Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 402/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 37d
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2024 r., nr SKO Gd/7041/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 7 października 2022 r., nr GZDiZ.PU.70.705.34.2020.JR/MP, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej C. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 7.417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 30 stycznia 2024 r., nr SKO Gd/7041/22, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej jako: Dyrektor GZDiZ), działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, z 7 października 2022 r., nr GZDiZ.PU.70.705.34.2020.JR/MP, w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnej z przepisami tzw. Uchwały Krajobrazowej Gdańska.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 25 czerwca 2020 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania tablic reklamowych z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. /Uchwały Krajobrazowej/ i stwierdzili, że na działce nr [...], obręb [...] w G., przy ulicy [...] umieszczono dwie wolnostojące tablice reklamowe o wymiarach 5,95 m x 2,95 m = 17,55 m2 i 5,96 m x 2,94 m =17,52 m2. Organ ustalił, że właścicielem nieruchomości jest P. Sp. z o.o. SKA, a właścicielem tablic reklamowych jest C. Sp. z o.o. Spółka ta poinformowała jednak, że ww. tablice reklamowe zostały zbyte 24 marca 2020 r. na rzecz spółki P. z siedzibą w Kanadzie. Przeprowadzone 15 lipca 2020 r. ponowne oględziny wykazały w dalszym ciągu umieszczenie tablicy reklamowej na nieruchomości. W dniu 31 grudnia 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo od właściciela nieruchomości – P. Sp. z o.o. SKA, w którym poinformowano, że działka, na której umieszczone są dwie wolnostojące tablice reklamowe, jest dzierżawiona przez spółkę P. 2 Sp. z o.o.

Przeprowadzona 5 stycznia 2021 r. kontrola zgodności usytuowania tablic reklamowych z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej Gdańska wykazała usunięcie ww. dwóch wolnostojących tablic reklamowych z ul. [...] w G.

Decyzją z 12 marca 2021 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej: Dyrektor GZDiZ) orzekł o odstąpieniu od wymierzenia kary P. sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna za umieszczenie w dniach od 26 czerwca 2020 r. do 4 stycznia 2021 r. dwóch wolnostojących tablic reklamowych na działce numer [...], obręb [...], przy ulicy [...] w G., niezgodnych z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska oraz o umorzeniu postępowania w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania ww. dwóch wolnostojących tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej Gdańska albo usunięcia ww. dwóch wolnostojących tablic reklamowych spółce C. Sp. z o.o.

SKO decyzją z 18 maja 2022 r. uchyliło w całości powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni ustalił w sposób bezsporny podmiot, który umieścił tablice reklamowe niezgodne z przepisami UKG, wobec czego powinien uwzględnić art. 37d ust 1 u.p.z.p., zgodnie z którym podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust 1, podlega karze pieniężnej, a także ponownie rozpatrując sprawę powinien rozważyć przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji decyzją z 7 października 2022 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 103.304,97 zł za umieszczenie w dniach od 24 czerwca 2020 r. do 4 stycznia 2021 r. dwóch wolnostojących tablic reklamowych, na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w G., o powierzchni służącej ekspozycji reklamy 17,55 m2 i 17,52 m2 niezgodnych z przepisami Uchwały Krajobrazowej Gdańska. Tą samą decyzją organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej spółce P. Sp. z o.o. SKA. Organ wyjaśnił, że ww. wolnostojące tablice reklamowe to reklamy typu C, i jako takie nie wpisują się w definicję żadnego z nośników reklamowych dopuszczalnych w obszarze SR na podstawie Uchwały Krajobrazowej Gdańska. W ocenie organu to C. Sp. z o.o. jest odpowiedzialna za umieszczenie ww. dwóch tablic reklamowych niezgodnych z Uchwałą Krajobrazową Gdańska, a ich sprzedaż spółce P. nie ma znaczenia, ponieważ zgodnie z art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, karze pieniężnej podlega podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały. Z odpowiedzialności nie zwalnia skarżącej również fakt, że tablice zostały umieszczone na działce numer [...] obręb [...], przy ul. [...] w G. przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, gdyż uchwała w sposób jednolity traktuje wszystkie nośniki reklamowe niezgodne z UKG, także te posadowione przed jej wejściem w życie, bez względu na to, czy dany nośnik został posadowiony legalnie, czy nielegalnie.

Organ wyjaśnił następnie, że wysokość kary za umieszczenie tablicy reklamowej/urządzenia reklamowego, zgodnie z art. 37d ust. 8 u.p.z.p. jest iloczynem pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności ustalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, powiększonym o 40-krotność uchwalonej przez rade gminy stawki części stałej tej opłaty. Nie ma możliwości zastosowania art. 189d k.p.a., a organ nie znalazł także przesłanek do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

SKO rozpoznając odwołanie skarżącej, decyzją z 30 stycznia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wymierzeniu kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych.

Zdaniem Kolegium nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że ww. tablice reklamowe umieściła C. Sp. z o.o., a zatem to ten podmiot w świetle art. 37d ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlega karze pieniężnej. W tym kontekście argument odwołania, że zgodnie z umową z P., na rzecz której spółka zbyła nośnik reklamowy, ma ona prawo do prowadzenia na nośnikach działalności reklamowej, ale nie posiada do nośnika praw, które wykraczałyby poza jego bieżącą eksploatację, tym samym nie przysługują jej uprawnienia do decydowania o demontażu czy dostosowaniu nośnika do przepisów Uchwały Krajobrazowej, jest nieuzasadniony, a skarżąca może być stroną postępowania.

W ocenie organu drugiej instancji, regulacje Uchwały Krajobrazowej potwierdzają wolę uregulowania sytuacji istniejących w dacie wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych niezgodnych z wymogami uchwały. Uchwała bowiem penalizuje nie tyle czynność umieszczenia reklamy niezgodnie z wymogami uchwały, ale fakt istnienia reklamy niegodnej z wymogami uchwały. Takie ujęcie pozwoliło powiązać istotę sankcjonowanej nieprawidłowości z charakterem reklamy, a nie z momentem jej umieszczenia w kontekście wejścia w życie uchwały. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie Uchwały Krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami i nie zostały usunięte, ustawodawca przewidział karalność.

Kolegium wskazało też, że za datę wszczęcia postępowania przyjmuje się dzień dokonania w sprawie pierwszej czynności urzędowej, o której powiadomiono strony postępowania. W niniejszej sprawie taką pierwszą czynnością była kontrola dokonana przez organ pierwszej instancji 24 czerwca 2020 r., o której strona poinformowana była zawiadomieniem o wszczęciu postępowania.

Kolegium zwróciło ponadto uwagę na to, że skarżąca podkreśliła, iż ma wątpliwości co do rozmiaru tablic reklamowych (powierzchni reklamowych), ale nie podważyła skutecznie prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie powierzchni ekspozycji reklamowych, od których zależy wysokość obciążającej ją kary, nie przedstawiła w tej kwestii kontrdowodu, więc zarzut ten uznać należy zdaniem Kolegium za nieuzasadniony.

Kolegium nie podzieliło także stanowiska skarżącej co do niewłaściwości organu orzekającego w pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z art. 37d ust. 3 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przepisy art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym dają podstawę radzie gminy do upoważnienia organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych. Jedną z jednostek, którą Rada Miasta Gdańska może upoważnić do załatwiania spraw indywidualnych jest Gdański Zarząd Dróg i Zieleni. Jest to jednostka organizacyjna i budżetowa Miasta Gdańska, powołana uchwałą Nr XVI/505/99 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 listopada 1999 r., działająca w imieniu Prezydenta Miasta Gdańska, którą kieruje dyrektor. Działanie Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w niniejszej sprawie opierało się na upoważnieniu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczanie tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej Miasta Gdańska, udzielonego przez Radę Miasta Gdańska w uchwale z 31 stycznia 2019 r., wydanej na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. Na podstawie tak udzielonego upoważnienia Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni działał jako organ właściwy w pierwszej instancji w sprawach kar pieniężnych uregulowanych w art. 37d u.p.z.p.

Kolegium zwróciło również uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 wskazał, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu potwierdził, że na ustawodawcy ciążył obowiązek zapewnienia podmiotom objętym uchwałą krajobrazową, w zakresie wskazanym w pytaniach prawnych, mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją. Dlatego też zdaniem Kolegium odrębną kwestię stanowić będzie uzupełnienie regulacji ustawowej o mechanizm kompensacyjny dla zobowiązanych podmiotów.

