Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 969/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2025-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sąd. WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 1 lipca 2024 r. nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. W. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 listopada 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania R. W. (dalej również: skarżąca; zainteresowana; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) z dnia 1 lipca 2024 r. nr [...]. znak [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia 1 lipca 2024 r., wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. oraz art. 104 i art. 107 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego] Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., Prezydent Miasta K. wyniku rozpatrzenia sprawy z wniosku T. W., reprezentowanego przez R. W., z dnia 5 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu: 12 stycznia 2024 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "samowolnie wykonanej budowie wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, na terenie położonym w K., przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...])".

Według Prezydenta Miasta, przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji i szerokości elewacji frontowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skarżąca zarzuciła tej decyzji naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że zabudowa objęta wnioskiem nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak od kontynuacji wskaźnika intensywności zabudowy oraz z uwagi na szerokość elewacji frontowej; 2) przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588] - dalej: rozporządzenie: § 5 ust. 2 poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, w której zaistniały warunki pozwalające na wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż ustalony na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zaistniały warunki pozwalające na wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej niż ustalona na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 5 listopada 2024 r. wyjaśnił, że w dniu 12 stycznia 2024 r. do Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na samowolnie wykonanej budowie wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, na terenie położonym w K., przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...]). Prezydent Miasta wszczął postępowanie i zawiadomił strony o możliwości czynnego udziału w sprawie. Organ I instancji przeanalizował wniosek pod kątem spełnienia wszystkich wymaganych prawem warunków i ustalił, że dla terenu wskazanego we wniosku nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy, jednak muszą być spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i przeanalizował, czy spełnione są wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.

Według organu II instancji analiza mapy zasadniczej zawierającej granice obszaru analizowanego pozwala stwierdzić, że Prezydent Miasta prawidłowo wyznaczył ten obszar zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i na tak wyznaczonym obszarze dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zasadnie uznał, iż planowana inwestycja nie kontynuuje wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. W odniesieniu do § 5 ust. 1 rozporządzenia organ I instancji ustalił ten parametr dla wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego i wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,19 do 0,45, a średnia wynosi 0,3. W przypadku planowanej inwestycji intensywność zabudowy, po zrealizowaniu inwestycji, ma wynosić do 0,22, zatem jest mniejsza od średniej wartości. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji przeanalizował możliwość zastosowania odstępstwa od zasady średniej wartości na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej wartości niż średnia, jeżeli wynika to z analizy. Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, że gdyby przyjął 20% tolerancji w celu uelastycznienia tego parametru i wyznaczył przedział od 0,24 do 0,36, to obecny stan zagospodarowania nieruchomości inwestycyjnej nie mieści się we wskazanym przedziale. W związku z tym planowana inwestycja spełnia warunku kontynuacji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycyjnego.

Kolegium podniosło, że w każdej sprawie i w każdym obszarze analizowanym występują działki o różnych wskaźnikach zabudowy - zarówno dużych, jak i małych. Z tego właśnie względu ustawodawca zdecydował, że zasadą jest wyznaczenie tego wskaźnika na podstawie średniej z całego obszaru, a nie np. na podstawie wielkości powierzchni zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich albo "w oparciu o wskaźnik »przeważający w kości frontu obszarze analizowanym«". Zdaniem organu II instancji, jeżeli parametr ten ma być wyznaczony na zasadzie wyjątku do reguły, to uzasadnienie analizy architektoniczno-urbanistycznej w tym zakresie musi być rzetelne i przekonujące. W ocenie Kolegium, merytoryczne uzasadnienie odstępstwa od reguł nawiązywać powinno do zastanego porządku przestrzennego, który występuje w okolicy planowanej zabudowy. Organ odwoławczy wskazał na to, że z analizy urbanistycznej wynika, że na 39 nieruchomości tylko 5 ma podobny wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie wartości takich jak planowana inwestycja, a zatem nie można zastosować odstępstwa uregulowanego w § 5 ust. 2 rozporządzenia.

W następnej kolejności organ II instancji wyjaśnił, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza dla nowej zabudowy zgodnie z § 6 rozporządzenia na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (ust. 1) i dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2).

Według organu odwoławczego, w tej mierze analiza urbanistyczna powyższy parametr działki przyjmuje na obszarze analizowanym na podstawie wartości dla wszystkich budynków od ok. 3 m do ok. 37 m. Średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi ogółem 9,57 m, zatem parametr ten mógłby zostać ustalony w granicach od 7,67 do 11,47 m.

Organ odwoławczy wskazał na to, że planowana inwestycja ma mieć szerokość elewacji frontowej na poziomie ok. 4,53 m, a parametr ten odbiega znacznie od średniej wartości z obszaru analizowanego z tolerancją do 20% i nie kontynuuje tego parametru. W związku tym zauważył, że organ I instancji przeanalizował możliwość zastosowania odstępstwa od zasady średniej wartości uregulowanego w § 6 ust. 2 rozporządzenia i w tym celu uwzględnił szerokość elewacji frontowej budynków gospodarczych, garażowych i rekreacyjnych, która waha się od 3 m do 11 m, a średnia wynosi 6,25 m. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji uwzględnił 20% tolerancji i ustalił przedział od 5 do 7,5 m. Organ stwierdził, że tym przypadku planowana szerokość elewacji frontowej 4,53 m również nie kontynuuje parametru szerokości elewacji frontowej. Z analizy urbanistycznej wynika, że na 39 nieruchomości tylko 5 ma podobną szerokość elewacji frontowej jak planowana inwestycja, zatem nie można zastosować odstępstwa uregulowanego w § ust. 2 rozporządzenia.

Ponadto Kolegium zauważyło, że pozostałe parametry w zakresie funkcji zabudowy, linii zabudów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu zostały spełnione. Poza tym planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej bezpośrednio z ul. [...]. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Na podstawie art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. nie stosuje się na terenie miasta K..

Według organu odwoławczego, organ I instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. W tym zakresie również zostały spełnione wszystkie przesłanki; spełniony jest także warunek, o którym mowa w art. 61 ust. pkt 6 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium stwierdziło, że nie znajdują uzasadnienia, bowiem organ I instancji właściwie zastosował przepisy ustawy, jaki i rozporządzenia. Organ II instancji zauważył, że organ właściwy w sprawie warunków zabudowy może zastosować odstępstwa od średniej wartości, jeśli wynika to z analizy, a w przedmiotowej sprawie organ I instancji słusznie przyjął, że nie ma podstaw do zastosowania odstępstw, co też uzasadnił.

W takich okolicznościach Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów związanych z uzyskaniem warunków zabudowy.

W skardze na decyzję odwoławczą R. W., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (adwokata), wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zakwestionowanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) podobnie jak wcześniej w odwołaniu:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że zabudowa objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie spełnia przesłanki dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak kontynuacji wskaźnika intensywności zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej,

- § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zaistniały warunki pozwalające na wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, niż ustalony na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia

- § 6 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której zaistniały warunki pozwalające na wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, niż ustalona na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia;

2) a ponadto naruszenie:

- art. 15 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do podniesionych w treści odwołania twierdzeń skarżącej świadczących o wadliwości decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi zostały umotywowane i rozwinięte (z odwołaniem się do okoliczności stanu faktycznego i poglądów orzecznictwa) poszczególne zarzuty skargi, ze wskazaniem występujących na obszarze analizowanym działek i obiektów o parametrach zbliżonych do tych, jakie zostały wskazane we wniosku - w zakresie wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji frontowej budynku.

Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącej podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. W odniesieniu do wskaźnika szerokości frontu budynku oraz szerokości elewacji frontowej podkreślił, że na obszarze analizowanym są działki i obiekty, które mają mniejsze parametry niż średnie. Pełnomocnik podniósł, że toczy się postępowanie legalizacyjne, a organy nie uwzględniają skutków, jakie ich orzeczenia wywołają w postępowaniu legalizacyjnym, a będzie to nakaz rozbiórki obiektu, która to rozbiórka spowoduje, że wskaźnik zabudowy przedmiotowej działki będzie jeszcze mniejszy – i dlatego też pełnomocnik nie zgadza się z argumentacją organu wskazującą na konieczność zachowania ładu przestrzennego. Podniósł również, że nie można sztywno trzymać się parametrów zabudowy wynikających z wartości uśrednionych, jeżeli na obszarze analizowanym znajduje się inny obiekt o parametrach podobnych do zgłaszanych we wniosku. Pełnomocnik zaakcentował naruszenie przez Kolegium zasady dwuinstancyjności postępowania. W jego przekonaniu warunki zabudowy powinny zostać ustalone dla zabudowy wskazanej we wniosku inwestora.

