Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1237/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 pkt 16, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant specjalista Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) – zwanej dalej ustawą o szczególnych rozwiązaniach, odmówił M.W. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

M.W. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] października 2008 r. W związku z powyższym wypłacony został funkcjonariuszowi ekwiwalent pieniężny za dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, M.W. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o ponowne ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, przysługującego za lata 2007 i 2008 w łącznym wymiarze 45 dni oraz zarządzenie jego wypłaty w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną, a kwotą wypłaconą w 2008 r. na podstawie uznanego za niekonstytucyjny art. 115a ustawy o Policji, z uwzględnieniem należnych odsetek ustawowych.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Komendant Główny Policji pismem z dnia [...] marca 2019 r. poinformował M.W., że aktualnie – z uwagi na lukę prawną – brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Jednocześnie wskazał, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia zainicjowanej powołanym na wstępie podaniem sprawy, o czym zostanie on odrębnie poinformowany.

Kolejnym pismem z dnia [...] października 2020 r. Komendant Główny Policji poinformował M.W., że z uwagi na istniejącą regulację prawną (art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach), może zostać wydana decyzja niezgodna z jego żądaniem. Ponadto poinformował go o uprawnieniach przysługujących na podstawie art. 10 § 1 K.p.a.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Komendant Główny Policji odmówił M.W. wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa zaś art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ wyjaśnił również, że w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, który spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu.

Z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W konsekwencji powyższego, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.

Organ wskazał więc, że skoro M.W. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] października 2008 r., a należny mu ekwiwalent za niewykorzystane urlopy został wypłacony, to nie ma podstaw prawnych ku temu, by wniosek policjanta z dnia [...] listopada 2018 r. zakwalifikować jako sprawę wszczętą i niezakończoną przed dniem 6 listopada 2018 r. Organ dodał, że w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, ponieważ nie mają do niej zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu.

W obszernej skardze na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.

Komendantowi Głównemu Policji skarżący zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Skarżący zarzucił również organowi działanie, które uniemożliwiło realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach - z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. akt K 7/15

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jego wniosek o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pozostawał w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, którym to wyrokiem Trybunał Konstytucyjny wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu techniczne przesłanki do prawidłowego dokonania naliczenia ekwiwalentu. Skarżący zaznaczył, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia TK są ostateczne i mają charakter powszechny. Tymczasem, mimo tego, po prawie dwóch latach zapowiedzi o konieczności ustawowego uregulowania kwestii będącej przedmiotem jego wniosku, ponownie wpisano do ustawy, że w okresie pomiędzy 19 października 2001 r. i 5 listopada 2018 r. nadal będzie obowiązywał zapis, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny.

Za całkowicie nie do zaakceptowania uznał skarżący decyzję podjętą w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez NSA i wojewódzkie sądy administracyjne, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego (które trwało prawie dwa lata), jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" wyroku TK ustawą zwykłą.

Cytując uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 614/20 skarżący podniósł nadto, że w jego sprawie "jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, ponieważ godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z jej art. 8 ust. 1."

Przywołując liczne orzeczenia sądów powszechnych i administracyjnych, skarżący podkreślił, że obecnie w orzecznictwie sądów zarówno powszechnych, jak i administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu.

Skarżący zaznaczył zatem, że orzecznictwo sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni uzasadnia tezę, że odmowa wypłacenia mu należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest pozbawiona podstaw prawnych. Ustawą o szczególnych rozwiązaniach nie można pozbawić go należnego świadczenia, którego ma prawo dochodzić w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.

Pełnomocnik Komendanta Głównego Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że przedmiotem niniejszej sprawy nie było prawo do określonego świadczenia pieniężnego za określony wymiar urlopu, który nie został przez byłego funkcjonariusza wykorzystany do dnia zwolnienia w naturze, ale wyłącznie wysokość świadczenia, które zostało byłemu już policjantowi wypłacone – w zaniżonej według skarżącego – wysokości.

Powołując wyroki sądów administracyjnych pełnomocnik organu zaznaczył, że organ (a także i sąd administracyjny) nie może odmówić zastosowania przepisu ustawy, choćby uznał go za niekonstytucyjny. Organ (a także sąd administracyjny) nie może również, wkraczając w sferę zastrzeżonych dla ustawodawcy uprawnień, kształtować sytuacji prawnej strony wbrew jednoznacznym i nie budzącym wątpliwości rozwiązaniom prawnym.

Mając na uwadze powyższe pełnomocnik organu zauważył również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany został już pogląd, że niedopuszczalne jest domaganie się od sądu administracyjnego, aby ten pominął korzystające z domniemania konstytucyjności regulacje prawne o randze ustawowej i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia przepisy Konstytucji RP, kierując się wyrażoną w jej art. 8 zasadą nadrzędności ustawy zasadniczej i jej bezpośredniego stosowania. Organy, jak również i sądy administracyjne nie są także uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją RP, ponieważ jest to prerogatywa zastrzeżona do właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Dopóki zatem określony przepis nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to podlega on stosowaniu.

Skarżony organ związany zasadami praworządności, legalizmu oraz dyscypliną finansów publicznych orzekł więc w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, które to prawo korzysta z zasady domniemania konstytucyjności.

Pełnomocnik organu nie podzielił argumentacji skarżącego, że na gruncie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 nie było koniecznym uregulowanie kwestii sposobu ustalania zasad liczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w określonym wymiarze części miesięcznego uposażenia policjanta, zgodnie z zaprezentowanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 poglądem.

Wskazanie w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego zasad, na podstawie których wartość wskaźnika – mnożnika do wyliczenia ekwiwalentu powinna być ustalona, należy traktować wyłącznie jako wytyczne dla prawodawcy (ustawodawcy), który będzie (był) zobligowany do uchwalenia normy prawnej zgodnej z Konstytucją RP. Pełnomocnik organu zaznaczył przy tym, że także wojewódzkie sądy administracyjne w myśl zasady legalizmu zalecały inicjatywę ustawodawczą w tym zakresie pomimo, że w ich ocenie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego pozwalało na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia.

Zdaniem pełnomocnika organu, nie jest zasadny również zarzut dotyczący uniemożliwienia realizacji gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopów w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach, z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. akt K 7/15.

Pełnomocnik organu dowodził, że z konstytucyjnego porządku prawnego wynika zasada domniemania konstytucyjności ustawy (domniemania zgodności ustaw z Konstytucją RP), z której wynika założenie, że uchwalane przez parlament ustawy są zgodne z postanowieniami Konstytucji i stan ten trwa dopóki Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie inaczej.

Zważywszy na powyższe, zarzut działania skarżonego organu pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest niezasadny. Jeżeli ustawa ta korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją RP, to skarżony organ i pozostałe organy Policji zobowiązane są do działania w oparciu i w granicach wyznaczonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego (art. 7 Konstytucji RP).

Z tych samych powodów - związania skarżonego organu zasadą praworządności i konstytucyjną zasadą legalizmu, w sytuacji w której organ orzekł w sprawie w oparciu o przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach, które korzystają z domniemania konstytucyjności, zarzut dotyczący zróżnicowania byłych funkcjonariuszy Policji według daty zwolnienia ze służby nie jest zasadny. Gdyby go bowiem przyjąć, to w konsekwencji każda zmiana prawa polegająca na przyznaniu innych, nowych uprawnień jakiejkolwiek grupie obywateli wiązałaby się zawsze z koniecznością wyrównania uprawnień już posiadanych/nabytych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Oznaczałaby zatem, że wprowadzając nowe przepisy rangi ustawowej, ustawodawca miałby obowiązek każdorazowego wstecznego regulowania praw już nabytych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 128 § 1 pkt 4 P.p.s.a., postępowanie zawieszone przed sądem administracyjnym ze względu na okoliczność, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, należy podjąć od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. Jednakże sąd może również podjąć postępowanie wcześniej, stosownie do okoliczności.

W niniejszej sprawie Sąd postanowieniem z dnia 8 grudnia 2022 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie, biorąc pod uwagę szereg okoliczności przemawiających za koniecznością wydania takiego orzeczenia.

Mianowicie w sprawie zawisłej w Trybunale Konstytucyjnym o sygn. akt P 7/21, zainicjowanej pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku; "Czy art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Prokurator Generalny przedstawił pisemne stanowisko z dnia 29 marca 2022 r. nr PK VIII TK 19.2021, w którym wniósł o stwierdzenie niezgodności w zakresie wskazanym powyżej art. 9 ust. 1 powołanej ustawy z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i umorzenie postępowania w pozostałym zakresie.

Z kolei w pisemnym stanowisku Sejmu RP z dnia 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21 Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na niedopuszczalność wyroku. Uzasadniając swoje stanowisko Marszałek Sejmu RP wskazał m.in., że "... wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego mogą być rozstrzygnięte w drodze prokonstytucyjnej wykładni bez potrzeby uruchamiania pytania prawnego. Sądy stosują zaskarżone przepisy i nadają im treść zgodną z Konstytucją. (...) wypowiedzi sądów administracyjnych wskazują, że nie istnieje potrzeba interwencji TK w niniejszej sprawie, ponieważ sądy są zdolne usunąć istniejące wątpliwości konstytucyjne za pomocą prokonstytucyjnej wykładni prawa".

Ponadto Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce (skarga nr 48762/19) zwrócił uwagę na kwestie istotne dla krajowej praktyki orzeczniczej. Zasygnalizował, że gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego.

Biorąc zatem pod uwagę okoliczność, że od wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt K 7/15 upłynęły już 4 lata, a nadto mając na względzie stanowisko Sejmu RP i Prokuratora Generalnego przedstawione w sprawie o sygn. akt P 7/21, stanowisko ETPCz przedstawione w powołanym wyroku oraz brak terminu rozpoznania tej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd doszedł do przekonania, że dalsze zawieszenie niniejszego postępowania jest nieuzasadnione i godzi w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. odmawiająca skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W ocenie organu w aktualnym stanie faktycznym i prawnym skarżącemu nie przysługuje prawo do wypłaty wnioskowanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, ponieważ postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte [...] listopada 2018 r., zaś funkcjonariuszowi wypłacono świadczenie w wysokości przysługującej w dacie zwolnienia ze służby, tj. [...] października 2008 r.

Skład orzekający w niniejszej sprawie powyższego poglądu nie podziela.

Wskazać należy, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. poz. 2102), czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21 – publk. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP).

Należy zauważyć, że w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA z 2010 r., zeszyt nr 5, poz. 81), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. Ta właśnie regulacja, stanowiąca podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, Nr 1, poz. 4 oraz z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, Nr 8, poz. 101).

Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, dnia 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Zgodnie z jego treścią, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko organu orzekającego w niniejszej sprawie, który dokonał literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 powołanej ustawy nowelizującej art. 115a ustawy o Policji, której zwolennikiem jest jej autor – Sejm RP (patrz stanowisko Sejmu RP z dnia 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez wojewódzkie sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 12 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 633/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (publk. LEX nr 3402535) trafnie stwierdził, że "jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew ww. wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku.

Jak słusznie podkreślił ten Sąd: "Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, nr 2 (42), s. 21). Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego wykładnię ww. przepisów, dokonaną przez organy Policji, Sąd uznał za błędną".

W doktrynie przyjmuje się, że stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Orzeczenie TK w kwestii niekonstytucyjności przesądza bowiem o konieczności zastosowania in concreto tzw. supernormy intertemporalnej, która wyłącza stosowanie "zwykłych" norm intertemporalnych i decyduje o stosowaniu w orzeczeniu zapadającym po wyroku TK prawa ukształtowanego tym wyrokiem. W przypadku tej ostatniej stosuje się "normalny" reżim intertemporalny, podczas gdy przy derogacji pierwszego typu stosować go nie wolno (K. Gonera, E. Łętowska, Wieloaspektowość następstw stwierdzania niekonstytucyjności, Państwo i Prawo 2008 nr 5, s. 23-37). Derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji, wyłącza zatem ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez prawodawcę. Do jej przełamania nie wystarczy zwykła regulacja ustawowa, jaką w tym przypadku potencjalnie mógłby stanowić art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca tworząc przepisy przejściowe powinien konstruować je w taki sposób, aby uwzględnić skutki wyroku TK.

Zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny, jak również sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ww. nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Wskazał bowiem, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z Konstytucją RP. Przeciwne rozumienie powołanego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop wypoczynkowy stanowi czynność materialno–techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a K.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno by było mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym zrealizowania zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że orzekający w niniejszej sprawie organ Policji naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, poprzez ich błędną wykładnię w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę, że obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym należy pamiętać, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie ilość dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Wydaje się racjonalnym posłużenie się w tym względzie aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, ponieważ przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. organ dokona ponownego ustalenia skarżącemu wysokości przysługującego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według podanych powyżej zasad i określi różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Zaznaczyć jednocześnie należy, że przeszkody do obliczenia i wypłacenia różnicy między kwotą należną, a kwotą wypłaconą skarżącemu z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nie stanowi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

Przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny i jego ogłoszeniem skarżący nie mógł bowiem wystąpić z żądaniem wypłacenia wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dopiero z chwilą wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15, a więc 6 listopada 2018 r. powstało po stronie byłego funkcjonariusza Policji zwolnionego ze służby po 19 października 2001 r. roszczenie o wypłatę wyrównania należnego mu ekwiwalentu. Termin przedawnienia roszczeń wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie sygn. akt K 7/15 rozpoczął zatem swój bieg dopiero z chwilą wejścia tego wyroku w życie.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Należy jednocześnie wyjaśnić, że Sąd nie mógł zobowiązać organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania ekwiwalentu, ponieważ takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy P.p.s.a. Art. 145a § 1 P.p.s.a. wyraźnie określa, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, w przypadku uznania żądań skarżącego, organ dokonuje czynności materialno-technicznej wypłaty wyrównania ekwiwalentu, bez wydawania decyzji w tej kwestii.

Należy też wyjaśnić, że roszczenie o wypłatę ewentualnych odsetek nie jest sprawą administracyjną, a ich dochodzenie jest możliwe jedynie na drodze cywilnoprawnej. Zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają bowiem regulacji, która przyznaje organom Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych, w tym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1467/13, droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1713/97). Ponieważ przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego, należy uznać, że roszczenie o odsetki jest oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym.