Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1453/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 15zzs4
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 106, art. 145, art. 174, art. 176, art. 183, art. 184, art. 189, art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 28, art. 77, art. 80, art. 107,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1, art. 6, art. 54, art. 64
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 140, art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych X sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 150/19 w sprawie ze skargi J.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 24 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 150/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 5 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 16 października 2018 r. nr [...], Prezydent Miasta Bydgoszczy po rozpatrzeniu wniosku X sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z wbudowanymi garażami, na nieruchomości oznaczonej nr ew.: [...], [...], [...] w obr. [...] położonej przy ulicy [...] w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy po rozpatrzeniu odwołania J. Ż., decyzją z dnia 5 grudnia 2018 r., nr [...], orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem Kolegium w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z brakiem legitymacji do wniesienia odwołania, ponieważ odwołująca w żaden sposób nie wykazała posiadania legitymacji do wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy. Podkreślono przy tym, że ustalenie, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy interesu prawnego odwołującego zależy od tego, czy posiada on przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, a kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy została wydana na mocy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z regulacji zawartej w art. 63 ust. 1 podanej ustawy wynika, że decyzję o warunkach zabudowy w odpisie doręcza się do wiadomości wnioskodawcy, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętej planowaną inwestycją, natomiast zgodnie z uchwałą składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy poza inwestorem, właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, na której planowana jest inwestycja, mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie zwraca się co prawda uwagę na możliwość poszerzenia wskazanego kręgu stron postępowania, jednak tylko w przypadku, gdy planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomości innych podmiotów, o ile wykażą interes prawny, tj. wpływ zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości, którą władają. Właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych niż bezpośrednio sąsiadujących, mogą być uznani za strony postępowania wtedy, gdy zamierzona inwestycja może wywoływać skutki dla nich negatywne ze względu na ochronę środowiska. W rozpatrywanym przypadku planowane zamierzenie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - nie zostało bowiem wymienione w katalogu takich przedsięwzięć, zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wykazanie interesu prawnego nie oznacza subiektywnego przekonania o konieczności dopuszczenia do udziału w sprawie lecz wymaga wykazania okoliczności pozwalających zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Należy przy tym odróżnić interes prawny do interesu faktycznego. W rozpatrywanym przypadku, odwołująca jako właściciel nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym, wskazała normy prawa cywilnego i immisje grożące w związku z realizacją inwestycji, jednakże w świetle powyższych wyjaśnień, w ocenie Kolegium podnoszone obawy należy uznać za nieuzasadnione zważywszy, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich i z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. W zakresie ochrony interesów osób trzecich na tym etapie postępowania nie stwierdzono naruszeń i określono warunki ochrony w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że decyzja o warunkach stwierdza tylko dopuszczalność określonego zamierzenia wobec wskazanego terenu, nie przesądzając o możliwości realizacji inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dalsze etapy postępowania będą przesądzały o możliwości realizacji inwestycji.

Skargą J. Ż. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 6 art.7, art.7b, art.8, art.9, art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.; art. 6 art. 7, art. 77, art. 80 art. 107 § 3 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i art. 28 k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 28 k.p.a. i w związku z § 12, § 218, § 235, § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i art. 5 pkt. 1 pkt 9 ustawy - Prawo Budowlane; art. 144 art. 145 i art. 295 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 28 k.p.a.; art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 i art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust.3 ustawy o drogach publicznych; art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 2 pkt 14 u.p.z.p. w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych; art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając powyższą skargę przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że kryterium oceny czy dany pomiot może być uznany za stronę postępowania o ustaleniu warunków zabudowy wynika z art. 28 k.p.a. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym - w myśl art. 28 k.p.a. - jest uzależnione od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika (art. 59, art. 61 oraz art. 63 ust. 2 u.p.z.p.), że decyzja ta wydawana jest w przypadku braku na obszarze objętym wnioskiem obowiązującego planu miejscowego, dla zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Celem wydania tej decyzji jest ustalenie, czy zgodnie z obowiązującymi przepisami w ogóle jest możliwa realizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, a jeśli tak, to jakie będą jego dopuszczalne parametry. Podmiot występujący z wnioskiem o wydanie takiej decyzji nie musi się legitymować żadnym tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem, jak również decyzja ta – o ile zostanie wydana - nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie przesądza się ani o warunkach terenowych, ani o ostatecznym kształcie obiektu, ani możliwościach techniczno-budowlanych. Taka funkcja decyzji o warunkach zabudowy niewątpliwie ogranicza krąg osób uprawnionych do występowania w tym postępowaniu jako strona. Jeśli zatem dany podmiot twierdzi, że posiada interes prawny, musi na niego wskazać i powołać się na związek z odpowiednim przepisem prawa materialnego.

