Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 52/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 197 poz 1172
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
article: art. 5, art. 6, art. 14 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 40, art. 42
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz 74
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1, art. 147 par. 1, art. 53 par. 3, art. 52 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w G. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Rada Gminy w P. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty w przedszkolach za świadczenia pokrywające częściowo koszt przygotowania posiłków oraz koszt prowadzenia zajęć w rozmiarze wykraczającym poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Podstawę prawną tej uchwały stanowił art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) w związku z art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.).

W treści § 1 uchwały określono wysokość opłaty rodziców za świadczenia pokrywające częściowo koszt przygotowania posiłków oraz koszty prowadzenia zajęć w rozmiarze wykraczającym poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego, niezależnie od ilości godzin pobytu dziecka w przedszkolu, w wysokości od miesiąca [...] do [...] po [...] zł. miesięcznie, a od dnia [...] w wysokości po [...] zł. miesięcznie oraz odpłatność za wyżywienie stanowiącą wysokość aktualnych kosztów surowców zużytych do przyrządzania posiłków. W następnych paragrafach uchwały ustalono wysokość zmniejszenia odpłaty za każde drugie i następne dziecko w rodzinie uczęszczające do przedszkola oraz inne zwolnienia dla rodzin wielodzietnych i patologicznych oraz matek samotnie wychowujących dzieci (§ 2 i 3). Jednocześnie ustalono, iż za pobyt w przedszkolu, w którym nie ma pełnego wyżywienia wysokość opłaty ulega zmniejszeniu o połowę (§ 4). Przedmiotowa uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, a jej wykonanie powierzono Zarządowi Gminy P. (§ 6 i 7).

Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] pismem z dnia [...] wniósł skargę na powyższą uchwałę, w której domagał się stwierdzenia jej nieważności w całości z uwagi na naruszenie art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów urzędowych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. nr 95, poz. 613) poprzez regulację, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia w sytuacji, gdy w/w ustawa przewiduje wejście w życie takiego aktu prawa miejscowego po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Powołując się na treść art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów urzędowych i niektórych innych aktów prawnych uznano, iż pominięcie w § 7 uchwały jej publikacji stanowi istotną wadliwość aktu prawa miejscowego, która uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów urzędowych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Ustęp 2 tego samego artykułu 4 zakłada, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Powyższa regulacja ma zastosowanie do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organ gminy na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym. Nie może ulegać wątpliwości, że zakwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, czyli aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym na określonym obszarze państwa i wobec tego dotyczy jej ustawowy obowiązek promulgacji oraz liczony od tego dnia termin wejścia w życie. Podkreślić należy, że powszechnie obowiązujący akt normatywny, aby wszedł w życie, musi być ogłoszony w dzienniku urzędowym i z zasady może obowiązywać najwcześniej od dnia ogłoszenia. Akt prawny nie ogłoszony we właściwym trybie nie obowiązuje i jest w całości nieważny. Wypowiedzi orzecznictwa w tym omawianym przedmiocie można znaleźć przykładowo w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22.07.2009 r. sygn. II Sa/Bd 400/09 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.01.2010 r. sygn. I OSK 1477/09.

Skarżący ma przy tym na względzie tą okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Gminy P. na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] z mocą obowiązującą od dnia [...]. Fakt uchylenia aktu prawa miejscowego nie wyłącza możliwości sądowoadministracyjnej jej kontroli, w trybie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., pod względem zgodności z prawem aktu wyeliminowanego z obrotu prawnego i nie czyni przez to postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Uzasadnieniem takiej tezy jest odmienny czas, od którego wywoływane są skutki wynikające z utraty mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, zatem ex tunc w razie stwierdzenia nieważności uchwały i ex nunc w razie jej uchylenia. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne polegające na pobieraniu na jej podstawie opłat za świadczenia w przedszkolu i wobec tego dopuszczalne może być egzekwowanie zaległych należności, które są następstwem zwłoki dłużnika z jednej strony i wynikają z działania uchwały z drugiej strony. Stwierdzenie nieważności tego aktu prawa miejscowego spowoduje, że utraci on moc prawną w całości od dnia jego uchwalenia. Takie orzeczenie sądu administracyjnego pozwoli z kolei zainteresowanym na dochodzenie roszczenia z art. 77 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13.09.2006 r. o sygn. I OSK 758/06; z dnia 27.09.2009 r. o sygn. II OSK 1046/07; z dnia 04.03.2005 r. o sygn. OSK 1290/04 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18.06.2008 r. o sygn. II Sa/Lu 320/08 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18.10.2011 r. o sygn. I SA/Gl 558/11.).

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. zgodził się z argumentacją zawartą w skardze i uwzględnił ją w całości, zaznaczając, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Gminy P. na mocy uchwały nr [...] z dnia [...] z mocą obowiązującą od dnia [...].

Na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. pełnomocnik Gminy P. - radca prawny G.P. wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., wynika, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 pkt 6).

