Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1332/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 60 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. i G.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 944/19 w sprawie ze skargi K.M. i G.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr SKO.4150.1556.2019 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: "WSA w Szczecinie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 944/19 oddalił skargę K.M. i G.M. (dalej: "skarżący", "strony") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z 5 sierpnia 2019r., znak: SKO.4150.1556.2019 w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ I instancji") decyzją z 17 czerwca 2019 r. nr 125/2019 wydaną na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", odmówił ustalenia na rzecz skarżących warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy: budynku rekreacji wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną – budynku rekreacji indywidualnej, studni wierconej oraz zbiornika na nieczystości ciekłe położonej na działce nr [...] w obrębie [...], gmina [...]. Organ I instancji wskazał, że inwestycja nie spełnia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem żadna działka znajdująca się w obszarze analizy i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana legalnie wybudowanym budynkiem, co uniemożliwia określenie wymagań dla inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wszystkie budynki ujawnione w obszarze analizowanym są samowolami budowlanymi. Tymczasem tylko łączne spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Za spełnione natomiast organ I instancji uznał przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 u.p.z.p. Z uwagi natomiast na położenie działki nr [...] w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią Wójt uznał, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia, którym nie legitymował się inwestor, tym samym nie spełnił on warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (niezgodność z przepisami odrębnymi).

W wyniku wniesionego odwołania, SKO decyzją z 5 sierpnia 2019 r, znak: SKO.4150.1556.2019 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59-64 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. poz. 164, nr 1588), dalej: "rozporządzenie", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wójta, iż w przedmiotowej sprawie w wyznaczonym do analizy obszarze, na żadnej z działek nie ma legalnej zabudowy, co powoduje brak odniesienia, czyli tzw. dobrego sąsiedztwa dla zabudowy działki nr [...].

K.M. i G.M. wnieśli skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie:

1. art. 60 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach nie zostały spełnione,

2. art. 60 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez sprzeczne z tymi przepisami określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...],

3. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne,

4. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz brak zbadania stanu faktycznego sprawy.

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta, jak też zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strony podniosły, że przyjęcie 50 – metrowego obszaru wokół działki nr [...] jest niewystarczające dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Skarżący podkreślili, że teren, na którym położona jest ich działka, stanowi cały kompleks działek, który powinien być przedmiotem analizy. Strony zwróciły także uwagę, że na działce nr [...] znajduje się budynek, który pełni funkcję rekreacyjną, ponadto na działkach nr [...] i [...] zostały wybudowane budynki na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę i spełniają one funkcję rekreacyjną, zatem został zachowany warunek kontynuacji funkcji.

,

WSA w Szczecinie przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji na wstępie odniósł się do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. tłumacząc, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w pkt 1-5 tegoż przepisu. Zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest więc zagwarantowanie ładu przestrzennego. Szczegółowe wytyczne w tym zakresie zawiera rozporządzenie. Zgodnie z jego § 3 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Analiza architektoniczno – urbanistyczna ma doprowadzić do ustalenia, czy na działce objętej wnioskiem dopuszczalna jest realizacja zabudowy rekreacyjnej.

W przedmiotowej sprawie, na co zwrócił uwagę WSA w Szczecinie, analiza została sporządzona prawidłowo, czytelna część tekstowa mapy koresponduje z graficzną, a z obu dokumentów wynika, iż w obszarze analizowanym brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej, co działka inwestorów. Tym samym organy orzekające w sprawie trafnie przyjęły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, gdyż zabudowa tworząca dobre sąsiedztwo musi być zgodna z porządkiem prawnym. Sąd wojewódzki wyjaśnił także, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach w równej odległości. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają starannego i wnikliwego uzasadnienia. Brak jest natomiast podstaw, by obszar taki rozszerzać tylko w tym celu, aby w jego granicach znalazł się obiekt o parametrach podobnych do planowanego. Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącymi, że ustalenie braku zasady dobrego sąsiedztwa było następstwem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego.

Następnie WSA w Szczecinie podniósł, iż działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym (nr [...] ) znajduje się poza obszarem analizowanym, a ponadto znajdująca się na niej zabudowa jest zabudową o innym przeznaczeniu niż budynek, którego dotyczy wniosek. Zabudowa budynkiem rekreacji indywidualnej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy budynkiem jednorodzinnym, gdyż zabudowy te nie są tożsame. Następnie Sąd wojewódzki wyjaśnił różnicę pomiędzy zabudową jednorodzinną, a zabudową budynkiem rekreacji indywidualnej odwołując się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.).

WSA w Szczecinie nie podzielił również zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

K.M. i G.M. wywiedli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a co za tym idzie granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m, co doprowadziło do błędnego uznania, że organy orzekające w sprawie w sposób prawidłowy określiły granice obszaru analizowanego dla działki nr [...], i co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...],

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że spełnienie kontynuacji funkcji, na którą wskazują powyższe przepisy, ma miejsce tylko wówczas, gdy formy zabudowy są tożsame.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi, pomimo, że skarga była uzasadniona, bowiem organ II instancji naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Kluczową w sprawie jest kwestia wyznaczenia obszaru poddanego analizie, aby ustalić, czy w pobliżu występuje co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej, istniejącej już zabudowy letniskowej. Zgodnie z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. właściwy minister określił w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Takim aktem jest cytowane już rozporządzenie, które w dacie orzekania przez SKO zawierało definicję obszaru analizowanego, jak również wskazywało sposób wyznaczenia takiego obszaru. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia obowiązującym w dacie orzekania przez SKO, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W niniejszej sprawie front działki jest niemiarodajny do wykorzystania ze względu na usytuowanie połączenia działki z ciągami dróg publicznych. Dlatego słusznie organ I instancji przyjął ustalenie granic obszaru analizowanego w odległości 50 m. Obszar analizy wyznaczono wokół terenu działki nr [...], spełniając warunek zachowania odległości minimum 50 m. Wyznaczony analizą obszar jest zabudowany wyłącznie budynkami w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym zasadnie organy i Sąd wojewódzki przyjęły, że nie mogą one stanowić odniesienia do ustalenia funkcji oraz cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, że poszukiwanie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników przy ustalaniu warunków zabudowy może odnosić się wyłącznie do zabudowy zrealizowanej w warunkach legalności (vide przykładowo wyroki NSA z: 22 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 682/20, 5 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2013/19).

Z akt administracyjnych wynika, że w dalszej odległości od wyznaczonego prawidłowo obszaru analizy znajduje się zabudowa zarówno o tożsamej funkcji letniskowej, jak również zabudowa jednorodzinna - załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy. Spór zatem dotyczy tego, czy istniały przesłanki do poszerzenia obszaru analizowanego, aby w jego granicach znalazła się zabudowa o tożsamej funkcji jak zabudowa, której legalizacji domagają się skarżący, ewentualnie zabudowa jednorodzinna, co jest drugim istotnym argumentem skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA kluczowy dla sprawy przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ustanawia zasadę wyznaczania obszaru analizowanego. Jednoznacznie ustanawia regułę wyznaczenia tego obszaru wokół terenu działki budowlanej i wyznacza odległości. Mianowicie nie mniej niż trzykrotność frontu działki i jednocześnie nie mniej niż 50 m, co jest zasadne przy działkach z wąskim frontem jak w tej sprawie i umożliwia szersze odniesienie do otaczającej zabudowy. Ten tryb powinien być stosowany jako podstawowy wzorzec ustalania obszaru analizy i przeprowadzenie analizy przy jego zastosowaniu jest w pełni prawidłowe.

Organ jednocześnie nie ma obowiązku wykazywania, z jakich powodów nie odstąpił od tego wzorca. Natomiast ciąży na nim taki obwiązek, jeśli uzna, że wystąpiły okoliczności uzasadniające poszerzenie tego obszaru (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15).

Zawsze powiększenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar musi mieć racjonalne uzasadnienie i wykazanie tych powodów ciąży na organie, który opiera się na opracowaniu profesjonalisty, tj. urbanisty lub architekta (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Dalej - wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże, o ile nie jest dopuszczalne powiększenie obszaru analizowanego w celu uzasadnienia planowanej zabudowy (tak np. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. II OSK 1952/21, wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1167/20), to takim kryterium bezspornie jest konieczność zachowania ładu przestrzennego, choćby w celu prawidłowego ustalenia linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy (tak wyrok NSA z 14 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2876/15). Niemniej skorzystanie z możliwości poszerzenia terenu analizy jest wyjątkiem, który nie może determinować postępowania organów stosujących u.p.z.p.

Zdaniem NSA nie ma znaczenia ostateczny kształt tego obszaru. Przepis posługuje się pojęciem wyznaczenia obszaru wokół działki budowlanej. Taka regulacja sugeruje formę koła dla tego obszaru. Niemniej jest to jedynie podstawowy wzorzec, który w konkretnych realiach podlega modyfikacji. Choćby w sytuacji, gdy objęcie większej lub znaczącej części działki spowoduje, że zostanie ona włączona do analizy, to kształt koła ulegnie zmianie poprzez wprowadzenie w miejsce krzywizny, linii prostej, bo taki kontur mają zazwyczaj działki ewidencyjne.

W niniejszej sprawie zasadnie WSA w Szczecinie zaakceptował stanowisko organów, że w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajduje się żaden legalnie wzniesiony budynek. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków zabudowy dostosować je do funkcji, cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Przywołany przepis w realiach tej sprawy powinien być rozumiany w ten sposób, że brak w obszarze analizowanym zabudowy legalnej skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy z racji niespełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia w ramach kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej, to kwestia ta pozostaje irrelewantna dla rozstrzygnięcia, wobec przesądzenia problemu sformułowanego w pkt I 1) skargi kasacyjnej. Otóż w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizy nie znajduje się zarówno zabudowa letniskowa, jak i zabudowa jednorodzinna. Ustalanie zatem wzajemnej relacji pomiędzy funkcją jednorodzinną mieszkaniową i zabudową letniskową, tj. czy jedna wobec drugiej stanowi kontynuację funkcji, parametrów, itd. ma charakter wtórny. Jednocześnie jednak NSA podkreśla, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że zabudowa rekreacji indywidualnej nie pozostaje, co do zasady, w kolizji z zabudową mieszkalną (por. np. wyrok NSA z 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/19). Jest to jednak tylko pewne założenie ogólne. Ostateczny wynik co do tego, czy planowana zabudowa rekreacyjna będzie stanowić kontynuację funkcji istniejącej już zabudowy mieszkalnej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), zależy od realiów danej sprawy i wyników analizy urbanistycznej – tak wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 375/20 i przywołane orzecznictwo.

Jako bezzasadny NSA uznał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązany z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, przy adekwatnym zastosowaniu wskazanych przepisów postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji tego zasadnie WSA w Szczecinie dokonując oceny zaskarżonej decyzji i mając na uwadze art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. - skargę oddalił.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.