Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1525/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 9, art. 58 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 18, art. 119 § 1, art. 124 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 106 § 3 i 5, art. 119, art. 133 § 1, 141 § 4, art. 151, art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 382/19 w sprawie ze skargi L. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2019 r., nr WOA.7722.245.2018.RD w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 382/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę L. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 marca 2019 r., nr WOA.7722.245.2018.RD, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., dalej: "PINB", z dnia 3 października 2018 r., 93/18, na podstawie art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", nałożono na L. G. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 7883,78 zł za niewykonanie obowiązku rozbiórki pomieszczenia dobudowanego do lokalu mieszkalnego nr [...] w J..

Postanowienie nr 93/18 doręczono dorosłemu domownikowi, tj. żonie J. G., w miejscu zamieszkania L. G. w dniu 5 października 2018 r. Powyższe postanowienie zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "Wielkopolski WINB", za pośrednictwem PINB, w terminie 7 dni od doręczenia. Termin do wniesienia zażalenia upłynął 12 października 2018 r.

Dnia 13 października 2018 r. L. G. nadał na poczcie zażalenie od postanowienia z dnia 3 października 2018 r., 93/18, PINB.52.2.18.SI.

Pismem z dnia 22 października 2018 r. PINB, działając na podstawie art. 133 w zw. z art. 144 K.p.a., przekazał zażalenie Wielkopolskiemu WINB, nadmieniając, że zostało ono wniesione z po upływie 7 dniowego terminu.

W piśmie z dnia 2 listopada 2018 r. L. G., odnosząc się do pisma z dnia 22 października 2018 r. przyznał, że uchybił terminowi do złożenia zażalenia. Wyjaśnił jednocześnie, że jednodniowe opóźnienie w wysyłce dokumentu w październiku 2018 r. nastąpiło z powodu pobytu jego żony w szpitalu, co wynika z karty leczenia szpitalnego. Żona L. G. przebywała w szpitalu od 9 do 13 października 2018 r. L. G. wyjaśnił, że nie chciał wysyłać pisma tylko ze swoim podpisem, ale zależało mu na tym, aby zdobyć także podpis żony, co nie było możliwe w dniu 11 października 2018 r. Dodał, że opisane wyżej uchybienie formalne nie powinno stanowić problemu, w kontekście najważniejszych spraw życiowych jego rodziny. L. G. wniósł o rozpatrzenie jego zażalenia mimo, że zostało ono złożone z jednodniowym opóźnieniem. Wraz z pismem z dnia 2 listopada 2018 r. wpłynęło także ponownie – oznaczone tą samą datą – zażalenie między innymi na postanowienie z dnia 3 października 2018 r., 93/18, PINB.52.2.18.SI.

Pismem z dnia 29 stycznia 2019 r., Wielkopolski WINB wezwał L. G. do wyjaśnienia, czy tylko on, czy on wraz z małżonką ubiega się o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia.

W piśmie z dnia 7 lutego 2019 r. L. G. i J. G. wyjaśnili, że ich "odwołania" należy traktować jako wspólne.

Postanowieniem z dnia 1 marca 2019 r., WOA.7722.245.2018.RD, Wielkopolski WINB, rozpoznając prośbę L. G., odmówił przywrócenia terminu. Zdaniem organu zażaleniowego, taka okoliczność jak oczekiwanie na podpis zażalenia przez małżonkę nie usprawiedliwia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Inspektor Wojewódzki zauważył też, że mimo tak wskazanej przyczyny opóźnienia złożenia zażalenia zostało wysłane bez podpisu J. G. Co więcej, skarżący twierdzi, że wysłanie zażalenia nie było możliwe w dniu 11 października 2018 r., gdy tymczasem i tak zostało nadane dopiero 13 dnia tego miesiąca.

Skargę na postanowienie z dnia 1 marca 2019 r., WOA.7722.245.2018.RD wnieśli J. G. i L. G. podkreślając, że przedmiot postępowania, w odniesieniu do którego postanowienie to wydano (rozbiórka łazienki) ma dla nich bardzo duże znaczenie. Rozebranie łazienki w budynku bardzo utrudni im normalne funkcjonowanie w gospodarstwie domowym.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski WINB wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 383/19 odrzucono skargę J. G.

Pismem z dnia 21 października 2019 r ustanowiona dla L. G. pełnomocnik poparła skargę zarzucając: naruszenie art. 58 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że L. G. nie uprawdopodobnił winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, podczas gdy nie można przypisać mu za to winy, a także naruszenie art. 8 i 9 K.p.a. poprzez nie uwzględnienie przez organ nakazu działania uwzględniającego interes społeczny i słuszny interes strony oraz czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że L. G. nie można przypisać winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia z dnia 3 października 2018 r., 93/18, PINB.52.2.18.SI.

Sąd wskazał, że postanowienie PINB z dnia 3 października 2018 r., 93/18, PINB.52.2.18.SI doręczono dorosłemu domownikowi (J. G.) w miejscu zamieszkania L. G. w dniu 5 października 2018 r. Postanowienie to jednoznacznie dotyczyło osoby L. G. Postanowienie zawierało też jasne pouczenie o możliwości wniesienia od niego za pośrednictwem Inspektora Powiatowego zażalenia w terminie 7 dni od doręczenia. Termin do wniesienia zażalenia upłynął 12 października 2018 r.

L. G. usprawiedliwia uchybienie terminowi tym, że oczekiwał na podpis żony i że nie chciał składać zażalenia niekompletnie podpisanego. Tłumaczenie to jest nieprzekonujące, zważywszy, że zażalenie pierwotnie podpisała tylko J. G. (w zaskarżonym postanowieniu organ błędnie stwierdza, że podpisał je L. G. – uw. Sądu).

W ocenie Sądu, budzi wątpliwość, czy skarżący rzeczywiście kierował się przekonaniem co do potrzeby dopełnienia wymogu złożenia podpisów przez obu małżonków, skoro ostatecznie sam zażalenia nie podpisał.

Ponadto, zdaniem Sądu, skarżący powinien zdawać sobie sprawę z tego, że postanowienie, które zaskarża, dotyczy jego osoby. Z postanowienia z dnia 3 października 2018 r., 93/18, PINB.52.2.18.SI, jasno to wynikało.

Sąd dodał, że nawet jednak, jeżeli L. G. oczekiwał na podpis żony będąc w przekonaniu, że jest to wymóg formalny, to nic nie stało na przeszkodzie, aby podpis taki od małżonki uzyskał w terminie udając się do niej do szpitala. Ani we wniosku o przywrócenie terminu, ani w skardze, ani wreszcie w piśmie złożonym przez pełnomocnika na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, nie wykazano, aby J. G. w dniach od 11-12 października 2018 r. znajdowała się w stanie wyłączającym możliwość złożenia podpisu pod pismem urzędowym.

Niezależnie od powyższego Sąd zaznaczył, że ze zrozumieniem przyjmuje wywody L. G. dotyczące konsekwencji postępowania egzekucyjnego, które dotyczy pomieszczenia łazienki w jego domu. Wyrok nie jest wyrazem lekceważenia opisanych w skardze okoliczności. Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie nie były one przedmiotem analizy. Weryfikowano jedynie kwestię formalną, to jest czy skarżący usprawiedliwił brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia z dnia 3 października 2018 r., 93/18, PINB.52.2.18.SI, a weryfikacja ta doprowadziła do wyniku negatywnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. G., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z naruszeniem:

a) art. 58 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, podczas gdy analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że z obiektywnego punktu widzenia, skarżącemu nie można przypisać winy;

b) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nakazu załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nakazu czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcia szkodzącego skarżącemu i godzącego w słuszny interes skarżącego;

2) art. 119 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego przez rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym i niepowołanie w sprawie żadnych dodatkowych dowodów, a w konsekwencji niezbadanie w jakimkolwiek zakresie stanu faktycznego, pomimo istnienia wątpliwości, co do istotnych jego elementów, w szczególności czy skarżący zdawał sobie sprawę z tego, że postanowienie, które zaskarża dotyczy jego osoby i nie obowiązuje go wymóg formalny w postaci konieczności uzyskania podpisu żony pod zażaleniem, co zarazem stanowi naruszenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz treścią oświadczeń skarżącego, zawartych w kierowanych przez niego pismach, zarówno do organu, jak i do Sądu.

Skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do niniejszej skargi dokumentów, tj. zestawienia kart informacyjnych leczenia szpitalnego żony skarżącego, L. G. z okresu od grudnia 2017 r. do października 2018 r. na okoliczność, iż J. G. jest osobą przewlekle chorą, cierpiącą na wiele schorzeń i chorób, w szczególności chorobę tarczycy, serca, nerek i nadciśnienia, co skutkowało niemożnością poinformowania jej przez skarżącego o konieczności złożenia podpisu pod zażaleniem i ostatecznie nieuzyskaniem przez skarżącego tego podpisu w terminie.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; a także przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, powiększonych o należny podatek VAT. Pełnomocnik oświadczyła, że ww. koszty nie zostały zapłacone w całości, ani nawet w części.

W piśmie z dnia 13 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 18 stycznia 2023 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 27 kwietnia 2023 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 119 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego przez rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym i niepowołanie w sprawie żadnych dodatkowych dowodów, a w konsekwencji niezbadanie w jakimkolwiek zakresie stanu faktycznego, pomimo istnienia wątpliwości, co do istotnych jego elementów, w szczególności czy skarżący zdawał sobie sprawę z tego, że postanowienie, które zaskarża dotyczy jego osoby i nie obowiązuje go wymóg formalny w postaci konieczności uzyskania podpisu żony pod zażaleniem, co zarazem stanowi naruszenie granic swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz treścią oświadczeń skarżącego, zawartych w kierowanych przez niego pismach, zarówno do organu, jak i do Sądu.

Nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten jest co do zasady stosowany, w razie zaistnienia przesłanek do jego zastosowania, w trakcie rozprawy. W takim przypadku przeprowadzenie lub odmowa przeprowadzenia dowodu są wyrażone w formie procesowej, utrwalonej w protokole z rozprawy.

Sprawa była rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym. Z posiedzenia niejawnego nie sporządza się protokołu. Nie oznacza to, że sąd rozpoznający skargę nie może odpowiednio zastosować art. 106 § 3 P.p.s.a. Nadto, w takiej sytuacji procesowej, tzn. w razie wyrokowania na posiedzeniu niejawnym, tak samo jak w przypadku orzekania na rozprawie, obowiązuje norma zawarta w dyspozycji z art. 133 § 1 P.p.s.a., orzekania na podstawie akt sprawy. Wynika z niej przede wszystkim obowiązek uwzględnienia materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na ocenę legalności według stanu prawnego z daty wydania ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jest jednak niewątpliwe, że sąd orzekający ma obowiązek zapoznania się z aktami sądowymi, w tym także ze skargą. Wynika to także z art. 141 § 4 P.p.s.a., który zobowiązuje sąd m.in. do zwięzłego przedstawienia stanu sprawy.

Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 119 P.p.s.a., oznacza niezbadanie w jakimkolwiek zakresie stanu faktycznego. Nie uniemożliwia także zastosowania art. 106 § 3 P.p.s.a., a więc powołania dodatkowych dowodów.

Nieprzeprowadzenie w postępowaniu sądowym zakończonym zaskarżonym wyrokiem dodatkowych dowodów z dokumentów nie stanowiło naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a.

Opis naruszenia sformułowany w omawianym zarzucie naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. wskazuje na błędne rozumienie przez skarżącego funkcji postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie tego przepisu. Celem tego postępowania nie jest dokonywanie ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Dowody przeprowadzone w warunkach art. 106 § 3 P.p.s.a. są jednym z instrumentów umożliwiających ocenę, czy organy administracji państwowej ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (patrz: Hanna Knysiak-Sudyka [w:] "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, WK 2016, pkt 6 do art. 106; wyrok NSA z dnia 14 lutego 1984 r., sygn. akt SA/Wr 765/83, ONSA 1984/1/14).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji zapoznał się z aktami sprawy, a więc także z zebranymi w trakcie postępowania administracyjnego dowodami. W skardze złożonej przez L. G. wspólnie z żoną nie podniesiono żadnych okoliczności dotyczących przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Natomiast do pisma wniesionego przez ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika skarżącego nie dołączono żadnych dokumentów i nie złożono żadnego wniosku dowodowego. Podniesiono okoliczności mające świadczyć o braku winy w uchybieniu terminu, ale nie wspomniano o żadnym dokumencie mającym potwierdzić brak winy skarżącego. O ile zaś nie jest wykluczone, w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a., dopuszczenie dowodu z urzędu, to poza zakresem dyspozycji tej normy pozostaje ewentualne poszukiwanie dowodów przez sąd. W konsekwencji, brak było przesłanek do przeprowadzenia dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 7 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nakazu załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz nakazu czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcia szkodzącego skarżącemu i godzącego w słuszny interes skarżącego.

Wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek stania na straży praworządności, a także uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może być oderwany od obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Obowiązek ten obejmuje ustalenie przez organ administracji zdolności do prowadzenia postępowania w sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 61).

W niniejszej sprawie właściwe organy rozpoznały i rozstrzygnęły sprawę przy zastosowaniu przepisów prawa, a więc zgodnie z kryterium legalności.

Ocena wywiązania się przez organ z obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 K.p.a. jest uwarunkowana indywidualnymi okolicznościami sprawy. W świetle treści pouczenia, o którym była mowa powyżej, nie ma podstaw do przyjęcia, że organy naruszyły zasadę ustanowioną w art. 9 K.p.a.

Odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w administracji przez przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, poprzedzić trzeba uwagą, że w skardze kasacyjnej nie podważono ustalenia zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji, według którego, postanowienie PINB z dnia 3 października 2018 r., 93/18, PINB.52.2.18.SI, doręczono dorosłemu domownikowi (J. G.) w miejscu zamieszkania L. G. w dniu 5 października 2018 r. Postanowienie to jednoznacznie dotyczyło osoby L. G. Postanowienie zawierało też jasne pouczenie o możliwości sposobie i terminie wniesienia zażalenia. Jest niewątpliwe, że termin do wniesienia zażalenia upłynął 12 października 2018 r.

Rozpoznając skargę kasacyjną nie można jednak pominąć zdarzenia procesowego polegającego na tym, że do skargi kasacyjnej dołączono dokumenty w postaci kopii kart z leczenia szpitalnego żony skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zapoznał się z tymi dokumentami.

To, że dopiero na tym etapie możliwe jest pełne odniesienie się do okoliczności związanych z uchybieniem terminu przez L. G. nie jest rezultatem uchybień organu odwoławczego lub Sądu pierwszej instancji.

Analizę merytoryczną rozpocząć można od dość oczywistej konstatacji, że całościowe rozważenie sytuacji procesowej skarżącego w zakresie uchybienia terminu dopiero na etapie kasacji powinno uwzględniać granice rozpoznania skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.).

Pamiętać jednak trzeba również, że z dniem wejścia w życie noweli z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), można mówić o pewnym zwiększeniu reformatoryjnej roli Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną (art. 188 P.p.s.a.). Wejście w życie nowej treści art. 188 P.p.s.a. oznaczało zbliżenie modelu zaskarżenia w postaci skargi kasacyjnej do wzorca typowego dla apelacji.

Co do zasady, model apelacyjny przewiduje kontrolę zaskarżonego postępowania, kontrolę zaskarżonego orzeczenia oraz możliwość uzupełnienia materiału dowodowego i faktycznego sprawy (patrz: Tadeusz Wiśniewski "Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym", Librata, Warszawa 1996, s. 9).

Znowelizowany art. 188 P.p.s.a. przyznaje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kompetencje reformatoryjne. W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżone orzeczenie, może rozpoznać skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Stanowi to wyjątek od kasacyjnego modelu postępowania sądowoadministracyjnego. Celem tej regulacji jest przyspieszenie postępowania przez wyeliminowanie ponownego orzekania w sprawie przez sąd I instancji oraz zapewnienie stronie realizacji prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie (patrz: Marcin Miemiec [w:] "Antywartości w prawie administracyjnym", pod red. Adama Błasia, WK 2016, Część trzecia. Varia. Dylematy sądowej kontroli administracji. Rozstrzyganie merytoryczne).

Skoro kompetencja do wydania orzeczenia reformatoryjnego w oparciu o art. 188 P.p.s.a. utraciła wyjątkowy charakter, to trzeba konsekwentnie przyjąć, że sąd ten, uchylając zaskarżone orzeczenie oraz rozpoznając skargę, może na podstawie art. 193 P.p.s.a. korzystać z wszystkich dostępnych regulacji obowiązujących w postępowaniu przed sądem I instancji, które takie rozpoznanie skargi umożliwią w pełnym zakresie (patrz: Roman Hauser, Wojciech Piątek, Andrzej Skoczylas "Środki odwoławcze w postępowaniu sądowoadministracyjnym w świetle ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. - analiza najistotniejszych zmian", ZNSA 2015/4/9-21, teza 3).

Zakres dodatkowego postępowania dowodowego określony został w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z mocy odesłania zawartego w art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a., wziąwszy pod uwagę charakter postępowania odwoławczego po znowelizowaniu art. 188 P.p.s.a., przepis art. 106 § 3 P.p.s.a., znajduje zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym.

Ocena, czy wątpliwości sądu, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., mają charakter istotny jest uwarunkowana przede wszystkim przesłankami materialnoprawnymi sprawy.

Natomiast istnienie obiektywnych podstaw do wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., jest uwarunkowane indywidualnymi okolicznościami sprawy. Mogą to być okoliczności przedmiotowe, do których zaliczyć należy przede wszystkim rodzaj sprawy i procedurę na podstawie której sprawa została rozpatrzona oraz okoliczności podmiotowe (indywidualne możliwości strony do obrony swoich praw, wynikające przede wszystkim z właściwości osobistych strony).

Zagadnień tych nie można analizować w oderwaniu od tego aspektu konstytucyjnego prawa do sądu, które polega na prawie do merytorycznej oceny sporu obywatela z organem administracji publicznej. Jest oczywiste, że aspekt ten podlega formalnym ograniczeniom (terminowość, wymogi formalne pism procesowych składanych podczas korzystania ze środków prawnych), ale ograniczenia te w każdym konkretnym postępowaniu powinny wynikać z zasadniczego celu ich ustanowienia, tj. transparentności procedury i stabilności rozstrzygnięć organów.

W tym kontekście należy rozważać zasadność wniosku o przeprowadzenie w postępowaniu kasacyjnym dowodów z dokumentów, których złożenie było możliwe w trakcie postępowania administracyjnego oraz w trakcie postępowania przed Sądem pierwszej instancji.

Kontroli sądowej zostało poddane postanowienie w przedmiocie przywrócenia terminu (art. 58 § 1 K.p.a.). Zauważyć trzeba od razu, że warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Nie podważając dorobku orzeczniczego w zakresie przytoczonej przesłanki, podkreślić trzeba, że skuteczność wniosku uzależniona jest nie od udowodnienia, ale od uprawdopodobnienia braku winy. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której to uprawdopodobnienie wynika z twierdzeń zainteresowanego w tej kwestii. Wskazuje to na konieczność mniej rygorystycznego traktowania oświadczeń strony, niż w przypadku postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności istotnych w sprawie głównej prowadzonej przez organ administracji. Ustalenie stanu faktycznego w drodze postępowania wyjaśniającego opiera się przecież na postępowaniu dowodowym (art. 75 § 1 i nast. K.p.a.).

Szczególny charakter ma kontrolowana procedura także z uwagi na unormowanie art. 59 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. W tym przypadku procedura w przedmiocie przywrócenia terminu jest więc jednoinstancyjna.

Jest nadto oczywiste, że grzywna w celu przymuszenia (art. 119 § 1 i nast. u.p.e.a.) jest środkiem przymusu nakładanym na zobowiązanego. Grzywna nieuiszczona w terminie podlega ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych (art. 124 § 1 u.p.e.a.).

Takiego charakteru nie zmieniają możliwości umorzenia lub zwrotu, o których mowa w art. 125 i 126 u.p.e.a.).

Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, od którego skarżący złożył zażalenie z uchybieniem terminu, jest zatem rozstrzygnięciem stanowiącym dotkliwą dla adresata ingerencję w jego uprawnienia. Jest jednym z przejawów stosowania przymusu państwowego wobec obywatela.

Również więc z powodu charakteru sprawy, w której doszło do uchybienia terminu należy w możliwie wysokim stopniu zagwarantować stronie możliwość obrony swych praw.

Rozważając okoliczności podmiotowe, bezsporne jest, że skarżący (tak jak jego żona) są osobami w wieku emerytalnym. Ich sytuacja majątkowa skutkowała przyznaniem im prawa pomocy. W trakcie postępowania egzekucyjnego skarżący działał bez profesjonalnego pełnomocnika. Treść składanych przez skarżącego pism procesowych, w tym pierwotnie złożonego zażalenia, jak i skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazują na to, że stopień rozumienia przezeń sytuacji procesowej nie jest wysoki. Warto odnotować, że pismo skarżącego z dnia 2 listopada 2018 r., stanowiące obiektywnie wniosek o przywrócenie terminu, zostało przez skarżącego nazwane zażaleniem, mimo że w tym samym dniu wystosował inne pismo stanowiące zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny. Przypomnieć zaś trzeba, że pierwsze zażalenie zostało wniesione przez skarżącego w dniu 13 października 2018 r. Tak więc w aktach sprawy znajdują się trzy pisma określane przez skarżącego jako zażalenie na to samo postanowienie o nałożeniu grzywny.

O stopniu zrozumienia procedur, w których skarżący podejmował określone działania, świadczy i to, że w skardze do WSA w Poznaniu jako zaskarżony akt wskazał postanowienie Wielkopolskiego WINB z dnia 1 marca 2019 r., znak sprawy 7722.245.2018.RD, a więc postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Określając słownie zaskarżony akt stwierdził natomiast, że jest to skarga zobowiązanych (wspólnie z żoną zaskarżył także odrębne postanowienie wydane w stosunku do J. G.) na postanowienie o nałożeniu grzywny i dokonanie rozbiórki. W uzasadnieniu skargi nie poruszył w ogóle kwestii dotyczących braku winy w uchybieniu terminu. Kwestionował wyliczenie powierzchni łazienki stanowiące podstawę do wyliczenia wysokości grzywny. Podniósł także okoliczności wskazujące, jego zdaniem, na brak możliwości wykonania rozbiórki łazienki. Stwierdził, że żona trwale choruje na serce, tarczycę i porusza się o kulach. Zalecenia i wskazania lekarza dotyczą kąpieli dwa razy dziennie. Stan osłabienia nie pozwala na udawanie się gdziekolwiek z potrzebami fizjologicznymi. Sam skarżący ma endoprotezę lewej nogi, co też ogranicza jego możliwości poruszania się. Dodał, że likwidacja łazienki będzie dla nich tragedią. Inwestycja pochłonęła dużo pieniędzy i wysiłków. Niestety, w odpowiednim czasie nie wiedział, że ważniejsze jest załatwienie odpowiednich papierów.

Powyższe okoliczności uprawniają do przeprowadzenia w postępowaniu kasacyjnym dowodów z kart informacyjnych leczenia szpitalnego J. G.

Wynika z nich, że w okresie ostatniego roku przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia J. G. kilka razy przebywała w Szpitalu Specjalistycznym w P. Rozpoznano u niej nadciśnienie tętnicze, złożoną wadę serca, wole guzowate tarczycy, napadowe migotanie przedsionków. Wśród tych pobytów szpitalnych miał miejsce także pobyt od 9 października 2018 r. do 13 października 2018 r. z rozpoznaniem: wole guzowate tarczycy, złożona wada aortalna, nadciśnienie tętnicze, napadowe migotanie przedsionków.

Co do zasady stan zdrowia może stanowić o braku winy w uchybieniu terminu, gdy dotyczy osoby zainteresowanego, o którym mowa w art. 58 § 1 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednak wykluczona sytuacja, w której stan zdrowia osoby bliskiej ma wpływ na wywiązywanie się strony z jej obowiązków procesowych. Stopień tego wpływu jest obiektywnie uzależniony od rodzaju schorzenia osoby bliskiej oraz stanu psychofizycznego osoby zainteresowanej. Jeśli do tego dodać przekonanie, nawet obiektywnie błędne, o wymogu wspólnego podjęcia czynności procesowej przez osobę zainteresowaną oraz osobę bliską (żonę), to wskazywanej następnie przyczyny uchybienia, w postaci oczekiwania na polepszenie stanu zdrowia osoby bliskiej i wspólne złożenie zażalenia, nie można z góry dyskwalifikować.

Okoliczność tę należy rozważyć z uwzględnieniem przedmiotowego i podmiotowego kontekstu sprawy, o którym była mowa w poprzedzających rozważaniach.

Po przeprowadzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z dokumentów z leczenia szpitalnego uprawnione jest teza o wiarygodności twierdzeń skarżącego w zakresie schorzeń żony i jej pobytów w szpitalu, zawartych w obu pismach skarżącego z dnia 2 listopada 2018 r.

Wywód skarżącego o oczekiwaniu na wyjście żony ze szpitala został zaś uwiarygodniony tym, że zażalenie zostało wniesione w tym samym dniu, w którym J. G. została wypisana ze Szpitala Specjalistycznego w P., tj. 13 października 2018 r. (sobota), a więc do złożenia zażalenia doszło z jednodniowym uchybieniem.

Nie jest na obecnym etapie zrozumiałe, z jakiego powodu zażalenie złożone w dniu 13 października 2018 r. zostało opatrzone jedynie podpisem J. G.

Z jednej strony złożenie zażalenia zawierającego jedynie podpis żony bez własnego podpisu skarżącego może być odbierane jako zaprzeczenie argumentacji o oczekiwaniu na powrót żony ze szpitala, ale nie jest wykluczone potraktowanie tego zdarzenia procesowego, jako potwierdzenia tezy o złym stanie psychofizycznym samego skarżącego lub o niewysokim stopniu jego zorientowania co do wymogów formalnych toczącej się procedury.

W tych okolicznościach należy przyjąć, że organ zażaleniowy przedwcześnie uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Stanowiło to naruszenie art. 58 § 1 K.p.a. Zaaprobowanie tego stanowiska przez Sąd pierwszej instancji oznacza naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 K.p.a.

W ponownym postępowaniu organ powinien dokonać oceny podnoszonych przez skarżącego okoliczności, uwzględniając jego oświadczenia oraz materiał dowodowy uzupełniony w postępowaniu kasacyjnym, a także wszelkie inne okoliczności i dowody, która uzna za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Powinien także uwzględnić wyrażone powyżej stanowisko Naczelnego Sąd Administracyjnego, mające charakter wykładni prawa, według którego, oceniając brak winy w uchybieniu terminu, o czym mowa w art. 58 § 1 K.p.a., nie można wykluczać jako okoliczności ekskulpującej, stanu zdrowia osoby najbliższej i wpływu tego stanu na stan psychofizyczny osoby zainteresowanej, a także błędnego przekonania osoby zainteresowanej co do obowiązków procesowych, o ile to przekonanie jest usprawiedliwione stopniem możliwości osobistych tej osoby. Nie należy także abstrahować od okoliczności przedmiotowych sprawy, o których była mowa w poprzedzających rozważaniach.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej L. G. w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 oraz art. 258-261 P.p.s.a.