Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 535/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji
Powołane przepisy: article: art. 262 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jakub Makuch Sędziowie: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi K. K. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 21 lutego 2024 r. znak SKO.GN/4160/9/2024 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz K. K. i A. K. solidarnie 100 zł /sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 21 lutego 2021 r. znak: SKO.GN/4160/9/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 (aktualnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Nowego Wiśnicza z 5 stycznia 2024r. znak: RR.ZOŚ.6830.1.2023 w sprawie ustalenia wysokości kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w wysokości 2.400,00 zł z tytułu wynagrodzenia za czynności rozgraniczeniowe, których celem było ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych położonych w S.: numer [...] z działką ewidencyjną numer [...], i zobowiązania do uiszczenia kosztów w następujący sposób:

M. i J. H, - właścicieli działki nr [...] w S. w kwocie wynoszącej: 1200,00 zł,

K. i A. K. - właścicieli działki nr [...] w S. w kwocie wynoszącej: 1200,00 zł.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podaniem z dnia 31 stycznia 2023 r. J. H. i M. H. zwrócili się o rozgraniczenie nieruchomości, tj. działki nr [...](stanowiącej własność wnioskodawców) z działką nr [...] (stanowiącej własność A. K. i K. K. – dalej skarżący), położonymi w S.

Decyzją z dnia 2 listopada 2023 r. znak: RR.ZOŚ.6830.1.2023 Burmistrz Nowego Wiśnicza umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia i przekazał sprawę Sądowi Rejonowemu w Bochni.

Za wykonane czynności uprawniony geodeta otrzymał wynagrodzenie w kwocie 2.400,00 zł zgodnie z rachunkiem (faktura nr 0060/2023) z dnia 3 października 2023 r. przedstawionym przez uprawnionego geodetę M. O.

Następnie postanowieniem z dnia 5 stycznia 2024 r. znak: RR.ZOŚ.6830.1.2023 organ l instancji orzekł w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 2.400,00 zł i zobowiązał właścicieli rozgraniczanych działek do ich uiszczenia.

W odwołaniu wniesionym od ww. postanowienia skarżący podnieśli, że przebieg granicy został już wcześniej ustalony protokołem z przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi z dnia 27 kwietnia 2011 r., który to protokół został podpisany przez wnioskodawców w sprawie rozgraniczenia. Dodatkowo, jak ustalono na etapie rozgraniczenia, brak jest przesłanek do zmiany granic władania. Okoliczności te, zdaniem skarżących "wyczerpują znamiona przesłanek określanych, jako rodzaj tworzenia sztucznego sporu, co jest sprzeczne z równym obciążeniem właścicieli kosztami postępowania administracyjnego, w sprawie rozgraniczenia nieruchomości". W efekcie, jak wskazują skarżący, dokumentacja geodezyjna już istniejąca umożliwiła odtworzenie przebiegu granicy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 21 lutego 2024 r. orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że zasady wynikające z regulacji przewidzianej w dziale IX ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dotyczącym "Opłat i kosztów postępowania" stanowią, iż stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (art. 262 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Przepis ten wskazuje więc koszty, które obciążają strony, a także przewiduje możliwość żądania od stron w uzasadnionych przypadkach zaliczki na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 2 k.p.a.).

Kolegium zwróciło uwagę, że w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r. sygn. l OPS 5/06 (opubl.: ONSAiWSA 2007/2/26) wskazane zostało wprost, iż organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.

W uchwale tej wskazano również, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek J. i M. H. Organ l instancji zasadnie ustalił koszty rozgraniczenia, które zostały podzielone po połowie na właścicieli rozgraniczanych działek.

W aktach sprawy znajdują się dokumenty dotyczące rozgraniczenia. W sprawozdaniu technicznym z dnia 14 kwietnia 2023 r. geodeta, podążając za ustaleniami dokonanymi w trakcie czynności ustalania przebiegu granic (protokół z dnia 10 sierpnia 2023 r.), wyjaśnił przebieg i wyniki prac geodezyjnych.

