Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 965/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 761/20 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 3 grudnia 2020 r., II SA/Gl 761/20, oddalił skargę T. T. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Częstochowie decyzją z dnia 5 lutego 2020 r. nr [...] działając m.in. na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 2 i ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1499 ze zm., dalej: u.p.s.p.) zakazał T. T., jako najemcy budynku magazynowego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...][...], eksploatacji tego budynku ze względu na bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru i zagrożenie dla życia ludzi spowodowane przeprowadzoną zmianą sposobu użytkowania, polegającą na podjęciu w budynku działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, bez wymaganej dokumentacji projektowej i bez wydania przez właściwy organ administracji budowlanej decyzji zezwalającej na użytkowanie przedmiotowego budynku w obecnej formie oraz przy braku spełnienia podstawowych wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, wymagań techniczno-budowlanych i eksploatacyjnych. W motywach rozstrzygnięcia organ powołał się na ustalenia poczynione w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w dniu 17 grudnia 2019 r. we wskazanym powyżej budynku (zwanym dalej: magazynem) przez upoważnionych funkcjonariuszy Komendy Miejskiej PSP w Częstochowie, akcentując że protokół z tych czynności został podpisany przez skarżącego. Z przeprowadzonych czynności wynika, że magazyn nie został wskazany przez skarżącego, będącego przedsiębiorcą, jako adres prowadzonej działalności gospodarczej, przy czym właścicielem tego budynku jest Y S.A. w likwidacji. Skarżący jest dzierżawcą powyższego budynku, przy czym ze względu na treść zawartej umowy dzierżawy to skarżący ponosi odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Z budynku magazynu podczas kontroli pracownicy Centralnego Biura Śledczego usunęli 60 Mg materiałów pirotechnicznych. Ponadto w magazynie w dniu kontroli pozostało 300 Mg materiałów pirotechnicznych różnych klas i kategorii. Ponadto pozostały tam wkłady woskowe do zniczy, znicze, materiały dekoracyjne. Organ przyjmując składowanie 300 Mg materiałów pirotechnicznych o cieple spalania 16 MJ/kg oraz 160 Mg wkładów woskowych o cieple spalania 62 MJ/kg na podstawie normy PN-B-02852 obliczył, że gęstość obciążenia ogniowego wnosi 2630 MJ/m2. Taka gęstość obciążenia ogniowego powoduje konieczność dostosowaniu budynku do "B" klasy odporności pożarowej. Jednak nie przeprowadzono zmiany sposób użytkowania wraz z dostosowaniem budynku do obecnych warunków ochrony przeciwpożarowej, ponadto nie przedstawiono do wglądu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku w obecnej formie. Organ I instancji przywołał także protokół biegłego z zakresu materiałów wybuchowych, cytując jego obszerny fragment. Według opinii tego biegłego przedmiotowy magazyn pod względem konstrukcji i wyposażenia jest niewłaściwym obiektem do składowania wyrobów pirotechnicznych powyżej 1 tony. W razie zaś powstania pożaru, nagromadzona pirotechnika spowodowałby wybuch masowy, co świadczy o bardzo dużej skali zagrożenia. Według organu I instancji przedmiotowy magazyn należy traktować jako "magazyn bazowy" w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. z 2010, nr 222, poz. 1451), co powoduje, że powinien on spełniać określone przepisami tego rozporządzenia wymagania, zapewniające ochronę życia lub zdrowia ludzi, mienia oraz środowiska naturalnego. Wymagania te zostały przytoczone w decyzji organu I instancji. W kontekście poszczególnych wymagań organ szczegółowo opisał na czym polega ich niespełnienie.

Organ I instancji powołując się na protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych wskazał również na następujące nieprawidłowości: brak instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z hydrantami wewnętrznymi 52 tj. naruszenie § 18 i 19 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. nr 109, poz. 719, dalej: rozporządzenie); brak przeciwpożarowego wyłącznika prądu tj. naruszenie § 4 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia; brak gaśnic tj. naruszenie § 32 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt. 1 lit. b rozporządzenia; brak okresowej kontroli instalacji elektrycznej i piorunochronnej zgodnie z obowiązującymi wymogami dotyczącymi zakresu i częstotliwości wynikającymi z przepisów prawa budowlanego tj. naruszenie § 4 ust 1 pkt 2 rozporządzenia, przy czym jednocześnie stwierdzono zły stan techniczny instalacji elektrycznej; brak opracowanej oceny zagrożenia wybuchem – naruszenie § 37 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4 rozporządzenia, przy czym w budynku magazynowane są butle z gazem płynnym propan-butan służące do zasilania wózka widłowego; brak opracowania instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, wymaganej przez § 6 ust. 1 rozporządzenia; brak oznakowania pomieszczeń, w których magazynowane są materiały niebezpieczne pożarowo (wyroby pirotechniczne), co narusza § 4 ust. 2 pkt 4 lit e. rozporządzenia; nie zapewniono odpowiedniej ilości wody do celów przeciwpożarowych. Ponadto ilość przechowywanych materiałów wybuchowych kwalifikuje obiekt jako zakład dużego ryzyka wystąpienia poważanej awarii przemysłowej.

