Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3103/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 , art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 art. 107 § 1 pkt 3 i 4,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 1, § 6, § 7, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 143/20 w sprawie ze skargi R. B. i Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 6 sierpnia 2019 r. nr SKO.4120.1178.103.2019.WZ w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 143/20 oddalił skargę R. B. i Z. B. (dalej: "skarżący", "strony") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 6 sierpnia 2019 r., nr SKO.4120.1178.103.2019.WZ, w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

S. P. i T. D., jako wspólnicy spółki cywilnej P. w dniu 28 marca 2019 r. zwrócili się do Burmistrza Złotowa (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (do 32 mieszkań i powierzchni zabudowy 650 m2) na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...], przy ul. [...] w Z. Burmistrz wszczął postępowanie w niniejszej sprawie, przeprowadził analizę warunków zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, która doprowadziła do ustalenia, że inwestycja o tak dużej powierzchni zabudowy jest niedopuszczalna z uwagi na znaczne przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, który wynosi 31,38%. Wobec powyższego inwestor w piśmie z 3 czerwca 2019 r. zmienił charakter inwestycji poprzez zmniejszenie powierzchni planowanej zabudowy do 350 m2.

Analizując ponownie możliwość ustalenia warunków zabudowy dla zmodyfikowanych parametrów, organ I instancji decyzją z 5 lipca 2019 r. - na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p." oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a." - ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji w zmienionym kształcie.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i P. Z. oraz strony.

SKO decyzją z 6 sierpnia 2019 r. nr SKO.4120.1178.103.2019.WZ utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że analizą urbanistyczną objęto 42 działki, które znalazły się w obszarze analizowanym. Ponowna analiza wykazała, że w badanym obszarze występuje głównie funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, z istniejącymi drogami publicznymi i wewnętrznymi, zabudowa mieszkalno - usługowa oraz usługowa i zieleń. Linię zabudowy (od strony frontu działki) można ustalić jako przedłużenie zabudowy na działce sąsiedniej nr [...], co stanowi kontynuację linii zabudowy wzdłuż ul. [...]. Powierzchnia zabudowa jest w obszarze analizowanym zróżnicowana. Wniosek zakłada zabudowę o pow. 350 m2 tj. ok. 19,5% powierzchni działek, przy średnim wskaźniku w obszarze wynoszącym ok. 31%, z czego wynika, że budowa planowanego budynku nie będzie odbiegać ani od powierzchni zabudowy, ani od wskaźnika intensywności zabudowy. W zakresie szerokości elewacji frontowej wartość tego parametru dopuszczono zgodnie z żądaniem inwestorów na poziomie 16-18 m. Z kolei górną krawędź elewacji frontowej ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 1588), dalej: "rozporządzenie" zważywszy, że budynki przy ul. [...] mają zróżnicowaną wysokość. Szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie od 9 m do 10 m, z dachem płaskim. To samo dotyczy głównej kalenicy. Zdaniem SKO prawidłowo ustalono, że działka posiada dostęp do drogi publicznej - dz. nr [...]. Inwestor przedstawił też zapewnienia o możliwości przyłączenia budynku do sieci wodociągowej, energetycznej, gazowej i kanalizacyjnej. Zastrzeżono też, że inwestycja nie może pogarszać warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości. Reasumując organ II instancji stwierdził, że planowana zabudowa jednym budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, z dachem płaskim, o wysokości od 9 do 10 m, o łącznej szerokości elewacji frontowej od 16 m do 18 m, nie będzie odbiegać od zabudowy już istniejącej na analizowanym terenie i tym samym spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

R. B. i Z. B. złożyli skargę na powyższą decyzję. W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi.

WSA w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a decyzje organów I i II instancji są zgodne z prawem. Sąd wojewódzki wyjaśnił na wstępie treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie podstawą oceny, czy wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, stała się prawidłowo sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że analizę oparto na mapie zasadniczej w skali 1:1000, na której to zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznaczono obszar analizowany w otoczeniu trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycyjnego przypadającego od ul. [...]. Ponadto rację miały organy orzekające przyjmując, że funkcja planowanej zabudowy (budynek mieszkalny wielorodzinny) stanowi kontynuację funkcji istniejącej na działkach sąsiednich, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Występuje również zabudowa mieszkalno-usługowa i tereny zieleni oraz dróg publicznych. W ocenie WSA w Poznaniu prawidłowo określono także parametry nowej zabudowy. W analizie wskazano, że linia zabudowy stanowi przedłużenie tejże linii na działce sąsiedniej nr [...] i stanowi kontynuację linii zabudowy mieszkaniowej wzdłuż ul. [...]. Zastrzeżeń nie budzi również określenie wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Określono go na poziomie 20%, wyjaśniając, że w obszarze analizowanym intensywność zabudowy jest bardzo zróżnicowana (od 2 do 100%), przy średnim wskaźniku na poziomie 31,38%.

