Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 295/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 2 i 3, art. 50 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 sierpnia 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 28 marca 2024 r. nr WOP.7722.23.2024.MW w przedmiocie wstrzymania użytkowania budynku warsztatowo-mieszkalnego w związku z dokonaną samowolną zmianą sposobu użytkowania oddala skargę


UZASADNIENIE

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 25 sierpnia 2023 r. na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2023, poz. 682 ze zm.; dalej: "P.b.") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej: "PINB") wszczął z urzędu dnia 30 sierpnia 2023 r. postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania garażu na pomieszczenie warsztatu ślusarskiego, a także pomieszczenia socjalnego warsztatu ślusarskiego na kuchnię w części mieszkalnej w budynku warsztatowo-mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...] obręb [...] w B.. W trakcie ww. kontroli stwierdzono, że na ww. działce, znajduje się dwukondygnacyjny budynek murowany - na jego parterze w dwóch pomieszczeniach funkcjonuje zakład ślusarski, zaś na piętrze zlokalizowana jest część mieszkalna.

W toku postępowania zgromadzono następującą dokumentację dotyczącą przedmiotowego budynku:

- datowany na maj 1972 r. projekt budynku garażu jednoboksowego o powierzchni użytkowej 23,28 m2, zlokalizowanego przy granicy z działką o aktualnym nr [...] (wedle opisu technicznego w budynku tym miało znajdować się jedno pomieszczenie, tj. boks garażowy z warsztatem) – projekt ten nie jest opatrzony pieczęciami ani adnotacjami urzędowymi;

- projekt techniczny rozbudowy zakładu ślusarskiego z dnia 17 kwietnia 1991 r., wedle którego istniejący warsztat ślusarski miał być rozbudowany na parterze o: magazyn, garaż, klatkę schodową z oddzielnym wejściem z zewnątrz i w.c., zaś na piętrze o: pokój socjalny, dwa pokoje biurowe, korytarz, klatkę schodową i w.c. – projekt ten nie jest opatrzony pieczęciami ani adnotacjami urzędowymi;

- fragment decyzji z dnia 8 listopada 1991 r. udzielającej B. M. pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę warsztatu ślusarskiego o garaż w parterze i pomieszczenia socjalno-biurowe na piętrze;

- datowany na wrzesień 2002 r. projekt zmiany przeznaczenia pomieszczeń biurowo-socjalnych na samodzielny lokal mieszkalny, którym objęto cześć pomieszczeń na piętrze o powierzchni użytkowej 62,4 m2, tj. dwa dotychczasowe pokoje biurowe, korytarz, w.c. i część klatki schodowej (projektem nie objęto pomieszczenia socjalnego) - wedle projektu jeden z pokoi biurowych przeznaczono na sypialnię, zaś drugi na pokój dzienny z aneksem kuchennym; projekt ten jest opatrzony pieczęciami urzędowymi oraz adnotacją urzędową, że stanowi on załącznik do decyzji o pozwolenie na budowę z dnia 3 grudnia 2002 r.;

- decyzję Prezydenta Miasta Białystok z dnia 3 grudnia 2002 r. nr A.II.Z.7353/463/02 udzielającą B. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń biurowo-socjalnych na cele mieszkalne w istniejącym zakładzie ślusarskim o powierzchni użytkowej 62,4 m2; w uzasadnieniu decyzji wskazano, że: "Wniosek inwestora dotyczy tylko zmiany sposobu użytkowania części budynku warsztatowo-socjalnego znajdującej się na I piętrze budynku i obejmuje zmianę przeznaczenia dwóch pomieszczeń przeznaczonych dotychczas jako biurowe. Natomiast pomieszczenie socjalne (...) nie jest objęte zmianą sposobu użytkowania i nie wchodzi do zakresu objętego niniejszym wnioskiem inwestora.";

