Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 101/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35, art. 36 § 1 i 2, art. 37 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Zalewa w sprawie przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego I. zobowiązuje Burmistrza Zalewa do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] – w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); V. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; VI. zasądza od Burmistrza Zalewa na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. S. (skarżący, strona) 20 lutego 2019 r. zwrócił się do Wójta Gminy M. z wnioskiem o przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w wyniku spływu wód opadowych na działkach nr [...] i [...] należących do Gminy M.

W związku z wyłączeniem z mocy prawa Wójta Gminy M. od udziału w postępowaniu dotyczącym ww. działek należących do Gminy M., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Elblągu (Kolegium) postanowieniem z 14 października 2019 r. działając na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - k.p.a.) wyznaczyło Burmistrza Zalewa (również: organ I instancji) jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Organ I instancji decyzją z 1 lipca 2021 r. w oparciu o art. 234 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233) nakazał:

- Gminie M. - właścicielowi działek o nr [...], obręb S., gmina M., powiat o., przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na ww. działkach, gdyż bezpośrednią przyczyną utrzymywania się wysokiego poziomu wód gruntowych na posesji J. S. jest brak odpływu wód gruntowych spowodowany niedrożnością rurociągu drenarskiego; (w szczególności należy zatem udrożnić rurociągi na wskazanych w opinii biegłych odcinkach, a także przeprowadzić zabiegi konserwacyjne polegające na odmuleniu rurociągów i osadników studzienek; w niektórych studzienkach zachodzi konieczność ich odtworzenia; należy zlikwidować nieprawidłowo wykonane podłączenia innych rurociągów (w tym uzupełnić brakujące pokrywy studzienek) a nadto nakazał wykonywanie w przyszłości bieżącej konserwacji sieci i jej elementów;

- Zarządowi Dróg Wojewódzkich - właścicielowi działek o nr [...], obręb S. gmina M., powiat o., wykonanie udrożnienia rurociągu na wskazanych w opinii biegłych odcinkach oraz w piśmie ZDW z dnia 3 października 2018 r. w szczególności na przeprowadzenie robót związanych z rozbiórką starego przepustu i wykonaniem nowego przepustu pod drogą (dla por. opinia uzupełniająca biegłych), który to przepust powinien posiadać te same rzędne co studzienka nr 4; aby umożliwić odpływ wód z działek nr [...]. Niezależnie od zachowania ww. rzędnych studzienki nr 4, zaleca się żeby mieć na uwadze to, iż nowe urządzenie wodne powinno składać się z dwóch studzienek znajdujących się po obu stronach drogi połączonych przepustem, a następnie system powinien być włączony do studzienki nr 1.

Organ zakreślił termin realizacji wskazanych wyżej obowiązków na 31 grudnia 2021 r., a także nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Kolegium w wyniku rozpoznania odwołań od powyższej decyzji wywiedzionych przez: stronę, ZDW, oraz Gminę M., rozstrzygnięciem z 17 września 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Skargi na powyższą decyzję wywiedli skarżący oraz Gmina M.

Prawomocnym wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Ol 1025/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Kolegium z 17 września 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazując, że "że choć samo wykonanie prac polegających na modernizacji sieci kanalizacyjnej oraz budowie sieci telekomunikacyjnej, a także przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] nie jest w sprawie sporne, to konieczne jest precyzyjne ustalenie czy konsekwencją tych działań były zmiany stanu wód na nieruchomościach objętych tymi pracami, jeśli tak to czy zmiany te oddziaływały na nieruchomość skarżącego prowadząc do jej zalewania. Organy wątpliwości na tym polu nie usunęły".

W dniu 27 lutego 2023 r. wpłynęło do Kolegium ponaglenie wniesione przez skarżącego "w sprawie braku decyzji administracyjnej Urzędu Miejskiego w Zalewie na wyrok WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 1025/21". W treści ponaglenia skarżący wskazał, że w jego ocenie postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do rozpatrzenia sprawy.

