Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2066/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, art. 80, art. 136§ 1, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 132 ust. 3 a
journal: Dz.U. 2024 poz 1145
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 665/20 w sprawie ze skarg Gminy [...] i [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 lipca 2020 r. nr SN-III.7570.12.2020.4 w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 665/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi Gminy Czerwonak i [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 lipca 2020 r. nr SN-III.7570.12.2020.4 w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Poznański decyzją z dnia 17 stycznia 2020 r., ustalił na rzecz [...], [...], [...], [...] i [...] odszkodowanie w łącznej kwocie 543 309,00 zł za utracone prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości Czerwonak, gmina Czerwonak, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb: Czerwonak, arkusz mapy 4, działka nr [...], o pow. 0.3929 ha, działka nr [...], o pow. 0.1040 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] (pkt I), powiększył ustalone w pkt I odszkodowanie o 5% do kwoty 570 474,45 zł z tytułu wydania na rzecz Gminy Czerwonak nieruchomości zajętej dla celów realizacji inwestycji drogowej (pkt II), ustalił, że wypłacie podlega różnica pomiędzy odszkodowaniem ustalonym niniejszą decyzją administracyjną a dotychczas ustalonym i wypłaconym odszkodowaniem, tj. kwota 143 628,45 zł (III), a także określił, że odszkodowanie ustalone zgodnie z zasadami określonymi w pkt I i pkt III, powiększone w pkt II, wypłacone zostanie w wysokości odpowiadającej udziałowi w utraconym prawie własności, tj. na rzecz [...] do 246/800 udziału w kwocie 44 164,38 zł, na rzecz [...] do 100/800 udziału w kwocie 17 954,54 zł, na rzecz [...] do 100/800 udziału w kwocie 17 954,54 zł, na rzecz [...] do 282/800 udziału w kwocie 50 627,46 zł oraz na rzecz [...] do 72/800 udziału w kwocie 12 927,53 zł, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt IV).

Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Wielkopolski uchylił pkt II, III i IV zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł, że wypłacie podlega różnica pomiędzy odszkodowaniem ustalonym niniejszą decyzją a dotychczas ustalonym i wypłaconym odszkodowaniem w wysokości 426.846,00 zł, podlegającym waloryzacji na dzień dokonania zapłaty (II), a także że odszkodowanie, ustalone zgodnie z pkt II niniejszej decyzji, należy wypłacić jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji, proporcjonalnie do udziałów w utraconym prawie własności, tj. na rzecz [...] - 246/800 udziału, na rzecz [...] - 100/800 udziału, na rzecz [...] - 100/800 udziału, na rzecz [...] - 282/800 udziału oraz na rzecz [...] - 72/800 udziału (III). W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, iż w jego ocenie opinia z dnia 18 czerwca 2019 r. jest wiarygodna i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania na podstawie specustawy drogowej. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu konieczności waloryzacji wypłaconego już odszkodowania wskazał, że skoro od pierwszej wypłaty minęły ponad trzy lata, wypłacona kwota podlega waloryzacji na dzień dokonania zapłaty. Wojewoda Wielkopolski przyznał także rację Gminie Czerwonak, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania nieruchomości przed upływem terminów wskazanych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wnieśli Gmina Czerwonak i [...].

Sąd I instancji uznał, że skargi są nieuzasadnione. W ocenie Sądu, sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu 18 czerwca 2019 r. co oznacza, że po potwierdzeniu jego aktualności przez biegłą w dniu 6 lipca 2020 r. mógł być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony do dnia 18 czerwca 2021 r. Operat szacunkowy był więc aktualny na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu nakładami poczynionymi na nieruchomości są zarówno części składowe tej nieruchomości, jak i przynależności. Zdarzenie prawne jakim było wydanie decyzji wywłaszczeniowej odnosiło bowiem skutek także względem wskazanych elementów systemu nawadniania, wobec czego biegła prawidłowo wzięła je pod uwagę przy dokonywaniu wyceny nakładów budowlanych poczynionych na nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu [...] co do konieczności podwyższenia kwoty odszkodowania o 5 % na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej Sąd w tym zakresie podzielił stanowisko organu odwoławczego. Co zaś się tyczy punktu II zaskarżonej decyzji, to w jej treści Wojewoda w ocenie Sądu wyraźnie wskazał, że biorąc pod uwagę fakt, iż od pierwszej wypłaty minęły ponad trzy lata, wypłacona kwota podlega waloryzacji na dzień dokonania zapłaty. Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się naruszenia które powodowałyby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę skarżącego [...] i zarzucając:

I. błąd w ustalenia faktycznych - poprzez pominięcie w wycenie i ustalaniu należnego odszkodowania następujących elementów:

- w wycenie nowoutworzonych działek nr [...],[...],[...] - istniejących na tych działkach urządzeń takich jak przepust, śluza, 7 drzew;

- przywrócenia punktu granicznego działki o nr [...] od strony północnej granicy z ul. [...] na wschód od łącznika ul. [...], naprzeciwko posesji przy ul. [...]

- wytyczenie dwóch działek geodezyjnych o tych samym numerach [...],

- brak zjazdu z ul. [...] lub ul. [...] na nowoutworzoną działkę nr [...],

- przywrócenia możliwości dojazdu do gospodarstwa od południowej części działki nr [...] od strony ul. [...];

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1a ppsa w zw. z art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez odmowę powiększenia odszkodowania o 5 % wartości rynkowej nieruchomości, przysługującego z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości, wobec przyjęcia, iż brak jest podstaw do takiego powiększenia, gdyż spadkodawca Skarżącego - [...] nie wydała nieruchomości w ustawowym terminie, podczas gdy w rzeczywistości [...] - nie przeszkadzała w przejęciu nieruchomości przez Gminę Czerwonak, która mogła od razu przystąpić do wykonywania swoich uprawnień,

b. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1a ppsa w zw. z art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez niedoprecyzowanie, w pkt II niniejszej decyzji, która kwota podlega waloryzacji na dzień dokonania zapłaty - czy jest to kwota określona w pkt II decyzji z dnia 23 lipca 2020 roku, czy też kwota już wypłacona Skarżącemu,

III. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1c ppsa w zw. z art. art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa, poprzez, niedokonanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że [...] uznawała, że grunt jest jej własnością, pomimo tego, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zaprzestała ona wykonywania uprawnień wynikających z prawa własności oraz nie czyniła przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela,

b. art. 145 § 1 pkt 1c ppsa w zw. z art. 136 § 1 kpa, poprzez błędne uznanie za zasadne nieprzeprowadzenie przez Organ dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, pomimo stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie nie znajduje się żadna dokumentacja potwierdzająca wydanie nieruchomości przez [...] w wymaganym przez ustawę terminie, przy jednoczesnym braku przedstawienia przez Gminę Czerwonak dowodów podważających ten fakt,

c. art. 145 § 1 pkt 1c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędne uznanie, że uchylenie przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia 23 lipca 2020 roku w pkt II, III oraz IV oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, za zasadne i utrzymanie ww. rozstrzygnięcia w mocy, pomimo tego, że organ II Instancji winien zastosować art. 138 § 2 kpa - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga łącznego odniesienia się do zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 24 października 2024 r. sygn. akt. I OSK 891/23, 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).

W postepowaniu przed WSA kwestionowana była decyzja z Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 lipca 2020 r. nr SN-III.7570.12.2020.4 w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności (dalej też decyzja Wojewody, decyzja z 2020 r.)

Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. W zarzucie oznaczonym jako "I błąd w ustaleniach faktycznych" nie wskanowano żadnych naruszonych przepisów prawa, co powoduje, że zarzut ten nie może być uznany za skuteczny.

W obrębie zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt II) wskazano m. in. na: a) naruszenie "(...) art. 145 § 1 pkt 1a PPSA w zw. z art. 18 ust. 1e ustawy z (...)" – jest to zarzut niedokładny gdyż art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obejmuje odrębne przepisy prawa zawarte pod kolejnymi literami (a, b, c). Analogiczne nieprawidłowości dotyczą zarzutów naruszenia "(...) art. 145 § 1 pkt 1a PPSA w zw. z art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (...)" w obrębie zarzutu naruszenia prawa materialnego oznaczonego jako "b)". Zarzut naruszenia z art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami jest nietrafny, a tym samym niezasadny gdyż nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie przez Sąd odwoławczy (zob. M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 872–873; wyroki NSA z dnia: 24 października 2024 r. sygn. akt. I OSK 890/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei w ramach naruszenia przepisów postępowania (pkt III) środek odwoławczy niepoprawnie oznacza w odpowiednich częściach (pkt a, b, d) naruszenie "(...) art. 145 § 1 pkt 1c PPSA w zw. (...)", bowiem, jak już wyżej wskazano, jest to zarzut niedokładny gdyż art. 145 § 1 pkt 1 obejmuje odrębne przepisy prawa zawarte pod kolejnymi literami (a, b, c).

Niezależnie od powyższego skarga kasacyjna w ramach naruszenia prawa materialnego (pkt II) podnosi w fragmencie oznaczonym jako "a)" naruszenie w szczególności "(...) w zw. art. 18 ust. 1e ustawy z ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez odmowę powiększenia odszkodowania o 5% wartości rynkowej nieruchomości, przysługującej z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości (...)". Pominięto tutaj okoliczność, że art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych składa się trzech odrębnej treści jurydycznej punktów [ 1), 2), 3)], co czyni ten zarzut dodatkowo wadliwie skonstruowanym.

Z kolei obrębie przepisów postępowania mogących mieć, w ocenie skargi kasacyjnej, istotny wpływ na wynik sprawy zarzut oznaczony jako "a", wskazuje m. in. na naruszenie art. 7 k.p.a., nie jest on precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Także zwłaszcza zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. jest niedokładny, gdyż art. art. 77 k.p.a. obejmuje cztery różniej treści normatywnej jednostki redakcyjne (§), co skutkuje tym, że jest niezadany.

Odnosząc się do tak zbudowanych zarzutów Sąd kasacyjny ponownie przypomina, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt 1669/21 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

To środek odwoławczy musi wskazać chociażby konkretną jednostkę redakcyjną aktu normatywnego, który – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – został naruszony przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Pogląd ten jest obecnie powszechnie akceptowalny w orzecznictwie (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r., sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011r., sygn. akt II OSK 2520/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022r., sygn. akt I OSK 2360/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2362/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny, co podkreślano, z uwagi na dyspozycję art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może, we własnym zakresie korygować, konkretyzować czy też uściślać zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast to autor skargi kasacyjnej winien przywołać podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie wskazać konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jego zdaniem naruszył Sąd I instancji. Stanowi to jego powinność, gdyż jest on profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12; dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12; dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12; 4 marca 2022r., sygn. akt I OSK 1151/21; 29 października 2024 r., sygn. akt I OSK 1234/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sad Administracyjny sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji i nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Kluczową kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 z późn. zm., dalej też specustawa drogowa, ustawa z 2003) w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.

Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o wydaniu odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd – podzielany w pełni przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również wtedy, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 listopada 2023 r. sygn. akt I I OSK 1639/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie, jak słusznie Sąd wojewódzki za organem wyjaśnił, ocena przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej pod kątem wydania nieruchomości i tym samym powiększenia odszkodowania o wskazane w przepisie 5% następuje w świetle art. 18 ust. 1e pkt 3 - w niniejszej sprawie, tj. po wydaniu nieruchomości w terminie 30 dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzja stała się ostateczna 24 sierpnia 2010r. Pod pojęciem – wydania – nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej rozumieć należy podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną (faktyczną) możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą (por. wyroki NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2379/20; z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2517/13; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3299/15, z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 990/18; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym w powołanym przepisie mowa jest o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości. (por. wyroki NSA z dnia: 22 listopada 2023 r., sygn. akt 1639/22, 21 lutego 2023 r., sygn. akt 34/22, 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1091/18, z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3775/18; z dnia 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy znajduje się pismo geodety Dawida Wąsowicza z dnia 11 marca 2011 r., z którego wynika, że w dniu 5 października 2010r. – tj. już po upływie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna – geodeta przeprowadzał czynności związane z utrwaleniem na gruncie nowo wyznaczonych punktów granicznych. W czynnościach brał udział Pan [...] – mąż [...], który nie wyraził zgody na wejście na grunt oraz na przeprowadzenie czynności polegających na utrwaleniu nowych punktów granicznych argumentując, że grunt należy do [...]. Opisano w protokole, że właściciel nie zgodził się na stabilizację punktów granicznych. Pan [...] odmówił podpisania protokołu. Aby nie zaostrzać sporu odstąpiono od stabilizacji punktów granicznych (k. 438 akt adm. organu I instancji).

Ponadto jak wynika z zgromadzonego materiału dowodowego i zaskarżonego wyroku, choć w piśmie z dnia 28 lutego 2013r. [...] wskazała, że była przekonana, że grunt został przejęty przez Gminę po uprawomocnieniu się decyzji nr 16/2010 i od tego czasu na gruncie nie wykonywała żadnych prac gospodarczych i nie użytkowała gruntu zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem (k. 383 i 387 akt adm. organu I instancji), to w tym samym piśmie odniosła się do zdarzenia braku wpuszczenia na grunt geodety przez działającego w jej imieniu [...], wskazując, że skoro geodeta nie okazał upoważnienia lub zlecenia do wykonania pomiarów, a ona nie została zawiadomiona o terminie i zakresie prac, geodeta nie został wpuszczony na grunt, co uwypukla Sąd I Instancji. [...] działała więc jako władający nieruchomością, odmawiając na nią wstępu, wobec czego nie sposób uznać, aby wydała tę nieruchomość w terminie uprawniającym do stosownego podwyższenia odszkodowania. Gdyby bowiem w istocie [...] uznawała, że grunt jest własnością Gminy po dniu, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna, nie interesowałoby jej, kto wchodzi na ten grunt i w jakim celu (czy ma upoważnienie do przeprowadzenia czynności) i nie utrudniałaby wykonania stosownych czynności przez geodetę, jak słusznie przyjął zakażony wyrok.

Odnosząc się tym samym do zarzutów kasacyjnych w przedmiocie konieczności podwyższenia kwoty odszkodowania o 5 % na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, również Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w tym zakresie stanowisko Sądu wojewódzkiego jest prawidłowe.

Jak przekonująco wskazał Sąd wojewódzki, brak sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego co do zasady obciąża większym ryzykiem Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z uwagi na jej mocniejszą pozycję jako strony. Tym niemniej, znajdujące się w aktach sprawy – wskazywane wyżej – dokumenty potwierdzają, że nieruchomość nie została wydana przez jej współwłaścicieli w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, co wyłącza odpowiedzialność Gminy w zakresie braku sporządzenia stosownej dokumentacji.

Wbrew zarzutom kasacyjnym – wskazującym na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z powoływanymi konkretnymi przepisami prawa w środku odwoławczym – w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, zasadnie się przyjmuje, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a. przywoływane w skardze kasacyjnej), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, 30 marca 2023 r. sygn. akt. III FSK 4657/21, 3 lipca 2024 r. sygn. akt. I OSK 503/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie powyższe ustalenia – w opozycji do stanowiska skargi kasacyjnej – należy stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c) p.p.s.a. w związku z powoływanymi konkretnymi przepisami prawa. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 lipca 2020 r. nr SN-III.7570.12.2020.4 w przedmiocie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 sygn. akt I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.