Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 673/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 159 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) asesor WSA Aneta Żak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi H. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2022 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz H. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] stycznia 2023 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej: "SKO", "Kolegium"), działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku H. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] grudnia 2022 r. znak: [...] w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r., znak: [...].

Do wydania postanowienia SKO doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] nakazał R. G., właścicielowi działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], przywrócenie poprzedniego stanu zagospodarowania przestrzennego - poprzez likwidację wybiegu dla krów od strony dystrybutora paliw, usytuowanego przy granicy działki nr [...] w obrębie [...].

W dniu 14 października 2022 r. do SKO wpłynął wniosek R. G. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...]. Wnioskodawca zwrócił się jednocześnie o wstrzymanie wykonania ww. decyzji organu Gminy.

Postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. znak: [...], Kolegium wstrzymało wykonanie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r. znak: [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił H. R., będący właścicielem działki nr [...] w obrębie [...], podnosząc, że w świetle postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2020 r, sygn. akt II OW 148/19, nie ma przesłanek pozwalających na stwierdzenie, że zachodzi prawdopodobieństwu, że decyzja Wójta Gminy [...] jest dotknięta wadą nieważności, na co wskazuje R. G..

Rozpoznając ponownie sprawę, SKO w pierwszej kolejności przywołało treść art. 159 § 1 k.p.a., wskazując, że z ww. przepisu wynika, iż do wstrzymania wykonania decyzji wystarcza tylko prawdopodobieństwo wystąpienia wady, ponieważ wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem nieważnościowym nie wymaga pewności co wadliwości kontrolowanej decyzji, a jedynie uprawdopodobnienia tej okoliczności.

Następnie Kolegium wskazało na przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a., wyjaśniając przy tym, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. SKO wyjaśniło ponadto, że rażącym naruszeniem prawa może być również naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Może to mieć jednak miejsce wyjątkowo i jest dopuszczalne jedynie, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej.

Dalej Kolegium zaznaczyło, że w toku prowadzonego przez siebie postępowania nie jest ograniczone jedynie zakresem żądań bądź zarzutów podnoszonych przez strony, a rozstrzygnięcie podejmuje w oparciu o całość akt sprawy, badając wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki wymienionej przez ustawodawcę w art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei aby uznać, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), przepis prawa materialnego winien wyraźnie stanowić, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Kolegium nie dopatrzyło się natomiast przepisów szczególnych przewidujących, w odniesieniu do przedmiotowej decyzji, w sposób wyraźny sankcje nieważności.

Jak dostrzegło Kolegium, Wójt Gminy wydając kontrolowaną w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję powołał się na art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p."), a także regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 6 czerwca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2002 r., Nr 180, poz. 4055, dalej: "Plan miejscowy", "MPZP"). Kolegium przywołało zatem brzmienie art. 59 ww. ustawy oraz treść § 42 Planu miejscowego. Przypomniało, że Wójt w kwestionowanej decyzji uznał, iż w związku z naruszeniem postanowień MPZP (tj. braku uzgodnienia lokalizacji inwestycji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków) przez R. G., właściciela działki nr [...], polegającego na utwardzeniu terenu - wybiegu dla krów (od strony dystrybutora paliw), usytuowanego przy granicy działki nr [...] w obrębie [...], gminie przysługują uprawnienia wynikające z u.p.z.p.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Niemniej SKO wskazało, że przesądzenie tej kwestii wymaga dokonania analizy stanu faktycznego sprawy z przepisami u.p.z.p. w powiązaniu z ustaleniami MPZP, co nastąpi już w postępowaniu o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji organu Gminy.

Na marginesie SKO wskazało, że dodatkowo za wstrzymaniem wykonalności rzeczonej decyzji przemawia fakt, iż przed organem I instancji toczy się postępowanie egzekucyjne w przedmiocie wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie kwestionowanej decyzji oraz wystawionego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] września 2022 r., a jego wykonanie spowoduje już nieodwracalne skutki.

