Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 450/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2 , art. 64a, art. 64b § 3, art. 33
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138 § 2 , art. 136
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 5a, ust. 6, ust. 7, art. 52 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu w dniu 31 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 18 lipca 2024 r. znak: SKO.PZ-71/3166/208/2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 18.07.2024 r. znak: SKO.PZ-71/3166/208/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej A oraz odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej B od decyzji nr 73/2024 Prezydenta Miasta Kielce z 12.04.2024 r. znak: UA-III.6730.1.251.2023.NMP, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 500m2), z garażem podziemnym, drogą pożarową długości od 100,00m do 130,00m, murami oporowymi (2 szt.) oraz stanowiskami postojowymi na działkach nr ewid. [...] w granicach oznaczonych na zał. graf, literami ABCDEFGHIJKLŁMNOPRSTUWXYZŹŻ-A, pomiędzy ul. C i ul. A w [...],

- uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

SKO, uzasadniając wydanie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ww. rozstrzygnięcia, przytoczyło art. 61 ust. 1 i 5a ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 977 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", i stwierdziło że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wszystkie okoliczności sprawy, z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem Kolegium wskazane poniżej naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a także wynikłe z tych naruszeń braki w ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie, spowodowały konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. W niniejszym postępowaniu brak było możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. z uwagi na treść art. 15 k.p.a. oraz istotny zakres sprawy, konieczny do wyjaśnienia i mający wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem Kolegium przedstawiony w części graficznej wniosku sposób zagospodarowania terenu sporządzony został zbyt ogólnikowo i nie spełnia wymogów ustawowych, w koniecznym zakresie. Część graficzna wniosku faktycznie nie zawiera pełnego zakresu sposobu zagospodarowania terenu inwestycji oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wszystkich gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz określenia wszystkich charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, w tym także wymiarów zewnętrznych garażu podziemnego i obu wymiarów budynku mieszkalnego, przedstawionych w formie opisowej i graficznej (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c u.p.z.p.).

Poza tym inwestor wskazał we wniosku elewację frontową od ulicy C, ale z doprecyzowanego w dniu 22.02.2024r. wniosku o ustalenie warunków zabudowy – jego części graficznej – wynika, że teren inwestycji, na którym planuje się wnioskowany budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami i garażem, nie przylega bezpośrednio do ulicy C, ale oddzielony jest od tej ulicy działkami nr [...] - a główne wejście do planowanego budynku i wjazd do garażu podziemnego zaplanowane są od strony wschodniej (aktualnie - elewacja boczna), do których prowadzić będzie droga dojazdowa wydzielona i zlokalizowana na części działki nr [...], następnie na działkach nr [...]. Zatem w indywidualnych warunkach niniejszej sprawy ustalenie elewacji frontowej budynku wymaga pogłębionej analizy a następnie uzasadnienia zajętego stanowiska.

Zdaniem SKO ma rację strona odwołująca kwestionując określony we wniosku obszar, na który będzie oddziaływała planowana inwestycja, z uwagi na wskazaną we wniosku lokalizację dwóch ścian garażu podziemnego w pobliżu granicy oraz murów oporowych wchodzącego w skład przedsięwzięcia - w samej granicy terenu inwestycji. W ocenie Kolegium, w takiej sytuacji obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia będzie niewątpliwie wykraczał poza granice terenu planowanej inwestycji. Tymczasem inwestor w uzupełnionym wniosku wskazał, że oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach terenu tego przedsięwzięcia. Zatem, w ocenie Kolegium, także ta kwestia, jako niewyjaśniona w wystarczającym zakresie, wymaga szczegółowego zbadania i oceny w ponownym postępowaniu. Organ I instancji winien zauważyć te okoliczności i wezwać inwestora do szczegółowego wyjaśnienia i uzupełnienia wniosku. Dopiero uzupełniony i kompletny wniosek może być przedmiotem wszczęcia i postępowania organu.

SKO podkreśliło, że jak wynika ze sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy, szerokość frontu terenu inwestycji wynosi około 28,50 m, przy czym za front terenu uznano jego część, oznaczoną literami A-B, która przylega do drogi publicznej, z której odbywać się będzie wjazd i wejście na teren inwestycji, tj. ul. C. Wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany w kierunku południowym, wschodnim i zachodnim, w odległości 85,50 m od tych stron, tj. w minimalnej odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji, obejmowałby jedynie część nieruchomości bez istniejących na niej budynków lub części tych budynków. Zatem organ w tych kierunkach objął analizą działki po granicach ich własności. W ocenie SKO, zarówno autor analizy, jak i organ I instancji nie dokonali pogłębionej analizy wszystkich okoliczności i nie uzasadnili wystarczająco szczegółowo zajętego stanowiska. Nie odniesiono się w żaden sposób do występujących w niniejszej sprawie specyficznych kształtów granic terenu inwestycji. Front działki stanowi, według ustaleń organu, część działki nr [...] o długości około 28,50 m, który będzie służył, zgodnie z wnioskiem inwestora, wyłącznie za parking i drogę przeciwpożarową i dojazdową do kolejnych działek nr [...], na których ma zostać zrealizowany planowany budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami i garażem podziemnym, o wskazanej przez inwestora szerokości elewacji frontowej budynku równej 31,50 m – a więc większej niż przyjęta przez organ szerokość frontu działki równej ok. 28,50 m. W skład terenu inwestycji wchodzą dodatkowo działki nr [...]. Teren inwestycji stanowi asymetryczny wielobok o nieregularnych długościach boków. Zdaniem Kolegium, w tak specyficznych okolicznościach sprawy organ I instancji winien rozważyć potrzebę stosownego rozszerzenia granic obszaru analizowanego, a następnie wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko. Ponadto, organ I instancji przyjął szerokość frontu "około", a zatem w sposób niejednoznaczny i niekonkretny – co mogło mieć wpływ na prawidłowość ustalenia wielkości granic obszaru analizowanego.

SKO, przechodząc do analizy wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ustaliło że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne wielorodzinne, mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową, usługowe, usługowe z częścią mieszkalną oraz towarzyszącymi budynkami gospodarczo-garażowymi. W rezultacie kontynuacja funkcji dla wnioskowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, z garażem podziemnym nie budzi wątpliwości i jest bezsporna.

Jeśli chodzi o spełnienie wymogów przytoczonego przez organ odwoławczy § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", to – jak wynika z analizy – działki objęte wnioskiem położone są pomiędzy drogami ul. C (front) i ul. A. SKO, analizując zabudowę wzdłuż ul. C zauważyło, że działki objęte inwestycją od strony południowej sąsiadują z działką nr ewid. [...], która nie jest zabudowana. Kolejne działki w tym kierunku również nie są zabudowane. Najbliższa zabudowa od tej strony zlokalizowana jest w znacznej odległości, tj. na działce nr ewid. [...]. Od strony północnej, na działkach nr ewid. [...], graniczących z terenem inwestycji, zlokalizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny usytuowany w odległości około 7,50 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. C. Pozostałe budynki objęte analizą zlokalizowane przy ul. C położone są w odległości od 2,00 m do 9,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy. W analizie podano, że linia istniejącej zabudowy wzdłuż tej ulicy przebiega tworząc uskok. Tymczasem, zdaniem Kolegium, ustalenia analizy nie wskazują na występowanie uskoku. Ponadto, autor analizy pominął istotną kwestię, a mianowicie, że część działki nr [...] objęta wnioskiem inwestorskim nie jest przeznaczona pod mieszkalną zabudowę kubaturową, ale wyłącznie pod parking, drogę przeciwpożarową i dojazdową. Następnie w analizie podano, że na terenie inwestycji od strony ul. A linię zabudowy wyznacza budynek usługowy usytuowany w odległości około 25,00 m od zewnętrznej krawędzi tej ulicy, natomiast od strony ul. C istniejąca zabudowa usługowa na terenie inwestycji usytuowana jest w głębi terenu inwestycji (za istniejącą zabudową tj. budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym). Istniejące budynki usługowe zgodnie z wnioskiem przeznaczone są do rozbiórki.

W tej sytuacji w ocenie SKO ustalenie linii zabudowy od ul. A jest zbędne z uwagi na to, że inwestor jako front terenu inwestycji wskazał ul. C, a linię zabudowy wyznacza się jedną od frontu terenu inwestycji. Ponadto, teren inwestycji na wysokości działek nr [...] oddziela od krawędzi ul. A działka nr [...] niewchodząca w skład terenu inwestycji. Brak jest zatem podstaw prawnych do ustalenia linii zabudowy od strony ul. A. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że brak jest podstaw do ustalonego w badanej decyzji warunku o dopuszczeniu od strony ul. A wysunięcia przed wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy schodów, daszków, wykuszy, gzymsów, balkonów do 1,70 m.

Jeśli chodzi zaś o ustalone parametry intensywności zabudowy i nadziemnej intensywności zabudowy to, zdaniem SKO, znajdują one oparcie w zastanym ładzie przestrzennym i nie są sporne. Podobnie stwierdzono w odniesieniu do wyznaczonego udziału powierzchni zabudowy.