W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", publ. Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika Gminy P. o umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały, co nastąpiło z dniem [...], na podstawie uchwały Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] wskazać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z powszechnie obowiązującym poglądem utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie, uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie uchylenia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ przed wydaniem wyroku nie implikuje stwierdzenia, iż rozpoznanie skargi na przedmiotowy akt staje się bezprzedmiotowe. Uchylenie zaskarżonej uchwały nie jest bowiem tożsame z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki dopiero od daty uchylenia (zob. min. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06, publ. Lex nr 327767).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że Prokurator trafnie podniósł, iż zaskarżona uchwała, choć nie pozostająca w obrocie prawnym w dacie orzekania przez Sąd, wywołała konkretne skutki prawne, a zatem w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa istnieje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym (ex tunc), tj. od chwili jej podjęcia.

Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 z późn. zm.), który stanowi, że jeśli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru, nadto w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 8 p.p.s.a Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść m.in. skargę, jeżeli według ich oceny wymaga tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. Uprawnienie Prokuratora do kwestionowania zgodności z prawem uchwały samorządu terytorialnego będącej aktem prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 zdanie 2 p.p.s.a.), ani też wymogiem wyczerpania środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i stąd też uznać należało, że skarga została skutecznie wniesiona.

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego oraz faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Dodać przy tym należy, że rozpatrując skargę na akt jednostki samorządu terytorialnego, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, co wynika z ogólnej zasady określonej w art. 134 § 1 p.p.s.a., w związku z czym, jego ocenie podlegają wszystkie uregulowania zaskarżonej uchwały.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Gminy w P. z dnia [...] nr [...] dotycząca ustalenia wysokości opłaty w przedszkolach za świadczenia pokrywające częściowo koszt przygotowania posiłków oraz koszt prowadzenia zajęć w rozmiarze wykraczającym poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego, która podjęta została na podstawie wówczas obowiązującego art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.), określanej dalej w skrócie jako u.s.o.

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana w tej materii jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego, bowiem jest podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w tej normie stanie hipotetycznym. Pogląd taki zaprezentowany został w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt l OSK 971/05 (Lex nr 196727), który został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych.

Należy zważyć, iż o zakwalifikowaniu aktu jednostki samorządu terytorialnego jako aktu prawa miejscowego decyduje wydanie go na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach oraz zawarcie w nim norm abstrakcyjnych i generalnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Dla kwalifikacji danej uchwały, jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Innymi słowy, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnymi abstrakcyjnym, to jest aktem prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2160/01 Lex nr 81756). Stanowisko takie zostało również wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. o sygn. akt I OSK 669/06 (Lex 275445), w którym przyjęto nadto, iż jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym to już jest ona aktem prawa miejscowego. Zatem akt prawa miejscowego wyznacza szeroki krąg podmiotów, które jednak mogą być określone poprzez posiadanie cech szczególnych.

Zdaniem składu orzekającego, zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do szerokiego kręgu adresatów (rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola czy też ich opiekunów prawnych) przy spełnieniu określonych wymagań i na warunkach podanych w uchwale. Tym samym zawiera regulacje o charakterze normatywnym skierowane do pewnej kategorii podmiotów, które na podstawie uchwały uzyskują konkretne uprawnienia, zatem kształtuje ich sytuację prawną i wywołuje skutki na zewnątrz, stąd nie można przypisać jej charakteru aktu indywidualnego.

Podkreślić przyjdzie, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g., pod tytułem "Akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę". Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych.

Określenie charakteru aktów prawa miejscowego, wydawanych w oparciu o art. 40 ust. 1 u.s.g., dokonywane na płaszczyźnie konstytucyjnej wskazuje, że są one, stosownie do art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze terytorium gminy. Niewątpliwie uchwała regulująca wysokość opłaty w przedszkolach za świadczenia pokrywające częściowo koszt przygotowania posiłków oraz koszt prowadzenia zajęć w rozmiarze wykraczającym poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego wywołuje skutki prawne wobec szerokiego kręgu osób.

Oceniając zaskarżoną uchwałę jako akt generalny o wiążącej mocy zaakcentować przyjdzie, iż z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wynika wymóg ogłoszenia takiej uchwały. Zgodnie z art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.). W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały istniał taki obowiązek wynikający z wówczas, jak i obecnie obowiązującego art. 13 pkt 2 tej ustawy nakazuje ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, m.in. aktów prawa miejscowego stanowionych przez organ gminy. W myśl art. 4 powołanej ustawy akty te wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Powyższe ustalenie prowadzi do konstatacji, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Brak publikacji aktu prawa miejscowego we właściwym trybie stanowi istotne, kwalifikowane naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia jego nieważności.

Zapis § 7 zaskarżonej uchwały nie przewidywał vacatio legis, stanowił jedynie o wejściu w życie uchwały z dniem jej podjęcia i już z tego powodu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

Należy też zaznaczyć, że wejście w życie z dniem 1 września 2010 r. ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991), która w art. 2 stanowi, iż dotychczasowe uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. zmienianej w art. 1, zachowują moc do czasu wydania uchwał przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej (u.s.o.), nie dłużej jednak niż do dnia 31 sierpnia 2011 r., nie czyniło to jednak zbędnym wydania przez Sąd wyroku w przedmiotowej sprawie.

Przechodząc do merytorycznej oceny pozostałych uregulowań zaskarżonej uchwały zauważyć przyjdzie, iż zgodnie z art. 7 ust.1 u.s.g. zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy i dotyczy również zakresu edukacji publicznej (pkt 8). Niewątpliwie organizacja wychowania przedszkolnego jest zadaniem z tego zakresu. Przy czym aktem prawnym regulującym tą kwestię jest powołana wyżej u.s.o. W świetle art. 5 ust. 5 u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego należy do zadań własnych gmin. Zapewnienie w przedszkolach kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin. Obowiązek ten wiąże się z wymogiem zapewnienia warunków technicznych oraz finansowych w celu zapewnienia odpowiednich warunków nauki, opieki i wychowania dzieci w wieku przedszkolnym.

Obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 14 ust. 1 pkt 5 u.s.o. stanowił, iż opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 u.s.o. o treści: przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Zauważyć należy, iż u.s.o. nie zawierała definicji pojęcia opłaty, zaś ustawodawca w cytowanym powyżej przepisie art.14 ust.1 pkt 5, nie określił reguł według których powinna być ona ustalona. Jednakże zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, tak jak to stanowi sam tytuł zaskarżonej uchwały. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przedszkole publiczne prowadziło bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17).

Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach świadczeń określonych w załączniku nr 1 do wspomnianego wyżej rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń nie wymienionych w tym załączniku. Wskazany akt wykonawczy, określając zajęcia mieszczące się w granicach podstawy programowej kieruje się głównie celem, jaki poprzez prowadzenie tam wymienionych zajęć należy osiągnąć w zakresie rozwoju dziecka. Taka konstrukcja przepisów prawa nie zwalnia organu z obowiązku określenia poszczególnych świadczeń przekraczających podstawę programową wychowania przedszkolnego, które oferuje przedszkole oraz wskazać co składa się na nie te świadczenia z uwzględnieniem ich rodzaju i czasu trwania dokonując przy tym ustalenia opłaty opartej na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała powyższych wymogów nie spełnia. Zastrzeżenia, co do zgodności z prawem, budzi zapis § 1 pkt 2 uchwały o treści: " 2. Wysokość opłaty rodziców za świadczenia pokrywające częściowo koszt przygotowania posiłków oraz koszty prowadzenia zajęć w rozmiarze wykraczającym poza podstawy programowej wychowania przedszkolnego niezależnie od ilości godzin pobytu dziecka w przedszkolu ustala się od m-ca [...] do [...] w wysokości [...] zł., a od [...] w wysokości [...] zł.". Analiza treści tego uregulowania uzasadnia wniosek, iż w istocie wprowadzono stałą opłatę w wysokości miesięcznej (po [...], - zł. i [...], - zł. w zależności od miesiąca). Taka konstrukcja uchwały w połączeniu z brakiem określenia konkretnych zajęć i ich wymiaru czasowego powoduje, iż rodzic (opiekun) dziecka pozbawiony jest możliwości wyboru poszczególnych świadczeń w zależności od swych możliwości finansowych lub innych uwarunkowań i wskazuje na stały charakter opłaty. Brak czytelności co do zakresu świadczonych zajęć w rozmiarze wykraczającym poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego i odpowiadającej im opłaty (jako kosztu ich prowadzenia) pozbawia rodziców lub opiekunów dzieci możliwości rzetelnej oceny oferowanych przez przedszkole świadczeń i ich wysokości.

W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, iż przy ocenie charakteru prawnego opłat przewidzianych w różnego rodzaju przepisach prawa wskazać należy na utrwalone już obecnie w tej mierze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. 6/06 Trybunał podał, że: (...) "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. W literaturze przedmiotu (zob. B. Brzeziński, Prawo podatkowe - zarys wykładu, Toruń 1995, s. 20) stwierdzono, że opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku". (cytat). Podobnie wywiedziono w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 2004 r., sygn. K 2/03 (OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały organ prowadzący przy ustalaniu opłaty rodziców za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w zakresie zajęć w rozmiarze wykraczającym poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego winien uwzględnić również bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego, zatem nie miał pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości. Nie ulega również wątpliwości, iż wspomniana zasada ekwiwalentności dotyczy ustalenia opłat, natomiast nie odnosi się do ulg. Odnosząc się do unormowań sformułowanych w § 1, 3 i 4 zaskarżonej uchwały, dotyczących ulg i zwolnień zauważyć przyjdzie, iż rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, zatem istnieją podstawy do ich wsparcia i przejęcia przez gminę chociaż części kosztów z tego tytułu, o ile gmina posiada na ten cel stosowne środki finansowe.

Uchybienia powyższe, stwierdzone w zaskarżonej uchwale w jej § 1 pkt 2 mają również charakter istotnych naruszeń prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 1 pkt 5 i art. 6 pkt 1 u.s.o. i skutkują stwierdzeniem jej nieważności.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak sentencji.