Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1736/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16a ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 1-2a, 4, 12, 16
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi PK (skarżącej) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 8 czerwca 2016 r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem – FK.

Rozpatrując wniosek, w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Miejsko – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] zwrócił się do skarżącej o wskazanie w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, właściwego składu osobowego rodziny. Organ wyjaśnił, że we wniosku skarżąca wskazała, iż

w skład rodziny wchodzi jedynie ona, podczas gdy z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że w skład rodziny wchodzi również matka skarżącej – AK oraz siostra skarżącej – AK. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że wezwanie to zostało doręczone skarżącej w dniu 4 lipca 2016 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką sprawowaną nad FK.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 16a, art. 20 ust. 2-3, art. 23 ust. 4e, art. 24, art. 26 ust. 1 - 2, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), § 7 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:

1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub

2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej

- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo. orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 16a ust. 2 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (...), to jest kwoty 764,00 zł.

Organ podał, że w okresie od 1 listopada 2015 r. do dnia 31 października 2016 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2014. W złożonym w dniu 8 czerwca 2016 r. wniosku skarżąca wskazała, ze w skład jej rodziny wchodzi tylko ona, a w skład rodziny osoby wymagającej opieki wchodzi ojciec FK. Natomiast z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 8 czerwca 2016 r. przeprowadzonego w trybie art. 23 ust. 4e u.ś.r. wynika, że w skład rodziny osoby sprawującej opiekę wchodzi skarżąca, jej siostra AK i jej matka AK. Organ podniósł, że w związku z zaistniałą sytuacją w dniu 29 czerwca 2016 r. wezwano pisemnie skarżącą do wskazania właściwego składu osobowego jej rodziny.

Organ I instancji podał, że w dniu 11 lipca 2016 r. skarżąca złożyła oświadczenie, w którym podała: "Do końca maja byłam na utrzymaniu mojej mamy. Od czerwca 2016 r. zamierzałam się usamodzielnić podejmując pracę. Jednak na prośbę mamy, która jest wyczerpana opieką nad ojcem, przejęłam obowiązki opieki nad ojcem. Za trud włożony w opiekę nad moim tatą mam prawo do zasiłku 520 zł, co umożliwi uniezależnienie się finansowo od mojej mamy". Zdaniem organu z oświadczenia skarżącej wynika, że w czasie przeprowadzania wywiadu nastąpiło nieporozumienie. Pracownik socjalny uznał, że skoro skarżąca nie ma na razie dochodu, to trzeba uznać, że prowadzi gospodarstwo z siostrą i matką. Skarżąca oświadczyła: "Jestem osobą dorosłą i mam możliwość i chęci usamodzielnić się finansowo. Pieniądze, które otrzymam z zasiłku nie będą zasilać budżetu mojej matki, lecz pozwolą mi na stworzenie odrębnego gospodarstwa domowego". Zdaniem wnioskodawczyni stwierdzony w wywiadzie skład osobowy rodziny jest złą interpretacją stanu rzeczy przez pracownika socjalnego, wobec czego podtrzymała zadeklarowany przez nią skład rodziny we wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy od 1 czerwca 2016 r.

Organ I instancji podniósł, że nie dał wiary złożonym wyjaśnieniom. Z samej treści oświadczenia z dnia 11 lipca 2016 r. wynika bowiem, że skarżąca od czerwca 2016 r. dopiero zamierzała się usamodzielnić, a przyznany zasiłek w wysokości 520 zł umożliwi jej uniezależnienie się finansowo od matki. Zdaniem organu należy uznać, że dopiero gdy skarżącej zostanie przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy będzie ona mogła prowadzić samodzielne gospodarstwo domowe. Obecnie jest natomiast członkiem rodziny swojej matki - AK, a z informacji pracownika socjalnego wynika, że jest członkiem rodziny matki nieprzerwanie od 4 lutego 2005 r. Tym samym w skład rodziny osoby sprawującej opiekę wchodzi skarżąca, jej siostra AK i jej matka AK. W skład rodziny osoby wymagającej opieki wchodzi natomiast FK.

Burmistrz podał, że z informacji pozyskanych drogą elektroniczną przez MGOPS w 2014 r. wynika, iż matka skarżącej uzyskała dochód pomniejszony o należy podatek dochodowy od osób fizycznych, składkę na ubezpieczenie społeczne oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 52 500,86 zł. FK w 2014 r. uzyskał dochód wyliczony w sposób opisany powyżej, który po odjęciu potrąceń z tytułu należności alimentacyjnych w kwocie 4 359,28 zł wyniósł 6 680,56 zł. Skarżąca oraz jej siostra w 2014 r. uzyskały dochód z tytułu alimentów w wysokości po 1 251,08 zł (3 753,24 zł : 3 dzieci). Łączny dochód rodziny skarżącej w 2014 r. wyniósł zatem 61 683,58 zł (52 500,86 + 6 680 56 + 1 251,08 + 1 251,08), tj. miesięcznie 5 140,30 zł (61 683,58 : 12), a w przeliczeniu na osobę (4 osoby) - 1 285,07 zł. (5 140,30 : 4). Tym samym dochód na osobę w rodzinie przekroczył kwotę 764,00 zł uprawniającą do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zatem wnioskowane świadczenie nie przysługuje z uwagi na przekroczenie przez skarżącą kryterium dochodowego uprawniającego do świadczenia.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca – reprezentowana przez matkę AK podniosła, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego "złożyła za radą uzyskaną od pracownika socjalnego". Skarżąca zarzuciła wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez błędne zaliczenie jej do rodziny matki. W protokole dokumentującym przeprowadzony wywiad środowiskowy nie uwzględniono bowiem oświadczenia skarżącej i dokonano w nim zapisów niezgodnie z wolą skarżącej. Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że specjalny zasiłek opiekuńczy został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego uznany za niezgodny z Konstytucją RP.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1k.p.a. oraz art. 16a ust. 1 i 2 u.ś.r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 16a ust. 2 u.ś.r. "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio''. Przepis art. 16a ust. 3 u.ś.r. stanowi z kolei, że "W przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje.". Zgodnie zaś z art. 16a ust. 4 pkt 2 u.ś.r. "Za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym, mowa w ust. 2, uważa się dochód następujących członków rodziny w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia: a) osoby wymagającej opieki, b) małżonka osoby wymagającej opieki, c) osoby, z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia - z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.". W myśl art. 16a ust. 6 u.ś.r. "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje w wysokości 520,00 zł miesięcznie.".

Organ odwoławczy podniósł, że przyznanie tego zasiłku może nastąpić jedynie w wypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek przewidzianych w ustawie. Brak spełnienia choćby tylko jednej z nich wyklucza pozytywne rozstrzygnięcie wniosku osoby ubiegającej się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jedną z tych przesłanek jest - stosownie do art. 16a ust. 2 u.ś.r. - spełnienie określonego w art. 5 ust. 2 u.ś.r. kryterium dochodowego, którego wysokość - stosownie do § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna, od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 października 2017 r. wynosi 764,00 zł, przy czym okres od 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. stanowi czas trwania bieżącego okresu zasiłkowego 2015/2016.

Zdaniem Kolegium wprowadzając wskazaną powyżej regulację prawną ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego. Uzależnienie możliwości ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy od spełnienia kryterium dochodowego jest zatem w ocenie organu odwoławczego istotnym elementem konstrukcji tego świadczenia. Zastosowanie kryterium dochodowego odnoszącego się do łącznych dochodów dwóch rodzin, tj. rodziny osoby sprawującej opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki, związane było - według autorów projektu tego uregulowania prawnego - "z koniecznością wprowadzenia możliwie najbardziej racjonalnych zasad przyznawania tego świadczenia" (zob. uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, druk sejmowy nr 724, Sejm RP VII kadencja). Zdaniem organu odwoławczego należy jednocześnie podkreślić, że przewidziane w art. 16a ust. 2 u.ś.r. uzależnienie możliwości ubiegania się przez wnioskodawcę o specjalny zasiłek opiekuńczy od spełnienia kryterium dochodowego, obliczanego z uwzględnieniem łącznych dochodów rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki, było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 orzekł, że art. 16a ust. 2 u.ś.r. jest zgodny z art.2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie to - mimo, że wprowadza ograniczenie w odniesieniu do pewnej kategorii podmiotów podobnych - ma uzasadnienie z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), jak również odpowiada treści art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, który umożliwia ustawodawcy odmienne traktowanie rodzin w trudnej sytuacji materialnej.

Zdaniem Kolegium przenosząc powyższe regulacje ustawowe na grunt opisywanej sprawy należy wskazać, iż niespornym w tej sprawie jest to, że odwołująca się spełnia przesłanki ustawowe, o których mowa w art. 16a ust. 1 pkt 1 u.ś.r., bowiem ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec ojca, a także nie podejmuje ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad ojcem, będącym osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotę sporu stanowi natomiast kwestia przekroczenia przez odwołującą się kryterium dochodowego, stanowiąca konsekwencję przyjęcia przez organ pierwszej instancji, że wnioskodawczyni tworzy wraz z matką AK

i swoją siostrą AK rodzinę, w rozumieniu przepisów u.ś.r.

Organ odwoławczy podał, że ustawodawca w przepisie art. 16a ust. 2 u.ś.r. przewidział, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę, nie przekracza określonej w art. 5 ust. 2 u.ś.r. kwoty kryterium dochodowego, której wysokość aktualnie wynosi 764,00 zł. W myśl art. 3 pkt 2 u.ś.r. dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny, natomiast dochodem członka rodziny - stosownie do art. 3 pkt 2a u.ś.r. - przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 u.s.r. rodzinnych dochód to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (lit. a), deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne (lit. b) oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów

o podatku dochodowym od osób fizycznych (lit. c).

Kolegium podniosło, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych stan rodziny wnioskodawcy ustala się na datę złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych. Dla ustalenia dochodu istotne znaczenie ma natomiast ustalenie, kto wchodzi w skład rodziny wnioskodawcy, a więc ustalenie tych osób, których dochody podlegają zaliczeniu do dochodu rodziny. Zdaniem organu odwoławczego istotną kwestią wymagającą wyjaśnienia, z uwagi na zaistniałe w sprawie wątpliwości, jest określona w art. 3 pkt 16 u.ś.r., definicja rodziny sformułowana przez ustawodawcę dla potrzeb tejże ustawy, stanowiąca, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - "oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia. a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko".

Organ odwoławczy podał, że w świetle treści zacytowanego powyżej przepisu prawa, jak ustalił organ I instancji, odwołująca się tworzy rodzinę wraz z siostrą

i matką. Zdaniem Kolegium nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca będąca dzieckiem AK i FK, które nie ukończyło 25 roku życia, zamieszkuje wraz z rodzicami i nie posiadając własnych źródeł dochodów, pozostaje na ich utrzymaniu. Jak wynika ze wskazanych powyżej regulacji ustawowych, jedną

z podstawowych przesłanek zaliczenia dziecka do "rodziny" w analizowanym znaczeniu (tj. na potrzeby przyznawania świadczeń rodzinnych), jest fakt pozostawania dziecka na utrzymaniu rodziców lub opiekuna faktycznego. Przy tym przez "osoby pozostające na utrzymaniu" przepis art. 3 pkt 12 u.ś.r. nakazuje rozumieć członków rodziny utrzymujących się z połączonych dochodów tych osób. Organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "utrzymanie", mimo iż się nim w wielu miejscach posługuje, to na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego przez "utrzymanie"

w analizowanym tutaj kontekście należy rozumieć "środki do życia, pieniądze wydawane na życie". Natomiast fraza "być na czyimś/na własnym utrzymaniu" znaczy tyle, co "korzystać z czyichś/z własnych środków do życia", a "mieć kogoś na (swoim) utrzymaniu", to "ponosić koszty związane z czyimś wyżywieniem, mieszkaniem i innymi potrzebami" (zob. "Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza", Warszawa 2003).

Zdaniem Kolegium w tej sytuacji - wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu i uzupełniającym go piśmie pełnomocnika odwołującej się strony - nie sposób mówić o rzeczywistym prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego przez skarżącą, która zamieszkując wraz z rodzicami nie posiada własnych źródeł dochodów,

co wynika wprost ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie organu odwoławczego należy zaznaczyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że: "Jedną z podstawowych przesłanek zaliczenia dziecka do rodziny na potrzeby przyznawania świadczeń rodzinnych jest fakt pozostawania dziecka na utrzymaniu rodziców lub opiekuna faktycznego. Przy tym przez "osoby pozostające na utrzymaniu" ustawa nakazuje rozumieć członków rodziny utrzymujących się z połączonych dochodów tych osób (art. 3 pkt 12 u.ś.r.)." (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2013 r. IV SA/Po 651/13).

W ocenie organu odwoławczego należy wskazać na rozumienie pojęcia "rodziny" - na potrzeby przyznawania świadczeń rodzinnych - powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2014 r. III SA/Kr 715/13: "Definicja legalna rodziny, zawarta w art. 3 pkt 16 u.ś.r. uwzględnia wyłącznie status prawny, a nie stan faktyczny, jak na przykład kwesta wspólnego zamieszkania lub prowadzenia gospodarstwa domowego. Z przepisu tego wynika, że rodzice dzieci i pozostające na ich utrzymaniu dzieci stanowią w rozumieniu tego przepisu rodzinę, bez względu na to czy rodzice są małżeństwem j lub uzyskali rozwód, albo czy orzeczona została wobec nich separacja".

Zdaniem Kolegium wskazane powyżej okoliczności faktyczne i prawne uzasadniają stwierdzenie, że organ pierwszej instancji orzekając w opisywanej sprawie prawidłowo ustalił skład rodziny odwołującej się dla potrzeb wyliczenia dochodu rodziny, z uwzględnieniem treści przepisu art. 3 pkt 16 u.ś.r., zawierającego legalną definicję rodziny, sformułowaną na użytek regulacji jaką stanowi u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji prawidłowo ustalił również łączny dochód rodziny wnioskodawczym w 2014 r., tj. w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, który wyniósł kwotę 61 683,58 zł oraz dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w kwocie 1 285,07 zł, który przekroczył kwotę 764,00 zł, tj. kwotę kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium podało, że uzasadnienie zaskarżonej odwołaniem decyzji zawiera szczegółowe wyliczenie dochodu rodziny odwołującej się oraz dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, przejrzyście przedstawiające arytmetyczny mechanizm dokonanych obliczeń (dokonane w oparciu o okoliczności sprawy i obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa), które jest wystarczające dla weryfikacji prawidłowości tychże obliczeń. W tej sytuacji zasadnie organ I instancji ustalił, że skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek (tj. kryterium dochodowego), warunkujących uprawnienie do przyznania jej wnioskowanego przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Odnosząc się do zarzutów i okoliczności podniesionych w odwołaniu oraz

w piśmie AK z dnia 28 września 2016 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że nie mogły one zostać uwzględnione. Argumentacja zaprezentowana w odwołaniu nie mogła zatem mieć wpływu na wynik sprawy. Kolegium podniosło, że organy administracji publicznej obowiązane są do przestrzegania naczelnych zasad postępowania administracyjnego, do których zalicza się m.in. zasada praworządności (legalności), wyrażona w art. 6 k.p.a., a więc do działania na podstawie i w granicach prawa. Ponieważ decyzja w sprawie przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest decyzją związaną, to przyznanie tego świadczenia nie zależy od uznania organu, lecz jest możliwe jedynie po spełnieniu wszystkich przesłanek określonych u.ś.r. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dają podstaw do przyznania omawianego świadczenia z uwagi na trudną sytuację wnioskodawczyni, która sprawuje opiekę nad chorym ojcem lub ze względu na inne szczególne okoliczności, ale jedynie wtedy, gdy wszystkie przesłanki ustawowe decydujące o prawie do specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały spełnione. Organ odwoławczy wskazał, że nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wydaną przez organ I instancji oraz tego czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Zdaniem Kolegium sytuacja odwołującej się jest niewątpliwie trudna, jednakże niespełnienie wszystkich przesłanek niezbędnych do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, w tym wypadku przekroczenie kryterium dochodowego, nie mogło doprowadzić - wbrew oczekiwaniom odwołującej się - do wydania pozytywnej dla niej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca – reprezentowana przez swoją matkę AK, wniosła o poddanie kontroli Sądu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a ponadto o zasądzenie poniesionych kosztów w wysokości 300 zł. Skarżąca w treści skargi zawarła oświadczenie, że podtrzymuje w całości swoje stanowisko i zarzuty sformułowane w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej sporną decyzję wydano w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, gdyż jest ona osobą pełnoletnią i zdrową, niemniej nie osiągającą żadnego dochodu z uwagi na sprawowaną opiekę nad swoim ojcem. Tym samym błędnie uznano, że przekroczyła kryterium dochodowe warunkujące możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga jest oczywiście bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu.

W toku przeprowadzonej z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.) legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które których rodzaj lub stopień uzasadniałyby wzruszenie mocy obowiązującej powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Nie stwierdzono zatem istnienia wad nieważności i wad wznowienia postępowania, jak również takich naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego jej rozstrzygnięcia.

W sprawie zagadnieniem spornym między stronami postępowania jest kwestia prawidłowej wykładni oraz zastosowania na tle ustalonego stanu faktycznego przepisów art. 16a ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 1-2a, 4, 12, 16 u.ś.r.

Zarzuty strony skarżącej koncentrują się wokół nielegalności przyjęcia, że

w skład rodziny wchodzi strona skarżąca (PK), jej siostra AK i jej matka AK. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie skarżąca nie może zostać zaliczona do rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r., łącznie

z matką AK i siostrą, albowiem nie posiada statusu dziecka w wieku do ukończenia 25. roku życia pozostającego na utrzymaniu.

Powyższe zarzuty oraz stojące u ich podstaw uzasadnienie należy ocenić jako całkowicie pozbawione podstaw.

Po pierwsze, z treści art. 16a ust. 2 u.ś.r. wynika wyraźnie, że ustawodawca przyjął zasadę kumulacji dochodów rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki ("Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. Przepisy art. 5 ust. 4-9 stosuje się odpowiednio").

Z zasady tej wynika, że dochody rodzin osób, które ubiegają się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (osób sprawujących opiekę), oraz rodzin osób wymagających opieki, podlegają obligatoryjnemu połączeniu, niezależnie od tego, czy osoby te prowadzą wspólnie gospodarstwo domowe, czy wspólnie zamieszkują

i czy pozostają wzajemnie na swoim utrzymaniu. Niewątpliwie celem takiego zabiegu legislacyjnego było nie tylko wprowadzenie bardziej racjonalnych zasad przyznawania powyższego zasiłku (uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, druk sejmowy nr 724, Sejm RP VII kadencji), lecz przede wszystkim ograniczenie kręgu beneficjentów tego świadczenia poprzez wyłączenie możliwości obchodzenia ustawowego kryterium dochodowego za pośrednictwem zmian składu osobowego rodziny w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy

o świadczeniach rodzinnych.

Z art. 16a ust. 2 u.ś.r. wynika zatem, że kryterium dochodowe nabycia świadczenia muszą spełniać skumulowane dochody osoby ubiegającej się

o świadczenie, która sprawuje zgodnie z treścią art. 16a ust. 1 opiekę, i jej rodziny, oraz dochody rodziny osoby wymagającej opieki.

Przepis art. 16a ust. 2 w zw. z art. 16a ust. 1 nakazuje przyjąć, że do rodziny osoby sprawującej opiekę wchodzi co najmniej strona skarżąca jako osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. W tym sensie kwestia, czy skarżąca pozostaje na utrzymaniu swojej matki lub ojca (osoby wymagającej opieki) pozostaje bez znaczenia.

Gdyby natomiast przyjąć, że skarżąca wchodzi w skład rodziny osoby wymagającej opieki, to i tak jej dochody musiałaby zostać skumulowane

z dochodami ojca, matki i siostry, zgodnie z treścią art. 16a ust. 4 pkt 2 lit. a), b) i d), w związku z tym, że skarżąca mająca poniżej 25 lat utrzymuje się z dochodów ojca lub matki (nie jest bowiem osobą, która jest w stanie utrzymać się z własnych źródeł dochodów), a zatem podlegałaby dyspozycji art. 16a ust. 4 pkt 2 lit. d) u.ś.r.

Po drugie, dochody matki skarżącej (AK) oraz jej siostry (AK) i tak podlegają zaliczeniu do łącznego dochodu w rozumieniu art. 16a ust. 2 u.ś.r. – niezależnie od tego, czy skarżąca zostałaby zaliczona do rodziny osoby sprawującej opiekę albo rodziny osoby wymagającej opieki – albowiem zgodnie

z tym przepisem przy ocenie spełnienia kryterium dochodowego uwzględnia się również dochód rodziny osoby wymagającej opieki (FK).

Zgodnie natomiast z art. 16a ust. 4 pkt 2 u.ś.r. za dochód rodziny osoby wymagającej opieki, o którym mowa w art. 16a ust. 2, uważa się – w przypadku gdy osoba wymagająca opieki jest pełnoletnia – dochód następujących członków rodziny: a) osoby wymagającej opieki, b) małżonka osoby wymagającej opieki, c) osoby,

z którą osoba wymagająca opieki wychowuje wspólne dziecko, d) pozostających na utrzymaniu osób, o których mowa w lit. a-c, dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia - z tym że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że przepis art. 16a ust. 4 u.ś.r. stanowi lex specialis względem ogólnych definicji legalnych z art. 3 powyższej ustawy, prowadząc do szczególnych i bardziej restryktywnych rozwiązań w zakresie zasad zaliczania pewnych osób do członków rodziny osoby wymagającej opieki.

Ponieważ matka skarżącej (AK) pozostaje formalnie małżonką – gdyż orzeczona separacja nie powoduje ustania związku małżeńskiego – osoby wymagającej opieki (FK), dlatego jej dochody podlegają zaliczeniu do dochodów, o których mowa w art. 16a ust. 2 u.ś.r., na podstawie art. 16a ust. 4 pkt 2 lit. b). Z kolei dochody siostry skarżącej (AK) mogą podlegać uwzględnieniu przy obliczaniu dochodu warunkującego przyznanie świadczenia na podstawie art. 16a ust. 4 pkt 2 lit. d) u.ś.r.

W konsekwencji należy uznać, że wykładnia art. 16a ust. 2 i ust. 4 oraz subsumpcja ustalonego stanu faktycznego sprawy odpowiadają prawu w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie naruszyły prawa w stopniu uzasadniającym ingerencję w ich moc obowiązującą, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.