Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2751/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3 pkt 1. art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64b § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 153,  art. 171, art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. G. i A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 164/21 w sprawie ze skargi H. G. i A. G. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 18 grudnia 2020 r. nr WOA.7721.191.2018.PP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obowiązku wykonania czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 164/21 oddalił skargę H. G. i A. G. (dalej jako "skarżący") na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2020 r. nr WOA.7721.191.2018.PP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie obowiązku wykonania czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sławnie decyzją z 24 lipca 2020 r. nr PINB.5160.10.III.2017.2020.KR na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako: "P.b."), stwierdził wykonanie przez A. i S. S. obowiązku nałożonego decyzją tego organu z 27 sierpnia 2019 r. nr PINB.5160.10.11.2017.2018.2019.KR oraz odmówił nałożenia na A. i S. S. (dalej jako: "Inwestorzy") obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z lokalizacją otworów okiennych w budynku mieszkalnym na działce nr [...] przy ul. [...] w S. do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie specjalistycznej dokumentacji przedłożonej w sprawie organ uznał, że usytuowanie powyższego budynku względem działki sąsiedniej nr [...] oraz znajdującego się tam budynku jest zgodne z prawem oraz, że budynek inwestorów nie stwarza zagrożenia pożarowego dla budynków znajdujących się na sąsiednich działkach.

W związku z odwołaniem wniesionym przez obu skarżących od powyższej decyzji Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 18 grudnia 2020 r. nr WOA.7721.191.2018.PP na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Organ odwoławczy mając na uwadze przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, zwrócił uwagę na wydaną przez siebie w tej sprawie decyzję kasatoryjną z 10 stycznia 2019 r. o uchyleniu decyzji PINB w Sławnie z 25 czerwca 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie lokalizacji otworów okiennych w budynku na działce inwestorów i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W tej decyzji zalecono by zgodność budowy przedmiotowego budynku z warunkami technicznymi badać z uwzględnieniem postanowień zarządzenia nr 130, w szczególności z przepisami tabeli wskazanej w § 20 ust. 2, § 20 ust. 8 pkt 3 i § 12 ust. 13. Ponadto za konieczne uznano ustalenie średniego obciążenia ogniowego przedmiotowego budynku oraz budynku zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], odległości dzielącej oba budynki, powierzchni płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym w ścianie przedmiotowego budynku zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią, dokonanie analizy przedmiotowej zabudowy w kontekście § 20 ust. 13 zarządzenia nr 130.

Organ odwoławczy zauważył, że od powyższej decyzji kasatoryjnej został wniesiony sprzeciw, który oddalono prawomocnym wyrokiem WSA w Szczecinie z 25 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 257/19).

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB w Sławnie decyzją z 27 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji określającej średnie obciążenie ogniowe przedmiotowego budynku oraz ustalenie odległości dzielącej oba budynki mieszkalne, sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i dokumentacji określającej powierzchnię płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym w ścianie przedmiotowego budynku zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Po otrzymaniu od inwestorów dokumentacji technicznej i jej analizie PINB 24 lipca 2020 r. wydał wymienioną na wstępie decyzję.

Organ odwoławczy zakwestionował możliwość nałożenia na inwestorów obowiązku przedłożenia jakichkolwiek dokumentów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Na podstawie tego przepisu nałożyć można obowiązek dokonania czynności materialnych ale nie czynności procesowych. Z uwagi jednak na to, że nałożony na inwestorów decyzją z 27 sierpnia 2019 r. obowiązek został przez nich wypełniony i nie zaskarżyli tej decyzji organ odwoławczy uznał, że sytuacja prawna wywołana tą decyzją została uzdrowiona ich działaniem.

Następnie wyjaśnił, że art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w żaden sposób nie upoważnia do nałożenia, bądź odmowy nałożenia, na kogokolwiek obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Takie uprawnienie przyznaje wyłącznie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji poprzedzającej ewentualne wydanie decyzji, o której art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Dlatego, zdaniem Organu wojewódzkiego, de facto Organ I instancji wydał dwa niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, w dodatku w oparciu o dwie różne podstawy prawne. Już samo to przesądziło o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy podtrzymał w pełni swoje dotychczasowe stanowisko, w tym poczynione ustalenia, wyrażone w decyzji z dnia 10 stycznia 2019 r. i podkreślił, że stanowisko to zostało podtrzymane prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz 257/19), i w związku z tym jest wiążące dla Organów orzekających w sprawie.

Analizując wykonanie wskazań z decyzji z 10 stycznia 2019 r. organ odniósł się do przedłożonej w sprawie opinii, z której ustaleń wynika, że sąsiadujące budynki na działkach przy ul. [...] i [...] zostały zakwalifikowane do najniższej kategorii obciążenia ogniowego, zamieszczonej w § 20 ust. 2 zarządzenia nr 130. Zachowana została też odległość pomiędzy budynkami (7 m), gdzie minimalna odległość budynków o średnim obciążeniu ogniowym według tabeli w § 20 ust. 2 wynosi 4 m. Powierzchna płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym w ścianie przedmiotowego budynku zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] w S. wynosi 14,1% (str. nr 5 opracowania), a więc poniżej wartości 35-70% powierzchni ściany - § 20 ust. 8 pkt 3, obligującej do zwiększenia odległości budynku od budynku sąsiedniego o 50% w stosunku do odległości podanych w ust. 2. Autorzy ekspertyzy, stwierdzili także, że biorąc pod uwagę § 20 ust. 13 zarządzenia nr 130 można przyjąć, że w omawianym przypadku wystarczająca byłaby nawet odległość od granicy działki 2 m (str. 5 opracowania).

