Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 72/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 667/20 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta Miasta Katowice z dnia 18 marca 2020 r., nr UK-II.5410.1.2891.2020.BM w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Katowice na rzecz P. Sp. z o.o. w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 667/20, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta Miasta Katowice z dnia 18 marca 2020 r., nr UK-II.5410.1.2891.2020.BM w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu dotyczącej pojazdu marki Volkswagen Caddy o nr rej. [...], 1/ uchylił zaskarżony akt; 2/ uznał obowiązek Prezydenta Miasta Katowice dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kwoty 425 zł tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu; oraz 3/ zasądził na rzecz skarżącej kwotę 457 złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; powoływanej dalej jako; p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że orzekający Wojewódzki Sąd Administracyjny jest władny samodzielnie oceniać zgodność przepisu z Konstytucją, pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia określającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa od początku jego obowiązywania, co prowadzi do odmowy zastosowania przepisu, który formalnie istnieje w systemie prawnym;

2. poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775; powoływanej dalej jako: k.p.a.) przez przyjęcie, że organ rozstrzygający miał prawo samodzielnie dokonać oceny zgodności aktu podustawowego z Konstytucją i ustawami oraz odmówić jego zastosowania;

3. poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) poprzez nietrafne przyjęcie, że stwierdzone przez Sąd I instancji przekroczenie upoważnienia ustawowego przez organ powoduje uznanie ww. przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej;

4. przepisu art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d., polegające na uznaniu Prezydenta Miasta Katowice za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zwrotu opłaty z pominięciem kompetencji Ministra do spraw transportu;

5. w postaci art. 72 § 1 i art. 80 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; powoływanej dalej jako: o.p.), poprzez ich niezastosowanie.

II. przepisów postępowania przez sąd administracyjny poprzez naruszenie:

1. art. 146 § 1 p.p.s.a., poprzez uchylenie czynności Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty w wysokości 425 zł podczas gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa, z których wynika uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu takiej należności i obowiązek organu do dokonania takiego zwrotu;

2. art. 146 § 2 p.p.s,a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał obowiązek organu do zwrotu części pobranej opłaty bez podstawy prawnej a skargi nie oddalił;

3. art. 146 § 2 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku o samoistności uprawnienia sądu administracyjnego do orzekania w sprawach podatkowych poza tokiem instancji.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącego oparta została na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 1735/20, I OSK 1514/20 oraz I OSK 1865/20; 22 października 2020 r., sygn. akt I OSK 742/20; 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 1383/22, 7 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 2646/21; 7 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 155/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w pkt I.1-3 petitum skargi kasacyjnej dotyczą kwestii dopuszczalności odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, zanim przepis ten został usunięty z systemu prawa. Rozważając to zagadnienie, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom - użycie przez ustawodawcę konstytucyjnego partykuły "tylko" wskazuje, że wymieniony katalog ma charakter zamknięty. Również według art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z powyższego wynika, że sądy nie są związane aktami rangi podustawowej, co znajduje odzwierciedlenie w utrwalonym już orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, 3 lutego 2005 r., sygn. akt SK 7/03 i 23 września 2009 r., sygn. akt P 81/08, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 lutego 2000 r., sygn. akt OPS 10/99, 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00 i 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00), wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05 i z 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08) oraz orzeczenia Sądu Najwyższego (uchwała z 7 sierpnia 2002 r., sygn. akt III PZP 15/02 i wyrok z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV CNP 99/08). Przykładowo, w wyroku z 27 czerwca 1957 r. sygn. akt 3 CR 702/56, Sąd Najwyższy stwierdził, że "sędziowie, podlegający tylko ustawom, uprawnieni są do kontroli legalności rozporządzeń wykonawczych pod kątem ich zgodności z ustawami, w szczególności gdy przepisy tych aktów normatywnych naruszają prawa obywateli". Wskazany brak związania aktami podustawowymi przekłada się na uprawnienie sądu rozpatrującego sprawę indywidualną do dokonania oceny konstytucyjności i legalności przepisu takiej rangi w ramach rozpoznania sprawy oraz do odmowy zastosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie, w przypadku stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją lub ustawą.

Skoro sąd jest uprawniony do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia, co do którego samodzielnie stwierdzi jego niezgodność z Konstytucją bądź ustawą, to stosując rozumowanie a minori ad maius nie może budzić wątpliwości, że tym bardziej uprawnienie takie przysługuje sądowi co do przepisu rozporządzenia, którego niekonstytucyjność została przesądzona przez Trybunał Konstytucyjny, również w przypadku gdy odroczono utratę mocy obowiązującej przepisu. Przeciwne rozumowanie musiałoby prowadzić do wniosku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego obalający domniemanie zgodności z Konstytucją danego przepisu rozporządzenia przyznaje jednocześnie temu przepisowi szczególnego rodzaju moc obowiązującą, której nie posiadał on przed powyższym wyrokiem. Brak jednak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, jako że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu ma jedynie na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi dokonania stosownej zmiany tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 lutego 2010 r., sygn. akt P 16/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1205/09, wyrok Sądu Najwyższego z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV CNP 99/08).

Zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP nie jest zatem trafny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach był uprawniony do samodzielnego dokonania incydentalnej kontroli przepisu rozporządzenia pod względem zgodności z Konstytucją oraz ustawą, także w stosunku do przepisu którego utrata mocy obowiązującej została odroczona przez Trybunał Konstytucyjny.

Nie jest również prawidłowe stanowisko skarżącego kasacyjnie, jakoby Sąd I instancji błędnie uznał, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia był niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności powyższego przepisu z Konstytucją i ustawą oznacza, że taki charakter przepis ten miał nie od dnia wyroku Trybunału, ale od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i to pomimo, że utrata jego mocy obowiązującej została odroczona do 1 maja 2006 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07 oraz z 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Ponadto, co wykazano już powyżej, niezależnie od wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd I instancji był uprawniony do samodzielnego dokonania incydentalnej kontroli przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia pod względem zgodności z Konstytucją i ustawą oraz odmowy jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpująco wyjaśnił z jakich powodów uznał, że przepis ten został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, przez co przepis ten był niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ i tym samym dlaczego pobrana opłata za kartę pojazdu była częściowo nienależna, co w konsekwencji otwiera możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty. Argumentacji tej skarżący kasacyjnie nie podważył i ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinął omawianego zarzutu, pozostając przy stwierdzeniu, że w okresie obowiązywania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia organ nie był uprawniony do pobierania opłaty w innej wysokości niż określona w ww. przepisie. Fakt ten nie podważa jednak ani skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, ani uprawnienia sądu administracyjnego do dokonania kontroli incydentalnej. Okoliczności te czynią niezasadnym zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 p.r.d. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. wskazać należy, że przepisy powyższe formułują dla organów administracji publicznej i władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Istota sporu nie dotyczy jednak tego, czy organ był zobowiązany stosować przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia w okresie przed jego usunięciem z systemu prawnego, ale tego czy strona, która na podstawie niekonstytucyjnego przepisu uiściła opłatę za kartę pojazdu w zawyżonej wysokości może domagać się następnie zwrotu nadpłaconej kwoty. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy decyzji administracyjnej, ale czynności organu administracji publicznej, polegającej na pobraniu opłaty za kartę pojazdu. Jeżeli zatem została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a sprawa nie dotyczy decyzji administracyjnej, to w takiej sytuacji otwarta została droga do wydania "innego rozstrzygnięcia", do którego odnosi się powołany art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W realiach rozpoznawanej sprawy tego rodzaju "innym rozstrzygnięciem" jest zwrot nadpłaconej opłaty. Przyjęcie za skarżącym kasacyjnie założenia, że do chwili utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, przepis ten był prawidłową i legalną podstawą do pobierania opłaty za kartę pojazdu pozbawiałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Wydanie "innego rozstrzygnięcia" o którym mowa w ww. przepisie nie może być bowiem odniesione do rozstrzygnięć podjętych dopiero po dniu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, ponieważ z tym dniem odpadnie już podstawa prawna do wydania takich rozstrzygnięć (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2643/19). W orzeczeniach dotyczących tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony praw jednostki zagwarantowanej wskazanym przepisem, który daje prawo do kwestionowania w indywidualnej sprawie rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/12 i sygn. akt I OSK 2201/12).

Konkludując należy stwierdzić, że o ile organ administracji publicznej na dzień pobrania opłaty, która miała miejsce przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt U 6/04 - nie był uprawniony do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, o tyle na skutek stwierdzenia niezgodności wskazanego przepisu z Konstytucją dla strony powstało, wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, uprawnienie do żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu. Podkreślić należy, że Sąd I instancji nie zakwestionował wynikającego z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. związania organu rozporządzeniem na dzień pobierania opłaty, zakwestionował natomiast akt z dnia 18 marca 2020 r.

W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że sprawując kontrolę legalności administracji publicznej na datę podjęcia zaskarżonego aktu, Sąd I instancji był uprawniony do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia w rozpoznawanej sprawie oraz, że skoro przepis rozporządzenia będący podstawą kontrolowanego aktu został uznany za niezgodny z ustawą zwykłą i zasadniczą, to prawidłowo odmówił jego zastosowania. Uprawnienie wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP istnieje natomiast niezależnie od faktu związania organu rozporządzeniem w dacie pobierania opłaty. Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. We wskazanym przepisie zawarte jest upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z powyższym przepisem Prezydent Miasta Katowice nie był organem uprawnionym do wydania rozporządzenia określającego wysokość opłat za kartę pojazdu. Ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia nie ma jednak żadnego związku z obowiązkiem zwrotu nadpłaconej opłaty, dotyczy bowiem stanowienia prawa, a nie jego stosowania w sprawie indywidualnej. Z tego względu nie budzi również wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny oraz Sąd I instancji, że uiszczona opłata została w części pobrana bez podstawy prawnej, zobowiązany do jej zwrotu jest ten organ stosujący prawo, który wcześniej ją pobrał. Zgodnie z art. 77 ust. 3 p.r.d. organem tym jest starosta, a zatem w niniejszej sprawie także prezydent miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Nie jest również zasadny zarzut o charakterze materialnym wskazany w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 72 § 1 i art. 80 § 1 w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) należało zastosować przedawnienie do roszczenia o zwrot części opłaty za kartę pojazdu.

Podkreślić należy, że art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych stanowi, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się jednak do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy, co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że regułą nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Gdyby więc do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie - stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine cytowanej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Taka jednak wykładnia powyższych przepisów byłaby sprzeczna z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które – jak wskazano już wyżej – nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty, jakimkolwiek terminem przedawnienia, a to prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko pozostaje w zgodzie z jednolitą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to kierunek podziela również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Powyższe stanowisko zaaprobował Sąd Najwyższy stwierdzając, że od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowi - w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych - środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi się stały dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej ( por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

Konsekwencją przyjętego w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Odwołując się w odpowiedzi na omawiane zarzuty kasacyjne do ocen prawnych zawartych w uzasadnieniach przywołanych na wstępie judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: I OSK 1735/20, I OSK 1514/20, I OSK 1865/20 oraz I OSK 742/20 przypomnienia i zarazem podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, wyjaśnił, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a ponadto, że w przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała, wynikający z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, obowiązek uiszczenia określonej opłaty. NSA stwierdził, że niewątpliwie wniesienie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę takiego obowiązku, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej.

Powyższe przesądza jednocześnie o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 67 ustawy o finansach publicznych, a w konsekwencji nieuwzględnienia upływu terminu przedawnienia zwrotu nadpłaconej opłaty. Czyni jednocześnie nieusprawiedliwionym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 72 § 1 i art. 80 § 1 w związku z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa w odniesieniu do trybu postępowania jaki należy zastosować w tych sprawach.

Zarzuty procesowe ograniczają się do wskazania na naruszenie przez Sąd I instancji art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepisy te określają kompetencje sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Tego rodzaju przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, mają one bowiem charakter wynikowy, ich naruszenie zawsze będzie więc następstwem naruszenia innych przepisów, materialnych bądź procesowych. Strona kwestionująca zastosowanie przez sąd art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z naruszeniem innych przepisów, którym sąd uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli bowiem z wyroku wynika, że w ocenie Sądu I instancji skargę na akt Prezydenta Miasta Katowice należało uwzględnić, to nie można sądowi zarzucić, że zastosował art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. uchylając zaskarżony akt i uznając obowiązek Prezydenta Miasta Katowice, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie wynikiem zastosowania przez Sąd I instancji powołanej normy prawnej. Skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutu naruszenia art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. z naruszeniem jakiegokolwiek innego przepisu, co oznacza, że tak sformułowany zarzut nie mógł odnieść skutku.

W konsekwencji powyższych rozważań uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył art. 146 § 1 i § 2 p.p.s.a. albowiem zasadnie uwzględnił skargę spółki.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Zasądzoną kwotę stanowi wynagrodzenie adwokata, który reprezentował skarżącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną w ustawowym terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).