Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 645/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 533/22 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 czerwca 2022 r., nr IF-VII.7840.2.21.2022.RG w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz M. M. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 533/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 20 czerwca 2022 r., nr IF- II.7840.2.21.2022.RG, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Leszczyńskiego z dnia 27 kwietnia 2022 r., nr 15/22, wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego do prac przy pasiece pszczelej na działce nr [...] w miejscowości S., w gminie C.. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopię mapy zasadniczej z naniesioną lokalizacją zgłoszonego obiektu oraz szkice i rysunki.

Decyzją z dnia 27 kwietnia 2022 r. Starosta Leszczyński, działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, wniósł sprzeciw stwierdzając, że planowane zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXVIII/173/01 Rady Gminy C. z dnia 16 listopada 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C.). Zaznaczono, że działka nie jest zabudowana i planowany budynek nie uzupełni istniejącego siedliska, a nawet nie można go uznać za zalążek siedliska, którym może być tylko budynek mieszkalny.

Wojewoda Lubelski podzielił powyższą ocenę, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że na rysunku planu działka nr [...] oznaczona jest symbolem RP - tereny upraw polowych. Do terenów tych zastosowanie ma § 9 ww. uchwały (w brzmieniu nadanym uchwałą nr II/15/06 Rady Gminy C. z dnia 30 listopada 2006 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy C.). Przepis ten w punkcie 1 przeznacza wskazany teren pod uprawy polowe, w tym sadownicze i ogrodnicze, natomiast w kolejnych punktach przewiduje wyjątki od powyższego przeznaczenia. W ocenie organu odwoławczego, wyłączenia te - w tym wyjątek przewidziany w pkt 7 przywołanego przepisu, dotyczący uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej rozproszonej w wolnych enklawach, oraz w pkt 3 dotyczący farm hodowlanych, na które powoływał się skarżący - nie mają jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę M. M. zaakceptował stanowisko organów administracji. Przywołując treść § 9 uchwały o planie Sąd wojewódzki wyjaśnił, że z zastrzeżeniem wyjątków z ust. 3, 4 i 5, plan jednoznacznie wyklucza lokalizację nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi. Skoro zaś niekwestionowana przez skarżącego jest okoliczność, iż działka, na której miała zostać zrealizowana inwestycja, jest działką niezabudowaną, to zasadnie organy przyjęły, że projektowany obiekt pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka skarżącego jest bowiem pozbawiona jakiejkolwiek zabudowy i znajduje się w kompleksie działek rolnych, także niezabudowanych. Z tego też powodu, zastosowania nie znajduje wyjątek opisany w pkt 4 § 7, ponieważ dotyczy on rozbudowy już istniejących siedlisk, i to nie dalej niż w strefie 100 m poza linią wyznaczoną rysunkiem planu dla terenów budownictwa zagrodowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy trafnie zauważyły także, że brak jest podstaw do uwzględnienia wyjątku, o jakim mowa w pkt 5, dotyczy on bowiem budowli rolniczych, zaś przedmiotem zgłoszenia jest budynek gospodarczy. Sąd wojewódzki podzielił także stanowisko organów administracji, że zastosowania nie znajduje wyjątek przewidziany w pkt 3, dotyczący lokalizacji ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie, z zachowaniem wymogów określonych w przepisach szczególnych. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że prowadzi fermę hodowlaną pszczół miodnych. Ponadto, sformułowanie "fermy hodowlane, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie", nie dotyczy hodowli pszczół.

Sąd wojewódzki zauważył także, że inwestor nie wykazał, by pracownia pszczelarska mogła być traktowana jako istotny (brakujący) element prowadzonego przez niego indywidualnie gospodarstwa pasiecznego, w tym nie przedstawił zaświadczenia o wpisie pasieki do rejestru prowadzonego przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii.

Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, zgodnie z którą o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego przesądza treść § 7 pkt 7, w świetle którego dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej rozproszonej w wolnych enklawach tą samą funkcją użytkową, pod warunkiem położenia wzdłuż utwardzonych i uzbrojonych ciągów komunikacyjnych z zachowaniem warunków zabudowy i zagospodarowania działki jak w ustaleniach planu dla danej funkcji, z wyjątkiem lokalizacji w terenach łąk, terenach podmokłych oraz terenów powiązań funkcjonalno-przyrodniczych. W ocenie Sądu wojewódzkiego, przywołany przepis w ogóle nie odnosi się do tej konkretnej sprawy, nie ma tu bowiem kwestii uzupełnienia zabudowy zagrodowej, przy czym tą samą funkcją użytkową. Rozważania skarżącego odnośnie rozumienia pojęcia enklawy uznano za nieprzydatne. Co więcej przepis ten nawiązuje do zachowania warunków zabudowy i zagospodarowania działki, jak w ustaleniach planu dla danej funkcji.

M. M. w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie uchwały nr XXVIII/173/01 Rady Gminy C. z dnia 16 listopada 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., w brzmieniu nadanym § 7 uchwały nr II/15/06 Rady Gminy C. z dnia 30 listopada 2006 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy C., w zakresie § 9:

- pkt 5 poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, że treść przedmiotowego zapisu nie obejmuje budynku stanowiącego zaplecze działalności pszczelarskiej z tego powodu, że tego typu budynku nie można uznać za budowlę rolniczą w sytuacji, gdy zapis ten obejmuje budowlę rolniczą, a prawidłowa analiza przepisu prowadzi do wniosku, że w pojęciu tym mieści się budynek stanowiący zaplecze działalności pszczelarskiej, a zatem skarga winna zostać uwzględniona, a nie oddalona gdyż zgłoszenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- pkt 3 poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, że dopuszczenie lokalizacji ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie, z zachowaniem wymogów określonych w przepisach szczególnych, nie dotyczą hodowli pszczół z tego powodu, że zgodnie z § 6 pkt 30 uchwały wątpliwym jest, aby uchwałodawca powyższe stany miał odnosić do hodowli pszczół miodnych w sytuacji, gdy prawidłowa analiza tego przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego, a mianowicie wskazanie w uchwale na cyt. "stany utrudniające życie ludzie" należy jednoznacznie zidentyfikować z uciążliwościami, które powodują, że lokalizacja fermy pszczół nie może być lokalizowana w zwartej zabudowie, a zatem skarga winna zostać uwzględniona, a nie oddalona gdyż zgłoszenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- pkt 7 poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, że dopuszczenie uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej rozproszonej w wolnych enklawach tą samą funkcją użytkową pod warunkiem położenia wzdłuż utwardzonych i uzbrojonych ciągów komunikacyjnych z zachowaniem warunków zabudowy i zagospodarowania działki jak w ustaleniach planu dla danej funkcji, z wyjątkiem lokalizacji w terenach łąk, terenach podmokłych oraz terenów powiązań funkcjonalno-przyrodniczych, nie może być interpretowany jako dopuszczający uzupełnienie zabudowy - budynku gospodarczego - zaplecza do prowadzonej działalności pszczelarskiej w sytuacji, gdy prawidłowa analiza wskazanego przepisu prowadzi do wniosku przeciwnego, a mianowicie, że zapis ten dopuszcza uzupełnienie istniejącej zabudowy o budynek gospodarczy, gdyż stanowi zaplecze do prowadzonej działalności pszczelarskiej, gdyż w przypadku zabudowy zagrodowej dominującą funkcją jest funkcja prowadzenia produkcji rolnej (hodowlanej, ogrodniczej itp.), a nie funkcja mieszkaniowa, a zatem chodzi o tą samą, dominującą funkcję użytkową, a zatem skarga winna zostać uwzględniona, a nie oddalona gdyż zgłoszenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1, art. 151 i art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7a § 1, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, poprzez brak wyjścia poza zarzuty zawarte w skardze i niedostrzeżenie, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, jak również nie wyjaśniono skarżącemu, że istotną okolicznością faktyczną może być rejestracja pasieki u właściwego powiatowego lekarza weterynarii i przedstawienie przez niego na tą okoliczność zaświadczenia, która to okoliczność nie była wskazana w uzasadnieniach organów orzekających w sprawie, a została wskazana skarżącemu dopiero przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę. W konsekwencji, jak wynika z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów, na skutek naruszenia wskazanych norm postępowania administracyjnego doszło do ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób wadliwy, a mianowicie przyjęto ustalenia, że w istocie nie prowadzi on pasieki pszczół w sposób sformalizowany przepisami prawa, a w konsekwencji, że nie ma podstaw do uznania, że budowa budynku, którego Starosta Łęczyński objął sprzeciwem ma stanowić zaplecze prowadzonej pasieki pszczół, co spowodowało oddalenie skargi;

- art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. poprzez brak wyjścia poza zarzuty zawarte w skardze i niedostrzeżenie, że organ wydając zaskarżoną decyzję rozstrzygnął wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na niekorzyść skarżącego kasacyjnie, a mianowicie pomimo braku konkretnego wyłączenia organ przyjął, odwołując się do kryteriów w istocie nie weryfikowalnych, tj. intencji autorów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy istnieniu własnych wątpliwości na co wskazuje zwrot "wydaje się", że zapis pkt 3 dopuszcza kojarzone powszechnie fermy drobiu, trzody chlewnej, bydła lub zwierząt futerkowych natomiast nie dopuszcza fermy pszczół, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi;

- art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a mianowicie przedstawienie stanu sprawy oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w sposób wadliwy, nieodpowiadający wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., a mianowicie wskazanie, że pkt 5 nie ma zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy budowli rolniczych, a jednocześnie sąd przytaczając definicję ustawową budowli rolniczej nie wyjaśnił dlaczego budynek stanowiący zaplecze pasieki pszczół nie może być uznany za budowlę rolniczą, w sytuacji gdy jak wskazano w zarzucie odnoszącym się do naruszenia prawa materialnego działalność pszczelarska jest traktowana jako działalność rolnicza, jak również w odniesieniu do wyłączenia wskazanego w pkt. 3 sąd zawarł sprzeczne twierdzenia, uniemożliwiające odtworzenie i zweryfikowanie toku rozumowania sądu, a mianowicie najpierw stwierdził, że można zgodzić się ze skarżącym, że możliwe jest prowadzenie fermy hodowlanej pszczół po czym sąd stwierdził, że zgodzić się należy także z organem, że sformułowanie fermy hodowlane nie dotyczą hodowli pszczół (str. 8-9 uzasadnienia). W konsekwencji wady te nie pozwalają na jednoznaczną rekonstrukcję podstaw rozstrzygnięcia, nie pozwalają na kontrolę instancyjną orzeczenia, jak również nie pozwalają na stwierdzenie, że kontrola działalności administracji publicznej przez pryzmat zgodności z prawem została przez Sąd pierwszej instancji wykonana prawidłowo.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Łęczyńskiego (w oparciu o art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.), a na wypadek uznania, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie (w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, wniesiono o zasądzenie od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się usprawiedliwione.

Kwestią, wokół której koncertują się zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest zasadność wniesienia przez organy architektoniczno – budowlane sprzeciwu do dokonanego przez skarżącego zgłoszenia budowy budynku gospodarczego przeznaczonego do prac przy pasiece pszczelej na działce nr [...] w miejscowości S., gmina C.. Organ ocenił zgłoszenie skarżącego na podstawie przepisów Prawa budowlanego uznając, że ze względu na sprzeczność inwestycji z postanowieniami obowiązującego na terenie nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., ziściła się podstawa prawna wniesienia sprzeciwu określona w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów planu, które w efekcie doprowadziło do nieprawidłowego wniesienia sprzeciwu. W niniejszej sprawie zinterpretowanie prawa materialnego (planu miejscowego) miało kluczowe znaczenie, albowiem wyznaczało kierunek prowadzonego postępowania dowodowego, a w konsekwencji dokonywanych ustaleń i ocen. W sytuacji, gdy źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należało ocenić zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Ze wszystkich postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania postanowień planu miejscowego, Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione uznał zarzuty naruszenia § 9 pkt 3 i pkt 7 planu, a nie podzielił z kolei zarzutu naruszenia § 9 pkt 5 planu.

Działka skarżącego o nr 37 ma we wskazanym planie funkcję terenów upraw polowych. W § 9 planu określono zasady zagospodarowania na terenach rolnych, w pkt 2 wykluczając, z zastrzeżeniem pkt 3, 4 i 5, lokalizacje nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi. W ramach wyjątków dopuszczono: lokalizację ferm hodowlanych, które ze względu na uciążliwość nie mogą być lokalizowane w zwartej zabudowie, z zachowaniem wymogów określonych w przepisach szczególnych (pkt 3), w terenach rolnych dopuszczono rozbudowę siedlisk nie dalej niż w strefie 100 m poza linią wyznaczoną rysunkiem planu dla terenów budownictwa zagrodowego dla lokalizacji budynków gospodarczych, inwentarskich i budowli rolniczych z zachowaniem warunków ochrony środowiska i uwarunkowań ekofizjograficznych (pkt 4), dopuszczono lokalizowanie budowli rolniczych w terenach upraw polowych z zachowaniem warunków ochrony środowiska i uwarunkowań ekofizjograficznych, z wykluczeniem w szczególności lokalizacji na terenach łąk, na terenach z wysokim poziomem wód gruntowych, a także w odległości mniejszej niż 50 m od cieków wodnych, zbiorników wodnych i rowów melioracyjnych (pkt 5). W § 9 pkt 7 planu dopuszczono uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej rozproszonej w wolnych enklawach tą samą funkcją użytkową pod warunkiem położenia wzdłuż utwardzonych i uzbrojonych ciągów komunikacyjnych z zachowaniem warunków zabudowy i zagospodarowania działki, jak w ustaleniach planu dla danej funkcji, z wyjątkiem lokalizacji w terenach łąk, terenach podmokłych oraz terenów powiązań funkcjonalno-przyrodniczych.

W odniesieniu do przepisu § 9 pkt 3 planu stwierdzić należy, że nie może on być rozumiany w sposób wykluczający z zakresu jego zastosowania fermy hodowlane - pasieki pszczele z tego powodu, że ich uciążliwość nie wymaga lokalizowania poza zwartą zabudową. Po pierwsze, w świetle przepisów ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 36), zwanej dalej u.o.h.r.z.g., pszczoła miodna jest zaliczana do zwierząt gospodarskich, które w świetle powyższych przepisów mogą być hodowane. Nie ma zatem podstaw do tego, aby użyte we wskazanym przepisie pojęcie "ferm hodowlanych" ograniczyć wyłącznie do trzody chlewnej bądź bydła. Natomiast zgodnie z zasadą praworządności z powyższego wyjątku mogą skorzystać hodowle pszczół prowadzone legalnie, które spełniają wszystkie wymogi normatywne. Jednak aprioryczne stwierdzenie Sądu wojewódzkiego, że skarżący nie prowadzi fermy pszczół, bo nie przedstawił zezwolenia na prowadzenie księgi hodowlanej i zaświadczenia o wpisie do rejestru, w sytuacji, gdy nie został wezwany do wykazania tych okoliczności, jest bezpodstawne i nie mogło stanowić przeszkody do zastosowania powyższego wyjątku.

Po drugie, działalność pszczelarska jest właśnie tego rodzaju, że jej uciążliwość dla ludzi i zwierząt w pełni uzasadnia lokalizację poza zwartą zabudową. Nie przeczy temu treść § 6 pkt 12 uchwały nr II/15/06 Rady Gminy C. z dnia 30 listopada 2006 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy C., która zmieniła uchwałę nr XXVIII/173/01 z 16 listopada 2001 r., przywołanego przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym przez potencjalne uciążliwości należy rozumieć zjawiska fizyczne lub stany utrudniające życie ludzi albo dokuczliwe dla otaczającego środowiska, a zwłaszcza: hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza i zanieczyszczenie powierzchni ziemi oraz wód. Sąd dokonał bowiem błędnej wykładni powyższej definicji ograniczając uciążliwości wyłącznie do stanów i zjawisk wymienionych w niej jako egzemplifikacja uciążliwości, o czym świadczy użyty zwrot "a zwłaszcza", co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego wykluczenia uciążliwości generowanych przez pasieki z zakresu tej definicji. Przydatnej wskazówki przy ocenie charakteru oddziaływania pasieki pszczelej dostarcza treść Kodeksu Dobrej Praktyki Produkcyjnej w Pszczelarstwie (uchwalony przez Walny Zjazd Delegatów Polskiego Związku Pszczelarskiego 29 lutego 2004 r., natomiast we wrześniu 2011 r. Główny Lekarz Weterynarii dokonał aktualizacji dotychczasowych zapisów kodeksu i zalecił go do stosowania przez pszczelarzy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), określającego normy odległościowe lokalizowania uli od innych zabudowań, w tym w obszarach o dużej gęstości zaludnienia, w celu ograniczania zagrożenia ludzi i zwierząt użądleniami przez pszczoły. Pomimo tego, że wytyczne te nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa, a wyłącznie zalecenia dla pszczelarzy, to należy je potraktować jako podpowiedź interpretacyjną przy wykładni postanowień planu, która pozwala uznać, że ze względu na specyfikę działalności pszczelarskiej jej lokalizacja w oddaleniu od terenów zabudowy, w tym na terenach rolnych, jest uzasadniona i zaspokaja standardy hodowli pszczelarskiej.

Z kolei przy wykładni § 9 pkt 7 planu z pola widzenia nie można było stracić jednolicie pojmowanej w aktualnym orzecznictwie kwestii zabudowy zagrodowej, której nie należy ograniczać do wąsko pojmowanych zabudowań zlokalizowanych w ramach jednego podwórza lub obejścia, ale odnosić do funkcjonalnie powiązanych ze sobą zabudowań stanowiących zaplecze jednego gospodarstwa rolnego, które nie muszą być usytuowane na jednej nieruchomości (zob. wyrok NSA z 17 października 2019 r., II OSK 2951/17). Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą i służą działalności jednego gospodarstwa. Zgodnie z tym kierunkiem wykładni, akcentującym dopuszczalność rozproszenia zabudowy zagrodowej, należało również interpretować użyte w § 9 pkt 7 planu określenie zabudowy zagrodowej, która może podlegać uzupełnieniu, jako "rozproszonej w wolnych enklawach".

Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia postanowień planu istotnych z punktu widzenia dopuszczalności inwestycji objętej zgłoszeniem odbiega od wskazanego wyżej wzorca, co spowodowało, że Sąd zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcia organów podjęte bez ustalenia wszystkich okoliczności istotnych do oceny jej zgodności z planem i przedwcześnie wykluczyć inwestycję z powodu niezgodności z planem. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzuty naruszenia przepisów planu - § 9 pkt 3 i pkt 7 polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu prowadzące do przedwczesnego zastosowania art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.

Za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia § 9 pkt 5 planu, albowiem zgłoszeniem objęto budynek gospodarczy a nie normatywnie zdefiniowaną w § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 81) budowlę rolniczą, przez którą rozumie się budowle dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych, w szczególności takie jak: zamknięte zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego.

Ustalenie, czy inwestycja objęta zgłoszeniem może skorzystać z określonych w planie wyjątków od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych na działkach rolnych, wymagało uprzedniego szczegółowego wyjaśnienia sytuacji faktycznej i prawnej działki skarżącego oraz planowanej na niej działalności pszczelarskiej i jej uwarunkowań. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezbędne w niniejszej sprawie było ustalenie, czy skarżący prowadzi gospodarstwo rolne na terenie gminy C., a planowana zabudowa budynkiem gospodarczym dla obsługi pasieki uzupełni zabudowę tego gospodarstwa, czy wraz z budynkiem mieszkalnym skarżącego zlokalizowanym w miejscowości W., w gminie C., budynek dla obsługi pasieki w sensie funkcjonalnym będzie tworzył zabudowę zagrodową, oraz czy planowana przez niego działalność w zakresie pszczelarstwa spełnia wymogi formalne (dokonano jej rejestracji) umożliwiające uznanie jej za legalnie prowadzoną fermę hodowlaną zwierząt gospodarskich.

Z ujawnionych już w skardze okoliczności wynika, że skarżący kupił działkę nr [...] w miejscowości S. w trybie ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 461) zwanej dalej u.k.u.r., jako wykształcony rolnik, zobowiązując się do prowadzenia gospodarstwa rolnego i zamieszkiwania w gminie C. przez 5 lat. Potwierdzona załączonym do skargi kasacyjnej dokumentem, zgoda Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa na nabycie działki nr [...] w miejscowości S. wydana została na podstawie art. 2a ust. 4 pkt 2 u.k.u.r., który stanowi, że nabycie nieruchomości rolnej może nastąpić za zgodą Dyrektora Generalnego Krajowego Ośrodka, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek osoby fizycznej zamierzającej utworzyć gospodarstwo rodzinne, która: posiada kwalifikacje rolnicze, zobowiąże się do prowadzenia działalności rolniczej na nabywanej nieruchomości rolnej, zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości rolnej na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego. Z tego wynika, że skarżący jest wykwalifikowanym rolnikiem, zamieszkującym w miejscowości W. w gminie C., który na działce nr [...] ma zamiar prowadzić działalność rolniczą w ramach gospodarstwa rodzinnego, którego jedną z niekwestionowanych form jest gospodarstwo pszczelarskie. Okoliczności te pozostały poza zakresem ustaleń i rozpoznania przez organy i Sąd a quo, co podważyło prawidłowość wyrażonego przez nie stanowiska. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że lokalizacja pasieki w oddaleniu od jego miejsca zamieszkania była działaniem nakierowanym na minimalizację negatywnego oddziaływania tej działalności na ludzi i zwierzęta.

Kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji organy nie podjęły ustaleń, czy działka nr [...] z ulami pszczelimi położona w miejscowości S. w gminie C. jest elementem składowym zabudowy zagrodowej stanowiącej zaplecze dla gospodarstwa pszczelarskiego skarżącego powiązanej funkcjonalnie z zabudowaniami mieszkalnymi zlokalizowanymi w miejscowości W., w gminie C.. Organy nie zweryfikowały również, czy deklarowana działalność pszczelarska spełnia wymogi formalnoprawne umożliwiającej jej kwalifikację jako fermy hodowlanej w rozumieniu § 9 pkt 3 planu miejscowego. Nie wezwano skarżącego do uzupełnienia dokumentów bądź udzielenia informacji w zakresie, który pozwoliłby poczynić powyższe ustalenia faktyczne i dokonać kompleksowej weryfikacji zgłoszenia. W konsekwencji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, bo spowodowało, że nie ustalono faktów relewantnych do oceny zgłoszonej inwestycji w kontekście jej kwalifikacji prawnobudowlanej i zgodności z planem miejscowym.

Chybione są z kolei zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 151, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a. Przywoływane w podstawach kasacyjnych przepisy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. określają odpowiednio, że "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" oraz iż "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". Powyższa regulacja ma charakter ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć te przepisy, gdy oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć w/w przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycji. O naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, zaś oceniając skargę uznał ją za nieuzasadnioną w całości i oddalił, to nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej, Sąd wojewódzki nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego to przepisu wynika, że sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji uznając, że skarga nie jest uzasadniona oddalił ją po myśli art. 151 p.p.s.a. O ile rozstrzygnięcia tego nie można było uznać za trafne, o tyle Sąd a quo nie wykroczył poza granice sprawy określone zaskarżoną decyzją. W orzecznictwie nie budzi także wątpliwości, że nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy. Tymczasem skarga kasacyjna w istocie przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu, zdaje się dezawuować ustalenia faktyczne odnośnie stanu sprawy.

Nie jest również zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu Naczelnego, wyrok Sądu pierwszej instancji spełnia niezbędne wymogi formalne określone w ww. przepisie, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie i pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się podejmując zaskarżone orzeczenie Sąd pierwszej instancji. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować "kompletność" uzasadnienia, a nie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia czy prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy administracji.

Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. przede wszystkim z tego powodu, że nie mógł mieć w sprawie zastosowania, ponieważ dotyczy ona przyznania skarżącemu uprawnienia. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach, w których przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Poza tym, zastosowanie art. 7a §1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Z sytuacją takiego "pata interpretacyjnego" nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, której rozstrzygnięcie powinno stanowić rezultat prawidłowej wykładni językowej relewantnych przepisów planu miejscowego potwierdzonej wynikami wykładni systemowej, respektującej nakaz wykładni zgodnie z konstytucją, w tym z konstytucyjną zasadą wspierania gospodarstw rodzinnych wyrażoną w art. 23 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że organ odwoławczy nie wyjaśnił należycie sprawy, w granicach wyznaczonych przepisami prawa materialnego, czym naruszył zasady postępowania administracyjnego powołane w podstawach proceduralnych skargi kasacyjnej, a Sąd pierwszej instancji naruszeń tych wbrew swojej powinności nie stwierdził, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W dalszym postępowaniu organ winien ponowić czynności sprawdzające zgłoszenie, w pierwszej kolejności wzywając skarżącego do podpisu zgłoszenia oraz do uzupełnienia danych dotyczących inwestycji, które pozwolą na dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnobudowlanej tego obiektu i wyjaśnienie wątpliwości co do jego przeznaczenia oraz parametrów. Ustalenia te z kolei umożliwią weryfikację, czy objęta zgłoszeniem budowa kwalifikuje się według art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego do zgłoszenia. Uwzględniając ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, organ powinien dokonać ustaleń umożliwiających weryfikację zgodności zgłoszenia z obowiązującym planem miejscowym.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. przy uwzględnieniu art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę złożyły się kwoty uiszczonych przez nią wpisów sądowych: od skargi (500 zł), od skargi kasacyjnej (250 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 (360 zł).

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.