Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 214/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 119 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia WSA Michał Zbrojewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2024 roku nr 14/2024 znak: WOP.7722.69.2023.ATK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania naprawczego w sprawie wybudowania budynku garażowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 stycznia 2024 r. nr 14/2024 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice z dnia 8 maja 2023 r. nr 9/2023, znak: PINB.7355/64/593/BD/2016, którym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania naprawczego - z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w S. - w sprawie wybudowanego budynku garażowego siedmiostanowiskowego, o kształcie wielokąta nieforemnego i wymiarach 12,00 m x 3,22 m x 18,01 m x 6,48 m x 28,60 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w S. przy ul. [...].

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 29 lutego 2016 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice zwrócił się Wojewoda Łódzki o zweryfikowanie, czy roboty budowlane objęte decyzją Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 4 grudnia 2015 r. nr 293/2015, znak: AB.6740.300.2015, którą zatwierdzono projekt i udzielono Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na budowę 2 budynków garażowych, zostały już rozpoczęte. Jednocześnie Wojewoda przekazał odpis odwołania A. S. i pisma Spółdzielni Mieszkaniowej [...] celem zbadania sprawy w części dotyczącej kompetencji organów nadzoru budowlanego.

W dniu 17 marca 2016 r. organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości w S., ul. [...], stwierdzając, że w dniu kontroli budowa 2 budynków garażowych była zakończona. Na terenie działki prowadzono roboty związane z porządkowaniem nieruchomości. Nie stwierdzono odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Poczynione ustalenia udokumentowano w formie zdjęciowej. W szczególności została uwidoczniona posadzka betonowa w pomieszczeniach garażowych.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. A. S. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie sprawdzenia legalności budowy dwóch budynków garażowych, prowadzonej w S. przy ul. [...], przy granicy z działkami o nr ewid. [...] i [...], podnosząc, że decyzja Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 4 grudnia 2015 r. nr 293/2015, znak: AB.6740.300.2015, nie jest ostateczna, bowiem złożyła od niej skutecznie odwołanie, natomiast budynki garażowe są już w całości wybudowane, a w znacznej części były nawet już wybudowane w połowie grudnia 2015 r.

Organ I instancji pismem z dnia 5 maja 2016 r. poinformował A. S. o poczynionych ustaleniach, konstatując jednocześnie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice.

Pismem z dnia 12 maja 2016 r. A. S. ponowiła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie legalności budowy budynków garażowych na wskazanej nieruchomości.

W dniu 19 maja 2016 r. do organu I instancji wpłynęła decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 16 maja 2016 r. nr 122/2016, znak: IA-II.7721.21.2016.UDG, którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 4 grudnia 2015 r. nr 293/2015 i umorzono postępowanie w związku z ustaleniem, że budowa budynków, których dotyczyło rozstrzygnięcie, została zakończona.

W dniu 8 czerwca 2016 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na nieruchomości, w toku których dokonano pomiarów obu budynków garażowych. W sporządzonym protokole zawarto jedynie oświadczenia osób obecnych podczas czynności kontrolnych. W szczególności, M. D. - Prezes Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] oświadczyła, że budowa nie jest jeszcze zakończona. Nie jest wykonane zasilanie w energię elektryczną, montaż i osprzęt, pomiary i próby, posadzka betonowa, drugie krycie dachu, inwentaryzacja geodezyjna.

W dniu 30 czerwca 2016 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny na nieruchomości, potwierdzając, że stan faktyczny nie uległ zmianie od dnia 8 czerwca 2016 r.

Następnie w dniu 26 lipca 2016 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny, potwierdzając, że stan faktyczny nie uległ zmianie od dnia 8 czerwca 2016r. W trakcie kontroli jednego z boksów garażowych stwierdzono zamontowanie lamp oświetleniowych, wyłączników. Inwestor nie otworzył pozostałych garaży. Brak jest możliwości sprawdzenia, czy instalacja elektryczna jest podłączona. Z dalszej treści protokołu wynikało, że przedstawiciel inwestora – M. D. nakazała zamknąć jeden z garaży, stwierdziła, iż nie ma więcej do pokazania i prosiła o opuszczenie terenu. A. S. podniosła, że instalacja elektryczna jest kompletna i gotowa do eksploatacji. Na budynku jest zamontowana skrzynka przyłączeniowa, w okazanym garażu widoczny osprzęt elektryczny, dach także został wykończony z uwagi na widoczne obróbki blacharskie.

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2016 r. nr 7/2016 organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku garażowego nr [...] (7 stanowisk) i nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] z siedzibą w S. obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia dokumentów, o których mowa w przepisach art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazany termin upłynął bezskutecznie w dniu 5 listopada 2016r.

Pismem z dnia 16 listopada 2016 r. organ I instancji powiadomił strony o możliwości zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym, informując jednocześnie, że po upływie terminu wyznaczonego dla stron, sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o posiadane dowody.

Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] pismem z dnia 25 listopada 2016 r. podniosła, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny, ponieważ spowodował, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice zastosował tryb legalizacji budowy wskazany w art. 48 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki do podjęcia postępowania w tym trybie, bowiem budowa przedmiotowych garaży trwała w czasie, gdy w obrocie prawnym pozostawało pozwolenie na budowę nr 293/15 z dnia 4 grudnia 2015 r. Jednocześnie wniesiono o przedłużenie postępowania o 14 dni, w związku ze zleceniem przygotowania opinii prawnej. W zakreślonym terminie nie przedłożono żadnego dokumentu.

W dniu 17 stycznia 2017 r. do organu I instancji wpłynęła opinia prawna sporządzona przez radcę prawnego dr. H. G. w przedmiocie niedopuszczalności zastosowania trybu określonego w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane.

Organ I instancji przeprowadził w dniu 9 lutego 2017 r. kolejne oględziny na nieruchomości, stwierdzając, iż stan faktyczny nie uległ zmianie, a obiekty nie są użytkowane. Pismem z dnia 10 lutego 2017 r. inwestor poinformował o zakończeniu budowy dwóch budynków garażowych na działce nr ew. [...] przy ul. B. w S. oraz o uporządkowaniu terenu.

Poinformowana o uprawnieniach przyznanych art. 10 § 2 k.p.a. A. S. pismem z dnia 24 lutego 2017 r. wniosła między innymi o pozyskanie i dołączenie do akt sprawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 490/16, oddalającego skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 16 maja 2016 r. nr 122/2016, znak: IA-II.7721.21.2016.UDG, którą uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 4 grudnia 2015 r. nr 293/2015 i umorzono postępowanie pierwszoinstancyjne.

W dniu 15 marca 2017 r. do organu I instancji wpłynął wypis z planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Skierniewice Nr XXIV/5/08 z dnia 25 stycznia 2008 r., z którego wynika, że działka nr ewid. [...] położona przy ul. [...] w S. zlokalizowana jest na terenie o symbolu 3.201, dla którego określa się przeznaczenie terenu: zabudowa garażowa; zasady i warunki zagospodarowania: budynki o maksymalnej wysokości -4 m, wskaźnik zabudowy terenu - do 0,5, minimalny udział terenów zieleni - 20% powierzchni terenu. W § 8 przewidziano, że w terenach przeznaczonych pod zabudowę budynkami dopuszczalne jest usytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką lub bezpośrednio przy granicy, przy zachowaniu przepisów odrębnych oraz pozostałych ustaleń planu.

Przy piśmie z dnia 21 marca 2017 r. inwestor przekazał do organu I instancji m.in. kopię pierwszej strony wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 490/16.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 23 marca 2017 r. nr 2/2017 na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. uchylił własne postanowienie z dnia 3 sierpnia 2016 r. nr 7/2016, a następnie postanowieniem z dnia 24 marca 2017 r. nr 4/2017 wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku garażowego ozn. nr [...] (7 stanowisk) usytuowanego na działce nr ew. gr. [...], położonej w S. przy ul. [...] - prowadzone przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] z siedzibą w S. oraz nałożył ww. Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia:

- inwentaryzacji budowlanej budynku garażowego ozn. nr [...] (7 stanowisk), usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w S. przy ul. [...], sporządzonej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz zaświadczenie o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnej na dzień opracowania dokumentacji;

- inwentaryzacji geodezyjnej przedmiotowego obiektu;

- odpowiedniej oceny technicznej w zakresie prawidłowości i zgodności z przepisami prawa wykonanych dotychczas robót budowlanych.

