Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 156/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8, art. 9 ,art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2023 r. nr SKO 4213.36.2023 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 114 budynków letniskowo-rekreacyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 714 (słownie: siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. K. (dalej: skarżący) jest wskazana w sentencji wyroku decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ odwoławczy), którą utrzymana została w mocy decyzja Wójta Gminy C. (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia 25 września 2023 r. (OiSO.6220.6.2023.PZ), odmawiają wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 114 budynków letniskowo-rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, planowanych do realizacji na działkach o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb C.(1)

Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Skarżący, prowadzący działalność gospodarczą D., w dniu 9 czerwca 2023 r. wystąpił do organu I instancji o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla opisanego wyżej przedsięwzięcia, załączając do wniosku kartę informacyjną przedsięwzięcia (dalej: KIP). Inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie działek, które zgodnie z uchwałą Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C.(2), część północna, gmina C. (Dz. Urz. Woj. Dolnośl. z 2011 r., Nr 181, poz. [...], dalej: uchwała, plan miejscowy) przeznaczone są pod tereny usług sportu i rekreacji (US). Usługi te zostały w uchwale zdefiniowane jako "działalność obiektów sportowych lub rekreacyjnych takich jak stadiony, hale sportowe, boiska sportowe, korty tenisowe, pola golfowe, baseny otwarte i kryte, lodowiska, obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej". Wniosek wraz z KIP kwalifikuje przedsięwzięcie jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 57 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839).

Odmawiając wydania wnioskowanej decyzji organ I instancji ocenił, że zamierzenie inwestycyjne wynikające z KIP wykazuje typowe cechy osiedla mieszkaniowego, który ma tworzyć zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, wraz z niezbędną obsługą komunikacyjną zapewniającą dostęp do poszczególnych działek. Trudno zatem stąd wywieść, że powyższa zabudowa ma charakter usługowy, podobny do szpitali, placówek edukacyjnych, kin, teatrów lub obiektów sportowych. Nie przewidziano też niezbędnych dla projektowanej zabudowy letniskowo-rekreacyjnej usług handlu i gastronomii.

Wójt zauważył, że planowana zabudowa ma charakter mieszkaniowy i ma być użytkowana przez cały rok, co jest sprzeczne z § 16 ust. 2 pkt 2 uchwały, który dopuszcza realizację obiektów mieszkaniowych jako uzupełnienie zabudowy podstawowej pod warunkiem, że powierzchnia użytkowa mieszkań nie będzie przekraczać powierzchni użytkowej obiektów usługowych, a mieszkania będą miały charakter mieszkań służbowych dla zarządców lub właścicieli obiektów. Wskazał, ze inwestor w KIP niejednokrotnie odnosi się do liczby mieszkańców, co wskazuje na charakter mieszkalny projektowanego osiedla.

Organ I instancji zarzucił również, że zamierzenie jest niezgodne w zakresie parametrów i wskaźników określonych dla przedmiotowego terenu. Uchwała przewiduje bowiem minimalną powierzchnię działki 1000 m2 i szerokość frontu działki 25 m. Poza tym przewidziane w uchwale "obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej" należy interpretować wyłącznie w kontekście pełnego brzmienia zapisu stanowiącego o usługowej działalności obiektów sportowych i rekreacyjnych (§ 4 ust. 1 pkt 9 lit. d uchwały). Dodatkowo Wójt zaznaczył, że nie powinny one być utożsamiane z budynkami rekreacji indywidualnej, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaznaczył, że dopuszczenie indywidulanie funkcjonujących budynków rekreacyjnych na danym terenie nie było bowiem intencją Rady Gminy, która przyjęła przedmiotowy plan miejscowy.

Po rozpoznaniu odwołania od decyzji Wójta, SKO utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę na ustawę nowelizującą przepisy, które mają w sprawie zastosowanie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1890, dalej: nowelizacja), która weszła w życie w dniu 16 października 2023 r., do spraw prowadzonych na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu dotychczasowym, z wyjątkiem przepisów art. 61 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 5, art. 82 ust. 1 oraz art. 86f ust. 2 i 4 ustawy, które stosuje się w brzmieniu nadanym nowelizacją, oraz stosuje się przepisy art. 86f ust. 1a, 2a i 8 ustawy.

