Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1170/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. – wspólnika P. s.c. M. P., S. P. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 listopada 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 504/18 w sprawie ze skargi M. P., S. P. – wspólników P. s.c. M. P., S. P. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 19 grudnia 2017 r. nr 4265/RR/2017 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. P. – wspólnika P. s.c. M. P., S. P. w M. na rzecz Zarządu Województwa Śląskiego 4 050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 15 listopada 2018r., sygn. akt III SA/Gl 504/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259 dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę M. P. i S. P. - wspólników P. s.c. M. P. S. P. (dalej też: "beneficjent", "strona", "skarżący", "wnioskodawcy") na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego (dalej też: "ZWŚ", "Zarząd", "organ") z 19 grudnia 2017r., nr 4265/RR/2017 w przedmiocie zwrotu dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013.

W skardze kasacyjnej M. P. wspólnik P. s.c. M. P. S. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła::

l. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:

1) art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy powstał obowiązek zwrotu dofinansowania otrzymanego przez P. s.c. M. P. S. P. w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego, co wywiedzione zostało przede wszystkim z faktu, iż H.T. został oddany przez beneficjenta w dzierżawę firmie (...) P. Sp. z o.o., podczas gdy z analizy zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że otrzymana dotacja została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem w związku z czym brak przesłanek uzasadniających jej zwrot;

2) art. 57 ust 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006r. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy projekt nie cechuje się trwałością podczas gdy analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków, a mianowicie, iż realizacja Projektu nie była poddana znacznym modyfikacjom, cechowała się trwałością, a ponadto mimo braku osobistego działania beneficjenta zostały zrealizowane wszystkie cele określone w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Śląskiego oraz umowie nr UDARPSL. 03.02.01-00-002/09-00 z 10 czerwca 2010r. wraz z późniejszymi aneksami.

II. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuchylenie postanowienia naruszającego przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym:

- nie dokonano wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności pominięto wskazane przez skarżącą okoliczności uzasadniające wydzierżawienie przez Beneficjenta H. T. w M. firmie (...)P. Sp. z o.o., w tym w chorobę M. P. i S.P.,

- brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pominięto okoliczność, iż wydzierżawiająca H. T. firma (...)P. Sp. z o.o. została zapoznana ze wszystkimi wymogami jakie winien spełnić beneficjent zgodnie z treścią umowy nr (...) z 10 czerwca 2010r. zobowiązując się do realizacji wszystkich celów Projektu i w istocie projekt ten realizowała w sposób zgodny z jego założeniami i treścią umowy,

- utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z 19 grudnia 2017r., nr 4265/RR/2017 w przedmiocie zwrotu dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 i nie przekazano sprawy do ponownego rozpoznania pomimo istnienia szeregu istotnych naruszeń przepisów postępowania, co przesądziło o wadliwości tego postanowienia i konieczności ponownego rozpoznania sprawy;

2) art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. zobowiązujących Sąd do zbadania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi w związku z przepisem art. 7 k.p.a. statuującymi zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązującymi organ podatkowy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w związku z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zobowiązującymi Sąd do uchylenia postanowienia w całości lub w części w razie stwierdzenia, że naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Śląskiego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W przypadku zarzutu naruszeniu prawa procesowego, autor skargi kasacyjnej powinien wskazać zarówno przepisy, które zostały naruszone przez Sąd I instancji, jak i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zauważyć należy, że skarga kasacyjna może bowiem być skuteczna w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego, o ile Sąd I instancji dopuścił się ich naruszenia w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione w rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej jedynie częściowo odpowiadają wyżej przedstawionym wymogom. Niemniej jednak, kierując się wskazaniami uchwały NSA z 26 października 2009r. (sygn. akt I OPS 10/09), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty w zakresie, w którym możliwe było ich dookreślenie na podstawie argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej złożonej w tej sprawie należy zauważyć, że problem prawny objęty tymi zarzutami był już przedmiotem rozważań w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2023r., sygn.akt I GSK 734/19 - Wyrok NSA dostępny w internecie. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze motywy uzasadnienia wskazanego orzeczenia, gdyż są one trafne również w okolicznościach tej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012r.,sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Zauważyć zatem należy, że w zarzutach kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała na naruszenie przepisów wynikowych, a takimi są art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), i art. 135 p.p.s.a. Przepisy te dla swej skuteczności muszą być powiązane w innymi przepisami, które zostały naruszone, a w wyniku ich naruszenia doszło do uchybienia przepisom wynikowym.

Przypomnieć należy, że M. P., S. P. wspólnicy w P. s.c. M. P. S. P. uzyskali dofinansowanie na trzy projekty związane z należącym do niego H. T. w M., w tym dotyczącego uruchomienia nowych usług rekreacyjnych (projekt nr (...) pn. "Rozwój przedsiębiorstwa poprzez uruchomienie nowych usług służących poprawie kondycji fizycznej, samopoczucia i wyglądu"), który jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.

Uzasadniając potrzebę realizacji przedmiotowego projektu wnioskodawcy podali m.in., że jego celem było wprowadzenie na rynek czterech nowych usług zapewniających wzrost konkurencyjności hotelu na rynku regionalnym, tj. w zakresie fitness, siłowni, bowlingu i squash jako jednych z form aktywnej turystyki. Wskazano, że dla potrzeb hotelowych, klientów gastronomii, turystów, niezbędne jest uruchomienie działalności rozrywkowo - wypoczynkowej jak również nowych usług związanych z poprawą kondycji fizycznej, samopoczucia i wyglądu. Zapewniając o trwałości projektu wnioskodawcy m.in. oświadczyli, że firma nie zmieni swojej formy organizacyjno- prawnej.

W dniu 10 czerwca 2010r. pomiędzy Śląskim Centrum Przedsiębiorczości w Chorzowie, pełniącym rolę Instytucji Pośredniczącej Drugiego Stopnia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013, a beneficjentem została zawarta umowa o dofinansowanie wraz późniejszymi aneksami, mocą której beneficjent uzyskał dofinansowanie w łącznej kwocie 624.768,00 zł, które zostało wypłacone w kilku transzach.

Podczas kontroli sprawozdania z trwałości projektu o nr RPSL.03.01.01-00-245/12, który także był realizowane przez beneficjenta, ŚCP doszło do przekonania, że naruszył on zasadę trwałości projektu. Na podstawie dostarczonych wyjaśnień oraz dokumentacji powzięto informację, że beneficjent w okresie trwałości, tj. od 1 marca 2015r. do 10 sierpnia 2015r. nie wykonywał działalności polegającej na oferowaniu usług hotelowych i związanych z tym usług służących poprawie kondycji fizycznej, samopoczuciu i wyglądu, tj. fitness i siłowni oraz usług relaksacyjno-rozrywkowych. Nieruchomość została wydzierżawiona innemu podmiotowi, tj. spółce (...)P. Sp. z o.o., należącej do córek wspólników beneficjenta.

Jako uzasadnienie zawarcia umowy dzierżawy beneficjent wskazał, że najistotniejszą okolicznością była choroba wspólników spółki P., tj. M. P. oraz S. P., przypadająca na czas realizacji projektu.

Natomiast z treści umowy dzierżawy wynika, że beneficjent jako wydzierżawiający, oddał dzierżawcy do używania i pobierania pożytków, nieruchomość położoną w M. przy ul. (...), oraz znajdujący się na tej nieruchomości budynek hotelowy sześciokondygnacyjny wraz z zapleczem sanitarno-magazynowym oraz obiektem gastronomiczno- sportowym z zapleczami, obejściem i parkingami oraz wyposażeniem na trwałe zabudowanym. Celem zawarcia umowy dzierżawy było prowadzenie przez dzierżawcę na nieruchomości stanowiącej przedmiot umowy, działalności gospodarczej w postaci świadczenia usług hotelarskich i gastronomicznych. Dzierżawca obowiązany był do zapłaty na rzecz wydzierżawiającego czynszu miesięcznego.

Tym samym za trafne uznać należy stanowisko WSA, który podzielając opinię organu zasadnie uznał, że rzeczowa realizacja projektu nie przyczyniła się w okresie trwałości projektu do zaoferowania przez beneficjenta lepszych, bardziej nowoczesnych usług rekreacyjnych i wypoczynkowych, nie zwiększył się również zakres działalności firmy zgodnie z założeniami projektu. Tym samym beneficjent naruszył § 4 ust. 3 oraz §3 ust. 3 umowy o dofinansowanie. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzono, że nie zrealizował on prawidłowo projektu, tzn. nie utrzymał celu projektu założonego we wniosku o dofinansowanie, który stanowi integralną część umowy. Na wydzierżawienie nieruchomości beneficjent nie uzyskał też zgody ŚCP, ani nawet nie wystąpił o jej uzyskanie. Nigdy wcześniej nie przedstawiał umowy dzierżawy oraz faktur za dzierżawę i aż do chwili złożenia sprawozdania z trwałości projektu nr RPSL.03.01.01-00-245/12, tj. 12 września 2016r., nie poinformował organu o dokonanych czynnościach istotnych z punktu widzenia należytej realizacji projektu i obowiązków umownych, poprzez co nie dopełnił obowiązków wynikających z §11 ust. 3 umowy o dofinansowanie. Nabyte w ramach projektu aktywa trwałe po 1 marca 2015r. nie były używane wyłącznie przez beneficjenta zgodnie z celem określonym we wniosku o dofinansowanie, naruszając § 8 ust. 3 pkt 1 umowy o dofinansowanie.

Beneficjent oddając infrastrukturę, na którą otrzymał pomoc publiczną w dzierżawę 1 marca 2015r. innemu przedsiębiorcy tym samym nie dochował warunków umowy, tj.:

- nie osiągnął celu (rozbudowy zakresu prowadzonej działalności turystycznej, rozwoju działalności poprzez wzrost konkurencyjności i rozszerzenie zakresu usług o usługi fitness, siłowni, bowlingu i squash),

- nie zapewnił trwałości realizacji projektu (nie świadczy usług turystycznych i nie uzyskuje przychodów związanych z działalnością turystyczną),

- nie utrzymał nowej inwestycji przez okres trzech lat tj. od 11 sierpnia 2012r. do 10 sierpnia 2015r. (infrastruktura została przekazana 1 marca 2015r. innemu przedsiębiorcy do użytkowania i pobierania pożytków). Tym samym z bezspornych okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie doszło do zasadniczej modyfikacji projektu przez stronę skarżącą w rozumieniu art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1083/2006, tj. modyfikacji wynikającej ze zmiany dysponenta elementów infrastruktury zakupionej z dofinansowania oraz zaprzestania działalności wskazywanej we wniosku o dofinansowanie przez podmiot, który dofinansowanie uzyskał.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej okoliczności te ustalone zostały właściwie i w wystarczającym zakresie. W zakwestionowanej decyzji organ bardzo szczegółowo wskazał przy tym wszystkie podstawy prawne przeprowadzonej oceny, dokonując niewadliwej interpretacji zastosowanych regulacji i wyciągając z ustalonego stanu faktycznego prawidłowe wnioski, wyprowadzone z poszanowaniem zasady swobodnej oceny dowodów.

W ocenie NSA Sąd I instancji trafnie ocenił, że materiał dowodowy w tej sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący, a ocena dowodów nie narusza reguł wymienionych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie było powodów do szerszej analizy powodów zawarcia przez skarżących umowy dzierżawy, dlatego że już sam fakt jej zawarcia i korzystanie z udzielonego dofinansowania przez inny podmiot uprawniał do wydania zaskarżonej decyzji. Oznaczał bowiem dokonanie przez skarżących modyfikacji podmiotowej realizowanego projektu. To skarżący zawarli umowę o dofinansowanie i to oni obowiązani byli do realizacji tego kontraktu. Zawarta umowa nie stanowiła zwykłego stosunku cywilnoprawnego, ale opiewała na wydatkowanie środków publicznych i podlegała tym samym reżimowi prawnemu przepisów należących do prawa publicznego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że wszelkie jego zmiany są dopuszczalne pod warunkiem, że znajdują oparcie w przepisach prawa. Niewystarczające jest w takim układzie powołanie się na zasadę swobody umów, bo ta w relacjach prawa publicznego może funkcjonować tylko częściowo.

Wskazać też należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez wojewódzki sąd administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez Sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów.

Skutecznie podważyć prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie mógł też stanowić podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że Sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (wyrok NSA z 27 lipca 2004r., sygn. akt OSK 628/04). Przyjmuje się, że zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny, gdy Sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 21 stycznia 2014r., sygn. akt II GSK 1560/12). Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji ocenił w całości sprawę i potwierdził stanowisko organów rozstrzygających.

Wskazać przy tym należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by strona zarzucała Sądowi I instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy. W istocie z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez WSA, co jednak nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej kontroli albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność działania organów obu instancji z prawem. Sąd administracyjny, oceniając sprawę w jej granicach w oparciu o akta administracyjne, nie kontroluje postępowania administracyjnego w sposób analogiczny, jak czynią to organy administracyjne w toku kontroli instancyjnej, lecz bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, tj. jego zgodność z prawem. Nie może w tym zakresie sam dokonywać merytorycznej oceny sprawy co do jej całości i istoty, lecz kontroluje, czy oceny w takim zakresie prawidłowo dokonały organy administracji publicznej.

Zauważyć też wypada, że art. 3 p.p.s.a. składa się z paragrafów, i punktów i jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej Sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez Sądy administracyjne. Art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jego jednostek nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku Sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym Sądem (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018r., I OSK 188/17 i cytowane tam orzecznictwo; CBOSA). Jak trafnie wskazano w przywołanym wyroku, naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej oraz jej uzasadnieniu.

W konsekwencji niepodważenia zarzutami procesowymi ustaleń i ocen NSA jest związany ustaleniami i ocenami organów zaakceptowanymi przez Sąd I instancji.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że skarżąca nie sformułowała zarzutu błędnej wykładni, lecz wadliwego zastosowania zarówno art. 207 ust 1 ustawy o finansach publicznych jak i art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 1083/2006. Z tego powodu nie ma potrzeby rozważania tego, czy zasadnie Sąd I instancji zaliczył, tak jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji, zawarcie umowy dzierżawy do okoliczności wyczerpujących przesłankę niedopuszczalnej modyfikacji inwestycji.

W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia przez WSA prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz. 265 ze zm.).