Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 827/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.77 ust. 4 pkt 2 i ust.5
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art.60 pkt 7, art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art.115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Po 867/12 w sprawie ze skargi Z. G. na czynność Starosty G. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Po 867/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. G. na czynność Starosty G. z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. Z. G. , zwrócił się do Starosty G. o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie 8 kart pojazdów i zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości 3.400,00 zł.

W uzasadnieniu wniosku zwrócił uwagę, iż kwestia wysokości opłaty za kartę pojazdu została rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04, OTK-A 2006/1/3), który orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310) z przepisem art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, stwierdzając, że przedmiotowa opłata nie powinna przekraczać kwoty 75 zł. uwzględniającej rzeczywiste znaczenie kart pojazdu oraz koszty związane z jej drukiem i dystrybucją.

Starosta G. pismem z dnia [...] stycznia 2012r. r. odmówił zwrotu wnioskowanej kwoty. Organ wyjaśnił, że opłata za kartę pojazdu w wysokości 500 zł. została pobrana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U.Nr 137, poz. 1310). Natomiast od 15 kwietnia 2006 r. wysokość opłaty za kartę pojazdu reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu i opłata ta wynosi 75 zł. W związku z powyższym, organ zaznaczył, że opłaty za kartę pojazdu pobierane były zgodnie z obowiązującym prawem. Wskazał również, że powołany we wniosku wyrok Trybunał Konstytucyjnego dotyczący wysokości opłat za wydanie karty pojazdu stwierdził tylko niezgodność przedmiotowych przepisów z aktami wyższego rzędu, jednak nie nakazał organom rejestrującym zwracanie nadpłaconej kwoty.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. G. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności powyższej czynności oraz o stwierdzenie obowiązku Starosty zwrotu skarżącemu części opłat za wydanie 8 kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikająca z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym a także o zasądzenie od Starosty na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w wymienionym wyżej piśmie z dnia [...] stycznia 2012r.

W uzasadnieniu wyroku stwierdzającego bezskuteczność zaskarżonej czynności Sąd wskazał, że została podjęta w oparciu o dotychczasową praktykę ukształtowaną w wyniku uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (opubl.: ONSAiWSA z 2008 r. nr 2, poz. 21).

W uchwale tej przesądzono, że "skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.), jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". W uzasadnieniu motywów uchwały zaznaczono, że taka kwalifikacja sprawy jest spowodowana tym, że do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę na szczególny charakter, jaki ma "opłata za wydanie karty pojazdu". Podkreślił, że jej celem jest jedynie przeniesienie na właściciela pojazdu kosztów związanych z faktycznym wytworzeniem i wydaniem karty przez organ rejestrujący, co w innych przypadkach jest zasadniczo obowiązkiem producenta lub importera pojazdu. Należy także wspomnieć, że niepodatkowy charakter "opłaty za wydanie karty pojazdu" potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07 dopuszczając możliwość dochodzenia jej zwrotu przed sądem powszechnym.

Niewątpliwie powyższą uchwałą o sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko przesądził dopuszczalność kognicji sądów administracyjnych w sprawach zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów (tej kwestii dotyczyło zagadnienie prawne przedstawione do rozpoznania postanowieniem o sygn. akt I OSK 52/07), ale nadto - co równie istotne - określił charakter uiszczonych należności oraz wskazał tryb i formę, w jakiej powinny być załatwiane żądania ich zwrotu. Uchwała ta od dnia jej ogłoszenia nakładała na sądy administracyjne obowiązek - w zakresie określonym przez ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - oceniania legalności aktów lub czynności w sprawie zwrotu opłaty za karty pojazdu, z perspektywy zawartego w niej stanowiska, co przekładało się na stosowaną formę rozpatrywania tych spraw przez organy administracji. Stosowanie się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może jednak następować bez uwzględnienia zmian w ustawodawstwie, jakie nastąpiły po jej wydaniu. Mianowicie, w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która zasadniczo rzutuje na sprawy dotyczące zwrotu opłat za karty pojazdu (zob. art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych; Dz. U. Nr 157, poz. 1241). Ustawa ta określa bowiem wyraźnie jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono m.in. dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 pkt 7 ustawy). W art. 67 ustawy wskazuje się bowiem, że "do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.)".

Sąd stwierdził, że ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy stosować w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe stanowiące dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

Zdaniem Sądu w kategorii tej mieszczą się m.in. opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały niewątpliwie pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie, na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pobranie opłaty następowało też na podstawie odrębnej ustawy - art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.). Mylne nazwanie należności za wydanie karty pojazdu "opłatą" nie jest przeszkodą do zaliczenia jej do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych", przez które rozumie się nie będące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Nie można bowiem abstrahować od obszernej argumentacji, jaką Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił w uchwale o sygn. akt I OPS 3/07, przemawiającej za koniecznością szczególnego traktowania należności za wydanie karty pojazdu. Z uchwały wynika, że "opłaty za wydanie karty pojazdu" w ogóle nie należy ujmować w kategoriach podatkowych, a jedynie jako prosty ekwiwalent poniesionych przez organ kosztów druku i dystrybucji kart. Dlatego też, kwestionując możliwość stosowania Ordynacji podatkowej do spraw dotyczących zwrotu "opłaty za wydanie karty pojazdu", Naczelny Sąd Administracyjny nie traktował tej "opłaty" nawet jako rodzaju daniny publicznej. W konsekwencji przyjął stanowisko całkowicie wykluczające możliwość stosowania do niej ustaw podatkowych. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że opłaty za wydanie karty pojazdu – z uwagi na ich specyfikę – mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, co oznacza, że należy je traktować jako niepodatkowe należności budżetowe, pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W konsekwencji zachodziły podstawy do przyjęcia w sprawie ich częściowego zwrotu trybu postępowania opartego na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio działu III Ordynacji podatkowej, do których odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych. Taki pogląd został również zaprezentowany w powołanym wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r. o sygn. II SA/Po 955/11 (niepubl.).

Odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej oznacza, że wniosek o zwrot opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu, należy w aktualnym stanie prawnym potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa o finansach publicznych, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków złożonych po 1 stycznia 2010 r. wynika z przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 27.08.2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych ( Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ), przepisy dotychczasowe stosuje się tylko do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (wprowadzającej).

Zdaniem Sądu ustawodawca przesądził w sposób generalny, jaki tryb postępowania należy stosować w odniesieniu do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe, stanowiące dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

Przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, co w tej sprawie sprowadza się do przyjęcia nowego trybu rozpoznania przedmiotowego wniosku, nie oznacza jednak, że uzasadnione jest także sięganie do wszystkich innych instytucji zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej i to ze skutkiem wstecznym. W orzecznictwie przyjmuje się, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami. Przepisy przejściowe (intertemporalne) powinny też prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm prawa dotychczasowego i adresatów nowych norm prawnych (por. S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym , "Państwo i Prawo" z 1991, nr 8, s. 3 i nast.). Zdarza się jednak, że ustawodawca nie przesądza, która regulacja (nowa czy dotychczasowa) ma zastosowanie do stanów prawnych (zdarzeń) zakończonych przed datą wejścia w życie nowych przepisów albo nadal trwających. W takich przypadkach rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego nastąpić powinno w procesie wykładni prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przypisanie pierwszeństwa przepisom dotychczasowym bądź przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej wymaga oceny konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy jednoczesnym uwzględnieniu skutków, jakie może wywoływać przyjęcie jednego albo drugiego rozwiązania. Wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Wprowadzenie, a ściślej ujmując – nakazanie stosowania określonych uniwersalnych regulacji proceduralnych (K.p.a., O.p.) samo przez się nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do "przepisów działu III Ordynacji podatkowej" otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.

W ocenie Sądu charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one mieć w założeniu charakter jedynie porządkujący zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego Sąd stoi na stanowisku, że stosując – mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych - przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych.

Tak przyjęta metoda uniknięcia naruszenia zasady lex retro non agit w odniesieniu do przepisów wprowadzających termin przedawnienia dla stosunków prawnych już istniejących wypracowana została w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie zastosowano prawidłowego trybu postępowania, uzasadniało stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Wprawdzie przepis art. 146 § 2 p. p. s. a. daje Sądowi możliwość uznania w wyroku uprawnienia wynikającego z mocy przepisów prawa, jednak nie stanowi to obowiązku Sądu, nawet jeżeli takie żądanie zawarto w skardze.

