Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 270/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 122 § 1 i § 2, art. 119
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 20 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Kwidzyńskiego z dnia 11 grudnia 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan sprawy przedstawia się następująco:

11 grudnia 2020 r. Starosta [...] sporządził tytuł wykonawczy nr [...] i wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku pełnienia, ustalonych przez Radę Powiatu dyżurów w systemie dobowym, zgodnie z harmonogramem, wynikającego z uchwały Nr [...] Rady Powiatu z dnia 28 października 2019 r. w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...] w 2020 roku (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2019 r., poz. 5108), wydanej na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2019 r., poz. 499).

Postanowieniem z 11 grudnia 2020 r. Starosta nałożył na K. D. prowadzącą aptekę "A" w K. grzywnę w wysokości 2.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z 11 grudnia 2020 r. i wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania postanowienia. Wskazał, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł (słownie: sześćdziesiąt osiem złotych) - która wynosi 10% kwoty nałożonej grzywny jednak nie więcej niż 68 zł. Wskazał, że nałożoną grzywnę wraz z opłatą należy uiścić w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania postanowienia na rachunek bankowy Starostwa Powiatowego w K. Wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w wyżej wymienionym tytule wykonawczym do pełnienia przez aptekę kolejnego/kolejnych dyżurów, po doręczeniu tytułu wykonawczego, wynikających z ustalonego harmonogramu i poinformował, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie (do wysokości 10 000 zł), które mogą być nakładane wielokrotnie do kwoty 50 000 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał na upomnienie z dnia 25 listopada 2020 r. wzywające do wykonania obowiązku polegającego na pełnieniu przez aptekę ogólnodostępną działającą na terenie miasta [...] "A ", ul. T. [...], [...]-[...] K., Apteka "A" K.D. , ul. K. , [...]-[...] K., ustalonych przez Radę Powiatu dyżurów w systemie dobowym, zgodnie z harmonogramem oraz to, że zobowiązana nie wykonała tego obowiązku w kolejnym dniu dyżuru apteki, po dniu doręczenia upomnienia, zgodnie z ustalonym harmonogramem. W dniu 30 listopada 2020 r. od godziny 20.00 do godz. 8.00 i przed godziną 7:00 nie był przez nią pełniony, co potwierdza wiadomość e-mail z dnia 26 listopada 2020 r. właściciela apteki oraz notatka służbowa sporządzona w dniu 1 grudnia 2020 r. dotycząca tego dyżuru.

W zażaleniu na to postanowienie K. D. wniosła o jego uchylenie w całości i wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, zarzucając naruszenie:

- art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., zwanej dalej: "u.p.e.a."), poprzez niezastosowanie i niewskazanie w zaskarżonym postanowieniu terminu w jakim obowiązek ma być wykonany,

- art. 26 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie i wszczęcie egzekucji administracyjnej pomimo, że starosta [...] nie jest wierzycielem, tj. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, który to obowiązek - zdaniem składającej zażalenie - w ogóle nie istnieje,

- art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez niezastosowanie i niezbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej i w konsekwencji wszczęcie egzekucji administracyjnej pomimo, że starosta [...] nie jest wierzycielem, tj. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, który to obowiązek - zdaniem składającej zażalenie - w ogóle nie istnieje,

- art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, pomimo, że egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku, który nie istnieje,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 2 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zastosowanie egzekucji administracyjnej, pomimo że nie istnieje obowiązek określony w art. 2, w szczególności nie istnieje taki obowiązek, który wynika z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa.

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Po przedstawieniu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia (art. 119-122 u.p.e.a.) Kolegium zauważyło, że alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożenia grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, czy też powoływanie się na nieistnienie obowiązku.

W zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, o którym mowa w art. 122 u.p.e.a., nie jest dopuszczalne powołanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Z treści zażalenia wynika, że jego intencją jest kwestionowanie samej egzekucji co do jej zasadności. Wybrany przez skarżącą środek prawny jest więc w tej części oczywiście bezzasadny, bowiem w postanowieniu zapadłym w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny nie można rozstrzygać o zasadności wszczęcia egzekucji. W świetle tego za bezprzedmiotowe, uznać należy podniesione zarzuty dotyczące braku podstawy prawnej do działania organów zmierzającego do wykonania obowiązku, jak i istnienie samego obowiązku.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż pomimo nałożonego na skarżącą obowiązku, w terminach zakreślonych do jego wykonania i w ciągu 7 dni po doręczeniu odpowiednich pism (upomnienie), strona nie zastosowała się do powyższego. Zatem organ egzekucyjny prawidłowo uznał, że wystąpiły w sprawie podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego i nałożenia na skarżącego grzywny w celu przymuszenia i wydania postanowienia w tym przedmiocie na podstawie art. 122 § 1 i § 2 u.p.e.a.

Kolegium wyjaśniło, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. W związku z powyższym, aby grzywna nabrała charakteru dyscyplinującego, powinna być na tyle wysoka, że w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Z tych też przyczyn wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien, w ramach uznania administracyjnego, kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie interesem strony.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że zaskarżone postanowienie organu I instancji jest prawidłowe, tzn. zawiera wymagane przepisami art. 122 § 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym we wskazanym terminie tj. pełnienia przez aptekę kolejnych dyżurów, zgodnie z harmonogramem, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będą nakładane kolejne grzywny w tej samej lub wyższej kwocie oraz że w przypadku nieuiszczenia nałożonej grzywny oraz naliczonej opłaty we wskazanym wyżej terminie, zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. D. wniosła o uchylenie w całości ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

- art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., w zw. z art.138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 23 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, w sytuacji niedopuszczalności oraz nieprawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, ponieważ postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zawiera precyzyjnego określenia terminu wykonania obowiązku, który to obowiązek - zdaniem składającej skargę - w ogóle nie istnieje,

- art. 121 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w kwocie rażąco wygórowanej w realiach przedmiotowej sprawy oraz brak należytego uzasadnienia postanowienia w tym zakresie,

- art. 7 § 2 i § 3 u.p.e.a. poprzez nałożenie na skarżącą grzywny bez uwzględnienia okoliczności sprawy, niemożliwości wykonania obowiązku, a zwłaszcza, że skarżąca podjęła czynności zmierzające do wykonania obowiązku, jednak nie była w stanie z przyczyn obiektywnych go wykonać z powodu braku fachowego personelu niezbędnego do wykonania dyżuru w porze nocnej, braku środków finansowych na realizację dyżuru, braku podstawy prawnej do pełnienia dyżuru w zastępstwie innego podmiotu oraz w sytuacji niedopuszczalności prowadzenia egzekucji względem skarżącej ponieważ Starosta [...] nie jest wierzycielem, tj. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym,

- art. 6 u.p.e.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca uchyla się od wykonania dyżurów, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że nie była do pełnienia dyżurów zobowiązana, ponieważ brak było normy prawa miejscowego określającej precyzyjnie termin dyżuru skarżącej, na który powołuje się organ ze względu na zmianę harmonogramu świadczenia dyżurów bez zachowania wymogów ustawowych, istnienia innego podmiotu wyznaczonego do pełnienia dyżuru w nieprecyzyjnie terminie wskazanym przez organ w postanowieniu terminie, a także - podjęciu przez skarżącą należytych starań, żeby wykonać dyżur, które ze względu na niedostateczną liczbę farmaceutów oraz w sytuacji braku możliwości ograniczenia fizycznych i finansowe nie była w stanie wykonać oraz w sytuacji prawidłowego poinformowania przez skarżącą Starostę [...] o zawieszeniu dyżurów z ww. powodów,

- art. 7 k.p.a., art. 7b k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, działania z naruszeniem słusznego interesu strony, naruszenie zasady proporcjonalności i zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jej uczestników do władzy publicznej, ponieważ organ zaniechał dokonania oceny podjętych przez skarżącą czynności, w szczególności nie uwzględnił niedopuszczalności w procedurze przeprowadzenia zmiany harmonogramu pełnienia dyżurów, tj. zasady uchwalania i ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w sytuacji braku obowiązku do pełnienia dyżuru przez farmaceutkę,

- art. 26 § 1 u.p.e.a. w zw. art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a w zw. z art..138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji sytuacji gdy zastosowanie i wszczęcie egzekucji administracyjnej jest niedopuszczalne, ponieważ Starosta [...] nie jest wierzycielem, tj. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, który to obowiązek - zdaniem skarżącej - w ogóle nie istnieje,

- art. 29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji Starosta Powiatu nie zastosował i nie zbadał z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej i w konsekwencji wszczął egzekucję administracyjnej pomimo, że Starosta nie jest wierzycielem, tj. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, który to obowiązek - zdaniem skarżącej - w ogóle nie istnieje,

- art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, pomimo, że egzekucja dotyczy spełnienia przez obowiązanego obowiązku, który nie istnieje,

- art. 3 § 1 w zw. z art. 2 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji zastosowanie egzekucji administracyjnej, pomimo że nie istnieje obowiązek określony w art. 2, w szczególności nie istnieje taki obowiązek, który wynika z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej podniesione.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia z 11 grudnia 2020 r., nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia.

Zgodnie z treścią art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Z powołanego przepisu wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego lub osoby, które mają nadzorować wykonanie obowiązku przez zobowiązanego, do wykonania tego obowiązku.

Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, a następnie postanowienie o nałożeniu grzywny. Stosownie natomiast do § 3 wskazanego przepisu zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Organem egzekucyjnym jest, stosownie do art. 1a pkt 7 u.p.e.a. organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków.

Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 813/11, CBOSA).

Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano wielokrotnie, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 13 października 2011 r., II OSK 1441/10; wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., II OSK 2186/12; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2185/13, CBOSA). Zażalenie takie sprowadzać się może tylko do kwestionowania wyboru środka egzekucyjnego albo wysokości wymierzonej grzywny, w przypadku gdy nie wniesiono zarzutów opartych na podstawach wymienionych w art. 33 pkt 6 i 8 u.p.e.a. (por. R. Hauser, Z. Leoński Egzekucja administracyjna, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1995 r., str. 191). Dlatego argumentacja zobowiązanego w przypadku postępowania zażaleniowego nie powinna zawierać wskazania podstaw zarzutu (art. 33 u.p.e.a.), jak przykładowo wykonania obowiązku, niewykonalności obowiązku, niedopuszczalności egzekucji lub zastosowanego środka egzekucyjnego albo zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Argumentacja ta będzie wówczas bezskuteczna. Miejscem dla jej rozpatrzenia jest wyłącznie postępowanie zainicjowane wniesieniem zarzutu. Dla sądu administracyjnego argumentacja taka jest prowadzona poza granicami sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") i dlatego nie powinna być w ogóle rozważana, poza wskazaniem na jej bezprzedmiotowość (tak NSA w wyrokach o sygn. akt: II OSK 117/14 lub 109/17, CBOSA).

Ocena prawidłowości wszczęcia postepowania egzekucyjnego i badanie wymogów tytułu wykonawczego określonych w art. 27 u.p.e.a. nie jest dopuszczalne w postępowaniu w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 1068/13, z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1064/15, CBOSA).

Wskazać trzeba, że w aktualnym stanie prawnym (w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 lipca 2020 r.), zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. § 2 tego przepisu stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest:

1) nieistnienie obowiązku; 2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu; 3) błąd co do zobowiązanego; 4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane; 5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części; 6) brak wymagalności obowiązku w przypadku: a) odroczenia terminu wykonania obowiązku, b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej, c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Przywołanie powyższych przepisów w realiach niniejszej sprawy jest o tyle istotne, że argumentacja skargi sprowadza się w zasadniczej mierze do kwestionowania dopuszczalności, względnie celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ta zaś argumentacja (zarzuty skargi), jak wyjaśniono już wyżej, nie mogła być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 u.p.e.a. i pozostawała poza zakresem kognicji sądu w niniejszej sprawie, bowiem kontrolowanie prawidłowości wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie stanowi dodatkowego trybu nadzwyczajnej weryfikacji zasadności zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Prawo do zgłoszenia zarzutów oraz prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny to dwa alternatywne środki prawne, a przedmioty obu postępowań są różne. To zaś oznacza, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności, o których stanowi art. 33 § 1 u.p.e.a., a do tego ewidentnie zmierzają zarzuty skargi. Zatem argumenty o nieistnieniu egzekwowanego obowiązku nie mogły podlegać ocenie w rozpatrywanej sprawie.

W zaskarżonym postanowieniu Kolegium wskazywało, że rozstrzygnięcie organu I instancji zawiera wymagane przepisami art. 122 § 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym we wskazanym terminie tj. pełnienia przez aptekę kolejnych dyżurów, zgodnie z harmonogramem, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będą nakładane kolejne grzywny w tej samej lub wyższej kwocie oraz że w przypadku nieuiszczenia nałożonej grzywny oraz naliczonej opłaty we wskazanym wyżej terminie, zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie uzasadnił jednak wysokości grzywny. Za takowe nie sposób bowiem uznać lakonicznej wypowiedzi, że grzywna ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Skoro stan ten zaakceptowało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, to zasadny okazał się zarzut naruszenia w tym zakresie art. 121 § 2 u.p.e.a..

Podkreślenia bowiem wymaga, że z mocy art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., a więc również przepisy nakazujące organom administracji publicznej podejmować z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1).

Przewidziana w art. 121 § 1-4 u.p.e.a. możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego. Niewątpliwie bowiem, w każdej sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości nałożenia grzywny czy kary, mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym. To zaś wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Niewskazanie przez organ egzekucyjny przesłanek, jakimi kieruje się przy ustalaniu wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia oznaczałoby całkowitą dowolność w ustalaniu wysokości grzywny, a w istocie prowadziłoby do wyłączenia kontroli takich rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. II OSK 510/05; ONSAiWSA 2006 6 poz. 168).

Zatem w sytuacji, gdy organ orzekł o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, powinien swoje stanowisko co do jej wymiaru uzasadnić, odnosząc się do wszystkich okoliczności sprawy, a czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Z powyższych względów przedwczesnym, na tym etapie postępowania, byłoby rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi.

Nie przesądzając zatem o wyniku postępowania, ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie uwzględniając wskazane wyżej okoliczności i ocenę prawną, a przede wszystkim wyniki postępowania w przedmiocie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że skarżąca skorzystała z tego środka prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 119 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.