Wobec powyższego organ uznał, że nie występują wątpliwości, które uzasadniałyby uchylenie decyzji PINB w Sławnie z 25 czerwca 2018 r. o umorzeniu postępowania. Stwierdził, że skoro przedmiotowe otwory okienne nie stanowią samowoli budowlanej, co zostało już ustalone na wcześniejszym etapie postępowania, a przy tym nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie ich wykonania, to wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie zgodności z prawem wykonania przedmiotowych otworów należało uznać w całości za bezprzedmiotowe. Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie przesądził o tym, iż przedmiotowy budynek nie stanowi samowoli budowlanej, lecz został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, którego projektu zatwierdzonego nie odnaleziono.

Organ potwierdził niezasadność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w tej sprawie nie znajdują zastosowania bowiem znalazłyby one zastosowanie dopiero w przypadku ustalenia, że budynek nr [...] przy ul. [...] w S. został wybudowany w sposób naruszający warunki techniczne obowiązujące w czasie jego budowy, gdyż dopiero w takiej sytuacji należałoby doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami.

Odnosząc się do kwestii podniesionych w obu odwołaniach organ odwoławczy stwierdził, że dotyczą one zagadnień ustalonych jeszcze przed ponownym rozpatrzeniem sprawy przez PINB w Sławnie i brak było podstaw do ich ponownego wyjaśniania, zwłaszcza, że korzystają one z powagi rzeczy osądzonej.

Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2021 r. nr WOA.7721.191.2018.PP Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnił wątpliwości, co do treści ww. decyzji, wskazując, że użyty na stronie 16 decyzji zapis odnosi się do kwestii wyjaśnionych w decyzji ostatecznej z dnia 10 stycznia 2019 r. nr WOA.7721.191.2018.PP, podtrzymanych następnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt: II SA/Sz 257/19, a dotyczących okresu wykonania robót budowlanych objętych postępowaniem, legalności wykonania robót budowlanych objętych postępowaniem, przepisów techniczno-budowlanych (w tym właściwe warunków technicznych), z którymi należało ustalić zgodność robót budowlanych objętych postępowaniem, ujętych zaś w zarzutach znanych A. G. jako, że zostały one podniesione w jego odwołaniu od ww. decyzji PINB w Sławnie z dnia 24 lipca 2020 r., a następnie powtórzone w piśmie H. G. z dnia 30 września 2020 r.

Po rozpoznaniu skargi skarżących wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę.

Sąd mając na uwadze, że przedmiotem sprawy jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie lokalizacji otworów okiennych stwierdził, że organ odwoławczy decyzją z 10 stycznia 2019 r. wydał decyzję kasatoryjną wobec decyzji PINB w Sławnie z 25 czerwca 2018 r. o umorzeniu postępowania w niniejszej sprawie nakazując zbadanie zgodności lokalizacji otworów okiennych z § 20 zarządzenia nr 130. Zasadność wydania tej decyzji kasatoryjnej potwierdził wyrok WSA w Szczecinie z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 257/19, którym oddalono sprzeciw od ww. decyzji kasatoryjnej. Wobec czego niniejszą sprawę należało zbadać z uwzględnieniem wskazówek i wytycznych zawartych w powyższym orzeczeniu.

Sąd zauważył, że w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB w Sławnie decyzją z 27 sierpnia 2019 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji określającej średnie obciążenie ogniowe przedmiotowego budynku oraz ustalenie odległości dzielącej oba budynki mieszkalne, sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i dokumentacji określającej powierzchnię płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym w ścianie przedmiotowego budynku zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane a następnie w dniu 24 lipca 2020 r. wydał wymienioną na wstępie decyzję. Z kolei będąca przedmiotem sądowej kontroli decyzja to decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 18 grudnia 2020 r. nr WOA.7721.191.2018.PP na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 P.b., uchylająca decyzję Organu I instancji i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości.

Sąd przywołał treść art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. uznając, że oba te przepisy legły u podstaw wydanej przez organ I instancji decyzji i podzielił stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku możliwości nałożenia na podstawie tego przepisu obowiązku przedstawienia jakichkolwiek dokumentów. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – P.b. mówi o obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu, trudno zatem przyjąć, że nałożenie obowiązku dostarczenia inwentaryzacji i oceny technicznej stanowi czynność mającą doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Do nałożenia obowiązku udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego służy art. 81c ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane natomiast do nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, służy art. 81c ust. 2 tej ustawy.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w celu pozyskania oceny technicznej wykonanych robót należy zastosować art. 81c ust. 2 P.b.. Jednakże, uwzględniając to, że dokumenty żądane w sprawie zostały przedłożone, a żadna ze Stron nie zaskarżyła tej decyzji, należało uznać, iż sytuacja prawna wywołana wydaniem tej decyzji została uzdrowiona działaniem osób zobowiązanych.

Przyznał także rację organowi odwoławczemu, że art. 51 ust. 3 P.b. nie stanowi upoważnienia do nałożenia, bądź odmowy nałożenia, na kogokolwiek obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Takie uprawnienie przyznaje wyłącznie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji poprzedzającej ewentualne wydanie decyzji, o której art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem organ odwoławczy wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu I instancji jako zawierającą istotne uchybienia procesowe.

Za kluczowe dla sprawy Sąd uznał sprawdzenie czy w niniejszej sprawie zostały usunięte wątpliwości wyrażone w decyzji organu odwoławczego z 10 stycznia 2019 r., które podzielił WSA w Szczecinie w wyroku z 25 kwietnia 2019 r.(sygn. akt II SA/Sz 257/19), a którym Sąd jest związany. W wyroku tym wskazano, że skoro budynek, w którym umieszczono sporne otwory okienne, został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu 14 lutego 1980 r., zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowalne (Dz. U. Nr 38, poz.229). Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Szczecinie prawidłowo uznał, że, zgodność budowy przedmiotowej inwestycji z warunkami technicznymi należy badać z uwzględnieniem przepisów zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowalnych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Urz.MB.1966,nr 10, poz. 44), a w szczególności przy uwzględnieniu regulacji określonej w § 20 ww. aktu. Istotne znaczenie dla sprawy stanowi przepis § 20 ust. 2, w którym określono odległości pomiędzy budynkami wolnostojącymi, nie osłoniętymi ścianą przeciwpożarową, w zależności od średniego obciążenia ogniowego tych budynków. W rezultacie konieczne jest ustalenie średniego obciążenia ogniowego budynku, którego dotyczy postępowanie oraz budynku zlokalizowanego na sąsiedniej nieruchomości. Ponadto Sąd zgodził się w ww. wyroku z twierdzeniem organu odwoławczego dotyczącym ustalenia powierzchni płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym w ścianie przedmiotowego budynku zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] w S. w kontekście przepisu art. 8 ust. 3 zarządzenia, zgodnie z którym jeżeli w ścianie jednego budynku zwróconego do sąsiedniego budynku znajdują się płaszczyzny szklone szkłem zwykłym, o powierzchni łącznej obejmującej 35-70 % powierzchni ściany – odległość tego budynku do budynku sąsiedniego należy zwiększyć o 50 % w stosunku do odległości podanych w ust. 2. Sąd ponadto za konieczne uznał dokonanie oceny wskazanej zabudowy w kontekście zapisu § 20 ust. 13 ww. zarządzenia, w myśl którego w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych.

Mając powyższe na uwadze Sąd przeanalizował treść przedłożonych przez inwestorów opinii rzeczoznawców i na podstawie dokonanych tam ustaleń uznał, że zasadnym było umorzenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 105 K.p.a.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przywołana opinia techniczna rozwiewa wątpliwości stanowiące podstawę do uchylenia przez organ odwoławczy pierwszej decyzji organu I instancji z dnia 25 czerwca 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie. Sąd uznał, że skoro przedmiotowe otwory okienne nie stanowią samowoli budowlanej, co zostało ustalone na wcześniejszym etapie postępowania (ustaleń tych dokonał już organ I instancji poprzez zgromadzenie szerokiego materiału dowodowego, w tym; zebranie dokumentów, przesłuchanie świadków; kwestie zaś budzące wątpliwości organu odwoławczego zostały precyzyjnie wskazane w jego decyzji z dnia 10 stycznia 2019 r. a następnie, na co wskazał organ II instancji w decyzji z dnia 18 grudnia 2020 r. usunięte), a przy tym, wbrew stanowisku skarżących nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie ich wykonania, to wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie zgodności z prawem wykonania przedmiotowych otworów prawidłowo uznano za bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie już na etapie postępowania przed organem I instancji materiał dowodowy, wbrew twierdzeniu skarżących, przesądził o tym, iż przedmiotowy budynek nie stanowi samowoli budowlanej, lecz został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, którego projektu zatwierdzonego nie odnaleziono a w sprawie należało ustalić jedynie kwestie dodatkowe, podniesione w decyzji organu odwoławczego z dnia 10 stycznia 2019 r., i zaaprobowane przez WSA w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r.

Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tej sprawie nie znajdują zastosowania, stąd uznał zarzut ich naruszenia przez niezastosowanie za chybiony. Sąd podkreślił, że znalazłyby one zastosowanie w przypadku ustalenia, że budynek inwestorów został wybudowany w sposób naruszający warunki techniczne obowiązujące w czasie jego budowy, i dopiero w takiej sytuacji należałoby doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W zarzutach skargi kasacyjnej wskazali na:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie, w tym niezastosowanie lub również błędną wykładnię, a w szczególności wynikłe z błędnego ograniczenia zakresu przedmiotu sprawy (jakoby w następstwie: "wyroku którego treścią Sąd orzekający w sprawie jest związany", przez co rzekomo: "w sprawie należało ustalić jedynie kwestie dodatkowe podniesione w decyzji organu odwoławczego z dnia 10 stycznia 2019r. i zaaprobowane przez WSA w Szczecinie prawomocnym wyrokiem") - przez niezastosowanie lub niedostateczne zastosowanie:

a) § 20 ust. 9 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.6.1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, w związku z § 2 ust. 3 oraz § 20 ust 2 i 13 tego zarządzenia - przez niezastosowanie i pominięcie, pomimo wskazań skarżących tych mających doniosłe znaczenie w sprawie przepisów, zgodnie z którym:

"9. Z wyjątkiem przypadków określonych w ust. 3 i 7 oraz w ust. 8 pkt 1 i 2, odległości pomiędzy budynkami, o których mowa w ust. 2. nie mogą być mniejsze od średniej arytmetycznej wysokości dwóch sąsiednich budynków", a:

"13. W razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych" (czyli co najmniej połowę wysokości tego budynku), przy czym zgodnie z § 2 ust. 3 zd. 1 tego zarządzenia: "Przez wysokość budynku należy rozumieć wysokość od poziomu terenu do wierzchu stropu lub stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z pokryciem stropodachu"; gdy natomiast zarówno odległość między budynkami nr [...] i [...] przy ul. [...] w S. jest mniejsza od ich średniej wysokości, jak i zwłaszcza odległość budynku nr 33 od granicy nieruchomości skarżących jest mniejsza od połowy jego wysokości, co (wg opinii rzeczoznawcy budowlanego mgra inż. H. M. 8,55m) jako niezgodne z przepisami powoływanego zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.6.1966 r. (z którymi zarówno projekt budowlany, jak i wytyczenie budynku nr 33 w terenie oraz jego pierwotny stan zabudowy musiały być zgodne), wskazuje i jest zarazem jednym z dowodów (obok danych i map w zasobie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej) na późniejszą rozbudowę budynku nr 33 przy ul. [...] w S. (a zatem zastosowanie do tej rozbudowy obowiązujących w jej czasie przepisów);

b) § 12 ust. 1 i 2 w związku z § 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.8.1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (obowiązującego od dnia 1.1.1980 r., które wg § 2 pkt 1 tego rozporządzenia: "stosuje się także przy odbudowie, przebudowie, rozbudowie i połączonym z modernizacją lub wymiana elementów w remoncie: 1) w całości - w stosunku do nowo budowanych części budynków i urządzeń"), w zakresie pierwszej rozbudowy budynku nr [...] od strony płd.-zach. (od ulicy i działki skarżących) oraz § 12 ust. 4 pkt 1 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (które wg § 2 ust. 1 tego rozporządzenia również: "stosuje się przy budowie, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie budynków" w zakresie kolejnej rozbudowy budynku nr [...] od strony płn.-zach. (od ogrodu i działki skarżących) jego przebudowy od strony płd.-zach., w każdym przypadku z wykonaniem otworów okiennych w łącznej liczbie 9, zwróconych w stronę nieruchomości skarżących ścianie zbliżonej do granicy tej nieruchomości na odległość ok. (w tym i poniżej) 3 m, pomimo że przepisy tych rozporządzeń (jak i obecnie obowiązujące) nie dopuszczały już takiego zbliżenia ścianą z otworami okiennymi do granicy sąsiedniej nieruchomości na odległość mniejszą niż 4 m.

2) mające lub mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w tym:

a) art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przez niezastosowanie i zaniechanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z tych norm prawa, rzeczywistej kontroli działalności organów administracji publicznej, w tym zaskarżonych przez skarżących decyzji administracyjnych, a jedynie bezkrytyczne powtórzenie za organami administracji błędnych lub nieprawdziwych twierdzeń i błędnego stanowiska zawartych uzasadnieniach tych decyzji, bez odniesienia się do zarzutów skarżących w ich przedmiocie;

b) art. 153 i art. 171 w związku z art. 64b § 3. art. 64e. art. 141 § 4 zd. 1 i 2 i art.171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie (co zostało wyrażone wprost m.in. na str. 13, 15 i 18 w ustępach 13 i 15 uzasadnienia wyroku), iż jakoby skoro: prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Sz) "Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie uznał za prawidłowe stanowisko Organu odwoławczego i oddalił sprzeciw od ww. decyzji z dnia 10 stycznia 2019 r.,". to: "sprawę obecnie należy badać uwzględnieniem wskazówek i wytycznych zawartych w powyższym orzeczeniu, które zaaprobowało ustalenia organu II instancji", przez co: "kluczowe dla sprawy jest sprawdzenie czy w aktualnym stanie sprawy usunięte zostały wątpliwości wyrażone w decyzji organu odwoławczego z dnia 10 stycznia 2019 r. i podzielone w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 29 kwietnia 2019r. (sygn. akt II SA/Sz 257/19). W wyroku tym, którego treścią Sąd orzekający w sprawie jest związany. Sąd wskazał, że skoro budynek ... został zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w dniu 14 lutego 1980r., zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. ...).", przez co jakoby: "przedmiotowe otwory nie stanowią samowoli budowlanej, co zostało ustalone na wcześniejszym etapie postępowania ... kwestie zaś budzące wątpliwości organu odwoławczego zostały precyzyjnie wskazane w jego decyzji z dnia 10 stycznia 2019 r.", to: " w sprawie należało ustalić jedynie kwestie dodatkowe podniesione w decyzji organu odwoławczego z dnia 10 stycznia 2019 r. i zaaprobowane przez WSA w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. gdy natomiast z wskazanych naruszonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjnych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że:

o (1)"Od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy ... [K.p.a.] skarga nie przysługuje" (art. 64a);

o (2) Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. a: "przepisu art. 33 nie stosuje się" (art. 64b § 3 i art. 64e);

o (3) jedynie: "Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji uzasadnienie powinno ... zawierać wskazania co do dalszego postępowania" (art. 141 § 4 zd. 2);

o (4) skutkiem czego tylko w takim zakresie (samego istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej wg art. 138 § 2 K.p.a. a nie ich ilości lub zakresu) "Ocena prawna i wskazania ... wiążą w sprawie organy ... a także sady" (art. 153), przy czym: "Sąd uwzględniając sprzeciw uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ... [K.p.a.]" (art. 151a § 1 zd. 1);

o (5) bowiem: "Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skarga stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia" (art. 171);

a zatem powaga rzeczy osądzonej może odnosić się tylko co do tego co stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia w związku ze skargą, a nie tego, co nie stanowiło przedmiotu rozstrzygnięcia Sądu, nawet w związku ze sprzeciwem od decyzji kasacyjnej organu administracji publicznej I instancji, gdyż rozpoznanie sprzeciwu obejmuje jedynie ocenę istnienia (zaistnienia) przesłanek do wydania takiej decyzji, a nie ich zakresu i podobnie: "wskazania co do dalszego postępowania" są zamieszczane w uzasadnieniu wyroku: "Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji", a nie w przypadku oddalenia sprzeciwu od nie zawierającej merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji uchylającej decyzję administracyjną organu I instancji, niezależnie od tego, że wskutek braku zastosowania art. 33 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi skarżący, którzy nie kwestionowali rozstrzygnięcia kasacyjnego organu administracji II instancji uchylającego decyzję organu I instancji, a zatem nie znajdując podstaw do jego uchylenia i w związku z tym zaskarżenia sprzeciwem, nie wnieśli takiego środka prawnego i nie uczestniczyli w postępowaniu rozpoznającym sprzeciw od decyzji z dnia 10.1.2019 r. uchylającej decyzje organu I instancji, natomiast nie mogli zaskarżyć w świetle art,. 64a ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi owej kasacyjnej decyzji Organu II instancji z dnia 10.1.2019r. skargą;

c) art. 141 § 4 zd. 1 w związku z art. 64b § 1, art. 64e, art. 153, art. 170 i art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - przez niezastosowanie i nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. oddalenia skargi i nierozpatrzenia objętych nią zarzutów, a tym bardziej niewyjaśnienie takiej (w istocie nieistniejącej) podstawy lub przynajmniej próby jej wskazania i wyjaśnienia, czyli wskazania błędnie wykładanych i stosowanych przepisów prawa (w tym np. art. 153 czy art. 170 stosowanej ustawy), na podstawie, których Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty objęte skargą skarżących nie podlegają merytorycznemu rozpoznaniu, gdyż rzekomo: "w sprawie należało ustalić jedynie kwestie dodatkowe podniesione w decyzji organu odwoławczego z dnia 10 stycznia 2019 r. i zaaprobowane przez WSA w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r.", wyrokiem "którego treścią Sąd orzekający w sprawie jest związany", w tym w sytuacji gdy skarga od owej decyzji kasacyjnej organu administracji z dnia 19.1.2019 r, nie przysługiwała, a rozpoznając bez udziału skarżących sprzeciw od tej decyzji Sąd mógł oceniać i oceniał jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ administracji decyzji kasacyjnej, a nie ilość lub zakres tych przesłanek, w tym przesłanki i zarzuty podnoszone przez skarżących, skoro dla zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., wystarczyła tylko jedna z nich, a nadto, że postępowanie w związku z sprzeciwem, o którym mowa w rozdziale 3a działu III ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zatytułowanym: "Sprzeciw od decyzji" ma charakter ograniczony nie tylko przedmiotowo ("sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2" K.p.a.) i podmiotowo (bez udziału stron nie wnoszących od decyzji kasacyjnej organu administracji II instancji sprzeciwu), ale też i w zakresie jawności oraz czasowo, bowiem według art. 64c § 1 i art. 64d § 1 powołanej ustawy o postępowaniu termin do wniesienia sprzeciwu od tej decyzji wynosi 14 dni, a sąd rozpoznaje ów sprzeciw: "na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni", a zatem w trybie uproszczonym i przyspieszonym;

d) art. 2 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 7 art. 32 ust. 1 i 2 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - przez niezastosowanie i pozbawienie skarżących prawa do sprawiedliwego i słusznego rozpatrzenia ich sprawy (zbliżenia się przez ich sąsiadów zabudową i ścianą z otworami okiennymi, w tym w drodze rozbudowy budynku nr [...], do granicy nieruchomości skarżących i ich budynku z naruszeniem chronionych prawnie j interesów skarżących na niedozwoloną odległość, sprzeczną z wszystkimi kolejno obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, począwszy od § 20 ust. 9 i 13 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.6.1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego) oraz prawa do sprawiedliwego i równego | traktowania, w związku z sprzeczną z tymi normami Konstytucji i Konwencji wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 153 lub art. 170 w związku z art. 64e i art. 171 ustawy 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

e) art. 134 § 1 i art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - przez niezastosowanie i nierozpoznanie oraz nierozstrzygnięcie sprawy w zakresie objętym skargą, jak również niezastosowanie przewidzianych ustawą środków oraz nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia nierozpatrzonych przez Sąd i Organ administracji II instancji naruszeń prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżących kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę inwestorzy wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez H. G. i A. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie czy organy prowadzące postępowanie odnośnie do lokalizacji otworów okiennych w budynku przy ul. [...] w S. na działce nr [...] prawidłowo uznały, że prowadzenie postępowania w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe i umorzyły postępowanie z uwagi na to, że przedmiotowy budynek powstał legalnie a nadto wyjaśnione zostały wszystkie kwestie budzące dotychczas wątpliwości odnośnie do zgodności z prawem usytuowania otworów okiennych w tym budynku, w szczególności względem budynku sąsiedniego należącego do skarżących znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] w S. czy też względem granicy tej działki.

Z akt sprawy wynika, że organ nadzoru budowlanego zgromadził dokumentację, która miałaby potwierdzić lub zaprzeczyć legalności wybudowania budynku przy ul. [...] w S., w tym znajdujących się w nim otworów okiennych od strony sąsiedniej działki [...]. Inwestorzy przedłożyli na tę okoliczność decyzję Naczelnika Miasta Sławno z 14 lutego 1980 r. znak: GT8381/4/80 o pozwoleniu na budowę należącego do nich budynku jednakże bez projektu budowlanego. Przedłożyli też pismo z Urzędu Miejskiego w Sławnie z dnia 17 września 1979 r. dotyczące warunków jakie należy spełnić przy realizacji przedmiotowego budynku, z którego wynikało, że linia zabudowy to 3,50 m od linii rozgraniczenia działki, natomiast pozostałe odległości budynku od granic działki to minimum 3,0 m. Następnie PINB w Sławnie uzyskał pisemne oświadczenie A. W. (pełniącej funkcję Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]), które wskazuje, że budynek mieszkalny jednorodzinny w S. przy ul. [...] był realizowany zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją i uzyskanym pozwoleniem na budowę. Ponadto pismem z 28 września 2017 r. Burmistrz Miasta Sławno poinformował organ nadzoru, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego była zgodna z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Sławno. Organ przesłuchał świadków, którzy zeznali, iż przedmiotowe okna zostały wstawione już od początku istnienia obiektu. Natomiast 27 lutego 2018 r. zeznania złożyła A. W., która oświadczyła, że raczej nie jest możliwe, iż mogły wystąpić odstępstwa w postaci usytuowania okien w budynku od strony dz. nr [...]. Następnie zakres postępowania na wniosek skarżących został poszerzony o zbadanie legalności dobudowania klatki schodowej do budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w S.. Na dalszym etapie postępowania (20 kwietnia 2018 r.) inwestorzy przedłożyli kopię protokołu z dnia 16 czerwca 1983 r. z kontroli budowy, z którego wynika, że realizacja obiektu była zgodna z dokumentacją i z obowiązującymi warunkami technicznymi. Podczas kontroli legalności wybudowania klatki schodowej organ nadzoru stwierdził, że inwestorzy wybudowali klatkę schodową konstrukcji murowanej o wymiarach około 5,10 x 3,64 m z częścią zadaszoną o wymiarach około 5,10 x 1,45 m. Do protokołu kontroli oświadczyli oni, że klatka schodowa wybudowana została zgodnie z pozwoleniem na budowę z 1980 r. Oświadczyli również, iż w pierwszej kolejności wybudowany został budynek mieszkalny, natomiast klatka schodowa budowana była w późniejszym terminie (na ostatnim etapie budowy), stąd jej brak na pierwszej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Ponownie przedłożyli kopię strony nr 2 nieustalonego pisma - potwierdzonego pieczęcią urzędową przez Urząd Miejski w Sławnie - zawierającą zmiany adaptacyjne, z których wynika, iż zaprojektowano wejście do budynku od strony południowo-zachodniej wraz z obudową schodów zewnętrznych.

Wobec powyższego decyzją z 25 czerwca 2018 r. PINB w Sławnie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie lokalizacji otworów okiennych w przedmiotowym budynku. Decyzję tą uchylono decyzją ZWINB z 10 stycznia 2019 r. albowiem organ odwoławczy dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zwrócił uwagę na konieczność zbadania usytuowania okien na podstawie przepisów technicznych obowiązujących w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał wówczas, że należy ocenić spełnienie wymogów z § 20 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB 1966 r. Nr 10 poz. 44 ze zm.). O zgodności wykonania otworów okiennych stanowiły tabela z § 20 ust. 2, § 20 ust. 8 pkt 3 i § 12 ust. 3. Zalecono także ustalenie średniego obciążenia ogniowego przedmiotowego budynku oraz budynku skarżących na sąsiedniej działce, odległości dzielącej te budynki, powierzchni płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią. Konieczność przeprowadzenia powyższych ustaleń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy podzielił WSA w Szczecinie rozpoznając sprzeciw od decyzji ZWINB z 10 stycznia 2019 r. Wobec tego przesądzone zostało, że postępowanie musi zostać uzupełnione w powyższym zakresie.

Jak wynika z akt sprawy PINB w Sławnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie zobowiązując inwestorów decyzją z 27 sierpnia 2019 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. do przedłożenia dokumentacji z której będą wynikały ustalenia wskazane w powyższej decyzji kasatoryjnej.

Inwestorzy w odpowiedzi na ww. decyzję przedłożyli opinię rzeczoznawcy w której stwierdzono, że średnie obciążenie ogniowe przedmiotowego budynku wynosi 20,8 kg drewna/m2, zaś budynku przy ul. [...] w S. wynosi poniżej 25 kg drewna/m2, co oznacza, że przedmiotowe budynki zakwalifikowane zostały do najniższej kategorii obciążenia ogniowego, zamieszczonej w § 20 ust. 2 zarządzenia nr 130. Nadto, że odległość dzieląca oba budynki wynosi nieco ponad 7 m (str. nr 4 ww. opracowania) - wobec wymaganej minimalnej odległości wynoszącej zaledwie 4 m dla budynków o średnim obciążeniu ogniowym wg tabeli w § 20 ust. 2. Powierzchna płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym w ścianie przedmiotowego budynku zwróconej w stronę granicy z działką sąsiednią przy ul. [...] w Sławnie wynosi 14,1% (str. nr 5 opracowania), a więc poniżej wartości 35-70% powierzchni ściany - § 20 ust. 8 pkt 3, obligującej do zwiększenia odległości budynku od budynku sąsiedniego o 50% w stosunku do odległości podanych w ust. 2. Autorzy ekspertyzy, stwierdzili także, że biorąc pod uwagę § 20 ust. 13 zarządzenia nr 130 można przyjąć, że w omawianym przypadku wystarczająca byłaby nawet odległość od granicy działki 2 m (str. 5 opracowania).

Wobec powyższego zarówno organ II instancji jak i Sąd I instancji zasadnie uznali, że umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowego było uzasadnione albowiem okoliczności dotychczas budzące wątpliwości a potrzebne do wydania rozstrzygnięcia wskazane w decyzji kasacyjnej z 10 stycznia 2019 r. oraz w wyroku z 25 kwietnia 2019 r. zostały wyjaśnione i ich ocena prowadzi do wniosku, że okna budynku inwestorów wbrew twierdzeniom skarżących odpowiadają wymogom przepisów technicznych odnośnie lokalizacji budynku obowiązujących w czasie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tj. zarządzenia 130. Okazało się, że sytuowanie budynku inwestorów względem granicy działki sąsiedniej czy budynku na sąsiedniej działce odpowiada przepisom technicznym obowiązującym w 14 lutego 1980 r.

Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie został uzupełniony stosownie do zaleceń i doprowadził do prawidłowego wniosku, że nie było podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Wobec tego postępowanie odnośnie lokalizacji okien w budynku inwestorów należało uznać za bezprzedmiotowe i umorzyć, co potwierdziły organy wydając zaskarżoną decyzję. Sąd prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. albowiem nie było podstaw aby zakwestionować rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ odwoławczy nie naruszył przepisu § 20 ust. 9 rozporządzenia nr 130 albowiem nie miał on zastosowania w okolicznościach sprawy. Stanowi on, że z wyjątkiem przypadków, określonych w ust. 3 i 7 oraz w ust. 8 pkt 1 i 2, odległości pomiędzy budynkami, o których mowa w ust. 2, nie mogą być mniejsze od średniej arytmetycznej wysokości dwóch sąsiednich budynków. Przedmiotowy budynek jest najniższej klasy średniego obciążenia ogniowego z ust. 2 poniżej 25 kg drewna na m2 tj. 20,8 kg drewna na m2, budynek sąsiedni też jest w tej klasie zatem odległość między tymi budynkami powinna być nie mniejsza niż 4 m oraz nie mniejsza niż średnia arytmetyczna wysokości dwóch sąsiednich budynków. Skoro odległość między budynkami w najbliższym punkcie (część mieszkalna budynku na działce [...]) wynosi około 7 m (jak wynika z opinii rzeczoznawców), to nie mógł zostać naruszony ten przepis bowiem wówczas budynki te musiałyby mieć wysokość każdy powyżej 7 m. Z załącznika do opinii rzeczoznawców z 30 marca 2020 r. znajdującego się w aktach sprawy (k. 138akt adm. I instancji) wynika jednak, że budynek na działce nr [...] ma wysokość 7,85 m (klatka schodowa) oraz 5,35 m (część mieszkalna). Średnia wysokość tego budynku to 6,6m (13,2m2) a zatem zakładając, że sąsiedni budynek jest tej samej wysokości albo nieznacznie wyższy (co nie wynika z akt sprawy) przyjąć można, że wymóg odległości z tego przepisu jest w okolicznościach sprawy spełniony, gdyż odległość ta wynosi w najbliższym punkcie 7 m. Należy też zauważyć, że wyższa część budynku (klatka schodowa) znajduje się jeszcze dalej od ściany sąsiedniego budynku (co najmniej 8 m – 9 m) z uwagi na wzajemne odsunięcie ścian tych budynków w głąb działek.

Przepis § 20 ust. 13 zarządzenia nr 130, który stanowi, że w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganych dla dwóch budynków identycznych, w ocenie NSA również nie mógł być zastosowany albowiem odnosi się do sytuacji gdy na sąsiedniej nieruchomości nie ma budynku a w niniejszej sprawie działka sąsiednia jest zabudowana. Nawet jeśli przyjąć, że klatka schodowa budynku na działce nr [...] jest w przeważającej skierowana do niezabudowanej części działki nr [...], to odległość klatki schodowej od granicy działki [...] wynosi 3,50 m a więc więcej niż wynosi połowa odległości budynków identycznych, w tym przypadku 2 m.

Zdaniem NSA, chybione są zarzuty skargi kasacyjnej odwołujące się do niezastosowania w sprawie przepisów § 12 ust. 1 i 2 w związku z § 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 sierpnia 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz § 12 ust. 4 pkt 1 w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem te akty prawne nie obowiązywały w czasie realizacji budynku na działce 365, która miała miejsce po 14 lutego 1980 r. (wydanie pozwolenia). Rozporządzenia te weszły w życie odpowiednio 1 stycznia 1981 r. i 1 kwietnia 1995 r. Budowa trwała jeszcze co prawda w dniu 16 czerwca 1983 r. (protokół kontroli przedłożony przez inwestorów) a klatka schodowa była budowana na ostatnim etapie realizacji inwestycji jednak dla dochowania wymogów technicznych decydująca jest chwila rozpoczęcia inwestycji.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania NSA nie dopatrzył się naruszenia art. 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wbrew twierdzeniom skarżących Sąd I instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonych decyzji organów nadzoru budowlanego i uznał je za prawidłowe biorąc pod uwagę stosowne przepisy prawa materialnego jak i procesowego. Skarżący kasacyjnie nie zaakceptowali wyników tej kontroli co jednak nie oznacza, że taka nie została przez Sąd przeprowadzona i że była wadliwa. Zaakceptowanie rozstrzygnięcia organów nie było bezkrytyczne albowiem Sąd dopiero po analizie prowadzonego postępowania i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjął, że wstąpiły przesłanki uzasadniające umorzenie postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem NSA, skarżący kasacyjnie kwestionują stanowisko Sądu I instancji odnośnie zakresu związania tego Sądu wyrokiem wydanym w sprawie ze sprzeciwu. Sugerują, że skoro prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargę stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 P.p.s.a.), to powaga rzeczy osądzonej nie dotyczy tego co nie stanowiło przedmiotu rozstrzygnięcia Sądu w związku ze sprzeciwem od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Stoją na stanowisku, że wyrok w sprawie ze sprzeciwu obejmuje jedynie ocenę zaistnienia przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej a nie ich zakresu. Wskazania co do dalszego postępowania organu administracji w wyroku uwzględniającym skargę nie odnoszą się do oddalenia sprzeciwu bowiem sprzeciw dotyczy decyzji nie zawierającej merytorycznego rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego zauważyć należy, że do sprzeciwu mają odpowiednie zastosowanie przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.). Skoro tak to wyrok oddalający sprzeciw może zawierać wskazania co do dalszego postępowania organu (art. 141 § 4 P.p.s.a.) jeśli oczywiście wskazania te odnoszą się do podstaw wydania decyzji kasatoryjnej, która stanowiła przedmiot zaskarżenia sprzeciwem. Dla wydania wskazań nie jest konieczny wyłącznie merytoryczny charakter rozstrzygnięcia Sądu jak w przypadku skargi. Oceniając dochowanie przesłanek z art 138 § 2 K.p.a. Sąd oddalając sprzeciw może z jednej strony wskazać za organem, że takie przesłanki wystąpiły. Z drugiej jednak może też doprecyzować jakie ustalenia w okolicznościach sprawy należy poczynić by wydać rozstrzygnięcie w sprawie. Przy czym Sąd nie wskazuje jak rozstrzygnąć sprawę bo to leży w gestii samych organów. Co najwyżej Sąd skontroluje wydaną według jego wskazań decyzję. Można zatem przyjąć, że także prawomocny wyrok ze sprzeciwu a nie tylko ze skargi wiąże organ i przy ponownej ocenie sprawy zawarte w takim wyroku oceny prawne i wskazania wiążą Sąd orzekający lub organy.

W niniejszej sprawie zarówno Sąd jak i organy były zatem związane oceną prawną i wskazaniami wyroku WSA w Szczecinie z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 257/19. Wobec czego należało skontrolować czy wydane decyzje odpowiadają temu wyrokowi tj. czy organy przed wydaniem decyzji przeprowadziły ustalenia w zakresie zgodności inwestycji z przepisami § 20 zarządzenia nr 130 tj. w zakresie średniego obciążenia ogniowego przedmiotowego budynku oraz budynku na działce sąsiedniej, odległości dzielącej oba te budynki, powierzchni płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym w ścianie przedmiotowego budynku zwróconej w stronę granicy z działka sąsiednią, analizy zabudowy w kontekście § 20 ust. 13 ww. zarządzenia. Jak wynika z akt sprawy takie ustalenia zostały poczynione bowiem PINB w Sławnie zobowiązał inwestorów do przedstawienia dokumentacji w powyższym zakresie sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Co prawda w decyzji organu podano wadliwą podstawę prawną nałożenia tego rodzaju obowiązku na inwestorów ale nie zmienia to faktu, że poczynione ustalenia zostały dokonane i były wiarygodne dla przyjęcia, że inwestycja odpowiada wymogom z § 20 zarządzenia nr 130. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że jego kontrola będzie ograniczona do sprawdzenia czy organy przeprowadziły postępowanie we wskazanym kierunku i dokonały zaleconych ustaleń. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że postępowanie wyjaśniające poszerzono o kwestie zgodności inwestycji z § 20 zarządzenia nr 130 i okazały się one wystarczające aby umorzyć postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Dla wydania zaskarżonej decyzji nie miała znaczenia okoliczność, że w sprawach ze sprzeciwu nie stosuje się art. 33 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie zostali ograniczeni w swoich prawach bowiem wyrok ze sprzeciwu i decyzja kasatoryjna nie rozstrzygały sprawy merytorycznie. Jedynie potwierdzono, że sprawa wraca do organu w celu przeprowadzenia ustaleń mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Skarżący kasacyjnie skarżąc zaskarżoną decyzję mogli zakwestionować dokonane przez organy ustalenia, które przesądziły o wydaniu rozstrzygnięcia (umorzeniu) zatem ich prawa nie zostały ograniczone w sposób mający wpływ na ich uprawnienia.

Tym samym zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 i art. 171 w związku z art. 64b § 3. art. 64e. art. 141 § 4 zd. 1 i 2 i art.171 P.p.s.a. uznać należało za niezasadny.

W ocenie NSA Sąd I instancji uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie naruszył art. 141 § 4 zd. 1 w związku z art. 64b § 1, art. 64e, art. 153, art. 170 i art. 171 P.p.s.a. Jak już wyżej była mowa Sąd był związany poprzednio wydanym wyrokiem i przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji mógł i powinien ograniczyć się wyłącznie do oceny czy wskazania wyroku z 25 kwietnia 2019 r. zostały wykonane a zgromadzony poprzez dodatkowe wyjaśnienia materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd wskazał w uzasadnieniu podstawę prawną oddalenia skargi art. 151 P.p.s.a. i podał argumenty za tym przemawiające. Przeprowadził wywód, który pozwala przyjąć, że zaskarżona decyzja była prawidłowa co skutkować musiało oddaleniem skargi.

Chybiony jest też zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 2 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 7 art. 32 ust. 1 i 2 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez ich niezastosowanie i pozbawienie skarżących kasacyjnie prawa do sprawiedliwego i słusznego rozpatrzenia sprawy. Skoro skarżący kasacyjnie zainicjowali postępowanie odnośnie do legalności lokalizacji okien w budynku na działce nr [...] w Sławnie a następnie jako strona uczestniczyli w jej rozpoznaniu składając odwołania czy zapoznając się przed wydaniem decyzji ze zgromadzonym materiałem dowodowym, przy czym nie mogli wnieść sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej bo decyzję taką mogła skarżyć jedynie strona niezadowolona z jej wydania mająca w tym interes prawny (sprzeciwiająca się uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania), to nie można twierdzić, że naruszono ich konstytucyjne prawo do sądu i sprawiedliwego procesu. W postępowaniu toczącym się po wyroku oddalającym sprzeciw uczestniczyli jako strony i składali wszelkie dostępne na danym etapie środki zaskarżenia, w tym skargę i skargę kasacyjną. Wobec tego ich prawo do sądu chronione w Konstytucji i w przepisach Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie zostało naruszone.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Prawidłowo Sąd w zaskarżonym wyroku uznał, że zaskarżona decyzja nie miała wad uzasadniających jej uchylenie. Postawione w skardze zarzuty okazały się pozbawione podstaw. W konsekwencji Sąd w wyniku przeprowadzonej kontroli zasadnie stwierdził, że skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 P.p.s.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie przysługiwał uczestnikom postępowania w związku ze złożoną przez nich odpowiedzią na skargę kasacyjną bowiem w art. 203 i 204 P.p.s.a. brak ku temu podstaw prawnych.