Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 120/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3, par. 1a, par. 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi A. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej A. P. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. P. obywatelka U. (dalej: skarżąca) w dniu 9 stycznia 2024 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co wystąpiła w dniu 14 grudnia 2022 r.

W skardze, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.)przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) dokonanie kontroli przewlekłości postepowania administracyjnego, którego skarga dotyczy; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi uargumentowała zarzuty i wnioski skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z dnia 3 czerwca 2024 r. organ poinformował, że w dniu 15 maja 2024 r. wydał decyzję w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarżąca spełniła warunek formalny wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ składając ponaglenia (w dniu 9 marca 2023 r., 8 czerwca 2023 r., 27 lipca 2023 r., 8 września 2023 r.), co nakazuje art. 53 § 2b p.p.s.a. W świetle tego przepisu skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W dalszej jednostce redakcyjnej (§ 1a) wskazano, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.): "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy.

Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdza uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (tak np. wyrok NSA z 05 lipca2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".

Zastosowanie kodeksowej definicji "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, CBOSA).

Podstawę procesową działania Wojewody w sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.

Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 2a.

Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r., wprowadziła m.in. 60-dniowy termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy liczony od określonych zdarzeń (art. 112a ust. 2).

Skarżąca jest obywatelką U., a jako główny cel pobytu w Polsce wskazała pobyt z cudzoziemcem, a korekcie wniosku – łączenie rodzin (art. 159 ustawy o cudzoziemcach).

Z wniosku wynika także, że na terytorium Polski przebywa na podstawie ruchu bezwizowego (wjazd do Polski – 15 lutego 2022 r.). Wynika z tego, że wniosek o pobyt czasowy nie został złożony w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.

Wniosek ten złożyła w dniu 14 grudnia 2022 r., zatem termin jego rozpatrzenia wynikał z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, który wszedł w życie z dniem 29 stycznia 2022 r.

Oznacza to, że termin na wydanie decyzji z wniosku skarżącej jest niezwłoczny, nie dłuższy 60 dni – licząc od zdarzeń wskazanych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Wedle brzmienia art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach: termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej (druk nr 1681 Sejmu RP IX kadencji) odnośnie do wprowadzenia regulacji m.in. art. 112a ustawy o cudzoziemcach projektodawca wskazał, że ustanowienie 60-dniowych terminów załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje w pełnej zgodności z dyrektywami, które regulują zasady przyjmowania określonych grup obywateli państw trzecich w ramach instytucji zezwolenia na pobyt czasowy.

Prawa cudzoziemców wnioskujących o zezwolenie pobytowe w celu łączenia rodzin reguluje dyrektywa Rady nr 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa dołączenia rodzin (Dz.U. UE L 251, str. 12, dalej: dyrektywa nr 2003/86/WE) wdrożona przez przepisy Rozdziału 8 Działu V ustawy o cudzoziemcach (regulujące zezwolenie na pobyt czasowy dla członków rodzin obywateli Rzeczypospolitej Polskiej oraz członków rodzin cudzoziemców. Mobilność krótkoterminowa i długoterminowa członków rodzin naukowców). W istocie każda dyrektywa ustanawia terminy dla państw członkowskich do tego, aby ich organy załatwiały sprawy przyjmowania określonych grup cudzoziemców w taki sposób, że nakazuje liczyć je od momentu, w którym wniosek będzie kompletny, tj. będzie zawierał wszystkie niezbędne informacje oraz będą towarzyszyć mu wszystkie niezbędne, pochodzące od wnioskodawcy, dowody. Stąd też projektodawca stoi na stanowisku, że ustanowienie terminu 60-dniowego, liczonego najpóźniej od momentu, w którym upłynie termin wyznaczony przez wojewodę na przedłożenie przez cudzoziemca określonych dowodów, pozostaje w pełnej zgodności z relewantnymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Jednocześnie projektodawca stoi na stanowisku, że długość terminu na załatwienie sprawy w I instancji (60 dni) jest adekwatna do przeciętnego poziomu skomplikowania takiej sprawy oraz aktualnego poziomu obciążenia urzędów wojewódzkich tymi sprawami.

Mając na uwadze wskazane przepisy, na podstawie ustawy o cudzoziemcach obowiązuje 60-dniowy termin rozpatrzenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy liczony od złożenia kompletnego wniosku.

Z opisu stanu faktycznego wynika natomiast, że postępowanie trwało ponad rok. W tym czasie organ administracji publicznej pierwszą czynność podjął już w dniu złożenia wniosku (10 maja 2022 r.) – pismo informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania z zachowaniem ustawowego 60-dniowego terminu oraz o treści art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.; dalej: u.p.o.U.) i dokonał czynności wobec osobistego stawiennictwa skarżącej przy składaniu wniosku.

Następną czynność organ podjął dopiero po upływie 4 miesięcy od wpływu wniosku, tj. pismem z 18 kwietnia 2023 r. zwrócił się do odpowiednich służb o informację o cudzoziemce (w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach).

Po tej dacie organ nie wykonywał żadnych czynności, które byłyby odzwierciedlone w aktach sprawy i do dnia wniesienia skargi (9 stycznia 2024 r.), czyli przez okres dalszych 9 miesięcy, pozostawał bezczynny.

Z akt sądowych wynika ponadto, że po wniesieniu ww. skargi (9 stycznia 2024 r.) organ w dniu 15 maja 2024 r. wydał decyzję w sprawie.

Powyższe skutkuje stwierdzeniem braku koncentracji podejmowanych działań́ i w konsekwencji - przewlekłości postępowania, mimo wyznaczonego art. 112a ustawy o cudzoziemcach 60-dniowego terminu załatwienia sprawy.

Sąd ocenił zastosowanie w sprawie przepisów art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.; dalej: u.p.o.U.). Z dniem 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830, art. 1 pkt 44) weszła w życie regulacja art. 100c ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którą:

1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji,

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

– w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Ustawodawca wydłużył termin z art. 100c u.p.o.U. na kolejny okres – do 24 sierpnia 2023 r. – w dodanym z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., art. 100d u.p.o.U. (art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 1088) oraz do 30 czerwca 2024 r. (art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych; Dz. U. poz. 232) – a obecnie jeszcze do 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 854) – obejmując w konsekwencji łącznie okres ponad trzech lat i pięciu miesięcy, licząc od dnia wejścia w życie art. 100c u.p.o.U. (tj. od 15 kwietnia 2022 r.).

Przepisy u.p.o.U. w art. 1 ust. 1 i 2 określają w sposób ścisły zakres przedmiotowy i podmiotowy tego aktu i sytuacja skarżącego nie mieści się w tym zakresie, wobec czego jej przepisy nie mają zastosowania do kontrolowanego postępowania. Szerzej zakres podmiotowy ustawy jest rozwinięty w art. 1 u.p.o.U. stanowiącym, że ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy definiuje pojęcie obywatela Ukrainy, w jakim jest on użyty w ustawie wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Stosownie zaś do ust. 2 państwa członkowskie stosują niniejszą decyzję albo odpowiednią ochronę przewidzianą w ich prawie krajowym w odniesieniu do bezpaństwowców i obywateli państw trzecich innych niż Ukraina, którzy są w stanie udowodnić, że przed dniem 24 lutego 2022 r. legalnie przebywali w Ukrainie na podstawie ważnego zezwolenia na pobyt stały wydanego zgodnie z prawem ukraińskim, i którzy nie są w stanie w bezpiecznych i trwałych warunkach powrócić do kraju lub regionu pochodzenia. To, kogo u.p.o.U. pod pojęciem "cudzoziemca" jest dookreślone albo przez powiązanie z zakresem przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy albo przez odesłanie do definicji "cudzoziemca" uregulowanej w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.Urz.UE. L. 71.1 z 4.3.2022, str. 1-6). Wyjątek stanowi treść art. 100c i art. 100d u.p.o.U. Uzasadnienie projektu ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830) nie wskazuje powodów wprowadzenia do u.p.o.U. regulacji art. 100c i art. 100d. Z zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych /nr 111/ w dniu 7 kwietnia 2022 r. (IX kadencja Sejmu, dostępny: sejm.gov.pl/ Sejm9.nsf/biuletyn.xsp?skrnr=ASW-111) wynika, że - mimo zastrzeżeń Biura Legislacyjnego Sejmu co do umieszczenia tej regulacji w u.p.o.U., a nie w ustawie o cudzoziemcach - zamiarem projektodawców było, by art. 100c u.p.o.U. odnosił się do wszystkich cudzoziemców ze względu na obciążenie wojewodów rozpatrywaniem wniosków także wcześniej złożonych i przez grupę innych cudzoziemców niż określeni w zakresie przedmiotowym i podmiotowym u.p.o.U.

W tym stanie rzeczy, należy przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było objęcie zakresem normowania przepisów art. 100c i art. 100d u.p.o.U. wymienionych w nich rodzajów spraw toczących się nie tylko z udziałem obywateli Ukrainy, ale także z udziałem innych (wszystkich) cudzoziemców bez względu na ich obywatelstwo, jak również bez względu na przyczynę wjazdu obywateli Ukrainy oraz pobytu na terytorium RP, a przez to szerzej – terytorium UE.

W ocenie Sądu, nie mogły jednak znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 10 maja 2022 r. o zezwolenie na pobyt czasowy w celu pobytu z cudzoziemcem/łączenia rodzin (art. 159 ustawy o cudzoziemcach).

Regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.o.U., zawieszające bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy stoją bowiem w sprzeczności z dyrektywa Rady nr 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa dołączenia rodzin (Dz.U. UE L 251, str. 12, dalej: dyrektywa nr 2003/86/WE).

Dyrektywa nr 2003/86/WE deklaruje cele ustanowionych w niej przepisów. Z motywu 3 wynika, że Rada Europejska na specjalnym szczycie w Tampere w dniach 15-16 października 1999 r. uznała potrzebę zharmonizowania prawa krajowego dotyczącego warunków przyjmowania i pobytu obywateli państw trzecich. W tym kontekście Rada Europejska w szczególności stwierdziła, że Unia Europejska powinna zapewnić sprawiedliwe traktowanie obywateli państw trzecich przebywających legalnie na terytorium państw członkowskich oraz że bardziej zdecydowana polityka integracyjna powinna zmierzać do przyznania im praw i obowiązków porównywalnych z prawami i obowiązkami obywateli Unii. W związku z tym Rada Europejska zwróciła się do Rady o przyjęcie instrumentów prawnych na podstawie wniosków Komisji. Potrzebę osiągnięcia celów określonych w Tampere potwierdzono w programie sztokholmskim przyjętym przez Radę Europejską na posiedzeniu w dniach 10-11 grudnia 2009 r. Z motywu 4) wynika, że łączenie rodziny jest niezbędne w celu umożliwienia życia rodzinnego. Pomaga ono stworzyć stabilność socjokulturową ułatwiającą integrację obywateli państw trzecich w danym Państwie Członkowskim, a także wspiera spójność gospodarczą i społeczną, będącą podstawowym celem Wspólnoty określonym w Traktacie. Zgodnie z motywem 13) powinno się ustanowić zespół zasad regulujących procedurę badania wniosków o łączenie rodziny oraz wjazdu i pobytu członków rodziny. Procedury te powinny być skuteczne i wykonalne oraz powinny uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji Państw Członkowskich, a także powinny być przejrzyste i sprawiedliwe w celu zapewnienia osobom zainteresowanym odpowiedniej pewności prawnej.

Na mocy motywu 13) Z tego względu, że cele zaproponowanego działania, czyli ustanowienia prawa do łączenia rodziny dla obywateli państw trzecich, które ma być wykonywane zgodnie ze zwykłymi zasadami, nie mogą być w sposób wystarczający osiągnięte przez Państwa Członkowskie, i dlatego też, z uwagi na skalę i skutki działania, mogą być lepiej osiągnięte przez Wspólnotę, Wspólnota może przyjąć środki zgodnie z zasadą pomocniczości określoną w art. 5 Traktatu. Zgodnie z zasadą proporcjonalności określoną w tym artykule niniejsza dyrektywa ogranicza się jedynie do takich środków, które są niezbędne do osiągnięcia tych celów. Wedle motywu 2) zdanie drugie Niniejsza dyrektywa szanuje prawa podstawowe i przestrzega zasad uznanych w szczególności w art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Zgodnie z art. 5 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy nr 2003/86/UE właściwe organy Państwa Członkowskiego dostarczają osobie, która złożyła wniosek, pisemne powiadomienie dotyczące decyzji w możliwie najkrótszym terminie, a w żadnym przypadku nie później niż w ciągu dziewięciu miesięcy od dnia, w którym wniosek został złożony.

Na podstawie akapitu drugiego w wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonością procesu rozpatrywania wniosku, okres określony w akapicie pierwszym może zostać przedłużony.

Według akapitu trzeciego w przypadku odrzucenia wniosku należy podać powody takiej decyzji. Wszelkie konsekwencje braku podjęcia decyzji przed upływem okresu przewidzianego w akapicie pierwszym określane są w ustawodawstwie krajowym danego Państwa Członkowskiego.

Z przepisu tego wynika więc, że termin rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy powinien być rozpoznany w najkrótszym możliwie terminie i nie dłuższym niż 9 miesięcy od wpływu wniosku oraz termin ten może być wydłużony wyjątkowo ze względu na złożoność procesu rozpatrywania wniosku.

Jak Sąd wskazał, krajowy prawodawca ustalił 60-dniowy termin na wydanie decyzji licząc od zdarzeń wskazanych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, w tym od złożenia kompletnego wniosku. Natomiast mocą art. 100c i art. 100d u.p.o.U. bieg tego terminu został zawieszony w terminach nimi wskazanych.

W sprawie poddanej kontroli sądowej organ pierwszą czynność zmierzającą do załatwienia wniosku podjął po upływie 60-dniowego terminu (tj. po 4 miesiącach), a następnie był bezczynny do dnia wniesienia skargi (czyli przez okres 9 miesięcy), to oznacza, że nie dochował terminu z art. 112a ustawy o cudzoziemcach oraz maksymalnego 9-miesięcznego terminu wskazanego w prawie unijnym.

Regulacje art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.U., zawieszające bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy są sprzeczne z przepisami dyrektywy nr 2003/86/WE.

Modyfikacja terminu załatwienia sprawy – a ściślej: jego skrócenie (do 60 dni) w stosunku do maksymalnej długości terminu określonej w art. 5 ust. 4 dyrektywy nr 2003/86/WE (9 miesięcy) – była możliwa w ramach autonomii proceduralnej państwa członkowskiego.

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie tej dyrektywy należy ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy zezwolenia na pobyt czasowy, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 wskazany w dyrektywie nr 20003/86/WE. Takie wydłużenie nie daje gwarancji przewidzenia ostatecznego terminu załatwienia wniosku, skoro termin z art. 100d u.p.o.U. sukcesywnie jest wydłużany przez krajowego prawodawcę.

Regulacje te (art. 100 c i art. 100d u.p.o.U.) wprost prowadzą do faktycznego pozbawienia cudzoziemców praw, zapewnionych w ramach wspólnej polityki imigracyjnej UE, wynikające z art. 78 i art. 79 TFUE, dyrektyw dotyczących poszczególnych grup cudzoziemców, a także decyzji wykonawczych, w tym decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony oraz decyzji wykonawczej Rady (UE) 2023/2409 z dnia 19 października 2023 r. w sprawie przedłużenia tymczasowej ochrony wprowadzonej decyzją wykonawczą (UE) 2022/382 – dalej wspólnie zwanych: decyzje wykonawcze Rady (UE).

Zastosowanie w przypadku zawieszenia terminu, o którym mowa w art. 100c i art. 100d u.p.o.U. prowadziłoby do naruszenia praw skarżącej, któremu służy prawo do dobrej administracji oraz prawo do sądu na podstawie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. C 202 z 7.6.2016, s. 389–405) ze względu na gwarancje ochrony cudzoziemca wyrażone w przepisach TFUE.

W ocenie Sądu, jako nierealizujące dyrektywy – należy ocenić rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające w efekcie organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach), ale także 9-miesięcznego (art. 5 ust. 4 dyrektywy nr 2003/86/WE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.

Rzeczywistym skutkiem zastosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.U. jest zatem brak gwarancji załatwienia sprawy w terminie określonym w ww. dyrektywach, co narusza obowiązek państwa członkowskiego UE respektowania zasady równoważności oraz skuteczności prawa unijnego i w konsekwencji, upoważnia Sąd do uwzględnienia z urzędu prawa UE, ponieważ krajowa norma procesowa nie zapewnia jednostce rzeczywistej możliwości powołania się w postępowaniu na unijny przepis.

Status pobytowy skarżącej nie jest bowiem taki, jak osób, o których mowa w u.p.o.U. oraz w ww. decyzjach wykonawczych Rady (UE).

Ponadto, w świetle art. 288 TFUE dyrektywy są aktami adresowanym do państw członkowskich i muszą zostać przez nie poddane transpozycji do prawa krajowego. Jednak Trybunał Sprawiedliwości UE (wcześniej ETS, jako sąd wyłącznie uprawniony do wykładni prawa unijnego) uznaje, że w niektórych przypadkach ma zastosowanie zasada bezpośredniego skutku w celu ochrony praw jednostek. TSUE (lub ETS; dalej: Trybunał) stwierdził w wyroku z dnia 4 grudnia 1974 r., w sprawie 41-74 Yvonne van Duyn przeciwko Home Office (ECLI: ECLI:EU:C:1974:133), że dyrektywa ma bezpośredni skutek, jeśli jej przepisy są bezwarunkowe oraz wystarczająco jasne i precyzyjne, oraz w momencie, gdy państwo członkowskie nie transponowało dyrektywy w wyznaczonym terminie. Niemniej jednak skutek bezpośredni może mieć tylko charakter wertykalny – państwa członkowskie zobligowane są do wdrażania dyrektyw, lecz dyrektywy te nie mogą być powołane przez państwo członkowskie wobec jednostki (zob. wyrok Trybunału z dnia 5 kwietnia 1979 r. w sprawie 148/78 postępowanie karne przeciwko Tullio Ratti, ECLI: ECLI:EU:C:1979:110).

Zatem również zasada skuteczności stosowania prawa unijnego nie jest dochowana w przypadku art. 100c i art. 100d u.p.o.U.

Z orzecznictwa Trybunału wynika, że do obowiązków sądów krajowych należy zarówno ocena zgodności przepisu prawa krajowego z prawem unijnym, jak i odmowa zastosowania przepisu prawa krajowego sprzecznego z przepisem lub zasadą prawa unijnego (por. reguły: Simmenthal, Factortame, Francovich) – jeżeli nie jest możliwe usunięcie takiej sprzeczności w drodze prounijnej wykładni kwestionowanego przepisu prawa krajowego (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 153-154). Przy tym w miejsce zakwestionowanego unormowania krajowego znajdują zastosowanie zwykle (o ile to tylko możliwe i uzasadnione) odnośne, tj. niezaimplementowane lub implementowane nienależycie, przepisy naruszonej dyrektywy (por. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 258 i n.).

Mając powyższe na względzie, Sąd w składzie orzekającym na podstawie art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej uznał, że przepis art. 100c i art. 100d u.p.o.U. nie może znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy jako sprzeczny z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 20003/86/WE, co uwzględnił przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku skarżącej.

Zastosowanie w sprawie poddanej kontroli sądowej zawieszenia terminu, o którym mowa w art. 100c i art. 100d u.p.o.U., prowadziłoby do naruszenia praw skarżącej, któremu służy prawo do dobrej administracji oraz prawo do sądu na podstawie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. C 202 z 7.6.2016, s. 389–405) ze względu na gwarancje ochrony cudzoziemca wyrażone w ww. art. 79 TFUE. Prawo do sądu, jako jedno z praw człowieka, zostało zagwarantowane również przepisami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: EKPC). Zgodnie art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Należy podkreślić, że użyte w tym przepisie pojęcie "praw i obowiązków o charakterze cywilnym" (civil rights and obligations) jest pojęciem autonomicznym Konwencji, rozumianym na gruncie tego przepisu szeroko, i w praktyce obejmującym wiele rodzajów spraw, które w polskim porządku prawnym zaliczane są do spraw o charakterze administracyjnym (por. P. Hofmański, A. Wróbel [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. I, art. 6 Nb 27 i 223), w tym także niektóre dotyczące cudzoziemców.

Unormowanie prawa do sądu zawarte w analizowanym art. 6 ust. 1 EKPC, w jego aspekcie dotyczącym nakazu rozpatrywania spraw sądowych "w rozsądnym terminie" znajduje swoje dopełnienie w regulacji art. 13 EKPC, który to przepis stanowi, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka cytowany art. 13 EKPC wymaga, by prawo krajowe ustanawiało skuteczny środek odwoławczy przed właściwą władzą krajową na ewentualne naruszenie określonego w art. 6 ust. 1 wymagania rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. wyrok ETPC z 26.10.2000 r. w sprawie nr 30210/96 Kudła przeciwko Polsce; § 155-156).

Regulacja art. 100c i art. 100d ust. 4 u.p.o.U. z naruszeniem art. 13 EKPC zmierza w istocie do wyeliminowania możliwość korzystania przez cudzoziemców z co do zasady skutecznego środka zwalczania (zaskarżania) opieszałości organów administracji, jakim jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez taki organ.

W konsekwencji organ był związany maksymalnym terminem załatwienia sprawy wynikającym z dyrektywy nr 2003/86/WE, wobec czego Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku) przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Przewlekłość ta nie miała, w ocenie Sądu, charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku), o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. ze względu na niedziałanie organu w warunkach zwykłego obciążenia pracą, co wynika z odpowiedzi na skargę. Jakkolwiek zwiększony wpływ wniosków dotyczących spraw pobytowych cudzoziemców dotyczył również okresów wcześniejszych, tj. sprzed konfliktu zbrojnego oraz sprzed epidemii COVID-19, co Sądowi wiadomo z urzędu, to podane w odpowiedzi na skargę okoliczności wskazują na konieczność uwzględnienia przewagi interesu publicznego w tym przypadku nad interesem skarżących jednostek.

Uzasadnieniem dla wprowadzenia zawartych w art. 100c i art. 100d u.p.o.U. są w nadzwyczajnych okolicznościach (co wynika z przebiegu prac legislacyjnych na etapie prac Sejmu, o czym wyżej) w postaci wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie w 2022 r. i masowego napływu uchodźców z tego kraju, a wcześniej ogłoszenia stanu zagrożenia i epidemii COVID-19, które kolejno sprawiały, że administracja publiczna nie działa w warunkach zwykłego obciążenia pracą. Potwierdza to także potrzeba wydania ww. decyzji wykonawczych Rady (UE).

Wobec okoliczności, że organ w dniu 15 maja 2024 r., tj. po złożeniu skargi na przewlekle prowadzenie postępowania, wydał decyzję w sprawie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę (pkt IV sentencji wyroku) w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej oraz grzywny, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3) i art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-IV sentencji wyroku.

O kosztach (pkt V sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.