Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 579/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 4 stycznia 2023 r., nr SKO.435.10.2022 w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

D. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku w przedmiocie wydania zaświadczenia, potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 11 października 2021 r. skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta C. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w C. przy ul. J. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [..], o powierzchni 0,7594 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...].

Postanowieniem z 28 października 2021 r. Burmistrz odmówił wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku uznając, że z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu wynika, że budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości nie jest budynkiem mieszkalnym. Organ wskazał na decyzję Naczelnika Miasta C. z 4 września 1984 r., zgodnie z którą nieruchomość miała być działką zabudowaną domkiem campingowym "GROT". Jednak ze względu na to, że działka przekazana została na cele hodowlane (drób, króliki, staw rybny) oraz uprawy warzyw i owoców, na działce tego typu można było zezwolić jedynie na wybudowanie budynku gospodarczego, w związku z czym, na podstawie kolejnej decyzji Naczelnika Miasta C. z 4 września 1985 r., nr 8381-60/84/85, zmieniono sposób użytkowania domku letniskowego na budynek gospodarczy z zapleczem socjalno-bytowym, z przeznaczeniem na składowanie narzędzi i innego rodzaju sprzętu niezbędnego do uprawy działki warzywno-owocowej. Ponadto, Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w C. postanowieniem z 10 września 1985 r. wydał opinię sanitarną dotyczącą lokalizacji budynku jako gospodarczego na działce warzywniczej położonej nad jeziorem Rychnowskim pod warunkiem, że budynek ten będzie pełnić wyłącznie rolę zaplecza gospodarczego dla działki warzywnej. Organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego Grodzisko, Zamek, Park Miejski Lasek Luizy, Jezioro Miejskie Małe i Ośrodek Sportu i Rekreacji nad Jeziorem Rychnowskim w C. przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie oznaczonej symbolem 54ML z przeznaczeniem jako teren zabudowy rekreacji indywidualnej. W związku z tym, że nieruchomość objęta wnioskiem nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe, a tym samym nie spełnia wymogów wskazanych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 z dnia 20 lipca 2018 r. ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe, na podstawie art. 219 k.p.a. organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Rozpoznając zażalenie skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku postanowieniem z 15 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza z 28 października 2021 r. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe jedyną przesłanką warunkującą dokonanie przekształcenia z mocy ustawy jest ustalenie, że na gruncie będącym przedmiotem użytkowania wieczystego znajduje się budynek przeznaczony na cele mieszkaniowe. Zatem konieczne jest przede wszystkim ustalenie, czy budynek spełnia parametry pozwalające uznać go za budynek mieszkalny, a ponadto, jeżeli w ewidencji i gruntów i budynków nie jest on oznaczony jako budynek mieszkalny, ustalenie funkcjonalnego wykorzystania nieruchomości. Kolegium podzieliło ocenę organu I instancji, że z posiadanych dokumentów wynika jednoznacznie, że przedmiotowy budynek od samego początku zakwalifikowany był jako budynek letniskowy, a nie mieszkalny. W odniesieniu do argumentów skarżącego, że okoliczność wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe miała wynikać z faktu zamieszkiwania w niej K. R., Kolegium stwierdziło, że z dokumentów przedstawionych przez skarżącego można przyjąć, że tak faktycznie było. Wynika to m.in. z decyzji meldunkowej Burmistrza Miasta C. z 28 czerwca 2011 r. Jednak, jak wskazało Kolegium, K. R. zmarła 11 sierpnia 2015 r., zatem nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cele mieszkalne i taki stan rzeczy istniał 1 stycznia 2019 r. (ustawowo określony dzień przekształcenia) i istnieje w chwili obecnej, a przynajmniej nic innego nie wynika z dokumentów, które znajdują się w posiadaniu organu. Strona postępowania również nie powoływała się na fakt zamieszkiwania w nieruchomości przez inne osoby, niż K. R. Oznacza to, że nawet jeśli budynek letniskowy mógł mieć niegdyś charakter mieszkalny, to niewątpliwie z momentem śmierci osoby, która tam zamieszkiwała, utracił taki status. Kierując się więc kryterium funkcjonalnym, uznano, że budynek w chwili obecnej nie jest budynkiem mieszkalnym i nie została spełniona przesłanka przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności.

