Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 453/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
article: 184, 204
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: 3 pkt 2a, 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. i P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 833/20 w sprawie ze skargi K. T. i P. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. sp. z o.o. z siedzibą w Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 833/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, dalej "WSA w Łodzi/Sąd I instancji" po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. T. i P. T. na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], dalej "Wojewoda" utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z [...] lipca 2020r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej "M." sp. z o.o. z siedzibą w Z. pozwolenia na budowę zespołu [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu nr [...], wraz z instalacjami wewnętrznymi; zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej do projektowanych [...] budynków; zewnętrznej instalacji energetycznej, w tym oświetlenia terenu; oraz utwardzeń terenu, w tym miejsc postojowych dla samochodów osobowych, do realizacji na działkach o nr ewid. [...] i [...] położonych w Z., przy ul. [...] obręb [...]. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda - powołując art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm.), dalej pr.b. – wskazał, że inwestycja ta jest pierwszym etapem dwuetapowego zamierzenia obejmującego łącznie budowę 10 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej wraz z instalacjami oraz układem dróg wewnętrznych i parkingów. Pierwszy etap (którego dotyczy decyzja) składa się z 5 dwulokalowych dwukondygnacyjnych budynków oznaczonych jako: [...], [...], [...], [...], [...] w zabudowie szeregowej oraz 1 jednolokalowego dwukondygnacyjnego budynku oznaczonego jako [...] w zabudowie szeregowej. Całe zamierzenie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wojewoda wskazał, że na terenie objętym przedmiotową inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów zabudowy mieszkaniowej rejon [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów zabudowy mieszkaniowej rejon [...] (dalej : m.p.z.p.).

Teren inwestycji oznaczony został w planie miejscowym jako 2MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i stosownie do § 16 planu miejscowego, dla tych terenów ustalono przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z utrzymaniem istniejących obiektów z możliwością ich odbudowy, rozbudowy, nadbudowy i przebudowy z dopuszczeniem realizacji lokali usługowych wbudowanych w budynki mieszkalne o powierzchni określonej w przepisach szczególnych. Zdaniem Wojewody, kluczową i pierwszoplanową kwestią wymagającą oceny jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z § 16 pkt 1 planu miejscowego, tj. rozstrzygnięcie jaki charakter zabudowy został zaprojektowany. Odwołując się do art. 3 pkt 2 pr.b. i § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2019r., poz. 1065; dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), Wojewoda stwierdził, że z zatwierdzonego, w ponownie prowadzonym postępowaniu, projektu budowlanego wynika, że każdy z [...] budynków zawiera maksymalnie dwa mieszkania oraz jest wydzielony ścianami oddzielenia przeciwpożarowego klasy odporności ogniowej, co najmniej REI 60 (ściany murowane z bloczków typu [...] min 18 cm) w pionie od fundamentu do przekrycia dachu, które zaprojektowano jako NRO. Z projektu budowlanego wynika również, że poszczególne segmenty spełniają warunek "samodzielności konstrukcyjnej", mają zaplanowane osobne wejścia do budynku i osobne przyłącza, każdy z nich może funkcjonować samodzielnie, m.in. z uwagi na brak wspólnych przegród pomiędzy segmentami. Powyższe potwierdza część graficzna projektu budowlanego (np. rzut parteru, rys. nr [...]). Charakter planowanej zabudowy nie budzi – zdaniem Wojewody - wątpliwości i zostały spełnione warunki określone w § 16 pkt 1 planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę K. T. i P. T. (Skarżący) na ww. decyzję Wojewody wskazując, że skarga jest usprawiedliwiona z uwagi na jeden zarzut – zarzut kwestionujący spełnienie przez planowaną inwestycję warunku powierzchni czynnej biologicznie. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie organ odwoławczy dopuścił się istotnego naruszenia prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również w sposób wadliwy dokonał subsumpcji normy materialnoprawnej - § 16 pkt 3 planu miejscowego, określającego m.in. wymogi w zakresie maksymalnego udziału powierzchni czynnej biologicznej. Sąd stwierdził, że stosownie do § 16 pkt 3 lit. b) planu miejscowego dla terenów oznaczonych w planie symbolem 2MN, a więc dla terenu spornej inwestycji, plan ustala minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej 60% powierzchni działki budowlanej. Wojewoda – stwierdzając spełnienie przez planowaną inwestycję tego warunku – wskazał, że "z projektu budowlanego wynika, iż powierzchnia terenu całego zamierzenia inwestycyjnego: działki nr [...] i [...] wynosi 4871,00 m2 (100,00%), pow. biologicznie czynna wynosi 2937,44 m2, (..); co stanowi 60,30%". Wniosek ten Wojewoda wyprowadził – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - z treści dokumentacji projektowej, w tym mapy dla celów projektowych, oraz karty drogowej dla produktu Stella green typ 1 i kratki drogowej polietylowej EcoRaster. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w projekcie zagospodarowania terenu projektant wskazał w zakresie komunikacji kołowej wyłącznie na zastosowanie dla utwardzenia terenu inwestycji kratki Ekofix. Następnie Sąd wskazał, że skoro projektant w projekcie zagospodarowania przestrzennego przewidział planowane utwardzenie kratką Ekofix i określony sposób jej wypełnienia tłuczniem, przy którym ten parametr jest mniejszy niż przy wypełnieniu humusem, to organ obowiązany był uwzględnić zastosowaną technologię utwardzenia terenu i w oparciu o tę technologię zbadać spełnienie minimalnego warunku 60% powierzchni czynnej biologicznie – powierzchni zielonej. Tych rozbieżności i rodzących się na ich tle wątpliwości Wojewoda w toku postępowania odwoławczego nie wyjaśnił, mimo przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pozostałych zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił. Przede wszystkim nie podzielił stanowiska Skarżących, że planowana zabudowa nie spełnia warunku zabudowy jednorodzinnej, ponieważ budynki są konstrukcyjnie "niesamodzielne" co wyklucza uznanie, że są to budynki mieszkalne jednorodzinne. Powołując się na treść art. 3 pkt 2a) pr.b. Sąd stwierdził, że zgodnie z tym przepisem budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku"; przy czym zgodnie z § 210 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych "części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki". Sąd zacytował § 235 tego rozporządzenia dotyczący cech ściany oddzielenia przeciwpożarowego i wskazał, że zaprojektowane budynki wydzielone są ścianami przeciwpożarowymi klasy odporności ogniowej co najmniej REI 60 w pionie od fundamentu do przekrycia dachu. Każdy z budynków ma osobne wejścia do budynku, osobne przyłącza, co oznacza, że każdy z nich może funkcjonować samodzielnie. Samodzielność konstrukcyjna oznacza bowiem, jak słusznie wskazał to Wojewoda, niemożność korzystania z jakichkolwiek elementów innego budynku, a budynki mogą istnieć i spełniać swoje funkcje niezależnie od sąsiednich budynków. W konsekwencji oznacza to, że zaprojektowane budynki są zgodne z przepisem § 16 pkt 1 planu. Sąd I instancji podkreślił, że wobec normatywnej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie muszą to być – jak tego oczekują skarżący – wyłącznie budynki wolnostojące, z wyłączeniem zabudowy szeregowej czy bliźniaczej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że Wojewoda prowadząc ponownie postępowanie obowiązany będzie uzupełnić materiał dowodowy, a następnie rozważyć czy planowana inwestycja spełnia warunek minimalnej powierzchni biologicznie czynnej i swoje stanowisko uzasadnić spełniając wymogi art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.

K. T. oraz P. T., wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak prawidłowego uzasadnienia wyroku i pominięcie w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odniesienia się do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów zabudowy mieszkaniowej rejon [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2009 r., w szczególności § 2 pkt 2, 5 i 8 w związku z zapisami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z 2005 r., a także Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z 2015 r. oraz argumentacji strony skarżącej zawartej w treści skargi do WSA w przedmiocie niesamodzielności konstrukcyjnej projektowanych budynków i braku spełnienia wymogów zabudowy rezydencjonalnej (lub willowej);

b) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie stosowania zasady zaufania do władzy publicznej poprzez zaniechanie odniesienia się do wszystkich argumentów podniesionych w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 3 pkt 2a pr.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.b. w zw. z art. 35 ust. 4 pr.b. w zw. z § 2 pkt 2, 5 i 8 i § 16 pkt 1 planu poprzez bezzasadne przyjęcie, że projektowany zespół [...] budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej odpowiada definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 2a pr.b., w sytuacji gdy zaprojektowane budynki nie są konstrukcyjne samodzielne, w konsekwencji czego organ administracji architektoniczno- budowlanej błędnie uznał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i wydał decyzję niezgodną z § 16 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów zabudowy mieszkaniowej [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2009 r. i polityką przestrzenną gminy określoną w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z 2015 r.;

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.b. w zw. z art. 35 ust. 4 pr.b. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, w ślad za organem administracji architektoniczno-budowlanej, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wymagania, co do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy złożony projekt budowlany jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenów zabudowy mieszkaniowej rejon [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2009r., a także polityką przestrzenną gminy określoną w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z 2015 r. (Studium), w konsekwencji czego doszło do zatwierdzenia planu budowlanego niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący na podstawie art. 188 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący odnieśli się szczegółowo do postawionych zarzutów. Podkreślili m.in., że z treści sporządzonego przez WSA w Łodzi uzasadnienia nie sposób wywieść z jakich powodów Sąd uznał, że zaprojektowane budynki są zgodne z funkcją określoną w planie, co skutkuje brakiem możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a w konsekwencji brakiem kontroli kasacyjnej wyroku WSA. Skarżący wskazali także, że konstrukcja zaprojektowanych w przedmiotowej sprawie budynków ([...]) powoduje, że nie można ich uznać za pojedyncze segmenty, a tym samym za "budynek mieszkalny jednorodzinny" w rozumieniu art. 3 pkt 2a p.b. Ponadto podkreślili, że zgodnie z § 16 pkt 5 lit. b planu dla terenów oznaczonych symbolem 2 MN nowo powstała działka w wyniku podziału nieruchomości powinna mieć szerokość 30,00 m i minimalną powierzchnię 2000,00 m kw. W związku z tym, skoro w tej sprawie powierzchnia działek inwestycyjnych wynosi 4871 m kw. to nie budzi wątpliwości, że w związku z celem ograniczenia procesów urbanizacyjnych założeniem było, aby pojedynczy segment znajdował się na nieruchomości o w/w parametrach, co ma związek z charakterystycznymi cechami współczesnej zabudowy rezydencjonalnej.

Pismem z [...] grudnia 2021 r. uczestnik postępowania M. sp. z o.o. z/s w [...], dalej "Spółka" wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną. Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej K. i P. T. oraz zasądzenie od Skarżących kasacyjnie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka odniosła się szczegółowo do zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić jednak należy, że Skarżący, których skarga została uwzględniona przez Sąd pierwszej instancji wnosząc niniejszą skargę kasacyjną w istocie domagają się zmiany stanowiska Sądu pierwszej instancji, który ich zdaniem błędnie uznał, że projektowana inwestycja jest zgodna z § 16 m.p.z.p. stanowiąc zabudowę mieszkalną jednorodzinną w zabudowie szeregowej. Skarżący uważają, że konstrukcja zaprojektowanych budynków powoduje, że nie można ich uznać za pojedyncze segmenty, a tym samym za budynek mieszkalny jednorodzinny. Zaprojektowane budynki nie spełniają kryterium samodzielności konstrukcyjnej, w szczególności nie stanowi o tym wyłącznie ściana oddzielenia przeciwpożarowego. W ocenie Skarżących, budynkiem jednorodzinnym jest zawsze jeden budynek, wolno stojący, nie otoczony innymi budynkami.

Osią sporu w rozpoznawanej sprawie jest zatem kwestia, czy projektowany zespół [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej odpowiada definicji budynku jednorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 2a pr.b., a tym samym, czy zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z zapisem § 16 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na tym terenie przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Skarżący kasacyjnie nie mają racji podnosząc zarzut naruszenia art. 3 pkt 2a pr.b. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.b. w zw. z art. 35 ust. 4 pr.b. w zw. z § 2 pkt 2, 5 i 8 i § 16 pkt 1 planu przez wadliwe przyjęcie, że projektowany zespół 6 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej odpowiada definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w rozumieniu art. 3 pkt 2a pr.b.

Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2a pr.b. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Przepisy prawa budowlanego nie zawierają odrębnych definicji pojęć zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej, bliźniaczej, szeregowej, czy też grupowej, jednak praktyka architektoniczna wypracowała zasadniczo jednolite ich rozumienie przyjmujące, że pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej wolno stojącej, rozumie się budynki, które żadną ścianą nie przylegają do siebie nawzajem, natomiast pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej szeregowej rozumieć trzeba ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami. Nie może przy tym budzić wątpliwości warunek, że zabudowę szeregową tworzyć może wyłącznie ciąg budynków, a zatem każdy z trzech lub więcej budynków przylegających do siebie stanowić powinien z punktu widzenia techniczno-budowlanego konstrukcyjnie samodzielną całość. O tym, jaką kwalifikację należy nadać określonej zabudowie przesądzają konkretne rozwiązania konstrukcyjne (techniczno-budowlane) zaprojektowanych obiektów (zob. wyrok NSA z 5 marca 2024 r., II OSK 2126/21; publ. CBOSA). W wyroku z 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1601/08, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) podkreślił także, że "posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej mimo, że ściany działowe między poszczególnymi budynkami posadowione zostały na wspólnym fundamencie. Także istnienie wspólnego dachu nie wyłącza "a priori" możliwości zakwalifikowania budynku jako stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych poddasza, tym bardziej gdy w budynku zaprojektowano ścianę oddzielenia pożarowego od fundamentu aż po dach". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że o samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb, czy garaży (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 786/16, CBOSA). Domy jednorodzinne cechuje identyczność wyglądu elewacji, kształtu bryły, kubatury, powierzchni zabudowy, choć nie jest to konieczne. W każdym przypadku ocena danego projektu budynku jednorodzinnego pod kątem jego kwalifikacji jako domu wolno stojącego albo w zabudowie bliźniaczej powinna być indywidualna i dokonywana w oparciu nie tylko o kryterium samodzielności konstrukcyjnej, ale też samodzielności funkcjonalnej (sposobu wykorzystywania) (wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 2952/18, LEX nr 3072402). Mając na uwadze powyższe, należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaprojektowana w pierwszym etapie inwestycji budowa sześciu budynków zawierających maksymalnie dwa mieszkania, wydzielone samodzielnymi ścianami przeciwpożarowymi klasy odporności ogniowej, w pionie od fundamentu do przekrycia dachu, zaprojektowane jako NRO, posiadające osobne wejścia do budynku, osobne przyłącza, co oznacza, że każdy z nich może funkcjonować samodzielnie - spełniają definicję budynku jednorodzinnego mieszkalnego w zabudowie szeregowej. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił trafną argumentację, akceptując stanowisko organów orzekających w sprawie, że objęte przedmiotowym projektem budowlanym domy jednorodzinne są konstrukcyjnie samodzielne. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że samodzielność konstrukcyjna oznacza także niemożność korzystania z jakichkolwiek elementów innego budynku, a budynki mogą istnieć i spełniać swoje funkcje niezależnie od sąsiednich budynków. I taką cechę posiadają zaplanowane budynki. Zaprojektowane budynki mieszkaniowe jednorodzinne są wobec tego zgodne z funkcją określoną w § 16 pkt 1 planu. Skarżący kasacyjne w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeroko polemizuje z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 2a pr.b., która przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie także m.in. budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie szeregowej. Sąd I instancji słusznie zatem podkreślił, że wobec normatywnej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie muszą to być – jak tego oczekują skarżący – wyłącznie budynki wolnostojące, z wyłączeniem zabudowy szeregowej czy bliźniaczej.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.b. w zw. z art. 35 ust. 4 pr.b. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wymagania do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy złożony projekt budowlany jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], a także polityką przestrzenną gminy określoną w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z 2015 r.

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.b. stanowił w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Natomiast ust. 4 tego artykułu brzmiał: "w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę".

Po pierwsze jak to wyżej wyjaśniono, przedmiotem projektu budowlanego jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie szeregowej. Taka zabudowa jest zgodna z ustaleniami § 16 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym teren inwestycji oznaczony został jako 2MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zaakcentować tu należy, że przepis ten nie ogranicza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do budynków jednorodzinnych wolnostojących, nie określa rodzaju rozwiązań projektowych dla tego typu budynków, lecz w sposób ogólny stanowi o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, przez którą należy rozumieć w myśl art. 3 pkt 2a pr.b. także zabudowę jednorodzinną szeregową. Tym samym projekt budowlany będąc zgodnym z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.b. w zw. z art. 35 ust. 4 pr.b.

Skarżący uzasadniając powyższy zarzut kasacyjny wskazywali także, że projekt budowlany jest sprzeczny z polityką przestrzenną gminy określoną w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] z 2005 r., które rejon inwestycji określa jako obszar trwałej, ukształtowanej struktury mieszkaniowej, jednorodzinnej. W zakresie standardów kształtowania zabudowy i zagospodarowania tego terenu przewiduje się w Studium zabudowę do dwóch kondygnacji typu willowego lub rezydencjonalnego, działki minimum 1000 m kw., a w zabudowie rezydencjonalnej do 2500 m kw.

Powyższe stanowisko skargi kasacyjnej nie jest trafne. Dyspozycja art. 35 ust.1 pkt 1 pr.b. jest jednoznaczna. Badanie zgodności rozwiązań projektowych z planem zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje czynienia ustaleń co do zgodności z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W art. 35 ust. 1 pr.b. ustawodawca określił zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego a nie z zapisami studium, które nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego.

Skarżący podnieśli również, choć w tym zakresie zarzutu skargi kasacyjnej nie sformułowali, że zgodnie z § 16 pkt 5 lit. b planu dla terenów oznaczonych symbolem 2 MN nowo powstała działka w wyniku podziału nieruchomości powinna mieć szerokość 30,00 m i minimalną powierzchnię 2000,00 m kw. W związku z tym, skoro w tej sprawie powierzchnia działek inwestycyjnych wynosi 4871 m kw. to nie budzi wątpliwości, że założeniem było, aby to pojedynczy segment znajdował się na nieruchomości o w/w parametrach. Pomijając rozważania, co do zabudowy rezydencjonalnej na terenie inwestycyjnym jako, że plan nie ustala takich wymagań, zauważyć należy, że zgodnie art. 93 ust.1 zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024r. poz. 1145 t.j.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Podział ewidencyjny nieruchomości inwestycyjnej będzie zatem możliwy tylko w granicach dopuszczonych przez plan miejscowy, jako że pełni służebną rolę względem planu miejscowego. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy będzie zatem miał na uwadze i to, że przy projektowanych budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na powierzchni 4871 m kw. może nie być możliwe dokonanie podziału nieruchomości inwestycyjnej (działki nr ewid. [...] i [...]) na działki ewidencyjne tak, aby dochować minimalną ich powierzchnię, o jakiej mowa w § 16 pkt 5 lit. b planu.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności wyjaśnia istotę problemu prawnego w tej sprawie tj. zgodność projektowanej inwestycji z m.p.z.p., w tym konstrukcyjną samodzielność zaprojektowanych mieszkalnych budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA: z dnia 29 lutego 2008 r., II FSK 1801/06 czy wyrok z 7 grudnia 2022 r. II OSK 2406/22).

Zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. także uznać należy za nietrafny. Przepis ten wyznacza normę prawną mającą charakter zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w związku z czym, co do zasady, nie może zostać naruszony bez naruszenia szczegółowych przepisów normujących postępowanie. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazali takich przepisów. Poza tym, wojewódzki sąd administracyjny nie stosował art. 8 k.p.a., nie mógł więc naruszyć tego przepisu.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku M. sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwgi na brak podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia. Przepis art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje bowiem zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.