Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 582/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: par. 38 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek, Asesor WSA Katarzyna Borońska, Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 za rok 2017 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2017 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z/s w S. wpłynął kontynuacyjny wniosek Spółki z o.o – "A" (dalej: strona skarżąca, spółka) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 424,92 ha w ramach wariantów: - 1 Zrównoważony sposób gospodarowania; 3.1.2 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000, - 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków – Natura 2000.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. z/s w S. (dalej organ I instancji, Kierownik ARiMR) przyznał płatność w wysokości [...] zł w wariancie 3.1.2 i 5.1 oraz odmówił przyznania płatności w wariancie 1.1, co do którego stwierdził nieprzestrzeganie wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, Dyrektor ARiMR) z urzędu stwierdził nieważność ww. decyzji z uwagi na naruszenie § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe) poprzez nieprawidłowe ustalenie wysokości kwoty zmniejszenia.

W dniu [...] marca 2019 r. organ I instancji wydał decyzję, którą przyznał stronie płatność w wysokości [...] zł w wariancie 1.1. i 3.1.2 oraz 5.1. Organ wskazał, że we wniosku strona zadeklarował powierzchnię [...] ha natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej wniosku oraz kontroli na miejscu wyniosła 367,90 ha. Jako podstawę wykluczenia organ podał § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Ponadto w trakcie kontroli w obszarze działek rolnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...] stwierdzono nieprawidłowości polegające na nieprzestrzeganiu prawidłowego doboru i następstwa roślin i w konsekwencji na podstawie § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zmniejszono płatność o kwotę 21.272,57 zł.

W odwołaniu od ww. decyzji spółka zarzuciła nieprawidłowe oznaczenie strony decyzji, wadliwą podstawę prawną decyzji, brak należytego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, lakoniczne uzasadnienie decyzji, niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, co narusza m.in. art. 107 § 1 pkt 3, pkt 4, art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3. Spółka zarzuciła również naruszenie § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 35 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48, dalej także : rozporządzenie 640/2014) przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie kryteriów w nim zawartych.

Dyrektor ARiMR w zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organu I instancji. W zakresie oznaczenia strony wskazał, że nie wystąpiła wadliwość skutkująca uchyleniem decyzji. Nie podzielił również organ II instancji zarzutów dotyczących wadliwości postępowania. Podkreślił, że w toku postępowania to strona powinna zgłaszać wnioski dowodowe i wskazywać fakty, które jej zdaniem winny być uwzględnione, czego strona nie czyniła. Strona nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważyłyby ustalenia organów co do wielkości powierzchni kwalifikującej się do płatności.

Dyrektor ARiMR zauważył, że organ orzekający w I instancji zmniejszył wysokość przyznanych kwot płatności rolnośrodowiskowej z dwóch powodów tj. zgłoszenia do płatności powierzchni większej niż maksymalny obszar kwalifikowalny oraz z powodu nieprzestrzegania przez rolnika wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin. W wyniku weryfikacji ustaleń dokonanych przez organ I instancji Dyrektor ARiMR stwierdził, że prawidłowo dokonano zmniejszeń powierzchni deklarowanej do płatności z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Strona skarżąca nie kwestionowała prawidłowości ustaleń dokonanych w tym zakresie, w konsekwencji organ odwoławczy uznał, że nie było konieczności szczegółowej analizy kwalifikowalności powierzchni dla każdej z działek.

Organ odwoławczy stwierdził również, ze organ I instancji prawidłowo wyliczył wielkość zmniejszenia płatności w wariancie 1.1 z tytułu nieprzestrzegania wymogów określonych dla poszczególnych wariantów i pakietów.

Dalej organ wskazał, że zasadnie zastosowany został § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ponieważ na części gruntów, na których realizowano zobowiązanie nie dochowano wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin. Organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego rolnik ma obowiązek przestrzegania innych wymogów przewidzianych dla danego pakietu lub wariantu. Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów zostały określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który w części I nakłada na rolnika realizującego zobowiązanie w ramach Pakietu 1. Rolnictwo zrównoważone wymóg przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich; wymóg ten stosuje się wyłącznie do działek rolnych, które były objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w zakresie tego pakietu w pierwszym roku jego realizacji. W sprawie organ I instancji ustalił na podstawie deklaracji rolnika zgłaszanych w poszczególnych latach oraz wyników kontroli na miejscu, że na części gruntów strona nie przestrzegała ww. wymogu i uprawiała gatunki roślin zaliczane tylko do dwóch gatunków roślin.

