Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4149/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 4, art. 141 §  4 art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 2 art. 10 ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt: III SAB/Sz 47/20 w sprawie ze skargi Z. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Z. F. na rzecz Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi Z. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wyrokiem z dnia 10 września 2020 r., sygn. akt: II SAB/Sz 47/20 odrzucił skargę w części dotyczącej wniosku o udostępnienie notatki z dnia 31 grudnia 2009 r. i oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie z wnioskiem o wgląd do akt postępowania [...] na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przesłanie za pośrednictwem poczty elektronicznej "kserokopii decyzji Komendanta z 28 grudnia 2011 r. oraz notatek służbowych, jakie złożyli policjanci w tej sprawie po dniu wszczęcia tego postępowania".

W odpowiedzi na wniosek z dnia 19 sierpnia 2019 r. organ wskazał, że przedmiotowy wniosek dotyczy wglądu do akt postępowania, które zostało wszczęte na skutek uprzednio złożonego wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie notatek funkcjonariuszy Policji z interwencji w budynku [...] Uniwersytetu [...] w dniu 31 grudnia 2009 r. Organ podkreślił, że powiadamiał już skarżącego, iż żądane przez niego informacje nie mają charakteru informacji publicznej, co zostało również potwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 10/12 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1813/12. Co więcej, skarżący zażądał dostępu do całości akt postepowania, co powinno być rozumiane jako żądanie udostępnienia określonego zbioru materiałów, zatem nie może być prawidłowo rozpoznane ze względu na nieokreślony zakres żądania. Dodatkowo częścią przedmiotowych akt są m.in. notatki funkcjonariuszy Policji, które nie mają charakteru informacji publicznej. W związku z powyższym niemożliwe jest udostępnienie skarżącemu akt postępowania [...]. Odnosząc się do udostępnienia dekretacji Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie z dnia 28 grudnia 2011 r. organ uznał, że ma ona charakter organizacyjny i porządkowy, a tym samym również nie stanowi informacji publicznej. Na marginesie zaznaczono, że funkcjonariusze Policji, którzy brali udział w interwencji z dnia 31 grudnia 2009 r., nie złożyli w sprawie [...] notatek służbowych.

Skarżący pismem z 21 sierpnia 2019 r. ponownie wniósł o udostępnienie informacji w uprzednio określonym zakresie oraz wskazał, że status prawny przedmiotowych notatek funkcjonariuszy Policji zmienił się po zakończeniu prowadzonego w ich sprawie postępowania [...] - stały się one informacją publiczną. Skarżący powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt: I OSK 707/10, I OSK 2120/12) wskazał, że charakter roboczy mają jedynie dokumenty, które nie odnoszą się do spraw publicznych i nie są częścią akt danej sprawy, natomiast żądane dokumenty w postaci notatek funkcjonariuszy Policji oraz dekretacji Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie są częścią akt sprawy [...] i odnoszą się do spraw publicznych – działalności funkcjonariuszy Policji, za którą pobierali oni wynagrodzenie finansowane z budżetu Państwa. Skarżący zarzucił również, wskazując na własną wiedzę, że organ nieprawdziwie poinformował, iż "funkcjonariusze Policji, którzy brali udział w interwencji z dnia 31 grudnia 2009 r., nie złożyli w tej sprawie żadnych notatek służbowych", a brak tych dokumentów w aktach sprawy świadczy o możliwości popełnienia czynu karalnego, w związku z czym skarżący złożył zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

Pismem z 26 sierpnia 2019 r. organ podtrzymał przedstawione uprzednio stanowisko i zaznaczył, że przedmiotowe notatki funkcjonariuszy Policji dotyczące interwencji z dnia 31 grudnia 2009 r. nie zmieniły statusu prawnego, bowiem poza postępowaniem dotyczącym wniosku skarżącego o wgląd do przedmiotowych notatek nie toczyło się żadne inne postępowanie. Podtrzymano również, że funkcjonariusze Policji nie składali żadnych notatek służbowych po wszczęciu postępowania [...], a w aktach znajdują się jedynie notatki z dnia 31 grudnia 2009 r. Skarżącego poinformowano również o przekazaniu podejrzenia popełnienia przestępstwa zgodnie z właściwością.

