Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1630/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 § 2, art. 119, art. 121
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 20 września 2022 r. nr SKO.4171.25.2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: "Kolegium"), postanowieniem z dnia 20 września 2022 r. nr SKO.4171.25.2022, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 7, art. 18, art. 119 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M.P.-M. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia 1 czerwca 2022 r. nr UG.6331.2.2014/2016 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że postanowieniem z 1 czerwca 2022 r. Wójt: 1. nałożył na Skarżącą i J.M. (dalej: "zobowiązani") grzywnę w wysokości 2 500,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji Wójta z 17 lutego 2016 r., nr UG.6331.2.2014/2016 i wezwał do jej uiszczenia w terminie 7 dni; 2. ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68,00 zł; 3. wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym NR [...] z 30 lipca 2022 r., w terminie 14 dni. W postanowieniu zaznaczono, że w razie niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej, lub wyższej kwocie.

Wskazując na decyzję z 17 lutego 2016 r. Wójt stwierdził, że zgodnie z punktem 1 tego rozstrzygnięcia, doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie działki nr [...] w [...] stanowiącej własność K. i M.L.Przyczyną jest zasypanie istniejącej wodnicy na terenie działek nr [...], [...], [...], [...] i wybudowanie poprzecznej do istniejącej naturalnej wodnicy żelbetonowej konstrukcji, tj. muru oporowego w granicy z działką nr [....], co spowodowało zmianę kierunku odpływu wody opadowej na tym terenie i powstanie szkody na gruncie sąsiednim, wywołane brakiem odpływu wody zgromadzonej na tej nieruchomości podczas nawalnego deszczu; w pkt 2 decyzji, za sprawcę ww. czynu Wójt uznał właścicieli działek nr [...], [...], [...], tj. Skarżącą i jej męża, natomiast w pkt 3 nakazał ww. stronom przywrócenie stanu pierwotnego i odtworzenie istniejącej wodnicy w granicy działek nr [...], [...], [...] i [...], polegającej na likwidacji muru oporowego oraz części powierzchni brukowej i ukształtowanie powierzchni wodnicy ze spadkami w kierunku rowu przydrożnego drogi powiatowej. Decyzja ta poddana został kontroli instancyjnej oraz sądowo-administracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., skargę małżonków oddalił, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., oddalił skargę kasacyjną.

Wójt wskazał, że konsekwencją uporczywego uchylania się od wykonania nałożonego na zobowiązanych obowiązku przywrócenia stanu pierwotnego i odtworzenia istniejącej wodnicy w granicy działek nr [...], [...], [...], jest nałożony postanowieniem z dnia 30 lipca 2021 r. środek w postaci grzywny w celu przymuszenia do wykonania ww. prac. Brak możliwości wykonania nałożonego obowiązku z uwagi na sprzeciw właścicieli działki sąsiedniej, w żadnej mierze nie stanowi podstawy do zastosowania innego środka egzekucji. W ocenie organu grzywna stanowi dla strony najmniej uciążliwy środek w celu przymuszenia do realizacji wykonania zobowiązania. Strona ma możliwość uzyskania tytułu prawnego umożliwiającego jej ingerencję w działkę sąsiednią celem wykonania zobowiązania nałożonego przez organ egzekucyjny. Jedną z możliwości jest wystąpienie na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ponadto argumentacja o konieczności wejścia na działkę sąsiednią w celu rozbiórki muru oporowego i przywrócenia do stanu pierwotnego, nie znajduje oparcia w ustaleniach faktycznych sprawy. Wójt wskazał, że za zasadnością nałożonego środka egzekucyjnego w postaci grzywny, nie zaś wykonania zastępczego stanowi fakt, że to zobowiązani swoim nieuprawnionym działaniem doprowadzili do szkody w postaci zalewania gruntów sąsiednich. Organ egzekucyjny wielokrotnie nakładał środek egzekucyjny w postaci grzywny w niższych wysokościach, jednakże strona do dnia dzisiejszego nie wykonała ciążącego nań obowiązku, konsekwentnie uchylając się od jego realizacji i powołując się jedynie na przeszkodę w postaci sprzeciwu właściciela działki sąsiedniej. Wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w wysokości 2500 zł, stanowi optymalny, najmniej uciążliwy dla strony środek egzekucyjny. Zastosowanie wykonania zastępczego przez organ egzekucyjny nie byłoby środkiem zasadnym. Nie do przyjęcia jest, aby organ przejmował odpowiedzialność a w konsekwencji "wyręczał" i wykonywał prace naprawcze za strony, które swoim nieuprawnionym działaniem przyczyniły się do zaistniałego stanu, co więcej doprowadziły do stanu zagrożenia.

