Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2504/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 par 1 i 3, 36 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 125
law: Ustawa z 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 201/22 w sprawie ze skargi I. N. na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych postępowania w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 4 lutego 2020 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 201/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z 4 lutego 2020 r.: 1) stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że pismem z 27 lutego 2022 r. I. N. wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość (zakwalifikowaną przez Sąd jako skarga na przewlekłość) Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania przez organ jej skargi na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jej danych osobowych przez Komendanta Głównego Policji.

Oceniając zasadność skargi Sąd, po zbadaniu przebiegu postępowania i czynności podejmowanych przez organ, stwierdził, że było ono prowadzone w sposób przewlekły z naruszeniem zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Postępowanie trwało ponad dwa lata – w okresie od 4 lutego 2020 r. (dzień złożenia skargi do organu) do 28 marca 2022 r. (data wydania decyzji przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych). Pierwszą czynność w sprawie organ podjął dopiero po czterech miesiącach zwracając się 5 czerwca 2020 r. do Komendanta Głównego Policji o ustosunkowanie się do treści skargi. Sąd Wojewódzki podkreślił, że do terminów postępowania nie wlicza się okresu od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. z uwagi na art. 15zzs i art. 15 zzr ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanym nimi sytuacji kryzysowych, w okresie stanu epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

W oparciu o powyższe Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., uznając jednocześnie, że nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 7 ust. 1 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., po. 1781), art. 35 § 3 k.p.a. i art. 51 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości (Dz.U. z 2019 r., poz. 125 ze zm.) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przepisy ustawy o ochronie danych osobowych z 10 maja 2018 r. i k.p.a. mają zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy do określenia terminu załatwienia przedmiotowej sprawy nie miały one zastosowania, lecz zastosowanie miał przepis art. 51 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości z 14 grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej organ wywiódł, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że załatwienie niniejszej sprawy powinno nastąpić w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. Postępowanie w niniejszej sprawie opierało się na przepisach ustawy z 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, o czym świadczy fakt powołania ich w podstawie prawnej wydanej decyzji. Art. 51 ust. 2 ww. ustawy nie reguluje maksymalnego terminu zakończenia sprawy, wyznaczając jedynie termin graniczny w zakresie podejmowania poszczególnych czynności, skutkiem czego nie można uznać, że organ był zobligowany do zakończenia postępowania w tej sprawie w trzymiesięcznym terminie, czego nie uwzględnił Sąd Wojewódzki w wydanym wyroku. W niniejszym postępowaniu, przy uwzględnieniu okresu zawieszenia biegu terminu postępowania administracyjnego wynikającego z art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) – organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji o złożenie wyjaśnień, o czym również poinformował skarżącą przed upływem trzech miesięcy od wpłynięcia skargi do Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Zatem skarżąca została poinformowana o postępach w rozpatrywaniu skargi po 67 dniach od jej wpływu.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej określanej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane wadliwie. Wbrew bowiem przytoczonym wyżej przepisom art. 174 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ nie wskazał, które konkretnie z podniesionych zarzutów dotyczą naruszenia prawa materialnego, a które odnoszą się do naruszenia przepisów postępowania. Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 p.p.s.a. nie spełnia zatem ustawowego wymogu w tym zakresie, pomimo tego, że przedstawienie podstaw kasacyjnych, w świetle art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest obligatoryjne, zaś same podstawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., nie oznacza to jednak umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi nie może domyślać się intencji skarżących kasacyjnie i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18).

Niezależnie od wskazanych uchybień, podniesie w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Postępowanie w badanej sprawie prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości (Dz.U. z 2019 r., poz. 125 ze zm.).

Stosownie do art. 50 ust. 2 ww. ustawy osobie, której dane osobowe są przetwarzane niezgodnie z prawem, przysługuje prawo wniesienia skargi do Prezesa Urzędu w terminie 30 dni od powzięcia wiadomości o tym naruszeniu lub otrzymania informacji od administratora. Z kolei w myśl art. 50 ust. 4 tej ustawy, Prezes Urzędu informuje osobę, która wniosła skargę, o postępach w jej wyjaśnianiu, sposobie jej rozpatrzenia oraz możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego. Do rozpatrywania skarg stosuje się odpowiednio przepisy art. 225, art. 231 oraz art. 237-239 k.p.a.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 przywołanej ustawy, każdej osobie, której dane dotyczą, przysługuje prawo do wniesienia do sądu administracyjnego skargi, jeżeli Prezes Urzędu nie rozpatrzył skargi lub zgłoszenia wniesionego na mocy art. 50 lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie 3 miesięcy od dnia wpływu skargi, o postępach lub wyniku jej rozpatrzenia. Przy tym zauważyć należy, że art. 50 ust. 4 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości nakazuje przy rozpatrywaniu skarg przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych odpowiednio stosować m.in. art. 237 k.p.a. Przepis ten znajduje się w Dziale VIII k.p.a. "Skargi i wnioski". Art. 237 § 1 k.p.a. stanowi, że organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Zgodnie z art. 237 § 4 k.p.a., w razie niezałatwienia skargi w terminie określonym w § 1 stosuje się przepisy art. 36-38. Art. 36 § 1 k.p.a. wskazuje, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Termin trzech miesięcy o jakim mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości odnosi się do wykonania przez organ nadzorczy obowiązku poinformowania strony, której dane dotyczą, o postępach i efektach rozpoznawania skargi. Jego upływ otwiera możliwość uruchomienia przez podmiot środków ochrony prawnej przed sądem administracyjnym.

Podkreślić również należy, że samo poinformowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności (przewlekłości), ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Tym samym wbrew skarżącemu kasacyjnie organowi, samo poinformowanie strony o podjętych czynnościach po upływie 67 dni od wpływu wniosku, nawet przy uwzględnieniu okresu zawieszenia biegu terminu postępowania wynikającego z art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-10, nie uwalniało organu od zarzutu przewlekłości postępowania, a sądu administracyjnego od badania również kolejnych czynności i działań podejmowanych przez organ.

Wprawdzie Sąd Wojewódzki nie przywołał w rozważaniach art. 51 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, tym niemniej mając na uwadze przedmiot skargi prawidłowo ocenił wystąpienie przesłanki przewlekłości postępowania.

Na gruncie art. 149 p.p.s.a., przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, z 1 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 2931/18 a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3). W związku z tym ocenie podlega sposób prowadzenia postępowania przez organ w konkretnej sprawie, przy uwzględnieniu w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Podkreślić należy, że także w sprawach dotyczycących ochrony danych osobowych organ zobowiązany jest działać wnikliwie i szybko, gdyż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Wprawdzie, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, sprawy dotyczące ochrony danych osobowych wymagają nie tylko zebrania materiału dowodowego, ale także pogłębionej analizy, ale nie zwalnia to organu z obowiązku stosowania zasad określonych w przepisach k.p.a. i załatwienia sprawy w rozsądnym terminie.

W niniejszej sprawie, oceniając sprawność podejmowanych przez organ działań, wskazać należy, że pierwszą czynność organ podjął po 67 dniach od dnia wpłynięcia wniosku skarżącej, wzywając pismem z 5 czerwca 2020 r. Komendanta Policji do ustosunkowania się do treści skargi i złożenia wyjaśnień w sprawie. Pomimo, udzielenia przez Komendanta odpowiedzi w dniu 10 czerwca 2020 r., Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych kolejną czynność zmierzającą do załatwienia sprawy podjął dopiero w dniu 18 listopada 2020 r. (po złożeniu przez skarżącą w dniu 11 października 2020 r. ponaglenia) występując do Komendanta Miejskiego Policji w L. i Prokuratury Rejonowej w P. Po uzyskaniu wyjaśnień od ww. organów w listopadzie i grudniu 2020 r., organ kolejne czynności ukierunkowane na merytoryczne załatwienie sprawy wykonał w marcu 2021 r., następnie w sierpniu 2021 r. i w grudniu 2021 r. Ostatecznie w dniu 16 lutego 2022 r. poinformował skarżącą oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji, że został zgromadzony materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej.

W tym miejscu należy podkreślić, że składanie przez stronę kolejnych pism oraz kwestionowanie przez stronę czynności procesowych organu takich jak np. odmowa udostępnienia akt oraz ich zaskarżenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie powinny tamować merytorycznego rozpoznania sprawy głównej, tj. skargi z dnia 4 lutego 2020 r. i zarzutów w niej już sformułowanych.

Powyższe okoliczności uzasadniały stwierdzenie przez Sąd Wojewódzki, że postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły. Czynności związane ze sprawą organ podejmował w długich odstępach czasu, tj. od czterech do pięciu miesięcy, pomimo, że organy do których zwracał się o udzielenie wyjaśnień odpowiadały zazwyczaj bez zbędnej zwłoki.

Mając na uwadze przedmiot postępowania, szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania było nie tyle możliwe w rozpoznawanej sprawie, co powinno było mieć miejsce. W tych okolicznościach Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że doszło do przewlekłości postępowania.

Dodatkowo, wobec treści sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i stanowiąc o tym, jakie rozstrzygnięcie powinien zawrzeć w wyroku Sąd I instancji, uwzględniającym skargę na przewlekłość postępowania, samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uwzględnił skargę na przewlekłość a zatem rozstrzygnięcie oparte na art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. było konsekwencją stwierdzonej przez Sąd przewlekłości organu.

W tych okolicznościach skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji.