Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 350/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1,  art. 149
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Danuta Kania (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Komendant Główny Policji przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] powierzono [...] P. G. od dnia [...] września 2013r. pełnienie obowiązków służbowych w Zespole [...] Wydziału Kryminalnego Komendy [...] Policji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone funkcjonariuszowi w dniu [...] września 2013 r.

W dniu [...] października 2015 r. pełnomocnik P. G. zwrócił się do Komendanta [...] Policji z wnioskiem o "wznowienie postępowania w przedmiocie powierzenia [...] P. G. obowiązków służbowych w Zespole [...] Wydziału Kryminalnego K[...]P na mocy rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] września 2013 r." w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 147 k.p.a.

Uzasadniając powyższy wniosek pełnomocnik wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1480/13 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę [...] P. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie mianowania wymienionego funkcjonariusza na stanowisko radcy Wydziału [...] K[...]P. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 457/15 uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 4 sierpnia 2015 r.

Pełnomocnik stwierdził, że w danym stanie faktycznym zaistniała sytuacja, w której uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji (rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...]), w oparciu o którą wydano rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...], może stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ww. rozstrzygnięciem. Ponadto wskazał, iż uwzględnienie wniosku jest niezbędne z uwagi na zapewnienie zgodności podejmowanych działań. Jeśli bowiem z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja o mianowaniu wnioskodawcy na stanowisko radcy w Wydziale [...] K[...]P, to tym bardziej z obrotu powinna zostać wyeliminowana decyzja (przedmiotowo) zależna o przeniesieniu funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe, ponieważ w tym przypadku nie ma ona racji bytu. Pełnomocnik podkreślił przy tym, że organ administracji publicznej zobligowany był w niniejszej sprawie do wznowienia postępowania z urzędu na podstawie art. 147 k.p.a., czego jednak nie uczynił. Komendant [...] Policji umorzył natomiast postępowanie w przedmiocie mianowania [...] P. G. na stanowisko służbowe rozkazem personalnym z dnia [...] września 2015 r. nr [...], który został doręczony stronie w dniu [...] września 2015 r. Pełnomocnik zaznaczył również, że to właśnie w tym dniu [...] P. G. uzyskał informację o uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 457/15.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Komendant [...] Policji postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. pełnomocnik P. G. złożył zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 4 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), poprzez błędne uznanie, że powierzenie funkcjonariuszowi obowiązków służbowych w Zespole [...] Wydziału Kryminalnego K[...]P nie nastąpiło w formie decyzji, co skutkuje niedopuszczalnością wznowienia postępowania administracyjnego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisu prowadzi do wniosku, że rozkaz personalny o powierzeniu policjantowi obowiązków służbowych na innym stanowisku podlega kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem jest decyzją administracyjną.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty, tj. wznowienie postępowania administracyjnego.

Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Motywując powołane na wstępie rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2015 r. organ wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Powyższe oznacza, że granica postępowania w sprawie wznowienia wyznaczona jest zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem natomiast wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz - w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej - doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione. Wznowienie postępowania a także odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 i 3 k.p.a.). Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia.

Niedopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej np. umowy cywilnej czy czynności materialno-technicznej, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną, a także gdy strona opiera żądanie na podstawie stanowiącej przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji czy postanowienia.

W świetle powyższych uwag organ zaznaczył, że służba w Policji ma charakter stosunku administracyjnego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza i przewiduje prawo dla właściwego przełożonego do dobierania sobie personelu. Oznacza to z drugiej strony dyspozycyjność policjanta, co z kolei nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Policji, a nie według osobistych odczuć, czy potrzeb rodzinnych policjanta. Decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest jednak możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi bowiem posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną. Nie może być domniemywane, ani wynikać tylko z wykładni przepisów prawa.

Organ zauważył, że stosownie do art. 37 ustawy o Policji policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. Zgodnie natomiast z art. 32 ust. 1 ww. ustawy, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, Komendant CBŚP, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego (art. 32 ust. 2 ustawy).

Powyższe oznacza, że powierzenie policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy nie jest decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie to nie zmienia bowiem statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe. Rozstrzygnięcie właściwego organu Policji o powierzeniu policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy, dokonane w oparciu o przepis art. 37 ustawy o Policji, stanowi zatem akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji. Nie znaczy to, iż takie rozstrzygnięcie nie może być analizowane przez przełożonych, jednakże odbywa się to w drodze analizy polityki kadrowej organu, a nie na zasadach odwoławczych przewidzianych w trybie procedury administracyjnej.

Powyższe, w ocenie organu, prowadzi do stwierdzenia, iż rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] nie jest decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym uznać należy, że w niniejszej sprawie wystąpiła niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych, a zatem organ był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Odmowa taka jest w istocie odmową zbadania, czy rzeczywiście istniały powołane we wniosku o wznowienie postępowania podstawy wznowienia. Niezależnie natomiast od tego, czy podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania będzie art. 61a k.p.a., czy też art. 149 § 3 k.p.a., przesłanki ich stosowania są takie same. Mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych.

W świetle powyższego, jak stwierdził organ odwoławczy, Komendant [...] Policji zasadnie uznał, iż brak było podstaw do uwzględnienia wniosku strony i wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. P. G., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy o Policji, mające wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez błędne uznanie, że powierzenie obowiązków służbowych w Zespole [...] Wydziału Kryminalnego K[...]P nie nastąpiło w formie decyzji, co skutkuje niedopuszczalnością wznowienia postępowania administracyjnego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisu prowadzi do wniosku, że rozkaz o powierzeniu policjantowi obowiązków na innym stanowisku podlega kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem jest decyzją administracyjną.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Komendanta [...] Policji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący podniósł, iż nie podziela argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i podtrzymuje stanowisko przedstawione w odwołaniu od postanowienia organu I instancji.

Wskazał, iż stosunek służbowy funkcjonariusza Policji ma charakter stosunku administracyjnoprawnego, charakteryzującego się podporządkowaniem i dyspozycyjnością. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w stosunku służbowym policjanta występuje znaczne nasilenie elementów władczych, których brak jest w stosunku pracy. Funkcjonariusze Policji podlegają szczególnej dyscyplinie służbowej, która uzewnętrzniana jest w formie rozkazów służbowych przełożonych, mogących kształtować i zmieniać bez ich zgody treść istotnych elementów stosunku służbowego (np. stanowisko, uposażenie, miejsce i czas pracy, zakres podporządkowania, dyspozycyjność), a zatem stosunki służbowe funkcjonariuszy Policji mają charakter administracyjnoprawny.

Poza sporem pozostaje, że materialnoprawne przesłanki umożliwiające dokonanie zmiany stosunku służbowego policjanta określają art. 36 ust. 1, 2 i 3, art. 37 oraz art. 38 ustawy o Policji. Przy czym przepis art. 32 ustawy o Policji nie wyklucza wydawania decyzji administracyjnych również w innych przypadkach dotyczących tego stosunku służbowego i z niego wynikających. Charakter stosunku służbowego policjanta wymaga bowiem dopuszczenia drogi administracyjnoprawnej dla wszelkich roszczeń z tego stosunku wynikających. Oznacza to, że w sprawie o powierzenie policjantowi, na podstawie art. 37 ustawy o Policji, pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku powinna być wydana decyzja administracyjna, podlegająca kontroli instancyjnej przy odpowiednim zastosowaniu art. 32 ww. ustawy.

Skarżący zauważył również, że rozkaz Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] września 2013 r. zawiera cztery podstawowe elementy umożliwiające uznanie, że stanowi on w istocie decyzję administracyjną. Dla przyjęcia takiej formy wymagane są obligatoryjnie: wskazanie organu, strony, rozstrzygnięcia oraz osoby wydającej decyzję. W spornym rozkazie wskazano organ - Komendanta [...] Policji, stronę - skarżącego oraz rozstrzygnięcie - powierzenie pełnienia obowiązków. Ponadto rozkaz jest zaopatrzony w podpis osoby piastującej funkcję organu. Oznacza to, że stanowi on decyzję administracyjną organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w trybie egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Zgodnie natomiast z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu było dokonanie oceny, czy istniały przesłanki do odmowy wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 149 § 3 p.p.s.a., w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania skarżący uczynił rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia, od dnia [...] września 2013 r., pełnienia obowiązków służbowych w Zespole [...] Wydziału Kryminalnego Komendy [...] Policji.

Na wstępie wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte którąkolwiek z wad kwalifikowanych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania, w następstwie którego dochodzi do rozstrzygnięcia sprawy już raz rozpatrzonej co do istoty, stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Procedura tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji ostatecznych określona została przepisami art. 145 - 152 k.p.a.

W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania, w szczególności na ustaleniu, czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej, czy zachowany został termin do złożenia wniosku oraz czy wskazana została ustawowa podstawa wznowienia. Postępowanie wstępne winno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a., tj. poprzez wydanie przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) bądź postanowienia o odmowie wznowienia (§ 3).

Katalog przesłanek wznowienia postępowania, wymieniony w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a., ma charakter zamknięty co oznacza, że wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn. Zasadne jest zatem twierdzenie, że wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. Przesłanki wznowienia postępowania można sprowadzić do dwóch zasadniczych, tj. braku obiektywności organu w rozpatrzeniu sprawy i braku dostatecznych informacji w sprawie. Wystąpienie tych przesłanek zobowiązuje organ do wznowienia postępowania bez względu na to, czy miały one wpływ na treść decyzji. Stopień, zakres, jak i skutki ewentualnego wpływu na treść danej decyzji podlegają bowiem ocenie organu dopiero po wznowieniu postępowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, (2) decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, (3) decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, (4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, (5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (6) decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, (7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej w wydaniu decyzji (art. 100 § 2), (8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione.

Skarżący we wniosku z dnia [...] października 2016 r. o wznowienie postępowania powołał art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. kwestionując - jako dotknięty tą właśnie wadą kwalifikowaną - rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych w określonej komórce K[...]P.

Podstawę prawną wyżej wymienionego rozkazu personalnego stanowił art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. poz. 287 ze zm.), zgodnie z którym policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone.

Z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, iż ustawodawca w treści jej art. 32 ust. 1 i 2 nakazał wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. W ocenie Sądu, powierzenie policjantowi obowiązków na innym stanowisku służbowym w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy (art. 37 ustawy o Policji) nie jest decyzją administracyjną. Czynność ta nie zmienia bowiem statusu policjanta, wynikającego z decyzji o mianowaniu na zajmowane stanowisko służbowe.

Zauważyć należy, że granice dyspozycyjności policjanta określa ustawa o Policji i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych policjantów, jako stron stosunków służbowych. Gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o Policji, m. in. w przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ II instancji. Powyższe rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści innych przepisów ustawy pragmatycznej. Decyzje władcze podejmowane przez przełożonych policjanta, jak czynność mianowania policjantem w służbie stałej, jak też czynności skrócenia i przedłużenia tejże służby, albo delegowanie policjanta do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę, także nie zawierają, zgodnie z brzmieniem wskazanych wyżej przepisów ustawy, wzmianki o sposobie odwołania. Zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, słuszne jest dowodzenie, iż od rozstrzygnięcia właściwego organu Policji odwołanie przysługuje jedynie, gdy ustawa pragmatyczna albo wydany akt wykonawczy oparty na tej ustawie, to przewiduje. A contrario, brak wskazania w policyjnych przepisach pragmatycznych możliwości odwołania skutkuje uznawaniem, iż mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu, charakterystycznym dla stosunków mundurowych, od którego nie ma odwołania w rozumieniu przepisów k.p.a., a w konsekwencji niemożliwe jest też weryfikowanie takiego rozstrzygnięcia w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a.

Powyższe stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych gdzie wskazuje się, że rozstrzygnięcie właściwego organu Policji o powierzeniu policjantowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas określony, nieprzekraczający 12 miesięcy, stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, od którego to aktu nie przysługuje policjantowi odwołanie do organu wyższej instancji, jak również wniosek o przeprowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnym (wznowienia postępowania). Nie znaczy to, iż takie rozstrzygnięcie nie może być analizowane przez przełożonych, jednakże odbywa się to w drodze analizy polityki kadrowej organu, a nie na zasadach odwoławczych bądź w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w procedurze administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2200/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 841/12, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1652/13; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, trafne jest stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że rozstrzygnięcie Komendanta [...] Policji powierzające skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych w Zespole [...] Wydziału Kryminalnego K[...]P, w oparciu o przepis art. 37 ustawy o Policji, było aktem władczym organu o charakterze wewnętrznym, które nie stanowiło decyzji administracyjnej.

W tym miejscu wskazać również należy, że powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym jest czasowe zaś o długości okresu powierzenia obowiązków służbowych decydują przełożeni właściwi w sprawach osobowych, po uwzględnieniu istniejących potrzeb służbowych. Stanowisko, na którym powierzane są obowiązki może stać się po zakończeniu okresu powierzenia stanowiskiem docelowym, może poprzedzać mianowanie funkcjonariusza na to stanowisko. Celem powierzenia obowiązków służbowych może być sprawdzenie przydatności funkcjonariusza do wykonywania określonego rodzaju zadań przypisanych do tego konkretnego stanowiska. Ponadto, powierzenie obowiązków może także obejmować okres krótszy niż 12 miesięcy, w zależności od potrzeb i oceny przydatności funkcjonariusza na tym stanowisku. Powierzenie obowiązków może ustać bądź z upływem czasu, na który je wyznaczono, bądź przed tym terminem, w sytuacji gdy właściwi przełożeni uznają za niecelowe jego kontynuowanie. Wchodzi tutaj w grę uznanie przez właściwych przełożonych osiągnięcia celów leżących u podstaw wcześniejszej decyzji, czy też uznanie braku predyspozycji funkcjonariusza do dalszego wykonywania zadań na stanowisku, na którym powierzono mu obowiązki.

Wskazać również należy, że powierzenie obowiązków służbowych jest instytucją całkowicie uznaniową. Uznanie to pozostawione jest właściwym przełożonym. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. W tych ramach przełożony ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań służbowych. Skoro tak, to posiada on uprawnienie do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach organizacyjnych, w tym o powierzaniu obowiązków służbowych podległym funkcjonariuszom. Przełożony ten ocenia potrzeby organizacyjne jednostki, w tym także jej potrzeby personalne.

Stwierdzić również należy, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", przewidzianej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, iż nie można domniemywać stosowania formy działania jaką jest decyzja administracyjna. Podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, które takiej podstawy nie stworzyły.

W świetle powyższego, uzasadnione jest stanowisko organów Policji, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do wznowienia postępowania zgodnie z treścią żądania wniosku skarżącego z dnia [...] października 2015 r. Jak już bowiem wyżej wskazano, postępowanie w sprawie wznowienia może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego - decyzji w rozumieniu art. 104 k.p.a. Kwestionowany w niniejszej sprawie rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] września 2013 r. w sprawie powierzenia funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków służbowych nie może być uznany za decyzję administracyjną.

Z powyższych względów nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 37 ustawy o Policji. Organ prawidłowo uznał, iż zachodzi przesłanka do odmowy wznowienia postępowania na zasadzie art. 149 § 3 k.p.a., zaś stanowisko skarżącego prezentowane w toku postępowania nie znajduje prawnego uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.