Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1644/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie: sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Justyna Wtulich - Gruszczyńska, , Protokolant: ref. staż. Oliwia Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi Z. B. na czynność Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 26 kwietnia 2023 r. znak: BG-N-NP.6624.796.2023.RKA w przedmiocie ustalenia numeru porządkowego 1. stwierdza bezskuteczność czynności Prezydenta m.st. Warszawy z 26 kwietnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia dla budynku mieszkalnego na działce numer ewidencyjny [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] numeru porządkowego [...] od ulicy [...]; 2. zasądza od Prezydenta m.st .Warszawy na rzecz Z. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2023 r. znak [...] Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.), zawiadomił, że w ewidencji miejscowości, ulic i adresów dla budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy ustala się - zgodnie ze szkicem - numer porządkowy [...] od ulicy P. Wskazano, że numer porządkowy ustala się z urzędu, w związku z porządkowaniem numeracji budynków przy ulicy P. Z powyższą czynnością Prezydenta m.st. Warszawy nie zgodził się Z. B. wnosząc pismem swej pełnomocnik, datowanym na [...] czerwca 2023 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie:

"1. przepisów prawa materialnego, tj.: art. 47a ust. a pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm.) przez jego błędne zastosowanie i wydanie zawiadomienia o aktualizacji danych ewidencji nieruchomości w zakresie ustalenia numeru porządkowego dla budynku mieszkalnego usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w sytuacji, gdy w sprawie nie występowała żadna ze wskazanych w przywołanym przepisie przesłanek uzasadniających zmianę, a budynek, którego numeracja została zmieniona nigdy nie mieścił się przy ul. P., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 2052) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy, tj. w szczególności w zakresie ustalenia:

- zasadności zmian danych ewidencyjnych dotyczących omawianego budynku mieszkalnego;

- istnienia okoliczności utrudniających wykorzystywanie istniejącej numeracji porządkowej budynku będącego własnością skarżącego oraz pominięcia faktu, że wejście do przedmiotowego budynku znajduje się od strony ul. K. oraz faktu, że budynek ten nie jest budynkiem jednorodzinnym, lecz stanowi zabudowę bliźniaczką, której druga część przypisana jest do ulicy K.,

- historycznego ukształtowania ciągłości numeracji porządkowej budynku [...] przy ul. K., jako budynku będącego własnością skarżącego, który z zabudowanych nieruchomości oznaczonych tym samym numerem porządkowym korzystał od lat, również zameldowując się pod ww. adresem oraz wskazując go wszelkim instytucjom,

w konsekwencji ustalenia, czy istnieją, bądź nie istnieją okoliczności zachowania dotychczasowej numeracji porządkowej budynku, oraz czy istnieją okoliczności, które mogą prowadzić do utrudnienia wykorzystywania nowej numeracji budynku.

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżącego o zakończeniu przedmiotowego postępowania i pouczenia skarżącego o przysługującym mu prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem zawiadomienia, co do czynności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 11 k.p.a. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez brak wskazania uzasadnienia i motywów zaskarżonej czynności oraz dowodów, na jakich organ oparł się, podejmując kwestionowaną czynność;

- art. 9 k.p.a. przez brak pouczenia skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach związanych ze zmianą numeru porządkowego budynku",

Pełnomocnik skarżącego wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności i jej zmianę w całości poprzez pozostawienie dotychczasowej numeracji porządkowej budynki mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, jako budynku przy ul. K. w W. i o zasadzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zawiadomienie organu nie jest trafne i jako takie nie może się ostać. Zdaniem pełnomocnik skarżącego, nadanie numeru porządkowego dla ww. budynku nastąpiło bez zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a poprzez to z naruszeniem art. 61 w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP. W ocenie pełnomocnik skarżącego, organ uchybił również = art. 6, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. przez zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego; niezamieszczenie w zawiadomieniu z 26 kwietnia 2023 r. pouczenia strony o możliwości składania wniosków w trakcie trwania postępowania, brak powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, a także o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w toku postępowania; pozbawienie skarżącego możliwości uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym jego praw; odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie w sprawie.

Kwestie związane z nadawaniem numeru porządkowego nieruchomości zostały uregulowane w ustawie z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 47a ust. 1 i ust. 5 tej ustawy, do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera, między innymi, numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi. Zgodnie z ust. 5 art. 47a Prawa geodezyjnego i kartograficznego wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a), z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a jej następstwem jest m.in. administracyjny, obowiązek oznaczenia nieruchomości przez właściciela (art. 47b ust. 1). Analiza przepisów dotyczących nadawania numerów porządkowych nieruchomościom na tle orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że następuje ono w formie czynności materialno- technicznej nawet wtedy, gdy jest to czynność odmowna.

Za takim stanowiskiem przemawia fakt, że zasadą "trybu decyzyjnego" jest jego zastosowanie, gdy wynika to z przepisu prawa. Inaczej mówiąc, gdy obowiązuje przepis prawa uzasadniający załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, z którego treści wysnuć można wniosek - choćby w sposób pośredni, że rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji. Stworzona w nauce prawa teoretyczna konstrukcja decyzji administracyjnej, której poszczególne elementy zostały recypowane m.in. przez art. 104 oraz art. 107 k.p.a., ułatwiają w razie, wątpliwości ustalenie, czy przewidziana w prawie materialnym forma załatwienia danej rodzajowo sprawy odpowiada pojęciu decyzji administracyjnej. Wobec tego stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie.

W orzecznictwie nie ma sporu, że nadanie numeru porządkowego następuje wyłącznie w drodze czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej podlegającej zaskarżeniu do sądu (art. 3 § 2 pkt 4 w z zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a.). Jednakże nie może ujść uwadze Sądu, że mimo przyjęcia przez judykaturę stanowiska wykluczającego możliwość działania organu administracji publicznej w przedmiocie ustalania numeru porządkowego w warunkach art. 104 k.p.a., a w konsekwencji braku podstaw do prowadzenia sformalizowanego postępowania administracyjnego, nie można wyeliminować z trybu, w jakim następuje ustalenie numeru porządkowego generalnych reguł proceduralnych.

Istotne jest, że stosownie do art. 47 a art. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wójt, burmistrz, prezydent miasta ustala numery porządkowe, o których mowa w art. 4 pkt 5 lit. a (w tym m.in. prognozowanych do wybudowania budynków mieszkalnych) z urzędu lub na wniosek zainteresowanego.

W warunkach tej sprawy oznacza to, że Prezydent m.st. Warszawy przed wydaniem zawiadomienia obowiązany był do ustalenia zasadności zmian danych ewidencyjnych dotyczących omawianego budynku mieszkalnego, sprawdzenia, czy istnieją okoliczności utrudniające wykorzystywanie istniejącej numeracji porządkowej budynku będącego własnością skarżącego. Organ całkowicie zaniechał ww. czynności. Dokonując oceny stanu faktycznego pominął szereg istotnych faktów: m.in. fakt, że wejście do budynku znajduje się od strony ul. K., a nie od ul. P., fakt, że znaczna część nieruchomości mieści się przy ul. K. Organ nie wziął pod uwagę również faktu, że budynek nie jest budynkiem jednorodzinnym, lecz stanowi zabudowę bliźniaczką, której druga część przypisana pozostaje do ulicy K. Nie uwzględnił również historycznego ukształtowania ciągłości numeracji porządkowej budynku [...] przy ul. K., jako budynku będącego własnością skarżącego, który z zabudowanych nieruchomości oznaczonych tym samym numerem porządkowym korzystał od lat oraz faktu, że skarżący od wielu lat jest zameldowany pod ww. adresem oraz wskazuje ww. adres wszelkim instytucjom, jako adres do doręczeń, a zmiana adresu utrudni skarżącemu dalsze funkcjonowanie i wymusi dokonanie szeregu niepotrzebnych działań celem wyeliminowania destabilizacji w doręczeniach korespondencji i kontaktach z instytucjami.

W konsekwencji, zdaniem pełnomocnik skarżącego, w sprawie nie dokonano sprawdzenia, czy istnieją okoliczności przemawiające za zachowaniem dotychczasowej numeracji porządkowej budynku oraz czy istnieją okoliczności, które mogą prowadzić do utrudnienia wykorzystywania nowej numeracji budynku. Wydając zawiadomienie nie pouczono skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach związanych ze zmianą numeru porządkowego budynku. Ustalenie numeru porządkowego dla ww. budynku jest nieprawidłowe, a zawiadomienie powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi w całości, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi o oddalenie skargi. Wskazał, że w treści złożonej skargi na czynność Prezydenta m.st. Warszawy skarżący wskazał, jako stronę postępowania organ - Urząd m.st. Warszawy. Skarżący jest reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika i tym samym ciąży na nim obowiązek prawidłowego wskazania organu, którego czynność została zaskarżona. Urząd m.st. Warszawy, Biuro Geodezji i Katastru, jako jednostka organizacyjna nie ma zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W postępowaniu tym, zdolność sądową posiadają organy gminy, a nie jej urząd. Błędem jest więc wymienianie urzędu miasta, jako strony czynności administracyjnych.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze wskazano, że Prezydent m.st. Warszawy dokonał czynności materialno technicznej ustalenia numeru porządkowego [...] od ulicy P. dla budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Numer ten nie został zmieniony wbrew twierdzeniu pełnomocnik skarżącego, ale nadany. Przed nadaniem numeru porządkowego organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny. Zgodnie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków aktualnie na działce ewidencyjnej nr [...] ujawnione są dwa budynki mieszkalne. Jeden o adresach: ul. [...] i ul. [...] (część budynku oznaczona adresem ul. [...] znajduje się na działce ewidencyjnej nr [...]), drugi o adresie ul. P.

Zawiadomieniem z [...] maja 1995 r. budynek mieszkalny (o id. [...]) usytuowany na dawnej działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], dokumentem znak [...], został oznaczony numerem porządkowym [...] od ulicy K.

14 czerwca 2004 r. zostało wydane postanowienie Sądu Rejonowego dla W. (sygn. akt [...]) zatwierdzające podział działki ewidencyjnej nr [...] na działki: [...] i [...] z obrębu [...]. [...] stycznia 2005 r. nieruchomość zabudowana stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], dokumentem znak [...], została oznaczona numerem porządkowym [...] od ulicy K. W efekcie budynek mieszkalny o id. [...] usytuowany na działkach nr: [...] i [...] otrzymał dodatkowy adres ul. K. [...] marca 2010 r. została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacja z inwentaryzacją powykonawczą drugiego budynku mieszkalnego (id. [...]) na działce ewidencyjnej nr [...] ([...]).

Po dokonaniu analizy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji z inwentaryzacją powykonawczą drugiego budynku mieszkalnego organ ustalił, że budynek zlokalizowany od strony ul. P. nie ma nadanego numeru porządkowego. Do momentu wydania zaskarżonego zawiadomienia o ustaleniu numeru porządkowego [...] od ul. P. dla budynku o id. [...], budynek ten był bezadresowy, a posługiwanie się dla niego jakimkolwiek adresem było nieuprawnione. W związku z powyższym wydając zawiadomienie organ nie dokonał żadnej zmiany adresu.

Przed nadaniem numeru został przeprowadzony wywiad terenowy. Do budynku o id. [...] jest tylko jedno wejście od strony ul. P.

W myśl art. 47a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów należy do zadań gminy. W art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) ustawy przyjęto, że ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera dane adresowe określające: numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania. Numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta), o czym Zawiadamia właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają (ust 5 art. 47a).

Ewidencja miejscowości, ulic i adresów, oprócz danych wymienionych w ust. 4, może zawierać także dane adresowe dotyczące obiektów, takich jak: parkingi, garaże, wjazdy i wejścia do parków, ogrodów oraz innych miejsc zorganizowanego wypoczynku lub działalności gospodarczej (art. 47a ust. 4a ustawy). Uszczegółowienie zasad zmiany danych w wymienionej ewidencji zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów, które weszło w życie 31 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1368).

Organ ocenił, że zgodnie z § 9 pkt 7 ww. rozporządzenia niedozwolone było oznaczyć budynek o id. [...] tym samym adresem, co budynek o id. [...]. W rozumieniu ww. rozporządzenia obiekty, którym nadaje się numer porządkowy, to budynki, o których mowa w art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) cyt. ustawy, oraz inne obiekty, o których mowa w art. 47a ust. 4a.

W świetle tych przepisów nie jest zasadny zarzut pełnomocnik skarżącego, że postępowanie powinno być przeprowadzone w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i zakończone decyzją. Zdaniem organu nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. Art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. dotyczy postępowania dowodowego prowadzonego w ramach postępowania administracyjnego kończącego się decyzja. Organ nie miał obowiązku w wykonaniu czynności materialno-technicznej zastosować art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. Organ nie naruszył art. 7 k.p.a. zasad ogólnych bowiem w toku postępowania uproszczonego z rzędu podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Organ wskazał, że nie naruszył art. 9 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Skarżącemu zostało doręczone zawiadomienie z informacją o nadaniu numeru porządkowego wraz ze zwięzłym uzasadnieniem. Skarżący nie kontaktował się z organem w celu uzyskania szerszych wyjaśnień i nie przekazał organowi, jakie są jego oczekiwania w zakresie zmiany numeracji porządkowej. Organ nadał numer z urzędu według najlepszej wiedzy wynikającej z posiadanej dokumentacji geodezyjnej i terenowej, zgodnie z przepisami prawa oraz systematyka i logiką.

Organ zaznaczył, że miał prawo i obowiązek w oparciu o § 9 pkt 7 ww. rozporządzenia ustalenia nowego numeru w sytuacji wykazania w dokumentacji ewidencyjnie odrębnego budynku, a zasady ustalania numerów porządkowych reguluje m.in. § 6 ust. 7 ww. rozporządzenia - nie stosuje się jednego numeru porządkowego dla wielu budynków położonych na tej samej nieruchomości. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że budynek ma wejście do strony ul. P. Punkt handlowo usługowy – S. w swojej nawie nawet posługuje się ul. P. Organ, wydając zawiadomienie o ustaleniu numeru porządkowego [...], działał również zgodnie § 6 ust. 5 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku obiektów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch lub więcej ulic, posiadających odrębne wejścia od strony sąsiadujących z nimi ulic, albo, gdy obiekt położony przy jednej ulicy posiada więcej niż jedno wejście główne, obiektom tym może być nadanych wiele numerów porządkowych, związanych ze wszystkimi głównymi wejściami do obiektu, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej.

Reasumując organ wskazał, że ustalenie adresu dla bezadresowego budynku mieszkalnego wybudowanego w 2010 r. na działce ewidencyjnej nr [...] było prawidłowe oraz w żaden sposób nie zmienia adresu budynku mieszkalnego wybudowanego w 1995 r.

W replice na odpowiedź na skargę – pismo z [...] października 2023 r. – pełnomocnik skarżącego wskazała, że w petitum skargi doszło do omyłki pisarskiej, a sama skarga skierowana została prawidłowo - z je treści wynika, że skarga skonstruowana została prawidłowo, o czym świadczy również fakt, że organ wstąpił do postępowania. Wskazano na błędne działanie organu polegające przede wszystkim na:

"1. błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego i nie wzięciu pod uwagę, że:

- budynki mieszkalne ujawnione na wskazanych przez organ mapach ewidencyjnych pod adresem K. i K. stanowią budynek o zabudowie bliźniaczej,

- wejście do budynku, jak i wjazd do garażu, który znajduje się pod budynkiem przy K. znajduje się od ul. K., a wejście, o którym wspomina organ to jedynie dodatkowe wejście wyłącznie na potrzeby obecnego najemcy lokalu usytuowanego na parterze (restauracji Sushi), niestanowiąca w żadnym wypadku wejścia do budynku,

- posługiwanie się przez restaurację nazwą "S." nie ma żadnych podstaw prawnych, a stanowi jedynie fortel reklamowy restauracji".

Organ dokonując ustaleń faktycznych w toku postępowania nie uwzględnił, że z wyrysu mapy ewidencyjnej wynika, że wejście do budynku jak i wjazd do garażu znajdują się od strony K. - na okoliczność, czego skarżący załączył wyrys mapy ewidencyjnej i wniósł o dopuszczenie ww. w poczet materiału dowodowego. Ponadto pominął, że skarżący w 2006 r. zakupił nieruchomość przy ul. K., a nie przy ul. P. i taka nazwą ulicy posługuje się od blisko 20 lat - na okoliczność, czego skarżący załączył akt notarialny nabycia nieruchomości z dnia [...] września 2006 r. oraz akt notarialny z [...] czerwca 2019 r. potwierdzający, że skarżący jest jedynym właścicielem nieruchomości, w których nie ma żadnej wzmianki o ul. P. i wniósł o dopuszczenie w poczet ww. materiału dowodowego Organ nie uwzględnił, że adres skarżącego mieści się przy ul. K., co zapisano już w akcie notarialnym z [...] czerwca 2019 r., jak również pominął fakt, że we wszystkie dokumenty dot. nieruchomości (tj. księga wieczysta, dokumentacja we wszystkich urzędach) jak również wszelka dokumentacji dot. samego skarżącego wskazuje na adres budynku przy ul. K. Wadliwie organ nie wyjaśnił, dlaczego niedozwolone jest oznaczeniu budynku K. tym samym adresem, co budynek K., nie wskazał, z jakiej przyczyny nie jest zasadnym by postępowanie w przedmiotowej sprawie przeprowadzone było w oparciu o przepisy k.p.a. (w konsekwencji czego nie zostało zakończone decyzją administracyjną), nie poinformował skarżącego o rozpoczęciu procedury ustalania przez organ numeru porządkowego dla omawianego budynku mieszkalnego, nadto organ nie wystąpił o do skarżącego o zajęcie stanowiska w sprawie, ani nie umożliwił wypowiedzenia się, co do ewentualnych preferencji, co do adresu budynku, do którego miałby być przypisany i błędnie przyjął, że budynek mieszkalny wybudowany w 2010 r. był budynkiem bezadresowym.

Powoływanie się przez organ na firmę najemcy prowadzącego restaurację s. jest pozbawione logiki, firma ta zgodnie z umową ze skarżącym wynajmuje lokal przy ul. K., a swoim klientom nieoficjalnie podaje adres przy ul. P., z uwagi na fakt, że ul. K. jest jednokierunkowa i od ul. P. jest łatwiejszy dojazd.

Organ dokonując zaskarżonej czynności dopuścił się rażących błędów. Nie doszło do zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych, albowiem organ po pierwsze nie poinformował skarżącego o rozpoczęciu procedury ustalania przez organ numeru porządkowego dla budynku mieszkalnego, nadto organ nie wystąpił do skarżącego o zajęcie stanowiska. Organ nie uwzględnił, że z wyrysu mapy ewidencyjnej wynika, że wejście do budynku jak i wjazd do garażu znajdują się od strony K., nadto pominął, że skarżący w 2006 r. zakupił nieruchomość przy ul. K., a nie przy ul. P. i taka nazwą ulicy posługuje się od blisko 20 lat, nie uwzględnił, że adres zam. skarżącego mieści się przy ul. K., co wynika m.in. z aktu notarialnego z [...] czerwca 2019 r., jak również pominął fakt, że we wszystkie dokumenty dot. nieruchomości (tj. księga wieczysta, dokumentacja we wszystkich urzędach) jak również we wszelkiej dokumentacji dot. samego skarżącego wpisany jest adres budynku przy ul. K. Zdaniem pełnomocnik skarżącego, ustalenie powyższej okoliczności przez organ nie powinno sprawiać trudności, albowiem chodzi o ustalenia, które byłyby możliwe gdyby tylko organ poinformował skarżącego o toczącym się postępowaniu.

Działania organu sprowadziły się do zebrania niewielkiej ilości informacji w przedmiotowej sprawie, w tym oparciu się najprawdopodobniej na portalu google, z którego organ wywnioskował, że skoro restauracja sushi posiada szyld reklamowy, na którym reklamuje swoje usługi, jako "P." to budynkowi należałyby przypisać ten adres. Zdaniem pełnomocnik skarżącego, powoływanie się przez organ na firmę najemcy sprzedającego sushi jest pozbawione logiki, firma ta zgodnie z umową ze skarżącym wynajmuje lokal przy ul. K., a swoim klientom nieoficjalnie podaje adres przy ul. P., z uwagi na fakt, że ul. K. jest jednokierunkowa i od ul. P. jest łatwiejszy

Skarżący nie wyraził zgody na zmianę numeru porządkowego jego budynku, a organ dokonał z urzędu tej zmiany. Takie działanie organu administracji wskazuje na lekceważący stosunek do skarżącego, a to nie powinno mieć miejsca w państwie prawa. Działając w sposób opisany powyżej organ naruszył również art. 6 i art. 8 k.p.a. tj. zasadę praworządności i zaufania do władzy publicznej.

Ponadto organy tworząc zbiory numerów porządkowych powinny zachować (w miarę możliwości) istniejące numery porządkowe oraz stosować dotychczasowe zasady numeracji. W tym przypadku organ nie zastosował się do zasad już wcześniej stosowanych, co do przedmiotowego budynku. Kwestii powyższych organ nie wyjaśnił, co powoduje, że organ naruszył art. 7 i art. 77 K.p.a.

W interesie publicznym jest uporządkowanie numeracji budynków w taki sposób, aby kolejny numer budynku był przewidywalny. Jednakże takie uporządkowanie numeracji wydaje się być uzasadnione także interesem jednostki z racji adresu, pod którym koncentrowane jest życie prywatne (korespondencja itp.) i nierzadko także zawodowe. Zmiana numeru budynku wiąże się z pewnymi uciążliwościami dla jednostki, jednakże w sytuacji takiej zmiany dokonywanej z urzędu jednostka powinna znać swoje uprawnienia związane nie tylko z bezpłatną zmianą dowodu osobistego, ale z możliwością poniesienia pełnych kosztów, przez organ dokonujący zmiany numerów, związanych ze zmianą innych dokumentów. W niniejszej sprawie skarżący nie został pouczony w sposób wyczerpujący o przysługujących im uprawnieniach, co powoduje uznanie, że organ naruszył również art. 9 k.p.a.

W sprawie doszło również zdaniem skarżącego do naruszenia zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż na organie ciążył obowiązek zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie. Kompletne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie powinno objąć ustalenie, jakim numerem uprzednio budynek był opatrzony.

Organ administracyjny powinien był przeanalizować, czy zmiana numeracji budynku jest konieczna, co na podstawie materiału zgromadzonego dotychczas w sprawie nie jest możliwe. Naruszony więc został zarówno wymóg należytego poszanowania i ochrony interesu prywatnego (art. 7 k.p.a.), jak i racjonalności w korzystaniu z ustawowych kompetencji (art. 11 k.p.a.). Zmiana numeru porządkowego budynku nie zawiera żadnego uzasadnienia i jako taka nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji powyższego skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") poddają kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Stosownie do art. 150 p.p.s.a., w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 tej ustawy sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga na czynność Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2023 r. znak [...] ustalającą dla budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy w ewidencji miejscowości, ulic i adresów numer porządkowy [...] od ulicy P. była zasadna, ale z poniżej przytoczonych względów.

Na wstępie wyjaśnić należy, że w judykaturze od dawna nie jest kwestionowany fakt, że nadanie numeru porządkowego dokonywane w formie czynności z zakresu administracji publicznej jest czynnością o charakterze technicznym. Dlatego też postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości w oparciu m.in. o aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości, wynikający z odrębnych dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07, CBOSA). W sprawie ustalenia numeru porządkowego konieczne jest tylko zawiadomienie o tym fakcie podmiotów, które mają tytuł prawny lub władają nieruchomością. Numeracja porządkowa służy nie tylko identyfikacji adresu, ale przede wszystkim stanowi część systemu odniesień przestrzennych umożliwiających odnalezienie danego obiektu, zwłaszcza osobom, które nie mają wiedzy o lokalizacji budynku, który z uwagi na pełnione w nim funkcje i zadania powinien być ogólnodostępny, a więc łatwy do odnalezienia. Z uwagi na uproszczoną formę dokonywania czynności materialno-technicznej zawiadomienia o aktualizacji, uzupełnieniu lub zmianie danych ewidencyjnych nie jest wymagane zawarcie w tekście zawiadomienia o dokonaniu czynności materialno-technicznej (tu: zawiadomienia o ustaleniu numeru porządkowego budynku) pisemnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, tak jak tego wymaga art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1691/22, CBOSA).

Uproszczona forma postepowania w tym zakresie nie zwalnia jednakże organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego nieruchomości oznaczanej numerem porządkowym, w tym w oparciu o istniejące dokumenty urzędowe (np. stanowiących podstawę wpisów w katastrze lub w ewidencji budynków oraz treści tych wpisów) i – w razie potrzeby – oględziny nieruchomości gruntowej lub budynkowej.

Zgodnie z art. 47a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają (art. 47a ust. 5 ustawy).

Na podstawie § 6 ust. 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. z 2021 poz. 1368) w przypadku obiektów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie dwóch lub więcej ulic, posiadających odrębne wejścia od strony sąsiadujących z nimi ulic, albo gdy obiekt położony przy jednej ulicy posiada więcej niż jedno wejście główne, obiektom tym może być nadanych wiele numerów porządkowych, związanych ze wszystkimi głównymi wejściami do obiektu. Współrzędne przypisane do punktu adresowego powinny dotyczyć przybliżonego środka ściany obiektu zwróconej w stronę ulicy albo placu, z którą jest związany numer porządkowy, lub w przypadku obiektów, o których mowa w ust. 5, powinny dotyczyć przybliżonej lokalizacji wejścia do obiektu, oznaczonego danym numerem porządkowym.

Prezydent m. st. Warszawy przeprowadził w tym zakresie stosowne postępowanie wyjaśniające, pozyskał też stosowną dokumentacje geodezyjną i przeprowadził oględziny, sporządzając dokumentację fotograficzną. Na tej podstawie stwierdził, że należy nadać brakujący numer porządkowy [...] od ulicy P. dla budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Organ uznał, że do momentu wydania zawiadomienia o ustaleniu numeru porządkowego [...] od ul. P. dla budynku o id. [...], budynek ten był bezadresowy, a posługiwanie się dla niego jakimkolwiek adresem było nieuprawnione. Organ uznał, że skoro przed nadaniem numeru został przeprowadzony "wywiad terenowy", zgodnie z którym ustalono, że "do budynku o id. [...] jest tylko jedno wejście od strony ul. P.", to w konsekwencji nadawany temu budynkowi nowy numer porządkowo musi odnosić się do tej właśnie ulicy, a nie do ulicy K.

Uszło jednak uwadze organu, że owo "jedno wejście od strony ul. P." nie musi być wejściem do budynku o id. [...], a jedynie wejściem do lokalu gastronomicznego, znajdującego się od strony ul. P. Organ nie sprawdził, czy to wejście to służy rzeczywiście dostaniu się do budynku mieszkalnego i czy taki dostęp umożliwia. Z akt sprawy wynikać bowiem może, że wprawdzie budynki o id. [...] i id. [...]) stanowią odrębne nieruchomości budynkowe, o tyle mogą posiadać wspólne wejście od ul. K. Takie też było stanowisko skarżącego w tej sprawę, wynikające z pism procesowych. Kwestia ta – istotna z punktu widzenia organu nadającego nowy numer porządkowy budynkowi – była istotna i wymagała sprawdzenia, gdyż organ za decydujące dla oznaczenia budynku przyjął właśnie miejsce usytuowania wejścia do budynku. W tym też kontekście znaczenia nie miałoby to, gdzie znajduje się wejście do jednego z lokali w nim się znajdujących. Oznaczenie takiego wejścia (jako wejścia do miejsc działalności gospodarczej) może być natomiast dodatkowym elementem adresowym ewidencji (por. art. 47a ust. 4a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Zwrócić trzeba uwagę, że nawet w tak szczątkowym postępowaniu administracyjnym, jakie jest prowadzone przed nadaniem numeru porządkowego, organ nie jest zwolniony ani z należytego ustalenia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), ani z należytej oceny zebranych dowodów, dokonywanej z uniknięciem dowolności (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.). Wynika to wprost z ww. art. 47a ust. 5 cyt. ustawy, gdyż ustawodawca użył sformułowania "organ ustala", a nie "organ nadaje" numer porządkowy. "Ustalenie" zaś wymaga zawsze odniesienia do stanu faktycznego zarówno prawnego (m.in. dane, o których mowa w art. 47a ust. 3 cyt. ustawy), jak również i rzeczywistego stanu faktycznego, czego w tym wypadku Prezydent m.st. Warszawy nie dokonał, gdyż nie ustalił miejsca, w którym znajduje się wejście do przedmiotowego budynku.

Żądanie organu odrzucenia skargi, zawarte w odpowiedzi na skargę, nie zasługiwało na uznanie. Wprawdzie rzeczywiście profesjonalny pełnomocnik skarżącego błędnie oznaczył organ, którego czynność zaskarżył, ale taki fakt nie może być przyczyną odrzucenia skargi z uwagi na treść art. 58 § 1 i § 2 p.p.s.a. i wskazane tam enumeratywnie przesłanki do odrzucenia skargi, które nie zaistniały w niniejszej sprawie.

Organ, ponownie ustalając numer porządkowy dla przedmiotowego budynku ustali miejsce wejścia do tego budynku (a nie wyłącznie do lokalu gastronomicznego) i w zależności od tego nada poprawny numer porządkowy z odniesieniem do ulicy, od której wejście to się znajduje.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona czynność organu, w postaci zawiadomienia, że w ewidencji miejscowości, ulic i adresów dla budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy ustala się numer porządkowy [...] od ulicy P., była wadliwa - stwierdził jej bezskuteczności na podstawie art. 150 p.p.s.a.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa prawnego wraz z kwotą uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).