Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 105/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
658
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101, art. 101a, art. 25a, art. 17
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 7, art. 17
journal: Dz.U. 2024 poz 311
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
article: art. 58, art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 12, art. 14
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 26, art. 27
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w siedzibą w K. na bezczynność Rady Miasta Zamość w przedmiocie podjęcia uchwały dotyczącej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej także jako "skarżąca’’ lub "Spółka"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 10 czerwca 2024 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Rady Miasta Zamość (dalej także jako "organ" lub "Rada"), polegającą na niewykonaniu czynności nakazanych prawem w odniesieniu do wniosku Spółki z dnia 16 listopada 2020 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntowi budynków nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w Z..

Skarżąca podniosła, że organ pozostaje w bezczynności w sprawie ww. wniosku, albowiem wobec "uchylenia" uchwały nr LVI/773/2023 Rady Miasta Zamość z dnia 27 lutego 2023 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 335/23, do dnia wniesienia skargi nie podjął stosownej uchwały ani też – w przypadku ewentualnego stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do wyłączenia od głosowania poszczególnych radnych – wobec braku quorum nie przekazał sprawy do rozpoznania organowi wyższego stopnia (Wojewodzie Lubelskiemu). W konsekwencji, zdaniem skarżącej, organ dopuścił się:

1. naruszenia art. 7 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm., aktualny t.j. – Dz. U. z 2024 r. poz. 195, dalej jako "specustawa"), poprzez rażące niedopełnienie obowiązku załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, z naruszeniem terminów wskazanych w specustawie, a w szczególności niedokonywanie czynności w postaci podjęcia uchwały o lokalizacji inwestycji, czynności w postaci podjęcia uchwały, oraz brak poinformowania przez Przewodniczącego Rady Gminy o powodach opóźnienia i niewskazanie nowego termin podjęcia uchwały;

2. ewentualnie w przypadku stwierdzenia, że zachodzą podstawy do wyłączenia się r adnych od głosowania w sprawie wniosku Spółki i skutkuje to brakiem quorum do ważnego podjęcia uchwały – rażąco naruszył art. 26 k.p.a. w zw. z art. 27 § 2 k.p.a. poprzez nieprzekazanie przez blisko rok sprawy organowi wyższego stopnia tj. Wojewodzie Lubelskiemu, do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia;

Skarżąca podkreśliła, że brak działań zmierzających do podjęcia uchwały (przez Radę Miasta Zamość albo Wojewodę Lubelskiego) powoduje brak możliwości uruchomienia postępowania w celu uzyskania pozwolenia na budowę (w przypadku pozytywnej dla wnioskodawcy treści uchwały), ewentualnie zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego (w przypadku negatywnej dla wnioskodawcy treści uchwały). Powyższe narusza konstytucyjnie chronione prawo do składania środków zaskarżenia, bowiem brak jest obecnie aktu, który mógłby zostać przez Spółkę zaskarżony i do którego Spółka mogłaby odnieść się merytorycznie. Upływ czasu powoduje zaś realne straty materialne po stronie Spółki, wynikające z braku możliwości realizacji inwestycji. W ocenie skarżącej, na gruncie art. 7 ust. 4 i ust. 5 specustawy, ma ona uzasadnione oczekiwanie ukształtowania swojej sytuacji prawnej określonym aktem administracyjnym w dwojaki sposób: bądź poprzez podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zgodnie z jego wnioskiem, bądź poprzez uchwałę o odmowie jej ustalenia.

W oparciu o powyższe argumenty i zarzuty, skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie organu do podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia lub odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycją towarzyszącą, w terminie miesiąca od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, ewentualnie do przekazania sprawy do rozpoznania organowi wyższego stopnia celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w odniesieniu do wniosku Spółki;

2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania;

3. orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawie wniosku Spółki z dnia 16 listopada 2020 r. Rada Miasta Zamość czterokrotnie podejmowała uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ul. [...] w Z.. Każda z tych uchwał była zaskarżona przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który za każdym razem stwierdzał nieważność zaskarżonej uchwały. Po wydaniu ostatniego wyroku (z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 335/23, stwierdzającego nieważność uchwały nr LVI/773/2023 Rady Miasta Zamość z dnia 27 lutego 2023 r.), którego odpis wraz z uzasadnieniem organ otrzymał w lipcu 2023 r., sytuacja uległa zmianie, albowiem od tego czasu organ w sposób uporczywy i rażący nie podejmuje uchwały, do której to podjęcia w terminach ściśle określonych zobowiązują go przepisy specustawy. Co więcej, nie tylko nie podejmuje czynności, do której jest zobowiązany, ale jednocześnie nie informuje w żaden sposób o przyczynach swojej zwłoki. Zdaniem skarżącej, działanie organu jest rażąco naganne, gdyż stanowi zaprzeczenie ratio legis specustawy.

Skarżąca podkreśliła, że po przerwie wakacyjnej Rada Miasta Zamość obywała sesje, na których podejmowała inne uchwały. Sprawa dotycząca wniosku Spółki była jednak zdejmowana z porządku obrad bez żadnego wiarygodnego uzasadnienia. Także po zmianie składu Rady Miasta Zamość w wyniku przeprowadzonych nowych wyborów samorządowych w kwietniu 2024 r., sytuacja nie uległa zmianie.

W ocenie Spółki, nawet gdyby przyjąć argumentację odnoszącą się do bezczynności organu, która pojawia się w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 stycznia 2024r., sygn. akt II SAB/Lu 184/23, iż brak merytorycznego rozstrzygnięcia jest konsekwencją spełnienia przesłanek do wyłączenia się radnych, to jednak tym samym mieli oni obowiązek przekazać sprawę do rozpoznania organowi wyższego stopnia. Wynika to wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 26 k.p.a. w zw. z art. 27 § 2 k.p.a.

Skarżąca stwierdziła, że sytuację, w której rada gminy nie podejmuje żadnej uchwały w procedurze rozpoznawania wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, należy uznać za niewykonanie czynności nakazanych prawem, o których mowa w art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej jako "u.s.g."). Powyższe powinno przełożyć się na nakazanie przez Sąd czynności, które będą skutkować merytorycznym rozstrzygnięciem, jeżeli nie przez Radę Miasta Zamość, to przez Wojewodę Lubelskiego.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), ewentualnie o oddalenie skargi w całości, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podkreślono, że jako podstawę prawną złożonej skargi skarżąca wskazała art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g., w zw. z art. 7 ust. 4 i ust. 5 specustawy. Przy czym jako stronę przeciwną wskazano w niej Radę Miasta Zamość, w sytuacji, gdy w określonych w art. 101a ust. 2 u.s.g. okolicznościach, sąd administracyjny może skierować swój nakaz wykonania niezbędnych czynności wyłącznie do organu nadzoru. Zdaniem organu, ta szczególna konstrukcja powyższego przepisu wskazuje, że stroną przeciwną w postępowaniu przed sądem administracyjnym będzie zarówno ten organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem, jak i właściwy organ nadzoru, który zgodnie z przepisem art. 101a ust. 2 u.s.g. może być wyłącznie adresatem nakazu sądu administracyjnego. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2007 r. sygn. akt II SAB/Gd 59/06). Uwzględniając skargę sąd administracyjny może bowiem wyłącznie wydać rozstrzygniecie, o jakim mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g., tj. nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego na koszt i ryzyko gminy (Jyż Gabriela, Pławecki Zbigniew, Szewc Andrzej, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV).

Wskazując na powyższe organ podniósł, że skarga Spółki jest sporządzona wadliwie, w tym również w zakresie zawartych w petitum skargi wniosków, i wobec powyższego winna podlegać odrzuceniu.

W ocenie organu, za odrzuceniem skargi przemawia dodatkowo fakt, iż - jak zauważa się w doktrynie - niedopuszczalne jest stosowanie art. 101a u.s.g. do na bezczynności prawotwórczej. Nakazanie organowi nadzoru "samodzielnego" podjęcia danego aktu zamiast właściwego organu gminy uznać bowiem należy za niedopuszczalne przejęcie przez organ nadzoru kompetencji prawotwórczej organu samorządu terytorialnego.

Ponadto organ podkreślił, że skarżąca skorzystała z uprawnienia przewidzianego w treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., opierając skargę na okolicznościach tożsamych do okoliczności podnoszonych w sprawie niniejszej, które to okoliczności nie uległy zmianie do momentu sporządzania niniejszej odpowiedzi. Skarga została prawomocnie oddalona wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 184/23. Pomimo przeprowadzonych wyborów samorządowych w kwietniu 2024 r., które skutkowały zmianą składu osobowego Rady Miasta Zamość w taki sposób, że wyłączeniu z głosowania nad sporną uchwałą podlegałoby dziesięciu spośród dwudziestu trzech radnych, a co za tym idzie, osiągnięte zostałoby kworum wymagane dla podjęcia uchwały, w dalszym ciągu istnieje przeszkoda do podjęcia uchwały polegająca na nieuzupełnieniu przez skarżącą braków złożonego wniosku, dotyczących szerokości drogi przeciwpożarowej. W związku z powyższym, w ocenie organu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzi również przesłanka uzasadniająca odrzucenie skargi wyrażona w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., bowiem wydanie przez Sąd orzeczenia godziłoby w zasadę res iudicata.

Na wypadek niepodzielenia przez Sąd powyższej argumentacji organ podniósł, że złożona skarga winna podlegać oddaleniu. Złożony przez skarżącą wniosek z dnia 16 listopada 2020 r. - jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w ww. wyroku z dnia 25 stycznia 2024 r. - dotknięty jest brakami formalnymi w zakresie szerokości drogi pożarowej, które to braki w dalszym ciągu nie zostały usunięte. Okoliczność ta usprawiedliwia niepodjęcie uchwały i powoduje, że w stanie faktycznym nie zachodzi stan bezczynności organu.

Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Wyjaśnić na wstępie należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli, określony przede wszystkim w art. 3 § 2 p.p.s.a., obejmuje różne formy działania administracji – od aktów stosowania prawa (m.in. decyzja, postanowienia, inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej), aż po akty stanowienia prawa (m.in. akty prawa miejscowego, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego). W zakresie tej kontroli mieści się także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Ponadto przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszcza możliwość określenia przez ustawodawcę innych rodzajów spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. Takim przepisem szczególnym jest m.in. art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W myśl zaś art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Rozpoznawana skarga została wniesiona właśnie w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g., a jej przedmiotem uczyniono bezczynność Rady Miasta Zamość w zakresie podjęcia – na wniosek skarżącej z dnia 16 listopada 2020 r. – uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej na działkach oznaczonych w ewidencji gruntowi budynków nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych przy ul. [...] w Z.. Obowiązek podjęcia stosownej uchwały w sprawie ww. wniosku skarżąca wywodzi z treści art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących ("specustawy"). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 specustawy, w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. Powołany w skardze art. 7 ust. 4 specustawy stanowi natomiast, że rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Dodać należy, że zgodnie z art. 7 ust. 5 specustawy, jeżeli uchwała o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, nie może być podjęta w terminie określonym w ust. 4, przewodniczący rady gminy jest obowiązany w tym terminie powiadomić inwestora, podając powody opóźnienia oraz wskazując nowy termin podjęcia uchwały, nie dłuższy jednak niż 30 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 4.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania dopuszczalności skargi – w tym zwłaszcza w kontekście argumentów podniesionych przez organ, kwestionujących jej dopuszczalność. Badając skargę pod tym kątem Sąd nie znalazł podstaw do jej odrzucenia.

Wątpliwości nie budzi przede wszystkim legitymacja skargowa Spółki, która jako inwestor wystąpiła do Rady Miasta Zamość, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Zamość, z wnioskiem z dnia 16 listopada 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej. Spółka ma zatem legitymację do zaskarżenia bezczynności Rady Miasta Zamość, jako organu zobowiązanego do podjęcia uchwały w sprawie ww. wniosku, zgodnie z art. 7 ust. 4 specustawy.

Sąd nie podzielił ponadto argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę, wskazującej na wystąpienie przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 i pkt 6 p.p.s.a.

Zarzucając skardze niedopuszczalność w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., organ podniósł w pierwszym rzędzie, że skarga została sporządzona wadliwie, albowiem jako stronę przeciwną oznaczono w niej jedynie Radę Miasta Zamość, podczas gdy w przypadku skargi wniesionej na podstawie art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g., stroną przeciwną w postępowaniu przed sądem będzie zarówno ten organ gminy, który nie wykonuje czynności nakazanych prawem, jak i właściwy organ nadzoru, który zgodnie z przepisem art. 101 a ust. 2 u.s.g. może być wyłącznie adresatem nakazu sądu administracyjnego, opartego na przepisie art. 101a u.s.g. Zdaniem organu, z przepisu tego nie można bowiem wywieść umocowania do nakazania przez sąd organowi gminy podjęcia uchwały.

W ocenie Sądu, z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wielokrotnie już wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż rozstrzygając sprawę ze skargi na bezczynność na podstawie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd administracyjny może zobowiązać organ pozostający w bezczynności do wykonania czynności nakazanych prawem. Wprawdzie z ust. 2 art. 101a wynika, że sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy, jednakże zdaniem Sądu, przepis ten nie stanowi przeszkody do skierowania nakazu do pozostającego w bezczynności organu gminy. Sposób rozstrzygnięcia powinien być bowiem dostosowany do okoliczności sprawy. Skierowanie nakazu do organu nadzoru byłoby uzasadnione w odniesieniu do czynności, które ten organ może wykonać w zastępstwie organu gminy w ramach przysługujących mu kompetencji. W istocie rzeczy wchodzi tu w grę jedynie zarządzenie zastępcze, podejmowane na podstawie przepisów szczególnych (np. art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako "u.p.z.p."). Kompetencje takie nie wynikają w niniejszej sprawie ani z przepisów u.s.g. ani ze specustawy. Nie wydaje się to również celowe w przypadku bezczynności polegającej na niepodjęciu uchwały w sprawie lokalizacji ze względu na charakter tejże czynności, a zwłaszcza złożoną procedurę (por. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Gd 30/10, LEX nr 756030, z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 124/20, LEX nr 3163372; wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 71/21, LEX nr 3247829).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że skoro w sprawie bezczynności dotyczącej podjęcia uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej sąd może zobowiązać organ gminy do wykonania czynności nakazanych prawem, tj. do podjęcia uchwały ustalającej lokalizację inwestycji lub uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, a jednocześnie obowiązku takiego nie może nałożyć na organ nadzoru, oznaczenie w skardze jako strony przeciwnej jedynie organu gminy jest wystarczające dla uznania skargi za dopuszczalną i jej merytorycznego rozpoznania.

Sąd nie podziela także stanowiska organu wskazującego na niedopuszczalność skargi ze względu na brak możliwości zaskarżenia w trybie art. 101a u.s.g. bezczynności prawotwórczej. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 124/20, skarga na bezczynność może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy (w tym niewydania aktu) w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały. Przykładem takiej sytuacji może być nieuchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, kiedy ma on charakter obligatoryjny (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Podobnie rzecz ma się w przypadku przewidzianego w art. 7 ust. 4 specustawy obowiązku podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Wbrew stanowisku organu, skarga nie podlega odrzuceniu również na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.

Odnośnie do tej podstawy odrzucenia skargi organ powołał się na okoliczność, iż skarżąca wniosła już wcześniej skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Rady Miasta Zamość w zakresie podjęcia uchwały w sprawie wniosku z dnia 16 listopada 2020 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej przy ul. [...] w Z.. Skarga ta została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 184/23.

Wyjaśnić należy, że o wystąpieniu przesłanki określonej w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. można mówić jedynie w sytuacji, w której zachodzi tożsamość wcześniej rozpoznanej sprawy sądowoadministracyjnej ze sprawą, w której ponownie wniesiono skargę. Tożsamość sprawy osądzonej z inną sprawą zawisłą przed sądem administracyjnym będzie natomiast mieć miejsce wówczas, gdy w sprawach tych zaistnieje tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, tzn. gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego na tle tego samego, co uprzednio, stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 682/21, LEX nr 3243919).

Pomiędzy sprawą rozpoznaną wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r., a sprawą objętą obecnie wniesioną przez Spółkę skargą na bezczynność Rady Miasta Zamość, nie zachodzi pełna tożsamość, albowiem uległ zmianie stan faktyczny, na tle którego dokonywano uprzednio oceny, czy organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.

W powołanym wyżej wyroku Sąd zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, iż Spółka wnioskami z dnia 19 września 2023 r. oraz z dnia 20 października 2023 r. wystąpiła do Rady Miasta Zamość z żądaniem wyłączenia trzynastu radnych od głosowania w sprawie wniosku Spółki z dnia 16 listopada 2020 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, na podstawie art. 25a u.s.g. Uzasadniając powyższe żądanie Spółka podniosła, że "głosowanie dotyczy interesu prawnego tych radnych, gdyż wynik tego głosowania może mieć przesądzające znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu sądowego w przedmiocie odszkodowania na rzecz Spółki". Sąd wyjaśnił, że Spółka wezwała wskazanych 13 radnych do zapłaty solidarnie z Miastem 3.000.000 zł tytułem odszkodowania za niepodjęcie pozytywnej uchwały lokalizacyjnej, a następnie wystąpiła z powództwem o odszkodowanie do sądu powszechnego – sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym [...] (sygn. akt [...]).

Wskazując na powyższe, Sąd orzekający w sprawie o sygn. II SAB/Lu 184/23 stwierdził, że wobec złożonego żądania wyłączenia trzynastu radnych od głosowania, zaistniały przeszkody niezależne od Rady Miasta Zamość w podjęciu uchwały na wniosek Spółki. Objęci wnioskiem o wyłączenie radni oświadczyli bowiem, że nie będą brać udziału w głosowaniu nad sporną uchwałą. Zdaniem Sądu, usprawiedliwiało to odstąpienie przez Radę od głosowania w sprawie wniosku skarżącej, ze względu na brak quorum wymaganego do podjęcia ważnej uchwały.

Powyższa okoliczność, którą w wyroku z dnia 25 stycznia 2024 r. Sąd potraktował jako argument świadczący o bezzasadności skargi na bezczynność Rady Miasta Zamość, uległa zmianie. Jak bowiem wynika z odpowiedzi na skargę, w wyniku wyborów samorządowych przeprowadzonych w kwietniu 2024 r. zmienił się skład osobowy Rady Miasta Zamość w taki sposób, że w składzie Rady pozostało jedynie dziewięciu radnych podlegających wyłączeniu od głosowania nad wnioskiem Spółki, a w związku z tym - jako, że Rada liczy 23 radnych (zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.s.g.) - możliwe stało się osiągnięcie quorum wymaganego do podjęcia uchwały.

W ocenie Sądu, zmiana stanu faktycznego w powyższym zakresie przesądza o dopuszczalności złożenia przez Spółkę kolejnej skargi na bezczynność Rady Miasta Zamość w sprawie wniosku z dnia 16 listopada 2020 r.

Rozpoznając skargę merytorycznie Sąd doszedł jednak do wniosku, że jest ona niezasadna.

Podkreślenia wymaga, iż powołany wyżej wyrok tutejszego Sądu z dnia 25 stycznia 2024 r. - jakkolwiek nie daje podstaw do odrzucenia obecnie wniesionej skargi na bezczynność organu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - to jednak ma istotne znaczenie dla jej merytorycznej oceny, tak jak i wcześniejsze, wydane w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocne wyroki stwierdzające nieważność uchwał Rady Miasta Zamość o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zgodnie z wnioskiem Spółki z dnia 16 listopada 2020 r., w tym wyrok z dnia 22 czerwca 2023 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 335/23, stwierdzający nieważność ostatniej z podjętych przez organ w tej sprawie uchwał odmownych. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że rozpoznając obecnie sprawę Sąd nie może formułować ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z oceną wyrażoną w powyższych, wcześniej wydanych w tej sprawie prawomocnych wyrokach, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądom wyrażonym w tych orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1865/11, LEX nr 1293568).

Jak już wcześniej wskazano, okoliczność uznana w wyroku z dnia 25 stycznia 2024 r. za obiektywną przeszkodę do podjęcia uchwały w sprawie wniosku Spółki z dnia 16 listopada 2020 r., wynikająca z braku quorum, utraciła aktualność wraz ze zmianą składu Rady po przeprowadzonych wyborach samorządowych. Jak przyznał sam organ w odpowiedzi na skargę, obecnie, nawet przy pominięciu pozostałych w składzie Rady radnych objętych wnioskiem o wyłączenie od głosowania, możliwe jest już osiągnięcie quorum wymaganego do podjęcia ważnej uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W tej sytuacji jedynie ubocznie wypada odnieść się do twierdzenia skarżącej, jakoby w przypadku dalszego braku quorum Rada była zobowiązana przekazać wniosek Spółki, w trybie art. 26 w zw. z art. 27 § 2 k.p.a., do rozpoznania organowi wyższego stopnia, którym zdaniem skarżącej jest w tym wypadku Wojewoda Lubelski. W ocenie Sądu, ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić z następujących względów. Po pierwsze, w sprawach dotyczących przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych, uregulowanych przepisami Rozdziału 2 specustawy, nie stosuje się przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego, co wprost wynika z art. 14 specustawy. Po drugie, wojewoda nie jest organem wyższego stopnia nad radą gminy w rozumieniu art. 17 k.p.a., lecz organem nadzoru, o którym mowa w art. 86 u.s.g., który w zastępstwie rady gminy, w określonych sytuacjach, w ramach przysługujących mu kompetencji, może wydać jedynie zarządzenie zastępcze, jednak - jak już wcześniej wyjaśniono - w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej kompetencje takie nie wynikają ani z przepisów u.s.g. ani ze specustawy.

W ocenie Sądu, aktualna pozostaje jednak inna przeszkoda do podjęcia przez Radę Miasta Zamość uchwały w sprawie wniosku Spółki z dnia 16 listopada 2020 r., która w świetle oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 184/23, a także oceny wyrażonej we wcześniejszym wyroku z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 335/23, również wyłącza możliwość skutecznego zarzucenia Radzie bezczynności w przedmiotowej sprawie.

Przypomnieć należy, ze w wyroku z dnia 22 czerwca 2023 r. Sąd, stwierdzając nieważność uchwały nr LVI/773/2023 z dnia 27 lutego 2023 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej inwestycji towarzyszącej przy ul. [...] w Z., zgodził się ze stanowiskiem organu, iż wniosek Spółki z dnia 16 listopada 2020 r. obarczony jest brakiem, albowiem nie wynika z niego, czy parametry drogi wewnętrznej zapewniają wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej, określone w przepisach odrębnych i czy minimalna szerokość drogi jest nie mniejsza niż 6 m (zgodnie z wymogiem określonym w art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy). Sąd zwrócił uwagę, że w myśl art. 7 ust. 9 specustawy, w przypadku, gdy wniosek nie spełnia wymogów, o których mowa w ust. 7 i 8, organ wykonawczy gminy wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych, wskazując termin na ich usuniecie, nie dłuższy jednak niż 14 dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W ocenie Sądu, skoro wskazany przez wnioskodawcę dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej budził wątpliwości organu co do spełnienia kryteriów ustawowych, to organ miał obowiązek wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia tego braku pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 7 ust. 9 w zw. z ust. 7 pkt 13 specustawy), czego nie uczynił.

Dostrzeżony w powyższym wyroku brak wniosku inwestora w zakresie szerokości drogi pożarowej, został w późniejszym wyroku z dnia 25 stycznia 2024 r. uznany przez Sąd za drugą – obok braku quorum – przeszkodę do podjęcia wnioskowanej uchwały, zwalniającą Radę z zarzutu bezczynności. Sąd podkreślił przy tym, że obowiązek wezwania Spółki do usunięcia powyższego braku należał do Prezydenta Miasta Zamość, jako organu wykonawczego, a w związku z tym, że Prezydent nie podjął takiej czynności, Rada Miasta Zamość na sesji w dniu 27 listopada 2023 r. podjęła uchwałę w sprawie zwrócenia się do Prezydenta, jakby ten zwrócił się (w ramach swoich kompetencji) do Spółki o usunięcie tego braku.

Z odpowiedzi na skargę oraz przekazanych Sądowi akt sprawy wynika, że brak wniosku z dnia 16 listopada 2020 r. w zakresie określenia parametrów drogi wewnętrznej, w dalszym ciągu nie został przez Spółkę usunięty. W tej sytuacji, zgodnie z wiążącą Sąd rozpoznający obecnie sprawę, z mocy art. 153 p.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w wyrokach z dnia 25 stycznia 2024 r. i z dnia 22 czerwca 2023 r., uznać należy, że okoliczność ta nadal stanowi przeszkodę uniemożliwiającą Radzie Miasta Zamość podjęcie uchwały w sprawie przedmiotowego wniosku (tak pozytywnej, jak i negatywnej), zwalniając tym samym Radę z zarzutu bezczynności w tym zakresie. Bez znaczenia dla tej oceny pozostaje ustalenie, czy Spółka nie usunęła do tej pory powyższego braku wniosku pomimo wystosowania do niej przez Prezydenta Miasta Zamość, w trybie art. 7 ust. 9 w zw. z ust. 7 pkt 13 specustawy, wezwania do jego usunięcia, czy też Prezydent Miasta Zamość do tej pory nie skierował do Spółki takiego wezwania. Skoro bowiem dokonanie takiego wezwania należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy (art. 7 ust. 9 specustawy), ewentualny brak podjęcia tej czynności przez Prezydenta nie może obciążać Rady Miasta, zwłaszcza wobec faktu, iż Rada, podejmując w dniu 27 listopada 2023 r. uchwałę nr LXVIII/869/2023 w sprawie zwrócenia się z wnioskiem do Prezydenta o wezwanie skarżącej do uzupełnienia wniosku z dnia 16 listopada 2020 r., uczyniła wszystko, co mieściło się w jej kompetencjach, by doprowadzić do wykonania przez organ wykonawczy obowiązku wynikającego z art. 7 ust. 9 specustawy.

Podsumowując stwierdzić należy, że pomimo częściowej zmiany okoliczności faktycznych sprawy po wydaniu przez tutejszy Sąd prawomocnego wyroku z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Lu 184/23, organowi nadal nie można skutecznie zarzucić bezczynności w zakresie podjęcia uchwały w sprawie wniosku Spółki z dnia 16 listopada 2020 r., a to ze względu na nieusunięty do tej pory brak formalny tego wniosku, uniemożliwiający jego procedowanie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.