Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1535/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 5, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,  art. 151,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 12, art. 77 , art. 80, art. 138 § 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 3 i ust 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1224/21 w sprawie ze skargi A.F. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 16 lipca 2021 r., nr IFXIV.7840.10.60.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na rzecz A.F. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 lutego 2022 r., II SA/Gl 1224/21, w wyniku rozpoznania skargi A.F., uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r. nr IFXIV.7840.10.60.2020, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z. 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem złożonym przez A.F. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 23 listopada 2020 r. nr RBDEC-1650/2020 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę obejmującego: budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" z garażem podziemnym i budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma segmentami "B" i "C" na wspólnym garażu podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi wewnątrz budynków (wod.-kan., kanalizacji deszczowej, c.o., elektryczną, teletechniczną, wentylacji mechanicznej, oddymiania) oraz na zewnątrz budynków (kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej wraz z retencją, elektroenergetyczną) wraz z zagospodarowaniem terenu (drogi wewnętrzne, dojścia, naziemne miejsca parkingowe, śmietniki, plac zabaw) na działkach nr ew. [...] wraz z przebudową sieci elektroenergetycznych, instalacji oświetlenia i studni teletechnicznej na działkach nr ew. [...], a także przebudową gazu średniego ciśnienia na działkach nr ew. [...] oraz rozbiórką budynku mieszkalnego o funkcji zaplecza kortów tenisowych na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ulicy [...] w K.

Uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. sp.k. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 77 i art. 80 w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi w sytuacji, gdy: a) organ nie naruszył procedury administracyjnej we wskazanym przez Sąd zakresie, a Sąd błędnie uznał, że do takiego naruszenia doszło; b) Sąd I instancji nie wykazał precyzyjnie, jakie przepisy procedury zostały naruszone oraz jaki te ewentualne naruszenia mogły mieć wpływ na wynik postępowania przed organem; c) organ w sposób wystarczający ustalił stan faktyczny sprawy, nie zaniechał zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, oraz nie przekroczył zasady swobody oceny dowodów;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi z powodu naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. w sytuacji wypełnienia przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego służącego ustaleniu posiadania interesu prawnego skarżącego w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 77 i art. 80 oraz art. 12 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy organ w sposób wystarczający i wyczerpujący ustalił stan faktyczny sprawy, nie zaniechał zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, a decyzja odpowiada prawu;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia wyroku: a) uzasadnienie odnosi się jedynie do wybiórczo wybranych przez Sąd I instancji fragmentów zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji wywód Sądu nie uwzględnia faktycznej całościowej treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji, Sąd I instancji w sposób dowolny przytacza fragmenty jej uzasadnienia bez uwzględnienia ich kontekstu i związanej z nim treści, co prowadzi do konkluzji, że Sąd nie chciał, bądź nie uchwycił zasadności i słuszności twierdzeń organu; b) z treści uzasadnienia wynika, że Sąd I instancji pomija również stanowisko uczestnika postępowania, tj. skarżącej kasacyjnie, nie ustosunkowując się do niego i nawet nie zastanawiając się nad jego zasadnością; c) przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, Sąd I instancji nie udziela konkretnych wskazówek organowi co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, jedynie ogólnie formułuje wskazówkę, iż organ ma procedować sprawę bez naruszenia procedury i właściwie zastosować prawo materialne, co w konsekwencji sprawia wrażeniem, że Sąd I instancji sam nie potrafi konkretnie i precyzyjnie wskazać na naruszenia przepisów prawa przez organ oraz wykazać, jaki wpływa rzekome naruszenia mają na wynik sprawy;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ niesłusznie zastosował ww. przepis w sytuacji, gdy prawidłowo zdecydował o umorzeniu postępowania administracyjnego;

6) art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 ze zm.), dalej: k.p.c., poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. poprzez: a) błędną wykładnię tych przepisów zmierzającą do przyjęcia, że organ niesłusznie umorzył postępowanie odwoławcze w sytuacji, gdy skarżący nie wykazał, iż posiada interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a jego nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania nieruchomości (zachowane pozostały wszelkie przewidziane prawem odległości od innych nieruchomości, inwestycja nie ogranicza prawa ich zagospodarowania), a w konsekwencji błędne ich zastosowanie polegające na uznaniu, że nieruchomość skarżącego leży w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a w konsekwencji, że jest on stroną postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę; b) błędną jego wykładnię zmierzającą do obarczenia organu obowiązkiem poszukiwania interesu prawnego za osobę odwołującą się w sytuacji, gdy w określeniu kręgu stron w sprawach pozwolenia na budowę zagadnieniem kluczowym jest właśnie ustalenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, stanowiącego według art. 3 pkt 20 p.b. teren wyznaczony w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z ust. 3 p.b. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że dokonane przez organ czynności nie stanowią realizacji ww. przepisów, w szczególności dokonanie czynności takich jak: sprawdzenie kompletności projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w szczególności w zakresie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz ich zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także z przepisami odrębnymi, w tym przepisami techniczno-budowlanymi oraz z postanowieniami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935);

3) art. 35 ust. 4 p.b. poprzez jego pominięcie i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający w danej sprawie własny interes prawny oraz że po usunięciu wszelkich nieprawidłowości na organie administracji publicznej nie ciążył obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę;

4) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), dalej: k.c., w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie uprawnień skarżącej kasacyjnie związanych z prawem własności nieruchomości.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący A.F. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z 22 września 2023 r. A.F. w uzupełnieniu stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że prawidłowość poglądu zajętego w sprawie przez Sąd I instancji potwierdzają pozyskane przez stronę informacje o zapadlisku pogórniczym, do którego doszło w 2018 r. w sąsiedztwie inwestycji, opisanym w publikacji branżowej dotyczącej problemów budownictwa na terenach górniczych i pogórniczych. Wskazał również na protesty mieszkańców budynków sąsiadujących z terenem inwestycji sprzeciwiających się jej powstaniu. W piśmie procesowym z 2 października 2023 r. skarżący kasacyjnie wskazał na brak znaczenia podnoszonych przez skarżącego okoliczności dla wyniku sprawy, a także bezpodstawność zarzutów podnoszących niewystarczające rozpoznanie terenu inwestycji pod kątem ewentualnych zagrożeń geologicznych.

Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez uczestnika postępowania na uzasadnionych podstawach.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji pozostawała w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r., którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte złożonym przez skarżącego odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 23 listopada 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu kasacyjnie jako inwestorowi pozwolenia na budowę. Rodzaj podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) miał związek z przyjęciem, że odwołujący nie może być uważany za stronę w sprawie, wobec czego nie przysługuje mu legitymacja do żądania rozpatrzenia ponownie w toku instancji sprawy udzielenia pozwolenia na budowę dla zaprojektowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "A" z garażem podziemnym i budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dwoma segmentami "B" i "C" na wspólnym garażu podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, zagospodarowaniem terenu wraz z towarzyszącymi inwestycji innymi robotami budowlanymi (przebudowa sieci elektroenergetycznych, instalacji oświetlenia i studni teletechnicznej, przebudowa gazu średniego ciśnienia i rozbiórka budynku mieszkalnego).

W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 p.b. do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stronami są wyłącznie osoby wymienione w art. 28 ust. 2 p.b. Przez obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W definicji tej mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu ww. przepisu należą m.in. przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, czy też prawa wodnego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości wniosek, że ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie legitymacji właściciela sąsiedniej nieruchomości do udziału w postępowaniu, w którym ma zostać zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm administracyjnego prawa materialnego. Jeśli nieruchomość potencjalnie może być narażona na ograniczenia w zakresie jej zagospodarowania, w tym możliwości zabudowy, jej właściciel powinien uzyskać status strony, aby móc brać udział w postępowaniu dowodowym służącym zbadaniu, czy obowiązujące normy nie zostaną przekroczone w związku z realizacją przedsięwzięcia. Dla ustalenia kręgu stron postępowania nie jest zatem decydująca okoliczność, czy określone oddziaływanie inwestycji na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu planowanego obiektu mieści się w wyznaczonych normach środowiskowych, czy też osiąga wielkości ponadnormatywne. Istotne jest samo ustalenie, czy dana nieruchomość z uwagi na charakter zaplanowanej inwestycji budowlanej znajdującej się w jej sąsiedztwie, wynikający z jej specyfiki (przeznaczenia i programu użytkowego obiektu budowlanego) i przyjętych rozwiązaniach projektowych dotyczących m.in. formy architektonicznej obiektu budowlanego, założonego sposobu zagospodarowania działki budowlanej, układu komunikacyjnego, czy też sposobu ukształtowania terenu względem stanu istniejącego, położona jest w strefie narażenia na ograniczenia w zagospodarowaniu (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2691/20; wyrok NSA z 22 września 2022 r., II OSK 2425/19; wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., II OSK 637/21; wyrok NSA z 16 czerwca 2021 r., II OSK 26/21).

Ocena prawna zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazująca na znaczenie normatywne, jakie należy przypisywać pojęciu obszaru oddziaływania obiektu, pozostaje zbieżna z przedstawionym wyżej jego rozumieniem, stąd niezasadnie skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. Sąd I instancji nie uchybił wskazanemu przepisowi, dopuszczając się jego błędnej wykładni, jak również nie naruszył pozostałych przepisów prawa materialnego powołanych w podstawie analizowanego zarzutu (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 35 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 3 oraz art. 35 ust. 4 p.b., jak też art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Przedmiot zaskarżonej decyzji umarzającej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze, jak i przyczyny, które decydowały o jej uchyleniu, nie pozostają w związku z uznaniem przez Sąd, że inwestor nie spełnił warunków, od których uzależnione jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w szczególności przedłożony projekt budowlany nie jest kompletny, bądź też zachodzi jego niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo wymaganiami ochrony środowiska. W piśmie procesowym z 5 listopada 2021 r. (k. 37-40 akt), odnoszącym się do zgłoszonego przez skarżącego żądania wstrzymania pozwolenia na budowę skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na to, że formalny charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie odwoławcze ogranicza zakres sprawy podlegającej rozważeniu na tym etapie wyłącznie do kwestii dotyczącej przysługującego skarżącemu statusu strony, wobec czego w toku niniejszego postępowania sądowego poza zakresem rozważań merytorycznych pozostawić należy sposób zastosowania regulacji materialnoprawnej prowadzącej do wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę. Nie zachodzą uzasadnione powody, by w złożonej skardze kasacyjnej uczestnik postępowania od tego założenia powinien był odejść. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, lecz wywiera jedynie skutek procesowy wobec braku przesłanek do merytorycznego orzekania przez organ administracji publicznej co do istoty sprawy (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., II OSK 2534/19; wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., II OSK 818/20).

Nie można również łączyć w sposób uzasadniony rozstrzygnięcia Sądu z ograniczeniem uprawnień właścicielskich skarżącego kasacyjnie jako inwestora, albowiem stanowisko zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie neguje przysługującego stronie, konstytucyjnie chronionego prawa do zabudowy należącej do niej nieruchomości w sposób odpowiadający jej zamierzeniom inwestycyjnym, identyfikuje wadliwość działania organu administracji architektoniczno-budowlanej II instancji bowiem wyłącznie ze sposobem wyjaśnienia kwestii procesowej, która się wyłoniła w toku postępowania odwoławczego, związanej z przysługiwaniem skarżącemu jako stronie legitymacji do zaskarżenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z 23 listopada 2020 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena powyższego zagadnienia przez Sąd I instancji wyrażająca się podważeniem legalności decyzji Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r. nie cechuje się błędami, które ze względu na swoją istotność, powinny prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W pierwszym rzędzie nie można zgodzić się ze stawianym Sądowi I instancji zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia powołanego przepisu, albowiem uzasadnienie wyroku z 16 lutego 2022 r. uchylającego decyzję Wojewody Śląskiego zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał kontrolowany akt za niezgodny z prawem. Powyższe wyjaśnienie w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalało uczestnikowi postępowania poznać powody niepodzielenia zajmowanego przez niego w toku postępowania stanowiska sprzeciwiającego się uznaniu odwołującego za stronę w sprawie. Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia przedstawiające stan sprawy zgodny ze stanem faktycznym. Istota dostrzeżonej wadliwości w działaniu organu odwoławczego nie pozwala twierdzić, że stanowisko uczestnika postępowania zostało pominięte, brak jest również przekonujących powodów, by uznać, że analiza treści zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego z 16 lipca 2021 r. została przeprowadzona przez Sąd w sposób wypaczający jej rzeczywisty sens, a tak postrzega, jak się wydaje, ocenę Sądu skarżący kasacyjnie, wskazując nietrafnie, iż poddane rozważeniu w wyroku zostały wybiórczo jedynie fragmenty decyzji i wnioski organu nieuwzględniające ich kontekstu. Faktycznie Sąd I instancji swoimi uwagami objął wskazane w wyroku fragmenty decyzji, niemniej z uzasadnienia wyroku wynika, co było tego powodem, przez co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć, by wyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia w tym zakresie cechowało się brakami uniemożliwiającymi poznanie motywów stanowiska zajętego przez Sąd I instancji.

Podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co pozostaje spójne z zamieszczonym w uzasadnieniu wyroku stwierdzeniem, że Wojewoda Śląski dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut kasacyjny, zgodnie z którym Sąd I instancji miał nie wykazać precyzyjnie, jakie przepisy procedury zostały naruszone oraz jaki te ewentualne naruszenia mogły mieć wpływ na wynik postępowania przed organem odwoławczym, jest nieuprawniony, ponieważ w uzasadnieniu wyroku (s. 8) Sąd I instancji wskazał wyraźnie, jakie wymagania w zakresie zebrania materiału dowodowego i jego oceny wynikają z regulacji ujętej w art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dalsze wywody Sądu nakierowane na treść normatywną art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. i uwagi koncentrujące się na analizie zgromadzonego materiału dowodowego i wnioskach z niego wyprowadzonych, które zostały w zawarte w treści zaskarżonej decyzji, pozwalają uznać, że to właśnie ocena podstawy faktycznej decyzji odwoławczej powiązana z błędnym zastosowaniem ww. przepisów cechuje się wadliwością nakazującą podważenie rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Trudno zakładać, by wpływ wskazanych w wyroku błędów na wynik sprawy powinien był zostać przez Sąd I instancji szczegółowo w uzasadnieniu wyroku omówiony, uwzględniając, że bezpodstawne nieuznanie za stronę w sprawie podmiotu, który wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, powoduje, iż sprawa ta nie zostaje rozpatrzona ponownie w toku instancji, pomimo że nie zachodzą warunki kodeksowe umożliwiające zakończenie sprawy rozstrzygnięciem podjętym przez organ I instancji.

Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć miejsce wtedy, gdy w toku prowadzonego postępowania odwoławczego organ odwoławczy w oparciu o niewadliwe ustalenia faktyczne stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Podzielając stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, że przypadkiem tym objęta jest również sytuacja stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że Wojewoda Śląski w toku postępowania odwoławczego nie poczynił ustaleń umożliwiających zastosowanie wskazanego rozstrzygnięcia formalnego względem odwołania złożonego przez skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 23 listopada 2020 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Skarga kasacyjna skutecznie nie zakwestionowała tego, że zasadnicze motywy decyzji mające w założeniu dowodzić, iż rozwiązania projektowe, wbrew poglądowi odwołującego, nie powodują ograniczeń w zagospodarowaniu należącej do niego działki nr ew. [...], opierają się na powtórzeniu in extenso treści pisma, jakie w toku postępowania odwoławczego złożył inwestor (pismo z 5 lipca 2021 r.), przy czym wskazaniu przez Wojewodę Śląskiego, że wyjaśnienia inwestora, jako "pomocne", zostały uwzględnione, nie towarzyszyło jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do nich, które dawałoby podstawę do uznania, iż wyjaśnienia te zostały poddane samodzielnej analizie przez organ odwoławczy. Trafnie Sąd I instancji względem tego rodzaju sposobu rozważenia materiału dowodowego zgłosił swoje zastrzeżenia, albowiem niezależnie od oceny trafności wyjaśnień przedstawionych przez inwestora, wyłącznie krytycznie z punktu widzenia obowiązku kierowania się przez organ odwoławczy dyspozycją art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także wymaganiami kształtowanymi kodeksowymi zasadami ogólnymi postępowania, w tym zobowiązaniem do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, można ocenić sposób budowy decyzji administracyjnej, w której kluczowy element jej uzasadnienia wskazujący fakty uznane przez organ odwoławczy za udowodnione i wyjaśniający jej podstawę prawną w swojej zasadniczej części (w ponad połowie) stanowi powtórzenie w formie cytatu stanowiska zajętego w sprawie przez jedną ze stron postępowania.

Niezależnie od powyższego nie można, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zwrócić uwagi na to, że jeżeli organ odwoławczy wskazał, iż przy ocenie, czy określona osoba jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy został naruszony jej interes prawny, a jedynie, czy interes takiej osobie przysługuje, co odpowiada wnioskom wyprowadzanym jednolicie w tym zakresie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym odpowiada również ocenie prawnej wyrażonej w przytoczonym przez organ prawomocnym orzeczeniu sądowym (wyrok WSA w Gliwicach z 1 lutego 2017 r., II SA/Gl 1175/16), zamieszczonym w decyzji wyjaśnieniom inwestora, których przedmiotem był sposób ukształtowania terenu inwestycji, w sytuacji ich podzielenia organ powinien był nadać znaczenie nakazujące stwierdzić, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie narusza § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej: r.w.t., nieuzasadnione natomiast było wyprowadzanie z tego wniosku, iż konsekwencją nienaruszenia przez projekt warunków techniczno-budowlanych jest niemożność wiązania ze sposobem zagospodarowania terenu podstawy przyznania odwołującemu statusu strony.

