Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1621/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2018 roku, sygn. akt II SA/Łd 668/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2017 roku nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 roku (sygn. akt II SA/Łd 668/17) oddalił skargę [...] na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2017 roku (nr [...]) w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Burmistrz Miasta i Gminy Stryków decyzją nr [...] z dnia [...] października 1995 r. udzielił [...]pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, na działce nr [...]przy ul. [...]. Budynek ten przeznaczony miał być na składowanie płodów rolnych oraz maszyn i narzędzi rolniczych. Powierzchnię zabudowy tego budynku ustalono na 169,75 m2, powierzchnię użytkową na 146,73 m2, zaś kubaturę na 674,0 m3. Powyższe pozwolenie na budowę obejmowało także ogrodzenia terenu działki od strony ul. [...].

W sprawie dotyczącej powyższego budynku wydanych zostało szereg decyzji administracyjnych i wyroków sądowych. Rozstrzygnięcia te oraz będące ich podstawą faktyczną ustalenia organów nadzoru budowlanego zostały szczegółowo opisane w uzasadnieniu objętego skargą kasacyjną wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 lutego 2018 roku.

Na potrzeby niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę na następujące rozstrzygnięcia:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zgierzu (dalej PINB) decyzją z dnia [...]grudnia 2004 r. nr [...]umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy wskazanym wyżej budynku przez inwestora ([...]), w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego wymienioną wyżej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Stryków z [...] października 1995 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]utrzymał tę decyzję w mocy.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Łd 562/05) uchylił oba wskazane wyżej rozstrzygnięcia. Podkreślił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718). Zaznaczył, że w sprawie okolicznością bezsporną jest to, [...] legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę, a postępowanie w sprawie jest prowadzone jedynie ze względu na odstępstwa od tego pozwolenia.

W dniu 11 maja 2009 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny spornej nieruchomości. Ustalił, że realizowany na podstawie wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę budynek gospodarczy wykonano z odstępstwami od projektu budowlanego. Stwierdzone odstępstwa polegały na: zwiększeniu wysokości budynku w ten sposób, że wysokość wewnętrzna pomieszczeń wynosi ok. 2,50 m, niewykonaniu projektowanych ogniomurów, zmianie lokalizacji komina oraz zmianie wejścia do podpiwniczenia. Stwierdzono również, iż budowa omawianego budynku gospodarczego nie została zakończona albowiem do wykonania pozostały: montaż drzwi wejściowych, schody wewnętrzne z pomieszczenia nr 4 do pomieszczenia nr 3, oraz schody wejściowe wewnętrzne do piwnicy. Podczas tych oględzin inwestor [...] okazała dziennik budowy z dnia 26 października 1995 r., który zawierał trzy wpisy kierownika budowy z: 8 września 1998 r., 18 września 1998 r. i 4 czerwca 1999 r. Pierwszy z tych wpisów dotyczył przejęcia obowiązków kierownika budowy i obrazował stan zaawansowania robót jako "surowy otwarty". Pozostałe wpisy dotyczyły wstrzymania robót budowlanych.

Postanowieniem z [...] maja 2009 r. nr [...]PINB w Zgierzu wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie przedmiotowego budynku gospodarczego. Orzeczenie to stało się ostateczne i prawomocne.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił w całości decyzję PINB w Zgierzu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], nakazującą przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót budowlanych, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 980/09 oddalił skargę na powyższą decyzję.

Decyzją z [...] lutego 2011 r. nr 96/2011, wskutek odwołania [...], Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi uchylił w całości decyzję PINB w Zgierzu z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], ponownie nakazującą [...]przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczasowych robót budowlanych wykonanych w sposób istotnie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 7 lutego 2013 r. organ I instancji kolejny raz przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku gospodarczego. Ustalił, że zamontowano drzwi wejściowe do budynku oraz wykonano schody wewnętrzne prowadzące do podpiwniczenia i do pomieszczenia nr 3. Stwierdził również zgodność opisu zawartego w "Ocenie technicznej", złożonej w odpowiedzi na postanowienie PINB w Zgierzu z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...].

PINB w Zgierzu decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]nakazał inwestorowi - [...] wykonanie - do dnia 30 czerwca 2013 r. - robót budowlanych wymienionych w "Ocenie technicznej budynku gospodarczego określającej stan techniczny konstrukcji budynku i możliwości użytkowania" stanowiącej załącznik do decyzji. Ocena ta sporządzona została przez inż. [...]. Powołana decyzja nakazywała zabezpieczenie schodów zewnętrznych poprzez naprawę ubytków betonu i wykonanie ogniomuru zgodnie z projektem budowlanym zawartym w złożonej ocenie technicznej.

W wyniku odwołania [...], Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu 21 czerwca 2013 r. PINB w Zgierzu przeprowadził kolejne oględziny przedmiotowego budynku stwierdzając jego realizację z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwa te polegały na: zmianie wysokości ściany frontowej z projektowanej 3,45 m na 4,00 m licząc od poziomu terenu przed wejściem głównym do budynku; wykonaniu stropu żelbetowego nad pomieszczeniem nr 2 (wg projektu); niewykonaniu ogniomuru; zmianie wejścia do piwnicy budynku. Dokonano pomiaru ścian zewnętrznych budynku wskazując, że pokrywają się z inwentaryzacją geodezyjną okazaną przez inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 728/13, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], wskazując przede wszystkim na naruszenie art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]uchylił w całości decyzję PINB w Zgierzu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]i umorzył postępowanie objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 853/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...]czerwca 2014 r. nr [...].

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]uchylił w całości decyzję PINB w Zgierzu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu [...] lutego 2017 r. PINB w Zgierzu decyzją nr [...]nakazał inwestorowi - [...] wykonanie do dnia 30 czerwca 2017 r. robót budowlanych wymienionych w "Ocenie technicznej budynku gospodarczego określającej stan techniczny konstrukcji budynku i możliwość użytkowania", tj.: wykonanie ogniomuru zgodnie z projektem budowlanym zawartym w złożonej ocenie technicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli [...]. Odwołujący się podnieśli m.in., że w toku realizacji inwestycji dokonano zmian względem zatwierdzonego projektu budowlanego. Powyższe skutkowało nałożeniem na inwestora obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Odwołanie złożyła również [...], wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Odwołująca się podniosła, że wykonanie ogniomuru na istniejącym dachu pokrytym blachą jest niemożliwe i wiąże się z dużymi kosztami finansowymi, a z oceny technicznej wynika, że budynek w tym stanie nie stanowi zagrożenia i powstał zgodnie ze sztuką budowlaną.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. orzekł w ten sposób, że:

- w pkt. 1. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Zgierzu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]w zakresie nałożonego obowiązku, a nadto

- w pkt. 2. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu, wyznaczonego na wykonanie nałożonego obowiązku i określił nowy termin jego wykonania do dnia 30 września 2017 r.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że z zapadłych w sprawie wyroków sądu administracyjnego wynika, że w sprawie miały zastosowanie tzw. przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją Prawa budowlanego w 2003 r. Wskazał, że w sprawie bezsporne było, iż inwestor [...] legitymuje się decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Stryków z dnia [...] października 1995 r. o pozwoleniu na budowę spornego budynku gospodarczego, a obecne postępowanie jest prowadzone jedynie ze względu na odstępstwa od tego pozwolenia. Zwrócił uwagę organ odwoławczy, że z uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z dnia 28 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 853/14) wynika, iż organ odwoławczy orzekający wcześniej w sprawie pominął art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowił, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Takiej decyzji inwestor nie przedstawił. Tak więc "ustalenie, że to istotne odstąpienie od projektu budowlanego nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Gminy-Stryków nie zwalniało organu od podjęcia działań wymaganych przepisami Prawa budowlanego, w tym nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, warunkującego wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Akcentował organ odwoławczy, że cytowany wyżej sąd administracyjny wskazał także, że wyjaśniony winien zostać charakter dokonanego przez inwestora odstępstwa, a polegającego na wykonaniu stropu żelbetowego nad pomieszczeniem nr 2. Wykonanie tego stropu może bowiem rzutować na określenie wielkości charakterystycznych parametrów obiektu, w tym jego kubatury, co z kolei może przemawiać za ustaleniem, iż i w tym zakresie doszło do istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Krytyce sąd poddał również przyjęcie przez uprzednio orzekający organ odwoławczy, iż wynikający z oceny technicznej obowiązek wykonania ogniomuru jest pozbawiony uzasadnienia technicznego, gdyż cała połać dachowa spornego budynku przykryta jest blachą stalową falistą powlekaną, która jest wyrobem niepalnym, a ściana tylna (ściana oddzielenia przeciwpożarowego) przedmiotowego budynku wykonana została z niepalnych pustaków ceramicznych. Podkreślono bowiem, że zgodnie z § 235 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z dnia 15 czerwca 2002 r., poz. 690), w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej El 60, bezpośrednio pod pokryciem: przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia. Sąd wskazał wówczas także, iż wniosek ten jest sprzeczny ze sporządzoną w toku postępowania administracyjnego oceną techniczną inż. [...], z której wynika wprost, że budynek wykonany został z odstępstwem od projektu, polegającym na niewymurowaniu ogniomuru na ścianach konstrukcyjnych, zlokalizowanych w granicach działek, jak również, że konstatacja organu odwoławczego jest sprzeczna z § 272 ust. 3 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który stanowi wyraźnie, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Orzekający obecnie organ odwoławczy podkreślał, że zarówno w wyroku z 2 grudnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Łd 562/05), jak również w wyroku z dnia 28 października 2015 r. (sygn. akt II SA/Łd 853/14) wskazano na konieczność stosowania prawa w brzmieniu sprzed nowelizacji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126), dokonanych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).

Podkreślił organ odwoławczy, że z oględzin przedmiotowego budynku przeprowadzonych przez PINB w Zgierzu wynika, iż został on zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającymi na: zmianie wysokości ściany frontowej z projektowanej 3,45 m na 4,00 m, licząc od poziomu terenu przed wejściem głównym do budynku; wykonaniu stropu żelbetowego nad pomieszczeniem nr 2 (wg projektu); niewykonaniu ogniomuru oraz zmianie wejścia do piwnicy budynku. Dokonano pomiaru ścian zewnętrznych budynku wskazując, że pokrywają się one z okazaną przez inwestora inwentaryzacją geodezyjną. Wskazał organ II instancji, że zmiana wysokości ściany frontowej budynku o 55 cm, powodująca zmianę jej wysokości na 4,00 m, nie wpłynęła na zmianę wysokości całego budynku, która projektowana była na 4,95 m. Zmiana ta miała wpływ jedynie na inną konstrukcję dachu i kąt jego nachylenia, jak również zwiększyła kubaturę budynku. Z kolei wykonanie stropu żelbetowego nie wpłynęło istotnie na zmianę kubatury budynku, nieznacznie ją tylko zmniejszyło. Odstępstwem nieistotnym jest również wykonanie zmiany lokalizacji wejścia do piwnicy budynku, ponieważ nie wiąże się to z wykonaniem otworu drzwiowego od strony działki sąsiedniej, od której warunki techniczne przewidują zachowanie odpowiedniej odległości. Co więcej, dokonane zmiany nie są sprzeczne z postanowieniami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Strykowie nr [...]z dnia [...] września 2005 r. Wynika z nich bowiem, że działka nr [...], położona w [...], znajduje się na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem 2.30 MN/U (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami) dla którego ustalono maksymalną wysokość zabudowy na 12 m w najwyższym punkcie kalenicy, ograniczenie wysokości do 3 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe, oraz maksymalną odległość okapu od poziomu terenu 6 m. Podkreślał organ odwoławczy, że ze względu na to, że w ostatnim wyroku sąd stwierdził, iż ocena techniczna wskazała na wykonanie inwestycji z odstępstwem od projektu, polegającym na niewymurowaniu ogniomuru na ścianach konstrukcyjnych zlokalizowanych w granicach działek, jak również, że zgodnie z § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynek znajdujący się bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej, określonej w § 232 ust. 4 i 5 to, zdaniem organu należy uznać, iż w tym zakresie naruszono przepisy techniczno-budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonane zmiany - w szczególności w aspekcie obecnie rozpatrywanych spraw i w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy prawa - nie stanowią zmian istotnych. Nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego byłoby bowiem surowsze traktowanie inwestorów w niniejszej sprawie, pomimo obecnego względniejszego traktowania przez organy i sądy inwestorów w analogicznych sprawach. Inwestor przedmiotowego budynku nie dokonał zwiększenia oddziaływania obiektu, nie naruszył postanowień przepisów planistycznych, jak również warunków techniczno-budowlanych, za wyjątkiem powyżej wskazanych przez sąd. Nie zwiększono również charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, poza nieznacznym zwiększeniem kubatury. Dalej organ wskazał na art. 36a ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji z 27 marca 2003 r. Przepis ten przewidywał, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (ust. 1). W przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę (ust 2). Tym samym zmiany nieistotne, nie wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a ich kwalifikacji dokonywał właściwy organ. Ponadto, zgodnie z art. 51 ust. 1, w brzmieniu sprzed wskazanej powyżej nowelizacji, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję: 1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo 2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

W odniesieniu do zarzutów odwołania [...], organ II instancji stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia w całości skarżonej decyzji. Ponadto, biorąc pod uwagę związanie oceną prawną, wyrażoną przez uprzednio orzekający sąd administracyjny, w sprawie mają zastosowanie przepisy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. Brak jest również podstaw prawnych do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, ponieważ przepisy obowiązujące w tej dacie nie przewidywały takiego rozwiązania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na opisaną wyżej decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2017 roku (nr [...]) złożyła [...]. Zarzuciła naruszenie art. 7 i 11 k.p.a. przez wydanie decyzji, w której organ administracji nie wyraził jasno i należycie przesłanek faktycznych i prawnych swojego stanowiska, w tym poprzez pominięcie domniemania pozytywnego rozstrzygnięcia dla strony.

Zarzuciła także naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez uchybienie zasadzie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz art. 144 Kodeksu cywilnego przez dopuszczenie do sytuacji, w której właściciel nieruchomości przy [...] zakłócił korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno–gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, podwyższając budynek ponad niezbędną wysokość i posadawiając go w granicy nieruchomości. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r. oddalił skargę. Podał, że oględziny spornego obiektu wykazały, że budynek ten został zrealizowany z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego a które polegały na: zmianie wysokości ściany frontowej z projektowanej wysokości 3,45 m na 4,00 m licząc od poziomu terenu przed wejściem głównym do budynku, wykonaniu stropu żelbetowego nad pomieszczeniem nr 2, niewykonaniu ogniomuru oraz zmianie wejścia do piwnicy budynku. Podkreślił sąd I instancji, że art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W ocenie WSA w Łodzi, zasadnicze znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie, czy wskazane powyżej odstępstwa miały charakter istotny w rozumieniu powołanego przepisu, a w konsekwencji, czy wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zwrócił uwagę, że po ponownym rozpoznaniu sprawy, ostatecznie w ocenie organów nadzoru budowlanego zmiana wysokości ściany frontowej budynku o 55 cm, powodująca jej podwyższenie do 4,00 m, nie wpłynęła na zmianę wysokości budynku, projektowanej pierwotnie na 4,95 m. Zmiana ta wpłynęła jedynie na konstrukcję dachu i kąt jego nachylenia, jak również zwiększyła nieznacznie kubaturę budynku. Z kolei wykonanie stropu żelbetowego nie wpłynęło istotnie na zmianę kubatury budynku, lecz nieznacznie ją zmniejszyło. Zmianą nieistotną jest również wykonanie zmiany lokalizacji wejścia do piwnicy budynku, ponieważ nie wiąże się ono z wykonaniem otworu drzwiowego od strony działki sąsiedniej, od której warunki techniczne przewidują zachowanie stosownej odległości.

