Wyrok NSA, sygn. akt II OKW 3/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6601
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Rady Gminy Babiak na postanowienie Komisarza Wyborczego w Koninie I z dnia 19 grudnia 2023 r., nr 206/2023 w przedmiocie zmiany w podziale Gminy Babiak na okręgi wyborcze 1. oddala skargę, 2. zwraca Gminie Babiak ze Skarbu Państwa – Naczelnego Sądu Administracyjnego kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Komisarz Wyborczy w Koninie I (Komisarz) postanowieniem z dnia 19 grudnia 2023 r., nr 206/2023, na podstawie art. 421 § 1 w zw. z art. 419 § 2 i § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2023 r. poz. 2408), dokonał następujących zmian w podziale Gminy Babiak na okręgi wyborcze, ustalonym postanowieniem nr 4/2018 Komisarza Wyborczego w Koninie I z dnia 17 maja 2018 r. w sprawie podziału Gminy Babiak na okręgi wyborcze, określenia ich granic i numerów oraz ustalenia liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych (Dz.Urz.Woj. Wielkopolskiego z 2018 r. poz. 4284; Dz.Urz.Woj. Wielkopolskiego z 2023 r. poz. 4080): Okręg wyborczy nr 1 - odłącza się Sołectwo Żurawieniec: Żurawieniec, Olszak, Stefanowo; Okręg wyborczy nr 3 - odłącza się część Sołectwa Polonisz: miejscowość Józefowo; Okręg wyborczy nr 5 - odłącza się Sołectwo Mostki-Kolonia: Mostki-Kolonia, Łaziska; przyłącza się Sołectwo Żurawieniec: Żurawieniec, Olszak, Stefanowo; Okręg wyborczy nr 6 - przyłącza się Sołectwo Mostki-Kolonia: Mostki-Kolonia, Łaziska; Okręg wyborczy nr 9 - przyłącza się Sołectwo Radoszewice: Radoszewice; Okręg wyborczy nr 10 - odłącza się Sołectwo Radoszewice: Radoszewice, samodzielnie okręg wyborczy tworzy Sołectwo Polonisz: Polonisz, Józefowo; Okręg wyborczy nr 11 - odłącza się Sołectwo Psary: Psary; Okręg wyborczy nr 13 - odłącza się Sołectwo Nowiny Brdowskie: Nowiny Brdowskie, Bugaj, przyłącza się Sołectwo Psary: Psary; Okręg wyborczy nr 15 - przyłącza się Sołectwo Nowiny Brdowskie: Nowiny Brdowskie, Bugaj.

Rada Gminy Babiak (Rada) wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Komisarza z dnia 19 grudnia 2023 r., wnosząc o jego zmianę poprzez utrzymanie dotychczasowego podziału Gminy na okręgi, dokonanego postanowieniem Komisarza Wyborczego w Koninie I z dnia 17 maja 2018 r. W tym miejscu dodać należy, że w tym względzie Rada podjęła uchwałę z dnia 22 grudnia 2023 r., nr L/493/23, której wykonanie powierzyła Wójtowi Gminy Babiak. Skarga stanowiła załącznik do ww. uchwały. Rada wskazała, że zaskarżone postanowienie jest niekorzystne z punktu widzenia wyborców w Gminie Babiak. Proponowane zmiany wywołają niepotrzebny chaos, dezorganizację oraz mogą doprowadzić do protestów wyborców. Dotychczasowy podział uwzględniał oczekiwania mieszkańców Gminy w zakresie skrócenia drogi do lokalu wyborczego i reprezentowania wspólnot wiejskich w zakresie infrastruktury komunikacyjnej i społecznej. Rada podniosła nadto, że proponowane przez Komisarza w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2023 r. okręgi wyborcze nie znajdują istotnego uzasadnienia demograficznego (zmiana normy przedstawicielskiej wyborców w okręgu z 514 na 504), a dodatkowo znacząco pogłębiają nierówności w ilości wyborców przypadających na jeden mandat. Ewidentnym przykładem w tym zakresie jest okręg nr 1, który po wydzieleniu sołectwa Żurawieniec: miejscowości Żurawieniec, Olszak, Stefanowo - będzie liczył 334 mieszkańców i posiadał normę przedstawicielstwa 0,66, która będzie aż 2,14 razy niższa w stosunku do okręgu nr 5, do którego Komisarz Wyborczy zamierza przenieść ww. sołectwo i co skutkować będzie liczbą mieszkańców 716 oraz normą przedstawicielską 1,41. W ocenie Rady o wiele bardziej rozsądnym i możliwym do zrealizowania jest wariant z zastosowaniem odstępstwa od reguły tworzenia okręgów wyborczych składających się tylko z jednostek pomocniczych. Reguły tej nie spełnia w zasadzie tylko okręg nr 3, z którego Komisarz w zaskarżonym postanowieniu odłącza część sołectwa Polonisz: miejscowość Józefowo i tworzy odrębny dla całego sołectwa Polonisz okręg wyborczy z normą przedstawicielską 0,80. Podział z 2018 r. tylko w tym jedynym przypadku narusza zasadę niedzielenia jednostki pomocniczej gminy. Zdaniem Rady w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględniono zasady stałości okręgów wyborczych zawartej w art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego.

