Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1834/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 381/20 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr 110/OR14/2020 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. J. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 września 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 381/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA) oddalił skargę K. J. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej: organ, Dyrektor ARiMR) z 6 kwietnia 2020 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Iławie (dalej: Kierownik ARiMR) decyzją z 9 października 2013 r. przyznał płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 8.907,90 zł, w ramach zadeklarowanego przez stronę wariantu 8.3.2. międzyplon ścierniskowy – na obszarach zagrożonych erozją. W powyższej decyzji wskazano 15 marca 2013 r. jako datę rozpoczęcia 5-letniego okresu podjętego zobowiązania. Wobec tego uznano, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe powinno być realizowane do 14 marca 2018 r. Płatność za 2013 r. została przekazana na rachunek bankowy wskazany przez producenta. Następnie organ I instancji przyznawał omawianą płatność wobec składanych wniosków beneficjenta, w latach 2015-2017.

Dnia 5 maja 2017 r. do organu I instancji wpłynął wniosek strony z 25 kwietnia 2017 r. na rok 2017, na podstawie którego producent ubiegał się o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. Na pierwszej stronie wniosku przekreślono i parafowano z dniem jego wpływu, zgłoszoną początkowo płatność rolnośrodowiskową w ramach PROW 2007-2013. Do organu wpłynęła 12 maja 2017 r. zmiana wniosku, dotycząca podziału geodezyjnego zadeklarowanych w pierwotnym wniosku na rok 2017 działek ewidencyjnych. Na pierwszej stronie zmiany do wniosku nie zakreślono pola przy płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013.

Organ I instancji poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności PRŚ PROW 2007-2013, przyznanych na mocy ww. decyzji na lata 2013-2016.

W toku postępowania beneficjent poinformował, że nie zaniechał kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013. Wskazał, że błąd we wniosku miał charakter omyłki pisarskiej gdyż doradca sporządzający wniosek przez pomyłkę nie zaznaczył poplonu rolnośrodowiskowego. Ponadto strona zakupiła poplon, który następnie został wysiany, a tym samym plan rolnośrodowiskowy był kontynuowany. W związku z powyższym producent wniósł o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania sąsiadów na okoliczność siewu i upraw strony w 2017 r. ze względu na fakt, iż działki rolne sąsiadów są położone bezpośrednio przy działkach strony. Producent rolny dołączył do akt umowę potwierdzającą nabycie przez niego nasion gorczycy i zaznaczył, że łubin i owies posiadał z własnych zasobów, a mieszanką obsiał działkę ewidencyjną nr [...], by zapewnić kontynuację planu rolnośrodowiskowego.

Kierownik ARiMR decyzją z 9 stycznia 2020 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji PRŚ wypłaconą w ramach PROW 2007-2013 oraz w ramach PROW 2014-2020. W uzasadnieniu decyzji organ odniósł się wyłącznie do PRŚ w ramach PROW 2007-2013. Jako powód ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności podał zaniechanie złożenia przez beneficjenta wniosku kontynuacyjnego o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 jak również brak informacji o realizowanym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2007-2013 w odpowiednim terminie. Wskazał, że wypłata płatności za lata 2013-2016 nie wynika z pomyłki organu, który nie mógł wiedzieć, że beneficjent nie złoży wniosku za 2017 r. Ponadto uznał, że nie wystąpiło w sprawie przedawnienie.

Dyrektor ARiMR decyzją z 6 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z 9 stycznia 2020 r. Organ wskazał, że zgodnie z § 39 ust. 1 i 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt. Dyrektor ARiMR zauważył, że odwołujący nie złożył wniosku kontynuacyjnego o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 jak również nie złożył informacji o realizowanym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2007-2013 w odpowiednim terminie. Z tego powodu uzyskane płatności w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego podlegają zwrotowi. Organ dodał, że oprócz wniosku nie wpłynął też żaden dokument świadczący o realizacji programu rolnośrodowiskowego. W takiej sytuacji płatność podlega zwrotowi, a w sprawie nie wystąpiły żadne nieprawidłowości wymagające określenia zasięgu, dotkliwości, trwałości i powtarzalności. Organ podał, że sąsiedzi wnioskodawcy w złożonych organowi oświadczeniach jednomyślnie oznajmili, że w 2017 r. strona wysiała poplon rolnośrodowiskowy. Świadkowie złożyli oświadczenia zgodne w swej treści, zatem organ II instancji stwierdził, że w pełni zgadza się z decyzją Kierownika ARiMR o odstąpieniu od przeprowadzenia dowodu z ich przesłuchania. Dyrektor ARiMR nie wykluczył, że odwołujący w 2017 r. prowadził działalność rolnośrodowiskową, co potwierdzają dowody w postaci rejestru działalności rolnośrodowiskowej, jak i oświadczenia sąsiadów. Jednak w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie płatności lub informacji o realizowanym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w odpowiednim terminie to płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, a ponieważ kwoty nienależnie pobranych płatności przekraczają równowartość 100 euro, nie ma podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ wskazał, że nie wystąpiły przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, unormowanych w art. 4 rozporządzenia 640/2014. Organ ocenił, że obowiązek zwrotu płatności nienależnej nie uległ przedawnieniu, a termin przedawnienia został przerwany 28 października 2019 r. tj. w dniu poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranych płatności. Po tej dacie czteroletni termin przedawnienia rozpoczął swój bieg od nowa.

Oddalając skargę na decyzję Dyrektora ARiMR WSA w Olsztynie stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w szczególności bezspornie wykazały brak złożenia w wymaganym terminie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017. Zdaniem WSA skarżący nie zrealizował całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, a stosownie do treści przepisu § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, konsekwencją niezrealizowania całego zobowiązania rolnośrodowiskowego jest zwrot wszystkich wypłaconych za lata wcześniejsze płatności rolnośrodowiskowych. Niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie jest konsekwencją stosowania przepisów prawa materialnego, w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W ocenie Sądu I instancji uzasadnienie decyzji przekonuje zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie wniósł skarżący, zarzucając temu orzeczeniu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. Nr 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 2b i d i ust. 5 oraz 77 ust. 2 a b i c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego nr 1306/2013 (Dz.UE.L. 2013, 347 str. 549) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, w sytuacji gdy doszło jedynie do popełnienia błędu oczywistego polegającego na skreśleniu rubryki zaznaczonej uprzednio przez rolnika (płatności rolnośrodowiskowe na 2017 rok), za sugestią pracownika ARiMR, co wypełnia przesłankę uznania tego zdarzenia jako popełnienie błędu oczywistego, co nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje,

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach art. 24 ust. 1 i 4 rozporządzenia 809/2014, w sytuacji zaistnienia rozbieżności co do powierzchni deklarowanych działek rolnych w poprzednim czteroletnim okresie w stosunku do ostatniego roku, w trakcie kontroli administracyjnej, organ zaniechał przeprowadzenia kontroli na miejscu, w wyniku czego nie doszło do ustalenia stanu faktycznego, który wykazałby wykonywanie programu przez rolnika a w konsekwencji bezprawnym braku przyznania płatności w 2017 r. a także nałożeniem kary za powierzchnie i przyznane płatności w latach 2014-2016, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje,

3. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktu, że rolnik realizował program a jedynie na skutek błędnego pouczenia go przez organ przy składaniu wniosku skreślił potrzebną rubrykę przez co zgodnie z wykładnią, która wynika z obszernego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. z wyroków II GSK 758/14 z dnia 26 maja 2015, II GSK 646/14 z dnia 26 maja 2015 r., nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, a ponadto jak wynika z Rozporządzenia PE nr 1305/2013 w art. 5 i art. 38 oraz art. 27 ustawy o płatnościach (Dz. U. 2020, poz. 217) i Kodeksu Dobrych Praktyk Administracyjnych organ nie został zwolniony od badania złożonych dowodów i do dnia wydania decyzji miał obowiązek wezwać rolnika do wyjaśnienia rozbieżności lub potraktować skreślenie jako błąd oczywisty i wezwać do wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego. Błąd w pouczeniu przez organ oraz zaniechanie wezwania do wyjaśnienia doprowadziło obecnie do działania organu w sprzeczności z zasadą działania w słusznym interesie obywatela z którego organ nie jest zwolniony a tym samym usunięcia rolnika ze zobowiązania, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia,

