Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 493/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Białymstoku na uchwałę Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 30 maja 2022 r. nr XXXIX/431/2022 w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Białymstoku zaskarżył w całości, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, uchwałę Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z 30 maja 2022 r. nr XXXIX/431/2022 w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych, akacjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach i zarzucił istotne naruszenie:

- art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (dalej jako: u.o.s.p.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ustalenie w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent pieniężny otrzymuje strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, zaś w § 1 ust. 2 uchwały, iż wysokość ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej wynosi 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, podczas gdy ekwiwalent pieniężny otrzymuje nie tylko określony powyżej strażak ratownik OSP, ale również kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 i strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych, natomiast wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna polegać na wskazaniu konkretnej kwoty pieniężnej, gdyż proste powołanie się na maksymalną, to jest 1/175 przeciętnego wynagrodzenia - (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu, nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a dopiero wskazanie konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z powołanego przepisu i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę), a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę - strażaków (czy też kandydatów) ratowników OSP i pozwala na ocenę czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, a ponadto poprzez ograniczenie - w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały - otrzymywania ekwiwalentu pieniężnego przyznawanego strażakom ratownikom OSP do udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Juchnowiec Kościelny, podczas gdy norma kompetencyjna art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych takiego ograniczenia nie zawiera, a w konsekwencji nieuprawnioną modyfikację normy rangi ustawowej.

Wskazując na powyższe naruszenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego powinno polegać na wskazaniu konkretnej kwoty pieniężnej. Powołanie się na maksymalną, tj. 1/175 przeciętnego wynagrodzenia - zatem nieprzekraczalną ułamkową wysokość ekwiwalentu, nie spełnia warunku z art 15 ust. 2 ustawy. Dopiero wskazanie konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 15 ust. 2 ustawy i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę) - a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę -strażaków ratowników OSP. Określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego.

Ponadto, zdaniem Prokuratora, w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały organ niezgodnie z przepisami ustawy zawęził krąg podmiotów, którym przysługuje ekwiwalent, pomijając, że uprawnionymi do ekwiwalentu – zgodnie z art. 15 ust. 1a u.o.s.p. – są także kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. – stosowanie do posiadanych przez gminę środków finansowych.

Prokurator podkreślił, że z orzecznictwa wynika, że organ wydający przepisy prawa miejscowego musi działać ściśle w granicach konstytucyjnie określonej zasady praworządności postępowania, a jego kompetencje nie mogą być domniemywane, rozszerzane ani wyprowadzane w ramach analogii. Uchwała musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących.

Ponadto § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały pozostaje w sprzeczności z art. 15 ust. 1 o.s.p. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Ww. przepis nie ogranicza bowiem uprawnienia strażaków ratowników OSP do uzyskania ekwiwalentu za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym wyłącznie przez Państwową Straż Pożarną lub określoną gminę. Jak wynika z literalnego brzmienia przepisu, są oni uprawnieni do uzyskania ekwiwalentu za udział w szkoleniu organizowanym przez każdy podmiot. Norma ustawowa nie zawiera w tym zakresie jakiegokolwiek ograniczenia.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Juchnowiec Kościelny wniosła o odrzucenie skargi jako bezprzedmiotowej, bowiem Rada Gminy Juchnowiec Kościelny w dniu 26 kwietnia 2024 r. podjęła uchwałę nr LXI/638/2024 w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, która wygasiła moc obowiązywania uchwały nr XXXIX/431/2022. Ponadto w dniu 5 sierpnia 2024 r. na sesji radni podjęli uchwałę zmieniającą w sprawie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP Gminy Juchnowiec Kościelny, w której zawarto zmiany wynikające z obowiązujących przepisów.

W trakcie rozprawy 19 września 2024 r. Prokurator ograniczył skargę w ten sposób, że nie poparł zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 1a u.o.s.p., gdyż przepis ten na datę podejmowania uchwały nie obowiązywał. W związku z tym poparł wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ale uznał, że zarzuty dotyczą naruszenia paragrafu 1 ust. 2 i 3 tej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W sprawie nie jest sporne, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyznaczają przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 721, dalej jako: u.s.g.).

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Z mocy art. 86 u.s.g. organem nadzoru jest wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Jednak okoliczność, że w przedmiotowej sprawie, organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Legitymację skargową do zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego posiada prokurator, który nie jest związany żadnym terminem (art. 8 § 1 w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1 zd. pierwsze), jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepis art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2).

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, pub. OSS 1988, Nr 3, poz. 79; z 8 lutego 1996 r., II SA/Gd 327/95, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej jako: CBOSA). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, pub. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, pub. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, CBOSA).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do stanowiska Rady, że postępowanie powinno być umorzone z uwagi na jego bezprzedmiotowość, gdyż po wniesieniu skargi została podjęta nowa uchwała, która wygasiła moc obowiązywania uchwały nr XXXIX/431/2022. Odnosząc się do tego stanowiska stwierdzić należy, że okoliczność ta nie eliminuje potrzeby rozstrzygnięcia o nieważności zaskarżonej uchwały ani nie czyni niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutek ex tunc co może mieć znaczenie dla kwalifikacji prawnej zdarzeń, które wówczas – tj. w czasie, gdy ona pozostawała w obrocie prawnym – zaistniały (por: np. wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11, CBOSA). Nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK z 1994 r. nr 2, poz. 44 i wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują" w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Z uwagi na powyższe, kwestia uchylenia zaskarżonej uchwały, wskutek podjęcia nowej uchwały z 24 kwietnia 2024 r., nie wpływa na możliwość poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Zaznaczyć przy tym należy, że przedmiotowej kontroli w niniejszej sprawie jest jedynie zaskarżona uchwała.

