Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 286/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Generalny Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E. s.à.r.l. z siedzibą w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 921/22 w przedmiocie oddalenia wniosku o wstrzymanie wykonania zaleceń pokontrolnych w sprawie ze skargi E. s.à.r.l. z siedzibą w L. na zalecenia pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 maja 2022 r. znak: RD.5136.51.2022.AW3 postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 12 maja 2022 r. wydał zalecenia pokontrolne (znak: RD.5136.51.2022.AW3), w których zalecił współwłaścicielom nieruchomości przeprowadzenie do dnia 30 września 2023 r. remontu konserwatorskiego całego zespołu budynków przy ul. [...], [...], [...] w K., w zakresie elewacji frontowych oraz tylnych okalających dziedziniec wewnętrzny wraz z balkonami i całym detalem architektonicznym. Pismem z 30 czerwca 2022 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wyraził zgodę na wydłużenie terminu realizacji ww. zaleceń pokontrolnych w sposób następujący:

1) remont konserwatorski elewacji frontowej budynku narożnego od strony ul. [...] / [...] w terminie do 30 września 2023 r.,

2) remont konserwatorski pozostałych elewacji zespołu budynków przeprowadzony etapami, w terminie do 30 września 2026 r.

Spółka E. s.à.r.l. z siedzibą w L. (dalej: Spółka) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 maja 2022 r. znak: RD.5136.51.2022.AW3 w przedmiocie zaleceń pokontrolnych, dotyczących przeprowadzenia do dnia 30 września 2023 r. remontu konserwatorskiego. W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności, wskazując że przedmiotem zaleceń pokontrolnych jest przeprowadzenie prac mających na celu wykonanie remontu konserwatorskiego, stąd nie ulega wątpliwości, że ewentualne wykonanie tych zaleceń pokontrolnych wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody dla współwłaścicieli nieruchomości, a przede wszystkim spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wykonania remontu konserwatorskiego. W razie uwzględnienia skargi może okazać się, że nie było podstaw do przeprowadzenia remontu konserwatorskiego, wobec czego może powstać kwestia przywrócenia stanu poprzedniego, co niewątpliwie będzie wiązało się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów, które ostatecznie mogą przesądzić o braku ekonomicznego uzasadnienia dla usunięcia skutków wykonania prac konserwatorskich, co uzasadnia wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych zaleceń pokontrolnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 921/22 oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaleceń pokontrolnych.

Sąd przypomniał, że z konstrukcji normy prawnej art. 61 § 3 (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w tym przepisie. W rozpoznawanej skarżąca nie wykazała natomiast, że przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania kwestionowanej przez nią decyzji zostały spełnione. Strona ograniczyła się jedynie do sformułowania, że wnosi o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że w przypadku jej wykonania może dojść do wyrządzenia jej znacznej szkody. Spółka nie podała jednak nawet w przybliżeniu, jakie są koszty wykonania zaleceń pokontrolnych, jaka jest jej sytuacja finansowa oraz czy poniesienie ww. kosztów mogłoby zagrozić jej funkcjonowaniu. Nie wskazała zatem konkretnych okoliczności, które Sąd mógłby ocenić w odniesieniu do przesłanek wstrzymania wykonania czynności. Skoro zatem nie wykazano, że w sprawie zachodzi realna możliwość zaistnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to Sąd uznał, że brak jest podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej.

Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, tj. zaleceń pokontrolnych z dnia 12 maja 2022 r. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że postawiony przez Sąd I instancji wniosek o niewykazaniu w toku postępowania wysokości kosztów wykonania zaleceń pokontrolnych wynika z braku należytej analizy akt zainicjowanego przez stronę skarżącą postępowania. O ile bowiem w uzasadnieniu skargi obejmującej rozpoznawany wniosek nie została zamieszczona wprost oczekiwana przez Sąd kwota kosztów wykonania remontu konserwatorskiego elewacji przedmiotowych budynków, to jednak twierdzenia strony skarżącej o znacznych kosztach jego wykonania znajdują potwierdzenie w przedłożonym przez organ administracyjny wraz z odpowiedzią na skargę postanowieniu Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I Ns 157/21/S. Zgodnie z pkt V tego postanowienia zarządca sądowy nieruchomości uzyskała zgodę ww. sądu na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością, polegającą na wykonaniu remontu konserwatorskiego elewacji kamienic posadowionych na nieruchomości. W postanowieniu tym sąd powszechny odwołał się do kosztorysu prac remontowych z 9 listopada 2017 r. za kwotę nie wyższą niż 2.485.850,89 zł. Spółka wyjaśniła, że powyższa kwota (netto) stanowi najniższą uzyskaną przez zarządcę sądowego w 2017 r. ofertę wykonania prac remontowych elewacji (na kwotę 2.071.542,41 zł netto), powiększoną przez sąd o 20% w celu skompensowania szacowanego wzrostu cen na dzień wydania wskazanego orzeczenia. Według pozostałych uzyskanych przez zarządcę ofert koszt brutto przedmiotowych robót wg stawek na rok 2017 r. był wyceniany na kwoty od 2.547.997,16 zł do 3.117.436,88 zł. W ocenie strony skarżącej wskazane w ofertach i kosztorysach kwoty mają na chwilę obecną znaczenie historyczne, pozwalające jedynie przybliżyć rząd wielkości kosztów, jakie poniesie za sobą realizacja remontu konserwatorskiego budynków. Po upływie pięciu lat, uwzględniając inflację, szacowany przez Spółkę wzrost kosztów takich prac będzie wynosić będzie ok. 60% i tym samym koszt wykonania tych prac będzie wynosił ponad 3,3 mln zł. Z całą pewnością nie będzie możliwe zamkniecie się w kwocie wskazanej w ww. postanowieniu Sądu Rejonowego. O tym, że już koszt remontu elewacji szacowany na początek ubiegłego roku (2021) stanowi znaczne środki finansowe dla wszystkich współwłaścicieli, świadczy chociażby to, że do chwili obecnej zarządca sądowy nie podjęła żadnych prac w zakresie remontu elewacji, na które uzyskała zgodę sądu, z uwagi na bark wystarczających na ten cel funduszy.

Strona skarżąca ponownie wyjaśniła, iż poniesienie na obecnym etapie kosztów remontu konserwatorskiego elewacji nie jest zasadne. Budynki posadowione na przedmiotowej nieruchomości znajdują się w stanie, którego usunięcie wymaga przeprowadzenia remontu generalnego. Dodatkowo wskazano, że w Sądzie Rejonowym dla Krakowa-Sródmieścia w Krakowie prowadzone jest postępowanie w sprawie o zniesienie współwłasności tejże nieruchomości, w której pomiędzy stronami zachodzi spór co do sposobu zniesienia współwłasności. Spółka dysponująca 65,25% udziałów wniosła o przyznanie własności tej nieruchomości na jej wyłączną własność ze spłatą pozostałych współwłaścicieli, względnie o podział nieruchomości na części zajęte pod poszczególne budynki, które składają się na zespół kamienic. Realizacja jednego z tych dwóch sposobów zniesienia współwłasności umożliwi stronie skarżącej przeprowadzenie gruntownego generalnego remontu części przyznanej na wyłączną własność. Zdaniem skarżącej zniesienie własności nieruchomości poprzez wyodrębnienie w budynkach odrębnych własności samodzielnych lokali (o co wnoszą Gmina Miejska Kraków oraz uczestnicy A. O., Z. O., M. P.) doprowadzi do sytuacji, gdy lokale te także staną się przedmiotem generalnych remontów. Podjęcie takich prac remontowych będzie zaś skutkować nieuniknionym uszkodzeniem efektów remontu konserwatorskiego elewacji, jeżeli zostanie on wykonany zgodnie z zaleceniami pokontrolnymi przed remontem generalnym obejmującym wewnętrzną substancję budynków. Środki poniesione na remont elewacji zostaną zmarnowane, bowiem prace te będą musiały zostać wykonane na nowo.

Strona skarżąca podniosła, że prowadzenie remontu konserwatorskiego elewacji, który pochłonie wszystkie zgromadzone dotychczas zyski zatrzymane przez zarządcę sądowego zgodnie z postanowieniami sądu, który go ustanowił, jest niezasadne z uwagi na konieczność podjęcia czynności zmierzających do usunięcia nieprawidłowości w zakresie bezpieczeństwa pożarowego nieruchomości, które zostały stwierdzone w czasie kontroli przez Państwową Straż Pożarną. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 5 stycznia – 28 lutego 2022 r. sporządzony został protokół z czynności kontrolno-rozpoznawczych, w którym stwierdzone zostały liczne nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej, których występowanie powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa pożarowego budynku i jego użytkowników. Usunięcie nieprawidłowości polegających na występowaniu schodów zabiegowych w klatkach schodowych A, B, C, i D (stanowiących jedyne drogi ewakuacji) czy doprowadzenie do zgodności szerokości spocznika klatki schodowej służącej do ewakuacji z przepisami, wymagające wykonania przebudowy ingerującej w układ konstrukcyjny budynków, będzie wiązało się z istotnymi kosztami. Ponadto, zdaniem skarżącej, należy przyznać im wyższy priorytet niż remontowi elewacji, gdyż odnoszą się one do kwestii związanych z zachowaniem całości substancji budynków. Wykonanie przedmiotowej przebudowy po ewentualnym remoncie elewacji będzie mogło doprowadzić do jej uszkodzenia i skutkować koniecznością wykonania ponownych napraw elewacji.

W odpowiedzi na zażalenie Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie zażalenia. W ocenie uczestnika remont przedmiotowej nieruchomości należy uznać za konieczny i w tej kwestii Gmina Miejska Kraków nie podziela stanowiska skarżącej Spółki, wskazującej, że stan techniczny nieruchomości [nie] uzasadnia na obecnym etapie przeprowadzenia remontu konserwatorskiego.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 921/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółki wniesioną w tej sprawie. Wyrok nie jest prawomocny z uwagi na wniesioną przez Spółkę skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Wyżej wymieniony przepis, choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że skarżąca we wniosku o wstrzymanie nie wykazała okoliczności, które mogłyby stanowić przedmiot oceny Sądu w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosek o wstrzymanie nie zawierał żadnej argumentacji, która wskazywałaby na zagrożenie znaczną szkodą czy też wystąpieniem trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji, kiedy doszłoby do wykonania zaskarżonych zaleceń pokontrolnych. Opierając się zatem jedynie na lakonicznym wniosku o wstrzymanie wykonania Sąd słusznie oddalił go, wskazując na brak jego należytego uzasadnienia. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a.

Na odmienną ocenę zasadności rozpoznawanego wniosku niż przyjęta powyżej nie mogła mieć wpływu argumentacja podniesiona dopiero w zażaleniu.

Trudne do odwrócenia skutki w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Nie chodzi tu jednak o jakiekolwiek skutki (i jakąkolwiek szkodę), ale o skutki (i szkodę) kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu.

Oczywistym jest, iż wykonanie objętych skargą zaleceń konserwatorskich dotyczących remontu zespołu budników wywoła dolegliwość finansową, a zatem ma znaczenie dla budżetu podmiotu zobowiązanego. Ten aspekt wykonania nakazu mógłby być rozważany pod kątem przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, przy czym koniecznym jest wykazanie zaistnienia nie jakiejkolwiek szkody, lecz "znacznej" szkody. Bez podania konkretów w danej sprawie przez stronę wnioskującą o takie wstrzymanie, tj. z jednej strony jaki jest konkretny koszt wykonania skarżonych zaleceń konserwatorskich, a z drugiej – jaka jest relacja tego kosztu do ogólnej sytuacji finansowej skarżącego, brak jest podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Skarżąca Spółka w niepełny sposób wykazała ryzyko wyrządzenia znacznej szkody w związku wykonaniem zaskarżonych zaleceń pokontrolnych. Mianowicie w zażaleniu strona przedstawiła wyłącznie przewidywane koszty wykonania zaleceń konserwatorskich zawartych w piśmie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 12 maja 2022 r. znak: RD.5136.51.2022.AW3. Nawet uznając te koszty, oscylujące w granicach ok. 3.000.000 zł (wg stawek z 2017 r.) za obecnie nieaktualne, to powołanie się na samą kalkulację kosztów wykonania zaleceń pokontrolnych jest niewystarczające dla stwierdzenia, że w przypadku wykonania zaleceń pokontrolnych może dojść do wyrządzenia Spółce znacznej szkody. Spółka nie przedstawiła bowiem żadnych dokumentów obrazujących jej aktualną sytuację finansową. Nie wykazała, poprzez przedłożenie stosownych dokumentów (np. sald z rachunków bankowych), że nie posiada wystarczających środków na wykonanie obowiązków wynikających ze spornych zaleceń, a także iż nie jest w stanie ich pozyskać, bądź też że wykonanie zaleceń pokontrolnych miałoby spowodować utratę płynności finansowej. Konieczność przedłożenia wiarygodnej dokumentacji w tym zakresie wydaje się niezbędna w szczególności w świetle wyrażonej w zażaleniu gotowości Spółki do przejęcia własności całej nieruchomości na jej wyłączną własność (Spółka dysponuje obecnie 65,25% udziałów) ze spłatą pozostałych współwłaścicieli, co wskazywałoby na co najmniej dobrą sytuację finansową Spółki.

Zauważyć też należy, że pismem z 30 czerwca 2022 r. organ wydłużył termin realizacji spornych zaleceń pokontrolnych, rozdzielając je na etapy: w zakresie remontu konserwatorskiego elewacji frontowej budynku narożnego od strony ul. [...] / [...] – w terminie do 30 września 2023 r., a w zakresie remontu konserwatorskiego pozostałych elewacji zespołu budynków przeprowadzanego etapami – w terminie do 30 września 2026 r. Powyższe prowadzi do wniosku, że wskazywane przez Spółkę koszty wykonania zaleceń konserwatorskich nie są konieczne do poniesienia od razu w całości. Spółka nie wykazała w szczególności, jakie są przewidywane koszty wykonania spornych zaleceń konserwatorskich w tej części, która wymaga nieodległej realizacji, a mianowicie do dnia 30 września 2023 r. Pozostałe zalecenia mają termin odleglejszy, tj. do 30 września 2026 r.

Pozostałe okoliczności podniesione w zażaleniu nie zmieniają tego zapatrywania, gdyż zawarte w nim zarzuty zmierzają w istocie do podważenia zasadności wydania spornych zaleceń. Tego typu argumentacja nie może jednakże stanowić skutecznej podstawy wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności, albowiem wchodzimy już w merytoryczną ocenę podjętego przez organ rozstrzygnięcia, co jest niedopuszczalne w tym postępowaniu wpadkowym. Na etapie rozpoznania wniosku nie podlegają badaniu kwestie merytoryczne, w tym kwestia zasadności przeprowadzenia remontu konserwatorskiego czy "kolizji" tego nakazu z koniecznością usunięcia nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej – w innym wypadku doszłoby do nieuprawnionego "przedsądu".

W niniejszej sprawie nie mogło ujść uwadze, że zalecenia pokontrolne wydane w dniu 12 maja 2022 r. skierowane zostały do wszystkich współwłaścicieli, jednakże bez wymienienia ich z osobna. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonych zaleceń należy zatem uwzględniać interesy i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, tj. podmiotów zobowiązanych wraz ze Spółką do wykonania remontu konserwatorskiego zespołu budynków. W toku niniejszego postępowania sądowego tylko Gmina Miejska Kraków przedstawiała swoje stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 19 października 2022 r. Gmina Miejska Kraków wskazała, że nie podziela stanowiska skarżącej Spółki co do tego, że stan techniczny nieruchomości nie uzasadnia na obecnym etapie przeprowadzenia remontu konserwatorskiego, a prace, jak twierdzi Spółka, mają na celu jedynie polepszenie jej estetyki. Niezależnie od powyższego, jako współwłaściciel nieruchomości, uczestnik podzielił zarzuty podnoszone przez skarżącą w kwestii terminów i zakresu prac wskazanych w zaleceniach pokontrolnych. Wskazano, że mimo zmiany terminów na wykonanie prac są one krótsze niż wnioskowane, co powoduje, że zarówno w opinii uczestnika, jak i zarządcy sądowego, wykonanie zaleceń pokontrolnych może okazać się niemożliwe do realizacji w wyznaczonym terminie. Podniesiono także, że na każdy zakres prac remontowych prowadzonych na nieruchomości i związane z tym wydatkowanie środków finansowych, musi zostać wydane zezwolenie sądu, przynajmniej do czasu trwania zarządu sądowego. W odpowiedzi na rozpoznawane zażalenie Gmina Miejska Kraków zaprezentowała nieco inne stanowisko, bowiem nie odnosiła się już do kwestii terminu wskazanych w zaleceniach prac i konieczności zapewnienia ich finansowania. Strona wniosła o oddalenie zażalenia, uznając remont przedmiotowych nieruchomości za konieczny. Na tym etapie postępowania, po oddaleniu wniosku Spółki o wstrzymanie wykonania zaskarżonych zaleceń pokontrolnych postanowieniem z dnia 26 października 2022 r., ani Gmina Miejska Kraków, ani żaden z pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak również wyznaczony zarządca sądowy, nie przedstawili argumentów wskazujących na konieczność udzielenia w tej sprawie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaleceń pokontrolnych. Z tego względu nie sposób uznać, by na potrzeby orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych zaleceń Spółka miała być traktowana jako swego rodzaju rzecznik interesu pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, a podnoszone przez nią argumenty o wyrządzeniu znacznej szkody przez wykonanie zaleceń pokontrolnych odnosiły się w równym stopniu do pozostałych podmiotów zobowiązanych do ich wykonania.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.