Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 901/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 716/21 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia 21 września 2021 r. nr 454/2021 w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 716/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. (dalej "skarżący"), uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia 21 września 2021 r. nr 454/2021 rozstrzygającej o odmowie przyznania i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 28 lipca 2021 r. nr 42/2021 w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w tej części. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji orzekł o oddaleniu skargi w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonej decyzji (w tym punkcie zaskarżoną decyzją uchylono decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy przyznania i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby i umorzono postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji w tej części).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Wnioskiem z dnia 14 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o ponowne ustalenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z uwzględnieniem należnych odsetek, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Komendant Powiatowy Policji w [...] decyzją z dnia 28 lipca 2021 r. nr 42/2021, wydaną na podstawie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), dalej "ustawa o Policji", oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach", odmówił przyznania i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz za niewykorzystany czas wolny, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że ekwiwalent został ustalony i wypłacony skarżącemu w oparciu o obowiązującą w dacie zwolnienia ze służby w Policji, tj. na dzień 16 kwietnia 2003 r., treść art. 115a ustawy o Policji, stanowiącego, że wysokość tego ekwiwalentu wynosi 1/30 części miesięcznego uposażenia za jeden dzień urlopu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Oznacza to, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W związku z tym, przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r., nie ma zastosowania do sytuacji skarżącego, bowiem sprawa dotycząca ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop została zakończona przed dniem 6 listopada 2018 r., na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W związku z powyższym wyrównanie wypłaconego już ekwiwalentu nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Odnosząc się do żądania wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji organ pierwszej instancji podniósł, że w złożonym wniosku skarżący wskazał, że w związku ze zwolnieniem ze służby otrzymał przedmiotowy ekwiwalent.

Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie, po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia 21 września 2021 r. nr 454/2021:

- uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy przyznania i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny i umorzył postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji w tej części (pkt 1);

- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w pozostałej części (pkt 2).

Uzasadniając pkt 1 rozstrzygnięcia zawartego w wydanej decyzji organ odwoławczy podniósł, że skarżący nie wnioskował o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w związku z czym decyzja organu pierwszej instancji w tej części jest rozstrzygnięciem bezprzedmiotowym, które winno być uchylone. Nadto należało orzec o umorzeniu postępowania w tej części na podstawie art. 105 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy organ odwoławczy podniósł, że zasadnie organ pierwszej instancji odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, bowiem nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji, wprowadzone ustawą o szczególnych rozwiązaniach, określające mnożnik 1/21 części miesięcznego uposażenia do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego policjanta zwalnianego ze służby, obowiązuje dopiero od dnia 1 października 2020 r. Z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że przepis art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu stosuje się jedynie do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty tych świadczeń policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Powyższe oznacza, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach poprzednio obowiązujących. Tym samym stanowisko organu pierwszej instancji, iż przepis art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do sytuacji skarżącego jest prawidłowe.

Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając pkt 2 zaskarżonej decyzji jak i decyzję organu pierwszej instancji w określonej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", uznał, że w częściach rozstrzygających o odmowie przyznania i wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy akty te zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy istnieje podstawa prawna do wypłacenia skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w sytuacji, kiedy świadczenia te zostały spełnione w wysokości określonej w przepisach obowiązujących w chwili zakończenia służby, uznanych w późniejszym okresie za niekonstytucyjne co do wysokości świadczenia z tego tytułu.

Następnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Ustawą o szczególnych rozwiązaniach, mającą na celu wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, obowiązującą od 1 października 2020 r., nadano nowe brzmienie przepisowi art. 115a ustawy o Policji. Natomiast przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zawiera normę intertemporalną, regulującą zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z przepisu tego wynika, że w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowi przejaw tzw. wtórnej niekonstytucyjności, gdyż ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału. W odniesieniu do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. przepis art. 9 ust. 1 nakazuje przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu za urlop stosować przepisy stare, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. W konsekwencji prowadzi to do sytuacji, w której osoby zwolnione ze służby w tym samym lub zbliżonym do siebie czasie będą miały różnie ukształtowaną sytuację prawną w zakresie wysokości należnych świadczeń. W konsekwencji przyjąć należy, że zastosowana przez organy norma prawna, wyprowadzona z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przy ustalaniu należnego policjantom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., która nakazuje stosować zaniżony przelicznik 1/30 jest oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Odnosząc się z kolei do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne. Skarżący w złożonym wniosku nie domagał się bowiem wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.

Finalnie Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny dokonać wyliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Z pkt 1 powyższego wyroku nie zgodził się Komendant Wojewódzki Policji Lublinie, który wniósł skargę kasacyjną.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tych przepisów i w konsekwencji wytknięcie organom Policji, że mimo obowiązywania od dnia 1 października 2020 r. w polskim porządku prawnym normy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie ustaliły samodzielnie wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, w sytuacji gdy organy Policji, jako organy władzy publicznej, działają na podstawie i w granicach prawa, a nie w oparciu o uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. i w związku z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 października 2020 r. oraz w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez niezastosowanie tych przepisów i w konsekwencji uchylenie decyzji organów obu instancji, mimo że skarżącemu, z mocy prawa, przysługiwał ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w dotychczasowej, wypłaconej już wysokości, ze względu na jego zwolnienie z Policji przed dniem 6 listopada 2018 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części (w zakresie pkt 1) i oddalenie skargi wobec uznania okoliczności, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, objętego zaskarżeniem. Jedynie w drodze wyjątku, to jest w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, wychodząc poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę określone ustawowo wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 P.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji o wtórnej niekonstytucyjności części regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie jest prawidłowe, tym niemniej wyrok pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 P.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji oparł się bowiem wyłącznie na językowej wykładni zdania pierwszego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, nie dokonując analizy tego przepisu w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 tej ustawy, w tym treści jego zdania drugiego.

Na wstępie przedmiotowych rozważań przypomnieć należy, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Po wydaniu wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego tej ustawy, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym: "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze".

W treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania.

Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.

Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Trybunał w motywach swojego wyroku z dnia 30 października 2018 r. stwierdził bowiem, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji". Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 735 ze zm.), to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku w sprawie o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie daje zatem podstaw do przyjęcia wtórnej niekonstytucyjności norm wskazanych przez Sąd pierwszej instancji, a zatem i do odmowy ich stosowania z tego powodu. Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji, z treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie wynika wniosek, że ustawodawca postanowił, że wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli przed dniem 6 listopada 2018 r., zastosowanie ma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją.

Jednakże nie do zaakceptowania jest również dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obydwu instancji w zakresie dotyczącym odmowy przyznania i wypłaty skarżącemu wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Za niezasadny należało zatem uznać zarzut naruszenia art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.

Żądanie skarżącego powinno zostać uwzględnione z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Innymi słowy, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.

Z przedstawionych wyżej względów uznać nadto należy, że skarżący kasacyjnie organ nietrafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie zasady legalizmu wynikającej z art. 7 Konstytucji RP, skoro Sąd pierwszej instancji, wskazując na art. 115a ustawy o Policji oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, nakazał organom Policji dokonać wyliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył też art. 87 ust. 1 Konstytucji RP określającego katalog powszechnie obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej źródła prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji nie twierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stanowi źródło prawa. Sąd pierwszej instancji, odwołując się do wyroku Trybunału, zwrócił jedynie uwagę, jak należy interpretować art. 115a ustawy o Policji mając na uwadze regulacje zawarte w Konstytucji RP.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art.182 § 2 i 3 in fine P.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wypłaconego świadczenia.