Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 929/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, 170, 182, 183, 184, 188, 189, 218
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, 7a, 7b, 8, 9, 217
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2102/22 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2022 r. Nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 9 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2102/22, oddalił skargę E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2022 r. Nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z 29 kwietnia 2022 r., sprecyzowanym pismem z 6 czerwca 2022 r., E. S., powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wystąpiła do Starosty Otwockiego o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych, znajdujących się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], wybudowanym w oparciu o pozwolenie na budowę Nr [...] z dnia 1 września 2008 r., tj. lokali nr: 1, 2, 3, 4, 5 i 6.

Starosta Otwocki postanowieniem z 13 czerwca 2022 r., znak: [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Starosta podał, że nie może potwierdzić faktu istnienia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej sześciu lokali mieszkalnych. Wskazał, że wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że 6 lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...] stanowi samodzielne lokale mieszkalne oznaczałoby, że Starosta Otwocki potwierdziłby, iż przedmiotowy budynek stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny, co byłoby sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie nadmienił, że w dniu 4 września 2018 r. Starosta Otwocki zaświadczeniem Nr [...] stwierdził, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej usytuowanym przy ul. [...] w [...] wydzielone zostały 4 lokale mieszkalne wraz z pomieszczeniami przynależnymi. W tej sytuacji zdaniem organu I instancji nie jest możliwe wydzielenie w budynku mieszkalnym opisanym we wniosku wydzielenie sześciu lokali mieszkalnych.

Postanowieniem z 17 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu zażalenia E. S., utrzymało w mocy powyższe postanowienie Starosty. Jak podało Kolegium, z kopii zawiadomienia o zakończeniu budowy wynika, że w dniu 20 listopada 2010 r. została zakończona budowa budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej w [...] przy ul. [...], działka nr ew. [...], obręb [...], zrealizowanego na podstawie decyzji Starosty Otwockiego z dnia 1 września 2008 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 2 ust. 1b i 1c ustawy o własności lokali. Na obszarze, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość obowiązuje uchwała Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia 18 stycznia 2002r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - etap I (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2002r., Nr [...] poz. [...]). Działka nr ew. [...] znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem ML-7. Zgodnie z § 34 ust. 1 planu miejscowego dla jednostki terenowej ML-7 ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Natomiast zgodnie z § 34 ust. 2 planu miejscowego ustala się, że dopuszczalnymi funkcjami towarzyszącymi są usługi w zakresie turystyki i rekreacji, sytuowane w parterach budynków mieszkalnych lub w osobnych budynkach. Dalej Kolegium wyjaśniło, że przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć dominującą na obszarze określonej jednostki terenowej, ustaloną w zmianie planu funkcję przestrzenną (§ 6 pkt 5 planu miejscowego), natomiast przez dopuszczalną funkcję towarzyszącą należy rozumieć dopuszczalną na obszarze określonej jednostki terenowej, ustaloną w zmianie planu funkcję przestrzenną o znaczeniu drugorzędnym w stosunku do funkcji dominującej i będącą jej uzupełnieniem (§ 6 pkt 6 planu miejscowego). Analizując § 9 ust. 1 planu miejscowego, w tym pkt 3) wskazano, że z powyższych przepisów planu miejscowego wynika, iż wbrew zarzutom zażalenia na obszarze ML-7 dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Przepisy planu przewidują zabudowę wielorodzinną na obszarze oznaczonym w planie symbolem MW1. Następnie Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021r., poz. 2351, ze zm.) przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Wydanie zatem zaświadczenia o samodzielności 6 lokali mieszkalnych prowadziłoby de facto do potwierdzenia w drodze zaświadczenia, że budynek mieszkalny położony w [...] przy ul. [...] jest budynkiem wielorodzinnym, co byłoby sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami planu miejscowego. Kolegium omówiło regulacje prawne wynikające z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a., stwierdzając, iż nie ulega wątpliwości, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost żart. 218 § 1 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Istotą zaświadczenia jest potwierdzenie niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencji, rejestrze lub innych zbiorach organu administracji. Innymi słowy jak podał organ odwoławczy - dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia wyłącznie na podstawie posiadanych przez organ danych bez potrzeby ich tworzenia, kreowania czy ustalania w drodze interpretacji, analizy lub porównania i wyprowadzania określonych wniosków. Zaświadczenie przenosi tylko już istniejące dane z rejestru, zbioru lub ewidencji do treści zaświadczenia.

