Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 708/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: § 1 pkt 3, § 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
article: art. 182 § 2, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 844/21 w sprawie ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz M. W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 844/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skarg [...] z siedzibą w [...] oraz M. W .na uchwałę Rady Miasta Krakowa (zwanej dalej "Radą") z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (dalej "uchwała nr [...]" lub "plan") – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i w części graficznej w zakresie działki nr [...], obręb [...] Śródmieście w Krakowie (punkt I. sentencji wyroku) oraz w części tekstowej i w części graficznej w zakresie działek nr [...] i nr [...], obręb [...] Śródmieście w Krakowie (punkt II. sentencji wyroku); ponadto zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania (punkty III. i IV. sentencji wyroku).

Motywując wydane orzeczenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał w pierwszej kolejności, że działki nr [...] i [...] (należące do [...]), a także działka nr [...] (należąca do M. W.) w dacie uchwalenia zaskarżonego planu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa były przeznczone pod zabudowę usługową i mieszkaniową wielorodzinną. Ponadto właścicielka działek nr [...] oraz [...] podjęła szereg czynności zmierzających do zabudowy tej nieruchomości, zyskując w tym obszarze pozwolenie na budowę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe stanowią istotne prawne i faktyczne okoliczności dotyczące stanu nieruchomości (zgodnego ze studium), które powinny być "przez prawodawcę lokalnego uwzględnione chyba, że występują szczególne okoliczności uzasadniające wyłączenie z pod zabudowy danej nieruchomości np. z przyczyn warunkowanych ochroną środowiska" (s. [...] uzasadnienia wyroku). Sąd wywodził dalej, że: "W niniejszej sprawie organ jednak nie wykazywał, aby działki nr [...] oraz [...] oraz działka nr [...] były przyrodniczo szczególnie wartościowe. Nie wywiedziono, że zachowanie na tych działkach zieleni jest motywowane czynnikami nadrzędnymi, które determinują takie właśnie jej przeznaczenie w planie, które to przeznaczenie ogranicza, o ile nie wyłącza możliwość realizacji prawa, jakie posiadają strony skarżące. Tym bardziej jest to widoczne, że dotyczy (szczególnie jeżeli chodzi o działki nr działki nr [...] oraz [...]) stosunkowo niewielkiego obszaru, który jak mowa wyżej, przylega do obszaru zabudowy mieszkaniowej".

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedstawiono uwarunkowania prawne badania zgodności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."). Sąd pierwszej instancji stwierdził po tym, że "zaskarżony plan w części, jakiej dotyczy działek nr [...], [...] oraz nr [...], jest sprzeczny z zapisami studium. W studium tereny te podobnie jak obszary przyległe, mają przeznaczenie pod zabudowę usługową i mieszkalną wielorodzinną, w planie natomiast teren działek nr [...] oraz [...] ma wprawdzie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i usługową, znaczny jednak jego obszar wyłączony jest spod zabudowy przez ustanowienie strefy zieleni. Z kolei znaczna część (poza obszarem już zabudowanym) obszaru działki nr [...] to tereny zieleni urządzonej z wyłączeniem możliwość zabudowy mieszkaniowej". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: "Zachodzi tu oczywista sprzeczność między zapisami studium a zapisami planu, natomiast argument, na jaki powołuje się organ, że studium w tym obszarze jako funkcję dopuszczalną przewiduje zieleń urządzoną i nieurządzoną jest nieuprawniony. [...] Nie można uznać, że wprowadzenie w zapisach planu przeznaczenia dopuszczalnego, jakie wynika z zapisów studium w danym obszarze jest prawnie dopuszczalne w sytuacji, kiedy stoi ono w całkowitej sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym i zasadniczo wyklucza możliwość zagospodarowania terenu, jakie wynika ze studium". Motywując tak wyrażone stanowisko Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2795/17, który także dotyczył zagadnienia zgodności planu miejscowego na terenie Krakowa z ustaleniami studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował także prawidłowość wyznaczenia w obszarze oznaczenia planistycznego stref zieleni, co dotyczyło działek [...] i [...]. Akcentował, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, który to wymóg koresponduje z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr [...]4, poz. 1587). Stosowanie do przepisów tego aktu prawnego (§ 1 pkt 3, § 4 pkt 1) w planach miejscowych przeznaczenie terenów określa się określonymi symbolami literowymi i numerami. Sąd wskazał, że działki [...] położone są na terenie "[...]", rozgraniczonym od innych. Wywodził też, że: "Charakterystyka przeznaczenia tego terenu jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej uwidoczniona jest w planie. Podstawowe przeznaczenie tego terenu to zabudowa jednorodzinna z określonymi w Planie wskaźnikami zabudowy, w tym wskaźnikiem terenu biologicznie [czynnego]. Natomiast istnienie w tym terenie strefy zieleni, dla której obowiązują następujące ustalenia zawarte w § 8 ust. 5 pkt 1: a/ nakaz ochrony i zachowania zieleni istniejącej, b/ zakaz lokalizacji budynków, c/ zakaz lokalizacji miejsc postojowych, d/ udział wskaźnika terenu biologicznie czynnego na poziomie minimum 80 % są z tymi zapisami sprzeczne. Graficznie strefa ta nie jest oddzielona od terenu [...] liniami rozgraniczającymi, nie ma też osobnego symbolu. Jest tylko wewnątrz terenu [...] zaznaczona ukośnymi zielonymi liniami. Podkreślenia wymaga, że cała strefa zieleni zajmuje niebagatelny obszar terenu [...], mianowicie około 1/3. Zajmuje też większość obszaru działki nr [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skonkludował wreszcie, że "doszło do naruszenia w/w przepisów dotyczących zasad tworzenia terenów o określonym przeznaczeniu. W Planie nie określono bowiem przeznaczenia dopuszczalnego w ramach zabudowy jednorodzinnej, nie wyznaczono też innego terenu o innym przeznaczeniu oddzielonego symbolem i liniami rozgraniczającymi, lecz dla odmiany wskazano na występowanie w terenie zabudowy jednorodzinnej określonych stref, wyłączonych całkowicie spod zabudowy".

Odnosząc się do kwestii stref zieleni Sąd pierwszej instancji wyraził też opinię, że: "Wobec powyższego, stwierdzić należy, że wprawdzie dopuszcza się w planach mieszane przeznaczenie terenów z funkcją podstawową i uzupełniającą, jednakże wyłącznie wtedy, gdy one wzajemnie się nie wykluczają, a wręcz właśnie uzupełniają (np. funkcja mieszkaniowo-usługowa). Jednakże stanowienie w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów zabudowy wielorodzinnej i usługowej, jednocześnie z wyznaczeniem znacznych terenów wyłączonych spod zabudowy, de facto celem ochrony przyrody na nich się znajdującej, czyli z innym przeznaczeniem, nie może zostać uznane za uzupełniające się, a wręcz przeciwnie powinno zostać rozgraniczone liniami. [...] Nie ulega wątpliwości, że dla omawianego terenu [...] w ramach działek ewidencyjnych pokrytych częściowo strefą zieleni, Plan pełni funkcję kształtującą, gdyż działki te są w większości niezabudowane, wobec tego brak rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu jest istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków (zwana dalej "Gminą") zarzucając naruszenie:

1. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1 zd. pierwsze i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi przy nierozważeniu zagadnienia istotności naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego (która determinuje stwierdzenie jego nieważności) i to w sytuacji, gdy w istocie nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego (ustalenia zaskarżonego planu są zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa);

2. art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i oparcie orzeczenia nie na całości akt sprawy, to jest z pominięciem całości zapisów studium i w efekcie uznanie, że ustalenia planu dla nieruchomości skarżących są niezgodne ze studium;

3. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1 zd. pierwsze oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez "niedostosowanie zakresu deregulacji zaskarżonej uchwały do zakresu stwierdzonego przez Sąd naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego";

4. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. pierwsze i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że: stanowi naruszenie, względnie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z przewidzianą w studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną (w realiach sprawy: tereny zieleni), a zarazem niezgodnego z funkcją podstawową. Zdaniem Gminy jest przeciwnie - nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z przewidzianą w studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną;

5. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. pierwsze oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że ocena zgodności planu miejscowego ze studium może być dokonywana nie w oparciu o całość zapisów studium, a jedynie o jego fragment;

6. art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jednolity 2020 r., poz. 1740 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że ustalone w planie miejscowym zgodnie z dopuszczalnym kierunkiem zagospodarowania według studium przeznaczenie nieruchomości stanowi o przekroczeniu władztwa planistycznego gminy i stanowi o naruszeniu prawa własności skarżących.

Wskazując na powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zwróciła się także o zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Poza merytorycznym wywodem na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej Gmina zauważyła, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił, iż działki [...] znajdują się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu [...] (strona 23 uzasadnienia wyroku), podczas gdy zabudowa jednorodzinna w ogóle nie została przewidziana ustaleniami skarżonego planu miejscowego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyły obie skarżące.

[...] wniosła o jej oddalenie i orzeczenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wskazała, że w granicach jej nieruchomości oznaczonej symbolem [...] wyznaczono strefę zieleni o innym przeznaczeniu, z zakazem zabudowy. Spółka zauważyła przy tym, podobnie jak Gmina, że w uzasadnieniu wyroku odnoszono się do oznaczenia o symbolu [...] dotyczącego zabudowy jednorodzinnej. Jej zdaniem nastąpiło to na skutek oczywistej omyłki.

[...] nie zgodziła się, że opisane wyznaczenie strefy zieleni może być motywowane zamiarem zapewnienia wymaganej powierzchni biologicznie czynnej w ramach obszaru zabudowy. Gmina mogła bowiem ten cel osiągnąć kształtując odpowiednio wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Stworzono natomiast strefę wyłączoną z zabudowy, a taka strefa powinna być wydzielona liniami rozgraniczającymi.

Spółka odparła także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące braku stanowiska Sądu co do istotności naruszeń zasad sporządzania planu i dotyczące aspektu zgodności planu ze studium. W ocenie [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, używając takich zwrotów jak "oczywista sprzeczność" czy "jawna sprzeczność" [planu ze studium] dał wyraz temu, że stwierdził istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Zdaniem spółki należy także zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że niezgodność planu ze studium występuje co do jej działek, bowiem wyznaczając w ich obrębie strefę zieleni, zamiast wyznaczyć wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wyznaczono tereny przeznaczone pod zieleń na nieruchomościach prywatnych.

M. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną także wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Także podkreśliła, że jej działka (nr [...]) znajduje się na obszarze studialnej zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z funkcją podstawową: "zabudowa usługowa realizowana jako budynki", "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności". Zieleń urządzona i nieurządzona – m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej – jest dopiero funkcją dopuszczalną.

M. W. akcentowała dalej, że jej działka została zakwalifikowana praktycznie w całości (blisko 0,5 ha) jako teren zieleni urządzonej, oznaczony symbolem [...] z zakazem zabudowy. Niewielki w stosunku do całej działki nr [...] wydzielony obszar [...], na który powołuje się organ, jest już zajęty istniejącymi zabudowaniami, bez możliwości ich dalszej rozbudowy. Zdaniem skarżącej jej działka, położona w centrum miasta, o dużej powierzchni, mająca dostęp do drogi publicznej, została de facto w całości wyłączona spod zabudowy (możliwość lokalizacji placu zabaw dla właściciela działki nie ma najmniejszego sensu). Na działce (bez wykupu tego terenu) wprowadzono wytyczne odnoszące się do zagospodarowania tego terenu jak dla parków publicznych, co również w sposób rażący narusza zasady sporządzania planu. Zdaniem M. W.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo zatem wskazał, że dopuszczalna funkcja przewidziana w studium dla danego obszaru nie może być stosowana w miejscowych planach w całkowitym oderwaniu od funkcji podstawowej tego terenu. Funkcja zieleni urządzonej i nieurządzonej towarzyszyć może bowiem każdemu przeznaczeniu i generalnie zasadą jest, iż funkcja ta wskazywana jest jako funkcja uzupełniająca dla każdego terenu.

M. W. szeroko odniosła się także do innych aspektów planu wyartykułowanych w skardze kasacyjnej. Przyznała, że układ urbanistyczny [...] w Krakowie został w 1984 r. wpisany do rejestru zabytków i podlega ochronie konserwatorskiej. Nie oznacza to jednak, że nie podlega on licznym przekształceniom i przeobrażeniom. Zarówno na terenie [...], jak również na terenie historycznego centrum Krakowa prowadzone były i nadal są prowadzone liczne inwestycje budowlane, które uzyskują stosowne zgody i pozwolenia, w tym pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Realizuje się je także w tylnych częściach nieruchomości i tzw. trzeciej linii zabudowy jak na przykład prowadzona obecnie inwestycja przy ul. [...]. W tym kontekście M. W. upatruje wprowadzony na jej działce zakaz zabudowy jako dyskryminujący. Zauważyła nadto, że zakazu tego nie uzasadniają szczególne okoliczności związane z ochroną środowiska. Działka nr [...] nie posiada żadnych szczególnych walorów przyrodniczych, o czym świadczy również opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2018r., na którą powołał się organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Z uwagi na dostrzeżone mankamenty zaskarżonego wyroku (o czym niżej) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i oparcie orzeczenia nie na całości akt sprawy, to jest z pominięciem całości treści studium i w efekcie uznanie, że ustalenia planu miejscowego dla nieruchomości skarżących są z nim niezgodne oraz powiązany przedmiotowo zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. pierwsze oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że ocena zgodności planu miejscowego ze studium może być dokonywana nie w oparciu o całość zapisów studium, a jedynie o jego fragment.

Powyższe zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza bowiem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sferze oceny zgodności zaskarżonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa nie jest dostatecznie przekonujące. Dotyczy to tak obszaru działki nr [...] (obręb [...]) należącej do M. W. jak i działek nr [...] i [...] należących do [...]

Jakkolwiek ma to tylko walor informacyjny, Naczelny Sąd Administracyjny widzi potrzebę zasygnalizowania, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie sprecyzował w świetle jakiego konkretnie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oceniał zaskarżony plan. Jedyne bliższe odniesienie do tego aktu znajdujemy na stronie 12 uzasadnienia wyroku, gdzie Sąd pierwszej instancji relacjonował stanowisko organu planistycznego i gdzie wskazano na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr "0X11/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r." [powinno być "CXII/1700/14"]. Ten brak precyzji pogłębia tylko wrażenie, że badanie studium przez Sąd pierwszej instancji nie było wystarczająco wnikliwe. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje więc w tym miejscu dla jasności, że w dacie podjęcia przez Radę uchwały nr [...] na obszarze Miasta Krakowa obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określała uchwała Rady z dnia 9 lipca 2014 r., nr CXII/1700/14 w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" (dalej także "studium"). Uchwała ta, a konkretnie dokumenty ściśle rozumianego studium, które nią przyjęto, stanowią bardzo obszerne opracowanie. Część regulująca politykę przestrzenną Miasta Krakowa na przyszłość, czyli "kierunki", opisano w [...]-stronicowym Tomie II pt.: "Zasady i kierunki polityki przestrzennej" oraz 350-stronicowym Tomie III pt.: "Wytyczne do planów miejscowych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie analizując zgodność zaskarżonego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa nie precyzował, jakie jego treści brał pod uwagę. Na stronach 18 i 20 uzasadnienia wyroku znajdujemy tylko wzmianki, że działki skarżących znajdują się w obszarze zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej. Nie ma jednak w motywach wyroku żadnego odniesienia jaki jest to obszar, jak został studialnie uregulowany, co do strefy i symbolu. W omawianym kontekście dodatkowo mylące jest przywołanie przez Sąd pierwszej instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku 18 października 2019 r. II OSK 2795/17 dotyczącego, jak wskazał Sąd: "uchwalonego planu miejscowego na terenie Krakowa [w] aspekcie jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa", co stanowi sugestię, że odnosi się on do identycznego zagadnienia. W tym miejscu należy zaznaczyć, że orzeczenie o sygn. akt II OSK 2795/17 wprawdzie dotyczy tego samego studium, ale wywód Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony został w kontekście obszaru Bieńczyce w Krakowie, objętego studialnym symbolem MW - "Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". Jest to inna – aniżeli rozpatrywana w niniejszej sprawie – tzw. kategoria użytkowania spośród wymienionych na s. 39 Tomu II studium. Jej funkcje określono na stronie 9 Tomu III studium (punkt III.1.4.), gdzie faktycznie, tak jak zauważono w uzasadnieniu wyroku II OSK 2795/17, funkcja dopuszczalna może być poczytywana jako powiązana z inwestycjami celu publicznego. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy planu miejscowego ulokowanego zasadniczo w granicach studialnej kategorii użytkowania określonej symbolem UM – "Tereny zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". Na stronie 9 Tomu III studium (III.1.4.) kierunki zagospodarowania dla tego symbolu określone są nieco inaczej, zwłaszcza dla funkcji dopuszczalnej, gdzie nie ma nawiązania do inwestycji celu publicznego. Argumentacji zawartej w wyroku o sygn. akt II OSK 2795/17 nie można zatem bezrefleksyjnie przenosić na realia niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę, że na stronie 5. Tomu III studium i następnych (punkt III.1.2.) znajduje się szereg treści, które mogą mieć znaczenie z punktu widzenia oceny zgodności planów miejscowych ze studium w poszczególnych jednostkach.

W podpunktach 6-8 (punktu III.1.2. – s. 6 Tomu III studium) określono, że: "6. Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium, a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania; 7. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu; 8. Sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych".

Szereg dalszych zasad dotyczących kierunków zmian w strukturze przestrzennej znaleźć można w karcie dla strukturalnej jednostki urbanistycznej 2. "Pierwsza obwodnica", opisanej w tabeli na stronie 19-23 Tomu III studium. Tam znajdujemy takie wskazania korespondujące z cytowanymi wyżej punktami 6-8, jak choćby: "Powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM) min. 20%, a w terenach położonych w strefie kształtowania systemu przyrodniczego min. 50%", "Powierzchnia biologicznie czynna dla terenów zieleni urządzonej (ZU) min. 80%.", "W sytuacji, gdy istniejące zainwestowanie nie pozwala na spełnienie ustalonego w jednostce wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dopuszcza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odstępstwo od tej wartości maksymalnie o 20%", czy wreszcie "Rewitalizacja/rehabilitacja wnętrz urbanistycznych poprzez wprowadzanie zieleni urządzonej" i "Wnętrza historycznych kwartałów zabudowy do ochrony przed zabudową".

W zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku zabrakło analizy zaskarżonego planu w szczególności w kontekście przykładowo wskazanych wyżej treści studium.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z tego powodu zaskarżony wyrok, jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej, narusza istotnie art. 147 § 1 w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedwcześnie bowiem uwzględnił skargi (art. 147 § 1 P.p.s.a.), gdy tymczasem orzekając na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.) i nie będąc związanym wnioskami i zarzutami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), badając aspekt zgodności zaskarżonego planu ze studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), powinien był przeprowadzić i przedstawić w uzasadnieniu wyroku merytorycznie wyczerpującą analizę tego zagadnienia. Z tych samych powodów jako zasadny należy ocenić zarzut skargi kasacyjnej obejmujący naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. pierwsze oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że ocena zgodności (nienaruszania) planu miejscowego ze studium może być dokonywana nie w oparciu o całość zapisów studium, a jedynie o jego fragment.

Dopełniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje – odnosząc się poniekąd do wypowiedzi pełnomocnik M. W. zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. s. 9 pisma) – że Gmina na stronie [...] skargi kasacyjnej przedstawiła wystarczające uzasadnienie opisanych w poprzednich akapitach zarzutów. Wskazała między innymi na potrzebę rozpatrywania kwestii zgodności planu ze studium przez pryzmat sformułowanych w nim szczegółowych wytycznych dotyczących jednostki urbanistycznej nr 2, gdzie wskazuje się choćby konieczność ochrony wnętrza historycznych kwartałów zabudowy przed zabudową oraz rewitalizację i rehabilitację wnętrz urbanistycznych poprzez wprowadzanie zieleni urządzonej.

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. pierwsze i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że: stanowi naruszenie, względnie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z przewidzianą w studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną (w realiach sprawy: tereny zieleni), a zarazem niezgodnego z funkcją podstawową.

Już na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny musi jednak zaznaczyć, że w oparciu o powyższy zarzut nie mógł przesądzić o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego planu ze studium. Zarzut został uwzględniony i stał się dodatkową podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., natomiast dlatego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił niedostatecznie umotywowane i nieprzekonujące stanowisko o niezgodności planu ze studium. Jak wyjaśniono na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia, w zaskarżonym wyroku zabrakło analizy wielu istotnych treści studium.

Należy zwrócić uwagę także na jeszcze jeden aspekt mający znaczenie z punktu widzenia badania zgodności zaskarżonego planu ze studium. Otóż, gdy chodzi o działki [...] i [...] należące do [...], co do których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie także stwierdził nieważność planu, na stronie 20 uzasadnienia wywiedziono: "W ocenie sądu zaskarżony plan w części, jakiej dotyczy działek nr [...], [...] [...] jest sprzeczny z zapisami studium. [...] W studium tereny te, podobnie jak obszary przyległe, mają przeznaczenie pod zabudowę usługową i mieszkalną wielorodzinną, w planie natomiast teren działek nr [...] oraz [...] ma wprawdzie przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i usługową, znaczny jednak jego obszar wyłączony jest spod zabudowy przez ustanowienie strefy zieleni". Wyjaśnienie tego, w jakim aspekcie Sąd pierwszej instancji potraktował "strefy zieleni" jako "wyłączone z zabudowy" znajdujemy na stronach 23 i następnych uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Wprawdzie wywód ten dotyczy innych kwestii aniżeli zgodność planu ze studium, niemniej pozwala prima facie dostrzec, że Sąd pierwszej instancji popełnił istotny błąd co do fundamentalnych ustaleń w kwestii brzmienia badanego aktu planistycznego. Na stronie 23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku cały akapit poświęcono analizie planistycznych uwarunkowań dla jednostki "[...]" jako "terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Przytoczono także § 8 ust. 5 pkt 1, którego to przepisu w zaskarżonej uchwale nie ma. Oznaczenie "[...]" oraz odniesienia do zabudowy jednorodzinnej znajdujemy także na kolejnych stronach uzasadnienia.

Trudno ustalić przyczyny, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie cytował przepisy innego planu miejscowego i odnosił się do symbolu, którego w zaskarżonym planie nie wyznaczono. Niemniej samo to świadczy to tym, że kontrola sądowoadministracyjna, w tym także w eksponowanym w skardze kasacyjnej aspekcie zgodności planu ze studium, prowadzona była w oparciu o mylne założenie sądu o zupełnie innej treści zaskarżonego aktu. Jest to ważne z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych i nie jest li tylko omyłką, jak wskazuje się w odpowiedzi [...] na skargę kasacyjną. Przykładowo, Sąd (błędnie) ustalił, że na obszarze strefy zieleni w granicach działek [...] i [...] istnieje zakaz lokalizacji budynków, miejsc postojowych, wskaźnik terenu biologicznie czynnego wynosi 80%, a do tego strefa zieleni nie jest oddzielona linią rozgraniczającą. Tymczasem w rzeczywistości działki [...] i [...] objęte są w obecnie zaskarżonym planie symbolem [...]. Wedle § 8 ust. 3 pkt 3 i 4 tego planu w obszarze [...]w obrębie stref zieleni wprawdzie nie mogą być lokalizowane budynki, ale istnieje możliwość lokalizacji parkingów oraz miejsc postojowych w układzie podziemnym. Nie jest wiec to teren całkowicie wyłączony z zabudowy i funkcjonalnie bezużyteczny dla inwestora. Na terenie strefy zieleni wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien wynosić 60 %. Wreszcie należy odnotować, że strefa zieleni w obrębie nieruchomości [...] została wyraźnie oddzielona linią i nie ma wątpliwości co do tego, jaki obszar zajmuje (linia oddzielająca stanowi dokładne przedłużenie granicy między działkami 113 i 114). Uwarunkowania planistyczne dotyczące działek [...] i [...] są wiec znacząco odmienne, od tych jakie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie za przedmiot kontroli legalności. Co do tej kwestii dodać należy, że Gmina w odpowiedzi na skargę [...] dokładnie przeanalizowała możliwości zabudowy rozważanej nieruchomości, wyliczając chociażby, że istnienie stosunkowo przypadającego dla terenu [...]obszaru strefy zieleni (31% całego terenu), spowoduje osiągnięcie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej per saldo wynoszącego 18,6% terenu. Gmina podkreśliła, że inwestor zachowuje więc nadal możliwość wybudowania dwóch 5-cio kondygnacyjnych budynków, takich jak znajdują się na działkach sąsiednich.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał wymienione i przeanalizowane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej za zasadne. Dotyczyły one kwestionowanego przez Gminę stanowiska, co do stwierdzonej niezgodności planu ze studium. Zaskarżony wyrok okazał się w tym zakresie nieprzekonujący i oparty na niepełnej analizie, zwłaszcza dotyczącej treści studium Miasta Krakowa, które jest dokumentem rozbudowanym i szczegółowym.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, to jest zarzutów wymienionych w punktach 1. i 6. (według listy na stronach 4-5 niniejszego uzasadnienia). Wobec braku dostatecznej analizy zagadnienia zgodności planu ze studium, rozpatrywanie kwestii "istotności" naruszenia prawa przez plan w tym aspekcie, czy w kontekście nadużycia władztwa planistycznego – byłoby przedwczesne.

Niezrozumiały, a przez to niezasadny, okazał się zarzut kasacyjny naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 1 zd. pierwsze oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez "niedostosowanie zakresu deregulacji zaskarżonej uchwały do zakresu stwierdzonego przez Sąd naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego". Nie sposób ustalić jakie "niedostosowanie zakresu deregulacji" do stwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji naruszeń autor skargi kasacyjnej miał na myśli.

Z opisanych powodów zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, o czym orzeczono w punkcie 1. wyroku na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę ze skarg [...] oraz M. W. Sąd pierwszej instancji powinien przeprowadzić wnikliwą analizę zaskarżonego planu (w odniesieniu do obszaru nieruchomości skarżących) w kontekście wprowadzonych tym planem uwarunkowań przestrzennych i w aspekcie jego zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przyjętego uchwałą Rady z dnia 9 lipca 2014 r., nr CXII/1700/14. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę na konieczność odniesienia się nie tylko do skarg, ale też do argumentów Gminy, która w odpowiedzi na skargę wywodziła chociażby w czym upatruje zasadność wprowadzenia strefy zieleni w obszarze [...] i dlaczego uważa, że takie rozwiązanie nie koliduje z możliwością jego zabudowy.

Szerszych rozważań, aniżeli poczyniono dotychczas, wymaga także kwestia przeznaczenia działki nr [...] należącej do M. W. na cele zieleni urządzonej [...]. Nie bez znaczenia w kontekście przyjętego tak rozwiązania planistycznego są argumenty skargi skarżącej dotyczące szczegółowych treści studium (ochrony przed zabudową "wnętrz historycznych kwartałów zabudowy"), rozwinięte w odpowiedzi na skargę kasacyjną o aspekty związane z nierównym traktowaniem czy eksponowanym przez skarżącą brakiem umocowania zakazu zabudowy w potrzebach ochrony walorów konserwatorskich i środowiskowych obszaru planu. Z drugiej strony zarzuty M. W. należy skonfrontować z argumentami zawartymi w pismach Gminy, która przeciwnie do skarżącej, właśnie w oparciu o studium (wymóg "Rewitalizacji/rehabilitacji wnętrz urbanistycznych poprzez wprowadzanie zieleni urządzonej"), w potrzebie ochrony zabytkowego układu zabudowy objętego planem, a także w wymogach ochrony środowiska, upatruje uzasadnienia dla przyjętego przeznaczenia działki [...].

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że akcentując powyższe i wskazując na istotne dla sprawy aspekty, nie przesądza ani nawet nie sugeruje, jakie finalnie powinno zapaść orzeczenie w sprawie. Kontrola legalności zaskarżonego planu powinna zostać ponowiona przy uwzględnieniu brzmienia studium, dokumentów zebranych w aktach planistycznych, a także rzecz jasna, przy uwzględnieniu argumentacji skarg, odpowiedzi na skargi i dalszych pism.

W punkcie 2. sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.