Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1169/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Konstancin-Jeziorna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2402/20 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z dnia 22 września 2003 r. nr 110/IV/8/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy Konstancin-Jeziorna na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2402/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru") na uchwałę Rady Miejskiej Konstancin-Jeziorna z 22 września 2003 r., nr 110/IV/8/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Uchwała", "Plan miejscowy") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości K., w zakresie w jakim jest usytuowana na terenie oznaczonym symbolem 2MN oraz orzekł w przedmiocie kosztów.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska Konstancin-Jeziorna (dalej: "Rada") uchwaliła 22 września 2003 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu Cegielni Chylickiej.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r. Nr 16, poz. 78 ze zm.), dalej: "u.o.g.r.l." w zw. z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), dalej "u.z.p.", poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w mieście K., objętej ww. planem miejscowym. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...], położonej w mieście K., w zakresie w jakim jest usytuowana na terenie oznaczonym symbolem 2MN.

Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

WSA w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że z akt planistycznych wynika, że w toku omawianej procedury planistycznej wystąpiono o zgodę na zmianę przeznaczenia terenów leśnych na cele nieleśne - decyzja Wojewody Mazowieckiego z 15 października 2001 r., Nr WOŚ.VII.6112/95/2001 wyrażająca zgodę na taką zmianę. Decyzja ta nie objęła działki nr [...] z obrębu [...], która zgodnie z wypisem z rejestru gruntów stanowi las, oznaczony symbolem LsV. Sąd wojewódzki nie podzielił stanowiska Rady, która twierdzi, że niezależnie od oznaczenia gruntu w ewidencji, nie wymagał on uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia, bowiem nie spełniał on definicji lasu z ustawy o lasach, nie był objęty uproszczonym planem urządzenia lasu a nadto podlegał komunalizacji. Sąd I instancji podniósł, że w sytuacji, gdy zapisy dokonane w ewidencji nie zostały w przewidzianym prawem trybie zakwestionowane i zmienione, organy nie mają prawa ich ignorowania. Ewidencja gruntów i budynków, w obowiązującym w dacie podejmowania badanej uchwały stanie prawnym, prowadzona była na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), dalej: "rozporządzenie". Z § 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wynika, że lasy klasyfikowane są w ewidencji symbolem "Ls". Każdy zatem grunt oznaczony w ewidencji gruntów symbolem "Ls" powinien stanowić grunt leśny w rozumieniu u.o.g.r.l. Zapis ten jest zaś wiążący dla organów planistycznych. W konsekwencji, przeznaczenie tej działki na cele nieleśne, wymagało uzyskania decyzji wojewody wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Zdaniem WSA w Warszawie skoro zgody takiej nie uzyskano, to przy uchwalaniu Planu miejscowego doszło do naruszenia przepisów regulujących tryb uchwalenia planu, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p. Naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p. powoduje nieważność Uchwały. W odniesieniu do kwestii, że przedmiotowa działka nie została ujęta w uproszczonym planie urządzenia lasu wskazano, że "zapisy w tym planie zawarte nie zostały wprowadzone do ewidencji". Przepis przywołanego w odpowiedzi na skargę art. 20 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463), dalej: "u.o.l.", co prawda, nakazuje uwzględnić zapisy planu urządzenia lasu w ewidencji, jednak bez ich uwzględnienia, nie unicestwia zapisów zawartych w rejestrze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów:

1) art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.), dalej: "p.g.i.k." przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że przedmiotowy przepis ustanawia, w postaci danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, podstawę do ustalania obowiązku wyłączenia gruntów z produkcji leśnej, w sytuacji, gdy katalog wymienionych w tym przepisie podstaw dla których służą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, będący katalogiem zamkniętym, nie obejmuje ustalania obowiązku wyłączenia gruntów z produkcji leśnej na podstawie wpisu do rejestru gruntów i budynków;

2) art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l., przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że okolicznością determinującą ustalenie konieczności pozyskania zgody na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej jest wpis do rejestru gruntów i budynków, podczas, gdy zawarte w tym przepisie pojęcie gruntu leśnego, zdefiniowane w przepisie art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. odwołuje się do definicji "lasu" zawartej w przepisie art. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.l., która to definicja kwalifikuje las tylko i wyłącznie przez pryzmat faktycznego zagospodarowania terenu, a nie przez pryzmat wpisu do rejestru gruntów i budynków;

3) art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. przez jego błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że wskutek braku uzyskania zgody na wyłączenie działki z produkcji leśnej, Rada naruszyła procedurę planistyczną co stanowiło podstawę do uchylenia Uchwały w części dotyczącej tej działki, podczas, gdy obowiązujące przepisy prawa nie wymagały pozyskania takiej zgody w stosunku do działki wobec decydującego w tym zakresie faktycznego sposobu zagospodarowania terenu (wskazującego, że działka nie jest gruntem leśnym) i wobec irrelewantnego w tym zakresie objęcia tej działki wpisem do rejestru gruntów i budynków jako gruntu leśnego;

4) art. 20 ust. 2 u.o.I. w zw. z art. 20 ust. 3a p.g.i.k. przez błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że brak uwzględnienia działki w planie urządzenia lasu nie jest okolicznością przekreślającą konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne wobec wpisania działki do ewidencji gruntów jako lasu, w sytuacji, gdy skoro zgodnie ze wspomnianą normą, treść ewidencji gruntów nie może być sprzeczna z uproszczonym planem urządzenia lasu, to a minore ad maius brak uwzględnienia działki w uproszczonym planie urządzenia lasu, przekreśla możliwość uznania na podstawie samego tylko wpisu do rejestru gruntów, iż działka stanowi las.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z 21 maja 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.

Przepisy u.o.g.r.l. mają na celu ochronę gruntów rolnych i leśnych, a jedną z metod tej ochrony jest ograniczanie przeznaczania takich gruntów na cele nieleśne i nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 tej ustawy), czyli ustalanie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych czy leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 (grunty leśne), dokonuje się w planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie owo przeznaczenie, zakwestionowane przez Wojewodę miało miejsce na gruncie przepisów ustawy z 1994 r. Kluczową kwestią, która została zakwestionowana w skardze kasacyjnej jest charakter użytku na działce nr [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości K. Mianowicie skarżący kasacyjnie wywodzi, że działka ta nie jest lasem w rozumieniu u.o.g.r.l., gdyż nie spełnia kryteriów definicji lasu sformułowanej w art. 3 u.o.l.

W tym miejscu należy stwierdzić, że wedle definicji u.o.g.r.l. o ile gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, o tyle przepisy w zakresie pojęcia gruntu leśnego odsyłają do ustawy o lasach, nie zaś do zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Gruntami leśnymi w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. są bowiem grunty określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1), zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2), pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3). Odesłanie do u.o.l., a także opisanie poprzez pewien stan faktyczny (rekultywacja mimo braku drzew, czy służące jako drogi dojazdowe do gruntów leśnych) odrywa to pojęcie od formalnego zakwalifikowania w ewidencji, lecz nakazuje przedmiotowe badanie danego terenu. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.l. lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego lub wpisany do rejestru zabytków. Dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej), bądź jednej z pozostałych przesłanek (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego lub grunt wpisany do rejestru zabytków). Tym samym sięgnięcie do definicji lasu w rozumieniu u.o.l. przy ochronie gruntów leśnych powoduje, że przedmiotem tej ochrony jest las w ujęciu materialnym, nie zaś formalnym, tj. wynikającym z wpisu do rejestru gruntów (vide wyrok NSA z 7 listopada 2023 r. sygn. II OSK 1615/23).

Niemniej nie można wyprowadzić z powyższego wniosku, że treść wpisu do ewidencji gruntów i budynków pozostaje irrelewantna z powodu odesłania przez u.o.g.r.l. do rzeczywistego stanu na gruncie. W tym zakresie skarżący kasacyjnie podjął próbę wykazania, że ze względu na to, że sporna działka nie była i nie jest objęta uproszczonym planem urządzenia lasu, to nie może ona zostać zakwalifikowana jako las. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 7 u.o.l. uproszczony plan urządzenia lasu zawiera skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Plan urządzenia lasu (jak i uproszczony plan urządzenia lasu) zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 6 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 u.o.l. to podstawowy dokument planistyczny w zakresie gospodarki leśnej, opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej. U podstaw wprowadzenia obowiązku sporządzania tego instrumentu planistycznego pozostaje przekonanie o konieczności odpowiedniego zaplanowania warunków, w jakich ma być realizowana gospodarka leśna na danym terenie, niezależnie od podstawowych funkcji lasu, jego lokalizacji, czy też związanych z nim specyficznych zasobów roślinnych lub zwierzęcych (vide wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 997/17). Niemniej z u.o.l. oraz u.o.g.r.l. nie wynika, że jedynie objęcie planem urządzenia lasu danej działki stanowi dowód na okoliczność, że jest ona gruntem leśnym. Brak w przepisach takiej zależności. Natomiast niewątpliwie jeśliby taki plan został uchwalony dla danej działki, zgodnie z art. 20 ust. 2 u.o.l. w ewidencji gruntów i budynków jego ustalenia, dotyczące granic i powierzchni lasu - muszą zostać uwzględnione. Tym samym fakt, że działka nie jest objęta takim planem nie uzasadnia tezy, że nie stanowi ona lasu w rozumieniu u.o.l. Kwalifikacja gruntu jako leśnego wynika z realnego stanu na gruncie, który powinien znaleźć potwierdzenie w urzędowym zbiorze jakim jest ewidencja gruntów i budynków. Tym samym jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 20 ust. 2 u.o.I. w zw. z art. 20 ust. 3a p.g.i.k.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 p.g.i.k. podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Oznacza to, że przy planowaniu przestrzennym wykorzystywane są przede wszystkim zawarte w ewidencji gruntów i budynków informacje dotyczące terenów i przebiegu linii granicznych. Ewidencja gruntów i budynków jest bowiem zbiorem informacji o charakterze przedmiotowym (grunty, budynki, lokale), jak i podmiotowym (właściciele i inne podmioty zarządzające i gospodarujące nieruchomością). Jest to zatem rejestr publiczny, zawierający dane o charakterze techniczno-deklaratoryjnym. Ewidencja zatem pomimo, że u.o.g.r.l. nie odsyła do niej przy definiowaniu gruntu leśnego - jest kluczowym, ale podlegającym ewentualnemu podważeniu dowodem potwierdzającym, że dany grunt stanowi las.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.i.k. przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja stanowi zatem źródło informacji o gruntach i stan z niej wynikający musi zostać uwzględniony w planowaniu. Odesłanie bowiem u.o.g.r.l. do rozumienia gruntów leśnych wedle u.o.l. nie oznacza wyłączenia stosowania art. 21 ust. 1 p.g.i.k. Przepis art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. (gruntami leśnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach) ma jedynie zagwarantować ochronę istniejącego w terenie lasu, gdyby okazało się, że wpis w ewidencji gruntów i budynków nie uwzględnia z różnych powodów faktu występowania lasu na danej działce ewidencyjnej. W konsekwencji nie jest tak jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że przepis ten stanowi podstawę do ustalania obowiązku wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Przepis art. 21 ust. 1 p.g.i.k. ustala regułę, że wpis do ewidencji stanowi dowód jaki charakter ma dany grunt, dane z ewidencji stanowią podstawę planowania, ale nie przesądzają te dane, że na potrzeby ochrony gruntów leśnych jest to jedyny dowód. Temu właśnie służy definicja zawarta w u.o.g.r.l. odsyłająca do materialnego rozumienia gruntu leśnego jako lasu w rozumieniu u.o.l. Na rolę zapisów w ewidencji gruntów i budynków przy kwalifikacji lasu zwrócił uwagę NSA w wyroku z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2563/19. Z tych względów zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 p.g.i.k. i art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. jest bezzasadny.

Nie doszło także do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. i tym samym art. 27 ust. 1 u.z.p. Naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność uchwały gminy w całości lub części. Uchybienia w zakresie zgody na zmianę przeznaczenia kwalifikuje się w orzecznictwie jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub części (tak wyrok NSA z 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2730/13 oraz z 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2563/19). Skoro w procedurze uchwalenia planu nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia działki nr [...] na cele nieleśne (a działka ta stanowiła grunt leśny) - doszło do naruszenia trybu uchwalenia Planu, co skutkowało słusznie stwierdzeniem nieważności w tej części Uchwały.

Mając na uwadze powyższe rozważania, NSA oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.