Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 482/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 29  ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 482/23 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 sierpnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko, Sędziowie: ASR WSA Magdalena Gawlikowska (spr.), WSA Janusz Kasprzycki, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2023 r., sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 18 stycznia 2023 r. nr SKO-Dr.-4122-164/22 w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej B. M. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 18 stycznia 2023 r. , nr SKO-Dr.-4122-164/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Zakopane z 4 listopada 2022 r., znak: WMNW.7230.4.38.2020, którą nie zezwolono B. M. (dalej: skarżąca) na lokalizację zjazdu z drogi publicznej gminnej nr [...] - ul. S. w Z. (działka ewid. nr 1/1, obr. [...]) na nieruchomość położoną na dz. ewid. nr 2, 3 oraz 4/2 obr. [...], według proponowanej lokalizacji, zgodnie z załącznikiem graficznym.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 14.10.2020 r., znak: WMNW.7230.4.38.2020 organ l instancji odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej gminnej - ul. S. w Z. (działka ewid. nr 1/1, obr. [...]) na nieruchomość położoną na dz. ewid. nr 2, 3 oraz 4/2 obr. [...] według proponowanej lokalizacji zgodnie z załącznikiem graficznym.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ul. S. w Z. charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu pieszego (z uwagi na bliskość ul. K.) i samochodowego. Ponadto organ stwierdził, że poprzez projektowany zjazd przebiega ścieżka rowerowa, co powoduje kolizję na styku kierunku ruchu pieszych, rowerzystów i pojazdów mających korzystać z projektowanego zjazdu. W dalszej części uzasadnienia organ l instancji stwierdził, że po przeciwnej stronie ul. S. w Z. zlokalizowano zatokę postojową parkingu należącego do miejskiej strefy płatnego parkowania, która generuje dodatkowy ruch przez samochody korzystające z parkingu. Kolejno organ l instancji stwierdził, że powstanie parkingu podziemnego, dla którego miał być projektowany zjazd stanowiący przedmiot postępowania spowodowałaby na ul. S. będącej ulicą "ślepą" wysokie natężenie ruchu pojazdów, pieszych i rowerzystów o wzajemnie kolidujących i przecinających się ze sobą kierunkach ruchów, co z punktu widzenia bezpieczeństwa ma być niewskazane. Organ l instancji stwierdził też, że zjazd stanowiący przedmiot postępowania byłby usytuowany w strefie oddziaływania skrzyżowania dróg publicznych – Al. M. oraz ul. S., co stanowiłoby naruszenie § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ l instancji podniósł ponadto, że budowa parkingu podziemnego, z którą miałby zostać powiązany zjazd stanowiący przedmiot postępowania jest niezgodna z zapisami "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieście Zachód", przyjętego uchwałą nr Vll/90/2011 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 marca 2011 r. W końcowej części uzasadnienia organ l instancji wskazał na możliwość odrębnej lokalizacji przedmiotowego zjazdu, na działce ewid. nr 4/1 obr. [...], stanowiącej własność osób prywatnych. W konkluzji organ l instancji stwierdził, że za wydaniem przedmiotowej decyzji przemawia ważny interes społeczny, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo.

Na skutek wniesienia odwołania przez skarżącą, decyzją z 17 grudnia 2020 r. znak: SKO-Dr.-4122-73/20 SKO orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

W dniu 22 stycznia 2021 r. organ l instancji wydał decyzję orzekającą ponownie o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy doszło do spełnienia przesłanek z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie tj. lokalizacja przedmiotowego zjazdu publicznego z drogi publicznej gminnej byłaby usytuowana w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła i w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, co zdeterminowało organ l instancji do wydania ponownie decyzji o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej gminnej.

Na skutek odwołania skarżącej decyzją z 30 marca 2021 r., znak: SKO-Dr.-4122-14/21 SKO orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

W dniu 29 marca 2022 r. organ l instancji po raz trzeci w stanie faktycznym sprawy wydał decyzję orzekającą o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, powołując się ponownie na przesłankę bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz na podstawie poczynionych ustaleń własnych i konkluzji z opracowania pn.: "Ocena wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego wykonania zjazdu publicznego z ul. S. w Z.".

Na skutek odwołania skarżącej decyzją z 5 lipca 2022 r, znak: SKO-Dr.-4122-45/22 SKO orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Decyzją z 4 listopada 2022 r. znak WMNW.7230.4.38.2020 organ l instancji odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem tj. działki ewid. nr 2, 3 oraz 4/2 obr. [...] posiadają nieskrępowany dostęp do drogi publicznej Al. M. poprzez istniejący zjazd na działce ewid. nr 4/1 obr. [...]. Organ l instancji na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie znak: WMNW.7230.4.26.2021 uznał, że właściciele działki ewid. nr 4 na podstawie ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w Z. w dniu 22 stycznia 1999 r. (sygn. akt [...]) dokonali podziału ww. działki na działki ewid. nr 4/1 i 4/2 nie kwestionując jednocześnie istniejącego dojazdu do działki ewid. 4/2 po działce 4/1. Również z innych dokumentów tj. umowy darowizny z dnia 6 lipca 1999 r. (Rep. [...]) oraz umowy darowizny z dnia 3 czerwca 2013 r. (Rep. [...]) wywnioskowano, że nie kwestionowano istniejącego dojazdu do działki ewid. nr 4/2 po działce ewid. nr 4/1, potwierdzając stan faktyczny. Organ stwierdził, że z uwagi na kwestę zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym zasadnym jest orzeczenie o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej gminnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego spraw, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

2/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną interpretację, a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie lokalizacji zjazdu,

3/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, iż wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej gminnej tj. ul. S. w Z.

(działka ewid. nr 1/1 obr. [...]) na nieruchomość złożoną z działek ewid. nr 2, 3 oraz 4/2 obr. [...] w Z. stanowi niebezpieczeństwo w ruchu drogowym

podczas gdy z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika coś zupełnie odwrotnego.

Zaskarżoną decyzją z 18 stycznia 2023 r. SKO w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał dotychczasowe ustalenia organów i przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Wskazał, że przesłanką uniemożliwiającą wydanie decyzji o zezwoleniu na lokalizację zjazdu są względy bezpieczeństwa lub posadowienie zjazdu o obszarze skrzyżowania lub węzła. Następnie powołał się na poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia, z których wynika, że właściciele działki ewid. nr 4 na podstawie ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w Z. w dniu 22.01.1999 r. (sygn. akt [...]) dokonali podziału ww. działki na działki ewid. nr 4/1 i 4/2 nie kwestionując jednocześnie istniejącego dojazdu do działki ewid. 4/2 po działce 4/1. Ponadto z umowy darowizny z dnia 6 lipca 1999 r. (Rep. [...]) oraz umowy darowizny z dnia 3 czerwca 2013 r. (Rep. [...]) wynika, iż nie kwestionowano istniejącego dojazdu do działki ewid. nr 4/2 po działce ewid. nr 4/1, potwierdzając stan faktyczny. Z treści ww. aktu notarialnego z dnia 3 czerwca 2013 r. (Rep. [...]) wynika, że "wyżej opisane działki są niezabudowane, wykorzystywane w całości jako parking i droga oraz posiadają dostęp do drogi publicznej".

Następnie stwierdził, że z opracowania pn.: "Ocena wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego wykonania zjazdu publicznego" wynika, że zjazd na ulicę S. przy nieodpowiednim zagospodarowaniu działki przyległej do inwestycji tj. dz. ewid. nr 5/1 obr. [...] nie zapewnia wymaganej widoczności drogi dla pieszych, co stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Lokalizacja zjazdu zwiększy ruch na skrzyżowaniu ul. S. z Al. M., a ponadto, że w okresach wzmożonego ruchu turystycznego pojawi się tzw. ruch wzbudzony, co może prowadzić do zatorów i pogorszy płynność ruchu. Organ odwoławczy powołał się również na konkluzję autora opracowania, z której wynika, że istnieje możliwość wykonania zjazdu publicznego do parkingu z ulicy S. pod warunkiem zapewnienia wymaganej widoczności przy ruszaniu z miejsca zatrzymania przed drogą dla pieszych, co powoduje konieczność przesunięcia zjazdu bliżej skrzyżowania oraz wyposażenia skrzyżowania Al. M. z ul. S. w akomodacyjną sygnalizację świetlną skoordynowaną z istniejącymi sygnalizacjami, znajdującymi się ok. 350 m od skrzyżowania, co poprawi bezpieczeństwo uczestników ruchu i pieszych.

Finalnie organ odwoławczy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz w oparciu o dyspozycję art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy stwierdziła, że projektowana lokalizacja zjazdu zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, co powoduje, że zachodzi negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku skarżącej.

Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a/ art. 6, art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na oparciu decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji, w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

b/ art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego wybiórcze zastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz nieprzeprowadzeniu postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;

2/ skutkujących naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

a/ art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną interpretację, a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie lokalizacji zjazdu;

b/ art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 55 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych przez uznanie, iż wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi publicznej gminnej, tj. ul. S. w Z. (dz. ewid. nr 1/1 obr. [...]) na nieruchomość złożoną z dz. ewid. nr 2, 3 oraz 4/2 obr. [...] w Z. zagraża bezpieczeństwu ruchu, podczas gdy z materiałów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika coś zupełnie odwrotnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego, nie zaś według kryterium słuszności. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634) – dalej jako "p.p.s.a.". Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia.

W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego polega nie na wydaniu w sprawie dwóch rozstrzygnięć, lecz na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w pierwszej, jak i w drugiej instancji co do jej istoty. Obowiązkiem zatem organu odwoławczego, jest oczywiście ocena decyzji organu pierwszej instancji, jednak nie tylko przez pryzmat zarzutów odwołania, ale pod kątem mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego, a następnie stwierdzeniu, czy stanowisko organu odwoławczego jest zbieżne ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, czy też nie. W zależności bowiem od tego stwierdzenia organ odwoławczy winien wydać w trybie odwoławczym jedną z decyzji, przewidzianych art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) zwanej dalej w skrócie – k.p.a., co wiąże się z tym, że każdy z tych organów postępowania merytorycznego (pierwszej, jak i drugiej instancji) musi dwukrotnie ocenić dowody i przeanalizować wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności zauważa, że organ odwoławczy nie dokonał w pełni oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nie dokonał też wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa oraz nie ocenił ich właściwego zastosowania przez organ pierwszej instancji.

1/ Podstawę prawną do wydania zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (zwanej dalej: u.d.p.) w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, która weszła w życie z dniem 21 września 2022 r. na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz 1768), a którą dokonano nowelizacji m.in.: art. 29 ust. 4 u.d.p. Zgodnie z art. 28 ww. ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 21 września 2022 r. prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu dotychczasowym stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie wszczęto przed tą datą, a zatem zastosowanie znajduje art. 29 ust. 4 ww. ustawy, zgodnie z którym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu może dojść zatem ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, te zaś uprzednio zostały ustanowione w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Ustawą z 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1062) dokonano w art. 44 nowelizacji ustawy Prawo budowlane, określając jednak w art. 66, że "Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 oraz art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 44 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 oraz art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 44 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez 60 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, i mogą być w tym czasie zmieniane na podstawie tych przepisów w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w szczególności z uwzględnieniem potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami.". Podkreślić należy, że na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zostało wydane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518), które - stosownie do jego § 117 - weszło w życie 21 września 2022 r., czyli przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Jednocześnie w przepisach obowiązującego rozporządzenia brak jest określenia, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, mimo utraty mocy, powinno mieć nadal zastosowanie do określonych stanów faktycznych.

W tej sytuacji należy zatem przyjąć zasadę bezpośredniego stosowania prawa nowego. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, wynikający z art. 6 K.p.a. obowiązek działania organów na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostać powinien przepis obowiązujący w dniu orzekania. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1080/06 i z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 943/05).

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w obecnie obowiązującym rozporządzeniu z 24 czerwca 2022 r. inaczej niż poprzednio uregulowano kwestię projektowania zjazdów. Zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 uprzednio obwiązującego rozporządzenia z 2 marca 1999 r. wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogły być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła. Z kolei zgodnie z § 3 pkt 9b tegoż rozporządzenia, przez obszar oddziaływania skrzyżowania - rozumiano obszar skrzyżowania powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania;

Natomiast zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia z 24 czerwca 2022 r. mającego zastosowanie w niniejszej sprawie zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Jednocześnie zgodnie z § 4 pkt 13 tego rozporządzenia obszar skrzyżowania to wspólna część łączących się dróg wraz z wlotami i wylotami.

Organ pierwszej instancji odniósł się do tych zmian i przyjął, że obszar skrzyżowania nie jest szczegółowo dookreślony w rozporządzeniu z 24 czerwca 2022 r., a zatem należy posiłkować się rozwiązaniami poprzednimi, co doprowadziło go do konkluzji, że wnioskowana lokalizacja zjazdu znajduje się na obszarze skrzyżowania analogicznie do uprzedniego obszaru oddziaływania, przez co nie jest możliwe wydanie zezwolenia na przedmiotową lokalizację zjazdu. Organ odwoławczy natomiast – mimo zarzutów skargi - w ogóle nie zajął stanowiska w tej kwestii.

Sąd stwierdza, że stanowisko organu pierwszej instancji jest błędne. Po pierwsze, jak przywołano powyżej treść rozporządzenia z 24 marca 2022 r. w § 4 pkt 13 jednoznacznie wskazuje co należy rozumieć przez obszar skrzyżowania, a po drugie przepisy poprzednio obowiązującego rozporządzenia z 2 marca 1999 r. w § 3 pkt 9a również określały pojęcie obszaru skrzyżowania. Zatem analogia do obszaru oddziaływania skrzyżowania jest całkowicie chybiona.

Porównując powołane wyżej definicje "obszaru oddziaływania skrzyżowania" i "obszaru skrzyżowania" Sąd nie ma wątpliwości, że pierwsza z nich wskazuje na obszar większy niż druga.

Tymczasem w niniejszej sprawie nie ma poczynionych żadnych ustaleń na okoliczność znajdowania się lokalizowanego zjazdu w obszarze skrzyżowania.

2/ Następnie w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy – podobnie jak organ pierwszej instancji - stwierdza, że lokalizacja zjazdu we wnioskowanym miejscu stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa min. w oparciu o twierdzenia biegłego zawarte w opinii z dnia 20 października 2021 r. Nie mniej jednak organy obu instancji w żaden sposób nie dokonują uprzedniej oceny tego dowodu.

Sąd zauważa w tym miejscu, że godnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Organ nie może ograniczać się jedynie do powołania na ustalenia i konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł te elementy i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Kontrola opinii biegłego polega więc na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia obowiązujących przepisów, zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści (por. wyrok WSA w Olsztynie z wyrok z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 61/23).

Odnosząc się do treści opinii biegłego, która stała się podstawą rozstrzygnięcia organów, biegły w punkcie 8 opinii stwierdza, że "Zjazd na ulicę S. w projektowanej lokalizacji przy nieodpowiednim zagospodarowaniu działki przyległej do inwestycji ( nr ew. 5/1) nie zapewnia wymaganej widoczności drogi dla pieszych. W analizowanej lokalizacji o znacznym natężeniu ruchu pieszego stanowi to zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Pozostałe wymagania widoczności na zjeździe są zapewnione".

Jednocześnie odnośnie zapewnienia wymaganej widoczności pieszych przy ruszaniu z miejsca zatrzymania na planowanym zjeździe (pkt 6 opinii myślnik drugi) biegły nie stwierdza definitywnie, że nie ma widoczności lub jest ona ograniczona ale wskazuje, że może być ograniczona przez drzewa i zagospodarowanie działki sąsiedniej (nr ew. 5/1).

Ponadto biegły wskazuje, że na granicy wymaganego pola widoczności znajdują się krawędzie murków. Sąd wskazuje, że chodzi tu nie o istniejące murki ale projektowane murki (por. mapa k.99 akt adm.) zgodnie z projektowanym zagospodarowaniem terenu wnioskodawcy. Tymczasem zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 2 u.p.d. w zezwoleniu na lokalizację zjazdu zawiera się pouczenie o obowiązku przed rozpoczęciem robót budowlanych min. uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany. A zatem w ramach uzgodnienia istnieje możliwość dostosowania projektu zagospodarowania działki do wymogów widoczności.

Dalej biegły stwierdza, że zjazd w analizowanej lokalizacji stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu przy przyjęciu znacznego natężenia ruchu pieszego. W ocenie Sądu fakt znacznego natężenia ruchu pieszego nie został ustalony ani przez organy, ani nie był badany przez biegłego. Biegły przyjął takie założenie w oparciu o "charakterystykę" strefy miasta, w której znajduje się ulica oraz zlokalizowane w pobliżu punkty usługowe. W ocenie Sądu jest to niewystarczające dla przyjęcia znacznego natężenia ruchu pieszego. Ponadto dołączone do opinii zdjęcia (k. 91 akt adm.) ukazujące ulicę S. od strony projektowanego zjazdu nie obrazują znacznego natężenia ruchu pieszego (na jednym z dwóch zdjęć widać jednego pieszego). Przede wszystkim jednak podkreślić należy, że biegły nie ustala faktów mających znaczenie dla sprawy, ale udziela organowi informacji specjalnych (opartych o posiadaną specjalistyczną wiedzę) dotyczących tych okoliczności faktycznych, udziela wyjaśnień koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1889/21). Fakty takie ma ustalić organ. Akta sprawy nie wskazują natomiast aby organy przeprowadzały badania natężenia ruchu pieszego na ulicy S. Na załączonych do protokołu z 9 września 2021 r. fotografiach (k. 79 i 80 akt. adm.) na ul. S. od strony projektowanego zjazdu zarówno w kierunku K. jak i Al. M. – chodnik jest pusty. Z kolei zdjęcia zalegające na k.120 – 125 obrazują natężenie ruchu samochodowego i pieszego na Al. M. w Z.

Reasumując ustalenia, na których biegły oparł tezę o zagrożeniu dla bezpieczeństwa ruchu dla lokalizowanego zjazdu: nie są jednoznaczne (odnośnie widoczności), dotyczą warunków, które mogą być skorygowane (znajdowanie się granicy wymaganego pola widoczności na krawędzi murków) lub też nie znajdują oparcia w materiale dowodowym (znaczne natężenie ruchu pieszego). Tymczasem teza ta była podstawą odmownej decyzji organów bez poddania jej uprzedniej ocenie, w aspekcie wymogów określonych przepisami prawa.

Dalej Sąd wskazuje, że opinia została wydana przez biegłego min. bez braku pomiaru natężenia ruchu na ul. S. (k. 112 akt adm.) albowiem organ nie posiadał takich informacji (k. 95 akt adm.). Natomiast jedną z okoliczności badanych w toku postępowania przez organ pierwszej instancji w kontekście natężenia ruchu na tej ulicy była analiza natężenia ruchu na parkingu miejskim przy ul. S. (znajdującego się na przeciwko projektowanego zjazdu). Na tej podstawie organ pierwszej instancji stwierdził wzmożony ruch na tym odcinku drogi. Nie mniej jednak tej okoliczności organ nie uznał za zagrażającą bezpieczeństwu w ruchu. Również analiza treści opinii biegłego nie wskazuje aby poziom natężenia ruchu na parkingu miejskim, czy też obliczone przez biegłego natężenie ruchu na projektowanym zjeździe miało stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu. Ponadto Sąd zauważa, że ustalenia w przedmiocie natężenia ruchu winny zostać przeprowadzone w oparciu o ściśle określone zasady ustalone przez organy wyspecjalizowane w zakresie pomiarów ruchu drogowego. Tylko wtedy metodyka prowadzenia pomiarów i obliczeń natężenia ruchu drogowego gwarantuje, że uzyskane dane określają rzeczywiste obciążenie dróg ruchem pojazdów, jak zasadnie stwierdził NSA w wyroku, z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 323/15; LEX nr 2190773, którego stanowisko w tym względzie Sąd w pełni podziela.

Dalej, organy obu instancji podnoszą za biegłym, że projektowany zjazd zwiększy ruch pojazdów na skrzyżowaniu ul. S. i Al. M., ale także i w tym przypadku ani biegły, ani organy nie podają tej okoliczności jako zagrażającej bezpieczeństwu w ruchu. Ponadto Sąd zauważa, że badając kwestię bezpieczeństwa na skrzyżowaniu ul. S. i Al. M. organy powołały się na informację z Policji, że w ciągu ostatnich 5 lat w rejonie tego skrzyżowania doszło do 2 wypadków i 13 kolizji przy czym nie wiadomo, czy i które z nich miały związek z wykonywaniem manewru skrętu z lub na ul. S., a które w związku z ruchem odbywającym się wzdłuż Al. M. Zatem nie wiadomo, czy i które z tych zdarzeń miały związek z funkcjonowaniem skrzyżowania dlatego w ocenie Sądu dane z Policji nie potwierdzają zwiększenia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na skrzyżowaniu w związku z budową projektowanego zjazdu. Sąd zauważa przy tym, że Al. M., to znacznie bardziej ruchliwa droga niż ul. S., a nadto w okolicy skrzyżowania znajdują się na niej również pasy dla pieszych.

Odnosząc się do konkluzji zawartej w pkt 9 opinii biegłego Sąd stwierdza, że jest ona o tyle nie istotna dla sprawy, że biegły nie był rozpytywany na okoliczność gdzie należy umiejscowić lokalizowany zjazd ale jaki jest wpływ na bezpieczeństwo ruchu zjazdu zlokalizowanego zgodnie z wnioskiem, a wniosek skarżącej nie został w żaden sposób zmodyfikowany. Na marginesie jedynie Sad zauważa, że sugerując przesunięcie zjazdu w stronę skrzyżowania ul. S. i Al. M. biegły nie uwzględnił kwestii obszaru skrzyżowania, a zatem ta jego sugestia zawarta w pkt 9 opinii nie może mieć wpływu na ocenę czy projektowany wjazd zagraża bezpieczeństwu ruchu.

Reasumując w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu przy wnioskowanej lokalizacji zjazdu.

3/ Dalej Sąd stwierdza, że organy obu instancji nie odniosły się do podnoszonej przez skarżącą wielokrotnie – także na etapie odwołania - potrzeby porównania decyzji własnych organu odnośnie zgody na lokalizacje zjazdów sąsiednich, w imię konstytucyjnej zasady równości.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2019r. sygn. akt OSK 1372/17 zaufanie do stabilności rozstrzygnięć władzy publicznej i domniemanie działania na korzyść zainteresowanego, nakłada na organ szczególne wymagania w przypadku odmowy przyznania uprawnienia w ramach uznania administracyjnego. Skoro prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.c.) ma miejsce m.in. wówczas gdy obywatele, których faktyczna i prawna sytuacja jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje co najmniej o podobnej treści, to przy rozważaniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.), w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzyganej na gruncie uznania administracyjnego, niezbędne jest wyjaśnienie przyczyn różnego wartościowania owych interesów w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym. Brak wyjaśnienia tej kwestii poprzez dokonanie ustaleń odpowiadających treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i tym samym wszechstronnego rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, nie pozwala uznać legalności decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego.

4/ Odnosząc się do ustaleń i wywodów organów obu instancji odnośnie poczynionych ustaleń dotyczących sposobu w jaki skarżąca aktualnie korzysta z dostępu do drogi publicznej, to słuszne jest jej stanowisko, że okoliczność posiadania dostępu na podstawie umowy zobowiązaniowej z właścicielem działki nr 4/1 była organom znana. Ponadto w kontekście wymogów określonych w cyt. wyż. przepisach art. 29 ust. 4 p.r.d. oraz § 55 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych określających warunki wydania zgody na lokalizację zjazdu – okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia prawnego. Materialnoprawną podstawę wydania skarżonych decyzji stanowił art. 29 ust. 4 u.d.p. Przepis ten wyznacza więc granice rozpoznawanej sprawy administracyjnej, tym samym określa zakres postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 537/21).

Natomiast kwestia posiadanego dostępu do drogi publicznej powinna być rozważona w ramach badania słusznego interesu wnioskodawcy. Pamiętać bowiem należy, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy, ubiegające się o uzyskanie zgody na lokalizację wjazdu (zjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy (por wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2603/17).

Nie ma wątpliwości, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest rzeczywiście zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04).

Nie mniej jednak w ramach rozważania interesu społecznego i słusznego interesu wnioskodawcy trzeba uwzględnić, specyficzną indywidualną sytuację skarżącej, której nieruchomość może mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej jedynie od strony ul. S. lub Al. M., przy czym w odrębnym postępowaniu organ nie wyraził zgody na lokalizację zjazdu również od strony Al. M. Ponieważ działka skarżącej znajduje się w centrum miasta dojazd do nieruchomości zawsze będzie powodował pewne niedogodności komunikacyjne, co nie musi być równoznaczne z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu. Jednocześnie Al. M. jest drogą znacznie bardziej ruchliwą, dwukierunkową, a tuż przy aktualnym wjeździe na parking od Al. M. jest usytuowany dyskont Biedronka, co również generuje dodatkowy ruch pojazdów i pieszych. Tymczasem ul. S. jest drogą jednokierunkową, gdzie jak stwierdzono pojazdy poruszają się z małą prędkością, głównie w celu zaparkowania samochodu lub wjazdu do posesji. Ulica S. jest drogą gminną, najniższej kategorii, gdzie każda nieruchomość doń przylegająca w ramach obowiązujących przepisów powinna mieć zjazd i łączność z drogą publiczną. Wszyscy właściciele nieruchomości przylegających do takiej drogi powinni być traktowani zgodnie z zasadą równości, aż do momentu, w którym interes społeczny uniemożliwia wydanie decyzji zgodnej ze słusznym interesem obywatela. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika zaś, aby w tym kierunku zostały przeprowadzone rozważania wskazujące na wyważenie interesu społecznego z indywidualnym zgodnie z konstytucyjną zasadą równości. Trzeba też zaznaczyć, że funkcjonowanie parkingu w tej lokalizacji odpowiada interesowi społecznemu, co zdaje się również dostrzegać organ lokalizując tam miejskie strefy płatnego parkowania, zarówno naprzeciwko lokalizowanego zjazdu, jak i właściwie naprzeciwko wjazdu na parking, z którego strona skarżąca obecnie korzysta. Wszystkie te okoliczności powinny być uwzględnione i ocenione przez organ tak aby wydane rozstrzygnięcie nie było arbitralne.

Końcowo Sąd zauważa, że zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i taktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę – czego w niniejszej sprawie zabrakło. Jak wynika z art. 29 ust. 4 u.d.p. luz decyzyjny organu w zakresie odmowy zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany wymogami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518). Zatem w przypadku braku jednoznacznego ustalenia, że lokalizowany zjazd nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, a w szczególności nie znajduje się w obszarze węzła lub skrzyżowania oraz nie narusza pozostałych wymogów zawartych w ww. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. – nie ma podstaw do wydania decyzji odmownej.

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że organ przekroczył granice uznaniowości przez to, że nie dopełnił wymogów z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero stan faktyczny ustalony i oceniony zgodnie z zasadami określonymi w ww. artykułach może dać organowi podstawę do wydania decyzji w ramach uznania.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą zobowiązane uwzględnić stanowisko zawarte w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. za art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na rzecz skarżącego zasądzono od organu odwoławczego kwotę 697 zł, na którą składa się 200 zł - wpisu sądowego, 480 zł - wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł – opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa.