Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 147/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art, 134 par 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 184 ust. 1 i art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 8 i 9
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 694
law: Ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem  COVID-19
article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 26
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 24 stycznia 2024 r. nr 326/24 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (dalej: zarząd, Instytucja Zarządzająca, IZ,) decyzją z 24 stycznia 2024 r. nr 326/24 określił P. W. przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w łącznej wysokości [...] zł. w tym kwotę faktycznie wypłaconego dofinansowania podlegającą zwrotowi w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Organ wyjaśnił, że Zarząd Województwa Świętokrzyskiego jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ś. na lata 2014-2020, ogłosił w dniu 21 sierpnia 2017 r. konkurs zamknięty nr [...] naboru wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Działania 2.5 pn. "Wsparcie inwestycyjne sektora MŚP" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020. Do przedmiotowego konkursu przystąpiła P. W. (dalej: beneficjent), składając 31 października 2017 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" na wnioskowaną kwotę dofinansowania w wysokości: [...] zł.

W wyniku przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą oceny merytorycznej, przedmiotowy wniosek o dofinansowanie, zwany również "projektem", na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa z 20 czerwca 2018 r. został zakwalifikowany do wsparcia w ramach Działania 2.5 w kwocie dofinansowania w wysokości [...] zł, uzyskując 54 punkty i [...] miejsce na liście rankingowej projektów złożonych i wybranych do wsparcia w ramach przedmiotowego konkursu. Instytucja Zarządzająca zawarła 6 grudnia 2018 r. z beneficjentem umowę nr [...] o dofinansowanie projektu nr [...] pn.: "[...]" na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości [...] zł.

W dniu 22 grudnia 2020 r. na miejscu realizacji inwestycji oraz na dokumentacji zamieszczonej w Centralnym systemie teleinformatycznych SL2014 do dnia 6 lutego 2021 r. i przesłanej do Instytucji Zarządzającej w dniu 16 lutego 2021 r. przeprowadzona została kontrola końcowa realizacji projektu. W wyniku kontroli sporządzono 27 kwietnia 2021 r. ostateczną informację pokontrolną nr [...], w której Instytucja Zarządzająca zawarła informację m.in. o rozbieżności pomiędzy wskazanym poziomem realizacji wskaźników rezultatu we wniosku o płatność końcową, a faktycznym stanem realizacji projektu i zaleciła dokonanie poprawy wniosku o płatność końcową w tym zakresie. Stwierdzono, że beneficjent nie osiągnął założonych we wniosku o dofinansowanie kluczowych wskaźników rezultatu tj.: 1) liczba wprowadzonych innowacji nie technologicznych, 2) liczba wprowadzonych innowacji produktowych, 3) wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach - kobiety [EPC] - wartość docelowa wskaźnika 2 szt., 4) wzrost zatrudnienia we wpieranych przedsiębiorstwach - mężczyźni [EPC] - wartość docelowa wskaźnika 2 szt. 5) wzrost zatrudnienia we wpieranych przedsiębiorstwach (CI 8) [EPC] - wartość docelowa wskaźnika 4 szt.

Instytucja Zarządzająca w piśmie z 9 lipca 2021 r. poinformowała beneficjenta o konieczności realizacji zaleceń pokontrolnych w zakresie osiągnięcia ww. wskaźników rezultatu w terminie nie później niż do 31 sierpnia 2021 r.

W związku z wielokrotnym wzywaniem beneficjenta do dostarczenia brakujących dokumentów i finalnie brakiem odpowiedzi na pismo, Instytucja Zarządzająca pismem znak [...] z 2 lutego 2022 r. stwierdziła naruszenie § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie przedmiotowego projektu i nałożyła korektę finansową w wysokości 100 % wydatków kwalifikowalnych poniesionych w projekcie za nieosiągnięcie celu projektu mierzonego wskaźnikami rezultatu.

W związku z powyższym Instytucja Zarządzająca pismem z 12 maja 2022 r. wezwała beneficjenta do zwrotu wykorzystanego z naruszeniem procedur dofinansowania ze środków EFRR wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia wezwania. Kwota wskazana w wezwaniu do zwrotu została uprzednio pomniejszona o kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne, a których zwrot był przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...] z 19 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 16 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Ke 656/22 uchylił zaskarżoną decyzję [...] z 19 października 2022 r. i poprzedzającą ją decyzję nr [...] z 30 marca 2022 r., a wyrok nie został zaskarżony. Decyzją nr [...] z dnia 30 czerwca 2023 r. Zarząd Województwa Świętokrzyskiego umorzył postępowanie w tej sprawie. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna.

W związku z tym, że beneficjent nie osiągnął kluczowych wskaźników rezultatu, a co za tym idzie nie osiągnął celu projektu, Instytucja Zarządzająca zobowiązana była do zwiększenia kwoty korekty, ponieważ zgodnie z § 7 ust. 2 umowy o dofinansowanie, w przypadku nieosiągnięcia celu projektu, beneficjent zobowiązany jest do zwrotu całości otrzymanego dofinansowania. W związku z powyższym pismem z 10 sierpnia 2023 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała beneficjenta o nowej kwocie korekty.

W związku z brakiem zwrotu środków dofinansowania wraz z odsetkami przez beneficjenta zaistniała konieczność, zgodnie z treścią art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), dalej: u.f.p., wydania przez Instytucję Zarządzającą odpowiedniej decyzji określającej kwotę zwrotu środków.

Organ wyjaśnił, że beneficjent nie osiągnął celu projektu, w tym docelowej wartości wskaźników rezultatu w określonym terminie, co stanowi naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie: § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1 i jednocześnie naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego.

