Postanowienie WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 480/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 58 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 30 ust. 2, art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 23 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym skargi A. S. na pismo Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 13 sierpnia 2024 r. znak: IR.780.47.2024 w przedmiocie uznania za nieuprawnione stanowisko p o s t a n a w i a : odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 13 sierpnia 2024 r. znak: IR.780.47.2024 Wojewoda Świętokrzyski odpowiedział na pisma A. S. z 3 lipca 2024 r. i 23 lipca 2024 r. w sprawie zgłoszenia C budowy gazociągu i przyłączy gazowych średniego ciśnienia na wskazanych działkach [...] znak: B-ll.6743.41.82.2021, wyjaśniając że organ administracji architektoniczno-budowlanej, który nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia w terminie 21 dni od jego doręczenia, traci kompetencje do dalszego działania w sprawie tego zgłoszenia.

A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, wskazując, że "dotyczy: odwołania od stanowiska Wojewody Świętokrzyskiego w Kielcach IR.1.780.47.2024 z 13 sierpnia 2024", domagając się uznania:

1. działań Starostwa Powiatowego w Kielcach, umożliwiających wykonanie gazociągu DN 90 na działce nr 1007 jako wadliwe z naruszeniem prawa własności i prawa administracyjnego, z wszelkimi konsekwencjami prawnymi z tego wynikającymi, w tym usunięcie gazociągu z działki lub odszkodowaniem (e-mail z 1 września 2024 r.), gdyby nie było to możliwe;

2. za nieuprawnione stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego wyrażone w piśmie z 13 sierpnia 2024 r., w którym pominięto fakt braku negocjacji pomiędzy stronami warunków lokalizacji gazociągu DN 90 na działce nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu

Jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", normuje on postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym w znaczeniu materialnym. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13, dostępne, jak wszystkie powołane niżej orzeczenia, w internetowej bazie NSA).

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8)bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W tym miejscu wskazać trzeba, że postanowienia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozszerzają kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Przepis ten umożliwia sądową kontrolę również takich działań administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym) zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej. Ustawodawca niniejszym przepisem dążył do jak najszerszego zapewnienia indywidualnym jednostkom, prawnej ochrony przed działaniami organów, które wymykają się wszelkiej innej kontroli. Celem ustawodawcy nie było jednak umożliwienie zaskarżania do sądów administracyjnych działań administracji wykonywanych w ramach stosunków innych niż administracyjnoprawny (postanowienie NSA z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1767/21).

Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach: sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a), w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (§ 3).

Powyższe oznacza, że dla uruchomienia kontroli sądowoadministracyjnej konieczne jest zakwalifikowanie zaskarżonego aktu lub czynności do jednej z ww. kategorii, ewentualnie drogę sądowoadministracyjną powinien przewidzieć konkretny przepis prawa. Jednocześnie, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Spór między stronami powstał wskutek zaskarżonej przez stronę odpowiedzi Wojewody Świętokrzyskiego z 13 sierpnia 2024 r. na pisma A. S. z 3 lipca 2024 r. i 23 lipca 2024 r. w sprawie zgłoszenia C budowy gazociągu i przyłączy gazowych średniego ciśnienia na wskazanych działkach [...] znak: B-ll.6743.41.82.2021, w którym organ wyjaśnił, że:

- jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do podejmowania działań w sprawie zgłoszenia złożonego 3 listopada 2021 r. – wobec którego organ I instancji nie wniósł sprzeciwu w terminie 21 dni, określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego;

- postępowanie w sprawie przedmiotowego zgłoszenia nie zakończyło się wydaniem przez Starostę decyzji administracyjnej.

- organ administracji architektoniczno-budowlanej, który nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia w terminie 21 dni od jego doręczenia (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego), traci kompetencje do dalszego działania w sprawie tego zgłoszenia.

W ocenie Sądu niniejsza sprawa nie należy do żadnej z wyszczególnionych wyżej kategorii spraw, a w konsekwencji przedmiotowa skarga nie podlega merytorycznemu rozpatrzeniu – gdyż nie istnieją ku temu podstawy prawne wskazane w p.p.s.a. ani w K.p.a. lub w innych ustawach. Zaskarżony akt nie mieści się bowiem w katalogu aktów i czynności, przekazanych do kontroli sądu administracyjnego w art. 3 § 2 p.p.s.a.

W tym miejscu przytoczyć należy art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. Przepisy art. 29 - 31 omawianej ustawy określają przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a w jakich sytuacjach należy dokonać zgłoszenia właściwemu organowi.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, zaś w myśl ust. 3 tego samego artykułu do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20, należy ponadto dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Właściwy organ, w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie.

Z cyt. regulacji w sposób nie budzący wątpliwości wynika zarówno, że upływ terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane upoważnia inwestora do rozpoczęcia realizowania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, jak i, że jedynym podmiotem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest właściwy organ, a nie na przykład osoba, która uważa, iż inwestycja narusza jej dobra prawem chronione, czy też jest sprzeczna z prawem. W rezultacie, postępowanie administracyjne prowadzone w wyniku zgłoszenia, w przypadku braku sprzeciwu właściwego organu, nie wymaga już wydania rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego. Istnieje bowiem domniemanie wydania decyzji pozytywnej w stosunku do zamiaru objętego zgłoszeniem sytuacji, gdy bezskutecznie upłynie zawity termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego (por. "Prawo budowlane" Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego , Wyd. C.H.BECK 2006r str.367).

Jednocześnie zauważyć należy, że zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i rozpoczęcie robót budowlanych w następstwie takowego wadliwego zgłoszenia, z woli ustawodawcy, wyrażonej w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, O.D. i D.K. Gdańsk 2004, s. 88-89 i 145). Analogicznie konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane spowoduje niewniesienie sprzeciwu w sytuacji gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy, albowiem zaistnieje wtedy sytuacja wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach określona w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz w sytuacji gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej winien wnieść fakultatywny sprzeciw z powodów wskazanych w art. 30 ust. 7 pkt 1-3, lecz tego nie uczynił, co skutkowało rozpoczęciem wykonywania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane). Pamiętać przy tym należy, że zgodnie z powszechnie wyrażanym zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie poglądem termin o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem materialnym i stanowi okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Skoro tak, to upływ tego terminu powoduje definitywne przyznanie prawa lub nałożenie obowiązku i jako termin prawa materialnego nie może on być przedłużany ani skracany. Inaczej rzecz ujmując upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu i to niezależnie od oceny czy nie wniesienie sprzeciwu było zgodne, czy tez sprzeczne z prawem.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że ponieważ uprawnienia inwestora do rozpoczęcia działalności wynikają z milczenia organu i brakuje przesłanek do zastosowania wobec takiego sui generis "rozstrzygnięcia" środków prawnych przysługujących w postępowaniu administracyjnym, stronie, która jest niezadowolona z dopuszczenia we wskazany sposób do realizacji budowy objętej zgłoszeniem, przysługuje jedynie prawo żądania zastosowania środków przewidzianych w art. 50, w razie wykazania okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3 tego artykułu. (por. Edward Radziszewski "Prawo Budowlane. Przepisy i komentarz" Wyd. Prawnicze Lexis Nexis 2005 r.).

Dlatego też tut. Sąd, podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z 19 stycznia 2017 r. o sygn. akt II SA/Po 998/16, w którym twierdzono, że "na zaniechanie organu, który w terminie prawem przewidzianym nie wywiódł sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia robót budowlanych nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, albowiem z woli ustawodawcy prawidłowość takowego milczącego rozstrzygnięcia i co za tym idzie zgodność z prawem robot budowlanych realizowanych w oparciu o zgłoszenie od którego nie wniesiono sprzeciwu może być weryfikowana jedynie w tzw. postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane".

W konsekwencji, skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, nie może być przez Sąd rozpoznawana i jako tak podlega odrzuceniu – o czym Wojewódzki Sądu Administracyjny w Kielcach orzekł w sentencji postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a.