Końcowo Kolegium wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) może nastąpić wówczas, gdy podjęte w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. SKO nadmieniło, że nie znajduje uzasadnienia stwierdzenia nieważności naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu. Dla stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia naruszenie prawa musi być kwalifikowane do stopnia rażącego - powstającego wówczas, gdy czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie nie są realizowane w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, ale tak, jak gdyby do ich przeciwieństwa, poprzez zanegowanie w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

Podsumowując, Kolegium w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w całości podzieliło stanowisko, że w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia wady nieważnościowej decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się H. R., wnosząc skargę do tutejszego Sądu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia tego organu z [...] grudnia 2022 r. wstrzymującego wykonanie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor przypomniał, że pismem z 13 maja 2019 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia samowolnej zmiany przez R. G., sposobu zagospodarowania terenu położonego na części działki o nr geodezyjnym [...], obręb [...], gm. [...] oraz nakazanie ww. przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu poprzez likwidację wybiegu dla krów usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki nr [...], obejmującej zabytkowy park i pałac w B. i odtworzenie terenu zielonego o szerokości 5,70 m, wykonanie nasadzeń i likwidację rampy do składowania obornika, zgodnie z planem zagospodarowania działki nr [...], ujętym w decyzji nr [...] z [...] stycznia 2009 r. Starosty O. o pozwoleniu na rozbudowę obory wraz ze zmianą konstrukcji dachu i pokrycia dachowego oraz wcześniejszym sposobem zagospodarowania.

Intencją skarżącego nie jest ustalenie niezgodnego z prawem prowadzenia robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, co leżałoby w kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, lecz ustalenie niezgodnej z prawem samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu i nakazanie przywrócenia terenu do stanu poprzedniego, co pozostaje w kompetencji Wójta Gminy [...]. W podobnej sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 5 lutego 2016 r., sygn. akt: II SA/Po 1084/15.

Skarżący przypomina, że jak argumentował w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy [...], inwestor - R. G. nie zagospodarował działki w sposób przewidziany w projekcie, stanowiącym podstawę uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosty O. W 2018 r. pas terenu bezpośrednio przy granicy zabytkowego parku, który został w projekcie przewidziany pod zieleń (wcześniej od dziesięcioleci był to teren porośnięty trawą i krzewami), inwestor przeznaczył na ogrodzony wybieg dla ok. 100 krów (łącznie w gospodarstwie w B. jest ok. 500 krów bez uzyskania decyzji środowiskowych, w tym w obiektach użytkowanych niezgodnie z przeznaczeniem). Dokonana zmiana sposobu zagospodarowania terenu wpłynęła niekorzystnie na działkę sąsiednią o nr [...], stanowiącą zabytkowy park i pałac w B. Zmiana zagospodarowania terenu nastąpiła w wyznaczonej w MPZP 100 metrowej strefie ochrony ekspozycji zabytkowego parku i pałacu. Skarżący wskazywał, że samowolna zmiana zagospodarowania terenu wpływa bezpośrednio na komfort życia jego rodziny, zagraża bezpieczeństwu sanitarno-epidemiologicznemu, jak i zdrowiu osób przebywających na terenie zabytku. W odległości kilku metrów od granicy z działką nr [...] znajduje się studnia, z której istnieje możliwość czerpania wody w przypadku awarii wodociągu. Zgodnie z przepisami odległość studni od wybiegu powinna być nie mniejsza niż 70 m. Istniejący wybieg dla krów (początkowo nieutwardzony, a następnie zabetonowany) w sposób zdecydowany pogorszył również ekspozycję zabytkowego parku i pałacu, co pozostaje ze szkodą dla zabytku i interesu kulturowego oraz społecznego. Spływające z wybiegu na teren parku odchody krów powodują usychanie drzew.

Skarżący zwraca także uwagę, że NSA w sprawie o sygn. akt II OW 148/19 postanowieniem z 20 lutego 2020 r. wskazał Wójta Gminy [...] jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Przypomina ponadto przebieg postępowania w niniejszej sprawie.

W postępowaniu SKO skarżący dopatruje się niekonsekwencji. Wskazuje, że postanowieniem z [...] września 2022 r. nr [...], Kolegium zobowiązało Wójta Gminy [...] do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania decyzji zobowiązującej inwestora do przywrócenia zagospodarowania nieruchomości do stanu zgodnego z prawem w terminie 30 dni od otrzymania tegoż postanowienia. Natomiast postanowieniem z [...] grudnia 2022 r. nr [...] na wniosek R. G. Kolegium postanowiło wstrzymać wykonanie decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w tym przedmiocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] stycznia 2023 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z [...] grudnia 2022 r. znak: [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r., znak: [...].

Zaskarżone postanowienia zostały wydane w oparciu o przepis art. 159 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. W myśl § 2 art. 159 k.p.a., na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie.

Kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy ma zatem ocena, czy Kolegium wstrzymując wykonanie będącej przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], wykazało, że "zachodzi prawdopodobieństwo", iż decyzja ta dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w jego ocenie ww. decyzja Wójta Gminy [...] została wydana z "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa", tj., że istnieje prawdopodobieństwo jej wadliwości z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie sposób odmówić SKO racji, że przy ocenie przesłanek z art. 159 § 1 k.p.a. nie zachodzi konieczność wykazania istnienia jednej z wad decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., lecz wystarczające jest wykazanie samego tylko "prawdopodobieństwa" wystąpienia tego rodzaju naruszeń w badanej decyzji.

Niemniej jednak, analizując uzasadnienia zaskarżonych postanowień Kolegium nie sposób doszukać się argumentacji, która choćby "uprawdopodobniłaby" wystąpienie którejkolwiek z wad decyzji Wójta Gminy [...].

Po pierwsze wskazać należy, że w dyspozycji wskazanego przez SKO przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawodawca podał dwie całkowicie różne przyczyny kwalifikowanej wadliwości decyzji administracyjnych. Pierwszą z nich jest wydanie decyzji "bez podstawy prawnej". Jak przyjmuje się w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1800/16, LEX nr 2497202). Wymaga przy tym podkreślenia, że przez brak podstawy prawnej rozumie się to, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, że jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 717/15, LEX nr 2432685). Z kolei przesłanka "rażącego naruszenia prawa" ma miejsce wówczas, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA w Krakowie z 19 listopada 1992 r., sygn. akt SA/Kr 914/92, PS 1994/7–8, s. 159). Jak wyjaśnił NSA w Warszawie w wyroku z 17 kwietnia 1996 r. (sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2, poz. 26) o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z 2 lipca 2009 r. (sygn. akt II FSK 217/09, LEX nr 549614), stwierdzając, że wady przesądzające o nieważności mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji (postanowieniu) jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą.

Z uzasadnień zaskarżonych postanowień Kolegium w żadnym razie nie wynika, czy w przekonaniu tego organu w niniejszej sprawie zachodzi "prawdopodobieństwo" wydania decyzji Wójta Gminy [...] "bez podstawy prawnej" czy też z "rażącym naruszeniem prawa". Organ – jak się wydaje – w ogóle nie dokonał rozróżnienia tych dwóch przyczyn wadliwości decyzji i poprzestał w zasadzie wyłącznie na przytoczeniu tej normy prawnej w całości oraz stwierdzeniu, że "w stanie faktycznym sprawy" zachodzi podejrzenie, iż decyzja ta jest wadliwa z powodów wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe działanie nie pozwala na kontrolę prawidłowości oceny przez organ "prawdopodobieństwa" wadliwości decyzji, a tym samym i dokonanie weryfikacji podstaw zastosowania środka z art. 159 § 1 k.p.a. polegającego na wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...].

