Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 352/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 185 § 1 i art. 188, art. 200, art. 111 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 176 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6j ust. 2, art. 6j ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 2, art. 84 i art. 217, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Protokolant Karolina Niemiec, po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W. oraz Prokuratora Okręgowego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2022 r. sygn. akt III SA/Wa 466/22 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [...] W. z dnia 17 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Spółdzielni Mieszkaniowej "S." z siedzibą w W. na rzecz Rady Miasta [...] W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 19 września 2022 r., sygn. akt III SA/Wa 466/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej S. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [...] W. z 17 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchwały Rady Miasta [...] W. zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemniki i worek o określonej pojemności. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a".

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa S. z siedzibą w W. (Spółdzielnia) zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. ww. wyrokowi, zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) – dalej jako" "P.u.s.a." w zw. z art. 7, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej jako" "K.p.a." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie:

- zgodności z prawem stosowania przez Radę m. [...] W. metody ustalania opłaty za gospodarkę odpadami od tzw. "gospodarstwa domowego" w kontekście prawidłowej wykładni art. 6j ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm.) – dalej jako: "u.c.p.g.", która w ocenie skarżącej nie określa dodatkowej metody ustalania opłaty za gospodarkę odpadami a jedynie wprowadza dodatkowy sposób ustalania wysokości stawki jako jednego z elementów koniecznych do wyliczenia opłaty zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g.,

- ustalenia czy wprowadzona na mocy zaskarżonej Uchwały opłata jako nieuzależniona od jakichkolwiek czynników zewnętrznych wpływających faktycznie na ilość generowanych odpadów i w związku z tym wysokość kosztów gospodarki odpadami, jest sprawiedliwa społecznie w myśl art 2 i art. 32 Konstytucji RP;

2) art. 1 § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 K.p.a., poprzez stwierdzenie, że skarżąca w kontekście prezentowanego przez nią stanowiska co do tego, że art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nie wprowadza dodatkowej, czwartej metody ustalania opłaty za gospodarkę odpadami rzekomo nie wyjaśniła jaka w ocenie skarżącej jest prawidłowa funkcja art. 6j ust 2 uc.p.g. i dlaczego ww. przepis określa wg skarżącej jedynie element konieczny do wyliczenia opłaty za gospodarkę odpadami, podczas gdy skarżąca zarówno w treści sformułowanych zarzutów jak i w uzasadnieniu, wskazała, że w jej ocenie zawarte w art. 6j ust 2 u.c.p.g. upoważnienie do podjęcia przed radę gminy uchwały o wysokości stawki opłaty "od gospodarstwa domowego" nie stanowi jednej z metod ustalania wysokości opłaty za gospodarkę odpadami (uzupełniając tym samym katalog metod określonych w art. 6j ust. 1 uc.p.g.), a także wskazała i uargumentowała. że prawidłowa wykładnia art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nakazuje dojść do wniosku, iż ww. przepis stanowi jedynie podstawę do ustalenia wysokości stawki opłaty jako elementu koniecznego do wyliczenia opłaty zgodnie z art. 6j ust 1 u.c.p.g. (zmienna w postaci LICZBY MIESZKAŃCÓW LOKALU lub ILOŚĆ ZUŻYTEJ WODY lub POWIERZCHNIA LOKALU x STAWKA określona przed Radę m. [...] W. = OPŁATA za gospodarowanie odpadami);

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie podniesionego w treści skargi zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art 6k ust. 1 i art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji RP i brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do. ww. zarzutu w zakresie w jakim zaskarżona Uchwała nie wprowadza łączonej metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, uzależnionej od jednego lub kilku kryteriów różnicujących stawki opłat (zużycie wody lub liczba mieszkańców lub powierzchnia lokalu), do czego upoważnienie stanowi art. 6k ust. 1 i art. 6j ust. 1 i ust. 2, która to metoda zapewniłyby racjonalny i sprawiedliwy sposób ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami i co pozwoliłoby na ustalenie opłaty za gospodarkę odpadami w wysokości bardziej adekwatnej do ilości faktycznie wytwarzanych śmieci i związanych z tym kosztów gospodarki odpadami, a przez co byłaby sprawiedliwa społecznie i nie powodowałaby m. in. pokrzywdzenia osób mieszkających samotnie lub osób mieszkających w lokalach o niewielkiej powierzchni (często osób w podeszłym wieku), które generują zdecydowanie mniej odpadów niż duże rodziny czy właściciele lokali o dużych powierzchniach.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnie i stwierdzenie, że art. 6j ust. 2 u.c.p.g. wprowadza odrębną metodę ustalania opłaty za gospodarkę odpadami od "gospodarstwa domowego", podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu doprowadza do wniosku, że ust. 2 nie określa odrębnej metody ustalania opłaty za gospodarkę odpadami, a jedynie doprecyzowuje treść ust. 1 ustalając dodatkowy sposób określenia wysokości stawki opłaty, stanowiącej obok takich zmiennych jak powierzchnia lokalu, liczba mieszkańców zamieszkujących lokal i ilość zużytej wody, drugi z koniecznych elementów działania arytmetycznego pozwalającego na wyliczenie opłaty za gospodarkę odpadami zgodnie z art. 6j ust. 1 u.c.p.g. (zmienna w postaci LICZBY MIESZKAŃCOW LOKALU lub ILOŚĆ ZUŻYTEJ WODY lub POWIERZCHNIA LOKALU x STAWKA określona przed Radę m. [...] W. = OPŁATA za gospodarowanie odpadami);

2) art. 2 Konstytucji RP i art. 32 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę sprawiedliwości społecznej i zasadę równości wobec prawa poprzez ich błędną wykładnię w zakresie w jakim WSA uznaje, iż wprowadzone Uchwałą zasady określania opłaty za gospodarkę odpadami nie są sprzeczne z ww. normami konstytucyjnymi, podczas gdy ww. regulacje wprowadziły jedną, niezależna od jakichkolwiek uwarunkowań opłatę za gospodarkę odpadami, bez względu na czynniki realnie wpływające na wielkość generowanych z danego lokalu odpadów, takie jak: powierzchnia lokalu, liczba mieszkańców, ilość zużytej wody co spowodowało pokrzywdzenie i przeniesienie ciężaru utrzymania [...] systemu gospodarki odpadami na osoby mieszkające samotnie lub będące właścicielami czy najemcami małych lokali mieszkalnych (których na terenie m. [...] W. jest najwięcej), przy jednoczesnym zastosowaniu preferencyjnych stawek opłat dla właścicieli lokali dużych, lub zamieszkałych przez więcej osób, które generują dużo większą ilość odpadów, a w związku z tym przyczyniają się do powstania dużo większych kosztów gospodarowania odpadami.

Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 P.p.s.a. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako sprzecznej z prawem i zasadami sprawiedliwości społecznej, a na wypadek gdyby Sąd uznał, że nie jest rozpoznana istota sprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie - innemu Sądowi.

Ponadto, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Spółdzielnia wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielni Rada m. [...] W. wniosła o: 1) jej oddalenie, 2) przeprowadzenie rozprawy, 3) zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł także Prokurator Okręgowy w W. zaskarżając ten wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 111 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie obligatoryjnego połączenia do postępowania o sygn. III SA/Wa 466/22 zawisłej przed WSA w Warszawie oraz prowadzonej równolegle sprawy o sygn. III SA/Wa 646/22 ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości nr [...] przy ul. W. w W. oraz sprawy o sygn. III SA/Wa 1897/22 ze skargi Prokuratora Okręgowego w W., w drodze których zaskarżono uchwałę Rady m. [...] W. z 17 grudnia 2017 r. nr [...] zmieniająca uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. M. z 2021 r., poz. 12044), co przywiodło Sąd do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w drodze nierozpoznania całości sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostateczne, ogólnikowe i lakoniczne odniesienie się w treści uzasadnienia do przyczyn, dla których Sąd nie uwzględnił podniesionych przez Spółdzielnię zarzutów wydania kwestionowanej uchwały z naruszeniem art. 2 i 32 Konstytucji RP, co uniemożliwia przeprowadzenie prawidłowej kontroli instancyjnej kwestionowanego orzeczenia w powyższym zakresie.

Na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Prokurator Okręgowy w W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. Prokurator Okręgowy w W. wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Rada m. [...] W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w W. wniosła o: 1) jej oddalenie, 2) o przeprowadzenie rozprawy, 3) o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne Spółdzielni Mieszkaniowej S. oraz Prokuratora Okręgowego w W. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, zatem podlegają oddalaniu.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej jako "P.p.s.a." - poza przypadkami nieważności postępowania sądowego, wskazanymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., których nie stwierdzono, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, które wyznaczają zarzuty kasacyjne: sformułowane, przedstawione i uzasadnione zgodnie z wymogami i standardami prawnymi wynikającymi z art. 174 P.p.s.a. i art. 176 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie mogą być przedmiotem merytorycznej oceny zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w skardze kasacyjnej Spółdzielni w pkt 1 i 2.

Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że stanowienie aktów prawa miejscowego odbywa się na podstawie upoważnień ustawowych (art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) z uwzględnianiem przepisów Rozdziału 4 tej ustawy. Zatem kryterium oceny legalności zaskarżonej uchwały mogą stanowić tylko przepisy ustawy, które upoważniają organ jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia danej uchwały oraz przepisy ustawy o samorządzie gminnym.

Jednocześnie należy wskazać, że z art. 1 i 2 K.p.a. jasno wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do podejmowania aktów prawa miejscowego.

Trzeba także zauważyć, że zgodnie z art. 6q ust. 1 u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego.

Niezależnie od powyższych uwag należy także stwierdzić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawet nie podjęto próby wyjaśnienia w jaki sposób przepisy art. 7, 77 i 80 K.p.a. miały zostać naruszone wskutek wydania przez Radę m. [...] W. zaskarżonej uchwały, co pozostaje w sprzeczności z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., który stanowi, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nadto art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymaga aby w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazać, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W zakresie zarzutu naruszania art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że kwestia wykładni powołanego przepisu była już przedmiotem wypowiedzi orzeczniczych Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyrokach: z 6 lipca 2021 r., III FSK 3350/21 i III FSK 3842/21; z 7 kwietnia 2021 r., III FSK 3305/21; z 24 marca 2021 r., III FSK 3367/21; z 2 marca 2021 r., III FSK 3016/21; z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18; z 29 września 2021 r., III FSK 2853/21, CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przyjętą w tych wyrokach ocenę prawną dlatego też w dalszej części uzasadnienia w obszarze oceny zarzutu naruszania art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. posłuży się prezentowaną tam argumentacją.

W art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Według ust. 1 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Według ust. 2 rada gminy może uchwalić jedną stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Z powyższego wynika, że podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego" Z powyższych ustawowych zwrotów wynika, że możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art.6j ust. 2a u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty takich jak ilość mieszkańców czy powierzchni lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z "wielkością – liczebnością" gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Zdaniem Sądu, jeżeli rada gminy skorzystała z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty, jako iloczynu podstawy i stawki, a w art.6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego).

Zdaniem Naczelnego Administracyjnego, stanowisko skarżącego, że gmina będzie mogła zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g.: zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. jak i w art. 6j ust. 2 cyt. ustawy, nie jest prawidłowe. Za takim rozumieniem wskazanej regulacji nie przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie w treści regulacji dot. różnicowania stawek opłat, albowiem z systematyki zamieszczenia przepisu nie wynika jasno uregulowana kompetencja do ustanowienia prawa miejscowego. Ponadto zamieszczenie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g., jest racjonalne, gdyż ustawodawca w pierwszej kolejności uregulował metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Następnie wprowadził, możliwość zróżnicowania stawki opłaty, ale z zawartych w tej regulacji sformułowań wynika, że odnosi się ona jedynie do metody wskazanej w art. 6j ust.1 a nie wymienionej w art. 6j ust.2 u.c.p.g.

Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Przewidziane w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w kwestionowanej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Termin i pojęcie "gospodarstwo domowe" nie są tożsame z terminami i pojęciami: "nieruchomość" czy też "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość"; na określonej nieruchomości może (na przykład) funkcjonować więcej niż jedno gospodarstwo domowe.

Słuszność wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji poglądu wynika także z faktu, że ustawą z dnia 28 listopada 2014 r., obowiązującą od 1 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 87), dokonano nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Między innymi w art. 6k, zawierającego w ust. 1 pkt 1 upoważnienie do podjęcia przez radę gminy uchwały o wyborze metody "ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2" oraz "ustalenia stawki takiej opłaty" przy "dopuszczeniu stosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy", dodano ust. 2a , w którym określono górne granice stawek, w zależności od przyjętej metody. Ponadto zmieniono treść ust. 4. W miejsce "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art.6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r. K 17/12), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie "Rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r. poz. 182 ze zm.)." W zmienionym stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, że niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat stawki mogą być różnicowane.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. za niezasadny.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w W. zarzutu naruszenia art. 111 § 1 P.p.s.a. należy stwierdzić, że nie jest on usprawiedliwiony. Powołany przepis stanowi, że sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w doktrynie i orzecznictwie formułowany jest pogląd, zgodnie z którym naruszenie art. 111 § 1 i 2 P.p.s.a. nie jest uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (postanowienie NSA z 6 lutego 2013 r., II OSK 1622/12, LEX nr 1358396). – za: Woś Tadeusz (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz wyd. VI (el.). Prezentowane są jednak także poglądy, wedle których wniesienie oddzielnych skarg w tożsamej przedmiotowo sprawie sądowoadministracyjnej w przypadku niepołączenia ich do wspólnego rozpoznania i ewentualnie wspólnego rozstrzygnięcia rodzi konsekwencję w postaci nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2022 r., I OSK 1765/21).

Aprobując stanowisko, że naruszenie art. 111 § 1 P.p.s.a. może mieć wpływ na wynik sprawy należy rozważyć i ustalić, czy wniesienie kilku skarg na tę samą uchwałę jednostki samorządu terytorialnego obliguje Sąd administracyjny do połączenia tych spraw.

Analizując tę kwestię należy wskazać przepis art. 51 P.p.s.a., który przewiduje, że kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jakkolwiek przepis ten stanowi o "możliwości" wspólnego występowania kilku skarżących w roli skarżących to nie można jednak z jego brzmienia wyprowadzać wniosku, iż możliwe jest prowadzenie kilku postępowań sądowoadministracyjnych w warunkach zachodzącej tożsamości spraw.

Współuczestnictwo, uzasadniające zastosowanie art. 111 § 1 P.p.s.a. może dotyczyć tylko określonych, wymienionych w art. 51 form działalności administracji publicznej poddanych kontroli sądowej. Wykładnia art. 51 w powiązaniu z art. 3 § 2 P.p.s.a. wskazuje, że współuczestnictwo nie obejmuje skarg m. in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Wniosek ten znajduje potwierdzenie w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Zatem nawet w przypadku wniesienia kilku skarg na tę samą uchwałę nie mamy do czynienia z tożsamości spraw, bowiem w odniesieniu do każdej skargi musi być ustalony indywidualny interes prawny skarżącego, i tylko w granicach indywidulanie ustalonego interesu prawnego skarżącego sąd rozstrzyga o legalności zaskarżonej uchwały.

Należy także zauważyć, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu.

Zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Zatem, jeżeli o legalności aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, to jest naruszenia indywidualnego interesu skarżącego.

Uwagi powyższe nie odnoszą się do skargi wniesionej przez prokuratora, albowiem inne są podstawy prawne jej wniesienia. Nie zmienia to jednak zasadniczej oceny, że w przypadku żadnej ze spraw wywołanych skargami wskazanymi w skardze kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w W. nie mamy do czynienia z tożsamością obligująca Sąd do połączenie tych spraw.

Zatem należy stwierdzić, że nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 111 § 1 P.p.s.a. Nie można także twierdzić, że brak zastosowania art. 111 § 1 P.p.s.a. doprowadził do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Każda bowiem skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. kreuje odrębną sprawę sądowadministarcyjną, której granice w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. wyznacza indywidualny interes prawny skarżącego naruszony sprecyzowanymi w niej postanowieniami uchwały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. sformułowanego zarówno w skardze kasacyjnej Spółdzielni jak i Prokuratora Okręgowego w W. należy przede wszystkim zauważyć, że jest to przepis stanowiący o elementach formalnych jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W tym aspekcie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób dostateczny spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. W szczególności zaś należy podkreślić, że Sąd I instancji wyjaśnił, z podaniem i wyjaśnieniem podstawy prawnej, dlaczego zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP (w tym także formułowanego w powiazaniu z art. 141 § 4 P.p.s.a.) trzeba zauważyć, że argumentacja przedstawiona w tym zakresie ma charakter nie tyle prawny ale faktyczny, odwołując się przy tym do twierdzeń opartych na subiektywnym przekonaniu skarżącego. Nie bardzo chociażby wiadomo z czego skarżący wywodzi przekonanie, że w mieszkaniu o powierzchni 120 – 150 m2 zamieszkują 4 lub 5 osób, a w mieszkaniu o powierzchni 30 – 40 m2 zamieszkuje tylko jedna osoba.

Dodać należy, że Rada m. [...] W. dokonując wyboru stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego zróżnicowała tę stawkę w granicach dopuszczonych przez ustawę, mianowicie różnicując stawkę z uwagi na rodzaj zabudowy. Wprowadzono stawkę dla gospodarstw domowych znajdujących się na nieruchomościach w zabudowie jednorodzonej (107 zł) i wielorodzinnej (85 zł).

Niezależnie jednak od powyższego należy zauważyć, że kryterium oceny zaskarżonej uchwały mógł być jedynie wzorzec prawny określony w przepisach ustawy upoważniających gminę do jej wydania. Jeżeli zatem uchwała wydana została na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego sąd administracyjny mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych nie mógł tej uchwały zakwestionować. Dodać także należy, że uzasadnienie uchwały wskazuje, że Rada m. [...] W. dokonując wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych ustawą przedstawiła stosowne analizy uzasadniające dokonany wybór. Ponieważ zaś sam wybór metody zawiera się w kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.

O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonego od Spółdzielni na rzecz Rady m. [...] W. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.

Wniosek Rady m. [...] W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od Prokuratora Okręgowego w W. nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie można zasądzić kosztów postępowania od Prokuratora. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 lipca 2017 r., I OPS 1/17 przesądzono, że Prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym - w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego

sędzia WSA (del.) Bogusław Woźniak sędzia NSA Jolanta Sokołowska sędzia NSA Sławomir Presnarowicz