Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 377/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1 i 2, ust. 4-6, ust. 10, ust. 12; art. 4 pkt 23;
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi S. P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło w całości decyzję z dnia [...] 2022 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie i nałożyło na skarżącą S. P. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w W. karę pieniężną w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w L..

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 7 marca 2022 r. podczas kontroli terenowej pracownicy Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie stwierdzili, że w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...], [...]. 6) na trawniku, przy skrzyżowaniu z aleją W. W., zostały umieszczone dwie reklamy jednostronne. Podczas kontroli dokonano pomiaru powierzchni reklam oraz fundamentów, na których były posadowione. Wyniki pomiarów przedstawiono w protokole kontroli pasa drogowego z dnia 7 marca 2022 r. Ustalono, że reklamy zostały umieszczone bez zezwolenia zarządcy drogi. Dokonano analizy miejsca usytuowania reklam w odniesieniu do mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz map ewidencyjnych określających granice działek, zgodnie z zasobami geodezyjnymi udostępnionymi zarządcy drogi przez Urząd Miasta Lublin. Analiza potwierdziła umieszczenie reklam na terenie działki ewidencyjnej nr [...], [...], stanowiącej pas drogowy ul. [...]. Pomiaru powierzchni reklam dokonano w oparciu o wskazania standardowej taśmy mierniczej o długości 5 mb i łaty niwelacyjnej o długości 4mb, co odnotowano w protokole kontroli. Ustalono, że reklamy jednostronne miały powierzchnię reklamową – odpowiednio – 12,00 m2 (2,40 m x 5,00 m) oraz 18,00 m2 (3,00 m x 6,00 m), łącznie 30,00 m2. Dokonano także pomiaru konstrukcji nośnych reklam.

Organ pierwszej instancji wezwał do złożenia wyjaśnień skarżącą [...] P. Spółkę z o.o. Przedstawiciel skarżącej zapoznał się ze zgromadzoną dokumentacją. Skarżąca nie przedstawiła żadnych pisemnych wyjaśnień w sprawie.

Decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r., nr [...] organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...], w związku z posadowieniem w pasie drogowym reklam w okresie od dnia 7 marca 2022 r. do dnia 14 marca 2022 r., to jest przez okres 8 dni oraz w związku z posadowieniem w pasie drogowym konstrukcji nośnej reklam w okresie od dnia 7 marca 2022 r. do dnia 4 kwietnia 2022 r., to jest przez okres 29 dni.

Na skutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] 2022 r., nr [...] uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Wykonując wytyczne Kolegium, organ pierwszej instancji pozyskał z Wydziału Geodezji Miasta L. dokumentację geodezyjną w postaci mapy zasadniczej, mapy ewidencyjnej oraz uproszczonego wypisu z rejestru gruntów. Ponadto w dniu 19 września 2022 r. przeprowadzono oględziny działki ewidencyjnej [...], [...]. 6 w zakresie posadowienia reklam na tej działce. Podczas oględzin z udziałem przedstawiciela skarżącej okazano dokumentację geodezyjną uzyskaną z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Lublin z naniesionym miejscem usytuowania reklam, dokonano analizy pod względem usytuowania reklam w pasie drogowym. Z oględzin sporządzono protokół. Przedstawiciel skarżącej nie zgłosił uwag do ustaleń dotyczących usytuowania reklam w pasie drogowym.

Decyzją z dnia [...] 2022 r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości [...] zł, za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w związku z ekspozycją dwóch reklam jednostronnych o łącznej powierzchni reklamowej 30,00 m2 w okresie od dnia 7 marca 2022 r. do dnia 14 marca 2022 r., to jest przez okres 8 dni oraz w związku z posadowieniem w pasie drogowym konstrukcji nośnej reklam w okresie od dnia 7 marca 2022 r. do dnia 19 września 2022 r., to jest przez okres 197 dni.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącej, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2023 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie [...]zł zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w L. w związku z ekspozycją dwóch reklam jednostronnych o łącznej powierzchni reklamowej 30,00 m2 w okresie od dnia 7 marca 2022 r. do dnia 14 marca 2022 r., to jest przez okres 8 dni oraz w związku z umieszczeniem w pasie drogowym konstrukcji nośnej reklam w okresie od dnia 15 marca 2022 r. do dnia 19 września 2022 r., to jest przez okres 189 dni.

Organ drugiej instancji powołał się na zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm., dalej jako "u.d.p.") unormowania odnoszące się do zajęcia pasa drogowego, wysokości opłat z tego tytułu oraz wysokości kar administracyjnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – art. 40 ust. 1 i 2, ust. 4-6, ust. 10, ust. 12. Wskazał także na stawki opłat za zajęcie pasa drogowego określone w uchwale Rady Miasta Lublin nr 399/XI/2019 z dnia 21 listopada 2019 r. zmieniającej uchwałę nr 393/XIX/2012 Rady Miasta Lublin z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Lublin na terenie miasta Lublin.

W ocenie organu odwoławczego z materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, że skarżąca umieściła w pasie drogowym ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...], [...].6) dwie reklamy jednostronne o łącznej powierzchni reklamowej 30,00 m2. Organ podkreślił, że obie reklamy znajdowały się w pasie drogowym drogi publicznej, na co wskazuje analiza przedstawionych w formie prawem przewidzianej mapy zasadniczej i ewidencyjnej oraz wynik wizji terenowej (w tym przeprowadzone pomiary) potwierdzającej zajęcie pasa drogowego. Położenie reklam wykazano na wyrysie z mapy ewidencyjnej, który wskazuje, gdzie przebiega granica działki ewidencyjnej nr [...]. Lokalizację reklam oznaczono również na wydruku mapy zasadniczej. Dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy jedynie dodatkowo potwierdza ten fakt.

Organ wskazał, że zgodnie z dokonanym pomiarem powierzchnia pierwszej jednostronnej tablicy reklamowej ([...] wynosiła 12,0 m2 przy wymiarach – 2,40 m x 5,0 m, zaś łączna powierzchnia dwóch fundamentów jej posadowienia wynosiła 0,11 m2 przy wymiarach – 0,31 m x 0,35 m x 2 szt. Natomiast powierzchnia drugiej jednostronnej tablicy reklamowej ("[...]") wynosiła 18,0 m2 przy wymiarach – 3,0 m x 6,0 m, zaś łączna powierzchnia fundamentu jej posadowienia wynosiła 8,4 m2 przy wymiarach – 2,80 m x 3,0 m.

Organ zauważył, że w dniu 7 marca 2022 r. dokonano pomiarów powierzchni reklamowej oraz fundamentów posadowienia, o czym świadczy protokół z kontroli pasów drogowych. Umieszczenie reklam zostało więc ujawnione przez organ pierwszej instancji w dniu 7 marca 2022 r., natomiast ich usunięcie, zgodnie z dokumentacją fotograficzną znajdującą się w aktach sprawy nastąpiło w dniu 14 marca 2022 r. Okres ekspozycji reklam wynosił zatem 8 dni. Po tym terminie w obrębie pasa drogowego pozostały jednak obiekty budowlane w postaci konstrukcji nośnych (fundamentów posadowienia) reklam. Stwierdzony dokumentacją fotograficzną z dnia 7 marca 2022 r. oraz z dnia 14 marca 2022 r. oraz protokołami kontroli i oględzin czas zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi przez te obiekty budowlane wyniósł 189 dni (od dnia 15 marca 2022 r. do dnia 19 września 2022 r.).

W ustalonym w ten sposób stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy uznał za nieprawidłowe nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie przez 8 dni pasa drogowego jednocześnie przez reklamę i jej fundament. Odwołując się do definicji reklamy wyrażonej w art. 4 pkt 23 u.d.p., która obejmuje również jej elementy konstrukcyjne i zamocowania, organ wywiódł, że podstawą nałożenia kary pieniężnej za 8 dni, to jest w okresie od dnia 7 marca 2022 r. do dnia 14 marca 2022 r. powinna być ekspozycja reklam. Po ich usunięciu, podstawą naliczenia kary za 189 dni był zaś fakt pozostawienia w pasie drogowym obiektu budowlanego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Organ obliczył wysokość kary pieniężnej nałożonej na skarżącą w wysokości [...] zł jako dziesięciokrotność opłaty ustalonej jako iloczyn dni umieszczenia reklamy (8 dni) i wysokości opłaty za łączną powierzchnię nośnika reklam umieszczonych w pasie drogowym drogi powiatowej (12 m2 + 18 m2), a także dziesięciokrotność opłaty ustalanej jako iloczyn dni umieszczenia fundamentu posadowienia reklam (189 dni) i wysokości opłaty za łączną powierzchnię fundamentów posadowienia reklam umieszczonych w pasie drogowym drogi powiatowej (1 m2 + 8,40 m2). Organ wskazał, że opłata za jeden metr kwadratowy przedmiotowej reklamy wynosi [...] zł za dzień (10 x [...] zł x 8 dni x 30 m2 = [...] zł), zaś za jeden metr kwadratowy powierzchni obiektu budowlanego opłata wynosi [...] zł za dzień (10 x [...] zł x 189 dni x 9,40 m2 = [...] zł).

Organ ustosunkował się także do podnoszonej w odwołaniu kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W ocenie organu skarżąca nie spełnia przesłanek do zastosowania tej instytucji, przewidzianej w art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako "k.p.a"). Organ podkreślił, że skarżąca jest profesjonalnym podmiotem zajmującym się działalnością reklamową, polegającą między innymi na umieszczaniu w przestrzeni publicznej reklam na stanowiących jej własność nośnikach reklamowych. Ponadto, pomimo usunięcia reklamy, spółka nie uregulowała kwestii pozwolenia na zajęcie pasa drogowego dla fundamentu posadowienia reklam.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie, czy reklamy (i ich konstrukcja nośna), których dotyczy niniejsze postępowanie, rzeczywiście wchodziły w pas drogowy i poprzez nieuwzględnienie wszystkich prawnych aspektów sprawy na potrzeby ustalenia stanu faktycznego;

2. art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi przez reklamy skarżącej, podczas gdy dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy nie pozwala na tak jednoznaczne stwierdzenie;

3. art. 4 pkt 1, 2 i pkt 22 u.d.p., poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, w której do ustalenia, czy nośniki reklamowe wchodziły w pas drogowy, konieczne było uprzednie ustalenie definicji "pasa drogowego" z uwzględnieniem funkcjonalności tego pojęcia;

4. art. 4 ust. 12 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, podczas gdy zgromadzone w sprawie dowody i inne okoliczności sprawy tego nie uzasadniały (przynajmniej w sposób dostateczny).

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Sąd uchyla bowiem zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Żadna z powyższych podstaw wzruszenia zaskarżonej decyzji w sprawie niniejszej nie wystąpiła. Nie było też jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pod pojęciem pasa drogowego rozumie się wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga.

W myśl art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Zezwolenie takie jest wymagane m.in. w przypadku, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. i dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam.

W sytuacji wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Wielkość opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia obcego innego niż wymienione w ust. 2 pkt 2, albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.).

Natomiast stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c – zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organem, do którego zadań należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych jest zarządca drogi (art. 20 pkt 8 u.d.p.).

Zaznaczyć należy, że administracyjne kary pieniężne są instrumentem prewencji ogólnej. Ich wymierzanie ma na celu ochronę wartości określonych przez przepisy prawa administracyjnego i zapobieganie działaniom naruszającym te dobra, sprzecznym z prawem. Pełnią one również funkcje represyjne – kar za działania niezgodne z prawem. Kary pieniężne są wymierzane niezależnie od winy sprawcy, jak i zaistnienia rzeczywistej szkody. W przypadku naruszenia prawa polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, organ jest zobligowany do wydania decyzji w każdym przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i wymierzenia kary w wysokości wynikającej z ustawy. Decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest decyzją związaną.

Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja została wydana po dokonaniu przez organ ustaleń na podstawie całości wszechstronnie zebranego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. Zgromadzony materiał jest kompletny i pozwalał na ustalenie istotnych okoliczności sprawy niezbędnych do jej rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w L., przez ekspozycję reklam skarżącej, w związku z czym zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Ustalenia na okoliczność usytuowania reklam są jednoznaczne, spójne i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Wskazać w tym względzie należy, że oparcie dokonanych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci: protokołu kontroli pasa drogowego z dnia 7 marca 2022 r., fotografii z dnia 7 marca 2022 r., z dnia 14 marca 2022 r., z dnia 16 marca 2022 r. oraz z dnia 4 kwietnia 2022 r., zdjęcia satelitarnego z zaznaczonym miejscem zajęcia pasa drogowego, a także wypisu z rejestru gruntów, mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej, na których zaznaczono kolorem czerwonym lokalizację tablic reklamowych, oraz protokołu oględzin z dnia 19 września 2022 r., nie mogło być uznane za niewystarczające.

Nie ma przy tym znaczenia, że część materiału dowodowego została zgromadzona w toku czynności kontrolnych, które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Jakkolwiek kontroli pasa drogowego, przeprowadzonej przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie można przypisać charakteru oględzin w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.a., to jednak materiały zgromadzone w toku przeprowadzania tych czynności mogą stanowić dowód w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 2062/21).

Zauważyć należy, że na załączonej do akt kopii mapy zasadniczej uwidocznione są granice pasa drogowego oraz miejsce usytuowania reklam, wyraźnie w obszarze objętym tymi granicami (k. 61 akt adm.). Granice działki ewidencyjnej nr [...] i usytuowanie reklam w pasie drogowym potwierdza również kopia mapy ewidencyjnej (k. 62 akt adm.). Uwidocznione na wskazanych mapach położenie reklam w odniesieniu do granic pasa drogowego (wewnątrz tego pasa) i w odniesieniu do pozostałych elementów przedstawionych na mapie zasadniczej (np. placu parkingowego usytuowanego z tyłu reklam) jest przy tym spójne z obrazem widocznym na dołączonym do akt zdjęciu satelitarnym (k. 5 akt adm.). Ponadto w materiale dowodowym znajduje się wypis z rejestru gruntów z dnia 30 sierpnia 2022 r., potwierdzający kwalifikację działki nr [...], [...]. 6 jako drogi. Z omówionych powyżej dokumentów jednoznacznie zatem wynikają granice pasa drogowego oraz to, że przedmiotowe reklamy zostały umieszczone na działce drogowej: działce nr [...], [...]. 6. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustalenia organów nie budzą zatem żadnych wątpliwości.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że w dniu [...] 2022 r. przeprowadzono dowód z oględzin miejsca posadowienia reklam objętych postępowaniem. Jak wynika z protokołu z tej czynności, podczas oględzin okazano wyżej opisaną dokumentację geodezyjną z naniesionym miejscem usytuowania reklam oraz dokonano jej analizy pod względem usytuowania reklam w pasie drogowym. Przedstawiciel skarżącej nie wniósł uwag do powyższych ustaleń.

W ocenie Sądu nieuprawnione jest zawarte w skardze stanowisko skarżącej, że podstawę do ustalenia, iż reklamy zostały umieszczone w pasie drogowym, może stanowić wyłącznie opinia biegłego geodety i sporządzona przez biegłego geodetę mapa do celów prawnych.

Sąd podkreśla, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, a przy tym dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Jednakże taka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego, w tym przypadku opinii biegłego geodety (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 515/22 oraz z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 1615/21 i przywołane tam orzecznictwo). Takie stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego geodety, jeśli mogłoby się to przyczynić do wyeliminowania wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Jednakże tego rodzaju sytuacja nie występuje w przedmiotowej sprawie.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej co do wymogu wykazania zajęcia pasa drogowego przy pomocy dowodu w postaci mapy do celów prawnych. Wymaga podkreślenia, że to źródło dowodowe nie ma charakteru specjalnego, zastrzeżonego czy koniecznego dla ustalenia istotnych faktów w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Przyjęcie poglądu o niezbędności pozyskania przez organy urzędowego dokumentu geodezyjnego, w celu poczynienia ustaleń w sprawie, nie znajduje oparcia w przepisach prawa i koliduje z ogólną zasadą postępowania, w myśl której jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Zauważyć należy, że uznane przez organy w niniejszej sprawie za wiarygodne i wystarczające dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego kopie mapy ewidencyjnej oraz mapy zasadniczej (wydruk w skali 1:1000), stanowią prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 z późn. zm.). Jest więc oczywiste, że kopia takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Jednocześnie w aktach znajduje się kopia mapy ewidencyjnej. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest określenie innych danych geodezyjnych, które pozyskuje się na skutek wykonania stosownych prac geodezyjnych, wymaganych z uwagi na szczególny charakter postępowań, na potrzeby których prace takie są wykonywane. Właśnie w takich przypadkach sporządza się mapy do celów prawnych, co wprost wynika z norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czy (innych) przepisów szczególnych. Chodzi tu między innymi o postępowania, które obejmują wznowienie znaków granicznych, albo dotyczą podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości, czy też inne (niż wymienione wyżej) postępowania, w których sporządzenie mapy do celów prawnych jest wymogiem wynikającym z przepisów prawa (art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2023 r., II GSK 1615/21).

W okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego organy w pełni prawidłowo przyjęły, że obie reklamy zostały usytuowane w pasie drogowym ul. [...]. W aktach sprawy znajdują się mapy zasadnicza i ewidencyjna z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi określającymi przebieg pasa drogowego, a pozostałe przeprowadzone w sprawie dowody potwierdzają okoliczność zajęcia pasa drogowego. Organy w pełni wywiązały się z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro zaś stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych.

Z wyżej wskazanych powodów, w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż organy wszechstronnie zebrały i oceniły materiał dowodowy oraz na podstawie całokształtu dowodów ustaliły, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w L. bez zezwolenia.

Jednocześnie, kwestionując powyższe ustalenia, skarżąca nie przedstawiła dowodów, które podważałyby prawidłowość powyższych ustaleń organów obu instancji. Nie ulega wątpliwości, że stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów stanowiących podstawę orzekania. Zauważyć jednak należy, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, iż strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te fakty i przedstawić dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. zmieniono brzmienie art. 7 k.p.a., statuującego zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej, przez wyraźne podkreślenie, że zebranie materiału dowodowego sprawy następuje zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony. W ten sposób nałożono na stronę obowiązek współdziałania z organem w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Oznacza to, że na zasadzie prawdy obiektywnej nie można już opierać twierdzenia, iż jest ona źródłem ciężaru dowodowego spoczywającego wyłącznie na organie prowadzącym postępowanie.

Nie jest również zasadny sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 4 pkt 1, 2 i pkt 22 u.d.p., poprzez ich niezastosowanie i pominięcie definicji "pasa drogowego" z uwzględnieniem funkcjonalności tego pojęcia. Wskazane przez skarżącą przepisy definiują pojęcia "pasa drogowego", "drogi" oraz "zieleni przydrożnej". W świetle art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy oznacza wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Drogą jest budowla składająca się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Z kolei przez zieleń przydrożną rozumiana jest roślinność umieszczona w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby (art. 4 pkt 22 u.d.p.).

Powołując się na powyższe przepisy skarżąca akcentuje, że definicję pasa drogowego należy wykładać funkcjonalnie. Definicja ta odwołuje się do pojęcia drogi zdefiniowanej jako budowla (wieloczęściowa), która ma służyć do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt, a w skład pasa drogowego wchodzi także zieleń przydrożna. Natomiast w okolicznościach sprawy nośniki reklamowe nie zostały umieszczone ani na drodze, ani na chodniku, ani na terenie zielonym oddzielającym drogę od chodnika, lecz znajdowały się za zielenią przydrożną (za krzewami), czyli w miejscu, które nie ma znaczenia z punktu widzenia realizacji wyżej wskazanych celów.

Niewątpliwie, jak wskazuje się też w piśmiennictwie, zasadniczym celem istnienia pasa drogowego jest zlokalizowanie w nim drogi – a w jej ramach również innych obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą (M. Burtowy [w:] Drogi publiczne. Komentarz, Warszawa 2022, art. 4.).

Zwrócić jednak należy uwagę, że ustawa wprost wskazuje, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy między innymi umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymierzana jest zaś kara administracyjna (art. 40 ust. 12 u.d.p.).

