Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 484/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Pindel, Sędziowie WSA Paweł Kornacki, Monika Krywow (spr.), Protokolant Specjalista Anna Charchuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Siemianowicach Śląskich z dnia 27 października 2022 r. nr 552/2022 w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stwierdza nieważność § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w K. (dalej jako Prokurator) wniósł skargę w zakresie § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 uchwały nr nr 552/2022 Rady Miejskiej w Siemianowicach Śląskich z dnia 27 października 2022 roku w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego w dniu 3 listopada 2022 roku pod pozycją 6867.

Zaskarżonej w części uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to:

1. art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. z 1997 poz. 78.483) oraz art. 6k ust 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1-4, art. 6r ust. 1-4, 2aa, art. 6k ust. 1 pkt 2, art. 6k ust. 2a pkt 5, art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. 2019 poz. 2010 na dzień podjęcia uchwały, dalej jako u.u.c.p.g.), poprzez nienależyte wypełnienie oraz przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wyrażające się w:

a) zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wyrażające się w braku dokumentacji potwierdzającej przyjęte w analizie wartości, a także braku udokumentowania:

- kosztów usuwania dzikich wysypisk w wysokości 180.000 zł,

- kosztów edukacji ekologicznej w wysokości 65.000 zł,

b) wzięciu pod uwagę w procesie ustalenia wysokości stawki jedynie mieszkańców, którzy złożyli deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i pominięciu mieszkańców, którzy nie złożyli powyższej deklaracji,

c) nieprawidłowym wzięciu pod uwagę w procesie analizy kosztów odbioru odpadów i wyliczenia stawki za odbiór odpadów komunalnych kryterium wskazanego w art. 6k ust. 2 pkt 4 u.c.p.g., a to przypadków w których właściciele nieruchomości wytwarzają

odpady nieregularnie, w szczególności tego, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo, poprzez uznanie, że w/w kryterium odnosi się do domków letniskowych i nieruchomości niezamieszkałych, podczas gdy wskazana norma odnosi się do nieruchomości zamieszkałych, ale jedynie okresowo, a nadto w zakresie domków letniskowych opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi określała uchwała z 30 listopada 2021 roku, nr 425/2021 (Dz.U. Woj. Śląskiego z 2021 poz. 7536), zaś w przypadku nieruchomości niezamieszkałych obowiązuje metoda wskazana w art. 6j ust. 3 u.c.p.g., wobec czego wskazana kategoria nieruchomości nie ma znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości zamieszkałych,

d) wzięciu w procesie wyliczenia stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi kryterium pozaustawowego w postaci kosztów przyznania ulgi za kompostownik w wysokości 1.065,60 zł miesięcznie, podczas gdy upoważnienie ustawowe nie uprawnia Rady do wzięcia pod uwagę ww. kryterium,

e) zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych przez właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, wyrażającym się w braku przedstawienia dokumentacji stanowiącej podstawę wyliczeń oraz nieprawidłowym wyliczeniu wysokości częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o pozaustawowe kryterium przeciętnej wielkości gospodarstwa domowego i braku obliczenia rzeczywistych oszczędności powstałych

na skutek kompostowania odpadów komunalnych w kompostownikach przydomowych przez mieszkańców.

Prokurator wniósł zatem o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Prokurator w pierwszej kolejności zaznaczył, że przedmiotowa uchwała Rady nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego w Katowicach, Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach, ani orzeczenia tutejszego Sądu.

Dalej Prokurator zwrócił uwagę, że powyższa uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, albowiem reguluje prawa i obowiązki mieszkańców Siemianowic Śląskich wskazując m.in. metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wysokość stawki opłaty. Ma ona zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, a jej zasięg jest terytorialnie ograniczony do granic administracyjnych miasta Siemianowice Śląskie. Treść uchwały nie rozstrzyga sprawy podmiotów indywidualnych, ale skierowana jest do szerokiego grona nieoznaczonych indywidualnie jednostek, jak też reguluje sytuacje powtarzające się, nie zaś jednorazowe. Uchwała została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego z art. 6k ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4a u.u.c.p.g. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Tym samym akt ten podlega ocenie w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stąd ustalenie w jego treści regulacji sprzecznych z prawem skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.

Zdaniem Prokuratora art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. O istotnym naruszeniu prawa przez akt organu gminy można mówić w przypadku wyraźniej i oczywistej jego sprzeczności z przepisami prawa. Do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał czy ich publikacji. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z aktem prawa powszechnie obowiązującego, której skutki są nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej.

W ocenie Prokuratora analiza treści uchwały Rady Miejskiej w Siemianowicach Śląskich z dnia 30 stycznia 2020 roku w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi prowadzi do konkluzji, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo.

Następnie Prokurator wskazał na treść art. 6k i art. 6r ust. 2-2b u.u.c.p.g. i stwierdził, że ustawodawca w przytoczonych wyżej przepisach precyzyjnie wskazał jakie kryteria rada gminy powinna wziąć pod uwagę przy ustaleniu stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu. Dokonując kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gmina obowiązana jest ściśle trzymać się kryteriów określonych w art. 6k ust. 2 u.c.p.g.

Zaznaczono także w skardze, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego Jest to świadczenie pieniężne, przymusowe, bezzwrotne, jednostronne, publicznoprawne, odpłatne i mające realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości.

Zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa, w tym samorządu terytorialnego. Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi - może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi - nabywa cechy podatku. Niewątpliwie stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie. Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłat (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 roku, sygn. akt K 17/12, OTK-A 2013/8/125).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej uchwały Prokurator stwierdził, że Rada nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W toku postępowania wyjaśniającego jako podstawę źródłową wyliczeń Rada nadesłała dokument zatytułowany "kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Siemianowice Śląskie, dotyczy zmiany stawki od 1 grudnia 2022" oraz wydruki obrazujące wysokość poniesionych w latach poprzednich kosztów oraz planowanych kosztów na 2023 rok. Zarazem brak jest materiałów źródłowych pozwalających na dokonanie kontroli prawidłowości wskazanych tam danych. Materiałem źródłowym nie może być natomiast umowa nr [...] z dnia 21 listopada 2022 roku, albowiem nie obowiązywała w dacie podjęcia uchwały. Trudno w tych okolicznościach uznać aby kalkulacja została przyjęta w sposób rzetelny, umożliwiający dokonanie jej weryfikacji.

Zdaniem Prokuratora, w szczególności odnieść należy się do wskazanych kosztów przeprowadzenia edukacji ekologicznej w wysokości 180.000 zł oraz kosztów usuwania dzikich wysypisk w kwocie 65.000 zł. Pismem z dnia 7 grudnia 2023 roku organ wskazał, że na potrzeby których planowano zakupienie sadzonek ziół na łączną kwotę 25 000 zł, gadżetów ekologicznych promujących selektywną zbiórkę odpadów na kwotę 50 000 zł. Zaplanowano także zakupienie woreczków kompostowanych dla mieszkańców zabudowy wielorodzinnej rozdawanych przy okazji akcji promujących selektywną zbiórkę w wysokości 30 000 zł. Ponadto zaplanowano zakup ulotek na kwotę 5000 zł. Do wskazanych wyjaśnień organ nie dołączył jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej zasadność przyjętych kwot. Co więcej przyjęcie kosztów edukacji ekologicznej w wysokości 65 000 zł nie znajduje uzasadnienia w oparciu o koszty poniesione w okresie od stycznia do listopada 2022r., które wówczas wyniosły 22 868,94 zł.

W zakresie kosztów usuwania dzikich wysypisk w wysokości 180 000 zł organ wskazał, że koszty te oszacowano na podstawie obowiązującej od 29.08.2022r. do 28.10.2023r. umowy na likwidację dzikich wysypisk , gdzie cena usunięcia 1 tony odpadów wzrosła z kwoty 232,20 zł na 648 zł oraz koniecznością ogłoszenia nowego postępowania na okres od 29.10.2023r. gdzie w związku z rosnącymi kosztami pracowniczymi, wzrostem cen paliwa i energii elektrycznej spodziewano się jeszcze wysypisk, jednakże w związku z licznymi poleceniami Głównego Inspektora Ochrony Środowiska usunięcia nowopowstałych miejsc nielegalnego gromadzenia odpadów na terenach gminnych zaplanowano większą ilość prac związanych z usuwaniem dzikich wysypisk w 2023r. Powyższe wskazania nie zostały zarazem poparte jakąkolwiek dokumentacją źródłową. Na oszacowanie kosztów w wysokości 180000 zł nie powinna mieć wpływu konieczność zawarcia umowy od dnia 29.10.2023 r. gdyż Rada uchwałę podjęła w dniu 27 października 2022r. Koszty te są także znacznie wyższe aniżeli poniesione przez gminę za okres od stycznia do listopada 2022r. (65 653,83 zł), a więc w okresie obowiązywania wskazanej stawki 648 zł za usuniecie tony odpadów.

W toku postępowania wyjaśniającego, pismem z dnia 7 grudnia 2023 roku, [...], Rada wskazała, że ustawodawca nie wskazał na podstawie jakich danych Rada Miasta powinna ustalić liczbę mieszkańców zamieszkujących dana gminę. W związku z powyższym liczba mieszkańców została ustalona na podstawie złożonych przez mieszkańców deklaracji (59 655). Dane te są poddawane ciągłej weryfikacji i są zbieżne z danymi pochodzącymi z ewidencji ludności (60 037 osób zameldowanych na pobyt stały oraz czasowy). Dane te dzieli mniej niż jeden punkt procentowy, są najbardziej adekwatne do faktycznej liczby mieszkańców miasta.

Ponadto z przeprowadzonych weryfikacji liczby mieszkańców ustalono, iż różnice wynikają z braku faktycznego zamieszkiwania na terenie miasta i opłacania opłaty za gospodarowanie odpadami w innych miastach. Rada uznała, że przyjęcie liczby mieszkańców zameldowanych do kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi byłoby niezgodne z przepisami ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Nadto powszechnie wiadomo, że dane dotyczące ilości osób zameldowanych nie pokrywają się w żadnej mierze z ilością osób faktycznie zamieszkujących teren gminy. Zarazem organ w ogóle nie odniósł się do problematyki mieszkańców, którzy deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie składają. Podkreślono, że ustawa nie operuje pojęciem mieszkańców składających deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a odnosi się do rzeczywistej liczby mieszkańców. Oparcie się o ilość wyłącznie o mieszkańców składających deklarację bez informacji o tym, czy system obejmuje wszystkich mieszkańców nie pozwala na przyjęcie, że analiza była przeprowadzona w sposób właściwy. Brak jest zarazem źródeł pozwalających na ustalenie, czy gmina objęła systemem wszystkich mieszkańców. Rada w ślad za pismem nie przedstawiła żadnych danych potwierdzających, iż dokonano weryfikacji liczby mieszkańców. Najwyższa Izba Kontroli w informacjach o wynikach kontroli "Wdrożenie w gminach nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi" (KAP-4101-006-00/2014) wskazała, iż posiadanie przez gminy rzetelnych danych o liczbie właścicieli nieruchomości, na których powstają odpady komunalne objęte gminnym systemem gospodarowania odpadami, a co za tym idzie zobowiązanych do składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania systemu. Dane takie dają wiedzę, czy gminny system gospodarowania odpadami objął swoim zasięgiem cały strumień wytwarzanych odpadów komunalnych, a także, czy zapewniony został optymalny poziom finansowania systemu z opłat wnoszonych przez właścicieli nieruchomości. Kompletności powyższych danych nie zapewni automatycznie, spoczywający na właścicielach obowiązek składania deklaracji o wysokości opłaty. Natomiast egzekwowanie tego obowiązku nie będzie skuteczne, jeśli gmina nie ustali bazy danych o potencjalnych zobowiązanych i skutecznych procedur aktualizacji i weryfikacji tych danych. Największe problemy z weryfikacją baz danych o właścicielach nieruchomości występują w gminach miejskich. Wynika to w szczególności ze skali (duża liczba nieruchomości, co do których nie ma pewności czy są zamieszkałe lub czy powstają na nich odpady), a także z faktu, że znaczna część właścicieli nieruchomości zamieszkuje w budynkach wielolokalowych zarządzanych przez spółdzielnie lub wspólnoty mieszkaniowe. Organ nie wziął pod uwagę, iż na terenie Gminy mogą zamieszkiwać osoby wytwarzające odpady komunalne, a nie składające deklaracji. W takim przypadku osoby te pozostają poza system gospodarowania odpadami, zaś przypadającą na nich część kosztów funkcjonowania systemu ponoszą pozostali mieszkańcy Siemianowic Śląskich, którzy złożyli deklarację.

Z nadesłanych przez Radę informacji wynika, iż organ nieprawidłowo uwzględnił przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Rada bowiem przyjęła, że wskazane kryterium dotyczy nieruchomości niezamieszkałych oraz nieruchomości na których znajduje się domek letniskowy. Tymczasem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na wskazanych kategoriach nieruchomości regulowane są w odmienny sposób aniżeli uregulowane w zaskarżonej uchwale, wobec czego trudno przyjąć, aby miały wpływ na wysokość opłaty na nieruchomościach zamieszkałych.

Prokurator podkreślił, że kryterium to, podobnie jak pozostałe, jest obligatoryjne w kalkulowaniu stawek opłaty. Wskazuje na to użyty przez ustawodawcę zwrot: "Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę (...)." Imperatyw ten jest kategoryczny i organ uchwałodawczy nie ma w tym zakresie "luzu decyzyjnego". Uchwała rady gminy w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki takiej opłaty, jako akt prawa miejscowego, powinna wyrażać normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jej postanowienia powinny zatem uwzględniać wszystkie, nawet potencjalne przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Chodzi o to, aby wszystkie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, choćby robili to nieregularnie, wchodziły w zakres abstrakcyjnego pojęcia "nieruchomości zamieszkanych", w przeciwieństwie do tych, na których nie mieszkają mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jak podniesiono wyżej ustawodawca przewidział dychotomiczny podział systemu odbioru odpadów komunalnych, w oparciu o relewantna przesłankę "zamieszkiwania na nieruchomości". Trzeba zatem przyjąć, że wytwarzać odpady komunalne mogą zarówno stali mieszkańcy gminy, jak i osoby przebywające na jej terenie tymczasowo, czy nieregularnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2023 roku, sygn. akt III FSK 733/23, lex 3635868, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2023 roku, sygn. akt I SA/Gl 1380/22, lex 3499713). Nieprawidłowa analiza w tym zakresie powoduje, że kalkulacja dokonana przez organ jest niepełna i nie uwzględnia wskazanego kryterium.

W zakresie wyliczenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Rada wskazała, iż oparła się o następujące dane:

1. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę 59.655,

2. ilość wytwarzanych odpadów komunalnych 28.285,68 ton,

3. koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi 32.040.000 zł,

4. przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo - zaliczono do nich nieruchomości niezamieszkałe i domki letniskowe - szacowana roczna suma wpłat z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynosi odpowiednio:

- z 22 domków letniskowych 1.003,20 zł,

- z nieruchomości niezamieszkałych 5.584,512,84 zł,

5. ulga kompostownik - 12 kompostowników po 7,40 zł – 1.065,60 zł.

Stawkę obliczono w następujący sposób: od planowanych rocznych kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które wynoszą 32 040 000 zł odjęto planowane dochody uzyskane z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałych i domków letniskowych. Pozostałą kwotę zwiększono o kwotę zwolnienia wynikającą z ulgi na kompostownik w wysokości 1065,60 zł. Kwotę 26 455 549,56 podzielono na 12 miesięcy i liczbę mieszkańców 59 655, co daje miesięczną stawkę 36,95 zł.

Abstrahując od prawidłowości i rzetelności wskazanych wyżej danych stwierdzić należy, że uchwalając stawkę w wysokości 36,95 zł organ wziął pod uwagę kryterium nieznane ustawie w postaci ulgi na kompostownik. Żaden z przepisów stanowiących podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały nie uprawnia lokalnego prawodawcy do uwzględnienia przy ustaleniu wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości zamieszkałych kosztów przyznanej ulgi z racji posiadanego kompostownika.

Przyznanie ulgi winno nastąpić na mocy obligatoryjnej uchwały i jest ono niezależne od wysokości stawki opłaty. Ulga ta nie mieści się w żadnej kategorii wskazanej w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. Co więcej uwzględnienie kosztów ulgi w procesie obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi prowadzi do obciążenia tymi kosztami wszystkich mieszkańców składających deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Takie działanie nie znajduje umocowania ustawowego i świadczy o istotnym naruszeniu prawa.

Ponadto, z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. wynika, że przesłankę zastosowania wymienionego zwolnienia stanowi zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, ale tylko z gospodarstw domowych i tylko ze względu na kompostowanie bioodpadów, a zakres zwolnienia (jego skala) winien wynikać z proporcji, w jakiej koszty te uległy zmniejszeniu w wyniku kompostowania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne, w kompostownikach przydomowych. Wskazany przepis stanowi więc o zmniejszeniu kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, a więc zmniejszenie to odnosi do ogólnej kategorii kosztów wynikających z odbierania odpadów od określonej grupy podmiotów wytwarzających te odpady. Ustawodawca wymaga zatem, by zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Jednocześnie nie wskazuje, w jaki sposób tę proporcję wyliczyć, nie podaje wzoru ani danych, które winny być przyjęte do kalkulacji i wyliczenia kwoty zwolnienia. Oznacza to, że w tym zakresie pozostawiono radzie gminy pewną swobodę. Jednak pozostawiona organowi swoboda nie może dawać radzie gminy zupełnej dowolności w zakresie wyliczenia zwolnienia z części opłaty. Organ winien przeprowadzić kalkulację w oparciu o rzetelne dokumenty obrazujące jakie oszczędności w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi powstają na skutek kompostowania bioodpadów przez właścicieli nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 lipca 2021 roku, sygn. akt III FSK 3685/21, ONSAiWSA 2021/6/104, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 września 2020 roku, sygn. akt I SA/Gd 182/20, lex 3062686).

Zatem Rada nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i wyliczenia zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. W toku postępowania wyjaśniającego Rada nie przedłożyła dokumentów źródłowych obrazujących przyjęte w toku ustalenia wysokości ulgi wartości.

W zakresie metody wyliczenia ulgi organ wskazał, że z uwagi na brak stosownych wzorów przyjęto następującą metodę, uwzględniająca następujące dane:

1. roczna ilość planowanych do odbioru bioodpadów komunalnych z terenu miasta z gospodarstw domowych – 2.384,68 ton,

2. kwota za odbiór i zagospodarowanie jednej tony bioodpadów wynikająca

z przetargu 949,32 zł,

3. liczba mieszkańców gminy 59.655,

4. przeciętna liczba osób w gospodarstwie domowym wg prognozy GUS - 2,34.

Uwzględniając powyższe organ dokonał wyliczenia: 2384,68 ton x 949,32 zł/59 655/12 miesięcy x 2,34 co dało kwotę 7,40 zł miesiąc.

Uwzględniając powyższe zdaniem Prokuratora organ nie zrealizował w sposób prawidłowy delegacji ustawowej z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Przewidziane w art. 6k ust. 4a ustawy zwolnienie należy odnosić wyłącznie do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę. Zwolnienie to obejmuje właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym - proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Przewidziane w art. 6k ust. 4a ustawy zwolnienie należy odnosić do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę, zwolnieniem tym obejmując w równym stopniu każde gospodarstwo domowe spełniające kryterium kompostowania bioodpadów, bez względu na liczbę tworzących to gospodarstwo mieszkańców i ilość wytwarzanych przez nie odpadów. Art. 6k ust. 4a ustawy odnosi się do kosztów gospodarowania odpadami "z gospodarstw domowych", sprzeczne z przyjętą w tej ustawie logiką byłoby odnoszenie przewidzianego w tym przepisie zwolnienia do innych kategorii prawnie istotnych, niż "gospodarstwo domowe" - jak "od mieszkańca" i na takiej podstawie poszukiwanie dalszych zróżnicowań zakresu tego zwolnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2021 roku, sygn. akt III FSK 3685/21, ONSAiWSA 2021/6/104, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2023 roku, sygn. akt I SA/Gl 471/23, lex 3605571).

Zatem organ nie dokonał prawidłowych wyliczeń w zakresie oszczędności jakie powstają na skutek kompostowania bioodpadów przez mieszkańców we własnym zakresie. Dokonane wyliczenia stanowią obliczenie kosztów zagospodarowania bioodpadów na jedno gospodarstwo domowe przy założeniu, że gospodarstwo domowe składa się z 2,34 osoby. Organ przekroczył przy tym delegację ustawową odwołując się do wielkości gospodarstwa domowego, które to kryterium nie zostało wskazane przez ustawodawcę i nie wyliczył rzeczywistych oszczędności jakie uzyskuje gmina na skutek gospodarowania bioodpadów przez mieszkańców posiadających kompostownik przydomowy.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Organ nie podzielił stanowiska Prokuratora, iż podjęcie uchwały nie zostało poprzedzone ze strony organu rzetelną analizą, która posłużyła do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ustalając wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wzięto pod uwagę stosownie do art. 6k ust. 2 u.u.c.p.g. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (obejmujące koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - dzikie wysypiska), przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Analiza ta została opisana w "kalkulacji stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie miasta Siemianowice Śląskie - dotyczy zmiany stawki od 1 grudnia 2022 roku" z dnia 3 października 2022 roku" (pkt. 1 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę).

Organ kalkulując koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi wziął pod uwagę:

a) koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych w wysokości 30 461554,20 zł na rok co wynika wprost ze złożonej oferty w postępowaniu przetargowym (łączna kwota umowy, tj. 35 538 480,00 zł podzielona przez okres trwania umowy, tj. 14 miesięcy pomnożona x 12 = 30 461 554,28 zł (pkt. 2 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę),

b) koszty tworzenia, i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w średniomiesięcznej wysokości – 308 711,80 zł na rok (w tym koszty: dostarczenia wody i prądu oraz opróżnianie zbiornika bezodpływowego, ochrony fizycznej obiektu poza godzinami pracy PSZOK-a, zakup niezbędnych narzędzi, wykonanie niezbędnych przeglądów i remontów przewidzianych w przepisach). Zaplanowana kwota, biorąc po uwagę koszty prowadzenia PSZOK-a za rok 2021, które wyniosły 278 600,24 zł, była adekwatna przy uwzględnieniu przewidywanego wzrostu kosztów,

c) koszty obsługi administracyjnej tego systemu w wysokości 1 024 734,00 zł na rok, obejmująca koszty: wynagrodzenia i jego pochodne pracowników administracyjnych, obsługi programu informatycznego, koszty wysyłki korespondencji, zakupu materiałów biurowych, d) koszty usuwania dzikich wysypisk - 180 000,00 zł na rok, e) koszty edukacji ekologicznej edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi - 65 000,00 zł na rok.

Organ kalkulując koszty wziął pod uwagę dodatkowo rosnące ceny energii elektrycznej, rosnącą inflację a także kryzys gospodarczy w związku z wojną na Ukrainie. Koszty te znacząco przyczyniają się do niestabilności cen na rynku, a co za tym idzie do kalkulacji stawki za odpady. Ponadto organ wziął pod uwagę przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych dopuszczające zmiany wysokości kwot podpisanych umów w przypadkach określonych w SWZ oraz art. 455 Pzp, tj. np. w przypadku wzrostu wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie art. 2 ust 3-5 ustawy z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę lub zmiany stawki wysokości podatku od towarów i usług.

W następstwie wszystkich czynności dotyczących przeprowadzenia analizy przy uwzględnieniu wszystkich czynników projekt uchwały skierowano pod obrady Rady w dniu 27 października 2022 roku, gdzie został przyjęty. Ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy w wysokości 36,95 zł miesięcznie od każdego mieszkańca, (pkt. 3 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę).

Organ kalkulując koszty usuwania dzikich wysypisk w wysokości 180 000,00 zł na rok wziął pod uwagę stawki z umowy obowiązującej na dzień uchwalenia uchwały tj. na URZĄD MIASTA ul. Jana Pawła I I 10, 41-100 Siemianowice Śląskie e-mail:ratusz@um.siemianowice.pl, www.siemianowice.pl 5/21 PREZYDENT MIASTA SIEM IANOW ICE ŚLĄSKIE podstawie umowy nr [...] z dnia 29.08.2022 r. wraz z formularzem cenowym (pkt. 4 i pkt 5 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę), gdzie koszt usunięcia jednej tony nieczystości stałych wynosił 648,00 zł oraz koniecznością ogłoszenia nowego postępowania przetargowego na likwidację dzikich wysypisk na okres od 29.10.2023 r., gdzie w związku z rosnącymi kosztami pracowniczymi oraz znacznie wzrastającymi kosztami zagospodarowania odpadów i rosnącą inflacją spodziewano się jeszcze wyższych stawek. Przewidywany przedział ilości zbieranych odpadów z dzikich wysypisk na podstawie dotychczasowych doświadczeń wyniósł około 20 ton. Analizując wzrost dotychczasowych stawek za usunięcie jednej tony odpadów koszt usunięcia 1 tony odpadów do 28.08.2022 r. wynosił 232,20 zł (pkt. 6 i pkt. 7 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę). Natomiast począwszy od dnia 29.08.2022 r. wynosił już 648,00 zł/tonę i przewidywano dalszy wzrost cen (cena usunięcia jednej tony w nowym postępowaniu może przekroczyć 1000,00 zł). Kalkulacja; 648.00 z ł X 20 ton x 9 miesięcy = 116 640,00 zł, 1050.00 zł X 20 ton x 3 miesiące = 63 000,00 zł. Jednocześnie organ nie zgadza się z twierdzeniem skarżącego, iż "Koszty te są znacznie wyższe aniżeli poniesione przez gminę za okres od stycznia do listopada 2022r. (65 653,83 zł), a więc w okresie obowiązywania wskazanej stawki 648 zł za usunięcie tony odpadów", gdyż stawka 648,00 zł za usunięcie jednej tony opadów obowiązywała od 29.08.2022r. (do 28.08.2022r. obowiązująca stawka to 232,20 zł/tonę). Nie sposób jest nie zauważyć, iż wydatki poniesione na usuwanie dzikich wysypisk w roku 2022 obejmowały głównie stawkę 232,20 zł za tonę. Przyjęte na racjonalnym poziomie do wyliczeń koszty usuwania dzikich wysypisk stanowiły 0,56% wszystkich obliczonych kosztów związanych z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Miasta.

Odnosząc się do stanowiska odnośnie przedstawionych przez organ kosztów przeprowadzenia edukacji ekologicznej, należy wyjaśnić, iż kalkulując je wzięto pod uwagę rosnące wymagania dotyczące osiągnięcia poziomów recyklingu. W tym zakresie planowano przeprowadzić akcje edukacji ekologicznej nt. prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, w szczególności uwzględniając nową frakcję odpadów - bioodpady. Mając na względzie powyższe zaplanowano dokupienie woreczków na bioodpady, które planowano rozdysponować zarządcom nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej w ilości ok. 130 tyś. szt. - z zamówienia z roku 2019 wynikało, iż cena 1 sztuki woreczka wynosiła 0,20 zł, a wg dnia sporządzenia kalkulacji oscylowała w cenie 0,23 zł za sztukę (pkt. 8 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę). Ponadto do akcji promującej prawidłową selektywną zbiórkę bioodpady planowano zakupić ulotki dotyczące segregacji odpadów - koszty oszacowano na podstawie zakupów z 2022 roku (pkt. 9 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę). Z uwagi na rosnące wymagania dotyczące segregowania odpadów w roku 2023 zaplanowano przeprowadzenie 3 akcji ekologicznych "Elektrośmieci oddajesz w zamian ziółka dostajesz", na potrzeby których planowano zakupienie sadzonek ziół na łączną kwotę 25 000 zł - na dowód załączono faktury za sadzonki za rok 2022 (pkt. 10 i pkt. 11 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę). Jednocześnie zaplanowano zakup gadżetów ekologicznych dla najmłodszych mieszkańców miasta, które oszacowano na podstawie faktury za rok 2022 (pkt. 12 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę). Kalkulacja: Woreczki na bioodpady: 130 000 szt. x 0,23 zł = 29 900,00 zł Sadzonki roślin: 3 akcje po 2000 roślin x 4 zł = 24 000,00 zł Gadżety ekologiczne: 5 000,00 zł Ulotki o segregacji: 5 000,00 zł. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż przyjęte na racjonalnym poziomie do wyliczeń koszty edukacji ekologicznej stanowiły 0,20% wszystkich obliczonych kosztów związanych z funkcjonowaniem systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Miasta.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Rada wskazała na art. 6k ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. i odwołała się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 567/21. Stwierdziła, że Ministerstwo Klimatu i Środowiska Departamentu Gospodarki Odpadami w piśmie z dnia 11 grudnia 2023 roku wyjaśniło, że ustawa nie wskazuje wprost z jakiego źródła gmina powinna wykorzystać dane, tak aby gmina mogła wskazać najbardziej aktualne źródła danych przy obliczaniu wysokości stawki. Jednak wydaje się zasadne korzystanie z rejestrów (własnych źródeł danych), które są w posiadaniu gminy. Dane Głównego Urzędu Statystycznego (GUS) co do zasady są ogólnodostępne jednak należy zauważyć, że dane z rejestrów gminnych są częściej aktualizowane, niż te będące w posiadaniu GUS, więc właściwym wydaje się korzystanie z własnych rejestrów". Powołane pismo przedstawione zostało Skarżącemu w odpowiedzi na pismo z dnia 28 listopada 2023 r. Pomimo tego Skarżący w ogóle nie wziął pod uwagę stanowiska Ministerstwa (pkt. 8 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę).

Wobec powyższego liczba mieszkańców zamieszkujących gminę Siemianowice Śląskie na potrzeby ustalenia stawki została ustalona na podstawie danych pochodzących z systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na koniec września 2022 roku na podstawie złożonych deklaracji (59 655 mieszkańców). Dane te są poddawane ciągłej weryfikacji i nie odbiegają znacząco od danych pochodzących z Ewidencji Ludności (60 037 osób zameldowanych na pobyt stały i czasowy). Dane te dzieli jeden punkt procentowy i są najbardziej adekwatne do faktycznej liczby mieszkańców miasta. Oprócz tego z przeprowadzonych weryfikacji liczby mieszkańców ustalono, iż różnice wynikają głównie z braku faktycznego zamieszkiwania na terenie miasta i opłacania opłaty za gospodarowanie odpadami w innych gminach, gdyż obowiązek ponoszenia opłaty wnika z faktycznego zamieszkiwania na nieruchomości a nie jedynie z faktu zameldowania. Ponadto weryfikacja danych zawartych w deklaracjach prowadzona jest w sposób ciągły, na podstawie danych otrzymywanych z Gminnej Ewidencji Ludności (zgony, urodzenia, zameldowania i wymeldowania) oraz danych otrzymanych od Wykonawcy umowy (np. stale przepełnione pojemniki na odpady, pojawienie się specyficznych odpadów w pojemnikach - np. pampersów). Ponadto uchwała weszła w życie z pewnym opóźnieniem i już biorąc pod uwagę stały ubytek mieszkańców o około 55 osób miesięcznie, tj. ilość mieszkańców Miasta na podstawie Gminnej Ewidencji Ludności na dzień 31.12.2021 r. wyniosła 60 118 mieszkańców, a na dzień 31.12.2020 r. wyniosła 61 649 mieszkańców. Nadto liczba mieszkańców na podstawie danych pochodzących ze złożonych przez właścicieli nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według stanu na dzień 31.12.2021 r. wyniosła 59 999, a na dzień 31.12.2020 r. wyniosła 60 667 mieszkańców. Wynika zatem, że wciągu roku 2021 ubyło w mieście 1531 mieszkańców (zameldowanych) i 668 (z deklaracji) - wynik przeprowadzanej weryfikacji, co daje około 55 osób miesięcznie). Wartości te są szacowane i zmieniają się w ciągu roku. Na dzień wejścia w życie uchwały szacowano, że liczba osób już będzie niższa o około 110 osób (zarówno zameldowanych, jak i z deklaracji), a w ciągu następnego roku o około 660.

Podkreślono, że dochody pochodzące z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinny pokrywać koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, jeżeli przyjąć stanowisko Skarżącego do kalkulacji stawki opłaty, czyli uwzględnić osoby fizycznie niezamieszkujące na terenie miasta, to przeprowadzona kalkulacja byłaby przeprowadzona niezgodnie z przepisami u.u.c.p.g. i przeczyłaby zasadzie "zanieczyszczający płaci" gdyż znaczna część kosztów ponosiłaby gmina. Poza tym nie sposób wspomnieć tutaj o ściągalności opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która pomimo prowadzonych czynności egzekucyjnych jest egzekwowana z pewnym opóźnieniem lub w niepełnej wysokości. Idealistycznym było by przyjęcie, że ściągalność opłaty wynosi 100%, a z racji założenia, że opłata jest podzielnikiem kosztów ponoszonych na system gospodarowania odpadami komunalnymi, wpływy z opłaty muszą pokryć koszty systemu.

Zdaniem organu przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo należy odnieść do nieruchomości takich jak; nieruchomości niezamieszkałe i domki letniskowe. W ustawie brak regulacji precyzującej, kogo należy zaliczyć do właścicieli nieruchomości, którzy wytwarzają odpady nieregularnie. Zdaniem Rady Prokurator nie wziął pod uwagę, iż na terenie gminy obowiązuje uchwała nr nr 257/2012 Rady Miasta Siemianowice Śląskie z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne" (Dz. U. Woj. Śl. z 19 października 2012 r. poz. 4103). Umowa, którą gmina zawarła na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych obejmuje oprócz nieruchomości zamieszkałych, nieruchomości niezamieszkałe i tzw. nieruchomości mieszane (tj. nieruchomości określone w art. 6j ust. 4 u.c.p.g.). Właściciele nieruchomości niezamieszkałych, jak i tzw. nieruchomości mieszanych składają deklaracje na pojemniki, które jak w przypadku ogrodów działkowych, szkół czy zakładów pracy są zmieniane sezonowo, w zależności od ilości wytwarzanych odpadów. Umowa na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych obejmuje wszystkie rodzaje nieruchomości, (pkt. 14 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę), tj.: a) nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielolokalowymi, b) nieruchomości, których części stanowią nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielolokalowymi, a części nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, tzw. nieruchomości mieszane, oraz c) nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Zaakcentowano, że w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. nie jest wprost wyrażone, że określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, należy określić stawki tylko dla nieruchomości zamieszkałych i tylko takie należy brać pod uwagę. Ponadto w ustawie w art. 6k ust. 2 pkt. 4) nie jest doprecyzowane, że należy brać pod uwagę tylko właścicieli nieruchomości zamieszkałych, a wprost jest napisane, że należy uwzględnić przypadki w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie w szczególności, że na niektórych nieruchomościach odpady powstają sezonowo.

Organ nie posiada informacji o potencjalnych przypadkach, w których właściciele nieruchomości zamieszkałych wytwarzają odpady nieregularnie (w tym sezonowo), w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach zamieszkałych odpady powstają sezonowo.

Z tych względów organ wziął pod uwagę jako nieruchomości, gdzie odpady powstają sezonowo domki letniskowe i nieruchomości niezamieszkałe, na których powstają odpady komunalne.

Ponadto jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 marca 2019 r., sygn. art. I SA/Go 522/18, "Domki letniskowe służą tylko do celów związanych z wypoczynkiem, nie zaś do zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe stanowią otwartą kategorię nieruchomości, o zaliczeniu do której decydują względy funkcjonalne. Zasadniczo nieruchomości te są kwalifikowane jako nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają na nich odpady komunalne. Nie jest tu istotne przeznaczenie nieruchomości (np. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego), tylko faktyczne funkcje, jakie pełnią i faktyczny sposób ich wykorzystania.

Z powyższego wynika więc, że decydujące znaczenie przy określeniu rodzaju nieruchomości, istotne jest to, do czego faktycznie jest ona wykorzystywana i czy jest wykorzystywana".

Jak podnosi się w doktrynie za nieruchomości niezamieszkałe należy uznać nieruchomości, na których znajduje się domek letniskowy lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak np. wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 433/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2019 r., sygn. akt I SA/ Go 566/19). Ww. nieruchomości nie stanowią zatem trzeciej kategorii nieruchomości na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ani też nie są nieruchomościami zamieszkałymi.

Do kalkulacji kosztów przyjęto dane ze złożonych ofert w postępowaniu przetargowym na "Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu Miasta Siemianowice Śląskie" z dnia 26.09.2022 r. gdzie zarówno podane są stawki za odbiór poszczególnych grupy odpadów jak i ilości planowanych do odbioru ton odpadów. Umowa jak i wysokość stawki obowiązywały od 01.12.2022 r., tak więc założenia w kalkulacji kosztów były oparte na rzetelnych dokumentach tj. na formularzu cenowym Wykonawcy (pkt. 2 i pkt. 14 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę). Ponadto należałoby wspomnieć, iż na moment procedowania uchwały znany już był potencjalny Wykonawca, którego oferta mogłaby zostać wybrana, a zatem przy kalkulacji stawki uwzględniono ten fakt i bazowano na danych wynikających z oferty. Z Wykonawcą, którego oferta została wybrana, następnie podpisano umowę. Podpisanie umowy było de facto sfinalizowaniem przeprowadzonego postępowania na "odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu Miasta Siemianowice Śląskie" w ramach którego została już wybrana oferta. Gmina zawierając umowę musi dysponować odpowiednim montażem finansowym, który wynika tak z uchwały budżetowej jak również uchwały w sprawie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy.

Dalej zaznaczono, że na moment procedowania uchwały znany już był Wykonawca, którego oferta mogłaby zostać wybrana, a zatem przy kalkulacji stawki uwzględniono ten fakt i bazowano na danych wynikających z oferty. Z Wykonawcą, którego oferta została wybrana, następnie podpisano umowę. Podpisanie umowy było de facto sfinalizowaniem przeprowadzonego postępowania na "Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu Miasta Siemianowice Śląskie" w ramach którego została już wybrana oferta. Gmina zawierając umowę musi dysponować odpowiednim montażem finansowym, który wynika tak z uchwały budżetowej, jak również z uchwały w sprawie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie gminy. Działaniem niezgodnym z prawem byłoby podpisanie przez gminę umowy, na której realizację nie zabezpieczono środków. Takie działanie wyczerpałoby znamiona art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Odnośnie zarzutu dotyczącego zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym Rada wskazała, że art. 6k ust. 4a u.u.c.p.g. został dodany przez art. 1 pkt 13 lit. e ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U.2019.1579) zmieniającej nin. ustawę z dniem 6 września 2019 r. W ocenie organu przeprowadzając rzetelną analizę kosztów funkcjonowania sytemu gospodarowania odpadami komunalnymi nie sposób dostrzec, iż wprowadzona ulga w postaci zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, zmniejszy wpływy z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ocenie organu nie wzięcie pod uwagę mniejszych wpływów z opłaty może doprowadzić do nierzetelnego wyliczenia stawki opłaty, a co za tym idzie do naruszenia zasady bilansowania się sytemu.

Nie zależnie od powyższego wyjaśniono, że planowane miesięczne pomniejszenie wpływów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w postaci ulgi na kompostownik w wysokości 1.065,60 zł rocznie (tj. 12 kompostowników po 7,40 zł miesięcznie) w tymże przypadku nie zmieniłoby wyliczenia stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ponieważ odliczona ulga za kompostownik w przeliczeniu na mieszkańca (podzielona przez 59.655) daje kwotę poniżej 0,01 zł na osobę (0,0014 zł).

Dalej wskazano, że ustawodawca w przepisach wprost nie wskazał sposobu wyliczenia zwolnienia w postaci ulgi za kompostowanie bioodpadów. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 262/20 podkreślono, iż "Ustawodawca zdecydował zaś, że zwolnienie ma być "proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych". Aby zatem we właściwy sposób określić ulgę (jej wysokość kwotową lub procentową) konieczne jest posiadanie informacji o ogólnych kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi, obejmujących zagospodarowanie wszelkich odbieranych odpadów komunalnych, w tym frakcji bioodpadów, i przeciętego kosztu przypadającego na gospodarstwo domowe lub mieszkańca, następnie kosztów zagospodarowania przez gminę frakcji bioodpadów i przeciętego kosztu przypadającego na gospodarstwo domowe lub mieszkańca, a w końcu oszczędność gminy wynikającą z faktu, że z danej nieruchomości frakcja bioodpadów nie będzie przez nią odbierana, dzięki czemu ogólne wydatki gminy na zagospodarowanie odpadów komunalnych zmniejszy się".

Na dzień wyliczenia stawki za odpady komunalne organ nie był w posiadaniu danych zawierających informacji na temat ilości gospodarstw domowych, które posiadają przydomowe kompostowniki, oraz ilości osób w danych gospodarstwach domowych.

Orientacyjnie przyjęto, biorąc pod uwagę dane GUS, że na jedną nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym przypada średnio jedno gospodarstwo domowe, na które przeciętnie przypada 2,34 mieszkańca. Do wyliczeń przyjęto koszt zagospodarowania i odbierania z gospodarstwa domowego 1 tony bioodpadów wynikający z otwartych w dniu 13 stycznia 2020 r. ofert w postępowaniu przetargowym na "Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu Miasta Siemianowice Śląskie" tj. formularz cenowy wraz z ilością planowanego tonażu odbioru i zagospodarowania bioodpadów z miasta (pkt. 9 załącznika nr 4 odpowiedzi na skargę). Wzięto także pod uwagę planowaną średniomiesięczną ilość produkowanych bioodpadów z gospodarstw domowych (tj. pochodzących od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), jednocześnie uwzględniając ilości bioodpadów nie pochodzących z gospodarstw domowych (tj. pochodzących z części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk). Sposób wyliczenia zwolnienia, w ocenie organu, wykazał, jaki jest przeciętny koszt odebrania i zagospodarowania bioodpadów z gospodarstwa domowego posiadającego przydomowy kompostownik, jednocześnie wskazując o ile zmniejszą się wydatki gminy na zagospodarowanie tychże odpadów.

Gmina w równym stopniu objęła zwolnieniem każde gospodarstwo domowe spełniające kryterium kompostowania bioodpadów bez względu na tworzące to gospodarstwo ilość mieszkańców i wytworzonych przez nich odpadów, określając przy tym jak zmniejszą się wydatki gminy w przypadku kompostowania bioodpadów przez właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

W ocenie organu wyliczenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi było prawidłowe. Zdaniem organu analiza dla celów ustalenia wysokości stawki została przeprowadzona rzetelnie. Kalkulacja kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami jest wynikiem określonej analizy ekonomicznej, której organ dokonuje w oparciu o przyjęte założenia. Organ zdaje sobie sprawę, iż kwestia kalkulacji kosztów z racji swojej istoty jest ocenna, sama zaś ocena dla innych podmiotów może być też różna i prowadzić do odmiennych wniosków. Trzeba jednak zauważyć, iż kalkulacja kosztów uwzględnia wszystkie ustawowe elementy.

Stawka opłaty wynikająca ze skarżonej uchwały, miała umocowanie w danych

ekonomicznych, obiektywnie weryfikowanych, tak poprzez wgląd w sytuację rynkową, jak i uwarunkowania prawne, wyznaczone przepisami prawa.

Ustalenie wysokości opłaty następuje na okresy przyszłe, przy czym z uwagi na konieczność zachowania podstawowych standardów stanowienia prawa, wysokość opłaty musi zostać ustalona w akcie prawa miejscowego z odpowiednim wyprzedzeniem. Oznacza to także, że kryteria determinujące zgodnie z wolą ustawodawcy wymiar opłaty (liczba mieszkańców, ilość wytwarzanych odpadów, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo) będą opierać się na pewnych założeniach i prognozach. Prognozy te z czasem mogą podlegać modyfikacjom, prowadząc w konsekwencji do modyfikacji pierwotnie ustalonej stawki (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1262/14). Skoro rada gminy musi przyjąć uchwałę z odpowiednim wyprzedzeniem, "twarde" dane dotyczące tych kryteriów będą dostępne za okresy znacznie wcześniejsze. Aktualne informacje w wymaganym zakresie nie będą jeszcze zazwyczaj pełne, będą bazować na szacunkach, z uwagi na terminy sporządzania stosownych sprawozdań.

Ustalenie wysokości opłaty nastąpiło na okresy przyszłe w tym przypadku na okres od 1 grudnia 2022 r., gdzie obowiązywała nowa umowa na "Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych z terenu Miasta Siemianowice Śląskie", a także będą obowiązywać nowe stawki za odbiór i zagospodarowanie poszczególnych grupy odpadów. W świetle powyższego należy zatem stwierdzić, iż warunkiem sine qua non uznania kalkulacji opłaty za rzetelną (w zakresie kosztów funkcjonowania systemu) i jest uprzednie przeprowadzenie przetargu i poznanie kwoty, za którą wygrywający przedsiębiorca będzie odbierał od mieszkańców odpady komunalne. Kwota ta będzie bowiem - po pierwsze - stanowiła fundamentalną część kosztów działania całego systemu, a po drugie - uzależniona będzie od warunków określonych przez organ wykonawczy Gminy w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Brak wyników przetargu, o którym mowa w art. 6d ustawy nie pozwala uznać jakiejkolwiek kalkulacji wysokości opłaty za przygotowaną w sposób rzetelny. Przyjęte w niej założenia mają bowiem wówczas charakter czysto hipotetyczny i skrajnie uznaniowy.

Można zatem przyjąć, że przeprowadzenie przetargu na odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych jawi się jako podstawowa czynność, bez której nie jest w ogóle możliwe merytoryczne uzasadnienie tych kosztów funkcjonowania systemu, o których mowa w art. 6r ust. 2 stawy. Oczywiście prawdą jest, iż rada gminy może w każdym czasie zmodyfikować stawkę opłaty, a więc np. obniżyć ją po poznaniu wyników przeprowadzonego przetargu. Żaden przepis prawa jej do tego jednak nie obliguje.

Doświadczenie uczy jednak, że raz ustanowione kwoty danin publicznych mają raczej temporalną tendencję zwyżkową, aniżeli przeciwnie. Ustalenie opłat przed rozstrzygnięciem przetargu, o którym mowa w art. 6d ustawy, a tym samym poznanie przewidywanych wpływów z tytułu jej wprowadzenia otwiera nadto pewne pole do nadużyć, w szczególności w zakresie zmów przetargowych, bądź innego, sztucznego, zawyżania kosztów funkcjonowania systemu, tak aby skorelować go z prognozowanymi wpływami" (por. I SA/Go 51/14 - Wyrok WSA w Gorzowie WIkp.).

Zaznaczono, iż w świetle art. 6k ust. 2a pkt 1 u.u.c.p.g., w dniu uchwalania uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obowiązywało obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem w 2021 r. (Monitor Polski z 2022 r. poz. 377), w którym obwieszczono, że przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na 1 osobę ogółem w 2021 r. wyniósł 2061,93 zł. Zgodnie z ustawą wysokość stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi mogłaby wynosić maksymalnie 41,24 zł na mieszkańca. Przyjęta przez Radę Miasta stawka 36,95 zł na mieszkańca mieściła się w ustawowym pułapie.

Ponadto przyjęta w uchwale wysokość stawki opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, również mieści się w granicach ustawowych i wynosi 110,85 zł na mieszkańca. Stawka ta powinna być w wysokości nie niższej niż dwukrotna wysokość i nie wyższej niż czterokrotna wysokość stawki ustalonej przez radę gminy ( art. 6k ust. 3 ustawy u.c.p.g.).

Niezależnie od powyższego podjęty przez Radę Miasta akt nie był kwestionowany przez organ nadzoru i nie zostało w stosunku do niego wydane rozstrzygnięcie nadzorcze.

Brak zastrzeżeń ze strony organu nadzoru dowodzi, iż uchwała spełniła wszystkie wymogi formalne, była kompletna i została podjęta prawidłowo. Skarżona uchwała została przekazana po sesji Rady Miasta wraz z innymi uchwałami do Prokuratury Rejonowej w Siemianowicach Śląskich 2 listopada 2022 r. za pismem, znak sprawy: [...], a prokuratura nie wnosiła zastrzeżeń co do niej przez cały okres jej obowiązywania. Dodatkowo do skarżonej uchwały nie były wcześniej składane zastrzeżenia ze strony innych organów oraz mieszkańców miasta.

Na rozprawie 30 lipca 2024 r. strony podtrzymały stanowiska. Jednocześnie organ został zobligowany do nadesłania wszystkich dokumentów stanowiących podstawę do kalkulacji stawek określonych w § 1 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności podnoszonych w skardze zarzutów Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy przedłożony ze skargą, jak również w wyniku wezwania Rady na rozprawie 30 lipca 2024 r. był najobszerniejszy w porównaniu z dotychczas rozpoznawanymi sprawami w odniesieniu do uchwał dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Wskazuje to, zdaniem Sądu, że pracownicy właściwej komórki organizacyjnej urzędu w sposób odpowiedzialny wypełnili swoje obowiązki. Jednakże ocena ta, nie może prowadzić do oddalenia skargi, a to z następujących powodów.

Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97).

Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.

Podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zdaniem Sądu, nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Po 1007/15, WSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 688/09).

Z art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że w przypadku aktów prawa miejscowego, możliwość stwierdzania ich nieważności przez sąd administracyjny, nie jest ograniczona czasowo. Stanowi on bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W myśl ust. 2 pkt 3 tego artykułu Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności: obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Przy czym przez właścicieli nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy).

Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 6c ust. 1 tej ustawy Gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosownie zaś do art. 6c ust. 2 ustawy Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkiem gminy w zakresie zapewnienia i utrzymania czystości w gminach, jest zapewnienie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Natomiast w przypadku nieruchomości niezamieszkiwanych, na których powstają odpady komunalne, rada gminy może, a nie musi, przejąć obowiązki odbierania tych odpadów.

W myśl art. 6h u.u.c.p.g. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani ponosić:

1) właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy,

2) osoby wymienione w art. 1 pkt 1 lit. b, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 2a ust. 1,

3) właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę, o której mowa w art. 6c ust. 2

- na rzecz gminy, na terenie której są położone nieruchomości lub lokale.

Brzmienie powyższego przepisu zostało zmienione ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648, dalej jako ustawa zmieniająca).

Zatem obowiązek ponoszenia opłaty ciąży co do zasady na właścicielu nieruchomości zamieszkiwanej przez mieszkańców i jest to zasada, co wynika z art. 6h ww. ustawy. W pozostałych przypadkach obowiązek ten powstaje jedynie, jeżeli rada gminy skorzystała z uprawniania do wydania aktu prawa miejscowego.

Stosownie do art. 6i tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, tj. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą) obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:

1. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje:

1) w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec;

2) w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy - za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne;

3) w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.

1a. W przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 2a ust. 1, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi po raz pierwszy uiszcza się za miesiąc, w którym ta uchwała weszła w życie.

2. W przypadku gdy w danym miesiącu na danej nieruchomości mieszkaniec zamieszkuje przez część miesiąca, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w miesiącu, w którym nastąpiła zmiana, uiszcza się w gminie, w której dotychczas zamieszkiwał, a w nowym miejscu zamieszkania - począwszy od miesiąca następnego, po którym nastąpiła zmiana.

Z art. 6i ust. 1 pkt 1 i 3 u.c.p.g. wynika zatem, że obowiązek powstaje zarówno w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, jak i w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, i innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe - za rok bez względu na długość okresu korzystania z nieruchomości.

Zasady wyliczenia opłaty zostały wskazane w art. 6j tej ustawy. Zgodnie z nim, w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn:

1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub

2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub

3) 27 powierzchni lokalu mieszkalnego

powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.),

- oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. (ust. 1).

Stosownie do ust. 2 tego artykułu w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Natomiast w myśl ust. 2a Rada gminy może zróżnicować stawki opłat, o których mowa w ust. 1 i 2, w zależności od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, liczby osób lub ilości zużytej wody w gospodarstwie domowym, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy lub od faktu objęcia nieruchomości uchwałą, o której mowa w art. 2a ust. 1. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłat.

Wybór metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz zasady określania stawki opłaty zostały wskazane w art. 6k ww. ustawy. Zatem Rada gminy, w drodze uchwały:

1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy;

2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości.;

3) 39 ustali stawkę opłaty za m3 zużytej wody - w przypadku wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6j ust. 3a. (ust. 1).

Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo (ust. 2).

2a. Rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny wynoszą za miesiąc:

1) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 - 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca;

2) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 - 0,7% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za m3 zużytej wody;

3) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 3 - 0,08% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;

4) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 - 5,6% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za gospodarstwo domowe.;

5) w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 3 - 1,3% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za pojemniki lub 1% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za worki o pojemności 120 l przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości; za pojemniki lub worki o mniejszej lub większej pojemności stawki opłat ustala się w wysokości proporcjonalnej do ich pojemności. (ust. 2).

Rada gminy, ustalając stawki opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, może uwzględnić stopień, w jakim dochody ze środków własnych pozyskanych ze sprzedaży surowców wtórnych i produktów przygotowanych do ponownego użycia pokrywają koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (ust. 2b).

Zatem, Rada gminy podejmując uchwałę dotyczącą opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi musi dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2, a zatem bądź to iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty, bądź iloczynu ilości zużytej wody z danej nieruchomości i stawki opłaty bądź też iloczynu powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty. Możliwe jest przy tym ustalenie więcej niż jednej metody. Możliwym jest także uchwalenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, na nieruchomości zamieszkiwanych.

Zwrócić należy przy tym uwagę, że stosownie do art. 6j ust. 3b - W przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Przez zadeklarowaną liczbę pojemników lub worków rozumie się iloczyn liczby pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz liczby ich opróżnień lub odbiorów wynikającej z częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określonych na podstawie art. 6r ust. 3 i 3b albo harmonogramu odbioru odpadów komunalnych dla danej nieruchomości.

Jednocześnie ustalając stawki opłat ustawodawca wprost wskazał na kryteria, jakimi kierować się musi rada gminy (art. 6k ust. 2 u.c.p.g.). Są to

1. liczba mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2. ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3. koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d, a zatem odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych; tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych; obsługi administracyjnej tego systemu; edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi, koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, utworzenia i utrzymania punktów napraw i ponownego użycia produktów lub części produktów niebędących odpadami, koszty usunięcia odpadów komunalnych z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania w rozumieniu ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach oraz koszty funkcjonowania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewniania przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny.

Jednocześnie ustawodawca w art. 6k ust. 2a ustawy wprowadził ograniczenie w zakresie ustalania stawki opłat.

Zatem, w przypadku wyboru metody obliczania opłaty od mieszkańca danej nieruchomości stawka wysokości opłaty nie może być wyższa niż 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za mieszkańca.

Jak już zostało to wskazane, z art. 6k ust. 2 u.u.c.p.g. wynika, że podczas kalkulacji stawki opłaty rada gminu zobowiązana jest uwzględnić wskazane w tym przepisie przypadki, a zatem także i te, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, a w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. Te bowiem nadal pozostają nieruchomościami zamieszkiwanymi.

Zgodnie z treścią art. 6c ust. 1 ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Przepis ten wskazuje na okoliczność "zamieszkiwania". Nie ma w nim mowy o "stałym zamieszkiwaniu". Nie ma również podstaw do uznania, że "zamieszkiwanie" o którym mowa w art. 6c ustawy należy rozumieć jak zostało zdefiniowane w art. 25 kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2017 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1418/15 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy", w kontekście konieczności zorganizowania odbioru odpadów komunalnych, należy wiązać z faktycznym jej zamieszkiwaniem, a nie odwoływać się do wąskiego rozumienia terminu "zamieszkiwania", jakie przypisuje się mu na gruncie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Do uznania określonego miejsca za miejsce zamieszkania konieczne jest, więc łączne spełnienie przesłanek: przebywania w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz woli (zamiaru) stałego pobytu w tym miejscu (animus). Niewątpliwie spod takiego cywilistycznego rozumienia terminu "zamieszkiwania" wymykają się nieruchomości zamieszkałe nieregularnie, sezonowo, czy nieruchomości zabudowane obiektami letniskowymi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w omawianym orzeczeniu, że stylizacja normatywna art. 6c ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy nie było utożsamianie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, wyłącznie z nieruchomościami zamieszkałymi stale. Chodzi o to, aby wszystkie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, choćby robili to nieregularnie, wchodziły w zakres abstrakcyjnego pojęcia "nieruchomości zamieszkanych", w przeciwieństwie do tych, na których nie mieszkają mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Jak podniesiono wyżej ustawodawca przewidział dychotomiczny podział systemu odbioru odpadów komunalnych, w oparciu o relewantna przesłankę "zamieszkiwania na nieruchomości". Trzeba zatem przyjąć, że wytwarzać odpady komunalne mogą zarówno stali mieszkańcy gminy, jak i osoby przebywające na jej terenie tymczasowo, czy nieregularnie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami, jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 22 lutego 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 1363/16; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Bk 46/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 334/19).

Należy bowiem podkreślić, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12, stwierdzono, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, która nie ma charakteru podatkowego (pkt 3.3 i pkt 3.4 uzasadnienia ww. wyroku). Trybunał stwierdził, że "Jest ona bowiem świadczeniem pieniężnym, przymusowym, bezzwrotnym, jednostronnym, publicznoprawnym, ale odpłatnym i mającym realizować różne cele wynikające z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. W tym kontekście Trybunał przypomina pogląd sformułowany w wyroku o sygn. K 10/09, że "zadaniem opłat publicznych w systemie dochodów publicznych nie jest wyłącznie zasilanie tego systemu. Uzasadnienia ich występowania szukać należy również w pochodnych funkcjach opłat publicznych (np. prohibicyjnej, prewencyjnej, represyjnej, kompensacyjno-odszkodowawczej). Rola i znaczenie tych funkcji nie są równorzędne, zależą od takich czynników, jak dostosowanie rodzaju i wysokości opłaty publicznej do jej przedmiotu i zamierzonego kierunku oraz natężenia oddziaływania, konstrukcja prawna opłaty publicznej, odczuwalność materialna i pozamaterialna jej ciężaru finansowego (...) opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku" (pkt 3.3 uzasadnienia wyroku Trybunału). Trybunał stwierdził przy tym, że "Upoważniając radę gminy do wydania aktu na podstawie i w celu wykonania ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie operacjonalizacji zasady odpłatności odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, prawo[?]dawca nie określił kwotowo wysokości opłat, nie wskazał też minimalnych i maksymalnych stawek. Obowiązujące przepisy ustawy nie pozwalają ponadto na wyprowadzenie szczegółowego algorytmu ustalania wysokości opłaty. W odniesieniu do nieruchomości zamieszkanych, opłata stanowi bowiem iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości lub powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki finansowej określonej przez radę gminy (art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości; zob. też modyfikacje wynikające z art. 6j ust. 3-5 ustawy o utrzymaniu czystości). Niewątpliwie stawka opłaty nie może być ustalona arbitralnie przez radę gminy, gdyż jest ona zobowiązana uwzględnić różne zmienne (tj. liczbę mieszkańców zamieszkujących gminę, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych, koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi oraz ciągły lub sezonowy charakter odpadów komunalnych powstających w gminie – art. 6k ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). Zmienne te nie mają jednak charakteru normatywnego oraz stałego, w szczególności nie zostały uzależnione od publikowanych oficjalnie przez odpowiednie organy władzy publiczne danych, a ich ustalenie i dobór powierza się temu samemu organowi, który ustala wysokość opłat". Kwestionując brak określenia maksymalnej wysokości opłaty Trybunał przypomniał, że: "Prawodawca upoważnił też radę gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego terminu i częstotliwości uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nakazując uwzględnienie warunków miejscowych (art. 6l ust. 1 in principio ustawy o utrzymaniu czystości). Upoważnienie to nie wpływa jednak na konstrukcję samego obowiązku daninowego, a przepisy ustawy o utrzymaniu czystości umożliwiają dostosowanie technicznych aspektów realizacji obowiązku uiszczenia opłaty do warunków lokalnych. Wybór prawodawcy jest ponadto uzasadniony charakterem daniny, której celem nie jest zasilanie systemu finansów publicznych, ale umożliwienie sfinansowania przez gminę systemu gospodarowania odpadami (art. 6r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości). W tym kontekście istotne jest zaś, że decyzja o ustaleniu terminu i częstotliwości opłat będzie uzależniona w szczególności: a) od wyniku negocjacji gminy z odbiorcami odpadów i częstotliwości realizacji przez nich powierzonego zadania; b) rozstrzygnięć, o których mowa w art. 6 i art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości; c) rozstrzygnięć w sprawie infrastruktury gospodarowania odpadami na danym terenie".

Analizując zatem treść zaskarżonej uchwały (§ 1 ust. 1 i ust. 2) stwierdzić należy, że Rada dokonała wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiącej iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty.

Analiza uzasadnienia uchwały wskazuje, że przyczyną podwyższenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynikała jedynie z otwarcia ofert w postępowaniu przetargowym dotyczącym odbioru odpadów komunalnych. Zatem wzrost kosztów pozostałych, takich jak koszty prowadzenia PSZOK, funkcjonowania systemu odbioru odpadów komunalnych, edukacji ekologicznej czy usuwania dzikich wysypisk nie były przyczyną podjęcia tej uchwały przez Radę. Tymczasem w odpowiedzi na skargę wskazuje się, że także wzrost tych kosztów stanowił podstawę do wyliczenia nowej wysokości stawki. To wskazuje, że Rada w toku podejmowania uchwały w sposób odmienny niż przedstawiono wyliczenia określiła stawkę przyjmując jednocześnie wartość taką samą.

Jednocześnie Sąd nie poprzestał na powyższym stwierdzeniu, ale dążąc do ustalenia, czy pomimo powyższej wadliwości, stawki należało uznać za udokumentowane (taki bowiem zarzut podniósł Prokurator) Sąd przeanalizował całość dokumentów przekazanych w postępowaniu.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy, że dokumentem jaki miał świadczyć o prawidłowości stawki miała być umowa z 21 listopada 2022 r. nr [...]. Bez wątpienia umowa ta została zawarta po dniu podjęcia uchwały, jednakże rację ma organ, że została ona zawarta na skutek postępowania przetargowego, a w dacie podjęcia uchwały znana była wartość złożonej oferty na odbiór odpadów komunalnych. Zarówno umowa, jak i zaskarżona w części uchwała weszła w życie 1 grudnia 2022 r. Umowa została zawarta co do zasady na 432 z pewnymi zastrzeżeniami. Jej wartość określono na kwotę 35.538.480 zł brutto. W konsekwencji wartość średniomiesięczna to 82.265 zł, roczna zaś 30.026.725 zł. Organ zaś przyjął do wyliczenia kosztów funkcjonowania systemu w ramach odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania kwotę 2.538.462,85 zł na grudzień oraz kwotę 30,461.554,20 zł, zatem kwoty niewspółmierne z zawartą umową.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że organ nie dołączył do akt sprawy planu budżetu na 2023 r. podczas gdy zaskarżona uchwała obejmowała jedynie grudzień 2022 r. (data wejścia w życie 1 grudnia 2022 r.). Nadto z planu budżetu na 2022 r., który ewentualnie mógłby stanowić podstawę do prognozowania, w ramach planowanych dochodów organ zaznaczył pozycje uwzględnione w przyjętym wyliczeniu kosztów funkcjonowania systemu odbierania odpadów komunalnych. W ramach działu 900 – Gospodarka komunalna i ochrona środowiska przyjęto kwotę 21.840.000 zł tytułem opłaty za odbiór i gospodarowanie odpadów oraz zwrot kosztów upomnień wraz z odsetkami 10.000. Jednakże z planu dochodów nie wynika, by była to kwota przypisana do rozdziału 90002, na który to rozdział zgodnie z z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1053) "(...) ujmuje się wyłącznie dochody gmin z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wszystkie wydatki gmin związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, o których mowa w art. 6r ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, z późn. zm.)". Tymczasem w dziale 900 znajdują się także rozdziały dotyczące m.in. zakładów gospodarki komunalnej (90017) czy oczyszczanie miast i wsi (90003), czy pozostałe działania związane z gospodarką odpadami (90026), które mogą generować także dochody.

Dalej organ przyjął kwoty funkcjonowania PSZOK – 308.711,80 zł, obsługi administracyjnej systemu – 1.024.734 zł, edukacji ekologicznej – 65.000 zł oraz usunięcia dzikich wysypisk. Tymczasem brak jest dokumentów pozwalających na weryfikację powyższych kwot. Jak już wskazano brak jest w aktach planu budżetu na 2023 r. Z planu budżetu na 2022 r. wynika zaś, że w ramach wydziału zarządzania kadrami zaplanowano kwotę 764.258 zł, w tym wynagrodzenia i składki na kwotę 736.736 zł (w kalkulacji wskazano kwotę na ten składnik 874.434 zł, czyli na okres całego 2023 r. oraz grudzień 2022 r. zatem przewidziano wzrost wartości o około 18%). W ramach wydziału organizacji i zarządzania na rozdział przewidziano kwotę 15.000, która w kalkulacji nie występuje. Kolejną zaznaczoną kwotę stanowi wartość 56.400 w ramach Wydziału Informatyki (w kalkulacji na program przewidziano zaś 58.500 zł). W odniesieniu do Wydziału Gospodarki Komunalnej organ zaznaczył wszystkie wartości niezależnie od działu i rozdziału klasyfikacji budżetowej, podczas gdy dla rozdziału 90002 wydatki bieżące przyjęto wydatek na poziomie 21.004.342 zł (kwota znacznie niższa od przyjętej w kalkulacji zarówno na sam grudzień 2022 r., jak i na 2023 r.).

Sąd zauważa także, że z załączonych formularzy RB-27s wynika, że na za 2022 r. powstała nadpłata na koncie 90002 w wysokości 107.779,29 zł, która nie została uwzględniona w kalkulacji, a która w rzeczywistości powinna pomniejszać koszty finansowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi.

Zatem nie sposób uznać, że przyjęte do kalkulacji wartości wynikają z przedłożonych dokumentów.

Sąd zgadza się przy tym ze stanowiskiem RIO w Gdańsku, który w ramach interpretacji budżetowych z 2020 r. wskazał, że "Ustawodawca w przepisie art. 6r ust. 2 pkt 3 ww. ustawy posłużył się bardzo generalnym określeniem, które w konsekwencji może powodować szereg problemów interpretacyjnych. Wydaje się, że obsługa administracyjna systemu gospodarowania odpadami komunalnymi to wszelkie czynności związane z zarządzeniem tym systemem, w tym czynności wchodzące w zakres obowiązków związanych ze składaniem przez mieszkańców deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z wydawaniem decyzji administracyjnych czy windykacją opłat. Z uwagi na powyższe, zdaniem tut. Izby, koszty obsługi administracyjnej systemu gospodarowania odpadami komunalnymi obejmują jedynie koszty bieżące, tj. przykładowo koszty materiałów i sprzętu biurowego, koszty sprzętu informatycznego, telekomunikacyjnego, koszty windykacji i egzekucji opłat za gospodarowanie odpadami, koszty osobowe dotyczące stanowisk pracy związanych ściśle z obsługą systemu gospodarowania odpadami komunalnymi itp.", zatem nie sposób uznać prawidłowości przyjęcia w kalkulacji kosztów wynajmu samochodów ekologicznych.

Ostatecznie Sąd zauważa, że nowo zawarta na odbiór odpadów komunalnych zakłada także odbiór odpadów z nieruchomości niezamieszkanych, w tym m.in. szpitali i RODów, zespołów wolnostojących garaży i pozostałych nieruchomości niezamieszkałych. Nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym fakt odjęcia od łącznych kosztów średniomiesięcznych kosztów funkcjonowania systemu kwoty 5.584.512,84 zł planowanych dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości niezamieszkałych i kwoty z domków letniskowych 1.003,20 zł. Kwoty te zostały bowiem odniesione do planowanych przychodów w ramach ich udziału, nie zaś kosztów rzeczywistych opartych na realnych raportach z odbioru odpadów, w tym podziale na poszczególne frakcje. Jednocześnie odnotować należy, że kalkulując stawki za odbiór odpadów komunalnych w ramach uchwały podejmowanej w 2020 r. (sprawa zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Gl 483/24) wskazano, że domków letniskowych jest 79 co wskazuje, że dane te mogą być niemiarodajne).

Z tych też względów Sąd stwierdził konieczność stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 uchwały.

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 uchwały. Jednocześnie Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie w żaden sposób nie wykazano w jaki sposób ustalono kwotę zwiększoną, tj. w przypadku niewypełniania obowiązku selektywnego zbierania odpadów. Przyjęto bowiem kwotę 110,85 zł i uzasadniono, że mieści się ona w maksymalnej kwocie wynikającej z art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g.

Odnosząc się do § 1 ust. 3 uchwały wskazać należy, że zwolnienie przewidziane w tym przepisie uchwały w wysokości 2,05 zł nie zostało uzasadnione. Także z żadnego ze złożonych dokumentów nie wynika powyższa kwota, albowiem nie odnoszą się one do ilości domów jednorodzinnych w gminie, ani też do przyjętego założenia. Rację ma także Prokurator, że organ przekroczył przy tym delegację ustawową odwołując się do wielkości gospodarstwa domowego, które to kryterium nie zostało wskazane przez ustawodawcę i nie wyliczył rzeczywistych oszczędności jakie uzyskuje gmina na skutek gospodarowania bioodpadów przez mieszkańców posiadających kompostownik przydomowy.

Zatem, zdaniem Sądu należało stwierdzić nieważność § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Stąd też Sąd, działając na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł jak w sentencji.