Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 817/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 6, art. 124 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 64e, art. 145  1 pkt 1 lit. c), art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 17 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska – Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Asystent sędziego Tomasz Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi D.M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 23 czerwca 2023 r. znak: GN-III.7581.225.2022.AG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz D. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IISA/Łd 817/23

U Z A S A D N I E N I E

Wnioskiem z dnia 16 listopada 2020 r. A. B., reprezentujący wnioskodawcę, tj. firmę E. S.A. z siedzibą w G., wystąpił do Starosty Kutnowskiego o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w celu przebudowy elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji G.-K.-S. i linii 110 kV relacji K. – Ż., na działce nr [...] położonej w obrębie K., na terenie gminy miasta K.

Ponadto, na podstawie art. 124 ust. 1a ww. ustawy, wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności.

Pełnomocnik inwestora podał we wniosku, że całkowita długość obu linii wynosić będzie około 18,6 km i 18,4 km. W przypadku linii G. – K. zakres prac będzie obejmował wzmocnienie lub wzmocnienie i podwyższenie istniejących słupów B2, demontaż i montaż przewodów linii i przewodów odgromowych, a w przypadku linii G. – Ż.: demontaż słupów z fundamentami i przewodów, montaż fundamentów i wybudowanie słupów, montaż przewodów, demontaż i montaż przewodów odgromowych. Na przedmiotowej działce prace mają obejmować wzmocnienie słupa linii G.-K.-S. i wymianę przewodów oraz wymianę przewodów linii K. – Ż. Do wniosku dołączono decyzje Prezydenta Miasta Kutna o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr 20/2019 i nr 21/2019 z dnia 25 czerwca 2019 r. z załącznikami graficznymi oraz dokumenty potwierdzające kierowanie wystąpień do właściciela gruntu celem przeprowadzenia ww. prac.

Decyzją z dnia 12 marca 2021 r. nr GN.6821.50.2020 Starosta Kutnowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, działając na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), orzekł zgodnie z wnioskiem o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

W wyniku odwołania D. M., Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr GN-III.7581.84.2021.AG uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność dokonania ustaleń, czy planowane prace stanowią remont, czy przebudowę linii, a także na zasadność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem uzgodnienia interesów stron.

Decyzją z dnia 6 czerwca 2022 r. nr GN.6821.52.2021 Starosta Kutnowski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania D. M. Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia 29 listopada 2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Kutnowskiego z dnia 6 czerwca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że Starosta Kutnowski wydał decyzję dokonując o ile nie przedwczesnej, bo opartej na wybrakowanym materiale dowodowym, to niewłaściwej wykładni przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344), będącym podstawą prawną decyzji, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Udzielenie zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3).

Zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 16 listopada 2020 r., uzupełnionym wyjaśnieniami złożonymi na wezwania organu II instancji w niniejszym postępowaniu, planowane prace dotyczą dwu linii elektroenergetycznych 110 kV: relacji G.-K.-S. i relacji K. - Ż. Dla inwestycji dotyczących wskazanych linii elektroenergetycznych wydane zostały w dniu 25 czerwca 2019 r. przez Prezydenta Miasta Kutna decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego: nr 20/2019 i nr 21/2019, tj. inwestycji polegających na przebudowie linii na działce nr [...], która stanowi własność D.M. (KW [...]).

W przypadku linii K.- Ż. ma nastąpić demontaż trzech przewodów fazowych i jednego przewodu odgromowego i zamontowanie nowych sześciu przewodów fazowych i dwóch przewodów odgromowych, przy czym ulegnie zwiększeniu ilość torów linii z jednego na dwa. Zwiększenie ilości przewodów i torów linii potwierdza, że mamy do czynienia z przebudową linii K. – Ż., co podpada pod regulację zawartą w art. 124 ust. 1 u.g.n. i pozostaje poza sporem.

