Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 284/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 43 ust 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. W. i W. W. na decyzję nr 526/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2023 r., znak: WOB.7721.101.2019.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz M. W. i W. W. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. W. i W. W. jest decyzja nr 526/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2023 roku, znak: WOB.7721.101.2019.AJAN utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 19/2019 z dnia 30 stycznia 2019 r. znak: PINB-I-5160.324.18.14, którą na podstawie art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) nakazano W. W. i M. W., jako współwłaścicielom działki nr [...] w miejscowości M., rozbiórkę urządzeń reklamowych — trzech masztów reklamowych usytuowanych przy drodze krajowej nr [...] (działka drogowa nr [...]) na działce nr [...] w miejscowości M., wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

Zawiadomieniem z dnia 25 maja 2018r., znak: PINB-I-5160.324.18.14 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie (dalej: PINB lub organ I instancji), w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a., poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie trzech masztów reklamowych usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości M., gmina M. (k: 3 akt PINB znak: PINB-I-5160.324.18.14, dalej: akta PINB).

W dniu 20 czerwca 2018 r. upoważnieni pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny dot. trzech masztów reklamowych usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości M.. W trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono, iż przy zjeździe z drogi krajowej nr [...] po lewej stronie zjazdu zostały zamontowane trzy maszty reklamowe, na których zawieszone są flagi z logo Firmy D. . Konstrukcję urządzeń reklamowych stanowią słupy stalowe przymocowane śrubami do fundamentów żelbetowych. Wysokość maszt wynosi ok. 8,0 m. Odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni do urządzeń reklamowych wynosi ok. 16,0 m.

Podczas oględzin przedstawiciel GDDKiA wniósł do protokołu, że przedmiotowe urządzenia reklamowe - trzy maszty zostały zamontowane bez uzgodnienia z zarządcą drogi, i usytuowanie są niezgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych: odległość do zewnętrznej krawędzi jezdni powinna wynosić nie mniej niż 25 m (k: 9-12 akt PINB).

Zawiadomieniem z dnia 13 grudnia 2018 r., znak: PINB-I-5160.324.18.14 organ I instancji, działając na podstawie art. 10 k.p.a., poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy (k. 13 akt PINB).

W dniu 30 stycznia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie wydał decyzję nr 19/2019, znak: PINB-I-5160.324.18.14, którą działając na podstawie art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) nakazał W. W. i M. W. jako współwłaścicielom działki nr [...] w miejscowości M., rozbiórkę urządzeń reklamowych - trzech masztów reklamowych usytuowanych przy drodze krajowej nr [...] (działka drogowa nr [...]) na działce nr [...] w miejscowości M., wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (k: 15-16 akt PINB).

W uzasadnieniu do wydanej decyzji PINB wskazał, że w świetle poczynionych ustaleń faktycznych oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn zm.) doszło do samowolnego wybudowania trzech masztów reklamowych na działce nr [...] w miejscowości M., które usytuowano z naruszeniem przepisów narusza przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a to z twego powodu, że odległość wskazanej budowli od krawędzi jezdni drogi krajowej wynosi ok. 16,0 m. W związku z powyższym, brak możliwości doprowadzenia przedmiotowej budowli - trzech masztów reklamowych usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości M. do stanu zgodnego z przepisami Prawa budowlanego.

Wobec powyższego, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane PINB nakazał współwłaścicielom działki nr [...] rozbiórkę wybudowanej budowli ze względu na brak możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W. W. i M. W. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego S. K..

Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej jako "MWINB") decyzją nr 526/2023 z dnia 12 grudnia 2023 roku utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie nr 19/2019 z dnia 30 stycznia 2019 r.

W uzasadnieniu do wydanej decyzji wskazano, że MWINB podziela stanowisko PINB wyrażone w skarżonej decyzji. Prawidłowa jest kwalifikacja przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie miała miejsce budowa urządzeń reklamowych - trzech masztów reklamowych usytuowanych na dz. nr [...] w m. M. . Jak ustalono w toku prowadzonego postępowania - przy zjeździe na dz. [...] po lewej stronie zjazdu zostały zamontowane trzy maszty reklamowe (zawieszone flagi). Konstrukcja lekka stalowa przymocowana śrubami do fundamentu betonowego. Wysokość wynosi ok. 8,0 m. Po przeanalizowaniu akt sprawy MWINB stwierdził, iż przedmiot postępowania został ustalony prawidłowo. Ustalenia organu I instancji potwierdza zalegający w aktach sprawy materiał dowodowy, w szczególności protokół z przeprowadzonych w dniu 20 czerwca 2018r. oględzin na dz. nr [...] w miejscowości M., gmina M..

W myśl art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego ".

W myśl art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Ustawodawca, jako przykład budowli wskazuje przy tym między innymi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe.

Przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia "reklamy" - tablicy i urządzenia reklamowego. Zatem, należy posługiwać się powszechnym znaczeniem tych pojęć. Natomiast pomocniczo należy się posługiwać definicją zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023r., poz. 645 z późn. zm.). W myśl art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, 1846, 2185 i 2747), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916, 1726, 2185 i 2375). W związku z tym przez tablice i urządzenie reklamowe należy rozumieć nośnik informacji i promocji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami.

Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020r. nowelizacji) zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Katalog określony w art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy w/w przepisów wynika, iż budowa wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego nie mieści się w tym wyliczeniu.

Wobec powyższego, niewątpliwie budowa wolnostojących, trwale związanych z gruntem urządzeń reklamowych na terenie działki nr [...] w miejscowości M., wymagała przed ich realizacją pozwolenia na budowę. W toku postępowania ustalono, iż będące przedmiotem niniejszego postępowania: urządzenia reklamowe: trzy maszty reklamowe zostały wybudowane bez uzyskania stosownej zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. W konsekwencji, skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 u.p.b.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone zostały w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż ewentualny nakaz rozbiórki zostaje poprzedzony postępowaniem mającym na celu ustalenie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wymaganych dokumentów. W dalszej kolejności inicjatywę przejmuje zobowiązany, który musi wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki.

Nakaz rozbiórki obiektu może być jednak orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Spełnienie zaś wskazanych przesłanek art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane powoduje, że organ nadzoru budowlanego powinien, w drodze postanowienia skierowanego do inwestora, rozpocząć procedurę legalizacyjną.

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania odstąpił od wdrożenia procedury legalizacyjnej przed orzeczeniem nakazu rozbiórki. PINB uznał bowiem, że stwierdzona niezgodność samowolnie zrealizowanych obiektów z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa ma charakter nieusuwalny i jedynym sposobem likwidacji skutków stwierdzonego bezprawia budowlanego pozostaje wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowych budowli.

W toku postępowania ustalono, iż lokalizacja przedmiotowych obiektów jest sprzeczna z treścią bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wskazać należy, iż w trakcie przeprowadzonych w dniu 20 czerwca 2018r. oględzin dot. trzech masztów reklamowych usytuowanych na dz. nr [...] w m. M. , gmina M. ustalono, iż przy zjeździe na dz. [...] po lewej stronie zjazdu zostały zamontowane trzy maszty reklamowe (zawieszone flagi). Konstrukcja stalowa przymocowana śrubami do fundamentu betonowego. Wysokość wynosi ok. 8,0m. W trakcie sprowadzonych oględzin ustalono, iż nie zostały zachowane odległości dla usytuowania w/w urządzeń owych, które powinny wynosić 25,0m od krawędzi jezdni oraz obiekty zostały zamontowane bez dnienia z GDDKiA (por. protokół z dni 20 czerwca 2018 r., k: 7 – 12 akt PINB).

Z wykonanego do protokołu oględzin szkicu sytuacyjnego wynika, iż będące przedmiotem niniejszego postępowania urządzenia reklamowe - trzy maszty reklamowe usytuowane są w odległości ok. 16m od krawędzi jezdni drogi krajowej. Takie posadowienie obiektu jest sprzeczne z przepisem art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, stosownie do którego poza obszarami zabudowanymi, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 25 m w przypadku drogi krajowej na odcinku - tak jak w analizowanym przypadku - poza terenem zabudowy. Równocześnie godzi się wskazać, iż z przepisu art. 43 ust. 3 ustawy o drogach publicznych wynika w sposób jednoznaczny, że poza terenem zabudowy zakaz sytuowania reklam w odległości mniejszej niż wynikająca z przepisu ust. 1 art. 43 ma charakter bezwzględny i nie może być liberalizowany poprzez ubieganie się o zgodę zarządcy drogi, o której mowa w ust. 2 art. 43 ustawy o drogach publicznych. W realiach analizowanego przypadku, sporne urządzenia reklamowe usytuowane są poza terenem zabudowy. Sporne urządzenia reklamowe położone są jednocześnie w odległości mniejszej niż 25 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej. W efekcie, lokalizacja tych samowolnie wzniesionych obiektów pozostaje sprzeczna z omówionymi powyżej przepisami ustawy o drogach publicznych. Niezgodność ta osiągnęła przy tym stopień uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, albowiem ewentualne przesunięcie spornych urządzeń reklamowych (o ile byłoby to nawet technicznie możliwe) na przewidzianą prawem odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], oznaczałoby w istocie budowę nowych obiektów, a nie legalizację już istniejących obiektów.

Ponadto MWINB zaznaczył, że organ I instancji prawidłowo wskazał jako adresatów orzeczonego nakazu rozbiórki M. W. i W. W. - właścicieli dz. nr [...] w m. M. . Zgodnie z brzmieniem art. 52 u.p.b., zależnie od stanu faktycznego: Inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1562/17: Wybór adresata decyzji rozbiórkowej, o której mowa w art 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego, ale również od możliwości realizacji obowiązków nałożonych na dany podmiot a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt IIOSK 431/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 października 2015 r. II SA/Kr 916/15). Stanowisko takie podziela również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1090/13 wskazał, iż: organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o przepisy art. 48, art. 49b, art. 50a lub art. 51 Pr.bud., powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie decyzja taka będzie niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Natomiast takim podmiotem, który posiada zawsze prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest zawsze właściciel nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, MWINB uznał zatem, że nałożenie przez organ obowiązku rozbiórki urządzeń reklamowych — trzech masztów reklamowych usytuowanych przy drodze krajowej nr [...] na działce nr [...] w miejscowości M. na właścicieli dz. nr [...]/ w m. M. jest prawidłowe, gdyż znajduje oparcie w art. 52 ustawy Prawo budowlane.

W odwołaniu z dnia 19 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżących wskazał ponadto, iż cyt.: zastrzeżenia strony odwołującej się wzbudza również kwestia ustalenia przez organ, że wykonane obiekty nie mogą podlegać legalizacji, gdyż są usytuowane w zbyt dużym zbliżeniu do zewnętrznej krawędzi jezdni (drogi krajowej nr [...]). Jak wskazał ponadto pełnomocnik skarżących: organ w żadnym miejscu nie wykazał, że objęte postępowaniem obiekty zostały wykonane poza terenem zabudowy. Wątpliwości w zakresie prawidłowości stanowiska organu I instancji pogłębia fakt, że objęte postępowaniem maszty zostały wykonane w terenie silnie zabudowanym, który zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest do dalszej zabudowy. W ocenie odwołujących się brak jest zatem podstaw do przyjmowania, że sporny obiekt znajduje się poza terenem zabudowy, a tym samym brak jest możliwości jego legalizacji.

Odnosząc się do tek kwestii MWINB wyjaśnił, iż kwestię dopuszczalnej odległości zabudowy od krawędzi jezdni reguluje art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że obiekty budowlane przy drodze krajowej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni: w terenie zabudowy – 10 m, poza terenem zabudowy – 25 m. W niniejszej sprawie obecny podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 20 czerwca 2018 r. - przedstawiciel Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż przedmiotowe maszty reklamowe zostały zamontowane bez uzgodnienia z zarządcą drogi, ponadto usytuowanie przedmiotowych masztów reklamowych narusza przepisy ustawy o drogach publicznych: odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni powinna wynosić nie mniej niż 25 m.

Podkreślono, że jak wskazuje się w orzecznictwie teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta, a powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Do organu uzgadniającego - zarządcy drogi należy ocena, czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art 43 ust 1 ustawy o drogach publicznych (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 24 maja 2016 r., sygn. II OSK 2184/14).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym dla oceny czy dany teren jest "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu można posiłkowo sięgnąć do przepisów Prawa o ruchu drogowym, dotyczących obszaru zabudowanego. Zgodnie z art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. -Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 1047 z późn. zm.) obszar zabudowany to obszar oznakowany odpowiednimi znakami drogowymi. MWINB wyjaśnia ponadto, iż jako obszar zabudowany nie powinny być oznakowane miejsca, w których: zabudowa mieszkalna jest oddalona od drogi i nie jest z nią bezpośrednio związana, strefy przedmieść, w których zabudowa ma charakter handlowo-usługowy (hurtownie, warsztaty, duże sklepy), jeżeli nie wiąże się z nią intensywny ruch pieszych w pobliżu drogi, konieczność ograniczenia prędkości wynika jedynie z warunków geometrycznych i technicznych drogi, występujący ruch pieszych wynika jedynie z lokalizacji przystanku autobusowego, skrzyżowania dróg lub ma charakter sezonowy.

Ponadto w ocenie MWINB wydanie decyzji przez organ I instancji, zostało poprzedzone przeprowadzeniem rzetelnego postępowania administracyjnego. W ocenie MWINB należy uznać, że organ I instancji uczynił zadość obowiązkom jakie na nim spoczywają w zakresie ustalenia wszystkich relewantnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego sprawy.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli W. W. i M. W. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego S. K., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a to:

1) art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, poprzez skierowanie decyzji do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a nie do inwestora (będącego jednym ze współwłaścicieli), który w toku postępowania został jednoznacznie ustalony,

2) art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez błędne przyjęcie, że objęte postępowaniem maszty reklamowe są usytuowane poza terenem zabudowy i z tego względu brak jest możliwości ich legalizacji,

3) art. 7a § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawej zawartej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zakresie znaczenie pojęć "w terenie zabudowy" i "poza terenem zabudowy" na niekorzyść strony,

4) art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 iipca 1994 roku - Prawo budowlane (dz. U. z 2018r., poz. 1202 z późn. zm.), poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż realizowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami ustawy o drogach publicznych, podczas gdy taka sprzeczność w przedmiotowej sprawie nie występuje,

5) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędną subsumcję przepisów prawa, a co z kolei przesądza o działaniu organu z naruszeniem zasady praworządności,

6) art. 7 i art. 77 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego;

7) art. 8 i 11 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

8) art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 126 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwie zastosowanie, a to poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (to jest ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) - dalej jako "PrBud" w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji, to znaczy w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.

W pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym.

Organ rozpoznając sprawę, powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji.

Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) - dalej jako "K.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).

Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

Podkreślić trzeba, że z art. 7 K.p.a. wynika, że "w toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Przepis powyższy formułuje naczelną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej (materialnej), która ma zasadniczy wpływ na ukształtowanie modelu administracyjnego postępowania dowodowego (por. też Hanna Knysiak – Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, LEX/el Rozdział IV Prawa strony o charakterze procesowym).

Z zasady prawdy obiektywnej wypływa obowiązek organu administracji publicznej do "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa", (por. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 108.) czy też innymi słowy "obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy". (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa – Poznań 1995, s. 64). Powyższa zasada jest ściśle związana z zasadą praworządności, bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zasada prawdy obiektywnej przenosi ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie, stąd spotkać można w stosunku do niej określenie "zasada działania z urzędu" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 892.)

Organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu "zmierzać do pełnego wyświetlenia stanu faktycznego sprawy w zakresie potrzebnym do jej załatwienia i nie jest pod tym względem związany wnioskami stron" (por. E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 1997, s. 45; por. też Hanna Knysiak – Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, LEX/el –Rozdział IV Prawa strony o charakterze procesowym).

Z zasady prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.) wypływają zatem określone obowiązki konkretnego zachowania się organu administracji publicznej w postępowaniu wyjaśniającym. Dalsze przepisy K.p.a. rozwijają tę zasadę, stanowiąc jednocześnie gwarancję jej realizacji. I tak stosownie do art. 77 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż organ administracji publicznej ma obowiązek przede wszystkim z urzędu określić, jakie dowody są niezbędne dla pełnego i prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ administracji publicznej ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla ich udowodnienia są potrzebne (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 52.).

Podkreślić przy tym trzeba, że obowiązki organu odwoławczego, zgodnie z wyrażaną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, obejmują ponowne rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wniesionym odwołaniem. Powyższe zaś oznacza, że organ odwoławczy nie dokonuje kontroli legalności decyzji I instancji, ale jest obowiązany do samodzielnego ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Wiąże się z tym powinność ustalenia istoty żądania strony (wnoszącego odwołanie), co oznacza konieczność uwzględnienia i zweryfikowania nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także również i tych okoliczności, które ewentualnie zostały ujawnione na etapie procedowania w toku postępowania przed organem odwoławczym.

Trzeba podkreślić, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie ma miejsca jedynie kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji. Postępowanie przez organ odwoławczy powinno być prowadzone w taki, aby załatwić sprawę, co do jej istoty przy samodzielnym jednak i adekwatnym do potrzeb i okoliczności sprawy wyjaśnieniu i omówieniu istotnych, węzłowych kwestii, które pojawiają się na gruncie załatwianej przez organ sprawy. Trzeba podkreślić, że granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym powołana powyżej zasada prawdy obiektywnej, której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (por. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a.).

Obowiązkiem organu odwoławczego jest przy tym także wyraźne ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, w tym precyzyjnego omówienia i wskazania jakie okoliczności legły u podstaw dokonanych ustaleń faktycznych czy też ocen prawnych. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie.

Trzeba zauważyć, że z zasady prawdy obiektywnej, wynika, że poczynione ustalenia czy to faktyczne, czy prawne nie powinny mieć charakteru pobieżnego, względnie automatycznego. Powołane powyżej przepisy art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. obciążają ciężarem jego prowadzenia postępowania obarczają w całości organy administracji. Działanie organów administracji nie może być powierzchowne, a przeprowadzona zaś ocena okoliczności faktycznych i prawnych musi być wsparta na całokształcie zebranego materiału dowodowego. Organ obowiązany jest przy tym objąć zakresem badania wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i je omówić.

Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy trzeba wskazać, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 PrBud.

Zgodnie z art. 48 ust. 1-3 PrBud:

1. "Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2."

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania toczącego się na zasadzie art. 48 PrBud, który łącznie z art. 49 PrBud dotyczą rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Prowadząc postępowanie dotyczące samowoli budowlanej organ powinien wyjaśnić czy doszło do wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu.

W zaskarżonej decyzji MWINB orzekł o nakazaniu współwłaścicielom działki nr [...] w miejscowości M., rozbiórki urządzeń reklamowych — trzech masztów reklamowych usytuowanych przy drodze krajowej nr [...] (działka drogowa nr [...]) na działce nr [...] w miejscowości M., wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

W ramach postępowania prowadzonego w oparciu o art. 48 PrBud organ powinien ustalić jakie konkretnie czynności (roboty) zostały poczynione, a następnie organ powinien dokonać ich kwalifikacji prawnej, a w dalszej kolejności rozważyć czy możliwe jest zalegalizowanie powstałej samowoli.

Jako prawidłowe, znajdujące odzwierciedlenie w aktach sprawy, należy uznać te ustalenia organów, które wskazują, że przy drodze krajowej nr [...] przy zjeździe na dz. [...] po lewej stronie zjazdu zostały zamontowane trzy maszty reklamowe (zawieszone flagi), które stanowią lekką stalową konstrukcję przymocowana śrubami do fundamentu betonowego. Ich wysokość wynosi ok. 8,0 m usytuowane są w odległości ok. 16 m od krawędzi jezdni drogi krajowej.

Jak wskazano powyżej zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych.

W świetle natomiast tej sprawy istotne znaczenie mają zapisy art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) – dalej jako "uDrogPubl", zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane dla drogi krajowej ogólnodostępnej w terenie zabudowy w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10 metrów, poza terenem zabudowy w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 25 metrów.

Dokonując zatem dalszych niezbędnych w tej sprawie ustaleń, organy niezależnie od ustaleń, co do odległości masztów od krawędzi jezdni były zobligowane także do oceny, czy powyższe maszty zlokalizowane są "w terenie zabudowy", czy też "poza terenem zabudowy".

W tym zakresie ustalenia i organu odwoławczego są jednak dalece niewystarczające i w zasadzie sprowadzają się utożsamienia "terenu zabudowy", o którym mowa w art. 43 ust. 1 uDrogPubl z "terenem zabudowanym" w rozumieniu art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 1047 z późn. zm.) – PrRuchDrog oraz do podkreślenia, że obecny podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 20 czerwca 2018 r. - przedstawiciel Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż przedmiotowe maszty reklamowe zostały zamontowane bez uzgodnienia z zarządcą drogi, a usytuowanie przedmiotowych masztów reklamowych narusza przepisy ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił przy tym, iż to do organu uzgadniającego - zarządcy drogi należy ocena, czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 uDrogPubl.

Dokonane w tym zakresie przez organy oceny i ustalenia nie są wystarczające i stanowią o naruszeniu przez organ obowiązku samodzielnych ustaleń i ocen, co do istotnych okoliczności faktycznych.

Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że kwestia uzgodnienia lub nieuzgodnienia przez inwestora z zarządcą drogi lokalizacji masztów nie stanowi jeszcze o ostatecznej kwalifikacji danego terenu jako "terenu zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 uDrogPubl.

Podobnie nie podziela Sąd stanowiska organu, jakoby to organy nadzoru budowlanego były zwolnione z obowiązku ustalania tej okoliczności i mogły się opierać jedynie na stanowisku zarządcy drogi. Te kwestie powinny być bowiem samodzielnie ustalone i wyjaśnione na gruncie tego postępowania przez organy nadzoru budowlanego, a przedstawione stanowisko zarządcy drogi stanowi tylko jeden z elementów, który organ nadzoru bierze pod uwagę i poddaje go stosownej analizie i ocenie.

Niezależnie od powyższego nie podziela Sąd stanowiska organów nadzoru, które utożsamiają "teren zabudowy" (art. 43 ust. 1 uDrogPubl) z "terenem zabudowanym" (art. 2 pkt 15 PrRuchDrog).

Sąd na gruncie tej sprawy w pełni przychyla się do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2019 roku, sygn. II OSK 2715/18, w którym zaznaczono, że nie ma podstaw do zrównania pojęcia "teren zabudowy" (art. 43 ust. 1 uDrogPubl) z "terenem zabudowy" (w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.), jak i z pojęciem "terenu zabudowanego" (art. 2 pkt 15 PrRuchDrog).

Jak wskazano w uzasadnieniu do tego wyroku "rozbieżności terminologicznej w rozpatrywanym zakresie nie znosi przecież wzmianka uczyniona w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), w wyniku której art. 43 ust. 1 ustawy nadano przytoczone wyżej brzmienie. Wprawdzie bowiem zgodnie z nią brzmienie to miało "na celu dostosowanie pojęć użytych w tabeli do definicji < > zawartej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym", lecz nie ulega wątpliwości, że stwierdzenie to stanowi wyraz intencji jedynie projektodawcy nowelizacji, nie samego ustawodawcy, który tę nowelizację wprowadził. Wynika to niezbicie z analizy materiałów legislacyjnych dostępnych na stronie internetowej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (IV kadencji). Otóż projekt ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. przedłożony przez Radę Ministrów (druk nr 3529) rzeczywiście zakładał, że przewidziane w art. 43 ust. 1 ustawy odległości będą odnosiły się do obiektów odpowiednio w obszarze zabudowanym oraz poza obszarem zabudowanym, ale zostało to zmienione na etapie prac parlamentarnych. Już w projekcie ustawy zamieszczonym w sprawozdaniu Komisji Infrastruktury z dnia 1 czerwca 2005 r. (druk nr 4071) znajduje się propozycja zmiany tego przepisu polegająca na nadaniu mu brzmienia, które obecnie obowiązuje, tj. na określeniu wspomnianych odległości w terenie zabudowy oraz poza terenem zabudowy. W efekcie skoro ustawodawca zmodyfikował pierwotny zamysł projektodawcy, prezentowany dotąd w uzasadnieniu projektu, to jego intencje były wprost odmienne od tych, jakie na podstawie tego uzasadnienia przyjął Sąd pierwszej instancji, a mianowicie takie, by odległości obiektów od dróg na terenach zabudowy lub poza nimi były wyznaczane niezależnie od tego, czy tereny te są obszarami zabudowanymi w rozumieniu ustawy-Prawo o ruchu drogowym."

Jak zaznaczono dalej "w ustawie występują zresztą oba rozważane pojęcia, co już samo przez się wyklucza przypisanie im jednakowego znaczenia. Ten terminologiczny dualizm dostrzegalny jest nawet w treści art. 43 ust. 1 ustawy, w której mowa z jednej strony o sytuowaniu obiektów budowlanych przy drogach oraz o niebędących obiektami budowlanymi reklamach umieszczanych przy drogach poza obszarami zabudowanymi, a z drugiej strony - w analizowanej tabeli - o terenie zabudowy. Obszar zabudowany jest również punktem odniesienia dla ustanowionego w art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. b ustawy zakazu umieszczania reklam. Z kolei teren zabudowy pojawił się w definicji ulicy, zamieszczonej w art. 4 pkt 3 ustawy. Według niej ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Dowodzi to, że pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz że jego treść powinna być ustalana nie w oparciu o akty planowania przestrzennego (na co wskazuje oddzielenie od drugiego członu przytoczonej definicji słowem "lub"), lecz na podstawie jego cech, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje" (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2019 roku, sygn. II OSK 2715/18).

W kontekście powyższych uwag, które Sąd na gruncie tej sprawy w całości podziela, poczynione przez organ ustalenia i oceny są wadliwe. Nieprawidłowym było utożsamienie przez organy pojęcia "teren zabudowy" (art. 43 ust. 1 uDrogPubl) z pojęciem "terenu zabudowanego" (art. 2 pkt 15 PrRuchDrog), co stanowi także o naruszeniu art. 43 ust. 1 uDrogPubl.

Organy nie dokonały ustaleń w wystarczającym zakresie, co do faktycznego zagospodarowania otoczenia interesującej nieruchomości. Ustalenie natomiast tych okoliczności stanowi podstawę do oceny czy przedmiotowe maszty są zlokalizowane w terenie zabudowy, czy poza tym terenem. W przedmiotowej sprawie organy jednak zaniechały tego i ograniczyły się do zbadania tego, czy teren ten jest oddzielony znakami wyznaczającymi obszar zabudowany. To jednak jest niewystarczające i stanowi o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Trafny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.

W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Oznacza to, że wszelkie czynności postępowania, które stanowiły podstawę dla ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych powinny zostać omówione w uzasadnieniu do wydanej decyzji, a ponadto przedstawiony powinien być cały proces myślowy, który przeprowadził organ stosując, na kanwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, określone przepisy prawa.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do konkluzji, że tym wymaganiom organ nie sprostał. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieadekwatne do wymagań niniejszej sprawy. Kluczowe zagadnienia takie jak chociażby kwestia kwalifikacji "terenu zabudowy" jest potraktowana ogólnikowo, wręcz hasłowo i to pomimo akcentowania przez odwołujących zarzutów i problemów, jakie pojawiają się na tym tle. Podobnie nie wyjaśnił organ powodów, dla których wydany nakaz rozbiórki nie został skierowany tylko do inwestora, ale także do drugiego jeszcze współwłaściciela nieruchomości.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest fragmentaryczne i nie obejmuje wszystkich istotnych zagadnień, którymi organ winien był się w tej sprawie zająć. Kluczowe dla sprawy okoliczności faktyczne (kwalifikacja "terenu zabudowy" czy chociażby nienałożenie obowiązku rozbiórki tylko na inwestora) są natomiast opisane albo w sposób bardzo ogólnikowy, albo też nie są w ogóle omówione.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji nie odniósł się do przy tym do podnoszonych w odwołaniu zarzutów i okoliczności, ograniczając się przy tym jedynie do ogólnikowych stwierdzeń nie przystających jednak do standardów dobrej administracji, co stanowi nie tylko o naruszeniu zasady przekonywania, ale również i zasady dwuinstancyjności. O ile bowiem organ drugiej instancji nie może ograniczyć się jedynie do kontroli orzeczenia i do zbadania zasadności odwołania (przedmiotem postępowania dla niego jest bowiem dana sprawa, a nie środek zaskarżenia), to nie może on jednak pominąć milczeniem zarzutów strony. Dwuinstancyjność oznacza bowiem, że organ odwoławczy ma obowiązek ponownie samodzielnie rozpoznać całą sprawę i odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Odpowiednie zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 107 § 3 k.p.a. wymaga przy tym od organu wyższego stopnia odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, które faktycznie mogą mieć wpływ na ocenę sprawy. Uzasadnienie decyzji wydanej na skutek odwołania przez organ drugiej instancji winno przekonywać, że realizując obowiązek powtórnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy wzięto pod uwagę argumentację wyrażoną w odwołaniu. Zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia strony. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Reasumując, zdaniem Sądu sytuacja, w której organ odwoławczy w zasadzie ogranicza się do powielenia stanowiska organu I instancji bez szczegółowego uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia i bez jednoczesnego odniesienia się do zarzutów odwołania prowadzi wprost do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. oraz pozostaje w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11 k.p.a.

Podniesione natomiast zarzuty naruszenia art. 48 ust. 2 PrBud poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, gdyż realizowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami ustawy o drogach publicznych, podczas gdy taka sprzeczność w przedmiotowej sprawie nie występuje, jak i zarzut naruszenia art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, poprzez skierowanie decyzji do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, a nie do inwestora (będącego jednym ze współwłaścicieli), który w toku postępowania został jednoznacznie ustalony – na obecnym etapie należy uznać za przedwczesne. Ocena czy są podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a w dalszej kolejności na kogo ewentualnie powinny być nałożone stosowne obowiązku będzie możliwa dopiero po ustaleniu w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają ustaleń w zakresie charakteru i rzeczywistego zagospodarowania otoczenia nieruchomości, na której posadowione są przedmiotowe maszty i następnie na podstawie cech tego obszaru, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania dokonają oceny, czy teren, na którym usytuowane są maszty stanowi teren zabudowy.

Organ weźmie przy tym pod uwagę, że pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz jego treść powinna być ustalana nie w oparciu o akty planowania przestrzennego (na co wskazuje oddzielenie od drugiego członu definicji z art. 39 ust. 1 pkt 5 lit. b u.d.p. słowem "lub"), lecz na podstawie jego cech, w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania na zasadach miejskich. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym sytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym przypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego, jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 17 grudnia 2019 roku, sygn. II OSK 2715/18).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw) oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 697 zł składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi (500 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł wraz z opłatą 17 zł od pełnomocnictwa.