Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 366/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-12-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1, ust. 3, art. 15 ust. 3 pkt 3a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 58
journal: Dz.U. 2023 poz 1688
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i  lit. c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Widuchowa z dnia 22 grudnia 2023r nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz strony skarżącej P. kwotę 500 ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

P. E. P. Sp. z o.o. w W. (dalej jako: "Spółka", "Skarżąca") wnioskiem z dnia 17 października 2023 r. zwróciła się do Wójta Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 2 MW poprzez realizację paneli fotowoltaicznych na konstrukcji wsporczej, niezbędnych urządzeń elektroenergetycznych oraz miejsc postojowych na terenie działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym M. , gmina W..

Wójt Gminy W., po rozpoznaniu ww. wniosku decyzją z dnia 22 grudnia 2023 r., znak:GNPP.6730.63.2023 odmówił ustalenia wnioskowanych przez Spółkę warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ustawa nowelizująca z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) wprowadziła rozróżnienie na tzw. małe i duże instalacje OZE i zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisu art. 14 ust. 6a pkt 2 ustawy o planowaniu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy większej niż 1000 W na gruntach rolnych może nastąpić tylko na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ I instancji podał nadto, że choć zgodnie z art. 58 ww. ustawy nowelizującej organ planistyczny do czasu utraty mocy przez studium i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy niezależnie od przepisu art. 14 ust. 6a pkt 2 ustawy o planowaniu może dokonać zmiany zagospodarowania terenu w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy, jednakże ww. przepis art. 58 dopuszcza jedynie taką możliwość, a nie nakazuje wydania decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym organ nie musi z tej możliwości skorzystać.

Od ww. decyzji P. E. P. Spółka z o.o. wniosła odwołanie, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie przepisu art. 58 ustawy nowelizującej w zw. z art. 14 ust. 6a lit. b i c ustawy o planowaniu poprzez błędne uznanie, że przepis art. 58 ustawy nowelizującej daje organowi pełną uznaniowość co do możliwości wydania warunków zabudowy na tego rodzaju inwestycję w przypadku jej realizowania na gruntach rolnych.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.- dalej jako: "k.p.a.") decyzją z dnia 22 marca 2024 r. nr SKO/PG/420/666/2024 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. – dalej jako: "u.p.z.p.", a następnie wskazało, że w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja polegać ma na budowie farm elektrowni fotowoltaicznych o łącznej mocy do 2 MW. Przekroczona zatem jest norma mocy określona w przepisie art. 14 ust. 6a lit c u.p.z.p. Działka inwestycyjna nr [...], położona w obrębie ewidencyjnym M. , gmina W. zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów jest działką rolną klasy RIVa i RIVb. Zdaniem organu, spełniona zatem została druga przesłanka określona w przepis art. 14 ust. 6a lit. c u.p.z.p., w związku z czym zmiana zagospodarowania przedmiotowej działki pod planowaną inwestycję może być dokonana wyłącznie na mocy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 14 ust. 6a pkt 2) u.p.z.p. wszedł w życie z dniem 24 września 2023 r., zaś wniosek w przedmiotowej sprawie złożony został dnia 17 października 2023 r. Treść powyższego przepisu w jednoznaczny sposób stanowi, że w przypadku niektórych inwestycji polegających na budowie odnawialnych źródeł energii zmiana zagospodarowania przestrzennego na takie inwestycja odbywać się może wyłącznie na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie na taką inwestycję nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia w przypadku budowy instalacji odnawialnego źródła energii na gruntach rolnych o mocy większej niż 1000 kW i to bez względu na to z gruntami rolnymi jakiej klasy mamy do czynienia.

W przypadku zatem inwestycji OZE o mocy powyżej 1000 kW na gruntach rolnych prawodawca co do zasady pozbawił organy planistyczne możliwości wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie przepis art. 58 ww. ustawy nowelizującej stanowi, że do dnia utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie, zmiana zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1, może nastąpić również na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Kolegium, z literalnego brzmienia tego przepisu wprost wynika, że właściwy organ w sytuacji, której dotyczy przepis art. 14 ust. 6a pkt 2 u.p.z.p. może, ale nie ma obowiązku określić zmiany zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosowanie przepisu art. 58 ustawy nowelizującej mieści się zatem w granicach uznania administracyjnego. Na tej podstawie organ I instancji mógł - kierując się uznaniem administracyjnym - odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw zarówno co do odmiennej wykładni przepisu art. 58 ww. ustawy nowelizującej, jak i do uznania, że Wójt Gminy W. odmawiając wydania decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie dopuścił się naruszenia jakiegokolwiek przepisu.

P. E. P. Spółka z o.o. w W. pismem z dnia 19 kwietnia 2024 r. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz przyjęciu, iż lokalizacja planowanej inwestycji powinna nastąpić na podstawie zmiany planu miejscowego, w związku z brakiem utraty mocy studium, gdy tymczasem powinna nastąpić na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, skoro w obecnym stanie faktycznym oraz prawnym jest to jedyna możliwa podstawa zrealizowania inwestycji i skoro zostały spełnione wszystkie przesłanki wydania takiej decyzji (art. 61 u.p.z.p.),a załatwienie sprawy powinno uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli - realizacja tego typu inwestycji ma bowiem fundamentalne znaczenie dla transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu, przynosząc obywatelom oraz przedsiębiorstwom korzyści, co organ odwoławczy zupełnie pominął;

- art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i nieuwzględnieniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym wskazanych w pkt II poniżej, a tym samym poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady legalizmu i uniemożliwienie Skarżącej realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria;

- art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ drugiej instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania, mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji uniemożliwienie Skarżącej realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria;

- art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zasady zaufania do władzy publicznej polegające na tendencyjności działania organu drugiej instancji oraz nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji całokształtu okoliczności i faktów;

- art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na braku racjonalnego, jasnego oraz przekonywującego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności sprzecznego z ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. zmieniającej ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, a tym samym powstania uzasadnionych wątpliwości, co do rzetelnego i głębokiego rozważenia oraz ocenienia przez organ drugiej instancji wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, których wydane rozstrzygnięcie winno być logiczną konsekwencją;

- art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ drugiej instancji do całości twierdzeń i zarzutów Skarżącej sformułowanych w odwołaniu z dnia 24 stycznia 2024 r., istotnych dla sposobu załatwienia sprawy, co narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek rozstrzygnięcia oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 poz. 1688 – dale jako: "ustawa nowelizująca") w zw. z art. 14 ust. 6a lit. b oraz art. 59 "u.p.z.p." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, że art. 58 ustawy nowelizującej daje możliwość wyboru organowi administracji czy dana inwestycja powinna być realizowana na podstawie planu miejscowego (w zasadzie jego zmiany w świetle art. 14 ust. 6a u.p.z.p.), czy też na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy:

przepis ten daje możliwość zmiany zagospodarowania terenu określonej w art. 14 ust. 6 a lit. b u.p.z.p. w indywidualnej sprawie tylko na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nie na podstawie m.p.z.p. i wręcz dotyczy sytuacji, gdy planu miejscowego w gminie nie ma, a skoro Skarżąca złożyła wniosek o warunki zabudowy to organ administracyjny zobowiązany był prowadzić postępowanie administracyjne na podstawie tego wniosku i działać w jego ramach, czego jednak ostatecznie zaniechał,

z art. 58 ustawy nowelizującej nie wynika, że gdyby nawet taki wybór był możliwy to jest on uprawnieniem organu administracyjnego - tymczasem to Inwestor jako podmiot inicjujący postępowanie miałby prawo zdecydować, w którym dostępnym wniosła o zmianę lub o uchylenie zaskarżonej decyzji;

- art. 58 ustawy nowelizującej w zw. z art. 14 ust. 6a lit. b oraz art. 59 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nawet gdyby organ administracyjny miał możliwość wyboru trybu postępowania, to nie jest to wybór uznaniowy i dowolny - organ zobowiązany jest bowiem wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych, przepisy oraz zasady postępowania administracyjnego mające zastosowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie, że:

a) należy uwzględnić przejściowy charakter art. 58 ustawy nowelizującej, a zwłaszcza fakt, że dla przedmiotowego terenu nie został jeszcze uchwalony ani plan ogólny, w związku z którym wprowadzono: (i) przepis o utracie mocy obowiązującej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: "Studium") i (ii) art. 14 ust. 6a lit. b i c u.p.z.p.; nie został też uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), tym samym w niniejszej sprawie nie można oczekiwać, by Inwestor realizował inwestycję na podstawie m.p.z.p., którego nie ma:

b) interes społeczny i słuszny interes obywateli przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa, w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi, a przyjęcie stanowiska przeciwnego, wbrew wnioskowi Inwestora, jest nie tylko sprzeczne z zasadą in dubiopro libertate, ale również z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE.L.2018.328.82 z dnia 21.12.2018 r. ze zm.), która znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, co organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, całkowicie pominął, doprowadzając do naruszenia również przepisów:

- art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 58 ustawy nowelizującej poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, w sytuacji gdy Gmina W. nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, a Studium nie utraciło mocy i w związku z tym organ odwoławczy po analizie stanu faktycznego w kontekście treści art. 61 u.p.z.p. powinien orzec jak we wniosku Inwestora, a nie w sposób dowolny i arbitralny, sprowadzający się do stwierdzenia, że Gmina "wybrała" realizację inwestycji na podstawie zmiany m.p.z.p., której de facto nie da się przeprowadzić, skoro Gmina nie uchwaliła m.p.z.p.:

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 u.p.z.p. w zw. z art. 58 ustawy nowelizującej poprzez ich niezastosowanie i niewłaściwe uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie musiał wydawać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem Skarżącej;

- art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji o odmowie wnioskodawcy, działającemu jak właściciel (dzierżawcy), ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, co doprowadziło do naruszenia prawa własności i pozbawienia go możliwości korzystania z terenu zgodnie z jego wolą, w sytuacji, gdy można było wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka rozwinęła podniesione zarzuty.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m.in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. k.p. 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Ograniczenie to musi być rzeczywiście uzasadnione koniecznością ochrony innych wartości.

W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (przepisy podawane są w brzmieniu adekwatnym do czasu prowadzenia postępowania) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (...), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z kolei, art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stwierdza, że: "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii."

Orzecznictwo w sprawach tego rodzaju nie było spójne. Jeden z poglądów przyjmował, że oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne reguły dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wskazane tam parametry. Rozmieszczenie ww. urządzeń infrastruktury energetycznej należy zatem, według prezentowanego poglądu, do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego. Stosując wykładnię systemową i celowościową art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dochodzono do wniosku, że z pominięciem wymogów dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. lokalizowane mogą być na podstawie decyzji o warunkach zabudowy tylko wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii.

Odmienny pogląd wyraził jednak w ostatnim czasie NSA w wyroku z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 805/23. Stwierdzono tam, że: "Treść art. 61 ust. 3 powoływanej ustawy przesądza, że warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej, nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii (...). Z tego przepisu nie wynika konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to możliwość zabudowy na tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego, lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (...)."

Pogląd ten, jako porządkujący dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, przyjmowany jest przez skład tut. Sądu. W orzeczeniach mieszczących się w ramach tej linii orzeczniczej wskazuje się, że nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, tj. zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego, stabilności jej cen, czy korzyści dla klimatu i środowiska (ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszenie w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery - np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 777/22).

Sąd wskazuje na konieczność przyjęcia odpowiedniego stanu prawnego w zakresie nowelizacji w drodze ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, dalej jako: "ustawa nowelizująca") w badanej kwestii zmiany przeznaczenia terenu. Zdaniem Sądu wskazany przez organ I instancji art. 14 ust. 6a pkt 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym błędnie został zastosowany, gdyż nie wzięto pod uwagę przepisów przejściowych. Na ich podstawie Kolegium, jak i organ I instancji wywiodło, że zmiana zagospodarowania terenu związana z lokalizacją elektrowni fotowoltaicznej może nastąpić także na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd akceptuje stanowisko Skarżącej, że przepis art. 58 ustawy nowelizacyjnej nie wprowadza zatem możliwości wyboru rodzaju instrumentu planistycznego jaki zastosuje gmina, lecz wskazuje jedynie na to, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem, który zmienia zagospodarowanie terenu, o którym mowa w art. 14 ust. 6a pkt 2 ustawy zmienianej w art. 1 jako alternatywa planu miejscowego jednak tylko do dnia 31 grudnia 2025 r. (lub wcześniejszego dnia utraty mocy studium). Wszczęcie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obliguje organ do zweryfikowania czy zostały spełnione warunki z art. 61 u.p.z.p. czego Organ I instancji w niniejszej sprawie nie uczynił, bowiem poprzestał na stwierdzeniu, że uznaniu administracyjnemu ustawodawca pozostawił wybór środka planistycznego gminie, z pominięciem zupełnie wniosku inwestora.

Organy obu instancji nie rozpatrzyły sprawy co do jej istoty. Wykluczyły możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, przez co w zasadzie nie były badane przesłanki do wydania takiej decyzji przewidziane w art. 61 u.p.z.p. W swojej decyzji organy jedynie zacytowały podany przepis, nie odnosząc jego treści do okoliczności sprawy. Stąd należy wywodzić naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż niewątpliwie Wójt Gminy zaniechał oceny zebranych dowodów przez pryzmat przesłanek przewidzianych w art. 61 u.p.z.p. i nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy. Niewątpliwie zatem pozostały do rozpatrzenia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Rację ma wobec tego Skarżąca, że doszło naruszenia procedury.

Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi, a podniesione zarzuty okazały się zasadne. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się kwota 500 zł - wartość wpisu stałego od skargi.