Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 838/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151 ppsa
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 146 par. 1 i  art. 151 par. 2 kpa
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę dachu. skargę oddala


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania Z. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. odmawiającej, uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki dachu na budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w P. i stwierdzającej, iż wymieniona decyzja z dnia [...] maja 2000 r. wydana została z naruszeniem prawa, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1637/06,

- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r., wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] maja 2000 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] maja 2006 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2000 r., ze względu na upływ 5-ciu lat od daty doręczenia decyzji stronom oraz stwierdził, iż w/w decyzja ostateczna, wydana została z naruszeniem prawa, które polegało na nie uwzględnieniu w postępowaniu współmałżonka i współwłaściciela obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał również, że po rozpatrzeniu odwołania Z. C. od w/w decyzji organu wojewódzkiego, Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1637/06 uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując odwołanie Z. C., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie przyczyn wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 i 145a Kpa oraz powrót sprawy do stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Organ odwoławczy stwierdził także, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo uznał, iż nie istnieje możliwość uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r., nakazującej rozbiórkę dachu na budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w P., ze względu na upływ określonego w art. 146 § 1 Kpa pięcioletniego terminu od dnia doręczenia w/w decyzji. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Organ wskazał, iż przepis art. 146 § 1 Kpa określa początek biegu wskazanego w nim terminu posługując się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" i nie uzależnia rozpoczęcia biegu terminu od tego, czy decyzja została doręczona wszystkim stronom. Ustawodawca definiując początek terminu, od którego należy liczyć możliwość uchylenia decyzji, łączy go jedynie z datą czynności doręczenia lub ogłoszenia decyzji a nie z okolicznością doręczenia, czy też niedoręczenia decyzji którejkolwiek ze stron. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że w przedmiotowej sprawie, decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r., została doręczona stronom, tj. J. C. oraz K. i L. F. w dniu 6 czerwca 2000 r. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją organu wojewódzkiego został natomiast złożony przez Panią Z. C. w dniu 30 września 2005 r., a więc po ponad 5- ciu latach. Z tego też powodu, mając na względzie dyspozycję art. 146 § 1 Kpa organ odwoławczy uznał, że należało odmówić uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia 29 maja 2000 r. i stwierdzić, iż badana decyzja wydana została z naruszeniem prawa polegającym na nieuwzględnieniu w postępowaniu współmałżonka i współwłaściciela obiektu budowlanego, którego to postępowanie i rozstrzygnięcie dotyczyło.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. złożyła Z. C., zarzucając skarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego, a to art. 146 § 1 kpa poprzez uznanie, iż w sprawie nie istnieje możliwość uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej rozbiórkę dachu na budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w P., ze względów na upływ 5 -cio letniego terminu od dnia doręczenia w/w decyzji. Wskazując na powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga Z. C. nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wskazać trzeba, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia.

Kwestionowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. została wydana w postępowaniu wznowieniowym, które jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna, w sytuacji gdy po wydaniu tej decyzji ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. To nadzwyczajne postępowanie składa się z dwóch etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 149 § 1 lub § 3 kpa. Jeżeli wstępna weryfikacja tego wniosku pozwala na przyjęcie stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ wydaje postanowienie wznawiające postępowanie, natomiast negatywna ocena wniosku skutkować winna odmową wznowienia postępowania, która następuje w formie decyzji. Przy czym konstrukcja wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją zasadza się na regule, iż samo wznowienie jest obligatoryjne, jeśli zaistniała którakolwiek z podstaw z art. 145 § 1 kpa. Dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie to może, stosownie do treści art. 151 kpa zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa albo uchyla decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ może również w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 kpa ograniczyć się do stwierdzenia wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu, których odmówił uchylenia tej decyzji (art. 151 § 2 kpa).

Zauważyć należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 kpa. Wskazany przepis zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146 kpa) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. Treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SA 1956/98, LEX nr 48560 oraz wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., w sprawie sygn. akt IV SA 1018/97, LEX nr 47227).

Przede wszystkim zauważyć należy, iż rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia

4 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1637/06. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., którą organ odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] maja 2000 r. i stwierdził, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem.

Podkreślić należy także, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s 219 i n.).

Stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1637/06 wprost wskazał co winien wziąć pod uwagę organ II instancji działający w trybie nadzoru, ponownie rozpatrując sprawę. Sąd ten w uzasadnieniu powołanego wyroku wskazał przede wszystkim, iż uzasadnienie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. pozostawało w sprzeczności z rozstrzygnięciem tej decyzji, a uzasadnienie decyzji musi być tak sformułowane aby istniał logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem decyzji. W uzasadnieniu swego wyroku z dnia 4 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również, że ponownie rozpatrując sprawę organ winien w pierwszej kolejności zbadać ją pod kątem art. 146 § 1 kpa, mając na uwadze, iż ustawodawca definiując początek terminu, od którego należy liczyć możliwość uchylenia decyzji, łączył go jedynie z datą czynności doręczenia lub ogłoszenia decyzji przez organ, a nie z okolicznością doręczenia czy też niedoręczenia decyzji którejkolwiek ze stron (wyrok WSA z dnia 5 października 2004 r., IV SA 1208/03 LEX nr 160787, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2002 r., I SA 1526/00, LEX nr 82800).

Stwierdzić należy, iż organ II instancji rozpatrując ponownie sprawę w pełni zastosował się do wytycznych tj. oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1637/06). Dokonał wszechstronnej oceny okoliczności danego przypadku na podstawie analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnił zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stanowisko wyrażone w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] marca 2007 r., czym dodatkowo uczynił zadość wymaganiom określonym w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie podniósł, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie przyczyn wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 i 145a Kpa oraz powrót sprawy do stadium zwykłego postępowania instancyjnego.

Organ stosownie do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r. zasadnie zauważył, iż uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis art. 146 § 1 kpa określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie uzależnia zatem rozpoczęcia biegu terminu od tego, czy decyzja została doręczona wszystkim stronom. Ustawodawca definiując początek terminu, od którego należy liczyć możliwość uchylenia decyzji, łączy go jedynie z datą czynności doręczenia lub ogłoszenia decyzji a nie z okolicznością doręczenia, czy też niedoręczenia decyzji którejkolwiek ze stron.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2000 r. została doręczona stronom, tj. J. C. oraz K. i L. F. w dniu 6 czerwca 2000 r. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego został zaś złożony przez Z. C. w dniu 30 września 2005 r. Z powyższego wynika, iż od dnia doręczenia stronom decyzji do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania minęło ponad 5 lat.

Wskazać należy, iż prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 kpa narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Zgodnie z tą zasadą strony postępowania, mają prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej, nie ulegną z tego powodu wzruszeniu. Po upływie terminu przedawnienia nie może dojść do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 kpa oznacza bowiem bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (zob. wyrok WSA z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 463/05 LEX nr 198863).

Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., którą została utrzymana w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. odmawiająca uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2000 r. ze względu na upływ 5 lat od daty jej doręczenia stronom oraz stwierdzająca, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa polegającym na nieuwzględnieniu w postępowaniu drugiego małżonka i współwłaściciela obiektu budowlanego, którego to postępowanie i rozstrzygnięcie dotyczyło, wydana została zgodnie z prawem.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.