Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 534/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2,  art. 6j ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. k. z/s w J. na uchwałę Rady Miejskiej L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy L. I. stwierdza nieważność § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta L. na rzecz [...] sp. z o.o. sp. k. z/s w J. kwotę 814 (słownie: osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 391) Rada Miejska L. ustaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L.

Opisana powyżej uchwała w części stanowiącej jej § 8 ust. 1 pkt 5 została zaskarżona – na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515) – przez [...] spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością spółkę komandytową (dawniej [...] sp. z o.o.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi pełnomocnik skarżącej Spółki zarzuciła kwestionowanej uchwale naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 2 w związku z art. 6c ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały poprzez przyjęcie w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy L. sposobu ustalenia wysokości opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi nieuwzględniającego średniej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych na danej nieruchomości, rozumianej jako średnia ilość faktycznie wytwarzanych odpadów na danej nieruchomości.

Formułując taki zarzut pełnomocnik Spółki [...] Sp. z o.o. sp. k. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim określa ona ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych przy tygodniowym cyklu odbioru odpadów w przypadku, gdy właściciel nieruchomości prowadzi nieselektywną zbiórkę odpadów, dotyczące lokali handlowych powyżej 50 m2 powierzchni handlowej na poziomie 2 litrów na 1 m2 powierzchni handlowej i 15 litrów na osobę pracującą, tj. w zakresie § 8 ust. 1 pkt 5 tej uchwały, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Spółka podała też, że pismem z dnia 6 października 2015 r. bezskutecznie wezwała Radę Miejską L. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przyjętym w uchwale sposobem określania średniej ilości odpadów wytwarzanych na nieruchomościach niezamieszkałych, który powoduje konieczność przyjęcia wartości znacznie różniących się od ilości odpadów faktycznie wytwarzanych na tych nieruchomościach, a poprzez to konieczność ponoszenia kosztów odbioru odpadów ponad trzykrotnie przewyższających koszty dotychczas ponoszone, odpowiadające rzeczywistej ilości odpadów wytwarzanych. Jednocześnie skarżąca Spółka wskazała, że zaskarżona uchwała dotyczy jej uprawnień i obowiązków, gdyż jej ustalenia odnoszą się do sposobu określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Miasta L.

Ponadto wyjaśniono w uzasadnieniu kwestie związane z następstwem prawnym skarżącej jednostki oraz wskazano, że na terenie miasta L. Spółka posiada dwie placówki handlowe funkcjonujące jako sklepy samoobsługowe, a łączny średni miesięczny koszt odbioru odpadów komunalnych, który do czasu objęcia przez Miasto L. systemem gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości niezamieszkałych wynosił 924,00 zł, obecnie wynosi 3315,04 zł.

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik strony skarżącej wskazała, że zgodnie z treścią przepisu art. 6c ust. 2 ustawy, jeśli chodzi o nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale na których powstają odpady komunalne, to rada gminy jedynie może (nie musi) uchwałą stanowiącą akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych także od ich właścicieli - odbiór odpadów komunalnych z terenów niezamieszkałych nie jest zatem obowiązkiem gmin. Gmina, decydując się na objęcie systemem gospodarowania odpadami komunalnymi nieruchomości niezamieszkałych (w tym placówek handlowych) i ustalając zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, powinna wziąć pod uwagę specyfikę prowadzonej na nie działalności oraz zapewnić warunki odbioru odpadów adekwatne do przedmiotu tej działalności.

Zdaniem skarżącej ustawa nie przewiduje uprawnienia dla gminy do ustalenia w akcie prawa miejscowego średniej ilości wytwarzanych odpadów na nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a wytwarzane są odpady komunalne przez stworzenie przyjętego przez Radę Miejską L. mechanizmu (tj. iloczynu sumy metrów kwadratowych powierzchni użytkowej placówki handlowej i określonej liczby litrów odpadów przypadających na osoby pracujące w placówce).

W ocenie skarżącej, skoro ustawodawca w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy wskazał, że przy ustaleniu liczby (i rodzaju) pojemników na odpady należy uwzględnić średnią ilość wytwarzanych odpadów komunalnych, to należy to rozumieć jako średnią ilość faktycznie wytwarzanych odpadów na określonej nieruchomości w danym czasie. Przyjęcie średniej ilości odpadów przez Radę powinno być zatem poprzedzone zbadaniem stanu faktycznego, a nie zastosowaniem mechanizmu, który prowadzi do przyjęcia wartości odbiegających nawet kilkukrotnie od ilości odpadów rzeczywiście wytwarzanych na danej nieruchomości.

W przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne ustawodawca w art. 6j ust. 3 ustawy wskazał, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby pojemników (przy ustaleniu której, zgodnie z uchwałą, należy wziąć pod uwagę średnie ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych) oraz stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zatem to stawka przyjęta przez Radę oraz ilość pojemników (wadliwie - w ocenie skarżącej - ustalona w zaskarżonej uchwale) determinuje ostateczny koszt ponoszony za odbiór odpadów.

Zdaniem skarżącej, przyjęte w uchwale rozwiązanie naraża spółkę na ponoszenie kosztów gospodarowania odpadami ponad trzykrotnie przekraczających dotychczasowe koszty. Spółka jest zobowiązana do ponoszenia kosztów nawet w sytuacji, gdy zamówionych pojemników nie jest w stanie zapełnić, a którą to ilość pojemników, zgodnie z treścią uchwały, spółka jest zobowiązana zamówić. Według skarżącej, gmina powinna dostosować poziom ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych ustalonych w akcie prawa miejscowego, do faktycznej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych, a nieuczynienie zadość powyższemu stanowi naruszenie przepisu art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6c ust. 2 oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy.

W doręczonej Sądowi w dniu [...] r. odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta L. wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Zdaniem organu gminnego przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia radę gminy m.in. do określenia w regulaminie rodzajów i minimalnych pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach. Rada w zaskarżonej uchwale w kwestionowanym przepisie nie zobowiązała skarżącej do wytwarzania tych ilości odpadów, ani też nie twierdzi, że te ilości są przypisane do wytworzenia przez skarżącą.

Zdaniem organu kwestionowany przepis uchwały jest tylko i wyłącznie dla Gminy pewnym miernikiem ryczałtowym przyjętym dla określenia pojemności pojemników, które będą niezbędne dla wytwórcy odpadów. Ta średnia ryczałtowa ilość wytwarzanych odpadów przyjęta została przy uwzględnieniu dogłębnej analizy przeprowadzonej na zlecenie organu przez firmę [...] z W. Analiza ta zawierała ocenę istniejącego stanu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy, opracowanie modelu funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi na terenie gminy oraz wytyczne do planu wdrożenia systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie gminy. Stanowiła też podstawę do przyjęcia wytycznych do uchwał dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym do ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku mając na względzie ilość odpadów komunalnych odbieranych od ich wytwórców, danych dotyczących ilości pojemników gospodarczych, liczbę mieszkańców oraz specyfikację miasta.

Ponadto w odpowiedzi na skargę wskazano, że średnia ryczałtowa wielkość wytwarzanych odpadów komunalnych przyjęta przez Radę w kwestionowanym przepisie uchwały jest podstawowym kryterium, według którego należy określić rodzaje i minimalną wielkość pojemników. Tym samym Rada Miejska nie przekroczyła upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust.2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II SA/Wr 872/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości przedmiotową skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd w składzie wówczas orzekającym – uznając, że skarżąca Spółka wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – wyjaśnił m.in., że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kompetencją rady było określenie w zaskarżonej uchwale rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości (przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników). Natomiast objęty skargą § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały określa "ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych" na terenie opisanej w tym przepisie nieruchomości.

Sąd zwrócił jednak uwagę, że wskazany przepis uchwały nie reguluje wyczerpująco kwestii rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych na odpady komunalne. Przepis ten stanowi bowiem – w ocenie Sądu – element normy prawnej, w skład której należy zaliczyć także § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że: "Ustala się minimalną pojemność pojemników do zbierania zmieszanych odpadów komunalnych, w następujący sposób: 1) właściciel nieruchomości określa sposób zbierania odpadów(selektywny, nieselektywny). 2) właściciel nieruchomości określa ilość osób korzystających z pojemników, 3) właściciel nieruchomości oblicza ilość wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych, która jest iloczynem: liczby osób korzystających i średniej ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych, odpowiednio do sposobu zbierania odpadów określonego w ust.1 lub 2. 4) właściciel nieruchomości dobiera minimalną pojemność pojemników, która jest sumą pojemności odpowiedniej konfiguracji worków, pojemników lub kontenerów określonych w § 7 ust. 1. 5) różnica pomiędzy obliczoną ilością wytwarzanych odpadów zgodnie z ust 3 pkt.3 i dobraną minimalną pojemnością pojemników, nie może być większa niż 60 l.". Natomiast w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały określono rodzaje pojemników na odpady.

W przekonaniu Sądu wówczas orzekającego połączenie parametrów z § 7 ust. 1 i (w przypadku skarżącej) z § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały przy zastosowaniu działań opisanych w § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały pozwala na bezsporne ustalenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, które to pojemniki winna utrzymywać skarżąca.

W uznaniu Sądu, gdyby Rada Miejska L. ograniczyła się wyłącznie do ustalenia "ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych", to wówczas można byłoby mówić o naruszeniu delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 25/15). Jednak zdaniem Sądu przepis § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ poprzez ustalenie wskaźnika ilości wytwarzanych odpadów umożliwia dokonanie ustalenia kubatury pojemników na odpady komunalne. W przekonaniu Sądu zaskarżony przepis uchwały pozwala przy tym na jednoznaczne określenie, jaka jest minimalna kubatura pojemnika, który skarżąca winna utrzymywać.

Sąd w składzie poprzednio rozpoznającym skargę nie podzielił argumentacji skarżącej spółki, że Rada winna ustalać pojemność pojemników na odpady dla każdego przedsiębiorcy (czy nawet każdego adresata uchwały) indywidualnie, bowiem uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego powinna zawierać normy prawne abstrakcyjne i generalne, a nie konkretne i indywidualne, a ustawodawca upoważniając radę gminy w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do określenia wymienionych już wartości, dopuścił "ryczałtowe" określenie ilości odpadów wytwarzanych w gospodarstwach domowych. Ustawodawca nie mówi o średniej ilości odpadów w danym gospodarstwie czy źródle, lecz w gospodarstwach (źródłach), zatem przyjęcie pewnej normy niezindywidualizowanej dla jednego gospodarstwa (źródła) samo w sobie nie narusza prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 76/12). Zdaniem Sądu jeżeli w art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mowa jest o "średniej" ilości odpadów, przyjęcie pewnej "średniej" ilości odpadów nie narusza wskazanego przepisu ustawy. Skoro zatem § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały pozwala na ustalenie minimalnej kubatury pojemników w oparciu o średnią "ryczałtową" ilość wytwarzanych odpadów w przeliczeniu na osobę korzystającą z tych pojemników lub metr kwadratowy powierzchni obiektu, to należy stwierdzić, że omawiany przepis uchwały nie narusza prawa.

Sąd uznał też wówczas za niezasadny zarzut skargi, iż określone przez Radę Miejską L. w kwestionowanym przepisie zaskarżonej uchwały ilości odpadów służące do obliczenia pojemności pojemników na odpady naruszają prawo, a powoływana ustawa nie pozwala na zastosowany przez Radę mechanizm obliczenia minimalnej pojemności pojemnika. W szczególności Sąd nie zgodził się z poglądem, iż kubatura pojemnika winna być uzależniona od średniej ilości faktycznie wytwarzanych przez skarżącą odpadów. Zdaniem Sądu założenie przyjęte w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zakłada "ryczałtowość" przy określaniu minimalnej pojemności pojemników na odpady. Jest tak choćby z tego względu, że art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy odwołuje się do "liczby osób korzystających z tych pojemników". To już zakłada pewien "luz decyzyjny" po stronie rady gminy przy określaniu kubatury pojemników, które winny być utrzymywane na nieruchomości. Okoliczność, że skarżąca nie jest w stanie faktycznie zapełnić zamówionych pojemników na odpady nie jest równoznaczna z tym, że przepis zaskarżonej uchwały służący do obliczenia rozmiarów tychże pojemników jest sprzeczny z prawem.

Sąd wskazał ponadto, że opłata za gospodarowanie odpadami nie stanowi ceny za usługę, ale daninę publicznoprawną za sam fakt bycia uczestnikiem (choćby przymusowym – art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) systemu gospodarowania odpadami.

Wyrok powyżej opisany został zaskarżony przez [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialności spółkę komandytową skargą kasacyjną, w której pełnomocnik Spółki zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, w tym art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 7 ust. 1 i § 8 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 pkt 3 i 5 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy L., a ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym art. 151 w związku z art. 147 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powołując się na te zarzuty pełnomocnik Spółki skarżącej kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 8 ust. 1 pkt 5 oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r. wydanym w sprawie o sygnaturze II OSK 1740/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

Motywując podjęte w sprawie orzeczenie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę – odwołując się do treści art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – na zależną pozycję aktów prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa, wynikającą z tego, że podstawą prawną ich stanowienia jest upoważnienie ustawowe.

Sąd orzekający wskazał następnie, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczenia tych pojemników i utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników. Regulamin uchwalany na podstawie tego przepisu musi formułować jedynie takie postanowienia, które mieszczą się w granicach delegacji ustawowej i nie mogą wykraczać poza treść art. 4 ust. 2. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące wyliczenie kwestii, które winny być unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Sąd podkreślił, że w regulaminie, którego zakres regulacji stanowi katalog zamknięty, ustawodawca zezwolił wyłącznie na unormowanie zagadnień dotyczących ich zbierania w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Określony w tym przepisie katalog spraw przekazanych do uregulowania gminie musi być traktowany ściśle, co wynika z obowiązującego w prawie administracyjnym zakazu domniemania kompetencji i zakazu dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestia średniej ilości odpadów powołana w tym przepisie stanowi jedynie wskazanie do ustalenia rodzaju, pojemności pojemników, warunków ich rozmieszczania i utrzymywania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, nie jest natomiast upoważnieniem do ustalania przez radę gminy nowych wskaźników wytwarzania odpadów. Regulacja zawarta w § 8 ust. 1 uchwały stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i jest wynikiem niezrozumienia tego przepisu w procesie tworzenia lokalnego prawa. Na podstawie § 8 ust. 1 uchwały określa się ustalone ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych przy tygodniowym cyklu odbioru odpadów w przypadku gdy właściciel nieruchomości prowadzi nieselektywną zbiórkę odpadów dla określonych lokali poprzez uwzględnienie liczby mieszkańców (osób pracujących) oraz powierzchni handlowej. W odniesieniu do skarżącej, relewantna regulacja w postaci § 8 ust. 1 pkt 5 uchwały określa ilość wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych przy tygodniowym cyklu odbioru odpadów dla lokali handlowych powyżej 50 m2 powierzchni handlowej - 2 I na 1 m2 powierzchni handlowej i 15 I na osobę pracującą. Tymczasem przywołane i analizowane upoważnienie ustawowe, w żadnym wypadku nie stanowi podstawy do określenia ryczałtowych objętości odpadów powstających na nieruchomościach wykorzystywanych do prowadzenia różnego rodzaju działalności. Bez znaczenia prawnego jest, wobec jednoznacznej treści upoważnienia ustawowego, że te ryczałtowe objętości korelują z określeniem w pozostałych fragmentach uchwały wielkości pojemnika na odpady na terenie gminy o pojemności 60 I - 2500 I (§ 7 ust. 1 uchwały) oraz ustaloną częstotliwością usuwania odpadów z nieruchomości (§ 8 ust. 3 uchwały). Obowiązujący stan prawny nie daje podstaw do zawarcia w regulaminie takiej regulacji jak treść § 8 ust. 1 uchwały, która w założeniu prawodawcy lokalnego, jednak nie opartym na prawie, co prawda nie zastępuje obligatoryjnego ustalenia w regulaminie pojemnika o minimalnej pojemności, ale uzupełnia bez podstawy prawnej pozostałą treść uchwały. Podzielenie poglądu Sądu pierwszej instancji oznaczałoby w istocie, że rada gminy może w sposób dowolny ustalać ilość odpadów wytwarzanych na nieruchomościach danego rodzaju na potrzeby ustalania wielkości pojemników, a tym samym wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi odbieranymi z nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy (por. art. 6 r ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji powinien objąć kontrolą treść całego § 8 ust. 1 uchwały, nie zaś wyłącznie § 8 ust. 1 pkt 5 uchwały, która znajduje zastosowanie w odniesieniu do skarżącej. Sąd pierwszej instancji posiadał takie kompetencje na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., który wprowadza brak związania zarzutami i wnioskami skargi i obliguje sąd do badania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może uwzględnić skargę również z powodu innych uchybień niż te, które wyraźnie przytoczono w tym piśmie procesowym, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Mechanizm określający ilości wytwarzanych odpadów poprzez odniesienie do liczby mieszkańców (osób pracujących) oraz powierzchni handlowej, naruszający zakres delegacji ustawowej, został ustanowiony nie tylko dla lokali handlowych powyżej 50 m2, ale także lokali handlowych o mniejszej powierzchni, szpitali, hoteli, budynków mieszkalnych (§ 8 ust. 1 pkt 1 -12), a nawet - zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 13 - wszystkich innych niewymienionych w uchwale obiektów położonych na terenie gminy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w należyty sposób, dlaczego mechanizm gromadzenia odpadów określony w powołanych przepisach uchwały wypełniał zakres delegacji ustawowej i pozwalał, zdaniem Sądu, na bezsporne ustalenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił motywów, jakie doprowadziły go do przekonania, że ryczałtowy system określania objętości odpadów, rzutujący na przyjętą pojemność pojemnika na odpady, mieści się w zakresie delegacji ustawowej.

W zakończeniu uzasadnienia Sąd orzekający wskazał, że oceniając ponownie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji uwzględni zakres upoważnienia ustawowego wynikający z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i odniesie go do treści całego § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały, formułując w treści uzasadnienia wyroku czytelną argumentację.

Na rozprawie wyznaczonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 19 września 2018 r. w celu ponownego rozpoznania sprawy, pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczyła, że podtrzymuje twierdzenia i wnioski zawarte w skardze, w tym wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały tylko w zakresie jej § 8 ust. 1 pkt 5.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli obejmuje również – jak wynika z treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 powołanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym.

Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 powołanej powyżej ustawy).

Wskazać też należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.), stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 wskazana powyżej ustawa stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów, wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

Dodatkowo należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego (oraz terenowe organy administracji rządowej) na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Stosowne uprawnienie w tym przedmiocie przyznane zostało organowi gminy w przepisie art. 40 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym.

Akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy podejmowane są w formie uchwał, o czym stanowi przepis art. 41 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy ustrojowej.

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J.(w dacie wniesienia skargi [...] Sp. z o.o.) jest uchwała Rady Miejskiej w L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy L., stanowiąca akt prawa miejscowego, w zakresie w jakim określa ona ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych przy tygodniowym cyklu odbioru odpadów, w przypadku gdy właściciel nieruchomości prowadzi nieselektywną zbiórkę odpadów, dotyczące lokali handlowych powyżej 50 m2 powierzchni na poziomie 2 litrów za 1 m2 powierzchni handlowej i 15 litrów na osobę pracującą tj. w zakresie § 8 ust. 1 pkt 5 tej uchwały.

Wnosząc skargę Spółka powołała się na uprawnienie przyznane określonym podmiotom przez ustawodawcę w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny.

