Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 988/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 czerwca 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 26 ust. 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 21 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017, poz.1257), po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 12 marca 2018 r. sygn. [...] nakazującej J. P. usunięcie odpadów pochodzenia budowlanego z terenu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] położonych w K. przy ul. [...] w K. w postaci ziemi oraz ziemi zmieszanej z gruzem betonowym i ceglanym rodzaju gleba i ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 05 kod 17 05 04, zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, kod 17 01 07 składowanych w formie rozplanowanego nasypu po powierzchni terenu ww. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], a także w formie pryzm na tym nasypie w takiej ilości, aby teren przedmiotowych działek po usunięciu odpadów był zbieżny z terenem otaczających działek (nienadsypanych) oraz aby na powierzchni w/w działek pozostała, co najwyżej warstwa w/w odpadów w ilości 0.2 [...] utwardzanej powierzchni oraz w postaci ziemi, rodzaju gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 kod 17 05 04, znajdujących się w rowie biegnącym wzdłuż drogi ul. [...] na działce nr [...], składowanych w formie nielicznych pryzm w takiej ilości, aby rów ten był drożny i miał wyprofilowane dno i brzegi zbieżnie z pozostałymi jego odcinkami; wykonanie decyzji ma nastąpić przez załadunek odpadów w ilości stanowiącej nadmiar nad ww. warstwę i jej na środki transportu przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach na podstawie stosownej umowy w terminie do 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem sprzeciwu, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 12 marca 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 26 ust. 2 i 6, w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 21, ze zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), nakazał J. P. usunięcie odpadów pochodzenia budowlanego z terenu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] położonych w K. przy ul. [...] w K. w postaci ziemi oraz ziemi zmieszanej z gruzem betonowym i ceglanym rodzaju gleba i ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 05 kod 17 05 04, zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, kod 17 01 07 składowanych w formie rozplanowanego nasypu po powierzchni terenu ww. działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], a także w formie pryzm na tym nasypie w takiej ilości, aby teren przedmiotowych działek po usunięciu odpadów był zbieżny z terenem otaczających działek (nienadsypanych) oraz aby na powierzchni w/w działek pozostała, co najwyżej warstwa w/w odpadów w ilości 0.2 [...] utwardzanej powierzchni, oraz w postaci ziemi, rodzaju gleba i ziemia w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 kod 17 05 04, znajdujących się w rowie biegnącym wzdłuż drogi ul. [...] na działce nr [...], składowanych w formie nielicznych pryzm w takiej ilości, aby rów ten był drożny i miał wyprofilowane dno i brzegi zbieżnie z pozostałymi jego odcinkami (pkt 1). Wykonanie decyzji ma nastąpić przez załadunek odpadów w ilości stanowiącej nadmiar nad ww. warstwę i jej na środki transportu przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach na podstawie stosownej umowy w terminie do 3 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna (pkt 2 i 3). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ z urzędu wskutek interwencji Straży Miejskiej. Organ I instancji przedstawił także przebieg postępowania, w szczególności wskazał na czynności dowodowe t.j. oględziny terenu w dniu 18 września 2017 r. i 19 października 2017 r., z których sporządzono dokumentację fotograficzną. Ustalono, że J. P. jest właścicielem działek [...], [...], [...], [...], [...] od około 2007 r., natomiast działki [...] i [...] stanowią własność Gminy K. i pozostają w zarządzie ZIKiT Na działki [...], [...], [...], [...], [...] odpady zostały przywiezione na zlecenie J. P. przez W. S. zamieszkałego w G. . J. P. nie wskazał, skąd pochodzi ziemia i przywieziony gruz. J. P. na tym terenie nie planuje inwestycji budowlanej, a przywieziona ziemia i gruz miały posłużyć do wyrównania terenu, na którym zamierza on posadzić drzewa i posiać trawę. Działki stanowiące własność J. P. są oznaczone symbolem RIIIa tereny rolne, zaś działka [...] symbolem dr, a działka [...] symbolem Rllla tereny rolne i Br-Rllla grunty rolne zabudowane. W tym stanie rzeczy w przedmiotowej sprawie, jak wskazał organ I instancji, zastosowanie mają przepisy ustawy o odpadach, a przedmiotowe gruz i ziemia należą do odpadów o kodzie 17. Utworzenie nasypu o wysokości ok. 0.5 m z przywiezionych odpadów wykracza poza ramy dopuszczalnego odzysku odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne i prawne. Zatem powinno podlegać ocenie w świetle przesłanek dopuszczalności składowania i magazynowania odpadów. Z ustaleń organu I instancji wynika, że przedmiotowe działki nie są miejscem składowania ani magazynowania odpadów, a zatem powinny być z niego usunięte przez posiadacza odpadów, którym w przedmiotowej sprawie jest właściciel nieruchomości, na których odpady się znajdują. Przyjęto, że J. P. jest także właścicielem odpadów w postaci ziemi znajdującej się na działce nr [...] i [...]. W wyniku bowiem utworzenia nasypu na działce stanowiącej jego własność ziemia tworząca nasyp podczas prac plantowania osunęła się także na działkę [...] (tworząc część nasypu) oraz [...] do rowu biegnącego przez tę działkę. Gdyby J. P. nie zlecił przywozu odpadów na teren swoich działek, to obecnie nie byłoby ich na działkach [...] i [...].

Pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. złożył J. P.. Odwołujący się zarzucił zaskarżonej decyzji błędne przyjęcie, że ziemia jest odpadem budowlanym, brak określenia ilości i źródła ziemi, brak określenia ilości cegły i gruzu oraz źródła jego pochodzenia, brak ustalenia, czy ziemia ta stanowi jakiekolwiek zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, brak ustalenia możliwości wykorzystania ziemi przez właściciela gruntu na polepszenie walorów jego zagospodarowania. Ponadto zarzucił on bezpodstawne twierdzenie, że przywiezienie ziemi było zlecone, podczas gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu na tę okoliczność. Organ nie przeprowadził także żadnej analizy co do możliwości pozostawienia ziemi oraz nie wskazał danych odnośnie do poziomu gruntu w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Odwołujący się wskazał także, że ilość cegły i gruzu w ziemi nie przekracza dopuszczalnych ilości ok. 200 kg na 1 m2 utwardzonej powierzchni; zauważył nadto, że organ powołuje się na przepisy z 2012 r. podczas gdy ziemia i gruz zostały przywiezione wcześniej. Organ I instancji nie przeprowadził także analizy poziomu nieruchomości sąsiednich. Odwołujący się zakwestionował także przesłuchiwanie świadków pod jego nieobecność. Ponadto uważa on, że jego działania nie szkodzą nikomu i pozwalają na lepsze korzystanie z jego nieruchomości.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 6 czerwca 2018 r., którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach; wskazał, iż należy zbadać, czy stan faktyczny w przedmiotowej sprawie podpada pod normę prawną wynikającą z tego przepisu – po pierwsze, należy ustalić, czy J. P. może być uznany za posiadacza odpadów. W tym kontekście organ odwoławczy podał, że z akt sprawy, w szczególności z przeprowadzonych dwukrotnie oględzin przedmiotowych działek wynika, iż przywieziona ziemia jest częściowo zmieszana z gruzem betonowym i ceglanym. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach pod pojęciem odpadów należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z 2012 r. o odpadach przepisów ustawy nie stosuje się do "niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty". A contrario materiały takie, wydobyte w trakcie robót budowlanych, a nie spełniające warunków z art. 2 ust. 3 ustawy z 2012 r. o odpadach (gdy są zanieczyszczone, względnie zostały wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady. Z perspektywy stosowania art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 2012 r. o odpadach nie ma znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu i do uregulowania stosunków wodnych. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji prawidłowo zidentyfikował odpad jako odpad o kodzie 17 w świetle rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów – t.j. odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych).

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego przesłanki wydania decyzji o usunięciu odpadów zostały określone w art. 26 ust. 1 ustawy z 2012 r. o odpadach. Stanowi je składowanie lub magazynowanie odpadów w miejscach na ten cel nie przeznaczonych. Prawidłowa wykładnia art. 26 ustawy o odpadach, wymaga zdefiniowania pojęcia "posiadacza odpadów". Przepisy powołanej ustawy ustalają definicję legalną tego pojęcia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy "posiadaczem odpadów" jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast ustawa z 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Stosownie do art. 3 pkt 44 tej ostatniej ustawy, pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający". W toku postępowania organ I instancji bezsprzecznie ustalił, że J. P. jest właścicielem działek [...], [...], [...], [...], [...]. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie nie ulega także wątpliwości, że to J. P. przywiózł na te działki ziemię. Faktu tego J. P. nie neguje; znajduje on także potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na ustalenia organu pierwszej instancji, wskazało, że J. P. nawiózł ziemię zmieszaną z gruzem betonowym i ceglanym na działki stanowiące jego własność t.j. działki [...], [...], [...], [...], [...] od około 2007 r., natomiast działki [...] i [...] stanowią własność Gminy K. i pozostają w zarządzie ZIKiT. Na działki [...], [...], [...], [...], [...] odpady zostały przywiezione na zlecenie J. P. przez W. S. zamieszkałego w G. J. P. nie wskazał, skąd pochodzi ziemia i przywieziony gruz. J. P. na tym terenie nie planuje inwestycji budowlanej, a przywieziona ziemia i gruz miały posłużyć do wyrównania terenu, na którym zamierza on posadzić drzewa i posiać trawę. Działki stanowiące własność J. P. są oznaczone symbolem RIIIa tereny rolne, zaś działka [...] symbolem dr, a działka [...] symbolem Rllla tereny rolne i Br-Rllla grunty rolne zabudowane. W tym stanie rzeczy w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o odpadach, a przedmiotowe gruz i ziemia należą do odpadów o kodzie 17. Utworzenie nasypu o wysokości ok. 0.5 m z przywiezionych odpadów wykracza poza ramy dopuszczalnego odzysku odpadów na własne potrzeby przez osoby fizyczne i prawne. Zatem powinno podlegać ocenie w świetle przesłanek dopuszczalności składowania i magazynowania odpadów. Powyższe okoliczności ustalone zostały na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji. Kolegium oceniło, że został on pozyskany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz z poszanowaniem gwarancji procesowych wynikających z art. 10 k.p.a.

