Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3036/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2349/17 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2000 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w punkcie 1 - stwierdził nieważność § 91 pkt 1 tiret 7 oraz § 91 pkt 3 zaskarżonej uchwały, w punkcie 2 - w pozostałej części skargę oddalił, a w punkcie 3 - zasądził od m.st. Warszawy na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo-Akcyjna, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w dniu [...] lipca 2017 r. (data wpływu do Biura Rady m.st. Warszawy), zaskarżyła uchwałę Rady Gminy Warszawa-Centrum Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy B. ([...]) w części dotyczącej § 91 pkt 1, § 91 pkt 2, § 91 pkt 3 i § 91 pkt 4, wskazując na niezgodność tych przepisów miejscowego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, wprowadzając m.in. zakaz zabudowy, oparty o dowolność i nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Sąd stwierdził, że co do kwestionowanego § 91 pkt 1 uchwały, poza tiretem siódmym, należy uznać zasadność stanowiska Rady, iż zawarta w nim regulacja, dotycząca parametrów zagospodarowania przestrzennego dla zabudowy, mieści się w zakresie tzw. władztwa planistycznego Gminy i nie narusza praw Spółki. Władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej i oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być automatycznie powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, to nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Sąd podkreślił, iż zarówno z zapisów (§ 38) uchwały, jak i rysunku planu wynika, że nieruchomość skarżącej położona jest w pasie klina nawietrzającego systemu wymiany i regeneracji powietrza w mieście, stąd też wszelkie inwestycje na tym terenie traktowane są jako mogące powodować pogorszenie stanu środowiska. Tym samym, przedmiotowy miejscowy plan na terenach klina nawietrzającego zasadnie preferuje zabudowę punktową o ograniczonej wysokości i o niższych wszelkich parametrach zabudowy. Powyższe dotyczy nie tylko miejsca położenia nieruchomości skarżącej ale także pozostałych kwartałów objętych spornym planem, oznaczonych m.in. symbolami UH/B3, UH/B2 czy UH/B1, również znajdujących się w pasie klina nawietrzającego Warszawę. Na tym obszarze, skierowanym w stronę ul. C., parametry zabudowy ulegają stopniowemu zmniejszeniu. Dotyczy to m.in. wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy czy maksymalnej wysokości zabudowy. Klin ten w dokładny sposób został ujęty na rysunku planu w granicach wyznaczonych "małymi strzałkami" określonymi w legendzie planu, obejmując swoim zasięgiem m.in. całą nieruchomość skarżącej, pozostawiając poza swoimi granicami m.in. obszary UH/B1 (z lewej strony przedmiotowej nieruchomości - od ul. C.) i UH/B 5, UH/B 6, UH/B 7 (z prawej strony przedmiotowej nieruchomości - od strony Wisły). Podobnie, powyższa konstatacja odnosi się także do kwestionowanego § 91 pkt 1 tiret 6 planu w przedmiocie zagwarantowania na nieruchomości minimum 80% miejsc parkingowych realizowanych na terenie działki w parkingach (garażach) podziemnych, nadziemnych, wielopoziomowych lub wbudowanych w budynki, zgodnie z ogólnym zapisem § 87 dotyczącym obowiązku zapewnienia na wszystkich terenach UH/B realizację potrzeb parkingowych dla samochodów osobowych na działkach własnych. Powyższe stanowisko Sądu odnosi się również do § 91 pkt 1 tiret 9, w zakresie nakazu zachowania min. 40% powierzchni terenu w formie biologicznie czynnej. W powołanej regulacji brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia zapisów ustawy, a także interesu prawnego skarżącej, która poza lakonicznym stwierdzeniem nadużycia przez Gminę władztwa planistycznego, nie przestawiła żadnych argumentów uzasadniających zarzuty skargi w omawianym zakresie. Także mając na uwadze usytuowanie nieruchomości skarżącej w granicach ul. B. (ul. [...]) i ul. [...], niezrozumiałym dla Sądu okazał się zarzut naruszenia władztwa planistycznego Gminy poprzez ukształtowanie pierzei zabudowy (§ 91 pkt 1 tiret 3) właśnie od powyższych ulic zgodnie z rysunkiem planu, podobnie, ukształtowanie pierzei usługowej (§ 91 pkt 1 tiret 4) od ul. B., czy obsługę komunikacyjną także od strony ww. ulic (§ 91 pkt 1 tiret 5). Regulacja ta, w ocenie Sądu, nie narusza interesu prawnego skarżącej. Natomiast zarówno w uzasadnieniu skargi, jak i w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca w żaden sposób odnośnie do powyższego naruszenia nie wypowiedziała się. Również nie znajduje uzasadnienia zarzut bezpodstawnego, w ocenie skarżącej, wprowadzonego w § 91 pkt 4 planu zalecenia dla kwartału UH/B4 zastosowania zabezpieczeń akustycznych zgodnie z ustaleniami jego § 39 pkt 4. Powyższy zapis dotyczy stosowania rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych ograniczających uciążliwość akustyczną, a w szczególności przegród o podwyższonej izolacyjności, w samych budynkach i obiektach przeznaczonych na stały pobyt ludzi lokalizowanych w odległości mniejszej niż 50m od linii rozgraniczających ulic: [...] (ul. C.), [...] (ul. C.), [...] (ul. N.), [...] (ul. B.). Sąd miał na uwadze, że ul. B., z uwagi na położony przy niej szeroki kompleks handlowo-wystawienniczy jest bardzo intensywnie uczęszczana zarówno przez pojazdy osobowe, jak i dostawcze, co powoduje zdecydowane nasilenie hałasu. Wobec tego stosowanie zabezpieczeń akustycznych jest uprawnione i uzasadnione obiektywnymi warunkami, tym bardziej, iż dotyczą one tylko wąskiego fragmentu nieruchomości skarżącej i mają być zastosowane w samych budynkach, a zatem nie ograniczają potencjalnej zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Sąd uznał, iż także w tym zakresie skarżąca nie ustosunkowała się do podniesionego przez nią zarzutu skargi i nie uzasadniła jego zasadności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w części pkt 2 i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uwzględnienia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przez WSA prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 1.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. ("Ustawa 1994") w zw. art. 1.1.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. ("Ustawa 2003"), poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady zrównoważonego rozwoju, a także zasady unikania niepotrzebnych konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach;

- art. 1.2.1 i 2 Ustawy 1994 w zw. z art. 1.2.7 Ustawy 2003, poprzez petryfikację rozwiązań błędnych i nazbyt ograniczających możliwość zabudowy nieruchomości Spółki;

- art. 1.2.5 Ustawy 1994 w zw. z art. 1.2.7 Ustawy 2003, poprzez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności jako kryteriów przy wykonywaniu władztwa planistycznego;

- art. 3.1 Ustawy 1994 w zw. z art. 6.2.1 Ustawy 2003 poprzez zbyt dowolne zanegowanie prawa Spółki do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny;

- art. 140 KC w zw. z art. 233 KC poprzez dopuszczenie nadmiernej ingerencji w prawo własności Spółki (budynki) i jej prawo użytkowania wieczystego (grunt);

- art. 18.2.2a Ustawy 1994 poprzez nieuwzględnienie konieczności zachowania spójności ze studium i zaniechanie aktualizacji studium przed uchwalaniem planu oraz zaniechanie jakichkolwiek sprawdzeń w tym zakresie wymaganych przez prawo;

- art. 18.2.5.a. Ustawy 1994 poprzez jego niezastosowanie;

- art. 27.1 Ustawy 1994 w zw. z art. 28 Ustawy 2003 poprzez jego niezastosowanie przy wskazywanych naruszeniach art. 18 Ustawy 1994 oraz w związku z rozjechaniem się postanowień studium i planu;

- art. 9.4, art. 14.5, art. 15.1, art. 20.1, art. 32.1 i art. 87.2 Ustawy 2003, poprzez błędną wykładnię dopuszczającą, że mogą występować dziś stare plany, niezgodne ze studium, których gmina nie aktualizuje i w taki sposób petryfikuje stan niezgodności w nieskończoność;

II. naruszenie przez WSA przepisów postępowania, a mianowicie:

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2017.1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozpatrzenia skargi;

- art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej "Konwencja") poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli administracji publicznej w sytuacji, w której działania organu były przejawem arbitralnego ograniczenia zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej zasad ochrony praw nabytych, dobrej administracji i proporcjonalności, jak również poprzez naruszenie zasady ochrony własności i innych praw majątkowych.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Podniosła w szczególności, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. miał brzmienie: "Zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno: (...) bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6". Natomiast Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zostało przyjęte uchwałą Rady m.st. Warszawy nr [...] dnia [...] października 2006 r., czyli 6 lat po uchwaleniu zaskarżonego planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał wszechstronnego rozpatrzenia skargi i prawidłowo ocenił, że działania organu – w zakresie, w jakim skarga została oddalona – nie były przejawem arbitralnego ograniczenia zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej zasad ochrony praw nabytych, dobrej administracji i proporcjonalności, jak również nie została naruszona zasada ochrony własności i innych praw majątkowych.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., a także art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, nie są w realiach niniejszej sprawy uzasadnione.

Przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały była poprawna również w odniesieniu do oceny, że w zakresie, w jakim skarga została oddalona, zaskarżona uchwała nie naruszała prawa materialnego.

Podkreślić trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę w zakresie, w jakim zaskarżona uchwała naruszała prawa strony skarżącej, w tym przede wszystkim w odniesieniu do całkowitego zakazu zabudowy, natomiast w odniesieniu do zakresu, w jakim skargi nie uwzględnił, trafnie wskazał, że władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, co oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy właścicieli nieruchomości objętych planem. Ingerencja taka jest jednak dopuszczalna w świetle obowiązującego prawa.

Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] sierpnia 2000 r., a więc na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, już tylko z tego powodu nie mogła naruszać przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuty ich naruszenia są więc chybione.

Unormowania zawarte w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym formułują ogólne zasady planowania przestrzennego. Zasady te zostały rozwinięte w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 tej ustawy. Nie jest naruszeniem tych zasad, jak również "petryfikacją rozwiązań błędnych i nazbyt ograniczających możliwość zabudowy nieruchomości Spółki", przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań odmiennych od pożądanych przez poszczególnych właścicieli nieruchomości objętych planem. Zarzuty naruszenie tych przepisów nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw.

Sformułowane w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo każdego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny i do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie jest absolutne i – jak wyraźnie zaznaczono w tym unormowaniu – jest ono zależne od granic określonych ustawą i od zasad współżycia społecznego. Ograniczenia takie wynikały w szczególności z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, określających granice władztwa planistycznego. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji nie zanegował prawa Spółki do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, i to "zbyt dowolnie", lecz prawidłowo uznał, że zaskarżona uchwała, ustalając konkretne zasady i parametry zagospodarowania przedmiotowego terenu, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.

Z tych samych względów zaskarżona uchwała nie naruszyła art. 140 w związku z art. 233 kodeksu cywilnego, które to przepisy również dopuszczają ingerencję w prawo własności w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. strona skarżąca kasacyjnie podała, iż plan "uchwalano na podstawie nieaktualnego studium, które za chwilę wygasało z mocy prawa", a "zaledwie kilka lat później uchwalano nowe Studium, które podchodzi bardziej liberalnie do tego terenu". W opinii strony, "nie wolno uchwalać planu przy braku studium, lub istnieniu pozoru studium. Za pozór studium niewątpliwie należy uznać studium nieaktualne, które za kilka miesięcy z mocy prawa ma wygasnąć". Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada m.st. Warszawy uwzględniła akty obowiązujące w dniu [...] sierpnia 2000 r. Nie jest nieaktualnym akt, który w danym dniu obowiązuje, nawet jeżeli w niedługim czasie ma przestać obowiązywać. Istotny jest dzień podejmowania uchwały i stan prawny, który w tym dniu obowiązywał. Natomiast Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie, zostało przyjęte uchwałą Rady m.st. Warszawy nr [...] dnia [...] października 2006 r., czyli 6 lat po uchwaleniu zaskarżonego planu. Zaskarżony plan nie został w tej sytuacji uchwalony "na podstawie nieaktualnego studium" i nie można go odnosić do Studium, którego w chwili uchwalania przedmiotowego planu nie było. Z uwagi na powyższe zarzut ten uznać należy za całkowicie chybiony.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., w skardze kasacyjnej podano, że "organ planistyczny nie zawiadomił poprzedników prawnych Spółki, w trybie art. 18.2.5.a. Ustawy 1994". W żaden jednak sposób nie wykazano, by faktycznie sytuacja taka miała miejsce. Zarzut ten w istocie jest gołosłowny.

Biorąc pod uwagę, że podniesione wyżej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. nie jest zasadny.

Jak już wyżej podkreślono, w rozpatrywanej sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż weszła ona w życie blisko trzy lata po uchwaleniu zaskarżonego planu miejscowego. Nie zostały zatem naruszone unormowania tej ustawy, w tym zawarte w jej art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 87 ust. 2.

Mając na względzie powyższe, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 7 maja 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.