Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 583/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. O. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 29 marca 2024 roku, nr WI-I.7843.3.14.2024.GM w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. O. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z 29 marca 2024 r., nr WI-I.7843.3.14.2024.GM, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska (dalej jako: Prezydent) z 22 lutego 2024 r., nr WUiA-VI.6743.184-1.2024.KAM.67381, którą wniesiono sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - pomieszczenia gospodarczego na budynek mieszkalny.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 12 lutego 2024 r. skarżący zgłosił zamiar zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - pomieszczenia gospodarczego na budynek mieszkalny na działkach nr [...] i [...] w G. Do zgłoszenia dołączono m.in.: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, zaświadczenia Prezydenta Miasta Gdańska o przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] i [...], opis techniczny oraz mapę z oznaczeniem istniejącego budynku.

W dniu 22 lutego 2024 r. Prezydent Miasta wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia wskazując, że zgodnie z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu Wyspy Sobieszewskiej (nr ewid. planu 2402, uchwała nr XV/483/99 Rady Miasta Gdańska z dnia 28 października 1999 r.; Dz. Urz. Woj. Pom. nr 3 z dnia 10 stycznia 2000 r., poz. 6), działki nr [...] i [...], obręb [...] położone są na terenie objętym kartą planu nr 192 - 11 - ROLNICTWO, tereny rolnicze i osadnicze. Plan ten dopuszcza na przedmiotowym terenie realizację wyłącznie siedlisk, a maksymalna i minimalna wielkość podziału terenu nie może być mniejsza niż wielkość siedliska. Zatem można zrealizować jedynie zabudowę zagrodową, czyli tzw. siedlisko rolne, które nie powinno być mniejsze niż 1 ha (jedno siedlisko może się składać z paru działek, w sumie min. 1 ha zlokalizowanych na terenie Gminy). Wobec tego organ uznał zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, zlokalizowany na działkach o łącznej powierzchni 899 m2, za niezgodną z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od tej decyzji strona wskazała, że objęty zmianą sposobu użytkowania obiekt znajduje się na terenie oznaczonym na mapkach jako "B-tereny mieszkaniowe", zgodnie z rejestrem gruntów. Odnośnie zaś tezy decyzji, że zgodnie z planem miejscowym można na tym terenie realizować tylko zabudowę zagrodową, czyli tzw. siedlisko rolne, które nie powinno być mniejsze niż 1 ha (jedno siedlisko może się składać z paru działek, w sumie min. 1 ha zlokalizowanych na terenie Gminy), skarżący przedłożył dodatkową dokumentację na potwierdzenie ww. okoliczności, tj. umowę spółki cywilnej, której skarżący jest współwłaścicielem w 50%, wskazując, że z tej umowy wynika, że dysponuje prawem do działek o powierzchni ponad 1 ha.

Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda – zaskarżoną decyzją - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Zdaniem Wojewody niewątpliwie planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny i związana z nią zmiana działalności związanej z użytkowaniem tego obiektu wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania.

Z obowiązującego na tym terenie planu miejscowego wynika natomiast, że działki położone są na terenie 192-11, czyli terenie, którego funkcja została zdefiniowana jako "ROLNICTWO - obszary upraw rolnych plus zabudowa zagrodowa". Dla tego obszaru uchwała nie wprowadziła zakazu zabudowy. Przeciwnie, zabudowa tam może być realizowana, lecz powinna mieć charakter zagrodowy. Budynki mieszkalne nie zostały zatem wykluczone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednak mogą być wznoszone tylko wtedy, gdy funkcyjnie związane będą z gospodarką rolną. Natomiast pod pojęciem zabudowy zagrodowej, zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej jako "warunki techniczne budynków", należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Stosownie zaś do art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 423) poprzez gospodarstwo rolne należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha. Jak słusznie zauważył organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia 22 lutego 2024 r., łączna powierzchnia działek nr [...] i [...] obręb [...] w G. wynosi 899 m2, zatem działki inwestycyjne w świetle powyższych przepisów nie stanowią gospodarstwa rolnego.

