Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 301/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 11 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, ust. 5a i ust. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 12 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant starszy asystent sędziego Marcelina Niewiadomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 roku sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2023 roku znak: SKO.4150.15.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VIII.1502.2022 z dnia 5 grudnia 2022 roku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej E.K. kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją

z dnia 17 stycznia 2023 r., znak: SKO.4150.15.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: Kolegium, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję nr DPRG-UA-VIII.1502.2022 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 grudnia

2022 r., znak: DPRG-UA-VIII.6730.222.2022 ak, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy decyzją z dnia 5 grudnia 2022r. Prezydent Miasta Łodzi, po rozpatrzeniu wniosku J.W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży i boksów magazynowych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] b.nr., na działkach nr [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E.K. (dalej także: skarżąca) właścicielka nieruchomości sąsiedniej w stosunku do terenu inwestycji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z § 1 rozporządzenia z 2003 r. poprzez sporządzenie w toku postępowania administracyjnego analizy urbanistycznej, która nie określa wymaganych przepisami parametrów i wskaźników w odniesieniu do planowanej inwestycji, w tym w szczególności nie określa: na jakim poziomie należy wyznaczyć wskaźnik powierzchni zabudowy, w jakiej odległości od drogi publicznej należy wyznaczyć linię zabudowy, na jakim poziomie należy wyznaczyć szerokość elewacji frontowej, na jakim poziomie należy wyznaczyć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, w jaki sposób należy określić geometrię dachu;

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zabudowy zlokalizowanej na mieszczących się w obszarze analizy działkach ewidencyjnych, nieprawidłowe określenie numerów działek ewidencyjnych w tabeli stanowiącej część sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej;

3. wewnętrzną sprzeczność - zgodnie z pkt I ww. decyzji "Rodzaj inwestycji: zabudowa usługowa, podczas gdy sentencja decyzji ("polegającej na budowie zespołu garaży i boksów magazynowych) wskazuje, iż ustalono warunki zabudowy dla inwestycji niebędącej zabudową usługową.

4. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia "ład przestrzenny" - ustalenie warunków zabudowy umożliwiających zrealizowanie kilkudziesięciu garaży w jednostce urbanistycznej, w której występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wraz z zabudową towarzyszącą).

5. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 8 ust. 2 k.p.a. w związku z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r., poprzez: wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w formie przedziału wartości, co jest wprost sprzeczne z treścią § 5 rozporządzenia z 2003 r., wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w bardzo szerokim przedziale, co jest sprzeczne z elementarnymi zasadami kształtowania ładu przestrzennego, a tym samym narusza art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wyznaczenie górnej granicy wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie jednej, arbitralnie dobranej, nieruchomości na której zlokalizowany jest budynek o całkowicie odmiennej funkcji względem planowanej inwestycji, co narusza zasady kształtowania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wyznaczenie dolnej granicy wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie wartości średniej dla wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze analizy, niezależnie od ich funkcji, co narusza zasady kształtowania ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób sprzeczny z wyznaczeniem w ramach tej samej decyzji administracyjnej innych parametrów (które zostały wprost odniesione do zabudowy o podobnym charakterze), zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. pomimo, że nie jest spełniona określona w tym przepisie przesłanka jego zastosowania - ze sporządzonej w toku postępowania administracyjnego analizy urbanistycznej nie wynika jakiekolwiek uzasadnienie odstąpienia od wartości średniej, podanie dwóch, wzajemnie wykluczających się, podstaw prawnych (§ 5 ust. 1 vs. § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.), wyznaczenie górnej granicy wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie ponad dwukrotnie wyższym względem wydanej 9 lat wcześniej, dla tej samej nieruchomości decyzji WZ, w oparciu o bardzo zbliżone zagospodarowanie terenu w obszarze analizy urbanistycznej, co narusza § 8 ust. 2 k.p.a. Do odwołania strona załączyła opracowanie pod nazwą Ekspertyza ws. prawidłowości decyzji WZ nr [...] z dnia 5 grudnia 2022r. autorstwa dr inż. arch. D. M. oraz mgr prawa, mgr inż. P. W. z grudnia 2022r., w której zawarto uzasadnienie do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jak między innymi stwierdzono w Ekspertyzie: "Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna zawiera dane sprzeczne ze stanem faktycznym - nie uwzględniono zabudowy zlokalizowanej na nieruchomościach mieszczących się w obszarze analizy: - dz. ew. [...], - dz. ew. [...], - dz. ew. [...], - dz. ew. [...]. Na skutek powyższego doszło do naruszenia art, 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. - organ administracji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, przy czym należy zaznaczyć, że były to błędy mające wpływ na wynik przeprowadzonych obliczeń, a tym samym na wyznaczone w sprawie parametry i wskaźniki - sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna uwzględnia 16 nieruchomości, podczas gdy prawidłowo należało uwzględnić aż o 25% nieruchomości więcej. Oprócz powyższego zwracają uwagę dalsze błędy w zestawieniu tabelarycznym sporządzonym w ramach analizy urbanistycznej: - nieprawidłowy adres "[...]", - błędny numer dz. ew. [...] - nie istnieje w obszarze analizy, - błędny numer dz. ew. [...] - nie istnieje w obszarze analizy.".

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 5a u.p.z.p., czyli w wielkości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki budowlanej objętej wnioskiem (3x32m=96m). Granice obszaru analizowanego zostały wskazane na mapie zasadniczej w skali 1:1000. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna składa się również z części opisowej, której integralną częścią jest tabela cech zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego. Kolegium wyjaśniło, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w granicach obszaru analizy występuje zabudowa o funkcji takiej jak planowana - garaże i parkingi towarzyszące funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, na działkach nr [...] i [...] i [...] oraz działkach nr [...],[...],[...],[...]. Bezspornie chodzi tu o zabudowę przy ul. [...] i ul. [...] b.nr, a nie przy ul. [...] jak błędnie wskazano w treści zaskarżonej decyzji, jednak numery działek ewidencyjnych pozwalają bez żadnych wątpliwości zidentyfikować te nieruchomości. Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut odwołania, wedle którego planowana inwestycja w postaci kilkudziesięciu garaży nie może zostać zrealizowana na terenie, gdzie występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ze stanem kontynuacji funkcji mamy bowiem do czynienia nie tylko w przypadku, gdy nowa funkcja już występuje na danym terenie, ale również w sytuacji gdy może tam zaistnieć jako uzupełnienie istniejącej. Niewątpliwie przy tym garaże czy boksy magazynowe towarzyszą funkcji mieszkaniowej. Zdaniem Kolegium, projektowana inwestycja nie jest zatem sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, wręcz przeciwnie stanowi jej uzupełnienie i da się z nią w praktyce pogodzić. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że w oparciu o wyniki analizy, w pkt II. 1.2 zaskarżonej decyzji, ustalono:

- linię zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczono jako nieprzekraczalną, w odległości 5m od granicy z działką drogową ul. [...], stanowiącą przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i [...]. Linię zabudowy dla planowanej inwestycji obrazuje załącznik graficzny do decyzji. Linia zabudowy dla planowanej inwestycji wyznaczona została w oparciu o przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia (stanowi ona wprawdzie przedłużenie istniejącej linii zabudowy, ale została wyznaczona jako nieprzekraczalna);

- wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji działki nr [...]- ustalono w wielkościach od 0,27 do 0,49. Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,13 do 0,49, średnio 0,27. Ustalone dla planowanej inwestycji wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji odpowiadają, minimalna - średniej wielkości wskaźnika zabudowy z obszaru analizy, maksymalna natomiast, maksymalnej wielkości tego parametru z obszaru, gwarantując tym samym zachowanie ładu przestrzennego. Jako podstawę ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy wskazano § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, co wbrew twierdzeniom odwołania, nie wyklucza się wzajemnie. Minimalna wielkość została ustalona w oparciu o średnią (ust.1), maksymalna natomiast w oparciu o wyniki analizy (ust.2). Kolegium podkreśliło, że planowana inwestycja powstaje jako samodzielna funkcja (dodatkowo na małej obszarowo działce), a nie towarzysząca zabudowie wielorodzinnej czy jednorodzinnej. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do nadmiernego ograniczania maksymalnej wielkości tego parametru i wyznaczania go w wielkości stricte odpowiadającej zabudowie garażowej z obszaru, szczególnie w sytuacji gdy i ta osiąga maksymalne progi wskaźnika na poziomie 0,43 czy 0,41;

- szerokość elewacji ustalono dla nowej zabudowy w przedziale od 6m do 12m. Szerokość elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 3m do 80m, średnio ok. 17m. Ustalone dla planowanej inwestycji wielkości parametru szerokości elewacji frontowej pokrywają się z wnioskowanymi przez inwestora i mieszczą się one w przedziale wielkości tego parametru z obszaru analizy, nadto odpowiadają wielkościom charakterystycznym dla zespołu garaży z obszaru analizy. Wspomniany parametr wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (na zasadzie wyjątku od określonej w ust. 1 zasady wyznaczania tego parametru na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%).

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wyznaczono dla planowanej zabudowy w przedziale od 2,5m do 3m. Jak wynika z analizy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym wynosi od 2m do 19m, średnio ok. 7m. Ustalone dla planowanej inwestycji wymagania odpowiadają wnioskowanym przez inwestora i mieszczą się w przedziale wielkości charakterystycznych dla zabudowy garażowej z obszaru analizy, nie naruszając tym samym przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia.

- geometrię dachu dla planowanej inwestycji ustalono jako dach płaski, o kącie nachylenia połaci dachowych od 1° do 10°, wysokości kalenicy głównej od 2,5m do 3m. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie, o kącie nachylenia połaci dachowych do 10°, a wysokość kalenic zabudowy garażowej i gospodarczej z obszaru analizy nie przekracza 3m.

Kolegium uznało za bezzasadny zarzut dotyczący braku określenia w zaskarżonej decyzji wymaganych parametrów, a ponadto zarzut wyznaczenia parametrów dla nowej zabudowy w przedziałach wartości. Przepisy § 4 - § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dają bowiem podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Zaskarżona decyzja ustala wymagania dla nowej zabudowy poprzez określenie minimalnych i maksymalnych wielkości poszczególnych parametrów, a zatem w sposób prawidłowy. Planowana inwestycja zachowuje funkcję i cechy zabudowy sąsiedniej, a w konsekwencji spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty pozwalają na uznanie, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia także pozostałe warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p., mianowicie: teren inwestycji przez istniejący zjazd posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...]; projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla funkcjonowania planowanej inwestycji; teren inwestycji określony w ewidencji gruntów jako Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a planowana inwestycja nie znajdzie się na obszarze, o którym mowa w treści art. 61 ust. 1 pkt 6 ustawy. Taka sytuacja, zdaniem Kolegium, stanowi podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. W sprawie nie mają znaczenia takie okoliczności jak dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, czy brak zgody ze strony właścicieli sąsiednich nieruchomości, oparty na subiektywnym przekonaniu o uciążliwości przyszłej inwestycji lub subiektywnym przeświadczeniu o braku uzasadnienia dla realizacji wnioskowanej inwestycji na wskazanym terenie. Przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być bowiem jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji, czy też spadek atrakcyjności lub wartości działki. Organ II instancji zauważył ponadto, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących negatywie oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W treści § 3 pkt 58 rozporządzenia wymieniono wprawdzie garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, jednak o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 3 tej ustawy, b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a. Powierzchnia podlegająca przekształceniu to w przypadku planowanej inwestycji 1918m2, co nie kwalifikuje planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy. Sporządzona analiza wykazała, że planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 ustawy, koniecznych do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowo też, organ I instancji określił wymogi, co do ochrony interesów osób trzecich, nakazując ich uwzględnienie i szczególne przestrzeganie w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w tym również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wątpliwości nie budzi też przedmiot inwestycji, którym jest budowa zespołu garaży i boksów magazynowych. Inwestycja ta została opisana jako usługowa, co pozostaje w związku z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E. K. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię tj. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w związku z § 1 rozporządzenia z 2003 r. oraz niezastosowanie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na sporządzonej w toku postępowania administracyjnego analizie urbanistycznej, która nie określa wymaganych przepisami parametrów i wskaźników w odniesieniu do planowanej inwestycji, w tym w szczególności nie określa:

a) na jakim poziomie należy wyznaczyć wskaźnik powierzchni zabudowy,

b) w jakiej odległości od drogi publicznej należy wyznaczyć linię zabudowy,

c) na jakim poziomie należy wyznaczyć szerokość elewacji frontowej,

d) na jakim poziomie należy wyznaczyć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

e) w jaki sposób należy określić geometrię dachu.

2. obrazę przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 7b, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 3 k.p.a. i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez brak negatywnej weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, mimo, iż zaskarżona decyzja pierwotna wydana była w warunkach, w których organ dopuścił się zaniechań takich, jak:

a) nieuwzględnienie zabudowy zlokalizowanej na mieszczących się w obszarze analizy działkach ewidencyjnych,

b) nieprawidłowe określenie numerów działek ewidencyjnych w tabeli stanowiącej część sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej.

3. obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r., w szczególności pojęcia rodzaju inwestycji - zabudowy usługowej poprzez przyjęcie, że przedmiotowy przepis zawiera wyliczenia stanowiące katalog zamknięty, a w rezultacie wydanie wewnętrznie sprzecznej decyzji - zgodnie z pkt I decyzji WZ nr [...] "Rodzaj inwestycji: zabudowa usługowa", podczas gdy sentencja decyzji ("polegającej na budowie zespołu garaży i boksów magazynowych") wskazuje, iż ustalono warunki zabudowy dla inwestycji niebędącej zabudową usługową.

4. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie zakresu pojęcia "wymogi ładu przestrzennego", w tym w szczególności nieuwzględnieniu faktu istnienia w obszarze analizy dwóch odrębnych jednostek urbanistycznych. Na skutek błędnej wykładni nieprawidłowo przyjęto, że został spełniony warunek kontynuacji funkcji, a w konsekwencji ustalono warunki zabudowy umożliwiające zrealizowanie kilkudziesięciu garaży w jednostce urbanistycznej, w której występuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wraz z zabudową towarzyszącą).

5. obrazę prawa materialnego, w szczególności § 5 rozporządzenia z 2003 roku, poprzez wadliwe wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy:

a) w formie bardzo szerokiego przedziału wartości, a tym samym: - błędną wykładnię § 5 rozporządzenia z 2003 r., poprzez ustalenie tak szerokiego przedziału wartości, że decyzja może zostać wykonana w sposób prowadzący do zaburzenia podstawowych zasad kształtowania ładu przestrzennego, - błędną wykładnię § 5 rozporządzenia z 2003 r. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób nieskonkretyzowany, a tym samym uniemożliwiający kształtowanie ładu przestrzennego,

b) w zakresie górnej granicy wartości parametru na podstawie jednej, arbitralnie dobranej, nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek o całkowicie odmiennej funkcji względem planowanej inwestycji, a tym samym: - błędną wykładnię § 5 rozporządzenia z 2003 r., poprzez nieustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie wartości średniej dla istniejących budynków o zbliżonej funkcji, - błędną wykładnię § 5 rozporządzenia z 2003 r. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób sprzeczny z wymaganiami ładu przestrzennego, sprzeczność ze sposobem ustalenia w ramach tej samej decyzji innych parametrów i wskaźników (odniesionych wprost do istniejącej zabudowy o zbliżonej funkcji), całkowicie dowolne, a nie swobodne stosowanie przepisów obowiązującego w prawa, sprzecznie z ich wykładnią literalną oraz celowościową, które prowadzi do unicestwienia celu oraz podstawowych funkcji norm obejmujących kształtowanie ładu przestrzennego,

c) wadliwe zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. pomimo, że nie została spełniona określona w tym przepisie przesłanka jego zastosowania - ze sporządzonej w toku postępowania administracyjnego analizy urbanistycznej nie wynika jakiekolwiek uzasadnienia odstąpienia od wartości średniej,

d) podanie w części motywacyjnej decyzji dwóch, wzajemnie wykluczających się, podstaw prawnych (§ 5 ust. 1 vs. § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r.), która to okoliczność wskazuje jednoznacznie na całkowitą dowolność w stosowaniu prawa materialnego przez organ I instancji, a także bezrefleksyjnym powieleniu tego błędu przez Kolegium przy rozpatrywaniu skargi, a które to okoliczności powodują, że orzeczenie jest w całości wadliwe,

6. obrazę prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisu § 4 rozporządzenia z 2003 r. i w konsekwencji wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, podczas gdy przepis ten stanowi o obowiązującej linii zabudowy, a który to błąd wskazuje, że Kolegium w sposób nieprawidłowy interpretuje oraz stosuje przepisy prawa, używając wymiennie dwóch pojęć prawnych, których znaczenie, cel oraz funkcje są odmienne,

7. obrazę przepisów postępowania, w szczególności art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 127 §1 § 2 k.p.a. poprzez całkowity brak merytorycznego rozpatrzenia wybranych zarzutów podniesionych przez skarżącą w treści odwołania od decyzji organu I instancji tj. pkt 1 i 2 odwołania,

8. obrazę przepisów postępowania, w szczególności art. 136 § 1, § 2, §3 w zw. z art. 127 § 1, § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 poprzez niewyeliminowanie z obrotu zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 grudnia 2022 r. oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie analizy urbanistycznej, która legła u podstaw decyzji, mimo, że strona kwestionowała analizę urbanistyczną, a ponadto przedstawiła w tym zakresie fachowe opracowanie, a które to okoliczności zostały w całości pominięte przez Kolegium przy wydawaniu decyzji,

9. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy sprzecznie z wnioskiem. Skarżąca wniosła o:

1. Uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, znak SKO. 4150.15.2023, z dn. 17 stycznia 2023 r. - w całości.

2. Uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dn. 5 grudnia 2022r. nr DPRG-UA-VIII.1502.2022 o warunkach zabudowy - w całości.

3. Zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu poszczególnych zarzutów skargi skarżąca odwołała się do załączonych do skargi: Ekspertyzy ws. prawidłowości decyzji WZ nr [...] z dnia 5 grudnia 2022r. oraz Ekspertyzy ws. prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dn. 17 stycznia 2023 r., znak SKO.4150.15.2023 autorstwa dr inż. arch. D. M. oraz mgr prawa, mgr inż. P. W.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2023 r., znak: SKO.4150.15.2023, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi nr DPRG-UA-VIII.1502.2022 z dnia 5 grudnia 2022 r., znak: DPRG-UA-VIII.6730.222.2022 ak, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają wymogom prawa.

Podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) (dalej: u.p.z.p.).

W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne jest, że dla terenu objętego inwestycją nie obowiązuje plan miejscowy, stąd stosownie do powołanego wyżej

art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek J.W., warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu garaży i boksów magazynowych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...] b.nr., na działkach nr [...], [...], [...] i [...], w obrębie [...], wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.z.p.z., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca

2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki.

Podkreślenia wymaga, że określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) (dalej: rozporządzenie).

Jak wynika z art. 61 ust. 5a u.pz.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby mapa, o której wyżej mowa była mapą zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapą ewidencyjną, pochodzącą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującą teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w postaci: elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo papierowej.

Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której to wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11, LEX nr 1291874, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jak z kolei słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. "Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11, LEX nr 1109098, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki tj. 96 m (3x32 m). Obszar został wyznaczony w sposób prawidłowy, jednak ma rację skarżąca, że przeprowadzona analiza urbanistyczna nie obejmuje wszystkich działek, które powinny zostać poddane analizie jeżeli chodzi o kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jak wynika z zestawienia tabelarycznego sporządzonego w ramach analizy urbanistycznej przeprowadzona analiza urbanistyczna nie obejmuje działki o nr ew. [...], jest to działka zabudowana, działka ta w całości znajduje się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Przeprowadzona analiza urbanistyczna nie obejmuje także działek:

nr ew. [...], [...], [...]. Są to działki, które zostały w niewielkim obszarze przecięte granicami obszaru analizowanego. Jak wynika jednak z orzecznictwa sądów administracyjnych, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., II OSK 2726/15, LEX nr 2340939, CBOSA; por. także: wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., II OSK 2359/18, LEX nr 2865935, CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy działka nr ew. [...] i działka nr ew. [...] są działkami zabudowanymi. Powyższe potwierdza zatem, że przeprowadzona analiza urbanistyczna nie obejmuje wszystkich działek, które powinny zostać poddane analizie, co oznacza, że analiza ta została sporządzona nieprawidłowo, czym

w istotny sposób naruszony został art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Skarżąca zasadnie zarzuciła wystąpienie innych błędów w zestawieniu tabelarycznym sporządzonym w ramach analizy urbanistycznej, jak chociażby błędne przypisanie adresu dla działki nr [...] ("[...]"). Ma rację skarżąca, że w obszarze analizy nie występuje powołana w zestawieniu tabelarycznym działka nr [...] przy ul. [...]. Waga tego zarzutu jest bardzo istotna, ponieważ w oparciu o parametry dz. nr [...] ustalono w sprawie górną granicę wskaźnika powierzchni zabudowy. Zdaniem Sądu, chociaż adres działki wskazuje, że chodzi tu o dz. nr [...], niemniej błąd ten wskazuje na nieprawidłowość sporządzenia analizy urbanistycznej.

Chociaż, jak stwierdził Sąd, analiza urbanistyczna została sporządzona nieprawidłowo, to jednak nie ma racji skarżąca, że powinna ona określać a) na jakim poziomie należy wyznaczyć wskaźnik powierzchni zabudowy, b) w jakiej odległości od drogi publicznej należy wyznaczyć linię zabudowy, c) na jakim poziomie należy wyznaczyć szerokość elewacji frontowej, d) na jakim poziomie należy wyznaczyć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, e) w jaki sposób należy określić geometrię dachu. Należy bowiem podkreślić, że w ramach analizy urbanistycznej dokonywana jest analiza parametrów, cech i zagospodarowania okolicznej zabudowy. Dopiero na podstawie wyników tej analizy ustalane są konkretne warunki zabudowy dla danego obszaru. Sąd zwraca uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy opiera się na analizie urbanistycznej, ale analiza decyzji nie zastępuje, jest przeprowadzana w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2009 r., II OSK 874/08, LEX nr 563557, CBOSA). Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można więc utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11, LEX nr 1109098, CBOSA).

Podsumowując powyższe Sąd stwierdza, iż wykazana powyżej wadliwość analizy urbanistycznej podważa prawidłowość dalszych ustaleń oraz ocen organów orzekających w sprawie, co do łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a także dotyczących wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w decyzji o warunkach zabudowy (w tym dotyczących wskaźnika zabudowy), a wreszcie co do zgodności ustalonych warunków zabudowy z wnioskiem inwestora. Prawidłowe i miarodajne ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe tylko w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną, za taką nie sposób uznać analizy, która nie uwzględnia części działek zabudowanych znajdujących się w obszarze analizowanym. Powyższe stwierdzenie oznacza konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (w tym analizy urbanistycznej), jak również rozważań oraz ustaleń co do zasadniczych wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim takich wymagań, jak wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, parametry geometrii dachu. Organ powinien w sposób pełny i wystarczająco precyzyjny powiązać wymagania urbanistyczno-architektoniczne z konkretnymi cechami zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, uznając, że zasadą jest, iż wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla wyznaczenia skonkretyzowanych wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz w powołanym wcześniej rozporządzeniu.

Sąd stwierdza, że ma rację skarżąca, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących nie objęcia analizą urbanistyczną wszystkich działek, które powinny zostać poddane analizie, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdza także, że ma rację skarżąca, że organ II instancji nie odniósł się także do innych zarzutów odwołania, w tym zawartych w Ekspertyzie z dnia 5 grudnia

2022 r., stanowiącej integralną część odwołania, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a.

W szczególności organ II instancji nie wypowiedział się co do stawianego przez skarżącą zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia odmiennej charakterystyki przestrzennej istniejących jednostek urbanistycznych w odniesieniu do zasady dobrego sąsiedztwa.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego błędnego określenia w decyzji o warunkach zabudowy rodzaju inwestycji jako zabudowa usługowa, a tym samym naruszenia § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1589), zdaniem Sądu zarzut ten jest niezasadny.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły rodzaj zabudowy jako zabudowa usługowa, niewątpliwie bowiem przeznaczeniem planowanych garaży i boksów magazynowych jest ich wynajem. Pamiętać też należy, iż zakres pojęcia usług jest szeroki. Należy tutaj uwzględnić § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z tym przepisem w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie precyzuje się rodzaju usług lub działalności usługowej. Gdyby prawodawca zamierzał nałożyć taki obowiązek, wówczas zawarłby go wprost w tym paragrafie jak np. rodzaj zabudowy mieszkaniowej (§ 2 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, dzieli zabudowę mieszkaniową na jednorodzinną i wielorodzinną). Natomiast przy zabudowie usługowej nie wprowadzono wymogu jej doprecyzowania (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK [...]/18, LEX nr 2521332, CBOSA).

Zdaniem Sądu, niezasadny okazał się także zarzut wadliwego zastosowania przepisu § 4 rozporządzenia i w konsekwencji wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, podczas gdy przepis ten stanowi o obowiązującej linii zabudowy. Jak wynika z analizy decyzji organów, ustaliły one linię nowej zabudowy jako nieprzekraczalną, w odległości 5m od granicy z działką drogową ul. [...], stanowiącą przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nr [...] i [...]. Chociaż organy niezbyt fortunnie posłużyły się określeniem "nieprzekraczalna" to jednak nie sposób uznać, że organy w decyzji ustaliły nieprzekraczalną linię zabudowy, a nie linię nowej zabudowy.

Sąd stwierdza, że ze sporządzonej analizy, wyników analizy stanowiących załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto projektu decyzji nie wynika, że zostały one sporządzone przez osobę uprawnioną. Na wydruku analizy oraz wyników analizy wydrukowano jedynie dane wskazujące kto jest ich autorem (arch.

A.K.). Tymczasem stosownie do treści art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Z powołanych regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Podkreślenia wymaga, że sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy. W przedmiotowej sprawie, w aktach sprawy nie ma dowodu na okoliczność, że dochowano wymogów przewidzianych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 27 marca 2008 r.: "Wymóg przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji do właściwego samorządu zawodowego należy do grupy przepisów szczególnych poszerzających wymogi k.p.a. odnośnie procedury wydawania decyzji dotyczących treści decyzji nie znanych w k.p.a. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Niezachowanie obowiązku przewidzianego tym przepisie jest rażącym naruszeniem prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2008 r., II SA/Gd 574/07, LEX nr 486527, CBOSA). Sąd podziela powyższy pogląd. Do projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., znajdują zastosowanie ogólne zasady sporządzania dokumentów w formie pisemnej, w świetle których podpis autora powinien być umieszczony pod tekstem, co w przypadku dokumentów wielostronicowych oznacza konieczność złożenia podpisu co najmniej na ostatniej stronie. Samo naniesienie adnotacji w formie wydruku komputerowego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nie stanowi potwierdzenia opracowania projektu decyzji

przez uprawnioną osobę (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 czerwca 2022 r., II SA/Łd 962/21, LEX nr 3363269, CBOSA). Załączniki takie nie mają w istocie mocy dokumentu, ponieważ niezbędnym jego elementem jest własnoręczny podpis osoby uprawnionej wraz z jego opieczętowaniem potwierdzającym niezbędne uprawnienia osoby przygotowującej stosowny projekt. Nie jest dopuszczalne przyjmowanie domniemania opartego wyłącznie na wydruku komputerowym i pozytywne zweryfikowanie na jego podstawie danych oraz uprawnień osoby projektującej decyzję (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 listopada 2009 r., II SA/Ol 882/09, LEX nr 531571, CBOSA). Wobec powyższego, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest wymaganego potwierdzenia opracowania projektu decyzji i wyników analizy przez uprawnioną osobę, zdaniem Sądu, przesądza to dodatkowo o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stwierdzając przede wszystkim, że organy te naruszyły przepisy prawa materialnego (art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz art. art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Organy naruszyły przepisy prawa procesowego w tej sprawie, a mianowicie (art. 7, 8 § 1, 11, 77 § 1, 80 k.p.a.), a naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast organ II instancji naruszył także art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy prawidłowo sporządzą analizę urbanistyczną uwzględniając w niej wszystkie działki objęte obszarem analizy oraz sporządzą w oparciu o nią projekt decyzji o warunkach zabudowy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.