Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 595/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Suwałkach z dnia 26 lipca 2024 r. nr KO.703/34/24, KO.703/35/24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 26 sierpnia 2021 r. do Wójta Gminy Jeleniewo (dalej: "Wójt") wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "inwestor" lub "wnioskodawca") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w obrębie [...] w gminie J.

W dniu 4 maja 2022 r. Wójt wydał decyzje nr IZPx.6730.58.2021 ustalającą inwestorowi warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednakże w wyniku kontroli instancyjnej decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach (dalej: "SKO") decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. nr KO.703/25/22, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania, nieprawidłowe sporządzenie załącznika graficznego do decyzji oraz brak dochowania obowiązku z art. 66a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z dnia 7 września 2022 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 549/22 oddalił sprzeciw inwestora od tej decyzji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w dniu 26 lipca 2023 r. Wójt wydał decyzję nr IZP.6730.58.2021 ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednak i ta decyzja została uchylona przez SKO na mocy decyzji z dnia 22 września 2023 r. nr KO.703/36/23, a sprawa przekazana Wójtowi do ponownego rozpatrzenia, ze względu na brak uzgodnienia projektu decyzji z organem właściwym w sprawach gruntów leśnych, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., a także wadliwą ocenę spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w dniu 6 czerwca 2024 r. Wójt wydał kolejną decyzję o nr NIZ.6730.58.2021, mocą której ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w obrębie [...] w gminie J., z wyłączeniem gruntów leśnych (LsVI) zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji, wskazując, że obszar odziaływania inwestycji zamyka się w granicach terenu inwestycji wyznaczonego na ww. działce - zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji (pkt I ppkt 1-3 decyzji).

W pkt II decyzji Wójt zawarł warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, których spełnienia wymaga realizacja zamierzenia, w tym:

- warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (ppkt 1), wskazując w tym względzie, że: wskaźnika wielkości powierzchni oraz obowiązującej linii zabudowy nie ustala się na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p.; nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 20 m od linii rozgraniczającej powiatowej drogi publicznej (działka nr 236) oraz 15 m od linii rozgraniczającej gminnej drogi publicznej (działka nr [...]); wnioskowana inwestycja obejmuje panele fotowoltaiczne o łącznej mocy do 14 MW, drogi wewnętrzne, miejsca postojowe, infrastrukturę naziemną i podziemną związaną z konstrukcją nośną paneli fotowoltaicznych, sieć energetyczną kablową podziemną niskiego napięcia oraz przyłącze elektroenergetyczne średniego napięcia, kontenerowe stacje (transformatorowo-kontrolne), inwertery/falowniki, system monitoringu oraz ogrodzenie instalacji, instalację odgromową, inne niezbędne elementy infrastruktury związane z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej, kabel komunikacyjny; parametry inwestycji przyjęto zgodnie z wnioskiem inwestora: moc farmy fotowoltaicznej do 14 MW, maksymalna powierzchnia zabudowy - 7,066 ha, kontenerowa stacja transformatorowo-kontrolna o powierzchni zabudowy do 20 m2, wysokości do 4 m i z dachem płaskim; realizacja inwestycji nie może zmieniać istniejącego zagospodarowania na działkach sąsiednich; dla terenu inwestycji należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie oraz zapewnić jego utrzymanie we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez okres istnienia obiektów budowlanych;

- ustalenia w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi (ppkt 2), wskazując w tym względzie, że: w trakcie przygotowania i realizacji inwestycji należy zapewnić oszczędne korzystanie z terenu, a przy prowadzeniu prac budowlanych uwzględnić ochronę środowiska w obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków; decyzją z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr OŚK.6220.2.2021 Wójt stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, zaś ustalenia tej decyzji należy stosować odpowiednio; właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych, ani kierunku odpływu wód ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód i wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie; tereny niezabudowane na działce inwestycyjnej należy utrzymać jako obszar biologicznie czynny;

- ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (ppkt 3), wskazując w tym względzie, że: inwestycja nie dotyczy obiektów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie zabytków i polecono, aby w przypadku natrafienia w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych na przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, że jest zabytkiem, wstrzymać wszelkie prace mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot, zabezpieczyć go oraz miejsce jego odkrycia przy użyciu dostępnych środków i niezwłocznie zawiadomić wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeżeli nie jest to możliwe właściwego wójta;

- warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji zgodnie z wnioskiem inwestora (w ppkt 4), wskazując w tym względzie, że inwestycja nie wymaga zaopatrzenia w wodę i ciepło oraz odprowadzania ścieków; zaopatrzenie w energię elektryczną nastąpi na podstawie oświadczenia o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej na potrzeby własne elektrowni fotowoltaicznej, wydanego przez P.S.A. Oddział [...] w dniu 5 lutego 2024 r. wraz z ewentualnymi instalacjami elektrycznymi; odpady stałe unieszkodliwiane będą przez gromadzenie ich w pojemnikach z zapewnieniem wywozu nieczystości przez koncesjonowanego przewoźnika na podstawie przepisów o utrzymaniu czystości i porządku w gminie; odprowadzanie wód deszczowych nastąpi na tereny nieutwardzone działki inwestycyjnej; dostęp komunikacyjny dostępny jest zaś z gminnej drogi publicznej;

- wymogi w zakresie ochrony interesów osób trzecich (ppkt 5), wskazując tym względzie, że projektowana inwestycja nie może kolidować i utrudniać prawidłowego funkcjonowania obiektów i terenów położonych w sąsiedztwie, zgodnie z ich istniejącym przeznaczeniem i zagospodarowaniem, w szczególności zakazano pozbawienia sąsiadów: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej i środków łączności, a także dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz funkcjonowania systemu melioracji szczegółowych; nakazano funkcjonowanie farmy

fotowoltaicznej nie zagrażało użytkownikom dróg publicznych zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie, np. przez odbijanie promieni słonecznych;

- ustalenia dotyczące zagospodarowania terenów podlegających ochronie (ppkt 6), wskazując w tym względzie, że: teren inwestycji położony jest w granicach otuliny Suwalskiego Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszaru chronionego krajobrazu ustanowionego uchwałą Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. nr XII/88/15 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" (Dz. Urz. Woj. Podl. z dnia 26 czerwca 2015 r., poz. 2116 ze zm.), w związku z czym na obszarze tym, zakazuje się m.in.: likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych, a także budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów, rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, od zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; teren inwestycji nie jest położony w 100 m strefie ochronnej ww. obiektów; wnioskowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na obszar prawnie chroniony, a decyzja nie narusza przepisów uchwały; inwestycja nie jest położona na terenach górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; teren inwestycji jest częściowo położony na udokumentowanym złożu rudy żelaza "Krzemianka" - nr złoża [...], jednakże zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Jeleniewo (uchwała nr XXVII.150.2017 Rady Gminy Jeleniewo z 31 października 2017 r.) nie przewiduje się eksploatacji rud żelaza, zostały one uznane decyzją Ministra Środowiska za pozabilansowe;

- linie rozgraniczające teren inwestycji oraz teren, na który będzie ona oddziaływać określono kolorem czerwonym na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji (ppkt 7).

W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy. W ocenie organu inwestor przedłożył w tym względzie wymagane dokumenty określone w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 61 u.p.z.p. Stwierdzono także, że lokalizacja inwestycji spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p., odnosząc się kolejno do każdego z nich. Wójt wskazał również, że na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5a, pkt 6, pkt 8 i pkt 9

u.p.z.p. projekt decyzji został uzgodniony z: Geologiem Wojewódzkim, Starostą Suwalskim (w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych), Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych w Białymstoku (w zakresie ochrony gruntów leśnych), Państwowym Gospodarstwem Wodnym "Wody Polskie’' Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Białymstoku, Zarząd Zlewni w Augustowie, Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, Zarządem Dróg Powiatowych w Suwałkach oraz z zarządcą gminnej drogi publicznej (tj. z Wójtem). Suwalski Park Krajobrazowy wyraził natomiast sprzeciw względem lokalizowania inwestycji w otulinie Parku Krajobrazowego.

Wójt podkreślił, że nie zachodzą okoliczności uzgodnień wymienione w art. 53 ust. 4 pkt: 1, 2, 3, 4, 5, 7, 10a, 11, 12, 13, 14, 15, 16 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., natomiast zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono takiej niezgodności. Końcowo Wójt wyjaśnił, że spełnił zalecenia zawarte w decyzjach SKO uchylających obie poprzednio wydane w sprawie decyzje, bowiem ustalił na nowo strony postępowania i pozyskał mapę zasadniczą w wersji elektronicznej, na której sporządził załączniki graficzne do decyzji, a także wezwał inwestora do przedłożenia aktualnego potwierdzenia dostaw energii elektrycznej oraz uzgodnił projekt decyzji z Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych w Białymstoku w zakresie ochrony gruntów leśnych – jakkolwiek wyłączonych z granic opracowania, jednakże objętych wnioskiem inwestora.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła H. M., która podniosła, że w otrzymanej przez nią decyzji zabrakło części tekstowej wyników analizy urbanistycznej oraz części graficznej wyników analizy w skali 1:1000, wobec czego nie została ona należycie poinformowana o podstawie wydanej decyzji. Wójt nie wyjaśnił także dlaczego uznał, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie dotyczy przedmiotowego postępowania. Ponadto w decyzji brak jest analizy formy zabudowy sąsiednich terenów, a także brak odniesienia do negatywnej opinii Suwalskiego Parku Krajobrazowego i wyjaśnienia dlaczego tej opinii nie uwzględniono, podczas gdy duża liczba paneli w znaczący sposób negatywnie wpłynie na krajobraz. Brak jest także szczegółowej analizy pozwalającej na potwierdzenie tezy, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach terenu obejmującego działkę inwestycyjną. Wskazała w tym względzie, że na załączniku mapowym nie określono nieprzekraczalnych linii zabudowy w stosunku do działki sąsiedniej nr [...], co może rodzić uzasadnione obawy, co do położenia planowanej inwestycji względem granicy tej działki i tym samym oddziaływania inwestycji na obszar z nią sąsiadujący. W ocenie odwołującej się, ze względu na brak szczegółowych wytycznych dla budowy tego typu inwestycji oraz brak wydanych ograniczeń w decyzji o warunkach zabudowy, istnieje ryzyko wybudowania farmy fotowoltaicznej w ostrej granicy jej działki, co bezpośrednio wpłynie na obecny sposób wykorzystania terenu, walory przyrodnicze oraz potencjalną, przyszłą zabudowę mieszkalną. Okolica, w której planowana jest inwestycja, jest natomiast terenem zacisznym, wykorzystywanym głównie rolniczo, co oznacza, że działki sąsiednie są obecnie wykorzystywane odmiennie, niż założenie wnioskodawcy. Świadczy to w ocenie odwołującej się o braku zapewnienia ładu przestrzennego.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł także K. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie. Wyjaśnił w tym względzie, że organ ustalił, że do planowanej inwestycji nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2

u.p.z.p., uznając planowaną inwestycje za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. 2023 r., poz. 1436 ze zm.; dalej: "u.o.z.e."), w sytuacji gdy art. 61 ust. 3 ww. ustawy nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na fakt, że inwestycja planowana przekracza 100 kW, co powoduje, że nie można jej uznać za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., w związku z czym zasadne jest aby inwestor spełnił przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Odwołujący się zarzucił ponadto naruszenie: art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 3 u.p.z.p. w ten sposób, że organ ustalił, że inwestycja nie wymaga spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 u.p.z.p., w sytuacji, gdy inwestor zobowiązany jest do spełnienia wszystkich przesłanek; art. 17 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ppkt a i ust. 1a pkt 2 ppkt a i b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2023, poz. 1336, dalej :"u.o.p."), przez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy planowana inwestycja znajduje się na terenie otuliny Suwalskiego Parku Krajobrazowego, na którym jest zakaz lokalizowania nowych obiektów, jak również takich które odbiegają od formy architektonicznej oraz znajdujących się w niewielkich odległościach od innych obiektów; art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez ustalenie warunków zabudowy na części działki, podczas gdy ustalenie warunków zabudowy jedynie na części nieruchomości jest niedozwolone.

Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj., w tym art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak zebrania materiału dowodowego w sposób pełny, które doprowadziło do błędnych ustaleń, bowiem rzetelna analiza materiału dowodowego i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego powinno doprowadzić do uznania, że w okolicy nie ma podobnej inwestycji, a planowana inwestycja znacznie wpłynie na otoczenie, natomiast zgodnie z wymogami w zakresie interesów osób trzecich projektowana inwestycja wskazuje, że nie może kolidować i utrudniać prawidłowego funkcjonowania obiektów terenów położonych w sąsiedztwie.

Odwołujący się wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w dziedzinie elektrotechniki i energetyki przemysłowej oraz energetyki odnawialnej, celem ustalenia, czy przy prawidłowo funkcjonującej instalacji fotowoltaicznej wyprodukowana wartość energii elektrycznej będzie miała bezpośredni lub pośredni wpływ na nieruchomości zlokalizowane w bliskim sąsiedztwie; ustalenia czy przy realizacji inwestycji nastąpi odbijanie promieni słonecznych mogących powodować jakiekolwiek zagrożenie użytkownikom sąsiednich nieruchomości i dróg; ustalenia potencjalnego wpływu na obszar Suwalskiego Parku Krajobrazowego, w szczególności na faunę i florę zlokalizowaną na ww. terenie. Uzasadniając swój środek zaskarżenia odwołujący się wyjaśnił, że planowana inwestycja ma znaczne rozmiary i nie sposób jest uznać, że nie będzie miała wpływu na otoczenie i nieruchomości sąsiednie. Podkreślił, że realizacja inwestycji prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji rolnej na funkcję przemysłową.

Decyzją z dnia 26 lipca 2024 r. nr KO.703/34/24 KO.703/35/24 SKO utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta. W części wstępnej uzasadnienia decyzji SKO powołało i wyjaśniło przepisy prawa stanowiące podstawę prawną zaskarżonej decyzji. SKO wyjaśniło, przy tym, że charakter planowanego przedsięwzięcia czyni zbędnym badanie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., co wynika wprost z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., stanowiącego, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do

instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. W ocenie SKO panele fotowoltaiczne wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zaliczają się do wskazanych systemów, skoro prawodawca w art. 2 pkt 13 pkt a u.o.z.e. wyraźnie zdefiniował je jako instalacje stanowice wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej. Odnosząc się więc do twierdzeń odwołujących się SKO wyjaśniło, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p., niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Natomiast brak zróżnicowania przez ustawodawcę w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. instalacji odnawialnych źródeł energii z uwagi na ich moc, potwierdza pośrednio, że tego rodzaju inwestycje, mogą być lokalizowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy.

SKO oceniło wniosek inwestora za kompletny, tzn. spełanijący wymogi z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. oraz zgodny z decyzją Wójta z dnia 17 sierpnia 2021 r. nr OŚK.6220.2.2021 stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. SKO wskazało, że Wójt właściwie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a projekt decyzji (sporządzony przez osobę uprawnioną - zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) został pozytywnie uzgodniony przez organy wskazane w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i jest tożsamy z wydaną decyzją. SKO podzieliło przy tym ustalenia Wójta odnośnie spełnienia przez inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z wyłączeniem pkt 1 i 2 ze względu na dyspozycję art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu H. M., SKO wyjaśniło, że opinia Dyrektora Suwalskiego Parku Krajobrazowego, przeciwnego lokalizowaniu planowanej inwestycji na w otulinie tego Parku, jest niewiążąca, a właściwym do uzgodnienia decyzji w tym zakresie, jest regionalny dyrektor ochrony środowiska - zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., którego uzgodnienie jest wiążące dla organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem organ ten dokonał tzw. milczącego uzgodnienia projektu decyzji (art. 53 ust. 5c u.p.z.p.) w kontekście przepisów o ochronie przyrody. Ze względu zaś na specyfikę inwestycji, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., organ I instancji nie miał obowiązku sporządzenia analizy urbanistycznej, uwzględniającej zasadę dobrego sąsiedztwa, co oznacza, że organ nie miał obowiązku przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Organ odwoławczy wskazał, że co prawda przepis powyższy odwołuje się do warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., to jednak prawidłowe jego odczytanie wymaga skonfrontowania z pozostałymi przepisami rozporządzenia oraz z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Przepisy rozporządzenia normują natomiast kolejno zasady ustalania linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Odnoszą się więc one do wszystkich tych elementów, które organ bada w ramach oceny spełnienia warunku kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Także brzmienie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. uzasadnia konkluzję, że wiążą się one ściśle z przesłanką zdefiniowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. SKO powołało w tym względzie uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/18, w którym wskazano, że upoważnienie ustawowe z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. koresponduje ściśle z uregulowanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymogiem tzw. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w przypadku budowy nowego obiektu budowlanego na terenie, na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie SKO z uwagi na specyfikę elektrowni fotowoltaicznej nie sposób byłoby dostosować cechy projektowanej inwestycji do cech zabudowy istniejącej. Wobec powyższego bezpodstawne również byłoby ustalenie linii zabudowy w stosunku do wszystkich działek sąsiednich. Wójt ustalił wyłącznie nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 20 m od linii rozgraniczającej powiatowej drogi publicznej oraz 15 m od linii rozgraniczającej gminnej drogi publicznej, jednakże uzasadnione jest to przepisami odrębnymi. Powołano w tym względzie art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320). Natomiast kwestia obszaru oddziaływania inwestycji została ustalona na etapie poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, tj. w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji. Z kończącej to postępowanie decyzji Wójta wynika, że obszar oddziaływania inwestycji zamknie się w jej granicach.

Również zarzuty podniesione przez K. S. SKO uznało za niezasadne. Wskazano w tym miejscu m.in., że przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 u.o.z.e. Skoro definicja ta (do której odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), nie zawęża tego pojęcia do poszczególnych rodzajów instalacji, to brak jest podstaw do zmiany zakresu pojęciowego definicji legalnej instalacji odnawialnego źródła energii, na potrzeby weryfikacji wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy i ograniczenia tej definicji tylko do określonych rodzajów instalacji. Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne, stanowiące w świetle definicji z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. instalację odnawialnego źródła energii, spełnia wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestycja planowana jest na terenie otuliny Suwalskiego Parku Krajobrazowego, a nie na terenie samego Parku, w związku z czym zakazy obowiązujące na terenie Parku nie mają zastosowania w sprawie. Ponadto SKO wyjaśniło, że warunki zabudowy ustalono dla całej działki inwestycyjnej, wskazując przy tym, ze w sprawach dotyczących inwestycji z zakresu instalacji odnawialnych źródeł energii, w tym fotowoltaicznych, dopuszczalne jest ich sytuowanie na częściach ewidencyjnych, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Nie godząc się z powyższym stanowiskiem, K. S. wniósł do sądu administracyjnego skargę na ww. decyzję SKO, zarzucając jej:

• Naruszenie przepisów postępowania:

I. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., przez niedokonanie całościowego wyjaśnienia stanu faktycznego i zaniechanie podjęcia przez SKO wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i w konsekwencji błędne rozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości, co prowadzi do konkluzji, że organ dokonał dowolnej oraz wybiórczej oceny zebranego jak dotąd materiału dowodowego, który winien był poczynić rzetelne ustalenia w toku postępowania, ustalić na jakim obecnie jest etapie co najmniej procedowanie w zakresie wniosku o podjęcie uchwały intencyjnej, co doprowadziłoby do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co doprowadziło w konsekwencji do nieprawidłowo wydanej decyzji przez SKO i uznania, że wydana przez organ I instancji decyzja jest prawidłowa;

II. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., przez nieprawidłowe utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący przez SKO uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji i zawarciu przez ten organ jedynie lakonicznych twierdzeń w tymże uzasadnieniu przy jednoczesnym braku wskazania w sposób wyczerpujący podstawy prawnej tak wydanej decyzji, przez co owe uzasadnienie nie wskazuje w sposób całościowy na twierdzenia i wnioski wyprowadzone po przeprowadzeniu postępowania przez SKO;

III. art. 84 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie na kanwie przedmiotowej sprawy, że w przypadku realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej są wymagane wiadomości specjalne, a ponadto mając na uwadze liczne wątpliwości i skargi zgłaszane przez mieszkańców pozostających w sąsiedztwie do planowanej inwestycji, w tym przez skarżącego, organy obu instancji, winny posiłkować się odpowiednią opinią biegłego lub biegłych, posiadających wiadomości specjalne wymagane przy tego typu przedsięwzięciu, zwłaszcza mając na uwadze moc elektrowni i brak drogi dojazdowej, w tym skarżący złożył wniosek o powołanie i odpuszczenie dowodu z opinii biegłego wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania, który nie został rozpoznany, co stanowi naruszenie prawa po stronie organu I instancji;

• naruszenie przepisów prawa materialnego:

IV. art. 17 ust. ł pkt 1, 3 i 5 w zw. z art. 17 ust. 1 a pkt 1 ppkt a i ust. 1 a pkt 2 ppkt a i b u.o.p. przez nieuwzględnienie przez organ, że planowana inwestycja znajduje się w terenie otuliny Suwalskiego Parku Krajobrazowego, na którym jest zakaz lokalizowania nowych obiektów, jak również takich, które odbiegają od formy architektonicznej oraz znajdujących się w niewielkich odległościach od innych obiektów, co czyni wydaną w przedmiotowym postępowaniu decyzję o warunkach zabudowy wadliwą;

V. art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie przez organ, że ustalenie warunków zabudowy na jedynie części działki jest niedozwolone;

VI. art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. d w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2023, poz. 1094 ze zm.; dalej: "ustawa środowiskowa"), przez nieuwzględnienie przez SKO, że planowane przedsięwzięcie wpłynie w znaczący sposób na krajobraz oraz wpłynie znacząco na obniżenie atrakcyjności turystycznej terenów w bliskim sąsiedztwie inwestycji, zaburzy ład przestrzenny krajobrazu, a ponadto do realizacji przedsięwzięcia wymagane jest usunięcie znajdującej się na przedmiotowym terenie roślinności, co wskazuje na istotną ingerencję inwestora w teren, posiadający szczególne walory kulturowe, przyrodnicze i krajobrazowe oraz trwałe zniekształcenie terenu, co nie zostało uwzględnione przez organ;

VII. art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w zw. z § 2 ust. 2 pkt 54 ppkt a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 r., poz. 1839 ze zm.; dalej: "rozporządzenie RM") przez ich nieuwzględnienie na kanwie przedmiotowej sprawy i uznanie, że dla planowanej inwestycji o mocy do 14 MW nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko podczas gdy ze względu na informację o mocy farmy zawartą we wniosku inwestora, miał on obowiązek załączyć do ww. wniosku decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem jest to wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

VIII. § 4 ust. 1 pkt 2,4 i 5 uchwały przez nieuwzględnienie przez organ, że planowana inwestycja znacząco i negatywnie będzie oddziaływać na środowisko przyrodnicze, oraz że naruszy zakazy zawarte w wyżej wskazanej uchwale, w tym zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień oraz zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, podczas gdy teren na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie jest zadrzewiony i znajdują się na nim liczne krzewy oraz pobliskie tereny leśne, co będzie wiązało się z koniecznością usunięcia owej flory, a ponadto przytwierdzenie słupów podtrzymujących moduły wiąże się z wykonaniem prac ziemnych, które trwale zniekształcą rzeźbę terenu, ponadto w celu realizacji planowanej inwestycji konieczne jest odpowiednie przygotowanie drogi o nr [...] przebiegającej w bezpośrednim sąsiedztwie do obszaru przedsięwzięcia, gdyż jest to droga nieutwardzona, wobec czego realizacja przedsięwzięcia będzie miała negatywny wpływ na przyrodę oraz trwale zniekształci powierzchnię gruntu na terenie działki o nr [...] oraz na terenach przyległych.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, a także wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska, celem ustalenia w jaki sposób planowane przedsięwzięcie oddziałuje lub może oddziaływać na środowisko; dokonania gruntownej analizy uwarunkowań środowiskowych, w szczególności mając na uwadze szczególne położenie przedmiotowego terenu, tj. na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" oraz w otulinie Suwalskiego Parku Krajobrazowego. Skarżący wniósł też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: wniosku o podjęcie uchwały intencyjnej, celem wykazania, że mieszkańcy Gminy J. zwrócili się o ustalenie i podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu Gminy Jeleniewo - obręb [...] oraz pisma pełnomocnika z dnia 30 czerwca 2023 r., celem wykazania złożenia wniosku o powołanie biegłego i złożenia wniosku o zawieszenie postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął wyżej sformułowane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazało m.in., że wniesiony przez mieszkańców gminy wniosek o podjęcie uchwały intencyjnej pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, bowiem dopóki na terenie inwestycji, nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, brak jest przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie SKO brak było podstaw do powoływania biegłego, zaś skarżący nie wskazał jakich wiadomości specjalnych miałby dostarczyć biegły, a które byłyby istotne dla jej rozstrzygnięcia. Wskazano także, że kwestie dotyczące oddziaływania na sąsiednią nieruchomość nie są przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a podlegają weryfikacji dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi SKO powtórzyło co do zasady uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wobec zaś uzyskania przez decyzję środowiskową przymiotu ostateczności, SKO podniosło ponadto, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy środowiskowej są nieadekwatne oraz, że jak wynika z charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji środowiskowej, infrastruktura farmy fotowoltaicznej zostanie odsunięta od drzew znajdujących się na terenie inwestycji tak, aby nie ingerować w nie, zaś przytwierdzenie słupów podtrzymujących moduły fotowoltaiczne, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie zniekształcą rzeźby terenu, gdyż po zakończeniu eksploatacji farmy, teren zostanie przywrócony do stanu poprzedniego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja SKO w Białymstoku utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Jeleniewo ustalającą na rzecz P. Sp. z o.o. w W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą techniczną na działce [...], położonej w obrębie [...], gm. J.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, Sąd doszedł do wniosku, że jest ono prawidłowe, a organy zasadnie przyjęły, że w sprawie zostały spełnione przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Punktem wyjścia dla uzasadnienia podętego orzeczenia jest przypomnienie, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Trafnie przy tym organy wyjaśniły charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wskazując, że jest to decyzja wydawana na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, rozstrzygająca istotne kwestie związane z planowaną inwestycją i stanowi urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez naruszenia przepisów prawa. Dodatkowo należy zaznaczyć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że musi być pozytywna, gdy inwestor spełni wszystkie przesłanki ustawowe. Wskazują na to przepis art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Jak wynika z przywołanych regulacji nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy wyłącznie z uwagi na ogólne wymagania ładu przestrzennego, ochronę środowiska, ochronę prawa własności. Odmowa musi bowiem znajdować konkretne i precyzyjne oparcie w normie prawnej.

W niniejszej sprawie z uwagi na datę złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy – 26 sierpnia 2021 r. oraz niezakończenie sprawy decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023, poz. 1688 z późn. zm.), zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2024 r. (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p.").

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o ustalaniu warunków zabudowy jest możliwe jedyni w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze objętym lokalizacją inwestycji strategicznych, w strefach kontrolowanych gazociągu lub rurociągu. Spełnienie powyższych warunków zobowiązuje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W kontrolowanej sprawie zawnioskowano o ustalenie warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą techniczną, dlatego istotne znaczenie ma regulacja z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązująca od dnia 29 sierpnia 2019 r.). Zgodnie z treścią tej regulacji (w brzmieniu przesądzonym jak wyżej) przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ten ostatni przepis wskazuje z kolei, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 u.o.z.e. odnawialne źródło energii (OZE) to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

Jak wynika z powyższego, w polskim systemie prawnym od dnia 29 sierpnia 2019 r., lokalizacja farmy fotowoltaicznej, będącej instalacją OZE, dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. niezależnie od jej mocy, korzysta ze zwolnienia określonego w art. 61 ust. 3 tej ustawy. Wykładnia językowa art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Jego treść przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z ww. przepisu nie wynika też, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy brak jest konieczności weryfikowania czy planowane zamierzenie w postaci instalacji OZE spełnia wymóg "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej (por. wyroki NSA: z 24 lipca 2024 r., II OSK 1428/23, z 25 maja 2023 r., II OSK 805/23, z 17 stycznia 2023 r., II OSK 2706/22, z 11 stycznia 2023 r. II OSK 2619/22, wszystkie dostępne w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że planowana inwestycja - farma fotowoltaiczna - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w niniejszej sprawie zwalniało zatem organ pierwszej instancji z przeprowadzenia na zasadzie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. analizy przesłanki "dobrego sąsiedztwa", jak też warunku dostępu do drogi publicznej.

W tym miejscu niejako marginalnie podkreślić należy, że zasada dobrego sąsiedztwa nie stanowi w systemie prawnym wyłącznego instrumentu limitującego dopuszczalność lokalizacji określonych przedsięwzięć w danym miejscu. Limitującą rolę pełnią także przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Nie będzie bowiem możliwości lokalizacji inwestycji w postaci urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii w przypadku niewystarczalności uzbrojenia, konieczności ochrony gruntów rolnych i leśnych, znajdowania się terenu w strefie wyłączonej spod zabudowy oraz niezgodności z przepisami szczególnymi, w tym z zakresu ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę specyfikę inwestycji dotyczących instalacji odnawialnego źródła energii, będących przedsięwzięciami z pogranicza infrastruktury technicznej i produkcji, nie można uznać, że rezygnacja przez ustawodawcę z przesłanki dobrego sąsiedztwa stanowi zabieg kolidujący z założeniem racjonalności prawodawcy. Zaznaczyć też trzeba, że w przypadku tego rodzaju inwestycji w zdecydowanej większości przypadków trudno byłoby zdefiniować, na czym polegać ma dobre sąsiedztwo. Są to bowiem w większości inwestycje polegające na montażu (instalacji) urządzeń lub ich zespołów, dla których trudno szukać wzorca w zabudowie sąsiedniej. Wymagają one też odpowiednich warunków przyrodniczych, które w tym przypadku stanowić muszą zasadniczy czynnik doboru lokalizacji, nie zaś dobre sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dokonując zatem kontroli wydanej decyzji w pozostałym zakresie sąd stwierdza, że zasadnie przyjęły organy obydwu instancji, że projektowana inwestycja spełnia pozostałe warunki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, musi być wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Z kolei art. 61 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Inwestor w sprawie niniejszej przedstawił oświadczenie, w którym zapewnił możliwość dostępu do energii elektrycznej poprzez projektowane przyłącze linii energetycznej na warunkach określonych przez gestora sieci. W przypadku inwestycji, której dotyczy niniejsza sprawa, nie ma możliwości określenia przez przedsiębiorstwo energetyczne warunków przyłączenia do sieci, czy nawet wydania pewnego rodzaju promesy takiego przyłączenia, przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 25 maja 2023 r., II SA/Ol 90/23; wyrok WSA w Szczecinie z 2 lutego 2023 r., II SA/Sz 1037/22, wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, pub. CBOSA). Stąd prawidłowo oceniono, że w sprawie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

W dalszej kolejności stwierdzić należy, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi – art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w szczególności w sprawie oceniono zgodność inwestycji z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w związku z czym wymagane było uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowanych. Do wniosku załączono ostateczną i prawomocną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia wydaną przez Wójta Gminy Jeleniewo z 17 sierpnia 2021 r., w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko. W decyzji ustalającej warunki zabudowy uwzględniano warunki korzystania ze środowiska przy realizacji inwestycji określone w ww. decyzji środowiskowej. Dodatkowo w pkt 2 decyzji z dnia 6 czerwca 2024 r. organ I instancji wskazał, że inwestycja powinna spełniać wymogi ochrony środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 2), a także ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Wskazano też, że tereny niezabudowane działki [...] należy utrzymywać jako obszar biologicznie czynny. Ponadto w pkt 6 decyzji stwierdzono, że skoro teren planowanej inwestycji leży w granicach otuliny Suwalskiego Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszaru chronionego krajobrazu ustanowionego uchwałą nr XII/88/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 23 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 26 czerwca 2015 r. poz. 2116 z późn. zm.), to realizacja przedmiotowej inwestycji musi być też zgodna z ustaleniami tego aktu.

Inwestycję usytuowano na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów jako grunty rolne sklasyfikowane jako użytki: RIVb, RV, RVI, PsV, zatem skoro ww. grunty nie stanowią użytków rolnych klasy I-III o zwartym obszarze powyżej 0,5 ha, to zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymagały uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z terenu opracowania wyłączono gruntu leśne (LsVI). Spełniona została zatem przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Do wniosku załączona została także mapa zasadnicza obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, w wymaganej skali z określeniem granic terenu objętego wnioskiem (art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z ar. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Dalej, zauważyć należy, że sporządzona została w świetle art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 3 u.p.z.p. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z oceną wynikającą z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację przedmiotowej inwestycji oraz faktu, że dla przedmiotowej inwestycji nie dokonuje się oceny kontynuacji "dobrego sąsiedztwa". Projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia architektoniczne o jakich mowa w treści art. 60 ust. 4 w u.p.z.p.

Organ I instancji zwrócił się także w trybie art. 106 k.p.a. o wymagane dla projektowego przedsięwzięcia uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Regionalny Dyrektor Lasów Państwowych w Białymstoku postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2024 r. uzgodnił bez uwag projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie ochrony gruntów leśnych, podobnie uczynił Starosta Suwalski w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2024 r. oraz Zarząd Dróg Powiatowych w Suwałkach w postanowieniu z dnia 16 kwietnia 2024 r., z zarządcą gminnej drogi publicznej - Wójtem Gminy Jeleniewo – uzgodniono projekt wewnętrznie w ramach podejmowanej decyzji. Natomiast Geolog Wojewódzki, Starosta Suwalski (w zakresie ochrony gruntów rolnych), Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie", Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Białymstoku, Zarząd Zlewni w Augustowie oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku, Wydział Spraw Terenowych I w Suwałkach po skutecznym doręczeniu im projektu decyzji oraz upływie ustawowego terminu dwóch tygodni uzgodnili projekt decyzji o warunkach zabudowy w trybie "milczącego uzgodnienia". Spełnione zostały zatem warunki zgodności projektowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Sąd podziela też stanowisko organów, co do braku niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p).

Teren objęty wnioskiem nie znajduje się w żadnym obszarze wymienionym w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej farmy fotowoltaicznej wraz z infrastrukturą techniczną, skoro zamierzenie inwestycyjne okazało się zgodne z wyżej omówionymi przepisami.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, wskazać należy, że w przeważającej mierze stanowią one powtórzenie argumentacji prezentowanej przez Skarżącego na etapie postępowania administracyjnego. Organy obu instancji podejmując zaskarżone rozstrzygniecie odniosły się w sposób kompleksowy do tych zarzutów, a Sąd w składzie obecnym stanowisko to w pełni podziela. Przede wszystkim rację ma SKO, że wniesiony przez mieszkańców gminy wniosek o podjęcie uchwały intencyjnej pozostaje bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, bowiem dopóki na terenie inwestycji nie obowiązuje istniejący plan zagospodarowania przestrzennego, brak jest przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Brak też było podstaw do powoływania w postępowaniu administracyjnym biegłego. Co istotne sam skarżący nie wskazuje jakich wiadomości specjalnych miałby dostarczyć biegły w niniejszej sprawie, które byłyby istotne dla jej rozstrzygnięcia. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, szczegółowo wskazało na ustalone w postępowaniu fakty opisując przebieg i wynik postępowania oraz wskazało na przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, wyjaśniając ich znaczenie.

Co do naruszenia przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ppkt a i ust. 1a pkt 2 ppkt a i b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ochronie przyrody, jeszcze raz zaakcentować należy, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie otuliny Suwalskiego Parku Krajobrazowego, a nie na terenie samego Parku. Stąd zakazy wynikające ze wskazanych w skardze przepisów dotyczą terenu samego Parku, a nie jego otuliny, zatem nie mogły mieć zastosowania w sprawie. Co więcej, właściwy organ wyspecjalizowany pozytywnie zaopiniował projekt decyzji Wójta w zakresie form ochrony przyrody (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska). Zatem nie ma podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy o ochronie przyrody.

Za nie zasadny uznać również należy zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.pz.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy na części działki, bowiem Wójt ustalił warunki zabudowy dla całej działki nr geod. [...] położonej w obr. [...], gmina J., co jednoznacznie wynika z treści decyzji. Natomiast kwestia obszaru oddziaływania inwestycji została ustalona na etapie poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, tj. w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji. Z ostatecznej decyzji Wójta Gminy Jeleniewo z dnia 17 sierpnia 2021 r. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji wynika, że obszar oddziaływania inwestycji zamknie się w jej granicach. Wobec ostateczności ww. decyzji środowiskowej, nieadekwatne stają się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się natomiast do naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 Uchwały nr XII/88/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny", podkreślić należy, że projekt omawianej decyzji uzyskał milczące uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Natomiast jak wynika z charakterystyki przedsięwzięcia stanowiącej załącznik do decyzji środowiskowej, poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji, infrastruktura farmy fotowoltaicznej zostanie odsunięta od drzew znajdujących się na terenie inwestycji tak, aby nie ingerować w nie, zaś przytwierdzenie słupów podtrzymujących moduły fotowoltaiczne, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie zniekształcą rzeźby terenu, gdyż po zakończeniu eksploatacji farmy, teren zostanie przywrócony do stanu sprzed powstania tejże inwestycji.

Kwestie zaś dotyczące oddziaływania na sąsiednią nieruchomość nie są przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a podlegają weryfikacji dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 818/17). Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada zatem warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Powyższe oznacza, że na obecnym etapie postępowania ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie obejmuje badania inwestycji w zakresie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie jest zatem możliwe badanie przez organ poziomu immisji wytwarzanych przez planowaną inwestycję, w szczególności w zakresie hałasu. W postępowaniu w sprawie warunków zabudowy nie bada się również gospodarczego czy ekonomicznego wpływu planowanej inwestycji na sąsiedztwo, bo celem tego postępowania jest zgodność planowanej zabudowy z ładem przestrzenno-urbanistycznym, a nie ocena gospodarczego zamiaru inwestora i jego wpływu na działalności i aktywności sąsiadów. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w pkt 5 decyzji organu I instancji zawarto wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Przedsięwzięcie inwestycyjne objęte niniejszą decyzją "nie może kolidować i utrudniać prawidłowego funkcjonowania obiektów i terenów położonych w sąsiedztwie, zgodnie z ich istniejącym przeznaczeniem i zagospodarowaniem, a w szczególności zakazuje się pozbawiania sąsiadów: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej i środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz funkcjonowania systemu melioracji szczegółowych. Funkcjonowanie farmy fotowoltaicznej nie może również zagrażać użytkownikom dróg publicznych zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie np. poprzez odbijanie promieni słonecznych". W ocenie Sądu tak przyjęte rozwiązanie w pełni zabezpiecza ochronę interesów osób trzecich na obecnym etapie postępowania inwestycyjnego.

Odnosząc się zaś do argumentacji dotyczącej spadku wartości nieruchomości przyległych do terenu inwestycji należy wskazać, że stosownie do treści art. 63 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Przepisy te dotyczą odszkodowań w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy uniemożliwia lub istotnie utrudnia dotychczasowe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią lub obniża jej wartość. Sąsiedzi mogą zatem dochodzić roszczeń odszkodowawczych w odrębnym postępowaniu. Jednak nawet ewentualne obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich przez planowaną inwestycję nie może uniemożliwić wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przewidziane prawem przesłanki do wydania takiej decyzji. Co w sprawie niniejszej jak wykazano powyżej miało miejsce. Warto jeszcze zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia jeszcze do rozpoczęcia inwestycji i sama w sobie nie narusza prawa własności, o którym mowa w art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

Reasumując Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie, bez naruszenia przepisów procesowych. Zostały także prawidłowo zinterpretowane przepisy mające zastosowanie w sprawie. Postępowanie wyjaśniające w procedurze wydania decyzji o warunkach zabudowy nie ma bowiem nieograniczonego przedmiotu, ale ogniskuje się na przesłankach wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. z zastosowaniem norm w niniejszym uzasadnieniu omówionych. Organy nie mają więc obowiązku badać wszystkich okoliczności podnoszonych przez uczestników postępowania, bowiem z uwagi na związany charakter decyzji – koncentrują się tylko na przesłankach prawnych. Sąd nie stwierdził również innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.