Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1584/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1983
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
article: art. 9 pkt 2, art. 18aa, art. 18c ust. 1, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 998
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 791/19 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 26 marca 2019 r. nr VI/46/2019 w przedmiocie zmiany statutu Gminnego Ośrodka Kultury w [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA w Gliwicach", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 791/19 oddalił skargę Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "skarżący", "strona") na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy", "organ") z 26 marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany statutu Gminnego Ośrodka Kultury w [...] (dalej: "GOK").

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy w dniu 26 marca 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany statutu GOK, poprzez dodanie w § 6 statutu punktu 9 w brzmieniu: "organizacja i prowadzenie placówek wsparcia dziennego w formie świetlicy w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej". Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej: "u.s.g." oraz art. 13 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1983 ze zm.), dalej: "u.p.d.k." w zw. z art. 18 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998 ze zm.), dalej: "w.r.p.z.". W stosunku do uchwały nie podjęto rozstrzygnięcia nadzorczego.

Skargę na uchwałę wniósł Wojewoda, zaskarżając ją w całości i domagając się stwierdzenia jej nieważności, jako niezgodnej z art. 13 ust. 1 u.p.d.k. w zw. z art. 18c ust. 1 w.r.p.z. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że instytucja kultury jako osoba prawna, jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą w ramach posiadanych środków. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę rozszerzyła przedmiot działania GOK o zadania dodatkowe z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej. Wojewoda podniósł, iż ośrodek kultury oraz placówka wsparcia to dwie jednostki organizacyjne gminy, realizujące zadania w ramach dwóch odrębnych reżimów prawnych. Placówkę wsparcia dziennego mogą prowadzić trzy grupy podmiotów, tj.: 1. gmina, 2. podmiot, któremu gmina zleciła realizację tego zadania na podstawie art. 190 w.r.p.z. oraz 3. podmiot, który uzyskał zezwolenie wójta. Zatem podstawą prowadzenia placówki może być zlecenie przez gminę realizacji prowadzenia placówki wsparcia dziennego. Wojewoda podkreślił, iż brak jest umocowania do powierzenia przez Radę Gminy GOK zadania, polegającego na organizacji i prowadzeniu placówki wsparcia dziennego, gdyż GOK nie jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej.

Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości. W ocenie organu skarżący nie wziął pod uwagę, że GOK, jako instytucja kultury posiada osobowość prawną, jest więc odrębnym od gminy podmiotem i dlatego może być ubiegającym się o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 18c ust. 2 i art. 19 w.r.p.z.

WSA w Gliwicach przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. W niniejszej sprawie Sąd wojewódzki nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

Następnie WSA w Gliwicach nie podzielił poglądu skarżącego, że zaskarżona uchwała została podjęta w sytuacji braku ustawowej delegacji dla Rady Gminy do powierzenia samorządowej instytucji kultury, prowadzącej działalność kulturalną, zadania w zakresie organizacji i prowadzenia placówek wsparcia dziennego, w szczególności w formie świetlicy. Zgodnie z art. 40 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rada Gminy ustanawia te akty w formie uchwał. W niniejszej sprawie Rada Gminy utworzyła instytucję kultury pn. GOK i nadała jej statut. Dalej Sąd I instancji podniósł, że do zadań gminy należy także prowadzenie placówek wsparcia dziennego o zasięgu nieprzekraczającym terenu gminy oraz powołując się na art. 18 ust. 2 w.r.p.z. wyjaśnił, kto taką placówkę może prowadzić. Placówka wsparcia dziennego jest bowiem gminną jednostką organizacyjną, powoływaną do życia przez uprawniony organ stanowiący i kontrolny odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W spornej sprawie Gmina działając przez organ stanowiący i kontrolny postanowiła zrealizować ww. zadanie prowadzenia placówki wsparcia dziennego w GOK. W zaskarżonej uchwale w statucie GOK postanowiono rozszerzyć zadania tej instytucji o organizację i prowadzenie placówek wsparcia dziennego w formie świetlicy. Zatem Rada Gminy rozszerzyła zadania GOK, przewidziane w statucie, o postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej, niż kulturalna, co w ocenie WSA w Gliwicach pozostaje w zgodzie z art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. Takiemu zapisowi w statucie nie sprzeciwiają się również przepisy w.r.p.z.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, iż nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, bowiem w sprawie nie miały miejsca naruszenia rodzące taki skutek. GOK, jako samorządowa instytucja kultury może prowadzić działalność inną niż kulturalna, o ile taki zamiar zostanie przewidziany w statucie. Prowadzenie w ramach GOK placówki wsparcia dziennego w formie świetlicy nie koliduje z podstawową działalnością statutową GOK, jako instytucji powołanej do szerzenia kultury, ale i do realizacji celu w dziedzinie wychowania i edukacji. Sąd wojewódzki podniósł, iż Rada Gminy prawidłowo określiła podstawę prawną zmiany statutu GOK.

Wojewoda Śląski wniósł skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 13 ust. 1 u.p.d.k. w zw. z art. 18c ust. 1 w.r.p.z. poprzez ich błędną wykładnię.

Z uwagi na powyższy zarzut Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie podkreśla, że w świetle przepisów nie jest dopuszczalne połączenie działalności kulturalnej prowadzonej w formie gminnego ośrodka kultury z działalnością placówki wsparcia dziennego, jaką jest świetlica. Mianowicie występują zasadnicze różnice pomiędzy wymogami i celami tych form działalności. Specyfika spraw powierzonych do realizacji całemu systemowi wspierania rodziny uzasadnia jedynie połączenie placówki wsparcia dziennego z jednostką organizacyjną pomocy społecznej (art. 18c ust. 1 w.r.p.z.). Nie jest natomiast możliwe takie połączenie z jednostką kultury.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że jest ona zasadna.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] z 26 marca 2019 r. rozszerza zadania instytucji kultury jaką jest gminny ośrodek kultury, poprzez zmianę statutu GOK i nałożenie dodatkowo zadań polegających na organizacji i prowadzeniu placówki wsparcia dziennego w formie świetlicy w rozumieniu w.r.p.z. Prowadzenie działalności kulturalnej reguluje u.p.d.k. Formami organizacyjnymi działalności kulturalnej są w szczególności; teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury (art. 2 u.p.d.k.). Działalność taką mogą prowadzić osoby prawne, osoby fizyczne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Z kolei stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Jednakże statut gminnego ośrodka kultury może zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej, niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Oznacza to, że ustawodawca dopuszcza, aby instytucja kultury dodatkowo przejęła do zakresu swego działania innego rodzaju działalność, ponad tę podstawową. Jednakże działalność taka nie może kolidować z zasadniczym celem, dla realizacji którego została powołana dana instytucja kultury. Musi ona być z tym celem zbieżna lub mieć charakter uzupełniający w stosunku do celu podstawowego takiej instytucji (vide wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2619/19 oraz z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1698/13). Takie rozumienie zadań samorządowej instytucji kultury wyraźnie stanowi cytowany art. 9 ust. 1 u.p.d.k., podkreślając, że dla instytucji kultury działalność kulturalna jest podstawowym celem.

W ocenie NSA cele, zadania i warunki prowadzenia instytucji kultury oraz placówki wsparcia dziennego nie pozostają zbieżne. Co prawda zarówno wspieranie rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczych, w tym w formie placówek wsparcia dziennego (art. 9 pkt 2 w.r.p.z.), jak organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej spoczywa na jednostkach samorządu terytorialnego, ale nie oznacza to, że te dwa rodzaje aktywności mogą być prowadzone przez ten sam podmiot na zasadzie równorzędnych zadań, a do tego zmierza zaskarżona uchwała.

Celem instytucji kulturalnej jest tworzenie, upowszechnianie i ochrona kultury. Natomiast celem placówki wsparcia dziennego jest wsparcie rodziny przeżywającej trudności w wypełnianiu funkcji opiekuńczo-wychowawczej, które przybiera dwie formy: praca z rodziną oraz pomoc w opiece i wychowaniu dziecka. Rodzina może otrzymać wsparcie przez działania zarówno placówek wsparcia dziennego, jak i rodzin wspierających. Placówka wsparcia dziennego może być prowadzona w formie opiekuńczej jako świetlica. Zapewnia ona wtedy dziecku opiekę, wychowanie, pomoc w nauce i organizuje czas wolny, zabawę i zajęcia sportowe (art. 24 ust. 2 w.r.p.z.). Oznacza to, że podmiotem działania placówki jest dziecko, a przedmiotem pomoc w sytuacji trudności w prawidłowym funkcjonowaniu rodziny. Konieczne jest zatem wsparcie nie tylko w postaci rozwoju umysłowego i kulturalnego dziecka (instytucja kultury), lecz przede wszystkim pomoc psychologiczna, pedagogiczna i opiekuńcza.

Zgodnie z art. 18aa w.r.p.z. do obsługi placówek wsparcia dziennego, m.in. prowadzenia świetlicy, można zatrudniać osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje (psychologa, pedagoga, osoby prowadzącej terapię, czy opiekuna dziecięcego). Zatem dla osób pracujących z dziećmi wymagane są określone zawodowe kompetencje. Dalej placówka wsparcia dziennego może być prowadzona w lokalu, który spełnia określone kryteria lokalowe i sanitarne określone w przepisach wykonawczych. Konkretne wymagania zostały przewidziane w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 13 października 2015 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych, jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzona placówka wsparcia dziennego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1630). Powyżej przedstawione różnice co do celów, zadań, przedmiotu, warunków prowadzenia działalności oraz wymogów dla osób zatrudnionych w tych instytucjach prowadzą do jednoznacznej konkluzji, że obydwa rodzaje działalności nie są podobne. Nie można zatem twierdzić, że placówka wsparcia dziennego może uzupełniać zadania nałożone na instytucję kultury. Posiada ona swoje własne, wyznaczone przez w.r.p.z. zadania, odmienne od instytucji kulturalnych. Gdyby jedynie w pewnych obszarach (np. kółka zainteresowań, zajęcia naukowe), tj. ściśle związanych z charakterem swych własnych zadań, GOK przyjął dodatkową działalność, wówczas byłoby to dopuszczalne. Przejęcie natomiast, jako równoległych zadań prowadzenia świetlicy –narusza przepisy prawa. Odczytanie zatem formalne przez Sąd wojewódzki normy art. 13 ust. 2 pkt 6) u.p.d.k., bez zbadania treściowego owej "innej działalności", doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 i 2 u.p.d.k. przez błędne ich zastosowanie.

Zgodnie z art. 18c ust. 1 w.r.p.z. gmina może połączyć placówkę wsparcia dziennego z jednostką organizacyjną pomocy społecznej, w tym jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 111 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Z przepisu tego Wojewoda wywodzi niedopuszczalność włączenia do zadań instytucji kultury, zadań przewidzianych dla placówki wsparcia dziennego. Jedynie bowiem te dwa rodzaje placówek, tj. jednostka pomocy społecznej i placówka wsparcia dziennego mają podobne założenia, cele i sposób działania. Zarzut ten NSA odczytuje w kontekście naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 6) u.p.d.k., tj. nie było dopuszczalne włączenie zadań placówki wsparcia dziennego do przedmiotu działania instytucji kultury z racji innych celów i sposobów ich realizacji.

Z tych wszystkich względów, oddalając skargę na przedmiotową uchwałę Sąd wojewódzki naruszył przepis art. 13 ust. 1 i 2 pkt 6) u.p.d.k. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., nie stosując tego ostatniego.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Gminny Ośrodek Kultury jest instytucją gminną, a jego statut jest aktem o charakterze powszechnym. Ośrodek realizuje kompetencje i zadania wynikające z przepisów prawa, mają one charakter publiczny, co oznacza, że są powszechnie dostępne i mogą z nich korzystać członkowie społeczności lokalnej. Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Z kolei stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Wobec tego, że przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego, NSA nie był ograniczony terminem 1 roku i w tej sytuacji na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (vide wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2619/19).

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.