Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 820/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 21 lipca 2023 r., nr SKO Gd/448/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej M. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 5 września 2022 r. M. B. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Miasta Rumi (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem W. B.

Decyzją z 8 grudnia 2022 r. Burmistrz, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r.,

poz. 615 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że podstawą uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z pracy zarobkowej, bądź zaniechanie podjęcia zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki osobie niepełnosprawnej. Świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić rekompensatę utraconego dochodu osobie, która świadomie na czas sprawowania opieki pozbawia się możliwości podjęcia zatrudnienia.

Burmistrz wskazał, że Strona oświadczyła, iż zrezygnowała z zatrudnienia w 2015 r. na rzecz opieki nad niepełnosprawnym mężem, a od 9 marca 2018 r. pobiera emeryturę

z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS"). Organ pierwszej instancji podał również, że z załączonych do akt dokumentów wynika, iż W. B. w 2002 r. przeszedł udar, następnie w 2007 r. uległ wypadkowi samochodowemu, a niezdolność do samodzielnej egzystencji istnieje od 10 listopada 2020 r.

Burmistrz podkreślił, że dwukrotnie wzywał Stronę do złożenia dokumentów bądź oświadczeń potwierdzających konieczność rezygnacji z zatrudnienia w 2015 r. w związku ze stanem zdrowia męża. Wnioskodawczyni dołączyła jedynie dokument w języku włoskim wskazując, że jest to potwierdzenie zatrudnienia we Włoszech. Odnosząc się do twierdzeń Strony, że powodem rezygnacji przez nią z aktywności zawodowej był przebyty udar jej męża w 2015 r. organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że żadne z przedłożonych dokumentów nie potwierdzają tego faktu; z dokumentacji oraz wywiadu środowiskowego wynika, że udar miał miejsce w 2002 r. oraz w kwietniu 2022 r.

Burmistrz zaznaczył, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe

w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek pozytywnych, natomiast fakt posiadania uprawnień do emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania tego świadczenia (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).

Podsumowując organ pierwszej instancji odmówił Wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na posiadanie uprawnień do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.) oraz ze względu na brak związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnemu mężowi (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 21 lipca

2023 r. utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r. oraz obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 767/21, w którym wskazano m.in., że osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację

z pobierania świadczenia niższego, przy czym o możliwości złożenia wniosku

o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ powinien stronę poinformować. Kolegium podkreśliło, że taka informacja (o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia emerytalnego i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia) powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania świadczenia emerytalnego. Wówczas, gdy strona doprowadzi do zawieszenia tego prawa, możliwe będzie przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że z akt sprawy oraz przeprowadzonego

w dniu 27 września 2022 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że W. B. choruje na: Parkinsona, miastenię, POChP, ma również podejrzenie nowotworu, w 2002 r. i w 2022 r. przeszedł udar mózgu, w 2007 r. uległ wypadkowi samochodowemu. Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z oświadczeniem Wnioskodawczyni jej mąż jest w pełni świadomy, komunikatywny, jednakże porusza się na wózku inwalidzkim. Strona pomaga mężowi przy czynnościach fizjologicznych i higienicznych, pomaga przy ćwiczeniach, sprząta, pierze, przygotowuje posiłki, umawia wizyty lekarskie i jest obecna podczas ich przebiegu przy mężu, realizuje recepty, dawkuje i podaje leki, załatwia wszelkie sprawy urzędowe, robi zakupy oraz zajmuje się płaceniem rachunków.

Organ odwoławczy wskazał, że w treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca ustanowił przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby wnioskodawca mógł otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Pierwszą z nim jest sprawowanie rzeczywistej, osobistej, stałej i bezpośredniej opieki nad wymagającą jej osobą niepełnosprawną, drugą - rezygnacja

z pracy zarobkowej bądź jej niepodejmowanie (spowodowane koniecznością sprawowania opieki), przy czym pomiędzy tymi przesłankami musi zaistnieć związek przyczynowy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki; nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu, ma ono być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

Zdaniem Kolegium, skoro Burmistrz po przeprowadzeniu postępowania w sprawie

w sposób zgodny z wymogami prawa, w szczególności po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, uznał, że rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez Stronę nad mężem nie wymusza rezygnacji z podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy, to takiej oceny nie można uznać za błędną, nawet w świetle oświadczeń Wnioskodawczyni. W ocenie organu odwoławczego nie sposób dostrzec istnienia związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem, skoro ostatnia aktywność zawodowa Wnioskodawczyni przypada na 2015 r., a jednocześnie Strona nie przedłożyła żadnych dokumentów bądź oświadczeń potwierdzających konieczność rezygnacji z zatrudnienia w 2015 r. w związku ze stanem zdrowia męża (rzekomo przebytym w 2015 r. udarem), podczas gdy z dokumentacji oraz wywiadu środowiskowego wynika, że udar miał miejsce w 2002 r. oraz w kwietniu 2022 r.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium zaznaczyło,

że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreślono żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, stąd nie wyklucza przyznania świadczenia rezygnacja z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym, która miała miejsce miesiąc, rok, czy nawet dłużej przed złożeniem wniosku, ale warunkiem jest, aby stan taki w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał (chodzi tu więc o związek czasowy pomiędzy momentem rezygnacji z zatrudnienia a momentem rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny).

Zdaniem organu odwoławczego przedstawione przez Stronę i ocenione przez organ pierwszej instancji czynności, które składają się na sprawowaną opiekę, nie są na tyle absorbujące czasowo lub wykonywane z taką częstotliwością, aby Wnioskodawczyni nie mogła podjąć zatrudnienia, chociaż w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Kolegium wskazywany zakres obowiązków w ramach sprawowanej opieki ma charakter głównie pomocy w czynnościach dnia codziennego, a sprawowana opieka nie stanowi opieki całodobowej - w trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że mąż Strony pomimo posiadania licznych schorzeń jest w stanie prawidłowo funkcjonować w środowisku, w dniu 17 listopada 2022 r. miał wyjechać na oddział rehabilitacji dziennej w Połczynie Zdroju.

Organ odwoławczy podkreślił, że ma świadomość choroby W. B., jednak dokumentacja medyczna przedstawiona przez Wnioskodawczynię oraz dokonane w toku postępowania ustalenia organu pierwszej instancji nie potwierdzają konieczności sprawowania opieki w sposób ciągły i na tyle absorbujący, że uniemożliwia podjęcie aktywności zawodowej. Zdaniem Kolegium większość czynności wymienionych przez Stronę należy do zwykłych czynności dnia codziennego i nie potwierdza szczególnych okoliczności uniemożliwiających jednoczesne świadczenie pracy i jest przy tym często wykonywanych także przez osoby aktywne zawodowo, posiadające niepełnosprawnych członków rodziny.

Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że podawane przez Wnioskodawczynię czynności opiekuńcze względem męża nie wyczerpują przesłanki sprawowania opieki

w taki sposób, który powoduje konieczność rezygnacji z pracy lub niepodejmowania zatrudnienia. Ponadto, w świetle ustalonej dotychczasowej aktywności zawodowej Strony, brak jest obiektywnych podstaw do uznania, że Wnioskodawczyni na chwilę obecną podjęłaby pracę zawodową, lecz uniemożliwia jej to konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

W skardze na decyzję organu odwoławczego M. B., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu

art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. zaniechanie wykładni systemowej oraz celowościowej

i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organy, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowy istnieje.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 w zw. z art. 79a oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw.

z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2023 r., poz. 775) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.

Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak

i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie, zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego,

w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi zaznaczono, że zasadniczym zarzutem jest naruszenie przez organy art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Zarzucono, że organ odwoławczy poczynił swoje ustalenia w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Wskazano, że z dokumentacji medycznej W. B. (niekwestionowanej w toku postępowania) wynika, że choruje on na Parkinsona, ma podejrzenie nowotworu. Dodatkowo w 2002 r. i w 2022 r. przeszedł udar mózgu, a w 2007 r. uległ wypadkowi samochodowemu. Okoliczności te, już z samego doświadczenia życiowego przesądzają

o konieczności stałej pomocy osoby trzeciej w codziennym funkcjonowaniu osoby z taką niepełnosprawnością. Ponadto z okoliczności sprawy wynika, że Skarżąca m.in. pomaga mężowi w poruszaniu się, ubiera, myje, wykonuje wszystkie czynności higieniczne przy mężu, a także samoobsługowe, pomaga przy ćwiczeniach, przygotowuje i podaje posiłki, umawia wizyty lekarskie i jest obecna podczas ich przebiegu, realizuje recepty, dawkuje

i podaje leki, załatwia wszelkie sprawy urzędowe. Nadto prowadzi gospodarstwo domowe. Z okoliczności sprawy wynika zatem, że opieka nad mężem zajmuje Skarżącej cały dzień. Podniesiono, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie już spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania opieki wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy, co w niniejszej sprawie ma znacznie szerszy wymiar. Innymi słowy, znaczny stopień zaangażowania w pomoc osobie najbliższej uniemożliwia opiekunowi podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu

o opiekę stałą lub długoterminową, a nie tylko o opiekę rozumianą jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę.

