Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1094/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 214 ust. 1, art. 214a ust. 1 pkt 5, art. 93 ust. 3b,
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 84 § 1 w zw. z 140, art. 136 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 1 i 2, 3
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Dnia 1 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 1 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M., K.Z., J.K., B.M., A.W. i J.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2004/19 w sprawie ze skargi A.M., K.Z., J.K., B.M., A.W. i J.O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 lipca 2019 r. nr 2614/2019 w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 2004/19 oddalił skargę A.M., K.Z., J.K., B.M., A.W. i J.O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 lipca 2019 r. nr 2614/2019 SPN.III.755.14.2019.AS w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

a) przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., art. 107 § 3 oraz 84 § 1 k.p.a w zw. z 140 k.p.a. poprzez oddalenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: "WSA") na decyzję, podczas gdy organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało błędnym ustaleniem, jakoby nieruchomość objęta wnioskiem nie mogła zostać podzielona zgodnie z prawem i ładem przestrzennym, a tym samym jakoby istniała podstawa do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na nieruchomości;

b) przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi do WSA pomimo konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów, polegającego na zwróceniu się do biegłego lub biegłych geodetów o wydanie opinii w sprawie możliwości podziału nieruchomości objętej wnioskiem zgodnie z warunkami określonymi w art. 93 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, 2348, z 2019 r. poz. 270, 492, 801. z późn. zm., zw. dalej "u.g.n.") i zamiast tego oparcie się przez organ na piśmie Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu m.st. Warszawy z dnia 29 lutego 2019 r., które nie mogło być wystarczającą podstawą do czynienia w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych w zakresie wiedzy specjalnej;

c) przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a. oddalenie skargi do WSA pomimo potwierdzenia niedostatecznego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, czym Sąd naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, tj. zasadę pogłębiania zaufania obywatela do państwa oraz zasadę przekonywania;

2. naruszenia prawa materialnego, tj.:

a) przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntu na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., nr 50, poz. 279, ze zm.; zw. dalej "Dekretem Bieruta" albo "Dekretem"), poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę przyznania Skarżącym prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo tego, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające ustanowienie na rzecz Skarżących tego prawa, a ustanowienie ma działce nr [...] prawa użytkowania wieczystego jest możliwe i zgodne z prawem i ładem przestrzennym;

b) przepisu art. 214a ust. 1 pkt 5 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (tj. Dz. 2020, poz. 1990, ze zm., dalej: "u.g.n.") poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi przewidziana, w tym przepisie, przesłanka uniemożliwiająca ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Skarżących niezależnie od przesłanek przewidzianych w Dekrecie Bieruta;

c) przepisu art. 7 ust. 4 Dekretu Bieruta poprzez niewłaściwe zastosowanie i nierozważenie możliwości zaoferowania Skarżącym użytkowania wieczystego gruntu zamiennego.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a., w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, bowiem choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "k.p.a." to jednocześnie nie definiuje użytego skrótu. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą: 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 107 § 3, art. 84 § 1, art. 136 § 1, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 140 k.p.a. (pkt 1.a-c skargi kasacyjnej). Zarzuty te nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Argumentacja skargi kasacyjnej powołana na poparcie zarzutów przedstawionych w pkt 1.a-c skargi kasacyjnej ukierunkowana została na ukazanie wad postępowania dowodowego przeprowadzonego w sprawie. Ustosunkowując się do skargi kasacyjnej w tym zakresie wskazać trzeba, że rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz uzasadnienie w sposób przewidziany w art. 107 § 3 k.p.a. wydanej decyzji. Dokumentacja akt niniejszej sprawy wskazuje, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy prowadzące postępowanie tym standardom sprostały. Na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Skarżący kasacyjnie wyrażają przekonanie, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było uprzednie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, a tego nie uczyniono. Odnosząc się do argumentacji przedstawionej na poparcie tego stanowiska należy wskazać, że skarga kasacyjna nie podważa ustaleń poczynionych w toku postępowania, a jedynie argumentuje, że w ocenie skarżących kasacyjnie dowód z opinii biegłego jest niezbędny. Zestawienie wywodów skargi kasacyjnej ze znajdującym się w aktach sprawy materiałem dowodowym potwierdza jednak, że organy trafnych dokonały ustaleń, które słusznie zostały zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podzielił stanowisko, że materiał dowodowy potwierdza, że ustalenia, iż nie jest możliwe dokonanie podziału spornego budynku w celu wydzielenia części dawnej nieruchomości hipotecznej. Ustalenia przedstawione w piśmie z dnia 28 lutego 2019 r. pozostają spójne z całokształtem materiału dowodowego, w tym z Ekspertyzą budowlana określającą możliwość dokonania podziału budynku posadowionego na nieruchomości przy ul. [...] oznaczonej jako dz. nr [...] w obrębie [...] oznaczonej jako "[...] nr [...]". Ekspertyza ta została sporządzona mgr. nauk technicznych, inż. budownictwa lądowego. Pozwala ona zweryfikować prawidłowość stanowiska prezentowanego, w niniejszej sprawie, w piśmie z 28 lutego 2019 r. Sąd pierwszej instancji odniósł się do istniejącego materiału dowodowego i wyjaśnił z jakich przyczyn dodatkowy dowód w postaci opinii biegłego nie jest konieczny. Z tą oceną należy się zgodzić. W tej sytuacji nie mógł przynieść skutku zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Zaakcentować też trzeba, że decyzja nie może być skutecznie zaskarżana tylko z tego tytułu, że organ nie skorzystał z pomocy biegłego, bowiem można ją zasadnie krytykować tylko na podstawie tego, że ustalenie stanu faktycznego nastąpiło w sposób wadliwy. Zaakcentować też trzeba brak obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego nawet wówczas, gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z 1 lutego 2006 r., II FSK 512/05, oraz wyrok NSA z 26 października 2016 r., II OSK 950/15). Dokonując oceny zasadności sformułowanych w pkt. 1.a-c skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd miał na uwadze, że w każdym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania (również naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a.) muszą wskazywać jaki zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest jednak wystarczające przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17). Ocena zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, z uwzględnieniem zabranego materiału dowodowego, prowadzi do wniosku, że związek taki nie został wykazany.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1,2 i 4 Dekretu oraz art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n. wskazać trzeba, że zarzuty te również nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim zaakcentować trzeba, że skarżący kasacyjnie usiłują sferę ustaleń faktycznych zwalczać poprzez zarzuty naruszenia prawa materialnego, czego literalnie wręcz dowodzi argumentacja przedstawiona na s. 13 uzasadnienia skargi kasacyjnej. Tymczasem, zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazane na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. A w istocie taka sytuacja ma miejsce w badanej sprawie, bowiem skarżący kasacyjnie przyjmują, że skoro nie przeprowadzono spełniających ich oczekiwania dowodów potwierdzających stanowisko organów w kontekście możliwości dokonania podziału nieruchomości według wymogów określonych w art. 93 ust. 3b u.g.n. to nie ziściła się przesłanka z art. 214a ust. 1 pkt 5 u.g.n. Tymczasem, analiza dokumentacji akt sprawy wskazuje, że kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia w kontekście całokształtu materiału dowodowego, doprowadziła Sąd pierwszej instancji do trafnych wniosków.

Nie mają racji skarżący kasacyjnie również w kwestii nieruchomości zamiennej. Zarzut ten został sformułowany w całkowitym oderwaniu od szeregu działań legislacyjnych, które nastąpiły po wydaniu Dekretu. Przepis art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego nie może obecnie Stanowić źródła jakichkolwiek roszczeń. Możliwość dochodzenia roszczeń o przyznanie nieruchomości zamiennej wygasła na mocy art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127). Roszczenia te wygasły, a okoliczność tę potwierdza art. 214 ust. 1 u.g.n. Na to, że mocą przywołanego przepisu ustawy z 1985 r. ustawodawca ostatecznie wygasił roszczenia odszkodowawcze przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz w art. 8 Dekretu zwracał uwagę również Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 28 października 2015 r. sygn. P 6/13.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.