Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 204/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1,3, art. 149 par. 2, art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 35, art. 36, art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi N. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

N. K. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła w dniu 23 marca 2023 r. skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w postępowaniu w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Skarżąca zarzucając naruszenie: 1/ art. 6, art. 8, art. 12, art. 35 § 1-3, art. 36 § 1, art. 37 § 5 k.p.a. oraz art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, wniosła o: 1/ stwierdzenie bezczynności Wojewody i niezałatwienie w terminie sprawy z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy oraz sprawy z umieszczenia w jej paszporcie odcisku stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, 2/ stwierdzenie, że bezczynności ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 4/ przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 6000 zł, 5/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 6/ zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że Wojewoda nie załatwił sprawy z ustawowym terminie, a prowadzenie postępowania przez 25 miesięcy nie znajduje uzasadnienia, szczególnie z uwzględnieniem jej nieskomplikowanego charakteru i braku konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego. Podkreślono również, że organ nie poinformował skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki oraz nie wyznaczył nowego przewidywanego terminu zakończenia postępowania administracyjnego. Strona podniosła, że stawiła się w siedzibie organu celem uzupełnienia braków formalnych wniosku, w związku z czym wniosek jest już kompletny i pozbawiony ww. braków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniał, że zaistniała zwłoka w załatwieniu sprawy nie wynika ze złej woli pracowników lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach, odpływu pracowników i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Na potwierdzenie organ przedstawił ilość wniosków jakie wpłynęły w latach 2018-2020. Mając na względzie powyższe okoliczności nie sposób uznać, zdaniem organu, że opóźnienie do jakiego doszło w sprawie ma charakter rażący. Wojewoda powołał się także na orzeczenia sądowe które uwzględniały przywołane przez niego okoliczności przy ocenie, czy bezczynność lub przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie sumy pieniężnej Wojewoda stwierdził, że orzeczenie w tym zakresie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości. Z możliwości tej Sąd może korzystać jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku należy rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Nadto jak wskazuje się w orzecznictwie środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinującymi o charakterze dodatkowym, zatem powinny być stosowane z rozwagą. W ocenie organu całokształt okoliczności sprawy, w szczególności ilość procedowanych spraw, wskazuje, że przyznanie stronie skarżącej wnioskowanej sumy bądź wymierzenie organowi grzywny nie jest uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy bezczynności Wojewody w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Poprzedzona została ponagleniem z dnia 10 listopada 2021 r. w którym strona zarzuciła Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Tym samym spełniony został warunek formalny wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

Przystępując do rozpoznania skargi zaznaczyć najpierw należy, że zainicjowana nią kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organu (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. W odniesieniu do niniejszej sprawy należało zatem uwzględnić odpowiednie brzmienie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm., zwanej dalej ustawą, "u.o.c.") oraz w zakresie w niej nieunormowanym, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane w przepisach p.p.s.a., jednak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującego instytucję ponaglenia. W przepisie tym ustawodawca określa bowiem bezczynność jako stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA).

Na podstawie akt sprawy ustalić można, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 5 grudnia 2020 r. Pismem z dnia 16 listopada 2021 r. została wezwana do uzupełnienia ww. wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania o: 1/ kserokopię wszystkich stron paszportu zawierającego adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału do wglądu); 2/ uzupełnienie formularza przedmiotowego wniosku w części E – oświadczenie – data i podpis (imię i nazwisko) cudzoziemca – wniosek należy podpisać czytelnie z imienia i nazwiska, podpis wykonuje cudzoziemiec wraz z wpisaniem daty; 3/ 4 sztuk aktualnych fotografii spełniających wymogi wymienione w piśmie. Jednocześnie skarżąca została wezwana do osobistego stawiennictwa w dniu 14 grudnia 2021 r. i dołączenia w tym dniu ww. dokumentów. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie osobistego stawiennictwa w urzędzie w dniu wskazanym w wezwaniu. Strona przedłożyła wówczas dokumenty mające na celu usunięcie braków formalnych wniosku, m.in. kserokopie stron paszportu oraz złożyła odciski linii papilarnych. Pomimo tego organ nie podjął w sprawie żadnych czynności.

