Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 85/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Referenda
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 706
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jednolity
article: art. 11 pkt 1, 6, 10, 11 i 12, art. 28 ust. 1, art. 12 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 82 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. G., A. M., G. W.-R., A. L., T. S., E. Z., W. M., J. L.-D., M. O., S. B. na uchwałę Gminy S. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego z inicjatywy mieszkańców oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. J. L.-D. (dalej: skarżąca, strona) jako pełnomocnik wnioskujących o przeprowadzenie referendum, złożyła w Urzędzie Gminy S. wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie planowanej lokalizacji instalacji energetyki odnawialnej o mocy ponad 100 kW na terenie gminy S. w odległości mniejszej niż 2,5 km od zabudowań mieszkalnych. We wniosku tym określono pytania do zadania mieszkańcom referendum, w brzmieniu:

"Czy -wyrażasz zgodę na planowaną lokalizację w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego oraz Miejscowych Planach Zagospodarowania Przestrzennego dla gminy S., a w konsekwencji, budowę i eksploatację na obszarze gminy Sulików, kolejnych elektrowni wiatrowych o mocy ponad 100 kW w odległości bliższej niż 2,5 km od zabudowań mieszkalnych ?",

"Czy wyrażasz zgodę na planowaną lokalizację w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego oraz Miejscowych Planach Zagospodarowania Przestrzennego dla gminy S., a w konsekwencji, budowę i eksploatację na obszarze gminy Sulików, elektrowni fotowoltaicznych o mocy ponad 100 kW w odległości bliższej niż 2,5 km od zabudowań mieszkalnych?",

Uchwałą NR IV/31/15 Rady Gminy S. dnia 28 stycznia 2015 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego z inicjatywy mieszkańców sprawie planowanej lokalizacji instalacji energetyki odnawialnej o mocy ponad 100 kW na terenie Gminy S. w odległości mniejszej niż 2,5 km od zabudowań mieszkalnych, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 94 z późn. zm.) oraz art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2013 r. poz. z późn. zm.), odrzucono powyższy wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego.

W uzasadnieniu wskazano, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy S. wzięła pod uwagę, że na dzień złożenia zawiadomienia o inicjatywie referendalnej obowiązywało i obowiązuje nadal Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S.. W załączniku uchwały nr XX/151/08 Rady Gminy S. z dnia 25 czerwca 2008 roku ustalającej zmiany do w/w Studium wskazano:

IV. 7. Zasady Gospodarowania na terenach otwartych.

Nie ogranicza się możliwości realizowania sieci i urządzeń infrastruktury technicznej komunalnej i przesyłowej oraz elektrowni wiatrowych i stacji bazowych telefonii komórkowej. Lokalizowanie urządzanie elektrowni wiatrowych i prowadzenie sieci naziemnych i podziemnych przez tereny otwarte winno realizowane z poszanowaniem wartości krajobrazowych terenu, jego walorów przyrodniczych oraz nie ograniczać możliwości realizowania projektowanego zainwestowania kubaturowego.

IV.9.4. Elektroenergetyka

Dopuszcza się lokalizowanie obiektów elektrowni wiatrowych, dróg, sieci infrastruktury technicznej oraz linii i urządzeń elektroenergetycznych związanych z tymi elektrowniami na terenach otwartych gminy przy zachowaniu przepisów prawa powszechnego i odpowiednich norm - pod warunkiem wykonania szczegółowych analiz krajobrazowych oraz prognoz oddziaływania na środowisko sporządzanych w procedurze opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano, że w powyższej sprawie, w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu dokumentacji zmiany uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., tzn. w okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2008 r. ani w okresie [...] dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia - nie zgłoszono uwag do projektu zmiany Studium.

Ponadto podniesiono, że inicjator referendum nie wykazał jednoznacznie sposobu upublicznienia przedmiotu zamierzonego referendum w społeczności lokalnej w sposób zwyczajowo przyjęty, zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, tj. poprzez wywieszenie informacji na tablicach ogłoszeń w urzędzie gminy oraz we wszystkich sołectwach na obszarze gminy.

Podniesiono także, że przedmiot referendum nie może zmierzać do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W tym, co do zasady, nie może obejmować spraw już rozstrzygniętych w sposób wiążący przez wspólnotę samorządową w oparciu o wiążącą uchwałę Rady Gminy o szczególnym charakterze poprzedzoną stosowną procedurą konsultacyjną określoną ustawowo. Treść zapytania referendalnego wskazuje, iż przedmiotem zapytania nr 1 jest: planowana lokalizacja kolejnych elektrowni wiatrowych. Z kolei przedmiotem zapytania nr 2 jest planowana lokalizacja elektrowni fotowoltaicznych

Natomiast w Gminie S. (jak powyżej wskazano) obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zawierające zapisy odnoszące się do możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych. Jednak nie odnosi się do elektrowni fotowoltaicznych. Tym samym wspólnota samorządowa za pośrednictwem swoich przedstawicieli wyłonionych w wyborach rozstrzygnęła wiążąco w Studium fakt lokalizacji elektrowni wiatrowych, jednak w żadnej mierze nie dokonała ustaleń o planowanej lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych.

Tym samym obecna inicjatywa referendalna nie powinna więc dotyczyć przedmiotowej kwestii, tj. skonkretyzowanych ustaleń związanych z posadowieniem urządzeń energetyki odnawialnej w Studium, gdzie kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta. Ponadto nie może inicjator referendum występować do społeczności lokalnej z tak jednoznacznym zapytanie o stanowisko w zakresie mocy i odległości planowanej w Studium lokalizacji elektrowni fotowoltaicznych w sytuacji, gdy takie lokalizacje w ogóle nie są zaplanowane w tymże Studium.

Wskazano w uzasadnieniu, że w związku z powyższym, tak sformułowane pytania nie mogą być przedmiotem skutecznego i wiążącego referendum, albowiem dotyczą bądź kwestii uprzednio już rozstrzygniętych przy udziale społeczeństwa bądź kwestii, które nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu a tym samym mają charakter bezprzedmiotowy. Ponadto pytanie nr 1 ma także charakter wieloznaczny i może prowadzić do rozstrzygnięć ocenianych niezgodnie z wolą mieszkańców.

W podsumowaniu wskazano, że kwestia planowanej lokalizacji instalacji energetyki odnawialnej o mocy ponad 100 kW na terenie Gminy S. w odległości mniejszej niż 2,5 km od zabudowań mieszkalnych nie może być przedmiotem referendum lokalnego.

W piśmie z dnia [...] lutego 2015r. r. inicjatorzy wnioskowanego referendum zawarli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, na uchwalę odrzucająca wniosek o przeprowadzenie referendum, zarzucając jej:

1. nieuprawniony zarzut, iż inicjator referendum nie wykazał jednoznacznie sposobu upublicznienia przedmiotu zamierzonego referendum w społeczności lokalnej w sposób zwyczajowo przyjęty;

2. błędne przyjęcie, iż referendum doprowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem;

3. naruszenie art. 170 Konstytucji RP, poprzez odmowę członkom wspólnoty samorządowej prawa do decydowania w drodze referendum.

Wnieśli o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wskazano, że inicjator referendum, niezwłocznie po skierowaniu w dniu [...] października 2014 r. do organu gminy powiadomienia o zamiarze wystąpienia z referendalną inicjatywą, dokonał na obszarze całej gminy rozplakatowania komunikatów, o których mowa w art. 13 ust 1 ustawy o referendum lokalnym.

Rozplakatowanie to polegało na zamieszczeniu prywatnie wydrukowanych komunikatów inicjatora referendum na tablicach ogłoszeń w poszczególnych sołectwach gminy. W jednym przypadku z powodu braku dostępu do oszklonej i zamkniętej na klucz tablicy ogłoszeń, komunikat został zamieszczony w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Nadto, inicjator referendum skierował do organu gminy pismo z dnia[...].10. 2014 r. w sprawie zamieszczenia takiego komunikatu na tablicy UG S., załączając doń jeden egzemplarz komunikatu. Inicjator nie zamieścił osobiście komunikatu na tablicy ogłoszeń wewnątrz budynku UG S. z powodu jej ograniczonej powierzchni oraz znajdujących się na niej, licznych dokumentów UG S.

Wskazano, że nieuprawniony jest zarzut Rady, jakoby wnioskowane referendum miało doprowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z porządkiem prawnym, a to z powodu:

a) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy - z mocy prawa, nie jest aktem prawa miejscowego;

b) Z mocy prawa, tj. m in. ustawy z dnia 08 marca 1990 r. Rada władna jest dokonać dowolnej zmiany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na każdym etapie realizacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w sposób szczegółowo określony w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

c) Błędnego wywodzenia w uzasadnieniu uchwały, jakoby kwestia posadowienia urządzeń energetyki odnawialnej na obszarze gminy S. została w Studium "ostatecznie rozstrzygnięta";

d) Nie rozumienia rangi prawnej instytucji referendum umocowanej w art. 170 Konstytucji RP. W referendum wspólnota rozstrzyga o istotnej dla niej sprawie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa jedynie zasady na jakich ta konkretna sprawa - w tym przypadku sposób zagospodarowania przestrzennego gminy Sulików - może zostać zrealizowany lub będzie musiał być zmodyfikowany pod katem uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zaaprobowanego przez wspólnotę Gminy S.;

e) Kuriozalnej wątpliwości Rady w zakresie "co należy rozumieć pod pojęciem kolejnych", w sytuacji dążenia do zezwolenia na lokalizacje kolejnych elektrowni, obok już zlokalizowanych;

f) Niezasadności argumentu, że postulat ustanowienia w Studium minimalnej odległości 2,5 km od najbliższej zabudowy mieszkalnej dla ewentualnego posadowienia siłowni wiatrowych, nie jest jednoznaczny i pozostawia wątpliwości interpretacyjne.

g) Pytanie nr 2 należy zaliczyć do prewencyjnego działania lokalnej wspólnoty, które na tym etapie rozstrzygnie zasady ewentualnej lokalizacji w Studium i planie zagospodarowania dla gminy S. instalacji fotowoltaicznych w bliższej lub dalszej przyszłości.

Podniesiono, że podobne referenda zostały przeprowadzone w innych gminach.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym, skarżąca podkreśliła: Upublicznienie informacji o referendum było zgodne z zarządzeniem Wójta Gminy, w przedmiocie informowania o wyborach. Inicjatywa nie dotyczyła zmiany Studium, ale uściślenie jego zapisów w zakresie odległości o zabudowań mieszkalnych. W czasie projektowania zmian w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy, był wniosek mieszkańców o zapisanie wskazanej odległości od zabudowań mieszkalny, nie został jednak uwzględniony. Elektrownie fotowoltaiczne są planowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wedle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują taką możliwość (art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także – jak w rozpoznawanej sprawie – na uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucające wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum (art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym – jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 706), powoływanej w dalszych wywodach jako "ustawa".

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skargi, jeśli zaskarżony akt jest zgodny z przepisami prawa materialnego i procesowego (art. 151 ppsa).

Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie można oczywiście kwestionować uprawnienia członków wspólnoty samorządowej do decydowania, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, przy czym zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego powinna określać ustawa (art. 170 Konstytucji RP), co – w rozpoznawanej sprawie – oznacza odesłanie do ustawy o referendum lokalnym. Według przepisów tej ustawy trzeba zatem określać kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kontroli wniosku referendalnego. Ten bowiem organ podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy i nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. W przeciwnym razie podejmowana jest uchwała o odrzuceniu wniosku (art. 18 ustawy).

W art. 17 ust. 1 ustawy, legislator sformułował w istocie dwie przesłanki normatywne, które powinny decydować o przeprowadzeniu referendum lokalnego lub o odrzuceniu wniosku w tym przedmiocie. Podstawowe kryterium stanowi spełnianie przez wniosek wymogów ustawy (przesłanka pozytywna, uzasadniająca podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum). Wniosek nie może ponadto prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (przesłanka negatywna, której zaistnienie determinować powinno odrzucenie wniosku). A contrario, takie określenie kryteriów oceny wniosku referendalnego oznacza więc, iż ustalenie istnienia chociażby jednej wady wniosku ocenianego przez pryzmat obu przesłanek stanowi dostateczną (wystarczającą) podstawę do jego odrzucenia.

Sprawy, w których mieszkańcy mają się wypowiedzieć w referendum lokalnym, powinny być określone w formie pytania (pytań) referendum albo wariantów zaproponowanych do wyboru (art. 15 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym). Skoro granice wypowiedzi udzielanej w referendum przez mieszkańców wyznaczają sformułowane pytania lub zaproponowane warianty, przeto – ze względu na prawidłowe wykorzystanie instytucji referendum i ochronę prawa uczestników referendum do swobodnego zajęcia stanowiska w rozstrzyganej sprawie – dostatecznie uzasadniona staje się merytoryczna kontrola zarówno treści, jak i sposobu formułowania pytań referendalnych (zob. A. Kisielewicz, [w:] K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Wydawnictwo ABC 2007, punkt 2 komentarza do art. 17 tej ustawy), co mieści się w sferze kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, podejmującego uchwałę o przeprowadzeniu referendum (art. 17 ust. 1 w związku z art. 18). Nie tylko więc przedmiot referendum, ale również sposób sformułowania pytania referendalnego podlegają ocenie organu. Nie ulega natomiast wątpliwości, że raz sformułowane przez inicjatorów referendum pytanie nie może podlegać żadnym zmianom ani wymagać wyjaśnień, skoro organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego jest związany treścią wniosku (art. 17 ust. 1 in fine ustawy).

Leżący u podstaw żądania przeprowadzenia referendum w rozpoznawanym przypadku przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż mieszkańcy samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej mogą wyrazić, w drodze głosowania, swoją wolę, między innymi "co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki". Z cytowanego zapisu normatywnego nie można jednak wywodzić bezwzględnego prawa członków danej wspólnoty samorządowej (w niniejszej sprawie chodzi o mieszkańców gminy) do wykorzystania instrumentu referendum lokalnego dla wiążącego organy gminy sposobu rozstrzygnięcia jakiejkolwiek (każdej) sprawy dotyczącej tej wspólnoty. Z wcześniej wymienionych przesłanek wynika mianowicie, że referendum nie powinno być organizowane wtedy, gdy jego rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie poddanej kontroli Sądu, poddanie określonej sprawy trybowi referendalnemu naruszyłoby zaś bez wątpienia prawo także w sytuacji, gdy dla tego rodzaju sprawy prawo to przewiduje inną, obowiązkową procedurę. Wsparciem dla takiego stwierdzenia jest niewątpliwie dotychczasowe stanowisko judykatury i doktryny prawnej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wniosek o przeprowadzenie referendum zawierał następujące pytanie:

1. "Czy -wyrażasz zgodę na planowaną lokalizację w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego oraz Miejscowych Planach Zagospodarowania Przestrzennego dla gminy S., a w konsekwencji, budowę i eksploatację na obszarze gminy Sulików, kolejnych elektrowni wiatrowych o mocy ponad 100 kW w odległości bliższej niż 2,5 km od zabudowań mieszkalnych ?",

2. "Czy wyrażasz zgodę na planowaną lokalizację w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego oraz Miejscowych Planach Zagospodarowania Przestrzennego dla gminy S., a w konsekwencji, budowę i eksploatację na obszarze gminy Sulików, elektrowni fotowoltaicznych o mocy ponad 100 kW w odległości bliższej niż 2,5 km od zabudowań mieszkalnych?".

Z treści pytań wynika, że wkraczają one w sferę określania kierunków polityki rozwoju gminy (przeznaczenie terenu), co nie należy do zakresu referendum lokalnego. Pozytywna odpowiedź na postawione we wniosku referendalnym pytanie prowadziłaby w istocie nie do rozstrzygnięcia sprawy, lecz stanowiłaby element programu polityki rozwoju gminy, która prowadziłaby do narzucenia organowi stanowiącemu na nieokreślony czas ograniczenia w zakresie planów rozwoju gminy. Pytanie referendalne, które nie prowadzi do wyrażenia woli w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, lecz do wyznaczenia kierunków polityki rozwoju gminy nie harmonizuje z ustawą o referendum gminnym.

Skoro, według art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, przeto zarządzanie przez mieszkańców gminy jej zadaniami, choćby w jednej dziedzinie tych zadań (np. w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego), stanowiłoby odejście od konstytucyjnej zasady. Mając na uwadze ustawowe rozgraniczenie "wykonywania zadań" i "decydowania o sprawach", nie można przedmiotem referendum lokalnego uczynić określania kierunków działania organów gminy w sposób wyrażony w pytaniu.

Jak wskazano w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 13 listopada 2012 r. (II OSK 2467/12), "Z zakresu przedmiotowego referendum wyłączone są także sprawy niemające wprawdzie indywidualnego charakteru, ale dla rozstrzygnięcia których ustawodawca przewidział szczególne, sformalizowane procedury w celu ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Nie jest zatem możliwe uchwalenie w referendum aktu prawnego z pominięciem obowiązujących procedur, jeżeli zostały szczegółowo uregulowane. Rozstrzygnięcie referendalne nie może zastąpić aktu normatywnego – aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie tego planu jest możliwe po wyczerpaniu wieloetapowej procedury mającej na celu zagwarantowanie ochrony praw i interesów różnorodnych podmiotów, przede wszystkim właścicieli nieruchomości. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują system zawiadomień, opiniowania, uzgodnień, zgłaszania wniosków, zarzutów, protestów, który umożliwia rozwiązywanie konfliktów między interesami jednostek, wspólnoty samorządowej i państwa". Pogląd ten został zaaprobowany w literaturze (zob. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do udziału w referendum lokalnym. Rozważania na tle ustawodawstwa polskiego, Łódź 2002, s. 162-164).

Zdaniem składu Sądu rozpoznającego skargę, zapatrywanie to jest w pełni uzasadnione, także w odniesieniu do zawartej w pytaniach referendalnych zgody na lokalizacje elektrowni wiatrowych i fotowoltaicznych. Pytania te zmierzają w istocie do ewentualnego narzucenia organowi stanowiącemu gminy polityki przestrzennej, poza mechanizmami weryfikowania tej polityki przy pomocy instytucji do tego wprost przewidzianych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – dalej "p.z.p.".

W kontekście art. 3 ust. 1 ostatnio przywołanej ustawy nie może być skutecznie kwestionowane twierdzenie, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (celowe podkreślenie Sądu) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...), należy do zadań własnych gminy. Analizowany w tym miejscu uzasadnienia wyroku akt prawny przewiduje jednak szereg instrumentów, które każdy z członków gminnej wspólnoty samorządowej może wykorzystać, w celu przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Podkreślenia wymagają przede wszystkim następujące rozwiązania normatywne.

Po pierwsze, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium, wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobowiązany jest zamieścić ogłoszenie w prasie miejscowej, przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu wspomnianej uchwały, określając przy tym formę, miejsce i termin (nie krótszy niż 21 dni) składania wniosków dotyczących studium (art. 11 pkt 1 p.z.p.). Właśnie ta część procedury uchwalania studium służy zgłaszaniu przez zainteresowanych swoich postulatów, także takich, które zawarto w pytaniach referendalnych w niniejszej sprawie.

Po drugie, ten sam organ obarczony został powinnością ogłoszenia (w identyczny sposób) o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, informując jednocześnie o prawie do zgłaszania uwag tyczących projektu (przez czas nie krótszy niż 21 dni) przez wszystkie zainteresowane podmioty (wymieniono wprost: osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej – art. 11 pkt 10 i 11 p.z.p.). Członkowie wspólnoty samorządowej mają dzięki temu kolejną możliwość wpływania na treść studium.

Po trzecie, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedstawia radzie gminy (do uch- walenia) projekt studium, wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 11 pkt 12 p.z.p.). Z takiego zapisu wynika niedwuznacznie, że uwagi uwzględnione kształtują bezpośrednio treść projektu studium.

Po czwarte, samo studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy (art. 12 ust. 1 p.z.p.).

Powyższe dowodzi, że przedstawione mechanizmy stanowią autonomiczne rozwiązania, zakreślając zarazem precyzyjnie ramy dopuszczalnej ingerencji członków wspólnoty samorządowej w tzw. władztwo planistyczne gminy, co sprawia, że rada gminy posiada – w granicach prawa – samodzielność i swobodę decydowania o przeznaczaniu i określaniu warunków zagospodarowania przestrzennego, co trafnie zaakcentował NSA w przywołanym już wcześniej wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. Sąd ten zwrócił zresztą także uwagę na dodatkowe elementy ochrony interesów poszczególnych członków wspólnoty. Wspomniane władztwo planistyczne jest wszak ograniczone nie tylko przez normy zawarte w poszczególnych aktach administracyjnego prawa materialnego (prawo ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody), ale również przez normy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Procedura sporządzania studium jest sformalizowana, a – stosownie do art. 28 ust. 1 p.z.p. – istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania studium, a także właściwości organów, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Godzi się także zauważyć, iż – wedle unormowań przyjętych w art. 11 pkt 6 p.z.p. – projekt studium podlega obowiązkowemu uzgodnieniu i zaopiniowaniu przez wiele podmiotów (także przez organy innych jednostek samorządowych, organy administracji rządowej, a także przez inne jednostki organizacyjne). Uzgodnienia te wprowadzane są następnie do projektu. Ostateczna treść studium nie w pełni jest więc zależna od woli samego organu stanowiącego gminy. Istotna jest również swoista kontrola wojewody, który dokonuje przecież oceny zgodności prac planistycznych z przepisami prawa i jest władny wezwać radę do uchwalenia studium lub do jego zmiany (art. 12 ust. 2 i 3 p.z.p.).

Wszystkie wskazane regulacje normatywne dobitnie dowodzą autonomii i specyfiki procesu uchwalania i dokonywania zmian w studium, z zabezpieczeniem interesów członków wspólnoty samorządowej w tym procesie. Prowadzi to nieuchronnie do logicznej, ostatecznej konkluzji, że referendum nie może zastąpić procedury uchwalania studium, bowiem – jak słusznie podkreślono to w uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały o odrzuceniu wniosku referendalnego – wynik referendum mógłby doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu studium.

Stwierdzenie zaistnienia w sprawie, wcześniej wyartykułowanej przesłanki negatywnej, w pełni uzasadniało odrzucenie wniosku, co czyni skargę bezzasadną, niezależnie od zastrzeżeń w przedmiocie sformułowania treści samych pytań referendalnych.

Wskazać należy, że procedury dotyczące budowy inwestycji, a tego dotyczy przecież sformułowanie zgody na budowy" na obszarze gminy tzw. "elektrowni wiatrowych i fotowoltaicznych ", zawarte w pytaniach referendalnych, wynikają z przepisów prawa budowlanego i są objęte kompetencją organów administracji architektoniczno - budowlanej (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego, w pierwszej instancji właściwym organem w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej jest zasadniczo starosta. Z tego tytułu jest on uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych w ustawie - Prawo budowlane, między innymi pozwoleń na budowę, przy czym, co istotne, w myśl art. 82a tej ustawy, starosta nie może powierzyć gminom, w drodze porozumienia, spraw z zakresu swojej właściwości, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skoro rada gminy nie może wydawać pozwoleń na budowę "elektrowni wiatrowych, czy fotowoltaicznych", to przedmiot referendum, zaproponowany przez inicjatorów, nie mieści się w zakresie ustawowych kompetencji organów samorządu gminnego.

Ponieważ, jak już wskazano, stwierdzenie jednej choćby tylko wadliwości (w rozpoznawanym przypadku chodzi o możliwość doprowadzenia – w efekcie ewentualnego uruchomienia wnioskowanego referendum – do rozstrzygnięcia sprzecznego ze specyficzną procedurą uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) czyniło zasadnym odrzucenie wniosku referendalnego.

Podkreślić należy, że uznanie dopuszczalności wniosku referendalnego odnoszącego się do formułowania założeń planistycznych sprzeciwiałoby się obowiązującym przepisom ustawy p.z.p., które w szczegółowej procedurze, przyznając uprawnienie do rozstrzygania tej kwestii organowi uchwałodawczemu, gwarantują udział lokalnego społeczeństwa w ściśle określonych formach, wśród których nie wymienia się referendum lokalnego (zob. wyrok NSA W-wa z 20.03.2014 r., II OSK 344/14, LEX nr 1483403).

Przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a. – skarga podlegała oddaleniu.