Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 33/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 134, art. 141, art. 151a, art. 182, art. 183, art. 185, art. 203
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 września 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 477/23 w sprawie ze sprzeciwu X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 lipca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz X sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z 15 września 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 477/23, oddalił sprzeciw X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 19 lipca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB), prowadząc postępowanie w przedmiocie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] poprzez montaż dodatkowych anten, położonej przy ul. [...][...] (działka o nr ewid. [...][...]) w [...], w dniu 21 października 2014 r. ustalił, że znajdująca się na ww. działce stacja bazowa telefonii komórkowej wykonana została jako wieża konstrukcji stalowej, kratownicowej, z umieszczonymi na niej urządzeniami antenowymi. Na najwyższym segmencie wieży zamontowano trzy zespoły anten sektorowych (po trzy anteny w każdym zespole), jedną antenę radiową oraz urządzenia sterujące do powyższych anten. Uczestniczący w oględzinach przedstawiciel inwestora - X sp. z o.o. w [...] oświadczył, że istniejąca legalnie od 2012 r. stacja bazowa została zmodernizowana w 2014 r. poprzez zamontowanie na wieży kratowej dodatkowych 6 anten sektorowych z modułami sterującymi o wysokości poniżej 3 m. Montaż anten został poprzedzony stosownymi analizami oddziaływania na środowisko. Dodatkowo dokonano kwalifikacji wstępnej, czy wymagana jest decyzja o oddziaływaniu na środowisko, a następnie zgodnie z art. 152 ustawy Prawo ochrony środowiska, dokonano zgłoszenia do Starosty Skarżyskiego.

Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, z dokonanych ustaleń organu I instancji wynika, że ww. stacja bazowa została wybudowana w oparciu o decyzję Starosty Skarżyskiego z dnia 28.12.2011 r. udzielającej X sp. z o.o. Warszawa pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w skład której m.in. wchodzi typowa wieża konstrukcji stalowej o łącznej wysokości 55,45 m n.p.t. i trzy anteny sektorowe. W toku prowadzonych czynności wyjaśniających PINB uzyskał stanowisko Starosty Skarżyskiego, zawarte w piśmie z 26 listopada 2014 r., dotyczące kwalifikacji przedmiotowej stacji bazowej w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także stanowisko Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Kielcach (pismo z 26 listopada 2014 r.), dotyczące kwalifikacji przedmiotowej stacji bazowej w świetle przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Mając na uwadze powyższe decyzją z 28 stycznia 2015 r. PINB umorzył postępowanie w przedmiocie samowolnej rozbudowy stacji bazowej. Organ odwoławczy decyzją z 13 marca 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrokiem z 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 338/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Stowarzyszenia na ww. decyzję, jednak Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 11 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2295/15, uchylił ww. wyrok oraz decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu organy orzekające, jak również WSA, niewłaściwie przyjęły kwalifikację prawną robót budowlanych wykonanych przez inwestora polegających na montażu na stalowej kratowej wieży o wysokości ok. 54 m, posadowionej na żelbetowym fundamencie, dodatkowych – poza istniejącymi – 6 anten sektorowych z modułami sterującymi. Zakwalifikowanie robót budowlanych jako instalowanie anten konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Natomiast mająca miejsce zmiana parametrów obiektu winna być zakwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. W dalszej części swoich wywodów NSA stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie należy ustalić czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, zmiany parametrów obiektu lub też emitowania przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Tylko wówczas, gdy dołączenie nowo zamontowanych anten nie skutkowało zmianą dotychczasowych parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej można będzie uznać, że zmiana ta nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia i tym samym wszczęte postępowanie będzie można umorzyć.

W związku z ww. wyrokiem PINB postanowieniem z 7 sierpnia 2017 r. wezwał Spółkę do przedłożenia analizy przedmiotowej instalacji stacji bazowej pod względem oddziaływania na środowisko wraz z określeniem poziomów mocy pól elektromagnetycznych. W wyniku tego przedłożono opracowania pt. "Analiza instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej X pod względem oddziaływania na środowisko [...]". W wyniku analizy uzupełnionego materiału dowodowego PINB decyzją z 19 grudnia 2017r. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbudowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej.

