Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1396/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] del. do Prokuratury Regionalnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1210/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] del. do Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek B. K. i D. K. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Rejonowej W. – P. w W. (Prokurator) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (Kolegium) z [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Prokurator zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez uznanie w zaskarżonym wyroku tego przepisu, jako słusznie zastosowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z [...] marca 2021 r. i w decyzji z [...] lutego 2012 r. oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję z [...] marca 2021 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., mimo że decyzja ta, jako wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 7 ust. 2 powołanego dekretu, powinna być uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie w zaskarżonym wyroku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie naruszyło tych przepisów w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] marca 2021 r. i w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lutego 2012 r., mimo że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. we wskazanych postępowaniach nie podjęło jakichkolwiek czynności, które były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nie zebrało materiału dowodowego dotyczącego planu zabudowania obejmującego teren nieruchomości położonej w W. przy ul. K. [...], hip. [...], obowiązującego w chwili wydania przez Prezydium Rady Narodowej w [...] orzeczenia administracyjnego z [...] grudnia 1955 r. Nr [...], i tym samym nie wykonało obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie zawarło w uzasadnieniu faktycznym wymienionych decyzji okoliczności dotyczących planu zabudowania obejmującego teren wskazanej nieruchomości.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczki postępowania to jest D. K. i B. K. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Prokuratora kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Na wstępie przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego :

Orzeczeniem administracyjnym z [...] grudnia 1955 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania H. W. w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret"), prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. K. [...], ozn. nr hip. [...]. W motywach orzeczenia podniesiono, że teren nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod społeczne budownictwo mieszkaniowe.

W efekcie przeprowadzonego na wniosek następców prawnych dawnej właścicielki postępowania nadzorczego Kolegium decyzją z [...] lutego 2012 r. stwierdziło nieważność orzeczenia z [...] grudnia 1955 r., jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaistnienia tej wady Kolegium upatrywało w braku wskazania w orzeczeniu konkretnego obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a także braku wyjaśnienia dlaczego korzystanie przez dotychczasowych właścicieli z gruntu (którego to sposobu korzystania także nie ustalano) nie można było pogodzić z jego przeznaczeniem w planie. Przywołując stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wskazał, że brak wykazania w decyzji planu z którym - w ocenie organu - nie można było pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli, uzasadnia zakończenie postępowania nadzwyczajnego i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. I OSK 1152/2008).

Prokurator pismem z [...] grudnia 2019 r. wniósł sprzeciw od decyzji Kolegium zarzucając jej rażące naruszenie prawa, a zwłaszcza naruszenie w ten sposób art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności, które były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym m.in. nie zebranie materiału dowodowego dotyczącego planu zabudowania obejmującego teren nieruchomości przy ul. K. [...], obowiązującego w dacie wydania orzeczenia z [...] grudnia 1955 r. Oskarżyciel publiczny wnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art.186 k.p.a.

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją z [...] marca 2021 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2021 r. wyjaśniono, że w badanej decyzji z 20 lutego 2012 r. Kolegium wprost wskazało, że "wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności takiej decyzji (to jest decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu) jest ustalenie, że organ odmawiając prawa własności czasowej nie wskazał planu, z którym niezgodne miało być korzystanie z gruntu. (...)". Ponadto, organ dekretowy "w żaden sposób nie wyjaśnił, w jaki sposób dotychczasowi właściciele chcieli korzystać z nieruchomości oraz dlaczego to korzystanie nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości. Uchybienia te stanowią rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu, a tym. samym uzasadniają stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji".

Organ nadzoru wskazał, że stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, tj. wyrok NSA z dnia 21.12.1999 r., sygn. akt IV SA 1082/99, wyrok NSA z dnia 20.01.1999 r., sygn. akt IV SA 36/97, wyrok NSA z dnia 4.01.1999 r., sygn. akt IV SA 135/98, wyrok NSA z dnia 2.09.1996 r., sygn. akt IV SA 324/95, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.06.2006 r., sygn akt. I.SAWa 2282/05, wyrok NSA z dnia 11.10.2006 r. sygn. akt . IOSK 1322/05, wyrok NSA z dnia 6.08.2009 r., sygn. akt I OSK 1152/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.03.2013 r., sygn. akt I SA/Wa. 1880/12.