Dokonana przez sąd kontrola tej uchwały wykazała, że jest ona dotknięta istotnymi naruszeniami prawa wskazanymi w skardze.

W odniesieniu do zarzutów skargi należy podkreślić, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją ustanowił – art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Natomiast w art. 94 Konstytucja RP wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To zatem ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w ustawie, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490, dalej: u.o.s.p.). Zgodnie z art. 15 ust. 1 strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosownie zaś do postanowień art. 15 ust. 2 wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

W orzecznictwie podnosi się, że przepis ten nie jest treściowo jednoznaczny, niemniej przy wykorzystaniu podstawowych narzędzi wykładni, można zrekonstruować dyrektywę, która będzie urzeczywistniać założenia prawodawcy (por: wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22, CBOSA). W powołanym wyroku wskazuje się, że z treści tej regulacji po pierwsze wynika, że ustalenie ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakowi ratownikowi za uczestnictwo w działaniu ratowniczym następuje dwuetapowo. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinna być ustalona przez radę gminy, nie rzadziej niż raz na 2 lata, w wysokości respektującej limity przewidziane w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Uchwała ustalająca wysokość ekwiwalentu za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, wyraża więc określoną stawkę ekwiwalentu, która ma charakter generalny i abstrakcyjny w tym znaczeniu, że abstrahuje od konkretnych okoliczności podmiotowo-przedmiotowych, w których strażak uzyskuje uprawnienie do tego świadczenia. Ta cecha podjętej przez radę gminy uchwały na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. pozwala na przypisanie jej przymiotu aktu prawa miejscowego. Uchwała podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie określa konkretnej kwoty ekwiwalentu, jaką otrzymuje strażak ratownik OSP w związku z uczestnictwem w konkretnym działaniu ratowniczym. Wysokość tej kwoty uzależniona jest bowiem od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym. Naliczenie wysokości ekwiwalentu ma natomiast charakter konkretny. Jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka, po zakończonym działaniu ratowniczym, polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa strażaka w tym działaniu.

Z powyższego wynika zatem, że podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwała musi ustalać stawkę ekwiwalentu przy zachowaniu następujących rygorów: 1) stawka ekwiwalentu musi być określona kwotowo; 2) wysokość stawki ekwiwalentu nie może być wyższa od 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego; 3) stawka ekwiwalentu ustalana jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej; 4) stawka ekwiwalentu ustalana jest za uczestnictwo w działaniu ratowniczym; 5) stawka ekwiwalentu ustalana jest nie rzadziej niż raz na 2 lata.

Przenosząc te ogólne uwagi na grunt sprawy niniejszej Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że ustalenie w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom uczestniczącym w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, w wysokości 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, za każdą rozpoczętą godzinę - od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej - udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, stanowi istotne naruszenie art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

W świetle powyższych rozważań dotyczących wykładni regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stwierdzić należy, że wysokość ekwiwalentu musi być określona kwotowo. Proste powołanie się na maksymalną (nieprzekraczalną) ułamkową wysokość ekwiwalentu nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Dopiero wskazanie kwoty ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 15 ust. 2 i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu (przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę) – a dalej ewentualnych roszczeń o wypłatę – strażaków ratowników OSP. Nadto określenie konkretnej kwoty ekwiwalentu pozwala na ocenę, czy dana stawka nie przekracza ustawowego progu 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, obowiązującego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Pozostawienie § 1 pkt 2 uchwały w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do wysokości przysługującego ekwiwalentu. Nie ulega wątpliwości, że uchwała zaskarżona w tym zakresie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co stanowi istotne naruszenie prawa i w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu.

Jak trafnie zauważył Prokurator, w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały w sposób nieuprawniony, bez upoważnia ustawowego i z naruszeniem art. 15 ust. 1 u.o.s.p., zawężono prawo do ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwowa Straż Pożarną lub Gminę w sytuacji, gdy ustawa o ochotniczych strażach pożarnych nie przyznaje gminie prawa do dokonywania odmiennych uregulowań aniżeli tych wskazanych w art. 15 u.o.s.p. (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 listopada 2022 r., II SA/Bd 892/22, CBOSA). Przepis art. 15 ust. 1 ustawy przewiduje bowiem prawo do ekwiwalentu za uczestnictwo w "działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu" przy czym w art. 3 pkt 6 ustawy wskazano, że chodzi o "organizowane ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo – pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty". Ponadto w art. 3 pkt 1 u.o.s.p. przytaczając zakres zadań ochotniczych straży pożarnych wskazano, że należy podejmować działania w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez prowadzenie działań ratowniczych, udział w działaniach ratowniczych oraz akcjach ratowniczych, a także udział w działaniach prowadzonych przez inne służby, inspekcje i straże. Natomiast art. 3 ust. 2 u.o.s.p. zalicza do zadań również udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych poza granicami kraju na podstawie umów międzynarodowych.

Natomiast w § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały określono, że wysokość ekwiwalentu za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym rzez Państwową Straż Pożarną lub Gminę wynosi 20,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę. Nie przewiduje się zatem ekwiwalentu za uczestniczenie w działaniu ratowniczym, czy w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez inne podmioty niż Państwowa Straż Pożarna lub Gmina. Zaskarżona uchwała zawęziła zatem uczestniczenie w działaniu ratowniczym oraz w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym, za które przysługuje ekwiwalent tylko do tych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę. Jest to sprzeczne z treścią art.15 ust.1 w związku z art. 3 pkt 1, 2 i 6 u.o.s.p.

Mając na uwadze powyższe, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzone w omówionym przepisie zasady. Tymczasem, podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (podobnie wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2023 r., III SA/Po 88/23, CBOSA).

W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.