Sąd wojewódzki nie podzielił zarzutu skarżących, co do wadliwości ustalenia szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. Z analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym kształtuje się na poziomie 12,06 m. Niemniej w analizie zauważono, iż wniosek dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a dla tego rodzaju zabudowy w obszarze analizowanym ów wskaźnik znacznie przekracza średni i jest zbliżony do planowanego dla niniejszej inwestycji. Wskazano na budynki wielorodzinne na działkach nr [...] (34 m), [...] (16 m) przy ul. [...]. W świetle tego organ I instancji uznał, że możliwe jest wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w granicach 16-18 m.

WSA w Warszawie nie podzielił także zarzutu strony, że organy orzekające dopuściły się naruszenia § 7 ust. 1 i 4 oraz § 8 rozporządzenia, wyznaczając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Organy orzekające podkreśliły znaczne zróżnicowanie wysokości budynków w obszarze analizowanym. Wyjaśniono w analizie urbanistycznej, że budynki mieszkalne z dachami płaskimi mają w obszarze analizowanym wysokość od 3,5 m do 10 m. W obszarze występuje też wiele budynków jednorodzinnych i wielorodzinnych, o innym układzie dachowym i wysokości nawet do 12 m. Planowana zabudowa ma być zlokalizowana przy ul. [...], gdzie przeważa zabudowa wyższa, dlatego przyjęto wysokość budynku (gzymsu i głównej kalenicy na poziomie 9-10 m) z dachem płaskim – do czego Sąd I instancji nie miał zastrzeżeń.

Sąd wojewódzki odniósł się także do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 4 k.p.a., poprzez błędne oznaczenie stron i powołanie podstawy prawnej. Zdaniem Sądu I instancji wystarczające jest, że organ I instancji wszczynając postępowanie, a następnie zawiadamiając strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a. i wydając decyzję, wyraźnie określił krąg stron postępowania przez wymienienie osób, których odpowiednio zawiadamia lub doręcza decyzję. Z uzasadnienia zaś samej decyzji jasno wynika, że organ I instancji badał ziszczenie się przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a samo przeoczenie tych przepisów w sentencji decyzji, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Sąd I instancji nie zgodził się także z zarzutem, że organy orzekające w sprawie działały z przekroczeniem granic prawa określając w decyzji wymaganą ilość miejsc postojowych - zaznaczając, że z art. 54 pkt 2 lit c) u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Reasumując WSA w Poznaniu stwierdził, że organy orzekające nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) poprzez nierzetelne sporządzenie analizy urbanistycznej i następnie jej akceptację jako głównego dowodu w sprawie.

R. B. i Z. B. wywiedli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucili naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi przez WSA w Poznaniu, pomimo że decyzja Burmistrza nie zawierała wszystkich elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna, tj. oznaczenia wszystkich stron postępowania oraz powołania podstawy prawnej,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia i art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. poprzez niezasadne oddalenie skargi przez WSA w Poznaniu pomimo, że organy administracji publicznej obu instancji nie działały na podstawie i w granicach prawa, albowiem organ I instancji ustalił parametry warunków zabudowy nieznane przepisom u.p.z.p. i rozporządzenia - obejmujące wymaganą ilość miejsc parkingowych lub garażowych, co organ II instancji utrzymał w mocy,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi przez WSA w Poznaniu pomimo, że organy administracji publicznej obu instancji nie zebrały oraz nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również dokonały jego dowolnej, a nie swobodnej oceny, ponieważ przeprowadziły nierzetelną analizę urbanistyczną oraz wyprowadziły z niej błędne wnioski, w konsekwencji czego: a) w zakresie wysokości głównej kalenicy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki bezpodstawnie przyjęto za dopuszczalną wyższą wysokość zabudowy niż średnia wysokość zabudowy oraz nie wzięto pod uwagę wysokości zabudowy na działkach sąsiadujących bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi, b) w zakresie szerokości elewacji frontowej bezpodstawnie przyjęto za większą szerokość elewacji frontowej niż średnia wielkość tego parametru na obszarze analizowanym, c) w zakresie obowiązującej linii zabudowy ograniczono się do określenia linii zabudowy wyłącznie od strony ul. [...], bez określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony nieruchomości sąsiadujących z terenem zamierzonej inwestycji,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. będące pochodną wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego, poprzez niezasadne oddalenie skargi przez WSA w Poznaniu pomimo, że po stronie organów administracji miało miejsce prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi pomimo określenia w decyzji Burmistrza wysokości głównej kalenicy w zawyżonym przedziale 9,00 m - 10,00 m z naruszeniem zasady przyjmowania w decyzji średnich wielkości parametrów, ponieważ wysokość do kalenicy na obszarze analizowanym wynosi w przedziale 3,50 m - 12,00 m, a średnia wysokość do kalenicy na obszarze analizowanym wynosi 6,80 m, co odpowiada średniej wysokość zabudowy na działkach bezpośrednio przylegających do działek inwestycyjnych, co uzasadnia przyjęcie dopuszczalnej wysokości do kalenicy na poziomie nie wyższym niż 6,80 m, czego organy administracji publicznej obu instancji nie wzięły pod uwagę,

2) § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi pomimo określenia w decyzji Burmistrza wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w przedziale 9,00 m - 10,00 m dla dachu płaskiego - z naruszeniem zasady przyjmowania średnich wielkości parametrów, ponieważ wysokość zabudowy na obszarze analizowanym wynosi w przedziale 3,50 m - 12,00 m, a średnia wysokość na obszarze analizowanym wynosi 6,80 m, przy czym średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach bezpośrednio przylegających do działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] wynosi 4,00 m, co uzasadnia przyjęcie dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie nie wyższym niż 4,00 m, czego organy administracji publicznej obu instancji nie wzięły pod uwagę, a nadto nie uzasadniły przekonująco odstępstwa polegającego na odejściu od zasady wyznaczenia tego parametru w oparciu o wielkość średnią,

3) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne oddalenie skargi pomimo określenia w decyzji Burmistrza szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki w przedziale 16,00 m - 18,00 m, podczas gdy średnia szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym wynosi 12,06 m, czego organy administracji publicznej obu instancji nie wzięły pod uwagę, a nadto nie uzasadniły przekonująco odstępstwa polegającego na odejściu od zasady wyznaczenia tego parametru w oparciu o wielkość średnią z tolerancją do 20%, co powinno prowadzić do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej w przedziale 9,65 m - 14,67 m.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie od SKO na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto poniesione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia i art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. poprzez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, w której ustalono w decyzji o warunkach zabudowy wymaganą ilość miejsc postojowych. Zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy ustala się m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Z przepisu tego wynika podstawa prawna określenia w decyzji o warunkach informacji o lokalizacji miejsc postojowych. Uzupełnienie normatywne tej kompetencji wynika pośrednio z § 2 pkt 6) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003, Nr 164, poz. 1589). Mianowicie ustalenia obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się m.in. poprzez określenie wymaganej ilości miejsc parkingowych. Przy czym określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych należy co do zasady do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, podobnie jak ocena, czy dana inwestycja zabezpiecza wymaganą ilość miejsc parkingowych (vide wyroki NSA z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1434/17, z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 680/18, z 1 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2580/17). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy może określać zasady określania liczby miejsc postojowych, bowiem występuje w porządku prawnym norma zezwalająca na takie ustalenie. Przy czym ostateczna ich ilość będzie obliczona i ustalona dopiero w pozwoleniu na budowę.

Z drugiej strony należy podkreślić, że art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Jeśli natomiast takie wskazanie nastąpi, nie oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera elementy nieprzewidziane w przepisach prawa.

Decyzja zawiera także podstawę prawną wydania, chociaż należy poszukiwać tych przepisów w całości rozstrzygnięcia, jakim jest decyzja administracyjna, tzn. również w jej uzasadnieniu.

Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów regulujących tryb postępowania. Procedura została przeprowadzona prawidłowo, nie doszło tym samym do naruszenia zarzucanych: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez WSA w Poznaniu. Orzekające organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym dla wydania rozstrzygnięcia. Okoliczność, że skarżący nie zgadzają się z przyjętymi w analizie parametrami oraz zastosowaniem przepisów rozporządzenia, które dopuszczają odejście od wyliczonego średniego wskaźnika, nie oznacza, że doszło do naruszenia przywołanych przepisów.

Jako nieusprawiedliwiony należało ocenić zarzut naruszenia przepisów procesowych w zakresie przeprowadzenia analizy urbanistycznej, co skutkowało wyznaczeniem linii zabudowy jedynie od ul. [...]. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Zasadniczo linia zabudowy ustalana jest od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi, z której jest główny wjazd lub wejście na działkę. Ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (vide wyroki NSA z 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 1613/19, z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2389/20). Tym samym brak podstaw prawnych, aby taką linię wyznaczać w stosunku do granicy terenu inwestycyjnego z działkami sąsiadującymi. Przy sytuowaniu bowiem budynku - na etapie pozwolenia budowlanego - odległości od działki sąsiedniej zostaną wyznaczone w oparciu o przepisy stosowane na tym etapie procesu inwestycyjnego.

Odnośnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego to podawana argumentacja odnośnie wszystkich zakwestionowanych parametrów sprowadza się do tezy, że nie są one spójne ze średnimi wskaźnikami wyliczonymi w analizie, a dalej, że zostały uwzględnione wartości zabudowy na działkach położonych w dalszym sąsiedztwie, zamiast działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycyjnym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych warunków, w tym. m.in. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednocześnie nie ma racji skarżący kasacyjnie, że pojęcie "działki sąsiedniej" należy ograniczać do działki bezpośrednio sąsiadującej ("przylegającej") z terenem inwestycji. Pojęcie "działki sąsiedniej" powinno być rozumiane względnie szeroko i prowadzić do uznania za działkę sąsiednią każdej działki, która tworzy z terenem inwestycji pewną urbanistyczną całość w ramach wyznaczonego w sprawie obszaru analizowanego. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju zgodnie z art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 602/21). Błędem jest zatem ograniczenie analizy i ustalanie parametrów planowanej zabudowy w stosunku do działek przyległych do terenu inwestycyjnego. Zabudowa na tych działkach ma duże znaczenie, ale nie może ona determinować rozstrzygnięcia. Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji dopuszczalne więc będzie nawiązanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak pozostają w związku z zabudową, choćby poprzez tożsamość funkcji. W tym wypadku rzecz dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Działki te nie graniczą bezpośrednio z planowaną zabudową, ale znajdują się w obszarze analizowanym i poprzez analogiczną funkcję wielorodzinną należało poszukiwać w tej zabudowie warunków do nawiązania dla przedmiotowej inwestycji.

Niewątpliwie w obszarze analizowanym wiodącą funkcją jest zabudowa jednorodzinna. Trudno jednak wymagać aby budynek wielorodzinny był zgodny ze wskaźnikami zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10). Oznacza to, że zasady tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie bezpośrednio sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (vide wyrok NSA z 7 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1108/22).

Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (w tym wysokość głównej kalenicy) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z przepisu nie wynika zatem, aby nawiązanie do ustalenia tego paramentu mogło dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji. Chodzi o to, aby kształty pokrycia dachowego nie zaburzały występujących na terenie analizowanym rodzajów, kształtów, form oraz nachylenia dachów. W tym zakresie wysokość kalenicy ustalona w decyzji na poziomie 9 -10 m nawiązuje do działki nr [...] (12 m), nr [...] (12 m) i nr [...] (11,5 m), a także zabudowy jednorodzinnej (nr [...], nr [...]). Nie wynika z przytoczonego przepisu, że wysokość kalenicy ma być ustalona w oparciu o wysokość zabudowy znajdującej się na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1 § 7 rozporządzenia). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o jakiej mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa o różnej wysokości, począwszy od mocno zróżnicowanej zabudowy jednorodzinnej (wysokość od 3,1 m do 10 m (działka nr [...])), poprzez zabudowę wielorodzinną (działki nr [...], [...], [...] i [...] - 8 m). Co istotne po drugiej stronie drogi publicznej, tj. ul. [...], na działce nr [...] – nieco po skosie, znajduje się zabudowa jednorodzinna, której wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 10 m, czyli tyle, jak zostało przewidziane dla ocenianego budynku. Oznacza to, że omawiana wartość tego parametru nie nosi cechy dowolności, lecz nawiązuje do istniejącej na sąsiedniej działce zabudowy. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że zagospodarowanie analizowanego obszaru dawało podstawę do przyjęcia koncepcji wzniesienia budynku wielorodzinnego o ustalonej wysokości.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Przeprowadzona prawidłowo analiza urbanistyczna wskazuje, że średnia szerokość elewacji wynosi 12,06 m. Organ ustalił w decyzji ten parametr na poziomie od 16 m do 18 m. W obszarze analizowanym natomiast, w przypadku zabudowy wielorodzinnej, szerokość ta wynosi 34 m, 16, 13, 12,8 m. Jednocześnie w terenie występuje zabudowa jednorodzinna, gdzie budynki mają ten parametr na poziomie nawet 20,2 m. Co prawda średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi niewiele ponad 12 m to analiza wskazuje, że występują w pobliżu budynki, umożliwiające nawiązanie szerokością bryły do stanu już istniejącego. W szczególności działki nr [...] i [...], znajdujące się na północ od terenu inwestycyjnego, są zabudowane budynkami wielorodzinnymi, których szerokość elewacji frontowej wynosi odpowiednio 16 m i 34 m. Nawiązanie zatem do gabarytów budowli o tożsamej funkcji, jest w pełni uzasadnione. Został zatem spełniony wymóg do zastosowania § 6 ust. 2 rozporządzenia.

W konsekwencji wszystkie zarzuty naruszenia odpowiednich przepisów rozporządzenia należało uznać za bezzasadne.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.