Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2382/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80, 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1, 2, 5, 8, 28
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c, 153, 170, 183 § 1 i 2, 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P., A.L. i B.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 115/19 w sprawie ze skargi E.P., A.L. i B.L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 marca 2019 r., po rozpoznaniu skargi E. P., A. L., B. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając uzasadnienie powyższego wyroku, wnieśli o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia wraz z zaskarżoną decyzją oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez ich naruszenie i niewyjaśnienie dogłębnie całokształtu materiału dowodowego sprawy, zaakceptowanie wadliwego działania organu administracji państwowej w trakcie postępowania wywłaszczeniowego polegającego na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz błędnej ocenie materiału dowodowego sprawy i niestwierdzenie nieważności przez organ nadzorczy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeniowych przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] września 1962 r. w całości z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo tego, że organ wszczął postępowanie wobec J. S., czyli osoby nieżyjącej, co stanowi okoliczność będącą rażącym naruszeniem prawa;

2) art. 153 w zw. z art.141 § 4 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa polegające na zawarciu w uzasadnieniu, zaskarżonego wyroku częściowo wadliwej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia wywłaszczeniowego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a nie tylko na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa, jak słusznie zważył w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

3) art. 8 w zw. z art. 5 i art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31), dalej: dekret, przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na nie wezwaniu współwłaścicieli nieruchomości do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, a co za tym idzie niepodania ceny, za jaką wykonawca zamierzał nabyć przedmiotową nieruchomość w sytuacji, kiedy w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego doszło do ustanowienia odrębnej własności lokali mieszkalnych w budynku posadowionym na parceli [...], która uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...], które to działki gruntu odpowiadają obecnie działkom nr [...], nr [...] i nr [...], a pomimo tego kontynuowano odwoławcze postępowanie wywłaszczeniowe, bez uwzględnienia zmienionego stanu prawnego i faktycznego wywłaszczanego gruntu;

4) art. 1 w zw. z art. 2 dekretu przez wywłaszczenie części gruntu tj. parceli nr [...] o pow. 4 a 91 m2, odpowiadającej obecnie działkom ewidencyjnym nr [...] i nr [...], w sytuacji, gdy nie była ona niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, bowiem stała się ona przedmiotem umowy cywilnoprawnej zniesienia współwłasności zawartej [...] grudnia 1961 r., a do dnia dzisiejszego właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku pozostają współwłaścicielami odpowiadających tej części parceli działek nr [...] i [...], zgodnie z wpisami do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., V Wydział Ksiąg Wieczystych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej, w związku z zakresem zaskarżenia, należy wyjaśnić, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem skarga kasacyjna jest zawsze skierowana przeciwko określonej treści rozstrzygnięciu zawartemu w wydanym wyroku albo postanowieniu kończącym postępowanie. Natomiast wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Jednak strona nie zgadzając się z częścią uzasadnienia może je zakwestionować zaskarżając całe orzeczenie, które podlegałoby weryfikacji w trybie art.184 i art.185 p.p.s.a.; w procedurze sądowadministarcyjnej nie ma bowiem przepisu, który umożliwiałby zaskarżenie wyłącznie uzasadnienia orzeczenia lub jego części ( np. wyrok NSA z dnia 6 marca 2014 , sygn..akt II FSK 846/12).

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest kontrola prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeniowych przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] września 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z [...] maja 1958 r.w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako l.kat [...] o pow. 491 m2, wydzielonej z pgr l.kat [...], obj. Nr KW [...] Sądu Powiatowego w G., stanowiącej własność hipoteczną J. S., a faktyczną A. S., J. S. i A. B. i zmieniającej orzeczenie z [...] maja 1958 r. w części dotyczącej odszkodowania.

Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie niekwestionowane jest, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte w stosunku do ujawnionej w księdze wieczystej właścicielki, która zmarła przed wszczęciem tego postępowania. Otóż należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, skierowanie decyzji do strony nieżyjącej, jako niemającej zdolności administracyjnej rozumianej jako zdolność do bycia stroną postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie przepisów i jako takie stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 987/21, z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 598/19, czy z 15 września 2021 r., sygn. akt I OSK 3831/18). Jednakże o nieważności decyzji stwierdzanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują trzy okoliczności: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki wywoływane przez decyzję, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2490/19). Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że nawet skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do osoby zmarłej i ocena tej decyzji w ramach art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga oceny skutków społeczno-gospodarczych wydania decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 675/19). Zauważyć bowiem należy, że nie zawsze i nie w każdych okolicznościach skierowanie decyzji do osoby zmarłej wyczerpuje przesłanki wadliwości decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie może być bowiem uznane za naruszenie prawa w stopniu rażącym skierowanie decyzji do osoby zmarłej, jeżeli jednocześnie w postępowaniu brał udział jej spadkobierca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4394/18).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wprawdzie wszczęte w stosunku do osoby nieżyjącej, ale postępowanie odwoławcze w tej sprawie toczyło się już z udziałem spadkobierców pierwotnej właścicielki wywłaszczanej nieruchomości i to w stosunku do nich została wydana ostateczna decyzja wywłaszczeniowa. W tych okolicznościach brak jest zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do przyjęcia, że decyzja wydana w wyniku postępowania prowadzonego wobec następców prawnych pierwotnej właścicielki obarczona jest wadą powodującą stwierdzenie jej nieważności. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, że organy dopuściły się naruszenia zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wydania decyzji wywłaszczeniowej w stosunku do osoby nieżyjącej. W konsekwencji powyższego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 8 w zw. z art. 5 i art. 28 dekretu przez nieskierowanie do właścicieli wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, wskazać należy, że art. 5 ust. 1 i 2 tego aktu określa obowiązek sporządzenia przez prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej opinii zawierającej stwierdzenie, iż nabycie nieruchomości jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną z [...] września 1962 r. sporządzona została w dniu [...] grudnia 1954 r. opinia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. potwierdzająca, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalając tę okoliczność nie mógł dopuścić się zatem naruszenia art. 5 dekretu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 dekretu stwierdzić należy, że wadliwa jest jego konstrukcja. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r.). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r.). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 8 dekretu obejmuje mniejsze jednostki redakcyjne (ustępy 1-5). Dopiero zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia pozwalały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przyjęcie, że strona skarżąca kasacyjnie obejmuje zarzutem naruszenia prawa materialnego art. 8 ust. 1 dekretu.

Nawet jednak dokonanie takiej rekonstrukcji zarzutu na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie mogło prowadzić do jego uwzględnienia. Skarżący kasacyjnie zarzucili bowiem Sądowi I instancji - w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego – naruszenie art. 8 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając ten zarzut wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny odnosząc się do treści art. 8 dekretu oceną swoją objął jedynie zaniechanie wskazania ceny w wezwaniu do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Brak jest natomiast podstaw do stawiania Sądowi zarzutu, iż w jego ocenie nie wezwanie współwłaścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie narusza regulacji art. 8 ust. 1 dekretu. Uzasadnienie kwestionowanego wyroku oceny takiej nie zawiera.

W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, Sąd wskazał, że dla oceny skutków braku dopełnienia wymogów z art. 8 ust. 1 dekretu konieczne jest uwzględnienie dalszych etapów postępowania wywłaszczeniowego; ponadto w dekrecie nie ma unormowań, które wskazywałyby na negatywne skutki niedopełnienia wymagań określonych w art. 8 ust. 1 tego aktu. Należy również mieć na uwadze regulację zawartą w treści art. 26 ust. 1 i 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Przepisy te odnoszą się do sytuacji gdy w toku postępowania wywłaszczeniowego okaże się, że osoba wpisana do księgi wieczystej nie jest już właścicielem nieruchomości; stroną w postępowaniu staje się wówczas osoba, która zgłosiła prawo własności. Dekret nie przewidywał w takim przypadku procedury ponowienia obowiązku przewidzianego w art. 8 ust. 1. Tak więc wezwanie do odstąpienia nieruchomości skierowane do osoby wpisanej do księgi wieczystej lub legitymowanej na podstawie tytułu znajdującego się w zbiorze dokumentów, w sytuacji gdy następcy prawni złożyli odwołanie od decyzji wywłaszczeniowej, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Zwrócić należy też uwagę na to, że art. 8 ust. 3 i 4 dekretu przewidywał sytuację gdy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane. Wówczas Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego może ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). Jeżeli w terminie 15-dniowym od dokonania obwieszczenia nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

Stosownie do treści § 4 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (M.P.1949.A-89.1084 z dnia 1949.11.24) wezwanie (do odstąpienia nieruchomości-zawarcia umowy) wysyła się pocztą, przesyłką poleconą, za zwrotnym poświadczeniem odbioru pod adresem właściciela nieruchomości lub jego ustawowego przedstawiciela (ust. 1). W przypadku, gdy zarząd gminny (miejski) miejsca położenia nieruchomości stwierdzi, że miejsce zamieszkania przedstawiciela nie jest wiadome, wezwanie wysyła się do ostatniego miejsca zamieszkania uwidocznionego w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów i ogłasza się przez wywieszenie wezwania na tablicy ogłoszeń zarządu gminnego (miejskiego) miejsca położenia nieruchomości (ust. 2).

Tak więc ówczesny prawodawca przewidywał możliwość prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego pomimo nieustalenia miejsca zamieszkania właściciela.

Jak wynika z akt administracyjnych wezwanie do odstąpienia nieruchomości wywieszono na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. w dniach 18 lutego 1955 r. – 4 marca 1955 r.

Nie bez znaczenia w sprawie jest i to, że postępowanie spadkowe, które doprowadziło do ustalenia spadkobierców po J. S., zakończyło się postanowieniem Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] kwietnia 1956 r. Natomiast spadkobiercy ujawnili swoje prawa we właściwej księdze wieczystej dopiero [...] października 1961 r. Tymczasem, zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 29 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), właściciel nieruchomości był zobowiązany ujawnić swoje prawo w księdze wieczystej. Jeżeli "właścicielem była osoba prywatna, sąd prowadzący księgę wieczystą przynagli opieszałego właściciela za pomocą grzywien".

Spadkobiercy wykonali ten obowiązek dopiero po upływie ponad 5 lat od daty wydania postanowienia spadkowego.

Nie można ponadto przyjąć z góry założenia, że naruszenie jakiegokolwiek przepisu, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jeżeli stwierdzi się naruszenie tego przepisu, oznacza samo przez się, iż decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czego skutkiem ma być stwierdzenie jej nieważności. Konieczne jest w takim przypadku dokonanie oceny, jaką funkcję w rozpoznawanej sprawie pełni taki przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzyganie o tym, czy naruszenie określonego przepisu prawnego jest rażące, czy nie jest rażące, pozostaje w ścisłym związku z podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a która jednak stwierdzenie nieważności decyzji wiąże z tym, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a nie z tym, że w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny (vide uchwała NSA I OPS 2/08).

Pamiętać też należy, że w czasie, w jakim zapadły kwestionowane decyzje standardy prawne były obniżone, dlatego niepodobna oceniać ówczesnej działalności administracji przez pryzmat obecnych kryteriów prawnych. To stanowisko w judykaturze jest utrwalone.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 153 w zw. z art.141 § 4 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, należy wskazać, że zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że autor skargi kasacyjnej błędnie sformułował ten zarzut, albowiem z tak sformułowanego zarzutu wynika, że skarżący upatrywał naruszenia przepisu dotyczącego wymogów uzasadnienia wyroku w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji niekorzystnego dla skarżącego stanowiska. Natomiast, poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Stawiając zarzut naruszenia tego przepisu, strona winna wskazać, jakich elementów uzasadnienie wyroku nie zawiera, bądź które z nich są na tyle lakoniczne, że nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził go do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Tymczasem w treści skargi kasacyjnej nie zawarto takich okoliczności. Należy podkreślić, iż uzasadnienie wyroku powinno być czytelne i jednoznaczne w zakresie sformułowanej oceny i wniosków uzasadniających rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji. Tym wymogom uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada. Przy tym, co istotne, wyrok poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście zarzutów i podstaw kasacyjnych. Jak to zaś wielokrotnie podkreślono w orzecznictwie sądów administracyjnych nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia; ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 marca 2013r. sygn. akt II FSK 2230/11, opubl. CBOSA).

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za niezgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako jego podstawę prawną przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia, ponieważ z okoliczności niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że przed zaskarżonym wyrokiem nie było wydane żadne orzeczenie sądu administracyjnego, którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania byłyby dla tego Sądu Wojewódzkiego wiążące. Zatem Sąd I instancji nie mógł tego przepisu naruszyć.

Tym samym w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 153 w zw. z art.141 § 4 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa.

Przechodząc do rozpoznania ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej ponownie należy podkreślić, że organy prowadzące postępowanie mające na celu ustalenie czy określona decyzja objęta jest wadami powodującymi jej nieważność, dokonują oceny takiej decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa i nie stosują bezpośrednio norm stanowiących podstawę wydania kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji. Oznacza to, że Sąd Wojewódzki nie mógł naruszyć art. 1 w zw. z art. 2 dekretu w sytuacji, gdy zarzut skargi kasacyjnej z pkt 2b) skierowany jest do organów orzekających w sprawie, które zdaniem autorów wniesionego środka zaskarżenia nie powinny wydać decyzji o wywłaszczeniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.