Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1360/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 sierpnia 2023 r., znak: SKO.ZP/415/167/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r. nr 58/6730.2/2023 ustalił, z wniosku P. S., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] oraz [...] obr. 100 Podgórze wraz z infrastrukturą techniczną i budową zjazdu na działkach nr [...], [...] oraz 556 obr. 100 w Krakowie przy ul. [...] w Krakowie";

W uzasadnieniu podano, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano następujące uzgodnienia:

1. Opinię Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 22.11.2022 r. znak RW.460.1.468.2022 w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego.

Ponadto pismem z dnia 05.01.2023 r. wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Marszałka Województwa Małopolskiego w kwestii konieczności dokonywania uzgodnień na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 60 ust. l a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Tym samym, jak wskazał organ I instancji z uwagi na niezajęcie stanowiska przez Marszałka Województwa Małopolskiego we wskazanym terminie, uzgodnienie z tymi organami uznano za dokonane, co jednak, nie przesądza o treści stanowiska tego organu na późniejszych etapach procesu inwestycyjnego, o ile takie stanowisko (w formie odpowiedniej opinii, uzgodnienia, pozwolenia itp.) będzie wymagane przepisami prawa.

Ponadto w toku postępowania uzyskano następujące opinie:

1. Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 30.11.2022 r. znak AU-02- 4.6730.2.551.2022 w zakresie ochrony środowiska;

2. Opinię Wydziału ds. Jakości Powietrza UMK z dnia 21.11.2022 r. znak AU-02- [...] JK w zakresie ochrony powietrza;

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to znaczy, że:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania tereny, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania tereny - zgodnie z załącznikiem Nr l do niniejszej decyzji;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z załącznikiem Nr l do niniejszej decyzji;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - zgodnie z załącznikiem Nr l do niniejszej decyzji;

4) teren objęty decyzją stanowi grunt wyłączony z klasyfikacji, a zatem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co stwierdzono na podstawie wpisu do rejestru gruntów;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - zgodnie z załącznikiem Nr l do niniejszej decyzji.

Ponadto projekt decyzji przygotowała mgr inż. arch. E. K. uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uznano, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki.

Odwołanie złożył R. Z. zarzucając, że wyznaczone parametry nowej zabudowy odbiegają znaczącą od średnich znajdujących się w obszarze analizowanym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr SKO.ZP/415/167/2023 , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023 poz. 977 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (DZ.U. nr 164 poz. 1588), oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ podał, iż analiza urbanistyczno - architektoniczna mgr. inż. arch. E. K., przedstawia prawidłowo sposób zagospodarowania obszaru analizowanego oraz cechy zabudowy w obszarze analizowanym. W części tekstowej dokumentu analizy, charakteryzując teren inwestycji, podano, że teren inwestycji położony jest w południowo-wschodniej części Krakowa, w rejonie ul. [...] i ul. [...]. Obszar analizowany, zarówno pod względem funkcji, jak i typu zabudowy posiada jednorodny charakter sposobu zagospodarowania. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. l pkt l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to między innymi działki nr [...] i [...] dostępne z tej samej drogi publicznej ul. [...].

Na podstawie przeprowadzonej analizy dotyczącej wniosku w/w sprawy można stwierdzić, że warunek utrzymania ładu przestrzennego dla wnioskowanego zamierzenia jest możliwy do zrealizowania pod warunkiem uwzględnienia poniższych parametrów, w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy i nawiązania do parametrów zabudowy na działkach sąsiednich. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W kontekście powyższej analizy terenu w ocenie organu odwoławczego poszczególne parametry inwestycji zostały ustalone zgodnie z regułami ustanowionymi w cyt. rozporządzeniu, w jego § 5 - § 8.

Linię zabudowy ustalono jako nieprzekraczalną tj. linię ustaloną przez organ administracji, zgodnie z § 4 ust. l ww. rozporządzenia - w odległości 6,0 m od granicy z działką drogową nr [...] oraz w odległości 5 m od granicy z działką drogową nr [...].

Co do wskaźnika powierzchni zabudowy, z analizy wynika, że działki zabudowane występujące w obszarze analizowanym charakteryzują się zróżnicowanymi wskaźnikami powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek/terenu, uzależnionymi w znacznym stopniu od wielkości działek. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynosi ok. 24%. W przedmiotowej sprawie w obszarze analizowanym nie został wykształcony jednorodny charakter wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Jak wynika z analizy ze względu na zróżnicowanie wskaźników charakteryzujących zabudowę na działkach sąsiednich, a równocześnie mając na uwadze dążenie do zachowania istniejącego charakteru zabudowy dla projektowanej zabudowy wskazane jest wyznaczenie powyższego parametru zgodnie z zadeklarowanym zamierzeniem Inwestora, tj. 11-19% liczonej dla bryły budynku -warunkiem przeprowadzenia rozbiórki budynków garażowo-gospodarczych stojących na terenie objętym wnioskiem, zgodnie z § 5 ust. 2 ww. Rozporządzenia.

Natomiast udział powierzchni biologicznie czynnej na terenie inwestycji ustalono w wysokości nie mniej niż 60 % powierzchni ww. terenu.

Parametr szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy ustalono od 9,6m do 14,4m na podstawie § 6 ust. l rozporządzenia. Wyjaśniono, że bryłę budynku może uzupełnić taras naziemny o szerokości 15 m. Jak wynika z analizy występujące w obszarze analizowanym budynki charakteryzują się zróżnicowaną szerokością elewacji frontowej, uzależnione w znacznym stopniu od wielkości działek i rodzaju zabudowy, a średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12 m, czyli przy tolerancji 20% to od ok. 9,6m do 14,4m.

Natomiast, gdy idzie o ustalenie parametru wysokości, zgodnie z § 7 ust. l rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W przedmiotowej sprawie średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok. 10 m. Z ustalonych warunków zabudowy wynika, że dla planowanej inwestycji ustalono wysokość w zależności od geometrii dachu: dla dachu płaskiego: wysokość attyki od 3,5m do 7m nad poziomem terenu istniejącego a dla dachu połaciowego wysokość kalenicy od 8m do 10m nad poziomem terenu istniejącego. Wysokości te wyznaczono zgodnie z §7 ust. 4 rozporządzenia. Gdy idzie o parametr geometrii dachu dla planowanej zabudowy ustalenia organu I instancji w zakresie geometrii dachu nie budzą zastrzeżeń organu odwoławczego.

Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że w przeważającej części obszaru analizowanego budynki kryte są dachami połaciowymi o wyraźnie czytelnym nachyleniu połaci, najczęściej od ok. 25-45 stopni. Jak podkreślono w analizie, w obszarze analizowanym znajdują się również niższe fragmenty budynków pokryte dachami o niewielkim nachyleniu, a także płaskimi z wykorzystaniem na tarasy/balkony. W związku z powyższym wyznaczenie możliwości dla zastosowania na części przedmiotowej inwestycji dachu płaskiego, a dla części inwestycji dachu połaciowego o symetrycznym kącie nachylenia od 25 do 45 stopni, znajduje uzasadnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej.

Zamierzenie posiada pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez dziłakę nr [...] realizując przesłankę z art. 61 ust. l pkt 2 u.p.z.p., spełniona jest również przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. l pkt 3 u.p.z.p., a także art. 61 ust. l pkt 4 u.p.z.p.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył odwołujący, zarzucając naruszenie;

1) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) przyjęciu wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki o wysokości pomiędzy 11 %, a 19 %, liczonej dla bryły budynku, który zapewni budowę budynku o powierzchni zabudowy od 150 m2 do 250 m2, bez wzięcia pod uwagę:

- dopuszczalnego tarasu o maksymalnej powierzchni 150 m2, który mógłby "uzupełniać bryłę budynku" oraz

- zaplanowanego wjazdu do garażu podziemnego poprzez pochylnię, w sytuacji gdy pochylnia zjazdowa do garażu podziemnego stanowi w zakresie funkcjonalnym integralną część garażu podziemnego, a przez to również całego budynku, a ścisły związek użytkowy pomiędzy elementami budynku jest decydujący niezależnie od możliwej odrębności konstrukcyjnej,

- iż średni wskaźnik zabudowy na obszarze analizowanym, który winien uwzględniać, iż 9 z 13 analizowanych nieruchomości nie przekracza 19 % powierzchni zabudowy, a 11 z 13 nie przekracza 20 % powierzchni zabudowanej, a zatem przy odrzuceniu co najmniej skrajnych wartości jakimi są 29 % oraz 99 % zabudowy - wynosi 17,4 %,

b) odstąpieniu od błędnie ustalonego średniego wskaźnika zabudowy, co miało wywrzeć wrażenie nakazania zmniejszenia powierzchni zabudowy w stosunku do średniej, podczas gdy wobec wadliwie wyznaczonej średniej, rzeczywiście zwiększono powierzchnie zabudowy, a dodatkowo treść analizy urbanistyczno-architektonicznej zaakceptowanej gołosłownym uzasadnieniem decyzji organu II instancji, pozornie miałoby wskazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego.

2) przepisu § 9 ust. 1-2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na ustaleniu w wynikach części tekstowej analizy urbanistyczno-architektonicznej zjazdu do garażu podziemnego przy całkowitym pominięciu tej części budynku w części tekstowej warunków zabudowy.

3) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 107 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na tym, że powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów nie zostały precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ utrzymujący decyzję I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Zarzuty zawarte w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zarzuty koncentrowały się na zakwestionowaniu przyjętego wskaźnika powierzchni zabudowy, z powodu nie zaliczenia przy jego ocenie tarasu o powierzchni 150 m2, oraz wjazdu do garażu podziemnego poprzez pochylnię, tudzież z powodu podnoszonej w skardze konieczności pominięcia działek o skrajnych wynikach w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze przyjęty w analizie i następnie w zaskarżonej decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy, w tym sposób jego ustalenia nie narusza obowiązujących przepisów, wskazanych w skardze. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki został wyznaczony na zasadzie odstępstwa zgodnie z § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia. Z analizy wynika, że działki zabudowane występujące w obszarze analizowanym charakteryzują się zróżnicowanymi wskaźnikami powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek/terenu, uzależnionymi w znacznym stopniu od wielkości działek. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynosi ok. 24%, stąd wyznaczenie powyższego parametru zgodnie z zadeklarowanym zamierzeniem Inwestora, tj. 11-19% liczonej dla bryły budynku nie może być uznane jako naruszenie wartości dopuszczalnej określonej w § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia. Przyjęta w analizie wartość została także wystarczająco uzasadniona. Odstępstwo od średniego parametru zostało uzasadnione przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Zastosowanie odstępstwa wynika z przekonujących argumentów. W obszarze analizowanym, jak wynika z dokładnego opisu i załączonej mapy, nie został wykształcony jednorodny charakter wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Jak wynika z analizy ze względu na zróżnicowanie wskaźników charakteryzujących zabudowę na działkach sąsiednich, a równocześnie mając na uwadze dążenie do zachowania istniejącego charakteru zabudowy dla projektowanej zabudowy wskazane jest wyznaczenie powyższego parametru zgodnie z zadeklarowanym zamierzeniem Inwestora, tj. 11-19% liczonej dla bryły budynku. Stąd również doliczenie naziemnego tarasu nie będzie stanowiło istotnego naruszenia średniej wartości przyjętego wskaźnika. Wbrew argumentacji zawartej w skardze wjazd do garażu podziemnego w formie pochylni, nie wlicza się do powierzchni zabudowy. Również zarzuty skargi mające kwestionować przyjęty wskaźnik powierzchni zabudowy poprzez odrzucenie skrajnych wartości zabudowy, co prowadziłoby do przyjęcia wartości 17,4 %, nie może w kontrolowanym przypadku oznaczać, że zadeklarowany w zamierzeniu Inwestora, wyniki tj. 11-19% liczonej dla bryły budynku, stanowi niedopuszczalne odstępstwo określone w § 5 ust. 2 w/w rozporządzenia. Nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1290/10 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/11).

Również istotny jest przyjęty w decyzji warunek minimum 60 % powierzchni biologicznie czynnej, zgodnej z opinią WKŚ UMK z 30.11.2022r., który zostanie zachowany nawet przy doliczeniu tarasu oraz kwestionowanego wjazdu do garażu w formie pochylni. Taki sposób ustalenia ww. parametru uwzględnia uzasadniony interes inwestora, a jednocześnie wpisuje się w zastany ład przestrzenny.

Ponadto ustalone w załączniku nr 1 do decyzji parametry urbanistyczne należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3, w którym w sposób jasny uzasadniono sposób ich wyliczenia. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczne - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczne - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Złączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.