Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 469/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 1  par. 1  i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: Art. 3  par. 1 , art. 134  par. 1, art. 151, art. 269 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: Art. 21, art. 23, art. 27, art. 129, art. 130, art. 135 , art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).

SENTENCJA

|Dnia 7 września 2023 r. | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 11 stycznia 2023 r. znak SKO-NP-4115-449/22 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r. znak: SKO-NP.-4115-449/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy N. o odmowie przyznania D. S. (dalej: skarżący) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem A. S.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 4 sierpnia 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. w dniu 15 lipca 2022 r., z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności w stopniu znacznym datuje się od 16 maja 2022 r., natomiast nie da się ustalić kiedy niepełnosprawność powstała.

Organ I instancji na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, iż ojciec skarżącego ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i wymaga opieki, i pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności dnia codziennego. Opiekę tę i pomoc na rzecz niepełnosprawnego sprawuje skarżący, który z tego powodu w dniu 3 sierpnia 2022 r. zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ustalono także, że niepełnosprawny ojciec skarżącego jest żonaty, jednakże jego żona oświadczyła, iż ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć opieki. Ustalono, że żona skarżącego nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W tym stanie faktycznym organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie wskazanym w art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim, a żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Nie uwzględniono bowiem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący zarzucił również błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji orzekając o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględnił, co słusznie podniósł skarżący, zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z zasadą równości o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Wyrok ten jest tzw. wyrokiem zakresowym, na co wskazuje użycie zwrotu "w zakresie, w jakim różnicuje", którego skutkiem jest zmiana zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej. Wyrok ten nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału, a to zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy.

Zatem w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13. Organ odwoławczy podkreślił, że wyżej zaprezentowane stanowisko odnośnie wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. po wejściu w życie wyroku Trybunału sygn. K 38/13 jest jednolite i utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i sprowadza się ono do tego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Reasumując, w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Przechodząc do ustalenia pozostałych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, organ odwoławczy podkreślił, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (zaprzestając wykonywania pracy lub jej nie podejmując), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby.

Z normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu.

Z ustaleń wywiadu środowiskowego, który został przeprowadzony przez pracownika socjalnego, w dniu 18 sierpnia 2022 r. jak i załączonego orzeczenia o niepełnosprawności, oraz oświadczeń złożonych przez skarżącego w dniu 3 sierpnia 2022 r. wynika, że niepełnosprawny ojciec skarżącego mieszaka wraz z żoną, która ma 65 lat i przebywa na emeryturze oraz ze skarżącym, który, jak oświadczył, zrezygnował z dniem 3 sierpnia 2022 r. z pracy w gospodarstwie rolnym na rzecz opieki nad ojcem. Z ustaleń organu I instancji wynika, że ojciec skarżącego przeszedł udar mózgu, jest osobą bardzo otyłą, ma cukrzycę, jest cewnikowany, wymaga pomocy, pielęgnacji, częstej zmiany worków z moczem. Na skutek otyłości ma problemy z poruszaniem się. Wymaga on pomocy w wykonywaniu codziennych czynności, tj. dbanie o higienę osobistą, podawanie leków, mierzenie poziomu cukru podawanie insuliny, wymiana pampersów, prowadzenie szeroko rozumianego gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie, prasowanie, zakupy). Poza tym nie jest w stanie sam dotrzeć na wizyty do lekarza. Pomoc i opiekę niepełnosprawnemu ojcu zapewnia skarżący. W czasie wywiadu organ ustalił, że żona nie jest w stanie zabezpieczyć opieki mężowi z powodów zdrowotnych, ponieważ ma problemy z kręgosłupem, leczy się na nadciśnienie i ma cukrzycę.

Odnosząc się do powyższych ustaleń, organ odwoławczy stwierdził, że bezsporne w sprawie jest to, że na skarżącym jako synu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec wymagającego opieki ojca. Przy czym z akt sprawy wynika, że nie jest on jedną osobą zobowiązaną do alimentacji ojca, bowiem posiada on czworo rodzeństwa (braci), na których w tym samym stopniu, co na nim ten obowiązek ciąży. Z wywiadu środowiskowego jak i oświadczenia złożonego przez skarżącego wynika, że jeden brat jest rolnikiem mieszka w tej samej miejscowości co rodzice, kolejni dwaj bracia również mieszkają w tej samej miejscowości co rodzice, pracują zawodowo, a czwarty z braci pracuje, mieszka na terenie N. Rodzeństwo skarżącego nie współuczestniczy w opiece nad ojcem ze względu na to, że pracują zawodowo.

Nadto, co istotne, ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się żadnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności.

W tym miejscu organ wskazał, że na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Literalna wykładnia tego przepisu jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nadto kwestia wykładni powyższego przepisu prawa była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dniu 14 listopada 2022 r. podjął uchwałę, w której potwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).

Wobec podjętej uchwały, Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu w związku z rezygnacją przez niego z pracy w gospodarstwie rolnym z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Nadto, odnosząc się do argumentacji odwołania, zgodnie z którą pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki, nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować, Kolegium zwróciło uwagę, że ustawodawca, wprowadzając omawianą negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia, nie przewiduje jedynie, by współmałżonek osoby wymagającej opieki był osobą niepełnosprawną. Wymagane jest bowiem w tym przypadku, by był on osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. W takiej sytuacji nie jest zaś możliwe, by organ administracji w toku postępowania samodzielnie rozstrzygał, czy dana osoba np. z uwagi na jej wiek lub na posiadane schorzenia jest osobą, którą można by zakwalifikować jako osobę niepełnosprawną w znacznym stopniu. Z tego zatem powodu, ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, które to orzeczenie zostaje wydane w odrębnym trybie i podlega kontroli zarówno instancyjnej jak i sądowej.

W ocenie Kolegium, znajdujące się w aktach niniejszej sprawy ustalenie pracownika socjalnego w trakcie wywiadu środowiskowego, iż matka skarżącego ma problemy z kręgosłupem i pozostaje w leczeniu z powodu nadciśnienia i cukrzycy, nie może być utożsamiane ze spełnieniem kryteriów ustawowych w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności.

Kolegium zwróciło także uwagę, że w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo realizowane są tzw. usługi opiekuńcze, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą, po to aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z aktywności zawodowej lub podejmować zatrudnienie w ograniczonym jej zakresie czasowym. Ww. usługi obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych.

Ponadto z akt sprawy bezspornie wynika, że obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego ojca ciąży w takim samym stopniu na wszystkich jego dzieciach, które w większości, bo czworo z nich mieszka w tej samej miejscowości co rodzice, a piąte w pobliskiej miejscowości, mogą tak zorganizować tę opiekę aby żadne z nich nie musiało rezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wskazują zasady doświadczenia życiowego, w rodzinach wielopokoleniowych istnieje możliwość takiego podzielenia się obowiązkami związanymi z opieką nad starszymi rodzicami, aby sprawowanie takiej opieki nie wymagało rezygnacji któregokolwiek członka rodziny z aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie.

Okoliczności polegającej na tym, iż osoby zobowiązane do opieki mieszkają poza miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki, mają rodziny i wykonywane przez nich obowiązki zawodowe w ich ocenie nie pozwalają na sprawowanie opieki nad osobą w stosunku do której ciążą na niej zobowiązania alimentacyjne, nie można uznać za okoliczność o charakterze obiektywnym, która pozwoliłaby na swoiste "anulowanie" obowiązku alimentacyjnego.

W ocenie Kolegium przyznanie skarżącemu świadczenia byłoby niezgodne nie tylko z przepisami prawa, ale także z zasadami współżycia społecznego, ponieważ de facto przerzucałoby na barki wszystkich podatników realizację obowiązku alimentacyjnego, który - z mocy prawa - w pierwszej kolejności ciąży na dzieciach.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił:

- rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 5 pkt 2 lit a u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy ojciec skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jego współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym,

- rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że skarżący zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będącą jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącego może partycypować w opiece nad niepełnosprawnym ojcem, podczas gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonana przez organ II instancji, prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą tej opieki, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność. Poprzestanie na wykładni językowej i niezastosowanie wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, w ocenie skarżącego nie jest wystarczające. Wykładnia celowościowa i systemowa uwzględnia konstytucyjne zasady równości wobec prawa i ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji.

Skarżący podniósł także, że z utrwalonej linii orzeczniczej wojewódzkich sądów administracyjnych wynika, iż nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego argument, iż rodzeństwo wnioskodawcy winno wspierać wnioskodawcę w opiece nad osobą niepełnosprawną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, w przypadku, gdy jest kilka osób zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego łącznie przez wszystkich zobowiązanych. Tym samym, jeżeli jest kilka podmiotów zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Skarżący ma prawo wyboru, czy podejmie zatrudnienie i będzie dzielił się obowiązkiem alimentacyjnym względem ojca z pozostałym rodzeństwem, czy też będzie czynił osobiste starania poprzez osobistą opiekę. Organy administracyjne nie mogą decydować za stronę, w jaki sposób będzie wywiązywała się ona z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego.

Skarżący zwrócił także uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., w którym to Trybunał zważył, iż w przypadku kiedy członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków - moralnych i prawnych - wobec ciężko chorego krewnego i wymaga to od opiekuna rezygnacji z zarobkowania, to winien on w tych działaniach otrzymać wsparcie państwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga nie jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, dalej: k.r.o.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W sprawie bezspornym jest, że ojciec skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. w dniu 15 lipca 2022 r., z którego wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności w stopniu znacznym datuje się od 16 maja 2022 r., natomiast nie da się ustalić kiedy niepełnosprawność powstała.

Ze wskazanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki pozytywne, i jednocześnie nie zaistnieją przesłanki negatywne.

W powołanych przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca określił ściśle katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony między innymi przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stanowi o obowiązku alimentacyjnym, o którym mowa w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Najistotniejsze w niniejszej sprawie jest wskazanie, że z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 14 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. I OPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)" (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Uzasadniając swoje stanowisko, skład poszerzony NSA wskazał w szczególności, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z powołaniem się na zasady języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573 z późn. zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności, zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie ustawy, kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności, legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium, są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów, nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe, zróżnicowane.

W ocenie NSA, uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W konkluzji NSA wskazał, że stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a niezależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Taka regulacja nie jest więc sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej.

Zgodnie zaś z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2023 r., sygn. III SA/Kr 1341/22, opubl. w CBOSA). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie znalazł natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale.

Wobec powyższego Sąd wskazuje, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. I OSK 789/13 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, iż "obowiązków alimentacyjnych, przewidzianych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można sprowadzać wyłącznie do tych z art. 128 i następnych k.r.o., lecz odnosić je należy do wszystkich przepisów k.r.o., które o obowiązkach alimentacyjnych stanowią, nie wyłączając art. 23 i 27 k.r.o. Przy czym, obowiązki alimentacyjne małżonków wyprzedzają obowiązki alimentacyjne krewnych (zob. art. 130 k.r.o.). "Skoro małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa (odpowiednio art. 60 § 1-3, art. 21 i 614 § 4 k.r.o.), to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi w trakcie trwania małżeństwa na podstawie art. 27 k.r.o." (zob. M. Andrzejewski, Komentarz do art. 130 k.r.o., uw. 2 (w) Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, LEX 2010). To samo wynika też ze stanowiska ustawodawcy, nowelizującego przepisy o świadczeniach rodzinnych, który uznaje, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek (zob. druk sejmowy nr 3393/IV kadencja, s. 16)" (por. także M. Załucki, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz 2023, wyd. 1, C.H. Beck 2023, komentarz do art. 21). "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w bliższej kolejności wyprzedza obowiązek zobowiązanego w dalszej kolejności i dopóki jest on w stanie spełniać ten obowiązek, to obowiązek zobowiązanych w dalszej kolejności nie powstaje" (A. Kawałko, H. Witczak w: Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, red. M. Fras, M. Habdas, Wolters Kluwer 2021, komentarz do art. 129). Natomiast zgodnie z art. 135 § 1 k.r.o. zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Z kolei stosownie do § 2 tego przepisu, wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może lecz nie musi polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego. Zgodnie zaś z art. 140 § 1 k.r.o. osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w bliższej lub tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić.

Organy orzekające w sprawie słusznie zatem uznały, że to małżonek, zgodnie z przywołanymi wyżej regulacjami k.r.o., jest w pierwszej kolejności zobowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Skoro zatem skarżący nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego wobec swojego ojca, nie mógł on uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając zatem na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały, uznać należy, że zarzuty skargi okazały się niezasadne. Fakt, że nie zostało wykazane aby małżonek osoby wymagającej opieki legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciążyłby obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.