Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 490/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części; oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, pkt 10, art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Morąg na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 marca 2023 r., nr PN.4131.132.2023 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkalnej, usługowej, rekreacyjnej i rolniczej w miejscowości Niebrzydowo Wielkie i Gulbity w gminie Morąg zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Morągu nr XX/324/08 z dnia 29 maja 2008 r. I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze za wyjątkiem tej jego części, w jakiej stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Morągu z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkalnej, usługowej, rekreacyjnej i rolniczej w miejscowości Niebrzydowo Wielkie i Gulbity w gminie Morąg zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Morągu nr XX/342/08 dnia 29 maja 2008 r. w zakresie odnoszącym się do § 22 pkt 2 i § 26 pkt 2, wraz z częścią graficzną dotyczącą tych terenów; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 30 marca 2023 nr PN.4131.132.2023 Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "organ nadzoru", "wojewoda") stwierdził nieważność uchwały nr XLVII/623/23 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkalnej, usługowej, rekreacyjnej i rolniczej w miejscowości Niebrzydowo Wielkie i Gulbity w gminie Morąg zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Morągu nr XX/342/08 z dnia 29 maja 2008 r. w części dotyczącej § 11 pkt 4, § 15 pkt 2 lit. g, § 16 pkt 2 lit. g, § 17 pkt 2 lit. g, § 18 pkt 2 lit. g, § 19 pkt 3 lit. g, § 20 pkt 3 lit.

g oraz § 15 pkt 3 lit. c, § 16 pkt 3 lit. c, § 17 pkt 3 lit. c, § 18 pkt 3 lit. c, § 19 pkt 4 lit.

b, § 20 pkt 4 lit. b, § 21 pkt 4 lit. b, § 23 pkt 3 lit. c, § 19 pkt 2, § 20 pkt 1 i 2, § 21 pkt 1

i 2, § 22 pkt 1 i 2 oraz § 26 pkt 2.

W uzasadnieniu organ nadzoru wyjaśnił, że w § 11 pkt 4 uchwały dopuszcza się realizację dróg wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu, dla których ustala się: a) minimalną szerokość pasa drogowego: 6 m, b) nakaz zachowania warunków niezbędnych dla ruchu kołowego, w tym pojazdów ratowniczych oraz pojazdów służb porządkowych, zgodnie z przepisami odrębnymi, c) dopuszcza się realizację dróg wewnętrznych jako ciągów pieszo-jezdnych bez rozgraniczenia stref ruchu pieszego

i kołowego, natomiast w §15 pkt 2 lit. g, §16 pkt 2 lit. g, §17 pkt 2 lit. g, §18 pkt 2 lit. g, §19 pkt 3 lit. g, §20 pkt 3 lit. g oraz §15 pkt 3 lit. c, §16 pkt 3 lit. c, §17 pkt 3 lit. c, §18 pkt 3 lit. c, §19 pkt 4 lit. b, §20 pkt 4 lit. b, §21 pkt 4 lit. b, §23 pkt 3 lit. c dopuszcza się realizację dróg wewnętrznych, dojść i dojazdów na zasadach określonych w §11 pkt 4. Wojewoda zarzucił, że przedmiotowy plan nie określa linii rozgraniczających dopuszczonych do realizacji dróg wewnętrznych. Wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny

o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Zgodnie z § 4 pkt 11 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r.

w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404) ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają między innymi określenie układu komunikacyjnego i infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych. Organ nadzoru wsjazał, że zgodnie z ww. rozporządzeniem w planie miejscowym rozróżnia się tereny komunikacji (teren komunikacji drogowej wewnętrznej i teren komunikacji pieszo- rowerowej) od terenów zabudowy mieszkaniowej, usługowej, terenów rolnictwa, terenów zieleni. A zatem z uwagi na odmienne przeznaczenie, winny być one rozgraniczone linią i stanowić odrębny teren. Nierozgraniczenie funkcji tych terenów może, na etapie procesu realizacyjnego, rodzić konflikty przestrzenne (w szczególności społeczne), a tym samym naruszać ład przestrzenny. Brak jednoznacznego ustalenia sposobu przebiegu układu komunikacyjnego z jednoczesnym ustaleniem przeznaczenia w formie nieoznaczonych dróg wewnętrznych i niewyodrębnienie z terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej, powoduje, że może on zostać poprowadzony w sposób dowolny, a zarazem z pominięciem procedury zmiany planu miejscowego. Takie scedowanie uprawnień powoduje przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego. Dokonane ustalenia powodują niepewność planistyczną, sprawiając, że o ostatecznym przebiegu drogi może zdecydować inny podmiot i to w nieokreślonej procedurze.

Zdaniem Wojewody, stwierdzenie nieważności pozostałych zakwestionowanych przepisów uchwały uzasadniała ewidentna sprzeczność ich treści z częścią graficzną, co narusza zasady sporządzania planu miejscowego. Organ nadzoru zauważył, że § 8 ust. 2 cytowanego rozporządzenia stanowi, że część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie

z częścią tekstową projektu planu miejscowego. Według § 7 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia część graficzna projektu planu miejscowego powinna zawierać określenie przeznaczenia terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich symbole i oznaczenia graficzne wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów. W myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierają określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, w tym nazwę klasy przeznaczenia terenu oraz symbol wraz z numeracją wyróżniającą je spośród innych terenów, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia. Organ nadzoru uznał, że w tekście planu użyto terminologii określającej klasę przeznaczenia w sposób odmienny od wymaganego. Stwierdził, że:

- § 19 pkt 2 uchwały dopuszcza na terenach oznaczonych symbolami: od 9ML do 45ML, funkcję uzupełniającą - obiekty usługowe związane z turystyką, pensjonaty, podczas gdy § 3 ust. 1 pkt 11 lit. d oraz rysunek wskazują tylko na tereny zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej;

- § 20 pkt 1 i 2 przyjmuje dla terenów oznaczonych symbolami: od 1UT do 3UT przeznaczenie podstawowe w formie terenów usług turystyki, obiekty hotelarskie, obiekty usługowe, a ponadto dopuszcza funkcję uzupełniającą - obiekty sportowe

i rekreacyjne, w szczególności boiska, korty tenisowe, plaże i kąpieliska, podczas gdy

§ 3 ust. 1 pkt 11 lit. e oraz rysunek wskazują tylko na tereny usług turystyki;

- § 21 pkt 1 i 2 ustala dla terenów oznaczonych symbolami: od 1US do 3US przeznaczenie podstawowe w formie terenów sportu i rekreacji, w szczególności plaże

i kąpieliska, a ponadto dopuszcza funkcję uzupełniającą jako obiekty sportowe

i rekreacyjne, w szczególności boiska, korty tenisowe, plaże, kąpieliska, pomosty, obiekty małej gastronomii, place zabaw, podczas gdy § 3 ust. 1 pkt 11 lit. f oraz rysunek wskazują tylko na tereny usług sportu i rekreacji;

- § 22 pkt 1 i 2 określa dla terenów oznaczonych symbolami: od 1R-RZ do 32R-RZ przeznaczenie podstawowe w formie terenów rolnictwa lub terenów zabudowy związanej z rolnictwem, a ponadto dopuszcza funkcję uzupełniającą: wody śródlądowe, drogi do gruntów rolnych i leśnych, ścieżki piesze i rowerowe, infrastruktura techniczna, urządzenia wodne związane z wodami śródlądowymi, podczas gdy § 3 ust. 1 pkt 11

lit. g oraz rysunek wskazują na tereny rolnictwa lub tereny zabudowy związanej

z rolnictwem;

- w § 26 pkt 2 dopuszcza na terenach oznaczonych symbolami: od 1ZP do 9ZP funkcję uzupełniającą jako wody śródlądowe, drogi do gruntów rolnych i leśnych, ścieżki piesze i rowerowe, infrastruktura techniczna, urządzenia wodne związane z wodami śródlądowymi, podczas gdy § 3 ust. 1 pkt 11 lit. j oraz rysunek wskazują tylko na tereny zieleni urządzonej.

Według wojewody, sposób zakodowania norm w uchwale uniemożliwia jednoznaczne określenie przeznaczenia terenów.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Morąg (dalej jako: "skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jego uchylenie, obciążenie wojewody kosztami postępowania oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że bezspornym jest fakt, że obowiązkiem organów jednostek samorządu terytorialnego jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na obszarze gminy i tym samym ścisłe określenie przebiegu układu komunikacyjnego, obsługującego nieruchomości objęte planem. Warunek ten został w przedmiotowym planie całkowicie wypełniony: każda działka budowlana na moment podjęcia zaskarżonej uchwały ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W załączniku nr 1, tj. na rysunku planu, który stanowi integralną część planu miejscowego wyznaczono kompletną sieć komunikacyjną, obejmującą zarówno drogi publiczne klasy zbiorczej, lokalnej i dojazdowej jak i drogi wewnętrzne, dzięki czemu nie pozostawiono żadnej dowolności w interpretacji ustaleń planu, w tym sposobu połączenia wszystkich działek budowlanych objętych opracowaniem z zewnętrznym układem komunikacyjnym. Podkreślił, że nieruchomości przeznaczone zapisami planu pod zabudowę, w większości letniskową, stanowią obszary o znacznej powierzchni (średnio od 0,5 ha do nawet 5 ha). W trakcie procedury sporządzania planu, właściciele terenów wnioskowali o przeznaczenie gruntów pod tereny zabudowy (głównie rekreacji indywidualnej), bez przedstawienia szczegółowych koncepcji zagospodarowania. Plan miejscowy dopuszcza w zgodzie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wydzielanie mniejszych działek, o minimalnej powierzchni 1200 m2 dla zabudowy mieszkaniowej, 1500 m2 dla zabudowy letniskowej oraz 2000 m2 dla zabudowy usług turystyki. Powyższe oznacza, że właściciel działki o średniej powierzchni 3 ha może wydzielić nawet do 20 mniejszych działek budowlanych, w związku z czym kluczowym i niezbędnym jest umożliwienie wprowadzenia wewnętrznego układu komunikacyjnego, który obsłuży działki budowlane w przypadku ich wydzielenia. Z uwagi na nieprzedstawienie konkretnych planów inwestycyjnych właścicieli, nie sposób było na etapie sporządzania planu wskazać lokalizację wewnętrznego układu komunikacyjnego dla hipotetycznego projektu podziału działek. Zdaniem pełnomocnika w planie ustalono wszystkie elementy wskazane w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz

w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalono również podstawowy układ komunikacyjny oparty o wyznaczone liniami rozgraniczającymi drogi publiczne KDZ, KDL i KDD oraz drogi wewnętrzne KR. Podkreślono, że wszystkie wyznaczone w planie tereny zabudowy posiadają dostęp do dróg publicznych, a jedynie układ komunikacji wewnątrz terenów, po ewentualnej decyzji o podziale nieruchomości, pozostawiono do rozstrzygnięcia zgodnie z docelowym zapotrzebowaniem na konkretne rozwiązania komunikacyjne. Podniósł, że na etapie uchwalania planu miejscowego nie powinno się wprowadzać dodatkowych, nadmiernych ograniczeń w zakresie możliwości kształtowania struktury działek na danym terenie, w szczególności w postaci wyznaczania na rysunku planu przebiegu drogi wewnętrznej, która nie wiadomo czy i kiedy powstanie. Stwierdził, że wprowadzenie powyższego ustalenia podyktowane było również analizą aktualnego orzecznictwa sądowego, zgodnie z którym możliwe jest dopuszczenie realizacji dróg wewnętrznych nie wyznaczonych w planie, tym bardziej, że w postanowieniach uchwały zostały szczegółowo określone parametry potencjalnej drogi wewnętrznej, w tym jej szerokość.

Pełnomocnik skarżącej wskazał, że wojewoda zakwestionował zastosowanie

w ustaleniach szczegółowych planu przeznaczeń uzupełniających dla terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, z powodu uznania, że powinny one zostać wprowadzone jako przeznaczenie wymienne (równorzędne), zgodnie z katalogiem funkcji zawartym w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia. Zauważył, że w tekście planu wprowadzona została definicja "przeznaczenia podstawowego" - jako ustalony w planie przeważający, tj. odnoszący się do więcej niż 51% powierzchni działki budowlanej lub działki nieprzeznaczonej do zabudowy, sposób zagospodarowania w obrębie terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Definicja ta wprost zatem zakładała niemożność wyeliminowania przeznaczenia podstawowego przewidzianego dla danego terenu, gdyż miało ono pozostać na danym obszarze wiodące. Równocześnie zdefiniowano "przeznaczenie uzupełniające" - jako inny niż podstawowy, uzupełniający sposób zagospodarowania, odnoszący się do mniej niż 49% powierzchni działki budowlanej lub działki nieprzeznaczonej do zabudowy, dopuszczony w obrębie terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi. Ta definicja również zakładała współistnienie przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego,

co jest dopuszczone z punktu widzenia obowiązującego prawa poprzez określenie

w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu) - pod warunkiem,

że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Taka konstrukcja ustaleń planu pozwala na harmonijne i bezkolizyjne współistnienie na danym terenie przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego, wynikające z wyżej zacytowanych definicji. Tymczasem w rozumieniu wojewody, sporządzający plan powinien sztywno poruszać się w katalogu funkcji zawartym w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., wskazując wyłącznie funkcje równorzędne (np. ML-UT, czyli 100% zabudowy letniskowej lub 100% zabudowy usług turystycznych), mimo że ustawodawca daje możliwość nadawania nadrzędnego charakteru przeznaczeniom podstawowym względem uzupełniających, z czego sporządzający plan skorzystał. Wybrany przez gminę sposób zagospodarowania obszaru objętego planem, opiera się na ustaleniu dominującej funkcji terenu kształtującej przestrzeń, z funkcją uzupełniającą, która w swoim założeniu ma wzbogacić i uatrakcyjnić dany teren, podnosząc jego walory przestrzenne, a nie zastępować główne przeznaczenie. Dosłowna interpretacja przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą przyjął wojewoda jest z sprzeczna z intencją ustawodawcy, który dał organom gminy narzędzia do kształtowania polityki przestrzennej i realizacji ładu przestrzennego. Przyjęta

w rozstrzygnięciu nadzorczym interpretacja przepisów związanych z planowaniem

i zagospodarowaniem przestrzennym, pozbawia gminę ustalania dominującej funkcji terenów oraz uzupełniających funkcji i sposobów użytkowania terenu, w tym ograniczeń i wyłączeń (np. wybranych uciążliwych usług).

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi w całości i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podniósł, że ani ustawa, ani rozporządzenie, zobowiązując do określenia układu komunikacyjnego i jego parametrów, nie ograniczają tego układu wyłącznie do dróg publicznych, obejmując nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, w tym drogi wewnętrzne. Tym samym, określenie zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych jak i drogi wewnętrzne. Podkreślił, że ustalenia dotyczące układu komunikacyjnego i linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu są obligatoryjnymi elementami planu. Drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu oznaczony symbolem KDW. Wojewoda wskazał, że w wyroku

z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2836/12 NSA podkreślał, że tereny lokalizacji dróg wewnętrznych powinny być przez organ planistyczny wydzielone, nie zaś pozostawione uznaniu osób trzecich. W pozostałym zakresie organ nadzoru powtórzył, że ewidentna niezgodność pomiędzy treścią uchwały, a jej częścią graficzną narusza zasady sporządzania planu miejscowego. W opiniowanej uchwale przeznaczenia terenów zostały określone w sposób niezapewniający spójności części tekstowej i zgodności z jej częścią graficzną. Wojewoda podkreślił, że nie kwestionował dopuszczalności współistnienia na danym terenie przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego. Wskazywał natomiast na niespójność pomiędzy częścią tekstową uchwały a jej częścią graficzną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), na zgodny wniosek stron.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano

z naruszeniem prawa. Unormowania te określają kompetencje organu nadzoru, który zobowiązany jest sprawdzić czy uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i jego wpływ na obowiązywanie aktu i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu w całości lub w części, gdy naruszenie jest istotne lub, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, orzec o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności

z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

W art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy

w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt (lub jego część) nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są

to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś

z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki).

O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ. w CBOSA).

Badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle wymienionych wyżej kryteriów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w omówionym poniżej zakresie.

Niezasadnie wojewoda zakwestionował przepisy uchwały dopuszczające realizację dróg wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu.

Z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami u.p.z.p. Ustawa ta określa procedury uchwalania planu miejscowego, a także merytoryczne treści, które powinny zostać określone w planie (art. 15 ust. 2) lub w zależności od potrzeby (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy musi być zgodny z zapisami studium oraz

z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie

w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenia te gmina może wprowadzać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zauważyć należy, że podejmując działania w zakresie ustalenia zagospodarowania przestrzennego gminy organy powinny uwzględniać obowiązujące już na danym terenie uwarunkowania faktyczne i prawne. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje różne aspekty, które lokalny prawodawca musi uwzględniać przy uchwalaniu planu, np.: walory architektoniczne

i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi (pkt 5), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9), potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej (pkt 10). Stosownie do art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania

i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Powyższe ogólne wytyczne organ planistyczny musi mieć na uwadze przy określeniu układu komunikacyjnego obowiązującego lub projektowanego na terenie objętym planem i jego powiązań z układem komunikacyjnym zewnętrznym, o czym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji

i infrastruktury technicznej. Zgodnie z powołanym § 4 pkt 11 rozporządzenia z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. W wyroku z 9 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2172/22, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z przepisów tych nie wynika bezwzględny obowiązek wyznaczenia układu komunikacyjnego do każdej działki budowlanej. Jedną

z funkcji planu miejscowego jest natomiast określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym, przez co należy rozumieć tereny wymagające komunikacji z uwagi na swoje przeznaczenie. NSA wyjaśnił, że chodzi o dostępność komunikacyjną w aspekcie urbanistycznym, tj. zapewnienia dostępu terenów przeznaczonych pod zabudowę do dróg publicznych. Innymi słowy na zasadzie przytoczonych przepisów plan miejscowy powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych do zabudowy, które takiej dostępności wymagają (por. też wyrok NSA z dnia 28 września 2022 r. II OSK 2834/19, publ. w CBOSA). Rozważając więc, czy w danym przypadku określone zagospodarowanie terenów wymaga powiązania z układem komunikacyjnym, należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, czy dane przeznaczenie ma taki charakter, że wymaga planistycznego zarezerwowania terenów pod przestrzenną rozbudowę elementów służącego mu układu komunikacyjnego (drogi publiczne) albo połączenia

z nim (drogi wewnętrzne). NSA w cytowanym wyroku wyraźnie stwierdził, że nie

w każdym przypadku dostęp do drogi publicznej musi być bezwzględnie wytyczony

w planie miejscowym. W wyroku tym NSA zakwestionował brak wytyczenia drogi wewnętrznej na terenie stanowiącym własność prywatną z uwagi na przeznaczenie pod zabudowę terenu, który nie przylegał do jakiejkolwiek drogi, a tym samym nie miał w ogóle zapewnionego połączenia z drogą publiczną. Inaczej natomiast jest w sytuacji, gdy do poszczególnych terenów elementarnych objętych ustaleniami planu miejscowego doprowadzona jest droga, której przebieg został ustalony w planie miejscowym (tak jak w rozpoznawanej sprawie), a powstanie dodatkowych dróg wewnętrznych w obrębie danego terenu elementarnego zależy od woli właściciela tego terenu, na którego wniosek teren ten może zostać podzielony bądź nie i nie wiadomo jaką ostatecznie koncepcję podziału właściciel terenu przyjmie. W niniejszej sprawie tereny na których lokalny prawodawca dopuścił dodatkowo realizację dróg wewnętrznych niewyznaczonych na rysunku planu, mają powiązanie z układem komunikacyjnym. Powstanie na tych terenach dodatkowych dróg wewnętrznych

i ich rozmieszczenie będzie zależało od woli ich właścicieli, którzy mają prawo do ich podziału i zagospodarowania terenu według własnej woli. Ustalenie przebiegu dróg wewnętrznych na terenie prywatnym, który ma zapewniony dostęp do drogi publicznej stanowiłoby przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 22/23, publ. w CBOSA). Trafnie też wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1257/22, publ. w CBOSA, że "W sytuacji, gdy drogi wewnętrzne, ciągi piesze czy drogi rowerowe stanowią elementy przeznaczenia jedynie dopuszczalnego, zależnego w zakresie realizacji wyłącznie od woli właściciela nieruchomości, nie sposób uznać, że tworzą one wyznaczony przez organ planistyczny układ komunikacyjny". Sąd podziela wyrażony w tym wyroku pogląd, zgodnie z którym wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymóg wprowadzenia linii rozgraniczających tereny ograniczony został przesłanką różnego przeznaczenia terenu lub różnych zasad zagospodarowania. Różne przeznaczenie terenu to przeznaczenie, które pozostaje

w sprzeczności, a zatem gdy nie można go pogodzić z funkcją współistniejącą. Obowiązek określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego wykorzystania

i zagospodarowania. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren musi mieć w planie jednorodne przeznaczenie i identyczne zasady zagospodarowania. Dla danego terenu możliwe jest ustalenie kilku sposobów jego wykorzystania i zagospodarowania, pod warunkiem, że nie różnią się one od siebie w sposób zasadniczy. Jeżeli więc poszczególne funkcje, przeznaczenia się uzupełniają, to nie można twierdzić, że muszą zostać rozgraniczone liniami. Do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. mogłoby

w związku z tym dojść, gdyby prawodawca lokalny nie rozgraniczył od siebie terenów

o różnym, sprzecznym przeznaczeniu, lecz nie stanowi naruszenia tego przepisu określenie dla danego terenu przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia uzupełniającego. W omawianym przypadku nie doszło zatem do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p.

Zasadnym jest dodatkowo podnieść, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że tylko co do inwestycji celu publicznego istnieje obowiązek konkretyzacji lokalizacji takiego zamierzenia. Stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym oraz granice trenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Przepisy te wymagają rozważenia na etapie sporządzania planu miejscowego potrzeby

i przebiegu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym oraz ponadlokalnym. Jeżeli zachodzi taka konieczność, to gmina ma obowiązek zabezpieczyć konkretny teren na ten cel. W kontekście tych przepisów należy też odczytywać treść art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 11 ww. rozporządzenia

Zasadnym jest wyjaśnić, że w praktyce orzeczniczej oraz w wypowiedziach doktryny dominuje taki sposób rozumienia "obligatoryjności" elementów planu miejscowego wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza

z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. II OSK 1343/12, LEX nr 1251795; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, s. 18;

I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego

"w zależności od potrzeb" - z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie (jako uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi), a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p. bardziej subiektywnie (jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego). Jeżeli więc plan miejscowy dopuszcza realizację dróg publicznych albo funkcjonują one już w terenie to należy, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 11 lit. a) i b) cytowanego rozporządzenia określić w planie ich układ

i parametry i powiązanie z układem zewnętrznym, o czym wyraźnie stanowią

te przepisy. Układem takim mogą zostać objęte także drogi wewnętrzne istniejące lub projektowane, jeżeli jest to celowe z uwagi na potrzebę zagwarantowania dostępu terenu przeznaczonego pod zabudowę do drogi publicznej. Nie dotyczy to jednak dróg wewnętrznych dopuszczonych do realizacji w obrębie jednostki planistycznej mającej ogólnie zapewniony dostęp do drogi publicznej. Zważyć należy, że drogi wewnętrzne nie stanowią inwestycji celu publicznego. Dlatego nie ma obowiązku co do zasady lokalizowania takich zamierzeń w planie miejscowym. Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycje celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkimi krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako: "u.g.n."). W myśl tego unormowania pierwszą przesłanką warunkującą zaliczenie przedsięwzięcia do inwestycji celu publicznego jest jego zakres, co sprowadza się do ustalenia, czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, czy ponadlokalnym,

a drugą - ustalenie, czy inwestycja stanowi realizację celów, wskazanych w art. 6 u.g.n., przy czym obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, a więc brak którejkolwiek

z niech uniemożliwia zaliczenie inwestycji do celu publicznego. Oznacza to, że organy planistyczne nie mają dowolności w przyjmowaniu inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 1 u.g.n. cel publiczny stanowi, między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz.645) wyraźnie odróżnia drogi publiczne od dróg wewnętrznych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych

i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych stanowi, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Z unormowania tego wynika, że budowa drogi wewnętrznej jest indywidualną sprawą właściciela terenu. Także wydzielenie działki pod drogę wewnętrzną jest co do zasady indywidualnym uprawnieniem właściciela nieruchomości, który może swój teren podzielić lub nie, według własnej koncepcji. Do uprawnień właściciela należy podział nieruchomości, który dokonywany jest na wniosek (art. 93

i 94 u.g.n.). To, że wydzielenie dróg wewnętrznych należy do gestii właściciela potwierdzają również przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.

z 2023 r. poz. 682). Zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przejazdy na działkach budowlanych zaliczone zostały do urządzeń budowlanych, czyli urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W myśl tego przepisu to dysponent działki budowlanej odpowiada za jej uzbrojenie w urządzenia techniczne umożliwiające użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Plan miejscowy, co podkreślić trzeba, powinien określać przebieg dróg

odpowiadających definicji inwestycji celu publicznego, a więc służącej ogółowi, a także zasady ich modernizacji i rozbudowy. Obowiązku takiego nie ma przy drogach wewnętrznych, jeżeli bez ich wyznaczania można stwierdzić, że teren elementarny ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze, należy uznać treść § 11 pkt 4, § 15 pkt 2 lit. g, § 16 pkt 2 lit. g, § 17 pkt 2 lit. g, § 18 pkt 2 lit. g, § 19 pkt 3 lit. g, § 20 pkt 3 lit. g oraz § 15 pkt 3 lit. c, § 16 pkt 3 lit. c, § 17 pkt 3 lit. c, § 18 pkt 3 lit. c, § 19 pkt 4 lit. b, § 20 pkt 4 lit. b,

§ 21 pkt 4 lit. b, § 23 pkt 3 lit. c, zakwestionowanych przez wojewodę z powodu dopuszczenia dróg wewnętrznych bez ustalenia ich przebiegu, za adekwatną do stanu prawnego i faktycznego terenów objętych tymi ustaleniami. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w omówionym powyżej zakresie.

Odnosząc się natomiast do zakwestionowanego przez wojewodę braku wprowadzenia w części tekstowej i graficznej planu miejscowego symboli klasy przeznaczenia terenu wskazanych jako uzupełniające, to stwierdzić należy, że w tym zakresie nie sposób dopatrzyć się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Zauważyć trzeba, że rozporządzenie z 17 grudnia 2021 r. doprecyzowało niektóre kwestie, które nie były uregulowane w poprzednio obowiązującym w tym zakresie rozporządzeniu z 2003 r. Zgodnie z obowiązującym aktualnie załącznikiem nr 1 do cytowanego rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. ustalonymi w nim standardami stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych – określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczonych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli (pkt II. ppkt 5). Na zasadzie tego unormowania przeznaczeniom uzupełniającym nie nadaje się odrębnych symboli, a jedynie w treści tekstowej uchwały nazywa się je zgodnie z klasą przeznaczenia terenu określoną w tabeli wskazanej

w pkt I. załącznika nr 1. Z tego powodu niezasadnie wojewoda stwierdził nieważność

§ 19 pkt 2, § 20 pkt 2, § 21 pkt 2, co uzasadniało uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie.

Zaskarżony akt wymagał uchylenia także w części w jakiej stwierdza nieważność § 20 pkt 1, § 21 pkt 1 i § 22 pkt 1 uchwały. Całkowicie niezrozumiałe jest zakwestionowanie tych przepisów przez wojewodę. Przepisy te wskazują bowiem przeznaczenie podstawowe adekwatne do zastosowanych nazw i symboli klas przeznaczenia terenów.

Zasadnie natomiast organ nadzoru stwierdził nieważność § 22 pkt 2 i § 26 pkt 2 uchwały. Zgodnie z § 22 pkt 2 na terenach 1R-RZ do 32R-RZ – tereny rolnictwa lub tereny zabudowy związanej z rolnictwem przyjęto przeznaczenie uzupełniające: wody śródlądowe, drogi do gruntów rolnych i leśnych, ścieżki piesze i rowerowe, infrastruktura techniczna, urządzenia wodne związane z wodami śródlądowymi. Takie samo brzmienie ma § 26 pkt 2 uchwały, określający przeznaczenie uzupełniające dla terenów ZN – tereny zieleni naturalnej. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1478) śródlądowymi wodami stojącymi są wody śródlądowe w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi śródlądowymi wodami płynącymi. W myśl ust. 2 przepisy o śródlądowych wodach stojących stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami. Na podstawie tych przepisów wnioskować trzeba, że wody śródlądowe to twory naturalne, nie mogą być objęte zamierzonym działaniem. Sprzeczne z tymi unormowaniami jest zatem wprowadzanie w planie miejscowego jako przeznaczenia uzupełniającego – wód śródlądowych i urządzeń z nimi związanych na terenach, na których dotychczas nie powstały. Nie jest też zasadne wprowadzenie jako uzupełniającego przeznaczenia infrastruktury technicznej. Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n., przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Inwestycje tego rodzaju o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym stanowią inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1, 2, 3 u.g.n. Jeżeli plan miejscowy dopuszcza ich realizację albo funkcjonują one już w terenie to należy, zgodnie z przytoczonymi regulacjami, ustalić w planie ich rozmieszczenie, określić ich układ i parametry i powiązanie z układem zewnętrznym, o czym była mowa powyżej.

W konsekwencji zakresie § 22 pkt 2 i § 26 pkt 2 skarga podlegała oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a. W pozostałej części, w jakiej plan miejscowy może funkcjonować bez wadliwych regulacji, Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze, na podstawie art. 148 p.p.s.a.