Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 133/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107, art. 4 pkt 16 i 17
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: par. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 736
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek scalenia i podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Cz. B. z dnia [...] października 2022 r. numer [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej H. K. kwotę 4264 (cztery tysiące dwieście sześćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania H.K. od decyzji Burmistrza C. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przyznanych w wyniku scalania i podziału w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] maja 2011 r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w C. na os. B. (zwaną dalej "uchwałą o scaleniu i podziale"). Scaleniem objęte zostały m.in. dwie działki należące do skarżącej: działka oznaczona nr [...] o pow. 0,2097 ha i nr [...] o pow. 0,2739 ha. W wyniku przeprowadzenia scalenia i podziału przyznano na własność skarżącej działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

W toku postępowania Burmistrz C. - zlecił sporządzenie opinii o wartości nieruchomości objętych uchwałą według stanu przed i po scaleniu oraz podziale. Opinię taką sporządził rzeczoznawca majątkowy B.R. (uprawnienia nr [...]). W wyniku oszacowania wartości ww. nieruchomości, na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego, organ I instancji przyjął, że wartość działek nr [...] i [...] nieprzeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne oraz pod drogi publiczne, stanowiących własność skarżącej, na dzień [...] maja 2011 r. (podjęcia uchwały o scaleniu i podziale) według ich stanu na dzień [...] kwietnia 2010 r. (podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału), wynosiła 165.082 zł, a wartość działek nr [...], [...] i [...] przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, uzyskanych przez skarżącą na własność po podziale wyniosła 207.683,00 zł. Przewyższa zatem wartość ww. części działek uprzednio posiadanych (nr [...] i [...]) o 42.601,00 zł. Ponadto, określając wysokość przedmiotowej opłaty uwzględniono okoliczność, że skarżąca poniosła, ustaloną decyzją Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2016 r., opłatę adiacencką w wysokości 1.328,80 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej. W związku z tym przyjęto, że zwaloryzowana kwota należnej opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału nieruchomości powinna zostać pomniejszona o zwaloryzowaną (na koniec III kwartału 2022 r.) kwotę poprzednio uiszczonej opłaty adiacenckiej ustalonej na podstawie art. 144-145 u.g.n.

Z uwagi na powyższe, Burmistrz C., zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2022 r. ustalił opłatę adiacencką - powołując się na przyjętą w § 4 ust. 2 uchwały o scaleniu i podziale 40%-ową stawką – H.K. w wysokości 17.040,40 zł. Powołując się na postanowienia § 12 ust. 1 rozporządzenia ustalona opłata została poddana waloryzacji na dzień wydania decyzji o opłacie adiacenckiej, zgodnie z art. 5 ust. 4 i art. 227 u.g.n. W tym zakresie oparto się na komunikatach Prezesa GUS za okres od 13 lipca 2011 do 14 października 2022 r. W wyniku przeliczenia kwota ustalona decyzją opłaty adiacenckiej wzrosła do kwoty 23.890,64 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, powołując się na art. 98a ust. 1 u.g.n., ustanawiający termin 3 lat na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna oraz twierdząc, że przepis art. 107 ust. 4 u.g.n., na który powołano się w decyzji, nie odnosi się do terminów ustalających, kiedy takie postępowanie może być wszczęte. Odwołująca uznała, że termin do wszczęcia postępowania wynosił 3 lata od uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, podczas gdy w niniejszej sprawie postępowanie wszczęto 8 lat za późno.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium przytoczyło treść art. 107 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazało, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest konsekwencją dokonanego przez gminę scalenia i podziału nieruchomości. Samo postępowanie w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które prowadzą organy gminy w celu stworzenia korzystniejszych warunków dla ich zagospodarowania i wykorzystania. Korzyści, jakie odnoszą właściciele poszczególnych nieruchomości ze scalenia i podziału ich nieruchomości (poprawa ich kształtu i dostępności komunikacyjnej), zasadniczo powodują wzrost wartości ich nieruchomości. Wzrost ten skutkuje obowiązkiem wniesienia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami mamy do czynienia - o czym napisano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - z trzema, odrębnie uregulowanymi, rodzajami opłat adiacenckich. Tylko w przypadku opłaty ponoszonej w związku z podziałem nieruchomości na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (na zasadach art. 92-100 u.g.n.) ustawodawca odsyła do regulacji dotyczącej innego rodzaju opłat (w art. 98a przewidziano, aby przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosowane były odpowiednio). W art. 107 i 108 u.g.n., regulujących opłaty adiacenckie ponoszone w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, nie ma odesłania do art. 98a u.g.n. Powyższe uregulowanie pozwala przyjąć, że opłata adiacencka z tytułu podziału i opłata adiacencka z tytułu scalenia i podziału nieruchomości to dwie różnego rodzaju opłaty, odrębnie uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tym samym ustawodawca ograniczył możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ale dotyczy to wyłącznie podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, dokonanego w drodze decyzji administracyjnej, w trybie przewidzianym w art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz w przypadku wybudowania wskazanych urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach określonych w art. 143-148b u.g.n. Natomiast w przypadku opłaty adiacenckiej związanej ze scaleniem i podziałam nieruchomości ustawa nie wprowadza żadnego terminu do wszczęcia postępowania.

Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie scalenia i podziału nieruchomości dotyczące m.in. działek skarżącej, zostało zakończone uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] maja 2011 r. W uchwale tej, stosownie do art. 104 ust. 2 u.g.n., zawarto ustalenia co do rodzaju urządzeń infrastruktury technicznej planowanych do wybudowania, terminów ich budowy oraz źródeł finansowania, a także ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich. W § 4 ustalono zaś, że opłaty adiacenckie należy wnieść w terminie do końca 2022 r. Organ uchwałodawczy ustalił więc prawidłowo termin wniesienia opłaty.

Kolegium oceniło również prawidłowość sporządzonej w sprawie wyceny oraz jej wartość dowodową, mając na uwadze sposób szacowania nieruchomości dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, uregulowany przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości oraz nieruchomości podobnych. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, zarówno organy administracyjne jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego.

