Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 158/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. M. Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 5 grudnia 2022 r. nr SKO.450.177.2022 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącej P. M. Spółki z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tylułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 5 grudnia 2022 r., nr SKO.450.177.2022, którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy Słupsk z 31 sierpnia 2022 r., nr GB.6730.64.2022 i odmówiono ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 20 maja 2022 r. do Wójta Gminy Słupsk wpłynął wniosek skarżącej Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej "B." o łącznej mocy do 75 MW wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...], obręb B. (z wyłączeniem gruntów objętych klasą RIIIa i RIIIb), na działkach nr [...]-[...] oraz na części działek nr [...]-[...]

(z wyłączeniem gruntów objętych klasą RIIIa i RIIIb), obręb S., gmina Słupsk.

Decyzją z 8 lipca 2022 r. Wójt Gminy Słupsk ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Decyzja ta została uzgodniona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Słupsku.

Pismem z 3 sierpnia 2022 r. K. Oddział Terenowy w Pruszczu Gdańskim wyraził negatywną opinię wobec projektu decyzji o warunkach zabudowy wyjaśniając, że działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym są własnością Skarbu Państwa pozostającą w powiernictwie K., a ponadto są objęte prawem użytkowania wieczystego ustanowionym z mocy prawa na cele rolnicze. K. wskazał na zasadność zachowania dotychczasowej, rolniczej funkcji na tym obszarze, z uwagi na charakter nieruchomości oraz wartość bonitacyjną gruntów.

Inwestor odniósł się do powyższych uwag w piśmie z 19 sierpnia 2022 r. wskazując, że brak jest podstaw do uwzględnienia negatywnego stanowiska K., bowiem nie znajduje ono oparcia ani w obowiązujących przepisach prawa, ani w orzecznictwie.

W dniu 23 sierpnia 2022 r. T.J. (właścicielka działki nr [...]) zgłosiła sprzeciw wobec planowanej inwestycji.

Decyzją z 31 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy Słupsk ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Organ I instancji stosując literalną wykładnię art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., stwierdził, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, stanowiącego instalację odnawialnego źródła energii nie zachodzi konieczność weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Odnosząc się zaś do zastrzeżeń co do planowanej inwestycji zgłoszonych przez K., Wójt Gminy Słupsk wskazał, że prawo do dysponowania gruntem na cele inwestycyjne nie stanowi przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wnioskodawca ubiegający się o wydanie warunków zabudowy nie musi wykazywać tytuł prawnego do nieruchomości. Kwestia ta będzie weryfikowana bowiem przez Starostę Powiatowego na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Organ I instancji zauważył ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla terenu, nie zaś dla działki ewidencyjnej. Oznacza to, że może zostać wydana dla części działki ewidencyjnej, w tym przypadku z wyłączeniem gruntów ornych klasy III.

Na skutek wniesionych przez T. J. i K. odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z 5 grudnia 2022 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w orzecznictwie zrodziło się rozbieżne podejście co do tego, czy z uwagi na literalne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zachodzi brak konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., czy też, pomimo jasnego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., stosowanie tego artykułu powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów normujących kwestie lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, tj. art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie, wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy dokonywać nie w sposób literalny, lecz systemowy, tj. przy uwzględnieniu obecnego brzmienia przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3a u.p.z.p., co oznacza, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach.

Kolegium, stosując wykładnię systemową i autentyczną art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stwierdziło, że z pominięciem wymogów dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. lokalizowane mogą być na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii. Organ odwoławczy nie podzielił zatem stanowiska organu I instancji co do braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy.

Zdaniem Kolegium, planowana inwestycja, która ma być zlokalizowana na użytkach rolnych przede wszystkim klasy RIVa, RIVb, RV i RVI, nie spełnia wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p. W tej sytuacji zachodziła konieczność ustalenia, czy teren objęty wnioskiem inwestora został uwzględniony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Słupsk jako teren, na którym ustalono rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (500 kW).

Na podstawie analizy treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Słupsk Kolegium stwierdziło, że na terenie działek objętych wnioskiem inwestora (obręb B.i obręb S.) nie zaplanowano umieszczenia urządzeń fotowoltaicznych o mocy powyżej 100 kW lub 500 kW. Analiza postanowień studium oraz załącznika graficznego prowadzi do wniosku, iż teren objęty wnioskiem inwestora jest terenem, na którym nie dopuszcza się lokalizacji instalacji OZE, zaś planowana funkcja produkcyjna nie jest zgodna z przewidzianym w studium zagospodarowaniem terenu.

Kolegium stwierdziło ponadto, że odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadniał również fakt wnioskowania o warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej, bowiem według dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, wydzielonego przez inwestora pod inwestycję. Organ II instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, niemniej w ocenie Kolegium pogląd ten może odnosić się jedynie do wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, takich jak np. sytuacja, gdy część działki objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw. Przy czym należy zaznaczyć, iż z sytuacji wyjątkowych nie należy wyprowadzać wniosków do powszechnego stosowania. Kolegium stwierdziło zaś, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie zachodzi żaden ze wspomnianych wyżej szczególnych przypadków, pozwalający na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki.

W ocenie organu odwoławczego, powyższe ustalenie koresponduje ze stwierdzeniem, iż w przedmiotowej sprawie decyzję odmowną uzasadniał także brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, iż oceny tej nie mogło zmienić to, że inwestor wskazał lokalizację planowanej inwestycji z wyłączeniem gruntów rolnych o klasie RIII. Z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika bowiem, że nie może ona zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja. Przy czym, w decyzji o warunkach zabudowy nie wskazuje się konkretnego miejsca realizacji inwestycji. Z tych właśnie przyczyn nie ma znaczenia kwestia wielkości użytków klasy RIII. W takim przypadku grunt podlega wzmożonej ochronie, wynikającej z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.).

Kolegium podkreśliło, że w okolicznościach niniejszej sprawy niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego. W ocenie organu odwoławczego, nie budzi zaś wątpliwości, że zaplanowana przez inwestora inwestycja nie pozostaje w związku z realizacją celów rolnych i im nie służy, bowiem ma charakter przemysłowy.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję organu II instancji, której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, zwanej dalej u.o.z.e. w zw. z art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że instalacja OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie uwzględnia instalacji OZE o mocy przekraczającej 500 kW, podczas gdy definicja ta uwzględnia wszystkie instalacje OZE, bez względu na ich moc, co doprowadziło z kolei do błędnego uznania, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wyłącza zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w przypadku instalacji OZE powyżej 500 kW, podczas gdy ustawodawca wprost odniósł się w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do definicji instalacji OZE, obejmującej wszelkie instalacje OZE, bez względu na ich moc zainstalowaną, a gdyby ustawodawca chciał zawęzić zakres tego wyłączenia, mógł się odnieść do definicji mikroinstalacji lub małej instalacji w art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e., a zatem interpretacja organu jest wprost sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu i narusza zasadę clara non sunt interpretanda;

2. art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., art. 10 ust. 2a u.p.z.p., art. 9 ust. 5 u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odwołującego się do definicji z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., przez instalację OZE nie należy rozumieć instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., a więc wszelkich instalacji OZE bez względu na ich moc, ale wyłącznie instalacje o mocy mniejszej lub równej 500 kW, bowiem takie instalacje nie wymagają uwzględnienia w aktach planistycznych gminy zgodnie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., co powoduje niedopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla instalacji OZE o mocy powyżej 500 kW bez przeznaczenia danego terenu na ten cel w studium, podczas gdy odwołanie do definicji instalacji OZE z art. 2 pkt 13 nie budzi wątpliwości co do zakresu i nie powinno być zawężane w drodze wykładni systemowej, ponieważ między art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie ma żadnego powiązania systemowego, a procedura planistyczna i ustalanie warunków zabudowy to dwie odrębne systemowo instytucje niepowiązane ze sobą w żaden sposób, a ponadto studium jest aktem wewnętrznym, nie prawem miejscowym, zatem nie może być podstawą wydania władczej decyzji o warunkach zabudowy;

3. art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. winien być interpretowany przez pryzmat tego, czy urządzenie infrastruktury technicznej, obiekt liniowy, linia kolejowa lub instalacja OZE ma charakter pomocniczy względem zastanej funkcji zabudowy, podczas gdy z przedmiotowego przepisu nic takiego nie wynika i jedynie w przypadku urządzeń infrastruktury technicznej można było wywodzić, że na podstawie ich nazwy rola tych urządzeń jest służebna względem istniejącej zabudowy, co do czego jednak nie było zgody w orzecznictwie, natomiast nie można tych samych zasad przykładać do obiektów liniowych, linii kolejowych, a zwłaszcza zdefiniowanych w sposób jasny w ustawie instalacji OZE, które mają swoją samodzielną funkcję i nie muszą mieć charakteru służebnego wobec zastanej funkcji zabudowy;

4. art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., art. 2 pkt 13 u.o.z.e., § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, naruszające konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa i działania organów na podstawie i w granicach prawa z uwagi na prawotwórczy charakter decyzji i naruszenie zasady clara non sunt interpretanda, a także naruszające wolność zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikającej z wolnościowego prawa własności, polegające na przyjęciu, że istnieją przesłanki do uchylenia decyzji I instancji i odmowy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na wymóg zachowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oraz brak przeprowadzenia przez organy pełnej analizy architektoniczno-urbanistycznej (analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) na podstawie § 3 rozporządzenia, wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączającemu przesłankę dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do wszelkich instalacji OZE bez względu na ich moc, a także uznanie, że instalacje OZE powyżej 500 kW mogą być lokalizowane na podstawie warunków zabudowy wyłącznie na terenach wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na przyjęcie że wyłączenie z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 500 kW, bowiem w odniesieniu do instalacji przekraczających tę moc konieczne jest ich rozmieszczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz określenie granic terenów pod budowę tych urządzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a więc w odniesieniu do takich instalacji, w braku studium oraz m.p.z.p. można co prawda wydać decyzję o warunkach zabudowy, ale nie można pominąć wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa, bowiem między art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie ma żadnego systemowego powiązania i taka interpretacja stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do "linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 500kW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności narusza naczelną zasadę wykładni clara non sunt interpretanda i nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego dotyczącego tego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ani z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem przepisy te nie stanowią o obowiązku lokalizowania instalacji OZE na podstawie studium oraz mpzp (a tym samym o niedopuszczalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy), lecz jedynie o obowiązku uwzględniania tego typu urządzeń w studiach i mpzp uchwalanych po wejściu w życie tych przepisów (25 września 2010 r.), a ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym jego ustalenia nie mogą być w żadnej mierze przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznać należy, że polskim przepisom z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego całkowicie obca jest jakakolwiek relacja prawna między decyzją o warunkach zabudowy a studium, tym bardziej nie można wywodzić z obowiązku uwzględnienia określonych kwestii w studium obowiązku zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako swoistego surogatu studium i nieistniejącego mpzp w sytuacji, w której przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa względem wszelkich instalacji OZE, bez względu na ich moc i to nie dlatego, że określone instalacje nie zaburzają na danym terenie ład przestrzenny, ale dlatego, że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa (ale i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej), a zwłaszcza przepisy rozporządzenia wymagań dla nowej zabudowy zupełnie nie przystają do takich obiektów jak linie kolejowe, obiekty liniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje OZE, zatem ustawodawca przewidział w tym zakresie wyłączenie zastosowania przepisów, których się nijak nie da zastosować;

5. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., art. 64b ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej dalej u.o.ś., w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54) lit. b) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wydana dla części działki ewidencyjnej, a jedynie dla działki jako całości, podczas gdy w świetle najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie nowelizacji art. 61 u.p.z.p. ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zmian rozporządzeń wykonawczych, w tym zwłaszcza rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy jasno wynika, że ustawodawca dopuszcza ustalenie warunków zabudowy dla części działki, w szczególności potwierdza to formularz wniosku, który wprost wskazuje do zaznaczenia w pkt 7.2. Sposób wyznaczenia terenu inwestycji, wskazanego w punkcie 6: następujące opcje: teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne; teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych, a zatem ustawodawca wprost, z mocy prawa przewiduje, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, a więc powoływanie się w tym zakresie na dotychczasowe orzecznictwo jest ze strony organu wprost działaniem contra legem, wbrew zmienionej treści przepisów, tym samym uznać należy, że brak było naruszenia przepisów odrębnych, tym samym spełnione zostały wszystkie, enumeratywnie wymienione przesłanki ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu Kolegium wyjaśniło, iż podstawę prawną do uznania, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki ewidencyjnej objętej wnioskiem, a nie jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, odnaleźć można w przywołanym w zaskarżonej decyzji art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 5a w zw. z art. 52 u.p.z.p. Analiza systemowa ww. przepisów przy uwzględnieniu założenia, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, a nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce – prowadzi, zdaniem organu odwoławczego do wniosku, że obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. Inaczej bowiem określenie granic terenu objętego wnioskiem będzie miało charakter dowolny, wynikający wyłącznie z woli inwestora, tworząc obszar niemożliwy do prawnego wyodrębnienia i będzie sprowadzone do wskazania tylko tej części nieruchomości gruntowej, która będzie planowo faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej może prowadzić do obejścia prawa, w tym na przykład przepisów środowiskowych oraz prowadzić do niedopuszczalnego obchodzenia ograniczeń w zakresie wymogów ładu przestrzennego.

W piśmie procesowym z 2 marca 2023 r., skarżący Spółka wskazała, że analiza najnowszego orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że w judykaturze przeważa stanowisko zbieżne ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącą, mówiące o tym, że nowelizacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przesądza, że przepis ten ma zastosowanie do wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii, w tym do instalacji fotowoltaicznych, niezależnie od ich parametrów.

W piśmie procesowym z dnia 2 marca 2023 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko powołując aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiadające się za językową wykładnią art. 61 ust. 3 u.p.z.p. oraz dopuszczalnością ustalenia warunków zabudowy dla części działki.

W piśmie procesowym z dnia 20 marca 2023 r. uczestniczka postępowania T. J. wniosła o jej oddalenie w całości podzielając stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku. Uczestniczka postępowania położyła nacisk na argumenty związane z uciążliwością planowanej inwestycji dla nieruchomości sąsiednich, w tym jej działki, oraz zagrożeń związanych z jej oddziaływaniem na środowisko.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2023 r. skarżący ustosunkowując się do twierdzeń T. J. podtrzymał twierdzenia i zarzuty skargi zwracając uwagę, że kwestie związane z oddziaływaniem inwestycji na środowisko zostały wiążąco przesądzone w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności polega na badaniu zgodności zaskarżonych aktów administracyjnych z prawem obowiązującym w dacie ich podejmowania. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co do zasady nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, którą uchylono decyzję Wójta Gminy Słupsk z dnia 31 sierpnia 2022 r. ustalającą warunki zabudowy i odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej "B." o łącznej mocy do 75 MW wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym B. (z wyłączeniem gruntów objętych klasą RIIIa i RIIIb), na działkach [...]-[...] oraz części działek [...]-[...] (z wyłączeniem gruntów objętych klasą RIIIb), położonych w obrębie S., gmina Słupsk.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego,

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z tego wynika, że planowanie przestrzenne obejmujące studium i plan miejscowy oraz zagospodarowanie przestrzenne rozumiane jako wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy stanowią wyraz dychotomicznego podziału instytucji służących utrzymaniu ładu przestrzennego, które się nie przenikają pozostając względem siebie w relacji alternatywy rozłącznej.

Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano warunek polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. W art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazano zaś, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest, aby teren miał dostęp do drogi publicznej.

Jak wynika z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymogi te nie mają zastosowania do przedsięwzięć wskazanych w tym przepisie. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1378 ze zm.), zwanej dalej u.o.z.e.

Z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest też sporne, że planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja – instalacja fotowoltaiczna o łącznej mocy do 75 MW - jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Po, dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1524), zmianie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały wyłączone spod obowiązku zadośćuczynienia zasadzie dobrego sąsiedztwa i dostępności do drogi publicznej, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii i dopuszczenia jego lokalizacji w studium.

W konsekwencji, Sąd nie mógł zaakceptować stanowiska, prezentowanego przez organy obu instancji, uzależniającego możliwość ustalenia warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii, w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., o mocy przekraczającej 500 kW od przeznaczenia terenu objętego inwestycją w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania pod tego rodzaju inwestycje, zgodnie z wymogami art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnych źródeł energii zarysowały się sprzeczne stanowiska.

Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Przy czym w przypadku, gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., w orzecznictwie przyjmuje się, że albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., II SA/Gd 629/21, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2022 r., II SA/Gd 257/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., II OSK 3705/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, sformułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentował organ odwoławczy w niniejszej sprawie.

Według natomiast drugiej grupy poglądów, do których odwołuje się strona skarżąca, kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania jakichkolwiek ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz że dokonywanie wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne, przykładowo przez WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r., IV SA/Po 96/22 czy przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r., II SA/Bd 549/22. W ostatnim czasie zapadł też szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielających tę linię orzeczniczą, tj. wyrok z 29 czerwca 2022 r., II OSK 1276/21, wyrok z 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, wyrok z 3 listopada 2022 r., II OSK 2130/22, wyrok z 22 listopada 2022 r., II OSK 805/23, wyrok z 25 maja 2023 r., II OSK 2249/22 (dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tutejszy Sąd nie mogąc zignorować ugruntowanego już i dominującego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska we wskazanej kwestii, zweryfikował swoje dotychczasowe poglądy, wyrażane w poprzednich wyrokach (m.in. przywołanych wyżej), przychylając się tym samym do poglądu, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów u.p.z.p. - niezależnie od jej mocy i dopuszczalności w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2022 r., II OSK 1482/21, Sąd wskazuje, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. po nowelizacji skutkującej dodaniem zwrotu "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji OZE zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia treść art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest jasna i czytelna. W sposób klarowny i jednoznaczny przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika bowiem wyłącznie, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby ich dopuszczalna lokalizacja została później wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe prowadzi do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Wynika to z faktu, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe przepisy art. 10 ust. 2 u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Potwierdzenie powyższego stanowiska można odnaleźć w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. W punkcie piątym uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.

Dodatkowo wskazać należy (również za powołanym wyrokiem NSA z dnia 12 października 2022 r.), że nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji z zakresu odnawialnych źródeł energii. Każdy krok w celu zwiększenia dostępności energii słonecznej ma fundamentalne znaczenie w transformacji polityki energetycznej i zmniejszenia uzależnienia od tradycyjnej energii, jak i ochronę klimatu. Wdrożenie technologii fotowoltaiki słonecznej i energii słonecznej termicznej daje szanse przynoszenia obywatelom i przedsiębiorstwom korzyści, tak w zakresie ochrony klimatu, jak i korzyści ekonomiczne. Wykorzystanie energii słonecznej, w połączeniu z efektywnością energetyczną, stanowi sposób na ochronę obywateli i przedsiębiorców przed zmiennością cen paliw kopalnych. Te fundamentalne wartości leżące u podstaw ograniczenia barier w rozwoju instalacji fotowoltaicznych w pełni uzasadniały odejście od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawowej zasady kontynuacji, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z której wynikałaby dopuszczalność realizacji takich inwestycji tylko w sąsiedztwie zabudowy przemysłowej. Nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, to jest zwiększeniem bezpieczeństwa energetycznego, stabilnością jej cen oraz korzyściami dla klimatu, takimi jak ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszeniem w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery.

W tych okolicznościach nie sposób więc podzielić poglądu Kolegium, który legł u podstaw uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla analizowanej inwestycji i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy, że lokalizacja odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 10 ust. 2a ustawy) w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy musi odbywać się w zgodzie z ustaleniami zawartymi w studium. Odnośnie do ograniczeń w lokowaniu instalacji odnawialnych źródeł energii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wiąże organy gminy jedynie w zakresie polityki przestrzennej realizowanej w formie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie zaś w decyzjach ustalających warunki zabudowy. Powyższe świadczy o tym, że sam ustawodawca w sposób całkowicie rozłączny traktuje odnoszące się do instalacji odnawialnego źródła energii gminne regulacje planistyczne (studium i plan zagospodarowania przestrzennego) oraz mające zastosowanie w przypadku ich braku przepisy u.p.z.p. odnoszące się do ustalenia lokalizacji takich inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. To od gminy zależy więc, czy podejmie ona działania planistyczne skutkujące uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określone zostaną tereny pod budowę urządzeń, o jakich mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Brak określenia w tym trybie takich terenów w żaden sposób nie wyłącza możliwości lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy, a ograniczeń z tym związanych nie można się dopatrywać i wywodzić z jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., z którego wynika wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wynika przy tym jakiekolwiek ograniczenie mocy instalacji odnawialnego źródła energii warunkujące stosowanie ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu, co w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy oznacza zwolnienie tych instalacji z obowiązku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa oraz dostępności terenu do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a skupienie się na wadliwej wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa i dostępności do drogi publicznej, a także konieczności poszukiwania zgodności jej lokalizacji z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zważył nadto, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie występują szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działek określonych we wniosku skarżącej. Organ zwrócił uwagę na linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, gdyż takie działanie mogłoby doprowadzić do obchodzenia przez inwestorów zasad dotyczących określania wskaźników urbanistycznych lub związanych z ochroną gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tymi poglądami, objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (podobnie NSA w wyrokach z: 3 grudnia 2019 r., II OSK 177/18, 2 marca 2021 r., II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r., II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r., II OSK 1212/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się również pogląd odmienny, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zob. wyroki NSA z 15 lutego 2022 r., II OSK 712/22, 13 czerwca 2023 r., II OSK 964/23, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to wyrażono na kanwie spraw dotyczących inwestycji fotowoltaicznych i uzasadniono wskazując, że w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. mowa jest o "terenie" a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, co nie daje podstaw do wykluczenia ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej.

Sąd dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałe na tle dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, stoi na stanowisku, że w sprawach dotyczących inwestycji z zakresu instalacji odnawialnych źródeł energii, dopuszczalne jest ich sytuowanie na częściach działek ewidencyjnych, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju inwestycje mają charakter wyjątkowy i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowy. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych. Nie wyklucza to skutecznej ochrony gruntów rolnych i leśnych w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmie, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy i dopuszczalności w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Organ przyjmie także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki lub działek ewidencyjnych, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stosownie do ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.). Zastrzec należy, że teren objęty wnioskiem o warunki zabudowy winien być jednoznacznie wyodrębniony i przedstawiony na załączniku graficznym do decyzji, zgodnie z wymogiem art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Pozwoli to na zweryfikowanie, czy teren objęty inwestycją spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając odwołania K. i T. J. zbada również zgodność inwestycji objętej wnioskiem o warunki zabudowy z decyzją Wójta Gminy Słupsk z dnia 8 lipca 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej PV B.", albowiem decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją wtórną wobec decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i musi mieścić się w parametrach oraz warunkach środowiskowych wskazanych na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Wynika to z art. 86 i art. 72 ust. 1 pkt 3 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany uwarunkowaniami dla konkretnej inwestycji wynikającymi z decyzji środowiskowej, co oznacza, że organ ten nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej.

Bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji pozostaje wprowadzona w życie w dniu 24 września 2023 r. ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) nowelizacja u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 wskazanej ustawy do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Okoliczności niniejszej sprawy, uwzględniające wyeliminowanie zaskarżonej decyzji i konieczność ponownego jej rozpoznania przez organ odwoławczy, w pełni odpowiadają powyższemu przepisowi przejściowemu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 997 zł, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi (500 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego jednemu pełnomocnikowi (niezbędny koszt postępowania strony reprezentowanej przez pełnomocnika profesjonalnego), składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).