Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1076/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 124 par. 2 w zw. z art. 219, art. 218 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T.K. (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej: "Szef SKW", "organ") z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2024 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2023 r. poz. 1280 z ze zm.), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym" oraz § 4 pkt. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611) dalej: "rozporządzenie RM z dnia 4 maja 2005 r.", w okresie od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2022 r.

Do wniosku załączył pisma: z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] wystawione odpowiednio przez Zastępcę Szefa SKW oraz Szefa SKW celem potwierdzenia wydania zaświadczenia potwierdzającego okres służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] Szef SKW, na podstawie art. 219 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.) dalej: "k.p.a.", w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 grudnia 2021 r. w sprawie postępowania w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz ich rodzin (Dz. U. z 2022 r., poz. 108), dalej: "rozporządzenie MON z dnia 22 grudnia 2021 r.", odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści w części dotyczącej wykonywania czynności, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniowej oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 4 maja z 2005 r. w okresie od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2022 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ powołał mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, w tym § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 4 maja z 2005 r. z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 oraz art. 217 § 1 i art. 218 § 1 k.p.a. Wskazał, iż odmowa wydania zaświadczenia następuje w drodze postanowienia i ma miejsce m.in. wówczas, gdy organ nie znalazł w prowadzonej przez siebie ewidencji, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, potwierdzenia faktów albo stanu prawnego, o których potwierdzenie ubiega się wnioskodawca.

Organ stwierdził, że Skarżący posiada interes prawny w wydaniu zaświadczenia, gdyż został zwolniony ze służby w SKW i jest uprawniony do świadczenia emerytalnego. Jednak z poddanej analizie dokumentacji, będącej w posiadaniu organu, nie wynika, aby w latach 2021-2022 Skarżący, pełniący wówczas służbę w Inspektoracie SKW w [...], wykonywał czynności służbowe w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uzasadniających podwyższenie podstawy emerytury. Powyższe, jak zaznaczył organ, znajduje odzwierciedlenie w piśmie z dnia [...] marca 2024 r. nr [...].

Organ wskazał, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy, nie rozstrzyga żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Podsumowując organ wskazał, że nie znalazł podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącego.

W skardze na powyższe postanowienie T.K. zarzucił naruszenie:

- § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 4 maja 2005 r. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia pomimo posiadania przez organ w Teczce Akt Osobowych informacji podpisanych przez Szefa SKW i Zastępcę Szefa SKW z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2022 r. [...], z których wynikało, że w okresie od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2022 r. Skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas gdy brak było podstaw faktycznych do wydania tegoż postanowienia, co z kolei stało się następstwem niżej opisanych rażących naruszeń przepisów postępowania,

- art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej: "k.p.a.", poprzez całkowite pominiecie w sprawie i przemilczenie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia faktu posiadania w Teczce Akt Osobowych ww. informacji potwierdzających pełnienie przez Skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu i wydanie wbrew tym dokumentom zaskarżonego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia zamiast wydania stosownego zaświadczenia,

- § 14 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia MON z dnia 22 grudnia 2021 r. oraz art. 218 § 1 i 2 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 i art. 219 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie ww. informacji znajdujących się w Teczce Akt Osobowych i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu wytworzenia pisma z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] stanowiącego następnie podstawę wydania zaskarżonego postanowienia negatywnie załatwiającego wniosek Skarżącego, podczas gdy posiadanie przez organ ww. informacji stanowiło podstawę do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał w szczególności, że wydając zaskarżone postanowienie organ całkowicie pominął pisma z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...], które znajdują się w jego Teczce Akt Osobowych, a z których wynikało, że w okresie od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2022 r. pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skarżący podkreślił, że w złożonym wniosku powołał się na ww. pisma, jednakże organ fakt ten przemilczał opierając odmowę wydania zaświadczenia na piśmie z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] wytworzonym po złożeniu przez Skarżącego wniosku w niniejszej sprawie. Takie działanie organu należy uznać za nieprawidłowe. Dokonana przez organ ocena materiału zgromadzonego w sprawie jest niepełna, nie zawiera uzasadnienia stanowiska o braku podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Zdaniem Skarżącego postępowanie organu całkowicie odbiega od dotychczasowej, utrwalonej praktyki przy wydawaniu zaświadczeń. Organ wskazał na zmiany w akcie prawa wewnętrznego, tj. § 3a wprowadzony do zarządzenia Szefa SKW Nr 19/12, zgodnie z którym przed wydaniem zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu Dyrektor Biura Kadr we współdziałaniu z Dyrektorem Biura I oraz Dyrektorem Biura II może dokonywać sprawdzenia informacji, o której mowa § 1. Przy czym § 1 zarządzenia dotyczy informacji kierownika jednostki organizacyjnej SKW, tj. Dyrektora danej jednostki organizacyjnej SKW. Natomiast ww. pisma z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] zostały podpisane przez Szefa SKW i Zastępcę Szefa SKW. Zatem § 3a ww. zarządzenia nie mógł mieć zastosowania w omawianym przypadku. Zastosowanie w sprawie mają przepisy prawa powszechnie obowiązującego, nie zaś przepisy prawa wewnętrznego.

Dalej Skarżący wskazał, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., nie może być dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Przedmiotem tego postępowania nie może być również analizowanie zmian w stanie prawnym, w tym w zakresie aktów prawa wewnętrznego, i wyprowadzanie z nich wniosków i ocen prawnych odnoszących się do danych posiadanych przez organ. Skoro w Teczce Akt Osobowych znajdują się dokumenty w postaci ww. pism (informacji) Szefa SKW i Zastępcy Szefa SKW potwierdzające pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, to w świetle art 218 § 1 k.p.a. oraz § 14 ust 1 pkt 3 rozporządzenia MON z dnia 22 grudnia 2021 r. nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wygenerowania przez organ dokumentu o odmiennej treści uzasadniającego negatywne rozstrzygnięcie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Szef SKW wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Dodatkowo wskazał, że regulacje wynikające z zarządzenia Szefa SKW z dnia 22 maja 2012 r. nr 19/12 mają charakter wewnętrzny i dotyczą zasad przekazywania informacji pomiędzy poszczególnymi jednostkami organizacyjnymi SKW. Jakkolwiek w zarządzeniu istnieje zapis, iż informacje udzielone przez dyrektora jednostki organizacyjnej SKW są przechowywane w aktach osobowych funkcjonariuszy i stanowią podstawę do wydania zaświadczenia, to nie można uznać, że Szef SKW - przed wydaniem zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MON z dnia 2 grudnia 2021 r., został pozbawiony możliwości sprawdzenia, czy zdarzenia stanowiące podstawę sporządzenia informacji zostały prawidłowo zakwalifikowane. Działanie organu w tym zakresie nie obejmuje bowiem gromadzenia nowych informacji a sprowadza się tylko i wyłącznie do analizy informacji już posiadanych.

W związku z powyższym Szef SKW, dysponując informacjami o z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] podpisanymi przez Zastępcę Szefa SKW i Szefa SKW, po otrzymaniu wniosku Skarżącego, zobowiązał dyrektora jednostki organizacyjnej, w której Skarżący pełnił służbę, o przeanalizowanie posiadanej w jednostce dokumentacji pod kątem konkretnych, rzeczywistych sytuacji, w których istniało realne zagrożenie życia i zdrowia funkcjonariusza, z uwzględnieniem ich dat, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określone czynności stwarzały niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia wnioskującego funkcjonariusza oraz określenia, że zagrożenie to nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy (pismo nr [...] z dnia [...] marca 2024 r.). W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor Inspektoratu SWK w [...] poinformował, że Skarżący w okresie od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] grudnia 2022 r. nie pełnił służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Odwołując się do art. 218 § 1 k.p.a. organ wskazał, że poddał analizie informacje znajdujące się w aktach osobowych Skarżącego, z których wynikało, że w okresie dwóch lat (2021 i 2022) podjął co najmniej 12 razy czynności operacyjno- rozpoznawczych, w których istniało realne zagrożenie życia i zdrowia. Ponowna analiza dokumentacji spraw operacyjno-rozpoznawczych nie potwierdziła jednak, że Skarżący pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Co istotne sam Skarżący nie wskazał (chociażby poprzez odwołanie się do daty lub miejsca zdarzenia) na istnienie konkretnych sytuacji, w których jego życie lub zdrowie byłoby zagrożone w trakcie podejmowanych czynności operacyjno-rozpoznawczych. Argument, na którym Skarżący oparł zarzuty skargi, odnosi się do okoliczności, że w aktach osobowych były informacje - pisma z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...]. Organ, jak wskazał, nie zaprzecza tym faktom, podkreślił jednak, że był uprawniony do sprawdzenia, czy przy sporządzaniu ww. informacji prawidłowo zanalizowano dokumenty pod kątem istnienia rzeczywistych, konkretnych sytuacji, w których istniało szczególne zagrożenie życia i zdrowia Skarżącego podczas wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych.

Organ zaznaczył również, że w okresie od maja 2018 r. do kwietnia 2023 r. Skarżący zajmował stanowisko służbowe Dyrektora Inspektoratu SKW w [...], wobec czego informacje obejmujące lata 2021 - 2022 dotyczące służby w Inspektoracie SKW w [...] nie mogły być podpisane przez samego Skarżącego. Stąd też ww. informacje podpisał Szef SKW i Zastępca Szefa SKW. Dopóki jednak powyższe informacje, będące danymi wewnętrznymi organu, nie zostały ujęte w zaświadczeniu, o którym mowa w § 14 rozporządzenia MON z dnia 22 grudnia 2021r., nie można ich uznać za dowód potwierdzający okres służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w rozumieniu ww. rozporządzenia.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2024 r. Skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Wskazał, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego dotyczące wydawania zaświadczeń potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury nie uległy zmianie, zaś zarządzenie Szefa SKW nr 19/12 nie mogło stanowić podstawy kształtowania praw wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariusza. Zaznaczył jednocześnie, że właściwi przełożeni w SKW, w tym Szef SKW oraz Zastępca Szefa SKW, tak samo rozumieli obowiązujące przepisy, również w okresie poprzedzającym wydanie zarządzenia nr 19/12. Z tych względów dodany § 3 nie mógł stanowić podstawy do weryfikacji pism z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...].

Skarżący wskazał, że w toku postępowania nie został poinformowany przez organ o jakichkolwiek wątpliwościach co do rozumienia pojęcia "pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Organ nie podniósł również tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Stwierdził również, że działania organu, wobec wieloletniego funkcjonariusza, dwukrotnie pełniącego służbę w strefie działań wojennych poza granicami Polski, uzasadniają twierdzenie organu o rażącym naruszeniu przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 9 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2024 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniósł w szczególności, iż w świetle art. 218 § 1 w związku z art. 217 § 2 k.p.a. organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu. Istotne jest przy tym by dane, potwierdzenia których żąda wnioskujący, wynikały z dokumentów posiadanych przez organ w dacie sporządzenia zaświadczenia. W sytuacji, gdy w posiadanych przez organ zbiorach danych nie ma (bądź już nie ma) informacji, potwierdzenia których żąda wnioskujący, organ zobowiązany jest odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Organ zaznaczył, że przekazanie informacji w pismach z dnia [...] stycznia 2022r. nr [...] i z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] nie było równoznaczne z wydaniem zaświadczenia, a zatem nie wyklucza dokonywania przez organ weryfikacji przyjętych wcześniej ustaleń. Nie można uznać, że organ analizując dane w celu wydania zaświadczenia, jest pozbawiony możliwości sprawdzenia dokonanych uprzednio ustaleń. Z tych względów argument Skarżącego odnoszący się do działania w niniejszej sprawie obecnego Dyrektora inspektoratu SKW w [...] jest nieuzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty (...). Zgodnie natomiast z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, uznał jednak, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2024 r. o odmowie wydania Skarżącemu, zwolnionemu ze służby w SKW i posiadającemu uprawnienia emerytalne, zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od dnia [...] stycznia 2021r. do dnia [...] grudnia 2022 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...).

Przepis ten stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (Dz.U. poz. 736) orzekł, iż § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał m.in.: "należy bowiem zauważyć, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś - dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Wypowiedź preferencyjna prawodawcy wskazuje na możliwość gradacji zagrożeń uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Zakwestionowany przepis wymaga natomiast aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również aby pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kazualnej z czynnościami funkcjonariusza".

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 grudnia 2022 r. w sprawie postępowania w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Służby Wywiadu Wojskowego oraz ich rodzin, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacje te znajdują zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza SKW w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu.

Zaznaczyć należy, że zaświadczenie nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Jego istotą jest urzędowe poświadczenie istniejącego stanu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Postępowanie wyjaśniające prowadzone w oparciu o ww. przepis polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Odnośne postępowanie wyjaśniające musi dotyczyć faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, czy zbiorów danych innego rodzaju.

Warto w tym miejscu powołać się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2565/22 (publ. CBOSA), który został wprawdzie wydany w stanie faktycznym dotyczącym funkcjonariusza Policji, to jednak ma zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. NSA wskazał mianowicie, że "Przepis art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz tylko w koniecznym zakresie. Oznacza to, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winne są nie tylko zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, lecz także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby wnioskodawcy i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, a nie ograniczać się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego i pism informacyjnych od poszczególnych jednostek organizacyjnych. Jest to warunkiem uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a., stosownie do której organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a zasada ta ma zastosowanie także do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. w związku z art. 1 pkt 4 k.p.a.".

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 7 w związku z art. 218 § 2 k.p.a. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów określonych w art. 124 § 2 w związku z art. 219 k.p.a., bowiem nie wyjaśnia okoliczności faktycznych jakie legły u podstaw odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Skarżącego.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że "poddał analizie dokumentację będącą w jego posiadaniu" nie wyjaśniając jednak w ogóle jaka konkretnie dokumentacja była przedmiotem tejże analizy. Organ odwołał się jedynie do pisma Dyrektora Inspektoratu SKW w [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...], z którego wynika, że Skarżący we wnioskowanym okresie nie pełnił służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jednakże w piśmie tym również nie powołano żadnej dokumentacji, która miałaby stanowić podstawę zajęcia powyższego stanowiska.

Z akt sprawy wynika, że w załączeniu do wniosku z dnia [...] lutego 2024 r. Skarżący przedstawił pisma: Zastępcy Szefa SKW z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] oraz Szefa SKW z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] informujące, że Skarżący we wnioskowanym okresie pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), podejmując co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności określone w wymienionym przepisie.

Do ww. pism organ w ogóle nie odniósł się w zaskarżonym postanowieniu. W szczególności nie wyjaśnił z jakich względów nie wziął pod uwagę tychże pism wydając zaskarżone postanowienie. Ma to o tyle istotne znaczenie, że pisma te prezentują wnioski całkowicie odmienne wobec wniosku płynącego z pisma Dyrektora Inspektoratu SKW w [...] z dnia [...] marca 2024 r.

W takim stanie rzeczy obowiązkiem organu była wnikliwa analiza i ocena całości dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza do podwyższenia świadczenia emerytalnego. Wyniki tej analizy, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Dla oceny legalności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia nie wystarczy odwołanie się do analizy "dokumentacji będącej w posiadaniu organu" w sytuacji, gdy nie wyjaśniono jaka dokumentacja i jakie czynności funkcjonariusza były przedmiotem tej analizy. Jak już wskazano powyżej, organ właściwy do wydania zaświadczenia nie może ograniczać się do kontroli pism informacyjnych od poszczególnych jednostek organizacyjnych zwłaszcza w sytuacji, gdy z tychże pism również nie wynika jakie dokumenty i jakie zdarzenia były przedmiotem badania organu.

Zaznaczyć również należy, że wewnętrzne procedury dotyczące gromadzenia i oceny dokumentacji mającej potwierdzać uprawnienia funkcjonariusza do podwyższenia świadczenia emerytalnego w przypadku pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jakkolwiek mogą spełniać rolę pomocniczą w wypracowaniu stanowiska organu, o tyle nie mogą zastąpić dokonania przez organ oceny i analizy zgromadzonej dokumentacji w sposób umożliwiający kontrolę podjętego rozstrzygnięcia w ewentualnym postępowaniu sądowym.

Podsumowując stwierdzić należy, że stanowisko Szefa SKW o braku podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści jest - w przedstawionych okolicznościach sprawy - co najmniej przedwczesne. Organ dopuścił się naruszenia powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd dostrzega, że dodatkowe, choć również nieprecyzyjne, informacje na temat dokumentacji poddanej analizie organ przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę. Organ odwołał się bowiem do akt osobowych Skarżącego nie wskazując jednak jakie dokumenty z tych akt wziął pod uwagę. Stwierdził jedynie ogólnikowo, że "ponowna analiza dokumentacji spraw operacyjno-rozpoznawczych (..) nie potwierdziła jednakże, że Skarżący pełnił służbę w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu". Stwierdzenie to nie jest wystarczające dla oceny podjętego rozstrzygnięcia.

Podnieść przy tym należy, że ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu podlega zaskarżone postanowienie z dnia [...] kwietnia 2024 r. Braki uzasadnienia tego postanowienia nie mogą być konwalidowane na etapie odpowiedzi na skargę bądź późniejszych pism procesowych. Odpowiedź na skargę i kolejne pisma procesowe sporządzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają charakter odrębny od zaskarżonego aktu administracyjnego i nie podlegają kontroli Sądu. Nie są bowiem środkiem wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w jego uzasadnieniu. Z kolei prawidłowość uzasadnienia aktu administracyjnego jest kluczowa dla jego oceny, gdyż w przeciwnym razie wymyka się spod kontroli Sądu.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.