Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 574/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z 11 sierpnia 2023 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.- dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "W. " (dalej również jako skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta P. z 26 czerwca 2023 r. nr [...] (znak: [...]) odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (część dz. nr [...], ark. 04, obręb Ł.); uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną art. 35 ust. 5 pkt 1 i w to miejsce przywołuję podstawę prawną art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. - dalej p.b.) i w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał się w mocy.

Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji zwrócił uwagę na niewykonanie przez skarżącego w pełnym zakresie postanowienia, którym nałożonego na niego obowiązek usunięcia braków projektowych. Organ I instancji stwierdził również, że przedłożony projekt jest niezgodny z wnioskiem w kontekście zaprojektowania dodatkowego obiektu - ściany bez wykazania jej funkcjonalnego powiązania z budynkiem. Ponadto projekt jest niespójny w zakresie określenia wysokości budynku w częściach opisowych i rysunkowych oraz jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - Uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z 3 września 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru G. w P. (Dz. Urz. Woj. W. z 2 października 2013 r., poz. [...]) w zakresie usytuowania budynku. Na przedmiotowej nieruchomości nie ustalono linii zabudowy, natomiast § 11 pkt 1 lit. a m.p.z.p. ustala się lokalizację zabudowy zgodnie z liniami zabudowy. W ocenie organu I instancji brak linii zabudowy na przedmiotowej działce uniemożliwia jej zabudowę.

W odwołaniu A. W. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "W. " decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego - art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie, a także przekroczenie zasady swobodnej oceny zgromadzonego materiału w sprawie, niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych, oparcie decyzji wyłącznie na wybiórczym uznaniu okoliczności płynących ze zgromadzonego materiału w sprawie, dowolne i nieuzasadnione przyjęcie istnienia rzekomej niespójności oraz niejednoznaczności projektu, a także świadome i celowe pominięcie znanych organowi okoliczności, które powinny zostać ocenione zgodnie z przedłożonymi do sprawy opiniami od specjalistycznych podmiotów.

Organ II instancji w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji wskazał, że w oparciu o art. 35 ust. 1 lit. a p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania dziatki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Wojewoda wyjaśnił, że działka inwestycyjna nr [...] leży w granicach terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonego w planie miejscowym symbolem 8MW. Ustalenia w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania ww. terenu zostały ujęte w § 11 planu miejscowego. W § 11 pkt 1 lit. a planu miejscowego ustalono lokalizację zabudowy zgodnie z linami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu, z dopuszczeniem przekroczenia wyznaczonych linii zabudowy przez takie elementy budynku jak: okapy, gzymsy, balkony, tarasy, wykusze, ganki wejściowe, wiatrołapy schody i pochylnie zewnętrze, nie więcej niż o 1,5 m, z zastrzeżeniem, iż elementy te nie mogą wykraczać poza linie rozgraniczające terenów. W załączniku graficznym, stanowiącym integralną część planu miejscowego, przedstawiono przebieg linii zabudowy na terenie oznaczony symbolem 8MW. Z ww. rysunku wynika, że jest to maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy (zgodnie z przyjętymi w planie miejscowym oznaczeniami).

Plan miejscowy nie zawiera definicji nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nie została ona również sformułowana w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – dalej u.p.z.p.), w której ustawodawca posługuje się jedynie terminem "linia zabudowy". Z kolei w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej rozporządzenie) mowa jest o "obowiązującej linii zabudowy". Wojewoda powołując się na orzecznictwo (wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1218/11, LEX nr 1291855), wskazał, że urbanistyce i architekturze przyjmowane jest odrębne rozumienie pojęć "obowiązująca linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. W konsekwencji pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie i analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda wskazał, że ustalona na terenie 8MW maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy nie obejmuje działki nr [...], wchodzącej w skład tego terenu. Wskazana linia została poprowadzona wokół budynku wielorodzinnego na działce nr [...]. Cały ww. budynek został objęty wskazaną linią, co należy interpretować w ten sposób, że ewentualne zamierzenie budowlane może dotyczyć tego obiektu lub jego najbliższego otoczenia, w granicach wyznaczonych przez wskazaną linię. To oznacza, że plan miejscowy nie dopuszcza lokalizacji nowej inwestycji na tej części terenu 8MW, gdzie znajduje się działka nr [...]. Wojewoda zwrócił uwagę, że na rysunku planu miejscowego uwidocznione zostały obiekty znajdujące się na terenie działki nr [...]. Należy zatem przyjąć, że w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej przy tworzeniu planu miejscowego uwzględniono istniejący sposób zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego następnie symbolem 8MW. Skoro ograniczono lokalizację zabudowy do ściśle określonego obszaru, to nie można uznać, że z tego tytułu plan miejscowy jest wadliwy, bo nie dopuszcza inwestycji budowlanych na pozostałym terenie poprzez zaniechanie określenia linii zabudowy, co mogło nastąpić na skutek błędu (co sugeruje treść odwołania).

Wojewoda podkreślił, że na sąsiednich terenach oznaczonych symbolami 7MW, 9MW, 5MN, 6MN, również zostały uwidocznione linie zabudowy - obowiązujące i nieprzekraczalne. Zwraca uwagę fakt, że obiekty na tych terenach nie są sytuowane w sposób przypadkowy. Na terenie 7MW, przedzielonym ulicą [...] od terenu 8MW, znajduje się obiekt bliźniaczo podobny do budynku usytuowanego na terenie 8MN, również otoczony nieprzekraczalną linią zabudowy. Także na terenie 9MW, oddzielonym ulicą [...] od terenu 8MW, znajduje się budynek wielorodzinny. Z kolei na terenach 5MN i 6MN, znajdujących wzdłuż ulicy [...], zlokalizowana jest zabudowa szeregowa. Powyższe prowadzi do wniosku, że proces wyznaczania linii zabudowy następował w sposób przemyślany i kompleksowy, przy uwzględnieniu przesłanki natury kompozycyjnej. Zabudowa ma mieć charakter spójny - bryły budynków wielorodzinnych są w przeważających częściach usytuowane od strony głównej arterii komunikacyjnej, tj. ulicy [...], a zabudowa szeregowa jest zlokalizowana od strony ulic bocznych. Działka nr [...], na której ma powstać rozpatrywany budynek wielorodzinny, w całości przylega do takiej bocznej ulicy ([...]).

W ocenie organu odwoławczego, za niedopuszczalną należy uznać taką rozszerzającą wykładnię ustaleń planu miejscowego, że skoro na części danego terenu wprost nie zakazano realizacji zabudowy, to jednak na pewnych warunkach nowa inwestycja może tam powstać. Przyjęcie powyższego mogłoby doprowadzić do chaosu w działalności organów administracji architektoniczno-budowlanej, które w odmienny sposób interpretowałyby ustalenia planów w kontekście braku jasnych kryteriów (np. gdy nie wyrysowano linii zabudowy na konkretnym obszarze).

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że w przypadku rozpatrywanej inwestycji brak jest możliwości doprowadzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego do stanu zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Skoro inwestycja nie może powstać na terenie działki [...], rozpatrywanie dalszych kwestii związanych ze szczegółowymi warunkami realizacji obiektu (budowa ściany w granicy działki, wysokość budynku) stało się bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że wydanie decyzji z 26 czerwca 2023 r. było w pełni uzasadnione.

Wojewoda uznał jednak, że korekty wymagała podstawa prawna zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanym przypadku uzasadnione jest odwołanie się do przepisu art. 35 ust.l pkt 1 lit. a p.b. w kontekście braku możliwości doprowadzenia dokumentacji projektowej do zgodności z ustaleniami planu miejscowego z uwagi na zasadniczą sprzeczność planowych robót z planem i istnieniem braku nieusuwalnego. Odstąpiono od zastosowania art. 10 k.p.a. w celu przyspieszenia załatwienia sprawy. Inwestor wypowiedział się w ramach złożonego odwołania. Na etapie postępowania odwoławczego nie ujawniono dowodów, które mogłyby zmienić przyjęty sposób załatwienia sprawy. Organ I instancji prawidłowo zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu.

A. W. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "W. ", reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując decyzję Wojewody, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. zaś organowi odwoławczemu naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b.

W związku z powyższymi naruszeniami prawa skarżący zaskarżył decyzję Wojewody w całości oraz wniósł o uchylenie decyzji Wojewody; rozpatrzenie skargi na rozprawie oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym i o kosztach zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł ponadto o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z 27 kwietnia 2023 r. nr sprawy [...], mocą którego powołując się na treść art. 35 ust. 3 p.b., nałożono niewykonalny obowiązek doprowadzenia projektu zagospodarowania działki o numerze ewidencyjnym [...] do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru G. w P. (uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia 3 września 2013 r.).

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że aby lokalizacja nowych inwestycji na danym terenie była zabroniona, konieczne jest ustanowienie na tym terenie wyraźnego zakazu zabudowy. Wszak przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym ma decydujące znaczenie nie tylko dla kształtowania sposobów wykonywania uprawnień właścicielskich w odniesieniu do konkretnych nieruchomości, objętych danym planem miejscowym ale także dla określania wartości tych nieruchomości. I to głównie z tych powodów niedopuszczalne jest stanowisko, wedle którego nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, pomimo tego, że w m.p.z.p. przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, została wyłączona z zabudowy poprzez zaniechanie określenia dla niej linii zabudowy. Skarżący zaznaczył, że m.p.z.p. jako źródło powszechnie obowiązującego prawa, jak każdy inny akt normatywny, będący źródłem powszechnie obowiązującego prawa, powinien być zredagowany w sposób odpowiadający wymaganiom przyzwoitej legislacji, wymogom określoności prawa, aby jego postanowienia nie stanowiły pułapki dla uczestników obrotu prawnego. Określenie linii zabudowy dla terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi obligatoryjny element treści planu miejscowego, a zaniechanie określenia tych linii w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi więc naruszenie w sposób istotny jednej z zasad sporządzania planów miejscowych. Jeśli część tego terenu, odpowiadająca działce o numerze ewidencyjnym [...] miała zostać wyłączona z nowej zabudowy, nie powinna była zostać przeznaczona pod zabudowę, lecz z niej wyłączona. Nie można jednocześnie dokonać przeznaczenia określonego teren pod zabudowę, a jednocześnie zakazać na nim zabudowy poprzez zaniechanie określenia linii zabudowy.

Odnosząc się do stwierdzenia Wojewody, że na rysunku planu miejscowego uwidocznione zostały obiekty znajdujące się na terenie działki nr [...], co oznacza, że do analizy urbanistyczno-architektonicznej przy tworzeniu planu miejscowego uwzględniono istniejący sposób zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego następnie symbolem 8MW, skarżący stwierdził, że plan miejscowy, to nie ewidencja gruntów i budynków, lecz powszechnie obowiązujący akt normatywny. Ze względu na taki (normatywny) jego charakter, nie służy on ewidencjonowaniu (uwidocznianiu) w nim istniejących na danym terenie obiektów. Przeciwnie: ma on określać przeznaczenie oraz zasady zagospodarowania i warunki zabudowy danego terenu na przyszłość. W ocenie skarżącego twierdzenie Wojewody, że jakoby rzekomo m.p.z.p. nie dopuszcza lokalizacji nowej inwestycji na tej czyści terenu 8MW, gdzie znajduje się działka [...] nie znajduje oparcia w treści tego aktu prawa miejscowego. Twierdzenie to jest jedynie rezultatem błędnej i niedopuszczalnej interpretacji jego postanowień, a w szczególności § 11 oraz załącznika graficznego do m.p.z.p. w części obejmującej obszar 8MW.

W odniesieniu do stwierdzenia Wojewody, jakoby proces wyznaczania linii zabudowy następował w sposób przemyślany i kompleksowy, przy uwzględnieniu przesłanki natury kompozycyjnej skarżący stwierdził, że wątpliwe jest, czy Wojewoda sformułował powyższą ocenę w sposób, jaki wymagany jest normą z art. 107 § 1 k.p.a. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by Wojewoda takie dowody zgromadził, by dokonał oceny ich wiarygodności oraz mocy dowodowej. W konsekwencji stwierdzić wypadnie, że nie wiadomo z jakich powodów stwierdzenia takie znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zastrzeżenia skarżącego budzi także stwierdzenie Wojewody, że zaniechanie wyznaczenia linii zabudowy dla części obszaru oznaczonego symbolem 8WM obejmującego działkę o numerze ewidencyjnym [...] miało swe uzasadnienie we względach natury kompozycyjnej.

Skarżący zakwestionował również stanowisko Wojewody, że za niedopuszczalną uznać należy taką rozszerzającą wykładnię ustaleń planu miejscowego, że skoro na czyści danego terenu wprosi nie zakazano realizacji zabudowy, to jednak na pewnych warunkach nowa inwestycja może tam powstać. Stwierdzenie powyższe pozostaje w ocenie skarżącego w radykalnej sprzeczności z normą-zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., głoszącą, iż każdemu przysługuje prawo zabudowy, kto posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności z przepisami, a także z normą-zasadą wyrażoną w art. 4 p.b. Ze względu na wskazane wyżej dwa przepisy ustawowe nie do obrony jest teza lansowana przez Wojewodę, że niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia, w myśl której skoro na danym terenie nie zakazano wprost realizacji zabudowy, to jednak na pewnych warunkach nowa inwestycja może powstać. Wręcz przeciwnie: jeśli na określonym terenie nie wprowadzono expressis verbis czy to w drodze planu miejscowego, czy w inny sposób zakazu zabudowy, to oznacza to, że nowa inwestycja może na tych terenach powstać.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z 11 sierpnia 2023 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. z 26 czerwca 2023 r. nr [...] (znak: [...]) odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (część dz. nr [...], ark. 04, obręb Ł.) w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. i w to miejsce przywołująca jako podstawę prawną art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. i utrzymująca w mocy organu I instancji w pozostałej części.

W ocenie Sądu, stanowisko organów obu instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie jest prawidłowe. Nie doszło do naruszenia regulacji materialnoprawnych, decyzje obu instancji wydano bez naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy, który Sąd uczynił za podstawę do dalszych swoich rozważań.

Podstawę materialnoprawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy p.b. Na podstawie art. 35 ust. 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi,

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. ust. 1 pkt 1 b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 p.b. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 p.b.

W świetle przepisu art. 35 ust. 1 p.b., ocena projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z planem miejscowym należy do podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Organ jest przy tym zobligowany do respektowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż postanowienia tego planu, uchwalonego i opublikowanego, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. – dalej u.p.z.p.) mają moc powszechnie obowiązującą na obszarze objętym planem. Stosownie do treści art. 14 ust. 8 tej ustawy plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, zatem jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami, jak i z obowiązującym prawem lokalnym. Z tego też względu, przy interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, przy uwzględnieniu postulowanego w doktrynie założenia, że dokonując interpretacji przepisów prawa dozwolone jest korzystanie z wszelkich materiałów, które są relewantne dla ustalenia sensu interpretowanego przepisu, a do takich materiałów należy przede wszystkim akt normatywny, w którym znajduje się interpretowany przepis prawny (por. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2002, s. 184). Dodać w tym miejscu należy, że z przepisów u.p.z.p., w szczególności z unormowań zawartych w art. 6 ust. 1 powyższej ustawy wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystania prawa własności nieruchomości. Postanowienia planów zagospodarowania przestrzennego mogą zatem ingerować w granice prawa własności i ograniczać jego stosownie do treści art. 64 Konstytucji RP oraz w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Do ograniczeń wynikających z planów miejscowych zaliczyć przy tym należy ograniczenia wynikające z określenia zasad przeznaczenia i zagospodarowania terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 1342/10, LEX 1145585). Równocześnie zwrócić należy uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że postanowienia planu wprowadzające ograniczenia w zakresie zabudowy powinny być interpretowane ściśle (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1440/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 552/09, dostępne na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji Wojewody jest wymagana treścią przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a p.b. zgodność planowanej inwestycji z obowiązującym na terenie inwestycyjnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. na części dz. nr [...], ark. 04, obręb Ł. położonej na terenie objętym uchwałą Rady Miasta P. z 3 września 2013 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru G. w P. (Dz. Urz. Woj. W. z 2 października 2013r., poz. [...]). Działka, na której skarżący planuje powyższą inwestycję zgodnie z częścią graficzną planu znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "8MW" (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej), dla której szczegółowe parametry zabudowy wskazano w § 11 m.p.z.p. W § 11 pkt 1 lit. a m.p.z.p. ustalono lokalizację zabudowy zgodnie z liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu, z dopuszczeniem przekroczenia wyznaczonych linii zabudowy przez takie elementy budynku jak okapy, gzymsy, balkony, tarasy wykusze, ganki wejściowe, wiatrołapy, schody i pochylnie zewnętrzne, nie więcej niż 1,5 m z zastrzeżeniem, iż elementy te nie mogą wykraczać poza linie rozgraniczające terenów.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że zawarta w planie definicja linii zabudowy jest jednoznaczna, a więc linie te ograniczają obszar, na którym możliwe jest wznoszenie nadziemnych części budynków. Projektowany budynek jest planowany na działce znajdującej się poza nieprzekraczalnymi liniami zabudowy i z tego względu organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły udzielić pozwolenia na budowę tego budynku, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z § 11 pkt 1 lit. a planu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Skoro lokalny prawodawca w ramach obszaru oznaczonego symbolem 8MW tylko na terenie działki nr [...] przy ulicy [...] w P. ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy, a działka inwestycyjna nr [...] znajduje się poza tą linią, to nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę na terenie tej działki. Zatem nie mógł zostać uwzględniony zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ II instancji art. 35 ust. 1 pkt 1a p.b. poprzez uznanie, że projekt budowlany jest niezgodny z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy prawidłowo bowiem uznały, że w tej sprawie projekt zagospodarowania terenu nie jest zgodny z § 11 pkt 1 lit. a uchwały Rady Miasta P. z 3 września 2013r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru G. w P..

