Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 278/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 i 77 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art.  35 ust. 1 pkt 1 lit. a i art.  35 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2024 r. ze skargi P. S. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 19 marca 2024 r. znak: IR.I.7840.14.7.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz P. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19.03.2024 r. znak: IR.I.7840.14.7.2024 Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję nr 13/2024 Prezydenta Miasta Kielce z 16.01.2024 r. znak: UA-IV.6740.1.324.2022.AZ w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 28.10.2022 r. do Urzędu Miasta w Kielcach wpłynął wniosek K. J. (zwanej dalej "inwestorem") z 16.09.2022 r. o pozwolenie na budowę budynku garażu wraz z murami oporowymi na działce nr [...].

W dniach 13.02.2023 r. i 27.02.2023 r. inwestor zmienił zakres ww. wniosku – rezygnując z realizacji murów oporowych oraz złożył uzupełnienia i dodatkowe wyjaśnienia do projektów.

Decyzją z 23.03.2023 r. Prezydent Miasta Kielce zatwierdził złożony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku garażu na ww. działce.

Decyzją z 17.05.2023 r. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania P. S. i R. S., uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Postanowieniem z 9.08.2023 r. Prezydent Miasta Kielce nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej w zakresie określonym w punktach od 1 do 7, w terminie 60 dni od daty otrzymania postanowienia.

W dniach 29.09.2023 r., 25.10.2023 r., 12.12.2023 r. inwestor uzupełnił dokumentację projektową.

W dniu 24.11.2023 r. do Urzędu Miasta w Kielcach wpłynęły zastrzeżenia P. S. (zwanego dalej "stroną"), który podniósł że usytuowanie projektowanego budynku, błędnie określonego jako "wolnostojący"– w granicy z jego działką – jest niezgodne z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Dąbrowa II (zwanym dalej "m.p.z.p."), przyjętym uchwałą nr XXXV/701/2004 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 23 grudnia 2004 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2005 r. nr 47, poz. 622.

W piśmie z 7.12.2023 r. inwestor przedstawił swoje stanowisko co do zgodności inwestycji z m.p.z.p.

Decyzją z 15.01.2024 r. organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę murów oporowych w związku z wycofaniem wniosku o pozwolenie na budowę w tym zakresie.

Decyzją z 16.01.2024 r. Prezydent Miasta Kielce, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682), zwanej dalej "ustawą", zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego budynek garażu na ww. działce.

W odwołaniu od ww. decyzji P. S. i R. S. podnieśli zarzuty naruszenia:

- art. 35 ust. 1 i 4 ustawy w związku z § 5 ust. 1 pkt b m.p.z.p. przez zatwierdzenie projektu, który prowadzi do naruszenia zakazu sytuowania na terenie zabudowy innej niż wolnostojąca lub bliźniacza;

- art. 35 ust. 1 i 4 ustawy w związku z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanego dalej "rozporządzeniem", przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy m.p.z.p. nie dopuścił zabudowy w granicy na terenie MJw, na jakim znajduje się ww. działka.

Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazał że budynek garażu ma długość: 6,344 m od strony budynku mieszkalnego, do którego będzie przylegał i 6,50 m w granicy z działką, Zabudowa na sąsiedniej działce nr [...] znajduje się w odległości 4,2 m. W tym zakresie przytoczono szczegółowe regulacje m.p.z.p., to jest:

- § 5 pkt 1 lit. b - zgodnie z którym działka znajduje się na obszarze MJw23 – tereny zabudowy mieszkaniowej w postaci wolnostojących jednorodzinnych budynków mieszkalnych lub zespół max. dwóch budynków jednorodzinnych w układzie bliźniaczym ustaleń planu miejscowego);

- § 6 pkt 8 - rysunek planu przedstawia za pomocą oznaczeń graficznych strefy zabudowy wyznaczone nieprzekraczalnymi i obowiązującymi liniami zabudowy;

- § 9 ust. 1 - w obszarach oznaczonych w planie symbolami MJ, MJs, MJw wyznacza się nieprzekraczalne linie zabudowy od strony ulic obsługujących oraz nieprzekraczalne linie zabudowy w głębi obszaru (określające usytuowanie ścian budynków);

- § 7 ust. 1 pkt 2 lit. c - na terenach zabudowy mieszkaniowej MJw zakazuje się wydzielania działek o parametrach mniejszych niż:

400 m2 powierzchni i szerokości 18 m dla budynku wolnostojącego,

- 250 m2 powierzchni i szerokości 12 m dla budynku sytuowanego w jednej granicy działki;

- § 21 pkt 1 lit. h - w granicach planu zakazuje się sytuowania garaży blaszanych za wyjątkiem terenów MJ i MJw, na których dopuszcza się usytuowanie maksymalnie 2 garaży blaszanych w granicach indywidualnej działki;

- § 11 ust. 4 pkt 2 - dla terenów zabudowy mieszkaniowej MJw określono:

minimum 20% powierzchni terenu należy przeznaczyć pod zieleń,

wskaźnik intensywności zabudowy do 0,8,

- maksymalna powierzchnia całkowita wszystkich budynków istniejących i możliwych do wybudowania na działce nie może przekroczyć 1000 m2;

- § 16 - dla wolnostojących budynków gospodarczych i garaży na samochody osobowe i ciężarowe do 2,5t, na terenach zabudowy mieszkaniowej Mj, MJw oraz na terenach U, UO, UZ i UKr ustala się wysokość na jedną kondygnacje nadziemną przy maksymalnej wysokości kalenicy - 4,5m licząc od średniego projektowanego poziomu terenu na obwodzie budynku;

- § 24 ust. 2 pkt 1 - w odniesieniu do inwestycji budownictwa mieszkaniowego ustala się minimalny wskaźnik: 1 miejsce postojowe na jedno mieszkanie na terenach zabudowy jednorodzinnej.

Wojewoda Świętokrzyski podkreślił, że zgodnie z m.p.z.p. w obszarze oznaczonym MJw można lokalizować:

- wolnostojące garaże na samochody osobowe i ciężarowe do 2,5t (§ 16),

- budynki w jednej granicy działki (§ 7 ust. 1 pkt 2 lit. c).

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że m.p.z.p. nie odnosi się wprost do możliwości sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki lub w odległości 1,5 m od granicy w żadnym z obszarów objętych tym planem, przy czym bezsporne jest, że wnioskowany do budowy obiekt nie jest garażem blaszanym. Planowanego budynku garażu nie można traktować jako rozbudowy budynku jednorodzinnego – ponieważ jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, z pozostawieniem dylatacji konstrukcyjnej między budynkami, posiada własne fundamenty i dach – czyli odpowiada definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Jeśli chodzi zaś o ustalenie, czy jest to budynek wolnostojący, to brak jest legalnej definicji słowa "wolnostojący". Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN budynkiem wolnostojącym jest budynek niestykający się z innymi budynkami. Na tej podstawie wnioskować można, że jest to budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość i przynajmniej minimalnie odsunięty od innych budynków. Nie jest jednak powiedziane jak duża ta odległość ma być. Zgodnie z wyrokami sądów (II SA/GI1420/13, II OSK 23/13, II SA/Kr 1256/12) wystarczy konstrukcyjna samodzielność, aby budynek mógł zostać uznany za wolnostojący. Nie ma podstawy prawnej, na bazie której można twierdzić, że aby budynek był wolnostojący, to musi być możliwość obejścia go. Oznacza to, że szerokość przerwy pomiędzy budynkami nie gra roli. Z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że budynek garażu ma własne fundamenty, ściany i dach. Ściana budynku garażu jest oddylatowana od ściany zewnętrznej budynku jednorodzinnego. Warstwa ocieplenia w poziomie piętra i poddasza znajduje się nad ścianą garażu. Połać dachowa budynku jednorodzinnego ma spadek dachu w kierunku projektowanego budynku, lecz wody opadowe odprowadzane rynnami i rurami spustowymi nie są kierowane na dach budynku garażu. W ścianach budynków nie ma otworów, które umożliwiałyby komunikację bezpośrednią między nimi (bez wychodzenia na zewnątrz). Budynek garażu posiada własną instalację elektryczną, kanalizacyjną i wentylacyjną.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że zaprojektowany budynek garażu konstrukcyjnie stanowi samodzielną całość, a jego lokalizacja nie narusza ustaleń m.p.z.p. – który nie odnosi się wprost do możliwości sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy działki. Z kolei o możliwości sytuowania budynków garażowych bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną stanowi § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Funkcja i parametry budynku garażu oraz charakter zabudowy obszaru, w którym znajduje się działka nr [...], wskazują że ma do niego zastosowanie właśnie ten przepis § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia. W tym zakresie brak ograniczenia wyłącznie do budynków wolnostojących. Wojewoda Świętokrzyski podkreślił, że rozporządzenie jest aktem prawa wyższego rzędu w hierarchii aktów prawa w stosunku do aktów prawa miejscowego. Podstawową zasadą obowiązującą przy rozpatrywaniu hierarchii aktów prawnych jest fakt, że każdy akt niższego rzędu musi być zgodny z aktem rzędu wyższego. Ponadto projektowany budynek garażu usytuowany jest ścianą pełną o długości 6,50 m i o wysokości 3,0 m, spełniającą wymagania dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI60, bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] i spełnia wymogi z § 272 ust. 3, § 232 ust. 4 i 5, § 235 ust. 1, 2, 3 ww. rozporządzenia. Obiekt ten został zlokalizowany w strefie zabudowy wyznaczonej nieprzekraczalnymi i obowiązującymi liniami zabudowy. Na działce nr [...] nie ma możliwości innej lokalizacji budynku garażu.

Organ podniósł również, że zgodnie z analizą przesłaniania w analizowanym przypadku wysokość przesłaniania wynosi 1,43 m, a odległość między budynkami wynosi 4,20 m, więc przesłanianie nie występuje. Wody opadowe z dachu płaskiego budynku odprowadzane będą na teren działki inwestora, budynek nie będzie generować nadmiernego hałasu i zanieczyszczeń, zaś w przypadku jego zrealizowania nie wystąpią uciążliwości z tytułu emisji drgań i pola elektromagnetycznego. W związku z planowaną budową:

wskaźnik intensywności zabudowy wyniesie 0,62<0,80 dopuszczonego m.p.z.p.,

powierzchnia biologicznie czynna wyniesie 47,49%>20% dopuszczonej m.p.z.p.,

powierzchnia budynków na działce wyniesie 529,4m2<1000m2 dopuszczonej m.p.z.p.

W rezultacie budowę budynku garażu na ww. działce, bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], organ uznał za zgodną z m.p.z.p. Usytuowanie budynku garażu na działce nr [...] jest zgodne z przepisami ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., projekty przedmiotowej inwestycji są kompletne, zawierają projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zostały sporządzone i sprawdzone przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymującego się aktualnym, na dzień wykonywania projektów, zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projektant dołączył do przedmiotowych projektów oświadczenie o ich sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Uwzględniając powyższe organ II instancji uznał, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie, a decyzja organu I instancji nie narusza:

- art. 35 ust. 1 i 4 ustawy w związku z § 5 ust. 1 pkt b m.p.z.p. przez zatwierdzenie projektu, który prowadzi do naruszenia zakazu sytuowania na terenie MJw zabudowy innej niż wolnostojąca lub bliźniacza,

- art. 35 ust. 1 i 4 ustawy w związku z § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy m.z.p.z.p. nie dopuścił zabudowy w granicy na terenie MJw.

W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, strona zaskarżyła ww. decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, podnosząc zarzuty naruszenia:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy ww. działka jest już objęta wydaną wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy przez utrzymanie w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, naruszając zasadę, zgodnie z którą pozwolenie na budowę powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy w zw. z § 5 ust. 1 pkt b m.p.z.p. przez zatwierdzenie projektu budowlanego, który prowadzi do naruszenia zakazu sytuowania na terenie MJw zabudowy innej niż wolnostojąca lub bliźniacza;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy w zw. z § 16 m.p.z.p. przez zatwierdzenie projekt budowlanego, który przewiduje budowę garażu niebędącego obiektem "wolnostojącym", w następstwie wadliwej wykładni pojęcia obiektu "wolnostojącego";

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy w zw. § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy m.p.z.p. nie dopuścił zabudowy w granicy na terenie MJw;

- art. 7 K.p.a. przez naruszenie zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;

- § 21 oraz § 104 rozporządzenia;

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy przez niedokonanie analizy projektu budowlanego z perspektywy wymogu poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich;

- art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia, że budynek nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi budowlami;

- art. 8 § 1 oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów wskazanych w treści odwołania.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 31.07.2024 r.:

- pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wnioski w niej zawarte,

- uczestniczka P. S. przyłączyła się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości podnieść należy, że orzekające w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszeń przepisów prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682), zwanej dalej "ustawą", oraz § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), zwanego dalej "rozporządzeniem" – które miały wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, że w aktach administracyjnych zgromadzono wyczerpujący materiał dowodowy, szczegółowo omówiony przez organy, przy czym jego błędna kwalifikacja – przesądzająca o wydaniu pozwolenia na budowę – wynikła z nieprawidłowej subsumpcji przepisów prawa materialnego do zaistniałego w niniejszej sprawie stanu faktycznego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę garażu (o docelowej lokalizacji – przy oddylatowanej ścianie zewnętrznej budynku jednorodzinnego inwestora) na działce objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Dąbrowa II (zwanym dalej "m.p.z.p.").

Sprzeciw strony skarżącej – właściciela sąsiedniej, zabudowanej nieruchomości – budzi usytuowanie przedmiotowego obiektu, określonego przez inwestora jako "wolnostojący" (mającego posiadać własne fundamenty, ściany i dach) w granicy z jego działką (ścianą długości 6,50 m), w odległości 4,2 m od jego zabudowań.

Sporne w niniejszej sprawie jest:

- po pierwsze, czy projektowany budynek jest budynkiem wolnostojącym,

- po drugie, kwestia dopuszczalności usytuowania budynku w granicy z działką skarżącego nr [...], tak w świetle obowiązującego dla tego terenu m.p.z.p., jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ad I

Nie budzi wątpliwości, że zarówno powszechnie obowiązujące przepisy, jak i treść m.p.z.p. nie zawierają legalnej definicji pojęcia "budynku wolnostojącego". W tym zakresie szczególne znaczenie przypadło orzecznictwu, reprezentującemu – znane tut. Sądowi – dwie odmienne linie, na które odrębnie powołują się:

1. organ, podkreślający że:

- przepisy techniczno-budowlane nie regulują żadnych wymogów w zakresie wzajemnej odległości budynków na działce budowlanej, na której zostały usytuowane,

- przerwa dylatacyjna jest wystarczająca do spełnienia wymogu wolnostojącego budynku, który wyposażony jest we własny fundament, ściany i dach, wydzielające z przestrzeni i pozostaje przynajmniej minimalnie odsunięty od innych budynków (wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r. w sprawie sygn. II OSK 23/13; wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. II SA/Gl 1420/13, i wyrok WSA w Krakowie z 27 listopada 2012 r. w sprawie sygn. II SA/Kr 1256/12).

2. skarżący, powołujący się na wyroki: WSA w Warszawie z 16 listopada 2011 r., sygn. VII SA/Wa 1305/11; WSA w Krakowie z 29 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1147/10; WSA w Kielcach z 13 września 2012 r., sygn. II SA/Ke 518/12; WSA w Gdańsku z 14 stycznia 2015r., sygn. II SA/Gd 613/14; WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Wr 145/13, z których wynika, że:

- konstytutywnymi elementami uznania budynku za "wolnostojący" są zarówno cecha samodzielności konstrukcyjnej, jak i brak fizycznej styczności z innym obiektem budowlanym;

- aby budynek mógł zostać uznany za wolnostojący musi być zachowany wolny dostęp do wszystkich ścian budynku mieszkalnego;

- wokół ścian takiego obiektu istnieć musi niezabudowana przestrzeń, przy czym elementy takiego budynku nie mogą przylegać do innych sąsiednich budynków;

- jeżeli dany budynek nie jest budynkiem wolno stojącym, jest budynkiem w zabudowie, tj. zespole obiektów ze sobą powiązanych (zabudowa ta może być zabudową pierzejową, szeregową, bliźniaczą, atrialną itp.;

- budynek wolnostojący nie jest obarczony i otoczony innym przyległym budynkiem; jest to budynek, do którego możliwy jest swobodny dostęp z każdej jego strony.

Jak podkreślono w skardze, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z 25.04.2013 r., II SA/Wr 145/13 (dostępny, jak wszystkie ww. orzeczenia w internetowej CBOSA) "niekiedy niezależność (suwerenność) konstrukcji dwóch sąsiadujących bardzo blisko siebie budynków odczytywana jest błędnie jako niezależność budynku (w znaczeniu stojącego wolno). Otóż sama niezależność konstrukcji takich budynków nie przesądza o tym, że są to budynki wolno stojące. Aby można było uznać budynek za wolno stojący musi istnieć ponadto niezależność(suwerenność) takiego budynku w sensie swobodnego i niczym nie skrępowanego otoczenia pojedynczego budynku".

Abstrahując od odmienności zaprezentowanych przez strony linii orzeczniczych należy zwrócić uwagę, że na przyjęcie jednej z tych koncepcji mają również wpływ konkretne okoliczności danej sprawy, co w obecnych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych – jak wykazano poniżej – przesądza o podzieleniu stanowiska przedstawionego w skardze. Mianowicie, w tym zakresie autor skargi trafnie argumentuje, że akceptacja szerokiego sposobu wykładni pojęcia budynku wolnostojącego, która legła u podstaw rozstrzygnięć organów obu instancji, zniweczyłaby cel, jaki przyświecał lokalnemu prawodawcy przy uchwalaniu m.p.z.p. tj. hamowanie nadmiernego "dogęszczania" zabudowy na terenie Dąbrowa II, objętym tą uchwałą.

Ad 2

Z regulacji § 5 pkt 1 lit. b m.p.z.p. wynika, że na terenie, na którym przewidziana jest sporna inwestycja (symbol – MJw) podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa w postaci wolnostojących jednorodzinnych budynków mieszkalnych lub zespołów max. dwóch budynków jednorodzinnych w układzie bliźniaczym. Z przepisu tego wynika, niedopuszczalność zabudowy szeregowej, a zatem budynków mieszkalnych i innych im towarzyszących (np. garaży, budynków gospodarczych, komórek itp.) w taki sposób, który mógłby doprowadzić przy ulicy zabudowę każdej działki niejako z jednej strony "od granicy z działką sąsiednią" do dostępnej "granicy z działką sąsiednią". Przyjąwszy bowiem koncepcję przedstawioną przez organy, nic bowiem nie stałoby na przeszkodzie, aby na terenie o symbolu MJw docelowo powstała "zagęszczona" zabudowa o charakterze szeregowym – co niweczyłoby intencje lokalnego ustawodawcy odnośnie kształtowania ładu przestrzennego w ten sposób, aby powstawałyby tu jedynie jednorodzinne budynki mieszkalne wolnostojące lub zespoły dwóch takich – również wolnostojących – budynków. W rezultacie, mogłoby dojść do naruszenia, wynikającego z cyt. regulacji zakazu lokalizowania zabudowy szeregowej – co nie jest dopuszczalne na terenie oznaczonym symbolem MJw.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że na podstawie wydanych na wniosek inwestora decyzji mają powstać dwa, formalnie i technicznie odrębne budynki: mieszkalny jednorodzinny i przylegający do niego boczną ścianą (jedynie "oddylatowaną") budynek garażowy – co w konsekwencji powoduje, że żaden z nich nie posiada przymiotu budynku "wolnostojącego". W takiej sytuacji, stosownie do stanowiska zaprezentowanego w powołanym w skardze orzecznictwie, docelowo brak będzie możliwości swobodnego dostępu do wszystkich ścian tak budynku mieszkalnego, jak i garażu – co przesądza o braku charakteru "wolnostojącego" tych obiektów, również w kontekście powołanych regulacji m.p.z.p. Tym samym, przedłożony projekt budowlany nie spełnia ustawowego wymogu zgodności z ustaleniami § 5 ust. 1 pkt b m.p.z.p., a zatem narusza dyspozycję art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego – zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. To samo tyczy się również § 16 m.p.z.p., jako że regulacja ta, normując szczegółowo parametr wysokości, dotyczy jedynie "wolnostojących budynków gospodarczych i garaży na samochody osobowe i ciężarowe do 2,5 t na terenach zabudowy mieszkaniowej MJ, MJw, oraz na terenach: U, UO, UZ i UKr". Tym samym, wobec braku innych regulacji, lokalny prawodawca nie przewidział możliwości realizacji budynków gospodarczych i garaży, które nie byłyby "wolnostojące". W tym zakresie na uwzględnienie zasługują również zarzuty skargi o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 K.p.a. – poprzez niedokonanie analizy projektu budowlanego z perspektywy wymogu poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Trafny okazał się także zarzut skargi o naruszeniu art. 7 K.p.a. przez naruszenie zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli – jako że organy w sposób nieuzasadniony uznały prymat interesu inwestora nad interesem skarżącego właściciela nieruchomości sąsiedniej oraz interesem społecznym, który w tym przypadku znajduje wyraz w wynikającym z m.p.z.p. zakazie nadmiernego "dogęszczania" zabudowy na obszarze MJw.

W tym kontekście znamienne pozostają również spostrzeżenia skarżącego co do tego, że inwestor od samego początku planował budowę domu jednorodzinnego wraz z garażem, usytuowanym w linii granicy z jego działką nr [...] – jednak uświadomiwszy sobie prawną niemożność jego realizacji w tej postaci, zmienił koncepcję architektoniczną na budynek jednorodzinny oraz garaż formalnie, wg jego oceny, wolnostojący, jedynie oddylatowany od ściany budynku mieszkalnego – w ramach dwóch odrębnych projektów i pozwoleń na budowę. Z tych względów autor skargi zasadnie powołał się na naruszenie wynikającej z art. 33 ust. 1 ustawy zasady, zgodnie z którą pozwolenie na budowę powinno dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Przyjąwszy bowiem uzasadnione powyżej stanowisko, że sporny budynek garażu nie ma charakteru "wolnostojącego" – co szczególnie uwidocznione jest na rzutach tego obiektu – należy przyjąć, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z typowym zamierzenia wieloobiektowym. Natomiast, jak wynika z orzecznictwa, niedopuszczalne jest dzielenie pozwolenia na budowę przy zamierzeniu jednoobiektowym (por. wyroki: NSA z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 503/11, wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2804/19). Z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy nie wynika bowiem, aby rzeczywistą intencją inwestora było jakiekolwiek etapowanie inwestycji prowadzonych na jego działce, zaś przyjęty sposób uzyskiwania odrębnych pozwoleń – na budowę budynku mieszkalnego oraz garażu – miał w rzeczywistości na celu umożliwienie realizacji całości tego przedsięwzięcia w określonej lokalizacji – to jest w granicy z działką skarżącego.

W odniesieniu do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę wskazać trzeba, że na terenie o symbolu MJw § 21 pkt 1 lit. h m.p.z.p. co prawda dopuszcza lokalizację – w granicach indywidualnej działki – z zastrzeżeniem jednak, że są to garaże blaszane. Skoro lokalny prawodawca expressis verbis nie odniósł się w tym zakresie do garaży – budynków gospodarczych wolnostojących (innych niż blaszane), brak podstaw aby rozszerzać – w nieuprawniony sposób – stosowanie tej regulacji na garaże, wykonywane trwale w technologii tradycyjnej – murowanej, podlegającej odrębnym, bardziej rygorystycznym, wymogom ustawy. Jednocześnie, jak trafnie zauważono w skardze, wykładnia systemowa przepisów m.p.z.p. prowadzi do ustalenia, że dopuszczenie budowy w granicy zostało przewidziane tylko na tych obszarach, na których taką zabudowę lokalny prawodowca expressis verbis przewidział – o czym świadczy treść § 18 pkt 3 i § 19 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p. (tereny o symbolu MW, MWN oraz UMW).

Tym samym, zważywszy na omówiony wyżej charakter spornego obiektu –mającego wg inwestora i organów charakter "wolnostojący" – a w rzeczywistości realizowanego tuż obok budynku mieszkalnego inwestora, jedynie ze względów formalnoprawnych "oddylatowanego" w tym zakresie, brak było podstaw do zastosowania przez organy przepisu § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Przepisu tego, jak również kwestii dopuszczalności lokalizacji spornego budynku garażu w granicy z działką sąsiednią nie sposób rozpatrywać bez analizy całokształtu wymogów prawnych dla zabudowy działki inwestora. Mianowicie, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Zestawiając ze sobą oba cyt. przepisy nie budzi wątpliwości Sądu, że działanie inwestora – który z uwagi na ograniczenia z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, nie mogąc zrealizować w granicy budynku mieszkalnego z integralnym garażem w bryle, zdecydował się na "dostawienie" obok, formalnie samodzielnego budynku garażu – miało charakter praeter legem tzn. omijające wynikający z m.p.z.p. zakaz zabudowy szeregowej. Z tych względów nie mogła odnieść przedstawiona w odpowiedzi na skargę argumentacja, że zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 3 ww. rozporządzenia nie zostało ograniczone wyłącznie do budynków wolnostojących. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostała również podnoszona przez organ – bezskutecznie – kwestia wyższości w hierarchii aktów prawa rozporządzenia nad m.p.z.p., mającego charakter aktu prawa miejscowego. Za zupełnie chybioną należy również uznać argumentację organu odnośnie tego, że na działce nr [...] brak możliwości innej lokalizacji budynku garażu – co wynikało przecież z przyjętego przez inwestora sposobu zagospodarowania tego terenu – budynkiem mieszkalnym o określonych parametrach.

Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający, mając na uwadze przedstawione wyżej uwagi, wyda stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając całokształt okoliczności rzutujących na charakter zamierzonego przez inwestora przedsięwzięcia, dokonując właściwej analizy przepisów m.p.z.p. oraz rozporządzenia, a następnie subsumpcji przepisów ustawy Prawa budowlanego do szczegółowego opisanego powyżej stanu faktycznego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt I wyroku).

O kosztach orzeczono w pkt II wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego (500 zł), wynagrodzenia jego profesjonalnego pełnomocnika (480 zł), obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).