Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 858/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 2 pkt 5, art. 72 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1212
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art. 11, art. 141 § 4, art. 153, art. 174 pkt 1 i 2, art. 176
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 § 1, art. 217 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 772/22 w sprawie ze skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 września 2022 r. nr SKO.4121.87.2022 w przedmiocie unieważnienia egzaminów państwowych na prawo jazdy kat. B 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od E. F. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 772/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi E. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 września 2022 r., nr SKO.4121.87.2022, w przedmiocie unieważnienia egzaminów państwowych na prawo jazdy kat. B, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 1 lipca 2022 r., nr 6/N/2022, oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej E. F. 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 14 września 2022 r., nr SKO.4121.87.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej – "k.p.a."), art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm., dalej – "u.k.p."), oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania E. F. od decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego nr 6/N/2022 z dnia 1 lipca 2022 r. o unieważnieniu egzaminów państwowych na prawo jazdy kat. B:

a) część teoretyczna 26 listopada 2021 r. – egzaminator J. C.,

b) część praktyczna w dniach:

• 19 stycznia 2022 r. – egzaminator T. T.,

• 3 lutego 2022 r. – egzaminator A. Z.,

- przeprowadzonych w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w Łodzi, z udziałem E. F., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu tej decyzji, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie nie należy do kategorii decyzji uznaniowych. Stosując przepisy u.k.p., organ administracji jest zobowiązany do jej wydania, gdy zaistnieją łącznie dwie przesłanki, tj. egzamin przeprowadzony został w sposób niezgodny z przepisami ustawy oraz ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na wynik tego egzaminu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Sąd Rejonowy w Mysłowicach wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II K 384/18, orzekł, że właściciel Ośrodka Szkolenia Kierowców z siedzibą w M. – K. P. dopuścił się przestępstwa, bowiem w dokumencie w postaci zaświadczenia nr 74/2015 z dnia 23 grudnia 2015 r. poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mającej znaczenie prawne, a mianowicie ukończenia przez E. F. wszystkich wymaganych przez ustawę zajęć szkoleniowych, tj.:

• odbycia wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy zajęć części teoretycznej przeprowadzonych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem,

• ukończenia wymaganego przez art. 23 ust. 4 ustawy egzaminu teoretycznego i praktycznego wewnętrznego,

• odbycia wymaganej przez art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy nauki udzielenia pierwszej pomocy przeprowadzonej w formie wykładów i zajęć praktycznych.

K. P., w celu użycia za autentyczny, podrobił dokument w postaci zaświadczenia nr 74/2015 z dnia 23 grudnia 2015 r. poprzez nakreślenie w nim podpisów instruktora prowadzącego S. R. Ponadto w karcie przeprowadzonych zajęć nakreślił podpisy instruktora prowadzącego S. R. oraz kursanta E. F., a także w celu użycia za autentyczny podrobił dokument z dnia 17 listopada 2015 r. w postaci arkusza przebiegu egzaminu praktycznego wewnętrznego poprzez użycie pieczątki instruktora S. R. i własnoręczne wypełnienie całości arkusza oraz nakreślenie podpisu S. R.

Na podstawie tak sfałszowanej dokumentacji E. F. przystąpiła do egzaminu teoretycznego w dniu 26 listopada 2021 r. (wynik pozytywny) i dwóch praktycznych w dniach 19 stycznia 2022 r. (wynik negatywny) i 3 lutego 2022 r. (wynik pozytywny).

Odnośnie do zasad przeprowadzania egzaminów, przywołując treść art. 23 ust. 2 pkt 1, art. 23 ust. 2 pkt 3, art. 23 ust. 4, art. 27 ust. 4, art. 50 ust. 2 pkt 5, art. 51 ust. 2 u.k.p. SKO stwierdziło, że jednym z koniecznych warunków dopuszczenia kandydata na kierowcę do egzaminu państwowego na prawo jazdy jest posiadanie zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia, bowiem zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p. nie może być egzaminowana osoba nieposiadająca zaświadczenia o ukończeniu szkolenia lub w stosunku do której nie zamieszczono w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w art. 51 ust. 2a pkt 1, informacji o ukończeniu takiego szkolenia. Warunki uzyskania zaświadczenia uprawniającego kandydata na kierowcę do przystąpienia do egzaminu państwowego w zakresie kategorii B prawa jazdy zostały wymienione w art. 27 ust. 4 u.k.p.

Fakt odbycia zajęć programowych każdorazowo jest potwierdzany w karcie przeprowadzonych zajęć, po ich zakończeniu, przez osobę prowadzącą zajęcia i osobę szkoloną. Po realizacji wszystkich obowiązkowych zajęć, w ramach szkolenia podstawowego, osoba kończąca szkolenia ma obowiązek złożyć egzamin wewnętrzny. Zaliczenie egzaminu wewnętrznego potwierdza instruktor prowadzący szkolenie w karcie przeprowadzonych zajęć. W przypadku gdy instruktor prowadzący nie przeprowadzał egzaminu wewnętrznego, ma obowiązek podpisać się na karcie przeprowadzonych zajęć obok instruktora lub wykładowcy przeprowadzającego ten egzamin. W trakcie realizacji części praktycznej egzaminu wewnętrznego instruktor wypełnia arkusz przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego i wyszczególnia błędy popełniane przez osobę szkoloną. Po zakończeniu tej części egzaminu, arkusz przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego podpisują instruktor prowadzący egzamin, instruktor, który prowadził szkolenie i osoba szkolona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że rozpatrywany stan faktyczny wypełnia obie ustanowione w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. przesłanki, a mianowicie, że egzamin przeprowadzony został w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na wynik tego egzaminu ze względu na prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Mysłowicach, w którym Sąd ten orzekł, że właściciel Ośrodka Szkolenia Kierowców z siedzibą w M., tj. K. P., poświadczył nieprawdę w zakresie odbycia obowiązkowych zajęć przez stronę w ramach szkolenia podstawowego, a także sfałszował podpisy instruktora prowadzącego S. R., jak i strony, zarówno na samym zaświadczeniu, jak również na karcie przeprowadzonych zajęć oraz w arkuszu przebiegu części praktycznej egzaminu wewnętrznego, dodatkowo użył pieczątki instruktora S. R. i własnoręcznie wypełnił całość przedmiotowego arkusza, do czego nie był uprawniony, oraz podpisał ten arkusz w imieniu instruktora S. R.

Ustosunkowując się do sformułowanych przez stronę zarzutów, SKO podniosło, że nie ma możliwości sanowania nieprawidłowo przeprowadzonego egzaminu na prawo jazdy przez pozytywny wynik egzaminu państwowego, co w konsekwencji stanowi o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu.

Kontrolując legalność wymienionej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem.

Sąd I instancji podniósł na wstępie, że postępowanie toczące się przed organami administracji publicznej zainicjowane zostało w związku z otrzymaniem przez organ I instancji prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Mysłowicach z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II K 384/18, którym skazano właściciela ośrodka szkolenia kierowców, m.in. za czyn polegający na wydaniu zaświadczenia 74/2015, poświadczającego nieprawdę o ukończeniu przez skarżącą szkolenia podstawowego. W oparciu o wspomniane orzeczenie Marszałek Województwa Łódzkiego unieważnił egzamin państwowy skarżącej na prawo jazdy kategorii B w zakresie teoretycznym i praktycznym. Organ I instancji, wydając powyższą decyzję powołał się na art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p., który przewiduje obowiązek unieważnienia egzaminu państwowego, jeżeli egzaminowi została poddana osoba, która nie posiada zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia lub w stosunku do której nie zamieszczono w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w art. 51 ust. 2a pkt 1 u.k.p., informacji o ukończeniu takiego szkolenia - nie dotyczy części teoretycznej egzaminu państwowego. Fakt ten wynikał z treści orzeczenia sądu powszechnego, na mocy którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa polegającego na poświadczeniu nieprawdy odnośnie przeprowadzonych zajęć i szkoleń. Decyzję tę utrzymał w mocy organ odwoławczy, wskazują jednak inną podstawę rozstrzygnięcia, to jest art. 72 ust. 1 pkt 2 u.k.p. Przepis ten przewiduje obowiązek unieważnienia egzaminu państwowego przeprowadzonego w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik.

Treść uzasadnień orzeczeń organów obu instancji wskazywała w ocenie Sądu I instancji na brak odniesienia się do następstw wydanych decyzji z punktu widzenia sytuacji prawnej strony postępowania, jak również ich oceny z perspektywy nałożonego na organy obowiązku wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. in fine). Organy całkowicie pominęły regulacje zawarte w Dziale I, rozdziale 2 k.p.a. (zasady ogólne), koncentrując się wyłącznie na treści art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p. lub art. 72 ust. 1 pkt 2 i wynikającej z nich podstawy do unieważnienia egzaminu państwowego.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji, uzyskawszy informację odnośnie do treści wyroku Sądu Rejonowego w Mysłowicach z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II K 384/18, mocą którego skazano osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców za popełnienie przestępstwa poświadczenia nieprawdy, wszczął postępowanie administracyjne, aby w jego efekcie stwierdzić nieważność egzaminu państwowego w zakresie teoretycznym i praktycznym. Unieważnienie egzaminu nastąpiło po upływie kilku miesięcy po jego zdaniu przez skarżącą. Oznacza to, że przez ten okres skarżąca pozostawała w usprawiedliwionym przekonaniu co do legalności posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Kwalifikacje strony potwierdzone zostały poprzez szereg czynności o charakterze urzędowym: ukończenie kursu prowadzonego przez uprawniony podmiot, zdanie państwowego egzaminu, wydanie decyzji i uzyskanie dokumentu potwierdzającego uprawnienia, które na żadnym etapie nie były kwestionowane. Jakkolwiek powzięcie przez organ informacji o popełnieniu przestępstwa, polegającego na poświadczeniu nieprawdy przez osobę prowadzącą ośrodek szkolenia kierowców, o którym mowa w art. 28 u.k.p., uzasadniało wszczęcie postępowania administracyjnego, to jednak zarazem obligowało do szczególnie wnikliwego zbadania wszystkich aspektów sprawy i rozważenia wszelakich następstw potencjalnego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu I instancji, żaden z organów w uzasadnieniach wydanych decyzji nie odniósł się do kwestii następstw unieważnienia egzaminu państwowego z perspektywy strony postępowania. Tymczasem w art. 7 k.p.a. nałożono na organ obowiązek wyważania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Z regulacji tej nie wynika bezwzględny prymat interesu społecznego nad indywidualnym, co z kolei prowadzi do wniosku, iż w sytuacji kolizji tych interesów organ powinien w sposób czytelny wyjaśnić powody, dla których uznał prymat jednego z nich nad drugim.

Sąd I instancji podniósł, że organy całkowicie pominęły fakt, iż strona mogła pozostawać w przekonaniu, że uzyskane przez nią uprawnienia do kierowania pojazdami zostały nabyte w sposób legalny, zaś z orzeczenia sądu powszechnego nie wynika, aby skarżąca w jakikolwiek sposób przyczyniła się do dokonania wskazanego w nim przestępstwa, ani też aby miała świadomość jego zaistnienia. W takich okolicznościach ze szczególną wnikliwością należało rozważyć wszystkie konsekwencje negatywnej dla strony decyzji, zwłaszcza zaś ustalić, czy ochrona interesu społecznego rzeczywiście uzasadnia nadwyrężenie zaufania strony do organów państwa.

Sąd I instancji podkreślił, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców i wymaga uzyskania wpisu do rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców (art. 28 ust. 1 u.k.p.). Celem takiej regulacji jest m.in. to, że ośrodek szkolenia kierowców i jego kierownik wykonują szereg czynności administracyjnych (wymienionych w art. 27 u.k.p.). Pełni więc rolę organu administrującego w znaczeniu funkcjonalnym i co najmniej w zakresie wydawania zaświadczeń stosuje się do niego przepisy k.p.a. (art. 1 pkt 4 k.p.a.) ze wszystkimi tego konsekwencjami. Podejmując decyzję o szkoleniu w takim ośrodku, kandydat na kierowcę ma prawo oczekiwać, że spełnione są wszystkie wymagania wynikające z przepisów.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 43 ust. 1 u.k.p., starosta prowadzi nadzór w zakresie zgodności prowadzenia szkolenia osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem lub pojazdami silnikowymi, kursu dla kandydatów na instruktorów i kandydatów na wykładowców oraz dla instruktorów i wykładowców, z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy. Ponadto, stosownie do art. 43 ust. 1 pkt 1 u.k.p. w ramach tego nadzoru organ ten prowadzi również kontrolę działalności ośrodka szkolenia kierowców. Osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, podejmując szkolenie w legalnie działającym ośrodku prowadzącym taką działalność i pozostającym pod nadzorem organu, ma więc usprawiedliwione podstawy, aby oczekiwać, że zaświadczenie wystawione przez taki ośrodek jest legalne i tym samym może stanowić podstawę dopuszczenia jej do egzaminu państwowego, a po jego zdaniu, do uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami.

Sąd I instancji wskazał, że kwestia ochrony praw nabytych w przypadku uprawnień o charakterze publicznym (a więc wynikających z aktów organów administracji publicznej) nabiera szczególnego znaczenia. Bez dokonania dogłębnej analizy przepisów prawa, trudno jest więc przejść do porządku nad stwierdzonymi faktami i przyjmując ściśle formalistyczny punkt widzenia uznać, że fakt poświadczenia nieprawdy w dokumentacji prowadzonej przez ośrodek szkolenia kierowców stanowi wystarczającą podstawę do unieważnienia egzaminu państwowego. Takie podejście pozostaje w oczywistej kolizji nie tylko z zasadami ogólnymi wyrażonymi w art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., lecz również z art. 2 Konstytucji RP.

Sąd I instancji uznał, że instytucja unieważnienia egzaminu państwowego umożliwia realizację kompetencji nadzorczych marszałka województwa i reagowania na naruszenia przepisów prawa w procesie egzaminowania kandydatów na kierowców. Badając jednak wadliwość tego typu procesu i oceniając ujawnione nieprawidłowości, organ nie może zarazem zupełnie abstrahować od okoliczności związanych z powstaniem owej wadliwości ani też jej następstwami dla strony. Takiej ocenie służą, m.in. zasady ogólne k.p.a., które znajdują zastosowanie w każdym rodzaju postępowania przewidzianego kodeksem, o ile sama ustawa nie wyłącza lub nie ogranicza ich stosowania. W przypadku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie unieważnienia egzaminu państwowego brak jest takich ograniczeń. Tym samym, nawet uwzględniając art. 6 k.p.a., należało stwierdzić, że ocena okoliczności niniejszej sprawy nie powinna ograniczać się wyłącznie do ustalenia wystąpienia przesłanki opisanej w art. 72 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 5 u.k.p., lecz wymagała również wzięcia pod uwagę konsekwencji, jakie pociąga za sobą unieważnienie egzaminu, w tym zarówno tych dla strony i tych społecznych. W tym właśnie celu ustawodawca stworzył możliwość sięgnięcia do określonego systemu aksjologicznego poprzez klauzulę zawartą w art. 7 k.p.a. Dopiero wszechstronne rozważanie tych kwestii może stanowić podstawę do wydania finalnego rozstrzygnięcia administracyjnego.

Według Sądu I instancji, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy doszło do kolizji pomiędzy zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) a zasadą zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz obowiązkiem wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Odwołując się do poglądu wyrażonego w wyrokach NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2445/14 oraz z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 663/15, w myśl którego organy stosujące prawo – w tym sądy i organy administracji publicznej – są w takich przypadkach obowiązane do odpowiedniego wyważenia wszystkich wchodzących w grę wartości konstytucyjnie chronionych, kierując się zasadą proporcjonalności, Sąd I instancji stwierdził, że interes społeczny powinien być w odpowiedni sposób wyważony ze słusznym interesem obywatela, co wymagało uwzględniania przede wszystkim takich okoliczności rozpatrywanej sprawy, jak: upływ czasu, zachowanie strony będącej adresatem decyzji, a także rodzaj i przyczyny naruszenia prawa.

Przyznając, że wymienione orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w odmiennych stanach faktycznych, Sąd I instancji podkreślił jednak, że wyrażona w nich ocena dotyczy, podobnie jak w niniejszej sprawie, charakteru oraz skutków wydawanego przez ośrodek szkolenia kierowców zaświadczenia z art. 27 ust. 4 u.k.p., w warunkach późniejszego stwierdzenia przez właściwy sąd poświadczenia nieprawdy w tym dokumencie.

Zdaniem Sądu I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji powinny dogłębnie rozważyć okoliczności sprawy i kierując się nie tylko formalizmem, wydać rozstrzygnięcie uwzględniające całościowy kontekst sprawy. W szczególności, powinny wziąć pod uwagę nie tylko sam fakt stwierdzenia popełnienia przestępstwa, lecz również jego wpływ na wynik postępowania, w następstwie którego strona nabyła uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Organ powinien przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy przestępstwo polegające na sfałszowaniu zaświadczenia przez osobę prowadzącą ośrodek szkolenia musi bezwzględnie skutkować unieważnieniem egzaminu państwowego zdanego przez osobę, która nie posiadała wiedzy o sfałszowaniu dokumentacji. Nie zostało bowiem w postępowaniu wyjaśnione, ani tym bardziej udowodnione, że poświadczenie nieprawdy stwierdzone wyrokiem sądu karnego jest równoznaczne z nieodbyciem wymaganych zajęć. Z wyroku tego wynika jedynie fakt poświadczenia nieprawdy w zakresie wymaganych zajęć teoretycznych oraz nauki udzielania pierwszej pomocy. W aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie o ukończeniu szkolenia podstawowego przez skarżącą, z którego nie wynika, w jakich rodzajach zajęć uczestniczył kursant.

Sąd I instancji podniósł również, że jeżeli wszystkich wątpliwości istotnych dla wyjaśnienia powyższych kwestii nie uda się rozwiać w toku ponownie prowadzonego postępowania, wówczas organy skorzystają z zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.).

Odnosząc się zaś do zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ II instancji, Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 154 i następne k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz ma obowiązek rozstrzygnąć ją we własnym zakresie merytorycznie w ramach przedmiotu (rodzaju) sprawy. Organ odwoławczy nie może też ograniczyć się tylko do rozpatrzenia zarzutów podniesionych w odwołaniu. Realizując w postępowaniu odwoławczym przypisane mu funkcje orzecznicze, organ odwoławczy nie jest pozbawiony kompetencji do dokonywania ustaleń faktycznych, wyjaśniania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy też przeprowadzania dowodów. Stąd też, zmiana podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy nie stanowi naruszenia prawa zwłaszcza, że była to w istocie jedynie korekta kwalifikacji prawnej dokonana na skutek powtórnej subsumcji stanu faktycznego pod normę prawną.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Organ wniósł także o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1.naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawego i zebranego materiału dowodowego i wykroczono poza granice określone tą normą, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem na skutek błędnej wykładni art. 72 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z późń. zm.),

b) art. 72 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 5) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z późń. zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na:

- przyjęciu, że stwierdzenie sfałszowania zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w sytuacji gdy fałszerstwa dokonuje inna osoba niż kandydat na kierowcę nie stanowi podstawy do unieważnienia egzaminu na prawo jazdy, bowiem stanowi to ingerencję w ochronę praw nabytych, pomimo że brzmienie przywołanego przepisu jest jednoznaczne i w tym przypadku organy administracji publicznej podejmują rozstrzygnięcia o charakterze związanym;

- wywiedzeniu pozaustawowej przesłanki unieważnienia egzaminu państwowego na prawo jazdy w postaci konsekwencji, jakie pociąga za sobą unieważnienie egzaminu, w tym zarówno tych dla strony i tych społecznych,

c) art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z późń. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stwierdzenie sfałszowania zaświadczenia o ukończeniu szkolenia w sytuacji gdy fałszerstwa dokonuje inna osoba niż kandydat na kierowcę nie stanowi podstawy do unieważnienia egzaminu na prawo jazdy, bowiem stanowi to ingerencję w ochronę prawa nabytych, pomimo że brzmienie przywołanego przepisu jest jednoznaczne i w tym przypadku organy administracji publicznej podejmują rozstrzygnięcia o charakterze związanym,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 72 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z późń. zm.),

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późń. zm.) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności nie naruszono praw nabytych strony, tym bardziej, że decyzja o unieważnieniu egzaminu na prawo jazdy ma charakter związany, a istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów materialnych,

c) art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten ogranicza prejudycjalność wyroków karnych wyłącznie do wyroków skazujących, wydanych wobec strony postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy ustalenia tego wyroku dotyczyły wprost E. F.,

d) art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) poprzez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organu, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego wg norm przepisanych,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi w przedmiocie unieważnienia egzaminów państwowych na prawo jazdy kategorii B (część teoretyczna z dniu 26 listopada 2021 r.; część praktyczna w dniach: 19 stycznia 2022 r., 3 lutego 2022 r.) stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji – podobnie, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że nie podważając prawidłowości stanowiska organu administracji publicznej odnośnie do zaktualizowania się, określonej przepisem art. 72 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, przesłanki wydania decyzji o unieważnieniu egzaminów państwowych na prawo jazdy kat. B, a co za tym idzie nie podważając istoty oraz funkcji tego środka nadzoru – a to wobec skazania prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Mysłowicach z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II K 384/18, właściciela ośrodka szkolenia kierowców, za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów, w tym między innymi za czyn polegający na poświadczeniu nieprawdy w zaświadczeniu nr 74/2015 odnośnie do ukończenia przez skarżącą szkolenia podstawowego – Sąd I instancji stwierdził jednak, że kontrolowana decyzja nie może być uznana za zgodną z prawem. Nie uwzględnia bowiem "[...] konsekwencji jakie pociąga za sobą unieważnienie egzaminu, w tym zarówno dla strony i tych społecznych.", a jak podniósł "W tym właśnie celu ustawodawca stworzył możliwość sięgnięcia do określonego systemu aksjologicznego poprzez klauzulę zawartą w art. 7 k.p.a.", co miałoby prowadzić do wniosku, że "[...] wszechstronne rozważenie tych kwestii może stanowić podstawę do wydania finalnego rozstrzygnięcia [...]". Zwłaszcza, że "[...] w okolicznościach [...] sprawy doszło do kolizji pomiędzy zasadą legalizmu (art. 6 k.p.a.) a zasadą zaufania obywatela do organu (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz obowiązkiem wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.)." Organ administracji powinien więc wyjaśnić – jak podniósł Sąd I instancji – czy przestępstwo polegające na sfałszowaniu zaświadczenia przez osobę prowadzącą ośrodek szkolenia musi bezwzględnie skutkować unieważnieniem egzaminu państwowego przez osobę, która nie posiadała wiedzy o sfałszowaniu dokumentacji, a w postępowaniu nie zostało – jego zdaniem – [...] wyjaśnione, ani [...] udowodnione, że poświadczenie nieprawdy stwierdzone wyrokiem sądu karnego jest równoznaczne z nieodbyciem wymaganych zajęć. [...]. Z wyroku tego wynika jedynie fakt poświadczenia nieprawdy w zakresie wymaganych zajęć teoretycznych, egzaminu wewnętrznego oraz nauki udzielania pierwszej pomocy."

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkie te zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa bowiem zarzut z pkt 2. lit. d) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a.

Zwłaszcza, że jego ocena nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).

Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej (zob. s. 10 – 11) nie zawiera wskazanego i zarazem koniecznego elementu, co prowadzi do wniosku o braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego.

Tym bardziej, gdy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast – co trzeba podkreślić w odpowiedzi na omawiany zarzut, na gruncie którego skarżący kasacyjnie organ podważa również prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku z punktu widzenia zawartych w nim wskazań co do dalszego postępowania, o czym mowa jeszcze dalej – siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania skarżącego kasacyjnie organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem poprzez zarzut jego naruszenia nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Jeżeli tak, to wobec konstrukcji oraz uzasadnienia omawianego zarzutu kasacyjnego (zob. s. 10 – 11 skargi kasacyjnej), zarzut ten należy uznać za niezasadny również w zakresie, w jakim stawiane na jego gruncie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do wskazań co do dalszego postępowania, które nota bene stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jeżeli przy tym – co jest aż nadto oczywiste – kontrolowany wyrok Sądu I instancji nie ma waloru prawomocności, co oznacza, że wyrażona w jego uzasadnieniu ocena prawna nie ma waloru wiążącego, to nie sposób jest twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie miałoby dojść do naruszenia art. 153 p.p.s.a., albowiem nie zaktualizowały się przesłanki stosowania tego przepisu prawa, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Również więc we wskazanym zakresie omawiany zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Podkreślając, że ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09), a w tym kontekście – co nie mniej istotne – że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelności formułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także – jeżeli nie przede wszystkim – z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), trzeba stwierdzić, że skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie może odnieść, oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzut z pkt 2. lit. a) petitum skargi kasacyjnej.

Wobec enigmatyczności konstrukcji tego zarzutu, na gruncie którego podniesiono naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy [...] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [...] bowiem istota [...] sprawy sprowadza się do błędnej wykładni prawa materialnego w postaci art. 72 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy [...] o kierujących pojazdami [...]", wynikający z niego komunikat, nie jest ani zrozumiały, ani też czytelny. Wobec konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności, o której mowa była na wstępie, nie jest zaś – między innymi – dopuszczalne uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13.

Skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie może również odnieść zarzut z pkt 1. lit. a) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Jeżeli z przywołanego przepisu prawa wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do funkcji sądów administracyjnych oraz kryteriów kontroli działalności administracji publicznej, zaś w rozpatrywanej sprawie z całą pewnością nie została naruszona właściwość sądu administracyjnego, a sąd ten nie stosował innych kryteriów kontroli zaskarżonej decyzji, niż jej legalności (zgodność z prawem), to omawiany zarzuty trzeba uznać za niezasadny. Zwłaszcza, że skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, aby we wskazanym zakresie miało być jednak inaczej. O naruszeniu art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. – co również należy podnieść w odpowiedzi na omawiany zarzut kasacyjny – nie sposób jest wnioskować na podstawie argumentacji podważającej prawidłowość podejścia Sądu I instancji do rozumienia przepisów ustawy o kierujących pojazdami, albowiem mogą temu służyć zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a.

Za uzasadniony należało natomiast uznać zarzut z pkt 1. lit. b) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut błędnej wykładni art. 72 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami oraz – jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej – niewłaściwego zastosowania tego przepisu prawa, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Wobec istoty spornej w sprawie kwestii przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 72 przywołanej ustawy, Marszałek województwa, w drodze decyzji administracyjnej, unieważnia egzamin państwowy, jeżeli: 1) egzaminowi została poddana osoba, o której mowa w art. 50 ust. 2; 2) był przeprowadzony w sposób niezgodny z przepisami ustawy, a ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na jego wynik (ust. 1); Marszałek województwa unieważnia egzamin państwowy: 1) z urzędu; 2) na wniosek dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (ust. 2).

Uwzględniając treści przywołanego przepisu prawa oraz znaczenie konsekwencji wynikających z art. 67 ustawy o kierujących pojazdami, z którego wynika, że Marszałek województwa sprawuje nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych, o których mowa w art. 51, w ramach którego, między innymi, unieważnia egzamin (ust. 1 pkt 4), za oczywisty trzeba uznać wniosek – zwłaszcza, gdy odwołać się również do argumentu z systematyki wewnętrznej przywołanej ustawy (Rozdział 11 "Nadzór nad sprawdzaniem kwalifikacji") – że podejmowana na podstawie art. 72 ust. 1 tej ustawy decyzja w sprawie unieważnienia egzamin ma walor aktu nadzoru o cechach środka oddziaływania merytorycznego, którego przesłanką stosowania jest – między innymi – przeprowadzenie tego egzaminu w sposób niezgodny z przepisami ustawy oraz wpływ ujawnionych nieprawidłowości na jego wynik (pkt 2).

Powyższe nie jest bez znaczenia dla wniosku odnośnie do braku prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w omawianym zakresie.

Zwłaszcza, gdy podkreślić, że Sąd ten – o czym mowa była na wstępie – nie podważył prawidłowości stanowiska organu administracji publicznej w zakresie odnoszącym się do zaktualizowania się, określonej przepisem art. 72 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, przesłanki wydania decyzji o unieważnieniu egzaminów państwowych na prawo jazdy kat. B, a co za tym idzie wpływu ujawnionych nieprawidłowości na wynik egzaminu, co znajdowało swoje potwierdzenie w ustaleniach przywołanego prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Mysłowicach z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II K 384/18, którym skazano właściciela ośrodka szkolenia kierowców za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów. Mianowicie, za poświadczenie w zaświadczeniu nr 74/2015 z dnia 23 grudnia 2015 r. nieprawdy, co do okoliczności mających znaczenie prawne, to jest: odbycia wymaganych przez art. 23 ust. 2 pkt 1 przywołanej ustawy zajęć części teoretycznej przeprowadzanych w formie wykładów i ćwiczeń w zakresie podstaw kierowania pojazdem i uczestnictwa w ruchu drogowym, w zakresie obowiązków i praw kierującego pojazdem; ukończenia wymaganego przez art. 23 ust. 4 wskazanej ustawy egzaminu praktycznego i egzaminu teoretycznego wewnętrznego; odbycia wymaganej przez art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy nauki udzielania pierwszej pomocy przeprowadzanej w formie wykładów i zajęć praktycznych; a ponadto za podrobienie w celu użycia za autentyczny dokumentu w postaci zaświadczenia nr 74/2015 poprzez nakreślenie w nim podpisu instruktora prowadzącego; nakreślenia w dokumencie w postaci karty przeprowadzonych zajęć podpisu instruktora prowadzącego oraz strony; podrobienia, w celu użycia za autentyczny dokumentu w postaci arkusza przebiegu egzaminu praktycznego wewnętrznego poprzez użycie pieczątki instruktora prowadzącego i własnoręczne wypełnienie całości arkusza oraz nakreślenie podpisu instruktora.

Sąd I instancji nie uwzględnił w dostatecznym stopniu znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego wyroku, wdając się – bo tak właśnie należałoby to ocenić – w polemikę z jego ustaleniami, które wiążą sąd administracyjny co do popełnienia przestępstwa, a w konsekwencji, w nie mniej nieuzasadnioną – w tym również z tego powodu, że przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku judykaty NSA zapadły na gruncie zdecydowanie odmiennych stanów faktycznych, co przyznał również sam Sąd I instancji (por. s. 11), i co siłą rzeczy powoduje, że nie mogły być one uznane za przydatne w rozpatrywanej sprawie – polemikę z ustaleniami faktycznymi stanowiącymi podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Jeżeli w związku z powyższym podkreślić – uznając tym samym za usprawiedliwiony zarzut z pkt 2. lit. c) petitum skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie organ, jak wynika to z uzasadnienia wniesionego środka zaskarżenia (s. 6), podnosi naruszenie art. 11 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie – że związanie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego należy rozumieć w ten sposób, że wymieniony przepis prawa zakazuje sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami wyroku skazującego (zob. wyrok NSA dnia 8 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1557/13), a co więcej, że zasada wyrażona w art. 11 p.p.s.a. Pośrednio oddziałuje na przeprowadzane przez organ administracji ustalenia faktyczne, istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 3 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1534/07; 12 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 727/08), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ustalenia sądu karnego będące podstawą skazania za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów – stanowiących dowody odbycia szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii – dotyczyły istotnych elementów stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, którego ramy, a co za tym idzie konieczny zakres postępowania wyjaśniającego, wyznaczał przepis art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami.

Wobec treści tego przepisu prawa za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że zakres tego postępowania – będącego postępowaniem nadzorczym, o czym mowa była powyżej – wyznaczał również art. 50 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, z którego między innymi wynika, że nie może być egzaminowana osoba nieposiadająca zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że warunkiem koniecznym wydania decyzji o przyznaniu uprawnienia do kierowania pojazdami (art. 10 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami), jest kumulatywne ziszczenie się pozytywnych przesłanek jej podjęcia określonych w art. 11 tej ustawy, w tym między innymi, odbycia przez osobę, która wystąpiła z wnioskiem o wydanie prawa jazdy, szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii (pkt 3), potwierdzonego zaświadczeniem, o którym mowa w art. 27 ust. 4 wymienionej ustawy.

Z przepisu tego wynika zaś, że ośrodek szkolenia kierowców lub inny podmiot prowadzący szkolenie wydaje osobie ubiegającej się o uzyskanie, między innymi, uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, zaświadczenie o ukończeniu szkolenia, jeżeli osoba ta – co trzeba podkreślić – uczestniczyła w minimum 80% przewidzianych w programie zajęć, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 1 oraz w art. 23 ust. 5 pkt 1 (1 lit. a) i we wszystkich przewidzianych w programie zajęciach, o których mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz w art. 23 ust. 5 pkt 2 - 4 (pkt 1 lit. b) oraz uzyskała pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego lub ćwiczeń sprawdzających, o których mowa w art. 23 ust. 5 pkt 3 (pkt 2), a zaświadczenie to podpisuje – jak z kolei wynika to z ust. 5 przywołanego przepisu prawa – odpowiednio kierownik ośrodka szkolenia kierowców albo kierownik innego podmiotu prowadzącego szkolenie.

Jeżeli zaświadczenie – zgodnie z przepisem art. 217 § 1 k.p.a., do którego należy się odwołać w omawianym kontekście – stanowi urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, a jego walor należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa – jest ono bowiem oświadczeniem wiedzy potwierdzającym istnienie (w określonym czasie) określonych faktów lub stanu prawnego, co oznacza, że jest tym samym ich pochodną – to wobec celu oraz funkcji wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 4 ustawy o kierujących pojazdami nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że brak korespondencji treści wymienionego zaświadczenia z rzeczywistymi faktami lub stanem prawnym i potwierdzenie w nim "faktów" lub "stanu prawnego", które w rzeczywistości nie zaistniały oznacza, że pozbawione jest ono jakiegokolwiek waloru dowodowego, a co za tym idzie określonych jego funkcji. Jeżeli tak, to wobec określonych przepisem art. 11 wskazanej ustawy pozytywnych przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 10 ust. 1, trzeba stwierdzić, że takie zaświadczenie nie mogło stanowić podstawy oceny odnośnie do zaktualizowania się tej koniecznej przesłanki, którą jest odbycie przez wnioskodawcę szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii.

Powyższe – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – nie może pozostawać bez wpływu na wniosek odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, a mianowicie decyzji o unieważnieniu egzaminów państwowych na prawo jazdy kategorii B (część teoretyczna z dniu 26 listopada 2021 r.; część praktyczna w dniach: 19 stycznia 2022 r., 3 lutego 2022 r.). Egzaminy te nie zostały przeprowadzony zgodnie z przepisami ustawy, skoro przystępująca do nich osoba (strona skarżąca) nie legitymowała się wiarygodnym zaświadczeniem potwierdzającym odbycie szkolenia wymaganego do uzyskania prawa jazdy danej kategorii – zaświadczenie to zostało bowiem sfałszowane co do treści oraz podrobione co do podpisu instruktora, podobnie jak arkusz przebiegu egzaminu praktycznego wewnętrznego – co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że ujawnione nieprawidłowości miały wpływ na wynik tych egzaminów. Nie może być bowiem egzaminowana osoba nieposiadająca zaświadczenia o ukończeniu wymaganego szkolenia (art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami).

Uznając w związku z tym za zasadny zarzut z pkt 1. lit. c) petitum skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim skarżący kasacyjnie organ, jak wynika to z uzasadnienia wniesionego środka zaskarżenia (s. 5 – 6), podnosi naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami przez jego niewłaściwe zastosowanie, jako wzorca kontroli legalności zaskarżonej decyzji, za usprawiedliwiony należało również uznać zarzut niezasadnego przypisania organowi administracji publicznej naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. (pkt 2. lit. b) petitum skargi kasacyjnej).

Podkreślając w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów, że zakres postępowania wyjaśniającego w rozpatrywanej sprawie wyznaczał przepis art. 72 ust. 1 pkt 2 oraz art. 50 ust. 2 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, trzeba stwierdzić, że w postępowaniu nadzorczym regulowanym tą ustawą, którego wynik zmaterializował się w decyzji o unieważnieniu egzaminów państwowych na prawo jazdy kategorii B (część teoretyczna z dniu 26 listopada 2021 r.; część praktyczna w dniach: 19 stycznia 2022 r., 3 lutego 2022 r.), organ administracji publicznej (organ nadzoru) nie naruszył art. 7 k.p.a.

Decyzja wydawana na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 oraz art. 50 ust. 2 pkt 5 przywołanej ustawy – wobec jasno i wyraźnie określonych przesłanek jej podjęcia oraz konwencji językowej, którą operuje ustawodawca – nosi bowiem wszystkie cechy decyzji związanej. Jeżeli tak, to stanowisko Sądu I instancji w omawianym zakresie należy uznać za nieprawidłowe. Określone przepisem art. 72 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami przesłanki wydania decyzji, o której w nim mowa, w ogóle nie odnoszą się bowiem do skutków jej podjęcia, ani też obowiązku lub jakiejkolwiek potrzeby ich oceny, której rezultat miałby z kolei determinować treść tejże decyzji, czy też stanowić podstawę wnioskowania odnośnie do celowości jej podejmowania. Nic takiego z przywołanego przepisu prawa nie wynika, o czym aż nadto jasno i wyraźnie przekonuje jego treść.

Ponadto, eksponowanej na gruncie stanowiska Sądu I instancji argumentacji ze znaczenia konsekwencji mających wynikać z art. 8 § 1 k.p.a. (s. 9 – 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) należy przeciwstawić argumenty następujące. Mianowicie, po pierwsze, że przepis ten – jako procesowy – ma walor instrumentalny w relacji do norm prawa materialnego określających przesłanki wydania decyzji, po drugie, że podejmowana na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami decyzja ma charakter decyzji związanej w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia oraz walor aktu nadzoru o cechach środka oddziaływania merytorycznego, zaś po trzecie – co w konsekwencji uznać należy za nie mniej oczywiste – że jakkolwiek unieważnienie egzaminu ingeruje w prawa nabyte, to jednak bez uszczerbku dla standardu konstytucyjnego, albowiem zgodnie z nim ochronie podlegają prawa słusznie nabyte, nie zaś prawa nabyte niezgodnie z prawem, co wobec przedmiotu rozpatrywanej sprawy należy odnieść do nabycia uprawnień do kierowania pojazdami danej kategorii w drodze egzaminu przeprowadzonego niezgodnie z przepisami ustawy.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu. Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy należało – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – również stwierdzić, że zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 5 maja 2022 r. w przedmiocie unieważnienia egzaminów państwowych na prawo jazdy kategorii B (część teoretyczna z dniu 26 listopada 2021 r.; część praktyczna w dniach: 19 stycznia 2022 r., 3 lutego 2022 r.), która nie mogła być uznana za zasadną i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.