Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 63/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa W. z dnia 19 stycznia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. S.A. z siedzibą w K. kwotę 6.900 zł (sześć tysięcy dziewięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 63/24

Uzasadnienie

Marszałek Województwa W. decyzją z dnia 15.01.2023 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 12 ust. 1, 22 b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409, dalej jako u.o.g.r.i.l. ), art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 64 ust.l pkt 2 lit b, art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm. ), art. 72 § 1 pkt 1, art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku znak: [...] z dnia 20.09.2022 r. P. S.A. w K. o stwierdzenie nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych wynikających z decyzji Starosty K. [...] z dnia 31.05.1999 r., zmienionej decyzją [...] z dnia 14.06.2013 r., o charakterze publicznoprawnym w postaci opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej przeznaczonych pod eksploatację górniczą węgla brunatnego odmówił stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz P. S.A. w K. w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że P. S.A. w K. (dalej jako skarżąca) pismem [...] z dnia 20.09.2022 r. wniosła o stwierdzenie nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych wynikających z decyzji Starosty K. [...] z dnia 31.05.1999 r. zmienionej decyzją [...] z dnia 14.06.2013 r. wskazując, że w okresie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej następowała sukcesywna rekultywacja terenu objęta ww. decyzjami Starosty K. z uwagi na zakończoną działalność wydobywczą. Zdaniem skarżącej w zakresie w jakim grunty rolne zostały zrekultywowane ustał również obowiązek uiszczania opłat rocznych. Rekultywacja gruntów objętych ww. decyzjami Starosty K. odbyła się dwuetapowo. Pierwszy etap zakończyła decyzja o uznaniu rekultywacji za zakończoną [...] z dnia 18.01.2018 r., lecz pomimo tego Kopalnia w dalszym ciągu wnosiła opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w latach 2017-2019. Tak więc, w zakresie wskazanej decyzji rekultywacyjnej, uzasadniony jest wniosek o zwrot nadpłaty w wysokości [...] zł. Drugi etap rekultywacji gruntów zakończyła decyzja Starosty K. o uznaniu rekultywacji za zakończoną z dnia 05.12.2018 r. nr [...] i w zakresie wymienionej decyzji rekultywacyjnej uzasadniony jest wniosek o zwrot nadpłaty w wysokości [...] zł. Z uwagi na powyższe istnieją przesłanki do stwierdzenia nadpłaty opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej uiszczanych w latach 2017-2019 na łączną kwotę [...]zł.

W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że Starosta K. decyzją [...] z dnia 31.05.1999 r., zmienioną decyzją [...] z dnia 14.06.2013 r., orzekł o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej użytków rolnych przeznaczonych pod eksploatację górniczą węgla brunatnego na terenie [...] oraz naliczył opłaty roczne z tytułu użytkowania ww. gruntów na cele nierolnicze przeznaczone pod działalność wydobywczą. Na rzecz Kopalni [...] w K. S.A. ustalono opłaty, które należało wnosić przez okres tego wyłączenia w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku do czasu zakończenia rekultywacji gruntów użytkowanych pozarolniczo, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej. Kopalnia pomimo zakończenia rekultywacji gruntów rolnych dokonała płatności opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej za okres 7 miesięcy 2019 r. w wysokości [...] zł i za 2020 r. [...] zł na łączną kwotę [...]zł. W związku z powyższym, Marszałek Województwa W. wszczął postępowanie administracyjne i decyzją [...] z dnia 01.03.2022 r. stwierdził nadpłatę w łącznej kwocie [...]zł. W pkt 6 ww. decyzji stwierdzono nadpłatę w opłatach rocznych za lata 2019-2020 z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na podstawie decyzji [...] z dnia 31.05.1999 r. w wysokości [...] zł. Od tej decyzji z dnia 01.03.2022 roku Kopalnia wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Powyższą nadpłatę zaliczono na poczet opłat sankcyjnych do decyzji administracyjnych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej położonych na terenie gminy S.. Marszałek Województwa W. wydał postanowienie [...] z dnia 28.03.2022 r. w sprawie zaliczenia nadpłaty na poczet zaległych niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym z tytułu opłaty rocznej podwyższonej o 200 % za niezakończoną rekultywację gruntów wyłączonych z produkcji rolnej na które P. S.A. w K. wniosła zażalenie z dnia 07.04.2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Podkreślono, że marszałek województwa, jako wierzyciel i organ egzekucyjny należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, związany jest treścią ostatecznych decyzji wydawanych przez właściwego miejscowo starostę oraz nie może dokonywać zmiany ustaleń w zakresie obowiązków dotyczących zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej np. terminów, wysokości opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej czy też okresów ich wnoszenia. Ponieważ Urząd Marszałkowski w P. w odniesieniu do decyzji [...] z dnia 31.05.1999 r. ustalającej przedmiotowe opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej nie dysponuje decyzją administracyjną zmieniającą lub wygaszającą ww. opłaty informujące dysponenta ww. należności o zakończeniu rekultywacji gruntów rolnych użytkowanych w sposób pozarolniczy, tym samym dokumentacja finansowo-księgowa znajdująca się w Urzędzie Marszałkowskim nie wykazuje nadpłaconych należności, gdyż nadpłata została stwierdzona w toku odrębnego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem stosownej decyzji i rozliczona na opłaty sankcyjne przewidziane ustawą.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. S.A. wnosząc o uchylenie jej w całości oraz:

- ustalenie powstania nadpłaty zgodnie z wnioskiem albo

- przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz określeniem wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że decyzja Marszałka Województwa W. opiera się na błędnej wykładni i zastosowaniu obowiązujących przepisów. Założeniem, które posłużyło do uzasadnienia odmowy, jest twierdzenie, że skarżąca powinna była wystąpić do Starosty K. o zmianę lub wygaszenie decyzji ustalającej zobowiązania z tytułu opłat rocznych wynikających z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Żaden przepis prawa nie przewiduje takiego warunku. Ustawodawca nie wprowadził trybu stwierdzenia wygaśnięcia lub zmiany decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w przypadku w którym następuje rekultywacja gruntów i przestają one być wykorzystywane na cele nierolnicze. Nie ma podstaw do oczekiwania, że decyzja Starosty powinna być zmieniona lub wyeliminowana z obrotu prawnego na zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ obowiązek uiszczania opłaty jest z mocy prawa połączony z nierolniczym użytkowaniem gruntu. Zakończenie takiego użytkowania prowadzi do ustania obowiązku uiszczania opłaty bez konieczności wydawania dalszych aktów administracyjnych.

Zgodnie z definicją opłaty rocznej przyjętą w art. 4 pkt 13) u.o.g.r.i.l., rozumie się przez to opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji.

Wykładnia językowa nie może tu budzić wątpliwości, a opłata jest uiszczana "w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia". Czas trwania obowiązku wynika zatem z ustawy. Ustawodawca nie posłużył się tu sformułowaniem "przez okres wynikający z decyzji'" ani żadnym podobnym, które wskazywałoby na to, że wnioskodawca może być zobowiązany do uiszczania opłaty od gruntów niewykorzystywanych już w innych celach niż produkcja rolna, po dokonanej rekultywacji, tylko dlatego, że pierwotna decyzja ciągle obowiązuje. Podstawą obowiązku uiszczania opłaty jest bowiem stan faktyczny dotyczący gruntu - rzeczywisty sposób jego użytkowania.

Wykładnia dokonana przez organ jest sprzeczna z zasadą wyrażoną w art. 7a k.p.a., stanowiącą o wykładaniu kwestii niejasnych na korzyść strony. Z zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) wynika również, że organ nie może nakładać na stronę obowiązków nie wynikających z przepisów. Wykładnia zastosowana w sprawie prowadzi natomiast do jej znaczącego przedłużenia i zwiększenia ilości czynności proceduralnych w sytuacji, w której regulacje prawne nie przewidują konieczności zmian decyzji pierwotnej (tj. zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji).

Wykładnia dokonana przez Marszałka wynika z przyjęcia, że opłatę roczną ustala się w decyzji administracyjnej zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji. Nie ma ku temu podstawy prawnej. Obowiązująca ustawa stanowi o tym, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1). Podstawy prawne wydania zezwolenia nie obejmują tu ustalenia opłaty rocznej. Do tej opłaty odnosi się art. 12 ust. 1, który stanowi, że "osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji".

Wynika stąd wyraźnie, że obowiązek uiszczania opłat rocznych ustawodawca wiąże z faktem uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji, ale nie czyni z niego elementu treści tego zezwolenia. Nie ma tu mowy o opłacie naliczonej na podstawie decyzji lub w niej określonej. Przepis art. 11 ust. 1a ustalając wraz z ust. 1 treść zezwolenia stanowi o określeniu w zezwoleniu "obowiązków związanych z wyłączeniem", nie chodzi tu jednak o obowiązek uiszczania opłat.

Brzmienie przepisów zawartych w art. 12 wskazuje na opłatę uiszczaną z mocy ustawy. W istocie nie ma elementów kształtujących obowiązek uiszczania opłat rocznych, które wymagają konkretyzacji w drodze decyzji.