Mając na uwadze zapis w instrukcji wypełniania wniosków EFRR (sekcja 14 wskaźniki), który stanowi, że docelowa wartość wskaźnika rezultatu powinna zostać osiągnięta w momencie zakończenia realizacji projektu, bądź w okresie bezpośrednio po tym terminie (co do zasady - w okresie 12 miesięcy od zakończenia okresu realizacji projektu, określonego w umowie o dofinansowanie), Instytucja Zarządzająca zaleciła osiągnięcie ww. wskaźników nie później niż w terminie do 31 sierpnia 2021 r. i dostarczenie w terminie 14 dni od daty osiągnięcia powyższych wskaźników dokumentów, z których będzie wynikał stopień ich realizacji.

Beneficjent w związku ze sformułowanymi zaleceniami dotyczącymi osiągnięcia wskaźników rezultatu w ww. terminie przedłożył 16 września 2021 r. dokumenty, które nie potwierdziły ich osiągnięcia. Wobec tego Instytucja Zarządzająca pismem z 24 września 2021 r. wezwała beneficjenta do przedłożenia w terminie 14 dni od otrzymania przedmiotowego pisma konkretnych dokumentów na potwierdzenie realizacji wskaźników rezultatu oraz miejsca odprowadzania podatku dochodowego. W odpowiedzi na otrzymane pismo beneficjent przedłożył 27 października 2021 r. kolejne dokumenty i złożył wyjaśnienie, że podatek dochodowy, mimo oddziału w miejscowości S., odprowadzany jest w T..

Mając na uwadze, że beneficjent nie załączył do przedmiotowego pisma części dokumentów na które powołał się w swojej odpowiedzi oraz dokumentów niezbędnych do potwierdzenia osiągnięcia wskaźników, Instytucja Zarządzająca po raz kolejny wezwała beneficjenta pismem z 29 października 2021 r. do złożenia brakujących dokumentów terminie 3 dni od otrzymania pisma. Beneficjent nie dostarczył wymaganych dokumentów.

Organ wyjaśnił, że celem projektu, zgodnie z wnioskiem, było wprowadzenie w regionie innowacyjności produktowej poprzez wdrożenie na rynek suplementów diety, których proces produkcji prowadzony miał być w zakładzie beneficjenta dzięki zakupowi linii do produkcji suplementów diety w postaci proszku oraz tabletek, przy wykorzystaniu naturalnych, ekologicznych substancji oraz specjalnych składników opracowanych przez specjalistyczne laboratoria. Specjalne składniki wykorzystywane do produkcji suplementów miały być produkowane w oparciu o innowacyjny proces nanotechnologii. Dzięki realizacji projektu beneficjent miał wprowadzić na rynek odżywki wysokobiałkowe, posiłki MRP, produkty typu light, produkty energetyzujące, preparaty profilaktyczne i regeneracyjne, odżywki białkowo-węglowodanowe o obniżonej wartości energetycznej dzięki zastosowaniu stewii. Baton typu raw Redmonster miał być innowacyjnym produktem na rynku batonów, poprzez wykorzystanie zaprojektowanej przez inżynierów odżywki białkowej - pełnowartościowego białka (pełen aminogram), która miała zawierać mieszankę naturalnych enzymów trawiennych oraz posiadać niski indeks glikemiczny. Zmodyfikowany proces produkcji batonów, dzięki unikatowej kompozycji składników opracowanej przez beneficjenta we współpracy z zewnętrznymi laboratoriami, miał pozwolić na uzyskanie około 21 dniowego terminu przydatności do spożycia, w odróżnieniu od produktów konkurencyjnych firm, które posiadają termin przydatności do spożycia od 2 dni do 7 dni. Powyższe znalazło odzwierciedlenie we wskaźniku rezultatu projektu. W wyniku dokonanej oceny punktowej projekt na podstawie powyższego uzyskał po zważeniu w kryterium nr 3 - Stopień innowacyjności projektu - 6 pkt oraz w kryterium nr 5 - Charakter wdrażanej innowacji - 8 pkt.

Na potwierdzenie spełnienia wdrożenia innowacyjności produktowej beneficjent przedstawił zarówno 16 września 2021 r., jak i 27 października 2021 r. zdjęcia produktów konkurencyjnej firmy: [...]. Tym samym, wbrew założeniom projektu beneficjent nie wprowadził w regionie innowacyjności produktowej.

Celem projektu było też wprowadzenie innowacyjności nietechnologicznej poprzez wykorzystanie systemu B2B w komunikacji handlowej i technologii NFC dla opakowań suplementów diety. Powyższe znalazło odzwierciedlenie we wskaźniku rezultatu projektu - Liczba wprowadzonych innowacji nietechnologicznych. W wyniku dokonanej oceny punktowej projekt na podstawie powyższego uzyskał po zważeniu w kryterium nr 7 - Dodatkowe efekty projektu - 2 pkt. Na potwierdzenie powyższego beneficjent przedłożył 16 września 2021 r. płytę CD z filmem pokazującym działanie kodu NFC dla opakowań suplementów diety konkurencyjnej firmy. Tym samym, wbrew założeniom projektu beneficjent nie wprowadził w regionie innowacyjności nie technologicznej.

Kolejny cel dotyczy zastosowania biodegradowalnych opakowań dla suplementów diety wyprodukowanych przez beneficjenta. W wyniku dokonanej oceny punktowej projekt na podstawie powyższego uzyskał po zważeniu w kryterium nr 7 - Dodatkowe efekty projektu - 2 pkt. W piśmie z 27 października 2021 r. beneficjent wskazał, że zdjęcia produktów z biodegradowalnym opakowaniem zamieścił na płycie CD, jednakże żadna tego rodzaju płyta nie została przedstawiona Instytucji. Tym samym organ uznał, że wbrew założeniom projektu beneficjent nie zastosował biodegradowalnych opakowań dla suplementów diety wyprodukowanych przez siebie.

Cel projektu polegający na zwiększeniu zatrudnienia o co najmniej 4 osoby, które mają adres zameldowania z terenu województwa [...], na stanowisku: operator linii/ pracownik magazynu (2 etaty), sprzedawca/pracownik obsługi klienta (1 etat), przedstawiciel handlowy (1 etat), znalazł odzwierciedlenie we wskaźnikach rezultatu projektu - Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach, w ramach którego określono wartość docelową - 4 szt. W wyniku dokonanej oceny punktowej projekt na podstawie powyższego uzyskał po zważeniu w kryterium nr 6 - Wpływ na realizację projektu na tworzenie nowych miejsc pracy - 12 pkt oraz w kryterium nr 9 - Miejsce odprowadzania podatków i miejsce zameldowania na stałe miejsce pobytu osób zatrudnionych w wyniku realizacji projektu - 8 pkt. (w związku ze spełnieniem również warunku, że podatek dochodowy będzie odprowadzany na terenie województwa [...].

Na potwierdzenie spełnienia powyższego beneficjent przedłożył 16 września 2021 r. jedynie druk ZUS RCA za [...] ze zanonimizowanymi danymi indentyfikacyjnymi osób ubezpieczonych, a następnie 27 października 2021 r. dane 4 ubezpieczonych wygenerowane z platformy dla klientów ZUS oraz ZUS DRA za [...]. Przy czym dla pracownika - A. L. został wskazany koniec okresu ubezpieczenia zgodnie ze zgłoszeniem - 1 października 2021 r., a data objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym - 1 styczeń 2018 r., tj. przed rozpoczęciem realizacji projektu; dla pracownika - G. R. została wskazana data objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym — 2 lipiec 2018 r., tj. przed rozpoczęciem realizacji projektu; dla pracownika - D. C. została wskazana data objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym - 2 grudnia 2015 r., tj. przed rozpoczęciem realizacji projektu. Pomimo, że beneficjent zobowiązał się w piśmie z 27 października 2021 r. do złożenia brakujących dokumentów, nie wywiązał się z tej deklaracji i nie przedłożył umów o pracę, druku ZUS ZUA, ZUS DRA, ZUS RCA za [...] r., o które był wzywany.

Tym samym organ uznał, że wbrew założeniom projektu, beneficjent nie zwiększył zatrudnienia o co najmniej 4 osoby.

Kolejny cel projektu polegał na odprowadzaniu podatku dochodowego na terenie województwa [...] w związku z uruchomieniem sklepu stacjonarnego oraz lokalizacją zakładu produkcyjnego na terenie województwa [...], który miał stanowić punkt wysyłek towaru w ramach sklepu Supleshop.pl. W wyniku dokonanej oceny punktowej projekt na podstawie powyższego (w związku ze spełnieniem również warunku zatrudnienia osób zameldowanych z terenu województwa [...] uzyskał po zważeniu w kryterium nr 9 - Miejsce odprowadzania podatków i miejsce zameldowania na stale miejsce pobytu osób zatrudnionych w wyniku realizacji projektu - 8 pkt. W piśmie złożonym 27 października 2021 r. beneficjent poinformował, że firma to jednoosobowa działalność gospodarcza z siedzibą w T., podatek dochodowy mimo oddziału w miejscowości S., co potwierdza CDEiG, odprowadzany jest w T..

W związku z powyższym organ stwierdził, że projekt nie został zrealizowany w zakresie, na podstawie którego w wyniku przeprowadzonej oceny punktowej otrzymał 38 pkt po zważeniu z 54 pkt uzyskanych (minimalna ilość wymagana do zakwalifikowania projektu do dofinansowania w ramach konkursu - 51 pkt). Mając na uwadze, że monitorowanie postępu w realizacji założonego celu projektu jest prowadzone w szczególności w oparciu o wskaźniki rezultatu, które nie zostały w przedmiotowym projekcie osiągnięte, organ uznał, że cel projektu również nie został osiągnięty.

Instytucja Zarządzająca wskazała, że w analizowanej sprawie doszło do rzeczywistego obciążenia budżetu Unii Europejskiej nieuzasadnionym wydatkiem. Szkoda dla budżetu Unii Europejskiej polegała na sfinansowaniu wydatku, który nie doprowadził do realizacji założonego celu, ponieważ beneficjent nie osiągnął założonych we wniosku o dofinansowanie wskaźników rezultatu.

Skargę na decyzję organu złożyła P. W.. Wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowywanie skutkujące dokonaniem wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie z naruszeniem zasad logiki oraz doświadczenia życiowego poprzez przyjęcie, że:

a) skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ustawy u.f.p.;

b) skarżąca nie osiągnęła celu projektu określonego we wniosku o dofinansowanie, w tym wskaźników rezultatu:

- stworzenie 4 nowych etatów pracy w firmie,

- wprowadzenie 1 produktu innowacyjnego,

- wprowadzenie 1 innowacji nie technologicznej,

- zastosowanie opakowań biodegradowalnych dla innowacyjnego produktu,

- odprowadzanie podatku do urzędu skarbowego właściwego dla projektu tj. w Busko-Zdroju,

2) art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez uznanie, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a tym samym zaszły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 100 % wypłaconego dofinansowania,

3) art. 143 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r., ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, dalej: "Rozporządzenie ogólne", poprzez wszczęcie postępowania i wydanie decyzji nakazującej zwrot środków pomimo niewystąpienia nieprawidłowości indywidualnej,

4) art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca (beneficjent) nie osiągnął celu projektu mierzonego wskaźnikami rezultatu i tym samym dopuścił się nieprawidłowości, podczas gdy nieprawidłowością w rozumieniu w/w przepisu jest wyłącznie naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem, a w przedmiotowej sprawie skarżąca wykazała zrealizowanie wskaźników rezultatu we wszystkich aspektach wymaganych umową zawartych we wniosku o dofinansowanie, a organ dokonując błędnej analizy zebranego materiału w sprawie (błędne wnioski wyciągnięte z przedłożonej dokumentacji z ZUS zatrudnionych 4 pracowników, nieuwzględnienie patentów, błędne uznanie produktu innowacyjnego wprowadzonego na rynek jako wymóg prawidłowej realizacji projektu i umowy o dofinansowanie za produkt należący do podmiotu konkurencyjnego i przez to uznanie nieosiągnięcia wskaźnika rezultatu również w zakresie innowacji nie technologicznej oraz wprowadzenia biodegradowalnego opakowania tegoż produktu), bezpodstawnie zarzucił w zaskarżonej decyzji, że beneficjent naruszył § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 oraz § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie,

5) art. 6 k.p.a. - zasady praworządnego działania organów, w szczególności poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonanie oczywiście nieprawidłowej wykładni zastosowanych przepisów, w szczególności definicji siły wyższej, miejsca prowadzenia faktycznej działalności związanej z realizacją projektu objętego umową o dofinansowanie i miejscem odprowadzania podatków, prawa patentowego, prawa ubezpieczeń społecznych oraz podstaw do odstąpienia od nałożenia korekty finansowej,

6) art. 207 ust. 1 i ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 i ust. 2 u.f.p, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. w sytuacji, gdy środki zostały wydatkowane zgodnie z umową o dofinansowanie i przepisami prawa,

7) art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. wobec naruszenia zasady swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonania oceny dowolnej, wybiórczej, w szczególności w zakresie przesłanek do odstąpienia od nałożenia korekty oraz siły wyższej, przez co uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.,

8) art. 75 § w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a wobec dokonania nieuprawnionej ceny zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającej na:

a) dowolnym uznaniu, sprzecznym ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, że w sprawie nie zaistniały zdarzenia siły wyższej będące podstawą do odstąpienia od żądania zwrotu całości dotacji wraz z odsetkami jak za zaległości podatkowe, które to naruszenia w konsekwencji doprowadziły do obrazy zasady praworządności określonej w art. 7 k.p.a., podczas gdy w czasie realizacji projektu miała miejsce pandemia COVID-19 i skarżąca, mimo dochowania należytej staranności w poszukiwaniu pracowników w celu osiągnięcia wymaganego wskaźnika rezultatu projektu, co przejawiało się w nieustannych działaniach rekrutacyjnych w czasie pandemii, nie była w stanie utrzymać całego zatrudnienia na poziomie dodatkowych 4 pracowników,

b) błędnym i sprzecznym ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym uznaniu, wynikającym z braku wiedzy w zakresie znaczenia informacji zawartych w formularzach ZUS, że 4 osoby wskazane w pismach wyjaśniających i załączonej do nich dokumentacji nie były nowozatrudnionymi pracownikami w okresie realizacji projektu i w celu osiągnięcia wskaźnika rezultatu, bowiem ich pierwsze zgłoszenie do ubezpieczenia w ZUS przypadało na okres przed realizacją projektu, podczas gdy pozycja w dokumentach dotycząca pierwszego zgłoszenia do ubezpieczenia w formularzach ZUS odnosi się do pierwszego zatrudnienia w ogóle (w tym przypadku u innego pracodawcy nie mającego żadnego związku z realizacją projektu, ani samym skarżącym), a nie do zatrudnienia tychże osób przez skarżącą - jest kategorycznym błędem organu,

c) wadliwej interpretacji zapisów umowy o dofinansowanie - obowiązków beneficjenta, poprzez ich błędne zastosowanie, polegającym na uznaniu, że skarżąca nie osiągnęła wskaźników rezultatu w okresie trwałości projektu w okolicznościach niniejszej sprawy,

9) § 3 ust. 1 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2016 r. poz. 200) - poprzez jego niezastosowanie pomimo zaistnienia przesłanek obniżenia wysokości korekty finansowej;

10) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nierozpoznanie całego materiału dowodowego sprawy,

11) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzyganie na niekorzyść strony wszelkich wątpliwości dotyczących treści norm prawnych,

12) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, niestosowanie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

13) art. 6 i art. 28 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1758), poprzez ich nieuwzględnienie i niezastosowanie przy wyjaśnianiu sprawy i poczynionych ustaleniach oraz zarzutach wobec skarżącego zawartych w decyzji nr 326/24. Brak zastosowania przez organ względem skarżącego ww. ustawy, zwłaszcza zacytowanych przepisów skutkował szeregiem niekorzystnych rozstrzygnięć i czynności wobec strony skarżącej, zbagatelizowaniem skutków epidemii COVID-19, na które skarżąca powoływała się w pismach wyjaśniających przedkładanych w 2021 r. (tj. w pismach z dnia 16 września 2021 r. i z 22 października 2021 r.).

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wykazała prawidłowość realizacji postanowień umownych w pismach z 16 września 2021 r. i z 22 października 2021 r., do których załączyła wymagane przez organ dokumenty wraz z płytą CD. Pismem z 22 lutego 2022 r. złożyła kolejne wyjaśnienia, dotyczące m.in. wprowadzenia na rynek innowacyjności produktowej, w tym produktów [...] i [...]. Zdjęcia produktów przedstawione na dowód realizacji wskaźników są jej własnością. Wszystkie produkty, które organ nazywa "zdjęciami firmy konkurencyjnej" w całości zostały stworzone przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione

w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił ponadto, że skarżąca na etapie wnioskowania o dofinansowanie nie informowała organu o zamiarze produkcji i sprzedaży produktów pod inną marką, ani o istnieniu oddziału na terenie USA. Jednakże, nawet gdyby przyjąć te wyjaśnienia, nie zmienia to faktu, że produkty opatrzone tymi znakami towarowymi są produkowane, jak wynika z informacji widocznych na zdjęciach, dla odpowiednio [...]. Nawet w sklepie internetowym skarżącej (https://supleshop.pl/pl) przy produktach [...] jako producent jest wskazany [...], a w przypadku [...] jako producent jest wskazany [...]. Tym samym produkty opatrzone tymi znakami towarowymi nie są produkowane przez przedsiębiorcę, który uzyskał dofinansowanie w projekcie tj. P. W. prowadzącą działalność gospodarczą pn. [...] P. W.. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, że produkty te zostały wyprodukowane w miejscu realizacji projektu. Wśród przedstawionych zdjęć produktów nie przedstawiono batonu raw, który miał być "strategicznym produktem w projekcie", a wszystkie przedstawione zdjęcia obejmują produkty dostępne w sprzedaży przed 28 grudnia 2019 r., a więc przed dostawą wyposażenia niezbędnego do produkcji w ramach projektu.

Skarżąca w skardze przyznała, że w żadnym z wymienionych miesięcy w okresie sierpień 2021 - styczeń 2022 nie osiągnęła wymaganej wielkości zatrudnienia. Dodatkowo, wszyscy zatrudniani pracownicy wymienieni przez skarżącą byli zatrudniani na stanowisku "pracownik produkcji", co jest niezgodne z wnioskiem o dofinansowanie, zgodnie z którym zaplanowano utworzyć stanowiska: operator linii/pracownik magazynu (x2), sprzedawca/pracownik obsługi klienta, przedstawiciel handlowy.

Organ wskazał, że cała treść skargi opiera się na twierdzeniu skarżącej, jakoby wszystkie wskaźniki zostały osiągnięte, a cel projektu zrealizowany. Tymczasem podstawową przesłanką skorzystania z podnoszonego w skardze przepisu art. 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest brak możliwości realizacji celu, na który został poniesiony wydatek na skutek wystąpienia COVID-19, a kolejną jest wykazanie przez beneficjenta, że z dochowaniem należytej staranności i w odpowiednim czasie podejmował niezbędne działania służące ich odzyskaniu, albo że ich odzyskanie nie było możliwe. Ciężar udowodnienia powyższych przesłanek ekspiacyjnych spoczywa wyłącznie na beneficjencie. W niniejszej sprawie skarżąca takich przesłanek nie wykazała, ograniczając się wyłącznie do ogólnikowych stwierdzeń dotyczących globalnych problemów związanych z wystąpieniem pandemii i odwołaniem się do siły wyższej.

Końcowo organ zaznaczył, że jedynym elementem założeń projektu, co do którego realizacji nie ma wątpliwości, jest sam zakup maszyn wymienionych we wniosku. Skarżąca na żadnym etapie nie wykazała natomiast wdrożenia planu produkcji innowacyjnych posiłków i batonów i ich sprzedaży.

Skarżąca załączyła do skargi komplet dokumentów, które w większości znajdują się już w aktach (t. IV akt sprawy), wyjątek stanowi płyta CD, która została po raz pierwszy przekazana organowi dopiero ze skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, sąd w składzie orzekającym nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa krajowego lub unijnego, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 24 stycznia 2024 r. określająca P. W. przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, w łącznej wysokości [...] zł, w tym kwotę faktycznie wypłaconego dofinansowania podlegającą zwrotowi w wysokości [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, z tytułu zwrotu całości dofinansowania przekazanego na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pod nazwą "[...]".

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 u.f.p.).

Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.).

Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że inne procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 pkt 2 u.f.p., to także procedury określone w umowie między beneficjentem, a instytucją zarządzającą projektem (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I GSK 173/19, LEX nr 3520100).

Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych, przy czym wykorzystanie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., powinno być rozumiane szeroko.

W prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie zaakceptowanego wniosku o dofinansowanie i dalej umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu.

Stanowisko, zgodnie z którym naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, łączącej beneficjenta z instytucją stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., jest już ugruntowane w orzecznictwie – por. wyroki NSA: z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16, LEX nr 2434297, z 11 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 207/21, LEX nr 3265704, z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt I GSK 872/19, LEX nr 3391264. Pogląd ten sąd rozpoznający sprawę podziela w pełni.

W związku z powyższym, to m.in. umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego wraz z zaakceptowanym wnioskiem o dofinansowanie, dokumenty programowe, regulamin konkursu są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich.

Wyjaśnić również trzeba, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia.

Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego. Artykuł 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy bowiem interpretować w powiązaniu z art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, zgodnie z którym nieprawidłowością jest każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Pojęcie nieprawidłowości wiąże się zatem ze szkodą. Poprzez tę szkodę rozumie nie tylko szkodę rzeczywistą, stanowiącą obiektywnie rzecz biorąc uszczerbek w budżecie Unii Europejskiej, o charakterze wymiernym, ale także szkodę potencjalną. Szkodą w interesach finansowych UE jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, z kolei nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa wspólnotowego.

Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE (por. wyrok WSA w Gliwicach z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1013/19, LEX nr 2784937). Stwierdzenie przy tym wystąpienia szkody "rzeczywistej" nie ma podstawowego znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II GSK 175/15).

W przedmiotowej sprawie organ ustalił wystąpienie nieprawidłowości, skutkujących obowiązkiem zwrotu dofinansowania. Polegały one na naruszeniu postanowień umowy o dofinansowanie i niezrealizowaniu kluczowych wskaźników rezultatu. Zdaniem sądu, ustalenia te poczynione zostały w sposób kompletny. Zasadnie wywiedziono, że beneficjent nie zrealizował zakresu rzeczowego projektu, zgodnie z założeniami ujętymi we wniosku o dofinansowanie, a tym samym nie osiągnął zamierzonego i opisanego w dokumentacji projektowej celu projektu, wyrażonego wskaźnikami rezultatu.

Sąd stwierdza, że w realiach sprawy poprawnie ustalono, że doszło do naruszenia przez beneficjenta procedur w postaci postanowień umowy – tj. § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i § 7 ust. 1. Naruszenia powstały w wyniku zaniechań beneficjenta, które finalnie doprowadziły do nieosiągnięcia celu projektu. Naruszenia spełniają definicję nieprawidłowości, a ich skutkiem było powstanie uszczerbku finansowego w budżecie Unii, bowiem wydatki przeznaczone na wykonanie projektu nie zostały wykorzystane do jego realizacji.

Przypomnieć trzeba, że skarżąca przystąpiła do konkursu, w którym założono wsparcie inwestycyjne sektora małych i średnich przedsiębiorstw. Złożony przez stronę projekt dotyczył rozwoju przedsiębiorstwa prowadzonego przez skarżącą pod nazwą [...] P. W., poprzez zakup nowoczesnego, innowacyjnego wyposażenia oraz wprowadzenie nowego produktu na rynek. W efekcie wdrożenia innowacji produktowej, miało dojść do uruchomienia nowej działalności związanej z produkcją posiłków MRP, odżywek i suplementów diety produkowanych z wykorzystaniem nanotechnologii. Projekt przewidywał zakup linii do produkcji suplementów diety w postaci proszku i tabletek oraz linii do produkcji batonów typu raw. Baton ten w Biznes Planie został opisany jako innowacyjny produkt na rynku batonów, posiadający unikatową recepturę umożliwiającą utrzymanie konsystencji bez dodatków zagęstników i stabilizatorów. Uwzględniając te założenia, projekt w ocenie punktowej uzyskał po zważeniu 6 punktów w kryterium Stopień innowacyjności projektu oraz 8 punktów w kryterium Charakter wdrażanej innowacji.

Wprowadzenie innowacyjności nietechnologicznej miało nastąpić poprzez wykorzystanie systemu B2B w komunikacji handlowej i technologii NFC dla opakowań suplementów diety. Na etapie oceny punktowej przyznano po zważeniu 2 pkt w kryterium Dodatkowe efekty projektu. Za zastosowanie biodegradowalnych opakowań dla suplementów diety wyprodukowanych przez beneficjenta przyznano po zważeniu 2 punkty w kryterium dodatkowe efekty projektu.

Celem projektu było także zwiększenie zatrudnienia o co najmniej 4 osoby, 2 dla kobiet i 2 dla mężczyzn, które będą miały adres zameldowania z terenu województwa [...]. W ramach oceny punktowej projekt uzyskał po zważeniu 12 pkt w kryterium Wzrost zatrudnienia we wspieranych przedsiębiorstwach oraz 8 pkt w kryterium Miejsce odprowadzania podatku i miejsce zameldowania na stałe miejsce pobytu osób zatrudnionych w wyniku realizacji projektu.

Zarząd Województwa Świętokrzyskiego zawarł w dniu 6 grudnia 2018 r. z P. W. jako beneficjentem umowę na dofinansowanie ze środków EFRR części wydatków na realizację projektu. Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu, beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, a w przypadku zmian w projekcie dokonanych w trakcie jego realizacji zgodnie z § 22 umowy, zobowiązuje się do realizacji projektu uwzględniając zaakceptowane przez IZ zmiany zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie.

Z treści § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu wynika obowiązek beneficjenta polegający na jego zobowiązaniu do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o ustawę o finansach publicznych w zakresie dotyczącym wydatkowania środków publicznych, wytycznymi, a także procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu, o których mowa w § 7 Umowy w trakcie realizacji projektu oraz w okresie jego trwałości".

Z treści § 7 ust. 1 umowy wynika natomiast, że beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu. Natomiast w ust. 3 tego paragrafu wskazano, że w przypadku braku osiągnięcia zakładanych wskaźników na koniec okresu realizacji projektu beneficjent zobowiązany jest do zwrotu dofinansowania w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy wartością docelową wskaźnika a osiągniętą wartością wskaźnika lub całości dofinansowania w przypadku nieosiągnięcia celu projektu.

Jak wynika z ustaleń przeprowadzonej kontroli końcowej projektu oraz analizy przedłożonych do sprawy dokumentów, beneficjent zakupił maszyny wymienione we wniosku, lecz mimo to nie osiągnął założonych rezultatów projektu.

Odnosząc się do wskaźnika rezultatu pod nazwą liczba wprowadzonych innowacji produktowych organ prawidłowo ustalił, że wnioskodawczyni nie wprowadziła wyprodukowanych w województwie [...] produktów: innowacyjnego batona RAW, odżywek wysokobiałkowych, posiłków MRP, produktów typu light, produktów energetyzujących, preparatów profilaktycznych i regeneracyjnych, odżywek białkowo-węglowodanowych o obniżonej wartości energetycznej dzięki zastosowaniu stewii. Mimo wezwań organu do przedstawienia faktur, raportów sprzedanych towarów, dokumentacji księgowej (pisma z 9 lipca 2021r., 24 września 2021 r., 29 października 2021 r.), strona tego nie uczyniła. Przesłane w tym zakresie zdjęcia produktów i linki do strony internetowej sklepu nie wypełniają nałożonych przez organ obowiązków. Dotyczą bowiem produktów pod marką [...] i [...], które, jak wynika z ich etykiet, zostały wyprodukowane przez firmy ze [...]. Nie ma przy tym znaczenia dla sprawy akcentowana w skardze okoliczność, że skarżąca jest właścicielką tych firm i marek oraz że ma prawo do znaków towarowych. Jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, produkty te nie zostały wyprodukowane bezpośrednio przez wnioskodawczynię - beneficjentkę pomocy, czyli P. W. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] P. W.. Nie wynika też ze zdjęć, by produkty te zostały wyprodukowane w miejscu realizacji projektu, w województwie [...], a tak założono we wniosku. Brak też jakichkolwiek dowodów, że skarżąca, zgodnie z założeniami wniosku, przystąpiła do produkcji i sprzedaży strategicznego produktu – batona RAW. Jak również trafnie zauważył organ, zdjęcia obejmują towary produkowane przed dostawą niezbędnego wyposażenia do produkcji suplementów diety w ramach projektu, tym samym nie można ich uznać za efekt jego realizacji.

W zakresie załączonej do skargi płyty CD, a także pozostałych dokumentów, wymaga wyjaśnienia, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji i ocenia jej zgodność z prawem na dzień, w którym została wydana. Bierze zatem pod uwagę stan faktyczny, który istniał w dacie wydawania decyzji. A zatem złożona przez skarżącą na etapie postępowania sądowoadministracyjnego płyta i dokumentacja nie mogą być podstawą do podważania wydanej uprzednio decyzji. Na marginesie należy tylko wspomnieć, że zawartość płyty i treść dokumentów nie zmieniają poprawności ustaleń organu o braku zrealizowania celu projektu.

W związku z powyższym, skoro wnioskodawczyni nie wykazała, że wyprodukowała i wprowadziła na rynek nowe innowacyjne produkty, to niemożliwym było uznanie, że doszło też do realizacji założenia dotyczącego zastosowania biodegradowalnych opakowań dla suplementów diet, jak również do realizacji wskaźnika rezultatu dotyczącego wprowadzenia innowacyjności nietechnologicznej poprzez wykorzystanie systemu B2B w komunikacji handlowej i technologii NFC dla opakowań suplementów diety. Jest to logiczny i racjonalny wniosek organu zasługujący na pełną akceptację. Z tego powodu argumenty skarżącej, że wbrew twierdzeniom organu dostarczyła płytę CD, na której znajdowały się zdjęcia potwierdzające powyższe okoliczności, należy uznać za bezskuteczną polemikę. Jak bowiem wyżej podniesiono, skarżąca mimo wielokrotnych wezwań nie przedstawiła bazowych, zasadniczych i najistotniejszych materiałów źródłowych, przedstawiających produkcję i sprzedaż objętych wnioskiem towarów. Bez takiej dokumentacji nie było możliwe wykazanie realizacji wskaźników – liczby wprowadzonych innowacji nietechnologicznych i liczby wprowadzonych innowacji produktowych.

Odnosząc się do realizacji wskaźnika zatrudnienia należy wskazać, że poza sporem jest, że na dzień 31 sierpnia 2021 r. zatrudnienie w przedsiębiorstwie powinno wynosić 10,6 roboczych jednostek pracy. Według analiz organu wynosiło natomiast 8,125 jednostek. Oznacza to, że wnioskodawczyni nie zwiększyła zatrudnienia, przez co wskaźnik wzrostu zatrudnienia w przedsiębiorstwie nie został osiągnięty. Również i w tym zakresie skarżąca nie przedstawiła, mimo wezwań organu, stosownej dokumentacji. Powoływane w skardze okresy zatrudnienia poszczególnych osób oraz załączone kserokopie dokumentów nie wskazują, że skarżąca zatrudniała założoną liczbę pracowników. Sama zresztą przyznała, że w miesiącach od sierpnia 2021 r. do stycznia 2022 r. nie osiągnęła wymaganej wielkości zatrudnienia. To oznacza sprzeczność z tymi twierdzeniami skargi, w których akcentuje, że wykazała zrealizowanie projektu. Ponadto, zgodnie z wnioskiem, zatrudnienie miało dotyczyć stanowisk operator linii/pracownik magazynu (x2), sprzedawca/pracownik obsługi klienta, przedstawiciel handlowy. Tymczasem dokumentacja składana do organu jak i załączona do skargi wskazuje na zatrudnianie pracowników tylko w charakterze pracownika produkcji. To również zatem świadczy o niespełnieniu warunków zawartych we wniosku.

Z treści skargi wynika też, że problemy z zatrudnianiem pracowników i ciągłością ich pracy spowodowane były okolicznościami niezależnymi od kontrolowanej, tj. pandemią wirusa Covid. Powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że skarżąca nie wykazała bezpośredniego wpływu pandemii na brak realizacji wskaźników, ani nie wykazała jakichkolwiek aktów staranności podjętych w celu zapobieżenia takiemu stanowi.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1758, "dalej: specustawa"), w przypadku, gdy nieprawidłowość indywidualna jest bezpośrednim skutkiem wystąpienia COVID-19, a beneficjent wykaże, że pomimo dochowania należytej staranności nie był w stanie zapobiec wystąpieniu tej nieprawidłowości, korygowanie wydatków następuje przez pomniejszenie wydatków ujętych w deklaracji wydatków oraz we wniosku o płatność, przekazywanych do Komisji Europejskiej, o kwotę odpowiadającą oszacowanej wartości korekty finansowej wynikającej z tej nieprawidłowości (ust 1). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepisów art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie stosuje się.

Zastosowanie tego przepisu możliwe jest więc w sytuacji łącznego zaistnienia dwóch okoliczności – pierwszej wskazującej na bezpośredni wpływ pandemii covid na zaistniałą nieprawidłowość, drugiej – dopełnieniem przez beneficjenta aktów należytej staranności w celu zapobieżenia wystąpienia nieprawidłowości.

Należy przy tym wyjaśnić, że za bezpośredni skutek wystąpienia COVID-19 można uznać jedynie takie zdarzenia, które zostały wprost wywołane przez tę chorobę. W hipotezie przepisu nie mieszczą się natomiast sytuacje, gdy zaniechania podmiotów skutkujące nieprawidłowością wynikają ze środków administracyjnych związanych z epidemią, takich jak zamknięcie granic, niefunkcjonowanie władz publicznych, czy przyjęcie innych obostrzeń o charakterze generalnym, wpływających na działania podmiotów zaangażowanych w realizację projektu.

Jak natomiast wskazano powyżej – skarżąca nie wykazała, aby pandemia miała bezpośredni wpływ na realizację projektu. Powołuje ona ogólnikowe fakty wpływu pandemii na problemy z zatrudnieniem pracowników, nie podaje zaś żadnych aktów staranności podjętych w celu uniknięcia powstania nieprawidłowości. Nie mogą zatem odnieść skutku powołane w skardze zarzuty naruszenia art. 6 i art. 28 specustawy.

Sąd nie ma wątpliwości, że w realiach sprawy do nieprawidłowości w wykonaniu projektu doprowadziło postępowanie samego beneficjenta, który nie podjął odpowiednich czynności, w celu realizacji projektu z należytą starannością i zmierzających do osiągnięcia celu projektu oraz założonych wskaźników produktu i rezultatu.

Podkreślenia przy tym wymaga, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne. Wiąże się jednak z szeregiem obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu. Korzystanie ze środków publicznych zawsze wiąże się z wyższymi wymaganiami co do ich wydatkowania, w sposób celowy i oszczędny. Dlatego też sąd stoi na stanowisku, że skarżąca ponosi pełną odpowiedzialność za realizację zaakceptowanego i finansowanego ze środków publicznych projektu. Podkreślić trzeba, że umowa o dofinansowanie nie jest umową starannego działania, ale jest umową celową, tj. skarżąca otrzymała środki na realizację konkretnego celu, którym jest zrealizowanie projektu.

Zauważenia dodatkowo wymaga, że wnioskodawczyni nie sygnalizowała organowi trudności w zatrudnieniu pracowników, spowodowanych pandemią. Należy w tym miejscu zauważyć, że § 22 umowy dopuszcza zgłaszanie zmian w realizacji projektu, i beneficjentka z tego uprawnienia korzystała: w zakresie wydłużenia terminu realizacji projektu oraz zmiany miejsca realizacji projektu. Te zmiany zostały w pełni zaakceptowane przez organ. To przeczy eksponowanej w skardze tezie o naruszaniu przez organ zasad k.p.a., w tym prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej.

Reasumując rozważania sądu wskazać należy, że chybione okazały się zarzuty skargi wskazujące na wady prowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem organ przeprowadził pełne postępowanie dowodowe, które ujawniło nieprawidłowości i ich szkodliwy wpływ na budżet Unii. Organ właściwie (swobodnie) ocenił zgromadzony materiał. Wyprowadzone wnioski organu są logiczne, spójne i znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych postępowania. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy organ zastosował prawidłowe przepisy prawa materialnego, żądając zwrotu całej kwoty otrzymanego dofinansowania. Nałożenie obowiązku zwrotu całości dofinansowania było konsekwencją stwierdzenia niezrealizowania celu projektu.

Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, z późn. zm.), stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. Instytucja Zarządzająca jest odpowiedzialna za przygotowanie i realizację regionalnego programu operacyjnego, w szczególności zaś do jej zadań należy m.in. prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym weryfikacja prawidłowości wydatków ponoszonych przez beneficjentów (w przypadku krajowego albo regionalnego programu operacyjnego), nakładanie korekt finansowych, a także odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w szczególności kwot związanych z nałożeniem korekt finansowych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. - O finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.) albo w umowie o dofinansowanie projektu, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa odpowiednio w art. 207 ust. 9 i art. 189 ust. 3b u.f.p. w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 7, 8 i 9 lit. a ustawy o zasadach realizacji.

Wydając zaskarżoną decyzję organ wykonywał więc swoje ustawowe obowiązki, w pełni respektując - wbrew zarzutom skargi - przepisy prawa.

Powyżej przedstawiona argumentacja uzasadnia żądanie organu zwrotu pełnej kwoty otrzymanego uprzednio dofinansowania. W sprawie ponad wszelką wątpliwość wykazano, że strona nie zrealizowała celu projektu. Zgodnie z powołanym wyżej § 7 ust. 3 umowy o dofinansowanie skutkiem zaistniałego stanu jest obowiązek zwrotu całości otrzymanego dofinansowania. W ustalonych okolicznościach sprawy konieczny i zasadny był zatem zwrot całości otrzymanego dofinansowania, gdyż wszystkie dotychczas sfinansowane wydatki w ramach projektu należało uznać za nieuzasadnione z punktu widzenia finansowania z budżetu Unii Europejskiej.

Na tle powyższego nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 i art. 207 ust. 1 i ust. 9 w związku z art. 184 ust. 1 i ust. 2 u.f.p. Należy także zauważyć, że adresatem normy prawnej wynikającej z zarzucanego art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 jest państwo członkowskie.

Wbrew zarzutom skargi, organ działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, stosownie do art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie doszło zatem do naruszenia powyższych zasad postępowania administracyjnego, organ podjął bowiem wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i w sposób wyczerpujący nie tylko zebrał, ale i rozpatrzył cały materiał dowodowy, odnosząc się także do argumentacji podniesionej przez skarżącą. Uzasadnienie decyzji organu w sposób szczegółowy, jasny i kompletny wyjaśnia zarówno ustalony stan faktyczny w sprawie, podaje podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia, jak i wskazuje, jakie działania skarżącej miały wpływ na stwierdzenie naruszenia procedur. Zaznaczyć także trzeba, że uzasadnienie decyzji, co wynika z treści art. 107 § 3 k.p.a., powinno zawierać uzasadnienie faktyczne, obejmujące w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienie prawne zawierające wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o jej treści. Wymogi te zostały spełnione w przedmiotowej sprawie.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut polegający na niezastosowaniu § 3 ust. 1 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2016 r. poz. 200 ze zm.), pomimo zaistnienia przesłanek obniżenia wysokości korekty finansowej. Należy bowiem wskazać, że w sprawie miał zastosowanie § 4 tego rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku, gdy jest możliwe precyzyjne wskazanie kwoty wydatków poniesionych nieprawidłowo związanej ze stwierdzoną nieprawidłowością indywidualną, wartość korekty finansowej jest równa wartości współfinansowania UE w ramach tej kwoty, a w przypadku pomniejszenia - wartości wydatków kwalifikowalnych równej tej kwocie.

Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.