Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 951/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.16 pkt 4, art.166 § 10 pkt 2 i 5 , art.166 ust 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGWWP") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), art. 166 ust. 11 oraz art. 14 ust. 3 i art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, ze zm.), art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej: "Dyrektor RZGW") z [...] czerwca 2018 r. odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Burmistrz [...] pismem z 19 czerwca 2018 r. wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na dz. nr [...] w [...].

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Dyrektor RZGW w [...] PGW WP odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 166 ust. 10 pkt. 5 i ust. 11 ustawy Prawo wodne. W uzasadnieniu wskazano, że działka znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o p=1% i p=10 %, zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego. Powołano również, ze w nadesłanym projekcie nie zawarto wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, który to wymóg jest obligatoryjny. Wskazano, że ustalony w projekcie przebieg linii zabudowy nie wyklucza lokalizacji budynku w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a powyższe mogłoby utrudnić zarządzanie ryzykiem powodziowym, co stanowi przesłankę odmowy uzgodnienia.

J. H. złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 oraz art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 11 kpa, art. 166 ust. 1-11 ustawy Prawo wodne.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał powołaną na wstępie decyzję. Organ ustalił, że zgodnie z mapami zagrożenia powodziowego (arkusz: [...] [...]), które zostały opublikowane na stronie Hydroportalu KZGW (pod adresem [...], teren wskazany na załączniku nr 1 projektu decyzji o warunkach zabudowy (obejmujący działkę nr [...] m. [...]), w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Organ ocenił, że planowane działania obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną wskazane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy będą utrudniać zarządzaniem ryzykiem powodziowym, albowiem teren znajduje się w części w granicy obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie - rzędna wody 1% wynosi 75,06 m n.p.m., a wody 10% 74,93 m n.p.m.

Organ wskazał, że dopuszczenie zabudowy na tym terenie byłoby sprzeczne z głównymi celami zarządzania ryzykiem powodziowym, określonymi w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] (Dz. U. z 2016 r. poz. [...]), takim jak zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawą systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. Powołano również, że realizacja działań objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy pozostawałaby w sprzeczności również z celami szczegółowymi, albowiem zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni i spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych, jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią.

Organ powołał się również na Komunikat Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym Zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" ([...]) oraz Dyrektywę 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim.

Organ wskazał, że przedmiotem projektu jest zabudowa na stały pobyt ludzi, a więc należy uwzględnić oddziaływanie wód powodziowych na sam obiekt i związane z tym warunki sanitarne. Wobec powyższego organ uznał, że zagospodarowanie terenu poprzez budowę nowego obiektu stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi i bezpieczeństwa obywateli. Powołano konieczność ochrony ludzi i ograniczenie kosztów reagowania odpowiednich służb w przypadku wystąpienia powodzi, jak również wskazano, że dopuszczenie od zabudowy przyczynia się do zwiększenia strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi.

Organ zauważył, że w nadesłanym projekcie brak jest wskazania na konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, które to pozwolenie jest w analizowanym przypadku wymagane (art. 390 ust. 1 ww. ustawy Prawo wodne). Organ ocenił, że strona nie tylko nie została poinformowana o konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, ale użyty zapis w pkt. 8 projektu decyzji wprost wskazuje, że inwestycja będzie mogła być realizowana (podczas, gdy organ wydający pozwolenia wodnoprawnego zobowiązany jest odmówić udzielenia ww. pozwolenia jeżeli istnieją przesłanki wynikające z art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne).

Organ wskazał, że uwzględnił prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi oraz poziom zagrożenia powodziowego w oparciu o obowiązujące dokumenty przedstawiające obszary szczególnego zagrożenia powodzią, którymi w analizowanym przypadku są mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego, o których mowa w art. 169 oraz art. 170 ustawy Prawo wodne, zgodnie z art. 550 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Powołano, że dokumenty te zostały sporządzone na podstawie danych historycznych jeżeli chodzi o ustalone dane statystyczne dla wody 10 % i wody 1 %, a obszary zagrożenia powodziowego, przedstawione na mapach, uzyskano w wyniku matematycznego modelowania hydraulicznego. W procesie modelowania wykorzystano bardzo dokładne dane przestrzenne, pozyskane metodą lotniczego skaningu laserowego, tj.: numeryczny model terenu, którego dokładność wysokościowa sięga 10 - 15 cm oraz numeryczny model powierzchni terenu. Na potrzeby sporządzenia map opracowane zostały również nowe dane hydrologiczne, uwzględniające przepływy maksymalne, które wystąpiły podczas powodzi w 2010 r.

Organ powołał, że zjawiska w postaci wezbrań opadowych i roztopowych oraz związanych z nimi podtopień nie są przedmiotem decyzji, o których mowa w art. 166 ust. 5 oraz ust. 11 ustawy Prawo wodne.

Organ odwoławczy uznał również, że organ I instancji nietrafnie wskazał w decyzji na obowiązek wprowadzenie ograniczeń na etapie przedkładania projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia. Organ ocenił, że powyższe uchybienie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem decyzja organu I instancji była wydana w oparciu m.in. o art. 166 ust. 11 ustawy Prawo wodne (dot. odmowy uzgodnienia), a to art. 166 ust. 8 ww. ustawy wskazuje na określenie wymagań lub warunków w decyzji o której mowa, w art. 166 ust. 5 ww. ustawy (dot. uzgodnienia).

W konkluzji organ wskazał, że analiza obejmująca zakres planowanych działań przedstawionych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy obejmujących m.in. zlokalizowanie budynku mieszkalnego (przeznaczonego na stały pobyt ludzi) oraz uwarunkowania lokalizacyjne wynikające z mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy wykazuje, że realizacja zabudowy zgodnie z projektem decyzji, będzie utrudniała zarządzanie ryzkiem powodziowym oraz narusza ustalenia planu zarządzania ryzkiem powodziowym. Organ ocenił, że spełnione są zatem przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 166 ust. 10 pkt 2 oraz pkt 5 ustawy Prawo wodne, a więc nie można dokonać uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji zgodnie z art. 166 ust. 5 oraz ust. 8 ww. ustawy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. H. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Decyzji zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 136 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej analizy stanu faktycznego w zakresie:

- występowania okoliczności uzasadniających odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wymienionych w art. 166 ust. 10 Prawa wodnego,

- zasadności określenia w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania działki nr [...] w [...], ograniczających negatywne skutki zalania wodami powodziowymi planowanych obiektów budowlanych, w zakresie określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania,

- prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji, wymaganej z uwagi na treść art. 166 ust. 3 Prawa wodnego,

b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 136 k.p.a., poprzez niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji występowania okoliczności uzasadniających odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wymienionych w art. 166 ust. 10 Prawa wodnego, a także niewykazanie, że rzeczywisty poziom zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji jest duży i zachodzi wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi stwarzającej poważne zagrożenie dla ludzi, mienia i środowiska,

2) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 166 ust. 1-14 oraz art. 163 ust. 1-6 Prawa wodnego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu niezasadnego poglądu, że w celu ochrony ludności i mienia przed powodzią organy Wód Polskich zobowiązane są do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji, gdy zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego inwestor planuje zabudowę na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że nowa zabudowa na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zabudowa wymagająca uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest co do zasady dopuszczalna, zaś organy Wód Polskich winny uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego wynika, że dla osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludności i mienia przed powodzią, wystarczające jest określenie w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, koniecznych z uwagi na występowanie ryzyka powodziowego, w zakresie określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania,

b) art. 166 ust. 3 Prawa wodnego, poprzez:

- jego niezastosowanie przejawiające się w niedokonaniu wszechstronnej analizy stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji;

- jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu niezasadnego poglądu, że oceny stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji organy Wód Polskich dokonują wyłącznie na podstawie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ocena stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji winna być dokonywana również w oparciu o inne dane, w szczególności takie jak: zjawiska pogodowe występujące na obszarze dorzecza, ukształtowanie terenu obszaru dorzecza, rodzaj i charakter urządzeń wodnych wybudowanych na danej rzece i jej dopływach, reżim rzeczny, prędkość przepływu, wymiary koryta rzeki, zjawiska lodowe zachodzące na rzece w okresie zimowym, zdolności retencyjne jezior, przez które przepływa rzeka itp., celem określenia w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, koniecznych z uwagi na występowanie ryzyka powodziowego, w zakresie określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania,

c) § 1 - 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania w zw. z art. 166 ust. 8 i 9 Prawa wodnego, poprzez niezastosowanie tych przepisów przejawiające się w braku analizy stanu faktycznego w zakresie zasadności określenia w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania działki nr [...] w [...], ograniczających negatywne skutki zalania wodami powodziowymi planowanych obiektów budowlanych.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz decyzji organu pierwszej instancji - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes PGWWP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.)

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zgodnie z art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, projekt decyzji o warunkach zabudowy wymaga uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Stosownie zaś do art. 16 pkt 34 ustawy Prawo wodne, obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1% (dalej woda 1%), obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10% (dalej woda 10%), obszary między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano wał przeciwpowodziowy, a także wyspy i przymuliska (o których mowa w art. 224 ww. ustawy), stanowiące działki ewidencyjne oraz pas techniczny.

Obszary szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, są przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego.

Nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość ustalenia organu, że teren wskazany na załączniku nr 1 projektu decyzji o warunkach zabudowy (obejmujący działkę nr [...] m. [...]), w całości znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (woda 10 % i woda 1%). Zgodnie z obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]) przedmiotowy teren znajduje się w części w granicy obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie.

Zgodnie z art. 166 ust. 11 ustawy Prawo wodne, odmowa uzgodnienia projektów decyzji o warunkach zabudowy następuje w drodze decyzji. Natomiast w art. 166 ust. 10 ww. ustawy określono przesłanki dokonania odmowy, wskazując, że uzgodnienia odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią:

1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza;

2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków;

4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym;

5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Stosownie zaś do art. 163 ust. 1 ustawy Prawo wodne, ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Z przepisów art. 163 ust. 5 ww. ustawy wynika, że ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym.

W przedmiotowej sprawie organ słusznie uznał, że z uwagi na zaistnienie przesłanek z ust. 10 pkt. 2 i 5 art. 166 Prawa wodnego nie jest możliwe dokonanie uzgodnienia w przedmiotowej sprawie.

W myśl art. 16 pkt 4 ustawy Prawo wodne, przez cele zarządzania ryzkiem powodziowym rozumie się ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej.

Sąd w całości podziela ocenę organu w kontekście generalnych i szczegółowych celów wynikających z przyjętego planu zarządzania ryzykiem powodziowym. Mianowicie w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza [...] (Dz. U. z 2016 r. poz. [...]), na którym zlokalizowany jest teren zamierzonej inwestycji, wymieniono trzy główne cele zarządzania ryzykiem powodziowym, takie jak: zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawę systemu zarządzania ryzykiem powodziowym. W ramach celów głównych określone zostały cele szczegółowe, w tym m.in. w ramach zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego: utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, a także wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Niewątpliwie realizacja planowanej zabudowy mieszkalnej nie tylko zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni, ale również spowodowałaby wzrost zagospodarowania terenów wskazanych, jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a to pozostawałoby to w sprzeczności z celami zarzadzania ryzkiem powodziowym. Określone w planie zarządzania ryzykiem powodziowym cele pozostają w zgodności z założeniami Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa). Tak więc dopuszczenie do zabudowy byłoby sprzeczne z ustaleniami planu zarządzania ryzykiem. Dodatkowo w sprawie zaistniała również przesłanka uzasadniająca odmowę wymieniona w pkt. 5 ust. 10 art. 166 Prawa wodnego. Mianowicie nie budzi wątpliwości Sądu, że realizacja zabudowy będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym. Z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi w rejonie powodzi, sposób organizacji ewentualnej ewakuacji, dopuszczenie do przyrostu zabudowy mieszkaniowej może utrudnić działania odpowiednich służb podejmowane w celu ratowania obywateli, jak również zwiększyć koszty ich działania. Ponadto, w przypadku powodzi, w wyniku oddziaływania wody na sam obiekt i warunki sanitarne, może dojść do zagrożenia dla zdrowia ludzi. Zwrócić również należy uwagę, że zezwolenie na realizację nowej zabudowy przyczyni się do zwiększenia strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi.

Konieczność uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy z Wodami Polskimi co do inwestycji położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią została wprowadzona przez ustawodawcę w celu zapewnienia ochrony ludności i mienia przed powodzią. Zgodnie z ust. 3 art. 166 Prawa wodnego, organy Wód Polskich dokonując uzgodnień uwzględniają prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. W przedmiotowej sprawie organy uwzględniły powyższe okoliczności, dodatkowo powołując ustalenia Studium zagospodarowania przestrzennego - Uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w [...]. Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że dokument ten nie jest aktem prawa miejscowego, ale zawiera pewne wskazówki, co do kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym planowana jest inwestycja. Jako kierunki rozwoju wskazane w Studium wymieniono funkcje ekologiczne, rekreacyjne, a co do zasad zagospodarowania wskazano zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej. Zauważyć należy, że z załącznika do projektu decyzji wynika, że teren inwestycji stanowi niezabudowana działka. Z urzędu Sądowi wiadomym jest również, że strona wystąpiła o warunki zabudowy co do działek sąsiednich tj. [...], [...] i [...], które również stanowią działki niezabudowane, położone na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, co wskazuje na zamiar prowadzenia większego przedsięwzięcia inwestycyjnego na terenie zalewowym.

Wskazać należy, że ustawodawca w art. 166 Prawa wodnego dopuścił możliwość zabudowy na terenach położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w przypadku uznania przez organ, że takie uzgodnienie jest dopuszczalne, organ jest zobowiązany określić szczegółowe wymagania oraz warunki dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania, w zakresie określonym w przepisach wydanych na podstawie ustawy tj. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (art. 166 ust. 9, 8 Prawa wodnego).

Natomiast w art. 166 ust. 10 prawa wodnego wymieniono przesłanki uzasadniające odmowę uzgodnienia. W każdej więc sprawie organ musi przeanalizować, w realiach konkretnej sprawy, prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie (art. 166 ust. 3 ustawy Prawo wodne), jak również przenalizować, czy w sprawie występują okoliczności wymienione w ust. 10, a uzasadniające wydanie decyzji odmownej.

W ocenie Sądu organy również prawidłowo zwróciły uwagę, że zapisy nadesłanego projektu decyzji pozostają w sprzeczności z art. 390 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Z pkt. 8 projektu decyzji wynika, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ograniczeń odnośnie warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Natomiast taki wymóg wynika z art. 390 Prawa wodnego. Inwestor winien dysponować odpowiednim pozwoleniem wodnoprawnym przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Postępowanie było prowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 136, 140 i 107 § 3 k.p.a.

W ocenie składu orzekającego organ w przekonujący sposób wykazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły ustawowe warunki uzasadniające odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do niedopuszczalnego naruszenia ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym oraz doprowadziłaby do utrudnienia zarządzenia ryzykiem powodziowym, co stanowiłoby naruszenie art. 166 ust. 10 pkt. 2 i 5 Prawa wodnego. Podane przez organ argumenty są spójne i logiczne. Organy nie przekroczyły granic swobody uznania administracyjnego oceniając, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające dokonanie uzgodnienia. Sąd uznał, że ocena ta była prawidłowa, rzetelnie przeprowadzona i uzasadniona. Z tego względu nie został uwzględniony zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Brak było podstaw do określania warunków, o których mowa w art. 166 ust. 8 ustawy Prawo wodne, skoro organ nie wydał decyzji pozytywnej z art. 166 ust. 5, a decyzję odmowną na podstawie art. 166 ust. 11 ustawy. Stąd też nie było podstaw do stosowania przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (Dz. U. z 2019 r. poz. 244). Niezasadne są również zarzuty w kwestii braku wykazania rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji. W uzasadnieniu organ szczegółowo powołał przepisy prawa wskazując, że to na podstawie map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego określa się prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi oraz poziom zagrożenia powodziowego. Organ również szczegółowo przedstawił, na podstawie jakich danych sporządzane są przedmiotowe dokumenty. Mianowicie w myśl art. 550 ust. 2 ustawy Prawo wodne dokonując uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organ kieruje się ustaleniami map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego. Właśnie mapy zagrożenia powodziowego przedstawiają zasięgi m.in. obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, głębokości wody oraz rzędne wody dla określonych profili, a określone wartości dla wody 10% i wody 1% to wielkości statystyczne. Jak podał organ, obszary zagrożenia powodziowego, przedstawione na mapach, uzyskano w wyniku matematycznego modelowania hydraulicznego. W procesie modelowania wykorzystano bardzo dokładne dane przestrzenne, pozyskane metodą lotniczego skaningu laserowego, tj.: numeryczny model terenu, którego dokładność wysokościowa sięga 10 - 15 cm oraz numeryczny model powierzchni terenu. Na potrzeby sporządzenia map opracowane zostały również nowe dane hydrologiczne, uwzględniające przepływy maksymalne. Celem powstania tych dokumentów było właściwe zarządzanie ryzykiem, jakie może stwarzać powódź dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, gospodarki. Mapy stanowią podstawę dla racjonalnego planowania przestrzennego na obszarach zagrożonych powodzią, a tym samym dla ograniczania negatywnych skutków powodzi i dlatego też są wykorzystywane.

Powołać również należy, jak to wskazał organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, że priorytetem działań Wód Polskich jest ochrona przed powodzią zarówno terenu objętego inwestycją jak i terenów sąsiednich. Niewątpliwym jest, że zmiany ukształtowania terenu na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią prowadzą do zmiany przepływu wód powodziowych. Powyższe stanowi niebezpieczeństwo w sytuacji, gdy zmiany te dotyczą ograniczenia przepustowości terenu wyznaczonych jako ww. obszary związane np. w podniesieniem rzędnych terenu. Konsekwencją zaistnienia takich sytuacji jest wzrost zagrożenia powodziowego na terenach już zagrożonych (wzrost głębokości wody na terenach wyznaczonych jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią) oraz pojawienie się zagrożenia na terenach obecnie niezagrożonych wystąpieniem powodzi (zgodnie z obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego).

Wobec powyższego nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty w zakresie naruszenia prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku