Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1271/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 234
journal: Dz.U. 2021 poz 2233
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi G. Z. i T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 15 lipca 2022 r. nr SKO.402.PW.1544.16.2022 w przedmiocie wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 czerwca 2022 r. nr GKŚ-V.6331.4.2019; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżących G. Z. i T. Z. solidarnie kwotę 1 000 zł /słownie: jeden tysiąc złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 lipca 2022 r. nr SKO.402.PW.1544.16.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Tarnobrzegu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 735), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 czerwca 2022 r. nr GKŚ-N/.6331.4.2019 w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie.

Stan sprawy jest następujący.

T. Z. (dalej także: "Skarżący") w dniu 10 października 2019 r. wystąpił do Prezydenta Miasta [....] z wnioskiem o rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, dokonanej przez A. N. i Ł. N. - działających jako Spółka cywilna [...] z siedzibą w [...] na terenie działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...] obręb [...] w [...] przy ul. [...]. Prezydent zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB), który to organ poinformował o przeprowadzonej kontroli budowy budynku usługowo- handlowego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], [...], [...] i [....], której inwestorem są Ł. N. i A. N. W wyniku kontroli ustalono, że inwestycja jest realizowana zgodnie z otrzymanym pozwoleniem z dnia 2 sierpnia 2016 r. nr [....] i stanowiącym do niego załącznik projektem architektoniczno-budowlanym. W związku z powyższym, decyzją z dnia 4 listopada 2019 r. nr PINB.5141.19.2019 zostało umorzone postępowanie administracyjne w zakresie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz otrzymanych warunków pozwolenia na budowę. Ponadto, PINB poinformował, że z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych przy montażu elementów prefabrykowanych ściany oporowej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...].

W dniu 29 stycznia 2020 r. przeprowadzone zostały oględziny w terenie. Następnie, postanowieniem z dnia 11 marca 2020 r. Prezydent zwrócił się do S. J. o wydanie w charakterze biegłego opinii w prowadzonym postępowaniu.

W dniu 2 lipca 2020 r. dokonano ponownych oględzin, w których uczestniczył powołany biegły i ustalono, że:

- działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,1476 ha - własność A. i Ł. N. podniesiona w stosunku do pierwotnego ukształtowania średnio o około 50 cm, częściowo zabudowana budynkiem o wymiarach około 40m x 15m z przeznaczeniem na działalność gospodarczą. Pozostałą jej część stanowi parking z kostki brukowej. Spadek zabrukowanej powierzchni działki wynosi około 1% w kierunku ul. [...]. Wody opadowe powstające w jej obszarze spływają powierzchniowo do rynienki ściekowej ułożonej w granicy działek nr[...] i nr [...] do istniejącego wpustu (kratki ściekowej) i dalej odpływają do kanalizacji ogólnospławnej w ul. [....],

- działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,017 ha - własność A. i Ł. N., podniesiona w stosunku do pierwotnego ukształtowania średnio o około 50cm, w całości wybrukowana kostką betonową ze spadkiem w kierunku ul. [...] wynoszącym około 1%. Wody opadowe powstające w jej obszarze spływają powierzchniowo do rynienki ściekowej ułożonej w granicy działek nr [...] i nr [...] do istniejącego wpustu i dalej odpływają do kanalizacji ogólnospławnej w ul. [...],

- działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,0276 ha niezagospodarowana, stanowiąca powierzchnię biologicznie czynną - własność A. N. i Ł. N., sztucznie podwyższona średnio o około 70cm i po jej zagospodarowaniu tj. ułożeniu kostki brukowej pełnić będzie funkcję parkingu,

- działka nr ewid. [...] o powierzchni 0,0657 ha jest zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi - własność Skarżącego, położona w najniższym miejscu w stosunku do działek sąsiednich, w tym do ul. [...], różnica terenu wynosi średnio 75cm. Natomiast pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...] różnica wysokości to około 70cm,

- działka nr ewid. [...] - położona po południowej stronie istniejącej zabudowy; z uwagi na lokalizację i niewielką powierzchnię, pozostaje bez wpływu na istniejący stan wody na rozpatrywanym terenie.

W obrębie działek objętych postępowaniem nie stwierdzono występowania zastoisk wody.

W decyzji z dnia 29 października 2020 r. Prezydent Miasta [...] stwierdził, że dokonane przez A. N. i Ł. N. podwyższenie terenu działek nr ewid.: [...], [...], [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] doprowadziło do zmiany kierunku i natężenia spływu wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich tj. dla nieruchomości G. Z. (dalej także: "Skarżąca") i T. Z. Dlatego, decyzją tą Organ nakazał A. N. i Ł. N. działającym jako Spółka cywilna [...] z siedzibą w [...] - właścicielom działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...] i [...] w [...] przy ul. [...] wykonanie na swój koszt jednego z wymienionych urządzeń zapobiegającym powstaniu szkody.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r. nr SKO.402.PW.2210.23.2020, SKO w Tarnobrzegu uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ zwrócił uwagę na konieczność wcześniejszego rozstrzygnięcia przez nadzór budowlany kwestii legalności prowadzonych robót budowlanych przy montażu elementów prefabrykowanych ściany oporowej na działce nr ewid. [...]. Wskazał też na brak analizy powierzchni działek objętych inwestycją wynoszących ponad 3500 m2 pod kątem zmniejszenia naturalnej retencji przez wyłącznie więcej niż 70 % powierzchni z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nie ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co wiąże ze szczególnym korzystaniem z wód i wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

W dniu 10 lutego 2021 r. do Organu I instancji wpłynęła decyzja PINB z dnia 8 lutego 2021 r. nr PINB.5160.8.20.2021 nakazująca A. N. i Ł. N. rozbiórkę urządzeń budowlanych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...], zapobiegających spływowi wód opadowych na teren działki sąsiedniej i przywrócenie do stanu pierwotnego. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, decyzją z dnia 31.03.2022 r. nr OA.7721.24.2.2021 uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Prezydent stwierdził, że działki nr ewid.: [...], [...] i [...] zostały podwyższone w związku z realizacją budowy budynku handlowo-usługowego z infrastrukturą towarzyszącą i przebudową zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny na podstawie udzielonego przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia 2 sierpnia 2016 r. nr [...] znak: [...] pozwolenia na budowę. Wysokość podniesienia terenu jest różna. Budynek handlowo - usługowy został wybudowany na działkach nr ewid.: [...] i [...], teren wokół budynku utwardzony kostką betonową z nadanym spadkiem w kierunku ul. [...]. Wody opadowe powstające w obrębie utwardzenia terenu spływają powierzchniowo do rynienki ściekowej ułożonej wzdłuż z granicą działki nr ewid. [...], a następnie do wpustu (kratki ściekowej) i kanalizacji deszczowej w ul. [...]. Z kolei, wody z odwodnienia połaci dachowych za pomocą rynien i przykanalików odprowadzane są do kanalizacji deszczowej w ul. [...]. Teren działki nr ewid [...] wybrukowany kostką betonową ze spadkiem w kierunku ul. [...] stanowi parking. Odprowadzenie wody opadowej odbywa się za pomocą rynienki ściekowej i wpustu do kanalizacji deszczowej w ul. [...]. Teren działki nr ewid. [...], sąsiadującej bezpośrednio od strony wschodniej z działką nr ewid [...] stanowiącą własność Skarżących, został podniesiony w najwyższym miejscu około 70 cm w stosunku do stanu poprzedniego i utwardzony kostką betonową. Utworzona w wyniku podwyższenia terenu działki nr ewid.[...] w odległości około 1,5 m do granicy z działką nr ewid. [...] skarpa wyłożona jest płytami ażurowymi. W stopie skarpy znajduje się odwodnienie liniowe wykonane z korytek betonowych z rusztem ściekowym umieszczonym mniej więcej w połowie odwodnienia liniowego. Korytka ściekowe zabezpieczono krawężnikami z wyprowadzeniem ponad krawędź ok. 15 cm. Górna krawędź skarpy, miejsce połączenia z kostką brukową, została zabezpieczona krawężnikiem. Brak jest odprowadzenia wody z odwodnienia liniowego przy stopie skarpy w/w działki do kanalizacji deszczowej w ul. [...]. Spadek terenu działki nr ewid. [...] nadany został w kierunku ul. [...]. Z kolei, działka nr ewid. [...] stanowiąca własność Skarżących w porównaniu z działkami sąsiednimi jest położona najniżej. Rzędne jej terenu w stronie zachodniej wynoszą od 162,55 m npm do 162,68 m npm w stronie wschodniej działki. Działka częściowo zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym.

Zdaniem Prezydenta, dokonane w obszarze działek nr ewid.: [...], [...], [...] i [...] trwałe zmiany w ukształtowaniu terenu ingerują w dotychczas ukształtowany system zasobów wodnych i w konsekwencji doprowadziły do zmiany stosunków wodnych w rozumieniu art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm.), określanej dalej jako "P.w." Zmiana ta powoduje szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie, w wyniku czego podnosi się poziom wód gruntowych na działce sąsiedniej, stwarzając możliwość trwałego zawilgocenia ścian i fundamentów istniejących zabudowań. Modyfikacja ukształtowania terenu ma wpływ na kierunek i natężenie spływu wód opadowych. Podniesienie terenu stwarza realne zagrożenie napływu wód opadowych powstających w obszarze podwyższonych działek na nieruchomość Skarżących. Zagrożenie to zostało częściowo zminimalizowane poprzez zabezpieczenie odpływu wód odpadowych z działki nr ewid [...] w wyniku nadania spadku utwardzonego terenu tej działki w kierunku ul. [...] i wykonaniu odwodnienia liniowego w stopie skarpy oraz wyłożenie skarpy płytami ażurowymi i położenie krawężników przy jej stopie i krawędzi. W celu pełnego zabezpieczenia działki nr ewid [...] przed napływem wód opadowych z działki nr ewid. [...] należy wykonać odprowadzenie wód opadowych z odwodnienia liniowego do kanalizacji deszczowej w ul. [....].

Organ orzekając o wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom zamiast o przywróceniu do stanu poprzedniego działek nr ewid.: [...], [...], [...] i [...] uwzględnił fakt, że roboty budowlane na działkach nr ewid. [...], [...], [...] zostały wykonane przez właścicieli w ramach prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wziął pod uwagę względy ekonomiczne. Inwestorzy ponieśli znaczne nakłady finansowe na zagospodarowanie tych nieruchomości, w tym wykonali odwodnienia działek za pomocą kanalizacji deszczowej oraz ułożyli kostkę brukową, tworząc w ten sposób miejsca parkingowe dla prowadzonej działalności gospodarczej. Również działka nr ewid. [...] (nie objęta pozwoleniem na budowę) została wyłożona kostką brukową z odprowadzeniem wody z jej powierzchni do kanalizacji deszczowej. Położenie krawężników na tej działce od strony działki [...] zabezpiecza przed spływem wody na działkę sąsiednią, kierując ją do kanalizacji deszczowej w ul. [....]. Za przyjętym rozwiązaniem przemawia również - zdaniem Organu - fakt, że obecny stan zagospodarowania działek powoduje odprowadzenie wody opadowej z ich terenu w kierunku przeciwnym do działki nr ewid [...]. Takie działanie doprowadziło do ograniczenia strumienia naturalnego spływu wody opadowej z działek Inwestora w kierunku działek Skarżących, co potwierdza fakt, iż do zalewania wodą opadową działki nr ewid [...] dochodziło między innymi w latach 2010, 2013, 2014, 2015 tj. wówczas, gdy naturalny kierunek i natężenie spływu wód opadowych nie zostało zakłócone działaniami inwestycyjnymi. W ocenie Prezydenta, wskazane do wykonania rozwiązania techniczne w pełni zabezpieczą nieruchomość Skarżących przed spływem wód opadowych z działek nr: [...], [...], [...] i [...] oraz wyeliminują możliwość negatywnego oddziaływania podwyższonych działek na działkę nr [...].

Od decyzji powyższej odwołanie złożyli Skarżący. Zarzucili nienakazanie A. N. i Ł. N. przywrócenia stanu poprzedniego, co byłoby najlepszą formą zapobiegnięcia szkodom wyrządzanym Ich nieruchomości przez wody opadowe.

Po rozpoznaniu złożonego środka zaskarżenia SKO w Tarnobrzegu, decyzją z dnia 15 lipca 2022 r., utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Wskazało, że jak wynika z zebranego materiału dowodowego, w szczególności na podstawie opinii biegłego uznano za udowodnione, że w obszarze działek nr ewid.: [....], [...], [...] i [...] obręb [...] dokonano trwałych zmian w ukształtowaniu terenu, co skutkuje szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie tj. na działkę nr ewid [...], stanowiącą własność Skarżących. Zmiany te miały miejsce w związku z budową nowego obiektu, podwyższeniem i utwardzeniem terenu, a także wykonaniem zjazdu. Organ odwoławczy zauważył, że w sprawie nie jest kwestionowane, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Kwestią sporną jest zaś narzucona decyzją forma naprawienia szkody. SKO zauważyło, że w opracowanej opinii biegły wskazał działania, które w jego ocenie powinny zostać wykonane, aby zapobiec powstawaniu dalszych szkód. Organ I instancji opierając się na tym dokumencie nakazał w wydanej decyzji podjęcie zalecanych przez biegłego działań. W ocenie Kolegium, wybór metody zabezpieczenia został prawidłowo uzasadniony. SKO zauważyło, że postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej, która pozwala organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem oraz dokonanie wyboru pomiędzy nakazaniem właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

G. Z. i T. Z. zaskarżyli decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj.:

- art. 234 ust. 3 P.w. poprzez jego błędne zastosowanie przez nakazanie A. N. i Ł. N. zbudowania urządzeń, które nie zapobiegają skutecznie powstawaniu szkód na Ich gruncie,

- art. 234 ust. 3 P.w. poprzez jego błędne zastosowanie przez nienakazanie przywrócenia stanu poprzedniego, co byłoby najlepszą formą zapobiegnięcia szkodom wyrządzanym Ich nieruchomości przez wody opadowe,

- art. 29 P.w. poprzez wydanie decyzji zmierzającej do dalszego wyrządzania szkód przez wody opadowe spływające z nieruchomości P. N. na Ich nieruchomość, co jest spowodowane nakazaniem niewłaściwych sposobów zapobiegnięcia szkodom, gdyż system do którego nakazano podłączenie jest niewydolny i nie pozwala na dalsze dokonywanie podłączeń,

- art. 80 P.w. poprzez nakazanie podłączenia cieku liniowego z rusztem żeliwnym do kanalizacji deszczowej bez wymaganej zgody właściwego organu Wód Polskich w drodze decyzji, uwarunkowanej faktem, że takie połączenie nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód,

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niepełne i wybiórcze przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności niepowołanie właściwego biegłego celem wydania nowej opinii lub opinii uzupełniającej w sprawie i niezweryfikowanie jak urządzenia zapobiegające powstawaniu szkody wpłyną na poprawę Ich sytuacji i gospodarkę wodną rejonu,

- art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez braki w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, w szczególności nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu oraz niewyjaśnienie, dlaczego Organ nie powołał w sprawie nowego biegłego lub nie zażądał opinii uzupełniającej w związku z wątpliwościami sygnalizowanymi przez Skarżącą w tymże odwołaniu.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o zobowiązanie Organu do wydania w określonym terminie decyzji o nakazie przywrócenia stanu poprzedniego lub nakazującej Organowi I instancji wydanie decyzji o nakazie przywrócenia stanu poprzedniego.

W ocenie Skarżących, zastosowane w decyzji rozwiązanie w żaden sposób nie zapobiegnie dalszemu zalewaniu Ich posesji. Biorąc pod uwagę nachylenie skarpy i tempo spadku wody opadowej, przy silniejszych deszczach, przepustowość cieku liniowego nie wystarczy na zatrzymanie i odprowadzenie wody opadowej. Wypełnienie przestrzeni pomiędzy płytami również nie zmniejszy spadku wody z działki Inwestorów na teren Ich nieruchomości. Najprawdopodobniej humus zostanie wypłukany po kilkukrotnych opadach deszczu i nie zatrzyma wody opadowej spływającej fugami pomiędzy płytami. Nawet przyjmując, iż humus nie zostanie wypłukany z uwagi na obsianie trawą, jego nasiąkliwość nie utrudni w sposób znaczny przemieszczania się wody opadowej w kierunku Ich działki. Ponadto, termin jaki został ustalony przez Organ na wykonanie decyzji jest długi. Inwestorzy mają zaś możliwości finansowe, sprzętowe oraz siłę roboczą, ażeby podjąć odpowiednie działania szybciej i nie narażać Ich na ryzyko dalszych szkód.

Skarżący zauważyli też, że Organ nakazał inwestorom wzniesienie urządzeń, na które wymagana jest szczególna zgoda w związku z ingerencją takich urządzeń w miejscową gospodarkę wodną. W związku z faktem, iż otrzymanie takiej zgody nie jest pewne, Organ wydając przedmiotową decyzję nie daje Im pewności co do wykonania nakazanych prac i tym samym narusza zasadę zaufania wyrażoną w art. 8 K.p.a. Ponadto, w niniejszej sprawie miało miejsce zwrócenie się przez organ o opinię biegłego z zakresu budownictwa, który dokonał oględzin i wydał niekompletną opinię.

W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja administracyjna, która stanowi dopuszczalny przedmiot zaskarżenia w świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Badanie odbyło się z zastosowaniem kryterium zgodności z prawem, jak tego wymaga art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygnął sprawę w jej granicach, nie będąc związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Wedle art. 145 § 1 P.p.s.a., tylko określone uchybienia mogą stanowić podstawę usunięcia skarżonej decyzji z obrotu prawnego. I tak, w razie stwierdzenia zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach konieczne jest stwierdzenie nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast w sytuacji zaistnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Brak powyższych naruszeń skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, kontrolowana decyzja SKO w Tarnobrzegu oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia tych aktów w oparciu na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie Organu I instancji, utrzymane w mocy decyzją drugoinstancyjną, nakazywało A. N. i Ł. N. – działającym jako spółka cywilna[....] z siedzibą w [...] – właścicielom działek ewid. nr [...], [...], [...] i [...] w [...] przy ul. [...] wykonanie na swój koszt urządzenia zapobiegającego powstaniu szkody na działce nr ewid. [...] (stanowiącej własność Skarżących) poprzez: podłączenie znajdującego się w stropie skarpy działki nr ewid. [...] cieku liniowego z rusztem żeliwnym do kanalizacji deszczowej w ul. [...] (pkt 1) oraz wypełnienie humusem pustych przestrzeni w płytach i obsianie mieszanką traw lub obsadzenie krzewami (pkt 2), ustalając jednocześnie termin wykonania urządzenia do dnia 30 listopada 2022 r.

Postępowanie powyższe prowadzone było na podstawie art. 234 P.w. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.

W myśl art. 234 ust. 2 P.w., na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Zgodnie natomiast z art. 234 ust. 3 P.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Przesłankami warunkującymi wydanie decyzji w oparciu na tę regulację są więc: zmiana stanu wody na gruncie, szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie oraz istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a jej szkodliwym oddziaływaniem.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, poczynienie ustaleń w zakresie niezbędnym dla zastosowania powyższego unormowania co do zasady wymaga wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę organów administracji, a to z racji na specyfikę i skomplikowanie przedmiotowego postępowania. Dlatego też w tego rodzaju sprawach należy korzystać z dowodu w postaci opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, który dysponując odpowiednią wiedzą z wymienionego zakresu będzie w stanie ocenić, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie a szkodą. Rolą takiego biegłego będzie także zajęcie stanowiska w zakresie stosowania środków w celu wyeliminowania szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Sformułowany przez organ administracji publicznej nakaz powinien bowiem wskazywać taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania. Decydując się na dany sposób rozwiązania sytuacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie organ zobowiązany jest szczegółowo uzasadnić swój wybór (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 16.12.2020 r. II OSK 2983/20, z 21.04.2022 r. III OSK 390/22).

Dowód z opinii biegłego podlega ocenie tak jak i inne dowody, chociaż ocena ta nie może dotyczyć meritum, a to z uwagi na brak po stronie organu specjalistycznej wiedzy. Organ winien więc zbadać wiarygodność przedłożonej opinii i jej przydatność dla prowadzonego postępowania.

W tym miejscu należy więc wskazać, że opinię w niniejszej sprawie sporządził mgr inż. S. J., posiadający uprawnienia budowlane w zakresie budownictwa wodno-melioracyjnego. W ocenie Sądu, biegły z takiego zakresu może nie posiadać dostatecznej wiedzy, niezbędnej do oceny kwestii prawidłowości stosunków wodnych na gruncie, bowiem jego uprawnienia koncentrują się na budownictwie urządzeń. Tymczasem, sprawy ze stosunków wodnych wymagają szerszych wiadomości tj. odnoszących się do obiegu wody w przyrodzie w powiązaniu z poszczególnymi elementami środowiska przyrodniczego. Jak już wyżej wskazano, z uwagi na stopień skomplikowania przedmiotowych postępowań konieczne jest zatem by podstawowy dowód tj. opinię biegłego sporządziła właściwa osoba tzn. dysponująca odpowiednim zasobem wymaganych informacji.

Poza tym, trzeba zwrócić uwagę na pewną niejednoznaczność przedmiotowego dowodu. Mianowicie, na stronie 10 swojej opinii biegły stwierdził w odniesieniu do pierwszego zaprezentowanego alternatywnego rozwiązania zaistniałej negatywnej zmiany stosunków wodnych na gruncie, że "Wskazane rozwiązanie, uchroni działkę nr [...] przed jej zalewaniem wodami z działek podwyższonych o nr ewid. [...], [...], [...], [...]". W zakresie zaś rozwiązania drugiego wskazał, że "Wody opadowe z tego terenu spłyną grawitacyjnie do kanalizacji w ulicy [...] i trwale wyeliminują zagrożenia zalewania działki [...". To ostatnie zdanie biegły powtórzył na stronie 11 opinii w rozdziale "7. Wnioski". W dalszej części stwierdził, że "Proponowane wykonanie urządzeń zapobiegającym powstawaniu dalszych szkód skutecznie wyeliminuje możliwość negatywnego oddziaływania podwyższonych działek na nieruchomość nr [...]". Następnie zaś biegły zauważył, że "problem zalewania działki nr [...] nie zostanie całkowicie rozwiązany. W dalszym ciągu, po wystąpieniu intensywnych opadów deszczu, spływające wody opadowe z obszaru ulic [...] i [...] stwarzać będą zagrożenia zalewania posesji Pana Z.".

Powyższe, użyte przez biegłego sformułowania wskazują na pewną niekonsekwencję, co jednocześnie podważa wiarygodność tego dowodu. Powstaje bowiem pytanie o celowość zaproponowanych rozwiązań technicznych i ewentualną możliwość skorzystania z jeszcze innego rozwiązania, które dawałoby pewność w zakresie niewyrządzania Skarżącym szkód wodnych.

Sąd zwraca też uwagę na sposób sformułowania rozstrzygnięcia przez Organ I instancji. Chodzi o to, że nie odpowiada ono dokładnie żadnemu ze sposobów zaproponowanych przez biegłego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezydenta, w toku oględzin przeprowadzonych w dniu 30 marca 2022 r. ustalono, że skarpa działki nr ewid. [...] od strony działki nr ewid. [...] wyłożona jest płytami ażurowymi na całej długości. Przy stopie skarpy znajdują się korytka betonowe (rynienki ściekowe betonowe), które mniej więcej w połowie rozdzielone są ściekiem liniowym z rusztem stalowym. Otwory w płytach ażurowych nie są wypełnione ziemią. Przy cieku liniowym betonowym z rusztem stalowym zostało wykonane obrzeże betonowe gr. 8 cm na lawie betonowej zapobiegające przepływowi wody z przedmiotowych cieków na działkę sąsiednią. W górnej części skarpy ułożone są krawężniki betonowe. Wyjaśnienia wymaga, czy ciek liniowy z rusztem żeliwnym jest wpięty do kanalizacji deszczowej, gdyż nie jest to możliwe do stwierdzenia wzrokowego. Dalej, w trakcie oględzin stwierdzono, że powierzchnia działki nr ewid. [...] wyłożona jest kostką betonową ze spadkiem w kierunku ul. [...]. Pomiędzy krawężnikami na działce nr [...] a murem oporowym na działce nr [....] widoczna jest przerwa. Podobna przerwa znajduje się miedzy krawężnikiem działki nr [...] a obrzeżem jezdni ul. [...].

W części merytorycznej uzasadnienia Prezydent, odnosząc się do ustaleń oględzin z 30 marca 2022 r. podniósł, że zagrożenie napływu wód opadowych na działkę Skarżących zostało częściowo zminimalizowane poprzez zabezpieczenie odpływu wód opadowych z działki nr ewid. [...] w wyniku nadania spadku utwardzonego terenu tej działki w kierunku ul. [...] i wykonanie odwodnienia liniowego w stopie skarpy oraz wyłożenie skarpy płytami ażurowymi i położenie krawężników przy jej stopie i krawędzi. W celu pełnego zabezpieczenia działki nr ewid. [...] należy wykonać odprowadzenie wód opadowych z odwodnienia liniowego do kanalizacji deszczowej w ul. [...].

Podkreślić trzeba, że wskazane oględziny w dniu 30 marca 2022 r. odbyły się tylko przy udziale Stron i przedstawicieli Urzędu Miasta [...]. Nie był więc na nich obecny biegły, a zdaniem Sądu, tylko on mógłby ocenić, na ile dokonane prace ziemne stanowić będą skuteczne rozwiązanie, o którym mowa w art. 234 ust. 3 P.w., a na ile konieczne jest jeszcze dokonanie dodatkowych prac, a jeśli tak, to jakich. W trudnych sprawach z zakresu stosunków wodnych szczegóły w stwierdzonym na gruncie stanie faktycznym mogą mieć niezwykle istotne znaczenie i mogą zaważyć na treści rozstrzygnięcia. Dlatego też, w ocenie Sądu, niezbędne jest by to powołany w sprawie biegły w odpowiedniej specjalności (o czym była już mowa wyżej) wypowiedział się co do aktualnego stanu stosunków wodnych na gruncie tj. zaistniałego w związku z wykonaniem przez Inwestorów określonych prac.

Ważna w sprawie jest wreszcie kwestia prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania. Decyzją z dnia 31 marca 2022 r. PWINB w Rzeszowie uchylił w całości decyzję PINB z dnia 8 lutego 2021 r. nr PINB.5160.8.20.2021 - którą nakazano A. N. i Ł. N. rozbiórkę urządzeń budowlanych zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] zapobiegających spływowi wód opadowych na teren działki sąsiedniej i przywrócenie do stanu poprzedniego – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ nadzoru budowlanego II instancji zauważył, że urządzenia zapobiegające spływowi wód opadowych na działkę sąsiednią, wykonane wyskarpowanie terenu, ogrodzenie działki, system odwadniający oraz utwardzony kostką betonową teren wchodzą w skład parkingu i należy je rozpatrywać jako jeden obiekt budowlany. Zdaniem PWINB, wykonanie przedmiotowego parkingu stanowiło roboty budowlane polegające na jego budowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., dlatego zasadnym jest wdrożenie postępowania przewidzianego w art. 48 P.b., a nie jak postąpił PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.

W ocenie Sądu, Prezydent powinien rozważyć zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia wskazanego wyżej postępowania budowlanego. Jeśli bowiem wykonane dotychczas przez Inwestorów prace mające na celu zapobieżenie szkodom wodnym na działce Skarżących okażą się niewykonalne pod względem prawnym, bowiem zostanie orzeczona ich rozbiórka, to Prezydent nie ma możliwości by nakazać w ramach swojego postępowania czynności uwzględniające fakt istnienia efektów tychże prac. Podobne stanowisko zajęło SKO w Tarnobrzegu w uprzednio wydanej w sprawie decyzji tj. z dnia 17 grudnia 2020 r., wskazując, że w przypadku potwierdzenia braku legalności wykonania ściany oporowej, czy nakazania jej rozbiórki, wydana decyzja byłaby w tej części niewykonalna. Następnie, Kolegium zmieniło zdanie i postanowieniem z dnia 18 listopada 2021 r. nr SKO.402.PW.2051.20.2021 uchyliło w całości postanowienie Prezydenta Miasta [....] z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr GKŚ-V.6331.4.2019 o zawieszeniu postępowania uznając, że związek pomiędzy postępowaniem "wodnym" a budowlanym może wystąpić wyłącznie potencjalnie i tylko na etapie wykonania lub egzekucji decyzji. Zdaniem Sądu, tego rodzaju związkowi można jednak przypisać charakter bezpośredniego tj. takiego, gdzie jedno postępowanie tamuje prowadzenie i rozstrzygnięcie innego, które powinno odpowiadać stosownym regulacjom prawnym, a kończący go akt być wykonalny.

Mając to wszystko na względzie uznano, że koniecznym jest uchylenie tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, a to z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu Prezydent Miasta [...] oceni, czy nie jest zasadnym zawieszenie niniejszego postępowania, następnie po jego podjęciu przeprowadzi nowy dowód z opinii innego biegłego tj. z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, który będzie miał możliwość dokonania wizji terenu i zwrócenia uwagi na aktualny stan wody na gruncie, jak też będzie miał wiedzę co do rozstrzygnięcia PWINB co do wykonanych przez Inwestorów prac.

Podstawę pkt I wyroku stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Natomiast, o zasądzeniu na rzecz Skarżących solidarnie od SKO w Tarnobrzegu kwoty 1 000 zł orzeczono w oparciu na art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., na którą to kwotę złożył się wpis od skargi wynoszący 300 zł i wynagrodzenie dla pełnomocnika w wysokości 700 zł.