Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1107/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 170
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 837/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 26 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] w [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 837/22 oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 26 września 2022 r. nr [...], którym stwierdzono nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia 21 czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] w [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarządzenie Wójta z dnia 21 czerwca 2022 r. stanowi jedno z wzajemnie powiązanych zarządzeń wydanych przez ten organ w konsekwencji wydania zarządzenia z dnia 17 czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie odwołania [...] ze stanowiska dyrektora. Podkreślono, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 sierpnia 2022 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność ww. zarządzenia z dnia 17 czerwca 2022 r., zaś Sąd Wojewódzki wyrokiem z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 771/22 oddalił skargę Gminy [...] na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt III OSK 696/23 oddalił skargę kasacyjną Gminy [...] od powyższego orzeczenia. Zdaniem Sądu okoliczność ta ma bezpośredni wpływ na ocenę legalności zarządzeń związanych z ogłoszeniem konkursu na stanowisko dyrektora, w tym ogłoszenia konkursu, którego to zarządzenia nieważność orzekł Wojewoda zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym. Zarządzenie wydane na podstawie zarządzenia uznanego na nieważne, lub też bezpośrednio z nim powiązane, również uznane winno zostać za nieważne, jako wydane bez podstawy prawnej. Przy czym rację ma skarżąca wywodząc, że żaden z przepisów ustawy Prawo oświatowe nie określa terminu wszczęcia procedury konkursowej, co także nie nakazuje organowi prowadzącemu wstrzymanie się do ogłoszenia konkursu (i powołania komisji konkursowej) do czasu uprawomocnienia się zarządzenia w przedmiocie odwołania dyrektora ze stanowiska. Ale właśnie z tego powodu zarządzając przeprowadzenie nowego konkursu przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez zarządzenie odwołujące dotychczasowego dyrektora organ wykonawczy gminy musi się liczyć z konsekwencjami związanymi z ewentualnym wyeliminowaniem z obrotu prawnego tego zarządzenia. W ocenie Sądu Wójt winien powstrzymać się z wydaniem zarządzenia z dnia 21 czerwca 2022 r. nr [...] do czasu ewentualnego objęcia go orzeczeniem organu nadzoru, a skoro tego nie uczynił, to konsekwencją prawomocnego stwierdzenia nieważności zarządzenia z 17 czerwca 2022 r. jest stwierdzenie nieważności zarządzeń związanych z ogłoszeniem konkursu, ponieważ stanowisko dyrektora ostatecznie nie było stanowiskiem wakującym, o czym prawidłowo rozstrzygnął wojewoda.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze opiera się na art. 63 ust. 10 zd. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2023 r. poz. 900), który stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu, znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy stanowisko to nie jest obsadzone. Skoro rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 18 sierpnia 2022 r. stało się prawomocne, to jego postanowienia wiązały organy gminy ze skutkiem ex tunc. W konsekwencji zarządzenie Wójta z dnia 21 czerwca 2022 r. zasadnie zostało przez Wojewodę wyeliminowane z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) dalej u.s.g., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż czynności podjęte przez organ prowadzący, w tym ogłoszenie konkursu na dyrektora [...] w [...], przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia 17 czerwca 2022 r. nr [...] w sprawie odwołania [...] ze stanowiska dyrektora [...] w [...] były wydane z istotnym naruszeniem przepisów,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) dalej P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, przejawiające się rozstrzygnięciem, w którym Sąd pierwszej instancji de facto oparł się na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r. w sprawie III OSK 696/23, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w niniejszej sprawie winien rozstrzygnąć o zasadności objęcia zarządzenia z dnia 21 czerwca 2022 r. nr [...] Wójta Gminy [...] rozstrzygnięciem nadzorczym na dzień 26 września 2022 r. (data doręczenia do skarżącej: 30 września 2022 r.).

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Stosownie do treści art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Mając na uwadze tę szczególną regulację w stosunku do art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając o oddaleniu skargi kasacyjnej mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2023 r. sygn. akt I FSK 1623/23; wyrok NSA z 23 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1780/20).

W sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia przez sąd tych ostatnich przepisów. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumcji stanu faktycznego do zastosowanego przez sąd przepisu prawa materialnego.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym wadliwe zastosowanie art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na błędnym oparciu się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w tej sprawie na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt III OSK 696/23, co skutkowało brakiem rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji o zasadności objęcia rozstrzygnięciem nadzorczym na dzień 26 września 2022 r. zarządzenia nr [...] z dnia 21 czerwca 2022 r.

Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, za wyjątkiem art. 57a P.p.s.a. Art. 57a P.p.s.a. dotyczy rozstrzygania przez wojewódzki sąd administracyjny w zakresie skargi na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz na odmowę wydania tych opinii. Przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie.

Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic rozpoznawania sprawy, ponieważ skarga dotyczyła rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia 26 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora [...] w [...] i przedmiot tej właśnie sprawy sądowoadministracyjnej został rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak jest związany granicami danej sprawy, ponieważ ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2633/15; wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/17).

W zakresie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 616/22; wyrok NSA z 7 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2268/20).

Nie znajduje podstaw twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którym jedyną podstawą wydania zaskarżonego orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji było oparcie się na wyroku NSA z 18 października 2023 r. sygn. akt III OSK 696/23. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ocenił legalność zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia 21 czerwca 2022 r. nr [...] w związku ze stwierdzeniem nieważności innego zarządzenia Wójta Gminy [...] – tj. zarządzenia nr [...] z dnia 19 czerwca 2022 r. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, jakie znaczenie miało zarządzenie nr [...] dla ważności zarządzenia nr [...], podkreślając pełną zależność obowiązywania ostatnio wymienionego zarządzenia od zgodności z prawem zarządzenia nr [...]. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] musiało skutkować unieważnieniem zarządzenia nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie jedynie w tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy wskazał na wydanie przez NSA wyroku z 18 października 2023 r. sygn. akt III OSK 696/23.

Niewątpliwie skutki wydania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt III OSK 696/23 miały znaczenie dla rozstrzygania tej sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku oddalił skargę kasacyjną Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 771/22 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 18 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora [...] w [...]. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że skoro zostało unieważnione zarządzenie nr [...] z dnia 17 czerwca 2022 r. ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jego podjęcia, to kolejne zarządzenia, a w tym także zarządzenie nr [...] z dnia 21 czerwca 2022 r., którego legalność w pełni zależała od ważności zarządzenia nr [...], powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tej sprawie nie mógł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie uwzględnić rozstrzygnięcia NSA z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt III OSK 696/23, ponieważ wyrok ten ma bezpośredni związek z rozstrzyganiem w tej sprawie. Jak przy tym wynika z akt sprawy, Sąd pierwszej instancji zawiesił w tej sprawie postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 771/22 i po rozpoznaniu przez NSA skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt III OSK 696/23 podjął postępowanie w tej sprawie. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że zarzut naruszenia w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest zasadny.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 92 ust. 1 u.s.g. polegającej na przyjęciu, że czynności podjęte przez organ prowadzący, a w tym ogłoszenie konkursu na dyrektora [...] w [...] przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia nr [...] z dnia 17 czerwca 2022 r. w sprawie odwołania [...] ze stanowiska dyrektora [...] w [...], były wydane z istotnym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 750/20 stwierdził, że zawarte w art. 92 ust. 1 u.s.g. sformułowanie "wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa" należy rozumieć w ten sposób, że zarządzenie (lub uchwała), którego nieważność stwierdził organ nadzoru od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, nie wywołuje skutków prawnych. Wstrzymanie wykonania aktu na podstawie art. 92 ust. 1 u.s.g. należy rozumieć jako tymczasowe pozbawienie wynikających z niego bezpośrednio i pośrednio skutków prawnych. Dopiero od daty doręczenia gminie rozstrzygnięcia nadzorczego organy gminy nie mogą traktować aktu objętego tym rozstrzygnięciem, jako aktu obowiązującego i wywołującego skutki prawne. Takie rozumienie art. 92 ust. 1 u.s.g. znajduje oparcie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2189/18; wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 1490/17; wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2079/17; wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2175/18; wyrok z 4 października 2022 r. sygn. akt III OSK 4369/21).

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w przypadku doręczenia organowi gminy rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność danego aktu akt ten nie zostaje wprawdzie definitywnie wyeliminowany z obrotu prawnego, ale nie może być także podstawą do dalszych działań organów gminy. Czynności organu gminy podjęte na podstawie tak wydanego aktu nawet przed datą doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jego nieważność mogą być obarczone istotą wadą, jeżeli uprawomocni się rozstrzygnięcie nadzorcze.

Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, w której warunkiem legalności zarządzenia nr [...] było obowiązywanie poprzedzającego go zarządzenia nr [...]. Jeżeli zarządzenie nr [...] zostało unieważnione, to tym samym także co do zarządzenia nr [...] należało stwierdzić, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa. Unieważnienie zarządzenia nr [...] nastąpiło ze skutkiem od daty jego podjęcia, tj. od dnia 17 czerwca 2022 r., co z kolei skutkowało tym, że kolejne zarządzenia dotyczące przeprowadzenia konkursu celem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora [...] w [...], a w tym zarządzenie nr [...] z dnia 21 czerwca 2022 r. było obarczone naruszenie prawa w stopniu istotnym.

Uznanie za stroną skarżącą kasacyjnie, że w tej sprawie znaczenie ma jedynie stan prawny na datę wydania zarządzenia nr [...] z dnia 21 czerwca 2022 r. oraz brak na tę datę doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego unieważniającego zarządzenie nr [...] prowadziłoby do nieakceptowalnych skutków w demokratycznym państwie prawa. Oznaczałoby bowiem, że jeżeli dany organ wydał zarządzenie niezgodnie z prawem i nie czekając na ocenę jego legalności podjął w oparciu to takie zarządzenie kolejne akty, to powinny być one uznane za legalne tylko dlatego, że organ nadzoru nie dokonał natychmiastowej oceny legalności pierwszego zarządzenia. Ustawodawca dlatego jako zasadę przyjął – w razie stwierdzenia istotnego naruszenia prawa - rozstrzyganie przez organ nadzoru o unieważnieniu danego aktu ze skutkiem ex tunc, co umożliwia wyeliminowanie innych aktów podjętych na jego podstawie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 92 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię nie jest zasadny.

W związku z powyższym w okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.