Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 239/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę w części
Odrzucono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 15
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi D. K.-F. na uchwałę Rady Gminy Kolbudy z dnia 26 kwietnia 2016 r., nr XVIII/170/2016 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę w części dotyczącej nieruchomości skarżącej stanowiącej działki nr 246/148 i 246/149, obręb Lublewo Gdańskie; 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

D. K. – F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), skargę na uchwałę Rady Gminy Kolbudy z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części miejscowości Bąkowo, gmina Kolbudy, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Wniesioną skargę skarżąca poprzedziła wystosowanym do Rady Gminy Kolbudy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zawartym w piśmie z dnia 14 grudnia 2022 r., które pozostało bez odpowiedzi.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, które regulują zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj.:

1. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w taki sposób, że ustalenia planu miejscowego naruszają ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy, przyjętego uchwałą Rady Gminy Kolbudy z dnia 26 listopada 2013 r., nr XXXIX/300/2013, zmienionego następnie uchwałą z dnia 18 grudnia 2015 r., nr XV/131/2015 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy;

2. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, polegające na braku uwzględnienia obowiązkowych elementów planu miejscowego, tj. zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, przez co zaskarżona uchwała nie zapewnia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska;

3. art. 114 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, polegające na braku ustalenia zróżnicowania dopuszczalnych poziomów hałasu dla poszczególnych terenów;

4. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niezgodnym z prawem ustaleniu wskaźników zagospodarowania terenu, wskaźników intensywności zabudowy, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej, minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową oraz linii zabudowy;

5. art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na braku określenia szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości;

6. art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na lakonicznym uzasadnieniu projektu planu miejscowego, bez wskazania sposobów realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2 – 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz pominięciu w uzasadnieniu, dlaczego w planie miejscowym nie uwzględniono wszystkich obowiązkowych elementów z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

7. art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 146, 151, 153 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.);

8. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, polegające na niezgodnym z prawem ustaleniu dopuszczalnych sposobów zagospodarowania nieruchomości skarżącej oraz braku przyjęcia obligatoryjnych ustaleń ochronnych, co narusza interes prawny skarżącej.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką (w ½ części) nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] i [...], obręb L., które zgodnie z zaskarżonym planem znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 11.MN/U, dla którego to terenu przewidziano przeznaczenie - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, bez ustalenia proporcji pomiędzy funkcjami. Szczegółowe ustalenia dla nieruchomości skarżącej wynikają z § 11 planu i są niezgodne z obowiązującym w Gminie Studium z 2015 r., przez co naruszają bezpośrednio interes prawny skarżącej. Brak określenia proporcji funkcji dla tego terenu wprost niweczy wyznaczony w Studium kierunek zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na terenach o funkcjach mieszanych M/U zabudowa mieszkaniowa ma pełnić funkcję dominującą, zaś zabudowa usługowa wyłącznie uzupełniającą, towarzyszącą. Nadto, zdaniem skarżącej, w zaskarżonym planie, nieprawidłowo określono obowiązkowe ustalenia w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Zasady ochrony środowiska i przyrody dla karty terenu 11.MN/U są niezwykle ogólnikowe, przez co nie realizują dyspozycji norm wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 72 i 73 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wbrew treści art. 72 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska w zaskarżonym planie nie uwzględniono wytycznych wynikających z opracowania ekofizjograficznego. Naruszenia te dotyczą przy tym nie tylko terenu 11.MN/U ale także innych terenów objętych planem, dlatego też zasadne jest stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Nadto, zdaniem skarżącej ustalenia planu naruszają również art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska poprzez niezgodne z prawem ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku. Ogólnikowe bowiem odwołanie się w zaskarżonym planie w tym zakresie do przepisów odrębnych jest niewystarczające. Ponadto, ustalenia planu dotyczące: maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni nowo wydzielanej działki, zdaniem skarżącej, ustalone zostały niezgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem zostały one określone powyżej bądź poniżej wartości przyjętych w Studium. Plan miejscowy ustala również linię zabudowy niezgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego. Nieprawidłowe są również ustalenia zaskarżonego planu w zakresie minimalnej liczby miejsc parkingowych, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji. Konieczne jest bowiem wskazanie minimalnej liczby miejsc do parkowania, podczas gdy w zaskarżonym planie ustalono dla budynków mieszkalnych minimum 0 mpk, co jest niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustaleniach planu zarówno dla ternu 11 jak i pozostałych nie wskazano także obligatoryjnego elementu w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, co jest wymagane mocą art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo, wadliwie sporządzono uzasadnienie projektu planu, naruszając tym samym art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej, zaskarżona uchwała nie realizuje głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego określonych w Studium. Jednocześnie, w planie wadliwie skonstruowano definicje legalne pojęć: charakter budynku, bryła budynku i typ zabudowy, naruszając przepisy § 146, 151 i 153 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Kolbudy wniosła o jej oddalenie w części dotyczącej ustaleń zaskarżonego planu dla działek nr [...] i [...], będących własnością skarżącej i odrzucenie skargi w pozostałej części.

Zdaniem Rady, skarżąca nie wykazała bowiem naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia w stosunku do całości postanowień zaskarżonego planu, w związku z tym skarga powinna podlegać odrzuceniu w zakresie ustaleń planu, które nie dotyczą nieruchomości skarżącej.

Nadto, Rada wskazała, że brak określenia w planie proporcji między funkcjami w terenach o przeznaczeniu mieszkaniowo – usługowym nie oznacza sprzeczności ze Studium. Teren oznaczony w planie symbolem 11.MN/U stanowi fragment terenu oznaczonego w Studium symbolem 4-18.M/U, który to teren przewidziano do rozwoju w kierunku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub zabudowy mieszkaniowo – usługowej, lub usług nieuciążliwych, traktując wszystkie opcje rozwoju jako równoważne. Żaden przepis prawa nie wymaga zaś określenia proporcji między funkcjami na terenach o łączonych funkcjach. Przy tym, w § 3 ust. 2 wprowadzono zamknięty katalog usług zidentyfikowanych, jako nie dające się pogodzić z funkcją mieszkaniową. Tym samym, przeznaczenie terenu zostało określone przejrzyście i precyzyjnie.

Jednocześnie, zdaniem Rady, wprowadzone w planie rozwiązania są wystarczające dla potrzeb uwzględnienia zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Uchwalenie planu poprzedziła bowiem strategiczna ocena oddziaływania na środowisko projektu planu z udziałem wyspecjalizowanych organów oraz otwartym dostępem interesariuszy. W toku sporządzania planu sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko, której ustalenia przełożyły się na zastosowane w planie regulacje. Na każdym etapie procesu sporządzania planu brały też udział organy wyspecjalizowane w ochronie poszczególnych komponentów środowiska. Na etapie opiniowania i uzgodnień projektu planu Regionalny Dyrektor Środowiska po zapoznaniu się z projektem planu i prognozą oddziaływania na środowisko nie wniósł w tym zakresie żadnych uwag i postanowieniem z dnia 15 grudnia 2015 r. i 16 grudnia 2015 r. pozytywnie zaopiniował projekt planu.

Rada wskazała także, że zarzut dotyczący naruszenia ustaleń Studium w zakresie ustalonych wskaźników dotyczących intensywności zabudowy, wysokości zabudowy, minimalnej powierzchni działek budowlanych i linii zabudowy został sformułowany w oparciu o niedostateczną analizę ustaleń Studium, zgodnie z którymi przy sporządzaniu planów w pierwszej kolejności nakazano uwzględnienie uwarunkowań stanu istniejącego oraz ustaleń obowiązujących planów miejscowych i decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei, jak podkreśliła Rada, unormowania w planie w zakresie szczegółowych zasad scalania zamieszcza się tylko w razie zaistnienia potrzeby, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Podsumowując, Rada wskazała, że analiza postanowień planu, jak również całości dokumentacji planistycznej sporządzonej na potrzeby opracowania projektu planu dostarcza wystarczających argumentów uzasadniających przyjęte w planie rozwiązania przestrzenne. Sporządzony projekt zawierał uzasadnienie, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zabudowa powstająca pod rządami planu jest zgodna z założeniami polityki przestrzennej na terenie gminy określonymi w Studium.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola uchwały Rady Gminy Kolbudy z dnia 26 kwietnia 2016 r., nr XVIII/170/2016, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części miejscowości Bąkowo, gmina Kolbudy, przeprowadzona na skutek wniesionej przez skarżącego skargi, wykazała jej niezasadność.

Podstawę prawną wniesionej przez skarżącego skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446) – dalej zwanej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. albowiem zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 26 kwietnia 2016 r. Od dnia 1 czerwca 2017 r. zmianie uległy przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., czyli w dniu 1 czerwca 2017 r., stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, przepisy ustaw zmienianych m.in. w art. 2 (czyli ustawy o samorządzie gminnym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zgodnie zaś z treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wniesiona przez skarżącą skarga poprzedzona została wystosowanym przez nią w piśmie z dnia 14 grudnia 2022 r. wezwaniem Rady Gminy Kolbudy do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą.

Skarga wniesiona została również z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym należy, że w orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 2/07, uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Skarga na podstawie art. 101 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania, przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi (ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz.60).

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą skarżąca zawarła w skierowanym do Rady piśmie z dnia 14 grudnia 2022 r., na które Rada nie udzieliła odpowiedzi. Skarga została zaś wniesiona w dniu 3 lutego 2023 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przy czym, wniesiona skarga jedynie w zakresie dotyczącym działek stanowiących współwłasność skarżącej, tj. działki nr [...] i [...] mogła zostać merytorycznie rozpoznana przez Sąd, albowiem tylko zapisy zaskarżonej uchwały dotyczące tych działek naruszają interes prawny skarżącej.

Skuteczne wniesienie skargi w trybie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje bowiem wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Z kolei, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Niewątpliwie przy tym w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503) - zwanej dalej u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie przy tym do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Nadto, niewątpliwie ustalenia planu dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą także naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego jego prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1423/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca jest zaś współwłaścicielką działek nr [...] i [...], obręb L. które to działki, zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu, położone są na terenie oznaczonym symbolem 11.MN/U.

Ustalenia zawarte w objętym skargą § 11 zaskarżonego planu, jako dotyczące terenu 11.MN/U niewątpliwie ingerują w uprawnienia właścicielskie skarżącej, ograniczając przysługujące jej z tego tytułu uprawnienia. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu wykluczają swobodną możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiących własność skarżącej, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącej prawo własności.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarżąca ma legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej § 11 w zakresie przysługującego jej prawa własności do działek nr [...] i [...], obręb L.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy Kolbudy z dnia 26 kwietnia 2016 r., w ramach naruszonego interesu prawnego skarżącej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna.

Na wstępie Sąd ocenił, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy i co wynika również z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 219/23, w którym również kontrolowano zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę. Prawidłowości procedowania planu nie podważono przy tym we wniesionej w niniejszej sprawie skardze.

Dokonując zaś kontroli zachowania przez Radę Gminy Kosakowo zasad uchwalania planu, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.

Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym by gmina - wprowadzając te ograniczenia – nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.

Przede wszystkim zaś, nie sposób stwierdzić aby ustalenia § 11 planu były niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy przyjętego uchwałą Rady Gminy Kolbudy z dnia 26 listopada 2013 r., nr XXXIX/300/2013, zmienionego następnie uchwałą Rady Gminy Kolbudy z dnia 18 grudnia 2015 r., nr XV/131/2015 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy.

Wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium.

Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się przy tym, że w ujęciu systemowym zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416). Nadto, studium, jako akt polityki wewnętrznej, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego wytyczając kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny, tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów, kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń. W orzecznictwie wskazuje się również, że choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, to zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w studium (tak np. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2992/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20, Lex nr 3084976). A zatem istotne jest podkreślenie, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 35/20, Lex nr 3052136). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962). Stopień związania planu ustaleniami studium zależy od brzmienia konkretnych postanowień studium.

W tym miejscu zauważyć należy, że z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały o planie wynika, że podjęto ją po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kolbudy, przyjętego uchwałą Rady Gminy Kolbudy z dnia 26 listopada 2013 r., nr XXXIX/300/2013, zmienionego uchwałą Rady Gminy Kolbudy z dnia 18 grudnia 2015 r., nr XV/131/2015.

Sąd, wbrew ocenie skarżącej wyrażonej w niniejszej skardze, podziela powyższe stanowisko w zakresie zgodności zaskarżonego planu ze Studium.

W ocenie Sądu, ustalenie przeznaczenia terenu 11.MN/U jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, bez ustalenia proporcji pomiędzy funkcjami nie narusza ustaleń Studium.

Zgodnie ze Studium teren oznaczony w planie symbolem 11.MN/U odpowiada fragmentowi terenu oznaczonego w kierunkach zagospodarowania przestrzennego Studium symbolem 4-18.M/U – tereny przeznaczone do zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Tereny te, zgodnie ze Studium, obejmują tereny przeznaczone dla zabudowy mieszkaniowej jedno lub wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowo – usługowej, usług nieuciążliwych. Na terenach tych funkcję dominującą powinna pełnić zabudowa mieszkaniowa a usługi funkcję uzupełniającą i towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej. Natomiast wzdłuż najbardziej uciążliwych dróg, wskazane jest lokalizowanie usług w pasie od strony tych dróg tak, aby tworzyły bufor ochronny dla zabudowy mieszkaniowej. Na terenach M/U przewiduje się lokalizację wyłącznie usług nieuciążliwych, służących zaspokojeniu podstawowych potrzeb ludności najlepiej o funkcji cenotwórczej, tj. usługi handlu detalicznego z wyłączeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, administracji, ochrony zdrowia, opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, nauki, oświaty, rozrywki, wypoczynku, rekreacji, sportu, turystyki, hotelarstwa, gastronomii, biur, banków, rzemiosła, obsługi technicznej, naprawy pojazdów mechanicznych, stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego i rolniczego itp.

Nadto, w Studium wskazano, że w ramach terenów przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej i usług planuje się zarówno zachowanie i rozbudowę istniejącej zabudowy, jak i realizację nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowo – usługowej i wydzielonych usług nieuciążliwych, przy czym tereny usługowe winny być przede wszystkim lokalizowane wzdłuż głównych dróg publicznych (zwłaszcza drogi wojewódzkiej).

Podkreślono przy tym, że realizując kierunki zagospodarowania przestrzennego, wyznaczone w Studium w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego należy także uwzględnić istniejące użytkowanie i zagospodarowanie terenów, w tym mogące powstać – zgodnie z wydanymi decyzjami administracyjnymi, po uchwaleniu Studium a niekolidujące z wyznaczonymi kierunkami rozwoju przestrzennego a ponadto szczegółowe uwarunkowania środowiska przyrodniczego (ukształtowanie terenu, wody powierzchniowe, zieleń, itp.) i kulturowego. Dlatego na etapie opracowania planu miejscowego dopuszcza się korekty granic poszczególnych terenów przeznaczonych do zabudowy i zainwestowania. Określone w Studium przeznaczenie, przypisane poszczególnym terenom, rozumieć należy jako podstawowe (wiodące). Dopuszcza się wprowadzenie na terenach o określonym przeznaczeniu funkcji uzupełniających a niekolidujących z przeznaczeniem podstawowym to znaczy niepowodujących konfliktów przestrzennych i funkcjonalnych przejawiających się głównie poprzez obniżenie standardów środowiska oraz obniżenie jakości przestrzeni i jakości życia mieszkańców.

Nadto, ustalenie w § 11 zaskarżonego planu wskaźników zagospodarowania terenu, tj.: linia zabudowy, intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, powierzchnia nowo wydzialnej działki budowlanej - nie narusza ustaleń Studium.

Działki skarżącej znajdują się na terenie oznaczonym w Studium symbolem 4-18.M/U. Studium zawiera kierunki rozwoju struktury funkcjonalno – przestrzennej gminy Kolbudy a w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i przeznaczenia terenów, w tym tereny wyłączone z zabudowy. W szczególności zaś dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowo – usługowej na terenie miejscowości B. w punkcie 5.2.2. (Tom II – Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Kolbudy, str. 82 - 85) zostały określone parametry dla nowego zagospodarowania, w tym także dotyczące: intensywności zabudowy – maksymalna 0,5; minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej – 30%; powierzchni nowo wydzielanej działki – od 1000 do 1500 m2. Studium nie wypowiada się w ogóle na temat linii zabudowy. Z kolei w planie powyższe parametry ustalone zostały w następujący sposób: intensywność zabudowy – maksymalna 1,2, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej – 30%, powierzchnia nowo wydzielanej działki – 800 m2 .

Zdaniem Sądu, brak jest jednak podstaw do uznania, że zachodzi sprzeczność ustaleń w zakresie powyższych parametrów zawartych w planie z treścią Studium. Wskazać bowiem należy, że treści samego Studium wynika, że przy określeniu w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego wskaźników zagospodarowania terenów i kształtowania zabudowy, należy w pierwszym rzędzie, kierować się uwarunkowaniami stanu istniejącego oraz ustaleniami dotychczas obowiązujących planów miejscowych i wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Zawarte w Studium wskaźniki, jak stanowi samo Studium w punkcie 5.2.2., dotyczące zwłaszcza minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych, intensywności zabudowy i minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej należy traktować jako zasadę ogólną. Dopuszcza się uwzględnienie w planach miejscowych istniejących działek o powierzchni mniejszej niż podana w Studium.

Nadto, określając szczegółowe zasady zagospodarowania i przeznaczenia terenów oraz ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym dotyczące również wsi B., Studium w punkcie 5.3., stanowi wprost, że ustalenia te stanowią uszczegółowienie kierunków przeznaczenia i zagospodarowania terenów w rozdziale 5.2. i jako wytyczne do miejscowych planów powinny być odczytywane łącznie z nimi. Stąd też, dla dokonania oceny zgodności ze studium nie jest wystarczające samo porównanie konkretnych parametrów ustalonych w studium i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Istotne znaczenie ma odmienny charakter prawny obu tych aktów. To plan miejscowy powinien ustalać konkretne parametry, natomiast studium tylko wyznacza ogólne założenia - kierunki. Co więcej, ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników, jak wskazuje samo Studium w niniejszej sprawie, stanowią wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego a więc nie mogą ich zastąpić.

Dodatkowo, sposób ustalenia w planie linii zabudowy nie narusza prawa. Jednym z warunków, które należy spełnić przy zagospodarowaniu działek budowlanych jest m.in. wskazanie linii zabudowy. Brak wskazania takich linii sam w sobie nie przesądza jednak o tym, że miejscowy plan został wadliwie opracowany. Mimo braku wskazania linii zabudowy miejscowy plan może spełniać swoją funkcję, jeśli istnienie takich linii może być ustalone w oparciu o wykładnię przepisów miejscowego planu oraz przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Rolą linii zabudowy jest wskazanie granic, w której ma być na działce realizowana zabudowa i których to granic nie można przekroczyć. Takie granice mogą wynikać nie tylko z przepisów miejscowego planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza bowiem stosowania przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

W ocenie Sądu prawidłowe są również ustalenia miejscowego planu dotyczące minimalnej liczby miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposobu ich realizacji. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie zawiera § 4 ust. 1, w którym ustalono wskaźniki parkingowe dla poszczególnych rodzajów zabudowy, w szczególności dla budynku jednorodzinnego minimum dwa miejsca postojowe na budynek. Z kolei, w ust. 3 tego paragrafu ustalono wskaźniki do obliczania zapotrzebowania inwestycji na miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową w nawiązaniu do liczby miejsc postojowych dla innych niż mieszkalna funkcji, które to wymagają powyżej 3 miejsc postojowych a dla budynków mieszkalnych nie ustalono minimum takich miejsc. W ust. 4 tego paragrafu została zawarta regulacja dotycząca miejsc przeznaczonych na parkowanie na drogach publicznych. Plan zawiera zatem kompleksową, szczegółową i logiczną regulację w tym zakresie.

Wbrew twierdzeniom skargi , w § 11 ust. 7 zaskarżonej uchwały ustalone zostały zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości.

Wskazać bowiem należy, że z treści art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym dotyczy tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Dlatego też, jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2529/14 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl) i doktryna (zob. Z. Niewiadomski CH Beck, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 161) obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Zatem, nawet brak zamieszczenia w treści zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem (zob. wyrok NSA z dnia sygn. akt II OSK 1558/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jako szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć instytucję scalania i podziału nieruchomości przez gminy uregulowaną w Rozdziale 2 Scalanie i podział nieruchomości Dziale III Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istota scalania i podziału nieruchomości polega na funkcjonalnym współwystępowaniu obu tych procesów – scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Zauważyć należy, że zacytowany przepis pozostaje w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który przewiduje jako element obligatoryjny planu miejscowego określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W ocenie Sądu nie budzi zatem wątpliwości, że organy stanowiące gminy mają kompetencje do określania w planach miejscowych warunków scalania i podziałów nieruchomości w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.g.n., nie zaś do regulowania zasad podziału nieruchomości w ogólności. Jedynym zaś elementem miejscowego planu odnoszącym się do podziałów nieruchomości w ogóle, który organ stanowiący może fakultatywnie umieścić w planie jest minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.).

Ponadto, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. W kolejnej jednostce redakcyjnej cytowanego przepisu ustawodawca wskazuje, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Z powyższego wynika jednoznacznie, że ustalenia miejscowego planu odnośnie do podziału nieruchomości odnosić się mogą jedynie do przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Zatem żaden przepis ustawowy, zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wyposaża organu stanowiącego gminy w kompetencję do określania w miejscowym planie przesłanek dopuszczalności podziału geodezyjnego, ustalania zakazów czy nakazów przeprowadzania podziału na pewnych terenach. Potwierdza to ponadto treść art. 95 u.g.n., w którym ustanowiono warunki dokonywania podziałów nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Niewątpliwie, w § 11 ust. 7 zaskarżonego planu ustalone zostały szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, poprzez wskazanie w szczególności szerokości frontu działki. Z uwagi na powyższe, przyjęte w § 11 ust. 7 planu rozwiązania należy uznać za wystarczające w świetle art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Nadto, nie mogą odnieść skutku zarzuty dotyczące nieprawidłowego określenia obowiązków w zakresie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku. Regulacja w tym zakresie została zawarta w ust. 8 § 11 dotyczącego nieruchomości skarżącej i zawiera szczegółowe postanowienia w nawiązaniu do opracowania ekofizjograficznego. Twierdzenia skarżącej nie zawierają argumentacji pozwalającej na stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa w tym zakresie a Sąd nie stwierdził również, aby do takiego naruszenia doszło.

Zarzuty dotyczące uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały nie mogą również doprowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Brak jest przy tym podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie, uzasadnienie projektu planu miejscowego służy uczestnikom procedury planistycznej i podmiotom zainteresowanym, aby mogły zapoznać się z intencjami planu. Wskazać jednakże należy, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnienie jest sporządzane przez organ wykonawczy do projektu planu miejscowego, a nie do uchwały podejmowanej przez organ stanowiący. W ocenie Sądu, uzasadnienie projektu planu miejscowego zostało sporządzone, stosownie do wymogów wymienionego przepisu i odnosi się do kwestii w nim wymienionych.

Z tych wszystkich względów, Sąd oddalił wniesioną przez skarżącą skargę w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, stanowiącej działki nr [...] i [...], obręb L., o czym orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Jednocześnie, Sąd stwierdził, że ustalenia przewidziane w planie dla innych terenów nie kształtują sytuacji prawnej skarżącej albowiem nie dotyczą nieruchomości skarżącej. Nadto, z treści zaskarżonego planu, nie wynika, aby ustalone w nich zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu mogły powodować jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość skarżącej w sposób wpływający na jej uprawnienia. Skarżąca nie wykazała, aby zachodziła jakakolwiek relacja pomiędzy tymi ustaleniami a przysługującym jej prawem własności, skutkująca naruszeniem jej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Również, zakwestionowane przez skarżącą definicje legalne pojęć: charakter budynku, bryła budynku i typ zabudowy nie odnoszą się w ogóle do karty terenu 11.MN/U, uregulowanej w § 11 zaskarżonej uchwały, a tym samym nie dotyczą nieruchomości skarżącej.

Z uwagi na powyższe, w punkcie 2 wyroku, Sąd odrzucił wniesioną skargę w pozostałej części, o czym orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.