Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 457/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 8/21 w sprawie ze skargi Z. S. i H. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 8/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: "Sąd Wojewódzki", "Sąd I instancji"), w sprawie ze skargi Z. S. i H. S. (dalej również: "Skarżący") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] (dalej również: "Prezydent", "Skarżący kasacyjnie") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznania odszkodowania za nieruchomość orzekł: o zobowiązaniu Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z 12 maja 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] w rejonie ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] o powierzchni [...] m² z obrębu [...] w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3 wyroku); zasądził od Prezydenta [...] na rzecz Z. S. i H. S. solidarnie kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent, zaskarżając go w części, tj. w jego pkt 2, w którym Sąd I instancji stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 oraz 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ w postępowaniu podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie nie podejmował czynności pozornych, zbędnych i nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia twierdzenia, że zaistniała w sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie pkt 2 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, albo uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie pkt 2 i wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 p.p.s.a. orzeczenia reformatoryjnego oddalającego skargę w tym zakresie. Wniesiono ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że sama długość trwania postępowania nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką skutkującą przyjęciem rażącego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że od 20 września 2019 r. (po wpływie do organu I instancji akt administracyjnych sprawy) organ podejmował liczne czynności w sprawie. W ocenie Prezydenta uszło uwadze Sądu I instancji, że kolejnym pismem z 3 marca 2021 r. wystąpił o udzielenie dalszych informacji w sprawie. Ponadto, w jego ocenie, nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że nie można za czynności merytoryczne uznać prowadzenie we wskazanym okresie korespondencji z Sądem Okręgowym w [...] w sprawie o sygn. akt I C 183/14, skoro dotyczyła ona postępowania z powództwa Skarżących przeciwko Miastu o odszkodowanie za nabycie z mocy prawa działek objętych przedmiotowym wnioskiem o odszkodowanie. Ponadto, działki przyległe, które na mocy wyroku Sądu Apelacyjnego z 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I ACa 610/17 od wyroku częściowego Sądu Okręgowego z 30 stycznia 2017 roku, sygn. akt I C 183/14 podlegały wykupowi na rzecz [...] i są położone w tym samym ciągu ulic oznaczonych na planie jako [...], na których znajdują się działki będące przedmiotem niniejszego postępowania. Podobnie, w ocenie Skarżącego kasacyjnie, nie może być tak zakwalifikowana przez Sąd analiza stanu prawnego sprawy, która co uszło uwadze Sądu I instancji - nie ograniczała się do skierowanej 24 listopada 2020 r. prośby o wytoczenie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym (o czym Sąd został powiadomiony przez organ pismem z 21 stycznia 2021 r.), a obejmowała również (z uwagi na skomplikowany charakter sprawy) uprzednie wystąpienie pismem z 19 grudnia 2019 r. o opinię prawną dotyczącą dalszego przebiegu postępowania, a następnie analizę stanowiska wyrażonego w opinii prawnej z 25 sierpnia 2020 r. Powyższe doprowadziło w pierwszej kolejności do potwierdzenia dotychczasowego stanowiska organu, że decyzja Prezydenta z 2 grudnia 2011 r. nr 59/2011 nie wywołała skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. w postaci nabycia przez [...] z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a następnie, że zasadnym jest wystąpienie z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. To z kolei, w ocenie Skarżącego kasacyjnie organu, dopiero stanowiło podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie ww. postępowania. Przedmiotowy pozew o uzgodnienie treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości z rzeczywistym stanem prawnym został wniesiony do Sądu Rejonowego dla [...] 17 czerwca 2021 r., a zatem jeszcze przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie. Następnie postanowieniem z 2 sierpnia 2021 r. nr 156/BM/WWO/DW/2021, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomości zostało zawieszone z urzędu do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia ww. powództwa, o czym Sąd I instancji został powiadomiony pismem z 5 sierpnia 2021 r., czyli jeszcze przed doręczeniem przez Sąd odpisu przedmiotowego wyroku. Powyższe okoliczności, zdaniem Skarżącego kasacyjnie dowodzą, że Prezydent w niniejszej sprawie nie dopuścił się przewlekłości mającej postać rażącego naruszenia prawa.

