Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2640/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 603/22 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lutego 2022 r. znak DON.7100.262.2021.JSK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 603/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., dalej także: "skarżąca" i W. K., dalej także: "skarżący", na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", z dnia 16 lutego 2022 r. znak: DON.7100.262.2021.JSK, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. oraz W. K. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili naruszenie:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej i w efekcie na oddaleniu skargi pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ II instancji doszło do naruszenia szeregu przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - organ II instancji, w ślad za organem I instancji, błędnie uznał, że w sprawie miało miejsce tzw. rażące naruszenie przepisów prawa, podczas gdy w dacie wydania decyzji nr 9/2018 z 11 maja 2018 r. przez PINB istniała podstawa prawna do jej wydania, nie wystąpiły zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji jak błędnie przyjęły organy administracji publicznej, a także Sąd I instancji;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 59 ust. 7, art. 61 § 4, art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 15 K.p.a. polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej i w efekcie na oddaleniu skargi pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ II instancji doszło do naruszenia szeregu przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - Sąd I instancji nie dostrzegł bowiem, że organ II instancji zupełnie pominął naruszenie organu I instancji w postaci zaniechania prawidłowego ustalenia stron postępowania. W postępowaniu przed organem I instancji pominięto zupełnie Stronę - W. K., który był i jest właścicielem nieruchomości, na której posadowione są silosy oraz samych silosów pomimo tego, że postępowanie administracyjne, prowadzone przez organ I instancji dotyczyło jego interesu prawnego, a więc powinien być stroną postępowania administracyjnego od samego początku (również przed organem I instancji). Pominięcie Strony w postępowaniu przed organem I instancji i dopuszczenie jej dopiero na etapie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ II instancji doprowadziło do pozbawienia Strony - W. K. prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, co zupełnie pominął Sąd I instancji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 10 § 1 K.p.a. polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej i w efekcie na oddaleniu skargi pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ II instancji doszło do naruszenia szeregu przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - Sąd I instancji nie dostrzegł bowiem, że na etapie postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ II instancji [...] sp. z o.o. została pozbawiona czynnego udziału w każdym stadium postępowania - przed wydaniem decyzji organu II instancji nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - wyłącznie do W. K. zostało skierowane zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie (przy czym nie został on zawiadomiony o wszczęciu tego postępowania i posiadaniu statusu Strony, o czym mowa powyżej), a co pominął Sąd I instancji;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7. 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organu II instancji oddalił skargę Skarżących pomimo tego, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na tym, że organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, w szczególności:

• zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stron postępowania, czego konsekwencją winno być uchylenie decyzji organu I instancji przez organ II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czego nie dostrzegł Sąd I instancji (w opinii Skarżących nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu administracyjnym od momentu jego wszczęcia),

• organ II instancji (w ślad za organem I instancji) błędnie przyjął, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Środzie Śląskiej ("PINB") nr 9/2018 z 11 maja 2018 r. - organ II instancji arbitralnie i nieprawidłowo uznał (podobnie jak organ I instancji), że z powodu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Średzkiego z 26 lutego 2016 r. Nr 101/2016, znak: UAB.6740.98.2016 należy również stwierdzić nieważność pozwolenia na użytkowanie, podczas gdy nadal w obiegu prawnym pozostaje decyzja nr 433/2016 z 13 lipca 2016 r., gdyż orzeczenie dotyczące stwierdzenia jej nieważności nie uprawomocniło się, co zostało pominięte przez Sąd I instancji;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7. art. 8 K.p.a. polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej i w efekcie na oddaleniu skargi Skarżących pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ II instancji doszło do naruszenia szeregu przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - Sąd I instancji nie dostrzegł bowiem, że organ II instancji (podobnie jak organ I instancji) wydał rozstrzygnięcia bez uwzględnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz wbrew ogólnym zasadom postępowania, o czym mowa w pozostałych zarzutach;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1. art. 11 oraz art. 9 K.p.a. polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej i w efekcie na oddaleniu skargi Skarżących pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ II instancji doszło do naruszenia szeregu przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - Sąd I instancji nie dostrzegł bowiem, że organ II instancji (podobnie jak organ I instancji) naruszył zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z uwzględnieniem proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także zasadę wyjaśniania zasadności rozstrzygnięcia oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a powyższe okoliczności zostały pominięte przez Sad I instancji.

Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby nie zostały popełnione, skarga zostałaby uwzględniona, a nie oddalona.

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. poprzez jego nieprawidłową interpretację w zakresie rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie w ślad za organem II instancji, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w opinii Skarżących nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, a zatem decyzje i organu II i I instancji zostały wydane w sposób wadliwy, czego nie dostrzegł Sąd I instancji, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył powyższe naruszenia, nie oddaliłby skargi, a zamiast tego ją uwzględnił. Z daleko idącej ostrożności, nawet gdyby ustalono, że sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (z czym nie zgadzają się skarżący), to organy administracji publicznej winny były ustalić, czy nie wywołała ona już nieodwracalnych skutków prawnych, a czynności te zostały pominięte w toku postępowania administracyjnego, czego nie dostrzegł Sąd I instancji.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości decyzji organu II instancji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 w związku z art. 157 § 1 w związku z art. 16 § 1 K.p.a. polegającego na oddaleniu skargi, pomimo tego, że w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji doszło do naruszenia szeregu przepisów postępowania – organ II instancji w ślad za organem I instancji błędnie uznał, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, podczas gdy w dacie wydania decyzji nr 9/2018 z 11 maja 2018 r. istniała podstawa prawna do jej wydania.

Rozważania dotyczące trybu stosownego do sytuacji, w której stwierdzono nieważność decyzji, na podstawie której wydano decyzję zależną, rozpocząć należy od przypomnienia stanowiska wyrażonego w orzecznictwie, zgodnie z którym, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, ONSA i wsa 2013/1/1).

W świetle art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę pociąga za sobą stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje bowiem konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego. Tymczasem, brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, a to powoduje, że pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa (skoro stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na jego budowę), a bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy. Taka sytuacja jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 85/13; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2766/15; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 23/19; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 31/08/19).

Nawiązując do treści uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, warto jeszcze przytoczyć uchwałę wraz z wypowiedzią poprzedzającą: "Uwzględniając konsekwencje prawne stwierdzenia nieważności decyzji oraz brak podstaw do odstąpienia od tych konsekwencji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny podjął następującą uchwałę:

Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a."

Wbrew tezie sformułowanej w analizowanym zarzucie, nie ma znaczenia to, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę nie była jeszcze wyeliminowana z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji wywiera skutek ex tunc. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza zatem, że decyzja ta została w ten sposób wyeliminowana z obrotu prawnego nie z chwilą wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności ale z chwilą wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W procesie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie należy zatem przyjmować, że pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone w warunkach braku w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę.

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Decyzją z dnia 30 maja 2018 r., znak: DOA.7110.495.2017.KKL, GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 lipca 2017 r., nr 0-476/17, stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Średzkiego z dnia 26 lutego 2016 r., nr 101/2016, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę hali magazynowej oraz zespołu silosów. WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję GINB z dnia 30 maja 2018 r., wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1859/18. Wyrok ten uprawomocnił się w pierwszej instancji sądowej.

Decyzją z dnia 22 września 2021 r., znak: DOA.7110.177.2021.DKA, GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 9 czerwca 2021 r., znak IF.0-7840.29.2017.KB(MWD), stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Średzkiego z dnia 13 lipca 2016 r., nr 433/2016, zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej własne rozstrzygniecie z dnia 26 lutego 2018 r. "w zakresie zmiany usytuowania silosów wraz z urządzeniami pomocniczymi oraz zmianę parametrów silosów", a pozostałą część decyzji pozostawił bez zmian. WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję GINB z dnia 22 września 2021 r., wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2271/21. W dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2271/21, był nieprawomocny. Odnotować można, że wyrokiem z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1052/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną W. K. i [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2271/21.

Podkreślić jednak należy, że do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę doszło z chwilą gdy uzyskały one cechę ostateczności. Nastąpiło to zaś przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28, art. 59 ust. 7, art. 61 § 4, art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 15 K.p.a. polegającego na niedokonaniu przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej i w efekcie na oddaleniu skargi pomimo tego, że organ II instancji pominął naruszenie organu I instancji w postaci zaniechania prawidłowego ustalenia stron postępowania, tzn. w postępowaniu przed organem I instancji pominięto stronę - W. K., który był i jest właścicielem nieruchomości, na której posadowione są silosy oraz samych silosów pomimo tego, że postępowanie administracyjne, prowadzone przez organ I instancji dotyczyło jego interesu prawnego, a więc powinien być stroną postępowania administracyjnego od samego początku (również przed organem I instancji).

