Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1004/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par 1 pkt 1lit. a, c, art. 152, art. 190, art. 205 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98
journal: Dz.U. 1975 nr 26 poz 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1975 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych.
article: art. 8
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 roku sprawy ze skarg G. W. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za mienie gminne 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących G. W. i R. K. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R.K. i G.W. od decyzji Starosty P. z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia, czy grunty położone w obrębie B., gm. R., oznaczone jako działki nr ewid. [...] i [...] stanowią wspólnotę gruntową lub mienie gromadzkie (gminne) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm., dalej jako: "ustawa"), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło, że nieruchomości składające się z działek nr ewid. [...] i [...], położone w obrębie B. gminy R., stanowią mienie gminne oraz umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej.

Z materiałów sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu P. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia, czy grunty położone w obrębie wsi B. gminy R., oznaczone jako działki: nr [...] o pow. 2,30ha i nr [...] o pow. 26,29ha stanowią wspólnotę gruntową czy mienie gromadzkie. W odwołaniu od powyższej decyzji G.W. i R.K. zarzucili błędne zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a., obrazę art. 8 ust. 1 ustawy, przez przyjęcie że mieszkańcy wsi B. i K. nie pobierali pożytków i nie płacili podatków i nie ponieśli nakładów na wskazane działki.

Na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło następujący stan faktyczny: we wniosku z dnia 22 kwietnia 2003r. Wójt Gminy R. przedłożył Staroście P. projekt wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B. co do działek nr ewid. [...] i [...] na mocy art. 8 ust. 2 ustawy. Decyzją z dnia [...] Starosta umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wykazu. Wójt Gminy R. w dniu 5 listopada 2003r. wystąpił do Starosty P. z wnioskiem o wydanie decyzji, że działki nr [...] i [...] stanowią mienie gromadzkie (gminne). Na skutek odwołania R.K. od decyzji z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] uchyliło zaskarżoną decyzję jako przedwczesną i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania dowodowego dla ustalenia, czy działki stanowią mienie określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, czy też mienie gminne.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta P. decyzją z dnia [...] sporne działki uznał za mienie gminne i umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie. W odwołaniu od powyższej decyzji R.K. i G.W. zarzucili, że działki pozostawały we wspólnym użytkowaniu mieszkańców wsi B. jako serwituty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006r., sygn. akt II SA/Łd 947/05 uchylił decyzję z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z [...], wskazując na przedwczesność rozstrzygnięcia organów obu instancji administracyjnych, z uwagi na to, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007r., II OSK 958/06 oddalił skargę kasacyjną organu drugiej instancji.

Po rozpoznaniu sprawy po raz kolejny decyzją z dnia [...] Starosta P. ustalił, że działki stanowią wspólnotę gruntową wsi B. Na skutek odwołania Wójta Gminy R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...]. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia temu organowi celem wyjaśnienia, czy działki stanowią mienie podlegające przepisom ustawy, a więc są wspólnotą gruntową, czy też mieniem gminnym.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Starosta P. decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia, czy grunty położone w obrębie wsi B. stanowią wspólnotę gruntową, czy mienie gromadzkie, stwierdzając że nie podlegają one przepisom ustawy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów obrębu B. założonym w latach 1963 – 1964, sporne działki zostały wykazane w pozycji rejestrowej nr [...] i jako władającego gruntem wpisano Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. – grunty gromadzkie. Zapis ten wynika z protokołu ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi B. sporządzonego w dniu 30 czerwca 1963r. oraz protokołu ogłoszenia stanu władania gruntami wsi B. sporządzonego w dniach 13 – 15 lutego 1964r. Protokół przyjęty został bez zastrzeżeń i podpisany przez przedstawiciela Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. – W. O. Zapis ten figurował w operacie ewidencji gruntów od 1963r. do 1987r., tj. do czasu odnowy ewidencji wykonanej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w P. Po odnowie zmieniono zapis dotyczący powierzchni działki nr [...] i władającego tym gruntem, dla działek nr [...] o pow. 2,30ha i nr [...] o pow. 26,29ha wpisano jako władającego gruntem: "wspólnota wsi". W operacie odnowy ewidencji brak jest dokumentów dających podstawę do zmiany zapisu z gruntów gromadzkich na wspólnotę wsi. Działka nr [...] od założenia ewidencji gruntów została sklasyfikowana jako użytek – las klasy VI.

Mieszkańcy wsi K.przedłożyli kserokopie dokumentów archiwalnych, tj. opis geodezyjny, protokół z wyznaczenia działek gruntu i protokół przedstawienia planu, powołując, że z nich wynika fakt użytkowania tych gruntów od XIX wieku jako gruntów wspólnoty. Organ dokonał analizy tych dokumentów stwierdziwszy, iż na podstawie dobrowolnej umowy z dnia 17 sierpnia 1879r. przekazano włościanom wsi K. działki gruntu na ich całkowitą własność jako wynagrodzenie za rezygnację z serwitutów. Dokumenty te opisują poszczególne działki oznaczone w naturze znakami granicznymi i przydzielone dla każdej osoby. Potwierdzają to wywody zawarte w archiwalnych aktach notarialnych sporządzonych w latach 1896 – 1965. Działki te były przedmiotem obrotu notarialnego i zostały zagospodarowane. Zdaniem Starosty złożone dokumenty nie dotyczą spornych działek.

Na podstawie dokumentów znajdujących się w Archiwum Państwowym w P. w zespole Hipotek Powiatu R., D. organ ustalił, że taką samą dobrowolną umowę w dniu 17 sierpnia 1879r. zawarli włościanie wsi B., którzy otrzymali działki gruntu na własność w zamian za zrzeczenie się serwitutów. W ocenie Starosty w skład tych gruntów także nie wchodziły działki nr [...] i [...], bowiem z opisu geodezyjnego wynika, że plan gruntów sporządzony w 1879r. przez Mierniczego B. na grunty otrzymane przez włościan wsi K. za zniesione serwituty obejmował tylko ziemie wsi K., zaś brak jest jakichkolwiek tytułów własności dla spornych działek. Następnie Starosta wskazał, że działka nr [...] była nieużytkiem do 1960r. porośniętym krzakami jałowca. Mieszkańcy wsi B., K., ale także i okolicznych wsi – K., M., K. wycinali jałowiec na ogrodzenie, brali glinę do wyrobu cegły, wybierali piasek, wypasali bydło i owce, przepędzali bydło do swoich działek. Przez działkę przebiegały także drogi polne, z których korzystali rolnicy celem dojścia, czy dojechania do swoich pól. W 1960r., w ramach akcji zalesiania ugorów, rozpoczęto zalesianie tej działki, a decyzja o zalesieniu podjęta została przez Gromadzką Radę Narodową w K. w porozumieniu z leśniczym. Zalesianiu poddano grunty o powierzchni 23,5ha, które nie nadawały się do uprawy. Na zalesionym terenie pozostawiono lub wyznaczono drogi leśne, dukty, z których dotychczas korzystali rolnicy wsi: B., K., K., M., K. Nie wolno było dokonywać wycinek i innych prac pielęgnacyjnych lasu, ale można było korzystać z dróg, zbierać grzyby, susz opałowy, usuwać wiatrołomy. Mieniem tym faktycznie zarządzała gromada, później gmina. Powyższe ustalenia potwierdzają także zeznania świadków i wyjaśnienia uczestników postępowania.

Następnie organ podniósł, że działka nr [...] położona w środku wsi B. była torfowiskiem, z którego korzystali tylko mieszkańcy B., którzy mieli grunty w tzw. przysiółku [...], wydobywając torf. Po wydobyciu torfu na działce powstała sadzawka. Ze stawu korzystali mieszkańcy łowiąc ryby, a następnie z uwagi na położenie w bliskim sąsiedztwie remizy strażackiej był wykorzystywany przez straż pożarną do poboru wody. W ocenie Starosty taki stan potwierdzają zeznania świadków i stron postępowania oraz protokół Gromadzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 25 sierpnia 1963r.

Nadto organ zaznaczył, że świadkowie grunty te nazywają wspólnotą, ale sposób w jaki mieszkańcy korzystali z tych gruntów wskazuje, że grunty te stanowią mienie gromadzkie ze względu na ogólność, powszechność i dostępność w użytkowaniu. Starosta podkreślił, iż mieszkańcy kilku wsi nie ponosili żadnych ciężarów w związku z użytkowaniem tych gruntów, ani nie płacili podatków od nieruchomości. Wójt Gminy R. poinformował pismem z dnia 18 stycznia 2010r., że nie było podstaw do wystawiania decyzji w sprawie wymiaru podatku, ponieważ te grunty figurowały jako mienie gromadzkie, gminne, a tym samym gminę obejmuje zwolnienie z obowiązku podatkowego z mocy prawa. Organ również zauważył, że nigdy nie była powołana ani nie zbierała się grupa ludzi, która rozporządzałaby, czy zawiadywałaby tymi gruntami, a okoliczni rolnicy użytkowali te grunty według własnego uznania i swoich indywidualnych potrzeb.

W ocenie organu nieruchomościami zarządzała Gromadzka Rada Narodowa, a rolnicy nie powołali żadnej formy organizacyjnej do korzystania z mienia gromadzkiego np. spółki. Starosta wskazał, że mieszkańcy nie decydowali też wspólnie o pracach w lesie, korzystaniu z suszu, grzybów, a czynili to indywidualnie według własnych potrzeb i możliwości, który to stan korzystania z tych działek istniał już w dacie wejścia w życie ustawy o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, która zniosła dotychczasowe gminy i gromady, a utworzyła nowe gromady, jako jednostki podziału administracyjnego wsi, w której działały gromadzkie rady narodowe jako organy władzy państwowej. Własność mienia gromadzkiego nie przeszła na własność wsi, która nie miała osobowości prawnej, nie przeszła również na mieszkańców wsi. Przepis art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975r. Nr 26, poz. 139) stanowi, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Starosta przypomniał, iż definicję mienia gromadzkiego zawartą w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962r. w sprawie zarządu mienia gromadzkiego i trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 69, poz. 303), gdzie mieniem gromadzkim jest mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. nr 43, poz. 190), stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromadzkie i inne prawa majątkowe. Zarząd mieniem gromadzkim należał do właściwych gromadzkich rad narodowych i ich prezydiów (§ 2 rozporządzenia).

Starosta uznał, że nieruchomości położone w obrębie B., oznaczone jako działki nr [...] i [...] stanowiły dobro gromadzkie i były przeznaczone do użytku wszystkich mieszkańców gromady. Taki charakter tych działek istniał na dzień wejścia w życie ustawy o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych i w związku z art. 98 ust. 2 ustawy o radach narodowych stały się one mieniem gminnym, które stanowiło własność państwową. Sporne działki są mieniem gromadzkim (gminnym), bo do dnia wejścia w życie ustawy o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, stanowiły majątek dawnych gromad jako dobro gromadzkie, ale nie podlegają przepisom ustawy. Z tego powodu organ umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, skoro wykładnia art. 8 ust. 1 ustawy nie pozwala na przyjęcie, że Starosta może ustalić, które nieruchomości stanowiły wspólnotę gruntową, bądź mienie gromadzkie w przeszłości.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania R.K. oraz G.W., zreformowało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji argumentując, że zarzuty odwołujących nie znalazły uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym, za wyjątkiem zarzutu dotyczącego naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.. Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że sporne działki nie stanowi wspólnoty gruntowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1-7 ustawy, lecz mienie gromadzkie (gminne), które nie podlega dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy. W wykazie hipotecznym w 3/8 t. I, II i IV znajdującym się w Archiwum Państwowym w P. i w tabeli likwidacyjnej, grunty zostały przyznane włościanom wsi K., K., B. za zrzeczenie się serwitutów. W skład tych gruntów nie wchodziły działki nr [...] i [...] będące nieużytkami i na które brak jest jakiegokolwiek tytułu własności.

W ocenie Kolegium, z zeznań świadków, m.in. W. S., wyjaśnień stron m.in. na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005r. wynika, że mieszkańcy uwłaszczyli się na wszystkie grunty uprawne i łąki, a nieużytków nikt nie chciał. Działki te nie zostały też nadane, ani podzielone pomiędzy zespoły mieszkańców poszczególnych wsi, nie były użytkowane wspólnie przez mieszkańców danych okolic i zaścianków, nie były otrzymane przez grupę mieszkańców jednej lub kilku wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn, bądź nabyte w tym celu. Brak jest też wpisu w księgach wieczystych o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości.

Kolegium wyraziło opinię, że sporne działki stanowiły dobro gminne (gromadzkie) istniejące już przed 1954r. (co potwierdzają zeznania świadków: Cz. S., C.R., M. S., S. W., a także wyjaśnienia stron składane w ciągu kilku lat trwania postępowania). Świadkowie i strony nazywają te grunty wspólnotą, ale – zdaniem Kolegium – sposób w jaki mieszkańcy korzystali z tych gruntów nie wskazuje na wspólność użytkowania, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy. Okoliczni rolnicy korzystali z tych działek jako z rzeczy cudzej (gromadzkiej), według indywidualnych potrzeb, nigdy nie była powołana, ani nie zbierała się grupa ludzi, która zarządzałaby lub rozporządzałaby tymi działkami. Gruntami zarządzała gromadzka rada narodowa, m.in. przez wyznaczenie dróg polnych i leśnych, zalesienie, dokonywanie wycinek i innych prac pielęgnacyjnych. Kolegium także podkreśliło, że na dzień wejścia w życie ustawy, w ewidencji gruntów obrębu B. co do działek nr [...] i [...] zapisane było jako władający – Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. – grunty gromadzkie. Zapis ten figurował do 1987r., po odnowie ewidencji wpisano "wspólnota wsi" bez jakichkolwiek podstaw faktycznych, czy prawnych umożliwiających tę zmianę.

Kolegium wyjaśniło, że dobro gromadzkie było przeznaczone do użytku wszystkich lub niektórych grup mieszkańców gromady i na terenie Polski centralnej nie zostało zaliczone do wspólnoty gruntowej (a contrario art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy). Ustawa o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych zniosła dotychczasowe gminy i gromady, a utworzyła nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi, w której działały gromadzkie rady narodowe jako organy władzy państwowej. Własność mienia gromadzkiego nie przeszła na własność wsi, która nie miała osobowości prawnej, nie przeszła również na własność mieszkańców wsi. W rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1957r. w sprawie zbywania nieruchomości wchodzących w skład majątku i dobra dawnych gromad (Dz. U. Nr 49, poz. 237), mienie gromadzkie (w tym dobro gromadzkie) traktowano jako własność Państwa.

Dalej Kolegium podniosło, iż art. 98 ust. 2 ustawy o radach narodowych wprowadził zapis, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Ustawa ta też traktowała mienie gromadzkie jako własność Państwa, pozostające w dyspozycji organów władzy państwowej – gromadzkich rad narodowych. Z kolei z definicji mienia gromadzkiego – § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303) – zdaniem organu wynika, że przez mienie gromadzkie należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe.

Kolegium wskazało, że z dniem 27 maja 1990 r. (wejście w życie ustawy z 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Dz. U. Nr 32, poz. 191) stracił moc m. in. art. 98 ustawy o radach narodowych, a mienie gminne w rozumieniu tego przepisu stało się z mocy prawa mieniem gminy na obszarze, której było położone (art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy). Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że do działek nr ewid. [...] i [...] nie mogą mieć zastosowania art. 1 ust. 1 i 2 ustawy.

Organ odwoławczy podzielił zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. przez organ pierwszej instancji, bowiem brak było podstaw do umorzenia postępowania w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość, skoro Wójt Gminy R. w dniu 5 listopada 2003r. złożył wniosek o ustalenie, że działki nr ewid. [...]i [...] stanowią mienie gminne w rozumieniu ustawy, a R.K. domagał się ustalenia, że grunty te stanowią wspólnotę gruntową. W tej sytuacji ewentualna bezzasadność żądania winna być wykazana w decyzji odmownej załatwiającej sprawę co do istoty, nie może natomiast prowadzić do umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 K.p.a..

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję wywiedli R.K. oraz G.W.

R.K. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), poprzez nie uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania sformułowanych w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2006r. oraz przepisów prawa materialnego, poprzez uznanie w ślad za stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż sporne grunty nie stanowią mienia gromadzkiego podlegającego zagospodarowaniu, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy, wbrew ustalonym w postępowaniu administracyjnym faktom. Organy obu instancji – wbrew ocenie i wskazaniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – nie dokonały ustalenia, czy sporne nieruchomości podlegają zaliczeniu do którejkolwiek z kategorii określonej w art. 1 ust. 1 pkt 1- 6 ustawy, czy też jest to mienie, o którym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy., czym organy te naruszyły art. 153 P.p.s.a..

G.W. zarzucił naruszenie przepisów proceduralnych, czyli art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., a także obrazę przepisów prawa materialnego, czyli art. 8 ust. 1 ustawy oraz art. 98 ust. 2 ustawy o radach narodowych. W ocenie tegoż skarżącego decyzji można zarzucić błędy w ustaleniach faktycznych, np. to, iż nie można uznać za poprawną argumentacji organu pierwszej instancji, iż dotychczasowe mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym, zgodnie z art. 98 ust. 2 ustawy o radach narodowych, ponieważ działki te nie były mieniem gromadzkim w rozumieniu § 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania. Przepis art. 1 ustawy gwarantuje, iż wszystkie przysługujące mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostały nienaruszone, w dniu wejścia ustawy o radach narodowych, co – według skarżącego – oznacza, że prawo do spornych gruntów wspólnotowych powinna zachować Wspólnota Gruntowa wsi B., której to mieszkańcy korzystali z tych nieruchomości przed wejściem w życie ustawy. Dlatego zdaniem skarżącego, unormowanie art. 8 ust. 5 ustawy w sposób bezsporny wskazuje, iż ustalenie prawnego charakteru nieruchomości, powinno zostać dokonane w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, a jeżeli organy nie dopełniły tego obowiązku, to – zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawa – niewykonanie w terminie obowiązku ustawowego przez właściwe władze nie może prowadzić do naruszenia praw, jakie w związku z postanowieniami powołanej ustawy nabyli mieszkańcy.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 22 lutego 2011r., sygn. akt: II SA/Łd 1193/10 oddalił skargi. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej R.K., wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013r., sygn. akt: II OSK 1588/11, uchylił wyrok z dnia 22 lutego 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2013r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.).

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2011r. i sprawę przekazał temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 P.p.s.a.. Przepis ten stanowi, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegając, iż z wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawie (wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 stycznia 2006r., sygn. akt: II SA/Łd 947/05, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007r., sygn. akt: II OSK 958/06 oraz ponowny wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2009r., sygn. akt: II SA/Łd 108/09) wynika, że stosowne do art. 8 ust. 2 ustawy ustalenie w drodze decyzji starosty wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej musi być przeprowadzone w sposób wnikliwy, z zastosowaniem wszelkich reguł postępowania dowodowego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, wyjaśniające postępowanie mające na celu dokładne ustalenie, czy i które grunty spełniają warunki do ich zaliczenia jako należących do wspólnoty gruntowej. Zatem obowiązkiem organów było ustalenie charakteru użytkowania działek w kontekście przesłanek zaliczenia ich do którejkolwiek kategorii nieruchomości wspólnot gruntowych określonych w art. 1 ustawy. Uzupełniające postępowanie dowodowe, prowadzone przez organy w toku ponownego rozpoznawania sprawy, powinno odbywać się z uwzględnieniem zapadłych wcześniej orzeczeń sądowych, z których jednoznacznie wynikała przedwczesność podjęcia merytorycznej decyzji. Co istotne w wyroku z dnia 30 czerwca 2009r. WSA wskazał organom po raz kolejny, iż dysponowały niedostatecznym materiałem dowodowym, który nie pozwalał na ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 1 ust. 1 bądź 2 – przy braku wyłączenia z art. 3 ustawy. Brak takiej analizy – zdaniem NSA – czynił zasadnym zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a..

Z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika również, że w decyzji orzeczono wbrew dyspozycji art. 8 ust. 1 ustawy, który nie posługuje się pojęciem "mienia gminnego". Decyzja, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy jest decyzją deklaratoryjną i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963r., tj. na dzień 5 lipca 1963r.. W dacie wejścia w życie ustawy nie istniały gromady w strukturze podmiotów zarówno władzy państwowej, jak również gminy jako związki samorządu terytorialnego. Stąd też art. 8 ust. 1 ustawy wyraźnie przewidywał możliwość przypisania danej nieruchomości do wspólnoty gruntowej bądź do mienia gromadzkiego, które nie było tożsame z mieniem gminnym w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Dopiero bowiem ta ustawa powoływała gminę jako wspólnotę samorządową wraz z odpowiednim terytorium (art. 1 ust. 2 ustawy), jak również nadawała uprawnienia gminom w sferze własności i innych praw majątkowych, określając te uprawnienia mieniem komunalnym (art. 43 ustawy). Natomiast w dniu wejścia w życie ustawy, podmiotem własności mienia gromadzkiego było Państwo. Decyzja wydawana na mocy art. 8 ustawy może rozstrzygać według stanu ustalonego na dzień wejścia w życie ustawy, czy majątek stanowił wspólnotę, czy też mienie gromadzkie (państwowe). Dlatego organy ustalając, że sporne działki stanowią mienie gminne naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 ustawy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż art. 98 ustawy o radach narodowych, który został uchylony dopiero z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, podtrzymał zasadę wyrażoną w art. 38 ustawy o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, o nienaruszalności przysługujących dotychczas wszystkim mieszkańcom gromad prawa własności, użytkowania lub innego prawa rzeczowego i majątkowego. W art. 98 ust. 2 ustawy o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych stwierdzono, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Jednakże ustawodawca w późniejszej ustawie nadal posługiwał się w art. 8 ustawy pojęciem mienia gromadzkiego, zatem taki powinien być przedmiot orzekania przez organy administracyjne na podstawie tego przepisu. W postępowaniu nie mają znaczenia losy nieruchomości po dniu 5 lipca 1963r.. Istotny dla ustalenia, czy dana nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim był jej stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę oraz, czy przed dniem wejścia w życie ustawy była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając skargę – będąc związanym wykładnią zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – stwierdził naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, które doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 8 ust. 1 ustawy i tym samym uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W toku ponownie prowadzonego postępowania dowodowego organy powinny skoncentrować swoje zainteresowanie przede wszystkim na ustaleniu czy działki nr ewid. [...] i [...] w dniu 5 lipca 1963r. były mieniem gromadzkim, zatem jaki był jej stan prawny w okresie poprzedzającym wskazaną datę oraz, czy przed tą datą działki były faktycznie użytkowane przez mieszkańców wsi.

W zaistniałej sytuacji sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a.. W punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 152 P.p.s.a. sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku w oparciu o zapis art. 205 § 1 P.p.s.a..

IB