W trakcie kontroli przeprowadzonej dnia 25 sierpnia 2023 r. ustalono również, że inwestorem wszystkich robót budowlanych przy ww. budynku była B. M., która zmarła w 2016 r.; obecnie nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności czterech osób. Stwierdzono również, że w miejscu pokoju socjalnego na piętrze urządzona jest kuchnia, zaś zaprojektowany aneks kuchenny w pokoju dziennym nigdy nie został wykonany. Taki stan istnieje "od początku". Ponadto w części parteru pomieszczenie zaprojektowane jako garaż wykorzystywane jest na potrzeby warsztatu ślusarskiego. Taki stan trwa "od początku", tj. od 1992 r. (oświadczenie T. M.). Wyposażone jest ono w urządzenia ślusarskie i wykonywane są w nim usługi obróbki skrawaniem. Drugie pomieszczenie usytuowane na parterze wyposażone jest w urządzenie do spawania metali i tego rodzaju usługi sporadycznie są w nim wykonywane (oświadczenie T. M.). Wedle oświadczenia G. M. mieszka on na piętrze ww. budynku, zaś w obu pomieszczeniach usytuowanych na parterze, za dnia pracuje jego ojciec – T. M., zaś w godzinach wieczornych jego pracownik.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 20 września 2023 r. stwierdzono, że ustalony w toku kontroli w dniu 25 sierpnia 2023 r. stan faktyczny w zakresie podstaw realizacji robót budowlanych oraz aktualnego przeznaczenia pomieszczeń ww. budynku pozostaje bez zmian. G. M. oświadczył, że pomieszczenie socjalne warsztatu nie zostało objęte projektem zmiany sposobu użytkowania prawdopodobnie z tego względu, że pod oknem tego pomieszczenia, na działce sąsiedniej znajdował się wówczas śmietnik. T. M. oświadczył natomiast, że pomieszczenie zlokalizowane przy granicy z działką nr [...] było garażem w latach 1972-1992; w 1992 r. garaż został zabudowany i wykorzystywany był (i jest) w ¾ jako magazyn z kanałem samochodowym, zaś w ¼ jako krajalnia i spawalnia.

Postanowieniem z dnia 12 października 2023 r. nr NB.1.5161.23.2023.MK PINB wstrzymał współwłaścicielom: T. M., R. K., M. P. i G. M. użytkowanie budynku warsztatowo-mieszkalnego na działce nr [...], obręb [...] w Białymstoku (przy granicy z działkami nr ew. gr. [...] i [...]) w części garażu - użytkowanego obecnie jako pomieszczenie warsztatu ślusarskiego oraz pomieszczenia socjalnego warsztatu ślusarskiego - użytkowanego obecnie jako kuchnia w części mieszkalnej, w związku z dokonaną samowolną zmianą sposobu użytkowania. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Podlaskiego Wojewódzkiego inspektora nadzoru Budowlanego (dalej: "PWINB") z dnia 10 listopada 2023 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w celu uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie daty dokonania zmiany sposobu użytkowania ww. pomieszczeń. PWINB wskazał, że powyższe ustalono jedynie na podstawie oświadczeń T. M. podczas gdy postanowienie skierowane zostało do czterech podmiotów. PWINB podkreślił, że ustalenie ww. daty ma znaczenie w kontekście oceny przepisów, które będą miały zastosowanie w sprawie. Ponadto PWINB stwierdził potrzebę dokonania ustaleń co do legalności rozbudowy przedmiotowego budynku.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB wezwał strony postępowania do złożenia pisemnych wyjaśnień w zakresie: (1) wskazania daty zakończenia rozbudowy warsztatu ślusarskiego zrealizowanej na podstawie decyzji z dnia 8 listopada 1991 r., (2) sposobu użytkowania poszczególnych pomieszczeń po zakończonej rozbudowie oraz wskazania kto z nich korzystał, (3) daty dokonania zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na cele mieszkalne na piętrze budynku – zgodnie z decyzją z dnia 3 grudnia 2002 r. oraz wskazania, czy w pokoju dziennym wykonany był aneks kuchenny, (4) wskazania kto i kiedy przystąpił do użytkowania pomieszczenia garażu usytuowanego w rozbudowanej od strony podwórza części parteru na warsztat ślusarski, (5) wskazania kto i kiedy przystąpił do użytkowania pomieszczenia socjalnego warsztatu ślusarskiego na piętrze, jako kuchni części mieszkalnej.

Merytorycznych odpowiedzi na ww. zapytania udzieliło czterech współwłaścicieli przedmiotowego budynku, przy czym żaden z nich nie miał wiedzy odnośnie pkt 1.

W zakresie pkt 2 i 4 obszernej odpowiedzi udzielił T. M., który wyjaśnił, że rozbudowa dokonana na podstawie decyzji 1991 r. obejmowała dobudowanie, do istniejącego od 1972 r. garażu, pomieszczenia warsztatowego na parterze oraz pomieszczeń socjalnych na piętrze (identycznej odpowiedzi w tym względzie udzieliła M. P.); na etapie projektowania rozbudowy zmieniono nazwę garażu na "warsztat istniejący" niemniej jednak bez zmiany pierwotnego przeznaczenia tego pomieszczenia, użytkowanym przez niego jako garaż, w którym przechowywane są urządzenia spawalnicze i sporadycznie samochód; dobudowane zaś w parterze pomieszczenie użytkuje on od końca 1992 r. jako warsztat, w którym prowadzi działalność gospodarczą (na identyczny sposób użytkowania ww. pomieszczeń przez T. M. wskazała M. P.). Z informacji przekazanych w tym zakresie przez G. M. wynika, że pomieszczenie dobudowane od strony podwórza cały czas używa T. M., zaś do 1997 r. służyło ono jako garaż. R. K. w tym względzie wyjaśniła, że pomieszczenia na parterze są wykorzystywane przez T. M., zaś na naszkicowanym przez nią schemacie graficznym oznaczyła ona pomieszczenie dobudowane od strony podwórza jako warsztat, zaś pomieszczenie położone przy granicy działki jako garaż.

W zakresie pkt 3 i 5 najobszerniejszej odpowiedzi udzielił G. M., który wyjaśnił, że w 2002 r. wyremontował na cele mieszkalne pomieszczenia na piętrze budynku (będące pustostanem), nie mając wiedzy co do tego, że jedno z nich miało przeznaczenie na cele niemieszkalne; wyjaśnił również, że aneksu kuchennego w pokoju dziennym nigdy nie było. Pozostali współwłaściciele potwierdzili, że pomieszczenia te wyremontował na cele mieszkalne G. M. w latach 2000-2002, zaś użytkuje je od około 2003 r.

Postanowieniem z dnia 26 lutego 2024 r. nr NB.I.5161.23.2023.MK PINB, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 P.b., wstrzymał współwłaścicielom: T. M., R. K. M. P. i G. M. użytkowanie budynku warsztatowo-mieszkalnego na działce nr [...], obręb [...] w Białymstoku (przy granicy z działkami nr ew. gr. [...] i [...]) w części garażu - użytkowanego obecnie jako pomieszczenie warsztatu ślusarskiego oraz pomieszczenia socjalnego warsztatu ślusarskiego - użytkowanego obecnie jako kuchnia w części mieszkalnej, w związku z dokonaną samowolną zmianą sposobu użytkowania.

W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że wedle poczynionych ustaleń na działce nr [...] (przy granicy z działkami o nr [...] i [...]) zlokalizowany jest dwukondygnacyjny murowany budynek warsztatowo-mieszkalny. Na parterze budynku w dwóch pomieszczeniach funkcjonuje warsztat ślusarski, zaś na piętrze zlokalizowana jest cześć mieszkalna z oddzielnym wejściem. Nieruchomość stanowi współwłasność: T. M., R. K., M. P. i G. M. Obiekt w aktualnym stanie zrealizowano na podstawie decyzji z dnia 8 listopada 1991 r. zezwalającej na rozbudowę warsztatu ślusarskiego o garaż na parterze i o pomieszczenia socjalno-biurowe na piętrze (przedłożono do akt dwa egzemplarze projektu technicznego rozbudowy nieostemplowane przez właściwy organ). Następnie na podstawie decyzji z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniono sposób użytkowania na cele mieszkalne pomieszczeń biurowo-socjalnych położonych na piętrze w istniejącym zakładzie ślusarskim, tj. dwóch pomieszczeń przeznaczonych dotychczas jako biurowe (dołączono do akt kopię projektu zmiany przeznaczenia pomieszczeń biurowo- socjalnych na piętrze na samodzielny lokal mieszkalny w istniejącym zakładzie ślusarskim, wraz z opisem technicznym stanowiącym załącznik do ww. decyzji, urzędowo ostemplowanym). Organ ustalił, że pomieszczenie socjalne usytuowane na piętrze warsztatu ślusarskiego nie było objęte ww. decyzją z dnia 3 grudnia 2002 r.

Ustalono, że obecnie cała druga kondygnacja użytkowana jest przez G. M. na cele mieszkalne - w miejscu pokoju socjalnego warsztatu ślusarskiego urządzona jest kuchnia, natomiast aneks kuchenny przewidziany w projekcie nie był nigdy wykonany. Taki stan funkcjonuje od 2002 r. Usytuowane zaś na pierwszej kondygnacji pomieszczenie określone w ww. dokumentacji budowlanej jako garaż (pomieszczenie od strony podwórza) funkcjonuje od 1992 r. jako warsztat ślusarski, w którym T. M.wykonuje usługi obróbki skrawaniem. W drugim pomieszczeniu (w decyzji określonym jako garaż), położonym przy granicy z działką sąsiednią znajdują się natomiast półautomaty spawalnicze i wykonywane jest tam sporadycznie spawanie - jako uzupełnienie (w razie potrzeby) usługi obróbki skrawaniem. Organ I instancji wskazał przy tym, że rozbieżność wynikająca z informacji przekazanej przez G. M. co do tego, że pomieszczenie zlokalizowane od strony podwórza co najmniej do 1997 r. służyło jako garaż, nie ma wpływu na przyjęty w sprawie tryb postępowania, bowiem zmiana sposobu użytkowania dokonana została przed dniem 31 maja 2004 r. - pomieszczenie zatwierdzone w dokumentacji budowlanej jako garaż (pomieszczenie od strony podwórza) funkcjonuje jako warsztat ślusarski od lat dziewięćdziesiątych XX w. i jest użytkowane przez T. M.

Organ uznał, że pozostałe wyjaśnienia zawarte w piśmie T. M. z dnia 1 lutego 2024 r. stanowią polemikę z dokonanymi w sprawie ustaleniami i nie mają wpływu na ocenę kwestii wskazanych w wezwaniu. Podobnie jak wyjaśnienia R. K. w zakresie przeznaczenia pomieszczenia na parterze budynku od strony granicy z działką nr [...], które wychodzą poza zakres wezwania i są niezgodne z ustalonym stanem faktycznym. Również wyjaśnienia M. P. w zakresie inwestycji zrealizowanej na podstawie decyzji z dnia 8 listopada 1991 r. Jak wynika z sentencji tej decyzji dotyczy ona rozbudowy warsztatu ślusarskiego o garaż na parterze i pomieszczenia socjalnobiurowe na piętrze, a nie - jak jest to podane w odpowiedzi na wezwanie: "dobudowania warsztatu ślusarskiego do garażu wcześniej już stojącego na działce". Jest to oczywista sprzeczność z wiążącym organ dokumentem urzędowym. Z tego powodu organ odmówił wiary i mocy dowodowej dalszym wyjaśnieniom M. P. w zakresie pierwotnego przeznaczenia i sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze obiektu.

Kolejno organ wyjaśnił podstawy prawne postanowienia, wskazując, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. W ocenie organu chodzi o działalność, która niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego, prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Organ podkreślił przy tym, że nie ma znaczenia, czy nowa funkcja pociąga za sobą konieczność zastosowania rygorystycznych norm związanych z bezpieczeństwem zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, zaś legalna definicja zmiany sposobu użytkowania, zawierająca sformułowanie: "w szczególności" wskazuje na otwarty katalog sytuacji mieszczących się w tej definicji.

Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy organ wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia socjalnego warsztatu ślusarskiego znajdującego się na piętrze budynku na funkcję mieszkalną – kuchnię, wiąże się ze zmianą warunków użytkowania co najmniej w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (inne wymagania przepisów przeciwpożarowych względem funkcji usługowej i mieszkalnej) oraz w zakresie warunków sanitarno-higienicznych (dostosowanie instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji mieszkalnej). Natomiast zmiana funkcji garażu (służącego zasadniczo do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych) na pomieszczenie warsztatu ślusarskiego, wiąże się ze zmianą warunków użytkowania co najmniej w zakresie warunków zdrowotnych oraz ochrony środowiska przez zmianę emisji zanieczyszczeń (co wpływa na stan zanieczyszczenia powietrza w otoczeniu) jak również zmianę emisji hałasu (zwiększenie poziomu hałasu przenikającego do pomieszczeń mieszkalnych). Z uwagi na okoliczność, że garaż nie pełni już swojej funkcji doszło również do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu - zgodnie z uzyskaną decyzją warsztat ślusarski na parterze miał być prowadzony tylko w jednym pomieszczeniu (przy granicy z działką sąsiednią nr [...]).

Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, że użytkowanie kuchni w części mieszkalnej na piętrze (w miejscu pomieszczenia socjalnego warsztatu ślusarskiego) oraz warsztatu na parterze (w miejscu garażu) odbywa się niezgodnie z przeznaczeniem wynikającym z: decyzji Urzędu Miejskiego w Białymstoku z dnia 8 listopada 1991 r. zezwalającej na rozbudowę warsztatu ślusarskiego o garaż na parterze i pomieszczenia socjalno-biurowe na piętrze; oraz z decyzji z dnia 3 grudnia 2002 r. zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania dwóch

pomieszczeń biurowo-socjalnych na cele mieszkalne. W związku z tym organ uznał, że jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania mającego na celu likwidację tzw. samowoli użytkowej i doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.

Organ ustalił, że skoro opisana wyżej zmiana sposobu użytkowania miała miejsce przed dniem 31 maja 2004 r., to w sprawie nie ma zastosowania art. 71a P.b. (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane Dz.U. 2004, Nr 93, poz. 888; dalej: "nowelizacja P.b. z 2004 r."). Zastosowanie mają zatem przepisy art. 71, art. 50 i art. 51 P.b. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016), które zastosowano w sprawie.

Postanowieniem z dnia 28 marca 2024 r. nr WOP.7722.23.2024.MM PWINB utrzymał w mocy ww. postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy poczynił analogiczne ustalenia, a także poddał analizie treść udzielonych przez strony odpowiedzi na wystosowane do nich zapytanie, w wyniku poprzedniego kasatoryjnego postanowienia organu odwoławczego. Organ odwoławczy zreasumował, że z akt sprawy wynika, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania garażu na pomieszczenie warsztatu ślusarskiego oraz pomieszczenia socjalnego warsztatu ślusarskiego na kuchnię w części mieszkalnej przedmiotowego budynku, której nie zgłoszono. W ocenie organu odwoławczego okresowe przetrzymywanie samochodu w warsztacie ślusarskim nie wpływa na zmianę dominującej funkcji, jaką jest wykonywana tam działalność polegająca na obróbce mechanicznej elementów metalowych. Organ uznał za prawidłowe zastosowanie przepisów P.b. w brzmieniu sprzed 2004 r., jak również podzielił stanowisko w sprawie zasadności prowadzenia jednego postępowania odnośnie obu zaistniałych zmian co do sposobu użytkowania, z uwagi na tożsamość mających zastosowanie przepisów, jak również ten sam krąg stron postępowania.

Skargę na ww. postanowienie wniósł do sądu administracyjnego T. B. M. zarzucając:

1. Obrazę przepisów postępowania:

a) art. 6 k.p.a. przez wydanie postanowienia, którego nie przewidują przepisy materialne, a tym samym postanowienie to wydano bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym brak wyjaśnienia jaki hałas i zanieczyszczenia generuje warsztat (skoro organ twierdzi, że ich poziom wzrósł), brak szczegółowej analizy pozwolenia na rozbudowę z 1991 r. w tym faktu, że dotyczyło ono rozbudowy warsztatu ślusarskiego, co organ całkowicie pomija, brak wyjaśnienia jakie są różnice między pomieszczeniem socjalnym, a kuchnią i jakie w związku z tym są różnice w wymogach przeciwpożarowych dla takich pomieszczeń. Organ stosuje ogólne pojęcia i założenia, zaniechał przeprowadzenia dowodów i ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, co wpłynęło na całkowicie błędne stanowisko o zmianie przeznaczenia pomieszczeń wymagającego przeprowadzenia postępowania naprawczego;

c) art. 8 k.p.a. przez całkowite pomijanie kwestii korzystnych dla skarżącego, podważających zasadność prowadzenia postępowania naprawczego, a tym samym naruszenie zasady równości stron i bezstronności organu;

d) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 k.p.a. przez błędne ustalenie, że pomieszczenie służące jako warsztat zmieniło swoje przeznaczenie podczas gdy skarżący przedłożył dowody w postaci projektu budowlanego, który świadczy o tym, że pomieszczenie od początku przeznaczono na warsztat oraz wskazał, że za pomieszczenie naliczany jest podatek za pomieszczenie gospodarcze (nie garaż), dodatkowo organ pomija, ze decyzja o rozbudowie z 1991 r. obejmuje rozbudowę warsztatu ślusarskiego. Organ powiela jedynie schematy i przypuszczenia o zwiększeniu hałasu, czy zanieczyszczeń, nie powołując się na żadne dowody w tym zakresie. Organ zaniechał wyjaśnienia z jaką intensywnością pracuje 74 letni emeryt. Organ pomija, że w warsztacie prace wykonuje sam skarżący, który nie zatrudnia i nie zatrudniał pracowników, co sprawia, że nie nastąpiło zwiększenie hałasu i zwiększenie zanieczyszczeń;

e) art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. przez brak uzasadnienia postanowienia w zakresie stanu faktycznego i prawnego dotyczącego realnej intensyfikacji hałasu warsztatu i zanieczyszczeń oraz jakie wymogi budowlane (przeciwpożarowe) musi spełniać pomieszczenie socjalne, a jakie kuchnia w lokalu prywatnym – te ustalenia legły u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, ale organy obu instancji posługują się ogólnikami, bez konkretnej analizy, a zatem uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w przepisach k.p.a.

f) art. 15 k.p.a. przez brak dwuinstancyjności postępowania przejawiający się w braku własnej analizy organu II instancji, a jedynie powielenie ustaleń i oceny organu I instancji oraz pominięcie zarzutów przedstawionych przez skarżącego w zażaleniu;

g) art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. przez niezastosowanie i brak uchylenia i zmiany postanowienia organu I instancji, podczas gdy orzeczenie organu I Instancji jest wadliwe, wydane bez podstawy prawnej i powinno zostać uchylone.

2. Obrazę przepisów prawa materialnego: art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 P.b. (w treści zgodnej z t.j. Dz.U.2003.207.2016) przez:

a) błędne zastosowanie, bowiem nie zaszła zmiana, podjęcie, ani zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń;

b) błędną wykładnię, bowiem przepisy te nie upoważniają organu do wstrzymania użytkowania budynku, czy jego poszczególnych pomieszczeń, przepis art. 50 P.b. nie znajduje zastosowania wobec nieruchomości, na których zakończono prace budowlane i żadne obecnie nie są prowadzone, bowiem nie ma czego wstrzymać. Organ próbował w ten sposób zastosować przepisy obowiązujące aktualnie, ale me mające zastosowania do nieruchomości zabudowanych w latach 90, czym rażąco naruszył prawo.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, ewentualnie jego uchylenie; stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie postanowienia poprzedzającego zaskarżone postanowienie; przeprowadzenie dowodów z: (a) protokołu kontroli nr WIOŚ-BL 213/2023 przeprowadzonej przez Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na fakt, że nie stwierdzono żadnych uchybień, w tym nie stwierdzono zanieczyszczenia terenu olejami, oraz nie stwierdzono magazynowania olejów i źródeł emisji hałasu zewnętrznego; (b) protokołu ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych sygn. MZ.52803.3.2023.PO na fakt braku stwierdzonych nieprawidłowości, w tym brak stwierdzenia występowania nieprawidłowości powodujących bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru; (c) notatki urzędowej z kontroli Państwowej Inspekcji Pracy nr rej. 010100-53-K030-Ns/23 na fakt niezatrudniania osób trzecich przez skarżącego i samodzielnego prowadzenia działalności.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz uznając podniesione zarzuty za bezpodstawne.

Pismem procesowym z dnia 8 lipca 2024 r. uczestnik postepowania G. M. przychylił się i poparł skargę w zakresie zmiany pomieszczenia socjalnego oraz wniósł o nieuwzględnienie skargi w części dotyczącej zmiany przekształcenia garażu w warsztat ślusarski. W uzasadnieniu stanowiska popierającego skargę wskazał na brak powołania przez organ szczegółowych przepisów przeciwpożarowych czy bhp, a także wskazał, że przepisy P.b. mają zastosowanie w odniesieniu do całych budynków, a nie konkretnych pomieszczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie PWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB, na mocy którego wstrzymano T. M., R. Ki., M. P. i G. Mi. użytkowanie budynku warsztatowo-mieszkalnego na działce nr [...], obręb [...] w Białymstoku (przy granicy z działkami nr ew. gr. [...] i [...]) w części garażu - użytkowanego obecnie jako pomieszczenie warsztatu ślusarskiego oraz pomieszczenia socjalnego warsztatu ślusarskiego - użytkowanego obecnie jako kuchnia w części mieszkalnej, w związku z dokonaną samowolną zmianą sposobu użytkowania.

W toku sprawy ustalano, że w narożnej części działki nr [...], bezpośrednio przy granicy z działkami nr [...] i [...], zlokalizowany jest dwukondygnacyjny murowany budynek, którego parter wykorzystywany jest obecnie przez T. M. na potrzeby działalności gospodarczej prowadzonej przez niego w zakresie obróbki mechanicznej elementów metalowych (warsztat ślusarski), zaś na piętrze znajduje się mieszkanie zajmowane przez jego syna G. M. i jego partnerkę. Okoliczności te nie są sporne.

Na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej oraz urzędowej zgromadzonej w aktach sprawy, organy obu instancji ustaliły słusznie, że przedmiotowy budynek powstał w wyniku rozbudowy warsztatu ślusarskiego, zrealizowanej na podstawie decyzji z dnia 8 listopada 1991 r. udzielającej B. M. pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę warsztatu ślusarskiego o garaż w parterze i o pomieszczenia socjalno-biurowe na piętrze. Z projektu technicznego rozbudowy datowanego na dzień 17 kwietnia 1991 r. wynika, że istniejący warsztat ślusarski miał być rozbudowany na parterze o: magazyn, garaż, klatkę schodową z oddzielnym wejściem z zewnątrz i w.c., zaś na piętrze o: pokój socjalny, dwa pokoje biurowe, korytarz, klatkę schodową i w.c. Jakkolwiek projekt ten nie jest opatrzony pieczęciami urzędowymi, to ze względu na fakt, że pozostaje on w zgodności z projektem zmiany przeznaczenia pomieszczeń biurowo-socjalnych na samodzielny lokal mieszkalny, stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Białystok z dnia 3 grudnia 2002 r., sąd uznał, że mógł on stanowić wiarygodną podstawę ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji, w zakresie pierwotnego przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń przedmiotowego budynku.

Rozbudowę zrealizowano w 1992 r. i od tego też czasu garaż, o który został rozbudowany w parterze warsztat ślusarski, użytkowany jest przez T. M. na potrzeby prowadzonej przez niego działalności gospodarczej obejmującej wykonywanie usług obróbki mechanicznej elementów metalowych. Pomieszczenie to wyposażone jest w urządzenia ślusarskie, co wynika z protokołów kontroli oraz przeprowadzonych oględzin, wykonanych wówczas zdjęć, a także z ustnych i pisemnych wyjaśnień udzielonych przez strony postępowania. Jakkolwiek w pisemnych wyjaśnieniach G. M. poinformował, że do 1997 r. pomieszczenie to było wykorzystywane jako garaż, to rozbieżność ta – jak zauważył organ I instancji – nie ma znaczenia z punktu widzenia niewątpliwie dokonanej przed 31 maja 2004 r. zmiany użytkowania tego pomieszczenia. Na marginesie sąd zauważa przy tym, że ze względu na użytkowanie tego pomieszczenia od 1992 r. przez T. M., to jego wyjaśnieniom należałoby udzielić prymatu w tym zakresie.

Sąd zauważa również, że wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z 1991 r. udzielającej B. M. pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę warsztatu ślusarskiego, nie ma znaczenia to, w jaki sposób doszło do zmiany przeznaczenia garażu wybudowanego w 1972 r. w warsztat ślusarski. Istotne jest to, że z ww. decyzji wynika, że rozbudowa dotyczyła warsztatu ślusarskiego, a nie garażu (jak twierdzą T. M. i M. P.). Co więcej, taki stan rzeczy znajduje potwierdzenie w projekcie technicznym rozbudowy zakładu ślusarskiego z 1991 r. Wynika z niego wprost, że istniejący warsztat ślusarski miał być rozbudowany w parterze o garaż, a nie odwrotnie. W tym względzie zarówno ww. projekt, jak i decyzja z dnia 8 listopada 1991 r. pozostają zgodne. Wyjaśnienia udzielone przez ww. strony w tym zakresie, jako pozostające w sprzeczności z ww. dokumentacją, organy zatem słusznie uznały za niewiarygodne, zaś skierowane w tym względzie zarzuty skargi sąd ocenia jako stanowiące z nimi polemikę.

Nie stanowi przy tym kwestii spornej, że legalna zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń położonych na piętrze budynku, do której doszło w 2002 r. na mocy decyzji Prezydenta Miasta Białystok z dnia 3 grudnia 2002 r., udzielającej B. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń biurowo-socjalnych na cele mieszkalne w istniejącym zakładzie ślusarskim, nie obejmowała pomieszczenia socjalnego warsztatu ślusarskiego. Zmianą to objęto jedynie dwa dotychczasowe pokoje biurowe, korytarz, w.c. i część klatki schodowej, przy czym jeden z pokoi biurowych przeznaczono na sypialnię, zaś drugi na pokój dzienny z aneksem kuchennym. Wynika to bezsprzecznie z datowanego na wrzesień 2002 r. projektu zmiany przeznaczenia pomieszczeń biurowo-socjalnych na samodzielny lokal mieszkalny oraz z treści i uzasadnienia ww. decyzji z dnia 3 grudnia 2002 r. Jak wynika przy tym z wyjaśnień udzielonych przez G. M., który użytkuje ów lokal mieszkalny od lat 2002-2003 (okres ten znajduje potwierdzenie w spójnych wyjaśnieniach stron), przewidziany w ww. projekcie aneks kuchenny nigdy nie powstał. Wyjaśnienia te słusznie uznano za wiarygodne, tym bardziej, że z udzielonych przez strony spójnych wyjaśnień wynika, że to G. M. przeprowadził remont ww. lokalu mieszkalnego usytuowanego na piętrze przedmiotowego budynku, pozostającego przed remontem pustostanem. Na podstawie zaś protokołów kontroli oraz oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji ustalono, że w miejscu pokoju socjalnego warsztatu socjalnego (na piętrze) funkcjonuje kuchnia lokalu mieszkalnego. Taki stan trwa od 2002 r. Okoliczności tej nie kwestionuje żadna ze stron postępowania.

Skoro zatem - jak zasadnie ustalono w sprawie – do zmiany sposobu użytkowania obu części ww. obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia, doszło w 1992 r. (w odniesieniu do garażu użytkowanego jako warsztat ślusarski) oraz w 2002 r. (w odniesieniu do pomieszczenia socjalnego warsztatu ślusarskiego na piętrze użytkowanego jako kuchnia lokalu mieszkalnego), to wedle art. 2 ust. 3 nowelizacji P.b. z 2004 r., stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. P.b. w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r.). Oznacza to, że zastosowania w sprawie nie ma obecnie obowiązujący art. 71a P.b. regulujący tryb oraz sposób postępowania w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, lecz stosuje się art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. (Dz.U. 2003, Nr 207, poz. 2016), które to przepisy słusznie powołano w materialnoprawnej podstawie zaskarżonego postanowienia.

Jak stanowi art. 71 ust. 1 zd. 1 P.b. w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Wedle zaś art. 71 ust. 3 tej ustawy w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. Art. 50 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zatem w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem użytkowania tego obiektu budowlanego lub jego części. Wbrew zatem podniesionemu pierwszemu z zarzutów naruszenia prawa procesowego, zaskarżone postanowienie posiada podstawę prawną.

Art. 71 ust. 2 P.b. sprzed nowelizacji z 2004 r. stanowi przy tym, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne (pkt 1 ); podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2). Na gruncie ww. regulacji, organy obu instancji zasadnie uznały, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie.

W postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego na gruncie pkt 2 cytowanego powyżej, niezbędne jest ustalenie, czy podjęta w obiekcie budowlanym działalność spowodowała zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, bądź wielkości lub układu obciążeń. Konieczne zatem jest nie tyle ustalenie, jakie są aktualnie warunki prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności i czy zgodne są one z obowiązującymi przepisami, co określenie, czy zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany tych warunków. W konsekwencji zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy zmiana jego użytkowania wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania (por. min. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 569/23, Lex).

Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy organy obu instancji zasadnie zauważyły, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia socjalnego warsztatu ślusarskiego znajdującego się na piętrze budynku na funkcję mieszkalną – kuchnię, wiąże się ze zmianą warunków użytkowania co najmniej w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (inne wymagania przepisów przeciwpożarowych względem funkcji usługowej i mieszkalnej) oraz w zakresie warunków sanitarno-higienicznych (dostosowanie instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji mieszkalnej). Natomiast zmiana funkcji garażu (służącego zasadniczo do przechowywania i bieżącej, niezawodowej obsługi samochodów osobowych) na pomieszczenie warsztatu ślusarskiego, wiąże się ze zmianą warunków użytkowania co najmniej w zakresie warunków zdrowotnych oraz ochrony środowiska przez zmianę emisji zanieczyszczeń (co wpływa na stan zanieczyszczenia powietrza w otoczeniu) jak również zmianę emisji hałasu (zwiększenie poziomu hałasu przenikającego do pomieszczeń mieszkalnych). Z ustaleń organów obu instancji znajdujących oparcie w materiale dowodowym sprawy wynika przy tym, że pomieszczenie w parterze objęte zaskarżonym postanowieniem (użytkowane jajko warsztat ślusarski) wyposażone jest we frezarki, tokarki i wiertarki umożliwiające wykonywanie usług obróbki skrawaniem. Niewątpliwie korzystanie z ww. narzędzi emituje hałas większy, aniżeli garażowanie samochodu. Z akt sprawy wynika, że G. M., mieszkający nad ww. warsztatem, kierował szereg zastrzeżeń co do jego funkcjonowania oraz zgłaszał uciążliwości z nim związane, w tym zdrowotne. Ustalenia te zatem nie są – jak twierdzi skarżący –schematyczne i przypuszczalne, lecz znajdują odzwierciedlenie w materiale dowodowym. Słusznie przy tym organy wskazały, że wobec zaadaptowania obu pomieszczeń na parterze na potrzeby warsztatu ślusarskiego, zamiast jednego, doszło do zintensyfikowania zalegalizowanego sposobu użytkowania obiektu, co ma istotne znaczenie w kontekście powoływanych w toku postępowania przez G. M. argumentów o uciążliwości i szkodliwości dla zdrowia ludzkiego, działalności gospodarczej prowadzonej w parterze budynku przez T. M.

Z powyższych względów, podniesione przez skarżącego zarzuty (a w części dotyczącej piętra budynku poparte przez G. Mi.) nie mogły zostać uwzględnione. Zdecydowana większość z nich, stanowi jedynie polemikę ze spójnymi ustaleniami organów obu instancji, nie znajdującą oparcia w materiale dowodowym sprawy oraz w przepisach prawa, a ponadto forsującą jedynie interes faktyczny strony skarżącej. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o jego wadliwości, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi, jeżeli przeprowadzona kontrola tego aktu, nie wykazała naruszeń prawa. Podkreślić przy tym należy, że wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko, nie może zostać uznane za nieprawidłowe z tego jedynie względu, że jest odmienne od oczekiwań strony skarżącej. Zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego, nie oznaczają nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych, mających potwierdzić okoliczności korzystne dla strony skarżącej, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, przemawia za przyjęciem okoliczności przeciwnych, tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Wbrew licznym zarzutom skargi, przeprowadzone postępowanie nie narusza przepisów procedury administracyjnej, w tym: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. Prawidłowo oceniono w postępowaniu dwuinstancyjnym cały zebrany materiał dowodowy, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej i zasadą przekonywania, rzetelnie ustalając stan faktyczny sprawy, w tym posiłkując się uzupełniającym materiałem dowodowym pochodzącym od stron postępowania. Ze względu zaś na fakt, że w sprawie (słusznie) nie stwierdzono niewyjaśnionych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak było podstaw do zastosowania art. 86 k.p.a. Co więcej, w ponownie prowadzonym postępowaniu każdej ze stron umożliwiono wypowiedzenie się co do owych istotnych faktów. Z możliwości tej skorzystał również skarżący, a przekazane przez niego informacje zostały ocenione przez organy obu instancji zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów i skorelowane z pozostałym materiałem dowodowym. Zadośćuczyniono również dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera przedstawienie stanu faktycznego, stanowisko organu odwoławczego odnośnie oceny zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnienie podstawy prawnej, a przy tym odnosi się do istotnych w sprawie okoliczności i klarownie przedstawia sposób rozumowania organu, pozwalający zrozumieć przyczynę wydania zaskarżonego postanowienia.

Reasumując stwierdzić należy, że sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z czym skargę oddalił, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024r., poz. 935).