Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 709/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 29 czerwca 2017 r. nr XLV/415/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska – część II 1. stwierdza nieważność § 8 ust. 1 pkt 14 oraz § 11 pkt 2 i 5 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Gminy Pobiedziska na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 29 czerwca 2017 r. Rada Miejska Gminy Pobiedziska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 – dalej: u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 – dalej: u.p.z.p.), podjęła uchwałę Nr XLV/415/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych Gminy Pobiedziska - część II (dalej: uchwała, plan).

Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 pkt 14 oraz § 11 pkt 2 i 5 uchwały oraz zasądzenie od Gminy Pobiedziska na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniósł, że w uchwalonym przedmiotową uchwałą planie w § 11 pkt 5 uchwały, dla terenów cmentarzy, oznaczonych symbolem ZC, ustalono podział nieruchomości zgodnie z liniami rozgraniczającymi tereny. Natomiast w § 8 ust. 1 pkt 14 uchwały, dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonych symbolem RM ustalono powierzchnię nowo wydzielonej działki zgodnie z liniami rozgraniczającymi tereny.

Skarżący podkreślił, że podziału nieruchomości dokonuje się, w myśl i na zasadach określonych w art. 92 i dalszych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm., dalej: u.g.n.) oraz w przepisach wykonawczych do ww. ustawy. Uchwała w sprawie planu została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Akty prawa miejscowego nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji.

Określone w przepisach art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. kompetencje rady gminy, nie przyznają jej uprawnienia do tego, aby w formie uchwały określać zasady i warunki podziału geodezyjnego nieruchomości oraz wprowadzać w tym względzie zakazy i nakazy. Wskazać należy, że o dopuszczalności podziału rozstrzyga wójt, burmistrz albo prezydent miasta w decyzji administracyjnej (art. 96 u.g.n.). Podział kompetencji pomiędzy organ uchwałodawczy i wykonawczy gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta, burmistrza albo prezydenta miasta przy wykonywaniu ich ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Rzeczą organu wykonawczego gminy jest zbadanie, czy podział jest zgodny z przepisami prawa i planem miejscowym, jednak w planie nie można wprowadzać zasad podziału ewidencyjnego nieruchomości, o którym mowa w art. 93 i art. 94 u.g.n., bowiem brak w tym zakresie kompetencji rady gminy (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 189/12).

Jedyne dopuszczenie, jakie zawiera u.p.z.p. w odniesieniu do podziałów działek, zawarte zostało w art. 15 ust. 3 pkt 10 tej ustawy, zgodnie z którym możliwe jest, w zależności od potrzeb, określenie minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Brak jest natomiast upoważnienia ustawowego do zamieszczania w planach miejscowych wytycznych odnoszących się do przebiegu granic działek powstałych w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości oraz ustalania dla nich obligatoryjnych wartości powierzchni.

Ponadto na podstawie analizy planu organ nadzoru stwierdził, że na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych gminy Pobiedziska część ll - Podarzewo, będącego załącznikiem do uchwały Nr XLV/415/2017 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska zostały oznaczone obszary RM, których powierzchnia wyznaczona liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu niewątpliwie nie przekracza 0,3000 ha. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 93 pkt 2a i 3 a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Warunku dotyczącego wydzielenia działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, nie stosuje się do działek gruntu projektowanych do wydzielenia pod drogi wewnętrzne. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że z wyłączeniem ww. sytuacji obowiązujące przepisy prawa nie dopuszczają możliwości ustalenia w drodze planu miejscowego mniejszych powierzchni działek dla terenów rolnych niż 0.3000 ha.

Ponadto w § 11 pkt 2 uchwały, na terenach cmentarzy, oznaczonych symbolem ZC, ustalono zakaz chowania zmarłych. Wprowadzenie do planu miejscowego tej regulacji stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 u.p.z.p. Powyższe ustalenia stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podejmowania władczych rozstrzygnięć w zakresie możliwości pochówku zmarłych w drodze planu miejscowego.

Rada Miejska Gminy Pobiedziska, wprowadzając do treści planu miejscowego: dopuszczenie podziału na działki jedynie zgodnie z ustalonymi na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny, powierzchnię nowo wydzielonej działki zgodnie z liniami rozgraniczającymi tereny oraz zakaz chowania zmarłych wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej i wkraczając w materię regulowaną przepisem rangi ustawowej, naruszyła zasadę działania w granicach i na podstawie prawa.

Rada Miejska Gminy Pobiedziska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Podniosła, że wskazane w § 8 ust. 1 pkt 14 oraz § 11 pkt 5 uchwały zapisy są ustaleniami umożliwiającymi podział nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem terenu. Samo powołanie się na art. 93 u.g.n. może być niewystarczające w przypadku próby odmowy wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, który nie jest zgodny z przeznaczeniem terenu. Ponadto przepisy art., 95 u.g.n. wskazują na szereg zapisów dotyczących podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego.

Odnośnie zapisu § 11 pkt 2 uchwały Rada stwierdziła, że wskazane cmentarze stanowią obiekty wpisane do gminnej ewidencji zabytków, stanowią zamknięte dawne cmentarze, których właścicielem jest Skarb Państwa i zostały objęte w planie formą ochrony zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 – dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W świetle art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Wielkopolski w terminie 30 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Dalej należy wskazać, że przedmiotem sądowej kontroli jest uchwała Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Przedmiotowa uchwała należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy przywołać art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08 - CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28).

Po drugie, w art. 28 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08 - CBOSA).

Należy podkreślić, że Wojewoda Wielkopolski w skardze zawarł zarzuty dotyczące wyłącznie zawartości aktu nie kwestionując trybu sporządzania zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy zaznaczyć, że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę. Rodzi to obowiązek skontrolowania trybu sporządzenia miejscowego planu (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 38/11; WSA w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1153/12; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 835/12 – CBOSA). Po przeanalizowaniu akt sprawy Sąd stwierdza, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.

Zasadne natomiast okazały się zarzuty skargi.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 92 ust. 1 u.g.n. w zw. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wskazać należy, że na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. można jedynie ustalać minimalną wielkość powierzchni działek budowlanych. Na podstawie powyższego przepisu Rada nie była zatem uprawniona do decydowania w formie uchwały o wytycznych odnoszących się do przebiegu granic działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości oraz w ten sposób obligatoryjnej wartości powierzchni. Nie rada gminy, lecz wójt gminy (burmistrz) jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia, rola planu w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do wyznaczenia przeznaczenia części terytorium gminy, a samego podziału dokonuje wójt gminy, rozgraniczenie nie może naruszać przeznaczenia działek ustalonego w planie i możliwości ich zagospodarowania. Podziału można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Oznacza to, że Rada wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał organowi stanowiącemu do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada wkroczyła zatem w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. Należy podkreślić, iż warunki i zasady podziału nieruchomości reguluje u.g.n., określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu ( art. 93, art. 94, art. 95 u.g.n.). Oznacza to, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 pkt 14 oraz § 11 pkt 5 zaskarżonej uchwały.

Przechodząc do oceny zasadności drugiego zarzutu skargi wskazać należy, że kompetencja rady gminy do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad ochrony zabytków wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Należy także wskazać na regulację art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., która obliguje do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a ponadto przepis art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.), zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz przepis art. 19 ust. 3 tej ustawy stanowiący, że w planie ustala się w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd skargi, iż brak jest oparcia w treści art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. do przyjmowania w planie miejscowym tego rodzaju ustalenia (zakazu chowania zmarłych. Zgodzić należy się z Wojewodą, że powyższe przekracza zakres materii podlegającej regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. wskazano, co w planie miejscowym określa się obowiązkowo, a co w zależności od potrzeb. Przepis ten nie może stanowić podstawy do wprowadzenia regulacji odnoszących się do zasad funkcjonowania cmentarza. Argumentacja organu odnosząca się do konieczności ochrony terenów zabytkowych jakimi w niniejszej sprawie są przedmiotowe cmentarze nie może uzasadniać wprowadzanie do miejscowego planu postanowień, do których Rada nie została upoważniona (por. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1011/17, CBOSA). Jak wskazał w wyroku z dnia 29 marca 2018 r. WSA w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 1190/17, CBOSA) zakaz realizacji nowych grobów nie może być w szczególności rozpatrywany jako szczególna postać zakazu zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., gdyż – jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – grób nie stanowi obiektu budowlanego, a problematyka związana z lokalizacją i wykonywaniem grobu nie jest poddana reglamentacji administracyjnoprawnej, lecz składa się na prawo do grobu, którego istota i treść mają charakter cywilnoprawny (por. wyroki NSA: z 15.12.2016 r., I OSK 435/15; z 19.03.2001 r., II SA/Ka 1110/99 – CBOSA).

Oznacza to, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 11 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Z powyżej wskazanych powodów, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w opisanej części. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku działając na podstawie art. 200 w związku z art. 205 P.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).