Końcowo Kolegium wyjaśniło, że w treści orzeczenia z [...] sierpnia 1955 r. powołano się na plan opracowywany, co skutkuje rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu i stwierdzenie nieważności na tej podstawie należy uznać za prawidłowe.

Kolegium przyznało, że w decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nie powołano planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia uznało jednak, że nie jest to wada, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Sąd Wojewódzki oddalił skargę Prokuratora, zwracając uwagę, że konsekwencją przyjętych w art. 7 ust. 2 dekretu unormowań było ustalenie w procesie jego stosowania, po pierwsze dochowania terminu złożenia przez podmiot legitymowany wniosku, a po wtóre zidentyfikowania obowiązującego w dacie rozstrzygania dla danej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dawniej planu zabudowania) oraz zbadanie możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela (jego następców prawnych) z tym planem. Jeśli zatem tych elementów stanu faktyczno-prawnego przy wydawaniu decyzji dekretowej organ nie ustalił, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu wydanej decyzji (a taka sytuacja miała miejsce w orzeczeniu z [...] grudnia 1955 r.), to niewątpliwie naruszał art. 7 ust. 2 dekretu. Sąd podkreślił, że kwestią sporną pozostaje czy takie naruszenie można zakwalifikować jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zwrócił jednocześnie uwagę, że także w orzecznictwie sądów administracyjnych można dostrzec na tym tle istotne rozbieżności.

Sąd wskazał, że w części wyroków przyjmowano, że już sam brak wykazania w decyzji dekretowej planu, z którym - w ocenie organu - nie można było pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli, uzasadniał zakończenie postępowania nadzwyczajnego i podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wychodzono bowiem z założenia, że podjęcie rozstrzygnięcie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, bez ustalenia zaistnienia materialnoprawnych przesłanek w tym przepisie ujętych, wskazuje na oczywistą, widoczną już na pierwszy rzut oka, niezgodność rozstrzygnięcie z treścią ww. przepisu prawa, co nawiązuje do wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", w której nie odnosi się do skutków jakie owo naruszenie wywołało. To bowiem wymagałoby zbadania, jakie rozstrzygnięcie by zapadło, gdyby postępowanie dekretowe zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania decyzji regułami procedury administracyjnej, a następnie sformułowania oceny czy mimo wadliwego uzasadnienia, rozstrzygnięcie w niej ujęte winno być w demokratycznym państwie akceptowane, a wynikające z niego konsekwencje respektowane.

W innych orzeczeniach kładziony był nacisk na konieczność dodatkowego skonfrontowania podjętego rozstrzygnięcia z postanowieniami planu miejscowego rzeczywiście obowiązującego, co wymagało z kolei poczynienia w tym zakresie dodatkowych ustaleń przez organ nadzoru. Wychodzono bowiem z założenia, że jako akt normatywny powszechnie obowiązujący w stosunkach lokalnych, stanowił on element systemu prawnego obowiązującego w określonym momencie czasowym na danym obszarze. Z tego względu sam fakt, że w orzeczeniach dekretowych odwoływano się li tylko do założeń planistycznych, których obowiązujący plan nie przewidywał, względnie nie przywoływano konkretnego planu, nie musiał automatycznie oznaczać, że ten sposób umotywowane rozstrzygnięcie załatwiające meriti sprawę administracyjną obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa. Istoty bowiem tej wady upatrywać należało w tym, że podjęte rozstrzygnięcie sprawy (a więc sposób jej załatwienia) pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a wywołane tym naruszeniem skutki powodują, że dotkniętego tego rodzaju wadliwością rozstrzygnięcia nie da się pogodzić z panującym porządkiem prawnym

Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium podejmując decyzję o stwierdzeniu nieważności orzeczenia kierowało się pierwszym z omówionych poglądów w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Wydanie zaś decyzji na podstawie jednej z możliwych interpretacji prawa materialnego, w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a nie może stanowić podstawy do wyprowadzenia wniosku o obarczeniu tej decyzji wadą rażącego naruszenia prawa.

Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 2 dekretu oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest bowiem w niniejszej sprawie od wykładni przepisów prawa materialnego.

Formułując zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie Prokurator wskazywał, że z analizowanego przepisu wynika, iż gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa własności czasowej jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przywołując stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 6 września 2017 r. I OSK 2949/15 Prokurator podkreślał, że odmowa przyznania żądanego prawa jest uzasadniona wówczas, gdy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela lub jego następców prawnych nie daje się pogodzić z funkcją przypisaną nieruchomości w planie zabudowania. Z tych względów, dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. W świetle powyższego, w ocenie Prokuratora, Kolegium w sprawie zakończonej decyzją z [...] lutego 2012 r. winno było w pierwszej kolejności ustalić plan zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący kasacyjnie pomija jednak, że istota sporu w niniejszej sprawie nie dotyczy, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, oceny zgodności prawem orzeczenia dekretowego, ale tego, czy przyjęcie przez Kolegium w decyzji z [...] lutego 2012 r. jednej z istniejących wówczas wykładni analizowanych przepisów może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd kasacyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji, że stanowisko, zgodnie z którym niepowołanie w orzeczeniu dekretowym konkretnego planu zabudowy (planu zagospodarowania) oznacza rażące naruszenie prawa prezentowane było w orzecznictwie sądów administracyjnych w dacie wydania decyzji z [...] lutego 2012 r. Akceptowane było również w piśmiennictwie.

W tym zakresie przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2011 r. I OSK 1096/10, w którym wskazano, że organ stwierdzając nieważność orzeczenia dekretowego, zasadnie uznał, iż naruszało ono wynikający z art. 7 ust. 2 dekretu obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ewentualną zgodność sposobu użytkowania gruntu, objętego wnioskiem o ustanowienie własności czasowej, z planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie takie w ogóle nie zostało przeprowadzone, a organ wydający orzeczenie dekretowe oparł się jedynie na informacji o powstającym planie zagospodarowania. Brak przeprowadzenia takiego postępowania stanowił rażące naruszenie obowiązującego w dniu wydania orzeczenia dekretowego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Akt ten, w art. 97 ust. 1, nakładał na organy obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zapewnienia stronie możliwości złożenia potrzebnych oświadczeń. Zaniechanie prowadzenia postępowania wyjaśniającego stanowiło podstawę do unieważnienia wydanej w takich warunkach decyzji na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku wskazał również, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, iż wydanie decyzji bez przeprowadzenia postępowania lub z rażącym pogwałceniem zasad procesowych zawartych w powołanym rozporządzeniu stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a. Przykładowo wymienić tu należy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r., sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993 r. nr 3, poz. 47), w którym Sąd ten jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uznał wydanie orzeczenia nacjonalizacyjnego w warunkach rażącego pogwałcenia zasad postępowania administracyjnego uregulowanego rozporządzeniem Prezydenta RP z 1928 r. Stanowisko to przyjęte zostało również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Tytułem przykładu przywołać można również prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2012 r. I SA/Wa 1880/12, w którym podzielono pogląd Naczelny Sąd Administracyjny zawarty w wyroku z 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1152/08, zgodnie z którym skoro w postępowaniu poprzedzającym wydanie odmownej decyzji dekretowej nawet nie wskazano na plan zagospodarowania, z którym niezgodne miało być korzystanie z gruntu, to okoliczność tę słusznie uznano za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też względu decyzję stwierdzającą nieważność decyzji dekretowej uznać należało za prawidłową.

