Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 212/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 218
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 5 grudnia 2023 r. nr SKO.I/427/165/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego ostateczność aktu własności ziemi 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy R. z dnia 10 października 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Obecnie skarżąca A. W. wnioskiem z dnia 29 czerwca 2023 r. zwróciła się do Urzędu Gminy R. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że Akt Własności Ziemi nr [...], wydany na rzecz K.i F. P. przez U. w Z. w dniu [...] r. (dalej: AWZ), jest decyzją ostateczną. Do wniosku dołączone zostały m.in. uwierzytelnione kopie dokumentów wskazujących na legitymację skarżącej w domaganiu się wnioskowanego zaświadczenia.

Postanowieniem z dnia 10 października 2023 r. Wójt Gminy R., powołując się na art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie posiada w zasobach archiwalnych Gminy dokumentów dotyczących aktów własności ziemi. Przeprowadził zatem postępowanie uzupełniające i wystąpił do Archiwum Państwowego w K. Oddział w B. w celu ustalenia ostateczności decyzji. Jak wynika z pisma tego Archiwum z dnia 25 lipca 2023 r., w materiałach archiwalnych dotyczących P. w Z., znajduje się przedmiotowy AWZ. Nadto w piśmie tym wskazano, że "w aktach sprawy wniesiono środki odwoławcze. Przyczyną był spór o nadanie prawa własności parcel położonych w R.". Organ I instancji na podstawie dokumentów znajdujących w dyspozycji Archiwum ustalił, że w zbiorze brak jest oryginału AWZ, jest tylko kserokopia. Znajduje się również oryginalna dokumentacja wskazująca na wniesienia środków odwoławczych. Przeanalizował również dołączony przez skarżącą protokół i ustalił, że nie dotyczy on nieruchomości objętych przedmiotowym AWZ. W tej sytuacji organ I instancji stwierdził, że skoro nie posiada danych niezbędnych do wydania zaświadczenia o żądanej treści, to nie może zaświadczyć o określonym stanie faktycznym.

Na skutek wniesionego przez skarżącą zażalenia na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył przepisy art. 217 i nast. k.p.a. oraz omówił istotę i procedurę wydawania zaświadczeń na gruncie tych przepisów, powołując się przy tym na stanowisko doktryny i judykatury. Stwierdził, że w jego ocenie odmowa wydania żądanego zaświadczenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji jest zasadna.

W szczególności organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy - nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Skoro w zbiorach archiwalnych brak jest oryginału AWZ (jest jego kserokopia), to nie można jednoznacznie potwierdzić treści oryginału jak i wykluczyć istnienia na oryginale innych zapisów, w tym m.in. potwierdzających ostateczność lub ją wykluczającą, tym bardziej, że jest oryginał dokumentacji o wniesieniu środka odwoławczego. Brak jest natomiast dokumentów stwierdzających czy AWZ został doręczony wszystkim stronom.

Dalej organ wskazał, że obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie k.p.a. nie może dotyczyć okoliczności, których ustalenie i ocena nastąpić może w postępowaniu jurysdykcyjnym, czyli w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji. Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należy uznać za niedopuszczalne, zwłaszcza w sytuacji gdy wkraczałyby one w kompetencje innych organów.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak rozważenia zarówno przez organ I jak i II instancji całokształtu materiału dowodowego w sprawie i dokonanie ustaleń faktycznych bez wskazania dowodów, na których zostały poczynione;

2. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów sformułowanych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy podniesione w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Nie kwestionując stanowiska organów obydwu instancji co do istoty i procedury wydawania zaświadczeń na gruncie przepisów k.p.a., zauważyć przyjdzie, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której dane niezbędne do wydania zaświadczenia o żądanej treści nie są oczywiste.

Przypomnieć zatem wypadnie, że zgodnie art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swoich orzeczeń, za naruszenie przepisów postępowania uznać należy uchylenie się przez organ administracji publicznej od przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Jest to bowiem uchybieniem obowiązku nałożonego w art. 7 k.p.a., który ustanawia zasadę ogólną prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej przyjęta jako zasada ogólna została zamieszczona w systematyce regulacji w Rozdziale 2 "Zasady ogólne" Kodeksu postępowania administracyjnego, którego zakres obowiązywania nie został ograniczony tylko do kwalifikowanego postępowania administracyjnego, ale też wiąże w postępowaniach uproszczonych, w tym w postępowaniu w sprawach zaświadczeń (Dział VII Kodeksu postępowania administracyjnego). Zgodnie z zasadą ogólną prawdy obiektywnej organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Sposób realizacji zasady ogólnej prawdy obiektywnej różni się w postępowania kwalifikowanym od sposobu realizacji tej zasady w postępowaniu w sprawie wydawania zaświadczeń. Różnica ta wynika z odrębnego przedmiotu tych postępowań.

Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie jest ustalenie stanu faktycznego, a wyłącznie potwierdzenie faktów lub stanu prawnego. Takie określenie źródła potwierdzenia faktów lub stanu prawnego rozszerza art. 218 § 2 k.pa., który w związku z art. 7 k.p.a., wyłącza formalistyczne postępowanie organu właściwego do wydania zaświadczenia. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi naruszenie art. 218 § 2 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, ograniczenie się wyłącznie do czynności oceny potwierdzenia faktów lub stanu prawnego na podstawie prowadzonej aktualnie ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Ograniczałoby to wydawanie zaświadczeń do faktów lub stanu prawnego, który wynika z posiadanych ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Potwierdzenie faktów lub stanu prawnego nie zostało ograniczone czasowo. Dotyczy również zaszłości, które wynikały z działań organów administracji publicznej, których właściwość się zmieniała, a konsekwentnie nie pozostają w dyspozycji właściwego organu do wydania zaświadczenia, tworząc często zasób archiwalny. Odmowa potwierdzenia faktu lub stanu prawnego ze względu na miejsce aktualnie znajdujących się ewidencji, rejestrów, czy innych danych narusza art. 218 § 2 k.p.a., który nakazuje podjęcie czynności wyjaśniających, w tym ustalenie na podstawie ewidencji, rejestrów, czy innych danych faktu lub stanu prawnego. Omawiany przepis, stanowiąc o obowiązku podjęcia czynności postępowania wyjaśniającego, nie wprowadza ograniczeń dowodowych, a zatem nie wprowadza ograniczenia, że dla potwierdzenia faktu lub stanu prawnego może organ wykorzystać dokumentację czynności innego organu administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 155/14).

W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego z art. 218 § 2 k.p.a. w sposób, który czyniłby zadość zasadom ogólnym postępowania administracyjnego w przytoczonym wyżej zakresie. W szczególności organ I instancji oparł się na informacji zawartej w piśmie Archiwum Państwowego w K. Oddział w B. z dnia 25 lipca 2023 r., w którym znalazło się stwierdzenie, że "w aktach sprawy wniesiono środki odwoławcze". Dodatkowo pracownik organu przeprowadził w siedzibie Archiwum badanie dokumentacji archiwalnej, a organ po analizie tej dokumentacji stwierdził, że nie jest możliwe jednoznaczne potwierdzenie prawomocności AWZ bądź jej wykluczenie. Powołał się przy tym na okoliczność, że w Archiwum znajduje się jedynie kserokopia AWZ oraz dokumentacja wskazująca na wniesienie środków odwoławczych. Nie zostało natomiast wyjaśnione co w istocie składa się na ową "dokumentację". Nie wiadomo zatem, czy chodzi o odwołanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), czy też o jakiś inny środek odwoławczy. Bez względu jednak na to, co kryje się pod tym pojęciem, żaden z organów nie podjął nawet próby wyjaśnienia jakie były dalsze losy tego "środka". Nie wskazał też czy i dlaczego nie jest możliwe ustalenie tych losów.

Organ I instancji położył też akcent na okoliczność, że w Archiwum znajduje się jedynie kserokopia a nie oryginał AWZ. Wyraził przy tym obawę, że na oryginale (którego wszak nie odnaleziono) mogą się znajdować jakieś dodatkowe adnotacje lub klauzule, które mogłyby potwierdzać lub wykluczać prawomocność AWZ. Tego rodzaju konstatacja opierająca się wyłącznie na hipotetycznym założeniu, nie może przesądzać o istnieniu lub nieistnieniu pożądanego stanu prawnego. Nadmienić tu przyjdzie, że o prawomocności (a w zasadzie ostateczności decyzji) nie decyduje pieczątka na decyzji, ale upływ terminu do jej zaskarżenia. Zatem nawet jeżeli w Archiwum znajduje się egzemplarz (kserokopia) AWZ bez adnotacji o jego ostateczności, to wcale nie oznacza, że ostateczny nie był.

Nadmienić przyjdzie, że zgodnie z powołanym już art. 12 ust. 4 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, organem odwoławczym były wojewódzkie komisje do spraw uwłaszczenia. Zgodnie z domniemaniem kompetencji organów administracji rządowej, kompetencje te po reformie administracji, stały się kompetencjami wojewodów. Na mocy art. 53 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U Nr 32, poz. 176), do właściwości wojewodów przeszły określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Zatem ustawa ta określiła organ, który przejął kompetencje dotychczasowych wojewódzkich komisji ds. uwłaszczenia (por. szerzej w kwestii właściwości organu odwoławczego: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1341/12). W tej sytuacji nie można wykluczyć, że ewentualny rejestr lub inne dokumenty związane z domniemanym postępowaniem odwoławczym, pozostają w zasobach Wojewody Śląskiego. W tym zakresie nie poczyniono jednak jakichkolwiek ustaleń.

Niezależnie od powyższego zauważyć wypadnie, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się wypis z prowadzonego przez Starostę [...] rejestru gruntów dla jednostki rejestrowej [...] sporządzony w dniu 11 kwietnia 2022 r. Wypis ten obejmuje m.in. działki gruntu o numerach odpowiadającym działkom gruntu figurującym w AWZ. Jako dokument stanowiący podstawę ujawnienia tych działek w ewidencji wskazano "[...]". Brak jest natomiast ustaleń co do daty dokonania tych wpisów. Jakkolwiek ewidencja gruntów jako taka nie stanowi dowodu na okoliczność, że dokument, na podstawie którego ujawnione zostały dane ewidencyjne posiada lub posiadał przymiot ostateczności, jednak niewątpliwie, w zestawieniu z innymi dokumentami i okolicznościami ustalonymi przez organy w toku postępowania, może takie domniemanie wzmocnić. Zauważyć w tym miejscu wypadnie, że zgodnie z obowiązującym ówcześnie (w dacie wydania AWZ) § 64 ust. 2 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98), wydanego na podstawie przepisów dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów dokonywało się na podstawie ostatecznych decyzji właściwego organu. Mało prawdopodobne jest zatem, że organ ewidencyjny dokonał wpisu do ewidencji na podstawie decyzji nieostatecznej. Dla ustalenia tej okoliczności niezbędnym jednak jest porównanie dat wydania AWZ oraz wpisu do ewidencji gruntów. To zaś, w przypadku braku pozyskania innych dokumentów na tę okoliczność, może potwierdzić domniemanie co do braku skuteczności "środków odwoławczych" wskazywanych przez organ I instancji.

Na zakończenie podkreślić należy, że potwierdzenie przymiotu ostateczności decyzji następuje na podstawie akt sprawy. Akta sprawy to akta, które znajdują się w posiadaniu organu, a w przypadkach gdy z powodu upływu czasu nie są w posiadaniu organu, organ obowiązany jest w wyniku czynności wyjaśniających potwierdzić stan prawny z nich wynikający. Potwierdzenie tego stanu prawnego nie jest ustaleniem stanu faktycznego sprawy w celu przeprowadzenie autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki, a potwierdzeniem na podstawie akt sprawy (nie koniecznie znajdujących się w fizycznym posiadaniu organu) czy ze względu na niewykorzystanie prawa odwołania, względnie jego bezskuteczność, decyzja nabyła przymiot ostateczności.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie może też ujść uwadze, że dla skarżącej, z uwagi na obecny stan prawny i utrwalone orzecznictwo sądów powszechnych, potwierdzenie ostateczności AWZ w trybie administracyjnym, jest jedyną drogą umożliwiającą jej ujawnienie swoich praw w księgach wieczystych. Tym bardziej zatem zasada wynikająca z art. 7 k.p.a. nabiera znaczenia dla wyjaśnienia i załatwienia tej sprawy. Sąd w składzie obecnie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanym już wyroku NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 155/14, w myśl którego w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne pozbawienie prawa jednostki do zaświadczenia potwierdzającego stan prawny, przez uchylenie się od podjęcia czynności wyjaśniających, w zakres których wchodzi też przyjęcie domniemania przymiotu ostateczności decyzji. Jeżeli nie jest podważony fakt wydania decyzji, uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nie naruszającego przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie stan prawny w zakresie przymiotu ostateczności, a treść rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji w zakresie uprawnienia nie jest kwestionowana.

Mając powyższe na względzie orzeczono jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych motywów, co oznacza, że organ ponownie rozpozna wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia, po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego.

Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl