Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1205/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2006 r. sprawy ze skargi Starosty T. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Starosty T. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę T. prawa własności nieruchomości położonych w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], uregulowanych w księdze wieczystej nr [...] i opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez Gminę T. prawa własności wyżej wskazanych nieruchomości.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda [...] wskazując art. 5 ust. 1, oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę T. prawa własności nieruchomości położonych w obrębie [...], opisanych bliżej w osnowie niniejszej decyzji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda [...] podał, iż sporne nieruchomości były w dniu 27 maja 1990 r. w użytkowaniu Wojewódzkiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Ł. podporządkowanego wówczas Radzie Narodowej Miasta Ł. pełniącej w województwie [...] funkcje wojewódzkiej rady narodowej. Zgodnie z § 5 statutu tego Ośrodka przedmiotem jego działania było wykonywanie zadań w zakresie zaspokajania potrzeb wypoczynkowych i rekreacyjnych ludności oraz świadczenie usług w zakresie turystyki i wypoczynku. Organ pierwszej instancji wskazał, że mienie służące temu Ośrodkowi wykonującemu zadania publiczne z zakresu kultury fizycznej i rekreacji Rady Narodowej Miasta Ł. będącej w tamtym czasie organem władzy państwowej w województwie [...], było wyłączone z komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Od decyzji Wojewody [...] odwołał się Wójt Gminy T. Odwołujący wskazał, że sporne działki jako znajdujące się w dniu 27 maja 1990 r. na terenie Gminy T. powinny być skomunalizowane z mocy prawa na rzecz tej Gminy, jako w tym względzie właściwej w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a nie na rzecz jakiejkolwiek innej jednostki samorządu terytorialnego lub też by pozostawały nadal w gestii organów państwowych i Skarbu Państwa.

Rozpatrując odwołanie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że zarówno wniosek komunalizacyjny Gminy T. z dnia 28 grudnia 2004 r. jak i zakwestionowana decyzja Wojewody [...] wskazują jako materialnoprawną podstawę oceny swoich działań przede wszystkim art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Dla skutecznego skomunalizowania mienia w trybie art. 5 ust. 1 wymagane jest łączne spełnienie przesłanek w nim wymienionych. Jednakże w pierwszej kolejności obowiązkiem organu orzekającego jest zbadanie, czy mienie podlega wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy, czy też wyłączeniu takiemu nie podlega.

Organ podkreślił, że jednym z dalszych przepisów ustawy wyłączającej komunalizację jest przepis art. 11 ust. 1 pkt 1. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym jeżeli składniki danego mienia, w dniu wejścia ustawy w życie, tj. 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, oraz organów władzy państwowej.

Organ odwoławczy wskazał, że odnośnie pierwszego warunku, stan własnościowy przedmiotowego mienia nie jest kwestionowany. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego nieruchomości objęte decyzją Wojewody stały się mieniem ogólnonarodowym w drodze ich wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa decyzjami Naczelnika Gminy T. w latach 1978 i 1979, co wynika z księgi wieczystej nr [...] (k. 45). Odnośnie przesłanki należenia, to w konsekwencji utworzenia Ośrodka Rekreacyjno-Wypoczynkowego w B. zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 1990 r. będącego zakładem budżetowym miasta Ł. powstałym na bazie składników majątkowych wymienionych w decyzji - nieruchomości Skarbu Państwa faktycznie użytkowane przez ten Ośrodek należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Spełniały zatem i ten warunek komunalizacyjny wynikający z art. 5 ust. 1.

Natomiast co do przesłanek wyłączających, Ośrodek Rekreacyjno-Wypoczynkowy w B. mający status zakładu budżetowego i któremu bezpośrednio służyły nieruchomości objęte decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2006 r. z oczywistych względów nie był ani organem państwowym ani organem administracji rządowej. Także zadania tego Ośrodka ustalone przez organ państwowy jakim był Prezydent Miasta Ł. zostały określone statutem jako: "zaspokajanie potrzeb wypoczynkowych i rekreacyjnych ludności oraz świadczenie usług w zakresie turystyki, wypoczynku, ze szczególnym uwzględnieniem rekreacji czynnej," nie były ustawowo określonymi zadaniami organu, lecz zadaniami zakładu budżetowego ustalonymi przez organ Ośrodkowi w drodze statutowej.

Organ drugiej instancji podkreślił, że obowiązujące przed dniem 27 maja 1990 r. regulacje ustawowe, w tym art. 14 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1958 r., Nr 5, poz. 16 ze zm.) określający zadania wojewódzkich rad narodowych, czy art. 1 i następne ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. z 1990 r., Nr 21, poz. 123), nie przewidywały dla tych organów realizowania zadań jakim służyło mienie Ośrodka.

Również przez wydanie zarządzenia o utworzeniu Ośrodka, oraz przez ustalenie statutem zadań Ośrodkowi nie można było skutecznie powiększyć zadań organu, który wydał statut, bowiem zadania publiczne organu ustanawiał wyłącznie ustawodawca w drodze ustawowej, a nie organ sam sobie.

Organ wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się wyraźnie, że przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jako wyjątku od zasady komunalizacji mienia, o którym mowa w art. 5 ust 1-3 tej ustawy, nie można interpretować rozszerzająco.

Zdaniem organu, skoro przedmiotowe mienie nie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących bezpośrednio do organu administracji rządowej, sądu czy organu władzy państwowej, to nie mogło podlegać wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa w oparciu o art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Na tą cechę bezpośredniości zwraca uwagę powołane wyżej orzecznictwo.

W rezultacie, ponieważ działki wymienione w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. stanowiły przed dniem 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe nie podlegające wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa, należały wtedy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i były położone na obszarze Gminy T., to stały się mieniem tej gminy jako właściwej, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organ podniósł, że przy tego rodzaju komualizacji następującej z mocy samego prawa nie ma elementu uznaniowości.

Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta T. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, tj. przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 151 ze zm.) w związku z art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przez błędne przyjęcie, że nieruchomość podlega komunalizacji z mocy prawa.

Skarżący podniósł, że w sprawie niesporne jest, że nieruchomość położona w obrębie [...] Gmina T., szczegółowo opisana w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, była w użytkowaniu Wojewódzkiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Ł., na którego bazie majątkowej zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. Prezydenta Miasta Ł. utworzono Ośrodek Rekreacyjno-Wypoczynkowy w B. nad Zalewem [...]. A zatem nieruchomość objęta komunalizacją była w dacie 27 maja 1990 r. w użytkowaniu Ośrodka - w takim znaczeniu jakim ustanowiła to ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W ocenie skarżącego, wątpliwości budzi zastosowanie prawa i jego interpretacja przez organ drugiej instancji, uczyniona w skarżonej decyzji. Przedmiotowa nieruchomość położona na terenie byłego województwa [...], po likwidacji Wojewódzkiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Ł. została podporządkowana Radzie Narodowej Miasta Ł., która pełniła w województwie [...] funkcję wojewódzkiej rady narodowej, a więc terenowego organu władzy państwowej i samorządu terytorialnego - byłego województwa [...].

Skarżący podkreślił, że Ośrodek Rekreacyjno-Wypoczynkowy został utworzony przez Prezydenta Miasta i jako jednostka organizacyjna działał na zasadach zakładu budżetowego, a nadzór nad działalnością ośrodka sprawował Wydział Kultury Fizycznej, Sportu i Turystyki Urzędu Miasta Ł. W oparciu o nadany mu statut był jednostką organizacyjną o funkcjach ponadlokalnych, reprezentując interesy terenowego organu administracji stopnia wojewódzkiego w zakresie problematyki turystycznego zagospodarowania obrzeży Zalewu [...] oraz wynikające z faktu istnienia sfery ochronnej zbiornika wody pitnej zadania związane z utrzymaniem w należytym stanie naturalnego środowiska. Używana nazwa nie odzwierciedla w pełni pełnionych przez Ośrodek funkcji. Było to przede wszystkim i jest nadal centrum szkoleniowe i wypoczynkowe, zaś działalność rekreacyjna stanowiła jedynie element uzupełniający. Świadczyć o tym może struktura dochodów Ośrodka oraz ilość osób korzystających ze szkoleń. Zatem Ośrodek Rekreacyjno-Wypoczynkowy nie stanowił tylko i wyłącznie bazy sportowo-rekreacyjnej wykorzystywanej na cele wypoczynkowe.

W ocenie skarżącego z powyższego wynika, iż działalność tego Ośrodka była działalnością z zakresu właściwości wojewódzkiej rady narodowej, a więc terenowego organu władzy państwowej i samorządu terytorialnego w województwie. Do właściwości wojewódzkiej rady narodowej należały sprawy o znaczeniu i zasięgu wojewódzkim, w tym między innymi związane z funkcjonowaniem obiektów sportowych i wypoczynkowych.

Skarżący wskazał, że Ośrodek był w dacie komunalizacji i jest nadal największym ośrodkiem na terenie byłego województwa [...], a obecnie województwa [...], ośrodkiem konferencyjno-szkoleniowym z bazą hotelarsko-gastronomiczną.

Zdaniem skarżącego, Ośrodek Rekreacyjno-Wypoczynkowy w B. nie podlega komunalizacji ze względu na przepis art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stanowiący, że składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących w tym przypadku do właściwości organów administracji rządowej. Okoliczność, iż działalność Ośrodka ma charakter wypoczynkowo-rekreacyjny oraz szkoleniowy, nie wyklucza w świetle danych statutowych i cytowanego powyżej przepisu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) uznania, iż posiadane przez Ośrodek mienie służy wykonywaniu zadań publicznych należących w tym przypadku do właściwości Rady Narodowej Miasta Ł. będącej organem władzy państwowej w województwie [...], bez względu na zadania własne Gminy T. wynikające dla niej z odrębnych przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Z kolei zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 270 ze zm. - dalej: "ppsa") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, chociaż z innych powodów niż wskazane w skardze.

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. - dalej: "ustawa"), przy czym wniosek Wójta Gminy T. wszczynający postępowanie administracyjne wskazywał jako podstawę rozstrzygnięcia art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Z treści tego przepisu wynika, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Treść przepisu wskazuje, że organy rozpoznając wniosek złożony w trybie wyżej powołanego przepisu w pierwszej kolejności zobligowane są zbadać, czy mienie, którego dotyczy wniosek komunalizacyjny, należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli okazałoby się, że mienie należało do tych organów, to dopiero wówczas organy rozpoznające wniosek zobowiązane są do zbadania, czy nie zachodzą przeszkody do komunalizacji nieruchomości w rozumieniu w art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Bezprzedmiotowe jest natomiast badanie przesłanek wyłączających komunalizację mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt ustawy bez wstępnego zbadania, czy mienie to należało do organów stopnia podstawowego.

Rzecz w tym, że w niniejszej sprawie kolejność zbadania została odwrócona. Organy obydwu instancji rozpoczęły badanie wniosku komunalizacyjnego od ustalenia, czy zaistniała przeszkoda do komunalizacji wynikająca z art. 11 ust. 1 pkt. ustawy, z tą różnicą, że doszły do przeciwstawnych wniosków. Uzasadnienia decyzji obydwu organów skupiają się na przepisie art. 11 ust. 1 pkt. 1 ustawy nie zważając na to, że zastosowanie tego przepisu jest możliwe dopiero wtedy, jeżeli ponad wszelką wątpliwość ustalone zostanie, że spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, osnowa decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowa jednak zawiera wadliwe uzasadnienie (o czym będzie mowa poniżej). Natomiast decyzja organu odwoławczego jest w całości sprzeczna z prawem.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że nieruchomości Skarbu Państwa faktycznie użytkowane przez Ośrodek Rekreacyjno-Wypoczynkowy w B. należały w rozumieniu art. 5 ust 1 pkt. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, wobec czego został spełniony warunek komunalizacyjny, o którym mowa w tym przepisie (str. 2 in fine i str. 3 uzasadnienia decyzji). Jednakże powyższe stwierdzenie pozostaje w sprzeczności z dowodami zebranymi w toku postępowania administracyjnego, na które zresztą organ sam się powołuje. Organ wskazuje, że Ośrodek Rekreacyjno-Wypoczynkowy w B. nad zalewem [...] utworzony został zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. Prezydenta Miasta Ł. (k. 9 akt adm.). Jak wynika z § 3 zarządzenia ośrodek jest jednostką podporządkowaną Prezydentowi Miasta Ł. i działa na zasadach zakładu budżetowego.

Zgodnie z § 5 zarządzenia nadzór nad działalnością ośrodka sprawuje Wydział Kultury Fizycznej Sportu i Turystyki Urzędu Miasta Ł.

Zważyć przy tym należy, że w dacie wydania zarządzenia z dnia [...] stycznia 1990 r., a także do dnia wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r., Nr 26, poz. 183). Zgodnie z treścią art. 123 ust. 1 pkt 2 i art. 123 ust. 2 tej ustawy Prezydent Miasta Ł. był terenowym organem administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego.

Z akt sprawy nie wynika, aby po utworzeniu ośrodka jakikolwiek inny podmiot - poza Prezydentem Ł. - zawiadywał składnikami majątkowymi ośrodka, nie wynika z nich, aby mienie ośrodka pozostawało we władztwie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jak wskazała w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa.

Stosownie do treści przepisów art. 123 pkt. 3 i 4 oraz art. 123 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, terenowymi organami administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego byli w jednostkach terytorialnych stopnia podstawowego, z wyjątkiem miast liczących powyżej 50.000 mieszkańców oraz będących siedzibą wojewódzkiej rady narodowej - naczelnicy miast lub gmin, w miastach podzielonych na dzielnice - naczelnicy dzielnic, a w miastach poniżej 50.000 mieszkańców prezydenci miast.

W bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego termin "należące do", którym posłużył się ustawodawca w art. 5 ust 1 ustawy pokrywa się z pojęcie dominium, a więc chodzi o dokonywanie czynności o charakterze władczym, zarządzającym. Jest to możliwość szerokiego dysponowania mieniem. Odnosząc to do niniejszej sprawy oraz mając na względzie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego, stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne nie wykazało, aby ośrodek należał do ówczesnego Naczelnika Gminy T. (na terenie której to gminy położony jest ośrodek) lub innego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wobec powyższego stwierdzenie organu drugiej instancji, że nieruchomości użytkowane przez ośrodek należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego nie znajduje uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że osnowa decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. odpowiada prawu, pomimo więc wadliwego uzasadnienia decyzji nie było konieczne usunięcia jej z obrotu prawnego.

Reasumując wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższe oceny prawne.