Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2250/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 90 § 1 i 2, art. 106 § 1 i 2,art. 119, art. 122, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183 § 1 i 2, art. 188, art 151, art 203, art 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 39,  art 48-49a, art. 50-51, art. 67
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7 pkt 4, art. 9 ust. 1, art. 22 ust. 5, art. 36 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 2067
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
article: art. 14 ust. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2175/19 w sprawie ze skargi P.P. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 11 lipca 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.584.2019.KPA-2 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P.P. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2175/19, w wyniku rozpoznania skargi P.P., uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) z 11 lipca 2019 r. znak DOZ-OAiK.650.584.2019.KPA-2 oraz poprzedzające je postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: DWKZ) z 11 kwietnia 2019 r. nr 121/2019.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że wskazanym postanowieniem MKiDN nie uwzględnił zażalenia wniesionego przez P.P., utrzymując w mocy postanowienie DWKZ z 11 kwietnia 2019 r., którym wskazany organ po rozpatrzeniu wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: PINB) z 8 marca 2019 r., działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 i art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 89 ust. 2 i art. 92 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące zajęcia stanowiska odnośnie do robót budowlanych prowadzonych w lokalu n r[...] budynku przy ul. [...] w W. w części dotyczącej wykonania otworu o średnicy 6-8 cm w ścianie zewnętrznej ww. budynku objętego ochroną konserwatorską na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 19 lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ulic [...] w W. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2015 r. poz. [...]), dalej: m.p.z.p.

Skargę na postanowienie MKiDN z 11 lipca 2019 r. złożył P.P., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia DWKZ. Skarżący zarzucił MKiDN naruszenie: 1) art. 39 ust. 3 oraz art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: p.b., poprzez uznanie, że brak jest przepisów prawnych, które nakazywałyby uzgadnianie z organem konserwatorskim decyzji wydawanych w oparciu o art. 51 p.b.; 2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, pomimo że istniały podstawy do uzgodnienia w formie postanowienia decyzji w postępowaniu prowadzonym przez PINB.

W odpowiedzi na skargę MKiDN wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają prawo. Sąd I instancji zauważył, że bezsporne jest, iż skarżący będący inwestorem samowolnie wykonał roboty budowlane polegające na wykuciu otworu w ścianie zewnętrznej budynku przy ul. [...] w W., który jest objęty ochroną konserwatorską na mocy m.p.z.p. Z uwagi na powyższe, jak wyjaśnił Sąd, zachodzi konieczność współstosowania dwóch równorzędnych ustaw, tj. p.b. i u.o.z.o.z., co oznacza, że wydając decyzję w sprawie, organy powinny mieć na uwadze, iż do obiektów budowlanych objętych u.o.z.o.z. stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy p.b. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 p.b., prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Z wyżej wymienionego przepisu p.b. i współstosowanego przepisu u.o.z.o.z. wynika, że aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze objętym ochroną konserwatorską należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Skoro zatem inwestor, chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze objętym ochroną, musi przedstawić organowi nadzoru budowlanego decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków udzielającą zgody na prowadzenie takich prac, to tym bardziej uzyskanie zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych. Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym znajdującym się na obszarze objętym ochroną konserwatorską jest zobligowany przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Powyższe nakazywało przyjąć, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie kwestii możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli także z uregulowaniami u.o.z.o.z., wymagało uzyskania stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków w formie postanowienia, na które służy zażalenie w trybie art 106 k.p.a.

MKiDN złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 90 § 1 i 2 w zw. z art. 106 § 1 i 2 w zw. z art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez rozpoznanie niniejszej sprawy i wydanie wyroku bez przeprowadzenia rozprawy, na posiedzeniu niejawnym, co uniemożliwiło organowi zgłoszenie jego ustnych żądań i wniosków oraz złożenie wyjaśnień w sprawie, oraz ustosunkowanie się do zarzutów skargi administracyjnej, doprowadzając do wadliwego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji i wydania błędnego wyroku;

2) art. 119 pkt 3 w zw. z art. 122 oraz art. 10 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i nieskierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie, co uniemożliwiło organowi zgłoszenie jego ustnych żądań i wniosków oraz złożenie wyjaśnień w sprawie, oraz ustosunkowanie się do zarzutów skargi administracyjnej, co doprowadziło do wadliwego rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji i wydania błędnego wyroku

- oba wskazane wyżej naruszenia, zdaniem MKiDN, należy uznać za kwalifikowane wady prawne wyroku określone w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., powinny one stąd doprowadzić do stwierdzenia nieważności wydanego wyroku;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przy orzekaniu okoliczności ustalonej przez organ polegającej na tym, że budynek został objęty ochroną konserwatorską z uwagi na treść m.p.z.p., a nie na podstawie wpisu do rejestru zabytków. Pominięcie tej okoliczności doprowadziło Sąd I instancji do błędnego uchylenia zaskarżonych postanowień;

4) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę działania MKiDN i stwierdzenie, że organ ten niesłusznie podtrzymał postanowienie o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co doprowadziło Sąd I instancji do przekonania o wadliwości tego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonych postanowień.

II. przepisów prawa materialnego - art. 51 p.b. poprzez uznanie oraz art. 39 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że decyzja wydawana przez organ budowlany w niniejszej sprawie w oparciu o art. 51 p.b. podlegała uzgodnieniu konserwatorskiemu oraz, że organ konserwatorski miał ustawowe upoważnienie i podstawę do dokonania tego uzgodnienia, pomimo że nie wynika to z żadnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, MKiDN wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i stwierdzenie nieważności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 lutego 2020 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej sformułowane odnośnie do prawidłowości zamieszczonej w zaskarżonym wyroku oceny prawnej i postępowania prowadzonego przed Sądem I instancji pozostają usprawiedliwione.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienia art. 183 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyczyny nieważności postępowania w rozpatrywanej sprawie nie występują, nie można w szczególności przyjąć, by rozpatrzenie wniesionej przez skarżącego skargi przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym, prowadziło, jak uznaje MKiDN, do zaistnienia sytuacji, do której nawiązuje art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. pozbawiało ww. organ możności obrony swoich praw.

W skardze kasacyjnej wskazano, że rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym nie pozwoliło zgłosić MKiDN ustnych żądań i wniosków oraz złożyć wyjaśnień w sprawie, a także ustosunkować się do zarzutów skargi, niemniej tak formułowane twierdzenie, odwołując się do art. 90 § 1 i 2 w zw. z art. 106 § 1 i 2 i art. 10 p.p.s.a., pomija, że Sąd I instancji nie miał obowiązku rozpoznania wniesionej przez skarżącego skargi na rozprawie. Przytoczony przez skarżący organ art. 119 pkt 3 p.p.s.a. przyjmuje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie MKiDN z 11 lipca 2019 r. do tej kategorii administracyjnych aktów procesowych niewątpliwie należało. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że sąd kierując sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym, powinien wziąć pod uwagę trzy czynniki: po pierwsze, czy zaskarżony akt mieści się w katalogu postanowień wymienionych w powołanym przepisie, po drugie, czy zastosowanie trybu uproszczonego gwarantuje pełne rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej i, po trzecie, czy prawo stron postępowania sądowoadministracyjnego jest zagwarantowane (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 1891/21). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak zakreślone zobowiązanie zostało przez Sąd I instancji zrealizowane. Za nadużycie rozumiane jako posłużenie się normą prawa w sposób, który w rozpatrywanych okolicznościach jest nie do pogodzenia z jej celem, postrzegać należy odwołanie się przez MKiDN w skardze kasacyjnej do przepisu art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 122 p.p.s.a., czemu towarzyszyło ogólnikowe wyjaśnienie, że działanie Sądu I instancji uniemożliwiło organowi ustosunkowanie się podczas rozprawy do zarzutów skargi, jeżeli organ nie zwrócił się do Sądu o rozważenie zasadności odstąpienia od skierowania sprawy dotyczącej skargi na postanowienie z 11 lipca 2019 r. do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym ani w żadnej innej formie nie zakomunikował zaistnienia w sprawie okoliczności niedających się prawidłowo rozważyć przy zastosowaniu zasady przewidzianej w art. 119 w zw. z art. 90 § 1 p.p.s.a. Trudno zdecydowaniu przez Sąd o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym przypisać skutek wyrażający się uniemożliwieniem organowi odniesienia się do argumentów skargi, uwzględniając sprowadzenie uzasadnienia odpowiedzi na skargę nadesłanej wraz z aktami sprawy (pismo z 10 września 2019 r., k. 8 akt) do dwuzdaniowej konstatacji wskazującej wyłącznie to, że MKiDN podtrzymuje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Odpowiedź na skargę sporządzona przez organ administracji publicznej stanowi pismo procesowe strony w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., którego istotą na płaszczyźnie pełnionej przez nie funkcji jest merytoryczne ustosunkowanie się przez organ do twierdzeń zawartych w skardze, a zwłaszcza do zawartych w niej zarzutów naruszenia prawa. Nie jest trafne oczekiwanie, że niezawarcie w sporządzonej odpowiedzi na skargę rzeczowych wyjaśnień powinno skłaniać Sąd I instancji do uznania sprawy rozpatrywanej w trybie uproszczonym za sprawę, w której niezbędny jest udział stron, a w konsekwencji do wyznaczenia posiedzenia jawnego (rozprawy).

Powyższa ocena uniemożliwia wiązanie wydania przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku z dopuszczeniem się przez Sąd w toku przeprowadzonego postępowania sądowego kwalifikowanego uchybienia. Sformułowanemu przez organ wnioskowi brak jest podstawy faktycznej, która by go wspierała, co należy uzupełnić również o dodanie, że w przepisach p.p.s.a. brak było umocowania do żądania stwierdzenia nieważności wyroku z 21 lutego 2020 r., ponieważ ustawodawca kategorię prawną "nieważności" odnosi w p.p.s.a. do postępowania a nie wydawanego w nim orzeczenia sądowego, czego konsekwencją jest rozwiązanie, zgodnie z którym sankcją uruchamianą w razie zaistnienia przesłanki nieważności w toku rozpatrzenia przez sąd administracyjny sprawy jest sankcja wzruszalności, tj. uchylenie wydanego przez sąd wyroku a nie stwierdzenie jego nieważności.

Wbrew odmiennej ocenie skarżącego kasacyjnie organu, nie można Sądowi I instancji przypisać również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. łączonego z pominięciem przy orzekaniu przez Sąd ustalonej przez organ okoliczności związanej z tym, że budynek przy ul. [...] w W. podlega ochronie konserwatorskiej na mocy postanowień m.p.z.p. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraźnie wskazał, że tego rodzaju ustalenie poczyniły w sprawie orzekające w sprawie organy, zauważając dodatkowo, iż nie ma ono charakteru spornego (s. 3 uzasadnienia wyroku). Faktem jest, że wskazana okoliczność faktyczna przy dalszych rozważaniach czynionych przez Sąd nie stała się asumptem do ukierunkowania dokonywanej wykładni przepisów prawa materialnego, by zakres ich zastosowania odpowiadał stanowi faktycznemu, który w kontrolowanej sprawie zaistniał. Wadliwość tę kwalifikować należy jednakże jako niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego a nie jako błąd wyrażający się w dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie określenia formy ochrony konserwatorskiej, jakiej podlega budynek, w którym przeprowadzone zostały przez skarżącego roboty budowlane objęte wnioskiem PINB o ich uzgodnienie na podstawie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 39 p.b.

Odnosząc się do zasadniczego zagadnienia, którego rozważenie nakazywało Sądowi I instancji uznać zaskarżone postanowienie z 11 lipca 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie za obarczone wadliwością, a więc do oceny stwierdzającej, że MKiDN niesłusznie utrzymał w mocy postanowienie DWKZ umarzające postępowanie uzgodnieniowe, ponieważ nie pozostawało ono w świetle art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. i art. 39 ust. 1 oraz art. 51 p.b. bezprzedmiotowe, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie skarga kasacyjna zarzuca tejże ocenie prawnej Sądu I instancji sprzeczność z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 1 u.o.z.o.z. i art. 51 p.b.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że w ramach postępowania zamierzającego do wydania określonego nakazu dotyczącego robót budowlanych wykonanych przez inwestora w sposób samowolny lub z naruszeniem przepisów w obiekcie podlegającym ochronie konserwatorskiej organ nadzoru budowlanego nie posiada samodzielnych kompetencji do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ocena ta jest wynikiem uznania, że konieczne jest w takim przypadku bowiem bądź uzyskanie przez inwestora, w formie decyzji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w zakresie dotyczącym obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków, bądź uzgodnienie decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 39 ust. 1 i 3 p.b.). Obowiązku dysponowania przez inwestora stosowną zgodą wojewódzkiego konserwatora zabytków nie powinno się odnosić wyłącznie do procedury uzyskania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż obejmuje on także inne postępowania prowadzone w trybie przepisów p.b., w tym postępowanie legalizacyjne (art. 48-49a i art. 49b p.b.) i naprawcze (art. 50-51 p.b.). Nie powinno budzić wątpliwości, że w sytuacjach wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, czy też niezgodnie z jego treścią ewentualne postępowanie naprawcze i wydana w jego następstwie decyzja nakazująca wykonanie konkretnych robót budowlanych ma na celu doprowadzenie do stanu pełnej zgodności sankcjonowanego działania inwestora z prawem (por. wyrok NSA z 18 października 2022 r., II OSK 2509/21; wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 1522/20; wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., II OSK 1249/15; wyrok NSA z 15 marca 2016 r., II OSK 1621/15).

Jakkolwiek ogólny pogląd MKiDN zamieszczony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odnoszący się do relacji zachodzącej pomiędzy przepisami u.o.z.o.z. a procedurą naprawczą nie w pełni odpowiadał przywołanemu stanowisku interpretacyjnemu, tym niemniej za poprawny uznać należy sam wniosek organu wskazujący, że w sprawie brak było podstaw do zajęcia przez DWKZ stanowiska odnośnie do zrealizowanych przez skarżącego robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w W., przez co zainicjowane niedopuszczalnym wniosek PINB postępowanie uzgodnieniowe powinno podlegać umorzeniu.

Czynione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowe rozważania odnośnie do "współstosowania" przepisów p.b. i u.o.z.o.z. cechują się poprawnością, w świetle poczynionych wyżej wyjaśnień nie może budzić wątpliwości również poprawność tezy, że inwestor, wobec którego jest prowadzone postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, zobowiązany jest w świetle art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 39 ust. 1 p.b. przedstawić decyzję wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ogólna poprawność tychże rozważań nie przekłada się jednakże na ich procesową trafność, co jest wynikiem ich nieadekwatności w odniesieniu do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany zauważyć, że przy analizie zagadnienia, na tle którego poddane zostało kontroli legalności zaskarżone postanowienie MKiDN z 11 lipca 2019 r., nie jest możliwe posługiwanie się ogólną kategorią "obiektu budowlanego objętego ochroną konserwatorską". W art. 39 ust. 1 i 3 p.b. ustawodawca jednoznacznie wskazał bowiem, że zasady wyrażone w ww. przepisie dotyczą prowadzenia robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a także obiektów budowlanych ujętych w gminnej ewidencji zabytków, rozróżniając, że w pierwszym przypadku kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków jest realizowana w formie decyzyjnej (pozwolenia konserwatorskiego), natomiast w drugim zastosowaniu powinna podlegać procedura zajęcia stanowiska (uzgodnienia), w której stanowisko organu ochrony zabytków jest wyrażane w postanowieniu administracyjnym.

Forma ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 pkt 4 u.o.z.o.z., a zatem ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie może być odnoszona do żadnej z przywołanych wyżej form ochrony, gdyż ma charakter samodzielny prawnie (por. W. Lis, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawna forma ochrony zabytków, Lublin 2020, s. 63 i n.). Niezrozumiałe jest stwierdzenie przez Sąd I instancji, że możliwość doprowadzenia spornych robót budowlanych wykonanych przez skarżącego do stanu zgodnego z prawem wymagała uzyskania stanowiska DWKZ w formie postanowienia, jeżeli Sąd w swoich uwagach skupił się wyłącznie na analizie art. 39 ust. 1 p.b. łączącego obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a równocześnie jakichkolwiek wątpliwości nie budził fakt, iż budynek przy ul. [...] w W. podlega ochronie wyłącznie w takim zakresie, w jakim ograniczenia przy wykonywaniu przy nim robót budowlanych kształtowane są postanowieniami m.p.z.p., a sam obiekt nie jest odrębnie ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W pełni trafne pozostaje zastrzeżenie DWKZ zamieszczone w postanowieniu z 11 kwietnia 2019 r. umarzającym postępowanie uzgodnieniowe, różnicujące treść przepisów prawa materialnego wskazanych jako podstawa prawna zajęcia stanowiska, wraz ze zwróceniem uwagi, że żądanie uzgodnienia decyzji przez wojewódzkiego konserwatora zabytków mogłoby uzasadniać ewentualne zwrócenie się do tego organu o wydanie postanowienia na podstawie art. 67 ust. 3 p.b., ponieważ ww. przepis wyraźnie stanowi, iż w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w art. 67 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Należy mieć na uwadze, że w § 6 pkt 1-4 m.p.z.p. Rada Miejska [...] przyjęła ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków w granicach obszaru objętego uchwałą Nr [...]. Brak jest podstaw do uznania, że dokonywanie konkretyzacji tychże ustaleń pozostaje w wyłącznej kompetencji organów ochrony zabytków, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego i jako akt prawotwórczy zawierający normy postępowania dotyczące adresatów określonych generalnie, powinien podlegać zastosowaniu w każdej sprawie załatwianej przez organy administracji publicznej, w tym organy, o których mowa w art. 80 ust. 2 p.b., gdy jego postanowienia kształtują tę sprawę z uwagi na stan faktyczny, który w niej zaistniał.

Jakkolwiek w piśmiennictwie zauważa się, że trudno jest wyłonić takie cechy współdziałania, które są charakterystyczne dla wszystkich jego form, jak również określić szczegółowe cele, jakie realizować ma określony typ zajęcia stanowiska w celu załatwienia sprawy (por. L. Staniszewska, Instytucja zajęcia stanowiska jako forma współdziałania w stanowieniu i stosowaniu prawa, Poznań 2022, s. 44 i n.), to należy przyjąć, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że uzależnienie możliwości podjęcia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej lub organ nadzoru budowlanego decyzji od uprzedniego wydania pozwolenia konserwatorskiego albo dokonania uzgodnienia rozwiązań projektowych jest wyrazem uznania przez ustawodawcę, iż zastosowanie tych form współdziałania uzasadnia to, że konkretyzacja praw i obowiązków adresata decyzji podejmowanej przez te organy w sytuacjach opisanych w art. 39 ust. 1 i 3 p.b. jest kształtowana treścią aktów indywidualnych podjętych uprzednio przez organ ochrony zabytków (art. 9 ust. 1 u.o.z.o.z.) lub w porozumieniu z nim (art. 22 ust. 5 u.o.z.o.z.), wobec czego wyprowadzenie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych z treści tychże aktów powinno pozostawać w kompetencji tego organu. Określone ustaleniami planu miejscowego ograniczenia, zakazy i nakazy mające na celu ochronę znajdujących się na jego obszarze zabytków mają odmienny charakter od przywołanych i całkowicie inne jest źródło ich obowiązywania, przez co trudno mówić o występowaniu akcentowanej przez Sąd I instancji potrzeby uzyskania w toku postępowania naprawczego (legalizacyjnego) stanowiska organu ochrony zabytków odnośnie do sposobu, w jaki należy doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, skoro w omawianym przypadku kwestię tę rozstrzygają postanowienia aktu powszechnie obowiązującego (m.p.z.p.).

Z przedstawionych powodów, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił wniesioną przez skarżącego skargę na postanowienie MKiDN z 11 lipca 2019 r.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.