Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2316/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 440/24 o odrzuceniu skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 12 lutego 2021 r. nr SP.0050.2.27.2021 w przedmiocie zasad wydzierżawiania, wynajmowania oraz udostępnienia w formie czasowego zajęcia nieruchomości gruntowych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 11 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 440/24, odrzucił skargę Wojewody Śląskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Ruda Śląska z dnia 12 lutego 2021 r. nr SP.0050.2.27.2021, wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej: "u.s.g."), art. 11 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm. – dalej: "u.g.n.") oraz uchwały nr 367/XIX/2007 Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 30 listopada 2007 r. w sprawie określenia zasad zawierania umów dzierżawy oraz najmu, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość, w przypadku gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2008 r., nr 4, poz. 72), w sprawie określenia zasad wydzierżawiania, wynajmowania oraz udostępniania w formie czasowego zajęcia nieruchomości gruntowych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że analiza wskazanych w skardze, jak również pozostałych przepisów zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta Ruda Śląska prowadzi do wniosku, że ich adresatem są jednostki upoważnione do dysponowania nieruchomościami wchodzącymi do zasobu gminnego. Mają one na celu jedynie ujednolicenie zasad naliczania wysokości czynszu za wynajmowane (wydzierżawiane) nieruchomości, w tym pod garaże, a także z tytułu bezumownego korzystania z nich. Nie kreują one natomiast żadnych praw lub obowiązków dla poszczególnych mieszkańców gminy tworzących wspólnotę samorządową. Nie dają tym samym również podstaw do działania z poziomu władztwa administracyjnego, rozumianego jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną. Wysokość czynszu za użytkowanie nieruchomości gminnej określana jest bowiem w formie umowy cywilnoprawnej zawartej przez dwie równorzędne strony, gdzie gmina reprezentowana jest przez organ wykonawczy, do czego uprawnia go art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. To w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oznacza, że zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że o właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, czy uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżone zarządzenie przede wszystkim nie nakłada obowiązków, nie stwierdza uprawnienia lub obowiązku, nie tworzy i nie znosi istniejących stosunków prawnych. Ponadto w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do wydawania aktu określającego zasady naliczania wysokości czynszu za wynajmowane (wydzierżawione) nieruchomości będące w zasobach gminy, czy za bezumowne ich wykorzystywanie. To z umowy wynika wysokość czynszu i zobowiązanie do jego zapłaty. Prawo nie przewiduje uprawnienia dla organu wykonawczego do jednostronnego kształtowania wysokości czynszu w formie aktu administracyjnego. Najem, dzierżawa i udostępnienie nieruchomości są instytucjami prawa cywilnego, a zatem gospodarowanie nieruchomościami komunalnymi w tym zakresie polega przede wszystkim na dokonywaniu czynności cywilnoprawych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał więc, że zaskarżone zarządzenie, dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, odnoszące się do umów cywilnoprawnych, nie kwalifikuje się do aktów z zakresu administracji publicznej, gdyż pozostaje wyłącznie w sferze właścicielskiej gminy, co wyłącza dopuszczalność skargi.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną złożył Wojewoda Śląski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 2 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. polegające na pominięciu tych przepisów przy ocenie dopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie, a w konsekwencji zawężenie zakresu kontroli sądowoadministracyjnej w odniesieniu do niebędących aktami prawa miejscowego uchwał i zarządzeń podlegających nadzorowi w trybie przepisów u.s.g. jedynie do aktów z zakresu administracji publicznej, podczas gdy powyższe przepisy stanowią lex specialis wobec art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co doprowadziło Sąd I instancji do odrzucenia skargi;

2) niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez uznanie, że zaskarżone zarządzenie organu wykonawczego gminy dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, nie mieści się w zakresie spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ dotyczy jedynie sfery właścicielskiej gminy, podczas gdy zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a zatem jest aktem z zakresu prawa publicznego, a stwierdzenie, że pozostaje ono w sferze dominium gminy nie może powodować jego wyłączenia spoza zakresu kontroli sądowej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 oraz art. 94 ust. 2 u.s.g. poprzez uznanie, że kontrola sądowoadministracyjna zarządzenia organu wykonawczego gminy, które nie nosi cech aktu prawa miejscowego, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy zarządzenie to jest aktem z zakresu administracji publicznej, co w istocie doprowadziło Sąd I instancji do zawężenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i odrzucenia skargi, w sytuacji gdy zakres przedmiotowy aktów, wobec których może zostać zastosowane rozstrzygnięcie nadzorcze przewidziane w art. 91 ust. 1 u.s.g. (a tym samym – wobec których organ nadzoru może wnieść skargę, o której mowa w art. 93 ust. 1 u.s.g.), obejmuje wszystkie uchwały i zarządzenia organów gminy sprzeczne z prawem, ponieważ w odniesieniu do uchwał i zarządzeń niebędących aktami prawa miejscowego i podlegających nadzorowi w trybie przepisów u.s.g. brak jest ograniczenia jedynie do aktów z zakresu administracji publicznej;

2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1 oraz art. 94 ust. 2 u.s.g. poprzez odrzucenie skargi ze względu na fakt, że zaskarżone zarządzenie nie kwalifikuje się do aktów z zakresu administracji publicznej, podczas gdy zakres przedmiotowy aktów, wobec których może zostać zastosowane rozstrzygnięcie nadzorcze przewidziane w art. 91 ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji, wobec których organ nadzoru jest uprawniony do wniesienia skargi, o której mowa w art. 93 ust. 1 u.s.g., obejmuje uchwały i zarządzenia organów gminy sprzeczne z prawem, bez względu na to czy stanowią one akty z zakresu administracji publicznej (tj. bez względu na ich charakter przedmiotowy), co spowodowało brak wyrokowania co do istoty sprawy przez Sąd I instancji;

3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez odrzucenie skargi ze względu na uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżone zarządzenie nie należy do kategorii aktów z zakresu administracji publicznej, a w dalszej kolejności stwierdzenie, że niniejsza sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, co doprowadziło Sąd I instancji do braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy zaskarżone zarządzenie dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym kwalifikuje się do aktów z zakresu administracji publicznej;

4) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. poprzez brak stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia i odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji dokonał oceny legalności zarządzenia będącego przedmiotem skargi organu nadzoru wskazując, że zarządzenie zostało wydane bez podstawy prawnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Ruda Śląska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Podniósł, że skarga Wojewody Śląskiego nie dotyczy aktu określonego w art. 3 § 2 ust. 6 p.p.s.a., aktu prawa miejscowego ani aktu z zakresu administracji publicznej wkraczając w sferę uprawnień właścicielskich realizowanych zgodnie z art. 30 ust.2 pkt.3 u.s.g. na gruncie prawa cywilnego. W ocenie Prezydenta ingerencja ta narusza określoną w art. 165 Konstytucji RP zasadę samodzielności samorządu terytorialnego i jej prawną ochronę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy mogło nastąpić w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznając zarzuty skarżącego kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że są one bezzasadne i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny charakteru prawnego zarządzenia Prezydenta Miasta Ruda Śląska z 12 lutego 2021 r., wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.g.n., przez pryzmat dopuszczalności jego zaskarżenia do sądu administracyjnego w ramach właściwości rzeczowej określonej w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał bowiem, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta odnosi się do umów cywilnoprawnych, a więc nie kwalifikuje się do aktów z zakresu administracji publicznej. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako niedopuszczalna. Podobne stanowisko wyraził Prezydent Miasta Ruda Śląska, podnosząc dodatkowo, że wydane zarządzenie jest przejawem konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego. W ocenie natomiast skarżącego kasacyjnie Wojewody Śląskiego zaskarżone zarządzenie Prezydenta jako organu wykonawczego gminy dotyczy gospodarowania mieniem komunalnym jest aktem z zakresu administracji publicznej, podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny przede wszystkim zauważa, że w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ich właściwości rzeczowej został uregulowany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z treści natomiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy zarządzenia Prezydenta Miasta Ruda Śląska w sprawie określenia zasad wydzierżawiania, wynajmowania oraz udostępniania w formie czasowego zajęcia nieruchomości gruntowych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata. W zarządzeniu tym ustalono m.in: zasady ustalania stawek czynszu z tytułu dzierżawy, najmu oraz opłaty za czasowe zajęcie nieruchomości (§ 3 i § 4), warunki zawarcia umowy dzierżawy lub najmu gruntu (§ 5), obowiązki najemcy i dzierżawcy (§ 6), wysokość wynagrodzenia za bezumowne zajęcie gruntu (§ 7), zwolnienie z opłat (§ 9). Z § 17 zarządzenia wynika natomiast, że jego wykonanie Prezydent powierza Naczelnikowi Wydziału Gospodarki Nieruchomościami. Podstawę prawną przedmiotowego zarządzenia stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 11 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.g.n. w zw. z uchwałą nr 367/XIX/2007 Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 30 listopada 2007 r.

Wskazać zatem należy, że – w świetle treści art. 165 ust. 1 Konstytucji RP – jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Zgodnie zaś z ustawą o gospodarce nieruchomościami, w sprawach gospodarowania nieruchomościami jednostki samorządu terytorialnego reprezentują ich organy wykonawcze – w przypadku gminy miejskiej jest to prezydent miasta, który nadto gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości (art. 11 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 u.g.n.). Do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy (art. 24 ust. 1 u.g.n.). Gospodarowanie nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu – w świetle art. 23 ust. 1 u.g.n. – polega w szczególności na ich wydzierżawianiu, wynajmowaniu i użyczaniu, a jeżeli dotyczy to dłuższych okresów to przepis ten wymaga nadto zgody wojewody (pkt 7a). Powyższe umowy uregulowane są w Kodeksie cywilnym i należy do nich odnosić normy prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie wiążą organu normami prawa administracyjnego (jak np. sposób zawierania tychże umów w formie przetargu lub wymagana zgoda wojewody na ich zawarcie). Tak więc organ, gospodarując gminnym zasobem nieruchomości, zobowiązany jest np. do działania w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 u.g.n.). Natomiast samo zawarcie umowy oraz jej warunki następują według woli organu, który w tym zakresie nie jest związany ani przepisami o charakterze administracyjnoprawnym, ani aktami administracyjnymi. Na sytuację prawną podmiotu zwracającego się z ofertą zawarcia z organem umowy, której przedmiotem ma być korzystanie z nieruchomości gminnej w okresie nieprzekraczającym 3 lat, oddziałuje dopiero odpowiedź tego organu na tę ofertę (zob. postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2789/17, dostępne w CBOSA).

Po myśli natomiast art. 30 ust. 1 u.s.g. prezydent miasta wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy, określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie art. 30 ust. 2 u.s.g., do zadań prezydenta miasta należy zaś m in. gospodarowanie mieniem komunalnym (pkt 4). Mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin (art. 43 u.s.g.). Jak wynika zaś z § 3 ust. 3 uchwały nr 367/XIX/2007 Rady Miasta Ruda Śląska z dnia 30 listopada 2007 r., Prezydent Miasta Ruda Śląska, jako organ gminy uprawniony do gospodarowania mieniem komunalnym, został upoważniony przez Radę Miasta Ruda Śląska do zawierania umów dzierżawy i najmu (§ 2) oraz określania stawek czynszu za dzierżawę lub najem (§ 3).

Zaskarżonym zarządzeniem, Prezydent Miasta Ruda Śląska na podstawie powyższego upoważnienia wykonywał zatem swoje uprawnienia właścicielskie względem nieruchomości gminnych, które polegały na ustaleniu zasad wydzierżawiania, wynajmowania oraz udostępnienia w formie czasowego zajęcia nieruchomości gruntowych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata. Zarządzenie to dotyczyło więc spraw o charakterze cywilnoprawnym. Gmina, w imieniu której działał Prezydent, występowała tu bowiem nie jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, lecz jako właściciel majątku – podmiot stosunku cywilnoprawnego. Takie zaś czynności organów gminy dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, a odnoszące się do umów cywilnoprawnych, pozostają wyłącznie w sferze uprawnień właścicielskich gminy, co wyklucza w takich sprawach właściwość sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 2024 r., sygn. akt I OSK 398/23, dostępne CBOSA).

Zwrócić należy także uwagę, że zaskarżone zarządzenie nie kształtuje w sposób generalny i powszechny zasad zawierania określonych umów. Z jego treści wynika bowiem, że jego bezpośrednim adresatem nie są kontrahenci czy przyszli kontrahenci Gminy, lecz określone jej jednostki organizacyjne, a więc Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, który został zobligowany do wykonania przedmiotowego zarządzenia (§ 17 zarządzenia) oraz inne jednostki organizacyjne gminy w stosunku do nieruchomości będących w ich władaniu (§ 10 zarządzenia). W rezultacie zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że zaskarżone zarządzenie posiada cechy aktu kierownictwa wewnętrznego, który ujednolica zasady wydzierżawiania nieruchomości przez jednostki organizacyjne gminy. Okoliczność zaś, w jaki sposób – wobec treści tego zarządzenia – będą zawierane lub kontynuowane poszczególne umowy zależy już od konkretnej sytuacji. Zatem każdy kontrahent zarówno obecny, jak i przyszyły może ewentualnie podważać postanowienia takiej umowy, ale w konkretnej sprawie cywilnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się zatem z Sądem I instancji, że zaskarżone zarządzenie nie może być uznane za akt prawa miejscowego ani też za akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W konsekwencji, słuszne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że sporne zarządzenie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, co stanowiło podstawę do odrzucenia skargi. Z powyższych też przyczyn podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się bezpodstawne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną w zakresie zwrotu kosztów postępowania, należy stwierdzić, zgodnie z zasadą przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.