Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1215/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7 , art 77 , art 75 par 1  oraz art 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c  , art 4 pkt 11
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi I. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2024 r., znak SKO.Rol./4172/3/2024 w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz I. A. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 10 czerwca 2024r. znak SKO.Rol./4172/3/2024 po rozpatrzeniu odwołania skarżącej - I. A. od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 3 stycznia 2024 r., znak: OS.II.6124.11.150.2023.SP:

1.zezwalającej sprawcy wyłączenia - I. A., na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RIIIa o pow. 0,0580 ha, na działce nr [...], obręb R., gmina S., zajętego na cele budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

2. Ustalającej sprawcy wyłączenia należność podwyższoną za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt. l decyzji w kwocie [...] gr (słownie: [...]), a następnie zwalniającej z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego jest wyższa od kwoty podwyższonej należności.

3. Ustalającej sprawcy wyłączenia opłatę roczną za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt. l decyzji w kwocie [...] (słownie: [...]) płatną przez okres 10 lat począwszy od 2024 do 2033 roku.

na podstawie art. 5, 7, 11, 12 i 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.jedn.: Dz.U.2024.82) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Mocą zaskarżonej decyzji organ I instancji orzekł w sposób wyżej opisany. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania, przytoczono przepisy, przedstawiono sposób wyliczenia opłaty.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła skarżąca. W odwołaniu zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za jej podstawę, a polegający na przyjęciu, że należąca do odwołującej działka [...], obręb R., gmina S. ([...]) jest objęta użytkiem B (tereny mieszkaniowe) w części obejmującej powierzchnię 964 m2 (tj. 0,0964 ha), a tym samym, że na powierzchni wynoszącej 580 m2 (0,0580 ha) samowolnie rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, bez właściwej decyzji w sytuacji gdy w rzeczywistości jest inaczej, bowiem obszar przedmiotowej działki, wykorzystywany na cele mieszkaniowe w istocie wynosi ok. 263,6 m2 (0,02636 ha), a tym samym nie jest większy niż wynikający z decyzji organu z dnia 17 kwietnia 2013 r., znak. GKiK.III.6622.11.1.24.2013.CK., zaś w pozostałym zakresie, użytkowanie przedmiotowej działki nie uległo zmianie w stosunku do stanu, istniejącego przed wydaniem decyzji wyłączeniowej. Konsekwencją powyższego jest w ocenie strony naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U z 2022 r., poz. 2409) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i obciążenie strony opłatą roczną wynoszącą 2.045,40 zł płatną przez okres 10 lat w sytuacji, gdy brak było ku temu jakichkolwiek podstaw.

Zawnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na koniec wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów. Zawnioskowano również o przesłuchania strony na okoliczność ustalenia wskazanych faktów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie powołało treść art. 5 ust. 1, art. 11 ust 1, art. 28 ust 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych zwaną dalej ustawą i wskazało, że decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 17 kwietnia 2013 r. nr GKiK.II.6622.11.1.24.2013.CK zezwolono na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RIIIa między innymi o 0,0384ha, na cele budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb R., zgodnie z załącznikiem graficznym decyzji.

Organ dnia 20 września 2023 r. wszczął postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu na działce nr [...], obręb R., gmina S., w oparciu o art. 28 ust. 1 i 2 ustawy.

Dnia 17 listopada 2023 r. przeprowadzono oględziny terenu. Podczas oględzin sporządzono protokół, szkic, dokumentację fotograficzną. Stwierdzono następujące zagospodarowanie działki: działka w części oznaczona użytkiem B (tereny mieszkaniowe) zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym; we wschodniej części działki podjazd do budynku utwardzony kamieniem i żwirem; w zachodniej części przy budynku taras utwardzony kamieniem; w pozostałych częściach działki tereny zielone.

Postępowanie prowadzone przez organ I instancji wykazało, że zagospodarowanie działki o pow. 0,0580 ha nie wskazuje na rolnicze użytkowanie gruntu. Na działce rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu poprzez budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zagospodarowanie terenu wokół.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, iż takie zagospodarowanie działki uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej polegającej na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych własnych upraw.

W trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania opracowano mapę poglądową z zaznaczoną powierzchnią gruntu objętego zezwoleniem na wyłączenie oraz z zaznaczoną powierzchnią wyłączoną z produkcji rolnej bez zezwolenia.

Z uwagi na to, że wyłączony z produkcji rolnej zgodnie z zezwoleniem został obszar 0,0384, a właściciel wyłączył z produkcji rolnej w sumie 0,0964 ha, dlatego też nadwyżka w wysokości 0,0580 ha ( w decyzji II instancji błędnie wskazano 0,0384 ha ) została wyłączona bez wymaganego zezwolenia.

Konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, określone zostały w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 ustawy.

Zebrany w sprawie materiał pozwala na stwierdzenie, że faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nastąpiło w latach 2013 - 2022, ponieważ inwestycję realizowano w tym okresie.

Wskazano, iż zgodnie z Uchwałą nr IXN/309/06 Rady Miejskiej w S. z dnia 15.05.2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 11.07.2006 r. Nr 388 poz. 2478) oraz Uchwałą nr LI/330/06 Rady Miejskiej w S. z dnia 20.09.2006 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 06.11.2006 r. Nr 708 poz. 4230) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S., działka nr [...] znajduje się w terenie zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej (symbol planu Ł43MNR) zatem przeznaczona jest na cele nierolnicze.

Organ odwołał się do artykułu 12 ust. 7 ustawy, który stanowi, iż należność za wyłączenie z produkcji 1 ha użytków rolnych klasy RIIIa wynosi [...] zł. Zatem dokonujemy obliczenia należności: 0,0580 ha x 320 595 zł = 18594,51 zł., a po podwyższeniu o 10% otrzymujemy kwotę 20453,96 zł.

Natomiast opłaty roczne z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych - to 10% należności. Zatem dokonujemy obliczenia 10% z 20453,96 zł., co daje kwotę opłat rocznych w wysokości 2045,40 zł. Opłaty roczne płatne są przez 10 lat począwszy od 2024 r. do 2033 r. Kolegium zatem ustaliło, że dokonane przez organ I instancji wyliczenia opłaty rocznej są prawidłowe.

W przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził oględziny, z których wynika, że doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej bez zezwolenia. Kolegium wyjaśnia, iż w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że w istocie obszar 0,0580 ha został wyłączony z produkcji rolniczej, ponieważ na tym obszarze nie ma gruntu użytkowanego rolniczo. Jak wynika z oględzin działki, budynek mieszkalny jest otoczony trawnikiem, na obrzeżach którego dokonano nasadzeń z popularnego żywotnika (tuja) oraz na którym umieszczono przedmioty związane z rekreacją - trampolina i drewniane konstrukcje. Potwierdza to również załączony do odwołania wydruk z platformy "geoportal.gov.pl", na którym uwidoczniono fragment działki [...] wraz z budynkiem, a na którym częściowo widać również wskazane wyżej nasadzenia. Nasadzenia te, jak również inne urządzenia związane z funkcją mieszkalną budynku można również dostrzec na działce na zdjęciach satelitarnych w portalu google maps

W konsekwencji nie jest możliwe przyjęcie za uzasadnione wyjaśnień zawartych w odwołaniu, a dotyczących nieprawidłowości w ustaleniu powierzchni gruntu wyłączonego z użytkowania rolniczego. Nie jest również oparte na faktach twierdzenie, że grunt okalający budynek nie został w żaden sposób zagospodarowany przez właściciela.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącej - I. A.. Zaskarżyła ona decyzję w całości i zarzuciła:

a) mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącej, zgłoszonego w pkt. 4 lit. "c" petitum odwołania z dnia 23 stycznia 2024 r. na okoliczności wykazania faktów tam wskazanych pomimo tego, że przedmiotem tego dowodu były okoliczności mające dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie;

b) mające istotny wpływ na treść postanowienia naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niezasadne podzielenie przez Organ II instancji ustaleń faktycznych Organu I instancji, polegających na przyjęciu, że:

- należąca do skarżącej działka [...], obręb R., gmina S. [...]) jest objęta użytkiem B (tereny mieszkaniowe) w części obejmującej powierzchnię 964 m2 (tj. 0,0964 ha), a tym samym, że na powierzchni wynoszącej 580 m2 (0,0580 ha) samowolnie rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, bez właściwej decyzji w sytuacji gdy w rzeczywistości jest inaczej, bowiem obszar przedmiotowej działki, wykorzystywany na cele mieszkaniowe w istocie wynosi ok. 263,6 m2 (0,02636 ha), a tym samym nie jest większy niż wynikający z decyzji Organu I instancji z dnia 17 kwietnia 2013 r., znak. GKiK.III.6622.11.1.24.2013.CK., zaś w pozostałym zakresie, użytkowanie przedmiotowej działki nie uległo zmianie w stosunku do stanu, istniejącego przed wydaniem decyzji wyłączeniowej, a zatem nie można mówić o rozpoczęciu na tym terenie innego niż rolnicze wykorzystywanie,

- zagospodarowanie przedmiotowej działki [...] uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej polegającej na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw na spornej powierzchni wynoszącej 580 m2 (0,0580 ha) w sytuacji, gdy w rzeczywistości jest inaczej, bowiem obszar ten stanowi w istocie ziemię porośniętą trawą, obszar pozostający niezagospodarowaną połacią gruntu, zwłaszcza po zachodniej

stronie budynku, na którym nie ma żadnych trwałych przeszkód, zabudowań czy

urządzeń, a zatem jest on zdatny do produkcji rolnej i w każdym czasie może być do tego

rodzaju działalności użyty,

c) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 ust. 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U z 2022 r., poz. 2409) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i obciążenie Skarżącej opłatą roczną wynoszącą [...] zł płatną przez okres 10 lat w sytuacji, gdy brak było ku temu jakichkolwiek podstaw.

Skarżąca wniosła uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 3 stycznia 2024 r. w całości i umorzenie przedmiotowego postępowania w całości, ewentualnie, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 3 stycznia 2024 r. i przekazanie sprawy Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z 16 fotografii spornego obszaru dziatki [...]

W pierwszej kolejności Skarżąca zarzuca, że błędnie i z naruszeniem przepisów art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. Organ II instancji przy rozpatrywaniu odwołania, nie przeprowadził dowodu z przesłuchania Skarżącej pomimo, że taki wniosek został sformułowany w pkt. 4 lit. "c" petitum odwołania z dnia 23 stycznia 2024 r.

Skarżąca wskazał, że dowód ten został powołany celem wykazania w szczególności sposobu i zakresu użytkowania przez Skarżącą działki [...] oraz dokonanych w tym zakresie zmian, a przede wszystkim wykazania, że w rzeczywistości nie doszło do faktycznego1wyłączenia powierzchni działki [...] wynoszącej 580 m2 (0,0580 ha) z produkcji rolnej przez Skarżącą bez zezwolenia.

Skarżąca z podkreśliła, że "tereny zielone" wskazane w decyzji, znajdujące się w pozostałych częściach działki to w istocie ziemia porośnięta trawą, co jednoznacznie wynika ze znajdujących się w aktach fotografii, jak również z aktualnych zdjęć, załączonych do niniejszej skargi. Dotyczy to przede wszystkim części działki po zachodniej stronie budynku. Tereny te, wbrew stanowisku Organu II instancji nie zostały przez skarżącą w żaden sposób zagospodarowane, w szczególności nie zostały utwardzone czy zamienione na ogródek przydomowy. Znajdują się one bowiem w dokładnie takim samym stanie, w jakim były, zanim przystąpiono do budowy przedmiotowego budynku. Co równie istotne, przedmiotowa działka [...], wedle pamięci Skarżącej, nigdy nie była użytkowana rolniczo w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tj. nie prowadzono na niej upraw, nie wysiewano roślin, nie bronowano, ani w żaden inny sposób nie postępowano z nią tak, jak robi się to z rolą. W tym stanie rzeczy nie można więc zgodzić się z Organem II instancji, że skarżąca dokonała realnej zmiany w otaczającej ją rzeczywistość i zmieniła dotychczasowy sposób użytkowania gruntu.

W ocenie skarżącej Organ II instancji podzielił zapatrywania Organu I instancji, który niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym przyjął, że powierzchnia działki [...], która jest faktycznie wykorzystywana i użytkowana na cele mieszkaniowe (użytek B), wynosi 964 m2 (tj. 0,0964 ha). W szczególności, w świetle tego co zostało przedstawione powyżej, nie jest tak, jak wskazał to Organ II instancji, że cała powierzchnia działki wynosząca 0,0580 ha, stanowi obszar zagospodarowany funkcjonalnie z przedmiotowym budynkiem. W szczególności nie świadczą o tym, zasadzone na granicy działki, tuje czy urządzenia, które co prawda widoczne na mapie satelitarnej google, ale w terenie już nie istniejące. Podnieść również w tym miejscu należy, że dane pochodzące z Rejestru Gruntów, na których w głównej mierze opierały się Organy I i II instancji, są w zakresie działki [...] i użytku B (tereny mieszkaniowe), niezgodne z rzeczywistym stanem istniejącym w terenie. Ich powierzchnia jest bowiem zawyżona, w stosunku do rzeczywistego obszaru użytkowania przez Skarżącą na te cele, a tym samym, niemiarodajna.

Powyższe potwierdzają nie tylko twierdzenia wskazane w pkt. 4-12 powyżej, ale przede wszystkim przedłożona do odwołania inwentaryzacja powykonawcza budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania dla działki [...], sporządzona przez uprawnionego geodetę - mgr. inż. G. F. w dniu 15 marca 2022 r. Dokument ten obrazuje rzeczywisty zakres użytkowania działki [...] przez skarżącą na cele mieszkaniowe, po zrealizowanej inwestycji. Już tylko pobieżna analiza przedmiotowego dokumentu wskazuje, że zakres ten jest znacząco inny od tego, jaki przedstawiono w załączniku graficznym do decyzji Organu I instancji.

Zdaniem skarżącej o błędnym rozstrzygnięciu Organu II instancji świadczy także i ta okoliczność, że przedmiotowy obszar pozostając niezagospodarowaną połacią gruntu jest zdatny do produkcji rolnej i w każdym czasie może być do tego rodzaju działalności użyty.. Powyższe również przesądza, że skarżąca w rzeczywistości nie dokonała żadnej zmiany terenu okalającego budynek i nie zmieniał jego pierwotnego przeznaczenia w szerszym zakresie, niż wynika to z decyzji wyłączeniowej z 17 kwietnia 2013 r.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że brak jest jakichkolwiek podstaw merytorycznych do przyjęcia, że Skarżąca dokonała zmiany przeznaczenia działki w zakresie szerszym niż wynikającym z decyzji wyłączeniowej w szczególności, że samowolnie rozpoczęła inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, na spornej powierzchni 580 m2 (0,0580 ha). Jak wykazano bowiem powyżej, nie znajduje to potwierdzenia w rzeczywistości, a wskazany w Rejestrze Gruntów obszar B na działce [...] jest zawyżony w stosunku do istniejącego. Skoro więc skarżąca nie dokonała zmiany przeznaczenia gruntu bez zezwolenia, i nie dokonała faktycznego odrolnienia działki [...] w zakresie większym, niż wynikający z decyzji wyłączeniowej z dnia 17 kwietnia 2013 r., to nie ma również podstaw, do obciążania skarżącej należnością podwyższoną czy opłatą roczną w zakresie spornego terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.2024.935 t.j. z dnia 2024.06.26; dalej: p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W przeciwnym razie Sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wymaga jednak podkreślenia, że Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127)

Z istoty kontroli sądowej wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Co istotne, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie ww.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze to wskazane powyżej kryterium legalności - Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, a to w zakresie naruszenia art. 7, art. 77, art. 75 § 1 , art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, w sposób wystarczający, okoliczności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy.

Kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie dotyczy decyzji Kolegium w przedmiocie zezwolenia skarżącej (sprawcy wyłączenia) - I. A., na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RIIIa o pow. 0,0580 ha, na działce nr [...], obręb R., gmina S., zajętego na cele budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Ustalającej sprawcy wyłączenia należność podwyższoną za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu w kwocie [...] gr, a następnie zwalniającej z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej. Następnie ustalającej sprawcy wyłączenia opłatę roczną za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu w kwocie 2 045 zł 40 gr płatną przez okres 10 lat począwszy od 2024 do 2033 roku.

Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2024.82 t.j. z dnia 2024.01.24) dalej u.o.g.r.l., przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Ustawa nie precyzuje pojęcia "rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie gruntów". Jednakże już sam sens językowy tego zwrotu wskazuje, że rzecz musi dotyczyć takiego wykonania określonej czynności prawnej lub faktycznej wobec gruntu rolnego, że dotychczasowe wykorzystanie rolnicze gruntu nie będzie możliwe. Innymi słowy pod pojęciem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej należy rozumieć taki akt tego wyłączenia, który uniemożliwia dalszą produkcję rolną. Jeżeli jednak w wyniku zrealizowania inwestycji, dotychczasowe wykorzystanie rolnicze gruntu będzie możliwe, to brak jest elementów ograniczających czy wyłączających (obszarowo i rodzajowo) rolnicze wykorzystanie gruntu, w rozumieniu art. 4 pkt 11 oraz art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 17 maja 2017 r. sygn. II SA/Kr 1385/16).

Należy przy tym podkreślić, że brak jest podstaw do uznania, że rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów może polegać wyłącznie na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej. Wyłączeniu z produkcji nie musi podlegać przecież cała nieruchomość, na której nastąpiło rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, a decydujące znaczenie musi mieć rzeczywista powierzchnia, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2008 r. sygn. II SA/Gd 732/07, LEX nr 515690).

Bezsporne było w sprawie, że działka nr [...] położona w miejscowości R. Gmina S., na której skarżąca zrealizowała inwestycję w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, znajduje się w terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (uchwały z 15 maja 2006 r i 20 września 2006 r) w terenach zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej ("Ł43MNR") oraz terenach zieleni nieurządzonej ("ZR"), zatem inwestycja była zgodna z miejscowym planem, a działka przeznaczona była w planie również na cele nierolnicze.

Sporne natomiast w sprawie jest, czy - jak twierdzą organy - na objętym zaskarżoną decyzją obszarze 0,0580 ha działki inwestorka dokonała rzeczywistego wyłączenia tego gruntu z produkcji rolnej poprzez rozpoczęcie użytkowania nierolnego i nieleśnego w postaci stworzenia podjazdu do budynku utwardzonego kamieniem i żwirem (we wschodniej części), tarasu utwardzonego kamieniem (w zachodniej części), w pozostałych częściach działki terenów zielonych- związanych funkcjonalnie z użytkowaniem budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zagospodarowania terenu wokół, czy też - jak argumentuje skarżąca - nie dokonała zmiany przeznaczenia gruntów bez zezwolenia i nie dokonała faktycznego odrolnienia działki [...] w zakresie większym , niż wynikający z decyzji wyłączeniowej z dnia 17 kwietnia 2013 r (zdjęcia k – od 11-14 akt sądowych), co uniemożliwia stwierdzenie wyłączenia gruntów rolnych z użytkowania rolnego lub leśnego.

Tak zarysowanego sporu Sąd nie może obecnie rozstrzygnąć merytorycznie ze względu na uchybienia, których dopuściły się organy obu instancji w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego, naruszając przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już bowiem wyżej wskazano, rzeczą organów obu instancji nie było ograniczenie się do stwierdzenia zmian danych spornej działki w ewidencji gruntów z użytku RIIIa na B (tereny mieszkaniowe) i wykazaniu arytmetycznej różnicy wynoszącej 0,0580 ha (grunty użytków rolnych), pomiędzy powierzchniami 0,0384 ha (gruntów objętych zezwoleniem na inne niż rolnicze wykorzystanie) i 0,0964 ha (powierzchnia gruntów oznaczonych użytkiem B), ale realne zweryfikowanie wyłączonego z rolnego użytkowania obszaru w terenie. Art. 2 u.o.g.r.l. nie daje podstaw do automatycznego wyciągnięcia wniosków, że wystarczającym dla określenia rodzaju użytku jest ustalenie oznaczenia użytku w ewidencji gruntów.

Wobec powyższego organ I instancji zasadnie przeprowadził w sprawie oględziny w dniu 17 listopada 2023 r, jednak zgromadzony w ich trakcie materiał dowodowy, nie został ani kompletnie zebrany ani oceniony właściwie. Dotychczas przeprowadzone ustalenia są niewystarczające i nie wykazały sposobu i zakresu użytkowania przez skarżącą działki [...] oraz dokonanych w tym zakresie zmian, a przede wszystkim czy w rzeczywistości doszło do faktycznego wyłączenia powierzchni działki [...] wynoszącej 580 m2 (0,0580 ha) z produkcji rolnej przez skarżącą bez zezwolenia.

Protokół oględzin miejsca (k – 32 akt adm.) ogranicza się jedynie do stwierdzenia "Działka w części użytku B zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. We wschodniej części podjazd do budynku utwardzony kamieniami i żwirem. W zachodniej części przy budynku taras utwardzony kamieniem. W pozostałych częściach działki tereny zielone."

Z wykonanych fotografii (k – 27-30 akt adm.) i szkicu (k- 31 akt adm.) wynika jednak, że bliżej nieokreślona część działki [...] została zagospodarowana domem mieszkalnym, dojazdem, tarasem, trawnikiem, żywopłotem (tuje). Na sporządzonym szkicu, który jest wydrukiem z systemu IntraEWID nie uwidoczniono tych elementów (poza nieczytelnymi zapiskami), nie dokonano żadnych pomiarów. Organy jednocześnie nie wykazały, aby na pozostałym porośniętym trawą terenie działki (tereny zielone), skarżąca podjęła użytkowanie o nierolnym i nieleśnym charakterze.

Podkreślić trzeba, że żaden przepis prawa nie łączy obowiązku uiszczania opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, tylko z samym wprowadzeniem zmian w ewidencji gruntów (por. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2010 r. sygn. II SA/Kr 860/10).

Dodatkowo należy podkreślić, że kategoryczne stwierdzenia organów, że teren zielony (trawnik) przy budynku, wraz z tujami (widoczne na zdjęciach), nie są gruntami użytkowanymi rolniczo, pozostaje w sprzeczności z definicjami działalności rolniczej, czy gruntów rolnych.

Obrazowo rzecz ujmując, jeżeli na części działki była łąka (teren zielony), w którą inwestorka nie ingerowała w sposób uniemożliwiający przyszłą produkcję rolną lub leśną, nie dokonywała żadnych przeszkód mogących ograniczać uprawy, to nie sposób twierdzić, co uczyniły organy, że taki teren zielony został wyłączony z produkcji rolnej. Skarżąca od początku postępowania konsekwentnie twierdzi, że obszar faktycznie wykorzystywany na cele mieszkaniowe wynosi ok 263,6 m kw. , a tym samym nie jest większy niż wynikający z decyzji organu z dnia 17 kwietnia 2013 r znak: GKiK.III.6622.11.1.24.2013.CK, a w pozostałym zakresie użytkowanie działki nie uległo zmianie w stosunku do stanu, istniejącego przed wydaniem decyzji wyłączeniowej. Zdaniem skarżącej zagospodarowanie działki umożliwia prowadzenie działalności rolniczej polegającej na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw, w sytuacji gdy jest niezagospodarowaną ziemią porośniętą trawą i pozostaje niezagospodarowaną połacią gruntu, zwłaszcza po zachodniej stronie budynku. Brak rzeczowego odniesienia się organów do tych konsekwentnych zarzutów, dlatego zaskarżone decyzje nie mogą ostać się w obrocie prawnym.

Prowadząc ponownie postępowanie organy ustalą rzeczywistą powierzchnię działki nr [...] zajętą na cele związane ze zrealizowaną przez skarżącą zabudową mieszkaniową. Przy ustalaniu, jaką część działki zajęto na ten cel, należy sięgnąć do dokumentacji projektowej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce, wraz z projektem zagospodarowania terenu, a także z uwzględnieniem przyłączy do sieci.

Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2024 r. poz. 725) projekt budowlany powinien zawierać m.in. (pkt 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, obejmujący m.in.

b) usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym,

d) układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.

W szczególności w projekcie zagospodarowania działki lub terenu oraz zaznaczone na mapie zasadniczej winny być:

- powierzchnie zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych,

- powierzchnie utwardzone (np. dróg, parkingów, placów i chodników),

- układ sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, w szczególności wodociągowych, ujęć wody, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków,

- urządzenia, w szczególności: podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier, zabaw i odpoczynku, studnie, zbiorniki, przewody naziemne, urządzenia do gromadzenia i oczyszczenia ścieków, śmietniki, składowiska odpadów, obiekty małej architektury, ogrodzenia, oczka wodne, ogródki skalne.

Ustalony obszar winien być zweryfikowany i zwymiarowany, w tym także w terenie, by możliwa była kontrola poprawności ustalenia obszaru wyłączonego z produkcji rolnej lub leśnej. Skarżąca przy odwołaniu złożyła inwentaryzację powykonawczą budynku mieszkalnego z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania dla działki [...] (k - 58). Mapa dla celów projektowych znajduje się w aktach k – 19.

Należy dokonać rzeczywistych pomiarów w terenie, a nie ograniczać się do arytmetycznych obliczeń na podstawie danych z ewidencji gruntów. Dokładnie opisać zastane elementy zagospodarowania, Oględziny, przy udziale wykwalifikowanych pracowników organu i skarżącej służyć mają rzeczywistemu stwierdzeniu zaistnienia określonych faktów, dokonaniu precyzyjnych pomiarów. Z czynności powinien być sporządzony czytelny protokół z dokumentacją fotograficzną i wynikami pomiarów.

Dopiero dokonanie tych przekonywujących ustaleń mających pokrycie w materiale dowodowym umożliwi ponowne zajęcie stanowiska w kwestii wymierzenia opłaty. Ustalenia, co do wyłączonej powierzchni działki powinny być dodatkowo odniesione do sporządzonego szkicu z oględzin.

Do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie pomocne może być udzielenie odpowiedzi na pytanie jakie działania zostały podjęte po wybudowaniu budynku mieszkalnego, które miałyby sprowadzać się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów niewyłączonych dotychczas z produkcji rolnej oraz jaka jest różnica pomiędzy projektem zagospodarowania nieruchomości, a rzeczywistym zagospodarowaniem działki po zakończeniu budowy. W celu odpowiedzi na to pytanie można sięgnąć do przeprowadzenia dowodów osobowych (w tym postulowanego przesłuchania skarżącej).

Warto też wskazać, że zagospodarowując część działki na cele związane z zabudową mieszkaniową inwestor może pozostawić część działki w postaci niewykluczającej podjęcie produkcji rolnej, co należy interpretować jako brak wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Powyżej wskazane uchybienia organu w zakresie ustalenia stanu faktycznego prowadzą do stwierdzenia, że w realiach kontrolowanej sprawy- brak było podstaw do wydania przez Starostę Krakowskiego zaskarżonej decyzji w oparciu o treść art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. W szczególności co najmniej przedwcześnie przyjęto, że wskazany w decyzji obszar działki stanowi wyłącznie zorganizowane podwórko funkcjonalnie związane z budynkiem mieszkalnym, a takie zagospodarowanie działki uniemożliwia prowadzenie działalności rolniczej, polegającej na wytwarzaniu produktów zwierzęcych lub roślinnych z własnych upraw.

Z kolei organ odwoławczy bezkrytycznie, bez stosownego rozważenia stawianych przez skarżącą zarzutów, z naruszeniem art. 15 k.p.a. przyjął argumentację organu I instancji, stwierdzając rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntu na spornej powierzchni 580 m kw. (0,0580 ha).

Z powyższych względów decyzje organów obu instancji, jako niewykazujące rzeczywistego stanu faktycznego na gruncie, zostały usunięte z obrotu prawnego, poprzez ich uchylenie przez Sąd.

Mając na uwadze treść powołanych wyżej przepisów, a także okoliczności niniejszej sprawy wynikające z akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji (art. 135 p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone na rzecz skarżącej koszty postępowania w kwocie 697zł złożyły się: 480 zł kosztów zastępstwa procesowego, 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.