Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1283/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.D. i J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1289/20 w sprawie ze skargi A.D. i J.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2020 r. znak DON.7100.214.2019.KWL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1289/20, oddalił skargę A.D. i J.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia 30 marca 2020 r. znak: DON.7100.214.2019.KWL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) po rozpatrzeniu wniosku A. i J.D., decyzją z dnia 26 sierpnia 2019 r. znak: WOP.771.1.10.2019.TN na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 – 7, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1186 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej: p.b., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 26 marca 2001 r. znak: PNB-7355/68.4/00/01 nakazującej A. i J. D. rozbiórkę domku letniskowego (8,65 m x 9,45 m) zbudowanego w latach 1979 – 1993 na działce nr [...]w M. gm. [...]

GINB w wyniku rozpatrzenia odwołania wnioskodawców decyzją z dnia 30 marca 2020 r. znak: DON.7100.214.2019.KWL uchylił w całości decyzje WINB oraz stwierdził wydanie decyzji PINB z 26 marca 2001 r. znak: PNB-7355/68.4/00/01 z naruszeniem prawa oraz odmówił stwierdzenie jej nieważności, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 10 lat. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż Naczelnik Gminy [...] decyzją z 30 lipca 1982 r. znak: GT-8384/12/82 nakazał A.P. rozbiórkę opisanego budynku letniskowego (7 m x 5 m x 3 m) na działce nr [...] w M. Z uwagi na upływ czasu nie zachowały się kompletne akta postępowania zwyczajnego, a próba ich odszukania nie powiodła się. Organ odwoławczy wskazał, że budynek wznieśli samowolnie w lipcu 1979 r. J.D. i i F.P., na nieruchomości A.P. W 1988r. obiekt rozbudowano do 9,45 m x 8,65m, zaś zgodnie z aktem notarialnym rep. A Nr [...] z 24 lipca 1999 r. właścicielami nieruchomości stali się A.D. i J.D.. Decyzją z dnia 21 marca 2001 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z 30 lipca 1982 r. wobec faktu, iż A.P. nie był już właścicielem nieruchomości.

Organ II instancji wskazał, że do samowoli dokonanych przed 1995 r. zastosowanie ma ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38 poz. 229) dalej: p.b. z 1974 r. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. nakazuje badać zgodność inwestycji z przepisami obowiązujący w okresie ich budowy. W decyzji z 30 lipca 1982 r. podano, że budynek leży na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. Podobnie stwierdzono w piśmie Gminy [...] z 30 lipca 1982 r. do Komendy Głównej Milicji Obywatelskiej w Warszawie. GINB wyjaśnił, że w planie zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] nr 16/111/84 z 20 grudnia 1984 r. działka nr [...] znajdowała się na terenie lasów i podstawowego systemu biologicznie czynnego wspomagającego funkcjonowanie i rozwój produkcji rolniczej oraz w strefie ochronnej jezior, rzek i strumieni. Podobnie, zgodnie z uchwałą Rady Gminy Nr [...]z 22 lipca 1993 r. ww. działka leżała na terenach rolnych w strefie ochronnej wokół jezior i rzek. W pkt 10 planu podano, że wieś M. położona jest w granicach obszaru krajobrazu chronionego i strefy ochronnej jezior G. i G. Pkt 6.2 zabraniał wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa poza istniejącymi zagrodami w dobrym lub średnim stanie technicznym, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk. Z tej przyczyny PINB decyzją z 26 marca 2001 r. nakazał rozbiórkę obiektu. Dalej organ II instancji podniósł, iż decyzja Naczelnika Gminy [...] z 30 lipca 1982 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a decyzja z 21 marca 2001 r. jest niezgodna z prawem i nie wywołuje skutków prawnych. Wydanie bowiem decyzji merytorycznej, pomimo istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji w tożsamym przedmiocie, prowadzi do nieważności tej decyzji art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie GINB decyzja z 30 lipca 1982 r. i decyzja z 26 marca 2001 r. są tożsame, bo dotyczą tego samego obiektu , a rozbiórkę nałożono w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Zachodzi też tożsamość podmiotowa, gdyż skarżący są następcami prawnymi A.P.. Organ administracyjny uznał, że decyzja z 26 marca 2001 r. jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jednak nie można stwierdzić jej nieważności, bo od jej doręczenia upłynęło 10 lat. Poza wskazaną wadą, kontrolowana decyzja nie jest obarczona innymi wadami kwalifikowanymi.

Skargę na decyzje GINB złożyli A.i J. D. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. poprzez ich niezastosowanie (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz nieprawidłowe zastosowanie (art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r.), podczas gdy istniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie było podstaw do nakazania rozbiórki domku letniskowego. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, zobowiązanie organu do stwierdzenia nieważność decyzji z dnia 26 marca 2001 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, iż skarżący podzielili stanowisko organu odwoławczego w zakresie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., niemniej zakwestionowali brak uwzględnienia wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. rażącego naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r.

Sąd wojewódzki wyjaśnił, iż stanowisko skarżących jest błędne. Samowola budowlana stanowi znaczący przejaw lekceważenia prawa budowlanego, a jej legalizacja jest możliwa przy spełnieniu ściśle określonych przesłanek. Przesłanki te do samowoli dokonanych przed 1995 r. wymienia art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. W czasie powstania budynku art. 28 ust. 1 p.b. z 1974 r. przed rozpoczęciem robót wymagał uzyskania pozwolenie na budowę. Dalej Sąd wskazał, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły badać legalności decyzji PINB z 26 marca 2001 r. z uwzględnieniem uchwały NSA II OPS 2/13 z 16 grudnia 2013r., skoro weryfikacji decyzji w postępowaniu nieważnościowym dokonuje się na datę jej wydania. Organy miały zatem podstawy prawne do zbadania zgodności stwierdzonej samowoli budowlanej z porządkiem planistycznym obowiązującym w dacie wydania decyzji. Sąd powtórzył za GINB, iż na omawianym terenie obowiązywała w tamtym czasie uchwała Rady Gminy [...] Nr [...]z 22 lipca 1993 r. która w pkt 10 planu wskazywała, że wieś M. położona jest w granicach obszaru krajobrazu chronionego i strefy ochronnej jezior G. i G.. Natomiast pkt 6.2 planu zabraniał wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych. Wprawdzie plan ten został zmieniony kolejnymi uchwałami nr [...] z 28 września 1995r. oraz nr [...]z 30 maja 1996r., jednak nie wymieniały one działki nr [...] i dotyczyły wyłącznie nowoprojektowanej zabudowy letniskowej na enumeratywnie wymienionych działkach lub oznaczonych symbolem. W pozostałym zakresie zawierały bezwzględny zakaz zabudowy letniskowej (odpowiednio § 1 pkt 1 tiret 4; 1 UTL) pozostawiając pierwotny plan bez zmian. Ponadto, nawet gdyby przyjąć stanowisko skarżących, to również plan z 1984r. nie przewidywał zabudowy letniskowej na tym terenie.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wbrew wywodom skargi domek letniskowy nie stanowi również zabudowy zagrodowej. Taka zabudowa jest bowiem zawsze funkcjonalnie związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, hodowlanego, czy ogrodniczego. Natomiast domek letniskowy, jak sama nazwa wskazuje jest obiektem wyłącznie do czasowego wykorzystania w celach rekreacyjnych, czy wypoczynkowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący A.D. i J.D. zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpami 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi moich mocodawców w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa decyzji PINB z dnia 26 marca 2001 r, które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi moich mocodawców w wyniku uznania przez WSA, że obowiązujący na przedmiotowej nieruchomości w dacie 26 marca 2001 roku plan zagospodarowania przestrzennego z 22 lipca 1993 roku zabraniał wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w sytuacji gdy budynek na nieruchomości został wybudowany w latach 1979-1982, ergo nie został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r., które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mocodawców w sytuacji, gdy WSA nie uwzględnił okoliczności budowy przedmiotowego domku letniskowego w dwóch etapach, tj. domek został wybudowany w latach 1979-1982, oraz rozbudowany w latach 1988-1993, tj. w zupełnie innym stanie prawnym, co ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonalności decyzji PINB z 26 marca 2001 r. znak: PNB-7355/68.4/00/01. Postanowieniem z 3 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji PINB.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zasadne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Jak wynika z treści skargi zaskarżona została decyzja GINB w całości. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, pomimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. O naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można mówić, jeżeli sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki nie sprostał wskazanym wyżej wymogom. W niniejszej sprawie nie uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i ograniczył się do analizy zarzutów skargi i nie zbadał w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo na jakiej podstawie przyjął prawidłowość stanowiska organu w zakresie stwierdzenia, że doszło w sprawie do wydania drugiej decyzji nakazującej rozbiórkę z uwagi na tożsamość podmiotową oraz przedmiotową, co stanowiło podstawę stwierdzenia wydania kwestionowanej decyzji z naruszeniem prawa.

Nadto dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, dokonał odmiennej od organu i zarazem błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Już tylko z literalnego brzmienia powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że należało poddać ocenie zgodność wybudowanego obiektu z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Takiej analizy dokonał GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, natomiast Sąd Wojewódzki nie odniósł się do tych ustaleń wskazując odmiennie od organu, że w ramach postępowania nieważnościowego ocenia się decyzję w świetle przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, stąd uchwała NSA sygn. akt II OPS 2/13 nie znajdowała w sprawie zastosowania.

O ile rację ma Sąd Wojewódzki, że należało uwzględnić stan prawny na dzień wydania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji, to jednak nie ulega wątpliwości, że z treści art. 37 ust. 1 pkt 1 wynikało, że należy uwzględnić przepisy obowiązujące na dzień budowy spornej inwestycji. Takimi przepisami były zarówno przepisy o planowaniu przestrzennym, ale także postanowienia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oddzielną kwestią były natomiast rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy wspomniane w art. 37 ust. 1 pkt 1 przepisy o planowaniu przestrzennym to unormowania obowiązujące w dacie powstania obiektu budowlanego, czy w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego, które to wątpliwości rozstrzygnęła powołana przez Sąd Wojewódzki uchwała. Ta okoliczność powinna być dopiero wzięta pod uwagę przy ocenie przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Jak słusznie zarzucili skarżący kasacyjnie, Sąd Wojewódzki ograniczył się w zakresie analizy postanowień planu jedynie do analizy treści uchwały Rady Gminy [...] z dnia 22 lipca 1993 r. błędnie przyjmując, że w pozostałym zakresie brak było do tego podstaw. Należy podkreślić, że w postępowaniu w przedmiocie orzeczenia nakazu rozbiórki, także w ramach postępowania nieważnościowego dotyczącego nakazu rozbiórki, zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sądy zobowiązane są do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich aspektów faktycznych i prawnych w danej sprawie. Nakaz rozbiórki jest bowiem bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne i z tego względu nie można stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy.

Podzielić należy także stanowisko skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki nie zajął stanowiska w zakresie obowiązywania uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu, o który GINB uzanł, że teren na którym wzniesiono budynek w chwili jego realizacji nie był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. W tym zakresie brak jest również stanowiska Sądu Wojewódzkiego, co do treści powołanego przez stronę wyroku NSA z dnia 5 listopada 1981 r. sygn. akt I SA 2253/81. Brak jest również wyrażonego stanowiska Sądu Wojewódzkiego w zakresie podnoszonej przez skarżących okoliczności wpływu realizacji spornego obiektu w dwóch etapach, na ocenę prawidłowości zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji. Jednocześnie na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Jeżeli bowiem wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu Wojewódzkiego, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.