Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2268/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 2, 2 pkt 2 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 303
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1907/23 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr 010000/623/45986/2023 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1907/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ze skargi K. P. (dalej także jako: "skarżąca") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako: "skarżący kasacyjnie", "Prezes ZUS"; "organ") z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr 010000/623/45986/2023 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego: uchylił zaskarżoną decyzję.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Decyzją nr 010000/623/45986/2023 z dnia 7 sierpnia 2023 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1051; dalej także jako: "u.r.ś.u."), odmówił przyznania K. P. rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

W uzasadnieniu Prezes ZUS podkreślił, że wszystkie wymienione w art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym przesłanki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Dalej, wyjaśnił, że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" – jako przesłanka do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego – nie jest zdefiniowane w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W celu ustalenia tego kryterium należy, zdaniem organu, posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2023 r. wynosi 1 588,44 zł brutto, tj. 1 445,48 zł netto. Organ zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż dochód wnioskodawczyni, o którym mowa w art. 2 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wynosi [...] zł netto, tj. emerytura w wysokości [...] zł netto oraz dochód z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł netto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury netto. Wprawdzie wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych strony jednak trudno, zdaniem organu, uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych i podstawowych.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr 010000/623/45986/2023 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr 010000/623/45986/2023 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżając go w całości i zarzucając orzeczeniu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1860; dalej jako: "p.p.s.a."), przepisu art. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 4 ust. 5 pkt 9 i pkt 10 i ust. 6 pkt 4 i 5 u.r.ś.u., art. 8 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2021, poz. 1981; dalej także jako: "ustawa o pomocy społecznej"), rozporządzenia Rady Ministrów z 15 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1296 z późn.zm.; dalej także jako: "rozporządzenie") poprzez przyjęcie, iż stosowanie w niniejszej sprawie w drodze analogii przepisów ww. rozporządzenia dla wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego nie znajduje umocowania prawnego oraz poprzez pominięcie przez Sąd I Instancji, że w art. 5 stwierdzono, że w oświadczeniu wnioskodawca potwierdza uzyskiwanie lub nieuzyskiwanie dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej, a nie z gospodarstwa rolnego nieprowadzącego działów specjalnych produkcji rolnej, a także poprzez pominięcie przez Sąd I Instancji art. 4 ust. 6 pkt 4 u.r.ś.u., iż okoliczności brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku mogą być potwierdzane zaświadczeniami z urzędu gminy, które potwierdzają rodzaj oraz wielkość posiadanego gospodarstwa rolnego tj. to wymóg nawet bardziej rygorystycznie uchwalony niż w art. 107 ust. 5 b pkt 11 ustawy o pomocy społecznej, który dopuszcza możliwość złożenia również oświadczenia w tym zakresie;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: art. 52 p.p.s.a., art. 133 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. przez:

▪ nierozpoznanie istoty sporu poprzez pominięcie przy rozstrzyganiu, że skarżąca nie prowadzi działów specjalnych produkcji rolnej, a zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 5 pkt 9 i pkt 10 ustawy o u.r.ś.u., który w zakresie uzyskiwania lub nieuzyskiwania dochodów odnosi się wyłącznie do działów specjalnych produkcji rolnej, a w zakresie gospodarstwa rolnego nie prowadzącego działów specjalnych należy wyłącznie ograniczyć się do oświadczenia w zakresie posiadania lub nieposiadania gospodarstwa rolnego, a w przypadku posiadania gospodarstwa rolnego należy zgodnie z art. 4 ust. 6 pkt 4 u.r.ś.u., przedłożyć z urzędu gminy zaświadczenia, które potwierdzają rodzaj oraz wielkość posiadanego gospodarstwa rolnego;

▪ stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej obowiązującej Zakład Ubezpieczeń Społecznych, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ prawidłowo zgromadził cały materiał dowodowy i do jego oceny prawidłowo zastosował przepisy ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w tym w szczególności art. 4 ust. 5 pkt 9 i pkt 10 u.r.ś.u. w zw. z art. 4 ust. 6 pkt 4 u.r.ś.u.;

▪ uznanie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ i zachodzi konieczność zbadania wysokości "rzeczywistego" dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego, podczas gdy w żadnym zakresie nie wynika to z treści art. 4 ust. 5 pkt 9 i pkt 10 u.r.ś.u. w zw. z art. 4 ust. 6 pkt 4 u.r.ś.u. ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a przez to organ prawidłowo ustalił w zaskarżonej decyzji wysokość dochodu z gospodarstwa rolnego;

▪ nieuwzględnienie całości materiału dowodowego poprzez pominięcie, że skarżąca przedłożyła zaświadczenia z dnia 10 lipca 2023 r. Burmistrza Miasta [...] i z dnia 22 czerwca 2023 r. Burmistrza [...] oraz skarżąca oświadczyła w "Oświadczeniu o sytuacji osobistej, rodzinnej, majątkowej i materialnej" (druk ZUS ERU), że posiada gospodarstwo rolne i nie uzyskuje dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej;

▪ nie wskazanie innego sposobu wyliczenia dochodu strony z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego zgodnego z przepisami ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Wskazując ww. zarzuty kasacyjne organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi strony przeciwnej, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący kasacyjne oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).

Słowem wstępu przypomnieć należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec tego istotnego znaczenia nabiera prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej, przez co należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por.: postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04, CBOSA). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek podania, które konkretnie przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wystarczy wymienić w luźny sposób kilku przepisów. Trzeba indywidualnie uzasadnić każdy zarzut formułowany wobec każdego z przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji (por.: wyroki NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18 i z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1070/19, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie w znacznej mierze nie spełnia, jak wskazano wyżej, określonych wymogów. Sformułowane w niej zarzuty pogrupowano w tzw. "zbitki" wielu przepisów o różnym charakterze (procesowym, materialnoprawnym, kompetencyjnym) bez jednoczesnego sprecyzowania, w jaki sposób konkretny przepis został naruszony. Skład orzekający nie kwestionuje możliwości wiązania w skardze kasacyjnej poszczególnych przepisów ze sobą, ale zauważa, że zabieg taki nie może jednak obejmować tak znacznej liczby przepisów – jak w niniejszym przypadku – bez jednoczesnego, dokładnego wskazania na czym miało polegać naruszenie wszystkich owych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ogóle nie rozwinięto i nie podano, w jaki sposób doszło do zarzucanych Sądowi pierwszej instancji naruszeń konkretnych przepisów wymienionych w podniesionych zarzutach kasacyjnych. Brak uzasadnienia zarzutów naruszenia ww. przepisów ma istotne znaczenie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; z 12 października 2005 r., I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., I OSK 459/06). Dalej, zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane również w sposób niestaranny. Wskazać należy, że w sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jaki naruszono konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06 oraz wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10, CBOSA). Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, oparte na wyliczeniu wielu przepisów, zostały rozpoznane w granicach sprecyzowanych w skardze kasacyjnej.

W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, CBOSA).

Przystępując do analizy i oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenie przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, Legalis; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, CBOSA). Oznacza to nie tylko konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, ale wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 52 p.p.s.a. oraz art. 133 p.p.s.a. nie wskazał, jakie konkretnie jednostki redakcyjne tych artykułów – w jego ocenie – zostały naruszone. Zarówno art. 52 p.p.s.a. jak i art. 133 p.p.s.a. dzielą się na 3 paragrafy. Z kolei art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Dalej, odnosząc się do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należy wskazać, iż przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12 i wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła.

Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innych niż zaskarżone do sądu aktów organów administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy w jej całokształcie. Co do zasady art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis stanowi uprawnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego do orzekania w granicach danej sprawy i nie ustanawia uprawnienia dla wnoszącego skargę w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie jednak wyznacza on kompetencję orzeczniczą sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga, co mieści się w ramach niedookreślonej sfery ocen wartościujących, jednakże ocenianej w sposób obiektywny a nie subiektywny (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2023 r., II GSK 1956/22, CBOSA). Ponadto skarżący kasacyjnie – ponownie – nie wskazuje na czym polegać miałoby naruszenie przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu.

Nadmienić należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Zauważyć jednocześnie należy, iż powiązany z tymi przepisami zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. pozostaje w ścisłym związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego, co powoduje, że w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miała sformułowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena materialnoprawna, dotycząca sposobu ustalania dochodu skarżącej, a konkretnie dochodu z posiadanego gospodarstwa rolnego.

W konsekwencji powyższego odnosząc się do sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 4 ust. 5 pkt 9 i pkt 10 i ust. 6 pkt 4 i 5 u.r.ś.u., art. 8 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 15 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie nie wykazał na czym konkretnie błąd wykładni polegał, ani nie wskazał jaka wykładnia powołanych wyżej przepisów jest prawidłowa. Podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej uzasadniając przedmiotowy zarzut nie podniósł argumentacji błędnej wykładni, ale skupiając swoje rozważania na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął brak możliwości, brak podstawy prawnej do stosowania w niniejszej sprawie w drodze analogii przepisów ww. rozporządzenia dla ustalania fikcji prawnej dochodu z 1 ha przeliczeniowego gospodarstwa rolnego.

Systemowym celem rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci – art. 1 ust. 2 u.r.ś.u. Okolicznością istotną, determinującą skuteczność wniosku o przyznanie rodzinnego świadczenia uzupełniającego jest więc niedostatek będący następstwem wychowywania dzieci. Prawodawca spozytywizował ten wymóg w art. 3 ust. 3 u.r.ś.u. zastrzegając, że jednym z warunków uzyskania rodzinnego świadczenia uzupełniającego jest brak posiadania dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania.

Przyjętą na gruncie przepisów u.r.ś.u. regułą jest, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie świadczenia – art. 6 ust. 1 u.r.ś.u. W celu ustalenia sytuacji majątkowej i materialnej wnioskodawcy załącza on do wniosku, m.in. oświadczenie o: posiadaniu lub nieposiadaniu ustalonego prawa do emerytury lub renty oraz o pobieraniu lub o niepobieraniu emerytury lub renty; uzyskiwaniu lub nieuzyskiwaniu dochodu z tytułu zatrudnienia lub prowadzenia innej działalności zarobkowej; posiadaniu lub nieposiadaniu gospodarstwa rolnego, a w przypadku posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni tego gospodarstwa; uzyskiwaniu lub nieuzyskiwaniu dochodów z działów specjalnych produkcji rolnej; uzyskiwaniu lub nieuzyskiwaniu innych dochodów – art. 4 ust. 4 pkt 4 w zw. z ust. 5 pkt 7 do pkt 11 u.r.ś.u.

Odnotować przy tym należy, że przy obliczaniu dochodu wnioskodawcy na potrzeby postępowania o przyznanie rodzinnego świadczenia uzupełniającego uwzględnia się dochody z gospodarstwa rolnego – art. 2 pkt 2 lit. c tiret dwudzieste czwarte u.r.ś.u. Zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 6 pkt 5 i art. 4 ust. 8 u.r.ś.u. dochód z gospodarstwa rolnego wnioskodawcy może zostać ustalony na podstawie oświadczenia złożonego przez niego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie, że ustawodawca nie uregulował trybu ustalania osiąganego przez wnioskodawcę dochodu z gospodarstwa rolnego. Tryb ten został jednoznacznie określony w powołanych przepisach u.r.ś.u.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku możliwości ustalania dochodu osiąganego przez wnioskodawczynię z gospodarstwa rolnego poprzez zastosowanie w drodze analogii przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest prawidłowe.

Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotowe ww. rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy o pomocy społecznej, a nie do ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a zatem nie może regulować (uzupełniać) kwestii w niej zawartych. Chociaż de facto przyjęte w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym rozwiązania maja charakter socjalny, to nie odnoszą się do sfery pomocy społecznej (sfery opiekuńczej państwa), lecz sfery ubezpieczeń społecznych i zaopatrzenia społecznego. Zaakcentować należy, że świadczenie, unormowane omawianą ustawą, ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (poza ubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle.

Dalej, wskazać należy, że doktryna (nauka) prawa opowiada się za możliwością stosowania analogii legis i analogii iuris z licznymi zastrzeżeniami, uwzględniającymi przedmiot analogii (prawo cywilne a prawo administracyjne czy podatkowe, prawo materialne czy procesowe), jak również efektów tego procesu (poszerzenia czy ograniczenia zakresu praw i obowiązków adresata). Generalizując, można powiedzieć, że obecnie obszarem, w którym stosowanie analogii jest dopuszczalne, jest prawo cywilne – z uwagi na równorzędność podmiotów stosunku prawnego. Nieco inaczej rzecz ma się, gdy chodzi o prawo administracyjne, także w zależności od tego, czy mówimy o zastosowaniu analogii w prawie procesowym, ustrojowym czy materialnym. Granicę stosowania analogii legis wobec norm materialnoprawnych stanowią sytuacje, w których w wyniku jej zastosowania jednostka zostałby obarczona obowiązkiem lub doznała ograniczenia swych praw (zob. J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 53; Z. Duniewska, Luka i analogia w prawie administracyjnym (...), s. 245 i powołany tam wyrok NSA z dnia 5 października 2006 r., I OSK 540/06, LEX 288999 oraz uchwała NSA z dnia 2 października 1995 r., VI SA 14/95, ONSA 1995, nr 156).

Uwzględniając powyższe stosowanie analogii legis dopuszczalne jest jedynie w razie wystąpienia w systemie prawnym luki normatywnej. Chodzi więc wyłącznie o takie skonfigurowania, w których ustawodawca dla pewnych normatywnie wskazanych układów faktycznych nie przewidział prawnie określonych skutków. Na gruncie niniejszej sprawy taka luka nie zachodzi, albowiem ustawodawca w przepisach u.r.ś.u. jednoznacznie wskazał, w jaki sposób ustaleniu podlega dochód osiągany przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego. Odbywa się to na podstawie złożonego przez niego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia. Jeżeli organ będzie miał wątpliwości co do wiarygodności przedmiotowego oświadczenia, może zażądać od wnioskodawcy przedłożenia innych, jednoznacznie przez organ wskazanych, środków dowodowych – art. 6 ust. 1 u.r.ś.u. Organ może również samodzielnie ustalić dochód osiągany przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego, jeżeli posiada takie możliwości – art. 6 ust. 4 u.r.ś.u. Zastrzec jednak należy, iż ustaleń takich organ nie może czynić poprzez stosowanie w drodze analogii przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz wydanego na jej podstawie ww. rozporządzenia Rady Ministrów. Samodzielne ustalenie dochodu osiąganego przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego polega na wykorzystaniu środków dowodowych pozostających w dyspozycji organu, a nie na poszukiwaniu alternatywnych podstaw prawnych swojego działania. Wreszcie, zaakcentować należy, że ustawodawca w art. 3 ust. 3 u.r.ś.u. posłużył się sformułowaniem "nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania", co świadczy o konieczności badania w omawianym przypadku dochodu o charakterze faktycznym (rzeczywiście uzyskiwanego), a nie hipotetycznym (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt III OSK 2824/21, CBOSA).

Podsumowując powyższe rozważania należy zauważyć, że podobne przypadki do analizowanego problemu prawnego były już przedmiotem rozstrzygnięć wydawanych przez NSA, m.in. w wyrokach: z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 10/22, z 3 września 2024 r., sygn. akt III OSK 1126/24, jak i z 30 września 2022 r., sygn. akt III OSK 2824/21 (wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, co do zasady, w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyżej powołanych orzeczeniach.

Mając na uwadze podane argumenty, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.