Na postanowienie to zażalenie wniosła Skarżąca, zarzucając naruszenie art. 119 § 1 w zw. z art.7 § 2, art. 119 u.p.e.a., art. 9, art. 67 §, art. 7 i art. 77 K.p.a.

Kolegium zażalenia nie uwzględniło i przedstawiło przepisy dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, w tym nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Naprowadziło, że obowiązek przywrócenia stanu pierwotnego i odtworzenia istniejącej wodnicy w granicy działek nr [...], [...], [...] i [...] polegającej na likwidacji muru oporowego oraz części powierzchni brukowej i ukształtowanie powierzchni wodnicy ze spadkami w kierunku rowu przydrożnego drogi powiatowej nie został wykonany. W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny możliwe jest zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny z tego środka egzekucyjnego. W drodze takiego zażalenia nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wprost wynika z art. 29 § 1 u.p.e.a. Kwestie takie jak istnienie obowiązku i jego wymiar rozstrzygane są na etapie postępowania administracyjnego. Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie jest natomiast władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Kolegium oceniło, że zażalenie koncentruje się na kwestionowaniu wydanej w sprawie decyzji nakładającej na strony obowiązek, który jakoby jest niewykonalny. Na etapie postępowania egzekucyjnego organ nie ma natomiast możliwości kontrolowania wydanej w sprawie decyzji nakładającej obowiązek o charakterze niepieniężnym. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie wskazuje, aby zobowiązani podejmowali próby wywiązania się z nałożonego obowiązku. Twierdzenie strony o braku możliwości wykonania nałożonego obowiązku z uwagi na sprzeciw właścicieli działki sąsiedniej nie stanowi podstawy do zastosowania innego środka egzekucji. Kolegium zgodziło się z Wójtem, że zobowiązani mają możliwość uzyskania tytułu prawnego umożliwiającego im ingerencję w działkę sąsiednią celem wykonania zobowiązania nałożonego przez organ egzekucyjny. Ponadto argumentacja strony o konieczności wejścia na działkę sąsiednią w celu rozbiórki muru oporowego i przywrócenia do stanu pierwotnego, nie znajduje poparcia w ustaleniach faktycznych sprawy. Nawet gdyby uznać, że sprzeciw właściciela nieruchomości sąsiedniej stanowi o braku możliwości wykonania zobowiązania, to wobec sprzeciwu właściciela, również organ nie mógłby go wykonać w ramach wykonania zastępczego. Kolegium stwierdziło, że w okolicznościach faktycznych sprawy odpowiednim środkiem jest zastosowana grzywna nie zaś wykonanie zastępcze, które niejako przerzucałoby odpowiedzialność na organ administracji, który w konsekwencji "wyręczałby" zobowiązanych. Stwierdziło, że próba ugody (a nie jak zinterpretowała to Skarżąca rozprawa administracyjna) nie doszła do skutku. Kolegium zauważyło, że wszystkie elementy procedury prowadzącej do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny zostały spełnione, natomiast podnoszone argumenty służą głównie przekonywaniu, że wydana decyzja z 17 lutego 2016 r. jest niewykonalna, stanowi jednocześnie polemikę o sposobie wykonania obowiązku, dotyczą decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego, nie zaś naruszenia istotnych zasad postępowania egzekucyjnego lub niedopuszczalności egzekucji. W postępowaniu egzekucyjnym nie bada się kwestii prawidłowości decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego. Podnoszone w zażaleniu kwestie nie mogą podlegać badaniu w niniejszym postępowaniu, dlatego postanowienie Wójta z 1 czerwca 2022 r. odpowiada prawu. Zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Nie budzi wątpliwości, że zaistniała i nie ustała przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny odnoszona do braku dobrowolnego zrealizowania nałożonego na zobowiązanych obowiązku (art. 7 § 3 u.p.e.a.). W postanowieniu tym zawarte są dwa konieczne wezwania, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Ustalona w niniejszej sprawie wysokość grzywny pozostaje równocześnie zgodna z treścią art. 121 § 2 u.p.e.a., gdyż brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że kwota 2500 zł została wyznaczona przez organ egzekucyjny arbitralnie, w szczególności, że jako nadmierna, pozostawałaby nieadekwatna z punktu widzenia celu nałożenia grzywny, tj. przymuszenia zobowiązanych do wykonania nałożonego na nich obowiązku.

W skardze Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji:

1. art. 119 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania decyzji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające nałożenie tej grzywny w sytuacji, w której obowiązek wykonania wodnicy jest niedookreślony, a organ nie przeprowadził żadnych dowodów na okoliczność, czy na gruncie znajduje się kanalizacja odprowadzająca wody, bądź czy obecne ułożenie gruntu odpowiada spadkowi "pierwotnej wodnicy". W tym miejscu należy naprowadzić, iż pierwotna decyzja nie precyzowała jak ma "wyglądać" wodnica, jakiej szerokości, głębokości, jakie spadki ścian, jakie nachylenia, gdzie na mapie miałaby się znajdować. Co więcej. skoro w decyzji wskazano, że wodnica miałaby przebiegać w granicy działki skarżącej z działkami sąsiednimi, to również właściciel działki sąsiedniej powinien być zobowiązany, co najmniej do udostępnienia swojej nieruchomości. Obecnie skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego do wykonania prac na działce sąsiada, ani nie posiada wiedzy jak głęboko w działkę sąsiednią rów miałby sięgać.

2. art. 121 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie wysokiej, niewspółmiernej grzywny na zobowiązanych bez podstawy uzasadniającej wysokość tej grzywny i w wysokości, która nie jest środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanej;

3. art. 64a u.p.e.a. poprzez naliczenie za wysokiej opłaty za wydanie postanowienia, wynikającej ze zbyt wysokiej grzywny;

4. art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez brak jasnego i precyzyjnego określenia, na czym miałoby polegać wykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w sytuacji, gdy skarżąca posiada na terenie nieruchomości kanalizację, a spadek terenu odpowiadałby pierwotnemu spadkowi wodnicy.

5. art. 119 u.p.e.a. poprzez zastosowanie grzywny jako środka mniej dokuczliwego, co jest stwierdzeniem nieudowodnionym, gdyż według skarżącej organ, który wydał pierwotną decyzję nie wie jakie prace zastępcze powinien zlecić, a zatem nie zna ich kosztu dlatego przyjął grzywnę jako środek "wygodniejszy" dla organu. Dopiero analiza zakresu prac i ich oszacowanie mogłoby pozwolić na ustalenie, czy grzywna w kwocie 2500zł jest środkiem "tańszym" dla strony, czy też wykopanie fragmentu rowu w ramach zlecania zastępczego byłoby mniej dokuczliwe.

II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia;

1. art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, czy obecny spadek terenu odpowiada pierwotnej wodnicy oraz jak takie urządzenie wodne miałoby wyglądać (długość, szerokość, położenie w terenie) - bez takich informacji organ nie może ustalić, czy takie urządzenie znajduje się na gruncie, czy też nie.

2. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający wszystkie okoliczności, a przede wszystkim organ odmówił dokonania jakiejkolwiek oceny dowodów zebranych przez organ I Instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ nie posiada dowodów na okoliczność, jak powinna wyglądać wodnica na gruncie Skarżącej. Decyzja Wójta zobowiązywała do "odtworzenia pierwotnej" wodnicy, która rzekomo miała przebiegać w granicy działek [...], [...], [...] i [...] z działką [...]. Tymczasem podczas analizy możliwości wykonania obowiązku orzeczonego w powyższej decyzji okazało się, że w tym miejscu została wybudowana kanalizacja, a zatem nie ma możliwości wykonania wykopu, który odsłoni istniejące urządzenia kanalizacyjne. W ocenie strony wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody (dokumentacja budowy kanalizacji) istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w przedmiocie pierwotnej decyzji. Z żadnego rozstrzygnięcia organu w tej sprawie nie wynikało, w jaki sposób zobowiązani mają zrealizować nałożony obowiązek. Decyzja określa jedynie, że ma dojść do rozebrania muru oporowego oraz części powierzchni brukowej, ale nie wskazuje jak ta pierwotna wodnica miałaby wyglądać, tj. jakiej szerokości, głębokości, jakie spadki ścian, jakie nachylenia, gdzie na mapie miałaby się znajdować. Okoliczności te były wielokrotnie zgłaszane, jednakże organ nie przeprowadził rewizji swojej decyzji, a w obrocie prawnym w dalszym ciągu funkcjonuje decyzja, która według Skarżącej jest niemożliwa do wykonania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga jest nieuzasadniona.

I. Stan sprawy jest następujący.

1. Decyzją z 17 lutego 2016 r. Wójt, w związku z naruszeniem stosunków wodnych, nałożył na Skarżącą i jej męża obowiązki polegające na przywróceniu stanu pierwotnego i odtworzeniu istniejącej wodnicy w granicy działek nr 2820/2, 2820/5, 2820/6 i 2820/7, likwidacji muru oporowego oraz części powierzchni brukowej i ukształtowanie powierzchni wodnicy ze spadkami w kierunku rowu przydrożnego drogi powiatowej. Decyzja ta poddana został kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r., skargę zobowiązanych oddalił, zaś Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2019 r., oddalił skargę kasacyjną.

2. Upomnieniem z 30 października 2017 r. Wójt, na podstawie art. 15 u.p.e.a., wezwał Skarżącą (i jej męża) do wykonania obowiązków nałożonych decyzją tego organu z dnia 17 lutego 2016 r. w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. Jednocześnie pouczył, że w przypadku niewykonania obowiązku, wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne przewidziane dla egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym (k. 33 – 39 akt adm.). Obowiązek nie został wykonany.

3. Czynności podejmowane przez Wójta oraz zobowiązanych w okresie od listopada 2017 r. do czerwca 2021 r. zostają pominięte, gdyż nie mają znaczenia prawnego w rozpoznawanej sprawie.

4. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2021 r. Wójt, na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a., nałożył na Skarżącą grzywnę w wysokości 2.500 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji Wójta z dnia 17 lutego 2016 r., ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł i wezwał do wykonania obowiązku w terminie 5 miesięcy. Do postanowienia dołączono odpis tytułu wykonawczego (k. 253 - 254 akt adm.). W związku z zażaleniem Skarżącej, Kolegium postanowieniem z dnia 20 września 2021 r., uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpatrzenia (k. 262 – 266).

5. Postanowieniem z dnia 1 czerwca 2022 r. Wójt, na podstawie art. 122 § 1 i 2 w zw. z art. 119 oraz art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a., nałożył na Skarżącą i jej męża grzywnę w wysokości 2.500 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji Wójta z dnia 17 lutego 2016 r., ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł i wezwał do wykonania obowiązku w terminie 14 dni. W związku z zażaleniem Skarżącej, Kolegium postanowieniem z 20 września 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Postanowienie Kolegium stanowi przedmiot skargi.

II. Stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Natomiast w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym uregulowana jest w Dziale III. Rozdział 2 u.p.e.a. dotyczy grzywny w celu przymuszenia, zaś Rozdział 3 – wykonania zastępczego.

Przesłanki nałożenia grzywny określa art. 119 § 1 tej ustawy, którzy ma brzmienie: grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Natomiast § 2 stwierdza, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Tryb nakładania grzywny określa przepis art. 122 u.p.e.a. stanowiąc w § 1, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Wymagania postanowienia o nałożeniu grzywny szczegółowo zostały określone § 2 tego artykułu.

III. Jest poza sporem, że nałożony na Skarżącą i jej męża prawomocną decyzją Wójta z dnia 17 lutego 2016 r. obowiązek nie został wykonany. Nie wymaga natomiast argumentacji stwierdzenie, że obowiązek ten ma charakter niepieniężny, co daje podstawę do prowadzenia egzekucji w trybie przepisów wskazanych powyżej. Zatem ocena zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie czy spełnione zostały warunki formalne prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz wydania zaskarżonego postanowienia.

Sąd stwierdza, że wdrożenie postępowania poprzedzone zostało upomnieniem z dnia 30 października 2017 r., które doręczono Skarżącej. Na akceptację zasługuje też stanowisko, że organ egzekucyjny nie oceniał treści nakazu objętego decyzją Wójta z dnia 17 lutego 2016 r., gdyż wykroczyłby poza granice wyznaczone przepisem art. 29 § 1 u.p.e.a.; stwierdził jedynie, że egzekucja administracyjna jest dopuszczalna. Wójt prawidłowo również procedował wydając postanowienie, gdyż stosownie do art. 32 u.p.e.a. ("Organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony"), wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia doręczył Skarżącej (i mężowi) tytuł wykonawczy. Zatem o naruszeniu prawa w tym zakresie nie może być mowy.

Jak już wyżej wskazano, katalog środków egzekucyjnych możliwych do zastosowania w celu przymusowego wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, zawarty jest w Dziale III ustawy. Zaznaczyć należy, że przepisy tego działu nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Dokonując więc wyboru środka egzekucyjnego ograny egzekucyjne powinny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Rolą bowiem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych, ma na celu "zmotywowanie" do wykonania obowiązku. Jeżeli natomiast przymuszenie to okazuje się skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 u.p.e.a.) lub zwrotu uiszczonej bądź ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126 u.p.e.a.). Zobowiązany, wykonując ciążący na nim obowiązek, może więc "uwolnić się" od konieczności uiszczenia grzywny. W takiej sytuacji niewątpliwie stanowi ona mniejszą ingerencję w prawa i wolności zobowiązanego niż wykonanie zastępcze (zob. wyrok NSA z 24 września 2019 r. sygn. II OSK 2355/18).

Sąd utożsamia się z tym poglądem i stwierdza, że wydając postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia trafnie przyjęto, że w tym przypadku grzywna jest mniej uciążliwym środkiem, niż wykonanie zastępcze. Grzywna, będąca formą nacisku, powinna nakłonić do wykonania obowiązku. Dodatkowo wskazać należy na art. 7 § 2 u.p.e.a., wedle którego organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wobec tego wybór środka egzekucyjnego dokonany w niniejszej sprawie przez organ, zasługuje na pełną aprobatę. Stąd też niezasadnie skarga wskazuje art. 119 § 1 u.p.e.a. upatrując naruszenie tego przepisu w samym fakcie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Nie może odnieść zamierzonego skutku także argumentacja podniesiona w skardze, która sprowadza się do podważania treści nałożonego obowiązku. Otóż odwołać się ponownie należy do przepisu art. 29 § 1 u.p.e.a., który wyłącza uprawnienie organu do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że postępowanie prowadzone w przedmiocie zastosowania środka egzekucyjnego nie może prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć wydanych przez właściwe organy w postępowaniu administracyjnym. Dopóki zatem decyzja stanowiąca podstawę tytułu wykonawczego nie zostanie usunięta z obrotu prawnego w trybach nadzwyczajnych, to zobowiązany nie może kwestionować w ramach postępowania egzekucyjnego legalności decyzji nakładającej obowiązki podlegające egzekucji (zob.np wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 524/12, z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. II FSK 916/18, czy z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. II OSK 3419/18).

Podzielając to stanowisko Sąd stwierdza, że jakiekolwiek ingerencja w treść nałożonego obowiązku z postępowaniu dotyczącym nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest niedopuszczalna.

W odniesieniu do kwoty grzywny Sąd wskazuje, że wymierzana jest ona w ramach uznania administracyjnego, w granicach określonych przepisem art. 121 u.p.e.a., przy czym jednorazowo nie może przekraczać kwoty 10.000 zł (§ 2). Wobec tego organ, przy ustalaniu wysokości grzywny winien mieć na uwadze, że ma spełniać formę nacisku i skłonić poprzez dolegliwość finansową do wykonania obowiązku. Zatem aby wymierzona grzywna taką rolę spełniała, nie może być symboliczna, lecz musi być odpowiednio wysoka. W realiach sprawy kwota 2.500 zł, przy maksymalnie dopuszczalnej wynoszącej 10.000zł, nie może być uznana za "niewspółmiernie wysoką". Niewątpliwie stanowi uciążliwość finansową, jednakże w okolicznościach sprawy, w tym trwającego już kilka lat stanu niewykonania nałożonego obowiązku, nie może być uznana za wymierzoną z naruszeniem art. 121 § 2 u.p.e.a.

Prawidłowo Wójt ustalił również opłatę za wydanie postanowienia w kwocie 68zł. W tym zakresie zastosował przepis art.64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., który za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przewiduje pobranie opłaty w wysokości 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68zł.

Niezasadnie skarga zarzuca naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Otóż z mocy art. 18 u.p.e.a., przepisy K.p.a. mają tylko odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym i to w przypadku, jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie zarzuty dotyczą naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 8 K.p.a., jednakże mają charakter ogólnych uwag, natomiast w jakikolwiek sposób nie odnoszą się do rozpoznawanej sprawy, która dotyczy postępowania egzekucyjnego.

Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżone i poprzedzające je postanowienie nie narusza prawa w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

Z tych względów skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.