Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1565/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 2 ust 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 71 ust 1 ust 2 pkt 5 ust 2 ust 4b ust 5 pkt 3 lit c
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 106 § 1 § 2 § 5 art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188 art. 151 art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/17 w sprawie ze skargi I. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą H. we W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...],[...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozwiązań przyjętych w ekspertyzie technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od I. S. na rzecz Głównego Inspektora Sanitarnego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi I. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą H. we W. stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] lutego 2017 r. znak [...], [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] września 2016 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozwiązań przyjętych w ekspertyzie technicznej.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z [...] września 2016 r., w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozwiązań przyjętych w ekspertyzie technicznej dotyczącej odstąpienia od wykonania ustępu ogólnodostępnego w lokalu usługowym przeznaczonym na punkt dziennej opieki nad dziećmi w formie żłobka w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. S. [...] we W..

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z 8 lipca 2016 r., z późniejszymi uzupełnieniami, Ł. S. będący pełnomocnikiem inwestora - I. S., H., ul. R. [...], [...] W., wystąpił do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie wykonania ustępu ogólnodostępnego w lokalu usługowym przeznaczonym na punkt dziennej opieki nad dziećmi (żłobek), zlokalizowany w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. PI. S. [...] we W..

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., po przeprowadzeniu analizy dokumentacji w sprawie, w tym ekspertyzy technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego R. D., decyzją z [...]września 2016 r., znak: [...], odmówił uzgodnienia rozwiązań przyjętych w ww. ekspertyzie dotyczącej odstąpienia od wykonania ustępu ogólnodostępnego w lokalu usługowym przeznaczonym na punkt dziennej opieki nad dziećmi w formie żłobka w budynku mieszkalno-usługowym przy ul. S. [...] we W..

I. S. wniosła do Głównego Inspektoratu Sanitarnego odwołanie od ww. decyzji.

Odnosząc się do wniesionego środka odwoławczego, organ II instancji wskazał, że stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lipca 2014 r., w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal, w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy wynika, iż żłobek może być prowadzony w lokalu znajdującym się w budynku lub jego części spełniającym wymagania określone w przepisach techniczno-budowlanych oraz przepisach o ochronie przeciwpożarowych dla kategorii zagrożenia ludzi ZL II lub wymagania uzgodnione z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, w trybie określonym w tych przepisach.

Ustawodawca dopuścił prowadzenie żłobka w lokalu znajdującym się w budynku lub jego części, innych niż określone w ust. 1 ww. przepisu prawnego, co wynika z § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia, jednakże pod warunkiem m.in., że lokal jest przeznaczony dla nie więcej niż 15 dzieci. W przypadku, gdy liczba dzieci w żłobku przekracza 15, to wszystkie wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące tego rodzaju obiektów, muszą być spełnione.

Organ odwoławczy zauważył przy tym, że stosownie do § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że przez budynek użyteczności publicznej należy rozumieć budynek przeznaczony do potrzeb m.in. oświaty, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej (...) oraz inny budynek przeznaczony do wykonania podobnych funkcji. Z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz. U. z 2016 r. poz. 157) wynika, że w ramach opieki nad dziećmi realizowane są funkcje: opiekuńcza, wychowawcza oraz edukacyjna. Z powyższego wynika, że żłobek należy do kategorii budynków zakwalifikowanych do budynków użyteczności publicznej. Zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy odnoszące się do budynku o określonym przeznaczeniu stosuje się także do każdej części budynku o tym przeznaczeniu. Lokal żłobka musi zatem spełniać wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r., dotyczące budynków użyteczności publicznej. Z § 84 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wynika, że w budynku użyteczności publicznej należy urządzić ustępy ogólnodostępne.

Organ na podstawie akt sprawy ustalił, że w przedmiotowym lokalu oprócz ustępów przeznaczonych dla dzieci znajduje się ustęp przeznaczony dla osób wykonujących pracę w żłobku. Ustęp posiada przedsionek, w którym zainstalowana jest umywalka do mycia rąk. Jednakże wejście do powyższego ustępu jest z jadalni poprzez pomieszczenie socjalne. Po dokonaniu zmian w żłobku związanych ze zwiększeniem liczby dzieci wejście do tego ustępu będzie odbywało się poprzez jedną z sal zabaw dla dzieci. W przedłożonej ekspertyzie technicznej jako rozwiązanie zastępcze niewykonania ustępu ogólnodostępnego zaproponowano korzystanie przez osoby z zewnątrz z ustępu dla personelu żłobka.

W ocenie organu, ww. rozwiązanie nie jest właściwe w aspekcie warunków higienicznych pobytu dzieci. Zmiany zaplanowane w związku ze zwiększeniem liczby dzieci przebywających w żłobku bardzo pogorszą zarówno warunki pobytu dzieci, które będą przebywały w nowo zaplanowanej sali zabaw, przez którą będzie odbywało się przejście do ustępu pełniącego funkcję ogólnodostępnego, do pomieszczenia socjalnego personelu, do ustępu dla dzieci i miejsca poboru wody do celów porządkowych, jak również warunki higieniczne odpoczynku dzieci, warunki higieniczne wydawania posiłków i warunki przestrzenne w strefie szatni. Organ podniósł przy tym, że przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie sprawowania opieki dziennej nad dziećmi do lat trzech, konieczne jest aby zagwarantować bezpieczny i higieniczny pobyt dzieci w tych placówkach. Deficyt miejsc w żłobkach nie powinien stanowić powodu do usprawiedliwienia tworzenia punktów dziennej opieki nad dziećmi, które nie spełniają wymagań przepisów prawnych.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy podniósł, że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. zajął stanowisko w przedmiotowej sprawie na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Przepis ten wyraźnie ustala właściwość państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w sprawach dotyczących odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Zwiększenie liczby dzieci w żłobku wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania lokalu, przez którą w myśl art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane rozumie się podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej m.in. warunki zdrowotne i higieniczno-sanitarne. Minister Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych jakie musi spełniać lokal w którym ma być prowadzony żłobek lub klub dziecięcy ustala inne – ostrzejsze wymagania lokalowe i sanitarne dla żłobka, w którym przebywa więcej niż 15 dzieci.

Przywołany w odwołaniu art. 9 Prawa budowlanego stanowi, że zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych udziela bądź odmawia właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy. Przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepisem na podstawie którego [...] Państwowej Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. zajął stanowisko w przedmiotowej sprawie jest § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W podstawie prawnej decyzji z [...] września 2016 r., znak: [...], [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wskazał art. 3 pkt 2 lit. a kompetencyjnej ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ponieważ sprawa toczy się na etapie projektowanej zmiany sposobu użytkowania lokalu. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. przywołując art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 10 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wskazał przepisy o zakresie działania organu przez co wskazał właściwość organu.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] lutego 2017 wniosła I. S. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą H. we W., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 65 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. mimo braku jego właściwości w przedmiotowej sprawie,

2. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 64 § 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wydanej przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. bez wezwania strony do sprecyzowania żądania,

3. art. 3 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015 roku, poz. 1412) poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W., który orzekł w przedmiocie uzgodnienia dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas gdy intencją skarżącej było uzyskanie zgody na odstępstwo od konieczności urządzenia w żłobku ustępu dostępnego z drogi publicznej.

W odpowiedzi na wniesioną skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wyrokiem z 16 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1031/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2017 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Państwowego Inspektora Sanitarnego we W. z [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozwiązań przyjętych w ekspertyzie technicznej.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wbrew treści skargi, z analizy akt administracyjnych sprawy niniejszej bezsprzecznie wynika, że I. S. - prowadząca działalność gospodarczą w postaci żłobka dla dzieci we W., przy ul. P. [...], wystąpiła do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. o uzgodnienie rozwiązań przyjętych w przedłożonej przez nią ekspertyzie technicznej, wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. R. D. we wrześniu 2016 r., w kwestii odstąpienia od wykonania ustępu ogólnodostępnego w przedmiotowym lokalu w związku z planowanym przez nią zwiększeniem liczby dzieci uczęszczających do omawianej placówki.

Dowodem na powyższe jest zarówno treść wniosku z dnia 6 kwietnia 2016 r., pism z dnia 4 maja 2016 r., 8 czerwca 2016 r., 8 lipca 2016 r. a także wspomnianej wyżej ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego z września 2016 r. Niezależnie od literalnej treści, wskazane pisma precyzują podstawę prawną żądania skarżącej jako przepis § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ I instancji zasadnie zatem odczytał żądanie wniosku jako oparte na § 2 ust. 2 tegoż rozporządzenia, który stanowi, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków wymagania, o których mowa w § 1 tego przepisu, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

Nie może budzić wątpliwości ani to, że omawiany przepis statuuje właściwość Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w sprawach dotyczących odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych ani też, że zwiększenie liczby dzieci w żłobku wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania lokalu, przez którą w myśl art. 71 ust. 1 prawa budowlanego, rozumie się podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej m.in. warunki zdrowotne i higieniczno-sanitarne.

Jednakże wydane przez organy administracji orzeczenia zapadłe w formie decyzji wydane zostały , zdaniem Sądu, sprzecznie z treścią art. 106 §1 i 5 K.p.a. Sąd podkreślił, że § 2 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. uzależnia umożliwienie spełnienia wymagań wymienionych w § 1 tego rozporządzenia w sposób odmienny niż wskazują to przepisy rozporządzenia, właśnie od uzgodnienia ekspertyzy z inspektorem sanitarnym, które to postępowanie wyczerpuje dyspozycję art. 106 § 1 K.p.a. a zatem wymaga formy postanowienia z art. 106 § 5 K.p.a. Wydanie zatem przez organy obu instancji decyzji administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Sanitarny podnosząc zarzuty naruszenia:

1. § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prawodawca uzależnia umożliwienie spełnienia wymagań określonych w § 1 tego rozporządzenia od uzgodnienia ekspertyzy z inspektorem sanitarnym, które następuje postanowieniem w ramach współdziałania organów administracji publicznej,

2. art. 106 § 1 i § 5 K.p.a. poprzez przyjęcie, że uzgodnienie ekspertyzy z inspektorem sanitarnym wymaga formy postanowienia i wyczerpuje dyspozycję art. 106 § 1 i § 5 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stwierdził, że z przepisu art. 106 § 1 K.p.a. wynika, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji (administracyjnej) od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Jest to forma współuczestniczenia przy wydawaniu decyzji administracyjnej.

Zwiększenie liczby dzieci w żłobku wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania lokalu. Jest to instytucja prawna uregulowana w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.). Zgodnie z art. 71 ust. 1 ww. ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej w szczególności warunki higieniczno-sanitarne. Z art. 71 ust. 2 ww. ustawy wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć m.in. ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Przepis art. 71 ust, 2 pkt 5 ww. ustawy jednakże nie wymaga uzgodnienia tejże ekspertyzy z właściwym państwowym inspektorem sanitarnym. Brak uzgodnienia tejże ekspertyzy z inspektorem nie stanowi, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 5, i ust. 3 ustawy, braku formalnego, w którego następstwie może być wydany sprzeciw w drodze decyzji. Przepis art. 71 ww. ustawy, w zakresie jakim dotyczy zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w żaden sposób nie przewiduje współdziałania organu administracji architektoniczno-budowlanej z właściwym państwowym inspektorem sanitarnym, a zatem zastosowanie w tym przypadku przepisu art. 106 § 1 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Art. 106 § 1 K.p.a. swoją dyspozycją dotyczy przypadku, gdy konkretny przepis prawa uzależnia wydanie decyzji administracyjnej od zajęcia stanowiska przez inny organ. W opisanym przypadku, brak uzgodnienia spełniania warunków określonych w ekspertyzie technicznej przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego nie stanowi przeszkody do wydania decyzji administracyjnej. Jeżeli ekspertyza techniczna mimo jej nieuzgodnienia z inspektorem sanitarnym, została dołączona do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu, to organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może uznać istnienia braku formalnego, uzasadniającego sprzeciw w drodze decyzji. Nie jest zatem uprawnione stwierdzenie, że przepis art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane uzależnia wydanie decyzji administracyjnej od zajęcia stanowiska organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Nie jest również uzasadnione zestawianie przepisu art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane z przepisem § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, które było podstawą prawną wydania zaskarżonych decyzji, a który dawał autonomiczne uprawnienie organom Inspekcji do wydania decyzji o odmowie uzgodnienia ekspertyzy, uprawnienie, które PIS realizuje w ramach ustawowego nadzoru sanitarnego, określonego w przepisach ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Tryb współdziałania organów administracji publicznej miałby miejsce, gdyby organ administracji architektoniczno-budowlanej z etapu formalnego przeszedł do etapu merytorycznego rozpoznania zasadności wniesienia sprzeciwu w następstwie zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stosownie do art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. c ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może spowodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych. W takim przypadku ww. organ może wystąpić do właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej o stanowisko w zakresie warunków zdrowotno-sanitarnych, i w takim trybie prawidłowe jest zastosowanie art. 106 § 1 K.p.a. W takim przypadku bowiem dochodzi do współdziałania pomiędzy organami. Z art. 106 § 2 K.p.a. wynika, że organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Ze wskazanego przepisu zatem wynika, że do zastosowania trybu opisanego w art. 106 K.p.a. dochodzi wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie administracyjne główne inicjuje postępowanie administracyjne incydentalne, tj. zmierzające do zajęcia stanowiska przez inny organ. Z przepisu art. 106 § 5 K.p.a. wynika, że zajęcie stanowiska przez organ następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. We wskazanej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 106 K.p.a., albowiem organ administracji właściwej w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania lokalu nie wystąpił o zajęcie stanowiska do organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a zatem organ PIS nie zajmował stanowiska w drodze postanowienia w sprawie pozostającej we właściwości innego organu, lecz wydal własną decyzję administracyjną, rozstrzygającą sprawę co do istoty, w autonomicznym zapleczu kompetencyjnym, w ramach ustawowo sprawowanego nadzoru sanitarnego. Własna decyzja administracyjna organu PIS znajdowała uzasadnienie w przepisie § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, oraz w przepisach ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w związku z czym wydanie zaskarżonych decyzji nie odbyło się z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, toteż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Sanitarnego ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 1 i § 5 K.p.a. Zgodnie z treścią art. 106 § 1 K.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z kolei z art. 106 § 5 K.p.a. wynika, że zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W niniejszej sprawie przepis ten nie miał zastosowania.

Po pierwsze, podstawą prawną rozstrzygnięcia GIS, był § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Przepis ten stanowi, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania:

1. budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2

2. budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2 , o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

– wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Z przepisu tego wynika, że uzgodnieniu podlega ekspertyza techniczna nie zaś decyzja administracyjna.

Po drugie, zgodnie z treścią art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ architektoniczno-budowlany co do zasady nie wydaje decyzji rozstrzygającej wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, chyba że zgłoszony zostanie sprzeciw (art. 71 ust. 4b). W niniejszej sprawie nie doszło nawet do dokonania organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wnioskodawca na etapie gromadzenia dokumentów niezbędnych do dokonania zgłoszenia wystąpił o uzgodnienie ekspertyzy technicznej mającej uzasadniać odstępstwo od wymogów sanitarnych.

Po trzecie, zgodnie z treścią art. 106 § 2 K.p.a., to organ załatwiający sprawę zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska, podczas gdy w niniejszej sprawie z wnioskiem o uzgodnienie ekspertyzy technicznej wystąpił podmiot, który zamierza złożyć wniosek o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Podsumowując, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie art. 106 § 2 i § 5 K.p.a. nie miał zastosowania w sprawie rozpoznawanej przez organy inspekcji sanitarnej.

Z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie wynika jaką formę powinno przybrać uzgodnienie przez organy inspekcji sanitarnej ekspertyzy technicznej, o którym mowa w § 2 tego rozporządzenia. W takim przypadku należy kierować się regułą wynikającą z art. 104 § 1 K.p.a., z którego wynika, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę przez wydanie decyzji. Nadanie przez organy inspekcji sanitarnej rozstrzygnięciu w przedmiocie uzgodnienia ekspertyzy technicznej formy decyzji administracyjnej uznać należy za prawidłowe. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji.

Odnośnie do podniesionego w skardze zarzutu wydania przez organy administracji rozstrzygnięcia, które nie dotyczyło zgłoszonego przez skarżącą żądania oraz zarzutu wydania rozstrzygnięcia przez organ niewłaściwy w sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielić należy przedstawioną przez Sąd I instancji argumentację, że są to zarzuty niezasadne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.