W okolicznościach istniejących w tej sprawie, wynikających z oceny dokonanej w odniesieniu do legitymacji procesowej skarżącej Spółki przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie poprzednio orzekającym, której prawidłowość potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w podjętym w rozpoznawanej sprawie wyroku, kwestia dysponowania przez skarżącą Spółkę uprawnieniem do zaskarżenia opisywanej wcześniej uchwały we wskazanym zakresie nie budzi wątpliwości Sądu w składzie obecnie orzekającym i nie wymaga dalszego argumentowania.

Wskazać jedynie można, że zaskarżona uchwała, mająca status aktu prawa miejscowego, podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, skarżąca wykazała naruszenie kwestionowanymi ustaleniami zaskarżonego aktu interesu prawnego wobec relacji normatywnej treści tych ustaleń ze sferą jej praw i obowiązków podlegających ochronie. Skarżąca Spółka posiada bowiem na terenie miasta L.(gminy L.) dwie placówki handlowe funkcjonujące jako sklepy samoobsługowe (przy ul. Ch. [...] i przy ul. S.M. [...]) o powierzchniach handlowych przekraczających – w obu przypadkach – 50 m2, a wobec tego jest bezpośrednim adresatem ustalenia dokonanego przez lokalnego prawodawcę w § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały. W przepisie tym organ uchwałodawczy gminy L. określił – w odniesieniu do lokali handlowych posiadających powyżej 50 m2 powierzchni handlowej – następujące ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych przy tygodniowym cyklu odbioru odpadów w przypadku, gdy właściciel nieruchomości prowadzi nieselektywną zbiórkę odpadów: 2 litry na 1 m2 powierzchni handlowej i 15 litrów na osobę pracującą.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 4 ust. 1 i ust. 2 powołanej wcześniej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu wówczas obowiązującym).

Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy formułuje bezpośrednią delegację ustawową, stanowiąc że rada gminy po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego, przy czym zakres regulacji regulaminu określa przepis art. 4 ust. 2 ustawy, zawierający wyczerpujące wyliczenie jego elementów treściowych (np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16).

W ocenie Sądu organ stanowiący Gminy L. przyjmując ustalenie zawarte w § 8 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały naruszył normę kompetencyjną w zakresie wymogów materialnych (treściowych) regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, wskazanych w powołanym powyżej przepisie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Przepis ten stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w pewnych zakresach przedmiotowych, które – zdaniem Sądu – są zakresami zamkniętymi treściowo, co uprawnia do stwierdzenia, że nie jest dopuszczalne objęcie regulacją aktu prawa miejscowego materii nie uwzględnionej w zakresie treściowo określonym ani dokonanie rozszerzającej wykładni delegacji ustawowej dla wykorzystania upoważnienia do stanowienia prawa lokalnego.

Z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązkowo określa rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych "na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników".

W ocenie Sądu, podzielającego stanowisko strony skarżącej powołany przepis nie upoważnia organu gminy do niejako programowania ilości odpadów komunalnych pochodzących z danego źródła poprzez kreowanie wyznaczników określania ilości odpadów, która – w uznaniu organu gminy – będzie wytwarzana na danej nieruchomości i która następnie stanowi kryterium doboru pojemności pojemników do zbierania odpadów, przewidzianych na terenie gminy, a przede wszystkim stanowi podstawę ustalenia wysokości opłaty uiszczanej na rzecz gminy z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, niezależnie od faktycznej ilości wytwarzanych zmieszanych odpadów komunalnych na terenie określonej nieruchomości w danym okresie rozliczeniowym.

W tym kontekście należy podkreślić, że wymogi treściowe w zakresie kompetencji prawodawczej organu samorządu gminy muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z językowym brzmieniem regulacji normatywnej i z uwzględnieniem reguły zakazu domniemania kompetencji. Istotne zatem jest, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera kierunkową dyrektywę nakazującą uwzględniać przy określaniu rodzaju i minimalnej pojemności pojemników średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach oraz liczbę osób korzystających z tych pojemników, ale nie można jej traktować jako upoważnienie do samodzielnego określania w sposób władczy wielkości wskaźników, podanych przez ustawodawcę dla prawidłowego doboru rodzaju i minimalnej pojemności pojemników, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie rodzajowo oznaczonych nieruchomości. Gdyby wolą ustawodawcy było wyposażenie samorządowego organu gminy w uprawnienia do ustalania potencjalnie określonych ilości odpadów, jakie będą wytwarzane na danej nieruchomości – zależnie od sposobu jej wykorzystywania – w celu określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości gminnych, czyli uregulowania w uchwale regulaminowej obligatoryjnej kwestii materialnej, to w postanowieniach normatywnych zawarte byłyby kryteria dokonywania ustaleń w tym przedmiocie.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały przepis art. 4 ust. 1 i ust. 2 takiej regulacji nie zawiera, a to oznacza że lokalny prawodawca przyjmując zaskarżone ustalenia, zawarte w § 8 ust. 1 pkt 5 tej uchwały działał w sposób nielegalny, nie dysponując stosownym upoważnieniem ustawowym, obarczając tym samym zaskarżoną uchwałę we wskazanym powyżej zakresie kwalifikowaną wadliwością.

Orzekając w rozpoznawanej sprawie Sąd zobowiązany był uwzględnić również przepis art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiący o związaniu Sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wydanym w tej sprawie wyroku Sąd drugiej instancji dokonał wykładni przepisu art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznając Sądowi pierwszej instancji – niezależnie od granic skargi kasacyjnej – kompetencję do objęcia kontrolą treści całego przepisu w § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Sąd w składzie obecnie orzekającym w sprawie podziela stanowisko prezentowane w judykaturze administracyjnej i doktrynie oraz przez komentatorów ustawy procesowej, uznające, że granice sprawy, w których rozstrzyga Sąd i o których stanowi powołany przepis art. 134 § 1 są wyznaczone przez skargę, bowiem to ona konstytuuje sprawę administracyjną i określa przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, nie ograniczając jednak sądu administracyjnego zawartymi w niej wnioskami i zarzutami. Oznacza to, że jeżeli skarżący uczyni przedmiotem skargi określony akt tylko w części, to w ten sposób wyznacza granice sprawy, uniemożliwiając sądowi ocenę zgodności z prawem aktu w części, w jakiej nie został on zaskarżony, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2300/17; M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, ZNSA nr 3(48) 2013; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011).

Sąd uznaje również za prawidłowy powszechnie zaaprobowany w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym granice sprawy w postępowaniu prowadzonym ze skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza naruszenie indywidulanego interesu prawnego skarżącego, a zakres uregulowany w zaskarżonym akcie musi być postrzegany w aspekcie indywidualnego interesu prawnego podmiotu skarżącego. Zakres legitymacji materialnoprawnej strony skarżącej determinuje zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola sądowoadministracyjna uchwały lub zarządzenia organu gminy może zostać bowiem przeprowadzona na podstawie art. 101 u.s.g. jedynie w takim zakresie, w jakim strona skarżąca wykaże naruszenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia. W tym sensie zasada niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) doznaje w takim wypadku ograniczenia, gdyż granice kontroli sądu wyznaczają granice wskazanego w skardze naruszonego interesu prawnego (uprawnienia). (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 749/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 449/17).

Sąd w składzie obecnie orzekającym - stosując się do wykładni przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zakres delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w odniesieniu do treści § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W dokonywanych czynnościach ocennych Sąd nie dopatrzył się takiej relacji pomiędzy sytuacją prawną Spółki [...] z o.o. sp.k., a postanowieniami uchwały dotyczącymi nieruchomości uwzględnionych w przepisie § 8 ust. 1 pkt 1-4 oraz pkt 6-13 (m.in.: uczelnie, żłobki, szpitale, ogródki działkowe, kina, cmentarze, tereny parków), która mogłaby być zakwalifikowana jako naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Spółki, a poprzez to uprawniała Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności.

Zdaniem Sądu inicjatywa kasacyjna w powyżej omawianym zakresie należy do Prokuratora, do którego nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a jedyną podstawą legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego.

Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 147 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Za tak określone koszty Sąd uznał kwotę wpisu uiszczonego od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie pełnomocnika, taryfowo określone.