Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 660/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 lipca 2023 r., znak: SKO.41/2729/LI/2022 w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Konopnica z dnia 11 maja 2022 r., znak: BK.6730.1.671.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz M. D. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. D. (dalej jako "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 lipca 2022 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w wyniku rozpatrzenia wniosku J. B.(dalej jako "inwestor") z dnia 26 listopada 2021 r., Wójt Gminy Konopnica decyzją nr 225/22 z dnia 11 maja 2022 roku, znak: BK.6730.1.671.2021 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanej na terenie części działki o nr ewid. [...], obręb S., Gmina K..

Organ pierwszej instancji oznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji linią koloru czerwonego oraz literami: A, B, C, D na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Organ wskazał, że inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla objętej przedmiotowym wnioskiem działki, zmiana zagospodarowania terenu wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji (art. 59 ust.1 u.p.z.p.). Organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze analizowanym wokół działki objętej wnioskiem (załączniki nr 2 i 3 do decyzji), stwierdzając, że w analizowanym terenie występuje zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna, co pozwala na określenie wymagań dotyczących zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Ze wskazanej analizy wynika, że na obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne, gospodarczej garaże o następujących gabarytach: geometra dachu zróżnicowana do 45°, maksymalna wysokość kalenicy dachów budynków mieszkalnych 9m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - okapy dachów budynków mieszkalnych od 2,5 m do 6,5 m, linia zabudowy 17m od granicy działki z drogą publiczną, intensywność zabudowy ok. 0,10, szerokość elewacji frontowej od 6 do 22,5 m dla budynków mieszkalnych. Jednocześnie ustalono, że objęta wnioskiem działka jest położona na gruntach rolnych klasy R II, RIIIA zaś w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszar objęty wnioskiem przeznaczony był pod tereny upraw polowych - E 23RP, zatem nie został poddany procedurze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze. Następnie organ pierwszej instancji powołując się na treść art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 z późn. zm., dalej: ustawa o ochronie gruntów rolnych) wskazał, że grunty rolne wchodzące w skład działki objętej wnioskiem spełniają wszystkie warunki tam wymienione, dlatego nie jest potrzebna zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Warunki kształtowania zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego określono poprzez: wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 17 m od granicy działki drogi publicznej - gminnej, określenie wskaźnika nowej zabudowy w stosunku do powierzchni objętej decyzją 0,13, wskazanie udziału powierzchni biologicznie czynnej na minimum 50%, wyznaczenie szerokość elewacji frontowej od 10 do 12 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od 2,5 do 6,5 m oraz wysokość kalenicy od 6,0 m do 9,0 m. Ilość kondygnacji nadziemnych ustalono na max 2, w zakresie geometrii dachu dopuszczono dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia głównych połaci dachowych nie mniejszych niż 25° i nie większym niż 45°. Dopuszczono ponadto podział działki na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej – właścicielki sąsiedniej nieruchomości, od ww. decyzji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie w pierwszej kolejności podniosło, że wobec braku aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, niezbędnym było, stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1 – 5. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z 2003 r.").

Natomiast w celu ustalenia, czy zachodzą warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organ administracji, stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p., wyznacza wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Kolegium stwierdziło, że wytyczony w niniejszej sprawie obszar analizy umożliwił odnalezienie analogii funkcjonalnej (zabudowa jednorodzinna, budynki gospodarcze, garaże) do wnioskowanej inwestycji w istniejącej zabudowie terenu. Wskazano także, że nie jest kwestionowane, iż działka o nr ewid. [...] ma dostęp do drogi publicznej (drogi gminnej) zaś projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z analizy akt sprawy wynika, że teren inwestycji objęty przedmiotowym wnioskiem położony jest na gruntach rolnych klasy RII, RIIIa (informacja o działce - k. 80). Wskazano, że zgodnie z dołączonym do akt uzupełnionym wypisem i rysunkiem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., który utracił moc na podstawie art. 67 u.p.z.p. przedmiotowy obszar inwestycji stanowił teren intensywnych upraw polowych bez prawa lokalizacji nowych siedlisk (symbol E 23 RP), nie został on poddany procedurze zmiany przeznaczenia gruntów z rolnych na nierolnicze. Z tej przyczyny istotne w sprawie jest ustalenie przesłanek warunkujących odstąpienie od uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów ornych, w tym przypadku określenie odległości działki od drogi publicznej. Stosownie bowiem do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2a w/w ustawy nie wymaga zyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, z późn. zm.);

położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r.-poz.460,774 i 870);

ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

W ocenie organu odwoławczego grunt, na którym ma powstać planowana inwestycja spełnia łącznie powołane powyżej przesłanki z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.i.l., gdyż co najmniej połowa gruntów mieści się w granicach zwartej zabudowy, grunt położony jest w odległości nie większej niż 50 m od najbliższej działki budowlanej, grunt położony jest przy drodze publicznej, a powierzchnia działki, na której planowana jest inwestycja wynosi 0,4617 ha. (k. 80, k. 81). W związku z tym nie była wymagana zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne przedmiotowych gruntów rolnych. Zwrócono także uwagę, że projekt decyzji został pozytywnie zaopiniowany przez organ właściwy ds. ochrony gruntów rolnych i leśnych - Starostę Lubelskiego (k. 41-43)

Zdaniem Kolegium obowiązująca dla terenu inwestycji linia zabudowy w odległości 17 m od drogi publicznej, analogicznie jak na działce sąsiedniej jest prawidłowa. Wyjaśniono, że linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Ponadto, ustalonej decyzją o warunkach zabudowy linii zabudowy co do zasady nie można przekroczyć nową zabudową w kierunku drogi publicznej, jednakże usytuowanie obiektu "za tą linią", w głąb działki inwestora, jest często uzależnione od szeregu okoliczności, np. zapewnienia wymaganych odległości od obiektów na działkach sąsiednich. Tym samym przyjęcie przez organ pierwszej instancji nazewnictwa "nieprzekraczalna linia zabudowy", rozumianej jako linia oznaczona na załączniku graficznym, wyznaczająca minimalną odległość od granicy działki objętej decyzją z działką drogi, w której może być umieszczona ściana frontowa projektowanego budynku, za wyjątkiem części podziemnych budynków oraz elementów architektonicznych - jest prawidłowe. Określony w przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi ok. 0,10. Tym samym ustalenie wskaźnika na 0,13 jest prawidłowe i zgodne z §5 ust.1 rozporządzenia z 2003 r. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalony został na poziomie minimalnym w wysokości 50%. Za właściwe Kolegium uznało również ustalone decyzją organu I instancji parametry zgodnie odpowiednio z § 6 ust.2, § 7 ust.4 i § 8 rozporządzenia z 2003 r. Uznano za prawidłowe wyznaczenie szerokości elewacji frontowej od 10,0 m do 12,0 m biorąc pod uwagę szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym, która wynosi od 6,0 do 22,5 m. oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowe w przedziale od 2,5 m do 6,5 m dla budynków mieszkalnych. Kolegium podkreśliło, że zabudowa bliźniacza jest typem zabudowy jednorodzinnej i jeżeli w okolicy znajdują się budynki jednorodzinne jednolokalowe to dopuszczalne jest zasadniczo lokalizowanie również zabudowy o charakterze bliźniaczej. Wskazano także, że geometria dachu, tj. kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych planowanego budynku ustalone zostały w oparciu o § 8 rozporządzania, zgodnie z którym powyższe cechy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy urbanistycznej wynika, iż w analizowanym obszarze nachylenie połaci dachu jest zróżnicowane i wynosi do 45°, przy wysokości kalenic do 9,0 m dla budynków mieszkalnych. Z uwagi na powyższe projektowany budynek mieszkalny należy przykryć dachem dwu lub wielospadowym o nachyleniu połaci od 25° do 45°, z kalenicą na wysokości od 6,0 m do 9,0.

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie, co skutkowało uznaniem, że planowana inwestycja spełnia przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa",

2. przepisów postępowania administracyjnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. - polegającym na braku wszechstronnego, niezupełnym i niewyczerpującym zgromadzeniu oraz rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego, a także na jego dowolnej ocenie, co skutkowało uznaniem, że planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i w konsekwencji ustaleniem warunków zabudowy.

Zdaniem skarżącej zarówno organ I, jak i II instancji błędnie ustaliły, że przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymagania objęte przepisem art. 61 ust.1 u.p.z.p. Strona zwróciła uwagę, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie posługuje się terminem działki, a odnosi się do pojęcia terenu. W tym kontekście organy nie dokonały żadnej analizy w odniesieniu do planowanej inwestycji. Jest to o tyle istotne, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora ma zostać usytuowana na "terenie części działki o nr ewid. [...], obręb S., Gmina K.). Natomiast przez "teren" o który mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na której inwestor planuje inwestycję. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w myśl art. 59 ust. 1 ww. ustawy dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań. Z powyższego wynika, że teren inwestycji musi być rozumiany jako cała działka ewidencyjna, na której ma zostać zrealizowane zamierzenie budowlane czego nie może zmieniać określenie granic inwestycji poprzez wskazanie jej liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji. Skarżąca podniosła, że z uzasadnienia zarówno zaskarżanej decyzji, jak i organu I instancji nie wynika, w jaki sposób organy wyznaczyły obszar analizowany, tj. czy ustaliły go w minimalnym wymiarze, czy też zakres analizowanego obszaru został rozszerzony i z jakiego powodu. Organy zupełnie zaniechały obowiązkowi uzasadnienia sposobu wyznaczenia analizowanego obszaru, motywów przyjęcia takiego, a nie innego analizowanego obszaru, jak i nie wskazały terenów objętych tymże obszarem. Zdaniem skarżącej sama tylko zbieżność funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (zabudowa jednorodzinna, budynki gospodarcze, garaże), a do takich okoliczności odwołał się organ II instancji w zaskarżonej decyzji, nie wystarczy by uznać, że została spełniona "zasada dobrego sąsiedztwa", a obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. Skarżąca wskazała, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego uniemożliwia prawidłowe określenie obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu, a z takim stanem faktycznym możemy mieć do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji nie wynika bowiem w jaki sposób parametry zamierzenia budowlanego zostały obliczone, brak możliwości określenia czy zostały one ustalone w sposób zgodny z przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 20 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Konopnica z dnia 11 maja 2022 r. ustalającą J. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanej na terenie części działki o nr ewid. [...], obręb S., Gmina K..

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Wskazać bowiem należy, że z dniem 3 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja przepisów u.p.z.p dokonana ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), której przepis art. 4 stanowi, iż do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony przez inwestora w dniu 26 listopada 2021 r., co oznacza, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dokonaną nowelizacją.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie bezspornym pomiędzy stronami pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek J. B., warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Podkreślenia wymaga, że określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowania terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.). Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy (por. wyroki WSA w Poznaniu z 28 kwietnia 2022 r., II SA/Po 618/21; z 26 sierpnia 2022 r., II SA/Po 343/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, na zasadach określonych w powołanym wyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno bowiem mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen (por. Wyrok NSA z 5 maja 2022 r., II OSK 691/22 ; publ. CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, że prawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest warunkiem koniecznym dalszych rozważań i rozstrzygnięć co do możliwości ustalenia warunków zabudowy oraz wymagań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanej inwestycji. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Odległość ta powinna rozciągać się równomiernie i koncentrycznie wokół granicy działki lub granic działek tworzących teren inwestycyjny. Zgodnie z przyjętą zasadą obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości (równomiernie), a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Jakkolwiek - jak przyjmuje część sądów administracyjnych - granice te nie muszą zawsze stanowić w sensie geometrycznym okręgu, to jednak kształt obszaru analizowanego powinien zasadniczo mieć kształt zbliżony do okręgu (lub kwadratu, jeśli uzasadnia to kształt działki objętej wnioskiem). Istotne jest więc to, aby odległość granic obszaru analizowanego od granic działki inwestora była na całej długości równa.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy odnosi się działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana. Zgodnie z tym poglądem, teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym, jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie, teren faktycznej inwestycji (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, publ. CBOSA). Użyty bowiem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia z 2003 r. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, a więc obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r.) wynika bowiem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek. Podobnie przepisy § 4-8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki". Zamiarem ustawodawcy nie było bowiem dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Nawet zatem określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (objęcie części działki miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), bądź z wyjątkowego charakteru planowanego przedsięwzięcia, choćby w postaci inwestycji liniowych, które ze swej natury zajmują wyłącznie część działki. Taka sytuacja nie występuje jednak w niniejszej sprawie. W orzecznictwie pojawia się również stanowisko, zezwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki w przypadku działek o dużej powierzchni, kiedy możliwe jest precyzyjne wyodrębnienie terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym (por. np. wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18). Podkreślić jednak należy, iż takie rozwiązanie nie może służyć obejściu prawa. Nie ma bowiem przeszkód, aby inwestor dokonał podziału działki i wydzielił z niej teren objęty zamierzeniem budowlanym, którego powierzchnia będzie wówczas odpowiadała całej powierzchni działki.

Należy wskazać, że w sprawie będącej przedmiotem skargi nie zostało wskazane przez organy obu instancji w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany. Jak już wcześniej wskazano na kopii mapy został zaznaczony jedynie obszar inwestycji, natomiast brak jest zaznaczenia frontu działki, który stanowi podstawę do wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Z mapy stanowiącej załącznik graficzny do wyników analizy wynika, że odcinek ten mający około 7 cm – przy założeniu, ze skala mapy wynosi 1:1000, odpowiadałoby szerokości 70 m. Ponieważ organy nie wyjaśniły w części opisowej wyników analizy zarówno przyjętej szerokości frontu oraz sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego, dlatego dalsze analizy i ustalenia zawarte w wynikach analizy i uzasadnieniach decyzji o warunkach zabudowy nie mogą zostać poddane ostatecznej weryfikacji merytorycznej.

Podkreślić należy, że wyznaczenie terenu inwestycji jako część działki ewidencyjnej przy braku precyzyjnej analizy urbanistycznej, która wskazywałaby na zasadność i prawidłowość takiego rozwiązania należy uznać za nieprawidłowe. Wyznaczenie innego niż cała działka ewidencyjna terenu inwestycji musi być szczegółowo uzasadnione i znaleźć potwierdzenie w sporządzonej analizie urbanistycznej. W innym przypadku może dojść do obejścia przepisów dotyczących wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia z 2003 r.).

Powyższe okoliczności stanowią o niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i niedokonaniu jego oceny prawnej, co jest naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz normy materialnej art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Na marginesie Sąd zwraca jednocześnie uwagę, że na skutek nowelizacji u.p.z.p. i wprowadzającego art. 61 ust. 5a tej ustawy (operującego pojęciem "terenu objętego wnioskiem") oraz usuwającego z obrotu prawnego § 3 rozporządzenia z 2003 r. umożliwia inwestorom występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla części działki, niemniej jednak wskazany przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na treść art. 4 ustawy nowelizującej z 17 września 2021 r., zgodnie z którym do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Odnotowane i omówione uchybienia stanowią wystarczającą podstawę do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, rozważy wszelkie okoliczności sprawy i rozstrzygnie je w oparciu o rzetelnie zebrany materiał dowodowy, szczegółowo uzasadniając przyjęte rozwiązania, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

W kwestii kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).