Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 773/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: WSA Monika Kramek WSA Krystyna Tomaszewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących A. S. i J. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), po ponownym rozpatrzeniu sprawy dot. budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej o wym. 3,20 m x 4,30 m. wybudowanego na terenie działki o nr ewid. [...] z obr. [...] położonej w W. przy ul. [...], nakazał współwłaścicielom nieruchomości A. S., J. S., S. B., M. B., J. B. i A. B. całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego tj. parterowego budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,20 x 4,30m wybudowanego samowolnie na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] w W. przy ul. K.

W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie ww. parterowego budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] maja 2015 r. W dniu [...] marca 2015 r. przeprowadzono oględziny, podczas których stwierdzono, że na terenie ww. nieruchomości znajduje się m. in. parterowy budynek gospodarczy, konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,20 x 4.30 rn i wys. do szczytu ok. 4,30 m. Więźba dachowa drewniana; dach dwuspadowy, kryty papą, ściany zewnętrzne częściowo obłożone blachą trapezową. Budynek usytuowany na betonowym podłożu, w odległości ok. 1,2 m od ogrodzenia od strony ul. Krośniewickiej; wyposażony w instalację elektryczną. W budynku zgromadzono narzędzia gospodarstwa domowego. Obecna na oględzinach współwłaścicielka nieruchomości nie okazała żadnego dokumentu, który mógłby świadczyć o legalności budowy wyżej opisanego obiektu.

Ustalono, że obiekt będący przedmiotem postępowania został zrealizowany przed rokiem 1995 r. na co wskazują zdjęcia lotnicze danego terenu, wykonane w latach 1990-1994. Ponadto teren na którym zrealizowano budynek zlokalizowany był w strefie funkcjonalnej [...] "[...]." o przeważającej funkcji mieszkalno-usługowej, w ramach układu komunikacyjnego (skrzyżowanie ulic projektowanej o funkcji zbiorczej ul. [...] i istniejącej o funkcji lokalnej ul. [...]) w obszarze jednostki strukturalnej P17 o funkcji mieszkaniowej (obszar zainwestowania intensywnego).

W oparciu o powyższe ustalenia, w dniu [...] października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. wydał, na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane decyzję nr [...] nakazująca właścicielom nieruchomości przy ul. [...] w W. - dokonanie całkowitej rozbiórki wyżej opisanego obiektu

A. S. i J. S. odwołali się od ww. decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który w dniu [...] grudnia 2015 r. wydał decyzję nr [...] uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że jak wynika z treści art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 48 Prawa budowlanego (dotyczącego samowoli budowlanej) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Z kolei art. 48 Prawa budowlanego dotyczy rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącej w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast zgodnie z art 29 ust 1 pkt 2 ww. ustawy (w brzmieniu z dnia wszczęcia przedmiotowego postępowania) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan (...) o powierzchni zabudowy do 25 m2.

Z uwagi zatem na fakt, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jest obiektem o powierzchni zabudowy mniejszej niż 25m2 przepisy prawa budowlanego nie przewidywały obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy (art. 30 ust. 1 pkt 1), zatem w przypadku budowy obiektu o powierzchni zabudowy poniżej 25 m2 bez wymaganego zgłoszenia - zastosowanie ma procedura uregulowana w art. 49b Prawa budowlanego

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, uwzględniając wskazania zawarte w decyzji [...]WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] organ I instancji wskazał, że uznając wyżej opisany obiekt za wykonany w warunkach samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego przeprowadził analizę dot. możliwości dokonania jego legalizacji.

Dalej organ wskazał, że po przeprowadzeniu analizy odnośnie daty powstania przedmiotowego obiektu jak i daty wszczęcia niniejszego postępowania, ustalono, że w niniejszej sprawie należy zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Przepisy art. 49b ust. 2 ww. ustawy dopuszczają legalizację samowolnie wykonanych obiektów, jeżeli są one wykonane zgodne z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi i gdy są zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Inwestor musi, zgodnie z art 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W celu zbadania możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. przeanalizował zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z zapisów planu wynika jednoznacznie, że teren wraz z działką oznaczoną nr ewid [...] z obrębu [...] zarówno w obecnie obowiązującym jak i poprzednim pianie zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony był na realizację celu publicznego tj. budowę skrzyżowania ulic istniejącej i projektowanej.

Dla obszaru w którym zlokalizowana jest przedmiotowa nieruchomość obowiązywały ustalenia perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego [...] W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] grudnia 1982 r. Wskazany teren zlokalizowany był w strefie funkcjonalnej [...] "[...]." o przeważającej funkcji mieszkalno-usługowej, w ramach układu komunikacyjnego (skrzyżowanie ulic projektowane) o funkcji zbiorczej ul [...] i istniejącej o funkcji lokalnej ul [...]) w obszarze jednostki strukturalnej P 17 o funkcji mieszkaniowej (obszar zainwestowania intensywnego).

Również w obecnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla Z., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...[ października 2006 działka przy ul. [...] położona jest w obrębie projektowanych linii rysunku planu symbolem KD-Z drogi publicznej - ul. [...]KD-L i drogi publicznej - ul. [...] KD-D (tereny oznaczone symbolami: KD-D i KD-L są przeznaczone pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; natomiast KD-Z oznacza klasyfikację drogi publicznej - jako zbiorcza).

Istnienie zatem zabudowy w miejscu przewidzianym w planach miejscowych zarówno obowiązującym w latach realizacji obiektu jak i obecnym pod realizację inwestycji celu publicznego - budowę drogi, uniemożliwia zakończenie prowadzonego postępowania wydaniem decyzji legalizującej istniejący na trenie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] przedmiotowy obiekt.

Z uwagi zatem na niezgodność z ustaleniami wyżej wym. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego stwierdził, że legalizacja tegoż obiektu nie jest możliwa, a zatem zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę ww. obiektu.

Ponieważ z zebranego materiału dowodowego nie wynika kto był inwestorem przedmiotowego budynku, obowiązek dokonania rozbiórki budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania - nałożył na współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. S. i J. S. reprezentowani przez adwokata T. L..

Po rozpatrzeniu ww. odwołania [...] WINB decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB dla [...] W. z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Na ww. decyzję została złożona skarga przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2143/16 uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2016 2016 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r.nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2143/16 wskazał, że [...] WINB nie ustalił czy działający w imieniu A. S. i J. S. adwokat T. L. posiada do tego stosowne umocowanie bowiem brak jest w aktach sprawy stosownego pełnomocnictwa. Z powyższego powodu sąd uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2016 r. nie odnosząc się w uzasadnieniu do kwestii merytorycznych sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę zauważył, że w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] wskazał organowi stopnia powiatowego, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie będą miały przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia z dnia 7 lipca 1994 r., a dokładnie przepis art. 49b. Wyżej przywołane stanowisko [...] WINB bardzo szczegółowo uzasadnił w treści ww. decyzji i je podtrzymał.

Raz jeszcze zauważył, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku gospodarczego to około 13,76 m2. W związku z powyższym na budowę opisywanego budynku gospodarczego nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a inwestor powinien zgłosić właściwemu organowi budowę takiego obiektu (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W sytuacji kiedy doszło do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie ma procedura uregulowania w art. 49b. Decyzja PINB dla [...] W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. wydana została w oparciu o prawidłową podstawę art. 49b ww. ustawy Prawo budowlane, tym samym za chybiony uznał zarzut skarżących dotyczący art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r., ponieważ przepisy tej ustawy nie maja zastosowania w niniejszej sprawie. Art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stosuje się wyłącznie w przypadku konieczności stosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Organ dodał, że konstrukcja przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z

1994 r. nakazuje orzekającym na jego podstawie organom w pierwszym rzędzie ocenić, czy zrealizowany obiekt budowlany został w myśl obowiązujących w chwili orzekania przepisów objęty hipotezą art. 48 tej ustawy. Oznacza to, że w wypadku ustalenia na gruncie obowiązujących przepisów zaistnienia samowoli budowlanej właściwy organ jest obowiązany nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, kierując się wyłącznie przesłanką formalną, jaką stanowi brak wymaganego pozwolenia na budowę.

Zatem w przypadku obiektów wybudowanych przed wejściem w życie ustawy, które wymagają w myśl obowiązujących przepisów zgłoszenia nie znajdzie zastosowania przepis art. 103 ust. 2 tej ustawy. Organ dodał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że skoro przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., odnosi się do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniły hipotezę art. 48 tej ustawy, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tego przepisu innych sytuacji wskazanych w przepisach Prawa budowlanego z 1994 r.

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ uznał, że skoro budowa budynku gospodarczego zgodnie z Prawem budowlanym z 1994 r. wymaga zgłoszenia nie można wobec tego rodzaju budowy zastosować art. 103 ust. 2 tej ustawy, co wiązało by się z przyjęciem procedury legalizacyjnej w oparciu o przepisy ustawy z 1974 r. Prawo budowlane.

Przepis art. 49b Prawa budowlanego przewiduje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Niemniej jednak zgodnie z brzmieniem art. 49b ust. 2 jest to możliwe o ile budowa tego obiektu spełnia łącznie następujące przesłanki:

1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

Dalej organ wskazał, że ww. przepis wskazuje, że w postępowaniu legalizacyjnym bada się zgodność obiektu z obowiązującym aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie obowiązującym w dacie popełnienia samowoli, tym samym bez znaczenia jest czy obiekt będący przedmiotem postępowania został wybudowany w 1984 r. czy jak wskazuje pełnomocnik skarżących w uzasadnieniu odwołania w 1982 r.

[...] WINB podtrzymał również swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r., iż organ powiatowy właściwie ustalił, iż budowa spornego budynku gospodarczego narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowy budynek został usytuowany na terenie, który wedle ustaleń obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla Z., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] października 2006 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., poz. [...] przewiduje, iż działka nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] znajduje się w obrębie projektowanych linii rozgraniczających skrzyżowania ulic: drogi publicznej - ul. [...] KD-Z, drogi publicznej - ul. [...] KD-L i drogi publicznej - ul. [...] KD-D. Natomiast stosownie do § 4 ust. 2 wskazanego miejscowego planu tereny oznaczone m.in. symbolami KD-L oraz KD-D są przeznaczone pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

W związku z argumentami podniesionymi przez pełnomocnika skarżących w uzasadnieniu odwołania organ wskazał, że art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego - będący podstawą prawną skarżonego rozstrzygnięcia - stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego ustanawia możliwość legalizacji obiektu pod warunkiem zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz gdy obiekt nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W takiej sytuacji właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji.

Z przepisu tego wynika, iż w pierwszej kolejności należy dążyć do legalizacji obiektu, a dopiero w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się nakaz rozbiórki. Mając powyższe na uwadze organ powiatowy ocenił, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów szczególnych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Organ dodał, że postępowanie prowadzone w oparciu o ww. przepis art. 49b zakończyć się może w dwojaki sposób, tzn. legalizacją samowolnie wybudowanego obiektu lub nakazem jego rozbiórki. Tak więc nakaz rozbiórki nie wynika z woli organu, a wprost z brzmienia ww. przepisu art. 49b, który nadał mu ustawodawca.

Wobec powyższego organ za chybiony uznał zarzut skarżących jakoby organ stopnia powiatowego, powinien poinformować skarżących, że prowadzi postępowanie w sprawie rozbiórki. PINB dla [...] W. nie prowadził postępowania w sprawie rozbiórki, a w sprawie budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej wybudowanego samowolnie. Jak wynika z materiału dowodowego oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji. PINB dla [...] W. prowadził postępowanie mające na celu zalegalizowanie przedmiotowego obiektu, zgodnie z wnioskiem skarżących, niemniej z uwagi na wyżej już opisany stan faktyczny zobligowany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu, co znajduje odzwierciedlenie w przepisach obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu przyznania [...] W. statusu strony w niniejszym postępowaniu, [...] WINB stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, Miasto W. nie jest adresatem zaskarżonej decyzji ani odwołującym się. Wobec czego w ocenie organu odwoławczego powyższy zarzut w świetle całego materiału dowodowego i stanu faktycznego sprawy nie może stanowić samoistnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym uznał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. S. i J. S.

Wskazanej decyzji zarzucili:

1. naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. i art. 8 poprzez wydanie decyzji, której treść nie odnosi się do żądania wniesionego do organu administracji publicznej i wychodzi poza dopuszczalny zakres rozstrzygnięcia. Jako, że żądanie dotyczyło orzeczenia o legalizacji obiektu budowlanego, co nakazywało wydanie decyzji o legalizacji, względnie o odmowie legalizacji obiektu budowlanego, podczas gdy organ rozstrzygnął o obowiązku rozbiórki, naruszając tym zasadę działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do jego działań;

2. poświadczenie nieprawdy polegające na stwierdzeniu, że decyzja została wydana w wyniku postępowania wszczętego z urzędu w dniu [...] maja 2015 r., podczas gdy czynności organu, w tym oględziny przeprowadzone dnia [...] marca 2015 r. to jest przed rzekomą datą wszczęcia postępowania przez organ z urzędu, były przeprowadzone w następstwie żądania, o którym mowa w pkt 1, to jest żądania egalizacji obiektu wzniesionego bez pozwolenia na budowę;

3. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak uprzedzenia stron o ewentualności wydania decyzji okazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, pomimo że postępowanie toczyło się w przedmiocie jego egalizacji;

4. naruszenie art. 28 w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jej skierowanie do Miasta st. Warszawa, podczas gdy podmiot ten nie jest stroną postępowania,

5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu 1 instancji, pomimo że była ona obarczona nieusuwalnymi wadami prawnymi wskazanymi w odwołaniu;

6. obrazę art. 103 ust. 2 poprzez niewłaściwą odmowę zastosowania oraz obrazę art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. podczas gdy z art. 103 ust. 2 tej ustawy wynika, że do obiektów budowlanych, których budowa została zakończa przed wejściem jej w życie, a wzniesionych bez wymaganego zgłoszenia stosuje się przepisy dotychczasowe.

W oparciu o powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wnosimy także o zasądzenie kosztów postępowania wywołanych niniejszą skargą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji na zasadach wyżej wskazanych Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie argumenty w niej podniesione są prawidłowe.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą nakazano współwłaścicielom nieruchomości: A. S., J. S., S. B., M. B., J. B. i A. B. całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego tj. parterowego budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,20m x 4.30m wybudowanego samowolnie na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] w W. przy ul. [...].

Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowił art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Organy ustaliły, że przedmiotowy obiekt zrealizowano przed 1994 r. bez wymaganej zgody organu, a więc w warunkach samowoli budowlanej. Stwierdzono przy tym, że z uwagi na jego wymiary, 13,76 m², realizacja tego obiektu wymagała dokonania zgłoszenia, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Tym samym organy administracji przyjęły, że legalizacja tego obiektu ma miejsce w trybie uregulowanym w art. 49b ww. ustawy, dotyczącym obiektów budowlanych bądź ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. We wskazanych decyzjach przyjęto jednocześnie, że z uwagi na usytuowanie przedmiotowego budynku na nieruchomości nieprzeznaczonej pod zabudowę, a na realizację celu publicznego tj. budowę skrzyżowania ulic istniejącej i projektowanej, nie jest możliwa jego legalizacja.

Zdaniem Sądu, nie mają racji organy wskazując na prawidłowość zastosowania w sprawie trybu właściwego dla legalizacji tzw. samowoli zgłoszeniowej, tj. art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r.

Sporny obiekt - jak bezspornie ustalono w toku postępowania - został zrealizowany przed 1994 r., bez zgody organu. Jednocześnie zauważyć należy, że obiekt nie został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia, jak stanowi art. 49b, gdyż w czasie gdy był budowany (przed 1994 r.) w obowiązującej wówczas ustawie Prawo budowlane z 1974 r. nie było instytucji "zgłoszenie zamiaru budowy", ani też nie występowało pojęcie "budynek gospodarczy". W myśl Prawa budowlanego z 1974 r. przedmiotowy obiekt budowlany był budynkiem (art. 2 ust. 1) i zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy niezbędne było uzyskanie pozwolenia na jego budowę. Tym samym, dla ustalenia, czy powstał on w warunkach samowoli budowlanej należało wziąć pod uwagę przepisy wówczas obowiązujące, a nie te, które obowiązują obecnie czy obowiązywały w dacie orzekania przez organy w niniejszym postępowaniu legalizacyjnym, tj. art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.

Zdaniem Sądu samowola budowlana w niniejszej sprawie nie polegała zatem na wybudowaniu budynku gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia, lecz na wybudowaniu budynku bez wymaganego obowiązującym prawem pozwolenia na budowę, co jednoznacznie wskazuje, że po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do obiektu tego mógł mieć zastosowanie art. 48 tej ustawy, a stosowanie tego przepisu wyłączone zostało w art. 103 ust. 2. Tym samym nie ma żadnych podstaw prawnych, aby do stanu faktycznego mającego miejsce pod rządami poprzedniej ustawy (dla ustalenia, czy ma miejsce samowola budowlana), stosować obecny reżim prawny (co więcej, przyjęcie takiej koncepcji prowadziłoby do naruszenia zasady prawa: lex retro non agit). Skoro zaś przepisy obowiązujące w dacie realizacji ww. obiektu nakładały na inwestora obowiązek uzyskania dla takiego obiektu pozwolenia na budowę, to postępowanie dotyczące jego legalizacji winno być prowadzone w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., czyli z uwzględnieniem art. 37, art. 40 i art. 42 poprzednio obowiązującej ustawy, a nie jak wadliwie przyjęto w sprawie na podstawie art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r.

Zwrócić uwagę należy, że w myśl ww. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z

1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., odnosi się więc do stanów zastanych w dniu wejścia w życie ustawy, które wypełniały hipotezę art. 48 tej ustawy. Jest to bowiem przepis o charakterze intertemporalnym, odnoszący się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., nie zaś art. 48 obecnie obowiązującej ustawy. Jeżeli mowa o ocenie stanów przeszłych, w kontekście możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., czyli ustalenia czy obiekt wówczas budowany wymagał pozwolenia na budowę, ocenie podlega to, czy w dacie budowy tego obiektu (a nie później – w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego) wymagane było na jego wzniesienie pozwolenie na budowę. Ważny jest więc w tym zakresie stan prawny wówczas obowiązujący.

Należy też dodać, że przepis 103 ust. 2 nie mógł odnosić się wprost do art. 49b Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż ta jednostka redakcyjna została dodana dopiero przez art. 1 pkt 39 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Do dnia 10 lipca 2003 r. samowole budowlane, polegające na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, były objęte regulacją art. 48, razem z samowolą budowlaną, polegającą na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obecne brzmienie ww. art. 103 ust. 2, zamieszczone jest w art. 48 i art. 49b omawianej ustawy. Niemniej, brak dostosowania tego przepisu do wskazanej zmiany wprowadzonej w 2003 r., winien być uwzględniany przy stosowaniu art. 103 ust. 2 omawianej ustawy choćby z tej przyczyny, że wprowadzony prawem budowlanym z 1994 r. reżim budowlany (w przypadku legalizacji samowoli) jest znacznie mniej korzystny od poprzedniego, stąd też interpretacja tego przepisu winna być dokonywana z uwzględnieniem i tego aspektu.

Warto też dostrzec, że przyjęcie stanowiska organów zaprezentowanych w kontrolowanych decyzjach, prowadziłoby do różnego traktowania samowoli budowlanych dotyczących budynków gospodarczych zrealizowanych przed 1 stycznia 1995 r., co więcej – korzystniejszego traktowania obiektów o powierzchni przekraczającej 25 m², czy 35 m² (jeśli zważy się na obecne brzmienie art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.), a nie sposób uznać, aby taki był zamiar ustawodawcy. Jak wskazano bowiem w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (wydanej na tle art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.), "Celem wprowadzenia tego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli." I dalej: "Odesłanie w art. 103 ust. 2 do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten skutek, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy, to jest przed 1 stycznia 1995 r., oraz w stosunku do obiektów, których budowa wprawdzie nie została zakończona przed jej wejściem w życie, lecz przed tą datą wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ich rozbiórki, skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r.".

Zatem, stan faktyczny niniejszej sprawy, oceniany przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie budowy przedmiotowego obiektu wypełnia hipotezę art. 48 Prawa budowlanego przewidującego nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części wybudowanego bez pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2369/17 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należy przyjąć, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., winien znaleźć zastosowanie w sprawie. Tymczasem organy orzekając w sprawie zupełnie pominęły w swoich rozważaniach cyt. przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przyjmując w istocie, że do oceny stanów przeszłych w zakresie naruszenia prawa należy stosować przepisy obecnie obowiązujące. To zaś doprowadziło w sprawie do błędnego wniosku, że dla oceny stanu faktycznego powstałego przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. w zakresie oceny, czy w dacie budowy wymagane było pozwolenie na budowę należy uwzględniać obecną treść art. 28 i art. 29 oraz art. 30 Prawa budowlanego. Przyjęcie takiego poglądu doprowadziło w konsekwencji w niniejszej sprawie do naruszenia art. 49b Prawa budowlanego poprzez jego wadliwe zastosowanie oraz ww. art. 103 ust. 2 tej ustawy - poprzez jego niezastosowanie.

Z tych już tylko przyczyn, skarga okazała się zasadna, a decyzje wydane w sprawie wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego.

Odnosząc się do argumentów skargi Sąd, jak zaznaczono powyżej co do zasady przychylił się do stanowiska w niej zaprezentowanego, jednakże nie wszystkie podniesione argumenty uznał za właściwe.

Wskazać w tym zakresie należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 194 § 2 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, której treść nie odnosi się do żądania wniesionego do organu administracji publicznej i wychodzi poza dopuszczalny zakres rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie prowadzone było w sprawie budynku gospodarczego konstrukcji drewnianej, organ oceniał legalność i prawidłowość techniczną ww. budynku. Przeprowadzając postępowanie w sprawie legalności budowy organ ocenia możliwość legalizacji, a to że postępowanie zakończyło się wynikiem innym niż oczekiwali właściciele (nawet pomimo zastosowania niewłaściwych przepisów, co zostało wyżej omówione) było skutkiem braku możliwości przeprowadzenia legalizacji.

Należy także zauważyć, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, o czym świadczy zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] maja 2015 r. To, że poprzedzone zostało pismem właścicieli oczekujących legalizacji budynku nie ma znaczenia, gdyż dopiero po dokonaniu oględzin w dniu [...] marca 2015 r. organ wszedł w posiadanie wiedzy o możliwości wybudowania ww. obiektu bez pozwolenia na budowę, był zatem zobligowany do wszczęcia z urzędu niniejszego postępowania. Z tego względu nie doszło też do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak uprzedzenia stron o ewentualności wydania decyzji okazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302). Pkt 2. wyroku został oparty na przepisie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.