Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1535/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 6, par 7, par 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 643/10 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 643/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – po rozpoznaniu skargi J. M. - uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2010 r., nr SKO. [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał, iż w dniu [...] czerwca 2009 r. D. S. złożył wniosek do Prezydenta Miasta Lublina o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako zespół śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowej z uzupełniającym programem usługowym. Inwestycja została zaplanowana na działkach nr [...] w Lublinie przy ul. Północnej i ul. Prusa wraz z zagospodarowaniem i uzbrojeniem terenu, przyłączami oraz zjazdami z dróg publicznych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezydent Miasta Lublina ustalił warunki zabudowy dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Do decyzji dołączono dwa załączniki: mapę zasadniczą i analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu w formie pisemnej i graficznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w oparciu o § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznaczył wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy organ wskazał, iż linie zabudowy określono zgodnie z załącznikiem graficznym w odległości min. 12 m od krawędzi jezdni ul. Północnej i min. 32 m od krawędzi jezdni ul. B. Prusa. Odnośnie wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki organ wskazał, iż wartość ta nie powinna przekraczać 38% przy jednoczesnym zachowaniu 30% powierzchni biologicznie czynnej. Wysokość planowanego obiektu ustalił na III-V kondygnacje naziemne, a maksymalnie 18 m dla wyodrębnionych budynków. Ponadto organ ustalił szerokość elewacji frontowej wynoszącej maksymalnie 39 m oraz dopuszczalne przekrycie dachowe jako wielopołaciowe o spadkach do 30% z dopuszczeniem przekrycia płaskiego lub mansardowego. Jednocześnie organ zaznaczył, iż pomieszczenia garażowe należy projektować w kondygnacjach podziemnych i przyziemiu obiektów z wykluczeniem realizacji wjazdów bramowych do indywidualnych pomieszczeń garażowych w fasadach wzdłuż ul. Północnej. Ponadto ustalono, że obsługa komunikacyjna działki odbywać się będzie od ul. Północnej i ul. Prusa oraz, że planowana inwestycja winna zapewniać miejsca parkingowe dla samochodów w ilości min. 1 miejsce na 1 mieszkanie i 1 miejsce parkingowe na 25 m2 powierzchni użytkowej usług.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. L. wnosząc o uchylenie wydanej decyzji. J. L. wskazał, iż decyzja została opracowana niezgodnie z zasadami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a nadto organ nie uwzględnił zaleceń zawartych w wyroku WSA z dnia 13 listopada 2008 r. i w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Podniósł również, iż w treści sporządzonej analizy widniej zapis, iż "odstępuje się od ustalenia szerokości elewacji frontowej..." podczas gdy w zaskarżonej decyzji przyjęto szerokość elewacji frontowej na 39 m. Nadto w analizie nie ma zawartych żadnych danych szczegółowych potwierdzających prawidłowość wyliczenia średniej powierzchni zabudowy. Nie jest także określone, o której elewacji frontowej jest mowa, gdyż za front działki można przyjąć zarówno ul. Północną jak i ul. Prusa, bowiem wjazd na działki dopuszczono z obu tych ulic równorzędnie. Podkreślił, iż niewłaściwie ustalono wysokość zabudowy oraz nie określono wysokości i kierunku głównej kalenicy dachu do frontu działki. Mylnie także oznaczono działki, gdyż podano dz. nr [...], a powinno być [...].

D. S., ustosunkowując się do wniesionego odwołania, podniosła, iż nie wnosi ono niczego do sprawy i zostało złożone wyłącznie w celu blokowania działania urzędu prowadzącego postępowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji poprzedziła analiza urbanistyczna przeprowadzona przez uprawnionego architekta, która wykazała, że teren inwestycji spełnia wymagania art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na zarzuty odwołania Kolegium wskazało, iż odstąpienie w analizie uwarunkowań i możliwości zagospodarowania terenu od ustalenia szerokości elewacji frontowej jest zgodne z prawem. Pozwala na to § 6 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, iż dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy. Za chybiony Kolegium uznało zarzut, iż nie wiadomo o której elewacji frontowej jest mowa w decyzji. Jak wskazało Kolegium, jest nią elewacja od strony ul. Północnej. Nadto w pkt 3 lit. d konkretnie określono wysokość budynku na poziomie III-V kondygnacji nadziemnych, a maksymalnie 18 m dla wyodrębnionych budynków/segmentów. Niezasadny jest również zarzut dotyczący wadliwego ustalenia przekrycia budynku.

J. M., zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Powtarzając zarzuty odwołania wskazał, iż pomiędzy analizą, a treścią decyzji zachodzi rozbieżność w zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej działki. Podał, że niejednoznaczne i nieprawidłowe są także ustalenia dotyczące wysokości projektowanej zabudowy. Zawarty w pkt 3d decyzji zapis dotyczący wysokości zabudowy odnosi się do obiektów lub wyodrębnionych budynków odwołując się do rzędnych bezwzględnych budynków sąsiednich, podczas gdy przepisy mówią, iż ustalenia te powinny być podane w konkretnej wysokości dotyczącej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji nie określono także wysokości i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki dopuszczając w zasadzie dowolność stosowanych przekryć, ich układu i rozwiązań.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za zasadną. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego, organy w niniejszej sprawie nie były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Lu 512/08. Związanie, o którym mowa w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dotyczy bowiem wyłącznie tej samej sprawy. Zaskarżone zaś decyzje, mimo pełnej analogii co do przedmiotu postępowania, zostały wydane w innej sprawie. Postępowania te, mimo iż dotyczyły tożsamego przedmiotowo wniosku, zostały wszczęte i prowadzone z inicjatywy innego podmiotu. Dopuszczalność prowadzenia wielu postępowań i wydania więcej niż jednej decyzji o warunkach zabudowy dla tego samego terenu przewiduje art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Sąd zaznaczył, że brak związania organów wskazanym orzeczeniem Sądu nie oznacza jednak, iż organy nie mogły skorzystać ze wskazówek zawartych w tym wyroku, tym bardziej, iż obydwa wnioski o ustalenie warunków zabudowy, mimo iż złożone przez dwa odrębne podmioty, dotyczą tego samego przedsięwzięcia na tym samym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że wobec braku planu miejscowego dla terenu objętego wnioskowaną inwestycją, koniecznym było wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy po myśli art. 59 ust. 1 ww. ustawy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4). Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powyższego przepisu wynika, iż zasada dobrego sąsiedztwa oznacza konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez istniejący w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Analiza sporządzana jest na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).

W ocenie Sądu sporządzona w sprawie analiza chociaż w sposób szczegółowy wskazuje na wszystkie niezbędne wskaźniki dotyczące zabudowy istniejącej i otaczającej planowany do zainwestowania teren, to jednak poszczególne jej wnioski i sformułowania, które następnie zostały zawarte w treści zaskarżonej decyzji nie odpowiadają obowiązującym w tym zakresie przepisom prawa. W szczególności chodzi o wadliwie ustaloną szerokość elewacji frontowej, wysokość oraz geometrię dachu projektowanego przedsięwzięcia.

Sąd podał, że stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy winna określać szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki. Jest to element niezbędny decyzji, a ustalenie szerokości elewacji frontowej projektowanego budynku powinno być wyznaczone w sposób konkretny. Z treści decyzji o warunkach zabudowy winno jednoznacznie wynikać, gdzie znajduje się front działki. Pojęcie to definiuje rozporządzenie wskazując, iż front działki w rozumieniu przepisów rozporządzenia oznacza część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). Tymczasem treść decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję, nie wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, którą część działki uznano za frontową. Jakkolwiek z części graficznej analizy można przypuszczać - uwzględniając promień wyznaczonego obszaru analizowanego - iż front działki w niniejszej sprawie stanowi ta część obszaru inwestycji, która przylega do ulicy Północnej, jednak element ten powinien jednoznacznie wynikać z treści decyzji, co jest wymagane szczególnie w sytuacji, gdy wjazd na działki objęte wnioskiem został zaprojektowany z dwóch stron przylegających do dróg publicznych.

Ponadto zastrzeżenia Sądu wywołał zawarty w części tekstowej analizy zapis, iż "z uwagi na dysproporcje w szerokości działek przylegających do ul. Północnej, co samo w sobie ogranicza dopuszczalną rozpiętość obiektów sytuowanych wzdłuż pasa drogowego i wyraźną różnicę pomiędzy rozpiętością terenu wnioskowanej inwestycji, a rozpiętością sąsiednich działek przyległych do pasa drogowego - odstępuje się od ustalenia szerokości elewacji frontowej dla obiektu projektowanego na wnioskowanym terenie, zastrzegając potrzebę opracowania analizy widokowej oraz uzasadnienia wybranego wariantu zabudowy w kontekście walorów krajobrazowych". Zdaniem Sądu zapis ten nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Sąd zaznaczył, iż już w przywołanym wyżej wyroku wyjaśniono, iż niedopuszczalnym jest przenoszenie ustaleń dotyczących kształtu planowanej inwestycji do etapu wykonania projektu budowlanego. Tym samym niedopuszczalne jest uzależnianie ustalenia szerokości elewacji frontowej inwestycji od wyników zaplanowanej do opracowania w przyszłości analizy widokowej. Jakkolwiek w decyzji (pkt 3c) wskazano, iż szerokość elewacji frontowej nie powinna przekraczać 39 m (co wynika z analizy), to niedopuszczalnym jest istnienie rozbieżności pomiędzy treścią decyzji a analizą stanowiącą jej podstawę.

Sąd zauważył , że w kontrolowanej decyzji zabrakło również prawidłowego określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W tym zakresie, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Sąd podkreślił, iż wykładnia gramatyczna przepisu nakazuje przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem określonego w rozporządzeniu nazewnictwa. Dlatego też zastąpienie tego pojęcia pojęciem "wysokość projektowanej zabudowy" uznał za niezgodne z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto niedopuszczalne jest określenie tej wysokości opisowym stwierdzeniem: "na poziomie nie przekraczającym rzędnej bezwzględnej – górnej krawędzi elewacji szczytowej, budynku znajdującego się na działce nr [...] przy ul. Północnej ". Należy tę wysokość określić konkretnie w metrach. Nie znajduje również uzasadnienia prawnego ustalanie wysokości "dla wyodrębnionych budynków/segmentów". Przepis dotyczy bowiem wyłącznie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a nie wysokości wyodrębnionych budynków/segmentów. W związku z tym organ uprawniony jest do określenia jedynie wysokości tych elementów obiektu budowlanego. Określenie konkretnych wymagań również w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Dlatego decyzja o warunkach zabudowy powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających.

Zdaniem Sądu niewłaściwie również została określona dopuszczalna forma przekrycia planowanej inwestycji. Ustawodawca nie dopuścił bowiem możliwości wyboru konstrukcji przekrycia na podstawie analizy krajobrazowej inwestycji dołączonej do projektu budowlanego. Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu zawierająca ustalenia w zakresie kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Sąd zaznaczył, że skoro według sporządzonej analizy geometria dachów istniejących budynków jest różna - od płaskich do spadzistych o spadku połaci rzędu ok. 30° i mansardowych – to dopuszczalny jest wybór przez inwestora występującego w obszarze analizowanym rodzaju przekrycia dachowego. Dopuszczając jednak taką możliwość organ obowiązany jest w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowo określić parametry dla każdego dopuszczalnego rodzaju przekrycia dachowego. Problem ten nie występuje przy wyborze przekrycia płaskiego. Dopuszczając natomiast przekrycie wielospadowe i mansardowe organ powinien określić nie tylko kąt nachylenia połaci dachowych ale również wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Tych elementów zaskarżona decyzja jest pozbawiona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, iż brak w decyzji wymaganych konkretnych rozstrzygnięć odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, wraz z wynikającym z analizy uzasadnieniem przyjętych rozwiązań jak również określenie ich w sposób nie odpowiadający obowiązującym przepisom prawa, stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a tego typu naruszenia prowadzą do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a..

W konkluzji Sąd wskazał, że przepisy w/w rozporządzenia zawierają bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy określeniu wymagań, które powinny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzja administracyjna powinna być tak sformułowana, by nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia i nie stwarzała możliwości dowolnej i nieograniczonej wykładni jej treści. W ocenie Sądu decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie spełnia tego warunku w stopniu wystarczającym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. S., reprezentowana przez adwokata Olgierda Ś., zaskarżając wyrok w całości.

Wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: 1) § 6 (w tym ust. 1 oraz ust. 2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej decyzji wadliwie ustalono szerokość elewacji frontowej, w sytuacji gdy dokonane ustalenia w decyzji są zgodne z przepisami prawa;

2) § 7 (w tym ust. 1 i 4) powołanego wyżej rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej decyzji wadliwie ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki projektowanego przedsięwzięcia w sytuacji gdy dokonane ustalenia w decyzji są zgodne z przepisami prawa;

3) § 8 powołanego wyżej rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej decyzji niewłaściwie została określona geometria dachu planowanej inwestycji w sytuacji gdy została ona określona zgodnie z przepisami;

4) art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i wskutek tego niewłaściwe zastosowanie do okoliczności przedmiotowej sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty D. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. przez oddalenie skargi J. L. oraz utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] kwietnia 2010 r. NR [...]; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w decyzji wadliwie ustalono szerokość elewacji frontowej, a treść decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez zaskarżoną decyzję, nie wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, którą część działki uznano za frontową. Wskazała, iż zgodnie z § 2 pkt 5 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z treści decyzji jednoznacznie wynika, iż front działki stanowi ta część obszaru inwestycji, która przylega do ulicy Północnej. Z wszystkich załączników do decyzji, w tym z treści załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy tj. analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu wynika, iż elewacja frontowa jest od ulicy Północnej – pkt 7 analizy. Nadto skarżąca podkreśliła, że tylko od ulicy Północnej szerokość działki jest wystarczająca do posadowienia budynku o szerokości 39 m. Powołując się na § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia skarżąca wskazała, iż określenie w decyzji szerokości elewacji frontowej do 39 m znajduje, uwzględniając dopuszczalna tolerancję, uzasadnienie w analizie.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia § 7 rozporządzenia strona stwierdziła, iż Sąd błędnie odczytał ten przepis, ponieważ nie dostrzegł, że w okolicznościach sprawy ze względu na ukształtowanie terenu i zróżnicowanie zabudowy sąsiadującej należy wziąć pod uwagę zapis § 7 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zdaniem skarżącej w decyzji określono prawidłowo wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, tj. w pkt 3 lit d) decyzji określono wysokość projektowanej zabudowy - III do V kondygnacji nadziemnych, a maksymalnie 18 m dla wyodrębnionych budynków/segmentów. Jeżeli zatem w treści decyzji nie uszczegółowiono, czy chodzi o wysokość elewacji frontowej, gzymsu czy attyki, to należy uznać, że chodzi o maksymalną wysokość budynku, niezależnie od przyjętych rozwiązań architektonicznych. W punkcie 8 analizy stwierdzono, że wysokość elewacji frontowej budynków stanowiących oprawę kompozycyjną pasa drogowego ulicy Północnej - wynosi około 14 m, przy czym wyraźnie najwyższa jest fasada szczytowa budynku nr 8 położonego na działce nr [...] i wyznacza ona nieprzekraczalny poziom górnej krawędzi fasady przyulicznej obiektów projektowanych na przyległym terenie inwestycji. Od ul. Prusa elewacje frontowe budynków wielorodzinnych osiągają wysokość 18m i z uwagi na spadek terenu obejmują V kondygnacji naziemnych. Skarżąca zaznaczyła, że jeśli inwestor zdecyduje się na dach płaski zdobiony attyką, to wówczas górna wysokość zabudowy oznaczać będzie górna część attyki.

Skarżąca nie podzieliła również stanowiska Sądu, iż niewłaściwie została określona dopuszczalna forma przykrycia planowanej inwestycji. Przytaczając § 8 w/w rozporządzenia D. S. wskazała, iż w punkcie 3 lit. e) decyzji określono przykrycia dachowe — wielopołaciowe o spadkach do 30 stopni, w układzie harmonijnie dopełniającym oprawę architektoniczną ulicy Północnej; dopuszczono przykrycia płaskie lub mansardowe, przy uwzględnieniu jednorodności rozwiązań konstrukcyjno -materiałowych wewnątrz projektowanego zespołu zabudowy. Natomiast w punkcie 9 analizy stanowi się, że przykrycia dachowe obiektów znajdujących się na obszarze analizowanym mają bardzo zróżnicowany charakter i układ. Skarżąca podkreśliła, iż układ zadaszeń obiektów usytuowanych przy ulicy Północnej nie wykazuje cech jednorodności czy spójności kompozycyjnej, co wskazuje możliwość wyboru rozwiązań indywidualnych, analogicznych do jednej z form sąsiednich, na podstawie analizy krajobrazowej (widokowej) inwestycji dołączonej do projektu budowlanego. A zatem, geometrię dachu ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia, co znalazło odzwierciedlenie w treści decyzji i analizy.

W ocenie D. S. Sąd niewłaściwie zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym inwestycję należy oceniać w perspektywie otaczających ją (istniejących) budynków. Zawarta w tym przepisie zasada dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (red. prof. Z.Niewiadomski- op. cit. s. 499; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28.1.2009 r., II SA/Po 582/08). Zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia winna uwzględniać stosunek przepisu § 6, 7 oraz 8 rozporządzenia do art. 61 u.p.z.p., a także cel prawodawcy i funkcjonalność regulacji. Błędna wykładnia powyższych przepisów dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie miała wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej:"p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, mimo iż część zarzutów skargi kasacyjnej jest zasadna.

Po pierwsze, nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej:"u.p.z.p.- przez jego błędną wykładnię.

Jak stanowi art. 61 ust. 1 tejże ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy.

Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Z mocy art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tego też względu konieczne jest takie sformułowanie tej decyzji, aby organ architektoniczno – budowlany właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie miał wątpliwości co do tego jaka zabudowa jest dopuszczalna na danym terenie.

A zatem, rację ma Sąd I instancji, że określenie konkretnych wymagań nowej zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego i dlatego decyzja o warunkach zabudowy powinna być tak sformułowana, aby nie pozostawiała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, a także praw lub obowiązków z niej wynikających. Wychodząc z tego prawidłowego założenia Sąd I instancji doszedł jednak odnośnie konkretnych ustaleń decyzji nie zawsze do właściwych wniosków. Niemniej jednak zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, a to z poniższych względów.

Przypomnieć należy, iż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera nie tylko część tekstową ale i graficzną, zaś wyniki analizy stanowią załącznik do tej decyzji, przy czym zarówno decyzja jak i analiza składają się z dwóch części tj. części tekstowej i części graficznej.

Pamiętać też należy, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego dopuszczają wyznaczenie innych wskaźników nowej zabudowy niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko wówczas, gdy w danej sprawie spełniony jest warunek przewidziany w tych przepisach. A mianowicie, aby organ mógł tak postąpić możliwość taka musi wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ).

Stosownie do § 3 ust. 1 w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Jak stanowi przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszczono wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W przedmiotowej sprawie – jak wynika z Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu - szerokość elewacji frontowej budynków wielorodzinnych osiąga w obszarze analizowanym rozpiętość od 11 do 48 m , a średnio 32,4 m. Przy uwzględnieniu tolerancji do 20 % w analizie wskazano, iż rozpiętość fasady przyulicznej od ul. Północnej projektowanego obiektu może mieścić się w granicach 25,92 do 38,88 m. W decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] określono, iż szerokość elewacji frontowej nie powinna przekraczać 39m. A zatem, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie znajdują uzasadnienie w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie. Dopuszczalne było takie określenie szerokości elewacji frontowej w decyzji o warunkach zabudowy, także i z tej przyczyny, iż niniejsza sprawa dotyczy realizacji zespołu zabudowy mieszkalno – usługowej, a więc poszczególne budynki mogą mieć różną szerokość elewacji frontowej pod warunkiem, że szerokość ta nie przekroczy 39 m.

Okoliczność, iż w analizie zawarto zapis iż "z uwagi na dysproporcje w szerokości działek przylegających do ul. Północnej (...) i wyraźną różnicę pomiędzy rozpiętością terenu wnioskowanej inwestycji, a rozpiętością sąsiednich działek przyległych do pasa drogowego - odstępuje się od ustalenia szerokości elewacji frontowej (...) zastrzegając potrzebę opracowania analizy widokowej oraz uzasadnienia wybranego wariantu zabudowy w kontekście walorów krajobrazowych" pozostaje bez wpływu na zaprezentowane wyższej stanowisko. Mimo zamieszczenia takiego zapisu w sporządzonej analizie zawarto bowiem także parametry istniejącej i dopuszczalnej zabudowy, w tym z uwzględnieniem 20 % tolerancji. Jednocześnie w decyzji o warunkach zabudowy organ nie zamieścił wymogu opracowania analizy widokowej. To zaś oznacza, iż do inwestora należy wybór szerokości elewacji frontowej budynków w granicach zakreślonych decyzją o warunkach zabudowy.

Z tych względów stanowisko Sądu I instancji w kwestii istnienia rozbieżności pomiędzy decyzją a analizą należy uznać za wadliwe. Nie można też podzielić stanowiska Sądu I instancji w zakresie frontu działki. Wprawdzie z decyzji o warunkach zabudowy powinno wynikać, gdzie znajduje się front działki, lecz jednocześnie nie można zapominać - o czym była już wyżej mowa – iż decyzja ta składa się nie tylko z części tekstowej, ale także z części graficznej a nadto analiza ( jej część tekstowa i graficzna ) stanowi załącznik do tej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z części graficznej decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wynika, gdzie znajduje się front przedmiotowej działki i oceny tej nie zmienia fakt, iż działka posiada dostęp do drogi publicznej z dwóch stron, tj. od ul. Północnej i ul. Prusa. Także w pkt 2 analizy wskazano, iż obszar analizowany obejmuje teren o trzykrotnej szerokości frontu nieruchomości ( tj.54 m ) – teren w odległościach 162 m od jego centrum, a teren planowanej inwestycji to nieruchomość położona przy ul. Północnej [...] ( ul. Prusa [...] ) w Lublinie. Także w decyzji o warunkach zabudowy jako lokalizację inwestycji wskazano nieruchomość położoną przy ul. Północnej [...] w Lublinie i jedynie w nawiasie dodano ul. Prusa [...]. Skoro obszar analizowany ustalono w oparciu o szerokość frontu działki od ul. Północnej, to nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, iż nie określenie wyraźnie frontu działki ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy usprawiedliwiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2033 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zasadny jest także zarzut naruszenia § 7 powołanego wyżej, lecz nie ma on tak istotnego wpływu na wynik sprawy, aby uzasadniał samoistnie uchylenie wydanych decyzji.

Stosownie do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] określono, iż wysokość projektowanej zabudowy ( III – V kondygnacji naziemnych) może maksymalnie osiągnąć 18 m dla wyodrębnionych budynków / segmentów, przy czym zastrzeżono, że dla obiektów, które będą stanowić północną linię zabudowy wysokość musi być utrzymana na poziomie górnej krawędzi elewacji szczytowej budynku, który znajduje się na działce nr [...] przy ul. Północnej [...].

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, iż wysokość budynków w decyzji co do zasady została określona maksymalnie do 18 m, lecz jednocześnie dla budynków stanowiących oprawę pasa drogowego ul. Północnej zastrzeżono maksymalna wysokość taką jaką ma fasada szczytowa budynku położonego na działce nr [...] przy ul. Północnej [...]. A zatem, jednoznacznie określono wysokość budynków z wyjątkiem budynków "przyległych" do pasa drogowego ul. Północnej. Dla tych budynków konieczne jest sięgnięcie do analizy -punkt 8 analizy pozwala ściśle tę wysokość ustalić.

W analizie, która stanowi integralną część decyzji, wyraźnie wskazano, iż wysokość elewacji frontowej budynków stanowiących oprawę pasa drogowego ulicy Północnej wynosi około 14 m, przy czym wyraźnie najwyższa jest fasada budynku nr [...] położonego na działce nr [...] i wyznacza ona nieprzekraczalny poziom górnej krawędzi fasady przyulicznej obiektów projektowanych". Natomiast na działkach, które przylegają do ulicy Prusa elewacje frontowe budynków wielorodzinnych osiągają wysokość około 18 m. Tak więc wprawdzie w decyzji o warunkach zabudowy winno znaleźć się określenie wysokości elewacji frontowej budynków, które będą stanowić oprawę pasa drogowego ulicy Północnej, lecz jednocześnie decyzja Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wyraźnie wskazuje na wysokość budynku położonego na działce nr [...] przy ul. Północnej [...] w Lublinie, a ta wynosi 14 m ( pkt 8 analizy ). To zaś oznacza, iż podanie w decyzji o warunkach zabudowy nr działki i nr policyjnego budynku (ul. Północna [...] ) zamiast konkretnej wysokości budynku, aczkolwiek jest uchybieniem organu, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

Podkreślić także należy, iż użycie w decyzji sformułowania "dla wyodrębnionych budynków/segmentów" nie stanowi o wadliwości decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja dotyczy bowiem zespołu zabudowy mieszkalno – usługowej, a więc inwestycja może obejmować zarówno budynki wolnostojące jak i budynki w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej.

Zasadność powyższych zarzutów kasacyjnych nie może prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a to za sprawą zarzutu dotyczącego naruszenia § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

W decyzji o warunkach zabudowy zostały ustalone: kąt nachylenia połaci dachowych a także układ połaci dachowych – przekrycia dachowe wielopołaciowe o spadkach do 30°; jednocześnie dopuszczono przekrycia płaskie lub mansardowe, a to z uwagi bardzo zróżnicowany charakter i układ przekryć dachowych na analizowanym obszarze. Jednocześnie jednak w decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] nie określono wysokości głównej kalenicy oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Brak tych elementów decyzji o warunkach zabudowy stanowi o istotnej wadliwości, która uzasadniała uchylenie przez Sąd I instancji decyzji organów obu instancji. Brak określenia w decyzji tych parametrów nowej zabudowy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku dopuszczenia sytuowania na danym terenie budynków z dachami wielopołaciowymi i mansardowymi konieczne jest określenie wysokości głównej kalenicy. Przypomnieć należy, iż wysokość głównej kalenicy nie jest równoznaczna z wysokością budynku.

Stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.

Podkreślić też należy, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ) nakłada na organ w § 7 tegoż rozporządzenia obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zaś w § 8 obowiązek określenia wysokości głównej kalenicy. A zatem, nie można skutecznie twierdzić, że jeśli organ ustali wysokość, o jakiej mowa w § 7 to nie jest konieczne ustalenie wysokości, o której mowa w § 8 rozporządzenia. Zauważyć bowiem należy, iż oprócz dachów płaskich w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono możliwość realizowania na przedmiotowym terenie dachów wielopołaciowych i mansardowych.

Koniecznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest również określenie kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki.

W niniejszej sprawie dopuszczona różnorodność geometrii przekryć dachowych (od płaskich po spadziste o kącie nachylenia do 30° czy mansardowe) i możność sytuowania zabudowy na obszarze działki o nieregularnym kształcie, w tym od ul. Północnej i od ul. Prusa, może nastręczać trudności w ustaleniu kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, lecz nie zwalnia to organu od określenia tego parametru w decyzji o warunkach zabudowy. Kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki może zostać ustalony różnie w zależności od miejsca usytuowania poszczególnych budynków, zespołu budynków. Możliwe jest zróżnicowanie tego parametru dla zabudowy od ul. Północnej i zabudowy od ul. Prusa. Brak natomiast jakiegokolwiek określenia kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki mogłoby przy zabudowie rozproszonej prowadzić do możliwości dowolnego sytuowania budynków, a tym samym do naruszenia ładu przestrzennego. Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynków o parametrach i gabarytach zdecydowanie innych niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie nowej zabudowy, ale też wzniesienie budynków bez zachowania "porządku architektonicznego" w zakresie usytuowania względem frontu działki.

Brak określenia w decyzji wymaganych konkretnych rozstrzygnięć, odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego naruszenia uzasadniało uchylenie przez Sąd I instancji decyzji organu odwoławczego jak i decyzji organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze raz podkreśla, iż powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. To organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy winien dokonać tej charakterystyki.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.