Sformułowanie dotyczące podmiotu zobowiązanego jako osoby, "która uzyskała zezwolenie" (art. 12 ust. 1) również przemawia za tym, że powstały z mocy prawa obowiązek uiszczania opłat został nałożony na tego, kto już zezwolenie posiada. Prawo do nierolniczego użytkowania gruntów wynika bowiem z decyzji, ale obowiązek wnoszenia opłat - z ustawy.

Biorąc pod uwagę, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że obowiązek uiszczania opłaty rocznej jest nakładany w drodze decyzji, to tym bardziej nie ma podstaw dla tezy, że zwrot nadpłaty jest uwarunkowany wcześniejszą zmianą albo umorzeniem zezwolenia w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji.

Z powyższych przyczyn stanowisko Marszałka opiera się na błędnej wykładni prawa i podlega uchyleniu. Wskazany w decyzji podział kompetencji pomiędzy Marszałka i Starostę nie przeczy możliwości pozytywnego rozpoznania przez tego pierwszego wniosku o stwierdzenie nadpłaty.

Niezależnie od tego, skoro Marszałek uznał, że rozpatrzenie wniosku bez zmiany (stwierdzenia wygaśnięcia) decyzji Starosty jest niemożliwe, powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż zaistniałoby zagadnienie wstępne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15.11.2023 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.i.l., dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są pobierane na podstawie ustawy opłaty roczne. Natomiast zgodnie z art. 22b ust. 4 u.o.g.r.i.l. marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu.

Skarżąca trafnie wskazuje, że decyzja starosty zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie kształtuje obowiązku uiszczania opłaty rocznej. Obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych powstaje bowiem z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l. Organ wydający zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji określa jedynie wysokość należności zgodnie z art. 12 ust. 7 u.o.g.r.i.l. Nie ma natomiast racji skarżąca, że do zwrotu opłat rocznych wystarczy rezygnacja w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, na podstawie art. 12 ust. 2 u.o.g.r.i.l. Przepis ten bowiem odnosi się wyłącznie do należności, a więc jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 pkt 12 u.o.g.r.i.l.).

Z powyższego wynika, że organ pierwszej instancji ma rację twierdząc, że do stwierdzenia nadpłaty należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w postaci opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty K. w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Dopiero w przypadku utraty bytu prawnego przez decyzję w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, będzie można określić, czy i za jaki okres opłaty roczne zostały nadpłacone. Stąd Marszałek Województwa W. zasadnie odmówił stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz P. S. A. w K. w łącznej wartości [...] zł.

Nie ma też racji skarżąca, że postępowanie podlegało zawieszeniu do czasu wydania przez Starostę K. odpowiedniej decyzji. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem rozpatrzenia sprawy należy rozumieć rozstrzygnięcie sprawy uwzględniające żądanie strony jak również odmawiające uwzględnienia tego żądania. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Brak wydania przez Starostę K. decyzji eliminującej z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i ustalającej wysokość opłat rocznych nie wykluczał wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nadpłaty tych opłat.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. S. A. wnosząc o jej uchylenie w całości, a także poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa W., oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Założeniem, które posłużyło do uzasadnienia odmowy ustalenia nadpłaty jest twierdzenie, że wnioskodawca powinien był wystąpić do Starosty o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji i określającej wysokość opłat rocznych. Twierdzenie takie nie ma jednak podstawy prawnej i prowadzi do ograniczenia praw skarżącej oraz zbędnego przedłużenia procedur. W przypadkach, w których okres wyłączenia gruntu rolnego z produkcji się zakończył i doszło do rekultywacji potwierdzonej odrębną decyzją, Marszałek Województwa powinien we własnym zakresie ustalić te okoliczności. Nie ma podstaw, by automatycznie, w każdej sprawie żądać uprzedniego podjęcia czynności dotyczących decyzji Starosty, nawet jeżeli w świetle prawa ustanie obowiązku uiszczania opłat jest oczywiste.

SKO w uzasadnieniu swojej decyzji popada przy tym w sprzeczność, ponieważ z jednej strony przyznaje skarżącej rację, że obowiązek uiszczenia opłaty powstaje z mocy prawa, a z drugiej stwierdza, że mimo to do ustalenia nadpłaty konieczna jest utrata bytu prawnego przez decyzję wydaną w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji. Skoro obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa, to również z mocy prawa ustaje. Jeżeli w świetle okoliczności sprawy jest oczywiste, że grunt przestał być wyłączony z produkcji w rozumieniu ustawy, to trudno uznawać istnienie obowiązku dalszego uiszczania opłat rocznych. Należy zauważyć, że ustawa ogranicza czas obowiązku uiszczania opłaty rocznej do 20 lat i trudno byłoby wywodzić, że istnienie po tym czasie w obrocie prawnym zezwolenia Starosty jest samoistną podstawą kontynuacji obowiązku uiszczania opłat, zwłaszcza w przypadku zakończenia nierolniczego wykorzystywania gruntów i potwierdzenia tego decyzją stwierdzającą zakończenie rekultywacji.

Stanowisko organów dąży do uznania opłaty rocznej za opłatę za korzystanie z zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji. Jest to jednak opłata z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze.

Decyzją, do której ustawodawca odnosi się wprost, jest stwierdzenie zakończenia rekultywacji (art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.i.l.). Powstaje pytanie o celowość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ws. zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej (co ma być zdaniem organów warunkowane zakończeniem nierolniczego użytkowania gruntów), skoro ten sam skutek niesie ze sobą stwierdzenie zakończenia rekultywacji. Zakończenie rekultywacji jest równoznaczne z zakończeniem użytkowania gruntu na cele nierolnicze, tj. wyłączenia go z produkcji.

Wobec tego, zrozumiały jest brak podstawy prawnej obligującej do wyeliminowania z obrotu decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji. Gdyby był to istotny element procesu wyłączania i przywracania gruntów z produkcji rolnej, to ustawodawca wyraźnie by to unormował.

Jeżeli zatem decyzja stwierdzająca zakończenie rekultywacji była wydana, zwłaszcza wobec całego gruntu objętego decyzją wyłączeniową, to ustanie obowiązku uiszczania opłaty należy uznać za oczywiste. Podobnie należy określić upływ 20 - letniego okresu uiszczania opłat, ponieważ z definicji opłaty rocznej wynika, że jest on ograniczony w ten sposób. Sprawdzenie, czy nie wystąpiły takie oczywiste okoliczności leży po stronie organów, w tym Marszałka Województwa, który zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Okoliczności tego rodzaju czynią zbędnym eliminowanie z obrotu decyzji wyłączeniowej, co stanowiłoby dodatkową procedurę, w której organ potwierdzałby to, co już ustalono - zakończenie rekultywacji gruntu.

Ponadto zarzucono, że przeprowadzone postępowanie nie odpowiada wymogom, w szczególności wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), rozpatrzenia go w sposób należyty pod kątem faktów wymagających udowodnienia (art. 80 k.p.a.) i ustalenia prawdy materialnej oraz wydania decyzji odpowiadającej prawu oraz słusznym interesom strony (art. 6 i art. 7 k.p.a.). Jeżeli organ nie sprawdził, czy w sprawie nierolnicze użytkowanie gruntu się zakończyło w całości, ani czy zakończenie rekultywacji nastąpiło i zostało potwierdzone decyzją, to nie można powiedzieć, że ustalił spełnienie ustawowych przesłanek warunkujących obowiązek uiszczania opłaty rocznej. Obowiązkiem organu jest w szczególności ustalenie, czy podstawa uiszczenia opłat rocznej nie stała się w sposób oczywisty nieaktualna. Oczywistość zakończenia nierolniczego użytkowania gruntów oraz upływ 20- letniego okresu płatności i jednoczesne dalsze podbieranie opłat rocznych stałyby w sprzeczności z zasadą praworządności oraz budowania zaufania obywateli do państwa.

W konsekwencji, brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego skutkuje niekompletnym uzasadnieniem decyzji i naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Braki w uzasadnieniu wynikają nie tylko z pominięcia części faktycznej, ale również niewystarczającego rozbudowania części prawnej uzasadnienia.

Żaden przepis prawa nie przewiduje warunku wyeliminowania z obrotu decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji, jako koniecznego dla ustalenia, że obowiązek uiszczania opłaty ustaje. W braku takiego warunku nie można twierdzić, że Marszałek Województwa we własnym zakresie nie może ocenić, że przesłanki wnoszenia opłaty przestały być aktualne i powstała ewentualna nadpłata.

Ustawodawca nie wprowadził trybu stwierdzenia wygaśnięcia lub zmiany decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, w przypadku w którym następuje rekultywacja gruntów i przestają one być wykorzystywane na cele nierolnicze. Nie ma podstawy do oczekiwania, że decyzja Starosty powinna być zmieniona lub wyeliminowana z obrotu prawnego na zasadach ogólnych (k.p.a.), ponieważ obowiązek uiszczania opłaty jest z mocy prawa połączony z nierolniczym użytkowaniem gruntu. Zakończenie takiego użytkowania prowadzi do ustania obowiązku uiszczania opłaty bez konieczności wydawania dalszych aktów administracyjnych.

Biorąc pod uwagę, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że obowiązek uiszczania opłaty rocznej jest nakładany w drodze decyzji, to tym bardziej nie ma podstaw dla tezy, że zwrot nadpłaty jest uwarunkowany wcześniejszą zmianą albo umorzeniem zezwolenia ws. wyłączenia gruntu z produkcji. Decyzje, które są przez strony konsumowane określonymi działaniami, jak np. wydawaniem pozwolenia na budowę, nie podlegają stwierdzeniu wygaśnięcia czy zmianie z tej przyczyny, że budowa się zakończyła. Wręcz przeciwnie są one potwierdzeniem jej legalności, podobnie jak omawiane zezwolenie jest potwierdzeniem legalnego wykorzystania gruntów rolnych na inne cele. Decyzja o wyłączeniu z produkcji rolnej nie stała się bezprzedmiotowa i nie ma podstaw do stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Dotyczy to w szczególności sytuacji, w których ustanie przesłanek, z którymi ustawa wiąże obowiązek uiszczania opłaty rocznej jest oczywiste, np. gdy grunt w całości zrekultywowano, co potwierdza się w decyzji wydawanej na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.i.l. Skoro wydaje się odrębną decyzję administracyjną, która przesądza o zakończeniu w całości nierolniczego użytkowania gruntu, to zbędne jest wymaganie, by przeprowadzić kolejne postępowanie administracyjne, w którym potwierdzi się ponownie zaistnienie tego faktu i brak podstaw do uiszczania opłat rocznych.

Dalej powtórzono, że skoro Marszałek uznał, że rozpatrzenie wniosku bez zmiany (stwierdzenia wygaśnięcia) decyzji Starosty jest niemożliwe, powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na zaistnienie zagadnienia wstępnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. skarga na wniosek strony postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Niniejsza sprawa została na wniosek organu rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15.11.2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa W. z dnia 15.01.2023 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz P. S.A. w K. w łącznej wysokości [...] zł.

Przyczyną odmowy stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych był brak legitymowania się przez skarżącą spółkę decyzją o wygaszeniu bądź też o zmianie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego, a także w skardze, kwestionowała w ogóle potrzebę uzyskiwania decyzji o wygaszeniu decyzji wyłączeniowej, stojąc na stanowisko, że ziściły się przesłanki wskazane wprost w decyzji wyłączeniowej skutkujące wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych (upływ 20 – letniego terminu albo uzyskanie decyzji o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntów), stąd nie ma potrzeby przedkładania takiej decyzji. W uzasadnieniu swoich decyzji organy administracji nie wskazały, jaka norma prawna uzależnia konieczność przedłożenia decyzji o wygaśnięciu bądź zmianie decyzji wyłączeniowej, aby skarżąca nie była obarczona obowiązkiem zapłaty opłat rocznych. Z uzasadnienia organu pierwszej instancji wybrzmiewa założenie, że obowiązek zapłaty związany jest z obowiązywaniem decyzji wyłączeniowej. Natomiast organ II instancji nie przedstawił w tym zakresie swojego stanowiska, nie odniósł się do argumentów wskazanych w odwołaniu, a co za tym idzie decyzja drugoinstancyjna narusza art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i już tylko z tego powodu winna być uchylona.

Należy jednak przede wszystkim podkreślić, że stanowisko uzależniające możliwość stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych od wydania decyzji wygaszającej (czy też zmieniającej) nie jest trafne.

W sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2409; powoływanej dalej jako "u.o.g.r.i.l."). Na podstawie art. 11 w zw. z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.i.l. organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, który wydaje decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej użytków rolnych. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należności i opłaty roczne (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l.). Przyjmuje się, że wysokość należności i opłat rocznych ustala starosta w decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych i leśnych, skoro zgodnie z art. 11 ust. 1a u.o.g.r.i.l. w decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem, znaczy to, że określa się wszystkie obowiązki związane z wyłączeniem, a jeżeli wszystkie, to także obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych (D. Danecka, W. Radecki (w:) D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 11). Zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.g.r.i.l. dochody z tytułu opłat rocznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm., dalej "u.f.p."). Natomiast zgodnie z art. 22b ust. 4 u.o.g.r.i.l. marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1. Z tego względu organ ten – jako wierzyciel - jest właściwy do wydawania decyzji w przedmiocie nadpłaty opłat rocznych i należności, a nie starosta mimo treści art. 5 ust. 1 u.o.g.r.i.l. (por. postanowienie NSA z 1.09.2010 r., II OSK 1127/10, LEX nr 743245, NSA z 22.06.2023 r., I OW 185/22, LEX nr 3576519). Co więcej, marszałek województwa sprawuje kontrolę stosowania przepisów ustawy (art. 26 ust. 1 u.o.g.r.i.l.). Z tego względu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na kanwie instytucji z art. 12 ust. 2 u.o.g.r.i.l. sformułowano pogląd, że organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu (zatem w przypadku gruntów rolnych marszałek), winien zbadać, czy został zachowany dwuletni termin na wystąpienie z wnioskiem o zwrot uiszczonej należności, jak również czy nastąpiła rezygnacja. NSA podkreślił również, że przepisy prawa materialnego nie uzależniają możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 19.04.2023 r., I OSK 437/22, LEX nr 3574323; z 11.12.2019 r., II OSK 250/18, LEX nr 2799520; z 14.11.2019 r., II OSK 3297/17, LEX nr 2761264).

Te same względy w ocenie Sądu w niniejszej sprawie przemawiają również za przyjęciem, że marszałek jest uprawniony i zobowiązany do rozpoznania w pełni sprawy w przedmiocie żądania ustalenia nadpłaty uiszczonych opłat rocznych, a przepisy prawa nie uzależniają prowadzenia sprawy stwierdzenia nadpłaty należności i opłat rocznych od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia (bądź zmiany) decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a., zgodnie z którą decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez k.p.a. Ustanowiona w art. 16 § 1 k.p.a. zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnych nie oznacza bezwzględnego zakazu wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje bowiem kilka nadzwyczajnych trybów postępowania umożliwiających bądź to weryfikację (po wyeliminowanie z obrotu prawnego włącznie) decyzji ostatecznej z uwagi na jej wady (kwalifikowane lub nie), bądź też uchylenie lub zmianę decyzji prawidłowej pod względem prawnym. Przepisy wprowadzające dopuszczalność nadzwyczajnej weryfikacji decyzji ostatecznej jednocześnie chronią jednak jej stabilność, przewidując szereg rygorystycznych obwarowań ograniczających zbyt szerokie ich stosowanie, w postaci przesłanek, które bezwzględnie muszą zaistnieć, aby wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego bądź zmiana treści decyzji były możliwe. W konsekwencji zastosowanie któregokolwiek z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznej wymaga uprzedniego ustalenia, czy istotnie zaszły przesłanki umożliwiające zastosowanie konkretnej normy.

Jednym z trybów, o których mowa powyżej, jest możliwość uregulowana w art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te muszą zostać spełnione kumulatywnie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. niedopuszczalnym.

Natomiast przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga - przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Nie budzi wątpliwości, że nie ma w okolicznościach tej sprawy przepisu nakazującego wygaszenie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Druga z norm prawnych, którą zawiera przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. również stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest w tym wypadku jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego lub interesu strony, który uzasadnia podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość decyzji może wynikać albo z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, albo też rezygnacji strony z uprawnień przyznanych jej tą decyzją.

Z treści decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu, a także z przepisów u.o.g.r.i.l. wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej w przypadku nietrwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej trwa przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 pkt 13 u.o.g.r.i.l.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.o.g.ri.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Przy czym, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów, co odnosi się do podjęcia czynności faktycznych odpowiadających innemu sposobowi użytkowania gruntu. Warto dodać, że w sprawie wykładni art. 12 ust. 1 u.o.g.r.i.l. w orzecznictwie sadowoadministracyjnym zarysowały się dwa stanowiska: 1. jedno uznające, że przepis ten łączy obowiązek uiszczenia opłaty z datą uostatecznienia się decyzji, przy czym takie rozumienie wywodzone jest z uznania, że datą wyłączenia gruntów z produkcji jest data uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności oraz odwołanie do wynikającej z art. 12 ust. 2 u.o.g.r.i.l. możliwości żądania zwrotu uiszczonych należności w razie zaniechania faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji, oraz z uznania że art. 12 ust. 13 stanowi lex specialis w stosunku do art. 12 ust. 1 ustawy,

2. drugie, zgodnie z którym w świetle art. 11 i 12 u.o.g.r.i.l. uznać należy, że decyzja ustalająca wysokość opłaty jest decyzją odrębną od decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej i winna być wydana dopiero po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 5.07.2023 r., I OSK 1255/22, LEX nr 3599698; D. Danecka, W. Radecki (w:) D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 12).

Należy wskazać, że decyzja wyłączeniowa wywołuje szereg skutków prawnych, nie tylko konieczność uiszczenia opłat rocznych. Przykładowo zgodnie z art. 20 ust. 1 u.o.g.r.i.l. na osobie powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów spoczywa obowiązek rekultywacji. W myśl z art. 28 ust. 3 u.o.g.r.i.l. w razie niezakończenia rekultywacji gruntów zdewastowanych w okresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4, stosuje się opłatę roczną podwyższoną o 200% od dnia, w którym rekultywacja gruntów powinna zostać zakończona. Z żadnego przepisu nie wynika jednak, że obowiązek uiszczenia opłat rocznych w przypadku nietrwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej związany jest z samym obowiązywaniem decyzji wyłączeniowej. Przeciwnie, przesłanki nakazujące uiszczanie tej opłaty zostały oparte na treści art. 4 pkt 13 u.o.g.r.i.l.

Obowiązek uiszczenia opłat rocznych w przypadku upływu 20–letniego terminu określonego w tym przepisie wygasa, co nie oznacza, że sama decyzja wyłączeniowa stała się bezprzedmiotowa. Na stronie spoczywać może bowiem dalej obowiązek rekultywacji, czy ewentualnych opłat sankcyjnych z art. 28 ust. 3 u.o.g.r.i.l. Warto nadmienić, że w przypadku trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji okres uiszczania opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji wynosi 10 lat. Nie oznacza to jednak, że po upływie tego terminu podmiot, na rzecz którego dokonano wyłączenia, nadal jest zobowiązany do uiszczenia opłat rocznych – aż do stwierdzenia jej wygaśnięcia.

Jak już wyżej wskazano Marszałek jako wierzyciel jest zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nadpłaconych opłat rocznych. Oznacza to, że jest właściwy do zbadania przesłanek skutkujących wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych, którymi jest upływ czasu albo zakończenie wyłączenia gruntów z produkcji. Pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji jest kategorią normatywną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.i.l., który przez takie wyłączenie nakazuje rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną, polegającą na rozpoczęciu innego (niż rolne lub leśne) użytkowania. Zasadą jest, że takie wyłączenie jest legalne, jeżeli została wydana ostateczna decyzja zezwalająca na wyłączenie (por. D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 11, Wyrok NSA z 27.05.2021 r., I OSK 157/21, LEX nr 3192300, wyrok NSA z 5.07.2023 r., I OSK 1255/22, LEX nr 3599698). Decyzją, która kończy okres "wyłączenia gruntów rolnych z produkcji" jest decyzja o uznaniu rekultywacji za zakończoną, w toku której dokonana zostaje kontrola sposobu użytkowania gruntów objętych decyzją wyłączeniową i wywiązanie się przez beneficjenta decyzji wyłączeniowej z obowiązków na niego nałożonych na mocy tejże decyzji. Skoro grunty czasowo wyłączone zostały z produkcji, to nie ma podstaw w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, by nie odnosić czasokresu tego wyłączenia do okresu, za który powinna zostać naliczona opłata roczna. Okres wyłączenia (okres, za który powinno się wyliczyć opłatę roczną) rozpoczyna się od chwili wyłączenia gruntów z produkcji do dnia wydania decyzji o zakończeniu rekultywacji. Za interpretacją wskazaną przez Sąd przemawia systemowa wykładnia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 22 ust. 1 pkt 3 i 4, który stanowi, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów oraz uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Zatem wydanie decyzji o zakończeniu rekultywacji jest niezbędne do przyjęcia, że skończył się okres wyłączenia gruntów z produkcji i co z tym związane okres uwzględniany przy wyliczaniu opłaty rocznej (tak WSA w Warszawie wyroku z 24 maja 2010 r., IV SA/Wa 2111/09, LEX nr 706080).

Zgodnie z art. 4 pkt 18 u.o.g.r.i.l. przez "rekultywację gruntów" rozumie się nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Zwieńczeniem procesu rekultywacji danego gruntu powinno być wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. Przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.i.l. stanowi, że decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. To podczas tego postępowania kontrolowane jest, czy dany grunt jest jeszcze wyłączony z produkcji rolnej. Przy czym, żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie nakazuje przedkładanie decyzji o zmianie decyzji wyłączeniowej, czy też jej wygaśnięciu. Marszałek jako wierzyciel sam winien zbadać, czy beneficjent decyzji wyłączeniowej uiścił opłatę roczną, czy też obowiązek jej uiszczenia już wygasł, a mimo to opłata roczna była uiszczana.

Za powyższą wykładnią przemawiają również względy aksjologiczne i systemowe. Opłaty roczne zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.g.r.i.l. są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Roczna opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej nie jest prawem ani też roszczeniem osobistym. Roczna opłata stanowi obowiązkowe świadczenie publicznoprawne, wynikające z decyzji zezwalającej na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji (por. wyrok NSA z 24.11.2016 r., II GSK 1104/15, LEX nr 2199123). Oznacza to, że nie ma żadnej dowolności w jej pobieraniu, a w przypadku gdy doszło do jej nadpłaty, Marszalek jako wierzyciel winien ją zwrócić. Należy również zwrócić uwagę na treść art. 12 ust. 4 u.o.g.r.i.l., zgodnie z którym w razie zbycia gruntów wyłączonych z produkcji, obowiązek uiszczenia opłat rocznych przechodzi na nabywcę – bez konieczności wydania w tym przedmiocie decyzji i bez względu, czy nabywca został poinformowany o obowiązku uiszczania opłat rocznych (por. wyrok NSA z 24.11.2016 r., II GSK 1104/15, LEX nr 2199123, wyrok NSA z 9.04.2013 r., II OSK 2383/11, LEX nr 2165936). W przypadku gdy doszło do zmiany właściciela danego gruntu, marszałek winien egzekwować opłaty roczne od nabywcy gruntu. Uzależnianie zwrotu opłaty od wydania decyzji przez inny organ (starostę), która nie jest wymagana przez żadną normę prawną, jest sprzeczne z założeniem o spójności aksjologicznej prawodawcy. Prowadzi również do nieuzasadnionego opóźnienia w zwrocie opłaty. Skoro przepisy prawa materialnego nie uzależniają możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nadpłaty od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji, tym samym nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., I OSK 437/22, LEX 3574323).

W świetle czytelnej i jasnej treści art. 22b ust. 4 u.o.g.r.i.l. przepis ten ma zastosowanie do każdej sytuacji, którą reguluje. Warto również przypomnieć, że na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa – w odniesieniu do gruntów rolnych – może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności oraz jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha ani nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną ( art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l.).

Nadto, zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. w sprawach niepodatkowych należności budżetowych, w zakresie nieuregulowanym ustawą o finansach publicznych, stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy rozdziału 9 regulującego instytucję nadpłaty. Odpowiednie zastosowanie znajdują zatem przepisy art. 72 § 1 pkt 1 i art. 74a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383). Wprawdzie organy administracji publicznej I i II instancji w podstawie swojego rozstrzygnięcia przywołały powyższe przepisy, jednak nie poczyniły żadnych ustaleń i rozważań w tym zakresie na gruncie niniejszej sprawy. Jakkolwiek, wskazać należy, iż z dyspozycji art. 74a Ordynacji podatkowej wynika jednoznacznie i bezwzględnie, że w przypadkach niewymienionych w art. 73 § 2 i art. 74 Ordynacji podatkowej, czyli w takim jak w niniejszej sprawie, wysokość nadpłaty określa organ podatkowy. Brzmienie przepisu – "wysokość nadpłaty określa organ podatkowy" – nie pozostawia wątpliwości, że jest to ustawowy obowiązek tego organu. Poza wyjątkami wskazanymi w tym przepisie, na organie tym ciąży obowiązek określenia wysokości nadpłaty w każdym innym przypadku, gdy organ stwierdzi że nadpłata miała miejsce. Organ w tym zakresie nie dysponuje swobodą w możliwości określenia wysokości nadpłaty, zatem zobowiązany jest do samodzielnego przeprowadzenia całościowego postępowania w tym zakresie i orzeczenia w drodze decyzji, chyba że przepisy Ordynacji podatkowej stanowią o innej formie orzeczenia (art. 207 § 1 Ordynacji podatkowej).

Skoro zarówno Marszałek, jak i organ odwoławczy, nie zbadali przesłanek związanych z wygaśnięciem obowiązku uiszczenia opłat rocznych, uznając nietrafnie, że konieczne jest legitymowanie się przez skarżącą decyzją zmieniającą decyzję wyłączeniową bądź stwierdzającą jej wygaśnięcie, to nie doszło do zbadania istoty sprawy, nie zgromadzono odpowiedniego materiału dowodowego, nie poddano go analizie i nie ustalono stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia, naruszając art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 lit a) i c) p.p.s.a. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzja organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznania sprawy organy związane powyższym stanowiskiem winny rozpoznać wniosek skarżącej spółki o stwierdzenie nadpłaty, w szczególności zebrać materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny pozwalający na rozstrzygniecie przedmiotowej sprawy, a zatem ustalić, czy skarżąca spółka uiściła należności z tytułu opłat rocznych, mimo że obowiązek ich uiszczenia już wygasł z uwagi na upływ czasu określonego w decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, zgodnie z art. 4 pkt 13 u.o g.r.i.l., czy też z uwagi na zakończenie stanu wyłączenia z produkcji rolnej. Następnie winny sporządzić uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a., zawierające nie tylko wyczerpujący stan faktyczny konkretnej sprawy, ale także rozważania prawne, odpowiadając przy tym na zarzuty skarżącej sformułowane w toku postępowania administracyjnego, realizując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 1.500 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 5.400 zł. Wysokość kosztów wynagrodzenia wynikała z § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).