Dalej powołał treść art. 59a ust. 1 i ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., to jest w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie – dalej: ustawa) oraz art. 80 ust. 2 ustawy, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Następnie SKO zaznaczyło, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego podlega wykładni tak samo jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie zaś z dyrektywami wykładni, znaczenie przepisu zależy nie tylko od językowego sfomułowania, ale również od kontekstu systemowego oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych.

Organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym, że niedopuszczalne jest stosowanie art. 80 ust. 2 ustawy w sposób charakterystyczny dla postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż analizowana jest tutaj tylko zgodność lokalizacji przedsięwzięcia. Tym samym nie podlegają ocenie techniczne parametry inwestycji, a argumentacja Wójta co do wielkości i szerokości działek wykracza poza zakres oceny w postępowaniu środowiskowym.

Zdaniem organu odwoławczego, nie można jednak w sposób wybiórczy dokonywać wykładni planu miejscowego i poprzestać na stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia ze sfomułowaniem w § 4 ust. 1 pkt 9 lit. d uchwały "obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej" oraz podawaną przez skarżącego nazwą przedsięwzięcia. Sposób rozumienia tego przeznaczenia obrazuje treść § 16 ust. 2 pkt 2 uchwały, zgodnie z którym dopuszcza się realizację obiektów mieszkaniowych jako uzupełnienia zabudowy podstawowej pod warunkiem, iż powierzchnia użytkowa mieszkań nie będzie przekraczać 30% powierzchni użytkowej obiektów usługowych, a mieszkania będą miały charakter mieszkań służbowych dla zarządców lub właścicieli obiektów. SKO zwróciło uwagę, że w uchwale nie zostało zdefiniowane sformułowanie "obiekty letniskowo-rekreacyjne", jednak wyraźnie została wykluczona ich funkcja jako obiektów mieszkaniowych.

Organ odwoławczy powtórzył za Wójtem, że pojęcie budynku rekreacji indywidulanej zostało zdefiniowane w § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Wywiódł stąd, że celem zabudowy letnisko-rekreacyjnej jest możliwość okresowego wypoczynku, a nie zamieszkania – z samego przymiotnika "indywidualnej" można wyinterpretować wymóg, że chodzi o budynek przeznaczony dla odpoczynku właściciela i zaspokojenie jego potrzeb, a nie wszystkich innych osób, dla których przeznaczone są usługi hotelarskie.

SKO zwróciło uwagę, że w KIP konsekwentnie jest używane sformułowanie budynków letniskowo-rekreacyjnych, jednak również wskazuje się na "mieszkańców", których ilość określona została na 400 osób i ich całoroczne zamieszkanie. Natomiast zgodnie z uchwałą przeznaczeniem terenu jest działalność obiektów sportowych i rekreacyjnych, a jako działalność usługowa "stadiony, hale sportowe, boiska sportowe, korty tenisowe, pola golfowe, baseny otwarte i kryte, lodowiska, obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej". SKO zaznaczyło, że ostatnie z wymienionych obiektów nie oznacza, że prawodawca lokalny dopuścił na tym terenie 114 budynków, które choć nazwane letniskowo-rekreacyjnymi, w rzeczywistości mają typowe cechy budynków mieszkalnych. Uchwała zaś dopuszcza realizację budynków mieszkaniowych wyłącznie jako uzupełnienie zabudowy podstawowej.

Organ odwoławczy dodał, że używanie sfomułowania "letniskowo-rekreacyjne" było charakterystyczne dla Rady Gminy C. we wcześniej podejmowanych uchwałach, czego potwierdzeniem, w jego ocenie, jest sprawa dotycząca ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego i przeznaczenia terenu zabudowy mieszkaniowej rekreacyjno-letniskowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (sygn. akt II SA/Wr 359/22).

Końcowo SKO wskazało, odnosząc się do zarzutów odwołania, że skoro na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy wydanie decyzji środowiskowej następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, wydawanych na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane, powoływanie się w postępowaniu środowiskowym na wydane już pozwolenia na budowę jest nieskuteczne.

W skardze wniesionej do tutejszego Sądu skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy w związku z § 4 ust. 1 pkt 9 lit. d i § 16 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz w związku z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W związku z tak postawionymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z jednoczesnym wskazaniem sposobu załatwienia sprawy oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając powyższe zarzuty w obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał na błędne zakwalifikowanie inwestycji jako zabudowy mieszkaniowej mimo, że lokalizacja inwestycji w pobliżu lasów, rzeki i stadniny koni wskazuje, że celem skarżącego jest stworzenie obiektów wykorzystywanych w działalności letniskowo-rekreacyjnej. Inwestycja składa się ze 114 budynków o metrażu i kubaturze jednoznacznie wskazujących na ich przeznaczenie do celów rekreacyjnych, a nie stałego zamieszkania, gdyż ich metraż ma wynosić 60 m2, nie będą mieć piwnic, ani wbudowanych garaży, zatem zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują, że są to obiekty przeznaczone dla pobytu o charakterze wypoczynkowym m.in. dla rodzin. Skarżący ocenił jako bezzasadne twierdzenie o braku zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym oraz, że ustalenia uchwały zostały przez niego zastosowane w sposób wybiórczy. Zwrócił uwagę, że w uchwale dla przeznaczenia podstawowego terenu oznaczonego symbolem US przewidziano usługi sportu lub rekreacji, co oznacza, że planowana inwestycja, mająca charakter usług rekreacji, jest z planem miejscowym zgodna. Przewidziane obiekty mają metraż oraz zaplecze (brak piwnic i garaży) wskazujące jednoznacznie, że ich przeznaczeniem jest umożliwienie krótkotrwałego wypoczynkowego pobytu gościom i turystom, a nie wykorzystanie ich do stałego zamieszkania, przy czym rekreacyjny charakter nie wyklucza korzystania z funkcji mieszkaniowej, a wręcz jest z nią w pewnym stopniu nierozerwalnie związany.

Skarżący podniósł, że organy pominęły fakt udzielenia 44 pozwoleń na budowę mocą decyzji Starosty Wrocławskiego, której wydanie poprzedzone było zgodnością inwestycji z planem miejscowym. Zwrócił też uwagę, że użyte słowo "mieszkańcy" w KIP nie może stanowić samodzielnej lub głównej podstawy kwalifikacji inwestycji w oderwaniu od jej charakteru, zaś z przepisów, które mają w sprawie zastosowanie nie wynika, aby to pojęcie zarezerwowane było dla określenia osób przebywających w danym miejscu z zamiarem stałego zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i powtórzyło swoje stanowisko w sprawie.

Skarżący w replice na powyższą odpowiedź przedstawił dodatkową argumentację na potwierdzenie zgodności inwestycji z uchwałą. Na rozprawie przedłożone zostało dodatkowe pismo z wnioskiem dowodowym i dokumentacją fotograficzną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało ocenić jako zasadną.

W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej: p.p.s.a.), rolą sądów administracyjnych jest – przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie – kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa.

W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd przy tym jest związany tylko granicami danej sprawy – nie wiążą go zarzuty ani wnioski skargi, co wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

Dokonując kontroli w tak zakreślonych ramach kognicji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustawową podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 80 ust. 2 ustawy, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim - z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, jeżeli plany te zostały odpowiednio uchwalone albo przyjęte. Jak wynika zatem z treści tego przepisu, o ile dla danych terenów obowiązuje plan miejscowy, to jego postanowienia determinują rozstrzygnięcie decyzji środowiskowej. Co istotne, chodzi o te postanowienia, które odnoszą się wyłącznie do lokalizacji – poza kompetencjami organu administracyjnego wydającego przedmiotową decyzję jest badanie parametrów dotyczących obiektów czy zabudowań. Ten zakres podlega ocenie organów architektoniczno-budowalnych, co zresztą słusznie zauważył organ odwoławczy. Jedynie stwierdzenie zgodności lokalizacji planowanej inwestycji z planem miejscowym uprawnia organ administracyjny do wydania decyzji pozytywnej – oczywiście po spełnieniu pozostałych wymogów wynikających z ustawy. A contrario, jeżeli planowane przedsięwzięcie naruszałoby przepisy zawarte w planie miejscowym, organ zobligowany byłby do odmowy wydania wnioskowanej decyzji bez dalszego badania planowanej inwestycji na środowisko.

Podkreślenia wymaga, że dokonując oceny wniosku inwestora w omawianym zakresie, organy opierają się przede wszystkim na dokumencie przedłożonym przez inwestora, jakim jest karta informacyjna przedsięwzięcia (KIP). Nie ulega wątpliwości, że jest to dokument, który stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków środowiskowych, zatem przede wszystkim to KIP musi zostać oceniona przez organ w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 163/21 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W procesie poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej jest więc konieczne: po pierwsze, prawidłowe określenie charakteru planowanej inwestycji, po drugie, prawidłowe zinterpretowanie rodzaju przeznaczenia terenu objętego tą inwestycją w planie miejscowym.

Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie wywiązały się w sposób należyty z tych obowiązków, w szczególności jeśli chodzi dokonaną na podstawie KIP ocenę charakteru przedmiotowego przedsięwzięcia. Z tego względu podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie należało ocenić jako przedwczesne.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni pojęcia "obiekt letniskowo-rekreacyjny" oraz do oceny, czy 114 budynków przewidzianych w planowanej przez skarżącego inwestycji jako takie można zakwalifikować. To ustalenie determinuje bowiem ocenę zgodności lokalizacji inwestycji z planem miejscowym.

W tym kontekście istotne jest, że planowane zamierzenie usytuowane jest na terenach, które według planu miejscowego oznaczone są symbolem US. Zgodnie z § 16 ust. 1 uchwały, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "US" ustala się przeznaczenie: 1) podstawowe - usługi sportu lub rekreacji; 2) uzupełniające - usługi gastronomii, handlu, turystyki, hotelarstwa, zdrowia, zieleń urządzona, obiekty małej architektury. W § 4 ust. 1 pkt 9 lit. d uchwały wyjaśnione zostało, że zabudowa usługowa z zakresu usług sportu lub rekreacji – działalność obiektów sportowych lub rekreacyjnych takich jak stadiony, hale sportowe, boiska sportowe, korty tenisowe, pola golfowe, baseny otwarte i kryte, lodowiska, obiekty zabudowy letniskowo-rekreacyjnej.

W świetle powyższych unormowań uchwały, organy obu instancji uznały, że planowane przedsięwzięcie, pomimo nazwania go przez inwestora budową budynków letniskowo-rekreacyjnych, w rzeczywistości dotyczy zabudowy mieszkaniowej, która wprawdzie przewidziana jest na przedmiotowych terenach, ale tylko w przeznaczeniu uzupełniającym, w ograniczonym zakresie.

Organ I instancji zauważył dodatkowo (odnosząc się do treści KIP), że inwestycja nie wykazuje cech zabudowy usługowej innej niż wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) – czyli w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry lub obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą (§ 3 ust. 1 pkt 57 ww. rozporządzenia).

Natomiast według SKO, w KIP wprawdzie konsekwentnie używane jest sfomułowanie "budynki letniskowo-rekreacyjne", jednak jednocześnie wskazuje się na mieszkańców, ich liczbę (około 400 osób rocznie) i na całoroczne zamieszkiwanie. Stąd organ odwoławczy wywiódł, że zamierzenie inwestycyjne wykazuje typowe cechy budynków mieszkalnych, a nie taki był zamysł miejscowego prawodawcy.

W opinii Sądu, przedstawiona argumentacja organów obu instancji, której celem było zakwestionowanie spornego przedsięwzięcia jako zabudowań letniskowo-rekreacyjnych i wykazanie, że chodzi faktycznie o budynki mieszkaniowe, jest jednak niewystarczająca.

Zwrócić należy uwagę, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest co do zasady postępowaniem wszczynanym na skutek wniosku inwestora planującego przedsięwzięcie, co wynika z treści art. 73 ust. 1 ustawy (wyjątek przewidziany jest w art. 73 ust. 2 ustawy w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). Do wniosku który dotyczy wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, obligatoryjnie należy załączyć m.in. KIP (art. 74 ust. 1 pkt 2 ustawy). Informacje w niej zawarte stanowią podstawę oceny, czy wnioskowane przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać na środowisko, jaka może być skala tego oddziaływania i czy w związku z tym konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w ramach której wnioskodawca zobowiązany jest do złożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 66 i nast. ustawy środowiskowej).

W orzecznictwie przyjmuje się, że karta informacyjna przedsięwzięcia jest dokumentem prywatnym, ale przysługuje jej szczególna wartość dowodowa wynikająca z kompleksowego charakteru analizy planowanego przedsięwzięcia. Uznaje się także, że podważenie ustaleń wynikających z karty informacyjnej mogłoby jedynie nastąpić, co do zasady, przez przedstawienie nowej analizy uwarunkowań środowiskowych (sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy karty informacyjnej przedsięwzięcia), z której wynikałyby wnioski pozostające w sprzeczności do tych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia lub z powodu wykazania wewnętrznej sprzeczności, względnie niepełności i co za tym idzie nieprzydatności dowodowej tego dokumentu (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2017 r., II OSK 713/16, LEX nr 2435556, z 26 maja 2020 r., II OSK 513/20, LEX nr 3155865, z 20 kwietnia 2021 r., III OSK 1538/21, LEX nr 3171598).

W konsekwencji przyjmuje się, że podane w KIP parametry zamierzenia, jak również i samo zamierzenie, są wiążące zarówno dla organu administracyjnego, jak i dla inwestora. W przypadku organu oznacza to, że dokonując analizy zamierzenia, organ nie może przyjmować innych parametrów przedsięwzięcia niż te wskazane we wniosku i KIP – nie może bowiem oceniać zamierzenia, które nie jest celem inwestora (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 627/18 – dost. jw.). Organ administracyjny jest więc związany treścią wniosku i złożonych wraz z nim załączników, w tym przede wszystkim KIP lub raportu. Przepisy ustawy nie uprawniają organu do własnej ingerencji w treść złożonych przez wnioskodawcę dokumentów lub do odmiennej interpretacji charakteru inwestycji niż wskazana przez inwestora. Tym bardziej też organ administracyjny nie jest uprawniony do zmiany kwalifikacji przeznaczenia przedsięwzięcia według własnego uznania. Co za tym idzie, odmawiając wydania decyzji w przedmiocie ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla danej inwestycji, organ obowiązany jest odnieść się do tych założeń, jakie wynikają z KIP. Ocena wniosku i załączników poprzedzająca wydanie przedmiotowej decyzji odnosi się do jego formalnych i merytorycznych aspektów, zawsze jednak w odniesieniu do koncepcji realizacji inwestycji określonej przez inwestora.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że co do zasady, w procedurze zmierzającej do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych organ nie powinien samodzielnie przyjmować innych celów czy założeń przedsięwzięcia niż wskazane w KIP przez samego inwestora. To inwestor decyduje bowiem jaką inwestycję ma zamiar zrealizować i to ostatecznie na nim spoczywa ryzyko realizacji przedsięwzięcia niezgodnego z treścią wniosku i jego załączników.

Powyższe nie oznacza jednak, że w konkretnych okolicznościach wskazane zamierzenia są bezwzględnie niepodważalne. Nie można bowiem odmówić organowi administracji możliwości zakwestionowania celu przedsięwzięcia, gdy z całości jego opisu wynika, że jest on rozbieżny z założeniem, którego odzwierciedleniem jest nazwa inwestycji. Jednak odmowa wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych musi wykazywać te rozbieżności w sposób oczywisty i ewidentnie wskazujący na niezgodność przedsięwzięcia z lokalizacją.

W niniejszej sprawie – jak wskazał inwestor we wniosku i załączonej KIP – nazwa przedsięwzięcia została określona jako "Budowa 114 budynków letniskowo-rekreacyjnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą (...)", która ma docelowo zajmować ponad 4 ha. Tak też w całej dokumentacji konsekwentnie była stosowana taka właśnie nazwa, a w trakcie postępowania inwestor nie zmienił kwalifikacji zamierzonego przedsięwzięcia.

Sąd wprawdzie dostrzega wątpliwości organów co do przedsięwzięcia i rzeczywistego celu planowanej inwestycji, niemniej przypomnieć należy, że rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie zaś – jak już na wstępie zostało wskazane – skarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są istotnymi wadami procesowymi. Wprawdzie w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest ograniczony – sprowadza się do wniosku inwestora i załączonej do niego KIP – jednak nie zwalnia to organów administracyjnych od oceny dokonanej w oparciu o przepis art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym sformułowana została zasada swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z jego treścią, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na gruncie niniejszej sprawy regułę należy odczytywać w ten sposób, że ustalenia organu powinny zostać oparte na całokształcie danych wynikających z dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę – nie może się opierać na wybranych informacjach w sposób wybiórczy w taki sposób, aby potwierdzały z góry założoną tezę. A taki właśnie sposób została oceniona planowana inwestycja skarżącego.

Według organów obu instancji, przedmiotowe przedsięwzięcie dotyczy budowy budynków mieszkalnych, o czym ma świadczyć projektowana zabudowa, możliwość jej użytkowania przez cały rok oraz to, że w KIP inwestor niejednokrotnie odnosi się do "liczby mieszkańców", co ma wskazywać na charakter mieszkalny planowanego osiedla. Na poparcie argumentacji organu I instancji co do mieszkaniowego charakteru inwestycji SKO odwołało się do użycia w KIP sfomułowania "mieszkańców" budynków letniskowo-rekreacyjnych, ich możliwej ilości w tym samym czasie w liczbie około 400 osób i możliwości całorocznego zamieszkiwania w spornych budynkach.

Zaprezentowana przez organy obu instancji argumentacja skupia się zatem przede wszystkim na użytym sfomułowaniu "mieszkańcy" i dość ogólnych stwierdzeniach, że inwestycja dotyczy obiektów o ewidentnie mieszkaniowym i stałym, a nie letniskowo-rekreacyjnym, czy inaczej mówiąc – wypoczynkowym i okresowym – charakterze. Treści KIP nie można jednak interpretować w sposób przypominający wykładnię prawa – inwestor bowiem, dokonując opisu przedsięwzięcia, nie jest zobligowany do stosowania legalnych definicji co do kwestii, które w tym opisie nie mają kluczowego znaczenia, zwłaszcza, że pojęcie "mieszkańca" zasadniczo nie zostało w sposób legalny zdefiniowane. Natomiast poza powyższymi uwagami, nie zostały przedstawione żadne konkretne argumenty uzasadniające, że wbrew oczywistej treści wniosku, zamiarem inwestora jest budowa regularnych domów w zabudowie bliźniaczej. W szczególności organy nie wyjaśniły, jak jest różnica między zabudową mieszkaniową a zabudową letniskowo-rekreacyjną i nie odniosły tych ustaleń do treści wniosku i załączonej do niego KIP.

Tymczasem legalna definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego (bo jako taki zostały zakwalifikowane sporne obiekty) zawarta jest w art. 3 ust. 2 pkt 2a ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725), który stanowi, że należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przywołany przepis definiuje zatem budynek mieszkalny jednorodzinny odwołując się do takich cech jak "zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych" i "samodzielna konstrukcyjnie całość". Definicja zawarta w tym przepisie nie mówi natomiast o przeznaczeniu budynku (mieszkaniowym) przez pryzmat ilości mieszkańców, ilości pomieszczeń, czy też sposobu jego wykonania - odnosi się natomiast do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.

Jeśli zaś chodzi o budynek rekreacyjny, to w powoływanym przez organy obu instancji rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w § 3 pkt 7 zostało zdefiniowane, że przez budynek rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Budynek rekreacyjny zwany jest także budynkiem letniskowym z uwagi na tożsamość pełnionych funkcji.

Przedstawione rozróżnienie wskazuje zatem, że budynek rekreacji indywidualnej nie jest tożsamy z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z uwagi na ich odmienną funkcję. Przy czym, jak podnosi się w judykaturze, budynek rekreacyjny może służyć do wypoczynku także w ciągu całego roku – tzn. może być budynkiem zarówno sezonowym jak i całorocznym, w zależności od jego konstrukcji i wyposażenia w infrastrukturę. Jedyną cechą różniącą go od budynku mieszkalnego jednorodzinnego w przypadku, gdy dostosowany jest do korzystania w ciągu całego roku, jest jego funkcja. Tak więc określenie budynku rekreacyjnego (letniskowego) jako całoroczny nie czyni go domem mieszkalnym jednorodzinnym, o którym mowa w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego i nie pozbawia go charakteru letniskowego (zob. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 785/09 i z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1435/23 – dost. jw.). W przywołanych orzeczeniach zauważa się także, że zawarte w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego sformułowanie, "służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych" trzeba rozumieć jako służący zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego bliskich w sensie skupiania się tamże ich centrum życiowego, w którym przebywają stale lub czasowo (zamieszkują). Miejsce centrum życiowego, to takie miejsce, gdzie realizowane są podstawowe funkcje życiowe, miejsce w którym osoba lub rodzina koncentruje swoje życiowe interesy. W przeciwieństwie do powyższego, co jeszcze raz należy podnieść, budynek rekreacyjny (letniskowy) przeznaczony jest tylko do wypoczynku, rekreacji, spędzania urlopów, w tym całoroczny - niezależnie od pory roku.

W konsekwencji stwierdzić należy, że kwestionując wskazane w KIP przeznaczenie zabudowy tworzącej planowane przedsięwzięcie organ powinien konkretnie wykazać – w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody – że podstawowym celem budynków jest stałe zamieszanie a nie okresowy wypoczynek.

Nie wystarczające jest w tym względzie odwołanie się do parametrów budynków. W tym względzie godzi się zauważyć, że w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w przepisach § 26 ust. 5, § 27, § 49, § 64, § 72 prawodawca zwolnił budynki rekreacji indywidulanej przeznaczone do okresowego wypoczynku (letniskowe) z obowiązku posiadania możliwości przyłączenia sieci kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej oraz zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, czy doprowadzenia ciepłej wody do umywalek, czy też posiadania instalacji do ogrzewania pomieszczeń, jak również posiadania zewnętrznego oświetlenia wejścia do budynku. Dopuszczono także inną wysokość pomieszczeń w takim budynku. Kolegium trafnie zwróciło uwagę na tę okoliczność, jednak istotne jest, że brak jednocześnie konkretnych przepisów prawa który ograniczałaby możliwość wyposażenia tego rodzaju budynków (letniskowych) w pełną infrastrukturę wodno-kanalizacyjną, elektroenergetyczną czy ciepłowniczą, przy wprowadzaniu wysokości pomieszczeń odpowiadających pomieszczeniom w budynku mieszkalnym.

Należy także zaznaczyć, że argumentacja skargi wskazująca na metraż zabudowań wynoszący około 60 m2 nie ma znaczenia – po pierwsze, nie wyklucza on możliwości stałego zamieszkania, po drugie, wartość ta odnosi się do powierzchni zabudowy, którą należy odróżnić od powierzchni użytkowej budynku zwłaszcza, gdy planowane budynki według KIP mają mieć wysokość odpowiadającą budynkom dwukondygnacyjnym.

W świetle powyższych uwag przyjęcie przez inwestora w KIP, że przedsięwzięcie będzie funkcjonować przez cały rok (24 godziny na dobę, 7 dni w tygodniu), nie oznacza samo w sobie, że dotyczy ono budynków mieszkaniowych. Tym bardziej, że inwestor wyraźnie połączył funkcjonowanie tych budynków z charakterem usługowym całej inwestycji (str. 10 KIP). Jak zostało to już wyżej zaakcentowane, użyte sformułowanie "mieszkańcy" nie może mieć tutaj przesądzającego znaczenia dla oceny charakteru przedsięwzięcia zwłaszcza, że inwestor zamiennie posługiwał się w KIP również sfomułowaniem "użytkownicy". Ponadto – w ocenie Sądu – jeżeli użycie takiego zwrotu budziło wątpliwości organów co kwalifikacji spornych budynków, to przed podjęciem rozstrzygnięcia powinny były wezwać wnioskodawcę do udzielenia stosownych wyjaśnień.

Jak zaznaczono we wcześniejszych rozważaniach Sąd bynajmniej nie podważa uprawnienia i jednocześnie obowiązku organów do badania rzeczywistej treści składanych wniosków. W przeciwnym razie zasadniczo dla uwzględnienia wniosku i wydania pozytywnej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wystarczające byłoby jedynie nazwanie przedsięwzięcia zgodnie z nomenklaturą planu miejscowego. Niemniej odmienna kwalifikacja inwestycji niż przedstawiona przez wnioskodawcę musi być przekonująco wykazana i poparta konkretnymi ustaleniami wynikającymi z KIP, a jako takich nie można uznać ogólnego tylko stwierdzenia, że budynki faktycznie mają charakter mieszkaniowy lub, że są ewidentnie mieszkalne. Konieczne jest precyzyjne uzasadnienie i wskazanie, jakie okoliczności czy też konkretne dane wynikające z KIP decydują o funkcji mieszkalnej a nie wypoczynkowej/rekreacyjnej spornego przedsięwzięcia.

Dodatkowo zaakcentowania wymaga, że jako chybioną należało ocenić argumentację Wójta dyskwalifikującą inwestycję jako niezgodną z lokalizacją przewidzianą w miejscowym planie, gdyż nie przewidziano w niej niezbędnych dla projektowanej zabudowy letniskowo-rekreacyjnej usług handlu i gastronomii. Uchwała w § 4 ust. 1 pkt 3 przewiduje, że przeznaczenie podstawowe terenu to część przeznaczenia terenu, która dominuje na danym terenie w sposób określony ustaleniami planu – w przypadkach ustalenia więcej niż jednej kategorii przeznaczenia podstawowego, każda z tych kategorii może stanowić wyłączne przeznaczenie terenu lub poszczególnych nieruchomości położonych w granicach terenu. Oznacza to, że skoro jedną z takich kategorii są obiekty letniskowo-rekreacyjne, to inwestor jest uprawiony skupić się wyłącznie na takim przeznaczeniu terenu. Skoro zaś miejscowy prawodawca taką normę ustanowił w planie miejscowym, nie można jej pomijać przy ocenie przedsięwzięcia wskazując, że inna była intencja tego prawodawcy,

Końcowo wypada zgodzić się z SKO co do znaczenia 44 decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskanych przez skarżącego. Przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wyraźnie bowiem stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym odwoływanie się do tej okoliczności na etapie ubiegania się o decyzję środowiskową w żadnym razie nie ma jakiejkolwiek racji bytu.

W każdym razie, z opisanych powyżej względów stwierdzić należało, że rozstrzygnięcie odmawiające wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było przedwczesne. Organy nie uzasadniły bowiem w dostateczny sposób przyjętej oceny charakteru przedsięwzięcia – odmiennej od podanej we wniosku, do czego są zobowiązane ponownie rozpatrując wniosek skarżącego. Przypomnieć przy tym należy, że ogólne zasady postępowania administracyjnego zobowiązują organy do stanie na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu na interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy zobowiązane są także do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem przywołanych wyżej zasad.

Jak bowiem wcześniej wskazano, dla stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy) w pierwszym rzędzie konieczne było prawidłowe określenie przez organ charakteru planowanej inwestycji. W ocenie Sądu organy w dostateczny sposób – poprzez odwołanie się do konkretnych rozwiązań wynikających z KIP i wniosku inwestora i dokonanie ich oceny w kontekście odpowiednich regulacji prawnych – nie wykazały, że projektowane zamierzenie wbrew treści wniosku i KIP ma w istocie inny charakter niż podany przez inwestora, co z kolei prowadzi do braku zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu dopiero rzetelne wykazanie i prawidłowa ocena rzeczywistych zamierzeń inwestycji w oparciu o treść wniosku i KIP (po ewentualnym uzupełnieniu ich przez wnioskodawcę) przy jednoczesnym uwzględnieniu odpowiednich przepisów i orzecznictwa odnoszących się do zabudowy mieszkaniowej i do zabudowy rekreacyjnej (letniskowej), pozwoli na ustalenie, czy spełniona została przesłanka zgodności lokalizacji o której mowa w art. 80 ust. 2 ustawy.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd zobligowany był uchylić zarówno decyzję zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzekł w punkcie I sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie II, wydane zostało w oparciu o art. 200 p.p.s.a., a na ich wartość złożyła się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, opłata za zastępstwo prawne, ustalona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), wynosząca 480 zł oraz zwrot niezbędnych wydatków poniesionych w ramach tego zastępstwa na uiszczenie opłaty skarbowej w łącznej kwocie 34 zł za dokumenty pełnomocnictwa oraz pełnomocnictwa substytucyjnego.