Postanowieniem z 24 kwietnia 2023 r. Kolegium stwierdziło, że: Burmistrz Zalewa, jako organ rozpatrujący wniosek J. S. w przedmiocie przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego na działkach nr [...] należących do Gminy M., dopuścił się bezczynności w sprawie (pkt 1); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zobowiązało Burmistrza Zalewa do załatwienia sprawy z wyżej opisanego wniosku J. S., wyznaczając termin do jej załatwienia – w ciągu 60 dni od dnia doręczenia organowi niniejszego postanowienia (pkt 3); zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości (pkt 4).

W uzasadnieniu wskazano, że akta sprawy (po wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ol 1025/21) zostały ostatecznie zwrócone do organu I instancji w dniu 23 grudnia 2022 r. Jak wynika z akt sprawy organ pismem z 2 marca 2023 r. wezwał strony postępowania do sformułowania wniosków w zakresie planowanej przez organ czynności dowodowej w zakresie opinii biegłego w sprawie określenia przyczyn utrzymywania się wysokiego poziomu wód gruntowych na posesji J. S. przy istniejącym układzie urządzeń wodnych i melioracji wodnych. Organ w piśmie tym nie poinformował stron o niezałatwieniu sprawy w terminach wynikających z przepisów, nie wyznaczył także nowego terminu załatwienia sprawy. Strony postępowania ustosunkowały się do wezwania składając pisma w dniach 14-16 marca 2023 r. Akta sprawy nie wskazują by po tej dacie organ prowadził postępowanie.

Zawiadomieniem z 23 czerwca 2023 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że ze względu na konieczność zabezpieczenia środków finansowych w budżecie Gminy Zalewo na udzielenie zlecenia biegłemu w sprawie określenia przyczyn utrzymywania się wysokiego poziomu wód gruntowych na jego posesji, przy istniejącym układzie urządzeń wodnych i melioracji wodnych, niezbędne jest zwołanie sesji Rady Miejskiej w Zalewie. Jednak w okresie od lipca do sierpnia ze względu na przerwę wakacyjną najbliższy prawdopodobny termin sesji Rady Miejskiej przypada na wrzesień tego roku. W związku z powyższym nie jest możliwe załatwienie opisanej sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a., a nowy termin załatwienia sprawy zostanie wskazany do dnia 30 września 2023 r.

W dniu 4 lipca 2023 r. skarżący wniósł do Kolegium ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji w sprawie jego wniosku o przywrócenie gruntu do stanu poprzedniego na działkach [...].

Następnie wywiódł (4 lipca 2023 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Zalewa wnosząc o: niezwłoczne załatwienie sprawy, wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości postępowania, wyznaczenie organowi prowadzącemu sprawę ostatecznego terminu do jej załatwienia oraz przyznanie rekompensaty z tytułu opieszałego działania organu. W uzasadnieniu wskazał, że od kwietnia 2022 r. organ nie podjął w sprawie konkretnych działań, chociaż w dniu 13 czerwca 2023 r. zostało ogłoszone zwołanie zwyczajnej sesji Rady Miejskiej w Zalewie na dzień 28 czerwca 2023 r. Stwierdził, że organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie pozornych czynności w dużym odstępie czasu co prowadzi do nieuzasadnionej zwłoki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarga na przewlekłość wniesiona do Sądu za pośrednictwem Kolegium a niepoprzedzona ponagleniem wniesionym do organu prowadzącego postępowanie administracyjne, winna zostać odrzucona.

W piśmie procesowym z 15 listopada 2023 r. skarżący poinformował, że sprawa nadal nie została załatwiona. Do pisma załączył zawiadomienia organu z 2 września 2023 r. i 31 października 2023 r. o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. ze względu na okoliczność, że całość akt sprawy została przesłana do WSA w Olsztynie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności odnotować należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one Stronie w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Sąd administracyjny ma obowiązek zbadania dopuszczalności skargi z urzędu. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem.

Uwzględniwszy powyższe, należy podkreślić, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma zatem odpowiedź na pytanie, czy wniesione przez stronę ponaglenie złożone bezpośrednio do organu wyższego stopnia, tj. Kolegium, było skutecznym środkiem zaskarżenia w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów, warunkującym dopuszczalność skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Zalewa. Na tak zadane pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.

Tryb wnoszenia ponaglenia określony jest w art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Burmistrz wskazał, że strona nie dochowała trybu wniesienia ponaglenia, ponieważ wniosła ponaglenie bezpośrednio do organu wyższego stopnia, z pominięciem pośrednictwa organu prowadzącego postępowanie. Jednakże ponaglenie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. (zob. postanowienie NSA z 22 kwietnia 2020 r., I OSK 443/20, publ.: orzezcenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Jeśli ponaglenie stanowi podanie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to zgodnie z art. 65 § 1 i 2 k.p.a. jego wniesienie nawet do organu niewłaściwego jest skuteczne i powinno skutkować przekazaniem do organu właściwego, z jednoczesnym zawiadomieniem wnoszącego podanie. Powołany przepis służy temu, aby mimo wniesienia podania do organu niewłaściwego zostało ono doręczone organowi właściwemu oraz aby strona z powodu swego błędu nie poniosła szkody (postanowienie NSA z 11 grudnia 2019 r., II OSK 3655/19, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie podanie, tj. ponaglenie, zostało wniesione bezpośrednio do Kolegium. Naruszenie trybu wniesienia ponaglenia nie miało jednak wpływu na ocenę dopuszczalności wniesienia skargi przez skarżącego. Organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia powinien był poinformować organ prowadzący postępowanie o wniesionym ponagleniu i wezwać ten organ do przekazania akt sprawy oraz ustosunkowania się do wniesionego ponaglenia. Uznanie, że wniesienie ponaglenia do organu właściwego z naruszeniem trybu z art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. nie stanowi wyczerpania środka zaskarżenia (o jakim mowa w art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b p.p.s.a.), jest wyrazem nadmiernego formalizmu i sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 65 k.p.a. Jeśli bowiem skuteczne jest wniesienie podania do organu niewłaściwego, to tym bardziej skuteczne jest skierowanie ponaglenia do organu właściwego do jego rozpatrzenia, pomimo naruszenia trybu jego wnoszenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przejawem nadmiernego formalizmu jest także m.in. odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie przez stronę składającą ponaglenie innej podstawy prawnej, niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego (postanowienie NSA z 26 lutego 2020 r., II OSK 416/20; postanowienie NSA z 4 marca 2020 r., II OSK 468/20, CBOSA). Bez znaczenia w tym względzie pozostaje fakt, że przed złożeniem skargi ponaglenie w tej sprawie nie wpłynęło do Burmistrza. Poza kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu pozostaje bowiem ocena, czy Kolegium przekazało ponaglenie strony do organu I instancji "niezwłocznie", jak nakazuje to art. 65 § 1 k.p.a. Po wtóre zaś zauważyć trzeba, że czas, w którym doszło lub dojdzie do przekazania podania do organu w trybie ww. przepisu jest okolicznością zupełnie niezależną od strony. Z tego względu odrzucenie skargi, która w omawianych okolicznościach wpłynęła do Sądu wcześniej, niż organ, któremu zarzucana jest przewlekłość, otrzymałby ponaglenie poprzedzające skargę, byłoby nie tylko przejawem nadmiernego formalizmu, o którym mowa wyżej. Stanowiłoby to równocześnie nieuprawnione różnicowanie sytuacji prawnej stron, które w podobnych okolicznościach wniosły skargę na bezczynność lub przewlekłość poprzedzoną wniesieniem ponaglenia bezpośrednio do organu wyższego stopnia, a dopuszczalność takiej skargi zależałaby wyłącznie od szybkości działania organu w przesłaniu podania zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 226 stycznia 2021 r., II OSK 2022/20 oraz postanowienia NSA z dnia 29 lipca 2020 r. w sprawach odpowiednio: II OSK 1270/20, II OSK 1282/20 i II OSK 1260/20, CBOSA).

Zatem strona spełniła formalny wymóg wniesienia skargi, gdyż poprzedziła ją wniesieniem stosownego ponaglenia. Z treści przedmiotowego ponaglenia wynika, że strona zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie.

Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).

W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, CBOSA).

Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości postępowania ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W art. 35 k.p.a. zostały określone terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.), ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Samo informowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. A zatem sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu winien rozważyć wszelkie okoliczności związane z pozostawaniem przez organ w zwłoce z załatwieniem sprawy w terminach przewidzianych w k.p.a.

