Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5717/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 ust 1 pkt 2 art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 9 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Op 140/21 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Op 140/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. (dalej: "Skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (dalej: "KWP") z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia, wyrównania wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. (dalej: "KPP") z [...] października 2020 r. nr [...].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. Skarżący wystąpił do KPP o uchylenie czynności "naliczenia i zarządzenia do wypłaty" ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, jaki otrzymał w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem [...] października 2012 r., oraz o ponowne wyliczenie tego ekwiwalentu, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. KPP odmówił wznowienia postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], KPP odmówił Skarżącemu ponownego naliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, wyrównania jego wysokości i wypłaty dodatkowej należności za niewykorzystane urlopy.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, KWP decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 115a ustawy o Policji (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 360 z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 – dalej: "ustawa z 14 sierpnia 2020 r.") – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji KWP wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W konsekwencji powstała luka prawna, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwiała ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. KWP wyjaśnił również, że z dniem 1 października 2020 r. na podstawie art. 1 pkt 16 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie. Jednocześnie art. 9 ust. 1 ww. ustawy określił, że art. 115a w brzmieniu mu nadanym tą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się więc na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Uwzględniając powyższe KWP stwierdził, że naliczenie i wypłacenie Skarżącemu ekwiwalentu z datą zwolnienia ze służby w Policji nastąpiło w sposób prawidłowy i nie ma podstaw prawnych do przeliczenia ekwiwalentu w inny sposób.

W skardze do WSA na powyższą decyzję, Skarżący zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję KPP.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 można rozciągnąć również na art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. WSA przypomniał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. WSA podkreślił, że w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał.

W ocenie WSA nie można zaakceptować, jako realizującego skutki wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, unormowania art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. Przy tak ukształtowanym zakresowym wyroku Trybunału niedopuszczalne jest bowiem różnicowanie sytuacji prawnej funkcjonariuszy decydujących się na skorzystanie z prawa rozwiązania stosunku służby z uwagi na czas (okres), w którym to nastąpiło, a także w zależności od daty złożenia wniosku o wyrównanie ekwiwalentu wypłaconego na zasadach zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny. Ponadto naruszają zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, na straży przestrzegania której stoją sądy, przepisy stanowiące, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. (zdanie drugie ust. 1 art. 9, na które powołały się organy odmawiając pozytywnego załatwienia wniosku), i że przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. (zdanie trzecie ust. 1 art. 9).

Następnie WSA wskazał, że z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego Skarżącemu, tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego Skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego - zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy.

WSA w pełni zgodził się z prezentowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, że w państwie prawa przepis oceniony jako niekonstytucyjny, z którego wyinterpretowano określoną normę prawną, nie może zostać uznany za zgodny z prawem. Podobnie nie można uznać za legalne, zgodne z Konstytucją, powtórzenie przez parlament rozwiązania prawnego, już uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z prawem. WSA podkreślił, że sąd administracyjny nie zastępuje Trybunału Konstytucyjnego w zakresie pierwotnej oceny zgodności ustaw z Konstytucją. Sąd ten ma obowiązek zadać pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu, jeśli ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że w przypadku, gdy sąd tych wątpliwości nie ma, a jest przekonany o sprzeczności z Konstytucją danego przepisu, to nie pyta o to Trybunału Konstytucyjnego, ale sam odmawia jego zastosowania, stosując bezpośrednio przepis konstytucyjny. WSA stwierdził, że kompetencja sądu administracyjnego do odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu jest niewątpliwa w przypadku jego wtórnej niekonstytucyjności. Pojęcie wtórnej niekonstytucyjności obejmuje dwie sytuacje. Z jednej strony określa się nim stan prawny ukształtowany w wyniku wadliwej, powtarzającej niekonstytucyjne regulacje, działalności ustawodawcy. Z drugiej strony pojęcie to jest stosowane w sytuacji, gdy w wyniku wejścia w życie wyroku Trybunału powstał stan normatywny, który również jest niezgodny z ustawą zasadniczą. W rozpoznawanej sprawie zachodzi pierwsza sytuacja. Treść art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. kreuje bowiem sytuację prawną, w której nadal nakazuje stosować art. 115a ustawy o Policji w kształcie normatywnym uznanym przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją RP. Zestawienie treści art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. oraz obecnej treści art. 115a ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że zabieg legislacyjny, którego celem miało być wykonanie wyroku Trybunału z 30 października 2018 r. ma charakter pozorny.

W ocenie WSA, ewidentna niezgodność przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy zastosowania przez sąd administracyjny przepisów ustawy wtórnie niekonstytucyjnych. W tak oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych.

WSA nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organy uwzględniły przedstawioną ocenę prawną, w szczególności mając na względzie że policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny, i dokonały wyliczenia, a następnie wypłaty Skarżącemu części należnego mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyrokach z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 i z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

KWP wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się odmową jego zastosowania z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność, podczas, gdy nie zaistniały przesłanki do takiego uznania, a Sąd miał obowiązek rozpatrzyć sprawę w oparciu o ten przepis;

2) art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organy obu instancji były uprawnione do rozstrzygania o wtórnej niekonstytucyjności tego przepisu, co skutkowałoby wydaniem decyzji administracyjnej z pominięciem obowiązującego przepisu prawa, co do którego Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP;

3) art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stosowanie tego przepisu do funkcjonariuszy Policji, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed dniem 6 listopada 2018 r., narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy przepis ten nie został poddany kontroli konstytucyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego uznania, iż brak jest podstaw do stosowania tego przepisu w sprawie;

4) art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP przez błędne ich zastosowanie, polegające na dokonaniu kontroli zgodności przepisu ustawy, tj. art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. z Konstytucją RP, podczas, gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 p.p.s.a. poprzez odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, nie powodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, że art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. jest niezgodny z Konstytucją RP i narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, co spowodowało wydanie wyroku uwzględniającego skargę, w sytuacji, gdy zastosowanie tego przepisu, nie powodującego wątpliwości w zakresie interpretacyjnym, powinno prowadzić do oddalenia skargi;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż w sprawie doszło do naruszenia przez Organy obu instancji przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili wydania obu decyzji;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP poprzez:

a) dokonanie błędnej oceny prawnej w zaskarżonym wyroku i odmowę zastosowania uznanego przez WSA jako niekonstytucyjnego art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r.;

b) błędne udzielenie wskazówek, co do dalszego postępowania i nakazanie Organom przy ponownym rozpatrywaniu wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, uwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku i pominięcie art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r.;

- podczas gdy przepis ten korzysta z domniemania konstytucyjności, a ocena i orzekanie o konstytucyjności przepisu ustawy należy wyłącznie do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty KWP wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA; ewentualnie o zawieszenie postępowania z urzędu, gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym; zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KWP przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.

Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącego kasacyjnie organu o zawieszenie niniejszego postępowania wskazać należy, że w sprawie zawisłej w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. akt P 7/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku: "Czy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Prokurator Generalny przedstawił pisemne stanowisko z 29 marca 2022 r. nr PK VIII TK 19.2021, w którym wniósł o stwierdzenie niezgodności w zakresie wskazanym powyżej art. 9 ust. 1 powołanej ustawy z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.

Z kolei w pisemnym stanowisku Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21 Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na niedopuszczalność wyroku. Uzasadniając swoje stanowisko Marszałek Sejmu RP wskazał m.in., że "wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego. Sądy stosują zaskarżone przepisy i nadają im treść zgodną z Konstytucją. (...) wypowiedzi sądów administracyjnych wskazują, że nie istnieje potrzeba interwencji TK w niniejszej sprawie, ponieważ sądy są zdolne usunąć istniejące wątpliwości konstytucyjne za pomocą prokonstytucyjnej wykładni prawa".

Ponadto Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce (skarga nr 48762/19) zwrócił uwagę na kwestie istotne dla krajowej praktyki orzeczniczej. Zasygnalizował, że gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego.

Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że od wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt K 7/15 upłynęły już ponad 4 lata, a nadto mając na względzie stanowisko Sejmu RP i Prokuratora Generalnego przedstawione w sprawie o sygn. akt P 7/21, stanowisko ETPCz przedstawione w powołanym wyroku oraz brak terminu rozpoznania tej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym doszedł do przekonania, że zawieszenie niniejszego postępowania byłoby w przedstawionych wyżej okolicznościach nieuzasadnione i godziłoby w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do negowania interpretacji skutków prawnych wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102) przyjętej przez Sąd pierwszej instancji. Z tego względu, już na wstępie wskazać należy, że od dnia opublikowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (pub. ONSAiWSA z 2010 r., nr 5, poz. 81), NSA wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału (por. wyroki TK z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, pub. OTK ZU-A 2002 Nr 1, poz. 4 oraz z 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, pub. OTK ZU-A 2006 Nr 8, poz. 101). Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku TK sygn. akt K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 specustawy zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 specustawy, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie.

Skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 specustawy w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm RP (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy zatem uznać, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnemu i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Zabieg taki implicite prowadzi do wtórnej niekonstytucyjności, czyli powtarzania przez ustawodawcę rozwiązań normatywnych (zakresu normowania) już raz uznanych za niekonstytucyjne.

Wyrok Trybunału pełni funkcję prejudykatu dla składu orzekającego, który związany jest nie tylko sentencją rozstrzygnięcia, lecz także jego uzasadnieniem. Uzasadnienie zawiera argumentację wskazującą przyczynę niekonstytucyjności ustawowej normy prawnej, a także przewidywane skutki wyroku dla obrotu prawnego. Ponadto, co jest istotne Trybunał ustala przede wszystkim znaczenie zaskarżonego przepisu, a w szczególności jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, lokując go w określonym otoczeniu normatywnym (por. D. Lis-Staranowicz, M. Kopacz, Wtórna niekonstytucyjność przepisów ustawowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Sejmowy" 2022 r., nr 6, s. 128-131; K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, "Przegląd Prawa Konstytucyjnego" 2018 r. nr 2 (42), s. 21). Z tych przyczyn wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, słusznie Sąd pierwszej instancji ocenił jako błędną.

W doktrynie wskazuje się, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie Trybunału w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (por. K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, "Państwo i Prawo" 2008 r. nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowane w Konstytucji RP, wyłącza ogólny reżim intertemporalny obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 specustawy. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca, tworząc przepisy przejściowe, powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględniać skutki wyroku Trybunału.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 specustawy, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku o sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku TK. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 specustawy sformułowaniem: "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku TK. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 specustawy zgodnie z ustawą zasadniczą.

Przeciwne rozumienie ww. przepisu specustawy prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a K.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Reasumując, uznać należy, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.

Z podanych wyżej względów za nieskuteczne należy uznać zarzuty naruszenia art. 9 ust. 1 specustawy a także art. 184 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku

z art. 135 P.p.s.a., sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będące konsekwencją naruszenia prawa materialnego. W sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, a Naczelny Sąd Administracyjny podzielił to stanowisko, to zachodziły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. Z tego samego powodu nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne udzielenie wskazówek co do dalszego postępowania. Abstrahując od tego, że treść art. 141 § 4 P.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, to sformułowane wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 specustawy, w związku z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Przesądziło to o bezzasadności wszystkich podstaw skargi kasacyjnej skierowanych w całości przeciwko błędnemu stanowisku Sądu pierwszej instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia.