Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 513/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i e, art. 13 ust. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 107 par. 1 pkt 6 i 8 i par. 3, art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Prezesa Zarządu Stadniny Koni [...] z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia 14 maja 2018 r.; II. zasądza od Prezesa Zarządu Stadniny Koni [...] na rzecz D. N. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Stadnina Koni [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej w skrócie jako “Spółka", “organ"), po rozpatrzeniu wniosku D. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia 14 maja 2018 r. znak [...] poprzez udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. w zakresie: "Ile Stadnina Koni [...] wydała środków finansowych w 2017 r. na reklamę, promocję, itp. w wydawnictwie [...], w tym w portalu należącym do tego wydawnictwa", utrzymała w mocy decyzję tego organu z dnia 14 maja 2018 r. znak: [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji Spółka podniosła, że wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., odebranym w dniu 30 kwietnia 2018 r., D. N. - Poseł na Sejm RP zwróciła się o udzielenie informacji publicznej w zakresie:

"1. Ile Stadnina Koni [...] sp. z o. o. wydała w 2017 r. na reklamę, promocję, itp. w wydawnictwie [...], w tym portalu należącym do tego wydawnictwa" oraz

"2. Konkretnie, które konie należące do Stadniny Koni [...] sp. z o. o. zostały ubezpieczone od 19 lutego 2015 r. i na jaką kwotę".

Decyzją z dnia 14 maja 2018 r. organ - na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - odmówił wnioskodawczni udostępnienia informacji publicznej objętej pytaniem numer 1 z uwagi na fakt, że informacje objęte tą częścią wniosku stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa podmiotu, z którym organ nawiązał współpracę.

Wnioskodawczyni w dniu 29 maja 2018 r. zwróciła się do organu o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując, że jest on podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji o swoim majątku, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i e ww. ustawy oraz że informacja objęta wnioskiem stanowi informację publiczną.

Organ wyjaśnił, że podzielił te twierdzenia, czemu dał wyraz w wydanej decyzji administracyjnej z dnia 14 maja 2018 r., inaczej nie byłby zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, która rozstrzyga o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jako będącą bez znaczenia w sprawie ocenił więc organ obszerną argumentację wnioskodawczyni podnoszoną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem organ na żadnym etapie postępowania nie kwestionował tych twierdzeń. Z tego też powodu bez żadnego związku ze sprawą i uzasadnieniem decyzji organu z dnia 14 maja 2018 r. pozostają, w ocenie organu, orzeczenia sądów administracyjnych przytoczone przez wnioskodawczynię.

Organ podkreślił, że nie może udostępnić informacji, o którą wniosła wnioskodawczyni w pkt 1 wniosku tj. w zakresie wydatków na reklamę i promocję w wydawnictwie [...] i, w tym w portalu należącym do tego wydawnictwa, na skutek ograniczeń przewidzianych w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.

Warunkiem nawiązania współpracy z wydawnictwem [...] i było zobowiązanie Spółki do zachowania w poufności stawek wynagrodzenia wynegocjowanych pomiędzy stronami, które stanowią dla kontrahenta organu tajemnicę przedsiębiorstwa, w związku z czym organ zobowiązał się do jej nieujawniania. Powyższe oznacza, że podmiot ten nie tylko uznał żądane we wniosku informacje za swoją tajemnicę przedsiębiorstwa, ale również podjął konkretne działania zmierzające do jej ochrony, tj. uwarunkował nawiązanie współpracy zobowiązaniem organy do ochrony tej tajemnicy. Wobec powyższego realizacja wniosku nie tylko stanowiłaby ze strony organu czyn nieuczciwej konkurencji, ale również naraziłaby organ na odpowiedzialność odszkodowawczą, co wiązałoby się z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.

Ponieważ informacje powyższe znalazły się w uzasadnieniu decyzji z dnia 14 maja 2018 r., jako niezrozumiałą ocenił organ argumentację wniosku, w której wskazuje się na konieczność podejmowania działań w celu zachowania poufności informacji, aby uznać te informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż niewystarczające jest samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją, że ma ona charakter poufny. Organ nie tylko podjął bowiem stosowne działania, ale również poinformował o nich wnioskodawczynię.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. N. zaskarżyła powyższą decyzję Stadniny Koni [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. oraz utrzymaną tą decyzją w mocy decyzję organu z dnia 14 maja 2018 r. i wniosła o uchylenie obu tych decyzji oraz zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem strony z dnia 24 kwietnia 2018r., a także o zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania w sprawie. Decyzjom tym strona zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 2 w związku z art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej w skardze jako “u.d.i.p.") poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie oraz ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych w oparciu wyłącznie o zeznania pracownika organu, a także nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji;

- możliwe naruszenie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji przez tę samą osobę z upoważnienia organu w obu instancjach (podpis na obu decyzjach jest nieczytelny, acz podobny), co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła, że art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej został zastosowany przez organ nieprawidłowo, tj. opisany stan faktyczny sprawy i treść wniosku nie uzasadniają odmowy udzielenia informacji publicznej z powołaniem się na ten właśnie przepis.

Nadto organ zastosowania tego przepisu w sposób należyty nie uzasadnił i nie przeprowadził niezbędnego postępowania dowodowego.

Niesporne między stronami jest, zdaniem skarżącej, to, że organ co do zasady należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w zakresie, w jakim ją posiada. Treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na który organ się powołuje, stanowi z kolei, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że pojęcie "tajemnica przedsiębiorcy" nie jest pojęciem tożsamym z powoływanym przez organ pojęciem "tajemnica przedsiębiorstwa" z art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co ma pewne implikacje w kontekście braku możliwości wprost stosowania przepisów tej ostatniej ustawy w sprawach z wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, zdaniem skarżącej, że organ w każdym przypadku stosowania wyjątku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie tajemnicy przedsiębiorcy winien zbadać, a następnie szczegółowo określić, z czego wywodzi przesłankę odmowy i w jaki sposób jest ona uzasadniona.

Autorka skargi wyraziła również pogląd, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Przyznanie wyłącznie przedsiębiorcy prawa decydowania, co jest, a co nie, jego chronioną tajemnicą, pozwoliłoby na ograniczenie konstytucyjnej zasady prawa do informacji przez arbitralną decyzję każdego przedsiębiorcy. Z tych przyczyn niezbędne jest niezależne, zobiektywizowane zbadanie przesłanki stosowania wyjątku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez organ w każdym przypadku, a także szczegółowe uzasadnienie powodów jego zastosowania w treści decyzji.

Z tych względów argumentacja organu przedstawiona w obu zaskarżonych decyzjach nie jest, w opinii skarżącej, kompletna z uwagi na brak analizy, co do obiektywnego spełnienia przesłanek zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a można określić ją jako argumentację contra legem. Organ deklaruje bowiem, że zachowanie tajemnicy było "warunkiem" zawarcia umowy przez przedsiębiorcę - wydawnictwo, a zatem organ nie ma już żadnego pola manewru i musi się stosować do narzuconych przez wydawnictwo zasad. Organ podlega jednak bezwzględnie obowiązującym przepisom prawa, w tym przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także przepisom ustawy o finansach publicznych, w tym art. 35 ustawy o finansach publicznych. Na gruncie tych przepisów organ zobowiązany jest weryfikować możliwość zastosowania klauzul poufności w zawieranych przez siebie umowach, a nadto może odmówić udzielenia informacji w zakresie, w jakim stanowią one obiektywnie tajemnicę przedsiębiorcy tylko po każdorazowym zweryfikowaniu tej kwestii. Niemożliwe jest więc oddanie tej kompetencji przez organ "in blanco" przedsiębiorcy. To raczej zadaniem organu, przy zawieraniu umowy z przedsiębiorcą, było poinformowanie go o fakcie podlegania umowy pod reżim ustawy o dostępie do informacji publicznej i płynących stąd ograniczeniach dla przedsiębiorcy, a także o zasadzie weryfikacji klauzul poufności i ich częściowej nieskuteczności na gruncie art. 35 ustawy o finansach publicznych.

Przedmiotem wniosku nie była wysokość wynegocjowanych przez organ stawek, ale ogólna kwota wydana przez organ u przedsiębiorcy - wydawnictwa [...] - w 2017 r., z wyróżnieniem jedynie, również globalnej, kwoty wydanej na promocję w portalu internetowym. Tak ujęta kwota nie ujawnia w żadnym zakresie wynegocjowanych stawek, rabatów, sposobu ich kalkulacji itd., co mogłoby ewentualnie stanowić w części tajemnicę przedsiębiorcy.

Strona zarzuciła także, że organ nie wskazał w uzasadnieniu obu decyzji, na jakich dowodach się oparł, twierdząc, że przedsiębiorca "podjął konkretne działania zmierzające do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa" - w istocie sam organ przyznaje, że działania przedsiębiorcy w tym aspekcie sprowadziły się do wpisania stosownej klauzuli w umowie. Zresztą całość postępowania dowodowego zrealizował organ poprzez przeprowadzenie jednego dowodu (oprócz treści umowy z wydawnictwem), a mianowicie przesłuchania H. S. Z całą pewnością narusza to, w ocenie skarżącej, przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a.

Skarżąca zauważyła także, że w decyzji nie podano imienia i nazwiska osoby, która ją sporządziła, a w obu przypadkach na decyzjach widnieje podpis nieczytelny. Jednakże uważne przyjrzenie się temu podpisowi wskazuje, że z dużym prawdopodobieństwem złożyła go na obu decyzjach ta sama osoba. Tym samym decyzja mogła zostać wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co uzasadniałoby wniosek o wznowienie postępowania, a w konsekwencji konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd, niezależnie od wyżej podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Stadnina Koni [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Organ podniósł dodatkowo, że nieprawdą jest, iż organ oddał wydawnictwu niejako in blanco decyzję w zakresie oceny tego, czy warunki finansowe współpracy stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, czy nie. Organ ma świadomość podlegania rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej i nawiązując współpracę z wydawnictwem również analizował związane z tym kwestie. Niewątpliwie jednak rynek hodowców koni i usług z tym związanych jest rynkiem wysoko specjalistycznym, który to aspekt skarżąca pomija. Powyższe oznacza, że przedsiębiorcy działający na tym rynku - również w zakresie wydawców literatur, czy prasy tematycznej - nie są liczni, mają wąski krąg potencjalnych klientów, o których rywalizują i tym bardziej chronią informacje na temat indywidualnie ustalanych warunków współpracy. Podanie "globalnej" kwoty współpracy naruszałoby interesywydawnictwa, gdyż, o pierwsze. dla osób znających realia tego rynku informacja o kwocie globalnej w zestawieniu z liczbą i rodzajem działań wydawnictwa, stanowiłaby niezwykle cenną informację, naruszającą jednocześnie interes wydawnictwa. Po drugie, organ zobowiązał się do zachowania w tajemnicy wszelkich szczegółów związanych z warunkami finansowymi współpracy. Organ nie był tym samym uprawniony do podania informacji dotyczących danych finansowych związanych ze współpracą z wydawnictwem.

Organ poinformował skarżącą w sposób wyczerpujący o istnieniu tajemnicy oraz o szczegółach związanych ze środkami, które przedsięwzięło wydawnictwo w celu jej ochrony, dlatego, jak podniósł, nie jest w stanie odnieść się do zarzutu strony, jakich jeszcze dowodów oczekiwała skarżąca na okoliczność podjęcia działań zmierzających do ochrony tajemnicy, skoro zawarcie odpowiedniej umowy w tym zakresie jest najpowszechniejszą praktyką mającą zapewnić powyższe. Przejawem natomiast realizacji obowiązku ochrony tych danych przez organ był między innymi sposób załatwienia wniosku skarżącej i odmowa udzielenia tej informacji.

Uznanie przez organ, że w niniejszej sprawie występuje tajemnica przedsiębiorcy nie było powodowane wyłącznie wolą przedsiębiorcy czy organu, ale analizą konkretnych przesłanych tj. dane, których poufność została zastrzeżona, mają niewątpliwie wartość gospodarczą dla wydawnictwa i wydawnictwo to podjęło konkretne środki w celu zachowania tej tajemnicy, zawarło z organem umowę w tym zakresie, przejawiło więc wyraźną wolę zachowania określonych danych jako niezapoznawalnych dla szerokiego kręgu osób i podjęło w tym kierunku konkretne działania. Na poparcie powyższe stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądow administracyjnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., organ podniósł, że ponieważ jest spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, której zasady reprezentacji wynikają z Krajowego Rejestru Sądowego, a zarząd organu jest jednoosobowy, w związku z czym jedyną osobą uprawnioną do wydawania w imieniu organu decyzji administracyjnych w przypadkach wynikających z przepisów prawa, jest Prezes Zarządu. Odrębnym zagadnieniem jest to, czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy osoby pełniącej funkcję piastuna organu monokratycznego w razie skorzystania przez stronę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przyjąć należy, iż z uwagi na specyfikę postępowania przy wydawaniu decyzji administracyjnych przez spółki prawa handlowego reprezentowane przez jednoosobowy zarząd, rozważania dotyczące organów monokratycznycznych będą aktualne również w takich wypadkach.

Na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, oświadczając, że obie decyzje podpisał Prezes Zarządu organu i że w tym zakresie posiada wiedzę w związku z pełnionymi obowiązkami w ramach obsługi prawnej Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach wskazanych powołanymi wyżej przepisami prawa, Sąd stwierdził, że Stadnina Koni w M. Sp. z o.o.

z siedzibą w M. dopuściła się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., który z mocy art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.), ma zastosowanie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd rozpoznał skargę D. N., która, jak wynika z akt sądowych, została złożona za pośrednictwem organu i wpłynęła do organu w dniu 16 lipca 2018 r., pomimo braku możliwości ustalenia daty doręczenia zaskarżonej decyzji skarżącej, albowiem strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań ze strony organu w zakresie zabezpieczenia koperty,

w której przesłana została skarga. Ponadto mając na uwadze to, że decyzja została doręczona skarżącej w dniu 14 czerwca 2018 r., a termin jej wniesienia upływał dnia 16 lipca 2018 r. to, w ocenie Sądu, skarga została wywiedziona w terminie.

Przechodząc do dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, w pierwszym rzędzie należy wyjaśnić, że ustawa

o dostępie do informacji publicznej reguluje zasady oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Ustawa ta wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepisy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawierają przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą ( zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wa 4059/02, czy M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

W niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, że Stadnina Koni w M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), a żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i e ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś udzielenie tej informacji odbywa się na zasadach i w trybie określonych przepisami tej ustawy.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek wydania decyzji administracyjnej spoczywa na organie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej - poza sytuacjami, gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania - w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bo istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1); uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2). Ponadto w myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

W związku z powyższym w niniejszej sprawie Stadnina Koni w M., wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązana była zastosować przepisy art. 107 k.p.a. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i 8 k.p.a., poza innymi zasadniczymi elementami wymienionymi w art. 107 § 1 k.p.a., decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Natomiast w myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja I instancji, wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienia obu decyzji nie realizują bowiem zasady informowania o motywach rozstrzygnięcia organu i przekonywania o zasadności tego rozstrzygnięcia.

W tym miejscu należy wskazać, że powodem, dla którego organ odmówił udostępnienia skarżącej informacji publicznej w zakresie wydatków w 2017 r. na reklamę, promocję w wydawnictwie [...] i, w tym w portalu należącym do tego wydawnictwa, była tajemnica przedsiębiorcy tj. tajemnica wydawnictwa [...], z którym organ zawarł umowę w podanym zakresie. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że warunkiem nawiązania współpracy z wydawnictwem [...] i było zobowiązanie Spółki do zachowania w poufności stawek wynagrodzenia wynegocjowanych pomiędzy stronami, które stanowią dla kontrahenta organu tajemnicę przedsiębiorstwa, w związku z czym organ zobowiązał się do jej nieujawniania. Z tych przyczyn realizacja wniosku skarżącej nie tylko stanowiłaby ze strony organu czyn nieuczciwej konkurencji, ale również naraziłaby organ na odpowiedzialność odszkodowawczą, co wiązałoby się z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy". Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, a Sąd orzekający w tej sprawie podziela te poglądy, przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. można posiłkować się odwołaniem do definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018r., I OSK 852/16, lex nr 2497882, czy z wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1522/15, lex nr 2316072). W doktrynie wskazuje się, że pojęcia te w istocie stanowią synonimy (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 78). Zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 u.z.n.k., przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

W celu skutecznego zastrzeżenia danych informacji jako objętych tajemnicą przedsiębiorstwa konieczne jest zatem spełnienie dwóch warunków: a) sam przedsiębiorca musi podejmować działania mające na celu zachowanie określonych danych w poufności; b) muszą to być działania usystematyzowane, które obiektywnie dowodzą chęci zachowania w poufności określonych informacji i działania te nie mogą być wyłączną reakcją na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz powinny mieć charakter stały (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., II SA/Wa 1001/16 powołany w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 6 marca 2018 r., II SA/Bk 899/17, lex nr 2464191). Przy czym dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej, w postaci podjęcia działań przez przedsiębiorcę mających zachować informację w poufności. Informacja ta musi mieć bowiem ponadto charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą, gdyż wykładnia językowa art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wiąże tajemnicę przedsiębiorcy z jej wartością gospodarczą. Świadczy o tym brzmienie tego przepisu, w szczególności zwrot "inne informacje posiadające wartość gospodarczą". Gdyby zaś ustawodawca nie wiązał tajemnicy przedsiębiorcy z wartością gospodarczą informacji, wówczas przepis nie posługiwałby się słowem "inne". Słowo to natomiast wskazuje, że ustawodawca wyróżnia informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa z uwagi na ich walor z perspektywy wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy. Informacja, objęta manifestacją przedsiębiorcy, dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., I OSK 2347/15). Dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy spełnione więc muszą być przesłanki formalne i materialne (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 118-119; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13; czy wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2490/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być - przed jej udostępnieniem w trybie przepisów u.d.i.p. - indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy. Przy czym należy mieć na uwadze, iż ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, iż to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., I OSK 1939/15. lex nr 2323561).

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji (podobnie jak decyzji wydanej w I instancji) nie zawiera analizy rzeczywistego wystąpienia "tajemnicy przedsiębiorcy" jako przesłanki odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej. Nie ma w nim jakiegokolwiek odniesienia do definicji tej przesłanki w kontekście obowiązujących przepisów prawa, czy wypracowanego jej rozumienia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tymczasem dla skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie tajemnicy przedsiębiorcy, nie jest wystarczające powołanie się przez organ na klauzulę poufności zawartą w umowie wiążącą organ z jego kontrahentem, a będącą wynikiem podjętych przez tego kontrahenta (przedsiębiorcę) działań mających na celu zachowanie określonych danych w poufności, ale konieczne jest wykazanie jej zaistnienia także w materialnym aspekcie.

Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy pełni szczególnie istotną rolę, bo ogranicza wnioskodawcy konstytucyjnie gwarantowane prawo dostępu do informacji publicznej. Oczywistym jest, że argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, będąca próbą umotywowania wydanej decyzji na skutek wywiedzionej skargi do sądu administracyjnego, nie może sanować istotnej wadliwości samego uzasadnienia decyzji. Również do sądu administracyjnego nie należy zastępowanie organu w poszukiwaniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.

Z podanych wyżej powodów Sąd uznał, że naruszenie polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej w I instancji, bo pomijającym zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zbudowanym na ogólnym twierdzeniu, iż [...] i zastrzegło poufność żądanych we wniosku informacji, nie spełnia wymagań z art. 107 § 3 k.p.a.

Ubocznie należy podnieść, że nie została skutecznie zakwestionowana okoliczność, iż klauzula obligująca organ do zachowania poufności żądanych informacji istotnie zawiera się w umowie z [...] i, ale skarżąca, podobnie jak Sąd, nie mogła z treścią tej klauzuli się zapoznać z uwagi na brak w aktach sprawy przynajmniej wyciągu z tej umowy, co również - zdaniem Sądu - może mieć znaczenie dla wykazania przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na która powołuje się organ.

Dodatkowo należy wskazać, że decyzje wydane w I i II instancji przez Stadninę Koni [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. nie spełniają wymagania z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., bo – poza nieczytelnym podpisem - nie zawierają informacji w zakresie imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, choć naruszenie to nie mogło wpłynąć na wynik sprawy. Z pisma organu z dnia 14 maja 2018 r. przesłanego do skarżącej wynika, że podpis pod decyzjami złożył Prezes Zarządu Spółki. W tym miejscu Sąd zauważa także, że nie sposób zarzucić organowi, iż decyzje w obu instancjach podpisać miała ta sama osoba, skoro jest uprawniona do reprezentacji Spółki.

Z podanych jednak wyżej przyczyn skarga okazała się zasadna i konieczne było wyeliminowanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji z obrotu prawnego, dlatego, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach, na które składają się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, a zatem rozpozna wniosek o udostępnienie informacji publicznej w kwestionowanym zakresie zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym - z odpowiednio stosowanymi przepisami art. 107 k.p.a.