Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1957/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1453/21 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 23 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1453/21, po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 23 lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia 27 października 2020 r., nr [...].

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji J. K. (dalej: "skarżący") wnioskiem z dnia 20 listopada 2018 r. zwrócił się do KWP w R. o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z ustawowymi odsetkami. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. poz. 2102), zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji, stanowiący podstawę ustalenia i wypłaty ww. ekwiwalentu, został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Pismem z dnia 21 grudnia 2018 r. KWP w R. poinformował skarżącego, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do przeliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Wskazał, że chwili ustanowienia przepisów materialnych w zakresie przyjęcia właściwej wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, innej niż w brzmieniu określonym w art. 115a ustawy o Policji, zaistnieje podstawa do podjęcia właściwych czynności materialno-technicznych w zakresie jego przeliczenia i wypłaty.

Decyzją z dnia 27 października 2020 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w R., powołując w podstawie prawnej art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610 ze zm.), dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach (...)", odmówił J. K. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Pismem z dnia 12 listopada 2020 r. skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości oraz spowodowanie wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia 23 lutego 2021 r. nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Pismem z dnia 16 marca 2021 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia 27 października 2020 r. zarzucając:

- naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie należnych mu z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop,

- działanie, które uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) z pominięciem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji oraz o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w określonym terminie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu podniesiono, że orzekające w sprawie organy Policji naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji.

Sąd Wojewódzki wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę, że obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. realizuje się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Wydaje się racjonalnym posłużenie się w tym względzie aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Rozpatrując wniosek z dnia 20 listopada 2018 r. organ dokona ponownego ustalenia skarżącemu wysokości przysługującego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy według podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Nadto Sąd meriti wskazał, że przeszkody do obliczenia i wypłacenia różnicy między kwotą należną, a kwotą wypłaconą skarżącemu z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nie stanowi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny i jego ogłoszeniem skarżący nie mógł bowiem wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15, a więc od dnia 6 listopada 2018 r. powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji zwolnionego ze służby po 19 października 2001 r. roszczenie o wypłatę wyrównania należnego mu ekwiwalentu. Termin przedawnienia roszczeń wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15 rozpoczął zatem swój bieg dopiero z chwilą wejścia tego wyroku w życie.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że nie mógł zobowiązać organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie, ponieważ takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Nadto roszczenie o wypłatę ewentualnych odsetek nie jest sprawą administracyjną, a ich dochodzenie jest możliwe jedynie na drodze cywilnoprawnej.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Komendant Główny Policji zaskarżył go w całości, zarzucając naruszenie:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej P.u.s.a.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez przypisanie sobie przez Sąd I instancji prawa do oceny zgodności z Konstytucją przepisu rangi ustawowej, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, mimo że ww. przepis został poddany ocenie zgodności z Konstytucją RP przez Trybunał Konstytucyjny i uchylenie prawidłowej decyzji organu, odmówienie organowi prawa do zastosowania przepisów obowiązujących przed dniem 6 listopada 2018 r. mimo, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. na to zezwalał, nie wzięcie pod uwagę, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. ukształtował taki stan prawny, który nie pozwalał organowi na odstąpienie od stosowania treści art. 115a ustawy o Policji w wersji obowiązującej przed dniem 6 listopada 2018 r., co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego wyroku;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez wyprowadzenie przez Sąd błędnej wykładni zwrotu zawartego w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, tj. "w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r." i uznanie, że zapis ów nakazywał organowi na rozpoznanie wniosku o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na podstawie treści art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r. z uwzględnieniem skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. K 7/15, tj. poprzez przyjęcie, że ekwiwalent ten winien być wyliczony i wypłacony z wykorzystaniem przelicznika jeden dzień roboczy/jeden dzień urlopu (1/21) do urlopów wypoczynkowych niewykorzystanych przed dniem 6 listopada 2018 r., mimo, że treść art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. przewiduje podział należnego policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na dwie części z uwzględnieniem urlopu wypoczynkowego za 2018 r. przypadającego przed 6 listopada 2018 r. oraz urlopu niewykorzystanego do daty zwolnienia ze służby, co wyraźnie wskazuje, że cel zamiar ustawodawcy był odmienny od tego, który przypisał mu Sąd I instancji;