Jak dalej wyjaśnił organ odwoławczy, wprawdzie do odwołania inwestor dołączył kopię umowy spółki cywilnej zawartej w dniu 15 maja 2006 r. w Gdańsku pomiędzy W. S. a W. O. oraz uproszczony wpis z rejestru gruntów działek należących do Spółki: nr [...]-[...], z czego wynika, że łączna powierzchnia ww. działek wynosi 3,3079 ha, tym samym przekracza wymagany 1 ha, jednakże organ zauważył, że zabudowa zagrodowa polega na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym budynki składające się na zagrodę. Sądy administracyjne wiążą pojęcie "zabudowy zagrodowej" z "siedliskiem" jako wyodrębnioną częścią gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce, składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze). Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Konieczne jest zatem wykazanie i ocena czy inwestycje zagrodowe są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa. Zabudowa zagrodowa może obejmować budynki o charakterze mieszkalnym, gospodarczo-produkcyjnym i inwentarskim, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego. Kluczowe jest przy tym to, czy zabudowa zagrodowa związana jest z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym. W rozważanym wypadku inwestor jednak nie wykazał funkcjonalnego powiązania działek należących do Spółki z działkami inwestycyjnymi nr [...] i [...]. Z przedłożonej umowy Spółki wynika, że celem działalności gospodarczej będzie: handel hurtowy rybami, handel przetworami z ryb oraz przetwórstwo ryb. Działalność gospodarcza związana jest więc z handlem, a nie produkcją rybną. Produkcję ryb stanowi bowiem chów lub hodowla ryb na gruntach rolnych nie zaś handel rybami oraz przetworami z ryb. Wobec powyższego można przyjąć jedynie, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzą tylko działki nr [...] i [...], których łączna powierzchnia jest mniejsza niż 1 ha. Tym samym, w świetle art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, działek inwestycyjnych nie można uznać za gospodarstwo rolne.

Dodatkowo Wojewoda zauważył, że na terenie tych działek nie przewidziano funkcji podstawowej terenu tj. upraw rolnych (§ 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W ust. 17 karty terenu 192-11 wykluczono natomiast "realizację inwestycji, których funkcje nie są bezpośrednio związane z gospodarką rolną".

Odnośnie przedłożonego do wniosku zaświadczenia Prezydenta Miasta Gdańska Wojewoda wyjaśnił, że informuje ono jedynie o przeznaczeniu działek nr [...] i [...] w planie miejscowym. Nie poświadcza natomiast zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego planu. Ponadto, przedstawienie takiego zaświadczenia nie zwalnia z obowiązku zbadania zgodności z planem i może zostać uznane za wystarczające tylko wtedy, gdy informacje w nim podane nie wywołują wątpliwości organu oraz zastrzeżeń stron. Pomimo że załączenie do wniosku zgłoszeniowego zaświadczenia Prezydenta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obligatoryjne, to organ rozpatrujący wniosek nie może przyjmować treści takiego zaświadczenia bezrefleksyjnie. Organ I instancji zobowiązany był więc do samodzielnej oceny zgodności zgłoszonego zamierzenia z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego, chociażby w celu zbadania czy nie występują przesłanki, o których mowa w art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, które stanowią samodzielną podstawę do wniesienia przez organ sprzeciwu i które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Oceny takiej, prowadzącej do stwierdzenia niezgodności zamierzenia z planem miejscowym, Prezydent dokonał prawidłowo.

Wreszcie Wojewoda zwrócił uwagę, że dołączone do wniosku dokumenty są niekompletne. Na mapie z lokalizacją istniejącego budynku, w którym zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania, brak wymiarów od granic działki, umożliwiających sprawdzenie zgodności zamierzenia z przepisami technicznymi. Brak również opisu i rysunków pokazujących zakres prac budowlanych, jakie inwestor planuje wykonać w celu zmiany sposobu użytkowania. Na podstawie ww. materiałów organ weryfikuje czy planowana zmiana sposobu użytkowania nie wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, do zgłoszenia należało dołączyć również ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, lub kopię takiej ekspertyzy. W wyniku zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny zmienią się bowiem wymagania przepisów technicznych. Takiej ekspertyzy zabrakło, co jednak nie ma decydującego wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie.

W skardze do Sądu skarżący zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, tj. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak logiki i konsekwencji w podejmowanych przez organ działaniach, wyrażające się między innymi w niewezwaniu skarżącego do przedłożenia dodatkowych dokumentów w sprawie, tym bardziej, że organ powołuje się w uzasadnieniu na ich niezłożenie, a nadto sprzeczność polegającą na wskazaniu, że sprzeciw Prezydenta Miasta Gdańska tamuje drogę do udzielenia zezwolenia przy jednoczesnym wskazywaniu przez organ na konieczność sprawdzenia zgodności zamierzenia z przepisami technicznym;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy tj. art. 7, art. 75 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i niepodjęcie działań z urzędu zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, nierozpoznanie należycie materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie istotnego faktu, że obiekt znajduje się na terenie określonym na planie jako "B", obejmujący teren mieszkaniowy, zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego oraz niepełne i niespójne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nieuwzględnienie faktu że na działkach sąsiednich, mniejszych niż 1 ha, są wybudowane budynki mieszkalne, inwestor partycypował w kosztach doprowadzenia mediów i kanalizacji do obiektów oraz budowie drogi, a obecnie nie ma możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem wskazanym w ewidencji gruntów;

naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ograniczenie prawa podmiotowego skarżącego do wolności budowlanej, pomimo spełniania przez niego warunków określonych w przepisach, nadmiernej, nieuprawnionej ingerencji w prawo podmiotowe skarżącego przez organ administracji publicznej, skutkujący uniemożliwieniem zmiany sposobu korzystania z budynku posadowionego na terenie oznaczonym jako M, szczególnie biorąc pod uwagę fakt, że zmiana sposobu użytkowania budynku o pow. 44 m2 w nie stwarza żadnego zagrożenia ani nie powoduje zmian dla warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń;

błąd w ustaleniach faktycznych, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy polegający na:

nieuwzględnieniu przez organ administracyjny informacji podnoszonej przez

skarżącego, tj. faktu, że obiekt znajduje się na terenie określonym na planie jako "B",

obejmujący teren mieszkaniowy, zignorowaniu faktu przedłożenia zaświadczenia

Prezydenta Miasta Gdańska, który potwierdza powyższe;

sprzeczności w treści ustaleń polegający na uznaniu, że nieruchomość łącznie ma powierzchnię ponad 1 ha a następnie uznanie, że wymóg 1 ha nie został spełniony;

niewyjaśnienie dlaczego budynek nie może stanowić zabudowy zagrodowej (jako budynek mieszkalny) w sytuacji gdy w sprawie brak przesłanek do uznania aby nieruchomość nie mogła być zakwalifikowana w powyższy sposób;

uznaniu, że teren wedle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest wyłącznie pod rolnictwo, w sytuacji gdy zgodnie z treścią planu jest to teren rolniczy i osadniczy;

nieuwzględnieniu czynionych inwestycji w zakresie budowy sieci wodno-kanalizacyjnej m.in. na działkach skarżącego, której istnienie winno potwierdzać możliwość wykorzystania gruntu dla celów mieszkalnych.

Stawiając te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz zwrot kosztów postępowania.

Ponadto strona skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

rysunku budynku istniejącego celem wykazania wymiarów budynku oraz jego powierzchni;

mapy kartograficznej nieruchomości prowadzonej przez Prezydenta Miasta Gdańska celem wykazania położenia przedmiotowych działek, miejsca położenia nieruchomości oznaczonej jako punkt "B", tj. obejmujący teren mieszkaniowy;

rysunku technicznego obejmującego dwie przedmiotowe nieruchomości łącznie celem wykazania powierzchni nieruchomości, oznaczenia miejsca znajdowania się budynku opisanego jako terem mieszkaniowy, powierzchni terenu mieszkaniowego;

uproszonego wypisu z rejestru gruntów z dnia 8 kwietnia 2024 r., celem wykazania powierzchni nieruchomości należącej do skarżącego oraz przeznaczenia gruntów w rejestrze.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że dotychczasowo obiekt budowlany był pomieszczeniem gospodarczym, wyposażonym w przyłącze wodno-kanalizacyjne i elektryczne, jest to budynek częściowo niewykorzystany, a jego stan nie pozwala na realne użytkowanie. Zamiarem skarżącego była zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z dotychczasowego tj. gospodarczego, na budynek mieszkalny, w formie domku letniskowego. Budynek pochodzi z lat siedemdziesiątych, w związku z czym skarżący nie posiada żadnej specjalistycznej dokumentacji technicznej, którą mógłby przedłożyć organowi administracji.

Wskazując na dopuszczalność takiej zmiany użytkowania skarżący zwrócił uwagę, że na działkach otaczających nieruchomość inwestora istnieją budynki mieszkalne, a działki te także nie mają powierzchni powyżej 1 ha. Dodatkowo, władze miasta przy projektowaniu instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej przychyliły się do wniosku właściciela działki o uwzględnienie w tym projekcie. Po współfinansowaniu tej inwestycji działki zostały podłączone do instalacji wodno-kanalizacyjnej, co winno bezsprzecznie potwierdzać możliwość wykorzystania działek dla celów także mieszkalnych. Co więcej, do zgłoszenia skarżący załączył opis techniczny, co wypełnia obowiązek ustanowiony w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Przy czym skarżący nie został wezwany przez organ pierwszej instancji do przedłożenia dodatkowych dokumentów w sprawie, które umożliwiłyby organowi podjęcie merytorycznej decyzji w sprawie.

Zdaniem skarżącego, organ w żaden sposób nie rozważył też oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie. Skupił się tylko i wyłącznie na powierzchni, a następnie na miejscowym planie zagospodarowaniu przestrzennym, ustalonym wiele lat temu. W rzeczywistości zaś, na żadnej z nieruchomości sąsiednich nie jest prowadzona działalność rolnicza. Na działkach obok znajdują się domy i obiekty mieszkalne, nie ma też roli. Sprzeciw organu został więc wydany bez dokładnej analizy sytuacji i weryfikacji dokumentów, jak i wykorzystania działek sąsiednich, oraz tylko z uwagi na fakt, że przedmiotowy teren ma mniej niż 1 ha powierzchni. Tymczasem skarżący dysponuje prawem do działek o powierzchni większej, niż wymagana, lecz nie poinformował jednocześnie, że zmiana sposobu użytkowania ma na celu prowadzenie i rozwinięcie działalności związanej z prowadzoną Spółką.

W konsekwencji wydana została decyzja ograniczająca możliwości skarżącego, natomiast przy wykładni przepisów dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu należy uwzględnić, że stanowi on regulację silnie ingerującą w prawo własności, a zatem wartość podlegającą konstytucyjnej ochronie. Ograniczenie swobody zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez uzyskanie pozwolenia (obecnie zgłoszenia) ma na celu ochronę tych wyższych wartości już po wybudowaniu obiektu budowlanego, na etapie jego użytkowania. Przy wykładni ustawy należy zatem wyważyć interesy związane z ochroną wartości wskazanych w prawie budowlanym (art. 5) z interesem właściciela obiektu budowlanego, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Ograniczenia właściciela w dysponowaniu swoją własnością są konieczne, ale nie mogą ingerować w prawo własności w sposób nadmierny i nieuzasadniony ochroną wyższych wartości.

Z uwagi na fakt, że zagospodarowanie przestrzenne dookoła przedmiotowej nieruchomości nie obejmuje działalności rolniczej, ograniczanie prawa skarżącego do zmiany sposobu użytkowania obiektu należącego do niego z gospodarczego, na mieszkalny, wydaje się dalece nieuzasadnione. Organ nie rozpoznał sprawy w sposób właściwy, a nadto błędnie wskazał, że teren jest jedynie terenem rolniczym, pomijając jego osadniczy charakter.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że "zamiarem skarżącego była zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z dotychczasowego tj. gospodarczego, na budynek mieszkalny, w formie domku letniskowego". Planowana zmiana sposobu użytkowania nie będzie zatem wpisywać się w funkcję ustaloną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - "ROLNICTWO - obszary upraw rolnych plus zabudowa zagrodowa". W ustępie 17. karty terenu 192-11 wykluczono bowiem "realizację inwestycji, których funkcje nie są bezpośrednio związane z gospodarką rolną". Na zgodność z planem miejscowym nie ma wpływu fakt, że w rejestrze gruntów działki inwestycyjne zostały opisane jako S-RIIIa, B (dz. [...]) i RHIa, S-RIIIa, B (dz. [...]), plan miejscowy dopuszcza bowiem budynki mieszkalne na terenie

192-11 jedynie w zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Na zaskarżone rozstrzygnięcie nie ma również wpływu partycypacja inwestora w doprowadzeniu do swojej i sąsiednich nieruchomości przyłącza wodno-kanalizacyjnego i elektrycznego. Wreszcie, bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt, że "na działkach otaczających nieruchomość inwestora istnieją budynki mieszkalne, a działki te także nie mają powierzchni pow. 1 ha." Każda sprawa administracyjna ma bowiem charakter indywidualny, a zatem uprzednio wydane rozstrzygnięcia pozostają bez wpływy na wynik przedmiotowej sprawy.

W piśmie z 19 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku. Jeżeli natomiast sąd nie dopatrzy się wskazanych naruszeń prawa, oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa (tak procesowego, jak i materialnego), które uzasadniałyby ich uchylenie.

Przedmiotową skargą strona kwestionowała rozstrzygnięcia organów dotyczące sprzeciwu wobec dokonanego przez skarżącego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Podstawą prawną decyzji organu odwoławczego był przepis art. 71 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725) - dalej "Prawo budowlane", który stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) może spowodować niedopuszczalne:

a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

d)wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Wprawdzie decyzja organu I instancji, jako podstawę wniesienia sprzeciwu w tej sprawie wskazywała przepis art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego, przewidujący takie uprawnienie w wypadku, gdy

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;

4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5,

Jednakże – jak słusznie wskazał Wojewoda – w wypadku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, z jaką mamy do czynienia w niniejszym wypadku – samodzielną podstawą sprzeciwu jest właśnie przepis art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, który jest niezależny od tego, czy wnioskowana zmiana wymaga przeprowadzenia robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, jak ma to miejsce w przypadku art. 30 ust. 6 cyt. ustawy.

Nie ulega zaś wątpliwości, że wniosek skarżącego z 12 lutego 2024 r. dotyczył zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nie zgłoszenia robót budowlanych, zatem podstawą wniesienia sprzeciwu winien być przepis art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego, co właściwie skorygował organ odwoławczy.

Zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, sprzeciw może być wniesiony, jeżeli planowana zmiana sposobu użytkowania narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co istotne, zgodnie z art. 70 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dołączyć m.in. zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie zaś wskazuje się, że w ww. zaświadczeniu wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to więc takie proste urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jakby wynikało z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. W zaświadczeniu tym organ powinien dokonać analizy i oceny, czy zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego będzie zgodny z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdzić to wprost w zaświadczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1277/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie można w sposób jednoznaczny wskazać, iż powyższe zaświadczenie jest bezwzględnie wiążące dla organów administracji budowlanej, gdyż nie można przyjąć, aby organ w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem, gdyż należy to do kompetencji organów budowlanych. Przedłożone zaświadczenie określonej treści pełni niewątpliwie funkcję dowodową w postępowaniu przed organami budowlanymi. W związku z tym należy przyjąć, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, wydawane przez organ planistyczny, nie wiąże organu architektoniczno-budowlanego badającego, przy ustaleniu czy zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie narusza obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2825/15; z 26 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 900/17, dostępne w CBOSA). Jeżeli więc organ administracji architektoniczno-budowlanej uzna, że wskazane wyżej zaświadczenie jest nieprzekonujące, powinien to w decyzji o sprzeciwie szczegółowo i rzetelnie uzasadnić (por. wyrok w Warszawie z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 534/20, odstępny jw.; A. Kosicki [w:] A. Plucińska-Filipowicz [red.], M. Wierzbowski [red.], Prawo budowlane. Komentarz, uwagi do art. 71, wyd. IV, WKP 2021).

W rozważanym wypadku wnioskodawca przedłożył zaświadczenie Prezydenta Miasta z 29 kwietnia 2022 r., jednakże dokument ten nie stwierdza zgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania ze obowiązującym miejscowym planem zagospodarowywania przestrzennego, a jedynie zaświadcza, jakie przeznaczenie mają należące do inwestora działki w planie. Wobec tego należało uznać, że orzekające w sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej, mając wątpliwości co do zgodności zamierzenia z planem, zobowiązane były do dokonania własnej oceny w tym zakresie. Ta zaś – prawidłowo zdaniem Sądu – doprowadziła do wniosku, że planowana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego narusza ustalenia planu.

Jak wynikało ze zgłoszenia, inwestor planuje zmianę użytkowania obiektu budowlanego (pomieszczenia gospodarczego) na działce nr [...] i [...] na budynek mieszkalny (według skargi - domek letniskowy). Zgodnie zaś z zaświadczeniem z 29 kwietnia 2022 r. działki te położone są w miejscowym planie zagospodarowania terenu Wyspy Sobieszewskiej (nr ewid. planu 2402, uchwała nr XV/483/99 Rady Miasta Gdańska z dnia 28 października 1999 r.; Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 3 z dnia 10.01.2000r. poz. 6) na terenie oznaczonym symbolem 192/11 rolnictwo- tereny rolnicze i osadnicze.

Jak przewidziano w § 2 planu miejscowego, w planie tym ustalono sieć podziału obszaru nim objętego wydzielonymi liniami rozgraniczającymi oraz ich przeznaczenie wg klasyfikacji strefowej. Strefę tworzy teren ograniczony liniami rozgraniczającymi, w obrębie których obowiązują te same zasady zagospodarowania pod określone w planie grupy funkcji, oznaczone symbolem dwucyfrowym. I tak, przewidziano przeznaczenie "rolnictwo", a w jego ramach symbol 11 oznacza obszary upraw rolnych plus zabudowa zagrodowa. Z kolei z karty terenu 192-11 planu wynika, że minimalna i maksymalna wielkość podziału to wielkość siedliska, nowe siedliska mogą być realizowane w sąsiedztwie istniejących oraz w pasie przylegającym do ulic i dróg publicznych, a charakter zabudowy powinien nawiązywać do lokalnego charakteru zabudowy. Ponadto, w obrębie strefy obowiązuje nadrzędność gospodarki rolnej nad innymi funkcjami. Dopuszcza się lokalizację urządzeń produkcji rybackiej oraz wyklucza się realizacje inwestycji, których funkcje nie są bezpośrednio związane z gospodarką rolną.

Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z organami, że na przedmiotowym terenie nie istnieje zakaz zabudowy, pod warunkiem, że zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej. Zgodnie zaś z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", pod pojęciem zabudowy zagrodowej należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W spornym planie, w karcie terenu 192-11, posłużono się też pojęciem "siedliska", jako dopuszczalnej formy zabudowy, zaś siedlisko to miejsce czy teren zamieszkania, osiedlenia się, domu, a zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście. Siedlisko jest zatem miejscem o charakterze kameralnym czy prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny, zaspokajające elementarne potrzeby życiowe. Zatem zabudowa zagrodowa to budynki mieszkalne (np. dom jednorodzinny) oraz budynki gospodarcze (służące produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, np. stodoły, obory czy garaże przeznaczone do przechowywania pojazdów rolniczych).