Sąd wskazał, że organ ponownie rozpoznając wniosek strony powinien potraktować go jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty w stosunku do którego znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wskazać należy w tym miejscu, że zgodnie z dominującym nurtem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjąć należy istnienie podstaw nakazujących dokonanie przez organ zwrotu kwoty żądanej przez stronę skarżącą. Podkreślić trzeba, że przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego czynności Starosty polegającej na zwrocie nadpłaconej opłaty za wydanie kart pojazdów dla samochodów, która to opłata została pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 ( Dz. U. z 2006 r., nr 15, poz. 119) Trybunał uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Ponadto, rozpatrując niniejszą sprawę, należało mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską - TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem art. 90 TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wobec tego wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta G. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 79 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 r., termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych tj. od dnia 1 stycznia 2010 r.,

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sformułowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań dla organu administracji, które z góry narzucają sposób rozstrzygnięcia skierowanego do organu wniosku wnioskodawcy o zwrot opłaty za kartę pojazdu.

Skarżący organ administracji w uzasadnieniu podniósł, iż kwestionuje ustalenia oraz twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty jak i w części wyroku zawierającej wytyczne odnośnie dalszego trybu postępowania. Pomimo bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał uprawnienia skarżącego na podstawie art. 146 § 2 ppsa to jednak udzielił organowi wytycznych oraz wskazówek co do dalszego trybu postępowania, określając wprost treść przyszłej decyzji administracyjnej, która ma zostać wydana przez skarżący organ.

Sąd przyjął bowiem, że w sprawie znajduje zastosowanie bezpośrednio ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., lecz jedynie co do trybu rozpoznania wniosku o zwrot opłaty za kartę pojazdu, nie zaś odnośnie wszystkich instytucji zawartych w dziale III Ordynacji Podatkowej, w tym nie stosuje się do kwestii przedawnienia.

Zgodnie z ordynacją podatkową zobowiązanie podatkowe przedawnia się bowiem z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Zgodnie zaś z art. 79 § 2 ustawy Ordynacja Podatkowa prawo do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Zdaniem skarżącego nie ma podstaw do przyjęcia, że termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. Ustawodawca, poprzez wprowadzenie ustawy o finansach publicznych nie odebrał obywatelom uprawnienia do żądania zwrotu nadpłaty z tytułu wydania karty pojazdu, a jedynie w istocie poprzez zastosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej w tym instytucji przedawnienia, wprowadził czasowe ograniczenie możliwości realizacji tego prawa. Ograniczenia te należy stosować niezależnie od tego, kiedy dana opłata została uiszczona to jest czy przed czy po 1 stycznia 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnieni, gdyż wyrok sądu I instancji pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten bowiem, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem sprawy jest żądanie zwrotu części uiszczonych opłat za wydanie kart pojazdów w latach 2004 i 2005, przy czym żądanie zgłoszono w dniu [...] stycznia 2011r. (data wpływu do organu), a więc w dacie, w której obowiązywał już inny akt prawny regulujący wysokość opłat za kartę pojazdu oraz późniejsza, wspomniana wyżej ustawa o finansach publicznych. Obowiązek uiszczenia spornej opłaty wynikał bezpośrednio z przepisów prawa przytoczonych przez Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, a ma on charakter obowiązku publicznoprawnego, wywodzącego swoje źródło z przepisów art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Odmowa zwrotu opłaty jest zwykle wyrażana przez organ w formie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07). Skoro żądanie zwrotu opłaty obejmuje obowiązek wynikający z przepisu prawa, to podmiot, którego on dotyczy ma prawo żądać, aby sąd, na podstawie art. 146 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł o bezskuteczności czynności odmownej, jak też o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku zwrotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 52/07, z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09, z dnia 3 sierpnia 2011r., sygn. akt I OSK 1827/10, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W rozpoznawanej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej te okoliczności nie zostały zakwestionowane, a przede wszystkim nie została zakwestionowana sama zasada żądania zwrotu opłat. Kierunek zaskarżenia wskazuje obecnie nie na zastrzeżenia organu co do istnienia samego obowiązku, lecz na wynikające z faktu przedawnienia jego wygaśnięcie. W obecnych rozważaniach nie jest możliwe zatem ustosunkowanie się Naczelnego Sądu Administracyjnego co do meritum sporu, a więc do zagadnienia słuszności tego żądania co do zasady. Jest ono bowiem już przesądzone, skoro skarga kasacyjna podważa jedynie wywiedziony przez Sąd I instancji reżim obowiązku zwrotu opłaty i kwestionując sposób określenia okresu przedawnienia, dowodzi jego nieistnienia. Zatem w tej materii poprzestać wypada na stwierdzeniu, że stanowisko Sądu I instancji jest poparte utrwaloną judykaturą wynikającą z niekonstytucyjności przywołanych wyżej przepisów.

Natomiast zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą przepisów, które nie powinny zostać przez ten Sąd przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Stąd, jakkolwiek trafnie wytyka się niewłaściwe ich zastosowanie, to jednak zarzuty te nie mogły odnieść skutku, gdyż mimo tego zaskarżony wyrok w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że przepis art. 115 ust. 1 przepisów wprowadzających ustawę o finansach publicznych w swej językowej wymowie nie ma w sprawie zastosowania, gdyż wprost dotyczy spraw będących w toku, skoro powiada o sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed dniem 1 stycznia 2010 r.

Niniejsza sprawa nie należy do tej kategorii, bo postępowanie wszczęto później. Regulacja ta odwołuje się bowiem do pojęcia sprawy w znaczeniu procesowym. Innych przepisów przejściowych ustawa ta nie zawiera, a zatem w materii stosowania odpowiedniego reżimu prawnego należy odwołać się do reguł prawa międzyczasowego. Jedną z nich jest bezpośrednie stosowanie "nowych" przepisów do wszelkich stosunków zastanych w tym dniu. Jednakowoż nie jest to jedyna reguła obowiązująca w tym zakresie. Przeto wbrew Sądowi I instancji nie jest oczywistym, że do wszelkich pozostałych (poza objętych przepisem art. 115 ust. 1) spraw stosuje się przepisy "nowe". Inną regułą jest przecież zasada niedziałania prawa wstecz. Stosowanie tzw. nowych przepisów do tzw. starych stanów faktycznych jest różnorodnie ujmowane w orzecznictwie i doktrynie. Wszak przede wszystkim wymaga wnikliwej oceny całokształtu okoliczności, w tym pod względem skutków ewentualnej kolizji zasad i przepisów, reguł konstytucyjnych, wreszcie konkretnych efektów ad casum. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska zajętego przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku i opowiada się za koniecznością zastosowania ustawy obowiązującej w stanie faktycznym, w jakim zrealizowano obowiązek, z którego wynika sporne żądanie. Uprawnienie do żądania zwrotu opłaty nie zostało bowiem skonsumowane wcześniej, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczną decyzją). Nowa ustawa nie zawsze może ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, a skutki zdarzeń prawnych zwykle ocenia się na podstawie norm obowiązujących w dacie zdarzenia (p. S. Grzybowski w: Prawo cywilne. Zarys części ogólnej, Warszawa 1978 r., str. 65-66). W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m.in. taki pogląd, że nowa ustawa, w braku przepisów przejściowych, ma zastosowanie do stanów aktualnych, ale i zdarzeń wcześniej powstałych, jeśli nadal trwają, a bezpośrednie stosowanie nowych przepisów przede wszystkim odnosi się do zastanych w dniu wejścia ich w życie stosunków prawnych. Sporne uprawnienie nie wynika z takiej sytuacji, skorzystanie zeń nie jest obligatoryjne i zależy od woli strony. W omawianym procesie dostrzec również należy retrospektywność (nowe przepisy regulują też stany wcześniejsze, ale otwarte, w toku, niezakończone ostatecznie) oraz retroaktywność przepisów (oddziaływanie wsteczne nowych norm na stany wcześniejsze, lecz zamknięte, czyli zakończone - załatwione). Nie mają one tu znaczenia. Oznacza to konieczność przyjęcia dla oceny zasadności żądania zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów poprzedniego reżimu prawnego. Z uwagi na okoliczności sprawy i skutki przyjętego sposobu stosowania danego prawa pierwszeństwo należy w sprawie przyznać zasadzie dalszego działania przepisów dawnych, gdyż nie ma podstaw do przełamania zasady niedziałania prawa wstecz. W takiej sytuacji bez względu na trafność zaliczenia tej opłaty do konkretnej kategorii z art. 60 ustawy o finansach publicznych, nie ma zastosowania jej art. 67, jak też przywołane w skardze kasacyjnej przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji czego dochodzona kwota nie ulega przedawnieniu, bo ówczesne przepisy tej instytucji nie regulowały. Zaskarżony wyrok, mimo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu, gdyż orzeczenie wydane wskutek zastosowania właściwych przepisów byłoby identyczne. Część opłaty nie była należna, zatem podlega zwrotowi. Wyprowadzone wyżej stanowisko jest już utrwalone w orzecznictwie (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2529/12, 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/12, 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1282/12 oraz z dnia 25 września 2014r. sygn.. akt I OSK 395/13 i przywołana tam judykatura), a obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni je podziela, nie zgadzając się z odmiennymi poglądami.

Wobec powyższego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., należało oddalić skargę kasacyjną.