Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 532/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 5 , art. 28 ust. 2 i 3 , art. 28 ust. 3a , art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b , art. 28 ust. 3 pkt 5 oraz 6 , art. 123
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 70 § 6
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 7 , art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 , art. 77 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha- Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 454/18 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 kwietnia 2018 r. nr 560500/71/2018-RED-8880025685-9-UP-18-D w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 25 września 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 454/18 uchylił zaskarżoną decyzję w sprawie ze skargi A. G. (dalej powoływany także jako skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej w skrócie jako ZUS) z dnia 13 kwietnia 2018 r. nr 560500/71/2018-RED-8880025685-9-UP-18-D w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 24 kwietnia 2017 r. nr ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek z powodu nie stwierdzenia całkowitej nieściągalności, o której stanowi art. 28 ust. 2 i 3 oraz z uwagi na brak podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016r. poz. 963), dalej: "u.s.u.s.". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 14 lipca 2017 r. ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem zobowiązany złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z 8 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Bd 883/17 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 14 lipca 2017 r.

Uwzględniając powyższy wyrok, ZUS dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ustalił, że zobowiązany 12 lipca 2016 r. zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Obecnie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Źródło utrzymania stanowi zasiłek okresowy w wysokości 317 zł. Budżet domowy obciążony jest stałymi wydatkami w łącznej wysokości 400 zł, w tym: z tytułu opłat eksploatacyjnych w kwocie 200 zł oraz kosztów leczenia w kwocie 200 zł. Na podstawie kompleksowego systemu informatycznego ZUS potwierdził, że zobowiązany figuruje od 13 stycznia 2018 r. jako osoba zgłoszona do ubezpieczeń przez Powiatowy Urząd Pracy. Obecnie ma status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Z treści informacji uzyskanej od Naczelnika Urzędu Skarbowego we Włocławku wynika, że posiada zaległości podatkowe oraz zobowiązania wobec innych wierzycieli. Jest współwłaścicielem nieruchomości i właścicielem samochodu osobowego.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 24 kwietnia 2017 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

W pierwszej kolejności Zakład odniósł się do kwestii przedawnienia oraz okoliczności, które mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do wymienionych w decyzji składek. W tym kontekście Zakład przytoczył treść art. 24 ust. 4, ust. 5 i 5b u.s.u.s. Wskazał, że wszystkie zaległości wykazane w zaskarżonej decyzji nie uległy przedawnieniu. Zakład wskazał ponadto, że postępowanie egzekucyjne za okres od stycznia 2000 r. do lipca 2001 r. było prowadzone wobec zobowiązanego od 6 października 2004 r. do 28 września 2009 r. Natomiast zaległości od sierpnia 2001 r. do września 2015 r. nadal są objęte prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Wobec powyższego należności wskazane w sentencji zaskarżonej decyzji nie uległy przedawnieniu, bowiem bieg terminu przedawnienia tych należności został zawieszony.

Następnie organ przywołując regulacje pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności określone w art. 28 u.s.u.s., wymienił przesłanki umorzenia określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i stwierdził, że nie zachodzą wobec skarżącego przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Wyjaśnił, że z przyczyn oczywistych w sprawie nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. Do sytuacji strony nie ma również odniesienia art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Skarżący wyrejestrował prowadzoną działalność gospodarczą i posiada składniki majątku, z których można prowadzić postępowanie egzekucyjne. Nie mogą być również zastosowane przesłanki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s., ponieważ w zakresie prowadzonej przez wnioskodawcę działalności nie toczyło się postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. Podobnie w sprawie nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 oraz 6 u.s.u.s. ponieważ postępowanie egzekucyjne jest nadal prowadzone. Nie wystąpiła także przesłanka art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s., ponieważ odnosi się do zadłużenia niższego od kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (11,60 zł), tymczasem kwota zadłużenia strony jest od tych kosztów wyższa.

Organ wypowiedział się również co do spełnienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., dających możliwość umorzenia zadłużenia z tytułu składek, pomimo braku całkowitej nieściągalności oraz w wydanym na podstawie tego przepisu rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365). Podkreślił, że zobowiązany nie prowadzi już działalności gospodarczej, dlatego przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie ma zastosowania. Organ wskazał, że dokonał ponownej oceny sytuacji finansowej zobowiązanego w odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Ocena ta została oparta na wszystkich złożonych przez niego dokumentach do wniosku o umorzenie i ponowne rozpatrzenie sprawy, a także na dokonanych w toku postępowania ustaleniach. Wynika z nich, że obecnie zobowiązany jest uprawniony do pobierania zasiłku okresowego z GOPS w wysokości 317 zł. ZUS uznał, że przedstawiona przez stronę sytuacja finansowa spełnia przesłankę ubóstwa.

Odnosząc się do sytuacji zdrowotnej dłużnika Zakład podał, że pomimo wskazywanych przez zobowiązanego chorób (nadciśnienie i depresja) z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że zwolnienie z obowiązku uiszczenia zadłużenia w ZUS pozwoli dłużnikowi na podjęcie działalności gospodarczej. Zatem, w ocenie Zakładu, stan zdrowia strony nie jest przeszkodą do wznowienia działalności gospodarczej. Nadto zobowiązany jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca zatrudnienia, co również oznacza, że jest osobą zdolną do podjęcia pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie wyrokiem orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji, po przytoczeniu okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie, mając na uwadze że w sprawie był już wydany wyrok sądu pierwszej instancji z 8 listopada 2017 r. I SA/Bd 883/17, uchylający wcześniejszą decyzję ZUS odmawiającą umorzenia skarżącemu należności, przyjął, że zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza przepisy prawa.

W ocenie sądu pierwszej instancji nie zasługuje na aprobatę stanowisko ZUS, jakoby przez sam fakt zabezpieczenia należności z tytułu składek ciążących na skarżącym hipoteką nie mogły one ulec przedawnieniu. Wskazał w tym zakresie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., SK 40/12, w którym to wyroku Trybunał orzekł o niezgodności art. 70 § 6 o.p. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis miał zbliżone brzmienie do art. 24 ust. 5 u.s.u.s., zgodnie z którym nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawy do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Zdaniem sądu z uwagi na zbieżność obu regulacji w sprawie zachodzi tzw. oczywista niekonstytucyjność art. 24 ust. 5 u.s.u.s., która to pozwalała sądowi administracyjnemu niestosowania powyższego przepisu ustawy w tej konkretnej sprawie.

Wykładnia art. 24 ust. 5 u.s.u.s. dokonywana przez pryzmat zawartych w wyroku Trybunału z dnia 8 października 2013 r., SK 40/12 zastrzeżeń konstytucyjnych dotyczących art. 70 § 6 o.p. w jego brzmieniu do 31 grudnia 2002 r., prowadzi do wniosku, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy ocenić jako niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zatem ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wykluczyło przedawnienia spornych należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia biegł na zasadach ogólnych (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2015 r., I SA/Ke 671/14). W związku z powyższym, wpływ na bieg terminu przedawnienia mogło mieć prowadzone wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5b u.s.u.s., bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Zawieszenie biegu terminu przedawnienia oznacza, że w tym czasie termin ten nie biegnie dalej. Dalszy jego bieg zgodnie z cytowanym przepisem, następuje od dnia następnego, po dniu, w którym zakończono postępowanie egzekucyjne.

W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że postępowanie egzekucyjne za okres od stycznia 2000 r. do lipca 2001 r. było prowadzone wobec skarżącego od 6 października 2004 r. do 28 września 2009 r. Natomiast zaległości od sierpnia 2001 r. do września 2015 r. nadal są objęte prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Organ nie podał jednak, co było pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony oraz w jaki sposób nastąpiło zakończenie postępowania egzekucyjnego, a w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających na ustalenie zarówno tych kwestii, jak i ustalenie w jakim okresie i w odniesieniu do jakich konkretnie należności składkowych prowadzone było postępowanie egzekucyjne.

Sąd pierwszej instancji wskazał ZUS, aby ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił to, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wykluczyło przedawnienia spornych należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, a termin ich przedawnienia biegł na zasadach ogólnych. Zalecił również uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty dotyczące prowadzonych postępowań egzekucyjnych, celem ewentualnego ustalenia, które konkretnie, wskazane w decyzji należności uległy przedawnieniu a które nie. W tej sytuacji, sąd pierwszej instancji przyjął, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do merytorycznych kwestii związanych z odmową umorzenia należności ZUS.

Niewyjaśnienie powyższych kwestii narusza art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Negatywne rozstrzygnięcie, dotyczące umorzenia należności, powinno być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wyczerpująco rozważone i zbadane (art. 11 k.p.a.). Natomiast, ocena, czy przesłanki umorzenia występują w konkretnej sprawie (art. 80 k.p.a.) może być dokonana po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył ZUS wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm. - dalej u.s.u.s.), z uwagi na błędną wykładnię tego przepisu, a w konsekwencji wadliwą ocenę możliwości zastosowania wykładni wskazanej przez sąd przez organ, podczas gdy konstytucyjność tego przepisu nie została zakwestionowana i jest to przepis obowiązujący, do stosowania którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany w ramach swoich działań oraz uwzględniając zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i zasadę praworządności wynikającą z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.pa.) w związku z art. 123 u.s.u.s.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 6 k.p.a. w powiązaniu z art. 123 u.s.u.s. - poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że zakwestionowanie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt SK 40/112 (opubl. OTK-A 2013/7/97) zgodności art. 70 § 6 o.p. z art. 64 ust 2 Konstytucji RP stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej, podczas gdy art. 31 u.s.u.s. nie odsyła w tym zakresie do przepisów o.p.;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jakich powodów sąd nie zastosował obowiązujących przepisów prawa, których utrata mocy nie nastąpiła;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie wypowiedzenia konkretnych wskazań co do dalszego postępowania;

4) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w powiązaniu z art. 123 u.s.u.s. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem wydania jej przez organ zgodnie z obowiązującym prawem.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W piśmie z dnia 10 grudnia 2018 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie, podkreślając że zaskarżony wyrok jest prawidłowy i słuszny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego sprowadza się do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji, który uchylając decyzję ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek przyjął, że w sprawie z uwagi na zbieżność regulacji art. 70 § 6 o.p. oraz art. 24 ust. 5 u.s.u.s. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r. SK 40/12 zachodzi tzw. oczywista niekonstytucyjność art. 24 ust. 5 u.s.u.s., która skutkowała błędnym przyjęciem przez ZUS, że należności ciążące na skarżącym, z uwagi na ich zabezpieczenie hipoteką, nie uległy przedawnieniu. Z kolei zdaniem ZUS, nie można mówić o niekonstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s., bowiem ta nie została stwierdzona żadnym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, co obligowało ZUS do stosowania tego przepisu mając na uwadze zasadę legalizmu.

Rozstrzygając powyższy spór racje należy przyznać skarżącemu kasacyjnie ZUS. Na gruncie niniejszej sprawy kluczowe znacznie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2020 r., o sygn. akt P 2/18 (Dz. U. z 2020 r., poz. 976), w którym zbadano zgodność art. 24 ust. 5 u.s.u.s. z normami konstytucyjnymi i w orzeczeniu tym stwierdzono, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s., w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Trybunał we wskazanym wyroku odniósł się także do poprzedniego wyroku z dnia 8 października 2013 r., o sygn. akt SK 40/12 w którym stwierdzono niekonstytucyjność analogicznego rozwiązania obowiązującego względem należności podatkowych w art. 70 § 6 o.p., a który do wyrok był zasadniczym powodem przyjęcia przez sąd pierwszej instancji niekonstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s.

W orzeczeniu z dnia 20 maja 2020 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ocena konstytucyjności nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej. Podkreślono, że składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa, czy jednostek samorządu terytorialnego, lecz wpływają na konto ZUS, wywierając znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która z kolei przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucanie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 24 ust. 5 u.s.u.s. zasady równości, poprzez zróżnicowanie sytuacji płatników w zależności od tego, czy posiadają składniki majątkowe, na których można ustanowić hipotekę, czy też nie posiadają takich składników, Trybunał podniósł, że zróżnicowanie skutków prawnych stosowanych form zabezpieczenia jest w sposób naturalny związane z rodzajem składników majątkowych. Próba ich ujednolicenia, tak by doprowadzić do zrównania sytuacji podmiotów, oznaczałaby konieczność oparcia regulacji prawnych na fikcyjnym założeniu, że z punktu widzenia prawnych form zabezpieczenia wykonywania zobowiązań, sytuacja majątkowa tych, którzy posiadają różne składniki majątkowe, i tych, którzy ich w ogóle nie posiadają, jest taka sama. Trybunał Konstytucyjny zwrócił przy tym uwagę, że choć ustanowienie hipoteki dla zabezpieczenia należności składkowych i jej skutki w postaci wyłączenia przedawnienia może być postrzegane, jako zróżnicowanie sytuacji płatników składek, to nie jest to bezpośrednią konsekwencją modyfikacji przez ustawodawcę terminów przedawnienia zobowiązań w odniesieniu do poszczególnych grup podmiotów, tylko pośrednim skutkiem wynikającym z możliwości stosowania różnych, przyjętych w prawie powszechnym, środków zabezpieczenia wierzytelności. Trybunał nie uznał, aby powyższe zróżnicowanie było niedopuszczalne w świetle zasady równości. Rozważając zachowanie przez ustawodawcę granic swobody, przy zróżnicowaniu sytuacji podmiotów, wyjaśniono, że art. 24 ust. 5 u.s.u.s. służy nie tylko ochronie konstytucyjnego prawa wierzyciela hipotecznego realizującego obowiązki wynikającego z art. 67 Konstytucji RP, ale także ochronie praw podmiotowych beneficjentów funduszu. Niedofinansowanie funduszu będące skutkiem nieuiszczania składek na ubezpieczenie społeczne przekłada się na wysokość i dostępność wypłacanych świadczeń. Niewywiązywanie się z obowiązków w postaci uiszczania należności składkowych przez płatników powoduje także przerzucenie ciężaru finansowania wypłacanych z niego świadczeń na inne podmioty. Jeżeli zatem istnieje majątek dłużnika, pozwalający na pokrycie zaległych świadczeń, uchylanie się od ich spełnienia z powołaniem na przedawnienie jest nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej. Płatnicy składek powinni liczyć się z obowiązkiem ich uiszczania i nieuchronnością poniesienia ich ciężaru, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie. W sytuacjach szczególnych ustawa systemowa umożliwia umorzenie należności składkowych (art. 28 u.s.u.s.). Natomiast przedawnienie tych należności nie powinno być wykorzystywane jako sposób wygasania stosunków zobowiązaniowych przez płatników. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednocześnie, że uchylenie art. 24 ust. 5 u.s.u.s. ograniczyłoby w znacznym stopniu ściągalność składek ZUS. Brak przedawnienia w połączeniu z możliwością odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty jest rozwiązaniem korzystniejszym niż konieczność przeprowadzenia egzekucji przed upływem terminu przedawnienia. Dłużnik hipoteczny nadal pozostaje właścicielem nieruchomości i może z niej korzystać, pobierać pożytki oraz może też nią rozporządzać. Art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w pewnych sytuacjach może zatem chronić także właściciela przedmiotu zabezpieczenia przed wywłaszczeniem nieruchomości mieszkalnych, czy niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej, w trybie postępowania egzekucyjnego. Nieprzedawnienie należności zabezpieczonych hipoteką nie powinno z drugiej strony być traktowane i wykorzystywane przez organy, jako możliwość niewywiązywania się z ciążących na nich obowiązków w zakresie ściągalności zobowiązań, lecz jako inny środek stosowany wówczas, gdy istnieje możliwość spłaty bez konieczności dokonywania drastycznych czynności egzekucyjnych dla dłużnika. W związku z tym art. 24 ust. 5 u.s.u.s. stwarza bardziej elastyczne i dogodne możliwości w zakresie spłaty długu dla płatników składek i ZUS. Z powyższych powodów Trybunał Konstytucyjny uznał, że analizowany przepis u.s.u.s. w zakresie, w jakim wyłącza przedawnienie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne zabezpieczonych hipoteką, jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze, nie można zgodzić się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji zaprezentowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby w sprawie brak było wystarczających dowodów wskazujących na nieprzedawnienie należności ciążących na skarżącym. Z akt sprawy wynika, że na dzień wydawania decyzji odmawiającej umorzenia należności ciążących na skarżącym były one zabezpieczone hipotecznie, dlatego też zasadnie ZUS przystąpił do oceny przesłanek wynikających z u.s.u.s. umożliwiających ewentualne umorzenie należności. Wobec powyższego stwierdzić należało, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. przyjmując, że jest on niekonstytucyjny, a zatem rację należy przyznać organowi rentowemu, że zaskarżona do sądu decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów, do stosowania których zgodnie z zasadą praworządności, był zobowiązany organ. Konsekwencją powyższego było także przyjęcie, że zasadnym okazał się również pierwszy z zarzutów dotyczący naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 123 u.s.u.s. Argumentacja zaprezentowana przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie mogła stanowić podstawy do uchylenia decyzji ZUS.

Natomiast za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 u.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że art. 1 § 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, co oznacza, że sąd administracyjny może go naruszyć, gdy oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej, poza twierdzeniami natury ogólnej, ZUS nie wskazał jakim oprócz legalności kryterium posłużył się sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji. O naruszeniu art. 1 § 2 p.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji ZUS, oceniając skargę skarżącego za zasadną i uchylając zaskarżoną decyzję, to nie naruszył art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu.

Z kolei zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania sądu pierwszej instancji są zaś na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania tego sądu. Uzasadnienie wyroku poddaje się również kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił przyczyny, dla których uwzględnił skargę. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z powyższą oceną nie przesądza jeszcze o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości stanowiska sądu co przyjętego do wyrokowania stanu faktycznego czy też do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Skoro należności ciążące na skarżącym nie uległy przedawnieniu, bowiem były zabezpieczone hipoteką, koniecznym było uwzględnienie skargi kasacyjnej ZUS poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do ponownej oceny legalności kwestionowanej przez skarżącego decyzji, także poprzez treść podniesionych w skardze zarzutów związanych z odmową umorzenia należności przez ZUS.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, wobec czego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. NSA na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz ZUS, mając na uwadze trudną sytuację majątkową i życiową skarżącego, w tym okoliczność że względem skarżącego toczyło się postępowanie upadłościowe. Jednocześnie wskazać należy, że powodem uchylenia zaskarżonego wyroku była nieprawidłowa wykładania obowiązujących przepisów dokonana przez sąd pierwszej instancji, do której skarżący w żadnym zakresie się nie przyczynił.