Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 369/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151,190
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 5, art 4 ust 2 pkt pkt 1, art 50 ust 1, art 52 ust 1-3, art 53 ust 3-4,  54
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par 2 uat 1 pkt 7, par 3 ust 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka - Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Burmistrz ustalił na rzecz inwestora [...] Spółki z o.o. lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji dotyczącej budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na dz. nr [...], obejmującej: budowę wieży stalowej o wysokości do 62 m; montaż szaf technicznych; wykonanie ogrodzenia; wykonanie utwardzonej nawierzchni terenu o powierzchni do 150 m2; wykonanie wewnętrznej linii zasilającej; instalację siedmiu anten radioliniowych z lokalizacją na wysokości od 50 m n.p.t. do 59 m n.p.t.; instalację trzech anten sektorowych: anteny typu AS26_2 pracującej w paśmie 900 MHz, skierowanej na azymut 30°, wysokość zawieszenia 58,5 m n.p.t., ERIP anteny 1820 W; anteny typu AS26_2 pracującej w paśmie 900 MHz, skierowanej na azymut 140°; wysokość zawieszenia 58,5 m n.p.t., ERIP anteny 1820 W; anteny typu AS26_2 pracującej w paśmie 900 MHz, skierowanej na azymut 250°; wysokość zawieszenia 58,5 m n.p.t., ERIP anteny 1820 W.

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że [...] września 2018 r. na wniosek inwestora wszczął postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego dla wskazanej inwestycji, która należy do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.. Dz.U. z 2018 r., poz. 121; dalej jako u.g.n.). Planowana stacja bazowa telefonii cyfrowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej – służy więc zaspokojeniu potrzeby powszechnej łączności publicznej, o której mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n.

Według dołączonego do wniosku opracowania pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia", przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko i dlatego nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wykonania sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz nie wpłynie negatywnie na obszar objęty programem Natura 2000. Ponadto objęte postępowaniem zamierzenie inwestycyjne, pod warunkiem dotrzymania podanych w decyzji parametrów, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.. Dz. U. 2016 r., poz. 71 ze zm.; dalej rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.). W najbliższym otoczeniu projektowanej stacji bazowej, zgodnie z wyrysem z ewidencji gruntów, znajdują się głównie grunty rolne. Najbliższa zabudowa zagrodowa znajduje się w odległości ok. 70 m od podstawy wieży w kierunku południowo-wschodnim (działka nr [...]), natomiast w kierunku południowo-zachodnim i w kierunku północnym w odległości ok. 100 m znajdują się budynki mieszkalne (działki nr [...]). Z przedstawionych przez inwestora obliczeń i rysunków wynika również, iż miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w zakresie odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., wiązki promieniowania będą przebiegać ponad wysokością zabudowy. Na załączonych rysunkach w dokumencie pn. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zaznaczono odległości na osi głównej wiązki promieniowania każdej anteny wyznaczające obszar, w którym nie mogą się znaleźć miejsca dostępne dla ludności. Odległości wyznaczono dla maksymalnych projektowanych pochyleń wiązek dla 1000 W.

O wszczęciu postępowania zawiadomiono właścicieli działki przeznaczonej pod inwestycję oraz właścicieli działek, które mogą być w zasięgu wskazanych anten. W sposób zwyczajowo przyjęty w gminie na tablicy ogłoszeń zostało wywieszone obwieszczenie oraz zostało umieszczone ogłoszenie na stronie BIP. Nadto projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska z uwagi na to, że zasięg oddziaływania anteny AS26_2 az.140° obejmował obszar sąsiedni objęty ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody: Natura 2000 [...], Obszar Chronionego Krajobrazu [...] i Specjalny Obszar Ochrony [...]. Pismem z dnia [...] października 2018 r. RDOŚ poinformował, że na podstawie analizy przedstawionych dokumentów, planowana inwestycja znajduje się poza obszarami objętymi ochroną, w związku z czym projekt decyzji nie podlega uzgodnieniu. Projekt decyzji został również uzgodniony ze Starostą w zakresie ochrony gruntów rolnych na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.. Dz.U. 2018 poz.1945; dalej u.p.z.p.).

W toku postępowania zastrzeżenia i uwagi wniosły wszystkie strony postępowania z wyłączeniem inwestora i właściciela nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja. Brak aprobaty dla wnioskowanej inwestycji w piśmie z dnia [...] października 2018 r. wyrazili również mieszkańcy [...] niebędący stronami w postępowaniu, a zamieszkujący tereny położone w dalszym sąsiedztwie do terenu inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów mieszkańców dotyczących innych źródeł promieniowania elektromagnetycznego w postaci innej bazy telefonii komórkowej organ I instancji stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. podstawą kwalifikacji danej instalacji radiokomunikacyjnej jest w każdym przypadku równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Ustawodawca przesądził więc, że dla dokonania takiej kwalifikacji nie ma znaczenia obecność w pobliżu innych anten, a co za tym idzie – możliwość wystąpienia ewentualnej kumulacji oddziaływania. W odniesieniu do zarzutu obniżenia wartości nieruchomości organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje zmniejszenie wartości nieruchomości sąsiedniej, możliwe jest dochodzenie roszczeń z tego tytułu na podstawie art. 36 i art. 37 tej ustawy.

Od powyższej decyzji odwołali się A.K. i M.R. wnieśli odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze połączyło do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z obydwu odwołań. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania A.K. zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie:

1) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) przez pominięcie faktu, że planowane anteny są przystosowane do pracy o mocach dużo większych niż podano w dokumentacji, tym bardziej że przeciętna aktualnie moc anten na sektorze przekracza 10000 W;

2) art 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, albowiem obszar oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych nie został ustalony, ponieważ przedłożona dokumentacja nie zawierała informacji, w jaki sposób dojdzie do kumulacji pola elektromagnetycznego z istniejącymi w bardzo bliskim sąsiedztwie stacjami bazowymi telefonii komórkowej ([...], dz. nr [...]) oraz jaki ma to wpływ na wyznaczenie obszaru, o którym mowa powyżej. Inwestor dokonał obliczeń bez uwzględniania istniejącego tła;

3) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. 2018 r. poz. 2081) w powiązaniu z przepisami rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., przez nieuwzględnienie maksymalnych tiltów anten oraz potencjalnie dopuszczalnej zabudowy w odległościach wskazanych w rozporządzeniu;

4) art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez pominięcie faktu, iż mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zawiera naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji, bowiem nie uwzględnia zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych (brak podania mocy) nakładających się. Ponadto wyliczenia nie uwzględniają błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania od naturalnych przeszkód oraz kumulacji;

5) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;

6) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;

7) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów;

8) art. 7-8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez sporządzenie decyzji w sposób nie możliwy do odkodowania z uwagi na: brak podania maksymalnych tiltów możliwych do uzyskania dla danej anteny; nie wskazanie, jaka na danym terenie może być dopuszczalna maksymalna wysokość zabudowy z jednoczesnym przyjęciem, że osie głównych wiązek promieniowania wystąpią na wysokościach nie możliwych do zabudowy; brak podania mocy anten radioliniowych wraz z określeniem czy wejdą w superpozycję z antenami sektorowymi; brak podania metody obliczeniowej oraz określenia jej maksymalnego błędu; brak podania czy uwzględniono w obliczeniach zjawisko odbić pól elektromagnetycznych od naturalnych przeszkód; brak konkretnej jednostki prawnej rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. i jej merytorycznego uzasadnienia; brak jakiejkolwiek analizy udowadniającej, iż inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem NSA, dla rozstrzygnięcia, czy zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy publiczny. Nie ma także znaczenia okoliczność, że inwestor jest zainteresowany realizacją inwestycji z powodów czysto merkantylnych (dla osiągnięcia własnego zysku). O tym, czy mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego w istocie decyduje normatywne uregulowanie danej inwestycji, a więc czy mieści się ona – stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. – w pojęciu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiących realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Wnioskowany teren planowanej inwestycji stanowi tereny oznaczone w ewidencji – ŁIV i RV i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowane zamierzenie inwestycyjne stanowi realizację celu publicznego.

Kolegium podkreśliło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku zgodności inwestycji z przepisami u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia jej lokalizacji. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy organ wykaże niezgodność wnioskowanej inwestycji z przepisami prawa. Decyzja lokalizacyjna jest tylko aktem stosowania prawa, ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie.

Zdaniem Kolegium wniosek inwestora (po uzupełnieniu) odpowiada wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc się do kwestii spornych Kolegium podkreśliło, że aby uznać jakiekolwiek przedsięwzięcie stanowiące instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy bezsprzecznie stwierdzić, że w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny, która to odległość ma być liczona od środka elektrycznego anteny, występują miejsca dostępne dla ludności, a ponadto równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny osiąga wartości wynikające z przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.

Przywołane przepisy jako wartość służącą kwalifikacji wskazują jedynie równoważną moc promieniowana izotropowo dla konkretnej anteny nie odnosząc się do kształtowanego w jej otoczeniu natężenia pola elektromagnetycznego. Odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, czyli od miejsca będącego środkiem układu współrzędnych, względem którego wyznaczono charakterystykę promieniowania anteny, to odcinek prostej, którą wyznacza się w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Przy wyznaczaniu przedmiotowej odległości należy uwzględnić zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania jak i jej pochylenie (tilt). Tym samym kluczową kwestią przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jest zidentyfikowanie, czy w odległościach wskazanych przepisami rozporządzenia w linii prowadzonej w wiązce promieniowania występują miejsca dostępne dla ludzi. Ponadto, zgodnie z powołanymi powyżej przepisami, równoważną moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje sumowania mocy anten, zarówno z antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiącymi element innych instalacji radiokomunikacyjnych. Z kolei pojęcie "miejsca dostępne dla ludności", to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska).

W kwestii udziału stron w postępowaniu, Kolegium wskazało, że nieuzasadnionym było zawiadamianie w inny sposób niż przez publiczne obwieszczenie właścicieli działek, które zdaniem organu mogą być w zasięgu wskazanych anten, tj. przez zawiadamianie ich o wszczęciu postępowania i innych czynnościach na piśmie, bowiem w świetle art. 53 ust. 1 u.p.z.p. forma taka dotyczy tylko inwestora i właścicieli działek objętych inwestycją, co jednak nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organ I instancji w prowadzonym postępowaniu dokonał uzgodnień wynikających z przepisów prawa, a projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Na powyższą decyzję SKO A.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub orzeczenie co do istoty sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., przez przyjęcie, iż kwalifikacja inwestycji winna zostać dokonana dla minimalnej mocy EIRP i to bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten, pomimo że praktycznie wszystkie wydane

w Polsce decyzje lokalizacyjne są bezprzedmiotowe bowiem obejmują anteny

o kilkakrotnie niższych mocach;

2) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 135 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez nieustalenie czy inwestycja ograniczy zabudowę na sąsiednich nieruchomości do konkretnych wysokości w przyszłości, albowiem inwestor nie posiada uprawnienia do naruszenia istoty prawa własności;

3) § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., przez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko nie jest przeprowadzona dla całości przedsięwzięcia i nie wymaga oceny najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych mocy oraz tiltów anten (w dokumentacji brak informacji na temat możliwego maksymalnego jej zwiększenia oraz pochylenia), co już w Radomsku doprowadziło do zbiorowego narażenia życia, zdrowia oraz mienia;

4) art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) w zw. z art 135 ustawy Prawo ochrony środowiska przez pominięcie, że w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne;

5) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;

6) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;

7) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom [...] wniosło o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie:

1) art. 7-9, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez pominięcie faktu, iż inwestycja od samego początku jest przystosowana do pracy o wielokrotnie wyższych mocach. Ponadto organ orzekał w odniesieniu do kilkakrotnie zaniżonych mocy anten nie dokonując jakiejkolwiek weryfikacji w tym zakresie;

2) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...)

w powiązaniu z przepisami § 2 ust 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust 8 pkt 1 rozporządzenia

z 9 listopada 2010 r., przez niedokonanie jakiejkolwiek kwalifikacji w zakresie czy inwestycja wymaga lub nie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla maksymalnej mocy anten oraz pochyleń;

3) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;

4) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;

5) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. Sąd, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., dopuścił Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom [...] do udziału w postępowaniu sądowym przyjmując, że sprawa dotyczy statutowej działalności tej organizacji społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 18 kwietnia 2019 r., II SA/Go 86/19 uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] listopada 2018 r., a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że spór w sprawie koncentruje się na dwóch aspektach: dotyczącym interpretacji przepisów zakresu ochrony środowiskowej przewidzianej dla stacji telefonii komórkowej oraz odziaływania stacji na nieruchomości sąsiednie (w kontekście ograniczenia prawa własności skarżącego). Pierwszy aspekt stanowi w istocie główny problem sprawy, gdyż dotyczy kwestii czy kontrolowany akt prawidłowo określa charakterystykę promieniotwórczą anten stacji bazowej. W tej kwestii Kolegium przyjęło pogląd, że równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna realizowana lub zrealizowana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna. Tym samym każdą antenę traktuje się jako indywidualną instalację i z tego powodu nie dokonuje sumowania mocy anten (superpozycji pól) zarówno z antenami przedmiotowej stacji bazowej, jak i stanowiącymi element innych instalacji radiokomunikacyjnych. Tej oceny prawnej Sąd nie podzielił przyjmując, że celem przepisów § 2 pkt 7, § 3 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 r.z.o.s. w aspekcie treści art. 54 pkt 2a do 2c u.p.z.p jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpływa na środowisko. Dla poczynienia takich ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nachodzenie lub nakładanie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Odmienna interpretacja, w szczególności § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s., prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów dla oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, istotne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia i uwzględnienie w tej ocenie zjawiska nakładania się lub przecinania linii promieniowania. Skoro przedmiotem ochrony w rozważanej kwestii jest ludzkie zdrowie, nie wystarcza odwołać się do formalnej, legitymistycznej argumentacji opartej na brzmieniu przepisów wykonawczych. Na tle wątpliwości rodzących się w tych sprawach i mając na względzie dobro chronione zachodzi podstawa do przyjęcia takiej wykładni, która mieszcząc się w granicach przepisu prowadzi do konieczności analizy oddziaływania skumulowanego. Odmienna ocena prawna determinuje wynik kontroli sądowej, gdyż w sprawie organy nie dokonały oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwzględnieniem ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, co prowadzi do konieczności oceny całego przedsięwzięcia. To z kolei przekłada się na konieczność ustalenia, czy w miejscach dostępnych dla ludności nie wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, zgodnie z art. 124 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazana wada materialnoprawna obu decyzji była w ocenie Sądu istotna, gdyż miała wpływ na wynik sprawy. Determinowała ona uchybienie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób prawidłowy kwestii kumulacji. Z tych powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne lub przedwczesne. W ocenie Sądu w postępowaniu nie zostały w naruszone przepisy związane z zawiadamianiem stron i uczestników. Inwestycja co do zasady nie narusza również prawa własności skarżącego, a kwestia ewentualnego obniżenia wartości jego nieruchomości z powodu lokalizacji inwestycji rozstrzygana jest w odrębnym trybie.

W toku ponownego rozpoznania sprawy nie może zostać obojętna możliwość zdalnego sterowania antenami i związana z tym potencjalna możliwość pochylenia anten, a zatem i kierunku wiązki emitowanego przez nie promieniowania oraz jego ewentualnego nakładania się, jak również podnoszona przez stronę potencjalna możliwość zwiększania mocy anten.

Na skutek wniesionych od powyższego wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. skarg kasacyjnych SKO oraz [...] Spółki z o.o., wyrokiem z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2507/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził, że przyjęte przez organy obydwu instancji stanowisko w przedstawionym powyżej zakresie zostało wadliwie podważone przez sąd I instancji. Nie odznaczało się ono bowiem brakami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia. NSA nie podzielił wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska co do konieczności dokonania przez organy oceny parametrów spornej inwestycji pod kątem ewentualnego kumulowania się mocy anten planowanych do zainstalowania jak i stanowiących element innych instalacji radiokomunikacyjnych, a zatem pominięcia przez organy kwestii ewentualnego nakładania się lub nachodzenia się wiązek mocy tych anten i ustalenia, czy w związku z tym nie dochodzi do kumulowania się tych mocy a w konsekwencji zwiększenia zasięgu pola elektromagnetycznego.

Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w zakresie ewentualnej kumulacji parametrów przewidzianych do instalacji anten stacji bazowej telefonii komórkowej, celem dokonania kwalifikacji inwestycji pod kątem jej oddziaływania na środowisko, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, w myśl której "przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten". NSA w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 r.z.o.s. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 r.z.o.s. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały.

W tych okolicznościach NSA uznał, że nie zasługiwała na uwzględnienie sformułowana w zaskarżonym wyroku ocena prawna odnośnie obowiązku – przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko – uwzględnienia kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten. Podniesione w omówionym powyżej zakresie w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (§ 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 r.z.o.s.) jak i przepisów postępowania (art. 7-8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.), okazały się zasadne.

W związku z tym, że uznane powyżej za wadliwe stanowisko sądu I instancji w zakresie konieczności dokonania w sprawie ustaleń pod kątem ewentualnego kumulowania się mocy planowanych anten jak i stanowiących element innych instalacji radiokomunikacyjnych stanowiło wyłączną przyczynę uchylenia wydanych w sprawie decyzji, a z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby sąd I instancji dokonywał kontroli tych decyzji w zakresie wykraczającym poza ww. ustalenia, NSA uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych.

NSA wskazał też, że nigdzie w zaskarżonym wyroku sąd I instancji nie wyraził stanowiska, iż przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko należy mieć na względzie maksymalne technicznie możliwe pochylenie anten, a nie parametry przewidziane jako maksymalne dla danej konfiguracji przez inwestora.

Na rozprawie przed WSA w Gorzowie Wlkp. w dniu 18 października 2023 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę. Wyjaśnił, iż swoją skargę oparł na Konstytucji RP, która gwarantuje każdemu obywatelowi prawo do ochrony życia i zdrowia. W miejscowości, w której mieszka, jest to kolejna tego rodzaju inwestycja. Zauważa u siebie problemy z koncentracją, nie wyklucza, że jest to następstwo zwiększonego promieniowania. Ponadto powołał się na argumentację zawartą w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 505/23. Wniósł także o zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p., która w art. 4 ust. 2 pkt 1 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uszczegółowienie powyższej regulacji stanowi art. 50 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku – w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Okoliczność bezsporną w sprawie stanowiło przy tym, iż teren objęty wnioskiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie był objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że o wniosku inwestora należało rozstrzygnąć w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowiącym, że są to działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z kolei art. 6 pkt 1 u.g.n. do celów publicznych zalicza budowę i utrzymywanie obiektów i urządzeń łączności publicznej, przez którą rozumie się infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego (art. 4 pkt 18 u.g.n. w związku z art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego).

Definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą jest jej zakres, tj. określenie, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia, tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi zaliczenia go do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 u.p.z.p. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy wiązać z tym, że dana inwestycja nie służy wyłącznie zaspokojeniu interesu prywatnego inwestora lub osoby trzeciej, ale ma znaczenie dla urzeczywistnienia interesu publicznego, istotnego dla pewnej zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym (por. wyroki NSA z 18 maja 2016 r., II OSK 1529/15 i z 22 stycznia 2022 r., II OSK 567/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W realiach niniejszej sprawy chodziło o budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się m.in. z wieży telekomunikacyjnej wyposażonej w niezbędną infrastrukturę telekomunikacyjną. Z istoty tej inwestycji wynika, że nie służy ona zaspokojeniu interesu indywidualnego inwestora lub właściciela działki, na której ma być posadowiona wieża. Dotyczy ona celu publicznego wskazanego w przywołanym wyżej art. 6 pkt 1 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 18 u.g.n. Z kolei infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji (art. 2 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego). Przez usługę telekomunikacyjną rozumie się usługę polegającą głównie na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej (art. 2 pkt 48 Prawa telekomunikacyjnego). Natomiast publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników (art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego). Na tle tych regulacji wskazuje się, że zapewnienie funkcjonowania publicznie dostępnych usług telefonii komórkowej wymaga stworzenia odpowiedniej infrastruktury, opartej na systemie masztów wyposażonych w anteny (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 2338/17). Tym samym planowana inwestycja obejmuje instalację systemu urządzeń niezbędnych do funkcjonowania sieci zapewniającej publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne.

W rozpatrywanej sprawie, w odniesieniu do omawianej inwestycji, powyższe warunki zostały spełnione, wobec czego zaistniały podstawy do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dodać przy tym należy, iż przepisy u.p.z.p. nie przewidują wymogu, aby wnioskodawca (inwestor) na etapie składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. Kwestia ta nabiera znaczenia dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tzn. na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Stosownie do treści art. 52 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Elementy wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zostały określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., przy czym złożony w niniejszej sprawie wniosek inwestora czyni zadość wymogom wynikającym z tego przepisu. Jak wynika z akt sprawy, do wniosku zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. załączono kopię właściwej mapy, na której określono granice terenu planowanej inwestycji. W treści wniosku określono zaś charakterystykę inwestycji, obejmującą dane wskazane art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Nie można przy tym uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3). Nie można również odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56). Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zatem wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. A. Despot-Mładanowicz, [w:] A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019).

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i sam fakt jej wydania nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Ma ona również charakter deklaratoryjny, ponieważ organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna i w ogóle możliwa jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r., II OSK 2202/10). Decyzja lokalizacyjna stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa.

Szczegółowe zasady postępowania, w tym m.in. co do weryfikacji stanu faktycznego w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi oraz co do wymaganych uzgodnień, ustalone zostały w art. 53 u.p.z.p. W art. 54 u.p.z.p. określona została natomiast treść i wymogi dotyczące decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Ocena zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza wskazuje, że nie naruszają one obowiązujących przepisów prawa.

W myśl art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W niniejszej sprawie wydanie decyzji poprzedzone zostało dokonaniem wymaganej analizy, przeprowadzonej w ocenie Sądu w sposób prawidłowy i wyczerpujący, co wynika z uzasadnień decyzji organów obu instancji, w szczególności z uzasadnienia decyzji organu I instancji. Organy przeanalizowały istniejący stan faktyczny w zakresie planowanej inwestycji oraz obowiązujący stan prawny mający znaczenie dla ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikający z przepisów odrębnych. Prawidłowo uwzględniły sposób zagospodarowywania oraz przeznaczenie tak nieruchomości objętej inwestycją, jak i terenów sąsiednich, a także charakter i parametry planowanej inwestycji i dokonały oceny w zakresie jej wpływu na środowisko.

Jak wynika z akt niniejszej sprawy, projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego został uzgodniony w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. ze Starostą jako organem właściwym z zakresu ochrony gruntów rolnych. Dodatkowo, jak wynika z pisma RDOŚ z dnia [...] października 2018 r., w związku z tym, iż objęta planowaną inwestycją działka nr [...], znajduje się poza obszarem chronionego krajobrazu, na działce tej nie obowiązują ograniczenia wynikające z reżimu ochrony tego obszaru, przez co przedłożony projekt decyzji nie mógł być przedmiotem badania przez ten organ.

Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy określone w art. 54 u.p.z.p. Określa rodzaj inwestycji wskazując jej parametry w tym położenie, rodzaj i moc anten (art. 54 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zawiera także elementy wskazane w art. 54 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.: określa wymagane warunki i szczegółowe zasady w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych (pkt 2 decyzji), warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (pkt 4 decyzji), ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 5 i 6 decyzji), obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 7 decyzji), wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (pkt 8 decyzji), jak również stan prawny terenu nią objętego (art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. – pkt 2 decyzji). Poza spełnieniem wymogów co do treści decyzja posiada również część graficzną, o której mowa w art. 54 pkt 3 u.p.z.p.

Opierając się na przedstawionej przez inwestora dokumentacji dotyczącej planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej (Kwalifikacja przedsięwzięcia), organ I instancji oparł się na wyliczeniach wartości EIRP dla każdej anteny nadawczej z osobna. Jak wynika z tej dokumentacji, w ramach przedsięwzięcia zaplanowano po jednej antenie sektorowej na każdym z kierunków, na azymutach 30º, 140º oraz 250º. Anteny te będą pracować w paśmie częstotliwości 900 MHz, równoważna moc promieniowana izotropowo dla każdej z nich wynosić będzie 1820 W. Dla anten sektorowych, dla wyznaczonych zakresów pochylenia osi głównej wiązek (tiltów), wynoszących 10º, stwierdzono brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości 70 m od środka elektrycznego anten na osiach głównych wiązek promieniowania. W odległości do 70 m od stacji bazowej znajdują się tereny rolne (pola łąki) oraz drogi. Końce osi o długości 70 m wzdłuż maksymalnych kierunków promieniowania będą się znajdować na wysokości co najmniej 43,8 m n.p.t. Osie głównych wiązek promieniowania anten nie wystąpią w miejscach dostępnych dla ludności. Pod pojęciem "miejsca dostępne dla ludności" należy przy tym rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799).

Zarzuty zawarte w skardze oraz piśmie procesowym uczestnika postępowania – Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom [...] koncentrowały się w szczególności wokół nie wzięcia przez organy pod uwagę maksymalnych tiltów anten, maksymalnej możliwej do uzyskania mocy anten, maksymalnej emisji pola elektromagnetycznego z tych urządzeń, nieuwzględnienia ewentualnego efektu kumulacyjnego (w szczególności sumowania mocy anten), jak również kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 15 marca 2023 r., II OSK 2507/19, uchylającym wcześniejszy wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 kwietnia 2019 r., II SA/Go 86/19, w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Jak wynika przy tym z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany stanowiskiem NSA wyrażonym w sprawie.

Dodać w tym miejscu należy, iż jak wynika z przytoczonej wyżej Kwalifikacji przedsięwzięcia, zawarta w tym dokumencie tabela nr 3 przedstawia właśnie maksymalne pochylenie głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, przy czym dla anteny nr 1 minimalna wysokość, na jakiej znajduje się koniec osi, wynosi 47 m, dla anteny nr 2 – 43,8 m, dla anteny nr 3 – 45,3 m. W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest zaś sporne, iż w odległości 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, na wysokości co najmniej 43,8 m n.p.t. nie występuje żadna zabudowa i nie znajdują się żadne miejsca dostępne dla ludności będące w zasięgu osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych.

Organy orzekające w niniejszej sprawie były również zobligowane do ustalenia, czy przed wydaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor miał obowiązek uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie organy były zobligowane do dokonania analizy, czy planowane przedsięwzięcie należy do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o jakich mowa w obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71) . Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na mocy art. 59 ust. 1 tej ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Jak już wyżej wspomniano, z dokumentacji załączonej przez inwestora do wniosku wynika, że w skład stacji bazowej wchodzą m.in. 3 anteny sektorowe, zawieszone na wysokości 58,5 m, o określonych azymutach i równoważnej mocy promieniowania izotropowo (EIRP) dla poszczególnych anten sektorowych wynoszącej 1820 W. Dokonując analizy co do kwalifikacji przedsięwzięcia, organy prawidłowo uwzględniły – stosownie do przepisów rozporządzenia – że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny, równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. To z kolei pozwoliło na ustalenie, że parametry techniczne i użytkowe anten nie osiągają progów przesądzających o uznaniu inwestycji za przedsięwzięcie wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub w § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia.

Wedle bowiem § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Z kolei § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Przy dokonywaniu powyższych ustaleń organy prawidłowo też uznały, że parametry określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie dotyczą anten radiolinii, natomiast wyznaczona maksymalna moc anten sektorowych nie przekracza mocy określonej w rozporządzeniu, w przypadku każdej anteny. Podkreślenia nadto wymaga, że omawiana moc anten nie podlega sumowaniu z innymi antenami wchodzącymi w skład instalacji. Wyjaśnić bowiem trzeba, że rozbieżność poglądów w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w kwestii sumowania mocy anten została usunięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, która znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. W uzasadnieniu w/w uchwały NSA stwierdził m.in., że literalna treść § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie budzi wątpliwości. Wynika z niej, że parametr równoważnej mocy promieniowanej izotropowo jako warunek zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych pod przepisy rozporządzenia z 2010 r., a tym samym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, należy przyjmować w odniesieniu do "pojedynczej anteny". Instalacja wymaga decyzji środowiskowej jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, jeżeli w jej składzie jest zaprojektowana co najmniej jedna antena odpowiadająca wymaganiom zawartym w przepisie. Wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo "pojedynczej anteny" nie jest jedynym warunkiem, od którego zależy kwalifikacja przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko. Została ona powiązana z odległością wyznaczaną od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki jej promieniowania. Oba te parametry, tj. moc i odległość służą ustalaniu, czy w zasięgu instalacji nie występują miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis skonstruowany jest tak, że w kolejnych punktach oznaczonych literami od "a" do "g" punktu 8 ustępu pierwszego stopniuje, tj. zwiększa moc anteny i jednocześnie powiększa odległość terenu, na którym należy przeprowadzić badanie pod kątem występowania miejsc dostępnych dla ludności. Oba te parametry pozostają zatem w zależności. Dopiero ustalenie, że w danej odległości od środka pojedynczej anteny o mocy podanej w § 3 ust. 1 pkt 8 znajduje się miejsce dostępne dla ludności powoduje, że przedsięwzięcie staje się przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 ust. 2 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, a tym samym, że wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenie z kolei, że takie miejsce w otoczeniu instalacji składającej się z pojedynczych anten o równoważnych mocach promieniowanych izotropowo mieszczących się w przedziałach wskazanych w tym przepisie nie występuje, skutkuje jej zwolnieniem z tego obowiązku. O tym, że parametr EIRP odnosi się do pojedynczej anteny, świadczy nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny" czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru. Naczelny Sąd Administracyjny uznał też, że nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.

Należy mieć na uwadze, iż orzekając w niniejszej sprawie Sąd jest związany cytowaną uchwałą. W myśl bowiem art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż dokonana w uchwale składu poszerzonego wykładnia przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych jak i rozszerzonych składów orzekających w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od przyjętej przez skład poszerzony NSA. Uchwała traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 p.p.s.a. nowej uchwały odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała. Dopóki bowiem nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego w uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować, (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2004, s. 234-235; M. Romańska, Skuteczność orzeczeń sądów administracyjnych, Warszawa 2010, s. 230).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w w/w uchwale i jest nim związany. Przytoczona uchwała wyklucza skuteczność zarzutów skarżącego oraz uczestnika postępowania – Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Przeciwdziałania Elektroskażeniom [...] w zakresie konieczności uwzględnienia danych katalogowych anten odnośnie do pochylenia osi głównej wiązki (tilt), maksymalnej mocy promieniowania, jak również ewentualnego efektu kumulacyjnego (w szczególności sumowania mocy anten). Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż poglądy sądów administracyjnych wyrażone w powołanych przez skarżącego oraz w/w uczestnika postępowania orzeczeniach, mające potwierdzać zasadność stawianych zarzutów, w znacznej części uległy dezaktualizacji z uwagi na powyższą uchwałę NSA.

Wobec prawidłowo dokonanych ustaleń w omówionym wyżej zakresie organy słusznie przyjęły, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia, wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W ramach ustalania warunków i szczegółowych zasad w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego określa się m.in. wymagania co do ochrony środowiska, zdrowia oraz interesów osób trzecich. Takie ustalenia zaskarżona decyzja zawiera. Czyni to nieuzasadnionymi zarzuty skargi wskazujące na konieczność dokonania oceny przedsięwzięcia na podstawie kryteriów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia oraz naruszenie przepisów Prawa ochrony środowiska i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Zarzucając naruszenie przepisów Prawa ochrony środowiska i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, skarżący nie dostrzega, że przedmiotem niniejszej sprawy nie była ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym co do wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, o której mowa w art. 62 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Ocena taka dokonywana jest w odrębnym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie organy zobowiązane były natomiast ustalić wyłącznie to, czy z uwagi na parametry techniczne i użytkowe planowana inwestycja należy do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu, mogących znacząco oddziaływać na środowisko. I takiej oceny dokonały, prezentując prawidłowe – bo znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy – stanowisko, że planowana inwestycja nie zalicza się do tego rodzaju przedsięwzięć i w związku z tym nie było konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Reasumując, nie można zarzucić organom naruszenia obowiązujących przepisów prawa oraz wadliwej i niepełnej oceny w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. W ocenie Sądu przy rozpatrywaniu sprawy organy na podstawie analizy przeprowadzonej zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonały samodzielnej, wyczerpującej i prawidłowej oceny, w tym kwalifikacji przedsięwzięcia jako nieoddziałującego znacząco na środowisko. Postępowanie przeprowadzono stosownie do wymogów ustalonych w przepisach art. 53 u.p.z.p. Organ odwoławczy rozpoznał zaś zarzuty odwołań, a ponadto podjęte w sprawie rozstrzygnięcie spełnia wymogi z art. 54 u.p.z.p.

Stwierdzenie, iż planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak również, iż nie narusza ona jakichkolwiek przepisów odrębnych, obligowało organ do ustalenia lokalizacji planowanego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego, w świetle art. 56 u.p.z.p. brak było bowiem podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji.

Uzupełniając powyższy wywód należy zwrócić uwagę, iż organ rozstrzygający o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem strony odnośnie parametrów i charakteru planowanego zamierzenia i jak już wcześniej wspomniano, nie działa w ramach uznania administracyjnego. Innymi słowy, wydana decyzja dotyczy inwestycji o określonych parametrach i wydawana jest dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, które zostało oznaczone we wniosku inwestora i ma określone parametry techniczne. Parametry te są wiążące zarówno dla organów jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach inwestycji. W kontekście zarzutów podniesionych w skardze należy zaznaczyć, iż decyzja ta nie uprawnia inwestora ani do samodzielnej zmiany tych parametrów (w tym co do mocy, kąta pochylenia oraz azymutu anten), ani tym bardziej do rozszerzenia elementów składowych planowanej inwestycji. W sytuacji gdyby inwestor dokonał modyfikacji parametrów zaprojektowanej stacji bazowej, wówczas przypadek taki należałoby rozpatrywać w kategorii odstępstwa od udzielonego zezwolenia. Ewentualna zmiana co do rodzaju lub parametrów anten, wykraczająca poza wskazane w zaskarżonej decyzji parametry, będzie mogła być kontrolowana i kwestionowana w odrębnych postępowaniach pod kątem przestrzegania przez inwestora norm prawnych w tym zakresie. Nie ma natomiast podstaw do domagania się od inwestora, by przedmiotem swoich wyjaśnień obejmował parametry inwestycji, której nie zamierza realizować, jak argumentuje skarżący – wskazując na konieczność uwzględnienia w decyzji zapisów dotyczących wyposażenia anten w mechanizmy umożliwiające zdalne sterowanie nimi, pochylenia poszczególnych anten ponad wartości wskazane we wniosku i załączonej do niego dokumentacji, zmiany kierunku wiązki promieniowania, zwiększania mocy anten, zwiększania zasięgu oddziaływania inwestycji (por. uzasadnienie przywołanej wyżej uchwały siedmiu sędziów NSA z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22). Nie ma zatem podstaw do tego, by ten aspekt, który ma związek z "wszelkimi możliwymi ustawieniami anten", zakładającymi możliwość wykorzystywania najwyższych teoretycznych ich parametrów, w tym maksymalnych możliwych pochyleń osi wiązki promieniowania, zwiększania ich mocy, prowadził do uznania sprawy za niewyjaśnioną w stopniu nakazującym ponowne przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego, co miałoby świadczyć o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2023 r., VII SA/Wa 2244/22). Innymi słowy, w świetle przyjętej przez NSA wykładni przepisów prawa materialnego nie było podstaw do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w odniesieniu do możliwego oddziaływania przedmiotowej inwestycji z uwzględnieniem hipotetycznych zmian co do mocy, azymutu lub tiltu anten.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.