Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1444/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K.-L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 768/21 w sprawie ze skargi M. K.-L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 2021 r. nr SZ.gn.625.17.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 11 stycznia 2021 r. nr N-V.7533.6.9.2020; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. K.-L. kwotę 1.120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 768/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 2021 r. nr SZ.gn.625.17.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[Wnioskiem z 4 marca 2020 r. M.K. (dalej wnioskodawczyni, skarżąca lub skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r. pr. P.S., wniosła do Wojewody Podkarpackiego o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z dnia 2 listopada 1966 r. znak RG.71-47/66 (dalej decyzja z 2 listopada 1966 r.) o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi R., w części dotyczącej nieruchomości należących do T.K.

Postanowieniem z 11 stycznia 2021 r. nr N-V.7533.6.9.2020 (dalej postanowienie z 11 stycznia 2021 r.) Wojewoda Podkarpacki (dalej Wojewoda), powołując art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z dnia 2 listopada 1966 r. znak RG.71-47/66 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi R., w części dotyczącej nieruchomości należących do T.K.; w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody].

Zaskarżonym postanowieniem z 1 marca 2021 r. nr SZ.gn.625.17.2021 (dalej postanowienie z 1 marca 2021 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie z 11 stycznia 2021 r.

Decyzja z 2 listopada 1966 r. dotyczyła nacjonalizacji gruntów o łącznej powierzchni [...] ha. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego Minister podał, że skarżąca nie wykazała, że jej poprzedniczka była właścicielem nieruchomości w ww. miejscowości; z akt sprawy nie wynika by jakakolwiek jej nieruchomość została objęta ww. orzeczeniem. Minister uznał, że skarżąca nie wykazała legitymacji warunkującej prawo zainicjowania jakiegokolwiek postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z 2 listopada 1966 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.K., reprezentowana przez r. pr. P.S., zarzuciła postanowieniu z 1 marca 2021 r. naruszenie:

1. art. 28 kpa przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że skarżąca będąca następcą prawnym T.K. pozbawionej własności nieruchomości położonej w miejscowości R. na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z 2 listopada 1966 r. znak RG.71-47/66, nie posiada przymiotu strony postępowania we wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji w sytuacji gdy poprzedniczka prawna skarżącej T.K. była do czasu przesiedlenia w ramach Akcji "Wisła" na Ziemie Zachodnie po zakończeniu II wojny światowej mieszkańcem wsi R. i posiadała w niej majątek nieruchomy, który to został następnie przejęty na własność Skarbu Państwa;

2. art. 61a § 1 kpa przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie tego artykułu, polegające na uznaniu, że skarżąca będąca następcą prawnym T.K. pozbawionej własności nieruchomości położonej w miejscowości R. na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z dnia 2 listopada 1966 r. nie posiada przymiotu strony postępowania we wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w sytuacji gdy poprzedniczka prawna skarżącej T.K. była do czasu przesiedlenia na Ziemie Zachodnie po zakończeniu II wojny światowej mieszkańcem wsi R. i posiadała w niej majątek nieruchomy, który to został następnie przejęty na własność Skarbu Państwa;

3. art. 7, 8, 77, 80 kpa przez bezzasadne niezastosowanie tych przepisów i uznanie, że to skarżąca winna wykazać prawo własności do nieruchomości położonych w miejscowości R., w sytuacji gdy skarżona decyzja o przejęciu mienia w części dotyczącej R. wprost wskazuje, że przejęciu na własność Skarbu Państwa podlegają nieruchomości wraz z przynależnościami po osobach repatriowanych do ZSRR i na Ziemie Zachodnie, a poprzedniczka prawna skarżącej była przesiedlona na Ziemie Zachodnie i przedstawiła stosowne dokumenty potwierdzające jej prawo własności do nieruchomości położonych w miejscowości R.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego (k. 2-4 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie (k. 9-10v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 768/21 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 kpa. Jest to wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyroki NSA z: 7. 2.2012 r. II OSK 2241/10, Lex 1138119; 23.7.2008 r. I OSK 373/07). W pojedynczych przypadkach stroną postępowania nieważnościowego może być podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego w danym stanie faktycznym można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (wyrok NSA z 14.6.2012 r. I OSK 868/11).

Skarżąca domaga się zainicjowania postępowania nieważnościowego w stosunku do "zbiorczej" decyzji nacjonalizacyjnej z 1966 r. a więc sprzed ponad pół wieku. Tymczasem z akt sprawy administracyjnej nie wynika by jakakolwiek nieruchomość poprzedniczki skarżącej została objęta ww. orzeczeniem. Akta zawierają wykaz znacjonalizowanych nieruchomości i dane osobowe właścicieli, jednak nie zawierają nazwiska poprzedniczki skarżącej ani jakichkolwiek danych dotyczących jej osoby czy jej mienia. W konsekwencji samo powoływanie się przez skarżącą na fakt przesiedlenia i zamieszkiwania w ww. miejscowości nie może być uznane za wystarczające do zainicjowania po ponad pół wieku postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji, z której nie wynika w żadnej mierze by naruszała w jakikolwiek sposób prawa skarżącej bądź jej poprzedniczki prawnej.

W tej sytuacji nie można zarzucić organowi, że naruszył art. 28 kpa nie uznając skarżącej za stronę a w dalszej kolejności, że naruszył art. 61a § 1, art. 7, 77 czy art. 80 kpa.

Wg treści art. 156 § 2 kpa nadanej ustawą z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego [dalej, nowelizacja sierpniowa - uw. NSA] "nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1-4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jednocześnie art. 2 nowelizacji sierpniowej wprowadził do art. 158 kpa paragraf 3, zgodnie z którym jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wg art. 2 ust. 2 nowelizacji sierpniowej "postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa".

Oznacza to, że - niezależnie od uzasadnionego stanowiska organu - w aktualnym stanie prawnym prowadzenie postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji nacjonalizacyjnej z 1966 r. nie jest możliwe (k. 17, 33-36 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiodła M.K., reprezentowana przez r. pr. P.S., zaskarżając wyrok I SA/Wa 768/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 i art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie tych artykułów, polegające na uznaniu, że skarżąca będąca następcą prawnym T.K. pozbawionej własności nieruchomości położonej w miejscowości R. na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w U. z 2 listopada 1966 r. znak RG.71-47/66 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi R., nie posiada przymiotu strony postępowania we wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN w U. z 2 listopada 1966 r. znak RG.71-47/66 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych we wsi R., w sytuacji gdy poprzedniczka prawna skarżącej T.K. była do czasu przesiedlenia w ramach Akcji "Wisła" na Ziemie Zachodnie po zakończeniu II wojny światowej mieszkańcem wsi R. i posiadała w niej majątek nieruchomy, który to został następnie przejęty na własność Skarbu Państwa;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 kpa przez bezzasadne niezastosowanie tych przepisów i uznanie, że to skarżąca winna wykazać prawo własności do nieruchomości położonych w miejscowości R., w sytuacji gdy skarżona decyzja o przejęciu mienia w części dotyczącej R. wprost wskazuje, że przejęciu na własność Skarbu Państwa podlegają nieruchomości wraz z przynależnościami po osobach repatriowanych do ZSRR i na Ziemie Zachodnie, a poprzedniczka prawna skarżącej była przesiedlona na Ziemie Zachodnie i przedstawiła stosowne dokumenty potwierdzające jej prawo własności do nieruchomości położonych w miejscowości R.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania na rzecz skarżącej, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy (k. 40-42v akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. 1705) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 i art. 61a § 1 kpa zasługiwał na uwzględnienie.

Kognicja organu nadzoru, orzekającego na podstawie art. 61a § 1 kpa, ograniczona jest jedynie do zbadania, czy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji ma obowiązek zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny.

