Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 121/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 90 § 1, art. 136, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 220/21 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 grudnia 2020 r., znak: WI-I.7840.7.25.2020.JC w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., II SA/Kr 220/21 oddalił skargę A. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 7 grudnia 2020 r., nr WI-I.7840.7.25.2020.JC, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z 3 lutego 2020 r., nr AB.V.1.100.2020, którą wskazany organ po rozpatrzeniu wniosku P. R. z 20 grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. inwestorowi pozwolenia na budowę budynku handlowo–usługowego z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod.-kan., c.o., gazową, wlz od ZK+SP do ściany budynku, odwodnieniem linowym aco drain, zbiornikami na wody opadowe, miejscami postojowymi i przebudową odcinka sieci wodociągowej na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...].

A. D. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. tj.:

1) art. 10, art. 90 § 1 oraz art. 136 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy poza rozprawą w powołaniu na przepisy ustaw zwalczających rozprzestrzenianie epidemii Covid-19 w sytuacji, gdy owszem formalnie stan epidemii nie został zniesiony, jednak jej stan w okresie wyznaczenia posiedzenia celem rozpoznania skargi nie wymagał stosowania nadzwyczajnych środków ostrożności uniemożliwiających funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości w takim zakresie, by koniecznym było pozbawienie strony uprawnienia w postaci rozpoznania sprawy na rozprawie z pominięciem wysłuchania jej stanowiska oraz umożliwienia jej czynnego udziału w postępowaniu;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi co do zakresu objęcia terenu inwestycją w odniesieniu do potoku [...] oraz uwzględnienie w terenie inwestycji działki nr ew. [...] oraz nierozpoznania zarzutów co do dostępu inwestycji do drogi publicznej, w szczególności istnienia zjazdu z drogi oraz prawidłowości jego usytuowania w kontekście umiejscowienia na drodze pożarowej miejsca postojowego;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez podzielenie ocen dotyczących inwestycji w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty w sytuacji, gdy organy nieprawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego w szczególności ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia o warunkach jakim winny odpowiadać drogi i ich usytuowanie i w sposób niewyczerpujący i niewłaściwy uzasadniły swoje decyzje, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach.

Wbrew postawionemu przez skarżącą zarzutowi, Sąd I instancji, wydając na posiedzeniu niejawnym przeprowadzonym 30 czerwca 2021 r. wyrok oddalający skargę strony na decyzję Wojewody Małopolskiego z 7 grudnia 2020 r., nie uchybił art. 10, art. 90 § 1 oraz art. 136 p.p.s.a. Przywołana przez skarżącą regulacja prawna przyjmuje, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Powyższa zasada wyraźnie jednakże wskazuje, że możliwe są od niej wyjątki. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021/3, poz. 35, art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), dalej: ustawa COVID-19, powinien być traktowany jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Wprowadzone w ustawie COVID-19 rozwiązania mające na celu zapobieganie i zwalczanie zakażeń wirusem COVID-19, niewątpliwie służą ochronie zdrowia i życia ludzkiego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte zostało stanowisko, zgodnie z którym przewidziane w art. 15zzs⁴ ustawy COVID-19 ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy powinno być postrzegane jako dopuszczane ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu epidemii (stanu zagrożenia epidemicznego), a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., II OSK 1652/21, ONSAiWSA 2022/5, poz. 75).

Należy zauważyć, że pomimo, iż posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia to strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o niedopuszczalnym pozbawieniu strony możności obrony swych praw, z którą to sytuacją ustawodawca łączy stan nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie należy przyjąć, że informacje zawarte w zarządzeniu Przewodniczącej Wydziału z 27 maja 2021 r. (k. 37-38 akt sąd.) ujawniały skarżącej powody wyznaczenia na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy COVID-19 posiedzenia niejawnego, a zarazem stwarzały możliwość przedstawienia przez skarżącą na piśmie stanowiska w sprawie, zwłaszcza iż skarżąca kasacyjnie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, a w wymienionym zarządzeniu doręczonym 21 czerwca 2021 r. (k. 67 akt sąd.) wskazany został termin, w jakim odbyć się ma posiedzenie niejawne. Nie sposób uznać, aby rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w jakimkolwiek aspekcie ograniczało Sądowi I instancji możliwość przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz mogło wpłynąć na przyjętą przez Sąd ocenę jej zgodności z prawem.

Wymieniony w podstawie skargi kasacyjnej art. 107 § 3 k.p.a. określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie decyzji administracyjnej. Organ będąc zobowiązany do ujawnienia podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, powinien wskazać w uzasadnieniu fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa podlegających w sprawie zastosowaniu. Postawiony Sądowi I instancji przez skarżącą zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. pozostaje nieusprawiedliwiony, jeżeli skarżąca kasacyjnie uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. wiąże, jak ujmuje to wniesiona skarga kasacyjna, z "nierozpoznaniem zarzutów skargi". Ciążące na wojewódzkim sądzie administracyjny zobowiązanie dotyczące wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w kontekście zarzutów podniesionych w skardze kształtuje art. 141 § 4 p.p.s.a. i to ten przepis powinien być powołany w podstawie skargi kasacyjnej jako naruszony, gdy zastrzeżenia strony budzi konstrukcja uzasadnienia wyroku, w którym Sąd miał pominąć określone zagadnienia prawne uznawane przez stronę za determinujące wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) powoduje, że nie może on we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani w inny sposób ich uściślać albo korygować z uwagi na dostrzeganą rozbieżność pomiędzy formułowaną wadliwością w działaniu kontrolnym sądu a znaczeniem normatywnym, jakie powinno być przypisywane regulacji prawnej wymienionej przez stronę skarżącą w skardze kasacyjnej.

Nieusprawiedliwiony charakter ma również zarzut uchybienia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., Sąd I instancji prawidłowo bowiem ocenił przeprowadzone przez organy administracji architektoniczno-budowlanej postępowanie i zasadnie uznał, że nie zostały naruszone w jego toku zasady wynikające z powołanych w zarzucie kasacyjnym przepisów k.p.a. Organy podjęły wszelkie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie umożlwiającym jej załatwienie poprzez zatwierdzenia przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Należy przypomnieć, że realizacji wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zakresem postępowania wyjaśniającego jest objęty stan faktyczny relewantny w świetle stosowanych przepisów prawa materialnego i powyższe wymaganie w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie Wojewoda Małopolski zrealizował w zakresie niezbędnym do przyjęcia ustaleń odnoszących się do spełnienia przez inwestora wymagań, z którymi przepisy p.b. łączą obowiązek uwzględnienia jego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.). Dotyczy to zarówno sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.), jak i zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także kompletności projektu budowlanego i posiadania przez inwestora wszystkich wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b.).

Pozbawione skuteczności jest ogólne twierdzenie, że "organy nie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego", jeżeli powyższej uwadze nie towarzyszyło doprecyzowanie przez skarżącą w skardze kasacyjnej tego, jakie przepisy prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) miały zostać naruszone przez orzekające organy administracji architektoniczno-budowlanej w toku rozpatrywania wniosku P. R. z 20 grudnia 2017 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia zaprojektowanego na działkach nr ew. [...] i [...] w [...], czego Sąd I instancji przy kontroli zaskarżonej decyzji miał nie dostrzec.

Uznawanie przez stronę wydanego przez Sąd wyroku oddalającego skargę za błędny, albowiem opierający się, jak wskazuje skarżąca, na "czysto formalnym podejściu do oceny przedłożonego projektu i jego zgodności z warunkami określonymi w decyzji wzizt" (s. 4 skargi kasacyjnej), powinno wiązać się z powołaniem w skardze kasacyjnej przepisów, które kształtują ocenę ustaleń dotyczących lokalizacji i parametrów technicznych spornego zamierzenia budowlanego. Zaniechanie ich wskazania w skardze kasacyjnej skutkuje niemożnością zakwestionowania stanowiska wyrażonego w tym zakresie w wyroku Sądu I instancji.

Wymaga przypomnienia, że elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej wnoszonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są w świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, których obowiązek przytoczenia obciąża autora skargi kasacyjnej. Realizuje się on poprzez wskazanie konkretnych przepisów, których naruszenia dopuścić się miał wojewódzki sąd administracyjny, co powinno polegać na ich wymienieniu zgodnie z systematyzacją przyjętą przez prawodawcę w akcie prawym, którego są częścią. Nie może tymczasem budzić wątpliwości, że wymagania tego w oczywisty sposób nie spełnia przytoczenie w podstawie skargi kasacyjnej wyłącznie tytułu aktu prawnego, którego przepisy podlegać miały w sprawie wadliwemu zastosowaniu. Z tego względu odwołanie się przez skarżącą - pozostawiając na boku umowność formuły "ustawa o drogach publicznych oraz rozporządzenie o warunkach jakim winny odpowiadać drogi i ich usytuowanie" - do uchybienia przez Sąd "przepisom" ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470) i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) pozostaje niewystarczające do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Zwrócenia uwagi wymaga, że działanie autora skargi kasacyjnej polegające na hasłowym określeniu dostrzeganych w wyroku wad nie tylko w całości abstrahuje od potrzeby dokonania ich oceny w łączności z konkretnym stanem prawnym, ale również pomija kontekst faktyczny sprawy. Niezależnie od posłużenia się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mało zrozumiałą oceną, zgodnie z którym "[n]ie da się [...] oddzielić zakresu inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego od działki [...]" (s. 4 skargi kasacyjnej), zauważyć trzeba, że zarzut, iż inwestycja nie jest prawidłowo skomunikowana przez zjazd publiczny posiadający wymagane parametry nie uwzględnia tego, że działka inwestycyjna przylega do (gminnej) drogi wewnętrznej (działka nr ew. [...]). Miało to takie znaczenie, że zamiar korzystania z niej przez inwestora w celu zapewnienia wjazdu na drogę powiatową nr [...] wymagał wyłącznie uzgodnienia z właścicielem tej drogi, a nie zainicjowania procedury prowadzącej do wydania decyzji administracyjnej o lokalizacji zjazdu publicznego. Podobnie trudno podjąć merytoryczną polemikę z zarzutem niezachowania w sprawie "wymagań przeciwpożarowych", jeżeli zgłoszone w skardze kasacyjnej w tym zakresie przez skarżącą zastrzeżenia nie biorą pod uwagę konkretnych rozwiązań projektowych dotyczących realizowanego budynku handlowo–usługowego (zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ZL III), jak i treści odpowiadających im obowiązków prawnych spoczywających na projektancie (inwestorze). Nie można mówić o braku dostępu do obiektu "dużych jednostek ratunkowych" z uwagi na niezapewnienie drogi pożarowej i z tego względu o niebezpieczeństwie grożącym osobom przebywającym w budynku, co miał zlekceważyć w ślad za orzekającymi organami Sąd I instancji, jeżeli wniosek taki został sformułowany bez zważenia na to, w stosunku do jakich obiektów budowlanych § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 124, poz. 1030) formułuje obowiązek doprowadzenia drogi pożarowej umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.