W odpowiedzi na skargę Komisarz wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że skarga została złożona w formie dokumentu elektronicznego, a analiza załączonego dokumentu wykazała, że elektroniczny podpis złożony przez Wójta nie jest podpisem prawidłowym. W przypadku nieuwzględniania powyższego wniosku Komisarz wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w wyniku szczegółowej analizy dotychczasowego podziału Gminy Babiak na okręgi wyborcze ustalono, że obowiązujący podział nie spełnia w przypadku czterech okręgów przesłanek ustawowych określonych w art. 417 i art. 419 Kodeksu wyborczego. Sołectwo Babiak (norma 3,60), które powinno tworzyć 4 samodzielne okręgi wyborcze, tworzyło 2 okręgi samodzielnie (nr 2,4), 1 okręg (nr 1) wspólnie z sołectwem Żurawiniec (norma 0,54), 1 okręg (nr 3) wspólnie z sołectwem Polonisz (norma 0,80) - była to sytuacja nieprawidłowa, gdyż nie powinny być łączone sołectwa z częścią innego sołectwa. Sołectwo Polonisz (norma 0,80), które powinno tworzyć 1 samodzielny okręg wyborczy, tworzyło 2 okręgi, 1 okręg (nr 3) wspólnie z częścią sołectwa Babiak i 1 okręg (nr 10) wspólnie z sołectwem Radoszewice (norma 0,39) - była to sytuacja nieprawidłowa, gdyż nie powinny być łączone sołectwa z częścią innego sołectwa, jeżeli istnieje możliwość dokonania podziału w inny sposób. Dodatkowo sołectwo Polonisz tworzyło więcej okręgów niż wynika z jednolitej normy przedstawicielstwa. Sołectwo Brdów (norma 1,62), które powinno tworzyć 2 samodzielne okręgi wyborczy, tworzyło 1 okręg samodzielnie (nr 12) i 1 okręg (nr 11) wspólnie z sołectwem Psary (norma 0,40) - była to sytuacja nieprawidłowa, gdyż nie powinny być łączone sołectwa z częścią innego sołectwa, jeżeli istnieje możliwość dokonania podziału w inny sposób. W związku z powyższym, w celu doprowadzenia podziału do stanu zgodnego z przepisami Kodeksu wyborczego, Komisarz dokonał zmian w dotychczasowym podziale. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły okręgów nr 1, nr 3, nr 10 i nr 11, jednak niezbędne zmiany pociągnęły za sobą konieczność skorygowania kształtu okręgów nr 5, nr 6, nr 9, nr 13, nr 15, poprzez połączenie sołectw w okręgi wyborcze, w których liczby mieszkańców będą odpowiadały zasadom ustalania liczb mandatów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Komisarza o odrzucenie skargi należy stwierdzić, że nie zasługiwał on na uwzględnienie, bowiem przed rozpoznaniem sprawy skarga została prawidłowo podpisana, o czym świadczą raporty weryfikacji podpisów (karta - 59, 62, 63).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga jest niezasadna.

Sposób podziału gminy na okręgi wyborcze określa Kodeks wyborczy stanowiąc w art. 417 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego, że okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy, z tym że w gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki pomocnicze gminy łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa.

Zgodnie z wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej zawartymi w rozdziale II, pkt 22 uchwały z dnia 27 marca 2023 r., nr 17/2023, w sprawie wytycznych dla komisarzy wyborczych dotyczących podziału jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze i podziału gmin na stałe obwody głosowania (M.P. z 2023 r. poz. 320), jeżeli dotychczasowy podział jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze ustalony postanowieniem komisarza wyborczego nie spełnia wymogów Kodeksu wyborczego, komisarz wyborczy, działając w trybie art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego, wydaje postanowienie w sprawie zmian w podziale jednostki samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze, dokonując zmian w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Jak wynika z akt sprawy, Komisarz dokonał szczegółowej analizy podziału Gminy Babiak na okręgi wyborcze, ustalonego postanowieniem Komisarza Wyborczego w Koninie I z dnia 17 maja 2018 r., w wyniku której ustalono, że obowiązujący podział nie spełnia w przypadku czterech okręgów przesłanek ustawowych określonych w art. 417 i art. 419 Kodeksu Wyborczego. Informacja o powyższym została przekazana Wójtowi Gminy Babiak przy piśmie z dnia 24 listopada 2023 r., znak: DKN.5242.12.2.2023, z prośbą o zajęcie stanowiska w trybie roboczych konsultacji co do proponowanego podziału Gminy Babiak na okręgi wyborcze, ewentualnie przygotowania alternatywnego projektu lub propozycji wraz z odpowiednim uzasadnieniem faktycznym i prawnym. W odpowiedzi Wójt Gminy Babiak w piśmie z dnia 29 listopada 2023 r., znak: SG.1431.5.2023, wskazał, że prosi o utrzymanie dotychczasowego podziału, mając na uwadze czynniki profrekwencyjne, przewidywaną dezorientację i możliwe protesty wyborców. Podniósł także, że w Gminie nie zaszły tak znaczące zmiany demograficzne i przestrzenne, które wymuszałyby konieczność dokonywania zmian w podziale. Wobec braku alternatywnego projektu i propozycji, w celu doprowadzenia podziału do stanu zgodnego z przepisami Kodeksu wyborczego, Komisarz dokonał zmian w dotychczasowym podziale co znalazło wyraz w zaskarżonym postanowieniu. Jak wyżej wskazano, nieprawidłowości dotyczyły okręgów nr 1, nr 3, nr 10 i nr 11, jednak niezbędne zmiany pociągnęły za sobą konieczność skorygowania kształtu okręgów nr 5, nr 6, nr 9, nr 13, nr 15, poprzez połączenie sołectw w okręgi wyborcze, w których liczby mieszkańców będą odpowiadały zasadom ustalania liczb mandatów.

W ocenie Składu orzekającego, podział dokonany postanowieniem Komisarza z dnia 19 grudnia 2023 r. jest zgodny z ww. przepisami Kodeksu wyborczego. Słusznie zauważyła Rada, że zasadniczo podział gminy na okręgi wyborcze jest stały (art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego). Powyższa zasada nie ma charakteru bezwzględnego. Zasada stałości nie obowiązuje w przypadkach o których mowa w art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego oraz jeżeli dotychczasowy podział jest niezgody z zasadami wynikającym z Kodeksu wyborczego (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2018 r., sygn. akt II OKW 2/18). Wynika to także z wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej zawartych w rozdziale II, pkt 23 ww. uchwały, gdzie wskazano, że wyjątkiem od zasady wskazanej w ppkt 1 (dot. art. 421 § 1 Kodeksu wyborczego) jest sytuacja, gdy wskutek analizy okaże się, że dotychczasowy podział na okręgi wyborcze jest niezgodny z przepisami prawa (ppkt 2); zmiany mogą być dokonywane wyłącznie w minimalnym i niezbędnym zakresie, mającym na celu jedynie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (ppkt 3). Istnieją wprawdzie rozbieżności w zakresie norm przedstawicielstwa pomiędzy poszczególnymi okręgami (skrajny przykład pomiędzy okręgiem nr 1 i 5 - norma odpowiednio 0,66 i 1,41), jednakże wszystkie okręgi wyborcze mieszczą się w ustawowej normie (od 0,50 do 1,49). Końcowo zauważyć trzeba, że przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują wymogu uwzględniania w podziale na okręgi wyborcze więzi np. historycznych, kulturowych i społecznych łączących poszczególne sołectwa, a także uwzględniania kwestii związanych np. z różnicami w infrastrukturze łączonych w okręg wyborczy sołectw. Zagadnienia te mogą być ewentualnie brane pod uwagę przy dokonywaniu podziału, lecz dopiero po uwzględnieniu regulacji określonych w Kodeksie wyborczym, w szczególności określonych w art. 417-419 (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2018 r., sygn. akt II OKW 4/18). Negatywny odbiór przez wyborców zmian w podziale gminy na okręgi wyborcze nie może stanowić przesłanki przemawiającej za uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana: "p.p.s.a.") w zw. z art. 420 § 1 i 3 Kodeksu wyborczego, orzekł o oddaleniu skargi. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł w oparciu o art. 225 w zw. z art. 193 p.p.s.a.