Po rozpoznaniu skargi na tak wydane postanowienie Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 193/22, uchylił zaskarżone postanowienie. Uzasadniając sentencję wyroku Sąd wskazał, że organy obu instancji ustalając, że nieruchomość przy ul. J. [...] w C., stanowiąca ewidencyjną działkę nr [...], zabudowano na cele inne niż mieszkaniowe, oparły się na treści dokumentów z lat 80-tych potwierdzających funkcję gospodarczą z zapleczem socjalnym budynku istniejącego na wskazanej nieruchomości. Nadto organ stwierdził, że istniejący charakter mieszkaniowy ustał z chwilą śmierci poprzedniego użytkownika wieczystego, który posiadał zameldowanie na pobyt stały. Natomiast skarżący nie przedstawił argumentacji przemawiającej za mieszkaniowym charakterem zabudowy na działce nr [..] po tym, jak przeniesiono na niego prawo jej użytkowania wieczystego. Dodatkowo organ powołał się na aktualne planistyczne przeznaczenie działki nr [..] pod zabudowę rekreacji indywidulanej.

Zdaniem Sądu brak właściwej argumentacji skarżącego wnioskującego o potwierdzenie określonego stanu prawnego w formie zaświadczenia nie zwalniał orzekających w sprawie organów z obowiązku przeprowadzenia postępowania w zakresie wyznaczonym przepisami art. 217 i następnymi k.p.a. oraz przepisami ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności. Organy w sposób nieuzasadniony odstąpiły od weryfikacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków oraz treści księgi wieczystej prowadzonej dla wskazanej nieruchomości, które zasadniczo winny mieć znaczenie pierwszorzędne dla oceny charakteru zabudowy gruntu w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, a oparły się na okolicznościach, które nie mogły mieć decydującego znaczenia w tym zakresie, gdyż nie odnosiły się do stanu nieruchomości w dacie 1 stycznia 2019 r., kiedy to z mocy prawa dochodziło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, ale do jej stanu historycznego. Sąd przesądził przy tym, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych – inne są cele zabudowy na cele mieszkaniowe, a inne – zabudowy letniskowej. Nie można przy tym mówić, że zabudowa budynkami rekreacyjnymi jest zabudową na cele mieszkaniowe.

W ocenie Sądu, zadaniem organów było zweryfikowanie zarówno zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej w odniesieniu do działki nr [...] i znajdującej się na niej zabudowy, pod kątem przesłanek z art. 1 ust. 2 ustawy. Można było również odwołać się do zapisów ewidencji ludności i sprawdzić, czy w dacie 1 stycznia 2019 r. skarżący był zameldowany w budynku na działce nr [...] na pobyt stały rozumiany jako zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania zgodnie z wymogami ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, czego nie uczyniono. Skoro zgodnie z art. 27 ust. 2 tej ustawy równocześnie można mieć jedno miejsce pobytu stałego, to zameldowanie skarżącego na działce nr [..] byłoby jedną z okoliczności przesądzających o mieszkalnym charakterze jej zabudowy.

Ze względu na historyczny walor, okoliczności odnoszące się zarówno do funkcji zabudowy w latach 80 – tych, jak i do zameldowania K. R. w 2011 r. w budynku na działce nr [..], nie miały żadnego znaczenia dla oceny charakteru funkcji zabudowy realizowanej na wskazanej działce w dacie 1 stycznia 2019 r. przez jej następcę prawnego w osobie skarżącego, który od 2015 r. jest użytkownikiem wieczystym działki i właścicielem budynku ujawnionym w księdze wieczystej. Wszelkie bowiem przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego. Okoliczności te nie zostały poddane weryfikacji przez orzekające organy. Dla potrzeb przekształcenia użytkowania wieczystego na gruncie przepisów ustawy nie mają również żadnego znaczenia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który powoływał się organ. W tej sytuacji wnioski sformułowane przez organ uznać należało za bezpodstawne i przedwczesne.

Postanowieniem z 10 października 2022 r. Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza i przekazało organowi sprawę do ponownego rozpoznania, zalecając dokonanie weryfikacji wypisów w ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej nieruchomości, weryfikacji zapisów treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, weryfikacji zapisów ewidencji ludności i sprawdzenie, czy w dacie 1 stycznia 2019 r. skarżący był zameldowany w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości na pobyt stały.

Postanowieniem z 17 listopada 2022 r. Burmistrz ponownie odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że dokonał weryfikacji zapisów w ewidencji gruntów. Wyjaśnił, że budynki letniskowe zaliczane są do budynków mieszkalnych i powinny zostać oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako budynki mieszkalne "m", skąd zapis działki nr [..] przy ulicy J. nr [..] jako Funkcja KŚT : mieszkalne "m", PKOB: budynki mieszkalne jednorodzinne, FSB: dom letniskowy. Burmistrz wskazał nadto, że zapis treści, prowadzonej dla działki nr [..], księgi wieczystej nr [..] jest prawidłowy i całkowicie spójny z zapisami katastru nieruchomości, tj. zapisami w ewidencji gruntów i budynków oraz, że zgodnie z ww. zapisami ujawnionymi w dziale I - O ww. księgi wieczystej jako: B - tereny mieszkaniowe Budynek mieszkalny, w dziale I – SP sposób korzystania: Działka gruntu w wieczystym użytkowaniu i stanowiący odrębną nieruchomość budynek gospodarczy z zapleczem socjalnym.

Zdaniem Burmistrza błędne jest przekonanie o przeznaczeniu budynku na cele mieszkalne z uwagi na zameldowanie w nim skarżącego na pobyt stały. Burmistrz wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2008 r. (sygn. II OSK 608/07), zameldowanie jest tylko administracyjnym potwierdzeniem pobytu i służy celom administracyjnym. Nie można więc odmówić prawa do meldunku osobie, która na stałe przebywa w jakimś obiekcie, na przykład w domku letniskowym. W ocenie Burmistrza dla prawidłowego ustalenia, czy mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym, niezbędne było ustalenie spełnienia przez budynek kryterium zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i osób mu bliskich. Za budynek mieszkalny w takim znaczeniu mógłby zostać zatem uznany nawet domek letniskowy, o ile będzie on zaspokajał potrzeby mieszkaniowe właścicieli. Burmistrz ocenił przy tym, że z zebranych dokumentów wynika, iż przedmiotowy budynek nie zaspokaja podstawowych potrzeb mieszkaniowych jego właściciela i osób mu bliskich. Wbrew oświadczeniom skarżącego, z dokumentów nie wynika, aby ww. nieruchomość była zamieszkiwana, gdyż od 1 października 2013 r. do dnia dzisiejszego, według złożonej deklaracji dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi, nikt w przedmiotowej nieruchomości nie zamieszkiwał. Nadto zgodnie ze złożonym pismem nr ZWiK/ŻD/2022/154 w dniu 8 listopada 2022 r. przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji w C. , do przedmiotowej nieruchomości nie jest dostarczana woda, a kontrahent pod wskazanym adresem nie istnieje w bazie rozliczeniowej. Nadto z pisma nr [..] Komendy Powiatowej Policji w C. wynika, że na ww. nieruchomości zanotowano wiele zdarzeń i interwencji przez osoby trzecie spowodowanych nieużywaniem budynku (pustostanem), a także nie potwierdzono, aby centrum życiowe skarżącego znajdowało się w wyżej opisanej nieruchomości. Ponadto nieruchomość sprawia wrażenie całkowicie opuszczonej (w budynku zamurowane otwory okienne i drzwiowe, nie używany wjazd - jedynie wydeptana ścieżka przez pieszych fotografie budynku w aktach sprawy).

Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z 4 stycznia 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza z 17 listopada 2022 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że z informacji z kartoteki budynków ewidencji gruntów i budynków wynika, iż klasyfikacja budynku o powierzchni 64 m2 znajdującego się na spornej nieruchomości zawiera trzy pozycje: wg Klasyfikacji środków Trwałych to budynek mieszkalny, wg Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych to budynek mieszkalny jednorodzinny, wg głównej funkcji (FSB) to dom letniskowy. Kolegium uwzględniło przy tym, że w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości nr [..] wskazano w dziale l-SP Spis praw związanych z własnością, iż działka znajduje się w wieczystym użytkowaniu i znajduje się na niej stanowiący odrębną nieruchomość budynek gospodarczy z zapleczem socjalnym. Organ drugiej instancji wskazał także na stanowisko Burmistrza, że budynki letniskowe zaliczane są do klasy budynków mieszkalnych, a także, iż funkcja wskazana w księdze wieczystej wynika z decyzji Naczelnika Miasta C. nr [..] z 4 września 1985 r. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości więc, że ww. budynek został zakwalifikowany w ewidencji gruntów i budynków jako letniskowy. Kolegium podkreśliło, że jeżeli dany budynek jest wykorzystywany na potrzeby mieszkaniowe, faktycznie zaspokaja potrzeby mieszkaniowe, to powinien być zakwalifikowany i uznany za budynek mieszkalny. Zatem organ pierwszej instancji przeanalizował dalsze posiadane dane pod tym kątem. Z oświadczenia żalącego i rejestru mieszkańców C. wynika, że w dniu 1 stycznia 2019 r. żalący był zameldowany w C. przy ul. J. [..], lecz jego zamieszkaniu na tej nieruchomości w tej dacie przeczą inne posiadane przez organ pierwszej instancji dane - nie wynika ono z deklaracji w sprawie gospodarowania odpadami komunalnymi, brak jest też jakichkolwiek danych dotyczących wywozu nieczystości płynnych z nieruchomości. Przeczy temu również stan budynku (zamurowane okna i drzwi, nie używany wjazd) oraz znajdująca się w aktach sprawy informacja Komendy Powiatowej Policji w C. wskazująca na liczne interwencje w "nieużywanym mieszkaniu", "opuszczonym domu" pod adresem C., ul. J. [..], co do którego osoby przebywające na terenie WOPR w sezonie letnim wskazały, że nikt tam stale nie mieszka. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo zatem ustalił, że budynek letniskowy znajdujący się w C. przy ul. J. [..] nie jest wykorzystywany na potrzeby mieszkaniowe, a w konsekwencji nie stanowi on budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. W tym stanie rzeczy, Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzekło jak w sentencji.

W skardze na tak wydane postanowienie zarzucono naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (dalej: ustawa) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość skarżącego nie jest budynkiem przeznaczonym na cele mieszkaniowe w rozumieniu powołanego przepisu i naruszając tym samym jego interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia;

2) art. 1 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 4 ust. 1 ustawy poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji wydanego na podstawie źle dokonanej wykładni powyższego przepisu i w konsekwencji jego niezastosowania w niniejszej sprawie, naruszając tym samym interes prawny skarżącego w uzyskaniu zaświadczenia. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium oparte zostało na postanowieniu wydanym przez organ pierwszej instancji na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, a organ drugiej instancji w całości podtrzymał ustalenia dotyczące stanu, faktycznego;

3) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez zaniedbanie dokonania oceny stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że nieruchomość nie stanowi gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy, a tym samym utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji odmawiającego wydania zaświadczenia, naruszając tym samym interes prawny skarżącego,

4) art. 217 § 1 i 2 w zw. z art. 218 § 1 i 2 oraz 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, które to zostało wydane w oparciu o błędnie ustalony stan taktyczny i z przekroczeniem zakresu postępowania wyjaśniającego a mającego istotny wpływ na wynik sprawy, skutkując pozbawieniem skarżącego prawa do uzyskania zaświadczenia.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o: uchylenie postanowienia w całości i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy poprzez wydanie zaświadczenia ewentualnie uchylenie postanowienia w całości, i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący wskazał, że jego budynek sklasyfikowany jest jako mieszkalny, a on sam potwierdza, że na dzień 1 stycznia 2019 r. nieruchomość spełniała jego podstawowe funkcje mieszkaniowe. Nadto orzecznictwo sądów wskazuje, że dla ustalenia czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, należy przejrzeć zapisy ujawnione w ewidencji gruntów- i budynków (wyrok WSA w Gdańsku z 5 stycznia 2021 r. II SA 525/20, wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. I OSK 793/21, wyrok WSA w Warszawie z 18 sierpnia 2022 r. I SA/Wa 997/22). Zdaniem skarżącego z zapisów z ewidencji gruntów i budynków wynika, że sporna nieruchomość spełnia przesłanki zawarte w art. 1 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się do argumentacji organów skarżący podkreślił, że jak wielokrotnie wyjaśniał, że z uwagi na pracę za granicą przebywa w nieruchomości ok. tydzień w miesiącu i odpady, które wytwarza zabiera żona wracając do Słupska. Skarżący podkreślał także, że przebywając tydzień w miesiącu w nieruchomości nie potrzebuje bieżącej wody z miasta, zwłaszcza, że posiadał hydrofor, który w ostatnim czasie został skradziony (kradzież ta została zgłoszona na Policję). W Polsce istnieje blisko pól miliona gospodarstw domowych bez dostępu do bieżącej wody i skarżący prowadzi właśnie jedno z takich gospodarstw . Skarżący traktuje nieruchomość w C. jako centrum swojego życia, gdy przebywa w kraju. Planuje remont znajdującej się tam nieruchomości, by stała się ona wygodniejsza, gdy postanowi na stałe zamieszkać w kraju. W ostatnim czasie zgłosił we właściwym urzędzie planowane prace związane z wymianą dachu na budynku. W związku ze zbieraniem środków finansowych na remont dachu, skarżący w ostatnich miesiącach przebywał rzadziej w nieruchomości w C., gdyż nie wracał do kraju, aby więcej pracować, a tym samym odłożyć odpowiednią sumę na remont dachu. Mając to na uwadze oraz fakt, że kilkakrotnie się do niego włamywano, zabezpieczył on na najbliższy czas nieruchomość poprzez zamurowanie drzwi. W ocenie skarżącego nie powinno to jednak stanowić podstawy do stwierdzenia, że nieruchomość nie pełni funkcji mieszkaniowej, gdyż te działania podjął w ostatnich miesiącach, natomiast na dzień 1 stycznia 2019 r., tj. na dzień przekształcenia nieruchomość nie miała tych zabezpieczeń i dostęp do niej był swobodny. Skarżący w tamtym okresie korzystał też regularnie z nieruchomości wracając co miesiąc do kraju i przebywał w niej wraz z żoną. Skarżący podkreślił, że nieruchomość położona w C. przy ul. J. [..] na dzień 1 stycznia 2019 r. stanowiła dla skarżącego centrum życia i zaspakajania potrzeb mieszkaniowych, spełniała więc ona definicję budynku mieszkalnego, tym samym spełniając cel mieszkaniowy z ustawy.

Skarżący wskazał nadto na stanowisko orzecznictwa, wskazujące, że art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w koniecznym zakresie. Podkreślił także, że nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, istniejących już faktów lub stanu prawnego. Organ w sprawie przekształceniowej nie może badać kwestii dotyczących faktycznego sposobu, użytkowania spornego budynku, czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, odwoływać się do wysokości stawki opłaty1 rocznej za użytkowanie wieczyste bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Ustawodawca nie wiąże bowiem z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Na tym samym stanowisku stoi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który (w wyroku z 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 524/20) stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ proceduje w oparciu o aktualne dane wynikające z ewidencji gruntów. W związku z czym nawet jeżeli określone okoliczności wskazują, na niezgodność stanu faktycznego ze stanem ujawnionym w ewidencji, rozstrzygające znaczenia mają dane ewidencyjne.

Skarżący wskazał także, że sporna nieruchomość nie jest gruntem zabudowanym na cele mieszkaniowe, położonym na terenie portu i przystani morskiej w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, ani gruntem oddanym w użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości, do których to gruntów nie stosuje się ustawy, zgodnie z art. 3 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą wydania zaświadczenia są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (t. j. Dz.U. z 2020, poz. 2040), zwanej dalej jak wcześniej ustawą. Na mocy art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy, podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego odpowiednio przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa. Zaświadczenie to zawiera oznaczenie nieruchomości gruntowej lub lokalowej, według ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości (art. 4 ust. 3 zd. 1). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7 (tj. opłaty jednorazowej) i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (tj. wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia opłaty w drodze decyzji) oraz stanowi podstawę wpisu w dziale III księgi wieczystej roszczenia o opłatę, w odniesieniu do każdoczesnego właściciela nieruchomości (art. 4 ust. 4 i 5 ustawy).

Z powyższych regulacji wynika, że dla możliwości wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest zabudowania na cele mieszkaniowe. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 4 stycznia 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza z 17 listopada 2022 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia.

Należy wskazać, że ww. postanowienia zostały wydane po uprzednim uchyleniu przez WSA w Gdańsku wyrokiem z 13 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 193/22, postanowienia Kolegium z 15 grudnia 2021 r. W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634.) - dalej: P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym.

Mając na uwadze przedstawione powyżej rozważania teoretyczne konieczne jest dokonanie analizy uzasadnienia wyroku WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 193/22.

Uchylając zaskarżone postanowienie WSA w Gdańsku ocenił, że organy w sposób nieuzasadniony odstąpiły od weryfikacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków oraz treści księgi wieczystej prowadzonej dla wskazanej nieruchomości, które zasadniczo winny mieć znaczenie pierwszorzędne dla oceny charakteru zabudowy gruntu w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, a oparły się na okolicznościach, które nie mogły mieć decydującego znaczenia w tym zakresie, gdyż nie odnosiły się do stanu nieruchomości w dacie 1 stycznia 2019 r., kiedy to z mocy prawa dochodziło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, ale do jej stanu historycznego. Zdaniem Sądu, punktem wyjścia do ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkiem mieszkalnym, powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Organy w każdym przypadku niezgodności danych wpisanych do ewidencji z rzeczywistym stanem zobowiązane są do uwzględniania w odpowiednim do tego trybie zmian mających wpływ na treść danych wpisanych do ewidencji gruntów i budynków, mogąc doprowadzić do zrewidowania aktualnych ustaleń, wynikających z tego rejestru. W przeciwnym razie, jeśli brak jest podstaw do takiej aktualizacji, wydają zaświadczenie w oparciu o dane wynikające z tego rejestru. Organy nie odniosły się również do treści księgi wieczystej nr [..], obejmującej własność nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [..] w C. oraz własność nieruchomości budynkowej na niej zlokalizowanej, według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. Tymczasem, w ocenie Sądu, zadaniem organów było zweryfikowanie zarówno zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej w odniesieniu do działki nr [...] i znajdującej się na niej zabudowy, pod kątem przesłanek z art. 1 ust. 2 ustawy. Sąd wskazał także, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowanym na gruncie ustawy przekształceniowej z 2005 r. zwrócono uwagę, że inne są cele zabudowy, gdy chodzi o zabudowę na cele mieszkaniowe, a inne zabudowy letniskowej, chociażby budynkami rekreacji indywidualnej czy zamieszkania zbiorowego. Nie ma zatem znaczenia, czy w danym budynku można mieszkać tylko okresowo, czy też przez cały rok i w jakim zakresie oraz w jaki sposób można zaspokoić w nim ogólnie pojęte potrzeby związane z pobytem lub zamieszkiwaniem, ale ważne jest to, czy został on wybudowany i jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe, tj. co do zasady do stałego zamieszkiwania przez konkretną osobę lub osoby. Nie można więc mówić, że zabudowa, np. budynkami rekreacji indywidualnej, hotelami czy domami wypoczynkowymi, jest zabudową na cele mieszkaniowe tylko dlatego, że w budynkach takich można przebywać czy też mieszkać przez cały rok. Nie w takim bowiem celu zostały wybudowane i nie w takim celu – co do zasady – są wykorzystywane.

Przenosząc powyższe okoliczności na grunt niniejszej sprawy zatem zasadnicze znaczenie ma ustalenie charakteru zabudowy w oparciu o zapisy w ewidencji gruntów i budynków oraz księgi wieczystej, przy czym ustalenie letniskowego charakteru zabudowy wyklucza możliwość uznania, że budynek ma charakter mieszkalny. Przypomnieć bowiem należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniu ulega prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności. Oznacza to, że dobrodziejstwo przekształcenia nie dotyczy gruntów zabudowanych budynkami letniskowymi.

Z akt organu I instancji, z rejestru gruntów wynika, że działka nr [..] stanowi grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr-RVI) na powierzchni 0,6652 ha oraz tereny mieszkaniowe (B) na powierzchni 0,0942 ha. Z kartoteki budynków wynika, że działka nr [..] jest zabudowana a powierzchnia zabudowy wynosi 64 m2. Według klasyfikacji środków trwałych budynek pełni funkcje mieszkalne. W kartotece budynków zapisano także KŚT (Klasyfikacja Środków Trwałych): mieszkalne, PKOB (Polska Klasyfikacja Obiektów Budowlanych): Budynki mieszkalne jednorodzinne, FSB: dom letniskowy. W prowadzonej dla działki nr [..] księdze wieczystej wpisano "użytkowanie wieczyste i własność budynku stanowiącego odrębną nieruchomość". W części dotyczącej sposobu korzystania wpisano okres użytkowania wieczystego do 29 czerwca 2083 r. – "działka gruntu w wieczystym użytkowaniu i stanowiąca odrębną nieruchomość budynek gospodarczy z zapleczem socjalnym" (lp. 1). W księdze wieczystej według stanu KW na dzień 9 listopada 2022 r. w rubryce "przeznaczenia budynku" wpisano "budynek mieszkalny" (podstawy wpisu 1,6,7,8, dokonane przed wpisem 11 z 24 lipca 2015 r.), przy braku zmiany wpisu w zakresie sposobu korzystania, o którym mowa była powyżej, wskazującego na gospodarczy charakter zabudowania.

Powyższe wpisy niewątpliwie nie są zbieżne w swej treści, dlatego też, w ocenie Sądu obecnie orzekającego, przy zagwarantowaniu kluczowego znaczenia wpisu w ewidencji budynków dla oceny charakteru zabudowy, co wynika z wiążącego wyroku WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r., należało także dokonać konfrontacji tego wpisu z innymi dowodami, które pozwoliłyby dookreślić (potwierdzić) ten charakter. Z kartoteki budynków wynika letniskowa funkcja budynku znajdującego się w C. przy ul. J. [..]. Wpis w księdze wieczystej wskazuje z kolei na dwa różne przeznaczenia budynku: gospodarczy jego charakter oraz mieszkalny. W sytuacji takiej rozbieżności, nie można zatem przeznaczenia stąd wynikającego uznać za kluczowe. Letniskowy charakter zabudowy, odzwierciedlony w ewidencji gruntów, znajduje natomiast potwierdzenie w innych dokumentach. Z akt organów administracji wynika, że w decyzji z 4 września 1984 r. wydano pozwolenie na budowę domku letniskowego "Grot". Następnie decyzją z 4 września 1985 r. zmieniono sposób użytkowania ww. domku letniskowego na budynek gospodarczy z zapleczem socjalno-bytowym, bowiem działka na której postawiono domek przekazana została na cele hodowlane oraz warzywno – owocowe. Jak wynika z umowy sprzedaży (akt notarialny repertorium A nr [..]), K. M. R. kupiła w dniu 2 września 1994 r. działkę nr [..] ze znajdującym się na nim budynkiem gospodarczym z zapleczem socjalnym. Decyzją z 28 czerwca 2011 r. Burmistrz zameldował K. M. R. na pobyt stały, uznając, że zameldowanie w domku letniskowym jest zgodne z prawem. Natomiast decyzją z 24 marca 2015 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie domu letniskowego wraz z jego zmianą sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną oraz budowie trzech domków rekreacyjnych na działce nr [..]. Powołane wyżej dokumenty w swym całokształcie nie potwierdzają zatem mieszkalnej funkcji spornego budynku, jak na to wskazuje skarżący, lecz funkcję letniskową. Okoliczności ujawnione przez organy administracji dotyczące braku podłączenia budynku do mediów, a także braku wywozu nieczystości stałych, choć mające znaczenie drugorzędne, to jednak również nie potwierdzają stanowiska strony skarżącej.

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska organów administracji wskazać należy, że Burmistrz C., powołując się klasyfikację PKOB, uznał, że budynki letniskowe są zaliczane do budynków mieszkalnych i stąd zastosowana w ewidencji gruntów dla spornej nieruchomości klasyfikacja: KŚT: mieszkalne, PKOB: Budynki mieszkalne jednorodzinne, FSB (funkcja główna): dom letniskowy. Z uzasadnienia postanowienia tego organu wynika, że ostatecznie Burmistrz uznał, że sporna zabudowa ma charakter mieszkaniowy. Z tych też przyczyn – organ ten dokonał oceny spełnienia potrzeb mieszkaniowy przez sporny budynek przy uwzględnieniu jego stanu technicznego i funkcjonalnego. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Burmistrz błędnie stwierdził, że skoro budynek nie spełnia kryterium zaspokajania potrzeb mieszkaniowych swojego właściciela, to zasadna jest odmowa wydania żądanego zaświadczenia. Nadto zdaniem Burmistrza za budynek mieszkalny, mógłby zostać uznany nawet domek letniskowy, o ile będzie zaspokajał potrzeby mieszkaniowe właścicieli. Stanowisko takie uznał przy tym błędnie organ odwoławczy, stwierdzając w wydanym postanowieniu, że skoro budynek letniskowy nie jest wykorzystywany na potrzeby mieszkaniowe, to nie stanowi on budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy.

Organy obu instancji, formułując powyższy pogląd, w ocenie Sądu orzekającego – wadliwy - nie uwzględniły wskazanego w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gdańsku z 13 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 193/22 stanowiska, wskazującego, że inne są cele zabudowy, gdy chodzi o zabudowę na cele mieszkaniowe, a inne zabudowy letniskowej, chociażby budynkami rekreacji indywidualnej czy zamieszkania zbiorowego. Nie ma zatem znaczenia, czy w danym budynku można mieszkać tylko okresowo, czy też przez cały rok i w jakim zakresie oraz w jaki sposób można zaspokoić w nim ogólnie pojęte potrzeby związane z pobytem lub zamieszkiwaniem, ale ważne jest to, czy został on wybudowany i jest wykorzystywany na cele mieszkaniowe, tj. co do zasady do stałego zamieszkiwania. Nie można więc mówić, że zabudowa, np. budynkami rekreacji indywidualnej, jest zabudową na cele mieszkaniowe tylko dlatego, że w budynkach takich można przebywać czy też mieszkać przez cały rok. Nie w takim bowiem celu zostały wybudowane i nie w takim celu – co do zasady – są wykorzystywane. Powyższy, wiążący pogląd wyrażony w niniejszej sprawie co do charakteru letniskowego budynku, oznacza, że w ze względu na treść art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 analizowanej ustawy przekształceniowej brak jest podstaw do wydania zaświadczenia zgodnego z wnioskiem skarżącego, gdyż prawo użytkowania przysługującego skarżącemu gruntu nie jest zabudowane na cele mieszkaniowe, lecz letniskowe. Powyższe uchybienie organów administracji pozostaje zatem bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie, bowiem, skoro działka nr [...] położona w C., zabudowana jest domkiem letniskowym organy, będąc związane prawomocnym wyrokiem WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r., ostatecznie prawidłowo odmówiły wydania żądanego zaświadczenia.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy, zdaniem Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie i dlatego orzekł o oddaleniu skargi na mocy art. 151 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie.