Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 99/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze skarg Gminy S. oraz A. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych oddala skargi


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną decyzją z 9 grudnia 2022 r. nr WOP.7721.133.2022.MM Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Białymstoku (dalej: PWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wysokiem Mazowieckiem (dalej: PINB) z 16 września 2022 r. nr SIO.7356-11/19/22, którą nakazano Wójtowi Gminy S., w terminie do 31 marca 2023 r., wykonanie odwodnienia wspólnego zjazdu na działki nr [...] i [...], odwodnienia skarpy pobocza na odcinkach przylegających do tych działek nr [...] i [...] oraz zabezpieczenie skarpy chodnika na wysokości działki nr [...] – w sposób szczegółowo określony w decyzji. Rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

II. 1. Decyzją z 22 czerwca 2017 r. nr 9/2017 Starosta Wysokomazowiecki zezwolił na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy i przebudowy ulicy S. nr [...] (w lok. [...]) i ulicy O. nr [...] (w lok. [...]) w miejscowości S. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (kanalizacją deszczową, sanitarną, siecią wodociągową i elektroenergetyczną, oświetleniem ulicznym) – zgodnie z załączonym projektem budowlanym.

2. W listopadzie 2018 r. A. i E. W. (właściciele działki nr [...]) zgłosili do PINB nieprawidłowości związane z realizacją inwestycji (podniesienie poziomu drogi i wykonanie zjazdu na ich działkę w sposób uniemożliwiający wjazd). W trakcie czynności kontrolnych 18 grudnia 2018 r. ustalono, że: inwestycja została zakończona za wyjątkiem konieczności przebudowania dwóch zjazdów indywidualnych na działki nr [...] i [...], co nastąpi po uprzednim przedstawieniu rozwiązania przez projektanta; na tym odcinku realizowanej inwestycji drogowej faktyczna różnica wysokości pomiędzy nawierzchnią zjazdów i chodników a istniejącym terenem działek nr [...],[...],[...] i [...] wynosi od 0,60 m do 1,00 m.

Zjazdy przebudowano w grudniu 2018 r.

Zawiadomieniem z 11 lutego 2019 r. inwestor zgłosił do PINB zakończenie budowy.

Zawiadomieniem z 10 maja 2019 r., po kolejnej interwencji państwa W. (pismo z 23 kwietnia 2019 r.), PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonania z drogi gminnej nr [...] (ul. S.) wspólnego zjazdu na działkę nr [...] stanowiącą własność E. i A. W. oraz działkę nr [...] stanowiącą własność I. i W. L. Postępowaniu nadano sygnaturę SIO.7356-11/19. W dniu 21 maja 2019 r. przeprowadzono oględziny ustalając, że wspólny zjazd z ul. S. w S. na działki nr [...] i [...] został przebudowany w grudniu 2018 r. w związku z trwającym postępowaniem skargowym, w ten sposób że poziom zjazdu dostosowano do rzędnej istniejącego gruntu rolnego według rysunku sporządzonego przez autora pierwotnego opracowania. Także ustalono, że po zakończeniu budowy płaszczyzna zjazdu jest przełamana po długości na powierzchnie o trzech różnych spadkach, tj. 4,5 %, 2 % (ze spadkiem w kierunku jezdni) i 12% - ze spadkiem w stronę działek L. i W. Po obu stronach zjazdu ukształtowano skarpy gruntowe ze spadkami w kierunku działek nr [...] i [...]. Skarpy te mieszczą się w granicach pasa drogowego, ale przy intensywnych opadach deszczu część wody, która nie zostanie wchłonięta w podłoże, może spływać na działkę W.

W tych okolicznościach PINB zobowiązał przedstawiciela inwestora, tj. Wójta Gminy S., do przedłożenia oceny technicznej zgodności wybudowania zjazdu z wymogami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz ze sztuką budowlaną (k. 34 akt SIO.7356-11/19).

Ocena techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę W. G. została przedłożona 12 listopada 2019 r. Po uwagach wniesionych przez państwa W., biegły wypowiedział się ponownie odnośnie zjazdu w piśmie z 24 lutego 2020 r. (k. 48 akt SIO.7356-11/19).

Decyzją z 23 września 2020 r. znak SIO.7356-11/19/20 PINB, orzekając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.), nakazał Wójtowi Gminy S. przebudowę odcinka drogi przylegającej do działki nr [...] i działki nr [...] w taki sposób, aby wszystkie elementy drogi były wykonane zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie WT z 1999 r.); a także nakazał odprowadzanie całości wód opadowych z pasa drogowego do kanalizacji deszczowej znajdującej się w jezdni.

Decyzją z 28 października 2020 r., wydaną po rozpoznaniu odwołań Gminy S. i A. W., PWINB uchylił ww. decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazał, że zastosowano niewłaściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz nie skorzystano z treści ekspertyzy technicznej (będącej w trakcie opracowywania) dotyczącej odprowadzania wód opadowych z drogi. Zwrócił uwagę na bezzasadność odrębnego prowadzenia postępowania co do zjazdu w sytuacji, gdy jest prowadzone postępowanie w sprawie legalności robót dotyczące całej inwestycji.

3. Z akt sprawy wynika, że ekspertyza techniczna (nie: ocena techniczna) oraz wymienione w ww. decyzji PWINB "odrębne postępowanie dotyczące całej inwestycji" dotyczą postępowania o sygnaturze S10.7358-1/19, które zostało wszczęte przez PINB w przedmiocie "zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym wybudowania skarp i nasypów przy ulicy S. w S. wzdłuż działek nr [...],[...],[...],[...]" zawiadomieniem z 2 sierpnia 2019 r. (k. 18 tom I). Wszczęcie miało miejsce po kolejnej interwencji państwa W. z czerwca 2019 r. dotyczącej podwyższenia poziomu drogi, wykonania skap i nasypów, zmiany pierwotnego ukształtowania terenu i skierowania spływu wody z działki nr [...], przez działkę nr [...] na należącą do nich działkę nr [...], a także w wyniku postanowienia PWINB z 22 lipca 2019 r. (i prostującego go postanowienia z 6 sierpnia 2019 r.) wydanych na skutek rozpoznania ponaglenia.

W postępowaniu tym (nr S10.7358-1/19) przeprowadzono 28 sierpnia 2019 r. oględziny (k. 27 tom I). W ich trakcie ustalono, że projekt budowlany nie zawierał danych wysokościowych, skarp nie ujęto w dokumentacji projektowej, a dopiero w zawiadomieniu o zakończeniu budowy wskazano, że skarpy wzdłuż działek nr [...],[...],[...] i [...] nie są istotnymi zmianami projektu; ustalono, że wymienione skarpy mają wysokość około 60-80 cm (oświadczenie W. L. do protokołu). Załączono dokumentację fotograficzną.

Następnie zawiadomieniem z 30 sierpnia 2019 r. PINB rozszerzył zakres postępowania o sygnaturze S10.7358-1/19 na całokształt budowy i przebudowy drogi wraz z infrastrukturą obejmujący wszystkie elementy drogi zrealizowanej na podstawie decyzji zrid z 22 czerwca 2017 r. a także odprowadzenie i zagospodarowanie wód z pasa drogowego.

Z kolei postanowieniem z 4 września 2019 r. PINB zobowiązał Wójta Gminy S.do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania całokształtu inwestycji. Postanowienie to zostało zmienione przez PWINB w dniu 30 września 2019 r. w sposób ograniczający zakres ekspertyzy technicznej wyłącznie do "prawidłowości wykonania całokształtu inwestycji w zakresie odprowadzania i zagospodarowania wód opadowych ze wszystkich elementów drogowych (skarp, poboczy, chodników, parkingów i zjazdów) mieszczących się w pasie drogowym, ze względu na wykonane na etapie realizacji inwestycji niwelety drogi i zjazdów w stosunku do istniejących terenów przyległych po obu stronach drogi" (k. 68 tom I).

Wyrokiem z 4 lutego 2020 r. w sprawie II SA/Bk 813/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę od ww. postanowienia PWINB. Wyrok jest prawomocny.

Ekspertyza techniczna sporządzona przez W. G. została przedłożona w marcu 2021 r. (wskazano w niej m.in. na wykonanie w sposób nieprawidłowy 31 zjazdów, a właścicielom działek do których te zjazdy prowadzą zaproponowano zawarcie ugody w trybie przepisów ustawy Prawo wodne; zawarte w październiku i listopadzie 2021 r. akceptacje ugód wyrażone przez ww. właścicieli działek znajdują się w tomie II akt adm.). Uwagi do ekspertyzy technicznej zgłosił A. W. (pismo z 11 maja 2021 r.). Biegły ustosunkował się do uwag w piśmie z 26 maja 2021 r., a we wrześniu 2021 r. przedłożył uzupełnienie ekspertyzy (tom II akt adm.).

4. W międzyczasie zostały wydane decyzje w sprawie prowadzonej pod sygnaturą SIO.7356-11/19.

Decyzją z 30 lipca 2021 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nakazał Wójtowi Gminy S., w terminie do 30 września 2023 r., przebudować elementy drogi gminnej nr [...] – ul. S. w S. (tj. parking, chodnik, trawnik, nasyp ze skarpą oraz zjazdy) na odcinku przylegającym do działki nr [...] stanowiącej własność E. i A. W. oraz na odcinku przylegającym do działki nr [...] stanowiącej własność I. i W. L. w taki sposób, aby: (1) wszystkie elementy drogi były wykonane zgodnie z przepisami rozporządzenia WT z 1999 r., (2) wody opadowe z pasa drogowego w całości zostały odprowadzone do kanalizacji deszczowej znajdującej się w jezdni.

Decyzją z 1 października 2021 r. PWINB uchylił ww. decyzję PINB w całości i orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że nakazał Wójtowi Gminy S. - zarządcy drogi gminnej nr [...] (ul. S. w S.), w terminie do 30 listopada 2021r., wykonanie robót w zakresie indywidualnych zjazdów usytuowanych w km 0+134,5 str. lewa, w km 0+138,5 str. lewa, w km 0+157,0 str. lewa oraz w km 0+161,1 str. lewa, stanowiących połączenie nieruchomości E. i A. W. (działki nr [...]) oraz I. i W. L. (działki nr [...]), zgodnie z ekspertyzą techniczną opracowaną w marcu 2021 r. i uzupełnioną 20 września 2021 r.: według schematu zawartego w pkt 5 lit. a ekspertyzy, poprzez wykonanie obniżenia dwóch rzędów betonowej kostki brukowej o 2 cm na szerokości 20 cm przed obrzeżem kończącym zjazd na nieruchomości nr [...] i [...] oraz odprowadzenie wody ze zjazdów indywidualnych na tereny zielone pasa drogowego według schematu nr 5 (określonego w tabeli nr 1 - uzupełnienia ekspertyzy, I. porządkowa zjazdu 9 i 10 oraz 12 i 13).

5. Skargę na decyzję PWINB z 1 października 2021 r. do sądu administracyjnego wniósł A. W. W piśmie z 9 grudnia 2021 r. uzupełnił skargę.

Wyrokiem z 13 stycznia 2022 r. w sprawie II SA/Bk 840/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem sądu:

- organ pierwszej instancji nie zrealizował zalecenia prowadzenia jednego postępowania obejmującego prawidłowość wykonania całości inwestycji drogowej (w tym zjazdu na obie działki), tylko nadal prowadził dwa postępowania: dotyczące podwójnego zjazdu i drugie odnośnie całej inwestycji z wyłączeniem tego zjazdu;

- organy obydwu instancji orzekły w innych przedmiotach (organ odwoławczy objął rozstrzygnięciem tylko część przedmiotu sprawy, w której orzekał organ pierwszej instancji), a nadto poprowadziły postępowanie w ten sposób, że kwestia zbadania prawidłowości (pod względem zgodności z projektem budowlanym oraz przepisami technicznymi) wykonania całości inwestycji drogowej została sprowadzona do oceny prawidłowości wykonania podwójnego zjazdu na działki nr [...] i [...] i to tylko pod względem odprowadzania wód opadowych;

- gołosłownie stwierdził PWINB, że zjazdy są prawidłowe pod względem technicznym, podczas gdy nie poparł tych stwierdzeń żadnymi wyliczeniami odnoszącymi się do parametrów technicznych mających zastosowanie przy tego typu zjazdach;

- nie wyjaśniono wpływu prowadzonego przez Wójta Gminy S. postępowania o naruszenie stosunków wodnych na niniejsze postępowanie w sprawie legalności zrealizowania inwestycji drogowej. Sąd zaznaczył, że skoro nadzór budowlany zajął się odprowadzaniem wód opadowych, to mógł to uczynić tylko w zakresie swojej właściwości i tylko gdy nastąpiło to na skutek robót budowlanych, których legalność kontroluje w postępowaniu naprawczym;

- PWINB nie wyjaśnił, na jakim etapie postępowania nastąpiły korekty zjazdów, które spowodowały, że obecnie zjazdy - zdaniem tego organu - są zgodne z rozporządzeniem WT z 1999 r., w tym w zakresie spadków, pochylenia podłużnego, jak też wymiarów oraz są zgodne ze sztuką budowlaną;

- nie odniesiono się do twierdzeń skarżącego, że obliczenia w zakresie spływu wody na jego działkę wykonano wyłącznie dla utwardzonej powierzchni zjazdu, podczas gdy woda będzie spływała wzdłuż wybudowanej linii krawędzi drogi zakończonej skarpami, tj. na długości około 50 m (działki nr [...] i [...]), przy szerokości skarpy około 1m;

- nie ustalono, że indywidualny zjazd na działkę nr [...] nie spełnia wymagań § 79 rozporządzenia WT z 1999 r.

Formułując zalecenia sąd w sprawie II SA/BK 840/21 wskazał, że: organ ustali przedmioty postępowania w sprawie niniejszej oraz w sprawie prowadzonej pod sygnaturą SIO.7358-1/19/21; rozważy, czy sprawy te winny być prowadzone oddzielnie czy też jako jedna sprawa, co będzie wymagało ustalenia "wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących całej inwestycji z etapu jej projektowania i wykonania", wyjaśni wykazane przez sąd nieścisłości oraz odniesie się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego wątpliwości i zarzutów, w tym z pisma procesowego z 9 grudnia 2021 r., w tym co do miarodajności i wiarygodności sporządzonej ekspertyzy technicznej, która nie zawiera danych analitycznych dotyczących chociażby pomiaru wysokościowego głównego parametru drogi jakim jest oś drogi, czy też pomiaru spadków.

III. Konsekwencją wyroku w sprawie II SA/Bk 840/21 była decyzja PWINB z 7 kwietnia 2022 r. nr WOP.7721.44.2022.MW uchylająca decyzję PINB z 30 lipca 2021r. nr SIO.7356-11/19/20 i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. W wytycznych organ odwoławczy wskazał, że: należy połączyć oba prowadzone przez PINB postępowania i orzec odnośnie całej inwestycji i wszystkich elementów drogi; precyzyjnie wskazać elementy drogi naruszające warunki techniczne oraz sposób doprowadzenia ich do zgodności z prawem; należy zbadać, czy zjazd podwójny na działki nr [...] i [...], po zmianach dokonanych przez projektanta w dokumentacji i faktycznie w terenie, nadal narusza przepisy techniczno-budowlane, czy też został doprowadzony do zgodności ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami, a jego ukształtowanie dostosowano do istniejących rzędnych nieruchomości; należy przeanalizować ekspertyzę techniczną w kontekście zarzutów A. W., w tym sformułowanych na etapie sądowym w piśmie z 9 grudnia 2021 r.

IV. 1 Ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej instancji PINB:

- podczas kontroli prawidłowości wykonania zjazdu z ul. S. w S. na działkę nr [...] w dniu 27 maja 2022 r. stwierdził wykonanie robót budowlanych nakazanych decyzją PWINB z 1 października 2021 r., tj. wykonanie rynny odwadniającej poprzez obniżenie dwóch rzędów kostki betonowej o szerokości 20cm i głębokości 2cm; rynna ma spadek w kierunku działki nr [...]; na zakończeniu rynny obrzeże zjazdu jest obniżone do poziomu odwodnienia, a spływająca woda ma bezpośrednie ujście w kierunku skarpy (k. 1 tom IV);

- podczas ponownej kontroli w dniu 5 lipca 2022r. PINB dokonał pomiarów kontrolnych zjazdu na działkę nr [...]. Pomiarami objęto niweletę drogi i potwierdzono, że jest ona zgodna z rysunkiem powykonawczym kierownika budowy. Pomiary spadków chodników, parkingów i zjazdów również są zgodne z ustaleniami kierownika budowy. W trakcie kontroli zaobserwowano, że woda spływająca korytkiem odwadniającym wyżłobiła w gruncie ślad spływu na działkę nr [...] (wykonano szkic) – k. 10 tom IV.

Zawiadomieniem z 8 lipca 2022 r. PINB poinformował strony postępowania prowadzonego pod sygnaturą SIO.7356-11/19/22 o rozszerzeniu jego przedmiotu przez połączenie z postępowaniem o sygnaturze SIO.7358-1/19 (k. 16 tom IV).

2. Decyzją z 16 września 2022 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. oraz na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., PINB:

- nakazał Wójtowi Gminy S., w terminie do 31 marca 2023 r.:

(1) wykonać w pasie drogowym na wysokości narożnika działki nr[...] stanowiącej własność E. i Z. D., studzienkę rewizyjną, podłączoną do sieci kanalizacji deszczowej ul. S.,

(2) wykonać w pasie drogowym, wzdłuż jego granicy, odwodnienie wspólnego zjazdu na działki nr [...] i [...] i odwodnienie skarpy pobocza na odcinku przylegającym do działki nr [...] stanowiącej własność E. i A. W. oraz na odcinku przylegającym do działki nr [...] stanowiącej własność I. i W. L., przez wykonanie korytka odwadniającego zabezpieczonego kratką, podłączonego do studzienki rewizyjnej,

(3) zabezpieczyć skarpę chodnika, na wysokości działki nr [...], przed osuwaniem przez ułożenie płytek betonowych ażurowych lub geokraty komórkowej,

(4) roboty budowlane (naprawcze) prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane,

(5) po wykonaniu ww. obowiązków przedłożyć inwentaryzację budowlaną i geodezyjną wykonanego odwodnienia.

- umorzył postępowanie w pozostałym zakresie jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że:

- budowa została zrealizowana w oparciu o ostateczną decyzję zrid, która pozostaje w obrocie prawnym; inwestycję przyjęto do użytkowania na podstawie zawiadomienia z 11 lutego 2019 r. o zakończeniu budowy, zaś osoby funkcyjne, tj.: projektant, kierownik budowy i inspektor nadzoru inwestorskiego złożyły oświadczenia o zgodności budowy z projektem budowlanym ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ wskazał, że projekt budowlany nie zawierał rzędnych na poszczególnych zjazdach i chodnikach, a według oświadczenia kierownika budowy zostały one ukształtowane do niwelety jezdni oraz przekrojów normalnych stanowiących część rysunkową projektu, a także do wymogów technicznych;

- w sprawie ma zastosowanie art. 32a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa);

- sprawa naruszenia stosunków wodnych przez Gminę S. podczas prowadzonych robót budowlanych nie została rozpatrzona przez organ gminy. Postępowanie pozostaje zawieszone do czasu wydania przez PINB rozstrzygnięcia o zgodności z projektem budowlanym wykonania skarp i nasypów oraz prawidłowości wykonania wspólnego zjazdu w S. przy ul. S.;

- płaszczyzna przedmiotowego wspólnego zjazdu jest przełamana po długości na powierzchnie o trzech różnych spadkach, tj. 4,5%, 2% (ze spadkiem w kierunku jezdni) i 12% w stronę działek L. i W.. Po obu stronach zjazdu ukształtowano nasypy o wysokości od 30 cm do 70 cm ze skarpami wyspadkowanymi w kierunku działek nr [...] i [...]. Skarpy te mieszczą się w granicach pasa drogowego. Przy opadach deszczu część wody, która nie zostanie wchłonięta w podłoże, może spływać na ww. działki;

- z przedłożonej 12 listopada 2019 r. oceny technicznej wynika, że zjazd jest niezgodny z przepisami rozporządzenia WT z 1999 r. Sporządzający ocenę techniczną utrzymuje, że niewłaściwego pochylenia nie da się zmienić w ramach samego zjazdu, dlatego pierwotnie nakazywano przebudowę elementów drogi gminnej nr [...] - ul. S. w S. (tj. parking, chodnik, trawnik, nasyp ze skarpą oraz zjazdy) na odcinku przylegającym do działek obsługiwanych przez sporny zjazd;

7. przedłożona ekspertyza techniczna potwierdza nieprawidłowe odprowadzenie wody z niektórych elementów pasa drogowego. Sporządzający ekspertyzę zaproponował doprowadzenie sytuacji do stanu zgodnego z prawem przez: zawarcie ugód z właścicielami przyległych gruntów odnośnie zmiany stanu wody na gruntach na podstawie art. 235 ust. 1 Prawa wodnego, bądź - zaniżenie części powierzchni zjazdu o 2 cm tworząc w ten sposób swoistą rynnę, z której woda byłaby wchłaniana przez skarpę. Urząd Gminy w S. w piśmie nr I.633L1.2019 r. z 16 czerwca 2021 r. wyjaśnił, że ugoda, o której mowa w art. 235 ust. 1 Prawa wodnego nie może być zawarta z uwagi na wszczęte i zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez Gminę S.. Zdaniem PINB, przedstawione przez autora ekspertyzy rozwiązanie naprawcze nie obejmowało odwodnienia skarp posiadających duże nachylenie w kierunku działek prywatnych, a w zakresie zjazdów okazało się nieskuteczne i nie spełniło swojej roli. Z przeprowadzonej 5 lipca 2022 r. kontroli wynika, że woda wypływająca z korytka odwadniającego (obniżenie 2 cm) wyżłobiła w gruncie ślad spływu na działkę nr [...].

Reasumując PINB stwierdził, że roboty budowlane na odcinku ulicy S. w S. przylegającym do działek nr [...] i [...] zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 P.b. Uzasadniało to wydanie decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 P.b., w celu doprowadzenia zakończonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania. W pozostałym zakresie postępowanie zostało umorzone, gdyż wody opadowe z pozostałych elementów drogowych ul. O. i ul. S. w S. (innych niż wymienione w sentencji) zostały odprowadzone (zagospodarowane) prawidłowo.

3. Odwołania złożyli A. W. oraz Gmina S.

A. W. zakwestionował sposób odprowadzania wód z pasa drogowego na jego nieruchomość, umorzenie postępowania odnośnie pozostałych elementów drogi, w tym wybudowanego zjazdu na jego działkę, a także podniesionego poziomu drogi, wybudowanych nasypów i skarp. Zdaniem odwołującego, PINB z nieznanego powodu zmienił stanowisko wyrażone w decyzji z 30 lipca 2021 r., w której nakazał przebudowanie elementów drogi gminnej oraz w której ustalił istnienie przełamania płaszczyzny zjazdu na jego działkę nr [...] w trzech miejscach ze spadkiem w kierunku tej działki, co jest niezgodne z warunkami technicznymi z 1999 r. i uniemożliwia bezpieczne użytkowanie zjazdu. Przyznał, że co prawda przepisy nie precyzują, w którą stronę ma być przełamanie, ale logiczne jest, że kierunek spływu wody powinien być w stronę jezdni. Odwołujący zarzucił, że PINB nie dokonał pomiaru sytuacyjno-wysokościowego osi drogi, tym samym nie może stwierdzić, że droga została wybudowana prawidłowo. Ponadto inwestor nie wybudował kanału technologicznego, odprowadził wody opadowe z powierzchni drogi bez oczyszczenia do rowu melioracyjnego nie posiadając pozwolenia wodno-prawnego. Wskazał też na nieprawidłowości wybudowania jednego ze zjazdów z ulicy O. oraz zarzucił, że organy zignorowały stanowisko sądu administracyjnego, a ustalenia oparły na niewiarygodnej ekspertyzie technicznej sporządzonej na zlecenie inwestora.

Gmina S. wskazała, że wykonanie kolejnych robót naprawczych spowoduje wydatkowanie publicznych środków finansowych, a bez ekspertyzy nie da się stwierdzić czy jest to rozwiązanie technicznie możliwe i jakie będą musiały zostać poniesione nakłady finansowe. W ocenie tej strony, dotychczasowe rozwiązanie polegające na obniżeniu poziomu zjazdu na głębokość 2 cm na szerokości 20 cm było oparte na fachowej wiedzy oraz nie udowodniono, że potrzebne są jeszcze dodatkowe roboty, zwłaszcza że nie wykazano czy rzeczywiście i w jakiej wielkości woda spływa z drogi na działkę nr [...].

V. Po wpłynięciu odwołań PWINB, na podstawie art. 136 K.p.a., zlecił PINB przeprowadzenie kontroli wykonanej drogi w części odwodnienia pasa drogowego na wysokości działki nr [...] stanowiącej własność E. i Z. D. W wyniku kontroli 7 listopada 2022 r. ustalono, że aby dokonać prawidłowego odwodnienia zjazdu i przyległej skarpy należy wykonać koryto odwadniające kryte kratą jak nakazano w decyzji; nakazana studzienka rewizyjna będzie niezbędna w celu wychwycenia zbierającego się podczas spływu wody piasku, zanieczyszczeń stałych z roślin, które mogą dostać się do koryta odwadniającego; studzienka ta będzie służyła do ewentualnego udrożnienia rurociągu odprowadzającego wodę do sieci kanalizacji deszczowej ulicy S. Podczas kontroli dokonano pomiaru niwelety skraju zjazdu, miejsca przewidzianego pod studzienkę rewizyjną oraz rzędnej istniejącej kratki ściekowej, pokrywy i rury odprowadzającej wodę do kanalizacji deszczowej. Potwierdzono techniczną możliwość wykonania odwodnienia w sposób nakazany w decyzji (vide protokół kontroli dodatkowej z 7 listopada 2022 r.).

VI. Zaskarżoną decyzją z 9 grudnia 2022 r. PWINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 16 września 2022 r. Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny sprawy identycznie jak PINB, w tym podzielił sformułowaną przez organ pierwszej instancji ocenę prawną sprawy. Wskazał, że w sprawie ma zastosowanie ustawa P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.

Według PWINB, inwestycja obejmująca budowę i przebudowę ul. S. nr [...] i ul. O. nr [...] w miejscowości S. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, powstała na podstawie decyzji zrid i w oparciu o obowiązujące w dacie wydawania tej decyzji przepisy techniczno-budowlane. Z dokumentacji projektowej wynika, że zjazdy, parkingi z kostki betonowej oraz chodniki były objęte tą dokumentacją, zaś przy ul. S. przewidziano zieleńce/trawniki na podstawie inwentaryzacji zieleni; skarpy przy ulicy S. nie były w przewidziane w dokumentacji projektowej; różnica poziomów terenu między działkami znajdującymi się po obu stronach tej ulicy sięgała 1, 2 m (niżej położone są działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). Z kolei z dokumentacji powykonawczej wynika, że w grudniu 2018 r. dokonano zmian polegających m.in. na korekcie niwelety zjazdów, trasy chodnika i zatoki parkingowej, obniżeniu krawężników, wykonaniu skarp oraz przesunięciu zjazdów; zakres zmian wpisano do oświadczenia kierownika budowy z 31 grudnia 2018 r. stanowiącego załącznik do zawiadomienia o zakończeniu budowy; zmian dokonywano również na ulicy O. (polegały na: korekcie niwelety zjazdów i trasy chodnika, obniżeniu krawężnika, korekcie zatoki parkingowej, przesunięciu zjazdów). Wszystkie wówczas wykonane zmiany ujęto na rysunkach i mapach. Całość tak zrealizowanej inwestycji, w tym elementy drogi objęte skargami A. W., zgłoszono w lutym 2019 r. do PINB do użytkowania. Wszystkie powyższe zmiany i korekty mieściły się w granicach pasa drogowego, co wynika z map dokumentacji powykonawczej, a zatem nie były istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 32a specustawy drogowej).

Odnośnie zjazdów z ulicy S. PWINB ustalił, że konieczność dostosowania rzędnych zjazdów na działki nr [...],[...] i [...] do rzędnej terenu i dojścia do działki nr [...] stwierdził kierownik budowy wpisem do dziennika budowy z 18 grudnia 2021 r., w wyniku czego projektant sporządził rysunek dodatkowy, według którego w dniach 27-29 grudnia 2018 r. zjazdy te przebudowano, co potwierdził inspektor nadzoru inwestorskiego wpisem z 31 grudnia 2018r. ("rzędne nawierzchni dostosowano do rzędnych terenu, zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami"). PWINB ustalił także - na podstawie dokumentacji powykonawczej zawierającej trzy rysunki dodatkowe sporządzone przez projektanta, obejmujące części inwestycji drogowej w zakresie ul. S. i ul. O.– że: (-) zjazd podwójny do działek nr [...] i [...] przy ul. S. ma spadek podłużny 3% od strony drogi i spadek 10% od strony w/w działek; (-) zjazd podwójny do działek nr [...] i [...] ma trzy spadki podłużne: 4,5% od strony drogi, 2% w części centralnej i 12% w dalszej części; (-) jeden z trzech spadków podłużnych zjazdu indywidualnego z ul. S. na działkę nr [...] (w km 0+168.51) ma wartość 15%, a spadki podłużne zjazdów do działek nr [...] (w km 0+ 073.16), nr [...] (w km 0+ 112.48) i nr [...] (w km 0+ 136.16) wahają się od 6-8% od strony posesji. Zdaniem organu odwoławczego, w dacie oddawania ww. zjazdów do użytkowania w lutym 2019 r. parametry te były zgodne z prawem, tj. z § 79 pkt 5 rozporządzenia WT z 1999 r., który dopuszczał, aby zjazd indywidualny na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi miał pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%. Jak wskazał PWINB, przepis powyższy uchylono 13 września 2019 r., a zmieniony § 79 pkt 3 stanowił, że pochylenie podłużne zjazdu ma być dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5,0%. Obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022r. poz. 1518), dalej: rozporządzenie TB z 2022 r. nie reguluje pochylenia podłużnego zjazdu indywidualnego. Nie ma więc obecnie podstaw do nakazania doprowadzenia zjazdów do stanu zgodnego z prawem.

W kwestii odprowadzania wód opadowych PWINB wywiódł, że wspólny zjazd na działki nr [...] i [...] był poprawiany po decyzji z 1 października 2021 r. Kontrola jednak wykazała, że woda nadal spływa na działkę nr [...]. Odpowiada to hipotezie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. (a nie jak wskazał PINB art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.) i jest niezgodne z nakazem zagospodarowania wód opadowych z pasa drogowego za pomocą urządzeń do odwodnienia powierzchniowego oraz zakazem zmieniania kierunku ich odpływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich (§ 83 ust. 1 rozporządzenia TB z 2022 r.). Dlatego niezbędne było wydanie decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zakres wskazanych w niej robót został określony prawidłowo przy wykorzystaniu wiedzy technicznej organu, nadto roboty powinny być prowadzone pod nadzorem osoby uprawnionej oraz niezbędne jest przedłożenie inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej po ich wykonaniu.

PWINB wskazał, że pozostałe elementy zrealizowanej inwestycji nie wymagają interwencji organów nadzoru budowlanego i w tym zakresie uzasadnione było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Wyjaśniając wykonanie zaleceń sądu ze sprawy II SA/Bk 840/21 organ odwoławczy wskazał, że dokonano analizy znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej, mając na uwadze stanowisko A. W., w tym treść jego pisma z 9 grudnia 2021 r. Sposób odprowadzenia wód opadowych określony w tej ekspertyzie i wykonany w terenie okazał się niewystarczający, co wymagało dodatkowych rozwiązań, które zabezpieczą nieruchomość przed spływem wód z pasa drogowego. Odnośnie zmiany wysokości drogi w stosunku do stanu poprzedniego PWINB wyjaśnił, że spowodowane to było koniecznością uwzględnienia ukształtowania terenu po obu stronach ul. S. Brak jest podstaw prawnych, jak żąda A. W., do nakazywania inwestorowi obniżenia elementów pasa drogowego przy działkach nr [...],[...] i [...] z uwagi na różnice poziomów między nieruchomościami zlokalizowanymi po obu stronach ul. S. w S. (wynoszące 0,60-0,90m według ekspertyzy technicznej z marca 2021 r.). Z kolei dokonywanie pomiaru sytuacyjno-wysokościowego osi drogi nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

W pozostałym zakresie PWINB wyjaśnił, że: w inwestycji nie zastosowano innego niż przewidziany w projekcie budowlanym sposobu odprowadzania wód opadowych z drogi, tj. innego niż do kanalizacji deszczowej, którą zrealizowano (dokumentacja fotograficzna potwierdza istnienie studzienek kanalizacyjnych w pasie drogowym); zjazd z ul. O. na działkę nr [...] nie był ujęty w dokumentacji projektowej, jednak został wykonany, zinwentaryzowany w dokumentacji powykonawczej i przyjęty do użytkowania; niezasadne są zarzuty odwołania Gminy S., gdyż poprzednie decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, a sąd w sprawie II SA/Bk 840/21 nie ocenił przedłożonej ekspertyzy technicznej jako miarodajnej i wystarczającej do rozstrzygnięcia sprawy; potwierdzono niewystarczający charakter dotychczas zastosowanych rozwiązań.

VII. 1. Skargi na decyzję PWINB wnieśli A. W. oraz Gmina S.

2. Gmina S. zaskarżyła decyzję w części i wskazała, że wykonanie kolejnych robót naprawczych spowoduje wydatkowanie publicznych środków przy braku możliwości ustalenia, czy zaproponowane rozwiązanie technicznie jest możliwe, bowiem nie zostało poparte ekspertyzą (ustalony ślad spływu wody na działkę nr [...] nie dowodzi wypływu wód, nie określa ich ilości ani nie potwierdza spływu wód ze skarp), jak też formułując obowiązki w tym zakresie nie odwołano się do przepisów. Gmina zadeklarowała wykonanie muld w skarpach w celu zapobiegnięcia spływu wody ze zjazdów na działkę. Wskazała, że istniejąca powierzchnia skarp to ok. 43 m2 łącznie (na wysokości dz. nr [...] ok. 12 m2, dz. nr [...] ok. 12 m2, dz. nr [...] ok. 19 m2), porośnięta jest trawą i wchłania wody opadowe.

3. A. W. zaskarżył decyzję PWINB w części umarzającej postępowanie na odcinku przylegającym do jego działki nr [...] i działki sąsiedniej nr [...]. Zarzucił nieprawidłową ocenę materiału dowodowego i stanu faktycznego, a także błędną interpretację przepisów prawa tj. art. 36a P.b., § 79 pkt 5 rozporządzenia WT z 1999 r., w tym naruszenie zasady wykonywania robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną.

Skarżący podkreślił, że głównym powodem skierowania wód opadowych na jego nieruchomość, utrudnienia zjazdu, utraty jej wartości - jest podniesienie wysokości drogi. Zawyżona wysokość dotyczy całej inwestycji drogowej, zarówno na ul. S. jak i ul. O., w wyniku czego aż w 31 przypadkach odprowadzono wody opadowe na przyległe działki. W jego ocenie, na etapie projektowania nie dokonano wpasowania drogi w istniejące ukształtowanie i zagospodarowanie terenu pomimo tego, że projekt sporządza się na aktualnej mapie do celów projektowych, która zawiera rzędne terenu. Z części opisowej projektu wynika, że takie wpasowanie nastąpiło, co jest nieprawdą. Projektant zaprojektował na wniosek inwestora 101 miejsc parkingowych w zabudowie jednorodzinnej (ul. S. i ul. O.) ze spadkiem 2% w stronę osi jezdni, przyjmując nieprawidłowe rozwiązania techniczne do takiego ukształtowania terenu.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że powstałe nasypy i skarpy przy działce nr [...] (też nr [...],[...]), których zatwierdzony projekt budowlany nie obejmował, nie stanowią istotnego odstąpienia od projektu. Jego zdaniem, zmiana pierwotnego ukształtowana terenu, która negatywnie oddziałuje na przyległe nieruchomości, jest istotnym odstępstwem od projektu. Podniesienie wysokości drogi, wykonanie skarp i nasypów, a tym bardziej skierowanie wód opadowych, nie było uzgadniane z właścicielami przyległych nieruchomości. Inwestycję drogową wykonano w oparciu o wadliwy projekt, który autor próbował poprawić wprowadzając zmiany (rysunki dodatkowe) jako nieistotne odstępstwo od projektu. Odnośnie użytych w decyzji PWINB stwierdzeń, zgodnie z którymi brak jest podstaw prawnych do nakazywania obniżenia poziomu drogi z uwagi na różnice poziomów po obu stronach drogi wskazał, że przed przebudową ul. S. w pasie drogi istniała jezdnia asfaltowa ograniczona krawężnikami, a zjazd żwirowy na jego działkę nie stwarzał problemu z poruszaniem się wszelkimi pojazdami, jak też nie występowało zjawisko zalewania. Skarżący przeanalizował płaszczyznę terenu oraz rzędne archiwalne i wywiódł, że projektant drogi przyjął błędną koncepcję odprowadzenia wody z miejsc parkingowych, zjazdów i chodników poprzez jej skierowanie w kierunku jezdni ze spadkiem 2% do istniejącej kanalizacji deszczowej nie uwzględniając ukształtowania terenu i jego pochylenia. Naprawienie sytuacji, w jego ocenie, przyniosłoby obniżenie poziomu drogi na długości około 80 m (wzdłuż działek nr [...] do [...]), a przylegająca płaszczyzna z miejscami postojowymi, zjazdami winna być zaprojektowana z mniejszym spadkiem w stronę do jezdni (np. 1%) lub nachylona w stronę przyległych działek z wykonanym odwodnieniem kanalizacji deszczowej (nie powstałyby skarpy i nasypy oraz problem z odprowadzaniem wody). Podkreślił, że poziom zjazdów i parkingów dostosowano po drugiej stronie drogi do rzędnych przyległych nieruchomości, a jego rodzinę potraktowano niesprawiedliwie. Nie zgodził się z kwalifikacją odstąpienia od projektu budowlanego jako nieistotnego. Przeanalizował dwie mapy z inwentaryzacji powykonawczej sporządzone 28 grudnia 2018 r. i przyjęte do ewidencji zasobu geodezyjnego oraz informację z 25 lutego 2019 r. stwierdzając, że poświadczono w nich nieprawdę odnośnie usytuowania drogi zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, gdyż zastosowano przy pomiarze inny układ odniesienia (K86) niż wskazany w klauzuli map (K60). Nadto, w aktach brak jest szkicu tyczenia geodety, a na nieprawidłowość oceny dokumentacji wskazuje np. wykonanie nieprzewidzianego w projekcie budowlanym zjazdu na działkę nr [...]. Nie wykonano pomiaru sprawdzającego ("sprawdzenia rzędnych po realizacji na pikietażu trasy jako podstawowych parametrów wysokościowych (brak rzędnych na zjazdach) drogi w nawiązaniu do reperów państwowej wysokościowej osnowy geodezyjnej w układzie K60 (w takim układzie wykonano podkład mapowy do projektu)".

Skarżący wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem WT z 1999 r. zjazd na jego działkę powinien mieć dwa pochylenia płaszczyzny, a z rysunku dodatkowego wynika, że ma trzy 4,5%, 2% i 12%. Płaszczyzna pochyła od krawędzi korony drogi (spadek 4,5%) powinna mieć długość przekraczającą lub równą 5,0 m, a z załącznika graficznego (rysunek dodatkowy) wynika, iż ta długość wynosi ok. 4,0 m lub mniej. Ponadto dalsza część zjazdu na odcinku przylegającym do jego nieruchomości została pochylona w stronę tej dziatki (nr [...]) ze spadkiem 12%, łamiąc ogólną zasadę niekierowania wód opadowych na przyległe grunty. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku wykonania 31 zjazdów w ramach inwestycji. Nie zgodził się również z pomiarami kontrolnymi dokonywanymi w trakcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego (w ramach sprawdzenia poprawności wykonania zjazdu), które – w jego ocenie – dokonywane były "w układzie lokalnym ponieważ nie dowiązano ich do reperów państwowej osnowy wysokościowej w układzie K60". Jak wskazał, taki pomiar oderwany jest od wartości projektowych (rzędnych projektowych). Wykonany zjazd w obecnym stanie stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi poruszających się po nim. Rozwiązaniem problemu jest przebudowanie przylegającego odcinka drogi i obniżenie jej poziomu (tj. parkingów, chodników, trawnika, nasypu ze skarpami oraz zjazdów) wzdłuż granicy z działkami nr [...],[...],[...]. W ocenie skarżącego, nie bez znaczenia jest, że na realizację inwestycji udzielono znacznej dotacji.

4. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

VIII. W trakcie rozprawy w dniu 28 marca 2023 r. skarżący A. W. wyjaśnił dodatkowo, że: jego działka nr [...] jest zalewana, jednak nie dysponuje żadnym zdjęciem na tę okoliczność; nie wjeżdżał jeszcze na działkę spornym zjazdem przy użyciu dłuższego pojazdu, ale przypuszcza, że gdyby wjeżdżał to byłby z tym problem; zastrzeżenia co do zjazdu i skarp zgłaszali również właściciele działki nr [...], ale z jakiegoś powodu wycofali się z kwestionowania decyzji; skarżący z wykształcenia jest geodetą i treść skargi sporządzał osobiście. Na pytanie sądu wyjaśnił, że wykonanie przebudowy drogi w sposób o jaki wnioskuje, jego zdaniem, poprawi stosunki wodne na tym terenie, nawet mając na uwadze różnice poziomów między prawą i lewą stroną ulicy S. Obecnie różnica poziomów wynosi ok. 70 cm, a po wykonaniu robót, o które on wnioskuje, różnica wynosiłaby ok. 20-30 cm. Skarżący wniósł o obniżenie poziomu drogi po obu jej stronach.

Pełnomocnik Gminy S. na rozprawie wskazała, że skarżący jest byłym pracownikiem gminy, geodetą i zna technikę wykonywania prac geodezyjnych oraz wykonywania czynności geodezyjnych na gruncie, jednak trudno sobie wyobrazić pod względem technicznym wykonanie robót we wnioskowanym przez skarżącego zakresie, tj. obniżenia poziomu drogi na długości 80 metrów, zwłaszcza że jest to odcinek w środku drogi Zdaniem pełnomocnika, specjalista nie zaakceptowałby ewidentnie błędnego rozwiązania technicznego projektu drogi. Podkreśliła dwukrotną zmianę przepisu w sprawie warunków technicznych dla zjazdów, w wyniku których nie ma obecnie regulacji dotyczącej pochylenia procentowego zjazdu. Podkreśliła, że następuje faktycznie retencja wody na terenie, na którym znajduje się zjazd skarżącego, w szczególności retencjonują wodę skarpy. Wyjaśniła, że na drogę Gmina posiada gwarancję do 6 grudnia 2025 r. Na ekspertyzy wydatkowano już około 35 tysięcy złotych i nie ma potrzeby dalszego wydatkowania środków.

Zdaniem pełnomocnika organu, nie jest obecnie wymagane pozwolenie wodnoprawne, ponieważ zaproponowane rozwiązania nie zmieniają sposobu odprowadzania wód opadowych przewidując go tak, jak zaprojektowano, tj. do kanalizacji deszczowej. Organ też nie kwestionuje podwyższenia poziomu drogi, natomiast kwestionuje, że doprowadzenie do stanu zgodności z prawem miałoby się odbyć przez obniżenie poziomu drogi, jak chce skarżący, gdyż nie wiadomo z jakimi przepisami miałaby sytuacja być zgodna po obniżeniu drogi. Pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że obecnie nieprawidłowość skutkuje negatywnie dla trzech działek, a po obniżeniu problem byłby większy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

IX. Skargi podlegają oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie narusza prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak również nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Tylko w takich przypadkach sąd jest zobowiązany skargę uwzględnić, co wynika wprost z art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" – "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Organy w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia wyjaśniły stan faktyczny sprawy, zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, które należycie zinterpretowały oraz – wbrew zarzutom skargi A. W. – nie doszło do zlekceważenia oceny prawnej sądu sformułowanej w sprawie II SA/Bk 840/21. Nie doszło więc też do naruszenia art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

X. Kontrolowane postępowanie administracyjne toczyło się w tzw. trybie naprawczym uregulowanym w art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), w brzmieniu tych przepisów obowiązującym do 18 września 2020 r., co nie narusza prawa (miał zastosowanie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm., zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym).

Tryb naprawczy jest sposobem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych w przypadkach innych niż uregulowane w art. 48 i art. 49b ust. 1, a opisanych w art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 P.b., tj. gdy roboty budowlane są wykonywane: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W sprawie niniejszej inwestorowi (Gminie S.) przypisano wykonywanie robót w warunkach pkt 4, co jest ustaleniem prawidłowym. Postępowanie bowiem wykazało, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z 22 czerwca 2017 r. przewidywał odprowadzanie wód opadowych z pasa drogowego do zaprojektowanej w drodze kanalizacji deszczowej (woda z powierzchni jezdni miała być w całości kierowana do wpustów ulicznych i dalej przykanalikami do istniejącej kanalizacji deszczowej, s. 34 projektu budowlanego), którego to warunku w przypadku 31 zjazdów nie zachowano kierując spadki zjazdów w kierunku sąsiednich działek i umożliwiając w ten sposób spływ wody z pasa drogowego na teren sąsiedni (vide ekspertyza techniczna z marca 2021 r., tom II). Z kolei w przypadku niektórych zjazdów nie zachowano też warunków technicznych. Zgodnie z § 79 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.), dalej: rozporządzenie WT z 1999 r., zjazd indywidualny powinien mieć na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15%. Tymczasem w ocenie technicznej z listopada 2019 r. rzeczoznawca ustalił, że na długości mniejszej niż 5m zjazd ma pochylenie podłużne większe niż 5 %. Ustalenie to pokrywa się z zapisami w dokumentacji powykonawczej (sporządzonej po skorygowaniu zjazdu w terenie w grudniu 2018 r. na podstawie rysunków dodatkowych projektanta), zgodnie z którą zjazd ma przełamania po długości na powierzchnie o trzech różnych spadkach: 4,5 %, 2% i 12 % (ocena techniczna w tomie oznaczonym jako SIO.7356-11/19, rysunki dodatkowe wraz z wpisami w dzienniku budowy w tomie akt oznaczonym jako SIO.7353-6/19). Kwestie więc odprowadzania wód opadowych oraz pochylenia podłużnego zjazdu m.in. na działkę nr [...] przesądziły o ziszczeniu się warunku z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., tj. wystąpienia sytuacji istotnego odbiegania od warunków określonych w projekcie budowlanym i określonych w warunkach technicznych w dacie wykonania zjazdu. Trybu naprawczego prowadzenia postępowania mającego doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem nie zakwestionował też sąd w sprawie II SA/Bk 840/21.

W ocenie sądu rozpoznającego sprawę po raz trzeci (uwzględniając też wyrok w sprawie II SA/Bk 813/19), organy prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., a nie pkt 1 czy pkt 3 tego przepisu, jeśli chodzi o sposób doprowadzenia stwierdzonych nieprawidłowości do stanu zgodnego z prawem. Stosownie do treści art. 51 ust. 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych), organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W sprawie niniejszej roboty budowlane zostały zakończone i przyjęte do użytkowania w 2019 r., zatem nie wydawano postanowienia wstrzymującego ich prowadzenie, natomiast wystąpiła możliwość doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (a nie nakazania rozbiórki bądź tylko nakazania zaniechania ich dalszego prowadzenia) w sytuacji niewystąpienia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego.

Zauważyć należy, że kwestię istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie drogi publicznej reguluje przepis szczególny, tj. art. 32a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.), dalej: specustawa drogowa, zgodnie z którym odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Zgodnie z art. 36a ust. 5 ust. 1 i ust. 5a pkt 2 P.b. (w wersji tego przepisu obowiązującej od 18 sierpnia 2018 r., bowiem w grudniu 2018 r. doszło do przebudowania zjazdu z podziałem na trzy płaszczyzny przełamania i wykonania skarp w kierunku działek prywatnych – vide protokół oględzin z 21 maja 2019 r.), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych lub obiektów małej architektury, chyba że odstąpienie to nie zwiększa obszaru oddziaływania obiektu. Innymi słowy, zmiany w zakresie projektu zagospodarowania terenu zwiększające zakres oddziaływania obiektu są istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego według ustawy P.b. Rozumienie i kwalifikowanie istotnego odstępstwa wynikające z przepisów P.b. musi jednak – jak wyżej wskazano – w przypadku projektów budowlanych obejmujących drogi publiczne zatwierdzanych decyzjami zezwalającymi na realizację inwestycji drogowej wydawanymi na podstawie specustawy drogowej – musi uwzględniać brzmienie art. 32a specustawy drogowej. To zaś powoduje, że istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a P.b. - w przypadku projektu obejmującego budowę i przebudowę drogi publicznej - nie będzie istotne odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi niewymagające uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Odstąpienie od zatwierdzonego decyzją zrid z 22 czerwca 2017 r. projektu budowlanego drogi (w zakresie projektu zagospodarowania terenu) polegało na skierowaniu części wód opadowych z pasa drogowego (w tym znajdującego się w liniach rozgraniczających drogi zjazdu, ale też z powstałych skarp) na teren działek sąsiednich zamiast do kanalizacji deszczowej (jak przewidywał projekt budowlany), przez ukształtowanie spadków (w tym fragmentu zjazdu) w sposób nieodpowiadający warunkom technicznym. Taka sytuacja nie jest jednak uregulowana w szczególności w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: P.w.) jako wymagająca uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania takiego pozwolenia wskazano w art. 389 i art. 390 P.w. Są to m.in. usługi wodne i szczególne korzystanie z wód (art. 389 pkt 1 i 2 P.w.) oraz lokalizowanie obiektów na terenach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 390 P.w.). Usługą wodną jest np. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzenie ścieków do urządzeń wodnych, a w zakresie wód opadowych i roztopowych – odprowadzanie takich wód ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - do wód lub do urządzeń wodnych; usługą wodną jest również trwałe odwadnianie gruntów, obiektów lub wykopów budowlanych oraz zakładów górniczych, a także odprowadzanie wód – pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 5, 7 i 8 P.w.). Z kolei szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące szesnaście przypadków wymienionych w art. 34 P.w. Zauważyć jednak należy, że wody opadowe i roztopowe z pasa drogowego nie są ściekami (zdefiniowanymi w art. 16 pkt 61-64 P.w.), wśród przypadków wymienionych w art. 34 P.w. (szczególne korzystanie z wód) brak jest sytuacji odpowiadającej tej, która ma miejsce w sprawie niniejszej, a projekt budowlany zatwierdzony decyzją zrid z 22 czerwca 2017 r. przewidywał, że zasadniczym odbiornikiem wód opadowych z pasa drogowego spornej inwestycji jako całości jest kanalizacja deszczowa, która została zrealizowana i nie jest objęta niniejszym postępowaniem naprawczym (zgodnie z §106 ust. 1 rozporządzenia WT z 1999 r. taką kanalizację wykonuje się, gdy nie ma możliwości odprowadzenia wody za pomocą urządzeń do powierzchniowego odwodnienia lub gdy wymagają tego przepisy odrębne). Natomiast odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, o które toczy się spór w sprawie niniejszej, dotyczy niewielkiego fragmentu całej inwestycji i związane jest ze skierowaniem spadku zjazdu (oraz skarp) w stronę działki skarżącego a nie z przyjęciem systemowego rozwiązania odwodnienia pasa drogowego polegającego na skierowaniu wód z tego pasa na działki sąsiednie (odnośnie wykonania takich spadków z innych zjazdów mowa będzie w dalszej części uzasadnienia, zawierającej motywy przemawiające za umorzeniem postępowania administracyjnego w pozostałym zakresie). Dostrzegł to rzeczoznawca w ekspertyzie technicznej wskazując, że rozporządzenie WT z 1999 r. "nie porusza kwestii odprowadzania wód ze zjazdów wprost" ale porusza kwestie pochylenia podłużnego zjazdów i ich dostosowania do ukształtowania elementów drogi, natomiast zagadnienie poprawności odprowadzenia wód opadowych "należy rozpatrywać w kontekście przepisów Ustawy Prawo wodne" (tom II).

Wskazać też należy, że zajmując się, zgodnie z zakreślonym przedmiotem ekspertyzy technicznej (na podstawie postanowienia PWINB z 30 września 2019 r. i wyroku w sprawie II SA/Bk 813/19) zagadnieniem odprowadzania wód z podwójnego zjazdu na działki nr [...] i [...] - biegły W. G. (autor oceny technicznej i ekspertyzy technicznej) w swoich wypowiedziach był konsekwentny. Wskazywał, że: jeśli chodzi o skarpy powstałe w wyniku realizacji drogi – należy założyć niemal całkowitą retencję (skarpa na wysokości działek nr [...],[...] i [...] ma około 45 m2 powierzchni, w sumie zieleńce na tym terenie wraz ze skarpami to około 140 m2 powierzchni, uwzględniając łagodne ich pochylenie – brak jest spływu a wystąpi retencja, vide pismo z 26 maja 2021 r. w odpowiedzi na zastrzeżenia A. W. zawarte w piśmie z 11 maja 2021 r., tom II); jeśli zaś chodzi o utwardzony zjazd pochylony w kierunku działki skarżącego – wskazał rzeczoznawca, że dotyczy to około 32 m2 powierzchni utwardzenia, a według skarżącego około 40 m2 (vide treść oceny technicznej i k. 48 akt SIO.7356-11/19), która to ilość wód nie będzie w stanie zalać działki skarżącego. Zdaniem sądu, choć niewątpliwie dochodzi do zmiany zakresu oddziaływania inwestycji (spływ niewielkiej części wód opadowych z terenu w granicach pasa drogowego na działkę skarżącego), to jednak nie sposób tej sytuacji zakwalifikować jako istotne odstąpienie od projektu budowlanego wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, bo polegające na wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do wód lub urządzeń wodnych czy trwałym odwadnianiu obiektu.

W konsekwencji mamy do czynienia z sytuacją odstąpienia nieistotnego, o którym mowa w art. 32a specustawy drogowej, niewymagającego np. wdrożenia procedury przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Uzasadnione więc było zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. a nie punktu 3 tego przepisu. Wykluczyć należy również możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., bowiem – jak postępowanie wykazało – zaniechanie jakichkolwiek robót budowlanych pozostawiłoby skarżącego w sytuacji dla niego niekorzystnej (ze spływem części wód opadowych na jego działkę) przy istnieniu możliwości doprowadzenia tego stanu do zgodności z projektem budowlanym (przewidującym, jak to już kilkakrotnie wskazywano) odprowadzania całości wód opadowych do zrealizowanej w drodze kanalizacji deszczowej. Jednocześnie nie jest też możliwy powrót do stanu poprzedniego, bowiem "stan poprzedni" w sprawie niniejszej to zasadniczo stan sprzed budowy i przebudowy drogi.

Dodatkowo przypomnieć należy, że dokumentacja projektowa nie przewidywała rzędnych zjazdów i chodników oraz w ogóle nie przewidywała skarp. Decyzja zrid jest zaś decyzją ostateczną i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oznacza to, że sposób ukształtowania spornych elementów (za wyjątkiem zmiany w zakresie miejsca odprowadzania z nich wód opadowych) nie może być rozpatrywany w kontekście istotnego odstąpienia od projektu budowlanego.

W tym miejscu wskazać należy, że brak jest w rozważaniach decyzji organów nadzoru budowlanego szczegółowego odniesienia się do regulacji P.w. Stanowi to naruszenie przepisów procesowych w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niemające jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, co wynika z wyżej wskazanych argumentów. Sytuacja tego naruszenia nie kwalifikuje się z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.

XI. 1. Przesądzenie dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. wymagało wskazania w jaki sposób zaistniały stan w terenie może być doprowadzony do zgodności z prawem. W przypadku skarżącego A. W.dotyczy to sposobu odprowadzania wód opadowych oraz ukształtowania zjazdu indywidualnego na działkę nr [...] (wspólnego dla tej działki i działki nr [...]).

2. Stan zgodności z prawem w zakresie odprowadzania wód opadowych należy rozpatrywać w kontekście pozostającego w obrocie prawnym, ostatecznego i prawomocnego pozwolenia na budowę, tj. decyzji zrid z 22 czerwca 2017 r. – przewidującej kanalizację deszczową dla całości tych wód pochodzących z pasa drogowego (zgodnie z § 106 ust. 1 rozporządzenia WT z 1999 r.). Należało zatem ustalić, czy jest technicznie możliwe skierowanie całości wód opadowych odprowadzanych na działkę skarżącego (ze wszystkich elementów, które tę wodę w ten sposób mogą odprowadzać) do kanalizacji deszczowej. W tym zakresie z akt sprawy wynika, że autor oceny technicznej a następnie ekspertyzy technicznej zaproponował wykonanie obniżenia poziomu terenu zjazdu w końcowym jego fragmencie na szerokości 20 cm o głębokość 2 cm celem stworzenia rynienki (vide schemat nr 5 z uzupełnienia ekspertyzy, tom II). Rozwiązanie to nie wynika już jednak z pozostającej w obrocie decyzji administracyjnej (decyzja PWINB z 1 października 2021 r., którą nakazano jego wykonanie, została uchylona w sprawie II SA/Bk 840/21, a wyrok jest prawomocny). Doszło jednak do zrealizowania tego rozwiązania w terenie, co jest faktem bezspornym (vide protokół kontroli PINB z 27 maja 2022 r.). Zamierzeniem rzeczoznawcy proponującego to rozwiązanie była zmiana kierunku spływu z utwardzonego fragmentu zjazdu: z kierunku na działkę nr [...] - spadkiem poprzecznym na najbliższy utwardzony zieleniec sąsiadujący ze zjazdem. Zauważyć jednak należy, że rozwiązanie to pozostaje niezgodne z projektem budowlanym przewidującym kanalizację deszczową, a nadto jest niewystarczające, co potwierdzili pracownicy PINB podczas kontroli 5 lipca 2022 r. ustalając wyżłobienie na działce nr [...] pozostawione przez wodę spływającą ze zjazdu za pomocą rynienki. Zgodnie z § 101 rozporządzenia WT z 1999 r., urządzenia do powierzchniowego odwodnienia pasa drogowego powinny zapewniać sprawne odprowadzenie wody, natomiast to sprawne odprowadzanie wody musi uwzględniać ogólną zasadę poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu (art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b.). Stąd za uzasadnione i niebudzące wątpliwości z punktu widzenia powyższych regulacji uznać należy poszukiwanie przez organ nadzoru budowlanego rozwiązania, które doprowadziłoby zastaną sytuację do zrealizowania w szczególności projektu budowlanego, w którym przewidziano kanalizację deszczową jako zasadę dla spornej budowli w zakresie odprowadzania wód opadowych. Organ nadzoru budowlanego zaproponował rozwiązanie opisane w decyzji PINB z 16 września 2022 r., które przez żadną ze skarżących stron nie zostało skutecznie zakwestionowane, zaś w ocenie sądu również nie ma podstaw, by je podważać. W szczególności propozycja ta uwzględnia treść projektu budowlanego i dostosowuje stan na gruncie do rozwiązań tego projektu (wykonanie korytka odwadniającego i studzienki rewizyjnej z odprowadzeniem do kanalizacji deszczowej), przewiduje odprowadzenie wody nie tylko z utwardzonego zjazdu ale też ze skarpy a więc uwzględnia wszystkie elementy, z których istnieje prawdopodobieństwo odprowadzania wód opadowych z pasa drogowego na działkę skarżącego (niezależnie od wielkości powierzchni odprowadzania i ilości ewentualnie odprowadzanych wód). Zdaniem sądu, do przyjętych rozwiązań żadna ze stron nie zgłosiła konstruktywnych uwag. Nie zasługują zaś w szczególności na uwzględnienie zarzuty Gminy S. o tym, że spływu wód (mimo obniżenia poziomu zjazdu na szerokości około 20 cm) nie dowiedziono, a nowo zaproponowanych rozwiązań nie poprzedziła ekspertyza. Wyżłobienie będące skutkiem spływu zostało ustalone podczas kontroli 5 lipca 2022r. Biorąc pod uwagę zamiar towarzyszący temu rozwiązaniu (z ekspertyzy technicznej z marca 2021 r. wynika, że rzeczoznawcy chodziło o skierowanie wody poprzecznie na sąsiadujący ze zjazdem zieleniec, vide część 5. ekspertyzy "Propozycja prac naprawczych";, który to zieleniec graniczy z terenem działki nr [...] – vide rysunek na k. 9 tom IV) oraz zasady doświadczenia życiowego – niewystarczający charakter rynienki został wykazany z wysokim prawdopodobieństwem. Natomiast brak dopuszczenia dowodu z kolejnej ekspertyzy znajduje oparcie w dotychczasowym materiale dowodowym oraz wynikach jego swobodnej oceny przeprowadzonej przez organy (art. 80 K.p.a.), a także w zasadzie ekonomii postępowania. Sąd zwraca uwagę, że sytuacja związana z wykonaniem zjazdu na działkę nr [...] (zjazdów z ulic S. i O.), w tym ich spadki, wielkość pochyleń - zostały szczegółowo opisane w dotychczasowych opiniach (ocena techniczna, ekspertyza techniczna), włącznie z powierzchniami z których odprowadzane są wody opadowe z pasa drogowego na działkę skarżącego oraz wyliczeniami ilości odprowadzanej wody (vide np. tabela 2 uzupełnienia ekspertyzy "Zestawienie ilości wód z powierzchni utwardzonej zjazdów ze spadkiem do posesji"). Przy tak obszernie zgromadzonym materiale dowodowym i rozpoznanym zagadnieniu przez biegłego, sięganie po nowe opinie i wydatkowanie kolejnych środków jest niecelowe. Tym bardziej, że organ nadzoru budowlanego jest organem wyspecjalizowanym i uprawnionym do kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego, warunków technicznych i oceny wykonania robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną. Posiada również kompetencje do nakazania wykonania rozwiązań uwzględniających powyższe normy prawne i techniczne.

Zaproponowane rozwiązanie wpisuje się również w wymagania wynikające z przepisów, które weszły w życie w trakcie postępowania międzyinstancyjnego. Rozporządzenie WT z 1999 r. utraciło bowiem moc z dniem 21 września 2022 r. i zostało zastąpione z tym dniem przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 22 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518 ze zm.), dalej: rozporządzenie TB z 2022 r. W jego §83 zdanie drugie, dostrzeżonym przez PWINB, wskazano że nie zmienia się kierunku lub natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych z pasa drogowego ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ani nie odprowadza się tych wód na grunty sąsiednie, z wyjątkiem przypadków określonych w przepisach prawa wodnego. Rozwiązanie zaproponowane przez PINB w decyzji z 16 września 2022 r. dostosowuje tymczasem zastany nieprawidłowy stan do treści projektu budowlanego oraz wyklucza odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z pasa drogowego na działki sąsiednie, czego nie zapewniały rozwiązania dotychczasowe. Twierdzenia skarżącej Gminy nie zostały natomiast poparte żadnym materiałem dowodowym, ani potwierdzającym wystarczalność wykonanej rynny, ani podważającym rozwiązanie nakazane do wykonania decyzją PINB z 16 września 2022 r. Brak jest więc podstaw, by je kwestionować. Argument natury ekonomicznej nie jest argumentem o prawnym znaczeniu w sprawie niniejszej, zwłaszcza że droga objęta jest jeszcze gwarancją wykonawcy.

3. Nie narusza prawa umorzenie postępowania naprawczego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zakresie doprowadzenia do stanu zgodności z prawem ukształtowania zjazdu skarżącego.

Zgodnie z § 77 rozporządzenia WT z 1999 r., zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych.

Zdaniem sądu w sprawie wykazano, że ukształtowanie podwójnego zjazdu z działek nr [...] i [...] nie odpowiadało wymaganiom rozporządzenia WT z 1999 r., co już wyżej wyjaśniano, a czego dowiodła ocena techniczna z listopada 2019 r. Sąd podkreśla, że obecny kształt i spadki podwójny zjazd na działki nr [...] i [...] uzyskał w grudniu 2018 r., co było wynikiem tego, że wcześniej tak ukształtowano teren, w tym poziom drogi, że dostosowano go do niwelety po drugiej stronie jezdni oraz właściciele działek nie wyrazili zgody na dostosowanie poziomu działek tak, aby możliwe było wykonanie 5% spadku na długości nie mniejszej niż 5 m zgodnie z § 79 pkt 5 rozporządzenia WT z 1999 r. (vide ocena techniczna). Natomiast pozostawienia aktualnego kształtu zjazdu biegły ani w ocenie technicznej, ani w ekspertyzie nie zakwestionował w sposób kategoryczny jako niemożliwego do zaakceptowania.

Jednocześnie doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać nakazywania doprowadzenia do stanu prawnego nieobowiązującego. Słusznie zwrócił na to uwagę PWINB dokonując analizy przepisów o warunkach technicznych dla dróg publicznych, począwszy od stanu prawnego z daty wykonania zjazdów, do chwili obecnej. Analiza ta dowodzi stopniowego rezygnowania przez prawodawcę ze szczegółowego regulowania spadków zjazdów z dróg publicznych. Trafnie wskazał PWINB, że już z dniem 13 września 2019 r. przestał obowiązywać § 79 pkt 5 w ww. brzmieniu wymagającym na długości nie mniejszej niż 5 m od krawędzi korony drogi pochylenia podłużnego zjazdu nie większego niż 5 % a na dalszym odcinku nie większego niż 15 %. Zastąpiono go regulacją § 79 pkt 3 rozporządzenia WT z 1999 r., zgodnie z którym pochylenie podłużne zjazdu powinno być dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, jednak nie większe niż 5 %. Obecnie zaś obowiązujące przepisy, tj. wyżej wskazane rozporządzenie TB z 2022 r. w ogóle nie zawiera regulacji o pochyleniu zjazdów. Trafnie więc organy nadzoru budowlanego uznały, że nie ma podstaw do nakazywania przebudowy zjazdu.

W tej kwestii dodać należy, że skarżący kwestionując wykonanie zjazdu podkreślał brak możliwości przejazdu pojazdami rolniczymi, jednak na pytanie sądu podczas rozprawy wskazał, że takiego przejazdu od momentu wykonania zjazdu (czyli od grudnia 2018 r.) nie podejmował. Nie kwestionują zaś sposobu wykonania zjazdu właściciele działki nr [...], do których również ten zjazd prowadzi. Brak jest również w aktach sprawy dowodu wykluczającego możliwość pozostawienia zjazdu w kształcie obecnym. Stąd brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja w tym zakresie narusza prawo.

XII. Nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skarg.

W szczególności organy w dostatecznym stopniu zrealizowały ocenę prawną sądu ze sprawy II SA/Bk 840/21:

- doszło do połączenia w jedno postępowanie dwóch oddzielnie prowadzonych postępowań w sprawie doprowadzenia inwestycji zatwierdzonej decyzją zrid z 22 czerwca 2017 r. do stanu zgodnego z prawem, tj. sprawy SIO.7356-11/19 dotyczącej prawidłowości wykonania wspólnego zjazdu na działki nr [...] i [...] oraz SIO.7358-1/19 dotyczącej prawidłowości budowy i przebudowy drogi wraz z infrastrukturą obejmującej wszystkie elementy dróg a także odprowadzanie i zagospodarowania wód z pasa drogowego – na skutek zawiadomienia PINB z 8 lipca 2022 r. Wydana decyzja zawiera rozstrzygnięcie odnośnie całości tak zakreślonego przedmiotu sprawy;

- wyjaśniono okoliczności związane z etapem projektowania i wykonania drogi. W tym zakresie podkreślić należy, że sporna inwestycja w postaci budowy i przebudowy ulicy S. i O. w S. nie jest samowolą budowlaną. Drogę zrealizowano na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w której zatwierdzono projekt budowlany podlegający sprawdzeniu przez organ wydający decyzję w sposób określony w art. 35 P.b. Sprawdzeniu podlegała zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego, w tym posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b.). Sprawdzając etap projektowania drogi PWINB wskazał, że: 1) na etapie projektowania nie były przewidziane rzędne wysokościowe dla jezdni, parkingów, zjazdów, chodników i skarp, gdyż skarpy nie były przewidziane (np. oględziny z 28 sierpnia 2019 r. na k. 27 tomu I); 2) dokumentacja projektowa wykazuje różnicę poziomów między lewą a prawą stroną ulicy S. rzędu 1,20 m, a niżej położone są działki nr [...],[...] i [...] (a także kilkanaście innych wskazanych na s. 8 zaskarżonej decyzji). W związku z tym wprowadzono modyfikacje na etapie wykonywania drogi, przy czym na etapie realizacji inwestycji projektant współpracował z kierownikiem budowy, czego efektem są rysunki dodatkowe z grudnia 2018 r. w zakresie ukształtowania skarp i zjazdów oraz kwalifikacja tych rozwiązań jako nieistotnych. Następowało to zgodnie z art. 20 ust. 1 P.b., stosownie do którego do podstawowych obowiązków projektanta należy wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań (pkt 3); sprawowanie nadzoru autorskiego na żądanie inwestora lub organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie: a) stwierdzania w toku wykonywania robót budowlanych zgodności realizacji z projektem, b) uzgadniania możliwości wprowadzenia rozwiązań zamiennych w stosunku do przewidzianych w projekcie, zgłoszonych przez kierownika budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego (pkt 4). Projektant obowiązany był również do dołączenia oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 P.b.). Takie oświadczenie (oraz złożone przez inne odpowiedzialne osoby) znajduje się w aktach sprawy (s. 8 projektu budowlanego) oraz stosowne oświadczenia dołączono do zawiadomienia o zakończeniu budowy – oświadczenie m.in. kierownika budowy po wprowadzeniu korekt do projektu i w terenie, z 31 grudnia 2018 r. (akta SIO.7353-6/19. Jak wynika też z akt, dokonano stosownych wpisów w dzienniku budowy z listopada i grudnia 2018 r. - na podstawie wniosku kierownika budowy W. G., zatwierdzonego przez inspektora nadzoru inwestorskiego S. S. o i w oparciu o rysunek dodatkowy profilu podłużnego zjazdów – co zostało również załączone do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wskazać trzeba, że tak przyjęte rozwiązania spotkały się ostatecznie z akceptacją rzeczoznawcy – autora oceny technicznej i ekspertyzy technicznej. Zbadano również kwestię, którą konsekwentnie podnosił skarżący A. W. w trakcie całego postępowania domagając się obniżenia poziomu pasa drogowego co najmniej na wysokości działek nr [...] -[...] i długości około 80 m, co – w jego ocenie – ma wyeliminować wszelkie nieprawidłowości i ich skutki tak w zakresie korzystania ze zjazdów jak i odprowadzania z nich wód opadowych na działki sąsiednie. W odpowiedzi eksperta W. G. (pismo z 24 lutego 2020 r.) na zastrzeżenia A. W. sformułowane w piśmie z 25 listopada 2019 r. do oceny technicznej – biegły wskazał, że "Obniżenie drogi na wysokości zjazdu jest technicznie niemożliwe ze względu na wyższe usytuowanie terenu po stronie przeciwnej zjazdu. Gdyby obniżyć niweletę drogi, to wystąpiły problem ze zjazdami po przeciwnej stronie, gdzie tereny są już zurbanizowane. Projektant wybrał moim zdaniem wariant optymalny" (k. 48 tom SIO.7356-11/19);

- kwestia dokonania pomiarów w sposób właściwy, dokładności tych pomiarów, prawidłowości mapy do celów projektowych, pomiaru rzędnych wysokościowych drogi - zostały wyjaśnione w sposób dostateczny dla wydania rozstrzygnięcia (także w odniesieniu do pisma A. W. z 9 grudnia 2021 r., znajdującego się w aktach sprawy II SA/Bk 840/21). Już w piśmie z 26 maja 2021 r. rzeczoznawca wyjaśnił, że wykonał ekspertyzę na podstawie mapy poinwentaryzacyjnej, która - podobnie jak i wynik odnotowanych na niej pomiarów – zostały przyjęte do zasobu, co świadczy o prawidłowości mapy i pomiarów. Biegły wyjaśnił sposób kontrolnego zmierzenia osi drogi dla celów wygenerowania profilu podłużnego jezdni i określenia spadków poprzecznych (akta sprawy tom II). Z kolei treść ekspertyzy przedłożonej w marcu 2021 r. zawiera odniesienie kluczowych elementów wykonanej drogi do przepisów o warunkach technicznych dla dróg publicznych w zakresie spadków, pochyleń, ukształtowania zlewni drogi i wskazania ewentualnych nieprawidłowości. Żadnego z przedstawionych tam wyliczeń skarżący A. W. nie podważył w sposób skuteczny.

XIII. Umorzenie postępowania naprawczego w pozostałym zakresie zostało wyjaśnione i znajduje podstawę w art. 105 § 1 K.p.a. Nie ulega wątpliwości, że w aktach sprawy znajduje się 18 oświadczeń wyrażających zgodę na funkcjonowanie zjazdów z ulic O. i S. na działki prywatne, zaś poza skarżącym W. żaden inny właściciel działek przyległych do pasa drogowego zastrzeżeń odnośnie sposobu odprowadzania wód opadowych czy ukształtowania zjazdów nie zgłaszał. Biorąc pod uwagę, że i biegły w ekspertyzie z marca 2021 r. nie sformułował zastrzeżeń, które nie zostałyby zrealizowane – postępowanie w zakresie wykraczającym poza przedmiot nakazu sformułowanego przez PINB w decyzji z 16 września 2022 r. należy uznać za bezprzedmiotowe i wykraczające poza właściwość organów nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym prowadzonym w sprawie niniejszej. Przypomnieć wypada, że sąd w sprawie II SA/Bk 840/21 wskazał, że z uwagi na to, iż "odpowiednie uprawnienia przeciwdziałające zmianie stosunków wodnych na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, regulowane przepisami ustawy Prawo wodne, posiadają również inne organy administracji (wójt, burmistrz lub prezydent miasta miejsca położenia nieruchomości, na której dokonano zmiany stanu wód) [...] swój zakres rozważań organy nadzoru budowlanego powinny ograniczyć wyłącznie do tego aspektu sprawy, który pozostaje w ich właściwości rzeczowej". Zdaniem sądu, to zalecenie zostało zrealizowane, gdyż organy nadzoru budowlanego odniosły się do spornej kwestii odprowadzania wód ze zrealizowanej inwestycji, co jest objęte zakresem ich właściwości i nie wymagało ustaleń poza nią wykraczających. Zakres zawieszonego postępowania o naruszenie stosunków wodnych pozostaje poza oceną legalności decyzji wydanych w sprawie niniejszej.

Dodać też należy, że PWINB przeanalizował również spadki pozostałych zjazdów w ciągu całej drogi (vide s. 9 decyzji), odniósł się do zastrzeżeń odnośnie odprowadzania wód do rowu melioracyjnego czy wykonania nieprzewidzianego w dokumentacji projektowej zjazdu na działkę nr [...] (s. 10 decyzji). Wyjaśnienia te nie budzą zastrzeżeń, są wyczerpujące i realizują zasadę przekonywania (art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a.).

XIV. Zdaniem sądu, ocena prawna i ustalenia faktyczne organów nie naruszają prawa, są samodzielne i odpowiadają wymaganiom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 11 K.p.a. Natomiast okoliczność, że rozwiązanie zaproponowane przez biegłego w ekspertyzie technicznej nie w pełni się sprawdziło, nie dyskwalifikuje w całości ani oceny technicznej, ani tej ekspertyzy – obydwu sporządzonych przez tego samego biegłego. Ustalenia tych dokumentów mogły posłużyć jako element materiału dowodowego służący wszechstronnemu wyjaśnieniu sprawy.

Z wyżej wskazanych względów sąd skargi oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.