Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 479/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1312/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 26 maja 2020 r. nr DLI-VI.7615.86.2019.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1312/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 26 maja 2020 r. nr DLI-VI.7615.86.2019.MC w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 sierpnia 2019 r. nr N-VI.7570.139.2019; 2. zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 sierpnia 2019 r., orzekającą w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w kwocie 2.984,00 zł na rzecz [...] za prawo własności nieruchomości położonej w mieście [...], w obrębie 0001 [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0098 ha (przeznaczonej pod budowę obwodnicy m. [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] [...] - [...] - [...] pomiędzy km 186+825 i km 190+921 (długości 3,958 km) wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej, budowli i urządzeń budowlanych), w pkt 2 o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości ww. nieruchomości, tj. o kwotę 149,20 zł, zaś w pkt 3 o zobowiązaniu Zarządu Województwa Podkarpackiego do wypłaty ustalonego odszkodowania we wskazanym w decyzji terminie. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 1 lipca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Wg organu opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65, ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiódł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Wskazał, że jeśli, jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie nieruchomości wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji według zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na cele rolne) to wyklucza to możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku ustalenie wartości gruntu powinno nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak wyceniany grunt), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%. Ustalenie wartości nieruchomości powinno więc nastąpić na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. W takiej sytuacji nie znajdzie również zastosowania przywoływany w operacie szacunkowym § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r., przewidujący możliwość uwzględniania w procesie wyceny cen transakcyjnych "nieruchomości drogowych" (str. 7 operatu szacunkowego). Mógłby on bowiem stanowić podstawę wyceny jedynie wówczas gdyby przedmiotowa nieruchomość, na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem, była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Dyskwalifikuje to zatem opartą na powołanej regulacji, jak również na wprost zastosowanej przez biegłą zasadzie korzyści określonej w art. 134 ust. 4 u.g.n., wycenę przedmiotowej nieruchomości jako miarodajny dowód w sprawie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia

Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowo zastosowany art. 134 ust. 4 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia,

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ

na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] dochodząc jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż uchybienia tym przepisom były wynikiem wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, dlatego w pierwszej kolejności zajął się oceną zasadności tej podstawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną (środek odwoławczy) wniesioną w tej sprawie stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Jak zasadnie wskazał Sąd wojewódzki, podstawę materialnoprawną rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawy stanowią przepisy: ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474, dalej: ustawa z 10 kwietnia 2003 r., ustawa), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65, dalej: u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 21 września 2004r., rozporządzenie).

Istotą sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że ustalenie wartości przedmiotowej powinno nastąpić na zasadach określonych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Wokół powyższego skupiają się zarzuty środka odwoławczego.

Skarga kasacyjna zmierza do zakwestionowania stanowiska Sądu wojewódzkiego, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. Zdaniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii prawidłowo – w decyzjach organów – oparto treść operatu szacunkowego o art. 134 ust. 4 u.g.n. w związku z § 36 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia.

W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej godzi się podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela co do zasady stanowisko zawarte w orzecznictwie, zgodnie z którym "art. 134 ust. 4 u.g.n. wyraża tzw. zasadę korzyści, która polega na tym, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jest to zasada ogólna, która podlega uszczegółowieniu w § 36 rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie bowiem z ustawowym upoważnieniem do wydania tego rozporządzenia, zawartym w art. 159 u.g.n., Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając m. in. sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia (pkt 4). W niniejszej sprawie jest to teza tym bardziej uzasadniona, zważywszy na powołaną wyżej regułę w art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. do szacowania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne (zob. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2019r., I OSK 2430/17 z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I OSK 5/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 46–54).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu odwoławczego stanowisko usytuowane w środku odwoławczym nie zasługuje na uwzględnienie, co potwierdza ugruntowane w tym zakresie orzecznictwo. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z przywoływanym art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten odsyła – co już wyżej ustalono – do stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie "odpowiednio". Oznacza to, że przepisy te będą miały zastosowanie w sytuacji, kiedy określone kwestie nie zostały uregulowane odmienienie. Taki właśnie wyjątek na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie stanowi określenie wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie (zob. wyroki NSA z dnia: 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15, 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17, z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17, z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt I OSK 5/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2020, s. 979–980; M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2021, s. 826).

Przepis § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne.

Zasadnie więc Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Niekwestionowanym jest w rozpoznawanej sprawie, że przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości (przeznaczonej w dacie wydania tej decyzji według zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na cele rolne), to wyklucza to możliwość ustalania jej wartości w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi jak wynikałoby to z art. 134 ust. 4 u.g.n. W takim bowiem przypadku ustalenie wartości gruntu powinno nastąpić według transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele rolne (a więc o tożsamym przeznaczeniu jak wyceniany grunt), przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50%.

Art. 134 ust. 4 u.g.n mógłby stanowić podstawę sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do zastosowania w przedmiocie wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, iż operat szacunkowy sporządzony w oparciu o § 36 ust. 4 i art. 134 ust. 4 u.g.n. rozporządzenia przy tak ustalonym stanie faktycznym nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Słusznie Sąd wojewódzki przyjął, że przy tak ustalonym i nie kwestionowanym stanie faktycznym sprawy ustalenie wysokości odszkodowania powinno nastąpić w oparciu o art. 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszania prawa materialnego.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 80 k.p.a. Naruszenie przez Sąd wojewódzki powołanych przepisów mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd ten nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Analiza przepisów prawa materialnego przedstawiona powyżej wskazuje, iż zasadnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd kasacyjny sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty środka odwoławczego są nieuprawnione.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.