Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 423/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielnia w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19 lipca 2022 r. Prezydent Olsztyna (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") po rozpoznaniu wniosku M.B. (dalej: "inwestor") ustalił warunki zabudowy na fragmencie działki nr [...], dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej bezdotykowej czterostanowiskowej z niezbędną infrastrukturą.

W uzasadnieniu podał, że pięciokrotnie odmawiał wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, lecz decyzje te zostały uchylone przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 476/21 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 26 marca 2021 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 6 sierpnia 2020 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "ustawa"). W wyniku analizy stwierdził, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 - 6 ustawy, co umożliwiło ustalenie zasad zagospodarowania terenu i zabudowy dla planowanej inwestycji.

W złożonym od ww. decyzji odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] (dalej: "spółdzielnia", "skarżąca") zarzuciła, że inwestycja zaburzy ład przestrzenny, gdyż nie stanowi uzupełnienia i nie kontynuuje funkcji zabudowy w analizowanym obszarze. Podkreśliła ponadto, że mieszkańcy oceniają planowaną działalność jako uciążliwą, ograniczającą prawo do odpoczynku. Dodała, że realizacja planowanej inwestycji może przyczynić się do obniżenia wartości rynkowej lokali mieszalnych w sąsiedztwie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") decyzją

z 14 lutego 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

WSA w Olsztynie, po rozpoznaniu sprzeciwu inwestora od decyzji Kolegium z 14 lutego 2023 r., wyrokiem z 24 marca 2023 r., sygn. II SA/Ol 210/23, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd stwierdził m.in., że ocena prawidłowości zastosowania przez organ pierwszej instancji przepisów prawa materialnego nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej. Uznał też, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna jest kompletna i zawiera wyczerpujący opis charakterystyki zabudowy. W konsekwencji Sąd zobowiązał Kolegium do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Decyzją z 28 marca 2024 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu, że w toku postępowania opracowano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem, która spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Kolegium zaznaczyło, że prawomocnym wyrokiem z 12 października 2021 r. II SA/Ol 476/21 Sąd przesądził, że funkcja przewidziana we wniosku stanowi kontynuację lub uzupełnienie funkcji znajdującej się w sąsiedztwie. Oceniło, że wyznaczony w analizie obszar analizowany, którego granice przyjęto w minimalnej przewidzianej przepisami rozporządzenia odległości, uwzględnia specyfikę okolicy. Podało, że analiza charakteryzuje 74 budynki znajdujące się w sąsiedztwie i działkę inwestycyjną. Dodało, że na terenie działki inwestycyjnej znajduje się obiekt – [...], który został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych, lecz teren inwestycji nie jest objęty tzw. ochroną konserwatorską.

Kolegium zauważyło, że wnioskowany teren jest otoczony ze wszystkich stron liczną zabudową o zróżnicowanych parametrach. Autor analizy podał, dlaczego i na jakiej podstawie przyjął odstępstwa od ustalonej średniej. Wskazał też, że charakterystyczne parametry inwestycji nie przekroczą maksymalnych parametrów występujących w obszarze analizowanym i nawiązują do obiektów z obszaru analizowanego, co nie zburzy ładu przestrzennego w okolicy. W konsekwencji Kolegium oceniło, że organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że w sprawie została zachowana zasada tzw. dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uznało też, że analiza jest szczegółowa i określa wszystkie parametry, jakie powinny być oznaczone stosownie do § 3 - § 8 rozporządzenia. Dodało, że Sąd w wyroku z 24 marca 2023 r. sygn. II SA/Ol 210/23 przesądził, że wykorzystana do analizy mapa przedstawia aktualny stan faktyczny i jest kompletna.

Kolegium oceniło, że poprawnie Prezydent ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu na poziomie 0,14, powołując się na zróżnicowanie tego parametru w obszarze analizowanym i występowanie działek o parametrze równym bądź zbliżonym. Stwierdziło, że przyjęty wskaźnik jest niższy od średniego (wynoszącego 0,27) i nie zakłóci ładu przestrzennego (w granicach terenu analizy znajdują się działki o wskaźniku równym lub zbliżonym do wnioskowanego). Dodało, że gdyby przyjąć do obliczeń całą działkę inwestycyjną, wskaźnik ten wyniósłby 0,22.

Kolegium podzieliło też stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie do zasadności ustalenia szerokości elewacji frontowej. Wskazało m.in., że w granicach terenu analizowanego znajdują się budynki o szerokości elewacji frontowej równej bądź zbliżonej do wnioskowanej i podkreśliło, że przedmiotem inwestycji jest szczególny obiekt, który charakteryzuje się ażurową konstrukcją.

Kolegium zaakceptowało również argumentację organu pierwszej instancji dotyczącą ustalenia wysokości elewacji frontowej, wskazując, że ustalenie tego parametru nastąpiło na zasadzie przedłużenia do zabudowy bezpośrednio sąsiedniej na działce inwestycyjnej. Kolegium zaznaczyło ponadto, że w okolicy znajdują się budynki o różnym kącie nachylenia dachu, lecz przeważają dachy płaskie. Stąd też zgodnie z wnioskiem inwestora, przewidziano taki sposób pokrycia projektowanego obiektu.

Kolegium stwierdziło, że możliwe było uwzględnienie żądania inwestora i orzeczenie co do części działki inwestycyjnej. Zauważyło, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, że teren inwestycji, dla którego ustala się warunki zabudowy, musi obejmować wyłącznie działki ewidencyjne w całości. Przepisy ustawy i rozporządzenia nie posługują się pojęciem "nieruchomości", lecz operują zamiennie terminami: "działka" lub "teren". Wskazało również na poglądy sądów administracyjnych wyrażane w tej kwestii i kierunek nowelizacji przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oceniło, że w sprawie zaistniały szczególne uwarunkowania, gdyż działka inwestycyjna jest już zabudowana kilkoma obiektami, a inwestor wyraźnie określił granice terenu objętego wnioskiem.

Kolegium wyjaśniło ponadto, że żaden z przepisów ustawy ani przepisów szczególnych nie uzależnia ustalenia warunków zabudowy od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości i nie wymaga badania wpływu planowanego zamierzenia na wartość gruntów sąsiednich. Dodało, że nie może być przedmiotem sporu okoliczność, czy funkcja przewidziana we wniosku stanowi kontynuację lub uzupełnienie funkcji znajdującej się w sąsiedztwie, gdyż zostało to przesądzone prawomocnym wyrokiem sądu.

W złożonej skardze skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

- brak uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków i ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pomimo że istniejący na przedmiotowej działce obiekt jest wpisany do rejestru zabytków,

- naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku art. 7, art. 8, 75 § 1, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak ustaleń co do ewentualnego istnienia na działce miejsca pochówku,

- niewyjaśnianie przyczyn utrzymania w mocy decyzji, której sentencja w sposób wadliwy określa stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni działki i niewykazanie wyjątkowych okoliczności umożliwiających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki,

- naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy przez uznanie za prawidłowe ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej podczas gdy użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 zwrot "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami,

- naruszenie § 3, § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do 3 stycznia 2022 r. przez ich niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów w brzmieniu obowiązującym po ich nowelizacji, w efekcie czego błędnie uznano za prawidłowe ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zawarł argumentację, mająca uzasadniać przedstawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej bezdotykowej czterostanowiskowej z niezbędną infrastrukturą.

Należy zaznaczyć, że prawidłowo organy obu instancji stosowały w stanie faktycznym sprawy przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej: "ustawa" lub "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną przez art. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. poz. 922) oraz art. 2 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w stanie faktycznym i prawnym sprawy) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa

w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zasadnie Kolegium stwierdziło, że spełnienie przez planowaną inwestycję warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji funkcji zostało przesądzone prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 476/21 i stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena ta wiąże w niniejszej sprawie organy obu instancji i Sąd.

Prawidłowo również oceniło, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki geodezyjnej wyraźnie wyodrębnionej we wniosku inicjującym postępowanie w tej sprawie.

Przyznać należy, że zagadnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej nie było jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie na gruncie u.p.z.p. w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Podkreślano jednak, że nie jest to zasada bezwzględnie obowiązująca, gdyż w konkretnym przypadku, uzasadnionym szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi, możliwe jest wydanie warunków zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej (por. np. wyrok NSA z 16.01.2018 r. II OSK 743/17– wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Do tych szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy zaliczano m.in. sytuację, gdy teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zob. np. wyrok NSA z 19.01.2023 r. II OSK 2598/21 i powołane tam wyroki NSA z: 24.05.2018 r. II OSK 1634/16; 17.07.2019 r. II OSK 1881/18; 23.04.2020 r. II OSK 1693/19, 4.11.2021 r. II OSK 1212/19; 15.02.2022 r. II OSK 712/21; 14.06.2022 r. II OSK 1082/21, 14.06.2023 r. II OSK 1751/22). Sytuacja taka ma miejsce w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Powyższy sposób wykładni art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia stanowi wyraz należytego wyważenia konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.) (zob. wyrok NSA z 19.01.2023 r. II OSK 2598/21).

W wyroku z 14 czerwca 2023 r. II OSK 1751/22, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść powołanych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który jest częścią działki ewidencyjnej. Wskazał również na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że właściwy minister w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. NSA zauważył, że ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Ocenił, że przedstawiona wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r., polegająca na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, w którym ustawodawca konsekwentnie posługuje się pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Dodał, że należy zwrócić uwagę również na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399), którego mocą uchylono § 3 rozporządzenia z 2003 r., w którym odwoływano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Zdaniem NSA przepisy te pozwalają na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy konsekwentnie zastąpił pojęcie "działki" pojęciem "terenu", to oznacza, że decyzja ustalająca warunki zabudowy może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony.

Dodać należy, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektu (druk sejmowy nr 1534) podkreślono, że w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. został sprecyzowany sposób ustalenia obszaru analizowanego, który nie odnosi się do działki, ale do terenu inwestycji. Wyjaśniono, że inicjatywa zmiany ustawodawczej była podyktowana koniecznością sprecyzowania przepisów, nie zaś ich zmiany. Zauważono, że nowelizacja zlikwiduje niespójność występującą w uprzednim stanie prawnym, polegającą na odmiennym określeniu tego samego treściowo pojęcia w akcie podustawowym – § 3 rozporządzenia z 2003 r. ["działka budowlana"] oraz ustawowym – art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ["granice terenu objętego wnioskiem"] (zob. np. wyrok NSA z 10.10.2023 r. II OSK 83/23).

Nie można podzielić zarzutu, że zmiana stanowiska Kolegium w ww. kwestii, wyrażonego w powołanej w skardze decyzji z 14 lutego 2023 r., narusza art. 8 k.p.a. Zarzut ten byłby zasadny, gdyby Kolegium nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów zmiany zajętego stanowiska. W ramach tej argumentacji Kolegium powołało m.in. wyrok NSA z 15 lutego 2022 r. II OSK 712/21, który zwrócił uwagę na kierunek nowelizacji przepisów § 3, § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia. Podkreślić należy, że Kolegium nie stosowało tych przepisów w znowelizowanym brzmieniu, nie mogło więc, wbrew zarzutom skargi, ich naruszyć. Nadto, wbrew twierdzeniu skarżącej, w rozporządzeniu z 2003 r. prawodawca nie posługiwał się wyłącznie określeniem "działka", lecz również określeniem "teren" (zob. § 1 pkt 2, § 2 pkt. 2-4, § 3 ust. 1, § 5).

Wyznaczenie parametrów nowej zabudowy w rozpoznawanej sprawie odbyło się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnego z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W szczególności, w sporządzonej analizie przedstawiono wszystkie istotne dla sprawy uwarunkowania, obejmujące szczegółowy opis zabudowy znajdującej się na 74 działkach położonych w obszarze analizowanym. Określone na tej podstawie parametry inwestycji pozwalają na ocenę, że planowana inwestycja nie naruszy ładu przestrzennego i wkomponowuje się w zabudowę istniejącą na analizowanym obszarze.

Skarżąca zakwestionowała wyłącznie prawidłowość określenia w sentencji decyzji Prezydenta z 19 lipca 2022 r. wskaźnika wskazanego w § 5 rozporządzenia.

Zgodnie z § 5 ust. 1 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W ust. 2 prawodawca dopuścił wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W będącej załącznikiem nr 2 do ww. decyzji Prezydenta analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podano, że wskaźnik istniejącej zabudowy dla całej działki wynosi 0,18, zaś dla części działki przeznaczonej pod inwestycję 0,14. Zaznaczono, że dla działek znajdujących się w obszarze analizowanym wskaźnik ten jest zróżnicowany i waha się miedzy 0,07 a 0,61, zaś średni wskaźnik dla obszaru analizy wynosi 0,27. Podkreślono, że wskaźnik powierzchni projektowanej nowej zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem będzie znacznie niższy od średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, lecz w granicach terenu analizy znajdują się działki o wskaźniku równym bądź zbliżonym do wskaźnika wnioskowanego (tj. 0,13; 0,14; 0,15). Uwzględniając powyższe, autor analizy prawidłowo ocenił, że "wnioskowany wskaźnik Pz/Pt na poziomie <0,14 nie zakłóci ładu przestrzennego i będzie równy lub zbliżony do wskaźników występujących na terenie objętym analizą. Wobec powyższego dla wnioskowanego zamierzenia wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (Pz/Pt) nie na podstawie średniego wskaźnika wyliczonego dla zabudowy w Obszarze analizowanym, lecz na podstawie § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, na poziomie wnioskowanego, to jest: Pz/Pt < 0,14".

Przyznać należy, że w pkt 2.2 ww. decyzji Prezydenta znajduje się zapis: "wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działek – Pz/Pt ≤ 0,14". Z powyższego nie wynika jednak, że ustalono wskaźnik "niemożliwy do wykonania", jak to zarzucono w skardze. Z treści cytowanego zapisu wynika, że w sformułowaniu "wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni działek" słowo "działek" jest omyłkowo zastosowane. W kwestionowanym zapisie wskazano bowiem jednocześnie symbol "Pz/Pt", który jak jednoznacznie wynika z treści analizy oznacza stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni "terenu", nie "działki", a ponadto użyto tu słowa "działka" w liczbie mnogiej, podczas gdy teren inwestycji bezspornie nie obejmuje kilku działek geodezyjnych. Stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, tak więc zakwestionowanego zapisu nie można odczytywać w oderwaniu od analizy urbanistycznej. Bez wątpienia intencją organu pierwszej instancji jednoznacznie wyartykułowaną w rozstrzygnięciu decyzji z 19 lipca 2022 r. było ustalenie warunków zabudowy "na fragmencie działki", a więc również ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, a nie " powierzchni działek".

Dodać należy, że w odniesieniu do przedmiotowej działki właściwym miejscowo organem administracji architektoniczno-budowlanej jest również Prezydent Olsztyna, który wydał kwestionowaną w niniejszym postępowaniu decyzję ustalającą warunki zabudowy. Stosownie do bowiem do art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje zaś prezydent miasta, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107). Omawiana wadliwość decyzji w tej konkretnej sprawie nie narusza więc prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie.

Nie jest zasadny zarzut braku uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obiektu wpisanego do rejestru zabytków. W sprawie nie jest sporne, że ochroną konserwatorską objęty jest wyłącznie budynek zlokalizowany wprawdzie na przedmiotowej działce, lecz nie na terenie objętym wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Budynek ten został wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa warmińsko-mazurskiego. Co ważniejsze, jak jednoznacznie wyjaśnił Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z 18 września 2023 r., obiekt ten nie został wpisany do wojewódzkiego rejestru zabytków w granicach działki, zatem ww. działka nie podlega ochronie konserwatorskiej. Wyłącznie podjęcie działań przy zabytkowym budynku wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292). W tej sytuacji organy obu instancji nie naruszyły art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Bez znaczenia też jest, że warunki zabudowy ustalono dla części działki ewidencyjnej. Nawet bowiem ustalenie warunków zabudowy dla całej ww. działki, nie wiązałoby się z koniecznością uzgadniania projektu decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Nie można też podzielić zarzutu, że uchybiono art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 2 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2337) przez brak ustaleń dotyczących ewentualnego istnienia grobu wojennego na terenie działki inwestora. Należy zauważyć, że skarżąca nie wykazała istnienia takiego grobu. W jednym bowiem z pism załączanych przez skarżącą spółdzielnię do odwołań składanych w toku postępowania administracyjnego, strona postępowania zauważyła tylko, że "na terenie planowanej inwestycji istnieje obiekt wpisany do rejestru zabytków (...) kilkanaście metrów od niej położony jest grobowiec, w którym spoczywają ofiary stycznia 1945 roku". Zaniechanie weryfikacji prawdziwości tego twierdzenia nie stanowi uchybienia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż nie mogło ono mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 2 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych groby wojenne bez względu na narodowość i wyznanie osób, w nich pochowanych, oraz formacje, do których osoby te należały, mają być pielęgnowane i otaczane należnym tym miejscom szacunkiem i powagą. W art. 5 tej ustawy przewidziano zaś, że przeprowadzanie robót ziemnych, wznoszenie pomników i innych urządzeń na cmentarzach i grobach wojennych wymaga zezwolenia wojewody. Ewentualne istnienie grobu wojennego na ww. działce nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Samo wydanie takiej decyzji nie ma wpływu bowiem na pielęgnowanie i otaczanie należnym szacunkiem i powagą ewentualnego grobu wojennego położonego w pobliżu inwestycji, zaś decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zezwala na prowadzenie jakichkolwiek robót, zatem art. 6 ustawy o grobach i cmentarzach w ogóle nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

W kontrolowanej sprawie zasadnie organy obu instancji oceniły, że spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy przewidziane w art. 61 § 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję. Wobec powyższego, zasadnie Prezydent ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, a Kolegium utrzymało tę decyzję w mocy.

Nie zasługują na uwzględnienie również podniesienie w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest zupełny i wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odmienna jego ocena przez skarżącą nie oznacza naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Uzasadnienie decyzji Kolegium nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśniać tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Te walory posiada uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Kolegium nie pominęło żadnej kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.

Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie

art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Kolegium - w odpowiedzi na skargę - złożyło wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy w stosownym terminie.