Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 161/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1, art. 205 § 2, art. 200,
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2, art. 15
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 2 pkt 3, art. 3 ust. 1 pkt 6 i pkt 6a, art. 26 ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. S. A. w S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 24 listopada 2023 r., nr SKO.40.2012.2023.oś w przedmiocie składowania odpadów bez wymaganego zezwolenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz M. S. A. w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez M. S.A. (dalej również jako "wnioskodawczyni", "skarżąca" lub "strona") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej jako: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy") z dnia 24 listopada 2023 r., nr SKO.40.2012.2023.oś, mocą której organ ten, działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a."), uchylił w całości decyzję Burmistrza Olesna (dalej również jako: "organ I instancji") z dnia 15 marca 2023 r., nr Z.III.7021.20.28.2023 r. umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów na działce nr a w Ś., obręb [...], gmina O. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujący stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 24 listopada 2023 r. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania I. S. i J. S., uchyliło w całości decyzję Burmistrza Olesna z dnia 15 marca 2023 r. umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów na działce nr a w Ś., obręb [...], gmina O. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W części historycznej decyzji własnej Kolegium obszernie zrelacjonowało dotychczasowym przebieg postępowania. W uzasadnieniu prawnym przytoczyło materialnoprawną podstawę postępowania przytaczając brzmienie art. 26 ust. 1 - 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1587, z późn. zm. - dalej jako: "ustawa").

W zasadniczych motywach decyzji własnej Kolegium zarzuciło braki w ustaleniach faktycznych polegające na tym, że organ I instancji nie ustalił, czy zgromadzone na ww. działce: "przedmiotowe substancje, uprzednio zgromadzone w postaci hałd, a obecnie w ocenie Skarżących, w części rozprowadzone po przedmiotowej nieruchomości są niezdatne do dalszego użytku, zatem nie wiadomo, czy spełniają przesłanki uznania ich za odpady. Jeżeli z ww. czynności wyjaśniających wynikałoby, iż substancje, spełniające przesłanki do uznania ich za odpady, zostały rozprowadzone czy też wprowadzone w grunt przedmiotowej nieruchomości, to substancje te powinny - po ich szczegółowej analizie - zostać odpowiednio zakwalifikowane w oparciu o załącznik do rozporządzenia (...) z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10). Obowiązek organu w tym zakresie wynika z art. 26 ust. 6, pkt 2 ustawy, zgodnie z którym w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności rodzaj odpadów.".

Po drugie Kolegium zarzuciło wadliwość rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji "w zakresie objęcia zaskarżoną decyzją wyłącznie działki nr a w Ś., podczas gdy Burmistrz Olesna wszczął przedmiotowe postępowanie odnośnie dwóch działek: nr a i nr b. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ wskazał bowiem jednoznacznie, że sprawa dotyczy "składowania odpadów na nieruchomości - działkach nr b oraz a położonych w Ś.". Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby w pozostałym zakresie (tj. odnośnie działki nr b w Ś.) Burmistrz Olesna wydał odrębną decyzję lub prowadził dalej postępowanie (abstrahując od formalnej dopuszczalności takiego działania, skoro brak jest w aktach sprawy dowodów, aby w trakcie przedmiotowego postępowania Burmistrz Olesna rozdzielił sprawę na dwa osobne postępowania - o ile taki podział byłby w ogóle prawnie dopuszczalny, bo takiej analizy w zaskarżonej decyzji również brak). Tym samym zaskarżona decyzja w sposób nieuzasadniony nie rozstrzyga (ani w sposób formalny, ani merytorycznie) o całości sprawy, a jedynie o jej części (w sposób formalny - umarzając postępowanie).".

W sprzeciwie od powyższej decyzji Kolegium skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie zgromadzonych hałd ziemi na nieruchomości za odpady, podczas gdy zgromadzone hałdy ziemi nigdy nie stały się odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach, w związku z czym nie można ich uznawać za odpady. Dalej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na uznaniu, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie został w pełni ustalony przez organ pierwszej instancji stan faktyczny sprawy, pozwalający na jej merytoryczne rozstrzygnięcie podczas gdy, organ pierwszej instancji podjął wszystkie możliwe kroki, w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy, oraz dokonał prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do norm powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne uchylenie zaskarżonej decyzji, a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji, podczas gdy mając wzgląd na okoliczności sprawy tj. brak hałd ziemi na działce oraz przywrócenie jej do stanu pierwotnego, Kolegium powinno było utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję ze względu na bezprzedmiotowość postępowania. W kontekście przedstawionych powyżej zarzutów wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 64b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż w nim wskazane.

Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2).

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd rozpoznając sprawę podziela jednak stanowisko wyrażone w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21). Zaznaczy jednak należy, że treść art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, iż określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2384/20, LEX nr 3130238).

Dla porządku należy zatem na wstępie przywołać przepisy materialnoprawne określające podstawowe ramy prawne sporu w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Zgodnie z do art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, pod pojęciem "odpadów" należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Według art. 3 ust. 1 pkt 6a ustawy przez odpady budowlane i rozbiórkowe rozumie się przez to odpady powstałe podczas robót budowlanych. Stosownie do art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach, przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty.

W niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy jednoznacznie wskazuje, że:

Spółki M. S.A. oraz K. S.A. realizowały wspólnie inwestycję pod nazwą: "[...]". W tym celu wydzierżawiły od J. S., na podstawie umowy z dnia 26 października 2020 r. (aneksowanej w dniu 1 lutego 2021 r.), na okres od 1 lutego 2021 r. do 30 listopada 2022 r., przylegającą bezpośrednio do terenu ww. inwestycji, część działki nr c (obecnie nr a). Teren ten miał im służyć jako "plac składowy" w stosunku do realizowanej obok inwestycji drogowej (przy k. 9 i 49, umowa dzierżawy i aneks, w aktach admin.).

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 5 listopada 2021 r. organ I instancji ustalił, że na wydzierżawionym terenie składowane są: "kruszywa oraz ziemia (humus) (...) ziemia odłożona z wykopów (...) Na bieżąco prowadzone są prace związane z przeładunkiem materiałów niezbędnych do budowy obwodnicy" (k. 7 akt admin.). Masy ziemne były magazynowane w formie hałd widocznych na licznych fotografiach załączonych do akt administracyjnych (przy protokołach z oględzin i przy pismach składanych w toku postępowania przez strony), docelowo przeznaczone do prowadzenia prac ziemnych związanych z budową obwodnicy O., do umocnienia skarp, czy wykonania pasów rozdziału (np. k. 7, 11, 14, 49, 51, 59 i nieponumerowane pisma Dyrektora Kontraktu z dnia 7 lipca i 3 września 2021 r., w aktach admin.). Jedna ze spółek – obecnie skarżąca do Sądu, uzyskała zezwolenie na przetwarzanie odpadów gleby i ziemi pochodzących z wykopów realizowanej inwestycji drogowej (o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03), w ilości 250 000 ton rocznie, przetwarzania prowadzonego na działkach nr d i nr e, obręb Ś. Przetwarzane odpady miały – zgodnie z zezwoleniem - służyć: rekultywacji terenów rolniczych, do celów budowlanych na terenie realizacji ww. inwestycji drogowej m.in. do kształtowania terenów zielonych, urządzania przejść dla zwierząt, przepustów, do rekultywacji terenu w bezpośrednim sąsiedztwie drogi, do otworzenia warstwy glebowej wokół drogi oraz umocnienia skarp, wykopów i nasypów, makroniwelacji terenu, wykonywania nasypów (k. 11 akt admin.).

Na tle deponowania na działce nr a mas ziemnych pochodzących z realizacji inwestycji drogowej powstał spór prawny pomiędzy wydzierżawiającymi spółkami a dzierżawcą działki.

J. S. twierdził bowiem, że nie wyraził zgody na składowanie na jego działce odpadów powstałych w procesie budowy infrastruktury drogowej żądając ich usunięcia już w lipcu 2021 r. (por. k. 1, zawiadomienie z dnia 29 lipca 2021 r., w aktach admin.).

Z kolei działający w mieniu M. S.A. oraz K. S.A. pełnomocnik, w piśmie z dnia 30 stycznia 2023 r. syntetycznie przedstawił przebieg ww. sporu, stanowisko spółek, pisma składane sobie nawzajem przez spierające się strony, a także opisał aktualny (tj. na styczeń 2023 r.) stan nieruchomości, która – jak twierdzi – została "jednostronnie przekazana" Państwu S. w dniu 5 grudnia 2022 r., że prawidłowo dokonano "przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego (...) rekultywacja została wykonana nie odpadami z hałd nagromadzonych w trakcie korzystania z nieruchomości jak to sugeruje Pełnomocnik Państwa S. a humusem zgromadzonym tymczasowo przez wykonawcę w ramach wykonywanych robót na przedmiotowej działce. (...) Składowany tymczasowo humus na działce Państwa S. nie stanowi odpadu, ponieważ nigdy nie opuścił terenu budowy (...) zgodnie z prowadzoną przez Wykonawcę gospodarką mas ziemnych na budowie, zostanie ponownie wbudowany" (k. 51, str. 2 i 3 pisma pełnomocnika z dnia 30 stycznia 2023 r. oraz pozostałe, nieponumerowane pisma przy k. 51, w aktach admin.). Według oświadczenia Dyrektora Kontraktu przedmiot dzierżawy miał zostać "na dzień 30.11.2022 r. (...) opuszczony i uporządkowany oraz przywrócony do stanu pierwotnego przez Wykonawcę (...) (przy k. 46, nieponumerowane pismo Dyrektora Kontraktu z dnia 21 grudnia 2022 r., w aktach admin.). W dniu 5 grudnia 2022 r., w Protokole zdawczo – odbiorczym, Kierownik Robót Drogowych stwierdził, że teren dzierżawy "został przywrócony do stanu pierwotnego zgodnie z § 7" umowy dzierżawy z dnia 26 października 2020 r., co udokumentowano zdjęciami (przy k. 46, Protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 5 grudnia 2022 r., w aktach admin.). W dniu 22 lutego 2023 r., w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji, nie stwierdzono składowania odpadów na działce nr a i wykonano dokumentację zdjęciową załączoną do protokołu z oględzin (k. 55 akt admin.). J. S. przyznał, że hałdy mas ziemnych zostały wywiezione, ale powierzchnię jego działki nr a pokryto nie "humusem", ale "odpadami". Przedstawił dokumentację fotograficzną (k. 59 i opisy zdjęć, w aktach admin.). Na wszystkich ww. zdjęciach, sporządzonych z okresu już po opuszczeniu terenu działki nr a widać, że hałdy mas ziemnych zostały usunięte, teren został wyrównany, po powierzchni gruntu rozplantowano masy ziemne z widocznymi kamieniami, na niektórych zdjęciach - przedstawionych przez J. S. - widać elementy plastikowe.

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy błędnie Kolegium zatem uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji ma wady w zakresie zebranego materiału dowodowego i wskazanych okoliczności, co wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie i uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej.

Niespornie ustalono, że w trakcie inwestycji drogowej budowy obwodnicy O. były wydobywane masy ziemne i deponowane na działce nr a. Wiadomo kto był wykonawcą tych robót, kto wykonywał ustalone i niekwestionowane przez strony procesy gospodarowaniami masami ziemnymi w związku z prowadzoną inwestycją. Ustalono, że część mas ziemnych została rozprowadzono po terenie działki nr a. Spór w sprawie dotyczy kwalifikacji tej części mas ziemnych, które rozprowadzono po powierzchni działki nr a, tj. czy są one odpadami do których ma zastosowanie art. 26 ustawy, czy też miało do nich zastosowanie jedno z ustawowych wyłączeń wskazanych przez skarżącą.

Sąd zwraca uwagę, że odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu. Do kategorii odpadów zgodnie z definicją ustawową włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także te podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Odpadami mogą być także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma zatem znaczenia okoliczność, że dla ich posiadacza są one zdatne do dalszego użytku. Mogą one mieć nadal wartość użytkową, handlową, czy ekonomiczną i nawet nadawać się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom. Już z tego powodu zarzut Kolegium, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, bo nie zbadał, "czy przedmiotowe substancje (...) są niezdatne do dalszego użytku" jest wadliwy, bo owa "zdatność" jest okolicznością prawnie obojętną.

Kluczowym elementem definicji jest bowiem zwrot "pozbycie się", gdyż przedmiot staje się odpadem właśnie z chwilą pozbycia się go przez dotychczasowego posiadacza. W definicji tej pozbycie się nie może być rozumiane jako utrata kontroli nad przedmiotem, a raczej jako zasadnicza zmiana sposobu jego wykorzystywania, odmienna od podstawowego jego przeznaczenia, do którego przestał się ten przedmiot nadawać (być przydatny), która to zmiana może spowodować także poważne negatywne konsekwencje dla człowieka lub środowiska.

Sąd podziela pogląd, że zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (np. ziemi) nie może powodować, że odpad przestaje nim być (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt. II OSK 2916/17; wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2642/16; wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 497/18).

Sąd aprobuje tezę, że do kategorii odpadów włączyć należy nie tylko te przedmioty, które ich dotychczasowy posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się wyzbyć, ale także podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, po poddaniu ich procesowi odzysku. Samo zatem gospodarcze wykorzystanie mas ziemnych, ich użyteczne np. rozprowadzanie na powierzchni ziemi w procesie odzysku, nie oznacza jeszcze, że nie mamy do czynienia z odpadami w rozumieniu przepisów ustawy.

Tym samym, nakazana przez Kolegium okoliczność zbadania "zdatności do dalszego użytku" mas ziemnych "zgromadzonych w postaci hałd, w części rozprowadzonej po przedmiotowej nieruchomości" na terenie działki nr a, nie miała znaczenia dla kwalifikacji mas ziemnych rozprowadzonych po terenie działki nr a, tj. czy są lub nie odpadami. Istotne było niesporne i przyznane przez strony ustalenie, że części mas ziemnych wykonawcy inwestycji drogowej pozbyli się w ten sposób, że trwale rozprowadzili je po terenie działki nr a, w ramach przywracania jej do tzw. stanu pierwotnego, przed jej opuszczeniem. Ta okoliczność jest udowodniona, przyznana przez strony i jako taka nie wymagała ustalania przez organ I instancji.

Sąd dostrzega, że Kolegium słusznie twierdzi, że nie został ustalony rodzaj odpadów rozprowadzonych po terenie działki nr a.

Pośrednio jednak z dowodów już zgromadzonych wynika, że rozprowadzone zostały masy ziemne wydobyte w trakcie inwestycji drogowej. Takie zaś masy są kwalifikowane, zgodnie zaś z § 2 pkt 17 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10), jako gleba i ziemia pochodzące z terenów budów, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej należą do grupy odpadów z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, oznaczonej nr 17. Kodem 17 05 oznaczone są odpady składające się z gleby i ziemi, z włączeniem gleby i ziemi z terenów zanieczyszczonych oraz urobku z pogłębiania. Kodem 17 05 03 oznaczone są odpady składające się z gleby i ziemi, w tym kamieni, zawierających substancje niebezpieczne. Kodem 17 05 04 oznaczone są odpady składające się z gleby i ziemi, w tym kamieni, inne niż wymienione w 17 05 03 (załącznik do ww. rozporządzenia). Kwestia ta wymaga ustalenia.

Kolegium nie dostrzegło jednak, że Spółka w istocie odwołuje się do wyłączenia przewidzianego w art. 2 pkt 3 ustawy, a zatem postępowanie dowodowe powinno być ukierunkowane na wskazane w przepisie tym okoliczności. Według tego przepisu masy ziemne nie są traktowane jako odpad tylko w razie łącznego spełnienia przesłanek z art. 2 pkt 3 ustawy, tj. pod warunkiem, że pozyskany w trakcie robót budowlanych materiał zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty.

Sąd podziela pogląd prawny, że jeśli masy ziemne są pozyskiwane, ale sposób gospodarowania nimi nie został określony w decyzjach wydanych na gruncie prawa budowlanego, traktuje się je jak odpady i w związku z tym powinny być spełnione wymogi wynikające z ustawy o odpadach (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 278/21). Masy ziemne ponownie wykorzystane w powyższy sposób, muszą być zatem: pozyskane w trakcie robót budowlanych, wykorzystane w stanie naturalnym, nie mogą być zanieczyszczone, co istotne nie mogą pochodzić spoza terenu, z którego zostały wydobyte. Postępowanie dowodowe powinno być zatem ukierunkowane na okoliczności: czy posiadacz mas ziemnych dysponował stosownym pozwoleniem z zakresu prawa budowlanego, skąd pochodził rozprowadzony po terenie działki nr a materiał ziemny (czy został wydobyty z terenu działki nr a i w trakcie prowadzonych na niej robót budowlanych, czy też pochodził z innych nieruchomości), jaki był jego skład (czy jest w stanie naturalnym, niezanieczyszczonym). Ma to znaczenie w sprawie, bo spór dotyczy prawnej kwalifikacji procesów gospodarowania masami ziemnymi jaki miał niespornie miejsce na działce nr a właśnie na tle art. 2 pkt 3 ustawy.

Kwestie te nie zostały wyjaśnione, bo organ I instancji czynności dowodowe ograniczył błędnie tylko do kontroli organoleptycznej terenu działki nr a. Jego pracownicy w trakcie oględzin stan działki nr a ocenili tylko wzrokowo. Skoro nie widać było hałd mas ziemnych, bo zostały już usunięte czego strony nie kwestionowały, a "poddany oględzinom teren jest zniwelowany, wyrównany i nie ma na nim żadnych pryzm, hałd (...) nie różni się zasadniczo od nieruchomości sąsiednich" (k. 60, str. 2, akt admin.) to organ I instancji ocenił, że odpady nie są na niej składowane. Ocena ta jest przedwczesna. Sporna w sprawie była bowiem kwalifikacja nie tej części mas ziemnych, które zostały już usunięte, ale tej ich części, które na działce nr a pozostały, bo rozprowadzono je po powierzchni gruntu, w ramach tzw. przywrócenia do stanu pierwotnego. Organ I instancji nie ustalił składu tej warstwy, jej faktycznych rozmiarów. W konsekwencji przedwczesna byłaby też ocena spełnienia (lub nie) przesłanek z art. 2 pkt 3 ustawy.

Z kolei zarzucana wadliwość rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji "w zakresie objęcia zaskarżoną decyzją wyłącznie działki nr a w Ś." nie wymaga wyjaśnienia. Jest ustalone, że sporne masy ziemne zdeponowane zostały wyłącznie na działce nr a (k. 7 akt admin.). Nie można abstrahować, że przedmiotem decyzji z art. 26 ust. 2 ustawy nie jest działka ewidencyjna, ale usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z tego miejsca gdzie faktycznie są zdeponowane. Jeśli nawet w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (k. 5 akt admin.) mylnie oznaczono teren ich zdeponowania (a w toku postępowania niespornie ustalono, że znajdując się tylko na działce nr a), to nie ma to w sprawie znaczenia. Decyzji organu I instancji nie można skutecznie postawić zarzutu, że nie rozstrzyga ona (ani w sposób formalny, ani merytorycznie) o całości sprawy, bo w opisanej sytuacji pomija działkę nr b, skoro - jak ustalono i co wyjaśniona w jej uzasadnieniu - objęte postępowaniem masy ziemne są zdeponowane tylko na działce nr a.

Sąd doszedł do przekonania, że motywy zaskarżonej decyzji Kolegium nie wskazują i nie uzasadniają jednak okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie wykazało bowiem w zaskarżonej decyzji w sposób dostateczny, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach organu I instancji nie podlegał uzupełnieniu na etapie postępowania odwoławczego i jednocześnie uniemożliwiał wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. Jest to o tyle istotne, że decyzja Kolegium nie została poprzedzona żadnymi czynnościami wyjaśniającymi lub jakimikolwiek innymi czynnościami procesowymi, mającymi na celu rozpoznanie sprawy, pozwalającymi choćby na potwierdzenie, wyrażonej przez Kolegium w decyzji własnej oceny, że: "brak jest podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. z uwagi na konieczność zapewnienia realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności" (k. 12, str. 8, akt admin.). Nie jest wykluczone, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, czego bez czynności wyjaśniających nie da się ustalić.

Jeszcze raz przypomnieć należy, że rzeczą organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym (art. 138 § 1 k.p.a.), będącego realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zaś wyjątkiem od opisanej wyżej zasady. Dopiero w sytuacji wykazania, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., organ był upoważniony do wydania decyzji kasacyjnej.

Sąd wskazuje przy tym, że będąc w niniejszej sprawie ograniczony przepisem art. 64e p.p.s.a., nie jest władny do wyrażenia oceny, czy w sprawie zaistniały podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, czego oczekuje strona skarżąca twierdząc, że "dokonał (organ I instancji) prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do norm powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.".

Reasumując w rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Kolegium jest wadliwa z powodu naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W badanej sprawie Kolegium nie wykazało w swojej decyzji, by zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Równocześnie nie wyjaśniło dostatecznie, dlaczego w toku postępowania odwoławczego nie zastosowało trybu z art. 136 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu decyzji kasatoryjnej.

Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.