Kwestię sporną stanowił dla organu II instancji rodzaj prac w zakresie linii G.-K.-S., które mają obejmować jedynie wzmocnienie słupa linii i wymianę przewodów, a na skutek wykonanych robót inwestor nie przewiduje żadnych zmian za wyjątkiem wzrostu temperatury pracy przewodów. Wzbudziło wątpliwość organu, czy planowane prace faktycznie podpadają pod reżim art. 124 u.g.n. Wojewoda Łódzki uznał zatem za konieczne: ustalenie, czy w zakresie omawianej linii prace dotyczą również stacji transformatorowych, udokumentowanie relacji linii i jej całkowitej długości przed i po wykonaniu prac. Zmiany w powyższym zakresie potwierdziłyby zasadność dokonania przebudowy linii. Jak dotąd brak w aktach sprawy dowodów na to, że nastąpią zmiany parametrów technicznych i użytkowych omawianej linii, jak też zmiany w zakresie stacji transformatorowej, które potwierdzałyby przebudowę, a dopiero zmiana wspomnianych parametrów oznaczać będzie, że planowane prace nie spełniają definicji remontu, a stanowią budowę lub przebudowę istniejącego obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2198/18).

Organ odwoławczy podkreślił ponadto, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 13 lipca 2021 r.), że w sytuacji, gdy dla danej linii pierwotnie nie była wydana decyzja na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (albo na podstawie wcześniejszych regulacji: art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), jak również decyzja o pozwoleniu na budowę, to wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. doprowadziłoby do legalizacji dotychczasowego usytuowania zrealizowanej już linii elektroenergetycznej, konstatując, że w prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji nie poddano badaniu, czy były wydane wcześniej decyzje, o których mowa powyżej.

W ocenie Wojewody dokonanie w zakresie linii G.-K.-S. koniecznych ustaleń wyłącznie przed organem II instancji, zebranie przez ten organ pełnego materiału dowodowego, analizę dowodów i wnioski, a w konsekwencji dopiero na tej podstawie wydanie orzeczenia, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze sprzeciwu E. S.A. od ww. decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 29 listopada 2022 r., w prawomocnym wyroku z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 1111/22 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd, po przedstawieniu stanowiska o związaniu organu decyzją lokalizacyjną i zanegowaniu sytuacji, w której nastąpiłby dualizm rozstrzygnięć organu odwoławczego względem tej samej linii energetycznej, doszedł do przekonania, że prowadzone postępowanie wbrew opinii Wojewody Łódzkiego nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie charakteru prac jak i normy prawa mającej znaleźć zastosowanie w sprawie.

W związku z powyższym Wojewoda przyjął w całości argumentację przedstawioną w decyzji organu I instancji, tym bardziej, że właściciel gruntu w odwołaniu podał, że wyraża pełną zgodę na przebudowę linii mając świadomość, że jest to inwestycja służąca realizacji celu publicznego, a wnosi jedynie o zmianę kwoty odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego wysokości zadośćuczynienia, organ wyjaśnił, że w przypadku braku konsensusu na etapie prowadzonych rokowań, właściwy podmiot zwraca się do organu administracji o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak zgody na zaproponowane wzajemnie warunki przez uczestników rokowań, w tym brak zgody na finansowe propozycje obu stron, oznacza w istocie brak dojścia do porozumienia i uzasadnia zakończenie rokowań i uruchomienie procedury administracyjnej. Istota sporu sprowadza się wszak jedynie do braku zgody na zaproponowane wzajemnie warunki. Organ II instancji nie może zgodzić się zatem ze stanowiskiem strony odwołującej się, jakoby rokowania obarczone były nieprawidłowościami. Co istotne, prawidłowości rokowań nie zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 19 stycznia 2023 r., jaki zapadł w niniejszej sprawie.

Wyjaśnić jednocześnie trzeba stronie odwołującej się, że w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wydanie decyzji administracyjnej w celu dokonania, jak w niniejszym przypadku, przebudowy linii elektroenergetycznych, stosownie do art. 128 ust. 4 ustawy za szkody powstałe wskutek zdarzeń określonych w art. 124, jak też za zmniejszenie wartości nieruchomości, przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odrębnej decyzji wydawanej po zakończeniu prac (art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy) w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu ograniczenia prawa, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 1 i ust. 2).

Odnosząc się z kolei do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2023 r. (trzeci akapit od końca uzasadnienia) stwierdzono, że inwestor zaprzeczył, jakoby wskazał, że jest posiadaniu dokumentacji dotyczącej zgłoszenia planowanej inwestycji do organu architektonicznego (pismo z dnia 31 maja 2023 r.). Kwestię tę w okolicznościach sprawy należy uznać za nieistotną w odniesieniu do treści orzeczenia.

Ponadto, Wojewoda Łódzki ustalił zgodnie z wskazaniem Sądu, że nie dojdzie do zmiany parametrów stacji transformatorowej linii G.-K.-S., co dodatkowo sugeruje, że mamy do czynienia z remontem tej linii, jednak pozyskana informacja pozostaje bez znaczenia wobec przedstawionej powyżej konkluzji wyroku, co do prawidłowości zastosowanej w sprawie normy prawa.

Podobnie, prawidłowość umocowania A. B. występującego z wnioskiem w imieniu E. S.A. (pełnomocnictwo nr [...]) wynika z zapisów zawartych w KRS nr [...], aktualnych na dzień złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzuty naruszenia:

art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 pkt 3a, 6, 7a i 8 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, mimo że planowana przez Wnioskodawcę inwestycja obejmująca prace na terenie nieruchomości Skarżącego ma charakter remontu, a nie przebudowy;

art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię i wadliwe ustalenie, że prace planowane przez Wnioskodawcę na terenie nieruchomości Skarżącego polegać będzie na wykonaniu prac związanych z przebudową istniejącej linii elektroenergetycznej, podczas gdy prace podniesione przez Wnioskodawcę stanowią remont; charakter przedmiotowych prac spełnia przesłanki uznania ich za remont w rozumieniu przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku z art, 3 pkt 8 p.b.; wskutek przeprowadzonych prac nie ulegną zmianie parametry techniczne i użytkowe linii, tym samym będzie to ta sama linia elektroenergetyczna, pracująca pod tym samym napięciem nie zwiększy się jej pole elektromagnetyczne, posadowienie słupów nie ulegnie zmianie, jak również nie zmieni się przebieg linii;

art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię i wadliwe ustalenie, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja obejmująca prace na terenie nieruchomości skarżącego nie będzie polegać na wykonaniu prac związanych z remontem i konserwacją istniejącej linii elektroenergetycznej, podczas gdy prace te stanowią remont;

art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zastosowanie i przyjęcie przez Wojewodę, że w pojęciu "zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów służących do przesyłu energii elektrycznej" mieści się pojęcie przebudowy istniejącej linii energetycznej; prace planowane przez Wnioskodawcę odpowiadają charakterem, zakresem remontowi, o którym mowa w art. 124b ustawy; i w związku z tym uznanie, że w sprawie zostały prawidłowo przeprowadzone rokowania zmierzające do zawarcia ugody;

art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 i ust. 3, art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach k.p.a. postępowanie administracyjne; w sprawie nie nastąpiło kompleksowe zgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do jej rozstrzygnięcia, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy i okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a następnie ocenę prawną; w tym stanie rzeczy dokonana ocena przekracza granice wyznaczone w art. 80 k.p.a.

art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 i ust. 3, art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieuwzględnienie wniosku Wnioskodawcy w sytuacji niewykazania przez Wnioskodawcę przedsięwzięcia określonego w art. 124 ust. 1 u.g.n. w sytuacji, gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego stanowi ono remont;

art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 64e i art. 153 p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach k.p.a. postępowanie administracyjne;

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w szczególności nieuwzględnienie, że na skarżącej jako operatorze systemu dystrybucyjnego ciąży obowiązek utrzymania sieci elektroenergetycznej, które polega na zapewnieniu bieżącego i długookresowego bezpieczeństwa funkcjonowania systemu, jego eksploatację, konserwację, remonty i w konsekwencji wadliwie przyjęcie ustalonego stanu faktycznego przez uznanie, że podwyższenie wysokości jednego słupa linii elektroenergetycznej i wymiana przewodu odgromowego na nowy spowoduje zmianę parametrów technicznych i użytkowych linii, a tym samym prace stanowić będą przebudowę, a nie remont linii;

art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 i ust. 3, art. 124b ust. 1 u.g.n.. poprzez błędną ocenę przedsięwzięcia planowanego przez Wnioskodawcę i uznanie go za przebudowę, a nie za remont; uznanie, że rokowania z właścicielem nieruchomości objętej postępowaniem ograniczeniowym zostały przeprowadzone;

art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 124 ust. 1 i ust. 3, art. 124b ust. 1 u.g.n. poprzez brak ustaleń w zakresie legalności infrastruktury Wnioskodawcy znajdującej się na terenie nieruchomości Skarżącego;

art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz braku przeprowadzenia własnych ustaleń w zakresie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

W związku z powyższymi uchybieniami, w ocenie skarżącego, doszło do naruszenia reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób, niepełne i niedostateczne uzasadnienie decyzji, co jest naruszeniem art. 107 § 2 i 3 k.p.a.

Powołując takie zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Kutnowskiego z dnia 6 czerwca

2022 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że zasadnicze znaczenie ma ocena, czy zakres tych prac odpowiada inwestycji, o której mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiąc przebudowę czy podlega zakwalifikowaniu jako remont, o którym mowa w art. 124b u.g.n. co skutkowałoby negatywnym rozpoznaniem wniosku inwestora. Istotą sporu było zatem prawidłowe zakwalifikowanie robót objętych wnioskiem inwestora. Istota sporu sprowadza się do analizy ww. regulacji prawnych przewidzianych w art. 124 oraz art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do kwestii związania wyrokiem uwzględniającym sprzeciw skarżący podniósł, że w całkowitej sprzeczności z zasadą zaufania obywateli do organów pozostaje sytuacja, w której organ odwoławczy dwukrotnie zajmował w sprawie odmienne od organu pierwszej instancji stanowisko, a następnie w postępowaniu sądowym, o którym Skarżący nie wiedział, w którym nie uczestniczył zapada rozstrzygnięcie przesądzające kwestie merytoryczne, zasadnicze w sprawie i w następstwie tego rodzaju orzeczenia organ odwoławczy wbrew swojemu dotychczasowemu stanowisku uwzględniając związanie orzeczeniem sądowym - które uprawomocnia się ze względu na brak możliwości jego zaskarżenia przez Skarżącego, nawet brak wiedzy Skarżącego o tym orzeczeniu, a brak jego zaskarżenia przez podmiot, który wniósł sprzeciw jako orzeczenia zgodnego z jego interesem.

Orzeczenie Sądu rozpoznającego sprzeciw nie może przesądzać o kwestiach podlegających rozpoznaniu w postępowaniu, w którym są uprawnione brać udział stronny i które ma charakter postępowania dwuinstancyjnego przed organami. Tego rodzaju orzeczenie, w takim zakresie w jakim następuje przekroczenie przez Sąd rozpoznający sprzeciw przepisów o jego kognicji, naruszenie ogólnych obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego nie ma mocy wiążącej. W świetle orzecznictwa sądowego naruszenie kognicji przez Sąd rozpoznający sprzeciw skutkuje tym, iż orzeczenie tego Sądu pomimo przepisu art. 153 P.p.s.a. nie wiąże w tym zakresie w jakim zostało ono wydane z takim naruszeniem, w tym zakresie nie ma ono mocy wiążącej jako pozostające w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawnymi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Dodatkowo organ wskazał, że wydał orzeczenie z dnia 23 czerwca 2023 r. zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2023 r., jaki zapadł w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że choć Sąd dopuścił możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w zakresie zmian dotyczących stacji transformatorowej, to - co najważniejsze dla organu - Sąd zawyrokował, że "prowadzone postępowanie wbrew opinii Wojewody Łódzkiego, nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie charakteru prac, jak i normy prawnej mającej znaleźć zastosowanie w sprawie". Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania są zatem nieadekwatne do stanu sprawy. Wszystkie okoliczności przemawiające za wydaniem decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zostały w jej uzasadnieniu wyjaśnione, co czyni, że wyczerpane zostały wymogi określone art. 107 § 3 k.p.a.

Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Łódzki miał na uwadze, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wprawdzie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której stanowi art. 138 § 2 K.p.a., ale jednak czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. By nie narazić się na zarzut naruszenia zasady związania organu wyrokiem, jaki zapadł w sprawie (art. 153 p.p.s.a.), Wojewoda Łódzki mógł wydać tylko decyzję o zaprezentowanej treści.

Procedując sprawę po wydaniu wyroku z 19 stycznia 2023 r. organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym przez Sąd. Udokumentowana została w aktach sprawy kwestia prawidłowości pełnomocnictwa. Uzyskano również wyjaśnienia inwestora w zakresie dokumentacji dotyczącej dokonanego zgłoszenia planowanej inwestycji do organu architektoniczno-budowlanego, na które, jak wskazał Sąd, powoływał się inwestor w toku postępowania (inwestor zaprzeczył, jakoby wskazywał, że jest w posiadaniu takiej dokumentacji). Uzyskano też stanowisko inwestora potwierdzające, że nie dojdzie do zmian w stacji transformatorowej (pismo z 31 maja 2023 r.). Należy wskazać w tym miejscu, że potwierdzenie braku zmian w stancji transformatorowej sugeruje prawidłowość tezy organu odwoławczego, że chodzi o remont linii (art. 124b ust. 1 u.g.n.), ale pozostaje to bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro przesądzone zostało, że charakter prac jak i norma prawna nie wymagają ustaleń, a zatem są prawidłowe.

Wobec powyższego, nie mogą zasługiwać na aprobatę zarzuty naruszenia przepisów postępowania przedstawione w punktach 2.1. i 2.3., czy 2.6. skargi, tylko bowiem wskazane przez Sąd elementy wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Z przedstawionych względów Wojewoda Łódzki podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia 23 czerwca 2023 r. nr GN-III.7581.225.2022.AG i nie widzi podstaw, by zastosować przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., tj. by uwzględnić skargę w całości, uchylić zaskarżoną decyzję i wydać nową decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej przywoływanej jako: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, w ramach sprawowanej kontroli sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W tym miejscu, z uwagi na wyrok tut. Sądu o sygn. akt II SA/Ł 1111/22, przypomnienia również wymaga, że kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzje wydane na innej podstawie niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest ograniczona, na mocy art. 64e p.p.s.a., wyłącznie do badania przesłanek zastosowania właśnie tego przepisu. W rezultacie w ramach tego postępowania ocena motywów organu drugiej instancji dokonywana powinna być tylko pod kątem, czy wykazano zasadność wydania decyzji kasacyjnej. Sprawowana kontrola ma zatem charakter formalny. W judykaturze zwraca się uwagę, że nie bez znaczenia jest także fakt, że w postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem, stronami są wyłącznie podmiot wnoszący sprzeciw oraz organ, natomiast pozostałe strony, choćby brały czynny udział w postępowaniu administracyjnym, nie mogą bronić swoich interesów przed sądem. Z uwagi na to, że nie wszystkie podmioty traktowane jako strony przez organy, uczestniczą w postępowaniu sądowym, to celowa jest konkluzja, że kontrola decyzji kasacyjnej nie może obejmować ani kwestii merytorycznych, ani procesowych innych niż wynikające z art. 138 § 2 k.p.a.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co powoduje, że musi ona zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli stała się decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 23 czerwca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kutnowskiego z dnia 6 czerwca 2022 r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w gminie miasto K., obr. [...] poprzez zezwolenie Spółce E. S.. z siedzibą w G. na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji G.-K. oraz przebudowie linii elektroenergetycznej 110 kV relacji K.-Ż.-S.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: "u.g.n.").

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powołany wyżej przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. upoważnia do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, celem umożliwienia realizacji inwestycji celu publicznego, w rozumieniu art. 6 u.g.n. Zastosowanie tej instytucji wymaga łącznego spełnienia określonych przesłanek w postaci uzasadnionej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego potrzeby przeprowadzenia przez daną nieruchomość inwestycji liniowej celu publicznego, służącej przesyłaniu lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, łączności publicznej i sygnalizacji wraz z niezbędnymi do korzystania z tych przewodów i urządzeń obiektów oraz braku zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przez jego nieruchomość opisanej inwestycji.

Podkreślenia wymaga również, że z uwagi na fakt, iż wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzja skutkuje ograniczeniem uprawnień właścicielskich i przeznaczeniem prywatnej własności dla realizacji celu publicznego, organy administracji zobligowane są do ścisłego określenia w podejmowanej decyzji zarówno zakresu ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości poprzez jednoznaczne wskazanie przebiegu inwestycji przez nieruchomość i zakresu uszczuplenia władztwa właściciela, i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji.

Stosownie do treści art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy inwestor wystąpił o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w celu przebudowy elektroenergetycznej linii napowietrznej 110 kV relacji G.-K.-S. i linii 110 kV relacji K. – Ż., na działce nr [...] położonej w obrębie K..

O ile kwestia zakwalifikowania prac związanych z linią relacji K.-.Ż. nie budziła wątpliwości Wojewody, to już kwestią sporną stała się kwalifikacja rodzaju prac w zakresie linii G.-K.-S., które mają obejmować wzmocnienie słupa linii i wymianę przewodów. Po wymianie przewodów inwestor przewiduje wzrost temperatury pracy przewodów.

Oceniając decyzję kasatoryjną Wojewody Łódzkiego z dnia 29 listopada 2022 r. znak: GN-III.7581.225.2022.AG, tut. Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Łd 1111/22 wskazał, że art. 124 ust. 1 u.g.n. wymaga zgodności decyzji o ograniczeniu prawa własności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd zauważył, że do akt administracyjnych załączono dwie ostateczne decyzje lokalizacyjne: decyzję Prezydenta Miasta Kutna z dnia 25 czerwca 2019 r. nr 20/2019 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalająca na rzecz E. S.A. z/s w G. warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110V G.-K.-S., przewidzianej do realizacji w granicach działki o nr ewid. [...] położonej w K. w obrębie K., pow. [...], woj. łódzkie oraz decyzję Prezydenta Miasta Kutna z dnia 25 czerwca 2019 r. nr 21/2019 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalająca na rzecz E. S.A. z/s w G. warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110V K.-.Ż., przewidzianej do realizacji w granicach działki o nr ewid. [...] położonej w K. w obrębie K., pow. [...], woj. łódzkie. Skoro są to akty ostateczne i funkcjonujące w obiegu prawnym, to brak jest podstaw do kwestionowania przyjętej tam kwalifikacji zamierzonej inwestycji. Zadaniem organu było wyłącznie ustalenie, czy zakres prac wskazanych we wniosku odpowiada zakresowi wskazanemu w decyzji lokalizacyjnej (por. wyrok WSA w Lublinie z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1087/17, wyrok WSA w Szczecinie z 5 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 513/20, wyrok WSA w Białymstoku z 22 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 408/21).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie taki obowiązek nie został przez organ wykonany, brak jest bowiem jednoznacznej oceny, czy zakres prac zgłoszonych we wniosku o wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., a wcześniej wskazanych w trakcie rokowań z właścicielem nieruchomości odpowiadał zakresowi prac, jaki wynikał z decyzji lokalizacyjnych.

Podkreślenia wymaga, że WSA w wyroku o sygn. akt II SA/Ł 1111/22 stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Kutna z dnia 25 czerwca 2019 r. nr 20/2019 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalająca na rzecz E. S.A. z/s w G. warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110V G.-K.-S., przewidzianej do realizacji w granicach działki o nr ewid. [...] położonej w K. w obrębie K. jest ostateczna, a organy są nią związane. Związanie to polega natomiast na tym, że występując z wnioskiem w trybie art. 124 u.g.n. w związku z pracami polegającymi na przebudowie, inwestor musi legitymować się decyzją lokalizacyjną. Natomiast, jeżeli zestawienie zakresu prac jest odmienne, organ dokonując oceny prac wskazanych we wniosku inwestora uprawniony jest do oceny, że planowane zamierzenia nie stanowią przebudowy, lecz remont, a zatem de facto decyzja lokalizacyjna nie stanowi podstawy do wykonania tych konkretnych prac polegających na remoncie.

Zadaniem Wojewody rozpatrującego odwołanie było zatem porównanie zakresu prac i stwierdzenie, czy procedowany wniosek inwestora o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n., w odniesieniu do działki nr [...], rzeczywiście dotyczy inwestycji, której dotyczy decyzja Prezydenta Miasta Kutna z dnia 25 czerwca 2019 r. nr 20/2019 o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalająca na rzecz E. S.A. z/s w G. warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110V G.-K.-S.. Powyższe możliwe było do przeprowadzenia przez organ odwoławczy bez konieczności stosowania art. 138 § 2 k.p.a. W wyroku WSA o sygn. akt II SA/Łd 1111/22 nie przesądzono zatem, że w obecnie rozpoznawanych postępowaniu mamy do czynienia z przebudową, gdyż tak stanowi decyzja lokalizacyjna.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 153 i art. 64e p.p.s.a. Skoro ocena sądu w wyniku sądowej kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie może być oceną przesądzającą o meritum sprawy, Wojewoda błędnie uznał, że w wyroku WSA z dnia 19 stycznia 2023 r., II SA/Łd 1111/22 przesądził o tym, że planowane prace stanowią przebudowę, a nie remont, co było i nadal stanowi istotę sporu, gdyż wiąże się ze stopniem ograniczenia prawa własności.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., jak w pkt 2.

Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda Łódzki weźmie pod rozwagę poczynione wyżej rozważania.