Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1979/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 285 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1669
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce
article: art. 188 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 342/19 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium doktoranckiego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia od J. K. na rzecz Rektora Uniwersytetu [...] w K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 lipca 2019 r., sygn. III SA/Kr 342/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.K. (dalej: "skarżący") na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w K. (dalej: "Rektor") z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania stypendium doktoranckiego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora z [...] listopada 2018 r. nr [...] (pkt I wyroku); zasądził od Rektora na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] Rektor przyznał skarżącemu stypendium doktoranckie w roku akademickim 2018/2019 w wysokości 1.470 zł miesięcznie. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy, Rektor decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Rektor wskazał, że zgodnie z art. 285 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1669 z późn. zm. – dalej: "ustawa wprowadzająca") uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogli otrzymać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60 % minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy. Zasadniczą kwestią było więc ustalenie, na podstawie jakiego przepisu wykonawczego ustalana powinna być wysokość stypendium: czy na podstawie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1838 – dalej: "rozporządzenie wykonawcze z 2018 r.") - co skutkować miało wyliczeniem stypendium w wysokości 1.923 zł miesięcznie, czy na mocy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2063 – dalej: "rozporządzenie wykonawcze z 2016 r.") - co skutkować miało wyliczeniem stypendium w wysokości 1.410 zł miesięcznie.

W ocenie Rektora zastosowanie w sprawie znajdowały przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 2 grudnia 2016 r. Rektor stwierdził, że skoro ustawodawca przewidział w przepisach przejściowych możliwość wypłacania stypendium doktoranckiego na podstawie przepisu już nieobowiązującego, to mógł również przewidzieć możliwość wypłacania stypendium doktoranckiego w wysokości ustalanej na podstawie uprzednio obowiązującego rozporządzenia wykonawczego, na co wprost wskazywał przepis przejściowy art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Odesłanie dotyczące wysokości ustalania stypendium doktoranckiego odnosiło się do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 z późn. zm. – dalej: "p.s.w."), a nie art. 137 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r., poz. 1668 z późn. zm. – dalej: p.s.w.n.").

Rektor wskazał, że jeśliby przychylić się do argumentacji skarżącego i stwierdzić, że rozporządzenie wykonawcze z 2016 r. nie obowiązywało w dacie przyznawania stypendium, to prowadziłoby to do wniosku, że przepisy nie określały minimalnej stawki wynagrodzenia zasadniczego asystenta. Przepisy rozporządzenia wykonawczego z 2018 r. nie przewidywały bowiem takiej kategorii jak "wynagrodzenie zasadnicze asystenta". Nie sposób więc było stosować w tej kwestii normy, do której przepis nie odsyłał.

Zdaniem Rektora wyraźną intencją prawodawcy było w tym zakresie obliczanie minimalnej wysokości stypendium doktoranckiego w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego asystenta określonego w tabeli A w załączniku nr 1 do rozporządzenia wykonawczego z 2016 r., czyli na zasadach obowiązujących przed 1 października 2018 r.

Na koniec Rektor powołał się na stanowisko Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zawarte w projekcie ustawy wprowadzającej, zgodnie z którym: "W przypadku doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020 wsparcie finansowe w postaci stypendiów doktoranckich, zwiększeń stypendium doktoranckiego i świadczeń pomocy materialnej będzie oparte na dotychczasowych zasadach. Wyjątkiem będzie wyłączenie możliwości ubiegania się o stypendium ministra dla wybitnych doktorantów i zastąpienie jej przez prawo do ubiegania się o stypendium ministra dla wybitnych młodych naukowców".

W skardze do WSA skarżący określił, że zaskarża ww. decyzję w części dotyczącej wysokości stypendium, gdyż w jego ocenie winno ono wynosić 1.923 zł, a nie 1.470 zł miesięcznie. Wskazał jednak, że gdyby WSA uznał zaskarżenie decyzji w tej części za niedopuszczalne, to skarży decyzję w całości. Skarżący zarzucił:

a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej, polegające na uznaniu, że powołany przepis nakazywał zastosowanie art. 151 p.s.w. i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego z 2016 r., co dawało kwotę stypendium doktoranckiego w wysokości 1.470 zł miesięcznie, podczas gdy art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej powinien być rozumiany jedynie jako odsyłający do art. 151 p.s.w. i rozporządzenia wykonawczego z 2016 r. w zakresie zdefiniowania instytucji "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta", a nie co do określenia samej wysokości wynagrodzenia asystenta (na podstawie której następnie określona została minimalna wysokość stypendium doktoranckiego),

b) niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.s.w. i wydanego na jego podstawie rozporządzenia wykonawczego, polegające na zastosowaniu tych przepisów w celu określenia wysokości minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, decydującej o wysokości stypendium doktoranckiego, mimo że nie mogły one znaleźć zastosowania w takim zakresie, w zw. z art. 70 ust. 4 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,

c) błędną wykładnię i odmowę zastosowania art. 137 p.s.w.n., a także przepisów rozporządzenia wykonawczego z 2018 r. polegające na tym, że normy ww. przepisów nie mogą być zastosowane dla określenia wysokości wynagrodzenia asystenta, które w dalszej kolejności jest wykorzystywane dla określenia minimalnej wysokości stypendium doktoranckiego udzielanego po 1 października 2018 r., podczas gdy ww. normy należało zastosować. Niezastosowanie ww. norm było także naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP) w stosunku do doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020.