Zatem z powołanych przepisów jasno wynika, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest sankcjonowane karą administracyjną. Ustawodawca nie uwzględnił przy tym wyjątków dotyczących tego, w którym miejscu pasa drogowego dokonano zajęcia.

W materiale dowodowym sprawy znajduje się zaś wypis z rejestru gruntów, potwierdzający kwalifikację działki nr [...] [...]. 6 jako drogi oraz mapa ewidencyjna tej działki i mapa zasadnicza. Z powołanych dokumentów jednoznacznie wynika, że pas drogowy zajmuje działkę ewidencyjną nr [...] (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 516/22).

Trzeba także wskazać, że zgodnie z art. 34a u.d.p. rozmiar pasa drogowego wynika z rozmiaru terenu niezbędnego do usytuowania drogi uwzględniającego konieczność zapewnienia widoczności lub stanowiącego rezerwę w celu zmiany jej parametrów użytkowych lub technicznych. Pas drogowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 z późn. zm.) stanowi działkę ewidencyjną. Działka ta zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia definiowana jest jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu ewidencyjnego, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą granic działek ewidencyjnych. W systemie katastralnym pasy drogowe występują jako działki ewidencyjne (katastralne), w ramach określonych obrębów ewidencyjnych (katastralnych), w odniesieniu: 1) do dróg krajowych jako własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad; 2) dróg wojewódzkich jako własność województw; 3) dróg powiatowych jako własność powiatów; 4) dróg gminnych jako własność gmin. Wymienione rozporządzenie przewiduje sytuację występowania na obszarze obrębu ewidencyjnego (katastralnego) węzłów drogowych, w których rozchodzą się drogi należące do tych samych właścicieli, stanowiąc w § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, że sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli: obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, linie kolejowe, wody śródlądowe lub rowy, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych lub ze względu na ich różne nazwy urzędowe. W ujęciu powyższego przepisu odrębnymi działkami ewidencyjnymi (katastralnymi) stają się działki stanowiące pasy drogowe, które w systemach ewidencyjnych prowadzonych przez właścicieli tych pasów oznaczone są odrębnymi identyfikatorami lub nazwami własnymi, na przykład nazwami ulic w miastach. W systemie katastralnym pasy drogowe zaliczone zostały do grupy użytków gruntowych "Grunty zabudowane i zurbanizowane" oraz rodzaju "Tereny komunikacyjne". W ramach tego rodzaju wyodrębniono między innymi drogi, oznaczone na mapach ewidencyjnych (katastralnych) symbolem dr (§ 9 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (por. D. Wilkowska-Kołakowska [w:] Drogi publiczne. Komentarz, red. H. Kisilowska, Warszawa 2023, art. 4.).

W świetle powyższego nie zasługuje na akceptację przywołane w skardze stanowisko, według którego dla ustalenia, że określony obszar stanowi pas drogowy, nie jest wystarczająca okoliczność, iż w ewidencji gruntów i budynków obszar ten jest oznaczony symbolem "dr".

Trzeba też jeszcze raz podkreślić, że pas drogowy jest wytyczany przez odpowiednie organy państwa, które mają w obowiązku wyznaczyć pas drogowy zgodnie z celami wskazanymi w art. 34a u.d.p. Ani skarżąca ani organ nie mogą arbitralnie wskazywać, która część pasa drogowego jest niezbędna do realizacji celów ustawy. Wskazać również należy, że pas drogowy jest wytyczany w sposób mający zapewnić bezpieczeństwo ruchu, a także umożliwiający zmianę parametrów drogi w przyszłości, zatem nie mogą się w nim znajdować niepożądane urządzenia.

Podsumowując, w ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności istotnych dla uznania, że w okolicznościach sprawy doszło do zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] przez ekspozycję reklam skarżącej, w związku z czym zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej. Ustalenia na okoliczność usytuowania reklam są jednoznaczne, spójne i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego ustalenia organów nie budzą zatem żadnych wątpliwości.

W konsekwencji w sprawie istniały przesłanki do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W ocenie Sądu w świetle materiału dowodowego, w tym protokołów kontroli i oględzin oraz fotografii wykonanych w dniach 7 marca 2022 r., 14 marca 2022 r. oraz 16 marca 2022 r., nie budzą wątpliwości okresy zajęcia pasa drogowego przyjęte do wyliczenia kary administracyjnej przez organ odwoławczy, precyzyjnie opisane w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uwzględniającej w tym zakresie argumentację skarżącej podniesioną w odwołaniu, ani wysokość naliczonej kary administracyjnej. Także skarżąca ich nie kwestionowała.

W przedmiotowej sprawie dokonano prawidłowych wyliczeń kary administracyjnej, organy uwzględniły bowiem zasady naliczania opłat wynikające z art. 40 ust. 6, ust. 8 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. Określając stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, organy prawidłowo wzięły pod uwagę unormowanie art. 40 ust. 8 u.d.p., zgodnie z którym wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały. W niniejszym przypadku należało wziąć pod uwagę aktualne stawki wynikające z uchwały Rady Miasta Lublin z dnia 21 listopada 2019 r., nr 399/XI/2019 zmieniającej uchwałę nr 393/XIX/2012 z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta Lublin na terenie miasta Lublin. Takie też stawki organ odwoławczy przyjął do ustalenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, obliczając karę w stosunku do reklam i ich konstrukcji nośnej, z uwzględnieniem każdorazowo powierzchni potwierdzonej protokołem kontroli z dnia 7 marca 2022 r. oraz okresu zajęcia pasa drogowego.

Wymierzona stronie skarżącej sankcja finansowa uwzględniała również normę wynikającą z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którą za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności stawki opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Trafnie też organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 189f k.p.a., przewidującego możliwość odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

W ocenie Sądu co do zasady możliwość stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie unormowań przewidzianych w ustawie o drogach publicznych można wywieść z treści art. 189a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (tj. działu IVa k.p.a. – Administracyjne kary pieniężne). Dział ten zawiera regulację, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Stosownie do art. 189a § 2 k.p.a., przepisów działu IVa nie stosuje się zaś w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych wymienionych enumeratywnie przesłanek, w tym m.in. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary lub udzielenia pouczenia. Ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują materii odstąpienia od nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego, uznać należy, że art. 189f k.p.a. ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, ma zastosowanie do kar za zajęcie pasa drogowego przewidzianych w ustawie o drogach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że art. 189f k.p.a. stosuje się także w przypadku decyzji związanych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2021 r., II GSK 587/21, oraz z dnia 19 maja 2020 r., II GSK 24/20). W tym względzie zauważyć należy, że przepisy działu IV k.p.a. mają za zadanie wypełnienie luki systemowej w standardzie ochrony praw jednostki, dostosowując system prawa administracyjnego do wymogów konstytucyjnych.

Zgodnie z przepisem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Unormowanie to przewiduje odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie spełnione zostaną dwie wymienione w nim przesłanki: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma i 2) strona zaprzestała naruszenia prawa. Ustawodawca nie wyjaśnia, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy ocenie, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ustalaniu wagi naruszenia prawa, pomocna jest treść art. 189d pkt 1 k.p.a. W przepisie tym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Za powołaną regulacją można więc przyjąć, że za naruszenie nieistotne (znikome) uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Celem art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest bowiem niedopuszczenie do wymierzenia kary, która byłaby rażąco nieproporcjonalna do wagi naruszenia i jego okoliczności. Zdaniem Sądu wymierzona stronie skarżącej kara pieniężna taka nie jest.

Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w sytuacji gdy skarżąca profesjonalnie zajmuje się działalnością reklamową, a stan naruszenia prawa (zajęcie pasa drogowego) pomimo usunięcia reklamy trwał nadal, gdyż skarżąca nie uzyskała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w odniesieniu do fundamentu posadowienia reklam, okoliczności sprawy nie uzasadniały zastosowania wobec skarżącej art. 189f k.p.a. i odstąpienia od nałożenia kary.

Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgromadzony materiał dowodowy był bowiem kompletny i wystarczający do zastosowania wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Nie zachodziła więc potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wyczerpujący, a zgromadzony materiał dowodowy wszechstronnie rozważony, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.