4. art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem przez Sąd bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w kontekście wystąpienia oczywistego błędu we wniosku, weryfikacji poprawności ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności rolnośrodowiskowej w ostatnim roku realizacji programu na działkach, okoliczności rzekomego zaniechania zgłoszenia wniosku w tym zakresie, podczas gdy jest on zaznaczony a następnie przekreślony, czy też kwestii niezasadnego otrzymania płatności w poprzednich latach i żądania ich zwrotu, gdy rolnik wypełnił całość pięcioletniego okresu zobowiązania a celem danego programu i wsparcia jest jego faktyczne wykonywanie, które jest przecież nadrzędne niż krzyżyk na wniosku, przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego ustalonego niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną i wykładnią przepisów materialnych, to jest zaakceptowaniem naruszenia przez organ przepisów art. 7.7a i 7b, 8,77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji bezpodstawnym oddaleniu skargi;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. § 39 ust. 1 i 2 pkt. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, pomimo że rolnik realizował zobowiązanie, co wykazał fakturami dowodzącymi zakup nasion na jego realizację, oświadczeniami i pracami potwierdzonymi wpisem w rejestrach, a zgodnie z wykładnią wyrażoną m.in. w wyroku NSA z dnia 19 lipca 2016 r., II GSK 394/15, oraz w wyrokach NSA: z dnia 26 maja 2015r., II GSK 2918/14; z dnia 26 maja 2015, GSK 758/14; z dnia 26 maja 2015 r., II GSK 646/14, warunek nieprzyznania płatności, jest określony nie tylko w przepisach krajowych, natomiast z przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego, w szczególności art. 23 rozporządzenia nr 1305/2013, art. 62 ust. 2 lit. h, art. 64 ust. 2b, ust. 5 i art. 71 i 77 ust. 5,6 oraz 2 b i c, ściśle wskazuje, że podstawą odstąpienia od sankcji są błędy oczywiste. Czy zaznaczenie we wniosku żądania przyznania płatności rolnośrodowiskowej i skreślenie go na żądanie pracownika organu – nie jest właśnie błędem oczywistym, gdy z dokumentów w sprawie wynika, że skarżący dokończył zobowiązanie, w konsekwencji czego sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, pomimo że w sprawie spełnione były przesłanki określone w hipotezie przepisu art. 77 ust. 2 b rozporządzenia PE nr 1306/2013, wyłączające zastosowanie sankcji,

2. art. 24 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 809/2014. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na założeniu, że tylko obligatoryjne kontrole administracyjne z pominięciem kontroli na miejscu, inspekcji fizycznych w terenie zapewnią skuteczną weryfikację poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku, jak i kwalifikowalności powierzchni, w sytuacji kiedy już na etapie kontroli administracyjnej wykryte zostały rozbieżności dotyczące deklarowanych płatności i realizowania programu rolnośrodowiskowego a organ nie przeprowadził kontroli na miejscu oraz nie zaprzeczył, by rolnik ten program faktycznie realizował w 2017 r., w związku z czym błędne jest zaakceptowanie przez sąd stanowiska organu, który pomimo zaistniałych rozbieżności nie skorzystał z mechanizmów pozwalających mu na ustalenie stanu faktycznego i uznania błędów we wniosku na 2017 r. jako oczywistych omyłek pisarskich jego doradcy rolnośrodowiskowego i w konsekwencji samego skarżącego,

3. art. 6; art. 7 w zw. z art. 77 § 1; art. 8; art. 80; 107 § 1 i 3 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w rezultacie dokonanie całkowicie dowolnych ustaleń oraz poprzez błędne wskazanie w sentencji zaskarżonej decyzji daty wydania decyzji

W skardze kasacyjnej wniesiono o przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego lub do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o treści:

"Czy art. 39 ust. 1 i 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie są sprzeczne art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji nie są sprzeczne z art. 16, art. 20 i art. 21 oraz art. 49 Karty Praw Podstawowych oraz art. 64 ust. 2 b i art. 77 ust. 2b Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego Nr 1306/2013 (Dz.UE.L. Nr 347, str. 549) w zakresie w jakim prowadzą do odmowy płatności pomimo popełnienia przez beneficjentów oczywistych błędów we wnioskach o płatności i działania administracji w sprzeczności z Europejskim Kodeksem Dobrej Administracji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie do organu kosztów procesowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia, rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi, o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztu zastępstwa prawnego organu administracji i wyraził zgodę na rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli decyzji Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 6 kwietnia 2020 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, jakiej dokonał Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Zarówno z treści art. 183 § 1, art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2023 r., III FSK 1402/22, LEX nr 3594628).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Powyższy zakres zaskarżenia ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej.