Skargą E. S. zaskarżyła powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty Otwockiego z dnia 13 czerwca 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.), samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, mogą stanowić odrębne nieruchomości. Zgodnie art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. W myśl art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu mieszkalnego następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne.

Zdaniem Sądu mając na uwadze datę zakończenia budowy budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej w [...] przy ul. [...] (20 listopada 2010 r.), w sprawie nie ma zastosowania art. 2 ust. 1b i 1c ustawy o własności lokali. Zasadnie zatem przyjęły organy w rozpoznawanej sprawie, że działka nr ew. [...], na której usytuowana jest zabudowa bliźniacza znajduje się w obszarze oznaczonym w planie symbolem ML -7 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z § 34 ust. 1 planu miejscowego dla jednostki terenowej ML-7 ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Natomiast zgodnie z § 34 ust. 2 planu miejscowego ustala się, że dopuszczalnymi funkcjami towarzyszącymi są usługi w zakresie turystyki i rekreacji, sytuowane w parterach budynków mieszkalnych lub w osobnych budynkach. Istota sporu dotyczy miedzy innymi kwestii rozumienia zapisów dotyczących zabudowy w terenie oznaczonym w planie symbolem ML -7. Organ odwoławczy konsekwentnie twierdził w zaskarżonym postanowieniu, że z zapisów planu miejscowego wynika, iż na obszarze ML – 7 dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Kolegium wskazywało na art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zgodnie z którym budynek mieszkalny jednorodzinny, to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z kolei skarżąca w swojej skardze podnosiła, że budynek z wniosku to budynek wielorodzinny, argumentowała to poprzednim wyrokiem zapadłym w sprawie VII SA/Wa 2195/17. Niewątpliwie w poprzednim wyroku (w sprawie VII SA/Wa 2195/17) stwierdzono, że, cyt.: "w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zabudową bliźniaczą". Skarżąca w swojej interpretacji planu miejscowego przyjmowała w obszarze jednostki ML-7 jako dominującą zabudowę jednorodzinną, co tym samym nie wyklucza innej zabudowy, ale takiej która nie narusza "ładu przestrzennego". Nawiązywała również do innych spraw sądowych oraz załączyła do skargi kopię decyzji Starosty Otwockiego z 19 marca 2010r., Nr [...].

Zdaniem Sądu stanowisko Kolegium jest zasadne, a skarga pozbawiona jest racjonalnych argumentów. Sąd zaznaczył, że zaświadczenie o samodzielności lokalu jest dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności. Pod pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego przepisy ustawy Prawo budowlane nakazują rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielna całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie przekraczającej 30% całkowitej powierzchni budynku (art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego). Warunek dotyczący możliwości wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali w budynku jednorodzinnym koresponduje z treścią art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali. Z regulacji tej wynika, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne.

W ocenie Sądu argumentacja skarżącej nie stanowi podstawy do wydania wnioskowanego zaświadczenia i nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie zależy w istocie od ustalenia, czy budynek, w odniesieniu do którego skarżąca domaga się wydania zaświadczenia o samodzielności 4 lokali, jest budynkiem jednorodzinnym, czy też wielorodzinnym. Stwierdzenie bowiem, że przedmiotowy budynek jest domem mieszkalnym jednorodzinnym, uniemożliwia skuteczne żądanie skarżącej we wskazanym zakresie. Analiza przedstawionych dokumentów przez skarżącą, dokumentacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala zdaniem Sądu z całą mocą przyznać rację Kolegium, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, iż przedmiotowy budynek znajdujący się na działce nr ew. [...] w [...] jest budynkiem wielorodzinnym. Przeczą temu po pierwsze zapisy § 34 ust. 1 planu miejscowego, że dla jednostki terenowej ML-7 ustala się jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach leśnych, w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Okoliczność, że mamy do czynienia z zabudową bliźniaczą została potwierdzona w wyroku VII SA/Wa 2195/17 – na który zresztą wskazywała skarżąca w skardze. Organ odwoławczy prawidłowo dokonał analizy i interpretacji zapisów § 34 ust. 1 i ust. 2 planu miejscowego, jak również § 9 ust. 1 pkt 3) dotyczącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach leśnych o powierzchni powyżej 1500 m2 jednostki terenowe oznaczone na rysunku planu symbolami ML -7. Jak wskazują zapisy planu, na obszarze ML -7, dopuszczalna jest wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś zabudowa wielorodzinna dotyczy obszaru oznaczonego w planie symbolem MW1. Również w powoływanej przez skarżącą decyzji Starosty Otwockiego z marca 2010 r. znak: [...], odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej nr [...], przeniesionej decyzją nr [...]z dnia 26 stycznia 2009 r. z inwestora E. S. nz rzecz J.S. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej na dz. nr ew. [...] obr. [...]. Przy ul. [...]w [...] – w uzasadnieniu decyzji wyraźnie stwierdzono iż budynek nie jest budynkiem wielorodzinnym a budynkiem jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej, co zawarte jest we wniosku inwestora a także w decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie zauważa to także Kolegium w odpowiedzi na skargę, cytując powyższy fragment decyzji.