Drugi pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze i na rozprawie przez pełnomocnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "samowolnie wykonanej budowie wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, na terenie położonym w K., przy ul. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...])".

W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa, co w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a w zakresie dotyczącym przepisów procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Według art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przy tym, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

W stosunku do przedmiotowego przedsięwzięcia zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. postępowanie w sprawie prawidłowości budowy obiektu zlokalizowanego w K. przy ul. [...] nr [...] (dz. nr [...], obr. [...]), co wynika z postanowienia nr [...] (znak [...], [...]) z dnia 6 września 2023 r., w którym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) wstrzymano roboty budowlane przy budowie wolno stojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na tej działce i nałożono na inwestora T. W. m.in. obwiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W takiej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne, mimo ze co do zasady wydaje się ją przed zamierzoną zmianą zagospodarowania terenu. Warto zatem zauważyć, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego punktem odniesienia do decyzji o warunkach zabudowy jako dokumentu legalizacyjnego jest zatem nie tyle kształtowane dowolnie wolą inwestora przyszłe zamierzenie, co faktycznie zrealizowana postać określonego obiektu budowlanego i pełnionej przez niego funkcji. Właśnie w toku badania określonej inwestycji będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, w którym m.in. nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim też wypadku nie chodzi o kształtowane wolą inwestora przyszłe zamierzenie budowlane, ale o przedsięwzięcie zrealizowane, w stosunku do którego organy nadzoru budowlanego wydały postanowienie w toku legalizacji. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2417/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W następnej kolejności należy zauważyć, że jak to wynika z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, z wyjątkami określonymi w ust. 2-4. Pierwszym i podstawowym warunkiem jest zachowanie wymogu kontynuacji funkcji zagospodarowania i zabudowy terenu - tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, żeby istniała co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Innym z nich jest zaś zgodność decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Sąd nie ma zastrzeżeń co do sposobu wytyczenia obszaru analizowanego i zgromadzenia informacji dotyczących wskaźników działek znajdujących się na tym obszarze, jak i parametrów zabudowy. W szczególności nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń dotyczących ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym, który kształtuje się w przedziale wartości od 0,19 do 0,45, a średnia wynosi 0,3. Nie ma sporu co do tego, że w przypadku planowanej inwestycji intensywność zabudowy, już po zrealizowaniu inwestycji, ma wynosić do 0,22, zatem jest mniejsza od średniej wartości. Również parametr w postaci szerokości elewacji frontowej budynków gospodarczych, garażowych i rekreacyjnych, która waha się od 3 m do 11 m, a średnia wynosi 6,25 m nie podlegał zakwestionowaniu.

Zasadnicze wątpliwości Sąd powziął jednakże co do interpretacji tychże wskaźników i parametrów w zakresie możliwości ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i parametru szerokości elewacji frontowej budynku o przeznaczeniu rekreacyjnym (altany rekreacyjnej) w innym, mniejszym wymiarze niż na podstawie średnich wielkości dla obszaru analizowanego.

Sąd przypomina, że zgodnie z przywołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w § 5: w ust. 1 stwierdzono, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a zarazem w ust. 2 dopuszczono wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Podobnie, w § 6: w ust. 1 przewidziano, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, a w ust. 2 dopuszczono wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.

Dodać w tym miejscu należy, że rozporządzenie to w toku postępowania administracyjnego zostało zastąpione rozprzędzaniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116). Niemniej jednak w § 12 tego aktu zawarto przepis przejściowy, zgodnie z którym do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Inwestor (wnioskodawca), który samowolnie zrealizował daną zabudowę, która podlega legalizacji, nie może oczekiwać, że w każdej sytuacji zostanie wydana pozytywna decyzja o warunkach zabudowy uwzględniająca odstępstwo od średnich wartości i prawidłowości występujących na obszarze analizowanym. Niemniej jednak, z uwagi na skutki braku takiej decyzji, jakim może być nakaz rozbiórki obiektu – co powinno być ostatecznością, jeżeli obiekt budowlany spełnia pozostałe wymogi prawne – organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinien szczególnie wnikliwie rozważyć możliwość zastosowania odstępstwa.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma ustalona ustawą zasada kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), zaś przepisy rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy mają z samej istoty służyć wykonaniu norm ustawowych, nie mogą jednak być traktowane jako nadrzędne nad normami ustawowymi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreśla się, że zasada prawa do zabudowy (art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego) powoduje, że należy poszukiwać takich rozwiązań w zakresie rozstrzygania o ustaleniu warunków zabudowy, aby umożliwić realizację zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem inwestora (patrz np. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 724/10, dostępny jw.). Rozstrzygnięcie administracyjne nie powinno zatem skupiać się na zbyt drobiazgowych kwestiach, w istocie nieuzasadnionych potrzebami ładu przestrzennego.

Trzeba mieć również na uwadze, że samo posłużenie się przez organ przy ustalaniu poszczególnych wartości wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy sformułowaniem maksymalnych i "widełkowych" wartości nie stanowi naruszenia przepisów rozporządzenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1902/16, dostępny jw.). Na etapie ustalania warunków zabudowy dopuszcza się również określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak "maksymalnie" czy też "do" (por. np. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2512/21 oraz wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 320/13 - i powołane w nim orzecznictwo, wyroki dostępne jw.). Niemniej jednak w niektórych uwarunkowaniach lokalnych określenie samych tylko maksymalnych parametrów może być niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego i może nastąpić zaburzenie ładu przestrzennego także poprzez wzniesienie budynku znacząco niższego czy węższego od budynków już usytuowanych w szerokim sąsiedztwie (na obszarze analizowanym). To samo należy odnieść do ustalania wskaźników i parametrów na zasadzie dopuszczalnego odstępstwa od wartości średnich.

W okolicznościach niniejszej sprawy zabudowa o parametrach wskazanych we wniosku co do zasady wpisuje się zastany porządek zagospodarowania terenu, istniejący w sąsiedztwie. Takiego zagrożenia zatem nie ma, co zdaniem Sądu wprost wynika z danych zwartych w przeprowadzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej. Należy przy tym zaznaczyć, że przedmiotowa zabudowa znajduje się w takiej części działki, która można w zasadzie uznać za "zaplecze" czy też "tyły" istniejącej zabudowy mieszkaniowej. W takiej sytuacji, podstawowym wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa – uzupełniająca względem budynku mieszkalnego – jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, z tym że ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich, może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 498/10, dostępny jw.).

Trzeba mieć również na uwadze, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w swoich wytycznych zawartych w piśmie z dnia 19 lutego 2024 r. znak [...] (nie było to uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) nie sformułował żadnych zastrzeżeń dotyczących wskaźników i parametrów zabudowy dla przedmiotowej działki i zrealizowanego obiektu budowlanego.

Z zawartego w analizie urbanistycznej zestawienia działek znajdujących się na obszarze analizowanym wynika, że ponad połowa działek spośród 39 objętych analizą ma wskaźnik zabudowy na poziomie mniejszym lub równym średniej, z czego aż 20 cechuje się mniejszym wskaźnikiem niż średni wynoszący 0,3. Przy tym 5 działek ma wskaźnik niższy niż ten, jakim cechuje się działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (0,22). Podobnie, parametr w postaci szerokości elewacji frontowej budynku (dla zabudowy uzupełniającej), który dla przedmiotowej inwestycji wynosi 4,53 m nie odbiega znacząco do wartości ustalonych dla kilkunastu działek z sąsiedztwa, dla których ten parametr kształtuje się na poziomie od 3,5 do 6 m, z czego na 4 działkach znajduje się zabudowa tego rodzaju o mniejszej szerokości (3 i 3,5 m).

W takich okolicznościach trudno zgodzić się z wnioskami analizy, jak i uzasadnieniem decyzji, gdzie odmowę ustalenia warunków zabudowy motywuje się tym, że brak jest możliwości ustalenia powyższego wskaźnika (powierzchni zabudowy działki) i parametru (szerokości elewacji frotowej) z odstępstwem od średnich wartości występujących na obszarze analizowanym. W szczególności jest to widoczne w zakresie powierzchni zabudowy (§ 5 rozprzężenia), gdzie – jak trafnie zauważono w skardze – organ w sposób nieuprawniony posługiwał się przedziałem tolerancji w wymiarze 20%, który w§ 5 ust. 2 rozporządzenia nie został wskazany, a co stanowiło powielenie rozwiązania przewidzianego w § 6 ust. 2 tego rozporządzenia. Dość powiedzieć, że organy nie wskazały na żadne okoliczności, które przymawiałyby za tym, że ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,22, gdy średni wynosi 0,3, a większość działek w sąsiedztwie ma wskaźnik mniejszy od takiej średniej, godzi w zastany ład urbanistyczno-architektoniczny. Przeciwnie, poprzez zwiększenie powierzchni zabudowy działki nr [...] dysproporcja względem wskaźnika średniego ulegnie zmniejszeniu. Tym bardziej, że powierzchnia działki nr [...] jest – z wyjątkiem jednej nieruchomości składającej się z dwóch działek – większa niż działki objęte analizą.

Te same wnioski należy odnieść do parametru szerokości elewacji frontowej budynku, który wprawdzie jest niższy od średniej, gdyż wynosi 4,53 m, podczas gdy średnia wynosi 6,25 m, ale zrazem na czterech innych działkach znajdują się obiekty o parametrach jeszcze niższych od szerokości zrealizowanego budynku na działce nr [...].

Wobec tego końcowe wnioski organów co do tego, że samowolnie zrealizowana zabudowa nie kontynuuje funkcji w zakresie powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej jest nieuprawniona. Organy nie wskazały żadnych okoliczności, z których wynikałoby, że realizacja przedmiotowej zabudowy stanowi zagrożenie dla zastanego porządku urbanistycznego, gdyż naruszy zasadę "dobrego sąsiedztwa" z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Tym bardziej, że trudno przyjąć, aby inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ze względu na swoje zbyt małe parametry naruszała uzasadnione interesy osób trzecich. Jak słusznie podkreśla się orzecznictwie, zagrożeniem tych interesów może być bowiem projektowanie w sąsiedztwie zabudowy zbyt intensywnej, wysokiej czy szerokiej, nie zaś zabudowy zbyt niskiej lub wąskiej. Dlatego też zagrożenie wybudowania budynku nawet znacznie mniejszego, który naruszałby istniejący ład przestrzenny, w zasadzie może być w większości przypadków uznane za "ściśle teoretyczne" (por. stanowisko orzecznictwa przedstawione w wyroku NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt OSK 50/17, dostępny jw.).

Ze względu na powyższe, Sąd doszukał się w niniejszej sprawie po stronie organów obydwu instancji naruszenia poniżej wskazanych przepisów postępowania, jak również prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Należy podkreślić, że co do zasady każdej decyzji organu administracji należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i szczegółowych reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego). W stosunku do decyzji administracyjnej wskazuje się ustawowo na konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.

Odniesienie się przez organ administracji do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy jest istotne z punktu widzenia wyżej przywołanych, podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny jw.).

Poza tym, ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).

W stosunku do decyzji organu II instancji trzeba zauważyć, że wprawdzie organ odwoławczy nie naruszył wprost zasady z art. 15 k.p.a., jednakże poprzez niedostatecznie wnikliwe odniesienie do całokształtu sprawy i zarzutów odwołania dopuścił się uchybień chociażby w zakresie art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Co więcej, bez jakiegokolwiek wyjaśnienia organ II instancji w postępowaniu odwoławczym pominął dwie strony postępowania, w stosunku do których była doręczana decyzja organu I instancji – chodzi tu o T. K. i D. P., z czego T. K. brała aktywny udział w postępowaniu. Sąd wyjaśnia, że naruszenie art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a., jako przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bierze pod uwagę tylko na wniosek strony pominiętej. Nie stanowi to jednakże przeszkody do wytknięcia organowi uchybień w tym zakresie, w razie zachodzenia innych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Waga i charakter stwierdzonych uchybień były tego rodzaju, że w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Popełnione przez organy uchybienia natury materialnoprawnej i procesowej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wskazują na brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji bez należytego oparcia takiego rozstrzygnięcia w analizie stanu faktycznego i obwiązujących przepisach prawa.

W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania organ będzie zobowiązany uwzględnić i wyjaśnić wszystkie istotne kwestie, wynikające z wykładni prawa i wytycznych, które Sąd przedstawił w niniejszym uzasadnieniu, jak również zapewnić czynny udział stron na każdym etapie postępowania, jak też wyczerpująco odnieść się do stanowisk stron postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę wniosek strony skarżącej, wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi), jak również wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 w sprawie w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964) i wysokość uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).