Ze względu na wskazane powyżej naruszenia organ ocenił, że użytkowanie przedmiotowego budynku magazynowego nie spełnia aktualnych standardów bezpieczeństwa pożarowego, podstawowych wymagań przeciwpożarowych oraz eksploatacyjnych, stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru i może powodować zagrożenie życia ludzi. W konsekwencji koniecznym jest zajęcia zdecydowanego stanowiska w celu niezwłocznego wyeliminowania zagrożeń poprzez zakazanie eksploatacji przedmiotowego budynku. Ze względu na bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru i możliwość spowodowania zagrożenia życia organ I instancji odstąpił od umożliwienia skarżącemu zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach, decyzją z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że podmiotem zobowiązanym do spełnienia obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej wynikających z ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest skarżący, który jest odpowiedzialny za użytkowanie przedmiotowego budynku jako przedsiębiorca prowadzący w nim działalność gospodarczą, a zawarta umowa nakłada na niego obowiązek przestrzegania przepisów budowlanych oraz przeciwpożarowych. Komendant Wojewódzki zaakcentował zupełne lekceważenie przez skarżącego podstawowych wymogów wynikających z prawa budowlanego oraz przepisów techniczno-budowalnych, czego przejawem jest brak dokumentacji projektowej i wymaganych pozwoleń dotyczących obecnego przeznaczenia budynku i zmiany wcześniejszego sposobu użytkowania. W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy obligował Komendanta Miejskiego do wydania kwestionowanego obecnie w odwołaniu rozstrzygnięcia, a organ ten nie mógł poprzestać jedynie na zakreśleniu skarżącemu terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co sugerował pełnomocnik skarżącego. To ostanie oznaczałoby bowiem akceptację możliwości funkcjonowania tak bardzo niebezpiecznego obiektu budowlanego bez wymaganych zezwoleń wydanych przez inne kompetentne organy. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego wydana decyzja nie jest zdaniem organu odwoławczego zbyt dolegliwa.

Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutów dotyczących stronniczości funkcjonariuszy pożarnictwa i pobieżności ich działań, a także działania wyłącznie na podstawie wydanej wcześniej opinii. Stwierdził, że kwestionowanie działań przeprowadzonych przez strażaków w trakcie kontroli i przy wydaniu zaskarżonej decyzji administracyjnej, jest dla niego niezrozumiałe i ewidentnie świadczy o próbie dalszego przedłużenia czasu całego postępowania. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutami dotyczącymi naruszenia podstawowych ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego (art. od 6 do 10 k.p.a.). Przebieg kontroli i zapoznanie skarżącego z treścią sporządzonego protokołu oraz uzyskanie jego podpisu i oświadczenia o braku zastrzeżeń do treści przedstawionego dokumentu przeczy w ocenie organu tezie o "fikcji" udziału T. T. jako strony postępowania. Zdaniem organu, zgodnie ze słusznie powołaną przez pełnomocnika skarżącego podstawą prawną w postaci art. 75 w związku z art. 77 k.p.a., posiadana opinia biegłego może być dowodem w postępowaniu administracyjnym, przyczyniającym się do wyjaśnienia sprawy i nie jest to sprzeczne z prawem. Ponadto niezrozumiałe dla organu odwoławczego są wskazane przez adwokata "rażące naruszenia zasady dwuinstancyjności, wyrażone w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w trzynastym punkcie protokołu ustaleń z kontroli zamieszczono trzy fotografie przedstawiające " ... pootwierane puszki instalacyjne, luźno wiszące kable, prowizoryczne połączenia instalacji... " co ewidentnie świadczy o rzetelnie przeprowadzonych działaniach przez strażaków i braku błędów przy ocenie stanu instalacji elektrycznej w zakresie stwierdzenia jej oczywistej niezgodności z wymaganiami stosownych Polskich Norm, a przede wszystkim występowania potencjalnego zagrożenia pożarowego, związanego z jednoczesnym magazynowaniem niebezpiecznych materiałów oraz eksploatacją gazu płynnego w butlach wewnątrz analizowanego budynku.

Według Komendanta Wojewódzkiego wielkość gęstości obciążenia ogniowego w magazynie została ustalona prawidłowo przez kontrolujących funkcjonariuszy pożarnictwa na podstawie uzyskanych informacji i danych wynikających z przeprowadzonych przez nich obliczeń. Organ wskazał, że wyliczenia te sprawdzono w ramach postępowania odwoławczego i uznano że są one przeprowadzone zgodnie z obowiązującą Polską Normą PN-B-02852. Wyjaśniono przy tym, że podana uśredniona wartość ciepła spalania 16 MJ/m2 wynika z wyżej wymienionej normy i dotyczy między innymi zastosowanego w dużej ilości papieru oraz drewna wykorzystywanego w zgromadzonych opakowaniach w rozpatrywanym magazynie (w sumie około 300 do 400 ton umieszczonych między innymi na 27 regalach scharakteryzowanych i sfotografowanych w protokole), a wartość 62 MJ/m2 dotyczy parafiny wchodzącej w skład zmagazynowanych zniczy z wkładami w ilości 160 ton. Wykonane obliczenia pozwalają nawet na przyjęcie wartości tego obciążenia na poziomie około trzech tysięcy MJ/m2 w analizowanym magazynie o powierzchni prawie pięciu tysięcy metrów kwadratowych, który powinien być rzeczywiście wykonany w klasie B odporności pożarowej, z uwzględnieniem potrzeby zastosowania wymaganych zamknięć i wydzieleń przeciwpożarowych. Natomiast zarzut pełnomocnika dotyczący błędnej oceny przyjętej przez strażaków i biegłego sądowego w zakresie występującego zagrożenia dla życia ludzi i niebezpieczeństwa zaistnienia pożaru lub wybuchu, zdaniem organu odwoławczego świadczy o braku zrozumienia i podstawowej wiedzy przez profesjonalnego pełnomocnika, dotyczącej poruszonych przez niego zagadnień o możliwości wystąpienia wybuchu masowego, który jest w stanie doprowadzić do całkowitego zniszczenia magazynu i w konsekwencji do późniejszej perspektywy gaszenia pożaru na terenie obejmującym znaczny obszar poza budynkiem, ale dopiero po zakończeniu reakcji wybuchowych, które niewątpliwie wystąpią z uwagi na charakterystykę i właściwości zgromadzonych materiałów w przedmiotowym obiekcie. Organ odwoławczy zaakcentował także konieczność zapewnienia zaopatrzenia w wodę służącą do zewnętrznego gaszenia pożaru oraz wyposażenia w instalację hydrantów wewnętrznych oraz brak tych nadzwyczaj istotnych elementów wymaganego zabezpieczenia przeciwpożarowego. Komendant Wojewódzki nie uznał również za przekonujące wyjaśnień pełnomocnika skarżącego zmierzających do usprawiedliwienia braku gaśnic w trakcie przeprowadzonej kontroli. Organ ten jednocześnie stwierdził, że liczne fakty opisane w udostępnionej dokumentacji pokontrolnej sporządzonej w Komendzie Miejskiej PSP w Częstochowie stanowią o występowaniu niezgodności z obowiązującymi wymaganiami wskazanymi między innymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz innych wymienionych przepisów w protokole i zaskarżonej decyzji.

W związku z wynikami kontroli, po uwzględnieniu specyfiki użytkowania skontrolowanego magazynu organ odwoławczy stwierdził wystarczające podstawy do uznania, że występuje w nim bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru i stan zagrożenia dla życia ludzi. Zdaniem tego organu odwoławczego, magazynowanie składowanych materiałów w warunkach występujących zagrożeń ze strony instalacji elektrycznej, transportu wewnętrznego wykonywanego w oparciu o wykorzystywanie wózka widłowego z silnikiem zasilanym gazem płynnym propan - butan, rzeczywiście stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru i wybuchu oraz może spowodować zagrożenie życia ludzi przebywających wewnątrz budynku oraz w pobliżu jego zewnętrznych ścian.

Skargą T. T. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucają jej naruszenie: art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.; art. 107 § 1 k.p.a.; art. 8 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a.; art. 81 § 1a k.p.a.; rażące naruszenie przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W dniu 25 listopada 2020 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącego, w którym podtrzymane zostały zarzuty oraz żądania zawarte w skardze z dnia 7 maja 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy organem odwoławczym a skarżącym dotyczy zarówno sfery ustaleń faktycznych oraz oceny prawnej, przy czym nie wszystkie fakty ustalone przez organy mają charakter sporny. Sąd zaakcentował przy tym należy, że materiał dowodowy sprawy ogranicza się w istocie do protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych. Czynności kontrolno-rozpoznawcze zostały przeprowadzone przez strażaków Komendy Miejskiej PSP w Częstochowie, działających na podstawie imiennego upoważniania z dnia 11 grudnia 2019 r. udzielonego w imieniu Komendanta Miejskiego PSP. Upoważnienie to, w ocenie Sądu, spełnia wymogi wynikające z art. 23 ust. 4 i 8 ustawy o PSP.

W ocenie Sądu organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy, w tym ustalił okoliczności kluczowe do oceny zaistnienia podstaw do zastosowania art. 26 ust. 1 pkt. 2 ustawy o PSP. Ustalenia te zostały oparte na podstawie protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych, który jako dokument urzędowy korzysta z domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone, a domniemanie to nie zostało obalone w toku postępowania administracyjnego. Poczynione przez organy ustalenia faktyczne dotyczyły najpierw samego przeprowadzenia w dniu 17 grudnia 2019 r. czynności kontrolno-rozpoznawczych w magazynie, wskazania skarżącego jako osoby odpowiedzialnej za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, charakterystyki budynku i jego otoczenia, magazynowanych w tym budynku materiałów pirotechnicznych, a także wkładów woskowych do zniczy, zniczy i materiałów dekoracyjnych. Poczynione ustalenia faktyczne zostały odniesione przez organy do przepisów przeciwpożarowych zawartych w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 736, ze zm., dalej: u.o.p.p.) oraz aktach wykonawczych do tej ustawy. W związku z tym Sąd wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 u.o.p.p., właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu (a także zgodnie z ust. 2 zarządca lub użytkownik), zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych (pkt 1), wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice (pkt 2), zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie (pkt 3), zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (pkt 4), przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (pkt 5), zapoznać pracowników z przepisami przeciwpożarowymi (pkt 6) oraz ustalić sposoby postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia (pkt 7). Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 1 i 2 u.o.p.p. sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. nr 109, poz. 719). W art. 13 ust. 3 u.o.p.p. dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji została z kolei zawarta delegacja ustawowa do określenia w drodze rozporządzenia, wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Na podstawie tej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., nr 124. poz. 1030) Przedstawione powyżej akty normatywne stały się dla organów podstawą do tego, aby ustalone w protokole z czynności kontrolno-sprawdzających okoliczności zakwalifikować jako naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Organ I instancji przedstawił w tym zakresie szczegółowy opis naruszeń z odniesieniem do konkretnych przepisów. Opis ten koresponduje z treścią znajdującego się w aktach sprawy protokołu, zaś syntetyczne zestawienie naruszonych przepisów znajduje się na str. 10 decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził zaś, że liczne fakty opisane w udostępnianej dokumentacji pokontrolnej stanowią o niezgodności z obowiązującymi wymaganiami wskazanymi m.in. w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz innych przepisów wymienionych w protokole i decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał także na niezgodności z wymaganiami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 1065). Jakkolwiek organ odwoławczy nie sprecyzował, których konkretnie jednostek redakcyjnych tego rozporządzenia dotyczą stwierdzone nieprawidłowości, to jednak wskazał, że budynek o powierzchni prawie pięciu tysięcy metrów kwadratowych, ze względu na ustaloną gęstość obciążenia pożarowego na poziomie około 3000 MJ/m² powinien być wykonany w klasie B odporności przeciwpożarowej. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości to, że jest do nawiązanie do § 212 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym wymóg wykonania w klasie B obejmuje budynki w przedziale odporności ogniowej od 2000 MJ/m2 do 4000 MJ/m² oraz zawartych w przepisach tego rozporządzenia wymogów dotyczących klasy B. W kontekście powierzchni magazynu słusznie zaś w ocenie Sądu organ przywołał wymóg zastosowania zamknięć i wydzieleń. Uzasadnieniem takiego wymogu jest tutaj § 228 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym dla budynku niskiego przy gęstości obciążenia ogniowego w przedziale od 2000 MJ/m² do 4000 MJ/m² dopuszczalna wielkość strefy pożarowej wynosi 2000 m². Tymczasem wobec nie wydzielenia stref pożarowych, nie budzi wątpliwości Sądu to, że przywołany tutaj wymóg nie został spełniony, gdyż magazyn o powierzchni ponad 5000 m² tworzy w istocie jedną strefę pożarową.

Należy także zdaniem Sądu wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 9 lit. b ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1545) materiały pirotechniczne tj. materiały lub mieszaniny materiałów przewidzianych do wytwarzania efektów cieplnych, świetlnych, dźwiękowych, gazu, dymu lub kombinacji tych efektów, w wyniku bezdetonacyjnej, samopodtrzymującej się reakcji chemicznej, a także wyroby wypełnione materiałem pirotechnicznym, są materiałami wybuchowymi. Słusznie zatem zdaniem Sądu organ I instancji przyjął, a organ odwoławczy zaakceptował stanowisko, wedle którego przedmiotowy magazyn stanowi "magazyn bazowy" w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. z 2010, nr 222, poz. 1451) (pozostającym w mocy na podstawie art. 170 ww. ustawy), co powoduje, że powinien on spełniać określone przepisami tego rozporządzenia wymagania zapewniające ochronę życia lub zdrowia ludzi, mienia oraz środowiska naturalnego. Organ I instancji szczegółowo opisał na czym polega ich niespełnienie, a organ odwoławczy podzielił to stanowisko.

Sąd wskazał, że kluczowe znaczenie dla sprawy ma to, czy stwierdzone naruszenia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. W tym zakresie organ odwoławczy wyeksponował zagrożenia za strony instalacji elektrycznej oraz ze strony transportu wewnętrznego wykonywanego w oparciu o wykorzystywanie wózka widłowego z silnikiem zasilanym gazem propan-butan. W ocenie Sądu zagrożenie ze strony instalacji elektrycznej mieści się w hipotezie normy prawnej wynikającej z art. 26 ust. 1 pkt. 2 u.p.s.p. tj. może powodować zagrożenie dla życia ludzi i, powoduje bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest dokumentacja fotograficzna zamieszczona w protokole z czynności kontrolnych, korespondująca z opisem stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości. Oceny tej, zdaniem Są nie niweczy okoliczność, że w dacie kontroli instalacja elektryczna w budynku została odłączona od źródła zasilania. Przeciwnie, okoliczność ta może być uznana za dodatkowe potwierdzenie jej złego stanu technicznego, gdyż odłączenie od źródła zasilania może służyć wykluczeniu ryzyka związanego z pozostawieniem instalacji pod napięciem. Przede wszystkim jednak nie sposób zakładać, że dalsza działalność w przedmiotowym, gdyby ją dopuścić, to prowadzona byłaby bez korzystania z energii elektrycznej. Wykonywanie transportu wewnętrznego wózkiem widłowym z zasilanym gazem propan-butan, ze zbiornika zamontowanego na pojeździe (wózek wraz ze zbiornikiem jest widoczny na zdjęciu znajdującym się w protokole z kontroli) również może w ocenie Sądu powodować zagrożenie dla życia ludzi i powoduje bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru, zwłaszcza ze względu na to, że odbywa się w zamkniętym pomieszczeniu, jakim jest sporny magazyn. Zdaniem Sądu oceny tej nie podważają, podniesione dopiero w skardze, twierdzenia strony dotyczące opróżnienia zbiornika na gaz i odłączenia zasilania akumulatorowego w wózku widłowym. Ze względu na znaczną wysokość regałów połączoną ze składowaniem towaru na paletach transportowych (co widać na dokumentacji zdjęciowej zamieszczonej w protokole z kontroli) wykonywanie czynności magazynowych wymaga bowiem korzystania z wózka widłowego. Nie sposób w związku z tym przyjąć, że widoczny na zdjęciu wózek widłowy znajduje w magazynie jedynie w celach postojowych.

W ocenie Sądu również skala pozostałych naruszeń, szczegółowo opisanych w protokole, a potem w decyzji organu I instancji, zwłaszcza ze względu na ustaloną przez organy ilość materiałów pirotechnicznych przechowywanych w przedmiotowym magazynie bez wątpienia powoduje, że naruszenia te przyjmują postać kwalifikowaną tj. mogą powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru. O skali zagrożenia świadczy stwierdzenie zwarte w przywołanej przez organy opinii biegłego z zakresu materiałów wybuchowych, że przedmiotowy magazyn ze względu na konstrukcję i wyposażenie jest niewłaściwym obiektem do składowania wyrobów pirotechnicznych powyżej 1 tony. Tymczasem ustalenia organów wskazują na wielkość 300 ton materiałów pirotechnicznych już po usunięciu części materiałów. Zdaniem Sądu materiał dowodowy w sprawie, w tym przywołana przez organy opinia biegłego, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w razie powstania pożaru, nagromadzone materiały pirotechniczne spowodowałyby wybuch masowy, co świadczy o bardzo dużej skali zagrożenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że żaden z nich nie okazał sią zasadny. W ocenie Sądu ustalony przez organy stan faktyczny bez wątpienia świadczy o zaistnieniu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także niepowetowanej szkody materialnej. Tym samym na zasadzie art. 10 § 2 k.p.a. organy były uprawnione do tego, aby odstąpić od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Czynności kontrolno-rozpoznawcze zostały natomiast przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie, omówionymi powyżej regulacjami prawnymi. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły również art. 86 k.p.a., gdyż ze względu na treść protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych wszystkie fakty istotne dla rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione. Z tych samych względów organ odwoławczy nie był zobligowany do tego aby przeprowadzić dowód z opinii wymienionych przez pełnomocnika skarżącego w części końcowej odwołania. Zdaniem Sądu organy wyjaśniły wszystkie istotne sprawy dla okoliczności faktyczne i ponad wszelką wątpliwość ustaliły zaistnienie kwalifikowanej postaci naruszenia przepisów przeciwpożarowych.

Odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z opinii i ekspertyz wymienionych w skardze Sąd podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był na tyle przekonujący, że zdaniem Sądu brak było podstaw do przeprowadzania dalszych dowodów. Słusznie natomiast strona skarżąca dostrzegła, że odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wprost wskazał, że czyni to względem niektórych zarzutów i "interpretacji" przedstawionych przez pełnomocnika skarżącego. Niemniej w sytuacji, w której żaden z zarzutów odwołania nie był, według oceny Sądu, uzasadniony uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. W ocenie Sądu udział skarżącego w czynnościach kontrolnych pozostawałby bez wpływu na wynik sprawy, a to ze względu na ewidentny charakter stwierdzonych naruszeń i wielką skalę zagrożeń z nimi związanych. Ponadto, jak wynika z protokołu, czynności kontrolno-rozpoznawcze zostały przeprowadzone w obecności pracownika skarżącego, a sam skarżący podpisał przedstawiony mu protokół bez zastrzeżeń. Nie doszło więc do zarzucanego w skardze naruszenia art. 8 w związku z art. 79 k.p.a.

W ocenie Sądu nie mogły także odnieść skutku zarzuty dotyczące braku możliwości wykonania decyzji ze względu na tymczasowe aresztowanie skarżącego, jak również przekazania kluczy do obiektu Prokuraturze Krajowej. Ponadto składając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji pełnomocnik skarżącego w istocie sam zaprzeczył takiej niemożliwości wykonania decyzji. Sąd nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego dotyczącym powodów braku gaśnic, ponadto obowiązki dotyczące konserwacji i przeglądów gaśnic nie usprawiedliwiają ich braku w obiekcie. Stwierdził też, że nie mogło odnieść skutku ograniczenie się przez stronę skarżącą jedynie do podważania ustaleń faktycznych poczynionych przez organy na podstawie wskazanego powyżej protokołu czy wniosków wynikających z przywołanej w nim opinii biegłego. W sytuacji, gdy uprawniony podmiot zgodnie z obowiązującą regulacją prawną przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze stwierdzające nieprawidłowości, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt. 2 u.p.s.p., strona kwestionująca te ustalenia nie może ograniczać się wyłącznie do sygnalizowania potrzeby przeprowadzenia określonych dowód (opinii, ekspertyz) lecz wykazując aktywność powinna dostarczyć materiał dowodowy na poparcie podnoszonych przez siebie twierdzeń, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona ta jest przedsiębiorcą, kwestionowane okoliczności dotyczącą prowadzonej działalności gospodarczej, a ponadto jest reprezentowana przez fachowego pełnomocnika. Z tych samych powodów nie mogły odnieść w ocenie Sądu skutku wywody zawarte w dodatkowym piśmie pełnomocnika skarżącego złożonym w dniu 25 listopada 2020 r. Mając na względzie przedstawione powyżej rozważania Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną T. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

I. rażące naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż strona postępowania miała zapewnioną realną możliwość czynnego i świadomego udziału w każdym stadium postępowania, jak również możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a brak udziału strony (przez stronę niezawiniony) w oględzinach lokali objętych kontrolą, jak również niedopuszczenie dowodu z przesłuchania strony nie stanowił naruszenia fundamentalnych uprawnień strony postępowania administracyjnego;

2) art. 7 w zw. z art. 75 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, podczas gdy w sprawie nie ustalono:

a) rodzaju i ilości towarów magazynowanych w objętym kontrolą obiekcie oraz rzeczywistej ilości materiałów pirotechnicznych;

b) jak również nie zostały rozpoznane wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę w odwołaniu od decyzji Miejskiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Częstochowie (był to najwcześniejszy momenty, kiedy strona mogła wystąpić z wnioskami dowodowymi, przed wydaniem decyzji nie miała bowiem możliwości zapoznania się z treścią zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych) takie jak:

- wniosek o dopuszczenie opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej - na okoliczność istnienia lub braku bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania pożaru, spełnienia warunków bezpieczeństwa pożarowego w lokalu przy ul. [...]nr [...]w miejscowości [...],

- wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa - na okoliczność spełnienia przez magazyn wymagań techniczno-budowlanych i eksploatacyjnych,

- wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu materiałów wybuchowych na okoliczność rzeczywistej ilości materiałów wybuchowych zgromadzonych w lokalu przy ul. [...] nr [...] w miejscowości [...],

- wniosek o dopuszczenie dowodu z ekspertyzy co do części budynku przy ul. [...] nr [...] w miejscowości [...] pod względem technicznym i budowlanym i jego możliwości dalszego użytkowania w celu przechowywania innych materiałów niż fajerwerki;

3) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż pomimo braku odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę postępowania w odwołaniu od decyzji Miejskiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Częstochowie decyzja nr [...] wydana przez Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 06.04.2020r. zawiera elementy określone w art. 107 k.p.a.;

4) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż działanie Miejskiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Częstochowie w szczególności przejawiające się w przedłożeniu stronie postępowania protokołu kontroli do podpisu, bez uprzedniego zapewnienia stronie czynnego uczestnictwa w czynnościach kontrolnych (w sytuacji, gdy strona została zatrzymana w ramach postępowania karnego), oraz Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej spełniało wymogi działania odpowiadającego budowaniu zaufania do organów postępowania;

5) art. 81 § 1 a k.p.a. poprzez akceptację niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia wątpliwości w zakresie metody obliczania wartości prochu w magazynowanych materiałach pirotechnicznych;

II. brak uwzględnienia wytycznych, przy ocenie stanu lokalu przy ul. [...][...] w [...], zawartych w opracowaniu sporządzonym przez Instytut Techniki Budowlanej: Instrukcje, Wytyczne, Poradniki nr 409/2005 "Projektowanie elementów żelbetonowych i murowanych z uwagi na odporność ogniową",

III. co w konsekwencji spowodowało następujące, błędne ustalenia faktyczne, co do:

1. przyjęcia bezpośredniości zagrożenia dla życia i zdrowia wielu ludzi i mienia wielkich rozmiarów, pomimo braku wskazania jakichkolwiek przesłanek przemawiających za takim stwierdzeniem,

2. ilości, rodzaju towarów zgromadzonych w objętym kontrolą obiekcie,

3. stanu technicznego budynku,

4. braku wyposażenia magazynu w sprzęt gaśniczy, podczas gdy obiekt był wyposażony w gaśnice, jednakże znajdowały się one w siedzibie "Q", gdzie w okresie od dnia 06.12.2019r. do dnia 10.12.2019r. poddane były corocznemu przeglądowi (zaświadczenie w aktach sprawy),

5. wydajności sieci miejskiej wodociągowej,

6. dostępu do drogi przeciwpożarowej,

7. wykorzystywania wózka widłowego na terenie hali położonej przy ul. [...][...] w [...].

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji celem ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności podnieść należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie mogły odnieść zamierzonego przez autora tego środka odwoławczego skutku zarzut naruszenia art. 9 w zw. z art. 10 zw. z art. 79 w zw. z art. 86 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący miał zapewnioną realną możliwość czynnego i świadomego udziału w każdym stadium postępowania, jak również możliwość wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Strona skarżąca w postępowaniu administracyjnym przed organem I instancji była bowiem zawiadamiana o podejmowanych czynnościach pisemnie na zarejestrowany w CEDiG adres do doręczeń. Ponadto przy wykonywaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. w przedmiotowym budynku magazynowym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...][...] czynności kontrolno-rozpoznawczych przez pracownika Komendy Miejskiej PSP w Częstochowie, z których następnie sporządzono protokół znak [...], obecny był pracownik firmy prowadzonej przez skarżącego (D. T.), który został zapoznany z treścią protokołu (co więcej - otrzymał jeden jego egzemplarz) i pomimo pouczenia o przysługującym mu prawie wniesienia umotywowanych zastrzeżeń podpisał protokół bez żadnych uwag. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł przy tym, że w trakcie prowadzonego postępowania przed organem I instancji mogły wystąpić po stronie skarżącego trudności z uczestnictwem w podejmowanych czynnościach związane z jego tymczasowym aresztowaniem, jednak skarżący nie powoływał się na nie w trakcie toczącego się postępowania, prawidłowo zawiadamiany o czynnościach nie występował o zmianę terminu ich przeprowadzenia czy też – na co słusznie zwrócił uwagę organ pierwszej instancji w odpowiedzi na odwołanie – nie skorzystał z możliwości ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Przy czym podkreślenia wymaga, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w warunkach podejrzenia (co zostało ostatecznie stwierdzone przez organ I instancji) naruszenia przez sporny budynek magazynowy warunków bezpieczeństwa pożarowego sprowadzających bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru i zagrożenia dla życia ludzi, co uzasadniało – w świetle przepisu art. 10 § 2 k.p.a. – odstąpienie przez organ administracji publicznej od unormowanej w § 1 tego przepisu zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania w tym możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z czego ostatecznie organ pierwszej instancji nie skorzystał. Trudno w tych okolicznościach zarzucić Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej w Częstochowie pozbawienie skarżącego możliwości obrony swych praw, do czego w istocie sprowadza się omawiany zarzut. W konsekwencji również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 8 w zw. z art. 79 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Dodatkowo odnośnie zarzutu naruszenia art. 86 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę – wskazać należy, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. Sytuacja taka nie miała natomiast miejsca w przedmiotowej sprawie. Zasadnie bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie wyjaśniono wszystkie istotne z punktu widzenia dyspozycji art. 26 ust. 1 pkt 2 u.p.s.p. okoliczności uzasadniające wydanie decyzji zakazującej eksploatację przedmiotowego budynku magazynowego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...][...].

Analiza akt administracyjnych sprawy i treści rozstrzygnięć organów Państwowej Straży Pożarnej, wydanych po przeprowadzeniu kontrolowanego postępowania administracyjnego - w świetle wymogów wynikających z przywołanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 75, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a., normujących zasady ogólne procedury administracyjnej, uzasadniają prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny co do braku w niniejszej sprawie naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że ustawodawca nałożył na właściciela, zarządcę lub użytkownika budynku, obiektu lub terenu obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej w szczególności poprzez: przestrzeganie przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych; wyposażenie budynku, obiektu budowlanego lub terenu w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice; zapewnienie osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwa i możliwości ewakuacji; zapewnienie konserwacji oraz napraw urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie; przygotowanie budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej; zapoznanie pracowników z przepisami przeciwpożarowymi; ustalenie sposobów postępowania na wypadek powstania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia (art. 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 5 i 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1372 ze zm.). Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 1a ww. ustawy, odpowiedzialność za realizację obowiązków, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie; w przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.

Sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków czy innych obiektów budowlanych określają m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719 ze zm.) jak i przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. nr 124, poz. 1030). Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.p.s.p., Państwowa Straż Pożarna przeprowadza czynności kontrolno-rozpoznawcze w celu rozpoznawania zagrożeń, realizacji nadzoru nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych oraz przygotowania do działań ratowniczych. Czynności kontrolno-rozpoznawcze są przeprowadzane w zakresie m.in. kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, oceny zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej rozwiązań technicznych zastosowanych w obiekcie budowlanym, rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej, rozpoznawania możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej, rozpoznawania innych miejscowych zagrożeń (art. 23 ust. 3 pkt 1, 2, 4, 5, 6 u.p.s.p.). Z ustaleń dokonanych w toku czynności kontrolno-rozpoznawczych sporządza się protokół, który podpisują kontrolujący oraz kontrolowany. Kontrolowany lub osoba przez niego upoważniona mają prawo wniesienia zastrzeżeń do protokołu przed jego podpisaniem (art. 23 ust. 13 i 14 u.p.s.p.). Stosownie do art. 26 ww. ustawy, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (ust. 1 pkt 1) a także do wstrzymania robót (prac), zakazania używania maszyn, urządzeń lub środków transportowych oraz eksploatacji pomieszczeń, obiektów lub ich części, jeżeli stwierdzone uchybienia mogą powodować zagrożenie życia ludzi lub bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru ust. 1 pkt 2). Decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 2, podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 26 ust. 2 u.p.s.p.).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Częstochowie w dniu 21 stycznia 2020 r. dokonał – stosownie do nałożonych na niego ww. przepisami obowiązków – czynności kontrolno-rozpoznawczych w budynku magazynu wyrobów pirotechnicznych przy ul. [...][...] w [...], będącym we władaniu prowadzonej przez skarżącego Firmy "X" T. T. w [...], z których to czynności sporządzono protokół znak [...], stanowiący – w świetle przytoczonych powyżej przepisów - główny dowód w tego rodzaju sprawach. Z treści tego protokołu wynika, że podczas przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono liczne naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, tj. brak wyposażenia przedmiotowego budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami wewnętrznymi 52 (§§ 18 i 19 ust. 3 pkt 1); brak wyposażenia budynku w przeciwpożarowy wyłącznik prądu (§ 4 ust. 2 pkt 2); brak wyposażenia budynku w gaśnice przenośne (m.in. § 4 ust. 1 pkt 18 lit. a); brak przeprowadzenia okresowej kontroli instalacji elektrycznej i piorunochronnej o zakresie i częstotliwości wynikającej z prawa budowlanego i zły stan techniczny instalacji elektrycznej i instalacji piorunochronnej (§ 4 ust. 1 pkt 2); brak opracowania oceny zagrożenia wybuchem i instrukcji bezpieczeństwa pożarowego (§ 6 ust. 1 i § 37); brak oznakowania pomieszczenia, w którym są magazynowane materiały niebezpieczne pożarowo, znakami zgodnymi z Polskimi Normami (§ 4 ust. 2 pkt 4 lit. e), a także brak zapewnienia dla budynku wody do celów przeciwpożarowych stanowiący naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Zdaniem kontrolującego organu w obiekcie tym nie zapewniono także bezpiecznego transportu wewnątrzzakładowego - towar przemieszczany był bowiem z budynku do budynku z wykorzystaniem wózka widłowego z silnikiem zasilanym gazem płynnym propan-butan. W toku czynności kontrolnych przedstawiono do wglądu dokument "Protokół biegłego z zakresu materiałów wybuchowych" opracowany przez dr inż. W. P., w którym stwierdzono, że w przedmiotowym budynku magazynowym, pod względem konstrukcji i wyposażenia niewłaściwym do składowania wyrobów pirotechnicznych powyżej 1 tony, ilość zgromadzonej pirotechniki przekracza masy krytyczne prowadzące przy zapaleniu do wybuchu masowego, w wyniku którego doszłoby do całkowitego zniszczenia magazynu i przyległych obiektów i rozprzestrzenienia się poprzez rozrzut pożaru - palącej się pirotechniki w promieniu 2 kilometrów, co by zagrażało bezpośrednio katastrofą o charakterze pożarowym i związanym ze zniszczeniem mechanicznym obiektów w obrębie 2 km, co stanowi zagrożenie dla życia ludzi i zdrowia wielu ludzi oraz mienia o wielkich rozmiarach. Ponadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w przedmiotowym protokole wyszczególniono ilość pozostających w dniu kontroli w ww. obiekcie magazynowym materiałów pirotechnicznych jak również innych materiałów palnych, co zresztą umożliwiło organowi obliczenie gęstości obciążenia ogniowego na poziomie 2630 MJ/m2. Trudno w tych okolicznościach skutecznie zarzucić organom brak ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią materiał dowodowy, w rozumieniu przepisów Działu II rozdziału 4 k.p.a., w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach regulowanych przepisami ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i są podstawą do wydawania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach tej ustawy. Słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że protokół ten stanowi dokument urzędowy w świetle art. 76 § 1 k.p.a. - został sporządzony w przepisanej formie przez uprawnione do tego organy w ich zakresie działania – i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało stwierdzone w ww. protokole nie zostało w żaden sposób obalone w toku postępowania administracyjnego, co więcej, protokół ten został bez żadnych zastrzeżeń podpisany przez obecnego w trakcie kontroli pracownika firmy skarżącego. Tym samym uznać należało, że ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony wniesioną skargą kasacyjną. Podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Jednocześnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy składowe decyzji administracyjnej, o jakich stanowi art. 107 § 1 k.p.a.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia - w ocenie skarżącego - przez organy art. 81a § 1 k.p.a. (omyłkowo powołanego w skardze kasacyjnej jako art. 81 § 1a), wskazać należy, że celem tego przepisu jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Przywołany przepis nie miał zatem w niniejszej sprawie zastosowania.

Ponadto nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku zarzut nieuwzględnienia przy ocenie stanu przedmiotowego obiektu wytycznych zawartych w opracowaniu Instytut Techniki Budowlanej: Instrukcje, Wytyczne, Poradniki nr 409/2005 "Projektowanie elementów żelbetonowych i murowanych z uwagi na odporność ogniową". Przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że zarzut ten nie został powiązany z właściwymi przepisami postępowania, co już samo w sobie świadczy o jego bezzasadności. Ponadto wymaga zwrócenia uwagi, że wytyczne nie stanowią źródła prawa. Nie można więc wywodzić z nich dodatkowych obowiązków obciążających organy prowadzące niniejsze postępowanie.

Przedstawione wyżej rozważania jednoznacznie pozwalają stwierdzić, iż w realiach tej sprawy nie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy co do okoliczności opisanych w skardze kasacyjnej w jej petitum w pkt III od 1-7. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie stanowi jedynie polemikę z prawidłowo zgromadzonym i ocenionym przez Sąd I instancji materiałem dowodowym sprawy.

Podsumowując, zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie mogła doprowadzić do weryfikacji zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.