Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 639/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33-35
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 27 maja 2022 r., nr WOP.7722.210.2021.JS w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. K. i J. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 maja 2022 r., nr WOP.7722.210.2021.JS, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie puckim z dnia 8 kwietnia 2022 r., nr PINB-7146/007/2021/RW, oddalające zarzuty wniesione przez B. K. i J. K. pismem z dnia 25 października 2021 r. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, dotyczące tytułu wykonawczego z 20 kwietnia 2021 r., nr PINB-7146/007/21/RW.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim decyzją z 3 marca 2017 r., nr PINB-7141/054/06/PO, nakazał inwestorom B. K. i J. K. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z konstrukcją drewnianą pod zbiornik na wodę o wymiarach 6,00 m x 4,00 m + 6,00 m x 2,00 m, usytuowanego na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny K., gmina K.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie decyzją z 31 grudnia 2020 r., nr WOP.7721.142.2020.JS, uchylił ww. decyzję w całości i nakazał inwestorom B. K. i J. K. rozbiórkę budynku o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wraz z tarasem o wymiarach wynoszących 6,00 m x 4,00 m + 6,00 m x 2,00 m, usytuowanego na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny K., gmina K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 142/21, oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego. Od powyższego wyroku skarżący złożyli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Upomnieniem z 8 lutego 2021 r., doręczonym 17 lutego 2021 r., wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Z uwagi na fakt, iż zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku organ I instancji wystawił 20 kwietnia 2021 r. tytuł wykonawczy, nr PINB-7146/007/21/RW, stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, który to został skutecznie doręczony J. K. w dniu 27 kwietnia 2021 r., a B. K. w dniu 29 kwietnia 2021 r. Jednocześnie, postanowieniem z 20 kwietnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim nałożył na zobowiązanych (na każdego z osobna) grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 36 086,40 zł, wzywając do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym do dnia 31 sierpnia 2021 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim pismem z 24 sierpnia 2021 r. przychylił się do prośby zobowiązanych o wydłużenie terminu na wykonanie obowiązku rozbiórki do 31 października 2021 r., jednocześnie informując że dalsze czynności egzekucyjne zostaną podjęte po tym dniu.

W piśmie z 18 października 2021 r. skarżący wnieśli zarzuty do prowadzonego przeciwko nim, na podstawie tytułu wykonawczego z 20 kwietnia 2021 r. postępowania egzekucyjnego. W szczególności zaś wnieśli oni o zawieszenie tego postępowania wskazując, na podstawie art. 33 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427), zwanej dalej jako u.p.e.a., na: nieistnienie obowiązku, brak wymagalności obowiązku z uwagi na istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 grudnia 2020 r., zbytnią uciążliwość wybranego przez wierzyciela do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Jednocześnie skarżący złożyli wniosek o odroczenie wykonania obowiązku rozbiórki i uiszczenia grzywny do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2021 r., II SA/Gd 142/21, ewentualnie o przedłużenie terminu do 31 maja 2022 r.

Postanowieniem z 28 października 2021 r., nr PINB-7146/007/21/RW, organ I instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zarzutów na tytuł wykonawczy z 20 kwietnia 2021 r., które zostało następnie uchylone postanowieniem Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 stycznia 2022 r., nr WOP.7722.210.202l.JS.

Postanowieniem z 28 października 2021 r., nr PINB-7146/007/21/RW, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim odmówił skarżącym odroczenia terminu wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z 20 kwietnia 2021 r.

Postanowieniem z 8 kwietnia 2022 r. organ I instancji oddalił zgłoszone przez skarżących zarzuty.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieistnienia obowiązku oraz braku wymagalności obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim wskazał, że decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie której prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, jest ostateczna i podlega wykonaniu. Przywołując treść art. 6 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, organ I instancji podkreślił, że organy nadzoru budowlanego winny dążyć do najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki. Zobowiązani zaś winni wykonać nakaz rozbiórki po otrzymaniu ostatecznej decyzji, a dalsze uchylanie się od obowiązku rozbiórki zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego jest wykroczeniem podlegającemu rozpatrzeniu przez organy ścigania.

Ponadto, organ I instancji wyjaśnił, że decyzja w oparciu o którą prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, nie została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani nie wstrzymano jej wykonania, zaś obowiązek rozbiórki wskazany w tytule wykonawczym jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z decyzji nakazującej rozbiórkę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim wskazał także, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje z urzędu prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Jednocześnie, organ I instancji uznał, że zarzut zobowiązanych dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest nietrafny. Z uwagi na specyficzną właściwość grzywny w celu przymuszenia, związaną z możliwością jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi ona mniej dolegliwy środek niż ewentualne zastosowanie wykonania zastępczego - kolejnego środka egzekucyjnego. W postępowaniu zastępczym zobowiązany obciążany jest wszystkimi kosztami (przeważnie znacznie większymi) związanymi z wykonaniem za nich egzekwowanego obowiązku rozbiórki. Jak wskazał organ I instancji, wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia ustalono na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a., ze względu na zakwalifikowanie spornej zabudowy jako budynku, w treści zaś postanowienia o nałożeniu grzywny szczegółowo opisano sposób obliczania kwoty grzywny. Organ I instancji podkreślił przy tym, że zobowiązany, wykonując nałożony obowiązek rozbiórki uniknie konieczności zapłaty wartości nałożonej grzywny, co kwalifikuje grzywnę w celu przymuszenia jako środek mniej uciążliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, w którym to inwestor spornej zabudowy często obciążany jest kosztami znacznie większymi. Zastosowany środek egzekucyjny ma na celu unikniecie dalszego uchylania się zobowiązanych od wykonania rozbiórki i jednocześnie doprowadzić do skutecznego wykonania nakazanego obowiązku.

Na skutek wniesionego zażalenia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 27 maja 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy, po analizie akt sprawy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki będące podstawą zarzutów określonych w art. 33 § 2 pkt 1 i 6 u.p.e.a. wskazując, że w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. - nieistnienie obowiązku oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów. Obowiązek rozbiórki wynika zaś z prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej, a w wyniku jego niewykonania zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne.

Odnosząc się do twierdzenia skarżących, że o niewymagalności obowiązku świadczy wydanie przez organ odwoławczy decyzji z 31 grudnia 2020 r., co miało uzasadniać zarzut braku wymagalności obowiązku w przypadku wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b (przepis art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a.), organ II instancji wyjaśnił, że ww. decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 21 lipca 2021 r., II SA/Gd 142/21 oddalił skargę. Wniesienie zaś przez skarżących skargi kasacyjnej od przywołanego wyroku nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Decyzja organu odwoławczego, z której wynika obowiązek określony w tytule wykonawczym, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, jej wykonanie nie zostało wstrzymane. Zatem istniała podstawa uprawniająca wierzyciela do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżących.

Odnosząc się natomiast do kwestii zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 lipca 2020 r., powyższa kwestia nie stanowi podstawy zarzutu. Skoro zatem tytuł wykonawczy został wystawiony w dniu 20 kwietnia 2021 r., argument ten jest bezprzedmiotowy.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów zażalenia, organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części jedynie w przypadkach określonych w art. 56 u.p.e.a., tj. w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej, w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany ze zobowiązanym, a jest prowadzona egzekucja z rzeczy lub prawa majątkowego, które nie wygasło wskutek śmierci zobowiązanego, w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego, na żądanie wierzyciela, w innych przypadkach przewidzianych w ustawach.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. tj. art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, braku współdziałania organów administracji publicznej w ww. zakresie, działanie wbrew słusznemu interesowi skarżących, czego skutkiem jest prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, przy braku kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, jak również poprzez niewyjaśnienie w dostateczny sposób zasadności wszystkich przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

2. art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, w której z uwagi na złożenie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2021 r., II SA/Gd 142/21 istnieją przesłanki co najmniej do zawieszenia postępowania egzekucyjnego do czasu jej rozpoznania;

3. art. 33 § 2 pkt 1 i 6 lit. c w zw. z art. 34 § 2 pkt 2 lit. a u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia zarzutów, zwłaszcza zarzutu nieistnienia obowiązku, w sytuacji, w której decyzja administracyjna z dnia 31 grudnia 2020 r. będąca podstawą egzekucji obarczona jest już od momentu jej wydania wadami powodującymi jej nieważność, wobec czego obowiązek z niej wynikający nie może istnieć i być egzekwowany przez organy egzekucyjnego w administracji.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organy właściwe do prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego w administracji są jednocześnie organami, które były właściwe w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym rozbiórki obiektu stanowiącego własność skarżących. W konsekwencji, organy te posiadają wszelkie informacje i wiedzę dotyczącą losów prawnych wydawanych przez siebie orzeczeń administracyjnych oraz zarzutów stawianych tym orzeczeniom. Organy te mają zatem możliwość zapoznania się z zarzutami skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 lipca 2021 r., II SA/Gd 142/21, w szczególności z zarzutem rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, skutkującym nieważnością zaskarżonej decyzji. Pomimo powyższego, organy stoją na stanowisku, że dopóki decyzja będąca źródłem obowiązku podlegającego egzekucji w administracji nie będzie uchylona, bądź nie zostanie stwierdzona jej nieważność wyrokiem sądu administracyjnego, dopóty egzekucja w administracji musi być kontynuowana i narażać skarżących na negatywne konsekwencje, które mogą być nieodwracalne. W tym kontekście skarżący podkreślili, iż wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność decyzji administracyjnej ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, co oznacza, że takowa decyzja już w momencie jej wydania była nieważna i pozostaje nieważna, a zatem nie może być źródłem obowiązku podlegającego egzekucji, a co za tym idzie zachodzi przesłanka nieistnienia obowiązku określona w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.

Mając na względzie odrębność i specyfikę postępowań egzekucyjnych w administracji i postępowań stricte materialnych, które kreują obowiązek podlegający egzekucji na późniejszym etapie, zdaniem skarżących, nie można mimo wszystko skupiać się wyłącznie na przesłankach formalnych, odbiegając od racjonalności tychże postępowań i skutków jakie mogą nieść dla słabszej strony, tj. dla obywateli, którzy mają prawo do ochrony ich słusznego interesu, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Skarżący wskazali, iż przeprowadzenie przez organ egzekucji doprowadzić może do nieodwracalnych, negatywnych dla nich konsekwencji, które w momencie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji z 31 grudnia 2020 r. za nieważną, okażą się bezpodstawne i niesłuszne. Wobec powyższego, aby uniknąć ziszczenia się tego rodzaju skutków, organy egzekucyjne winny co najmniej zawiesić postępowanie egzekucyjne do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej przez skarżących skargi kasacyjnej. W ocenie skarżących, zachodzi bowiem przesłanka nieistnienia obowiązku, wskazana w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.

Ponadto, zdaniem skarżących, organ II instancji w przedmiotowej sprawie nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości i kwestii, które poruszone zostały w zażaleniu na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 8 kwietnia 2022 r., co skutkuje niedoinformowaniem skarżących oraz uznaniem, że organy prowadzą postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, przy braku kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, naruszając tym samym podstawowe zasady postępowania egzekucyjnego w administracji. Postępowanie to nie może być wyłącznie formalnym narzędziem w rękach organów do egzekwowania obowiązków pieniężnych i niepieniężnych, których słuszność, ważność i prawidłowość jest co najmniej wątpliwa i słusznie kwestionowana w określonym postępowaniu administracyjnym za pomocą dostępnych środków zaskarżenia. Odmienne podejście prowadziłoby do nieracjonalności i braku współpracy między organami tak pożądanej w sprawach, w których nie istnieje równość stron postępowania - na korzyść organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, są zgodne z prawem, a zarzuty skargi nie zdołały podważyć tej oceny.

Sądowej kontroli legalności poddano postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 8 kwietnia 2022 r. oddalające zarzuty skarżących B. K. i J. K. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego obowiązku rozbiórki budynku o funkcji rekreacyjnej z tarasem usytuowanego na terenie działki nr [...] w K., gmina K., orzeczonego ostateczną decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 grudnia 2020 r.

Ostateczność decyzji orzekającej rozbiórkę nie była przedmiotem zastrzeżeń skarżących w toku postępowania. Jednakże opierając się na braku jej prawomocności, stwarzającej możliwość jej podważenia przez sąd (art. 16 § 3 k.p.a.), skarżący sformułowali zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Według skarżących bowiem, zaskarżenie decyzji o rozbiórce do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, a następnie po wydaniu przez ten Sąd, w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 142/21, wyroku z 21 lipca 2021 r. oddalającego skargę, skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi podstawę do wstrzymania (zawieszenia) biegu postępowania egzekucyjnego powyższego obowiązku, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. W przekonaniu skarżących efekt kontroli sądowej doprowadzić miał do potwierdzenia ich zarzutów co do istnienia podstaw nieważności decyzji rozbiórkowej z powodu rażącego naruszenia prawa i w tym zakresie oddziaływać na postępowanie egzekucyjne. W związku z tym skarżący sformułowali zarzut braku wymagalności obowiązku rozbiórki, jak również zarzut nieistnienia obowiązki i zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Weryfikacja okoliczności niniejszej sprawy pozwoliła Sądowi na stwierdzenie, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte prawidłowo, a zarzuty skarżących jako niezasadne nie mogły wstrzymać biegu tego postępowania.

Tytułem wstępu wskazać należy, że egzekucję obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego reguluje ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a.

W przypadku uchylania się przez zobowiązanego od dobrowolnego wykonania obowiązku wierzyciel w trybie administracyjnej procedury egzekucyjnej posiada z mocy ustawy (art. 6 § 1 u.p.e.a.) prawny obowiązek podejmowania określonych prawem czynności mających na celu doprowadzenie do wykonania przez podmiot zobowiązany obowiązku, w tym także czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego w ramach prowadzonego postępowania.

Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis ten zobowiązuje więc organ do zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony, tj. czy odpowiada on wymogowi określonemu m.in. w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. w zakresie treści obowiązku podlegającego egzekucji, wskazania jego podstawy prawnej oraz stwierdzenia jego wymagalności.

W kwestii dopuszczalności egzekucji badaniu podlega dopuszczalność wszczęcia egzekucji (okoliczności które musza być spełnione, aby organ egzekucyjny mógł przystąpić do egzekucji) oraz dopuszczalność jej prowadzenia (okoliczności, których istnienie jest warunkiem prowadzenia egzekucji lub wystąpienie których uniemożliwia prowadzenie egzekucji). Organ nie jest jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., II OSK 1583/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Akta niniejszej sprawy potwierdzają, że organ egzekucyjny, którym w niniejszym przypadku, zgodnie z przepisami u.p.e.a., jest wierzyciel – organ nadzoru budowlanego, po stwierdzeniu braku dobrowolnego wykonania ostatecznie orzeczonej rozbiórki budynku rekreacyjnego, wystosował do każdego z dłużników, obojga skarżących, upomnienia, w następstwie czego wystawił na nich oboje tytuł wykonawczy wszczynając prawidłowo postępowanie egzekucyjne zmierzające do przymusowego wykonania nałożonego obowiązku. Podkreślić należy, że w dacie podjęcia powyższych czynności, obowiązek rozbiórki był wymagalny, co w tytule wykonawczym potwierdził wierzyciel. To oświadczenie wierzyciela jest wiążące dla organu egzekucyjnego badającego dopuszczalność egzekucji.

W stosunku do wszczętego i prowadzonego postępowania egzekucyjnego zobowiązanym skarżącym przysługiwało prawo wniesienia zarzutów, stanowiących w istocie środek kwestionujący możliwość prowadzenia egzekucji poprzez podważanie prawidłowości tytułu wykonawczego. Z tytułu wykonawczego wynika domniemanie istnienia obowiązku oraz spełnienia wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dlatego zobowiązany, wnosząc zarzut, zamierza wykazać, że: a) nie jest prawdziwe twierdzenie wierzyciela, że: a) obowiązek istnieje (art. 33 § 2 pkt 1) albo b) wprawdzie obowiązek został nałożony na zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym, ale określenie obowiązku w tytule wykonawczym odbiega od treści nałożonego obowiązku (art. 33 § 2 pkt 2), albo c) obowiązek został nałożony na inną osobę niż wskazana w tytule wykonawczym jako zobowiązany (art. 33 § 2 pkt 3), albo d) tytuł wykonawczy został wystawiony przedwcześnie, bo przed doręczeniem zobowiązanemu upomnienia, które było wymagane (art. 33 § 2 pkt 4), albo e) obowiązek wygasł w całości lub w części, dlatego nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 33 § 2 pkt 5), albo e) obowiązek nie jest wymagalny, dlatego nie było podstaw do wystawienia tytułu wykonawczego (art. 33 § 2 pkt 6), przy tym brak wymagalności wynika z: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Wskazać należy, że postępowanie dotyczące zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 33-35 u.p.e.a. jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Nie dotyczy ono zatem sprawy administracyjnej, w której orzeczono o określonym obowiązku, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia, który może zakwestionować m.in. istnienie obowiązku bądź jego wymagalność związaną z odroczeniem terminu wykonania obowiązku, rozłożeniem na raty bądź z innymi przyczynami (m.in. wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej o rozbiórce).

