Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 766/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151, art. 193
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 169/21 w sprawie ze skargi Gminy N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej za lata 2020-2028 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy N. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. kwotę 600 (sześćset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 listopada 2021 r., II SA/Wr 169/21, w sprawie ze skargi Gminy N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej za lata 2020-2028, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] (pkt I.); umorzył postępowanie w zakresie wniosku o umorzenie opłaty rocznej za rok 2020 oraz za lata 2022-2028 (pkt II.); oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt. III.).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. Burmistrz N. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o umorzenie, na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2017.1161 ze zm.), dalej jako "u.o.g.r.l.", opłat rocznych w wysokości 40.604,85 zł, ustalonych na podstawie decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2018 r. Organ I instancji odmówił umorzenia powyższych należności przyjmując, że mimo spełnienia warunków formalnych do wystąpienia z ww. wnioskiem, nie jest zasadne dokonanie umorzenia w całości opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej za lata 2020-2028. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina N. podniosła, że inwestycja przeprowadzona na wyłączonych z produkcji rolnej gruntach spełnia przesłanki ustawowe, zaś organ I instancji oparł decyzję na niemających znaczenia dla sprawy okolicznościach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniesione Gminę N. odwołanie od ww. decyzji uznało za niezasadne i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...]. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisami u.o.g.r.l. decyzja o umorzeniu należności i opłaty rocznej może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego złożył stosowny wniosek, 2) przedmiotem wniosku jest inwestycja o charakterze określonym w art. 12 ust. 16 lub 17 u.o.g.r.l., 3) obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha, 4) nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Analizując powyższe przesłanki organ potwierdził ich pozytywną weryfikację, a tym samym uznał, że można rozważyć umorzenie opłat rocznych, których dotyczy wniosek strony. W tym kontekście Kolegium podniosło, że w koncepcji uznania administracyjnego organ jest skrępowany w zakresie oceny przesłanek zastosowania ulgi, ale pozostaje nieskrępowany w zakresie tego jak postąpić w przypadku ich stwierdzenia. Uznanie nie wyraża się zatem w swobodzie oceny w danym stanie faktycznym sprawy okoliczności odpowiadających użytym pojęciom ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia, nawet przy ich ustaleniu. Zatem nawet w sytuacji wystąpienia przesłanek wskazanych w ww. przepisie u.o.g.r.l., nie zobowiązuje to organu do udzielenia ulgi. Przepis ten nie wyznacza bowiem decyzji organu, lecz pozostawia mu wybór co do jej podjęcia. Kolegium wskazało dalej, że art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2019.869 ze zm.), dalej jako "u.f.p.", również przewiduje ulgi w spłacie zobowiązań, w tym tych, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. Tryb ten jest trybem konkurencyjnym wobec regulacji zawartej w art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l., a w związku ze stwierdzoną kolizją pomiędzy normami u.o.g.r.l. oraz u.f.p. konieczne jest przede wszystkim jednoznaczne ustalenie podstawy prawnej wniosku o umorzenie należności i opłat rocznych. W przedmiotowej sprawie są to przepisy u.o.g.r.l. Ponadto Kolegium stwierdziło, że pozostałe uregulowania u.o.g.r.l. i u.f.p., niepozostające ze sobą w sprzeczności, zachowują swoją aktualność. Zatem na gruncie postępowania prowadzonego na podstawie art. 12 ust. 16 lub 17 u.o.g.r.l. zastosowanie będzie miał m.in. art. 67 u.f.p. stanowiący, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej – przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w przedmiocie umorzenia należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych spod produkcji rolnej – powoduje z kolei, że w istocie ustawa ustanawia znacznie bardziej restrykcyjne zasady udzielania ulgi w spłacie tych należności niż przewidziane w odniesieniu do innych należności w przepisach u.f.p. Możliwy jest bowiem tylko jeden rodzaj ulgi, a mianowicie umorzenie opłat. Nadto krąg wnioskodawców został ograniczony jedynie do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Także przesłanki, które muszą być spełnione, aby właściwy organ mógł podjąć – w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego – decyzję pozytywną dla wnioskodawcy, zostały ściśle wskazane na gruncie u.o.g.r.l. Przy czym Kolegium potwierdziło spełnienie tych przesłanek w rozpatrywanej sprawie.

