Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2116/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] w [...] (dalej jako "skarżący", "[...]") jest uchwała Rady Miasta [...]uchwałę Rady [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 8598), w części obejmującej § 1 ust. 1 pkt 2 tej uchwały.

W skardze na ww. Uchwałę [...] zarzucił:

1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 13f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst. jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej "u.d.p.") w zw. z art. 7 i art. 94 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) - dalej: "Konstytucja RP", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zmianę w § 1 ust. 1 pkt 2 kwestionowanej uchwały przepisu § 8 Uchwały Rady [...] z dnia [...]czerwca 2008 r. Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 13 sierpnia 2008 r. nr 138 poz. 4868 ze zm., dalej "uchwała z 2008 r.", "uchwała nr [...]"), poprzez podwyższenie w § 8 ust. 1 opłaty dodatkowej za każdorazowe nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu samochodowego w SPPN do kwoty 250 zł oraz wprowadzenie w § 8 ust. 2 zmniejszonej opłaty dodatkowej wynoszącej 170 zł, co stanowiło naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności;

2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucja RP w zw. z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. Nr 2016, poz. 283 ze zm.) poprzez naruszenie zasad prawidłowej i rzetelnej legislacji, w drodze sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały bez uwzględnienia w nim informacji, które wyjaśniałyby pięciokrotne podwyższenie w drodze zaskarżonej uchwały opłaty dodatkowej za każdorazowe nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu samochodowego w SPPN oraz wprowadzenie opłaty zmniejszonej wynoszącej 170 zł w związku z dokonaniem wymaganej płatności w terminie 7 dni od dnia jej nałożenia;

Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi [...] wskazał, że zgodnie z art. 13b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania. art. 13b ust. 3 u.d.p. Na podst. art. 13b ust. 4 u.d.p. pkt 1-3 Rada miasta ustalając strefę płatnego parkowania była uprawniona do ustalenia wysokość stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych; wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych. Jak wynika z art. 13f ust. 1-2 u.d.p. Rada [...] była również uprawniona do ustalenia opłaty dodatkowej związanej z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie pojazdu oraz sposobu jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przy tym przekroczyć 10 % minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2020 r. (Dz. U. z dnia 18 września 2019 r.) w 2020 r. powyższa kwota wynosi [...]zł.

Prokurator wskazał, że bezspornie zatem wysokość opłaty dodatkowej wprowadzonej w kwestionowanej uchwale tj. [...] zł oraz wysokość opłaty pomniejszonej tj. [...] zł mieści się w dopuszczalnych prawem granicach. Jednakże przed nowelizacją ta sama opłata dodatkowa związana z zaparkowaniem samochodu w [...] bez uiszczenia wymaganej opłaty za postój pojazdu wynosiła [...] zł. Uchwała nr [...] nie przewidywała przy tym opłaty zmniejszonej, która miałaby zachęcać do szybszego uregulowania płatności.

Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu do projektu uchwały wskazano na okoliczności, którymi Rada [...] kierowała się przy podwyższeniu ww. opłaty. Po pierwsze podwyższenie opłaty wynika ze zmiany realiów ekonomicznych i spadku siły nabywczej pieniądza w okresie od wprowadzenia opłaty w pierwotnej wysokości wynoszącej [...] zł uchwałą Rady[...] nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Ponadto opłatę we wprowadzonej wysokości porównano do opłaty dodatkowej za brak ważnego biletu komunikacji publicznej w [...], która wynosi obecnie [...] zł albo [...] zł w razie jej uiszczenia w terminie 7 dni od daty nałożenia. Dodatkowo opłatę odniesiono do kryterium podstawowego celu SPPN (Strefa Płatnego Parkowania Niestrzeżonego), którym jest zwiększenie rotacji parkujących pojazdów oraz realizacji polityki transportowej miasta, a także zjawiska polegającego na parkowaniu pojazdów w SPPN bez uiszczenia stosownej opłaty, które dotyczy około 11 % parkujących.

Zdaniem Prokuratora regulacja przyjęta w drodze kwestionowanej nie, odpowiada wymogom prawidłowej legislacji z punktu widzenia proporcjonalności wprowadzonych przepisów i podwyższenia opłaty, w odniesieniu do kryterium niezbędności oraz osiągnięcia ich ratio legis (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)..

Prokurator podkreślił jednorazowość podwyższenia opłaty za parkowanie pojazdów. Wskazał, że co prawda nie była ona podnoszona od 13 lat, jednak poza aspektem fiskalnym powyższej decyzji trudno jest wskazać jakiekolwiek inne argumenty za poparciem takiej regulacji. Istotnie, od daty wprowadzenia opłaty faktycznie zmianie uległy wskaźniki ekonomiczne. Wprowadzona jednak obecnie opłata nie powinna tak jaskrawo odbiegać od opłaty poprzedniej. Zmiany tego rodzaju powinny być dokonywane stopniowo, tak aby możliwym była ocena ich wpływu na kształtowanie przyzwyczajeń osób parkujących pojazdy.

Ponadto skarżący podkreślił, że wysokość opłaty została odniesiona do wysokości opłaty za jazdę bez biletów komunikacją miejską. W ocenie skarżącego trudno jednak uznać opłaty za korzystanie z komunikacji publicznej za takie, które można odnieść w prosty sposób do opłat za parkowanie pojazdów w SPPN. Zgodnie z załącznikiem do uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w [...] opłata za bilet normalny 30 dniowy imienny uprawniający do podróżowania w 1 i 2 strefie wynosi [...] zł. Opłata zaś dodatkowa za jednorazową jazdę bez biletu stanowi 38-krotność ceny biletu jednorazowego przesiadkowego normalnego, obowiązującego w strefie 1 i 2, tj. Obecnie[...] zł. Jednocześnie w przypadku osoby, której nie przysługuje odpowiedni abonament, opłata za zaparkowanie samochodu w SPPN przez 10 godzin, przy uwzględnieniu stawek z § 2 ust. 1 pkt 1-4 uchwały nr [...] wyniesie [...] zł. W przypadku zaś parkowania samochodu w SPPN przez miesiąc, w godzinach od 8 do 18 opłata taka wyniesie w sumie około [...]zł.

Opłata dodatkowa za jednorazowe zaparkowanie samochodu w SPPN bez uiszczenia opłaty, wynosi obecnie [...] zł, w sytuacji gdy opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu wynosi [...] zł. Gdyby dokonać obliczenia opłaty dodatkowej w sposób analogiczny do opłaty należnej za jazdę bez biletu, powinna ona wynieść nie [...] zł lecz [...] zł tj. 38 krotność opłaty za parkowanie pojazdu przez 1 godzinę w SPPN. Reasumując, trudno uznać aby przyjętą w kwestionowanej uchwale wysokość opłaty dodatkowej i opłaty dodatkowej obniżonej można było porównywać do opłaty dodatkowej za jazdę bez ważnego biletu [...].

Ponadto w ocenie skarżącego, drastyczne podwyższenie opłaty dodatkowej za parkowanie bez uiszczenia opłaty nie odniesieni zamierzonego rezultatu. Zjawisko parkowania bez zapłaty, jak wskazano w uzasadnieniu uchwały obecnie dotyczy 11% pojazdów. Wydaje się, że wynika ono nie ze zbyt niskich opłat dodatkowych, ale po pierwsze z dużej wysokości opłat za parkowanie, a po drugie z ilości samochodów, którymi dojeżdżają do pracy mieszkańcy okolicznych miejscowości, którym nie przysługuje abonament za parkowanie. Prokurator wskazał, że w przypadku osób dojeżdżających do [...] komunikacją zbiorową z sąsiednich miejscowości, możliwym było wprowadzenie atrakcyjnych biletów abonamentowych. Przyniosło to lepszy skutek niż podnoszenie opłat dodatkowych za jazdę bez biletu. Stąd też w ocenie skarżącego, przyjęta regulacja nie doprowadzi do osiągnięcia celu uchwały to jest zmniejszenia ilości osób, które nie płacą za parkowanie pojazdów w SPPN, a tym bardziej ograniczenia ilości samochodów, które poruszają się w obszarze miasta objętym SPPN. Bez względu bowiem na wysokość opłat dodatkowych, osoby spoza [...] i tak będą musiały dojeżdżać do pracy samochodami, a większości z nich nie przysługuje miejsce w parkingu podziemnym lub inna możliwość parkowania poza SPPN.

