Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1311/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2368/19 w sprawie ze skargi A.B. i M.B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1.oddala skargę kasacyjną; 2.zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz A.B. i M.B. solidarnie kwotę 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2368/19 w sprawie ze skargi A.B. i M.B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2901 ze zm. dalej rozporządzenie) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 , ze zm. dalej u.g.n.) w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.

Na podstawie powyższych zarzutów Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

Odpowiedź na skargę wnieśli skarżący A.B. i M.B. reprezentowani przez pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach złożonej skargi kasacyjnej.

Należy wyjaśnić, że NSA odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a. Oznacza to, że NSA ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie w niniejszej sprawie NSA podzielił w całości przedstawiony w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zauważyć jednak należy, że istota sporu koncentruje się wokół wykładni przepisów materialnoprawnych, tj. art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia przez przyjęcie, że w sprawie powinien mieć zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, a nie § 36 ust. 3 rozporządzenia. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia jakie reguły mają zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie przepisów specustawy drogowej.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uchylił oba rozstrzygnięcia organów administracji. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że skoro sporna nieruchomość w dokumentach planistycznych przeznaczona była na cele rolne, a nie drogowe, to określenie jej wartości miało miejsce na błędnej podstawie prawnej. W konsekwencji powoduje to, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustalenia wartości przyznanego odszkodowania.

Analizując powyższe zagadnienie wskazać należy, że zgodnie z art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Jednocześnie stosownie do § 36 rozporządzenia obowiązującego w dacie wydawania zaskrzonego wyroku, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni (pkt 1), wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni (pkt 2) – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4).

Jedynie na marginesie należy wskazać, że tożsame regulacje zawarte zostały także w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832) tj. w § 49.

Drugą kwestią, na którą należy zwrócić uwagę jest to, że jak zasygnalizowano wcześniej, podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm. dalej : specustawa drogowa). Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które wskutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Wynika z powyższego, iż do ustalenia i wypłaty odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko odpowiednio. W niniejszej sprawie oznacza to, że przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmienienie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej.

W doktrynie i orzecznictwie dość zgodnie przyjmuje się, że wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (vide: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134).

To odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno u.g.n. jak i rozporządzenia. To zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i wynikający z niego sposób i zakres odesłania nie jest przypadkowy, jeżeli weźmie się pod uwagę, że specustawa drogowa zawiera jeszcze jedno odesłanie w art. 23, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy drogowej odsyła wprost (a nie odpowiednio) do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów u.g.n. (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Wobec powyższego ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie specustawy drogowej, nie można pomijać relacji prawnej jaka zachodzi pomiędzy specustawą drogową, a u.g.n., którą kształtuje art. 12 ust. 5 specustawy drogowej. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że § 36 ust. 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy wywłaszczenie nieruchomości na cele drogowe następuje w stosunku do działek, których przeznaczenie w dniu wywłaszczenia przewidywało ten cel drogowy.

Jeśli zatem z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie odpowiednio, to przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. nie może znaleźć zastosowania. (vide: wyroki NSA z dnia 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 985/22).

W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia należało uznać za niezasadny.

Jednocześnie z powyższych wywodów wynika również, że operat szacunkowy wskazujący wartość wywłaszczonej nieruchomości określoną na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uznany za dowód, który w rozpoznawanej sprawie mógł przesądzać o wartości ustalonego odszkodowania. Jak bowiem wskazano powyżej, wartość nieruchomości wskazana w operacie została ustalona tak, jakby była ona przeznaczona zgodnie z dokumentami planistycznymi na cele drogowe, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Tak przygotowany operat nie odpowiadał stanowi faktycznemu sprawy i nie stanowił prawidłowego dowodu. Oznacza to, że również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie określane jest jako zasada słuszności.

Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości odstąpienia, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części od organu na rzecz skarżących. Miarkowanie w niniejszej sprawie polegało na zasądzeniu kosztów postępowania w wysokości 1000 zł.

Zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego (zastępstwa radcy prawnego) w części było podyktowane tym, że na tej samej sesji zostało rozpoznanych trzy sprawy o tożsamym charakterze, z czym związany jest mniejszy nakład pracy pełnomocnika oraz okolicznością, że Sąd I instancji na jednym terminie rozprawy uwzględnił te trzy skargi, ale zupełnie z innych przyczyn niż te podniesione w skardze i w każdej z tych spraw pełnomocnik skarżących otrzymał pełne wynagrodzenie (w sumie w trzech sprawach dało to kwotę 32 400 zł).