Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2073/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

[...] lipca 2011 r. Rada Gminy [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę [...] .

W uchwale tej w § 1 określono, że przedszkola prowadzone przez Gminę [...] zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w ramach podstawy programowej w wymiarze 5 godzin dziennie oraz że czas przeznaczony na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, o której mowa powyżej określa dla każdego oddziału ramowy rozkład dnia ustalony przez dyrektora przedszkola.

W § 2 zamieszczono zapis, że rodzice (opiekunowie prawni) ponoszą odpłatność za korzystanie przez dziecko ze świadczeń udzielanych przez przedszkole poza czasem przeznaczonym na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę. Nadto wskazano, że świadczenia, o których mowa powyżej obejmują realizację zadań opiekuńczo-wychowawczych w zakresie:

1) fachowej opieki pedagogicznej,

2) adaptacji dziecka w środowisku przedszkolnym,

3) wspierania indywidualnych zainteresowań i uzdolnień dzieci,

4) organizowania zajęć sportowych i imprez okolicznościowych,

5) prowadzenia zajęć relaksacyjno-wyciszających,

6) zapewnieniu bezpieczeństwa i opieki podczas samodzielnych, indywidualnych zabaw w sali lub na świeżym powietrzu.

Zgodnie z § 3 uchwały ustalono miesięczną opłatę za korzystanie przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 2 w wysokości 0,047% minimalnego wynagrodzenia za pracę, określonego na podstawie odrębnych przepisów – za każdą rozpoczętą godzinę.

W ustępie 2 powyższego paragrafu wskazano, że zasady korzystania z opieki przedszkolnej oraz sposób pobierania opłat za świadczone usługi określa umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka przed lub z chwilą rozpoczęcia uczęszczania dziecka do przedszkola.

Zgodnie natomiast z § 4 uchwały opłata, o której mowa nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych prowadzonych na życzenie rodziców przez przedszkole lub inne podmioty np. rytmika, język obcy, a wysokość opłat za korzystanie z wyżywienia w przedszkolu ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Rejonowy w [...], zarzucając jej istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez fakt, że regulacje § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały zostały podjęte z naruszeniem ustawowego upoważnienia poprzez:

– ustalenie w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, jednej stałej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 2 uchwały, nieuzależnionej w żaden sposób od czasu rzeczywistego korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka, co w oczywisty sposób narusza zasadę czytelności stanowionego prawa oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń;

– ustalenie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, iż zasady korzystania z opieki przedszkolnej oraz sposób pobierania opłat za świadczone usługi określa umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka przed lub z chwilą rozpoczęcia uczęszczania dziecka do przedszkola.

Mając na uwadze wskazane naruszenie przepisów, na zasadzie art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

Uzasadniając powyższe zarzuty Prokurator wskazał, że analiza § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, iż ustanowiona przez Radę opłata ma w istocie charakter zryczałtowanej opłaty stałej i w żaden sposób nie jest uzależniona od rodzaju świadczeń faktycznie świadczonych na rzecz dziecka. Tymczasem istotną cechą opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola jest jej ekwiwalentność. Oznacza to, że stanowi ona zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia. Wysokość opłaty za poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole nie może być dowolna. Musi być ona oparta na kalkulacji ekonomicznej i logicznie uzasadniona. Uchwała winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, co się na opłacone świadczenie składa, a także określać wysokość opłaty za każde świadczenie z osobna, tak, aby rodzice dziecka mieli jasność przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania przez dziecko z usług przedszkola. Zaskarżona uchwała w tym zakresie – zdaniem skarżącego – nie spełnia przedstawionych kryteriów. Ogólnikowe i sztywne przyjęcie wysokości opłaty za każdą godzinę, jednakowe dla wszystkich przedszkoli prowadzonych przez Gminę [...], nakłada na rodziców obowiązek ponoszenia opłaty, niezależnie od rodzaju oferowanych w tym czasie świadczeń, a nawet niezależnie od tego, czy dane dziecko ogóle skorzystało z konkretnych świadczeń, a jeśli tak, to w jakim rozmiarze. Opłata ta stanowi zatem zryczałtowaną opłatę za korzystanie z przedszkola przez określoną liczbę godzin. Zaskarżona uchwała generalizuje zakres świadczeń, o których mowa w § 2 uchwały, nie dostarczając precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli, co w efekcie prowadzi do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne.

Dlatego też, w ocenie skarżącego, § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, dotyczący wprowadzenia stałej godzinowej opłaty za korzystanie przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 2, jest niezgodny z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i istotnie narusza prawo.

Skarżący podniósł nadto, iż regulacja § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały również wykracza poza ustawowe upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, co narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, a także normę art. 94 Konstytucji, która stanowi, iż organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Skarżący podkreślił, iż zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, Rada miała jedynie kompetencje do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przewidziany w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty zakres kompetencji Rady Gminy, nie zawiera możliwości ustanowienia (przenoszenia części) kompetencji na rzecz innego podmiotu, zarówno dotyczących określenia zakresu świadczeń, jak też zasad pobierania świadczeń. Ustalenie zatem w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały, iż zasady korzystania z opieki przedszkolnej oraz sposób pobierania opłat za świadczone usługi określa umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka przed lub z chwilą rozpoczęcia uczęszczania dziecka do przedszkola, wykracza poza ustawowe upoważnienia i narusza tym samym przepisy art. 7 i 94 Konstytucji.

Mając na uwadze fakt, iż zaskarżone przepisy przedmiotowej uchwały stanowią zasadniczą część tego aktu, zaś ich wyeliminowanie czyni bezcelowym funkcjonowanie uchwały w pozostałym zakresie – w ocenie skarżącego – na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zasadnym jest stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w [...] wnosiła o jej oddalenie, podkreślając, że wysokość opłaty za korzystanie przez dziecko ze świadczeń została ustalona za każdą rozpoczętą godzinę. W ocenie organu zastosowana przez Radę Gminy regulacja jest prawidłowa i nie narusza przepisów art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Ustalenie wysokości opłaty za godzinę świadczeń nie narusza zasady ekwiwalentności, jak również nie prowadzi do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne.

Organ podkreślił, że usługi świadczone przez przedszkola mają szczególny charakter. Są adresowane do małych dzieci, które ze względu na wiek mają ograniczone możliwości koncentracji uwagi i wymagają częstych zmian i urozmaiceń oferowanych im zajęć. Powoduje to, iż w ciągu odpłatnej godziny realizowane są wszystkie wymienione w uchwale świadczenia, które nakładają się na siebie nawzajem i uzupełniają. W takiej sytuacji nie ma możliwości dokonania przez rodziców wyboru świadczeń, z których dziecko będzie korzystało i rezygnacji z innych. Dziecko, przebywając w przedszkolu w czasie wykraczającym poza 5 godzin dziennie, korzysta ze świadczeń oferowanych odpłatnie przez przedszkole. W związku z tym nie jest możliwe wyodrębnienie i dokładne wymienienie każdej czynności.

Nadto organ wskazał, że przepis § 3 ust 2 skarżonej uchwały nie przenosi kompetencji na rzecz innego podmiotu, ani nie wykracza poza ustawowe upoważnienia zawarte w art. 14 ust. 5 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Umowa zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunem prawnym) dziecka ma określać zasady korzystania z opieki przedszkolnej oraz sposób pobierania opłat za świadczone usługi, a zatem nie ingeruje w uprawnienia Rady Gminy dotyczące procesu ustalenia wysokości opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnych.

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne w tym zakresie, należy odwołać się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r., IV SA/Wr 625/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny., 2001, z.1-2).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z 8.02.1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, nr 3, poz. 90, z 26.07.2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12, publ. https:// cbois.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest uchwała nr [...] Rady Gminy w [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę [...].

Jej podstawę prawną, co wynika z części wstępnej kontrolowanej uchwały, stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki: NSA z 22.11.2005 r., I OSK 971/05; NSA z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; WSA w Opolu z 9.03.2010 r., II SA/Op 432/09; WSA w Gorzowie Wlkp. z 02.09.2010 r., II SA/Go 515/10; WSA we Wrocławiu z 8.12.2010 r., IV SA/Wr 611/10; WSA w Gliwicach z 12.03.2012 r., IV SA/GL 503/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl) oraz doktryna (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały, należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok WSA w Opolu z 9.03.2010 r., II SA/Op 432/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

W myśl przepisu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł powszechnie obowiązującego prawa, pociąga za sobą konsekwencje w postaci odnoszenia do nich (i spełnienia przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszystkie inne akty prawotwórcze mogą być wyłącznie stosowane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. W stosunku do prawa miejscowego zasady te wyraża przede wszystkim art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego, organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zatem w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa (delegacja). Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów prawa miejscowego. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy uprawnione do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W niniejszej sprawie uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Analizując zakres tego upoważnienia, należy uwzględnić także inne uregulowania zawarte w ustawie, a dotyczące obowiązków gminy w zakresie oświaty.

Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a także na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale ustawodawca zawarł wymóg, aby bezpłatne nauczanie, wychowywanie i opieka oraz realizacja programu wychowawczego przedszkola, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego, nie była realizowana w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty, obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenia kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych.

Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w czasie przekraczającym wymiar zajęć, w którym nauczanie, wychowanie i opieka są bezpłatne. Przy czym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez organ prowadzący nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.

Innymi słowy rada gminy została upoważniona tylko do ustalenia wysokości opłaty za konkretne świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne ponad bezpłatny 5-godzinny czas przeznaczony na realizację podstawy programowej.

W tym miejscu należy określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa, a ustawodawca nie określił także reguł, według których powinna być ona ustalona. Dotyczy to zwłaszcza relacji, w jakiej powinna pozostawać wysokość ww. opłaty w stosunku do wartości pieniężnej świadczenia udzielanego przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przy ocenie charakteru prawnego opłat przewidzianych w różnego rodzaju przepisach sądy administracyjne odwołują się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2006 r., sygn. U 6/04 (OTK-A 2006/1/3, Dz. U. 2006/15/119) podał, że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 26 lipca 2012 r., I OSK 997/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl), opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania za strony organu publicznego. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Stanowią swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością.

W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa, jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.)

Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. (por. wyrok NSA z 3.04.2012 r., I OSK 2315/11, wyrok NSA z 26.07.2012 r., I OSK 679/12, publik. http://cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz., Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006, str. 157).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ prowadzący przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określenia wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde ze świadczeń z osobna i wskazywać wysokość opłaty za każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Niedopuszczalne jest ustalenie jednej opłaty "zbiorczej", niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce np. "za godzinę". Opłata musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko (por. m.in. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13.06.2012 r., II SA/Go 339/12, w Poznaniu z 24.10.2012 r., IV SA/Po 944/12 i powołane tam orzecznictwo oraz wyroki NSA z 25.02.2011 r., I OSK 2035/10, z 24.11.2010 r., I OSK 1554/10, z 3.11.2010 r., I OSK 1386/10, z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09 i inne, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Powyższe poglądy wyrażone w dotychczasowym orzecznictwie, które aczkolwiek ukształtowane na podstawie uprzednio obowiązującego stanu prawnego, lecz zachowujące nadal aktualność wobec obowiązującej treści przepisów ustawy o systemie oświaty, znalazły potwierdzenie w uchwale 7 sędziów NSA z 11 grudnia 2012 r., I OPS 6/12 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W jej uzasadnieniu w sposób jednoznaczny wskazano, że zasada ekwiwalentności powoduje konieczność precyzyjnego określenia opłat z odniesieniem się do zindywidualizowanych świadczeń opiekuńczych i edukacyjnych. Zgodnie z tą zasadą rodzice dzieci mają prawo wiedzieć jakie otrzymują świadczenia wzajemne za ponoszone opłaty.

Na podkreślenie zasługuje przy tym, że w zakresie wykraczającym poza bezpłatne świadczenia, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i dlatego też opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Potrzeba wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Zaznaczenia bowiem wymaga, że odpłatności podlega nie sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, ale oferowane przez tego rodzaju placówkę świadczenia, o których mowa w art. 15 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

Zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych standardów. W jej § 3 ust. 1 ustalono miesięczną opłatę za korzystanie przez dziecko ze świadczeń, o których mowa w § 2 ust. 2 w wysokości 0,047% minimalnego wynagrodzenia za pracę, ustalonego na podstawie odrębnych przepisów – za każdą rozpoczętą godzinę.

Zakres świadczeń został określony bardzo ogólnie. W uchwale brak jest wskazania jakie elementy i w jakim stopniu wpływają na wysokość tej opłaty, której określeniu nie towarzyszyła żadna kalkulacja ekonomiczna.

Wysokość opłaty miesięcznej ustalonej w zaskarżonej uchwale ma charakter stały, jest jednakowa dla wszystkich bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretnie dziecko faktycznie korzystało podczas swego pobytu w przedszkolu. Brak jest powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług. Nie opiera się on na jakiejkolwiek kalkulacji, a uchwała nie wyjaśnia dlaczego wysokość opłaty jest taka a nie inna. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwia zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy ponoszona opłata odpowiada rzeczywistym kosztom świadczeń wychowania przedszkolnego spełnianych w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie. Przyjęta konstrukcja opłaty stałej nie dostarcza nadto precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwie uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej płaty innych niż dopuszczone wydatków.

Przedmiotem opłaty mogą być konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, a nie sama gotowość do ich spełnienia, który to wymóg w zaskarżonej uchwale nie został zrealizowany. Wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć odpłatnych, odpowiadających ich możliwościom finansowym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 20.10.2011 r., II SA/Go 584/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Reasumując: ustalenie w § 3 ust. 1 uchwały wysokości opłaty za korzystanie ze świadczeń udzielnych przez przedszkole nastąpiło w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Stwierdzenie, że ustala się miesięczną opłatę w wysokości 0,047% minimalnego wynagrodzenia za pracę za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń jest zbyt ogólnikowe i abstrakcyjne. Ustawodawca sformułował upoważnienie do ustalenia konkretnych opłat. Nie spełnia tego wymogu ustalenie przez organ prowadzący jednej abstrakcyjnej, sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszystkie świadczenia realizowane w przeciągu godziny. Oznacza to, że powyższy przepis zaskarżonej uchwały istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie przez Radę Gminy [...] granic delegacji ustawowej.

Sąd nie podzielił natomiast zastrzeżeń skargi formułowanych w stosunku do § 3 ust. 2 uchwały. Zapis ten określa, że zasady korzystania z opieki przedszkolnej oraz sposób pobierania opłat za świadczone usługi określi umowa cywilnoprawna zawarta między dyrektorem przedszkola a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka.

Jak wyjaśnił na rozprawie pełnomocnik organu w ramach zasad korzystania z opieki przedszkolnej w umowie są określane godziny uczęszczania konkretnego dziecka do przedszkola, natomiast sposób wnoszenia opłat odnosi się do terminu i formy płatności (na rachunek bankowy czy do kasy przedszkola). Wprawdzie uchwała, w ramach delegacji ustawowej, powinna określać jedynie w sposób jasny i precyzyjny, wysokość opłat oraz czas bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu, to jednak zbyt daleko idące jest stanowisko skarżącego, że omawiany zapis uchwały wykracza poza ustawowe upoważnienie i tym samym w sposób istotny narusza prawo. Przepis § 3 ust. 2 uchwały ma charakter jedynie informacyjny. Nie przenosi on na rzecz innego podmiotu (dyrektora przedszkola) kompetencji prowadzonych dla Rady Gminy, gdyż nie odnosi się do zakresu świadczeń i sposobu obliczania opłat.

Sąd uznał, mając na względzie treść i charakter zaskarżonej uchwały, rozumianej jako akt prawa miejscowego, stanowiący całościową regulację kwestii ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane w gminie przez przedszkola publiczne, że uchwała ta winna zostać w całości wyeliminowana z obrotu prawnego. Został bowiem zakwestionowany jej zasadniczy zapis, co czyni bezcelowym funkcjonowanie uchwały w pozostałym zakresie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.