Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1279/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 6 i 6, art. 251 ust. 1, ust. 4 i 5 w zw. z art. 60 pkt 1 oraz art. 61 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Marek Kraus, Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi F C D, T i E w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 września 2022 r. nr SKO Gd/6396/21 w przedmiocie orzeczenia o zwrocie dotacji oddala skargę.


UZASADNIENIE

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz Miasta Puck, decyzją z dnia 2 listopada 2021 r., określił Fundacji C. w P. kwotę dotacji podlegającą zwrotowi w wysokości 297.816,06 zł jako wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 13 września 2022 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości i orzekło, że dotacja wypłacona Fundacji podlega zwrotowi w kwocie 277.945,06 zł jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 60, art. 251 ust. 5, art. 252 ust. 1 oraz ust. 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.; dalej jako u.f.p.) Kolegium wyjaśniło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Fundacja jest organem prowadzącym [...] Przedszkole [...] w P. (na które w roku 2019 wypłacono dotację w wysokości: 1.614.917,05 zł. Członkami zarządu Fundacji są: K. S. oraz K. B., które jednocześnie pełnią kierownicze funkcje w Przedszkolu jako odpowiednio: dyrektor administracyjny i dyrektor pedagogiczny.

Na łączną kwotę wysokości dotacji, co do której orzeczono o obowiązku jej zwrotu składają się kwoty:

• 19.200,00 zł z tytułu faktur za badania diagnostyczne wystawionych w roku 2018 (z terminem płatności w roku 2018), a które uregulowane zostały w styczniu-lutym 2019 r. - dotyczy 5 faktur na kwotę 14.750,00 zł za badania diagnostyczne oraz faktur z tytułu szkoleń i przeglądu instalacji grzewczej. Jak wyjaśniły w toku postępowania K. S. (Prezes Fundacji) i K. B. (Vice Prezes Fundacji) uregulowanie płatności w roku 2019 wynikało z braku środków finansowych i zgody wystawców faktur na odległe terminy płatności.

Ustosunkowując się do powyższego Kolegium wskazało, że udzielona dotacja kwalifikowana jest jako tzw. dotacja oświatowa, której środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm.). Każdy zatem wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu.

Z dotacji nie można finansować wszelkich wydatków, tylko dlatego, że związane są z działalnością prowadzoną przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkołę. Przepis art. 35 ust. 3 ustawy daje jednak podstawy do wniosku, że możliwa jest sytuacja, w której zrealizowanie zadania w określonym roku nie wiąże się z jego finansowaniem w tym samym roku. W takim przypadku należy uwzględnić treść przywołanego przepisu pozwalającego na pokrycie wydatków poniesionych w roku budżetowym, na który udzielona została dotacja niezalenie od tego, którego roku dotyczą zadania. Przyjmując wykładnię na korzyść strony Kolegium stwierdziło, że kwotę dotacji podlegającą zwrotowi należy pomniejszyć o 19.200 zł.

• 6.150,00 zł z tytułu wydatków dotyczących studiów podyplomowych, w których uczestniczyły K. S. i K. B.

Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji na podstawie Statutu Przedszkola (§ 4 pkt 4) uznał, że zadania dyrektora administracyjnego i dyrektora pedagogicznego nie uzasadniają finansowania tego rodzaju wydatków z dotacji. Oceny tej nie zmienia kwestia porozumienia stron zmieniającego umowy o pracę wskazanych osób, w których dodano: "nauczyciel, terapeuta" albowiem z przedstawionej w toku postępowania dokumentacji nie wynika by osoby te wykonywały zadania lub obowiązki nauczyciela/terapeuty. Z przesłuchań świadków wynika, że K. S. i K. B. nie były uwzględniane w żadnych dokumentach dotyczących pracy Przedszkola na rok szkolny 2019/2020, ani w miesięcznych harmonogramach pracy nauczycieli w grupie i realizowanych przez nich godzin zajęć specjalistycznych prowadzonych przez Dyrektora Przedszkola. Wszystkie prowadzone przez wymienione osoby miały charakter doraźnych zastępstw. Ze znajdujących się w aktach sprawy kserokopii świadectw ukończenia studiów podyplomowych i kursów kwalifikacyjnych nie wynika także, że obie osoby posiadają odpowiednie kwalifikacje do zatrudnienia na stanowisku nauczyciela czy terapeuty. Z ustawy Prawo oświatowe wynika zatrudnianie w przedszkolu niepublicznym nauczycieli posiadających kwalifikacje określone dla nauczycieli przedszkoli publicznych wynikające z ustawy Karta Nauczyciela oraz rozporządzeń wykonawczych. W ocenie Kolegium w sprawie nie było podstaw do uznania dokonanych w porozumieniu zmian "zmieniających warunki umowy o pracę w zakresie umówionej pracy" i brak tym samym było podstaw do finansowania doskonalenia zawodowego K. S. i K. B. Dodatkowo, z wyników kontroli przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty wynika, że K. B. uzyskała kwalifikacje do pracy na stanowisku edukacji wczesnoszkolnej i przedszkolnej w lutym 2020 r.

Kolegium wyjaśniło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w Przedszkolu funkcjonuje Regulamin finansowania doskonalenia pracowników Fundacji C. przewidujący przeznaczania środków finansowych na doskonalenie nauczycieli. Ponieważ zgodnie z umowami zawartymi z nauczycielami pracodawcą jest Przedszkole za niewłaściwe uznano pokrycie z dotacji Przedszkola doskonalenia nauczyciela, który od września 2019 r. rozpoczął pracę w szkole, której organem prowadzącym jest ta sama Fundacja.

Podzielając stanowisko wyrażone przez organ I instancji Kolegium podniosło, że Fundacja jest organem prowadzącym Przedszkole, jednak umowy o pracę z nauczycielami zwarte zostały przez Dyrektor Przedszkola. Tym samym, Regulamin finansowania doskonalenia pracowników Fundacji C. nie może mieć zastosowania wobec pracowników Przedszkola. Ponadto, nawet gdyby przyjąć stanowisko przeciwne, to nie może budzić wątpliwości, że § 2 pkt 2 Regulaminu dotyczy nauczycieli Przedszkola.

Ocena czy dana osoba może być zaliczona do "nauczycieli Przedszkola" nie może przesądzać jedynie treść umowy o pracę (czy jej uzupełnienie w drodze aneksu/porozumienia). Zdaniem organu odwoławczego należy odróżnić sytuację, w której określona osoba faktycznie wykonuje obowiązki nauczyciela, ale nie spełnia warunków zatrudnienia jej jako nauczyciel od sytuacji, w której zadania te realizuje osoba spełniająca warunki uznania jej za nauczyciela wynikające ze wskazanych wyżej przepisów. Ponieważ K. B. oraz K. S. w momencie aneksowania umów nie spełniały warunków wynikających z przepisów organ odwoławczy uznał za zasadne stanowisko organu I instancji.

• 5.180,00 z tytułu wydatków poniesionych na studia podyplomowe pracowników i Dyrekcji rozliczonych z dotacji udzielonej na dzieci niepełnosprawne.

Kolegium wyjaśniło, że w trakcie kontroli wykonania dotacji ustalono, że pokryto z niej wydatki dotyczące trzech osób (E. M., K. B. i A. K.) na kierunku "Edukacja przedszkolna i wczesnoszkolna". Z trzech wymienionych osób tylko E. M. była zatrudniona w 2019 r. na stanowisku nauczyciela (I-VIII, a od IX - XII na stanowisku terapeuty), K. B. była zatrudniona jako Dyrektor Pedagogiczny, a A. K. jako pomoc nauczyciela. Przewidziany w art. 13 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe wymóg wyklucza finansowanie z dotacji form doskonalenia, które pozwalają na zdobycie kwalifikacji niezbędnych do zatrudnienia na stanowisku nauczyciela wychowania przedszkolnego.

Z dotacji sfinansowano także studia podyplomowe A. L. w zakresie określonym jako "Gimnastyka korekcyjno-kompensacyjna". Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że dofinansowanie to należy uznać za niezgodne z przepisami, albowiem A. L. zatrudniona była w okresie płatności za studia na stanowisku fizjoterapeuty. Za niemożliwe do sfinansowania uznały także organy studia z zakresu "Zarządzania w oświacie" K. S., albowiem studia powinny być związane z potrzebami dzieci, a nie organizacji przedszkola.

W odniesieniu do D. M. organy uznały, że powinna ona zwrócić dofinansowanie za studia podyplomowe w zakresie "Rytmika i taniec", gdyż nie była zatrudniona w Przedszkolu po 1 września 2019 r. W związku z przejęciem zakładu pracy nowym pracodawcą stała się Szkoła Podstawowa F. W sytuacji, gdy pracownik powinien zwrócić dofinansowanie nie ma możliwości sfinansowania takiego wydatku z dotacji, albowiem prowadzi to do mechanizmu podwójnego finansowania - z jednej strony wydatek na studia zostaje w części pokryty z otrzymanej dotacji, z drugiej strony - zobowiązanym do zwrotu pozostaje pracownik.

• 3.400,00 zł z tytułu wydatków dotyczących szkoleń przeprowadzonych przez K. B., która prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "K. B. L.".

Odnośnie powyższej kwoty Kolegium wyjaśniło, że dotyczy ona wydatków z tytułu szkoleń przeprowadzonych przez K. B. prowadzącą, poza funkcją dyrektora pedagogicznego Przedszkola, działalność gospodarczą w zakresie przeprowadzania szkoleń. Przeprowadzone szkolenia dotyczyły szkolenia kadry przedszkola pt. "Elementy sensoplastyki w pracy z dziećmi" oraz usługi pod nazwą "konsultacje metodyczne - 4 szt." oraz Systemu Informacji Oświatowej.

Kolegium wyraziło pogląd, że w odniesieniu do przyjętej kwalifikacji wskazanych wydatków podziela stanowisko organu I instancji w zakresie tego, że do obowiązków dyrektora pedagogicznego określonych w Statucie Przedszkola należy współpraca z nauczycielami, inspiracja nauczycieli do innowacji pedagogicznych, sprawowanie nadzoru pedagogicznego. Tym samym, za niedopuszczalne uznać należy finansowanie z dotacji szkoleń przeprowadzanych dla nauczycieli przez dyrektor przedszkola w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej podczas gdy tego typu działania powinny być wykonywane w ramach statutowych obowiązków. W identyczny sposób należy ocenić dopuszczalność przeszkolenia dyrektora administracyjnego w zakresie Systemu Informacji Oświatowej. Nie znajduje w ocenie organu odwoławczego uzasadnienia pogląd, że może być to realizowane w ramach prowadzonej przez dyrektora przedszkola działalności gospodarczej.

• 50.428,56 zł z tytułu rozliczenia z dotacji wydatków na wynagrodzenia dyrekcji w kwotach przekraczających maksymalną kwotę określoną w art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Przywołując treść wskazanego powyżej przepisu oraz art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela Kolegium wyjaśniło, że z dokumentacji zgromadzonej w toku kontroli wynika, że K. S. i K. B. były zatrudnione w Przedszkolu na stanowisku dyrektorów w wymiarze 3/4 etatu. Oznacza to, że wynagrodzenie powinno wynosić 3/4 kwoty 8.404,78 zł, to jest 6.303,59 zł. Przyjęte rozwiązanie potwierdza wydana w czerwcu 2019 r. przez Ministerstwo Edukacji Narodowej interpretacja w sprawie finansowania zadań oświatowych.

W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu I instancji w zakresie rozliczenia z dotacji wynagrodzeń nie uwzględniających ograniczenia wymiaru czasu pracy do 3/4 etatu jest prawidłowe. Za zasadne uznało Kolegium stanowisko, że kwota określająca różnicę między maksymalną kwotą możliwą do rozliczenia a kwotami faktycznie rozliczonymi stanowi część dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Kolegium nie podzieliło poglądu strony dotyczącego innej wykładni przywołanego przepisu. Wskazało, że jeżeli przepis regulujący granicę wysokości wynagrodzenia odnosił się "osoby zatrudnionej" to należy przyjąć, że chodziło w nim o osobę zatrudnioną w pełnym wymiarze czasu pracy. Zmniejszenie wymiaru czasu pracy musi zatem prowadzić do proporcjonalnego zmniejszenia wysokości wynagrodzenia uwzględnianej w obliczeniach. Nie sposób przyjąć, że te same wartości obliczeniowe należy przyjąć do osoby zatrudnionej na pełnym etacie jak i w wymiarze 3/4 etatu. Powyższe wynika z zasad logicznego rozumowania, a wprowadzone od 2020 r. zmiany w przepisach, na które powołują się K. B. oraz K. S., jedynie potwierdzają powyższe rozumowanie. Kolegium nie podziela też stanowiska, że przyjmując powyższą wykładnię organ I instancji dopuścił się złamania zasady lex retro non agit. Zdaniem organu akceptacja stanowiska wyrażonego w odwołaniu sprowadzałaby się do przyjęcia, że w taki sam sposób należało obliczać wynagrodzenie w przypadku zatrudnienia w pełnym wymiarze etatu jak i w jego części (3/4 czy nawet 1/10).

• 51.571,48 zł - rozliczenie z dotacji udzielonej na dzieci posiadające orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wydatków innych niż wydatki dotyczące realizacji zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego, poprzez zastosowanie niewłaściwego wskaźnika.

Przywołując treść art. 35 ust. 4 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji przyjął, że ogólne koszty funkcjonowania przedszkola (utrzymanie lokalu), koszty dostaw mediów (woda, prąd, ciepło), koszty zajęć ogólnych, realizacji podstawy programowej oraz innych (w tym dodatkowych - niepokrywanych przez rodziców) zajęć w przedszkolu, wynagrodzenia personelu pedagogicznego i niepedagogicznego spełniającego zadania w stosunku do całości przedszkola) mogą także zostać pokryte z dotacji na uczniów niepełnosprawnych. Ustawa nie precyzuje jednak w jaki sposób należy obliczyć udział dzieci niepełnosprawnych w ogólnych kosztach funkcjonowania placówki. Możliwe jest ponieważ przyjęcie, że w zależności od rodzaju kosztów obliczenie wydatków "ogólnych" powinno zależeć od rodzaju kosztów proporcjonalnie do: liczby uczniów niepełnosprawnych w ogólnej liczbie wychowanków, liczby godzin zajęć uczniów niepełnosprawnych, powierzchni lokali zajmowanych przez niepełnosprawne dzieci w ogólnej powierzchni wykorzystywanej w placówce. W trakcie postępowania na podstawie przedstawionej dokumentacji oraz wyjaśnień danych tych nie udało się ustalić. Z tego względu przyjęto wyliczenia na podstawie proporcji dzieci niepełnosprawnych do ogólnej liczby wychowanków.

Organ prowadzący Przedszkole - Rada Fundacji podjęła w dniu 20 maja 2019 r. uchwałę w sprawie zasad rozliczania dotacji udzielanej dla dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego przyjmując różne wielkości procentowe dla poszczególnych rodzajów wydatków. W efekcie w Przedszkolu obowiązuje kilka sposobów rozliczania wydatków z rozdziału 80149 w zależności od rodzaju wydatków.

Podejmowane w toku postępowania próby wyjaśnienia przyjętych wskaźników nie doprowadziły do jednoznacznych ustaleń w efekcie czego uznano, że brak konsekwencji w stosowaniu treści uchwały oraz brak wystarczającego sposobu rozliczenia dotacji powoduje, iż wydatków tych nie można uznać prawidłowy sposób rozliczenia dotacji. Pomimo przesłuchania na tę okoliczność K. B., która przyznała, że w Uchwale Fundacji zmieniono nieprecyzyjne określenia, organ I instancji nie uzyskał jednak metodologii zastosowanych w Uchwale Fundacji wskaźników.

Okoliczność powoływana przez stronę, dotycząca tego, że kontrolowany rok 2019 był pierwszym rokiem obowiązywania nowych zasad wydatkowania dotacji nie może, zdaniem Kolegium, stanowić podstawy dla podważenia stanowiska organu I instancji. Samodzielne określanie przez organ prowadzący sposobu wyodrębniania wydatków na podejmowane zadania oświatowe związane z realizacją zadań wynikających z organizacji kształcenia specjalnego oraz wymóg adekwatności przyjętej metody do specyfiki funkcjonowania danej jednostki nie wykluczają uwzględniania klasyfikacji budżetowej.

• 161.214,90 zł - wynikające z nieprawidłowego sposobu rozliczenia dotacji z rozdziału 80149.

Odnośnie powyższej kwoty Kolegium wyjaśniło, że w Przedszkolu przyjęto błędny system klasyfikowania ponoszonych wydatków w zakresie wynagrodzeń grupy pracowników i błędny sposób rozliczania wynagrodzeń i pochodnych terapeutów, specjalistów i pomocy nauczyciela tylko z dotacji udzielonej na dzieci niepełnosprawne. Specjaliści i terapeuci realizują nie tylko zadania z zakresu kształcenia specjalnego wobec czego ich wynagrodzenia i pochodne nie powinny być rozliczane wyłącznie z dotacji udzielonej na dzieci niepełnosprawne. W wyjaśnieniach Dyrektor Przedszkola przyznała, że specjaliści i terapeuci wykonują inne zadania niż kształcenie specjalne, co nie zostało uwzględnione przy pełnym rozliczeniu ich wynagrodzenia.

Za bezpodstawny uznano także sposób klasyfikowania wynagrodzeń i pochodnych osób zajmujących stanowisko pomoc nauczyciela z dotacji udzielonej na dzieci niepełnosprawne. W złożonych w dniu 3 września 2021 r. wyjaśnieniach K. B. podała, że osoby zatrudnione na stanowisku pomocy nauczyciela wykonywały pracę wyłącznie na rzecz dzieci niepełnosprawnych, a organ I instancji uznał te wyjaśnienia za wiarygodne. Wobec uznania za dopuszczalne pokrycie wynagrodzeń tych pracowników z dotacji udzielonej na dzieci niepełnosprawne zmniejszeniu uległa wysokość kwoty podlegającej zwrotowi w stosunku do pierwszej decyzji w sprawie.

Kolegium wskazało ponadto, że sposób klasyfikowania wynagrodzeń i pochodnych osób sprzątających i konserwatorów (wg powierzchni) nie został prawidłowo udokumentowany. W toku postępowania nie przedłożono dokumentacji potwierdzającej powierzchnie sprzątane przez poszczególne osoby. Z tego względu część wydatków rozliczonych z dotacji na uczniów i wychowanków posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego w zakresie wynagrodzeń pracowników i ich pochodnych uznana została za dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Jako wskaźnik najbardziej odzwierciedlający i określający wysokość wydatków niezbędnych do realizacji zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w odniesieniu do uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych przyjął proporcję określoną jako liczba dzieci niepełnosprawnych w stosunku do ogólnej liczby dzieci uczęszczających do Przedszkola. Zdaniem organu, przyjęcie innego wskaźnika jest możliwe, ale wymagałoby udokumentowania przyjętego sposobu rozliczeń. Samo przyjęcie sposobu rozliczenia wynikającego z Uchwały Rady Fundacji jest - w ocenie organu - niewystarczające. Brak umów o pracę określających szczegółowo realizowane zadania lub zakresy czynności precyzujące kwestie liczby godzin pracy z dziećmi niepełnosprawnymi (terapeuci, specjaliści, pomoc nauczyciela) czy rodzaj sprzątanej powierzchni nie pozwalają przyjąć, że wybrany przez Przedszkole sposób podziału wynagrodzeń jest prawidłowy.

Organ podkreślił, że mimo braku utrwalonej praktyki przyjęto, iż zakres pojęcia "zgodności z przeznaczeniem" powinien odnosić się również do sytuacji, w której środki powinny być wydatkowane zgodnie z zasadami klasyfikacji budżetowej określającej, które środki przeznaczone są na kształcenie specjalne (80149), a które są przeznaczone na "dzieci zdrowe" (80104).

• 671,00 zł - koszty zakupu paliwa.

Kolegium wyjaśniło, że koszty zakupu paliwa dotyczą okresu, w którym pod adresem przy ul. Wałowej funkcjonowała założona przez Fundację niepubliczna szkoła podstawowa specjalna. Sfinansowanie z dotacji przeznaczonej dla Przedszkola kosztów funkcjonowania innego podmiotu stanowi wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wobec czego orzeczenie o obowiązku zwrotu tej kwoty jest prawidłowe. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu podniesiono, że wydatek na zakup paliwa został omyłkowo ujęty w rozliczeniu dotacji i w dniu 23 listopada 2021 r. dokonano zwrotu dotacji w kwocie 773 zł (671 zł + 102 zł odsetek).

Reasumując Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Niezbędna jednak okazała się jego korekta albowiem organ odwoławczy przyjął wykładnię art. 35 ust. 3 ustawy korzystną dla strony. Możliwe jest bowiem uznanie, że rozliczenie z dotacji udzielonej na dany rok może obejmować finansowanie zadań zrealizowanych w roku poprzednim. Z tego względu kwotę dotacji podlegającą zwrotowi zmniejszono 2019 r. o 19.200 zł. Organ odwoławczy uwzględnił również, że strona postępowania uznała za zasadne żądanie zwrotu kosztów zakupu paliwa (671 zł) i dokonała w tym zakresie zwrotu. Powyższe oznacza, że łączna kwota dotacji podlegającej zwrotowi określona w decyzji organu I instancji została zmniejszona o 19.871,00 zł (19.200 + 671).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Fundacja wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz umorzenie postępowania w całości, zasądzeni kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniosła także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – interpretacji Ministra Edukacji i Nauki – na okoliczność ustalenia, że to organ prowadzący przedszkole ustala sposób rozliczenia dotacji na kształcenie specjalne uwzględniając specyfikę działania jednostki.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 252 ust. 1 pkt. 1 ustawy finansach publicznych w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa oświatowego poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że wypłacona Skarżącemu dotacja została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 277.945,06 złotych, podczas gdy w rzeczywistości została ona w całości wykorzystana zgodnie z treścią ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz wydatkowana na cele wskazane w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych oraz Statucie Przedszkola, a tym samym dotacja udzielona skarżącej za rok 2019 została w całości przeznaczona na pokrycie wydatków bieżących, które mogą być pokryte dotacją oświatową w związku z realizacją celów z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oparcie wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji na niedostatecznym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza z pominięciem dokumentów w postaci faktur oraz uchwał zarządu fundacji zgromadzonych w aktach przedmiotowego postępowania, czym naruszono zasadę prawdy obiektywnej;

2. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie samodzielnie w niniejszej sprawie postępowania dowodowego i oparcie się wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Burmistrza Miasta Puck, podczas gdy obowiązkiem organu II instancji było nie tylko formalne wydanie decyzji w przedmiocie odwołania od decyzji organu I instancji, lecz winno ono zostać poprzedzone merytorycznym zbadaniem okoliczności faktycznych i prawnych sprawy;

3. art. 107 § 1 pkt. 4 i 6 oraz § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, która nie zawiera określonych kodeksowo elementów oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji, co wyklucza możliwość zarówno wykonania decyzji, jak również oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji, a ponadto poprzez wskazanie w ramach podstawy prawnej wydanej decyzji przepisu art. 251 ustawy o finansach publicznych, podczas gdy przepis ten dotyczy zwrotu dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w zaskarżonej decyzji nie określiło kwoty dotacji podlegającej zwrotowi z tego tytułu;

4. art. 252 ust. 6 ustawy o finansach publicznych poprzez nieoznaczenie w decyzji sposobu ustalenia odsetek od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy jest to obowiązkiem organu administracji, a brak spełnienia zadość temu obowiązkowi czyni decyzję administracyjną wadliwą, albowiem decyzja administracyjna powinna być pełna oraz zawierać wszystkie wymagane prawem elementy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżanych decyzji z prawem.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Dokonana przez organy analiza wydatków poczynionych przez skarżącą z dotacji oświatowej uzyskanej przez skarżącą w 2019 r. uwzględnia cele określone w art. 35 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych.

Trafne jest wskazanie, że z dotacji nie mogą być finansowane wszystkie wydatki związane z działalnością prowadzoną przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkołę. Należy zauważyć, że organ drugiej instancji zmienił decyzję organu pierwszej instancji, zmniejszając kwotę dotacji do zwrotu o uznany za związany z celami oświatowymi udokumentowany fakturą z 2018 r. wydatek za badania diagnostyczne oraz o wcześniej zwróconą przez skarżącą kwotę dotacji wydanej na zakup paliwa dla innego podmiotu.

Maksymalna kwota wydatku na wynagrodzenia osób zatrudnionych została określona w art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Interpretacja tego przepisu stanowi istotę sporu w rozpatrywanej sprawie. Strona prawidłowo zauważa, że z brzmienia wskazanego przepisu obowiązującego w 2019 r. nie wynikało, aby nieprzekraczająca wysokość wskazana w ustawie kwota wynagrodzenia rocznego musiała być przeliczana na maksymalny wymiar czasu pracy. Od 1 stycznia 2020 r. wskazany przepis obowiązuje w nowym brzmieniu, co według strony skarżącej potwierdza, że dopiero od tej daty uzasadnione jest odnoszenie maksymalnych kwot wynagrodzenia do naliczanego wymiaru czasu pracy.

W ocenie Sądu przyjęty przez skarżącą sposób interpretacji przepisów nie jest uzasadniony. Sąd nie podziela prawnego poglądu, którego zastosowanie mogłoby prowadzić do nieakceptowalnego zaburzenia proporcji wydatkowania środków publicznych. Przyjęcie, że 2019 r. maksymalna kwota wynagrodzeń nie była zależna od czasu pracy, prowadziłaby do akceptacji wydatków niecelowych w świetle ustawy o funkcjonowaniu oświaty. Trudno znaleźć uzasadnienie dla uznania za celowe wydatków w maksymalnej wysokości określonej w ustawie na wynagrodzenie osób, których czasowy wymiar pracy nie jest czasem maksymalnym. Z tej przyczyny zasadne jest stanowisko organu, że zmiana przepisu dokonana od 1 stycznia 2020 r. miała w istocie znaczenie precyzujące brzmienie zgodnie z dotychczas realizowanymi celami.

Analizowany przepis w brzmieniu obowiązującym w 2019 r. niewątpliwie odnosił się do "osoby zatrudnionej". W przepisie nie wskazano przesłanek pozwalających na interpretację zatrudnienia jako odnoszącego się do wymiaru innego niż pełny wymiar czasu pracy. Z tej przyczyny nie są zasadne zarzuty dotyczące wadliwego rozliczenia dokonanych z dotacji wydatków na wynagrodzenia dyrektorów szkoły.

W ocenie Sądu prawidłowa jest również zawarta w zaskarżonej decyzji ocena wydatków na szkolenia dla pracowników. Organizowane przez stronę skarżącą, prowadzone przez dyrektora przedszkola szkolenia pracowników przedszkola zostały przez organ zakwalifikowane jako realizacja zadań dyrektora. Nie jest okolicznością sporną poczynienie przez skarżącą ze środków przekazanych jako dotacja wydatku w kwocie 3.400 złotych na rzecz K. B. prowadzącej, oprócz pełnienia obowiązków dyrektora Fundacji, również działalność gospodarczą.

Sąd przychyla się do poglądu, że nie jest dopuszczalne finansowanie z dotacji wydatków za działania pani K. B., które powinna wykonywać jako dyrektor przedszkola. Przedstawione faktury na szkolenie kadry przedszkola nie potwierdzają, aby szkolenia i konsultacje obejmowały wiedzę, której dyrektor przedszkola nie był obowiązany przekazać podległym nauczycielom w ramach współpracy i nadzoru pedagogicznego.

Organy prawidłowo oceniły również wydatki na studia podyplomowe dyrektora administracyjnego oraz dyrektora pedagogicznego. Materiał dowodowy nie potwierdza, aby wskazane osoby wykonywały pracę nauczyciela lub terapeuty. Formalny zapis w umowie o pracę nie stanowi podstawy do przyjęcia, że w roku szkolnym 2019/2020 pani K. S. i pani K. B. miały kwalifikacje do zatrudnienia na stanowisku nauczyciela lub terapeuty, zatem wydatki na ich studia podyplomowe nie stanowiły wydatków na doskonalenie nauczycieli. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji podjął czynności w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji kasacyjnej.

Również wydatki na studia podyplomowe, których celowość strona skarżąca uzasadniała koniecznością uzyskania kwalifikacji do zatrudnienia na stanowisku nauczyciela wychowania przedszkolnego. Organ prawidłowo wskazał, że nie mogą być finansowane z dotacji wydatki na studia podyplomowe, które nie służą zdobywaniu kwalifikacji uzasadniających zatrudnienie na stanowisku nauczyciela nie dotyczą osób będących nauczycielami. Prawidłowo powołano treść art. 13 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe dotyczący zatrudniania nauczycieli posiadających określone programem kwalifikacje.

Organ, uwzględniając zebrany materiał dowodowy, prawidłowo ustalił wysokość zgodnego z prawem właściwego wskaźnika wydatków na realizację innych niż związane z organizacją kształcenia specjalnego zadań dotyczących dzieci posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Treść uchwały Rady Fundacji z 20 maja 2019 r. w sprawie zasad rozliczania dotacji udzielanej dla dzieci posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego zawiera różne wielkości procentowe oderwane od poszczególnych wydatków. Proporcja przyjęta przez organ wobec braku możliwości uznania rozliczeń dokonanych przez Fundację, odnosi się do propozycji liczby dzieci niepełnosprawnych do ogólnej liczby wychowanków.

W ocenie Sądu przyjęty przez organ sposób rozliczenia gwarantuje, że środki przeznaczone na kształcenie specjalne nie są wydatkowane na inne cele. Z tej przyczyny również ocena dotycząca nieprawidłowego rozliczenia dotacji w związku z błędnym kwalifikowaniem wydatków terapeutów, specjalistów i pomocy nauczyciela jest prawidłowa. Ustalenie, potwierdzone przez stronę skarżącą, że specjaliści i terapeuci wykonują nie tylko zadania z zakresu kształcenia specjalnego, skutkowało uznaniem, że część dotacji rozliczono nieprawidłowo.

Nie są trafne zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zaskarżona decyzja jest prawidłowo uzasadniona, rozważania poczynione przez organ drugiej instancji stanowią realizację zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgromadzony w toku postępowania i prezentowany w aktach sprawy materiał dowodowy został kompleksowo oceniony, zasada prawdy obiektywnej nie została naruszona.

Przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie jest orzeczenie o kwocie dotacji podlegającej zwrotowi jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W świetle powyższego nie jest uzasadniony zarzut braku rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek jako wady uzasadniającej wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zgłoszony na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. zarzut błędu matematycznego. Sygnalizowana przez pełnomocnika strony skarżącej omyłka nie znajduje potwierdzenia w decyzji organu I instancji, w której w uzasadnieniu w części "podsumowanie" powtórzono kwoty wskazane w decyzji jako wydatki niezgodne z przeznaczeniem i wyliczono ich sumę. Prawidłowe wyliczenie dokonane przez organ I instancji powoduje, że wbrew zarzutom nie jest istotne, czy organ drugiej instancji przeprowadził działanie matematyczne w celu wyliczenia kwoty do zwrotu jako różnicy kwoty wskazanej w decyzji organu pierwszej instancji i kwot uznanych za wydatek zgodnie z przeznaczeniem, czy jako sumę poszczególnych wydatków zakwestionowanych. Należy podkreślić, że pełnomocnik strony nie przedstawił dokonanych przez siebie wyliczeń i nie wskazał podstaw twierdzenia o wadliwości wyliczeń. Ewentualną gwarancją praw strony jest możliwość prostowania oczywistych błędów i omyłek w trybie określonym w art. 113 § 1 k.p.a.

Nie jest uzasadniony zgłoszony na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. zarzut udziału w postępowaniu osoby, która nie była pracownikiem organu. Okoliczność taka nie była wcześniej zarzucana, na rozprawie nie przedłożono żadnych dowodów na tę okoliczność. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Wskazana na rozprawie przez Dyrektora Fundacji K. B. uchwała Rady Fundacji dotycząca zasad rozliczenia dotacji została poddana ocenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem zeznań K. B. potwierdzających brak proporcji przyjętych w uchwale określeń. W ocenie Sądu zaistniałe wątpliwości uzasadniają przyjęcie klasyfikacji budżetowej jako wskazówki interpretacyjnej.

Z tych względów uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) skargę oddalił.