Co kluczowe, warunkiem istnienia zabudowy zagrodowej jest funkcjonowanie gospodarstwa rolnego. Nie jest zatem możliwa sytuacja, kiedy budynek mieszkalny, mający stanowić siedlisko rolnika, nie jest powiązany z prowadzonym przezeń gospodarstwem i wchodzącymi w jego skład zabudowaniami zagrodowymi. Zgodnie też z aktualnym orzecznictwem dotyczącym zabudowy zagrodowej, znaczenie straciło tradycyjne rozumienie pojęcia "zagrody" jako budynków i budowli skoncentrowanych wokół wspólnego obejścia. Podkreśla się, że obiekty wielkogabarytowe, takie jak np. silosy, czy budynki inwentarskie o dużej obsadzie, znajdują się często w znacznym oddaleniu od budynku mieszkalnego i funkcjonującej przy nim zagrody w tradycyjnym znaczeniu. Produkcyjny charakter gospodarstwa rolnego oraz konieczność zapewnienia bezpiecznych warunków mieszkaniowych w ramach zagrody wymuszają, aby niektóre budowle, zwłaszcza te uciążliwe dla otoczenia, pozostawały we właściwej odległości od zabudowań domowych i przydomowych. Nie istnieją aktualnie powody, aby pojęcie zagrody rozumianej jako zaplecze mieszkaniowe, maszynowe i infrastrukturalne dla gospodarstwa rolnego ograniczać do pojęcia podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą zatem być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody. Istotne jest nadal jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda - siedlisko (tak NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akr II OSK 2860/16, dostępny w CBOSA).

Wobec tego, w sytuacji, gdy dana działka jest niezabudowana budynkami gospodarczymi, jak również takie budynki gospodarcze nie istnieją na innych działkach należących do inwestora, a wchodzą w skład prowadzonego przez niego gospodarstwa rolnego, zaś budowa budynku mieszkalnego jest dopiero planowana, nie można mówić o istnieniu na tej nieruchomości siedliska rolniczego.

Słusznie też podkreślił Wojewoda, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 423) poprzez gospodarstwo rolne należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, w którym powierzchnia nieruchomości rolnej albo łączna powierzchnia nieruchomości rolnych jest nie mniejsza niż 1 ha. Jak zaś wynika z akt, łączna powierzchnia działek nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w G., wynosi 899 m2, zatem działki inwestycyjne w świetle powyższych przepisów nie stanowią gospodarstwa rolnego.

W toku postępowania inwestor przedłożył umowę spółki cywilnej, z której wynika, że skarżący jest wspólnikiem tej spółki a jego udział wynosi 50 %. Skarżący wniósł do spółki aport w postaci nieruchomości położonej na terenie działek nr [...], [...], przy ul. [...] w G. wraz ze znajdującymi się na niej obiektami wyszczególnionymi w specyfikacji dołączonej do umowy. Skarżący nie przedłożył jednak ww. specyfikacji. Z rejestru gruntów wynika ponadto, że do spółki należą także działki nr [...]-[...]. Łączna powierzchnia ww. działek wynosi 3.3079 ha. Zgodnie z danymi z geoportalu krajowego, na działkach tych znajdują się budynki oznaczone "g" i "m" oraz inne, nieoznaczone w portalu.

Zdaniem Wojewody, które Sąd podziela, działek tych oraz znajdujących się na nich zabudowań nie można uznać za gospodarstwo rolne skarżącego i zabudowę zagrodową związaną z tym gospodarstwem, co uniemożliwia też powiązanie ich z planowanym budynkiem mieszkalnym, jako siedliskiem rolnika. Słusznie bowiem zauważono, że zgodnie z przedłożoną umową spółki, celem spółki jest handel hurtowy rybami, handel przetworami z ryb oraz przetwórstwo z ryb.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności, sekcja A – rolnictwo, leśnictwo, łowiectwo i rybactwo, uprawy rolne inne niż wieloletnie, obejmują uprawy rolne inne niż wieloletnie, tj. uprawę roślin, które rosną nie dłużej niż przez dwa sezony wzrostu oraz uprawę roślin w celu produkcji nasion (01.1). Wyszczególniono także uprawę roślin wieloletnich obejmującą uprawę roślin wieloletnich, tj. uprawę roślin, które rosną dłużej niż przez dwa sezony wzrostu, bez względu na to, czy rośliny te obumierają po każdym sezonie, czy też stale rosną; uprawę roślin wieloletnich w celu produkcji nasion. Z kolei rybactwo zostało sklasyfikowane w dziale 03, a w ramach tego działu wyszczególniono chów i hodowlę ryb oraz pozostałych organizmów wodnych (03.2). Z kolei w sekcji C – przetwórstwo przemysłowe wskazano przetwarzanie i konsekrowanie ryb, skorupiaków i mięczaków (10.20.Z), zaś w sekcji G wskazano sprzedaż hurtową pozostałej żywności, włączając ryby, skorupiaki i mięczaki (46.38.Z).

Z powyższego wynika, że czym innym jest uprawa roślin, a czym innym handel rybami oraz przetwórstwo ryb i handel przetworami rybnymi, która to działalność ma być realizowana na działkach należących do spółki. Natomiast plan miejscowy dla terenów rolnictwa oznaczonych symbolem 11, a więc także dla karty terenu 192-11, przewiduje obszary upraw rolnych, zatem inną działalność. Nie jest więc możliwe powiązanie działalności na działkach nr [...]-[...] z możliwą do prowadzenia na działkach nr [...] i [...] uprawą roślin. Tym samym brak jest funkcjonalnego związku między działkami należącymi do spółki cywilnej, której skarżący jest wspólnikiem, z działkami objętymi zgłoszeniem. Nieruchomości te nie tworzą więc jednego gospodarstwa rolnego i ich powierzchni oraz zabudowy nie sposób włączyć do gospodarstwa rolnego na działkach nr [...] i [...]. Trafnie więc Wojewoda przyjął, że gospodarstwo rolne skarżącego ma powierzchnię 899 m2, a więc mniej niż wymagany przez art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego 1 ha.

Skoro tak, skoro na działkach tych nie jest prowadzone gospodarstwo rolne, nie jest możliwa budowa zagrodowa i siedlisko. Natomiast plan dla tego terenu wyklucza realizacji inwestycji, których funkcje nie są bezpośrednio związane z gospodarką rolną, jak np. budowa mieszkaniowa niepowiązana funkcjonalnie z prowadzoną gospodarką rolną i wchodzącymi w jej skład budynkami zagrodowymi. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że nie jest możliwe dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynku na funkcję godzącą w przeznaczenie planistyczne. Powyższe zaś wyczerpuje przesłankę z art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego uprawniającą organ, do którego zgłoszono zmianę sposobu użytkowania, do wniesienia sprzeciwu.

Powyższa konstatacja jest tym bardziej trafna, że w skardze strona sama przyznaje, że "zamiarem skarżącego była zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z dotychczasowego, tj. gospodarczego, na budynek mieszkalny, w formie domku letniskowego". Zatem celem inwestora nie było stworzenie siedliska mieszkaniowego dla prowadzonej działalności rolniczej, lecz stworzenie domku letniskowego. Natomiast domek letniskowy jest czymś innym niż budynek mieszkalny i tego typu zabudowa w żadnej mierze nie mogłaby być rozważana jako element zabudowy zagrodowej dopuszczalnej na przedmiotowych działkach wg planu.

Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić trzeba, że w sprawie nie było możliwe przyjęcie, iż plan miejscowy dopuszcza na analizowanym terenie samodzielną zabudowę mieszkaniową, niepowiązaną z prowadzoną działalnością rolniczą. Podnosząc ten argument strona wskazuje, że działki nr [...] i [...] znajdują się na terenie oznaczonym jako "B" obejmującym teren mieszkaniowy. Jednakże takie oznaczenie nie znajduje się ani w części opisowej, ani rysunkowej planu miejscowego nr 2402 – plan ten przyjmuje wyłącznie oznaczenia cyfrowe, co wprost wynika z § 2. Natomiast powoływane oznaczenie "B" pochodzi z ewidencji gruntów, które zostało także odzwierciedlone na załączonej do skargi mapie kartograficznej nieruchomości. Natomiast czym innym jest przeznaczenie planistyczne terenu, a czym innym jego oznaczenie na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1151) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2024 r., poz. 219) i niezgodność przeznaczenia w planie z opisem w ewidencji nie powoduje, że to oznaczenie ewidencyjne jest dla organów wiążące. Przeciwnie, to postanowienia planu miejscowego co do przeznaczenia nieruchomości mają walor wiążący, niezależnie od oznaczenia ujawnionego w ewidencji gruntów.

Dalej odnieść się trzeba do kwestii naruszenia praw skarżącego do zabudowy należącego do niego gruntu. Wskazuje on bowiem, że niedopuszczenie do planowanej zmiany, w sytuacji, gdy nie powoduje ona żadnych zagrożeń, stanowi naruszenie przepisu art. 4 Prawa budowlanego i przysługującej na jego mocy wolności budowlanej. Trzeba jednak zaznaczyć, że inwestor planuje zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego (pomieszczenie gospodarcze jak podano we wniosku) na mieszkalny. Zgodnie zaś z § 3 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Natomiast w myśl § 3 pkt 13 rozporządzenia przez pomieszczenie gospodarcze należy rozumieć pomieszczenie znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku, a także opału lub odpadów stałych.

Dokonując zaś oceny projektowanej zmiany przeznaczenia pod kątem przepisów przeciwpożarowych zauważyć trzeba, że zgodnie z § 209 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się na:

1) mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL;

2) produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM;

3) inwentarskie (służące do hodowli inwentarza), określane dalej jako IN.

Budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określane jako ZL, zalicza się do jednej lub do więcej niż jedna spośród następujących kategorii zagrożenia ludzi:

1) ZL I - zawierające pomieszczenia przeznaczone do jednoczesnego przebywania ponad 50 osób niebędących ich stałymi użytkownikami, a nieprzeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się;

2)ZL II - przeznaczone przede wszystkim do użytku ludzi o ograniczonej zdolności poruszania się, takie jak szpitale, żłobki, przedszkola, domy dla osób starszych;

3)ZL III - użyteczności publicznej, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II;

4)ZL IV - mieszkalne;

5)ZL V - zamieszkania zbiorowego, niezakwalifikowane do ZL I i ZL II (ust. 2).

Zgodnie zaś § 212 ust. 2 cyt. rozporządzenia ustanawia się pięć klas odporności pożarowej budynków lub ich części, podanych w kolejności od najwyższej do najniższej i oznaczonych literami: "A", "B", "C", "D" i "E", a scharakteryzowanych

w § 216, stosownie do zaliczenia danego budynku dla kategorii ZL. I tak, zwykłe budynki mieszkalne, tj. nieprzeznaczone do jednoczesnego przebywania w nich ponad 50 osób niebędących ich użytkownikami czy do użytku osób o ograniczonej zdolności poruszania się, zaliczone do kategorii ZL IV. Takie zaś budynki, w zależności od ich wysokości, zaliczone są do klasy odporności ogniowej C, B lub D. przy czym, budynki niskie zakwalifikowane są do klasy D. Takie zaś budynki dla głównej konstrukcji nośne winny spełniać nośność ogniową R 30, dla stropu REI 30, a dla ściany zewnętrznej EI 30. Takich samych uwarunkowań trudno dopatrzyć się w stosunku do budynku, a tym bardziej pomieszczenia gospodarczego, gdyż winny one zostać zakwalifikowane do klasy PM (§ 209 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Dla budynków PM o jednej kondygnacji nadziemnej (bez ograniczenia wysokości) i maksymalnej gęstości obciążenia ≤ 500 MJ/m2, przyjmuje się klasę odporności E, dla której przepis § 216 nie przewiduje co do zasady klasy odporności ogniowej elementów tego budynku. Dodatkowo, budynki mieszkalne, które ze swej istoty są budynkami z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, musza spełniać wymogi w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń (§ 13 rozporządzenia).

Wobec tego, wbrew zarzutom skargi, nie można przyjąć, że zmiana sposobu użytkowania budynku o powierzchni 44 m2 nie stwarza żadnego zagrożenia, ani nie powoduje zmian dla warunków m.in. bezpieczeństwa pożarowego. W tej sytuacji nie można przyjąć, jak zarzuca skarżący, że odmowa zmiany sposobu użytkowania, z którą niewątpliwie mamy do czynienia w przypadku zmiany użytkowania pomieszczenia, budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, narusza art. 4 Prawa budowlanego i ogranicza prawo skarżącego do wolności budowlanej. Prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest bowiem prawem nieograniczonym. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał przepisów planu miejscowego, a tym samym aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom strony skarżącej.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżone decyzje odpowiadają prawu. Prawidłowo organy uznały, że projektowana zmiana stanowić będzie zmianę sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego i zbadały spełnienie przesłanek umożlwiających dokonanie takiej zmiany. Zasadnie też, w ramach swoich kompetencji, mając na uwadze zaświadczenie Prezydenta

z 29 kwietnia 2022 r. o przeznaczeniu działek nr [...] i [...], dokonały oceny zgodności zamierzenia z planem miejscowym oraz uznały, że zmiana sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, na terenie, na którym możliwa jest zabudowa zagrodowa, będzie naruszać wskazane przez organy zapisy planu, ze względu na brak powiązania budynku mieszkalnego z prowadzoną działalnością rolniczą i związaną z nią zabudową zagrodową, której element (jako siedlisko mieszkaniowe rolnika) miałby stanowić ów budynek mieszkalny. Przy tym organy prawidłowo prowadziły postępowanie, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a następnie poddały go ocenie nieprzekraczającej granic wyznaczonych przez art. 80 k.p.a. Stanowisko organów zostało też przedstawione w uzasadnieniu, które sporządzono zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji tych działań organy doszły do prawidłowych wniosków, że w rozważanym wypadku zmiana sposobu użytkowania budynku naruszać będzie postanowienia planu miejscowego dla tego terenu, a zatem wniesienie sprzeciwu było konieczne w światle treści art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego.

Wprawdzie z decyzji Wojewody wynika, że dostrzegł on jeszcze inne nieprawidłowości wniosku – brak kompletności wniosku, nieprzedłożenie ekspertyzy technicznej, lecz trzeba stwierdzić, że braki te mogły zostać uzupełnione przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego. Organ jednak o takie uzupełnienie nie wystąpił, ponieważ byłoby to działanie zbędne, skoro planowana zmiana narusza ustalenia planu miejscowego, a samo już stwierdzenie naruszenia ustaleń planu miejscowego stanowiło wystarczającą, samodzielną przesłankę do wniesienia sprzeciwu.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako niezasadną oddalił.

Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem wniosek w tej sprawie zgłosił skarżący, a żądaniu temu nie sprzeciwił się organ w wyznaczonym terminie.