Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1166/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1, 2 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 163/21 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia

27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 163/21 zobowiązał Prokuratora Okręgowego w T. (dalej także: organ) do rozpatrzenia wniosku A. S. (dalej także: skarżący) z dnia 16 sierpnia 2021 r. w zakresie punktów 1), 2), 3), 6), 8), 9) oraz punktu 5) w odniesieniu do okresu po dacie sporządzenia pisma z dnia 13 lutego 2020 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2021 r. A.S. zwrócił się do Prokuratora Okręgowego w T. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie skarżącemu na wskazany przez niego adres następujących informacji dotyczących Zastępcy Prokuratora Rejonowego w T. M.C.: 1) jego życiorysu, 2) statusu zatrudnienia, 3) pobranego uposażenia netto za miesiąc maj 2021 r., 4) informacji o wymierzonych mu karach dyscyplinarnych lub innych, w tym zakończonych ukaraniem, umorzonych, zakończonych odstąpieniem od ukarania, o sprawach w toku i sprawach zakończonych odmową wszczęcia, 5) przebiegu drogi zawodowej, 6) przenoszenia lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości niż T., z podaniem właściwego czasookresu, 7) zawieszenia w czynnościach służbowych, 8) aktualnych zaświadczeń lekarskich potwierdzających jego zdolność fizyczną i psychiczną, 9) świadectw lub zaświadczeń potwierdzających ukończenie szkoleń zawodowych oraz innych dokumentów dotyczących doskonalenia zawodowego, 10) udzielania wyróżnień, przyznawania nagród motywacyjnych lub innych świadczeń pieniężnych w okresie od 2010 roku.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2021 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego i poinformował go, że żądane przez niego informacje nie zostaną mu udostępnione, gdyż nie można uznać, że złożony przez niego w dniu 16 sierpnia 2021 r. wniosek został skierowany do organu w trybie dostępu do informacji publicznej w związku z tym, że w ocenie organu wniosek ten nie został złożony w celu publicznym, a w prywatnym, indywidualnym celu skarżącego. Jednocześnie organ przyznał, że żądane przez skarżącego informacje w punktach 2-10 wniosku wydają się stanowić informację publiczną, gdyż dotyczą kompetencji prokuratora i są związane z wykonywaniem przez niego zadań służbowych, ale nie oznacza to jednocześnie, że podlegają one udostępnieniu, chociażby z uwagi na objęcie ich tajemnicą zawodową. Z kolei sporządzony przez prokuratora życiorys zawiera jego prywatne dane i w związku z tym stanowi prywatny dokument, mimo że zawiera również informacje potwierdzające kompetencje prokuratora, a więc informacje o charakterze publicznym. Na marginesie organ wskazał, że Prokuratura Okręgowa w T. nie posiada żadnych informacji o tym, aby wobec prokuratora M.C. podejmowano działania lub stosowano środki, o których mowa w punktach 4, 7 i 10 wniosku skarżącego oraz dodał, że informacje wnioskowane przez skarżącego w punktach 4 i 5 wniosku zostały mu już udostępnione w piśmie Zastępcy Prokuratora Okręgowego w T. z dnia 13 lutego 2020 r. nadesłanym skarżącemu w sprawie o nr [...] oraz w piśmie Prokuratora Rejonowego w T. z dnia 23 grudnia 2019 r. nadesłanym skarżącemu w sprawie o nr [...].

Następnie organ wymienił szereg okoliczności i działań skarżącego podejmowanych na kanwie lub w związku z prowadzonymi lub nadzorowanymi w Prokuraturze Rejonowej w T. postępowaniami przygotowawczymi, w których skarżący występował jako strona pokrzywdzona, które w ocenie organu przemawiają za przyjęciem, że wniosek A.S. został złożony w celu prywatnym, a nie publicznym. Organ podkreślił, że każde niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie skutkowało podejmowaniem przez niego działań wobec prokuratorów, a szczególnie wobec prokuratora M.C., mających na celu wywołanie "dokuczliwości" dla funkcjonowania Prokuratury Rejonowej w T. Zdaniem organu treść wniosków, skarg i zawiadomień skarżącego wskazuje na to, że ma on "swoisty uraz" do prokuratorów, szczególnie Prokuratury Rejonowej w T., a wyjątkowo wobec prokuratora M.C.

i usiłuje, również w drodze dostępu do informacji publicznej, uzyskiwać w związku z tym informacje o prokuratorach podejmujących działania w jego sprawach. Organ podkreślił, że realizacja prawa do informacji publicznej nie może jednak służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy. Działanie w takim celu stanowi bowiem nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polegające na próbie korzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne.

Pismem datowanym na dzień 11 października 2021 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego w T. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku w zakresie udostepnienia żądanych w nim informacji, stwierdzenie bezczynności organu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i zarzucając jednocześnie organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi A.S. wskazał, że nieudostępnienie mu przez organ wnioskowanych przez niego informacji narusza jego prawa, gdyż bez wątpienia żądane przez niego informacje należą do kategorii informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że prokurator M.C. pełni funkcje publiczne, a więc Prokurator Okręgowy w T. miał obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji go dotyczących, a jeśli w ocenie organu nie było jednak podstaw do realizacji wniosku skarżącego, to powinien odmówić udostępnienia żądanych informacji w formie decyzji administracyjnej. Skarżący podkreślił, że pomimo że niektóre z dokumentów, o których udostępnienie wnioskował, zawierają prywatne dane M.C., to nie tracą przez to automatycznie charakteru informacji publicznej, z tym jednak zastrzeżeniem, że we właściwej części podlegają anonimizacji, tj. ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nawiązując do zarzutu jakoby skarżący nadużywał prawa do informacji publicznej, skarżący wskazał, że twierdzenie, że jego wniosek z dnia 16 sierpnia 2021 r. został złożony w celach prywatnych, a nie publicznych, jest nieporozumieniem. Skarżący dodał także, że wbrew twierdzeniom organu, odpowiedzi na pytania z punktów 4 i 5 wniosku nie zostały mu udzielone. Podsumowując, skarżący podniósł, że skoro organ nie udzielił informacji, pomimo ustawowego obowiązku ich udostępnienia, to nie ulega wątpliwości, że pozostaje on w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w T. wniósł o jej oddalenie w całości podnosząc, że w piśmie z dnia 30 sierpnia 2021 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 16 sierpnia 2021 r. z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej

i wskazał, że przedmiotowy wniosek nie jest wnioskiem złożonym w trybie dostępu do informacji publicznej, gdyż został złożony w celu indywidualnym, a nie publicznym, natomiast odnośnie do informacji żądanych przez skarżącego w punktach 4, 7 i 10 wniosku, poinformował skarżącego, że Prokuratura Okręgowa w T. nie posiada informacji o tym, aby wobec prokuratora M.C. podejmowano działania lub stosowano środki, o których mowa w tych punktach, zaś odnośnie informacji żądanych w punktach 4 i 5 wniosku poinformował skarżącego, że informacje te zostały mu już udostępnione. Organ wyjaśnił, że jak słusznie podnosi skarżący, niewątpliwie Zastępca Prokuratora Rejonowego

w T. należy do kręgu osób pełniących funkcje publiczne, co wynika chociażby z art. 115 § 13 pkt 3 Kodeksu karnego, ale nie jest to równoznaczne z tym, że wszystkie informacje dotyczące takiej osoby muszą być bezwarunkowo udostępnianie na wniosek, a odmowa ich udzielenia zawsze musi skutkować wydaniem decyzji administracyjnej. Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 807/07 wskazał, że gdy złożony wniosek nie dotyczy udostepnienia informacji publicznej i nie został złożony w celu publicznym, to odpowiedź na niego powinna być udzielona w formie zwykłego pisma, a nie decyzji administracyjnej. Charakteru informacji publicznej nie mają bowiem wnioski składane w sprawach indywidualnych i wnioski stanowiące ingerencję w działalność organów, a jako taki jawi się w ocenie organu wniosek skarżącego z dnia 16 sierpnia 2021 r. Organ w odpowiedzi na skargę ponownie wymienił szereg działań podejmowanych przez skarżącego na kanwie lub w związku z prowadzonymi lub nadzorowanymi sprawami w Prokuraturze Okręgowej

i Rejonowej w T., w których skarżący występował jako strona pokrzywdzona i które świadczą o tym, że wniosek skarżącego z dnia 16 sierpnia 2021 r. jest wnioskiem złożonym w celu prywatnym, a nie publicznym i stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 163/21 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 sierpnia 2021 r. w zakresie punktów 1), 2), 3), 6), 8), 9) oraz punktu 5) w odniesieniu do okresu po dacie sporządzenia pisma z dnia 13 lutego 2020 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w pozostałej części oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w niniejszej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy

o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie ulega wątpliwości, że organ, do którego zwrócił się skarżący z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, zaś wnioskowane przez skarżącego informacje, dotyczące konkretnego prokuratora jako funkcjonariusza publicznego – osoby sprawującej funkcję publiczną, mieściły się

w pojęciu informacji publicznej, ponieważ jak wynika z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił pogląd wyrażony, m.in. w wyroku tego Sądu z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 33/21, zgodnie z którym informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych sporządzonych przez uprawnionego funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji oraz skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), lecz także z innych dokumentów, którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych, a więc informacje publiczne mogą wynikać również

z dokumentów prywatnych wytworzonych w związku z rozpoczęciem, trwaniem lub zakończeniem stosunku służbowego funkcjonariusza publicznego (np. życiorys prokuratora), jeśli tylko dokumenty te stanowią część bazy informacyjnej wykorzystywanej lub wykorzystanej przez dany podmiot publiczny. Zdaniem Sądu I instancji do powyższej grupy zaliczyć można informacje o przebiegu drogi zawodowej prokuratora, w tym o doskonaleniu zawodowym, jego wynagrodzeniu, ewentualnych karach dyscyplinarnych i nagrodach i dlatego w ocenie WSA

w Rzeszowie żądanie skarżącego sformułowane w pkt 1-10 wniosku z dnia 16 sierpnia 2021 r. było żądaniem udostępnienia informacji publicznych. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że wskazane kategorie dokumentów (w tym także zaświadczenia lub świadectwa ukończenia szkoleń czy kursów zawodowych) stanowią – co do zasady - źródło informacji publicznych, natomiast odrębnymi zagadnieniami wykraczającymi poza zakres niniejszej sprawy, w której zaskarżono bezczynność, są dopuszczalność czy zakres udostępnienia tego rodzaju informacji na tle art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty wskazane we wniosku stanowią bowiem albo dokumenty urzędowe, albo dokumenty prywatne, którymi organy prokuratury posługują się w celu wykonywania swoich zadań publicznych w zakresie spraw kadrowych, albo informacje wynikają z takich dokumentów. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji stwierdził więc, że żądane przez skarżącego informacje mają cechy informacji publicznych, jednak dopuszczalność lub zakres udostępnienia tego rodzaju informacji wymaga oceny skarżonego organu, a ewentualna odmowa udostępnienia takich informacji wymaga – również co do zasady – wydania decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji zaznaczył jednak, że powyższe rozważania nie dotyczą informacji będących już w posiadaniu podmiotu, który domaga się ich udostępnienia, a analiza akt sprawy doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że rzeczywiście

w pewnym zakresie informacje objęte wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2021 r. zostały już skarżącemu udostępnione w piśmie z dnia 13 lutego 2020 r., z zaznaczeniem, że skarżący działał wówczas jako pełnomocnik Stowarzyszenia N

z siedzibą w T., jednakże nie sposób przyjąć, że w tej roli miał niejako "wyłączoną świadomość" i że informacje, które zostały mu wówczas przekazane

i doręczone jako pełnomocnikowi Stowarzyszenia, nie dotarły do niego. Sąd I instancji podkreślił więc, że żądanie przez skarżącego udostępnienia tych samych informacji, które zostały mu już udzielone, z tą różnicą, że tym razem działa jako osoba fizyczna, a wcześniej działał jako pełnomocnik Stowarzyszenia, nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zauważył jednak, że w piśmie z dnia 13 lutego 2020 r. udzielono skarżącemu informacji jedynie w zakresie punktów 4 i 5 wniosku z dnia 16 sierpnia 2021 r. oraz że pismo to

z oczywistych względów odnosiło się do stanu wiedzy z daty jego sporządzenia (tj. na dzień 13 lutego 2020 r.), a od tej daty upłynęło już trochę czasu.

Z kolei odnosząc się do tego, że w stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego piśmie z dnia 27 sierpnia 2021 r., organ zaznaczył, że nie posiada żadnych informacji o tym, aby wobec prokuratora, którego dotyczył wniosek podejmowano działania lub stosowano środki, o których mowa w punktach 4, 7 i 10 wniosku, Sąd I instancji podkreślił, że jeśli organ nie posiada informacji będących przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może ich udostępnić. Dlatego Sąd I instancji oddalił skargę w powyższym zakresie na podstawie art. 151 Prawa

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt III wyroku).

W odniesieniu do punktu 5 wniosku (przebiegu drogi zawodowej prokuratora, którego dotyczył wniosek), Sąd I instancji uznał, że od dnia 13 lutego 2020 r. do chwili obecnej mogły zaistnieć zdarzenia, o które można byłoby uzupełnić udostępnioną wcześniej skarżącemu informację i dlatego należało albo udzielić informacji uzupełniającej w tym zakresie, albo decyzją rozstrzygnąć tę kwestię, albo podać, że nic w tym zakresie nie zmieniło się do chwili obecnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że życiorys to dokument prywatny, lecz mogą w nim znajdować się informacje mające związek

z pełnieniem funkcji publicznej prokuratora albo prokurator mógł zrezygnować

z przysługującego mu prawa do prywatności, a więc organ zobowiązany jest także

w tym zakresie udzielić skarżącemu informacji, o których mowa w art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub ewentualnie rozstrzygnąć wniosek decyzją. Podobnie Sąd I instancji stwierdził odnośnie do posiadanych przez organ danych o tym, czy stan zdrowia osoby pełniącej funkcję publiczną pozwala mu wykonywać tę funkcję, jednak zaznaczając, że informację publiczną stanowi tylko ogólna informacja o powyższym, jeśli stanowi to przewidziany przepisami prawa warunek sprawowania danej funkcji, co jednakże nie oznacza obowiązku udostępnienia posiadanych przez organ orzeczeń lekarskich bez żadnych ograniczeń ponad te ogólne informacje.

Sąd I instancji stwierdził, że organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego

o udostępnienie informacji publicznej w ogóle nie odniósł się do żądań z punktów 2, 3, 6, 8 i 9 wniosku, choć bez wątpienia, czego nie kwestionuje także organ, informacje te stanowią informację publiczną, a skoro tak to powinny zostać udostępnione wnioskodawcy, chyba że zachodzą ustawowe okoliczności do rozstrzygnięcia tych żądań decyzją odmowną. Taka decyzja nie została jednak wydana w sprawie, a więc organ na dzień wniesienia skargi pozostawał

w bezczynności.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że wniosek z dnia 16 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez skarżącego "we własnej sprawie", gdyż nie wykazano, aby żądane informacje potrzebne były skarżącemu do posłużenia się, np. w procesie cywilnym lub że skarżący mógłby wykorzystać te informacje w sprawach, w których jest stroną pokrzywdzoną czy podejrzaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że poza ogólnikowymi stwierdzeniami organ nie wykazał, aby żądane informacje odnoszące się do konkretnego prokuratora miały zostać wykorzystane przez skarżącego

"w celach prywatnych". Sąd I instancji zauważył jednocześnie, że organ nie zarzucał też, że któraś z żądanych przez skarżącego informacji miała charakter informacji przetworzonej i nie wzywał skarżącego do wykazania, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a tylko wówczas można domagać się od strony wykazania takich okoliczności. Natomiast jak wynika z art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Sąd I instancji podkreślił więc, że przywołane przepisy nie dają, co do zasady, w odniesieniu do tzw. informacji nieprzetworzonej podmiotowi, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podstaw do oceny czy podmiot, który wnosi o udostępnienie mu informacji "kieruje się troską o sprawy publiczne".

Sąd I instancji podkreślił, że nie przesądza, czy wnioskowane przez skarżącego informacje powinny być udostępnione i wskazał, że jeśli wniosek dotyczy udostępnienia informacji publicznych, możliwe jest jej pełne udostępnienie, udostępnienie informacji w okrojonym zakresie (np. po zanonimizowaniu części danych) albo można decyzją odmówić udzielenia żądanych informacji, jeśli organ

w ogóle faktycznie je posiada.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Okręgowy

w T. zaskarżając ten wyrok w części dotyczącej orzeczenia zawartego

w punktach I, II i IV wyroku, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie

o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie

i oddalenie skargi A.S., zrzekając się rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, polegające na:

- nieprawidłowym uznaniu, iż tryb rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej tzw. prostej nie przewiduje badania celu złożenia wniosku, jakim kieruje się wnioskodawca, a ogranicza się do oceny, czy wniosek dotyczy informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa interpretacja pojęcia informacji w sprawach publicznych powinna odwoływać się do kryterium interesu ogólnego, a nie jednostkowego, a tym samym niezbędne jest badanie celu, w jakim został złożony wniosek na podstawie całokształtu ustalonych okoliczności;

- błędnym przyjęciu, że wniosek skarżącego z dnia 16 sierpnia 2021 r. został złożony w celu publicznym i dotyczył sprawy publicznej, bez uwzględnienia

i właściwej oceny całokształtu ustaleń faktycznych wskazujących na to, że jest to wniosek będący przejawem nadużycia prawa do udostępnienia informacji publicznej wyrażającego się w wykorzystywaniu prawa do informacji publicznej do szykanowania osób piastujących funkcje publiczne oraz pozyskiwania informacji nie w celu publicznym i społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów i interesów osobistych, a o czym świadczy obszerny zakres składanych przez skarżącego wniosków, w części powielających się i dotyczących również prywatnych kontaktów prokuratora M.C. oraz liczba i zakres złożonych przez wymienionego zawiadomień o popełnieniu "rzekomych przestępstw" przez tego i innych prokuratorów oraz sędziów, a co pozostaje w sprzeczności z intencjami ustawodawcy i wskazuje, że nie działa on w celu publicznym, a prywatnym i nadużywa prawa do udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator Okręgowy w T. podkreślił, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że organ, do którego kierowany jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej tzw. prostej, nie ma prawa do oceny, czy wniosek ten został złożony w celu publicznym i czy dotyczy sprawy publicznej, czy też został złożony w celu prywatnym. Organ podkreślił, że choć z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że organ, do którego skierowano wniosek nie może żądać od podmiotu, który go złożył, wskazania celu wykorzystania żądanej informacji (z wyjątkiem informacji tzw. złożonej), to nie pozbawia to organu prawa do własnej oceny, czy wniosek taki dotyczy sprawy publicznej i czy został złożony w celu publicznym, czy też został złożony w celu indywidualnym.

Organ zarzucił, że Sąd I instancji pominął to, że wniosek skarżącego z dnia 16 sierpnia 2021 r. został złożony w ramach nadużycia prawa do udostępnienia informacji publicznej i w ocenie organu, wbrew stanowisku WSA w Rzeszowie, nie ma przy tym, co do zasady, większego znaczenia czy i po co żądane informacje były potrzebne skarżącemu i jak może się nimi faktycznie posłużyć. Zdaniem organu istotny w tym kontekście jest wyłącznie cel złożenia wniosku i to czy jego zakres może mieć lub ma znaczenie dla szerszej liczby ludzi. O rzeczywistym celu uzyskania przez skarżącego żądanych informacji świadczą opisane w odpowiedzi na wniosek oraz w odpowiedzi na skargę składane przez niego liczne wnioski, skargi

i zawiadomienia o przestępstwie, które potwierdzają to, że jego działanie nie ma nic wspólnego z dobrem publicznym, a zmierza jedynie do "dokuczenia" poszczególnym prokuratorom i sędziom, a szczególnie prokuratorowi M.C.. Zdaniem organu składane przez skarżącego skargi, wnioski i zawiadomienia

o przestępstwach stanowią swego rodzaju "odwet" na prokuratorach i sędziach za każdą ich decyzję, czy czynność, z którą skarżący się nie zgadzał, a bez znaczenia przy tym była ich merytoryczna zasadność i prawidłowość. Organ podkreślił, że szczególnie działania skarżącego dotyczące prokuratora M.C. nie miały nic wspólnego ze sprawą publiczną, czy działaniem w interesie publicznym,

o czym świadczą składane wcześniej przez skarżącego w trybie dostępu do informacji publicznej wnioski dotyczące wymienionego prokuratora, które odnosiły się wyłącznie do jego prywatnych kontaktów.

Organ podniósł, że Sąd I instancji nie zwrócił również uwagi na to, że pozyskiwane przez skarżącego informacje dotyczące różnych sędziów i prokuratorów oraz ich działań, są następnie wykorzystywane w publikacji zatytułowanej "[...]", w której sporządzono, tzw. czarną listę prokuratorów oraz sędziów, a także w innych publikacjach internetowych zawierających liczne insynuacje o charakterze spekulacji, przekłamań, niedomówień itd. wobec sędziów i prokuratorów.

Organ podkreślił, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane

w celu indywidualnym nie są wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, gdyż nie odnoszą się do "sprawy publicznej" i dlatego w takim wypadku nie wydaje się decyzji administracyjnej o odmowie ich udostępnienia, a odpowiada się na takie żądanie zwykłym pismem, gdyż w przypadku nadużycia prawa do informacji publicznej nie ma podstaw do stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem organu obszerne zakresy wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożone przez skarżącego i dotyczące prokuratora M.C.,

w części powielające się i dotyczące prywatnych kontaktów prokuratora, a także liczba i zakres złożonych przez skarżącego zawiadomień o popełnieniu "rzekomych przestępstw" przez tego i innych prokuratorów oraz sędziów świadczą o tym, że skarżący nie działa w celu publicznym, a prywatnym, a ponadto, że nadużywa prawa do informacji publicznej. W ocenie organu kolejny wniosek złożony przez skarżącego w dniu 16 sierpnia 2021 r. ma na celu jedynie wywołanie następnych dolegliwości

i nie budzi wątpliwości, że obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu i nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu prokuratury,

a wręcz przeciwnie ma stanowić, szczególnie dla prokuratora M.C., dokuczliwość. Zdaniem organu skarżący działa w ramach swoistego konfliktu

z prokuraturą i w ramach tego konfliktu usiłuje realizować w celu indywidualnym swoje prawo do informacji publicznej. Stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w prywatnych celach nie było zaś zamierzeniem ustawodawcy.

Dlatego zdaniem organu, Sąd I instancji błędnie ocenił, że informacje, których udostępnienia żądał skarżący mają charakter publiczny z uwagi na to, że mają związek z pełnioną przez prokuratora M.C. funkcją publiczną, a tryb rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie przewiduje badania celów, jakimi kieruje się wnioskodawca formułując swoje żądanie. Powyższe świadczy zdaniem organu o błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonanej przez WSA w Rzeszowie będącej rezultatem nieuwzględnienia przez Sąd I instancji całokształtu ustalonych okoliczności sprawy,

a w szczególności niepowiązania wniosku skarżącego z dnia 16 sierpnia 2021 r. z jego wcześniejszymi wnioskami i ich zakresem oraz ze złożonymi przez niego skargami, czy zawiadomieniami o "rzekomych przestępstwach" popełnionych przez prokuratorów i sędziów.

W związku z tym, że w ocenie organu wniosek skarżącego z dnia 16 sierpnia 2021 r. stanowił przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej, w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a organ odpowiadając skarżącemu na wniosek pismem zastosował prawidłową formę działania.

W piśmie procesowym z dnia 26 lipca 2023 r. organ dodał, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że życiorys prokuratora stanowi informację publiczną, a na kanwie identycznej sprawy, ale z wniosku innej osoby, ten sam sąd, ale w innym składzie w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 46/22 uznał, że życiorys asesora oraz dyplom ukończenia przez niego uczelni wyższej nie posiada cech informacji publicznej i stanowi prywatny dokument, a więc nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy,

a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone

w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego.

Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., w błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu powyższych przepisów przez Sąd I instancji polegającym na niesłusznym uznaniu przez WSA w Rzeszowie, że w procesie kwalifikacji danej informacji jako publicznej nie należy brać pod uwagę celu towarzyszącego wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji,

a także na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji okoliczności, że wniosek skarżącego stanowił przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, organ stanął na stanowisku,

że w związku z tym, że skarżący składając do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierował się własnym, indywidualnym interesem, a nie interesem ogółu, informacji, której udostępnienia żądał nie można uznać za informację o sprawach publicznych. Odwołując się do akcentowanego

w orzecznictwie zjawiska nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że wnioski o udostępnienie informacji składane przez podmioty, których prywatnych interesów pisma te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Jeśli celem złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest realizacja indywidualnych interesów wnioskodawcy, to nie można uznać, że taki wniosek dotyczy sprawy publicznej i dlatego do jego rozpoznania nie powinno stosować się trybu z u.d.i.p. Subiektywny interes w uzyskaniu danej informacji wyklucza zdaniem organu możliwość zakwalifikowania jej jako dotyczącej spraw publicznych.

Strona skarżąca kasacyjnie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 u.d.i.p. upatruje m.in. w przyjęciu przez Sąd I instancji, że "tryb rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej tzw. prostej nie przewiduje badania celów zapytania pod kątem celu, w jakim został złożony przedmiotowy wniosek, jakim kieruje się wnioskodawca, a jedynie pod kątem oceny, czy wniosek dotyczy informacji publicznej". Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje jednak, że Sąd I instancji nie wyraził takiego poglądu, a zatem nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 u.d.i.p. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że "art. 2 ust. 2 ustawy stanowi, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jedynie w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust.1 pkt 1) u.d.i.p.)", a także, że "ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 2 ust. 2 wprost zaś stanowi, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Przepisy nie dają więc, co do zasady, w odniesieniu do tzw. informacji nieprzetworzonej podmiotowi, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej podstaw do oceny czy podmiot, który wnosi o udostępnienie mu informacji "kieruje się troską o sprawy publiczne"". Sąd przyjął zatem, że zgodnie

z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od wnioskodawcy żądającego udostępnienia danej informacji publicznej nieprzetworzonej nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego w jej uzyskaniu. Stanowisko takie nie jest tożsame ze stanowiskiem przypisywanym Sądowi I instancji, zgodnie z którym organ rozpatrując wniosek

o udostępnienie informacji publicznej tzw. prostej nie ma badać celu sformułowania danego żądania, a jedynie analizować złożony wniosek pod kątem oceny, czy dotyczy informacji publicznej, a zatem zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mógł odnieść skutku.

Treść zarzutu skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie wykazują, że w ramach zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie wskazuje ponadto na zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej traktując je jako okoliczność mającą wpływ na kwalifikowanie określonej informacji jako informacji publicznej. Na tle tak skonstruowanego zarzutu konieczne staje się udzielenie odpowiedzi na trzy istotne pytania. Po pierwsze, istotna jest odpowiedź na pytanie, czy treść publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej jest kształtowana sposobem realizowania tego prawa. Po drugie, czy kwestia nadużywania prawa podmiotowego może być skutecznie podnoszona w ramach zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Po trzecie wreszcie, w jaki sposób możliwe jest skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej w sytuacji, gdy kategoria nadużycia tego prawa nie jest treścią żadnej normy prawnej.

W pierwszej kolejności należy z naciskiem podkreślić, że nie ma podstaw do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. Treść publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej ma charakter obiektywny i nie jest kształtowana sposobem realizowania tego prawa.

Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów

i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne

i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem

i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu

z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane

ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych

z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA

z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r.,

I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną żądanie obejmujące dokument wniosku złożonego w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również

w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do

art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się, np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej.

Kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji ma zatem charakter obiektywny,

a z przepisów zawierających normy wyznaczające przedmiot publicznego prawa podmiotowego nie wynika, aby kryterium tym było kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej.

Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149; wyroki NSA: z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1163/17; z dnia 17 marca 2017 r., I OSK 1416/15; z dnia 5 października 2017 r., I OSK 3255/15; z dnia 26 stycznia 2018 r., I OSK 438/16; z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1828/17; z dnia 12 kwietnia 2019 r., I OSK 1648/17).

Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.

Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61 ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią

o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawca jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" – art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidualny interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (zob. np. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2020 r., I OSK 3534/18; z dnia 3 października 2013 r.,

II OSK 742/13; z dnia 22 czerwca 2012 r., II OSK 557/11; z dnia 10 sierpnia 2011 r., II OSK 724/11; postanowienie NSA z dnia 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa

o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).

Na tle powyższych uwag za nieprawidłowe należy uznać stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego"

o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Ponadto, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Strona skarżąca kasacyjnie odwołując się do konstrukcji indywidualnego interesu wnioskodawcy w udostępnieniu informacji publicznej powiązała dodatkowo tę konstrukcję z kryterium "sprawy własnej" jako kryterium dyskwalifikującym publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawcy. Analiza treści zarzutów skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia prowadzi do wniosku, że organ podziela pogląd, zgodnie z którym sprawami publicznymi nie są konkretne

i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane

w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. Poglądy takie zaprezentował NSA m.in. w wyrokach z dnia 20 września 2018 r., I OSK 1359/18; z dnia 4 kwietnia 2019 r. I OSK 1889/17; z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r., I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11. Poglądy te odwołujące się określenia "sprawy własnej", chociaż niewyjaśniające tego terminu dotyczą sytuacji, w której wnioskodawca żądając udostępnienia informacji publicznej domaga się przekazania mu informacji związanej z jego inną, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualną sprawą i która – w myśl tych poglądów – nie staje się sprawą publiczną tylko z tego tytułu, że dotyczy w jakiś sposób wnioskodawcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne

i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot

w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych

i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie

z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu

o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu,

że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.

Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami.

Przymiotnik "własny" ma w języku polskim wiele znaczeń i oznacza m.in. "należący do tego, o kim lub o czym mowa; pochodzący od niego; bezpośrednio go dotyczący"; "taki, w którego zrobieniu uczestniczył ten, o kim mowa" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528)

i może być synonimem określenia "prywatny" rozumianego jako "dotyczący osobiście kogoś lub jego spraw osobistych", "niezwiązany z żadną instytucją, funkcją, urzędem" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528). Każda sprawa jako przedmiot określonego procedowania, a zatem objęta relacją prawną pomiędzy przynamniej dwoma podmiotami, "nie należy" jedynie do wnioskodawcy właśnie z tego względu, że zaangażowane są w nią również inne podmioty. Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalenie w konkretnej sprawie zakresu tego co w niej jest "własne" dla poszczególnych jej podmiotów. Jeśli zatem

w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie) nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy.

Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych.

Aspekty obydwu rodzajów niewątpliwie mogą istnieć w sprawach wnioskodawcy (innych niż ta, w której domaga się informacji) rozpatrywanych na podstawie norm prawnych przez organy władzy publicznej, bo w takich sprawach mamy również do czynienia – obok aktywności wnioskodawcy (aspekt prywatny)

- z aktywnością podmiotów bezpośrednio ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (aspekt publiczny). W sprawach takich informacje ze sfery prywatnej ich uczestników mogą mieć istotne znaczenie, jednak nawet z tego względu, że są wymagane do podjęcia rozstrzygnięć przez organy rozpatrujące sprawę, nie uzyskują waloru publicznego.

Z tego powodu dokumenty prywatne, chociaż niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, takie jak wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie są kwalifikowane jako informacje publiczne. Należy też dostrzec,

że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce częściej w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką

a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny",

a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym.

O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych

i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.

Powyższe stanowisko stanowi kontynuację poglądów prezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 26 listopada 2021, III OSK 4568/21; 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4371/21; 17 maja 2022 r., III OSK 1205/21;

14 lipca 2022 r., III OSK 1682/21; 15 lipca 2022 r., III OSK 1362/21).

Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nietrafny zarzut błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 u.d.i.p.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych

w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu wskazywanym przez stronę skarżącą kasacyjnie, ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej.

Cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę

z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się

z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Wskazywane przez stronę skarżącą kasacyjnie zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, czy też stosowania tego przepisu, tj. na etapie uznawania, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji przez dany podmiot. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa.

Dostrzegalne w całej przestrzeni prawnej zjawisko nadużywania prawa uzasadniające próby uchwycenia jego konstrukcji może być w różny sposób ujmowane i odnoszone wobec różnego rodzaju podmiotów. W doktrynie prawa nie budzi wątpliwości podstawowa intuicja, że może być ono wiązane również

z "nadużywaniem prawa przez obywatela względem organu państwowego" (zob. L. Leszczyński: Nadużycie prawa – teoretyczno prawny kontekst aksjologii luzu decyzyjnego, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.): Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 25), a zatem odnoszone do sposobu czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego, w tym publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej.

Samo pojęcie "nadużycie" ma niewątpliwie zabarwienie pejoratywne. Najprostsze literalne odczytywanie tego pojęcia wskazuje, że dotyczy ono sytuacji jakiegoś szczególnego "użycia", tj. zachowania, które nie odpowiada wprost działaniu polegającemu na użyciu, lecz wiążąc się z takim działaniem, wychodzi poza racje je uzasadniające. Takie zachowanie będące czymś więcej niż użycie jest zachowaniem niewłaściwym, wypaczającym właściwe użycie. Pojęcie nadużycia prawa wiązane jest od czasów rzymskich z problemem "złego korzystania z własnych uprawnień" (F. Longchamps de Berier: Nadużycie prawa – u początków problemu, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.): Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 45-48). Sprzeciw wobec nadużywania prawa, w tym prawa podmiotowego nie jest sprzeciwem wobec treści określonego prawa podmiotowego, lecz dotyczy konkretnego zastosowania normy prawnej w przypadku, któremu teoretycznie przysługuje ochrona prawna, mimo że nie wydaje się to być sprawiedliwe (zob. A. Stępkowski: Nadużycie prawa a rozwój prawa, w: H. Izdebski, A. Stępkowski (red.): Nadużycie prawa, Warszawa 2003,

s. 49). S. Wronkowska zwraca uwagę, że podmiot, któremu przysługuje "prawo" (wolność, uprawnienie, kompetencja, lub funkcjonalny ich zespół) i który czyni z niego użytek niezgodny z zakładanymi w danym systemie ocenami czy normami uzasadnionymi aksjologicznie (np. niezgodnie z zasadami współżycia społecznego czy względami słuszności) nadużywa swego prawa. Jego działanie albo zaniechanie jest wprawdzie zachowaniem podmiotu "mającego prawo", ale czynienie użytku

z owego prawa nie służy jego społecznie uzasadnionym interesom

(por. S. Wronkowska: Złożone sytuacje prawne – prawo podmiotowe, w:

A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 155).

Można przyjąć, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie

w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.

W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego

o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej

i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom

i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły

u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).

Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej

(por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Należy jednak mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że nie ma jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Dokonanie tego rodzaju ustaleń może okazać się niemożliwe ze względu na "wewnętrzną" specyfikę motywów i celów działania wnioskodawcy. Ustalenia takie można opierać na ocenie okoliczności faktycznych danej sprawy,

w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków

o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).

Na tle powyższych uwag należy zatem stwierdzić, że nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów. Mając na uwadze treść omawianego zarzutu, w którym wskazuje się jednocześnie na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, przypomnieć należy, że zarzutem podnoszonym w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej można kwestionować błędną wykładnię prawa materialnego lub jego niewłaściwe zastosowanie, przy tym zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być prawidłowa jego wykładnia, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej

w przepisie prawa. Skoro niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być ono zarówno konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a zatem nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen

w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również skutecznie wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy, a procesowi subsumcji niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej przyjętego rozumienia treści stosowanych norm prawnych i stanu faktycznego sprawy, nie sposób zarzucić niekonsekwencji.

Nieskuteczność tak skonstruowanego zarzutu nie oznacza jednak, że kwestia nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej

w ogóle nie mieści się w zakresie podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Jeśli kategoria nadużycia prawa podmiotowego ma charakter normatywny stanowiąc część tekstu prawnego, w którym zakodowane są normy prawne (przykładem może być treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług – t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1570, zgodnie z którym "W przypadku wystąpienia nadużycia prawa dokonane czynności, o których mowa w ust. 1, wywołują jedynie takie skutki podatkowe, jakie miałyby miejsce w przypadku odtworzenia sytuacji, która istniałaby w braku czynności stanowiących nadużycie prawa"), to naruszenia prawa w tym zakresie można zwalczać każdą z podstaw kasacyjnych – odrębnie lub w powiązaniu, w zależności od charakteru dostrzeżonego uchybienia. Jeżeli jednak kategoria nadużycia publicznego prawa podmiotowego nie jest wyrażona w tekście prawnym, to skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania w powiązaniu z zarzutami niewłaściwego zastosowania przepisów, w których znajduje normatywną podstawę to prawo, czyli art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz przepisów określających sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z uwzględnieniem ogólnej konstytucyjnej normy wyrażonej w art. 82 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązkiem obywatela polskiego jest m.in. troska o dobro wspólne. Uwidaczniają to realia niniejszej sprawy.

Analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje, że strona skarżąca kasacyjnie stwierdzając, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i uznając w tym kontekście, że istnieje konieczność oceny zachowania wnioskującego o informację publiczną przez pryzmat tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją oraz tego, jakie relacje zachodzą między wnioskodawcą a organem, w istocie zarzuca nie tyle naruszenie przepisów art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię

i niewłaściwe zastosowanie (chociaż tak właśnie formułuje zarzut skargi kasacyjnej), co kwestionuje podstawy uznania, że wniosek nacechowany uzasadnieniem

o indywidualnym zainteresowaniu w udostępnieniu informacji, jest w ogóle wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, twierdząc w związku z tym, że pomimo że informacji publicznej dotyczy, to jednak nie powinien być rozpoznawany jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tak odczytywane stanowisko strony skarżącej kasacyjnie wskazuje na konieczność dokonywania zindywidualizowanej oceny treści wniosku pod kątem badania, czy wnioskodawcy nie towarzyszył indywidualny cel

w uzyskaniu informacji o charakterze publicznym, do tego sprzeczny z prawem do społecznej kontroli działalności organu administracji publicznej. Tymczasem zakwestionowanie poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego

z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie może skutecznie następować w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zarówno przez jego błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie. Jeżeli intencją strony skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie zgłoszonego żądania jako będącego przejawem nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej, to zarzut ten powinien być sformułowany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania

i dopiero jako taki odniesiony do niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jego uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.