Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1900/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 i ust. 5a
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 20 września 2023 r. nr SKO.4103.97.2023 w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 12 maja 2023 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 31 października 2023 r. E. B. (dalej jako: "skarżąca"), złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), opisaną w rubrum niniejszego wyroku. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 10 lutego 2023 r., uzupełnionym następnie w dniach 27 lutego 2023 r. i 8 marca 2023 r. M. Sp. z o.o. w C. (dalej jako: "inwestor"), zwróciła się do Prezydenta Miasta C. (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działki o nr ewid.[...], [...],[...]i [...]obręb[...] , o łącznej powierzchni 11.387 m2, położone w C. przy ul.[...] , dla inwestycji polegającej na budowie siedmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Organ I instancji stwierdził, że wnioskowany teren nie jest objęty aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i przystąpił do procedury zmierzającej do ustalenia warunków zabudowy w oparciu o zapisy Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.p.z.p.".

Decyzją z dnia 12 maja 2023 r. nr [...] organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 5a u.p.z.p. organ wyznaczył obszar analizowany w odległości ok. 75 m od granic terenu inwestycji i przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. W wyniku tych czynności organ I instancji doszedł do przekonania, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,

Prezydent wskazał także, że w trakcie prowadzonego postępowania wpłynęły liczne zastrzeżenia ze strony właścicieli nieruchomości sąsiednich, szczególnie w zakresie dostępu do drogi publicznej, tj. ul.[...], i wykorzystania do obsługi komunikacyjnej drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na działkach nr [...]i[...], obręb[...] , które zdaniem stron nie są przystosowane do obsługi tak dużej ilości lokali mieszkalnych. Podkreślono przy tym, iż organ winien sprawdzić w tym zakresie wymagania zawarte w przepisach techniczno-budowlanych oraz przeciwpożarowych. Nadto strony kwestionowały także ustaloną funkcję budynków (brak zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie) oraz ich wysokość (w sąsiedztwie występują budynki wyłącznie dwukondygnacyjne), uciążliwości, jakie spowoduje planowana inwestycja (spadek ciśnienia wody, zacienienie).

Odnosząc się do powyższego Prezydent wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym, w przypadku braku planu miejscowego, warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji - art. 59 ust 1 u.p.z.p., w której określa się warunki realizacji inwestycji na wskazanym terenie, w tym parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i dokonaniu analizy terenu przeprowadzonej zgodnie z Rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1568 z 2003 r.), dalej powoływanego jako: "Rozporządzenie". Zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie dochowano wszelkich wymogów, przewidzianych w tych przepisach, należycie ustalono obszar analizowany, który w pełni obrazuje sposób zagospodarowania terenów przyległych do terenu inwestycji. Organ I instancji podkreślił także, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, a organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest ją wydać, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Analiza przeprowadzona w nn. sprawie wykazała, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i pojedyncza usługowa, co nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej, pod warunkiem, że parametry inwestycji wpisywać się będą w istniejący ład przestrzenny, nie zakłócając zasady dobrego sąsiedztwa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydania z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, co w niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, nie zostało spełnione. Wskazała ona, że powoływanie się na orzecznictwo sądowe z którego wynika, że występowanie na danym terenie zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza realizacji zabudowy wielorodzinnej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie zasadą legalizmu organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a do źródeł prawa nie należy tzw. precedens. Oznacza to, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie o charakterze precedensowym nie może stanowić normy generalnej, a więc stać się podstawą prawną dalszego orzecznictwa w tej kwestii. Wskazała również, że przepisy wykonawcze do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniają prócz zabudowy usługowej, przemysłowej, zagrodowej, zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i zabudowę mieszkaniowa wielorodzinną, a zatem te dwie funkcje są wyraźnie rozrtóżnione.

Skarżąca zarzuciła również, że przeprowadzona analiza została wykonana z naruszeniem art. 61 ust. 5a u.p.z.p., albowiem teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, zaś do drogi wewnętrznej, urządzonej na działkach o nr [...]i[...], z której będzie realizowana obsługa komunikacyjna nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, przylega działka nr [...] oraz działka[...]. Zgodnie definicją ustawową to południowo-wschodnie granice tych działek, przylegające bezpośrednio do drogi wewnętrznej, stanowią front działki o łącznej długości ok. 290 m. To właśnie ta wielkość powinna, zdaniem skarżącej, stanowić podstawę do wyznaczenia obszaru analizowanego, który w tym przypadku powinien wynosić ok. 870 m wokół terenu objętego wnioskiem, a nie jak przyjęto 75 m. Podkreśliła przy tym, że w załączniku do wniosku o warunki zabudowy inwestor wskazuje cztery zjazdy z drogi wewnętrznej na całej granicy frontu nieruchomości.

Nadto skarżąca zwróciła uwagę, że organ swobodnie traktował wyniki przeprowadzonej analizy i uznawał niektóre parametry jako uśrednione, zgodnie z generalną zasadą zapisaną w Rozporządzeniu, a innych jako "wartość mieszczącą się w wynikach analizy (w analizowanym przypadku - wartość maksymalną, a dla dachów płaskich nawet większą niż wartość maksymalna). Zdaniem skarżącej budzi to uzasadnione wątpliwości, co do bezstronności organu.

Skarżąca zakwestionowała także wyniki analizy w zakresie określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i całkowitej wysokości budynku, które nie zostały zdefiniowane na podstawie analizy stanu faktycznego, a na podstawie projektu budowlanego budynków w zabudowie szeregowej, znajdującej się na działkach[...],[...]i[...]. Ponadto jej zdaniem z uzasadnienia decyzji wynika, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków wynosi 7,0 m, zaś po zapoznaniu się ze szczegółową analizą skarżąca stwierdziła, że średnia wysokość do okapu wynosi 6,45 m, a do kalenicy 8,5 m. Jednocześnie najwyższy budynek z dachem płaskim ma wysokość 7,0 m, a nie jak przyjęto w decyzji 7,7 m.

Skarżąca wskazała także, że w przeprowadzonej analizie pominięto fakt występowania w obszarze analizowanym zabudowy zagrodowej.

Decyzją z dnia 20 września 2023 r. nr SKO.4103.97.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności przywołało zwięźle stan faktyczny i prawny sprawy podkreślając przy tym charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz wskazując na katalog przesłanek, jakie muszą zostać spełnione do jej wydania.

Organ odwoławczy w swych rozważaniach podkreślił rolę, jaką w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy pełni analiza urbanistyczna. Stanowi ona główny dowód w sprawie i ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego sporządzona w sprawie analiza w sposób kompleksowy i wnikliwy wskazała parametry sąsiedniej zabudowy. Obliczenia wartości wskaźnika intensywności zabudowy przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy i zgodny z Rozporządzeniem. Analiza jednoznacznie wskazuje, które nieruchomości stanowiły podstawę ustalenia parametrów i wskaźników, w oparciu o które dochodzi do ustalenia warunków zabudowy a przede wszystkim dokonanie wyliczeń i ustaleń zgodnie z § 4-8 Rozporządzenia. Organ pierwszej instancji ustalił poszczególne parametry dla istniejącej zabudowy oraz prawidłowe cechy, przedstawiając je w analizie i decyzji a następnie dokonał wyliczeń matematycznych dla zamierzenia inwestycyjnego ustalając właściwy wskaźnik, argumentując w sposób logiczny odejście od wskaźników średnich.

Jakkolwiek Kolegium zgodziło się ze skarżącą co do tego, że organ I instancji nie wskazał długości frontu działki, który przyjął do obliczenia obszaru analizowanego, to po przeliczeniu z mapy w skali 1:1000, będącej załącznikiem graficznym do decyzji, długości frontu działki [...] uznanej przez organ I instancji za front działki, na której planowana jest inwestycja, uznać należy, że obszar analizowany został określony w sposób prawidłowy. Proponowany przez skarżącą front działki [...] mający ok. 290 m długości nie znajduje uzasadnienia, albowiem inwestor wskazał jako główny wjazd na teren inwestycji właśnie działkę nr[...], której szerokość wynosi ok. 25m.

Odnosząc się do przedstawionego przez skarżącą zarzutu braku funkcji zabudowy wielorodzinnej organ odwoławczy przywołał bogate orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii, które nie stanowi precedensu a ukształtowaną linię orzeczniczą. Jego zdaniem wyrażona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji nie oznacza bezwzględnego obowiązku powielania dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Warunek sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie, niezależnie od ocen inwestora lub kontestującego jego plany właściciela terenu sąsiedniego. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzana funkcja nie ograniczy obecnej. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że zabudowa wielorodzinna jak i jednorodzinna, w tym konkretnym przypadku, pełnią jedną funkcję (mieszkaniową) nawzajem się uzupełniającą. Projektowana zabudowa wielorodzinna w swoich parametrach nie będzie odbiegała od wartości średnich już istniejącej zabudowy. Tym samym należy stwierdzić, że inwestycja będzie tworzyła harmonijną całość.

Mając na względzie powyższe organ odwoławczy doszedł do przekonania, że decyzja Prezydenta jest zgodna z prawem i w związku z tym utrzymał ją w mocy.

W skardze sądowej na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. 2024, poz. 572), dalej powoływanej jako: "k.p.a.", poprzez:

- niezgodne z treścią art. 61 ust. 5a u.p.z.p. określenie frontu terenu, a co za tym idzie niewłaściwe określenie obszaru analizowanego;

- swobodną interpretację regulacji dotyczącej sposobu wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

- wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez wydania poprzedzającej jej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co doprowadziło do naruszenia tym samym art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

Zarzuciła także naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes strony, w tym w szczególności określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i całkowitej wysokości budynków na działkach sąsiednich na podstawie projektu budowlanego, a nie stanu faktycznego, czym naruszono § 7 Rozporządzenia oraz zaniechanie analizy całego obszaru dostępnego z tej samej drogi wewnętrznej, w celu określenia obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W dalszej kolejności skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez nieuzasadnione, uznaniowe traktowanie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz naruszenie art. 8 § 2 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o powierzchni zabudowy powyżej 2 ha, bez uzyskania poprzedzającej jej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo, iż w podobnych sprawach organ prowadzi postępowania środowiskowe.

Wskazała również na naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 39 k.p.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 49a Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nie doręczenie jej decyzji przez operatora pocztowego w sytuacji, w której była inicjatorem postępowania odwoławczego i adresatem decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła zasadniczo argumentację, zaprezentowaną w treści odwołania od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i wnioski, zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Skarga skarżącej została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej: p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. (art. 120 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium z dnia 20 września 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 12 maja 2023 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr ewid. [...], [...], [...],[...]obręb [...], położone w C. przy ul. [...] dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie do siedmiu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z realizacją obiektów infrastruktury i urządzeń technicznych niezbędnych dla funkcjonowania w/w obiektów oraz elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach terenu inwestycji. Materialnoprawną podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek inwestora, warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja, co oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Należy jednak podkreślić, że kontynuacja funkcji w świetle powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2023 r., II SA/Łd 118/23; wyrok WSA w Białymstoku z 6 czerwca 2023 r., II SA/Bk 241/23; wyrok WSA w Olsztynie z 23 czerwca 2023 r., II SA/Ol 391/23; CBOSA).

Stosownie do treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. zdefiniował pojęcie działki budowlanej, pod którym to pojęciem rozumie nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Z kolei przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy).

W ocenie Sądu sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna nie odpowiada wymogom przewidzianym prawem z uwagi na wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Jak słusznie zauważyła skarżąca teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej natomiast do drogi wewnętrznej, urządzonej na działkach o nr [...] i [...] (ich właścicielem jest inwestor), z której będzie realizowana obsługa komunikacyjna nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, przylega działka nr [...] oraz działka [...]. Za szerokość frontu działki objętej wnioskiem skarżącej przyjęto szerokość działki o nr ew. [...] tj. 25 m, na której nie będzie realizowana inwestycja a znajduje się droga wewnętrzna. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarto jedynie stwierdzenie o wyznaczeniu obszaru analizowanego w odległości 75 m od granic terenu inwestycji bez wyjaśnienia jak organ ustalił ta odległość i część jakiej działki budowlanej przyjął do wyliczeń. Również organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutu podniesionego przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, pomimo, że stwierdził, iż organ I instancji nie wskazał długości frontu działki, który przyjął do obliczenia obszaru analizowanego nie wyjaśnił, dlaczego przyjął do obliczeń długość frontu działki o nr ew.[...].

Jak ustalił Sąd na podstawie akt administracyjnych sprawy z załącznika do graficznego do wniosku wynika, że pierwszy wjazd (z czterech planowanych na działkę) zaplanowany został na działkę o nr ew.[...].

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji, w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. stanowią działka o nr ew.[...], [...],[...]i[...], których łączna wielkość (11387 m²), cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. W dalszej kolejności należy odwołać się do przywołanych powyżej regulacji art. 2 pkt 12 i 14 oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p., które zdaniem Sądu wskazują, że przez front terenu należy rozumieć część działki budowlanej (a więc działki nr ew. nr ew.[...]), która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie taką drogę wewnętrzną, wydzieloną geodezyjnie stanowi działka o nr ew.[...]. W konsekwencji za front terenu należało przyjąć tę część działki budowlanej o nr ew.[...], która przylega do działki ew. nr[...]. W konsekwencji obszar analizowany winien zostać wyznaczony w odległości trzykrotności szerokości tak określonego frontu działki, ale nie większej niż 200 m (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).

Z uwagi na opisane powyżej uchybienia Sąd stwierdził, że uzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez błędne wyznaczenia granic obszaru analizowanego, co skutkuje również błędnym opracowaniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego konieczności uzyskania przez inwestora uprzedniej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia Sąd zwraca uwagę, że planowane przedsięwzięcie obejmuje teren ok. 1,14 ha ( co wykazała sama skarżąca) i jego powierzchni nie sumuje się z jego wcześniejszymi przedsięwzięciami realizowanymi na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji z uwagi na brak takich uregulowań prawnych zarówno ustawowych jak i w przepisach wykonawczych, w tym przywołanego przez skarżącą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.).

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na zastosowanie przez organ odwoławczy art. 49a k.p.a., do czego był uprawniony.

W związku z powyższym, kontrolowana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą pozostać w obiegu prawnym i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Prowadząc ponownie postępowanie organy uwzględnią dokonaną w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.) i zgodnie z nią rozpoznają wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.