Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2610/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1, 6 i 7
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2873/22 w sprawie ze skargi A.R. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 432/16 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2023 r. o sygn. akt I SA/Wa 2873/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.R. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2016 r. , sygn. akt I SAB/Wa 432/16: 1. wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 10000 złotych; 2. stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A.R. sumę pieniężną w kwocie 10000 złotych; 4. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A.R. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Prezydent m.st. Warszawy (dalej w skrócie: "Organ" lub "Prezydent") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go części tj.:

1. w zakresie wysokości grzywny orzeczonej w pkt 1 skarżonego wyroku;

2. w zakresie pkt 2 skarżonego wyroku tj. orzeczenia, że bezczynność w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 roku - sygn. akt I SAB/Wa 432/16 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. w zakresie pkt 3 skarżonego wyroku, tj. orzeczenia o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zrzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 154 § 1 i 6 z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. z 2022 r. poz. 329 – dalej: p.p.s.a) poprzez wymierzenie grzywny od Organu na rzecz skarżącego w wysokości 10.000 zł, co było konsekwencją błędnego uznania przez Sąd meriti, że kwota ta jest współmierna do okresu zaistniałej zwłoki w wykonaniu wyroku, przy czym Sąd ten pominął przy miarkowaniu wysokości grzywny okoliczność, że w dniu 5 grudnia 2022 roku Prezydent m.st. Warszawa zawiesił postępowanie postanowieniem nr 515/SD/2022, a do tego czasu akta postępowania wielokrotnie i na długie okresy pozostawały poza Organem, utrudniając dokonywanie czynności w sprawie;

2. art. 154 § 2 ppsa poprzez stwierdzenie przez Sąd meriti, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2016 roku - sygn. akt I SAB/Wa 432/16 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ podejmował na bieżąco czynności zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, mając na względzie obowiązki ciążące na nim a wynikające z art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz., 775 ze zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") , a akta postępowania wielokrotnie i na długie okresy pozostawały poza Organem, utrudniając dokonywanie czynności w sprawie;

3. art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 10.000 zł, przy czym sąd I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż jej wymiar jest współmierny do okresu zaistniałej zwłoki, przy pominięciu zindywidualizowanego charakteru tego środka, a także poprzez błędne przypisanie sumie pieniężnej funkcji dyscyplinującej, podczas gdy funkcję tę winna spełniać grzywna określona w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Prezydent wniósł o:

1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie względnie

o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, w którym Sąd:

a) rozpozna skargę w zakresie wysokości grzywny za bezczynność organu, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności dotyczących postępowania administracyjnego, w tym w szczególności, tego, że zostało ono zawieszone przez Organ postanowieniem z dnia 5 grudnia 2022 roku;

b) oddali skargę w zakresie zasądzenia od Organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej i orzeknie, że bezczynność w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

1. o zasądzenie na rzecz Organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu wyjaśniono, iż wnioskiem z dnia 7 lipca 2014 r. A.R. reprezentowany przez r.pr. A.B. wystąpił o odszkodowanie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...][...], ozn. hip. nr [...]. Postanowieniem z dnia 5 grudnia 2022 roku nr 515/SD/2022 Prezydent m.st. Warszawy zawiesił postępowanie o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do czasu zakończenia postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości (dawniej własności czasowej) tej nieruchomości. W postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego obecnie trwa ustalanie wszystkich stron postępowania.

Zauważono, że od chwili wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 1 grudnia 2016 roku, akta postępowania pozostawały w związku z wykorzystywaniem przez pełnomocnika strony środków prawnych poza tutejszym Organem w następujących okresach:

do 1 marca 2017 roku (zwrot akt z WSA w Warszawie)

od 4 października 2017 roku do 17 stycznia 2018 roku (WSA w Warszawie) (4 miesiące)

od 5 października 2018 roku do 13 marca 2018 roku (WSA w Warszawie)(6 miesięcy)

od 9 stycznia 2020 roku do 22 września 2021 roku (WSA w Warszawie oraz NSA) (1 rok i 9 miesięcy)

od 5 grudnia 2022 roku do dziś (WSA w Warszawie) (7 miesięcy +).

Mimo tych długich okresów braku akt postępowania w organie, organ starał się podejmować na bieżąco czynności zmierzające do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego umożliwiającego wydanie orzeczenia, w tym występował do Archiwum Państwowego o niezbędne dokumenty, zlecił i otrzymał opracowanie geodezyjne umożliwiające określenie przedmiotu postępowania, wyjaśnił kwestie związane z indemnizacją.

Uzasadniając zarzuty dotyczące wysokości zasądzonej grzywny podniesiono, że Prezydent m.st. Warszawy, po wniesieniu skargi a przed wydaniem wyroku Sądu I instancji, wydał w dniu 5 grudnia 2022 roku postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji uzasadniając wysokość grzywny nie odnotował tej okoliczności, jak również zupełnie pominął fakt, że przez znaczną część czasu pomiędzy wydaniem wyroku z 1 grudnia 2016 roku a złożeniem skargi w przedmiotowej sprawie, akta postępowania znajdowały się poza organem, co znacznie utrudniało gromadzenie materiału dowodowego i uniemożliwiało wydanie decyzji administracyjnej w ogóle. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wymierzona wyrokiem I instancji grzywna w wysokości 10.000 złotych jest grzywną wyjątkowo wysoką, jak na okoliczności sprawy - przede wszystkim ze względu na fakt, że postępowanie administracyjne przed organem I instancji zostało zawieszone. Co więcej, toczące się postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego, które było przyczyną zawieszenia, także nie może się toczyć ze względu na brak ustalenia wszystkich stron postępowania. Nie bez znaczenia dla długości postępowania pozostaje skomplikowanie sprawy, konieczność zbadania wielu okoliczności i przesłanek, jak również wciąż zmieniające się orzecznictwo w podobnych sprawach. Zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa i w konsekwencji naruszać uprawnień procesowych stron w imię "szybkości" postępowania. Każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana wnikliwie, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zgodnie z którą wtoku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższe okoliczności muszą mieć przełożenie na wysokość orzekanej wobec Organu grzywny, tymczasem jak wynika z uzasadnienia wyroku I instancji pozostawały one dla sądu bez znaczenia. Zabrakło należytego umotywowania zasądzonej wysokości grzywny.

W ocenie Organu powyższe argumenty mają zastosowanie także przy orzekaniu o tym, czy bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji, w której organ na bieżąco podejmuje czynności, jest pozbawiony akt postępowania na długie okresy, zachodzą formalne przeszkody w kontynuowaniu postępowania i zostaje one zawieszone ostatecznym postanowieniem nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Niewykonanie wyroku bowiem wynika z obiektywnych, formalnych okoliczności, na które Organ nie ma wpływu

Prezydent zauważył także, iż jako uzasadnienie przyznania sumy pieniężnej, w zaskarżonym wyroku wskazano znaczną zwłokę w załatwieniu sprawy, jak również fakt, że suma pieniężna zdyscyplinuje organ do zakończenia sprawy. Tymczasem, jak wskazuje orzecznictwo, suma pieniężna ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwych działań organu. Nie dość zatem, że Sąd meriti błędnie przypisał sumie pieniężnej funkcję dyscyplinującą (którą spełnia w tym przypadku grzywna), to nie powiązał jej kwoty z rzeczywistą krzywdą jaką rzekomo miał doznać skarżący. W skardze wskazano jedynie, że A.R. oczekuje na rozpoznanie sprawy już 8 lat, nie przedstawiając żadnych indywidualnych okoliczności czy dolegliwości, które uzasadniałyby uznanie, że doznał krzywdy w wyniku prowadzonego przez Organ postępowania ani nie wskazując na żadne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie sumy pieniężnej na jego rzecz.

Obecny na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. pełnomocnik Prezydenta m.st. Warszawy podtrzymał skargę kasacyjną wraz zawartymi w niej zarzutami i argumentacją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z 2002 r. p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez Prezydenta m.st. Warszawy należy stwierdzić, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W art. 154 p.p.s.a. ustawodawcy uregulował szczególny tryb postępowania w przypadku niewykonania przez organ administracji publicznej wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku uwzględnienia takiej skargi sąd może zastosować następujące środki dyscyplinujące: 1) wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 2) orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego; 3) przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6; a ponadto 4) sąd ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zaś 5) osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Warunkiem wymierzenia organowi grzywny, jak i przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest niewątpliwie niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast rozstrzyganie, który z tych środków, czy też oba z nich, ma zostać zastosowany i w jakiej wysokości zostało pozostawione uznaniu sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, iż podejmując rozstrzygnięcie w kwestii zastosowania każdego z tych środków, sąd administracyjny powinien mieć na względzie: 1) stopień naruszenia prawa przez organ administracyjny (funkcja represyjna); 2) efektywność jego zastosowania, a więc wyrządzenie organowi określonej dolegliwości finansowej w celu przymuszenia go do wykonania prawomocnego wyroku (funkcja prewencyjna) i; 3) zasadność wynagrodzenia stronie cierpień i niedostatków związanych z niewykonaniem wyroku (funkcja kompensacyjna) (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17 oraz z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 263/19 i I OSK 592/19 oraz z dnia 11 marca 2022 r. o sygn. I OSK 2209/21 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie przez Sąd I instancji, iż Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się rażącej bezczynności w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2016 r. , sygn. akt I SAB/Wa 432/16 oraz uzasadniające wymierzenie temu organowi grzywny oraz przyznania od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A.R. sumy pieniężną w określonych przez Sąd I instancji wysokościach.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z 1 grudnia 2016 r. , sygn. akt I SAB/Wa 432/16, wydanym po rozpoznaniu skargi A.R., zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z dnia 7 lipca 2014 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...][...] ozn. hip. "W Mieście W. przy Ulicy [...] pod Nr [...]" w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy

Odpis prawomocnego wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu 1 marca 2017 r., a zatem termin załatwienia sprawy upłynął w dniu 1 lipca 2017 r. Następnie mimo dwukrotnego uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skarg na niewykonanie wyroku w sprawie I SAB/Wa 432/16, w wyniku których Prezydentowi m.st. Warszawy wymierzono grzywny w łącznej wysokości 3.000 zł

(wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1909/18 i z dnia 29 kwietnia 2020 r. I SA/Wa 101/20,) Organ nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Także w dacie wydania przez Sąd I instancji zaskarżonego aktualnie wyroku z 19 kwietnia 2023 r. ( I SA/Wa 2973/22), wyrok z dnia 9 lutego 2016 r. nie był wykonany.

Powyższe świadczy o niewątpliwym rażącym naruszeniu prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a także naruszeniu ogólnych zasad uregulowanych w art. 7 i art. 8 K.p.a., zobowiązujących organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa.

Wskazane w skardze kasacyjnej okoliczności jak długotrwałe okresy na jakie przekazywano akta administracyjne sprawy do sądu administracyjnego, w związku z kolejnymi skargami na bezczynność Organu, nie mogły usprawiedliwiać stan bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu sprawy.

W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym także dotyczących bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy, wielokrotnie wyjaśniano, że zasada szybkości postępowania określona w art. 12 K.p.a. oznacza także, że organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu. Organ ma obowiązek zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy, a zatem powinien, przed przekazaniem akt sprawy ze skargą na bezczynność (niewykonanie wyroku), sporządzić kserokopie niezbędnych dokumentów, bądź w przypadku gdy akta już znajdują się w dyspozycji innego podmiotu, podjąć działania w celu ich wypożyczenia. Bierne oczekiwanie organu na zwrot akt stanowi bezczynność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1471/11, z 8 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2005/12, z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/13, z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1345/16 oraz z dnia 11 marca 2022 r. o sygn. akt I OSK 2209/21)

Trzeba też odnotować, iż brak akt administracyjnych nie stanowił przeszkody do podejmowania przez Organ pewnych czynności w sprawie w okresie między lipcem a wrześniem 2020 r. mimo, iż w tym czasie akta administracyjne sprawy znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie wraz ze skargą A.R. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2016 r. , sygn. akt I SAB/Wa 432/16, zarejestrowaną pod sygnatura I SA/Wa 101/20.

Z kolei po zwrocie akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego ww. wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. I SA/Wa 101/20, co miało miejsce w dniu 23 września 2021 r., do dnia 7 listopada 2022 r. tj. do dnia wpływu do Organu kolejnej skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2016 r. , którą rozpoznano w niniejszym postępowaniu sądowym, Prezydent m.st. Warszawy nie podjął żadnej innej czynności w sprawie, nie informując nawet kiedy zostanie wydana decyzja (art. 36 § 1 K.p.a.). Do zawieszenia postępowania administracyjnego doszło już po wniesieniu skargi – 5 grudnia 2022 r., i okoliczność ta w żaden sposób nie sanuje bezczynności, która miała miejsce przed dniem wniesienia skargi.

Zgodzić się zatem należy z Sądem I instancji, że długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy, nieuzasadnione kilkunastomiesięczne przerwy w podejmowaniu czynności w sprawie oraz brak podjęcia zdecydowanych działań Organu zmierzających do zakończenia sprawy, mimo kolejnych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , świadczą nie tylko o tym, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ale uzasadniały też wymierzenie grzywny w wysokości zdecydowanie wyższej niż wymierzona w poprzednim wyroku z 29 kwietnia 2020 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach rozpoznanej prawy, kwota grzywny w wysokości 10.000 zł nie narusza granic swobodnego uznania sędziowskiego i uzasadniona jest mobilizującym (dyscyplinującym) charakterem tego środka. Warto przy tym odnotować, iż kwota ta nie tylko mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ale stanowi niecałe 1/5 maksymalnej, dopuszczalnej kwoty grzywny, jaka mógł wymierzyć Sąd I instancji.

Stosownie do 154 § 7 p.p.s.a., uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Suma pieniężna ma też charakter dyscyplinująco-represyjny, ale przede wszystkim pełni funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 P.p.s.a. Ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji. Uzyskanie przez skarżącego korzystnego wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej, dlatego też w sytuacjach takich jaka miała też miejsce w rozpoznanej sprawie, skarżący może doznawać usprawiedliwionego poczucia bezsilności. Dlatego też zastosowaniu tego środka dyscyplinującego przyświeca jeszcze jeden cel, który należy mieć na względzie przy interpretacji art. 154 § 7 P.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma mu uświadomić, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego swoją ochroną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1905/16, z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2156/17, z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1216/18, z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 532/19, z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 263/19 i I OSK 592/19, z dnia 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1360/19 oraz z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 2765/20).

W rozpoznawanej sprawie skarżący A.R. wskazał, iż od 8 lat oczekuje na załatwienie jego sprawy dotyczącej odebranego po wojnie majątku rodzinnego, a organ mimo kolejnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie podejmuje działań w celu załatwienia jego wniosku. Skarżący zaznaczył, iż poza skargą na niewykonanie wyroku nie posiada innych instrumentów prawnych skutecznego oddziaływania na Organ. Sąd I instancji podzielił te zapatrywania i uwzględnił wniosek skarżącego o zasadzenie sumy pieniężnej w żądanej wysokości.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w realiach przedmiotowej sprawy przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł będzie odpowiadało jej funkcji kompensacyjnej za wieloletnie oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy, a jednocześnie dodatkowo zdyscyplinuje Organ do jej rozpoznania.

Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne i oddalił skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a.