Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2009/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 3 ust. 1, art. 6, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 202/22 w sprawie ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od W. Z. na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 202/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi W. Z. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 23 sierpnia 2021 r., nr WI-I.7840.3.34.2021.ZK.

Zaskarżoną decyzją umorzono zainicjowane przez W. Z. postępowanie odwoławcze w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 3 grudnia 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu E. S. pozwolenia na przebudowę lokalu nr [...], ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia strychu na część lokalu – przy ul. [...] w Gdańsku, na działce nr [...], obręb [...].

W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z Wojewodą, że W. Z. nie jest legitymowany do zaskarżenia uzyskanego przez E. S. pozwolenia na przebudowę. Podkreślił, że w trakcie postępowania przez organem odwoławczym Sąd Okręgowy w Gdańsku w wyroku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt XV C 1280/20, uwzględniając powództwo W. Z. przeciwko Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w Gdańsku, uchylił uchwałę nr [...] z dnia 28 maja 2020 r. w przedmiocie zmiany przeznaczenia części nieruchomości wspólnej. Uchwała ta stanowiła właśnie tytuł prawny E. S. do dysponowania nieruchomością na cele planowanej przebudowy i zagospodarowania na cele mieszkalne części nieruchomości wspólnej, to jest strychu o powierzchni około 27,97 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przypomniał dalej, że przyczyną umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego przez W. Z. było uznanie, że wnoszący odwołanie jako właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...], w którym ma zostać zrealizowane zamierzenie inwestycyjne, nie posiada indywidualnego interesu prawnego, a legitymację do wniesienia odwołania miała mieć wyłącznie Wspólnota reprezentująca wszystkich mieszkańców budynku.

Odnosząc się do powyższego Sąd pierwszej instancji przytoczywszy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") przyznał, że w sytuacji, gdy ustalonym obszarze oddziaływania znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny, status strony przysługuje co do zasady wspólnocie mieszkaniowej, reprezentującej interesy wszystkich mieszkańców. Nie oznacza to jednak, że właściciele poszczególnych lokali mieszkalnych nie mogą uzyskać przymiotu strony w takim postępowaniu. Warunkiem uzyskania takiego statusu jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku mając na względzie art. 28 P.b., art. 28 K.p.a. oraz przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 z późn. zm., dalej "u.w.l."), zwłaszcza art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 i 4, organ odwoławczy trafnie przyjął, że stroną w kontrolowanym postępowaniu jest zasadniczo Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w Gdańsku (zwana dalej "Wspólnotą"), która reprezentuje zarazem interesy mieszkańców – członków Wspólnoty. Zgodnie z art. 22 ust. 2 u.w.l. do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Art. 22 ust. 4 u.w.l. stanowi nadto, że połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość lub podział lokalu wymaga zgody właścicieli lokali wyrażonej w uchwale. W razie odmowy zainteresowany właściciel lokalu może żądać rozstrzygnięcia przez sąd.

Przenosząc powyższe na realia sprawy Sąd pierwszej instancji nie miał wątpliwości, że przebudowa i zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia strychu, czyli części wspólnej budynku przy ul. [...], zmierzająca do połączenia go z lokalem nr [...] w tym budynku, jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody współwłaścicieli podjętej w formie uchwały. Taka uchwała została podjęta 28 maja 2020 r. (nr 5/2020), stanowiąc zarazem tytuł prawny dla E. S. upoważniający do wykonania robót budowlanych.

Sąd zgodził się z organem, że właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy określonego lokalu może przysługiwać również przymiot strony, jeżeli planowana inwestycja bezpośrednio ogranicza sposób zagospodarowania lub użytkowania tegoż lokalu. Pomimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał jednak, że należało okolicznościach sprawy poczynić wnikliwsze ustalenia, czy skarżący może mieć status strony niezależnie od Wspólnoty.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że W. Z. w toku postępowania administracyjnego powoływał się na zainicjowane przez siebie przed sądem powszechnym postępowanie zmierzające do zakwestionowania legalności uchwały nr [...] z dnia 28 maja 2020 r. Co więcej, uzyskał korzystny dla siebie wyrok. Składając powództwo przeciwko Wspólnocie skarżący zdefiniował więc swój interes w opozycji do czynności podejmowanych przez Wspólnotę, a polegających na udzieleniu zgody inwestorce na przebudowę części wspólnej. Uwzględniając powództwo skarżącego Sąd Okręgowy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, "spersonalizował" interes skarżącego, nadając mu znaczenia prawnego. Jest to interes odmienny (przeciwny) w stosunku do interesu reprezentowanego przez Wspólnotę.

Sąd pierwszej instancji wziął przy tym pod uwagę, że pominięcie tej okoliczności, jako uzasadniającej w okolicznościach niniejszej sprawy uznanie interesu prawnego skarżącego, jako odmiennego od interesu Wspólnoty, wyklucza w zasadzie jakąkolwiek prawną możliwość kontestowania przez skarżącego wydanego pozwolenia na budowę. Tymczasem uchylenie uchwały nr [...] przez Sąd Okręgowy wymaga oceny z perspektywy wykazania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że organ odwoławczy niewłaściwie ocenił status skarżącego w postępowaniu administracyjnym, abstrahując od wydanego przez Sąd Okręgowy wyroku i uznając, bez analizy tego wyroku, że skarżący nie wykazał istnienia swojego własnego, indywidualnego interesu prawnego, odrębnego od interesu Wspólnoty, a także jego naruszenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ponownie orzekając organ odwoławczy powinien wyjaśnić status podmiotowy skarżącego, uwzględniając przede wszystkim wyrok wydany przez Sąd Okręgowy i rozważając, czy planowane przez inwestora prace nie naruszają uzasadnionych interesów skarżącego. Zdaniem Sądu brak tych rozważań oznacza wadliwość zaskarżonej decyzji, naruszającej art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 P.b. i art. 22 ust. 2 i 4 u.w.l.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi w całości. Organ zarzucił przy tym naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. poprzez uznanie, iż organ wadliwie przyjął, że odwołujący nie ma indywidualnego interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę, od którego zależy przyznanie statusu strony tego postępowania. Zdaniem Wojewody w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest wspólnota mieszkaniowa, którą w postępowaniu reprezentuje zarząd. Natomiast właściciel lokalu nie ma co do zasady przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b., mimo że przysługuje mu współwłasność nieruchomości. Wojewoda dostrzegł, że możliwa jest sytuacja, w której członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny i odrębny od interesu wspólnoty mieszkaniowej interes prawny, jednakże powinien wskazać konkretną okoliczność, która godzi w jego indywidualny interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania;

2. art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 6 i art. 21 ust. 1 u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organ wadliwie przyjął, iż odwołujący nie ma indywidualnego interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę, od którego zależy przyznanie statusu strony tego postępowania;

3. art. 28 P.b. w zw. z art. 22 ust. 2 i 4 u.w.l. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż organ niewłaściwie ocenił status skarżącego w postępowaniu administracyjnym, abstrahując od wniesionego powództwa oraz wydanego przez Sąd Okręgowy wyroku uchylającego uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia 28 maja 2020 r. Zdaniem Wojewody tymczasem w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, iż zgoda właścicieli na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu w odniesieniu do nieruchomości wspólnej nie wymaga dodatkowych zgód właścicieli lokali. Obrona praw właścicielskich w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie może nastąpić w oparciu o mechanizmy zabezpieczające prawa poszczególnych członków wspólnoty wynikające z ustawy o własności lokali;

4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uznanie, że organ nie dokonał analizy wydanego przez Sąd Okręgowy wyroku z dnia 30 czerwca 2021 r. oraz nie rozważył, czy planowane prace nie naruszają uzasadnionych interesów skarżącego. W niniejszej sprawie organ dokonał takiej oceny z uwzględnieniem wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy oraz wykazał brak po stronie skarżącego indywidualnego interesu prawnego do wniesienia odwołania, co obligowało organ do umorzenia postępowania odwoławczego;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów i zastosował określone w ustawie P.p.s.a. środki kontroli legalności, a w konsekwencji uchylił zaskarżone rozstrzygniecie, choć postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad polegającą na naruszeniu tak prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewody jest trawne, zwłaszcza co do podniesionego zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Jak wiadomo, krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę determinuje nie posiadanie interesu prawnego, ale wyznacza go status właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 P.b.). Z kolei przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. (art. 3 pkt 20 P.b.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy W. Z. z tytułu własności lokalu nie uzyskał na mocy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. statusu strony w postępowaniu o udzielenie E. S. pozwolenia na przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczenia strychu na część lokalu nr [...] przy ul. [...]. Trzeba bowiem stanowczo podkreślić to właśnie regulacja z art. 28 ust, 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. powinna być punktem wyjścia do oceny badanego zagadnienia, a nie – jak argumentował Sąd pierwszej instancji – kategoria interesu prawnego.

Metoda ustalania stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę wymaga określenia dwóch determinantów: zakresu oddziaływania obiektu budowlanego, a jeżeli takie oddziaływanie poza obiekt czy działkę inwestora wykracza, kręgu właścicieli, użytkowników wieczystych, względnie zarządców nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dość nietypową, ponieważ roboty zaplanowano nie w obrębie działki gruntu, ale w obrębie lokalu stanowiącego odrębną własności i w obrębie części wspólnych budynku. Tak czy inaczej, roboty te dotyczą sprecyzowanych pomieszczeń i ich oddziaływanie nie ogranicza zabudowy ani zagospodarowania żadnych innych lokali w budynku. Nawet więc, jeśliby w drodze analogii zastosować art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. nie do oddziaływania pomiędzy działkami gruntu, ale do oddziaływania pomiędzy lokalami, to i tak – w warunkach niniejszej sprawy – takiego oddziaływania zidentyfikować nie można. Roboty zaplanowane przez E. S. nijak nie można postrzegać jako tworzących "obszar oddziaływania obiektu" poza pomieszczeniami inwestorki i pomieszczeniem strychu nad jej lokalem.

W tym miejscu należy dodać, że Wojewoda, zważając, iż W. Z. zamieszkuje w lokalu budynku przy ul. [...], pismem z dnia 24 maja 2021 r. wezwał go do przedstawienia argumentów na potrzebę badania jego legitymacji, jako strony.

W. Z. w piśmie z dnia 10 czerwca 2021 r. wyjaśnił, że upatruje swojego interesu w tym, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.w.l. przysługuje mu udział w nieruchomości wspólnej. Zwrócić należy przy tym uwagę na fakt, że skarżący nie przedstawił żadnej relacji pomiędzy projektowaną przez E. S. przebudową, a przysługującym mu indywidualnie prawem własności w obrębie jego lokalu.

Skoro skarżący wywodzi swą legitymację w postępowaniu o pozwolenie na budowę wyłącznie w oparciu o współwłasność części wspólnych budynku, to konsekwentnie należy zastanowić się, czy może on, chociażby w wyjątkowych przypadkach, działać we własnym imieniu, ale nie w oparciu o prawo własności swojego lokalu, ale wyłącznie w oparciu o prawo współwłasności części wspólnej budynku? Rozważania w tym zakresie można uzupełnić o robocze założenie, że z uwagi na zakres prac w obrębie części wspólnych, owe części wspólne budynku potraktujemy – na zasadzie analogii – jako nieruchomość objętą obszarem oddziaływania obiektu budowlanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do wyprowadzania tezy o możliwości samodzielnego działania przez jednego z właścicieli lokali, ale nie z powołaniem na szczególne okoliczności indywidualnie dotyczące sfery jego lokalu, natomiast w oparciu o prawo współwłasności części wspólnej. W takiej konfiguracji znajdą zastosowanie przepisy, które Wojewoda trafnie wskazuje w skardze kasacyjnej jako naruszone: art. 6 i art. 21 ust. 1 u.w.l. Zgodnie z tymi regulacjami: "Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana" (art. 6 u.w.l.). "Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali" (art. 21 ust. 1 u.w.l.).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że nie ma większego znaczenia fakt, iż W. Z. wystąpił przeciwko Wspólnocie z powództwem kwestionując uchwałę nr [...] z dnia 28 maja 2020 r. w przedmiocie zmiany przeznaczenia części nieruchomości wspólnej, która z kolei stanowiła tytuł prawny E. S. do dysponowania nieruchomością na cele planowanej przebudowy i zagospodarowania na cele mieszkalne części nieruchomości wspólnej – strychu. Nie ma również znaczenia, że Sąd Okręgowy w Gdańsku w wyroku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt XV C1280/20 uchylił uchwałę nr [...] z dnia 28 maja 2020 r. Postępowanie przed sądem powszechnym dotyczące uchwały nr [...] jest właściwą drogą ochrony indywidualnych praw właściciela lokalu, w sytuacji, gdy chce on kwestionować działania wspólnoty. Zbyt daleko idące jest jednak stanowisko – a takie zostało zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku – że wygranie przed sądem powszechnym sporu dotyczącego uchwały wspólnoty mieszkaniowej zezwalającej na określone roboty budowlane w obrębie części wspólnych, legitymuje danego właściciela lokalu do działania jako strona w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na te roboty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wewnętrzne stosunki pomiędzy poszczególnymi właścicielami lokali a wspólnotą mieszkaniową nie zmieniają statusu tych pierwszych. Właściciel nie nabywa w szczególności prawa do samodzielnego reprezentowania udziału we współwłasności części wspólnych, choćby jego stanowisko czy interes były w opozycji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma dostatecznie silnych racji, aby poszukiwać metod zapewnienia właścicielowi lokalu – znajdującemu się w takiej sytuacji jak W. Z. – prawa do kwestionowania pozwolenia na budowę dotyczącego części wspólnych. Należy mieć świadomość, że przecież uchylenie uchwały zezwalającej na roboty w obrębie części wspólnych, wyklucza możliwość realizacji takich robót. Ochrona członka wspólnoty mieszkaniowej, który sprzeciwiał się uchwale, jest zatem faktycznie zapewniona. Natomiast pozwolenie na budowę, które uzyskał inwestor, należy postrzegać w kategoriach koniecznego zezwolenia administracyjnego niezbędnego dla rozpoczęcia robót. Jego istnienie w obrocie nie naruszy praw innych właścicieli, skoro i tak inwestor nie będzie mógł z niego uczynić użytku (wobec odpadnięcia podstawy do rozpoczęcia prac w obrębie części wspólnych budynku i przekraczających zakres zwykłego zarządu).

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną Wojewody za zasadną i orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Zarazem, podzielając stanowisko organu, że W. Z. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zakończonego decyzją wydaną na rzecz E. S., Sąd zdecydował się jednocześnie rozpoznać skargę i oddalić ją na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Uznał, że wobec powyższych, zasadniczych ustaleń, byłby to zabieg zbędny.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi kasacyjnej wysokości 250 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 132 akt sądowych) oraz wynagrodzenie radcy prawnego odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).