Najpierw wskazać należy, że w myśl art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co do zasady, stroną jest także wyłącznie inwestor. Wyeliminowanie z obrotu prawnego, na skutek stwierdzenia nieważności, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, oznacza przecież utratę uprawnienia udzielonego inwestorowi.

Nie można wykluczyć sytuacji, w której podmiot inny, niż inwestor, ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji lub w tym aby postępowanie nieważnościowe nie zakończyło się stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zależy to od okoliczności sprawy. Podmiot ten powinien wykazać posiadanie interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym. Dysponowanie tytułem własności do terenu, na którym usytuowany jest obiekt budowlany oraz do samego obiektu budowlanego, będącego przedmiotem pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie, może wskazywać na posiadanie, przez podmiot inny niż inwestor, interesu prawnego, uprawniającego do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W. K. brał udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, niezależnie od udziału samego inwestora tj. [...] sp. z o.o. z siedzibą w K.. Co prawda brał udział tylko w postępowaniu odwoławczym, ale nie oznacza to, że doszło w związku z tym do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na ograniczony charakter postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia w postepowaniu nieważnościowym, a także powiadomienie W. K. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału, brak jest podstaw do przyjęcia, że nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu. Niezależnie od tego konieczne jest spostrzeżenie, że z uwagi na związek podmiotowy inwestora, czyli Spółki oraz W. K., miał on wiedzę o czynnościach procesowych dokonywanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed organem pierwszej instancji, tj. Dolnośląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Dokonując oceny, czy zapewniono W. K. możliwość obrony swych praw, nie można nadto pomijać faktu, że pełnomocnikiem [...] sp. z o.o. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie był radca prawny J. P. (będący pełnomocnikiem skarżących i skarżących kasacyjnie w postępowaniu sądowym). Nadto, W. K. uczestniczył osobiście jako inwestor w kontroli obowiązkowej w dniu 11 maja 2018 r. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Średzkiego Nr 433/2016 z dnia 13 lipca 2016 r. (zmiana pozwolenia na budowę) została doręczona radcy prawnemu J. P. jako pełnomocnikowi W. K..

Uprawniona jest zatem teza, że w szeroko rozumianym procesie inwestycyjnym oraz w postępowaniu nieważnościowym w niniejszej sprawie, W. K. miał zapewniony czynny udział w postępowaniu, To, że formalnie jako podmiot odrębny od Spółki nie uczestniczył w czynnościach procesowych przed organem pierwszej instancji, nie było wynikiem naruszenia prawa przez organ, który ustalił stronę zgodnie z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, ale wyborem samego W. K..

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 10 § 1 K.p.a. polegającego na niedokonaniu przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej i w efekcie na oddaleniu skargi pomimo tego, że na etapie postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ II instancji [...] sp. z o.o. została pozbawiona czynnego udziału w każdym stadium postępowania - przed wydaniem decyzji organu II instancji nie umożliwiono jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Przy czym, na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyroki NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11, z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że strona skarżąca związku takiego nie wykazała. Dotyczy to także argumentacji podniesionej w tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w punkcie 1 lit. d. Jak wynika z poprzednich uwag, nie jest usprawiedliwione twierdzenie, że z naruszeniem wskazanych przepisów organy nie ustaliły stron postępowania. Nadto, błędna jest teza, jakoby przesłanką negatywną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie było pozostawanie w obrocie prawnym, w dacie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, decyzji o pozwoleniu na budowę. Zagadnienie to zostało również omówione w poprzedzających rozważaniach niniejszego uzasadnienia.

Nie doszło do naruszenia zasad określonych w art. 6 i 7 K.p.a.

Wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek stania na straży praworządności, a także uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może być oderwany od obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Obowiązek ten obejmuje ustalenie przez organ administracji zdolności do prowadzenia postępowania w sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 61).

W niniejszej sprawie właściwe organy rozpoznały i rozstrzygnęły sprawę przy zastosowaniu przepisów prawa, a więc zgodnie z kryterium legalności.

Jak zaś wynika z poprzedzających rozważań, nie ma podstaw do przyjęcia, że organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Skarżący podnieśli, w kolejnej podstawie kasacji, zawierającej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 9 K.p.a., polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli legalności działania organów administracji publicznej i w efekcie na oddaleniu skargi skarżących pomimo tego, że organ II instancji (podobnie jak organ I instancji) naruszył zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z uwzględnieniem proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a także zasadę wyjaśniania zasadności rozstrzygnięcia oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a powyższe okoliczności zostały pominięte przez Sąd I instancji.

Utrwalony jest pogląd, według którego, obowiązek, o którym mowa w art. 9 K.p.a., nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. O tym, czy określone czynności procesowe zostaną przez stronę podjęte, decyduje sama strona. Użyty w przepisie art. 9 K.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie może być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12; wyrok NSA z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt I OSK 405/14).

Ocena wywiązania się przez organ z obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 K.p.a. jest uwarunkowana indywidualnymi okolicznościami sprawy. Znaczenie ma treść pism kierowanych przez stronę do organu, a także przebieg wszelkich czynności procesowych podejmowanych przez stronę oraz organy administracji publicznej, a mających związek z przedmiotem postępowania.

Skarżący nie określili zaś, ani w opisie naruszenia, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jakie istotne dla nich kwestie nie zostały przez organ wyjaśnione. Nie sprecyzowali również, jakie negatywne skutki miały się wiązać z podniesionym brakiem informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Dodać warto, co już wynika z uwag zawartych w poprzedniej części niniejszego uzasadnienia, że inwestor w procesie inwestycyjnym był reprezentowany przez radcę prawnego.

W myśl art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżący nie wykazali aby organy naruszyły zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zgodnie zaś z art. 8 § 2 K.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący, jakkolwiek zarzucili naruszenie nie tylko art. 8 § 1 K.p.a. (zarzut nr 1 lit. f), to także podnieśli naruszenie art. 8 K.p.a. (zarzut nr 1 lit. e). Nie sprecyzowali jednak na czym miałoby polegać naruszenie zasady określonej w art. 8 § 2 K.p.a.

Uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Tym bardziej, nie ma podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia zasady określonej w art. 11 K.p.a.

Nie można podzielić również tezy skarżących o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit, a P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. poprzez jego nieprawidłową interpretację w zakresie rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie w ślad za organem II instancji, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Przypomnieć należy uwagi wstępne odnoszące się do zarzutu procesowego nr 1 lit. a), także zbudowanego na kwestionowaniu stanowiska organów i Sądu o zaistnieniu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jak przyjęto w uchwale NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 Prawa budowlanego. Tymczasem, brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, a to powoduje, że pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa (skoro stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na jego budowę), a bez możliwości uzyskania decyzji naprawiającej ten stan rzeczy. Taka sytuacja jest z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Stwierdzenie nieważności decyzji wywiera skutek ex tunc. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza zatem, że decyzja ta została w ten sposób wyeliminowana z obrotu prawnego nie z chwilą wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności ale z chwila wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W procesie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie należy zatem przyjmować, że pozwolenie na użytkowanie zostało udzielone w warunkach braku w obrocie prawnym decyzji pozwoleniu na budowę. Jest to rażące naruszenie art. 54, art. 55, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a Prawa budowlanego, z których wynika, ze pozwolenie na użytkowanie może zostać udzielone tylko w stosunku do legalnego obiektu budowlanego, a więc obiektu spełniającego wymogi określone w projekcie budowalnym i w pozostającym w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podkreślić także warto, że w warunkach niniejszej sprawy nie można mówić o nieodwracalnych skutkach prawnych decyzji o pozwoleniu na budowę. Trwały natomiast, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, skutki społeczno-gospodarcze naruszenia. Obiekty wymagały przeprowadzenia postępowania naprawczego, przy czym stopień w jakim obiekty mogły być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem był uwarunkowany rezultatem postępowania środowiskowego, którego brak spowodował stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, decyzji o zmianie tego pozwolenia, a w konsekwencji decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Na zakończenie odnotować można, że wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w dacie wydania zaskarżonej decyzji GINB z dnia 16 lutego 2022 r. nie upłynął okres 5 lat od daty wejścia do obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Środzie Śląskiej nr 9/2018, z dnia 11 maja 2018 r., o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie.

Niezależnie od braku w skardze kasacyjnej podstawy kasacji zawierającej zarzut naruszenia art. 59h Prawa budowalnego, można stwierdzić, że w sposób oczywisty nie zachodzi zawarta w tym przepisie przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności, upływu 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.