Oceniając sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy organ odwoławczy podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy określił w nim wartość części nieruchomości, posiadanych przez skarżącą, oznaczonych jako działki nr [...] i [...] na dzień wejścia w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości ([...] kwietnia 2010 r.), na kwotę 165.082 zł. Wycenie dla stanu przez scaleniem i podziałem podlegały jedynie te części nieruchomości objętych powyższą procedurą, które przeznaczona była w planie miejscowym pod zabudowę, a nie na cele rolne i leśne. Natomiast wartość działek nr [...], [...] i [...], otrzymanych w wyniku scalenia i podziału na własność przez skarżącą, biegły ustalił, według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości ([...] maja 2011 r.), na kwotę 207.683,00 zł. Pozostałe działki uzyskane przez skarżącą w wyniku podziału nie podlegały oszacowaniu, ponieważ przeznaczone były w planie miejscowym na cele rolnicze lub leśne. Porównanie tych wartości pozwalało na przyjęcie, że wartość działek przyznanych skarżącej w wyniku scalenia i podziału przewyższa wartość działek uprzednio posiadanych o 42.601,00 zł. Uzasadniało to nałożenie na nią opłaty adiacenckiej.

Wyceniając działki przed scaleniem, jak i przyznane w wyniku scalenia, biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Metoda porównywania parami polega na porównywaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz.U. Nr 207, poz. 2701 ze zmianami obowiązującymi na dzień [...] maja 2011 r., dalej "rozporządzenie w sprawie wyceny"). W ocenie Kolegium biegły prawidłowo zastosował podejście porównawcze, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W tabeli na str. 15 oraz na str. 18-19 operatu zawarł bowiem informacje o nieruchomościach będących przedmiotem wytypowanych z rynku lokalnego transakcji - ich: położenie, powierzchnię oraz kształt, usytuowanie względem głównych dróg, dojazd, przeznaczenie oraz uzbrojenie. Ogół powyższych informacji pozwolił - zdaniem Kolegium - na ocenę, czy nieruchomości te są podobne do przedmiotu wyceny. Uwzględniając wyrażone procentowo wagi poszczególnych cech, biegły ustalił zakres kwotowy dla każdej z ocen cech rynkowych. Poszczególne zakresy kwotowe stanowią udział w różnicy pomiędzy ceną maksymalną a minimalną nieruchomości porównawczych. Jak wynikało z treści operatu, w celu oszacowania wartości działki przed scaleniem biegły dokonał analizy rynku nieruchomości położonymi w gminie C1., C., T. oraz T1., o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową, drobny przemysł i rzemiosło usługowe. Biegły wybrał nieruchomości o kształcie nieforemnym i wydłużonym, taki bowiem kształt miały nieruchomości stanowiące przed scaleniem własność skarżących. Ceny transakcyjne wybranych nieruchomości zawierały się w przedziale od 38,05 do 103,36 zł/m2. Uwzględniając poprawki wynikające z porównania cech nieruchomości wycenianych z analogicznymi cechami nieruchomości porównawczych, wartość jednostkową podlegających oszacowaniu części działek o nr [...] i [...] biegły określił na 61,40 zł/m2. Natomiast w celu oszacowania wartości działki przyznanej skarżącej w wyniku scalenia i podziału, biegły dokonał analizy transakcji nieruchomościami położonymi w gminach C1. i C., przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi różne. W tym przypadku biegły wybrał nieruchomości o kształcie foremnym i zwartym - podobnie jak nieruchomości powstałe w wyniku scalenia i podziału. Ceny transakcyjne wybranych nieruchomości zawierały się w przedziale od 62,50 do 100,44 zł/m2. Uwzględniając poprawki wynikające z porównania cech nieruchomości wycenianej z analogicznymi cechami nieruchomości porównawczych, wartość jednostkową działek nr [...], [...] i [...] określił na 73,49 zł/m2. Z opinii wyraźnie wynikało (z przypisanej wagi ich cech oraz skali dokonywanych korekt), że różnica w wartości nieruchomości przed scaleniem oraz przyznanych w wyniku scalenia, jest konsekwencją cech określających ich parametry fizyczne - w tym ich powierzchni, dostępu do uzbrojenia i kształtu.

W ocenie Kolegium, uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po scaleniu i podziale stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Z powyższych względów Kolegium pozytywnie oceniło prawidłowość operatu szacunkowego oraz jego wartość dowodową. Przeprowadzona analiza operatu wykazała, iż ze względu na cechy szczególne przedmiotu wyceny rzeczoznawca majątkowy do oszacowania nieruchomości zastosował prawidłowe podejście, metodę i technikę. Transakcje rynkowe stanowiące podstawę wyliczenia wag poszczególnych cech rynkowych przyjęte zostały zasadnie, przy czym biegły prawidłowo wykorzystał dane o transakcjach z rynku lokalnego.

Kolegium podkreśliło, że skarżący w toku postępowania nie skorzystali z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawnieni byli na mocy art. 157 u.g.n. W niniejsze sprawie jednak z takiej możliwości nie skorzystali.

Końcowo Kolegium podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, iż w wyniku scalenia i podziału przyznano na własność skarżącej działki o wartości wyższej niż uprzednio posiadane. Organ I instancji przeprowadził przy tym szczegółowe, wszechstronne i wnikliwe postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, a tym samym z zachowaniem reguł przewidzianych w art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a.

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw aby zakwestionować dokonaną przez organ I instancji waloryzację nałożonej opłaty adiacenciej, uznając obliczenia dokonane w tym zakresie za prawidłowe.

