Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 867/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17
journal: Dz.U. 2024 poz 323
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

| | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) Sędziowie SWSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 20 marca 2024 r. znak SKO.NP/4115/71/2024 w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz B.G. 480 zł /czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 marca 2024 r. znak: SKO.NP/4115/71/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323 z późn. zm.; dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia 31 stycznia 2024 r. znak: GOPS-5231-102-5/23 w przedmiocie odmowy przyznania B. G. (dalej: skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 4 września 2023 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką na niepełnosprawną matką.

Decyzją z dnia 11 października 2023 r. znak: GOPS-5231-102-2/23 Wójt Gminy B. odmówił przyznania świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 21 listopada 2023 r. sygn. akt SKO.NP/4115/360/2023 uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium w pierwszej kolejności podkreśliło, iż organ pomocowy dokonując odmiennej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wójt Gminy B. decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r. ponownie odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką z uwagi na niespełnienie przesłanki powstania niepełnosprawności w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie:

- przepisów postępowania, a to art. 138 § 2a k.p.a. przez nieuwzględnienie wytycznych organu II instancji w zakresie wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r.,

- prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu literalnej treści tego przepisu, bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, podczas gdy rzeczony przepis należy wykładać z pominięciem jego niekonstytucyjnej części, co skutkowało wadliwym zastosowaniem rzeczonego przepisu i błędnym odmówieniem przyznania przedmiotowego świadczenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uznało wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 marca 2024 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Na wstępie Kolegium zwróciło uwagę, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429). Zgodnie z art. 63 pkt 1 tej ustawy w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.

Następnie organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że matka skarżącej jest wdową (ur. w 1935 r.) posiadającą orzeczenie lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia 3.09.2007 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji na trwale, z ustaleniem, że niezdolność ta istnieje od sierpnia 2007 r.

Ze świadectwa pracy wystawionego w dniu 23.08.2023r. przez Przedsiębiorstwo [...] w B. wynika z kolei, że skarżąca była zatrudniona u tego pracodawcy w okresie od 13.01.2018 r. do 18.08.2023 r. w wymiarze pełnego etatu, a stosunek pracy uległ rozwiązaniu na mocy porozumienia stron (art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy). Do akt sprawy została przedłożona również Karta Informacyjna leczenia szpitalnego matki skarżącej na Oddziale Ratunkowym w dniu 11.06.2023 r. z powodu urazu obojczyka prawego - nieprawidłowy zrost po złamaniu w przeszłości, spowodowanego upadkiem. W załączonym zaś zaświadczeniu lekarskim wystawionym w dniu 24.08.2023 r. specjalista chorób wewnętrznych wpisał, że: "Pacjentka wymaga opieki osób drugich. Chora leżącą, nie rokuje powrotu do zdrowia". Z zapisu Informacji dla lekarza POZ z dnia 15.10.2021 r. wynika, że matka skarżącej cierpi na zwyrodnienie wielostawowe stawów kolanowych. Z kolei z kopii Kart medycznych czynności ratunkowych wynika, że w dniu 12.04.2022 r., 13.04.2022 r. oraz 19.04.2022 r. udzielono jej pomocy w związku z chorobą nadciśnieniową.

W wyniku przeprowadzonego w dniu 14.09.2023 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że matka skarżącej jest pod stałą opieką lekarską ze względu na posiadane schorzenia reumatologiczne oraz nadciśnienie tętnicze, co jest związane ze stałym przyjmowaniem leków. Ww. została porażona piorunem, co spowodowało utratę słuchu w prawym uchu oraz niedowład prawej ręki. Osoba wymagająca opieki ma tylko córkę, tj. skarżącą, gdyż syn nie żyje. Porusza się przy pomocy laski oraz z pomocą skarżącej. W ostatnim czasie ww. doznała kontuzji barku po upadku, dlatego skarżąca musi cały czas się nią opiekować oraz zaglądać do niej nawet kiedy śpi. W związku z powyższym skarżąca była zmuszona zrezygnować z pracy zawodowej i zaopiekować się matką. Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mamą, mężem oraz córką i jej mężem.

Opieka skarżącej polega na: przygotowaniu i podaniu śniadania, pomocy przy porannej toalecie, przebraniu w ubrania domowe po śniadaniu i innych posiłkach, pomoc w spacerach, ponieważ mama potrzebuje asekuracji w przejściu nawet małego odcinka. Ponadto skarżąca organizuje wizyty lekarskie, robi zakupy, kupuje i podaje mamie lekarstwa, pomaga przy spożywaniu posiłków, gdyż matka jest po operacji tarczycy i często się krztusi, dba o czystość w pomieszczeniach gdzie przebywa jej mama, pomaga w codziennej rehabilitacji polegającej na masowaniu pleców i rąk, oklepywanie, zapobieganie odleżynom. Strona przygotowuje również obiady i kolacje, pomaga przy wieczornej toalecie. Organizuje swojej matce czas wolny poprzez czytanie książek oraz prasy, słuchanie radia.

Skarżąca oświadczyła, że po orzeczeniu niezdolności do samodzielnej egzystencji jej mama była na tyle sprawna, iż była w stanie zająć się sobą (mowa tu o myciu, jedzeniu, ubieraniu się, dbanie o higienę). W tym okresie pomoc osób trzecich była niewielka. W obecnej chwili (matka za kilka miesięcy skończy 90 lat) jest osobą schorowaną z reumatyzmem i zwyrodnieniem stawów - kolan, praktycznie niesłyszącą z nadciśnieniem tętniczym, częstymi zawrotami głowy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu skarżąca w dniu 12.12.2023 r. złożyła oświadczenie, w którym podała, że niepełnosprawność jej mamy istnieje od 2007 r. oraz, że nie posiada więcej kart medycznych ponieważ zostały wyrzucone. Z oświadczenia skarżącej wynika, iż matka w poprzednich latach radziła sobie na tyle dobrze, że nie potrzebowała opieki w tak dużym stopniu jak w obecnej chwili. Aktualnie stan zdrowia nie pozwala jej samodzielnie funkcjonować w życiu codziennych, potrzebuje całodobowej opieki i pomocy przy podnoszeniu się, wstawaniu z łóżka czy krzesła, myciu, kąpielach, dbaniu o higienę, ubieraniu się, podawaniu posiłków i leków, przemieszczaniu się - ponieważ nie utrzymuje równowagi, trzeba ją asekurować cały czas. W oświadczeniu skarżąca nadmieniła, iż w latach wcześniejszych mąż pomagał jej w gospodarstwie domowym oraz przy mamie, jednak w 2022 r. została mu amputowana noga z powodu choroby. Wyjaśniła dalej, że jej mąż porusza się przy pomocy chodzika, o kulach lub na wózku inwalidzkim, przemieszcza się samodzielnie po domu, korzysta z łazienki, sam dba o higienę, przyrządza sobie posiłki, ogólnie samodzielnie radzi sobie w życiu codziennym na tyle że nie potrzebuje pomocy żony. Ww. w niniejszym piśmie oświadczyła, iż w sierpniu 2023 r. w związku z koniecznością opiekowania się mamą zrezygnowała z życia zawodowego.

Z kolei w dniu 22 stycznia 2024 r. organ I instancji przeprowadził kolejny wywiad środowiskowy, w wyniku którego pracownik socjalny opisał, że skarżąca codzienne sprawuje opiekę nad matką, która polega na przygotowaniu posiłków oraz karmieniu, ponieważ matka skarżącej od momentu operacji tarczycy ma trudności z potykaniem i często się dławi. Skarżąca zajmuje się również organizacją wizyt lekarskich, podaje mamie leki, dba o czystość w pomieszczeniach gdzie przebywa jej matka, dba również o sprawność fizyczną, jak i psychiczną poprzez rehabilitację. W okresie jesiennym matka skarżącej była w stanie przejść parę metrów aby wyjść na podwórko, niestety w ostatnim czasie podupadła na siłach i już praktycznie nie wstaje z łóżka. W momencie pionizacji matki skarżącej dochodzi do zawrotu głowy oraz utraty równowagi. Skarżąca pomaga mamie przejść do łazienki, ze względu na brak dostosowania domu dla potrzeb osób niepełnosprawnych. Skarżąca oświadczyła, że jej mąż rok temu miał amputowaną nogę i obecnie porusza się na wózku inwalidzkim, jednak nie przeszkadza mu to w wykonywaniu podstawowych czynności wokół siebie i nie wymaga pomocy osób drugich. Skarżąca ponownie oświadczyła, iż zrezygnowała z pracy ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki, która wymaga ciągłej opieki.

Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy Kolegium w pierwszej kolejności stwierdziło, że orzekając o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego organ pierwszej instancji po raz kolejny nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13.

W konsekwencji w zaskarżonej decyzji wydanej po decyzji kasacyjnej Kolegium, organ pomocowy naruszył w tym zakresie także przepisy art. 138 § 2 i 2a k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., nie stosując się do zawartych w poprzednim rozstrzygnięciu wskazań co do wytycznych w zakresie właściwego sposobu wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w kontekście ww. wyroku TK. Wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a. wiążą bowiem organ pierwszej instancji. W wyroku z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. I GSK 595/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził expressis verbis, że na podstawie art. 138 § 2a k.p.a. "organ odwoławczy może organowi pierwszej instancji narzucić wiążącą interpretację przepisu prawa" (por. też wyrok NSA z dnia 5.12.2018 r. sygn. II OSK 3296/18).

Pomimo wskazanego uchybienia Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowaną decyzję należy utrzymać w mocy, ponieważ w rozpoznawanej sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowo skutkowego, pomiędzy rezygnacją z wykonywania pracy zarobkowej oraz niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. Zdaniem Kolegium, wykonywanie opieki nad matką nie uniemożliwia w sposób zupełny skarżącej podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasowym. Kolegium podkreśliło, że posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności nie przesądza, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem jest już uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego. Opieka taka nie uprawnia bowiem automatycznie do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy, a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną - istnienie bowiem takiego związku podlega ocenie w każdej indywidulanej sprawie.

Nie kwestionując pomocy świadczonej matce przez skarżącą, Kolegium stwierdziło, że jej zakres ustalony przez organ I instancji w trakcie przeprowadzonych postępowań, nie powoduje niemożności podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze czasowym.

Powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w sporządzonej przez specjalistę chorób wewnętrznych ocenie pacjenta według skali Barthel, w której matka skarżącej uzyskała łącznie 35 pkt (stan średnio-ciężki), co oznacza, iż w jej przypadku nie można mówić o całkowitym braku samodzielności i bezwarunkowej potrzebie kompleksowej opieki nad chorą. Również z treści przedłożonych Kart informacyjnych leczenia szpitalnego nie wynika aby wymagała ona stałej, całodobowej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W związku z tym Kolegium stwierdziło, że skarżąca w trakcie postępowania nie wykazała, aby wykonywała przy matce takie czynności opiekuńcze, które absorbowałyby ją nieustannie i wymagały ciągłej obecności przy niej w domu, nie pozwalając na jakąkolwiek aktywność zawodową.

Kolegium podkreśliło, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawał w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Czynności polegające na pomocy w codziennej higienie osobistej, myciu czy podaniu leków oraz pomocy w dostaniu się do lekarza nie są czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. uniemożliwiającą podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby na część etatu. Podsumowując, zdaniem Kolegium, skarżąca może zorganizować czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze wobec swojej matki godząc je z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową chociażby w minimalnym wymiarze.

Na marginesie Kolegium zaznaczyło, że skarżąca może rozważyć możliwość zwrócenia się do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy w postaci usług opiekuńczych. Taka pomoc mogłaby stanowić uzupełnienie opieki sprawowanej przez skarżącą, umożliwiając jej podjęcie zatrudnienia.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy Skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do jego przyznania, w tym zaistniał związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego nie podejmowaniem, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką, a zakres przedmiotowej opieki uniemożliwia Skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co skutkowało wadliwym pozbawieniem Skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne:

- ustalenie, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowania, gdyż rzekomo nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub jego niepodejmowaniem przez skarżącą, a sprawowaniem przez nią opieki nad osobą niepełnosprawną, a zakres przedmiotowej opieki nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze czasu pracy, podczas gdy Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, a zakres przedmiotowej opieki, uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w jakimkolwiek wymiarze czasu pracy, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji organu II instancji i skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia odwołania, co skutkowało bezpodstawnym nie zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Kolegium przytacza wzajemnie sprzeczne i wykluczające się tezy, z jednej strony wskazując, że osoba wymagająca opieki jest osobą pampersowaną i leżącą, która wymaga opieki podczas spożywania posiłków, a z drugiej strony, że zakres opieki nie jest na tyle duży, aby skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia. Skarżąca podkreśliła, że jej matka uzyskała zaledwie 35 pkt z badania wg skali Barthela, co determinuje, iż jej stan jest "średnio ciężki". Osoba, która otrzymała w skali Barthel zaledwie 35 punktów nie jest w stanie funkcjonować bez opieki innych osób, a organy obu instancji nie negowały, że opiekę tą sprawuje skarżąca. Skarżąca podniosła, że stan zdrowia jej matki uniemożliwia pozostawienie jej samej w domu, na czas hipotetycznego zatrudnienia skarżącej.

Skarżąca uważa, że kierując się zwykłymi zasadami zdrowego rozsądku przyjąć należy, że zakres czynności opiekuńczych, jakich wymaga jej matka (znajdujące się w aktach sprawy: skala Barthela, wywiad środowiskowy z dnia 22 stycznia 2024 r., zaświadczenie lekarskie z dnia 24 sierpnia 2023 r.) uniemożliwia wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem Sądu skarga jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji, stanowił przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., z treści którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej lub innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2809, dalej: k.r.o.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Na wstępie Sąd wskazuje, iż podziela pogląd organu II instancji, że nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności dla świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywanego przez opiekunów osób dorosłych. Przywołany w decyzji organu I instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł być stosowany w związku z uznaniem go za niekonstytucyjny przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Stosując właściwą wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r., należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W konsekwencji niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co znalazło potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 300/19, z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 8/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ze wskazanych przepisów wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wymienionym w nim osobom, jeżeli spełnią one łącznie wskazane w nich przesłanki.

W niniejszej sprawie niewątpliwie spełnione zostały dwie z ustawowych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: znaczny stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz pozostawanie skarżącej i jej matki w grupie osób związanych obowiązkiem alimentacyjnym.

Co do znacznego stopnia niepełnosprawności, "orzeczenie lekarskie o niepełnosprawności wydane w trybie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Nie podlega ono weryfikacji przez organ administracji publicznej w prowadzonym przez niego postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dokument urzędowy, który spełnia wymogi określone w przepisach, ma szczególną moc dowodową w postępowaniu. Polega ona na przyjęciu dwóch domniemań, tzn. prawdziwości oraz zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych. W konsekwencji organ nie może odrzucić - bez przeprowadzenia przeciwdowodu - istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. W orzecznictwie podkreśla się, że skoro dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, to dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywające (por. wyrok NSA z 3 marca 2011 r., II OSK 389/2010, Lexis.pl nr 2535296; wyrok WSA we Wrocławiu, z 14 maja 2013 r., IV SA/Wr 178/13, CBOSA)" (B. Godlewska-Bujok, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz - LexisNexis 2014, komentarz do art. 17).

Jak wynika z akt sprawy, matka skarżącej jest niemal dziewięćdziesięcioletnią wdową (ur. w 1935 r.) posiadającą orzeczenie lekarza rzeczoznawcy KRUS z dnia 3 września 2007 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji na trwale, z ustaleniem, że niezdolność ta istnieje od sierpnia 2007 r.

Sąd wskazuje, że systemowo, świadczenia pielęgnacyjne, zgodnie z art. 17 ust. 1 zdanie ostatnie u.ś.r., przysługują tylko tym osobom, które "nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji".

System świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.

Tymczasem zaskarżona decyzja nie zawiera wyczerpującego i precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego i odniesienia się do treści dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy wskazał, że w zaświadczeniu lekarskim wystawionym w dniu 24.08.2023 r. (k. 66 akt administracyjnych) specjalista chorób wewnętrznych wpisał, że: "Pacjentka wymaga opieki osób drugich. Chora leżącą, nie rokuje powrotu do zdrowia".

Organ ustalił dalej, iż matka skarżącej porusza się przy pomocy laski oraz z pomocą skarżącej. W ostatnim czasie ww. doznała kontuzji barku po upadku.

Opieka skarżącej polega na: przygotowaniu i podaniu śniadania, pomocy przy porannej toalecie, przebraniu w ubrania domowe po śniadaniu i innych posiłkach, pomoc w spacerach, ponieważ mama potrzebuje asekuracji w przejściu nawet małego odcinka. Ponadto skarżąca organizuje wizyty lekarskie, robi zakupy, kupuje i podaje mamie lekarstwa, pomaga przy spożywaniu posiłków, gdyż matka jest po operacji tarczycy i często się krztusi, dba o czystość w pomieszczeniach, gdzie przebywa jej mama, pomaga w codziennej rehabilitacji polegającej na masowaniu pleców i rąk, oklepywanie, zapobieganie odleżynom. Strona przygotowuje również obiady i kolacje, pomaga przy wieczornej toalecie.

W okresie jesiennym 2023 r. matka skarżącej była w stanie przejść parę metrów aby wyjść na podwórko, później podupadła na siłach i przestała praktycznie wstawać z łóżka. W momencie pionizacji matki skarżącej dochodzi do zawrotu głowy oraz utraty równowagi. Skarżąca pomaga mamie przejść do łazienki, ze względu na brak dostosowania domu dla potrzeb osób niepełnosprawnych.

Skarżąca wskazała, że jej matka potrzebuje całodobowej opieki i pomocy przy podnoszeniu się, wstawaniu z łóżka czy krzesła, myciu, kąpielach, dbaniu o higienę, ubieraniu się, podawaniu posiłków i leków, przemieszczaniu się - ponieważ nie utrzymuje równowagi, trzeba ją asekurować cały czas.

W sporządzonej przez specjalistę chorób wewnętrznych ocenie pacjenta według skali Barthel, w której matka skarżącej uzyskała łącznie 35 pkt (stan średnio-ciężki).

Tymczasem w zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się do ustaleń wynikających ze zgromadzonych i zrelacjonowanych dokumentów, ani wskazania istnienia kontrdowodu, który miałby wskazywać, że stan matki skarżącej pozwala na jej pozostawanie bez opieki czy dozoru ze strony opiekuna przez część dnia potrzebną do podjęcia zatrudnienia przez opiekuna, w sytuacji gdy organ ustala, że matka skarżącej porusza się przy pomocy laski oraz z pomocą skarżącej (koniunkcja). W ostatnim czasie 11 czerwca 2023 r. (k. 60 akt administracyjnych) ww. doznała kontuzji barku po upadku (brak ustalenia w jakich okolicznościach, w szczególności czy upadek był wynikiem stanu zdrowia podopiecznej – skarżąca podała, że w momencie pionizacji matki skarżącej dochodzi do zawrotu głowy oraz utraty równowagi). Podopieczna jest osobą leżącą i nie rokuje powrotu do zdrowia.

W złożonym oświadczeniu skarżąca podała, iż w latach wcześniejszych była w stanie pracować, ponieważ w gospodarstwie domowym oraz przy mamie pomagał jej mąż, jednak w 2022 r. została mu amputowana noga z powodu choroby. Wyjaśniła dalej, że jej mąż porusza się przy pomocy chodzika, o kulach lub na wózku inwalidzkim, przemieszcza się samodzielnie po domu, korzysta z łazienki, sam dba o higienę, przyrządza sobie posiłki, ogólnie samodzielnie radzi sobie w życiu codziennym na tyle że nie potrzebuje pomocy żony.

W ocenie Sądu samodzielność męża skarżącej nie jest przy tym równoznaczna z możliwością dalszej pomocy skarżącej w opiece nad jej niepełnosprawną matką, niezależnie od braku po jego stronie prawnego obowiązku opieki nad matką skarżącej.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu nie spełnia zatem prawem przewidzianych wymogów. "W orzecznictwie trafnie podnosi się, że podejmowane przez organy administracji decyzje winny spełniać standardy wskazane w art. 107 § 1 k.p.a., w tym muszą zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej, jest jej integralną częścią i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Motywy decyzji winny więc odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r. I OSK 1668/17, Lex 2458448)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 3071/18, opubl. w CBOSA). Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. I OSK 2815/15 i z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. I GSK 1737/21, opubl. w CBOSA), jak również w doktrynie wskazano, iż cechą dobrego - prawidłowego uzasadnienia jest logiczny związek, zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość i prostota ujęcia oraz kompletność motywów (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski wyd. 8. C.H. Beck str. 520). Wadliwe sformułowane uzasadnienie decyzji przeczy zasadom działania organów administracji publicznej, jak zasada pogłębiania zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.), czy też zasada przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Przywołana zasada z art. 8 k.p.a. znajduje również swoje odzwierciedlenie w treści art. 107 § 3 k.p.a., który przewiduje, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie decyzji administracyjnej jest istotne również z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej winien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Tym samym powinien informować strony postępowania o stanie prawnym oraz o wszystkich okolicznościach faktycznych mających znaczenie dla sprawy, przekazywać informacje zmierzające do wykazania racjonalności, słuszności i skuteczności rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. I OSK 1351/16 i z dnia 6 października 2020 r., sygn. I OSK 3235/18 (opubl. w CBOSA) podkreślił, że do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została sporządzona w sposób wadliwy i wewnętrznie sprzeczny, bowiem odbiorca tej decyzji jest pozbawiony możliwości zapoznania się z rozstrzygnięciem w sprawie oraz motywami jakimi kierował się organ rozpoznając sprawę.

Decyzja organu, jako akt prawny jest wynikiem przeprowadzonych przez ten organ działań, analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, ustaleń w szczególności faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tym samym, decyzja organu powinna być spójna, logiczna i poukładana, bowiem odbiorca tej decyzji, jako również Sąd w przypadku jej zaskarżenia, musi mieć możliwość zapoznania się z jej treścią i możliwością dokonania oceny przeprowadzonego postępowania. Bowiem to właśnie wynik tego postępowania znajduje odzwierciedlenie w treści decyzji i zawartego w niej uzasadnienia.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania w pkt II sentencji, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.