Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 84/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 38 ust. 1, art. 92 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 1 pkt 1, art. 5 par. 2 pkt 3 i 6, art. 28
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2, art. 7, art. 165 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Opola na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 stycznia 2023 r., nr IN.V.7570.1.24.2022.MKOS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nabytą z mocy prawa przez gminę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 stycznia 2023 r., nr IN.V.7570.1.24.2022.MKOS, Wojewoda Opolski w związku z odwołaniem Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, działającego w imieniu Prezydenta Miasta Opola, od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 8 września 2022 r., nr BNSP.6833.29.2022.AIS, o ustaleniu odszkodowania za nabytą z mocy prawa na rzecz Gminy Opole - na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 27 grudnia 2021 r., nr 8/21, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej gminnej - ul. [...] na wskazanym odcinku - nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o łącznej pow. [...] ha, [...], obręb [...], KW [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie: K.p.a.

W uzasadnieniu organ odwoławczy odnotował fakt wydania przez Prezydenta Miasta Opola, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, decyzji nr 8/21 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz stwierdzającej nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Opole nieruchomości stanowiącej dotychczas współwłasność B. K. w udziale wynoszącym ¼ części, K. L. w udziale wynoszącym 3/16 części, K. N. w udziale wynoszącym 3/16 części, D. K. w udziale wynoszącym 3/16 części oraz A. K. w udziale wynoszącym 3/16 części. Wskazał również, że decyzją z dnia 8 września 2022 r. Prezydent Miasta Opola orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość nabytą z mocy prawa przez Gminę Opole na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli w określonej wysokości. Ponadto podał, że od decyzji tej odwołanie wniósł Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, działający w imieniu Prezydenta Miasta Opola, domagając się jej uchylenia z uwagi na nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania i błędnie sporządzony operat szacunkowy. Argumentując stanowisko o konieczności umorzenia postępowania odwoławczego, Wojewoda podniósł, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania, zaś rzeczą organu drugiej instancji jest m.in. dokonanie oceny, czy odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia. Odnośnie do tej kwestii wywodził, że na mocy przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 176, z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą", organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest starosta, stosownie do przepisu art. 11a specustawy (w miastach na prawach powiatu funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta), jak i ten sam organ jest również właściwy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, co wynika z art. 12 ust. 4a specustawy. Natomiast w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, wskazano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Dostrzegł organ, że podobne stanowisko w kwestii uprawnień do wnoszenia odwołania przez jednostki samorządu terytorialnego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, wskazując, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526). W treści tej uchwały NSA wywodził, że prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), który dotyczy spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w tych sprawach przyjęto rozwiązanie, że jeżeli organem właściwym jest prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, to gmina lub powiat jest stroną postępowania, z tym że prezydent miasta podlega wówczas wyłączeniu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewoda uznał, że Prezydent Miasta Opola reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu nie ma legitymacji do bycia stroną postępowania odszkodowawczego (jako nabywca nieruchomości i płatnik odszkodowania) z tego powodu, że organ tej Gminy, czyli Prezydent Miasta Opola działał w sprawie odszkodowawczej jako organ administracji publicznej wydający decyzję co do istoty sprawy, co wynika z art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy. Wyposażenie organu jednostki samorządu terytorialnego w uprawnienia władcze obligujące ten organ do wydania decyzji w sprawie odszkodowawczej eliminuje możliwość działania w postępowaniu administracyjnym prezydenta, również za pośrednictwem jednostki pomocniczej. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że Miejski Zarząd Dróg w Opolu, jako jednostka pomocnicza Miasta Opola, nie posiada w przedmiotowej sprawie odszkodowawczej interesu prawnego do bycia, w rozumieniu art. 28 K.p.a., stroną postępowania odszkodowawczego. Z art. 21 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, z późn. zm.) wynika, że uprawnienia zarządu drogi są pochodną uprawnień zarządcy drogi, zaś brak po stronie zarządcy drogi interesu prawnego do bycia stroną postępowania odszkodowawczego oznacza brak takiego interesu po stronie zarządu drogi. Końcowo organ wskazał, że w sytuacji, gdy zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę/prezydenta miasta decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 K.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 K.p.a., w celu wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

W skardze na powyższą decyzję Prezydent Miasta Opola (zwany dalej też skarżącym), reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, zarzucił naruszenie art. 12 ust. 4a w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy polegające na przyjęciu, że odwołanie wniósł podmiot (organ) orzekający w sprawie w pierwszej instancji, oraz naruszenie art. 28 i art. 29 K.p.a. przez niewłaściwe uznanie braku przymiotu strony postępowania odszkodowawczego, skutkujące pozbawieniem ochrony praw majątkowych jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez umorzenie postępowania i pozbawienie strony możliwości kontrolnych wysokości ustalonego odszkodowania oraz naruszenie przepisów art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantujących zasadę ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

W związku z tymi zarzutami Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że miasto na prawach powiatu nie może zostać pozbawione statusu strony w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania tylko z tych względów, że prezydent miasta wykonuje równocześnie zadania starosty. W niniejszej sprawie decyzję odszkodowawczą wydał Prezydent Miasta Opola działający jako starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Natomiast odwołanie złożył Prezydent Miasta Opola reprezentujący jednostkę samorządową - Gminę Opole, zobowiązany do wypłaty odszkodowania za nieruchomość nabytą pod drogę gminną. Okoliczność ta stwarza po stronie jednostki samorządu terytorialnego legitymację skargową i możliwość czynnego udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania. Powołał się skarżący na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), podkreślił, że pozbawienie prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminy, a także pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych, dotyczy wyłącznie spraw, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Opola (reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu) działający jako organ wykonawczy gminy nie wydawał decyzji o ustaleniu odszkodowania. Decyzję tę wydał Prezydent Miasta Opola działający jako starosta. Skarżący akcentował, powołując się na orzecznictwo, że skoro miasto na prawach powiatu jest zobowiązane do wypłaty odszkodowania za nieruchomość, to nie może być pozbawione prawa do wniesienia skargi w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą wydającym decyzję.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Tym samym skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu.

Kluczowe znaczenie dla dokonania tej oceny ma - w poddanym kontroli sądowej w tej sprawie przypadku - pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych.

Sąd w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy jest w pełni związany treścią uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (dostępna, jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której przyjęto, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445)". Jakkolwiek uchwała dotyczyła powiatu, to na mocy art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526), zwanej dalej u.s.p., miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, a więc treść uchwały odnosi się także do miasta na prawach powiatu, jakim jest Opole.

Sąd w niniejszej sprawie podziela wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. stanowisko, wedle którego ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Skład orzekający w tej sprawie dostrzega, że zagadnienie legitymacji jednostki samorządu terytorialnego do bycia stroną postępowania, prowadzonego przez jej organ wykonawczy, na przestrzeni lat budziło w orzecznictwie sądowoadministracyjnym szereg wątpliwości. Przyczyną kontrowersji były m.in. kwestie prawne odnoszące się do osobowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego w kontekście przysługującego im prawa własności, ochrony ich samodzielności, a także ich prawa do sądu. W celu wyeliminowania rozbieżności judykatury w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podjął poniższe uchwały, zauważone i zasadnie przytoczone przez Wojewodę. Mianowicie w uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, wyraźnie przesądzono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy K.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Akceptując w pełni taką ocenę, za NSA należy powtórzyć, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Ponadto NSA trafnie argumentował, że "włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej". Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 521/05). Jak już wcześniej wskazano, podobne podejście do omawianego zagadnienia zaprezentował NSA w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, a także w najnowszych orzeczeniach, przykładowo: w postanowieniu z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1700/21; w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1451/20, oraz w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 3381/19.

Nadto zaznaczenia wymaga, że stanowisko zbieżne z prezentowanym w przytoczonych powyżej judykatach, a które skład Sądu orzekający w kontrolowanej sprawie w pełni aprobuje, wyraził także NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 866/22, w którym stwierdził, że jakkolwiek omawiana uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, stanowiła rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego (przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie) i dotyczyła przymiotu strony - jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogę publiczną, niemniej jednak zaprezentowany w niej pogląd i zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie. Zauważył również, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych podkreśla się, iż gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 Kpa, a także w art. 50 § 1 P.p.s.a., celem ochrony swoich interesów.

Tym samym - podsumowując dotychczasowe rozważania - stwierdzić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania - w drodze decyzji - o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. NSA w postanowieniu z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08; wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1971/13; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06; postanowienie NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OZ 68/11; postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09).

Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w tej sprawie należy przy tym wiązać przede wszystkim z art. 38 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 6 K.p.a. Zadania powiatu, o których mowa w art. 4 u.s.p., obejmują także zadania publiczne, którymi są indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, należące do właściwości powiatu, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. W tych sprawach organem administracji publicznej jest starosta. Artykuł 38 ust. 1 u.s.p. wprost stanowi, że starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Istotne znaczenie ma to, że są to sprawy należące do właściwości powiatu i w tych sprawach decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Skoro kompetencja starosty dotyczy spraw należących do właściwości powiatu, to w tych sprawach starosta działa jako organ powiatu, ponieważ załatwia sprawę należącą do właściwości powiatu. Dotyczy to wszystkich spraw, które z mocy ustawy należą do właściwości powiatu, w tym także spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadań z zakresu administracji rządowej, wykonywanych przez powiat (art. 4 ust. 4 u.s.p.). Ilekroć ustawy wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej, to jest to równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu. Za takim stanowiskiem przemawiają też unormowania dotyczące miasta na prawach powiatu (art. 92 u.s.p.). Prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji.

Pojęcia "ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawo do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Ochrona sądowa zatem (w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także gdy są adresatami aktów nadzoru. Wypływająca zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną.

Dostrzec też trzeba, że realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej, jakim jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 K.p.a.), jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, interesowi, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji, naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom.

Podsumowując, zaakcentowania wymaga, że również w przytoczonej wielokrotnie powyżej uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. stwierdzono, że sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Rację ma organ odwoławczy, że NSA z konstytucyjnych zasad legalności działania oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizująca przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, Wojewoda słusznie wskazał, po zbadaniu legitymacji prawnej strony skarżącej, że nie przysługuje jej interes prawny, który znajdowałby uzasadnienie w przepisach prawa, co wszechstronnie i prawidłowo umotywował. Wojewoda zasadnie bowiem przyjął, że strona skarżąca wnosząc odwołanie, nie posiadała przymiotu strony, a to skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Stąd też umorzenie postępowania odwoławczego, jako zainicjowanego przez podmiot nieuprawniony, należy uznać za prawidłowe. Tym samym zarzuty zawarte w skardze i przytoczone na ich poparcie argumenty Sąd uznał za chybione, co wynika z powyżej przedstawionego stanowiska.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.