Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 98/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art 12 , art 35 --37
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie M. P. sprawy ze skargi M. Ł., B. Ł. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy Z. postępowania dotyczącego samowoli urbanistycznej I. zobowiązuje Wójta Gminy Z. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że Wójt Gminy Z. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wójta Gminy Z. solidarnie na rzecz M. Ł. i B. Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 19.10.2022 r. M. Ł. i B. Ł. złożyli w Urzędzie Gminy Z., adresowany do Wójta Gminy Z. , wniosek o przeprowadzenie czynności kontrolno-wyjaśniających w zakresie, czy na nieruchomościach [...] i [...] (działki wydzielone z [...]) w R. doszło do samowoli urbanistycznej – wniosek k. 5 akt adm.

17.11.2022 r. Wójt Gminy Z. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia, czy na ww. działkach doszło do samowoli urbanistycznej – zawiadomienie – k. 6 akt adm.

15.02.2023 r. Wójt Gminy Z. wydał decyzję umarzającą postępowanie w w/w sprawie – decyzja k. 83 akt adm.

07.03.2023 r. wnioskodawcy M. Ł. i B. Ł. odwołali się od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie – odwołanie k. 103 akt adm.

06.06.2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało decyzję znak SKO.ZP/415/146/2023, którą uchyliło zaskarżoną decyzję I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – decyzja SKO k. 111 akt adm.

01.08.2023 r. B. Ł. i M. Ł. skierowali do organu I instancji zapytanie, na jakim etapie postępowania jest sprawa [...] – k. 118 akr adm.

31.08.2023 r. organ I instancji odpowiedział, że Wójt Gminy Z. oczekuje na zwrot akt przedmiotowej sprawy przez SKO – odpowiedź k. 119 akt adm.

13.09.2023 r. do organu I instancji wpłynęły zwrócone przez SKO akta sprawy – k. 117 akt adm.

11.10.2023 r. organ I instancji skierował do skarżących B. Ł. i M. Ł. zawiadomienie o przekazaniu do PINB w Krakowie – wg właściwości - wniosku z 19.10.2022 r. o przeprowadzenie czynności wyjaśniających w zakresie, czy na nieruchomościach [...] i [...] (działki wydzielone z [...]) w R. doszło do samowoli urbanistycznej – k. 121 akt adm.

07.11.2023 r. M. Ł. i B. Ł. zwrócili się do Urzędu Gminy Z. o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, tj. spełnienia zalecenia organu odwoławczego SKO – k. 124 akt adm.

Pismem z 28.11.2023 r. skarżący zostali zawiadomieni przez Wójta Gminy Z. o zamiarze przeprowadzenia oględzin na działkach [...] i [...] w R. w dniu 4 stycznia 2024 r. i wyznaczeniu terminu załatwienia sprawy do 29 lutego 2024 r. – k. 125 akt adm.

30.01.2024 r. skarżący zostali zawiadomieni przez Wójta Gminy Z. o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami dowodowymi oraz dokumentacją i możliwością wypowiedzenia się co do całości zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji – k. 142 akt adm.

09.02.2024 r. skarżący złożyli pismo ustosunkowując się do materiałów dowodowych stanowiącej załącznik do protokołu oględzin z dnia 4 stycznia 2024 r. – k. 159 akt adm.

19.02.2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z 14.02.2024 r. - wniosek dowodowy inwestorów o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków oraz stron – na okoliczność zagospodarowania przedmiotowych działek przed rozpoczęciem na nich robót budowlanych – k. 162 akt adm.

29.02.2024 r. skarżący zostali zawiadomieni przez Wójta Gminy Z. o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do 31 maja 2024 r. – k. 186 akt adm.

11.03.2024 r. skarżący wnieśli adresowane do SKO w Krakowie ponaglenie, w którym stwierdzili brak racjonalnych przesłanek do przesunięcia terminu załatwienia sprawy. Wskazali również, że od momentu złożenia wniosku 19.10.2022 r., do momentu wniesienia ponaglenia, upłynęło 18 miesięcy, do których organ I instancji dołożył dodatkowe 3 miesiące na załatwienie sprawy.

W dniu 18.03.2024 r. skarżący wnieśli skargę do WSA w Krakowie na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy Z. postępowania dotyczącego samowoli urbanistycznej, wnosząc o stwierdzenie, że organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w określonym terminie.

W uzasadnieniu skarżący zarzucili przewlekłość organu I instancji od 13 września 2023 r., tj. dnia w którym akta sprawy [...] od SKO zostały doręczone Urzędowi Gminy Z..

Skarżący wskazali w uzasadnieniu skargi, że 11.10.2023 r., czyli miesiąc po otrzymaniu przez organ I instancji akt sprawy, skarżący zostali poinformowani o spełnieniu pierwszego zalecenia SKO – przekazaniu wniosku do PINB. Skarżący w rozmowie telefonicznej przeprowadzonej po "odczekaniu kilku dni", w której wyrazili zdanie, że urząd powinien zająć się sprawą w oparciu o normę kompetencyjną z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977.), bez czekania na efekty pracy PINB. Ze względu na brak reakcji ze strony urzędu, skarżący 07.11.2023 r. wnieśli pismo o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, który został wyznaczony na 29.11.2023 r. Skarżący zwrócili uwagę, że między otrzymaniem akt sprawy a końcowym terminem na załatwienie sprawy czas wynosi prawie pięć miesięcy, co ich zdaniem świadczy o opieszałości organu w prowadzeniu postępowania oraz braku woli organu do jej załatwienia. Brak informacji o możliwości wniesienia ponagleń wobec pism z 28.11.2023 r. oraz 29.02.2024 r. skarżący uznali za lekceważenie ze strony organu.

18.03.2024 r. Wójt przekazał skargę do SKO w Krakowie, z odniesieniem się do skargi, w którym stwierdził, że brak informacji o możliwości wniesienia ponaglenia wynikał z omyłek osoby sporządzającej zawiadomienia.

02.04.2024 r. SKO w Krakowie, po rozpoznaniu ponaglenia skarżących, wydało postanowienie (k. 201 akt adm.) o uznaniu, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w sprawie ustalenia, czy na działkach nr [...] i [...] (działki wydzielone z [...]) w R. doszło do samowoli urbanistycznej. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, że organ I instancji postępował zgodnie z procedurą postępowania administracyjnego, podejmując szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, o których na bieżąco informował strony w stosownym terminie. Wyznaczenie nowego terminu było spowodowane wnioskami dowodowymi złożonymi przez jedną ze stron postępowania, w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zw. z wymogami z art. 7, 8, 10, 11, oraz 77 §1 K.p.a. SKO stwierdziło, że organ I instancji powinien informować strony o możliwości wniesienia ponaglenia.

Pismem z 15.04.2024 r. organ I instancji wniósł do WSA w Krakowie odpowiedź na skargę z 18.03.2024 r. wnosząc o oddalenie skargi i stwierdzając, że realizuje wytyczne SKO z decyzji z 6.06.2023 r., w której SKO wskazało na potrzebę zebrania całościowego materiału dowodowego oraz wydanie rozstrzygnięcia wynikającego z kompetencji przyznanej w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Wydłużenie terminu z 29.02.2024 r. na 31.05.2024 r., zdaniem organu wynika ze złożenia wniosku dowodowego 9.02.2024 r., co wymaga przeprowadzenia czynności przy udziale stron. Organ zwrócił również uwagę na opóźnienia w doręczeniach operatora pocztowego, które wpływają na czas trwania postępowania, na które organ nie ma wpływu.

Organ odniósł się także do zarzutu rażącego naruszenia prawa z art. 149 § 1a P.p.s.a., wskazując, że SKO w postanowieniu z 02.04.2024 r. uznało, że organ I instancji nie dopuścił się ani bezczynności, ani przewlekłości wskazując przy tym, że działania organu I instancji trudno uznać za nieprawidłowe, ponieważ postępuje on zgodnie z procedurą postępowania administracyjnego, podejmując szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej P.p.s.a.), jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co miało miejsce w niniejszej sprawie, w której Sąd – rozpatrzywszy wniosek stron o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu jawnym - nie znalazł podstaw do skierowania sprawy na rozprawę.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie, ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzone przez niego postępowanie, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania lub dążył do tego załatwienia bez zbędnej zwłoki.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W myśl zaś § 2 ww. przepisu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 P.p.s.a.).

W myśl art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2).

Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga z 18.03.2024 r. na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy Z. postępowania wywołanego wnioskiem M. Ł. i B. Ł. z 19.10.2022 r. o przeprowadzenie czynności kontrolno-wyjaśniających w zakresie, czy na nieruchomościach [...] i [...] (działki wydzielone z [...]) w R. doszło do samowoli urbanistycznej – wniosek k. 5 akt adm. – co do zasady zasługiwała na uwzględnienie.

Niewątpliwie skarżący w toku postępowania złożyli ponaglenie z 11.03.2024 r. k. 17 akt sądowych, spełnili tym samym wymóg konieczny do skutecznego wniesienia przedmiotowej skargi.

Bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, uregulowane przepisami K.p.a., pozostają w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencją zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1–5 K.p.a.

Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany, po myśli art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika przebieg postępowania administracyjnego (przedstawiony ramowo na wstępie niniejszego uzasadnienia), w tym fakt, że na dziennik podawczy Urzędu Gminy Z. w dniu 13.09.2023 r. wpłynęły akta administracyjne sprawy przesłane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, zwrócone przez organ odwoławczy po wydaniu decyzji z 06.06.2023 r. znak SKO.ZP/415/146/2023, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję I instancji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia – decyzja SKO k. 111 akt adm.

W uzasadnieniu ww. decyzji SKO stwierdziło między innymi, że:

"wniosek M. i B. Ł. wskazywał na szereg działań właścicieli działek nr [...] i [...], które kwalifikują oni jako nielegalną zmianę zagospodarowania terenu. Należy także stwierdzić, że wszystkie podnoszone przez Wnioskodawców okoliczności znalazły potwierdzenie w materiale dowodowym, w szczególności w złączonym do akt sprawy materiale fotograficznym oraz wynikach wizji lokalnej. Nie ma wątpliwości co do tego, że na skutek podjętych działań doszło do całkowitego przekształcenia terenu ww. działek, poprzez zmianę ukształtowania terenu, jego utwardzenie, budowę obiektów małej architektury, wreszcie całkowitą wymianę roślinności. Rację ma organ I instancji, że utwardzenie terenu oraz budowa obiektów małej architektury, a także przekształcenie istniejącej na tym terenie skarpy zakwalifikować należy jako roboty budowlane, a więc zmianę zagospodarowania terenu nie mieszczącą się w zakresie zastosowania art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W tym zakresie Organ powinien jednak przekazać wniosek M. Ł. i B. Ł. właściwym organom nadzoru budowlanego, a nie poprzestać na konstatacji, że przed tym organem toczy się sprawa dotycząca samowolnej realizacji na terenie działki [...] budynku gospodarczego. Nieuprawione jest twierdzenie Organu I instancji, że ponieważ utwardzenie i ww. obiekty małej architektury, a także zmiana ukształtowania skarpy są funkcjonalnie związane z owym budynkiem gospodarczym, nie ma potrzeby podejmowania żadnych dalszych działań. Są to bowiem odrębne prace budowlane zmierzające do zmiany zagospodarowania terenu, które powinny być traktowane i oceniane indywidualnie.

Najistotniejsze jest jednak to, że Organ pominął w ogóle szczególnie akcentowaną we wniosku kwestię przekształcenia tego terenu w urządzony przydomowy ogród, podczas gdy zarówno z poprzedniego stanu jego zagospodarowania, jak i z obowiązujących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że powinna tam się znajdować dziko rosnąca zieleń nadstawowa, stanowiąca chroniony obszar pn. "Uroczysko R. ". Kolegium wskazuje, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy potwierdza ponad wszelką wątpliwość, że teren działek został całkowicie przekształcony w urządzony i pielęgnowany przydomowy ogród (zdjęcia na kartach 1-2, 17 -20, 38, 39,95 - 98). Nasadzenia roślin ozdobnych i usuwanie innych, rodzimych roślin z terenu nieruchomości nie może być kwalifikowane jako roboty budowlane. Nie może być też - co czyni Organ I instancji - traktowane, jako działania "powiązane" czy też "wynikające" z przeprowadzonych robót budowlanych, z czego miałaby wynikać zasadność traktowania ich w analogiczny sposób. Jak już wyżej wskazano, każda z podniesionych przez Wnioskodawców zmian w zagospodarowaniu terenu przedmiotowych działek powinna być traktowana oddzielnie i oceniana przez pryzmat zakresu normy wynikającej z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Skoro zmiana zagospodarowania terenu z zielni nieurządzonej na zieleń urządzoną nie stanowi robót budowlanych, to tak należy tę zmianę ocenić, a wobec tego uznać, że w tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie będą właściwe do oceny jej legalności.

W ocenie Kolegium, mając na uwadze poglądy wyrażane w orzecznictwie i ukształtowaną tam obecnie interpretację art. 59 ust. 3 u.p.z.p., ta zmiana zagospodarowania, mieści się w zakresie regulacji art. 59 ust. 3 i powinna być na podstawie tego przepisu oceniona.

W tym zakresie zatem niniejsze postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, a powinno zostać przeprowadzone i zakończone merytoryczną oceną Organu. Zmiana zagospodarowania terenu oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenie terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie, uwzględniając szczególne okoliczności konkretnego przypadku. Punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez określony podmiot zmianą. Obie okoliczności zatem wymagają ustalenia przez organy prowadzące postępowanie administracyjne.

Powyższe świadczy o tym, że Organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8 , art. 1 1, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób, który niewątpliwie mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalenia w sprawie są bowiem dalece niewystraczające, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego niepełna i nieprawidłowa. Rację mają również Odwołujący, że uzasadnienie decyzji nie zawiera wymaganych elementów, w szczególności nie przedstawia w sposób dostateczny motywów, którymi kierował się Organ umarzając postępowanie i nie wyjaśnia zasadności przesłanek, które Organ uwzględnił. Powoduje to konieczność zastosowania przepisu art. 138 § 2 Kk.p.a. i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Rodzaj i skala dostrzeżonych uchybień nie pozwala bowiem organowi odwoławczemu na zastosowanie art. 136 K.p.a. i uzupełnienie oraz korektę dostrzeżonych braków i błędów, takie działanie naruszałoby bowiem wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyżej przedstawioną interpretację przepisów, w oparciu o nią zweryfikuje treść wniosku. Organ ustali, które z przeprowadzonych na terenie działek nr [...] i [...] prac stanowiły roboty budowlane i w tym zakresie przekaże wniosek właściwym organom nadzoru budowlanego. Z kolei w odniesieniu do prac nie stanowiących robót budowlanych ustali sposób zagospodarowania terenu, który jest zgodny z prawem dla tego obszaru i porówna go ze sposobem zagospodarowania ustalonym w terenie. Na tej podstawie wyda rozstrzygnięcie w oparciu o normę kompetencyjną wynikającą z art. 59 ust. 3 u.p.z.p." (podkreślenie Sądu).

Przechodząc do oceny zarzucanej w skardze przewlekłości postępowania Wójta Gminy Z. dotyczącego samowoli urbanistycznej, Sąd wskazuje, że dokonał kontroli prowadzenia postępowania pomiędzy 13.09.2023 r., od kiedy organ I instancji dysponował aktami administracyjnymi sprawy, zwróconymi przez SKO, a datą orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd, tj. 17.07.2024 r.

I tak, akta sprawy [...] z Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Urzędu Gminy Z. zostały doręczone w dniu 13.09.2023 r.

Od tego momentu, czyli od 13.09.2023 r., skarżący zasadnie zarzucają organowi I instancji przewlekle prowadzenie postępowania WPP.6724.1.86.2022.SK - w oparciu o normę kompetencyjną z art. 59 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym: W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:

1)wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo

2)przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W realiach badanego przez Sąd postępowania administracyjnego, pismem z 11.10.2023 r. (prawie po okresie miesiąca od momentu otrzymania przez Urząd akt sprawy z SKO) skarżący zostali poinformowani o spełnieniu pierwszego zalecenia SKO i o przekazaniu wniosku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Jak wskazują skarżący, czego nie kwestionuje skarżony organ - po zapoznaniu się z w/w pismem i odczekaniu kilku dni skarżący przeprowadzili rozmowę telefoniczną z Kierownikiem Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Gminy Z., a dotyczyła ona wykonania drugiego zalecenia organu tj. "Z kolei w odniesieniu do prac niestanowiących robot budowlanych organ ustali sposób zagospodarowania terenu, który jest zgodny z prawem dla tego obszaru i porówna go ze sposobem zagospodarowania w terenie. Na tej podstawie wyda rozstrzygnięcie w oparciu o normę kompetencyjną z art. 59 ust. 3 u.p.z.p.". Jak wskazują bezspornie skarżący – z ww. rozmowy telefonicznej wynikało, że organ gminy będzie czekał na ustalenia nadzoru budowlanego.

W dniu 07.11.2023 r., ze względu na brak reakcji ze strony urzędu, skarżący zwrócili się do Wójta Gminy Z. "o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy tj. spełnienie drugiego zalecenia SKO (pismo w aktach administracyjnych).

Pismem z 28.11.2023 r. (prawie po miesiącu) organ zawiadomił skarżących o zamiarze przeprowadzenia oględzin na działkach [...] i [...] w dniu 04.01.2024 r. i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 29.02.2024 r. (trzy miesiące).

Od momentu otrzymania przez Urząd Gminy akt sprawy z SKO, tj. od 13.09.2023 r. do 29.02.2024 r. minęło prawie pięć miesięcy.

Potwierdza to wykonywanie przez organ I instancji czynności w dużym odstępie czasu, co świadczy o opieszałości organu w prowadzeniu postępowania.

Pismem z 30.01.2024 r. skarżący otrzymali zawiadomienie od Wójta Gminy Z. możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami dowodowymi oraz dokumentacją i możliwością wypowiedzenia się co do całości zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (pismo w aktach administracyjnych).

09.02.2024 r. skarżący złożyli pismo, ustosunkowując się do materiałów dowodowych (dokumentacji fotograficznej), stanowiącej załącznik do protokołu z dnia 4.01.2024 r., w celu kolejny raz pokazania oczywistego faktu, iż teren działek [...] i [...] jest urządzonym i pielęgnowanym ogrodem przydomowym, a kolejne ewentualne dowody, wnioskowane przez inwestora, tego faktu nie zmienią.

Pismem z 29.02.2024 r. skarżący otrzymali zawiadomienie Wójta Gminy Z. o przesunięciu terminu załatwienia sprawy do 31.05.2024 r. (kolejne trzy miesiące) - (pismo w aktach administracyjnych).

Po otrzymaniu 08.03.2024 r. w/w pisma skarżący skierowali 11.03.2024 r. ponaglenie do SKO w Krakowie, za pośrednictwem Wójta Gminy Z.

Dwie wizje lokalne na działkach [...] i [...], przeprowadzone przez pracowników Urzędu Gminy Z., dowody w postaci dokumentacji fotograficznej złożonej przez skarżących oraz znane z urzędu organowi z analizy dokumentów pozyskanych w ramach współpracy międzywydziałowej, jak również możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza Urząd Gminy, powinny być wystarczające do załatwienia sprawy i wydania decyzji, co nadal nie nastąpiło – nawet na dzień wyrokowania przez Sąd w niniejszej sprawie.

Należy zatem wskazać, że od wpływu akt do organu I instancji (13.09.2023 r.) do 17.07.2024 r. (data wyrokowania przez WSA w Krakowie), upłynęło ponad 10 miesięcy, co zważywszy dodatkowo, że postępowanie toczy się od października 2022 r., nie może zostać zaakceptowane.

Takiego stanu rzeczy (braku rozstrzygnięcia sprawy) nie może tłumaczyć argumentacja z odpowiedzi na skargę, w tym fakt składania dalszych osobowych wniosków dowodowych przez inwestora, czy skomplikowany charakter sprawy, obszerność akt, czy konieczność wykonania szeregu czasochłonnych czynności wymagających przygotowania.

Pewne obiektywne trudności z szybszym rozpoznaniem sprawy (leżące wszak po stronie organu) mogą co najwyżej uzasadniać brak stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa.

Skoro organ dostrzegał rzeczywiste trudności związane z przedmiotem sprawy i zgromadzoną dotychczas dokumentacją w związku z wytycznymi organu odwoławczego SKO, tym bardziej winien był dochować szczególnej staranności i możliwie niezwłocznie przystąpić do koniecznych w sprawie czynności i dokonać jej rozstrzygnięcia.

Zatem, zdaniem Sądu, organ niewątpliwie dopuścił się w okresie pomiędzy 13.09.2023 r., a 17.07.2024 r. przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ naruszył art. 36 K.p.a. poprzez niedochowanie w miesięcznym terminie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w ww. przepisie.

Zdaniem Sądu zgromadzona dotychczas w sprawie od 2022 r. dokumentacja, i wskazówki wyrażone w decyzji SKO, zdecydowanie powinny umożliwić organowi wydanie w sprawie niezwłocznie (w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt) prawidłowej decyzji - z uwzględnieniem wskazań SKO. Zatem Sąd zobowiązał Wójta Gminy Z. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi.

Sąd, analizując daty i zakres czynności organu, stwierdził zatem, że Wójt Gminy Z. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. ani terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Tym samym, uwzględniając daty i charakter podejmowanych czynności, Sąd stwierdził, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. Przekroczenia terminów określonych w K.p.a. nie mogą ekskulpować powołane przez organ okoliczności skomplikowania sprawy i prowadzenia nowych dowodów, zwłaszcza wobec ponaglenia ze strony skarżących, co wskazywało na ich oczekiwanie pilnego zakończenia sprawy.

Reasumując, zdaniem Sądu, organ dopuścił się w niniejszej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez niedostateczną częstotliwość podejmowania czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy oraz przez opieszałość w podejmowanych czynnościach, co uzasadniało rozstrzygnięcie jak w pkt II wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Ze względu na powyższe konieczne i uzasadnione było nakazanie organowi wydania aktu lub dokonania czynności - w terminie 30 dni od zwrotu organowi akt (pkt I sentencji - art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Termin ten jest, w ocenie Sądu, wystarczający, mając na uwadze stan sprawy, dotychczasowy przebieg postępowania, przeprowadzone czynności i zebrany materiał dowodowy.

Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności sprawy, zdaniem Sądu nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. (Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa - pkt III sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 1802/19 – powołane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach sprawy za takie rażące naruszenie prawa będzie można uznać nieuzasadnione niezakończenie przez organ postępowania w terminie 30 dni od zwrotu organowi akt - opisanym w pkt I niniejszego wyroku. Organ nie powinien w tej sprawie więcej korzystać z możliwości przedłużania terminu jej rozstrzygnięcia na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. i winien dołożyć wszelkich możliwych starań do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne tak szybko, jak to możliwe.

W okolicznościach sprawy brak jest jednak podstaw do uznania stwierdzonej przewlekłości za drastyczny przypadek zwłoki organu w załatwieniu wniosku, ze względu m.in. na konieczność wzywania przez organ inwestora do wyjaśnień i korekty wniosku i oczekiwania na zadośćuczynienie wezwaniu.

W tej sytuacji, z tych samych powodów, Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco–represyjnych, zatem Sąd nie orzekł o wymierzeniu, w omówionych wyżej okolicznościach sprawy, organowi grzywny i przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej.

O zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.