Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 306/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 217 par. 2 pkt 2, art. 218 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 1 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pośrednim dostępie do drogi publicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy C. z dnia 15 grudnia 2022 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

IIISA/Po 306/23

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 1 ust 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz.U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) w zw. z art. 127 § 2 i 17 pkt 1 i art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2022 r. poz. 2000ze zm.) dalej k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy C. z dnia 15 grudnia 2022 r. nr [...] spółce Z, sp. z o.o. w P. wydania zaświadczenia, że działka nr [...] obręb geodezyjny A. ma pośredni dostęp do drogi publicznej z ulicy S. do drogi będącej drogą D..

Jak wynika z uzasadnienia, wnioskiem z dnia 30 listopada 2022 r. spółka Z, sp. z o.o. w P. zwróciła się o wydanie zaświadczenia o wyżej wskazanej treści. Organ I instancji, po przeanalizowaniu stanu faktycznego stwierdził, że działka nr [...] obręb geodezyjny A. nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, natomiast ulica S. stanowi nieurządzoną drogę, będącą dojazdem do pól. Dalej organ wskazał, że dla wskazanego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego organ uznał, że nie można zaświadczyć o dostępie pośrednim do drogi publicznej.

W zażaleniu wniesionym na ww. postanowienie strona skarżąca , domagając się uchylenia postanowienia organu I instancji wniosła o przeprowadzenie dowodu z bazy informacji o statusie drogi [...], celem wykazania, że ulica S. jest drogą wewnętrzną, zaś ulica D. jest drogą publiczną, co uzasadnia wydanie zaświadczenia o pośrednim dostępie do drogi publicznej.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy C. w pierwszej kolejności, wskazując na przepis art. 217§2 k.p.a, uznał, że strona skarżąca nie wykazała, że ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego przez organ I instancji.

Ponadto, organ wskazał, że ocena, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( D.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) dokonywana jest w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu.

Z, sp. z o.o. w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której domagając się uchylenia ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzuciła naruszenie:

1. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a poprzez nie odniesienie się przez organ

II instancji do stawianych z zażaleniu zarzutów

2. art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego

wydaniu zaświadczenia, podczas gdy skarżąca wykazała, że zaświadczenie musi

zostać przedłożone dla innego organu administracyjnego

3. art 138 §1 pkt 1 k.p.a poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sytuacji, w której organ kwestionuje interes prawny, podczas gdy

uznając brak interesu prawnego organ powinien umorzyć postępowanie, zaś w

sytuacji, w której wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne, powinien odnieść się do istoty

sprawy, czego nie uczynił.

4. art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a i w konsekwencji art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprzyjecie że działka nr

[...] ma dostęp do drogi publicznej, zaś w rzeczywistości posiada pośredni dostęp

5. art. 8 § 1 k.p.a poprzez nie budzenie zaufania do władzy publicznej, z uwagi na to,

że organ I instancji nie kwestionuje interesu prawnego skarżącej, zaś czyni to organ II instancji, pomimo, ze skarżąca uzupełniła braki formalne w tym zakresie

6. art. 9 k.p.a poprzez niedoinformowanie skarżącej, ze przedłożone przez nią oświadczenie jest niewystarczające do uznania interesu prawnego, podczas gdy

organ I instancji uznał uzupełnienie braku formalnego i nie podnosił dodatkowych

wskazań w tym zakresie

7. art. 10 k.p.a. poprzez niezapełnienie skarżącej udziału w zakresie ustalenia interesu prawnego, podczas gdy skarżąca była w przekonaniu, że złożony dokumenty jest wystarczający dla organu I instancji celem ustalenia interesu prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 zpóźn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 §1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli zaskarżonego w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 stycznia 2023 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy C. z dnia 15 grudnia 2022 r. nr [...] odmawiające spółce Z, sp. z o.o. w P. wydania zaświadczenia, że działka nr [...] obręb geodezyjny A. ma pośredni dostęp do drogi publicznej z ulicy S. do drogi będącej drogą D..

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domagała się wydania zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a, potwierdzającego, że działka nr [...] obręb geodezyjny A. ma pośredni dostęp do drogi publicznej z ulicy S. do drogi będącej drogą D..

Uzyskanie wnioskowanego zaświadczenia, jak wynika z pisma skarżącej z dnia 8 grudnia 2022 r. będącego odpowiedzią na wezwanie organu I instancji o uzupełnienie braku formalnego w postaci wykazania interesu prawnego, skarżąca wyjaśniła, że potwierdzenie , że będąca jej własnością działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] obręb A. posiada obsługę komunikacyjną z drogi publicznej ul D. poprzez drogę stanowiącą własności gminy ul. S., jest niezbędne w celu przedłożenia w Starostwie Powiatowym.

Jak słusznie w ocenie Sądu podnosi strona skarżąca, powołując się na stanowisko przedstawiane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie również podziela, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie, korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść z wykorzystania zaświadczenia w innym postępowaniu. Niewątpliwie zatem, interes prawny ma osoba, która chce się posłużyć zaświadczeniem w postępowaniu wyjaśniającym w innej sprawie, z uwagi na zasadę udziału strony w postępowaniu dowodowym, w tym prawo do składania wniosków dowodowych (zob. M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 217).

Cel uzyskania zaświadczenia powinien być oczywiście wskazany we wniosku o jego wydanie, gdyż tylko wtedy organ ma możność oceny wykazania zaistnienia ustawowych przesłanek wydania zaświadczenia.

W przedmiotowej sprawie, organ I instancji uznał za wystarczające wskazanie przez stronę skarżącą na potrzebę złożenia zaświadczenia o wyżej wskazanej treści w Starostwie Powiatowym, przyjmując tym samym, że strona uzupełniła brak formalny.

W ocenie Sądu, słusznie zatem strona skarżąca zarzuca naruszenie, wskazanych w skardze zarzutów, dotyczących przyjęcia przez organ odwoławczy, że spółka nie posiada interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Ponadto, w przypadku wątpliwości w tym zakresie, istniała możliwość wezwania skarżącej o przedłożenie, na przykład, dodatkowych dokumentów.

Ponadto, co należy również podkreślić, w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji dotknięte jest wadą procesową w postaci braku wykazania interesu prawnego, winien był w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a usunąć z obrotu prawnego naruszający prawo akt administracyjny i orzec w tym zakresie. Tymczasem, organ odwoławczy przyjmując brak interesu prawnego strony skarżącej, czyli dotknięte w jego ocenie wadą nieważności postanowienie organu I instancji, który dokonał merytorycznego rozpoznania sprawy , utrzymał to postanowienie w mocy.

Przechodząc do oceny zasadności odmowy wydania przez organy zaświadczenia, należy wskazać, że strona skarżąca wnioskowała o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a, potwierdzającego, że działka nr [...] obręb geodezyjny A. ma pośredni dostęp do drogi publicznej z ulicy S. do drogi będącej drogą D..

Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak wynika zaś z § 2 wskazanego przepisu, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji, jak wskazano wyżej, wynika, że powodem odmowy wydania zaświadczenia były dokonane przez organ ustalenia, z których wynika, że działka nr [...] obręb geodezyjny A. nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, natomiast ulica S. stanowi nieurządzoną drogę, będącą dojazdem do pól. Ponadto, dla wskazanego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego organ uznał, że nie można zaświadczyć o dostępie pośrednim do drogi publicznej.

Organ odwoławczy, co zasadnie zarzuca strona skarżąca, nie odniósł się do podniesionych w tym zakresie zarzutów, w tym wniosku o przeprowadzenie dowodu z bazy informacji o statusie drogi [...], celem wykazania, że ulica S. jest drogą wewnętrzną, zaś ulica D. jest drogą publiczną. Organ wskazał jedynie, że ocena, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z dnia-27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) dokonywana jest w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu.

Zgodnie ze wskazanym przepisem art. 2 pkt 14 ww. ustawy, przez pojęcie dostępu do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Jednocześnie, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań, co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (zob. np. wyrok z dnia 13 lutego 2008 r. WSA w

Gdańsku sygn. II SA/Gd 514/07, WSA w Rzeszowie z dnia 4 września 2013 r. sygn. II SA/Rz 282/13). Co do zasady, o pełnieniu funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów, przy czym dostęp przez drogę wewnętrzną nie musi wiązać się z tytułem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1415/17). Podkreśla się również , że pojęcie realnej możliwości dostępu do drogi, nie należy rozumieć jakości tej drogi, a wyłącznie fakt możliwości przejazdu po niej tzn., czy nie jest to działka zagrodzona, zalesiona. Natomiast standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej, nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 76/13).

Niewątpliwie ma rację organ odwoławczy, że ustalenia w tym zakresie dokonuje się w postępowaniu, o którym mowa w ww. ustawie. Zaś istotą zaświadczenia, wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a., jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna lub gdy informacje, które zaświadczenie ma potwierdzać, mają charakter interpretacyjny lub ocenny. To stanowisko jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednolite, ugruntowane i Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w całości je podziela (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 15 lipca 2021 r" sygn. IV SA/Po 344/21, lex nr 3206939 i wyrok NSA z

dnia 14 marca 2019 r" sygn. I OSK 1225/17, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednakże, w kontrolowanej sprawie, ani organ I instancji, ani organ odwoławczy, nie wykazały, w sposób nie budzący wątpliwości, że na podstawie dostępnych organowi dokumentów, w tym ww. rejestru, czy zapisów w ewidencji

gruntów, czyli bez przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego, nie jest możliwe wydanie stronie skarżącej zaświadczenia, o które wnioskowała. W szczególności, że jak wynika z uzasadnienia organu I instancji, powodem odmowy wydania zaświadczenia było ustalenie, że ulica S. stanowi nieurządzoną drogę, będącą dojazdem do pól, czyli wbrew twierdzeniom strony skarżącej, która podnosiła, że w ww. portalu, w zakładce " Mapa dróg publicznych w gminie C. " ulica S. jest uznana za drogę wewnętrzną; została jej nadana

nazwa w drodze uchwały Rady Gminy i zaopatrzona jest w znaki drogowe. Organ odwoławczy zaś, jak słusznie zarzuca skarżąca, w żaden sposób nie odniósł się do podniesionych w tym zakresie w zażaleniu zarzutów.

Z tych też względów, rozstrzygnięcia organów obu instancji, w ocenie Sądu, wydane zostały z naruszeniem wskazanych w skardze zarzutów, co uzasadniało ich uchylenie.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy rozpatrzą wniosek strony skarżącej z 30 listopada 2022 r., przyjmując, że jest ona uprawniona do żądania wydania zaświadczenia o wskazanej we wniosku treści, ewentualnie, jak wskazała strona skarżąca, uzupełniając w tym zakresie postępowanie oraz mając na uwadze wyżej przedstawione rozważania.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.

c) w zw. z art. 135 i art. 200 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.