Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3980/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. c, art. 270 ust. 11, art. 272 ust. 5, art. 274 pkt 5 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: par. 8 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
Teza: Tezy:

1. Sposób sformułowania art. 270 ust. 11 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm.) nie zawierający, odmiennie niż inne jednostki redakcyjne art. 270, bezpośredniego odniesienia do ilości odprowadzanych wód zdaje się sugerować, iż zamiarem racjonalnego ustawodawcy w przypadku tej opłaty zmiennej było uzależnienie jej wysokości wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

2. Sposób sformułowania art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm.), w tym użycie wyrażenia „ilości odprowadzonych wód” zdaje się sugerować, iż wysokość opłaty zmiennej za tego rodzaju usługę wodną winna być ustalana z uwzględnieniem faktycznie odprowadzanych wód, co pozostaje jednakże w kolizji tak z jednoznacznym brzmieniem art. 270 ust. 11, jak i brakiem wprowadzenia przez ustawodawcę obowiązku opomiarowania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oraz brakiem wskazania w jaki sposób – wobec braku obowiązku opomiarowania – parametr ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 ma być ustalany.

3.Istnienia obowiązku opomiarowania odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej nie sposób wyprowadzić z treści art. 552 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm.).

4. Zasadniczy problem występujący przy wykładni art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm.) polega na tym, iż przepisu tego nie da się wyłożyć wyłącznie przy użyciu wykładni językowej, albowiem przyjęcie językowego znaczenia pojęcia „ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3” rodzi konieczność rezygnacji z językowej wykładni „pojęcia czasu, wyrażonego w latach” i odwrotnie przyjęcie językowego znaczenia pojęcia „czasu wyrażonego w latach” powoduje konieczność rezygnacji z rozumienia pojęcia „ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3” jako po postu liczby m3 wód opadowych i roztopowych faktycznie odprowadzonych do wód w danej jednostce rozliczeniowej – kwartale. Powyższe przemawia za tym, by dokonując jego wykładni odwołać się nie tylko do reguł wykładni językowej, ale też celowościowej i systemowej i zestawić go z treścią innych przepisów ustawy.

5. Ilość odprowadzonych wód, wyrażona w m3 o jakiej mowa w art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm.) oznacza ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku, która to wielkość wynika z pozwolenia wodnoprawnego, w którym zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 2 tej ustawy określa się ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok, a więc parametry konieczne dla ustalenia opłaty stałej (maksymalna ilość m3/s) i opłaty zmiennej (średnia ilość m3/rok). Tego rodzaju proste odwołanie się do decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego będzie dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy została ona wydana już pod rządami Prawa wodnego z 2017 r.

6. W przypadku korzystania z usługi wodnej odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. brak jest podstaw dla ustalania ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 rozumianej jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilość m3 na rok.

7. W okresie po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm.), a przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 20 lipca 2018 r. (wprowadzającej w art. 552 ust. 2g możliwość składania również co do tej opłaty zmiennej oświadczeń o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierających ilość odprowadzonych do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności), brak było regulacji wprowadzających przepisy szczególne dotyczące dla ustalania tego parametru, co oznacza, iż winno to nastąpić na zasadach ogólnych, to jest zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

TEZY

Tezy:

1. Sposób sformułowania art. 270 ust. 11 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm.) nie zawierający, odmiennie niż inne jednostki redakcyjne art. 270, bezpośredniego odniesienia do ilości odprowadzanych wód zdaje się sugerować, iż zamiarem racjonalnego ustawodawcy w przypadku tej opłaty zmiennej było uzależnienie jej wysokości wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

2. Sposób sformułowania art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm.), w tym użycie wyrażenia „ilości odprowadzonych wód” zdaje się sugerować, iż wysokość opłaty zmiennej za tego rodzaju usługę wodną winna być ustalana z uwzględnieniem faktycznie odprowadzanych wód, co pozostaje jednakże w kolizji tak z jednoznacznym brzmieniem art. 270 ust. 11, jak i brakiem wprowadzenia przez ustawodawcę obowiązku opomiarowania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oraz brakiem wskazania w jaki sposób – wobec braku obowiązku opomiarowania – parametr ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 ma być ustalany.

3.Istnienia obowiązku opomiarowania odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej nie sposób wyprowadzić z treści art. 552 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm.).

4. Zasadniczy problem występujący przy wykładni art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm.) polega na tym, iż przepisu tego nie da się wyłożyć wyłącznie przy użyciu wykładni językowej, albowiem przyjęcie językowego znaczenia pojęcia „ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3” rodzi konieczność rezygnacji z językowej wykładni „pojęcia czasu, wyrażonego w latach” i odwrotnie przyjęcie językowego znaczenia pojęcia „czasu wyrażonego w latach” powoduje konieczność rezygnacji z rozumienia pojęcia „ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3” jako po postu liczby m3 wód opadowych i roztopowych faktycznie odprowadzonych do wód w danej jednostce rozliczeniowej – kwartale. Powyższe przemawia za tym, by dokonując jego wykładni odwołać się nie tylko do reguł wykładni językowej, ale też celowościowej i systemowej i zestawić go z treścią innych przepisów ustawy.

5. Ilość odprowadzonych wód, wyrażona w m3 o jakiej mowa w art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm.) oznacza ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku, która to wielkość wynika z pozwolenia wodnoprawnego, w którym zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 2 tej ustawy określa się ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok, a więc parametry konieczne dla ustalenia opłaty stałej (maksymalna ilość m3/s) i opłaty zmiennej (średnia ilość m3/rok). Tego rodzaju proste odwołanie się do decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego będzie dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy została ona wydana już pod rządami Prawa wodnego z 2017 r.

6. W przypadku korzystania z usługi wodnej odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. brak jest podstaw dla ustalania ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 rozumianej jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilość m3 na rok.

7. W okresie po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm.), a przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 20 lipca 2018 r. (wprowadzającej w art. 552 ust. 2g możliwość składania również co do tej opłaty zmiennej oświadczeń o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierających ilość odprowadzonych do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności), brak było regulacji wprowadzających przepisy szczególne dotyczące dla ustalania tego parametru, co oznacza, iż winno to nastąpić na zasadach ogólnych, to jest zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w C. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1236/19 w sprawie ze skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w C. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1236/19, po rozpoznaniu skargi M. w W. (dalej: "Skarżący") uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w C. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w C. informacją kwartalną z [...] lutego 2019 r., nr [...], ustalił Skarżącemu opłatę zmienną za odprowadzenie do wód – wód opadowo-roztopowych za I kwartał 2018 r. w kwocie 1962 zł.

Po rozpatrzeniu reklamacji Skarżącego organ nie uznał jej za zasadną i decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], określił Skarżącemu opłatę zmienną za okres I kwartału 2018 r. w wysokości 1962 zł za odprowadzanie wód opadowo-roztopowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżący przedłożył organowi w celu naliczenia opłaty oświadczenie, że ilość odprowadzonych wód w skali roku wynosi 10 466 m3/rok, co umożliwiło wyliczenie wartości tej opłaty za I kwartał 2018 r.

Skargę na powyższą decyzję w terminie prawem przewidzianym wywiódł M. w W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 16 § 1 i art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. – dalej: K.p.a.) oraz art. 272 ust. 5 i art. 272 ust. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 poz. 1566 ze zm. – dalej w niniejszym uzasadnieniu Prawo wodne lub Prawo wodne z 2017 r.). Z uzasadnienia skargi wynikało, iż jej autor kwestionuje jedynie sposób naliczenia opłaty zmiennej poprzez błędne podstawienie do wzoru wynikającego z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego parametru czasu wyrażonego w latach jako określonego liczbą 1, w sytuacji, gdy wobec ustalania opłaty za okres rozliczeniowy wynoszący kwartał do wzoru winna być podstawiona wielkość jako 0,25 roku.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ustawodawca odróżnia w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) i art. 270 ust. 11 Prawa wodnego dwa systemy kanalizacji, do których mogą być odprowadzane wody opadowe i roztopowe, tj. (i) otwarty lub zamknięty system kanalizacji deszczowej oraz (ii) system kanalizacji zbiorczej. Sąd I instancji zauważył, iż ustawodawca nie definiuje jak należy rozumieć zwrot otwarty lub zamknięty system kanalizacji deszczowej, jednakże wobec braku definicji legalnej należy sięgnąć do reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego, i w efekcie przyjąć, że określenie to odnosi się do zespołu urządzeń sanitarnych (takich jak kanały, rowy, rury lub kolektory i inne obiekty), których przeznaczeniem jest przechwytywanie i odprowadzanie wód pochodzących z opadów atmosferycznych.

Sąd I instancji podkreślił, że w świetle art. 272 ust. 5 i art. 274 pkt 5 lit. c Prawa wodnego oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm. – dalej także: "rozporządzenie w sprawie opłat") obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej dotyczy tylko odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód opadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód.

Zdaniem WSA w Warszawie z powyższego wynika, że organ przy ustaleniu opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie może poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, skoro rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, wedle przepisów Prawa wodnego z 2017 r. aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 prawa wodnego. Z powyższego przepisu wynika bowiem jasno, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi.

Dlatego też istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się to odbywać wyłącznie przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co też czyni warunek niezbędny dla ustalenia opłaty.

Sąd I instancji podkreślił, iż z porównania treści przepisów o opłacie stałej (art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego) oraz o opłacie zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych jednoznacznie wynika, że wielkości podane w pozwoleniu wodnoprawnym (maksymalna ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych) stanowią podstawę do ustalenia jedynie opłaty stałej. W przypadku opłaty zmiennej ustawodawca nie odwołuje się bowiem do ww. kryterium, a zatem istotne znaczenie w takim przypadku ma ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Taki wniosek pozostaje w zgodzie z założeniem o językowej racjonalności prawodawcy. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było naliczanie opłaty zmiennej od określonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, to uregulowałby tę kwestię podobnie jak w przytoczonych przepisach o opłacie stałej. Brak tożsamości między tymi uregulowaniami oznacza, że różnica w sposobie ustalania wysokości wspomnianych należności była celowym zabiegiem legislacyjnym. W ocenie WSA w Warszawie naliczanie omawianej opłaty na podstawie wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym – będących wielkościami stałymi przez czas obowiązywania pozwolenia – pozbawiałoby tę opłatę charakteru opłaty zmiennej. Pozostawałoby więc w oczywistej sprzeczności z ratio legis rozważanego uregulowania.

Odnośnie ustalenia sposobu wyliczenia ilości rzeczywiście odprowadzanych do wód – wód opadowych i roztopowych do czasu ich opomiarowania Sąd I instancji odwołał się do treści art. 552 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. oraz art. 552 ust. 2a tej samej ustawy wskazując, że ten ostatni przepis został dodany, tak jak dalsze przepisy: ust. 2b–2o, z dniem 20 września 2018 r., a więc przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, i w związku z tym winny znaleźć w niej zastosowanie. Z powyższego wynikało, że organ obowiązany był w pierwszej kolejność pozyskać dowody wymienione w art. 552 ust. 2a i 2g Prawa wodnego, a w szczególności oświadczenie podmiotu zobowiązanego do ponoszenia omawianej opłaty zmiennej (art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego). Oświadczenie to zgodnie art. 552 ust. 2b Prawa wodnego powinno być zgodne ze wzorem zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Wód Polskich i powinno zawierać dane określone w art. 552 ust. 2 pkt 2c Prawa wodnego.

Podsumowując tą część rozważań Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżona decyzja została przedwcześnie, albowiem jej wydanie powinno poprzedzać postępowanie wezwanie skarżącego do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2b Prawa wodnego z 2017 r.

Sąd I instancji wskazał nadto, że wyjaśnienia wymagało, czy dane zawarte w Wykazie zawierającym informacje o wodach opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z dnia 21 sierpnia 2018 r. przedstawiają rzeczywistą ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych z drogi nr [...] w C. do rowu [...], czy też ilość wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty C. z dnia [...] grudnia 2008 r., z uwzględnieniem okoliczności czy odprowadzanie tych wód odbywa się przy pomocy urządzeń wodnych. tzw. otwartych lub zamkniętych kanalizacji. Sąd zauważył, iż w Wykazie tym wprawdzie wskazano, iż ilość 10 466 m3 odprowadzanych wód z terenów uszczelnionych obliczono na podstawie średnich rocznych opadów w latach 2010 –2017, to jednak organ nie wyjaśnił dlaczego i na jakiej podstawie taki sposób obliczenia ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych uznał za prawidłowy. Sąd wskazał, iż Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej gromadzi informacje o opadach w każdym miesiącu danego roku, stąd też ilość odprowadzanych wód z drogi powinna być obliczona według danych za I kwartał 2018 r., co też oznacza, że przyjęty przez skarżącego okres 8 lat poprzedzający I kwartał 2018 r. powinien być przedmiotem analizy organu.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 272 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. i § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów oraz art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., albowiem organ, pomimo że nie ustalił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, to określił opłatę zmienną za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych za okres I kw. 2018 r.

W wytycznych dla organu dotyczących ponownego rozpoznania sprawy podkreślono konieczność ustalenia czy skarżący odprowadza do wód – wody opadowe i roztopowe w ramach otwartego lub zamkniętego systemu kanalizacji deszczowej, o jakim mowa w art. 272 ust. 5 Prawa wodnego. Sąd nakazał także zwrócenie się przez organ do skarżącego o złożenie oświadczenia o ilości wód opadowych lub roztopowych faktycznie odprowadzonych do wód, w przyjętym okresie rozliczeniowym (I kwartał 2018 r.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Zarządu Zlewni w C. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w związku z art. 552 ust. 2a pkt 2 i 2g oraz art. 272 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. i § 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat, przez przyjęcie, że na potrzeby ustalenia wysokości opłaty zmiennej za I kwartał 2018 r. podmiot powinien złożyć oświadczenie zawierające ilość odprowadzonych wód opadowych i roztopowych, mimo że z treści przepisu art. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1722) wynika, że podmioty korzystające z usług wodnych składają takie oświadczenia po raz pierwszy za pierwszy pełny kwartał przypadający po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. za IV kwartał 2018 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., polegające na przyjęciu, że w sprawie nie ustalono, czy dane zawarte w przedłożonym przez podmiot wykazie zawierającym informacje o wodach opadowych lub roztopowych stanowią rzeczywistą ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych oraz czy odprowadzanie tych wód odbywa się przy pomocy otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej, podczas gdy nie budzi wątpliwości, że ustalona przez podmiot w wykazie ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód jest prawidłowa.

Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że do ustalenia opłaty zmiennej niezbędna jest m.in. wiedza o tym, czy wody opadowe lub roztopowe zostały ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast oraz jaka jest ilość tych wód. Zaznaczył, że podmiot korzystający z tej usługi wodnej nie jest objęty wymogiem stosowania przyrządów pomiarowych. W ocenie organu w takiej sytuacji ustalenie ilości odprowadzanych wód opadowo-roztopowych może odbywać się na podstawie danych zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym. Wskazał, że uzyskał od Skarżącego niebudzące wątpliwości dane w postaci ilości odprowadzonych wód opadowo-roztopowych ujętych w system kanalizacji deszczowej. Organ argumentował, że nie mógł wezwać Skarżącego do złożenia oświadczenia w trybie art. 552 ust. 2a pkt 2 i 2g Prawa wodnego, gdyż oświadczenia te składane są po raz pierwszy za IV kwartał 2018 r., podczas gdy sprawa dotyczy opłaty zmiennej za I kwartał 2018 r.

Nadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy, co w związku z faktem, iż strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła, uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

Ze względu na stopień skomplikowania ustawy Prawo wodne z 2017 r. oraz występującą wewnętrzną niespójność jej regulacji, pogłębianą dodatkowo w następstwie kolejnych dokonywanych nowelizacji, odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga szerszego rozważenia całokształtu regulacji dotyczących samej instytucji usług wodnych, jak i opłaty zmiennej za nie.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż ustawa Prawo wodne z 2017 r. wprowadziła nieznaną wcześniejszej regulacji instytucję usług wodnych oraz wprowadziła opłatę stałą i zmienną za usługi wodne.

Definicję pojęcia usługi wodnej zawiera art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód, zaś ust. 3 tego samego artykułu prawodawca wskazał, iż usługi wodne obejmują: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód; 3) uzdatnianie wód podziemnych i powierzchniowych oraz ich dystrybucję; 4) odbiór i oczyszczanie ścieków; 5) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych; 6) korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej; 7) odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast; 8) trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 9) odprowadzanie do wód lub do ziemi wód pobranych i niewykorzystanych. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż odmiennie niż chociażby w art. 37 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, z późn. zm., dalej Prawo wodne z 2001 r.) wymieniającym rodzaje szczególnego korzystania z wód, ustawodawca w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. nie użył sformułowania "w szczególności", co zdaje się sugerować, iż wyliczenie to nie ma charakteru przykładowego, lecz przymiot zamkniętego katalogu usług wodnych w rozumieniu ustawy.

Jednocześnie wskazać należy na zasadniczą odmienność uregulowań ustawy Prawo wodne z 2017 r. i ustawy Prawo wodne z 2001 r. wyrażającą się w tym, iż usługa wodną jest jedynie odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy), zaś szczególnym korzystaniem z wód w rozumieniu ustawy Prawo wodne z 2001 r., było w szczególności wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 37 pkt 2 ustawy).

Przypomnieć przy tym trzeba, iż na gruncie ustawy Prawo wodne z 2001 r. wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów uznawane były za jeden z rodzajów ścieków (art. 9 pkt 14 lit c), zaś na gruncie obowiązującej obecnie ustawy zawierającej odmienną definicję tak ścieków, jak i wód opadowych i roztopowych nie są one zaliczane do tej kategorii (art. 16 pkt 61 do 64 i pkt 69).

Zestawienie tych regulacji wskazuje zatem wyraźnie, iż nie każda sytuacja uzyskania na gruncie Prawa wodnego z 2001 r. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód lub ziemi, skutkować będzie możliwością uznania takich czynności za usługi wodne w rozumieniu ustawy Prawo wodne z 2017 r. Aktualnie obowiązująca ustawa za usługę wodną uznaje bowiem jedynie wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, co oznacza, że pojęciem tym nie jest objęte wprowadzanie ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne wód opadowych i roztopowych do ziemi, podlegające przecież reglamentacji (wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego) na gruncie Prawa wodnego z 2001 r.

Powyższe oznacza, iż organ ustalający wysokość opłaty stałej lub zmiennej za usługę wodnoprawną nie może oprzeć się wyłącznie na fakcie istnienia w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych wydanego na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r., lecz musi każdorazowo dokonać samodzielnej oceny jak dany sposób korzystania z wód ujęty w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym na podstawie prawa wodnego z 2001 r. winien być kwalifikowany na podstawie przepisów Prawa wodnego z roku 2017 r., w tym w szczególności czy stanowi on usługę wodną, a jeśli tak to jakiego spośród rodzajów wskazanych w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r.

Dalej wskazać należy, iż instytucję opłat z tytułu usług wodnych prawodawca wprowadził w art. 267 ust. 1 pkt 1 ustawy, określając jednocześnie w art. 268 ust. 1 ustawy, za jakie usługi wodne uiszcza się opłaty.

Zestawienie art. 35 ust. 3 i art. 268 ust. 1 wskazuje, iż nie są one tożsame co do treści, co oznacza, iż nie za wszystkie usługi wodne przewidziano w ustawie obowiązek uiszczania opłat.

Gwoli wskazania trudności związanych z dokonywaniem wykładni i stosowania przepisów ustawy Prawo wodne z 2017 r. wskazać można – na marginesie zasadniczych rozważań, iż jednocześnie w art. 269 ust. 1 ustawodawca przewidział obowiązek uiszczania opłaty również nazwanej opłatą za usługi wodne, za takie działania, które nie stanowią żadnej z usług wodnych wskazanych w katalogu określonym w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego.

Dalej wskazać należy, iż w świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 oraz art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast niewątpliwie stanowi usługę wodną, korzystanie z której podlega opłacie za usługi wodne.

Jak wynika z art. 270 Prawa wodnego opłata za usługi wodne składa się z opłaty stałej i opłaty zmiennej, przy czym w kolejnych ustępach tego artykułu wskazano generalne zasady kształtowania opłat zmiennych za poszczególne rodzaje usług wodnych.

W szczególności art. 270 ust. 11 Prawa wodnego stanowi, iż opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Porównanie treści art. 270 ust. 11 Prawa wodnego z treścią innych jednostek redakcyjnych tego przepisu wskazuje na szczególną specyfikę opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, polegającą na uzależnieniu jej wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Jest to regulacja zasadniczo inna niż dotycząca chociażby opłaty zmiennej za usługi wodne za pobór wód uzależnionej od ilości wód pobranych (ust. 1), opłaty zmiennej za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponoszonej za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej (ust. 4), opłaty zmiennej za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, (ust. 8), opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi zależnej od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości (ust. 9), opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi wód z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni uzależnionej od temperatury tych wód (ust. 9 w zw. z ust. 12).

Na powyższą specyfikę opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej wskazano także w uzasadnieniu projektu ustawy Prawo wodne z 2017 r., gdzie znalazł się zapis, że opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast będzie się składać z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (pkt 1.6.4.2. uzasadnienia projektu).

Taki sposób sformułowania art. 270 ust. 11 Prawa wodnego nie zawierający, odmiennie niż inne jednostki redakcyjne art. 270, bezpośredniego odniesienia do ilości odprowadzanych wód zdaje się sugerować, iż zamiarem racjonalnego ustawodawcy w przypadku tej opłaty zmiennej było uzależnienie jej wysokości wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Jest to przy tym wykładnia o tyle uprawniona, iż ani art. 36, ani art. 303 Prawa wodnego z 2017 r. nie przewidują wprowadzenia obowiązku stosowania urządzeń pomiarowych mierzących ilość odprowadzanych do wód – wód opadowych lub roztopowych, ograniczając tego rodzaju obowiązek jedynie do pobranych wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz ilości lub temperatury ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi (art. 303 ust. 1 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy). Nadto art. 272 ust. 11 Prawa wodnego wprost stanowi, że ustalenie ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych lub ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi odbywa się na podstawie odczytu wskazań przyrządów pomiarowych lub na podstawie danych z systemów pomiarowych. Analogicznego zapisu brak w stosunku do wprowadzani do wód – wód opadowych lub roztopowych.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż w myśl regulacji Prawa wodnego z 2017 r. wody opadowe i roztopowe nie stanowią już, odmiennie niż pod rządami Prawa wodnego z 2001 r. ścieków (patrz art. 16 pkt 61 Prawa wodnego z 2017 r. w porównaniu do art. 9 pkt 14 lit. c Prawa wodnego z 2001 r.), co oznacza, iż nie stosują się do nich regulacje dotyczące odprowadzania ścieków.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż ustalenie ilości odprowadzonych do wód – wód opadowych bądź roztopowych co do zasady następować będzie na podstawie ustaleń czynionych w inny sposób niż za pośrednictwem urządzeń pomiarowych, co zostanie szczegółowo omówione w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Pomimo takiego brzmienia art. 270 ust. 11 Prawa wodnego wskazującego, iż opłata zmienna za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych uzależniona jest wyłącznie od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, ustawodawca w art. 272 ust. 5 określił, iż wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności.

Sposób sformułowania art. 272 ust. 5, w tym użycie wyrażenia "ilości odprowadzonych wód" zdaje się zatem sugerować, iż wysokość opłaty zmiennej za tego rodzaju usługę wodną winna być ustalana z uwzględnieniem faktycznie odprowadzanych wód, co pozostaje jednakże w kolizji tak z jednoznacznym brzmieniem art. 270 ust. 11, jak i brakiem wprowadzenia przez ustawodawcę obowiązku opomiarowania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych oraz brakiem wskazania w jaki sposób – wobec braku obowiązku opomiarowania – parametr ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 ma być ustalany.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż istnienia obowiązku opomiarowania odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej nie sposób wyprowadzić – jak uczynił to w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji z treści art. 552 ust. 7 ustawy Prawo wodne.

Przepis ten w jego pierwotnym brzmieniu stanowił wprawdzie, iż do dnia 31 grudnia 2020 r. Wody Polskie wyposażą w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłaty za usługi wodne, o której mowa w art. 268 ust. 1, co zdawało by się sugerować, iż chodzi w nim o wszelkie usługi wodne określone w art. 268 ust. 1, a więc także odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych, jednakże z tego rodzaju wykładnią nie sposób się zgodzić, albowiem pomija ona usytuowanie wskazanej regulacji w strukturze ustawy.

Przypomnieć trzeba, iż art. 552 Prawa wodnego z 2017 r. jest przepisem przejściowym, który w ust. 1 w jego pierwotnym brzmieniu stanowił, iż wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od dnia 31 grudnia 2020 r. Wzajemne usytuowanie regulacji ust. 7 i ust. 1 wskazuje zatem, iż mimo niezbyt szczęśliwego sformułowania ust. 7 dotyczył wyposażenia w przyrządy pomiarowe tylko tych odbiorców usług wodnych, dla których obowiązek opomiarowania wprowadzały materialne przepisy ustawy Prawo wodne. Przepis przejściowy nie może bowiem ustanawiać nowych obowiązków, nieprzewidzianych w regulacji, którą jedynie wprowadza i stojących w ewidentnej sprzeczności tak z art. 36 i art. 303 ust. 3, jak i z art. 272 ust. 11 Prawa wodnego wprost określającego opłaty za jakie usługi wodne winny być naliczane na podstawie obligatoryjnego opomiarowania.

Z treści art. 552 w jego pierwotnym brzmieniu wynikało w sposób nie budzący wątpliwości, iż regulacja ta nie dotyczy w ogóle podmiotów korzystających z usług wodnych niepodlegających obligatoryjnemu opomiarowaniu.

Skoro art. 552 ust. 1 wprost stanowił, iż wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od dnia 31 grudnia 2020 r., a kolejne jednostki redakcyjne tego artykułu określały sposoby ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r., to musiały być one odnoszone tylko do usług wodnych wskazanych w ust. 1 tego przepisu. Zarówno art. 36 jak i art. 303 ust. 3 Prawa wodnego nie odnosił się zaś do usługi wodnej odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych.

Sytuacja prawna skomplikowała się w wyniku nowelizacji ustawy Prawo wodne, która weszła w życie 20 września 2018 r. (art. 1 pkt 38 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw), kiedy to do art. 552 dodano między innymi ust. 2g stanowiący, iż w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 5, oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają ilość odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności. Zauważyć przy tym trzeba, iż nowelizacja ta dotyczyła wyłącznie opłat należnych za okresy kwartalne przypadające po jej wejściu w życie, co wprost wynika z art. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw stanowiącego, że podmioty korzystające z usług wodnych składają po raz pierwszy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, za pierwszy pełny kwartał przypadający po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Inaczej rzecz ujmując nie wprowadzała ona przyjętych w niej zasad ustalania danych źródłowych niezbędnych dla ustalenia wysokości opłaty zmiennej dla okresów kwartalnych przypadających choć w części przed 20 września 2018 r., czyli dla trzech pierwszych kwartałów roku 2018 r., dla których ustalenie danych niezbędnych dla obliczenia opłaty zmiennej winno się odbywać na zasadach dotychczasowych.

Powyższe w połączeniu z kolejną nowelizacją ustawy Prawo wodne, która przewidziany w art. 552 ust. 1 okres przejściowy przedłużyła do 31 grudnia 2026 r. (art. 1 pkt 87 lit. a ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw) doprowadziło do sytuacji, w której w okresie do końca roku 2026 do obliczania opłat zmiennych za usługi wodne stosować się będzie zasady przewidziane w art. 552, w tym przepisy o oświadczeniach korzystających z usług, a po tej dacie w stosunku do usług podlegających opomiarowaniu dla ustalenia wysokości tychże opłat uwzględniać będzie trzeba wyłącznie wskazania urządzeń pomiarowych, zaś w stosunku do niepodlegających opomiarowaniu usług polegających na odprowadzaniu do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, nastąpi powrót do sytuacji istniejącej w okresie pomiędzy wejściem w życie ustawy Prawo wodne, a jej nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 20 lipca 2018 r., kiedy to brak było w ustawie przepisów szczegółowo określających sposób określania ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych.

Przechodząc dalej w omówieniu przepisów ustawy, zauważyć należy, iż jednostkowa stawka opłaty za odprowadzanie wód roztopowych ustalona została jako opłata za 1 m3 na 1 rok (patrz art. 274 pkt 5 lit. c ustawy Prawo wodne z 2017 r. co do maksymalnej stawki opłaty i § 8 rozporządzenia w sprawie opłat).

Sposób ustalenia tej akurat jednostkowej stawki opłaty zmiennej był zatem różny od wszystkich pozostałych stawek opłat, które ustalone zostały za pobór wód jako opłata za 1 m3 (art. 274 pkt 2, 3 i 4 ustawy), za pobór wód do celów elektrowni wodnych jako opłata za 1 MWh wyprodukowanej energii elektrycznej w obiekcie energetyki wodnej (art. 274 pkt 3 lit. a ustawy), za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jako opłata za 1 kg substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi (art. 274 pkt 8 i 9 ustawy), za wprowadzanie do wód lub do ziemi wód pochodzących z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni jako opłata za 1 dam3 (czyli 1000 m3) wody o określonej temperaturze (art. 274 pkt 10 ustawy) oraz za wydobywanie z wód kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów, a także wycinanie roślin z wód lub brzegu jako opłata za 1 Mg pozyskanego materiału, albo za 1 m3 trzciny lub wikliny (art. 274 pkt 11 ustawy). Wskazane wyżej przepisy ustanowiły górne jednostkowe stawki opłat za usługi wodne i odpowiadają im odpowiednie regulacje rozporządzenia wykonawczego z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Porównanie tych jednostkowych stawek opłat zmiennych wskazuje, iż stawki za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej są jedynymi, które zostały ustalone z uwzględnieniem już w samym wskaźniku jednostki czasu (w postaci jednego roku) w jakiej następuje odprowadzanie danej ilości wód opadowych lub roztopowych. Wszystkie pozostałe wskaźniki odnoszą się tylko do wielkości fizycznych obrazujących wielkość korzystania z danej usługi wodnej, bez wskazania czasu w jakim to następuje.

Taki sposób ukształtowania jednostkowej stawki opłaty za wprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych inaczej zapisać można jako:

[pic]

co dla uzyskania wyliczonej opłaty zmiennej opiewającej na jednostki waluty (PLN) wymusiło na ustawodawcy zastosowanie wzoru ustalającego, iż wysokość ustalonej opłaty stanowi iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości odprowadzanych wód wyrażonych w m3 oraz czasu wyrażonego w latach, a więc innego niż dla pozostałych opłat zmiennych, których obliczenie sprowadza się do iloczynu stawki opłaty i ilości pobranej wody, względnie wprowadzonych do środowiska wraz ze ściekami substancji szkodliwych, czy też ilości wprowadzonej do ekosystemu podgrzanej wody, względnie ilości pozyskanych materiałów.

W związku z tak istotnymi, wręcz zasadniczymi różnicami pomiędzy sposobem ustalenia jednostkowej stawki opłaty i sposobem ustalenia opłaty zmiennej dla usługi wodnej odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych, z jednej strony, a wszystkich pozostałych opłat zmiennych dla pozostałych objętych z nimi usług wodnych, rozważenia wymaga jakie praktyczne skutki rodzi to zróżnicowanie.

Nie sposób bowiem przyjąć, by ustawodawca bez istotnego powodu i celu ukształtował te instytucje w sposób tak odmienny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie takie ukształtowanie jednostkowej stawki opłaty jako odnoszonej do ilości odprowadzanych wód w danym okresie czasu wynoszącym rok wyraźnie wskazuje, iż zamiarem prawodawcy było nawiązanie nie do konkretnej ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanej w danej jednostce rozliczeniowej, którą dla każdej opłaty zmiennej jest kwartał (art. 272 ust. 10 ustawy), lecz nawiązanie do wielkości średniej, względnie prognozowanej ilości odprowadzanych w ciągu roku wód opadowych lub roztopowych.

Stanowisko to współgra zarówno z brakiem wprowadzenia obowiązku opomiarowania tej specyficznej usługi wodnej jaką jest odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych jak i samym charakterem tej usługi wodnej i generowanych przez nią kosztów środowiskowych i koszty zasobowych.

Co do tego ostatniego aspektu zauważyć bowiem należy, iż o ile ilości: pobieranych wód podziemnych lub powierzchniowych, odprowadzanych ścieków, produkowanej energii elektrycznej, odprowadzanych wód wykorzystywanych do chłodzenia czy pozyskiwanych materiałów są bezpośrednio zależne od podmiotu korzystającego z danej usługi wodnej, o tyle ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych stanowi co do zasady następstwo czynników atmosferycznych niezależnych od korzystającego z usługi wodnej, w którego gestii pozostaje możliwość ewentualnego wykonania urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Wskazać dalej trzeba, iż w przypadku odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, koszty środowiskowe i zasobowe (art. 16 pkt 24 i 25 Prawa wodnego) jakie generuje tego rodzaju usługa nie polegają – odmiennie niż np. w przypadku odprowadzania ścieków, czy poborze wód – na powodowaniu strat w wodach odbierających wody opadowe, czy też na ograniczeniu korzyści jakie można by osiągnąć przy korzystaniu z wód odbierających wody opadowe, lecz na stratach w środowisku i korzyściach utraconych w związku ze zmniejszeniem naturalnej retencji terenów, z których wody opadowe są odbierane przez systemy kanalizacji deszczowej i odprowadzane do wód. Takie działanie powoduje bowiem przesuszanie terenów z których wody opadowe są odbierane przez systemy kanalizacji deszczowej i marnotrawstwo cennego zasobu jakim jest woda poprzez nadmiernie szybkie odprowadzanie jej rzek i dalej, bez wykorzystania potencjału zasobów wody w miejscu opadów. Na powyższe wyraźnie wskazuje okoliczność, iż opłacie takiej podlega wyłącznie odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, a nie odprowadzanie ich do ziemi, czy też urządzeń wodnych, w tym służących retencji.

Co za tym idzie racjonalnym wydaje się takie ukształtowanie przez ustawodawcę zasad naliczania opłaty zmiennej za tą usługę wodną, które skłaniać będzie korzystającego z usługi do podejmowania czynności zmniejszających koszty środowiskowe, zasobowe i ekologiczne jego działań – to jest budowy urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz pominięcie w tym zakresie ilości faktycznie odprowadzonych wód w danym okresie rozliczeniowym jako pozostającej zupełnie poza kontrolą usługobiorcy i wynikającą wyłącznie z warunków atmosferycznych.

W świetle powyższych rozważań najbardziej racjonalnym jawi się przyjęcie, iż ilość odprowadzonych wód, wyrażona w m3 o jakiej mowa w art. 272 ust. 5 oznacza ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku, która to wielkość wynika z pozwolenia wodnoprawnego, w którym zgodnie z art. 403 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r. określa się ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok, a więc parametry konieczne dla ustalenia opłaty stałej (maksymalna ilość m3/s) i opłaty zmiennej (średnia ilość m3/rok).

Taka wykładnia pozostaje wprawdzie w konflikcie z językową wykładnią tego przepisu, jednakże pozwala uwzględnić pozostałe przy toczone wyżej regulacje ustawy Prawo wodne z 2017 r., w tym art. 270 ust. 11, a przede wszystkim sposób ustalenia jednostkowej stawki opłaty zmiennej jako określonej kwoty w złotych za 1 m3 na 1 rok oraz fakt, iż ustawa ta nie przewiduje opomiarowania ilości odprowadzanych do wód - wód opadowych i roztopowych.

Ten sposób wykładni rozwiązuje także niewątpliwie istniejący problem właściwego rozumienia art. 272 ust. 5 w zakresie "czasu, wyrażonego w latach" stanowiącego element wzoru na obliczenie wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej.

W sytuacji, gdy przez ilość odprowadzonych wód rozumieć będziemy średnią ilość wód odprowadzanych w roku nie będzie budziło wątpliwości, iż wskaźnik ten dla okresu rozliczeniowego wynoszącego kwartał wynosić będzie 0,25, taki bowiem będzie czas wyrażony w latach, dla którego ustalana jest opłata zmienna w oparciu o parametr ilości odprowadzanych wód powierzchniowych ustalony jako średnia dla okresu liczącego rok.

Przyjęcie wykładni, iż ilość odprowadzonych wód, wyrażona w m3, o jakiej mowa w art. 272 ust. 5 oznacza ilość faktycznie odprowadzanych wód w danym kwartale, prowadzi zaś do nie dających się racjonalnie usunąć wątpliwości co do tego, jak rozumieć parametr czasu, wyrażonego w latach, skoro ilość odprowadzonych wód już została określona dla okresu wynoszącego ¼ roku, co prowadzić może do oczywiście nieprawdziwej na gruncie arytmetyki konstatacji, iż wielkość wskaźnika czasu wyznaczonego w latach, dla jednego kwartału (czyli ¼ roku) wynosi 1, skoro rozlicza się jeden kwartał.

Problem ten, aczkolwiek zupełnie przemilczany w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, mimo że stanowił istotę argumentacji zgłoszonej w skardze, to jednak był dostrzegany w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, gdzie dla jego rozwiązania przyjmowano chociażby, iż cyt. "możliwość, a nawet konieczność przyjęcia, że pojęcie czasu wyrażonego w latach oznacza także jednostki krótsze niż 1 rok i odpowiada tak naprawdę liczbie przyjętych do obliczeń okresów rozliczeniowych, wynika z treści art. 272 ust. 10 ustawy" (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r. sygn. IV SA/Wa 2912/19 – dostępny w CBOSA) czy też, iż przy zastosowaniu ogólnego wzoru wynikającego z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego należy przyjąć, wartość wyrażającą liczbę uwzględnionych okresów rozliczeniowych tj. właśnie jedność, ponieważ okresem rozliczeniowym jest kwartał (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 marca 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2963/19, dostępny w CBOSA). Tego rodzaju wywody pomijają zatem okoliczność, iż wobec przyjęcia jednostkowej stawki opłaty jako dającej się wyrazić wskazanym wyżej wzorem koniecznym jest użycie w iloczynie prowadzącym do obliczenia opłaty nie liczby okresów rozliczeniowych, lecz właśnie czasu wyrażonego w latach, albowiem tylko w ten sposób dojdzie do skrócenia jednostki czasu ujętej w mianowniku wzoru określającego jednostkową stawkę opłaty, co pozwoli na uzyskanie wielkości opłaty zmiennej wyrażonej w złotych, a nie w złotych na rok.

Powyższe wskazuje na zasadniczy problem występujący przy wykładni art. 272 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. polegający na tym, iż przepisu tego nie da się wyłożyć wyłącznie przy użyciu wykładni językowej, albowiem przyjęcie językowego znaczenia pojęcia "ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3" rodzi konieczność rezygnacji z językowej wykładni "pojęcia czasu, wyrażonego w latach" i odwrotnie przyjęcie językowego znaczenia pojęcia "czasu wyrażonego w latach" powoduje konieczność rezygnacji z rozumienia pojęcia "ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3" jako po postu liczby m3 wód opadowych i roztopowych faktycznie odprowadzonych do wód w danej jednostce rozliczeniowej – kwartale.

Powyższe przemawia za tym, by dokonując jego wykładni odwołać się nie tylko do reguł wykładni językowej, ale też celowościowej i systemowej i zestawić go z treścią innych przepisów ustawy, co też dokonano powyżej.

Niezależnie od powyższego problemu argumentem przemawiającym za odrzuceniem wyniku wykładni sprowadzającego się do przyjęcia, iż ilość odprowadzonych wód, wyrażona w m3, o jakiej mowa w art. 272 ust. 5 oznacza ilość faktycznie odprowadzanych wód w danym kwartale, jest okoliczność, iż wobec braku obowiązku opomiarowania tego rodzaju usługi, odmiennie niż w przypadku opomiarowanych usług wodnych, nigdy nie będzie możliwości dokładnego ustalenia jaka faktycznie ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzona została do wód w danym kwartale, zaś po upływie okresu przejściowego, o jakim mowa w art. 552 Prawa wodnego brak będzie jakichkolwiek przepisów wskazujących jak ustalać wielkość tego parametru rozumianego jako faktyczna ilość odprowadzanych w okresie rozliczeniowym wód.

Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji, iż tego rodzaju wykładnia powodowałaby zbliżenie się opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych do opłaty stałej, co stałoby w kolizji z zasadą racjonalności prawodawcy, zauważyć zaś należy, iż nie jest to jedyny przypadek, gdy nazwa instytucji wprowadzonej ustawą Prawo wodne z 2017 r. nie odpowiada w pełni jej treści normatywnej.

Wskazać w tym miejscu można na omówione już powyżej objęcie w art. 269 ust. 1 opłatą za usługi wodne czynności nie stanowiących usług wodnych w świetle art. 35 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, czy też wprowadzenie w art. 389 ust. 1 Prawa wodnego opłaty nazwanej "opłatą za udzielenie zgód wodnoprawnych", która to opłata jak wynika z art. 389 ust. 12 Prawa wodnego jest opłatą za rozpoznanie podania dotyczącego zgody wodnoprawnej, a nie za jej udzielenie, albowiem nie podlega, odmiennie niż np. opłata skarbowa, zwrotowi w przypadku odmowy udzielenia zgody wodnoprawnej, a jedynie w przypadku braku wszczęcia postępowania w sprawie (szerzej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 1679/19 – nie publikowane).

Przykładem trudności interpretacyjnych występujących przy dokonywaniu wykładni przepisów Prawa wodnego z 2017 r., wymagających sięgania po metody wykładni inne niż ścisła wykładnia językowa może być także niespójność pomiędzy art. 546 ust. 1, a art. 546 ust. 7 tej samej ustawy, które przy ich literalnej wykładni zapewniają dalej idącą ochronę potencjalnym inwestorom, którzy jedynie zainicjowali postępowanie w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy niż stronom, które na dzień 1 stycznia 2018 r. posiadały ostateczną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w obszarze o jakim mowa w art. 546 ust. 1 ustawy (szerzej w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 1261/18 – nie publikowane).

Podsumowując stwierdzić trzeba, iż przy przyjęciu wykładni art. 272 ust. 5 Prawa wodnego zaproponowanej w niniejszym wyroku elementem zmiennym w przypadku ustalania opłaty zmiennej za wprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych jest wskazane w art. 270 ust. 11 tej samej ustawy istnienie urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, które winno być weryfikowane przy ustalaniu wysokości tej opłaty za każdy kwartał.

Jednocześnie stwierdzić należy, iż choć co do zasady dla ustalenia ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 należy się odwołać do postanowień odpowiedniej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego ustalającej średnia ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w m3/rok, to tego rodzaju proste odwołanie się do decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego będzie dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy została ona wydana już pod rządami Prawa wodnego z 2017 r.

Zauważyć bowiem należy, iż zarówno opłaty stałe, jak i stanowiące przedmiot sporu w kontrolowanej sprawie opłaty zmienne za usługi wodne, wprowadzone zostały dopiero ustawą Prawo wodne z 2017 r. i obejmowały korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od 1 stycznia 2018 r.

Jednocześnie podmioty te samo uprawnienie do odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych wywodzić mogą – jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie – z pozwoleń na szczególne korzystanie z wód wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm. – dalej Prawo wodne z 2001 r.), która to ustawa nie przewidywała obowiązku uiszczania tak opłat stałych, jak i zmiennych za szczególne korzystanie z wód, w tym za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz nie było jej w ogóle znane pojęcie usług wodnych.

Na gruncie ustawy Prawo wodne z 2001 r. zasadnicze znaczenie miała zatem sama okoliczność, iż dana aktywność winna zostać zakwalifikowana jako szczególne korzystnie z wód, albowiem to determinowało poddanie jej reglamentacji wynikającej z Prawa wodnego z 2001 r., w tym uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaś określenie w pozwoleniu ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych nie skutkowało istnieniem bądź brakiem obowiązku wnoszenia opłat i tym bardziej nie miało wpływu na ich wielkość.

Podkreślić trzeba, iż pozwolenie wodnoprawne wydawane na podstawie przepisów Prawa wodnego różniło się w zasadniczy sposób od pozwolenia wydawanego na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy, bowiem w myśl art. 128 ust. 1 pkt 1 określało ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok względnie ilość, stan i skład ścieków wprowadzanych do wód (art. 128 ust. 1 pkt 4), przy czym odnośnie ścieków ustawodawca nie określił, w jaki sposób ma być ustalany parametr ich ilości, w tym w szczególności czy ma być to wielkość maksymalna czy średnia w określonej jednostce czasu.

Zasadnicza różnica dotyczyła zatem wskazywania w pozwoleniu wodnoprawnym wydawanym na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. maksymalnej ilości odprowadzanej wody w m3 na rok, zaś w pozwoleniu wydawanym na podstawie ustawy Prawo wodne z 2017 r. średniej ilości m3 na rok.

Oczywistym przy tym jawi się, iż skoro Prawo wodne z 2001 r. nie przewidywało zarówno opłaty stałej, jak i opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód, to interes osoby ubiegającej się w o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na tego rodzaju szczególne korzystanie z wód wyrażał się w uzyskaniu pozwolenia obejmującego możliwie duże wskaźniki maksymalne ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, albowiem zabezpieczało to korzystającego z pozwolenia od ryzyka ponoszenia odpowiedzialności prawnej za naruszenie postanowień uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego poprzez odprowadzanie wód opadowych i roztopowych (traktowanych ówcześnie jako rodzaj ścieków) w ilościach większych niż wynikające z pozwolenia.

Na gruncie Prawa wodnego z 2017 r. doszło natomiast do radykalnej zmiany sytuacji podmiotu korzystającego z usługi wodnej odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, albowiem wobec wprowadzenia opłaty zmiennej i stałej za tego rodzaju usługę wodną w jego interesie jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego ustalającego ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód (w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok) w wielkości odpowiadającej jego faktycznym potrzebom, celem uniknięcia ponoszenia opłat za usługi wodne w wymiarze wyższym niż jest to konieczne.

Co za tym idzie w przypadku korzystania z usługi wodnej odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. brak jest podstaw dla ustalania ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 rozumianej jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku na podstawie wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilość m3 na rok, albowiem wielkość ta ustalona została na podstawie innej niż aktualnie obowiązująca ustawy i nie dotyczyła ilości wód opadowych i roztopowych planowanych do wprowadzenia do wód, lecz maksymalnej dopuszczalnej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych w skali roku. Nadto w czasie jej ustalania strona postępowania nie miała świadomości, iż w przyszłości może ona potencjalnie stanowić podstawę dla ustalenia jakiejkolwiek opłaty.

Powyższe oznacza, iż w okresie po wejściu w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., a przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 20 lipca 2018 r. (wprowadzającej w art. 552 ust. 2g możliwość składania również co do tej opłaty zmiennej oświadczeń o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierających ilość odprowadzonych do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej wyrażoną w m3, wraz z informacją o istnieniu urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemności), brak było regulacji wprowadzających przepisy szczególne dotyczące dla ustalania tego parametru, co oznacza, iż winno to nastąpić na zasadach ogólnych, to jest zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Zauważyć przy tym trzeba, iż ustalanie wysokości opłaty za usługi wodne, w tym odprowadzanie do wód – wód opadowych na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, składanych za poszczególne kwartały a wskazujących na ilość odprowadzanych wód będzie dopuszczalne jedynie w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. Powyższe wynika wprost z art. 552 ust. 2a, do którego odsyła art. 552 ust. 2g dotyczący opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych, co oznacza, iż po tej dacie, ponownie dla czynienia tego rodzaju ustaleń brak będzie przepisów szczególnych w ustawie Prawo wodne i odbywać to się będzie na zasadach ogólnych wynikających z K.p.a.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód dopuścić należy wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, co oznacza, że także w okresie przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo wodne z 2017 r. wprowadzającej między innymi art. 552 ust. 2g brak było przeciwwskazań by właściwy organ Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ilość odprowadzonych wód, wyrażoną w m3 rozumianą jako ilość wód planowanych do odprowadzenia w roku ustalił na podstawie informacji uzyskanych od podmiotu obowiązanego do uiszczenia opłaty.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż trafny okazał się zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej lit. a, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przypisał organowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie naruszenie art. 552 ust. 2a pkt 1 i ust. 2g Prawa wodnego, w sytuacji, gdy z przeoczonego przez Sąd I instancji art. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018, poz. 1722) stanowiącego, że podmioty korzystające z usług wodnych składają po raz pierwszy Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie oświadczenia, o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, za pierwszy pełny kwartał przypadający po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy wynikało, iż skoro ustawa ta opublikowana została 5 września 2018 r. i zgodnie z jej art. 16 weszła w życie 20 września 2018 r., to wprowadzony tą nowelizacją wymóg składania oświadczeń nie obejmował ustalania opłat za pierwsze trzy kwartały 2018 r., a więc także objętego w niniejszej sprawie kontrolą sądowowoadministarcyjną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty zmiennej za I kwartał 2018 r.

Mimo zasadności tego zarzutu brak było jednak podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego orzeczenia, albowiem trafne, choć częściowo błędnie uzasadnione okazało się stanowisko Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającym na braku wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności sprawy.

Uchybienie jakiego dopuścił się Dyrektor Zarządu Zlewni w C. nie polegało jednakże na zakwestionowanym przez Sąd I instancji braku zweryfikowania wskazanej przez M. ilości odprowadzanych do wód – wód opadowych lub roztopowych, lecz na braku zebrania dowodów i poczynienia ustaleń, czy działania M. można w ogóle zakwalifikować jako korzystanie z usługi wodnej, o jakiej mowa w art. 35 ust. 3 pkt 7 oraz art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego.

Zauważyć bowiem trzeba, iż w aktach administracyjnych brak pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, a znajduje się w nich jedynie informacja pochodząca od strony wskazująca wprawdzie, iż wprowadzanie takowe ma miejsce, dotyczy drogi nr [...] w C. i odbywa się za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, to jednak w informacji tej wskazano, iż odprowadzenie to następuje do rowu [...].

Z żadnego z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika, a treść decyzji organu wskazuje wręcz, iż nie było to przedmiotem badania, czy odprowadzenie tychże wód opadowych lub roztopowych do powyższego rowu wiąże się z ich dalszym odprowadzeniem do wód. Z akt sprawy nie wynika zatem, by przedmiotowy rów stanowił element otwartego bądź zamkniętego systemu służącego do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód, co stanowi przecież warunek uznania danej czynności odprowadzania wód opadowych bądź roztopowych. Nie można zaś z góry wykluczyć, że przedmiotowy rów nie odprowadza tak zebranych wód opadowych lub roztopowych do wód, lecz służy na przykład ich wprowadzeniu w drodze infiltracji do ziemi, względnie odprowadza je zbiornika, z którego są wprowadzane do ziemi, co nie rodziło by konieczności uiszczania opłaty, bowiem nie stanowiłoby usługi wodnej, o jakiej mowa art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego.

Kolejnym uchybieniem organu, jednakże przeoczonym przez Sąd I instancji było przyjęcie oczywiście wadliwego sposobu obliczenia opłaty zmiennej. W uzasadnieniu decyzji początkowo przyjęto jednostkową stawkę opłaty jako wyrażoną w złotówkach za m3 (0,75 zł za m3), a następnie wzorze przedstawionym w decyzji odmiennie przyjęto jako wyrażoną jedynie w jednostkach waluty, to jest 0,75 zł, podczas gdy jednoznaczny zapis ustawowy wskazuje, iż jest ona wyrażana w złotówkach za m3 za rok. Dalej zamiast parametru czasu wyrażonego latach przyjęto we wzorze współczynnik wynoszący 1 pozbawiony wskazania jednostki miary, której dotyczy. Skutkiem tego było przyjęcie wzoru odmiennego niż wskazany w ustawie, którego zastosowanie prowadzić by musiało do uzyskania wyniku (wielkości opłaty zmiennej) wyrażonego nie w jednostkach waluty (PLN), lecz w jednostkach waluty przemnożonych przez jednostki objętości (PLN×m3). Innym uchybieniem organu było przyjęcie do obliczeń ilości m3 odprowadzanych przeciętnie w kwartale (czyli m3 na kwartał), w sytuacji, gdy jednostkowa stawka opłaty ustalona przez prawodawcę została dla wielkości ujętej jako m3 na rok.

Nie można jednakże podzielić stanowiska Sądu I instancji jakoby uchybieniem organu był brak zweryfikowania czy przedmiotowe wody opadowe lub roztopowe zbierane są za pomocą otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacyjnych, skoro tej treści informacja została złożona przez stronę, nie była przez nią kwestionowana na żadnym etapie postępowania, a w aktach sprawy brak jakichkolwiek danych mogących poddać w wątpliwość jej rzetelność. Skoro odnośnie pierwszych trzech kwartałów 2018 r. prawodawca nie wprowadził szczególnych zasad prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, to jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 K.p.a.), a więc również oświadczenie strony, które w przypadku uznania go wiarygodne przez organ nie musi być każdorazowo weryfikowane przez organ za pomocą innych przeprowadzanych z urzędu dowodów.

Z tych samych powodów nie sposób podzielić stanowiska Sądu I instancji co do zakwestionowania przydatności dowodowej oświadczenia strony co do przeciętnej ilości odprowadzanych w roku wód opadowych i roztopowych przeliczeniu średnich rocznych opadów w latach poprzedzających. Jak wskazano już bowiem powyżej ilość odprowadzanych wód roztopowych lub opadowych, o jakiej mowa w art. 272 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. rozumieć należy jako prognozowaną, czy też oczekiwaną ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych wyrażoną w m3 na rok, któremu to wymogowi formalnemu oświadczenie strony odpowiada.

Przypomnieć bowiem należy, iż w przypadku czynności podejmowanych na podstawie pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r. nie można obliczać wysokości opłaty zmiennej w oparciu o ujęty w tych pozwoleniach wskaźnik maksymalnego odprowadzania wód wyrażony w m3 na rok, zaś jakikolwiek przepis nie stanowi, w jaki sposób wyrażona w m3 na rok wielkość odprowadzanych wód opadowych ma być ustalana, w tym nie odsyła do statystycznych danych meteorologicznych za określony okres. Co za tym idzie brak jest podstawy do tak jednoznacznego stwierdzenia, jak poczynione przez Sąd I instancji, iż wielkość ta winna być ustalana wyłącznie w oparciu o gromadzone przez Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej informacje o opadach w każdym miesiącu danego roku z ograniczeniem się do danych za I kwartał 2018 r., to jest kwartał, za który ustalana jest opłata. Zauważyć bowiem trzeba, iż Sąd I instancji nie wskazał, skąd posiada wiedzę, iż dane takie są gromadzone, gdzie są dostępne i dla jakich jednostek terenowych (obszarów) są gromadzone. Sąd nie wyjaśnił także, czy dane takie zawsze dostępne będą w terminach umożliwiających korzystającemu z usługi wodnej przygotowanie odpowiedniej informacji w terminie wynikającym z art. 552 ust. 2b Prawa wodnego, co – choć termin ten nie dotyczy opłaty ustalanej w kontrolowanej sprawie – to jednak wskazuje na zasadniczą słabość rozumowania Sądu I instancji i sformułowanych przez ten Sąd wytycznych.

Jednocześnie zauważyć należy, iż w braku obligatoryjnego opomiarowania dane dotyczące odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych zawsze będą miały charakter szacunkowy, albowiem nawet dysponując historycznymi danymi meteorologicznymi dla określonego obszaru, posiadamy jedynie informację o wielkości opadów na całym tym obszarze, a nie na poszczególnych jego fragmentach, z których odprowadzane są wody opadowy i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Nadto tego rodzaju dane nie uwzględniają jaka wielkość wód opadowych lub roztopowych wywołanych tymi opadami została faktycznie odprowadzona poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, a jaka samoistnie odparowała z powierzchni utwardzonych, względnie została odprowadzona w inny sposób – na przykład poprzez usunięcie z dróg, czy też ulic pokrywy śnieżnej i przetransportowanie zebranego śniegu w inne miejsca.

Co za tym idzie, nie sposób odmówić przydatności dowodowej danym historycznym przedstawionym przez samą stronę, dla której opłata zmienna ma być ustalona i niekwestionowanym tak przez nią, jak i przez organ, w szczególności, gdy z akt sprawy nie wynika w żadnym razie, by dane te miałby być niewiarygodne.

Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mimo wadliwego uzasadnienia odpowiadał prawu, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Jednocześnie wskazać należy, iż na podstawie art. 190 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. wiążąca staje się ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu w zakresie, w jakim zmieniają one wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji.