Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 522/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 57 ust. 7, art. 59g ust. 1 i 5, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 21 § 1 pkt 2, art. 68 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1325
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Adrianna Tarłowska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 757/20 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2020 r., nr P.7722.72.2019 06 ME w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 757/20, oddalił skargę F. Sp. z o.o. w L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 sierpnia 2020 r., nr P.7722.72.2019 06 ME w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB), postanowieniem z 2 listopada 2018 r., nałożył na inwestora, oznaczonego jako: F. Sp. z o.o., karę w wysokości 5000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku inwentarskiego nr 1, zlokalizowanego w miejscowości S. na dz. nr [...], gmina [...], zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę. Postanowienie to, zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, doręczone zostało inwestorowi: F. Sp. z o.o. w dniu 8 listopada 2018 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), po rozpatrzeniu zażalenia inwestora, postanowieniem z 9 stycznia 2019 r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że konieczne jest jednoznaczne ustalenie czy i kiedy doszło do nielegalnego użytkowania budynku inwentarskiego.

PINB, po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania 5-ciu budynków inwentarskich, postanowieniem z 19 września 2019 r., znak: PINB-7140/05/23/2018, ponownie nałożył na inwestora, oznaczonego jako: F. Sp. z o.o. karę w wysokości 5000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku inwentarskiego nr 1. W uzasadnieniu organ wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że inwestor przystąpił do użytkowania budynków inwentarskich w 2015 r., gdyż w tym roku miały miejsce pierwsze zasiedlenia budynków kurczętami brojlerami. Jednocześnie PINB zauważył, że zawiadomienie o zakończeniu budowy pięciu budynków inwentarskich inwestor złożył w dniu 27 marca 2018 r. A zatem, zdaniem organu, inwestor przystąpił do użytkowania tych budynków z naruszeniem art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: ustawa – Prawo budowlane), dlatego też zasadne było nałożenie na niego wskazanej w tym postanowieniu kary.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor – F. Sp. z o.o. podnosząc, że PINB nie ustalił faktycznego terminu rozpoczęcia użytkowania budynku inwentarskiego, ponieważ nie można go utożsamiać z zasiedleniem kurników. Inwestor wskazał także, że błędnie przyjęto, iż nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania. Postanowienie skierowane zostało bowiem do podmiotu nieistniejącego, a tym samym doszło do nieprawidłowego oznaczenia strony postępowania.

WINB postanowieniem z 11 sierpnia 2020 r., nr P.7722.72.2019 06 ME, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 5 ustawy - Prawo budowlane wymierzył inwestorowi – F. Sp. z o.o. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku inwentarskiego nr 1 w miejscowości S. na działce nr [...] gmina [...] - w wysokości 5000 zł, kat. II.

WINB stwierdził, że wobec błędnego wskazania w sentencji zaskarżonego postanowienia podmiotu zobowiązanego do zapłaty wymierzonej kary konieczne stało się uchylenie tego postanowienia w całości i wymierzenie kary poprawnie określonemu inwestorowi. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie jest wystarczający do ustalenia, że inwestor przystąpił do użytkowania pięciu budynków inwentarskich w 2015 r., a zawiadomienie o zakończeniu ich budowy złożył 27 marca 2018 r. Organ podniósł, że o przystąpieniu przez inwestora do użytkowania budynków inwentarskich w 2015 r. z naruszeniem art. 54 ustawy – Prawo budowlane świadczą nie tylko bezpośrednie ustalenia Powiatowego Lekarza Weterynarii, ale i informacje złożone do tego organu przez kierownika fermy o wstawieniu drobiu do kurników Nr 1 i 2 - w dniu 17 kwietnia 2015 r. oraz do kurników Nr 1, 2, 3, 4, 5 - w dniach 5 i 15 czerwca 2015 r. Dodatkowo w piśmie z 27 kwietnia 2015 r. sam prezes zarządu spółki wskazał, że 17 kwietnia 2015 r. firma dokonała pierwszego częściowego zasiedlenia fermy brojlerem kurzym. W ocenie organu samego umieszczenia w budynkach inwentarskich elementów wyposażenia nie można zatem utożsamiać z przystąpieniem do ich użytkowania, jak chciałby tego inwestor.

W związku z powyższym, zdaniem WINB, w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia terminu wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie budynku inwentarskiego określonego w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ postanowienie PINB z 2 listopada 2018 r., nakładające na inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku inwentarskiego, przerwało bieg terminu przedawnienia dla wymierzenia przedmiotowej kary.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe postanowienie złożył inwestor – F. Sp. z o.o. z siedzibą w L. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił organom błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieustaleniu terminu rozpoczęcia użytkowania budynku, a przez to niezasadne nałożenie kary.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 17 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę uznając, że zaskarżone reformatoryjne postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

Sąd pierwszej instancji za bezsporne w sprawie uznał, że skarżąca zawiadomiła PINB o zakończeniu budowy w dniu 27 marca 2018 r., a także to, że przystąpienie do użytkowania budynku inwentarskiego nastąpiło przed tą datą. Za kwestię sporną uznał natomiast Sąd datę początkową przystąpienia do użytkowania tego budynku, która ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy nie doszło do przedawnienia możliwości nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej.

Analizując przepisy art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej stosowane w niniejszej sprawie na podstawie art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59f ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane Sąd uznał, że aby zobowiązanie do zapłacenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego mogło powstać, postanowienie o wymierzeniu tej kary powinno być doręczone użytkownikowi w ciągu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu (lub zawiadomienia o zakończeniu budowy). Brak było więc podstaw do stosowania w sprawie art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej.

W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw do stwierdzenia przedawnienia możliwości wymierzenia skarżącej kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku inwentarskiego. W ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany przez organy nadzoru budowalnego w celu ustalenia daty rozpoczęcia użytkowania obiektu inwentarskiego w sposób jednoznaczny wskazuje, że przystąpienie do jego użytkowania miało miejsce w 2015 r. Sąd za słuszny uznał też pogląd organu odwoławczego, że podejmowane wcześniej przez inwestora czynności miały na celu jedynie przygotowanie do przystąpienia do użytkowania budynku i nie mogą być uznane za przystąpienie do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Sąd stwierdził więc, że skoro rozpoczęcie użytkowania obiektu inwentarskiego nastąpiło w 2015 r., to fakt doręczenia skarżącej pierwszego wydanego w sprawie postanowienia nakładającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w 2018 r. (tj. przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek), przerwał bieg przedawnienia, a co za tym idzie nie ma podstaw do umorzenia postępowania w tym przedmiocie. Sąd zauważył, że wprawdzie w rozstrzygnięciu wskazanego postanowienia, w nazwie skarżącej, pojawił się błąd, jednak zdaniem Sądu błąd ten stanowił jedynie błąd w nazwie inwestora, a nie błąd co do osoby inwestora, a zatem nie było wątpliwości co do podmiotu, wobec którego toczy się postępowanie. Błąd ten, jak wskazał Sąd, został usunięty przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu i nie może być uznany za naruszenie prawa, powodujące nieważność takiego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że istniały podstawy do nałożenia na skarżącą kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku inwentarskiego w kwocie 5.000 zł. W ocenie Sądu kara ta ustalona została też w prawidłowej wysokości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył inwestor – F. Sp. z o.o. z siedzibą w L. Zaskarżając wyrok w całości Spółka zarzuciła mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na niedokonaniu przez Sąd analizy adresata postanowienia i przyjęcie, że mylne oznaczenie strony nie ma wpływu na datę wydania postanowienia oraz fakt udziału skarżącej kasacyjnie Spółki w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku inwentarskiego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie uwzględnienie skargi, podczas gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uwzględnieniu skargi było uzasadnione z uwagi na fakt, że jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości odnośnie do treści normy prawnej, wątpliwości te powinny być rozstrzygane na korzyść strony;

c) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1 i art. 86 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka M. S. oraz A. P. – prezesa zarządu F. Sp. z o.o. w trakcie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy prezes zarządu wnosił o zmianę terminu przesłuchania z uwagi na zwolnienie lekarskie i stan zdrowia, którego przeprowadzenie mogło mieć wpływ na ustalenie daty rozpoczęcia użytkowania budynku inwentarskiego nr 1, a tym samym błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji braku zasadności przeprowadzenia tego dowodu;

d) art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez mylną ocenę dowodów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego w postaci dokumentów przekazanych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii przy piśmie z 5 sierpnia 2019 r. oraz błędne przyjęcie, że użytkowanie budynku inwentarskiego nastąpiło w 2015 r., podczas gdy dokumenty te są dowodem zasiedlenia budynku inwentarskiego nie zaś rozpoczęcia jego użytkowania;

2) przepisów prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 oraz art. 59f ustawy - Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie i nałożenie na skarżącą kasacyjnie Spółkę kary za nielegalne użytkowanie budynku, podczas gdy organ, a w konsekwencji Sąd, nie ustalił kiedy faktycznie nastąpiło użytkowanie budynku, zaś rozpoczęcie użytkowania nie może być utożsamiane z zasiedleniem kurników;

b) art. 59g ust. 5 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej (względnie art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej) poprzez ich niezastosowanie oraz błędne przyjęcie, że nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania, podczas gdy faktycznie postanowienie wymierzające karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku zostało doręczone skarżącej kasacyjnie Spółce w sierpniu 2020 r. z uwagi na fakt, że postanowienia organu pierwszej instancji kierowane były do podmiotu, który de facto nie funkcjonuje w obrocie prawnym, tj. do F. Sp. z o.o.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie skargi, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. oraz z art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 86 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie za prawidłowe ustaleń faktycznych dokonanych przez organ wydający przedmiotowe postanowienie, w sytuacji gdy organ ten przeprowadził niewystarczające postępowanie dowodowe dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza nie przesłuchał wskazanych w skardze kasacyjnej świadków, błędnie przyjmując, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do przyjęcia, że przystąpienie do użytkowania budynku inwentarskiego nr 1 nastąpiło w 2015 r.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji nie uchybił wskazanym wyżej przepisom, gdyż dokonał oceny legalności zapadłych w sprawie postanowień zarówno w aspekcie wyeksponowanym w skardze, jak i działając z urzędu. Podstawą oceny zarówno organów jak i Sądu był protokół z kontroli obiektów (5 budynków inwentarskich) z dnia 16 października 2018 r. podpisany bez zastrzeżeń przez inwestora (prezesa zarządu Spółki) oraz dokumentacja nadesłana przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] przy piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r. w związku z prowadzonym postępowaniem. Z dokumentacji tej wynika, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] w piśmie z 5 sierpnia 2019 r. wskazał, że pierwsze zasiedlenie budynków Nr 1 i 2 kurczętami brojlerami miało miejsce 17 kwietnia 2015 r., a budynków Nr 3, 4, 5 – 5 czerwca 2015 r., natomiast w dniu 15 czerwca 2015 r. zasiedlono ponownie obiekty nr 1 i 2 i od tego momentu do dnia sporządzenia pisma użytkowanych jest 5 kurników. Powyższe potwierdził również sam inwestor w piśmie z 27 kwietnia 2015 r. skierowanym do Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], w którym wskazał, że pierwsze częściowe zasiedlenie budynków inwentarskich brojlerem kurzym nastąpiło w dniu 17 kwietnia 2015 r., a kolejnych w czerwcu 2015 r. Ustalenia te potwierdzają też informacje składane w 2015 r. przez inwestora – F. Sp. z o.o. do Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] o wstawieniu nowych stad drobiu do poszczególnych budynków, a także sporządzony przez Powiatowy Inspektorat Weterynarii w [...] protokół kontroli fermy drobiu z 23 października 2015 r., z którego wynika fakt zasiedlenia pięciu kurników. Do protokołu tego kierownik fermy – M. S. nie wniósł zastrzeżeń. Ponadto fakt eksploatowania obiektów hodowlanych od 2015 r. potwierdza pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] Delegatura w [...] z 7 września 2018 r. Dodatkowo z akt sprawy wynika, że F. Sp. z o.o. pismem z 16 kwietnia 2015 r. zgłosiła do Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] fakt prowadzenia fermy drobiu rzeźnego – kurczęta brojlery, zlokalizowanej w miejscowości S., wskazując, że ferma składa się z pięciu budynków inwentarskich. Zgromadzone w sprawie dokumenty niewątpliwie świadczą więc o tym, że inwestor przystąpił do użytkowania budynków inwentarskich w 2015 r. Wprawdzie przepisy ustawy - Prawo budowlane nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", niemniej jednak to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od dokonanych ustaleń w konkretnej sprawie. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy zatem rozumieć jako rozpoczęcie używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. A zatem wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółki o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nie świadczą nagromadzone w nim sprzęty i urządzenia. Może to być jedynie przejaw przygotowania obiektu do użytkowania. Zgodnie bowiem z utrwalonym w orzecznictwie poglądem składowanie w budynku elementów wyposażenia nie może być utożsamiane z przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Tak więc argumentacja skarżącej kasacyjnie Spółki, oparta jedynie na gołosłownych twierdzeniach, że budynek inwentarski nr 1 był użytkowany wcześniej poprzez wyposażenie go w odpowiednie instalacje i urządzenia elektryczne, a także, że podejmowane było w nim szereg czynności w celu zapewnienia zwierzętom niezbędnych warunków bytowania w pomieszczeniach inwentarskich, nie świadczy o rozpoczęciu użytkowania tego budynku. Zwłaszcza, że ze znajdującej się w aktach sprawy kopii dziennika budowy inwestycji wynika, że w 2014 r. trwały jeszcze prace budowlane i montażowe technologiczne (montaż poidełek, karmików – grudzień 2014 r.).

W oparciu o powyższe stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że w przypadku fermy drobiu, zasiedlenie kurników stanowi właściwą okoliczność, w oparciu o którą można ustalić datę rozpoczęcia użytkowania obiektu inwentarskiego. Okoliczność ta świadczy bowiem nie tylko o doprowadzeniu tego obiektu do stanu umożliwiającego jego użytkowanie, ale i o rzeczywistym rozpoczęciu właściwego użytkowania, zgodnego z planowanym przeznaczeniem tego obiektu. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Natomiast inwestor mający czynny udział w postępowaniu nie przedstawił jakichkolwiek dowodów, które mogłyby skutecznie podważyć ustalenia organów. Podnoszony natomiast przez skarżącą Spółkę brak przesłuchania wskazanych w skardze kasacyjnej świadków nie miał wpływu na prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione. Przy czym z akt sprawy wynika, że PINB podejmował próby przesłuchania A. P. (prezesa zarządu spółki) oraz M. S. (kierownika fermy), jednak nie przyniosły one pozytywnego rezultatu (brak stawiennictwa, niepodejmowanie korespondencji). Powyższe powoduje, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo przyjęto, iż użytkowanie budynku inwentarskiego nr 1 nastąpiło w 2015 r., bez zawiadomienia PINB o zakończeniu budowy, co wyczerpuje znamiona materialnoprawnego przepisu stanowiącego podstawę zapadłych w sprawie postanowień. W niniejszej sprawie nie zaistniały zatem wątpliwości co do treści normy prawnej, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść strony, co powoduje, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7a k.p.a.

Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 zd. 1 ustawy – Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55. Przepisy te nakładają na inwestora obowiązek odpowiednio zawiadomienia wskazanego organu o zakończeniu budowy lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. Przesłanką nałożenia kary z art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane jest więc samo stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania obiektu przed zawiadomieniem organu o zakończeniu budowy. A zatem skoro w niniejszej sprawie bezsporne jest, że zawiadomienie o zakończeniu budowy pięciu budynków inwentarskich inwestor złożył dopiero w dniu 27 marca 2018 r., a jednocześnie organy w sposób jednoznaczny ustaliły, co wykazano powyżej, że przystąpienie do użytkowania budynku inwentarskiego nr 1 miało miejsce w 2015 r., to prawidłowo przyjęto, że inwestor przystąpił do użytkowania budynku inwentarskiego z naruszeniem art. 54 ustawy – Prawo budowlane, dlatego też zasadne było nałożenie na niego wskazanej w zaskarżonym postanowieniu kary. Powyższe powoduje, że za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 oraz art. 59f ustawy – Prawo budowlane.

Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło przedawnienie zobowiązania. Zauważyć należy, że zgodnie z art. art. 57 ust. 7 zd. 2 ustawy – Prawo budowlane, do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, co oznacza, że jest ona nakładana na skutek wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia (art. 59g ust. 1) i stosuje się do niej odpowiednio przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa (art. 59g ust. 5), w tym zawarte w rozdziale 8 przepisy dotyczące przedawnienia. Wśród tych przepisów znajduje się przepis art. 68 Ordynacji podatkowej dotyczący przedawnienia prawa do wydania decyzji podatkowej. Zgodnie z paragrafem pierwszym tego przepisu, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Przy czym podkreślić należy, że postanowienie określające wymiar kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego należy zaliczyć do tzw. decyzji kształtujących zobowiązanie podatkowe, określonych w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. A zatem zobowiązanie podatkowe (kara) powstaje dopiero w wyniku działania organu nadzoru budowlanego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc uznał, że jedynym terminem przedawnienia wymierzenia kary, o której stanowi art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane jest określony w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej termin trzech lat od końca roku, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy – Prawo budowlane. Z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, stosowanego odpowiednio w niniejszej sprawie, wynika też, że bieg przedawnienia do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego zostaje przerwany w dacie doręczenia postanowienia wymierzającego taką karę.

W związku z powyższym skoro w rozpoznawanej sprawie, jak wskazano powyżej, w sposób jednoznaczny ustalono, że przystąpienie do użytkowania budynku inwentarskiego nr 1 miało miejsce w 2015 r., to fakt doręczenia inwestorowi w dniu 8 listopada 2018 r. postanowienia PINB z 2 listopada 2018 r. nakładającego na niego karę z tytułu nielegalnego użytkowania ww. obiektu budowlanego przerwał bieg przedawnienia, a tym samym brak było podstaw do umorzenia postępowania w tym przedmiocie. Przy czym okoliczność, że postanowienie to zostało następnie w trybie odwoławczym uchylone, a także, że w postanowieniu tym wystąpił błąd w nazwie inwestora, nie ma wpływu na przerwanie biegu terminu przedawnienia.

Jak wskazano powyżej kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane jest bowiem konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 ustawy - Prawo budowlane (przystąpienie do nielegalnego użytkowania). Obowiązki nałożone tymi przepisami obciążają inwestora, podobnie jak obowiązki wynikające z przepisu art. 57 ustawy - Prawo budowlane - aktualne w postępowaniu zmierzającym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie bądź dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego. Powyższe oznacza, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane należy odczytywać w łączności z przepisami art. 57 ust. 1 oraz art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego jak i art. 59 ust. 7 tej ustawy. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest uznanie, że w postępowaniach tych został zakreślony taki sam krąg stron. Oceniając zatem krąg stron postępowania w sprawie, której przedmiotem jest zastosowanie kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, należy przyjąć, że stroną tego postępowania jest wyłącznie inwestor.

Tak więc, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, błąd w oznaczeniu strony nie oznacza, że postanowienie PINB z 2 listopada 2018 r. zostało skierowane do podmiotu niebędącego stroną w niniejszej sprawie. Istotne jest to komu w tym zakresie organ przypisał prawa i obowiązki, a co do tego nie ma wątpliwości faktycznych i prawnych. W sprawie nie ma wątpliwości, że stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu był inwestor – F. Sp. z o.o. w L.. Inwestor brał bowiem czynny udział w postępowaniu, jemu też doręczana była wszelka korespondencja pochodząca od organów. Tym samym w dacie doręczenia powyższego postanowienia zaistniały skutki prawne w postaci przerwania biegu przedawnienia. Podkreślić także należy, że błąd w nazwie inwestora został usunięty przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Przy czym wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki przez podjęcie postanowienia reformatoryjnego nie doszło do zmiany podmiotu postępowania, którym w toku całego postępowania, jak wynika z akt sprawy, był inwestor. Nie doszło też do pogorszenia sytuacji prawnej inwestora, gdyż nałożona na niego kara nie uległa zmianie.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył zatem art. 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem dokonał prawidłowej analizy adresata postanowienia i słusznie przyjął, że mylne oznaczenie strony (inwestora) poprzez błąd w nazwie strony nie miało wpływu na przerwanie biegu terminu przedawnienia oraz udział inwestora w postępowaniu.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.