Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 216/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 10 stycznia 2023 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 27 stycznia 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu odwołania M. R., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z 10 stycznia 2023 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z 10 stycznia 2023 r. [a nie, jak omyłkowo podano w zaskarżonej decyzji: "2022 r." – uw. Sądu] Wójt Gminy K. (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji") odmówił M. R. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, Z. B.. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że M. R. (dalej też jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") sprawuje opiekę nad swoim ojcem, Z. B., który legitymuje się orzeczeniem z [...] września 2022 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności ustalonym od [...] sierpnia 2022 r., wydanym do [...] września 2025 r., z którego wynika, że niepełnosprawność istnieje od [...]. roku życia. W ocenie organu I instancji data powstania niepełnosprawności stanowi przeszkodę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej w skrócie "u.ś.r."). "Ponadto z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że Pan Z. B. jest w związku małżeńskim z Panią M. B.".

Wnioskodawczyni w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła błędną interpretację art. 17 ust. 1b u.ś.r., polegającą na zastosowaniu tego przepisu, mimo że Trybunał Konstytucyjny uznał go za niezgodny z Konstytucją RP. Ponadto podniosła, że jej ojciec posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest całkowicie niezdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga całodobowej opieki i pieczy innych osób, którą Skarżąca sprawuje samodzielnie i zmuszona była z tego powodu zrezygnować z pracy zarobkowej. Dodała, że jej matka, M. B., opiekuje się swoją niepełnosprawną matką, J. A..

Utrzymując w mocy decyzję Wójta - przywołaną na wstępie decyzją z 27 stycznia 2023 r. - SKO w uzasadnieniu stwierdziło, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 organ I instancji nieprawidłowo uznał, że zachodzi przesłanka negatywna, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednak, niezależnie od tego, odmowna decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, z uwagi na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który - jak dalej wyjaśniło SKO - powinien być rozumiany w ten sposób, że normuje on przypadki, gdy o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną pozostającą w związku małżeńskim ubiega się osoba spełniająca kryteria wskazane w ust. 1 (lub w ust. 1a), jednakże nie będąca małżonkiem zobowiązanym w pierwszej kolejności do alimentacji. Zdaniem organu II instancji z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której z wnioskiem wystąpiła Skarżąca, podczas gdy jej niepełnosprawny ojciec pozostaje w związku małżeńskim, lecz jego żona (matka Skarżącej) sprawuje opiekę nad swoją matką, z czego wynika, że żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. A zatem, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., to właśnie żona, M. B., jako osoba zobowiązana do alimentacji swego męża w pierwszej kolejności przed zstępnymi, jest również osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności przed córką, która jest uprawniona do tego świadczenia dopiero w drugiej kolejności, po swojej matce. Dopiero bowiem w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do alimentacji, tj. małżonek osoby wymagającej opieki, nie może podjąć się opieki z uwagi na swój stan zdrowia, o świadczenie pielęgnacyjne wystąpić może osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Przy tym - jak podkreśliło SKO - małżonkiem, który nie może podjąć się opieki ze względu na stan zdrowia, jest jedynie ten, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dalej organ zauważył, że wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, pomimo że małżonek osoby niepełnosprawnej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak dotyczy to tylko takiej sytuacji, w której małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie małżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności. W ocenie SKO taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie, gdyż matka Skarżącej (żona niepełnosprawnego) nie jest ani w takim wieku, ani złym stanie zdrowia, który uniemożliwiałby sprawowanie opieki nad mężem, skoro jest w stanie sprawować, i sprawuje, opiekę nad swoją matką. Dlatego, zdaniem organu II instancji, należy opowiedzieć się za odmiennym stanowiskiem, również prezentowanym w judykaturze, zgodnie z którym uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Na zakończenie SKO podkreśliło, że kwestię taką, jak w rozpatrywanej sprawie, przesądza ostatecznie uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22, w myśl której: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, M. R. - zarzuciwszy błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie zachodzą wyjątkowe okoliczności, które uzasadniają przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, niż małżonkowi osoby wymagającej opieki. Jej matka, a żona osoby wymagającej opieki (ojca Skarżącej) opiekuje się już swoją niepełnosprawną matką, co wiąże się z bardzo dużym nakładem sił i środków, gdyż opieka jest całodobowa. Z kolei ojciec Skarżącej choruje na nowotwór złośliwy z przerzutami i musi uczęszczać na chemioterapię do miejsca oddalonego ponad 100 km od miejsca zamieszkania. Matka Skarżącej nie jest zatem w stanie samodzielnie zająć się również opieką nad swoim mężem i potrzebna jest jej pomoc innej osoby. Taką osobą jest Skarżąca. Sytuacja materialna matki Skarżącej nie pozwala zaś na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową. W tej sytuacji zasadne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, "aby przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie". W konkluzji autorka skargi stwierdziła, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, gdy z przyczyn obiektywnych małżonek obowiązany do sprawowania opieki, sam wprawdzie formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, tj. Skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wyjaśniając, że organ nie kwestionuje podnoszonych w skardze, jak i w odwołaniu, wyjątkowych, obiektywnych okoliczności sprawy. Sam przecież zwrócił uwagę na dotychczasowe linie orzecznicze. Jednakże uznał, że należy respektować powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwałę 7 sędziów NSA o sygn. akt I OPS 2/22.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 14 kwietnia 2023 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 18 kwietnia 2023 r.

W piśmie procesowym z 28 kwietnia 2023 r. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonej do tego pisma kserokopii dokumentacji medycznej jej ojca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 stycznia 2023 r. ([...]) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z 10 stycznia 2023 r. ([...]) o odmowie przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, a także procesowego.

Wypada zauważyć, że choć organy obu instancji zgodnie odmówiły Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak każdy z nich uczynił to w istocie na innej podstawie materialnoprawnej.

Oto bowiem organ I instancji przesłanek orzeczonej odmowy dopatrzył się w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz w bezspornym fakcie, że niepełnosprawność ojca Skarżącej powstała już po upływie okresów wskazanych w tym przepisie, gdyż w wieku [...] lat. Ponadto organ zaznaczył, że "z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że Pan Z. B. jest w związku małżeńskim z Panią M. B.". Myśli tej jednak nie rozwinął, ani nie powołał w podstawie prawnej swej decyzji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (ówcześnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 615, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r.").

Z kolei SKO oparło swe rozstrzygnięcie właśnie na dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zarazem krytycznie oceniając zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ I instancji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem wyroku TK o sygn. K 38/13.

Odnosząc się do tych stanowisk, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wyrażoną przez SKO ocenę prawną o niemożności upatrywania w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. bezwzględnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, jako zstępnej (w niniejszej sprawie: córce) dorosłej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki. W tym zakresie organ II instancji trafnie powołał się na wyrok z 21 października 2014 r. o sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, nr 9, poz. 104), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W świetle tego orzeczenia organy administracji publicznej nie powinny brać pod uwagę tego, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki została stwierdzona dopiero w dorosłym życiu (po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Sąd w niniejszym składzie akceptuje, obecnie praktycznie jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, pojmujących konsekwencje prawne zakresowej niekonstytucyjności ww. przepisu jako niemożność upatrywania w jego treści przeszkody dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi dorosłej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność stwierdzona została po ukończeniu 18. czy 25. roku życia. Zróżnicowanie wiekowe wprowadzone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. godziło w normatywnie określoną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Honorowanie przepisu w dotychczasowym brzmieniu byłoby nie do pogodzenia z modelem i funkcją ochrony praw jednostki, realizowaną przez sądy administracyjne, którym przyznaje się kompetencje do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w przypadku usunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu. Zasygnalizowanie w uzasadnieniu ww. wyroku TK potrzeby działań legislacyjnych ma charakter postulatywny, a nie normatywny (wiąże sentencja wyroku). Jeśli sądy administracyjne, kierując się sugestią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w pkt 8 uzasadnienia omawianego wyroku, stosowałyby przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu, a ustawodawca nadal nie wykonywałby zaleceń trybunalskich – co, notabene, ma miejsce po dziś dzień – jednostki, których prawa zostały naruszone treścią przepisu, zostałyby pozbawione efektywnej ochrony prawnej (por. wyrok WSA z 05.02.2020 r., II SA/Gl 1373/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

Z tych względów stanowisko organu I instancji upatrujące podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie zasługiwało na uwzględnienie – co trafnie wytknęło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto Sąd podziela i ten pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji SKO, a dobrze już ugruntowany w judykaturze, że pojęcie "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny", obejmuje swym zakresem także współmałżonków, przy czym spoczywający na nich obowiązek wzajemnej alimentacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny obciążający ich zstępnych. To z kolei oznacza, że małżonek może skutecznie ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym współmałżonkiem.

W konsekwencji można stwierdzić, że spór w kontrolowanej sprawie na obecnym etapie sprowadza się już wyłącznie do kwestii zasadności uznania przez organ II instancji, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. brak jest podstaw do przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, ponieważ żona niepełnosprawnego (matka Skarżącej) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (okoliczność przyznana przez Skarżącą) - w sytuacji, gdy matka Skarżącej opiekuje się już swoją matką, również niepełnosprawną w stopniu znacznym, i nawet pobiera z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne (okoliczność nieudokumentowana w aktach sprawy, ale ustalona podczas rodzinnego wywiadu środowiskowego).

Swe stanowisko w tej mierze SKO finalnie oparło na stwierdzeniu, że kwestię taką, jak w rozpatrywanej sprawie, przesądza ostatecznie uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22 (ONSAiWSA 2023, nr 1, poz. 2), w myśl której warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

W ocenie Sądu, wbrew pozorom, stanowisko organu II instancji nie jest trafne, gdyż przywołana uchwała NSA nie obejmuje takich sytuacji, z jaką możemy mieć do czynienie w kontrolowanej sprawie (o ile zgodne z rzeczywistością okażą się twierdzenia Skarżącej, że jej matka pobiera świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad swoją matką).

W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko i argumentację na jego poparcie przedstawione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 28 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Ke 167/23 (CBOSA), który zapadł w sprawie w istotnej mierze podobnej do tu kontrolowanej.

W związku z tym, w ślad za rozważaniami zawartymi w ww. wyroku, należy wyjaśnić, że z uwagi na treść przepisu art. 269 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. - który stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi - konieczna była ocena, czy związanie przywołaną uchwałą NSA o sygn. akt I OPS 2/22 obejmuje niniejszą sprawę.

Odpowiadając negatywnie na tak postawione pytanie, Sąd w niniejszym składzie kierował się następującą argumentacją (w istotnym zakresie zbieżną z rozważaniami zawartymi w ww. wyroku WSA o sygn. akt II SA/Ke 167/23).

Otóż, należy podkreślić na wstępie, że tzw. ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i uchwał konkretnych Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały, oczywiście w granicach wyznaczonych wnioskiem uprawnionego podmiotu lub postanowienia składu orzekającego NSA. Wykładnia podana w sentencji uchwały wykraczająca poza te granice, jak również te poglądy prawne wyrażane w uzasadnieniu uchwały, które nie mają bezpośredniego związku z wykładnią sformułowaną w jej sentencji, są pozbawione ogólnej mocy wiążącej. Ogólnej mocy wiążącej pozbawiona będzie także (w całości lub w części) uchwała konkretna obejmująca wprawdzie problematykę wskazaną w wystąpieniu składu orzekającego NSA, jednakże nie wykazująca niezbędnego związku (w całości lub w części) z okolicznościami danej sprawy.

Przedmiotowa uchwała NSA z 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22 została podjęta na skutek wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z 6 kwietnia 2022 r., dotyczącego podjęcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?"

Mimo tak szeroko zakreślonego pytania o rodzaj obiektywnych przyczyn powodujących brak możliwości sprawowania realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą opieki przez jej współmałżonka (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.), już sama treść omawianej uchwały nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotem oceny powiększonego składu NSA były tylko sytuacje, w których ocena, czy wspomniany współmałżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie wypełnić względem niej obowiązku opieki we właściwy sposób, dotyczyła w istocie tylko stanu zdrowia współmałżonka, który to stan – mimo braku stosownego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - miał być przeszkodą w realnym i efektywnym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą. O zasadności takiego wniosku przekonuje to, że powiększony skład NSA jako warunek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, wskazał legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Wniosek taki znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu omawianej uchwały.

Oznacza to - w ocenie Sądu w niniejszym składzie - że omawianą uchwałą nie są objęte sytuacje, gdy to nie stan zdrowia jest przeszkodą w sprawowaniu opieki, ale np. okoliczność, że opiekę taką osoba uprawniona w pierwszej kolejności (tu: małżonek osoby niepełnosprawnej) sprawuje już nad innym członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, wobec którego jest ona osobą zobowiązaną do alimentacji w pierwszej kolejności. Wniosek taki jest uzasadniony tym bardziej w sytuacji, gdy w związku z taką opieką, małżonek osoby niepełnosprawnej uzyskał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad owym innym członkiem rodziny.

Opierając się na ustaleniach zawartych w decyzji organu I instancji, można wnioskować, że taka właśnie sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano bowiem, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze Skarżącą w dniu 12 grudnia 2022 r. wynika m.in., że: "M. B. - żona - opiekuje się mamą (świadczenie pielęgnacyjne)". Wypada wszakże nadmienić, że okoliczność ta nie została w sposób należyty zweryfikowana i udokumentowana w aktach administracyjnych sprawy, brak w nich bowiem odpisu (kopii) decyzji przyznającej matce Skarżącej wspomniane świadczenie pielęgnacyjne.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie już przedstawiona argumentacja przekonuje, że omawiana uchwała w istotnej mierze nie wykazuje niezbędnego związku z okolicznościami niniejszej sprawy, przez co nie ma ona przy jej rozstrzyganiu wiążącego charakteru, o jakim mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a.

Dalszego uzasadnienia dla takiego twierdzenia dostarcza analiza motywów wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 listopada 2014 r. o sygn. SK 7/11 (OTK-A 2014, nr 10, poz. 112) - przedstawiona również w ww. wyroku WSA o sygn. akt II SA/Ke 167/23. Otóż Trybunał Konstytucyjny w powyższym orzeczeniu wskazał, że art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. - który to przepis uniemożliwiał przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzicowi (opiekunowi faktycznemu), który rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nad niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji, gdy drugi z rodziców (opiekunów faktycznych) ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inne dziecko w rodzinie - jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego poglądu Trybunał Konstytucyjny zauważył m.in., że sytuacja materialna, a także życiowa i społeczna rodzin, w których niepełnosprawność dotyka więcej niż jednego dziecka, jest znacznie trudniejsza niż rodzin mających jedno dziecko niepełnosprawne. Rodziny te ponoszą bowiem większe wydatki na koszty utrzymania, leczenia, rehabilitacji i nauczania takich dzieci. Żadne z rodziców niepełnosprawnego dziecka nie powinno być pozbawione możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że drugie z rodziców ma przyznane takie świadczenie ze względu na opiekę nad innym dzieckiem. Skoro jedno i drugie z rodziców wywiązuje się ze swoich obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego dziecka, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to każde z nich powinno w swych działaniach otrzymywać odpowiednie wsparcie państwa (zob. wyroki TK: z 15.10.2006 r., P 23/05; z 18.07.2008 r., P 27/07). W sytuacji innych rodzin, wychowujących więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, nie mamy do czynienia z uchylaniem się od rodzicielskich obowiązków czy rezygnowaniem z zarobkowania na rzecz rodziny po to, by obciążyć tymi obowiązkami państwo. Przeciwnie, rodzice (opiekunowie) niepełnosprawnych dzieci żyjących w tych rodzinach wzięli na siebie trudny do przecenienia ciężar całodobowej, osobistej opieki nad nimi, nie korzystając z możliwości przeniesienia tego obowiązku na instytucje publiczne. Zdaniem Trybunału, pomoc państwa powinna być ukształtowana tak, by znajdujące się w rzeczywiście trudnej sytuacji rodziny, a do takich zaliczyć należy rodziny mające więcej niż jedno dziecko niepełnosprawne, otrzymały efektywną pomoc. Zważywszy, z jednej strony, wielkość wydatków związanych z utrzymywaniem, leczeniem i rehabilitacją osób niepełnosprawnych, a z drugiej - wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, nie tylko jedno świadczenie pielęgnacyjne, ale i dwa takie świadczenia nie wystarczą na ich pokrycie.

W następstwie referowanego wyroku TK o sygn. SK 7/11 ustawodawca uchylił z dniem 1 stycznia 2017 r. przepis art. 17 ust. 5 pkt 4 u.ś.r. (zob. art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; Dz. U. poz. 972).

Na tle opisanego wyroku TK oraz zmiany stanu prawnego wynikłej z jego zaakceptowania przez ustawodawcę, w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony trafny pogląd, że analogicznie należy traktować sytuacje, gdy bliższy krewny osoby wymagającej opieki sprawuje już taką opiekę nad innym członkiem swojej rodziny. Wtedy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na osobę wymagającą opieki przechodzi na innego członka rodziny (dalszego krewnego), zwłaszcza gdy z racji tej opieki bliższy krewny osoby wymagającej opieki ma przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA z 05.08.2021 r., II SA/Ol 492/21, CBOSA; tak też wyrok WSA z 28.03.2023 r., II SA/Ke 167/23, CBOSA).

Zasadnie w ww. wyroku WSA o sygn. akt II SA/Ke 167/23 zwrócono uwagę na zbieżność trudnej sytuacji rodzin, w których jest dwoje dzieci niepełnosprawnych, w zestawieniu z sytuacją rodzin, w których jest dwoje dorosłych niepełnosprawnych osób, legitymujących się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro więc w ustawie o świadczeniach rodzinnych uchylony został przepis, który wprost wyłączał możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma już ustalone prawa do takiego świadczenia, i nie chodzi tu o sytuację opieki dwóch członków tej samej rodziny nad tym samym członkiem rodziny, to oznacza to dopuszczenie przez ustawodawcę możliwości przyznawania dwóch świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez dwóch członków tej samej rodziny w celu sprawowania opieki nad dwoma różnymi członkami ich rodzin, wymagającymi takiej opieki i spełniającymi warunki wskazane w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Przy tym obowiązujące regulacje ww. ustawy nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że osoba sprawująca opiekę, która ma już ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może uzyskać drugiego takiego świadczenia (zob. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.). Taka regulacja wynika z istoty świadczenia pielęgnacyjnego, którą jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem swoisty ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci w związku z tym możliwość zarobkowania. Państwo wspiera w ten sposób tych, którzy obejmując opieką osoby niepełnosprawne, przyjmują na siebie realizację obowiązków spoczywających na państwie (por. np. wyroki WSA: z 09.01.2020 r., IV SA/Wr 445/19; z 17.01.2019 r., II SA/Łd 1058/18; z 19.02.2019 r., II SA/Bk 820/18; z 25.11.2019 r., II SA/Gl 970/19; z 28.03.2023 r., II SA/Ke 167/23; dostępne w CBOSA).

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, skoro więc osoba, która już ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie może uzyskać drugiego takiego świadczenia, to oznacza to – w przypadku, gdy taka osoba jest współmałżonkiem osoby wymagającej opieki – że jest w ten sposób wyłączona zarówno z kręgu osób, które mogłyby otrzymać takie świadczenie na niepełnosprawnego współmałżonka (na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), jak i z kręgu osób, które będąc współmałżonkiem osoby wymagającej opieki i nie legitymując się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyłączałyby na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez innego członka rodziny, który w dalszej kolejności może być uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (tu: przez córkę osoby wymagającej opieki). Do takiego współmałżonka osoby wymagającej opieki (tj. współmałżonka mającego ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad innym członkiem rodziny) wymóg wynikający z art. 17 ust. 1a pkt 2 in fine u.ś.r., dotyczący legitymowania się przez niego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma w ogóle zastosowania. Skoro tak, to również uchwała składu siedmiu sędziów NSA o sygn. akt I OPS 2/22 takich sytuacji nie dotyczy, przez co nie ma w niniejszej sprawie charakteru wiążącego, o jakim mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a.

Nieuwzględnienie przedstawionej wyżej wykładni przepisów prawa materialnego przez organ II instancji spowodowało, że z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 136 § 1 k.p.a. nie doszło do ustalenia wszystkich okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, ponieważ organy milcząco a błędnie przyjęły, że deklarowane przez Skarżącą otrzymywanie przez jej matkę - małżonkę jej wymagającego opieki ojca - świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej przez matkę Skarżącej opieki nad swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, jest okolicznością nie mającą w niniejszej sprawie znaczenia, zaniechały zweryfikowania tej okoliczności oraz jej należytego udokumentowania w aktach sprawy.

Po drugie, wskazane wyżej naruszenie przez organy administracji prawa materialnego - polegające na błędnym uznaniu, że norma prawna odkodowana z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. uniemożliwia w okolicznościach niniejszej sprawy przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej M. R., córce wymagającego opieki Z. B., z powodu pozostawania przez niego w związku małżeńskim z M. B., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - spowodowało również zaniechanie przez organy obu instancji poczynienia ustaleń co do ewentualnego ziszczenia się pozostałych przesłanek, tak pozytywnych jak i negatywnych, warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Ustaleń tych dokona więc organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku.

Końcowo Sąd wyjaśnia, że na uwzględnienie nie zasługiwały wnioski dowodowe zgłoszone przez Skarżącą w piśmie procesowym z 28 kwietnia 2023 r. W myśl bowiem art. 106 § 3 p.p.s.a.: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Tymczasem dowody zaoferowane przez Skarżącą dotyczyły stanu zdrowia jej ojca, a więc okoliczności, które w kontrolowanej sprawie, na obecnym etapie jej rozpoznania, nie były źródłem żadnych wątpliwości.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku, tj. uchylił decyzje organów obu instancji.

Sąd nie orzekł o zawnioskowanych w skardze kosztach postępowania, gdyż Skarżąca działała w sprawie osobiście, a sprawa należy do kategorii wolnych od wpisu (zob. art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę ponownie po (ewentualnym) uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ administracji, mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne Sądu.