Dalej Kolegium wskazało, że dodatkowo warunkiem udzielenia opisanej ulgi jest także stwierdzenie wystąpienia co najmniej jednej z przesłanek uregulowanych w art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U.2020.1325 ze zm.), dalej jako "o.p.", tj. przesłanki ważnego interesu strony lub interesu publicznego. Przy czym podkreślono, że, z uwagi na uznaniowy charakter podejmowanego rozstrzygnięcia, stwierdzenie wystąpienia wszystkich tych przesłanek nie rodzi po stronie organu administracyjnego obowiązku umorzenia należności objętych wnioskiem. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniono szczegółowo pojęcie ważnego interesu podatnika oraz interesu publicznego i stwierdzono, że odmowa umorzenia opłaty została dokonana ze względu na brak jakichkolwiek przesłanek umorzenie to uzasadniających. Przesłanek takich nie dopatrzył się organ I instancji, ale także nie podniosła ich strona w odwołaniu. Dodatkowo Kolegium wskazało, że materiał dowodowy nie wskazuje na jakiekolwiek przesłanki uzasadniające umorzenie opłaty. Brak aktywności dowodowej strony wnioskującej o ulgę, pomimo właściwych wezwań organu, w przypadku postępowania z wniosku o umorzenie należności publicznoprawnej, spowodowało stwierdzenie, że nie zaistniały przesłanki do dokonania umorzenia.

Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina N. zaskarżyła powyższą decyzję i wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

W skardze zarzucono naruszenie:

1) art. 12 ust. 17 w zw. z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. przez uznanie, że skarżąca Gmina ma obowiązek wykazania się istnieniem interesu indywidualnego aby uzyskać umorzenie należności;

2) art. 7, art. 77 oraz art. 138 § 2 k.p.a. przez wadliwą ocenę stanu faktycznego;

3) art. 67a o.p. przez wadliwe zastosowanie, tj. zastosowanie przesłanek wynikających z tegoż przepisu, podczas gdy przepis ten nie powinien być stosowany, zaś umorzenie zobowiązania powinno nastąpić z wyłącznym zastosowaniem art. 12

ust. 17 u.o.g.r.l., względnie wadliwą wykładnię pojęć interesu indywidualnego oraz interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji jest przepis art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., zgodnie z którym, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa – w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych – w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych – dyrektor parku, mogą umorzyć całość lub część należności i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Sąd podkreślił, że umorzenie opłaty rocznej albo odmowa jej umorzenia, w trybie tego przepisu, oparte jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Powyższy przepis nie wprowadza obowiązku umorzenia przez organ opłaty rocznej, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Wymaga jednak dla jego zastosowania spełnienia łącznie następujących przesłanek: 1) na gruncie ma być inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, 2) inwestycja musi służyć zaspokojeniu lokalnej społeczności, 3) obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie może przekraczać 1 ha, 4) nie ma możliwości zrealizowania inwestycji w gruncie nie objętym ochroną. Dopiero gdy okoliczności faktyczne danej sprawy wykażą, że wszystkie te przesłanki są spełnione, organ po dokonaniu racjonalnego wyważenia interesu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty i interesu publicznego, może (ale nie musi) orzec o umorzeniu takiej opłaty. W tym kontekście Sąd I instancji podkreślił, że nie ma racji strona skarżąca podnosząc, że spełnienie warunków formalnych przepisu rodzi po stronie organu obowiązek umorzenia zobowiązania, a interes indywidualny nie powinien być w tym przypadku badany, bowiem zawsze będzie jednocześnie interesem publicznym. Gdyby przyjąć takie rozumienie przepisu jakie nadaje mu strona skarżąca, przepis ten byłby zupełnie zbyteczny. Aby takie znaczenie normy prawnej było prawdziwe, przepis musiałby brzmieć "organ umarza zobowiązanie" w wypadku spełnieniu warunków formalnych. Tymczasem przepis ten daje jedynie taką możliwość, w ramach uznania administracyjnego organu. Na gruncie art. 12 ust. 16 i 17 u.o.g.r.l. wnioskodawcą może być wyłącznie organ wykonawczy gminy, zatem zawsze będzie to jednostka samorządu terytorialnego, wykonująca zadania publiczne. W tym zakresie wywody organów obu instancji Sąd uznał za słuszne, a nadto stwierdził, że przepis ten daje tylko możliwość umorzenia zobowiązania, po rozważeniu okoliczności wynikających z o.p.