Końcowo organ II instancji odniósł się także do odliczenia od opłaty adiacenckiej zwaloryzowanej kwoty nałożonej w 2016 r. opłaty adiacenckiej z tytułu budowy kanalizacji sanitarnej. Ponieważ z § 12 ust. 1 rozporządzenia wynika, że rzeczoznawca ma określać wartość nieruchomości przyznanych w wyniku scalenia i podziału według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, a w tym dniu działki wyznaczone jako mające stanowić własność skarżącej nie były wyposażone w kanalizację sanitarną, można byłoby wnioskować, że ich wartość powinna być określona bez uwzględnienia planowanych dopiero urządzeń. Jednak z uwagi na to, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia zaleca, aby określenie wartości nieruchomości po podziale nastąpiło z uwzględnieniem planowanych do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, określonych w uchwale rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości, a rzeczoznawca (jak wynika ze str. 35 operatu) przyjął, że szacowane przez niego nieruchomości mają najkorzystniejszy poziom cechu dostępu do uzbrojenia, dokonane pomniejszenie opłaty organ II instancji uznał nie tylko jako dopuszczalne, ale wręcz konieczne, gdyż w przeciwnym razie skarżąca byłaby obciążona dwukrotnie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości z tego samego powodu. Także w tym przypadku obliczenia wielkości zwaloryzowanej kwoty opłaty adiacenckiej nałożonej w 2016 r. organ uznał za prawidłowe. Na tej podstawie utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

H.K. podnosząc, iż opartą ją na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym. Podniosła, że rzeczoznawca majątkowy, uzasadniając swoje stanowisko co do rozszerzenia rynku nieruchomości mogących być podstawą do dokonania wyceny twierdził, iż w wymaganym okresie na rynku lokalnym brak było odpowiednich transakcji działkami niezabudowanymi z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a stwierdzenie to stało się podstawą do rozszerzenia rynku badanych transakcji na rynek regionalny, stąd też w transakcjach stanowiących podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej znalazły się transakcje także z innym miejscowości. W tym przypadku rzeczoznawca do porównań wziął nieruchomości z innych miejscowości takich jak C1., T1. czy T. i nie uzasadnił, czy te inne lokalne rynki nieruchomości były rynkami podobnymi do rynku lokalnego gminy C.. To podobieństwo może w tym przypadku budzić wątpliwości dlatego, iż potencjał np. Gminy C1. z uwagi na bliskie położenie drogi ekspresowej generuje znacznie wyższy popyt na nieruchomości niż ma to miejsce w gminie C., która takiej dogodnej lokalizacji jest pozbawiona. Przekłada się to na znacznie wyższe ceny nieruchomości na rynku w C1., co potwierdza treść operatu, gdzie najwyższe ceny nieruchomości znajdują się właśnie w C1. Dlatego też – jej zdaniem - operat sporządzony w tej sprawie nie mógł być podstawą do ustalenia wartości nieruchomości, a tym samym nie mógł być podstawą do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza C. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, podtrzymało swoją argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Podkreśliło także, że rzeczoznawca majątkowy powinien opierać się w procesie szacowania na transakcjach nieruchomościami podobnymi do tych, które "wycenia". Dlatego też zaznaczono w ocenianym operacie, że rozszerzenie rynku nieruchomości na obszary innych gmin nastąpiło nie z uwagi na brak w istotnym dla sprawy okresie jakichkolwiek transakcji nieruchomościami w gminie C., ale ze względu na to, że brak jest odpowiednich transakcji działkami niezabudowanymi, przeznaczonymi - tak, jak działki podlegające oszacowaniu w nin. sprawie - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Kolegium podkreśliło, że rynek gmin uwzględniony w procesie szacowania, w tym także w gminie C1., jest nadal rynkiem lokalnym (w tym samym powiecie), a nie regionalnym.

W toku postępowania w dniu 22 marca 2023 r. do akt sprawy wpłynęło uzupełnienie skargi złożone przez pełnomocnika skarżącej, w którym wskazano na naruszenie:

1) art. 107 ust. 1 u.g.n. polegające na jego zastosowaniu, w sytuacji gdy organ wydający zaskarżoną decyzję motywował nałożenie opłaty adiacenckiej jedynie okolicznością przyznania w wyniku scalenia i podziału H.K. działek wymienionych w uchwale z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] Rady Miejskiej w C., podczas gdy z brzmienia ww. przepisu wynika jednoznacznie, iż osobami zobowiązanymi do zapłaty opłaty adiacenckiej są wyłącznie osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, a ta okoliczność przez Burmistrza nie została w toku postępowania ustalona;

2) art. 157 ust. 1 u.g.n., polegające na sporządzeniu jednego operatu dla wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem, stanowiących własność różnych osób, w tym i osób zmarłych, i tym samym wyłączeniu możliwości skorzystania z uprawnienia do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, przysługującego stronie postępowania na mocy ww. przepisu, wynikające z niemożności w ramach tak opracowanego dokumentu odniesienia się w toku kontroli dokonywanej przez ww. organizację wyłącznie do nieruchomości stanowiących własność jednego z wielu właścicieli nieruchomości ujętych w operacie szacunkowym;

3) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez brak dokonania właściwej kontroli operatu szacunkowego, będącego głównym dowodem w przedmiotowej sprawie polegające na:

a. naruszeniu § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w

sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz. U. z 2005 r.. Nr 86, poz. 736), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez zaakceptowanie nieprawidłowo ustalonej daty, na którą ocenia się stan nieruchomości przed scaleniem i podziałem, wynikające z faktu dokonania uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] zmiany uchwały z dnia [...] kwietnia 2010 r. o przystąpieniu do scalenia i podziału poprzez rozszerzenie dotychczasowego obszaru objętego scaleniem i podziałem o działkę o nr ewid. [...], będącą własnością skarżącej, i tym samym dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości wbrew ww. przepisowi, jak również w związku z zaistnieniem takiej sytuacji nie rozważenie, czy w odniesieniu do drugiej z nieruchomości nie powinno przyjąć się w miejsce daty [...] kwietnia 2010 r. także daty [...] sierpnia 2010 r.,

b. niewłaściwym przeprowadzeniu przez organ odwoławczy kontroli operatu szacunkowego w zakresie prawidłowości doboru nieruchomości podobnych, w sytuacji gdy przedstawiona w operacie analiza rynku nie wykazała, m. in.: z jakich powodów autor opracowania przyjął jako lokalny rynek obejmujący obszar powiatu, a nie rynek miasta i gminy C., na terenie którego położone są nieruchomości szacowane, dlaczego do porównań przyjął nieruchomości z określonych miejscowości powiatu, a niesporządzenie rzetelnej i przejrzystej analizy powoduje uzasadnione wątpliwości skarżącego co do właściwego wyboru nieruchomości podobnych, stanowiąc tym samym naruszenie § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wyceny);

4) § 13 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie i dokonanie waloryzacji opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy stanowiący podstawę jej orzeczenia art. 107 u.g.n. takiej możliwości nie przewiduje, a także dokonanie waloryzacji opłaty w sytuacji, gdy opłata ta nie została skutecznie ustalona;

5) art. 8 § 1. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie kwestionowanej decyzji, ograniczone wyłącznie do powielenia argumentów zawartych w decyzji organu I instancji i operacie szacunkowym, bez wnikliwego rozważenia przyjętych przez rzeczoznawcę w operacie podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej;

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, będące wynikiem niewłaściwie przeprowadzonej analizy zebranego materiału dowodowego, co przyczyniło się do wydania rozstrzygnięcia, które w realiach ustalonego stanu faktycznego było niedopuszczalne, albowiem zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, iż istnieją podstawy do wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji z uwagi na wady operatu szacunkowego, stanowiącego jedyny i podstawowy dowód w przedmiotowym postępowaniu.

Na tej podstawie podtrzymano wniosek o uchylenie zaskarżonych decyzji i wniesiono o umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy oraz okoliczności podniesione w uzupełnieniu skargi i na rozprawie Sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi były uzasadnione.

Na wstępie podkreślić należy, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej jako: u.g.n.), a dotyczyły one naliczenia opłaty adiacenkiej w związku z postępowaniem scaleniowym. Zgodnie z przepisem art. 107 ust. 1 u.g.n. osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50 % wzrostu wartości tych nieruchomości w stosunku do wartości dotychczas posiadanych.

Analiza tych przepisów wskazuje, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest konsekwencją dokonanego przez gminę scalenia i podziału nieruchomości, przy czym postępowanie w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości, jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, które prowadzą organy gminy w celu stworzenia korzystniejszych warunków dla ich zagospodarowania oraz wykorzystania. Korzyści, jakie odnoszą właściciele poszczególnych nieruchomości ze scalenia i podziału ich nieruchomości co do zasady powodują wzrost wartości ich nieruchomości, który skutkuje obowiązkiem wniesienia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej.

Zasady i tryb postępowania w tym zakresie określa art. 104 cytowanej ustawy, stanowiąc, że rada gminy podejmuje stosowną uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości, doręczając ją uczestnikom postępowania scaleniowego, których adresy są znane a ponadto informacje o podjęciu uchwały podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych urzędu gminy, a także przez ogłoszenie w prasie lokalnej. Wspomniana uchwała zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu powinna posiadać określoną treść. Między innymi powinna zawierać ustalenia co do wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich (art. 104 ust. 2 pkt 7 u.g.n.).

Nie jest kwestionowane w sprawie, że Rada Miejska w C. w dniu [...] kwietnia 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w C. na os. B.. Ponadto uchwałą z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] Rada Miejska w C. zmieniła uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości położonych w C. na os. B. (tzw. uchwała zmieniająca), a zmiana ta dotyczyła uwzględnienia w trakcie procedury również działki o nr [...] o pow. 0,2739 ha, która została pominięta w pierwotnej uchwale o przystąpieniu do scalania i podziału. Działka ta stanowiła własność skarżącej. Co należy przy tym podkreślić ani organy obu instancji, ani też rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie nie odnieśli się do tej uchwały, zupełnie ją pomijając, choć znajduje się na k. 3 akt administracyjnych organu I instancji.

Następnie na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości położonych w C. na os. B., dokonano scalenia i podziału nieruchomości położonych w obrębie C., oznaczonych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwalą nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] października 2007 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla B. w C. (Dz. Urz. Woj. P. Nr [...] poz. [...] z dnia [...] listopada 2007 roku ze zm.).

Załączniki do ww. uchwały w sprawie scalenia i podziału były mapa z geodezyjnym projektem scalenia i podziału nieruchomości oraz rejestr nieruchomości, z wykazaniem stanu dotychczasowego i stanu nowego po scaleniu i podziale, sporządzone przez uprawnionego geodetę - mgr inż. J.C. (upr. nr [...]), przyjęte następnie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i wpisane do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 25.02.2011 r.

Spośród działek objętych scaleniem i podziałem, działka nr [...] o pow. 0,2097 ha i nr [...] o pow. 0,2739 ha, obręb C. stanowiły własność H.K.. W wyniku scalania i podziału powstały między innymi działki o nr o nr [...] o pow. 0,1174 ha, nr [...] o pow. 0,0826 ha i nr [...] o pow. 0,0826 ha, które przyznano na własność H.K.

Jednocześnie w § 4 ust. 1 ww. uchwały wskazano, że osoby które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalania i podziału, są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości 40% wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych.

W tak przyjętym stanie prawnym i faktycznym nie budzi zatem wątpliwości, że skarżąca jako osoba uposażona w nowe nieruchomości zobowiązana była do uiszczenia naliczonej opłaty adiacenckiej, która stanowi częściową rekompensatą kosztów poniesionych przez gminę na prace scaleniowe i podziałowe. Adresatami tych decyzji są właściciele działek, które poddane zostały podziałowi i scaleniu, w wyniku którego otrzymali nowe, wydzielone nieruchomości.

Skarżąca nie kwestionowała przedmiotowej uchwały. Ponadto jak stanowi art. 4 ust. 11 u.g.n. w zw. z art. 107 ust. 1 u.g.n. opłata adiacencka jest opłatą, u której podłoża leży wzrost wartości nieruchomości wskutek dokonanego scalenia i podziału. Opłata adiacencka jest zatem odrębnym świadczeniem, ustalanym w wyniku odrębnych postępowań, posiadających odrębne podstawy prawne. Efektem bowiem scalenia i podziału jest przede wszystkim korzystna i umożliwiająca zgodne z planem miejscowym zagospodarowanie w określonej konfiguracji przestrzenno-powierzchniowej działek, zaś jego konsekwencją jest konieczność uiszczenia, przez uczestnika scalenia i podziału, opłaty adiacenckiej, w przypadku wzrostu wartości nieruchomości otrzymanych w wyniku scalenia i podziału, względem tych, które były nim objęte.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzut zawartego w pkt 1 uzupełnienia skargi tj. niewykazania przez organ I instancji, że skarżąca otrzymała nowe nieruchomości należy wskazać, że w tym zakresie pełnomocnik skarżącej, zwracał uwagę na pojęcia "otrzymać" i "przyznać" wywodząc, że te pojęcia nie są synonimami, zaś organy nie wykazały, czy ustalona decyzją opłata adiacencka została skierowana do osób, które rzeczywiście otrzymały nieruchomości mocą uchwały z dnia [...] maja 2011 r. (tj. założone nowe księgi wieczyste, ujawniono stan w katastrze nieruchomości itp.).

Należy jednak mieć na uwadze, że organy w toku postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej nie badają innych przesłanek, niż te które wynikają z art. 107 u.g.n. zaś wyjaśnienia okoliczność otrzymania w wyniku scalenia wskazanych w decyzjach organów obu instancji działek jest oczywista i nie wymagająca dowodzenia. Skoro uchwałą przyznano skarżącej w zamian za działki objęte procedurą scalenia i podziału, działki wskazane uchwałą kończącą proces scalenia i podziału, to niewątpliwie świadczy to o tym, że skarżąca działki te otrzymała. Należy w tym zakresie zwrócić uwagę, że uchwała o scalaniu została podjęta w dniu [...] maja 2011 r. a zatem trudno sobie wyobrazić, że skarżąca przez ponad 10 lat nie włada tymi nieruchomościami, albowiem gdyby tak było, to niewątpliwie w toku postępowania taki argument zostałby przez nią podniesiony, a to nie miało miejsca. Nadto przeczy temu choćby decyzja z dnia [...] grudnia 2016 r. wydana w stosunku do skarżącej przez Burmistrza C., w zakresie ustalanie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr [...] na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej – budowa sieci kanalizacji sanitarnej (działka wydzielona na skutek scalania - k. 34 akt organu I instancji).

Mając na uwadze podnoszoną kwestię nie wykazania przez organy otrzymania przez skarżącą nowych nieruchomości w zamian za nieruchomości objęte scalaniem i podziałem należy zaakcentować, że scalanie i podział nieruchomości polega na łączeniu większej liczby nieruchomości w ramach obszaru scaleniowego przez zniesienie dotychczas istniejących granic działek położonych w tym obszarze, a następnie na dokonaniu podziału tego obszaru na nowe działki ewidencyjne, umożliwiające ich zagospodarowanie zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast scalenie i podział nieruchomości nie polega na zmianie granic geodezyjnych działek objętych tą procedurą. Scalenie bowiem i podział nieruchomości nie mogą być postrzegane jako operacja wyłącznie "geodezyjna", gdyż w efekcie tej procedury uczestnicy scalenia zostają właścicielami innych nieruchomości niż te, które "wnieśli" do procedury na początku. Brak jest zatem podstaw do porównywania granic nieruchomości sprzed i po scaleniu i podziale nieruchomości, w kontekście ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu scalania i podziału nieruchomości. Tym samym podniesiona w uzupełnieniu skargi argumentacja, jako pozbawiona podstaw prawnych, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przechodząc do analizy pozostałych zarzutów skargi i jej uzupełnienia należy wskazać, że jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy. W niniejszej sprawie był nim operat szacunkowy z dnia 11 grudnia 2021 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B.R.., wskazujący na wzrost wartości nieruchomości skarżącej spowodowany scaleniem i podziałem nieruchomości.

Stosownie do treści art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, do których należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, przy uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Aktem wykonawczym określającym sposób dokonania wyceny jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm., dalej: rozporządzenie). Określono w nim m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Zgodnie z § 55 ust. 2 oraz § 56 ust. 1 pkt 1 - 9 rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. W operacie powinno się znaleźć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, zabudowa) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazanie na właściwe ustalenie współczynników korygujących.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania jej podziału. Operat podlega ocenie organów przy zastosowaniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., tj. na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wyczerpująco zebranego i ocenionego, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Podkreśla się jednak w orzecznictwie, że należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych do porównania nieruchomości może nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (vide np. wyrok w sprawie I OSK 2191/18). To zatem wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego należy dokonanie wyboru: podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości, według zasad wynikających z przepisów u.g.n. i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n. W sytuacji gdy opinia tego biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (np. wyrok w sprawie I OSK 305/20). O ocenę tej organizacji może bowiem wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Nie można natomiast oczekiwać od organu, by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu, jeśli sam nie ma wątpliwości co do jego prawidłowości.

W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej strona skarżąca wykazała, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa, przy tym zawiera on oczywiste błędy, które dyskwalifikują ten dokument jako dowód. Co należy podkreślić, jest to jedyny dowód na podstawie którego ustalany jest wzrost wartości nieruchomości. Wprawdzie skarżąca na etapie administracyjnych nie zwróciła się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sprawdzenie operatu, zaś organ nie miał takiego obowiązku. Niemniej jednak stwierdzone uchybienie słusznie zostało dostrzeżone przez pełnomocnika strony skarżącej.

Sąd nie znalazł przy tym podstaw prawnych do kwestionowania tego, że w sprawie został sporządzony jeden operat szacunkowy obejmujący wszystkie nieruchomości objęte scalaniem i podziałem. Słusznie zaakcentował organ w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, że analiza operatu sporządzonego na użytek niniejszej sprawy pozwala wręcz stwierdzić, że połączenie procesu określania wartości nieruchomości objętych procedurą scalenia oraz nieruchomości powstałych w wyniku podziału scalonych najpierw gruntów, staje się bardziej czytelna i zrozumiała, pozwala przekonać się o równym i obiektywnym potraktowaniu wszystkich właścicieli nieruchomości objętych tą procedurą. Również koszt sporządzenia operatu osobno dla każdego uczestnika postępowania byłby znacznie wyższy.

Operat szacunkowy B.R., w którym ustalono wzrost wartości nieruchomości objętych scalaniem i podziałem nieruchomości położonych w C. a należących do skarżącej, został poddany ocenie organów. Istnieje wprawdzie niewielka różnica między wnikliwością oceny przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji oraz przez Kolegium (którego rozważania są pogłębione, odnoszą się do kluczowych przesłanek rozstrzygnięcia z punktu widzenia art. 107 u.g.n. oraz zarzutów odwołania), jednak nie uchroniło to organów obu instancji od niedostrzeżenia wadliwości ten operatu m.in. w zakresie danych istotnych dla określenia wartości nieruchomości tj. daty, na którą uwzględniono i określono stan nieruchomości tj. [...] kwietnia 2010 r. (stan przed scalaniem i podziałem).

Odnosząc się bowiem do prawidłowości oceny operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie należy się również odnieść do przepisów § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (Dz.U. z 2005 r., Nr 86, poz. 736 ze zm. – zwane dalej: "rozporządzeniem w sprawie scalania"). Zgodnie z tym przepisem rzeczoznawca majątkowy określa:

1. wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości;

2. wartość nieruchomości przyznanych w wyniku scalenia i podziału według stanu na dzień wejścia wżycie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości.

Przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględnia się planowane do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, określone w uchwale rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości (§ 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie scalania). W przypadkach, o których mowa w ust. 1, przyjmuje się ceny na dzień wejścia wżycie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości (§ 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie scalania).

Kluczowym w sprawie bowiem zarzutem, który okazał się zasadnym jest zupełne pominięcie prawidłowego określenia daty, na którą ustala się stan nieruchomości przed scalaniem i podziałem zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie scalania. W sprawie zaistniała taka sytuacja, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w C. na os. B., która objęła swym zasięgiem wszystkie nieruchomości objęte uchwałą z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (w tym nieruchomość skarżącej nr [...]), za wyjątkiem nieruchomości o nr [...], również należącej do skarżącej. W dniu [...] sierpnia 2010 r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości położonych w C. na os. B. Uchwała zmieniającą dotyczyła dodania w "§ 1.2 poz. 36) nr 1484 o pow. 0,2739 ha, brak KW". Zmiana ta dotyczyła wprost tylko i wyłącznie jednej działki skarżącej, która nie była objęta treścią pierwszej uchwały o przystąpieniu do scalania z dnia [...] kwietnia 2010 r. Okoliczność ta nie została uwzględniona ani w operacie szacunkowym, ani w decyzjach organów obu instancji. To niewątpliwie uchybienie zostało również dostrzeżone w uzupełnieniu skargi, a zatem podlegało ocenie Sądu z punku widzenia jego wpływu na wynik sprawy. Okoliczność nie uwzględnienia uchwały zmieniającej, nie tylko w decyzjach organów obu instancji ale również w operacie, który na podstawie § 12 rozporządzenia w sprawie przedstawia sposób ustalania wartości nieruchomości przed scalaniem, nie pozwala Sądowi przyjąć, iż mamy do czynienia wyłącznie z oczywistą omyłką, jako naruszeniami niemającymi istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Z przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie scalania wynika, że rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości oraz wartość nieruchomości przyznanych w wyniku scalenia i podziału według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości. Przepis ten nie określa możliwości ustalania wartości nieruchomości przed scalaniem i podziałem oraz po scalaniu i podziale w sposób uznaniowy. Zobowiązuje to do dwukrotnego określenia wartości nieruchomości przed scaleniem oraz wartości nieruchomości aktualnej na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości. Zatem porównanie dokonanych ocen wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego przesądza sprawę obowiązku ponoszenia opłat adiacenckich. Przepis ten nie daje zatem podstaw do uchylenia się od obowiązku sporządzenia wyceny nieruchomości w sposób określony w § 12 rozporządzenia w sprawie scalania, a zatem naruszenie § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie scalania, niewątpliwie stanowi naruszenie przepisu prawa materialnego, mający wpływ na wynik postępowania.

Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości spowodowanym scaleniem i podziałem. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 kpa, który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 kpa, który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 kpa, który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości, co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. W przedmiotowej sprawie tego zabrakło.

W niniejszym przypadku – jak wskazano wyżej - uchwała Rady Miejskiej w C. Nr [...] o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości położonych w C. na os. B. została podjęta w dniu [...] kwietnia 2010 r., a następnie uchwałą z dnia [...] sierpnia Nr [...] została zmieniona. Przedmiotem ostatniej z przywołanych uchwał było dodanie działki o nr ewid. [...] do nieruchomości objętych procedurą scalenia i podziału zapoczątkowaną uchwałą z dnia [...] kwietnia 2010 r. Przedmiotowa działka stanowi własność skarżącej. Nie budzi wątpliwości, iż w odniesieniu do ww. nieruchomości uchwałą, mocą której została ona objęta procedurą scalenia i podziału jest dzień [...] sierpnia 2010 r. A zatem to wyłącznie stan nieruchomości na tę datę winien być podstawą określenia wartości nieruchomości przed scaleniem i podziałem, a nie na datę [...] kwietnia 2010 r.. W tej dacie ww. nieruchomość nie była objęta przedmiotową procedurą scalania i podziału. W tym zakresie naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie scalania jest jednoznaczne. Skoro zatem ostateczny zakres prowadzonej procedury scalenia i podziału został określony w dniu wejścia w życie uchwały zmieniającej tj. w dniu [...] sierpnia 2010 r., to w stosunku do nieruchomości nr [...], tylko to ta data powinna być datą, na którą rzeczoznawca winien był określić stan przed scaleniem i podziałem nieruchomości. Należy podzielić stanowisko zawarte w uzupełnieniu skargi, że obowiązkiem organów obu instancji było zweryfikowanie prawidłowości sporządzenia operatu w myśl przepisów 7, 77 § 1 k.p.a., niemniej w tym zakresie właściwie przeprowadzonych czynności ze strony organów obu instancji zabrakło, tym bardziej, iż kontrola w tym zakresie nie wymagała od organu wiedzy specjalnej, a organ ustalający opłatę, jako organ wykonawczy miał dostęp do dokumentów podejmowanych przez organ uchwałodawczy gminy w ramach procedury scalenia i podziału. Biegły w żadnej części swojego operatu nie odniósł się do tej kwestii. Ponadto zarówno decyzja organu I instancji, jak i organu II instancji zupełnie pomija uchwałę zmieniającą.

Według definicji ustalonej w art. 4 pkt 17 u.g.n. "stan nieruchomości", to stan jej zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Jak z powyższego wynika, na "stan nieruchomości" składa się wiele opisujących go i współzależnych czynników, zarówno prawnych, jak i faktycznych. Zupełnie podobne czynniki należy zresztą brać pod uwagę przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych, w relacji do których należy oszacować wartość nieruchomości podlegającej wycenie art. 4 pkt 16 u.g.n. "Stanu nieruchomości" koniecznego do stwierdzenia w celu oszacowania jej wartości nie tworzą zatem tylko okoliczności determinowane prawem - choć w tym zakresie stosowanie przepisów prawa materialnego jest konieczne - bo równie silnie wpływają na niego czynniki faktycznie decydujące o jej atrakcyjności rynkowej oraz cechy otoczenia, w jakim nieruchomość się znajduje, i to zarówno prawne, jak i faktyczne. Skoro w art. 154 u.g.n. "przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym" wymieniane jest obok "stanu nieruchomości", to przyjąć trzeba, że nie są to synonimy, a na potrzeby stosowania tego przepisu treść obu tych pojęć trzeba ustalać rozłącznie.

W przedmiotowej sprawie oceniając wartość nieruchomości skarżącej przed scalaniem i podziałem nie ustalono stanu na dzień wejścia w życie uchwały o przystąpieniu do scalania i podziału nieruchomości ([...] sierpnia 2010 r. w stosunku do działki nr [...]), ale na datę pierwotnej uchwały z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rozbieżność dotyczyła zatem 4 miesięcy, zaś rzeczoznawca nie wskazał, iż okoliczność ta nie miała wpływu na wartość nieruchomości przed scalaniem. Nadto Sąd z urzędu dostrzega jeszcze inne okoliczności – niż podniesione w skardze – a mianowicie to, że działka skarżącej jako jedna z niewielu zabudowana była budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, co znalazło wyraz na str. 11 operatu. Wskazano tam również, że nieruchomości objęte scalaniem i podziałem stanowiły łącznie zwarty kompleks gruntu o nieforemnym kształcie, będący gruntem rolnym i leśnym, zlokalizowanym na skraju peryferyjnego osiedla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wprawdzie łączna wartość działek objętych scaleniem i podziałem, dotychczas posiadanych przez H.K., nieprzeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne oraz pod drogi publiczne uwzględniała procentową powierzchnię tych działek (wartość 49,1 % powierzchni działki nr [...] i wartość 60,57 % powierzchni działki nr [...]), co znalazło przełożenie w wyliczeniu wartości tych nieruchomości. Powyższe wskazuje jednak również, że stan nieruchomości objętej uchwałą zmieniającą odbiegał od ogółu nieruchomości, co nie znalazło odzwierciedlenia w operacie. W odniesieniu do wyróżnionej nieruchomości można bowiem stwierdzić, że stan ich otoczenia jest taki sam, natomiast w pozostałym zakresie dotyczącym stanu techniczno-użytkowego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury, stanu zagospodarowania, działka ta mogła się znacząco różnić, z uwagi na zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Nadto na stronie 28 operatu (ostatni akapit) wskazuje, że działki uzyskane w toku scalania, zgodnie z uchwała miały zostać uzbrojone w sieci wodociągowe i kanalizacyjną oraz miały uzyskać utwardzoną nawierzchnię. Jednak biegły pomija, że nieruchomość skarżącej o nr [...] w 2016 r. została wyposażona w kanalizację sanitarną (z tego tytułu została naliczona opłata adiacencka decyzją Burmistrza C. z dnia [...] grudnia 2016 r. wydana w stosunku do skarżącej przez - k. 34 akt organu I instancji). Wprawdzie okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia wartości nieruchomości przyznanych po podjęciu uchwały o scalaniu i podziale nieruchomości z dnia [...] maja 2011 r. albowiem dotyczy okresu późniejszego, jednakże potwierdzania niedokładność operatu w stosunku do nieruchomości skarżącej, a także wskazuje, że stan nieruchomości skarżącej przed scaleniem odbiegał od nieruchomości niezabudowanych. Wobec powyższego, stwierdzone naruszenie prawa materialnego ma realny wpływ na sposób określenia stanu nieruchomości oraz jej wartości.

Stan nieruchomości jest obligatoryjnym i odrębnym elementem uwzględnianym w procesie wyceny. Oznacza to, że stanowi czynnik mający wpływ na wartość, w przeciwnym razie, gdyby stan nieruchomości miał charakter neutralny względem jej wartości, ustawodawca nie miałby podstaw do uwzględniania tego czynnika przy wyznaczaniu standardów wyceny dokonywanej przez rzeczoznawcę, w tym przy określaniu wartości rynkowej (vide wyrok NSA z 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1197/21, CBOSA).

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu zaistniała zatem konieczność rozważenia zgodności sporządzonego operatu z przepisem art. 4 pkt 16 u.g.n. Biegły rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze i metodę porównania parami, która polega na porównaniu wycenianej nieruchomości z nieruchomościami podobnymi. Należy przypomnieć, że pojęcie nieruchomości podobnej jest kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. (tak też E. Klat - Górska, Komentarz do art. 4 ustawy; LEX-el.). Zatem podobieństwo przyjętych do porównania nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2022 r., II SA/Gl 1330/21, LEX nr 3316123).

Oceniając zatem operat, organ II instancji powinien był więc odróżnić elementy operatu dające się zweryfikować przez organ ustalający opłatę adiacencką od elementów opartych na wiedzy specjalistycznej, które podlegają weryfikacji wyłącznie przez osoby dysponujące taką wiedzą. Oceny jednak takiej nie dokonano.

Tych braków sąd nie może wyeliminować własną oceną, bowiem oznaczałoby to zastąpienie organu we wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy oraz zastosowaniu właściwych przepisów (subsumcji), a ponadto zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający i wymagałby uzupełnienia operatu szacunkowego tj. odniesienia się do tych kwestii przez rzeczoznawcę majątkowego. Powyższe nie pozwala na uznanie, że rozpoznanie sprawy odbyło się z należytą starannością i bez naruszenia prawa. Skoro organy nie zauważają błędów operatu w zakresie nieuwzględnienia uchwały zmieniającej w sprawie przystąpienia do scalania z [...] sierpnia 2010 r., czyli, głównego dowodu w sprawie, a jednocześnie stwierdzają prawidłowość tego dowodu, nie sposób mówić o właściwym rozpoznaniu sprawy.

Należy wskazać, że stwierdzone naruszenie prawa materialnego (art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie scalania) i procesowego (art. 7, 77, 107, 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) miało wpływ na wynik sprawy także i z tej przyczyny, że prawidłowe zastosowanie przepisów prawa należy w pierwszej kolejności do organu administracji publicznej, którego działalność sąd administracyjny kontroluje. To organy powinny zatem w sposób kompleksowy i rzetelny ocenić prawidłowość sporządzonego operatu. Podkreślić przy tym należy, że sporządzenie jednego operatu szacunkowego w stosunku do wszystkich osób objętych scalaniem i podziałem, nie zwalnia organów od zindywidualizowanej oceny każdego przypadku.

W niniejszym przypadku wadliwie przeprowadzona kontrola sporządzonego operatu szacunkowego stanowi istotne uchybienie nie pozwalające na jednoznaczne spełnienie podstawowej przesłanki niezbędnej do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu scalenia i podziału tj. większej wartości otrzymanych nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych, co w konsekwencji powoduje podważenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia ustalającego wysokość opłaty adiacenckiej. Skoro zaś operat szacunkowy jest niezbędnym elementem materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, to postępowanie wyjaśniające, w którym operat szacunkowy nie został sprawdzony w sposób prawidłowy, należy ocenić, jako przeprowadzone z naruszeniem wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zaś ocenę dowodów poczynioną przez organy obu instancji, jako opartą na nieprawidłowo zebranym materiale dowodowym, za dowolną, która nie stanowi wypełnienia, określonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów.

Naruszenie wskazanego § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie scalania oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n., które to naruszenia mają istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje uchyleniem obu zaskarżonych decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie czyni bezprzedmiotowym ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących metodologii sporządzania i oceny operatu szacunkowego, w tym przyjęcie jako rynku lokalnego także rynku powiatu, czy też kwestionowanej waloryzacji opłaty adiacenckiej (w tym zakresie przedmiotem rozpoznania przed WSA w Białymstoku była sprawa o sygn. akt II SA/Bk 77/23). Ponadto uwzględnienie przez Sąd dalej idącego zarzutu, prowadzącego do umorzenia postępowania administracyjnego, również czyni zbytecznym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

Za zasadny Sąd uznał również wniosek o umorzenie postępowania w trybie art. 145 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 107 ust. 4 u.g.n. opłatę adiacencką ustala wójt. burmistrz albo prezydent miasta, w drodze decyzji, zgodnie z ugodą lub uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości, o których mowa w ust. 3. Decyzja ta ustala także termin i sposób wniesienia tej opłaty, które powinny być tożsame z ustaleniami w tym zakresie zawartymi w podjętej uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. W przedmiotowej sprawie uchwała o scaleniu i podziale w § 4 ust. 2 zobowiązywała właścicieli nieruchomości do wniesienia opłaty w terminie do końca 2022 r. na rachunek bankowy Urzędu Miejskiego w C. lub w kasie Urzędu. Zawarcie tej informacji w uchwale było spełnieniem wymogu wynikającego z ust. 3 ww. przepisu, który stanowi, iż terminy i sposób wnoszenia opłat adiacenckich ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, przez podpisanie protokołu uzgodnień, zaś w razie niedojścia do ugody, o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy, podejmując uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. Termin ustalony w uchwale nie może być krótszy niż termin wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Z analizy w/w przepisów wynika, że istotnym elementem decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu scalenia i podziału nieruchomości jest oprócz określenia wysokości opłaty, także wskazanie w decyzji terminu i sposobu jej wniesienia, który powinien być elementem sentencji decyzji rozstrzygającej o nałożeniu obowiązku i sposobie jego realizacji. W sytuacji dostrzeżonych uchybień materialnych i procesowych powoduje to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania w następstwie, którego zostałaby wydana decyzja określająca wysokość należnej opłaty adiacenckiej. Jednakże z uwagi na to, że organ wydając rozstrzygnięcie zobowiązany byłby na mocy art. 107 ust. 4 i ust. 3 u.g.n. do ustalenia terminu zapłaty opłaty adiacenckiej zgodnego z terminem wskazanym w uchwale o scaleniu i podziale tj. do końca roku 2022 r., wskazanie w decyzji terminu, który już minął, byłoby zawarciem w decyzji rozstrzygnięcia niewykonalnego. Podmiot zobowiązany nie byłby w stanie wykonać nałożonego w decyzji zobowiązania w wyznaczonym terminie. Wskazanie natomiast innego terminu zapłaty opłaty nie jest możliwe z uwagi na bezpośrednie związanie treści decyzji w zakresie terminu zapłaty opłaty z terminem określonym w uchwale o scaleniu i podziale, tj. do końca 2022 r. Z uwagi na obowiązującą regulację prawną, wydanie decyzji w ponownie prowadzonym postępowaniu, zgodnej z uchwałą jest niemożliwe, stąd wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego był zasadny.

Na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 4.264 zł, na które składa się wpis od skargi (664 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (3600 zł).