Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 943/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, art. 40 ust. 1, art. 14 ust.  8, art. 28 ust. 1, 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Podlaskiego na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 23 października 2023 r. nr LXXV/1037/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bacieczki w Białymstoku (rejon ul. Produkcyjnej i ul. Bacieczki) – etap III stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie obejmującym § 10 ust. 2 i ust. 3 oraz § 32, a także w zakresie załącznika nr 1 do uchwały w części dotyczącej terenu planistycznego o symbolu 1U.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Białystok (dalej: Rada, organ) podjęła w dniu 23 października 2023 r. uchwałę nr LXXV/1037/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bacieczki w Białymstoku (rejon ul. Produkcyjnej i ul. Bacieczki) – etap III.

Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł Wojewoda Podlaski (dalej: Wojewoda, skarżący), w której zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 15 ust. 1, art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej: u.p.z.p.)

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 32 i § 10 ust. 2 i 3 uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały w części dotyczącej terenu planistycznego o symbolu 1U.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w § 32 uchwały Rada określiła sposób zagospodarowania terenu planistycznego o symbolu 1U w sposób niezgodny z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XII/165/19 Rady Miasta Białystok z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku (dalej: studium). Zgodnie z § 32 ust. 1 uchwały teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1U przeznacza się pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Jak natomiast wynika z ustaleń studium teren objęty przedmiotowym planem miejscowym w całości położony jest w jednostce 3ZP - tereny zieleni urządzonej, dla której podstawową funkcję stanowią ogólnodostępne tereny zieleni, wyłączone spod zabudowy. Jedyna dopuszczalna na tym terenie forma zabudowy to zabudowa usługowa towarzysząca funkcji podstawowej z zakresu edukacji, gastronomii, kultury, handlu (np. oranżerie, cieplarnie, kawiarnie, cukiernie itp.). Jak wynika ze studium na obszarze oznaczonym literami ZP przewiduje się następujące kierunki kształtowania zagospodarowania: (-) kształtowanie zagospodarowania w kierunku ochrony, utrzymania i tworzenia ciągłości przestrzennej terenów zieleni urządzonej, tworzących system przyrodniczy miasta; (-) kształtowanie przestrzeni publicznych w formie ogólnodostępnej zieleni urządzonej o wysokich walorach przyrodniczych, krajobrazowych i estetycznych; (-) rewaloryzacja parków zabytkowych; (-) kształtowanie zabudowy usługowej towarzyszącej funkcji podstawowej z zakresu edukacji, gastronomii, kultury, handlu (np. oranżerie, cieplarnie, kawiarnie, cukiernie itp.); (-) kształtowanie obiektów i urządzeń sportu i rekreacji oraz obiektów małej architektury (w tym np. place zabaw, boiska itp.); (-) możliwość zachowania, modernizacji istniejących obiektów budowlanych o innych funkcjach; (-) kształtowanie powiązań ciągów pieszych i rowerowych (str. 388-389 studium). Natomiast w planie miejscowym przeznaczenie terenu o symbolu 1U jest niezgodne ze studium, ponieważ dopuszcza w jego obrębie każdy rodzaj zabudowy usługowej, nie precyzując, że jej funkcja musi ograniczać się do funkcji z zakresu edukacji, gastronomii, kultury, handlu, powiązanej z funkcją zieleni urządzonej. Tym samym należy stwierdzić, że określając w § 32 uchwały sposób zagospodarowania terenu planistycznego 1U poprzez dopuszczenie wszelkiego rodzaju usług, dokonano rozszerzenia możliwości zagospodarowania terenu względem przewidzianego w studium, wychodząc tym samym poza ustalenia wynikające ze studium. W świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa, tego rodzaju działanie należy uznać za istotne naruszenie prawa.

Dalej Wojewoda wskazał, że w § 3 ust. 1 pkt 17 przedmiotowego planu miejscowego umieszczono definicję zabudowy usługowej, przez którą należy rozumieć budynki z zakresu użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, a także przeznaczone do wykonywania wytwórczości drobnej, tj. wytwarzania produktów jednostkowych na zamówienie klienta detalicznego. Przyjęta definicja zabudowy usługowej jest znacznie szersza od przewidzianej w studium zabudowy usługowej z zakresu edukacji, gastronomii, kultury, handlu (np. oranżerie, cieplarnie, kawiarnie, cukiernie itp.).

Ponadto zdaniem Wojewody, teren objęty przedmiotowym planem miejscowym to teren szczególny, który wchodzi w skład podstawowego systemu przyrodniczego miasta Białystok określonego w studium, rekomendowanego do wyłączenia spod zabudowy poza ściśle określonymi wyjątkami. Natomiast w przedmiotowym planie miejscowym rodzaj dopuszczalnych na terenie 1U usług nie został w jakikolwiek sposób dookreślony. Także wskaźniki zabudowy wyznaczone dla tego terenu w § 32 ust. 3 uchwały, np. wysokość budynków do 17 m (do pięciu kondygnacji nadziemnych), w sposób oczywisty sugerują, że docelowym rodzajem usług na tym terenie nie będzie zabudowa związana z zielenią urządzoną typu kawiarnie czy cukiernie, które zazwyczaj stanowią obiekty niskie o niewielkiej powierzchni.

Wojewoda zwrócił też uwagę, że sposobu w jaki miałby być zagospodarowany teren 1U nie sposób powiązać również z przewidzianymi dla terenu o symbolu ZP funkcjami: podstawową i uzupełniającą. Jak bowiem wynika ze studium w ramach terenu oznaczonego jako ZP - tereny zieleni urządzonej, wyróżnia się funkcje podstawowe: (-) ogólnodostępne tereny zieleni, w tym m.in. parki, parki leśne, ogrody osiedlowe, botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, (-) rodzinne ogrody działkowe, (-) wody powierzchniowe, (-) zieleń towarzysząca zabudowie (ogrody przydomowe, zieleńce, zieleń rekreacyjna, place zabaw). Dla ww. terenów studium określa także funkcje uzupełniające: (-) obiekty i urządzenia rekreacyjno-wypoczynkowe i edukacyjne, (-) obiekty i urządzenia usług związanych z funkcją podstawową, (-) inwestycje celu publicznego, (-) komunikacja, (-) infrastruktura techniczna, (-) istniejące obiekty i tereny o innych funkcjach.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że aktualnie teren planistyczny oznaczony w przedmiotowym planie miejscowym jako 1U nie jest zagospodarowany w żaden sposób, nie istnieje tam żadna zabudowa, ani tym bardziej nie jest rozpoczęta realizacja żadnego zespołu urbanistycznego. Nie znajduje zatem uzasadnienia stanowisko organu gminy, iż argumentem przemawiającym za wprowadzeniem na wskazanym terenie funkcji usługowej jest dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu.

Skarżący podkreślił też, że przedmiotowa uchwała dotyczy nowego planu, a nie jego zmiany, w związku z czym przy jej ocenie nie mają znaczenia ustalenia dotychczas obowiązującego planu. Dotychczas obowiązujący plan miejscowy, przyjęty uchwałą nr LXI/751/06 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bacieczki w Białymstoku (rejon ulic Komisji Edukacji Narodowej i H. Kołłątaja), obejmujący teren planistyczny 1U, został sporządzony na podstawie wcześniej obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Białegostoku (uchwała nr XX/256/99 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 listopada 1999 r. zmieniona uchwałą nr X/82/03 z dnia 30 czerwca 2003 r., uchwałą nr XLIV/502/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 27 czerwca 2005 r. oraz uchwałą nr XLV/520/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 lipca 2005 r.), w której przedmiotowy teren znajdował się w granicach strefy funkcjonalnej "9.10 - obszary strategiczne, które mogą być przeznaczone do zabudowy mieszkaniowo - usługowej", przy czym w tekście studium nie sprecyzowano, jaki rodzaj usług dopuszczalny jest w obrębie wskazanej strefy. W momencie uchwalania wcześniej obowiązującego planu dopuszczalne było zatem przeznaczenie omawianego terenu pod usługi bez względu na ich rodzaj i funkcję. Natomiast w 2019 r. uchwalono nowe studium, przyjęte uchwałą nr XII/165/19 Rady Miasta Białystok z dnia 18 czerwca 2019 r., która zmieniła przeznaczenie przedmiotowego terenu na "ZP - tereny zieleni urządzonej" i jedynie w drodze wyjątku dopuszczono na tych terenach zabudowę usługową o ściśle określonej kategorii, tj. zabudowę usługową towarzyszącą funkcji podstawowej z zakresu edukacji, gastronomii, kultury, handlu (np. oranżerie, cieplarnie, kawiarnie, cukiernie itp.). W związku z powyższym nie znajduje uzasadnienia argument Prezydenta Miasta o konieczności kontynuowania funkcji usługowej z uwagi na dotychczasowe ustalenia planistyczne, ponieważ stary plan miejscowy z 2006 r. uchwalany był na podstawie innych zapisów studium niż obowiązujące obecnie.

