Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 271/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka, Protokolant ref. staż. Anna Jóźwiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2023 r. znak DOR.7110.277.2023.ACK w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. B. ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: DOR.7110.277.2023.ACK z 18 grudnia 2023 r. dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta K. decyzją z [...] marca 2010 r. Nr [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wodociągom K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ś., gm. Z. na działkach ewid. nr[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie geodezyjnym G. oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie geodezyjnym Z. i [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie geodezyjnym Z., z pominięciem pasa drogi wojewódzkiej nr [...].

Skarżąca pismem z 24 stycznia 2023 r. zwróciła się do Wojewody . o zbadanie zgodności z prawem ww. decyzji Starosty K. z [...] marca 2010 r., a organ (biorąc pod uwagę jego treść) potraktował to wystąpienie jako wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki ewid. nr [...] obręb geodezyjny G.

Następnie, tj. po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i rozpatrzeniu wniosku skarżącej, Starosta Ś. decyzją znak: [...] z [...] lipca 2023 r., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. – dalej: "pr.bud.") oraz art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a."), odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty K. z [...] marca 2010 r. w części dotyczącej działki ewid. nr [...] obręb geodezyjny G., gmina Z.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że z dokumentacji projektowej wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ś. gmina Z., obejmująca między innymi budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej na działce ewid. nr [...] w miejscowości Ś. gmina Z. (projekt zagospodarowania terenu z grudnia 2008 r. – rys. nr 2). Wobec tego organ stwierdził, że zakres weryfikacji decyzji Starosty K. z [...] marca 2010 r. jest, w niniejszej sprawie, ograniczony do zakresu interesu prawnego skarżącej J. B., tj. do części decyzji dotyczącej działki ewid. nr [...] w miejscowości Ś. gmina Z., stanowiącej własność skarżącej J. B.

Dalej Wojewoda - odnosząc się do zarzutów skarżącej podniesionym w piśmie inicjującym to postępowanie - wskazał, że w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę kwestia badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ograniczona jest do formalnego sprawdzenia złożenia przez inwestora stosownego oświadczenia w ww. zakresie. Podał przy tym, że zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 pr.bud. według stanu na dzień wydania decyzji Starosty, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że za treść oświadczenia odpowiada kamie inwestor, natomiast wynik postępowania karnego potwierdzający nieprawidłowość oświadczenia stanowi podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę.

Organ pierwszej instancji wskazał również, że z analizy akt administracyjnych wynika, że właściciele działki ewid. nr [...] – J. B. i K. B. brali udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Starosty K. z [...] marca 2010 r.; byli zawiadomieni o wszczęciu postępowania oraz otrzymali decyzję. W tamtym postępowaniu ww. osoby nie podważały prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania działką ewid. nr [...] na cele budowlane. W toku postępowania administracyjnego J. B. w imieniu swoim i K. B. wniosła zastrzeżenia (brak zgody) w piśmie z 7 stycznia 2010 r., ale zastrzeżenia te wycofała pisemnie 11 lutego 2010 r., dopisując pod treścią pisma z 7 stycznia 2010 r. "wycofuję swoje zastrzeżenia z dn. 07.01.2010 r. i wyrażam zgodę na zaprojektowany przebieg kanalizacji".

Organ pierwszej instancji zauważył nadto, że inwestor przy piśmie z 15 maja 2023 r. złożył kopie oświadczeń dotyczących budowy sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ś. gmina Z., które wskazują, że J. B. i K. B. jako współwłaściciele działki ewid. nr [...] oświadczyli 8 maja 2006 r., że wyrażają zgodę na przebieg kanalizacji sanitarnej, która projektowana jest na ich działce pod warunkiem, że kanał sanitarny będzie przebiegał przy granicy z działką ewid. nr [...] i [...]. Wojewoda uznał więc, że inwestor załączając oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. dysponował zgodą J. B. i K. B. na budową spornej kanalizacji sanitarnej na działce ewid. nr [...] – biorąc pod uwagę przebieg projektowanej kanalizacji sanitarnej w południowej części działki nr ewid. [...] równolegle do granicy z działka nr [...].

Brak jest zatem podstaw, jak przyjął, do uznania, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud.

Wojewoda Ś. wskazał poza tym na to, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach, legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę właściwego samorządu zawodowego. W dokumentacji zatwierdzonej pozwoleniem na budowę znajdują się oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej wymagane art. 20 ust. 4 pr.bud. oraz informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ stwierdził także, że inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego na analizowanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa G. na terenie gminy Z. (uchwała Rady Gminy w Z. nr [...] z [...] lutego 2007 r.). Podał też, że inwestor uzyskał decyzję Wojewody Ś. z [...] lutego 2007 r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, której warunki uwzględniono przy opracowaniu projektu budowlanego z grudnia 2009 r. przedmiotowej inwestycji. Wojewoda Ś. przyjął w konsekwencji, że projekt budowlany spełnia wymagania art. 35 ust. 1 pr.bud., a decyzja Starosty K. z [...] marca 2010 r. nie narusza przepisów prawa materialnego.

W rezultacie organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Starosty K. z [...] marca 2010 r. w części dotyczącej działki ewid. nr [...] miejscowość Ś., gmina Z. nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od ww. decyzji Wojewody, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: DOR.7110.277.2023.ACK z 18 grudnia 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ww. organu z 21 lipca 2023 r.

W uzasadnieniu tej decyzji GINB wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor wraz z wnioskiem z 13 listopada 2009 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania m.in. działką ewid. nr [...] na cele budowlane. Z oświadczenia wynika jednoznacznie kto je złożył, jakich dotyczy ono nieruchomości, jak również z czego wynika tytuł prawny przysługujący inwestorowi do ww. działki (stosunek zobowiązaniowy, przewidujący prawo do wykonywania robót i obiektów budowlanych). GINB podał również, że przepisy pr.bud. nie nakładały wówczas na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Dodał, że skoro inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące m.in. działki ewid. nr [...], to uczynił w ten sposób zadość wymaganiom wynikającym z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud.

GINB wskazał także, że wprawdzie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ administracji publicznej, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, tym niemniej zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury organ ma praw do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tylko) w przypadku powzięcia wątpliwości co do tego prawa. W tym też kontekście GINB podał dalej, że w aktach stopnia podstawowego znajduje się pismo skarżącej z 7 stycznia 2010 r., w którym osoba ta wskazała, że nie wyraża zgody na budowę głównej nitki kanalizacji przez jej działkę [...]. "Miała ona przebiegać w odległości 2 metrów od strony rowu melioracyjnego, a nie tak jak na obecnym planie." Powyższe oświadczenie skarżącej – w ocenie GINB, co prawda mogło budzić wątpliwości Starosty K., że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jednakże na tym piśmie znajduje się również oświadczenie skarżącej z 11 lutego 2010 r., w którym wskazała ona, że wycofuje swoje "zastrzeżenia z dn. 07.01.2010 r." i wyraża zgodę na zaprojektowany przebieg kanalizacji. Zdaniem zatem organu drugiej instancji na etapie postępowania zwykłego nie było podstaw uzasadniających wątpliwość, że oświadczenie złożone przez inwestora jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro więc na etapie postępowania zwykłego nie było wątpliwości co do prawdziwości złożonego oświadczenia, organ (na tym etapie) nie miał obowiązku jego weryfikacji. Jeśli zaś nie było obowiązku weryfikacji oświadczenia, nie można zarzucić organowi (zwłaszcza w trybie nieważnościowym), że weryfikacji takiej nie przeprowadził.

Powyższe – jak stwierdził GINB, prowadzi do uznania, że decyzja Starosty K. z [...] marca 2010 r. w części dotyczącej działki ewid. nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 pr.bud.

Co więcej, jak wskazał ten organ, analiza akt sprawy nie wykazała, aby przedmiotowa inwestycja w zakresie działki ewid. nr [...] naruszała w sposób rażący ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor na etapie postępowania administracyjnego przedłożył również decyzję środowiskową. GINB stwierdził zatem, że decyzja Starosty K. z [...] marca 2010 r. w części dotyczącej działki ewid. nr [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., ani z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu na dzień wydania decyzji Starosty). Ponadto decyzja Starosty K. z [...] marca 2010 r. w części dotyczącej działki ewid. nr [...] nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła skarżąca J. B; wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Wojewody Ś. z [...] lipca 2023 r. i decyzji Starosty K. z [...] marca 2010 r., a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa poprzez nieuwzględnienie okoliczności braku zgody skarżącej na budowę kanalizacji na należącej do niej nieruchomości, tj. działki ewid. nr [...] w obrębie geodezyjnym G., w miejscowości Ś., gmina Z. W ocenie skarżącej jest to rażące naruszenie prawa, gdyż inwestor nie dysponował gruntem na cele budowalne.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: DOR.7110.277.2023.ACK z 18 grudnia 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Ś. znak: [...] z [...] lipca 2023 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. Nr [...] z [...] marca 2010 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym G., w miejscowości Ś., gm. Z. Wskazaną decyzją z 3 marca 2010 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wodociągom K. sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej m.in. na ww. nieruchomości. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało na wniosek skarżącej, która zarzuciła, że decyzja Starosty jest wadliwa, albowiem wydana została bez jej zgody na dysponowanie działką nr ewid. [...] na cele budowlane. W takiej sytuacji zadaniem organów orzekających w sprawie było zbadanie legalności ww. decyzji Starosty w odpowiednim do tego trybie, a więc stwierdzenia nieważności decyzji - w zakresie interesu prawnego skarżącej (wobec liniowego charakteru inwestycji objętej decyzją Starosty) i przy uwzględnieniu (niezależnie od wniosku inicjującego to postępowanie) wszystkich przesłanek nieważności enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, takie też postępowanie w sprawie miało miejsce; organy orzekające dokonały właściwych ustaleń; prawidłowo także przyjęły, że badana w części decyzja Starosty z [...] marca 2010 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym z przyczyn podniesionych w postępowaniu przez skarżącą.

Rozwijając tę ocenę Sąd przede wszystkim zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest co najmniej jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną: niewykonalność decyzji w dniu jej wydania mająca charakter trwały (pkt 5). Co przy tym istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Przy czym, działanie organu w tym postępowaniu wymaga zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym i nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, tj. tych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być bowiem w tym postępowaniu uwzględnione, czy inaczej: nie mogą prowadzić do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i eliminacji na tej podstawie badanego orzeczenia. Co ważne, rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana w tym zakresie nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Dokonuje w efekcie oceny w sprawie przez pryzmat akt postępowania zwykłego i co do zasady nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie czy zakwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją będącą przedmiotem kontroli w prowadzonym postępowaniu o charakterze nadzorczym.

GINB orzekając w sprawie uwzględnił powyższe; miał na uwadze, że orzeka w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji i prawidłowo - badając kwestionowaną decyzję - kierował się stanem faktycznym i prawnym z daty tego orzeczenia. Prawidłowo także dokonał oceny w sprawie, m.in. w kwestii spornej związanej z posiadaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tej ostatniej kwestii prawidłowo wziął pod uwagę, że inwestycja objęta decyzją Starosty przewidziana została m.in. na działce nr ewid. [...] obręb geodezyjny G., gm. Z., stanowiącej (jak przyjął) własność J. B. i K. B.

Uwzględnił następnie stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej w części decyzji, a mianowicie wskazał, że jak stanowił wówczas art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud., pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto: złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poza tym, co warto także przywołać, w art. 35 ust. 4 pr.bud. uregulowano, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie natomiast z art. 35 ust. 1 pr.bud. w brzmieniu wówczas obowiązującym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ miał sprawdzić: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - pkt 1; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi – pkt 2; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 – pkt 3; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 – pkt 4.

I dalej, GINB słusznie zwrócił uwagę na to, że z akt postępowania zwykłego wynika, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył wymagane oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. – (zdaniem Sądu) na odpowiednim wzorze i prawidłowo wypełnione; wskazał w nim m.in. ww. nieruchomość skarżącej – z podaniem, że prawo do dysponowania tym gruntem wynika ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych, a potwierdzać to ma oświadczenie wyrażające zgodę na inwestycję. Wskazane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało podpisane przez osobę do tego upoważnioną i w zakresie nieruchomości skarżącej nie wymagało weryfikacji organu – bo nie budziło wątpliwości. Wprawdzie w aktach postępowania zwykłego znajdowało się też pismo skarżącej z 7 stycznia 2010 r. sprzeciwiające się inwestycji na jej działce, ale jednocześnie na tym samym piśmie skarżąca w dniu 11 lutego 2010 r. umieściła adnotację o wycofaniu swojego zastrzeżenia z 7 stycznia 2010 r. W takich warunkach GINB słusznie w istocie przyjął, że nie można zarzucić Staroście braku dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym kierunku – tj. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a na tej podstawie w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu nadzorczym – wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. Podzielając to stanowisko Sąd zauważa, że złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane – pod rygorem odpowiedzialności karnej, co do zasady zwalniało organy administracji z konieczności badania prawdziwości tego oświadczenia. Przy czym, zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, takie oświadczenie należało uznać za skuteczne tylko wówczas, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynikał wniosek przeciwny albo nie zachodziły wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym (por. wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1950/21). Na to też wskazał GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i prawidłowo przyjął, że w kontekście ww. pisma skarżącej z 7 stycznia 2010 r. i adnotacji skarżącej na nim z 11 lutego 2010 r., nie można stwierdzić, że w dacie wydania badanej decyzji Starosty prawo do dysponowania działką nr ewid. [...] było wątpliwe, czy: że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Nie sposób przy tym pominąć, że Starosta dysponował także pismem inwestora z 24 lutego 2010 r. o przyspieszenie wydania decyzji, w którym ten wymienił osoby sprzeciwiające się inwestycji i z uwzględnieniem tych sprzeciwów zmienił jej przebieg, a wśród osób tych nie wymienił właścicieli działki nr ewid. [...], tj. zostali oni wymienieni, ale jako Ci, którzy cofnęli swoje zastrzeżenia w sprawie projektowanej inwestycji. Argumentację tę wzmacnia fakt, że skarżąca brała udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną obecnie decyzją o pozwoleniu na budowę i otrzymała tę decyzję, a mimo to (np. w takim zakresie jak obecnie), aktu tego w zwykłym trybie nie kwestionowała. Zważyć zaś trzeba, że jednoznacznie z sentencji tego orzeczenia wynika, że m.in. na jej nieruchomości przewidziano projektowaną inwestycję.

Niezależnie od powyższego, organy orzekające w niniejszej sprawie - mając na uwadze wypracowane orzecznictwo co do stosowania art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. (v. wyrok NSA z 14 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1432/22, zgodnie z którym oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., pomimo że jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej, może być ocenione przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym zwłaszcza w sytuacji posiadania przez ten organ informacji świadczących o jego niewiarygodności, oraz także w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest decyzja udzielająca pozwolenia na budowę) zweryfikowały, czy inwestor rzeczywiście legitymował się zgodą właścicieli działki nr ewid. [...] na budowę kanalizacji sanitarnej. Uwzględniono w efekcie - w przeprowadzanej analizie legalności decyzji Starosty - oświadczenie skarżącej z 8 maja 2006 r. stanowiące wyrażenie zgody na przebieg kanalizacji sanitarnej zaprojektowanej na działce o nr ewid. [...] pod warunkiem, że "kanał sanitarny będzie przebiegał przy granicy z działką nr [...], [...]." Wzięto też pod uwagę, że z projektu zagospodarowana terenu z grudnia 2008 r. wynika, że projektowaną kanalizację przewidziano w południowej części działki nr ewid. [...] – równolegle do granicy działki nr ewid. [...], co słusznie spowodowało, że także i w takim ujęciu nie można było stwierdzić w sprawie rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. i wywodzić o zaprojektowaniu inwestycji na działce skarżącej w lokalizacji przez nią "oczywiście" niezaakceptowanej.

To wszystko zostało prawidłowo uwzględnione w sprawie i prawidłowo ocenione przez GINB w drugiej instancji. Organ ten zasadnie także w tej materii zwrócił uwagę na to, że brzmienie art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. powoduje, że za treść oświadczenia, o którym mowa w tym przepisie odpowiada karnie inwestor, a ewentualny wynik postępowania karnego potwierdzający nieprawidłowość tego oświadczenia, może stanowić podstawę do wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Podzielając to stanowisko Sąd zauważa również, że akta postępowania zwykłego nie dawały podstaw Staroście do uznania, że adnotacja na piśmie skarżącej z 7 stycznia 2010 r. z datą 11 lutego 2010 r. nie należy do niej; w szczególności wątpliwości w tym zakresie nie dawało samo porównanie podpisu skarżącej z 7 stycznia 2010 r., z tym, który złożono na tym podaniu 11 lutego 2010 r. Natomiast wynik uruchomionego postępowania karnego dotyczący sfałszowania dokumentu/podrobienia podpisu skarżącej, może być podstawą do dochodzenia przez skarżącą swoich praw przed organem administracji publicznej w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej w wymienionym już powyżej trybie – wznowienia postępowania administracyjnego. Co ważne, w obecnie kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym – prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych w procedurze administracyjnej, wynik taki – tj.: "korzystny dla skarżącej", nie mógłby wywołać zamierzonego skutku; wystąpienie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe), nie może bowiem prowadzić do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a.

Podsumowując, Sąd podziela stanowisko GINB, który przyjął, że badana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani w kontekście art. 32 ust. 4 pkt 2 pr.bud. i kwestii spornej, ani w kontekście przepisów art. 35 ust. 1 i ust. 4 pr.bud. stanowiących także podstawę jej wydania.

Działając z zachowaniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz mając na uwadze specyfikę prowadzonego postępowania nadzorczego i konieczny zakres badania, GINB zasadnie bowiem ocenił także zgodność badanej decyzji Starosty w świetle ww. art. 35 ust. 1, nakładającego na organ obowiązek dokonania wymienionych w tym przepisie sprawdzeń, m.in. co do zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; ustalił w efekcie, że objęta sporną decyzją inwestycja jest zgodna z uchwałą Rady Gminy w Z. z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa G. na terenie gminy Z. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2007 r., Nr [...], poz. [...]), zasadnie nie dopatrując się także w związku z tą okolicznością rażącego naruszenia prawa.

Sąd zauważa przy tym, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny; rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie; o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Niemniej jednak nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Brak któregoś z wymienionych powyżej elementów wyklucza zaś możliwość uznania, że doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa; rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. To też oznacza, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje badaną decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana.

Taką też interpretacją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kierował się GINB wydając zaskarżoną do Sądu decyzję i zasadnie w niej stwierdził, że decyzja Starosty w badanej części (z przyczyn, które podał, a które Sąd podziela), nie jest dotknięta tą wada.

Zdaniem Sądu, GINB prawidłowo także stwierdził, że decyzja ta nie jest też dotknięta żadną z innych wad nieważności, co oznacza, że nie było podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a.

W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.