Odwołując się do judykatury podniesiono, że o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Natomiast organy przyznające świadczenie pielęgnacyjne nie są władne do tworzenia dodatkowych warunków do przyznania tego świadczenia. Tworzenie więc dodatkowych warunków, których nie przewiduje ustawa, należy uznać za bezpodstawne. Oczywiste jest, że na osobach sprawujących opiekę mogą spoczywać także inne obowiązki rodzinne, które można wykonywać m.in. z uwagi na doraźną pomoc innych osób. Opieka, o której mowa

w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być nieprzerwana i całodobowa.

Podkreślono, że pod pojęciem "sprawowania opieki" nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Pielęgnacja w sensie medycznym i higienicznym nie wyczerpuje bynajmniej treści tego pojęcia. Także wyręczenie małżonka od jego normalnych, codziennych obowiązków rodzinnych i życiowych, którym nie może sprostać z uwagi na swą niepełnosprawność, stanowi przejaw opieki nad nim. Zaakcentowano, że ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto

z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, aby zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny.

Podsumowując podniesiono, że zaskarżona decyzja dotknięta jest szeregiem wad mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W ocenie strony skarżącej przedstawiona

i udowodniona przez Skarżącą sytuacja wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że wyłączenie Strony z kręgu uprawnionych do uzyskania wsparcia tylko dlatego, że będąc pozbawioną w sposób niekonstytucyjny wsparcia państwa w postaci świadczeń opiekuńczych skorzystała z oferowanej jej możliwości uzyskania jakiejkolwiek pomocy pozwalającej na zapewnienie egzystencji, pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy. Zdaniem strony skarżącej prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że Skarżąca opiekująca się niepełnosprawnym mężem, przy uwzględnieniu faktu pobierania przez nią emerytury, jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy

w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 21 lipca 2023 r. utrzymująca

w mocy decyzję Burmistrza Miasta Rumi z 8 grudnia 2022 r. odmawiającą M. B. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem W. B.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji

z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce lub ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z kolei art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne w związku

z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Należy zwrócić uwagę, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała. Zdaniem Sądu użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie,

a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację

z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r.

sygn. akt I OSK 1148/20 wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy

w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).

W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, lecz analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem częściowo odmiennych przesłanek negatywnych.

Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie została spełniona m.in. przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17

ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdyż Skarżąca pobiera emeryturę.

Organy obu instancji oceniły natomiast, że w rozpoznawanej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Stronę zatrudnienia

a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem (niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez Burmistrza w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy podzielić aktualne stanowisko sądów administracyjnych odrzucające językową (literalną) wykładnię tego przepisu prowadzącą do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do emerytury nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu przy interpretacji omawianej regulacji nie można ograniczać się tylko do wykładni językowej, lecz należy mieć na względzie dyrektywy wykładni systemowej

i funkcjonalnej. Za dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat tej wykładni burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zwężającej. Nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może bowiem okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (zob. wyroki NSA: z 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1095/22, z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1554/22, z 18 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1089/22, czy z 16 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1086/22).

Należy zauważyć, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do całości świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, gdyż sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej (również tak jak ma to miejsce w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego).

Rozpoznając niniejszą sprawę należało zatem uznać za celowe odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej dotyczącej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba taka wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że uchwalając w 2003 r. u.ś.r. ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń

i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Kwota ta była w tamtym okresie niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ta relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie zostało podniesione do kwoty 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. Aktualnie natomiast świadczenie pielęgnacyjne wynosi 2.988 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny

i Polityki Społecznej z dnia 13 listopada 2023 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2024 (M. P. z 2023 r., poz. 1224).

Niewątpliwie, intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wspomniane wyłączenie było to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje inne świadczenie wyższe. Dlatego też

w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej tego przepisu prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej dokonywanej w dacie uchwalania u.ś.r. Stąd też aktualnie, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej omawianego przepisu, konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Takie też stanowisko jest obecnie dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym dodatkowo podkreśla się również konieczność uwzględnienia prokonstytucyjnej wykładni omawianego przepisu.

Z kolei w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") niejednokrotnie wskazywano, że zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Taką zaś cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym faktem rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do tego świadczenia bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych TK w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) wskazał zaś, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Nie można również pominąć treści wyroku z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (OTK-A 2019/36), w którym TK orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku TK przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne, prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Jednocześnie TK dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej TK stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Jak trafnie zatem podnosi się w judykaturze (zob. wyroki NSA: z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20 i z 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2206/20), nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia bowiem stan finansów państwa.

Aktualnie NSA nie podziela jednak tego stanowiska, akceptując jednocześnie rozwiązanie przedstawione przez NSA w wyrokach z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 i z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20, gdzie podkreślono, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) pozostaje w sprzeczności

z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Inna praktyka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też

w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (zob. wyroki: WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. sygn. akt

IV SA/Po 824/19 i WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

W powołanych wyżej wyrokach NSA wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie przyjęto, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie

z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno

z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy

z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1251 ze zm.) - dalej jako: "ustawa o FUS", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej

z ustaw regulują przy tym zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., art. 96 ustawy

o FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw.

Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o FUS. Ustawa nie ogranicza bowiem możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o FUS, skutkować będzie natomiast wstrzymaniem jej wypłaty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o FUS). Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to należy uznać, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zgodnie z art. 24 ust. 2 tej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca,

w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty świadczenia z ZUS.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego

i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa,

i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd jako prawidłowe ocenia stanowisko Kolegium, że informacja o możliwości zawieszenia prawa do emerytury powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku

o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania tego świadczenia jest fakt pobierania świadczenia emerytalnego.

Natomiast jako przedwczesne należy uznać stanowisko organu odwoławczego,

że fakt pobierania przez Skarżącą emerytury był w sprawie okolicznością irrelewantną, skoro pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem nie zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zdaniem Sądu analiza zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego nie prowadzi do tak stanowczych wniosków, jakie wynikają z decyzji Kolegium z 21 lipca 2023 r.

Zgodni z art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie, w myśl art. 80 k.p.a., dokonania oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. organy administracji podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Trzeba przy tym wyraźnie podkreślić, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie (w niniejszym przypadku przepisy art. 17 u.ś.r.).

W judykaturze wskazuje się, że wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego

i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności

i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych

i rozpatrzonych dowodów. To zaś uzasadnia tezę, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można twierdzić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 2111/21).

Zdaniem Sądu wydana w niniejszej sprawie decyzja Kolegium nie odpowiada wymaganiom wynikającym z powołanych wyżej przepisów, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 8) organ odwoławczy odnotował co prawda, że W. B. choruje na chorobę Parkinsona, miastenię, POChP, ma również podejrzenie nowotworu, w 2002 r. i w 2022 r. przeszedł udar mózgu, a w 2007 r. uległ wypadkowi samochodowemu, jest jednak w pełni świadomy i komunikatywny. Kolegium oceniło również (s. 9 decyzji), że wskazywany przez Stronę zakres obowiązków w ramach sprawowanej opieki ma charakter głównie pomocy w czynnościach dnia codziennego,

a sprawowana opieka nie stanowi opieki całodobowej - w trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że mąż Skarżącej pomimo posiadania licznych schorzeń jest w stanie prawidłowo funkcjonować w środowisku. Organ odwoławczy odwołał się w tym zakresie do ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 27 września 2022 r.

Z wywiadu tego wynika, że M. B. (ur. w 1958 r.) sprawuje całodzienną opiekę nad chorym, niepełnosprawnym mężem W. B. (ur. w 1957 r.). Podczas wywiadu Skarżąca podała, że mąż choruje na chorobę Parkinsona, miastenię, POChP, w kwietniu 2022 r. przeszedł udar, po którym odbył rehabilitację z fizykoterapią, zaś w listopadzie 2022 r. miał jechać na oddział rehabilitacji dziennej w Połczynie-Zdroju. Strona podała również, że w 2007 r. mąż miał wypadek samochodowy, którego następstwem jest konieczność używania ortezy udowej. W wywiadzie zaznaczono,

że pomimo przebytego udaru W. B. jest świadomy i komunikatywny, jednak porusza się przy pomocy wózka inwalidzkiego. Do zakresu obowiązków, jakie wymieniła Strona w zakresie sprawowanej opieki, należy m.in.: pomoc przy czynnościach fizjologicznych, czynności higieniczne, przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, dbanie o czystość w mieszkaniu, przygotowywanie oraz podawanie lekarstw, realizowanie recept, umawianie wizyt lekarskich, dowożenie na umówione wizyty lekarskie (najbliższa miała się odbyć dzień po wywiadzie, u pulmonologa), ponadto zagospodarowywanie wolnego czasu w formie rehabilitacji. Strona zaznaczyła, że mąż jest pod stałą kontrolą również poradni hematologicznej i psychiatrycznej. Podczas wywiadu Skarżąca podała,

że choroby męża były główną przyczyną sukcesywnego rezygnowania przez nią

z zatrudnienia (początkowo pracowała na część etatu, jednak z uwagi na pogarszający się stan zdrowia męża była zmuszona zrezygnować z pracy całkowicie). W wywiadzie wskazano, że w tym samym budynku mieszka syn Strony i jej męża, ale z uwagi na charakter wykonywanej pracy (praca zmianowa, dojazdy) nie jest w stanie sprawować opieki nad ojcem. W ocenie przeprowadzającego wywiad środowiskowy pracownika socjalnego opieka nad mężem jest sprawowana przez Skarżącą w sposób prawidłowy, jednoosobowo oraz była głównym powodem, dla którego zrezygnowała ona z zatrudnienia. Pracownik socjalny stwierdził, że Strona sprawuje całodzienną opiekę nad mężem, dzięki temu wsparciu W. B. (pomimo licznych schorzeń, z którymi się boryka) jest w stanie prawidłowo funkcjonować w środowisku. Pracownik socjalny powtórzył we wnioskach końcowych, że sprawowana opieka nad mężem była bezpośrednią koniecznością rezygnacji przez Stronę z zatrudnienia.

Konfrontując treść ww. wywiadu środowiskowego z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że Kolegium pominęło wiele istotnych okoliczności mających wpływ na ocenę istnienia w sprawie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony na podstawie art. 15o ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.) - dalej: "ustawa COVID-19", w formie rozmowy telefonicznej

z pracownikiem socjalnym. W punkcie II formularza wywiadu ("Ustalenia pracownika socjalnego") wskazano ogólnikowo: "z uwagi na przeciwdziałanie rozprzestrzenianiu się COVID-19, w oparciu o art. 15o, wywiad został przeprowadzony w formie rozmowy telefonicznej", nie wyjaśniając przy tym, jakie konkretnie okoliczności zadecydowały

o odstąpieniu od przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania Skarżącej i jej męża.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie dotyczące przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymaga uwzględniania szeregu okoliczności dotyczących sytuacji osobistej i rodzinnej osoby ubiegającej się o to świadczenie oraz osoby potrzebującej opieki. Stąd, dla wyprowadzenia prawidłowych wniosków, będących podstawą decyzji

w tym przedmiocie, konieczne jest zachowanie odpowiedniej staranności w zebraniu

i rozpatrzeniu materiału dowodowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym dowodem, stanowi on element postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń opiekuńczych. Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie

w kontekście przesłanek warunkujących ich przyznanie. Brak wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej

i majątkowej wnioskodawcy, ubiegającego się o przyznanie świadczenia. Stosownie do

§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r.

w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 893) - dalej: "Rozporządzenie", wywiad środowiskowy przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu. Przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania strony umożliwia pracownikowi socjalnemu uwzględnienie indywidualnych cech, sytuacji osobistej i rodzinnej wnioskodawcy i członków jego rodziny, które mogą mieć wpływ na rodzaj

i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy oraz oceny sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski

z nich wynikające, stanowiące podstawę do przyznania wnioskowanej pomocy (zob. wyrok WSA w Łodzi z 13 października 2020 r. sygn. II SA/Łd 583/20).

Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie rodzinny wywiad środowiskowy został przeprowadzony nie w miejscu zamieszkania Skarżącej i jej męża (zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia), lecz na podstawie art. 15o ustawy COVID-19 przeprowadzono ze Skarżącą jedynie rozmowę telefoniczną. Tymczasem rozmowa telefoniczna nie może być traktowana tak samo jak wywiad środowiskowy, bowiem pracownik organu pomocowego nie ma bezpośredniego kontaktu z wnioskującym o świadczenie pielęgnacyjne oraz członkami jego rodziny. W szczególności nie ma możliwości samodzielnego sprawdzenia, w jaki sposób sprawowana jest opieka nad osobą niepełnosprawną i czy faktycznie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawcę.

Należy zauważyć, że rozmowa telefoniczna ze Skarżącą została przeprowadzona przez pracownika socjalnego 27 września 2022 r., a więc w czasie, w którym pandemia wywołana wirusem SARS-CoV-2 była już raczej w fazie schyłkowej. Ponadto pomiędzy czasem przeprowadzenia rozmowy telefonicznej ze Skarżącą w toku postępowania przed organem pierwszej instancji (27 września 2022 r.), a czasem orzekania przez organ odwoławczy (21 lipca 2023 r.), minął prawie kolejny rok. W związku z tym nie istniała przeszkoda do zastosowania przez Kolegium art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzenia przez ten organ lub zlecenia Burmistrzowi uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania Skarżącej i jej męża, czego organ odwoławczy zaniechał. Tymczasem w sprawie niezbędne jest prawidłowe ustalenie, czy rodzaj lub ilość czynności z związanych z opieką nad mężem uniemożliwia Stronie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze i formie. Podstawą koniecznych w sprawie rozważań powinno być poszerzone postępowanie wyjaśniające, które potwierdziłoby przedstawiany przez Stronę sposób i zakres opieki sprawowanej nad mężem. W tym celu organ pomocowy powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania Skarżącej i jej męża, który będzie mógł wyeliminować wątpliwości związane zarówno z samym faktem sprawowania przez Stronę opieki nad mężem, jak i jej zakresem. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie da możliwość oceny spełnienia przesłanki istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem.

W niniejszej sprawie Kolegium nie podjęło możliwych i koniecznych czynności dla zweryfikowania zakresu sprawowanej przez Skarżącą niezbędnej opieki nad mężem oraz jej wymiaru, które to okoliczności determinują ocenę spełnienia spornej przesłanki umożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczy to o naruszeniu prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) oraz przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazujących rozstrzyganie sprawy na podstawie wyczerpująco zebranego, całościowo rozpatrzonego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego.

W ocenie Sądu wywiad środowiskowy z 27 września 2022 r. został przeprowadzony pobieżnie i nie zawiera dostatecznych informacji pozwalających na wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Wnioski organów co do samodzielności męża Strony budzą wątpliwości w świetle argumentacji przedstawionej w skardze, a także w świetle znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji medycznej, do której organy w istocie się nie odniosły.

Podsumowując, ustalenia co do samodzielności W. B.

i zakresu faktycznie sprawowanej przez Skarżącą opieki nie zostały oparte na prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym. Przeprowadzony w sprawie w formie rozmowy telefonicznej wywiad środowiskowy był pobieżny, nie zawierał wszystkich istotnych i niezbędnych dla rozstrzygnięcia informacji, ponadto pominięte zostały inne dowody w sprawie, takie jak załączona dokumentacja medyczna. Wszystkie te okoliczności powinny skutkować ponownym przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego z udziałem Skarżącej i jej męża (zleconym przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji

w trybie art. 136 § 1 k.p.a.). Uwaga pracownika socjalnego powinna zostać skierowana na ustalenie zakresu, skali i charakteru czynności opiekuńczych Strony, przy uwzględnieniu

i ustaleniu rzeczywistych potrzeb opiekuńczych osoby podlegającej opiece, a wynikających z jej schorzeń, jak też z wszelkich uwarunkowań zdrowotnych.

Ponadto należy zauważyć, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym jej zakres lub charakter. Nie wskazano w szczególności, aby opieka ta musiała być stała, rozumiana jako opieka całodobowa. Cel i istota omawianego świadczenia pozwalają uznać, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać,

że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1867/21).

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Kolegium w pierwszej kolejności zleci organowi pierwszej instancji (w trybie art. 136 § 1 k.p.a.) przeprowadzenie wywiadu środowiskowego zgodnie z wymogami stawianymi przez przepisy Rozporządzenia. Po jego przeprowadzeniu organ odwoławczy ponownie oceni, czy w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), biorąc pod uwagę zarówno ustalenia wywiadu, jak i znajdującą się w aktach sprawy dokumentację medyczną W. B. Jeśli ocena ta doprowadzi Kolegium do wniosku, że związek ten istnieje, organ odwoławczy wezwie Stronę do złożenia oświadczenia, czy rezygnuje

z pobierania emerytury wraz z dowodem wystąpienia do organu emerytalno-rentowego

o zawieszenie prawa do emerytury (art. 9 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 3 akt sądowych), jak i organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 9 akt sądowych).

[pic]