Odwołanie od ww. decyzji wniosło Stowarzyszenie Y.

W toku postępowania odwoławczego ŚWINB uzyskał stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Kielcach z 19.04.2018 r., z którego wynika, że przedmiotowa stacja bazowa w przedstawionej konfiguracji nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Decyzją z dnia 23 maja 2018 r. ŚWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z 19 grudnia 2017 r. Decyzja ta jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone wyrokiem WSA z 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 466/18. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organy obu instancji nie sprostały wymogom wynikającym z wytycznych zawartych w ww. wyroku NSA, czym naruszyły przepis art. 153 p.p.s.a., jak i przepisy art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. NSA bowiem polecił zbadać, czy nie doszło w niniejszym przypadku - w związku z zamontowaniem w ramach istniejącej stacji bazowej dodatkowych sześciu anten - do przebudowy bądź rozbudowy obiektu i czy w związku z tym zmiana ta nie wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. NSA uznał również za zasadny zarzut braku ustalenia, czy zrealizowane przedsięwzięcie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a w szczególności, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko". Wyrokiem z 22 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 568/19, NSA oddalił skargi kasacyjne od ww. wyroku z 23 października 2018 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB przeprowadził 30 czerwca 2022 r. kontrolę na działce przy ul. [...][...], ustalając m.in., że na samej górze wieży zamontowane są anteny sektorowe – 3 zespoły po 3 sztuki (anteny). Trochę poniżej, od strony wschodniej zamontowana jest radiolinia - 1 sztuka. Na tyłach anten sektorowych i na dolnej ich wysokości zamontowane są urządzenia sterujące do tych anten, połączone z nimi poprzez kable. Pełnomocnik Spółki oświadczył do protokołu kontroli, że dokonano modernizacji polegającej na zmianie usytuowania urządzeń sterujących RRU wraz z ich wymianą na urządzenia o takich samych parametrach, a jedynie innego producenta. Urządzenia sterujące RRU zostały podniesione na poziom anten sektorowych, zrównane z dolnym poziomem anteny sektorowej uprzednio istniejącej. Pełnomocnik oświadczył dalej, że stan obecny jest analogiczny do stanu z 2014 r. tzn. anten sektorowych jest 3 zestawy po trzy anteny na każdy azymut plus jedna antena radioliniowa znajdująca się w tym samym miejscu co wcześniej. Została wymieniona instalacja światłowodowa oraz instalacja zasilająca typu jumper. Kable zasilające zostały skrócone i dostosowane do urządzeń nowego producenta i występują na odcinku łączącym anteny sektorowe z urządzeniami RRU, wymieniono również bezpieczniki na 50A. Prace modernizacyjne zostały wykonane w grudniu 2021 r. Do protokołu kontroli załączone zostały dokumenty: "Sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych - środowisko pracy nr [...] - X - W" sporządzone przez [...] z datą 6.05.2022 r.; "Sprawozdanie z pomiarów pól elektromagnetycznych - środowisko ogólne nr [...]- X - W" sporządzone przez [...]z datą 6.05.2022 r.; dokumentacja techniczno - formalna montażu zespołu urządzeń [B/A/D/E/X/Y/Z] [...] modernizacja [...] z datą 1.12.2021 r.

Postanowieniem z 25 lipca 2022 r. PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 25 ustawy z dnia 11.02.2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), nakazał Spółce wstrzymać roboty budowlane przy rozbudowie ww. stacji bazowej telefonii komórkowej poprzez montaż dodatkowych 6 anten sektorowych zawieszonych na wysokości 53,50 m n.p.t., tj. dwóch anten sektorowych o azymucie 50°, dwóch anten sektorowych o azymucie 190° i dwóch anten sektorowych o azymucie 300°, z uwagi na brak wymaganego pozwolenia na budowę, oraz nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia w PINB, w terminie do dnia 31 grudnia 2022 r., określonych dokumentów w celu legalizacji przedmiotowej rozbudowy. Postanowieniem z 7 listopada 2022 r. ŚWINB uchylił ww. postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że powodem takiego rozstrzygnięcia było ujawnienie w toku postępowania zażaleniowego faktu zmiany właściciela ww. wieży, co oznaczało istnienie strony w sprawie, która nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu. Ponadto, zebrany materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób wystarczający, m.in. w kwestii ilości zamontowanych obecnie anten na wieży, gdyż z opracowań z 6.05.2022 r. (przedłożonych do akt podczas kontroli) oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonej podczas kontroli z 30.06.2022 r. wynikało, że obecnie na wieży zainstalowanych jest 12 anten, a nie dziewięć, jak to przyjął organ I instancji w zakwestionowanym postanowieniu.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB postanowieniem z 18 listopada 2022 r. wezwał Spółkę do przedłożenia w terminie do 31.03.2023 r. analizy instalacji ww. stacji telefonii komórkowej pod względem oddziaływania na środowisko wraz z określeniem poziomów pól elektromagnetycznych oraz ze wskazaniem, że żądana analiza winna również określać m.in.: zmianę sumaryczną mocy zamontowanych na obiekcie anten (moc anten zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na użytkowanie oraz moc anten po zamontowaniu dodatkowych anten według stanu na dzień opracowania), zmiany parametrów obiektu lub emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego (przed i po montażu dodatkowych anten). W odpowiedzi Spółka przedłożyła opracowanie p.n. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych instalacji telefonii komórkowej X [...] przy ul. [...][...] w [...]" z 1.03.2023r., sporządzone przez specjalistę systemów ochrony atmosfery oraz karty katalogowe (specyfikacje techniczne) zamontowanych anten.

Mając na uwadze powyższe PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., decyzją z 3 kwietnia 2023 r. umorzył postępowanie administracyjne.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Y, uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy Prawa budowlanego zmieniły się na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) i zmiana ta weszła w życie w dniu 19września 2020 r. Z przepisu art. 25 ww. ustawy zmieniającej wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Przedmiotowa sprawa wszczęta została w dniu 7 października 2014 r., a zatem przed dniem 19 września 2020r. i w związku tym w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. Organ wyjaśnił, że przedmiotowe przedsięwzięcie powstało na podstawie pozwolenia na budowę Starosty Skarżyskiego z dnia 28.12.2011 r., jest to stacja bazowa telefonii komórkowej, w skład której wchodzi typowa wieża konstrukcji stalowej [...] o łącznej wysokości 55,45 m n.p.t., urządzenia zasilające, sterujące, trzy anteny sektorowe, cztery anteny radiowe i instalacja elektryczna. Decyzją z 20.12.2012 r. PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji obejmującej: wieżę konstrukcji stalowej [...] o łącznej wysokości 55,45 m n.p.t., urządzenia zasilające, sterujące, trzy anteny sektorowe, antenę radiolinii i instalację elektryczną. W okresie 2014-2023 Spółka wykonała roboty budowlane, polegające na zainstalowaniu na istniejącym obiekcie budowlanym (wieży stalowej) dodatkowych anten. Aktualnie od 2021 r. zamontowanych jest 12 anten sektorowych i 1 antena radiolinii, co oznacza, że Spółka zamontowała na istniejącej wieży dodatkowo, tj. poza zakresem objętym pozwoleniem na budowę, 9 anten sektorowych. Z opracowania z 1.03.2023 r. przedłożonego przez Spółkę wynika, że:

- w 2012 r. (na dzień wydania pozwolenia na użytkowanie) na przedmiotowej stacji bazowej zamontowane były 3 anteny po 1 szt. na każdym sektorze, pracujących na azymutach 50°, 190°, 300°. Anteny typu Kathrein 80010306, działające na częstotliwości 900MHz, zakres możliwych odchyleń anten (tilt) 0° - 9,5°, o mocy EIRP 1762W każda. Środek anten zawieszono na wysokości 53,50 m n.p.t. Zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej w 2012 r. wynosił dla każdej z anten 37,45 m. Zasięg został opracowany na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.10.2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz. 1883) - obwiązującego w okresie budowy i pozwolenia na użytkowanie. Na wieży znajdowała się jeszcze antena radiowa na wysokości 50,80 m;

- w 2023 r. na przedmiotowej stacji bazowej zamontowane jest 12 anten na 3 sektorach (po 4 szt. na każdym sektorze), pracujących na azymutach 50°, 190°, 300° oraz jedna antena radioliniowa. I tak: 2 anteny sektorowe typu Kathrein 742213, azymut - 50°, działające na częstotliwości 1800MHz/2100MHz, zakres możliwych odchyleń anten (tilt) 0° - 6° o mocy EIRP 14981W każda, wysokość zawieszenia 53,50 m n.p.t., zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej wynosił dla każdej z anten 11,17 m; 2 anteny sektorowe typu Kathrein 742213, azymut - 190°, działające na częstotliwości 1800MHz/2100MHz, zakres możliwych odchyleń anten (tilt) 0° - 6°, o mocy EIRP 14981W każda, wysokość zawieszenia 53,50 m n.p.t., zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej wynosi dla każdej z anten 11,17 m; 2 anteny sektorowe typu Kathrein 742213, azymut - 300°, działające na częstotliwości 1800MHz/2100MHz, zakres możliwych odchyleń anten (tilt) 0° - 6°, o mocy EIRP 14981W każda, wysokość zawieszenia 53,50m n.p.t,, zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej wynosi dla każdej z anten 11,17 m; 3 anteny sektorowe typu Kathrein 80010306, azymut - 50°, 190°, 300° działające na częstotliwości 900MHz, zakres możliwych odchyleń anten (tilt) 0,5° - 9,5°, o mocy EIRP 2026W każda, wysokość zawieszenia 53,50m n.p.t., zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej wynosi dla każdej z anten 5,99 m; 3 anteny sektorowe typu Huawei ATR4518R11, azymut - 50°, 190°, 300°, działające na częstotliwości 800MHz/2600MHz, zakres możliwych odchyleń anten (tilt) 0° - 10°, o mocy EIRP 11708W każda, wysokość zawieszenia 53,50 m n.p.t., zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej wynosi dla każdej z anten 9,75 m; 1 antena radioliniowa na wysokości zawieszenia 50,80 m. Zasięg sumaryczny występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dla azymutu 50°, 190°, 300° w 2023 r. wynosi 18,91 m, przy czym zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej został wyznaczony na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17.12.2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2009 r., poz. 2448). Uwzględniając powyższe ŚWINB stwierdził, że zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest dokonanie kwalifikacji prawnej przeprowadzonych robót budowlanych. W wyroku z 11 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2295/15, NSA zobowiązał organy nadzoru budowlanego do ustalenia "czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, zmiany parametrów obiektu lub też emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Tylko wówczas, gdy dołączenie nowo zamontowanych anten nie skutkowało zmianą dotychczasowych parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej można będzie uznać, że zmiana ta nie wymagała pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia i tym samym wszczęte postępowanie będzie mogło zostać umorzone". Organ odwoławczy, mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. i analizując ponownie niniejszą sprawę stwierdził, że zainstalowanie na istniejącym obiekcie budowlanym (na wieży stalowej typu [...] stacji bazowej telefonii) dodatkowych nowych 9 anten sektorowych, w wyniku których doszło do zmiany parametrów użytkowych istniejącego obiektu budowlanego, zmiany sumarycznej mocy pojedynczych anten zamontowanych na obiekcie anten, jak też zmiany emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem stanowi rozbudowę istniejącej stacji bazowej, a nie przebudowę, jak to zakwalifikował PINB w zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji winno skutkować wdrożeniem trybu postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej mocy pojedynczych anten, jak to ma miejsce w omawianym przypadku, traktowane są jako rozbudowa stacji bazowej. Przedłożona do akt analiza p.n. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko [...]" potwierdza, że według stanu na 2023 r. – tj. w wyniku zamontowania dodatkowych anten – nastąpiła zmiana (tj. zwiększenie) sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten w porównaniu do stanu zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na użytkowanie w 2012 r., tj.:

- w 2012 r. zamontowane były 3 anteny sektorowe typu Kathrein 80010306, działające na częstotliwości 900MHz, o mocy EIRP 1 762W każda,

a w 2023r. zamontowane jest:

- 6 anten sektorowych typu Kathrein 742213, działające na częstotliwości 1800MHz/2100MHz, o mocy EIRP 14 981 W każda,

- 3 anteny sektorowe typu Kathrein 80010306, działające na częstotliwości 900MHz, o mocy EIRP 2 026 W każda,

- 3 anteny sektorowe typu Huawei ATR4518R11, działające na częstotliwości 800MHz/2600MHz, o mocy EIRP 11 708 W każda.

W 2012 r. sumaryczna równoważna moc promieniowania izotropowo EIRP na poszczególnych azymutach 50°, 190°, 300° wynosiła odpowiednio - po 1762 W, natomiast w 2023 r. sumaryczna moc promieniowania izotropowo EIRP została wielokrotnie zwiększona i wynosi na poszczególnych azymutach 50°, 190°, 300° odpowiednio po 43 696 W. Uwzględniając powyższe ŚWINB stwierdził, że w wyniku ww. robót budowlanych nastąpiła też niewątpliwie zmiana emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego, jakkolwiek zasięg sumarycznego występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w płaszczyźnie poziomej dla przedmiotowej instalacji, według ww. opracowania, stan na rok 2023 uległ zmniejszeniu (obecnie wynosi on 18,91 m), w porównaniu do stanu na rok 2012 (w którym wynosił 37,45 m). Tymczasem zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Natomiast z treści art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3b ustawy, w brzmieniu obowiązującym do 18.09.2020 r., oraz z treści art. 29 ust. 4 ustawy, w brzmieniu obecnie obowiązującym, nie wynika aby ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na budowie (a także rozbudowie) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej. Tym samym wykonanie rozbudowy takiego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę jest samowolą budowlaną określoną w art. 48 ust. 1 ustawy i wymagało ponownego prowadzenia przez organ I instancji procedury legalizacyjnej na zasadach określonych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. W toku ponownie prowadzonego postępowania należy zatem, zdaniem ŚWINB, ustalić aktualny stan faktyczny i zobowiązać Spółkę do przedłożenia wymaganych dokumentów, w tym projektu budowlanego.

Sprzeciwem X sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a.; art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a.; art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy w brzmieniu sprzed dnia 19.09.2020 r. (aktualnie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy; § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że powodem zastosowania przez ŚWINB art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej była w istocie konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na zasadach określonych w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu zgodzić się należy z organem odwoławczym, że nie może on samodzielnie przeprowadzić tego rodzaju procedury. Stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Wynika to z istoty postępowania legalizacyjnego, które wiąże się z koniecznością podjęcia szeregu czynności, określonych w powołanych przepisach art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane, a których przeprowadzenie samo w sobie przesądza, że decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie, a zatem pomijająca te czynności, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tej sytuacji Sąd nie zgodził się z zarzutem skargi, że organ II instancji nie wyjaśnił dlaczego – skoro miał wątpliwości co do ustaleń dokonanych przez PINB – nie próbował wyjaśnić tych wątpliwości w toku prowadzonego przez siebie postępowania, jak też - jeżeli byłaby potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, ŚWINB wydając decyzję kasacyjną zobowiązany był (zdaniem skarżącej) w uzasadnieniu swej decyzji do wykazania, że taka potrzeba zaistniała, w jakim zakresie i dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu, w świetle tego, co wyżej podniesiono, przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego nie mogło odbyć się także z zastosowaniem ostatnio wymienionego przepisu, prowadziłoby to bowiem w równym stopniu do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podniesionych w sprzeciwie, kwestionujących ocenę organu odwoławczego co do tego, że doszło w tym przypadku do rozbudowy obiektu wymagającej pozwolenia na budowę, Sąd przypomniał, że w zakresie kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – a do takiej dochodzi w niniejszym przypadku – ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił, że jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz – tym bardziej – co do tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę bądź taki czy inny zespół przesłanek) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W konsekwencji Sąd uznał, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych (co do wykładni normy materialnej i częściowej subsumpcji stanu faktycznego pod jej hipotezę) przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie merytoryczne. Sąd podkreślił, że w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem od decyzji kasacyjnej stronami są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego działanie (wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.) jest przedmiotem sprzeciwu. Tym samym kreowanie determinanty w zakresie materialnoprawnych aspektów przyszłego rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, byłoby nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami porządku prawnego i wymogami sprawiedliwości proceduralnej.

Mając na uwadze powyższe Sąd wskazał, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, iż w jego ocenie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko co do tego dlaczego uznał, że zachodzi podstawa do wdrożenia w tym przypadku trybu legalizacji określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane, odwołując się w tym zakresie do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał za konieczne ustalenie – w celu przesądzenia czy dokonane dołączenie nowo zamontowanych anten nie wymagało pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia – czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, zmiany parametrów obiektu lub też emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego, a także powołując się na przedłożoną analizę p.n. "Dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko oraz graficzna prezentacja emisji pola elektromagnetycznego o wartościach granicznych instalacji telefonii komórkowej X [...] przy ul. [...][...] w [...]". Przy przyjęciu tak uzasadnionych założeń organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej w celu przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Natomiast kwestia prawidłowości merytorycznej stanowiska zajętego przez ŚWINB będzie mogła być wiążąco rozstrzygana przy okazji ewentualnych rozstrzygnięć wydawanych w toku tego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił sprzeciw.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) przepisów art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy decyzja ŚWINB została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. bowiem brak było podstaw prawnych do uchylenia decyzji PINB, umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci X sp. z

o.o. nr [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

b) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. i art. 7, 8, 77 § 1, 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i podzielenie przez Sąd ustaleń organu II instancji, że instalowanie dodatkowych anten na istniejącym telekomunikacyjnym obiekcie budowlanym stanowi rozbudowę tegoż obiektu i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co stanowi pośrednie wyrażenie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku oceny co do kwalifikacji przeprowadzanych robót budowlanych, czym naruszył obowiązujący go zakres rozpoznania sprzeciwu polegający wyłącznie na badaniu istnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;

2. przepisów prawa materialnego:

a) § 3 pkt 2 i 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 z późn. zm., dalej: rozporządzenie) w brzmieniu sprzed 26 maja 2023 r., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi na gruncie ww. przepisów są wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe wraz z urządzeniami na nich zainstalowanymi, podczas gdy zgodnie z literalną wykładnią rozporządzenia tego typu obiektami są wyłącznie same konstrukcje bez urządzeń na nich posadowionych, w związku z czym jakiekolwiek modyfikacje, polegające przykładowo na zainstalowaniu na przedmiotowych obiektach dodatkowych anten nie powodują w żadnym wypadku zmiany parametrów obiektów telekomunikacyjnych, takich jak wysokość, szerokość, itp., a co za tym idzie nie stanowią ich rozbudowy;

b) art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333, dalej: P.b) w brzmieniu sprzed dnia 19.09.2020 r. (aktualnie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b.) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez X polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów;

c) art. 48 ust. 1, 2 i 3 P.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i aprobatę stanowiska organu II instancji, iż instalacja dodatkowych urządzeń na istniejącej wieży stanowiła rozbudowę obiektu budowlanego i jako taka wymagała pozwolenia na budowę, w związku z czym jej wykonanie bez uzyskania pozwolenia na budowę stanowiło samowolę budowlaną i wymaga przeprowadzenia procedury legalizacyjnej;

d) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 3 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) w brzmieniu sprzed 4 czerwca 2022 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że w ocenie Sądu uzasadnione jest ustalenie, czy w wyniku montażu dodatkowych urządzeń doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, podczas gdy przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, i jednocześnie nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a ponadto organy administracji publicznej i sądy administracyjne są w tym zakresie związane stanowiskiem wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. III OPS 1/22 (LEX nr 3429156), co szerzej zostało opisane w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej.

Wobec powyższego w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi. Jednocześnie wniesiono o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd I instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy wadliwie Sąd pierwszej instancji uchylił się od bezpośredniej oceny przyjętych przez organ odwoławczy założeń materialnoprawnych, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy doszło do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej wymagającej uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. To zaś oznacza, iż sąd administracyjny – dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej – nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do Sądu administracyjnego decyzji. Przepis art. 64e p.p.s.a. stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie oznacza braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. – zob. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. II OSK 132/19.

Zwrócenia uwagi wymaga także, iż przepisy Rozdziału 3a - "Sprzeciw od decyzji" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miały na celu przyspieszenie postępowania, a nie tworzenie fikcji kontroli legalności decyzji i doprowadzenie do przewlekłości postępowania. Przy takim rozumieniu art. 64e p.p.s.a., jakie przedstawił Sąd pierwszej instancji, dana sprawa może być wielokrotnie przedmiotem sprzeciwu do sądu administracyjnego i dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną może okazać się, że prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające (nawet kilka lat) było zbędne, gdyż w danej sprawie przepisy powołane przez organ jako podstawa materialnoprawna nie znajdują zastosowania.

Z powyższych względów podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji – aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane - art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 3 k.p.a., art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.pa., gdyż bez rozważenia wskazanych wyżej kwestii Sąd pierwszej instancji nie mógł należycie ocenić, czy w tej sprawie organ odwoławczy mógł zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Zasadny okazał się także w tych okolicznościach zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z powyższym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia orzeczenia powinna więc umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, lakoniczność uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie podstawy i jej wyjaśnienia, jak też brak odniesienia się do kwestii mających istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia skontrolowanie prawidłowości podjętego przez ten Sąd rozstrzygnięcia. Oddalenie w niniejszej sprawie sprzeciwu przez Sąd pierwszej instancji nie zostało bowiem poprzedzone analizą podstawowych w sprawie zagadnień, jakim były kwestie objęte hipotezą przepisów prawa mogących znaleźć zastosowanie w tej sprawie (art. 48 ustawy Prawo budowlane). Bez odniesienia się do powyższej kwestii Sąd pierwszej instancji w istocie nie wykazał słuszności stanowiska Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że zgromadzony w niniejszej sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. Zdaniem składu orzekającego Sąd pierwszej instancji winien dokonać prawidłowej oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej, a warunkiem przeprowadzenia należytej kontroli legalności decyzji jest prawidłowe, tj. z uwzględnieniem powyższych rozważań rozumienie art. 64e p.p.s.a. i wynikającego z tego przepisu zakresu i sposobu przeprowadzenia tej kontroli. Z powyższych względów podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za uzasadniony, a stopień tego naruszenia za uzasadniający uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W przedstawionych powyżej okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W zakresie wyznaczonym podniesionymi w tej skardze zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie jest w tych okolicznościach możliwe dokonanie i przedstawienie oceny w odniesieniu do pozostałych podnoszonych w skardze kasacyjnej kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż takie zastąpienie oceny Sądu pierwszej instancji oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.