Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 254/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19 ust. 3 i 5
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1 w zw. z  art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Aneta Żak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w . na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 14 marca 2019 r. nr 44/V/2019 w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta[...]" stwierdza nieważność § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, § 5, § 6, § 7, § 10, § 11, § 13 ust. 3, § 16, § 17, § 18 ust. 2, § 29 ust. 3 i ust. 4 "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta[...]", stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miasta P.w dniu [...] marca 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta P." (Dz. Urz. Woj. [...] z 2019 r. poz. [...]), której załącznik stanowi Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta P.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Warszawie zaskarżając ją wraz ze stanowiącym do niej załącznik "Regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta P." (dalej jako: Regulamin) w części obejmującej: § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, § 5-7, § 10-11, § 13 ust. 3, § 14-15, § 16-17, §18 ust. 2, § 24, § 29 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu. Zaskarżonej uchwale Prokurator Okręgowy zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 19 ust. 3 i 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 ze zm. obowiązujący w dacie uchwalenia zaskarżonego aktu - dalej: u.z.z.w.), art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji, polegające na niewypełnieniu wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego: a) w § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi i niesprecyzowanie jej parametrów jakościowych, z jednoczesnym odesłaniem do obowiązujących przepisów w zakresie jej parametrów jakościowych, b) w § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu poprzez nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości odprowadzanych ścieków i odesłanie w zakresie ich stanu i składu do obowiązujących przepisów;

2) art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach w związku z nałożeniem w § 5 oraz § 7 Regulaminu na odbiorców szeregu obowiązków związanych z korzystaniem z sieci wodno-kanalizacyjnej, do czego Rada nie była upoważniona;

3) art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez nałożenie w § 6 Regulaminu na odbiorców szeregu zakazów związanych z korzystaniem z sieci wodno-kanalizacyjnej, do czego Rada nie była upoważniona;

4) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 7 i 94 Konstytucji oraz § 118 i § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 283), dalej jako: ZTP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez uregulowanie w § 10-11 Regulaminu wymogów dotyczących formy, treści i czasu trwania umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, do czego Rada nie była upoważniona, bowiem ustawowo przysługiwała jej kompetencja jedynie do określenia warunków i trybu zawarcia umów, a kwestia treści postanowień umownych podlega uregulowaniu bezpośrednio w umowie pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym;

5) art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 7 i 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez nałożenie w § 13 ust. 3 Regulaminu na odbiorcę obowiązku opłaty abonamentowej, która jest niezależna od tego czy w danym okresie rozliczeniowym odbiorca pobierał wodę lub odprowadzał ścieki;

6) art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 7 i 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach poprzez uregulowanie w § 14 Regulaminu zasad obliczania ilości wody dostarczanej do nieruchomości, do czego Rada nie była upoważniona;

7) art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w. art. 40 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 7 i 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach w drodze uregulowania w § 15 ust. 1-5 i ust. 7 Regulaminu zasad obliczania ilości odprowadzanych ścieków, do czego Rada nie była upoważniona;

8) art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. art. 7 i 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach polegające na wprowadzeniu w § 15 ust. 6 Regulaminu obowiązku zakupu, zainstalowania, legalizacji i utrzymania wodomierza własnego oraz wprowadzeniu w § 15 ust. 8 Regulaminu sankcji za nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków w wysokości dwukrotności cen i stawek opłat, do czego Rada nie była upoważniona;

9) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 3 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 7 i 94 Konstytucji, § 17 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. 2018 r. poz. 472) oraz § 118 i § 115 w zw. z § 143 załącznika do ZTP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach u.z.z.w. oraz powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację § 17 ust. 1, 4 i 5 powołanego rozporządzenia, w drodze uregulowania w § 16 i 17 Regulaminu szczegółowych zasad uiszczania zapłaty za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki, do czego Rada nie była upoważniona;

10) art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 6 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 7 i 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach polegające na wprowadzeniu w § 18 ust. 2 Regulaminu niewymienionych w art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. wymogów dotyczących wniosku o zawarcie umowy o przyłączenie nieruchomości do sieci oraz jego załączników, do czego Rada nie była upoważniona;

11) art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji oraz § 118 i § 115 w zw. z § 143 ZTP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach polegające na wprowadzeniu w § 24 Regulaminu wykazu sytuacji, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest uprawnione do odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, do czego Rada Miasta nie była upoważniona;

12) art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach, w drodze uregulowania w § 29 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu obowiązków Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej oraz jednostek Ochotniczych Straży Pożarnych dot. informowania o ilości wody zużytej na cele przeciwpożarowe, do czego Rada Miasta nie była upoważniona.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator Okręgowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, § 5-7, § 10-11, § 13 ust. 3. § 14-15, § 16-17, § 18 ust. 2, § 24 oraz § 29 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu, uzasadniając szczegółowo w dalszej części skargi poszczególne zarzuty.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta P. wniosła o oddalenie przedmiotowej skargi odnośnie do zarzutów: § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, § 5 - § 7, § 10 (z wyłączeniem ust. 5 - ust.7), § 11, § 13 ust. 3, § 14 - § 15, § 16 - § 17, § 18 ust. 2 podnosząc, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. organ ten podjął uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta P." (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] maja 2019 r. poz. [...]), dalej: uchwała zmieniająca, w zakresie § 9 ust. 3 lit. c, § 12, § 13 ust. 3, § 15 ust. 4, § 15 ust. 5, § 15 ust. 6 i § 15 ust. 8, która weszła w życie z dniem 23 maja 2019 r.

Odnosząc się do zarzutów objętych skargą Prokuratora, Rada Miasta P. podniosła, co następuje:

1) Odnośnie do zarzutu nieokreślenia jakości wody przeznaczonej do spożycia (§ 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu) oraz nieuwzględnienia jakości odprowadzanych ścieków (§ 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu) Rada wskazała, że minimalną jakość wody określa wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U 2017 r. poz. 2294). Skoro zatem postanowienia Regulaminu odnoszą się do minimalnych norm określonych w tym rozporządzeniu, to ich powtórzenie w Regulaminie jest niedopuszczalne z uwagi na zasadę, w świetle której rada gminy nie może regulować tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane, i co stanowi przepis powszechnie obowiązującego prawa. Jeśli chodzi o jakość odprowadzanych ścieków, to została ona określona poprzez odwołanie się do przepisów art. 9 - art. 11 u.z.z.w.

2) Odnośnie do dotyczącego § 5 - § 7 Regulaminu zarzutu przekroczenie delegacji ustawowej, Rada wskazała, że podziela stanowisko Prokuratora, że w uchwalanych regulaminach obligatoryjnie muszą zostać zamieszczone postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii opisanych w § 19 ust. 5 u.z.z.w., co organ uczynił. Wskazany przepis określa jedynie pewien minimalny zakres opisanej w nim materii, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w aktach prawa miejscowego. Użycie w § 19 ust. 5 słowa "w tym" także wskazuje, że wyliczenie następujące po tym zwrocie nie ma charakteru wyczerpującego, enumeratywnego (wyrok WSA w Lublinie z 8 lutego 2022 r. II SA/Lu 952/21). Przeciwnie, jest to rodzaj pewnej egzemplifikacji, w ramach której określono minimalny zakres przedmiotowy regulaminu, który musi zostać zamieszczony w uchwale. Katalog ten nie ma jednak charakteru zamkniętego. W uchwale mogą bowiem zostać uregulowane także zagadnienia inne od tych określonych w pkt 1-9, o ile będą one dotyczyć określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i odbiorców usług. Postanowieniami takim właśnie są zapisy Regulaminu ujęte w § 5 - § 7. Dotyczą one określenia obowiązków odbiorców usług, co nie zastępuje w żaden sposób postanowień umownych ani też nie stanowi quasi wzorca umowy.

3) Odnośnie do dotyczącego § 10 - § 11 Regulaminu zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej, Rada podniosła, że zapisy zawarte w § 10 (z wyłączeniem ust. 5-7) i § 11 są postanowieniami, które nie regulują kwestii, które strony określają w zawartej umowie. Pozostałe postanowienia określają tryb i warunki zawierania umów z odbiorcami usług. W odniesieniu do treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Rada stwierdziła, że postanowienia Regulaminu nie wkraczają we wskazaną w nim materię, a jedynie regulują kwestie związane z szeroko pojętą usługą dostawy wody i odprowadzania ścieków. Rada podkreśliła, że akty prawa miejscowego pisane są w głównej mierze dla mieszkańców, zatem powinny być konstruowane w taki sposób, aby ich adresaci byli świadomi, jaką materię regulują dane akty i w związku z tym jakie prawa lub obowiązki im przysługują, bez konieczności zaznajamiania się z szeregiem ustaw lub aktów wykonawczych do tych ustaw. Akty prawa miejscowego mają na celu przybliżanie ludziom norm prawnych oraz pogłębianie ich zaufania do administracji.

4) Odnośnie do zarzutów przekroczenie delegacji ustawowej i dokonania powtórzenia przepisów ustawowych w przepisach § 13 ust. 3, § 14, § 15 ust. 1-5, ust.7, § 15 ust. 6 i ust. 8 Regulaminu, Rada wyjaśniła, że przepisy § 13 ust. 3 i § 15 ust. 6 i ust.8 zostały uchylone uchwałą zmieniającą oraz wskazała, że żadna opłata abonamentowa ani też opłata za nielegalny pobór wody wskazana w § 15 ust. 8, w okresie od wejścia w życie przepisów do ich uchylenia, nie została pobrana. Natomiast § 15 ust. 6 został uchylony z uwagi na fakt, iż powtarzał postanowienia ustępów wcześniejszych. Odnośnie zaś do postanowień § 14 i § 15 ust. 1-5 i ust. 7 Regulaminu, to znajdują się one w rozdziale zatytułowanym "Sposoby rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, odczyt przyrządów pomiarowych i okresy rozliczeniowe", zatem mają na celu wskazanie odbiorcy zasad, w oparciu o które będzie on ponosić koszty dostawy wody i odbioru ścieków. Postanowienia nie powtarzają przepisów art. 27 ust. 1-6 u.z.z.w., a jedynie ustalają sposoby rozliczeń czy dokonywania odczytów wodomierzy. Nie wykraczają zatem poza normę kompetencyjną zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Z ostrożności procesowej, organ podniósł, że ZTP nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów prawnych i nawet ewentualne naruszenie określonych w nim zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości bądź w części (tak: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 kwietnia 2013 r., II SA/Go 293/13).

5) Odnośnie do zarzutu dokonania powtórzenia i modyfikacji przepisów ustawowych przepisami § 16 - § 17 Regulaminu, Rada wskazała, że zgodnie z wyrokiem NSA z 25 lipca 2019 r., akt II OSK 1782/18, w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać dokonanie powtórzeń regulacji ustawowej w akcie prawa miejscowego. O ile by zatem uznać, że organ dokonał rzeczywiście powtórzenia przepisów ustawy i rozporządzenia, cytowanych przez skarżącego, to byłoby to uzasadnione, jego zdaniem, zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, który ma dać odbiorcy pełen obraz stosunków, jakie będą obowiązywać strony przy świadczeniu danych usług. Regulamin to akt pisany głównie dla mieszkańców, a nie dla organu czy przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego. Odbiorca ma mieć świadomość na jakich zasadach przebiegać ma współpraca pomiędzy stronami oraz w jaki sposób może egzekwować swoje prawa, które oczywiście w bardziej szczegółowy opisane są w zawartych z odbiorcami umowach. Organ podniósł, że nie zmodyfikował zapisów ustawowych dotyczących terminu płatności faktur VAT, jak twierdzi skarżący (niespójność stawianego zarzutu gdyż organ mógł albo powtórzyć zapisy albo je zmodyfikować) gdyż nie powielał zapisów odnośnie do terminu. Oczywistym jest, że termin określony na fakturze musi być zgodny z terminem zapisanym w rozporządzeniu.

6) Odnośnie do zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej poprzez uchwalenie przepisu § 18 ust. 2 Regulaminu, Rada wyjaśniła, że kwestionowany zapis dotyczy wypełnienia jednego z warunków przyłączenia odbiorcy do sieci tj. złożenia wniosku wraz z załącznikami niezbędnymi do określenia przez przedsiębiorstwo wodociągowe możliwości wykonania przyłącza. Wymagane dokumenty są niezbędne do rozpatrzenia wniosku, a nie do zawarcia umowy. Zdaniem Rady, kompetencja do ustanowienia wymagań odnośnie do dołączenia do wniosku załączników w postaci: 1) aktualnej mapy zasadniczej i 2) dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek, wynikała z przepisów obowiązującego ówcześnie prawa, w tym, z zapisów § 19 ust. 5 pkt 4 (skarżący podaje jako podstawę braku normy kompetencyjnej art. 19 ust. 5 pkt 6).

Dotyczące zapisów § 24 oraz § 29 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu zarzuty przekroczenia delegacji ustawowej, organ uznał za zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 3 i 5 u.z.z.w. uchwała Rady Miasta P. z [...] marca 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Miasta P." (Dz. Urz. Woj. [...] z 2019 r. poz. [...]), stanowiąca podlegający kognicji sądu administracyjnego akt prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm./ dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasada ta koresponduje z art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego, jednak czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia sprzeczności uchwały z prawem jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się, między innymi, naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaskarżona uchwała nr [...] podjęta została w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 u.z.z.w. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W świetle art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może zatem wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że posłużenie się w ww. art. 19 ust. 5 zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Wskazując natomiast zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Zaskarżony przez Prokuratora Okręgowego przepis § 4 ust.1 pkt 1 Regulaminu nakłada na przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne obowiązek zapewnienia ciągłości dostawy wody do odbiorcy usług, o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 13 ustawy, w ilości co najmniej 1,5 m3 na godzinę; zaś zaskarżony przepis § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek zapewnienia ciągłości odprowadzania ścieków od odbiorcy usług, w ramach przekazanych do eksploatacji sieci i urządzeń kanalizacyjnych, o stanie i składzie zgodnym z przepisami art. 9-11 ustawy.

Zdaniem Sądu, rozpoznawana skarga zasadnie zarzuca uchwalenie § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 3 i 5 pkt 1 u.z.z.w. poprzez niewypełnienie wskazanego w powyższych przepisach upoważnienia ustawowego z uwagi na nieokreślenie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi i niesprecyzowanie jej parametrów jakościowych, z jednoczesnym odesłaniem do obowiązujących przepisów w zakresie jej parametrów jakościowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie przyjmuje, że niebezpodstawnie Prokurator uznał, iż Regulamin powinien określać konkretne parametry jakościowe wody. Stanowisko Prokuratora odpowiada poglądom wyrażanym w aktualnym orzecznictwie sądowym, które tut. Sąd podziela, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość, zaś zaniechania uchwałodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. w ww. określonym zakresie nie sanuje to, że wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów u.z.z.w. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług. Dana gmina może bowiem wprowadzić - lub nie - zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2022 r. III OSK 5233/21 oraz z 14 czerwca 2021 r. III OSK 3279/21; z 29 lipca 2020 r. II OSK 761/20; z 7 lipca 2020 r. II OSK 536/20). Precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług daje bowiem mieszkańcom gminy wskazówkę jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem, przedsiębiorstwie. Przy czym to rada w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wiążące wytyczne, które to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i dostosować się zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług (por. wyroki NSA: z 7 lipca 2020 r. II OSK 536/20 i z 12 lutego 2008 r. II OSK 2033/06 oraz prawomocne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: WSA w Warszawie z 23 lutego 2023 r., VII SA/Wa 1920/22; WSA w Warszawie z 28 października 2022 r., VIII SA/Wa 549/22; WSA w Opolu z 11 grudnia 2019 r. I SA/Op 371/19; WSA we Wrocławiu z 13 marca 2014 r. II SA/Wr 863/13 i z 7 października 2014 r. II SA/Wr 441/14; WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. II SA/Sz 929/16).

Analogiczne wnioski Sąd wyprowadził odnośnie do zarzutu istotnego naruszenia art. 19 ust. 3 i 5 pkt 1 u.z.z.w. przepisem § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu. Należy zgodzić się z Prokuratorem, że Regulamin powinien określać minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie jakości odprowadzanych ścieków, stąd odesłanie w zakresie ich stanu i składu do obowiązujących przepisów nie uprawnia przyjęcia, że uchwała zawiera tego rodzaju element obligatoryjny wynikający z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług. Regulamin powinien określać, co najmniej, minimalną ilość odprowadzanych ścieków, jak również minimalną jakość odprowadzanych ścieków (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5233/21; z 4 października 2022 r. III OSK 1379/21; z 8 grudnia 2020 r. II OSK 1943/18). Zaskarżony przepis Regulaminu bezspornie nie reguluje konkretnych parametrów świadczonych usług w zakresie odprowadzania ścieków.

Konkludując, brak zawarcia w Regulaminie pełnego określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 1 ustawy. Brak wypełnienia delegacji ustawowej wobec pominięcia w regulaminie jednego z jego koniecznych elementów należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, gdyż za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje. Uprawniało to Sąd do stwierdzenia nieważności § 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 Regulaminu.

Zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 7 i 94 Konstytucji regulacją przyjętą w § 5-7 Regulaminu. Kwestionowane skargą przepisy zostały zawarte w Rozdziale 2 Regulaminu "Minimalny poziom usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" i ustanawiają obowiązki odbiorców usług polegające, m.in., na remontowaniu przyłącza i usuwaniu awarii instalacji/przyłączy (§ 5 pkt 1), utrzymaniu i zabezpieczeniu pomieszczenia lub studni wodomierzowej, w których zainstalowany jest wodomierz główny wraz zaworem (§ 5 pkt 5), wykonywaniu napraw wewnętrznej instalacji za zaworem i wodomierzem głównym (§ 5 pkt 7), montażu i utrzymania zaworów antyskażeniowych (§ 5 pkt 9), czy zainstalowaniu urządzenia pomiarowego ilości ścieków przemysłowych na żądanie przedsiębiorstwa (§ 7 pkt 3), a ponadto formułują następujące zakazy: pobierania wody z pominięciem wodomierze głównego (§ 6 pkt 2), przemieszczana wodomierza głównego, zakłócania jego funkcjonowania, zrywania plomb lub osłon (§ 6 pkt 3). Prokurator zasadnie podnosi, że organ gminy jest uprawniony do określenia w akcie prawa miejscowego obowiązków odbiorców usług wyłącznie w zakresie spraw wymienionych w art. 19 ust. 5 pkt 1 - 9 u.z.z.w., zaś materii regulowanej przepisami § 5 -7 Regulaminu nie można zakwalifikować jako mieszczącej się w zakresie przedmiotowym ostatnio powołanego przepisu. Prokurator trafnie zwrócił uwagę na przyjętą w § 5 zaskarżonego aktu formułę regulacji, polegającą na określeniu obowiązków odbiorców usług przy użyciu określenia "w szczególności", co każe przyjąć, iż uchwałodawca lokalny stworzył otwarty katalog obowiązków odbiorców usług, tworząc de facto regulację obejmującą obowiązki nim niesprecyzowane oraz słusznie zauważył, że szczegółowe obowiązki związane z użytkowaniem sieci wodno- kanalizacyjnej oraz skutki naruszenia ww. obowiązków i zakazów powinny być objęte umową zawartą pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, a odbiorcą. Sąd nie znajduje podstaw do poważenia słuszności stanowiska strony skarżącej, wedle którego akt prawa miejscowego swoimi postanowieniami nie powinien zastępować umowy zawieranej z odbiorcą ani z uwagi na zakres swej szczegółowości nie powinien stanowić quasi wzorca umowy. Analiza poszczególnych regulacji przyjętych w § 5-7 Regulaminu dowodzi, że jego postanowienia mają zaś tego rodzaju charakter.

Jeśli zaś chodzi o regulację przyjętą w § 7 pkt 2 i 4 Regulaminu, to stwierdzić należało, że stanowi ona powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 10 pkt 1 i 3 u.z.z.w. Stanowi to wadę aktu prawa miejscowego w postaci naruszenia prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w adekwatnej części, gdyż w powyższy sposób należy zakwalifikować te postanowienia uchwały podjętej na podstawie art. 19 u.z.z.w., które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., II OSK 546/21).

Sąd stwierdza ponadto, że regulacja zawarta w § 7 pkt 3 Regulaminu ("Odbiorca usług, który wprowadza ścieki przemysłowe, zobowiązuje się oprócz zobowiązań wymienionych w § 5 do: na żądanie Przedsiębiorstwa, zainstalowania urządzenia pomiarowego ilości ścieków"), modyfikuje, zdaniem Sądu w sposób nieuprawniony, regulację przyjętą w art. 10 pkt 6 u.z.z.w. Wniosek ten opiera się na zauważeniu, że stwierdzona modyfikacja jest dokonana przez prawodawcę lokalnego w sposób prowadzający do przyjęcia regulacji mniej korzystnej dla odbiorcy usług niż regulacja ustawowa, skoro w Regulaminie powyżej wskazany obowiązek odbiorcy usług sformułowany został w formie kategorycznego, bezwarunkowego zobowiązania, podczas gdy realizację adekwatnego obowiązku na gruncie u.z.z.w. ustawodawca obarczył zastrzeżeniem z którego wynika, że obowiązek zainstalowania na żądanie właściciela urządzeń kanalizacyjnych urządzeń pomiarowych służących do określania ilości i jakości ścieków przemysłowych aktualizuje się wyłącznie w określonych przepisem art. 10 pkt 6 u.z.z.w. warunkach, tj. jeżeli takie wymaganie jest uzasadnione możliwością wystąpienia zagrożeń dla bezpieczeństwa lub zdrowia osób obsługujących urządzenia kanalizacyjne lub bezpieczeństwa konstrukcji budowlanych i wyposażenia technicznego urządzeń kanalizacyjnych lub procesu oczyszczania ścieków. Sąd stwierdza, że delegacja ustawowa zawarta w art. 19 u.z.z.w. nie pozwala na wprowadzenie regulacji zmieniającej zakres obowiązków strony, a w szczególności rozszerzającej ich zakres, a w ten sposób postrzegać należy rozwiązanie przyjęte w § 7 pkt 3 Regulaminu.

Odnosząc się do stanowiska Rady, w świetle którego użycie w § 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotu "w tym" wskazuje, że wyliczenie następujące po tym zwrocie nie ma charakteru wyczerpującego, enumeratywnego, co zdaniem Rady pozwala przyjąć, że w uchwale mogą zostać uregulowane także zagadnienia inne od tych określonych w pkt 1-9, o ile będą one dotyczyć określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego i odbiorców usług, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, że poruszoną przez organ kwestię analizował Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej powyżej sprawie prowadzonej pod sygn. II OSK 546/21, w wyroku z 4 listopada 2021 r. stwierdzając, że dokonując wykładni przepisu art. 19 ust. 5 u.z.z.w. należy mieć na uwadze treść całego przepisu, a nie tylko koncentrować się na zwrocie "w tym". Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie, a kolejne mogą się pojawić, o ile są spokrewnione ze wskazanymi w ust. 2. Nie zmienia to faktu, że nie mogą one dotyczyć kwestii uregulowanych już w ustawie lub w wydanych na podstawie ustawy przepisach wykonawczych (rozporządzeniach), jak i tych, które zostały wyłączone przez ustawodawcę spod regulacji w akcie prawa miejscowego, jakim jest wydawany na podstawie tego przepisu regulamin, czy też zostały przekazane do kompetencji innych podmiotów niż rada gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06, wyrok NSA z 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16). Stanowisko to tut. Sąd w całości podziela.

Kwestionowane skargą regulacje przyjęte w § 10 i § 11 Regulaminu zawarte zostały w jego Rozdziale 3 "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z Odbiorcami", w związku z czym ustawowy wzorzec ich kontroli stanowi przepis art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. W odniesieniu do powyższego przepisu Prokurator słusznie podnosi, że kompetencja lokalnego prawodawcy ogranicza się do określenia warunków i trybu "zawierania umów", przez co należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę, przy czym, zdaniem Sądu, de facto chodzi tu o określenie warunków zawierania umów, gdyż tryb jest w zasadzie jeden – umowny. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.z.z.w., dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że poza kompetencją uchwałodawcy lokalnego pozostają jednakże kwestie związane z określeniem warunków, a więc treści, umowy. Kwestie stron podmiotowych umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, formy umowy, czasu jej trwania, czy treści niezbędnych postanowień takiej umowy reguluje art. 6 u.z.z.w., w związku z czym Prokurator zasadnie wywodzi, że prawodawca lokalny upoważnienia do wkraczania w materię regulowaną przez ustawodawcę w art. 6 u.z.z.w. nie posiada. Sąd za zasadne uznaje jednakże zaznaczyć, że wskazane przez Prokuratora przepisy § 118 i § 115 w zw. z § 143 ZTP nie stanowią uprawnionego wzorca sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli aktów prawa miejscowego. W aktualnym orzecznictwie sądowym trafnie, zdaniem tut. Sądu, przyjmuje się, że zasady zawarte w przywołanym akcie normatywnym mają charakter wskazówek i zaleceń, a niezastosowanie się do nich nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego (zob. wyroki NSA z 8 czerwca 2022 r. II OSK 1752/21; z 16 lipca 2019 r. II OSK 2277/17; 20 czerwca 2007 r., II OSK 346/07), co odpowiada poglądom odnośnie do tego zagadnienia wyrażanym w piśmiennictwie, w którym również przyjmuje się, że krąg adresatów bezpośrednio związanych ZTP, zważywszy na miejsce (rozdział 3 ustawy o Radzie Ministrów "Organy wewnętrzne Rady Ministrów") i treść ustawowego upoważnienia, należy, zgodnie z wyrokiem TK z 12 grudnia 2006 r. P15/05 (OTK-A 2006, nr 11, poz. 171) ograniczyć do "rządowego prawodawcy" (T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z Zasadami techniki prawodawczej [w:] Legislacja administracyjna, Teoria Orzecznictwo, Praktyka pod red. M. Stahl i Z. Duniewskiej, s. 45).

Sąd przychyla się jednakże do stanowiska Prokuratora, że zapisy § 10 i § 11 Regulaminu wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., uzasadniając zastosowanie względem nich art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd zauważa, że odnośnie do zapisów § 10 ust. 5-7 Regulaminu jest to kwestia niesporna w sprawie, gdyż Rada w odpowiedzi na skargę podnosi, że wg niej jedynie zapisy zawarte w § 10 ust. 1-4 oraz § 11 są postanowieniami, które nie regulują kwestii jakie strony określają w zawartej umowie, czemu odpowiada wniosek organu o oddalenie przedmiotowej skargi w zakresie w jakim zawiera ona zarzuty dotyczące § 10 (z wyłączeniem ust. 5 - ust.7) oraz § 11. Sąd stanowiska tego jednakże nie podziela, uznając, że również regulacja przyjęta w § 10 ust. 1-4 Regulaminu (ust. 1 w brzmieniu: "Umowa określa szczegółowe obowiązki stron, w tym zasady utrzymania przyłączy oraz warunki usuwania awarii."; regulujący zasady odpowiedzialności Przedsiębiorstwa § 10 ust. 2 Regulaminu w brzmieniu: "W przypadku, gdy przyłącza nie są w posiadaniu Przedsiębiorstwa, odpowiedzialność Przedsiębiorstwa za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług jest ograniczona do posiadanych przez Przedsiębiorstwo urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych chyba, że Umowa stanowi inaczej."; ust. 3 w brzmieniu: "Umowa określa miejsce wykonania usługi dostawy wody i odbioru ścieków." oraz § 10 ust. 4 zdanie pierwsze w brzmieniu: "Umowa jest zawierana przez Strony na czas określony lub nieokreślony.") nie określa warunków niezbędnych do zawarcia umowy, ale odnosi się do treści postanowień umownych, co w świetle przywołanych przez Prokuratora poglądów judykatury (wyrażonych we wskazanych przez Prokuratora wyrokach NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 63/19; z 8 grudnia 2020 r. II OSK 2364/18) wiąże się z koniecznością uznania, że kontrolowany Regulamin, jako zawierający zapisy dotyczące kwestii ustawowo przekazanych do regulacji umownej, narusza prawo. Zawarte w Rozdziale 3 Regulaminu postanowienia odnoszące się do obowiązków odbiorców usług (tu: wskazane w § 10 ust. 5-7) powinny stanowić treść umowy, a nie Regulaminu (por. wyroki NSA: z 10 maja 2023 r. III OSK 2179/21 i powołane tam wyroki NSA z 20 kwietnia 2021 r. III OSK 374/21 oraz z 4 listopada 2021 r. III OSK 546/21).

Jeśli zaś chodzi o sporny zapis § 11 Regulaminu w brzmieniu: "Po upływie terminu wypowiedzenia lub w dniu następnym po rozwiązaniu Umowy, o ile w jej miejsce nie została zawarta Umowa z nowym Odbiorcą usług, Przedsiębiorca dokonuje zamknięcia przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego oraz demontuje wodomierz główny" to zdaniem Sądu, również i on nie określa warunków niezbędnych do zawarcia umowy, lecz określa warunki zamknięcia przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego oraz demontażu wodomierza głównego, a więc również kwestie, które powinny być przedmiotem umowy, nie uchwały.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarzuty naruszenia art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowania przyjęte w § 10-11 Regulaminu okazały się uzasadnione i uprawniały zastosowanie wobec nich art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu, jak słusznie wskazał Prokurator, do stwierdzenia nieważności w związku z naruszeniem art. 19 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 7 i 94 Konstytucji kwalifikował się zapis § 13 ust. 3 Regulaminu, w ramach którego prawodawca lokalny nałożył na odbiorców usług obowiązek uiszczenia stałej opłaty abonamentowej, która jest niezależna od tego czy w danym okresie rozliczeniowym odbiorca pobierał wodę lub odprowadzał ścieki. Sąd zaznacza, że miał na uwadze, iż przepis § 13 ust. 3 Regulaminu został uchylony uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., jak również wyjaśnienia Rady, że żadna opłata w okresie od wejścia w życie ww. przepisu do jego uchylenia nie została na jego podstawie pobrana. W ocenie Sądu, okoliczność ta nie czyni niezasadnym zastosowania w stosunku do przepisu § 13 ust. 3 Regulaminu dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a., bowiem sądowa kontrola zgodności z prawem aktów prawa miejscowego, z uwagi na ich specyfikę wynikającą ze skutków, jakie wiążą się z uchwaleniem aktu prawa miejscowego i ich potencjalnym unieważnieniem (skutek ex tunc), rządzi się zasadami odmiennymi od zasad mających zastosowanie w przypadkach sądowej kontroli aktów indywidualnego stosowania prawa (decyzji i postanowień). W razie uchylenia zaskarżonej uchwały lub jej zmiany przez właściwy organ, odstąpienie przez sąd od merytorycznego rozpatrzenia skargi i umorzenie postępowania jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych i nie może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (zob. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, komentarz do art. 147, uwagi nr 8 i 9 i powołane tam piśmiennictwo oraz orzecznictwo sądowe). Formalne uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej, gdyż dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany. Jeżeli nadal możliwe jest zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, to przepis taki nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia postępowania (wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 91). W związku z tym Sąd przyjął, że wskazanie przez organ, że żadna opłata w okresie obowiązywania § 13 ust. 3 Regulaminu nie została pobrana nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż sądowa kontrola zgodności z prawem aktów prawa miejscowego ma charakter formalny i nie łączy się z weryfikacją tego, czy dane zapisy uchwały były czy też nie były faktycznie w relewantnym okresie stosowane, istotne jest bowiem to, że potencjalnie mogłyby być stosowane w okresie poprzedzającym uchwalenie uchwały nr 57/V/2019 z dnia 25 kwietnia 2019 r.

Sąd za zasadne uznał także zarzuty Prokuratora dotyczące naruszenia art. 19 ust. 3 i ust. 5 pkt 3 u.z.z.w., art. 40 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., art. 7 i 94 Konstytucji RP, § 17 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. 2018 r. poz. 472) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w powyższych przepisach u.z.z.w. oraz powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację § 17 ust. 1, 4 i 5 powołanego Rozporządzenia, w drodze uregulowania w § 16 i 17 Regulaminu szczegółowych zasad uiszczania zapłaty za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki, do czego Rada nie była upoważniona.

Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w., regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w., postanowienia dotyczące sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń powinna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług.

Zaskarżony rozpoznawaną skargą § 16 ust. 1-4 Regulaminu obejmuje następujące zapisy: 1) Przedsiębiorstwo dokonuje odczytów z wodomierzy głównych i urządzeń pomiarowych metodą zdalnych odczytów, w możliwie takich samych odstępach czasu (ust. 1); 2) Podstawowym okresem obrachunkowym rozliczeń Odbiorców usług są trzy miesiące (ust. 2); 3) Dopuszcza się obowiązywanie różnych okresów obrachunkowych dla poszczególnych grup Odbiorców usług (o ile strony nie umówią się inaczej w Umowie) tj.: a) dla Odbiorców usług indywidualnych - raz na dwa miesiące; b) dla Odbiorców usług zbiorowych lub prowadzących działalność gospodarcza - raz na miesiąc (ust. 3); 4) Odbiorca usług reguluje należności za dostarczoną wodę i/lub odprowadzane ścieki na podstawie faktur VAT, wystawianych przez Przedsiębiorstwo, w okresach obrachunkowych określonych w Umowie, w terminie określonym w fakturze VAT (ust. 4). Zaskarżony przepis § 17 stanowi zaś, że zgłoszenie przez Odbiorcę usług reklamacji, co do wysokości naliczonych opłat zawartych w fakturach VAT, nie wstrzymuje obowiązku uregulowania tych należności. W razie uwzględnienia reklamacji, ewentualna nadpłata podlega zaliczeniu na poczet przyszłych należności lub na żądanie Odbiorcy usług zwraca się ją w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie.

Należy zgodzić się z Prokuratorem, że kazuistyczny sposób uregulowania ww. zagadnień wykracza poza normę kompetencyjną, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w. Zawarta w § 16 regulacja określająca sposób dokonywania odczytu z wodomierzy, ustalająca zasięg czasowy okresu obrachunkowego, dopuszczająca różne okresy obrachunkowe, formy regulowania należności za dostarczoną wodę, wykracza poza materię, która powinna zostać uregulowana w akcie prawa miejscowego, jako akcie zawierającym normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i stanowi wkroczenie w zakres swobody kontraktowej. Jednocześnie trafnie w skardze podnosi się, że kwestionowane przepisy § 16 i 17 Regulaminu stanowią w części powtórzenie oraz – w części - modyfikację przepisów zawartych w ww. rozporządzeniu z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Sąd stwierdza, że zapisy § 17 Regulaminu odnoszą się do kwestii regulowanych § 17 ust. 4 i ust. 5 ww. rozporządzenia, modyfikując je w sposób nieuprawniony poprzez zastąpienie instytucji "zgłoszenia zastrzeżeń" z § 17 ust. 4 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2018 r. instytucją "zgłoszenia reklamacji" w § 17 Regulaminu, co jest zabiegiem zaburzającym jasność i spójność regulacji. Prawodawca gminny powinien zapewnić czytelność tworzonych przez siebie przepisów, co jest elementem reguł poprawnej legislacji, wynikających z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela także zastrzeżenia Prokuratora co do zawartego w Rozdziale 5 (Warunki przyłączenia do sieci oraz odbiór przyłączy) zapisu § 18 ust. 2 Regulaminu, wedle którego do wniosku należy dołączyć: a) aktualną mapę zasadniczą określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu; b) dokument określający tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek. Zdaniem Sądu, ostatnio zacytowany zapis koliduje z art. 6 ust. 4 u.z.z.w., zgodnie z którym, umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zauważenie powyższego prowadzi do wniosku, że przyjęcie regulacji kreującej obowiązek wnioskodawcy o udokumentowaniu tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek, pozostaje sprzeczne z ww. regulacją ustawową. Okazanie tytułu prawnego do lokalu jak i nieruchomości nie jest warunkiem sine qua non podłączenia nieruchomości do urządzeń wodno-kanalizacyjnych (zob. wyroki WSA w Warszawie z 1 lutego 2022 r. VII SA/Wa 2205/21 oraz z 29 grudnia 2020 r., IV SA/Wa 1755/20; wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z 12 stycznia 2017 r. II SA/Go 954/16). Z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. nie wynikają jakiekolwiek podstawy do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten wprowadza zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości.

Obowiązek legitymowania się dokumentem określającym tytuł prawny do nieruchomości nie wynika także z art. 19a ust. 4 pkt 1 - 3 u.z.z.w., zgodnie z którymi wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci powinien zawierać: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby podmiotu ubiegającego się o przyłączenie do sieci; 2) wskazanie lokalizacji nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci, w tym jego adres i numer działki ewidencyjnej, na której się znajduje; 3) informacje o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania nieruchomości lub obiektu, który ma zostać przyłączony do sieci. Regulacja przyjęta w § 18 ust. 2 lit. b Regulaminu poszerza zatem w sposób sprzeczny z ww. przepisami zakres obowiązków osoby ubiegającej się o przyłączenie. Z tych względów przyjąć należało, że regulacja zawarta w § 18 ust. 2 lit. b kontrolowanego Regulaminu jest sprzeczna z prawem w sposób prowadzący do stwierdzenia nieważności objętego sporem ww. zapisu (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16, wyrok WSA we Wrocławiu z 13 marca 2014 r., II SA/Wr 59/14).

Jeśli zaś chodzi o obowiązek ustanowiony w § 18 ust. 2 lit. a Regulaminu, to należy zauważyć, że w świetle art. 19a ust. 4 pkt 6 u.z.z.w., wniosek o wydanie warunków przyłączenia do sieci powinien zawierać co najmniej (podkreślenie Sądu): plan zabudowy lub szkic sytuacyjny, określający usytuowanie przyłącza w stosunku do istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i sieci uzbrojenia terenu. Obowiązek ten koresponduje z treścią art. 29a ust. 1 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 2351 – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały), zgodnie z którym budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 ww. ustawy wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wobec powyższego stwierdzić należało, że sporny zapis Regulaminu wadliwie realizuje postanowienia art. 19a ust. 4 pkt 6 u.z.z.w., gdyż ogranicza się do obowiązku przedstawienia wyłącznie aktualnej mapy zasadniczej, zamiast ustanawiać przewidziany obligatoryjnie tym przepisem dalej idący względem obowiązku przedłożenia aktualnej mapy zasadniczej obowiązek przedłożenia planu zabudowy lub szkicu sytuacyjnego.

Także zarzut dotyczący § 29 ust. 3 i 4 Regulaminu okazał się trafny. Ustanowienie w § 29 ust. 3 i ust. 4 Regulaminu obowiązków Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej oraz jednostek Ochotniczych Straży Pożarnych dotyczących informowania o ilości wody zużytej na cele przeciwpożarowe niezwłocznie po jej pobraniu nie później jednak niż w ciągu 2 dni od pobrania oraz zapisu, wedle którego należność za pobraną w ten sposób wodę poniesie Miasto P., jak zasadnie podnosi Prokurator, zostało dokonane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z ar. 19 ust. 5 u.z.z.w., z czym organ zgodził się w odpowiedzi na skargę. W odniesieniu do analizowanych zarzutów należało zgodzić się ze stroną skarżącą, że przepisy art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie przewidują możliwości uregulowania ww. kwestii w Regulaminie, a obowiązek ponoszenia przez gminę kosztów wody zużytej na cele przeciwpożarowe wynika z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Rację ma skarżący Prokurator, że kwestionowana regulacja aktu prawa miejscowego rozwija przepisy ustawowe, uszczegóławiając okoliczności dotyczące terminu przekazywania informacji na cele rozliczenia, co jest zabiegiem nieuprawnionym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.