Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 694/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
658
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 193/23 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych z wniosku z dnia 21 grudnia 2021 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 listopada 2023 r., II SAB/Kr 193/23, w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej Spółka) na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (dalej WKZ) w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych z wniosku z dnia 21 grudnia 2021 r.; zobowiązał WKZ do wydania w terminie jednego miesiąca decyzji w sprawie z wniosku z dnia 21 grudnia 2021 r. (pkt I); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie o udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych (pkt II); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); zasądził od WKZ (po sprostowaniu postanowieniem z 10 stycznia 2024 r.) zwrot kosztów postępowania (pkt IV).

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Przedmiotem skargi jest bezczynność WKZ w sprawie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków (układ urbanistyczny dawnego miasta P. nr rej. [...]) polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką budynku mieszkalnego na działce nr [...], obr. [...] P., przy ul. [...] w Krakowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę.

W opinii Sądu, analiza podejmowanych w sprawie czynności prowadzi do wniosku, że organ w okresie od 1 marca 2023 r. dopuścił się bezczynności. Sąd zauważył, że wniosek z dnia 21 grudnia 2021 r. wpłynął do WKZ w dniu 23 grudnia 2021 r. WKZ wydał decyzję odmowną w dniu 23 maja 2022 r. Po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 24 stycznia 2023 r. uchylił decyzję WKZ i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja Ministra wraz z aktami sprawy została przekazana do WKZ w dniu 30 stycznia 2023 r., co wynika z treści prezentaty. W zwykłym trybie postępowanie powinno zakończyć się więc do końca lutego 2023 r. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 k.p.a. organ powinien załatwić sprawę nie później niż w ciągu miesiąca. W ocenie Sądu, nie ma przy tym podstaw aby przyjmować na gruncie tej sprawy termin dwóch miesięcy, jak dla sprawy szczególnie skomplikowanej, w szczególności, że WKZ rozpoznaje sprawę po uchyleniu jego decyzji przez Ministra. Pomimo tego organ do dnia 11 sierpnia 2023 r. nie podjął żadnej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy. Nie podjął takiej czynności pomimo, że skarżąca pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. złożyła wniosek o ustalenie terminu spotkania z pracownikiem urzędu celem wyjaśnienia wątpliwości powstałych w sprawie i dopytywała o przewidywany termin wydania pozwolenia konserwatorskiego. Jednocześnie organ nie zawiadomił strony stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, ani nie podał przyczyn zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Organ poinformował skarżącą, że akta sprawy przez Ministra zostały przekazane w dniu 14 lutego 2023 r. (str. 2 ponaglenia z dnia 12 maja 2023 r.), pomimo, że - jak wynika z treści prezentaty WKZ - decyzja Ministra wraz z aktami sprawy została mu przekazana w dniu 30 stycznia 2023 r. Organ nie podjął również żadnej czynności pomimo tego, że w dniu 12 maja 2023 r. skarżąca skierowała do Ministra za pośrednictwem WKZ ponaglenie na działanie Wojewódzkiego Konserwatora. WKZ przekazał wniesione ponaglenie Ministrowi dopiero za pismem z dnia 11 sierpnia 2023 r., czyli po upływie trzech miesięcy od dnia złożenia ponaglenia. W tym też dniu - 11 sierpnia 2023 r. WKZ przeprowadził oględziny nieruchomości, której dotyczy wniosek. Jak wynika przy tym z akt sprawy do dnia wydania wyroku organ nie załatwił sprawy. W ocenie Sądu analiza czynności organu, w kontekście art. 35 i art. 36 k.p.a. nakazuje przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności, która przyjmuje kwalifikowaną postać bezczynności rażącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WKZ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznania sprawy co do istoty, a także – w obu przypadkach – zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 35 § 3, art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do stwierdzenia bezczynności WKZ w prowadzonym postępowaniu, podczas gdy wojewódzki konserwator dokonywał czynności związanych oceną dopuszczalności realizacji wnioskowanych robót budowlanych przy zabytku, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a sprawa miała charakter szczególnie skomplikowanej,

- art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez zobowiązanie WKZ do wydania decyzji w sprawie z wniosku z dnia 21 grudnia 2021 r., podczas gdy WKZ w dniu 30 października 2023 r. wydał decyzję odmawiającą wydania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórką budynku mieszkalnego na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w Krakowie, czym usunął ewentualny stan bezczynności w sprawie,

- art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy czas trwania uzasadniony był "dokonaniem czynności opisanych w decyzji uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie decyzji Ministra, w szczególności rozstrzygniecie wątpliwości dotyczących zakresu wpisu obszarowego i prowadzeniem w tym zakresie postępowania wyjaśniającego obejmującego zebranie całości materiału dowodowego, jego rozpatrzeniem oraz sporządzeniem na tej podstawie uzasadnienia decyzji kończącej sprawę".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych "wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Analizując stan faktyczny niniejszej sprawy wskazać trzeba, że wniosek Spółki z dnia 21 grudnia 2021 r. wpłynął do WKZ dnia 23 grudnia 2021 r. i organ ten w dniu 23 maja 2022 r. wydał decyzję odmowną. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 24 stycznia 2023 r. uchylił powyższą decyzję WKZ i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Z treści prezentaty WKZ wynika, że decyzja Ministra została przekazana organowi I instancji w dniu 30 stycznia 2023 r.

Z akt sprawy nie wynika, by WKZ – od 30 stycznia 2023 r. do 17 kwietnia 2023 r., kiedy to wpłynęło do WKZ pismo Spółki z dnia 14 kwietnia 2023 r. w sprawie wydania decyzji – dokonał jakiejkolwiek czynności i by informował stronę stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy i wyznaczeniu nowego terminu. Po wpłynięciu tego pisma również z akt nie wynika, by organ ten podejmował jakiekolwiek czynności i by zawiadamiał stronę zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Pismem z 12 maja 2023 r. Spółka wniosła do Ministra ponaglenie.

Z opisu załączników zawartego w piśmie WKZ z 11 sierpnia 2023 r. wynika, że przesłano do Ministerstwa dwa ponaglenia z 12 maja 2023 r. – jedno – data wpływu 16 maja 2023 r. i drugie – data wpływu 4 sierpnia 2023 r.

Skierowana do WSA skarga na bezczynność z dnia 1 sierpnia 2023 r. wpłynęła do WKZ w dniu 4 sierpnia 2023 r.

WKZ dokonał oględzin w dniu 11 sierpnia 2023 r.

Akta administracyjne sprawy nie dają podstaw do ustalenia, aby w przedstawionym wyżej okresie WKZ dokonał jakichkolwiek innych czynności. Wynika z nich zatem, że pierwsze czynności WKZ podjął dopiero w dniu 11 sierpnia 2023 r., kiedy to przeprowadził oględziny i przesłał ponaglenia do Ministerstwa.

W tych okolicznościach – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu – Sąd I instancji miał uzasadnione podstawy do przyjęcia, że istnieją podstawy do stwierdzenia bezczynności WKZ w prowadzonym postępowaniu. Organ ten – polemizując z zaskarżonym wyrokiem – nie wykazał, by w rzeczywistości dokonywał czynności związanych z oceną dopuszczalności realizacji wnioskowanych robót budowlanych przy zabytku i by prowadził w tym przedmiocie postępowanie wyjaśniające. Mając zaś na uwadze, że było to postępowanie prowadzone ponownie – po kasatoryjnej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który w motywach decyzji z dnia 24 stycznia 2023 r. zawarł wyraźne wskazania co do tego jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, trudno uznać, by sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowanej. Jednakże niezależnie od tego jaki miała charakter, to z akt powinno wynikać, że organ podejmował konkretne czynności mające doprowadzić do załatwienia sprawy. Skoro z akt sprawy to nie wynika, to przeciwne twierdzenie organu jest w istocie gołosłowne.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3, art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez zobowiązanie WKZ do wydania decyzji w sprawie z wniosku z dnia 21 grudnia 2021 r., podczas gdy WKZ w dniu 30 października 2023 r. wydał decyzję, skarżący kasacyjnie organ nie przedstawił tej decyzji. Do skargi kasacyjnej dołączył pełnomocnictwo dla radcy prawnego oraz pismo Wojewody Małopolskiego o powołaniu Zastępcy Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a także zarządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 30 października 2023 r. i z dnia 16 marca 2021 r. wraz z załącznikiem (regulaminem Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie), ale decyzji z dnia 30 października 2023 r. nie dołączył. Decyzji tej nie przedstawiono również Sądowi I instancji. Jeżeli zatem nawet decyzja taka w rzeczywistości zapadła, chociaż WKZ nie wykazał tego, to mając na uwadze, że kontrolując prawidłowość zaskarżonego wyroku bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili jego wydania, w sytuacji, gdy wydając w dniu 7 listopada 2023 r. wyrok Sąd I instancji nie miał wiedzy o podjęciu decyzji, nie można skutecznie zarzucić mu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 104 k.p.a. Zarzut ten jest więc bezzasadny.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. Mając na uwadze przestawione wyżej okoliczności podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że w realiach rozpoznawanej sprawy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wyżej wskazano, WKZ nie wykazał, by w okresie, w którym przypisano mu bezczynność, dokonywał czynności opisanych w decyzji Ministra uchylającej poprzednie rozstrzygnięcie, a w szczególności by rozstrzygał wątpliwości dotyczące zakresu wpisu obszarowego i prowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające obejmujące zebranie całości materiału dowodowego, jego rozpatrzenie i sporządzenie na tej podstawie uzasadnienia decyzji kończącej sprawę. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że od 30 stycznia 2023 r. do 10 sierpnia 2023 r., a więc przez ponad pół roku, WKZ nie podejmował żadnych czynności mających na celu załatwienie przedmiotowej sprawy.

Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa jest taki stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący (wyrok NSA z 7 marca 2024 r., I OSK 2655/23, LEX nr 3710180). Skoro więc WKZ przez ponad pół roku nie podejmował w niniejszej sprawie żadnych czynności, jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Wniosek o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego w I instancji kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie 14 dni od doręczenia pełnomocnikowi skarżącego w I instancji skargi kasacyjnej, a więc po upływie terminu określonego w art. 179 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 28 września 2017 r., II FSK 2396/15). Jak bowiem wynika z akt sprawy, odpis skargi kasacyjnej doręczono pełnomocnikowi Spółki w dniu 6 marca 2024 r. (k. 108). Odpowiedź na skargę kasacyjną opatrzona datą 20 marca 2024 r. wpłynęła do WSA dnia 27 marca 2024 r. (k. 114) i została zwrócona zarządzeniem z 5 kwietnia 2024 r. (k. 116). Odpowiedź na skargę kasacyjną opatrzona datą 10 kwietnia 2024 r. została przesłana w tym samym dniu do NSA, a więc została wniesiona po terminie.