O obszarze oddziaływania obiektu decydować powinny indywidualne cechy rozwiązań projektowych i w sytuacji, gdy ich zastosowanie jest wymuszone cechami charakterystycznymi obiektu budowlanego oraz sposobem zagospodarowania terenu inwestycji, które wyznaczają jego ukształtowanie oraz istniejący sposób zabudowy i zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, wątpliwości formułowane przez właściciela nieruchomości sąsiedniej odnośnie do tego, czy zatwierdzenie tychże rozwiązań nie będzie skutkowało ograniczeniami w zagospodarowaniu jego nieruchomości, co do zasady, powinny podlegać merytorycznej weryfikacji w toku postępowania, w którym osobie tej przyznany jest status strony w sprawie skutkujący uprawnieniem do czynnego w nim udziału. W kontrolowanej sprawie organ powinien był uwzględnić, że w ramach projektowanego ukształtowania terenu z uwagi na sięgające 3,50 m różnice terenu pomiędzy ul. [...] przewidziane zostało miejscowe obsypanie budynków celem zniwelowania różnic wysokości, powodujące wykonanie skarp o nachyleniu 30° i wysokości do 1,60 m. Takie ukształtowanie terenu wymuszało na inwestorze zabezpieczenie terenów nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości odwołującego, przed spływem wód opadowych. Szczegółowe rozwiązania zamieszczone w tym zakresie w projekcie, zdaniem inwestora, wystarczająco zabezpieczają nieruchomość skarżącego przed możliwością spływu wód opadowych na jej teren. W świetle przedstawionej w zaskarżonym wyroku wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. organ odwoławczy powinien był tenże wniosek i ustalenia, które go wspierają, poddać szczegółowemu rozważeniu w celu dokonania oceny różnicującej argumentację mogącą potwierdzać legalność decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę od argumentacji, która powinna być wykorzystana do wyznaczenia układu podmiotowego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że wypowiedź Sądu I instancji, zgodnie z którą zainteresowany wynikiem sprawy "ma prawo do tego, by żądać sprawdzenia, czy przewidywane rozwiązania projektowe w sposób realny zabezpieczą jego nieruchomość przed negatywnym wpływem inwestycji, a nie jedynie w sposób iluzoryczny" wpisuje się w powyższe zapatrywanie i powinna być traktowana przez Wojewodę Śląskiego jako istotny element wskazań co do dalszego postępowania wyznaczający sposób oceny przez organ odwoławczy złożonego przez skarżącego odwołania. Powyższą uwagę Naczelny Sąd Administracyjny formułuje w kontekście zarzutu wskazującego nieudzielenie przez Sąd I instancji w wyroku "konkretnych wskazówek" co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania i towarzyszącej mu oceny, że wskazania co do dalszego postępowania sprowadzają się wyłącznie do nakazania organowi "procedowania sprawy bez naruszenia procedury".

Niezrozumiałe jest przypisywanie Sądowi I instancji uchybienia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. wiązanego z rezygnacją z wszechstronnego rozważenia przez Sąd całego materiału dowodowego. Tak sformułowany zarzut kasacyjny pomija, że kryteria oceny przez sąd administracyjny dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym nie wyznacza powołany w podstawie kasacyjnej art. 233 § 1 k.p.c. Stanowi on, że sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. To, że do przepisów k.p.c. odsyła art. 106 § 5 p.p.s.a. w zakresie przeprowadzania przez sąd administracyjny postępowania dowodowego, nie oznacza, iż wskazanemu pojęciu postępowania dowodowego może być przypisywane dowolne znaczenie. Powołany wyżej przepis p.p.s.a. postępowanie dowodowe wiąże z postępowaniem, które sąd administracyjny w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić w zakresie dowodów uzupełniających z dokumentów, toteż w sytuacji, gdy Sąd I instancji w niniejszej sprawie takiego postępowania nie przeprowadzał, brak jest podstaw do czynienia zarzutu naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 k.p.c. wskutek nienależytego ocenienia stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.