Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 357/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2, 20
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: par 24
journal: Dz.U. 2022 poz 1670
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów  sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i  kartograficznego (t. j.)
article: par 34
journal: Dz.U. 2021 poz 1390
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 grudnia 2022 r., nr IG-I.7220.1.30.2022.AZ w przedmiocie odmowy przyjęcia operatu technicznego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: MWINGiK) decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r. nr IG-I.7220.1.30.2022.AZ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm., dalej: "Pgik"), po rozpoznaniu odwołania J. P. (dalej: skarżący, wykonawca) utrzymał w mocy decyzję Starosty Nowosądeckiego z 8 listopada 2022 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Nowym Sączu operatu technicznego z wykonania prac geodezyjnych do zgłoszenia nr GEO.6640.7691.2022, których celem jest sporządzenie mapy do celów prawnych z wykazem synchronizacyjnym dla działki ewidencyjnej nr A położonej w obrębie C., gm. C., pow. nowosądecki, sporządzonej przez Wykonawcę – [...] USŁUGI GEODEZYJNE mgr inż. J. P. ul. [...], [...] N.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 19 lipca 2022 r. wykonawca prac geodezyjnych [...] USŁUGI GEODEZYJNE - skarżący zgłosił do Starosty Nowosądeckiego prace geodezyjne o celu "sporządzenie innej mapy do celów prawnych". W zgłoszeniu tym jako kierownika prac wskazano skarżącego, a jako sposób określenia położenia obszaru zaznaczono: 1) jednostki podziału terytorialnego lub podziału dla celów EGiB; 2) godło mapy; 3) współrzędne punktów wielokąta (poligonu). Powierzchnia obszaru zgłoszenia wynosi 17,9063 ha.

W dniu 9 września 2022 r. wykonawca przekazał Staroście wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych udokumentowane w operacie elektronicznym oraz złożył osobiście w Kancelarii Administracyjnej Starostwa Powiatowego w Nowym Sączu pismo, do którego załączył (cyt.) dokumenty do uwierzytelnienia: - Mapa do celów prawnych z wykazem synchronizacyjnym dla działki ewid. nr A położonej w obrębie C., jedn. ew. C. - 3 egz.

W protokole nr [...] weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych z 28 września 2022 r. Starosta Nowosądecki, stwierdził, że wynik weryfikacji zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi kompletności przekazanych wyników – jest negatywny.

W dniu 10 października 2022 r. skarżący ustosunkował się do wyników do wyników weryfikacji zawartych w "PROTOKOLE NR [...] weryfikacji wyników zgłoszonych prac geodezyjnych" z 9 września 2022 r. Z kolei w dniu 14 października 2022 r. skarżący przekazał staroście wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych udokumentowane w operacie elektronicznym.

Zawiadomieniem z 14 października 2022 r. znak GEO.6640.7691.2022.AF Starosta Nowosądecki poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego, wykonanego do zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...], której celem jest, sporządzenie mapy do celów prawnych z wykazem synchronizacyjnym dla działki ewidencyjnej nr A położonej w obrębie C., jedn. ewid. C. oraz poinformował o możliwości składania pisemnych wyjaśnień i wniosków oraz zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia.

Po przeprowadzeniu postępowania, Starosta Nowosądecki, decyzją z 8 listopada 2022 r. znak GEO.6640.7691.2022.AF orzekł o odmowie przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Nowym Sączu operatu technicznego z wykonania prac geodezyjnych do zgłoszenia nr [...] których celem jest sporządzenie mapy do celów prawnych z wykazem synchronizacyjnym dla działki ewidencyjnej nr A położonej w obrębie C., gm. C.

