Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2924/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji oraz decyzję i postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, 2, 3b i 4 oraz art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 87 ust. 1, art. 94 i art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2597/19 w sprawie ze skargi Województwa M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 24 września 2019 r. nr KO A/2725/Pd19 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia 7 czerwca 2019 r. nr [...] znak [...] oraz postanowienie Wójta Gminy P. z dnia 13 marca 2019 r. nr [...]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Województwa M. kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2597/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Województwa M. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 24 września 2019 r., nr KO A/2725/Pd19, w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że kontrolowaną decyzją utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy P. (dalej: organ I instancji) z 7 czerwca 2019 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości o nr [...] na działki o nr [...], [...] i [...], przy czym ostatnia z nich została wydzielona pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [...] o szerokościach w liniach rozgraniczających od 7 do 20 metrów zgodnie z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: ugn), tj. art. 93 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 96 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu I instancji, analiza treści ww. przepisów wskazuje, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ugn (tj. opinię wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego) ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o podział nieruchomości i jest wiążące, przesądzając o rozstrzygnięciu w tym zakresie sprawy z przedmiotowego wniosku. Zdaniem WSA, organ właściwy w sprawie podziału nieruchomości w sytuacji, gdy istnieje postanowienie pozytywnie opiniujące ten podział, nie może odmówić takiego podziału wbrew opinii, oznaczałoby to bowiem naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej. Sąd ten stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że postanowieniem z 13 marca 2019 r. (dalej: postanowienie z 13 marca 2019 r.) organ I instancji pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości. Orzeczenie to nie zostało zaskarżone przez strony, zatem jest wiążące. Nadto, odwołując się do art. 93 ust. 3 ugn - zgodnie z którym podział nieruchomości winien być zgodny z prawem miejscowym w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przy tym każda nowo powstała działka gruntu winna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej - WSA stwierdził, że z akt sprawy wynika, że działka o nr [...] objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P. dla obszaru części wsi U., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z 23 września 2014 r. (dalej: mpzp, plan miejscowy), a dokonany podział nieruchomości jest zgodny z tym planem, co zostało stwierdzone postanowieniem z 13 marca 2019 r. Sąd I instancji przyjął, że utworzona w wyniku podziału sporna działka o nr [...] jest działką drogową, wydzieloną pod poszerzenie drogi wojewódzkiej nr [...], której granice są zgodne z ww. miejscowym planem, co potwierdza znajdujący się w aktach rysunek planu. Za nietrafny Sąd ten uznał zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 93 ust. 3b ugn. Zdaniem WSA przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ nie jest możliwe dokonanie podziału nieruchomości w sposób niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś wydzielenie działki nr [...], której granice przebiegają przez budynek mieszkalny, jest zgodny z miejscowym planem.

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 93 ust. 3b ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie podziału nieruchomości, na skutek którego budynek znajdujący się na dzielonej nieruchomości został podzielony niezgodnie ze sposobem określonym w tym przepisie; art. 93 ust. 1, 2 i 4, art. 96 ust. 1 oraz art. 98 ust. 1 ugn w związku z art. 87 i art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że podział nieruchomości został dokonany na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy jako aktu prawa miejscowego były niezgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to jest art. 93 ust. 3b ugn; art. 93 ust. 2 ugn poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wydzielona działka nr [...] może być zagospodarowana w sposób określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tj. pod poszerzenie drogi wojewódzkiej, pomimo iż na działce tej znajduje się część budynku, co uniemożliwia przedmiotowy sposób zagospodarowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, art. 135 ppsa, art. 3 § 1 ppsa oraz art. 134 § 1 ppsa polegające na tym, że sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa, w związku z czym nie uchylił zaskarżonej decyzji i poprzedzających ją decyzji Wójta Gminy P. z 7 czerwca 2019 r., oraz postanowienia Wójta Gminy P. z 13 marca 2019 r. w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, pomimo iż akty te zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie przez SKO w mocy decyzji nr [...] z 7 czerwca 2019 r. Wójta Gminy P. (dalej: organ I instancji).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeśli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność ta – w myśl art. 93 ust. 2 ugn – dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast stosownie do art. 93 ust. 3b ugn, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części.

W niniejszej sprawie organy administracji oraz Sąd I instancji uznały, że wnioskowany sposób podziału nieruchomości o nr [...] na działki o nr [...], [...] i [...] jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2014 r. W konsekwencji powyższego wydano decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości zgodnie z wnioskiem.

Kwestią sporną jest dopuszczalność wydzielenia działki o nr [...] (dalej: sporna działka, działka drogowa), która została przeznaczona pod poszerzenie drogi wojewódzkiej oznaczonej w planie miejscowym symbolem [...] o szerokościach w liniach rozgraniczających od 7 do 20 metrów, jako zgodnej z rysunkiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na której znajduje się część budynku mieszkalnego.

Według art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ugn, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Oznacza to, że wydzielona działka drogowa o nr [...] przeszła na własność Województwa M. z chwilą uostatecznienia się decyzji organu odwoławczego. Dzielona nieruchomość jest jednak zabudowana budynkiem mieszkalnym i zatwierdzony decyzją sposób jej podziału spowodował także podział tego budynku. Po podziale budynek ten znajduje się na działkach nr [...] i nr [...]. W wyniku podziału na działce drogowej pozostał fragment budynku mieszkalnego (fragment ściany budynku), co - jak trafnie podniósł skarżący kasacyjnie - pozostaje w sprzeczności z ww. art. 93 ust. 3b ugn, normującym dopuszczalny sposób podziału nieruchomości zabudowanej w sytuacji, gdy jej podział spowoduje także podział budynku. Plan miejscowy - a w konsekwencji także oparte na nim rozstrzygnięcia organów administracji - zakładają bowiem przebieg linii rozgraniczającej drogi wojewódzkiej przez ścianę budynku mieszkalnego. Oznacza to oczywistą sprzeczność tego planu z powołanym wyżej art. 93 ust. 3b ugn w zakresie, w jakim plan ten przewiduje podział budynku zlokalizowanego na dzielonej nieruchomości w sposób niezgodny z wymogami określonymi w art. 93 ust. 3b ugn.

Jakkolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą rady gminy w przewidzianej przez prawo procedurze, jest aktem prawa miejscowego, kształtującym sposób i warunki zagospodarowania terenu, stanowiącym w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je wydał, to jednak należy mieć na uwadze, że akt prawa miejscowego może być wydany jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tego rodzaju aktu (art. 94 Konstytucji RP). Akt prawa miejscowego, jako akt rangi podustawowej, powinien być zgodny z przepisami ustawy. W przypadku wystąpienia sprzeczności aktu podustawowego z Konstytucją lub ustawą, sąd jest uprawniony do odmowy zastosowania tego aktu, co znajduje uzasadnienie w treści art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Mając zatem na uwadze, że uchwała Nr [...] Rady Gminy P. z 23 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru części wsi U., w części dotyczącej ustalenia linii rozgraniczającej drogi oznaczonej symbolem [...] w granicach obszaru nieruchomości oznaczonego po jej podziale działką nr [...] nie uwzględnia art. 93 ust. 3b ugn w odniesieniu do budynku znajdującego się m.in. na tej działce, Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, odmówił zastosowania w niniejszej sprawie powołanego wyżej ustalenia planu miejscowego.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Wójta Gminy P. z 13 marca 2019 r., znak: [...].

Uchylenie postanowienia Wójta Gminy P. z 13 marca 2019 r. nastąpiło na podstawie art. 135 ppsa, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Pomimo że postanowienie z 13 marca 2019 r., którym organ I instancji pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości, nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron, to jednak wydane zostało w granicach sprawy o zatwierdzenie podziału nieruchomości i w konsekwencji podlega regulacji art. 135 ppsa. Omawiane postanowienie wydawane jest bowiem w postępowaniu wszczynanym na wniosek o zatwierdzenie podziału nieruchomości kończącym się decyzją, stanowi zatem część (pierwszy etap) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Przedmiotem opinii wyrażanej w formie owego postanowienia jest – w ujęciu materialnoprawnym – proponowany podział przedstawiony w dokumencie będącym wstępnym projektem podziału nieruchomości. Wstępny projekt podziału jest zatem – w ujęciu formalnoprawnym – dowodowym elementem procedury podziałowej. Omawiane postanowienie stanowi więc w istocie prawnie określoną i wiążącą formę wykładni zapisów planu miejscowego (art. 93 ust. 1 i 2 ugn) na potrzeby dokonywania ewidencyjnego podziału nieruchomości. Postanowienie to nie jest więc aktem wydawanym w odrębnej procedurze administracyjnej, lecz stanowi prawnie konieczny element postępowania podziałowego. Wydawane jest wyłącznie na potrzeby toczącego się postępowania podziałowego w celu oceny dopuszczalności dokonania podziału nieruchomości w sposób wnioskowany we wstępnym projekcie podziału pod kątem spełnienia planistycznych wymogów dopuszczalności zagospodarowania wydzielonych działek gruntu na cele określone w planie miejscowym. Po zapadnięciu postanowienia pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału, sporządzany jest projekt podziału, który następnie wymaga decyzji o jego zatwierdzeniu.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ administracji publicznej uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, w tym co do odmowy zastosowania ustalenia planistycznego w odniesieniu do dzielonej nieruchomości w zakresie dotyczącym podziału budynku znajdującego się na tej nieruchomości.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.