Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1379/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji w częściach
Powołane przepisy: article: art. 180, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w części dotyczącej odmowy zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2020 r. płatnik składek – P.J. (dalej: Wnioskodawca, Skarżący), wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. (dalej: Organ I instancji) o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy należnych za miesiące od marca do maja 2020 roku.

Pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. Organ I instancji poinformował Wnioskodawcę o obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych.

Decyzją z dnia [...] 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S., działając na podstawie art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) - dalej: "ustawa COVID-19" w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) - dalej: "u.s.u.s.", odmówił Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych za marzec i maj 2020 r., albowiem Wnioskodawca nie złożył w terminie do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowej za marzec i maj 2020 r.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2020 r. Wnioskodawca zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2020 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej "k.p.a." oraz art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19, uchylił decyzję Organu I instancji w części odmawiającej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za marzec 2020 r. i w tym zakresie orzekł o zwolnieniu z opłacania należności z tytułu składek w wysokości 1.431,48 zł, a w pozostałym zakresie decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, że wniosek Skarżącego zasługiwał na uwzględnienie w części.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że dokumenty rozliczeniowe za marzec i maj 2020 r. Wnioskodawca złożył po terminie, tj. 21 sierpnia 2020 r. Nie utworzył się klon deklaracji rozliczeniowej za marzec 2020 r., ponieważ złożona deklaracja DRA za luty 2020 r. obejmowała niepełny miesiąc. Natomiast klon deklaracji za maj 2020 r. nie utworzył się na podstawie DRA za kwiecień 2020 r., ponieważ ta ostatnia deklaracja była złożona po terminie, tj. w dniu 15 maja 2020 r.

Z urzędu utworzono przypis składek dla okresów z brakującymi deklaracjami rozliczeniowymi w pełnej wysokości kwot należnych składek obowiązujących płatnika składek, które zostały zaksięgowane na koncie Wnioskodawcy. Złożone przez Wnioskodawcę w dniu 21 sierpnia 2020 r. brakujące deklaracje rozliczeniowe są zgodne z wymiarem składek z urzędu tyko w zakresie marca 2020 r. Tym samym w tym zakresie Prezes ZUS uznał, że został spełniony warunek do zwolnienia z opłacania składek.

Co do rozliczenia za maj 2020 r. ZUS wskazał, że deklaracja za ten miesiąc została złożona po ustawowym terminie (przypadającym na 10 czerwca 2020 r.) i różni się w zakresie podstawy wymiaru i składek za niepełny miesiąc wyliczonych z urzędu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o pozytywne rozpatrzenie sprawy.

Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja nie zawiera stanu faktycznego na dzień pierwszego zażalenia. Wskazał, że w systemie na dzień 20 sierpnia 2020 r. były klony deklaracji rozliczeniowych. Na powyższą okoliczność zrobił zdjęcia deklaracji, które załączył do skargi. Ponadto wyjaśnił, że gdy złożył prawidłową deklarację za maj 2020 r. zostały one zastąpione.

Skarżący P.J. przestawił, że nie rozumie dlaczego odrzucona została przez organ jego deklaracja za maj 2020 r. z pomniejszoną podstawą. Wyjaśnił, że działalność gospodarczą zawiesił na dzień 29 maja 2020 r. Zatem prawidłowa podstawa powinna wynosić 28.32,70 zł i taka właśnie jest na deklaracji.

W odpowiedzi na skargę ZUS podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że Skarżący w skardze zakwestionował decyzję jedynie w zakresie odmowy zwolnienia go z opłacania należności z tytułu składki za maj 2020 r. Decyzja w zakresie spełnienia przesłanek do zwolnienia z opłacania składek za marzec 2020 r. nie była kwestionowana. Tym samym na obecnym etapie postępowania sporne jest, czy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo stwierdził, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. ZUS, odwołując się do brzmienia art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy COVID-19 stwierdził, że Skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 roku i w ustawowym terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r., nie dostarczył dokumentów rozliczeniowych za ww. miesiąc.

Zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

– zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Zgodnie z art. 31zq ust. 1 ww. ustawy za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Stosownie do art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19 Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek.

Przy czym zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Wskazania wymaga, że zdaniem organów Skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji za maj 2020 r., ponieważ klon deklaracji za ten miesiąc nie utworzył się na podstawie DRA za kwiecień 2020 r. z uwagi na to, że deklaracja za kwiecień 2020 r. była złożona po 10 czerwca 2020 r., tj. w dniu 15 maja 2020 r. Tymczasem zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. płatnik składek obowiązany był do przesłania deklaracji rozliczeniowej i opłacenia składki za dany miesiąc nie później niż do 10-dnia następnego miesiąca.

Zwrócić również należy uwagę, że jak wynika z uzasadnienia skargi - przyczyną nieterminowego złożenia dokumentów rozliczeniowych nie była zła wola Skarżącego, lecz brak potrzebnej wiedzy co do obowiązujących wymogów formalnych, jakie należy spełnić by uzyskać przedmiotowe zwolnienie. W niniejszym postępowaniu Skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika.

W kontekście powyższego należy wyjaśnić, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mają zastosowanie przepisy k.p.a., stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa.

Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

Wskazania również wymaga, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Sąd zatem orzeka na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 774/21, LEX nr 3205560). Sąd nie może przyjąć za prawidłowe odwoływanie się przez organy do faktów niewynikających z akt sprawy. Tym samym organy są zobowiązane do przedstawienia sądowi kompletnych akt administracyjnych, zawierających dane i dokumenty w oparciu, o które organy dokonywały ustaleń stanu faktycznego.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a., którym to przepisem prawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I GSK 499/21 (dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, LEX nr 3119215). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast oczekiwanie organu na odnośne wnioski stron i nieudzielenie takich informacji, wyjaśnień i wskazówek z powodu braku wniosku, narusza przepis art. 9 k.p.a., co należy traktować jako wystarczającą (samodzielną) przesłankę do uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 790/18, LEX nr 2677975). Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania z urzędu strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Bierność organu stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, LEX nr 293175). Organ administracji powinien podjąć wszelkie czynności, w tym polegające na stosownych wyjaśnieniach i pouczeniach, aby sprawa została załatwiona zgodnie z interesem wnoszącego podanie. Tego rodzaju obowiązki ciążą przy tym na organie administracji niezależnie od tego, czy wnoszący podanie jest przedsiębiorcą (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2592/16, LEX nr 2442322). Organ obowiązany jest więc informować stronę w zakresie prawa administracyjnego materialnego i procesowego (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1102/10, LEX).

Niewątpliwie zatem w świetle powyższego stwierdzić należy, że na organie spoczywał obowiązek poinformowania strony postępowania o obowiązku złożenia deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., gdyż złożenie tej deklaracji jako warunek materialnoprawny stanowiło nieodzowną przesłankę do uzyskania zwolnienia w opłacaniu należności z tytułu składek.

W niniejszej sprawie co prawda Organ I instancji zakomunikował Skarżącemu, że konieczne jest złożenie deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., jednakże obowiązek informowania wypełniony został jedynie iluzorycznie, skoro informacja ta, zawarta w piśmie z dnia 11 sierpnia 2020 r. została skierowana do Skarżącego w momencie wydania decyzji przez Organ I instancji. Oznacza to, że strona nie miała możliwości dopełnienia warunku, o którym została poinformowana. Tymczasem zgodnie z zasadą zawartą w art. 9 k.p.a. organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić Skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia, m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez Skarżącego z dnia 7 kwietnia 2020 r. do upływu terminu na złożenie wymaganego dokumentu (30 czerwca 2020 r.) minęły prawie trzy miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji). Istotne jest, że Organ I instancji informację do Wnioskodawcy wystosował po upływie ww. terminu 30 czerwca 2020 r., ponadto nie czekając na odpowiedź w tej samej dacie wydał decyzję. Tymczasem w dniu 21 sierpnia 2020 r. Skarżący w odpowiedzi na pismo ZUS-u złożył dokumenty rozliczeniowe. Organ zaś mimo wystosowania przez Wnioskodawcę wskazanego pisma, wydał decyzję odmowną. Tym samym niewątpliwie doszło w sprawie do naruszenia art. 9 k.p.a. i to w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący bowiem ostatecznie złożył brakujące deklaracje. Organ do powyższej kwestii nie odniósł się.

Nadto Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2021 r., o sygn. akt III SA/Łd 785/21 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, konieczność dokonania dopuszczalnych korekt w deklaracjach złożonych przez płatnika w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r., nie oznacza, że traci on uprawnienie do zwolnienia, o którym mowa w art. 31zo ustawy COVID-19, tylko z tego powodu, że złożone deklaracje nie były "prawidłowe", zaś ich korekta nastąpiła po 30 czerwca 2020 roku. Takie stanowisko organu należy uznać za niedopuszczalne rozszerzenie wynikającej z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 przesłanki zwolnienia w postaci przesłania deklaracji rozliczeniowych do wyznaczonej ustawą daty, poprzez uznanie, że warunek ten jest spełniony wyłącznie wówczas, gdy płatnik prześle w tym terminie "prawidłowe" deklaracje rozliczeniowe. Omawiany przepis wskazuje bowiem wyłącznie na wymóg przesłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach u.s.u.s., nie zaś na przesłanie "prawidłowych" dokumentów. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszczają możliwość ich korygowania (art. 41 ust. 7a w zw. z art. 47 ust. 3b u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 47 ust. 3 u.s.u.s. płatnik składek jest obowiązany złożyć, z zastrzeżeniem ust. 3a, deklarację rozliczeniową korygującą w formie nowego dokumentu zawierającego wszystkie prawidłowe dane określone w art. 46 ust. 4 w każdym przypadku, o którym mowa w art. 41 ust. 6, łącznie z raportem miesięcznym korygującym. Art. 41 ust. 6 u.s.u.s. stanowi, że płatnik jest obowiązany złożyć imienny raport miesięczny korygujący w formie nowego dokumentu zawierającego wszystkie prawidłowe informacje określone w ust. 3-5, jeżeli zachodzi konieczność korekty danych podanych w imiennym raporcie miesięcznym w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości: 1) przez płatnika składek we własnym zakresie; 2) przez Zakład.

W rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r., zostały złożone przez Skarżącego w wyniku zawiadomienia go przez ZUS o stwierdzeniu nieprawidłowości. Jeśli tak, to wówczas płatnik składek miał obowiązek złożenia deklaracji korygującej w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia Zakładu (art. 41 ust. 7a w zw. z art. 47 ust. 3b u.s.u.s.). W takiej sytuacji należałoby przyjąć, że Skarżący spełnił warunek określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, a dokumenty złożone przez niego 21 sierpnia 2020 r. były deklaracją rozliczeniową korygującą, o jakiej mowa w art. 47 ust. 3 u.s.u.s.

Za możliwością korygowania deklaracji za okresy objęte wnioskiem o zwolnienie, po określonym w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 terminie do złożenia deklaracji, bez utraty prawa do zwolnienia, o którym mowa w art. 31zo, przemawia również brzmienie art. 31zq ust. 4 ustawy COVID-19, mówiącego o zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znanych na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Natomiast dopiero w przypadku ustalenia przez organ, że dokumenty złożone w terminie do 30 czerwca 2020 r. – jako deklaracje rozliczeniowe za okresy od marca do maja 2020 r. – były obarczone takimi wadliwościami, że w ogóle nie można ich uznać za deklaracje rozliczeniowe, o jakich mowa w art. 46 u.s.u.s. lub gdy stwierdzonych nieprawidłowości nie można usunąć w trybie korekt przewidzianych w u.s.u.s., prawidłowe byłoby uznanie przez organ, że Skarżący nie spełnił warunku art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że stanowisko Organu odwoławczego jest nieprawidłowe w zakresie miesiąca maja 2020 r. W kontrolowanej decyzji organ wskazał jedynie, że płatnik nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej, gdyż podstawa wymiaru składek utworzona na podstawie przypisu z urzędu za maj 2020 r. nie odpowiadała faktycznie obowiązującej płatnika wysokości podstawy wymiaru składek należnych za ten okres. Nie odniósł się natomiast do faktu uzupełnienia (w związku z pismem Organu I instancji) brakującej deklaracji. Uznać zatem należało, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy uniemożliwiło bowiem stronie, a obecnie sądowi poznanie motywów rozstrzygnięcia organu.

Kolejno należy zauważyć, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych po złożeniu wniosku w sprawie a przed 30 czerwca 2020 r. nie zakomunikował płatnikowi, że wniosek rodzi obowiązek złożenia dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. W ocenie Sądu, trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu.

Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z danych powszechnie dostępnych (komunikat Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 29 kwietnia 2020 r., dostępny na stronie internetowej www.zus.pl w zakładce "Aktualności"), Zakład Ubezpieczeń Społecznych od dnia 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ od 4 maja 2020 r. powinien był realizować w sprawie uregulowaną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie. Tymczasem z akt sprawy wynika, że nie uczynił tego przed 30 czerwca 2020 r.

W ocenie Sądu, zamieszczenie 17 czerwca 2020 r. na stronie internetowej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dostępne j.w.) komunikatu, iż jednym z warunków zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania, nie wyczerpuje ciążącego na organie obowiązku indywidualnego, w konkretnej sprawie, poinformowania strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.).

Zważyć należy również, iż z akt badanej sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, również art. 77 § 4 k.p.a. zobowiązywał ZUS do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Przepis ten stanowi, że fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Jeżeli więc ZUS na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych posiadał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganych deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów, a nie jest zwolniona z obowiązku ich składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r.

Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., Skarżący miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową.

Dodać należy, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji jednak brak w aktach administracyjnych. Stwierdzić zatem trzeba, że naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ wyjaśni, czy przed 30 czerwca 2020 r., a jeśli tak w jakiej formie i kiedy, poinformował Skarżącego o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej. Ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć potwierdzenie w uzupełnionym materiale. W sytuacji stwierdzenia, że Strony nie zawiadomiono o powyższym, organ biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) rozważy, czy nie powinno się zastosować instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy COVID-19 (zmiana: Dz. U. poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powołane przepis weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r., który przewidywał w ust 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wydaje się więc, że wejście w życie 16 grudnia 2020 r. przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 ma na celu zniweczenie skutków prawnych uchylenia art. 15 zzr ustawy COVID-19.

W związku z powyższym, po myśli przytoczonego przepisu, ustalenie że Skarżący nie był zwolniony z obowiązku złożenia wymaganych dokumentów, w okolicznościach sprawy, obligowało organ do podjęcia czynności, których mowa w art. 15 zzzzzn2 ustawy. Brak udzielenia informacji, o której mowa w przytoczonym powyżej przepisie stanowiło naruszenie wynikającej z art. 9 k.p.a. zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Uchybienie to również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ uwzględni wskazania wynikające z niniejszego wyroku i rozstrzygnie sprawę co do istoty, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie przesądza czy Skarżący ma, czy też nie ma prawa do zwolnienia z opłacania składek. Stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, a organ ma obowiązek rzetelnego rozpoznania wniosku.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w części dotyczącej odmowy zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w części dotyczącej odmowy zwolnienia z opłacania składek za maj 2020 r.

Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach sądowych, albowiem zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) ww. ustawy, Skarżący nie miał obowiązku ich uiszczania; nie był również zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika.