Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 232/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 54 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2017 poz 1148
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 6 lutego 2023 r. znak: SKO.PZ-71/8462/622/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania C. J. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Pierzchnica z 17.11.2022 r. znak: RI.6730.81.2021.2022.MP1, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 0,2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną gwarantującą jej prawidłowe funkcjonowanie na części nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym nr A, położonej w [...], utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia SKO powołało się na art. 61 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", podkreślając że wbrew argumentacji odwołania oraz zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, planowane przedsięwzięcie jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z kolei studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi aktu prawa miejscowego, zatem jego zapisy nie są wiążące w niniejszym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji podał, że w ramach inwestycji przewidziano: moduły fotowoltaiczne w ilości do 572 sztuk o mocy do 0,2 MW zamontowane pod kątem 20 do 90 stopni, w raz z elementami montażowymi (stelażami stalowymi), falowniki/inwentery - do 6 sztuk, kontenerową stację transformatorową (9 sztuk), sześć zespołów kontenerowych magazynów energii o mocy do 10 MW każdy, towarzyszącą infrastrukturę techniczną, ogrodzenie oraz system monitoringu. Okoliczność, że planowana farma fotowoltaiczna jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, jest to o tyle istotna, że w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524), przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje zaś podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy, czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii. Organ podkreślił zarazem, że jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą – które to prawo może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Jeżeli więc organy gminy chcą wprowadzić ograniczenia w zabudowie obszarów gminy urządzeniemi wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej 1 niż 500 kW (poza wyjątkiem z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.), to powinny doprowadzić do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym przewidziane zostaną konkretne obszary dla lokalizowania zabudowy. SKO wskazało na konieczność rozważenia, czy w interesie publicznym nie jest propagowanie rozwoju odnawialnych źródeł energii nie tylko z punktu widzenia ochrony środowiska, ale też zjawiska dostępu obywateli do źródeł ciepła z uwagi na rosnące koszty jego wytwarzania. Podkreślono zarazem, że w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, ponieważ w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii nie stosuje się wymogu kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto Burmistrz Miasta i Gminy zasadnie stwierdził, że w niniejszej sprawie spełniono warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. W niniejszej spawie uzyskano wymagane uzgodnienie, a akta sprawy dokumentują zgodność decyzji z przepisami odrębnymi.

SKO, oceniając złożony w sprawie wniosek, stwierdziło że spełnia wymagania ustawowe, podkreślając że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych – w świetle m.in. art. 52 ust. pkt 1 u.p.z.p. – dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wniesionego odwołania SKO wskazało, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek (art. 52 ust. 1 u.p.z.p.). W rezultacie to inwestor kształtuje treść wniosku, a organy nie są właściwe do jego zmiany (także granic terenu inwestycji) lub też dokonywania oceny sprawy w innym zakresie aniżeli wskazany we wniosku.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję SKO C. J. powtórzył w całości argumentację odwołania, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na uznaniu, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki – podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie dla całej działki gruntu lub szeregu działek objętych wnioskiem, a w konsekwencji doprowadzenie do obejścia przepisów prawa ustanawiających ograniczenia zależne od mocy instalacji odnawialnego źródła energii (konieczność przestrzegania zasady dobrego sąsiedztwa – art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz ograniczenia zależne od powierzchni zabudowy (konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - art. 72 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, j.t Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.);

2. prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z §3 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10.09.2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.), przejawiające się w błędnej wykładni tych przepisów, polegającej na uznaniu, że powierzchnia zabudowy stanowi wyłącznie powierzchnię wskazaną we wniosku inwestora liniami rozgraniczającymi teren inwestycji – podczas gdy docelowa powierzchnia zabudowy działki jest większa, a co za tym idzie – błędne uznanie, że przedsięwzięcie nie wymaga uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

3. prawa materialnego, tj. art. 54 pkt 1 i 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, polegające na niepełnym określeniu w treści decyzji rodzaju inwestycji oraz warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu, takich jak m. in. ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do sąsiednich działek, maksymalnej wysokości modułów, stelaży oraz kontenerów, tak że z decyzji tej nie wynika, ile kontenerowych magazynów energii może zostać posadowionych, jakiego rodzaju infrastruktura towarzysząca jest dozwolona (np. napięcie linii kablowej) i jaki ma być jej przebieg (nadziemna, podziemna);

4. postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie w sposób prawidłowy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wszystkich okoliczności sprawy – co narusza zasadę prawdy obiektywnej, w tym samym brak ustalenia ilości magazynów energii oraz mocy zainstalowanej całej instalacji;

5. postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy organ był zobowiązany do jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym – z uwagi na złożony w tym zakresie wniosek SKO, o którym zawiadomiono skarżącego i uczestników (art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd

Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 0,2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym nr A, położonej w [...].

Na wstępie zauważyć trzeba, że – wbrew zarzutom skargi – Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania, w szczególności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy przeprowadziły bowiem kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające, zabezpieczając realizację przepisów K.p.a., ustanawiających dlań obowiązki podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.) oraz wymóg zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Zabezpieczono przy tym realizację zasady prawdy materialnej (art. 80 K.p.a.), a uzasadnienie decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji).

W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano warunek polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższy wymóg określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Z kolei w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazano zaś, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby teren miał dostęp do drogi publicznej.

Jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., powyższe wymogi nie mają zastosowania do kategorii zabudowy, opisanej w tym przepisie. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1378 ze zm.), zwanej dalej "u.o.ź.e.". Z art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., do której SKO trafnie zakwalifikowało sporną inwestycję, wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Z kolei według art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie kwestionuje okoliczności, że planowana przez skarżących inwestycja – farma fotowoltaiczna o mocy do 0,2 MW – jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.ź.e.

W tym miejscu, odnosząc się do argumentacji skargi o konieczności przestrzegania zasady dobrego sąsiedztwa i zarzutu obejścia przepisów prawa ustanawiających ograniczenia zależne od mocy instalacji odnawialnego źródła energii, należy wskazać że na podstawie zmiany art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1524) – instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle stosowania powyższego wyjątku do instalacji odnawialnych źródeł energii zarysowały się sprzeczne stanowiska.

Według jednej grupy poglądów – do jakiej nawiązuje argumentacja skargi – przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. W przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2022 r., II SA/Gd 257/22, dostępne, jak wszystkie powołane niżej orzeczenia, na https://orzeczenia.nsa.gov.pl) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19).

Według natomiast drugiej grupy poglądów kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii. Ponadto, uznano że dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022r., IV SA/Po 96/22 czy przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22, WSA w Gdańsku z 7 czerwca 2023 r. o sygn. akt II SA/Gd 950/22. W ostatnim czasie zapadł też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielających tą ostatnią linię orzeczniczą, tj. wyrok z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, wyrok z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, wyrok z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, wyrok z 22 listopada 2022 r., II OSK 2249/22.

Mając na uwadze aktualne wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanej kwestii, układające się w jednolitą linię orzeczniczą, tutejszy Sąd – w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – przychyla się do poglądu, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. - niezależnie od jej mocy i rozmieszczenia w studium, zgodnie z art.61 ust.3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r.,sygn. akt II OSK 1482/21 należy wskazać, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., po nowelizacji skutkującej dodaniem zwrotu "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji OZE zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna. W sposób klarowny i jednoznaczny przesądza,że przepisów art.61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.ź.e. Z tego przepisu nie wynika,aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18). Brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Wynika to z faktu, że – jak trafnie wskazało SKO – stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe, przepisy art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Potwierdzenie powyższego stanowiska można odnaleźć w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z dnia 19 lipca 2019 r. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, wbrew stanowisku skarżącego, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.

Dodatkowo wskazać należy, że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

W odniesieniu do zarzutów skargi co do błędnej wykładni przepisów u.p.z.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie mogła być wydana dla terenu określonego przez inwestora jako wyodrębniona część działki oznaczonej numerem ewidencyjnym nr A, przedstawionej na załączniku graficznym, tut. Sąd podziela stanowisko przedstawione w prawomocnym wyroku własnym z 29 marca 2023 r. o sygn. II SA/Ke 646/22 – w którym z kolei odwołano się do wyroku z 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 712/21. Mianowicie, w tym ostatnim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle art. 52 ust.2 pkt 1 i art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 tej u.p.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż – jak trafnie wskazało SKO – na działce objętej decyzją zalegają użytki rolne klasy IVb, V i VI – wobec czego spełnione zostały wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych:

- przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa 3 lub upoważnionej przez niego osoby, pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

Z kolei, jak wskazał dalej Naczelny Sąd Administracyjny, w przepisach u.p.z.p. jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych regulacji nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazano również na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 u.p.z.p., która weszła w życie 3 stycznia 2022r. i polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto, w omawianym, orzeczeniu wskazano również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". Przepis § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: "na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki": zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Przepisy te pozwalają na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą. Odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wprawdzie właściciel może dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, jest to jednak zbytni formalizm, który ponadto nie spowoduje, że ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna.

Wskazania również wymaga, że do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, że w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana – co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji, wbrew zarzutom skargi, określono liczbę zespołów kontenerowych magazynów energii – sześć o mocy do 1 MW każdy. Określono również zakres inwestycji, podając że w ramach inwestycji przewidziano: moduły fotowoltaiczne w ilości do 572 sztuki mocy do 0,2 MW, zamontowane pod kątem 20 do 90 stopni, wraz z elementami montażowymi (stelażami stalowymi), falowniki/inwentery - do 6 szt., kontenerową stację transformatorową (szt. l) oraz towarzyszącą infrastrukturę techniczną, ogrodzenie i system monitoringu. W tym kontekście argumentacja skargi o braku wskazania, jakiego rodzaju infrastruktura towarzysząca jest dozwolona (np. napięcie linii kablowej) i jaki ma być jej przebieg (nadziemna, podziemna), nie mogła stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazać trzeba, że inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na cele środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), gdyż obejmuje realizację farmy fotowoltaicznej na działce o powierzchni podlegającej przekształceniu mniejszej niż 0,5 ha. Wobec wyznaczenia linią ciągłą koloru czarnego (oznaczenia literowe: ABCDEFGHA), stanowiącej linię rozgraniczającą teren inwestycji, obszaru o powierzchni 0,499 ha, teren inwestycji nie osiąga progów określonych w § 3 ust 1 pkt 54 lit. a tiret pierwszy ww. rozporządzenia. Tym samym, jak trafnie wskazało SKO, przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029), a zatem nie wymaga uzyskania "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" o której mowa w art. 72 tej ustawy. Ponadto, przed wydaniem decyzji organ I instancji uzyskał wymagane uzgodnienia z właściwymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 tej u.p.z.p., to jest z:

- Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie ochrony wartości przyrodniczej terenu,

- Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie,

- Geologiem Powiatowym i Geologiem Wojewódzkim,

- Starostą Kieleckim w kwestii ochrony gruntów rolnych (postanowieniem z 11 października 2022 r.).

Końcowo, zauważyć trzeba, że w pkt 4 rozstrzygnięcia organu I instancji zawarto warunek o treści: "Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Przedsięwzięcie inwestycyjne objęte niniejszą decyzją nie może spowodować nart uzasadnionego interesu osób trzecich przez:

pozbawienie:

- dostępu do drogi publicznej;

- możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej;

- dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi;

- spowodowanie uciążliwości powodowanych przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby".

Tak przyjęte rozwiązanie w pełni zabezpiecza ochronę interesów osób trzecich na obecnym etapie postępowania inwestycyjnego. Dopiero na następnym etapie postępowania, warunki te będą urzeczywistnione w projekcie budowlanym, stanowiącym podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Natomiast na obecnym etapie postępowania ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie obejmuje badania inwestycji w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Mając na uwadze, że organy przeprowadzając szczegółowe postępowania dowodowe, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a następnie w sposób niewadliwy dokonały jego subsumpcji do ustalonych w u.p.z.p. w zw. z regulacjami u.o.ź.e. przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej, brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.