Sąd I instancji nie zgodził się również z zarzutami skargi tyczącymi bezprawności wzywania wnioskodawcy do przedłożenia dokumentów finansowych, jak i zarzutu wzywania o przedłożenie dokumentów bliżej nieokreślone. Podkreślił, że to w interesie strony jest wykazanie, że istnieje tego rodzaju sytuacja, że nie jest ona w stanie spełnić zobowiązania i że istnieją okoliczności uzasadniające jego umorzenie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania takich dokumentów i takich okoliczności. Sąd wskazał, że jest to działanie na korzyść strony ubiegającej się o ulgę, bowiem wbrew wyrażonej w skardze opinii, nie wszystkie dokumenty gminne są publikowane i łatwo dostępne, a po stronie ubiegającego się ulgę mogą istnieć inne zobowiązania, plany, które nie wynikają z opublikowanej uchwały budżetowej, a mogłyby wpływać na ocenę jej możliwości płatniczych. Ponadto jest faktem notoryjnym, że uchwały budżetowe gmin są zmieniane w ciągu roku budżetowego. Zobowiązanie organu do przedłożenia przez stronę wszelkich dokumentów mogących wpływać na ocenę jej sytuacji jest działaniem zdecydowanie korzystnym dla strony, dającym jej szersze możliwości wykazania możliwości uregulowania zobowiązania.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji orzekły merytorycznie w zakresie wniosku strony, który wyraźnie dotyczył opłat za lata 2020-2028, w łącznej kwocie 40.604,85 zł., a tymczasem umorzyć można wyłącznie należności wymagalne. Wymagalne nie są natomiast należności, które już zostały zapłacone, jak i te, których termin płatności jeszcze nie nadszedł. W tym zakresie wskazano, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji zwrócił częściowo na tę okoliczność uwagę, kierując w dniu [...] września 2020 r. do strony zapytanie, czy w związku z uiszczeniem opłaty za rok 2020 podtrzymuje wniosek o jej umorzenie. Pomimo tego, w przedmiocie opłaty za rok 2020 orzekł merytorycznie, bowiem z petitum decyzji tegoż organu wynika, że orzeczenie odmowne dotyczy całego wniosku o umorzenie opłat z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej za lata 2020-2028. Tymczasem, skoro Gmina N. dokonała w dniu [...] czerwca 2020 r. opłaty za rok 2020, to tym samym zobowiązanie w tym zakresie wygasło, a w takim wypadku nie jest możliwe jego umorzenie i orzekanie w tym przedmiocie stało się bezcelowe. Analogicznie Sąd I instancji stwierdził w odniesieniu do okresu przyszłego, wskazując, że opłaty za lata 2022-2028 nie stały się jeszcze wymagalne bowiem nie nadszedł termin ich płatności, a zatem i w tym przypadku nie można było merytorycznie o nich orzekać. Odmowa umorzenia powyższych opłat powoduje sytuację prawną, w której funkcjonowałoby ostateczne orzeczenie odmawiające umorzenia opłaty, co z kolei uniemożliwiłoby złożenie stronie wniosku w kolejnych latach o umarzanie kolejnych wymagalnych opłat. Strona bowiem musiałaby wpierw zmienić lub wyeliminować istniejący ostateczny akt odmawiający umorzenia w tym zakresie, a prawo składania corocznie wniosków o umorzenie zobowiązania z tytułu opłaty rocznej niewątpliwie Gminie będzie przysługiwało.

Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, że nie ma możliwości generalnego umorzenia opłat stałych jeszcze nie wymagalnych. Zwrócił uwagę, że o ile decyzja o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej jest podstawą prawną do powstania zobowiązania z tytułu należności i opłat rocznych, to zobowiązanie z tytułu należności staje się wymagalne i powinno być uiszczone jednorazowo w terminie 60 dni do dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 13 u.o.g.r.l.), natomiast opłaty roczne reguluje się przez lat 10 (art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l.), w terminie do dnia 30 czerwca danego roku (art. 12 ust. 14 u.o.g.r.l.). Tym samym nie ma jednego terminu wymagalności dla opłat rocznych, dla każdej z opłat jest to odrębny termin, stąd też wniosek o umorzenie opłaty rocznej powinien dotyczyć opłaty wymagalnej za dany rok (vide: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2015 r., II OSK 2094/13; wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., II OSK 2300/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Podsumowując Sąd I instancji wskazał, iż skoro orzekanie w zakresie raty za rok 2020 stało się bezprzedmiotowe na skutek wygaśnięcia zobowiązania, to postępowanie w przedmiocie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podobnie, skoro nie są jeszcze wymagalne opłaty za lata 2022-2028, to merytoryczne orzekanie w tym przedmiocie nie powinno mieć miejsca, zatem postępowanie powinno być umorzone. Sąd I instancji uchylił zatem zaskarżoną i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., a nadto, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne tyczące umorzenia opłat rocznych za rok 2020 oraz za lata 2022-2028. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że umorzenie postępowania umożliwia Gminie składanie kolejnych wniosków o umorzenie opłat rocznych za kolejne lata, w czasie gdy staną się one wymagalne. W konsekwencji uprawomocnienia się powyższego wyroku aktualne pozostawałoby rozstrzygniecie sprawy administracyjnej w zakresie umorzenia opłaty rocznej za rok 2021.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.: art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu prowadzące do uznania, że:

a) postępowanie dotyczące umorzenia kwot opłat rocznych, zapłaconych po wszczęciu postępowania, w czasie jego trwania, stało się bezprzedmiotowe na skutek wygaśnięcia zobowiązań z powodu ich zapłaty, co wyłączało możliwość merytorycznego załatwienia sprawy o ich umorzenie, pomimo że w dacie wszczęcia postępowania o ich umorzenie zobowiązania z tytułu opłat rocznych istniały;

b) postępowanie, dotyczące umorzenia kwot opłat rocznych niewymagalnych, których termin płatności jeszcze nie nadszedł, było bezprzedmiotowe, co wyłączało możliwość merytorycznego załatwienia sprawy o ich umorzenie, pomimo że w dacie wszczęcia postępowania o ich umorzenie zobowiązania z tytułu opłat rocznych istniały;

c) brak było podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w odniesieniu do istniejących w dacie wszczęcia postępowania o umorzenie kwot opłat rocznych z powodu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, pomimo że w dacie wszczęcia postępowania o ich umorzenie zobowiązania publicznoprawne istniały;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. z powodu błędnego przyjęcia, że w rozstrzyganej sprawie doszło do wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez:

a) wadliwe prowadzenie postępowania i merytoryczne orzekanie w zakresie kwot opłat rocznych za lata 2020-2028, które w ocenie Sądu I instancji było bezprzedmiotowe na skutek złożenia wniosku o umorzenia kwot opłat rocznych niewymagalnych, z terminem płatności, który jeszcze nie nadszedł oraz kwot opłat rocznych wymagalnych, ale zapłaconych po wszczęciu postępowania w czasie jego trwania, jako zobowiązań publicznoprawnych wygasłych;

b) wadliwe orzekanie w zakresie wniosku o umorzenie wszystkich opłat rocznych objętych wnioskiem strony, zamiast w odniesieniu tylko do opłaty rocznej za rok 2021 r. i tylko do kwoty jednorocznej wynoszącej 4.511,65 zł;

c) wadliwe orzekanie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który nie dawał możliwości oceny, czy odmowa umorzenia opłaty rocznej za rok 2021 była słuszna czy nie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej uzasadniono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na fakt, iż zaskarżonym wyrokiem rozstrzygano w przedmiocie legalności decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego, a dodatkowo przyjęto, iż kontrolowane postępowanie administracyjne w określonym zakresie jest bezprzedmiotowe, co skutkowało podniesieniem zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w ramach obu podstaw kasacyjnych, do podniesionych zarzutów kasacyjnych należy odnieść się łącznie.

Uwzględniając niekwestionowane okoliczności sprawy tyczące charakteru gruntu wyłączonego z produkcji, ocenę kasacji wypada rozpocząć od przypomnienia, iż na mocy art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa – w odniesieniu do gruntów rolnych, może umorzyć całość lub część m.in. opłat rocznych; 1) w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, 2) jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, 3) jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i 4) nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Analiza powyższej regulacji prawnej trafnie doprowadziła organy i Sąd I instancji do wniosku, iż rozstrzygnięcie podjęte na tej podstawie prawnej zapada w ramach uznania administracyjnego. Wskazuje na to wyraźnie zwrot "może" odnoszący się do uprawnienia organu administracji. Jakkolwiek struktura tegoż przepisu wskazuje na istnienie czterech wyraźnie wyodrębnionych przesłanek jego zastosowania, to ich wypełnienie jest dopiero wstępnym, ale jednocześnie koniecznym warunkiem tego aby organ administracji mógł podjęć rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego. Rzecz jasna, niespełnienie któregokolwiek z powyższych warunków oznaczać będzie niewypełnienie ustawowych przesłanek zastosowania powyższego przepisu. W takiej sytuacji organ winien wydać decyzje o odmowie umorzenia opłaty rocznej, a podjęte rozstrzygnięcie będzie miało charakter decyzji związanej. Mając na uwadze, iż niekwestionowane jest wypełnienie wskazanych w powyższym przepisie przesłanek przez inwestycję zrealizowaną na gruncie wyłączonym z produkcji rolnej, to wyjaśnienia wymaga kwestia charakteru prawnego rozstrzygnięcia podejmowanego w ramach uznania administracyjnego.

Władza dyskrecjonalna organów administracji publicznej, której przejawem jest uznanie administracyjne, wyraża się w tym, że nawet gdy strona spełni określone prawem przesłanki, organ nie musi rozstrzygnąć sprawy w pozytywny dla niej sposób. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak zupełnej dowolności w rozstrzyganiu sprawy. Na organie spoczywa bowiem obowiązek wyważenia interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, o których mowa w art. 7 k.p.a. Przy czym zasada państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) nie przewiduje automatycznej wyższości interesu społecznego nad słusznym interesem jednostki. Organ winien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes publiczny jak i słuszny interes strony i rozważyć w okolicznościach konkretnej sprawy owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat. Przebieg tej operacji myślowej, w szczególności w sytuacji przyznania prymatu interesowi społecznemu, winien zostać wyjaśniony w motywach wydanej decyzji, tak aby w specyficznych okolicznościach sprawy możliwe było wyprowadzenie wniosku, na czym polegało wyższe wartościowanie doniosłości interesu społecznego w konflikcie ze słusznym interesem strony, prowadzące do ograniczenia uprawnienia strony lub odmowy jego przyznania (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981/1/57; glosa J.Łętowskiego do ww. wyroku NSA, OSPiKA 1982/1-2/51-57; B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2012, s. 61).

Ocena operacji myślowej odnoszącej się do rozważenia słusznego interesu strony i interesu społecznego w specyficznych okolicznościach badanej sprawy dokonana zostanie w dalszej części uzasadnienia. Aktualnie zaś wypada skonstatować, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie umorzenia na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. całości lub części opłaty rocznej toczy się na gruncie przepisów k.p.a. Przepis art. 12 u.o.g.r.l., regulując m.in. kwestie opłat rocznych obciążających podmiot, który uzyskał zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, ma charakter kompletny. Nie odsyła w szczególności do przepisów innych ustaw, w tym do przepisów o.p. Wynika z powyższego, iż rozważenie interesu społecznego (publicznego) oraz słusznego interesu strony, jako warunku rozstrzygnięcia sprawy w ramach uznania administracyjnego, powinno nastąpić na podstawie art. 7 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, iż w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względnie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Nie ulega natomiast wątpliwości, iż opłata roczna z tytułu zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej stanowi środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, w rozumieniu art. 60 pkt 7 u.f.p. Natomiast wszystkie należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. właściwy organ z urzędu lub na wniosek zobowiązanego może m.in. umorzyć. Należy jednak zauważyć, iż przewidujący taką możliwość przepis art. 64 ust. 1 u.f.p. stanowi odrębną od art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. regulację prawną w zakresie udzielenia ulgi i nie stanowił, a nadto nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Co trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji. W takiej sytuacji brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 67 ust. 1 u.f.p., który przewiduje, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nieuregulowanych w u.f.p. stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III o.p. Bezpodstawnie zatem w toku postępowania administracyjnego odwoływano się do regulacji art. 67 ust. 1 u.f.p., a następnie do odpowiednio stosowanych przepisów o.p. dla zrekonstruowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w zakresie rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Poczynione powyżej uwagi pozwalają przejść do oceny zarzutów kasacyjnych. Opłatą roczną, o której stanowi art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. jest opłata z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczana: w razie trwałego wyłączenia – przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia – przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l.). Opłatę tę uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca danego roku (art.12 ust.14 ustawy). W okolicznościach badanej sprawy strona skarżąca została obarczona obowiązkiem zapłaty opłaty rocznej w wysokości 40.604,85 zł, na podstawie decyzji Starosty B. z dnia [...] lipca 2018 r., na lata 2020-2028. Obowiązek ten ma zatem charakter prawny i został skonkretyzowany w administracyjnym akcie stosowania prawa pozostającym w obrocie prawnym. Analizując charakter tegoż obowiązku, a jednocześnie charakter ulgi przewidzianej przepisem art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. Sąd I instancji doszedł do wniosku, iż bezprzedmiotowe jest postępowanie w zakresie umorzenia opłaty rocznej za okresy, za które została ona już uiszczona oraz za okresy, za które nie nadeszła jeszcze jej wymagalność w kolejnych latach. Mając na uwadze, iż argumentacja w odniesieniu do obu powyższych okresów ma charakter rozłączny, odrębnie wypada się do niej odnieść.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż wykonanie obowiązku ustalonego decyzją dotyczącą opłaty rocznej w czasie trwania postępowania w sprawie umorzenia tej opłaty, nie może być traktowane jako unicestwienie prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania umorzenia owej opłaty. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadzi w praktyce do uniemożliwienia skorzystania z uprawnień określonych w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., w sytuacji terminowego uiszczania owej opłaty i przeciągania w czasie rozstrzygnięcia takiej sprawy. Strona wpadałaby w swoistą pułapkę prawną musząc zdecydować, czy uiścić w terminie opłatę roczną i utracić prawo do merytorycznego znajdowała sprawy żądanej ulgi w zapłacie, czy też naruszyć prawny obowiązek uiszczenia opłaty w zakreślonym przez prawo terminie. Przy czym, podmiot uprawniony na podstawie tegoż przepisu do ubiegania się o umorzenie opłaty rocznej, a więc organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, bezprawnie prolongując uiszczenie opłaty rocznej narusza dyscyplinę finansów publicznych, w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U.2021.289 ze zm.). Zasadnie w tym zakresie skarga kasacyjna odwołuje się do wyników wykładni systemowej zewnętrznej, powstałej i aktualnej na gruncie przepisów o.p., wskazującej, iż zapłata przez podatnika zobowiązania, czy przymusowe wykonanie zobowiązania w trybie egzekucji nie może oznaczać, że postępowanie w sprawie umorzenia tegoż zobowiązania (udzielenia ulgi w zapłacie tegoż zobowiązania) stało się bezprzedmiotowe, w szczególności, że strona wycofała wniosek o umorzenie zaległości (vide: wyroku NSA z dnia 27 sierpnia 1997 r., III SA 1972/95, Lex nr 30855; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 1997 r., I SA/Gd 514/96, POP 1999/4/102; wyrok SN z dnia 6 lutego 2002 r., III RN 198/00, OSNP 2002/14/322, wraz z glosą aprobująca A.Nity, OSNP 2003/2/37; wyrok NSA z dnia 9 października 2006 r., I FSK 1/06 i przywołane tam orzecznictwo oraz poglądy doktryny, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pogląd ten znajduje zastosowanie także w odniesieniu do ulgi w zapłacie opłat rocznych na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. (vide: wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., II OSK 2941/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W pewnej opozycji do tegoż stanowiska pozostaje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2015 r., II OSK 2094/13, na który powołał się Sąd I instancji. Wypada jednak dostrzec, iż wyrokiem tym wskazano na niemożność udzielenia ulgi w sytuacji gdy wnioskujący o umorzenie opłaty rocznej uiścił ją w trakcie postępowania. Wskazano więc na konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wnioskowanej ulgi, nie zaś na bezprzedmiotowość postępowania ulgowego w takiej sytuacji.

Trafnie także argumentowano w skardze kasacyjnej, iż ocena istnienia przedmiotu postępowania winna odnosić się do stanu prawnego oraz okoliczności faktycznych określonej sprawy. Skoro zatem art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. nie wprowadza dystynkcji zobowiązania strony z tytułu opłaty rocznej w postaci chociażby jego wymagalności, zaległości, czy też zapłaty, to wystąpienie któregokolwiek z powyższych stanów nie może prowadzić do ograniczenia przedmiotu sprawy administracyjnej w zakresie udzielenia ulgi na podstawie tegoż przepisu. Przyjmuje się bowiem, że przedmiot postępowania administracyjnego istnieje wtedy, gdy istnieje sprawa administracyjna załatwiana w tej formie działania, a zatem gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej, z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie (vide: T.Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 32–58; H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 105). Bez względu na to, czy opłata roczna stała się już wymagalna, stała się zaległością, czy też doszło do jej uiszczenia, obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu, który w tej sprawie nie występuje w ramach struktury administracji publicznej lecz realizuje własne uprawnienie wynikające z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym nie było przeszkód aby prowadzić kontrolowane postępowanie administracyjne co do przedmiotowych opłat rocznych, tak uiszczonych już po wszczęciu postępowania o ich umorzenie, jak i za lata przyszłe, a więc jeszcze niewymagalnych. Brak jest zatem podstaw do umorzenia kontrolowanego postępowania jako bezprzedmiotowego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przywołane powyżej okoliczności odnoszące się stanu opłaty rocznej mogą natomiast stanowić treść wypełniającą klauzule generalne interesu społecznego i słusznego interesu strony, a więc mogą przemawiać za określonym rozstrzygnięciem istoty sprawy.

Zasadnie zatem postawiony został zarzut kasacyjny naruszenia art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a w konsekwencji wadliwego uznania bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, nieuprawnione było wyrokowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 3 p.p.s.a. Zarzut kasacyjny postawiony w tym zakresie również okazał się trafny.

Naruszenie powyższych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie konstatując, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznano skargę oddalając ją jako bezzasadną (art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a.). Wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko o zdatności sprawy do jej rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę. W tym zaś zakresie wypada wskazać, iż jakkolwiek przyjmuje się powszechnie, iż z uznaniowymi rozstrzygnięciami organów administracji winna wiązać się nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądowa (vide: wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, z glosą M.Wierzbowskiego, PiP 1994/9, s. 111 i nast.), to jednak w praktyce zakres kontroli sądowej takiego rozstrzygnięcia jest ograniczony i sprowadza się do zbadania, czy decyzja taka nie nosi cech dowolności, a zatem czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności po rozważeniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, na gruncie art. 7 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r., II SA 2972/02, Lex nr 82811). Sąd I instancji uznając iż postępowanie w przedmiocie ulgi nie stało się bezprzedmiotowe w odniesieniu do opłaty rocznej za 2021 r. pominął własną argumentację odnoszącą się do zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji sposobu rozważenia interesu społecznego i interesu strony w odniesieniu do całego okresu wnioskowanego umorzenia. Jak już wyżej wskazano, możliwość umorzenia opłaty rocznej nie następuje wyłącznie z uwagi na wypełnienie przez wnioskodawcę przesłanek wskazanych w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. Ich wypełnienie jest konieczne ale nie wystarczające do umorzenia owych opłat. To interes strony wynikający z określonych okoliczności ustalonych w toku postępowania, wyżej wartościowanych niż interes społeczny, wyrażający się m.in. w konieczności wypełnienia prawnego obowiązku uiszczenia opłat rocznych, winien zdecydować o umorzeniu owych opłat. Wnioskodawca, poza okolicznościami wypełniającymi ww. przesłanki art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., nie przedstawił jakichkolwiek innych, które mogłyby pozwolić na wyższe wartościowanie jego interesu jako strony postępowania administracyjnego niż interesu społecznego. Okolicznościami, które mogłyby prowadzić do konieczności uwzględnienia interesu strony nie są w szczególności te związane ze stanem finansów Gminy N. Te bowiem, zgodnie z deklaracją strony postępowania, są w dobrym stanie i nie ze względu na ich stan strona wystąpiła o umorzenie opłat rocznych. W takiej sytuacji wypada zgodzić się z konkluzją zaskarżonej decyzji, iż w badanej sprawie brak było okoliczności mogących prowadzić do wyższej oceny interesu strony niż interesu społecznego. Odmowa umorzenia opłat rocznych nie nastąpiła zatem z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.