Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1052/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11d ust. 1 pkt 3a, art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5, i 6, art. 11g ust. 3,
journal: Dz.U. 2023 poz 162
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 7 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 787/23 w sprawie ze skargi B.G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 lipca 2023 r. nr WI-III.7821.1.2022.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 787/23 po rozpoznaniu skargi B. G. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 lipca 2023 r. nr WI-III.7821.1.17.2022.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa ul. [...]" – [...] – [...], obr. [...] (dalej inwestycja drogowa), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 24 czerwca 2022 r., RAAI.6740.8.3.2019.EM/MZ-756/ulica-zrid - obie w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] obręb [...] i orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 28 listopada 2019 r. do Prezydenta Miasta Gdyni wpłynął wniosek inwestora - Prezydenta Miasta Gdyni - o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Do wniosku dołączono wymagane prawem oświadczenia o niezajęciu stanowiska w terminie, opinie stosownych organów oraz analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę z projektem podziału nieruchomości, wykaz zmian danych ewidencyjnych oraz projekt budowlany przedmiotowej drogi.

B. i R. G., właściciele działek nr [...] i [...] wnieśli uwagi do projektu budowy drogi. Wyrazili oni obawę, że planowane poszerzenie ulicy spowoduje zwiększenie intensywności ruchu, nie tylko na ul. [...], ale na całym układzie uliczek w osiedlu, tym samym stwarzając zagrożenie dla mieszkańców. W ich ocenie podcięcie działek w celu poszerzenia ul. [...], spowoduje brak możliwości racjonalnego zagospodarowania nową zabudową mieszkalną jednorodzinną. W konsekwencji podcięcia działek, likwidacji ulegają ogrodzenia, często dużej wartości materialnej, a ponadto nastąpi zbliżenie okien pomieszczeń mieszkalnych do pasa drogowego ulicy.

W odpowiedzi na powyższe zarzuty stanowisko przedstawił inwestor, który zauważył, że planowana ulica została zaprojektowana jako przestrzeń współdzielona o szerokości od 6,4 m do 12,0 m, bez wydzielania ruchu kołowego i pieszego. Część ciągu sugerowana dla ruchu kołowego będzie miała szerokość od 3,5 m - 5,0 m i będzie obustronnie ograniczona opaską z kostki kamiennej (ściek) lub betonowej. W celu uspokojenia ruchu, na całej długości ul. [...] zastosowano rozwiązania powodujące ograniczenie prędkości pojazdów - naprzemienna lokalizacja równoległych miejsc postojowych (po prawej i po lewej stronie ciągu o szerokości 2,5 m) oraz szykany, które powodują "meandrowanie" toru jazdy pojazdów, progi zwalniające, a także ustawienie elementów małej architektury - ławek, przysiadków oraz koszy na śmieci.

Odnośnie do ograniczenia możliwości zagospodarowania działek nową zabudową wskazano, że linia rozgraniczająca pas drogowy w rejonie działki [...] obręb [...], została poprowadzona biorąc pod uwagę m.in.: warunki Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni, konieczność poprawy widoczności i warunków ruchu na skrzyżowaniu z ul. [...], konieczność zapewnienia dostatecznej przestrzeni w części przestrzeni współdzielonej sugerowanej dla ruchu pieszego, konieczność zachowania szerokości pasa drogowego 8,0 m oraz stanowi ona "przedłużenie" istniejących granic pasa drogowego ul. [...]. Przy projektowaniu przedmiotowej inwestycji, inwestor zdecydował aby linia rozgraniczająca pas drogowy poprowadzona została zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...], tzw. osiedla "[...]" oraz rejonu ulic [...] i [...], uchwalony uchwałą nr XV/284/11 Rady Miasta Gdynia z dnia 21 grudnia 2011 r. (karty terenu nr 078 KD-D 1/2, 076 KD-D 1/2 (KD-L 1/2), 084 KD-D 1/2 oraz 071 KD-L 1/2, pomimo że zgodnie z przepisami specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzją z 25 marca 2020 r. Prezydent Miasta Gdyni zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Jednak Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 29 września 2020 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w szczególności z powodu tego, że pełnomocnik inwestora dopiero na etapie postępowania odwoławczego wskazał na konieczność rozbiórki obiektu budowlanego - wiaty drewnianej – znajdującej się na działce nr [...], który będzie znajdował się w pasie drogowym ul. [...]. Organ zauważył, że zarówno wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jak też projekt budowlany i decyzja organu I instancji nie uwzględniały rozbiórki przedmiotowej wiaty. Rozstrzygnięcie o konieczności rozbioru wiaty jedynie przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Wojewoda uznał także, że przedłożony projekt rozbiórki wiaty jest wewnętrznie sprzeczny. Z mapy załączonej do tego projektu wynika, że wiata zlokalizowana jest w pewnej odległości od ściany budynku, natomiast z dołączonych zdjęć wynika, iż wiata styka się z budynkiem. Wyjaśnienia wymaga również kwestia tego, czy możliwa jest rozbiórka wiaty jedynie w części, czy też konieczna jest jej rozbiórka w całości, co nie wynika z załączonego projektu. Wojewoda wskazał też na braki i uchybienia w prowadzonym postępowaniu i wydanej decyzji.

Podczas ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji R. G. poza podnoszonymi wcześniej zastrzeżeniami wobec planowanej inwestycji drogowej zauważył, że znaczne podcięcie działek nr [...] i [...], obr. [...], o 2 m na całej szerokości, w celu poszerzenia ul. [...], spowoduje znaczną utratę wartości tych nieruchomości. Ponadto usytuowanie miejsca postojowego naprzeciw garaży znajdujących się po drugiej stronie ulicy utrudni wyjazd z nich. Stwierdził, że właściwe byłoby ograniczenie się do remontu ulicy, tj. wykonania nawierzchni asfaltowej, spowalniaczy ruchu oraz postawienie zakazu wjazdu od ul. [...] z tabliczką "nie dotyczy to mieszkańców".

Po złożeniu przez inwestora uzupełnionego projektu budowlanego i złożeniu wyjaśnień Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. nr RAAI.67409.8.3.2019.EM/MZ-756/ulica-ZRID zezwolił na realizację wspomnianej inwestycji drogowej. Określono zakres przewidzianych w ramach inwestycji robót budowlanych oraz zatwierdzono podział nieruchomości, na których przebiegać ma inwestycja, wskazano działki, które z mocy prawa staną się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Organ w uzasadnieniu odniósł się do zastrzeżeń zgłaszanych przez R. G., R. P. oraz M. Ł. uznając zasadność inwestycji i brak podstaw do zmiany jej przebiegu i parametrów. Wskazano między innymi, że nieuzasadnione są obawy o utrudniony wyjazd z garaży usytuowanych po drugiej stronie ulicy wobec usytuowania miejsca postojowego naprzeciw tych garaży bowiem na etapie projektu została sprawdzona przejezdność dla pojazdów wyjeżdżających z garaży na dz. nr [...] i nie występuje kolizja z samochodem stojącym na projektowanym miejscu parkingowym.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. G. i R. G., zarzucili między innymi, że organ całkowicie arbitralnie przyjął, iż jedyną możliwością przebudowy ul. [...] jest dokonanie podziału szeregu nieruchomości niejako od linijki, zgodnie z przyjętym przez siebie planem, nieuwzględniającym wniosków mieszkańców osiedla przez które przebiega inwestycja. Z nieznanych im względów organ nie wziął pod uwagę jakiejkolwiek możliwości zmiany, w tym pominął całkowicie rozważania nad możliwością innego przeprowadzenia inwestycji (alternatywnego projektu). Zwrócono uwagę na nieracjonalność przeprowadzenia tak szeroko zakrojonej inwestycji na spokojnej lokalnej ulicy, która spowoduje niekorzystne zmiany dla mieszkańców i doprowadzi do ich pokrzywdzenia.

Skarżący podnieśli, że należące do nich działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] zostały z niewiadomych względów zakwalifikowane do przymusowego podziału pod planowaną inwestycję drogową. Po podziale nieruchomości utracą swoją dotychczasową wartość i będą niezdatne do racjonalnego wykorzystania. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w Gdyni ciężko jest znaleźć postanowienia aktualnie dopuszczające możliwość występowania działek budowlanych o powierzchni mniejszej niż 300 m2, tak jak to się stanie w odniesieniu do działek skarżących. Organ pominął okoliczności, na które zwrócił uwagę Wojewoda, tj. ewentualną możliwość rozbiórki wiaty, która jest połączona z budynkiem ogrodzeniem oraz wpływ prac budowlanych na samą nieruchomość, w tym oddziaływań przyszłego tranzytu na tej ulicy na budynek skarżących z uwagi na przeniesienie linii granicznej. Ponadto organ nie wziął pod uwagę, że w wyniku inwestycji dojdzie do konieczności przebudowania ogrodzenia skarżących, co szacują na ponad 80.000 zł, jak również wystąpi istotne pomniejszenie wartości ich działek, które ostatecznie staną się "niesprzedawalne" z uwagi m.in. na niewielką ich powierzchnię oraz możliwość wejścia z ulicy do budynku. Stracą one swoje pierwotne przeznaczenie oraz korelującą wartość (zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania działki przeznaczone były pod zabudowę jednorodzinną). Znacznie zostaną ograniczone prawa właścicielskie poprzez nieuzasadnione przeznaczenie części zabranych działek pod szeroki chodniki, co jest bezcelowe z uwagi na marginalne korzystanie z ulicy [...] przez osoby trzecie, która to ulica nie jest głównym ciągiem komunikacyjnym, awyłączenie boczną "uliczką". Wskazali, ze zaskarżona decyzja godzi w słuszny interes stron, a także narusza ich podstawowe prawa gwarantowane Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w tym prawo własności. Organ pozostał głuchy na wnioski o ograniczenie ilości miejsc postojowych i ograniczenie ilości obiektów małej architektury, co pozwoliłoby na zmniejszenie szerokości planowanej jezdni. Tym samym, decyzja narusza dodatkowo zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Wojewoda Pomorski rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z 18 lipca 2023 r. nr WI-III.7821.1.17.2022.EK uchylił zapisy pkt 1 i 2 na stronie 1 decyzji organu pierwszej instancji, zastępując je nowymi o treści:

"I Zezwalam na realizację inwestycji drogowej pn.:"Budowa ul. [...]" zlokalizowanych a następujących działkach:

Działki w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego drogi gminnej:

województwo pomorskie, Miasto Gdynia [...] obręb [...]: [...] – [...]

Działki, z których korzystanie będzie ograniczone, dla realizacji prac określonych w projekcie budowlanym:

województwo pomorskie, Miasto Gdynia [...] obręb [...]: [...] – [...]

Na stronie 2, przed zapisem znajdującym się w wierszu 14, licząc od góry strony dodał nowy zapis:

"IA. Zatwierdzam projekt budowlany, załącznik nr 3 - stanowiący integralną część niniejszej decyzji Prezydenta Miasta Gdyni, pn. "Budowa ul. [...]", składający się z jednego tomu, zawierającego Projekt zagospodarowania terenu, Projekt architektoniczno-budowlany."

Zatwierdził, w miejsce uchylenia, rysunek nr 2 mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącego załącznik nr 1 do niniejszej decyzji,

II. W pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymano w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił m.in., że pełnomocnik inwestora odniósł się do zastrzeżeń podnoszonych w odwołaniu i wskazał, że działka nr [...] obręb [...] znajduje się na skrzyżowaniu ulic [...] i [...]. Projektując ulicę zapewniono dostosowanie geometryczne, tę samą liczbę pasów ruchu i możliwość mijania się pojazdów na odpowiadających sobie wlotach skrzyżowania w ciągu drogi objętej inwestycją. Potrzeba zapewnienia optymalnych i bezpiecznych warunków ruchu na skrzyżowaniu uzasadnia poszerzenie pasa drogowego na wlocie skrzyżowania dwóch dróg publicznych, tj. drogi nr [...] z drogą nr [...]. Ingerencja w przylegające do pasa drogowego działki nr [...] i [...] jest ograniczona do niezbędnego minimum, ponieważ wykonanie pełnowymiarowego skrzyżowania i jego wlotów wymagałaby znacznie większej ingerencji. Ponadto, droga to nie tylko jezdnia, ale obiekty, infrastruktura i urządzenia z nią związane, które należy sytuować z zachowaniem wymaganych skrajni od nawierzchni przeznaczonych do prowadzenia ruchu. Dopiero po uwzględnieniu tych obiektów, infrastruktury i urządzeń, a w niektórych przypadkach także stref bezpieczeństwa i widoczności, ustala się linię graniczną pasa drogowego. Tak też uczyniono w tym przypadku. Zdaniem inwestora konieczna jest również rozbiórka całej wiaty, której skrajna część połaci dachu wraz z podporami znajdować się będzie w projektowanym pasie drogowym. Z uwagi na ograniczoną szerokość w liniach rozgraniczających na przeważającym odcinku ul [...], powodującą brak możliwości wydzielenia chodników o normatywnych szerokościach oraz ze względu na znaczne spadki podłużne ulicy zdecydowano o zastosowaniu ruchu współdzielonego z elementami uspokojenia ruchu, które mają na celu ograniczenie ruchu kołowego.

Wojewoda podzielił argumentację inwestora odnośnie do zapewnienia skarżącym bezpiecznego wyjazdu z garażu jak i wjazdu pomimo zlokalizowania miejsca parkingowego przed działką nr [...]. Kwestia budowy nowego zjazdu na drogę publiczną z działki nr [...] leży w gestii właściciela działki przyległej do drogi po uzyskaniu zgody zarządcy drogi publicznej. W dniu 4 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Gdyni wydał decyzję zezwalającą na zmianę lokalizacji wjazdu zgodnie z wnioskiem. Organ zauważył, że do zarządcy drogi w przypadku budowy lub przebudowy drogi należy budowa lub przebudowa zjazdów wyłącznie dotychczas istniejących.

Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punkcie I.

Działka skarżących nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] i [...], a działka nr [...] na działki nr [...] i [...]. Działki nr [...] i [...] przewidziane są pod poszerzenie pasa drogowego, na działkach nr [...] i [...] projektuje się przebudowę zjazdów, a na działce nr [...] rozbiórkę wiaty. Zdaniem Wojewody Pomorskiego, w tak wyznaczonych liniach rozgraniczających drogę pozbawienie prawa własności jest konieczne, a interes prawny skarżących nie został naruszony.

B. G. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podtrzymując dotychczasową argumentację. Zwróciła uwagę na niecelowość prowadzenia inwestycji w tak szerokim zakresie i brak odniesienia się przez organ do zgłaszanych przez skarżących możliwości realizacji inwestycji poprzez zmodyfikowanie jej przebiegu w nieznacznym zakresie co pozwoliłoby pogodzić ich interes prywatny (mniejsza ingerencja w działkę, brak konieczności rozbiórki ogrodzenia i wiaty) z interesem publicznym.

W ocenie skarżącej, realizacja przedmiotowych prac jest w sposób oczywisty nieproporcjonalna oraz nadmiernie obciążająca dla niej i jej męża. Doprowadzi do rażącego zaniżenia wartości nieruchomości i w konsekwencji niepowetowalnej szkody w majątku poprzez ostateczną utratę przydatności pozostałej części nieruchomości do prawidłowego korzystania oraz braku możliwości normalnego z niej korzystania. Wskazała, że wnioskodawca z nieznanych względów pozostał głuchy na wnioski o ograniczenie ilości miejsc postojowych i ograniczenie ilości obiektów małej architektury co pozwoliłoby na zmniejszenie szerokości planowanej jezdni błędnie rozumiejąc interes społeczny. Tym samym, decyzja narusza uzasadniony interes osób trzecich, bowiem w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej winny być zawarte postanowienia skutecznie chroniące interes prawny wywłaszczanych podmiotów – w wypadku skarżącej i jej męża nie występują.

W odpowiedzi na ww. skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącej poinformował o nowych okolicznościach istotnych dla rozpatrzenia sprawy oraz złożył do akt kserokopię planu zagospodarowania terenu z 1 czerwca 2019 r. oraz fotografie obrazujące stan nieruchomości. Wyjaśnił również, że budowa drogi na razie się nie rozpoczęła.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji - obie w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...] obręb [...] i orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, że kontroli zaskarżonej decyzji dokonano w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego skarżącej, wynikającego z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości stanowiącej, przed podziałem zatwierdzonym kwestionowaną decyzją, działki nr [...] i [...]. Pomimo bowiem tego, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ze względu na swój liniowy charakter obejmuje wiele nieruchomości, a w konsekwencji stronami postępowania w jego przedmiocie jest wiele stron, to interes prawny każdej z nich nie dotyczy całej decyzji. Wręcz przeciwnie, interes prawny poszczególnych stron postępowania o wydanie tego rodzaju zezwolenia dotyczy tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Innymi słowy, każdy z właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości oraz osób mających inne prawa do nieruchomości jest stroną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale tylko w części dotyczącej jego nieruchomości (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2010). Z uwagi na powyższe sąd uprawniony był do rozpatrywania skargi w granicach oddziaływania decyzji na interes prawny skarżącej, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, chyba że decyzja obarczona jest wadami naruszenia prawa rzutującymi na całą jej treść, czego w tej sprawie jednak Sąd nie stwierdził. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest treść art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, który stanowi, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Następnie Sąd opisał zakres planowanej inwestycji drogowej ze szczególnym odniesieniem go do działek nr [...] i nr [...] będących własnością skarżącej.

Stwierdził, że z zatwierdzonego projektu podziału tych działek wynika, że działka nr [...] o powierzchni 313 mkw podzielona została na działkę [...] o powierzchni 31 mkw oraz [...] o powierzchni 282 mkw, gdzie działka [...] włączona została w pas drogi publicznej i zaplanowano na niej miejsce postojowe. Z kolei działka [...] o powierzchni 311 mkw podzielona została na działki [...] o powierzchni 28 mkw i [...] o powierzchni 283 mkw, z czego działka [...] włączona została w pas drogowy. Projekt budowlany przewiduje również rozbiórkę znajdujących się na działce [...] ogrodzenia oraz wiaty, które, jak wskazano w projekcie rozbiórki, po podziale działki [...] znajdowałyby się w granicach wydzielonego pasa drogowego.

Sąd przedstawił stanowisko skarżącej i jej męża w sprawie, którzy stoją na stanowisku, że tak zaplanowana inwestycja w sposób nadmierny ingeruje w przysługujące im prawo własności. Wskazują oni, że po pierwsze w wyniku podziału pozostałe w ich władaniu działki o nr [...] i [...] będą miały powierzchnie mniejsze aniżeli 300 mkw, czyli powierzchnie mniejsze aniżeli minimalna powierzchnia działki budowlanej przewidziana ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego uchwałą nr XV/284/11 Rady Miasta Gdynia z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [...], tzw. osiedla "[...]" oraz rejonu ulic [...] i [...]). Po drugie, realizacja inwestycji w zaplanowanym kształcie wiązać się będzie z wyburzeniem ogrodzenia o wartości kilkudziesięciu tysięcy złotych i wykluczy możliwość parkowania auta na posesji oraz wiązać się będzie z wyburzeniem wiaty. Tymczasem nie jest to bezwzględnie konieczne, bowiem wystarczyłoby zwężenie jezdni (tak podniesiono m.in. w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 25 marca 2020 r.).

Sąd zauważył, że na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. argumentacja ta została wsparta dokumentacją zdjęciową, z której wynika, że owo zwężenie jezdni, umożliwiające zachowanie istniejącego ogrodzenia, wynosiłoby ok. 30 cm. Ewentualnie, zdaniem pełnomocnika skarżącej, w celu poszerzenia drogi możliwe byłoby wykorzystanie działki znajdującej się po przeciwnej stronie drogi, na której stoi "rozpadający się płot". Natomiast w odniesieniu do wiaty, okazało się po wizycie geodety z urzędu, że słupy wiaty nie stoją w projektowanym pasie drogowym, wbrew założeniu przyjętemu w projekcie budowlanym.

Skarżąca i jej mąż wnosili ponadto o przesunięcie zaprojektowanego na powstałej w wyniku podziału działce [...] miejsca postojowego w stronę granicy sąsiedniej działki wskazując, że byłoby to dla nich bardziej wygodne rozwiązanie. Na działce tej prowadzona jest bowiem aktualnie budowa jednorodzinnego domu w zabudowie bliźniaczej na podstawie pozwolenia na budowę z 2019 r. i tak usytuowane miejsce postojowe koliduje z planowaną bramą wjazdową na działkę i furtką.

Sąd stwierdził, że niewątpliwie realizacja inwestycji w zaplanowanym kształcie odbywa się z istotną ingerencją w prawo własności właścicieli działek nr [...] i [...] polegającą na zmniejszeniu ich powierzchni poniżej 300 mkw oraz rozbiórki ogrodzenia o znacznej wartości i wiaty. Ogranicza również, poprzez sposób usytuowania projektowanego miejsca postojowego, plany związane z przebudową wjazdu na działkę [...], na której realizowana jest budowa jednorodzinnego domu w zabudowie bliźniaczej na podstawie pozwolenia na budowę z 2019 r.

Sąd wskazał, że mimo to organy w niniejszej sprawie w ogóle nie zbadały – i to mimo licznych pism skarżącej oraz jej męża składanych w toku postępowania – czy lokalizacja spornej inwestycji w opisanym zakresie, nie następuje z nieuzasadnioną i nadmierną ingerencją w prawo własności właścicieli tejże działki. Nie rozważyły zatem sprawy pod kątem zastosowania zasady proporcjonalności, którą winny kierować się w tego rodzaju sprawach.

Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2039/19, że charakter specustawy ustawy drogowej nie zwalnia organów administracji od rozpoznania indywidualnej sprawy zgodnie z zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym ustanowionymi w art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 11. Rozważania zawarte w tym wyroku Sąd przyjął za własne i wskazał, że wprawdzie ustawodawca w specustawie drogowej zastosował rozwiązania dopuszczające ingerencję w prawo własności do nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe, to jednak nie oznacza, że wydanie decyzji w trybie tej szczególnej ustawy nie wymaga w indywidualnej sprawie weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia konkretnej nieruchomości.

Interpretacja i stosowanie przepisów specustawy drogowej nie może pomijać wymogów wynikających z zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), jak też wskazujących na zakres i przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jak wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji należy odczytywać w powiązaniu z innymi postanowieniami konstytucyjnymi, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo przepis art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy "jest to konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia.

Dalej Sąd zauważył, że przedstawiciele doktryny przyjmują, że skoro art. 21 ust. 2 Konstytucji nie normuje procedury dokonywania wywłaszczenia, to oznacza, że znajdują tu zastosowanie ogólne konstytucyjne gwarancje należytej procedury. W szczególności gdy wywłaszczenie jest dokonywane na podstawie decyzji administracyjnej (lub analogicznego aktu indywidualnego), zainteresowanemu przysługuje ochrona sądowa (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). Wskazuje się, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie musi zapewniać możliwość weryfikacji, czy rzeczywiście dana własność jest niezbędna i konieczna dla realizacji wskazanego celu publicznego. Brak natomiast gwarancji procesowych umożliwiających taką weryfikację, grozi nadużyciem instytucji wywłaszczenia przez organy władzy publicznej (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP, Komentarz. Tom, wyd. II art. 21 – pkt 18 i pkt 19 komentarza).

Sąd podał przykłady orzeczeń, które potwierdzają, że odniesienie zasady niezbędności i zasady proporcjonalności do decyzji wywłaszczeniowych widoczne jest również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC).

W ocenie Sądu I instancji, powyższe uwarunkowania prawne nie pozwalały zaakceptować ogólnikowych wskazań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny celowości zamierzonej inwestycji, czy jej przebiegu. Organ nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany.

Sąd przypomniał, że we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, inwestor określa nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy), odpowiednio do zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej. W razie uwzględnienia wniosku, nieruchomości przeznaczone na budowę dróg stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 specustawy).

Sąd zauważył, że przyjęty w specustawie mechanizm wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych na inwestycję drogową podyktowany został potrzebą uproszczenia procedur w celu przyspieszenia rozwoju infrastruktury drogowej. Niewątpliwie realizacja dróg, jako działanie celu publicznego, generalnie uzasadnia ingerencję w prawo własności podmiotów prywatnych. Jednak sam cel specustawy oraz cel publiczny konkretnej inwestycji nie może przesądzać automatycznie, czy w konkretnym przypadku wnioskowany przez inwestora zakres wywłaszczenia nieruchomości, przewidzianych pod budowę drogi, spełnia wymogi zasad niezbędności i proporcjonalności, ustanowionych w obowiązującym porządku prawnym.

Sąd odwołując się do wcześniejszych rozważań stwierdził, że skutek wywłaszczeniowy decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej sprawia, że w toku postępowania prowadzonego przez właściwy organ administracji musi być zagwarantowana rzeczywista ochrona interesów właścicieli nieruchomości, zaplanowanych do przyjęcia na rzecz inwestora (zarządcy drogi). Zawarty w specustawie uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może przecież prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości. Dlatego związanie organu wnioskiem inwestora nie oznacza braku możliwości badania zasadności wybranej przez inwestora lokalizacji drogi. Jak w każdej sprawie budowlanej, organ nie może samodzielnie korygować dokumentacji projektowej, bądź wydać decyzji ustalającej parametry inwestycji niezgodnie z wnioskiem. Obowiązkiem organu jest jednak wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak by nie doszło do wydania decyzji niezgodnej z prawem.

Sąd stwierdził, że w zależności od charakteru inwestycji drogowej zakres weryfikacji zawnioskowanego przebiegu drogi będzie różny, bowiem w przypadku dróg krajowych (autostrad, ekspresowych) oraz wojewódzkich swoboda wyboru ich lokalizacji jest mniejsza z uwagi na szereg uwarunkowań między innymi: terenowych, środowiskowych oraz potrzebę ich dostosowania do sieci dróg istniejących i obiektów infrastrukturalnych. W odniesieniu do takiej kategorii dróg adekwatne są uwagi zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazujące, że: uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Ponadto lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być wywłaszczone (por. wyrok z 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10).

W przypadku dróg powiatowych, a zwłaszcza gminnych, mogą nie wystąpić tak złożone czynniki determinujące ich przebieg, że możliwy jest wybór wariantów lokalizacji danej inwestycji. Sąd zauważył, że jeżeli zachodzą wątpliwości, podyktowane obiektywnymi okolicznościami konkretnej sprawy, w szczególności właściciele zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości, to rzeczą organu jest wyjaśnienie spornych kwestii. Wykluczyć bowiem należy sytuacje, że organ administracji w sposób mechaniczny zatwierdza wnioskowany przebieg drogi, bez sprawdzenia czy inwestor wykazał zasadność ingerencji w prawo własności konkretnej nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję. W szczególności wymagana jest ocena, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu, przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości. Powinnością zatem inwestora jest ustosunkowanie się do zastrzeżeń dotyczących zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej, a rzeczą organu jest taka weryfikacja wniosku, aby nie dochodziło do arbitralnego wyznaczenia nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. W rezultacie ostateczne określenie kształtu inwestycji, w tym zakresu wywłaszczeń, może być efektem uwzględnienia przez inwestora zarzutów co do lokalizacji inwestycji drogowej i modyfikacji dokumentacji projektowej. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że niekiedy nieprzedstawienie przez inwestora alternatywnych rozwiązań projektowych, bądź niedokonanie korekty przebiegu drogi, może skutkować decyzją odmowną.

Zdaniem Sądu, potrzeba analizy wniosku inwestora we wskazanym kierunku miała szczególne znaczenie w sprawie rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ona bowiem inwestycji o wymiarze lokalnym, stosunkowo niewielkich rozmiarów. Inwestycja ta ma polegać w istocie na przebudowie i modernizacji już istniejącej drogi otoczonej z obu stron zabudową mieszkaniową. Jak wyjaśnił organ I instancji, zgodnie z obowiązującymi w Gdyni Standardami Równoważenia Mobilności w Projektowaniu dla Gminy Miasta Gdyni, ul. [...] została zaliczona do ulic tzw. "Zielonych". Są to ulice o małym natężeniu ruchu samochodowego, o charakterze osiedlowym z minimalnym udziałem ruchu tranzytowego. Ulice projektowane są jako przestrzenie o ruchu współdzielonym. Tak też została zaprojektowana przedmiotowa droga – jako przestrzeń współdzielona dla ruchu pieszego i kołowego, o szerokości od 6,4 m do 12 m, przy czym część ciągu sugerowana dla ruchu kołowego będzie miała szerokość od 3,5 m – 5 m. Zastosowano rozwiązania mające na celu uspokojenie ruchu, m.in. naprzemienną lokalizację miejsc postojowych po obu stronach ciągu. Biorąc pod uwagę niewielki rozmiar całej inwestycji drogowej, jej charakter, polegający zasadniczo na przebudowie i modernizacji już istniejącej drogi, fakt, że ma ona służyć głównie potrzebom mieszkańców jako droga osiedlowa, jak również biorąc pod uwagę niewielkie powierzchnie podlegających podziałowi działek skarżącej, Sąd uznał, że kwestia zbadania rozwiązań alternatywnych właśnie w tym zakresie nabiera aktualności i istotności.

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie skarżąca wraz z mężem zgłaszali w toku postępowania konkretne zastrzeżenia, wskazując, że projektowana inwestycja nadmiernie ingeruje w ich prawo własności. Organ zastrzeżenia te przekazywał inwestorowi, który się do nich ustosunkowywał, jednak, w ocenie Sądu, czynił to bardzo ogólnie, nie odnosząc się do istoty zgłaszanych problemów. Nie wiadomo w szczególności, dlaczego modyfikacja dokumentacji projektowej zgodnie z zastrzeżeniami skarżącej i jej męża nie była możliwa. Sąd podkreślił, że skarżąca wraz z mężem skłonni byli na kompromis i wyrażali zgodę na przeznaczenie części swoich działek na potrzeby inwestycji. Zwracali się natomiast o to, aby ograniczyć wywłaszczenie działki nr [...] do części nieprzekraczającej ogrodzenia, którego wartość oszacowali na ok. 80 tysięcy złotych. Jak wynika z protokołu rozprawy z 7 lutego 2024 r. i przedłożonych zdjęć, uwzględnienie tego wniosku oznaczałoby w istocie zwężenie projektowanego pasa drogowego zaledwie o 30 cm. Sąd przypomniał, że na pas drogowy składa się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Inwestor w żaden sposób nie wykazał, aby takie zwężenie wpływało na bezpieczeństwo samego ruchu. Ponadto, według pełnomocnika skarżącej, z drugiej strony drogi znajduje się działka, której zajęcie na pas drogowy, ze względu na jej uwarunkowania, byłoby niewspółmiernie mniej dolegliwe. Według Sądu, potwierdza to też znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa przedkładana przez R. G. w toku postępowania (np. zdjęcia załączone do pisma z 26 marca 2023 r.).

W ocenie Sądu, inwestor, oprócz obstawania przy stanowisku, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany ma służyć poprawie widoczności i warunków ruchu na skrzyżowaniu i zapewnieniu dostatecznej przestrzeni współdzielonej dla ruchu pieszego, w istocie nie wykazał, aby cele te nie mogły zostać osiągnięte przy mniejszej ingerencji w przysługujące skarżącej i jej mężowi prawo własności do działek [...] i [...], co powinno było skutkować odmową zatwierdzenia projektu w takim kształcie z uwagi na niespełnienie wymogów zasad niezbędności i proporcjonalności.

W piśmie z 24 czerwca 2020 r. inwestor argumentował, że obowiązujące w czasie opracowania dokumentacji projektowej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) wskazywało, że szerokość ulicy jednojezdniowej klasy D w liniach rozgraniczających teren pasa drogowego nie powinna być mniejsza niż 10 m, przyjęto natomiast 8 m (zgodnie z m.p.z.p.) mając na uwadze istniejące uwarunkowania terenowe. Sąd wskazał, że niewątpliwie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są wiążące w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (art. 11i ust. 2 specustawy), nie jest to więc argument, który mógłby mieć znaczenie przesądzające o zasadności przyjętych założeń projektowych. Wątpliwości budzi też stwierdzenie inwestora, że uwzględnione zostały istniejące uwarunkowania terenowe, skoro inwestor nie odnosi się w ogóle do konkretnych uwarunkowań, na które wskazywali w toku postępowania właściciele działek nr [...] i [...] i nie wyjaśnia dlaczego dokonanie zmian w dokumentacji projektowej jest niemożliwe.

Zdaniem Sądu, również kwestia rozbiórki wiaty została przez organ zbyt pobieżnie zbadana. Sąd wskazał, że w projekcie budowlanym przewidziano rozbiórkę wiaty drewnianej znajdującej się na działce nr [...] ze względu na fakt, że po podziale działki nr [...], z której wydzielony fragment stanie się pasem drogowym ul. [...], przedmiotowa wiata znajdowałaby się w tym pasie. Tymczasem, jak wskazał pełnomocnik skarżącej na rozprawie, po wizycie geodety z Urzędu Miasta okazało się, że słupy wiaty nie znajdują się projektowanym pasie drogowym. Jeśli tak jest w istocie, to podważa to dokładność poczynionych w projekcie obliczeń i zasadność orzeczenia rozbiórki wiaty.

Sąd za niezrozumiały uznał brak wyjaśnienia przez inwestora z jakich powodów nie zostały uwzględnione wnioski właścicieli działki nr [...] o zaprojektowanie miejsca postojowego w nieco innym miejscu, tj. bliżej granicy z działką sąsiednią, a nie naprzeciwko znajdujących się na działce nr [...] garaży. W aktach sprawy znajduje się analiza przejezdności, z której wynika, że usytuowanie miejsca postojowego naprzeciw garaży według pierwotnej koncepcji projektanta nie utrudni wyjazdu z garaży na działce nr [...], ale nie ma analizy wykluczającej możliwość usytuowania miejsca postojowego w sposób zgodny z wnioskiem właścicieli działki nr [...], przy której owo miejsce postojowe ma się znajdować. Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy obie propozycje są wykonalne powinna zostać wybrana taka opcja, która w większym stopniu jest dla właścicieli działki nr [...] akceptowalna.

Sąd zauważył, że o ile nie ma obowiązku automatycznego uwzględniania zarzutów podnoszonych przez stronę kwestionującą przebieg projektowanej (poszerzanej) drogi, o tyle na organach ciąży obowiązek – w razie podniesienia tych zarzutów – wyjaśnienia, czy istnieją konkretne i realne przyczyny niemożności uwzględnienia zgłoszonych żądań. Uzyskanie w tym zakresie rzeczowego i jednoznacznego stanowiska inwestora jest w tej sytuacji niezbędne, umożliwia bowiem wiarygodną ocenę tego, czy przy poszerzaniu drogi nie dojdzie do nieuzasadnionej, nadmiernej ingerencji w prawo własności, której można by uniknąć w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony.

Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2039/19, że kontrola legalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej musi obejmować ocenę zachowania wymogów wynikających z zasady ochrony prawa własności i nakazu proporcjonalnej ingerencji w to prawo. Jeżeli więc z obiektywnych okoliczności sprawy wynikają uzasadnione zastrzeżenia co do zawnioskowanej przez inwestora lokalizacji drogi, to obowiązkiem sądu jest ocena, czy organ administracji w sposób właściwy zweryfikował wskazane przez inwestora nieruchomości planowane do przejęcia na rzecz podmiotów publicznych (art. 11d ust. 1 pkt 3a specustawy), a w konsekwencji, czy zgodnie z prawem rozstrzygnięto w kwestiach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości prywatnych przeznaczonych pod drogę (art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5, i 6 specustawy).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy zbyt pobieżnie zweryfikowały wskazane przez inwestora nieruchomości, opierając się na ogólnikowych i lakonicznych wyjaśnieniach inwestora i nie dostrzegając uzasadnionych interesów właścicieli działek nr [...] i [...], co doprowadziło do niewłaściwego przyjęcia, iż w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazły się jedynie te nieruchomości bądź ich części, których przejęcie z mocy prawa na rzecz gminy jest konieczne.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 11d ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz art. 7, art. 77 § 7 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, prowadziły bowiem do udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w kształcie, który w nadmierny sposób ingerował w prawo własności działek nr [...] i [...].

Wojewoda Pomorski wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:

1. art 11d ust. 1 pkt 3 a w związku z art.11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311, zwanej "specustawą drogową") - poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nastąpiło w kształcie, który w nadmierny sposób ingerował w prawo własności działek nr [...] i [...], a więc z naruszeniem uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy zawarty w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej obowiązek uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, należy interpretować w taki oto sposób, że chodzi tu o interesy obiektywnie uzasadnione; skarżąca powołuje się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu prawa własności; niewątpliwie jest to naruszenie jej interesu, jednak nie jest on na tyle uzasadniony aby odstąpić od realizacji inwestycji; oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem;

2. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w związku z art. 29 ust.2 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie i zezwalając na realizację inwestycji drogowej zobowiązane są do zbadania i oceny niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości; w ocenie Sądu I instancji warunkiem uprawnionej ingerencji w prawo własności jest dokonanie przez organ administracji wcześniejszej analizy, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji; w szczególności chodzi o przyjętą przez Sąd konieczność uwzględnienia przez organy uzasadnionych zastrzeżeń właścicieli działek nr [...] i [...] dotyczących ochrony ich własności w postaci istniejących na działce nr [...] ogrodzenia i wiaty oraz rozważą ich wniosek co do usytuowania miejsca postojowego na wysokości działki nr [...], podczas gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego nie nałożył na orzekające w sprawie organy takiego obowiązku;

3. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie i zezwalając na realizację inwestycji drogowej zaniechały oceny, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu, przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości, podczas gdy ustawodawca w przepisach prawa materialnego nie nałożył na orzekające w sprawie organy takiego obowiązku, przeciwnie przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania; organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie posiadały kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu, niemniej zwróciły się do inwestora o rozważenie innych rozwiązań, przekazując wnioski i zastrzeżenia skarżących.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy organ wskazał na naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy P.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2022 r. nr RAA1.6740.8.3.2019.EM/MZ-756/ulica

zrid - obie w części dotyczącej nr [...] i nr [...] obręb [...] mimo nie zaistnienia przesłanki do ich uchylenia, bowiem tak zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego jak i decyzja organu I instancji w zakresie utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy odpowiadały prawu;

2. art. 3 § 1 i art. 150 ustawy P.p.s.a przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa procesowego i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności, i w konsekwencji uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego oraz poprzedzającą ją decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 24 czerwca 2022 r., mimo nie zaistnienia przesłanki do jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Pomorskiego nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aczkolwiek nie można zgodzić się z wszystkimi wskazanymi przez Sąd I instancji argumentami, to jednak co do zasady zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy administracji nie rozważyły należycie konieczności wywłaszczenia działki o nr ew. [...] od strony ulicy [...] na długości ogrodzenia. Słusznie Sąd I instancji stwierdził, że inwestor nie wykazał, by zwężenie pasa drogowego o 30 cm miało znaczący negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Stwierdzić przy tym należy, że ww. zwężenie to dotyczyłoby chodnika i nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, by skutkowało to drastycznym pogorszeniem wykorzystywania go przez pieszych. Organy administracji zatwierdzające projekt budowlany podeszły do zagadnienia schematycznie nie uwzględniając istniejącego stanu zagospodarowania nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że inwestycja może być zrealizowana bez konieczności wywłaszczania działki o nr ew. [...] w zakresie opisanym przez Sąd I instancji.

Za niezasadne uznać natomiast należy twierdzenia Sądu I instancji odnośnie do konieczności prowadzenia przez organy administracji analiz kwestii umieszczenia miejsca postojowego na wysokości działki o nr ew. [...] oraz kwestii konieczności rozbiórki wiaty znajdującej się na działce o nr ew. [...]. Organy administracji wykazały, że usytuowanie miejsca postojowego nie utrudni wyjazdu z garażu na działce o nr ew. [...] i nie ma podstaw do nakładania na organ administracji obowiązku dokonywania analiz możliwości usytuowania miejsca postojowego w innym miejscu.

Odnośnie do kwestii rozbiórki wiaty, to sami skarżący twierdzą, że będzie ona znajdować się poza pasem drogowym, a tym samym kwestia rozbiórki tej wiaty stanie się bezprzedmiotowa. Inwestor nie będzie bowiem mógł dokonać rozbiórki wiaty, która będzie znajdowała się na terenie, do którego nie będzie przysługiwał mu tytuł prawny.

Przytoczone wyżej argumenty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przemawiają za tym, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły skutkować uwzględnieniem tej skargi.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.