Interes prawny (obowiązek) - jak słusznie podnosi się w doktrynie - to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946; dalej Konstytucja RP), którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się prawo do zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. Gdy w żądaniu wszczęcia postępowania strona powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck: 2021, s. 455-456 nb 6; 2022, s. 475-477 nb 6). Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 kpa musi prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Zastosowanie art. 61a § 1 kpa winno być ograniczone zasadniczo do sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyroki NSA z: 17.6.2005 r. OSK 1534/04; 5.4.2006 r. I OSK 725/05; 2.10.2009 r. II OSK 1501/08; 10.3.2010 r. II GSK 433/09; 28.3.2013 r. II GSK 321/11; 23.5.2019 r. I OSK 1900/17; wyrok WSA w Warszawie z 7.3.2013 r. VII SA/Wa 1771/12, cbosa). Przeciwko wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym postanowieniu przemawia pogląd powszechnie aprobowany w doktrynie i orzecznictwie (na tle układu podmiotowego), zgodnie z którym ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego (np. w sprawach pozwolenia na budowę). Do tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłową, odpowiadającą standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki żądającej wszczęcia postępowania. W zależności od tego czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a kpa - postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 kpa - decyzja o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z 17.3.2015 r. I OSK 1471/13, Lex 1675970). Odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym. Dlatego nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 kpa. Przepis ten mógłby mieć zastosowanie tylko w sytuacji gdyby na wstępnym etapie badania wniosku nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. w sytuacji gdy bez przeprowadzenia takiej analizy organy mogłyby stwierdzić, że J. C. nie jest stroną postępowania (wyrok NSA z 5.2.2015 r. II OSK 1609/13, Lex 1665665, aprobowany przez B. Adamiak - tamże). Za taką wykładnią art. 61a § 1 kpa przemawia także wykładnia systemowa. Podobna sytuacja ma miejsce przy stosowaniu art. 149 § 3 kpa. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne [...] Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa (B. Adamiak - op. cit.: 2021, s. 931-932, nb 5-7; 2022, s. 955-957, nb 4-6). Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znane są także inne poglądy doktryny w tej materii, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela poglądy wyżej przedstawione, jako chroniące konstytucyjne prawo do obrony w ramach rzetelności proceduralnej - w tym prawo do sądu, i prawo do ochrony własności i prawo dziedziczenia (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie wskazywał na możliwość odmowy wszczęcia postępowania jedynie wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. W doktrynie trafnie wskazuje się, że druga sytuacja prawna, w układzie podmiotowym art. 61a § 1 kpa, ma miejsce, gdy w żądaniu jednostka nie powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny, ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości z zakresu ładu przestrzennego, braku zasadności w działaniu organu administracji publicznej (B. Adamiak - op. cit.: 2021, s. 456, nb 6; 2022, s. 476 nb 6).

Ta druga sytuacja prawna w kontrolowanej sprawie nie zachodziła, skoro spadkobierczyni T.K. (postanowienie Sądu Rejonowego w Gorzowie Wlkp. z 1 września 1989 r. sygn. akt I2Ns 432/89; wypis aktu poświadczenia dziedziczenia z 28 czerwca 2019 r. Repertorium A nr 3120/2019 - w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody) już we wniosku z 4 marca 2020 r. powołała się na własny interes prawny, uprawdopodobniony kserokopiami dokumentów w pełni przydatnych dla wykazania interesu prawnego wnioskodawczyni (art. 28 kpa).

Z Wypisu aktu notarialnego Nr repertorium 786/37 wynika, że G.F. sprzedała cała swoją realność objętą wykazem hipotecznym liczba [...] księgi gruntowej gminy R., składającą się z jednej parceli gruntowej [...] obszaru około [...] sążni kwadratowych - z wszelkimi do posiadania i własności przywiązanymi prawami i przynależnościami, w granicach jak dotąd sama posiada i posiadać ma prawo T. z D. na jej własność, która realność tę kupuje na swą własność za ugodzoną cenę kupna sprzedaży w kwocie 205 złotych wypłaconą i pokwitowaną jeszcze przed podpisem tego aktu [...] Sprzedająca G.F. zezwala aby na podstawie tego aktu, prawo własności całej realności objętej wykazem hipotecznym liczba [...] księgi gruntowej gminy R., w jej miejsce na rzecz T. z D. zaintabulowano. Strona pierwsza Wypisu opatrzona jest odręczną adnotacją: "936/37"; s. trzecia Wypisu opatrzona jest urzędową pieczęcią płaską, wypełnionym rękopiśmiennie wyrobionym pismem "Wpis dozwolono uchwałą z dnia 18/II - 1937 Nr 936/37 [...] B. lwh 139 Urząd Ksiąg Gruntowych SĄDU GRODZKIEGO L. dnia [...]", opatrzona jest pieczęcią okrągłą Urząd Ksiąg Gruntowych SĄDU GRODZKIEGO w L. i starannym, wyrobionym podpisem.

Nieruchomość objęta Wypisem położona była w byłym zaborze austriackim, gdzie do końca 1946 r. obowiązywał Kodeks cywilny austriacki z 1 czerwca 1811 r. (dalej kca). Pod rządem prawa austriackiego przeniesienie prawa własności nieruchomości wymagało wpisu do księgi wieczystej. Odpowiednikiem ksiąg wieczystych były wykazy hipoteczne oznaczone liczbami (lwh - liczba wykazu hipotecznego). Przepis § 431 kca stanowił, że "celem przeniesienia własności rzeczy nieruchomej, musi nastąpić wpis aktu nabycia do przeznaczonych na to ksiąg publicznych. Wpis ten nazywa się wpisem hipotecznym (intabulacją)". Przeniesienie własności następowało dopiero z chwilą wpisu do wykazu, wpis miał charakter konstytutywny (wyrok NSA z 18.1.2010 r. I OSK 435/09 i przywołana tam literatura i orzecznictwo; wyroki WSA w Warszawie z: 30.1.2014 r. I SA/Wa 1414/13; 26.5.2015 r. I SA/Wa 128/15). Cały Wypis wraz z owymi adnotacjami wskazuje, że dnia 18 lutego 1937 dokonano wpisu aktu nabycia do przeznaczonej na to księgi publicznej (intabulacji).

W II Rzeczypospolitej funkcjonowały w istocie 3 odrębne systemy ksiąg wieczystych (hipotecznych). W dzielnicy małopolskiej w XX-leciu międzywojennym obowiązywała dawna hipoteka austriacka, oparta na kodeksie cywilnym austriackim z 1811 r., powszechnej ustawie o księgach gruntowych z 1871 r. i na noweli z 19 marca 1916 r. do kodeksu cywilnego [austriackiego]. Księga gruntowa, jedna dla całego okręgu, składała się z księgi głównej i ze zbioru dokumentów lub z księgi dokumentów. Księgę główną tworzył wykaz hipoteczny, przeznaczony do zapisywania ciał hipotecznych i praw, do tychże ciał się odnoszących. Urzędy hipoteczne w województwach małopolskich dla większej własności i dla miast, będących siedzibą sądu okręgowego, księgi gruntowe prowadził właściwy sąd okręgowy; dla wszystkich innych nieruchomości sąd powiatowy. W obu wypadkach czynności hipoteczne sędzia właściwy rozpoznawał je jednoosobowo (Jakób Glass, b. Sędzia Sądu Najwyższego, Notariusz w: red. Zygmunt Cybichowski, Encyklopedja podręczna prawa publicznego (konstytucyjnego, administracyjnego i międzynarodowego), Instytut Wydawniczy "Bibljoteka Polska" Warszawa (bdw), t. I, s. 361-366).

W doktrynie wskazuje się, że dokumenty, o których mowa w §§ 18-23 złożyć należy w sądzie, w którym ma być prowadzona księga gruntowa dla nietabularnych gruntów dotyczącej gminy katastralnej. Do wniosku należy dołączyć oryginał dokumentu (§ 2). Sąd bada, czy realność nie jest wpisana w księgi, czy dokument odpowiada przepisom, czy nie zachodzą przeszkody co do osobistej zdolności stron do rozporządzania danym przedmiotem (np. co do konieczności zatwierdzenia nadopiekuńczego); nie potrzeba wykazania, że poprzednik, przeciw któremu nabycie prawa jest zwrócone, jest właściciele lub uprawnionym (§ 3). W dozwoleniu złożenia podać należy cel złożenia, datę wystawienia dokumentu i katastralne oznaczenie przedmiotu względnie gdyby kataster zaginął, oznaczenie sąsiadów i dokładny opis granic; jeśli realność była przedtem wpisana, podać należy o ile można dawniejszy wykaz hipoteczny (§ 4). O dozwoleniu złożenia zawiadomić należy do rąk własnych wnoszącego podanie i te osoby, których prawo rzeczowe ma być przeniesione [...]; nadto donieść o niem należy tym władzom, które się zawiadamia o uchwałach hipotecznych (§ 4). [...] Uchwałę sądu dozwalającą na złożenie uwidocznić ma prowadzący księgi na oryginale dokumentu (§ 8). [...] Każdy ma prawo żądać od sądu poświadczenia, że pewien dokument w sądzie złożono [...] (§ 11). [...] Zezwolenie na intabulacyę zastępuje zezwolenie na złożenie: § 3 rozp.[porządzenia] z 26 marca 1916 I. 87 d.u.p. (Powszechny austriacki kodeks cywilny z uzupełniającymi ustawami i rozporządzeniami objaśniony orzeczeniami Sądu Najwyższego, przez prof. dra St. Wróblewskiego, Część pierwsza (§§ 1-937) Kraków Leon Frommer - 1914, Komentarz do str. 352, uw. 1, 2, 3 do znowelizowanego art. 434 ABGB).

Ponieważ znaczna część ksiąg została na obszarze b. Galicji podczas wojny [I światowej - uw. NSA], przeto wymóg wpisu do księgi gruntowej zastąpiono instytucją t. zw. złożenia dokumentu, którą to instytucję normuje rozporządzenie z 26 marca 1916 r. o sądowem składaniu dokumentów celem nabycia praw rzeczowych na nieruchomościach i budowlach, niewpisanych do ksiąg gruntowych (D.P.P. Nr. 87). Wnioski ma strona składać w Sądzie, który prowadzi księgi gruntowe dla posiadłości nietabularnych. Sąd uchwałą zezwala na złożenie dokumentu, co w sprawie przejścia danego prawa [m]a ten skutek, jak intabulacja przy nieruchomości, która jest wpisaną do księgi gruntowej (Dr. Franciszek Szafran, Działalność władz ziemskich a hipoteka i kataster, Warszawa 1930, nakładem Ministerstwa Reform Rolnych, s. 134).

Sążeń to: [...]; także jednostka powierzchni: s.[ążeń] aust.[iacki] = ok. 3,6 m2 (M. Czajka, M. Kamler, W. Sienkiewicz, Leksykon historii Polski, WP 1995, s. 1139). Pozwala to prawidłowo wyliczyć powierzchnię przedmiotowej nieruchomości.

Już tym odpisem Wypisu aktu notarialnego wnioskodawczyni wykazała swój interes prawny w niniejszym postępowaniu (art. 28 kpa). Nie ma istotnego znaczenia, że odpis dokumentu ma charakter kserokopii, bowiem odpisem w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego, w tym odpisem orzeczenia w rozumieniu art. 140 kpc, jest dokument wiernie odzwierciedlający treść oryginału orzeczenia albo jego kopia. Dokument ten nie musi być uwierzytelniony lub poświadczony za zgodność (postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 2006/11/187; postanowienie NSA z: 8.6.2016 r. I OZ 533/16; 27.9.2017 r. I GZ 201/17; 16.1.2018 r. I OZ 1919/17 cbosa). Korzystanie z nowoczesnych urządzeń reprograficznych jest powszechnie przyjętą praktyką i pozwala na sporządzenie wiernego odpisu dokumentu. Fotokopia, która stanowi dokument pochodny od dokumentu oryginalnego, stąd nie można odmówić waloru dokumentu tylko z tego powodu, że nie została zaopatrzona w adnotację o jej zgodności z oryginałem (wyrok NSA z 2.8.2017 r. II FSK 1496/17, aprobowany przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, K. Zalasińską w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 676, nb 2). Pogląd ten pod rządem kpa w pełni zasługuje na aprobatę.

Odpis Arkusza Posiadłości Gruntowej Nr [...] Liczba porządkowa [...], Powiat pomiarowy L., Gmina R., Liczba karty księgi gruntowej [...], z adnotacją: "Zgodność z operatem katastralnym stwierdza się L. 2 LUT. 1936", opatrzoną pieczęcią okrągłą "URZĄD SKARBOWY W L." i starannym, wyrobionym podpisem urzędnika; Odpis Arkusza Posiadłości Gruntowej Liczba porządkowa [...], Powiat pomiarowy L., Gmina R., Liczba karty księgi gruntowej [...] URZĄD SKARBOWY W LESKU Nr [...], z adnotacją: "Zgodność z operatem katastralnym stwierdza się L. 2 LUT. 1936", opatrzoną pieczęcią okrągłą "URZĄD SKARBOWY W L." i starannym, wyrobionym podpisem urzędnika; także przemawiają za wykazaniem interesu prawnego wnioskodawczyni (art. 28 kpa). Wskazują one na udziały T. z D. w nieruchomościach, których owe Odpisy Arkuszy Posiadłości Gruntowych dotyczą.

W praktyce organów administracji publicznej i Sądów administracyjnych takie dowody służą ustaleniu prawa do rekompensaty, na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097). Brak jest podstaw, by spadkobiercom obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy utracili swe nieruchomości na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, odmawiać prawa do postępowania rozpoznawczego na podstawie art. 61a § 1 kpa, gdy nie odmawia się prawa do postępowania rozpoznawczego spadkobiercom byłych obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy utracili swe nieruchomości na Kresach. W piśmiennictwie skazuje się, że zachowały się obszerne zbiory dokumentów austriackich katastrów gruntowych w konkretnych archiwach (przy czym materiały tego katastru w polskich archiwach są dobrze zinwentaryzowane, a część jest już zdigitalizowana (Daniel Krzysztof Nowak, Austriackie katastry gruntowe na terenie Galicji, Metryka Józefińska (1785-1789) Metryka Franciszkańska (1819-1820) i Stały Kataster Galicyjski (1844-1854). Studium źródłoznawcze, Wydawnictwo Ruthenus - Rafał Barski, wyd. trzecie poprawione, Krosno 2022, zwłaszcza s. 189-191). Obowiązkiem Wojewody było nieograniczenie się do wystosowania pisma z 2 lipca 2020 r. (w aktach Wojewody), lecz wszczęcie postępowania rozpoznawczego, które dzięki kwerendzie w zbiorach katastru i dawnych księgach hipotecznych, archiwach zawierających akty notarialne, dokumentację podatkową i obowiązkowego przed II wojną światową ubezpieczenia ogniowego, mogło doprowadzić do ustalenia, czy i jakich konkretnie nieruchomości właścicielką lub współwłaścicielką była T. z D.. Decyzja z 2 listopada 1966 r. w ogóle pomija właścicieli nieruchomości, choć w szeregu decyzjach wystawianych na podstawie powołanych dekretów organy szczegółowo wymieniały imiona i nazwiska właścicieli i podstawowe dane opisujące nieruchomość lub zabudowania. Przykładowo - w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z 14 lutego 1956 r. nr [...], powołując przepisy dekretu z 1947 r. i dekretu z 1949 r. I. uznało, że we wsi [...] pozostały po osobach repatriowanych do Związku Radzieckiego, osobach przesiedlonych na Ziemie Zachodnie oraz nie znajdują się we faktycznym władaniu właścicieli niewiadomych z miejsca pobytu pgr o ogólnej pow. [...] ha oraz zagrody po następujących osobach:... 63/ X.Y. dom nr. [...], stajnia, stodoła": [tu lista imienna od nr 1 do 112]; III. przejęło na rzecz Państwa "wymienione w punkcie I i II i budynki" [k. 166-162 akt administracyjnych w sprawie kontrolowanej wyrokiem NSA z 13.11.2018 r. I OSK 2762/17]. W uzasadnieniu wyroku z 12.5.2016 r. I OSK 3210/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Organ odwoławczy stwierdza, że z dokumentów można odczytać, kto był właścicielem przejmowanych nieruchomości, a skarżący kasacyjnie tezy tej nie podważa.". W postępowaniu rozpoznawczym organ winien przeprowadzić dowód z opinii biegłego geodety dla ustalenia, które z działek wskazanych w decyzji z 2 listopada 1966 r. odpowiadają nieruchomości, której właścicielką była (parcela gruntowa nr [...]) lub których współwłaścicielką miałaby być spadkodawczyni skarżącej.

Wykluczało to możliwość zastosowania w kontrolowanej sprawie art. 61a § 1 kpa.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8 § 1, art. 77 § 1 i 4, i art. 80 kpa. Bezpodstawnie na etapie wstępnym, poprzedzającym rozstrzygnięcie, czy zachodzi przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania, Wojewoda żądał uzupełnienia wniosku "o wykaz zmian gruntowych (synchronizację działek) na dzień wydania orzeczenia PPRN w U. z dnia 2 listopada 1966 r.". Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety, dla dokonania synchronizacji działek, jest obowiązkiem organu administracji publicznej i należy je prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego B. Adamiak - op. cit.: 2021, s. 454, nb 3). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z art. 7 i 77 kpa wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ obowiązany jest przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 26.10.1984 r. II SA 1205/84, ONSA 1984/2/98, aprobowany przez B. Adamiak - op. cit.: 2021, s. 85-86 nb 8-9, 2022, s. 88-89 nb 8-9). Trafnie skarżąca kasacyjnie wskazuje, że to Wojewoda dysponuje dokumentacją potwierdzającą jakie parcele położone w R. należały w przeszłości do T.K. i jakie były oznaczenia działek położonych w R. w ewidencji gruntów II etapu, co było przedmiotem rozprawy dnia 14 czerwca 1966 r.

Także dowodem w postępowaniu jest odpis oświadczenia dwu świadków, złożonych po pouczeniu o odpowiedzialności karnej, podpisanych w obecności notariusza dnia 10 maja 1989 r. Przepisy ustawy Prawo o notariacie i innych ustaw posługują się pojęciem "akt notarialny", "forma aktu notarialnego" i "forma notarialna". Pojęcie "forma notarialna" jest szersze od pojęcia "forma aktu notarialnego" i oznacza postać (formę) jaką ma każdy dokument pisemny sporządzony przez notariusza zgodnie z prawem. Aktem notarialnym jest dokument notarialny odpowiadający wymaganiom określonym w art. 92 pn (S. Rudnicki, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, LexisNexis 2013, Akt notarialny, s. 13). W doktrynie wskazuje się, że oczywiście błędnie i niemal powszechnie utożsamia się formę notarialną z formą aktu notarialnego (A. Oleszko, Akty notarialne. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, s. 71, uw. 50). Zachowanie wymagań formalnych, czyli wymogu formy notarialnej (kształtu formalnego), będzie tylko np. poświadczenie podpisu (art. 96 pkt 1 pn), poświadczenie daty okazania dokumentu (art. 96 pkt 3 pn), które dla dokonania tej czynności nie wymaga złażenia żadnego oświadczenia woli. Żądanie dokonania takiej czynności będzie oświadczeniem wiedzy strony czynności notarialnej, które nie wymaga stwierdzenia w postaci dokumentu notarialnego. Dokumentem tym jest sama klauzula poświadczeniowa (art. 96 pn). Formą notarialną nie jest forma czynności prawnej (A. Oleszko, Prawo o notariacie. Komentarz, Część I, LexisNexis 2011, punkt 7 do art. 1, s. 58-59, uw. 66, 76).

W kontrolowanym postępowaniu doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 kpa), obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym faktów powszechnie znanych z publikacji historycznych (art. 77 § 1 i 4 kpa) oraz zasad swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak - op. cit.: 2021 s. 550-551, nb 1-3; 2022 s. 570-571, nb 1-3).

Oryginały lub uwierzytelnione odpisy dokumentów winny zostać zgromadzone we wszczętym postępowaniu nieważnościowym.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Przyznając jednostce prawo do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, w Kodeksie postępowania administracyjnego ograniczono to prawo do jednostki, której przysługuje prawo strony. Podstawą do ustalenia prawa strony jest art. 28 kpa. Interes prawny to interes, któremu przypisy prawa przyznają ochronę prawną. Źródłem regulacji prawnej tej ochrony są przepisy materialnego prawa administracyjnego, ale nie wyłącznie. W orzecznictwie sadowoadministracyjnym nie kwestionowano możliwości powiązania treści normy prawnej wynikającej z art. 28 kpa z przepisami prawa cywilnego, w tym dotyczących prawa własności (art. 140 kc), celem wykazania istnienia interesu prawnego lub obowiązku uzasadniającego przyznanie danemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 28 kpa interes prawny winien być oparty na normie prawa materialnego, z której wynikają dla jednostki określone uprawnienia lub obowiązki, przy czym nie musi być to wyłącznie przepis prawa publicznego, lecz także przepis prawa cywilnego lub innych gałęzi prawa (uchwała NSA z: 11.10.1999 r. OPS 11/99, ONSA 2000/1/6; 28.5.2001 r. OPS 1/01, ONSA 2001/4/146; wyrok NSA z: 11.4.2018 r. II OSK 1007/17; 5.1.2018 r. I OSK 607/16, aprobowane przez Borkowskiego/Adamiak - op. cit. 2021, s. 272-273 nb 12).

Na podstawie art. art. 188 ppsa - z przyczyn wyżej przedstawionych - należało uchylić zaskarżony wyrok w całości i rozpoznać skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa w zw. z art. 28 i art. 61a § 1 kpa oraz art. 7, 8 § 1, art. 77 § 1 i 4, i art. 80 kpa, należało uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.

Przy wykładni znowelizowanego przepisu art. 156 § 2 i art. 158 kpa organ nadzoru weźmie pod uwagę, że w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491). Wniosek z 4 marca 2020 r. o wszczęcie postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 2 listopada 1966 r. wpłynął do Wojewody dnia 11 marca 2020 r. Tylko na skutek błędnego zastosowania art. 61a § 1 kpa nie doszło do wszczęcia postępowania nieważnościowego przed dniem wejścia w życie nowelizacji sierpniowej. W realiach PRL, zarówno w latach 1947-1956, jaki w okresie 1956-1966, T.K., poddana obowiązkowi meldunkowemu, nie była "nieznana" dla organu wydającego decyzję z 2 listopada 1966 r. w rozumieniu § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz.U. z 1950 r. nr 45 poz. 416). Upływ trzydziestu lat od ogłoszenia decyzji z 2 listopada 1966 r. nie skutkuje umorzeniem postępowania z mocy prawa. Wyrok I OSK 1444/22 skutkuje odżyciem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.