Następnie pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. Wojewoda zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku z dnia 2 grudnia 2020 r. bez rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że strona została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez uzupełnienia formularza wniosku na pobyt czasowy i pracę w części E – złożenie czytelnego podpisu z imienia i nazwiska. Wezwanie z pouczeniem, że nieuzupełnienie wniosku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, odebrane zostało przez stronę pod podanym przez nią adresem, jednak do dnia wydania niniejszego zawiadomienia wniosek nie został uzupełniony.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zarzucana przez stronę skarżącą bezczynność oceniona musi być w kontekście pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 5 grudnia 2020 r. Zgodnie bowiem z uchwałą NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Rozpoznając w takich okolicznościach sprawę ze skargi na bezczynność organu, sąd winien ocenić prawidłowość wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i czy prawidłowo pozostawiono wniosek strony bez rozpoznania.

Odnosząc się do powyższej kwestii zauważyć należy, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony możliwe jest tylko na podstawie takiego wniosku, który czyni zadość wymaganiom formalnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a k.p.a. oraz ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami. W przypadku, gdy podanie nie spełnia tych wymagań organ zobowiązany jest sięgnąć do instrumentu prawnego przewidzianego w art. 64 k.p.a. w postaci wezwania do usunięcia braków formalnych podania. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że instytucja ta odnosi się do takich braków formalnych podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich braków należą brak adresu wnioskodawcy i niemożność jego ustalenia (art. 64 § 1 k.p.a.) oraz brak innych wymagań co do treści pisma (art. 64 § 2 k.p.a.) jak niezałączenie dokumentu pełnomocnictwa, czy niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Charakterystyczną cechą tych braków pozostaje to, że ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty i szybki sposób. Orzecznictwo zwraca także uwagę, że powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. W art. 64 § 2 k.p.a. mowa jest o innych wymaganiach formalnych ustalonych w przepisach szczególnych. Organ nie może zatem, na tym etapie postępowania żądać od strony spełnienia innych wymagań, nawet jeżeli byłoby to pożądane dla rozstrzygnięcia sprawy. Funkcją komentowanego przepisu jest bowiem stworzenie organowi możliwości wezwania autora podania do wskazania w piśmie tylko takich elementów, które są niezbędne do nadania podaniu biegu prawnego (zob. teza pierwsza wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, Nr 3, poz. 114).

Wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wszczyna postępowanie administracyjne które powinno zakończyć się wydaniem decyzji lub w inny sposób prawem przewidzianym. Postępowanie w tej sprawie zostało sformalizowane przez określenie w art. 106 ust. 1 u.o.c. elementów składowych jakie powinien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Niewątpliwym jego elementem jest podpis wnioskodawcy. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek na formularzu stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 2019 r. W części E formularza, pod oświadczeniami, wymagane jest złożenia podpisu (imię i nazwisko) i podanie daty. Z nadesłanego przez skarżącą w dniu 2 grudnia 2020 r. wniosku wynika, że skarżąca umieściła w części E formularza podpis zgodny ze wzorem podpisu z części D, bezpośrednio pod treścią oświadczenia, nie zaś na następnej stronie, na której znajdowało się tłumaczenie części oświadczenia w języku angielskim, francuskim i ukraińskim, przed wymienionymi załącznikami. Z kolei na następnej stronie wnioskodawczyni uzupełniła datę wpisując "2020-12-01".

W tej sytuacji uznać należy, że niezasadnym było wezwanie organu do uzupełninia braku formalnego podania przez podanie daty. Ta bowiem została przez stronę wpisane. Wątpliwości, zdaniem Sądu, budzi także kwestia prawidłowości wezwania do uzupełnienia podania przez czytelne podpisanie wniosku. Istota problemu sprowadza się bowiem do kwestii, czy istotnie wniosek nadesłany przez skarżącą z podpisem zgodnym ze wzorem podpisu, umieszczonym w innym miejscu niż wskazany na formularzu, dotknięty jest brakiem tego rodzaju, który uniemożliwia nadanie sprawie biegu przez organ.

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 106 ust. 1 pkt 15 i 16 ustawy o cudzoziemcach wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, z wyjątkiem zezwoleń, o których mowa w art. 139a ust. 1 i art. 139o ust. 1, cudzoziemiec składa na formularzu zawierającym: wzór podpisu cudzoziemca oraz pisemne oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, że dane zawarte we wniosku są prawdziwe. Część E formularza wniosku dotyczy złożenia oświadczenia pisemnego oświadczenia, o którym mowa w art. 106 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach. W tej części formularza jest miejsce na datę i podpis.

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca umieściła podpis – zgodny ze wzorem podpisu znajdującym się w części D wniosku – nie w miejscu przewidzianym w formularzu na podpis (tj na str. 8 formularza) ale wcześniej, bezpośrednio pod treścią oświadczeń o odpowiedzialności karnej (na str. 7 formularza) przed przypisem nr 1 zawierającym treść art. 233 k.k. w języku polskim i w tłumaczeniu na inne języki. Powyższe wskazuje, że skarżąca potwierdziła swoim podpisem pisemne oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, że dane zawarte we wniosku są prawdziwe. W odniesieniu do wymogu złożenia czytelnego podpisu zawierającego imię i nazwisko, wymaga także podkreślenia, że przepis art. 106 ust. 1 pkt 16 u.o.c. nakazuje jedynie złożenie pisemnego oświadczenia. Przywołana ustawa nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem złożenia pisemnego oświadczenia. Brak jest takiej regulacji także w przepisach postępowania administracyjnego. Z kolei przepis art. 78 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.) do zachowania formy pisemnej czynności prawnej wymaga złożenia własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. W orzecznictwie sądowym podkreślane jest, że nie jest konieczne, aby podpisem strony było nazwisko w pełnym brzmieniu, gdyż dopuszczalne jest jego skrócenie, nie musi ono być także w pełni czytelne. Podpis powinien jednak składać się z liter i umożliwiać identyfikację autora, a także stwarzać możliwość porównania oraz ustalenia, czy został złożony w formie zwykle przezeń używanej; podpis więc powinien wykazywać cechy indywidualne i powtarzalne (postanowienie SN z 17 czerwca 2009 r., sygn. akt IV CSK 78/09). Oceniając w tym kontekście zasadność wezwania należy zwrócić uwagę, że część D formularza skarżąca umieściła wzór podpisu, który jest tożsamy z podpisem pod oświadczeniem w części E. Podpis składa się z liter a sposób jego sporządzenia wskazuje na jego powtarzalność. Charakter pisma zawiera cechy pozwalające go odróżnić od pisma innej osoby. W związku z powyższym skoro wymóg prawny ostatniej części formularza (części E) dotyczy złożenia oświadczenia o którym mowa w art. 106 ust. 1 pkt 16 u.o.c a organ nie wezwał zaś do uzupełnienia braku polegającego na nie złożeniu takiego oświadczenia ale o uzupełnienie wniosku w części E formularza przez czytelne podpisanie wniosku, to tak sformułowane wezwanie nie znajduje wsparcia w przepisach szczególnych określających wymogi formalne podania.

Wadliwość analizowanego wezwania wynika również z tego, że organ - jeżeli uznał wyżej złożony podpis za wadliwy - nie wyjaśnił dokładnie stronie, jakie czynności powinna podjąć celem usunięcia stwierdzonego braku wniosku. Organ wykorzystał w wezwaniu standardową formułę dotyczącą braku daty i podpisu, nie odnosząc się do kwestii umieszczonego w innym miejscu podpisu. Tym samym dla strony, która podpisała wniosek, wezwanie w takiej formie uniemożliwia podjęcie informacji, że usunięcie braków formalnych powinno nastąpić właśnie przez podpisanie wniosku w miejscu na to przeznaczonym w formularzu.

W okolicznościach niniejszej sprawy istotne także jest, że skarżąca stawiła się osobiście w Urzędzie w dniu 14 grudnia 2021 r. celem uzupełnienia wniosku i złożenia odcisków linii papilarnych. Skarżąca oświadczyła także w skardze, że zapewniona wówczas została, że wniosek jest kompletny. W związku z powyższym wskazać trzeba na obowiązujące w postępowaniu administracyjny zasady: zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania) informowania stron (art. 9 k.p.a. - organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek). W świetle powyżej przywołanych przepisów, nie sposób nie zauważyć, że wobec osobistego uzupełniania przez stronę dokumentów - a więc w obecności urzędnika - strona już w tym momencie powinna być poinformowana dlaczego została wezwania do uzupełnienia braku związanego z podpisem oraz pouczona w jaki sposób powinna brak ten usunąć. W zaistniałych okolicznościach organ powinien udzielić cudzoziemcowi niezbędnych informacji co do kompletności wniosku, uwzględniając, że strona stawiła się właśnie w tym celu w urzędzie aby braki formalne wniosku uzupełnić - o czym świadczy usunięcie pozostałych braków formalnych. Ponadto strona podpisała dodatkowe oświadczenia, co mogło przez nią zostać mylnie uznane za usunięcie braku formalnego w postaci podpisu. Tym istotniejsza więc jest rola organu by udzielić informacji w niezbędnym zakresie, aby strona podejmująca kroki zmierzające do uzupełnienia wniosku była świadoma, czy dokonuje ich skutecznie i nie poniosła negatywnych skutków ich nieuzupełnienia. Należy również podkreślić, że składając dokumenty w obecności pracownika organu strona jest przeświadczona o prawidłowości podejmowanych działań, oczekując ewentualnej pomocy i wyjaśnień od pracownika w niezbędnym zakresie. W tym świetle, jako nieuzasadnione jawi się pozostawienie wniosku bez rozpoznania faktycznie z tej to przyczyny, że strona pomimo obecności pracownika organu nie została skutecznie pouczona jak uzupełnić brak wniosku. Tym bardziej nie może budzić wątpliwości, że organ uznając jednak brak wniosku w zakresie podpisu, zobowiązany był do ponownego – prawidłowego - wezwania strony do uzupełniania stwierdzonego braku, z jednoczesnym pouczeniem w jaki sposób wniosek powinien zostać przez podpisany, tak aby nie zawierał braków formalnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w opisanym stanie faktycznym- wobec wadliwości wezwania do usunięcia braku formalnego podania - pozostawienie wniosku bez rozpoznania było nieuzasadnione. Zgodnie z orzecznictwem organ, który z naruszeniem obowiązujących przepisów pozostawia wniosek bez rozpoznania mimo, że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja miała właśnie miejsce.

Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności Sąd uznał jednak, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że będzie ono miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie w przekroczony w sposób znaczący. Sformułowanie "znacząco przekroczony" jest zwrotem niedookreślonym wymagającym doprecyzowania w toku rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny. Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Zatem zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniać może ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2546/19, CBOSA).

Odnosząc powyższe do ustaleń kontrolowanej sprawy wskazać należy, że niewątpliwie doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, jednak z uwagi na jej okoliczności wynikające z błędnego przekonania organu o konieczności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nadto organ w toku postępowania podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy - jak wezwanie strony do osobistego stawiennictwa. Wadliwie ocenił jednak kompletność wniosku i w efekcie zawiadomił o pozostawieniu go bez rozpoznania. Zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana była przede wszystkim niewłaściwym zastosowaniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a. wynikającym z błędnej oceny charakteru braków stwierdzonych przez organ we wniosku skarżącej, jak również z nieprawidłowo sformułowanego wezwania do usunięcia tych braków. W tej sytuacji nie można uznać, że w sprawie wystąpiła kwalifikowana bezczynność.

W odniesieniu do przepisów art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), w myśl których zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, Sąd stwierdził, że regulacje te, nie wstrzymują kontroli zachowania Wojewody w niniejszej sprawie. Złożenie przez skarżącą w dniu 5 grudnia 2020 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, spowodowało wszczęcie z tym dniem postępowania w sprawie udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Jednocześnie okoliczności sprawy, w których organ upatrywał przesłanek uzasadniających pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania, zaistniały jeszcze przed wejściem w życie powyższych przepisów.

Z tych też względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła bezczynność oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Jednocześnie, wobec braku decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności, Sąd oddalił skargę w zakresie żądania przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Wynika z niego także, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako takie, nie stanowi więc warunku przyznania sumy pieniężnej. Z drugiej jednak strony, przyjęcie kwalifikacji rażącego naruszenia prawa może być istotną składową stanu faktycznego przemawiającą za przyznaniem tej sumy. Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego i dyscyplinującego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na te okoliczności, Sąd uznał, że niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie tak drastycznych środków dyscyplinujących. Okres zwłoki oraz fakt, że organ podejmował czynności zmierzające do rozpatrzenia wniosku wskazuje, że działania organu nie noszą znamion celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nadto skarżąca występując z żądaniem zasądzenia sumy pieniężnej w wysokości 6000 zł nie uzasadniła dostatecznie swojego żądania, a mianowicie w zakresie wysokości dochodzonej kwoty. Skarżąca nie podała konkretnych okoliczności wymagających zrekompensowania, ani nie wykazał wymiernych strat, które były wynikiem zachowania się organu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).