Ponadto, zdaniem Skarżącego kasacyjnie dla oceny i stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta, prowadzącego w sposób przewlekły przedmiotowe postępowanie, okolicznością usprawiedliwiającą długość procedowania sprawy, stanowiła też panująca pandemia COVID-19, która spowodowała opóźnienia we wszystkich toczących się postępowaniach administracyjnych oraz fakt wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 od 14 marca 2020 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji został zaskarżony w tej części, w której Sąd stwierdził, że przewlekłość prowadzonego postępowania przez Prezydenta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku).

Skarżący kasacyjnie organ uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a p.p.s.a., nie zgadzając się z oceną, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania w stopniu rażącym, podnosi, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego z przyczyn od niego niezależnych, wskazując na postępowanie wyjaśniające, które prowadził w niniejszej sprawie. Organ wskazuje, że został zobligowany do ponownego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i podejmowania czynności niezbędnych do zakończenia sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zatem, że Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że nie wydał rozstrzygnięcia w terminach wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz wskazuje na okoliczności uzasadniające (usprawiedliwiające) wydanie decyzji ze znacznym opóźnieniem.

Argumentacja Skarżącego kasacyjnie organu nie zasługuje na uwzględnienie. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art.149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa jest taki stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy z jej akt wynika, że z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ul.[...], stanowiący działkę nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] wystąpiła 12 maja 2014 r. K. W. (poprzedniczka prawna Skarżących). Minie zatem niebawem dziesięć lat od złożenia wniosku, a organ mając wykwalifikowanych prawników twierdzi nadal, że sprawa ma charakter tak skomplikowany, że nie może wydać rozstrzygnięcia w sprawie. Zauważyć też należy, że załatwienia sprawy nie dożyła także poprzedniczka prawna Skarżących. A co więcej po tylu latach jej prowadzenia i upływie ponad 11 lat od wydania decyzji podziałowej z 2 grudnia 2011 r., z czym wiązał się wpis w dziale II księgi wieczystej [...], jako właściciela spornej działki, organ decyduje o wystąpieniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Biorąc pod uwagę okoliczność wydania dwóch odmownych decyzji na przestrzeni od 2015 r. do 2018 r. oraz zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 676/19, oceniając jedynie okres trwania postępowania od 20 września 2019 r. (data zwrotu akt przez Sąd do organu wraz z prawomocnym wyrokiem z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 676/19) - nie może budzić wątpliwości rażący charakter przewlekłości tego postępowania. Po dwóch miesiącach od tej daty organ w piśmie z 10 grudnia 2019 r. zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru o udostępnienie mapy sytuacyjnej nieruchomości KW nr [...] dz. [...] z projektowanym podziałem, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...], co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien uczynić niezwłocznie po wszczęciu postępowania. Ponadto zauważyć należy, że organ poświadczoną za zgodność z oryginałem decyzję podziałową z 2 grudnia 2011 r. otrzymał już 16 czerwca 2014 r. Nie dostrzegł jednak, że była ona niekompletna, gdyż nie zawierała załącznika w postaci mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...]. Na powyższe zwrócił także uwagę Sąd w wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 676/19. Brakujący załącznik natomiast Prezydent otrzymał 23 grudnia 2019 r. Drugą czynnością, którą organ wykonał było zwrócenie się 12 listopada 2020 r. do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, Biura Polityki Mobilności i Transportu, Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z zapytaniem, czy działka nr [...] w całości przeznaczona jest pod drogę i wskazanie jaka jest planowana jej kategoria oraz czy działka nr [...] częściowo znajduje się w obszarze MW2 i wskazanie jaką powierzchnię zajmuje na tym obszarze. Zdziwienie zatem budzi, że w skardze kasacyjnej pełnomocnik kilkakrotnie akcentuje, że organ wykonał liczne czynności w sprawie. Jak wynika z treści pisma skierowanego do Wojewody z 9 października 2020 r., już w tym piśmie organ wskazywał na konieczność wystąpienia o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, co znalazło też potwierdzenie w opinii prawnej z 24 listopada 2020 r. Jednakże pozew w tej sprawie organ złożył dopiero po siedmiu miesiącach - w czerwcu 2021 r. i po pół roku od wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. Akta sprawy nie potwierdzają tezy skargi kasacyjnej, że organ regularnie podejmował czynności w sprawie, bowiem poza uzyskaniem mapy podziałowej z 2011 r. i zwróceniem się do Biura Prawnego o opinię - organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym w sposób oczywisty i rażący naruszone zostały wszystkie możliwie terminy załatwienia sprawy. Czas, w którym organ podejmował czynności (nie wydając jednak merytorycznego rozstrzygnięcia) nie jest działaniem bez zbędnej zwłoki lecz stanowi o wykonywaniu w toku postępowania czynności w dużym odstępie czasu, co nosi wyraźne cechy przewlekłego prowadzenia postępowania. Z akt sprawy wynika, że pozew przyjęto do wysłania 21 czerwca 2021 r., a Sąd I instancji informację o złożonym pozwie oraz o zawieszeniu postępowania postanowieniem Prezydenta [...] z 2 sierpnia 2021 r. nr 156/BM/WWO/DW/2021 uzyskał już po wydaniu zaskarżonego wyroku z dnia 29 czerwca 2021 r., tj. w dniu 12 sierpnia 2021 r. (data wpływu do Sądu I instancji) i nie ma znaczenia to, co podkreśla pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie, że miało to miejsce przed doręczeniem przez Sąd I instancji wyroku wraz z jego uzasadnieniem.

Mając na uwadze, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 1 i 3 k.p.a.), to sposób prowadzenia czynności w przedmiotowym postępowaniu, w szczególności nadmiernie długie odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami i brak skoncentrowania w czasie czynności wyjaśniających, wskazują na naruszenie powyższych regulacji w kontekście przewlekłości w stopniu rażącym.

Wobec powyższego uznać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. wymaga podkreślenia, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał bowiem powody, dla których uznał, że przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie miała w jego ocenie charakter rażący. Sąd podał, że organ w ciągu roku podjął tylko jedną czynność zmierzającą do zakończenia postępowania (ww. pismo z 10 grudnia 2019 r.). Następnie dopiero po upływie roku od zwrotu akt, pismem z 12 listopada 2020 r. wystąpił do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, Biura Polityki Mobilności i Transportu, Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] o informacje potrzebne do załatwienia sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił również, że w jego ocenie, za czynności merytoryczne nie można uznać prowadzenia korespondencji z Sądem Okręgowym w [...], czy też występowanie do Biura Prawnego z prośbą o wytoczenie powództwa o uzgodnienie księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomość z rzeczywistym stanem prawnym. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że do dnia wyrokowania nie uzyskał informacji, czy takie powództwo zostało wywiedzione. Uwzględniając zatem złożoność materii prawnej i faktycznej, koniecznej do zweryfikowania i oceny w toku postępowania, Sąd wskazał, że jak wynika z nadesłanych akt sprawy, przez ten okres organ nie informował o kolejnych, przewidywanych terminach zakończenia sprawy poza jedną informacją z 28 maja 2020 r. Sąd zaznaczył przy tym, że również ten dodatkowy termin rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy nie został przez organ dotrzymany.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie powyższe okoliczności powodują, iż nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 35 § 1-3 k.p.a.) oraz sposób działania organu w sprawie, niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Sąd podkreślił przy tym, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Zdaniem Sądu powyższe powoduje, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania uznać należy za mający charakter rażący. Ponadto Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do argumentacji organu, który wyjaśniał, że okoliczność panującej pandemii, drugiej fali zachorowań COVID-19 i wprowadzenie pracy zdalnej spowodowało, że Skarżący nie zostali powiadomieni o przedłużającym się terminie rozpatrzenia sprawy. W ocenie Sądu I instancji powyższe nie mogło mieć wpływu na charakter stwierdzonej przewlekłości. Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić.

Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.