Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1530/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 881 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 5 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1542/17 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w M. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1542/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w M.na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) uchylił decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia inwestycji od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zasądził od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz "[...]" S.A. z siedzibą w M. kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., po rozpatrzeniu wniosku Spółki [...] S.A. o zwolnienie z zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie 24 szt. budynków mieszkalnych o powierzchni zabudowy w przedziale 135-110 m2 w zabudowie szeregowej oraz bliźniaczej, jak również wolnostojącego budynku usługowego o powierzchni zabudowy do 170 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym przyłączami, planowanego do realizacji na terenie nieruchomości, działkach nr [...] i [...]obręb ewidencyjny [...] w mieście S., decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., odmówił zwolnienia z ww. zakazów, w tym zakazu wznoszenia obiektów budowlanych.

W odwołaniu [...] S.A. wniosła o jej uchylenie i zwolnienie z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, z uwagi na fakt, iż na działkach sąsiednich są już zlokalizowane domki jednorodzinne i budynek biurowy. Podniesiono również, że wał po stronie lewego brzegu rzeki Kamienna wynosi ok. 4 m wysokości a po prawej stronie rzeki jest o dwa metry niższy. Na dowód powyższych faktów odwołujący przekazał zdjęcia ukazujące okolicę ww. inwestycji.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 88l ust. 2 w związku z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] czerwca 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość przeznaczona pod planowane przedsięwzięcie inwestycyjne znajduje się, wg map zagrożenia w rejonie km 118+800 rzeki Kamienna po lewej stronie koryta rzeki, po stronie odpowietrznej wału przeciwpowodziowego. Stosownie do ustaleń map zagrożenia powodziowego w rejonie km 118+800 rzeki Kamiennej rzędna wody o prawdopodobieństwie występowania raz na 100 lat (p=l%) wynosi ok. 235,87 m n.p.m. Przedmiotem planowanego przedsięwzięcia jest zabudowa terenu nieruchomości, działek nr ew. [...] obręb Z. w miejscowości ., gmina S., obiektem budowlanym przeznaczonym na cele mieszkaniowe wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Rzędne terenu ww. działek określone na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej kształtują się na poziomie 233,5—235,00 m n.p.m. Organ podkreślił, iż z przeprowadzonej analizy wynika, że planowane przedsięwzięcie będzie w całości realizowane w zasięgu wody 1% i w przypadku jej wystąpienia teren całej nieruchomości zostanie pokryty wodami wezbraniowymi, przekraczającymi lokalnie o ponad 2 m poziom terenu przedmiotowych nieruchomości. Zaproponowane rozwiązanie polegające na wyniesieniu poziomu posadzki parteru projektowanych obiektów budowlanych na poziom 234,50-236,00 m n.p.m. nie zabezpieczy projektowanej zabudowy przed oddziaływaniem wód powodziowych. W przyjętym założeniu technicznym część obiektów budowlanych miałoby poziom posadzki ok. 1,40 m poniżej rzędnej wody 1%. Organ zaznaczył też, że samo wyniesienie posadzki obiektów budowlanych ponad rzedną wody 1%, w przypadku gdy okoliczne nieruchomości zostaną w całości zalane wodami wezbraniowymi, nie może stanowić podstawy do wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy. Z powyższych ustaleń, zdaniem organu I instancji, jednoznacznie wynika, że lokalne ukształtowanie terenu i bliskie sąsiedztwo koryta rzeki wpływają na zagrożenie powodziowe terenu nieruchomości, a w przypadku wystąpienia powodzi teren zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie planowanych robót zostanie pokryty wodami wezbraniowymi, które będą oddziaływały na projektowane zagospodarowanie. W związku z powyższym, z uwagi na możliwość uniknięcia rzeczonego zagrożenia, co stanowi element racjonalnej polityki w zakresie ochrony przeciwpowodziowej, w przedmiotowym przypadku w pełni uzasadniona była odmowa zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

Prezes KZGW wyjaśnił, iż status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem, obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat; b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat, c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne, d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

Organ odwoławczy wskazując na treść art. 88l ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne wyjaśnił, iż ochronę przed powodzią rozpatruje się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy Powodziowej), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 9 ust. 1 pkt lb ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. Zgodnie z art. 88k ustawy Prawo wodne, ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się w szczególności m.in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, a także zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód.

Prezes KZGW podzielając stanowisko organu I instancji wskazał, iż z całokształtu akt sprawy wynika, że przedmiotowe działki o nr ew. [...] obręb ew. [...] w miejscowości S., znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Kamiennej. Zgodnie z obowiązującą mapą zagrożenia powodziowego dla tego obszaru, wizualizującą obszary na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi p=l%, przedmiotowa działka znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Kamiennej. Rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (raz na 100 lat) w rejonie przedmiotowej inwestycji wynosi około 235,87 m n.p.m., a głębokość wody w miejscu planowanej inwestycji znajduje się we wskazanej na mapie strefie zalewu od 0,5 do 2,0 m a miejscami w strefie zalewu od 2,0 do 4,0 m. Mapy zagrożenia powodziowego zostały przyjęte i opublikowane, co oznacza, że do czasu ich ewentualnej aktualizacji są dokumentem obowiązującym i wiążącym. Organ stwierdził, iż z analizy lokalizacji inwestycji zgodnie z ww. mapami wynika, że istnieje duże ryzyko zalania omawianego terenu podczas pojawienia się wezbrania powodziowego. Położenie nieruchomości na trasie przepływu wód powodziowych oraz niesionego wraz z wodą materiału może spowodować zniszczenie planowanych budynków mieszkalnych. Nadto intensywny rozwój zabudowy powoduje, iż obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Może to powodować coraz wyższe stany wód na rzece, a co za tym idzie zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego.

Organ wskazał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt: IV SA/Wa 998/15, stwierdzający, że zwolnienie od zakazów jest możliwe, gdy budowa obiektów budowlanych nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym - o czym stanowi art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne. Nie chodzi więc o zwiększenie ryzyka powodziowego rozumianego jako możliwość wystąpienia powodzi, ale o sytuację w której na skutek zwolnienia od zakazów dojdzie do utrudnień i zwiększania nakładów związanych z koniecznością ochrony mienia, ludzi czy środowiska.

Prezes KZGW podkreślił, że działalność człowieka prowadzona w obszarach dolin rzecznych, jak również zmiany klimatyczne i nasilenie ekstremalnych zjawisk, takich jak gwałtowne i długotrwałe opady, przyczyniają się do zwiększania prawdopodobieństwa występowania powodzi i wzrostu ich negatywnych skutków. Rozwój budownictwa na terenach zalewowych, poprzez ograniczanie zdolności retencyjnych zlewni, zwiększa objętość wód powodziowych oraz wielkość strat społecznych i gospodarczych.

Odnosząc się do argumentu odwołania, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji zlokalizowane są już obiekty budowlane, organ wyjaśnił, że było to przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, niemającego związku z niniejszym postępowaniem. Każdą sprawę organ administracji publicznej zobowiązany jest rozpatrywać indywidualnie i niezależnie od rozstrzygnięcia wydanego w innej, choć podobnej sprawie. Wydane decyzje mogły dotyczyć innego stanu faktycznego, ale również mogły być wydane w innym stanie prawnym. Organ wyjaśnił, iż w dniu 15 kwietnia 2015 r. na stronie Hydroportalu (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl) opublikowane zostały zweryfikowane i ostateczne wersje map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego w formacie pdf. Jednocześnie mapy te zostały przekazane przez Prezesa KZGW organom administracji wskazanym w ustawie Prawo wodne (art. 88f ust. 3) i jako oficjalne dokumenty planistyczne stanowią podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że wał po stronie lewego brzegu rzeki Kamiennej wynosi ok. 4 m wysokości a po prawej stronie rzeki jest o 2 metry niższy, organ wyjaśnił, że lokalne uwarunkowania w zagospodarowaniu terenu skutkują tym, że w przypadku wystąpienia powodzi nastąpi przepuszczenie części wód wezbraniowych poza obwałowanym odcinkiem rzeki, w tym również przez tereny wskazane pod przedmiotowa inwestycję. Przestrzeń reglamentującą przepuszczenie wód wezbraniowych stanowi światło mostu zlokalizowanego powyżej terenu nieruchomości odwołującego. Wystąpienie powodzi będzie skutkowało zalaniem terenów wokół projektowanej zabudowy, co również uwzględniono na etapie rozpoznawania wniosku.

Spółka [...] S.A., z siedzibą w M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał na treść art. 88l ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego i zaznaczył, że w orzecznictwie podkreśla się, iż przepisem art. 88l ust. 1 Prawa wodnego ustawodawca ograniczył prawo własności, jednakże ograniczenie to nie jest bezwzględne, gdyż w ust. 2 art. 88l ustawy zawarto normę umożliwiającą, pod określonymi warunkami, uzyskanie zwolnienia od ustawowego zakazu. W związku z tym w procesie stosowania art. 88l ust. 2 Prawa wodnego należy mieć na względzie wartości konstytucyjne, jak: ochrona prawa własności (art. 64 Konstytucji RP) i zasada równości (art. 32 Konstytucji RP). Celem przepisu art. 88l ust. 2 Prawa wodnego jest odstępstwo od zakazów określonych w art. 88I ust.1, a więc m.in. odstępstwo od zakazu budowy obiektów budowlanych, więc nie można go rozumieć w sposób, który sprowadza się do tego, że żadna zabudowa na terenie szczególnego zagrożenia powodzią nie może być dopuszczona. Natomiast przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien ocenić czy odstępstwo od zakazów, w tym od zakazu budowy obiektów budowlanych utrudni ochronę przed powodzią, przy czym organ powinien wykazać w jaki sposób konkretna inwestycja utrudni ochronę przed powodzią.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że decyzja dotycząca zwolnienia od zakazu budowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ma charakter uznaniowy, co jednak nie oznacza dowolności organu administracji przy wydawaniu decyzji, ale przeciwnie rzeczą organu jest wykazać, że w danej konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Organ przy wydawaniu decyzji o zwolnieniu od zakazu jest obowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy została spełniona przesłanka określona w art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. Zatem stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. dopiero prawidłowa i wszechstronna analiza stanu faktycznego, przeprowadzona w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy w sprawie stanowi podstawę do wydania takiej decyzji. Sąd zaznaczył, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie dokonały w sposób wszechstronny wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Samo stwierdzenie organów, że wskazana we wniosku skarżącego inwestycja planowana jest do realizacji na działkach położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego, jest niewystarczające do wydania decyzji odmownej. Przede wszystkim rzeczą organów obu instancji było wykazać w jaki sposób wnioskowana inwestycja utrudni ochronę przeciwpowodziową. Tymczasem w uzasadnieniach wydanych decyzji obu organów brak wnikliwych rozważań w tym aspekcie. Organy zasadniczo skupiły się na wskazaniu, iż z obowiązującej mapy zagrożenia przeciwpowodziowego wynika, że działki skarżącego znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Kamiennej. Rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% ( raz na sto lat) w rejonie planowanej inwestycji wynosi 235,7 m n.pm., a głębokość wody w miejscu inwestycji znajduje się w strefie zalewu od 0,5 do 2,0 m, miejscami w strefie zalewu od 2,0 d 4,0 m. Tymczasem przy dokonywaniu oceny, czy ta konkretna inwestycja skarżącego utrudni ochronę przed powodzią całkowicie pominięto, na co wskazał skarżący, że teren inwestycji położony jest za wałem przeciwpowodziowym rzeki Kamiennej o wysokości 4 metrów, po drugiej stronie tej rzeki wał przeciwpowodziowy ma wysokość 2 metrów. Nie uwzględniono przy tym pod uwagę, że wokół działek skarżącego teren jest zainwestowany różnymi obiektami budowalnymi, w tym budynki mieszkalne i przedsiębiorstwo wodociągowe.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z przedłożonej przez skarżącego opracowania "Opinia dotycząca map zagrożenia powodziowego w rejonie 118+800 km rzeki Kamienna" sporządzonego w maju 2017 r. przez mgr inż. K. B. wynika, że zwolnienie z zakazów nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym. Wskutek zwolnienia z zakazów nie dojdzie do utrudnień i zwiększenia nakładów związanych z koniecznością ochrony mienia, ludzi i środowiska. Inwestycja nie utrudni także ewakuacji ludności z ewentualnych terenów zalewowych, ponieważ nieruchomości nie znajdują się na istniejących drogach. Autor tej opinii stwierdził, że mapy nie są prawidłowo sporządzone i nie mogą być podstawą do odmowy zwolnienia z zakazów zabudowy na terenach zalewowych, których tak naprawdę nie ma w rozpatrywanym obszarze. Z dostępnych źródeł nie wynika aby kiedykolwiek teren nieruchomości był zalany wodami przeciwpowodziowymi. Dlatego też w ocenie Sądu Wojewódzkiego organy nie przeprowadziły należycie postępowania dowodowego i nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności sprawy, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym samym dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Sąd Wojewódzki wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione, w szczególności przeprowadzi konieczne do rozstrzygnięcia sprawy postępowanie dowodowe, a w razie wątpliwości rozważy, czy w sprawie nie zachodzi potrzeba zasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej, o której mowa w art. 88l ust. 3 Prawa wodnego i uzasadni w sposób wyczerpujący stanowisko w zakresie stwierdzenia istnienia bądź też nieistnienia przesłanki z art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (obecnie Prezes Wód Polskich) zaskarżając wyrok w całości:

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a - naruszenie prawa materialnego tj. art. 88l ust. 1 w związku z ust. 2 tego przepisu ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, dalej "Prawo wodne"), poprzez niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów do oceny wydanej przez organy administracji decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy zwolnienia inwestycji polegającej na budowie 24 szt. budynków mieszkalnych o powierzchni zabudowy w przedziale 135-110 m2 w zabudowie szeregowej oraz bliźniaczej, jak również wolnostojącego budynku usługowego o powierzchni zabudowy do 170 m2 wraz z niezbędną infrastruktura techniczną, w tym z przyłączami, od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 9 ust. 1 pkt 1 b i 6c w związku z art. 88l ust. 2 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię oraz w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w/w przepisów do oceny wydanej przez organy administracji decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie niezbędne jest wykazanie w jaki sposób planowana inwestycja utrudni ochronę przed powodzią pomimo tego, że w stanie faktycznym i aktualnym stanie prawnym organ administracji był zobowiązany do ustalenie wpływu inwestycji na utrudnienie zarządzania ryzykiem powodziowym.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017, poz. 1257, dalej k.p.a.) poprzez uchylenie decyzji na tej podstawie i przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zdaniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej powyższe uchybienia w niniejszej sprawie nie miały miejsca albowiem prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy potwierdzał prawidłowość decyzji organów administracji,

– art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art.153 p.p.s.a poprzez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu wyroku nie zawiera wyczerpującego wskazania, co do dalszego postępowania, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że przepis art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, będący podstawą prawną wydanych decyzji, zastosowany został przez Sąd Wojewódzki w nieaktualnym brzmieniu. Jak trafnie podniósł autor skargi kasacyjnej, rozstrzygnięcia organów obu instancji podjęte zostały na podstawie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, zmienionym ustawą z dnia 30 maja 2014 r. (Dz. U. 2014.850). Wskutek nowelizacji obowiązującej z dniem 12 lipca 2014 r. art. 88l ust. 2 uzyskał treść, zgodnie z którą: Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzenia ryzykiem powodziowym.

Co ważne, taka właśnie treść wymienionego przepisu przytoczona została w uzasadnieniach decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Organ pierwszej instancji wyjaśniając znaczenie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego zaznaczył, że "w obowiązującym stanie prawnym w przypadku przedsięwzięć, które utrudniają zarządzenie ryzykiem powodziowym, organ nie może wydać decyzji zwalniającej od przedmiotowych zakazów". Z kolei organ drugiej instancji wskazał dodatkowo na zdefiniowane w art. 9 ust. 1 pkt 1b) Prawa wodnego cele zarządzania ryzykiem powodziowym, rozumiane jako ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.

Sąd Wojewódzki oceniając legalność przedmiotowych decyzji nie odniósł się do powołanego przez organy obu instancji stanu prawnego sprawy lecz oparł swoją analizę na art. 88l ust. 2 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 12 lipca 2014 r., a więc nieaktualnym w dacie złożenia wniosku oraz rozstrzygania sprawy. Zważywszy na istotną zmianę treści wymienionego przepisu, wadliwe jego zastosowanie przez Sąd Wojewódzki skutkowało tym, że kontrola zaskarżonej decyzji nie została przeprowadzona w sposób właściwy.

Trzeba bowiem mieć na uwadze, że tylko prawidłowo zastosowany i zinterpretowany przepis, stanowiący podstawę materialnoprawną decyzji, pozwala wyznaczyć zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu w danej sprawie. Skoro organy obowiązane były ocenić, czy wnioskowane zwolnienie od zakazów nie utrudni "zarządzania ryzykiem powodziowym", to Sąd Wojewódzki nie mógł oceniać legalności decyzji na podstawie innego kryterium, mianowicie dotyczącego "utrudniania ochrony przed powodzią". Niewątpliwie zastosowanie przez Sąd Wojewódzki art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, w jego nieobowiązującym brzmieniu, miało również znaczenie na etapie kontroli decyzji w płaszczyźnie subsumcji stanu faktycznego. Dlatego trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki przyjął nieadekwatnie do właściwej treści art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, iż rzeczą organów obu instancji było wykazanie "w jaki sposób wnioskowana inwestycja utrudni ochronę przeciwpowodziową".

Niezależnie od naruszenia wymienionych w podstawie kasacyjnej przepisów prawa materialnego, Sąd Wojewódzki przeprowadził całkowicie wadliwą ocenę stanu faktycznego sprawy.

W szczególności Sąd Wojewódzki nie zweryfikował zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ustaleń faktycznych, które według organów obu instancji warunkowały negatywne załatwienie wniosku w przedmiocie zwolnienia od zakazów wymienionych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego, w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie 24 budynków mieszkalnych oraz wolnostojącego budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

W kontrolowanych decyzjach organy obu instancji wskazały, że na podstawie obowiązujących map teren nieruchomości przeznaczonych pod planowane przedsięwzięcie znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (art. 9 ust. 6c Prawa wodnego). Przedstawiono szczegółową charakterystykę terenu, wynikającą z oznaczonego arkusza mapy zagrożenia powodziowego, obowiązującego na dzień wydania decyzji. Wyjaśniono w oparciu o mapę sytuacyjno-wysokościową oraz mapę zagrożenia powodziowego, że w przypadku wystąpienia powodzi możliwe jest zalanie wodami przekraczającymi o ponad 2 m poziom terenu przedmiotowych nieruchomości.

Organ I instancji odmowę wydania wnioskowanej decyzji uzasadnił szeroko, podając m.in. że:

– podane przez wnioskodawcę parametry techniczne projektowanych obiektów budowlanych nie zabezpieczą ich przed oddziaływaniem wód powodziowych;

– przyjęte założenia techniczne projektowanej zabudowy będą skutkować stratami w mieniu w razie powodzi;

– aspekty techniczne planowanego przedsięwzięcia stanowią jeden z wielu czynników branych pod uwagę podczas oceny spełnienia kryterium nieutrudniania zarządzania ryzykiem powodziowym;

– lokalne uwarunkowania w zagospodarowaniu terenu skutkują w przypadku wystąpienia powodzi przepuszczeniem części wód wezbraniowych poza obwałowanym odcinkiem rzeki, w tym również przez tereny wskazane pod przedmiotową inwestycję;

– zgodnie z art. 88k Prawa wodnego ochronę ludzi i mienia przed powodzią realizuje się m.in. przez kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych. Przedmiot ochrony przed powodzią stanowią zarówno ludzi jak i mienie, a więc oba te elementy organ uwzględnia na etapie rozpoznawania wniosku o wydanie decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią;

– do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi, czy też zaostrzenia ich negatywnych skutków przyczyniają się m.in. przyrost zabudowy, wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, obniżenie naturalnego poziomu retencyjnego gleby wskutek użytkowania gruntów i zmiany ich charakterystyki, pokrywanie gruntu nieprzepuszczalnymi lub trudno przepuszczalnymi nawierzchniami;

– w aspekcie zagrożeń związanych z występowaniem powodzi, lokalizacja nowych obiektów kubaturowych w sąsiedztwie koryta rzeki winna być trakowana jako działanie utrudniające ochronę przed powodzią;

– wydanie decyzji w trybie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego powinno uwzględniać kryterium przezorności i zapobiegania zagrożeniom, w tym zapewnienie bezpieczeństwa zdrowia ludzi i mienia w przypadku wystąpienia powodzi i możliwych jej skutków;

– wystąpienie powodzi może negatywnie wpłynąć na jakość warunków sanitarnych w projektowanych obiektach budowlanych oraz na ich szybsze niszczenie, a w konsekwencji generować straty i większe koszty ich utrzymania;

– lokalizacja inwestycji po stronie odpowietrznej wału powodziowego, ze względu na bezodpływowy układ przedmiotowej przestrzeni, będzie skutkować stagnowaniem wód wezbraniowych;

– lokalne ukształtowanie terenu skutkować będzie w razie powodzi zalaniem całego terenu należącego do wnioskodawcy oraz terenów przyległych, w tym również istniejących i projektowanych dróg;

– odmowa wydania wnioskowanej decyzji podyktowana jest możliwością uniknięcia wskazanych zagrożeń oraz ograniczenia kosztów reagowania odpowiednich służb w sytuacji wystąpienia powodzi;

– organ uwzględnił wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, określone w art. 88a ust. 4 Prawa wodnego oraz cele zarządzania ryzykiem wymienione w art. 9 ust. 1 pkt 1b Prawa wodnego.

Organ odwoławczy uzupełniająco podkreślił, że rozwój budownictwa na terenach zalewowych, poprzez ograniczenie zdolności retencyjnych zlewni, zwiększa objętość wód powodziowych oraz wielkość strat społecznych i gospodarczych. Zaznaczył również, że organ musiał ocenić, czy zwolnienie od zakazów nie utrudni zarządzania ryzykiem powodziowym, a konkretnie czy budowa obiektów budowlanych doprowadzi do utrudnień i zwiększenia nakładów związanych z koniecznością ochrony mienia, ludzi czy środowiska w razie powodzi. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 15 kwietnia 2015 r. opublikowane zostały ostateczne wersje map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego, oraz przekazane zostały przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej organom wskazanym w Prawie wodnym (art. 88f ust. 3) i jako oficjalne dokumenty planistyczne stanowią podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym.

W takim stanie sprawy nieuprawniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że podstawą wydania decyzji odmownej było "Samo stwierdzenie organów, że wskazana we wniosku skarżącego inwestycja planowana jest do realizacji na działkach położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego". Z przytoczonej chociażby wyżej argumentacji organów obu instancji wynika, że w decyzjach przedstawiono konkretne okoliczności, które warunkowały wydanie decyzji odmownej.

Tymczasem Sąd Wojewódzki nie weryfikował ustaleń faktycznych w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak też nie poddał analizie wniosków wyprowadzonych przez organy obu instancji w zakresie przesłanek do udzielenia zwolnienia od przedmiotowych zakazów. Sąd Wojewódzki nie skonfrontował zarzutów strony skarżącej z twierdzeniami organu odwoławczego co do spornych okoliczności w kontekście zgromadzonych w sprawie dowodów. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku mylnie stwierdził, że przy ocenie sprawy pominięto fakt, że teren inwestycji położony jest za wałem przeciwpowodziowym o wysokości 4 m, a po drugiej stronie rzeki wał ma wysokość 2 m.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii, natomiast Sąd Wojewódzki nie dostrzegł tego. Podobnie oceną Sądu nie zostały objęte wyjaśnienia organów dotyczące istniejącej zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji.

Wreszcie trzeba wskazać, że Sąd Wojewódzki zrelacjonował treść opinii złożonej przez skarżącego, podczas gdy powinien ocenić jej walor dowodowy i przydatność dla kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się również w sposób wiążący w przedmiocie mapy zagrożenia powodziowego, będącej podstawowym dowodem w sprawie, chociaż organy obu instancji przedstawiły wyjaśnienia w tym zakresie. Sąd Wojewódzki uchylając się od właściwej kontroli zaskarżonej decyzji niezasadnie, a na pewno przedwcześnie stwierdził naruszenie przez organy obu instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 88l ust. 2 Prawa wodnego. W rezultacie trafny okazał się zarzut kasacyjny co do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Zgodzić się należało również z organem, że sformułowane ogólnikowo wytyczne Sądu Wojewódzkiego co do dalszego postępowania, nie odpowiadają wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów uzasadnione było uchylenie zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd Wojewódzki, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. Uwzględniając przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, stosownie do treści art. 207 § 2 p.p.s.a.