3) na podstawie art. 191 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2023 r. o podjęciu z urzędu zawieszonego postępowania na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., albowiem wydanie tego postanowienie doprowadziło do wydania w dniu 24 maja 2023 r. zaskarżonego wyroku w warunkach, w których niezbędne jest uzyskanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego mającego orzec o zgodności lub niezgodności z Ustawą Zasadniczą przepisów prawa, na podstawie których organ odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zbadania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej treści art. 9 ust. 1 z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w związku z zapytaniem Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ zawnioskował o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: P.p.s.a.). na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności odnosząc się do oceny wydanego w sprawie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania wskazać należy, że skuteczność zgłoszonego w tym zakresie zarzutu, który jak wynika ze skargi kasacyjnej ukierunkowany jest na wykazanie braku podstaw do podjęcia zawieszonego postępowania, zależy od wykazania, że wydane postanowienie miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie fakultatywnej przesłanki określonej w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie stanowiło uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że w art. 128 § 1 P.p.s.a. ustawodawca wylicza przykładowo sytuacje obligujące sąd do podjęcia zawieszonego postępowania. Art. 128 § 1 pkt 4 in fine P.p.s.a. stanowi z kolei, że w przypadku postępowania zawieszonego z powodu tzw. kwestii prejudycjalnej, (gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania) sąd może przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć zawieszone postępowanie przed uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. Sposób konstrukcji wskazanej regulacji determinuje uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji miał podstawy, aby podjąć zawieszone postępowanie i w jego następstwie wydać orzeczenie w sprawie bez konieczności oczekiwania na rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego WSA w Białymstoku. Motywy, którymi w tej kwestii kierował się Sąd meriti, a które Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za w pełni uzasadnione, zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Odnośnie wniosku o zawieszenie postępowania, wyjaśnić należy, że w myśl art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W niniejszej sprawie wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 należało uznać za bezprzedmiotowy, ponieważ Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie w sprawie (sygn. akt P 7/21).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Odnosząc się do powyższego podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki dokonując analizy powyższego przepisu prawidłowo ocenił skutki prawne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Niewątpliwie od dnia opublikowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). W świetle przepisów Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1), a nadto orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowią podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4). Oznacza to zatem, że od dnia opublikowania wyroku TK część art. 115a ustawy o Policji straciła moc obowiązującą, a tym samym nie może być podstawą do orzekania w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie.

Po wydaniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, która w art. 1 pkt 16 tej ustawy nadała następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach uregulował stosowanie art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż wskazał, że przepis art. 115a o Policji w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Nie do zaakceptowania jest bowiem dokonana przez organ literalna wykładnia tych przepisów, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy bowiem zauważyć, że regulacja art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej odwołuje się do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. A zatem ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że pojęcie zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy odróżnić od sposobu jego obliczania. W wyroku z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 5130/21 NSA wyjaśnił, że pojęcie to obejmuje jedynie normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik (wyrok dostępny [w:] CBOSA). Stąd odwoływanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co naruszałoby konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej odwołuje się do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej sformułowaniem; "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą.

Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie naruszałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Podsumowując, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Przedstawiona wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ww. ustawy stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Konsekwencją niezasadności tego zarzutu jest brak podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa procesowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09,ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. Natomiast uzasadnienie omawianego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest w istocie polemiką z rozstrzygnięciem Sądu, w szczególności z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, co w ramach zarzutów procesowych nie może być skuteczne. Sąd I instancji wskazał sposób wyliczenia sumy odpowiadającej ekwiwalentowi pieniężnemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wskazał też podstawę prawną niezbędną do obliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Częściowa nieprawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie – na co wskazano w przedstawionym wyżej stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie może jednak stanowić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Tym samym należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki prawidłowo, nie naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano.

Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organ Policji uwzględni wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustali wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby, ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia.

Z wyżej przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.