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do kontrolowanego postępowania, sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż stwierdzone niewielkie zmiany nie stanowią istotnych odstępstw, o których mowa w art. 36 a ust. 5a pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Podkreślił przy tym WSA w Łodzi, że w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy i jego oceny w dacie wyrokowania przez sąd w sprawie sygn. akt II SA/Łd 853/14 nastąpiła zmiana skutkująca uznaniem, że wystarczające do doprowadzenia spornego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem jest wydanie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Roboty te wskazane zostały w "Ocenie technicznej budynku gospodarczego określającej stan techniczny konstrukcji budynku i możliwość użytkowania" sporządzonej przez inż. Bogdana Kardasa. Polegać one mają na wykonaniu ogniomuru zgodnie z projektem budowlanym zawartym w powołanej ocenie. Z przedmiotowego dokumentu wynika, że budynek wykonany został z odstępstwem od projektu polegającym na niewymurowaniu ogniomuru na ścianach konstrukcyjnych zlokalizowanych w granicy działek. Zgodnie zaś z § 272 ust. 3 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), budynek położony bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o określonej klasie odporności ogniowej. Obowiązek wzniesienia ogniomuru w obiekcie budowlanym usytuowanym w granicy działki wynika zatem wprost z powołanego przepisu. W ocenie WSA w Łodzi, istotne jest również i to, że kwestionowana przez skarżącą decyzja organu nadzoru budowlanego zmierza bezpośrednio do zakończenia trwającego kilkanaście lat postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego oraz do zakończenia wieloletniego sporu pomiędzy sąsiadami.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Łodzi wniosła [...]. W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania wskazała na naruszenie:

1. art. 141 par. 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, co rzutowało na proces subsumpcji;

2. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj.:

a) art. 6 kpa;

b) art. 7 kpa poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela przejawiające się w nieuzasadnionym pominięciu domniemania pozytywnego rozstrzygnięcia na korzyść strony;

c) art. 11 kpa

W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie w jakim przepis ten upoważnia organy nadzoru do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem – poprzez błędną jego interpretację i bezpodstawne zastosowanie.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej podano, że sąd I instancji w ogóle nie wskazał przyczyn z powodu których nie uwzględnił zarzutów skarżącej odnośnie pominięcia domniemania pozytywnego rozstrzygnięcia dla strony. Akcentowano, że wykonanie ogniomuru na istniejącym dachu pokrytym blachą nie jest możliwe i nie jest wykonalne z przyczyn technicznych. Przedmiotowy budynek nie stanowi zagrożenia i powstał zgodnie ze sztuką budowlaną. Nigdy organy nadzoru budowlanego nie kwestionowały braku ogniomuru. Skarga kasacyjna zwracała też uwagę na przepisy kodeksu cywilnego dotyczące prawa sąsiedzkiego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli T. i A.W. Domagali się oddalenia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Nie okazał się trafny zarzut naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie został przez autora skargi kasacyjnej powiązany z żadnym innym przepisem procedury sądowoadministracyjnej. Wskazany natomiast art. 141 par. 4 p.p.s.a. mógłby stanowić samoistną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy) jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawierałoby stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15.02.2010 r.; sygn. akt II FPS 8/09). Sporządzone przez sąd I instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest obarczone powyższym uchybieniem. WSA w Łodzi wskazał bowiem precyzyjnie, które elementy stanu faktycznego były w kontrolowanej sprawie sporne, a które nie budziły kontrowersji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje też, że sąd I instancji jasno przedstawił stan faktyczny sprawy którą kontrolował, a także jednoznacznie sformułował oceny odnośnie przyjętej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Oceny te przy tym bazowały na poprawnej analizie akt administracyjnych sprawy i wynikających z nich oczywistych ustaleń organów nadzoru budowlanego. W oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego wyroku brak było zatem podstaw do przyjmowania, że sąd I instancji nie wyraził stanowiska co do stanu faktycznego, w ramach którego orzekał. Podkreślenia także wymaga, że samoistnie powołany w podstawie skargi kasacyjnej art. 141 par. 4 p.p.s.a. nie jest wystarczający do skutecznego podważania ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez sąd I instancji. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu I instancji, który formalnie wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku, ale w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne (tak B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, teza 18 do art. 174; WK 2018 r.). Powyższe przemawia za tym, że zarzut naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. był nieuzasadniony.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należy wskazać, że zarzut ten został powiązany z przepisami art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. określającymi naczelne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. zasadami praworządności, prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela oraz przekonywania). Podkreślić jednak należy, że tak określona konstrukcja podstawy skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania nie jest poprawna. Skuteczny zarzut oparty na naruszeniu zasad procedury administracyjnej, mogący ewentualnie podważyć oceny stanu faktycznego przeprowadzone w sprawie przez sąd I instancji, wymagałby odpowiedniego powiązania przepisów określających wskazane wyżej zasady procedury - z odpowiednimi przepisami, które stanowią konkretyzację tych naczelnych zasad. Chodziłoby w tym przypadku o powołanie przez autora skargi kasacyjnej tych przepisów proceduralnych, z których wynikają określone obowiązki i nakazy przeprowadzenia konkretnych czynności przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna winna przy tym wykazywać, że powołanym nakazom i obowiązkom w sprawie uchybiono. Złożony zaś w tej sprawie środek odwoławczy, ani w części prezentującej podstawy kasacyjne, ani też w uzasadnieniu zgłoszonych podstaw, nie podawał żadnych szczegółowych przepisów proceduralnych (k.p.a.) stanowiących konkretyzację naczelnych zasad procesowych, którym miałyby uchybić orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego, a których to uchybień nie dostrzegł przy tym sąd I instancji. Ogólnikowe odwołanie się autora skargi kasacyjnej do samych zasad procedury – jak wyżej wskazano – nie mogło być uznane za skuteczne i wystarczające. Z uwagi więc na przedstawione braki w konstrukcji zgłoszonego zarzutu uznać go należało za pozbawiony podstaw.

Nie okazał się też zasadny zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten był materialnoprawną podstawą nałożonego na inwestora nakazu realizacji robót budowlanych w postaci wykonaniu ogniomuru, zgodnie z projektem budowlanym zawartym w sporządzonej w sprawie ocenie technicznej. Skarga kasacyjna prezentowała stanowisko, że "wykonanie ogniomuru na istniejącym dachu pokrytym blachą nie jest możliwe ani wykonalne". Należy jednak zauważyć, że wykonanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego nie zostało przewidziane na dachu spornego obiektu, lecz na ścianie znajdującej się od strony granicy z działką sąsiednią. Powyższe wynika wprost z k. 9 i 11 oceny technicznej sporządzonej przez inż. Bogdana Kardasa z sierpnia 2012 r. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku budowy w granicy, zapewnienie odpowiedniej klasy odporności ogniowej ściany znajdującej się przy granicy z działką sąsiednią, jest wymogiem wynikającym ze wskazanych przez organy nadzoru budowlanego przepisów techniczno-budowlanych. Chodzi tu o par. 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r., poz. 1065). Przepis ten stanowi, że budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Z uwagi więc na to, że nałożony na inwestora nakaz wykonania odpowiednich robót budowlanych znajduje oparcie w przepisach techniczno-budowlanych, których naruszenia nie zarzucono w skardze kasacyjnej, przyjąć należało w związku z tym brak podstaw do zarzucania sądowi I instancji uchybienia przepisom prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zastosowanie tego przepisu było, w realiach ocenianego przypadku, poprawne i trafne aby osiągnąć cel w postaci doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Temu właśnie celowi służył będzie nakaz wykonania "ogniomuru" zgodnie z projektem zawartym w sporządzonej w sprawie ocenie technicznej.

Mając powyższe na uwadze, należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.