W opinii z dnia 20 sierpnia 2023 r. geodeta stwierdził, że granica wg danych ewidencyjnych (ustalona operatem P.1201.2011.706) przebiega odmiennie od granicy wg analogowej mapy zasadniczej i ewidencyjnej będącej podstawą do utworzenia obecnie obowiązującej ewidencji. Od momentu zgodnego ustalenia granicy strony władają nieruchomościami zgodnie z operatem z 2011 r. i zdaniem geodety brak jest przesłanek do zmiany granic władania.

W aktach sprawy znajduje się pismo Starosty Powiatu w Bochni z dnia 10 października 2023 r. znak: GK-POD.6640.1.53.2023 informujące o włączeniu obecnego operatu do zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Uwzględniając powyższe, Kolegium stwierdziło, że uprawniony geodeta przeprowadził czynności ustalenia granic, wskazał na działania, jakie zostały podjęte w tym względzie oraz jakie dowody i dokumenty wzięto pod uwagę w toku postępowania. Podkreślono, że w toku sprawy podjęto działania w celu ustalenia granic pomiędzy nieruchomościami. Wcześniej nie było prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe, nie ustalono wiążąco granic nieruchomości. Natomiast jak wyjaśnił geodeta w sprawozdaniu technicznym, wcześniejszy operat, sporządzony na etapie podziału nieruchomości, nie był dokładny. Nie ulega zatem wątpliwości, że granice nieruchomości stały się sporne. W konsekwencji skoro nastąpił spór, co do granicy, która wcześniej nie była prawnie ustalona, nie ma podstaw do tego, aby obciążać kosztami tylko jedną stronę postępowania.

Organ podkreślił, że zasady uiszczania kosztów postępowania rozgraniczeniowego od lat są w orzecznictwie sądów administracyjnych ustalone i opierają się na istnieniu interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, który jest niezależny od tego, który z właścicieli nieruchomości zainicjował postępowanie. Judykatura stoi na stanowisku, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w przypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one wszystkie strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c.

W przedmiotowej sprawie nastąpił spór graniczny, albowiem jeden z właścicieli dążył do formalno-prawnego ustalenia granic nieruchomości, które wcześniej nie były ustalone w postępowaniu rozgraniczeniowym. W tym kontekście odnosząc się do zarzutów dotyczących tego, kto kwestionował granice nieruchomości, organ powtórzył, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Kolegium w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma podstaw do tego, aby kosztami obciążyć wyłącznie występującą z wnioskiem o rozgraniczenie, gdyż granice pomiędzy nieruchomościami nie były sporne. Organ podkreślił, że punkty graniczne ustalone w postępowaniu podziałowym nie są ewidencjonowane w ewidencji gruntów i budynków. Co istotne jednak, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (Starosta) nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów dotyczących przebiegu granic działek ewidencyjnych. Ewidencja jest tylko specjalnie prowadzonym zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, rejestrując jedynie stan prawny, ustalony w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający ze stosownych dokumentów urzędowych. Wszelkie spory graniczne mogą być rozstrzygnięte w postępowaniu rozgraniczeniowym albo odpowiednim postępowaniu przed sądem powszechnym na wniosek właściciela gruntu.

Organ podkreślił, że przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wyraźnie odróżniają regulacje prawne powiązane z ewidencją gruntów (art. 20 - 26) od problematyki rozgraniczenia nieruchomości. W pierwszym przypadku chodzi o naniesienie do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, co ma charakter informacyjny. Rozgraniczenie nieruchomości służy natomiast ustaleniu przebiegu granic między nimi przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych gruntów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenia odpowiednich dokumentów.

Postępowanie rozgraniczeniowe cechuje się swoją specyfiką: przeprowadzają je wójtowie z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania nakłania się strony do zawarcia ugody, a w przypadku jej braku wydaje się decyzję o rozgraniczeniu, zaś strona niezadowolona z przebiegu granicy może w terminie 14 dni żądać przekazania sprawy sądowi powszechnemu.

Strona nie zgadzając się z ustaleniami dokonanymi podczas podziału nieruchomości w zakresie punktów granicznych, nie ma innej drogi jak wystąpienie o rozgraniczenie nieruchomości.

Podsumowując Kolegium stwierdziło, że skoro nastąpił spór co do granicy nieruchomości (czego dowodem jest wniosek o rozgraniczenie), a wcześniej nie były ustalone granice w postępowaniu rozgraniczeniowym, brak jest podstaw do twierdzenia, że właściciele nieruchomości (J. H. i M. H.) w sposób nieusprawiedliwiony dążyli do ustalenia granic.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. K. i A. K. zarzucili naruszenie:

- art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 152 i art. 153, które miały wpływ na wynik sprawy i które polegały na jego błędnej wykładni objawiającej się w rozpatrywanej sprawie uznaniem, że stronę wnioskującą o rozgraniczenie nieruchomości nie obciążają koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie w związku z jej żądaniem;

- brak rzetelnego ustalenia i bezpodstawna ocena przez organy obu instancji, czy istniał spór graniczny i jeżeli tak, to kto go spowodował oraz, czy zaistniała konieczność złożenia wniosku i prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego i w czyim interesie leżało rozgraniczenie. Należało rozważyć, czy wniosek o rozgraniczenie był konieczny, czy był jedynie nadużyciem prawa i czy nie było wówczas powodów do umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia;

- brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez dowolne, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, ustalenie, że pomiędzy stronami istniał spór, co do przebiegu granicy działek, a tym samym wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego są zainteresowane ustaleniem przebiegu granicy, co doprowadziło do mającego wpływ na treść niniejszego rozstrzygnięcia naruszenia art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ odwoławczy zupełnie bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie usiłował nawet wykazać, że postanowienie pierwszoinstancyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów postępowania, gdyż jak ujęto w postanowieniu Kolegium, sam fakt złożenia wniosku o rozgraniczenie stanowi swoisty rodzaj sporu. Zdaniem skarżących nie można jednoznacznie określać, że sam fakt złożenia wniosku jest zawsze sporem w rozumieniu obowiązujących zasad oraz przepisów prawa.

Zdaniem skarżących motywy zaskarżonego postanowienia wskazują również, że Kolegium błędnie wyłożyło przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w pewnym sensie dokonało niedopuszczalnej rewizji uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. l OPS 5/06. Analizując zaistniałą sytuację należy mieć na względzie, że jakkolwiek zarzewiem każdego sporu granicznego jest subiektywne przekonanie o tym, że granica przebiega inaczej niż twierdzi druga strona, to kosztów tego przekonania nie można przerzucić na innych, jeśli istnieją obiektywne i miarodajne dowody wskazujące na to, że subiektywizm jest całkowicie jednostronny i oderwany od weryfikowalnych dowodów.

Skarżący podnieśli, że klasyczny podział kosztów rozgraniczenia po połowie na każdą ze stron ma zastosowanie wówczas, gdy rozgraniczenie toczy się w interesie prawnym obu stron. W przedmiotowej sprawie taki równorzędny interes prawny stron nie wynika z dostępnej dokumentacji, a w każdym razie nie został dostatecznie wykazany. W rezultacie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy rozgraniczenie rzeczywiście było potrzebne w rozumieniu art. 29 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie spornym jest to, w jaki należało rozliczyć koszty postępowania rozgraniczeniowego. Organy uznały, że koszty te powinny równomiernie obciążać wszystkich uczestników postępowania o rozgraniczenie. Z kolei skarżący przyjmują, że brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania o rozgraniczenie, w sytuacji gdy granice działek skarżących nie były sporne, co uzasadnia obciążenie kosztami postępowania osobę, która złożyła wniosek o rozgraniczenie. W ocenie Sądu organ odwoławczy w niewystarczającym stopniu dokonał oceny okoliczności, które mogą stanowić podstawę do zastosowania w sprawie art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę akceptuje stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w prawomocnym wyroku z 20 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Bk 301/23 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) i w dalszej części uzasadnienia częściowo posłuży się argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu tego wyroku.

Z uwagi na charakter i zakres podniesionych w skardze zarzutów należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, dalej: p.g.k., ustawa). Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k. jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym określają przepisy art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 p.g.k. Jak wynika z powyższych regulacji w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym możliwe jest zatem wydanie trzech rodzajów decyzji:

- decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 cyt. ustawy, poprzedzonej ustaleniem przebiegu granicy bądź w oparciu o dowody wymienione w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź - w przypadku braku dowodów - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy);

- decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed uprawnionym geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 4 p.g.k.), bądź w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (np. skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela (art. 105 k.p.a.);

- decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 ustawy) wydanej w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu.

Niezależnie od sposobu zakończenia sprawy, zawsze wystąpienie sporu granicznego implikuje sposób rozliczenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, a koniecznymi kosztami tego postępowania są koszty związane z czynnościami upoważnionego geodety. Z uwagi na to, że przepisy p.g.k. nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia, w tej kwestii należy stosować przepisy działu IX kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

Gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony), a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony. Na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej, w tym także o wynagrodzeniu upoważnionego geodety. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Postanowienie dotyczące kosztów postępowania określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2007 r., sygn. VIII SA/Wa 436/07, Lex nr 392601).

Występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia, czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., podjętej w sprawie o sygn. I OPS 5/06 (opubl. w CBOSA), w której Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wyjaśnił, że w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel nieruchomości sąsiedniej może uznawać, iż przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic.

Co do zasady ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Jak podkreślił NSA, w postępowaniu administracyjnym ma bowiem również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest co do zasady równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym.

Wyrażony w powołanej uchwale pogląd jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stanowisko to w pełni podziela również sąd orzekający w niniejszej sprawie, przez co uchwała ma charakter prawnie wiążący (art. 269 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Powyższe nie oznacza jednak, że nie mogą zaistnieć przypadki, kiedy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego według reguły przewidzianej w art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którą stronę obciążają koszty postępowania, które wynikły z winy strony. Są to przypadki wyjątkowe, które muszą wynikać ze szczególnych okoliczności indywidualnej sprawy, decydujących o możliwości innego sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Tego rodzaju przypadki dotyczą takich sytuacji, kiedy granice sąsiadujących nieruchomości nie są w istocie sporne, gdyż zostały już wiążąco ustalone we właściwym trybie.

O istnieniu sporu granicznego nie przesądza wyłącznie wniosek o rozgraniczenie, ale całokształt okoliczności sprawy tj. przebieg czynności rozgraniczeniowych, charakter dokumentów odzwierciedlających prawny przebieg granicy znajdujących się zasobie geodezyjnym, postawa stron postępowania rozgraniczeniowego podczas czynności rozgraniczenia i ich stosunek do wskazanego przez geodetę przebiegu granicy w świetle dokumentacji prawnej, łatwość odnalezienia punktów osnowy geodezyjnej w terenie oraz reakcja stron postępowania na końcowy wynik rozgraniczenia. W doktrynie podkreśla się, że "potrzeba rozgraniczenia nieruchomości powstaje wtedy, gdy granice gruntów nie zostały ustalone albo stały się sporne, a wznowienie znaków granicznych nie może nastąpić" (S. Rudnicki, Rozgraniczenie [w:] S. Rudnicki, G. Bieniek, M. Gdesz, Nieruchomości. Problematyka prawna, G. Bieniek, M. Gdesz, Warszawa 2013). Dalej autor ten podaje, że "przesłanką rozgraniczenia gruntów jest spór w sprawie przebiegu granicy". Konieczne jest więc istnienie sporu co do granicy lub brak jej ustalenia. Spór w sprawie o rozgraniczenie ma zawsze miejsce na etapie postępowania sądowego. Natomiast na etapie administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego mogą mieć miejsce zarówno przypadki wystąpienia obiektywnych przesłanek uzasadniających jego wszczęcie, jak i ich brak.

W niniejszej sprawie w aktach postępowania administracyjnego znajduje się opinia geodety M. O. z dnia 20 sierpnia 2023 r., w której wskazał on, że "granica wg danych ewidencyjnych (ustalona operatem P. 1201.2011.706) przebiega odmiennie od granicy wg analogowej mapy zasadniczej i ewidencyjnej będących podstawą do utworzenia obecnie obowiązującej ewidencji", "ewidencja ta została zaktualizowana o dane pomiarowe z cytowanego operatu. Aktualizacja nastąpiła na podstawie protokołu ustalenia granic zgodnie podpisanego przez strony", "rozbieżności między ustaloną przez strony granicą a granicą wg rastra mapy zasadniczej są porównywalne do dokładności analogowej mapy zasadniczej", "od momentu zgodnego ustalenia granicy strony władają nieruchomościami zgodnie z ustaleniami z operatu w 2011 roku", "brak przesłanek do zmiany granic tego władania, zwłaszcza, że zmiana granicy na odcinku podlegającym rozgraniczeniu stałaby w sprzeczności z ustaloną granicą na pozostałym odcinku granicy między działkami [...] i [...] a strony operatem P.1201.2011.706 poczyniły sobie wzajemne ustępstwa na całej długości granicy". Zdaniem Sądu wskazuje to na brak sporu co do przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i [...]. Działanie wnioskodawców zmierzające do ponownego ustalania niespornych granic należy uznać za okoliczność usprawiedliwiającą obciążenie w całości kosztami postępowania inicjatora postępowania rozgraniczeniowego. Sama okoliczność ustalenia uprzednio stanu prawnego granicy, nie czyni oczywiście co do zasady bezprzedmiotowym kolejnego wniosku o rozgraniczenie, albowiem ustalenie stanu prawnego granicy w drodze ugody czy decyzji o rozgraniczeniu nie stwarza samo przez się stanu eliminującego powstanie w przyszłości sporów granicznych. Tym niemniej wydanie decyzji o rozgraniczeniu przy ewidentnie jednoznacznym prawnie przebiegu granicy według dokumentów ewidencyjnych i przy zgodności przebiegu granicy na gruncie z przebiegiem uwidocznionym w dokumentacji geodezyjnej oraz przy zgodnych oświadczeniach właścicieli nieruchomości złożonych w obecności geodety w 2011 r., że nie kwestionują oni przebiegu granicy, stanowi potwierdzenie braku wystąpienia sporu granicznego. Z ostatnich sporządzonych dokumentów geodezyjnych z 2011 r. przeanalizowanych przez geodetę, wynikały dane czytelne, wiarygodne i przedstawiające przebieg granicy, w sposób, w jaki strony zgodnie władały nieruchomościami. Nie doszło do modyfikacji współrzędnych punktów granicznych. Przebieg granicy ewidencyjnej od 2011 r. – jak stwierdził geodeta – pokrywał się ze stanem na gruncie. Okoliczności sprawy wskazują, że wystarczające byłoby co najwyżej mniej kosztowne wznowienie znaków granicznych, bez potrzeby uruchamiania postępowania rozgraniczeniowego.

Zdaniem składu orzekającego organy administracji obu instancji zbyt mechanicznie przeniosły na grunt niniejszego postępowania tezę uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. I OPS 5/06, bagatelizując fakt, że wywód prawny uchwały został wyprowadzony na tle sprawy, w której spór graniczny wystąpił. Uzasadnienia postanowień organów obu instancji nie nawiązują należycie do okoliczności wynikających z treści opinia geodety M. O. z dnia 20 sierpnia 2023 r. W konsekwencji ocena zaistnienia podstaw do obciążenia skarżących kosztami postępowania rozgraniczeniowego jest oceną spłyconą.

Powyższe pozwala sądowi uznać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, prowadzącym do naruszenia prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z uwagi na powyższe sąd orzekł o uchyleniu postanowień organów obu instancji. Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się obciążenie organu kosztami postępowania sądowego poniesionymi przez skarżących (art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).