Na koniec Wojewoda stwierdził, że mając na uwadze spójność jednostek redakcyjnych przedmiotowej uchwały, konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich zapisów dotyczących terenu planistycznego o symbolu 1U, tj. § 32 oraz § 10 ust. 2 i 3 uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Białystok wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że teren o symbolu 1U przed uchwaleniem przedmiotowej uchwały był objęty uchwałą Nr LXI/751/06 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 25 września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bacieczki w Białymstoku (rejon ulic Komisji Edukacji Narodowej i H. Kołłątaja), zmienionej w 2020 r. Już w 2006 r. teren ten był przeznaczony pod zabudowę usługową z zakresu użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego. Przeznaczenie to było uwzględnione i kontynuowane w zmianie planu z 2020 r. jako zabudowa usługowa. Dodatkowo wskazano postulowane funkcje na tym terenie -handel, gastronomia, hotelarstwo, kultura i opieka zdrowotna. W związku z tym, że ustalenia te miały charakter postulatywny, w obecnym dokumencie nie wprowadzono ograniczeń w tym zakresie. Natomiast na terenie obecnie oznaczonym symbolem 1U zostały powtórzone zakazy lokalizacji wynikające z wcześniej obowiązującego planu (m.in. usług pogrzebowych, stacji paliw czy myjni).

Dalej wyjaśniono, że również z uwagi na opracowanie ekofizjograficzne i wskazanie tego terenu w studium do objęcia formą ochrony przyrody, ustalenia obecnego planu w odniesieniu do tego terenu zostały zmienione, m.in. ustalono na części terenu zachowanie i ochronę istniejących drzew przez wkomponowanie ich w projektowane zagospodarowanie czy też zakaz lokalizacji kondygnacji podziemnych i miejsc postojowych. Wprowadzono też ustalenia w stosunku do gatunków roślin i grzybów objętych ochroną gatunkową poprzez zastosowanie przepisów odrębnych w zakresie ochrony przyrody oraz zapobiegania szkodom w środowisku i ich naprawie.

W uzupełnieniu argumentacji organ wskazał, że zgodnie z przepisami zawartymi w Rozdziale 2 Studium w części Kierunki (2.1. Kategorie terenów) na rysunku studium Kierunki zagospodarowania przestrzennego - struktura funkcjonalno-przestrzenna tereny o odpowiednich kategoriach wyróżniono symbolami literowymi i oznaczeniem barwnym oraz numerami porządkowymi, oznaczającymi ich położenie w danej jednostce strukturalnej (1 - Śródmieście, 2 - Południe, 3 - Zachód i 4 - Wschód). Poszczególnym kategoriom terenów przypisano funkcje podstawowe (priorytetowe, wiodące, dominujące) i funkcje uzupełniające. Szczegółowy zakres funkcji podstawowej i funkcji uzupełniających, z uwzględnieniem specyfiki warunków lokalnych (w tym także ekofizjograficznych), zostały natomiast pozostawione do określenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium dopuszcza utrwalenie istniejących enklaw zabudowy, czy dokończenie rozpoczętych zespołów urbanistycznych o odmiennych funkcjach niż ustalone dla poszczególnych kategorii terenów - na zasadach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Granice poszczególnych obszarów wyznaczonych kategorii terenów dostosowane są do skali mapy. Szczegółowe ich określenie nastąpi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ wyjaśnił, że w odniesieniu do maksymalnej powierzchni zabudowy (2.4.2) i minimalnej powierzchni biologiczne czynnej w granicach działki budowlanej (2.4.1) również ustanowiono: "W wyjątkowych przypadkach (takich jak np. istniejący stan zagospodarowania, wymagania ładu przestrzennego, uwarunkowania ekofizjograficzne, ustalenia obowiązujących planów miejscowych) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego można ustalić inne wskaźniki, w dostosowaniu do warunków lokalnych." Przepisy odnoszące się do Podstawowego systemu przyrodniczego Rozdział 3 Kierunków (3.2.1) stanowią: "Na obszarach tworzących podstawowy system przyrodniczy miasta należy dążyć do: 1) zakazu zabudowy, z wyjątkiem dopuszczeń określonych w Rozdziale 2;".

Zdaniem organu, w związku z powyższym od 2006 r. przedmiotowy teren był przeznaczony pod zabudowę usługową tworząc wraz z istniejącą i planowaną zabudową w rejonie ulic H. Kołłątaja, Merkurego i M. Pietkiewicza zespół urbanistyczny, konsekwentnie kontynuowany również w zmianie planu z 2020 r. Dlatego też, zgodnie z przepisami studium obszar ten stanowi funkcję uzupełniającą dopuszczaną na terenie ZP, tzn. teren o innych funkcjach. Dodatkowymi argumentami są pozostałe wskazane wyżej przepisy studium, które umożliwiają kontynuację funkcji usługowej i dokończenie rozpoczętego zespołu urbanistycznego na tym terenie. Z uwagi na skalę studium i przyjęty stopień ogólności dokumentu, nie wyodrębniono drobnoprzestrzennych obszarów o odmiennych funkcjach niż wyznaczone kategorie terenów, a jedynie opisano takie możliwości w wyznaczonych kierunkach zagospodarowania przestrzennego w tekście.

Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza ustaleń przedmiotowego studium. Ponadto projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskał wszystkie wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w tym w dniu 3 lipca 2023 r. uzyskał pozytywną opinię Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Białymstoku.

Organ nie zgodził się też z Wojewodą, że przedmiotowa uchwała dotyczy nowego planu, a nie jego zmiany i w związku z powyższym nie mają znaczenia ustalenia dotychczasowe obowiązującego planu. W judykaturze i piśmiennictwie wskazuje się, że w tych działaniach powinna być przestrzegana tzw. zasada ciągłości planistycznej. Nie jest ona wprost zapisana w u.p.z.p., ale wynika ona pośrednio z zasad tworzenia planu. Zgodnie z tą zasadą planowanie przestrzenne to pewien proces o charakterze ciągłym, z czym wiąże się oczekiwanie, że uchylenie obowiązującego miejscowego planu łączy się z jednoczesnym uchwaleniem nowego planu (np. wyroki TK z 9 lutego 2010 r., P 58/08 i z 18 grudnia 2014 r., K 50/13).

W tym kontekście nie można również pomijać sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, którzy nabyli prawo - na mocy obowiązującego wcześniej planu - do zabudowy usługowej. W kwestionowanym przez organ nadzoru planie miejscowym zostały te prawa uwzględnione, ciągłość planistyczna na tym fragmencie jest kontynuowana, a wprowadzone zmiany wynikają z ochrony zasobów naturalnych tego miejsca. Są to dodatkowe argumenty natury systemowej i funkcjonalnej, które przemawiają za tym, aby przypadki, w których dochodzi do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, ograniczyć do sytuacji, w których plan ten pozostaje w wyraźnej, jednoznacznej sprzeczności z określonymi przepisami prawa, a powstające wątpliwości interpretacyjne nie mogą zostać rozstrzygnięte w drodze wykładni pozwalającej zachować, sporny plan miejscowy w obrocie prawnym. Należy też pamiętać, iż w przypadku unieważnienia planu miejscowego dotyczącego terenu 1U, do obrotu prawnego powróci plan miejscowy z 2006 r. wraz ze zmianami, który również przeznaczał ten teren pod zabudowę usługową. Jednakże ustalenia obecnego planu miejscowego posiadają więcej rozwiązań planistycznych, które przyczyniają się do ochrony obszarów zieleni, niż wcześniej obowiązujące dokumenty planistyczne na tym terenie.

Organ nie zgodził się też z Wojewodą, że w 2019 r. uchwalono nowe studium, które zmieniło przeznaczenie przedmiotowego terenu na "ZP-tereny zieleni urządzonej", gdyż studium nie jest dokumentem, w którym ustala się przeznaczenie terenów lub dokonuje się zmiany tego przeznaczenia, gdyż można tego jedynie dokonać w planie miejscowym. Studium wyznacza natomiast kierunki zagospodarowania i przeznaczenia danych obszarów w sposób ogólny i kierunkowy. Chociaż studium z 2019 r. przedmiotowy obszar zalicza do podstawowego systemu przyrodniczego miasta i określa jako 3ZP - tereny zieleni urządzonej, to w ramach tej kategorii funkcje uzupełniające stanowią istniejące tereny o innych funkcjach. W tym przypadku obszar 1U został więc uznany jako teren istniejący o innych funkcjach, na podstawie obowiązującego planu miejscowego, co w sposób jednoznaczny umożliwia kontynuację ustaleń planistycznych w tym zakresie, a plan jest zgodny z ustaleniami studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem oceny zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rada Miasta Białystok z dniu 23 października 2023 r. nr LXXV/1037/23 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bacieczki w Białymstoku (rejon ul. Produkcyjnej i ul. Bacieczki) – etap III.

Stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40; dalej: u.s.g.), po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Na samym początku podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 14 ust. 8 u.p.z.p. stanowi zaś, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 u.p.z.p., a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Zauważenia jednak wymaga, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mowa jest o istotnym naruszeniu trybu postępowania, przez które należy rozumieć takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Istotne naruszenie trybu postępowania ma miejsce również wtedy, gdy organy planistyczne naruszają formalne prawa określonych w ustawie podmiotów, nawet jeśli merytoryczna treść ustaleń planu jest zdeterminowana innymi okolicznościami, np. uregulowaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko – art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021, poz. 2404; dalej: rozporządzenie).

Naruszenie natomiast właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polega na wkroczeniu organu sporządzającego projekt planu w kompetencje organu stanowiącego. W sprawie niniejszej, co wymaga podkreślenia, działanie takie nie miało miejsca.

Przechodząc do oceny prawidłowości trybu sporządzania kwestionowanego planu, w ocenie Sądu stwierdzić trzeba, że organ nie naruszył w sposób istotny tego trybu. Strona skarżąca w tym zakresie nie podniosła także żadnego zarzutu.

Sąd podziela natomiast zarzut skargi, że przedmiotowy plan jest sprzeczny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr XII/165/19 Rady Miasta Białystok z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku.

Na samym początku zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r., do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, w przepisach ustaw zmienianych niniejszą ustawą, z wyjątkiem ustawy zmienianej w art. 26, odnoszących się do planu ogólnego gminy, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Ponadto zgodnie z art. 65 ust. 1 w/w ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.

Powyższe oznacza, że w sprawie niniejszej znajdzie zastosowanie, mimo uchylenia, art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zastosowanie też znajdzie przepis art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Także mimo, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w nowym brzmieniu wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, to w tym przypadku, zgodność ta ma dotyczyć przedmiotowego studium.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że jak wskazano w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 333/20, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (który także ma zastosowanie w sprawie niniejszej), w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Studium określa zatem kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium. Zauważenia jednak wymaga, że kierunki zmian w przeznaczeniu terenów w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będą miały znaczenie przy uchwalaniu planu. Wymaganą zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się bowiem postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Zatem konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów.

W stanie faktycznym sprawy Rada w § 1 uchwały zawarła uregulowanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bacieczki w Białymstoku (rejon ul. Produkcyjnej i ul. Bacieczki) – etap III nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku" "uchwalonego uchwałą Nr XII/165/19 z dnia 18 czerwca 2019 r.

Zdaniem Sądu powyższe stanowisko nie odpowiada prawdzie. Otóż w zakresie całego obszaru objętego planem miejscowym studium przewiduje przeznaczenie 3ZP – tereny zieleni urządzonej (rysunek). Z załącznika nr 2 – tekst "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku – Kierunki" wynika, że ZP – tereny zieleni urządzonej wchodzą w skład obszarów podstawowego systemu przyrodniczego. Dla terenu tego, jako funkcje podstawowe wskazano: (-) ogólnodostępne tereny zieleni, w tym m.in. parki, parki leśne, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, (-) rodzinne ogrody działkowe, (-) wody powierzchniowe, (-) zieleń towarzysząca zabudowie (ogrody przydomowe, zieleńce, zieleń rekreacyjna, place zabaw). Jako funkcje uzupełniające wskazano: (-) obiekty i urządzenia rekreacyjno-wypoczynkowe i edukacyjne, (-) obiekty i urządzenia usług związanych z funkcją podstawową, (-) inwestycje celu publicznego, (-) komunikacja, (-) infrastruktura techniczna, (-) istniejące obiekty i tereny o innych funkcjach. Jako kierunki kształtowania zagospodarowania określono: (-) kształtowanie zagospodarowania w kierunku ochrony, utrzymania i tworzenia ciągłości przestrzennej terenów zieleni urządzonej, tworzących system przyrodniczy miasta, (-) kształtowanie przestrzeni publicznych w formie ogólnodostępnej zieleni urządzonej o wysokich walorach przyrodniczych, krajobrazowych i estetycznych, (-) rewaloryzacja parków zabytkowych, (-) kształtowanie zabudowy usługowej towarzyszącej funkcji podstawowej z edukacji, gastronomii, kultury, handlu (np. oranżerie, cieplarnie, kawiarnie, cukiernie itp.), (-) kształtowanie obiektów i urządzeń sportu i rekreacji oraz obiektów małej architektury (w tym np. place zabaw, boiska itp.), (-) możliwość zachowania, modernizacji istniejących obiektów budowlanych o innych funkcjach, (-) kształtowanie powiązań ciągów pieszych i rowerowych.

Jak więc z powyższego widać, w studium dla przedmiotowego terenu nie wyznaczono jako funkcji podstawowej funkcji usługowej. Natomiast w ramach funkcji uzupełniającej dopuszczono obiekty i urządzenia usług związanych z funkcją podstawową, ale w ramach kierunków kształtowania zagospodarowania uregulowano, że chodzi o kształtowanie zabudowy usługowej towarzyszącej funkcji podstawowej z zakresu edukacji, gastronomii, kultury, handlu (np. oranżerie, cieplarnie, kawiarnie, cukiernie itp.).

Tymczasem w planie, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały, wprowadzono jako podstawowe przeznaczenie terenu zabudowę usługową - U. Już ta regulacja jest sama z siebie niezgodna z regulacjami studium. Dodatkowo w § 32 ust. 1 uchwały teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1U przeznaczono pod zabudowę usługową wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz zielenią urządzoną. Ponadto w § 10 ust. 2 i ust. 3 uchwały na terenie o symbolu 1U określono dopuszczalne poziomy hałasu jak dla terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 17 uchwały, przez zabudowę usługową należy rozumieć budynki z zakresu użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego, a także przeznaczone do wykonywania wytwórczości drobnej, tj. wytwarzania produktów jednostkowych na zamówienie klienta detalicznego.

Na rozprawie pełnomocnik organu wyjaśniła, że budynki zamieszkania zbiorowego to hotele, motele i pensjonaty.

Gdy się więc uwzględni, że § 32 w ust. 3 pkt 1 lit. a – e uchwały reguluje kwestie wskaźników i parametrów zagospodarowania w granicach działki budowlanej na terenie oznaczonym symbolem 1U, to wychodzi na to, że na terenie określonym w studium jako zieleń urządzona, plan jako przeznaczenie podstawowe dopuszcza budowę na działce budowlanej hoteli, moteli i pensjonatów. Dodatkowo, jak wynika z § 32 ust. 3 pkt 1 lit. d uchwały, wysokość budynków określono na maksimum 17 m (do pięciu kondygnacji nadziemnych). Powyższe w ocenie Sądu oznacza, że organ w planie potraktował teren 1U jako teren budowlany, a zatem o funkcji całkowicie sprzecznej z jego przeznaczeniem w studium. W studium bowiem, jak już wyżej wskazano, dopuszczono, ale w ramach funkcji uzupełniającej a nie podstawowej, kształtowanie zabudowy usługowej towarzyszącej funkcji podstawowej z zakresu edukacji, gastronomii, kultury, handlu (np. oranżerie, cieplarnie, kawiarnie, cukiernie itp.), do których w żadnym razie nie można zaliczyć budynków zamieszkania zbiorowego typu hotele, motele i pensjonaty i to o wysokości pięciu kondygnacji. Funkcje te bowiem się wykluczają.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2891/17). Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego, miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 714/23). Plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2728/21). W każdym bądź razie ustalenia studium nie mogą być sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1168/20).

Ma zatem rację skarżący, że określony w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania braku sprzeczności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego muszą być bowiem konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 333/20).

Sąd nie podziela stanowiska organu, że z racji na różną skalę rysunku planu oraz rysunku studium, w planie można wprowadzać enklawy o całkowicie innym przeznaczeniu terenów niż to wynika ze studium. Zauważenia bowiem wymaga, że oprócz rysunku przedmiotowego studium (załącznik nr 4), zawiera ono jeszcze część tekstową (załącznik nr 1 – Uwarunkowania, załącznik nr 2 - Kierunki, załącznik nr 3 – Synteza), w których precyzyjnie wskazuje się (opisuje) kategorie terenów, ich funkcje podstawowe i uzupełniające oraz kierunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania. Podkreślenia więc wymaga, że zakres i sposób związania ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 61/23). Uregulowania przedmiotowego planu zarówno w części tekstowej jak i graficznej w zakresie odnoszącym się do terenu oznaczonego symbolem 1U są zaś sprzeczne z uregulowaniami studium z 2019 r. dotyczącym tego terenu również w zakresie części tekstowej oraz graficznej.

Sąd nie podziela także stanowiska organu, że przedmiotowy plan jest kontynuacją (zmianą) planu z 2006 r. W § 38 uchwały jest bowiem mowa nie o zmianie uchwały z 25 września 2006 r. tylko o utracie jej mocy. Powyższe oznacza, że bez znaczenia jest, jakie przeznaczenie w poprzednim planie miał teren obecnie określony symbolem 1U (w poprzednim planie były to obszary strategiczne, które mogły być przeznaczone do zabudowy mieszkaniowo – usługowej). Zresztą poprzedni plan był uchwalony w okresie obowiązywania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku (uchwała Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 listopada 1999 r., nr XX/256/99, zmienionej w latach 2003 i 2005), do którego to studium nie odnosi się plan przedmiotowy.

Jako niezasadny należy potraktować też argument organu, że w studium z 2019 r. umożliwiono kontynuację funkcji usługowej i dokończenie rozpoczętego zespołu urbanistycznego na tym terenie. Poza sporem pozostaje bowiem, że na terenie 1U nie ma żadnej zabudowy oraz nie trwają tam żadne prace związane z budową jakiegokolwiek zespołu urbanistycznego.

Również bez znaczenia dla oceny zgodności planu ze studium pozostaje podniesiona przez organ kwestia, że nie można pominąć sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem 1U, którzy nabyli prawo, na mocy obowiązującego planu z 2006 r., do zabudowy usługowej. W tej mierze podkreślenia wymaga, że osoby te nie posiadają decyzji o pozwoleniu na budowę, które musiałyby być honorowane przy ustalaniu przeznaczenia w planie terenu oznaczonego symbolem 1U. Ponadto zauważenia wymaga, że w Prognozie oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bacieczki w Białymstoku (rejon ulic Produkcyjnej i Bacieczki) – etap III z dnia 14 lipca 2023 r., na stronie 62 opracowania jednoznacznie wskazano, że "Wątpliwości budzi perspektywa ochrony muraw z zinwentaryzowanymi stanowiskami gatunków storczykowych w sąsiedztwie placu zabaw, przy ul. Merkurego. Jest to teren prywatny, który został przeznaczony w obecnym planie obowiązującym pod zabudowę usługową i takie przeznaczenie terenu zostało utrzymane (symbol 1U) w analizowanym projekcie mpzp by nie wpływać na ponoszenie odszkodowań wypłacanych przez miasto Białystok".

Jak zatem z powyższego widać, istotnym uzasadnieniem dla określenia przeznaczenia dla prywatnych terenów oznaczonym w planie symbolem 1U pozostaje fakt, aby miasto uniknęło wypłaty odszkodowania z tytułu zmiany przeznaczenia tego terenu. Okoliczność ta jest wysoce niewystarczająca, aby usprawiedliwić wprowadzenie w planie terenu o symbolu 1U, skoro w tej samej prognozie przedmiotowy teren (cały teren objęty planem) zaliczono do obszaru podstawowego systemu przyrodniczego miasta, który tworzą obszary o najwyższych walorach przyrodniczych, mające znaczenie dla funkcjonowania całego miasta lub regionu, pełniące nadrzędne funkcje przyrodnicze i są one rekomendowane do wyłączenia spod zabudowy.

Sąd nie podziela także stanowiska organu, że w sytuacji stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem 1U, do obrotu prawnego (dla tej części) powróci plan miejscowy z 2006 r. wraz ze zmianami, który przeznaczał ten teren pod zabudowę usługową. Zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p., wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu.

Z § 1 ust. 2 uchwały z 2006 r. wynika, że plan obejmował teren o powierzchni około 100 ha położony pomiędzy ulicami Narodowych Sił Zbrojnych, Gen. F. Kleeberga, Merkurego, Urana, zabudową przy ulicy Gwiezdnej i NMP Królowej Rodzin, ulicami Z. Herberta, Komisji Edukacji Narodowej, Bacieczki i Jana Pawła II w Białymstoku. Natomiast przedmiotowy plan z 2023 r., zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały stanowi, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Bacieczki w Białymstoku (rejon ul. Produkcyjnej i ul. Bacieczki) – etap III. Dodatkowo z § 2 ust. 2 uchwały wynika, że plan obejmuje obszar o powierzchni około 7,3 ha, ograniczony ulicami: Gen. Franciszka Kleeberga, Hugo Kołłątaja i Merkurego. Jak więc z tego widać, teren przedmiotowego planu obejmuje tylko część terenu z planu z 2006 r. A zatem sformułowanie z § 38 niniejszej uchwały, że w zakresie uregulowanym niniejszą uchwałą traci moc uchwała z 25 września 2006 r. (ze zmianami), ma ten skutek, że po stwierdzeniu nieważności części planu z 2023 r. w zakresie terenu oznaczonego w tym planie symbolem 1U, teren ten nadal pozostaje objęty tym planem i nie mają do niego zastosowania uregulowania planu z 2006 r.

Reasumując, uregulowania przedmiotowej uchwały w zakresie § 10 ust. 2 i ust. 3 oraz § 32, a także załącznika nr 1 do tej uchwały w części dotyczącej terenu planistycznego o symbolu 1U stanowią, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.