Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 906/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 292
law: Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (t.j.)
article: art. 75 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 223/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 listopada 2020 r. nr DO-II.7610.161.2020.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 223/21 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 25 listopada 2020 r. nr DO-II.7610.161.2020.AK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a."

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2020 r. poz. 292 ze zm.), przez bezzasadne przyjęcie, że wnosząca skargę kasacyjną nie nabyła z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych; takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post, faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę;

2. "z daleko posuniętej ostrożności procesowej" – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 61 § 1-2 K.p.a. przez brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie na podstawie art. 37a ust. 1-2 ustawy z dnia 8 września 2000 r., pomimo że organ ustalił w sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustalenia w niniejszej sprawie zostały dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji. W toku postępowania administracyjnego nie doszło do podjęcia wszystkich koniecznych czynności, niezbędnych do załatwienia sprawy, jak również dokonania właściwej oceny, w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Sąd I instancji nie dostrzegł tych uchybień. Błędne rozstrzygnięcie Sądu I instancji wynika z przyjęcia, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości zarówno 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2000 r. Tymczasem, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w sprawie zrealizowały się wszystkie przesłanki uwłaszczenia.

Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, nawet gdyby przyjąć, że Skarbowi Państwa nie przysługiwała własność gruntu przedmiotowej działki, to realizują się podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności gruntu będącego elementem infrastruktury kolejowej z dniem 1 czerwca 2003 r., jak też stwierdzenia nabycia ex lege z tym dniem prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach przez PKP S.A., na podstawie art. 37a ust. 1-2 ustawy z dnia 8 września 2000 r.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Wojewoda Śląski decyzją z 21 sierpnia 2020 r. nr NWIV/752.194.2.2015 odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w X. obręb Y., obejmującego działkę nr [...] o pow. 640 m2, która powstała z podziału działki nr [1], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz prawa własności urządzeń znajdujących się na tym gruncie.

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z 25 listopada 2020 r., nr DO-II.7610.161.2020.AK utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 21 sierpnia 2020 r. Minister stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość, pomimo tego, że 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, to od 1 stycznia 1996 r. stanowi własność Gminy Katowice, a zatem stanowiła własność Gminy Katowice również 27 października 2000 r. Tym samym, w stosunku do spornej nieruchomości nie została spełniona przesłanka własności państwowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PKP S.A. w Warszawie na decyzję Minister Rozwoju, Pracy i Technologii z 25 listopada 2020 r. Sąd uznał, że w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek wynikających z art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., ponieważ nieruchomość w dacie istotnej dla uwłaszczenia, tj. 5 grudnia 1990 r., nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Wojewoda Śląski bowiem ostateczną decyzją z 25 kwietnia 2017 r. stwierdził, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191 ze zm.), nabycie przez Gminę Katowice z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja komunalizacyjna jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Na tej podstawie Gmina Katowice została ujawniona w dziale II księgi wieczystej nr [...]. W tej sytuacji brak było prawnych możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej, niezależnie od ewentualnego spełnienia pozostałych przesłanek określonych w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r.

Skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, jednakże przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zinterpretowały art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. W takiej zaś sytuacji konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego PKP S.A. spełnia przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zgodnie z tym przepisem grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji przedmiotem uwłaszczenia mogą być wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa. Z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowego gruntu nr [...] Gmina Katowice została ujawniona w dziale II księgi wieczystej jako właścicielka. W sprawie nie jest sporne, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 640 m2, która powstała z podziału działki nr [1], z dniem 27 maja 1990 r., stała się z mocy prawa własnością Gminy Katowice, na podstawie decyzji Wojewody Śląskiego z 25 kwietnia 2017 r. nr NWXVa.7532.303.2016. Podstawą prawną decyzji, mocą której stwierdzono nabycie przez Gminę Katowice z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, były przepisy (art. 18 w związku z art. 5 ust. 1) ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000 r., przedmiotowa działka stanowiła własność Gminy Katowice, nie stanowiła zaś własności Skarbu Państwa.

Z akt sprawy wynika, że decyzja komunalizacyjna Wojewody Śląskiego z 25 kwietnia 2017 r. jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym i tym samym jest wiążąca, tak dla organów wydających w sprawie decyzje, jak też sądu administracyjnego kontrolującego ich zgodność z prawem.

Tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka zawarta w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., tj. posiadanie przez Skarb Państwa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. i w dacie 27 października 2000 r., co uniemożliwiało pozytywne rozpoznanie wniosku PKP S.A. Nie ulega wątpliwości bowiem, że warunki o jakich mowa w powyższym przepisie muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregoś z elementów powoduje niemożność nastąpienia skutku materialnoprawnego Przesłanki te muszą być spełnione na 5 grudnia 1990 r., a skutek rzeczowy następuje z mocy prawa na 27 października 2000 r., co także wynika z art. 34 ust. 1 ustawy. Aby zatem PKP mogła uzyskać prawo wieczystego użytkowania, grunt musi stanowić własność Skarbu Państwa, a przedmiotowa nieruchomość na dzień 5 grudnia 1990 r. własnością Skarbu Państwa nie była. Nie była także własnością Skarbu Państwa w dacie wejścia w życie ustawy o komercjalizacji. Wbrew zarzutom skargi nie doszło zatem do naruszenia art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r.

Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77§ 1 i art. 80 K.p.a., jak również art. 151 P.p.s.a. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Skarżąca ogólnikowo jedynie stwierdza, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji, nie wskazując jakichkolwiek dowodów przemawiających za prezentowanym przez nią stanowiskiem. W takiej sytuacji twierdzenia skarżącej są gołosłowne, niemające oparcia w aktach sprawy.

W odniesieniu do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit, c P.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61 §1-2 K.p.a. i art. 37a ust. 1-2, ustawy z dnia 8 września 2000 r, należy wskazać, że również nie mógł być uwzględniony. Przede wszystkim sposób sformułowania zarzutu jest wadliwy. Nie można bowiem powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. Również nieskutecznie postawiono zarzut naruszenia art. 61 § 1 i 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie. Żądanie wniosku PKP SA z 27 lutego 2007 r. o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego wnioskująca spółka oparła na art. 34 ustawy 8 września 2000 r. i na tej też podstawie procedował Wojewoda Śląski. Nie miał natomiast podstaw do badania sprawy pod kątem przesłanek określonych w art.37a ust.1 i 2 powołanej ustawy, czy też inicjowania odrębnego postępowania z urzędu. Zatem całkowicie niezasadne jest żądanie skargi kasacyjnej uchylenia wyroku i wydanych w sprawie decyzji na innej podstawie prawnej aniżeli ta, która była podstawą rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.