Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 770/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Jakub Chojnacki, Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 lipca 2023 r., nr WI-I.7840.1.102.2023.KW w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją dnia 13 lipca 2023 r. Wojewoda Pomorski (dalej: Wojewoda lub organ odwoławczy), działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) – dalej: K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) – dalej: Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania L. S. (dalej: strona, inwestor) od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: Prezydent, organ I instancji) z dnia 24 kwietnia 2023 r., odmawiającej stronie udzielenia pozwolenia na budowę zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w G. na terenie działek nr: [...]-[...] obręb [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

W dniu 17 stycznia 2023 r. do Prezydenta wpłynął wniosek strony (uzupełniony dnia 23 stycznia 2023 r.) o pozwolenie na budowę zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i trzy egzemplarze projektu budowlanego.

31 stycznia 2023 r. organ I instancji wezwał inwestorkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Dokumenty uzupełniono w dniu 13 lutego 2023 r.

Pismem z dnia 16 lutego 2023 r. organ I instancji powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania uwag, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia.

Postanowieniem z dnia 8 marca 2023 r. Prezydent nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie poprzez m.in. doprowadzenie do zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w tym: dołączenie do PZT właściwej części rysunkowej sporządzonej na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii; podanie na stronie tytułowej projektu architektoniczno-budowlanego imienia i nazwiska projektanta; wpisanie w spisie treści projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego dokładnej zawartości części rysunkowej.

Pismem (e-mail) z dnia 13 marca 2023 r. P. S. (dalej: uczestnik postępowania) wniosła o przesłanie kopii złożonej dokumentacji, którą to organ I instancji przekazał tego samego dnia.

Dnia 14 marca 2023 r. (wersja papierowa pisma z dnia 17 marca 2023 r.) wpłynęły uwagi ww. uczestnika postępowania do planowanej inwestycji, na którą jako współwłaścicielka nieruchomości nie wyraziła zgody.

Pismem z dnia 15 marca 2023 r. organ I instancji wezwał inwestorkę do udokumentowania posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismem e-mail z dnia 20 marca 2023 r. uczestnik postępowania wniosła kolejne uwagi dotyczące złożonego wniosku o pozwolenia na budowę.

Organ I instancji pismem z dnia 28 marca 2023 r. zawiadomił strony, że inwestorka nie złożyła wymaganych wyjaśnień w sprawie, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Dnia 19 kwietnia 2023 r. wpłynęło pismo inwestorki z prośbą o przedłużenie terminu na uzupełnienie dokumentacji do dnia 30 czerwca 2023 r.

Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023 r. organ I instancji odmówił przedłużenia terminu na uzupełnienie projektu budowlanego.

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r. Prezydent odmówił stronie udzielenia pozwolenia na budowę zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla ww. budynku.

W ocenie organu I instancji inwestor w zakreślonym terminie nie uzupełnił braków dokumentacji projektowej jak również nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Od powyższego rozstrzygnięcia pismem z dnia 10 maja 2023 r. strona złożyła odwołanie, zaskarżając jednocześnie postanowienie o odmowie przedłużenia terminu na uzupełnienie projektu.

Decyzją z dnia 13 lipca 2023 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej olejności wyjaśnił, że w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 35 ust. 1, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych.

W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

Art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z przepisu tego wynika, że złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z koniecznych wymogów dla uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda stwierdził, że projekt przewiduje wykonanie zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego. Jak wynika z opinii kominiarskiej, w budynku mieszkalnym znajduje się kocioł CO zasilany paliwem stałym, który ma być zastąpiony przez kocioł gazowy. Współwłaścicielami działki nr [...], do której znajduje się budynek mieszkalny są: L. S. (5/8 udziału), P. S. (1/8 udziału), Z. S. (1/8 udziału) i W. S. (1/8 udziału). Pozostałe ujęte we wniosku działki, przez które ma przechodzić instalacja stanowią własność: Z. S. (działka nr [...]) i K. S. (działki nr [...] i [...]).

Organ odwoławczy zauważył ponadto, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono oświadczenie inwestorki o prawie do dysponowania działkami nr [...]-[...] na cele budowlane. W piśmie z dnia 14 marca 2023 r. uczestnik postępowania podniosła, że nie została poinformowana o planowanej inwestycji, ani zapytana o zgodę na jej realizację. Dodała, że w sierpniu roku 2022 r. Z. S. rozmawiała o zamiarze budowy instalacji gazowej, jednak uczestnik postępowania stanowczo wówczas odmówiła zgody. Obecnie dalej nie zgadza się na budowę instalacji gazowej.

Wobec powzięcia powyższych informacji, organ I instancji wezwał inwestorkę do udokumentowania posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast w wyznaczonym terminie, nie udzieliła ona odpowiedzi. Organ uznał zatem, że inwestorka nie wykazała, że posiada takie prawo.

Wojewoda stwierdził również, że w odwołaniu strona podniosła, że jest "większościowym udziałowcem nieruchomości działki nr [...]", natomiast uczestnik postępowania nie mieszka od wielu lat na przedmiotowej działce i jej działania mają charakter antyśrodowiskowy. Dodała również, że w jej ocenie projekt jest kompletny i powinna uzyskać pozwolenie na budowę.

Wojewoda wyjaśnił, że w księdze drugiej w dziale IV ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm., dalej zwana "Kc") znajdują się przepisy dotyczące współwłasności. Zgodnie z art. 196 Kc wyróżnia się współwłasność w częściach ułamkowych oraz współwłasność łączną, np. w małżeńskiej wspólnocie majątkowej. Współwłasność ułamkowa polega na tym, iż każdy ze współwłaścicieli ma ułamkowo określony udział w danej rzeczy, bez fizycznego wyodrębnienia jej części. W przedmiotowej sprawie, gdy na nieruchomości gruntowej należącej do czterech osób znajduje się budynek, każdej z tych osób przysługuje udział w określonej części, zarówno gruntu, jak i budynku. Na mocy art. 198 Kc każdy ze współwłaścicieli może rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli, zaś z art. 199 Kc wynika, iż do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Na mocy art. 201 Kc do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W razie braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Nie istnieje ustawowe wskazanie, jakie czynności należą do zakresu zwykłego zarządu, a jakie je przekraczają. Przyjmuje się, iż czynności zwykłego zarządu obejmują sprawy dotyczące bieżącej eksploatacji i utrzymania nieruchomości, niewiążące się z nadzwyczajnymi wydatkami i nie zmierzające do zmiany przeznaczenia rzeczy.

W przedmiotowej sprawie, inwestorka wnioskuje o wykonanie zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co zdaniem organu odwoławczego wykracza poza czynności zwykłego zarządu, wobec czego na czynność tę powinno się uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli. W niniejszej sprawie bowiem, jak wynika z projektu, inwestycja polega na budowie instalacji gazu od istniejącego gazomierza G4 znajdującego się na granicy działce nr [...] do kotła gazowego oraz kuchni w budynku mieszkalnym na działce nr [...]. Roboty budowlane polegać mają m.in. na przejściu rury stalowej w rurze osłonowej przez ścianę zewnętrzną budynku, która stanowi współwłasność stron. Taka ingerencja instalacji gazowej w części wspólne budynku, a także ułożenie rur przez teren działki wykracza poza zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (art. 199 Kc). W związku z powyższym, inwestorka powinna posiadać zgodę również uczestnika postępowania, która jednak w trakcie postępowania przed organem I instancji wyraziła stanowczy sprzeciw wobec planowanej inwestycji.

Wojewoda uznał zatem, że strona nie udowodniła, iż posiada prawo do dysponowania ww. działką na cele budowlane, bowiem współwłaścicielka tej nieruchomości nie wyraziła zgody na planowaną inwestycję. Nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę inwestorowi, którzy na dzień wydania ostatecznej decyzji nie ma faktycznego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Udzielenie pozwolenia na budowę w takim przypadku stanowiłoby naruszenie przez organ art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda zauważył również, że organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia na budowę również ze względu na niewypełnienie obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego w wyznaczonym terminie. Zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. Jak wynika z treści postanowienia Prezydenta z dnia 8 marca 2023 r., termin usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym wyznaczono do dnia 15 kwietnia 2023 r. Strona natomiast pismem z dnia 15 kwietnia 2023 r., nadanym w placówce pocztowej dnia 17 kwietnia 2023 r. (data stempla pocztowego) zwróciła się z wnioskiem o przedłużenie terminu na wykonanie postanowienia. Organ I instancji postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2023 r. odmówił przedłużenia terminu na uzupełnienie projektu budowlanego, ze względu na złożenie wniosku po upływie terminu określonego w postanowieniu z dnia 8 marca 2023 r. Inwestorka w odwołaniu wniosła zażalenie na ww. postanowienie z dnia 24 kwietnia 2023 r.

Odnośnie powyższego Wojewoda wyjaśnił, że wyznaczony w postanowieniu termin na uzupełnienie braków w projekcie budowlanym nie jest terminem materialnoprawnym, po upływie którego organ jest zobowiązany bezwzględnie wydać decyzję odmową. Do czasu wydania rozstrzygnięcia organ może na wniosek inwestora przedłużyć okres na uzupełnienie dokumentacji. Jest to w każdym przypadku decyzja uznaniowa organu. W niniejszej sprawie natomiast odmowa przedłużenia terminu na uzupełnienie braków w dokumentacji związana była również z tym, iż inwestorka nie odpowiedziała na wezwanie organu I instancji o udokumentowanie posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłużenie terminu na uzupełnienie braków i tak nie wpłynęłoby na wynik sprawy, bowiem bez zgody wszystkich współwłaścicieli działki objętej wnioskiem nie ma możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Przedstawione w odwołaniu argumenty, w opinii Wojewody, nie zasługują zatem na uznanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Z. S. (dalej jako Skarżąca) wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów ewentualnego zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 79a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niepoinformowanie inwestorki, jak i stron postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Inwestorka o tym nie została poinformowana, o skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

- art. 9 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji, tj. organ uchybił obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak również organ nie czuwał nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielił im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie:

- art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych prawem właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,

- art. 140 Kc, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w związku z art. 199 kc, poprzez uznanie przez organy, że Skarżąca nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością. Tymczasem uczestnik postepowania postępuje niezgodnie z zasadami współżycia społecznego oraz gospodarczym jego przeznaczeniem (art. 5 kc).

Uzasadnienie skargi stanowi rozwinięcie stawianych zarzutów i swojej istocie sprowadza się do twierdzenia, że planowana inwestycji (budowa instalacji gazowej) nie należy do czynności przekraczających zakres czynności zwykłego zarządu. Należy ona również do czynności zachowawczych i nie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ I instancji w toku postępowania po informacji uczestnika postępowania (jednej z współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości) o sprzeciwie dla planowanej inwestycji, zasadnie wzywał inwestorkę - do udokumentowania posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, natomiast w wyznaczonym terminie Strona odpowiedzi nie udzieliła. Prawidłowo zatem organ I instancji realizując obowiązek wynikający z art. 79a K.p.a., zawiadomił w dniu 28 marca 2023 r. wszystkie strony postępowania o możliwości wydania decyzji niezgodnej z żądaniem strony z powodu niezłożenia wymaganych wyjaśnień w sprawie. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r. Prezydent odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, uzasadniając ją faktem nieudowodnienia posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także z uwagi na niewypełnienie obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego w wyznaczonym terminie.

Wyjaśnić w tym miejscy należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zgodnie z art. 35 ust. 1, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych.

W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4).

Art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z przepisu tego wynika, że złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jednym z koniecznych wymogów dla uzyskania pozwolenia na budowę.

W opinii Sądu Wojewoda zasadnie stwierdził, że projekt przewiduje wykonanie zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego. Jak wynika z opinii kominiarskiej, w budynku mieszkalnym znajduje się kocioł CO zasilany paliwem stałym, który ma być zastąpiony przez kocioł gazowy. Współwłaścicielami działki nr [...], do której znajduje się budynek mieszkalny są: L. S. (5/8 udziału), P. S. (1/8 udziału), Z. S. (1/8 udziału) i W. S. (1/8 udziału). Pozostałe ujęte we wniosku działki, przez które ma przechodzić instalacja stanowią własność: Z.S. (działka nr [...]) i K. S. (działki nr [...] i [...]). Organ odwoławczy zauważył ponadto, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono oświadczenie inwestorki o prawie do dysponowania działkami nr [...]-[...] na cele budowlane. W piśmie z dnia 14 marca 2023 r. uczestnik postępowania podniosła, że nie została poinformowana o planowanej inwestycji, ani zapytana o zgodę na jej realizację. Dodała, że w sierpniu roku 2022 r. Z. S. rozmawiała o zamiarze budowy instalacji gazowej, jednak uczestnik postępowania stanowczo wówczas odmówiła zgody. Obecnie dalej nie zgadza się na budowę instalacji gazowej.

Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowej sprawie, inwestor wnioskuje o wykonanie zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co zdaniem organu odwoławczego wykracza poza czynności zwykłego zarządu, wobec czego na czynność tę powinno się uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli.

W niniejszej sprawie, jak wynika z projektu budowlanego, inwestycja polega na budowie instalacji gazu od istniejącego gazomierza G4 znajdującego się na granicy działki nr [...] do kotła gazowego oraz kuchni w budynku mieszkalnym na działce nr [...]. Roboty budowlane polegać mają m.in. na przejściu rury stalowej w rurze osłonowej przez ścianę zewnętrzną budynku, która stanowi współwłasność stron. Taka ingerencja instalacji gazowej w części wspólne budynku, a także ułożenie rur przez teren działki wykracza poza zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (art. 199 Kc). W związku z powyższym, inwestorka powinna posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, w tym również uczestnika postępowania, która jednak w trakcie postępowania przed organem I instancji wyraziła sprzeciw wobec planowanej inwestycji.

Warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę jest złożenie przez uprawnioną do tego osobę - inwestora (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wraz z innymi dokumentami, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jednym z takich dokumentów jest oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca w art. 3 pkt 11 ww. ustawy definiuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazując, że jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

W niniejszej sprawie, jak wynikało z dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia strona złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Strona zaznaczyła również w toku postępowania, że jest właścicielem większości udziałów w nieruchomości.

Zdaniem Sądu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składa inwestor osobiście z uwagi na rygor odpowiedzialności karnej, która to odpowiedzialność jest zindywidualizowana. Tym samym wykluczone jest działanie przez pełnomocnika, jeżeli inwestorem jest osoba fizyczna, jak w niniejszej sprawie. Z faktu bycia inwestorem na nieruchomości będącej we współwłasności nie wynika, że inwestor ten dysponuje zgodą innego współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie należy przedłożyć zgodę tego niebędącego inwestorem współwłaściciela bowiem tylko wówczas spełniony jest wymóg złożenia skutecznego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane.

Stanowisko powyższe ma uzasadnienie w poglądach doktryny. Jędrzej Dessoulavy-Śliwiński w komentarzu do art. 32 Prawa budowlanego (Prawo budowlane. Komentarz wyd. 6 Warszawa 2015 Wydawnictwo C.H.BECK str. 379) stwierdza, że inwestycja budowlana na nieruchomości, co do zasady, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, zatem znajduje zastosowanie art. 199 K.c., uzależniający skuteczność tej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. (...) Inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaścicieli nieruchomości obejmującą konkretną inwestycję budowlaną. Komentator wskazuje, że w załączniku Nr 2 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę przewidziana jest wprawdzie deklaracja inwestora, iż posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli, jednak wzór oświadczenia nie może uchybiać przepisom Kodeksu Cywilnego, czyli przepisom rangi ustawowej. Wówczas w oświadczeniu inwestor powinien zaznaczyć, że posiada zgodę większości współwłaścicieli, jeżeli inwestycja stanowi czynność zwykłego zarządu. Dalej wskazuje się, że zakwestionowanie, przez choćby przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę( (wyrok NSA z 9 listopada 2005 r. II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006, Nr 3, poz. 88).

Także w orzecznictwie podziela się zaprezentowany powyżej pogląd. NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2175/17 wskazał, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości świadczy o tym, że inwestor nie miał podstaw do złożenia oświadczenia, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1882/15, LEX nr 2341145). NSA zauważył, że inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a przepis art. 199 K.c. uzależnia skuteczność takiej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaściciela nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 316/98 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ I instancji zasadnie uznał za nieskuteczne oświadczenie samego inwestora będącego współwłaścicielem ww. nieruchomości objętych inwestycją. Samo oświadczenie Strony było niewystarczające dla uznania jego skuteczności bowiem współwłasność, stosownie do art. 199 K.c., wymaga jednoznacznej i wyrażonej wprost zgody pozostałych współwłaścicieli.

W aktach sprawy brak jest zgody wskazanego uczestnika postępowania, która w jego toku wprost oświadczyła, że na inwestycję zgody nie wyraża. Wyłącznie zgoda współwłaściciela wyrażona w sposób jednoznaczny przedłożona w trakcie postępowania o pozwolenia na budowę pozwala w przypadku współwłasności nieruchomości uznać za skuteczne oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W opinii Sądu, bez jednoznacznego potwierdzenia posiadania przez inwestora zgody współwłaściciela nieruchomości, objętej inwestycją, na dysponowanie nią na cele budowlane, nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę. Nie zostanie bowiem spełniony wymóg z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje przy spełnieniu wymogów z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 wydanie pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że chybione jest stanowisko Skarżącej, że organ błędnie uznał, iż wszyscy współwłaściciele nieruchomości powinni złożyć oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Należy zauważyć, że mimo tego, iż oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zobowiązany jest złożyć osobiście inwestor, będąc tą osobą, która wnosi o wydanie pozwolenia na budowę, to złożone oświadczenie musi odpowiadać wymogom wynikającym z prawa cywilnego a zatem musi uwzględniać art. 199 K.c. Ten przepis stanowi jednoznacznie, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Należy zauważyć, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynikają wątpliwości co do jego treści (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 760/14, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2102/12, oraz wyrok NSA z dnia 21 maja 2010r. sygn. akt II OSK 439/09). Skoro w niniejszej sprawie inwestor jednoznacznie wskazuje na istnienie współwłasności odnośnie do nieruchomości objętych inwestycją budowlaną, to powinien swoje oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzeć zgodą innego współwłaściciela, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło.

Sąd stanowisko Wojewody aprobuje i stwierdza, że modernizacja polegająca na założeniu nowej instalacji gazowej, w budynku stanowiącym współwłasność, należy niewątpliwie do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. W tym przypadku, zgoda współwłaścicielki była niezbędna, aby można było mówić o posiadaniu pełnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, budowa lub przebudowa obiektu budowlanego są czynnościami faktycznymi uznawanymi za przekraczające zakres zwykłego zarządu, zaś czynnościami zwykłego zarządu są czynności związane z normalną eksploatacją rzeczy wspólnej, np. pobieranie pożytków, konserwacja, administracja oraz czynności zachowawcze, w tym także dotyczące sposobu korzystania z rzeczy (por. "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe", pod red. Jacka Gudowskiego, WK 2016, pkt 6 i 8 do art. 199).

Wojewoda zasadnie uznał zatem, że strona nie udowodniła, iż posiada prawo do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, bowiem współwłaścicielka tej nieruchomości nie wyraziła zgody na planowaną inwestycję. Nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę inwestorowi, którzy na dzień wydania ostatecznej decyzji nie ma faktycznego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Udzielenie pozwolenia na budowę w takim przypadku stanowiłoby naruszenie przez organ art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Jedynie dodatkowo Sąd zwraca uwagę i na tę okoliczność, że organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia na budowę również ze względu na niewypełnienie obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego w wyznaczonym terminie. Zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. Jak wynika z treści postanowienia Prezydenta z dnia 8 marca 2023 r., termin usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym wyznaczono do dnia 15 kwietnia 2023 r. Strona natomiast pismem z dnia 15 kwietnia 2023 r., nadanym w placówce pocztowej dnia 17 kwietnia 2023 r. (data stempla pocztowego) zwróciła się z wnioskiem o przedłużenie terminu na wykonanie postanowienia. Zdaniem Sądu, Wojewoda zasadnie wyjaśnił, że odmowa przedłużenia terminu na uzupełnienie braków w dokumentacji związana była również z tym, iż inwestorka nie odpowiedziała na wezwanie organu I instancji o udokumentowanie posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłużenie terminu na uzupełnienie braków i tak nie wpłynęłoby na wynik sprawy, bowiem bez zgody wszystkich współwłaścicieli działki objętej wnioskiem nie ma możliwości uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do skargi, w której zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 79a oraz art. 9 K.p.a., Sąd wyjaśnia, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania nie był zobowiązany do ponownego zawiadomienia stron na podstawie art. 79a K.p.a., bowiem materiał dowodowy nie zmienił się od czasu wydania decyzji. Nie wpłynęły żadne nowe dowody, które uzasadniałyby konieczność poinformowania stron o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranych materiałów. Strony otrzymały do wiadomości od organu I instancji pismo o przekazaniu odwołania do Wojewody, zatem miały wiedzę na ten temat i mogły skorzystać z możliwości uzyskania informacji odnośnie przedmiotowej sprawy.

Podsumowując, organy prawidłowo uznały, że projekt budowlany nie został poprawiony zgodnie ze wskazaniami zawartymi w postanowieniu z dnia 8 marca 2023 r., dotyczącymi doprowadzenia do zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, co obligowało organ do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Natomiast kluczowe jest, że Strona nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez co nie jest możliwe wykonanie planowanej inwestycji na nieruchomości będącej we współwładaniu czterech osób.

Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że uprawnione jest stanowisko, iż wykonanie zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykracza poza czynności zwykłego zarządu, wobec czego na czynność tę powinno się uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli. Stanowczy sprzeciw jednej ze współwłaścicieli, nawet posiadającej mniejszościowy udział, zobowiązuje do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Informacja podana w skardze na temat toczącego się postępowania o uchylenie aktu poświadczenia dziedziczenia między stronami niniejszego postępowania przed sądem rejonowym nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem organ opiera się na prawie własności aktualnym na dzień orzekania.

Z tych przyczyn na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w wyroku.