W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Rektora (pkt I wyroku) a także zasądził od Rektora na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że podobne sprawy były już rozpoznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił i przyjął za własne stanowisko zaprezentowane w wyroku z 26 marca 2019 r., III SA/Kr 58/19 oraz w zdaniu odrębnym do wyroku z tego samego dnia III SA/Kr 57/19 oraz w zdaniach odrębnych do wyroków z 10 maja 2019 r., III SA/Kr 222/19, z 28 maja 2019 r., III SA/Kr 315/19 i III SA/Kr 358/19. Wszystkie powołane wyroki dotyczyły również identycznego zagadnienia prawnego oraz sporu wszczętego pomiędzy doktorantami, a organem tej samej uczelni.

Zdaniem WSA wykładnia językowa art. 285 ustawy wprowadzającej, z uwzględnieniem całości tekstu tej ustawy, a także przy przyjęciu założenia racjonalności ustawodawcy, musi prowadzić do wniosku, że odesłanie do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 151 p.s.w., nie jest równoznaczne z koniecznością zastosowania przepisów dotychczasowych. W wielu innych przepisach ustawy wprowadzającej (np. art. 176, art. 178-179, art. 184) postanowiono, że stosuje się przepisy dotychczasowe, a w przepisie stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji przyjęto inne rozwiązanie, toteż nie można przyjmować, że również w tym wypadku ustawodawca nakazał wprost stosowanie przepisów dotychczasowych. W art. 285 ust. 1 wprowadzającej odwołano się wprawdzie m. in. do dotychczasowego art. 200 ust. 1 p.s.w. stanowiącego, że uczestnik stacjonarnych studiów doktoranckich może otrzymywać stypendium doktoranckie, ale jednocześnie nie nakazano go stosować, lecz postanowiono w tym przepisie (a nie przez odesłanie), że doktoranci (uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020) mogą otrzymywać stypendium doktoranckie (o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3). Co do wysokości stypendium natomiast, w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej nie nakazano, ani nawet nie odwołano się do art. 200 ust. 2 p.s.w., stanowiącego, że minimalne stypendium nie może być niższe niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, ustalonego w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich. Oznacza to, że art. 285 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej nie nakazał stosowania przepisów dotychczasowych, ale sam jest podstawą prawną do przyznawania ww. stypendium. To, że przepis ten odwołuje się do stypendium, o "którym mowa" w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, czy do wynagrodzenia zasadniczego asystenta, "o którym mowa" w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy, nie jest równoznaczne z tym, że przepisy te nadal pozostają w mocy i należy je stosować. Przeczy bowiem temu art. 169 pkt 3 i art. 349 ustawy wprowadzającej oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z 2018 r.

W ocenie WSA podstawę prawną do przyznania w roku akademickim 2018/2019 stypendium doktoranckiego "na zasadach dotychczasowych i w trybie dotychczasowym" (ale nie dotychczasowej wysokości) stanowi art. 273 ust. 1 ustawy wprowadzającej, zgodnie z którym w roku akademickim 2018/2019 pomoc materialną, zakwaterowanie i wyżywienie, o których mowa w art. 173 i art. 199 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, przyznaje się na zasadach dotychczasowych i w trybie dotychczasowym.

Zdaniem WSA, aby dokonać wykładni językowej art. 285 ustawy wprowadzającej należało zatem porównać treść dotychczasowych i nowych przepisów regulujących ww. kwestie, a następnie zastanowić się, jaki jest cel dokonanej reorganizacji szkolnictwa wyższego, co pozwoliłoby odczytać ten przepis także w perspektywie systemowej. Z kolei wszystkie te metody wykładni winny być zgodne z normami najwyższego aktu prawnego - Konstytucji RP.

Dokonując wykładni językowej art. 285 ustawy wprowadzającej WSA wskazał, że niewątpliwie dotychczasowi doktoranci mogą otrzymać stypendium doktoranckie, którego wysokość co do zasady nie może być niższa niż 60 % wynagrodzenia asystenta i to wynagrodzenia, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 p.s.w. Jednoznacznie zatem ustawodawca nie nakazał stosowania przepisów dotychczasowych (uchylonych tą samą ustawą) przez zwrot użyty w innych przepisach tej samej ustawy "stosuje się przepisy dotychczasowe". Również z art. 273 ust. 1 ustawy wprowadzającej nie wynika, że doktoranci aż do czasu ukończenia studiów mogą otrzymywać stypendium jedynie w dotychczasowej wysokości, czy też wysokości, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 p.s.w., tj. w wysokości 1.470 zł.

W ocenie WSA ustawodawca ustanowił regułę wiążącą wysokość stypendium doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem 2019/2020 z wynagrodzeniem zasadniczym asystenta, o "którym" mowa (nie - "o której", gdyby chodziło o wysokość) w przepisach wydanych na podstawie art. 151 p.s.w. Tylko tak należałoby rozumieć treść stanowiska projektodawców ustawy wprowadzającej. W uzasadnieniu projektu wyraźnie zaznaczono, że: "Przepisy przejściowe wprowadzają także materialną podstawę do otrzymywania środków", co oznacza, że zachowano ciągłość jedynie podstawy prawa materialnego, ale nie już zasad obliczania wysokości stypendium. Zachowanie ciągłości istnienia materialnej podstawy przyznawania stypendiów doktoranckich dla tych, którzy rozpoczęli studia przed 2019/2020 było niezbędne z powodu całkowitej zmiany systemu - niemniej jednak, ustawodawca nie zdecydował się na wyraźne zastrzeżenie, że wysokość stypendiów ustalana będzie również na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów wykonawczych.

WSA zaznaczył, że ustawodawca musiał w ustawie wprowadzającej zdefiniować pojęcie minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, gdyż w nowej ustawie pojęcie to nie jest wykorzystywane, natomiast ustawa ta punktem odniesienia dla wyznaczania kwot wynagrodzenia uczyniła "wynagrodzenie profesora", które zgodnie z art. 22 ust. 4 p.s.w.n. należy rozumieć jako "wynagrodzenie zasadnicze dla profesora w uczelni publicznej" określone w przepisach wydanych na podstawie art. 137 ust. 2 tej ustawy, którym jest rozporządzenie wykonawcze z 2018 r. Skoro więc w nowej ustawie zmieniono podstawę obliczania różnych wynagrodzeń, z wynagrodzenia asystenta na wynagrodzenie profesora, to konsekwentnie konieczne było wyjaśnienie, co ustawodawca rozumiał przez użyte w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej sformułowanie "sumie równej 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta" i jedynie w tym zakresie ustawodawca odesłał do przepisów uchylonego rozporządzenia wykonawczego z 2016 r. Słusznie więc skarżący podnosił, że chodziło tu tylko o minimalną stawkę miesięczną bez dodatków funkcyjnych, wynagrodzenia za pracę ponadwymiarową ani czynności dodatkowe, jaką uzyskuje osoba zatrudniona na stanowisku asystenta. To w obowiązujących przepisach "nowej" regulacji – p.s.w.n. oraz w obwiązujących w chwili wydawania decyzji przepisach rozporządzenia wykonawczego - należało "poszukać" ile wynosiła ta stawka.

Konsekwentnie, zdaniem WSA nie można było przyjąć, że aż do ukończenia studiów, minimalna wysokość stypendium doktorantów, który rozpoczęli studia przed rokiem 2019/2020 będzie wynosić 1.470 zł, tj. wysokość ustaloną na podstawie derogowanego już przepisu rozporządzenia, niezależnie od wysokości wynagrodzenia zasadniczego uzyskiwanego aktualnie przez asystenta. Takie rozumienie tego przepisu, szczególnie w przypadku wzrostu wynagrodzenia asystenta, jest nie tylko niezgodne z jego wykładnią językową (wysokość przedmiotowego stypendium doktoranckiego nie może być niższa niż 60 % wynagrodzenia zasadniczego asystenta), ale także z pozostałymi metodami wykładni.

Przechodząc na grunt wykładni systemowej WSA wskazał, że nie pozwala ona na stwierdzenie, iż również w zakresie wysokości stypendium stosować należy dawne przepisy wykonawcze, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 151 ust. 1 p.s.w. Po pierwsze, według Zasad techniki prawodawczej ustawodawca powinien określić, czy i w jakim zakresie utrzymuje się w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających (§ 30). W art. 349 ustawy wprowadzającej, ustawodawca wskazał, które spośród wymienionych w jednostce redakcyjnej tekstu prawnego przepisy wykonawcze, wydane na podstawie wskazanych przepisów zachowują swoją moc obowiązującą i do kiedy. Nie wymieniono w nim art. 151 ust. 1 p.s.w., na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie wykonawcze z 2016 r. Z § 2 rozporządzenia wykonawczego z 2018 r. wynika, że po pierwsze, rozporządzenie to wchodzi w życie z dniem 1 października 2018 r., po drugie z przypisów zamieszczonych z kolei pod tekstem tego rozporządzenia wynika, że było ono poprzedzone rozporządzeniem z 2016 r., które utraciło moc z dniem 1 października 2018 r. na podstawie art. 169 pkt 3 ustawy wprowadzającej. Oznacza to, że przepisy wykonawcze, wydane na podstawie art. 151 ust. 1 p.s.w. z dniem 1 października 2018 r. utraciły swoją moc obowiązującą, która nie została "przedłużona" postanowieniami art. 349 ustawy wprowadzającej. Żadnych innych postanowień (zachowania do określonego czasu mocy obowiązującej przepisów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie uchylanej) nie zawiera także p.s.w.n. Jedynie art. 470 stanowił, że: "Ustawa wchodzi w życie w terminie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 lipca 2018 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1669).

Na przyjęcie wykładni proponowanej przez Rektora, zdaniem WSA nie pozwala również wynik wykładni celowościowej. Jaki bowiem byłby cel ustawodawcy, aby "zamrozić" stypendia dotychczasowych doktorantów na kilka lat. Dlaczego w całej społeczności akademickiej, łącznie ze studentami, wynagrodzenia i stypendia miałyby podlegać zmianom z jednym wyjątkiem - właśnie dotyczącym stypendiów ww. doktorantów. Tymczasem na gruncie p.s.w.n. wszystkie kwoty stypendiów i wynagrodzeń, są zawsze zrelatywizowane do aktualnego wynagrodzenia profesora, co skutkuje równomiernymi zmianami tych świadczeń, w zależności od aktualnych nakładów na szkolnictwo wyższe i w efekcie, równym traktowaniem wszystkich zainteresowanych grup.

Wreszcie w świetle art. 70 ust. 4 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP takie nierówne traktowanie uczestników studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem 2019/2020 w zakresie zasad obliczania przysługującego im stypendium doktoranckiego nie da się pogodzić z poczuciem sprawiedliwości społecznej, czy zasadą równości wobec prawa.

Biorąc pod uwagę, że z dniem 1 października 2018 r. weszła w życie p.s.w.n. oraz rozporządzenie wykonawcze do niej, a zaskarżona decyzja została wydana 21 stycznia 2019 r., to Rektor powinien zastosować, dokonując wykładni art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej, jako podstawę obliczenia wysokości stypendium doktoranckiego wynagrodzenie zasadnicze asystenta obowiązujące w dniu wydania decyzji, tj. 19 listopada 2018 r. i 21 stycznia 2019 r.

WSA uznał, że nie było możliwe zaskarżenie ww. decyzji "w części" faktycznie nieprzyznanego stypendium, ponieważ Rektor orzekł wyłącznie o przyznaniu stypendium, a nie odmówił przyznania spornej kwoty. Formalnie więc nie można było zaskarżyć decyzji w części, co do której Rektor nie orzekał, chociaż oczywiście, można było zaskarżyć interpretację przepisów zastosowaną przez organ, a skutkującą błędnymi wyliczeniami.

W zdaniu odrębnym do powyższego wyroku sporządzający je wskazał, że to, iż p.s.w.n. ani rozporządzenie wykonawcze z 2018 r. nie operuje pojęciem minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, wynika wyłącznie z przyjęcia całkowicie nowej zasady wyliczania miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego w uczelni publicznej. Jako podstawę ustalania wysokości wynagrodzeń wszystkich nauczycieli akademickich (art. 116 p.s.w.n.), w przeciwieństwie do regulacji dotychczasowej, przyjęto bowiem wyłącznie "wynagrodzenie profesora" (art. 137 pkt 1 p.s.w.n.). Nie oznacza to jednak, że w rzeczywistości, na gruncie nowej ustawy, od dnia 1 października 2018 r. nie istnieje desygnat pojęcia "minimalnego wynagrodzenia asystenta". Jest on bowiem konsekwencją przyjętej w nowej ustawie zasady ustalania wynagrodzeń nauczycieli akademickich wynikającej z art. 137 ust. 1 p.s.w.n. Gdyby zatem intencją ustawodawcy było ustalenie minimalnej wysokości stypendium dla doktorantów w sposób przyjęty przez WSA, wówczas nie użyłby w art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej słów: "o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy". Brak więc podstaw aby w drodze zastosowania w sposób nieprawidłowy wykładni językowej, przyjmować za celowe odwołanie się ustawodawcy jedynie do definicji minimalnego wynagrodzenia asystenta, a całkowicie pomijać treść zapisu dotyczącego obowiązku stosowania przepisów wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 p.s.w.

Wynik poprawnego rozumowania prowadzi wprost do przyjęcia, że w przepisie art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej chodzi o minimalne wynagrodzenie asystenta wskazane w rozporządzeniu wykonawczym z 2016 r. Przepis ten, zawierający oczywiste i jasne odesłanie do ww. rozporządzenia, stanowi podstawę stosowania przepisów ww. rozporządzenia w zakresie określającym kwotę minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta. Wykładnia taka nie stanowi też naruszenia wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości ani naruszenia prawa do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia - art. 70 ust. 4 Konstytucji RP. Kształcenie doktorantów odbywało się dotychczas w ramach studiów doktoranckich, stanowiących przedmiot unormowania art. 195-201a p.s.w., a status doktoranta był uregulowany w sposób zbliżony do statusu studenta. Doktoranci mogli otrzymywać pomoc materialną, w szczególności stypendia, a doktoranci uczestniczący w studiach stacjonarnych - stypendia doktoranckie, w wysokości nie niższej niż 60% minimalnego wynagrodzenia asystenta w szkole wyższej - art. 200 p.s.w. Warunki i tryb organizowania, prowadzenia i odbywania studiów doktoranckich, przyznawania stypendiów doktoranckich oraz minimalną wysokość kwoty zwiększenia stypendium doktoranckiego, jak również zasady kształcenia na studiach doktoranckich określał minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego. Po wejściu w życie p.s.w.n., począwszy od roku akademickiego 2019/2020 studia doktoranckie mają być zastąpione przez szkoły doktorskie, które mają zacząć działać od 1 października 2019 r. (art. 292 ustawy wprowadzającej)

Także w zakresie stypendiów doktoranckich p.s.w.n. wprowadza całkowicie nowe rozwiązania. Dotychczasowa regulacja przewidująca pomoc materialną w formie stypendium socjalnego, zapomogi, stypendium dla najlepszych doktorantów, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, jak również stypendium doktoranckiego, została zastąpiona przez stypendium doktoranckie przysługujące wszystkim doktorantom nieposiadającym stopnia doktora przez okres 4 lat. Takie rozwiązanie oznacza brak potrzeby wydawania decyzji o jego przyznaniu a wypłata stypendium następować będzie w drodze czynność materialno-technicznej. Minimalna wysokość nowego stypendium doktoranckiego została określona w art. 209 ust. 4 p.s.w.n. i będzie wynosiła 37% wynagrodzenia profesora lub 57% tego wynagrodzenia a datą graniczną kwot w ten sposób wyliczonych będzie przeprowadzenie oceny śródokresowej, której nie podlegają doktoranci studiujący według zasad dotychczasowych. Zatem od 1 października 2019 r. wejdzie w życie całkowicie nowy i odmienny od poprzedniego system kształcenia doktorantów i przyznawania stypendium. Ustawodawca miał więc prawo do zachowania dotychczasowego systemu dla tych, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020, aby umożliwić im kontynuację kształcenia i złożenie pracy doktorskiej, przy udzieleniu wsparcia finansowego na dotychczasowych zasadach.

Rektor wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu polegającą na niezasadnym uznaniu, że przepis ten należy rozumieć jako odsyłający do art. 151 ust. 1 p.s.w. i do rozporządzenia wykonawczego z 2016 r. wyłącznie w zakresie zdefiniowania czym jest "minimalne wynagrodzenia asystenta", a już nie co do określenia wysokości wynagrodzenia asystenta, oraz błędne uznanie, że art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej nie zezwala na stosowanie przepisów dotychczasowych w zakresie ustalenia wysokości stypendium doktoranckiego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego uwzględnienia skargi skarżącego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 151 ust. 1 p.s.w. i wydanych na podstawie tego przepisów wskazanych w Załączniku nr 1 (Tabeli A) do rozporządzenia wykonawczego z 2016 r., poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że art. 151 ust. 1 p.s.w. nie można zastosować w celu określenia wysokości "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta", która decyduje o wysokości stypendium doktoranckiego i w konsekwencji niezasadne uwzględnienie skargi skarżącego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 137 p.s.w.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i niezasadne uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie do określenia wysokości stypendium doktoranckiego należnego skarżącego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 349 ustawy wprowadzającej poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że skoro w tym przepisie (dotyczącym określenia, które przepisy wykonawcze zachowują moc po wejściu w życie p.s.w.n.) nie wskazano, że rozporządzenie wykonawcze z 2016 r. zachowuje moc w zakresie określenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego asystenta, to należy domniemywać, że ustawodawca uznał, że przepisy w/w rozporządzenia wykonawczego z 2016 r. nie obowiązują,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 273 ust. 1 ustawy wprowadzającej poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu i odniesienie jej do sytuacji doktorantów, którzy rozpoczęli naukę przed rokiem akademickim 2019/2020 i kontynuują ją w latach późniejszych, w sytuacji, gdy przepis ten dotyczy wyłącznie jednego roku akademickiego 2018/2019, nie zaś lat późniejszych,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z § 33 pkt 2 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez niezasadne niezastosowanie tego przepisu, który stanowi, że nie zachowuje się czasowo w mocy tylko niektórych przepisów aktu wykonawczego wydanego na podstawie uchylanego albo zmienianego przepisu upoważniającego, natomiast przyjęcie przez WSA, że art. 151 ust. 1 p.s.w., który wprost odsyła do przepisów rozporządzenia wykonawczego z 2016 r., należy stosować wyłącznie w zakresie określenia warunków wynagradzania pracowników naukowych, nie zaś ich wysokości. Taki zabieg WSA doprowadził do niezasadnego uwzględnienia skargi skarżącego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 32 ust. 1 oraz 70 ust. 4 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uznanie, że w przypadku sytuacji skarżącego należy zastosować celowościową wykładnię w sytuacji, gdy sytuacja skarżącego i doktorantów rozpoczynających studia doktoranckie w roku akademickim 2019/2020 jest zgoła odmienna i nie można mówić o nieuzasadnionym nierównym traktowaniu skarżącego i o "zamrożeniu" kwoty stypendium doktoranckiego.

Wskazując na powyższe zarzuty Rektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie w przypadku uznania, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi. Ponadto Rektor wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rektor przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów kasacyjnych należy odnotować, że spór w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie sposobu interpretacji art. 285 ust. 1 ustawy wprowadzającej. Przedmiotowe zagadnienie było już przedmiotem ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach: z 16 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 3808/21, z 1 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3552/21 i z 20 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 1785/21, III 1868/21 i III OSK 1692/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni akceptuje prezentowane w wymienionych orzeczeniach stanowisko oraz wspierającą je argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela natomiast stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r., III OSK 3422/21.

Na mocy przepisu art. 169 pkt 3 ustawy z 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce z dniem jej wejścia w życie utraciła moc ustawa z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, tj. ustawa, pod rządami której skarżący rozpoczął studia doktoranckie. Nowa ustawa z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - stosownie do art. 1 Przepisów wprowadzających - weszła w życie z dniem 1 października 2018 r. z wyjątkiem części jej przepisów wymienionych w art. 1 pkt 1-6. Z powyższej regulacji wynika, że od 1 października 2018 r. aktem prawnym określającym zasady funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki jest ustawa z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a ponadto w tak zwanym okresie przejściowym także przepisy ustawy wprowadzającej z 3 lipca 2018 r., w warunkach, na zasadach i w terminach określonych w jej Rozdziale 3 zatytułowanym: "Przepisy uchylające, przejściowe, dostosowujące i końcowe". W powstałej sytuacji, wobec utraty mocy obowiązującej przez ustawę z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, materialnoprawną podstawę przyznania stypendium doktoranckiego, objętego dyspozycją art. 200 ust. 1 ustawy uchylonej stanowią przepisy art. 285 ust. 1 i ust. 2 ustawy wprowadzającej. Powyższa okoliczność była bezsporna, a spór dotyczył jedynie ich interpretacji.

Artykuł 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających stanowi, że "[u]czestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy". Ustęp 2 tego artykułu określa, że "[d]ecyzję o przyznaniu stypendium doktoranckiego, okresie jego pobierania oraz wysokości podejmuje w uczelni rektor, a w instytucie naukowym Polskiej Akademii Nauk, instytucie badawczym oraz międzynarodowym instytucie naukowym - dyrektor tego instytutu".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że użyte w jego treści pojęcie "minimalne wynagrodzenie zasadnicze asystenta" poprzez odesłanie do art. 151 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i rozporządzenia z 2016 r. odnosi się jedynie do zdefiniowania tej instytucji jako "60% wynagrodzenia zasadniczego asystenta", ale już nie do wynikającej z tych przepisów wysokości wynagrodzenia asystenta określonego kwotowo w wysokości 2450 zł. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja w sprawie przyznania stypendium doktoranckiego jest decyzją uznaniową, o czym świadczy użyty w nim zwrot: "(...) uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich (...) mogą otrzymywać stypendium doktoranckie (...)". Skoro zatem ustawodawca wprost wskazał, że doktorantom funkcjonującym poza nowopowstałą szkołą doktorską może być przyznane stypendium w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy, to minimalna wysokość stypendium dla tej grupy wnioskodawców każdorazowo wyniesie 60% wynagrodzenia zasadniczego asystenta, określonego kwotowo w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na tej podstawie, a więc w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej. W § 2 powołanego rozporządzenia wykonawczego wskazano, że w jego załączniku nr 1 ustala się tabele miesięcznych minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli akademickich, gdzie minimalne zasadnicze wynagrodzenie asystenta przewidziano w wysokości 2.450 zł (stosownie do lp. 3 tabeli A załącznika nr 1 do rozporządzenia). Mając to na uwadze, należy uznać, że zasadnie organ przyznał skarżącemu stypendium w wysokości 1.470 zł (to jest 60% z 2.450 zł). Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia stanowiska skarżącego, że wysokość przyznanego mu stypendium powinna być wyliczona przy uwzględnieniu aktualnego minimalnego wynagrodzenia zasadniczego dla asystenta, które - po utracie mocy obowiązującej przez ustawę z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych - wylicza się jako procentową pochodną wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni publicznej, to jest przy uwzględnianiu treści art. 137 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz wydanego na podstawie ust. 2 tego przepisu rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 25 września 2018 r. w sprawie miesięcznego minimalnego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora uczelni publicznej. Zgodnie z tymi regulacjami stypendium doktoranckie wynosiłoby 1923 zł. Zarówno skarżący, jak i Sąd pierwszej instancji podzielający jego stanowisko akcentują przy tym, że wywodząc powyższe biorą w szczególności pod uwagę wykładnię systemową i funkcjonalną art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Kwoty stypendiów i wynagrodzeń w nowej ustawie są zawsze zrelatywizowane do aktualnego wynagrodzenia profesora, co zapewnia automatyczną waloryzację stawek i równomierność zmian wysokości świadczeń uzyskiwanych na uczelni oraz brak jest podstaw do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2016 r., które zostało uchylone. W przeciwnym wypadku stypendium, które może zostać przyznane doktorantom, którzy rozpoczęli studia przed rokiem akademickim 2019/2020 zostałoby zamrożone do końca okresu ich studiów doktoranckich. Nadto przedstawiony przez organ sposób wyliczenia spornego stypendium doktoranckiego narusza zasadę wyrażoną w przepisach art. 32 ust. 1 i art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, to jest zasadę równości wobec prawa, w nieuprawniony sposób różnicując kwotę stypendiów doktoranckich przyznawanych doktorantom w zależności od czasu rozpoczęcia przez nich studiów doktoranckich, na niekorzyść tych osób, które stały się uczestnikami studiów doktoranckich przed rozpoczęciem funkcjonowania szkół doktorskich, o których mowa w art. 198 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, to jest przed 1 października 2019 r.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy - na tle zaprezentowanych przeciwstawnych stanowisk obydwu stron - wymagało w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bardziej kompleksowej wykładni art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających niż to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających jest przepisem intertemporalnym, mającym za zadanie uregulowanie sytuacji o charakterze tymczasowym, przejściowym (studia doktoranckie na dotychczasowych zasadach prowadzone będą bowiem do 31 grudnia 2023 r.). Wobec swej istoty przepisy intertemporalne odwołują się zwykle w swej treści również do przepisów, które utraciły moc obowiązującą. Istotą przepisów intertemporalnych jest bowiem wskazanie, czy do danego stanu faktycznego, który zaistniał przed wejściem w życie nowego prawa, zastosowanie mają przepisy nowe, czy też obowiązujące dotychczas. W art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających nie poprzestano - wbrew interpretacji skarżącego - na wskazaniu, że wysokość stypendium dla uczestników studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 odpowiada 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja wskazanego przepisu zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w nieuprawniony sposób eliminuje z jego treści wyrażenie "o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 tej ustawy" i pomija jego znaczenie jako przepisu odsyłającego do aktu wykonawczego, to jest rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej. Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie to utraciło moc obowiązującą wraz z utratą mocy obowiązującej przez ustawę z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Jednak zawarte w art. 285 ust. 1 przepisów wprowadzających odesłanie do zasad określonych tym rozporządzeniem nie może być uznawane za błąd ustawodawcy. Jak wskazano wyżej, odesłanie to ma bowiem charakter przejściowy, umożliwiający przyznanie doktorantom, którzy studia doktoranckie rozpoczęli przed rokiem akademickim 2019/2020, stypendiów na dotychczasowych zasadach. Przy tego rodzaju treści odesłania nie można uznać, że odnosi się ono tylko do wybranych przepisów, a do pozostałych nie, bowiem ustawodawca w przepisie art. 285 ust. 1 ww. ustawy takiego zastrzeżenia nie uczynił. Należy podkreślić, że prawodawca w powołanym rozporządzeniu określił kwotowo wynagrodzenie asystenta. Jeśli zatem przepisy wprowadzające odsyłają w celu określenia stypendium do tego rozporządzenia (wydanego na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym), to nie sposób twierdzić, że odesłanie to nie dotyczy jednoznacznie określonej w nim kwoty, a jedynie definicji tego pojęcia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to analizowane odesłanie byłoby w ogóle zbyteczne. Brak podstaw, aby dokonywać wykładni językowej art. 285 ust. 1 przepisów wprowadzających, przyjmując za celowe odwołanie się ustawodawcy jedynie do pojęcia "minimalnego wynagrodzenia asystenta", a całkowicie pomijać treść zapisu dotyczącego obowiązku stosowania w celu ustalenia wysokości stypendium przepisów rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2005 r. Nie można interpretować treści przepisu w taki sposób, że pewne zawarte w nim sformułowanie nie miałoby znaczenia. Stypendium doktoranckie przyznano zatem stronie skarżącej w kwocie wynikającej z art. 285 ust. 1 przepisów wprowadzających i przepisów prawa, do których ta regulacja odsyła.

Przyjętej oceny nie dezawuuje fakt, że rozporządzenie z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej utraciło moc z dniem 1 października 2018 roku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela uwagę Sądu pierwszej instancji, że wzmiankowane rozporządzenie nie zostało wymienione w art. 349 Przepisów wprowadzających, jako akt prawny, który zachowuje moc prawną do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych. Z wymienionych w art. 349 punktów od 1 do pkt 8, tylko pkt 5, pkt 6 i pkt 7 dotyczą aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r., które to akty zachowują swą moc do czasu wydania nowych aktów wykonawczych wydanych na podstawie wskazanych przepisów w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, lecz nie dłużej niż wskazany okres czasu. Te akty wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r., które czasowo zachowały swą moc dotyczą takich zagadnień jak: warunki jakie muszą spełniać jednostki organizacyjne, aby prowadzić studia na określonym kierunku (art. 349 pkt 5), standardy kształcenia dla wskazanych kierunków medycznych, standardy kształcenia przygotowujące do wykonywania zawodu nauczyciela (art. 349 pkt 6), sposób i tryb ustalania wskaźników kosztochłonności dla poszczególnych kierunków studiów (art. 349 pkt 7). Dostrzegamy zatem, że art. 349 przepisów wprowadzających dotyczy takich aktów wykonawczych, które mimo, że zostały wydane na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, przez pewien okres czasu będą nadal obowiązywać w nowym stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Natomiast rozporządzenie z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej wydane na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. utraciło swą moc w tym znaczeniu, że nie może być stosowane do stanu prawnego ukształtowanego ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. (stąd też nie jest wymienione w art. 349) natomiast ma zastosowanie do stanów faktycznych, które powstały wcześniej, a więc uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020, co wynika z art. 285 przepisów wprowadzających. W tym stanie rzeczy bezsporne jest, że na podstawie art. 285 ust. 1 przepisów wprowadzających, uczestnicy stacjonarnych studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020 mogą otrzymywać stypendium doktoranckie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 tej ustawy – tak NSA w wyroku z 25 września 2020 r., sygn. I OSK 376/20

Sąd dostrzega oczywiście, że minimalna wysokość stypendiów doktoranckich przyznawanych na podstawie art. 285 ust. 1 przepisów wprowadzających jest niższa od minimalnej wysokości stypendiów doktoranckich przyznawanych tym doktorantom, którzy rozpoczęli kształcenie w szkole doktorskiej, a więc po 1 października 2019 r. Wskazać jednak należy, że przepis art. 285 ust. 1 przepisów wprowadzających wprost stanowi, że sporne stypendium przysługuje "w wysokości nie mniejszej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta". Określa więc tylko jego dolną granicę. Nadto podkreślić należy, że nie było intencją ustawodawcy stosowanie w stosunku do doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020, tylko "części" przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 151 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. W uzasadnieniu do projektu ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jednoznacznie stwierdzono, że w stosunku do doktorantów, którzy rozpoczęli studia doktoranckie przez rokiem akademickim 2019/2020 wsparcie finansowe w postaci stypendiów doktoranckich, zwiększeń stypendiów doktoranckich i świadczeń pomocy materialnej będzie oparte na dotychczasowych zasadach. Wyjątkiem "będzie wyłącznie możliwość ubiegania się o stypendium ministra dla wybitnych doktorantów i zastąpienie jej przez prawo do ubiegania się o stypendium ministra dla wybitnych młodych naukowców".

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej, zróżnicowanie to nie narusza konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z licznym i utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok TK z 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 60) zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Dopuszczalne jest natomiast niejednolite traktowanie przez prawo podmiotów niemających istotnej cechy wspólnej. Jednocześnie z orzecznictwa Trybunału wynika, że na gruncie zasady równości dopuszczalne jest odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Zasada ta nie ma bowiem charakteru absolutnego. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą być jednak przekonująco uargumentowane. Muszą pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu. Wymagają racjonalnego uzasadnienia. Zróżnicowanie musi być ponadto proporcjonalne, to znaczy pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Odstępstwa od zasady równości muszą być uzasadnione także innymi wartościami i zasadami konstytucyjnymi (zob. np. wyrok TK z 3 października 2000 r., sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188).

Dokonując porównania studiów doktoranckich prowadzonych w oparciu o przepisy ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym ze studiami doktoranckimi prowadzonymi na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce stwierdzić należy, że system kształcenia, uprawnień i obowiązków doktorantów określony w obecnie obowiązującej ustawie zasadniczo odbiega od dotychczasowego. Niewątpliwie obydwie grupy doktorantów, zróżnicowane stosownie do daty, w której rozpoczęły studia doktoranckie zmierzają do tego samego celu, którym jest przygotowanie rozprawy doktorskiej oraz zdobycie stopnia naukowego doktora. Niemniej skala modyfikacji zasad studiów doktoranckich prowadzonych w ramach szkół doktorskich w odniesieniu do poprzedniego reżimu prawnego regulującego takie studia pozwala na stwierdzenie, że różnice między tymi grupami doktorantów uzasadniają zastosowanie przez ustawodawcę odmiennych zasad przyznawania stypendiów. Różnice te dotyczą nie tylko podmiotów, które mogą aktualnie prowadzić szkoły doktoranckie i zakresu dyscyplin jakich mogą być prowadzone. Zgodnie z ustawą z 2005 r. stypendium doktoranckie mogli uzyskać jednie doktoranci stacjonarnych studiów doktoranckich w wysokości nie niższej niż 60% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta ustalonego w przepisach o wynagradzaniu nauczycieli akademickich. Stypendium doktoranckie nie było przyznawane automatycznie i nie było powiązane jedynie z posiadaniem statusu doktoranta, ale wymagało spełnienia innych kryteriów. Co istotne, stypendium doktoranckie dla uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich było również przyznawane niezależnie od otrzymywanych przez doktoranta:

1) świadczeń ze środków funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów, o którym mowa w art. 199 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym;

2) środków w ramach pomocy materialnej, o której mowa w art. 199a ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym;

3) stypendiów naukowych, o których mowa w art. 199b ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym;

4) stypendiów za wybitne osiągnięcia, o którym mowa w:

a) art. 199 ust. 1 pkt 5 ustawy z 25 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym;

b) art. 37a ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych;

c) art. 70a ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk;

5) stypendium doktorskiego, o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki.

Pod rządami nowej ustawy system kształcenia doktorantów został zasadniczo zmieniony poprzez wprowadzenie w art. 198 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce instytucji szkół doktorskich. Za kształcenie w szkole doktorskiej nie pobiera się opłat. Jednocześnie każdy doktorant nieposiadający stopnia doktora otrzymuje stypendium doktoranckie na łączny okres 4 lat. Zlikwidowane zostały dodatkowe warunki przyznania stypendium doktoranckiego - dla jego uzyskania co do zasady wystarczające jest obecnie posiadanie statusu doktoranta (o ile nie posiada się już wcześniej uzyskanego stopnia doktora). Oznacza to, że w przypadku osób, które miały rozpocząć studia doktoranckie w roku akademickim 2019/2020 i później, każdy z kształcących się w szkole doktorskiej otrzymuje z tytułu bycia doktorantem stypendium doktoranckie, a kwestie oceny przygotowania i realizacji planu badawczego pozostawione zostały komisjom (art. 202 ust. 2, 3, 4) i decydują o pozostaniu lub skreśleniu z listy doktorantów (art. 203 ust. 1 pkt 1), pozostając bez wpływu na przyznanie stypendium. Doktorant kształcony w systemie szkoły doktorskiej nie może być jednak zatrudniony jako nauczyciel akademicki ani pracownik naukowy poza wyjątkami dotyczącymi doktoranta:

1) zatrudnianego w celu realizacji projektu badawczego, o którym mowa w art. 199 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce;

2) zatrudnianego po ocenie śródokresowej zakończonej wynikiem pozytywnym, z tym, że w przypadku zatrudnienia w wymiarze przekraczającym połowę pełnego wymiaru czasu pracy, wysokość stypendium wynosi 40%;

3) doktoranta, któremu nie przysługuje stypendium doktoranckie.

Przepisy czasowe przewidują stopniowe wygaszanie dotychczas prowadzonych studiów doktoranckich, począwszy od 1 października 2019 r. Zgodnie z art. 279 Przepisów wprowadzających studia doktoranckie rozpoczęte przed rokiem akademickim 2019/2020 prowadzi się na zasadach dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2023 r. Pomimo, że oba te systemy nastawione są na tożsamy cel (umożliwienie przygotowania doktorantom rozprawy doktorskiej i uzyskania stopnia naukowego) charakteryzuje je - jak wskazano powyżej - szereg odrębności. W szczególności, doktorantom studiującym na dotychczasowych zasadach zachowano prawo do zatrudnienia na uczelni, bez ograniczeń, jakim podlegają doktoranci podporządkowani nowemu reżimowi prawnemu. Doktoranci, którzy rozpoczęli studia przed 2019 rokiem mogą także korzystać z różnorakich form pomocy finansowej, wymienionych wyżej, zaś doktorantów "nowych" możliwości takiej ustawodawca pozbawił. Ustawodawca wprowadził zatem zupełnie nowy system kształcenia doktorantów i przyznawania stypendium, wywiązując się równocześnie z obowiązku zachowania zasad dotychczasowego systemu jako praw słusznie nabytych, dla tych, którzy w nim studia doktoranckie rozpoczęli, tak aby umożliwić im kontynuację kształcenia i złożenie pracy doktorskiej, przy udzieleniu wsparcia finansowego na dotychczasowych zasadach.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zróżnicowanie systemów studiów doktoranckich związane z ich reformą uzasadnia nienaruszające art. 32 ust. 1 Konstytucji RP odmienne regulacje co do minimalnej wysokości stypendium dla doktorantów kształcących się w powyżej przedstawionych, odrębnych reżimach prawnych.

Powyższe rozważania prowadzą nie tylko do wniosku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał błędnej wykładni art. 285 ust. 1 Przepisów wprowadzających, ale także że bezzasadnie zawęził zastosowanie art. 151 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawa o szkolnictwie wyższym i wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 2 grudnia 2016 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą dla pracowników zatrudnionych w uczelni publicznej tylko do zdefiniowania instytucji "minimalnego wynagrodzenia zasadniczego asystenta". Przepisy te winny również mieć zastosowanie do określenia jego wysokości w ujęciu kwotowym. Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowiska jest uznanie zasadności zarzutu kasacyjnego dotyczącego niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 137 ustawy z 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a także rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 25 września 2018 r. w sprawie wysokości minimalnego miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego dla profesora w uczelni wyższej dla określenia wysokości wynagrodzenia asystenta, które w dalszej kolejności ma być wykorzystane dla określenia minimalnej wysokości stypendium doktoranckiego przyznanego doktorantowi, który rozpoczął studia doktoranckie przed rokiem akademickim 2019/2020.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, stan faktyczny w niniejszej sprawie był bezsporny oraz przedstawioną wyżej wykładnię przepisów, w tym art. 285 ust. 1 przepisów wprowadzających stwierdzić należy, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na rozpoznanie złożonej skargi. Z przyczyn wyżej wskazanych przyjąć należy, że zaskarżona decyzja określająca wysokość stypendium przyznanego skarżącemu odpowiada prawu.

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 wyroku), zaś na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku) odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.