Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3400/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję organu II instancji oraz rozkaz personalny I instancji
Powołane przepisy: article: art. 6d
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 286/20 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2020 r., nr K-23/2020 w przedmiocie odwołania ze stanowiska komendanta komisariatu policji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia 11 grudnia 2019 r., nr 756; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie na rzecz A.K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., II SA/Rz 286/20 oddalił skargę A.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z 20 stycznia 2020 r., nr L.dz. K-23/2020 w przedmiocie odwołania ze stanowiska komendanta komisariatu policji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Rozkazem personalnym z 11 grudnia 2019 r., nr 756, Komendant Powiatowy Policji [...] (dalej: "KPP" lub "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 6d ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.), odwołał A.K. (dalej: "skarżący") z 9 stycznia 2020 r. z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji i przeniósł z 10 stycznia 2020 r. do własnej dyspozycji.

Organ pierwszej instancji podał, że art. 6d ust. 1 ustawy o Policji nie przewiduje żadnych specjalnych przesłanek, którymi ma się kierować organ odwołujący policjanta ze stanowiska, wystarczy tylko, że organ utraci zaufanie do osoby powołanej na określone stanowisko. Brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6e ust. 1 ustawy o Policji pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie, ze względu na charakter wykonywanej służby może odwołać policjanta ze stanowiska kierowniczego jednostki.

KPP podniósł, że Komisariat Policji [...], którego komendantem jest skarżący, nie wykonywał prawidłowo powierzonych zadań, nie osiągał zakładanych celów służbowych, miał niską skuteczność wykrywczą. Skarżący nie dawał rękojmi skutecznego wprowadzenia zmian, mających na celu poprawę właściwego funkcjonowania jednostki. Skarżący utracił zdolność sprawnego zarządzania komisariatem Policji [...], co spowodowało utratę zaufania do skarżącego, jako komendanta komisariatu Policji [...]. Zdaniem KPP, odwołanie skarżącego ze stanowiska podyktowane jest koniecznością wprowadzenia zmian mających na celu poprawę funkcjonowania komisariatu Policji [...] oraz sprawowania właściwego nadzoru.

Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie (dalej: "KWP" lub "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, rozkazem personalnym z 20 stycznia 2020 r., nr K-23/2020, utrzymał w mocy powyższy rozkaz personalny organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że stosunek służbowy z powołania policjanta ma charakter organizacyjny. Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Stosunek ten oparty jest na zaufaniu. Decyzja o odwołaniu ma charakter uznaniowy. Nie ma specjalnych przesłanek, którymi ma się kierować organ odwołujący daną osobę ze stanowiska, wystarczy tylko, że organ utraci zaufanie do osoby powołanej na określone stanowisko. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie takie przesłanki zostały wykazane. Jednostka organizacyjna, której komendantem był skarżący, nie wykonywała prawidłowo powierzonych zadań, a skarżący nie przedstawił sposobu poprawy pracy jednostki. Powody te zostały podane w zaskarżonym rozkazie personalnym, i wskazują one na utratę zaufania do funkcjonariusza. KWP dodał, że utrata zaufania dotyczy tylko stosunku przełożony - funkcjonariusz. Dlatego też przy ocenie tej kwestii nie bierze się pod uwagę ocen innych (poza organami wymienionymi w art. 6d ust. 1 ustawy o Policji) podmiotów, ponieważ nie dotyczą one materii związanej z pewnością po stronie przełożonego, że dany policjant na stanowisku kierowniczym skutecznie zrealizuje powierzone mu zadania. Zdaniem KWP, decyzja o odwołaniu policjanta z pełnienia funkcji organu Policji może być podjęta w każdym czasie, jednakże odwołany w tym trybie policjant pozostaje w dalszym ciągu w służbie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że skarżący w okresie 13 lat pełnienia służby na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji [...] otrzymywał pozytywne opinie służbowe i był nagradzany za wyniki w służbie. Jednakże, w sytuacji stwierdzenia przez KPP nieprawidłowości w Komisariacie Policji [...] polegających m.in. na przewlekłości prowadzenia czynności wyjaśniających, nieterminowości w prowadzonych postępowaniach przygotowawczych, i braku reakcji na powyższe zdarzenia przez skarżącego (opisane w książce nadzoru służby), okoliczności te dały podstawy do utraty zaufania do wymienionego funkcjonariusza jako kierownika jednostki.

Skarżący, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie jako powód odwołania ze stanowiska organy wskazały utratę zaufania do skarżącego, spowodowaną niską wykrywalnością przestępstw, nieprawidłowym wykonywaniem powierzonych zadań oraz nieosiąganiem zakładanych celów służbowych. Skarżący nie dawał zatem rękojmi skutecznego wprowadzenia zmian mających na celu poprawę właściwego funkcjonowania jednostki oraz utracił zdolność sprawnego zarządzania komisariatem Policji [...].

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazane okoliczności są wystarczające do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja KWP i poprzedzający ją rozkaz personalny organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organy wskazały bowiem powody, dla którego skarżący został odwołany ze stanowiska komendanta komisariatu. Stosunek służbowy policjanta z powołania ma charakter organizacyjny i nie korzysta ze szczególnej ochrony prawnej, charakterystycznej dla mianowania, którego rozwiązanie możliwe jest tylko w przypadkach określonych w ustawie. Brak tej ochrony wynika z istoty samego powołania. Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Stosunek ten jest oparty na zaufaniu. Warunkiem powołania, obok fachowości i doświadczenia, jest bowiem także zaufanie, jakim osobę powołaną na dane stanowisko darzy organ powołujący.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wydanie rozkazu personalnego o odwołaniu skarżącego ze stanowiska zostało poprzedzone opinią Wójta Gminy [...], wobec czego zaskarżone rozstrzygniecie Sąd uznał za zgodne z prawem.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Na mocy art. 174 pkt. 1 i2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez:

a) naruszenie art. 6d ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przełożony może odwołać Komendanta Komisariatu w każdym czasie, a odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania cechuje się uznaniowością organu i nie ma przy tym wymogu , aby istniały ku temu jakieś szczególne przesłanki czy powody odwołania w sytuacji, gdy uznaniowość nie może mieć nieograniczonego charakteru i charakteryzować się dowolnością przełożonych w kształtowaniu sytuacji prawnej podwładnych, a wynikać powinno z konkretnych i określonych oraz uzasadnionych przyczyn, a stanowisko w tym zakresie powinno zostać oparte odpowiednią argumentacją, mającą odzwierciedlenie w rzeczywistości i oparte na stanie faktycznym, a działania takie muszą być przemyślane i służyć interesowi służby i społeczeństwu.

2. Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych w oparciu o okoliczności podane przez organ, przy braku ustosunkowania się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów powołanych w odwołaniu, pominięciu braku zgromadzenia przez organ w sprawie jakiegokolwiek materiału dowodowego uzasadniającego przedmiotową decyzję orz braku możliwości wypowiedzenia się nawet skarżącego, co w konsekwencji spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że zaskarżona decyzja i poprzedzający ją rozkaz personalny organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, podczas gdy organy winny ocenić okoliczności oraz przyczyny, które wypłynęły na decyzję o odwołaniu skarżącego ze stanowiska komendanta i wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie, a uznaniowość nie może przybrać dowolności. Zwłaszcza w sytuacji, gdy jedyne dowody z dokumentów zgromadzone w postaci opinii przewodniczącego Rady Gminy z 4 grudnia 2019 r. oraz opinii Wójta Gminy [...] z 6 grudnia 2019 r. w żaden sposób nie uzasadniają przedmiotowej decyzji, wręcz przeciwnie wynika z nich, że skarżący w sposób prawidłowy, rzetelny, wytrwały z ogromnym zaangażowaniem wykonywał swoje zadania;

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, dalej: "p.u.s.a."), poprzez niedokonanie kontroli postępowania organu odwoławczego, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie zasadności stanowiska organów, skutkujących nieuwzględnieniem skargi, pomimo, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji skarżącego, a także materialnoprawnych przepisów stanowiących podstawę do odwołania z zajmowanego stanowiska;

c) naruszenie art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak rzetelnej analizy zarzutów sformułowanych w skardze, nie odniesienie się do nich w stopniu wystarczającym, jak też nierozważenie części stawianych zarzutów oraz brak wskazania czym kierował się Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że zarzuty są niezasadne, a ogólnikowe odwoływanie się do prawidłowych ustaleń nie wypełnia w żadnej mierze wymogu szczegółowej analizy orzeczenia Sądu pierwszej instancji w porównaniu z oceną sformułowanych zarzutów. W szczególności brak jest odniesienia co do treści zarzutów w zakresie braku możliwości uczestniczenia skarżącego jako strony w toczącym się postępowaniu. Trudno dopatrzeć się sporządzenia uzasadnienia w sposób dający możliwość należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz braku wyjaśnienia okoliczności uzasadniających przekroczenie granic uznania administracyjnego przez organy, a co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, albowiem treść uzasadnienia wyroku, w szczególności dotycząca rozważań Sądu oraz ocena prawna kontrolowanej decyzji wskazują na brak zapoznania się z przedmiotem sprawy;

d) naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w. zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, przy braku rozważenia zarzutów, pomimo, że nie zebrano w sprawie materiału dowodowego, ani nie rozważono zasadności stanowiska organu, pomimo, że w decyzjach organów brak jest argumentacji świadczącej i wskazującej, iż zaistniały jakiekolwiek problemy w zakresie nie wykonywania zadań przez skarżącego, wręcz przeciwnie jak wynika zarówno z opinii Wójta Gminy [...] z 6 grudnia 2019 r. oraz opinii Przewodniczącego Rady Giny [...] z 4 grudnia 2019 r., brak było zastrzeżeń do pracy skarżącego, które mogłyby dać podstawę do takiej decyzji. W takiej sytuacji prowadzone postępowanie przez organy zostało oparte na zupełnej dowolności, przy braku jakichkolwiek podstaw. Dodatkowo skarżący w odwołaniu wskazywał funkcjonariuszy Policji, jak i osób z ramienia Urzędu Gminy, którzy mogliby potwierdzić prawidłowość wykonywanych przez niego zadań. W tej sytuacji dopiero po jakimkolwiek przeprowadzeniu postępowania dowodowego można by było podjąć decyzję, która była przedwczesna i nie mająca jakichkolwiek podstaw faktycznych;

e) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, zupełne nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności w zakresie braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, wyjaśniającego, przy braku nawet możliwości wypowiedzenia się skarżącego co do postawionych mu zarzutów, co skutkowało rozstrzygnięciem sprawy bez jakiegokolwiek wyjaśnienia.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w piśmie procesowym z 31 sierpnia 2020 r. oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zgłoszony został zarówno zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i naruszenie prawa materialnego. W tej sytuacji zasadniczo jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontrolowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego. Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych czyni jednak zasadnym łączne ich rozpoznanie. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają bowiem do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania cechuje się uznaniowością organu i nie ma przy tym wymogu, aby istniały ku temu jakieś szczególne przesłanki czy powody do odwołania. W ocenie skarżącego kasacyjnie uznaniowość nie może charakteryzować się dowolnością przełożonych w kształtowaniu sytuacji prawnej podwładnych, a stanowisko w tym zakresie powinno zostać poparte odpowiednią argumentacją, mającą odzwierciedlenie w rzeczywistości i oparte na stanie faktycznym, a działania takie muszą być przemyślane i służyć interesowi służby i społeczeństwu. Organy orzekające w sprawie stwierdziły, że w dostatecznym stopniu zostały wyjaśnione przesłanki, którymi się kierowano przy odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska.

Stanowiska Sądu pierwszej instancji oraz organów orzekających w sprawie nie można uznać za prawidłowe.

Wskazać należy, że odwołanie komendanta ze stanowiska następuje na podstawie art. 6d ust. 1 w zw. z art. 6e ust. 1 ustawy o Policji.

Zgodnie z treścią art. 6d ust. 1 ustawy o Policji komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Opiniowanie to nie dotyczy komendanta komisariatu specjalistycznego.

Stosownie do art. 6e ust. 1 ustawy o Policji odwołać ze stanowiska, o którym mowa w art. 5a ust. 4 i 5, art. 5b ust. 4 i 5, art. 5c ust. 4-7, art. 6b ust. 1, 2 i 5, art. 6c ust. 1-4, 6 i 7 oraz art. 6d ust. 1, 2 i 6, można w każdym czasie.

Ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta komisariatu Policji. Z treści art. 6d ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 ustawy o Policji wynika bowiem, że zwolnienie komendanta ze stanowiska ustawodawca pozostawił uznaniu właściwego organu, po uprzednim zaciągnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miast) lub wójtów. Decyzje takie są wyłączone spod kontroli sądowej w zakresie, w jakim organ kieruje się uznaniem w granicach przyznanych mu w przepisach prawa materialnego. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, iż ustawodawca decyzję o odwołaniu komendanta ze stanowiska pozostawił do uznania organu nie powoduje, że organ nie powinien dowodowo wykazać okoliczności, które stanowiły postawę do odwołania komendanta ze stanowiska.

Wyjaśnienia wymaga, że uznaniowy charakter decyzji oznacza, iż ustawodawca przyznał organowi swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści podjętego rozstrzygnięcia. Rozstrzygając sprawę w ramach uznania administracyjnego organ jest jednak zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, tj. m.in. art. 11 k.p.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie organ winien wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy. W literaturze wskazuje się, że wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 11 k.p.a. przez sformułowanie poprawnego pod względem konstrukcyjnym, zrozumiałego i adekwatnego do okoliczności rozpatrywanego przypadku uzasadnienia nabiera szczególnego znaczenia w sprawach, w których łatwo narazić się na zarzut arbitralności dokonywanych ocen i wyborów (zob. W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - LEX do art. 11, WK 2019). Wskazanie motywów rozstrzygnięcia to jeden z integralnych elementów prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). W art. 107 § 3 k.p.a. ustawodawca wskazał, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Szczególnie starannego uzasadnienia wymagają decyzje uznaniowe, gdyż korzystanie z przyznanego organowi luzu decyzyjnego musi opierać się na dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okolicznościach sprawy.

Zwrócić trzeba uwagę, że wymóg należytego sporządzenia uzasadnienia decyzji ma znaczenie nie tylko ze względu na konieczność wytłumaczenia przez organ stronie powodów rozstrzygnięcia, nie ma zatem wyłącznie waloru informacyjnego dla strony. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji umożliwia jej kontrolę przez sąd administracyjny z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Dzięki właściwie opracowanemu uzasadnieniu sąd ma możliwość zbadania czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności.

Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się bowiem do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, a podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. W takim przypadku kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów, nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Sprawdzeniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2016 r., I OSK 464/15). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję zasady prawdy obiektywnej, unormowanej w art. 7 k.p.a. Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Inaczej określając, kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 130/10).

Uwzględnienie powyższych uwag natury ogólnej pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji noszą cechy dowolności, bowiem nie wykazują w dostatecznym stopniu przesłanek jakimi kierowały się organy przy odwoływaniu skarżącego ze stanowiska. Organ pierwszej instancji ograniczył się do wskazania, że przyczyną odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska jest nieprawidłowe wywiązywanie się z nałożonych na niego obowiązków oraz słabe statystyki dotyczące efektywności pracy, a także przytoczenia treści art. 6 d ust. 1 i art. 6e ust. 3 ustawy o Policji. Organ odwoławczy natomiast, pomimo obszerności uzasadnienia, powtórzył argumentację organu pierwszej instancji, jednocześnie stwierdzając, że skarżący utracił zaufanie przełożonych i nie dawał rękojmi skutecznego wprowadzania zmian, mających na celu poprawę funkcjonowania komisariatu. Nie odniósł się jednak w żaden sposób do stanowiska skarżącego przedstawionego w odwołaniu odnoszącego się do istoty sprawy, a mianowicie dotyczącego przeciążenia nałożonymi obowiązkami nadzorowanego przez niego komisariatu oraz interwencji skarżącego o odciążenie placówki. Skarżący zwracał uwagę na teren działania Komisariatu Policji [...], obejmujący obszar zamieszkiwany przez ponad 26 tysięcy osób. Porównał go z rejonem działania innych komisariatów, tj. B. oraz P., które przy mniejszym zasięgu terytorialnym (około 18 tysięcy osób zamieszkałych na ich terenach), posiadają taką samą liczbę etatów. Ponadto wskazał na bezpośrednie sąsiedztwo Miasta [...], które ma wpływ na liczbę zdarzeń o charakterze przestępczym, liczbę interwencji, obsługiwanych interesantów, co znajduje odzwierciedlenie w statystykach. Skarżący zwrócił także uwagę na pogarszającą się sytuację kadrową w komisariacie [...], przejmowanie dodatkowych obowiązków oraz prośby KPP [...] o odciążenie w kwestii prowadzenia postępowań przygotowawczych oraz w sprawach o wykroczenia. Kwestie te nie zostały w żaden sposób wyjaśnione przez organ odwoławczy, który jednocześnie nie zakwestionował ich prawdziwości. A nie można uznać, aby były one obojętne dla ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i aby ich pominięcie pozwalało na zrekonstruowanie pełnego stanu faktycznego i jego ocenę.

Stosunek służbowy z powołania następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się ze sprawowaniem funkcji kierowniczych. Organy powołujące dobierają sobie kadrę według własnego uznania. Współpraca ta opiera się na zaufaniu i przełożony ma prawo utracić to zaufanie do funkcjonariusza. Jednakże dokonana przez organy orzekające w sprawie ocena powinna znajdować oparcie we wszechstronnej ocenie sytuacji, tak aby była ona przekonująca. Takiej pogłębionej analizy w niniejszej sprawie zabrakło. Fakt, iż na podstawie art. 6e ustawy o Policji organ ma prawo odwołać komendanta ze stanowiska w każdym czasie, nie może zwalniać organu z obowiązku odniesienia się do całokształtu okoliczności sprawy i ich oceny zwłaszcza w kontekście podejmowanych przez skarżącego działań i wskazywanych przez niego okoliczności funkcjonowania dowodzonej przez niego placówki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji noszą cechy dowolności. Nie można w niniejszej sprawie przyjąć, że organy zebrały cały materiał dowodowy i dokonały wyboru określonego załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Tym samym naruszony w sprawie został także art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Fakt, że organ ma autonomiczne prawo doboru kadry nie oznacza bowiem, że nie uzasadnia odwołania ze stanowiska przesłankami dostatecznie zindywidualizowanymi, co w niniejszej sprawie de facto nastąpiło.

Niezasadne są natomiast zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a.

Przepis art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Zakreśla on jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. W kontrolowanej sprawie WSA rozpoznał przedmiotową skargę, orzekał sprawie, w której był właściwy, w oparciu o stosowne kryterium legalności.

Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest także przepisem ustrojowym. Normuje on zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis ten mógłby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na taki sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uzasadniony, jeżeli sąd nie zauważy lub nie weźmie pod uwagę niewskazanego w skardze naruszenia lub niezastosowania istotnego dla sprawy przepisu prawnego albo pominie ważną okoliczność faktyczną. Chodzi zatem o takie sytuacje, które wskazują na to, że w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku, względnie gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy zarzuty bądź powołała dowody, które zostały przez sąd wojewódzki pominięte (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II GSK 96/17), nie zaś o przypadki, w których Sąd ocenił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności w ramach prawidłowo przyjętego stanu sprawy, jednakże ocena ta była błędna (popełniony został błąd wykładni lub subsumcji). Taka sytuacja w sposób oczywisty nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny. Kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi (por. wyrok NSA z 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14). Nie reguluje on generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 20 października 2011 r., II GSK 1044/10). Nieskorzystanie przez Sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd.

Natomiast wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu.

Z treści zaś art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie mogła zostać uwzględniona i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie jej istota została wyjaśniona, wobec czego na zasadzie art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżone orzeczenie i rozpoznał skargę. Rozpoznając ponownie sprawę organ poczyni ustalenia we wskazanym wcześniej zakresie i dokona ich oceny, której wyniki przedstawi w uzasadnieniu decyzji.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.