W tym miejscu wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności wydanych decyzji z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta winna obejmować zgodność wydanej decyzji z przepisami prawa. W przypadku decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę inwestycji naruszającej ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, sąd administracyjny badając, czy odmowa pozwolenia na budowę była uzasadniona, może skontrolować dla potrzeb rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, czy ustalenie planu stanowiące podstawę odmowy nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustaw. Przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1561 ze zm.) tryb orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie skarg na uchwały, nie wyklucza możliwości niezastosowania postanowień planu sprzecznych z prawem, w trybie kontroli decyzji administracyjnej. Wniosek taki wynika z nakazu kontroli przez Sąd zgodności decyzji z prawem, a w przypadku sprzeczności norm prawnych, zastosowania obowiązujących w tym zakresie reguł kolizyjnych (podobnie w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 8 lipca 2009 r., II SA/Gd 181/09, WSA Poznaniu w wyroku z dnia 10 czerwca 2009 r., IV SA/Po 194/09, WSA w Opolu z dnia 8 sierpnia 2017 r., II SA/Op 207/17, dostępne CBOSA). W tym miejscu zaznaczyć jednak należy, że z uwagi na istnienie odrębnego (zasadniczego) trybu sądowoadministracyjnej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, możliwość dokonywania przez sąd administracyjny wspomnianej kontroli incydentalnej takich aktów należy ograniczyć wyłącznie do przypadków ewidentnej niezgodności danego aktu prawa miejscowego z prawem (w całości lub określonej części), niewymagających zwłaszcza prowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego z udziałem organu, który wydał kwestionowany akt (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2022 r., IV SA/Po 99/22, CBOSA)

Tym samym wskazać należy, że zarzuty skargi w niniejszej sprawie, dotyczącej pozwolenia na budowę, co do niewyznaczenia przez organ uchwałodawczy na działce [...] linii zabudowy nie mogą odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Zarzuty w tym zakresie prowadzące w swej istocie do zarzutu naruszenia władztwa planistycznego i proporcjonalności mogą być podnoszone w ewentualnej skardze na uchwałę Rady Miasta P. z 3 września 2013 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru G. w P.. Sąd w sprawie niniejszej nie był uprawniony do oceny prawidłowości regulacji obowiązującego planu, jako że nie stwierdził ewidentnej jej niezgodności z prawem.

Końcowo odnosząc się do wniosku zawartego w skardze dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta P. z 27 kwietnia 2023 r. nr sprawy [...], mocą którego powołując się na treść art. 35 ust. 3 p.b., nałożono niewykonalny obowiązek doprowadzenia projektu zagospodarowania działki o numerze ewidencyjnym [...] do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru G. w P. (uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia 3 września 2013 r.) wskazać należy, że powyższe postanowienie nie jest zaskarżalne, zatem nie stosuje się do niego go regulacji z art. 156 k.p.a. (art. 126 k.p.a.). Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie, nie zachodzi przesłanka niezbędności dla końcowego załatwienia sprawy przewidziana w art. 135 in finem p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.