Organ I instancji szczegółowo opisał proces dotyczący weryfikacji przekazanego przez wykonawcę operatu technicznego, wskazując, że w wyniku analizy przedmiotowego operatu technicznego, przekazanego przez skarżącego po poprawie w dniu 14 października 2022 r. stwierdzono, że został on oddany w niezmienionym stanie. Odnosząc się do wniosków skarżącego, organ I instancji stwierdził, że skarżący, nie poruszył kwestii zgłoszenia niewłaściwego celu pracy dla opracowania mapy z wykazem synchronizacyjnym oraz nie zgodził się, że przedmiotowy operat podlega zgłoszeniu prac geodezyjnych gdyż zawiera dane do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków i winien zostać przyjęty do Państwowego Zasobu. Operat zawiera sprawozdanie i kopię mapy do celów prawnych obejmującą obszar działki ewidencyjnej nr A wraz z wykazem synchronizacyjny oraz zestawienie tabelaryczne. Ustosunkowując się do faktu, iż celem zgłoszonych prac geodezyjnych było sporządzenie innej mapy do celów prawnych stwierdził że opracowanie nie posiada cech dokumentu, które mogą świadczyć o przyporządkowaniu go do jednego z wymienionych rodzajów map 4 do celów prawnych wymienionych w § 24 ust. 1 pkt 1 lit. i rozporządzenia w sprawie standardów – innych opracowań geodezyjnych do celów prawnych, ustawodawca co prawda nie sprecyzował, czego te opracowania mają dotyczyć, jednak charakter wszystkich dokumentów określanych jako mapa do celów prawnych wskazuje, że dokumenty te nie zawierają w swej treści tylko stanu istniejącego na mapie ewidencyjnej (stan istniejący przedstawiają wyrysy z mapy ewidencyjnej udostępniane na wniosek stron przez starostę), ale każde tego typu opracowanie ilustruje konkretny projekt zamierzenia geodezyjnego lub zasięgu potencjalnych praw rzeczowych w powiązaniu z elementami stanowiącymi obligatoryjną treść map do celów prawnych wymienionymi w § 26 rozporządzenia w sprawie standardów, przy których sporządzaniu należy zastosować § 25 tegoż rozporządzenia. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy operat pozostaje niekompletny z uwagi na naruszenie przepisu oraz art. 2 ust. 1 – braku konkretnego projektu zamierzenia geodezyjnego a w konsekwencji, z powodu braku dokumentacji do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Tym samym operat techniczny nie spełnia kryterium dotyczącego dokumentacji geodezyjnej, która podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ponieważ na jej podstawie nie następuje aktualizacja bądź weryfikacja prawidłowości danych tego zasobu (ewidencji gruntów i budynków).

Od powyższej decyzji odwołanie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, przyjęcie ww. operatu technicznego – z wykonania prac geodezyjnych do zgłoszenia [...] do Państwowego Zasobu Geodezyjnego o kartograficznego oraz uwierzytelnienia 3 egz. "Mapy do celów prawnych z wykazem synchronizacyjnym dla działki ewid. nr A położonej w obrębie C., jednostka ewid. C.".

Opisaną we wstępie decyzją Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że celem prac geodezyjnych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania było sporządzenie innej mapy do celów prawnych (...), w wyniku czego skarżący sporządził dokument pn. "Mapa z wykazem synchronizacyjnym dla działki ewid. nr A w obrębie C., jedn. ewid. C.". W sprawozdaniu technicznym wskazano, że mapa ta została wykonana do postępowania [...] Starosty Nowosądeckiego, który zlecił opracowanie ww. mapy z wykazem synchronizacyjnym.

Przepisy z zakresu geodezji i kartografii nie definiują pojęcia wykazu synchronizacyjnego. Pojęcie to występuje w art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w § 9 ust. 1 pkt 12 i ust, 2, a także w § 10 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. Uwzględniając jednak specyfikę dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej szczególnie na obszarze dawnego katastru austriackiego trzeba dostrzec potrzebę opracowania dokumentu określanego jako wykaz synchronizacyjny na potrzeby postępowań innych niż podziały nieruchomości, w przypadku gdy w księdze wieczystej -lub w razie jej braku - w innych dokumentach określających stan prawny nieruchomości, nieruchomość posiada inne oznaczenia i inną powierzchnię niż w ewidencji gruntów i budynków.

W świetle uregulowań zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 2 pkt 1, art. 12 ust. 1 pkt 3, art. 12a ust. 1) oraz w § 24 ust.1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w przekazywanym do zasobu operacie technicznym zawierającym wyniki wykonanych prac geodezyjnych powinny znaleźć się dokumenty, których obligatoryjność opracowania wynika ze standardów technicznych i które zawierają nowe, zmodyfikowane lub zweryfikowane dane, służące do zasilenia obowiązującego zakresu informacyjnego baz danych wymienionych w art. 4 ust. 1a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

W ocenie MWINGiK jak wynika z dokumentów wchodzących w skład operatu technicznego, stanowiącego przedmiot sporu, wyżej wymienionych elementów w nim nie ma. Sporządzona "Mapa z wykazem synchronizacyjnym (...)" zawarta w operacie nie stanowi efektu pracy geodezyjnej zdefiniowanej w art. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wymieniony dokument obrazuje granice działki nr A w powiązaniu z granicami działek sąsiednich położonymi w obrębie C. ujawnionymi na mapie ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowo na mapie tej znajduje się zestawienie tabelaryczne porównujące "stan wieczysto-księgowy" ze stanem ewidencyjnym wraz z opisem słownym, które nie jest wykazem zmian danych ewidencyjnych, o którym mowa w § 34 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2021 r. Jednocześnie w odwołaniu wskazano, że opracowana mapa zostanie wykorzystana a) do postępowania o stwierdzenie własności działki ewid. nr A w obrębie C. - na rzecz Skarbu Państwa - Starosty Nowosądeckiego, który zlecił opracowanie ww. mapy z wykazem synchronizacyjnym; b) do postępowania sądowego (w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w N.S.) dotyczącego ujawnienia ww. działki ewidencyjnej w księgach wieczystych. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że jest to opracowanie własne geodety i służy wyłącznie zleceniodawcy i wykonawcy. Organ II instancji prowadząc postępowanie nie dostrzegł, aby w rezultacie wykonania przedmiotowego zlecenia doszło do zmiany opisowych danych ewidencyjnych dotyczących działek lub budynków. Tym samym stwierdził, że sporządzony operat techniczny zawierający wyniki prac geodezyjnych zarejestrowanych pod numerem 6640.7691.2022, wobec nieprzekazania przez wykonawcę prac nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. la pkt 2, 3, 10 i 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie spełnia kryterium, jakie powinna posiadać dokumentacja geodezyjna, która podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ti.:

1. art. 2 pkt 1 Pgik w zw. z art. 4 ust. 1a pkt 2 Pgik poprzez stwierdzenie, że sporządzona przez skarżącego mapa z wykazem synchronizacyjnym zawarta w operacie technicznym nie stanowi efektu pracy geodezyjnej (w myśl definicji z powołanego przepisu) z uwagi na:

- rzekome niespełnianie kryterium jakie powinna zachować dokumentacja geodezyjna podlegająca przyjęciu do państwowego zasobu, podczas gdy z treści powołanego przepisu (art. 2 pkt 1d Pgik) wynika, że przez pracę geodezyjną rozumie się "tworzenie określonych w ustawie zbiorów danych, ortofotomapy oraz dokumentacji geodezyjnej na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych oraz czynności cywilnoprawnych związanych z nieruchomościami, a także wykonywanie opracowań geodezyjno-kartograficznych na potrzeby budownictwa", a praca skarżącego tworzy zbiór danych katastru nieruchomości i jest dokumentacją geodezyjną opracowaną na potrzeby postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę Nowosądeckiego [...] w celu uregulowania prawa własności oraz postępowania sądowego (wieczystoksięgowego) o ujawnienie tego prawa własności — na rzecz podmiotu, który zlecił opracowanie przedmiotowej mapy z wykazem synchronizacyjnym, tj. Skarbu Państwa - Starosty Nowosądeckiego;

- uznanie, że operat jest opracowaniem własnym geodety, służy wyłącznie zleceniodawcy i wykonawcy (a nie stanowi efektu pracy geodezyjnej), podczas gdy geodeta jest zobowiązany sporządzić operat z należytą starannością, wiedzą techniczną i obowiązującymi przepisami prawa (w tym w związku z realizacją zadań określonych w ustawie Pgib, m.in. w celu prowadzenia baz danych), co wynika wprost z art. 42 ust. 2 ustawy Pgik;

2. art. 12 ust. 1 pkt 3 Pgik poprzez uznanie, że czynności skarżącego nie można kwalifikować jako zdefiniowane w ustawie Pgik prace geodezyjne, które podlegają zgłoszeniu właściwemu miejscowo staroście i przekazaniu ich wyników do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

3. art. 12a ust. 1 Pgik poprzez stwierdzenie, że w operacie wykonawcy nie znalazły dokumenty, których obligatoryjność opracowania wynika ze standardów technicznych i które zawierają nowe, zmodyfikowane lub zweryfikowane dane służące do zasilenia obowiązującego zakresu informacyjnego baz danych wymienionych w art. 4 ust. 1a pkt 2 Pgik, podczas gdy w operacie znalazły się co najmniej zweryfikowane dane (potwierdzające prawdziwość rzeczy stanu przy użyciu obiektywnych źródeł i dokumentów), w szczególności dotyczące danych przedmiotowych i podmiotowych gruntu, jego granic, prawa własności - poprzez ustalenie, że księgi gruntowe (LWH) prowadzone dla gminy katastralnej C. oraz numerów parcel tworzących przedmiotową działkę - które to dane nie zostały w pełni ujawnione przed organem itd., a sam organ II instancji dostrzegł nieprawidłowości we wprowadzonych dotychczas zbiorach danych, które winny ulec przynajmniej weryfikacji na podstawie przedłożonego operatu; nadto omawiany przepis nie ogranicza się do obowiązku wprowadzenia jedynie nowych czy zmodyfikowanych danych, jak błędnie odczytują to organy, a pozwała na wprowadzanie do baz danych takich operatów, które weryfikują istniejący stan rzeczy i tym samym zasilają obowiązujący zakres baz; opracowana mapa z wykazem synchronizacyjnym (stanowiąca część operatu) zawiera zweryfikowane dane służące do zasilenia obowiązującego zakresu informacyjnego baz danych wymienionych w art. 4 ust. 1a pkt 2 Pgik, co zresztą przyznają organy;

4. art. 12b ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 Pgik poprzez niezweryfikowanie łub całkowicie chybioną weryfikację zgłoszonych prac z obowiązującymi przepisami prawa i spójnością przekazywanych przez wykonawcę danych z prowadzonymi prze organ danymi, w sytuacji gdy prawidłowa weryfikacja doprowadziłaby organ do wniosku (o którym lakonicznie na końcu uzasadnienia napomniał organ II instancji), że w bazach danych organu istnieją nieścisłości (prawdopodobnie te, o których wspominał skarżący i które polegają na tym, że przy sporządzaniu operatu ewidencji gruntów i budynków opisywanego obrębu, nie zostały opracowane wykazy synchronizacyjne z przypisaniem parcel katastralnych (ujawnionych w LWH i KW) do działek ewidencyjnych wykazanych w ewidencji), które wykazuje wykonawca w przedłożonej pracy porównując stan wieczystoksięgowy ze stanem ewidencyjnym – i wymieniając dokumenty będące podstawa prawa własności LWH, które nie sa ujawnione w EGiB.

5. art. 12b ust. 5 Pgik poprzez niepotwierdzenia przyjęcia przedmiotowej mapy z operatem do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu i nieopatrzenie dokumentów i materiałów klauzulą urzędową o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3 Pgik, podczas gdy w myśl powołanych przepisów, operat - jako zgodny z przepisami - winien zostać przyjęty do zasobu;

6. art. 12b ust. 8 Pgik poprzez nieuwzględnienie przez organ stanowiska skarżącego i wydanie decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, w sytuacji, gdy są one zgodne z przepisami prawa i powinny zostać wprowadzone do bazy danych, jako dokumenty służące co najmniej do weryfikacji już wprowadzonych tam informacji;

7. § 24 ust. 1 pkt 1i rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzez uznanie przez organ I instancji, że choć ustawodawca nie sprecyzował w rozporządzeniu, czego "inne opracowania geodezyjne do celów prawnych" stanowiące mapy do celów prawnych mają dotyczyć, to mimo to, opracowanie wykonawcy z pewnością mapą do celów prawnych nie jest i podtrzymanie tego stanowiska przez organ II instancji, bez żadnego odniesienia się do tej kwestii;

8. § 25 i § 26 rozporządzenia w sprawie standardów (...) poprzez uznanie, że opracowanie geodety nie stanowi mapy do celów prawnych pomimo, że przy jego opracowywaniu wykorzystano informacje wskazane w przepisie rozporządzenia (§24), jak również, że mapa skarżącego została stworzona z wykorzystaniem informacji wymienionych w § 25 rozporządzenia w sprawie standardów (...);

9. § 34 ust. 1, § 35 ust 1, § 36 pkt 5 rozporządzenia w sprawie standardów (...) oraz § 34 ust. 1 rozporządzenia do Egib poprzez uznanie, że przedmiotowy operat nie stanowi efektu pracy geodezyjnej i pozostaje niekompletny z powodu braku dokumentacji do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oraz nieprzekazania zbiorów danych do aktualizacji danych, podczas gdy do organu została przedłożona wystarczająca (i zgodna z przepisami prawa) dokumentacja pozwalająca na zweryfikowanie i zaktualizowanie baz danych, a błędne twierdzenia organu odnośnie rzekomej niezgodności operatu z przepisami prawa, powstałe w wyniku błędnej interpretacji przepisów nie może świadczyć o jego niekompletności czy nieprzekazaniu zbioru, bowiem z § 34 rozporządzenia w sprawie standardów (...) wynika, że przekazywane przez skarżącego wyniki geodezyjne obejmują analizę kwestii niezbędnych do wykonania prac, a nie wszelkie wymienione w rozporządzeniach kwestie techniczne, które nie mają znaczenia przy sporządzaniu wykazu synchronizacyjnego dla działki nie są niezbędne;

10. § 11 pkt 1,2 rozporządzenia w sprawie Egib poprzez niedokonanie przez organ uzupełnienia/zweryfikowania bazy danych ewidencji gruntów i budynków o informacje wynikające z opracowanego wykazu synchronizacyjnego przez wykonawcę, w sytuacji gdy stanowią one podstawowe dane podmiotowe, jakie ma obowiązek prowadzić w bazie danych organ, których aktualnie brakuje bądź są niekompletne/niespójne, a które dotyczą właścicieli, opisu prawa własności i informacji o dokumentach (LWH), które stanowią podstawę opisu prawa własności;

11. § 16 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia w sprawie Egib poprzez niedokonanie przez organ uzupełnienia/zweryfikowania bazy danych ewidencji gruntów i budynków o informacje wynikające z opracowanego wykazu synchronizacyjnego przez wykonawcę, podczas gdy stanowią one podstawowe dane ewidencyjne jakie ma obowiązek prowadzić w bazie danych organ, których aktualnie brakuje bądź są niekompletne/niespójne, a które dotyczą oznaczenia dokumentów potwierdzających własność i informacji o tych dokumentach (LWH);

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności prowadzących do należytego wyjaśnienia sprawy oraz błędne rozpatrzenie i niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że złożony operat nie spełnia kryterium, jakie powinna zawierać dokumentacja geodezyjna, która podlega przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

2. art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w myśl którego gdy w sprawie pozostawały wątpliwości interpretacyjne co do treści normy prawnej (art. odnośnie § 24 ust. 1 pkt 1 lit i rozporządzenia w sprawie standardów) w kontekście którego organ I instancji stwierdził że (cyt.): "ustawodawca co prawda nie sprecyzował czego te opracowania mają dotyczyć" lub braku zdefiniowania w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne "wykazu synchronizacyjnego", co podkreślił organ II instancji), a przedmiotem postępowania jest nałożenie na stronę uprawnienia łub ograniczenie łub odebranie stronie uprawnienia (tu odebranie uprawnienia do uregulowania i ujawnienia prawa własności), wątpliwości te winny być rozstrzygane na korzyść strony (w tożsamych dotychczas sprawach organ I instancji od wielu lat przyjmował do zasobu operaty techniczne z wykonania prac geodezyjnych takie jak przedmiotowy), należało nie dające usunąć się wątpliwości, rozstrzygnąć na korzyść wnioskodawcy i orzec zgodnie z ich wnioskiem, tj. przyjąć operat do zasobu;

3. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, zgodnie z którym organy administracyjne prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (tu: wybiórcze przyjmowanie, bądź nieprzyjmowanie operatów do zasobu wbrew dotychczasowej, utrwalonej praktyce organu);

4. art. 138 § 1 pkt 1 oraz § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ II instancji winien zaskarżoną decyzję uchylić w całości i doprowadzić do przyjęcia przedmiotowego operatu technicznego z wykonania prac geodezyjnych do zgłoszenia nr [...] do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (w ramach merytorycznego orzeczenia co do istoty sprawy) lub uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 27 grudnia 2021r., a także - z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2325 ze zm. – dalej nazywanej p.p.s.a). – poprzedzającej ją decyzji Starosty Nowosądeckiego z 8 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Nowym Sączu operatu technicznego, pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy także wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.g.k.

Art. 2 pkt 1 u.p.g.a. definiuje pojęcie prac geodezyjnych. Według tego przepisu rozumie się przez to:

a) projektowanie i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych, w związku z:

– realizacją zadań określonych w ustawie,

– opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych,

– wykonywaniem opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa,

b) projektowanie i wykonywanie zobrazowań lotniczych oraz zobrazowań satelitarnych w związku z realizacją zadań określonych w ustawie lub na potrzeby pomiarów i opracowań, o których mowa w lit. a,

c) obliczanie lub przetwarzanie wyników pomiarów, opracowań i zobrazowań, o których mowa w lit. a i b,

d) tworzenie określonych w ustawie zbiorów danych, ortofotomapy oraz dokumentacji geodezyjnej na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych oraz czynności cywilnoprawnych związanych z nieruchomościami, a także wykonywanie opracowań geodezyjno-kartograficznych na potrzeby budownictwa;

Standardy wykonywania prac geodezyjnych określa rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1670). Zgodnie z § 24 ust. 1 tegoż rozporządzenia na potrzeby podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych sporządza się:

1) mapy do celów prawnych:

a) mapy z projektem podziału nieruchomości, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899),

b) mapy z projektem scalenia i podziału nieruchomości, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 108 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

c) mapy z projektem podziału nieruchomości, do których nie mają zastosowania przepisy działu III rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwane dalej "mapami z projektem podziału nieruchomości rolnej lub leśnej",

d) mapy z projektem scalenia gruntów,

e) mapy z projektem wymiany gruntów,

f) mapy klasyfikacyjne,

g) mapy gruntów objętych wnioskiem w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności na skutek zasiedzenia, zwane dalej "mapami do zasiedzenia",

h) mapy do ustalenia służebności gruntowych,

i) inne opracowania geodezyjne do celów prawnych;

Należy przy tym zauważyć, że chociaż w podpunkcie "i" prawodawca posługuje się określeniem "inne opracowania" to te inne opracowania z uwagi na brzmienie zdania wprowadzającego ust. 1 §24 tegoż rozporządzenia - "mapy dla celów prawnych" – owo opracowanie musi również być mapą.

Dalej § 25 powołanego rozporządzenia stanowi, że przy opracowywaniu dokumentów, o których mowa w § 24 ust. 1, wykorzystuje się wyniki wykonanych pomiarów geodezyjnych oraz informacje zawarte w:

1) materiałach zasobu, w tym w ewidencji gruntów i budynków;

2) księgach wieczystych, aktach ksiąg wieczystych lub zbiorach dokumentów;

3) orzeczeniach sądowych;

4) aktach notarialnych;

5) decyzjach administracyjnych;

6) dokumentach geodezyjnych i kartograficznych przechowywanych w archiwach państwowych lub będących w posiadaniu zainteresowanych stron.

Wynika z tego, że powinno się w takim operacie technicznym sporządzić samodzielnie pomiary geodezyjne, które mają stanowić mapę dla celów prawnych, a informacje zawarte w różnorodnych zbiorach powinny być jedynie elementem pomocniczym.

Z kolei § 26 stwierdza, że na treść mapy do celów prawnych składają się:

1) informacje określające przebieg granic działek ewidencyjnych w powiązaniu z granicami działek sąsiednich oraz użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych;

2) numery działek ewidencyjnych, a także oznaczenia użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych;

3) dane określające zasięg i rodzaj istniejących lub projektowanych służebności gruntowych, z wyłączeniem map, o których mowa w § 24 ust. 1 pkt 1 lit. f;

4) istotne dla przedmiotu opracowania szczegóły terenowe.

Tak sporządzona mapa dla celów prawnych – operat techniczny – jest następnie przedmiotem procedowania przez organami służby geodezyjnej i kartograficznej. Zgodnie z art. 12a. ust. 1 u.p.g.k. wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci:

1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12;

2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii.

Następnie na podstawie art. 12b ust. 1 u.p.g.k. organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem:

1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów,

b) kompletności przekazywanych wyników;

2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.

Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny. Pozytywny wynik kontroli stanowi podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac. Z art. 12 b ust. 7b u.p.g.k. wynika, że jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, uznaje się, że prace te zostały zaniechane. Ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac. Zgodnie natomiast z ust. 8 art. 12b u.p.g.k. jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.

Z art. 20 ust. 1 u.p.g.k. wynika, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące:

1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;

2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych;

3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

W art. 20 ustawy ustawodawca określił rodzaje informacji o gruntach (art. 20 ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (art. 20 ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter zarówno przedmiotowy jak i podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera operat ewidencyjny, którego zawartość określa art. 24 ust. 1 ustawy.

Z kolei sama ewidencja gruntów i budynków została zdefiniowana w art. 2 pkt 8 u.p.g.k. jako system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zasadniczo w ramach ewidencji gruntów obszar kraju został podzielony na jednostki ewidencyjne, które są obszarami gruntów położonych w granicach administracyjnych gminy, a w przypadku gdy w skład gminy wchodzi miejscowość o statusie miasta, również w granicach administracyjnych miasta. Z kolei jednostka ewidencyjna została podzielona na obręby ewidencyjne, które są określane przez nazwę i numer lub przez sam numer. W ramach obrębów ewidencyjnych funkcjonują działki ewidencyjne. (zob. E. Stefańska [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, wyd. II, red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, Warszawa 2018, art. 20).

W orzecznictwie przyjęto, że rejestr ewidencji gruntów ma być wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.10.2011 r., I OSK 1764/10, LEX nr 1131488). Na jej podstawie strona nie nabywa więc prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że ewidencja nie rozstrzyga natomiast sporów co do gruntów, organy ewidencyjne nie są zaś uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 14.03.2012 r., III SA/Łd 24/12, LEX nr 1139539).

Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków zostało unormowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. poz. 1390 z późn. zm.). Rozporządzenie to określa jakie są źródła danych wykorzystywanych do zakładania lub modernizacji ewidencji oraz jakie są podstawy wykazywania przebiegu granic podczas zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji. § 34 ust. 1 rozporządzenia przewiduje, że zmiany opisowych danych ewidencyjnych dotyczące działek lub budynków, ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych, utrwala się w wykazie zmian danych ewidencyjnych, który zawiera:

1) nazwę gminy;

2) nazwę obrębu ewidencyjnego;

3) identyfikator działki ewidencyjnej lub budynku, dla których sporządzany jest wykaz;

4) dane ewidencyjne, które ulegają zmianie w wyniku realizacji prac geodezyjnych (stan dotychczasowy), oraz dane pozyskane w wyniku realizacji tych prac (stan nowy);

5) datę sporządzenia wykazu;

6) imię i nazwisko osoby sporządzającej wykaz;

7) imię i nazwisko oraz numer uprawnień zawodowych kierownika prac geodezyjnych.

W niniejszej sprawie skarżący zgłosił do Starosty Nowosądeckiego prace geodezyjne o celu "sporządzenie innej mapy do celów prawnych".

Wynikiem jego prac był operat techniczny składający się ze sprawozdania technicznego oraz mapy dla celów prawnych z wykazem synchronizacyjnym. W przedmiotowym operacie brak jest natomiast wykazu zmian, które miałyby być wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków. W operacie wykorzystano mapę ewidencyjną, która już została ujawniona w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Dodatkowo w operacie tym znajduje się zestawienie tabelaryczne porównujące "stan wieczysto-księgowy" ze stanem ewidencyjnym wraz z opisem słownym. Tak więc racje ma organ, że przedstawiony do wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków operat techniczny – mapa dla celów prawnych - nie jest wykazem zmian danych ewidencyjnych, ponieważ nie zawiera żadnych nowych informacji, danych, które nie byłyby już ujawnione w ewidencji gruntów i budynków.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie praca przedstawiona przez skarżącego spełnia definicję pracy geodezyjnej, gdyż jest opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych. Jednak należy zauważyć, że mapa znajdująca się w operacie została w całości zaciągnięta z mapy ewidencyjnej znajdującej się już w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący nie dokonał więc żadnych samodzielnych pomiarów, ani nie stworzył nowej mapy, która mogłaby być podstawą zmian danych zawartych w ewidencji. Tak więc w odniesieniu do działki, której operat dotyczy nie ujawniono żadnych nowych danych. W samym operacie nie zostały też ujawnione jakiekolwiek nowe dane dotyczące właściciela przedmiotowej działki. Należy więc stwierdzić, że nie zawiera przedmiotowy operat jakichkolwiek nowych informacji o charakterze przedmiotowym, czy podmiotowym które podlegałyby ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Wszystkie bowiem dane już się w niej znajdują. Należy w związku z powyższym stwierdzić, że nie każda praca geodezyjna podlega ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, a jedynie taka, która aktualizuje dane w niej zawarte. Stąd Sąd przyjął, że operat opracowany przez skarżącego jest pracą geodezyjną, która jednak nie podlega wprowadzeniu do ewidencji, z uwagi na brak dokonania aktualizacji (zmiany) istniejących danych. Skoro bowiem ewidencja jest zbiorem danych, to ujawnieniu podlegają jedynie prace geodezyjne, które wprowadzają zmiany do istniejącego już zbioru, a nie te, które jedynie potwierdzają stan fatyczny i prawny w niej ujawniony.

W niniejszej sprawie istotny w przedstawionym operacie jest jedynie wykaz synchronizacyjny. Jednak wskazuje on, że zmiany należy dokonać w księgach wieczystych, a nie w ewidencji gruntów i budynków. To bowiem w księgach wieczystych analizowana działka ewidencyjna nr A położona w obrębie C., gm. C., pow. nowosądecki ma nieprawidłowy numer, a dodatkowo księga wciąż posługuje się określeniem parceli gruntowej. Przedstawiony wykaz synchronizacyjny należałoby więc, zdaniem Sądu, zgłosić do ksiąg wieczystych, a nie do ewidencji gruntów i budynków, w której to ujawniony stan faktyczny i prawny jest prawidłowy.

Wobec powyższego Sąd nie do[patrzył się naruszenia prawa materialnego przez organ administracyjny zarówno I, jak i II instancji.

Również zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Organy prawidłowo ustaliły zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny i dokonały właściwej subsumcji w analizowanej sprawie, to jest stan faktyczny ustalony w sprawie prawidłowo uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej. Organy prawidłowo wyjaśniły w uzasadnieniach swoich decyzji, dlaczego odmawiają ujawnienia operatu skarżącego w ewidencji gruntów i budynków, jak również prawidłowo prowadziły w tym zakresie postepowanie administracyjne, stąd nie można uznać, że w jakikolwiek sposób naruszyły zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.