Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3008/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, 2, 7 i 12
journal: Dz.U. 2022 poz 1692
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
article: art. 2, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 209, art. 210, art. 250
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski (spr.) NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 260/23 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 stycznia 2023 r., nr SKO.PSW/41.5/956/2022/20769 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżony wyrok wraz z zaskarżoną decyzją.


UZASADNIENIE

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W GLIWICACH WYROKIEM Z 5 LIPCA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ J. R. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W KATOWICACH Z 16 STYCZNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE DODATKU WĘGLOWEGO.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 21 listopada 2022 r. po rozpoznaniu wniosku skarżącego Burmistrz Miasta K. R. odmówił przyznania mu dodatku węglowego, wskazując, że przebywa on w zakładzie karnym, w związku z tym nie zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku i nie prowadzi tam gospodarstwa domowego.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z 16 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że osoba przebywająca w zakładzie karnym nie spełnia warunku zamieszkiwania i gospodarowania, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1692, z późn. zm.), gdyż nie jest to jej miejsce zamieszkania i pozostaje ona na całkowitym utrzymaniu Państwa. Podkreślił, że skarżący w dacie złożenia wniosku oraz wydania decyzji przez organ pierwszej instancji przebywał w zakładzie karnym.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w momencie złożenia wniosku i rozstrzygania w sprawie przez organy skarżący przebywał w zakładzie karnym, a zatem jako osoba nieprzebywająca w miejscu swojego zamieszkania i zaspokajająca potrzeby życiowe ze środków zakładu penitencjarnego nie mógł być uznany za osobę w gospodarstwie domowym. Co za tym idzie, w ocenie Sądu, nie spełniał warunków przyznania dodatku węglowego. Ponadto Sąd wywiódł, że nie mógł uwzględnić podnoszonej przez skarżącego okoliczności, że opuścił on zakład karny 10 stycznia 2023 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika przydzielonego w ramach prawa pomocy. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającymi je decyzjami obu organów oraz zasądzenie wynagrodzenia z tytułu udzielenia pomocy prawnej z tytułu sporządzenia i złożenia skargi kasacyjnej z uwzględnieniem faktu wykonywania czynności w ramach działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Dodatkowo pełnomocnik skarżącego zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dodatku węglowym przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że krótkotrwały pobyt poza stałym miejscem i adresem zamieszkania oznacza nieprowadzenie gospodarstwa domowego jednoosobowego pod adresem stałego miejsca zamieszkania;

b) art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez pozbawienie skarżącego prawa do dodatku węglowego, pomimo okoliczności świadczących, że stałym miejscem zamieszkania i prowadzenia jednoosobowego gospodarstwa domowego przez skarżącego jest lokal mieszkalny wskazany we wniosku, którego jedynym źródłem ogrzewania jest piecyk typu koza opalany węglem, natomiast jego pobyt w zakładzie karnym od dnia 13 sierpnia 2022 r. do dnia 10 stycznia 2023 r. miał charakter krótkoterminowy – co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości obywateli wobec prawa – w szczególności, że skarżący po opuszczeniu zakładu karnego został zmuszony na zamieszkiwanie i prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego bez pomocy Państwa polskiego w postaci dodatku węglowego, w przeciwieństwie do innych obywateli, którzy taką pomoc uzyskali;

2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 tej ustawy przez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej utrzymaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie rozpatrzyły sprawę w sposób wszechstronny i wyczerpujący, mimo że naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, m.in. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę wyrażającą się w pominięciu dowodów z dokumentów zalegających w aktach sprawy, tj. niekwestionowanego wniosku o wypłatę dodatku węglowego przez organy administracji, jak i Sąd w zakresie wskazanych w nim faktów przez skarżącego, oraz oświadczeń złożonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego oraz informacji z zakładu karnego jednoznacznie wskazujących, że miejscem zamieszkania skarżącego i prowadzenia przez niego jednoosobowego gospodarstwa domowego jest lokal mieszkalny w K. R., którego jedynym źródłem ogrzewania jest piecyk typu koza opalany węglem, a zakład karny był jedynie czasowym i chwilowym miejscem pobytu skarżącego, przy czym na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżący mieszkał i prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe w K. R., którego jedynym źródłem ogrzewania jest piecyk typu koza opalany węglem;

b) art. 133 § 1 ppsa przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na uwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie zalegających w aktach sprawy dokumentów, tj. niekwestionowanego wniosku o wypłatę dodatku węglowego przez organy administracji, jak i Sąd w zakresie wskazanych w nim przez skarżącego faktów i oświadczeń złożonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, oraz informacji z zakładu karnego jednoznacznie wskazujących, że miejscem zamieszkania skarżącego i prowadzenia przez niego jednoosobowego gospodarstwa domowego jest lokal mieszkalny w K. R., którego jedynym źródłem ogrzewania jest piecyk typu koza opalany węglem, a natomiast zakład karny był jedynie czasowym i chwilowym miejsce jego pobytu.

Uzasadniając powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej powtórzył argumentację zawartą w poszczególnych zarzutach, podkreślając, że na dzień wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji skarżący przebywał w lokalu wskazanym we wniosku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 20 października 2023 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zważywszy, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co do zasady najpierw rozważyć należy kwestie związane z ostatnim z tych zakresów. Podzielić trzeba bowiem pogląd powszechnie wyrażany tak w literaturze, jak i orzecznictwie, że dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I FSK 934/17).

Mając powyższe oraz uwzględniając przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym dodatek ten przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu – w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie w myśl art. 2 ust. 2 przywołanej ustawy przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe – pkt 1) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe – pkt 2).

Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że istotnym prawnie kryterium przyznania dodatku węglowego jest pozostawanie w gospodarstwie domowym. Wyrażenie to należy odróżnić od pojęcia miejsca zamieszkania, którym to pojęciem ustawa o dodatku węglowym posługuje się w celu ustalenia właściwości miejscowej organów (art. 2 ust. 12) oraz określenia cech podmiotowych osoby mogącej ubiegać się o wspomniany dodatek (art. 2 ust. 7). Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z ogólnymi regułami wykładni przepisów prawa pojęcia różnobrzmiące zastosowane w akcie prawnym posiadają odmienne desygnaty, a zatem pojęć takich nie można traktować wymiennie.

W konsekwencji powyższego oświadczenia skarżącego i dokumenty wskazujące, że jego miejscem zamieszkania jest K. R., a pobyt w zakładzie karnym jako czasowy nie przerywa łączności skarżącego z tym miastem i nie powoduje zmiany jego centrum spraw życiowych, mogą mieć znaczenie wyłącznie z punktu widzenia przepisów art. 2 ust. 7 i 12 ustawy o dodatku węglowym. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 ppsa. Przyczyną bowiem odmowy przyznania skarżącemu prawa do dodatku węglowego było ustalenie, że nie jest on osobą pozostającą w gospodarstwie domowym, a nie że nie posiada miejsca zamieszkania w K. R.

Niezależnie od powyższego, za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Jak wskazano powyżej, okolicznością istotną z punktu widzenia możliwości przyznania dodatku węglowego jest fakt pozostawania wnioskodawcy w gospodarstwie domowym. Odnotować przy tym należy, że obowiązujące przepisy nie wskazują, że okoliczność ta ma być ustalana na moment złożenia wniosku. W rzeczywistości podejście takie mogłoby prowadzić do przyznania wspomnianego dodatku osobie, która po złożeniu wniosku opuściła lokal i na dzień wydania decyzji w przedmiocie przyznania dodatku nie pozostaje w gospodarstwie domowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że obowiązkiem organów prowadzących sprawę jest ustalenie aktualnej sytuacji na każdym etapie sprawy. Wyjaśnić należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych co do zasady organ odwoławczy bada sprawę na bieżąco, mając na względzie, że sprawa administracyjna w toku jej załatwiania może się zmieniać. Organ drugiej instancji również orzeka w sprawie, czyli uwzględnia stan prawny i faktyczny istniejący w chwili wydawania decyzji drugiej instancji. Wnioski powyższe wynikają z określonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1814/18, i z 24 lutego 1992 r., sygn. akt II SA 49/92).

Mając powyższe na uwadze w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinnością organu odwoławczego było zbadanie czy skarżący w chwili wydawania decyzji przez ten organ pozostawał w gospodarstwie domowym z uwzględnieniem faktu, że w dniu 10 stycznia 2023 r. opuścił on zakład karny, w którym wcześniej przebywał. Ograniczenie się przez Kolegium do oceny stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o przyznanie dodatku węglowego oraz wydania decyzji przez organ pierwszej instancji powoduje, że w postępowaniu przed tym organem doszło do naruszenia zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a naruszenie to na skutek niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy miało istotny wpływ na wynik sprawy. Do zastosowania przepisów prawa materialnego może bowiem dojść dopiero po ustaleniu stanu faktycznego sprawy, tj. po zbadaniu, że w rozpatrywanej przez organ sprawie ziściła się hipoteza normy prawnej odczytana na podstawie przepisów prawa materialnego.

W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa podlegał uwzględnieniu.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że skoro ich ocena możliwa jest wyłącznie w sytuacji, gdy stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, to w rozpoznawanej sprawie na skutek niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego przez organ odwoławczy niemożliwe jest odniesienie się do zarzutów naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dodatku węglowym oraz zarzutu naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W sprawie tej na skutek błędów w postępowaniu wyjaśniającym nie jest bowiem oczywiste, że zaszły podstawy do zastosowania tych przepisów.

Na marginesie powyższego należy także zauważyć, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem w podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego, tj. wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują. Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06). Analizowane pod tym kątem zarzuty naruszenia prawa materialnego wskazują na wadliwość ich konstrukcji wykluczającą możliwość ich rozpoznania. Zarówno bowiem art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, jak i art. 32 Konstytucji RP stanowiące postawę prawną tych zarzutów dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne, co umknęło autorowi skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zobowiązane będzie do uwzględnienia stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.