Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 605/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2,5 i 6,
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Zasada wyrażona w art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) nie chroni strony działającej w złej wierze, z wykorzystaniem metody faktów dokonanych, z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zasada dwuinstancyjności nie może chronić strony, która wprowadza organ w błąd co do zaistnienia określonych okoliczności faktycznych i następnie usiłuje podważyć wydaną przez ten organ decyzję, wskazując, że wprowadzony w błąd organ ustalił stan faktyczny niezgodnie z rzeczywistością. W takiej sytuacji strona musi się liczyć z tym, iż organ II instancji poczyni prawidłowe ustalenia w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie. Art. 15 k.p.a chroni stronę postępowania administracyjnego przed takimi działaniami organów, które są dla strony zaskoczeniem, które uniemożliwiają stronie zgłoszenie żądania zbadania stanowiska organu przez organ wyższej instancji (lub w niektórych przypadkach ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ który rozstrzygnięcie wydał).

TEZY

Zasada wyrażona w art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) nie chroni strony działającej w złej wierze, z wykorzystaniem metody faktów dokonanych, z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zasada dwuinstancyjności nie może chronić strony, która wprowadza organ w błąd co do zaistnienia określonych okoliczności faktycznych i następnie usiłuje podważyć wydaną przez ten organ decyzję, wskazując, że wprowadzony w błąd organ ustalił stan faktyczny niezgodnie z rzeczywistością. W takiej sytuacji strona musi się liczyć z tym, iż organ II instancji poczyni prawidłowe ustalenia w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie. Art. 15 k.p.a chroni stronę postępowania administracyjnego przed takimi działaniami organów, które są dla strony zaskoczeniem, które uniemożliwiają stronie zgłoszenie żądania zbadania stanowiska organu przez organ wyższej instancji (lub w niektórych przypadkach ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ który rozstrzygnięcie wydał).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania tymczasowego obiektu budowlanego; oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z 10 stycznia 2013r. Zarząd Gospodarowania Lokalami w G., dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania tymczasowego targowiska (zamontowanie stołów i straganów handlowych) w miejscowości G., ul J., dz. nr [...] ark. [...].

Decyzją z [...]2013r. ([...]) Starosta G. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. nr 106, poz. 1126 ze zm. dalej p.b.) zgłosił sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania tymczasowego targowiska. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na podstawie art. 29 ust. 1 pkt. 3 p.b. wykonanie tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem na okres przekraczający 120 dni wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Działka, na której planowana była inwestycja w obowiązującym planie miejscowym znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę usługowo rekreacyjną, z przewagą zieleni, oznaczonym symbolem UZ. Zgodnie z § 7 ust. 3 planu teren ten przeznaczony jest dla realizacji zabudowy usługowej mającej bezpośrednio służyć funkcji rekreacyjnej mieszkańców miasta. Na terenie tym mogą być realizowane obiekty o następującym przeznaczeniu: hangary sprzętu pływającego, gastronomia, kręgielnie, dyskoteki, sale bilardowe, łaźnia rzymska itp. Zdaniem organu wykonanie targowiska na przedmiotowej działce narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (art. 30 ust. 6 pkt. 2 p.b.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Gospodarowania Lokalami w G. domagając się uchylenia decyzji organu I instancji, orzeczenia o braku przeciwwskazań co do realizacji inwestycji, umorzenia postępowania. Odwołujący się zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. W uzasadnieniu odwołania Zarząd Gospodarowania Lokalami w G. przedstawił argumenty, które jego zdaniem przemawiają za uznaniem, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z [...] 2013r. ([...]) Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty G. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w toku postępowania odwoławczego Wojewoda Wielkopolski pismem z 8 marca 2013r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzenie kontroli na przedmiotowym terenie. W toku kontroli ustalono, iż całość zgłoszonych prac została już wykonana. Zarząd Gospodarowania Lokalami w G. poinformował, iż roboty zostały wykonane w lutym 2013r., zatem roboty zostały wykonane mimo prawidłowo doręczonej decyzji o sprzeciwie, a przed rozpoznaniem odwołania od decyzji organu I instancji. Inwestor nie był uprawniony do wykonania tych prac. W tej sytuacji organ II instancji nie był już uprawniony do merytorycznego badania zasadności wydania decyzji sprzeciwu, a mając na względzie cechy instytucji zgłoszenia należało utrzymać w mocy decyzję o sprzeciwie.

Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego wniósł Zarząd Gospodarowania Lokalami w G. zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 15 k.p.a., polegający na wydaniu decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wobec przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonania odrębnych ustaleń faktycznych i prawnych, co pozbawiło stronę prawa do kwestionowania nowych ustaleń w administracyjnym toku postępowania i doprowadziło do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności, organ bowiem powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego postępowania;

- naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt. 2 p.b., poprzez błędne przyjęcie, że wobec wykonania przez inwestora zgłoszonych robót nie jest konieczne weryfikowanie zasadności wydania przez organ I instancji sprzeciwu, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy powinien dokonać weryfikacji przyczyn wydania sprzeciwu nawet w przypadku stwierdzenia, że po wydaniu sprzeciwu inwestor rozpoczął prace budowlane.

- naruszenie przepisów postępowania – art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia robót budowlanych wskazanych w ust. 1 tego przepisu należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Według przepisu art. 30 ust. 5 p.b., zgłoszenie budowy, aby mogło być skuteczne, musi zostać dokonane przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Jednocześnie organ ma kompetencje do wydania w tym przedmiocie decyzji, wyłącznie wtedy, gdy zgłasza sprzeciw. W odniesieniu do zgłoszenia budowy organ nie wydaje - tak jak w przypadku pozwolenia na budowę - decyzji uprawniającej do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz poprzez milczenie przyzwala na ich wykonanie. Dopiero zaistnienie przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu, określonych w art. 30 ust. 2 i ust. 6 Prawa budowlanego uprawnia organ do wydania w przedmiocie zgłoszenia decyzji o sprzeciwie. Sprzeciw może organ zgłosić w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, albo od dnia doręczenia postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia. Dopóki nie upłynie wskazany termin, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma kompetencje do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu. Nawet jeżeli inwestor przed upływem ww. terminu przystąpił do realizacji inwestycji organ nie traci kompetencji do wydania decyzji o sprzeciwie. W wyroku z 12 lutego 2008r. (II OSK 2042/06) Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż w takich sprawach analogia do przyjmowanej w orzecznictwie sądowym bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na skutek rozpoczęcia robót budowlanych nie jest uzasadniona. W sprawie pozwolenia na budowę organ administracji publicznej posiada kompetencje zarówno do wydania decyzji zezwalającej na rozpoczęcie robót budowlanych (pozwolenie na budowę), jak i sprzeciwiającej się ich rozpoczęciu (odmowa wydania pozwolenia na budowę) i konstytutywnym elementem faktycznym tej kompetencji jest fakt, że roboty budowlane nie zostały rozpoczęte. Inaczej jest natomiast w przypadku zgłoszenia robót budowlanych. Na skutek zgłoszenia robót budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydaje pozytywnej decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Na skutek zgłoszenia robót budowlanych organ ten jest uprawniony jedynie do wydania decyzji o sprzeciwie. Rozpoczęcie robót budowlanych nie jest więc elementem, od którego zależałoby uprawnienie tego organu do wydania decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi więc podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia. (publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela.

W niniejszej sprawie mimo wykonania robót budowlanych podlegających zgłoszeniu przez inwestora, organy zobligowane były rozstrzygnąć sprawę dotyczącą wniesienia sprzeciwu.

Przystąpienie przez inwestora do wykonania podlegających zgłoszeniu robót budowlanych, przed upływem terminu do wniesienia zgłoszenia stanowi samodzielną przesłankę wniesienia sprzeciwu. Działanie inwestora w takiej sytuacji stanowi bowiem naruszenie art. 30 ust. 5 p.b. Podobnie w sytuacji gdy inwestor – tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – przystępuje do wykonania tych robót przed rozpoznaniem odwołania od decyzji o wniesieniu sprzeciwu przez organ I instancji. Również w takim przypadku organ odwoławczy może oprzeć swoją decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji o wniesieniu sprzeciwu na ww. okoliczności. Działanie inwestora w takiej sytuacji stanowi naruszenie art. 30 ust. 5 p.b.

Zdaniem sądu mimo zmiany stanu faktycznego, na etapie postępowania przed organem II instancji, organ ten poza stwierdzeniem naruszenia przez inwestora art. 30 ust. 5 p.b. (polegającego na wykonaniu robót budowlanych podlegających zgłoszeniu) powinien odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez Zarząd Gospodarowania Lokalami w G.. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Skoro bowiem organ odwoławczy zasadnie stwierdził zaistnienie opisanego powyżej naruszenia art. 30 ust. 5 p.b., to bez względu na okoliczność zgodności lub sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, zobligowany był do wyrażenia negatywnej oceny zgłoszenia, jako dotyczącego robót budowlanych niezgodnych z prawem, a więc do utrzymania w mocy decyzji o wniesieniu sprzeciwu przez organ I instancji. Stwierdzając powyższe Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyrokach: z 8 września 2011r. (sygn. akt II OSK 1301/10) oraz z 11 stycznia 2010r. (sygn. akt II OSK 85/09), oba publikowane na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma racji skarżący, iż w przedmiotowej sprawie organ II instancji naruszył w sposób rażący zasadę dwuinstancyjności, bowiem – jak wskazano w skardze - przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał odrębnych ustaleń faktycznych i prawnych, co miało pozbawić stronę prawa do kwestionowania nowych ustaleń w administracyjnym toku postępowania. Nie ma racji skarżący podnosząc, i z "w niniejszej sprawie organ odwoławczy zaprzeczył ustaleniom prawnym oraz faktycznym poczynionym przez organ" (I instancji – przyp. Sądu). To, iż Wojewoda Wielkopolski był zmuszony do uzupełnienia postępowania dowodowego i poczynienia nowych ustaleń faktycznych wynikało bowiem wprost z niezgodnego z obowiązującymi przepisami zachowania skarżącego Zarządu Gospodarowania Lokalami w G., który przystąpił do realizacji zamierzenia inwestycyjnego, nie czekając na załatwienie sprawy związanej z wniesieniem sprzeciwu. Idąc logiką skarżącego należałoby przyjąć, iż w każdej podobnej sytuacji organ II instancji nie mógłby wydać merytorycznego orzeczenia, tylko - na skutek samowoli dokonanej przez stronę - byłby zmuszony do uchylenia zaskarżonej decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. To w większości przypadków doprowadziłoby w istocie do sytuacji, w której organ I instancji nie mógłby już skutecznie wnieść sprzeciwu co do zgłoszonych przez inwestora robót, a to z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 p.b. Reasumując Sąd zważył, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przez Wojewodę Wielkopolskiego zasady dwuinstancyjności.

Nie ma również racji skarżący jakoby konieczne było ustalenie kiedy nastąpiło rozpoczęcie prac związanych z realizacją zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego. Jeżeli jest tak jak sugeruje skarżący na str. 5 skargi, iż inwestycja rozpoczęła się w lutym, przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, to oznacza, iż organ I instancji został wprowadzony w błąd przez inwestora, który wbrew zapewnieniom zawartym we wniosku 10 stycznia 2013r. iż postępuje zgodnie z procedurą wskazaną w art. 30 p.b. przystąpił do realizacji inwestycji. Na marginesie należy zauważyć, iż również z treści odwołania wynika, iż inwestor zapewniał, że zamierzona inwestycja dopiero będzie dopiero realizowania, co w kontekście wyżej opisanej treści skargi wskazuje na działanie Zarządu Gospodarowania Lokalami w G. w złej wierze, z zamiarem wprowadzenia organów w błąd co do daty początkowej realizacji inwestycji.

Zasada wyrażona w art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) nie chroni strony działającej w złej wierze, z wykorzystaniem metody faktów dokonanych, z naruszeniem obowiązujących przepisów. Zasada dwuinstancyjności nie może chronić strony, która wprowadza organ w błąd co do zaistnienia określonych okoliczności faktycznych i następnie usiłuje podważyć wydaną przez ten organ decyzję, wskazując, że wprowadzony w błąd organ ustalił stan faktyczny niezgodnie z rzeczywistością. W takiej sytuacji strona musi się liczyć z tym, iż organ II instancji poczyni prawidłowe ustalenia w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie. Art. 15 k.p.a chroni stronę postępowania administracyjnego przed takimi działaniami organów, które są dla strony zaskoczeniem, które uniemożliwiają stronie zgłoszenie żądania zbadania stanowiska organu przez organ wyższej instancji (lub w niektórych przypadkach ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ który rozstrzygnięcie wydał). W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem skarżący Zarząd Gospodarowania Lokalami w G., w toku całego postępowania administracyjnego miał pełną wiedzę jak przedstawia się rzeczywisty stan faktyczny w sprawie.

W tym kontekście nie może być mowy o naruszeniu przez organy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i zasady informowania strony o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Jeżeli strona w toku toczącego się postępowania administracyjnego, bez powiadomienia o tym organu podejmuje bezprawne działania wpływające na stan faktyczny i jego ocenę prawną, to nie może żądać od pozostającego w niewiedzy organu, by ten poinformował stronę o takim fakcie i nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia ww. zasad.

Nie można zgodzić się również z trzecim przedstawionym w skardze zarzutem naruszenia art. 107 § 3 k.p.a, w zw. z art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera odniesienia do zarzutów zawartych w odwołaniu, to – jak wynika z samego uzasadnienia błąd ten nie może być uznany jako wada uzasadnienia decyzji, nastąpił bowiem na skutek nieprawidłowego wniosku organu, iż wobec zmiany stanu faktycznego nie jest już konieczne ustosunkowanie się do zarzutów odwołującego się. Uchybienie to – jak już wskazano powyżej - nie miało wpływu na treść decyzji Wojewody Wielkopolskiego. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawił ustalony przez siebie stan faktyczny, przedstawił również i omówił podlegający zastosowaniu przepis prawa, przedstawił jakie znaczenie ma ustalony stan faktyczny w kontekście tej normy prawnej, uzasadniając również w sposób wyczerpujący dlaczego uznał, iż wniesienie sprzeciwu co do zgłoszonego przez Zarząd Gospodarowania Lokalami w G. zamierzenia inwestycyjnego, jest w sprawie konieczne.

Reasumując Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do takiego naruszenia procedury o jakim mowa w art. 145 1 pkt. 1c) P.p.s.a. Stwierdzone i opisane powyżej naruszenie procedury przez organ odwoławczy nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

Stwierdzając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę.