Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 398/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Maja Pietrasik, Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 18 maja 2023 r. nr 8/F/2023 w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 17 marca 2023 r. nr 4.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją dnia 18 maja 2023 r. nr 8/F/2023 Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 17 marca 2023 r. nr 4, którą odmówiono D. W. (zwanemu dalej również "wnioskodawcą" lub "skarżącym") wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

D. W. wnioskiem z dnia 27 listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wnioskodawca, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. K 7/15 stwierdzający, że art. 115a ustawy o Policji jest niezgodny z Konstytucją RP, wskazał że ze służby w Policji został zwolniony z dniem 3 kwietnia 2017 r. i na podstawie art. 115a ustawy o Policji, otrzymał wówczas ekwiwalent w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Komendant Miejski Policji w Gdańsku pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. odmówił D. W. wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Organ nie kwestionował treści powołanego przez wnioskodawcę wyroku Trybunału Konstytucyjnego, odnotował jednak, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają jedynie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. W związku z tym, że ustawodawca nie określił ustawą nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnego uposażenia za niewykorzystany urlop, organ nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia.

Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku uznał powyższe pismo za decyzję administracyjną, rozpoznał odwołanie wniesione przez D. W. i decyzją z dnia 4 lutego 2019 r. utrzymał ją w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 211/19 uchylił obie wskazane wyżej decyzje. Formułując wskazania co do dalszego postępowania, Sąd nakazał dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w taki sposób jaki wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, to jest w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. W tym zakresie wskazano, że powołane przepisy stanowią wystarczającą podstawę prawną dla rozstrzygnięcia sprawy, a organ winien przy ustalaniu ekwiwalentu przyjąć prawidłowy przelicznik, odnoszący się do ilości dni roboczych w miesiącu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1730/21 oddalił skargę kasacyjną organu od wyroku z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 211/19.

W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że ustawodawca, pomimo treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zarówno w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że na dzień orzekania w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu – wskazanego w nim ułamka. Stanowisko tutejszego Sądu w zakresie dokonanej wykładni prawa uznano za prawidłowe.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w toku postępowania kasacyjnego wprowadzone zostały nowe rozwiązania w omawianym przedmiocie, to jest ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), dalej powoływanej w skrócie jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", która weszła w życie 1 października 2020 r. Skoro przedmiotowa ustawa w dacie orzekania przez organy Policji, jak i Sąd pierwszej instancji, nie obowiązywała, to nie mogła być uwzględniona zarówno przy ocenie decyzji organów obu instancji, ale również w ramach ewentualnych wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazując na zakres swoich kompetencji, zaznaczył, że nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Mając jednak na uwadze powyższe, jedynie na marginesie wskazano, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, musi ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a".

Komendant Miejski Policji w Gdańsku decyzją z dnia 17 marca 2023 r. nr 4 ponownie odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy.

Organ wskazał w tym zakresie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, w następstwie którego nastąpiła utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy o Policji tj. w zakresie wielkości "przelicznika", nie przyznało uprawnień byłym policjantom do ww. ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. Prawa tego dla skarżącego nie przyznały również znowelizowane przepisy ustawy o Policji, które obowiązują od 1 października 2020 r. i zostały wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach. Nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak również przepisy przejściowe ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu.

Organ wskazał na art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co zdaniem organu, znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. W konsekwencji organ przyjął, że skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało już zrealizowane.

W odwołaniu skarżący nie zgodził się z ww. stanowiskiem i wniósł o zmianę decyzji w całości poprzez wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego.

Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku decyzją z dnia 18 maja 2023 r. nr 8/F/2023 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 3 kwietnia 2017 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 10 marca 2017 r. Policjantowi zwalnianemu ze służby wypłacono ekwiwalent pieniężny w kwocie 28.864,80 zł brutto, tj. za wszystkie dni niewykorzystanych urlopów, ustalony przy zastosowaniu "przelicznika" w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., a zatem z uwzględnieniem zmiany tego przepisu oraz przepisów przejściowych wprowadzonych ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, art. 115 a ustawy o Policji otrzymuje brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy, przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy w brzmieniu dotychczasowym, dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym w dniu zwolnienia ze służby "przelicznikiem" 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego).

Komendant podkreślił, że nowy przepis art. 115a ustawy o Policji, jak również przepisy przejściowe ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, nie przyznają policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. prawa do wyrównania wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1 października 2020 r. organ nie jest zatem upoważniony do dokonania wypłaty uzupełniającej.

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775), powoływanej dalej jako "k.p.a.", organ zobowiązany jest stosować stan prawny z daty orzekania, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej. W omawianym przypadku ustawodawca wprowadził przepisy intertemporalne. Takim przepisem jest przywołany powyżej art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Tym samym do spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. stosuje się, w ocenie organu odwoławczego, "przelicznik" wynikający z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

Komendant wskazał, że okoliczność, iż w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok sądu może budzić pewne wątpliwości w związku z art. 153 p.p.s.a. Jednakże, przepis ten przewiduje istotne odstępstwo od tej zasady. Mianowicie organ nie jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd w wyroku, jeżeli istotnej zmianie uległ stan prawny. Powyższe zezwala zatem organowi na uchylenie się od restrykcyjnych skutków art. 153 p.p.s.a. Organ podkreślił, że tutejszy Sąd orzekał przed dniem wejścia w życie zacytowanych powyżej zmian ustawowych. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną w uzasadnieniu swojego wyroku odniósł się do tych zmian ustawowych stwierdzając, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach), zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.

Zastosowanie się zatem do wykładni art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu zaprezentowanym w wyroku wydanym przez sąd administracyjny stanowiłoby, w ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji, naruszenie art. 6 k.p.a. Organ nie dysponuje bowiem kompetencją do oceny zgodności z Konstytucją RP treści przepisów rangi ustawowej. Dnia 1 października 2020 r. organ został wyposażony w materialnoprawne przepisy umożliwiające rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy obejmującym każdy mogący się pojawić stan faktyczny.

D. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 18 maja 2023 r., występując o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego nieprawidłowa wykładnię, tj. uznanie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. TK 7/15, uznający niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji w zakresie jakim przepis ten ustala wysokość ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, nie stanowi podstawy prawnej do żądania ponownego ustalenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a przez to pozbawienie skarżącego należnych mu z mocy prawa i Konstytucji oraz wyżej wymienionego wyroku świadczenia w postaci ekwiwalentu za niewykorzystany urlop prawidłowej wysokości;

2) art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171 ze zm.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 mocą, którego stwierdzono niezgodność cytowanego przepisu z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia poprzez błędne jego zastosowanie;

3) art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędne przyjęcie, iż brak jest podstaw, aby wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustalić w wymiarze 1/21 części miesięcznego uposażenia wobec policjantów zwolnionych przed 6 listopada 2018 r.;

4) art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieprawidłową, niepełną, dowolną, nieuwzględniającą wytycznych wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ocenę stanu faktycznego niniejszej sprawy, skutkującą odmową ponownego ustalenia należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

W uzasadnieniu skargi skarżący dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1730/21 wyraźnie bowiem wskazał jakie zasady powinny obowiązywać przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, do czego nie zastosowały się organy orzekające w sprawie. Nie zmienia tego faktu zmiana stanu prawnego, gdyż nie obejmuje ona okresu z przed 6 listopada 2018 r., czyli okresu, w którym obowiązywał niekonstytucyjny przepis.

Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o zawieszenie postępowania z uwagi na pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20. Organ podkreślił, że nie jest władny zastosować innego wskaźnika niż ten, który przewiduje ustawa – ani w drodze analogii z innych ustaw ani ustalonego we własnym zakresie. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a zatem w oparciu o wskaźnik 1/30.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 18 maja 2023 r. nr 8/F/2023, utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 17 marca 2023 r. nr 4, odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 211/19 uchylił decyzję z dnia 4 lutego 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 10 grudnia 2018 r. odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy w związku ze zwolnieniem ze służby. Uchylając oba wskazane rozstrzygnięcia, Sąd nakazał wyliczyć i wypłacić policjantowi część należnego ekwiwalentu na postawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w taki sposób, jaki wynikał z wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to jest w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1730/21 oddalił skargę kasacyjną organu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku po raz drugi utrzymał w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ww. ekwiwalentu pieniężnego.

