Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 222/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 146
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 15 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Mirella Ławniczak (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant: sekretarz sądowy Ewa Chybowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2023 roku sprawy ze skargi Gminy i Miasta na czynność Wojewody z dnia 16 lutego 2023 r. w przedmiocie odrzucenia oferty w ramach programu wieloletniego Senior+ na lata 2021-2025 I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 21 grudnia 2022 r. Gmina i Miasto złożyła ofertę realizacji zadania zleconego w ramach programu wieloletniego "Senior+" na lata 2021-2025.

W ofercie wskazano m. in., że D. w O. jest zadaniem statutowym Gminno – Miejskiego Centrum Pomocy "[...]" w O.. Jest jednostką dziennego pobytu, działającą od stycznia 2018 r. w strukturach [...] Centrum. Swoją działalnością obejmuje obszar Gminy i Miasta. Dysponuje 30 miejscami dla osób nieaktywnych zawodowo w wieku powyżej 60 roku życia – mieszkańców Gminy i Miasta.

Ośrodek zapewnia wsparcie seniorom poprzez świadczenie podstawowego zakresu usług – socjalne, edukacyjne, kulturalno – oświatowe, aktywności ruchowej, rehabilitacji i kinezyterapii, sportowo – rekreacyjne, aktywizujące społecznie, terapii zajęciowej, opiekuńcze.

Wojewoda wezwał 25 stycznia 2023 r. wnioskodawcę do poprawienia błędów w ofercie.

Organ wskazał, że:

1. Kosztorys jest zbyt ogólny i nie odpowiada szczegółowo zakresowi opisanych zadań w harmonogramie :

a) należy wyjaśnić zapis oferty "Regularne ćwiczenia na zakupionym sprzęcie pozwolą seniorom D. dłużej zachować dobrą kondycję, formę i dobre samopoczucie, mając przy tym zbawienny wpływ na zdrowie seniorów" – czy Gmina planuje zakup sprzętu, należy uszczegółowić wykaz planowanego sprzętu i ceny jednostkowe ( zapis 1.10 kosztorysu )

b) należy uszczegółowić nazwy kosztów np.

1.7 zakup materiałów terapeutycznych

1.8 zakup materiałów biurowych

1.9 zakup materiałów spożywczych

- jakie zakupy planuje Gmina w ww. punktach, ze wskazaniem co najmniej kategorii rodzajowych materiałów i artykułów

c) brak kosztu za dowóz seniorów do i z ośrodka

Organ podniósł, że D. funkcjonuje w strukturze Gminno –Miejskiego Centrum Pomocy "[...]". W rozumieniu art. 51 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej D. i K. są ośrodkami wsparcia, jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. D. i K. może funkcjonować jako samodzielna jednostka, a nie w strukturze Gminno –Miejskiego Centrum Pomocy "[...]". Nie można zdaniem organu dokonać takiego skutecznego połączenia.

Dalej organ wyjaśnił w wezwaniu, że ośrodkiem wsparcia kieruje kierownik w wymiarze odpowiadającym łącznie 1 etatowi w D. . Natomiast Program nie przewiduje dodatkowej osoby na stanowisku kierowniczym. Przedmiotem oferty jest Klub i jego kadra.

Zwrócono też uwagę, że działalność bieżąca D. powinna polegać na realizacji podstawowych usług mających na celu udzielanie pomocy w czynnościach dnia codziennego. W związku z tym wątpliwości organu budzą zapisy działania nr 3 "Higiena i pielęgnacja", które wykraczają poza usługi socjalne przewidziane w D. (kąpiel, pielęgnacja dłoni, paznokci, pielęgnacja pięt, stylizacja fryzur – strzyżenie włosów, farbowanie).

Dalej w świetle braku szczegółowości opisanych usług i zajęć dla seniorów wątpliwości organu wzbudziła okoliczność, że oferta zapewnia co najmniej 8 godzinną ofertę usług podstawowych w dniach od poniedziałku do piątku (40 godzin tygodniowo).

W dniu 27 stycznia 2023 r. Gmina i Miasto złożyła poprawioną ofertę szczegółowo donosząc się do żądań wezwania.

Pismem z dnia 16 lutego 2023 r. Wojewoda poinformował Gminę i Miasto o błędach w ofercie nr [...] i jej odrzuceniu. Zdaniem organu oferta nie spełnia kryteriów nr 4 i 8 karty oceny formalnej.

Organ wskazał jednocześnie, że odrzucenie oferty w wyniku oceny formalnej i nieprzyznanie dotacji jest ostateczne i nie podlega procedurom odwoławczym.

W skardze do WSA w Poznaniu strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności powyższej czynności.

Zarzucono naruszenie

- pkt V.9 pkt 4 uchwały Rady Ministrów nr 191 z dnia 21.12.2020 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego Senior + na lata 2021 – 2025 (M.P. z 11 stycznia 2021 r., poz. 10) przez niezasadne przyjęcie, że przedmiotowa oferta była niekompletna

- pkt V.9 pkt 8 Programu Senior + poprzez błędne przyjęcie, że oferta gminy nie spełniała innych wymogów formalnych określonych w Programie.

Strona podała w skardze, że skoro nie domaga się dotacji na wymienione w wezwaniu pozycje kosztorysowe, to ich nieuzupełnienie nie powinno mieć znaczenia przy ocenie oferty. Program Senior+ polega na dofinansowaniu zadań własnych skarżącej, wobec czego ma ona uprawnienia do ponoszenia kosztów innych niż objęte finansowaniem.

Strona podała też w skardze, że uchwałą nr [...] Rady Gminy i Miasta z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminno – Miejskiego Centrum Pomocy "[...]" w O. uchwalono aktualny statut tego centrum pomocy. Jak wynika z § 4 statutu zadania Centrum to prowadzenie Środowiskowego Domu Samopomocy, [...] Domu Pomocy Społecznej oraz D. oraz pozostała działalność.

Zdaniem strony z treści statutu wynika, że jest on zgodny z art. 111 a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej – organ błędnie uznał wobec tego, że oferta Gminy nie spełnia w tym zakresie wymagań formalnych. Stanowisko takie zaakceptował WSA w Poznaniu w wyroku o sygn. III SA/Po 304/22.

Co do zarzutu organu dotyczącego wadliwego wskazania kierownika w wymiarze 1 etatu, wadliwości działania nr 3 ("Higiena i pielęgnacja") oraz wątpliwości, czy oferta zapewnia minimum 8 godzinną ofertę usług podstawowych w dniach od poniedziałku do piątku – strona wskazała w skardze, że wobec braku otrzymania kart oceny formalnej (pomimo zwrócenia się o nie do organu), nie jest w stanie ustosunkować się do tych kwestii.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd uznaje, że zaskarżone pismo Wojewody z 16 lutego 2023 r. zawierające informację o odrzuceniu oferty O. (gmina miejsko-wiejska) jest czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej inne niż określone w pkt 1-3 (inne niż decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie), jeżeli dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie mogą być decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie dotyczą uprawnień lub obowiązków, 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają jednak ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, co oznacza, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są z zakresu administracji publicznej, a więc gdy jest to zakres kompetencji charakteryzujący się władztwem administracyjnym; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2006 nr 2, s. 18 – 19).

Szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).

Przechodząc do analizy przepisów dotyczących przedmiotu niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z treścią załącznika do uchwały Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego "Senior+" na lata 2021-2025 (M.P. poz. 10), materialnoprawną podstawą ww. programu, realizującego założenia polityki społecznej wobec osób starszych, jest art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 z późn. zm., dalej jako ustawa o pomocy społecznej), zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej. Program Senior+ jest programem wieloletnim w rozumieniu art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm., dalej jako u.f.p.), zgodnie z którym programy wieloletnie są ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji strategii przyjętych przez Radę Ministrów, w tym w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa.

Przedmiotowy program stanowiący załącznik do w/w uchwały Rady Ministrów polega na wsparciu tworzenia i funkcjonowania ośrodków wsparcia, tj. Dziennych Domów "Senior+" i Klubów "Senior+", przez jednostki samorządu terytorialnego (pkt IV.1.1). O dotację na realizację zadań realizowanych w ramach Programu mogą ubiegać się jednostki samorządu szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, przy czym oferta składana jest do właściwego urzędu wojewódzkiego, w sposób określony w ogłoszeniu o konkursie (pkt V.1-2).

Istotne przy ocenie niniejszej sprawy są zasady opisane w pkt. V.7.1-3, zgodnie z którymi w przypadku stwierdzenia w ofercie błędów formalnych wojewoda informuje oferenta o błędach i wzywa do poprawienia oferty w terminie nie dłuższym niż 7 dni kalendarzowych od dnia otrzymania wezwania pod rygorem odrzucenia oferty, przy czym: określenie jednakowego dla wszystkich oferentów trybu dokonywania poprawek i wyjaśnień, jak również rodzaju i zakresu uchybień podlegających poprawkom i wyjaśnieniom, leży we właściwości wojewody, 2) w przypadku stwierdzenia przez wojewodę błędów w poprawionej ofercie wojewoda nie wzywa ponownie oferenta do poprawienia oferty. Wojewoda informuje oferenta o błędach w ofercie oraz przekazuje oferentowi informację o przyczynie odrzucenia oferty, przed zamieszczeniem wykazu ofert odrzuconych na stronie internetowej urzędu wojewódzkiego, 3) wykaz ofert odrzuconych ze względów formalnych wojewoda zamieszcza na stronie internetowej urzędu wojewódzkiego z informacją o przyczynie odrzucenia oferty, w dniu przekazania do urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego listy ofert zakwalifikowanych do dalszego postępowania konkursowego. Zastrzeżono przy tym, że rozpatrywane pod względem merytorycznym będą jedynie oferty spełniające wymagania formalne (pkt V.8).

Sąd przyjął, że zaskarżona czynność odrzucenia oferty przez Wojewodę stanowi czynność organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego, bowiem zaskarżona czynność 1) ma charakter zewnętrzny [jej adresatem nie jest jednostka organizacyjna ani pracownicy tych jednostek, podporządkowane temu organowi]; 2) nie jest decyzją ani postanowieniem, 3) ma charakter indywidualny, 4) ma charakter władczy w sferze z zakresu administracji publicznej i została podjęta przez podmiot wykonujący administrację publiczną, 5) dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zaskarżona czynność odrzucenia oferty przez Wojewodę miała miejsce 16 lutego 2023 r. (data poinformowania strony skarżącej o tym fakcie, k. 69-70). W myśl art. 53 § 2 P.p.s.a. termin na wniesienie skargi na czynność organu dokonaną na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wynosi trzydzieści dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu tej czynności. Skarga została oddana w placówce pocztowej 17 marca 2023 r. (k. 81) została więc złożona w terminie.

Przystępując do merytorycznej oceny Sąd wskazuje, że oferta została odrzucona, bowiem w ocenie Wojewody nie spełniła kryteriów nr 4 i 8 karty oceny formalnej.

Wojewoda w piśmie z 25 stycznia 2023 r. (k. 46) wskazał następujące błędy formalne oferty, wzywając do poprawienia i odesłania oferty w terminie 3 dni roboczych:

1) złożenie dodatkowych wyjaśnień do zbyt ogólnego kosztorysu

2) kwestie dotyczące naruszenia art. 111 a ustawy o pomocy społecznej (w tym zakresie wskazał, że oferta nie realizuje przepisów ustawy o pomocy społecznej dotyczących zamkniętego katalogu placówek, z którymi można łączyć ośrodki wsparcia, jakimi są Dzienne Domy Senior+/Kluby Senior+.

3) wadliwość wskazania kierownika w wymiarze 1 etatu

4) wadliwość opisanego działania nr 3 – "Higiena i pielęgnacja"

5) wątpliwości dotyczące zapewnienia minimum 8 godzinnej oferty usług podstawowych.

Pismem z dnia 16 lutego 2023 r. Wojewoda poinformował Gminę i Miasto o błędach w ofercie nr [...]. Organ wskazał, że oferta nie spełnia kryteriów nr 4 i 8 karty oceny formalnej, co stanowi przyczynę jej odrzucenia .Wojewoda w w/w informacji nie opisał jednak tych kryteriów, nie wskazał też na czym miało polegać ostatecznie ich niespełnienie, co ma szczególne znaczenie choćby z uwagi na sygnalizowane przez beneficjenta żądania korekt kosztorysu nie objętego finansowaniem. Zdaniem sądu ocena ta jest zbyt lakoniczna i nie podaje się ocenie merytorycznej, bowiem oferent jest uprawniony do uzyskania precyzyjnej informacji, z jakich konkretnie powodów odrzucono ofertę.

Pewne uwagi w tym zakresie organ przekazał dopiero w ramach odpowiedzi na skargę, ale organ nie może w ten sposób dokonywać swoistej naprawy uchybień procesowych czy też uzupełniać swojego stanowiska. Odpowiedź ta poza sugestią co do prawidłowości formalnej skargi również nie uzupełnia rzeczowo przyczyn odrzucenia oferty i właściwe jest polemiką ze stanowiskiem strony co do korekty struktury organizacyjnej podmiotu.

Brak jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia zaskarżonego pisma z 16 lutego 2023 r. powoduje, że Sąd praktycznie nie ma możliwości dokonania oceny legalności działania organu w przedmiotowej sprawie.

Z kryterium nr 4 karty oceny formalnej wynika, że sprawdzeniu podlegało to, czy oferta jest kompletna (czy prawidłowo wypełniono zawarte w formularzu pola i załączono wszystkie wymagane załączniki).

Z kryterium nr 8 karty oceny formalnej wynika natomiast, że sprawdzeniu podlegało to, czy spełniono inne wymogi formalne określone w Programie lub ogłoszeniu konkursowym.

Z pisma z dnia 16 lutego 2023 r. nie wynika które konkretnie korekty czy uzupełnienia uznał organ za niekompletne, niepoprawione czy nieuzupełnione.

Strona mogła jedynie domniemywać (co uczyniła formułując zarzuty skargi) o jakie braki czy też uchybienia chodziło organowi przy podejmowaniu decyzji o odrzuceniu oferty, ale przy braku uzasadnienia stanowiska organu nie wiadomo praktycznie, jakie konkretnie błędy formalne oferty stanowiły o jej odrzuceniu przez organ. Strona podała w skardze, że uchwałą nr [...] Rady Gminy i Miasta z dnia 8 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminno – Miejskiego Centrum Pomocy "[...]" w O. uchwalono aktualny statut tego centrum pomocy. Jak wynika z § 4 statutu zadania Centrum to prowadzenie Środowiskowego Domu Samopomocy, [...] Domu Pomocy Społecznej oraz D. oraz pozostała działalność. Organ w wezwaniu o korektę z dnia 26 stycznia 2023 roku nie wskazał , na czym polegać ma ta korekta. Pomimo stanowiska strony zawartego korekcie z dnia 26 stycznia 2023 roku odnośnie interpretacji art. 111 a) ustawy o pomocy społecznej organ w odrzuceniu oferty nie sprecyzował, czy żądanie z pkt 2 wezwania stanowi o niekompletności oferty, nie spełnia innych wymagań czy może z racji zakwestionowania struktury ośrodka jest niespełnieniem kryterium formalnego nr 1.

Przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna polegająca na upoważnieniu organu administracji do określenia w drodze aktu wewnętrznego trybu działania organów stanowi powszechnie przyjęty sposób w sprawach z zakresu rozdziału środków publicznych. Postępowanie w tych sprawach nie nosi znamion jurysdykcyjnego, lecz zaliczane jest do tzw. procedur trzeciej generacji, w ramach których nie dochodzi do stosowania prawa, lecz wyłącznie do oceny złożonych ofert na pozyskanie dofinansowania, o czym wspomniano we wstępnej części niniejszego uzasadnienia. Jednakże prawo do poznania motywów skierowanego do jednostki działania administracji należy do podstawowych, także znajdujących swe źródło w zasadzie zaufania, o której mowa w art. 2 Konstytucji. Czynność polegająca na odrzuceniu oferty bez uzasadnienia czy choćby załączenia kart oceny formalnej nie jest realizacją tego prawa. Rzeczywiście niektóre zaskarżalne do sądu administracyjnego czynności uzasadnienia nie posiadają, jednak cecha ta nie stanowi "istoty" tej czynności jako takich, zwłaszcza gdy są one negatywnym dla jednostki wynikiem ich działań. W sytuacji gdy już sam zakres wezwania organu, jaki i nadesłanej korekty budzi wątpliwości organ nie może poprzestać na arbitralnym, odmownym stanowisku.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda uwzględni powyższe rozważania oraz w wyczerpujący i kategoryczny sposób uzasadni, dlaczego uznał, iż oferta nie spełnia kryteriów nr 4 i 8 karty oceny formalnej, co stanowiło przyczynę odrzucenia oferty.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 329 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.