W niniejszej sprawie skarżący wnieśli zarzut nieistnienia obowiązku, wywodzony z faktu zarzucanej przez nich nieważności decyzji o rozbiórce, wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. zasady dwuinstancyjności i zakazu reformationis in peius. W ocenie skarżących, do czasu prawomocnego przesądzanie przez sądy administracyjne powyższych kwestii, czyli stwierdzenia, czy zarzucane wadliwości obciążają decyzję rozbiórkową, obowiązek nią objęty nie jest wymagalny, co winno skutkować zawieszeniem postępowania do czasu rozstrzygnięć sądów. Skarżący zarzucili również zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nałożone na każdego z nich, na podstawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 20 kwietnia 2021 r.

W pierwszej kolejności, odnosząc się do ostatniego z podniesionych zarzutów, tj. zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, należy wyjaśnić, że w przepisie art. 33 § 2 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym od 30 lipca 2020 r., a więc mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jako podstawy zarzutu nie wymieniono zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wprawdzie w przepisie tym, tj. art. 33 § 2 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r., okoliczność ta mogła być podstawą zarzutu (pkt 8), lecz od 30 lipca 2020 r. nie może już stanowić podstawy zarzutu (art. 1 pkt 20 i art. 29 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2019 r., poz. 207.). W obowiązującym stanie prawnym zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej, może stanowić podstawę skargi na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, o czym stanowi art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a., a skargę tę wnosi się do organu egzekucyjnego, który dokonał tej czynności, nie później niż w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu dokumentu stanowiącego podstawę dokonania zaskarżonej czynności egzekucyjnej (art. 54 § 3 p.p.s.a.). Skarżącym przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny, o czym zostali oni pouczeni w treści postanowienia.

W niniejszej sprawie nie było zatem podstawy do merytorycznego rozpoznania zarzutu dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy.

W pozostałym zakresie organy orzekające prawidłowo uznały zarzuty, mogące stanowić przedmiot ich oceny, za bezzasadne.

U podstaw zarzutu nieistnienia obowiązku rozbiórki legło przekonanie skarżących o nadzwyczajnej wadliwości, jaką dotknięta jest decyzja orzekająca rozbiórkę, powodując jej nieważność. Do momentu stwierdzenia tej wadliwości przez sądy administracyjne, zdaniem skarżących, obowiązek rozbiórki nie był wymagalny, dając tym samym podstawę do zawieszenia postępowania wskutek uwzględnienia zarzutu.

Wyjaśniając zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku określony w art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. wskazać należy, że pojęcie nieistnienia obowiązku oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, np. z mocy prawa, albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też taka decyzja została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów.

W ocenie Sądu, wskazane przez skarżących okoliczności nie świadczą o nieistnieniu obowiązku rozbiórki, albowiem nie wykazano, aby ostateczna decyzja orzekająca o rozbiórce została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, a samo wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ostateczną decyzję o rozbiórce bądź skargi kasacyjnej od wyroku tego sądu do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tworzy stanu nieistnienia obowiązku objętego tą decyzją.

Trzeba stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy ani zaskarżenie przez zobowiązanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 grudnia 2020 r. orzekającej o rozbiórce budynku letniskowego, ani wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku tego Sądu z 21 lipca 2021 r., II SA/Gd 142/21, oddalającego ich skargę, do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowiło przeszkody do prowadzenia egzekucji objętego kwestionowaną decyzją obowiązku rozbiórki. Żadna z tych okoliczności nie mogła stanowić o zasadności zarzutów sformułowanych przez skarżących. Te działania procesowe skarżących nie pozbawiły bowiem bytu prawnego decyzji rozbiórkowej, a wyłącznie hipotetyczna możliwość jej wyeliminowania z obrotu prawnego wskutek wyroków sądów administracyjnych, nie mogła konstytuować zasadnego zarzutu z art. 33 § 2 pkt 1 czy pkt 6 u.p.e.a.

Na marginesie wskazać należy, że wbrew oczekiwaniom skarżących Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 stycznia 2023 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2605/21, oddalił skargę kasacyjną skarżących od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 21 lipca 2021 r., potwierdzając tym samym prawomocnie legalność decyzji orzekającej rozbiórkę.

Nie ujawniono również okoliczności, które mogłyby stanowić o zasadności zarzutu odnoszącego się do braku wymagalności obowiązku rozbiórki z innych przyczyn niż odroczenie jego wykonania.

Wskazać należy, że termin wykonania obowiązku rozbiórki wynikał z przepisów prawa. W świetle bowiem art. 16 i art. 130 § 1 i 2 k.p.a. obowiązek nałożony w decyzji administracyjnej jest wykonalny, gdy decyzja ta uzyska walor ostateczności, a więc w wypadku zainicjowania kontroli instancyjnej od chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a dokładnie – od momentu doręczenia decyzji organu odwoławczego (por. A. Krawczyk, Wykonalność aktu i czynności organu administracji publicznej, Warszawa 2013, s. 201). Przy czym od tego momentu wynikający z niej obowiązek, jeżeli decyzja nie wskazuje konkretnego terminu, powinien zostać wykonany niezwłocznie. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie termin do wykonania przedmiotowego obowiązku otworzył się po wydaniu przez organ odwoławczy w dniu 31 grudnia 2020 r. decyzji ostatecznej, a z uwagi na to, że organ nie wyznaczył terminu rozbiórki w decyzji, obowiązek ten powinien był zostać wykonany niezwłocznie. Po bezskutecznym upływie wskazanego terminu działania organu egzekucyjnego zmierzające do wyegzekwowania wykonalnego obowiązku były usprawiedliwione, a nie ujawniono okoliczności, które w świetle art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a., mogły pozbawić obowiązek wymagalności.

Przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Stwierdzenie, że obowiązek nie jest wymagalny, oznacza, że obowiązek istnieje i jego egzekucja będzie dopuszczalna w przyszłości, ale nie może on być egzekwowany w danym momencie ze względu np. na wstrzymanie wykonania, odroczenie terminu wykonania lub rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Obowiązek wynikający z decyzji (aktów indywidualnych) staje się wymagalny w dwóch sytuacjach: jeżeli decyzja, którą został nałożony, stała się ostateczna i nie doszło do wstrzymania jej wykonania (przy założeniu, że decyzja nie określa terminu wykonania obowiązku) albo jeżeli decyzja, którą został nałożony, wprawdzie nie jest ostateczna, ale nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności lub jest natychmiast wykonalna z mocy prawa.

W dacie podejmowania kontrolowanych postanowień termin wykonania rozbiórki nie został odroczony. Ponowny wniosek skarżących z 18 października 2021 r. o odroczenie terminu wykonania obowiązku rozbiórki nie został przez organ uwzględniony, co potwierdza postanowienie powiatowego organu nadzoru z 27 października 2021 r. Natomiast wcześniejsze odroczenie wykonania obowiązku, zastosowane przez organ na wniosek skarżących, zakończyło się z dniem 31 października 2021 r., i do tego dnia organ powstrzymywał się z podejmowaniem jakichkolwiek czynności egzekucyjnych, co potwierdzają akta sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że zarzut z art. 33 § 1 pkt 6 lit. a u.p.e.a. jest środkiem ochrony przed prowadzeniem postępowania egzekucyjnego m.in. w sytuacji, gdyby termin realizacji nakazu został odroczony. Nie jest zaś środkiem na odroczenie wykonania obowiązku (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 20 czerwca 2017 r., 422/16, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast do podstaw zarzutu z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a. w orzecznictwie zalicza się: wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej, przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji ostatecznej, uchylenie postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji wymiarowej, otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego, ogłoszenia upadłości (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 21 września 2022 r., I SA/Sz 309/22, LEX nr 3420693).

W niniejszej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie wystąpiła, w tym nie miało miejsce wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o rozbiórce w trakcie sądowoadministracyjnej kontroli jej legalności. Okoliczności podnoszone przez skarżących nie mieszczą się w ramach zarzutu z art. 33 § 2 pkt 6 lit. c u.p.e.a., słusznie zatem oddalono również i ten zarzut.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone przez organy egzekucyjne obu instancji z poszanowaniem zasad ogólnych. W szczególności wydanie kwestionowanych postanowień poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Organy egzekucyjne odniosły się do każdego z podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, określonych w art. 33 u.p.e.a., rozważając podniesione w nich kwestie, lecz nie znalazły podstaw do ich uwzględnienia, co szczegółowo uzasadniły. Kontrolowane rozstrzygnięcia spełniają zatem także wymogi art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. Również Sąd dokonując kontroli legalności postanowień uznał, że zarzuty zobowiązanego były bezzasadne i oceny tej nie zdołały podważyć argumenty skargi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., skargę oddalił.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.