W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W opinii składu orzekającego, w okolicznościach sprawy wystąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.

Szczegółowy przebieg niniejszego postępowania został przedstawiony w części historycznej uzasadnienia w związku z powyższym, jedynie dla przypomnienia, Sąd wskazuje, że akta sprawy (po wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ol 1025/21) zostały ostatecznie zwrócone do organu I instancji w dniu 23 grudnia 2022 r. Postanowieniem z 24 kwietnia 2023 r. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Zalewa, jako organ rozpatrujący wniosek J. S. w przedmiocie przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego na działkach nr [...] należących do Gminy M., dopuścił się bezczynności w sprawie i zobowiązało organ do załatwienia sprawy z wyżej opisanego wniosku wyznaczając termin do jej załatwienia – w ciągu 60 dni od dnia doręczenia organowi niniejszego postanowienia. Zawiadomieniem z 23 czerwca 2023 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że nie jest możliwe załatwienie opisanej sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a., a nowy termin załatwienia sprawy zostanie wskazany do dnia 30 września 2023 r. W piśmie procesowym z 15 listopada 2023 r. skarżący poinformował, że sprawa nadal nie została załatwiona. Do pisma załączył zawiadomienia organu z 2 września 2023 r. i 31 października 2023 r. o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a.

W ocenie Sądu, prowadzenie postępowania przez organ przez okres dłuższy, niż stanowią przepisy, daleki od niezwłocznego, nie było zgodne z prawem. W aktach administracyjnych próżno szukać dowodów na to, że przedłużenie postępowania było konieczne, np. ze względu na analizę materiału dowodowego lub jego koncentrację, podejmowanie jakichkolwiek czynności mogących uzasadniać dłuższy czas procedowania, bądź skomplikowany charakter sprawy, o której wspomniał organ. Ponadto brak akt sprawy w siedzibie organu z tego względu, że znajdują się sądzie, nie jest przeszkodą w zapoznaniu się z tymi aktami przez ten organ lub organ działający z jego upoważnienia. Również stanowisko organu wskazujące na konieczność zabezpieczenia środków finansowych w budżecie na udzielenie zlecenia biegłemu, czy też sezon urlopowy, nie usprawiedliwia przewlekłości. Natomiast kontekst sprawy pozwala stwierdzić, że rozstrzygnięcie powinno być podjęte w sposób niezwłoczny.

Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Zalewa w sprawie z wniosku skarżącego o przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w wyniku spływu wód opadowych okazała się uzasadniona. Burmistrz przewlekle prowadził postępowanie. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez 2 miesiące i dopiero po takim terminie występuje do stron postępowania o sformułowanie wniosków w zakresie planowanej czynności dowodowej, następnie po upływie kolejnych 3 miesięcy informuje skarżącego, że ze względu na przerwę wakacyjną załatwienie sprawy w terminie nastąpi w ciągu kolejnych 2 miesięcy i finalnie przez kolejne miesiące nie podejmuje czynności w sprawie.

Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniało oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, co orzeczono w pkt II sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji ani innego rozstrzygnięcia (brak takiej informacji w aktach sprawy), Sąd zobowiązał Burmistrza Zalewa do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego 20 lutego 2019 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Należy podkreślić, że Sąd nie zobowiązuje do wydania konkretnego rodzaju aktu administracyjnego w sprawie, ale do załatwienia wniosku strony.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc niewydanie przez długi okres aktu), Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ wynikało wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku) lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W sprawie nie wystąpiły podstawy do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o czym na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Fakt stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej lub grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii jedynie fakultatywne działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np.: wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17; WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., III SAB/Gl 72/19; WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2018 r., III SAB/Wr 40/17, CBOSA).

Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona skarżąca na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wniesionej skargi (zob.: wyroki NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 i z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17, CBOSA). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją (tak NSA a wyroku z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3094/19). Natomiast skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej z uwzględnieniem jej funkcji kompensacyjnej. Nie podał żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na poniesienie przez niego szkody, która wymagałaby zrekompensowania, nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych strat, które są wynikiem bezczynności organu.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł (pkt VI sentencji wyroku), na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.