Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 385/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 7, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: § 7 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2021 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 29 marca 2023 r. nr LXXII/506/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części miasta Trzemeszna przy ulicy Sportowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Trzemeszno na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 29 marca 2023 r. Rada Miejska Trzemeszna (dalej jako "Rada Miejska" lub "Organ") podjęła uchwałę nr LXXII/506/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części miasta Trzemeszna przy ulicy Sportowej (zwaną też dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").

Pismem z 22 kwietnia 2024 r. (IR-XI.0552.32.2024.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie 17 maja 2023 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym 29 marca 2023 r.) w odniesieniu do trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") stwierdził, że na rysunku Planu stanowiącym załącznik nr 1 do Uchwały w niewłaściwy sposób wskazano granice terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi. Jednocześnie w § 12 pkt 3 Uchwały ustalono uwzględnienie w zagospodarowaniu terenów ograniczeń wynikających z położenia w obszarze zagrożonym ruchami masowymi ziemi, wskazanym na rysunku Planu. W Planie wyznaczono m.in. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony symbolem MN, i określono dla niego nieprzekraczalne linie zabudowy, umożliwiając tym samym lokalizowanie zabudowy na znacznym obszarze MN, oraz wyznaczono długi odcinek drogi wewnętrznej KDW. Oba te tereny stanowią jednocześnie obszar zagrożony ruchami masowymi ziemi, co nie znalazło odzwierciedlenia na rysunku Planu. Na rysunku wskazano błędnie mały fragment m.in. terenu MN i KDW oraz teren Zl, jako obszar zagrożony ruchami masowymi ziemi. Skarżący zaznaczył, że w toku postępowania nadzorczego Burmistrz Trzemeszna (dalej jako "Burmistrz") w piśmie z 31 maja 2023 r. wyjaśnił, że obszar objęty opracowaniem jest częściowo w granicach terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi i że na skutek błędu drukarskiego na rysunku Planu nieprawidłowo wyznaczono zasięg terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi. W konkluzji autor skargi stwierdził, że wadliwe wskazanie w Planie obszaru zagrożonego ruchami masowymi ziemi stanowi o naruszeniu przepisu art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a tym samym jest to naruszenie zasad sporządzenia m.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, reprezentowana przez Burmistrza, "pozostawiła rozstrzygnięcie skargi sądowi", stwierdzając w uzasadnieniu, że Organ podtrzymuje wyjaśnienia zawarte w piśmie Burmistrza z 31 maja 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wywiódł ją w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stan prawny na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2024 r. poz. 609; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, 17 maja 2023 r. - zatem był władny zaskarżyć ją po upływie ww. terminu, w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Tak sprawowanej kontroli sądowej została poddana w niniejszej sprawie uchwała nr LXXII/506/2023 Rady Miejskiej w Trzemesznie z dnia 29 marca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części miasta Trzemeszna przy ulicy Sportowej.

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 19 kwietnia 2023 r. (poz. 3912), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 21 Uchwały), tj. 04 maja 2023 r., nie była dotąd nowelizowana i w dniu wyrokowania nadal obowiązywała.

Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stan prawny na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego ostatniego przepisu: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08).

A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por.: wyrok WSA z 03.07.2019 r., IV SA/Po 1189/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Zgodnie z przywołanym w skardze przepisem art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Uszczegóławiające to unormowanie nw. przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404; w skrócie "rozporządzenie MRiT") stanowią, że:

- § 4 pkt 8 – ustalenia dotyczące sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy, zawierają nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów;

- § 7 ust. 1 pkt 10 – część graficzna projektu planu miejscowego zawiera granice i oznaczenia terenów lub obiektów, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Kontrolowany Plan miejscowy, w swej części tekstowej, w odniesieniu do obszarów osuwania się mas ziemnych zawiera następujące ustalenie: "uwzględnienie w zagospodarowaniu terenów ograniczeń wynikających z położenia w obszarze zagrożonym ruchami masowymi ziemi, wskazanym na rysunku planu". Z kolei część graficzna Planu (jego rysunek, stanowiący załącznik nr 1 do Uchwały) zawiera wyraźne określenie przebiegu jednej z granic terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi.

Jednakże w przywołanym w skardze oraz w odpowiedzi na skargę piśmie Burmistrza z 31 maja 2023 r. (k. 10 akt sądowych) wyjaśniono – w związku z wytkniętą przez Wojewodę w toku postępowania nadzorczego rozbieżnością pomiędzy opinią Starosty Gnieźnieńskiego z 7 kwietnia 2022 r., a ustaleniami Planu – że Starosta "wskazał w opinii, iż cały obszar objęty planem jest potencjalnie zagrożony występowaniem ruchów masowych ziemi oraz jest położony w udokumentowanym obszarze zagrożonym ruchami masowymi, dla którego sporządzono kartę rejestracyjną. Według ustaleń planu jedynie fragment obszaru znajduje się w granicach terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi. Powyższe rozbieżności wynikają przede wszystkim z faktu, iż według karty rejestracyjnej terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi (nr 30-03-094-T26, 30-03-095-T26) obszar objęty opracowaniem położony jest jedynie częściowo w granicach ww. terenu. Ponadto na skutek błędu drukarskiego na rysunku planu nieprawidłowo wyznaczono zasięg terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi".

W świetle powyższych wyjaśnień oraz treści skargi i odpowiedzi na skargę, jest w kontrolowanej sprawie poza sporem, że przebieg granic terenu zagrożonego ruchami masowymi ziemi został na rysunku Planu wytyczony (wrysowany) w sposób błędny, nie odpowiadający rzeczywistemu zasięgowi tego terenu. Jak to stwierdził Wojewoda w skardze, na rysunku błędnie wskazano mały fragment m.in. terenu MN i KDW oraz teren ZI jako obszar zagrożony ruchami masowymi ziemi, natomiast znaczny obszar MN oraz długi odcinek drogi KDW – rzeczywiście stanowiące obszar zagrożony ruchami masowymi ziemi – nie zostały oznaczone jako takie. Oznacza to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, wyrażonych w przywołanych wyżej przepisach art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i § 7 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia MRiT.

W świetle ww. przepisów określenie granic obszarów osuwania się mas ziemnych – a dokładniej: przebiegu tych granic – stanowi jeden z obligatoryjnych, a co za tym idzie: wiążących ustaleń m.p.z.p. Dlatego też jako niezwykle istotny, a zarazem oczywisty, jawi się wymóg precyzyjnego, jednoznacznego oraz zgodnego ze stanem rzeczywistym określenia przebiegu granic ww. obszarów na rysunku planu.

W kontrolowanej sprawie uchwałodawca lokalny temu wymogowi nie sprostał. Przyczyny zaś, z jakich do tego doszło (a więc czy w szczególności, jak czytamy w wyjaśnieniach Burmistrza, "na skutek błędu drukarskiego") pozostają bez wpływu na ocenę zaistniałej wady Planu miejscowego, jako istotnego naruszenia zasad jego sporządzenia.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie należne pełnomocnikowi Skarżącego, ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), w wysokości 480 zł.