Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 526/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8, art. 20, art. 22, art. 23, art. 24
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 211 ust. 1, art. 212, art. 219, art. 220, art. 221
journal: Dz.U. 2021 poz 624
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: par. 7 ust. 1, par. 33a
journal: Dz.U. 2021 poz 1390
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2329
law: Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Asesor WSA Adam Osik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 lipca 2023 r., nr WIGK-II.7221.14.2023.MKP w przedmiocie odmowy aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją częściową z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr GG-GE.6620.2729.2021-2023.MA, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej jako: "k.p.a." oraz art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej jako: "p.g.k.", Starosta Tczewski, po rozpatrzeniu wniosku Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Pruszczu Gdańskim, reprezentującego Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w Warszawie (dalej również jako "wnioskodawca", "skarżący", "KOWR"), odmówił aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków powiatu tczewskiego polegającej na zmianie dotychczasowych użytków gruntowych na grunty pod powierzchniowymi wodami płynącymi (Wp) dla działek nr: [...], [...], [...], [...] obręb L. oraz działki nr [...] obręb R., Gmina T.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 30 czerwca 2021 r. do Starosty Tczewskiego wpłynął wniosek Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Pruszczu Gdańskim o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dołączonej do wniosku decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2021 r. znak: GM-DOK-4.774.15.2021 ustalającej charakter wód zlokalizowanych na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] obręb L. oraz na działce nr [...] obręb R., gmina T., województwo pomorskie jako śródlądowe wody płynące w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących, polegającej na sklasyfikowaniu użytków na ww. działkach jako grunty pod powierzchniowymi wodami płynącymi (Wp). Jako podstawę prawną wnioskodawca powołał art. 22 ust. 3 w związku z art. 16 lit. b, art. 211, art. 216 ust. 1, art. 212 ust. 2 oraz art. 16 pkt 16 i art. 219 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.) – dalej jako: "p.w.".

Starosta Tczewski, pismem z dnia 9 lipca 2021 r. poinformował wnioskodawcę o konieczności dostarczenia stosownych dokumentów umożliwiających organowi dokonanie wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków, tj. przyjętej do zasobu dokumentacji technicznej określającej zasięg wód płynących w obszarze wnioskowanych działek, decyzji o ustaleniu linii brzegowej oraz decyzji rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 19 sierpnia 2021 r., wnioskodawca wezwał organ pierwszej instancji do bezzwłocznego wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ww. prawomocnej decyzji Ministra Infrastruktury, powołując się przy tym na stanowisko Ministra Infrastruktury wyrażone w piśmie z dnia 11 sierpnia 2021 r. znak: GM.DOK.- 4.774.15.2021 informujące, że ww. decyzja ustalająca charakter wód stanowi podstawę do dokonania zmiany informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, natomiast potrzeba dokonania rozgraniczenia gruntów na podstawie art. 221 p.w. stanowi działania dalsze tj. następujące po ustaleniu charakteru wód i ujawnieniu zmian w ww. ewidencji.

Pismem z dnia 17 września 2021 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na wniosek KOWR oraz o prawach stron wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a także poinformował wnioskodawcę o podjęciu działań zmierzających do ustalenia wszystkich stron postępowania.

Pismem z dnia 7 lutego 2023 r. KOWR poinformował organ pierwszej instancji o wycofaniu części wniosku z dnia 30 czerwca 2021 r. w odniesieniu do działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] oraz [...], obręb L.

Organ pierwszej instancji, wskazując na treść art. 24 ust. 2b i ust. 2c p.g.k. oraz na poglądy wyrażone w orzecznictwie sadów administracyjnych wyjaśnił, że ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Tak więc każda zmiana danych objętych ewidencją gruntów i budynków musi być odpowiednio udokumentowana. Jeżeli postępowanie w przedmiocie aktualizacji zostało zainicjonowane wnioskiem, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedłożenia zgodnej z przepisami dokumentacji, która będzie mogła zastąpić dotychczasowe podstawy wpisów w ewidencji, a co za tym idzie brak wymaganej prawem dokumentacji musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym.

Zdaniem organu pierwszej instancji załączona do wniosku decyzja Ministra Infrastruktury nie określa w sposób jednoznaczny zasięgu wód zlokalizowanych w ramach ww. działek ewidencyjnych. Zgodnie bowiem z danymi ewidencji gruntów i budynków w/w działki ewidencyjne zostały sklasyfikowane w taki sposób, że :

- nr [...] (grunty rolne: ŁIV - łąki trwałe klasy IV o pow. 0.1900 ha, ŁV - łąki trwałe klasy V o pow. 0.4000 ha, PsV - pastwiska trwałe klasy V o pow. 0.4600 ha, Wsr-ŁIV - grunty pod stawami na łąkach klasy IV o pow. 7.2300 ha),

- nr [...] (tereny komunikacyjne: dr - drogi o pow. 0.9400 ha),

- nr [...] (grunty rolne: RVI - grunty orne klasy VI o pow. 1.4900 ha, ŁIV - łąki trwałe klasy IV o pow. 0.1300 ha, PsVI - pastwiska trwałe klasy VI o pow. 0.1600 ha, W - grunty pod rowami o pow. 0.0200 ha, Wsr-ŁV - grunty pod stawami na łąkach klasy V o pow. 12.1800 ha),

- nr [...] (grunty rolne: ŁIV - łąki trwałe klasy IV o pow. 0.3200 ha, W - grunty pod rowami o pow. 0.0400 ha, Ws - grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi o pow. 2.7800 ha),

- nr [...] (grunty rolne: Wsr-ŁV - grunty pod stawami na łąkach klasy V o pow. 0.4400 ha),

- nr [...] (grunty rolne: RV - grunty orne klasy V o pow. 5.2213 ha, RVI - grunty orne klasy VI o pow. 3.3002 ha, PsVI - pastwiska trwałe klasy VI o pow. 4.4637 ha, W - grunty pod rowami o pow. 0.0296 ha, Wsr-ŁV - grunty pod stawami na łąkach klasy V o pow. 23.2931 ha, N - nieużytki o pow. 0.6838 ha).

Jak wynika z powyższego, w granicach działek ewidencyjnych będących przedmiotem postępowania znajdują się między innymi grunty rolne - użytki rolne, określone jako grunty pod stawami (Wsr) oraz grunty pod rowami (W).

Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie e.g.b." stanowi, że do gruntów pod stawami zalicza się grunty pod zbiornikami wodnymi (z wyjątkiem jezior i zbiorników zaporowych z urządzeniami do regulacji poziomu wód), wyposażonymi w urządzenia hydrotechniczne nadające się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię ogroblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nimi związane, a należące do obiektu stawowego. Zgodnie z ww. definicją, grunty pod stawami nie obejmują swoim zasięgiem wyłącznie wód zlokalizowanych w granicach użytku, ale również liczne tereny przyległe.

Z definicji gruntów pod rowami (W) wynika, że do gruntów rolnych pod rowami zalicza się grunty zajęte pod rowy, o których mowa w art. 16 pkt 47 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne , pełniące funkcje urządzeń melioracyjnych wodnych.

Ponadto w granicach działki ewidencyjnej numer [...] zlokalizowany jest wyłącznie użytek - dr (tereny komunikacyjne - drogi).

Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ nie jest w stanie jednoznacznie ustalić zasięgu wód płynących zlokalizowanych w granicach działek ewidencyjnych będących przedmiotem postępowania. Do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Tczewie nie wpłynęło opracowanie przedstawiające zasięg wód płynących w obszarze działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...] obręb L. oraz działki numer [...] obręb R., gmina T. W rozpatrywanym przypadku granice działek ewidencyjnych nie pokrywają się z linią brzegu. W celu uregulowania stanu prawnego konieczna jest decyzja o ustaleniu linii brzegu wydana na podstawie art. 220 p.w. W przypadku natomiast sztucznych zbiorników wodnych, wyposażonych w urządzenia piętrzące, stopni wodnych oraz jezior popiętrzonych konieczne jest uzyskanie decyzji w przedmiocie rozgraniczenia gruntów na podstawie art. 221 p.w.

Zgodnie z zawartą w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków definicją gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp) do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi zalicza się grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w art. 22 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi wyznaczają linie brzegów cieków naturalnych zbiorników wodnych, a w przypadku kanałów lub sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących - zewnętrzne krawędzie tych kanałów lub zbiorników.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że zgodnie z art. 211 ust. 2 p.w., śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 212 p.w. w stosunku do wód śródlądowych stanowiących własność Skarbu Państwa prawa właścicielskie wykonują Wody Polskie. Ponadto grunty te podlegają wyłączeniu z obrotu cywilnoprawnego.

Uwzględniając powyższe, w świetle obowiązujących przepisów, zmiana polegająca na ustaleniu śródlądowych wód płynących generuje również zmiany w dziale II stosownych ksiąg wieczystych. W braku wyznaczenia granic śródlądowych wód płynących w obrębie działek ewidencyjnych numer [...], [...], [...], [...], [...] obręb L. oraz numer [...] obręb R., ujawnienie prawa własności Skarbu Państwa w księgach wieczystych byłoby niemożliwe.

Zdaniem organu pierwszej instancji, z powodu braku dokumentacji technicznej, określającej zasięg wód płynących w obszarze działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...], [...] obręb L. oraz numer [...] obręb R., gmina T., a także braku stosownych rozstrzygnięć ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, nie ma możliwości ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków zmian, o których mowa we wniosku KOWR z dnia 30 czerwca 2021 r. Przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacja techniczna przedstawiająca zasięg wód płynących, decyzja o ustaleniu linii brzegowej/decyzja w przedmiocie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami oraz decyzja Ministra Infrastruktury znak: GM-DOK-4.774.15.2021 z dnia 1 kwietnia 2021 r. ustalająca charakter wód mogłaby stanowić podstawę wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił nadto, że zgodnie ustawą - Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Co do zasady decyzja ta powinna być kompletna i rozstrzygać w przedmiocie całego żądania strony. Art. 104 § 2 k.p.a. przewiduje jednak wydanie decyzji częściowej. Powyższe ma zastosowanie w sytuacji, gdy możliwe jest rozstrzygnięcie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek strony postępowania administracyjnego. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma więc charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. W sytuacji braku możliwości ustalenia części stron postępowania, tj. właścicieli działki ewidencyjnej numer [...] obręb L. organ uznał, że w niniejszym przypadku zachodzi przesłanka zmierzająca do rozstrzygnięcia częściowego w zakresie działek ewidencyjnych, dla których znani są właściciele.

W odwołaniu od powyższej decyzji Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości przez organ odwoławczy i o nakazanie dokonania czynności materialno- technicznej Staroście Tczewskiemu polegającej na aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z wnioskiem z dnia 30 czerwca 2021 r. z późniejszymi zmianami, tj. w zakresie aktualizacji użytku dla działek ewidencyjnych o numerach: [...] i [...] oraz nr [...].

Skarżący podniósł, że Dyrektor Departamentu Orzecznictwa i Kontroli Gospodarowania Wodami, działający z upoważnienia Ministra Infrastruktury, w piśmie z dnia 11 sierpnia 2021 r. wyjaśnił, iż decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2021 r. znak GM-DOK-4.774.15.2021.US stanowi samoistną podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Nadto wyjaśnił, że wskazana w uzasadnieniu tej decyzji potrzeba dokonania rozgraniczenia gruntów na podstawie art. 221 p.w. opisana została jako działania dalsze, tj. następujące po ustaleniu charakteru wód i ujawnieniu zmian w ewidencji gruntów i budynków. Mając to na uwadze Minister Infrastruktury wskazał, że jego decyzja w przedmiocie ustalenia charakteru wód, zgodnie z art. 219 ust. 4 p.w. stanowi podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten nie przewiduje żadnych warunków do wprowadzenia takich zmian.

Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji nie miał podstaw do negowania podstaw aktualizacji danych wynikających z prawomocnej decyzji Ministra Infrastruktury i uzależniać aktualizację od wyniku przyszłego postępowania w sprawie ustalenia linii brzegowej.

Decyzją z dnia 4 lipca 2023 r., nr WIGK-II.7221.14.2023.MKP, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 24 ust. 2c p.g.k. oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia e.g.b., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wyjaśnił, że zakres informacji gromadzonych w ewidencji gruntów i budynków wskazuje na jej typowo rejestrowy charakter, ponieważ każdy wpis do tej bazy danych musi być uzasadniony odpowiednią dokumentacją będącą w posiadaniu starosty. Starosta dokonuje aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków z urzędu (jeżeli zmiany te wynikają z: przepisów prawa; dokumentów wymienionych w art. 23 ust. 1-4 p.g.k.; materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; lub wykrycia błędnych informacji), a także na wniosek właścicieli, co wynika z treści art. 24 ust. 2a p.g.k.

Organ drugiej instancji stwierdził, że w aktach sprawy organu ewidencyjnego znajdują się uproszczone wypisy z rejestru gruntów sporządzone w dniu 14 października 2021 r., z których wynika, że działka:

- nr [...] obręb L. - jest własnością Skarbu Państwa, wykonywanie prawa własności należy do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w Warszawie;

- nr [...] obręb L. - jest własnością Gminy Tczew;

- nr [...] obręb L. - jest własnością Skarbu Państwa, wykonywanie prawa własności należy do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w Warszawie;

- nr [...] obręb L. - jest własnością osób fizycznych, wykonywanie prawa własności należy do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w Warszawie;

- nr [...] obręb L. - jest własnością Skarbu Państwa;

- nr [...] - obręb R. - jest własnością Skarbu Państwa, wykonywanie prawa własności należy do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z siedzibą w Warszawie.

Zdaniem organu odwoławczego Starosta Tczewski poprawnie uznał za strony postępowania: wnioskodawcę, tj. Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy Pruszcz Gdański, reprezentujący Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w Warszawie, Wójta Gminy Tczew oraz Starostę Tczewskiego.

Organ pierwszej instancji powołał się na brak możliwości ustalenia części stron postępowania (obecnych właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] obręb L.), co ściśle było związane z przedmiotem prowadzonego postępowania, tj. aktualizacją informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dla określonych działek. W opinii organu drugiej instancji, organ ewidencyjny słusznie przyjął, że w takim przypadku zachodzi przesłanka o charakterze przedmiotowym uprawniająca wydanie rozstrzygnięcia częściowego w zakresie działek ewidencyjnych, dla których znani są właściciele.

W ocenie organu odwoławczego stanowisko Starosty Tczewskiego wyrażone w zaskarżonej decyzji, jest prawidłowe i uzasadnione.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia e.g.b. działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych. Natomiast jednorodność pod względem prawnym obszaru gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną oznacza, że stanowi on przedmiot prawa własności tej samej osoby/podmiotu. Pojedyncza działka ewidencyjna może stanowić odrębną nieruchomość jedynie w przypadku, gdy założona zostanie dla niej księga wieczysta. W innych przypadkach stanowi część nieruchomości, która może się składać z wielu działek ewidencyjnych posiadających numer geodezyjny, określoną powierzchnię czy oznaczenie klas i użytków gruntowych (art. 1, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 146 ze zm.). W świetle powyższej regulacji stan, w którym w ewidencji gruntów i budynków wykazane są jako jedna działka ewidencyjna obszary niejednorodne pod względem prawnym, jako naruszający regułę wynikającą z ww. przepisu § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia, powinien być wyeliminowany w drodze aktualizacji operatu ewidencyjnego, czyli wprowadzenia zmiany polegającej na wyodrębnieniu obszarów jednorodnych pod względem prawnym, które stanowić będą samodzielne, odrębne działki ewidencyjne.

Powyższe oznacza, że gdyby na podstawie wniosku z dnia 30 czerwca 2021 r. doprowadzono do zmiany informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na sklasyfikowaniu użytków gruntowych na ww. działkach jako grunty pod powierzchniowymi wodami płynącymi (Wp), w oparciu wyłącznie o załączoną do wniosku decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2021 r. ustalającą charakter wód, to niewątpliwie doszłoby do utworzenia działek ewidencyjnych niejednorodnych pod względem prawnym, a więc niespełniających definicji działki ewidencyjnej, o której mowa w powyżej przywołanym § 7 ust. 1 rozporządzenia e.g.b.

Organ drugiej instancji stwierdził, że granice tychże działek nie pokrywają się z linią brzegu wód płynących. W praktyce, w obszarach ww. działek ewidencyjnych, powstałyby obszary gruntu o użytku Wp (grunty pod powierzchniowymi wodami płynącymi) oraz obszary o innych klasach użytku (np. ŁIV, ŁV, PsV, PsVI, RVI). Przy czym pamiętać trzeba, że w myśl art. 211 pkt 2 p.w. śródlądowe wody płynące stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast z art. 212 ww. ustawy wynika, że prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują - m.in. w stosunku do śródlądowych wód płynących - Wody Polskie. I tak powyższe zmiany doprowadziłyby do powstania działek ewidencyjnych niejednorodnych pod względem prawnym, które byłyby przedmiotem praw właścicielskich różnych podmiotów. Działki nr [...], [...] obręb L. oraz działka nr [...] obręb R., o ile nadal byłyby własnością Skarbu Państwa, to dla fragmentów działek o użytku Wp wykonywanie prawa własności przypadałoby Wodom Polskim, natomiast pozostałe fragmenty działek o innych rodzajach użytku, Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa w Warszawie. Jeszcze bardziej zróżnicowane pod względem prawnym byłyby działki nr [...] i [...] obręb L., gdzie dla fragmentów działek o użytku Wp wykonywanie prawa własności również przypadałoby Wodom Polskim, pozostałe zaś fragmenty nieruchomości gruntowych o innych rodzajach użytku byłyby we władaniu/gospodarowaniu Gminy Tczew, a w przypadku działki nr [...] dodatkowo osobom fizycznym. Powyższe dowodzi, że bez wcześniejszego ustalenia linii brzegowej i stosownego rozgraniczenia gruntów, na podstawie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego dokumentacji technicznej, niemożliwe jest dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków, które nie naruszałoby reguły wynikającej z wyżej omówionego przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia e.g.b.

Jak wskazał organ odwoławczy, organ pierwszej instancji swoje postępowanie wszczął na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k., czyli na wniosek podmiotu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. Jak wynika z treści pism skarżącego, w istocie zmierzał on do jak najszybszego dokonania przez organ pierwszej instancji aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej, zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. d p.g.k., na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2021 r. ustalającej charakter wód zlokalizowanych na przedmiotowych działkach ewidencyjnych (śródlądowe wody płynące w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących). Dokonanie tych zmian w operacie ewidencyjnym, zdaniem skarżącego, konieczne było do dokonania zmian w księgach wieczystych prowadzonych dla ww. działek gruntowych, a także do potwierdzenia decyzją deklaratoryjną reprezentacji Skarbu Państwa właściwych organów publicznych wobec m.in. gruntów zabudowanych urządzeniami wodnymi znajdującymi się poza linią brzegu oraz urządzeń wodnych lub ich części (art. 218 p.w.). Pamiętać przy tym trzeba, że decyzja Ministra Infrastruktury nie jest wymieniona pośród dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 p.g.k., co uprawniałoby do aktualizacji informacji zawartych w omawianej ewidencji, z urzędu, zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b p.g.k. Tak więc uznać należy, że organ ewidencyjny prawidłowo wszczął postępowanie na wniosek podmiotu. Treść wniosku (dołączenie ostatecznej decyzji administracyjnej) wyznaczyła w niniejszej sprawie zakres postępowania, w którym mógł orzekać organ pierwszej instancji, zatem organ ten zasadnie nie skorygował zakresu prowadzonego postępowania nawet wówczas, gdy skarżący zmienił zakres swojego żądania.

W ocenie organu odwoławczego przytoczone przez skarżącego stanowisko Ministra Infrastruktury wyrażone w piśmie z dnia 11 sierpnia 2021 r. stoi w sprzeczności z ww. § 7 ust. 1 rozporządzenia e.g.b., definiującym działkę ewidencyjną jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego i jednorodny pod względem prawnym, bowiem zmiana w ewidencji gruntów i budynków dokonana wyłącznie w oparciu o decyzję określającą charakter wód doprowadziłaby do powstania działek, do których prawa właścicielskie posiadałyby co najmniej dwa różne podmioty.

Organ odwoławczy wskazał również na zawartą w Załączniku 1 ust. 1, lp. 24 tabeli rozporządzenia e.g.b. definicję obszaru użytku Wp, która brzmi: Do gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi zalicza się grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w art. 22 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi wyznaczają linie brzegów cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, a w przypadku kanałów lub sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących - zewnętrzne krawędzie tych kanałów lub zbiorników (...).

Powyższe oznacza, że zmiana informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia użytku Wp na przedmiotowych działkach, musi być poprzedzona wyznaczeniem linii brzegów wód płynących lub/i zewnętrznych krawędzi sztucznego zbiornika wodnego usytuowanego na wodach płynących.

Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści art. 220 ust. 5 p.w. wynika, iż linię brzegu ustala się w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny, a w myśl art. 221 ust. 1 tej ustawy, rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów dokonuje się w drodze decyzji, również na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny. Tak więc w celu uzyskania ww. decyzji administracyjnych umożliwiających dokonanie zmian w ewidencji, to po stronie skarżącego leży złożenie stosownych wniosków wraz z wykonaną w tych celach dokumentacją geodezyjną i co z tym związane - poniesienie kosztów jej wykonania. Brak jest podstaw prawnych do przeprowadzenia wymaganych dowodów z urzędu, o które wniósł skarżący w swoim odwołaniu, podnosząc, że organ wydający zaskarżoną decyzję jest organem reprezentującym Skarb Państwa. Należy zauważyć, że organ ewidencyjny (organ administracji geodezyjnej i kartograficznej) nie jest uprawniony do podjęcia z urzędu czynności dowodowych i nie jest organem reprezentującym interesy Skarbu Państwa, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2329 ze zm.).

Z kolei zastosowanie § 33a rozporządzenia e.g.b., nie ma – zdaniem organu odwoławczego - uzasadnienia prawnego, bowiem przepis ten nie obowiązywał na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Nadto zgodnie z jego brzmieniem, do czasu ustalenia linii brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych przebieg granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi wykazuje się w ewidencji za pomocą danych określonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wykonanych zgodnie z zasadami określonymi w przepisach art. 220 ust. 1-4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 i 2687 oraz z 2023 r. poz. 295 i 412). Takich wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych nie ma w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, a także skarżący nie załączył ich ani do swojego wniosku z dnia 30 czerwca 2021 r., ani podczas trwania postępowania zakończonego zaskarżonym rozstrzygnięciem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w Warszawie zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie przepisu materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy w sytuacji, gdy zastosowanie art. 24 ust. 2c p.g.k. było nieprawidłowe, względnie przedwczesne;

b) art. 24 ust. 2 ust. 2b pkt 1 p.g.k. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2021 r. znak GM-DOK-4.774.15.2021 jest niewystarczającym dowodem stanowiącym podstawę do aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków oraz poprzez uznanie, że do aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków wymagane jest uprzednie wyznaczenie linii brzegów wód płynących lub/i zewnętrznych krawędzi sztucznego zbiornika wodnego usytuowanego na wodach płynących na podstawie art. 220 ust. 5 i art. 221 ust. 1 p.w.;

c) niezastosowanie § 33a rozporządzenia e.g.b., albowiem już obowiązywał w trakcie postępowania odwoławczego.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową, niepełną, dowolną i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz niepodjęcie przez organ administracji publicznej czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a także zarzucam naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się organu administracji publicznej do weryfikacji prawidłowości decyzji organu I instancji z uwzględnieniem jedynie zarzutów skarżącego z odwołania, z pominięciem aktualnego stanu prawnego i wniosków skarżącego o zastosowanie § 33a rozporządzenia e.g.b.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, a nadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jego wniosek z dnia 30 czerwca 2021 r., na skutek dokonanej modyfikacji dotyczył jedynie zmiany użytku dla działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...] i [...], w pozostałej zaś części postępowanie prowadzono w ocenie skarżącego z urzędu.

W ocenie skarżącego z uwagi na możliwość powstania niejednorodności prawnej w odniesieniu do działki nr [...], czyni się niemożliwym przejście działek o nr [...], [...] oraz nr [...] z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa do Zasobu Wodnego, gdzie grunty te nadal pozostają własnością tej samej osoby prawnej - Skarbu Państwa, jednakże zmieniłby się jedynie wykonujący prawa właścicielskie podmiot. Nawet jeśli ustalona zostanie linia brzegowa, Skarb Państwa nie dozna uszczerbku (nadal będzie właścicielem gruntów, bez względu na użytki). Co więcej, ustalenie linii brzegowych również nie wpłynie na zróżnicowanie sytuacji prawnej działek objętych wnioskiem skarżącego. Decyzje organów obu instancji prowadzą do sytuacji, gdy dane w ewidencji gruntów i budynków oraz operacie geodezyjnym są nieaktualne, a właściwe organy państwowe nie mogą wykonywać zadań własnych, do których na podstawie ustaw zostały powołane. To zaś ma swoje konsekwencje polegające na tym, że działki gruntu oznaczone nr [...], obręb R. oraz nr [...] i nr [...], obręb L. są użytkami "Wp" - wody płynące i z mocy prawa stanowić powinny własność Skarbu Państwa wyłączoną z obrotu cywilnoprawnego. Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym jest konieczne dla dokonania zmian w księgach wieczystych prowadzonych dla ww. działek gruntowych, a także do potwierdzenia decyzją deklaratoryjną reprezentacji Skarbu Państwa właściwych organów publicznych wobec m.in. gruntów zabudowanych urządzeniami wodnymi znajdujących się poza linią brzegu oraz urządzeń wodnych lub ich części (art. 218 p.w.). W szczególności istotne jest docelowe przejęcie utrzymania urządzeń wodnych przez Starostę Tczewskiego, albowiem pozostają one w zainteresowaniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku i są istotne dla ochrony interesu publicznego poprzez utrzymanie na właściwym poziomie ochrony przeciwpowodziowej Żuław. Wyznaczenie linii brzegowych i tak nie będzie prowadzić do podziałów geodezyjnych działek objętych wnioskiem skarżącego (pokryte są wodą) i w całości będą przekazane do Wód Polskich. Sam zresztą Starosta Tczewski nie wymaga podziału geodezyjnego dla zachowania jednolitości prawnej (w odniesieniu do podmiotów reprezentujących Skarb Państwa), jak i takiego podziału geodezyjnego nie wymaga dla uznania wniosku skarżącego organ administracji publicznej. Skarżący uporządkował stan prawny w księgach wieczystych, o czym informował w trakcie postępowania administracyjnego, celem przekazania całych nieruchomości obejmujących sporne działki ewidencyjne do Wód Polskich.

Tym samym skoro zakres prowadzonego postępowania - po części z wniosku skarżącego, po części z urzędu, był podzielny, o czym świadczy podjęcie rozstrzygnięcia częściowego, z pominięciem działki ewidencyjnej [...], brak było podstaw do odniesienia argumentacji o konieczności zachowania jednolitości prawnej działek objętych wnioskiem skarżącego. Przeszkoda ta, w ocenie skarżącego, nie zachodzi w odniesieniu do działek objętych wnioskiem skarżącego.

Zdaniem skarżącego, skoro przedmiotem postępowania była również działka ewidencyjna nr [...], która jest własnością Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę Tczewskiego, w interesie Starosty Tczewskiego winno być zaktualizowanie danych w ewidencji. Skarżący wskazała, że Starosta Tczewski, który prowadził postępowanie zakończone w pierwszej instancji, działał jako organ ewidencyjny, ale Starosta Tczewski był stroną postępowania administracyjnego, na co sam wskazał organ administracji publicznej potwierdzając prawidłowość ustalonego kręgu stron postępowania. Starosta Tczewski reprezentuje Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - vide art. 11 ust. 1 cyt. ustawy.

W ocenie skarżącego decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 24 ust. 2b p.g.k. Wskazując na art. 24 ust. 2a pkt 2 oraz art. 24 ust. 2b p.g.k. skarżący podniósł, że jego wniosek, jako powiernika Skarbu Państwa, był złożony w celu aktualizacji danych na podstawie ww. art. 24 ust. 2b pkt 1 lit d p.g.k., tj. poprzez wykonanie przez Starostę Tczewskiego czynności materialno-technicznej polegającej na aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2021 r. znak GM-DOK-4.774.15.2021. Podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, czego konsekwencję stanowi obowiązek dokonywania ciągłej aktualizacji danych ewidencyjnych poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Mając powyższe na względzie, organ orzekający nie miał podstaw negowania podstaw aktualizacji danych wynikających z prawomocnej decyzji Ministra Infrastruktury i uzależniać aktualizację od wyniku przyszłego postępowania w sprawie ustalenia linii brzegowej.

Skarżący wskazał, że nawet jeśli w ocenie organów obu instancji aktualizacja operatu winna być poprzedzona ustaleniem linii brzegowych (zasięgu wód płynących), to podzielić należy pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 18 listopada 2020 r. w sprawie o sygn. IV SA/Po 306/20, że skoro organ administracji publicznej prowadzi postępowanie administracyjne, to jego obowiązkiem było wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym m.in. ustalenie linii brzegu rzeki na odcinkach ww. działek ewidencyjnych, których zmiana użytku dotyczyła. Skoro organ tego nie uczynił, przerzucając tenże obowiązek na skarżącego, naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Przerzucanie na stronę - m.in. KOWR - obowiązku sporządzenia na własny koszt dokumentacji technicznej przedstawiającej zasięg wód jest również nieuzasadnione z uwagi na to, że działka nr [...] jest własnością Skarbu Państwa, którego interesy reprezentuje orzekający w niniejszej sprawie Starosta Tczewski. Okoliczność ta tym bardziej uzasadnia podjęcie z urzędu czynności dowodowych. Znamienne jest to, że ani skarżący, ani Starosta Tczewski reprezentujący interesy Skarbu Państwa, ani Gmina Tczew nie zostali wezwani do wyjaśnień, przedłożenia wymaganej przez prowadzącego postępowanie dokumentacji, a bynajmniej wezwania do dwóch ostatnich wymienionych stron nie było w aktach sprawy na dzień zapoznania się z nimi przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji. Co więcej, skarżący co najmniej dwukrotnie pisemnie pytał się, jakie czynności organ pierwszej instancji podejmuje, albowiem postępowanie było rzekomo skomplikowane i trwało od 2021 r. Postępowanie ukierunkowane było jedynie na ustalenie właścicieli działki ewidencyjnej nr [...], a nie dotyczyło merytorycznych kwestii, które według organów obu instancji mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie skarżącego postępowanie było prowadzone wadliwie, albowiem sprowadzało się do oczekiwania przez organy obu instancji, by to skarżący wykonał na swój koszt wymaganą dokumentację wymaganą dla ustalenia linii brzegowych wód płynących na wszystkich działkach ewidencyjnych wymienionych w decyzji Ministra Infrastruktury.

Skarżący wnosząc odwołanie, wniósł o nakazanie przeprowadzenia wymaganych dowodów z urzędu, zgodnie z obowiązkiem wyjaśnienia przez organ orzekający wszystkich okoliczności sprawy, tym bardziej, że dotyczą one również nieruchomości, które są własnością Skarbu Państwa i pozostają w zarządzie Starosty Tczewskiego.

Jak podał skarżący, niezależnie od faktu, że § 33a rozporządzenia wszedł w życie po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, Organ odwoławczy winien go zgodnie z wnioskiem skarżącego uwzględnić, albowiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany jest rozpatrzyć sprawę ponownie w pełnym zakresie, a nie jedynie ograniczyć się do zarzutów odwołującego się.

Skarżący nadmienił, że ustawowe zadania KOWR nie przewidują działań na rzecz Skarbu Państwa wobec użytków oznaczonych jako wody płynące, ani też KOWR nie wykonuje zadań administracji rządowej w zakresie utrzymania urządzeń wodnych.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź wydanie ich z naruszeniem prawa.

W świetle wynikających z ww. przepisów kryteriów kontroli działalności administracji publicznej skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 4 lipca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję częściową Starosty Tczewskiego z dnia 14 kwietnia 2023 r. orzekającą o odmowie aktualizacji danych ewidencyjnych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków powiatu tczewskiego polegającej na zmianie dotychczasowych użytków gruntowych na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] obręb L. oraz działce nr [...] obręb R., gmina Tczew na grunty pod powierzchniowymi wodami płynącymi (Wp).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej jako: "p.g.k.", a także rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390 ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie e.g.b.".

Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.k. przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) - rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.

Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty a także wykazuje się w niej właściciela nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości.

Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, prawomocnych decyzji, umów zawartych w formie aktu notarialnego, czy aktów normatywnych. Postępowanie ewidencyjne nie może kreować nowego stanu prawnego bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko zbiorem informacji o gruntach i powinna być utrzymywana w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego.

Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Organy administracji publicznej, prowadząc ewidencję gruntów, rejestrują jedynie stany prawne w oparciu o określone dokumenty i nie mogą samodzielnie rozstrzygać w kwestii uprawnień objętych tymi dokumentami. Ewidencja gruntów jest zatem tylko zbiorem informacji (art. 20, art. 22 i art. 24 p.g.k.), a rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów i stąd też ma on charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Oznacza to zatem, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem, ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów, organy ewidencyjne nie są natomiast uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2766/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (tj. decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi. Samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania - na żądanie starosty - stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 167/19, Lex nr 2678394, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 6 października 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 467/15, Lex nr 1940837). Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są zatem obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 620/08, Lex nr 535252).

Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Zasada aktualności wymaga również, aby w ewidencji gruntów i budynków nie były wprowadzane dane aktualizujące niewynikające z dostępnych organowi dokumentów i materiałów źródłowych.

Przepisy ustawy oraz obowiązującego w dacie orzekania rozporządzenia e.g.b. wyraźnie precyzują, kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa, a brak wymaganej prawem dokumentacji, na podstawie której właściwy organ dokonuje aktualizacji operatu ewidencyjnego, musi prowadzić do odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie może być więc rozumiana jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli miałoby to skutkować rozstrzygnięciem sporu granicznego bądź własnościowego.

W art. 20 ustawy ustawodawca określił rodzaje informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (art. 20 ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – oprócz właścicieli innych podmiotów, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości.

Informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 ustawy.

Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje ww. rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja operatu ewidencyjnego może nastąpić wyłącznie przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b pkt 1 i 2 p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:

a) przepisów prawa,

b) wpisów w księgach wieczystych,

c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,

d) ostatecznych decyzji administracyjnych,

e) aktów notarialnych,

ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,

f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,

g) wpisów w innych rejestrach publicznych,

h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b (pkt 1); w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach (pkt 2).

Z przepisów wynika, że zmiana danych ewidencyjnych może nastąpić albo z urzędu albo na wniosek uprawnionych podmiotów zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.k., który stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:

1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:

a) przepisów prawa,

b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,

c) materiałów zasobu,

d) wykrycia błędnych informacji;

2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

W świetle art. 23 ust. 1-4 p.g.k.:

1. Sądy przekazują właściwemu staroście:

1) odpisy prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - odpisy orzeczeń sądu, w sprawach o:

a) własność nieruchomości lub jej części, w szczególności dotyczących:

– stwierdzenia nabycia prawa własności do nieruchomości przez zasiedzenie,

– nabycia praw do spadku,

– działu spadku,

– zniesienia współwłasności,

– podziału majątku wspólnego,

– potwierdzenia nabycia prawa własności w wyniku uwłaszczenia,

b) wydanie nieruchomości lub jej części,

c) rozgraniczenie nieruchomości;

2) zawiadomienia o nowych wpisach w działach I II księgi wieczystej.

2. Notariusze przekazują właściwemu staroście:

1) odpisy aktów notarialnych, które w swojej treści zawierają przeniesienie, zmianę, zrzeczenie się albo ustanowienie praw do nieruchomości, które podlegają ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, bądź obejmują czynności przenoszące własność nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej;

2) odpisy aktów poświadczenia dziedziczenia oraz odpisy europejskich poświadczeń spadkowych.

3. Organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście:

1) odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część, w sprawie o:

a) nabyciu, zmianie lub utracie prawa własności do nieruchomości, a w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także o nabyciu, zmianie lub utracie prawa użytkowania wieczystego, trwałego zarządu lub innej formy władania tą nieruchomością,

b) podziale nieruchomości,

c) scaleniu i podziale nieruchomości,

d) scaleniu gruntów,

e) wymianie gruntów,

f) rozgraniczeniu nieruchomości,

g) zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntu,

h) ustaleniu linii brzegu,

i) (uchylona),

j) pozwoleniu na użytkowanie budynku, drogi lub linii kolejowej,

k) rozbiórce budynku,

l) zmianie sposobu użytkowania gruntu,

m) (uchylona);

2) odpisy zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu;

3) zawiadomienia o zmianach danych, zawartych w zbiorze danych osobowych Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dotyczących osób fizycznych ujawnianych w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele lub władający nieruchomościami.

4. Wraz z odpisami decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 3 pkt 1 lit. j-1, oraz odpisami zgłoszeń, o których mowa w ust. 3 pkt 2, przekazywane są uwierzytelnione kopie zatwierdzonych projektów zagospodarowania działki lub terenu.

Jak wynika z przytoczonych uwag oraz z treści powołanych wyżej przepisów decyzja wydawana w oparciu o art. 219 ust. 1 p.w. a dotycząca ustalenia charakteru wód nie została wymieniona w art. 23 ust. 3 p.g.k. W przepisie tym ustawodawca wprost wskazał natomiast na decyzję o ustaleniu linii brzegu. W świetle zatem art. 24 ust. 2a p.g.k., decyzja ustalająca charakter wód nie stanowi samodzielnej podstawy dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków bez względu na to, czy aktualizacji dokonuje się z urzędu, czy też na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k Podkreślić należy, że decyzja ustalająca charakter wód odnosi się ze swej istoty do cech wód, nie zaś do cech gruntów. Jak wynika z art. 219 ust. 3 p.w., określającego dokumenty załączane do wniosku o wydanie decyzji ustalającej charakter wód, przy wydaniu tego rodzaju decyzji bierze się pod uwagę elementy hydromorfologiczne wód, analizę historyczną przynależności wód, a także dane z ewidencji gruntów i budynków obejmujące nieruchomości przyległe do wód oraz nieruchomości znajdujące się pod wodami, których dotyczy wniosek o ustalenie charakteru wód. Zapis art. 219 ust. 4 p.w., zgodnie z którym decyzja, o której mowa w ust. 1 (decyzja ustalająca charakter wód), stanowi podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, nie oznacza, w ocenie sądu, że dopuszczalne jest dokonanie aktualizacji danych w ewidencji, wyłącznie w oparciu o treść tejże decyzji. Dla oceny bowiem dopuszczalności dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, zasadniczym aktem prawnym jest ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne wraz z wydanym na jej podstawie rozporządzeniem e.g.b.

Przepisy ustawy – Prawo wodne wskazują natomiast, że ustawodawca w art. 219 p.w. w żaden sposób nie powiązał ustalenia charakteru wód z ustaleniem linii brzegu, a więc decyzji, która ze swej istoty dotyczy gruntów znajdujących się pod wodami oraz gruntów, które nie znajdują się pod wodami.

Zagadnienie dotyczące ustalenia linii brzegu reguluje bowiem odrębny przepis, a mianowicie art. 220 p.w. Jak wynika z tego przepisu linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat (ust. 1); Jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią (ust. 2); Jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica stałego porostu traw leży powyżej stanu wody, o którym mowa w ust. 1 - linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem przyległym (ust. 3); Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji - granicą plantacji od strony lądu (ust. 4); Linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny: 1) właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorialnego; 2) minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym odpływie wód powierzchniowych (ust. 5); Podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który zawiera: 1) opis uwzględniający oznaczenie wnioskodawcy, ze wskazaniem jego siedziby i adresu, przyjęty sposób ustalenia projektowanej linii brzegu, ustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem z oznaczeniem właścicieli wraz ze wskazaniem ich siedziby i adresu oraz sposób zagospodarowania gruntów przyległych do projektowanej linii brzegu, 2) odpowiednią: a) zaktualizowaną kopię mapy zasadniczej w skali 1:500, 1:1000, 1:2000 albo 1:5000, b) mapę inwentaryzacji powykonawczej budowli regulacyjnych w skali, w jakiej jest sporządzony projekt regulacji wód śródlądowych, a w przypadku jej braku - inne dostępne materiały, - z wykazaniem projektowanej linii brzegu oraz elementów istotnych dla przyjętego sposobu ustalenia tej linii (ust. 6).

Również odrębnym postepowaniem jest postępowanie uregulowane w art. 221 p.w. Zgodnie z tym przepisem rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów dokonuje, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny, w drodze decyzji, właściwy organ, o którym mowa w art. 220 ust. 5 (ust. 1); Dokonując rozgraniczenia, o którym mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 220, z tym że podstawą rozgraniczenia jest dokumentacja sporządzona na potrzeby wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku jej braku - dostępne materiały (ust. 2) W przypadku braku dokumentacji umożliwiającej dokonanie rozgraniczenia, o którym mowa w ust. 1, jako grunt pokryty wodami powierzchniowymi w granicach urządzenia wodnego wyznacza się obszar niezbędny dla zachowania ciągłości cieku w przypadku likwidacji tego urządzenia, przyjmując parametry koryta cieku powyżej i poniżej urządzenia, a w przypadku jezior podpiętrzonych - rzędne wody sprzed piętrzenia (ust. 3)

Jako błędne należy zatem uznać powiązanie ustalenia charakteru wód z ustaleniem linii brzegu, jak również z decyzją rozgraniczającą określoną w art. 221 p.w. W konsekwencji stwierdzić należy, tak jak to prawidłowo wywodziły organy obu instancji, że dopuszczalność dokonania, objętej wnioskiem skarżącego aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, wymaga uzyskania w szczególności decyzji o ustaleniu linii brzegu, a w przypadkach określonych w art. 221 p.w., również decyzji o rozgraniczeniu gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów.

Podkreślenia bowiem wymaga, co wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych uproszczonych wypisów z rejestru gruntów oraz mapy ewidencji gruntów, że granice działek gruntu o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] obręb L. oraz działki gruntu numer [...] obręb R., objętych przedmiotowym postępowaniem, nie pokrywają się z uwidocznionymi w rejestrze gruntów granicami użytków gruntowych oddzielającymi grunty pod stawami (Wsr), grunty pod rowami (W), grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi (Ws) od pozostałych gruntów rolnych, takich jak grunty orne (R), pastwiska trwałe (Ps), łąki trwałe (Ł), a także od gruntów stanowiących drogi (dr).

Z kolei załączona do wniosku decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2021 r., znak: GM-DOK-4.774.15.2021, stanowi o ustaleniu, że wody zlokalizowane na ww. działkach gruntu stanowią śródlądowe wody płynące. Jak zaś wynika z uzasadnienia tej decyzji na działkach o numerach [...], [...], [...], [...] obręb L. oraz na działce nr [...] obręb R., znajduje się zbiornik wodny o powierzchni ok. 38 ha. Natomiast łączna powierzchnia tych działek (co wynika z wypisu z rejestru gruntów znajdującego się w aktach administracyjnych) wynosi 59.0317 ha. Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że jedynie część działek objętych przedmiotowym postępowaniem jest pokryta wodami, których charakter ustalił Minister Infrastruktury omawianą decyzją, jako śródlądowe wody płynące. Skarżący nie podważył prawidłowych ustaleń organów ewidencyjnych, że granice działek objętych przedmiotowym postępowanie nie pokrywają się z zasięgiem linii brzegu wód zaliczonych w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2021 r. do śródlądowych wód płynących.

Powyższe ustalenia mają zasadnicze znaczenie dla dopuszczalności dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskiem skarżącego. Skutkiem bowiem decyzji ustalającej charakter wód zlokalizowanych na części działek objętych wnioskiem jest zmiana struktury właścicielskiej tychże działek.

Regulacje zawarte w ustawie – Prawo wodne wskazują bowiem na zasady dotyczące własności wód i obowiązków ich właścicieli. Zgodnie z art. 211 ust. 1 p.w. wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. Zgodnie z art. 211 ust. 3 p.w. wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych. W myśl art. 212 p.w. prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują w stosunku do śródlądowych wód płynących - Wody Polskie.

Jak zaś wynika z uproszczonych wypisów z rejestru gruntów działki o numerach [...] i [...] obręb L. oraz numer [...] obręb R. są własnością Skarbu Państwa, a wykonywanie prawa własności należy do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie. Natomiast pozostałe działki są odpowiednio własnością Gminy Tczew (działka nr [...]), osób fizycznych, przy czym wykonywanie prawa własności należy do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa z w Warszawie (nr [...]) i Skarbu Państwa (nr [...]).

Uwzględnienie zatem przez organy ewidencyjne wniosku skarżącego o dokonanie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z jego treścią, doprowadziłoby do ujawnienia w ewidencji działek gruntów z naruszeniem, wynikającej z § 7 ust. 1 rozporządzenia e.g.b., zasady jednorodności działek pod względem prawnym. Rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że ujawnienie w wyniku uwzględnienia wniosku skarżącego, w obrębie przedmiotowych działek, użytku gruntowego stanowiącego grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp), skutkowałoby w odniesieniu do działek o numerach [...] i [...] obręb L. oraz działki nr [...] obręb R. powstaniem działek, które w części objętej użytkiem gruntowym Wp stanowiłyby co prawda nadal własność Skarbu Państwa, lecz wykonywanie prawa własności należałoby do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zaś w pozostałej części do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Warszawie. W przypadku pozostałych działek w części prawo własności wykonywane byłoby przez Wody Polskie, podczas gdy w pozostałej części stanowiłyby własność Skarbu Państwa bez wskazania podmiotu wykonującego prawo własności albo własność osób fizycznych wraz z należnym KOWR prawem wykonywania własności albo wreszcie własność Gminy Tczew.

Ujawnione w ten sposób działki gruntu nie spełniałyby wymogu zawartego w § 7 ust. 1 rozporządzenia e.g.b. Zgodnie bowiem z ww. przepisem działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za granic działek ewidencyjnych. Przy czym obszar jednorodny pod względem prawnym to obszar gruntów stanowiący przedmiot prawa własności tej samej osoby, ewentualnie współwłasności tych samych osób. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że jednorodność pod względem prawnym oznacza przynależność do tego samego właściciela. Utrata jednorodności prowadzi do konieczności aktualizacji ewidencji przez wydzielenie z niej działek ewidencyjnych, odpowiadających nowemu stanowi prawnemu z punktu widzenia kryterium jednorodności prawnej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 1414/21, z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 351/19, z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2404/14, z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1631/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przepisów ustawy – Prawo wodne podmioty wykonujące prawo własności w stosunku wód publicznych są podmiotami odpowiedzialnymi za gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa wyszczególnionym w ustawie (art. 14 oraz art. 212 ust. 1 i 2 p.w.). Z kolei zgodnie z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2329 ze zm.) Skarb Państwa powierza Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, to jest mienia Skarbu Państwa w odniesieniu do: 1) nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych; 2) innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń; 3) lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2. Jak zaś wynika z cytowanego wyżej art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a p.g.k. w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Nie jest zatem obojętne na gruncie przepisów regulujących zasady gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, jaki podmiot wykonuje prawo własności tychże nieruchomości i w konsekwencji jaki podmiot zostanie wykazany w ewidencji gruntów i budynków. Zatem niejednorodność pod względem prawnym zachodzi również w przypadku, gdy pomimo przysługiwania tytułu własności do całości działki gruntu Skarbowi Państwa, prawo własności wykonują różne podmioty.

Ponadto decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2021 r. załączona do wniosku skarżącego, jak już wyżej wskazano, ani w swym rozstrzygnięciu, ani też w swym uzasadnieniu nie wskazuje na zasięg wód, których charakter jako wody śródlądowe płynące, decyzja ta ustaliła, w ramach działek gruntu określonych w treści decyzji, a w konsekwencji w treści wniosku skarżącego. Wyznaczenie zasięgu gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi (Wp) nie jest zatem możliwe w oparciu o ww. decyzję ustalającą charakter wód. Decyzja ta, dopiero łącznie z decyzją ustalająca linie brzegu, ewentualnie też z decyzją rozgraniczającą grunty, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów, może stanowić podstawę do dokonania pożądanej przez skarżącego aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków. Jest to niezbędne również ze względu na jednoznaczne brzmienie opisu użytku gruntowego, jakim są grunty pod powierzchniowymi wodami płynącymi (Wp). Użytek ten został opisany jako grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, o których mowa w art. 22 p.w., przy czym kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi wyznaczają linie brzegów cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, a w przypadku kanałów lub sztucznych zbiorników wodnych usytuowanych na wodach płynących - zewnętrzne krawędzie tych kanałów lub zbiorników. Jeżeli ciek naturalny, jezioro, inny naturalny lub sztuczny zbiornik wodny lub kanał przecina granicę obrębu ewidencyjnego, to granica obrębu ogranicza kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi. Zatem wyznaczenie konturu gruntów pod wodami powierzchniowymi płynącymi, w celu dokonania aktualizacji dany w ewidencji zgodnie z wnioskiem skarżącego, będzie możliwe po ustaleniu linii brzegu i po ewentualnym rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami od pozostałych gruntów.

Nie budzi wątpliwości sądu prowadzenie przedmiotowego postępowania jako wszczętego na wniosek skarżącego Krajowego Ośrodka, który to wniosek dotyczył działek gruntu jednoznacznie określonych przez skarżącego poprzez odwołanie się do treści załączonej do wniosku decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 1 kwietnia 2021 r. Wniosek wyznaczył zatem zakres postępowania aktualizacyjnego, który został potwierdzony w zawiadomieniu organu pierwszej instancji z dnia 17 września 2021 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego. W żadnej części postępowanie nie toczyło się przy tym z urzędu. Zakres postępowania został zaś wytyczony treścią ww. decyzji Ministra Infrastruktury, skoro dotyczy ona ustalenia charakteru wód na określonych w decyzji działkach gruntu. Zasięg linii brzegu tychże wód (oczywiście po uzyskaniu przez podmioty zainteresowane decyzji ustalającej linię brzegu), ma bowiem istotne znaczenia dla wszystkich tych działek gruntu. Modyfikacja żądania dokonana przez skarżącego nie mogła zatem mieć wpływu na zakres rozpoznania sprawy przez organy ewidencyjne. Wyłączenie jednej z działek do odrębnego postępowania i wydanie decyzji częściowej w odniesieniu do pozostałych działek gruntu, wynikało jedynie z wymogów co do ekonomiki postępowania, skoro w odniesieniu do działki nr [...] obręb L. nie zostały ustalone osoby będące jej właścicielami, a organ pierwszej instancji wystąpił do Sądu Rejonowego w Tczewie z wnioskami o ustanowienie kuratora spadku oraz kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu.

W świetle § 33a rozporządzenia e.g.b., na który powoływał się skarżący, do czasu ustalenia linii brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych przebieg granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi wykazuje się w ewidencji za pomocą danych określonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wykonanych zgodnie z zasadami określonymi w przepisach art. 220 ust. 1-4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 i 2687 oraz z 2023 r. poz. 295 i 412). Przepis powyższy nie mógł mieć zastosowania w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ponieważ wszedł w życie w dniu 21 kwietnia 2023 r. Organ drugiej instancji z kolei nie mógł dopuścić wskazanego w tym przepisie sposobu wykazania granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi cieków naturalnych, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi, albowiem skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedłożył wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych wykonanych zgodnie z zasadami określonymi w przepisach art. 220 ust. 1-4 p.w. Przepis § 33a rozporządzenie e.g.b. dodatkowo potwierdza, że w celu wykazania granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi cieków naturalnych, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi, co do zasady niezbędne jest uzyskanie decyzji ustalającej linię brzegu.

W konsekwencji powyższego sąd uznał, że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał organom podstaw do wprowadzenia żądanych przez skarżącego zmian w ewidencji gruntów i budynków. Organy obu instancji, wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi, oceniły przedłożone dokumenty i zbadały zapisy w rejestrach a także uwzględniły zapisy wydanej względem przedmiotowych działek gruntu decyzji administracyjnej załączonej do wniosku. Kwestionowane przez skarżącego w skardze rozstrzygnięcie organu nie jest wynikiem dopuszczenia się przez organ naruszeń prawa materialnego czy procesowego ale wynika z braku podstaw do dokonania zmian w ewidencji. Przy wydawaniu kontrolowanych decyzji organy nie dopuściły się ani naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na jej wynik.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.