Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2613/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i uchylono decyzję organu
Powołane przepisy: article: art. 183 par .1, art. 174 kt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 8 pkt 2, art. 10 ust. 1i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 23 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 827/12 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 827/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu po rozpatrzeniu odwołania M.W., od decyzji nr OPS [...] wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy Kłodzko, Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Kłodzko z dnia [...] października 2012 r. w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych na K.W., M.W., J.W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 ust. 2, ust. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 8 pkt 2, pkt 4a, pkt 5, art. 10, art. 12a, art. 13 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia tego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że w dniu 22 września 2012 r. skarżąca złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej Gminy Kłodzko wniosek o ustalenie prawa do zasiłków rodzinnych na M., K., J.W., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na J.W., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M., K., J.W. Decyzją organu I instancji przyznano skarżącej zasiłki rodzinne na troje dzieci, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na J.W. oraz dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na troje dzieci. Z tym, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznano jeden na troje dzieci w wysokości 400 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2012 r. do dnia 31 października 2013 r.

Od decyzji tej skarżąca odwołała się w ustawowym terminie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż strona nie zgadza się z częścią decyzji dotyczącą wysokości przyznanego świadczenia z tytułu dodatku do zasiłku rodzinnego w związku z opieką nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Strona uważa, że powinna otrzymać po 400 zł na każde dziecko. Zdaniem Kolegium, stronie przysługują świadczenia rodzinne ponieważ dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy wyniósł 585,96 zł i przekroczył kryterium dochodowe o kwotę niższą od najniższego zasiłku wynoszącego 77 zł (539 zł + 77zł = 616 zł). Tak więc zgodnie z art. 5 ust. 1 ust. 3, art. 12a ustawy, stronie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na trzecie dziecko. Natomiast wbrew twierdzeniu strony dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje na wszystkie dzieci w wysokości 400 zł miesięcznie. Organ przywołując treść art. 10 u.ś.r. wskazał, iż w przepisie tym uregulowane zostały przesłanki przyznania dodatku wychowawczego do zasiłku rodzinnego i okres wypłaty tego świadczenia. Wysokość tego dodatku określa art. 10 ust. 2 i wynosi on 400 zł miesięcznie. Ustawodawca wyróżnił trzy okresy przysługiwania dodatku wychowawczego: podstawowy- trwający nie dłużej niż 24 miesiące; związany ze sprawowaniem opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu - nie dłużej niż 36 miesięcy; związany ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności nie dłużej niż 72 miesiące kalendarzowe (art. 10 ust. 1 pkt 1-3 ustawy). W ocenie organu odwoławczego wysokość świadczenia nie została uzależniona od innych wydarzeń, w tym: ilości urodzonych podczas jednego porodu dzieci, ilości wychowywanych dzieci, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku - w każdym wypadku kształtuje się na poziomie 400 zł. Niezależnie od sytuacji, przyznany do zasiłku rodzinnego dodatek wychowawczy - z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego wynosi 400 zł (art. 10 ust. 2 ustawy). Pogląd taki został przedstawiony również w komentarzu do art. 10 ustawy "Świadczenia rodzinne - komentarz R.B. – G. i M. L.-M. str. 153". Zdaniem autorek tego komentarza wielkość dodatku wynosi 400 zł miesięcznie i nie jest uzależniona od liczby dzieci, nad którymi sprawowana jest opieka w okresie korzystania z urlopu wychowawczego ani od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Matka opiekująca się więcej niż jednym dzieckiem otrzymuje tylko jeden dodatek. Stanowisko takie zdaniem Kolegium Odwoławczego wynika z literalnego brzmienia art. 10 ust. 2 ustawy, w którym mowa jest wyraźnie o tym, że dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie. Z przepisu tego nie wynika, aby w przypadku gdy podczas jednego porodu urodziło się więcej niż jedno dziecko dodatek przysługiwał na każde dziecko tj. np. na troje dzieci (3 x 400 zł). Ustawodawca nie uregulował takiej sytuacji z czego wynika, że dodatek ten zawsze wynosi 400 zł, niezależnie ile dzieci urodzi się podczas porodu. Z przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika jedynie, że w sytuacji gdy osoba uprawniona do urlopu wychowawczego sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu to okres pobierania tego dodatku ulega wydłużeniu z 24 miesięcy do 36 miesięcy. Tak więc ustawodawca uznał, że przedłużenie okresu pobierania dodatku o 12 miesięcy jest jedynym skutkiem prawnym sprawowania przez osobę uprawnioną do urlopu wychowawczego opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Ustawodawca nie uregulował natomiast w ustawie aby sytuacja taka uprawniała do pobierania dodatku rodzinnego na wszystkie dzieci urodzone podczas jednego porodu. Zdaniem Kolegium, gdyby ustawodawca chciał w ustawie powiązać prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z liczbą dzieci i przyznać dodatek dla każdego dziecka, na które przyznano zasiłek rodzinny to taką regulację wprost umieściłby w przepisach tej ustawy. Wynika to m.in. z treści art. 9 ust. 4 ustawy gdzie postanowiono, że w przypadku wystąpienia o przysposobienie więcej niż jednego dziecka lub urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje na każde dziecko. Takiej regulacji nie zawiera art. 10 ustawy. Podobnie w przepisie art. 11a ust. 3 ustawy postanowiono, że dodatek z tytułu samotnego wychowania dziecka przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż 340 zł na wszystkie dzieci. Oznacza to, że ustawodawca uregulował, że dodatek ten może przysługiwać tylko na dwoje dzieci. Natomiast w art. 12a ust. 2 ustawy określono, że dodatek z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje na trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego.

W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła, że narusza ona prawo materialne:

a) art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy poprzez twierdzenie, iż urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku wychowawczego w wysokości 400 zł na wszystkie dzieci, gdy tymczasem cytowana ustawa nie zawiera takiego wskazania i nie wprowadza żadnego ograniczenia,

b) art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka poprzez pozbawienie M.W. i K.W. środków, które im przysługują z mocy prawa.

Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Stawiając powyższe zarzuty wniosła o przyznanie jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego również na córki M.W. i K.W. w kwocie 400 zł na każde dziecko. W motywach podała m.in., że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy dodatki wychowawcze winny być przyznane na każde dziecko z ciąży mnogiej. Ustawa, w szczególności art. 10 ust. 1 i 2 nie zawiera wskazania, że dodatek podczas korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje tylko na jedno z dzieci. Zarzuciła, że przedstawiona przez SKO interpretacja prowadzi do niedopuszczalnych skutków i pozbawia jej rodzinę wsparcia dla zaspokojenia jej podstawowych potrzeb. W rodzinach wielodzietnych, w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu, na każde z dzieci osobie uprawnionej przysługiwałby odrębny dodatek wychowawczy w wysokości 400 zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. oddalił skargę. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 10 u.ś.r. Stanowi on, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 1) 24 miesięcy kalendarzowych;

2) 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 3) 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawnością (ust. 1). Dodatek przysługuje w wysokości 400 zł miesięcznie (ust. 2). Dodatek przysługujący za niepełne miesiące kalendarzowe wypłaca się w wysokości 1/30 dodatku miesięcznego za każdy dzień. Kwotę dodatku przysługującą za niepełny miesiąc zaokrągla się do 10 groszy w górę (ust. 3). W przypadku równoczesnego korzystania z urlopu wychowawczego przez oboje rodziców lub opiekunów prawnych dziecka przysługuje dodatek (ust. 4). Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w wypadku porodu mnogiego obejmującego więcej niż jedno dziecko, rodzicom (matce lub ojcu) przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego czy też przysługuje on na każde z narodzonych dzieci. Zdaniem Sądu I instancji w analizowanej sprawie matce lub ojcu przysługuje jeden dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Na rzecz powyższego wniosku przemawia wykładnia gramatyczna i historyczna. Uzasadniając zajęte w sprawie stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w rozważanym zakresie w pełni podzielił pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 149/12, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. W ocenie Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo skonstatowało, że z interpretacji art. 10 ustawy wprost wynika, że niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku, wysokość rozważanego dodatku została ukształtowana na jednolitym poziomie wynoszącym 400 zł. Wskazany kierunek wykładni umacnia porównanie analizowanego unormowania z innymi przepisami ustawy regulującymi zasady i przesłanki ustalenia wysokości pozostałych dodatków do zasiłków rodzinnych. I tak ustawodawca wyraźnie stanowi, że w przypadku dodatku z tytułu urodzenia dziecka, jeżeli podczas jednego porodu urodziło się więcej niż jedno dziecko, dodatek (w wysokości 1000 zł) przysługuje na każde dziecko (art. 9 ust. 4). Dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje w wysokości 170 zł miesięcznie na dziecko, nie więcej jednak niż 340 zł na wszystkie dzieci (art. 12a ust. 3). Dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przysługuje w wysokości 80 zł miesięcznie na trzecie i na następne dzieci uprawnione do zasiłku rodzinnego (art. 12a ust. 2). Dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka przysługuje miesięcznie w wysokość 60 zł na dziecko w wieku do ukończenia 5 roku życia, 80 zł miesięcznie na dziecko powyżej 5 roku życia do ukończenia 24 roku życia (art. 13 ust. 2). Dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przysługuje raz w roku (...) w wysokości 100 zł na dziecko (art. 14 ust. 2). Nie ulega wątpliwości, że ustawa ustanawia ogólną zasadę prawa osób uprawnionych do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Konstrukcja art. 8 ustawy oznacza, że objęte nim dodatki nie są świadczeniami samodzielnymi, lecz są wypłacone łącznie z zasiłkiem rodzinnym, ale na zasadach i warunkach oraz w wysokości przewidzianych w unormowaniach regulujących instytucje, poszczególnych, konkretnych dodatków. Są to normy o charakterze przepisów szczególnych, które mają pierwszeństwo stosowania w stosunku do zasad ogólnych ustawy. Oznacza to, że gdyby zamiarem ustawodawcy było przyznanie praw do dodatku – w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad wszystkimi dziećmi urodzonymi podczas jednego porodu – to dałby temu wyraz posługując się zwrotami normatywnymi opisującymi zasady ustalania ilości i wysokości innych dodatków do zasiłku rodzinnego. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie. Ustalając ten dodatek w jednej sztywnej kwocie 400 zł, uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma natomiast znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, który wynosi 36 miesięcy kalendarzowych. Oznacza to, że ustawodawca uznał, że w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia władzy publicznej nad taką rodziną przybiera postać istotnego wydłużenia czasu pobierania rozważanego dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości. Dotyczy to także przypadku sprawowania opieki nad dzieckiem lub dziećmi legitymującymi się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wsparcie władzy polega na wydłużeniu okresu pobierania dodatku do 72 miesięcy kalendarzowych przy czym dodatek wynosi 400 zł, niezależnie od liczby niepełnosprawnych dzieci poddanych pieczy rodziców. Sąd I instancji zaznaczył, iż przedstawioną interpretację wzmacnia wykładnia historyczna. Analizowany przepis art. 10 ustawy treściowo i koncepcyjnie nawiązuje wprost do rozporządzeń Rady Ministrów: z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie urlopów wychowawczych (Dz. U. z 1990 r. nr 76, poz. 454 ze zm.) i z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie urlopów i zasiłków wychowawczych (Dz. U. nr 63, poz. 277 ze zm.). Stanowiły one, że zasiłek wychowawczy (zastąpiony obecnie dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego) przysługiwał: 1) nie dłużej niż przez okres 24 miesięcy kalendarzowych, 2) nie dłużej niż przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie, 3) nie dłużej niż przez okres 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli pracownica sprawowała opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym. Na tle przytoczonego brzmienia normatywnego było poza sporem, że w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym przy jednym porodzie osobie uprawnionej wypłacano tylko jeden zasiłek wychowawczy, przez okres do 36 miesięcy (por. A. Michalska, T. Radziński, Urlopy wychowawcze, Warszawa 1983 r., s. 46,47). Potwierdzał to art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), który stanowił, że uprawnionemu wypłaca się tylko jeden zasiłek wychowawczy.

Przedstawione względy wynikające z wykładni gramatycznej i historycznej wskazują, że u podstaw obecnych oraz poprzedzających je unormowań w sprawie świadczeń (zasiłków, następnie dodatków wychowawczych) leżała podobna koncepcja regulacyjna, co wzmacnia przyjęty kierunek interpretacji rozwiązań obowiązujących. W związku z tym można jednak postawić pytanie o dopuszczalność uchylenia przedstawionej interpretacji w drodze wykładni celowościowej, na którą m.in. powołuje się skarżąca w treści skargi. Sąd I instancji zauważył, że wybór metody wykładni przepisów nie należy do sfery swobodnego uznania interpretatora. Zgodnie z panującym poglądem nauki teorii prawa, jako podstawową przyjmuje się kategorię językowych dyrektyw interpretacyjnych. Dopiero w razie wątpliwości co do możliwych znaczeń tekstu prawnego należy odwołać się do innych dyrektyw, np. funkcjonalnych. Wykładnia funkcjonalna polega na wyborze tego spośród możliwych na gruncie wykładni językowej wariantów normy, która ma najsilniejsze uzasadnienie aksjologiczne, w przypadku, gdy wyniki wykładni językowej nie prowadzą do jednoznacznych ustaleń. Inaczej mówiąc, nie jest dopuszczalne przełamanie językowo jednoznacznego sensu zwrotu prawnego. Podobnie w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2006 r. (OSNP 2007 r., nr 3-4, poz. 37) wskazano, że - znaczenie językowe powinno wyznaczać granice wykładni (...). Wymagają tego względy pewności i bezpieczeństwa prawnego. W rozważanej sytuacji przypadek takiej wieloznaczności nie zachodzi. Przepis art. 10 ustawy, na tle brzmienia jej innych unormowań w sensie językowym nie budzi wątpliwości. Wskazane uregulowania stanowią realizację obowiązków państwa, wyrażonych w art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w myśl których Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Sąd nadmienił, że ustawa o świadczeniach rodzinnych jest tylko jednym ze składników całego sytemu przepisów realizujących wskazaną wyżej zasadę konstytucyjną. Poza nią, zasadę tę wypełniają konkretną treścią normatywną m.in. przepisy prawa pracy, prawa podatkowego, prawa pomocy społecznej, instytucje prawa socjalnego wsparcia (np. przepisy o dodatkach mieszkaniowych) i in., które należy traktować jako całość. Uwzględniając powyższe Sąd I instancji nie podzielił argumentów skargi jak również motywów wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 848/07 i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M.W. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego oddalenia skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 8 pkt 1 i 2 w zw. z art. 9, art. 10 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędne przyjęcie, że urodzenie więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku z tytułu opieki nad trojgiem dzieci w łącznej wysokości 400 zł oraz błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw do przyznania dodatków z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego do zasiłków rodzinnych z tytułu urodzenia trojga dzieci.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie pierwszym i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższym zarzucie. Skarżąca podniosła, iż w art. 10 ust. 5 ustawy ustawodawca określił przesłanki negatywne przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Wśród nich nie wymienił pobierania już dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na inne dziecko jak również, nie stwierdził, że dodatek przysługuje tylko na jedno dziecko urodzone z ciąży mnogiej. W ocenie skarżącej samo określenie przez ustawodawcę w art. 10 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, okresu na jaki dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem przysługuje, w tym określenie, że dodatek przysługuje nie dłużej niż przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, gdy opieka sprawowana jest nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu nie wyklucza możliwości ustalenia tego dodatku odrębnie na każde dziecko, dla każdego z trzech przyznanych zasiłków rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszenia przepisów prawa materialnego i zawiera usprawiedliwione zarzuty.

Kwestię dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13, (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl). Z uzasadnienia powyższej uchwały wynika, że na podstawie art. 8 pkt 2 tej ustawy, do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zgodnie z art. 4 ust. 1, zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. natomiast w art. 10 ust. 1 jest mowa o dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Brzmienie tych przepisów wskazuje, że zasiłek rodzinny przysługuje odrębnie na każde dziecko, a co za tym idzie dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego przysługuje do każdego z tych odrębnych zasiłków.

Wątpliwości związane z treścią art. 10 ust. 1 pkt 2, według którego, dodatek przysługuje przez okres 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli matka lub ojciec, opiekun faktyczny dziecka albo opiekun prawny dziecka sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, usuwają rezultaty wykładni systemowej. W art. 10 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, określającym wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nie ma zastrzeżenia, że osobie uprawnionej wypłaca się tylko jeden dodatek, tak jak to przewidywał art. 30a ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dodany do tej ustawy z dniem 1 września 1999 r. Nadto, w ustawie o świadczeniach rodzinnych zawarte zostały odrębne unormowania regulujące zasady przyznawania każdego z dodatków. Przesłanką przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 ust. 1, jest opieka nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, jeżeli dziecko pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego. Nie jest natomiast przesłanką przyznania prawa do tego dodatku określenie okresu przez jaki dodatek przysługuje, w art. 10 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, ani określenie wysokości dodatku w art. 10 ust. 2. Nie można więc z przepisu, który określa okresy pobierania dodatku, w tym okres pobierania dodatku w razie sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu (art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy), wyprowadzać wniosku, że przepis ten ogranicza prawo do dodatku tylko do jednego dodatku przysługującego do zasiłku rodzinnego na jedno z dzieci, w sytuacji gdy każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu jest dzieckiem, na które przysługuje zasiłek rodzinny i które pozostaje pod faktyczną opieką osoby uprawnionej do urlopu wychowawczego, w okresie korzystania z tego urlopu. Analiza przepisów zawartych w art. 10 ustawy pozwala więc wyprowadzić wniosek, że jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu i na każde z tych dzieci przysługuje jej zasiłek rodzinny, to do każdego z zasiłków rodzinnych na te dzieci przysługuje dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Z powodu zajęcia przez Sąd I instancji stanowiska błędnego w kwestii przysługiwania dodatku do zasiłku rodzinnego, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej, niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, należało uchylić zaskarżony wyrok.

Z uwagi na to, że zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, możliwe było rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja obarczona była uchybieniem materialnym polegającym na błędnej wykładni przepisów art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sprzecznej ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13 oraz w niniejszej sprawie. Podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. co gwarantuje skarżącej kasacyjnie możliwość merytorycznego rozpoznania jej odwołania od decyzji I instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.