Pogląd wyrażony przez NSA w wyroku 25 maja 2011 r. I OSK 1096/10 powtórzony został w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 6 czerwca 2012 r. I SA/WA 2469/11. WSA w Warszawie zgodził się z organem administracji publicznej, iż organy dekretowe wydając rozstrzygnięcie nie przeprowadziły wymaganego postępowania co do wystąpienia przesłanek z art. 7 ust.2 dekretu, ograniczając się tylko do ogólnego stwierdzenia, że teren został przeznaczony dla realizacji inwestycji państwowych. Sąd Wojewódzki uznał, że brak przeprowadzenia przez organy dekretowe w orzeczeniu w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa własności czasowej, postępowania wyjaśniającego na okoliczności zgodności sposobu użytkowania gruntu objętego wnioskiem o ustanowienie własności czasowej z planem zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie prawa. Sąd Wojewódzki, po przywołaniu stanowiska NSA zawartego w wyroku z 25 maja 2011 r. podkreślił, że zaniechanie prowadzenia postępowania wyjaśniającego stanowiło podstawę do unieważnienia wydanej w takich warunkach decyzji w oparciu o przepis art. 101 ust.1 lit. b powołanego wyżej rozporządzenia i wyjaśnił, że takie stanowisko zostało zajęte również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 kwietnia 2010 roku, sygn. akt I SA/Wa 1068/09.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2013 I OSK 2252/11 wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że Prezydium Rady Narodowej [...] w treści swojego rozstrzygnięcia powołało się wyłącznie na projektowany dopiero plan zagospodarowania spornego terenu. Nie poczyniło natomiast żadnych ustaleń w kwestii zgodności sposobu użytkowania nieruchomości z obowiązującym ówcześnie planem zagospodarowania W. Takie działania bezbłędnie zostały zakwalifikowane przez Sąd I instancji, a poprzednio organy nadzoru, jako rażąco naruszające art. 7 ust 2 dekretu, co z kolei uprawniało do oceny, że kwestionowane orzeczenie dekretowe dotknięte jest wadą nieważności, o jakiej mowa w art.156 § 1 pkt.2 K.p.a.

NSA wyjaśnił również, że uznanie w związku z powyższym, że postępowanie dekretowe - z uwagi na nieprzeprowadzenie go zgodnie z obowiązującą procedurą, w tym nieustalenie przeznaczenia tego gruntu na podstawie obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego - zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa nie powodowało automatycznie, że organ prowadzący postępowanie nieważnościowe, mógł automatyczne badać, jaki wpływ na sposób poprawnego rozstrzygnięcia wniosku dekretowego miałby obowiązujący wówczas dla spornej nieruchomości plan zagospodarowania przestrzennego. Ocena w tym zakresie pozostaje bowiem wyłącznie w sferze postępowania zwykłego o przyznanie własności czasowej i nie leżała w gestii żadnego z organów w ramach prowadzonych przez nie postępowań nadzwyczajnych.

Również w piśmiennictwie przywoływano pogląd, w świetle którego niepowołanie zapisów planu w orzeczeniu dekretowym stanowi rażące naruszenie prawa (por. M. Gdesz, Rewindykacja gruntów warszawskich, zagadnienia administracynoprawne, Warszawa 2012 r. str. 110 i nast.).

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że analogiczne stanowisko prezentowane jest również obecnie. I tak w wyroku NSA z 4 kwietnia 2023 r. I OSK 2364/23 wskazano, że dla rozpoznania wniosku dekretowego konieczne było określenie i dokładne wskazanie planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego podstawę wydania decyzji dekretowej. W judykaturze już sam - brak powołania - w decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu na zapisów jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniających odmowę jedynie koniecznością przejęcia terenu na cele publiczne, postrzegany bywa jako przejaw rażącego naruszeniem prawa, uzasadniający wydanie orzeczenia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1152/08).

Pogląd w świetle którego wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego było ustalenie, że organ odmawiając prawa własności czasowej, nie wskazał planu, z którym niezgodne miało być korzystanie z gruntu, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego oraz nie ustalił, w jaki sposób dotychczasowi właściciele chcieli korzystać z nieruchomości oraz dlaczego to korzystanie nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości wyrażony został również w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 2 listopada 2021 r. I SA/Wa 1069/20.

Oznacza to, że w decyzji z [...] lutego 2012 r. Kolegium przyjęło i zaakceptowało wyrażane ówcześnie w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko, co do sposobu wykładni przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu. Sąd Wojewódzki uznał zaś, że przyjęcie jednej z wykładni przepisu nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa, co oznacza, że decyzja nadzorcza wydana [...] marca 2021 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2012 r. była zgodna z prawem.

Podważenie powyższego stanowiska Sądu pierwszej instancji winno polegać zatem na wykazaniu nieprawidłowości stanowiska, zgodnie z którym wydanie decyzji uwzględniającej jedną z dopuszczalnych wykładni danego przepisu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Autor skargi kasacyjnej skupia się natomiast na wykazaniu, że przedstawiana jest również odmienna wykładnia przywołanych przez niego przepisów jak również na przedstawieniu argumentacji przemawiającej w jego ocenie za uznaniem wydanego w sprawie orzeczenia dekretowego za zgodne z prawem. Jak już jednak zwrócono uwagę, niniejsza sprawa nie dotyczy badania zgodności z prawem orzeczenia dekretowego, ale tego, czy decyzja z [...] lutego 2012 r., w której przedstawiono i przyjęto jedną z dopuszczanych i akceptowanych w orzecznictwie i piśmiennictwie wykładni art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażąco narusza prawo czy też nie – jak uznało Kolegium w decyzji z [...] marca 2021 r. i które to stanowisko podzielił Sąd Wojewódzki.

Sąd kasacyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym wydanie decyzji na podstawie jednej z możliwych interpretacji prawa materialnego, w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Pogląd ten jest w pełni podzielany zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie (por. stanowisko wyrażone w : M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 156 i przywołane tam orzecznictwo, dodatkowo wyroki NSA z 4 grudnia 2023 r. I OSK 1860/22, 2 marca 2023 r. I OSK 151/22, 9 listopada 2021 r. II OSK 3472/18, 25 lipca 2019 r. I OSK 2549/17, 15 maja 2019 r. II OSK 3282/17, 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1509/17).

Odnosząc się do przywołanych na stronie 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd kasacyjny wyjaśnia, że nie dotyczyły one istotny problemu zaistniałego w niniejszej sprawie. Jak już kilkakrotnie wyjaśniano, problemem w niniejszej sprawie było to, czy wydanie decyzji uwzględniającej akceptowaną w orzecznictwie i piśmiennictwie wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu można uznać za rażące naruszenie prawa. Przywołane zaś na stronie 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej wyroki NSA dotyczą – jak wyjaśnia jej autor - konieczności wyjaśnienia czy korzystanie z gruntu przez podmiot żądający przyznania prawa własności czasowej daje się pogodzić z funkcją przewidzianą w planie. Bez znaczenia dla rozpoznania sprawy pozostawała również argumentacja skargi kasacyjnej opisująca zmiany stanowiska pełnomocnika spadkobierców w toku kolejnych postępowań administracyjnych.

Zatem zarzut objęty punktem I petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd kasacyjny wyjaśnia w pierwszej kolejności, że przepisy te mają charakter przepisów procesowych, zatem ich naruszenie winno być powoływane w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Następnie zwrócić należy uwagę na istotne cechy zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka na podstawie przepisów k.p.a., lecz na podstawie przepisów p.p.s.a. To na podstawie tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów k.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami k.p.a., jak również z innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z przepisami p.p.s.a., co oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany został wadliwie. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (por.: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

Autor skargi kasacyjnej uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania zaniechaniem przeprowadzenia przez Kolegium w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2012 r. postępowania dowodowego co do planu zabudowania obejmującego teren przedmiotowej nieruchomości, jak również niepodjęciem przez Kolegium wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Ustosunkowując się do tej argumentacji wskazać należy, że w świetle przyjętej przez Sąd pierwszej instancji i niezakwestionowanej w skardze kasacyjnej wykładni zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcia rażącego naruszenia prawa przyjęcie akceptowanej w orzecznictwie i doktrynie wykładni, nawet jeżeli wykładnia ta nie jest podzielana w innych orzeczeniach, nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. W świetle wykładni art. 7 ust. 2 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyjętej przez Kolegium w decyzji z [...] lutego 201 r nie było podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowy. Nie można zatem stawiać organowi nadzoru zarzutu niedostrzeżenia naruszenia tychże przepisów przez Kolegium w toku postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2012 r.

Cytowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok WSA w Warszawie z 25 lutego 2021 r. I SA/Wa 1159/20 nie został jeszcze poddany kontroli instancyjnej. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że z urzędu znana mu jest okoliczność, że wyrok ten zaskarżony został skargą kasacyjną, która z uwagi na zawieszenie postępowania międzyinstancyjnego nie została do tej pory rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W konsekwencji również zarzut naruszenia przepisów postępowania uznać należało za niezasadne.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Wniosek uczestniczek o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych został oddalony, bowiem art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę na stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2017 r. I OPS 1/17, zgodnie z którym "Prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego."

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.