Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1249/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 116
journal: Dz.U. 2012 poz 361
law: Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 617/19 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r. nr ONW/123/2019 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. M. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 617/19 oddalił skargę A. M. (dalej "skarżąca", "wnioskodawca") na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych obszarach gospodarowania na rok 2013.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...].05.2013 r. skarżąca wystąpiła do organu o przyznanie płatności ONW na rok 2013. W dniu [...].07.2014 r. Kierownik BP ARiMR w Białymstoku wydał w sprawie decyzję którą przyznał wnioskodawcy płatności ONW na rok 2013 w łącznej wysokości 13 533,29 zł. Organ I instancji wskazał, że wszelkie koszty związane z prowadzeniem gospodarstwa ponosiła Pani A. M. i nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że w sprawie nastąpił sztuczny podział gospodarstwa. W dniu [...].08.2015 r. Kierownik BP ARiMR w Białymstoku Postanowieniem nr [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...].07.2014 r.

W dniu [...] stycznia 2016 r. Kierownik BP ARiMR w Kutnie, jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, wydał decyzję nr [...], na mocy której uchylił w całości decyzję ostateczną nr [...] z 21.07.2014 r. i odmówił wnioskodawcy przyznania płatności ONW na rok 2013. W wyniku rozpoznania odwołania decyzja z [...] sierpnia 2016 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi decyzją nr [...] uchylił skarżoną decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] .01.2018 r. Kierownik BP ARiMR w Radomiu wydał w sprawie decyzję nr [...], na mocy której odmówił skarżącej przyznania płatności ONW na rok 2013. Organ uznał w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, postrzeganego w szerszej perspektywie niż tylko w ramach sprawy wniosku Pani A. M., że Pan W. G. i Pani A. M., działając w porozumieniu stworzyli sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych kwot płatności, których w normalnych warunkach Pan W. G. jako właściciel gruntów by nie otrzymał.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Mazowieckiego OR ARiMR w dniu [...].03.2018 r. wydał w sprawie decyzję nr [...], na mocy której uchylił skarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W wyniku złożonego sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z [...].06.2018 r. sygn. akt Vlll SA/Wa 410/18 odrzucił sprzeciw strony.

Ponownie rozpatrując sprawę w dniu [...].02.2019 r. Kierownik BP ARiMR w Radomiu wydał decyzję nr [...], na mocy której uchylił dotychczasową decyzję nr [...] z [...].07.2014 r. i odmówił wnioskodawcy przyznania płatności ONW na rok 2013. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Dyrektor ARiMR w Warszawie orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że postępowanie zostało wznowione ze względu na wyjście na jaw nowych okoliczności faktycznych ujawnionych w trakcie przesłuchań prowadzonych po wydaniu decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie przez Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wobec Pana M. M. , C. F., W. T., Z. L. i A. M. . Tym samym Kierownik BP ARiMR w Radomiu jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy rozpatrzył sprawę będąca na etapie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. W oparciu o zeznania złożone w dniu 25.09.2014 r. przez Pana M. M., C. F. , W. T. , Z. L. i A. M. ustalono, iż osoby te są powiązane nie tylko przez ustanowienie pełnomocnictw i kont bankowych ale także poprzez sposób użytkowania działek rolnych i wykorzystywania maszyn rolniczych, przez co wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z [...].07.2014 r. w ocenie organu I instancji było zasadne.

Organ odwoławczy wskazał, że działalność skarżącej ograniczała się do złożenia wniosku o przyznanie płatności na daną powierzchnię oraz ponoszenie kosztów certyfikacji gospodarstwa w programie rolnośrodowiskowym i dokonanie pomiarów gruntu przez geodetę, które to koszty i tak musiałyby zostać poniesione przez Pana G., w sytuacji ubiegania się o płatności do całej powierzchni większego gospodarstwa. Zdaniem organu odwoławczego rola skarżącej ograniczała się do złożenia wniosku wobec powierzchni wcześniej użytkowanych w ramach gospodarstwa Pana W. G., a także Pana L. C.. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że powiązania wynikające z pełnionych funkcji a także okoliczności przedstawione powyżej świadczą o tym, że aplikowanie we wniosku A. M. o płatności do gruntów należących do Pana W. G. a także L. C. nie było zatem przypadkowe w kontekście wykazanego tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

Organ szczegółowo przedstawił w formie tabelarycznej zestawienia powierzchni nieruchomości deklarowanych w sprawie i wskazał, że w roku 2010 Pan W. G. posiadał bardzo duże gospodarstwo, a powierzchnia 655 ha zgłoszona do płatności obszarowych i 291 ha deklarowana do ONW podlegała tzw. modulacjom płatności zarówno w zakresie jednolitej płatności obszarowej, jak i pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Jak wynika z obliczeń przedstawionych w skarżonej decyzji, w przypadku aplikowania do całej powierzchni gospodarstwa Pan W. G. otrzymałby płatności ONW o ponad połowę mniejsze (22 tys. zł) niż w przypadku ubiegania się o płatności w ramach kilku wniosków (58 tys. zł). Pan W. G. w roku 2010 deklarował duży obszar do płatności ONW — 291 ha. W okresie 2011-2013 ta powierzchnia ulegała stopniowemu zmniejszeniu (od 89 do 39 ha) zaś w momencie gdy organy ARiMR zorientowały się co do zamiarów wnioskodawcy, uznając że doszło w poszczególnych przypadkach do stworzenia sztucznych warunków w celu ominięcia modulacji płatności, Pan W. G. od roku 2014 wykazuje rzeczywistą powierzchnię gospodarstwa (ponad 700 ha), a umowy dzierżawy z innymi rolnikami zostały rozwiązane. Ujawnione zaś po wydaniu decyzji ostatecznej okoliczności dotyczące podobnego sposobu organizacji prac rolnych zarówno w przypadku skarżącej, jak i pozostałych rolników (Pana W. T. , C. F., Z. L. i M. M.) polegające na wykonywaniu prac maszynami należącymi do organizowaniu tych prac przez Pana D. N. (określonego przez Panią M. jako "Zarządcę", a przez Pana M. M. jako "Zarządcę gospodarstwa Pana W. G. ") bądź Pana P. F. , który organizował maszyny bądź zlecał wykonanie prac innym osobom. Płody rolne oddawane były osobom przeprowadzającym zabiegi agrotechniczne. Organ ustalił, że w rozpatrywanym przypadku skarżąca w dniu 25.09.2014 r. zeznała, że nie wykonywała żadnych prac rolniczych, D. N.— Zarządca wskazywał osoby, które bezumownie wykonywały prace, za które otrzymywały zapłatę w postaci plonów. Głównym wykonawcą prac był Pan P. F. (F.). Maszyny, którymi Pan F. wykonywał prace na gruntach deklarowanych do płatności w roku 2013 przez W. F. , według jego zeznania Pana F. z dnia 01.09.2014 r. należały do firmy B. . Sprzęt był użyczany za zgodą przełożonych. Maszyny obsługiwane były przez pracowników firmy B. .

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygając sprawę organ ARiMR słusznie uznał, że w sprawie wniosek skarżącej został złożony w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, w związku z czym zastosowanie w sprawie będzie miał przepis art. 4 ust.8 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011, według którego nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki do otrzymania płatności aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 617/19 ją oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie decyzja została wydana na skutek wznowienia z urzędu postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Organ wznowił postępowanie z uwagi na nowe okoliczności i nowe dowody, które istniały w dniu wydawania decyzji ostatecznej z dnia 21.07.2014 r. przyznającej skarżącej pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2013 r. Sąd I instancji podkreślił, że koniecznym warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntów rolnych o określonej powierzchni i rolnicze ich użytkowanie. Płatności ONW nie są przeznaczone osobom, które dysponując tytułem prawnym do gruntu, nie prowadzą na nim produkcji rolnej.

Sąd I instancji w pełni podzielił ustalenia i stwierdzenia organu, które znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który został oceniony logicznie, a wnioski przekonująco uzasadnione. Działania organów w tym zakresie uwzględniają wytyczne wynikające z przytoczonego orzeczenia TSUE. Organy wyjaśniły dlaczego, pomimo poprawności formalnej wniosku o płatność, stworzone zostały warunki umożliwiające uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Zweryfikowały, czy wnioskujący o płatność faktycznie użytkował grunty deklarowane do płatności. Wskazując na powiązania między dzierżawcą i wydzierżawiającym grunty oraz podobieństwa w stosowanych przez wydzierżawiającego mechanizmach dzierżawy z innymi osobami, organ wykazał ponadto wolę uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia, poprzez skoordynowane działania zmierzające do obejścia przepisów prawa przez osoby wnioskujące o płatność do poszczególnych, wydzierżawionych działek.

Sąd I instancji zgodził się z ustaleniami poczynionymi przez organ i wskazał, że skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, bowiem jej celem nie była produkcja roślinna, a jedynie chęć otrzymania dopłat. Skarżąca nie ponosiła żadnego ryzyka finansowego jako elementu nieodzownego w każdym rodzaju działalności produkcyjnej. W żaden sposób nie przetwarzała zebranych plonów z deklarowanych do płatności działek rolnych, ponieważ nie prowadziła hodowli zwierząt gospodarskich. Nie prowadziła też sprzedaży pozyskanych plonów. Cały plon zbierany był maszynami firmy B. i przekazywany tej spółce, która zajmowała się hodowlą bydła. Przeważająca część płatności, o które wnioskowała skarżąca była zatrzymywana przez wydzierżawiającego grunty W. G., wskazanego jednocześnie jako pełnomocnik skarżącej. Podkreślił, że Analiza powiązań wskazanych osób fizycznych i W. G. oraz powiązanych z nim spółek wykazała, że to W. G. prowadził działalność zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, tj. ponosił wydatki związane z działalnością rolną, a więc był posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez podmioty zarejestrowane w ewidencji producentów, jako odrębni producenci rolni.

W związku z powyższym, Sąd I instancji stwierdził, że słuszne jest stanowisko organów, iż sztuczne rozdrobnienie gospodarstwa przez podział ponad 400 ha na pięć około stuhektarowych gospodarstw pozwoliło W. G. na ominięcie uregulowań prawnych dotyczących przyznania płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowej. Mechanizm podziału gruntu i dzierżawy mniejszych jego działek sprawił, że doszło do obejścia kryteriów dostępu do pomocy w zakresie maksymalnego limitu pomocy dla jednego wnioskodawcy. Potwierdzeniem tego stały się skrupulatne wyliczenia przeprowadzone w zaskarżonej do Sądu decyzji, gdzie organ wykazał, że w wyniku takiego podziału gruntów należących do W. G. oraz powiązanej z nim spółki zostały wypłacone płatność ONW oraz rolnośrodowiskowa ponad dwukrotnie wyższa od płatności, którą otrzymałby w normalnych warunkach.

Następnie skarżąca na podlewie art. 173 § 1, art, 174 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", wniosła skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 617/19 oddalającego skargę na decyzję nr [...] Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej ARiMR w Warszawie) w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych obszarach gospodarowania na rok 2013 (dalej ONW).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła napuszenie przepisów o postępowaniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia w postaci naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, których to dopuścił się organ, a mianowicie:

Na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z naruszeniem niżej wskazanych przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. z uwagi na utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji orzekającej o odmowie przyznania pomocy finansowej ONW zgodnie z żądaniem wniosku, w sytuacji, gdy w sprawie nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, a dowody istniejące w dniu wydania decyzji lub nieznane Organowi w dniu wydania decyzji, w szczególności nie stanowi takiej okoliczności powołana w decyzji informacja o sposobie prowadzenia uprawy i tego kto na zlecenie skarżącej wykonywał zabiegi agrotechniczne i czyim sprzętem, co czyniło niezasadnym wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR;

b) naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez organ i utrzymanie w mocy decyzji Kierownika pomimo, że postępowanie toczy się po wznowieniu postępowania i fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia jej ma ustalenie czy istniała przesłanka wznowienia postępowania po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i wydaniu decyzji - poprzez wskazanie jakie dowody były dla organu nowymi nie znanymi i istniejącymi w dniu wydania decyzji poprzez dokonanie wglądu do akt postępowań, z których treść protokołu przesłuchań była załączona do sprawy oraz jak okoliczność była nową;

c) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., s. 8 ze zm.) - dalej jako rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011, oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s. 16 ze zm.) - dalej jako rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, poprzez uznanie, iż w przypadku skarżącej cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego sprawy wynika, iż skarżąca posiadała na dzień 31 maja 2013 r. działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polski w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009; wszystkie grunty rolne były utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; skarżąca przestrzegała wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności oraz skarżącemu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (a zatem spełnił warunki wymagane przepisami art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009), a z zebranego materiału dowodowego nie sposób wysnuć wniosku do jakiego doszedł Sąd, że działanie i prowadzenie produkcji nie wiązało się z ryzykiem gospodarczym dla skarżącej, oraz brak odniesienia jaki materiał dowodowy zdanie Sądu pozwolił organowi na wyciągnięcie wniosku o jej niesamodzielności; a zatem sąd niewłaściwie uznał, iż skarżąca uzyskał korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, które to działanie miałoby być uznane za wypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i na tej podstawie skargę skarżącej oddalił.

d) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w przypadku skarżącej doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia z uwagi na wskazanie, iż to nie skarżąca prowadziła działalność rolniczą, podczas gdy zebrane dowody w sprawie wskazują wyłącznie na skarżącego jako wykonującego działalność rolniczą (zeznania skarżącego, zeznania świadków, rachunki za usługi wspomagające działalność rolniczą, tj. koszt pomiarów geodezyjnych, koszt usług doradczych, koszt czynszu dzierżawy, koszt usług jednostki certyfikującej gospodarstwo ekologiczne, koszt w postaci niesprzedanych płodów rolnych, które stanowiły zapłatę za wykonane usługi zleceniobiorców prac polowych), oraz zebrane dowody nie wskazują innych osób, które miałyby zarządzać gospodarstwem rolnym skarżącej oraz ponosić ryzyko gospodarcze związane z wyborem i rodzajem produkcji rolnej na jej gospodarstwie (profil gospodarstwa rodzaj spodziewanych plonów), tj. miałyby podejmować decyzję o wielkości;

e) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe) poprzez uznanie ‘przez sąd, iż organ nie dopuścił się naruszenia przepisów szczególnych, nie dokonując żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których organ miałby ustalić, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, podczas gdy organ w toku postępowania, a następnie sąd I instancji podążając za tezami stawianymi przez organ, uznał, iż w przypadku skarżącej nie został spełniony konieczny warunek uzyskania płatności, tj. posiadanie gruntów i ich użytkowanie w ramach podjętych zobowiązań lub programów, co nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, a teza taka stanowi podstawę wydanego wyroku;

f) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez uznanie, iż skarżąca dopuściła się stworzenia sztucznych warunków wskazanych we wspomnianym przepisie z uwagi na fakt dzierżawienia gruntów rolnych od jednego podmiotu oraz korzystania z usług zleceniobiorcy prac polowych takiego samego, jak w przypadku innych osób wymienionych w wyroku, jako mogących tworzyć sztuczne warunki gospodarowania, podczas gdy zarzut ten zmierza do bezprawnego ograniczenia swobody rynkowej korzystania z usług podmiotów, które świadczą usługi (dzierżawę, pracę maszyn rolniczych) znacznej i dowolnej liczbie osób i podmiotów w danym regionie lub na terenie całego kraju. W tym względzie nie sposób uznać za zasadną tezę, jakoby swoistym łącznikiem scalającym wszystkich dostawców usług wobec skarżącego jest okoliczność taka, iż wspólnikiem B. (usługodawca prac polowych) jest Barter S.A., której akcjonariuszem jest W. G. (wydzierżawiający grunty), podczas gdy w odniesieniu do spółek kapitałowych rola wspólnika spółki jest znacznie ograniczona na rzecz zarządu spółki, a zatem nie sposób w tym względzie uznać, jakoby jeden podmiot – W. G., miał mieć wpływ na działania B., co też sąd I instancji sugeruje, jako wyznacznik uznania, iż skarżąca wraz z W. G. stworzyli sztuczne warunki gospodarowania.

g) art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez uznanie, iż skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej z uwagi na fakt, iż nie prowadziła sprzedaży pozyskanych plonów, podczas gdy sprzedaż taka nie jest wymagana dla uzyskania wsparcia działalności rolniczej ze środków unijnych i krajowych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich i nie stanowi celu takiego wsparcia; należy przy tym podkreślić, iż same przepisy prawa zarówno krajowe, jak i unijne odnoszące się do poszczególnych systemów wsparcia rozwoju obszarów wiejskich zakładają, iż beneficjenci tychże płatności mogą prowadzić działalność rolną, która de facto nie przynosi innych zysków finansowych poza dopłatami ze środków unijnych (za przykład czego mogą posłużyć takie programy, jak program rolnośrodowiskowy Pakiet 8. Strefy buforowe, czy też Pakiet 4 Ochrona Zagrożonych Gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami NATURA 2000 oraz dla Pakietu 5 na obszarach NATURA 2000. Celem Pakietu 4 i Pakietu 5 jest zachowanie lub przywrócenie walorów przyrodniczych użytków zielonych oraz ochrona cennych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych. Natomiast zarzut tzw. stworzenia sztucznych warunków gospodarowania łączy się nierozerwalnie z działaniem sprzecznym z celami wsparcia, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezpodstawnie dokonał rozszerzenia znaczenia pojęcia "działalność rolnicza" o cechy, które nie zostały wskazane w żadnym przepisie prawa unijnego, ani krajowego, czym przepis ten naruszył.

h) art. 21 ust. 1 pkt 116 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U.2012.361 j.t.), poprzez uznanie, iż "część płatności [z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013] nie mogło również stanowić dochodu dla skarżącej wobec czego sąd I instancji bezzasadnie odmówił wiarygodności twierdzeniom strony o tym, iż płatności takie po odliczeniu od nich kosztów dzierżawy oraz innych kosztów uzyskania płatności (obsługi przez jednostkę certyfikującą, doradcę rolnośrodowiskowego, itp.) stanowiło faktyczny dochód i zysk skarżącej z prowadzonej działalności rolniczej.

i) art. 21 ust. 3 zd. ostatnie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173), poprzez uznanie za organem, że ustalenia dotyczące stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności nie zostały skutecznie zakwestionowane przez' skarżącego, podczas gdy w odniesieniu do niniejszej sprawy zastosowanie ma zasada spoczywania ciężaru dowodu na osobie, która z udowadnianego faktu wywodzi skutki prawne, a co za tym idzie, skoro organ zamierzał postawić skarżącej zarzut stworzenia sztucznych warunków, to organ powinien okoliczność tą udowodnić ponad wszelką wątpliwość oraz poprzez uznania, że organ odwoławczy miał podstawy do oddalenia wniosków dowodowych o słuchanie świadków, których protokoły przesłuchań były przez organ związany z innej sprawy, gdy sam' dowód ze świadka był prowadzony na inną okoliczność, a poza tym bez udziału stron w niniejszym postępowaniu.

j) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) poprzez uznanie, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia skarżącemu zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącego miały na celu uzyskanie przez skarżącego korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia

k) naruszeniu art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie za organem wykładni, która wyłącza stosowanie zasady reformationis in peius do decyzji o charakterze kasatoryjnym, i uznanie konieczności prowadzenia wyjaśnień w zakresie, co do którego odwołująca się od decyzji organu skarżąca, nie złożyła odwołania ani zastrzeżeń, gdy ku takiej wykładni rozszerzającej nie ma rzeczywistych przesłanek, przy zastosowaniu wykładni językowej ani systemowej w związku ze zdaniem drugim art. 139 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd utrzymał rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który de facto wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się przez uchylenie w całości uprzednio zaskarżonej decyzji Kierownika i nie orzekł co do istoty w oparciu o prawidłową podstawę prawną w zw. z art. 15 k.p.a., przy czym jednocześnie organ nie wskazał, w jaki sposób zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo lub narusza interes społeczny przy braku wskazania w jaki sposób;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów. Wskazała, że wyżej wyszczególnione naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wydany wyrok, bowiem stanowiły one bezpośrednią podstawię faktyczną i prawną dla oddalenia skargi skarżącej na decyzję organu administracji.

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) przyznanie skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

3) na podstawie 176 §2 ustawy p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując z kolei do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy ją poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).

Wypada przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08; wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 495/18).

Przytoczenie powyższych argumentów natury ogólnej było konieczne wobec dostrzeżonych wad skargi kasacyjnej, tak w zakresie sformułowania niektórych z zarzutów, jak i ich uzasadnienia.

W pierwszej kolejności ocenie zostały poddane zarzuty wskazane pod lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej. Wynika z nich, że skarżąca kwestionuje prawidłowość przeprowadzenia postępowania przez organ I jak i II instancji - których nie dostrzegł Sąd I instancji - poprzez brak wykazania w sposób jednoznaczny łącznego spełnienia wszystkich przesłanek koniecznych do wznowienia postępowania, zmiany decyzji ostatecznej i odmowy płatności, co skutkowało tym, że doszło do naruszenia art. 138 § 1 ust. 1 i art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzuty te w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte wadą, określoną w art. 145 § 1 k.p.a. lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a k.p.a.

Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia następuje w formie postanowienia będącego aktem procesowym wskazującym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności i dowody stanowią podstawę wznowienia postępowania, jeżeli spełniają łącznie następujące cechy: są nowe (1), istniały w dniu wydania decyzji (2), są istotne dla sprawy (3), nie były znane organowi, który wydał decyzję (4). W przypadku braku choćby jednej z wymienionych przesłanek, nie można uznać, że zaistniała podstawa wznowienia postępowania określona we wskazanym przepisie.

Z kolei, dwuetapowość wznowienia postępowania polega na tym, iż w pierwszej jego fazie bada się kwestie formalnej dopuszczalności takiego działania np. możliwość wznowienia z urzędu, podane przez stronę przesłanki wznowienia, dopiero zaś w drugiej fazie, potwierdza się rzeczywiste występowanie tych przesłanek i ocenia wpływ wad postępowania na wydaną decyzję. Należy przy tym dodać, że ewentualna decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy.

Podkreślić również należy, iż istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a więc gdy wydano by w sprawie decyzję odmienną od dotychczasowej. Tak więc, nie każdy nowy dowód, czy nowy fakt będzie miał wpływ na treść rozstrzygnięcia (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 marca 2013, sygn. akt II SA/Łd 1120/12, to orzeczenie oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Nadto, przyczyną wznowienia postępowania mogą być tylko okoliczności faktyczne i dowody nieznane organowi, który wydał decyzję.

Ponadto należy wskazać, że nie ma znaczenia, iż "okoliczności istotne" nie były znane organowi badającemu sprawę w postępowaniu "głównym" na skutek błędów organu lub w wyniku jego zaniedbań. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. I GSK 158/20, tamże, Sąd stanął na stanowisku, że przy wznowieniu postępowania w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań (np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego), czy z innych powodów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę stanowisko to podziela.

Przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy, która wyszła na jaw po zakończeniu postępowania dotyczącego przyznania płatności - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 1631/16, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. I GSK 874/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. II OSK 1344/20, tamże). Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której: pkt 1 - odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo pkt 2 k.p.a. - uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z powyższej regulacji wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli mówiąc inaczej - stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej stanowi stwierdzenie prawidłowości tej decyzji, co lepiej służy realizacji zasady trwałości decyzji, niż stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, tamże).

Organ administracji państwowej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są rzeczywiście nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej, w postanowieniu z 14 sierpnia 2015 r. organ I instancji, powołując m.in. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną nr 0189-2014-000004663 z dnia 21 lipca 2014 r., a następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu, decyzją z dnia 19 lutego 2019 r. Nr 0142-2019-005209 uchylił tę decyzję i odmówił skarżącej przyznania ww. płatności. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją z dnia 23 maja 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę wyrażoną przez organ, a zaakceptowaną przez Sąd I instancji, że dopuszczalne było wznowienie przez organ postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji słusznie zgodził się ze stanowiskiem organów rozpoznających sprawę, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności, w szczególności dokumenty i oświadczenia przedstawione przez skarżącą w dniu 17 lipca 2014 r. oraz okoliczności dotyczące sposobu użytkowania działek rolnych i wykorzystywania maszyn rolniczych zarówno przez skarżącą jak i inne osoby, tj. Pana M. M., C. F., W. T., Z. L., które to okoliczności uzyskane przez inny organ (Podlaski Oddział Regionalny ARiMR) w dniu 25 września 2014 r., nie były znane organowi w dniu wydania decyzji ostatecznej ([...].07.2014 r.) i istniały przed wydaniem tej decyzji bowiem dotyczyły roku 2013. Sąd I instancji słusznie podkreślił również, że organ wydając decyzję ostateczną nie znał istotnych okoliczności, które umożliwiły powiązanie prowadzonej działalności skarżącej z innymi osobami i poprzez to z Panem W. G., zostały ujawnione w rozpatrywanym przypadku dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej. Wszystkie te nowe okoliczności pozwoliły organowi na stwierdzenie, że decyzja ostateczna z dnia [...] lipca 2014 r. dotycząca przyznania płatności z wniosku skarżącej była wydana niezgodnie z obowiązującym prawem. Po ujawnieniu nowych okoliczności organ uznał, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia ze stworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia, skutkujące odmową przyznania płatności.

Reasumując, weryfikując naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 2 k.p.a. wskazać należy, że zaskarżone decyzje organów ARiMR wydano w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organów, które prawidłowo wykazały, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności nieznane organowi, a istniejące w momencie wydania pierwotnej decyzji, co do tworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności. Trzeba bowiem podkreślić, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej o przyznaniu płatności na 2013 r. organ wydając decyzję ostateczną z wniosku skarżącej uznał, że prowadzi ona samodzielnie działalność rolniczą a sztuczne warunki do otrzymania większej kwoty płatności nie zachodzą w sprawie. Natomiast w postanowieniu z 14 sierpnia 2015 r. o wznowieniu postępowania, organ podniósł, że po wydaniu decyzji przyznającej płatność wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne "dotyczące sposobu użytkowania działek rolnych". Ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej okoliczności wynikające z uzyskanych przez organ informacji i dokumentów były nie tylko nowe, ale także istotne z punktu widzenia sprawy dotyczącej przyznania płatności na 2013 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy w wydanych decyzjach zawarły uzasadnienie przesłanek, na podstawie których wznowiono postępowanie zakończone decyzją ostateczną oraz w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazały dlaczego nowe okoliczności ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej miały istotny wpływ na to ostateczne rozstrzygnięcie, a tym samym uzasadniały wydania decyzji będących przedmiotem skargi.

Wobec powyższego, niezasadny okazał się postawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zaszły okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego. Niezasadny tym samym jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 ust. 1 i art. 138 § 2 k.p.a. bowiem organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i w prawidłowy sposób przeprowadziły jego analizę w świetle przepisów regulujących wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji. Z opisanych wyżej względów omawiane zarzuty należy uznać za bezzasadne.

Z dalszych sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że w sprawie strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że wyrok sądu pierwszej instancji jest wadliwy, bo narusza przepisy postępowania, a więc art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w podniesionych zarzutach kasator wskazuje w zdecydowanej większości przepisy niebędące przepisami postępowania, a będące w rzeczywistości przepisami prawa materialnego. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, w zależności od podstawy zawartej w art. 174 p.p.s.a., ma wskazywać konkretny przepis: prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), lub przepis postępowania ze wskazaniem na czym polegało jego naruszenie i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (rozstrzygnięcie) mogło ono mieć (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle art. 174 p.p.s.a. w sprawie niniejszej tworzenie przez kasatora niespójnej zbitki norm prawa materialnego i uznanie przez kasatora, że rzekome ich naruszenie przez Sąd I instancji mogło mieć istotny pływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jest nieprawidłowe. Uchybienie skargi kasacyjnej polegające na nieprzyporządkowaniu poszczególnych zarzutów do konkretnego właściwego punktu art. 174 p.p.s.a. nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu, uzasadnia jednak stwierdzenie, że w sprawie nie został spełniony konieczny wymóg profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej jest wadliwa, a Naczelny Sąd Administracyjny, będąc na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. związany stanowiskiem strony, nie może dokonać pełnej oceny trafności zarzutów z wadliwej perspektywy.

Za nietrafne należało uznać przede wszystkim zarzuty naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., które zostały ujęte w kilku wariantach (pkt c) - f) petitum skargi kasacyjnej), bowiem wszystkie je oparto na treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej powiązał go dodatkowo z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez uznanie, że osiągnięte przez skarżącą korzyści były sprzeczne z celami systemu wsparcia oraz poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków uzyskania pomocy a tym samym nie został spełniony konieczny warunek uzyskania płatności, tj. posiadania gruntów i ich użytkowania w ramach podjętych zobowiązań lub programów.

Wskazywane przepisy art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, nie były stosowane w sprawie rozpatrywanej przez organy i kontrolowanej przez Sąd I instancji stąd oparte o nie zarzuty są bezprzedmiotowe.

Podkreślić należy, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2011 stanowi, że bez naruszenia przepisów szczególnych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami określonego systemu wsparcia. Z treści tego przepisu w żaden sposób nie da się wyprowadzić wniosku, że jest to przepis postępowania, bowiem kształtuje on uprawnienie podmiotu do otrzymania płatności. Tak jak właściwe przepisy dla danej płatności określają warunki jej uzyskania (przesłanki pozytywne), tak art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 kształtuje przesłankę negatywną, więc reguluje sytuację, w której pomimo spełnienia warunków do otrzymania płatności, taka płatność nie może być wypłacona. Z całą pewnością tak ujęty przepis jest normą prawa materialnego, zatem wady w jego stosowaniu skarga kasacyjna powinna podnosić w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i dopuszczalnych sposobów naruszenia, czy to przez błędną wykładnię czy przez błędne zastosowanie. Analizując argumentację towarzyszącą temu zarzutowi, skarżąca kasacyjnie kwestionuje zarówno ustalenia faktyczne, jak też ich ocenę. Zarzuty kasacyjne odnoszące się do treści tego przepisu, a objęte dyspozycją art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy uznać za niezasadne, co oznacza, że w tym zakresie wyrok sądu pierwszej instancji nie mógł być uchylony.

Bezprzedmiotowy jest zarzut z pkt. g) petitum skargi kasacyjnej gdyż przepis rozporządzenia nr 73/2009 nie mógł być naruszony ponieważ nie był w sprawie stosowany ani przez organ ani przez Sąd I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji nie naruszył, bo nie mógł naruszyć art. 21 ust. 1 pkt 116 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (zarzut z pkt h) petitum skargi kasacyjnej), gdyż w sprawie rozpatrywanej przez organy i kontrolowanej przez sąd pierwszej instancji ta ustawa nie była stosowana. Zatem nie można naruszyć przepisów, które nie były stosowane i co do których nie było prawnej możliwości ich stosowania w sprawie. Również z tego samego powodu WSA nie mógł naruszyć art. 21 ust. 2 pkt 2 ani ust. 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich (zarzuty z pkt. i),j) petitum skargi kasacyjnej), ponieważ wskazywane przepisy w sprawie rozpatrywanej przez organy i kontrolowanej przez Sąd I instancji nie były stosowane. Nie można naruszyć przepisów, które nie były stosowane i co do których nie było prawnej możliwości ich stosowania w sprawie.

Również za bezprzedmiotowy należało uznać wyartykułowany pod lit. k) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie wydał decyzji kasacyjnej i nie orzekł merytorycznie. Zaskarżona do WSA decyzja organu odwoławczego była decyzją, na mocy której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji (a nie decyzją uchylającą zaskarżoną decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) . Była to zatem decyzja, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z tym nie mogło dojść w sprawie do naruszenia art. 139 k.p.a. formułującego zasadę reformationis in peius. Zasada ta odnosi się bowiem do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, a nie treści podniesionych w odwołaniu zarzutów. Tym samym trudno jest mówić, aby w niniejszej sprawie, decyzja organu odwoławczego była wydana na niekorzyść skarżącej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 480 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023r. poz. 1935).