Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 195/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3 , art. 149 par. 1a, art. 151, art. 200 i art. 205 par. 1, art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 112a ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 100d
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 4 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu wniosku S. S. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie wniosku S. S. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego – S. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

S.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę argumentując, iż wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożył 5 lipca 2023 r. Skarżący zaznaczył, iż do wniosku dołączył dokumenty wystarczające, zgodnie z obecną praktyka organu, do załatwienia sprawy. Skarżący oczekiwała na bezzwłoczne wezwanie celem uzupełnienia braków formalnych jej wniosku, ale do dnia złożenia skargi organ "nie odezwał się" do skarżącego. Wobec powyższego 8 sierpnia 2023 r. skarżący złożył ponaglenie.

Zdaniem skarżącego organ łamie w jego sprawie zasady sprawiedliwości proceduralnej. Nie wzywając do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku "manipuluje" terminem załatwienia jej sprawy, który zacznie biec od chwili, gdy stawi się w siedzibie organu i uzupełni akta sprawy o niezbędne dokumenty. Zdaniem skarżącego, organ jedynie rejestrując jego wniosek oraz pismo pełnomocnika, nie przyczynia się do załatwienia sprawy, a zatem dopuścił się przewlekłości postępowania. Skarżący, znając treść przepisów zawartych w art. 100c i 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zawnioskował o odmowę zastosowania przez sąd przepisów zawartych w ww. artykule, a dotyczących zawieszenia terminu na załatwienie jej sprawy oraz niemożliwości wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości procedowania jej sprawy. Nadto wskazał, że z powodu postępowania organu poniósł i ponosi dalej szkody moralne, finansowe oraz zdrowotne.

Skarżący wniósł o: orzeczenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Łódzkiego; zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od otrzymania przez organ wyroku sądu wraz z aktami sprawy; przyznanie od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, iż jest zobligowany do procedowania złożonych wniosków zgodnie z kolejnością wpływu, do czego zobowiązują organ zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. wynikające z treści art. 8 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu działania przez Wojewodę Łódzkiego z rażącym naruszeniem prawa organ wskazał, iż zarzut ten jest bezpodstawny, podnosząc przy tym, że termin załatwienia sprawy nie wynika ani ze złej woli organu, ani z lekceważenia skarżącego, lecz z ilości procedowanych spraw. Wojewoda wskazał również, iż 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz.U. 2023 r., poz. 103), zmieniony ustawą z dnia 14 kwietnia 2023 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1088), który stanowi, że: "W okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących [...] udzielenia cudzoziemcowi [...] zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres", W szczególności należy zwrócić uwagę na art. 100d ust. 3 ww. ustawy, który stanowi, że: "W okresie, o którym mowa w ust 1 [...] przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się", zastępując tym samym art. 100c ust. 1 ww. ustawy. Z kolei odnosząc się do przedstawionych przez cudzoziemca roszczeń pieniężnych, w ocenie Wojewody Łódzkiego są one bezzasadne. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, w okresie, o którym mowa w ust. 1 organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny, ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2654/13, Lex nr 1398173; z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, Lex nr 2520783). W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi spełnił powyższy wymóg formalny.

Należy także podkreślić, że terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność lub przewlekłość organu (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11, LEX nr 1081047; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, LEX nr 1081061). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, LEX nr 1080508; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, LEX nr 2345709; z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18, LEX nr 2493166; z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17, LEX nr 2633252; z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18, LEX nr 2646298; z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18, LEX nr 2724257; z 15 września 2020 r., II OSK 1271/20, LEX nr 3090864; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20, LEX nr 3280175; z 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19, LEX nr 3284755; uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z 7 marca 2022r., II OPS 1/21, Opublikowano: ONSAiWSA 2020/6/79 i ONSAiWSA 2022/3/34; por. także: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149). W rozstrzyganej sprawie z jej akt wynika, że w momencie wniesienia skargi nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim. Z pisma organu z 3 stycznia 2024 r. wynika, że przewidywany termin zakończenia sprawy to 29 stycznia 2024 r.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 69/15, dostępne: cbois.nsa.gov.pl). Na gruncie art. 149 p.p.s.a. przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA: z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18, LEX nr 2509354; z 1 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 2931/18, LEX nr 2642600; a także: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021 r., Nb 80 do art. 3). Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np.: wyroki NSA: z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11, LEX nr 818629; z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W świetle powyższego należy również przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również i to, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej (na co zwrócił uwagę ustawodawca w treści art. 35 § 4 k.p.a.). Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) – dalej: "u.c". Zgodnie z którym (art. 112a ust. 1 i 2 u.c.), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 u.c. wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 u.c.

Formuła przewidziana w art. 112a u.c. modyfikuje powyżej wskazane reguły, wiążąc początek biegu terminu do załatwienia sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia pobytowego nie tyle z datą wszczęcia postępowania wynikającą z wpływu inicjującego to postępowanie wniosku cudzoziemca, co z zaistnieniem określonych zdarzeń wymienionych we wskazanym przepisie (art. 112a u.c.). Tego rodzaju modyfikacja zasad określających bieg terminu do rozpoznania sprawy przez organ mogłaby nie budzić poważniejszych wątpliwości, wszak została przewidziana przepisem szczególnym rangi ustawowej, gdyby nie fakt, iż w przedmiotowego rodzaju sprawach unormowania krajowe, dotyczące udzielania cudzoziemcom zezwoleń pobytowych, nie są wyłączną domeną polskiego ustawodawcy, lecz stanowią implementację przepisów unijnych dyrektyw odnoszących się do poszczególnych rodzajów zezwoleń pobytowych. W tym miejscu wspomnieć również wypada, że art. 112a został wprowadzony do ustawy o cudzoziemcach na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz .U. z 2022 r., poz. 91) i wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. Z uzasadnienia do projektu wskazanej ustawy (druk sejmowy nr 1681) wynika, że wprowadzona regulacja, w ocenie jej pomysłodawców, miała pozostawać w pełnej zgodności ze stosownymi dyrektywami, co w rzeczywistości jest jednak stwierdzeniem nieprawdziwym. Projektodawca wprawdzie powołał się w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej m.in. na art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 14 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L.2011.343.1), który to przepis określa maksymalny czas na wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku, jak również na ust. 4 ww. przepisu, co jednak nie znalazło przełożenia na poprawne sformułowanie implementujących tę regulację przepisów krajowych, tj. właśnie art. 112a u.c. Wspomniany art. 5 ust. 2 wskazanej powyżej dyrektywy stanowi, iż "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku". Jednocześnie w ust. 4 przewidziano, że "Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji, jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek". W świetle przytoczonej regulacji unijnej nie ulega wątpliwości, że o ile określenie w art. 112a ust. 1 u.c. 60-dniowego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czy terminu 90-dniowego w postępowaniu odwoławczym (art. 112a ust. 4 u.c.) mieści się w ramach wyznaczonych powołaną wcześniej dyrektywą, o tyle unormowanie statuujące okoliczności, od których rozpoczyna swój bieg każdy z ww. terminów pozostaje w sprzeczności z przepisami dyrektywy. Skoro bowiem we wspomnianym art. 5 ust. 4 dyrektywy jasno stanowi się o "wstrzymaniu terminu" do wydania przez organ decyzji w sprawie, to logicznym jest, że wstrzymać można bieg tylko takiego terminu, który się rozpoczął. W tej sytuacji oznaczać to musi, że to doręczenie organowi wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia pobytowego powinno być okolicznością rozpoczynającą bieg 60-dniowego terminu do wydania decyzji, który ewentualnie mógłby zostać wstrzymany przez organ poprzez doręczenie stronie wezwania do uzupełnienia braków formalnych, a następnie biegłby dalej, po skutecznym uzupełnieniu tych braków przez cudzoziemca. Względnie wniosek cudzoziemca byłby pozostawiony bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia braków. Podobne uwagi można poczynić na tle innych dyrektyw właściwych w kwestiach zezwoleń pobytowych, tj. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1883 z 20 października 2021 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu zatrudnienia w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz uchylenia dyrektyw Rady 2009/50/WE (Dz. U. UE L 2021.382.1 – zob. art. 11 ust. 1 i 2); dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/66/UE z 15 maja 2014 r. w sprawie warunków i pobytu obywateli państw trzecich w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa (Dz.U.UE.L.2014.157.1 – zob. art. 15 ust. 1 i 2); dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (Dz.U.UE.L. 2016.132.21 – zob. art. 34 ust. 1-3). Konkludując powyższe, art. 112a ust. 2, 3 i 5 u.c narusza prawo europejskie, ponieważ stanowi wyraz błędnej implementacji do porządku krajowego stosownych dyrektyw unijnych (tak: wyroki WSA w Łodzi: z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 148/23; a także z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 27/23). Skutkiem powyższego, na gruncie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE, będącej właściwą w niniejszej sprawie, jest procedowanie organów w sprawach o udzielenie zezwoleń pobytowych niezgodnie z jej przepisami określającymi także maksymalny termin do rozpoznania wniosku cudzoziemca o udzielenie takiego zezwolenia. Przypomnieć bowiem trzeba, że art. 5 ust. 2 tej dyrektywy wskazuje, iż właściwy organ, co prawda, wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie (a więc nawet w przypadku wniosku niekompletnego) w terminie czterech miesięcy. W ramach autonomii proceduralnej krajów członkowskich UE polski ustawodawca zdecydował, że termin ten będzie krótszy, tj. 60-dniowy w przypadku postępowania pierwszoinstancyjnego. O ile jednak ta modyfikacja była możliwa, bo jako taka jest korzystniejsza dla strony od rozwiązania przewidzianego w dyrektywie, to nie było uprawnieniem ustawodawcy odstąpienie od zasady wynikającej z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy, że termin do załatwienia sprawy rozpoczyna swój bieg wraz ze złożeniem przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego, choćby niekompletnego.

Z tej perspektywy stwierdzenie przewlekłości działania organu w niniejszej sprawie tym bardziej nie może budzić wątpliwości, skoro organ nie procedował ani w zgodzie z przepisami krajowymi, ani z regułami określonymi ww. dyrektywą.

Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana przewlekłość zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji 5 lipca 2023 r. Następnie, 26 lipca 2023 r. wniosek został zarejestrowany w systemie informatycznym Pobyt. 8 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego złożył do organu ponaglenie, które nie wywołało pożądanej przez skarżącego reakcji, wobec pismem z 16 sierpnia 2023 r. (wpływ do organu 18 sierpnia 2023 r.) wniósł on skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Łódzkiego postępowania w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W świetle powyższego, zdaniem sądu, na dzień złożenia skargi do sądu administracyjnego, tj. 18 sierpnia 2023 r., organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Sąd zwraca uwagę, że wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 u.c. dotyczącej rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia wniosku (w niniejszej sprawie dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku, który wpłynął do organu 5 lipca 2023 r.), w pierwszej kolejności należy się odnieść się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym trzeba, że zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał NSA w uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, a sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości zgadza się z poglądami wyrażonymi w tym orzeczeniu. Zatem, posiłkując się argumentacją zawartą we wskazanej powyżej uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wystawienia dowodu otrzymania, o którym mowa w art. 41 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 - 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w stosownych przepisach ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21, LEX nr 3199155 i z 20 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 222/21, LEX nr 3340066).

W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte 5 lipca 2023 r. (data wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy). Od tego dnia na Wojewodzie Łódzkim ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia jego braków formalnych. Zatem w przypadku stwierdzenia, że złożony przez skarżącego wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tymczasem wynikającemu wprost z art. 64 § 2 k.p.a. wymogowi organ nie uczynił zadość, nie wezwał bowiem niezwłocznie skarżącego do uzupełnienia braków wniosku. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, choć zastosowanie określonego w art. 112a u.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony z obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.c. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ administracji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Podobne stwierdzenie można odnieść do praktyki długotrwałego niewzywania strony do uzupełnienia braków wniosku, a następnie dokonanie tej czynności z zastrzeżeniem odległej daty wykonania przez stronę wezwania bez gwarancji, że nawet po upływie otwartego tą drogą terminu do załatwienia sprawy, nie zostanie on później dodatkowo przedłużony. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (zob. art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (por. wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też: M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020, ss. 97 - 99).

W niniejszej sprawie powyższe oznacza, że wobec braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi, w sprawie w ogóle nie rozpoczął swojego biegu termin z art. 112a ust. 1 u.c., albowiem w wyniku wadliwego działania organu strona nie miała szans na uzupełnienie braków formalnych wniosku, a więc nie zaistniało zdarzenie, o którym mowa w art. 112a ust. 1 pkt 2 u.c., rozpoczynające bieg wskazanego w tym przepisie wydłużonego terminu do załatwienia sprawy. Aktualnie, co wynika z pisma organu z 3 stycznia 2024 r., braki formalne skargi zostały uzupełnione, a organ oczekuje na opinie właściwych służb niezbędne do wydania w sprawie decyzji, co powoduje, że termin do wydania rozstrzygnięcia otworzył się i jest w toku, w rezultacie czego sąd nie mógł zobowiązać organu do rozpoznania wniosku skarżącego w określonym czasie, skoro biegnie wciąż termin ustawowy do załatwienia sprawy. To zaś skutkowało oddaleniem skargi w zakresie takiego żądania. Stwierdzić dalej należy, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi organ pozostawał całkowicie bierny i początek tego stanu należy datować od dnia wniesienia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego – działania organu mają zatem znamiona przewlekłości. Zdaniem sądu niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie jest w ogóle kierowane do skarżącego. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada wszak na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, iż termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Od instytucji demokratycznego państwa prawnego należy wszak oczekiwać, że będą realizować postanowienia aktów normatywnych w sposób, który nie będzie stawiać wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji, m.in. poprzez stosowanie praktyk, które w sposób rażąco nieproporcjonalny uprzywilejowują te organy kosztem gwarancji procesowych strony. Mając na uwadze powyższe rozważania sąd stwierdził, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16, LEX nr 2560442). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, LEX nr 2080165). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, stwierdzona przewlekłość organu nie była znacząca, choć nie była też uzasadniona, np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem wyżej wskazanej wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał bowiem na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to jednak oczywiście stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym faktem napływem migrantów z tego kraju oraz będącą tego konsekwencją, dynamiką zmian prawnych, które wprowadzał ustawodawca.

W tym miejscu wskazać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołał się na art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) - dalej "specustawa". Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku przez skarżącego, w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a). Zgodnie z art. 100d ust. 3 w powyższym okresie: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w powyższych sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem we wskazanym wyżej terminie, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4). Zauważyć należy, że art. 100d ust. 3 i 4 ma identyczne brzmienie jak obowiązujący w okresie do 31 grudnia 2022 r, art. 100c ust. 3 i 4 specustawy. W ocenie sądu wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 specustawy zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepis art. 100d nie ma zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżący jest obywatelem Uzbekistanu, nie dotyczą go zatem szczególne regulacje zawarte we wskazanej specustawie.

Odnosząc się natomiast do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę podnoszone już kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona przewlekłość nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił. Nie bez znaczenia zresztą dla tej oceny był fakt, że cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem, a wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożył w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, co czyni jego pobyt na terytorium RP legalnym.

Zdaniem sądu stan faktyczny sprawy nie dawał również podstaw do wymierzenia organowi grzywny, co oceniono działając z urzędu, gdyż nie zaistniała potrzeba dalszego dyscyplinowania organu, skoro ten podjął niezbędne kroki dla rozpoznania sprawy, na co wskazuje powoływane wcześniej pismo organu z 3 stycznia 2024 r.

Z powyższych względów orzeczono w sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.

d.cz.