Z kolei ustosunkowując się do parametru szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), to – jak podniesiono – z ustaleń analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości elewacji frontowej od 5,00 m do 208,00 m, średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 30,20 m, a na działce objętej wnioskiem istniejące budynki usługowe posiadają szerokość elewacji frontowej odpowiednio około: 18,50 m i 20,00 m (przeznaczone zgodnie z wnioskiem do rozbiórki). Zdaniem SKO w pierwszej kolejności należy w sprawie ustalić elewację frontową planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego – z uwagi na specyficzne wewnętrzne połączenie drogowe z ul. C. Teren przewidziany pod budynek nie przylega bowiem bezpośrednio do ulicy, ale znajduje się w głębi zabudowanego pasa zabudowy, co zdaniem organu II instancji, ma istotne znaczenie w sprawie. Ponadto, działki nr [...] posiadają nieregularne wymiary, a działki nr [...] w najwęższym wymiarze mają 27 m – co powoduje, że dolny wymiar ustalonego w badanej decyzji przedziału szerokości elewacji frontowej nie będzie wykonalny przy konieczności zachowania reżimu przepisów wykonawczych Prawa budowlanego w zakresie odległości budynku od granicy sąsiednich działek. Organ I instancji, określając szerokość elewacji frontowej winien mieć na uwadze szerokość działki inwestora oraz fakt możliwości jej zabudowy. Organ ten nie dokonał wnikliwej analizy uzupełnionego wniosku inwestorskiego i nie zauważył ww. okoliczności, a są one istotne, ponieważ nie można ustalać warunków zabudowy niemożliwych do realizacji.

SKO, przechodząc do oceny wysokości zabudowy, odwołało się do definicji tego pojęcia zawartej w art. 2 pkt 30 lit. b u.p.z.p. i ponownie wskazało, że działki objęte wnioskiem położone są pomiędzy drogami publicznymi ul. C i ul. A (drogi kategorii gminnej). Wysokość zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 3,50 m do 55,00 m. Średnia wysokość w obszarze analizowanym wynosi 14,70 m. W analizie podano, że znajdujące się w granicach obszaru analizowanego budynki zgrupowane są w spójnych urbanistycznie i architektonicznie zespołach. Można je podzielić na następujące zgrupowania:

- zabudowa zlokalizowana bezpośrednio po zachodniej stronie ul. C; są to przede wszystkim budynki usługowe oraz budynki wielorodzinne z częścią usługową o wysokości zabudowy od około 6,70 m do 15,00 m pomiędzy tą zabudową, a [...] zlokalizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości zabudowy od około 15,20 m do 16,00 m;

- zabudowa pomiędzy ul. C i ul. A; zgrupowane są tam najwyższe budynki w obszarze analizowanym: budynek usługowy o wysokości ok. 55,00 m oraz budynki wielorodzinne o wysokości ok. 28,60 m i 33,00 m;

- zabudowa zlokalizowana po wschodniej stronie ul. A.

W ocenie SKO organ I instancji nie dokonał wystarczająco pogłębionej analizy ww. parametrów i chcąc załatwić pozytywnie wniosek inwestora pominął uwzględnienie charakterystyki zastanego na tym terenie ładu przestrzennego. Otóż, jak to wyżej wskazano, w obszarze analizowanym znajdują się zespoły zabudowy o podobnych parametrach. Mając na uwadze planowaną funkcję wnioskowanego przedsięwzięcia, a mianowicie funkcję wielorodzinną z usługami, należało odnieść się do istniejącego zespołu budynków wielorodzinnych o wysokości około 28,60 m i 33,00 m. Nowy budynek będzie stanowił kontynuację tej funkcji, zatem i parametry winien mieć zbliżone do zastanej zabudowy na tym obszarze tak, aby spełniona była zasada kontynuacji funkcji i parametrów. Zdaniem SKO, występująca w obszarze analizowanym zabudowa usługowa o wysokości 55 m – a zatem o innej niż wnioskowana funkcji – stanowi swojego rodzaju dominantę przestrzenną i budynek o funkcji mieszkalnej i wysokości 42 m w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej o wysokości około 28,60 m i 33,00 m nie będzie wpisywał się w istniejący ład przestrzenny, ale spowoduje jego trwałe zaburzenie.

W odniesieniu do parametrów murów oporowych (długość - do 48,00 m, wysokość - do 4,00 m) SKO zauważyło, że w analizie nie wskazano, czy w obszarze analizowanym znajdują się jakiekolwiek mury oporowe i o jakich parametrach, a zatem nie odniesiono się do istniejących murów oporowych w obszarze analizowanym oraz nie podano na jakiej podstawie ustalono te parametry.

Jeśli chodzi o wyznaczenie geometrii dachu to organ odwoławczy stwierdził, że ustalony dach płaski nie naruszy zastanego ładu przestrzennego w tym rejonie miasta. Z kolei wyznaczenie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej (0,25) zostało ustalone na poziomie funkcjonalnie związanym z innymi parametrami zagospodarowania terenu w sposób nienaruszający prawa. Brak również podstaw do zanegowania ustalonej minimalnej liczby miejsc do parkowania. W odniesieniu do drogi pożarowej – jako obiektu liniowego – brak jest podstaw dla ustalenia warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Końcowo, odnosząc się do warunków art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p., SKO zauważyło że wnioskowany do zabudowy teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. C (droga publiczna kategorii gminnej) bezpośrednim zjazdem oraz ul. A (droga publiczna kategorii gminnej) bezpośrednim zjazdem oraz poprzez działki nr ewid. [...], (służebność gruntowa, zgodnie z zapisami w księdze wieczystej [...]). Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zgodnie z zapewnieniami, o których mowa w punkcie 6 decyzji. Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jak stwierdzono w pkt 4 decyzji.

W odniesieniu do ponownie prowadzonego postępowania SKO wskazało na konieczność pozyskania przez organ od inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy – uzupełnionego w sposób prawidłowy, spójny wewnętrznie w zakresie podania nazwy i charakterystyki oraz zakresu oddziaływania przedsięwzięcia oraz sporządzenie ponownej, wolnej od wykazanych wyżej wad, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Następnie, stosownie do jej wyników, należy wydać właściwe rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego w sprawie uzupełnionego wniosku, poparte szczegółowym i wnikliwym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, zgodnie z prawem.

W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. T. zarzucił wydanie ww. decyzji kasacyjnej SKO z naruszeniem przepisów k.p.a., bez prawidłowego zastosowania obowiązującego prawa oraz bez uwzględnienia oceny sytuacji pod kątem faktycznych uwarunkowań urbanistycznych. Autor sprzeciwu zakwestionował stanowisko organu odwoławczego co do tego, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy, w tym sporządzona analiza, nie dają możliwości wydania merytorycznej decyzji w niniejszej sprawie. Zgodnie z przytoczonym orzecznictwem art. 138 § 2 k.p.a. ma wyjątkowy charakter i nie może być stosowany dowolnie. Skarżący, przechodząc do poszczególnych twierdzeń decyzji SKO, w pierwszym rzędzie wskazał na jej oparcie na nieobowiązującym stanie prawnym, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia art. 138 § 2a k.p.a.

Organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie, cytuje przepisy które przestały obowiązywać 24.09.2023 r. – podczas gdy wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony 23.10.2023 r. – i na tej podstawie wysuwa wnioski o niezgodności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z przepisami prawa i nakazuje przeprowadzić "...ponowną, wolną od wykazanych wyżej wad, analizę funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ustawy". Tym samym, organ II instancji nakazuje organowi I instancji przeprowadzić postępowanie w oparciu o nieobowiązujący stan prawny.

W zaskarżonej decyzji wskazano bowiem, że "materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2023r., poz. 977 z późn. zm.)". W ostatnim akapicie na stronie 5, organ II instancji powołał się na art. 61 ust. 1 ww. ustawy, dalej także na art. 67 ust. 7 u.p.z.p. – który de facto stanowi o tym, co powinno zawierać rozporządzenie, o którym mowa w ust. 6 tego artykułu, a w kolejnym akapicie na str. 6 organ przywołał art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W dalszej części organ II instancji przechodzi do analizy decyzji organu I instancji przez pryzmat przywołanych przepisów, kładąc szczególny nacisk na funkcję planowanej inwestycji. Wskazane wyżej przepisy art. 61 ust. 1 i 61 ust. 5a u.p.z.p. zostały przytoczone w wersji obowiązującej do dnia 23 września 2023 r. Takie działanie organu II instancji skarżący uznał za niezgodne z prawem. Otóż ustawą z lipca 2023r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) dokonano zmiany art. 61 u.p.z.p., która to weszła w życie 24.09.2023r. I tak, w zakresie ust. 1 powołanego artykułu, SKO pominęło fakt, że z dotychczasowej treści art. 61 ust. 1 pkt 1) usunięto słowo "funkcji", a w pkt 1) dodano pkt 1a) oraz zmieniono treść pkt 6 lit. b). Oczywiście z punktu widzenia niniejszej sprawy najistotniejsze jest wyeliminowanie z treści art. 61 ust. 1 pkt 1) słowa "funkcji". Co interesujące, SKO – powołując się na treść art. 61 ust. 7 u.p.z.p. – odniosło się już do wersji tego przepisu uwzględniającej zmiany wprowadzone ww. ustawa zmieniającą. Zmianie również uległ art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W przepisie tym dokonano zmian zarówno co do wyznaczenia obszaru analizowanego, zdefiniowania frontu terenu, a przede wszystkim wyeliminowano z zakresu analizy funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przenosząc powyższe na część zaskarżonej decyzji dotyczącą wyznaczenia wysokości zabudowy skarżący wskazał, że organ II instancji bezzasadnie wyłączył z analizy budynek przy ul. A o wysokości 55 m - z uwagi na inna funkcję (usługową) niż budynek objęty planowaną inwestycją. Skoro wprowadzoną w 24.09.2023 r. zmianą u.p.z.p. wyeliminowano z art. 61 (jako przesłankę dopuszczalności wydania warunków zabudowy i element analizy) funkcję nowej zabudowy w stosunku do stanu zastanego, nieuprawnionym jest ograniczanie przez SKO analizy wyłącznie do budynków o tej samej funkcji, tj. funkcji mieszkaniowej. Również ww. rozporządzenie w § 7 nie odwołuje się w żaden sposób do funkcji zabudowy, do której z uporem odwołuje się organ II instancji. Skarżący, powołując się na wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r. o sygn. akt II OSK 1297/18, zakwestionował również stanowisko SKO dotyczące rzekomych braków wniosku w zakresie wymagań ustawowych, sprowadzających się do stwierdzenia, że przedstawiony w części graficznej wniosku sposób zagospodarowania terenu sporządzony został ogólnikowo i nie spełnia wymogów ustawowych w koniecznym zakresie. Umiejscowienie planowanej inwestycji nie oznacza bowiem, że obowiązkiem inwestora jest wskazanie dokładnego usytuowania budynku na działce, wskazywania odległości budynku od planowanych dróg, czy wskazanie własnych ujęć wody oraz zbiorników bezodpływowych wraz z ich lokalizacją i odległościami od budynków oraz od siebie nawzajem. Nie można bowiem przepisów art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, b, c u.p.z.p., wymieniających w sposób wyczerpujący zakres charakterystyki inwestycji, rozumieć tak, że zobowiązują one organ do nadania tej charakterystyce formy projektu urbanistycznego, o ile wymagania takiego nie określają przepisy odrębne. Złożony wniosek zawiera wszystkie wymagane prawem elementy.

Niezrozumiałe są również, zdaniem skarżącego, wywody organu II instancji na temat ustalenia elewacji frontowej budynku. Okoliczność, że budynek elewacją frontową nie będzie usytuowany na działce bezpośrednio przylegającej do ul. C nie zmienia faktu, że frontem terenu inwestycji jest właśnie strona działki przylegająca do ul. C. W tym zakresie powołano się na art. 61 ust. 5a zd. 2 u.p.z.p., akcentując że we wniosku wskazano, że główny zjazd na działkę będzie odbywał się z ul. C. Żaden przepis prawa nie nakazuje realizowania wejścia do budynku mieszkalnego ani wjazdu do garażu podziemnego od frontu budynku, zatem zlokalizowanie wejścia i wjazdu nie od frontu budynku nie ma wpływ na ustalenie elewacji frontowej. SKO nakazuje organowi I instancji prowadzić pogłębiona analizę - nie wskazując nawet, na czym miałaby ona polegać – a sam pobieżnie tylko dotyka tematu, nie wskazując w zasadzie sprzeczności, z jakimi przepisami stoi taki sposób ustalenia elewacji frontowej. Z jednej strony ustalenie elewacji frontowej od strony ul. C jest kwestionowane przez organ II instancji, a z drugiej strony organ ten stwierdza, że "W ocenie Kolegium, ustalenie linii zabudowy od ul. A jest zbędne z uwagi na to, że inwestor jako front terenu inwestycji wskazał ul. C, a linię zabudowy wyznacza się jedną od frontu terenu inwestycji".

Podobnie niezrozumiałe jest, zdaniem skarżącego, stwierdzenie, że "W ocenie Kolegium, w takiej sytuacji obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia będzie niewątpliwie wykraczał poza granice terenu inwestycji." Organ II instancji, poza zakwestionowaniem wskazania przez inwestora, że oddziaływanie planowanej inwestycji zamknie się w granicach terenu tego przedsięwzięcia, nie wskazuje na czym będzie polegało rzekome oddziaływanie planowanej inwestycji poza jej obszar. Jak sam wskazał organ II instancji, lokalizacja garażu i murów oporowych nastąpi "w pobliżu granicy", a nie w granicy. Nie sposób odnieść wrażenia, że organ II instancji stwierdzeniem tym dążył jedynie do uwzględnienia stanowiska odwołującej się strony.

Za całkowicie bezzasadne skarżący uznał utożsamianie przez organ II instancji szerokości elewacji frontowej z frontem działki. Zdaniem SKO elewacja frontowa nie może być szersza od frontu działki – co jest zupełnie nieuprawnione i nieuzasadnione. Nie zawsze bowiem teren inwestycji jest idealnym wielokątem, na co wskazują chociażby realia niniejszej sprawy. Nietrudno sobie bowiem wyobrazić działkę, która przylega do drogi na szerokości np. 20 metrów, mając przy tym nieregularny kształt (np. trapezu), zwiększający jej szerokość po przeciwnej stronie do np. 60,00 m. Na takiej działce będzie możliwe usytuowanie budynku (o ile będzie to wynikało z przeprowadzonej analizy), którego elewacja frontowa znacznie przekroczy szerokość frontu działki. SKO nakazuje organowi I instancji "...rozważyć potrzebę stosownego rozszerzenia granic obszaru analizowanego, a następnie wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko". W tym miejscu rodzi się pytanie o podstawę prawną rozszerzenia granic obszaru analizowanego. Czy organ I instancji ma sobie dowolnie rozszerzyć ten obszar, czy też winien trzymać się ram wyznaczonych przez przepisy prawa? W tym kontekście jako kuriozalny jawi się zdaniem skarżącego zarzut SKO, czyniony organowi I instancji w kontekście użytego pojęcia "około" przy określeniu szerokości frontu działki. Organ II instancji stwierdza, że to pojęcie jest niejednoznaczne i niekonkretne, nakazując organowi I instancji "stosowne rozszerzenie granic obszaru analizowanego". Rodzi się pytanie, czy użyte przez organ II instancji określenie "stosowne" jest jednoznaczne i konkretne, podobnie jak nakazy pogłębionej analizy.

Ponadto skarżący zauważył, że SKO wyraziło zapatrywanie, że "Jednocześnie należy podkreślić, że brak jest podstaw do ustalonego w badanej decyzji warunku dopuszczalności od strony ul. A wysunięcia przed wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy schodów, daszków, wykuszy, gzymsów, balkonów do 1,70m", nie wskazując podstaw prawnych tego zapatrywania.

Odnosząc się do stanowiska organu II instancji co do murów oporowych, skarżący uznał je za co najmniej niestosowne. Mur oporowy, jak stwierdza samo Kolegium, stanowić będzie element zagospodarowania terenu konieczny z uwagi na ukształtowanie terenu, a jego parametr wynikać będzie właśnie z tego ukształtowania. Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "muru oporowego", w tej kwestii wypowiedział się NSA w wyroku z 4.03.2020 r., z którego wynika, że zakwalifikowanie konkretnego obiektu jako "konstrukcji oporowej" zależy od funkcji jaką pełni, a nie od nazwy jaką mu przypisano. Skoro "konstrukcja oporowa" ma pełnić funkcję zabezpieczającą teren przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, nie jest przesądzone, że musi stanowić ona odrębną budowlę. Możliwym jest w zależności od założeń projektowych, że będzie to element innego obiektu budowlanego, budowli czy urządzenia budowlanego w związku z budową którego zachodzi konieczność zabezpieczenia przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej. Jakie w tych okolicznościach ma znaczenie czy w obszarze analizowanym występują mury oporowe, czy też nie? Jeżeli w obszarze analizowanym nie występują różnice wysokości terenu, to na pewno nie ma potrzeby budowania murów oporowych. Na terenie inwestycji występuje zaś różnica wysokości terenów i koniecznym jest wykonanie muru oporowego.

Ponadto zarzucono, że organ II instancji niewłaściwie przyjął, iż dla przedmiotowego zamierzenia brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy w zakresie drogi pożarowej. Z treści sporządzonego uzasadnienia trudno odgadnąć, czym kierowało się SKO dochodząc do takich stwierdzeń, bowiem powołano się jedynie na definicję drogi wewnętrznej zawartą w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych i przyjęto że cyt. "wskazana we wniosku inwestorskim droga pożarowa jest obiektem liniowym." Skarżący wskazał, że z racji planowanego przedsięwzięcia koniecznym będzie projektowanie i wykonanie drogi pożarowej, bez której nie da się uzyskać pozwolenia na wybudowanie takiego budynku po jego wybudowaniu. Z kolei brak szczegółowych ustaleń dotyczących takiej drogi na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwi uzyskanie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, gdyż decyzja o warunkach zabudowy takiej drogi nie powinna, w ocenie organu II instancji, przewidywać. Końcowo strona zauważyła, że w konsekwencji błędnego rozumowania SKO, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy bez wskazania możliwości budowy parametrów drogi pożarowej, de facto nie będzie w stanie zrealizować swoich zamierzeń budowlanych.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 powołanej ustawy nie stosuje się. W art. 32 p.p.s.a. stanowi się, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Z kolei w art. 33 p.p.s.a. wskazuje się, kto jeszcze jest lub może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym na prawach strony. Wyłączenie stosowania art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od decyzji oznacza więc, że stronami tego postępowania są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu, gdyż uczestnikami na prawach strony w tym postępowaniu nie mogą być podmioty wymienione w art. 33 p.p.s.a. W związku z tym art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. m.in. wyrok NSA z 7.06.2018 r., sygn. II OSK 1319/18, wyrok NSA z 18.12.2020 r., sygn. I OSK 2384/20, wyrok WSA w Krakowie z 22.12.2020 r., sygn. II SA/Kr 1196/20).

Mając powyższe na uwadze należy w pierwszej kolejności podkreślić, że zakres orzekania przez Sąd w sprawie zainicjowanej wniesieniem sprzeciwu, determinowany także ograniczonym kręgiem podmiotów, które biorą udział w takim postępowaniu, nie pozwalał na badanie i weryfikację, a w szczególności wiążące wypowiadanie się co do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Kontrola Sądu nie może bowiem obejmować formułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym (w tym m.in. tych, które wniosły odwołanie – jak w niniejszym przypadku) oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

W rozpoznawanej przez Sąd sprawie istotną kwestią jest zatem rozstrzygnięcie, czy zaistniały określone w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki do uchylenia przez SKO decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 12.04.2024 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 500m2), z garażem podziemnym, drogą pożarową, murami oporowymi (2 szt.) oraz stanowiskami postojowymi, na działkach pomiędzy ul. C i ul. A, w [...]. Zdaniem Sądu przesłanki takie zaistniały, jakkolwiek odmiennie należy ocenić ich podstawy.

Przede wszystkim bowiem słusznie zwrócił uwagę wnoszący sprzeciw na zmianę stanu prawnego, jaka zaistniała w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 7.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), zwanej dalej "ustawą zmieniającą", co miało miejsce w dniu 23.09.2023 r. i spowodowało zmianę m.in. art. 61 ust. 1 pkt 1 (poprzez wyeliminowanie słowa "funkcji") i art. 61 ust. 5a u.p.z.p., który otrzymał brzmienie "W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę". Nową treść otrzymały także przepisy art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., przewidujące delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Jednocześnie, stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym.

Skarżący trafnie odnotował również, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie został złożony w dniu 23.10.2023 r., a więc po wejściu w życie ww. ustawy zmieniającej.

Tymczasem orzekające w sprawie SKO odwołało się do treści – istotnych w niniejszej sprawie – art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. – w brzmieniu sprzed 24.09.2023 r. Podobnie powołano się na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Ten ostatni fakt nie może dziwić albowiem rozporządzenie to obowiązywało do 25.07.2024 r., zaś zaskarżona decyzja została wydana w dniu 18.07.2024 r. Jednocześnie jednak, analizując poszczególne parametry, Kolegium do treści tegoż rozporządzenia odwołuje się tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje parametry zgodne z tymi, jakie wskazano w nowym brzmieniu art. 61 ust. 7 u.p.z.p., obowiązującym od dnia 24 września 2023 r. W pozostałym zakresie ustala te parametry według treści tego ostatniego przepisu w wersji ustalonej ustawą zmieniającą. Tymczasem rozporządzenie wykonawcze na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. i nawiązujące do tych "nowych" parametrów (jak np. maksymalna intensywność zabudowy, maksymalna i minimalna nadziemna intensywność zabudowy, udział powierzchni zabudowy, wysokość zabudowy) zostało wydane w dniu 15.07.2024 r. i zaczęło obowiązywać od 26.07.2024 r. Jak zaś wynika z § 12 tego rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem jego wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z art. 71 ustawy zmieniającej, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie m.in. art. 61 ust. 6 u.p.z.p. zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, i mogą być w tym czasie zmieniane w granicach określonych w art. 61 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Słuszna jest zatem uwaga wnoszącego sprzeciw, że Kolegium Odwoławcze oparło się na przepisach – zarówno ustawy jak i rozporządzenia – według wersji różnych stanów prawnych, nie analizując w ogóle tej kwestii, a w szczególności nie odnosząc się do przytoczonych wyżej przepisów przejściowych oraz stanu faktycznego sprawy w tym kontekście. Istotne w tej sprawie – zainicjowanej przecież sprzeciwem od decyzji kasacyjnej – jest jednak to, że Kolegium powieliło w tym zakresie (dotyczącym zastosowanych przepisów) schemat działania organu I instancji. Analogiczne uwagi dotyczą więc w równym stopniu rozstrzygnięcia tego ostatniego organu, w którego decyzji również odwołano się do brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu sprzed 24.09.2023 r., do rozporządzenia (jakkolwiek również tylko w ograniczonym zakresie) z dnia 26.08.2003 r., a jednocześnie do przepisów art. 61 ust. 7 w nowym brzmieniu. Nie przesądzając tego (z uwagi na wskazany wyżej charakter sprawy polegającej na rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej), które przepisy prawa materialnego znajdą w niniejszym przypadku zastosowanie, nie podlega kwestii że istnieje wątpliwość w tym zakresie, czego dowodzi powyższy sposób procedowania organów, które zastosowały niejednolity stan prawny, popadając niekiedy w sprzeczność w tym zakresie, a zatem zagadnienie to z całą pewnością wymaga wyjaśnienia. Jednocześnie będzie ono determinować całość rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy, zaś braki w tym zakresie wynikające już z decyzji organu I instancji czyniły same w sobie zasadną w tym przypadku decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero prawidłowe wyjaśnienie podstaw materialnoprawnych decyzji oraz zastosowanego stanu prawnego pozwoli na dokonywanie ustaleń niezbędnych w świetle art. 61 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia w zakresie samej dopuszczalności oraz poszczególnych parametrów inwestycji. Przedwczesnym tym samym było odnoszenie się przez Sąd do większości zagadnień poruszonych przez SKO, mających uzasadniać w jego mniemaniu wydanie decyzji kasatoryjnej w świetle przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia.

Niezależnie od powyższej kwestii (i dokonanej przez ustawodawcę zmiany przepisów u.p.z.p.) należy zauważyć, że w orzecznictwie administracyjnym wyrażany jest pogląd, że mur oporowy jako konstrukcja oporowa jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego i ustalenie dlań warunków zabudowy powinno nastąpić z poszanowaniem przesłanek określonych przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p., po uprzednim przeprowadzeniu analizy urbanistycznej zgodnie z wymogami przepisów właściwego rozporządzenia (por. wyrok WSA w Łodzi z 26.08.2016 r., sygn. II SA/Łd 372/16, wyrok WSA w Poznaniu z 26.08.2022 r., sygn. II SA/Po 343/22). Sprawy, których dotyczyły ww. wyroki, odnosiły się do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie wyłącznie murów oporowych. W świetle tego stanowiska za słuszne należy uznać zapatrywanie SKO co do tego, że w rozpatrywanej sprawie należało dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie w aspekcie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i odpowiednich przepisów rozporządzenia.

Trzeba tu mieć na uwadze również przyjęte przez organ parametry murów oporowych, tj. 2 sztuki do 48 metrów długości i 4 m wysokości. Co istotne, decyzja organu I instancji jest w tym zakresie rozbieżna w stosunku do wniosku inwestora, gdzie jeden mur oporowy miał mieć długość do 48 metrów, a drugi do 31 metrów. Potwierdza to zarówno część pisemna wniosku (załączniki "C"), jak i jego część graficzna. Kwestia ta także zatem wymaga wyjaśnienia przed organem I instancji, przy udziale inwestora.

Rację ma również Kolegium w zakresie tego, że organ I instancji nie zweryfikował prawidłowości wyznaczenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji – w kontekście w szczególności właśnie faktu, iż mury oporowe o wskazanych wyżej wymiarach mają być usytuowane w samej granicy terenu inwestycyjnego (dodatkowo dwie ściany garażu podziemnego w pobliżu granicy). Organ odwoławczy zasadnie dopatrzył się potrzeby uzupełnienia postępowania w takim zakresie. Tego rodzaju działanie podejmowane dopiero na etapie postępowania odwoławczego nie mieściłoby się w zakresie przewidzianym art. 136 k.p.a. W szczególności zaś nie można wykluczyć, że doprowadzi to do odmiennego ustalenia kręgu stron postępowania.

Podobnie, niezależnie od dokonanej zmiany stanu prawnego, zasadnie SKO zwróciło uwagę na konieczność wyjaśnienia i oceny przez organ I instancji, mając na uwadze kształt i parametry działek inwestycyjnych, rzeczywistej możliwości realizacji planowanej inwestycji przy uwzględnieniu wyznaczonych parametrów szerokości elewacji frontowej budynku oraz przepisów wykonawczych Prawa budowlanego w zakresie odległości budynków od granicy działek sąsiednich.

Jeśli chodzi o wskazane przez Kolegium braki części graficznej wniosku o ustalenie warunków zabudowy, przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który nie był nowelizowany na podstawie ustawy zmieniającej, w pkt. b) i c) stanowi, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (lit. b), a także określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (lit. c). Wbrew zatem twierdzeniu SKO, o ile gabaryty projektowanych obiektów mają zostać przedstawione również w formie graficznej, jak to wynika z pkt b), to punkt c), gdzie jest mowa o parametrach technicznych inwestycji, nie wskazuje już, aby miało to nastąpić w formie zarówno opisowej, jak i graficznej (por. też wyrok WSA w Poznaniu z 15.11.2023 r., sygn. II SAB/Po 87/23). Na str. 12 akt adm. przedstawiono gabaryty planowanej zabudowy, zaś załączona mapa o wskazanej skali zawiera obrys zarówno budynku, jak i garażu podziemnego. W takiej sytuacji wniosek mógłby zatem podlegać uzupełnieniu tylko o tyle, o ile w formie opisowej nie wskazuje wymaganych charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Takich braków jednak SKO nie wymienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja (co do samej zasady i rozstrzygnięcia) nie uchybia wymogom art. 138 § 2 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.