Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3854/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 105 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 441/19 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2019 r., nr WOP.7721.26.2019.TN w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania otworów okiennych w ścianie budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 18 lipca 2019 r., II SA/Bk 441/19 oddalił skargę M. S. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 11 kwietnia 2019 r., nr WOP.7721.26.2019.TN w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wykonania otworów okiennych w ścianie budynku.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) pismem z 8 stycznia 2019 r. zawiadomił o wszczęciu 19 grudnia 2018 r. z urzędu postępowania w sprawie otworów okiennych wykonanych w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. N. [...] w B., a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z 4 marca 2019 r. nr NB.I.5160.108.2018.MK, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., umorzył postępowanie w ww. sprawie. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że podczas oględzin przeprowadzonych 22 stycznia 2019 r. ustalił, iż w usytuowanej w granicy działki ścianie szczytowej kontrolowanego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ew. [...] znajdują się dwa okna oraz otwór wypełniony szkłem zbrojonym w ramie stalowej. Podczas tych czynności zostały przedłożone: decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. (dalej: PWRN) z [...] r. nr [...] wyrażająca zgodę na wykonanie otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku oraz decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. (dalej: PMRN) z [...] r. nr [...] zezwalająca m.in. na wykonanie w ścianie szczytowej okna ze szkła zbrojonego w ramie stalowej (nieotwieranego). W toku postępowania ustalono również, że sprawdzana ściana szczytowa z otworami okiennymi była już przedmiotem postępowania prowadzonego przez ten organ zakończonego ostateczną decyzją z 27 czerwca 2002 r. nr [...] nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości co do stanu technicznego kontrolowanego budynku.

W toku postępowania odwoławczego PWINB decyzją z 11 kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez PINB, zgadzając się z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą okna znajdujące się w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego przy ul. N. [...] w B. istnieją legalnie, co potwierdzają istniejące w obiegu prawnym decyzje z [...] r. oraz z [...] r. Zdaniem organu odwoławczego, nie jest dopuszczalne zignorowanie tychże aktów tylko z tego powodu, że jak wskazuje odwołujący, naruszają one ówcześnie obowiązujące przepisy. PWINB wyjaśnił, że wbrew odmiennemu stanowisku odwołującego, z treści decyzji PWRN z [...] r. wynika, iż na jej podstawie mogły zostać wykonane dwa okna. Organ podzielił również stanowisko PINB wskazujące na skutki wydanej przez ten organ decyzji z 27 czerwca 2002 r., która nie nakazywała zamurowania spornych okien.

M. S. złożył skargę na powyższą decyzję PWINB, wnosząc o jej uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającej ją decyzji PINB. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji przywołał treść art. 105 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas, gdy nie istnieje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu w tym postępowaniu. Bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji. Odnosząc się do materiału dowodowego zgromadzonego w toku kontrolowanego postępowania, Sąd I instancji wskazał, że należy zgodzić ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, iż w zaistniałym stanie faktycznym sprawy brak było podstaw prawnych do działania organów nadzoru budowlanego, co uzasadniało umorzenie postępowania na podstawie przywołanego wyżej przepisu. Organy orzekające słusznie przyjęły, że kontrolowane otwory okienne w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w B., usytuowanej w granicy z działką skarżącego, zostały wybudowane na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z tymi decyzjami. Dwa z trzech kontrolowanych okien, co bezspornie ustaliły organy nadzoru budowlanego i czego nie zakwestionował skutecznie skarżący, zostały wybudowane na podstawie decyzji PWRN z [...] r. wyrażającej zgodę na "[...] wykonanie otworu okiennego w ścianie szczytowej na facjacie budynku przy ul. N. [...] w B. pod warunkiem, że na parterze w ścianie bocznej tegoż budynku ze strony ściany szczytowej facjaty będzie wykonane drugie okno, analogicznie z istniejącymi otworami okiennymi w ścianie bocznej parteru i szczytowej facjaty z przeciwnej strony budynku [...]". W powyższej decyzji organ powołał się na pismo okólne nr 2 Ministerstwa Budownictwa z dnia 13 grudnia 1950 r. (Dz. Urz. M.B. z dnia 28 grudnia 1950 r. Nr 16) wyjaśniające stosowanie tymczasowych, ulgowych przepisów budowlanych w miastach, które zezwalały na umieszczenie w ścianie granicznej okien wychodzących na sąsiednią nieruchomość pod warunkiem, że ściana ta będzie wykończona analogicznie jak pozostałe ściany zewnętrzne budynku. Analiza treści opisanej decyzji, jak zauważył Sąd I instancji, nie pozostawia wątpliwości, że inwestor był uprawniony do wykonania na jej podstawie nie tylko jednego okna, jak twierdzi skarżący, ale dwóch okien, które jak potwierdza dokumentacja fotograficzna zostały wstawione. Sąd stwierdził, że w jego ocenie nie ma też żadnych podstaw do zakwestionowania legalności trzeciego z kontrolowanych otworów okiennych, jak trafnie bowiem ustaliły organy nadzoru budowlanego załączona do akt postępowania decyzja PMRN z [...] r. zezwalała inwestorowi na wykonanie w ścianie szczytowej okna ze szła zbrojonego w ramach stalowych, nieotwieranego. Takie też okno zostało w kontrolowanym budynku zrealizowane, co wynika z protokołu oględzin organu I instancji z 22 stycznia 2019 r. oraz załączonej do niego dokumentacji fotograficznej. Skarżący zarzucił wprawdzie organom, że nie ustaliły, czy roboty związane z wykonaniem tego okna zostały zakończone do 1 lipca 1966 r., tym niemniej powyższy zarzut pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, skoro na rozprawie 18 lipca 2019 r. skarżący, jak przypomniał Sąd, sam przyznał, że przedmiotowe okno istnieje od 1966 r. Sąd zauważył, że uczestniczka postępowania B.S. na rozprawie przedłożyła oryginały obu decyzji, nie ma zatem żadnych wątpliwości co do tego, iż załączone do akt kopie odzwierciedlają oryginalną treść tychże dokumentów. Odnosząc się do zarzutów skarżącego przypisującym ww. decyzjom rażące naruszenie obowiązujących w dacie ich wydania przepisów prawa, Sąd instancji stwierdził, że obie decyzje są ostateczne, a w konsekwencji wiążące i dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego, organy nadzoru budowlanego – jak trafnie podkreślono w zaskarżonej decyzji - nie mają podstaw do ich oceny, a tym bardziej kwestionowania zawartych w nich rozstrzygnięć. Na ich ważność nie ma żadnego wpływu dołączony do skargi wyrok Sądu Okręgowego w [...] z 28 maja 1934 r., sygn. akt [...], który został wydany niemalże 20 lat przed pierwszą decyzją zezwalającą na wykonanie dwóch okien w ścianie szczytowej budynku i ponad 30 lat przed decyzją o pozwoleniu na wykonanie trzeciego okna. Sąd I instancji podkreślił, że warunkiem dopuszczalności prowadzenia postępowania legalizacyjnego i wydania w jego ramach zakazów lub nakazów jest uprzednie stwierdzenie dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej. Przedmiotem takiego postępowania może być zatem wyłącznie obiekt budowlany zrealizowany z naruszeniem prawa. Na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, jak dodał Sąd, nie oddziałuje jego częściowo błędne uzasadnienie, w którym organy pochopnie przyjęły, że o legalności kontrolowanych otworów okiennych świadczy również decyzja PINB z dnia 27 czerwca 2002 r. nakazująca usunięcie istniejących nieprawidłowości w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. N. [...] w B. Sąd zauważył, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), dalej: p.b., na skutek stwierdzonych zaniedbań w zakresie wymogów odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego, przez co trudno uznać, aby rozstrzygnięcie zawarte w tejże decyzji miało charakter powagi rzeczy osądzonej w stosunku do prowadzonego postępowania, które dotyczy legalności wybudowanych otworów okiennych.

M. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym:

a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy wszystkie istotne dla sprawy okoliczności nie zostały w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wyjaśnione, a zatem podjęcie decyzji umarzającej przez organ w każdej instancji, wobec nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego i wyjaśniającego, było co najmniej przedwczesne, a przede wszystkim prawnie i faktycznie nieuzasadnione;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, a szczególności:

- niewyjaśnienie, czy otwory okienne zostały wybudowane legalnie, tj. zgodnie z obowiązującymi przepisami i zgodnie z decyzją PMRN z [...] r. oraz z decyzją PWRN z [...] r., przy czym sam fakt istnienia w obrocie prawnym powyższych decyzji zezwalających na budowę okien nie implikuje tego, że okna faktycznie wybudowano legalnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami - do ustalenia czego zobowiązane były organy obu instancji, a dalej Sąd I instancji;

- niewyjaśnienie w stosunku do okien otwieranych w ścianie szczytowej budynku przy ul. N. [...] w B., czy przy budowie otworów okiennych wykonany został obowiązek złożenia projektu wykonawczego tych otworów, który był wymagany zgodnie z przepisami art. 333 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. RP z 1939 r. Nr 34, poz. 216), dalej: r.p.b.z.o., które to przepisy zostały przywołane w treści tego dokumentu;

- pominięcie zbadania istotnych okoliczności wynikających z przywołanej decyzji PMRN z [...] r. zezwalającej na wykonanie w ścianie szczytowej przedmiotowego budynku okna ze szkła zbrojonego w ramie stalowej, podczas gdy dla oceny legalności wykonanych na jej podstawie robót budowlanych konieczne było ustalenie, czy przedstawiono w wyznaczonym przez organy terminie deklarację osoby uprawnionej, która zobowiązała się do nadzorowania robót oraz czy roboty zostały zakończone w terminie do 1 lipca 1966 r.;

c) art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rzetelnego uzasadnienia wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy, które mogłyby świadczyć o legalności wykonanych otworów okiennych, szczególnie nieodniesienie się w żaden sposób do podnoszonych w odwołaniu okoliczności wskazujących, że samo posiadanie przedstawionych przez właściciela budynku przy ul. N. [...] dokumentów nie jest wystarczające do stwierdzenia, iż otwory okienne w ścianie budynku po granicy odpowiadają prawu, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wynikające z niedostrzeżenia wadliwości działań organu I instancji, będące skutkiem braku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, który to obowiązek wynika z ustanowionej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej, przy czym organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, uzasadniając zaskarżoną decyzję w analogiczny sposób do uzasadnienia decyzji organu I instancji i poprzestając wyłącznie na lakonicznym uznaniu, iż funkcjonujące w obrocie prawnym decyzje zezwalające na budowę otworów okiennych wyłączają możliwość dalszego prowadzenia postępowania i wydania innego rozstrzygnięcia niż umorzenie postępowania;

e) art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. poprzez ich nieprawidłowe niezastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane niezgodnie z pozwoleniem na budowę i ówcześnie obowiązującymi przepisami, zaś organy obu instancji nieprawidłowo zaniechały podjęcia jakichkolwiek działań w celu ustalenia zgodności wykonanych robót (otworów okiennych) z pozwoleniami na budowę, tj. decyzjami z [...] r. i z [...] r., pozostające jako naruszenie prawa materialnego konsekwencją naruszenia przepisów postępowania;

2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, a szczególności:

- poczynienie sprzecznych ustaleń w zakresie prawidłowości rozstrzygnięć organów oby instancji w kontekście decyzji PINB z 27 czerwca 2002 r. Sąd I instancji uznał, że powyższa decyzja, wbrew stanowisku organów obu instancji, nie miała znaczenia dla ustalenia legalności wybudowania otworów okiennych, pomimo że organy I i II instancji wyraźnie wskazały, iż oparły swoje rozstrzygnięcie na tej decyzji. Tym samym, jeżeli Sąd uznał, że powyższa decyzja nie ma znaczenia dla ustalenia legalności wybudowania przedmiotowych otworów okiennych, to jednocześnie powinien powziąć wątpliwości co do rozstrzygnięć organów w zakresie niewyjaśnienia, czy otwory okienne zostały wybudowane legalnie, tj. zgodnie z obowiązującymi przepisami i zgodnie z decyzjami z [...] r. oraz z [...] r., przy czym sam fakt istnienia w obrocie prawnym powyższych decyzji zezwalających na budowę okien nie implikuje, iż okna faktycznie wybudowano legalnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami - do ustalenia czego zobowiązane były organy obu instancji, a dalej Sąd I instancji;

- niewyjaśnienie w stosunku do okien otwieranych w ścianie szczytowej budynku, czy przy budowie otworów okiennych wykonany został obowiązek złożenia projektu wykonawczego tych otworów, który był wymagany zgodnie z przepisami art. 333 lit. b r.p.b.z.o., które to przepisy zostały przywołane w treści tego dokumentu;

- pominięcie zbadania istotnych okoliczności wynikających z decyzji z 30 kwietnia 1966 r. zezwalającej na wykonanie w ścianie szczytowej budynku okna ze szkła zbrojonego w ramie stalowej, podczas gdy dla oceny legalności wykonanych na jej podstawie robót budowlanych konieczne było ustalenie, czy przedstawiono w wyznaczonym przez organy terminie deklarację osoby uprawnionej, która zobowiązała się do nadzorowania robót oraz czy roboty zostały zakończone w terminie do 1 lipca 1966 r., przy czym oświadczenie skarżącego, iż "prawdopodobnie roboty zostały zakończone w tym terminie" nie może stanowić wystarczającego i miarodajnego dowodu tej okoliczności, zaś organy obu instancji, a dalej Sąd I instancji były zobowiązane ustalić powyższe okoliczności (zarówno w zakresie deklaracji osoby do nadzorowania robót, jak i terminu zakończenia robót) - na podstawie dokumentów - czego jednak nie uczyniły, poprzestając na niepełnym i wadliwym postępowaniu dowodowym;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i niedokonanie oceny zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Oświadczył równocześnie, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Podstawę wydania przez PWINB zaskarżonej decyzji z 11 kwietnia 2019 r. o umorzeniu postępowania naprawczego stanowiło ustalenie, że roboty budowlane polegające na zrealizowaniu w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. N. [...] w B., znajdującej się w granicy z działką nr ew. [...], trzech otworów okiennych zostały wykonane legalnie na podstawie udzielonych pozwoleń. Tenże wniosek organ nadzoru budowlanego powiązał z przedstawionymi przez B. S. decyzjami PWRN z [...] r. nr [...] oraz PMRN z [...] r. nr [...]. Akceptacja przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia opartego na zastosowaniu w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. i argumentacji go wspierającej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje niewadliwa, albowiem ocena prawna Sądu I instancji, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, nie uchybia powołanym w skardze kasacyjnej przepisom.

Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. Do przyczyn przedmiotowych umorzenia postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należy zaliczyć ustalenie w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte, że stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego będącego podstawą rozpoznawanej sprawy. W razie, gdy stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi zapisanemu w normie materialnego prawa administracyjnego, wyłączona jest dopuszczalność wyprowadzenia nakazów obciążających jednostkę (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 1469/16).

O bezprzedmiotowości kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania naprawczego wszczętego przez PINB z urzędu w związku ze zgłoszonym przez skarżącego żądaniem doprowadzenia do zlikwidowania nielegalnych otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku zlokalizowanego w granicy działki skarżącego przesądzało stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że zrealizowanie trzech otworów okiennych nie nastąpiło z naruszeniem prawa i nie może zostać objęte kategorią dopuszczenia się przez właściciela nieruchomości samowoli budowlanej. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, jeżeli określona inwestycja nie narusza przewidzianych przepisami prawa budowlanego zasad reglamentacji robót budowlanych (art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.), inwestycja ta nie może stanowić przedmiotu nakazów wydawanych przez organy nadzoru budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.) i prowadzone odnośnie do niej postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno podlegać umorzeniu. Oparcie się na odmiennym założeniu skutkowałoby niedopuszczalnym podważeniem mocy wiążącej aktów administracyjnych pozostających w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje, by takie stanowisko Sądu I instancji naruszało art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Nie uznaje również, by ocena stwierdzająca bezprzedmiotowość postępowania w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie była błędna z uwagi na nieprawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które miałoby, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, nie pozwalać traktować wniosków organu jako prawnie i faktycznie uzasadnionych.

Wbrew zarzutowi naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wszystkie okoliczności prawne i faktyczne niezbędne do załatwienia sprawy, które mogłyby świadczyć o legalności wykonanych otworów okiennych na gruncie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., zostały w sprawie rozważone, a ich ocena ujawniona przez organ nadzoru budowlanego w wydanej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji poddał szczegółowej analizie treść decyzji PWRN z [...] r. oraz decyzji PMRN z [...] r. pod kątem znaczenia zamieszczonych w nich rozstrzygnięć, a następnie skonfrontował wyprowadzone poprawnie przez PWINB z tych rozstrzygnięć wnioski z materiałem dowodowym obejmującym protokół oględzin budynku. W dokumencie tym oraz towarzyszącym mu materiale fotograficznym zostały ujawnione położenie otworów okiennych, jak i ich charakterystyczne cechy. Nie może budzić wątpliwości, że w świetle przedłożonych przez B. S. decyzji administracyjnych znajdujące się w ścianie bocznej budynku sporne otwory, w których zostały umieszczone dwa otwieralne okna i jedno okno nieotwieralne wypełnione szkłem zbrojonym, powinny w tych warunkach być traktowane jako wykonane w sposób legalny.

Nie stanowi przedmiotu sporu okoliczność, że decyzja z 30 maja 1953 r. zobowiązywała jego adresata do złożenia w Wydziale Budownictwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. projektu wykonania otworów okiennych, natomiast decyzja PMRN z [...] r. nakładała przed rozpoczęciem robót budowlanych obowiązek przedłożenia deklaracji osoby uprawnionej, która zobowiąże się do ich nadzorowania, jak też przyjmowała, że zakończenie robót powinno nastąpić przed 1 lipca 1966 r. Według autora skargi kasacyjnej, organy nie mogły pominąć wymogu zbadania dopełnienia przez adresatów obu decyzji tychże czynności, za nieudaną należy również uznać próbę konwalidowania przez Sąd I instancji braków materiału dowodowego w tym zakresie, albowiem powołanie się na zamieszczone w protokole rozprawy twierdzenie skarżącego wskazującego, że prawdopodobnie roboty zostały zakończone w podanym terminie nie stanowi wystarczającego i miarodajnego dowodu na powyższą okoliczność. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgłoszone przez skarżącego w toku postępowania zastrzeżenia łączone z pominięciem zbadania w sprawie, czy inwestor, realizując roboty budowlane objęte zgodami organów budowlanych na podstawie decyzji z [...] r. i z [...] r., spełnił wszystkie wymagania wskazane w treści ww. dokumentów nie mogą być uznane za rzutujące na wynik sprawy.

PWINB powyższemu zagadnieniu nie nadał istotnego znaczenia przy utrzymaniu w mocy decyzji PINB, co przekładało się na niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji w tym zakresie szerszego wyjaśnienia, tym niemniej sposób rozpatrzenia przez organ odwoławczy żądania skarżącego musiał mieć na uwadze, że ocena dopuszczalności przypisania właścicielowi budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] niedochowania spoczywających na nim obowiązków prawnych nie mogła nie uwzględniać wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z akt sprawy wynika, że zainicjowane zgłoszonymi przez skarżącego zarzutami postępowanie i termin wydania przez organy budowlane decyzji w sprawie dzieli odpowiednio ponad 64 i 51 lat. Stabilizacja stosunku administracyjnego w związku z upływem tak znacznego okresu czasu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinna być uznana za wartość na tyle istotną, że podważenie domniemania ukształtowania tego stosunku w sposób prawidłowy powinno się opierać na ujawnieniu wadliwości o cechach istotnych. Powinny one potwierdzać, że podważenie skutków wypływających z poddawanego badaniu aktu administracyjnego wynika nie tylko z indywidualnego interesu strony postępowania, ale pozostaje także w interesie porządku publicznego. Tak rozumiany warunek w sprawie tymczasem nie został spełniony, na czym organy nadzoru budowlanego trafnie oparły się. Sytuacja, w której przez kilkadziesiąt lat skarżący, a przed nim poprzedni właściciele nieruchomości obejmującej działkę nr ew. [...], graniczącą ze ścianą posiadającą otwory okienne zlokalizowane w budynku nie zwracali uwagi na niekorzystne następstwa zaistniałego stanu, który jest aktualnie kwestionowany jako niezgodny z prawem, determinuje uznanie, że stan ten nie był i nie jest na tyle dotkliwy, aby po upływie tak długiego czasu stan prawny w tym aspekcie mógł być podważany i ewentualnie wzruszony tylko z uwagi na fakt, że właściciel nieruchomości, legitymując się ważnymi decyzjami PWRN i PMRN z 1953 r. i 1966 r., nie dysponuje pełną dokumentacją towarzyszącą ich wydaniu.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że nie jest możliwe proste przenoszenie i zestawienie standardów legalności współcześnie praktykowanych przez organy administracji publicznej do decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej. Podkreślał równocześnie, że braki obciążające dokumentację projektową wytworzoną przed wielu laty nie mogą być interpretowane na niekorzyść inwestora. Tym bardziej, gdy obowiązujące w dacie prowadzenia robót budowlanych przepisy, co obejmuje również przypadek rozpatrywany w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, nie przewidywały obowiązku archiwizowania przez inwestora dokumentacji budowlanej. Domniemanie odwrotne, tj. uznanie, że objęte postępowaniem czynności inwestora, gdy nie znajdują szczegółowego potwierdzenia w istniejącej dokumentacji, mogą być uznane za wykonane z naruszeniem prawa, uchybiałoby standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby właściciela do dokumentowania okoliczności zaistniałych przed wielu laty, z których wykazania był w świetle obowiązującego wówczas prawa zwolniony (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., II OSK 1290/16).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że o ile bezprzedmiotowość postępowania naprawczego mogła być powiązana z uznaniem, że sporne otwory okienne zostały wykonane na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z nimi, o tyle wniosku takiego nie wspierał argument dotyczący faktu wydania przez PINB decyzji z 27 czerwca 2002 r. nr NB.I.P-7355/37/01, która zakresem nakazanych B. S. i L. S. czynności (robót) nie objęła obowiązku zamurowania otworów okiennych znajdujących się w należącym do nich budynku mieszkalnym. Tejże ocenie prawnej skarżący niezasadnie postawił zarzut naruszenia przepisów procesowych wskutek poczynienia sprzecznych ustaleń w zakresie prawidłowości decyzji wydanych przez organy obu instancji. W żadnej mierze przyjęty przez Sąd I instancji wniosek nie przekładał się bowiem na konieczność powzięcia w sprawie, jak ujmuje to skarga kasacyjna, "wątpliwości co do rozstrzygnięć organów", a tym bardziej nadania tymże wątpliwościom znaczenia procesowego, tj. powiązania ich z uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 26 sierpnia 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.