Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2270/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek, , sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi Związku [...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] – uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...]udzielającej pozwolenia na budowę.

Do wydania zaskarżonej decyzji GINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ.

Decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także "inwestor") pozwolenia na budowę budynku usługowego związanego z obsługą turystyki i rekreacji (usługi gastronomiczne, siedem apartamentów na wynajem) z podziemną halą garażową wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną: przebudową kolidujących sieci wodociągowej, kanalizacji deszczowej, elektroenergetycznej, linii kablowej oświetleniowej oraz budową przyłączy wodociągowych, gazowego, kanalizacji sanitarnej, budową instalacji kanalizacji deszczowej wraz z przyłączem, a także budowę zjazdu z drogi publicznej, na terenie działek nr [...] obręb [...] oraz działek nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...].

W dniu 8 grudnia 2020 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek Związku [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "wnioskodawca" bądź "skarżący") o stwierdzenie nieważności oraz wstrzymanie wykonania ww. pozwolenia na budowę. Skarżący powołał się na następujące wady ww. rozstrzygnięcia:

- określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na rażącym naruszeniu przepisów art. 35 ust. 3, art. 3 pkt 10, art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego,

- określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającą na tym,. że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.

Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, decyzją z [...] maja 2021 r. znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] z [...]maja 2021 r., [...] sp. z o.o. wniosła – z zachowaniem ustawowego terminu – odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Rozpoznając odwołanie, GINB we wskazanej na wstępie decyzji z [...] września 2021 r., znak: [...], przypomniał zasady, w oparciu o które prowadzone jest postępowanie w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej.

Następnie organ II instancji przytoczył treść przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...], dalej także "Pr.bud."), które określają jakie dokumenty zobowiązany jest przedłożyć inwestor w celu uzyskania pozwolenia na budowę. GINB wyjaśnił, że [...] sp. z o. o. złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi (tj. działkami nr ewid. [...], [...]) na cele budowlane. Wobec tego organ II instancji stwierdził, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr.bud.

Dalej GINB przywołał treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., nakazującego sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki nr ewid. [...], [...], na których zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były zakresem obowiązywania uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] kwietnia 2003 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] w mieście [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2003 r., nr 88 poz. 1526, dalej: "MPZP" lub "Plan miejscowy"). Organ II instancji zauważył, że sporne przedsięwzięcie zostało przewidziane na działkach nr ewid. [...], znajdujących się według MPZP w strefie [...] - strefa usługowa nr terenu [...]. Z treści § 2 ww. Planu miejscowego wynika, że w strefie [...] dopuszcza się usługi - administrację publiczną, usługi handlu detalicznego, usługi kultury, usługi zdrowia i opieki społecznej, usługi oświaty, usługi nauki, usługi gastronomii, usługi łączności, usługi sportu, usługi turystyki i wczasów (...) Dopuszcza się funkcję mieszkaniową integralnie związaną z prowadzoną działalnością usługową. Ponadto z Karty Terenu wynika, że teren [...] w strefie [...] to strefa usługowa, funkcja preferowana to obsługa turystyki i rekreacji, gastronomia. Natomiast działki nr ewid. [...], znajdują się w strefie 81 - strefa ciągu pieszo-jezdnego nr terenu [...]. Z treści § 2 MPZP wynika, że teren [...] w strefie [...] przeznaczony jest pod drogi, ulice lokalne i dojazdowe oraz publiczne ciągi pieszo-jezdne. Na działce nr ewid. [...] (od strony ul. [...]) zaplanowano przyłącze sieci wodociągowej oraz przyłącze kanalizacji sanitarnej, a na działkach nr ewid. [...] i [...] zaplanowano zjazd indywidualny oraz przyłącze elektryczne. GINB stwierdził, że sporna inwestycja nie uchybia – tym bardziej w stopniu rażącym – ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego.

Organ odwoławczy uznał, że planowane przedsięwzięcie nie narusza także ustaleń MPZP dotyczących zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] w [...], co do intensywności zabudowy (dopuszczalna - maksymalnie 1.0; projektowana - 0,99); co do powierzchni zabudowy (dopuszczalna - 75%; projektowana 73,86%); co do wysokości zabudowy (dopuszczalna - 12 m; projektowana 11,94 m), co do powierzchni terenu biologicznie czynnego (dopuszczalny - min. 25%; projektowany - 27,85%) [proj. bud. II. Projekt zagospodarowania terenu, 6. Zagospodarowanie terenu działki i warunki zabudowy, 6,3 Zgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, str. 92 i 93; Przekroje poprzeczne, rys. nr A107, str. 205].

Kolejno organ II instancji odniósł się do stanowiska Wojewody [...] zaprezentowanego w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2021 r., że przedmiotowa inwestycja narusza "ustalenia pkt 17 ww. karty terenu, który wprowadza w omawianym obszarze wymóg projektowania dachów o kącie nachylenia min. 35° i naruszenie to ma charakter rażący". GINB wskazał, że z treści pkt 17 ww. Karty Terenu [...] w strefie [...] MPZP wynika, że na tym obszarze wymagana jest zabudowa o indywidualnym wyrazie i wysokim poziomie architektury, dachy strome o kącie nachylenia min. 35°, ceramiczne. Z części opisowej projektu budowlanego wynika natomiast, że projektowany budynek będzie miał "dach stromy, o spadku 35 stopni, w którym od strony południowo-wschodniej w dachu zaprojektowano lukarny" (proj. bud. opis do projektu budowlanego budynku usługowego w [...]przy ul. [...], działki nr [...], obręb [...] oraz działka [...], obręb [...], str. 183 verte). Z opisu technicznego znajdującego się w projekcie budowlanym wynika, że projektowany dach jest częściowo stromy, a częściowo płaski, przy czym dach stromy ma powierzchnię 151,59 m2 co stanowi 58,87% całkowitej dachu, a dach płaski ma powierzchnię 105,89 m2 (proj. bud. II. Projekt zagospodarowania terenu, 6. Zagospodarowanie terenu działki i warunki zabudowy, 6.3 Zgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, str. 93). Analiza części rysunkowej projektu budowlanego dokonana przez GINB również wykazała, że dach spornego budynku w części zaprojektowano jako dach stromy o kącie nachylenia połaci 35°, natomiast nad częścią środkową budynku zaprojektowano stropodach (dach płaski) (proj. bud. Rzut dachu, rys. nr A106, str. 204, Przekroje poprzeczne, rys. nr A107, str. 205, Elewacje NW+SW, rys. nr A108, str. 206; Elewacja SE+NE, rys. nr A110, str. 208).

Z uwagi na powyższe GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud., w związku z pkt 17 karty terenu [...] w strefie [...] MPZP. Organ II instancji nie podzielił jednak stanowiska Wojewody [...], że powyższe uchybienie ma charakter rażący, gdyż za "rażące" należy uznać tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Zdaniem GINB nie sposób bowiem przyjąć, aby ww. uchybienie wywoływało szczególnie negatywne, a zatem niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, skutki społeczno-gospodarcze, które przemawiałyby za wyeliminowaniem z obiegu prawnego ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, korzystającej z ochrony wynikającej z art. 16 k.p.a. W ocenie GINB nie można uznać, że koncepcja architektoniczna przyjęta w projekcie budowlanym, która przewiduje na przeważającej części budynku dach stromy, a na pozostałej części dach płaski, w sposób kwalifikowany narusza ww. zapisy Planu miejscowego, zwłaszcza, że z rysunków elewacji budynku wynika, że budynek widziany z poziomu gruntu od strony elewacji północno-zachodniej i południowo-zachodniej wygląda jak budynek z dachem stromym. Organ odwoławczy zważył, że dla oceny skutków społeczno-gospodarczych ww. naruszenia nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że w na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji, znajdujących się w tej samej strefie (strefa 33) istnieją budynki, które posiadają dachy płaskie.

Tym samym GINB uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...]marca 2019 r. nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud.

Z treści pkt 17 ppkt 2) lit. b) karty terenu 011 w strefie 33 Planu miejscowego wynika, że teren strefy stanowi fragment układu urbanistycznego starej [...] wraz z zespołem [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] września 1976 r. pod nr [...] (aktualnie nr [...]). GINB przypomniał zatem, że w myśl art. 39 ust. 1 Pr.bud. prowadzenie robót budowlanych na tym na obszarze wymagało uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków. W dokumentacji projektowej znajduje się decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] grudnia 2016 r., nr [...] (zmieniona decyzją tego organu z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] oraz decyzją z [...,] czerwca 2018 r., znak: [...]) pozwalająca na realizację przedmiotowej inwestycji.

Wobec powyższego GINB uznał, że kontrolowane pozwolenie na budowę nie narusza rażąco art. 39 ust. 1 Pr.bud.

Organ II instancji ocenił ponadto, czy organ miejski udzielając rzeczonego pozwolenia zweryfikował kompletność dokumentacji projektowej zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. GINB dostrzegł, że z pkt 12 ppkt 1) karty terenu [...] w strefie [...] MPZP wynika, że strefa ta położona jest w obszarze pasa ochronnego technicznego brzegu morskiego. Wobec tego, stosownie do art. 37 ust. 3 ustawy z 21 marca 1991 r., o obszarach Morskich Rzeczpospolitej Polskiej i Administracji Morskiej (Dz. U. 2018 r., poz. 2214 ze zm.) wydanie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji wymagało uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego, którego jednak nie ma w aktach sprawy.

Mimo to, GINB przyjął, że powyższy brak nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]marca 219 r. Organ II instancji powołał się w tym względzie na stanowisko judykatury, gdzie przyjmuje się, że niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 188/06; wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 720/18; wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 957/17).

Odpowiednio do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., organ zobowiązany był przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. GINB przypomniał, że jak wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm. – wg. stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej "r.w.t."), co do zasady budynek należy sytuować od granicy działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy.

Analiza projektu zagospodarowania terenu przeprowadzona przez GINB wykazała, że sporny budynek usługowy został zaprojektowany ścianą z oknami w odległości 4,22 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości 4,25 m od granicy działki nr ewid. [...], w odległości 5,54 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...] oraz w granicy z działką drogową nr ewid. [...] (proj. bud. zagosp. terenu, rys. nr A100, str. 101, proj. bud. Rzut parteru, rys. nr 102, str.199).

Organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...], który uznał, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., gdyż klatka schodowa (obudowana) stanowiąca część projektu budynku została usytuowana w odległości 2 m od granicy działki nr ewid. [...].

Sporny budynek usługowy został zaprojektowany w odległości ponad 4 m od granicy sąsiednich działek budowlanych, tj. z zachowaniem odległości wynikających z § 12 r.w.t. Natomiast w odległości ok. 2,0 m od granicy z działką nr ewid. [...] zaprojektowano jedynie schody zewnętrzne (obudowane). Drugie schody zewnętrzne zostały zaprojektowane w odległości ok. 3,5 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...].

GINB zauważył, że sporne schody nie mają wspólnych fundamentów z budynkiem usługowym, lecz od poziomu parteru zostały dosunięte (dobudowane) do zewnętrznych ścian budynku (proj. bud. zagosp. terenu, rys nr. A100, str. 101; zagosp. terenu, rys. A102, str. 102B; zagosp. terenu - bilans powierzchni, rys. A103, str. 102C; rzut przyziemia, rys. A101, str. 197, rzut parteru, rys, nr A102, str. 199; rzut antresoli, rys. nr A103, str. 201; rzut piętra, rys. nr A104, str. 202). Ponadto z projektu budowlanego wynika, że "schody zewnętrzne zostały zamocowane w ścianach żelbetowych. Dla płyt spocznikowych schodów zewnętrznych oparcie na ścianach budynku wykonać z zastosowaniem łączników izotermicznych(...). Wszystkie płyty biegowe należy oddylatować od ścian budynku" (opis techniczny konstrukcji, str. 224). Wprawdzie projektowane schody zewnętrzne pełnią funkcję komunikacyjną dla projektowanego budynku usługowego, to jednak z uwagi na to, że nie posiadają one wspólnych fundamentów oraz wspólnych ścian konstrukcyjnych z budynkiem, nie można jednoznacznie przesądzić, że są częścią projektowanego budynku i ma do nich zastosowanie § 12 ust. 1 r.w.t. w zakresie w jakim przewiduje sytuowanie budynku w odległości 3 m od granicy działki.

W tym względzie organ powołał się także na treść § 12 ust. 6 r.w.t., zgodnie z którym, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. GINB podkreślił, że § 12 ust. 6 pkt 1 r.w.t. nie wprowadza rozróżnienia na schody zewnętrzne nieobudowane i obudowane (np. z przeszkleniami), natomiast w § 249 ust. 6 rozporządzenia wskazano, że odległość między ścianą zewnętrzną, stanowiącą obudowę klatki schodowej przeznaczonej do ewakuacji, o której mowa w § 245, 246 i 256 ust. 2, a inną ścianą zewnętrzną tego samego lub innego budynku powinna być ustalona zgodnie z § 271 r.w.t. Skoro przepisy nie precyzują w jakiej formie (obudowanej czy nieobudowanej, z przeszkleniami czy bez) można sytuować schody zewnętrzne w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej to mając na uwadze opisany powyżej charakter oraz sposób usytuowania spornych schodów - w ocenie GINB - nie można jednoznacznie stwierdzić, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 219 r. narusza w stopniu rażącym art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z § 12 ust. 6 pkt 1 r.w.t. Nawet zaś gdyby uznać, że w przypadku spornych schodów doszło do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. w zakresie w jakim przewiduje on sytuowanie budynku w odległości 3 m od granicy działki, to takiemu naruszeniu nie można by, zdaniem GINB, przypisać charakteru rażącego. Jest tak dlatego, że choć sporne obudowane schody zostały zaprojektowane w odległości mniejszej o ok. 1 m od granicy z działką nr ewid. [...], niż to wynika z przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., to jednak budynek istniejący na działce nr ewid. [...] znajduje się w odległości ok. 10 m od spornych schodów. Stosownie do treści § 271 ust. 1 r.w.t., odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków ZL nie powinna być mniejsza niż 8 m. Ponadto, projekt budowlany został uzgodniony bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. R. M. (nr upr. [...]) [proj. bud. str. 102]. Usytuowanie spornych schodów zewnętrznych względem działki nr ewid. [...] nie wpływa też na sferę praw i obowiązków podmiotów uprawnionych do działki nr ewid. [...] w sposób, który uzasadniałby twierdzenie, że jest ono szczególnie dotkliwe, a tym samym niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Wreszcie GINB ocenił, że projektowana inwestycja nie narusza postanowień § 13 i § 60 ust. 1 r.w.t., dotyczących obowiązku zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach sąsiednich (proj. bud. Wpływ obiektu budowlanego na obiekty sąsiednie, str. 96; zagosp. terenu - przesłanianie, rys. nr A104, str. 102 D, analiza nasłonecznienia 21.03, rys. nr A602, str. 104; analiza nasłonecznienia 21.09, rys. nr A604, str. 106). Organ II instancji nie dopatrzył się również naruszenia § 23 ust. 1 pkt 2 r.w.t. (dot. odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych od granicy działki budowlanej – proj. bud. zagosp. terenu, rys. nr A100, str. 101).

Zatem według GINB, pozwolenie na budowę nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.

GINB nie stwierdził też, aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 219 r. dotknięta była którąkolwiek z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego uznał za konieczne uchylenie rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. i odmówił stwierdzenia nieważności wydanego pozwolenia na budowę.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Związek [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a., art. 3 pkt 1 i pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 8, art. 9, art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. a także § 12 ust. 1 r.w.t.

Wskazując na powyższe skarżący wnosi o uchylenie decyzji GINB i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty autor skargi wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] obarczona jest – pominiętą przez organy obu instancji – wadą nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie przed organem I instancji toczyło się bez należytego umocowania pełnomocnika inwestora i w ogóle nie powinno zostać wszczęte. Na karcie 6 akt administracyjnych przedstawionych przez Prezydenta Miasta [...] znajduje się pełnomocnictwo dla m.in. M. D., ale wyłącznie: "do reprezentowania Spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul [...] przed wszelkimi organami administracji publicznej oraz zarządcami sieci uzbrojenia w sprawie uzyskania warunków technicznych, map i uzgodnień niezbędnych do zaprojektowania obiektu usługowo-turystycznego w [...], na działce nr [...], [...] - bez prawa zaciągania zobowiązań i podpisywania umów o dostawę mediów."

W ocenie skarżącego M. D. nie była zatem uprawniona do złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, ani składania w tym postępowaniu jakichkolwiek oświadczeń czy też odbioru pism. Prezydent Miasta [...] zaniechał sprawdzenia umocowania pełnomocnika, a w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że wadliwość pełnomocnictwa skutkuje nieważnością wydanego w sprawie orzeczenia administracyjnego, zaś ewentualne usunięcie braków pełnomocnictwa i potwierdzenie przez stronę czynności pełnomocnika może mieć miejsce wyłącznie do czasu wydania ostatecznego orzeczenia, a zatem w chwili obecnej nie jest już możliwe.

Skarżący uważa, że Wojewoda [...] zasadnie uznał, iż rozwiązania zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym rażąco naruszają prawo. Wadą szczególnie istotną dla skarżącego jest niezgodność usytuowania projektowanego budynku z przepisem § 12 ust. 1 r.w.t. Mianowicie odległość zabudowanej klatki schodowej od granicy z działką skarżącego wynosi zaledwie 2 m, podczas gdy przepisy wymagają zachowania odległości co najmniej 3 m przy ścianach bez otworów. Naruszenie przepisu jest jednoznaczne, jak też przepis ten nie budzi żadnej wątpliwości co do jego redakcji i nie wymaga wykładni. Celem wskazanego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa zarówno obiektowi nowobudowanemu, jak i obiektom na działkach sąsiednich. Wynika to wprost z treści art. 5 ust. 1 Pr.bud. i zakresu delegacji ustawowej do wydania przepisów techniczno-budowlanych. Organ wydający pozwolenie na budowę nie jest uprawniony do jakiejkolwiek tolerancji w przypadku nieprawidłowych rozwiązań projektowych, a odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest możliwe wyłącznie w trybie i na zasadach wynikających z art. 9 Pr.bud. (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca). Naruszenia przepisów dotyczących sfery bezpieczeństwa ludzi i mienia nie daje się zaakceptować w państwie praworządnym, co oznacza, że decyzja Prezydenta Miasta [...] zapadła z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Według skarżącego nie można twierdzić, że pozytywna opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych zwalnia z obowiązku zaprojektowania usytuowania obiektu zgodnie z przepisami. Kwestie uzgodnień projektów budowlanych przez rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych na datę wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...] regulowało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej z dnia [...] grudnia 2015 r. Zwłaszcza z § 4 ww. rozporządzenia wynika jednoznacznie, że zakres opiniowania nie obejmował kwestii zgodności usytuowania budynku z przepisem § 12 ust. 1 r.w.t.

Pełnomocnik skarżącego za kuriozalne uznaje natomiast zabiegi interpretacyjne, mające prowadzić do wniosku, że zewnętrzna klatka schodowa nie stanowi części budynku. Przepis art. 3 pkt 1 Pr.bud. wyraźnie wskazuje, że obiekt budowlany - w tym budynek - należy rozpatrywać łącznie wraz z wszelkimi elementami zapewniającymi możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Niewątpliwie takim elementem są schody zapewniające dostęp na poszczególne kondygnacje, niezależnie od tego czy będą one usytuowane wewnątrz budynku, jako klatka schodowa wysunięta z pozostałej części budynku (jak w niniejszej sprawie), czy też jako schody zewnętrzne - ze swej natury nieobudowane. Nie można zatem tworzyć fikcji, że klatka schodowa i znajdujące się w niej schody stanowią inny (do tego nieokreślony) obiekt budowlany, odrębny od budynku dla którego wypełniają funkcje nie tylko komunikacyjne, ale także ewakuacyjne. Również definicja budynku, zawarta w art. 3 pkt 2 Pr.bud. nie wyłącza stosowania dylatacji różnych elementów konstrukcyjnych.

GINB potwierdza, że w projektowanym budynku niezgodnie z MPZP zaprojektowano dach, który nie spełnia kryterium nachylenia co najmniej 35 stopni. Nie jest istotne jaka część budynku będzie widziana z poziomu ulicy, jak też jakie obiekty wzniesiono przed wejściem w życie Planu miejscowego. Nie jest możliwe tworzenie wyjątków, skoro wszystkie przyszłe działania inwestycyjne na danym terenie podporządkowane są tym samym wymaganiom MPZP.

Reasumując skarżący uznaje, że sporne zamierzenie budowlane jest niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi oraz postanowieniami MPZP, a zatem wydanie pozwolenia na budowę było niedopuszczalne, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] i uchylenie zaskarżonej decyzji GINB.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] obarczona jest wadą nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., GINB wyjaśnił, że stosownie do tego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Pozwolenie na budowę wydawane jest temu, kto złożył wniosek w tej sprawie. Podmiot taki określany jest inwestorem i do niego kierowana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. "Skierowanie decyzji" oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę skierowana jest do inwestora ([...] sp. z o. o.), a więc nie była "skierowana" do M. D. Zaadresowanie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, do ww. osoby nie może być kwalifikowane jako skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem postępowania sądowego była ocena prawidłowości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2021 r. uchylającej w całości decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2021 r. i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2019 r., znak: [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku usługowego związanego z obsługą turystyki i rekreacji wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [...] obręb [...] oraz działek nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...].

Należy wobec tego w pierwszej kolejności podkreślić, że skoro przedmiotem kontroli jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, to prowadzone w trybie nadzoru postępowanie organów administracji nie mogło mieć na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jakie ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem decyzji objętej tym postępowaniem. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest kolejnym, trzecim etapem postępowania zwykłego. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym stosuje się szczególne kryteria oceny kwalifikowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służy więc eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2020r., sygn. akt I OSK 1405/19, LEX nr 3085896).

W przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy brać pod uwagę zasadę, że tylko wyjątkowe naruszenie prawa będzie mogło być uznane za rażące. W związku z tym niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, to znaczy stwierdzenie, że przepis który został naruszony jest jasny i nie wymaga bardziej wyrafinowanej wykładni, (2) jednoznacznie imperatywny charakter przepisu, który został naruszony, tj. taki który wyznacza jednoznaczny obowiązek określonego zachowania się, a nie np. kompetencję fakultatywną bądź uprawnienie (upoważnienie) oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiają zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (patrz np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/16, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Kontrolując sprawę w ramach wyznaczonych powołanymi na wstępie przepisami, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie w przypadku zdecydowanej większości wad kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie można mówić o oczywistym charakterze naruszeń prawa, a względem wszystkich z nich – tym bardziej o spełnieniu trzeciej z wymienionych wyżej przesłanek przesądzających o rażącym naruszeniu prawa, tj. wystąpieniu skutków społeczno-ekonomicznych nie dających się pogodzić z zasadą praworządności.

Przystępując do merytorycznej kontroli niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta [...]), w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z dyspozycji przywołanego art. 35 ust. 4 Pr.bud. wynika zatem, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, albowiem organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Pr.bud., przy jednoczesnym braku przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej w art. 35 ust. 5 Pr.bud.

Kontrolując decyzję o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nadzwyczajnym organy ustaliły, że inwestor załączył do wniosku o wydanie tej decyzji wymagane przepisami ww. ustawy - Prawo budowlane dokumenty (zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2), w tym poprawnie wypełnione oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze kompletnego projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu.

Wojewoda [...] dostrzegł jednak, że wbrew dyspozycji art. 33 ust. 2 pkt 3e Pr.bud. w aktach postępowania prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie znajduje się pozwolenie właściwego terytorialnie dyrektora urzędu morskiego. Tymczasem teren inwestycji znajduje się w obszarze pasa ochronnego technicznego brzegu morskiego, o którym mowa w art. 36 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (zob. pkt 12 ppkt 1 karty terenu 011 w strefie 33 MPZP). Niemniej jak słusznie stwierdziły w tym przypadku organy obu instancji, wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. a nie podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

W tym względzie przypomnieć również trzeba, że w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zasadniczo zgodny pogląd co do niekonkurencyjności trybów wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, a do takich zaliczyć trzeba sytuację wskazaną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 533/12, LEX nr 1408542, w którym stwierdzono, że okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia nie jest jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji; zob. też np. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2496/15, LEX nr 2253598; wyrok NSA z 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2132/16, LEX nr 2531085, gdzie przyjęto, że "Żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. nie może jednocześnie skutkować nieważnością postępowania").

Z uwagi na powyższe nie można przyjąć, ażeby brak uzyskania stosownego pozwolenia Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] przed wydaniem kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...], stanowić mógł o jej kwalifikowanej wadliwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ miejski zobowiązany był sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W myśl § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t., jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien lub drzwi w stronę tej granicy.

Skarżący - a za nim Wojewoda [...] - uznają, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przywołanych wyżej norm prawnych. Z projektu budowlanego – projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] wynika, że sporny budynek usługowy (elewacja północno-wschodnia) został zaprojektowany ścianą z oknami w odległości 4,25 m od granicy działki nr ewid. [...] oraz w odległości 5,54 m (elewacja południowo-zachodnia) od granicy działki drogowej nr ewid. [...] (proj. bud. zagosp. terenu, rys. nr A100, str. 101, proj. bud. Rzut parteru, rys. nr 102, str. 199). Jak przyjął skarżący i organ I instancji, projekt zagospodarowania terenu nie przedstawia jednak projektowanej zabudowy w całości, ponieważ nie obejmuje obudowanych klatek schodowych (zdaniem GINB – schodów zewnętrznych, rys. elewacji na stronie 207 i 208), w tym jednej z nich zbliżonej do granicy z działką budowlaną nr [...] na odległość wynoszącą jedynie 2 m. Organy wskazały, że podobne rozwiązanie przewidziano w odległości ok. 3,5 m od granicy działki drogowej nr ewid. [...].

Z oceną, że w tych okolicznościach badana decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t., nie zgodził się natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela to stanowisko.

W odniesieniu do powyższego zagadnienia Sąd zobowiązany jest po pierwsze zauważyć, że z projektu zagospodarowania terenu (patrz rys. A100-A102, k. 101-102b) wynika, że sporna klatka schodowa (schody zewnętrzne – elewacja południowo-zachodnia) rzeczywiście została zaprojektowana w odległości ok. 3,5 m od działki drogowej nr ewid. [...] (a nie od strony działki drogowej [...] – jak błędnie przyjęły organy). Druga zaś klatka schodowa (schody zewnętrzne – elewacja północno-wschodnia) usytuowana została w odległości ok. 2 m od granicy z działką budowlaną nr [...]. Z akt postępowania przed organem miejskim (informacje z rejestru gruntów - k. 12-13) wynika natomiast, że skarżący Związek [...] nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym którejkolwiek z ww. działek nr ewid. [...] lub [...]. Skarżący również nie wykazał, aby przysługiwał mu jakikolwiek tytuł prawny do tych nieruchomości. Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, że Związek [...] jest jedynie użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], bezpośrednio sąsiadującej nieruchomością inwestycyjną od strony wschodniej.

W tych okolicznościach podkreślić trzeba, że choć w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę interes prawny strony postępowania ustala się nie tylko w oparciu o treść art. 28 ust. 2 Pr.bud., ale należy również brać pod uwagę dyspozycję art. 28 k.p.a., to wnoszący o stwierdzenie nieważności takiej decyzji powinni, w celu wykazania swej legitymacji procesowej, przedstawić wszelkie fakty/okoliczności mające wskazywać na oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomości, a organy budowlane powinny taki materiał dowodowy rozpatrzyć i na jego podstawie ocenić, czy rzeczywiście nieruchomości sąsiednie znajdują się w sferze oddziaływania planowanej inwestycji. Dodać przy tym trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt 20 Pr.bud., przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu.

Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego wnioskodawcy musi mieć zatem swoje umocowanie w przysługującym danemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 662/16, CBOSA). Natomiast definiując "tytuł prawny do nieruchomości" należy mieć na uwadze treść przepisów, z których – choćby potencjalne – możliwe jest wywodzenie określonych praw i obowiązków związanych z nieruchomością.

Dlatego przyjmuje się, że w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym na wniosek innego podmiotu, orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała decyzja o pozwoleniu na budowę, jednakże w przypadku stwierdzenia kwalifikowanych przesłanek nieważności decyzji, kontrola ta musi uwzględniać tę część badanego orzeczenia wyznaczoną granicami interesu prawnego skarżącego. (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt: II OSK 117/13, CBOSA). Ewentualne naruszenia prawa mogą być więc brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym wnioskodawcy. Natomiast brak jest możliwości podważania kontrolowanej decyzji w zakresie, w jakim podmiot ten nie posiada interesu prawnego.

Wobec powyższego, wnioskodawca musi wskazać naruszenie jego interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy kwestionowaną decyzją a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Związek ten powinien polegać na tym, że zaskarżona decyzja, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W przedmiotowej sprawie skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, opierając swój interes prawny wyłącznie z tytułu prawa użytkowania wieczystego do działki nr ewid. [...]. Według zatwierdzonego projektu budowlanego – projektu zagospodarowania terenu (patrz rys. A100-A102, k. 101-102b) odległość ściany z otworami projektowanego budynku, a także spornych klatek schodowych (schodów zewnętrznych) do granicy z działką skarżącego nr ewid. [...], wynosi od 4,20 m do 4,22 m. Takie rozwiązanie w żaden sposób nie narusza postanowień § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t.

Tym samym, skarżący w żaden sposób nie wykazał posiadania interesu prawnego do kwestionowania tych rozwiązań zatwierdzonego projektu budowlanego, które dotyczą działek nr ewid. [...] lub [...], a których nie jest On ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym. Skarżący nie odnosi zatem bezpośredniego wpływu wspomnianych wyżej naruszeń na należącą do niego nieruchomość.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zobowiązany jest stwierdzić, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...], zainicjowanego wnioskiem skarżącego, przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego mogły być tylko te kwestie związane z kontrolowanym pozwoleniem na budowę, które dotyczą uzasadnionego interesu prawnego skarżącego. Wobec powyższego, skarżący nie mógł skutecznie domagać się weryfikacji przez organy administracji tych rozwiązań objętych pozwoleniem na budowę, które nie dotyczyły ograniczenia prawa do zagospodarowania jego nieruchomości.

Pomimo tego, Sąd uznał za konieczne wyjaśnienie, że podzielił zapatrywanie GINB na kwestię podnoszonego przez skarżącego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 r.w.t. Przepis § 12 ust. 6 r.w.t. wyraźnie bowiem stanowi, że odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych.

Treść przywołanej normy prawnej wskazuje zatem, że w przypadku np. balkonów, tarasów lub schodów zewnętrznych, mogą być one usytuowane w odległości mniejszej niż generalnie wymagane 4 m lub 3 m od granicy z działką sąsiednią. Jednocześnie GINB słusznie wywodzi, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że z uwagi na przyjęte założenia projektowe, planowane rozwiązanie polegające na zapewnieniu komunikacji budynku, stanowią w istocie schody zewnętrze oddzielone konstrukcyjnie od budynku usługowego. Ze względu na pełnione funkcje i przyjęte rozwiązania (proj. bud. rys. A100, str. 101, rys. A102, str. 102B; rys. A103, str. 102C; rzut przyziemia, rys. A101, str. 197, rzut parteru, rys. A102, str. 199; rzut antresoli, rys. A103, str. 201; rzut piętra, rys. A104, str. 202), bez wątpienia ta część inwestycji może być uznana za "schody zewnętrzne", o których mowa w § 12 ust. 6 r.w.t., a istotnego znaczenia nie może mieć tu fakt zastosowania przegrody szklanej, wydzielającej te schody z przestrzeni.

Ustosunkowując się natomiast do kwestii zachowania warunków przeciwpożarowych, wypada powtórzyć za organem, że w odniesieniu do interesu prawnego skarżącego projektowana inwestycja takowych nie narusza. W myśl § 271 ust. 1 r.w.t., odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków ZL nie powinna być mniejsza niż 8 m. Tymczasem z projektu budowlanego wynika, że odległość pomiędzy projektowanym budynkiem (w tym spornymi schodami zewnętrznymi) a najbliższym budynkiem na działce skarżącego nr ewid. [...] wynosi ponad 12 m, zaś w przypadku obiektu na działce nr ewid. [...] – ok. 10 m.

Z tych przyczyn Sąd podzielił ocenę GINB, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. oraz § 12 ust. 1 r.w.t.

Przechodząc do podniesionego w skardze zarzutu obrazy art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. w związku z niezgodnością pozwolenia na budowę z zapisem w pkt 17 ppkt 1 lit. a Karty Terenu [...] strefa usługowa [...] Planu miejscowego, Sąd doszedł do przekonania, że naruszenie to nie może być uznane za rażące.

W początkowych rozważaniach Sąd nie bez przyczyny podkreślił, że w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, opubl. w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Jeśli chodzi o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., 208–244; zob. też H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano: WK 2015). Zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa musi być nie tylko stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, ale także, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012r., sygn. akt I OSK 363/11, CBOSA). Skutki te (zgodnie z obowiązującym orzecznictwem) winny być traktowane jako decydujące o kwalifikacji stwierdzonego naruszenia. Z racji zaś tego, iż skutki danego aktu, jak również skutki obciążających go uchybień, mają ze swej natury charakter następczy względem podjętego rozstrzygnięcia, przy ich ocenie nie tylko dopuszczalnym, ale wręcz koniecznym jest uwzględnienie tych okoliczności, które nastąpiły po wydaniu badanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie – jako iż stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – stwierdzone naruszenie prawa winno mieć znacznie większą wagę niż trwałość ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1111/06; wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92; wyroki SN: z dnia 8 kwietnia 1994 r. sygn. akt III ARN 15/94; z dnia 20 grudnia 1994 r. sygn. akt III ARN 71/94, opubl. CBOSA).

Ustalenie, czy wydanie przez Prezydenta Miasta [...] decyzji o pozwoleniu na budowę we wskazanym wyżej zakresie wywołało poważne skutki społeczno-gospodarcze, nie dające się pogodzić z zasadą praworządności, powinno zatem mieć kluczowe znaczenie dla możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Nie jest sporne, że w pkt 17 ppkt 1 lit. a Karty Terenu [...] strefa usługowa [...] MPZP przewidziano nakaz projektowania stromych dachów o kącie nachylenia minimum 35°, ceramicznych. Dach budynku usługowego planowanego przez inwestora jest częściowo stromy, a częściowo płaski.

W tym względzie istotne znaczenie mają jednak następujące okoliczności.

Po pierwsze, jak słusznie zauważył organ II instancji, część stroma zadaszenia o wymaganym kącie nachylenia minimum 35° ma powierzchnię ceramiczną wynoszącą 151,59 m2 co stanowi 58,87% powierzchni całkowitej dachu. Dach płaski ma natomiast powierzchnię 105,89 m2 (proj. bud. II. Projekt zagospodarowania terenu, 6. Zagospodarowanie terenu działki i warunki zabudowy, 6.3 Zgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, str. 93; proj. bud. Rzut dachu, rys. nr A106, str. 204, Przekroje poprzeczne, rys. nr A107, str. 205, Elewacje NW+SW, rys. nr A108, str. 206; Elewacja SE+NE, rys. nr A110, str. 208)). Przeważająca część zadaszenia spornego budynku usługowego spełnia zatem warunki określone w MPZP.

Po drugie, w pkt 7 Karty Terenu [...] strefa usługowa [...] Planu miejscowego wskazano, że dla tego obszaru pierzeja eksponowana znajduje się wzdłuż ul. [...]. Zgodnie z tym uwarunkowaniem, część stroma dachu budynku usługowego została zaprojektowana właśnie od strony ul. [...]. Z kolei część płaska zadaszenia znajduje się nad częścią budynku położoną w głębi nieruchomości inwestycyjnej i nie jest widoczna od strony ul. [...].

Po trzecie, należało wziąć pod uwagę, że nie są pozbawione racji argumenty inwestora wskazane w odwołaniu z 22 czerwca 2021 r. o konieczności rozważenia znaczenia nakazu zawartego w pkt 17 ppkt 1 lit. a Karty Terenu [...] strefa usługowa [...] MPZP. Inwestor zwraca bowiem uwagę, że choć akurat w postanowieniach Planu miejscowego znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie nie zamieszczono definicji terminu "dach stromy", to jednak przy ocenie tego pojęcia z punktu widzenia celów MPZP w postaci zachowania ładu przestrzennego i architektonicznego danego terenu, należy wziąć pod uwagę rozumienie tego pojęcia przez Radę Miasta wyrażoną na gruncie uchwalonych planów miejscowych dla obszarów sąsiednich (zob. m.in. Uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2009r.). I tak, zgodnie z definicją zamieszczoną w § 2 pkt 9 tej Uchwały wyjaśniono, że dach stromy stanowi dach, w którym "powierzchnia przykryta połaciami o mniejszym nachyleniu nie przekracza połowy całej powierzchni przykrytej dachem". Prawidłowość takiego rozumienia pojęcia "dachu stromego" także w przypadku planów miejscowych, w których ww. definicja nie została przywołana w ich treści, znajduje potwierdzenie w piśmie Zastępcy Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 7 lipca 2021 r., złożonego przez inwestora do akt sprawy. Powyższe powoduje zaś, że w kontrolowanym przypadku niemożliwe staje się uznanie, iż zatwierdzone rozwiązanie projektowe oczywiście narusza zapisy MPZP.

Po czwarte, przy ocenie charakteru omawianego naruszenia nie można pominąć faktu, że wyspecjalizowany organ ochrony zabytków, jakim jest niewątpliwie Miejski Konserwator Zabytków w [...], decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...](zmieniona decyzją tego organu z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...]oraz decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak: [...]) zaakceptował przyjętą w projekcie budowlanym konstrukcję zadaszenia budynku usługowego.

W ocenie tutejszego Sądu, w świetle przedstawionych powyżej argumentów, GINB orzekając w przedmiotowej sprawie prawidłowo stwierdził, że omawiana wada nie spełnia łącznie wszystkich przesłanek pozwalających zakwalifikować ją jako rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie wystąpiły racje ekonomiczne lub gospodarcze, które uniemożliwiałyby zaakceptowanie w praworządnym państwie skutków społecznych lub ekonomicznych powodowanych przez kwestionowaną decyzję.

Analiza projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego kontrolowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, dokonana przez organy, nie wykazała poza tym, aby przyjęte rozwiązania projektowe w pozostałym zakresie uchybiały rażąco unormowaniom rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ II instancji, a także tutejszy Sąd, nie dopatrzył się innych nieprawidłowości bądź braków w dokumentacji projektowej, które mogłyby zostać uznane za rażąco naruszające przepisy Prawa budowlanego.

Za trafne Sąd uznał ponadto stanowisko GINB przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, dotyczące zarzutu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] obarczona jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" użyte w tym przepisie należy rozumieć określenie w drodze decyzji uprawnień i/lub obowiązków określonego podmiotu prawa. Decyzja administracyjna może kształtować jedynie uprawnienia i/lub obowiązki strony postępowania administracyjnego (w tym znaczeniu jest ona skierowana do tego podmiotu). Z tego względu wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji (według art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest określenie uprawnień i/lub obowiązków innych niż strona uczestników postępowania (skierowanie do osoby niebędącej stroną w sprawie). Skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie polega zatem na rozstrzygnięciu decyzją o sytuacji prawnej podmiotu, który w świetle przepisów prawa materialnego nie dysponuje interesem prawnym w danej sprawie administracyjnej. Nie chodzi przy tym o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Skierowanie decyzji w rozumieniu tego przepisu oznacza zamiar ukształtowania nią czyjejś sytuacji prawnej, a nie samo tylko jej doręczenie (zob. Karpiuk Mirosław (red.), Krzykowski Przemysław (red.), Skóra Agnieszka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, Opublikowano: Wyd.UW-M 2021).

Tutejszy Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w wyroku z dnia 14 lutego 1986 r. (sygn. akt III SA 1307/85, Legalis), że o skierowaniu decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną w sprawie nie może być więc mowy w sytuacji, gdy decyzja skierowana do strony postępowania została jedynie błędnie doręczona.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy nie sposób uznać, że nawet wadliwe umocowanie pełnomocnika inwestora do działania w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji, skoro została ona skierowana do podmiotu będącego stroną ww. postępowania, tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego ma obowiązek zbadać z urzędu, czy nie zachodzą wszystkie przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a nie tylko wskazane we wniosku strony. Wniosek strony jak i jego uzasadnienie w sprawie o stwierdzenie nieważności nie jest bowiem wiążący dla organu administracji (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 562/08). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że GINB zbadał jednak, czy w sprawie nie zachodzą inne przesłanki nieważnościowe. Na podstawie zawartości nadesłanych akt sprawy stanowisko to należy uznać za uprawnione.

Skoro więc w sprawie nie wystąpiły przesłanki pozytywne z art. 156 § 1 k.p.a., a dodatkowo nie można uznać skutków społeczno-gospodarczych, jakie mogłaby wywołać kwestionowana decyzja za niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznych państwie, to orzeczenie organu II instancji należy uznać za prawidłowe.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzegł przy tym w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.