Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1617/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 7 oraz art. 73 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Małgorzata Borowiec NSA Jacek Chlebny (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt VI SA/Wa 4/06 w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 15 lipca 2005 r. w S. S. inspektorzy transportu drogowego dokonali kontroli pojazdu marki [...], należącego do T. F., a użytkowanego przez "[...]" s.c. [...] A. F. & T. F.. W toku kontroli przesłuchano w charakterze świadka kierowcę, pobrano wydruk z kasy fiskalnej oraz ujawniono rozkład jazdy i kopie biletów, które kierowca wydawał pasażerom. Na podstawie ujawnionego rozkładu jazdy kontrolerzy ustalili ponadto, że zatrzymanym pojazdem, kierowanym przez osobę nie legitymującą się zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych, wykonywano na trasie S. S. – S. trzy kursy dziennie.

Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4 oraz lp. 1.2.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm., dalej: u.t.d.), nałożył na T. F. i A. F., wspólników spółki cywilnej "[...]", karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Wspólnicy wnieśli o uznanie wydanej decyzji za nieważną, podnosząc, że jest ona obarczona wadami natury formalno-prawnej. Zarzucili organowi brak ustaleń na okoliczności: upublicznienia ujawnionych w toku kontroli rozkładów jazdy, przewozu pasażerów (w czasie kontroli w zatrzymanym pojeździe nie było, poza kierowcą, żadnych osób), podnieśli także zarzut naruszenia art. 79 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia o przesłuchaniu świadka, co uniemożliwiło skarżącym ustosunkowanie się do jego zeznań. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał jednak w mocy, stwierdził bowiem, że z materiału dowodowego bezspornie wynika, iż w chwili kontroli strona wykonywała krajowy zarobkowy przewóz osób – przewozy regularne bez wymaganego zezwolenia. Za regularnym charakterem wykonywanych przewozów – w ocenie organu – przemawiały również wyniki analizy wykresówek z dni poprzednich dzień kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wniesioną przez T. F. na decyzję ostateczną uznał, iż organy nie wykazały, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawowe elementy, które pozwoliłyby zakwalifikować czynności strony jako przewóz regularny. W toku postępowania administracyjnego nie dokonano m.in. pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, na który składał się: protokół kontroli, protokół przesłuchania świadka i wydruk z kasy fiskalnej, a także wykresówki z dni poprzedzających kontrolę. Sąd stwierdził, że organy nie wykazały, że rozkład jazdy i taryfa opłat były upublicznione, ponadto organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanych przez stronę okoliczności, które doprowadziły do ich opracowania. W świetle wyjaśnień strony, rozkład jazdy nie był udostępniony nikomu do wglądu. Sąd uznał powyższą okoliczność za istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, mając na uwadze, że świadek zeznał, iż wykonuje trzy kursy dziennie, natomiast dołączone do protokołu kontroli rozkłady jazdy przewidywały w powszedni dzień 15 kursów. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji upowszechnienie ujawnionych rozkładów jazdy mogłoby wprowadzać w błąd potencjalnych pasażerów.

Sąd za zasadny uznał również zarzut naruszenia art. 79 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronie ustosunkowania się do dowodu z zeznań świadka. Sąd przychylił się do stanowiska skarżącego, iż wyposażenie inspektorów inspekcji transportu drogowego w możliwość przesłuchania świadków w trakcie kontroli nie zwalnia ich z obowiązku przestrzegania przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu, aczkolwiek charakter przeprowadzanej kontroli uzasadniał przesłuchanie kierowcy w jej trakcie, to w sytuacji, gdy strona wyraziła wolę zadania świadkowi dodatkowych pytań, należało rozważyć potrzebę ponownego przesłuchania świadka. Niewykonanie tego obowiązku uzasadniało zaś przyjęcie, że organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, za uzasadniony Sąd uznał również zarzut niedokonania pełnych ustaleń faktycznych w sprawie związany z brakiem wykazania w toku postępowania administracyjnego, iż strona rzeczywiście zajmuje się przewozem osób (z protokołu kontroli wynikało, że w zatrzymanym pojeździe nie było pasażerów).

W skardze kasacyjnej, wniesionej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy, zdaniem organu, rzeczywistą przyczyną uchylenia decyzji była przyjęta przez sąd wykładnia prawa materialnego – art. 4 pkt 7 u.t.d.;

b) art. 7, art. 10 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez bezpodstawne przyjęcie, że organy naruszyły powołane przepisy,

c) art. 76 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. oraz art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. – ten zarzut strona uzasadniła pominięciem powołanych przepisów przy ocenie zaskarżonej decyzji,

d) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 3 u.t.d., poprzez nie dokonanie oceny całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności pominięcie treści wypisu z licencji o nr 009, z którego wynika, że skarżący posiada co najmniej dziewięć pojazdów samochodowych objętych licencją na transport drogowy osób. Uwzględnienie tej okoliczności powinno doprowadzić Sąd do przyjęcia, że ujawniony rozkład jazdy (obejmujący 15 kursów dziennie na całej linii) mógł być przez przewoźnika regularnie realizowany.

W oparciu o powołane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co - wbrew zarzutom skargi kasacyjnej - uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

1. Oceniając, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy i czy zostały one wykazane lub udowodnione w toku postępowania administracyjnego, a więc czy stan faktyczny sprawy ustalony został w sposób pełny i prawidłowy, co pozwoliłoby zastosować sankcję przewidzianą w ustawie za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia, Sąd I instancji na wstępie swoich rozważań dokonał analizy mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie odwołał się do treści przepisu art. 4 pkt 7 u.t.d., w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli, zgodnie z którym, za przewóz regularny - publiczny przewóz osób i ich bagażu, uważa się przewóz: a) wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, b) podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, c) w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, d) wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia tego przepisu nie była wykładnią literalną. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05, Lex nr 218087; z 22 lutego 2006 r., I OSK 463/05, niepubl.), przyjęto, że dla uznania przewozu za regularny nie jest koniecznie spełnienie w dosłownym (a więc literalnym) rozumieniu tego słowa – wszystkich przesłanek z art. 4 pkt 7 u.t.d., w tym, m.in., dosłownie rozumianej przesłanki podania przez przewoźnika rozkładu jazdy do publicznej wiadomości w sposób wskazany w tym przepisie. Należy także podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie zgłoszono zarzutów naruszenia prawa materialnego, dlatego dla oceny zasadności wskazanych w niej podstaw kasacyjnych odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przyjął tą samą jak Sąd I instancji, niekwestionowaną przez stronę, wykładnię art. 4 pkt 7 u.t.d. U jej podstaw leżało stwierdzenie, że informacje o rozkładzie jazdy mogą być upublicznione w drodze ogłoszeń znajdujących się w innych miejscach niż wskazane w art. 4 pkt 7 lit. a) u.t.d., a zatem mogą być podane do publicznej wiadomości przez radio, w drodze ulotek czy w formie głosowych wywoływań. W odniesieniu do tak rozumianej treści art. 4 pkt 7 u.t.d. Sąd I instancji miał podstawy do przyjęcia, że inspektorzy transportu drogowego nie wykazali, że ujawniony w trakcie kontroli rozkład jazdy był w jakikolwiek sposób upubliczniony, np. że był chociażby rozdawany pasażerom w formie ulotki. Okazanie kontrolerom rozkładu jazdy przez kierowcę pojazdu, w którym nie było ani jednego pasażera, nie wyczerpuje dyspozycji normy zawartej w art. 4 pkt 7 lit. a) u.t.d. Ponadto należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zasadny był również skierowany przeciwko organowi odwoławczemu zarzut zaniechania odniesienia się w zaskarżonej decyzji do wskazanych w odwołaniu okoliczności, które doprowadziły do opracowania tego rozkładu. Prawdziwość podanych przez stronę informacji na temat przyczyn sporządzenia rozkładu jazdy, organ odwoławczy mógł zweryfikować przez zwrócenie się do organu wskazanego w odwołaniu strony skarżącej (właściwego urzędu marszałkowskiego) z prośbą o potwierdzenie, czy strona rzeczywiście wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zwłaszcza dokumenty urzędowe (art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a.). W tym kontekście podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z niesłusznym uznaniem, że w postępowaniu odwoławczym doszło do uchybienia przepisom art. 7, art. 77 §1, oraz art. 80 k.p.a., są nieuzasadnione.

2. Podzielić natomiast należy argumentację zawartą w skardze kasacyjnej dotyczącą naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 3 u.t.d., poprzez pominięcie treści licencji nr 009 na transport osób i przyjęcie, że skoro ujawnione podczas kontroli rozkłady jazdy przewidują 15 kursów w dzień powszedni, zaś kierowca zatrzymanego pojazdu zeznał, iż wykonuje trzy kursy dziennie, to przeciwko przyjęciu, że doszło do upowszechnienia tych rozkładów jazdy przemawia fakt, że mogłyby one wprowadzać w błąd potencjalnych pasażerów. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.t.d., organ udzielający licencji wydaje jej wypis lub wypisy w liczbie odpowiadającej liczbie pojazdów samochodowych określonych we wniosku o udzielenie licencji. Treść licencji dowodzi zatem, że skarżący posiada co najmniej 9 samochodów, którymi mógł realizować regularny przewóz osób zgodnie z ujawnionym rozkładem jazdy. Niemniej tego uchybienia Sądu – mając na uwadze całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy i potrzebę wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności - nie można zakwalifikować jako naruszenia prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

3. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że w postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, aczkolwiek zgadza się również z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego, że postawiony temu organowi przez Sąd zarzut naruszenia art. 79 k.p.a. nie jest zasadny. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1) oraz ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Zgodnie zaś z art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d., w toku kontroli inspektor może m.in. przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. jest regulacją szczególną wobec art. 79 k.p.a., której przyjęcie było uzasadnione wyjątkowym charakterem postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez inspektorów inspekcji transportu drogowego. Kontrola ta wymaga na ogół przesłuchania świadków w jej trakcie, co wyklucza zastosowanie art. 79 k.p.a. Jednakże, jak słusznie podniesiono w motywach zaskarżonego wyroku, wyposażenie inspektorów w możliwość przesłuchania świadków w momencie kontroli, bez uprzedniego zawiadamiania strony o miejscu i terminie dokonania tej czynności, nie zwalnia organów z obowiązku przestrzegania pozostałych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Innymi słowy, pomimo tego, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek organów zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadka, w terminie określonym w art. 79 k.p.a., a zarazem prawo strony do wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań świadkowi oraz składania wyjaśnienia w trakcie tych czynności, na mocy przepisu art. 73 ust. 1 pkt 4 u.t.d. zostały wyłączone, to w żaden sposób nie zostało ograniczone zastosowanie art. 81 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a.

Uprawnienie do wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego należy odróżnić od uprawnienia do wzięcia czynnego, a więc aktywnego, udziału w toczącym się postępowaniu, lub części tego postępowania, aczkolwiek oba te uprawnienia wynikają z zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Przepis art. 10 k.p.a. ma charakter zasady postępowania administracyjnego, co wynika choćby z systematyki ustawy. Zobowiązanie organu do umożliwienia stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu poprzez wypowiedzenie się co do przeprowadzonych dowodów, ma przyczynić się do zgromadzenia materiału dowodowego na podstawie którego można ustalić w sposób prawidłowy stan faktyczny sprawy, a zatem służy realizacji zasady prawdy obiektywnej. Sąd I instancji słusznie zauważył, że z przesłanych stronie: zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz protokołu z kontroli nie wynika, że w sprawie przesłuchiwany był świadek. Organ odwoławczy nie konwalidował tego uchybienia organu I instancji, przez co sam dopuścił się naruszenia prawa. W tej sytuacji, skoro obowiązkiem organów było poinformowanie strony o przeprowadzonym dowodzie, który miał wpływ na treść decyzji, bez znaczenia pozostaje brak wniosku strony o ponowne przesłuchanie świadka.

Organ odwoławczy nie umożliwił również stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, przez co nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., co dodatkowo miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione (regularne kursy przewoźnika, stała cena biletów) i oparcia na nich rozstrzygnięcia. Z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. jasno wynika obowiązek organu poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności, które będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje na moment postępowania, w którym organ przechodzi do etapu podjęcia rozstrzygnięcia. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów - przy braku w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 3 k.p.a.) - stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

4. W skardze kasacyjnej organ zakwestionował również wyrażoną w zaskarżonym wyroku potrzebę zbadania w toku ponownego rozpoznania sprawy, czy pasażerowie korzystający z usług firmy skarżącego wiedzieli o jego działalności w zakresie przewozów regularnych. Organ uznał, że przez sam fakt korzystania z usług przewoźnika pasażerowie wiedzą, z jakiej usługi przyszło im korzystać. Z tym stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Przypadkowy, okazjonalny pasażer, niewątpliwie wie, jaka usługa jest świadczona na jego rzecz (przewóz osób), ale nie musi wiedzieć, czy tego typu usługi przewoźnik świadczy w sposób regularny. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż organy nie wykazały, że potencjalni pasażerowie, o których mowa w zeznaniach świadka, mają świadomość, że korzystają z wykonywanych regularnie usług transportu drogowego.

Reasumując, odnotowane w protokole z zeznań świadka okoliczności faktyczne dotyczące przewozu pracowników na ustalonej trasie i po stałej cenie, nie mogły być uznane za udowodnione i przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia organów administracji, z uwagi na to, że strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu z zeznań świadka. W świetle powyższych rozważań, ostatecznie za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji przyjęte w zaskarżonym wyroku, że ustalenia faktyczne przyjęte przez organ za podstawę zaskarżonej decyzji są niepełne, a zatem niewystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

.