W dniu 31 sierpnia 2019 r. skarżący wystąpił do organu z pismem zatytułowanym "drugi ponowny wniosek o udostępnienie wglądu do wskazanych dokumentów akt [...] KMP w Szczecinie". Zakres żądanych informacji został rozszerzony i odnosił się do: notatek policjantów z dnia 31 grudnia 2009 r., decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie o wszczęciu postępowania [...] oraz notatek/wyjaśnień policjantów sporządzonych w 2012 r. przez policjantów, którzy przeprowadzili interwencje w dniu 31 grudnia 2009 r. w [...]. Stanowisko skarżącego, co do charakteru żądanych dokumentów jako informacji publicznych zostało zaprezentowane w uprzednio złożonych pismach. Skarżący złożył również w dniu 1 września 2019 r. wniosek o udostępnienie spisu wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach [...].

Organ 10 września 2019 r. podtrzymał swoje stanowisko w przedmiocie wglądu do akt postępowania [...] oraz odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 1 września 2019 r. udostępnił spis dokumentów znajdujących się w aktach postępowania [...].

Skarżący pismem z 17 września 2019 r. złożył ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznych znajdujących się w aktach [...] w tym: spisu wszystkich dokumentów znajdujących się faktycznie w aktach sprawy [...], adnotacji Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie z dnia 28 grudnia 2011 r. sporządzonej we wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, notatki policjantów z przeprowadzonej interwencji w budynku [...] 31 grudnia 2009 r., notatek/wyjaśnień w/w policjantów sporządzonych w 2012 r. w sprawie interwencji z dnia 31 grudnia 2009 r. oraz oświadczenia policjantów, że oprócz notatek sporządzonych w swoich notatnikach w dniu 31 grudnia 2009 r. nie sporządzali na polecenie swoich przełożonych ani z własnej inicjatywy żadnych innych notatek/wyjaśnień do roku 2013 w sprawie przedmiotowej interwencji w [...] 31 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że przesłana do niego kopia przeglądu akt ma luki, bowiem brakuje w niej zapisu o notatkach/wyjaśnieniach policjantów z 2012 r. Za pośrednictwem poczty elektronicznej skarżący w dniu 27 września 2019 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na pismo z dnia 17 września 2019 r. W wiadomości powtórzona została treść wniosku z dnia 17 września 2019r.

W dniu 30 września 2019 r. organ odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia 17 września 2019 r. oraz jego wiadomość mailową z dnia 27 września 2019 r. podtrzymując w całości stanowisko zwarte w pismach z dni: 19 i 26 sierpnia oraz 10 września 2019 r. Organ podkreślił, że skarżącemu udostępniona została kopia przeglądu akt postępowania [...] oraz że w aktach sprawy znajdują się jedynie notatki służbowe funkcjonariuszy z 31 grudnia 2009 r. Odnosząc się do żądania udostępnienia oświadczeń policjantów, że oprócz notatek sporządzonych w notatnikach w 2009 r. nie sporządzili innych notatek do roku 2013 w sprawie przedmiotowej interwencji organ wskazał, że takowe dokumenty nie istnieją, a żądanie udostępnienia informacji publicznej może dotyczyć jedynie informacji utrwalonej w jakiejkolwiek formie.

Pismem z dnia 26 października 2019 r. skarżący osobiście złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Komendanta Policji Miejskiej w Szczecinie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o: orzeczenie, że Komendant Miejski Policji w Szczecinie pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego (z roku 2019) o udostępnienie wskazanych informacji publicznych, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego lub wydanie wymaganej prawem decyzji oraz zwrot kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że mimo wielokrotnych wniosków skarżącemu nie udostępniono żądanych informacji podnosząc, iż nie mają one charakteru publicznego lub nie istnieją, co skarżący kwestionuje. W związku z powyższym w opinii skarżącego organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ pismem z dnia 29 października 2019 r. wniósł o jej odrzucenie albo z ostrożności procesowej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie powołano się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Sz 10/12 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 w sprawie o sygn. akt I OSK 1813/12, w których sądy oddaliły skargi skarżącego stwierdzając, że notatki policjantów z interwencji z 31 grudnia 2009 r., których udostępnienia żądał skarżący, nie mają charakteru informacji publicznej. Natomiast organ wskazał, że przedmiotowa skarga na bezczynność z dnia 26 października 2019 r. dotyczy tożsamej kwestii, zatem skarga powinna zostać odrzucona ze względu na powagę rzeczy osądzonej. Dodatkowo wskazano, że skarga na bezczynność zawiera braki formalne, bowiem powinna zawierać adres elektroniczny i zostać podpisana przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Podkreślono również, że organ złożył odpowiedzi na wszystkie wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, zatem nie ma podstaw faktycznych do stwierdzenia bezczynności.

Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem stwierdzono, że przedmiotowa sprawa jest tożsama podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą zainicjowaną przez skarżącego skargą z dnia 10 lutego 2012 r., zakończoną wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Sz 10/12, oraz wyrokiem NSA z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1813/12. Rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie prowadziłoby do nieważności postępowania sądowego, w związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że skarga była niedopuszczalna.

Pismem z dnia 10 lutego 2020 r. skarżący złożył zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie Sądu I instancji żądając jego uchylenia, rozpatrzenia sprawy przez WSA w Szczecinie, bez przekazywania do Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Sprawie nadano sygnaturę I OZ 331/20. W opinii skarżącego Sąd I instancji błędnie przyjął, że sprawa o sygn. akt II SAB/Sz 10/12 dotyczyła wniosku skarżącego o udostępnienie trzech informacji, tj. notatek policjantów sporządzonych w dniu 31 grudnia 2009 r., decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie o wszczęciu sprawy [...] oraz notatek policjantów sporządzonych w roku 2012, w sytuacji gdy sprawa ta dotyczyła jedynie pierwszej z w/w – udostępnienia notatek policjantów z dnia 31 grudnia 2009 r. Żądanie udostępnienia pozostałych dokumentów nie było przedmiotem żadnych spraw sądowych, w związku z czym nie ma podstaw do uznania, że przedmiotowa sprawa została już prawomocnie zakończona.

W odpowiedzi na zażalenie organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wynikające z pisma z dnia 29 października 2019 r.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że stan powagi rzeczy osądzonej istnieje w warunkach tożsamości podmiotowej i przedmiotowej. W rozpatrywanej sprawie rzeczywiście zachodzi tożsamość podmiotowa – występują te same podmioty będące adresatem praw lub obowiązków, natomiast nie zachodzi całkowita tożsamość przedmiotowa. W opinii Sądu skarżący słusznie wskazał, że sprawa o sygn. akt II SAB/Sz 10/12 dotyczyła wniosku o udostępnienie tylko jednej informacji, tj. notatek funkcjonariuszy z dnia 31 grudnia 2009 r., a sprawa II SAB/Sz 102/19 dotyczyła oprócz wskazanych notatek również udostępnienia decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie o wszczęciu sprawy [...] oraz notatek sporządzonych w 2012 r. przez policjantów, którzy przeprowadzili przedmiotową interwencję w [...] w dniu 31 grudnia 2009 r. Nie można zatem uznać, że w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do odrzucenia skargi na bezczynność postępowania.

Wyrokiem z dnia 10 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie w części dotyczącej wniosku o udostępnienie notatki z dnia 31 grudnia 2009 r. oraz na podstawie art. 151 w/w ustawy oddalił skargę w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że WSA w Szczecinie na podstawie art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu wydanym w sprawie I OZ 331/20,w którym to sąd uznał, że zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa między rozpatrywaną skargą na bezczynność a sprawą zakończoną o sygn. akt II SAB/Sz 10/12, w zakresie, w jakim sprawy dotyczą wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci notatek funkcjonariuszy Policji z dnia 31 grudnia 2009 r. W związku z tym konieczne było odrzucenie skargi w tym zakresie.

Co do pozostałego zakresu Sąd wskazał, że stwierdzenie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej ocenia się przez pryzmat wypełnienia obowiązku z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże, aby zastosowanie miał wspomniany przepis najpierw konieczne jest stwierdzenie, że wniosek dotyczy informacji o charakterze publicznym. Skarżący domagał się dokumentu w postaci decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Szczecinie, który nie istnieje, ponieważ decyzja przyjęła formę dekretacji Komendanta bezpośrednio na wniosku, a taka adnotacja nie stanowi informacji publicznej, bo traktowana jest jako korespondencja wewnętrzna organu. Sąd wskazał, że taka adnotacja świadczy jedynie o nadaniu biegu sprawie zainicjowanej wnioskiem i nie rozstrzyga ani o kierunkach działania organu, ani o ostatecznych rozstrzygnięciach, w związku z czym nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd zgodził się również z organem, co do charakteru notatek policjantów z 2012 r. uznając, że dotyczą one kwestii związanych z rozpoznaniem wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 27 grudnia 2011 r., zatem mają charakter dokumentów wewnętrznych. Dokumenty te miały jedynie wspomóc organ przy podejmowaniu decyzji co do rozpatrzenia wniosku nie przesądzając o treści udzielonej odpowiedzi. Podkreślono również, że umieszczenie notatek w aktach sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...], wbrew twierdzeniom skarżącego, nie może doprowadzić do zmiany kwalifikacji dokumentu jako posiadającego charakter informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że nie jest możliwe uznanie, iż organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, ponieważ organ w prawidłowej formie i odpowiednim terminie poinformował skarżącego o braku charakteru informacji publicznej dla żądanych dokumentów i tym samym braku możliwości ich udostępnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący Z. F. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie bezczynności organu, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego według norm przepisanych oraz zarzucając naruszenie

1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez błędne ustalenie treści wniosku, a w rezultacie niezasadne uznanie, iż skarżący domaga się udostępnienia samoistnych dokumentów, w sytuacji, gdy domaga się on udostępnienia dokumentów wchodzących w skład akt konkretnej sprawy;

2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 58 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez odrzucenie skargi w części z powodu rzekomego stanu res iudicata w zakresie tej części, chociaż sprawa z wniosku skarżącego, będąca przedmiotem rozpoznawania przez WSA w Szczecinie, nie została dotychczas prawomocnie zakończona;

3) prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 Iit. d i e, art. 6 ust. 1 pkt 4 Iit. a i art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż dokumenty zawierające oświadczenia wiedzy podpisane przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego złożone do akt sprawy nie stanowią informacji publicznej, a także, iż dekretacja dotycząca sposobu załatwienia sprawy nie stanowi informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że domagał się od organu udostępnienia trzech dokumentów w postaci: notatek z dnia 31 grudnia 2009 r., decyzji organu w sprawie [...] oraz notatek sporządzonych na potrzeby tej sprawy. Sąd natomiast błędnie ustalił treść wniosku i uznał, że skarżący domagał się tych dokumentów jako bytów samoistnych, a nie części akt konkretnej sprawy, co doprowadziło do uznania, że wniosek dotyczący części rzeczonych dokumentów był już przedmiotem orzekania. W opinii skarżącego skopiowanie rzeczonych notatek i złożenie ich do akt sprawy [...] powoduje, że stają się one odrębnymi dokumentami od dokumentów źródłowych, a tym samym wniosek skarżącego o udostępnienie takich dokumentów nie może być uznany za tożsamy z wnioskiem o udostępnienie dokumentów źródłowych. W ocenie skarżącego nie można się również zgodzić, że dokumenty w postaci dekretacji i sporządzonych następczo notatek nie stanowią informacji publicznej.

Odnosząc się do charakteru żądanych informacji skarżący stwierdził, że notatki policjantów sporządzone następczo po złożeniu przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej sporządzone zostały w toku i na potrzeby rozpoznawanej sprawy, są więc dokumentami urzędowymi stanowiącymi oświadczenia wiedzy funkcjonariuszy publicznych i część akt postępowania. Dokumenty te mają zatem walor informacji publicznej. Dekretacja Komendanta poczyniona na wniosku jest informacją o sposobie załatwienia sprawy, a zatem oczywistym jest, że stanowi informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że nie każdy dokument jest dokumentem urzędowym, a dopiero zawarta w nim informacja decyduje o tym charakterze. W opinii organu Sąd I instancji prawidłowo ustalił treść wniosku i charakter żądanych dokumentów, a na potwierdzenie swoich twierdzeń przytoczył rozstrzygnięcia innych spraw skarżącego dotyczących w istocie tego samego wniosku, w których sąd odrzucił skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero, bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. upatrując naruszenia tych przepisów w błędnym ustaleniu treści wniosku, a w rezultacie w niezasadnym uznaniu, że skarżący domaga się udostępnienia samoistnych dokumentów w sytuacji, gdy domaga się on udostępnienia dokumentów wchodzących w skład akt konkretnej sprawy. W uzasadnieniu tego zarzutu podkreślono, że błędna ocena treści składanych przez skarżącego kasacyjnie wniosku doprowadziła Sąd I instancji do konkluzji, zgodnie z którą wniosek dotyczący części wnioskowanych dokumentów był już przedmiotem orzekania, a w pozostałej części nie dotyczy informacji publicznej. Treść rozpatrywanego zarzutu, jak i jego uzasadnienia wskazują zatem, że w istocie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, tj. prawidłowość oceny jednego z najistotniejszych elementów stanu faktycznego sprawy, tj. oceny treści złożonego wniosku.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie jest zatem wystarczające poprzestanie na wskazaniu na art. 10 ust. 1 u.d.i.p. bez powiązania go z normami wskazującymi sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku. Norm takich nie wskazano w skardze kasacyjnej.

Nie było również możliwe skuteczne podważenie ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że przepis ten nie może służyć skutecznemu kwestionowaniu prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Nieskuteczny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej. W jego ramach strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podnosząc, że wadliwie doszło do odrzucenia przez Sąd I instancji skargi w części "z powodu rzekomego stanu res iudicata w zakresie tej części, chociaż sprawa z wniosku skarżącego, będąca przedmiotem rozpoznania przez WSA w Szczecinie nie została dotychczas prawomocnie zakończona".

Przepis art. 58 § 1 (w tym również w zakresie punktu 4) p.p.s.a., które określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona w określonej części, to nie można Sądowi odrzucającemu skargę skutecznie zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie tego rodzaju przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W treści omawianego zarzutu (ani w jego uzasadnieniu) nie wskazano jakichkolwiek przepisów, których naruszenia wskazywałoby na nieprawidłowe skorzystanie przez Sąd I instancji z kompetencji wynikającej z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Przepisy powyższy mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdyby skarżący kasacyjnie zarzucał np. wadliwą wykładnię pojęcia "sprawy prawomocnie osądzonej", a zatem kierował zarzuty bezpośrednio wobec normy zawartej w tym przepisie, a nie kwestionował prawidłowości jego zastosowania jako następstwa uchybienia innym normom, które były lub powinny były być stosowane przed przejściem Sądu I instancji do wydania orzeczenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. i odrzucenia skargi w określonej części. Taka sytuacja jednak ponad wszelką wątpliwość nie występuje w niniejszej sprawie. Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że strona skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższego przepisu, lecz prawidłowość ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy będącą wynikiem niewłaściwej oceny składanych wniosków, które w jej ocenie nie dotyczyły tej samej sprawy, w której zapadły wcześniejsze prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych obydwu instancji. W uzasadnieniu zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wyraźnie wskazuje na błędną oceną treści składanych wniosków jako powielającą treść wniosku w sprawie, w której zapadły orzeczenia sądowe. Konieczne było zatem powołanie w skardze kasacyjnej tych przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej kasacyjnie naruszył Sąd I instancji dokonując wadliwej oceny dokumentacji mającej znaczenie w sprawie, a także wykazanie, że naruszenia tych przepisów miały wpływ na wynik sprawy, tj. na wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi. Skarga kasacyjna w zakresie omawianego zarzutu wymogów tych nie spełnia.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego. Błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w przyjęciu przez Sąd I instancji, iż "dokumenty zawierające oświadczenia wiedzy podpisane przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego złożone do akt sprawy nie stanowią informacji publicznej, a także, iż dekretacja dotycząca sposobu załatwienia sprawy nie stanowi informacji publicznej".

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyraził generalnego stanowiska, według którego "dokumenty zawierające oświadczenia wiedzy podpisane przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego złożone do akt sprawy nie stanowią informacji publicznej, a także, iż dekretacja dotycząca sposobu załatwienia sprawy nie stanowi informacji publicznej". Sąd natomiast na tle stanu faktycznego sprawy wyraził pogląd, zgodnie z którym adnotacja poczyniona na wniosku wszczynającym postępowanie, której treść sprowadza się do nadania biegu sprawie zainicjowanej wnioskiem, ma charakter wewnętrznej korespondencji, nie rozstrzyga bowiem ani o kierunkach działania organu, ani o ostatecznych rozstrzygnięciach i jako taka nie ma charakteru informacji publicznej. Sąd stwierdził również, że notatki służbowe sporządzone w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na potrzeby ustaleń dotyczących kwestii związanych z rozpoznaniem tego wniosku i w tym celu wytworzone mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, jako dokumenty mające wspomóc organ w ocenie wniosku i sformułowaniu odpowiedzi na ten wniosek bez wpływu na treść udzielonej odpowiedzi. Wykładnię powyższą Sąd oparł również na spostrzeżeniu, że specyfika sprawy, w której wnioskodawca składał wiele wniosków wymagających oceny ich treści, determinowała potrzebę działań pomocniczych – nie przewidzianych w u.d.i.p. na etapie kwalifikowania wniosku – zmierzających do ustalenia treści złożonych wniosków. Sporządzenie takiej pomocniczej dokumentacji i włączenie jej do dokumentacji dotyczącej wniosku nie nadaje tej pomocniczej dokumentacji waloru informacji publicznej. Jedocześnie Sąd wyraźnie podkreślił, że jego stanowisko nie odnosi się do akt sprawy prowadzonej w związku z interwencją policji, lecz do dokumentacji sporządzanej przez organ wyłącznie na użytek postępowania w indywidualnej sprawie dostępu do informacji publicznej.

Powyższego stanowiska Sądu I instancji skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył. W uzasadnieniu tego zarzutu skoncentrowano się bowiem na kwestii prawidłowej oceny treści konkretnych wniosków składanych przez skarżącego oraz na kwalifikacji konkretnych dokumentów sporządzonych przez organ, a nie na przyjętym przez Sąd rozumieniu wskazanych wyżej przepisów. Tymczasem zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa nie można w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skutecznie podważać ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że kwestia dokumentu wewnętrznego pozostaje w ścisłym związku z pojęciem dokumentu urzędowego, do którego zdaje się nawiązywać strona skarżąca kasacyjnie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122). Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny z 2015 r., nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., I OSK 1139/15). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2649/15). Należy dodatkowo wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w 2013 r., który w uzasadnieniu prawnym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122) wskazał, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, to podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został uwzględniony na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.