W razie stwierdzonych nieprawidłowości należało określić zakres robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wskazując jako podstawę prawną art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła A. S., nie zgadzając się z jego treścią i podnosząc m.in., że bezprzedmiotowym jest wstrzymywanie robót budowlanych, które zostały zakończone, jak również, że niezrozumiałe jest prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, by następnie w wyniku przedłożonej przez inwestora opinii prawnej zmieniać całkowicie tryb postępowania. Wniosła również o rozpatrzenie, czy wzmiankowane postanowienie i wszelkie decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice wydane zostały w sprawie zgodnie z prawem.

Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2017 r. nr 94/2017 organ II instancji uchylił w całości postanowienie organu I instancji z dnia 24 marca 2017 r. nr 4/2017, poprzedzające je postanowienie z dnia 23 marca 2017 r. nr 2/2017 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że inwestycja polegająca na budowie przedmiotowego budynku garażowego wymagała uzyskania wykonalnej (a zatem w realiach niniejszej sprawy - ostatecznej) decyzji o pozwoleniu na budowę, którą inwestor nie dysponował. Stwierdzenie takiego stanu faktycznego obligowało organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Prawidłowo zatem organ I instancji wydał w dniu 3 sierpnia 2016 r. postanowienie nr 7/2016 na podstawie art.48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Nieprawidłowo natomiast organ I instancji uchylił w trybie art. 77 § 2 k.p.a. postanowienie nr 7/2016. Brak było również podstaw do prowadzenia dalszego postępowania w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 473/17, oddalił skargę na postanowienie organu II instancji z dnia 24 kwietnia 2017 r. nr 94/2017. W uzasadnieniu wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co skutkuje koniecznością prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 50 Prawa budowlanego. Przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie w odniesieniu do obiektu budowlanego wybudowanego lub budowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Tymczasem tryb określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego stanowi o konieczności wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Końcowo Sąd dostrzegł, że organ odwoławczy w motywach kontrolowanego w sprawie rozstrzygnięcia zwrócił uwagę na konieczność ustalenia, komu przysługuje przymiot strony postępowania. Istotnie organ pierwszej instancji do akt administracyjnych nie załączył żadnego dokumentu wskazującego, komu winien przysługiwać przymiot strony postępowania, w szczególności brak jest wypisu z ewidencji gruntów, czy odpisu księgi wieczystej. Okoliczność ta także wymaga ustalenia. Na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, zdaniem Sądu, wyłoniły się zatem dwa podstawowe zagadnienia wymagające głębszej analizy i wyjaśnienia. W pierwszej kolejności - jak słusznie wskazał organ odwoławczy - niezbędnym jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy, prowadzenie postępowania w trybie art.48 Prawa budowlanego, a nie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a po drugie -niezbędne jest ustalenie kręgu stron postępowania. Wszystkie te okoliczności wymagają wyjaśniania, a ich zakres wykracza poza uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a.

Ponadto Sąd wyjaśnił, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 k.p.a. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji, gdyż w przeciwnym razie rozstrzygnięcie tak wydane naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 roku, I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 roku, II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 roku, II SA/Ol 64/09 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uwagi, zdaniem Sądu, potwierdziły trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji.

W związku z powyższym wyrokiem w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji dołączył do akt sprawy skrócony wypis ze skorowidza działek nr ewid. [...], [...] i [...] umożliwiający ustalenie numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a następnie pismem z dnia 8 maja 2017 r. wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową [...] do przedłożenia dokumentów w wykonaniu postanowienia z dnia 3 sierpnia 2016 r. nr 7/2016.

Pismem z dnia 22 maja 2017 r. zobowiązana oświadczyła, że uznaje żądanie za bezpodstawne z uwagi na niezakończone postępowania w sprawie zmiany podstawy prawnej doprowadzenia budowy dwóch budynków garażowych do stanu zgodności z prawem, a następnie kolejnym pismem z dnia 23 maja 2017 r. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie legalizacji budynku garażowego nr [...] (7 stanowisk) znajdującego się na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S. z uwagi na wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 94/207 z dnia 24 kwietnia 2017 r.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2017 r. nr 8/2017 organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności spornego budynku garażowego, a następnie decyzją z dnia 30 maja 2017 r. nr 22/2017 nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...] rozbiórkę budynku garażowego ozn. nr [...] (7 stanowisk) na działce nr ewid. gr. [...], położnej w S. przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], nie zgadzając się z jej treścią i zarzucając m.in. naruszenie: art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego bezzasadne zastosowanie, art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie oraz błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wymiary budynku garażowego odbiegają od wymiarów określonych w części rysunkowej projektu budowlanego, który stanowił załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę.

Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2017 r. nr 267/I/2017 organ II instancji na podstawie art. 61a § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z wnioskiem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o wstrzymanie wykonania ostatecznego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 kwietnia 2017 r. nr 94/2017 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

W dniu 29 stycznia 2018 r. uzupełniając powyższy środek zaskarżenia odwołująca podniosła m.in., że organ I instancji nie ustalił powinnego kręgu stron postępowania i pominął fakt, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w obecnym stanie prawnym, ukształtowanym nowelą z dnia 20 lutego 2015 r., przewiduje możliwość rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia 19 marca 2018 r. nr 87/2018 organ II instancji uchylił w całości decyzję nr 22/2017 organu I instancji oraz na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...] rozbiórkę budynku garażowego siedmiostanowiskowego, oznaczonego w załączniku graficznym Nr [...], o kształcie wielokąta nieforemnego i wymiarach 12,00 m x 3,22 m x 18,01 m x 6,48 m x 28,60 m, zlokalizowanego na działce nr ew. gr. [...] położonej w S. przy ul. [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...].

Pismem z dnia 15 listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice przekazał organowi II instancji wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 8 listopada 2021 r. o podjęcie działań naprawczych w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane w sprawie zakończonej decyzją Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2018 r. nr 87/2018.

W odpowiedzi na powyższe, organ II instancji poinformował, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 527/18, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej, który następnie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w związku z czym wniosek zostanie rozpatrzony zgodnie z właściwością przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Skierniewicach po zakończeniu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2790/19, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Łodzi.

W wyniku przeprowadzonych oględzin w dniu 20 kwietnia 2023 r. ustalono, iż obowiązek nałożony decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 87/2018 nie został wykonany.

Organ I instancji postanowieniem z dnia 8 maja 2023 r. nr 9/2023 odmówił wszczęcia postępowania naprawczego z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w sprawie wybudowanego budynku garażowego siedmiostanowiskowego, o kształcie wielokąta nieforemnego i wymiarach 12,00 m x 3,22 m x 18,01 m x 6,48 m x 28,60 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w S. przy ul. [...].

W dniu 11 maja 2023 r. organ I instancji, stosownie do art. 15 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową [...] do wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego.

Zażalenie na postanowienie nr 9/2023 złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem.

Skarżąca ponownie stwierdziła, że organ nadzoru budowlanego powinien był przeprowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz art. 3 Prawa budowlanego, bowiem przedmiotowy budynek został wybudowany w oparciu o nieprawomocne pozwolenie na budowę, uprawniające do wykonywania robót budowlanych, a zatem wykluczona jest możliwość zastosowania procedury przewidzianej dla przypadku samowolnej budowy obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto dokonano zawiadomienia, iż stosownie do otrzymanego upomnienia, spółdzielnia podjęła dobrowolne wykonanie obowiązku rozbiórki poprzez zebranie ofert od firm budowlanych na wykonanie robót rozbiórkowych (...). Wskazano, jednakże, iż wydanie nakazu rozbiórki stanowi sankcję najbardziej dolegliwą, która przez organ administracji publicznej winna być stosowana jedynie w przypadkach ostatecznych.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 22 stycznia 2024 r. nr 14/2024 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że odmowa wszczęcia przedmiotowego postępowania nastąpiła na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a w literaturze wskazuje się, że powołany przepis stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego między innymi w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011 r.; teza 6 do art. 61 a). Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W przedmiotowej sprawie – jak wskazał organ II instancji – postanowienie organu I instancji zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 8 listopada 2021 r. o podjęcie działań naprawczych w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane dotyczących prowadzonej na podstawie nieprawomocnej decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice nr 293/2015 z dnia 4 grudnia 2015 r. o pozwoleniu na budowę 2 budynków garażowych na działce przy ul. [...] w S., ewentualnie podjęcie działań naprawczych w trybie art. 59 ustawy Prawo budowlane dotyczących prowadzonej na podstawie nieprawomocnej ww. decyzji Prezydenta Miasta Skierniewice.

Następnie organ II instancji podkreślił, że poza sporem jest, iż postępowanie prowadzone przed organem I instancji w sprawie legalności budowy budynku garażowego siedmiostanowiskowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S., zrealizowanego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 4 grudnia 2015 r. nr 293/2015 zakończyło się ostatecznie wydaniem decyzji na rozbiórkę. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna.

W odniesieniu do powyższego organ II instancji dodał, że w wyniku złożonego odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] od decyzji organu I instancji z dnia 30 maja 2017 r. nr 22/2017 organ II instancji uchylił w całości przedmiotową decyzję oraz na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art.48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia 19 marca 2018 r. nr 78/2018 nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...] rozbiórkę budynku garażowego siedmiostanowiskowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S.. Decyzja ta została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 527/18, oddalił skargę Spółdzielni, która następnie zaskarżyła przedmiotowy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2018 r. nr 87/2018 w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku garażowego - wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2790/19, oddalił skargę kasacyjną.

Powołując się na związanie wyrokiem sądu administracyjnego i powagę rzeczy osądzonej organ II instancji stwierdził, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w sprawie wybudowanego budynku garażowego siedmiostanowiskowego, o kształcie wielokąta nieforemnego i wymiarach z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym ostateczną i prawomocną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2018 r. nr 87/2018, uchylającą w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice Nr 22/2017 oraz na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazującą Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w S., rozbiórkę budynku garażowego siedmiostanowiskowego, oznaczonego na załączniku graficznym Nr 1, o kształcie wielokąta nieforemnego i wymiarach 12,00 m x 3,22 m x 18,01 m x 6,48 m x 28,60 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. gruntów [...] położonej w S. przy ul. [...].

Zdaniem organu II instancji, stosując się do dyspozycji zawartej w art. 61a § 1 k.p.a., organ I instancji zobowiązany był zatem do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej [...].

Ponadto w ocenie organu II instancji, zażalenie nie zawiera żadnych zarzutów względem postanowienia organu I instancji, a stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem sądów wyrażonym w zapadłych w sprawie wyrokach, niekorzystnych dla skarżącej, co jest niedopuszczalne na tym etapie postępowania.

Końcowo organ II instancji wskazał, że orzekanie ponownie w sprawach zakończonych decyzją ostateczną jest niedopuszczalne ze względu na powagę rzeczy osądzonej (res iudicata). Ta sama sprawa administracyjna nie może być rozpatrywana kilka razy. Kolejna decyzja wydana w tożsamej sprawie dotknięta byłaby wadą nieważności stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w S., zarzucając:

a) sprzeczną z istniejącym w przedmiotowej sprawie stanem faktycznym interpretację przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie do przedmiotowej sprawy, co spowodowało nieuprawnione zawężenie oceny zgromadzonego materiału dowodowego wyłącznie do powołania wcześniej zapadłych orzeczeń bez merytorycznego pochylenia się nad zgłoszoną sprawą, mimo złożoności zagadnienia oraz bez rozpatrzenia wniosku Spółdzielni o przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 lub 59 Prawa budowlanego,

b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy prowadząc postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, a w szczególności poprzez wydanie decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, a następnie uchyleniu tej decyzji (mimo iż budowa została wykonana zgodnie z wytycznymi zawartymi w pozwoleniu na budowę, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta Skierniewice po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze rozpoczęcia robót nie zgłosił sprzeciwu), jedynie na podstawie uznania, iż decyzja nie była ostateczna, choć zgodnie z treścią znowelizowanego art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wyeliminowano ten wymóg, co w konsekwencji doprowadziło do wszczęcia postępowania naprawczego na podstawie art. 48, a nie art. 51 lub art. 59 Prawa budowlanego,

c) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na przebieg postępowania oraz w konsekwencji treść wydanego postanowienia, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez przekroczenie granicy swobodnego uznania, gdyż ocena zebranego materiału dowodowego w niniejszej sprawie nie była zgodna z wymaganiami wiedzy oraz doświadczenia życiowego oraz elementarnej logiki postępowania w aspekcie niegenerowania niepotrzebnych kosztów,

d) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 Prawa budowlanego, poprzez jego bezzasadne zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo iż brak było ku temu podstaw prawnych oraz faktycznych, z ustaloną opłatą legalizacyjną w wysokości 375 000 zł,

e) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 lub art. 59 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, pomimo że istnieją wszelkie okoliczności do zastosowania prawa naprawczego na podstawie wymienionych przepisów.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi na postanowienie nr 14/2024 z dnia 22 stycznia 2024 r. Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do zastosowania w przypadku przedmiotowej sprawy postępowania naprawczego na podstawie art. 51 lub art. 59 Prawa budowlanego.

Ponadto skarżąca wniosła o zaliczenie w poczet materiału dowodowego i załączenie do akt sprawy następujących dokumentów:

a) aktualny wypis z planu zagospodarowania przestrzennego - na okoliczność zgodności inwestycji z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego,

b) stanowisko umieszczone na stronie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 17 lutego 2016 r. w sprawie rozpoczynania robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron - na okoliczność daty urzędowej interpretacji znowelizowanego art.28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W wyniku przedmiotowej nowelizacji wykreślono słowo "ostatecznej" przed słowami "decyzji o pozwoleniu na budowę", co powodowało, iż interpretacja powszechna tego przepisu była taka, że ustawodawca dopuścił do rozpoczynania robót budowalnych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy obu instancjl w sposób nieuprawniony zawęziły postępowanie administracyjne do badania jedynie przesłanek prawnych stypizowanych w art. 61a § 1 k.p.a., podczas gdy przedmiotem wniosku skarżącej było wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego opisanego w art. 51 lub art. 59 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącej, działanie organów obu instancji jest uchylaniem się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Jednocześnie skarżąca dodała, że organ nadzoru budowlanego jest z mocy prawa z urzędu zobowiązany do podjęcia działań mających na celu doprowadzenie do zgodności z prawem postawionego budynku, przy czym nie jest celem przepisów Prawa budowlanego karanie inwestora, lecz doprowadzenie do zgodności z prawem procesu budowlanego.

Ponadto skarżąca podniosła, że od dnia 28 czerwca 2015 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, zmieniono treść art. 28 ust. 1 tej ustawy, wykreślając słowo "ostatecznej" przed słowami "decyzji o pozwoleniu na budowę". Pierwsze wyjaśnienie Głównego Urzędu Nadzoru Budowalnego w Warszawie, w jaki sposób stosować wymienioną wyżej zmianę, nastąpiło dopiero w dniu 17 lutego 2016 r. Tymczasem – jak wskazała skarżąca - decyzja o pozwoleniu na budowę nr 293/2015, znak: AB.6740.300.2015, została wydana przez Prezydenta Miasta Skierniewice w dniu 4 grudnia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, wskazując przy tym, że szczegółowe merytoryczne uzasadnienie jego stanowiska zostało wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z dnia 17 maja 2024 r. skarżąca rozwinęła argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2024 r. nr 14/2024 utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania naprawczego - z wniosku skarżącej, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w S. - w sprawie wybudowanego budynku garażowego siedmiostanowiskowego o wskazanych na wstępie wymiarach i kształcie, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w S. przy ul. [...].

Rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów możliwe było na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie jest postanowieniem wydanym w wyniku rozpoznania zażalenia. Dodać przy tym należy, że w przypadku skargi na tego rodzaju postanowienie skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Stąd też sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 8 maja 2024 r.

Dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia w trybie uproszczonym w zakresie nakreślonej wyżej kognicji sądów administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie to, jak i również poprzedzające je postanowienie organu I instancji, odpowiadają prawu. Organy orzekające w sprawie, zarówno Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi jak i organ I instancji, nie naruszyły przepisów prawa procesowego, w tym zwłaszcza przepisów art. 61a § 1 k.p.a.

Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane w oparciu o wskazany art. 61a § 1 zd.1. k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że organ ma obowiązek wydać (użyty zwrot "wydaje") postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w dwóch sytuacjach. Po pierwsze, gdy stwierdzi, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Po drugie, gdy ustali, że w sprawie występują inne uzasadnione przyczyny. Wymienione wyżej przesłanki są od siebie niezależne i autonomiczne. Użyte w art. 61a § 1 k.p.a. pojęcie "inne uzasadnione przyczyny" nie zostało, co prawda, zdefiniowane przez ustawodawcę w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w literaturze oraz ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi tu o sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taka sytuacja wystąpi, gdy np. żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie administracyjne (lis pedens), wydano w sprawie rozstrzygnięcie (res iudicata), albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (zob. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12, 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, 28 października 2015 r. sygn.. akt II OSK 2465/15, 6 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3032/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 241/14, dostępne w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, a więc wówczas, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić brak podstaw do prowadzenia postępowania. Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że zachodzi brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji za zasadniczą przeszkodę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uznały okoliczność, że postępowanie prowadzone przed organem I instancji w sprawie legalności budowy budynku garażowego siedmiostanowiskowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w S., zrealizowanego w oparciu o nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, wydaną przez Prezydenta Miasta Skierniewice z dnia 4 grudnia 2015 r. nr 293/2015 zakończyło się ostatecznie wydaniem przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nr 87/2018 z dnia 19 marca 2018 r. o rozbiórce obiektu. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Tym samym, nie ma podstaw do wszczęcia nowego postępowania naprawczego z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 8 listopada 2021 r.

Sąd w składzie niniejszym podziela powyższe stanowisko organów, ponieważ w kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka tożsamości sprawy, uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 61a k.p.a. Wyjaśnić przy tym należy, że warunkiem sine qua non wydania postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta istnieje wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Sąd podziela przy tym zapatrywanie NSA na tożsamość sprawy wyrażone w uchwale z dnia 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, zgodnie z którym tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy określające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotów oraz identyczność obu podstaw – prawnej i faktycznej. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (uchwała dostępna w CBOSA).

Dokonana w tym kontekście analiza akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że skarżąca wnioskowała pismem z dnia 8 listopada 2021 r. o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania naprawczego (zwanego również legalizacyjnym) w sprawie spornego budynku garażowego, a jako podstawę prawną tego żądania wskazała art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skarżącą żądała przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego wobec obiektu, w stosunku do którego została wydana prawomocna i ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki. A zatem skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowanie legalizacyjnego na innej podstawie prawnej wobec obiektu, którego nakaz rozbiórki został wydany w ramach innego zakończonego postępowania administracyjnego. Bez wątpienia postępowanie legalizacyjne wobec przedmiotowego budynku garażowego zostało przeprowadzone i zakończyło się negatywnie dla skarżącej, tj. nakazem rozbiórki, wydanym na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wynika z tego, że nie jest możliwe wszczęcie nowego postępowania legalizacyjnego w stosunku do tego obiektu, w oparciu jedynie o inną podstawę prawną, tj. art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Nie ulega wątpliwości, iż w zestawieniu postępowania zakończonego decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2018r. nr 87/2018 z wnioskiem skarżącej z dnia 8 listopada 2021 r. – zawierającym żądanie wszczęcia postępowania legalizacyjnego – zachodzi tożsamość sprawy, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania z ww. wniosku, co w konsekwencji skutkuje odmową wszczęcia postępowania. W zakończonym postępowaniu, jak i w postępowaniu, którego zainicjowania żądała skarżąca, występują te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.

Przedstawiona w skardze szeroka argumentacja skarżącej dotyczy w głównej mierze polemiki z postępowaniem zakończonym decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2018 r. nr 87/2018. Tymczasem wszelkie decyzje ostateczne organów administracji publicznej, zgodnie z zasadą trwałości, mogą być weryfikowane tylko i wyłącznie w określonych prawem trybach zwyczajnych i nadzwyczajnych. Wspomniana decyzja z dnia 19 marca 2018 r. nr 87/2018 została poddana kontroli sądowoadministracyjnej i wyrokiem z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 527/18, oddalono skargę wniesioną na tę decyzję, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2790/19, oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Oznacza to zatem, że w przedstawionych okolicznościach sprawy, organy obu instancji trafnie przyjęły, że w sprawie wystąpiły wszystkie wskazane przesłanki określone art. 61a § 1 k.p.a. uprawniające do odmowy wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w przedmiocie postępowania naprawczego (zwanym również legalizacyjnym) z wniosku strony skarżącej, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w S. - w sprawie wybudowanego budynku garażowego siedmiostanowiskowego, o kształcie wielokąta nieforemnego i wymiarach 12,00 m x 3,22 m x 18,01 m x 6,48 m x 28,60 m, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w S. przy ul. [...].

Zgodzić się przy tym należy z organem II instancji, że niedopuszczalne jest, aby w tożsamej podmiotowo i przedmiotowo sprawie toczyły się dwa postępowania: równolegle (lis pendens), bądź następująco po sobie (res iudicata). Ustalenie, że w sprawie już wszczętej lub prawomocnie zakończonej mamy do czynienia z tym samym podmiotem praw i obowiązków oraz z identycznym przedmiotem sprawy co w nowo wywiedzionej sprawie, powoduje niedopuszczalność prowadzenia tego nowego postępowania.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd, nie podzielając zarzutów skarżącej, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

ds