Sąd podkreślił, że skarżąca nie jest właścicielem, ani użytkowaniem wieczystym działek objętych wnioskiem, jak również działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi działkami. Samo natomiast sąsiedztwo także nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Z faktu posiadania działki przylegającej do działki – drogi, która oddziela nieruchomość skarżącej od terenu inwestycji, nie można tym bardziej wywieść wprost interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu decyzji organu I instancji. Dlatego ubiegając się o status strony skarżąca zobowiązana była wykazać istnienie interesu prawnego. Interes prawny występuje, gdy wnioskowane zamierzenie oddziałuje na prawa skarżącej, ograniczając możliwości zagospodarowania jej działki. W sprawach warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Sąd podniósł, że skarżąca jest współwłaścicielką działki nr [...], która leży na terenie niskiej zabudowy mieszkaniowej. Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji nastąpi przez zjazd do ul. [...]. Nie przewidziano jednak ciągów komunikacyjnych na terenie nieruchomości objętych wnioskiem, pomimo tego, że inwestor uzyskał zgodę na lokalizację inwestycji wielokondygnacyjnej o maksymalnej szerokości zabudowy do zewnętrznych granic działek przewidzianych pod inwestycję. Dopuszczenie zabudowy o maksymalnym wskaźniku w zakresie szerokości zabudowy eliminuje jakiekolwiek ciągi piesze wzdłuż granicy działki od strony nieruchomości skarżącej jak też w oczywisty sposób nie uwzględnia obowiązujących parametrów odległościowych obiektu od granicy działki. Powoduje to realne ryzyko naruszenia chronionych interesów skarżącej. Wprawdzie w decyzji o warunkach zabudowy jest określany obowiązek dotyczący przestrzegania przepisów budowlanych a więc zachowania odpowiedniej odległości zabudowy od granic działki ale nie można wykluczyć, że mając zgodę na maksymalną szerokość zabudowy, spełnienie wymogów odległościowych z prawa budowlanego będzie inwestor chciał realizować wykorzystując działkę, która obecnie stanowi pas gruntu, który został określony jako droga jednak bez żadnego formalnego zapisu jako droga w dostępnych dokumentach, jak twierdzi skarżąca. Ryzyko jest tym większe, że według skarżącej z inicjatywy inwestora doszło do wydzielenia działki [...]. Działka ta leży między działką skarżącej a terenem inwestycji co eliminuje bezpośrednie sąsiedztwo i budzi tym samym wątpliwości co do celu podziału. Inwestor wystąpił przy tym z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej całą szerokość przewidzianych pod nią działek co oznacza, że przy wydaniu decyzji stanowiącej podstawę badania zgodności zamierzenia na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, w bezpośredni sposób naruszone są przepisy prawa budowlanego dotyczące zachowania odległości zabudowy od granicy działki, braku ciągów komunikacyjnych wewnętrznych dla obiektu o funkcji wielorodzinnej a więc wymagających zapewnienia właściwego korzystania z nieruchomości. W takiej sytuacji organ powinien zbadać czy wysoka, wielokondygnacyjna i szeroka zabudowa wielorodzinna nie będzie negatywnie oddziaływała na możliwość zagospodarowania działki skarżącej, pomimo istnienia pasa oddzielającego nieruchomość skarżącej od terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy. Jeśli na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy dochodzi w oczywisty sposób do naruszenia norm w postaci braku zachowania zasad wynikających z innych obowiązujących przepisów prawa to nawet ich późniejsze wyegzekwowanie na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego nie eliminuje potrzeby rozważenia naruszenia interesów prawnych podmiotów władających działkami w sąsiedztwie. Te okoliczności wymagają ustalenia wpływu na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżącej, nawet w sytuacji gdy istnieje tylko potencjalna możliwość ograniczenia prawa zabudowy działki sąsiedniej. Nie można w ocenie Sądu w zaistniałych okolicznościach uznać, że interes skarżącej jest jedynie potencjalny (decyzja o warunkach nie jest równoznaczna z rozpoczęciem i powstaniem inwestycji w niej przewidzianych). Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy zawsze mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji przez inwestora. Przyjęcie takiego toku rozumowania, że z podanego powodu, dopiero na kolejnym etapie realizacji inwestycji można realizować prawo do ochrony interesu prawnego, w zasadzie eliminowałoby realizację praw osób trzecich i w istocie stanowiłoby o tym, że decyzja o warunkach co do sposobu zabudowy nieruchomości nie może naruszać interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej. Tymczasem właściciel nieruchomości sąsiedniej - zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy - ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Sam fakt, iż w decyzji o warunkach dopuszczono realizację danego rodzaju zabudowy przesądza o naruszeniu interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej, która znajduje się w obszarze oddziaływania potencjalnej nowej zabudowy. Jeśli planowana inwestycja może wprowadzać ograniczenia w zabudowie nieruchomości skarżącej, co wynika chociażby z konieczności uwzględnienia obsługi komunikacyjnej wewnętrznej przy tego typu inwestycji, zapewnienia odpowiedniego usytuowania zabudowy od granicy działki, zachowania norm bezpieczeństwa pożarowego, to w takim przypadku nie ma podstaw do zakwestionowania istnienia interesu prawnego, na który powołuje się skarżąca. Dodatkowo, na działkach [...] i [...], bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji i działką skarżącej, znajdują się przyłącza z których ona korzysta. Fakt, że skarżąca nie jest właścicielem, ani użytkowaniem wieczystym działek objętych wnioskiem, jak również działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi działkami nie wyklucza więc zdaniem Sądu istnienia interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu decyzji organu I instancji jako strona postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie wszystkie okoliczności podniesione przez skarżącą zasługują na uznanie na tym etapie postępowania, gdyż w swoich szczegółowych aspektach albo są przedwczesne i dotyczą dalszego etapu procesu budowlanego albo opierają się na istnieniu interesu faktycznego zamiast prawnego. Dotyczy to oczekiwania wprowadzenia szczegółowych ustaleń i uwzględnienia obecnie zasad bezpieczeństwa pożarowego, ściśle określonych parametrów inwestycji wynikających z przepisów prawa budowlanego, tudzież ochrony w związku z występowaniem planowanej inwestycji na terenie, gdzie występują osuwiska, co rodzi obawy skarżącej o stan budynków na jej działce. Są to elementy badane na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Ochrona interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji warunkach zabudowy ograniczona jest zakresem regulacji w oparciu o którą rozstrzyga organ, a więc tylko wpływu na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich. Na etapie kontroli decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego nie jest też możliwa szczegółowa ocena treści decyzji o warunkach zabudowy. Nie wpływają na ocenę możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania te zarzuty skargi, które odnoszą się wprost do merytorycznych aspektów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak negowanie kontynuacji funkcji, czy naruszenie harmonii zabudowy, gdyż otaczająca zabudowa ma charakter jednorodzinny, a zamierzona inwestycja, całkowicie odbiega od dominującego charakteru zabudowy. Aby można było konstruować tego rodzaju merytoryczne zarzuty, należy najpierw wykazać się przymiotem strony.

Sąd podkreślił, że rolą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie ocena w świetle treści decyzji zakresu oddziaływania inwestycji i wpływu na możliwość zagospodarowania działki skarżącej. Sąd uznał zatem za trafne zarzuty naruszenia art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i w tym stanie rzeczy orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1.1 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec skarżącej wskutek bezzasadnego uznania, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ odwoławczy naruszył przepis postępowania, to jest art. 28 k.p.a., ponieważ nie uwzględnił interesu prawnego skarżącej, który zdaniem Sądu wynika z potencjalnego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na ograniczenie możliwości zagospodarowania należącej do skarżącej działki, która nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, przy czym Sąd nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynika interes prawny skarżącej w odwołaniu się od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

1.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wskutek bezzasadnego uznania, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., ponieważ wbrew obowiązkowi nie poszukiwał dowodów na okoliczności wskazane przez skarżącą, a dotyczące potencjalnego wpływu zamierzenia inwestycyjnego na ograniczenie możliwości zagospodarowania należącej do skarżącej działki, która nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p.), poprzez błędne uznanie, że z przepisu tego wywieść można bezpośredni i rzeczywisty interes skarżącej, który został naruszony postanowieniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wobec jednoczesnego uznania przez Sąd, że skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działek objętych wnioskiem, jak również działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi działkami, zaś samo sąsiedztwo nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, oraz, że z faktu posiadania działki przylegającej do działki (drogi), która oddziela nieruchomość skarżącej od terenu inwestycji, tym bardziej nie można wywieść wprost interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu decyzji organu pierwszej instancji; a ponadto poprzez błędne uznanie przez Sąd, że interes prawny na podstawie ww. przepisu może polegać na potencjalnym naruszeniu chronionych interesów skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi J. Ż. na decyzję SKO z dnia 5 grudnia 2018 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, zasądzenie od skarżącej J. Ż. na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym. Równocześnie Kolegium zrzekło się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną J. Ż. wniosła o jej oddalenie jednocześnie zrzekając się przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła też X sp. z o.o., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że J. Ż. przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadzonym przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy za numerem [...], a tym samym ma ona legitymację do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy nr [...] wydanej przez ten organ w dniu 16 października 2018 r. W związku z powyższym na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. w powyższej skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie dowodu z: a) dokumentu operatu szacunkowego nieruchomości z dnia 19 stycznia 2017 r. sporządzonego w postępowaniu egzekucyjnym w ramach którego została nabyta nieruchomość - na okoliczność stanu nieruchomości w tym wydzielonych z niej działek ewidencyjnych w tym działki [...], celem wykazania, iż założenie Sądu I instancji o celowym podziale działek przez inwestora nie jest wnioskowaniem prawidłowym; b) wydruku z KW nr [...] dla nieruchomości, co do której wydano warunki zabudowy celem ustalenia czasookresu nabycia nieruchomości i podstawy nabycia, przeznaczenia działki [...] i [...] jako drogi oraz wykazania, iż założenie Sądu I instancji o celowym podziale działek nie jest wnioskowaniem prawidłowym. Zdaniem Spółki ww. wniosek jawi się jako konieczny i zasadny, bowiem z błędnych założeń o celowych zabiegach inwestora polegających na wydzieleniu działki [...] i [...] Sąd I instancji wywiódł w sposób nieuprawniony wniosek o istnieniu po stronie J. Ż. przymiotu strony postępowania, nadto przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi i zasądzenie od J. Ż. na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki J. Ż. wniosła o jej oddalenie i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie w przypadku nie uwzględnienia skargi kasacyjnej zgodnie z art. 193 p.p.s.a. jak pierwotnie wnioskowała skarżąca kasacyjnie.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skarg kasacyjnych.

Przystępując do rozpoznania wniesionych środków odwoławczych w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji wskazać należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy słusznie zastosował konstrukcję prawną uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy art. 28, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Sformułowane w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego zasadniczo sprowadzają się do wykazania, że wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, iż wbrew twierdzeniom organu odwoławczego J. Ż. przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z wbudowanymi garażami, na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], [...], [...] w obr. [...] położonej przy ulicy [...] w [...]. Z wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem należy się jednak w okolicznościach tej sprawy zgodzić. Natomiast zarzuty skarg kasacyjnych w tym organu odwoławczego nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle ugruntowanego już orzecznictwa stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Za stronę postępowania mogą być również uznani właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, a także i dalej położonych nieruchomości – a to z uwagi na położenie tych działek w obszarze oddziaływania inwestycji. O tym, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora. W każdym przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zagospodarowania działki sąsiedniej może potencjalnie dojść do ograniczenia zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi, wynikających w szczególności z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Wbrew stanowisku organu, ochrona tych uprawnień jest odzwierciedlona właśnie m.in. w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, jak również w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. prawo własności. Przywołane regulacje – przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy – mogą być źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 892/15). O istnieniu tego interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18; z 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14). W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją, która ze względu na swe cechy oraz sąsiedztwo – wprawdzie nie bezpośrednie ale bardzo bliskie bowiem działki inwestycyjne z nieruchomością skarżącej oddzielają nieruchomości o szerokości od ok. 4m (dz.nr. [...], [...]) – będzie oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości skarżącej (nr [...]), na której posadowiony jest m.in. budynek mieszkalny. Wynikające z decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 16 października 2018 r. nr [...] przeznaczenie objętych wnioskiem inwestora nieruchomości (nr [...], [...], [...]) pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do aż 21 m (od 4 do 9 kondygnacji), z przewidywanymi 70 mieszkaniami i prawie 90 miejscami parkingowymi oraz planowanym zjazdem z ulicy [...], w sposób istotny wpłynie na sposób korzystania z przysługującego skarżącej prawa własności do nieruchomości nr [...], a wiąże się to chociażby z koniecznością znoszenia uciążliwości związanych np. ze wzrostem natężenia ruchu samochodowego i hałasem tym spowodowanym. Ze względu na bliskie sąsiedztwo zabudowanej nieruchomości skarżącej i planowanej zabudowy wielorodzinnej należało zatem przyjąć, że nie jest bez znaczenia dla ochrony jej interesu, jakie warunki zostaną określone w zakresie m.in. intensywności zabudowy, obsługi komunikacyjnej, miejsc postojowych, ochrony zdrowia ludzi, środowiska i przyrody. Skoro zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania oraz zabudowy terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, to skarżąca powinna mieć w niniejszej sprawie zapewniony udział w postępowaniu ze względu na pozostawanie jej nieruchomości w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. W tych okolicznościach stwierdzić należało, że skarżącej przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a źródłem jej uprawnienia był posiadany przez nią tytuł prawny do nieruchomości nr [...] oraz związane z nim a wynikające z przywołanych powyżej przepisów (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego) prawo do ochrony swego interesu prawnego, do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i prawo do ochrony przed zakłócaniem korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę.

W konsekwencji należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie dokonał pogłębionej analizy w zakresie prawidłowego ustalenia istnienia po stronie J. Ż. interesu prawnego w skarżeniu decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 16 października 2018 r. nr [...], czym naruszono zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Odnosząc się dodatkowo do zarzutów skargi kasacyjnej X sp. z o.o. przypomnieć należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem jest ponadto przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należy zaś wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Sąd ten nie jest więc uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie należy zwrócić uwagę, że zarzucany w skardze kasacyjnej X sp. z o.o. zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji, przez błędną wykładnię, art. 28 k.p.a. został powiązany z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis dzieli się na 6 punktów a jeden z nich na kolejne 3 podpunkty, a każda z tych jednostek redakcyjnych określa inne warunki, od których spełnienia uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W omawianej skardze kasacyjnej, zarówno w jej podstawie jak i uzasadnieniu nie wskazano jednak dokładnie, której z jednostek redakcyjnych art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczy ten zarzut. W tych okolicznościach stwierdzić należało, że sposób sformułowania tego zarzutu poprzez powiązanie art. 28 k.p.a. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uniemożliwiał dokonanie jego pełnej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż przedstawione w skardze kasacyjnej Spółki dokumenty, których dopuszczenia w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. domagała się ww. skarżąca kasacyjnie, nie mogły spowodować zajęcia przez Sąd odwoławczy innego stanowiska niż wyżej przywołane, albowiem nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił obie skargi kasacyjne.