Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 2/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145, art. 149 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 22 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1752
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 12 października 2023 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz A. W. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 12 października 2023 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. W. od decyzji Starosty Kieleckiego z 8 maja 2023 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Kieleckiego z 12 marca 2019 r., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z 12 marca 2019 r. Starosta Kielecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. i W. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodnokanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz budowę budynku garażowo-gospodarczego z instalacją elektryczną na działce nr ewid.[...] położonej w obrębie geodezyjnym Krajno Zagórze. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. Stroną tego postępowania była A. W., która 26 kwietnia 2019 r. wniosła pismo z 24 kwietnia 2019 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją podnosząc, że posiada przymiot strony w tym postępowaniu, bowiem jej nieruchomość graniczy z terenem inwestycji, a nie została o tym poinformowana przez organ wydający pozwolenie na budowę.

Postanowieniem z 13 maja 2019 r. Starosta Kielecki odmówił wznowienia postępowania uznając, że wnioskująca brała udział w postępowaniu, a jedynie korespondencja (w tym przedmiotowa decyzja) nie była przez nią odbierana. Z kolei 27 maja 2019 r. do Wojewody Świętokrzyskiego wpłynęło pismo z 22 maja 2019 r. A. W., które zawierało między innymi zarzuty kwestionujące ustalenia organu dotyczące adresu do doręczeń oraz zgodność z przepisami Prawa budowlanego przedmiotowego pozwolenie na budowę.

Wojewoda Świętokrzyski, działając w trybie zażaleniowym, postanowieniem z 19 czerwca 2019 r. uchylił postanowienie z 13 maja 2019 r. i stwierdził, że skarżąca wskazała w swoim zażaleniu w sposób nie budzący wątpliwości przesłankę wznowienia postępowania wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Postanowieniem z 28 czerwca 2019 r. Starosta Kielecki wznowił postępowanie administracyjne w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Następnie wezwał stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających istnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów - dokumentów potwierdzających zakończenie postępowania w sprawie o rozgraniczenie prowadzonego przez Urząd Gminy G. lub Sąd Rejonowy w K. sygn. I Ns [...]. W odpowiedzi strona oświadczyła, że sprawa sądowa o rozgraniczenie dopiero się rozpoczęła i ze względu na planowane czynności sądu jeszcze długo potrwa. Ponadto dołączyła zażalenie skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Decyzją z 8 maja 2023 r. Starosta Kielecki odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej, uzasadniając, że wznowione postępowanie administracyjne nie wykazało, aby został naruszony art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Wojewoda podniósł, że nieruchomość strony przylega bezpośrednio do nieruchomości inwestorów, a budynki objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zaprojektowano bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, Starosta prawidłowo ocenił, że wniosek z 24 kwietnia 2019 r. o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu. Zasadnie również postanowieniem z 28 czerwca 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie przeprowadził merytoryczną ocenę materiału sprawy i zweryfikował twierdzenia strony zawarte we wniosku z 24 kwietnia 2019 r. uzupełnionym w piśmie z 22 maja 2019 r. - organ I instancji ponownie rozpatrzył wniosek o pozwolenie na budowę.

Wojewoda zaznaczył, że w aktach sprawy znajdują się oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działką nr ewid.[...]) na cele budowlane. Podkreślił, że fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. Oświadczenie to nie musi być poparte stosowną dokumentacją, a organ, jeśli złożone oświadczenie jest wypełnione prawidłowo oraz nie budzi wątpliwości, nie ma obowiązku jej pozyskania celem weryfikacji oświadczenia.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że działka nr ewid.[...] w dniu wydania kontrolowanej decyzji objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. "KRAJNO ZAGÓRZE" uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z 18 lutego 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Ś. z 2015 r., poz. 1312). Z planu tego wynika, że położona jest ona na obszarze oznaczonym jako teren zabudowy zagrodowej, na którym dopuszcza się lokalizację zabudowy jednorodzinnej. Inwestycja jest zgodna z wymogami dotyczącymi przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Ponadto, inwestycja spełnia pozostałe ustalenia planu, w szczególności co do: nieprzekraczalnej linii zabudowy (wymagana - 14 m do krawędzi jezdni; projektowana 14 m od linii rozgraniczającej drogę zbiorową), wskaźnika powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości budynku mieszkalnego (dopuszczalna - do 10 m; projektowana - 9,135 m), czy też wysokości budynku garażowo-gospodarczego. Tak więc kontrolowany projekt spełnia wymogi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Następnie organ zwrócił uwagę, że stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 4 ww. miejscowego planu, dopuszcza się realizację zabudowy w granicy działki. Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że:

- sporny budynek mieszkalny został zaprojektowany ścianą z otworami drzwiowymi i okiennymi w odległości 4,01 m od granicy działki nr ewid.[...] oraz ścianą bez otworów drzwiowych i okiennych będącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego bezpośrednio w granicy z działką nr ewid.[...],

- sporny budynek garażowy został zaprojektowany ścianą z otworami drzwiowymi i okiennymi w odległości 5,25 m od granicy działki nr ewid.[...] oraz ścianą bez otworów drzwiowych i okiennych będącą ścianą oddzielenia przeciwpożarowego bezpośrednio w granicy z działką nr ewid.[...]

Powyższe oznacza, że kontrolowana decyzja spełnia wymogi art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 ust. 1 i ust. 2 oraz § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Tym samym za bezpodstawne należy uznać zarzuty dotyczące niezgodnego z prawem budowlanym usytuowania projektowanej inwestycji i naruszenia przepisów przeciwpożarowych.

Z kolei z analizy zacieniania sąsiedniej działki przez projektowaną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządzoną przez uprawnionego architekta wynika, że projektowana budowa na działce nr ewid.[...], nie będzie kolidowała z istniejącym budynkiem mieszkalnym, który znajduje się na działce nr ewid.[...] Nie doszło więc do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 13 oraz § 60 ww. rozporządzenia. Organ także dodał, że sporna inwestycja nie jest zaliczana do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie powoduje naruszenia interesów osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów niezgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami prawa, organ podał, że nie posiada uprawnień do sprawdzania i oceny takiego projektu pod kątem zgodności z warunkami technicznymi, a wyłącznie ma uprawnienia do sprawdzania prawidłowości sporządzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu. Za projekt wyłącznie odpowiedzialność ponosi projektant.

Wojewoda także podkreślił, że w obiegu prawnym pozostaje prawomocna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który ostateczną decyzją z 22 października 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 14 sierpnia 2019 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kieleckiego z 12 marca 2019 r. Ponadto WSA w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 5 lutego 2021 r. odrzucił skargi na decyzję GINB z 22 października 2019 r. Organ również stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się prawidłowo zaadresowana korespondencja zawierająca postanowienie Starosty Kieleckiego o podjęciu zawieszonego w niniejszej sprawie (wznowieniowej) postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosły M. W. i A. W.. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, skarżące między innymi zarzuciły: zatajenie przed nimi całego postępowania i procedury wydania pozwolenia nr [...], sfałszowania dokumentacji urzędowej (dowód: tzw. protokół z 12 września 2006 r.), wydanie zezwolenia na budowę bliźniaka z budynkiem gospodarczym w innej niż wnioskowana granicy.

Skarżące wskazały, że przy wydaniu pozwolenia na budowę nr [...] w sposób rażący zostało naruszone prawo m.in.:

- dopuszczono bez analizy zmianę usytuowania budynku z przesunięciem go na inne miejsce - na inną niż wnioskowana (dz. [...]) - granicę działki [...],

- zatwierdzono nielegalne przesunięcie granicy skarżących na korzyść inwestorów pod pozorem "wznowienia granicy",

- "Twór postawiony na Pozwolenie [...] stoi w części na naszej ziemi – w tle przestępstwo kryminalne – przekroczenie naszej granicy i kradzież naszej ziemi (sprawa rozgraniczenia w sądzie)",

- pogwałcono zasady dotyczące zachowania wymaganych odległości od granicy:

- rażąco naruszono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Krajna-Zagórze z 18 lutego 2015 oraz pogwałcono zasady prawa budowlanego,

- bezprawnie powiększono działki inwestorów z 9 metrów do 10,25 m szerokości,

- wydano pozwolenie na budowę budynków mieszkalnego i gospodarczego przekraczających możliwości usytuowania ich na działce nr [...],

- naruszono parametry dwóch sąsiadujących budynków - dwa budynki, które stoją w odległości bliższej niż 50 m muszą mieć tę samą liczbę kondygnacji i zbliżone parametry techniczne,

- pozwolenie [...] zaburza i narusza linię zabudowy względem domu skarżących,

- naruszano prawo w zakresie wydania pozwolenia na dostawienie bliźniaka do wolnostojącego, nowego domu skarżących w stylu "dworek polski",

- zaburzono ład architektoniczny w otulinie Świętokrzyskiego Parku Narodowego,

- wydanie pozwolenia [...] zostało zatajone przed skarżącymi,

- wydano pozwolenie, mimo że w dokumentacji złożonej w styczniu 2019 r. w Starostwie Powiatowym w Kielcach brakowało wszystkich instalacji,

- zatwierdzono sfałszowane przez projektanta dane przedstawione w projekcie,

- zamknięto dla skarżących dopływ i przepływ powietrza oraz dostęp słońca od wschodu,

- podcięcie skarpy, na której stoi dom skarżących i stworzenie zagrożenia dla fundamentów tego domu,

- świadomie i celowo pominięto w sprawie modernizację geodezyjną, z której wynika, że sporna granica jest usytuowana nie 3,5, ale 4,5 metra od domu skarżących.

Reasumując powyższe skarżące stwierdziły, że przedstawione dowody w sprawie potwierdzają, że pozwolenie nr [...] zostało wydane w sprzeczności z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Prawomocnym postanowieniem z 23 lutego 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę M. W..

W piśmie z 28 maja 2024 r. A. W. wniosła o włączenie do akt sprawy następujących dowodów:

1. akt sprawy Sądu Rejonowego w Kielcach I Ns 335/22 dotyczącej rozgraniczenia;

2. szczegółowego wskazania przez Starotę Powiatowego w Kielcach parametrów i wielkości działek [...], w szczególności działki [...] w Krajnie-Zagórzu;

3. przesłuchanie wszystkich geodetów i osób zaangażowanych-zamieszanych w sprawę sfałszowania granic oraz wydania skarżonego pozwolenia na budowę.

Na rozprawie sądowej uczestnik postępowania W. K. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2023.1634 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek z urzędu uwzględnić wadliwości kontrolowanego aktu.

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sprawy była decyzja utrzymująca w mocy odmowę uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. i W. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi oraz budowę budynku garażowo-gospodarczego z instalacją elektryczną na działce nr [...] w Krajnie Z., gm. G.. Zasadniczym powodem rozstrzygnięcia organu I instancji było uznanie, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., ponieważ A. W., wbrew jej twierdzeniom, brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z 12 marca 2019 r., gdyż odebrała - w wyniku dwukrotnego awizowania - zawiadomienie z 14 lutego 2019 r. o wszczęciu postępowania i decyzję Starosty [...] z 12 marca 2019 r., a wnioskując o wznowienie postępowania nie przedstawiła żadnych okoliczności faktycznych ani nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. W związku z taką oceną organ I instancji nie rozstrzygał istoty sprawy, choć częściowo, w kontekście twierdzeń wnioskującej o wznowienie postępowania dotyczących zaistnienia w sprawie przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., odniósł się do kwestii zgodności przedstawionego do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu budowlanego z przepisami określającymi usytuowania przedmiotowego budynku. Organ II instancji natomiast uznał, że zasadne było wydanie przez Starostę Kieleckiego postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu do jego złożenia. Następnie Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że przeprowadził merytoryczną ocenę materiału sprawy i zweryfikował twierdzenia wnioskującej o wznowienie, choć nie zamieścił w tym zakresie żadnej konkluzji. Jedynie w odpowiedzi na zarzuty odwołania organ uznał, że znajdująca się w aktach korespondencja (koperta z adnotacją urzędu pocztowego: "powtórnie awizowano" i "nie podjęto w terminie"), świadczy o czynnym udziale A. W. w postępowaniu przed organem powiatowym. Na koniec organ ten stwierdził, że decyzja Starosty Kieleckiego z 8 maja 2023 r. odmawiająca uchylenia własnej ostatecznej decyzji z 12 marca 2019 r. została wydana prawidłowo na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku ze stwierdzeniem braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do takich uzasadnień zapadłych w sprawie decyzji, należy na wstępie przypomnieć zasady prowadzenia postępowania wznowieniowego.

Wznowienie postępowania administracyjnego jako szczególny tryb postępowania umożliwiającego, w przypadkach prawem przewidzianych (art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej - składa się z dwóch etapów. W pierwszym z nich organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, co - w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony - oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od strony, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a., czy żądanie dotyczy postępowania zakończonego ostateczną decyzją, a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie od osoby niemającej (niemogącej mieć) przymiotu strony w danym postępowaniu, albo że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca - mimo stosownego wezwania przez organ administracji - nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Gdy nie zaistnieje żadna z wymienionych okoliczności, organ ten wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Wtedy dopiero, tj. w drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do ponownego badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie przeprowadza postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Następnie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, względnie w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (tj. gdy uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić z powodu upływu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dziesięciu lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b - pięciu lat oraz gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej), organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Przeprowadzona w sprawie kontrola sądowoadministracyjna wykazał naruszenie części z wskazanych reguł prowadzenia postępowania wznowieniowego.

Na wstępie trzeba wyjaśnić, że Starosta Kielecki, a za nim również Wojewoda Świętokrzyski (choć tylko przy omawianiu zarzutów odwołania, zamiast w ramach oceny - w trybie art. 149 § 2 k.p.a. - zaistnienia bądź nie przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia przyjęli, że A. W. brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Kieleckiego z 12 marca 2019 r. o pozwoleniu na budowę. Oba organy przyjęły bowiem, że zawiadomienie z 14 lutego 2019 r. o wszczęciu postępowania w tamtej sprawie oraz decyzję Starosty Kieleckiego z 12 marca 2019 r., wysłane do skarżącej na adres: K., ulica [...] figurujący w ewidencji gruntów i budynków, które to zawiadomienia było dwukrotnie awizowane i uznane za doręczone na podstawie art. 44 k.p.a. – zostały doręczone skutecznie w drodze tak zwanej fikcji doręczenia. Organy uznały przy tym, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. 2023.1752 t.j. ze zm.), dalej Prawo geodezyjne, właściciel nieruchomości ma obowiązek zgłaszania staroście prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków zmian nią objętych w terminie 30 dni licząc od powstania tych zmian. Jednak do dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kwestionowanej inwestycji, w ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w Kielcach nie została ujawniona informacja o zmianie adresu A. W..

Odnosząc się do takiej argumentacji należy zauważyć, że wymienione w art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego dane adresowe właściciela nieruchomości ujęte w ewidencji gruntów i budynków nie są wiążące - co do zasady - dla organów prowadzących postępowanie administracyjne. Wyjątkiem są tu na przykład przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2023.162 t.j.), które wskazują, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wysyłany jest na adres wskazany w katastrze nieruchomości (art. 11f ust. 3 ww. ustawy). Przepisy Prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego, w oparciu o które prowadzone było postępowanie zakończone decyzją Starosty Kieleckiego z 12 marca 2019 r., takiej regulacji jednak nie zawierają. Co więcej, z art. 21 ust. 1 Prawa geodezyjnego wynika, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Oznacza to, że w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego dane adresowe właściciela nieruchomości ujęte w ewidencji gruntów i budynków, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy ustaleń adresów stron, a z pewnością nie można wywodzić, że skutkiem niezgłoszenia staroście prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków zmian dotyczących adresu właściciela nieruchomości ujętej w ewidencji gruntów, jest skuteczność doręczenia w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonego przez organ architektoniczno-budowlany pism na adres z ewidencji gruntów i budynków. Skutek taki nie został bowiem wskazany ani w prawie geodezyjnym, ani w prawie budowlanym, ani też w kodeksie postępowania administracyjnego. Nie można w związku z tym wykluczyć, że dwukrotnie awizowane i niepodjęte w terminie pismo wysłane do strony na adres ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, jednak pozwala na przyjęcie, że strona taka bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. To natomiast może świadczyć o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W kontrolowanym postępowaniu z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. kwestie te zostały pominięte, przez co nie doszło do zweryfikowania twierdzeń A. W. wyartykułowanych we wniosku o wznowienie postępowania z 24 kwietnia 2019 r., że żadne pisma podobno wysyłane przez Starostwo Powiatowe do niej nie doszły, "bo kierowane były na jakiś adres kielecki, podczas gdy ona od 8 lat mieszka w Krajnie-Zagórzu, jest tu zameldowana i normalnie ze wszystkim tu funkcjonuje".

Wskazane naruszenie przepisów postępowania spowodowało, że dokonana w sprawie przez Starostę Kieleckiego negatywna weryfikacja przyczyny wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - była wątpliwa.

Organ I instancji powołał się jednak również na drugą przyczynę wznowieniową, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ ten wyjaśnił bowiem, że rozpatrując zażalenie strony na postanowienie Starosty Kieleckiego z 13 maja 2019 r. Wojewoda dostrzegł, że skarżąca wskazała w sposób wyraźny przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., t.j. fakt wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. W celu zbadania tej przesłanki, organ I instancji wezwał A. W. do przedłożenia dokumentów potwierdzających istnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, tj. dokumentów potwierdzających zakończenie postępowania w sprawie o rozgraniczenie prowadzonego przez Urząd Gminy G. lub Sąd Rejonowy w K. – sygn. akt I Ns [...], na które A. W. powoływała się w piśmie z 30 stycznia 2023 r. W odpowiedzi jednak skarżąca oświadczyła, że sprawa sądowa o rozgraniczenie dopiero się rozpoczęła i jeszcze długo potrwa oraz dołączyła zażalenie skierowane do GINB, w którym podniosła, że pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ budynek mieszkalny objęty tym pozwoleniem jest usytuowany częściowo na jej działce, bez zachowania wymaganych odległości od granicy oraz jej budynku mieszkalnego. W ocenie Starosty Kieleckiego więc skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających istnienie okoliczności lub dowodów, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Do takich ustaleń organu I instancji nie odniósł się w żaden sposób Wojewoda Świętokrzyski, czym naruszył art. 149 § 2 k.p.a. poprzez brak weryfikacji drugiej analizowanej w sprawie przesłanki wznowieniowej, tj. tego, czy wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wojewoda Świętokrzyski ograniczył się bowiem do uznania, że "organ I instancji prawidłowo ocenił, że wniosek z 24.04.2019 r. o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu do jego złożenia przewidzianym przepisami Kpa oraz decyzja, której dotyczy ww. wniosek jest ostateczna. Zatem Starosta Kielecki zasadnie, postanowieniem z 28.06.2019 r. znak: [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. [...] W kolejnym etapie organ przeprowadził merytoryczną ocenę materiału sprawy i zweryfikował twierdzenia wnioskującej zawarte we wniosku o wznowienie postępowania z 24.04.2019 r. uzupełnionego w piśmie z 22.05.2019 r. - organ I instancji ponownie rozpatrzył wniosek o pozwolenie na budowę". Następnie organ II instancji sam przystąpił do merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę.

Jak z tego widać Wojewoda Świętokrzyski, mimo wskazania przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczącego drugiej, analizowanej w sprawie przyczyny wznowieniowej, ograniczył się tylko do oceny, że zasadnie na jego podstawie organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie postanowieniem z 28 czerwca 2019 r. Taka ocena nie dotyczyła jednak merytorycznej weryfikacji zaistnienia w sprawie tej przesłanki wznowieniowej koniecznej zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., ale pierwszego etapu postępowania wznowieniowego kończącego się wydaniem postanowienia o wznowieniu, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., które w sprawie niewadliwie zostało wydane w dniu 28 czerwca 2019 r. Ponadto poza samym stwierdzeniem, że wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. było zasadne, brakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek odniesienia się do tego, czy ta przesłanka wznowieniowa rzeczywiście w sprawie zaistniała oraz podania motywacji za lub przeciw takiemu ustaleniu. Było to w sprawie tym bardziej - poza wymogiem wynikającym z dyspozycji normy zawartej w art. 149 § 2 k.p.a. – konieczne, że organ I instancji nie zweryfikował pozytywnie istnienia tej przyczyny wznowieniowej, ale wprost stwierdził, że "w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka uzasadniająca wystąpienie kwalifikowanej wadliwości zawarta w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.". W efekcie nie wiadomo, czy Wojewoda Świętokrzyski uznał, że ta przyczyna wznowieniowa w sprawie zaistniała, czy też że nie zaistniała. Jedynie z końcowej części uzasadnienia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 12 października 2023 r. można się domyślać, że organ ten jednak uznał, że żadna przesłanka wznowieniowa w sprawie nie wystąpiła, skoro wskazał, że odmowa uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 12 marca 2019 r. została dokonana przez Starostę Kieleckiego prawidłowo na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Pierwszy ze wskazanych przepisów przewiduje bowiem, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. Przepis art. 145 § 1 k.p.a. wymienia natomiast w ośmiu punktach ustawowe przesłanki wznowienia postępowania.

Taki wniosek, który można wywieść z końcowej części uzasadnienia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 12 października 2023 r., kłóci się jednak z dokonaną przez Wojewodę na ponad czterech stronach uzasadnienia zaskarżonej decyzji, merytoryczną oceną wniosku o pozwolenie na budowę. Skoro bowiem organ II instancji stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z 12 marca 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., to zbędne było rozstrzyganie istoty sprawy. Trzeba też przypomnieć, że po potwierdzeniu na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. zaistnienia w sprawie przyczyn wznowieniowych i po ponownym rozstrzygnięciu istoty sprawy, tj. merytorycznej ocenie wniosku o pozwolenie na budowę, rozstrzygnięcie, jakie wtedy może zapaść ma podstawę w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie jednak w sprawie nie zapadło, choć organ II instancji dokonał ponownej merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę i nie stwierdził w tym zakresie żadnych naruszeń prawa.

Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego popełnione przez organy obu instancji spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu I instancji będzie wyjaśnienie przy pomocy wszelkich dostępnych dowodów, czy rzeczywiście A. W. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z 12 marca 2019 r. Organ uwzględni przy tym przedstawiony powyżej pogląd prawny dotyczący skutków niepowiadomienia organu prowadzącego ewidencję gruntów o zmianie objętych ewidencją gruntów i budynków danych adresowych skarżącej, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Następnie organ ten ponownie przeprowadzi przewidziane w art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia i – w zależności od jego wyniku – również co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie pamiętając o jego zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że w większości nie miały one wpływu na wynik sprawy.

Zarzuty dotyczące naruszeń prawa, których miał dopuścić się organ I instancji nie mogły być przedmiotem oceny Sądu, ponieważ przedmiotem zaskarżenia była decyzja utrzymująca w mocy wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję odmawiającą uchylenia decyzji Starosty Kieleckiego z 12 marca 2019 r. o pozwoleniu na budowę. Ze względu na stwierdzone przez Sąd i omówione wyżej naruszenia przepisów postępowania dotyczące procedury wznowieniowej, Sąd nie mógł oceniać sposobu rozstrzygnięcia istoty sprawy, czyli właśnie tego, czy decyzja Starosty Kieleckiego z 12 marca 2019 r. o pozwoleniu na budowę była zgodna z prawem, czy też nie. Oceny takiej będą mogły dokonać organy administracji ponownie rozpoznając sprawę, o ile stwierdzą zaistnienie choć jednej przesłanki wznowieniowej spośród wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz spełnienie pozostałych określonych w rozdziale 12 kodeksu postępowania administracyjnego warunków umożliwiających wznowienie postępowania.

Niezasadne były wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą w piśmie z 28 maja 2024 r.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Złożone wnioski nie spełniają tych warunków. Przede wszystkim nie dotyczą dowodów z dokumentów, ale dowodu z przesłuchania świadków oraz żądania zwrócenia się przez Sąd o ewentualne nadesłanie dokumentów co do których nie wiadomo, czy już zostały wytworzone, czy też mają dopiero powstać. Nie są również niezbędne do wyjaśnienia sprawy z tych samych powodów, dla których niezasadne były zarzuty dotyczące naruszeń prawa, których miał dopuścić się organ I instancji. Ponadto uwzględnienie tych wniosków spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie.

Zarzuty i wyjaśnienia skarżącej dotyczące prowadzonych równolegle z niniejszym postępowaniem postępowań zmierzających do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Kieleckiego z 12 marca 2019 r. również nie miały wpływu na wynik niniejszej sprawy, skoro do daty orzekania nie tylko nie doprowadziły do wyeliminowania przedmiotowego pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, ale nawet do wszczęcia postępowania nieważnościowego w tym zakresie.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej A. W. kwotę [...]zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.