Końcowo organ odwoławczy podzielił uzasadnienie zawarte w decyzji organu I instancji o braku możliwości zastosowania w sprawie odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję SKO z 30 stycznia 2024 r. zarzuciła naruszenie:

1/ art. 37d ust. 3 i 5 oraz art. 37e u.p.z.p. w związku z art. 39 ust. 4 u.s.g. oraz art. 143 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2651 ze zm.), dalej jako "Ordynacja podatkowa", poprzez wydanie decyzji przez niewłaściwy organ - Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, tj. jednostki budżetowej, na podstawie upoważnienia udzielonego w trybie art. 39 ust. 4 u.s.g. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej, w sytuacji gdy art. 37d ust. 3 i 5 jak i art. 37e u.p.z.p. (stanowiące lex specialis w stosunku do art. 39 ust. 4 u.s.g.) wyraźnie wskazują na wójta/burmistrza/prezydenta miasta jako na organ wyłącznie właściwy do orzekania w tym przedmiocie, wskutek czego jego kompetencji nie można delegować na inny podmiot/jednostkę budżetową w tym trybie, w szczególności ze względu na fakt, że w postępowaniu dotyczącym tych kar stosowane są przepisy Ordynacji podatkowej, do których wyraźnie odsyła art. 37e u.p.z.p., przez co wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta przysługują w zakresie kar kompetencje organu podatkowego, a przepisy Ordynacji podatkowej (w tym w szczególności art. 143) nie dopuszczają delegowania przez organy podatkowe swoich kompetencji w drodze innej, niż w drodze upoważnienia danego pracownika organu (zakaz dekoncentracji zewnętrznej). Decyzja Organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i jest dotknięta sankcją nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.;

2/ art. 37d ust. 1, art. 37d ust. 5 u.p.z.p. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez wydanie decyzji wobec podmiotu nie będącego stroną w sprawie, w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż dawny właściciel urządzenia reklamowego, który utracił prawo dysponowania i rozporządzania nim, a tym samym pozbawiony jest możliwości dostosowania tego urządzenia do wymogów Uchwały Krajobrazowej, może podlegać sankcjom - karze pieniężnej określonej w art. 37d ust. 5 u.p.z.p., a zatem nieuprawnione uznanie skarżącej za stronę w sprawie i arbitralne pominięcie właściciela - podmiotu uprawnionego do dostosowania urządzenia reklamowego za stronę postępowania i adresata zaskarżonej decyzji (to samo dotyczy decyzji organu I instancji w tej sprawie administracyjnej); zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji została wydana wobec podmiotu niebędącego stroną w sprawie i jest dotknięta sankcją nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3/ art. 37a ust. 9 oraz art. 37d ust. 1-5 u.p.z.p. poprzez orzeczenie kary pieniężnej za brak dostosowania urządzenia reklamowego umiejscowionego na podstawie zgody budowlanej (legalnie) w sytuacji gdy nakaz dostosowania określony w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w odniesieniu do urządzeń usytuowanych na podstawie zgód budowlanych bez zapewnienia odszkodowania za nałożenie obowiązku dostosowawczego skutkującego ich rozbiórką został uznany przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. P 20/19 za niezgodny z Konstytucją i dlatego nie może stanowić podstawy do żądania dostosowania takich urządzeń do zapisów Uchwały Krajobrazowej, a w konsekwencji za brak dostosowania takiego urządzenia reklamowego do zapisów takiej Uchwały nie może być nałożona kara pieniężna na podstawie 37d ust. 1-5 u.p.z.p. (skoro nie ma obowiązku dostosowania takich tablic i urządzeń reklamowych, to nie może być nałożona kara za jego niewykonanie);

4/ art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. i 61 § 4 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie okresu za jaki kara winna być naliczona i w konsekwencji naliczenie kary w nieprawidłowej (zawyżonej) wysokości.

Spółka zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 2 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zasadniczą zmianę dotychczasowej linii orzeczniczej i przyjęcie oceny tego samego stanu faktycznego i prawnego w sposób całkowicie odmienny od ocen i rozstrzygnięć dokonywanych wobec skarżącego w innych sprawach, przy czym zmiana ta nastąpiła bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, a dotychczasowa linia orzecznicza i zapadłe w jej ramach orzeczenia są zgodne z prawem i ostateczne.

Wobec tego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szeroko uargumentowała poszczególne zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 23 maja 2024 r. Dyrektor GZDiZ wyjaśnił, że w aktach sprawy tego organu brak jest dokumentów potwierdzających legalność posadowienia tablic reklamowych, będących przedmiotem postępowania. Jednocześnie wskazano, że kwestii tych organy w niniejszej sprawie nie badał.

W piśmie procesowym z 3 czerwca 2024 r. Spółka uzupełniła zarzuty skargi, wskazując na treść wyroku NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 1951/19, w którym stwierdzono nieważność zaskarżonej Uchwały Krajobrazowej w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie Spółka uczyniła decyzję SKO z 30 stycznia 2024 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora GZDiZ z 7 października 2022 r., wymierzającą Spółce karę pieniężną za umieszczenie w dniach od 25 czerwca 2020 r. do 4 stycznia 2021 r. dwóch wolnostojących tablic reklamowych, na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w G., o powierzchni służącej ekspozycji reklamy 17,55 i 17,52 m2, jako niezgodnych z przepisami uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. nr XlVIII/1465/18 z w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pomor. z 2018 r. poz. 1034.), dalej jako "Uchwała Krajobrazowa".

Decyzjom tym strona zarzuca, że decyzja I instancji została wydana przez organ niemający uprawień do orzekania i wydawania decyzji w indywidualnych sprawach w zakresie kar pieniężnych za naruszenie przepisów Uchwały Krajobrazowej, błędne określenie podmiotu, wobec którego można taką karę wymierzyć, nieprawidłowe ustalenie okresu, za jaki kara powinna być naliczona, a tym samym jej wysokości oraz zakwestionowano uprawnienie organów do wymierzania kar wobec tablic reklamowych usytuowanych przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej na podstawie zgody budowlanej, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19.

Na wstępie wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), dalej jako "u.p.z.p.", podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta (art. 37d ust. 3). Karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 4). W przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się: 1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz 2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2, organ określa, w drodze decyzji, wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 5, odpowiednio do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 6 u.p.z.p.).

Wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 70 ze zm.), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8 u.p.z.p.). Jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 9 u.p.z.p.). Jeśli kształt urządzenia reklamowego uniemożliwia wyznaczenie pola powierzchni służącej ekspozycji reklamy, o którym mowa w ust. 8 lub 9, wysokość kary pieniężnej zależy od pola powierzchni bocznej prostopadłościanu opisanego na urządzeniu reklamowym (art. 37d ust. 10 u.p.z.p.).

Stosownie zaś do art. 2 pkt 16a u.p.z.p., przez "reklamę" należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, natomiast jako "tablicę reklamową" - należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b u.p.z.p.). Z kolei "urządzenie reklamowe" to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c u.p.z.p.).

Jak już też wskazano, karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta). W niniejszej sprawie kara została wymierzona przez Dyrektora GZDiZ, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska udzielonego przez Radę Miasta Gdańska w uchwale nr V/48/19 z dnia 31 stycznia 2019 r. na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Natomiast, zdaniem Spółki, takie upoważnienie nie mogło stanowić podstawy do wydania decyzji w indywidulanej sprawie administracyjnej związanej z wymierzaniem kar pieniężnych za umieszczanie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej.

Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć trzeba, że powoływana przez stronę skarga na ww. uchwałę upoważniającą została odrzucona przez tutejszy Sąd postanowieniem z 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 885/23, wobec czego zawarte w tej uchwale upoważnienie dla Dyrektora GZDiZ nadal pozostaje w mocy. Zatem, w ocenie Sądu, organ orzekający w I instancji był uprawniony do orzekania w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że przepisy art. 39 ust. 4 u.g.n. dają podstawę radzie gminy do upoważnienia organu wykonawczego jednostki pomocniczej oraz organów jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1, do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, bez jakichkolwiek ograniczeń przedmiotowych. Jedną z jednostek, którą Rada Miasta Gdańska może zobowiązać do załatwiania spraw indywidulanych jest Gdański Zarząd Dróg i Zieleni. Jest to jednostka organizacyjna i budżetowa Miasta Gdańska, powołana uchwałą nr XVI/505/99 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 listopada 1999 r., działająca w imieniu Prezydenta Miasta Gdańska, którą kieruje dyrektor. Działanie Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w niniejszej sprawie opierało się na upoważnieniu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej związanych z wymierzaniem administracyjnych kar pieniężnych za umieszczanie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej. W związku ze wskazanym upoważnieniem Dyrektor GZDiZ przejął funkcję organu administracji publicznej upoważnionego do wydawania decyzji administracyjnych we własnym imieniu. Oznacza to, że Dyrektor GZDiZ nabył status organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym i posiada go do momentu uchylenia albo wygaśnięcia uchwały upoważniającej. Podmiot ten nabywa wyłączną kompetencję do załatwienia w postępowaniu administracyjnym spraw rodzajowo wskazanych w upoważnieniu (por. P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz do art. 39, Warszawa 2023, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2020 r. I OSK 1285/18).

Wyznaczenie osoby fizycznej do wykonywania funkcji administracji publicznej jest wyrazem woli organu tej administracji, dotyczy jego ustawowych kompetencji, stanowi rodzaj pełnomocnictwa administracyjnego. Zlecone funkcje są wykonywane w imieniu oraz na rachunek i ryzyko organu, któremu są ustawowo przypisane. W uchwale z 19 grudnia 2016 r. sygn. II FPS 3/16 (ONSAiwsa 2017/2/18) skład siedmiu sędziów NSA wskazał, że w przypadku art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej (powoływanego przez Spółkę w skardze) mamy do czynienia z pełnomocnictwem administracyjnym, na mocy którego organ nie pozbywa się przyznanych mu przez prawo kompetencji decyzyjnych. Regulacja ta pozwala wójtowi na organizację pracy w urzędzie (podległej jednostce organizacyjnej). Z kolei w wyroku z 10 maja 2007 r. sygn. akt II FSK 622/06 NSA argumentował, że udzielenie upoważnienia dotyczy treści decyzji, o których mowa w art. 210 § 1 pkt 1 i 8 Ordynacji podatkowej, wymagających "oznaczenia organu podatkowego" i "podpisu osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego" (odpowiednio stanowi o tym art. 107 § 1 k.p.a.). Stąd wniosek, że upoważnienie organu wpływa na ważność decyzji, co oznacza, że skuteczność upoważnienia jest weryfikowana w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji. Co istotne, udzielenie upoważnienia administracyjnego jest czynnością o charakterze wewnętrznym, która sprawia, że organ udzielający upoważnienia w istocie rzeczy nie traci swych kompetencji do wydawania aktów administracyjnych. Celem zaś wprowadzenia upoważnień jest zapewnienie prawidłowej organizacji pracy organu administracyjnego.

Podsumowując, omawiane upoważnienie mogło stanowić podstawę do orzekania przez Dyrektora GZDiZ w indywidualnej sprawie dotyczącej wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej. Decyzja organu I instancji została więc wydana przez właściwy organ. Niezasadny zatem okazał się zarzut nieważności postępowania.

Sąd nie dopatrzył się również nieważności postępowania w tym, że decyzję skierowano do Spółki. Była ona bowiem stroną niniejszego postępowania administracyjnego jako podmiot, który – co bezsporne, do 24 marca 2020 r. był właścicielem przedmiotowej reklamy i umieścił ją na wskazanej w decyzji działce. Dlatego też organy, kierując się literalnym brzmieniem przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p., nałożyły na nią karę pieniężną. Natomiast ocena legalności rozumowania organów w zakresie ustalenia podmiotu, na który kara została nałożona, nie mogła doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie – ewentualnie, do jej uchylenia z uwagi na niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu prawa materialnego do podmiotu, który nie powinien być już obarczany odpowiedzialnością z uwagi na ustalony stan faktyczny sprawy. Jednak ocena ta ma charakter wtórny wobec podstawowego zagadnienia jakim jest istnienie podstawy prawnej do nałożenia na Spółkę lub obecnego właściciela reklamy omawianych sankcji administracyjnych (vide: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 403/23).

Przewidziana w przepisie art. 37d u.p.z.p. kara pieniężna dotyczy bowiem umieszczenia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. Niewątpliwie Rada Miasta Gdańska podjęła dnia 22 lutego 2018 r. uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska. Uchwała ta weszła w życie 3 kwietnia 2018 r.

W sprawie istotne znacznie ma jednakże fakt, przywołany przez skarżącą w piśmie z 3 czerwca 2024 roku, że wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2739) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Uwzględniając powyższy wyrok Trybunału, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1951/19, stwierdził nieważność wskazanej powyżej uchwały krajobrazowej Rady Miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r., w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera skutek prawny z mocą ex tunc, to jest od dnia wydania uchwały lub aktu (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka - Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 147).

W uzasadnieniu wyroku z 12 grudnia 2023 r. Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in., że doszło do pominięcia prawodawczego, czyli sytuacji, w której ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale pominął pewien element regulacji, który powinien być integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy. Trybunał przyznał, że przyjęcie przez organ gminy aktu prawa miejscowego, jakim jest tzw. uchwała krajobrazowa, jest niewątpliwie motywowane interesem publicznym, gdyż gmina chce w ten sposób zadbać o przestrzeń publiczną i doprowadzić do tzw. ładu reklamowego. Skutkiem takiego działania jest godzenie w prawa majątkowe właścicieli tablic i nośników powstałych przed wejściem w życie tej uchwały, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę. Właściciele są bowiem zmuszeni do usunięcia tablic i nośników objętych uchwałą, na własny koszt i bez zapewnienia im odszkodowania. Oznacza to, że ich prawo własności zostało ograniczone, ponieważ nie mogą oni korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie objętym treścią Uchwały Krajobrazowej, a dodatkowo zmuszeni są do zlikwidowania przedmiotu stanowiącego część ich majątku. Art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją RP.

Skutkiem omawianego wyroku TK jest zatem to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie danej uchwały krajobrazowej, nie jest możliwe ani nałożenie kary administracyjnej, ani obowiązku usunięcia tych reklam lub urządzeń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 404/23). Przeciwne stanowisko, reprezentowane przez organy w tej sprawie, jest błędne i stanowi o naruszeniu przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 37d ust. 1 u.p.z.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji, przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej kary pieniężnej należy dokonać oceny, czy przepisy Uchwały Krajobrazowej uchwalonej przez Radę Miasta Gdańska dnia 22 lutego 2018 r. mają w ogóle zastosowanie do danego urządzenia/tablicy reklamowej. W tym celu w pierwszej kolejności ustalić należy datę umieszczenia nośnika reklamowego na nieruchomości, a następnie czy zastał on tam umieszczony na podstawie zgody budowlanej. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez orzekające w niniejszej sprawie organy administracji nie wynika jednoznacznie, kiedy tablice reklamowe zostały posadowione na nieruchomości. Miało to miejsce prawdopodobnie w 2006 r. Brak jest także ustaleń w kwestii legalności wzniesienia tych tablic, co potwierdza organ I instancji w piśmie przedłożonym do akt sądowych z 23 maja 2024 r. W toku postępowania skarżąca wskazywała, że tablice znajdowały się na nieruchomości od 2004 roku i były posadowione na niej legalnie, jednak twierdzeń tych organy nie weryfikowały. Niewątpliwie, ustalenie stanu faktycznego, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., należy do organów administracji i powinno być przeprowadzone w sposób wyczerpujący i całościowy. Dopiero w pełni ustalony stan faktyczny pozwala na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego.

W ocenie Sądu ustalenie daty i legalności wzniesienia tablic reklamowych jest niezbędne do stwierdzenia czy zachodzą podstawy do prowadzenia postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Wobec wyeliminowania przez Naczelny Sąd Administracyjny z obrotu prawnego postanowień Uchwały Krajobrazowej w zakresie dotyczącym tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, ustalenie przez organy administracji, że sporne tablice reklamowe wzniesiono legalnie przed 3 kwietnia 2018 r. spowoduje konieczność umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. W tym zakresie brak jest bowiem obowiązującego aktu prawa miejscowego, a tylko naruszenie norm takiego aktu powoduje konieczność wymierzenia kary określonej w art. 37d u.p.z.p. W przypadku odmiennych ustaleń, postępowanie powinno być natomiast prowadzone.

Z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i oceny we wskazanym powyżej zakresie, w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na jej wynik.

W tej zaś sytuacji przedwczesne byłoby odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, jako że kwestie dotyczące ustalenia momentu wszczęcia postępowania, czy też oceny prawidłowości dokonanych pomiarów reklamy lub zaistnienia przesłanek odstąpienia od wymierzania kary administracyjnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają charakter wtórny wobec podstawowego zagadnienia, jakim jest istnienie podstawy prawnej do nałożenia na skarżącą przedmiotowych sankcji administracyjnych (tak też NSA w wyroku z 11 kwietnia 2024 r., sygn. II OSK 403/23).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni wskazania zawarte w niniejszym wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej Spółki kwotę 7.417 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (2.000 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (5.400 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).