Organ odwoławczy skonkludował, że J. P. jest także posiadaczem odpadów na działkach [...] i [...]. Ziemia ta zmieszana z gruzem pochodzi bowiem z tego samego źródła, co ziemia na działkach [...], [...], [...], [...], [...]. Wskutek określonego jej rozłożenia na tych działkach osunęła się na dalsze działki (działkę [...] tworząc nasyp) oraz do rowu biegnącego przez działkę [...]. J. P. jest zatem posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 26 ustawy o odpadach. Działki [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] nie stanowią miejsca składowania lub magazynowania odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach.

W kolejnej części uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy zauważył, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, iż przedmiotowy stan faktyczny wykracza poza ramy normy prawnej wyznaczonej rozporządzeniem z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku określone w pkt 40 i 33 załącznika do tego rozporządzenia. Zezwalają one na magazynowanie odpadów w ściśle określonych celach i w ściśle określonych ilościach. Jeśli chodzi o pierwszy aspekt, zgodnie z załącznikiem do w/w rozporządzenia, gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03 mogą być wykorzystywane w celu utwardzania powierzchni po rozkruszeniu odpadów, jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego w ilości 0,2 [...] Zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06 także mogą być wykorzystywane w celu utwardzenia powierzchni z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego w ilości 0,2 [...] W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób ogólny wskazano, ze utworzenie nasypu o wysokości 0.5 m na terenie w/w działek z przywiezionych odpadów oraz ich zaleganie w rowie odwadniającym wykracza poza ramy powołanego rozporządzenia z 2015 r. Tymczasem odwołujący się wskazuje, że mając na uwadze wielkość powierzchni całej nieruchomości w świetle w/w rozporządzenia z 2015 r. dopuszczalne byłoby rozplantowanie ok. 720 ton odpadów budowlanych. W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji w tym zakresie jest zbyt ogólnikowe, zaś twierdzenia odwołującego się także nie są poparte żadnymi dowodami. Okoliczność przekroczenia wartości 0,2 MG (200 kg) na 1 m2 stanowi kluczową okoliczność w przedmiotowej sprawie. Organ tymczasem w żaden sposób nie dokonał ustaleń w kierunku ilości nawiezionej ziemi, w szczególności brak jest obmiarów i wyliczeń. Istnieją metody szacowania ilości nawiezionej ziemi, chociaż ich zastosowanie może wymagać wiedzy specjalistycznej. Także odwołujący się nie przedstawił dowodów w postaci choćby wyjaśnień w tym zakresie. Kluczowe byłyby także w sprawie zeznania osoby, która na wniosek J. P. zwoziła ziemię. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana pomimo braku wyjaśnienia kluczowej dla sprawy okoliczności, to jest, czy przywiezione odpady mieszczą się w granicach zastosowania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, przez co narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie wykracza poza ramy postępowania uzupełniającego, bowiem dotyczy kluczowej dla sprawy okoliczności wyznaczającej granicę uprawnień jednostki do odzyskiwania odpadów na potrzeby własne. Organ odwoławczy dodał, że z perspektywy stosowania art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 2012 r. o odpadach nie ma znaczenia fakt, że nawiezione odpady mogą się przyczynić do lepszego zagospodarowania gruntu.

Pismem z dnia 12 lipca 2018 r. J. P. złożył sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie jak Prezydent Miasta K., nie rozpatrzyło samej podstawy prowadzenia postępowania. W żaden sposób nie udowodniono, że ziemia stanowi odpad, który powstał w wyniku jakiegoś procesu produkcji. Uznano jedynie, że ziemia jest odpadem. Przyjmuje się a priori, że jest to odpad budowlany, co w żaden sposób nie zostało udowodnione przez decyzję pierwszej instancji, a druga instancja zupełnie nad tym się nie pochyla, jakby sprawa była oczywista, że tak jest. Skarżący podtrzymał również pozostałe zarzuty, które skierował do Kolegium, a które w jego ocenie nie zostały w sposób właściwy ocenione i uwzględnione przy wydaniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

1. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

2. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 dalej "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany w p.p.s.a. W myśl nowowprowadzonego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "k.p.a."), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

3. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. O decyzji kasacyjnej zwykło się mówić, że ma charakter li tylko procesowy, formalny, nie zawiera treści materialnej – toteż, jak można by mniemać, taki sam charakter powinna mieć jej ocena; powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. Jednak nie jest tak do końca. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu – trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga – w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia. I to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc – jej hipotezy. Co do zasady od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej.

4. Materialnoprawne aspekty kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej nie ograniczają się jednak do opisanej w pkt 3 wykładni normy konkretyzowanej. W przypadku gdy norma ta ma rozbudowaną hipotezę ocena co do potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego może być bowiem pochodną niejako częściowej subsumpcji pod nią ustalonych już faktów. Podejmując decyzję kasacyjną organ wyników wspomnianej subsumpcji nie przekształca wprawdzie w merytoryczne rozstrzygnięcie, ale bynajmniej nie oznacza to, że jej nie dokonuje. Częstokroć leży ona u podstaw decyzji kasacyjnej, przy czym jej przebieg i wynik jest ujawniany tylko w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Decyzja ta jest wtedy poprzedzona nie tylko odkodowaniem normy materialnej (wykładnią), ale także jej fragmentarycznym zastosowaniem w danej sprawie. Jest rzeczą oczywistą, że chcąc dokonać pełnej kontroli takiej decyzji kasacyjnej, trzeba by ocenić, czy to zastosowanie normy materialnej było prawidłowe, czy też nie.

5. Konstrukcja sprzeciwu implikuje jednak daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę lub przesłanki) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

6. W niniejszym przypadku materialnoprawnym punktem odniesienia są przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.), w tym art. 26 ust. 1, który głosi posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, oraz art. 3 ust. 1 pkt 19, który zawiera definicję "posiadacza odpadów". Relewantne są także przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Wszystkie te przepisy współtworzą normę prawną, która w swej hipotezie odwołuje się do co najmniej kilku istotnych okoliczności. Dokonawszy ich weryfikacji w świetle zabranego materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdził, że w części są one spełnione. Organ odwoławczy ocenił w szczególności, że J. P. może być uznany za posiadacza odpadów w rozumieniu odnośnej ustawy i że działki [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...] nie stanowią miejsca składowania lub magazynowania odpadów. Ocena ta jest oceną materialnoprawną, a do jej sformułowania prowadzi owa częściowa subsumpcja stanu faktycznego pod hipotezę normy materialnej.

7. Zważywszy na materialnoprawny charakter oceny, o której mowa w pkt 6 (tj. oceny co do statusu posiadacza odpadów oraz co do kwalifikacji miejsca ich składowania) – Sąd nie jest władny jej obecnie weryfikować; wynika to z omówionych wyżej uwarunkowań postępowania wywołanego sprzeciwem (zob. wyżej pkt 5). Kluczowe staje się natomiast pytanie, czy w konsekwencji jej przyjęcia przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – czy można skonstatować naruszenie prawa procesowego i czy pozostają jeszcze do wyjaśnienia inne okoliczności, które stanowią zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odpowiedź na to pytanie jest niewątpliwie pozytywna. Organ odwoławczy przekonująco wykazał, że pozostaje do wyjaśnienia ważna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, a mianowicie to, czy przywiezione odpady mieszczą się w granicach zastosowania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddać odzyskowi na potrzeby własne oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Poczynienie ustaleń co do tej okoliczności wymaga określonych czynności dowodowych, które wykraczają poza ramy ewentualnego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Niewyjaśnienie odnośnej okoliczności w postępowaniu przed organem pierwszej instancji stanowi też o naruszeniu przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. To zaś implikuje konieczność oddalenia sprzeciwu.

8. W sprzeciwie skarżący zdaje się wskazywać na niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy (co w gruncie rzeczy przemawia za decyzją kasacyjną) tudzież kwestionować oceny materialnoprawne organu odwoławczego (częściową subsumcję stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej). Argumentacja ta, z przyczyn wyżej omówionych, nie mogła prowadzić do uwzględnienia sprzeciwu.

W ocenie Sądu, art. 138 § 2 k.p.a. nie został naruszony, a w każdym razie nie został naruszony w sposób, który Sąd mógłby stwierdzić bez uwikłania się w niedopuszczalną – w warunkach postępowania wywołanego sprzeciwem – ocenę materialnoprawnych aspektów sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie stwierdzając naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a.