Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 261/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Dnia 31 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi C. sp. z.o.o. sp. komandytowa z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2013 r. nr LI/785/VI/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 5 ust. 5 pkt 4 zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz skarżącej spółki kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 23 marca 2023 r. C. Sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w P. (dalej: skarżąca) złożyła skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2013 r., nr LI/785/VI/2013, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obszaru Główna" w Poznaniu część B (dalej: Plan) , zaskarżając ją w części obejmującej § 5 ust. 5 pkt 4, tj. w zakresie w jakim wprowadza ona faktyczny zakaz podziału nieruchomości obejmującej działkę o nr ewid. 30, ark. 09, obr. Główna, położoną przy ul. Nadolnik 8 w Poznaniu.

Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym:

W dniu 18 czerwca 2013 r. Rada Miasta Poznania przyjęła uchwałę nr LI/785A/I/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obszaru Główna" w Poznaniu część B. Wskazana w skardze działka Skarżącej nr 30, ark. 09, obr. Główna, znajduje się na terenach oznaczonych w planie symbolami: 1U i 1Z. Dla terenu oznaczonego symbolem 1U w Planie określono przeznaczenie pod teren zabudowy usługowej - wyłącznie usług hotelarskich lub gastronomicznych (§ 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. a), a dla terenu 1Z przeznaczenie pod tereny zieleni i wód powierzchniowych (§ 8 ust. 1). Zgodnie z Planem, dla terenów 1U i 4U, w zakresie parametrów, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustala się powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu (§ 5 ust. 5 pkt 4). Zgodnie z aktualnym na dzień uchwalenia Planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętym uchwałą Nr XXXI/299A//2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r. (dalej: Studium), wskazana w skardze działka znajduje się w podstrefie C2, na terenach oznaczonych symbolami: U2n* i ZKO. Tereny oznaczone symbolem U2n* w podstrefie C2 określone są w Studium jako tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania, tj.: "- tereny zabudowy niskiej w zieleni o funkcji usługowej". Natomiast tereny oznaczone symbolem ZKO w podstrefie C2 określone są w Studium jako tereny wyłączone z zabudowy, tj.: "tereny otwarte: lasy, doliny rzek i strumieni, jeziora, tereny rolnicze - współtworzące klinowo - pierścieniowy system zieleni".

W dniu 31 stycznia 2023 r. skarżąca złożyła pismo, w którym wezwała do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej dokonanego zaskarżonym Planem. Skarżąca w ramach inwestycji obejmującej budowę Centrum Hotelowo- Apartamentowego na działce o nr ewid. 30, wybudowała do tej pory jeden budynek mieszkalny (ul. Nadolnik 8). Do realizacji pozostały budynki oznaczone numerami 8A-8D. Inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji nr 2537/2012 z dnia 31 października 2012 r., znak UA-VIII-A06.67.40.2541.2012, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, później przeniesionej na rzecz inwestora. Jest to więc pozwolenie udzielone przed wejściem w życie skarżonego planu miejscowego. Pozwolenie na budowę dotyczyło szeregu działek (dz. nr 4/1, 8/5, 8/6, 8/8, 8/9, 8/11, 8/12, 9/1, 9/3, 11/7, 11/10, 11/11, 23/2, 23/6, 24/2, ark. 09 i dz. nr 42/5 ark. 06, obręb Główna). Działki objęte pozwoleniem na budowę zostały połączone geodezyjnie w jedną działkę ewidencyjną o nr 30, co zostało ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości w 2021 r. Skarżąca wskazała, iż jako inwestor, który dysponuje pozwoleniem na budowę, złożyła do Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego wniosek o zaopiniowanie projektu podziału działki nr 30. Organ negatywnie zaopiniował proponowany podział, powołując się na jego niezgodność z planem miejscowym, tj. wyżej cytowanym § 5 ust. 5 pkt 4 uchwały. Skarżąca wskazała, że podział działki nr 30, o który wnioskowała, miał na celu m.in. umożliwienie powstania odrębnych nieruchomości gruntowych przypisanych do poszczególnych budynków. Uprościłoby to kwestie związane z ustalaniem wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym gruntu przy ustanawianiu odrębnej własności lokali oraz z zarządzaniem częściami wspólnymi wyodrębnionych nieruchomości. Mniejsza liczba współużytkowników wieczystych danej nieruchomości gruntowej, przekłada się na większą decyzyjność. Taki podział jest więc uzasadniony gospodarczo i funkcjonalnie oraz ułatwiłby zarządzanie nieruchomościami wspólnymi, został jednak - bez uzasadnienia - wykluczony zaskarżonym postanowieniem Planu. Zdaniem skarżącej, naruszenie jej interesu prawnego polega na tym, że działka nr 30 została objęta faktycznym zakazem podziału wprowadzonym na podstawie § 5 ust. 5 pkt 4 Planu. Skarżąca wskazała, iż organ przekroczył granice władztwa planistycznego poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, tj. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wniosła o uchylenie § 5 ust. 5 pkt 4 Planu lub jego zmianę w sposób umożliwiający racjonalny podział nieruchomości.

Pismem z dnia 23 lutego 2023 r. Prezydent Miasta Poznania ustosunkował się do pisma skarżącej z dnia 31 stycznia 2023 r. Gmina wskazała, iż plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę dla ingerencji w prawo własności oraz, jako przepis gminny, jest podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności na danym terenie. Organ podniósł, iż wskazana w wezwaniu działka nr 30, ark 09, obr. Główna, obejmuje teren dawnego młyna zbożowego na zakończeniu ul. Nadolnik, wpisanego do gminnej ewidencji zabytków i objętego strefą ochrony konserwatorskiej. Ponadto całość chronionego konserwatorsko założenia jest położona wśród zieleni doliny rzeki Główna. Zdaniem Gminy, z uwagi na specyfikę terenu niezbędne było stworzenie w planie miejscowym warunków do realizacji spójnego kompozycyjnie rozwiązania architektonicznego i urbanistycznego. Środkiem mogącym zapewnić takie rozwiązanie jest m.in. gospodarowanie całością terenu 1U przez jeden podmiot, w ramach jednej koncepcji. Z tego względu za zasadne uznano takie skonstruowanie zapisów Planu, aby niejako wymuszały one zainwestowanie przedmiotowego obszaru w ramach jednej, całościowej koncepcji i gwarantowały możliwie najbardziej spójne zagospodarowanie enklawy zabudowań starego młyna położonej w otoczeniu zieleni. Uzasadnieniem użycia w Planie kwestionowanego zapisu było przeciwdziałanie niekontrolowanemu rozdrobnieniu istniejącego podziału geodezyjnego i - w konsekwencji - rozdrobnieniu struktury własności, co mogło doprowadzić do braku spójności przy zagospodarowaniu terenu 1U. Zdaniem Gminy, takie działanie wpisuje się w realizację wymogów ładu przestrzennego.

W dniu 23 marca 2023 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu opisaną na wstępie skargę na uchwałę w sprawie Planu. Skarżąca zarzuciła organowi przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.) poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 5 pkt 4 Planu w sposób nieuzasadniony całkowitego zakazu podziału działek, co w konsekwencji skutkowało istotnym naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego i powoduje, że uchwała w tej części jest nieważna. Skarżąca wniosła na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p, o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 ust. 5 pkt 4, tj. w zakresie w jakim wprowadza ona faktyczny zakaz podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym działki nr 30, której teren jest objęty Planem. Działka ta została objęta wprowadzonym uchwałą zakazem podziału nieruchomości, dla którego brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Zakaz ten nie jest również uzasadniony w świetle stanu faktycznego działki. Skarżąca podniosła, iż zdaniem doktryny, rada gminy nie ma podstaw do tego, by w planie miejscowym określać zakaz dokonywania podziału nieruchomości w ogóle. W ramach wyjątku na podstawie art. 1 ust. 4 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. dotyczącego wymogów w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, rada mogłaby ustanowić dodatkowe zasady podziału, w tym nawet zakaz podziału nieruchomości, lecz z zachowaniem przy tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności i niezbędności, a dodatkowo uzasadnić to wymogiem ochrony dziedzictwa kulturowego – niemniej, w doktrynie zaznacza się, iż jest to sytuacja wyjątkowa. Skarżąca powołała się również na wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 693/15, w którym Sąd wywiódł m.in., iż "(...) ustawodawca zobowiązał organy gminy realizujące procedurę planistyczną do określenia w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, to nie przyznał tym organom kompetencji do stanowienia zasad podziału nieruchomości. Zarówno postępowanie podziałowe, jak i scaleniowo-podziałowe stanowią przedmiot uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami.".

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Poznania (dalej: Prezydent) wniósł o oddalenie skargi w całości.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji tego uprawnienia, gminie, z mocy ustawy, przysługuje władztwo planistyczne, które upoważnia organy gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym do stosowania konkretnych rozwiązań planistycznych. Organ zauważył, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę dla ingerencji w prawo własności oraz, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako przepis gminny, jest podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności na danym terenie (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r., II SA 807/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 1999 r" IV SA 446/97). Na tej podstawie Prezydent uznał, iż zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy, gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Ustalenia te mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych planem. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności organy gminy mogą w tworzonym planie miejscowym ograniczać uprawnienia właścicieli w celu późniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 13/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., II OSK 1087/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 212/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2019 r., II OSK 1918/17; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., II OSK 582/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2020 r., II OKS 1715/18).

Dalej Prezydent wskazał, że planowanie przestrzenne i wykonywanie związanego z nim władztwa planistycznego gminy wiąże się z nader istotnymi zagadnieniami, a dotyczą one nie tylko ochrony prawa własności. Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się szereg licznych uwarunkowań i wymogów. Wśród nich ustawa wymienia zarówno prawo własności, jak również wymagania ładu przestrzennego, a także wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym i nie hierarchizuje wymienionych uwarunkowań i wymagań. W oparciu o przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p nie ma możliwości przyznania prymatu któremukolwiek z wymienionych w nim kryteriów. Fakt, iż działka stanowi własność prywatną nie jest jedyną przesłanką, która decyduje o ostatecznym przeznaczeniu terenu. Planowanie przestrzenne musi uwzględniać wszystkie wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p kryteria, a nie tylko prawo własności, natomiast samo kształtowanie treści aktu planistycznego niejednokrotnie wymaga skonfrontowania i wyważenia przeciwstawnych interesów i wartości. Organ podniósł, iż jednym z kluczowych zadań leżących w interesie publicznym, mających znaczenie w ramach planowania przestrzennego, jest zachowanie ładu przestrzennego. Przedmiotowa działka nr 30, ark. 09, obr. Główna, obejmuje teren dawnego młyna zbożowego na zakończeniu ul. Nadolnik, wpisanego do gminnej ewidencji zabytków i objętego strefą ochrony konserwatorskiej, ponadto całość chronionego konserwatorsko założenia jest położona wśród zieleni doliny rzeki Główna. Z uwagi na specyfikę terenu niezbędne było stworzenie w planie miejscowym warunków do realizacji spójnego kompozycyjnie rozwiązania architektonicznego i urbanistycznego, z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego oraz ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, które swoją skalą wkomponowałoby się w otoczenie. Środkiem mogącym zapewnić takie rozwiązanie jest m.in. gospodarowanie całością terenu 1U przez jeden podmiot, w ramach jednej koncepcji, a także odpowiednie ukształtowanie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z tego względu za zasadne uznano takie skonstruowanie zapisów Planu, aby niejako wymuszały one zainwestowanie przedmiotowego obszaru w ramach jednej, całościowej koncepcji i gwarantowały możliwie najbardziej spójne zagospodarowanie enklawy zabudowań starego młyna położonej w otoczeniu zieleni.

Prezydent wskazał, iż uzasadnieniem użycia w Planie kwestionowanego zapisu było przeciwdziałanie niekontrolowanemu rozdrobnieniu istniejącego podziału geodezyjnego i - w konsekwencji - rozdrobnieniu struktury własności, co mogło doprowadzić do braku spójności przy zagospodarowaniu terenu 1U. Takie działanie wpisuje się w realizację wymogów ładu przestrzennego. Organ zauważył także, iż praktyką inwestycyjną jest niekiedy realizacja inwestycji na fragmencie dużej działki budowlanej z maksymalnym wykorzystaniem określonego w planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy, a następnie podział tej dużej działki w taki sposób, by zrealizowany już budynek znalazł się na niewielkiej, nowo wydzielonej działce. Natomiast na pozostałych nowo wydzielonych i niezabudowanych jeszcze działkach następuje wówczas próba zrealizowania kolejnych budynków (w granicach wyznaczonych liniami zabudowy w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy) z ponownym wykorzystaniem maksymalnego wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy (który będzie się w takiej sytuacji odnosił do nowo wydzielonych działek). Organ miał świadomość tego typu praktyk i tworząc zapisy Planu dążył do ich uniknięcia. Zdaniem organu, przywołana przez skarżącą okoliczność uzasadniająca potrzebę dokonania podziału działki (umożliwienie powstania odrębnych nieruchomości gruntowych przypisanych do poszczególnych budynków, w celu uproszczenia ustalania wielkości udziałów we współużytkowaniu wieczystym przy ustalaniu odrębnej własności lokali oraz uproszczenia zarządzaniem częścią wspólną nieruchomości) nie jest przekonująca. W przypadku realizacji na działce funkcji hotelarskiej, przewidzianej w Planie oraz uzyskanym przez skarżącą pozwoleniu na budowę, trudno wyobrazić sobie sytuację tak znaczącego rozdrobnienia właścicielskiego, że paraliżowałoby to zarządzanie obiektem hotelarskim. Warto dodać, iż nawet w przypadku zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w której z oczywistych względów rozdrobnienie właścicielskie jest znaczne, w praktyce spotyka się wspólnoty, które skutecznie zarządzają nieruchomością, operując często wręcz tysięcznymi częściami udziałów, należącymi do setek odrębnych właścicieli.

Pismem z dnia 31 października 2023 r. skarżąca uzupełniła swoje stanowisko. Skarżąca wskazała, iż budynek, o którym mowa w skardze jest budynkiem niemieszkalnym, w którym zostały wyodrębnione lokale niemieszkalne. Co więcej, skarżąca wskazała, że charakter prawny lokali nie ma znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z punktu widzenia naruszonych przepisów i konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego nie ma bowiem znaczenia, że wyodrębnione lokale stanowią lokale niemieszkalne.

Prezydent Miasta Poznania w piśmie z dnia 28 listopada 2023 r. wskazał z kolei, iż celem zaskarżonej regulacji jest stworzenie sytuacji, w której cały teren oznaczony symbolem 1U będzie spójnie zagospodarowany w ramach jednej działki budowlanej. Co więcej, przyjęte rozwiązanie miało na celu uniknięcie sytuacji, w której po zrealizowaniu inwestycji na terenie 1 możliwe byłoby wydzielenie nowej działki budowlanej, a następnie realizowanie na niej kolejnej zabudowy kosztem miejsc postojowych i zieleni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 18 czerwca 2013 r., nr LI/785/VI/2013, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "obszaru Główna" w Poznaniu część B, w zakresie § 5 ust. 5 pkt 4. Jak argumentowała skarżąca zapis ten wprowadza faktyczny zakaz podziału nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. 30, ark. 09, obr. Główna, położoną przy ul. Nadolnik 8 w Poznaniu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej: u.p.z.p.), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy.

W świetle art. 20 ust 1 u.p.z.p. w brzmieniu na dzień wniesienia skargi, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych, przy czym część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Należy zauważyć, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy podlega określonym regulacjom. Zgodnie z art. 1. ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6) czy prawo własności (pkt 7). Niemniej jednak art. 6 u.p.z.p., stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Tym samym rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego takie przeznaczenie terenów, które może nie odpowiadać ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r. II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności wprawdzie też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. Zauważyć należy również, iż stosownie do art. 15 ust. 2 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1), zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2), zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3), zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), czy też szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (pkt 8) bądź szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9).

Podkreślenia wymaga również fakt, iż w świetle art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W takiej sytuacji może jedynie zaskarżyć wadliwy akt do sądu administracyjnego zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 320/05 http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Niemniej jednak, w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego, takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały - ta podstawa zależy od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca posiada legitymację prawną do złożenia skargi. Jest ona bowiem użytkownikiem wieczystym działki nr 30, ark. 09, obr. Główna, która znajduje się na terenach oznaczonych w Planie symbolami 1U i 1Z.

Konsekwencją pozytywnego ustalenia legitymacji skargowej jest ocena przez Sąd zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej postanowień – kwestionowanych w skardze – w świetle przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z Planem, dla terenów 1U i 4U, w zakresie parametrów, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustala się powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu (§ 5 ust. 5 pkt 4 Planu). Skarżąca zarzuciła organowi przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez wprowadzenie w sposób nieuzasadniony całkowitego zakazu podziału nieruchomości. Wskazana w skardze działka Skarżącej nr 30, ark. 09, obr. Główna, znajduje się na terenach oznaczonych w Planie symbolami: 1U i 1Z.

Przechodząc zatem na grunt rozpoznawanej skargi, w pierwszej kolejności należy wskazać na niejasność powyższego zapisu Planu. Zawarte w § 5 ust. 5 pkt 4 wyrażenie "powierzchnia terenu" nie jest bowiem zdefiniowane na gruncie u.p.z.p. Należy zatem przyjąć, że powyższy przepis ustala powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni działki ewidencyjnej. Na tej podstawie należy przyjąć, iż zawarte w powyższym przepisie sformułowanie "ustala się powierzchnię działki budowlanej równą powierzchni terenu" oznacza faktyczny zakaz wszelkich zmian powierzchni dziłek ewidencyjnych, w tym ich podziału, ale także łączenia (scalania). Taka interpretacja tego rodzaju zapisów w planie miejscowym akceptowana jest w orzecznictwie, aczkolwiek sama regulacja oceniana jest krytycznie, szczególnie w sytuacji, w której taki przepis w żadnym stopniu nie odnosi się do powierzchni rzeczywistej terenu i nie wynika z niego wprost, ile wynosi minimalna (bądź maksymalna) powierzchnia działki budowlanej na tym terenie (np. wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2016 r., VIII SA/Wa 897/15).

Należy zauważyć, iż wprowadzenie do planu wymogu minimalnej powierzchni działki budowlanej jest, w świetle orzecznictwa dopuszczalne, z tym, że powinno być interpretowane ściśle. Wnika z niego, że: po pierwsze - rada gminy taką minimalną powierzchnię może określić; po drugie - określenie minimalnej powierzchni ma dotyczyć nowo wydzielonych (wydzielanych) działek. Z postanowień planu musi wyraźnie wynikać, iż chodzi o nowo wydzielane działki, a nie o jakiekolwiek inne. Niemniej jednak § 5 ust. 5 pkt 4 Planu wprowadza bezwarunkowy zakaz zmian powierzchni działek budowlanych znajdujących się na terenach 1U i 4U, który to zakaz stanowi bezsprzecznie znaczniejsze ograniczenie dla inwestorów niż określenie minimalnej powierzchni działki budowlanej.

W tym kontekście Sąd wskazuje, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z istoty swej ingeruje w wykonywanie prawa własności nieruchomości, znajdujących się na terenie objętym planem. Jego postanowienia oprócz ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów, wprowadzają różne ograniczenia i warunki związane z planowanym zagospodarowaniem. Teren objęty planem tworzy pewną zwartą całość, opartą na określonych założeniach. Pozwala to na zachowanie określonego porządku planistycznego, zwartości planu w celu realizacji jego podstawowych założeń. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do postanowień art. 1 u.p.z.p., muszą uwzględniać szereg różnych czynników tam wymienionych, z których uwzględnienie prawa własności jest jednym z wielu. Należy też zauwazyć, że choć Konstytucja chroni prawo własności, to jednak nie jest to prawo chronione w sposób bezwzględny. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Podobnie przepis art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. Problem nie polega więc na tym, czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). W rezultacie w orzecznictwie przyjmuje się, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Innymi słowy, gmina dysponuje samodzielnością w kształtowaniu polityki przestrzennej (władztwo planistyczne), jednakże powyższe nie oznacza dowolności w korzystaniu przez radę gminy z kompetencji w zakresie stanowienia planów miejscowych. Władztwo planistyczne gminy w tej mierze nie jest bowiem absolutne i niczym nieograniczone. Wolą ustawodawcy było bowiem pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK162/12). Swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, musi się zatem mieścić w granicach zakreślonych przez ustawodawcę.

Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą zatem w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Nie zmienia to faktu, że w każdym wypadku, przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej, organ planistyczny musi to prawo brać pod uwagę, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi, ograniczenia tego prawa. Podkreślić bowiem należy, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że kwestionowane ustalenia planu miejscowego nie zostały wystarczająco uzasadnione. W szczególności organ nie wykazał, aby tak daleko idące ograniczenie prawa własności jak całkowity zakaz zarówno scalania jak i podziału nieruchomości (do tego bowiem sprowadzają się wprowadzone ograniczenia) było konieczne. Wprowadzenie generalnego zakazu przekształceń działek budowlanych powinno mieć miejsce wyłącznie ze względu na ochronę wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i powinno mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych, w szczególności do ochrony prawa własności. Zdaniem Sądu plan miejscowy w sposób całkowicie arbitralny istotnie ograniczył możliwości wykonywania przez skarżącego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Zdaniem organu, niezbędne było stworzenie w planie miejscowym warunków do realizacji spójnego kompozycyjnie rozwiązania architektonicznego i urbanistycznego, z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego oraz ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, które swoją skalą wkomponowałoby się w otoczenie. Organ wskazał w tym kontekście, iż działka nr 30, ark. 09, obr. Główna, obejmuje teren dawnego młyna zbożowego na zakończeniu ul. Nadolnik, wpisanego do gminnej ewidencji zabytków i objętego strefą ochrony konserwatorskiej. Ponadto całość chronionego konserwatorsko założenia jest położona wśród zieleni doliny rzeki Główna. Niemniej jednak, organ nie wykazał, iż wprowadzony w planie środek w postaci całkowitego zakazu zarówno scalania jak i podziału działek budowlanych położonych na terenie 1U jest konieczny do realizacji powyższego celu. Jak wskazano wyżej rolą organu planistycznego jest wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na tej podstawie Sąd uznał, iż całkowity zakaz przekształcania działek budowlanych stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego. Zakaz ten uznać należy bowiem za zasadniczo niedopuszczalny. Jego dopuszczalność można by rozważyć w sytuacji, w której przedmiotem ochrony byłby obiekt (zespół obiektów) o wyjątkowych walorach architektonicznych bądź krajobrazowych stanowiący istotny element dziedzictwa kulturowego, o ile łagodniejsze środki nie byłyby wystarczające do ochrony tego typu obiektu. Z taką sytuacją nie mamy jednak w niniejszej sprawie do czynienia.

Na marginesie, Sąd pragnie zauważyć, iż z akt wynika, że w momencie podjęcia przedmiotowej uchwały na terenie oznaczonym w planie jako 1U istniało kilkanaście działek ewidencyjnych o zróżnicowanej powierzchni i kształcie, które dopiero po uchwaleniu kwestionowanego planu miejszowego zostały połączone w obecnie istniejącą działkę nr 30. Zatem aktualnie przywoływana przez organ argumentacja mająca wspierać przyjęte w § 5 ust. 5 pkt 4 rozwiązanie jest nieprzekonywująca - § 5 ust. 5 pkt 4 zaskarżonego planu nie mógł bowiem w momencie uchwalenia planu efektywnie służyć celowi deklarowanemu obecnie przez gminę.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 5 ust. 5 pkt 4 zaskarżonego planu, uznając, że wprowadzone w nim rozwiązanie naruszało przysługujące gminie władztwo planistyczne.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 300 zł tytułem wpisu od skargi oraz kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935)