Zdaniem organu, zastosowanie się do wykładni art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu przyjętym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku stanowiłoby naruszenie art. 6 k.p.a. ponieważ 1 października 2020 r. organ został wyposażony w materialnoprawne przepisy umożliwiające rozpoznanie wszystkich spraw o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Sporna pozostaje zatem kwestia związania organów Policji powołanym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 211/19.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Trzeba wskazać, że zmiana stanu prawnego uzasadniająca odstąpienie od wskazań zawartych w wyroku ma miejsce wyłącznie wówczas, gdy powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 290/23 oraz por. wyrok NSA z 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, cyt. za B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, organy pierwszej i drugiej instancji naruszyły art. 153 p.p.s.a. i orzekły w sposób odmienny niż wynikało to ze wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 211/19 – nie dokonały wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Wejście w życie w dniu 1 października 2020 r. ww. nowelizacji ustawy o Policji nie pozwala na przyjęcie, że doszło do zmiany stanu prawnego, która uzasadniałaby odstąpienie od zastosowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Aktualne bowiem pozostają w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego rozważania prawne zawarte w ww. wyroku, a przede wszystkim wynikające z niego wskazania.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r."

Jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy.

Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organy oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne, co z kolei oznaczałoby, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, które wiążą również ustawodawcę.

Zdaniem Sądu, zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji, dokonanej ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. Ustawodawca wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP.

Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 115a ustawy o Policji w ww. zakresie na mocy art. 190 Konstytucji RP. Dlatego zarówno sądy, jak i organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. zgodnie z Konstytucją RP.

Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w ustawie o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15.

W rezultacie w pełni aktualne pozostają wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 211/19 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1730/21 ze wskazaniem, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia. Nie doszło bowiem do zmiany elementów decydujących o powstaniu sprawy administracyjnej w postaci: okoliczności faktycznych sprawy, a także norm prawnych stanowiących podstawę orzekania przez organy administracji publicznej. Dlatego żądanie skarżącego powinno zostać uwzględnione z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Ponieważ art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 321/21).

W konsekwencji powyższego, mając na względzie naruszenie przez organy Policji przepisów art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oraz art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia 18 maja 2023 r. nr 8/F/2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku z dnia 17 marca 2023 r. nr 4, o czym orzeczono na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Rzeczą organów w dalszym toku postępowania będzie dokonanie wyliczenia i wypłaty części należnego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w świetle adekwatnych regulacji prawnych interpretowanych w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, do czego stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. organy były już zobowiązane z mocy wydanego w dniu 23 maja 2019 r. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku o sygn. akt III SA/Gd 211/19.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, iż przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a kwotą wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być mu wypłacona w ramach wyrównania wcześniejszego świadczenia.

Odnosząc się do wniosku organu o zawieszenie postępowania należy wskazać, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła sprawa o sygn. akt P 7/21, zainicjowana wystąpieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 866/20, z pytaniem prawnym: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP?". Trybunał Konstytucyjny, w sprawie zainicjowanej przedmiotowym pytaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, pomimo upływu blisko trzech lat od jej zarejestrowania, nie wyznaczył rozprawy, ani nie rozpoznał sprawy w inny sposób. Dodatkowo zachodzi obawa, że z uwagi na stanowisko Sejmu RP zajęte wobec pytania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który zawnioskował o umorzenie postępowania przed Trybunałem z uwagi na konieczność i możliwość prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (por. pismo z dnia 9 czerwca 2022 r., nr BAS-WAK-842/21 w sprawie P 7/21, dostępne na stronie internetowej TK) czas oczekiwania na merytoryczne rozstrzygnięcie Trybunału może okazać się w istocie bezowocny.

Kierując się zatem względami celowości, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, Sąd uznał, że wniosek o zawieszenie postępowania, w aktualnych uwarunkowaniach faktycznych jak i prawnych, nie może być uwzględniony. Uwzględnienie wniosku godziłoby w określone konstytucyjnie gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).