Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1639/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 43 poz 224
law: Ustawa z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz L., B., A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 909/13 w sprawie ze skargi K.I. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia 28 marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 909/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K.I. na decyzję Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa z dnia 28 marca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, (1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 22 lutego 2013 r., (2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; (3) zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

K.I. wnioskiem z dnia 15 maja 2012 r., złożonym w formie elektronicznej, zwrócił się do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa o udostępnienie informacji publicznej – kopię orzeczenia arbitrażowego trybunału UNCITRAL w sprawie L., B., A. przeciwko Polsce.

W odpowiedzi Prokuratoria Generalna w dniu 17 maja 2012 r. poinformowała wnioskodawcę, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze na bezczynność Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, K.I. zarzucił jej naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 15 maja 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., II SAB/Wa 252/12, zobowiązał Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa do rozpoznania wniosku z dnia 15 maja 2012 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że żądana informacja jest informacją publiczną, a adresat wniosku jest podmiotem obowiązanym w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym wyrokiem Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa decyzją z dnia 22 lutego 2013 r., wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia kopii orzeczenia wydanego przez Trybunał Arbitrażowy z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie L., B., A. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej poza oznaczeniem orzeczenia (s. 1) oraz rozd. VIII pkt 674-679 zawierającym rozstrzygnięcie (s. 190) za wyjątkiem znajdującej się w pkt 676 nazwy produktu, którego dotyczyło postępowanie.

W uzasadnieniu podał, że podziela co do zasady stanowisko zaprezentowane przez podmioty z grupy S., iż całość wyroku powinna zostać potraktowana jako stanowiąca tajemnice przedsiębiorstw z grupy S., bowiem nawet te fragmenty, które wprost nie odnoszą się do informacji ściśle poufnych, mogą doprowadzić do ujawnienia takich informacji. Organ stwierdził ponadto, że przedmiotowy wyrok dotyczy roszczeń ww. podmiotów, czyli indywidualnych przedsiębiorstw w zakresie ich działalności gospodarczej. Zatem zawiera informacje wprost odnoszące się do prowadzenia tej działalności, które to informacje nie zostały ujawnione przez wskazane podmioty.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K.I. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez nieudostępnianie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku; art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnianie informacji zgodnie z wnioskiem; art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez brak ustosunkowania się do faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę tylko części informacji; art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania podstawy prawnej i faktycznej decyzji administracyjnej oraz danych osób, które zajęły stanowisko w sprawie.

Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o jej uchylenie i wykonanie czynności związanych z prawidłowym załatwieniem wniosku zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa decyzją z dnia 28 marca 2013 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdził, że art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie stanowi regulacji całościowej, już w art. 61 ust. 3 Konstytucji postanowiono, że ograniczenia dostępu do informacji następują ze względu na określaną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, zaś w art. 61 ust. 4 wskazano, iż tryb udzielania informacji, o których mowa w ust 1 i 2, określają ustawy, w tym ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zatem trafność decyzji winna być badana nie tylko na gruncie Konstytucji, lecz także w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ stanął na stanowisku, że obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania, dotyczy tylko przedstawicieli podmiotów, ze względu na których dobra, o jakich mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję odmowną.

Powtarzając ustalenia faktyczne decyzji z dnia 22 lutego 2013 r. Prezes Prokuratorii Generalnej podał, że materialnoprawną podstawę obydwu decyzji stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał też, że poszczególne fragmenty żądanego wyroku albo stanowią samodzielnie tajemnicę przedsiębiorstwa Servier, albo mogą prowadzić do ujawnienia informacji poufnych tych przedsiębiorstw. Dotyczą one bowiem:

1. informacji poufnych L., B., A. w zakresie składu produktów leczniczych L., B., A., a także produktów innych przedsiębiorców o składzie zbliżonym do produktów L., B., A..

2. zawartości niejawnych dokumentacji rejestracyjnych leków L., B., A.;

3. szczegółowych informacji w zakresie podstaw odmowy harmonizacji leków L., B., A. związanych bezpośrednio z informacjami poufnymi L., B., A.;

4. danych osobowych pracowników lub zakontraktowanych konsultantów L., B., A.;

5. finansowych i organizacyjnych informacji L., B., A., nieujawnionych do wiadomości publicznej i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa L., B., A.;

6. innych informacji poufnych L., B., A., które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa L., B., A..

Organ sprecyzował też, jakie treści zawiera wyrok i że zgodnie z informacjami podanymi przez pełnomocnika L., B., A., nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz posiadają znaczącą wartość gospodarczą dla tych podmiotów. Ponadto istotne fragmenty wyroku Trybunału Arbitrażowego podlegają ochronie na podstawie art. 34 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 ze zm.).

Jednocześnie Prezes Prokuratorii Generalnej podniósł, że zgodnie z twierdzeniami pełnomocnika przedsiębiorstw z grupy S., podjęły one niezbędne działania w celu zachowania poufności wyroku z uwagi na ich wrażliwość oraz wartość handlową. W szczególności powołał się w tej kwestii na zarządzenie w sprawie zachowania poufności z dnia 12 maja 2010 r., które w pkt 5 stanowi, iż informacje i materiały zawierające informacje poufne mogą być używane jedynie w niniejszym postępowaniu (arbitrażowym) i mogą być ujawniane jedynie na potrzeby postępowania oraz wskazanym osobom. Zatem, w ocenie organu, skoro nieudostępnione fragmenty orzeczenia zawierają wprost albo pośrednio informacje stanowiące tajemnice wymienionych przedsiębiorstw, to na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przedmiotowy wyrok mógł zostać udostępniony jedynie w minimalnym zakresie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K.I. zarzucił jej naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez nieudostępnianie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku,

2. art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnianie informacji zgodnie z wnioskiem,

3. art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez brak ustosunkowania się do faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę tylko części informacji.

W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że zgodnie z zarządzeniem Trybunału Arbitrażowego, określony przedmiot poufności nie dotyczy treści wyroku, a poszczególnych informacji, w tym dokumentów, które zostały złożone przez strony w toku postępowania arbitrażowego. Z treści zarządzenia wynika ponadto, że informacjami poufnymi będą takie informacje, które zostały przez stronę sporu oznaczone jako poufne. Podniósł, że organ nie dokonał żadnej oceny, czy przedsiębiorca słusznie ograniczył dostęp do określanych informacji, a skupił się wyłącznie na fakcie ich zastrzeżenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Także pełnomocnik uczestników L., B., A. wniósł o oddalenie skargi odnosząc się szczegółowo do jej zarzutów.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r., II SA/Wa 909/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że okazała się ona zasadna z powodów innych, niż zarzuty w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, iż żądana informacja w postaci kopii orzeczenia Trybunału Arbitrażowego z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie L., B., A. (dalej: przedsiębiorstwa z grupy S.) przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – dalej: u.d.i.p. – natomiast Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle u.d.i.p. Powyższa kwestia została przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., II SAB/Wa 252/12, uwzględnił skargę K.I. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w przedmiocie wniosku z dnia 15 maja 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiążę nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby.

Poza sporem pozostaje również, że materialnoprawną podstawą odmowy udostępnienia żądanej informacji był art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. stanowiący, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy odmowa udostępnienia informacji publicznej wynika z powołania się przez organ na tajemnicę przedsiębiorcy, tj. tajemnicę przedsiębiorstw z grupy S.

Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa i doktryny, chodzi tu o tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 września 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W myśl tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Oznacza to, iż aby uznać dane informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa, muszą one spełnić łącznie trzy przesłanki. Nie mogą, po pierwsze, być ujawniane do wiadomości publicznej, po drugie muszą mieć charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub posiadać wartość gospodarczą, a po trzecie wreszcie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Aby móc zbadać prawidłowość podjętej przez organ decyzji odmownej, w tym w szczególności ocenić, czy żądana informacja spełnia przesłanki do uznania jej za tajemnicę przedsiębiorcy, Sąd winien dysponować całością akt postępowania przed organem, w tym także kopią przedmiotowego wyroku Trybunału Arbitrażowego. Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wraz z odpowiedzią na skargę przesłał całość akt postępowania, a na wezwanie Sądu, z zastrzeżeniem nieujawniania skarżącemu, kopię przedmiotowego wyroku w języku angielskim oraz jego kopię w języku angielskim z zaczernionymi przez przedsiębiorstwa z grupy S. fragmentami, które zawierają ich zdaniem tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd Wojewódzki powołując się na ustawę z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.), wezwał organ do nadesłania kopii wyroku Trybunału Arbitrażowego przetłumaczonego na język polski. Organ w piśmie z dnia 28 sierpnia 2013 r. poinformował, że nie jest w stanie przedstawić przedmiotowego tłumaczenia, bowiem Ministerstwo Zdrowia będące stroną postępowania arbitrażowego, odmówiło sporządzenia takiego tłumaczenia specjalistycznego, wskazując na brak środków budżetowych. Ponadto wyraził wątpliwości, czy zasadne jest składanie do akt sprawy sądowoadministracyjnej jako środka dowodowego dokumentu wytworzonego dopiero na potrzeby tego postępowania, czy postępowanie to nie utraci swojego celu, skoro skarżący będzie mógł się zapoznać z treścią dokumentu, czy wreszcie dokonanie tłumaczenia nie będzie stanowiło przetworzenia informacji.

Zdaniem Sądu I instancji powyższe wątpliwości nie mają znaczenia, skoro stanowisko organu uniemożliwia Sądowi zbadanie, czy istotnie przedmiotowe orzeczenie zawiera informacje stanowiąc tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym ocenę zgodności z prawem odmowy udostępnienia żądanej informacji. Mając na względzie, że informacje objęte tajemnicą dotyczą, jak podaje organ, składu produktów leczniczych podmiotów z grupy S., niejawne dokumenty rejestracyjne tychże produktów leczniczych, szczegółowe informacje w zakresie podstaw odmowy ich hormonizacji, dane osobowe pracowników lub zakontraktowanych konsultantów, finansowe i organizacyjne informacje tych podmiotów, nieujawnione do wiadomości publicznej i objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz inne informacje poufne, które wymagają specjalistycznego tłumaczenia. Zastanawia w tym kontekście, na jakiej podstawie organ, nie dysponując tłumaczeniem przedmiotowego wyroku uznał, iż faktycznie zawiera on informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy.

Sąd Wojewódzki podniósł, że Prezes Prokuratorii Generalnej naruszył przepisy ustawy o języku polskim. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 tej ustawy, język polski jest językiem urzędowym:

1. konstytucyjnych organów państwa,

2. organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne,

3. terenowych organów administracji publicznej,

4. instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych,

5. organów, instytucji i urzędów podległych organom wymienionym w pkt 1 i pkt 3, powołanych w celu realizacji zadań tych organów, a także organów państwowych osób prawnych w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne (...).

Natomiast w myśl art. 5 powołanej ustawy, podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom, o których mowa w art. 4.

Oznacza to, że Prezes Prokuratorii Generalnej jako podmiot wykonujący zadania publiczne winien był prowadzić postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją w języku polskim. Wymóg ten dotyczy całego postępowania, w tym także postępowania dowodowego, którego kluczowym elementem był przedmiotowy wyrok Trybunału Arbitrażowego. Uchybiając powyższej regulacji, organ naruszył także art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje konieczność wyeliminowania tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z obrotu prawnego.

Rozpatrując wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa zobowiązany będzie działać zgodnie z regułami określonymi w k.p.a., w tym również całe postępowanie prowadzić w języku polskim jako urzędowym.

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne, przez Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz przez uczestników postępowania: L., B., A.

Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku wskazania przepisu, na podstawie którego Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w toku wyjaśniania, czy dokument, którego udostępnienia domaga się wnioskodawca zawiera tajemnice przedsiębiorstwa, obowiązany jest stosować ustawę o języku polskim oraz Kodeks postępowania administracyjnego, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej, co samo w sobie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego orzeczenia,

II. prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim w zw. z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 raz art. 19 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa jest jednym z podmiotów, o których mowa art. 4 ustawy o języku polskim i dlatego ma obowiązek dokonywać czynności urzędowych wyłącznie w języku polskim, zwłaszcza, gdy dokument sporządzony jest poza terytorium Rzeczpospolitej Polskiej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim w zw. z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż czynności poprzedzające odmowę udostępnienia informacji publicznej stanowią czynności urzędowe i tym samym muszą być przeprowadzone w języku polskim;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie może być dowodem w sprawie nieprztłumączony na język polski dokument.

Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uczestnicy postępowania również zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na uznaniu, iż odmowa udostępnienia informacji przez organ, zawartych w wyroku Trybunału Arbitrażowego, stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy Uczestników nie była uzasadniona pomimo, iż treść i charakter tych informacji zostały ustalone i były znane wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu;

2. błędną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, polegającą na przyjęciu istnienia po stronie organu kompetencji do zakwalifikowania informacji jako posiadającej charakter tajemnicy przedsiębiorcy w sytuacji, gdy uznanie danej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy zależy od przedsiębiorcy przy wyczerpaniu przesłanek ustawowych;

3. niewłaściwe zastosowanie art. 4 i art. 5 ustawy o języku polskim w zw. z art. 11 umowy międzynarodowej w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji, zawartej między Polską a Republiką Francuską w Paryżu dnia 14 lutego 1989 r., polegające na pominięciu przepisu szczególnego, umożliwiającego rozstrzygnięcie sprawy w języku innym niż język polski, a w konsekwencji na uznaniu, iż przedłożenie tłumaczenia wyroku Trybunału Arbitrażowego miało charakter obligatoryjny.

Z uwagi na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w oparciu o stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku, a w konsekwencji o oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obydwie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Na początku wyjaśnienia wymaga kwestia podniesiona w skardze kasacyjnej Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, mianowicie czy Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa można zaliczyć do któregokolwiek z podmiotów wymienionych w art. 4 ustawy o języku polskim. Stosownie do tego przepisu język polski jest językiem urzędowym:

1) konstytucyjnych organów państwa;

2) organów jednostek samorządu terytorialnego i podległych im instytucji w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne;

3) terenowych organów administracji publicznej;

4) instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych;

5) organów, instytucji i urzędów podległych organom wymienionym w pkt 1 i pkt 3, powołanych w celu realizacji zadań tych organów, a także organów państwowych osób prawnych w zakresie, w jakim wykonują zadania publiczne;

6) organów samorządu innego niż samorząd terytorialny oraz organów organizacji społecznych, zawodowych, spółdzielczych i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.

Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 1150 ze zm.) do zadań Prokuratorii Generalnej należy:

1) wyłączne zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed Sądem Najwyższym, z zastrzeżeniem art. 8b ust. 5;

2) zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed sądami powszechnymi, wojskowymi i polubownymi;

3) zastępstwo Rzeczypospolitej Polskiej przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi w stosunkach międzynarodowych;

4) wydawanie opinii prawnych;

5) opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących praw lub interesów Skarbu Państwa, a także regulujących postępowania przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi.

2. Zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przez Prokuratorię Generalną dotyczy spraw, w których Skarb Państwa jest lub powinien być stroną powodową albo pozwaną, albo też uczestnikiem postępowania przed sądem, trybunałem lub innym organem orzekającym.

Ponadto Prezes Prokuratorii Generalnej kieruje jej pracami i reprezentuje Prokuratorię Generalną (art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1), co należało przywołać w kontekście reprezentacji podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

Wymienione zadania Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa są niewątpliwie zadaniami publicznymi. Z kolei z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym między innymi jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (pkt 5). Prokuratoria Generalna jest państwową jednostką organizacyjną, nad którą nadzór sprawuje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa (art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z 8 lipca 2005 r.). Z takiego założenia wyszedł też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w zakresie wniosku K.I, w prawomocnym wyroku z dnia 25 października 2012 r., II SAB/Wa 252/12. Sąd ten odwołał się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2012 r., I OSK 896/12 (LEX nr 1222996), w którym wyrażono identyczny pogląd, co do Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej.

Wszystko to powoduje, że na gruncie art. 4 pkt 4 ustawy o języku polskim Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa należy traktować jako instytucję powołaną do realizacji zadań publicznych, w tym również w zakresie udostępniania informacji publicznej, która przy wszelkich czynnościach urzędowych związanych z wykonywaniem tychże zadań zobowiązana jest do używania języka polskiego (art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 4 ustawy o języku polskim). Wprawdzie Sąd I instancji nie wskazał, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, konkretnej jednostki redakcyjnej z art. 4 ustawy o języku polskim, z której wynikałoby, że język polski jest językiem urzędowym dla Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, lecz uchybienie to nie może stanowić podstawy do uchylenia wyroku, z uwagi na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., jako że nie miało ono wpływu na wynik sprawy.

Niespornym jest, że w toku prowadzonego na wniosek skarżącego postępowania organ nie dysponował polskojęzyczną wersją żądanego orzeczenia Trybunału Arbitrażowego. Jak już zostało wyżej nadmienione, zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy z 7 października 1999 r., język polski jest językiem urzędowym instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych. Ustawa ta w art. 5 ust. 1 stanowi, że podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Czynności urzędowe, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim, to wszelkie czynności organów i instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych, związane z realizacją ich ustawowych kompetencji, w tym wypadku na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie czynności urzędowych obejmuje również czynności procesowe podejmowane przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym również analizowanie materiału dowodowego. Badanie w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego treści dokumentu obcojęzycznego jest czynnością urzędową. Czynność urzędowa organu polegająca na badaniu treści dokumentu obcojęzycznego wymaga dokonania tłumaczenia dokumentu. Nie zmienia to faktu, że dowodem w sprawie będzie nadal treść dokumentu obcojęzycznego, a nie jego tłumaczenie. Tłumaczenie nie zastępuje dokumentu sporządzonego w języku obcym, lecz służy jedynie ustaleniu, jaka jest treść tego dokumentu. (por. wyrok NSA z dnia 10.05.2007 r., I GSK 1613/06, LEX nr 351041, wyrok NSA z dnia 31.05.2007 r., I GSK 1651/06, LEX nr 351091).

Do postępowania zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). W toku tego postępowania organ dokonał czynności urzędowej, będącej czynnością procesową, polegającej na badaniu treści dokumentu obcojęzycznego wymagającego tłumaczenia, czego z naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim organ nie uczynił. Dokument ten jest kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ w oparciu o obcojęzyczny i nieprzetłumaczony na język polski dokument ustalił, że zawiera on informacje, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Ustalenie powyższe skutkowało wydaniem przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co do znacznej części żądania) z powołaniem się na art. 16 ust. 1 i 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących kasacyjnie uczestników postępowania, w takiej sytuacji nie można przyjąć, aby treść i charakter żądanych informacji zostały ustalone i były znane wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w zakresie tego, co stanowi tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). O rozumieniu tajemnicy przedsiębiorcy będzie jeszcze mowa niżej. Trafnie w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że Prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa naruszył art. 4 (z uzupełnieniem, że chodzi o pkt 4 tego przepisu) i art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim. Podniesiony zatem w obydwu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia tych przepisów ustawy o języku polskim nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, że dokument, którego dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, został sporządzony przez organ ponadnarodowy – Trybunał Arbitrażowy, w języku angielskim, w ramach odrębnego postępowania prowadzonego przed tym organem, skoro dokument ten stanowił kluczowy dowód w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, tj. postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zakończonym wydaniem na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji administracyjnej, do której zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na końcu pozostaje do rozstrzygnięcia problem, czy organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma kompetencje do zakwalifikowania informacji jako posiadającej charakter tajemnicy przedsiębiorcy (zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną wykładnię), czy też o tym decyduje sam przedsiębiorca.

Analizując użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, należy odwołać się do definicji tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Jak podnosi się w orzecznictwie "Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto jak wspomniano wyżej musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa" (zob. wyrok NSA z 10.01.2014 r., I OSK 2112/13, LEX nr 1456979).

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie stanął więc na stanowisku, że z uwagi na to, iż zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorcy stanowi wyjątek od zasady jawności, to jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów u.z.n.k. Złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W przeciwnym razie o dostępie do informacji publicznej, ujmując rzecz w pewnym uproszczeniu, decydowałby sam przedsiębiorca.

Dlatego też, w okolicznościach niniejszej sprawy, niezbędne było tłumaczenie na język polski dokumentu o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, aby organ w oparciu o jego treść i znajdujące się w nim klauzule mógł ocenić, czy również w znaczeniu "przesłanki materialnej", jak ujęto to w powołanym wyżej wyroku NSA z 10.01.2014 r., I OSK 2112/13, mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne.