Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2030/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydenta W. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r.,

nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowo-biurowego (z wykorzystaniem i wzmocnieniem fundamentu budynku [...]) wraz ze zjazdami, infrastrukturą techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] oraz na dz. nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W..

Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w W.

Decyzją z [...] czerwca 2016r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu powyższego odwołania działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a umarzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy i wyjaśniło, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiot, która nie ma statusu strony, nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego, którego przedmiot - w świetle art. 59 ust. 1, art. 60 oraz 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późno zm.) dotyczy szczegółowych zasad zagospodarowania przestrzennego ww. działek przepisy powołanej ustawy nie zawierając szczególnej regulacji, odsyłają do ogólnych norm postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a).

Stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zatem podmiot składający wniosek oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości.

Podkreślono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie dopuszczono także możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicieli sąsiednich nieruchomości (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 roku sygn. akt VI SA 13/95, publ. ONSA 1995 roku Nr 4 poz. 154, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 roku sygn. akt VI SA 20/95, publ. Monitor Prawniczy 1996 roku Nr 11 str. 424), przy czym krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, decyzja o warunkach zabudowy (por. w szczególności: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. akt II OSK 551/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Po 296/08, dostępne w CBOSA). Instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności instytucja "obszaru analizowanego", ustalonego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588). Niemniej jednak brak jest konieczności uwzględnienia wszystkich działek położonych w granicach analizowanego obszaru bowiem sądy administracyjne powszechnie aprobują tezę, że uwzględnić należy tylko niektóre ze wspomnianych nieruchomości, wymagając od właściciela (użytkownika wieczystego) wykazania się interesem prawnym w konkretnej sprawie (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 17 lipca 2008 roku, sygn. akt II SA/Gd 322/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Bd 243/08, dostępne w CBOSA).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że planowana inwestycja będzie realizowana na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] oraz na dz. nr ew. [...] z obrębu [...].

W odniesieniu do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium stwierdzić zatem należało, że odwołująca się Spółdzielnia w stosunku do działki, którą włada, nie posiada prawa własności ani prawa użytkowania wieczystego, zaś swój interes prawny wywodzi z posiadania budynku posadowionego na działce sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do art. 28, podmiot żądający czynności organu - w tym wypadku: składający odwołanie - musi legitymować się interesem prawnym lub obowiązkiem, który należy oceniać na podstawie przepisów obowiązującego prawa pozwalających na uzyskanie konkretnych korzyści albo będących źródłem powinności określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem. Odwołująca się nie wskazała na przepisy, które stanowiłyby źródło ochrony prawnej sfery jej interesów.

Również podniesione w odwołaniu argumenty związane z przysługiwaniem roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego świadczą tylko o interesie faktycznym, a nie prawnym, w szczególności, że twierdzenia w tym zakresie nie zostały skonkretyzowane. Samo posiadanie, jako określony stan faktyczny, nie rodzi praw, które rodziłyby interes prawny w niniejszej sprawie.

Stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a (por. uchwała Składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 roku sygn. akt OPS 16/98 opubl. ONSA 1999/4/119).

Umorzenie postępowania uniemożliwia także odniesienie się do zarzutów merytorycznych odwołania, gdyż etap badania merytorycznego sprawy byłby możliwy dopiero po stwierdzeniu dopuszczalności rozpoznawania odwołania.

Skargę na wskazaną wyżej decyzję Kolegium wniosła Spółdzielnia reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

a) naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony postępowania w rozumieniu tego przepisu, pomimo istnienia interesu prawnego Skarżącej w przedmiotowym postępowaniu.

b) naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania odwoławczego, pomimo braku podstaw do umorzenia z uwagi na uprawnienie Skarżącej do występowania w sprawie w charakterze strony.

W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała w szczególności, że miała ona interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy inwestycji zlokalizowanej na działkach położonych przy ul. [...] w W., albowiem jest ona posiadaczem samoistnym sąsiedniego gruntu, zlokalizowanego przy ul. [...] w W. Na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1963 r. nieruchomość przy ul. [...] (obecnie [...]) została oddana w użytkowanie na rzecz [...]. Następnie decyzją nr Rej. [...] z [...] czerwca 1968 r. oraz decyzji nr [...] z [...] kwietnia 1970 r. nieruchomość przy ul. [...] została przekazana w użytkowanie wieczyste na 99 lat [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. W wyniku kolejnych przekształceń uchwałą Zebrania Przedstawicieli [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] nr [...] z dnia [...] marca 1976 r. spółdzielnia połączyła się z [...] Spółdzielnią Mieszkaniową. Przedmiotową nieruchomość przejęła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Następnie uchwałą nr [...] z [...] czerwca 1990 r. zebranie Przedstawicieli [...] Spółdzielni Mieszkaniowej dokonało podziału Spółdzielni. W jej wyniku została wydzielona Spółdzielnia [...]. Uchwałą nr [...] Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni [...] z [...] grudnia 1993 r. Spółdzielnia zmieniła dotychczasową nazwę na Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] przejęła część majątku swojej poprzedniczki prawnej, w tym budynek mieszkalny przy ul. [...]. Nieruchomość przy ul. [...] jest położona na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W wypisie z rejestru gruntów Skarżąca jest wymieniona jako władający. Na działce posadowiony jest budynek mieszkalny. Budynek ten został wybudowany nakładami poprzedników prawnych Skarżącej. Dla wskazanego gruntu prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. W księdze wieczystej są uwzględnione ograniczone prawa rzeczowe w postaci spółdzielczych własnościowych praw do lokali wpisane na podstawie zaświadczeń Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Należy wskazać również, iż zdaniem Skarżącej, ma ona roszczenie o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego, a także stara się o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...]. Należy wskazać, iż brak udziału w niniejszym postępowaniu Spółdzielni Mieszkaniowej [...], będącej posiadaczem samoistnym gruntu, na którym znajduje się budynek sąsiadujący z planowaną inwestycją, pozbawia mieszkańców budynku prawa do zabrania głosu w sprawie, która dotyczy bezpośrednio ich miejsca zamieszkania oraz pozbawia ich możliwości realizacji i obrony ich uprawnień w niniejszym postępowaniu. Powyższe, zdaniem skarżącej, uzasadnia przyjęcie, że skarżącej przysługuje interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Podkreślono, iż z punktu widzenia faktycznych okoliczności, status skarżącej w niniejszej sprawie nie powinien się różnić od statusu wspólnot mieszkaniowych budynków przy ul. [...]. Zdaniem strony skarżącej, fakt, iż stan prawny nieruchomości przy ul. [...] nie został uregulowany, nie powinien ograniczać praw Skarżącej oraz mieszkańców budynku przy ul. [...], gdyż ich prawa są tak samo zagrożone poprzez planowaną inwestycję, jak prawa mieszkańców budynków przy ul. [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest ocena, czy Skarżącej przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na sąsiednich działkach przy ul. [...]. Chodzi zwłaszcza o to, czy źródłem interesu prawnego Spółdzielni może tu być samoistnego posiadanie gruntu sąsiadującego z planowaną inwestycją.

Na wstępie należy zaznaczyć, że Sądowi jest wiadome z urzędu, że ocena statusu Spółdzielni w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy na działkach przy ul. [...] była już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. Na okoliczność tą zwrócił również uwagę Inwestor w piśmie do Kolegium z [...] kwietnia 2015 r. (tom 1/2 akt administracyjnych). Otóż wyrokiem z [...] maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 2258/12) oddalił m. in. skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Co ważne, zaskarżona wówczas decyzja Kolegium dotyczyła odwołania od decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2012 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla bardzo zbliżonej inwestycji, tj. polegającej na budowie budynku hotelowo - biurowego (z wykorzystaniem i wzmocnieniem fundamentu budynku [...]) wraz z wjazdami, infrastrukturą techniczną oraz elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] oraz części działek nr [...] z obrębu [...] oraz na części dz. nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W. części działki nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W. (różnice dotyczyły liczby kondygnacji przy tożsamej maksymalnej wysokości zabudowy). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wówczas, że skoro Spółdzielnia mieszkaniowa nie ma tytułu rzeczowego do gruntu, to nie przysługuje jej interes prawny i oceny tej nie zmienia ustanowienie w budynku posadowionym na tym gruncie spółdzielczych własnościowych praw do lokali mieszkalnych. Od wyroku tego Spółdzielnia wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła m. in. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez odmowę skarżącej przymiotu strony postępowania, pomimo iż jest ona właścicielem nieruchomości budynkowej, sąsiadującej z terenem, wobec którego organ administracji I instancji ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2278/13) skargę kasacyjną Spółdzielni oddalił. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w szczególności, że w doktrynie, a także w orzecznictwie NSA podkreśla się, że uprawnienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynikające z treści prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego są objęte szczególną ochroną przewidzianą w przepisach prawa cywilnego oraz w przepisach u.p.z.p. Na tej podstawie uznaje się zarówno właściciela nieruchomości, jak i użytkownika wieczystego, za strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy odnoszących się do nieruchomości, do której podmioty te mają odpowiedni tytuł prawny (prawo własności, prawo użytkowania wieczystego). Z taką samą argumentacją przyjmuje się również, iż stronami w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy są także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w stosunku do działki, którą włada, nie posiada prawa własności ani prawa użytkowania wieczystego, zaś swój interes prawny wywodzi z prawa własności budynku posadowionego na działce sąsiedniej w stosunku do nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Stosownie do art. 28 k.p.a., podmiot żądający czynności organu – w tym wypadku: składający odwołanie – musi legitymować się interesem prawnym lub obowiązkiem, który należy oceniać na podstawie przepisów obowiązującego prawa pozwalających na uzyskanie konkretnych korzyści albo będących źródłem powinności określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem. Skarżąca tak rozumianego interesu prawnego w niniejszej sprawie nie wykazała. Powołując się ogólnie na treść art. 28 k.p.a. i prawo własności budynku na działce sąsiedniej w stosunku do działki wnioskodawcy, skarżąca nie wskazała na przepisy, które stanowiłyby źródło ochrony prawnej sfery jej interesów jako właściciela budynku. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony; jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, jest on aktualnie istniejący, a zaspokojenie tego interesu prawnego może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Czyli inaczej mówiąc, ten interes prawny, który jest określony w art. 28 k.p.a. jako znamionujący stronę postępowania, musi występować w sprawie, w której właściwy jest organ administracyjny i w której to sprawie organ ten władny jest wydać decyzję administracyjną konkretyzującą prawo nabyte (obowiązek). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Uwzględniając powyższe uwagi uznać należy, że wskazane ogólnie prawo własności budynku na sąsiedniej nieruchomości nie może być źródłem wywodzenia legitymacji do występowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy w charakterze strony postępowania.

Omówiony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2015 r. formalnie nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej dla niniejszej sprawy, dotyczył bowiem innej decyzji administracyjnej (art. 171 p.p.s.a.). Nie sposób jednak na grucie rozpoznawanej sprawy nie uwzględnić dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny, w sytuacji mamy do czynienie ze zbieżnością stanów faktycznych i problemów prawnych. Tym samym, Sąd w niniejszym składzie podzielił w pełni oceny prawne wyrażone w wyroku z 23 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2278/13) i uznał je za własne (tak w zakresie ogólnego rozumienia interesu prawnego, jaki i braku tego interesu po stronie Spółdzielni). Podkreślenia wymaga zatem iż stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą, źródłem interesu prawnego nie może być posiadanie. Posiadanie nie jest bowiem prawem rzeczowym, ale stanem faktycznym. Źródłem tego interesu nie może być również twierdzenie Spółdzielni, że ubiega się o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego. Brak tu jest w szczególności przesłanki bezpośredniości tego interesu. Bezzasadne jest również powoływanie się na ustanowienie ograniczonych praw rzeczowych w postaci spółdzielczych własnościowych praw do lokali. Po pierwsze, nie jest to interes własny spółdzielni. Po drugie, w realiach niniejszej sprawy z prawami tymi nie wiąże się uprawnienie do gruntu sąsiadującego z inwestycją. Nietrafne jest tutaj poszukiwanie przez Spółdzielnię analogii z pozycją wspólnot mieszkaniowych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (aktualny t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1892; dalej: "u.w.l.") w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. W myśl zaś art. 3 ust. 2 u.w.l., nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zgodnie zaś z art. 6 u.w.l., ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeżeli zaś chodzi o reprezentację wspólnoty mieszkaniowej, to zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l., zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zatem w przypadku wspólnoty mieszkaniowej mamy do czynienia z sytuacją z wykonywaniem prawa własności do gruntu.

Tym samym, skoro skarżąca Spółdzielnia mieszkaniowa nie ma tytułu rzeczowego do gruntu sąsiadującego z nieruchomością na której planowana jest kwestionowana przez stronę skarżącą inwestycja, to nie przysługuje jej interes prawny w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Oceny tej nie zmienia także okoliczność ustanowienie w budynku posadowionym na tym gruncie, spółdzielczych własnościowych praw do lokali mieszkalnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a oddalił skargę uznając, że w zaskarżona decyzja nie narusza prawa.