W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca - w ramach zarzutów o charakterze proceduralnym (pkt I.4 petitum skargi kasacyjnej) - naruszenie przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. skutkujące wydaniem przez Sąd wyroku bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie i przyjęcia ustalonego przez organ stanu faktycznego niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną i wykładnią przepisów materialnych.

Należy wskazać, że tak sformułowany zarzut wymagał wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w tym przepisie, tj. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie ww. niezbędne elementy normatywne. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień nie było stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia (ustaleń faktycznych sprawy), lecz umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd wyższej instancji z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Tak więc, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji umożliwia: zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, co miało miejsce w tej sprawie, to nie można uznać tego zarzutu za trafny.

Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., II GSK 4286/17 Legalis, Nr 2399269).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Przede wszystkim strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła tego zarzutu. Niezależnie od powyższych rozważań NSA wskazuje, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił zarówno analizę i ocenę stanu faktycznego (s. 13-14), jak i prawnego (s. 10-13) dokonaną przez organ. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje argumentację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji w zakresie dokonanej oceny przez ten Sąd w aspekcie "oczywistego błędu" popełnionego przy wypełnianiu wniosku jak również zakresu postępowania administracyjnego. Polemika strony skarżącej z sądem dotyczy oceny uznania przez WSA, że zachowanie beneficjenta tej pomocy stanowiło naruszenie zasad pomocy skutkujących ustaleniem kwoty nienależne pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Strona skarżąca wskazuje natomiast, że doszło jedynie do popełnienia błędu oczywistego polegającego na skreśleniu we wniosku rubryki zaznaczonej uprzednio przez rolnika (w zakresie płatności rolnośrodowiskowej na 2017 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę treść zarzutów o charakterze formalnoprawnym wskazanych w pkt I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej dokona ich łącznej analizy z uwagi na ich cechę wspólną, a mianowicie ich błędne skonstruowanie. Strona skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

I.1 - art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 2b i d i ust. 5 oraz 77 ust. 2 a b i c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego nr 1306/2013 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit, a i c, art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia;

1.2.- art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach art. 24 ust. 1 i 4 rozporządzenia 809/2014.

Powyższe zarzuty zostały sformułowane w sposób sprzeczny z powyższymi wzorcami normatywnymi skargi kasacyjnej. Zarzut nieprawidłowej interpretacji przepisów rozporządzenia przedstawiony przez stronę skarżącą (zarzut I.1 i I.2 petitum skargi kasacyjnej) jest charakterystyczny do zarzutów charakterze materialnoprawnym. W ten tylko sposób - jak wynika z ww. wzorca normatywnego -

zawartego w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można oprzeć (a) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W konsekwencji zarzuty te nie poddają się ocenie NSA.

Skarżąca kasacyjnie strona zarzuca - w ramach zarzutów o charakterze proceduralnym (pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej) - naruszenie przez WSA art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów i wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego. Zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Skarżąca strona nie powołała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 133 § 1 p.p.s.a. czy też art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu jak również nie wskazała, że doszło do ich naruszenia - jako przepisów postępowania, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym NSA uznaje, że zarzut ten nie spełnia powyższych wymogów normatywnych.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanu faktycznego ustalonego przez organ, a zaakceptowanego następnie przez Sąd I instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy zarzutów o charakterze materialnoprawnym, będzie brał pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organ i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, który nie został skutecznie podważony przez kasatora.

Naczelny Sąd Administracyjny biorąc pod uwagę treść zarzutów o charakterze materialnoprawnym dokona ich łącznej analizy z uwagi na ich funkcjonalne powiązanie.

NSA na wstępie rozważań w zakresie zarzutów o charakterze materialnoprawnym wskazuje, że podstawą zastosowania norm prawa materialnego był stan faktyczny ustalony przez organ, który następnie zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji. Z niepodważonego stanu faktycznego wynika, że wniosek na 2017 r. zawierał oznaczenie przyznania płatności rolnośrodowiskowych. Jednakże na formularzu wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 pole wyboru dotyczące płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) - jak wynika z analizy akt administracyjnych - zostało nie tylko wykreślone, ale także wykreślenie zostało podpisane przez producenta, a w sekcji VIII wniosku nie wypełniono danych w zakresie płatności rolnośrodowiskowej. Podkreślić należy, że jak wynika z treści pisma strony z dnia 8 listopada 2019r. korzystała z usług doradcy rolnośrodowiskowego w zakresie wniosku składanego za 2017 rok. Strona w piśmie tym wskazała, że "...Omyłkowo doradca sporządzający wniosek nie zaznaczył poplonu rolnośrodowiskowego." W tym zakresie twierdzenia strony były konsekwentne. Dopiero na etapie postępowania kasacyjnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na jej błąd spowodowany "na skutek błędnego pouczenia go przez organ przy składaniu wniosku" (k. 3 skargi kasacyjnej).

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca WSA naruszenie § 39 ust. 1 i 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, ze przepis ten znajduje zastosowanie, pomimo, że rolnik faktycznie realizował zobowiązanie wieloletnie.

NSA wskazuje, że skarżący był od 2013r. beneficjentem programu rolnośrodowiskowego, który jest programem wieloletnim. W ramach tego programu zobowiązał się do przestrzegania w całym jego okresie wymogów normatywnych programu w tym m.in. przedkładania wniosków w przedmiocie płatności właściwemu organowi przez cały okres jego trwania. Poza wymogami normatywnymi o charakterze materialnoprawnym tj. prowadzenia działalności objętej programem wieloletnim beneficjenci są także zobowiązani do spełnienia także przesłanek formalnych m.in. złożenia w odpowiednim normatywnie ustalonym terminie wniosku kontynuacyjnego. Złożenie takiego wniosku stanowi warunek normatywny kwalifikowalności do korzystania z pomocy w ramach programu rolnośrodowiskowego. Prawodawca przewidział też normy sankcjonujące za zaniechanie wywiązywania się przez beneficjenta z obowiązków normatywnych - jako uczestnika programu rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z zaniechaniem sporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub w sytuacji gdy nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Na podstawie § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej do określonych gruntów lub zwierząt objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do tych gruntów lub zwierząt.

W aspekcie zarówno dolegliwości środków sankcjonujących, jak również ich proporcjonalności wypowiadały się wielokrotnie organy ochrony prawnej.

W tym zakresie należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 2013 r., C-454/11, który na gruncie rozporządzenia nr 1257/1999 wskazał, że rozporządzenie ustanawiające wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one uregulowaniu krajowemu, zgodnie z którym beneficjent pomocy przyznanej w zamian za jego zobowiązania rolnośrodowiskowe obejmujące kilka lat ma obowiązek zwrotu całości pomocy już wypłaconej za lata poprzedzające ponieważ nie złożył rocznego wniosku zgodnie z właściwymi przepisami krajowymi, w sytuacji gdy beneficjent twierdzi, że w dalszym ciągu wypełniał swoje zobowiązania dotyczące użytkowania odnośnych obszarów, gdy nie został on wysłuchany przez właściwy organ administracyjny, ale gdy przeprowadzenie kontroli odnośnych obszarów na miejscu nie jest już możliwe ze względu na to, że dany rok się skończył." (wyrok TS z 7.02.2013 r., C-454/11, GUNARS PUSTS v. LAUKU ATBALSTA DIENESTS, ZOTSiS 2013, nr 2, poz. I-64). Orzeczenie to dotyczyło zasad funkcjonowania wieloletnich programów rolnośrodowiskowych dlatego też tezy z tego orzeczenia nadal są aktualne.

Strona skarżąca kasacyjnie akcentuje w skardze kasacyjnej (pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej) okoliczność zrealizowania zobowiązania ze wskazaniem, że popełnieniony przez nią błąd miał charakter błędu oczywistego.

NSA po dokonaniu analizy tego zarzutu stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny z uwagi na powyższe rozważania. Ponadto należy wskazać, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał wykładni instytucji "błędu oczywistego" unormowanej w art. 4 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z 17 lipca 2014 r. nr 809/2014 ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, także w zakresie wykładni dokonywanej przez organy ochrony prawnej.

Ponadto strona skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie m.in. art. 24 ust. 1. i ust. 4 rozporządzenia nr 809/2014. poprzez jego błędną wykładnię, a konsekwencji powyższego także błędne zaakceptowanie przez WSA stanowiska organu, który nie skorzystał z mechanizmów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego i uznania błędów we wniosku na 2017 r. jako oczywistych omyłek pisarskich jego doradcy rolnośrodowiskowego i w konsekwencji samego skarżącego.

Na podstawie rozporządzenia wykonawczego KOMISJI (UE) NR 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;

c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności (art. 24 ust. 1). Właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja satelitarnych lub lotniczych ortoobrazów lub innych odpowiednich dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez beneficjenta na wniosek właściwego organu, nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub, w stosownych przypadkach, właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu (art. 24 ust. 4).

Dokonując analizy powyższego zarzutu należy stwierdzić, że zarzut ten jest bezzasadny. Podkreślić należy, że organ w decyzji z dnia 6 kwietnia 2020 r. wskazał, że: "...nie wyklucza, że odwołujący w 2017r. prowadził działalność rolnośrodowiskową. Świadczą o tym chociażby rejestr działalności rolnośrodowiskowej oraz oświadczenia sąsiadów. Jednakże wcześniej wymienione przepisy jednoznacznie wskazują, iż w przypadku gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie płatności lub informacji o realizowanym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w odpowiednim terminie, to płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi."

Istnieje normatywna możliwość poprawiania oczywistych błędów we wniosku o przyznanie płatności unijnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2022 r., I GSK 2888/18, stwierdził, że braki które są wynikiem oczywistych błędów, a więc mających charakter niematerialny mogą być poprawiane w każdym czasie. Prawodawca unijny wprowadzając do art. 4 Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.Urz.UE.L 227 z 31.7.2014, s. 69) wyrażenie "w przypadku stwierdzenia oczywistych błędów" dokonał zróżnicowania braków, jakie mogą pojawić się przy wypełnianiu i składaniu wniosków o przyznanie płatności, na braki powstałe z powodu tzw. błędów oczywistych i przeciwstawne im - braki powstałe na skutek błędów nieoczywistych (merytorycznych). Dopuszczając przy tym korektę wniosku wraz z załącznikami w każdym czasie, a więc również poza terminem otwartym do składania wniosków o przyznanie płatności, jedynie w odniesieniu do błędów oczywistych, tj. takich, których poprawienie nie prowadzi do modyfikacji wniosku pod względem merytorycznym. Zasada ta odnosi się również do dokonywania poprawek/uzupełnień wniosku i dołączonych do wniosku załączników. Pojęcie "oczywistych błędów" jest pojęciem niedookreślonym, co wymaga każdorazowo dokonania oceny okoliczności towarzyszących złożeniu i rozpatrzeniu wniosku. Przyjmuje się, że błędy oczywiste to takie, które są bezsporne, niezamierzone i nie ma wątpliwości co do ich charakteru, nie trzeba ich objaśniać, często drobne, choć istotne i są związane z techniką wypełniania wniosku (np. drobne błędy pisarskie, rachunkowe, czy brak podpisu wnioskodawcy). Akceptując powyższy pogląd NSA stwierdza, że w kontrolowanej judykacyjnie sprawie, biorąc pod uwagę ww. stan faktyczny, nie doszło do "błędu oczywistego", wyłączającego możliwość zaniechania stosowania środków sankcjonujących.

Dokonując analizy ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej NSA wskazuje, że skarżąca kasacyjnie strona zarzuca - w ramach zarzutu o charakterze materialnoprawnym (pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej) - naruszenie przez WSA art. 6; art. 7 w zw. z art. 77 § 1; art. 8; art. 80; 107 § 1 i 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Wymienione przepisy nie są przepisami o charakterze materialnoprawnym, a procesowym. Powyższy zarzut został więc skonstruowany w sposób sprzeczny z powyższymi wzorcami normatywnymi skargi kasacyjnej. Wskazać także należy, że powyżej wymienione przepisy są przepisami procedury administracyjnej. WSA nie stosuje przepisów procedury administracyjnej unormowanej w k.p.a. Aktem prawnym normującym problematykę procesową przez sądami administracyjnymi są przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślić także należy, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego lub do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie został uzasadniony. Na marginesie wskazać należy, że różny jest zakres właściwości powyższych organów ochrony prawnej. Tak więc wskazanie alternatywne organów ochrony prawnej przez stronę skarżącą kasacyjnie jako organów właściwych do rozpoznania pytania prejudycjalnego jest nieakceptowalne.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i zasądził od K. J. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 3600 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.