Konkludując w realiach rozpoznawanej sprawy prawidłowe jest zdaniem Sądu stwierdzenie organów odnośnie braku dokumentów formalno-prawnych pozwalających na wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że w budynku przy ul. [...] w [...] znajduje się 6 samodzielnych lokali. W ocenie Sądu zauważenia wymaga, że Starosta wydając zaświadczenie nie może pomijać definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego – zamieszczonej w przepisach Prawa budowlanego, z której to definicji wynika, że w domu jednorodzinnym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Wynikający z powołanego wyżej przepisu warunek dotyczący możliwości wydzielenia nie więcej niż dwóch lokali w budynku jednorodzinnym oznacza, że odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Dopóki zatem budynek co do którego skarżąca złożyła wniosek, w świetle przepisów prawa budowlanego jest budynkiem jednorodzinnym, uznać należy za niedopuszczalne wydanie zaświadczenia o samodzielności dla czterech lokali mieszkalnych. Żądanie wydania zaświadczenia tej treści stanowi próbę obejścia przepisów Prawa budowlanego i ustawy o własności lokali. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił.

Skargą kasacyjną E. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. § 34 ust. 1 w zw. z § 6 pkt. 5 oraz i 9 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Uchwała Nr [...]; zwanego dalej jako "miejscowy plan") poprzez uznanie, że z przepisów tych wynika, iż na terenach oznaczonych jako ML-7 można budować "wyłącznie" domy jednorodzinne, mimo, iż wykładnia językowa przeczy takiej interpretacji terminów: "przeznaczenie podstawowe" (§ 34 ust. 1) i "dominującą... funkcję przestrzenną" (§ 6 pkt 5), a zatem z wykładni językowej sformułowań "dominująca" czy "podstawowa" nie wynika "wyłączność", a wręcz przeciwnie, terminy te używane są dla podkreślenia zdecydowanej większości, przewagi w tym przypadku "domów jednorodzinnych". Termin z § 34 należy rozumieć zgodnie z jego definicją z § 6 pkt 5. Prawidłowa interpretacja językowa ww. dwóch paragrafów miejscowego planu, dopuszcza więc budowę budynku, który jest własnością E. S., a więc budynku wielorodzinnego, który spełnia wszystkie pozostałe wymogi zawarte w § 34 miejscowego planu a więc nie narusza ładu przestrzennego jednostki terenowej ML-7. Dlatego też Starosta Otwocki (który dziś powołując się na plan, odmawia wydania zaświadczeń) ponad 15 lat temu wydał pozwolenie obejmujące "budynek mieszkalny", a nie ,jednorodzinny", a następnie odmówił uchylenia pozwolenia, stwierdzając w osobnej decyzji, że zatwierdzony pozwoleniem budynek jest zgodny z planem miejscowym. Warto również zwrócić uwagę na fakt, że przed 2002 rokiem definicja domu jednorodzinnego pozwalała na budowanie w takim domu czterech lokali mieszkalnych. Ponieważ zaś miejscowy plan został uchwalony w styczniu 2002 r., a zmiana definicji nastąpiła dopiero pod koniec 2002 r., obowiązywała zasada, zgodnie z którą do domów jednorodzinnych zapisanych w planach, które obowiązywały przed zmianą definicji, stosowało się definicję wcześniejszą (czyli uznającą cztery lokale mieszkalne);

2) przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że decyzja Starosty Otwockiego nr [...] z dnia 1 września 2008 r. zatwierdzała projekt budynku jednorodzinnego, chociaż faktycznie zatwierdzała ona projekt "budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej" (vide: w załączeniu) zaś sam projekt ewidentnie nie jest projektem budynku jednorodzinnego tylko wielorodzinnego, co zresztą wyraźnie podkreślił w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 64/15 (vide: str.14 uzasadnienia wyroku w załączeniu). Warto przy tym zwrócić uwagę, że Sąd I instancji rozpoznając skargę E. S. pominął tą okoliczność i bezkrytycznie powielił ocenę prawną prezentowaną przez minione lata przez organy architektury i nadzoru budowlanego, chociaż Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyroku związał te organa odmiennym stanowiskiem ponad 6 lat temu! Tym samym Sąd I instancji naruszył również przepis postępowania mający wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 i 170 p.p.s.a.

3) naruszenie licznych przepisów prawa procesowego tj. art. 7,7a § 1,7b, 8, 9 k.p.a. oraz art. 218 § 2 p.p.s.a. poprzez pominięcie zawartych tam zasad co miało wpływ na wynik sprawy, zaś WSA rozpoznając skargę E. S. nie uchylił niewłaściwych decyzji organów, lecz powielił ich ocenę i wnioski, które nie były oparte o całość zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem Sąd I instancji dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego, a jednocześnie dokonał nieprawidłowej interpretacji przepisów (na niekorzyść inwestora), z której wynika, jakoby inwestor dokonał samowoli budowlanej, podczas gdy działał w granicach prawa i w oparciu o uzyskane pozwolenia na budowę wydane przez organy administracyjne. Jednocześnie Sąd I instancji z przekroczeniem zasad postępowania dowodowego nałożył na stronę ciężar prowadzenia postępowania dowodowego, podczas gdy w sprawie o zaświadczenia o samodzielności lokalu organ ma obowiązek zgromadzić dowody, a gdy wystąpi taka konieczność przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (vide: art. 218 § 2 p.p.s.a.). Ponadto brak jest uzasadnienia dla przyjmowanej interpretacji, że na terenie ML-7 można budować wyłącznie budynki mieszkalne "jednorodzinne", a w razie braku takiej interpretacji, wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela stosownie do art. 7a § 1 k.p.a. Ponadto, w rozważaniach całkowicie pominięto ocenę sprawy zaprezentowaną przez Wojewodę w jego decyzji (w załączeniu).

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie wnosząc kasację zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w sprawie wydania zaświadczenia o samodzielności 6 lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 1 września 2008 r. nr [...]. Stosownie do treści art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (art. 2 ust. 2 ww. ustawy). Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza natomiast - stosownie do treści art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali - starosta w formie zaświadczenia. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie; zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a.).

Z treści powyższych przepisów wynika, że jedynie te lokale, które spełniają łącznie przesłanki określone w przepisach art. 2 ust. 1a i ust. 2 ustawy o własności lokali mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Zatem wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu wymaga weryfikacji spełnienia przez lokal/pomieszczenie warunków samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym (zob. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2641/21; z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt II 3778/19; z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 3432/28, II OSK 3435/18). Jeżeli więc z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie albo skutecznie dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy nie wynika możliwość ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu albo ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu doprowadziłoby do naruszenia obowiązującego na danym terenie prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej - brak jest podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu, a z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przedmiotowy, objęty wnioskiem budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej a nie budynkiem wielorodzinnym. Wynika to przede wszystkim z decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu, którą udzielono skarżącej pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej". Zabudowa bliźniacza, szeregowa lub grupowa właściwa jest natomiast tylko budynkom mieszkalnym jednorodzinnym. Stosownie bowiem do treści art. 3 pkt 2a Prawa budowalnego, za budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Ponadto o tym, że ww. decyzją udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego świadczą przedkładane przez skarżącą dowody w postaci decyzji Starosty Otwockiego z dnia 19 marca 2010 r. nr [...] odmawiającej uchylenia ww. decyzji Starosty Otwockiego z 1 września 2008 r. nr [...], w której wskazano, że cyt. "Organ Architektoniczno – Budowlany podczas ponownej analizy załączonej dokumentacji stwierdził iż załączone do wniosku dokumenty architektoniczno budowlane wskazują iż w/w budynek nie jest budynkiem wielorodzinnym, a budynkiem jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej co zawarte jest we wniosku Inwestora a także w decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez tutejszy Urząd.", jak i prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2195/17, w którym wprost wskazano, że "w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zabudową bliźniaczą". Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 64/15, dotyczył innego niż w przedmiotowej sprawie budynku (podobnie jak załączona do skargi kasacyjnej decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 14 października 2020 r. nr [...]), bowiem wybudowanego w oparciu o decyzję Starosty Otwockiego z dnia 2 grudnia 2008 r. nr [...]. W związku natomiast z tym, że wyrok ten nie dotyczył budynku wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 1 września 2008 r. Nr [...], zarówno orzekające w sprawie organy jak i Sąd pierwszej instancji nie byli związani oceną stanu faktycznego i wykładnią dokonaną w tym orzeczeniu. W tych warunkach zatem zarzut naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Konsekwencją stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest uznanie za prawidłową odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych zgodnie z wnioskiem skarżącej. Słusznie bowiem w sprawie stwierdzono, że wydanie w okolicznościach tej sprawy zaświadczenia stwierdzającego, że 6 lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...] stanowi samodzielne lokale mieszkalne, potwierdziłoby, iż obiekt ten stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny, co byłoby sprzeczne nie tylko z wydanym pozwoleniem na jego budowę, ale i z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że na obszarze, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt obowiązują postanowienia uchwały Rady Miasta [...] z dnia 18 stycznia 2002 r. nr [...]w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] – etap I (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2002 r. Nr [...] poz. [...], dalej: m.p.z.p.), zgodnie z którymi działka skarżącej znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem ML-7. Stosownie do treści § 34 m.p.z.p., dla jednostki terenowej ML-7 ustala się, że przeznaczeniem podstawowym jednostki terenowej jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach leśnych, w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej (ust. 1). Dopuszczalnymi funkcjami towarzyszącymi są natomiast usługi w zakresie turystyki i rekreacji, sytuowane w parterach budynków mieszkalnych lub w osobnych budynkach (ust. 2). Zgodnie z § 6 ust. 5 m.p.z.p., przez przeznaczenie podstawowe należy natomiast rozumieć dominującą na obszarze określonej jednostki terenowej, ustaloną w zmianie planu funkcję przestrzenną. Dopuszczalna funkcja towarzysząca to natomiast dopuszczalna na obszarze określonej jednostki terenowej, ustalona w zmianie planu funkcja przestrzenna o znaczeniu drugorzędnym w stosunku do funkcji dominującej i będąca jej uzupełnieniem (§ 6 ust. 6 m.p.z.p.). Z powyższych zapisów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynika jednoznacznie, że na terenie oznaczonym w m.p.z.p. symbolem ML-7 dopuszczalna jest jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wraz z dopuszczalną, unormowaną w § 34 ust. 2 funkcją towarzyszącą), w ramach której, stosownie do treści art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, dopuszczalne jest wydzielenie w budynku nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W żaden sposób z przywołanych postanowień planu nie wynika możliwość sytuowania na omawianym obszarze wielorodzinnej zabudowy mieszkaniowej, która przez lokalnego prawodawcę została przewidziana na innych terenach, tj. oznaczonych na rysunku planu symbolem MW 1 (§ 9 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p.). Zgodzić należy się zatem z Sądem pierwszej instancji, że wydanie wnioskowanego zaświadczenia stanowiłoby obejście ww. przepisów.

Odnośnie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 7, 7a § 1, 7b, 8, 9 k.p.a. oraz art. 218 § 2 p.p.s.a. przede wszystkim podnieść należy, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny nie była kwestia zgodności z przepisami budowy budynku objętego wnioskiem skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutu związanego z naruszeniem art. 7a k.p.a. Powołany przepis stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, stan prawny oraz stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ, a ocenę tę prawidłowo zaaprobował orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga podnoszona już wielokrotnie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność, że wątpliwości, o jakich mowa w art. 7a § 1 k.p.a. muszą wystąpić po stronie organu, względnie sądu administracyjnego, a nie u adresata rozstrzygnięcia. W sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej oraz niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Organ administracji w sposób szczegółowy i wyczerpujący wyjaśnił też z jakich przyczyn nie podzielił argumentacji skarżącej i utrzymał w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2022 r. Tym samym w sprawie nie uchybiono też podniesionym w skardze kasacyjnej przepisom postępowania.

Dotąd powiedziane uzasadniało przyjęcie stanowiska, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, co nie pozwalało na uwzględnienie wniosków wniesionego środka odwoławczego w trybie art. 188 p.p.s.a. czy art. 185 § 1 p.p.s.a.

W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.