Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 217/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49e pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi J. P. i K. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2022 roku nr 288/2022 znak: WOP.7721.738.2022.DA w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu kontenerowego oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

II SA/Łd 217/23

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 16 grudnia 2022 r. (Nr 288/2022, znak: WOP.7721.738.2022.DA) Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 15 lipca 2022 r. (Nr 957/2022, znak: PINB/7355/477-22/S-112/2022/B/MCi) w sprawie nakazu rozbiórki obiektu kontenerowego.

Z akt sprawy wynika, że 17 września 2022 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi wpłynął anonimowy wniosek o przeprowadzenie postępowania administracyjnego m.in. w sprawie budowy obiektu kontenerowego "typu Holender" na nieruchomości w Ł. przy ul. [...], działka nr [...], której właścicielem jest J.P.

Organ I instancji pozyskał z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Łodzi dokumentację budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na w/w nieruchomości, a następnie 28 października 2020 r. przeprowadził oględziny. W toku oględzin ustalono, iż na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. (działka nr [...]) znajduje się obiekt budowlany kontener typu Holender, który pełni funkcję przebieralni (magazynku podręcznego) dla pracowników. Obiekt jest użytkowany. Znajduje się w nim kuchenka, łazienka, pokoje w których są łóżka. Obiekt nie jest wyposażony w żadną instalację, posadowiony jest na bloczkach fundamentowych, nie jest bezpośrednio związany z gruntem. W trakcie kontroli dokonano pomiaru ścian zewnętrznych obiektu: długość około 11,23 m, szerokość około 3,70 m i wysokość około 2,65 m. Obiekt został posadowiony w roku 2019 (lipiec - sierpień). W dniu kontroli J.P. nie przedłożył dokumentów zezwalających na postawienie przedmiotowego obiektu z organu administracji architektoniczno-budowlanej. Roboty budowlane w w/w obiekcie kontenerowym są zakończone (nie były prowadzone). Według oświadczenia J.P. obiekt został przez niego postawiony z zamiarem czasowego użytkowania. Jeżeli obiekt będzie miał pozostać na działce, wykonane zostaną wszystkie czynności określone w przepisach Prawa budowlanego. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną.

Dodatkowo organ ustalił, że nieruchomości zlokalizowane w Ł, przy ul. [...], tj. dz. o nr ew. [...], [...] w obrębie [...] położone są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr LXXIV/1745/02 Rady Miasta w Łodzi 20 lutego 2002 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - osiedle [...]. W w/w planie działki o nr ew. [...], [...] w obrębie [...] położone są w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 19MN - zabudowa mieszkaniowa.

Następnie 17 listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi przeprowadził ponowne oględziny nieruchomości. W toku oględzin ustalono, że obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych, składa się z pomieszczeń: pokoju, aneksu kuchennego, salonu. Do protokołu dołączono oświadczenie J.P., w którym w/w oświadczył, że przyczepa typu "Holender" nie pełni funkcji mieszkalnej, wykorzystywana jest jako magazyn mebli i sprzętu ogrodowego, przebieralnia dla domowników korzystających z basenu i jacuzzi. Wyposażenie takie jak łóżka, kuchenka nie są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem, stanowią jednak stały, niedemontowany element wyposażenia. Do powyższego protokołu z czynności kontrolnych dołączono dokumentację fotograficzną.

W piśmie 29 marca 2022 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wolno stojącego obiektu kontenerowego o wymiarach 11,23 m x 3,70 m pełniącego funkcję obiektu rekreacji indywidulanej, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] (działka o nr ew. [...], obręb [...]).

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem z 18 maja 2022 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane] oraz art. 123 k.p.a., po rozpatrzeniu spawy z urzędu nakazał J.P. wstrzymanie budowy związanej z samowolną budową spornego obiektu kontenerowego oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu kontenerowego pełniącego funkcję obiektu rekreacji indywidulanej i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego.

W następstwie powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wydał decyzję z 15 lipca 2022 r., którą na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy z urzędu nakazał J.P. rozbiórkę spornego obiektu kontenerowego.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.P. nie zgodził się z podjętym rozstrzygnięciem oraz wniósł o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie nakazujące wstrzymanie budowy. Skarżący zarzucił organowi dokonanie błędnej kwalifikacji spornego obiektu oraz nieuwzględnienie okoliczności, iż lokalizacja obiektu zmieniła się w czasie. W celu precyzyjnych i jednoznacznych ustaleń w sprawie skarżący wniósł o przeprowadzenie przesłuchań świadków oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 16 grudnia 2022 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania budowy, a następnie postanowieniem z tego samego dnia stwierdził, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a.

Wspomnianą na wstępie decyzją Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że postanowieniem z 18 maja 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wstrzymał samowolną budowę wolno stojącego parterowego obiektu kontenerowego o wymiarach zewnętrznych: 11,23 m x 3,70 m pełniącego funkcję obiektu rekreacji indywidulanej, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w Ł., działka nr ew. [...], obręb [...] oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu kontenerowego pełniącego funkcję obiektu rekreacji indywidulanej i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu budowlanego. Jednocześnie w w/w postanowieniu organ stopnia powiatowego pouczył strony o treści art. 48a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane oraz o konsekwencjach niezłożenia wniosku o legalizacje wynikających z powołanego art. 49e pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

Powyższe postanowienie nie zostało zaskarżone do organu wyższego stopnia. Tym samym postanowienie o wstrzymaniu robót jest ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.).

Następnie organ odwoławczy zaakcentował, iż skarżący nie złożył wniosku o legalizację wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od daty ostateczności postanowienia o wstrzymaniu, w konsekwencji czego powiatowy organ nadzoru budowlanego - działając na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy – Prawo budowalne - wydał decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki spornego obiektu, realizowanego bez pozwolenia na budowę.

Uzasadniając zastosowanie art. 49e pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w niniejszej sprawie organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w przedmiocie samowolnej budowy obiektu budowlanego - wolno stojącego obiektu kontenerowego o wymiarach 11,23 m x 3,70 m, pełniącego funkcję obiektu rekreacji indywidulanej, zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...] (działka o nr ew. [...], obręb [...]) realizowanego bez pozwolenia na budowę. Tak więc pierwszą czynnością jest ustalenie, czy do posadowienia ocenianego obiektu potrzebne było pozwolenie na budowę, ewentualnie dokonanie zgłoszenia. Organ wskazał, że Prawo budowlane nie określa definicji domku holenderskiego, natomiast w myśl definicji z art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej, wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe.

Natomiast typowy domek holenderski nie jest trwale połączony z gruntem i jest zazwyczaj posadowiony na kółkach lub klockach. W przypadku typowego domku holenderskiego można rozważyć jego budowę na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi, dokonanego w oparciu o art. 30 ust. 1b w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, jeśli domek ten ma charakter tymczasowy i zostanie rozebrany lub przeniesiony w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przedmiotem oceny jest domek typu holenderskiego, który w orzecznictwie definiowany jest jako tymczasowy obiekt budowlany. Jak wynika z treści oświadczenia skarżącego do protokołu z czynności kontrolnych 17.11.2021 r., przedmiotowy domek holenderski nie pełnił funkcji mieszkalnej, wykorzystywany jest jako magazyn mebli i sprzętu ogrodowego oraz jako przebieralnia dla domowników korzystających z basenu i jacuzzi. Wyposażenie takie jak łóżka, kuchenka nie są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem, stanowią jednak stały, niedemontowany element wyposażenia, zatem sporny obiekt niepołączony trwale z gruntem, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej stanowi tymczasowy obiekt budowlany.

W ocenie organu posadowienie ocenianego domku holenderskiego na okres do 180 dni wymagało dokonania zgłoszenia, czego nie uczyniono. Na podstawie akt sprawy organ ustalił, że nie odnaleziono dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego obiektu kontenerowego. Organ stwierdził, że skarżący nie mógł być zwolniony z ogólnych reguł rządzących realizacją obiektów budowlanych określonych w art. 28-30 ustawy - Prawo budowlane, a niedopełnienie wymaganych formalności musiało być rozpatrywane w kategoriach samowoli budowlanej.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że nie można jednoznacznie określić funkcji jaką pełni sporny obiekt. Jak wskazał organ I instancji w protokole z czynności kontrolnych z 28 października 2020 r. kontener typu Holender pełnił funkcję przebieralni (magazynku podręcznego dla pracowników). Z oświadczenia J.P. do protokołu z czynności kontrolnych z 17 listopada 2021 r. wynikało natomiast, iż przyczepa typu Holender nie pełni funkcji mieszkaniowej i wykorzystywana jest jako magazyn mebli i sprzętu ogrodowego oraz przebieralni dla domowników korzystających z basenu i jacuzzi. Natomiast organ I instancji prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie wolno stojącego obiektu kontenerowego o wymiarach 11,23 m x 3,70 m, pełniącego funkcję obiektu rekreacji indywidulanej. Skarżący w odwołaniu zarzuca organowi I instancji, iż dokonał błędnej kwalifikacji spornego obiektu. J.P. w odwołaniu wskazał, iż w obiekcie nie znajdują się żadne instalacje oraz wykonana dokumentacja fotograficzna podczas czynności kontrolnych z 28 października 2021 r. potwierdza, iż w kontenerze typu Holender przechowywane są materiały, narzędzia i sprzęt, co wg. skarżącego oznacza, iż mamy do czynienia z obiektem o charakterze gospodarczym, a nie rekreacji indywidulanej. Ponadto skarżący w odwołaniu wskazuje, iż przedmiotowy obiekt, w czasie swego istnienia na działce był przestawiony, w tym również pomiędzy terminami oględzin. Organ odwoławczy zauważył, że skarżący do protokołu z czynności kontrolnych z 28 października 2020 r. oświadczył, "iż obiekt został postawiony z zamiarem czasowego użytkowania. Jeżeli obiekt będzie miał pozostać na działce wykonane zostaną wszystkie czynności określone w przepisach Prawa budowlanego".

Wobec zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż przez przeniesienie obiektu w inne miejsce nie można rozumieć jego przestawienia w obrębie tej samej działki, gdyż taka wykładnia byłaby klasyczną wykładnią contra legem. Przez "miejsce" rozumieć należy tą nieruchomość, na której obiekty tymczasowe zostały posadowione, przez "inne miejsce" - inną nieruchomość. Przestawienie obiektów na tej samej nieruchomości nie jest ich przeniesieniem w inne miejsce, ale zmianą lokalizacji w ramach tego samego miejsca.

Następnie - powołując się na orzecznictwo - organ podniósł, że sporny obiekt został ustawiony na gruncie przy pomocy betonowych elementów, zatem należy stwierdzić, że fakt nietrwałego związania z gruntem powoduje, że domek holenderski nie spełnia definicji budynku i daje podstawę do uznania go za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że w każdym momencie możliwa jest zmiana jego funkcji z mieszkalnej na budynek rekreacji indywidulanej czy budynek gospodarczy.

Organ ponadto wskazał, że z ortofotomap udostępnionych na stronie Łódzkiego Ośrodka Geodezji wynika, iż przedmiotowy obiekt od 2019 roku nie zmieniał swego położenia, w przeciwieństwie do twierdzeń skarżącego. Ortofotomapa potwierdza zresztą wyraźnie, że jakakolwiek zmiana miejsca jego posadowienia spowodowałoby utratę jego walorów użytkowo-rekreacyjnych (nasadzenia roślinne, zaaranżowane utwardzenia nawierzchni wokół). Przyjąć zatem należy, że sporny obiekt miał w założeniu pozostać w miejscu jego aktualnego usytuowania.

Zważywszy powyższe organ odwoławczy uznał, że sporny obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowalne. Bez znaczenia zatem czy w spornym obiekcie budowlanym przechowywyane są meble czy też pełni funkcję czasowego zaplecza basenu. Organ I instancji prawidłowo określił kategorię obiektu, tj. tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 30 ust. 1b ustawy – Prawo budowlane zgłoszeniu budowlanemu podlegają tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1b powoływanej ustawy, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nierozebranie lub nie przeniesienie tymczasowego obiektu w terminie 180 dni od dnia rozpoczęcia jego budowy, określonego w zgłoszeniu, powoduje, że obiekt ten przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podkreślił, iż posadowienie spornego domku holenderskiego na okres krótszy niż 180 dni wymagało zgłoszenia tego właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Brak takiego zgłoszenia uzasadnia założenie, że zamiarem inwestora było usytuowanie domku na okres dłuższy, co wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Okolicznością niekwestionowaną, wynikającą z akt sprawy, jest to, iż sporny obiekt posadowiony został na nieruchomości skarżącego co najmniej w 2019 r. W aktach sprawy brak jest zarówno zgłoszenia budowy (usytuowania) spornego obiektu, jak i pozwolenia na budowę. Zdaniem organu zaszły zatem wszelkie przesłanki, by wobec skarżącego wszcząć postępowanie legalizacyjne spornego obiektu, a w obliczu, iż niespełnione zostały ustawowe warunków jego legalizacji przez skarżącego, co w konsekwencji słusznie organ I instancji rozstrzygnął o nakazie rozbiórki (usunięcia) spornego obiektu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.P. zarzucił organowi naruszenie:

1. art. 49e pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 3 i art. 48a ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji ich nieuprawnione zastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy, polegające na przyjęciu, że wzgląd na ww. przepisy na zasadzie automatyzmu obliguje organ drugiej instancji do utrzymania w mocy pierwszoinstancyjnej decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego w każdym przypadku niezłożenia przez inwestora wniosku o legalizację, podczas gdy w sytuacji, kiedy brak złożenia takiego wniosku wynika z nieprawidłowej prawnobudowlanej kwalifikacji spornego obiektu dokonanej w postanowieniu o wstrzymaniu budowy, rzutującej bezpośrednio na zasady obliczania opłaty legalizacyjnej i zawyżającej tę opłatę, decyzja kończąca postępowanie odwoławcze powinna być wynikiem zbadania sprawy w jej całokształcie, w tym również w zakresie jej podstawy faktycznej, z uwzględnieniem zasad ogólnych procedury administracyjnej;

2. przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art 78 § 1 i 2, art. 80 , art. 85 oraz art. 86 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w odniesieniu do okoliczności o kluczowym znaczeniu dla podjętego rozstrzygnięcia, to jest prawnobudowlanej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego, których przejawami były:

a) milczące zaakceptowanie stwierdzenia organu pierwszej instancji, iż sporny obiekt budowlany pełni funkcję "obiektu rekreacji indywidualnej", podczas gdy wniosek taki jest bezzasadny wobec prawnej definicji budynku rekreacji indywidualnej (§ 3 pkt 7 rozporządzenia z 12.04.2002 r. o warunkach technicznych) oraz nie ma oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności jest sprzeczny z ustaleniami poczynionymi w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a zwłaszcza z wynikami oględzin oraz z faktem, iż na sąsiedniej działce znajduje się budynek mieszkalny stanowiący własność tego samego inwestora;

b) nieuprawnione uchylenie się od dokonania prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego, w tym jego funkcji, i poprzestanie w tym zakresie na stwierdzeniach, że jest on tymczasowym obiektem budowlanym oraz, że nie można jednoznacznie określić funkcji jaką pełni, podczas gdy:

- z orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym również przytoczonego w obrębie zaskarżonej decyzji (str. 5 decyzji), jednoznacznie wynika, że: tymczasowe obiekty budowlane nie stanowią kolejnego odrębnego rodzaju obiektów budowlanych, tylko są kwalifikowane odpowiednio jako budynki, budowle lub obiekty malej architektury; obiekty realizowane z zamiarem stałego użytkowania nie mogą być traktowane jako tymczasowe obiekty budowlane; o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądza to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, iż opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję;

- prawidłowa kwalifikacja obiektu budowlanego niewątpliwie rzutuje na prawidłowość postanowienia o wstrzymaniu budowy, wyznaczającego pierwszy etap postępowania legalizacyjnego, w szczególności na prawidłowość zamieszczonej w nim informacji o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej, a w konsekwencji również na wolę inwestora przeprowadzenia legalizacji budowy na proponowanych, a tym samym ma istotne znaczenie dla załatwienia sprawy;

c) brak przeprowadzenia zawnioskowanych (w odwołaniu) dowodów z przesłuchania strony oraz z zeznań świadka, zgodnych z prawem i dotyczących okoliczności mającej znaczenie dla sprawy, pomimo niezaistnienia przesłanek negatywnych umożliwiających nieuwzględnienie takiego żądania;

d) poprzestanie, w miejsce przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, o którym mowa powyżej, na skrótowej relacji wypowiedzi strony, przeinaczającej i pomijającej niektóre jej istotne elementy, zamieszczonej przez pracownika organu pierwszej instancji w treści protokołu oględzin z 28 października 2020 r.;

e) braku przeprowadzenia we własnym zakresie oględzin spornego obiektu budowlanego, w celu bezpośredniego i naocznego zapoznania się z jego funkcją, pomimo tego, że kwestia ta ma charakter sporny i jednocześnie ma istotne znaczenie dla sprawy, zaś na dzień orzekania upłynął ponad rok od czasu ostatnich oględzin nieruchomości przez organ pierwszej instancji;

3. art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji brak wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej (o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia), pomimo tego, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającymi ją decyzją organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem w sprawie nie doszło do naruszenia prawa o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane] dotyczące postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że obecne brzmienie przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane nadane zostało ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r. Na skutek powyższych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej zostaje rozpoczęte wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). W postanowieniu tym organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3 ustawy – Prawo budowlane). Jeżeli w dalszym postępowaniu wniosek taki nie zostanie złożony obowiązkiem organ nadzoru budowlanego jest wydanie nakazu rozbiórki (art. 49e pkt 1 powoływanej ustawy), natomiast złożenie wniosku wdraża procedurę legalizacyjną.

W analizowanej sprawie postanowieniem z 18 maja 2022 r. wydanym na postawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy – Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał J.P. wstrzymanie budowy związanej z samowolną budową wolno stojącego parterowego obiektu kontenerowego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...]. Jednocześnie w postanowieniu tym organ pouczył stronę o możliwości złożenia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia wniosku o legalizację wybudowanego obiektu kontenerowego. Powyższe postanowienie organu I instancji uzyskało status ostateczności. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 16 grudnia 2022 r. odmówił bowiem przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 18 maja 2022 r., a następnie postanowieniem z 16 grudnia 2022 r. stwierdził, że zażalenie z 8 sierpnia 2022 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 141 § 2 k.p.a.

Zauważyć w związku z tym należy, iż rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja, okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne. Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć jedynie takiego obiektu na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Przypomnieć zatem trzeba, że w postanowieniu z 18 maja 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej rozumiany jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, podlegający reżimowi przepisów ustawy – Prawo budowlane i wymagający zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy – Prawo budowlane. W tej sytuacji kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego, jako wymagającego zgłoszenia, została ostatecznie rozstrzygnięta, co z kolei oznacza że w tym zakresie organ orzekający w niniejszej sprawie był związany stanowiskiem zawartym w ww. postanowieniach i nie może czynić dalszych ustaleń oraz formułować odmiennych wniosków.

Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi natomiast konsekwencję niezłożenia w określonym terminie wniosku o legalizację obiektu budowlanego. W badanej sprawie nie jest sporne, że w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 18 maja 2022 r. skarżący został poinformowany o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, jak również nie budzi wątpliwości, że nie składając takiego wniosku z możliwości tej skarżący nie skorzystał. W tej sytuacji, kierując się treścią art. 49e pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, organ miał obowiązek nałożyć obowiązek rozbiórki danego obiektu budowlanego. Decyzja wydana na podstawie wskazanego powyżej przepisu ma bowiem charakter związany, co oznacza że w wypadku ziszczenia się określonego warunku organ ma obowiązek wydania decyzji o ustalonej treści.

Wskazać dalej należy, iż zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane skarżącemu na ww. postanowienie przysługiwało zażalenie, a w postępowaniu wywołanym zażaleniem (i tylko w tym postępowaniu) mógł kwestionować dokonaną przez organ I instancji kwalifikację wybudowanego obiektu - a w konsekwencji kwestionować uznanie organu I instancji faktu nielegalnej budowy. W takim też tylko postępowaniu mogłoby dojść potencjalnie do naruszenia przez organ podnoszonych w treści skargi jako naruszonych przepisów postępowania - art. 7, 75 § 1 77 § 1, art 78 § 1 i 2 k.p.a. przez wadliwe zebranie i ocenę materiału dowodowego w zakresie pozwalającym na ustalenie legalności obiektu (lub jej braku) - w zależności od wynikającego z dowodów charakteru prawnego takiego obiektu. Organ nie naruszył także art. 80, art. 85 i art. 86 k.p.a. przez "milczące zaakceptowanie stwierdzenia organu pierwszej instancji, iż sporny obiekt budowlany pełni funkcję obiektu rekreacji indywidualnej", "nieuprawnione uchylenie się od dokonania prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego, w tym jego funkcji", "brak przeprowadzenia zawnioskowanych (w odwołaniu) dowodów z przesłuchania strony oraz z zeznań świadka", "poprzestanie, w miejsce przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony (...) na skrótowej relacji wypowiedzi strony", "braku przeprowadzenia we własnym zakresie oględzin spornego obiektu budowlanego" i w konsekwencji błędną kwalifikację skontrolowanej budowy - gdyż w tym postępowaniu takich ustaleń już nie dokonywał i nie to było przedmiotem rozpoznania organu.

Raz jeszcze należy w tym miejscu zaznaczyć, iż przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie to, czy skarżący złożył w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postepowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i 48b ustawy – Prawo budowlane oraz art. 49 ust. 1-4 ustawy – Prawo budowlane, legalizując nielegalnie wybudowany obiekt. W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania skarżącego o takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był prawnie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.

Zauważyć przy tym należy, iż złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (co w niniejszej sprawie wystąpiło z uwagi na treść postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 18 maja 2022 r.) z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki.

Dlatego też argumentacja podniesiona w skardze nie mogła odnieść skutku procesowego w niniejszej sprawie.

Sąd nie znalazł także podstaw do przyjęcia aby argumentacja skarżącego podważała ustalenia i ocenę prawną orzekających w sprawie organów. Zasadnie bowiem organy nadzoru budowlanego uznały, że przedmiotowy obiekt wymagał zgłoszenia. W tym zakresie Sąd podziela pogląd, że przyczepa campingowa typu "domek holenderski" powinna zostać zakwalifikowana jako tymczasowy obiekt budowlany.

Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowalne, przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Fakt, że określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa, nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie (zob. m.in. wyroki NSA z 5 kwietnia 2019 r., II OSK 1256/17 oraz z 10 września 2019 r., II OSK 1941/17).

Zdaniem Sądu przyczepa campingowa typu "domek holenderski" posiada cechy tymczasowego obiektu budowlanego. Trafnie zauważył organ, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotowy obiekt pełni funkcję rekreacji indywidualnej. Prawidłowo dostrzegł również, że przedmiotowa przyczepa nie jest przyłączona do instalacji energetycznej, wodociągowej oraz instalacji sanitarnej. Niewątpliwie należy zatem w takich okolicznościach zakwalifikować przedmiotową przyczepę jako tymczasowy obiekt budowlany. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowa przyczepa, po jej posadowieniu na gruncie, pełni wyłącznie funkcje mieszkalno-rekreacyjne. Podkreślić ponadto trzeba, iż od przedmiotowej przyczepy campingowej w związku z posadowieniem jej na działce skarżącego odjęte zostały koła, co dodatkowo wskazuje na pełnienie przez nią obecnie wyłącznie funkcji tymczasowego obiektu budowlanego przeznaczonego na cele rekreacyjne.

W realiach rozpoznawanej sprawy przedmiotowy domek holenderski posiada wszystkie cechy, które umożliwiają zamieszkiwanie w nim ludzi. Nie sposób zatem uznać, aby nie stanowił on tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy – Prawo budowlane. Realizacja takiego zaś obiektu, zgodnie z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowalne, wymaga zgłoszenia, o ile obiekt ten został posadowiony na gruncie na czas określony nie przekraczający 180 dni. Gdy okres ten przekracza 180 dni, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepisy Prawa budowlanego nie pozostawiają w tym zakresie żadnych wątpliwości.

Jedynie na marginesie, odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego argumentacji, zauważyć należy, iż nie ma jakiegokolwiek znaczenia ewentualny fakt, czy obiekt był przeniesiony w inne miejsce. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że budowa polega na wykonaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowalne). Ponadto, należy podkreślić, że wykonanie określonego obiektu budowlanego w znacznej części lub nawet w całości w innym miejscu, a następnie przeniesienie i usytuowanie w innym miejscu, nie może uzasadniać wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. W takim przypadku wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu polega na usytuowaniu obiektu w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego (por. m.in. wyrok NSA z 31 sierpnia 2005 r., OSK 1922/04; wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., II OSK 104/04).

W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

k.ż