Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1481/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 § 1, § 2, art. 98 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt VII SAB/Wa 197/23 w sprawie ze skargi W. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie UD-III-WAB.6730.88.2023.ADZ oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 5 marca 2024 r., sygn. akt VII SAB/Wa 197/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie UD-III-WAB.6730.88.2023.ADZ.

W skardze kasacyjnej W. z siedzibą w W zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), art. 64 § 2 k.p.a. i art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), poprzez przyjęcie, że:

- z uwagi na braki formalne wniosku z 21 września 2023 r., zawierającego żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, postępowanie w przedmiocie wydania powyższej decyzji nie zostało wszczęte, w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a.;

- "przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie, tj. pozbawionego braków formalnych, organ nie dysponował prawnie przewidzianą możliwością uwzględnienia żądania wnioskodawczyni (z dnia 9 października 2023 r.) i zawieszenia postępowania" na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.;

- organ mógł pozostawić w piśmie z 11 października 2023 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek z 21 września 2023 r., zawierający żądanie wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bez rozpoznania, z uwagi na nieusunięcie w terminie 7 dni, braków formalnych wskazanych w wezwaniu z 3 października 2023 r. i to pomimo nierozpoznania przed dniem 11 października 2023 r. wniosku z 9 października 2023 r. o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu do usunięcia braków i w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy, które to uchybienia powyżej wymienionym przepisom prawa skutkowały oddaleniem skargi.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. wyjaśniła, że w dniu 21 września 2023 r. wniosła o wydanie przez Prezydenta m. st Warszawy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami na dz. ewid. nr [...] z obr. [...] przy ul. B. [...] w Dzielnicy B. m. st. Warszawy. W dniu 3 października 2023 r. organ wezwał S. do usunięcia braków formalnych wniosku, w terminie 7 dni. W odpowiedzi na wezwanie S. wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., do czasu skompletowania całości dokumentacji wskazanej w wezwaniu. Pismem z 11 października 2023 r., organ poinformował wnioskodawczynię, że z uwagi na nieusunięcie braków formalnych, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. pozostawia wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla powyżej wskazanej inwestycji, bez rozpoznania. Następnie S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, która została oddalona zaskarżonym wyrokiem.

S. wyjaśniła, że nie kwestionuje dokonanej przez Sąd I instancji oceny zasadności wezwania jej przez organ do usunięcia braków wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Sąd dokonał jednak błędnej oceny zarzutu bezczynności przyjmując, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogło zostać wszczęte tylko na podstawie kompletnego wniosku, zawierającego wszystkie wymagane prawem elementy. W szczególności bezzasadnym było przyjęcie przez Sąd, że przed skutecznym złożeniem wniosku inicjującego postępowanie organ nie dysponował możliwością uwzględnienia żądania zawieszenia postępowania. Błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż do dnia uzupełnienia braków formalnych postępowanie administracyjne się nie toczy, a zatem nie ma możliwości jego zawieszenia. W ocenie skarżącej kasacyjnie stoi to w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. I OPS 2/13. Z uchwały tej wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Zatem postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 21 września 2023 r. czyli w dniu, w którym wpłynął przedmiotowy wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W konsekwencji w sytuacji gdy Spółdzielnia wystąpiła o zawieszenie postępowania, powinien mieć zastosowanie art. 98 § 1 k.p.a. Rolą organu było rozpoznanie wniosku o zawieszenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. Bezczynności organu S. upatrywała w pozostawieniu bez rozpoznania, w wyniku nieuzupełnienia braków formalnych, podania o ustalenie warunków zabudowy. Zasadność wezwania o uzupełnienie braków podania oraz ich formalny charakter nie są kwestionowane w skardze kasacyjnej, zatem nie wymagają szerszej analizy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprawdza się natomiast do próby podważenia stanowiska Sądu I instancji, iż do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, w przypadku gdy wniosek inicjujący takie postępowania obaczony jest brakami formalnymi, dochodzi dopiero w momencie uzupełnienia tych braków. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje także stanowisko Sądu I instancji, iż skoro do czasu uzupełnienia braków formalnych wniosku postępowanie nie zostało wszczęte, organ nie może wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), natomiast datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (art. 61 § 3a k.p.a.). W sytuacji gdy podanie nie spełnia innych (niż określone w art. 64 § 1 k.p.a.) wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Wbrew stanowisku przedstawionemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. I OPS 2/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, nie mogło jednak przesądzać o zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej. Istotnym bowiem było, że skarżąca kasacyjnie prawidłowo została wezwana do uzupełnienia braków formalnych podania o ustalenie warunków zabudowy. Zasadność wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania, a także ocena charakteru tych braków nie jest kwestionowana w skardze kasacyjnej. Braków tych skarżąca kasacyjnie nie uzupełniła w terminie, co skutkowało pozostawieniem podania bez rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącej kasacyjnie, iż organ winien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z przepisu tego wynika zatem, że organ ma w tym względzie pewną swobodę i działa na zasadzie uznania. Wobec tego nawet w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie pozytywne przesłanki określone w tym przepisie organ nie musi uwzględniać wniosku strony. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może zawiesić", co wprost wskazuje na uznaniowość jego zastosowania (por. wyroki NSA z 12 września 2023 r., II OSK 942/22; z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2330/22; z 18 września 2024 r., II OSK 2642/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy do organu wpływa podanie dotknięte brakiem formalnym, podstawową czynnością do której zobligowany jest organ jest wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia tych braków. W niniejszej sprawie nie można zatem czynić organowi administracji zarzutu, iż ten nie zawiesił postępowania, skoro braki formalne podania nie zostały usunięte w terminie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.