Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 766/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.Ł. i P. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1674/22 w sprawie ze skargi B.Ł. i P.Ł. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 13 czerwca 2022 r. nr DO.1.7614.247.2022.MW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1674/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.L. i P.L. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 13 czerwca 2022 r. nr DO.1.7614.247.2022.MW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli B. i P.L., zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej jako "u.p.w.") przez jego niezastosowanie pomimo łącznego istnienia wszystkich przesłanek nabycia z mocy prawa własności nieruchomości skarżących, zajętych pod drogę publiczną.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Organ oraz uczestnik postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych.

Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości albo wykazania nieadekwatności rozstrzygnięcia do stanu faktycznego sprawy. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego nie może być dokonywana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy.

Gdy strona skarżąca kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. nie czyni tego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego - jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, to zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w tym stanie rzeczy jest zarzutem bezpodstawnym.

W sprawie nie ma sporu co do wykładni art. 73 ust. 1 u.p.w., co ma o tyle znaczenie, że prawidłowa wykładnia norm materialnoprawnych ma podstawowe znacznie zarówno dla prawidłowego ich zastosowania, jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego. To normy materialnoprawne właściwe dla przedmiotu danej sprawy wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym, czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone. Błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych może bowiem prowadzić do nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu dowodowym.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 73 ust. 1 u.p.w. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 u.p.w. nastąpiło zatem, jeżeli 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 u.p.w.).

Określenie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przez dniem 1 stycznia 1999 r. W świetle tej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem (zarządzaniem). Do zarządcy drogi, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., wynika, co należy rozumieć pod pojęciem utrzymania drogi. Pojęcie to oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Niewątpliwie zatem jednostka samorządu terytorialnego, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie takich prac, które związane są m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem.

Przepis 73 ust. 1 u.p.w. daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne, przy czym przestrzenny zasięg działania tego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest determinowany możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. Tylko w takiej sytuacji wypełnione pozostają przesłanki ww. przepisu i organ administracji może stwierdzić, że z dniem 1 stycznia 1999 r. określona nieruchomość w takim zakresie, w jakim w dniu 31 grudnia 1998 r. urządzona była na niej droga publiczna, stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Wykazanie przez organ spełnienia przesłanki zajęcia określonej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga poczynienia ustaleń co do granic urządzenia pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, dokładnie w dacie 31 grudnia 1998 r. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 124/06). Skoro nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 u.p.w. odbywa się w granicach drogi publicznej, to o drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi, a w przypadku drogi pozbawionej geodezyjnej dokumentacji dotyczącej tych linii o zakresie zajęcia przesądza stan faktyczny. Należy zatem odwołać się do definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych. W brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 1985 r., nr 19, poz. 132 ze zm.), droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast ulica to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych.

Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle według przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Niedozwolonym wkroczeniem w prawo własności jest przykładowo sytuacja, w której decyzja administracyjna podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu dotyczy innego pasa gruntu, niż ten faktycznie zajmowany przez drogę lub gdy co prawda obecnie droga ta przebiega przez cudzy grunt, ale stan taki nie istniał w dacie, o jakiej mowa w ustawie (wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2075/20). Przy czym skuteczność wykazania spełnienia przesłanki władania nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu, z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 u.p.w. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi.

Decyzja wydawana na podstawie art. 73 ust. 1 u.p.w. ma charakter deklaratoryjny. Odnosi się do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r.

Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy należy przypomnieć, że nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane ustalenia faktyczne przyjęte przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji, a w szczególności ustalenie, że przez wskazane działki urządzony był przejazd, zaś droga nie była i nie jest urządzona. Z uwagi na brak urządzenia drogi zmieniało się jej użytkowanie, np. ze względów atmosferycznych. Z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika bowiem, że droga ma nawierzchnię gruntową w części żużlową, po opadach deszczu czy w okresie roztopów jej przebieg zmieniał się, bo mieszkańcy, omijając kałuże, jeździli po gruntach sąsiadów w zależności od potrzeb. Organy na podstawie całokształtu ustaleń faktycznych przyjęły, że nie ma podstaw do uznania, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działki skarżących zajęte były pod drogę publiczną w myśl art. 73 u.p.w. Ocenę tę podzielił Sąd I instancji.

Skoro nie została spełniona przesłanka zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. spornej nieruchomości pod drogę publiczną, to nie ma podstaw do twierdzenia, że istniały podstawy do zastosowania art. 73 ust. 1 u.p.w. W tych okolicznościach sprawy zarzut naruszenia tego przepisu poprzez jego błędne zastosowanie nie może być uznany za zasadny.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.