Tym samym zdaniem skarżącego trudno uznać, aby kwestionowana regulacja wprowadzona zaskarżoną uchwała spełniała wymogi niezbędności, przydatności i proporcjonalności sensu stricto. Stąd też wprowadzona kwestionowaną uchwałą nowelizacja § 8 ust. 1 i 2 uchwały z 2008 r. jest niezgodna z zasadą proporcjonalności w odniesieniu do stanowienia aktów prawa miejscowego i narusza tym samym w sposób istotny art. 13f ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 94 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Uzasadniając pkt 2 skargi Prokurator wskazał brak umotywowania uchwalenia ww. stawki na poziomie przybliżonym do stawki maksymalnej, wynoszącej w dacie jej podjęcia [...]zł, co jego zdaniem nosi cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Uzasadnienie umożliwia bowiem kontrolę organów nadzoru i kontrolę sprawowaną przez sądy administracyjne. Brak należytego uzasadnienia uchwały, które pozwala na weryfikację poprawności badanego aktu, trzeba kwalifikować, jako istotne naruszenie prawa tj. art. 7 Konstytucji RP. Sygnalizowane naruszenie zasad prawidłowej legislacji, w ocenie prokuratora nosi znamiona istotnego naruszenia prawa, a zatem daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w kwestionowanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za niezasadną i wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że powyższa argumentacja i polemika skarżącego jest nietrafna i z formalnego punktu widzenia niewłaściwie kierowana. Odpierając zarzut kilkunastoletnich zaniedbań poprzez, jak rozumie to organ, zaniechanie wprowadzania stopniowych podwyżek opłat, należy zauważyć, że ustawa o drogach publicznych dopiero od jej nowelizacji ustawą z dnia[...]lipca 2018 r. o zmianie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1693), pozwoliła na podwyższenie opłaty dodatkowej. Przedtem nie było takiej możliwości, bowiem górna granica tej opłaty była przez ustawę określona sztywno w wysokości [...] zł. Nie można więc za ten stan winić organu.

Odnosząc się do porównania wysokości opłaty dodatkowej za postój do opłaty dodatkowej za jazdę bez ważnego biletu w środkach komunikacji miejskiej, organ wskazał, że wyliczenia skarżącego dotyczące tych proporcji nie są miarodajne, ponieważ różne wartości wyjściowe będą mieć wpływ na rezultat końcowy. Za jazdę bez biletu o wartości [...] zł (20 min), [...] zł (75 min.), [...] zł (90 min) opłata dodatkowa będzie w każdym przypadku wynosić [...] zł. Z kolei niewniesienie opłaty za postój w strefie płatnego parkowania w wysokości od [...] zł (1 godz.) do [...] (cały dzień) opłata dodatkowa wynosi [...] zł. Przy czym opłata dodatkowa za jazdę bez biletu upoważnia do przejazdu tylko do końca trasy danego środka komunikacji, a opłata dodatkowa za postój w SPPN upoważnia do postoju przez cały dzień. Zdaniem organu trudno więc wyrokować, że opłata dodatkowa za postój w SPPN jest proporcjonalnie wyższa niż opłata za jazdę bez ważnego biletu. Chodzi tu raczej o wskazanie na podobieństwo dotkliwości obydwu opłat dodatkowych.

Organ wskazał, że sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. ustawy nowelizującej odniósł się do wysokości opłaty za brak biletu komunikacji miejskiej w Warszawie. Z powyższego uzasadnienia zdaniem organu wynika, że sam ustawodawca dostrzegł konieczność i uzasadnienie dla znacznego podwyższenia wysokości opłaty dodatkowej.

Ponadto, zdaniem organu, zawarte w uzasadnieniu skargi twierdzenia skarżącego, że podniesienie opłat za postój nie spowoduje zmniejszenia liczby kierowców, którzy nie płacą opłaty za postój w strefie płatnego parkowania, nie jest prawdziwe. Od czasu wejścia w życie zaskarżonej uchwały ilość zidentyfikowanych postojów pojazdów w SPPN bez wniesionej opłaty spadła o około 30 %.

Zdaniem organu uzasadnienie zostało sporządzone w sposób prawidłowy. Zawierając przedstawienie stanu obecnie obowiązującego i proponowanego, z uzasadnieniem podwyższenia stawki opłaty dodatkowej, umożliwiło Radzie [...] podjęcie stosownej uchwały. Organ wykazał, że zwiększenie opłaty ma służyć znacznemu ograniczeniu unikania opłaty za postój oraz urealnieniu ceny do obecnej siły nabywczej pieniądza, aby opłata dodatkowa stanowiła dolegliwość, przed którą będą chcieli się uchronić korzystający z SPPN poprzez wniesienie należnej opłaty za postój.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów przepis ten należy stosować wraz z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Utrwalony jest również pogląd, że brak uzasadnienia dla rozwiązania prawnego przyjętego w uchwale może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący określone rozstrzygnięcie (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 1468/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zatem w okolicznościach sprawy ani w oparciu o treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani na podstawie przekazanej wraz z odpowiedzią na skargę dokumentacji nie sposób ustalić jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie to powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności (vide: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019r. sygn. akt I OSK 638/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skarga podlega oddaleniu, albowiem uchwała w zaskarżonym zakresie nie narusza prawa.

W zaskarżonej uchwale Rady [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat, w § 1 ust. 1 pk 2 wskazano, że w uchwale nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2008 r. Nr 138, poz. 4868, z 2009 r. Nr 12, poz. 270, z 2011 r. Nr 161, poz. 5060, z 2012 r., poz. 7302, z 2013 r., poz. 12829 oraz z 2017 r. poz. 11798), § 8 otrzymuje brzmienie:

"§ 8. 1. Ustala się opłatę dodatkową za każdorazowe nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu samochodowego w SPPN, w wysokości [...] zł, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, w terminie 7 dni od wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej albo otrzymania wezwania do zapłaty, jej wysokość ustala się na kwotę [...] zł.

3. Opłaty dodatkowe, o których mowa w ust. 1 i 2, pobiera zarządzający SPPN.

4. Sposób pobierania opłat, postępowanie reklamacyjne i odwoławcze oraz tryb wydawania dokumentów związanych z zastosowaniem zerowej stawki opłaty za postój i opłaty abonamentowej za postój, określa Regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN), stanowiący załącznik nr 2 do uchwały."

W tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, że z treści skargi Prokuratora Okręgowego w[...] wynika, że dotyczy ona jedynie § 1 ust. 1 pkt 2 tej uchwały w części, w jakiej wprowadza nowe brzmienie § 8 ust. 1 i 2 uchwały z 2008 r. W skardze nie zawarto zarzutów odnoszących się brzmienia ust. 3 i ust. § 8 uchwały z 2008 r.

Zaskarżona uchwała z dnia [...] lipca 2020 r. wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w zw. art. 13b ust.4 pkt 2 i 3 i ust. 7 oraz art.13 f ust. 2 i 3 u.d.p.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (aniżeli wymienione w powyższych punktach), zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1). Opłatę o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1). Na zasadzie art. 13b ust. 2 u.d.p. strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

W myśl art. 13 b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania lub śródmiejską strefę płatnego parkowania.

Zgodnie natomiast z art. 13b ust. 4 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1,

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi,

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Natomiast w myśl art. 13b ust. 7 opłaty, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi.

W myśl art. 13f ust 1 – 2 tej ustawy

1. Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową.

2. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę.

Mając na względzie treść przytoczonych wyżej przepisów, a w szczególności art. 13f ust. 2 u.d.p należy uznać, że ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia wysokości opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

W tym miejscu podkreślić, że od dnia 24 listopada 2003 r., tj. od czasu umocowania wprost w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zasad funkcjonowania strefy płatnego parkowania, obowiązywał art.13f ust. 2 w brzmieniu: Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć [...] zł.

Wykonując powyższe upoważnienie, Rada [...] w § 8 ust. 1 ww. uchwały z dnia 26 czerwca 2008 r. nr [...] zawarła zapis, iż: "Ustala się opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w SPPN w wysokości [...] zł."

Nowelizację przepisu art. 13 f ust. 2 u.d.p. w zakresie zmiany maksymalnej wysokości opłaty dodatkowej z wysokości [...] zł na wysokość, która nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę - wprowadzono ustawą z dnia [...] lipca 2018 r. o zmianie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw, która w tym zakresie weszła w życie [...] września 2019 r.

Podkreślić należy, jak słusznie wskazał organ, że obecne brzmienie art. 13 f ust. 2 u.d.p. nie zawiera jakichkolwiek dodatkowych przesłanek czy wytycznych, z wyjątkiem maksymalnej wysokości opłaty, jakimi organ gminy powinien kierować się przy ustalaniu wysokości opłaty dodatkowej.

Odnosząc się do określonej w ustawie górnej granicy wysokości opłaty dodatkowej, to zgodnie z § 1 rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2020 r. (Dz. U. z 2019 r, poz. 1778.) od dnia [...] stycznia 2020 r. ustala się minimalne wynagrodzenie za pracę w wysokości [...] zł. Tym samym w dacie wydania zaskarżonej uchwały górna granica wysokości opłaty dodatkowej wynosiła [...] zł, a zatem – jak przyznał sam skarżący – ustalona zaskarżoną uchwałą opłata dodatkowa w wysokości [...] mieści się w granicach wskazanych w przepisie ustawowym.

Zdaniem Sądu zarzuty skarżącego, wskazujące, iż tak znacząca podwyżka opłaty w [...] powinna nastąpić stopniowo, mają charakter słusznościowy. Z wyżej przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych jak też ustawy z dnia [...] lipca 2018 r. o zmianie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw (nowelizującej brzmienie art. 13f ust. 2 u.d.p.), nie wynika w żaden sposób konieczność czy też potrzeba rozłożenia w czasie podwyżki kwoty opłaty dodatkowej.

Także zarzut skarżącego, iż drastyczne podwyższenie opłaty dodatkowej nie odniesie zamierzonego skutku, jest niezasadny, gdyż dotyczy przewidywania braku skutków działań podjętych przez organ, a nie wskazuje jakie przepisy prawa tymi działaniami (podwyższenie wysokości opłaty dodatkowej) zostały naruszone.

Odnosząc się do obszernego wywodu skarżącego dotyczącego porównania wysokości opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie dopłaty dodatkowej za jazdę bez ważnego biletu transportu zbiorowego, w ocenie Sądu wskazać należy na treść uzasadnienia ustawy z dnia [...] lipca 2018 r. o zmianie ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2333 z 2018 r.), w myśl którego cyt.: "Obecnie częstą praktyką w przypadku dłuższego postoju w strefie jest pozostawienie samochodu bez opłaty, za co grozi kara w postaci opłaty dodatkowej, która nie może przekroczyć [...] zł. Celem proponowanego rozwiązania jest ograniczenie tego rodzaju praktyk. Jeżeli miasto zdecydowałoby się zwiększyć stawkę za godzinę parkowania, a opłata dodatkowo pozostałaby na poziomie 50 zł, mogłoby to oznaczać, że bardziej opłaca się zapłacić karę niż wnieść opłatę za parkowanie. W trakcie konsultacji publicznych wiele podmiotów zwracało uwagę na ten problem. Ponadto obowiązujący limit opłaty dodatkowej w wielu miastach jest znacznie niższy od kar za przejazdy komunikacją publiczną bez ważnego biletu co zdecydowanie nie motywuje do korzystania z transportu publicznego. Przykładowo opłata za brak biletu komunikacji miejskiej w [...] wynosi [...] zł, tzn. jest ponad pięciokrotnie większa niż wysokość obecnie maksymalnej opłaty dodatkowej za brak uiszczenia opłaty za parkowanie – [...] zł. Istnieje więc wyraźna relacja między wysokością opłaty parkingowej a motywacją do korzystania z transportu publicznego. Posłużenie się wskaźnikiem, w miejsce sztywnych kwot, zapewni aktualność wysokości opłat. Obowiązujące obecnie limity nie były zmieniane od 14 lat, co doprowadziło do realnie znacznej obniżki opłat do poziomu, który nie zapewnia już pożądanej rotacji miejsc parkingowych i nie pozwala na prowadzenie skutecznej polityki transportowej w miastach.".

W ocenie Sądu nie może dziwić odniesienie się Rady [...] w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały do różnicy pomiędzy opłatą za brak biletu komunikacji miejskiej w [...] a opłatą dodatkową za brak uiszczenia opłaty za parkowanie w [...], gdy sam ustawodawca czyni to uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej przepis art. 13f u.d.p. Ponadto ma rację organ, wskazując, że za jazdę bez biletu komunikacji publicznej o maksymalnej wartości [...] zł opłata dodatkowa będzie wynosić [...] zł i upoważnia do przejazdu tylko do końca trasy danego środka komunikacji. Z kolei niewniesienie opłaty za postój w strefie płatnego parkowania w wysokości do [...] opłata dodatkowa wynosi [...] zł i upoważnia do postoju przez cały dzień. Tym samym błędnie wskazał Prokurator, że opłata dodatkowa za postój w SPPN jest proporcjonalnie wyższa niż opłata za jazdę bez ważnego biletu komunikacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności wskazać należy, że w myśl tego przepisu:

"1. Wolność człowieka podlega ochronie prawnej.

2. Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje.

3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw."

Powyższy zarzut jest niezasadny. Po pierwsze skarżący nie wskazał, z jaką konstytucyjną wolnością powiązał uregulowanie opłaty dodatkowej w granicach wymaganych przez ustawę. Po drugie – w ocenie Sądu – zarzut ten w pewnym sensie wskazuje na niekonstytucyjność nowego brzmienia art. 13 f ust. 2 u.d.p. w zakresie, jakim umożliwia jednorazowe podwyższenie opłaty dodatkowej, bez konieczności rozłożenia w czasie.

Odnosząc się do zarzutu odnoszącego się do wprowadzenia w § 8 ust. 2 zmniejszonej opłaty dodatkowej wynoszącej [...] zł, podnieść należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn.. akt II SA/Gl 1344/19, LEX nr 2771416, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 maja 2015 r. sygn.. akt II SA/Sz 251/15 LEX nr 1760665), że delegacja ustawowa z art. 13 f ust. 1 i 2 u.d.p. uprawniająca organ gminy do ustalenia wysokości opłaty dodatkowej, nie zabrania różnicowania wysokości opłaty w zależności od terminu jej uiszczenia. Rozwiązań mieszczących się w ramach ustawowych, ale względniejszych dla adresatów tych norm, nie można uznawać za przekroczenie uprawnienia ustawowego. Uchwała, stanowiąc akt prawa miejscowego, stanowi jednocześnie akt stosowania prawa jakim jest ustawa o drogach publicznych, przez uprawniony organ. W procesie stosowania prawa obowiązuje zaś zasada argumentum a maiori ad minus. Oznacza to, iż organ stanowiący gminy mógł określić niższe od maksymalnych stawki opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ust.2 u.d.p., wskazując przy tym warunek zastosowania tej niższej stawki. Nie można tego zabiegu uznać za naruszenie obowiązującego prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucja RP w zw. z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" podkreślić zależy, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano m. in. że cyt.: "W [...] wysokość opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu samochodowego w SPPN została ustalona uchwałą Nr [...] Rady[...]z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz, Woj. Maz. Nr 298, poz. 7866) w jej maksymalnej ustawowej wysokości, tj. [...] zł i w takiej kwocie obowiązuje do dziś.

17 lat temu kwota [...] zł miała zdecydowanie inną wartość, podobnie jak dzienna oplata za postój w SPPN ([...] zł). Od tego czasu znacznie wzrosły podstawowe wskaźniki ekonomiczne (inflacja, przeciętne wynagrodzenie itp.) Dla porównania można wskazać, że wysokość opłaty dodatkowej za brak ważnego biletu w komunikacji publicznej w Warszawie wynosi obecnie [...] zł i [...] zł w razie jej uiszczenie w ciągu 7 dni od daty wystawienia dokumentu wzywającego do jej uiszczenia. Wysokość opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu samochodowego w SPPN jest więc zaniżona.

Podstawowym celem SPPN jest zwiększenie rotacji parkujących pojazdów oraz realizacja polityki transportowej miasta, w szczególności ograniczenia dostępności określonych obszarów dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Zaproponowana zmiana opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za postój z [...] zł na [...] zł, przy maksymalnej ustawowej wysokości [...] zł w 2020r., ustalonej wg zasad obowiązujących od [...] września 2019 r., ma służyć znacznemu zmniejszeniu liczby kierowców unikających opłaty za postój. W okresie styczeń - maj 2020 r średni udział pojazdów parkujących bez wniesionej opłaty oscylował wokół wartości 11%. Podwyższenie opłaty dodatkowej spowoduje, iż część kierowców zacznie wnosić opłaty za postój, zaś część zmieni środek transportu, ograniczając liczbę aut wjeżdżających do centrum.

Należy przy tym zauważyć, że szacowania wzrostu przychodów z opłat w strefie, należy dokonywać bardzo ostrożnie, ponieważ, m.in. nie jest znany profil użytkowników niepłacących (notoryczni, incydentalni) i nie jest znany dokładny czas nieopłacania postoju. Niemniej, bazując na dotychczasowych szacunkach i obserwacjach zachowań parkingowych, przyjąć można, że wpływy z DOD (dokumentów opłaty dodatkowej) pozostaną (w "normalnym" roku - tj. najwcześniej w 2021) na niezmienionym poziomie, tj. ok. 10 min złotych, zmaleje natomiast liczba osób niepłacących (szacowane o 3/4) - tym samym, uwolnione miejsca w SPPN (przy zdecydowanym nadpopycie), wygenerują przychody na poziomie ok. 4.7 min zł - w skali roku.

Jednocześnie opłata dodatkowa będzie obniżona do [...] zł w przypadku uiszczenia jej w ciągu 7 dni od daty wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej albo otrzymania wezwania do zapłaty. Celem tej zmiany jest zwiększenie skuteczności poboru opłat dodatkowych bez konieczności prowadzenia kosztownej windykacji, wzorem miejskiej komunikacji publicznej, a także stref płatnego parkowania w innych dużych miastach, np. [...], [...], [...], [...], [...]".

W ocenie Sądu powyższa treść uzasadnienia uchwały przeczy zarzutom Prokuratora, że nie uwzględniono w nim informacji, które wyjaśniałyby pięciokrotne podwyższenie w drodze zaskarżonej uchwały opłaty dodatkowej za każdorazowe nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu samochodowego w SPPN oraz wprowadzenie opłaty zmniejszonej wynoszącej [...] zł w związku z dokonaniem wymaganej płatności w terminie 7 dni od dnia jej nałożenia. Uzasadnienie omawianej uchwały w sposób wyraźny i jasny przedstawia przesłanki, jakie skłoniły organ do podwyższenia stawki opłaty dodatkowej, w szczególności wskazując na konieczność znacznego ograniczenie unikania opłaty za postój oraz urealnienie jej wysokości w stosunku do obecnej siły nabywczej pieniądza.

Z powyżej wskazanych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji.