Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 535/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w części

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1908/22 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w L. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w zakresie zobowiązania A Sp. z o.o. w L. do zwrotu środków z tytułu stwierdzonej nieprawidłowości polegającej na braku zwrotu nierozliczonej zaliczki w kwocie 16 268,45 (szesnaście tysięcy dwieście sześćdziesiąt osiem złotych 45/100) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. 3. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz A Sp. z o.o. w L. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 1908/22 oddalił skargę A Sp. z o.o. w L. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej także jako: PARP) określiła do zwrotu przez A sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej także jako: strona, skarżąca, spółka) kwotę 121.151,68 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy spółki do dnia dokonania zwrotu, tj.

1) od kwoty 4.382,25 zł od dnia 9 maja 2014 r.,

2) od kwoty 24.832,74 zł od dnia 19 maja 2014 r.,

3) od kwoty 11.350, 23 zł od dnia 18 lutego 2015 r.,

4) od kwoty 64.318,01 zł od dnia 18 lutego 2015 r.,

5) od kwoty 2.440,25 zł od dnia 23 grudnia 2015 r.,

6) od kwoty 13.828,20 zł od dnia 30 grudnia 2015 r.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji wniesionego przez stronę Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej także jako: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia korekty na wynagrodzenie T. A. i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji.

W pozostałej części dotyczącej nieprawidłowości polegającej na braku zwrotu nierozliczonej zaliczki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że w związku z tym do zwrotu pozostaje kwota 16.268,45 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi:

1) od kwoty 2.440,25 zł od dnia 23 grudnia 2015 r. do dnia zwrotu,

2) od kwoty 13.828,20 zł od dnia 30 grudnia 2015 r. do dnia zwrotu w terminie 14 dnia od dnia doręczenia ostatecznej decyzji.

W uzasadnieniu własnej decyzji Minister przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne:

23 grudnia 2013 r. pomiędzy PARP a A Sp. z o.o. z siedzibą w L. została zawarta umowa o dofinansowanie, której przedmiotem było dofinansowanie Projektu pn. "Dolnośląski [...]" z udziałem środków europejskich.

Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie celem Projektu było zwiększenie liczby przedsiębiorstw działających w oparciu o innowacyjne rozwiązania na terenie Dolnego Śląska, poprzez zidentyfikowanie projektodawców innowacyjnych rozwiązań w wybranych obszarach (bio- i nanotechnologii, medycyny, OZE/ochrony środowiska, chemii, inne, m.in. IT, AGD, energia). Jak również zachęcenie ich do rozpoczęcia działalności gospodarczej opartej na unikalnym know-how/patentach, poprzez założenie i dokapitalizowanie spółek typu start-up.

27 sierpnia 2015 r. oraz 11-12 lutego 2016 r. W S.A., pełniąca funkcję Regionalnej Instytucji Finansującej (dalej: "RIF") przeprowadziła dwie kontrole dotyczące realizacji Projektu. RIF zgłosiła zastrzeżenia m.in. w zakresie wynagrodzenia pracowników w Projekcie oraz realizacji działań promocyjnych.

PARP pismem z 2 czerwca 2016 r. poinformowała Beneficjenta o niekwalifikowaniu w ramach Projektu wydatków, które dotyczyły nieprawidłowej realizacji działań promocyjnych oraz wynagrodzeń pracowników (T. A. i P. P.) i wezwała do zwrotu środków w wysokości 110.039,21 zł wraz z odsetkami.

Dodatkowo odrębnym pismem z 2 czerwca 2016 r. PARP wezwała Beneficjenta do zwrotu nierozliczonych środków pochodzących z płatności pośredniej nr [...] w wysokości 16.510,19 zł wraz z odsetkami.

Beneficjent w piśmie z 20 czerwca 2016 r. wyjaśnił, że tylko część wydatków może zostać przez niego uznana za niekwalifikowaną (tj. wydatki dotyczące kosztów wynagrodzenia P. P. w kwocie 1.110,48 zł, działań promocyjnych w kwocie 3.438,68 zł oraz za materiały biurowe w kwocie 236,99 zł), które zobowiązał się zwrócić.

PARP w piśmie z 12 lipca 2016 r., po przeanalizowaniu wyjaśnień Beneficjenta, podtrzymała swoje stanowisko w sprawie zwrotu środków. Jednocześnie poinformowała, że Spółka zwróciła kwotę 5.959,97 zł.

W zakresie nieuznania przez PARP wydatków na wynagrodzenie T. A. za koszty kwalifikowalne w Projekcie, z którym to stanowiskiem nie zgadza się strona, organ II instancji ustalił, że umowa o pracę z 1 marca 2013 r. wraz z porozumieniem z 31 marca 2014 r. zmieniającym umowę o pracę zawarte pomiędzy Beneficjantem a T. A. stanowiły podstawę do wypłaty w ramach Projektu wynagrodzenia dla T. A. Zgodnie z Uchwałą Nr 1 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników A Sp. z o.o. z 28 lutego 2013 r. D. S. oraz P. T. powołano na pełnomocników do prowadzenia spraw tej Spółki, w sprawach nie przekraczających zakresu zwykłego zarządu, podpisywania stosownych dokumentów, w tym wszelkich umów z Zarządem Spółki. Przy podpisywaniu umowy o pracę Spółkę reprezentowała D. S., natomiast przy podpisywaniu porozumienia zmieniającego umowę o pracę Spółkę reprezentowała P. T.

25 lutego 2014 r. D. T. zawarła z T. A. umowę sprzedaży udziałów Spółki. W związku z tym T. A. stał się jedynym wspólnikiem Spółki. Z odpisu pełnego Rejestru Przedsiębiorców KRS (nr [...]) wynika, iż 20 marca 2014 r. sąd rejestrowy z rubryki 7. dotyczącej wspólników Spółki wykreślił dane D. S.. Od 20 marca 2014 r. do 26 lutego 2016 r. T. A. był jedynym wspólnikiem Spółki. W tym też okresie był on jedynym członkiem zarządu.

Z przedłożonych przez Beneficjenta dokumentów - Zarządzenia nr 1/2014 z 1 kwietnia 2014 r. wraz z Aneksem nr 1 z 1 sierpnia 2014 r. i Aneksem nr 2 z 1 kwietnia 2015 r., wynika, że T. A. zajmował w Projekcie stanowisko Kierownika Projektu w wymiarze czasu pracy 1 etatu. W załączniku nr 1 do Zarządzenia określono zakres obowiązków pracowników Projektu.

Zdaniem Ministra należy zgodzić się z ustaleniami Organu I instancji, iż zawarta z T. A. umowa o pracę miała wiążący charakter, gdyż podpisując ją Spółka była reprezentowana przez D. S.. W dacie zawarcia umowy o pracę (1 marca 2013 r.) T. A. był jedynym członkiem zarządu, nie posiadał jednak całościowego pakietu udziałów Spółki. Z dniem objęcia całości udziałów Spółki i stania się jedynym udziałowcem Spółki, wygasł stosunek pracy pomiędzy Spółką a T. A. Od tego dnia nie można było bowiem mówić o podporządkowaniu pracowniczym T. A. (jeden z obligatoryjnych warunków stosunku pracy), gdyż doszło do przekształcenia jego statusu jako pracownika w status właściciela Spółki (zakładu pracy - pracodawcy).

Zgodnie z art. 210 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526, z późn. zm., dalej: "ksh"): "w przypadku gdy wspólnik, o którym mowa w art. 173 § 1, jest zarazem jedynym członkiem zarządu, przepisu § 1 nie stosuje się. Czynność prawna między tym wspólnikiem a reprezentowaną przez niego spółką wymaga formy aktu notarialnego (...)".

Porozumienie z 31 marca 2014 r., zwiększające wymiar czasu pracy i wysokość wynagrodzenia T. A., zostało zawarte bez wymaganej formy aktu notarialnego. T. A. był bowiem wówczas jedynym udziałowcem i jedynym członkiem zarządu Spółki. W związku z tym należy zgodzić się z ustaleniami PARP, iż porozumienie to zostało zawarte z naruszeniem art. 210 § 2 ksh.

Z uwagi na fakt, że okres kwalifikowalności wydatków w Projekcie rozpoczął się 1 kwietnia 2014 r. (zgodnie z § 5 ust. 3 umowy o dofinansowanie) - wydatki poniesione na wynagrodzenie T. A. w całości zostały uznane przez PARP za niekwalifikowalne w Projekcie.

Organ II instancji wskazał, że dostrzeżone przy realizacji Projektu naruszenia należy przeanalizować pod kątem zaistnienia nieprawidłowości, uzasadniających zwrot nieprawidłowo wydatkowanych środków dofinansowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy na podstawie całokształtu materiału dowodowego stwierdza, że choć przy ponoszeniu wydatków w Projekcie na wynagrodzenie T. A. doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 210 § 2 ksh), to jednak nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, aby uznać, że w tym przypadku wystąpiła nieprawidłowość.

Bezsprzecznie porozumienie z 31 marca 2014 r. zmieniające umowę o pracę zawarte z T. A. nie miało wymaganej formy aktu notarialnego, jednakże, w ocenie Organu odwoławczego, naruszenie to nie spowodowało szkody (uszczerbku finansowego) w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Gdyby porozumienie zmieniające umowę o pracę miało odpowiednią formę, wówczas wydatki na wynagrodzenie T. A. mogłyby przez PARP zostać uznane za kwalifikowalne w Projekcie. Organ I instancji nie zakwestionował bowiem ani wysokości wydatków na wynagrodzenie, ani ich poniesienia przez Beneficjenta, ani faktu świadczenia przez T. A. pracy, za którą otrzymał wynagrodzenie. PARP zakwestionowała jedynie formę dokumentu, na podstawie którego T. A. wykonał pracę i wypłacono mu wynagrodzenie. W okolicznościach tej konkretnej sprawy doszło wyłącznie do formalnego uchybienia, niemniej jednak nie ma podstaw do uznania, że poniesienie tych wydatków spowodowało jakąkolwiek, nawet potencjalną szkodę w budżecie UE. Zdaniem Ministra wobec stwierdzenia, że naruszenie dotyczące poniesienia wydatków na wynagrodzenie T. A. nie stanowi nieprawidłowości - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 należało w tej części uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz podtrzymać decyzję w pozostałej części określającej obowiązek zwrotu kwoty 16 268,45 zł wraz z odsetkami z tytułu nierozliczonej zaliczki.

Biorąc pod uwagę, że Beneficjent 20 czerwca 2016 r. zwrócił część środków (5.959,97 zł), PARP uznała, iż Spółka zwróciła w całości dofinansowanie dotyczące niekwalifikowanego wynagrodzenia P. P. (1.110,48 zł) oraz wydatków dotyczących nieprawidłowej realizacji działań promocyjnych (4.045,50 zł). W odniesieniu do nierozliczonej zaliczki (która wynosiła 16.510,19 zł) Beneficjent zwrócił kwotę dotacji celowej w wysokości 35,55 zł oraz środki Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w wysokości 201,44 zł wraz z odsetkami. Z tego względu Organ I instancji w zaskarżonej decyzji orzekł o obowiązku zwrotu pozostałej kwoty 121.151,68 zł wraz z odsetkami, na którą składa się kwota 104. 883,23 zł z tytułu niekwalifikowanego wynagrodzenia T. A. oraz kwota 16.268,45 zł z tytułu nierozliczonych środków pochodzących z płatności pośredniej nr [...].

Zdaniem Instytucji Zarządzającej PO IG, nierozliczenie przez Beneficjenta zaliczki stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, bowiem Beneficjent nie wykazał we wniosku o płatność poniesionych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem na kwotę 16. 268,45 zł, jak również nie dokonał jej zwrotu. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Organu I instancji i wskazać, że Beneficjent zobowiązany jest do zwrotu kwoty 16.268,45 zł wraz z odsetkami.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na dzień zatwierdzania wniosku o płatność końcową do rozliczenia pozostała zaliczka w kwocie 16.510,19 zł. Ponieważ beneficjent 20 czerwca 2016 r. dokonał zwrotu nierozliczonej zaliczki w wysokości 241,74 zł - do zwrotu pozostała kwota 16.268,45 zł. Brak zwrotu tych środków stanowi okoliczność wskazującą na naruszenie procedur w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 uofp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaskarżonym wyrokiem, oddalił skargę spółki na ww. decyzję.

Jak wynika ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji, w ślad za organem kwestią sporną jest prawidłowość stanowiska organu odwoławczego, że beneficjent ma zwrócić kwotę 16.268,45 zł z tytułu nierozliczonych środków pochodzących z płatności pośredniej nr [...]. Sąd I instancji nie podzielił żadnego z zarzutów podniesionych w skardze do tego Sądu, w której spółka zarzuciła zaskrzonej decyzji:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 z póżn. zm.), dalej jako "o.p." w zw. z art. 60 oraz 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305), dalej jako "u.f.p.", poprzez ich niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji, mimo, iż na podstawie art. 70 § 1 o.p. w zw. z art. 60 oraz 67 u.f.p. upłynął 5-letni okres przedawnienia dla ewentualnego domagania się przez organ zwrotu dotacji, bowiem ostateczna decyzja została stronie doręczona dnia 22 lipca 2021 r., a termin przedawnienia rozpoczął swój bieg z końcem 2015 r.;

2) art. 207 ust. 1 w zw. z art 207 ust. 8 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że strona powinna zwrócić wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków część otrzymanych środków, podczas gdy zwrotu dokonuje się wyłącznie w sytuacji stwierdzenia okoliczności uzasadniających ich zwrot - co wynika z ww. przepisu, a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, gdyż organ nie wskazał konkretnych okoliczności wyjaśniających zasadność niniejszej kwoty.

II. Naruszenie prawa procesowego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a to:

1) art. 6, 7, 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - w tym poprzez:

- pozostawienie poza rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę skarżąca, w tym do podnoszonych przez nią argumentów w pismach z wyjaśnieniami na etapie postępowania prowadzonego przez PARP, a następnie podnoszonymi w odwołaniu i dalszych pismach na etapie postępowania odwoławczego;

- nieuzasadnione pominiecie okoliczności wykazanych przedstawionymi przez stronę dokumentami, w tym listami płac za miesiąc październik, listopad i grudzień 2015 r. wraz z załącznikami oraz zestawieniami wypłat, deklaracją rozliczeniową ZUS, imiennego raportu o należnych składkach i potwierdzeniami wykonania przelewów tytułem wynagrodzenia (dotyczących Wniosku o płatność nr 9), podczas gdy z dokumentów tych wynika poniesienie przez stronę kosztów objętych kwotą do zwrotu zaliczki w kwocie 16 268,45 zł wynikającą z zaskarżonej decyzji;

- bezpodstawne pominięcie twierdzeń strony i przedstawionych przez nią dokumentów w postaci dokumentów księgowych wraz z potwierdzeniami zapłaty dotyczących promocji projektu (m.in. dołączone do pisma z dnia 13.12.2016 r" 23.01.2017 r.);

- dokonanie oceny dowodów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał, iż strona winna jest zwrócić środki przekazane w ramach dofinansowania w ramach wypłaty z dnia 23.12.2015 r. z budżetu państwa oraz z dnia 30.12.2015 r. ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego;

- wybiórczej ocenie materiału dowodowego, podczas gdy organy administracji publicznej mają obowiązek oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona;

2) art. 7 w zw. z 78 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w wyniku którego doszło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieuwzględnienia wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków: T. A., A. W. oraz P. T. (doprecyzowanego w piśmie z dnia 08.06.2017 r.) - w sytuacji, gdy strona wnosiła o przeprowadzenie przedmiotowego dowodu;

3) art. 7 w zw. z 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez przekroczenie granic prawa do oceny dowodów, prowadzące do błędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji braku przedstawienia rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a polegające w szczególności na:

- bezpodstawnym pominięciu dowodów potwierdzających poniesienie przez stronę skarżąca kosztów, na które otrzymano dofinansowanie, podczas gdy ze znajdujących się w aktach sprawy, jak również załączonych do niniejszej skargi dokumentów wynika poniesienie przez stronę wydatków objętych nakazaną do zwrotu kwotą;

- nieuzasadnionym przyjęciu. by beneficjent nie wykazał poniesionych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem na kwotę 16.268,45 zł podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż strona poniosła wydatki, które powinny zostać zakwalifikowane w ramach dofinansowania;

4) art. 8 w zw. z art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegające na merytorycznym rozpatrzeniu sprawy i wydaniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy nie dokonano rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechano wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia poniesionych kosztów jako kosztów kwalifikowanych, a idąc dalej przyczyn wyjaśniających zasadność zwrotu kwoty 16 268,45 zł z tytułu rzekomo nierozliczonej zaliczki;

5) art. 10 § 1 w związku z art 86 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w wyniku którego doszło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron;

6) art 107 § 3 w związku z art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i pomięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

7) art. 35 § 3 k.p.a. polegające na przekroczeniu terminu załatwienia sprawy administracyjnej w ten sposób, że rozpoznanie odwołania z dnia 29 marca 2019 r. nr [...] nastąpiło po ponad 26 miesiącach od dnia jego wniesienia, tj. 16 czerwca 2021 r., podczas gdy załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, a takie nieuzasadnione przedłużenia postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadzi do wniosku, że organ winien uchylić decyzję i umorzyć postępowanie bez uzasadnionej zwłoki.

Według Sądu I instancji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na dzień zatwierdzania wniosku o płatność końcową do rozliczenia pozostała zaliczka w kwocie 16.510,19 zł. Ponieważ Beneficjent 20 czerwca 2016 r. dokonał zwrotu nierozliczonej zaliczki w wysokości 241,74 zł do zwrotu pozostała kwota 16.268,45 zł. Brak zwrotu tych środków stanowił okoliczność wskazującą na naruszenie procedur w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 uofp.

W skardze kasacyjnej spółka zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, a dalej braku dokonania oceny podniesionych zarzutów i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom ustosunkowania się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, skutkujące brakiem rozpoznania istoty sprawy, tj. poprzez brak odniesienia się do zarzutów dotyczących pominięcia przez organ administracji znajdujących się aktach sprawy dowodów, co podnosiła strona skarżąca w skardze z dnia 22 lipca 2021 r., tj. dowodów z list płac za miesiąc październik, listopad i grudzień 2015 r. wraz z załącznikami oraz zestawieniami wypłat, deklaracją rozliczeniową ZUS, imiennego raportu o należnych składkach i potwierdzeniami wykonania przelewów tytułem wynagrodzenia - dotyczących wniosku o płatność nr 9 (które znajdowały się one już wcześniej w aktach sprawy, czego to nie dostrzega Wojewódzki Sąd Administracyjny) i prezentowanie przez Sąd pierwszej instancji zdawkowego uzasadniania w kwestiach kluczowych dla rozstrzygnięcia (a co stanowi o naruszeniu art. 144 § 4 p.p.s.a. - zob. wyrok NSA z 1.12.2022 r., sygn. akt: III OSK 1699/21), jak również poprzez zaniechanie obowiązku rozpatrzenia stanu sprawy w kontekście całego materiału dowodowego sprawy (co również jest przejawem naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a. - zob. wyrok NSAz 20.09.2022 r., sygn. akt: III OSK 1809/21) - podczas gdy z dokumentów tych wynika poniesienie przez stronę kosztów objętych kwotą do zwrotu zaliczki w kwocie 16 268,45 zł wynikającą z zaskarżonej decyzji, a które to naruszenie miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie odniósł się do zarzutów wskazanych w pkt. II 1), 3), 5) skargi, rozwiniętych w uzasadnieniu.

2. art. 1 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez Sąd pierwszej instancji z w zw. art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy braku rozpoznania podniesionych zarzutów, skutkujące brakiem rozpoznania istoty sprawy w zw. z art. 6, 7, 77 k.p.a. poprzez pominięcie dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego (tj. list płac za miesiąc październik, listopad i grudzień 2015 r. wraz z załącznikami oraz zestawieniami wypłat, deklaracją rozliczeniową ZUS, imiennego raportu o należnych składkach i potwierdzeniami wykonania przelewów tytułem wynagrodzenia - wniosek o płatność nr 9), a w konsekwencji pobieżne i niewyczerpujące rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego - a przez to nieuzasadnione przyjęcie, by beneficjent (strona skarżąca) nie wykazał poniesionych wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem na kwotę 16 268,45 zł, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż strona poniosła wydatki, które powinny zostać zakwalifikowane w ramach dofinansowania, a które to naruszenie miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy.

3. art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 oraz art. 8, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie wyroku opartego na błędnie ustalonym stanie faktycznym sankcjonując w ten sposób naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, przede wszystkim art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez:

a. nieuzasadnione pominięcie okoliczności wykazanych przedstawionymi przez stronę dokumentami, w tym listami płac za miesiąc październik, listopad i grudzień 2015 r. wraz z załącznikami oraz zestawieniami wypłat, deklaracją rozliczeniową ZUS, imiennego raportu o należnych składkach i potwierdzeniami wykonania przelewów tytułem wynagrodzenia (dotyczących Wniosku o płatność nr 9), podczas gdy z dokumentów tych wynika poniesienie przez stronę kosztów objętych kwotą do zwrotu zaliczki w kwocie 16 268,45 zł wynikającą z zaskarżonej decyzji;

b. pozostawienie poza rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą, w tym do podnoszonych przez nią argumentów w pismach z wyjaśnieniami na etapie postępowania prowadzonego przez PARP, a następnie podnoszonymi w odwołaniu i dalszych pismach na etapie postępowania odwoławczego:

c. bezpodstawne pominięcie twierdzeń strony i przedstawionych przez nią dokumentów w postaci dokumentów księgowych wraz z potwierdzeniami zapłaty dotyczących promocji projektu (m.in. dołączone do pisma z dnia 13.12.2016 r., 23.01.2017 r.);

d. dokonanie oceny dowodów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia przyczyn, dla których organ uznał, iż strona winna jest zwrócić środki przekazane w ramach dofinansowania w ramach wypłaty z dnia 23.12.2015 r. z budżetu państwa oraz z dnia 30.12.2015 r. ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego:

e. wybiórczej ocenie materiału dowodowego, podczas gdy organy administracji publicznej mają obowiązek oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

4. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaaprobowanie i brak kontroli w zakresie pominięcia istotnej części materiału dowodowego przez Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, a następnie niepodjęcie niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a czego konsekwencją było niewyczerpujące rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i pominięcie wynikających z przedmiotowych dokumentów okoliczności (wskazując, by rzekomo "beneficjent nie wykazał" poniesionych wydatków), a dodatkowo przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a - podczas gdy sąd orzekając "na podstawie akt sprawy" winien przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brać pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają, a w aktach sprawy znajdują się ww. dokumenty (z których wprost wynika poniesienie przedmiotowych wydatków kwalifikujących się do objęci wsparciem na kwotę 16.268,45 zł), a które to naruszenie miało zatem istotny wpływ na rozpoznanie sprawy i doprowadziło do błędnego przyjęcia co do rzekomego braku wykazania poniesionych wydatków.

5. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 8,77 i 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic prawa do oceny dowodów, w tym poprzez pozostawienie poza rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę i pominięcie istotnych dla sprawy materiałów dowodowych oraz dokonanie ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego poprzez arbitralne przyjęcie, że "Beneficjent nie wykazał we wniosku o płatność poniesionych wydatków na kwotę kwalifikujących się do objęcia wsparciem na kwotę 16.268,45 zł, jak również nie dokonał jej zwrot - gdy tymczasem z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a dołączonych również z ostrożności procesowej do skargi z 22 lipca 2021 r., wynika poniesienie przez stronę kosztów objętych kwotą do zwrotu zaliczki w kwocie 16 268,45 zł wynikającą z zaskarżonej decyzji, co pominął w ślad za Organem II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę.

6. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 w związku z art. 86 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie wyroku opartego na błędnie ustalonym stanie faktycznym sankcjonując w ten sposób naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 10 § 1 w związku z art. 86 k.p.a., w wyniku którego doszło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron.

7. art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, by wnioski dowodowe zawarte w skardze miały wykraczać poza możliwości jakie przewiduje art. 106 p.p.s.a. i wskazaniem na ich "mnogość", podczas gdy przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z niniejszych dokumentów - niezależnie od naruszeń dokonanych przez Organ administracyjny i braku kontroli przez Sąd – pozwoliłoby dokonać oceny, czy organy ustaliły stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, na co wskazywała strona skarżąca w skardze, a czego nie wziął pod uwagę Sąd pierwszej instancji.

Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów, powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono ponadto naruszenie:

8. art. 70 § 1 o.p. w zw. z art. 60 i 67 u.f.p., poprzez ich niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania i wydaniu decyzji (a dalej powielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rozumowania organu w tym zakresie), mimo, że na podstawie art. 70 § 1 o.p. w zw. z art. 60 oraz 67 u.f.p. upłynął 5-letni okres przedawnienia dla ewentualnego domagania się przez organ zwrotu dotacji, bowiem ostateczna decyzja została stronie doręczona dnia 22 lipca 2021 r., a termin przedawnienia rozpoczął swój bieg z końcem 2015 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty należy uznać za trafne.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. przy czym naruszenie prawa materialnego strona upatruje w niezastosowaniu przepisu art. 70 § 1 o.p. w zw. z art. 60 i 67 ufp wywodząc z tych przepisów, że upłynął 5-letni okres przedawnienia dla ewentualnego domagania się przez organ zwrotu dotacji.

Powyższy zarzut nie jest trafny.

Poza sporem jest, że projekt Skarżącej był realizowany w ramach programu wieloletniego (Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013), zaś podstawę prawną zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowił m.in. przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. Ustawa ta (u.f.p.) nie zawiera regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Pomimo stosownego odesłania do przepisów Ordynacji podatkowej, co warte podkreślenia, odnośnie do terminów przedawnienia przepisy te nie znajdują zastosowania, z uwagi na przepis szczególny, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 zgodnie z którym, okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu ( tu: 28.12.2018 r.). Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Nie można się zatem zgodzić ze Skarżącą, że w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie zobowiązania oraz, że zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie w sposób w zasadzie jednolity wypowiadał się w kwestii przedawnienia dotyczących finansowania programów wieloletnich finansowanych ze środków unijnych (zob.m.in. wyroki 16 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1537/18; 26 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 379/18; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 744/18; 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1573/18; 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1909/19, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższy zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. Przepis art. 70 O.p. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego mają usprawiedliwione podstawy, poza zarzutem naruszenia art. 106§3 p.p.s.a.. Naruszenie tego przepisu strona upatruje w oddaleniu przez Sąd pierwszej instancji wniosku dowodowego strony. Zarzut ten nie jest trafny, gdyż wnioskowany przez skarżącego przed WSA wniosek dowodowy dotyczył dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej a zatem dotyczył dokumentów, które stanowiły materiał dowodowy. Nie można było zatem w świetle art. 106 §3 p.p.s.a dopuścić dowodu uzupełniającego z tych dokumentów.

W niniejszej sprawie poprzez multiplikację zarzutów proceduralnych Strona, kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy niesłusznie został uznany przez Sąd pierwszej instancji za wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy oraz, że nie budził żadnych wątpliwości. Nie sposób uznać, że w zaskarżonej decyzji organ w sposób precyzyjny wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Brak jest podstaw do uznania, jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, że okoliczności wskazujące na wystąpienie przesłanek art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. zostały dostatecznie wyjaśnione na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji niesłusznie zaakceptował, jako prawidłowe, stanowisko organu odwoławczego, że skarżącemu pozostała do zwrotu kwota 16 268,45 zł określona w zaskarżonej decyzji wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi za okresy wskazane w decyzji z tytułu nieprawidłowości polegającej na braku zwrotu nierozliczonej zaliczki. W zaskarżonej decyzji nie ma bowiem wyjaśnienia wraz z odniesieniem się do zarzutów skarżącej spółki zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że przedstawione przez stronę dokumenty w postaci list płac za październik, listopad i grudzień 2015r. wraz załącznikami oraz zestawieniami wypłat, deklaracją rozliczeniową ZUS , imiennym raportem o należnych składkach i potwierdzeniami wykonania przelewów tytułem wynagrodzenia (dotyczących Wniosku o płatność nr 9) nie świadczą o poniesieniu przez stronę kosztów objętych ww. kwotą do zwrotu. Skarżąca kasacyjnie powołuje się na argumenty, jakie były podnoszone przez nią w odwołaniu oraz w pismach na etapie postępowania odwoławczego. Wskazuje również na bezpodstawne pominięcie twierdzeń strony i przedstawionych przez nią dokumentów księgowych wraz z potwierdzeniami zapłaty dotyczących promocji projektu ( m.in. dołączone do pisma z dnia 13.12.2016 oraz z dnia 23.01.2017r.). Nie ulega natomiast wątpliwości, że w decyzji z [...] czerwca 2021 podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej zabrakło rozważań w aspekcie podnoszonych przez spółkę zarzutów. Na stronie 16 zaskarżonej decyzji w odniesieniu do obowiązku zwrotu kwoty ww. zaliczki wraz z odsetkami wskazano, że szersza argumentacja w tym zakresie znajduje się na stronach 10-11 niniejszej decyzji. Wskazano tam ( strona 10-11), że Beneficjent nie wykazał we wniosku o płatność poniesionych wydatków kwalifikujących się do objęcia ich wsparciem na kwotę 16 268,45 zł, jak również nie dokonał jej zwrotu w związku z czym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w tym zakresie. Przytoczono przepisy umowy o dofinansowanie i stwierdzono, że z materiału dowodowego wynika, iż na dzień zatwierdzania wniosku o płatność końcową do rozliczenia pozostała zaliczka w wysokości 16 510, 19 zł a ponieważ Beneficjent 20 czerwca 2016 r. dokonał zwrotu nierozliczonej zaliczki w wysokości 241,74 zł to do zwrotu pozostała kwota 16 268, 45 zł. Brak natomiast zwrotu tych środków stanowi okoliczność wskazującą na naruszenie procedur w rozumieniu art. 207 ust.1 pkt u.f.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wyjaśnienie jest zbyt ogólne dla uznania jego prawidłowości, zważywszy na opisane wyżej zarzuty podnoszone przez skarżącą kasacyjnie spółkę. Również Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego uznaje powyższe stanowisko organu za prawidłowe. Przyjął to stanowisko bezkrytycznie w ślad za organem. Nie przesądzając na tym etapie o zasadności twierdzeń skarżącej kasacyjnie, że poniesione przez nią wydatki kwalifikowały do objęcia ich wsparciem na powyższą kwotę konieczne było uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim decyzja z dnia [...] czerwca 2021 r. utrzymywała w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ winien precyzyjnie przedstawić argumenty dotyczące nierozliczonej zaliczki również w aspekcie zarzutów, argumentów oraz dokumentów księgowych przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie spółkę stanowiących - jej zdaniem - potwierdzenie, że wzmiankowane wydatki powinny być objęte wsparciem.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).