Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 399/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 40 UST. , ust. 2  pkt 4, ust. 4,  ust. 12, ust. 13
journal: Dz.U. 2024 poz 320
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
article: |Art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 7, 77  par. 1,  80, 138 par. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Asesor WSA Magdalena Gawlikowska Protokolant starszy referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2024 r., znak: SKO.Dr./4122/106/2023 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez T. S., zwanego dalej skarżącym, decyzją z dnia 26 stycznia 2024 r. znak: SKO.Dr/4122/106/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 4, ust. 12 , ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), § 6 ust. 1 uchwały Nr XLV/424/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r. poz. 3121) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 kwietnia 2023 r., znak: 71/G/PK/KZ/MM/23/ZDMK, w sprawie ustalenia i nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 2 220,00 zł (słownie: dwa tysiące dwieście dwadzieścia złotych i zero groszy), za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy Z. - kategoria drogi: gminna, w celu zajęcia na potrzeby budowlane (betonowanie) działki drogowej nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., w dniach od 4 czerwca 2019 r. do 4 czerwca 2019 r.

Powyższa decyzją zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzja z dnia 1 września 2020 r. nr 217/G/PK/KZ/DK/20/ZDMK Prezydent Miasta Krakowa nałożył na K. Sp. z o.o. w K. karę pieniężną w wysokości 3 170,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przy ul. Z. w dniach od 4 czerwca 2029 r. do dnia 4 czerwca 2020 r.

Decyzją z dnia 9 listopada 2020 r., znak: SKO.Dr/4122/243/2020, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia 11 lipca 2022 r. nr 10/PKR/Z/MM/22/ZDMK/Um Prezydent Miasta Krakowa umorzył postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego w stosunku do K. Sp. z o.o. w K.

Jak wskazują akta administracyjne, zawiadomieniem z dnia 14 lipca 2022 r. (odebranym w dniu 20 lipca 2022 r. przez uprawnioną osobę) poinformowano skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary za zajecie pasa drogowego drogi gminnej ul. Z. w K. bez zezwolenia zarządcy drogi.

W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. skarżący złożył wyjaśnienia podnosząc okoliczności obfitych opadów deszczu, wszystkie zajęcia chodnika były zgłaszane i opłacane. "W dniu w którym ZDMK uznał za bezprawne zajęcie chodnika od rana nie padał deszcz, co umożliwiało dokonanie dostawy betonu. Pan M. S. próbował powiadomić ZDMK, ale zabrakło czasu na dokonanie formalności, a wysłana kontrola uznała to za bezprawne zajęcie..."

Pismem z dnia 12 sierpnia 2022 r. poinformowano skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i pouczono w nim o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. (odebrane w dniu 17 sierpnia 2022 r. przez skarżącego).

Decyzją z dnia 14 września 2022 r. nr 117/G/PK/KZ/MM/22/ZDMK, Prezydent Miasta Krakowa nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 2 220,00 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego przy ul. Z. w dniach od 4 czerwca 2029 r. do dnia 4 czerwca 2020 r.

Na skutek odwołania skarżącego decyzją z dnia 14 listopada 2022 r., znak: SKO.Dr/4122/211/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Po ponownym przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego, uzupełnieniu materiału dowodowego o dokumenty geodezyjne, zawiadomieniem z dnia 15 marca 2023 r., odebranym przez skarżącego w dniu 22 marca 2023 r., poinformowano skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego.

Decyzją z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr 71/G/PK/KZ/MM/23/ZDMK Prezydent Miasta Krakowa nałożył na T. S. karę pieniężną w wysokości 2 220,00 zł (słownie: dwa tysiące dwieście dwadzieścia złotych i zero groszy), za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy Z. - kategoria drogi: gminna, w celu zajęcia na potrzeby budowlane (betonowanie) działki drogowej nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., w dniach od 4 czerwca 2019 r. do 4 czerwca 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji tej organ wskazał, że podczas kontroli na ul. Z. w K. w dniu 4 czerwca 2019 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego (chodnika oraz jezdni działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P.) bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano sporządzonym protokołem z czynności inspekcyjno-kontrolnych oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach. Wymiary zajęcia (19,0 m x 2,5 m, chodnik - 20,0 m x 2,5 m = 50,0 m2, pobocze - 9,0 m x 1,5 m = 13,5 m2, a zatem powierzchnia całkowita - 110,0 m2) ustalono na podstawie pomiaru za pomocą taśmy mierniczej 5 m.

Organ wskazał, że działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr" i stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest ul. Z. Jest to droga gminna, której właścicielem jest Gmina Miejska Kraków, a władającym Zarząd Dróg Miasta Krakowa, będący podmiotem właściwym do wskazania granic pasa drogowego. Ustalono, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego jest skarżący. Organ pierwszej instancji podał następnie, że w okresie, w którym doszło do przedmiotowego zajęcia pasa drogowego, powyższa kwestia regulowana była na obszarze Gminy Miejskiej Kraków przepisami uchwały Nr XLV/424/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (w brzmieniu ujętym w tekście jednolitym, określonym w treści uchwały Rady Miasta Krakowa Nr LXVII/1665/17 z dnia 29 marca 2017 r.). W § 6 ust. 1 wskazanej uchwały Rada Miasta Krakowa ustaliła stawkę za zajęcie pasa drogi gminnej, jaką jest ul. Z., na prawach wyłączności, na 2,0 zł/m2/dzień.

Organ wyjaśnił, że w toku ponownego rozpoznania sprawy dokumentacja postępowania została uzupełniona zgodnie ze wskazaniami organu drugiej instancji. Do dokumentów sprawy dołączono plan, przedstawiający położenie przedmiotowego zajęcia w obrębie ul. Z. w odniesieniu do granicy pasa drogowego tej ulicy, określający jednoznacznie, że miało ono miejsce w obrębie tego pasa, a także ze wskazaniem wymiarów terenu zajętego bez zgody zarządcy drogi.

Analizując możliwość wystąpienia przesłanek określonych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. organ poddał analizie wyjaśnienia skarżącego, że w dniu w którym doszło do nielegalnego zajęcia pasa drogowego występowały korzystne warunki pogodowe, które pozwoliły na prowadzenie robót budowlanych, aczkolwiek "zabrakło czasu na dokonanie formalności", polegających na zgłoszeniu powyższego zajęcia zarządcy drogi. Obecnie skarżący nie prowadzi już działalności gospodarczej, przebywa na emeryturze, ma 71 lat i staż pracy wynoszący 53 lata. Zdaniem organu ww. okoliczności nie dają podstaw do przyjęcia, aby zaistniały przesłanki uzasadnia zastosowania w niniejszym przypadku szczególnej instytucji, jaką stanowi odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi.

Zdaniem organu pierwszej instancji również powierzchnia nielegalnego zajęcia pasa drogowego, dokonana przez stronę (łącznie 111 m2) nie pozwala na zakwalifikowanie przedmiotowego naruszenia prawa jako znikomego, w sposób uzasadniający odstąpienie od nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Jednocześnie w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności określone w art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący.

Opisaną na wstępie decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy powołał teść przepisów art. 40 ust. 1, 2, 4,8, 12, 3 ustawy o drogach publicznych i wyjaśnił, ze zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem , utrzymaniem i ochrona dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.

Jako podał organ w niniejszej sprawie na podstawie czynności inspekcyjno - kontrolnych przeprowadzonych w dniu 4 czerwca 2019 r. ujawniono fakt zajęcia pasa drogowego ul. Z. w K. w związku z przeprowadzanymi pracami budowlanymi. Stwierdzono zajęcie jezdni (co wiązało się z ograniczeniem w ruchu) i chodnika, przy czym zajęta powierzchnia pasa drogowego miała wymiary: jezdnia 19,0 m x 2,5 m (powierzchnia całkowita 47,5 m2); chodnik: 20,0 m x 2,5 m (powierzchnia całkowita 50,0 m2) oraz 9,0 mx 1,5 m (powierzchnia całkowita 13,5 m2), a wymiary zajęcia pasa drogowego ustalono za pomocą kółka pomiarowego. Poczynione ustalenia udokumentowano za pomocą protokołu (k-26), a także sporządzonych na miejscu fotografii (k-21 -25), na których widnieją dwa samochody ciężarowe (betoniarki) zaparkowane na części jezdni i chodnika, ogrodzone taśmą, w trakcie dokonywanych prac betoniarskich (z jednego betonowozu odprowadzany jest beton na piętro budynku. Dodatkowo z notatki spisanej w dniu 4 czerwca 2019 r. wynika, że betonowanie odbywało się "z ulicy Z. przy budynku nr [...]" z pojazdów znajdujących się w pasie drogowym, a zajęcie wygrodzonej powierzchni pasa drogowego odbyło się bez zezwolenia zarządcy drogi i bez odpowiedniego oznakowania (k-20).

Zdaniem Kolegium brak jest podstaw, aby kwestionować przyjęte w sprawie ustalenia. Z kolei skarżący skutecznie nie zakwestionował ustaleń organu pierwszej instancji w tym przedmiocie. Organ pierwszej instancji zapewnił Stronie czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Zawiadamiając skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego, organ poinformował o ujawnionych znamionach deliktu administracyjnego, wskazując m.in. na rodzaj zajęcia pasa drogowego, miejsce zajęcia oraz na powierzchnię zajęcia pasa drogowego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił także sposób obliczenia kary pieniężnej, stosując jednocześnie prawidłową wysokość stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego.

Kolegium powtórzyło za organem pierwszej instancji, że na mocy uchwały Nr XLV/424/04 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg Rada ustaliła w § 6 ust. 1 stawkę opłat za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w § 2.- § 5 w pasie drogowym dróg gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) w wysokości 2,0 zł. Taką też stawkę zasadnie, biorąc pod uwagę powierzchnię zajęcia pasa drogowego zastosował organ pierwszej instancji, co wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W związku z powyższym kwota kary w wysokości 2 220 zł jest prawidłowa. W niniejszej sprawie powierzchnia zajęcia pasa drogowego to 111 m, stawka - 2,00 zł za m2, liczba dni zajęcia - 1. Zatem kara to kwota 2 220 zł (111 m2 x 2,00 x1 x 10). Zdaniem Kolegium treść przepisu 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie budzi wątpliwości. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 289/19).

W opinii Kolegium nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Dodatkowo w rozpatrywanej sprawie nie można mówić, iż mamy co czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa, gdyż powierzchnia nielegalnego zajęcia pasa drogowego, dokonana przez stronę była duża - łącznie 111 m2. Powierzchnia chodnika została w ogóle wyłączona z ruchu pieszych, a zajęcie części jezdni mogło spowodować utrudnienie w ruchu pojazdów. Z kolei wyjaśnienia skarżącego, że w dniu w którym doszło do nielegalnego zajęcia pasa drogowego występowały korzystne warunki pogodowe, które pozwoliły jej na prowadzenie robót budowlanych, aczkolwiek "zabrakło czasu na dokonanie formalności", polegających na zgłoszeniu powyższego zajęcia zarządcy drogi nie dają podstaw do przyjęcia, aby zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w wyżej wymienionych przepisach. Powyższe nie uzasadnia również zastosowania w szczególnej instytucji, jaką stanowi odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Również okoliczność, że skarżący obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej, przebywa na emeryturze, ma 71 lat i staż pracy wynoszący 53 lata nie może mieć wpływu na podjętą decyzję.

W ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzą też podstawy do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Funkcją administracyjnej kary pieniężnej za omawiany delikt administracyjny jest nie bowiem tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania Strony o konieczności respektowania na przyszłość obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości. Cele te nie zostaną osiągnięte w sytuacji zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., a wręcz przeciwnie - odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zniweczy zwłaszcza prewencyjne i stymulacyjne cele kary, albowiem może przyczynić się do wyrobienia przekonania, że skoro udało się uniknąć kary w niniejszym przypadku, to może uda się także innym razem i będzie wpływać na bagatelizowanie przez skarżącego nakazów i obowiązków ustawowych także w przyszłości. Powyższe uwagi mają tym większe znaczenie w rozpatrywanej sprawie, o ile zajęcia dokonał podmiot prowadzący działalność gospodarczą.

Kolegium podkreśliło, że pas drogowy podlega szczególnej ochronie prawnej. Przepisy prawa umożliwiają korzystanie z powierzchni pasa drogowego pod warunkiem uiszczenia opłaty z tego tytułu. Przewidując zatem opłatę z tego tytułu

i określając jej beneficjentów, ustawodawca miał zatem na uwadze ochronę pasa drogowego. Drogi publiczne służą wszystkim, więc w interesie społecznym (ogółu) leży dbanie o ich powierzchnię.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesionej na powyższa decyzję, skarżący podniósł, że prace przy ul Z. wykonywane były na podstawie pozwolenia na budowę. Wskazał, że z uwagi na warunki pogodowe był zmuszony do szybkiego podjęcia prac. Nałożona kara jest więc bezpodstawna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd dokonując bowiem kontroli według wyżej wskazanych kryteriów zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie stwierdził, by były one obarczone kwalifikowanymi wadami skutkującymi stwierdzeniem nieważności, czy wznowieniem postępowania. Sąd nie stwierdził także, by przy ich wydawaniu organy dopuściły się takich naruszeń przepisów - postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy ani prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645, obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 320; zwanej dalej ustawą o drogach publicznych).

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania zaskarżonej decyzji, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

W myśl art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Stosownie natomiast do postanowień art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Stosownie do ust. 4 art. 40 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy ni 24 godzinny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Zgodnie zaś z ust. 8 art. 40 ustawy o drogach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Stosownie do ust. 13 art. 40 ustawy o drogach publicznych termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a.

W świetle art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że prawidłowe ustalenie zajęcia powierzchni pasa drogowego bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi determinuje ustalenie wysokości kary pieniężnej wymierzanej określonemu podmiotowi za popełnienie tego deliktu administracyjnego.

Nie ulega też wątpliwości, że obowiązkiem organów prowadzących dane postępowanie administracyjne, jest w świetle postanowień artykułów 7 oraz 77§ 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy we wzajemnej łączności, w myśl swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu trafnie wskazał WSA w Krakowie, w wyroku z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1038/18, że: "W sprawach dotyczących kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością. Zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być precyzyjnie udokumentowane, bowiem jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest powierzchnia zajmowania pasa drogowego - brak jednoznacznych ustaleń co do wielkości zajmowanej powierzchni uniemożliwia prawidłowe wymierzenie kary. Z regulacji ustawy o drogach publicznych wynika, że zasadą jest nieumieszczanie obiektów budowlanych lub innych niezwiązanych z potrzebami zarządu drogą lub ruchu drogowego w pasie drogowym, a ewentualne lokalizacja tego rodzaju obiektów wymaga spełnienia określonych warunków - a więc uprzedniego uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) w drodze decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 tejże ustawy (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 614/19).

Ponadto, jak zasadnie podniósł WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 885/18; LEX nr 2627250, prowadzone przez organ postępowanie dowodowe winno doprowadzić do ustalenia wskazanych okoliczności w sposób zgodny z regułami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. "Zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 k.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej)".

W rozpatrywanej sprawie podczas kontroli na ul. Z. w K. w dniu 4 czerwca 2019 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego (działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P.) bez zezwolenia zarządcy drogi. Stwierdzono zajęcie jezdni (co wiązało się z ograniczeniem w ruchu) i chodnika, przy czym zajęta powierzchnia pasa drogowego miała wymiary: jezdnia 19,0 m x 2,5 m (powierzchnia całkowita 47,5 m2); chodnik: 20,0 m x 2,5 m (powierzchnia całkowita 50,0 m2) oraz 9,0 mx 1,5 m (powierzchnia całkowita 13,5 m2), a wymiary zajęcia pasa drogowego ustalono za pomocą kółka pomiarowego. Poczynione ustalenia udokumentowano za pomocą protokołu (k-26), a także sporządzonych na miejscu fotografii (k-21 -25), na których widnieją dwa samochody ciężarowe (betoniarki) zaparkowane na części jezdni i chodnika, ogrodzone taśmą, w trakcie dokonywanych prac betoniarskich (z jednego betonowozu odprowadzany jest beton na piętro budynku. Dodatkowo z notatki spisanej w dniu 4 czerwca 2019 r. wynika, że betonowanie odbywało się "z ulicy Z. przy budynku nr [...]" z pojazdów znajdujących się w pasie drogowym, a zajęcie wygrodzonej powierzchni pasa drogowego odbyło się bez zezwolenia zarządcy drogi i bez odpowiedniego oznakowania (k-20).

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie, przy jej uwarunkowania i faktycznych i prawnych, przeprowadzonych ustaleń na dowodach w postaci protokołu kontroli pasa drogowego, fotografii, wypisu z rejestru gruntów (wykorzystanych z poprzedniego postępowania), a także kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczonym miejscem zajęcia pasa, polem tego zajęcia oraz granic pasa drogowego, poświadczonej za zgodność kopii z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, także kopii mapy zasadniczej z tego zasobu również poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie mogło być uznane za niewystarczające. Okoliczności istotne dla treści rozstrzygnięcia mogą być ustalane na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) Nie był więc wymagany jeszcze inne szczególne dowody, zwłaszcza geodezyjno-kartograficzne .

W ocenie więc Sądu nie można zarzucić organom naruszenia w tym zakresie przepisów postępowania w stopniu, który by miał istotny wpływ na wynik tej sprawy (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Trafnie bowiem podniosło Kolegium, że brak jest podstaw, aby kwestionować przyjęte w sprawie ustalenia. Z kolei skarżący skutecznie nie zakwestionował tychże ustaleń. Co najważniejsze, organ pierwszej instancji zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego zajęcia pasa drogowego, poinformował o ujawnionych znamionach deliktu administracyjnego, wskazując m.in. na rodzaj zajęcia pasa drogowego, miejsce zajęcia oraz na powierzchnię zajęcia pasa drogowego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił także sposób obliczenia kary pieniężnej, stosując jednocześnie prawidłową wysokość stawki za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego.

Organ wskazał, że działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. P., w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr" i stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest ul. Z. Jest to droga gminna, której właścicielem jest Gmina Miejska Kraków, a władającym Zarząd Dróg Miasta Krakowa, będący podmiotem właściwym do wskazania granic pasa drogowego. Zdaniem organów podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego jest skarżący.

Skoro w takim stanie rzeczy z poczynionych i niekwestionowanych ustaleń organów wynika bezsprzecznie fakt zajęcia przedmiotowego pasa drogowego, co przyznaje nawet sam skarżący. Akcentował bowiem i w skardze i na rozprawie okoliczności, że inwestor prowadził prace budowlane na podstawie pozwolenia na budowę. Z uwagi na padający w tym czasie ulewny deszcz, biorąc pod uwagę warunki atmosferyczne konieczne było pilne betonowanie. Wcześniej otrzymywał stosowne pozwolenia, jednak w tym dniu i w dniach poprzedzających warunki były drastyczne. Z przyczyn technologicznych konieczne było podjęcie takich decyzji. Składał wyjaśnienia w ZIKiT, ale nie zostały uwzględnione. Miasto zyskało na realizacji przedmiotowej inwestycji, nakładanie więc kary jest, jego zdaniem, nieracjonalne i nieuzasadnione. Wobec tego nie podważa ustaleń okoliczności faktycznych przez organ. Przyznaje, że doszło do zajęcia pasa drogowego oraz, iż nie uzyskał uprzednio stosownego, formalnego zezwolenia zarządcy drogi.

Nie można wobec tego zarzucić orzekającym organom niewłaściwego działania w tym względzie poprzez także naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy.

Trafnie zauważyło bowiem Kolegium, że treść art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie budzi wątpliwości. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku braku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 289/19).

Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia.

Nie tylko, że w sposób wystarczający i niekwestionowany ustaliły organy powyższe okoliczności istotne dla treści rozstrzygnięcia, prawidłowo też odczytały wysłowioną we wskazanym powyżej przepisie normę prawną i prawidłowo ją zastosowały.

Podnoszenie zatem wskazanych przez skarżącego okoliczności – konieczności pilnego betonowania i z przyczyn panującej wówczas aury i technologicznych – nie mogło spowodować braku działania organów i niewydania decyzji nakładającej na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Jak już Sąd podkreślił decyzja o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną. Organowi nie pozostawiono luzu decyzyjnego w zakresie wymiaru kary, ani możliwości miarkowania wysokości ustalonej kary. Ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest faktyczne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odpowiedzialność ta jest zobiektywizowana, niezależna od winy sprawcy. Dla jej wystąpienia nieistotna jest przyczyna braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ani też okoliczności powstania tego zajęcia. Organ nie może uwzględniać innych, poza wskazanymi w dyspozycji art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, okoliczności faktycznych. Nie może on zatem uwzględnić przyczyn, jakie doprowadziły do zajęcia pasa drogowego, oceniać stopnia zawinienia podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, ani kierować się interesem strony. Wysokość nałożonej kary wynika wyłącznie z faktu bezprawnego zajęcia pasa drogowego (por. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 21/24; LEX nr 3727461)

Zdaniem Sądu wydane decyzje odpowiadają prawu. Organy w sposób przejrzysty i niebudzący wątpliwości przedstawiły też sposób wyliczenia nałożonej na skarżącego kary.

Zgodzić się należało przy tym również ze stanowiskiem Kolegium, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie nie można mówić, że mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa, gdyż powierzchnia nielegalnego zajęcia pasa drogowego, dokonana przez stronę była duża - łącznie 111 m2. Powierzchnia chodnika została w ogóle wyłączona z ruchu pieszych, a zajęcie części jezdni mogło spowodować utrudnienie w ruchu pojazdów. Z kolei wyjaśnienia skarżącego, że w dniu w którym doszło do nielegalnego zajęcia pasa drogowego występowały korzystne warunki pogodowe, które pozwoliły jej na prowadzenie robót budowlanych, aczkolwiek "zabrakło czasu na dokonanie formalności", polegających na zgłoszeniu powyższego zajęcia zarządcy drogi nie dają podstaw do przyjęcia, aby zaistniała którakolwiek z przesłanek określonych w wyżej wymienionych przepisach. Powyższe nie uzasadnia również zastosowania w szczególnej instytucji, jaką stanowi odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Również okoliczność, że skarżący obecnie nie prowadzi działalności gospodarczej, przebywa na emeryturze, ma 71 lat i staż pracy wynoszący 53 lata nie może mieć wpływu na podjętą decyzję.

Prawidłowo też zareagowały organy rozważając, czy wobec wskazanych już, podniesionych przez skarżącego okoliczności, które legły u podstaw podjętej przez niego decyzji o betonowaniu, a w konsekwencji w celu tego dokonania, zajęcia psa drogowego bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi, istotnie, nie zachodzą też w sprawie podstawy do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Funkcją administracyjnej kary pieniężnej za omawiany delikt administracyjny jest nie bowiem tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania strony o konieczności respektowania na przyszłość obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości. Przekonywująca jest argumentacja Kolegium, że cele te nie zostaną osiągnięte w sytuacji zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., a wręcz przeciwnie - odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu zniweczy zwłaszcza prewencyjne i stymulacyjne cele kary, albowiem może przyczynić się do wyrobienia przekonania, że skoro udało się uniknąć kary w niniejszym przypadku, to może uda się także innym razem i będzie wpływać na bagatelizowanie przez skarżącego nakazów i obowiązków ustawowych także w przyszłości. Powyższe uwagi mają tym większe znaczenie w rozpatrywanej sprawie, o ile zajęcia dokonał podmiot prowadzący działalność gospodarczą.

Istotnie bowiem, jak podkreśliło Kolegium pas drogowy podlega szczególnej ochronie prawnej. Przepisy prawa umożliwiają korzystanie z powierzchni pasa drogowego pod warunkiem uiszczenia opłaty z tego tytułu. Przewidując zatem opłatę z tego tytułu i określając jej beneficjentów, ustawodawca miał zatem na uwadze ochronę pasa drogowego. Drogi publiczne służą wszystkim, więc w interesie społecznym (ogółu) leży dbanie o ich powierzchnię.

Realizujący zamierzenia budowlane musi również planując realizację poszczególnych etapów tego zamierzenia, brać pod uwagę i przewidywać możliwość zmiennych warunków atmosferycznych, mogących mieć wpływ na realizację poszczególnych faz inwestycji budowalnej i jej wpływ na możliwość wykonywania poszczególnych robót budowlanych. W ten zakres wpisuje się również i aspekt związany z koniecznością zajęcia pasa drogowego w celu realizacji inwestycji budowalnej, czy tez jej etapu, łącznie z koniecznością uzyskania formalnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i czasookresem jego uzyskania.

Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w niniejszej sprawie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości istotne dla treści rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, nie naruszając przy tym przepisów postępowania – artykułów: 7, 11, 77 § 1 i 80 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego - art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, skoro prawidłowe ustalenia stanu faktycznego sprawy są determinantem niewadliwego ustalenia zajęcia pasa drogowego i wymierzenia określonemu podmiotowi kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego i w określonej wysokości.

W związku z powyższym skarga nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku. Skarżący nie wykazał bowiem nieprawidłowego działania organów. Jedynie w jego odczuciu nałożona na niego kara jest bezpodstawna. Zwrócić należy jednak uwagę, że argumentacja skarżącego, która doprowadziła go do takiego stwierdzenia jej charakteru, ma swoje podstawy nie w naruszeniu przez organ przepisów, które by powodowało w konsekwencji jej uznanie za bezprawną, lecz w okolicznościach, które związane były z realizowaniem przez niego zamierzenia budowlanego i podejmowaniem szybkich zdecydowanych decyzji w tym procesie o kontynuacji dalszych prac budowlanych (tu betonowania) wobec wytworzenia się sprzyjających warunków atmosferycznych, odsunięciu na dalszy plan konieczności formalnego uregulowania kwestii zajęcia pasa drogowego, na które w tym stanie rzeczy nie było czasu. Taki sposób podejścia i rozumowania w żaden sposób nie tylko, ze nie mógł usprawiedliwić nieprzestrzegania wymogów wynikających z obowiązujących przepisów, co w żaden sposób nie mógł zniweczyć nałożenia decyzją przedmiotowej kary za zajęcie pasa drogowego bez uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od zarządcy drogi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł, jak w sentencji wyroku.