Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 149/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 36/23 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. Ł. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 28 listopada 2022 r. nr PR.5432.51.2022 w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

A. Ł. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z 28 listopada 2022 r., nr PR.5432.51.2022, w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez koncesji. W skardze został również zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 2 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że przepis art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) został tak skonstruowany, że ciężar wykazania, iż okoliczności w nim wskazane istotnie zaistniały, spoczywa na osobie wnioskującej o ochronę tymczasową. Wnioskodawca powinien zatem wykazać, że w sytuacji faktycznej, w jakiej się znajduje, wykonanie decyzji powodować będzie znaczną szkodę bądź trudne do odwrócenia skutki. Przepis ten ponadto wskazuje na "szkodę" (majątkową, niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., GZ 138/2004, LEX nr 281811).

Rozpoznając wniosek Sąd podkreślił, że wniosek skarżącego nie został w żaden sposób uzasadniony, co w rezultacie spowodowało, że Sąd został pozbawiony możliwości dokonania oceny wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na sytuację skarżącego. Sąd wskazał, że w kwestii wstrzymania wykonania decyzji działa wyłącznie na wniosek strony, zatem to ona jest zobowiązana do uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wnioskująca strona winna wskazać na konkretne zdarzenia lub okoliczności świadczące o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione oraz poprzeć je stosownymi dokumentami. Zadaniem Sądu jest natomiast zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za uwzględnieniem wniosku.

A.Ł. złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego zażalenie na postanowienie Sądu, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W zażaleniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na nieuprawnionej odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji Prezesa WUG z dnia 28.11.2022 r., w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, skutkującymi licznymi błędami w ustaleniach faktycznych, a także nieodwracalnymi negatywnymi skutkami dla skarżącego w sferze materialnej;

2. art. 80 k.p.a. polegającą na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie ustaleń faktycznych organu I instancji, w szczególności co do czasokresu i ilości rzekomego wydobycia kruszywa za wiarygodne, w sytuacji gdy materiał dowodowy, na którym oparł się organ, ma charakter czysto spekulacyjny, a nie kategoryczny, uznanie zeznań A. Ł. za niewiarygodne, w sytuacji gdy organ nie przedstawił żadnego dowodu, który uzasadniałby wstrzymanie wykonalności decyzji dnia 28.11.2022 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie jest w stanie uczynić zadość obowiązkowi zapłaty opłaty w takiej wysokości, gdyż nie posiada stosownego majątku, zaś wszczęcie w chwili obecnej egzekucji bardzo negatywnie wpłynie na sytuację skarżącego i jego rodziny. Jedynym źródłem utrzymania skarżącego jest praca zarobkowa w przemyśle węglowym na podstawie umowy o pracę, z której skarżący uzyskuje dochód w wysokości 6.000 zł netto (miesięcznie). Dochód obciążony jest spłatą zobowiązań alimentacyjnych w kwocie 600 zł miesięcznie oraz zobowiązaniami kredytowymi i ratalnymi. Zobowiązanie hipoteczne względem Banku BP PKO SA to kwota 232.000 zł z miesięczną ratą kredytową 2.000 zł. Spłata pożyczki z Zakładowego Funduszu Pożyczkowego to kwota w wysokości 22.000 zł – miesięczna rata to 1200 zł, spłata zobowiązań ratalnych to kwota 700 zł miesięcznie. Skarżący ma na utrzymaniu dwoje małoletnich dzieci w wieku 5 i 11 lat. Zdaniem skarżącego, z wyliczenia posiadanych dochodów oraz zaistniałych obciążeń finansowych jednoznacznie wynika brak możliwości natychmiastowej spłaty zobowiązania finansowego w kwocie 110 684,60 zł wynikającego z treści upomnienia z dnia 27.12.2022 Nr.1/2022.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji jest zgodne z prawem.

Instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z tego względu przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania, zostały w sposób wyczerpujący określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje mianowicie, że po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.).

A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody przyjmuje się, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10). Rozstrzygnięcie sądu podejmowane w postępowaniu z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu pozostawione zostało uznaniu Sądu, do którego został skierowany wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 21/20; B. Dauter [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. 6, Warszawa 2016, s. 338-340).

Jak wynika z powyższego, ustawodawca uzależnił udzielenie ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, zaś ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia wystąpienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636). Niezbędne jest zatem wskazanie przez wnioskodawcę na konkretne okoliczności pozwalające ocenić, czy wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne (por. m.in. postanowienie NSA z 8 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GZ 132/12; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis 2010, s. 207).

W niniejszej sprawie decyzją Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego nakazano skarżącemu uiścić opłatę podwyższoną za wydobywanie kopaliny bez koncesji.

Sąd zaskarżonym postanowieniem odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji, gdyż skarżący nie uzasadnił wniosku.

Strona skarżąca, która nie uzyskała ochrony tymczasowej przed sądem pierwszej instancji, może wnieść zażalenie na postanowienie. Podkreślenia jednak wymaga, że wniesienie zażalenia może okazać się skuteczne w toku kontroli instancyjnej jedynie przy spełnieniu odpowiednich przesłanek, tzn. po wykazaniu, że zaskarżone postanowienie było niezgodne z prawem. Zażalenie stanowi bowiem środek odwoławczy od orzeczenia sądu pierwszej instancji, co oznacza, że służy ono zainicjowaniu kontroli legalności tego orzeczenia. Zażalenie nie jest natomiast środkiem służącym do powołania lub przytoczenia po raz pierwszy danej argumentacji, bądź uzupełnienia złożonego materiału dowodowego (por. m.in. postanowienia NSA: z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt I FZ 259/19; z 30 maja 2019 r., sygn. akt I FZ 114/19). W zażaleniu skarżący powinien zatem wykazać, że sąd pierwszej instancji dokonał w jego sprawie błędnego rozstrzygnięcia, mając na uwadze obowiązujące w sprawie przepisy prawa i treść wniosku.

A zatem w niniejszej sprawie skarżący powinien był wykazać, że w postępowaniu przed sądem I instancji spełnione zostały powyżej wskazane przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, a mimo to sąd orzekł o odmowie wstrzymania wykonania decyzji.

W rozpoznawanej sprawie skarżący tego nie wykazał. Powołane w zażaleniu przepisy, których naruszenie zarzuca skarżący, dotyczą zawartego w decyzji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący kwestionuje w ten sposób zgodność z prawem decyzji nakładającej na niego karę pieniężną, co wykracza poza zakres niniejszego postępowania dotyczącego postanowienia WSA w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania tej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji trafnie uznał złożony wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej za niezasadny przyjmując, że skarżący nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a wniesione zażalenie i zawarta w nim argumentacja nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.

Przede wszystkim podkreślić należy, że zapłata oznaczonej w decyzji należności ma charakter odwracalny. W przypadku uchylenia zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji uiszczona należność podlega zwrotowi. Wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko zatem w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowy jest pogląd sądu pierwszej instancji o braku w tej sprawie spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W tej sprawie skarżący nie wykazał wystąpienia tych przesłanek błędnie wychodząc z założenia, że sąd pierwszej instancji powinien wniosek uwzględnić opierając się jedynie na przekonaniu wnioskodawcy, że takie przesłanki zachodzą. Błędnie również skarżący przyjmuje, że w sytuacji braku uzasadnienia wniosku i niewykazania zaistnienia przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, sąd ma obowiązek samodzielnego ich poszukiwania.

Żądanie wstrzymania wykonania decyzji bez wskazania konkretnych okoliczności i dowodów dotyczących przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. nie mogło doprowadzić do uwzględniania wniosku.

Podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji należy podkreślić, że skarżący ograniczając się w zażaleniu do ogólnikowych stwierdzeń o sytuacji majątkowej i istniejącym zadłużeniu, które egzekucja kary pogłębi uniemożliwiając regulowanie bieżących wydatków i zobowiązań kredytowych, nie uwiarygodnił argumentacji, że zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z prawem. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi zostać w sposób dostateczny uzasadniony, tj. należy wskazać okoliczności, z których wynikałoby, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, a skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów na poparcie przedstawionej we wniosku argumentacji. Uzasadnienie takiego wniosku nie odnosiło się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób zatem uznać, by w świetle przedstawionej przez skarżącego argumentacji nawiązującej do wadliwości zaskarżonej decyzji oraz jego sytuacji finansowej wykazał on, że nie był trafny pogląd sądu pierwszej instancji o braku wykazania we wniosku o wtrzymanie wykonania decyzji okoliczności przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a., warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania. Jak wskazano wyżej, ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek wstrzymania wykonania decyzji spoczywał na skarżącym. Brak uzasadnienia wniosku przed sądem pierwszej instancji nie mógł być uznany za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 p.p.s.a.), uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność i nie podlega uzupełnieniu poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie zasadności tego wniosku poprzez wykazanie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, tego zaś w tej sprawie skarżący nie wykazał.

Ponieważ orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może ale nie musi wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w art. 61 § 3 p.p.s.a., od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego zażalenie jest zawężony. Przyjąć bowiem należy, że jeżeli oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie prawidłowe (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 2019 r., LEX/el). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie sądu spełnia te wymogi – zażalenie nie mogło zostać uwzględnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i oddalił zażalenie na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.

Nie ma jednak przeszkód, aby strona skarżąca, która nie uzyskała ochrony tymczasowej, ponowiła wniosek wskazując na nowe okoliczności i dowody. Art. 61 § 4 p.p.s.a. przewiduje bowiem, że wydane postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (por. m.in. postanowienie NSA z 31 marca 2005 r. sygn. akt II OZ 155/05; zob. też B. Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2016, s. 349-350).