Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 509/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 273 i art. 272
journal: Dz.U. 2022 poz 2625
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Wodociągów C. Sp. z o.o. z siedzibą w C. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29 stycznia 2024 r. znak KR.ZUO.2.4701.1.3940.OZ.2023.AG w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków komunalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Wodociągów C. Sp. z o.o. z siedzibą w C. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu reklamacji z dnia 11.01.2024 r. złożonej przez W. Sp. z o.o. z siedzibą w C. od informacji z 20.12.2023 r. nr 3940 ZZ Kraków, OZ/III kwartał/2023 (zn. KR.ZUO.2.4701.1.3940.OZ.2023.AG) ustalającej wysokość opłaty zmiennej w kwocie 3436 zł za wprowadzenie ścieków komunalnych do Kanału Janina, m. Libiąż, (doręczonej w dnia 29 grudnia 2023 r.), Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 29.01.2024 r., znak KR.ZUO.2.4701.1.3940.OZ.2023.AG określił Spółce W. Sp. z o.o. z siedzibą w C. za okres III kwartału 2023 roku opłatę zmienną w wysokości 3436 zł za wprowadzenie ścieków komunalnych do Kanału "Janina", m. Libiąż, na podstawie decyzji Starosty Chrzanowskiego, z dnia 06.11.2014 r., znak:OŚR.6341.72.2014.AG.3.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 273 ust. 6, w związku z art. 272 ust. 6, pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm., zwanej dalej "p.w."), a także § 10 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2438, dalej jako "rozporządzenie") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.").

Odnosząc się do argumentów podniesionych w reklamacji wskazano, że w dniu 31.10.2023 r. do Zarządu Zlewni w Krakowie wpłynęło oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne dotyczące odprowadzania ścieków, które zawierało dane o ilościach substancji zawartych w ściekach netto tzn. ilość substancji brutto została pomniejszona o ilość substancji w pobranej wodzie.

W celu weryfikacji prawidłowego odliczenia organ drogą mailową poprosił o dostanie wyników badań dotyczących poziomu metali ciężkich, ChZT, BZTs, chlorków i siarczanów w próbkach wód pobieranych z ujęć wody pitnej Wodociągów C. . Z badań wykonanych na 8 ujęciach wody pitnej wynika, iż poziom substancji BZT5, ChZT, zawartych w badanej wodzie jest poniżej oznaczalności, chlorki, siarczany są wykrywane, natomiast metale ciężkie takie jak: kadm, cynk, miedź, nikiel, chrom, ołów w zależności od ujęcia. Na ujęciach Psary i Trzebinia oznaczalny jest tylko cynk, a w próbce pobranej z ujęcia Żelatowa tylko miedź. Stężenie substancji w przekazanych badaniach zostało podane ze znakiem mniejszości ("<"), co w połączeniu z zakresem akredytacji nr AB 1191 oznacza, że jest ono poza poziomem wykrywalności/oznaczalności zastosowanych metod pomiarów. Zakresy wykrywalności/oznaczalności uzależnione są od przeprowadzonej metody badania i zawarte są w normach standaryzujących działalność oraz określających zasady, wytyczne i sposoby postępowania. Stosowana przez organ praktyka polega na przyjęciu wartości równej zeru, gdy wynik nie przekracza granicy wykrywalności / oznaczalności i nie ma innych dowodów świadczących o obecności badanego zanieczyszczenia. Wskazanie przez podmiot wyniku pomiaru ze znakiem "<" oznacza, że znajduje się on poniżej granicy oznaczalności/wykrywalności zastosowanej metody badania i nie powinien podlegać uwzględnieniu w ustalaniu wysokości opłaty.

Organ dokonując obliczeń opłat za ścieki w przypadkach gdy dany podmiot w oświadczeniu lub dołączonych wynikach badań ścieków lub wody, wykazuje zanieczyszczenia występujące ze znakiem < czyli poniżej granicy wykrywalności przyjął jako wynik wartości równej zeru, jeśli nie ma innych dowodów świadczących o obecności badanego zanieczyszczenia. Jest to najkorzystniejszy sposób wyliczenia opłaty dla podmiotów obowiązanych uiszczać opłaty za ścieki, gdyż organ pomija dane zanieczyszczenie w obliczeniach, przyjmując wartość wyniku badań jako zero. Przyjęcie przez organ wartości odpowiadającej granicy wykrywalności mogłoby doprowadzić do zawyżenia wyniku, a tym samym zawyżenia opłaty. Podobnie przyjęcie wyniku wartości odpowiadającej połowie granicy wykrywalności lub innej części mogłoby doprowadzić do zawyżenia lub zaniżenia wyniku.

Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, dlatego też organ naliczając opłaty za ścieki w związku z brakiem jasnych przepisów w sprawach dotyczących wyników badań podawanych ze znakiem < , niejasności interpretacyjne rozstrzyga na korzyść podmiotu. W przypadkach gdy badania zawartości zanieczyszczeń w ściekach jak również pobranej wodzie są oznaczone poniżej granicy oznaczalności, przyjmuje 0, co jest równoznaczne z brakiem opłaty w tym zakresie. Przyjęta praktyka obliczania opłaty za ścieki w jest korzystna dla stron.

Organ musi zachować jednolite stanowisko zarówno w odniesieniu do zanieczyszczeń w ściekach oznaczonych poniżej oznaczalności jak również do zanieczyszczeń ze znakiem < w pobranych wodach, które podmiot chce zastosować do odliczeń. Zasadę nieuwzględniania w opłacie zawartości substancji poniżej progu oznaczalności organ stosuje zarówno wobec wyników badań zawartości substancji w ściekach, jak i do wyników badań zawartości substancji w pobranych wodach wykonywanych na potrzeby ich odliczeń w ściekach brutto.

Z oświadczeń przedkładanych przez Wodociągi C. wynika, iż zawartości zanieczyszczeń ścieków nie są poniżej poziomu oznaczalności, wobec powyższego podmiot nie korzysta z przyjętej przez organy praktyki w tym zakresie.

Organ wydając decyzję uznał, iż podmiot nie przedstawił żadnych dowodów, aby potwierdzić słuszność odliczenia. Zgodnie bowiem z art. 272 ust. 6 ustawy Prawo wodne: "Wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5); 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu; 3) zawiesiny ogólnej; 4) sumy chlorków i siarczanów (CI+S04)." Z art. 278 ust. 1 ustawy Prawo wodne wynika, że: "Wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą."

Do tej opłaty dolicza się również opłatę za inne substancje (fenole lotne, metale ciężkie i pozostałe) zawarte w ściekach przemysłowych lub ściekach komunalnych, innych niż bytowe (art. 278 ust. 2 Prawa wodnego).

Jednostkowe stawki opłat za substancję wyrażoną jako wskaźnik BZT5 oraz CHZT mnoży się przez współczynniki różnicujące, zależne od rodzaju ścieków (§ 10 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne).

Przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

Spółka W. Sp. z o.o., korzysta z usługi wodnej na wprowadzenie ścieków komunalnych do Kanału "Janina", m. Libiąż, na podstawie decyzji Starosty Chrzanowskiego, z dnia 06.11.2014 r., znak: OŚR.6341.72.2014.AG.3, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Krakowie do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za okres III kwartału 2023 roku, która wynosi 3436 zł za wprowadzenie ścieków komunalnych do Kanału "Janina", m. Libiąż, na podstawie decyzji Starosty Chrzanowskiego, z dnia 06.11.2014 r., znak: OŚR.6341.72.2014.AG.3, albowiem reklamacja Spółki W. Sp. z o.o. w C. nie została uznana przez PGWWP Zarząd Zlewni w Krakowie.

Określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego oraz § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Opłata za wprowadzenie ścieków komunalnych do Kanału "Janina", m. Libiąż, na podstawie decyzji Starosty Chrzanowskiego, z dnia 06.11.2014 r., znak: OŚR.6341.72.2014.AG.3, została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 ustawy Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki (0,05 zł za 1 kg substancji wprowadzonych ze ściekami do wód wyrażonych jako suma chlorków i siarczanów (CI+S04) pomnożonej przez ilość tej substancji (62299,012 kg CI+S04), z uwzględnieniem iloczynu jednostkowej stawki za pozostałe substancje (45,55 złotych za 1 kg fenoli lotnych, 124,56 złotych za 1 kg chromu, kadmu, miedzi, niklu i ołowiu) i ilości tych substancji (0,649566 kg i 2,3362913 kg). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za 1 kg (CI+S04) została określona w § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, a za 1 kg pozostałych substancji w § 10 ust. 3 rozporządzenia. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję, wyrażoną jako wskaźnik (CI+S04), który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 ustawy - Prawo wodne).

Na powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 29.01.2024 r., znak KR.ZUO.2.4701.1.3940.OZ.2023.AG, określającej Spółce W. Sp. z o.o., za okres III kwartału 2023 roku opłatę zmienną w wysokości 3436 zł za wprowadzenie ścieków komunalnych do Kanału "Janina", m. Libiąż, skargę złożyła Spółka W. Sp. z o.o. z siedzibą w C.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1) art. 272 ust. 6 w zw. z art. 278 ust. 4 p.w. polegające na przyjęciu, że w przypadku ustalania ilości substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, nie została uwzględniona, podczas gdy przepis nie precyzuje minimalnej wartości, którą owe substancje muszą osiągnąć;

2) art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2023 r. poz. 221) w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób rażąco podważający zaufanie Spółki jako przedsiębiorcy do władzy publicznej, a także naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przez wydanie decyzji zmieniającej wcześniej ustaloną wysokość daniny publicznej - opłat za usługi wodne, bez uzasadnionych przyczyn i rzeczowego uzasadnienia, a przy tym przerzucając na Spółkę w całości ujemne następstwa wynikłe z wadliwości dotychczasowej praktyki organów zakresie opłat za usługi wodne;

3) art. 7a § 1 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie na korzyść Spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne - odprowadzanie ścieków do wód;

4) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji administracyjnej w sposób wadliwy tj. niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy ustalaniu opłaty zmiennej za usługi wodne za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód za III kwartał 2023 r. organ nie wziął od uwagę normy wyrażonej w art. 278 ust. 4 p.w. Ustalona wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne - za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód (tj. 3436 zł) nie uwzględnia ilości substancji zawartej w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie ścieków. Podana w informacji ilość substancji brutto powinna zostać pomniejszona o wartość substancji w pobranej wodzie, co daje finalną podstawę do ustalenia opłaty, wskazaną w kolumnie siódmej oświadczenia - "Ilość substancji netto". Tym samym, wysokość opłaty zmiennej powinna wynosić 3194 zł. W związku z powyższym, w ocenie Spółki, ustalona opłata zmienna za III kwartał 2023 r. jest nieprawidłowa i powinna zostać zmieniona.

W decyzji wskazano, że ilość substancji zawarta w wodzie pobranej nie może zostać wzięta pod uwagę, dlatego, że jej wartość określona poniżej wskaźnika oznaczalności. Z taką interpretacją nie sposób się zgodzić z następujących względów. Przede wszystkim, granica oznaczalności to najmniejsza ilość analitu, którą można wykryć z dostateczną dokładnością. Na jej wyznaczenie mają wpływ cechy metody analitycznej, parametry sprzętu, itp. W każdym laboratorium może być ona nieco inna. Wyniki pochodzące z akredytowanego laboratorium muszą być wiarygodne, należy więc wyznaczać granice przedziałów, w ramach których wynik jest niepodważalny i to jest wykonywane w trakcie akredytowania metod.

Organ w zaskarżonej decyzji wskazuje konieczność stosowania wartości "0" powołując się na "stosowaną praktykę", bez doprecyzowania o jaką praktykę chodzi.

W obliczeniach substancji wprowadzanych do wód ze ściekami spółka uwzględniała wyjściową zawartość różnych składników obecnych w wodach podziemnych z eksploatowanych ujęć. Metale ciężkie. ChZT i B2T są często tak niskie, że wynik przedstawiamy jako poniżej granicy oznaczalności. Interpretacja takich wartości dla wód znajduje się chociażby w Dyrektywie Komisji 2009/90/WE z dnia 31 lipca 2009 r. ustanawiająca, na mocy dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, specyfikacje techniczne w zakresie analizy i monitorowania stanu chemicznego wód (Dz. U. UE. L. z 2009 r. nr 201, poz. 36) w art. 5. pkt 1 "W przypadku gdy wartości fizykochemicznych lub chemicznych wielkości mierzalnych w danej próbce znajdują się poniżej granicy oznaczalności, w celu obliczenia średnich wartości wyniki pomiaru są ustalane na poziomie potowy wartości danej granicy oznaczalności". Stąd do przeliczeń należałoby stosować połowę wartości dolnych granic oznaczalności poszczególnych składników, które są udokumentowane w zakresie akredytacji Spółki (dla ChZT 3 mg/l, dla BZT 1,5 mg/l, dla kadmu 0,00015 mg/l itd.).

Wynik określany jest w jednostce mg/l, co w prostym odniesieniu powoduje, że tak niski wynik mógłby być uznany za nieistotny. Niemniej jednak, pod uwagę należy wziąć całościową ilość pobranej przez spółkę wody (a w konsekwencji odprowadzonych ścieków), która powoduje powstanie opłaty. Efekt skali powoduje, że nawet najmniejsze wartość będą miały w tym wypadku znaczenie. Nie sposób zatem zgodzić się z organem i podejściem, które bagatelizuje de facto zaistniały problem. Nawet wynik poniżej granicy oznaczalności nie oznacza wyniku zerowego, stąd nie można w tym zakresie zgodzić się z organem, albowiem występowanie danej substancji w niskich stężeniach nigdy nie będzie tym samy co jej całkowity brak.

Działanie organu jest w rzeczywistości zmianą dotychczasowego sposobu obliczania opłat za usługi wodne - odprowadzanie ścieków do wód. Przy okazji poprzednich postępować organ każdorazowo uwzględniał ilość substancji zgodnie z argumentacją rozpisaną powyżej, na dowód czego spółka przedłożyła analogiczne informacje ustalające wysokość opłat zmiennych za usługi wodne. Organ bez uzasadnionej przyczyny zakwestionował swoje własne ustalenia uznając, że opłata powinna być wyższa niż ustalana dotychczas i taką nałożył w zaskarżonej decyzji. Podjął zatem działania bezspornie na niekorzyść Spółki, wbrew wymogom powszechnie obowiązującego prawa.

Bezprawność analogicznej praktyki potwierdził w ostatnim czasie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach m.in. w wyroku z dnia 21 września 2022 r. (II SA/GI 660/22). W rozstrzygnięciu tym Sąd zwrócił uwagę na następujące okoliczności, istotne również dla niniejszej sprawy. Wobec przedsiębiorców, do których niewątpliwie zalicza się Spółka, ustawodawca nakazuje dochowywać określonych standardów i zasad. Istotny jest tutaj art. 12 Prawa przedsiębiorców, w świetle którego organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W uzasadnieniu projektu ustawy - Prawo przedsiębiorców (druk VIII.2051) wskazano, że jest to zasada, która polega na obowiązku takiego prowadzenia każdego rodzaju postępowań przez organy, aby przedsiębiorca mógł zasadnie oczekiwać, iż nie zostanie narażony na nieoczekiwane skutki prawne działań organu, w szczególności zaś takie, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania określonych zachowań w obrocie gospodarczym. Odwołano się do wypracowanej w orzecznictwie TK zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, która chociaż nie została wyraźnie wyrażona w Konstytucji RP, to jest zaliczana do zasad składających się na pojęcie państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP. Przy tym opłaty za usługi wodne stanowią określony i ponoszony cyklicznie koszt prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej. Skarżący planując przychody i wydatki uwzględniać musi także ten wydatek. Przy tym opłatę tę łatwo wyliczyć samodzielnie i przez to w konsekwencji zaplanować jako określony do poniesienia koszt. Nagła i niczym nieuzasadniona zmiana sposobu interpretacji przez Organ powoduje, że planowane przez Spółkę koszty musiałyby ulec zmianie, co w sposób oczywisty godzi przywołane zasady, wynikające z określonych powszechnie obowiązujących przepisów.

Z kolei na gruncie art. 8 § 1 k.p.a., który ma podobny charakter, wyjaśniono w orzecznictwie sądowym, że zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i indywidualnego (por. wyrok NSA w Warszawie z 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06). Wielokrotnie też sądy administracyjne wskazywały, że zmienność poglądów wyrażanych przez organy w odniesieniu do tego samego adresata, bez uzasadnionych przyczyn i rzeczowego uzasadnienia, podważa zaufanie do organów państwa (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 9 grudnia 2009 r., VIII SA/Wa 641/09). Biorąc to pod uwagę, stwierdzić należy, że organ bez uzasadnionej przyczyny zakwestionował swoje własne ustalenia uznając, że opłata powinna być wyższa niż ustalana dotychczas i taką nałożył w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją informacji. Podjął zatem działania bezspornie na niekorzyść Spółki, wbrew wymogom powszechnie obowiązującego prawa. Tylko i wyłącznie z tego powodu, zaskarżona decyzja nie ma prawa się ostać i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Przy zastosowaniu się do wykładni zaprezentowanej przez organ doszłoby do sytuacji, w Spółka zobowiązana jest do zapłaty znacząco wyższej opłaty za odprowadzanie ścieków, niż przy prawidłowym założeniu prezentowanym przez Spółkę. Przepisy Prawa wodnego ani aktów wykonawczych wydanych do wskazanej Ustawy nie zawierają wytycznych związanych ze szczegółowym sposobem interpretacji wyników badań. Tym samym wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny zostać zinterpretowane na korzyść Spółki. Skoro zatem wyniki badań pokazują występowanie danej substancji, to każdorazowo winno być to brane pod uwagę.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja obligatoryjnie zawiera m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Komentujący oraz judykatura jednolicie wskazują, że uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ administracji publicznej kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności powinno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Organ administracji ma obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Powinien on przy tym poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że fakt odmiennego dotychczasowego stosowania przez organ sposobu obliczania opłat za usługi wodne wynikał z niewłaściwej przyjętej interpretacji przez organ przepisów ustawy Prawo wodne i nie może on stanowić dalszej podstawy do dalszego niewłaściwego zachowania się organu w tym zakresie, w szczególności w związku z ujawnieniem faktu niewłaściwej interpretacji przepisów. Organ w tym przypadku jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa, a ich nieusunięcie stanowiłoby przesłankę do uznania powyższego jako rażące naruszenie prawa przez Organ.

Dyrektywa Komisji 2009/90/WE z dnia 31 lipca 2009 r. (tzw. dyrektywa monitoringowa) ustanawiająca na mocy Ramowej dyrektywy wodnej specyfikacje techniczne w zakresie analizy i monitorowania stanu chemicznego wód podziemnych i powierzchniowych znajduje zastosowanie w porządku prawnym RP. Przepisy dotyczące monitoringu wód zostały wdrożone do porządku prawnego RP, w tym znalazły odzwierciedlenie w Prawie wodnym. Dyrektywa monitoringowa została skierowana do państw członkowskich i ustanowiła minimalne kryteria w zakresie wyników w odniesieniu do metod analizy, które państwa członkowskie miały zastosować w ramach monitorowania stanu wód, osadów oraz fauny i flory, jak również zasady wykazywania jakości wyników analiz, które miały służyć w procesie monitoringu wód, stanu wód oraz oceny i ochrony potencjału ekologicznego wód. Dyrektywa monitoringowa nie jest adresowana do podmiotów korzystających z usług wodnych i nie dotyczy kwestii ustalania wartości emitowanych zanieczyszczeń i wpływu substancji szkodliwych na wody ani kwestii ustanawiania specyfikacji technicznych analiz dotyczących ścieków wprowadzanych do wód. Dyrektywa ta nie odnosi się do przypadku badania zawartości substancji w pobranych wodach oraz ściekach wprowadzanych przez podmiot korzystający z wód. Zasady badania zawartości substancji określa Prawo wodne i akty wykonawcze do niego. Podmioty korzystające z usług wodnych i odprowadzające ścieki do wód zobowiązane są do wykonywania badań laboratoryjnych przez laboratoria posiadające wymagane przepisami akredytacje (zgodnie z normą EN ISO/IEC-17025) zgodnie z normami wydanymi przez Polski Komitet Normalizacyjny.

Fakt odmiennego dotychczasowego stosowania przez organ sposobu obliczania opłat za usługi wodne, jak w przedmiotowym przypadku, wynikał z niewłaściwej przyjętej interpretacji przez organ przepisów ustawy Prawo wodne i nie mógł on stanowić dalszej podstawy do dalszego niewłaściwego zachowania się organu w tym zakresie, z uwagi na ważny interes zarówno Skarbu Państwa, jak i podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat (prawidłowość obliczeń zobowiązań finansowych). Organ uznając, że zachodzi ważny interes stron, a jednocześnie mając na uwadze postanowienia art. 8 k.p.a., zobowiązany jest do niezwłocznego usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa a ich nieusunięcie stanowiłoby przesłankę do uznania powyższego jako dalsze rażące naruszenie prawa przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd, doszedł do wniosku, że jest ona wadliwa i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 272 ust. 6 p.w. wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1)pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5); 2)chemicznego zapotrzebowania tlenu; 3)zawiesiny ogólnej; 4)sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4).

Z kolei art. 278 p.w. stanowi:

1.Wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą.

1a. Wysokość opłaty za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb w obiektach przepływowych charakteryzujących się poborem zwrotnym ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 275 ust. 8 pkt 6, który powoduje opłatę najwyższą.

2. W przypadku wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków przemysłowych lub ścieków komunalnych innych niż ścieki bytowe, do opłaty ustalonej według zasady, o której mowa w ust. 1, dolicza się opłatę za inne substancje zawarte w ściekach.

3. Opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się za sumę chlorków i siarczanów (Cl+SO4).

4. Podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków.

5. Ilość i skład ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi ustala się w miejscu wylotu ścieków z instalacji służących do ich oczyszczania lub kolektorów eksploatowanych przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne, z tym że w przypadku wprowadzania wód chłodniczych wraz z innymi rodzajami ścieków ilość i skład ścieków ustala się przed ich zmieszaniem.

Nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca jako podmiot korzystający z usług wodnych ma obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 6 p.w. Spór w niniejszej sprawie dotyczy wysokości tej opłaty, a w szczególności sposobu określania jej komponentów.

Zdaniem skarżącej nie zastosowano prawidłowo cytowanego wyżej art. 278 ust. 4 p.w., dlatego że przyjęto, że ilość substancji poniżej wskaźnika oznaczalności zawarta w wodzie pobranej nie jest brana pod uwagę (czyli nie jest odejmowana od ilości substancji zawartych w ściekach). Zdaniem skarżącej jest to sprzeczne z Dyrektywą Komisji 2009/90/WE, a efekt skali powoduje, że nawet najmniejsze ilości będą miały tu znaczenie.

Brzmienie art. 278 ust. 4 p.w. przewiduje konieczność pomniejszenia ilości substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach. Nie przeczy temu także organ, który jednakże twierdzi, że gdy wynik ilości substancji zawartych w wodzie pobranej nie przekracza granicy wykrywalności (oznaczalności), czyli występuje ze znakiem "<" – nie powinien podlegać uwzględnieniu w ustalaniu wysokości opłaty. Podstawą do takiego stanowiska organu, jak wynika z odpowiedzi na skargę, mają być wytyczne Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Nie zostały one jednak zaprezentowane Sądowi. Z kolei w skarżonej decyzji napisano, że wspomniane stanowisko wynika ze "stosowanej praktyki".

W tym miejscu trzeba zauważyć, że tożsamy stan faktyczny oraz spór prawny pomiędzy tymi samymi stronami postępowania był przedmiotem kontroli w sprawach o sygn. II SA/Kr 1131/23 oraz II SA/Kr 1632/23, w których WSA w Krakowie kontrolował decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie określenia spółce Wodociągi C. wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do Kanału "Janina", m. Libiąż.

Rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroków z 8.11.2023 r. i z 14.02.2024 r. w sprawach o sygn. II SA/Kr 1131/23 oraz II SA/Kr 1632/23 Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela.

I tak na początek WSA zauważył, że rację ma organ, gdy stwierdza, że wskazania dyrektywy nie dotyczą bezpośrednio odbiorców usług. Niemniej jednak nie można nie dostrzec, że przedmiotowa Dyrektywa Komisji 2009/90/WE z dnia 31 lipca 2009 r. ustanawiająca, na mocy dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, specyfikacje techniczne w zakresie analizy i monitorowania stanu chemicznego wód (Dz.U.UE.L.2009.201.36) – pozostaje nie bez znaczenia dla stwierdzenia, czy organ postępuje prawidłowo. Zawiera ona bowiem definicje zarówno granicy oznaczalności i wykrywalności (art. 2), jak i wskazanie, co zrobić, gdy wyniki pomiaru osiągną granicę oznaczalności. Mianowicie w art. 5 ust. 1 określono, że w przypadku gdy wartości fizykochemicznych lub chemicznych wielkości mierzalnych w danej próbce znajdują się poniżej granicy oznaczalności, w celu obliczenia średnich wartości wyniki pomiaru są ustalane na poziomie połowy wartości danej granicy oznaczalności (jest to zatem sposób, za którym optuje skarżąca). Dalej WSA w Krakowie wskazał: "Trzeba zgodzić się, że w przypadku przepisów dotyczących obliczenia wysokości opłaty – rozwiązania dyrektywy nie zostały wprost przyjęte. Natomiast nie jest bez znaczenia, że została ona w zakresie wspomnianych zapisów wprost implementowana w wydanym na podstawie delegacji w p.w. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego oraz sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych, a także środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych (Dz.U.2021.1475). W załączniku nr 12 do tego rozporządzenia ustawodawca polski wprost przetransponował przepisy dyrektywy w interesujących nas obszarach. Wskazał bowiem, że granica oznaczalności to określona wielokrotność granicy wykrywalności (wartości sygnału wyjściowego urządzenia pomiarowego lub wartość stężenia, powyżej których można stwierdzić z określoną pewnością, że badana próbka różni się od próbki ślepej, niezawierającej odnośnej substancji oznaczanej), przy stężeniu substancji oznaczanej możliwym do wyznaczenia z akceptowalną dokładnością i precyzją. W rozdziale dotyczącym klasyfikacji elementów fizykochemicznych wskazano, że w przypadku gdy wartości danego wskaźnika jakości wód powierzchniowych wchodzącego w skład elementów fizykochemicznych w danej próbce znajdują się poniżej granicy oznaczalności, w celu obliczenia średniej rocznej wartości tego wskaźnika wynik badania jest ustalany na poziomie połowy wartości danej granicy oznaczalności, a więc mamy tu do czynienia wprost z przyjęciem cytowanego art. 5 ust. 1 Dyrektywy, na który powołuje się skarżąca.

Jak już wspomniano, cytowane rozporządzenie implementujące dyrektywę monitoringową w interesujących nas zakresach, nie dotyczy bezpośrednio ustalania opłat, bowiem dla tych ostatnich nie przewidziano wprost takiego rozwiązania. Jednak we wskazanym załączniku nr 12 mamy do czynienia z określeniem sposobu interpretacji wyników badań wskaźników jakości wód powierzchniowych, z klasyfikacją elementów fizykochemicznych, gdzie mowa o sytuacji ilości substancji poniżej granicy oznaczalności. Wobec tego, jak się wydaje, nie byłoby błędem przyjęcie podobnego sposobu postępowania przy stosowaniu art. 278 ust. 4 p.w. co do określenia ilości substancji w wodzie pobranej. Skoro bowiem ustawodawca polski implementował wprost przepisy dyrektywy dla określenia jakości wód powierzchniowych, to ten sposób postępowania wydaje się, że mógłby też być odpowiedni w omawianym wypadku.

Tymczasem organ, jak to już powiedziano, w tym zakresie powołuje się na wytyczne, względnie praktykę. Przywołanie "stosowanej praktyki" dla określenia wysokości opłaty należnej instytucji reprezentującej Skarb Państwa nie może zostać uznane za wystarczające. Podobnie ocenić trzeba powołanie się na wytyczne Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, które nie zostały przedstawione Sądowi, tak że nie jest wiadomym, co zawierają i w oparciu o co zostały sporządzone. W tej sytuacji uznać trzeba, że nie zostało wyjaśnione, w oparciu o jakie kryteria doszło do ustalenia opłaty w sposób, jak twierdzi skarżąca, niekorzystny, albowiem pomijający treść art. 278 ust. 4 p.w. Organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający podstawy prawnej swojego działania, co powoduje, że wspomniany sposób obliczenia opłaty, jako obarczony wątpliwościami, musi zostać zakwestionowany. Brak wyjaśnienia opartego o przepisy prawa wyczerpuje dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto w świetle twierdzeń strony skarżącej, nastąpiła zmiana w sposobie dotychczasowego obliczania opłat za usługi wodne, gdyż poprzednio organ uwzględniał ilość substancji zgodnie z argumentacją spółki. Organ przyznaje tę okoliczność, twierdzi natomiast, że fakt ten wynikał z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa wodnego.

Mając na względzie powyższe, przypomnieć trzeba brzmienie art. 8 k.p.a.: § 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. § 2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Odnosząc się zaś w szczególności do treści art. 8 § 2 k.p.a., wskazać należy, że powołany przepis nakłada na organy zobowiązanie, że bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują one od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że organ może od niego odstąpić, winien jednak wykazać uzasadnioną przyczynę, dla której tak czyni.

Jak to już wyżej wskazano, przyczyna ta nie została w sprawie w dostateczny sposób wyjaśniona, co przesądza o naruszeniu cytowanego przepisu. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną i tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie powinny nasuwać żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2022 r. III OSK 743/21, LEX nr 3323750). Niestety, nie zawsze tak bywa, czego przykładem jest niniejsza sprawa. Jednak w takim wypadku, to jest w przypadku niejasności interpretacyjnych, organ powinien rozważyć, czy nie wchodzi w grę przepis art. 7a § 1 k.p.a., czyli zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Oczywiście, trzeba mieć na względzie, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie; zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r. II GSK 1711/18, LEX nr 3351905 ). Ponieważ organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny źródeł przyjęcia innej praktyki, powinność zastosowania tego przepisu wydaje się bardzo prawdopodobna.

Końcowo trzeba przypomnieć, że w art. 7 k.p.a. została skonstruowana zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy", działając w oparciu o zasadę legalności (art. 6 k.p.a.). Wspomniane zasady, wraz z wyżej przytoczonymi, winny stanowić przy ponownym rozpoznaniu sprawy podstawę działania organu. Winien on wyjaśnić, na czym opiera przyjętą przez siebie praktykę obliczenia opłaty, a w razie wystąpienia nie dających się usunąć wątpliwości prawnych, zastosować praktykę korzystną dla strony zobowiązanej, zwłaszcza, że jest ona zgodna z implementowaną już w polskim porządku prawnym dyrektywą".

Dlatego z powyższych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącą wpisu w wysokości 100 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa.

-----------------------

16