Po drugie, w doktrynie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że określenie "prawdopodobieństwa", o jakim mówi przepis art. 159 § 1 k.p.a., powinno polegać na wskazaniu tego z punktów w art. 156 § 1, który w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 2634/03, ONSAiWSA 2005/4, poz. 78). Organ, stosując art. 159 § 1 k.p.a., wprawdzie nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, jednakże powinien wskazać na prawdopodobieństwo wystąpienia wady z art. 156 k.p.a. w odniesieniu do decyzji, której postanowienie o wstrzymaniu dotyczy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1351/12, LEX nr 1324116). Określenie prawdopodobieństwa powinno każdorazowo polegać na wskazaniu tego z punktów art. 156 § 1, który w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 797/06, dostępne na: orzecznictwo.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA", zob. też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 721/19, LEX nr 2934846).

Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 stycznia 2022 r. (sygn. akt II OSK 1292/19, LEX nr 3334067), w którym stwierdzono, że musi to być wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności. Dlatego słusznie przyjmuje się, że choć stopień prawdopodobieństwa nie ma tu większego znaczenia, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnienia adresatowi decyzji, w oparciu o jakie przesłanki uznał prawdopodobieństwo wadliwości tej decyzji za realne. Powyższe nie powinno ograniczać się do ogólnego wskazania w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji jednej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. ale wskazywać konkretne okoliczności faktyczne lub prawne, w związku którymi prawdopodobieństwo wystąpienia wadliwości decyzji w ocenie organu wystąpiło (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 469/05, LEX nr 192974; tak też H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Opubl.: WKP 2019).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień brak jest czytelnej, popartej konkretnymi okolicznościami faktycznymi i przekonującej argumentacji przemawiającej za prawdopodobieństwem kwalifikowanej wadliwości decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r., znak: [...]. Twierdzenia SKO w przedmiotowym zakresie, pomimo że kluczowe dla sprawy, ograniczają się w zasadzie jedynie do przywołania przepisów prawa, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to art. 59 tego aktu prawnego oraz treści § 42 Planu miejscowego obowiązującego na danym terenie, które stanowiły oparcie dla kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji Wójta Gminy. Nie wiadomo natomiast, w czym konkretnie Kolegium upatruje oczywistego, a tym samym i rażącego naruszenia przez organ gminny przywołanych norm prawa materialnego, bądź też całkowitego braku podstaw prawnych do orzekania w przedmiotowym zakresie przez Wójta Gminy [...].

Zaniechanie Kolegium doprowadziło zatem także do naruszenia dyspozycji art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. jak również zasad ogólnych postępowania, tj. zasady przekonywania i ściśle z nią powiązanej reguły pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Jednym z koniecznych przejawów tych zasad jest bowiem sporządzenie uzasadnienia decyzji (postanowienia) w taki sposób, aby przedstawić stronie (stronom) postępowania motywy decyzji odzwierciedlające racje, które za nią stoją, i wyjaśnić tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II OSK 110/15, LEX nr 2258826).

Dostrzeżonych przez Sąd i omówionych wyżej naruszeń, których dopuściło się Kolegium, nie może sanować późniejsze wydanie przez ten organ decyzji (znak: [...]) stwierdzającej nieważność rozstrzygnięcia Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r., znak: [...]. Wynika to z faktu, że przesłanki, którymi kierował się organ stosując art. 159 § 1 k.p.a. powinny znaleźć wyjaśnienie w wydanym w tym zakresie postanowieniu, a poza tym, argumentacja wskazana w decyzji SKO stwierdzającej nieważność orzeczenia Wójta nie mogła być jeszcze znana stronie postępowania – skarżącemu, gdyż została wydana dopiero [...] stycznia 2023 r. Zarazem należy zauważyć, że decyzja ta nie jest prawomocna, gdyż niejako z urzędu Sądowi wiadomym jest, że została ona również objęta skargą do tutejszego Sądu.

Ponownie rozpoznając wniosek R. G. o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Kolegium – związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu – zobowiązane będzie zatem dokonać ponownej analizy podstaw do zastosowania tego środka prawnego w świetle dyspozycji art. 159 § 1 k.p.a., a następnie prawidłowo i wyczerpująco przedstawić motywy tej oceny w wydanym rozstrzygnięciu.

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się uiszczony wpis od skargi (100 zł).