Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 692/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: par. 367 ust. 1 i ust. 5
journal: Dz.U. 2023 poz 1115
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek  organizacyjnych prokuratury (t.j.)
article: art. 15 ust. 1-1a, art. 9 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 6 i pkt  7, art. 15, art. 11 ust. 1, art. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 233
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j)
article: art. 161 par. 1 pkt 3, art. 54 par. 3, art. 147 par. 1, art. 239 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 7 lutego 2024 r., Nr LX.471.2024 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora, działającego w trybie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r. poz. 390) [dalej: upp], jest uchwała Nr LX.471.2024 Rady Gminy Chrząstowice z dnia 7 lutego 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych [dalej: uchwała].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Gminy Chrząstowice [dalej: Rada], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) [dalej: usg] oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 233) [dalej: uosp], podjęła 7 lutego 2024 r. uchwałę Nr LX.471.2024, w której ustaliła między innymi, że:"§ 1. Strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną oraz Gminę Chrząstowice otrzymuje ekwiwalent pieniężny. § 2. Ekwiwalent, o którym mowa w § 1 jest wypłacany z budżetu gminy w wysokości: 1) 22,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej; 2) 16,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu".

Uchwała, będąca aktem prawa miejscowego, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 9 lutego 2024 r. pod poz. 411 i weszła w życie 24 lutego 2024 r.

Powyższą uchwałę zaskarżył w całości Prokurator, który żądał stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonemu aktowi zarzucił istotne i rażące naruszenie prawa materialnego w treści § 1 i § 2 uchwały:

1) art. 15 ust. 1 uosp, poprzez ograniczenie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w szkoleniach i ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną [dalej: PSP] i Gminę Chrząstowice, wyłączając te organizowane przez inne podmioty, podczas gdy norma kompetencyjna z art. 15 ust. 1 uosp takiego ograniczenia nie zawiera, a w konsekwencji nieuprawnioną modyfikację normy rangi ustawowej,

2) art. 15 ust. 2 uosp, poprzez ustalenie mocą uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego za "każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej" i "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu", co pozostaje w sprzeczności z brzmieniem ustawowym ww. przepisu, który uprawnia radę gminy (miasta) do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego uchwała pozostaje w sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i rodzi ryzyko sprzecznego z ustawą naliczania ekwiwalentu i ograniczania uprawnionym prawa do jego uzyskania.

W uzasadnieniu Prokurator argumentował, że wbrew upoważnieniu z art. 15 ust. 1-2 uosp, Rada, w sposób nieuprawniony zawęziła prawo do ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w szkoleniach i ćwiczeniach organizowanych przez PSP oraz Gminę Chrząstowice, wyłączając te organizowane przez inne podmioty, podczas gdy norma kompetencyjna ww. art. 15 ust. 1 uosp takiego ograniczenia nie zawiera, a w konsekwencji – zastosowała nieuprawnioną modyfikację normy rangi ustawowej. Przepis art. 15 ust. 1 uosp przewiduje prawo do ekwiwalentu za uczestnictwo w "działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu", przy czym w art. 3 pkt 6 uosp wskazano, że chodzi o "organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty". Ponadto w art. 3 pkt 1 uosp, przytaczając zakres zadań ochotniczych straży pożarnych, wskazano, że należy podejmować działania w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez prowadzenie działań ratowniczych, udział w działaniach ratowniczych oraz akcjach ratowniczych, a także udział w działaniach prowadzonych przez inne służby, inspekcje i straże. Zatem uregulowanie zawarte w § 1 uchwały, wbrew ustawie kompetencyjnej, nie przewiduje ekwiwalentu za uczestniczenie w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, czy w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez inne podmioty niż PSP oraz Gminę Chrząstowice. Jest to zawężenie sprzeczne z treścią art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1, 2 i 6 uosp.

Dalej Prokurator wskazał, że Rada w treści § 2 uchwały nieprawidłowo określiła sposób naliczania ekwiwalentu, poprzez przyjęcie, iż jest on naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej" i "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu". Organ zmodyfikował zatem w tym zakresie zasady naliczania ekwiwalentu. Ekwiwalent pieniężny, zgodnie z normą kompetencyjną, nalicza się bowiem za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o którym mowa w art. 3 pkt 7 uosp. Zaskarżona uchwała, w ocenie Prokuratora, pozostawała zatem w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie uosp (ustawy kompetencyjnej), zmieniając zasady określone ustawowo, co przesądza o tym, że ww. organ stanowiący nie uwzględnił wytycznych zawartych w upoważnieniu w stopniu uzasadniającym zakwestionowanie tego aktu. Z brzmienia art. 15 ust. 2 uosp wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien zostać ustalony w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu. Realizacja tak określonego obowiązku wymaga, aby rada gminy w uchwale dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu. Poprzestanie w przedmiotowej uchwale tylko na stwierdzeniu, że ustala się wysokość ekwiwalentu za każdą godzinę, bez doprecyzowania, że stawka ta jest naliczana za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu, prowadzi do wniosków sprzecznych z intencją ustawodawcy. Tego rodzaju regulacja prowadzi do niesłusznego zaniżenia świadczenia przysługującego strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych przez obniżenie wysokości należnego ekwiwalentu.

W ocenie Prokuratora, odstąpienie od zasad wynikających z normy kompetencyjnej narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, normy kompetencyjne powinny zaś być interpretowane w sposób ścisły. Wyjście poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, w sposób wynikający z brzmienia kwestionowanej uchwały, stanowi przekroczenie kompetencji, a więc jest istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych nie przyznaje gminie prawa do dokonywania odmiennych uregulowań aniżeli tych wskazanych w art. 15 uosp.

W odpowiedzi na skargę Gmina Chrząstowice [dalej: Gmina] wniosła o umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa], ze względu na jego bezprzedmiotowość. Gmina wyjaśniła, że na sesji w dniu 7 sierpnia 2024 r. Rada podjęła uchwałę Nr V.26.2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych, uchylając jednocześnie uchwałę Rady Nr LX.471.2024 z dnia 7 lutego 2024 r. zawierającą kwestionowane przed Prokuratora przepisy § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały.

Uchwała Rady Nr V.26.2024 z 7 sierpnia 2024 r. w § 3 stanowi, że: "Traci moc uchwała nr XXXV.276.2022 Rady Gminy Chrząstowice z dnia 9 marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych oraz uchwała Rady Gminy Chrząstowice nr LX.471.2024 z dnia 7 lutego 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych". Uchwała z 7 sierpnia 2024 r., będąca aktem prawa miejscowego, została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z dnia 9 sierpnia 2024 r. pod poz. 2082. Uchwała weszła w życie 24 sierpnia 2024 r.

Ponadto Gmina, w piśmie z 26 sierpnia 2024 r., poinformowała Sąd, że na podstawie zaskarżonej uchwały był wypłacany ekwiwalent dla strażaków za II i III kwartał 2024 r.

Natomiast Prokurator, w piśmie z 18 października 2024 r., zawiadomił Sąd, że w sprawie zaistniały zdarzenia stanowiące podstawę do wypłaty ekwiwalentu. Podniósł też, że uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być traktowane w kategoriach autokontroli zaskarżonego aktu (art. 54 § 3 ppsa).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Według art. 3 § 2 pkt 5 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ppsa).

Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 ppsa).

Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 ppsa).

W przypadku aktów innych niż wymienione w art. 53 § 1-2 ppsa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie (art. 53 § 2a ppsa).

W sprawach wskazanych w art. 53 § 1 i 2 ppsa prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w art. 53 § 2a ppsa (art. 53 § 3 ppsa).

Jak stanowi art. 70 upp, jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.

Na mocy § 367 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. z 2023 r. poz. 1115 ze zm.) [dalej: Regulamin], prokurator inicjuje postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym oraz bierze udział w tych postępowaniach, jeżeli wymaga tego ochrona praworządności, a w szczególności gdy naruszenie prawa lub bezczynność organu narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej lub interes społeczny.

Jeżeli niezgodna z prawem uchwała organu samorządu terytorialnego wywołała lub może wywołać niekorzystne skutki prawne, które można odwrócić z zastosowaniem art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prokurator wnosi skargę na tę uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego z żądaniem stwierdzenia jej nieważności lub stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa (§ 367 ust. 5 Regulaminu).

Wniosek prokuratora o stwierdzenie nieważności niezgodnej z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, chociażby prokurator nie zwrócił się uprzednio w tym zakresie do organu, który wydał wadliwą uchwałę, albo do właściwego organu nadzoru (postanowienie SN z 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 44/95, OSNAPiUS 1996, Nr 12, poz. 166). Podobne stanowisko zajął NSA, uznając, że prokurator może wnieść skargę na uchwałę organów gminy bez wezwania przed wniesieniem skargi właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa (uchwała 7 sędziów NSA z 10 czerwca 1997 r., sygn. akt OPS 2/96, ONSA 1997, Nr 1, poz. 1; wyrok NSA z 28 kwietnia 1992 r., sygn. akt I SA 376/92; wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2005 r., sygn. akt I SA/Gl 61/05). Stanowiska te znajdują potwierdzenie w art. 52 § 1 ppsa. Zaznaczyć ponadto należy, iż w art. 70 upp nie wskazano terminu, w którym prokurator może wnieść skargę na uchwałę lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego. Z uwagi na samodzielny charakter podstawy prawnej uzasadniającej legitymację prokuratora przyjąć należy, że do prokuratora nie ma zastosowania termin do wywiedzenia skargi określony w art. 53 § 3 ppsa. Prokurator, powziąwszy informację o niezgodności z prawem uchwały, zarządzenia lub rozporządzenia, samodzielnie decyduje o wyborze jednego z trzech wymienionych wyżej działań (P. Drembkowski (red.), Prawo o prokuraturze. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury. Komentarz, Warszawa 2021, art. 70 upp, nb. 4). Warto też dodać, że w przypadku skargi Prokuratora na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego zastosowanie znajduje art. 53 § 3 zdanie 2 w związku z art. 53 § 2a w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, zatem Prokurator mógł wnieść skargę na uchwałę Rady w każdym czasie.

Tryby wnoszenia środków ochrony praworządności zawarte w art. 70 upp i art. 50 § 1 ppsa nie pozostają względem siebie w stosunku zależności. Do prokuratora należy wybór środka zaskarżenia w postaci skargi wnoszonej do sądu administracyjnego lub też prawa do zwrócenia się do tego organu, który wydał dany akt o jego zmianę lub uchylenie, bądź też zwrócenie się do organu nadzoru o uchylenie danego aktu. Podstawową przesłanką, jaką powinien kierować się w tym zakresie prokurator, jest zapewnienie w jak największym zakresie ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela (wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 4103/21).

Sąd podziela powyższą wykładnię prawa i z tego powodu uznał, że wniesienie przez Prokuratora skargi zawierającej żądanie stwierdzenia nieważności uchwały nie było warunkowane uprzednim wezwaniem Rady do jej zmiany lub uchylenia albo wystąpieniem do właściwego organu nadzoru o podjęcie czynności. Skarga Prokuratora nie była też limitowana terminem.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach.

W myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku organów gminy ustawą taką jest usg.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 usg, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że wykonując kompetencje prawodawcze, zawarte w upoważnieniu ustawowym, organy gminy obowiązane są działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne i nie może wynikać z domniemania lub wykładni. Przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97). Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest bowiem upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1873/07). W przypadku braku wyraźnego upoważnienia stanowienie aktów prawa miejscowego uznać natomiast należy za niedopuszczalne i naruszające prawo w sposób istotny.

W wyroku z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, NSA wskazał, że do istotnych naruszeń prawa, powodujących nieważność uchwały organu gminy należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię, oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 3 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 949/96), jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło.

Przechodząc do istoty sporu, a więc problemu legalności uchwały, należy wpierw przywołać przepisy uosp. I tak zgodnie z art. 15 ust. 1-1a uosp, strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 uosp, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 uosp – stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych.

Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 uosp).

Szkolenia, w tym szkolenia specjalistyczne strażaków ratowników OSP oraz kandydatów na strażaków ratowników OSP, prowadzi nieodpłatnie Państwowa Straż Pożarna na podstawie programów opracowywanych przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej i zatwierdzanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz na podstawie programu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy, o którym mowa w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (art. 11 ust. 1 uosp).

Na podstawie art. 3 uosp, do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez: 1) prowadzenie działań ratowniczych, udział w działaniach ratowniczych oraz akcjach ratowniczych, a także udział w działaniach prowadzonych przez inne służby, inspekcje i straże; 2) udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych poza granicami kraju na podstawie umów międzynarodowych; [...] 6) organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty; 7) zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym [...].

Z cytowanych przepisów wynika zatem, że istnieje delegacja ustawowa do podjęcia przez Radę zaskarżonej uchwały.

Ekwiwalent, o którym mowa w art. 15 uosp jest publicznym prawem podmiotowym, realizowanym przez wypłatę świadczenia pieniężnego. Ekwiwalent należy wypłacać za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach. Katalog z art. 15 ust. 1 uosp jest katalogiem zamkniętym. Nieuprawnione (pozbawione upoważnienia ustawowego) jest zawężenie prawa do ekwiwalentu za udział w szkoleniu organizowanym wyłącznie przez Państwową Straż Pożarną lub gminę w sytuacji, gdy ustawa nie przyznaje gminie prawa dokonywania uregulowań innych niż wskazane w art. 15 uosp. Szkoleniem z art. 15 uosp może być również szkolenie obejmujące ratownictwo medyczne, chemiczne, techniczne. Ustawa o OSP nie jest wystarczającą podstawą do wypłacania ekwiwalentu pieniężnego. Ustala ona tylko prawo podmiotowe do otrzymywania ekwiwalentu przez strażaków ratowników OSP. Do wypłaty ekwiwalentu konieczne jest ustalenie jego wysokości w uchwale rady gminy (miasta). Rada gminy ma prawny obowiązek podjęcia uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu. Ustawa o OSP wprowadza obowiązek cyklicznego ustalania wysokości ekwiwalentu. Uchwała w sprawie wysokości ekwiwalentu jest aktem prawa miejscowego i wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także konieczność realizacji obowiązku promulgacyjnego. Treść uchwały ekwiwalentowej została ściśle określona w delegacji ustawowej zawartej w art. 15 uosp, z tego powodu rada gminy upoważniona jest wyłącznie do ustalenia wysokości ekwiwalentu (D. P. Kała, Ochotnicze straże pożarne. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, s. 155 i n., wraz z powołanym tam orzecznictwem).

W wyroku z 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2588/22, NSA stwierdził, że pojęcie "uczestnictwa" użyte przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 uosp odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania ratownicze. Ustawodawca zdecydował się dookreślić moment rozpoczęcia owego uczestnictwa, zastrzegając, iż jest nim "zgłoszenie wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej" (art. 15 ust. 2 uosp). Doprecyzowanie tej kwestii na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie jej w uchwale ustalające wysokość ekwiwalentu. Upoważnienie do ustalenia wysokości ekwiwalentu zawarte w treści art. 15 ust. 2 uosp nie umocowuje bowiem do określenia zakresu uprawnienia do tego ekwiwalentu. Materia ta została unormowana na poziomie ustawowym. Nie oznacza to jednak, że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu, nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 uosp, w zakresie, w jakim precyzują, że ekwiwalent przysługuje za uczestnictwo w działaniach ratowniczych, za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza jednak restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego. Treść zaskarżonej uchwały nie pozwala przyjąć, że właściwie realizuje upoważnienie normotwórcze z art. 15 ust. 2 uosp, jeżeli jej treść rodzi zasadniczą niepewność, czy ustalone kwoty ekwiwalentu za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniach przysługują za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Podzielić należy również zastrzeżenia, które odnoszą się do wskazania w uchwale, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniach. Ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 uosp nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje, rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.

Sąd podziela powyższą wykładnię prawa. Z tego powodu, odnosząc brzmienie art. 15 ust. 1-2 uosp (ekwiwalent za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu – należny za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu) do treści § 2 zaskarżonej uchwały (ekwiwalent za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu), Sąd podzielił pogląd Prokuratora, że § 2 uchwały reguluje zasady przyznawania ekwiwalentu odmiennie aniżeli ustawa. Pomija bowiem zasadę zawartą w art. 15 ust. 2 uosp, zgodnie z którą kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 uosp. Takie rozwiązanie legislacyjne stanowi – w ocenie Sądu – wyjście przez Radę poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 uosp. Kompetencją Rady, działającej na podstawie tej delegacji ustawowej, jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu, poprzez wskazanie jego stawki godzinowej (kwoty), nie zaś wprowadzanie uregulowań, które wpływają na proces ustalania ich wysokości. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc jednoznacznie rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki OSP lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 uosp.

Sformułowanie § 2 uchwały może prowadzić do istotnych wątpliwości w zakresie wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 2 uchwały z art. 15 ust. 2 uosp nie usuwa bowiem wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu. Uznać zatem należy, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej Radzie na podstawie delegacji ustawowej zawartej w uosp. Sąd wyjaśnia, że organ stanowiący, podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa (podobnie orzekł WSA w Krakowie w wyroku z 17 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 539/24).

Uzasadnione jest również stwierdzenie Prokuratora, że brak jest podstaw do wprowadzenia w § 1 uchwały postanowienia, że ekwiwalent pieniężny ustala się za udział w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez PSP lub Gminę. Uchwała nie przewiduje bowiem ekwiwalentu za uczestniczenie w szkoleniu lub ćwiczeniu organizowanym przez inne podmioty niż PSP lub Gmina. Uchwała zawęziła zatem uczestniczenie w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym, za które przysługuje ekwiwalent tylko do tych organizowanych przez PSP lub Gminę, co jest sprzeczne z treścią art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 6 uosp. Przepisy uosp, a w szczególności art. 15 ust. 1-2, nie upoważniają Rady do uzależnienia przyznania uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego od tego, czy szkolenie organizowane jest przez PSP lub Gminę. Z art. 3 pkt 6 uosp wynika, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez PSP, gminę lub inne uprawnione podmioty. Mając powyższe na względzie, należy zatem uznać, że każde uczestnictwo strażaka ratownika OSP w szkoleniach lub ćwiczeniach, bez względu na to, kto jest ich organizatorem, powinno być wynagradzane ekwiwalentem pieniężnym. Oznacza to, że zaskarżona uchwała w § 1 w zakresie przedmiotowym zasadniczo ograniczyła możliwość przyznania ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP, uzależniając prawo do niego od rodzaju podmiotu, który organizuje działania lub akcje ratownicze, szkolenia czy ćwiczenia. Z tego powodu nieprawidłowe było zawężenie w § 1 uchwały uprawnienia do ekwiwalentu za szkolenia lub ćwiczenia tylko do szkoleń lub ćwiczeń zorganizowanych przez wymienione w uchwale podmioty, w stanie prawnym, w którym uosp takiego dodatkowego określenia (kwalifikatora) nie przewiduje. Także w tym przypadku zarzut skargi okazał się zasadny, albowiem kwestionowany przepis stanowi niedopuszczalną modyfikację normy ustawowej (podobnie orzekł: WSA w Gdańsku w wyroku z 13 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 14/24).

Reasumując powyższe rozważania, należy wskazać, że w rozpoznanej sprawie organ wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 uosp, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto Sąd wskazuje, że kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem nie wyłącza okoliczność, że uchwała ta już nie obowiązuje. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne (wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07). Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Skoro zaskarżona uchwała – będąca aktem prawa miejscowego – weszła w życie, poprzez jej publikację we właściwym dzienniku urzędowym, a więc wywołała określone skutki prawne, to w razie ujawnienia istotnego naruszenia prawa w związku z podjęciem tej uchwały, istnieje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części. Postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone wskutek skargi na uchwałę, która wywołała skutki prawne, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, nawet wtedy, gdy zaskarżona uchwała została uchylona. Uchylenia zaskarżonej uchwały nie należy traktować w kategoriach autokontroli zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał, na podstawie art. 54 § 3 ppsa. W przepisie tym jest bowiem mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada nie posiada jednak możliwości ani stwierdzenia nieważności swojej uchwały, ani stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak więc uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Nie można zatem zgodzić się z Gminą, że uchylenie uchwały, po wniesieniu skargi przez Prokuratora, było wykorzystaniem przez Radę trybu autokontroli przewidzianego w ppsa.

Pozostałe przepisy zaskarżonej uchwały stanowią, że: "§ 3. Traci moc uchwała nr XXXV.276.2022 Rady Gminy Chrząstowice z dnia 9 marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych. § 4. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Chrząstowice. § 5. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego". Przepisy te nie są więc samodzielne w stosunku do § 1 oraz § 2 uchwały, a ich ustanowienie było ściśle związane z regulacjami zawartymi w § 1-2 uchwały, dlatego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd nadmienia, że wskutek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie powstała luka prawna polegająca na braku wymaganej ustawą regulacji w zakresie ustalenia kwoty ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP. Zagadnienie to zostało bowiem unormowane we wspomnianej wyżej uchwale Rady Nr V.26.2024 z dnia 7 sierpnia 2024 r. oraz w poprzedzającej ją (obecnie uchylonej) uchwale Rady Nr XXXV.276.2022 Rady Gminy Chrząstowice z dnia 9 marca 2022 r.

W opisanym wyżej stanie sprawy Sąd ustalił, że uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego, została podjęta z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej. Z tego powodu, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Strona skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych na podstawie art. 239 § 1 pkt 2 ppsa.