Organ II instancji omówił także brak podstaw do odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranych płatności. Nie podzielił również organ zarzutów dotyczących niezastosowania w sprawie rozporządzenia 640/2014, wskazując że przepisy krajowe wydane zostały z uwzględnieniem kryteriów takich jak dotkliwość, zasięg trwałość i powtarzalność niezgodności.

W skardze do Sądu, strona wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła:

A. naruszenie przepisów prawa postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 107 § 1 pkt 3) k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) i 2) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo tego, że jej sentencja nie zawierała prawidłowego oznaczenia strony postępowania, wobec czego decyzja ta powinna była zostać wyeliminowana z obrotu prawnego,

- art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1936, dalej: uPROW), polegające na błędnym ustaleniu powierzchni działek uprawnionych do płatności, niezgodnie ze stanem faktycznym, w sytuacji, gdy Spółka co roku użytkuje rolniczo dokładnie takie same powierzchnie działek i prawidłowo zadeklarowała we wniosku powierzchnię [...] ha, zgodnie z kontrolą, która była przeprowadzona w ramach wniosku o płatność za poprzedni rok, a organy i tak zastosowały zmniejszenie z tytułu przedeklarowania powierzchni, w konsekwencji czego naruszona została zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 uPROW, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o arbitralne założenie organów administracji, że Spółka nie przestrzegała wszystkich wymogów pakietu we wskazanym przez organy zakresie, bez wykazania i udowodnienia przez organy tej okoliczności, jak również polegające na tym, że organy nie ustaliły czy zmniejszenie płatności odpowiada czynnikom określonym w art. 35 ust. 3 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności z dnia 11 marca 2014 r. (Dz.Urz.UE.L nr 181, str. 48; dalej: rozporządzenie 1306/2014), tj. nie ustaliły jaka jest dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność ewentualnej niezgodności,

- art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, niewyjaśnienie w uzasadnieniu okoliczności istotnych dla sprawy, przez co naruszona została zasada przekonywania, z której wynika obowiązek organów administracji publicznej wyjaśniania stronom w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przyczyn podejmowania określonych działań przez te organy.

B. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 38 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007- 2013 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zmniejszenie Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 w wariancie:

1.1 zrównoważony sposób gospodarowania w sytuacji gdy nie zostało udowodnione,

że Skarżąca nie przestrzegała prawidłowego doboru i następstwa roślin w plonie głównym,

- art. 35 ust. 3 Rozporządzenia 640/2014 poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie takich czynników jak dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność ewentualnej niezgodności,

- art. 19 ust. 1 Rozporządzenia 640/2014 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne zmniejszenie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 w wariancie: 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania w sytuacji gdy skarżąca prawidłowo zadeklarowała we wniosku powierzchnię [...] ha, zgodnie ze wskazaniami ARiMR i przeprowadzoną kontrolą w ramach postępowania w przedmiocie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za poprzedni rok.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Wr 329/19) uchylił zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do zarzutów skargi, które uznał za niezasadne. Wskazał, że w sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w zakresie oznaczenia strony w decyzji organu I instancji i wadliwego utrzymania w mocy takiej decyzji przez organ II instancji.

Sąd podzielił także ocenę organu odnośnie niezasadności zarzutów dotyczących ustalenia stanu faktycznego sprawy i wadliwości postępowania dowodowego w tym zakresie. W ocenie Sądu organ prawidłowo wskazał, że postępowanie w przedmiocie przyznania płatności, takich jak w sprawie, prowadzone jest na zasadach odmiennych niż wynikające wprost z k.p.a. Odrębność postępowania dotyczącego płatności z udziałem środków EFRROW wynika z charakteru unijnego tych środków, co wprost wskazane zostało w uPROW. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym art. 21 ust. 3 uPROW przewiduje, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem w sprawie to na stronie spoczywał obowiązek wykazania powierzchni gruntu, która kwalifikowała się do udzielenia płatności oraz wykazania dochowania zasad prawidłowego doboru i następstwa roślin. Strona żadnych okoliczności podważających ustalenia organu nie podała. Organ ustalając natomiast odmienną od deklarowanej powierzchnię kwalifikującą się do płatności powołał się na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2017 r. w gospodarstwie kontroli i raport z kontroli, których to wyników strona w żaden sposób nie podważyła. Strona nie wskazała żadnych własnych (odmiennych od ustaleń organów) dowodów.

Sąd podkreślił, że w sprawie strona miała obowiązek realizacji Programu rolnośrodowiskowego zgodnie z opracowanym planem działalności rolnośrodowiskowej, który to plan zawierał wykaz roślin, jakie mają być uprawiane na poszczególnych działkach w kolejnych latach realizacji Programu. Wykaz ten opracowany był na podstawie wytycznych i uwzględniał przynależność roślin do określonych grup, a zatem strona, jako autor planu działalności rolnośrodowiskowej, miała pełną informację o prawidłowym doborze roślin, który powinna stosować w swoim gospodarstwie, tak aby przestrzegać obowiązujących w tym względzie wymogów.

Sąd w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 329/10 uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia przez organ kwalifikacji danego gatunku do danej grupy roślin i w konsekwencji uznania przez organ, że strona spoczywających na niej wymogów nie dochowała. Sąd zwrócił uwagę, że strona nie wskazała żadnych konkretnych dowodów, które podważałyby ustalenia organów, co do przebiegu zmianowania roślin w obszarze poszczególnych działek referencyjnych. Ustalenia organów, że strona uprawiała, na wskazanych w decyzji działkach, gatunki roślin zaliczane tylko do dwóch grup roślin, nie zostały przez stronę skutecznie zakwestionowane. W sprawie zasadnie uznał również organ brak podstaw do odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranych płatności. Strona nie wykazała wystąpienia siły wyższej, z niczego też takie okoliczności nie wynikały. W ocenie Sądu organ przeprowadził w sprawie postępowanie, które pozwalało na stwierdzenie, że wystąpiły nieprawidłowości.

Jako uzasadnione ocenił natomiast Sąd zarzuty skargi dotyczące braku prawidłowego uzasadnienia decyzji w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia, czym naruszono art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Jak również zarzuty dotyczące naruszenia § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w kontekście obowiązujących przepisów unijnych, w tym rozporządzenia 640/2014.

Decyzja z [...] czerwca 2019 r. nie spełnia – w ocenie Sądu – ani wymogów unijnych ani krajowych. Sąd wskazał, że w treści decyzji organu II instancji powołanych zostało szereg przepisów, których znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie organ nie wyjaśnił. Dyrektor ARiMR mimo przyznania racji stronie, że decyzja organu I instancji nie zawiera prawidłowego uzasadnienia i jej podstawa prawna jest nieprecyzyjna (str. 8 decyzji akapit 1), to jednak dostrzeżonych wad nie wyeliminował. Organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego stosuje przepisy w danym brzmieniu, ani też nie wyjaśnił pomimo wyrażonych wprost zarzutów odwołania, w jaki sposób zastosowane przepisy krajowe realizują cel przepisów unijnych – rozporządzenia 640/2014. W treści decyzji zabrakło odniesienia się do ram czasowych obowiązywania powoływanych przepisów oraz wyjaśnienia podstaw i przyczyn ich zastosowania w sprawie. W dalszej części uzasadnienia Sąd omówił przepisy unijne i krajowe, które dotyczą kwestii zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowych finansowanych z EFFROW. Sąd wskazał jednocześnie, że nie może zastępować postępowania administracyjnego i organu w wyborze przepisów, wyjaśnieniu dlaczego przepisy w takim a nie innym brzmieniu mają zastosowanie w sprawie, jak również wyjaśnieniu sposobu ich zastosowania. Wskazał, że kwestie związane ze zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej za dany rok ustawodawca krajowy uregulował w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Analiza brzmienia ww. przepisu, który był wielokrotnie zmieniany, nie pozwala jednak na stwierdzenie, że przepis ten realizuje cele wynikające z powołanych rozporządzeń unijnych. Przede wszystkim w żaden sposób nie wynikają z niego kryteria o jakich stanowią regulacje unijne. W ocenie Sądu przepis ten nie uwzględnia, że zakres obowiązku zwrotu płatności powinien odpowiadać rozmiarowi, zasięgowi, trwałości czy powtarzalności stwierdzonej niezgodności.

Sąd podzielił zarzuty skargi, że przepisy unijne wykluczają automatyzm w orzekaniu o zwrocie płatności, wymagając precyzyjnej oceny odniesionej do uwarunkowań konkretnego przypadku. Przepis krajowy nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami unijnymi. Końcowo Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie wskazać ramy czasowe przepisów mających zastosowanie w sprawie, tj. wskazać, które przepisy unijne i krajowe, w jakim brzmieniu i dlaczego mają w sprawie zastosowanie. A następnie organ powinien dokonać oceny naruszenia w zakresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w sposób zindywidualizowany, stosownie do kryteriów określonych w przepisach unijnych. Wszystkie ustalenia i oceny organów winny także znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]), wydaną wskutek uchylenia decyzji z [...] czerwca 2019 r. przez Sąd, Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w M. z/s w S. nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2017 dla "A" Sp. z o.o., utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505), art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1371).

Dyrektor ARiMR w pierwszej kolejności zauważył, że podstawą prawną udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013, jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Podkreślił, że w sprawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe będzie miało zastosowanie w brzmieniu sprzed 15 marca 2014 r., gdyż zgodnie z treścią § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2014 r. poz. 324) do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania, o którym mowa w ust. 1, albo nowego zobowiązania, określonego w ust. 2, w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. Dobór takiej podstawy prawnej w sprawach jak analizowana, a więc w postępowaniach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej rozpoczynających się w 2013 roku i w latach poprzednich potwierdza – jak wskazał organ II instancji - orzecznictwo Sądów (powołał wyrok WSA w Łodzi z 5 kwietnia 2017 r., sygn. III SA/Łd 76/17, WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 201/18).

Dalej organ wskazał, że stosownie do § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia (§ 4 ust. 3). Zgodnie z § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (w brzmieniu obowiązującym dla zobowiązań podjętych przed 15 marca 2014 r.), jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych w części I. Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone załącznika nr 3 do rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada stosunkowi powierzchni gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu. Stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu i powierzchni działek rolnych po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

W ocenie Dyrektora ARiMR przywołane wyżej normy prawne stanowią w sposób niebudzący wątpliwości, iż niedotrzymanie przez rolnika realizującego zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach Pakietu 1 - Rolnictwo zrównoważone wymogu przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, skutkuje zmniejszeniem płatności rolnośrodowiskowej o określony procent. Organ orzekający o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej jest związany powołanymi przepisami i w konsekwencji w przypadku stwierdzenia uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zobowiązany jest do dokonania zmniejszenia płatności o kwotę wyliczoną w ściśle określony sposób. Dyrektor ARiMR w wyniku przeprowadzonej kalkulacji stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wyliczył wysokość kwot zmniejszenia płatności z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości, biorąc za podstawę obowiązujące w tym zakresie przepisy. Podkreślił, że zgodnie z § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów określonych w części I. Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone załącznika nr 3 do rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa dotycząca pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 przysługuje w danym roku w wysokości zmniejszonej o tyle procent, ile odpowiada stosunkowi powierzchni gruntów ornych, na których stwierdzono to uchybienie, do powierzchni wszystkich gruntów ornych, na których powinny być przestrzegane te wymogi w ramach tego pakietu. W rozpatrywanej sprawie powierzchnia gruntów ornych, na której powinien być przestrzegany wymóg prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich wynosiła [...] ha, natomiast łączna powierzchnia, na której stwierdzono, iż nie jest on przestrzegany wyniosła [...] ha. W konsekwencji przysługująca płatność powinna zostać zmniejszona o 36,22 % ([...] ha x 100%: [...]ha). Kwotę przysługującej płatności, podlegającą zmniejszeniu należało wyliczyć z uwzględnieniem § 20 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dalej organ odwoławczy przedstawił szczegółowo sposób obliczenia kwoty pomniejszenia płatności.

Dyrektor ARiMR analizując zaskarżoną decyzję organu I instancji stwierdził, że sankcja wynikająca z § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika wprost z przepisów prawa i zgodnie z orzecznictwem sądów, bezspornie winna mieć zastosowanie, w przypadku stwierdzenia określonej nieprawidłowości w roku, w którym dane uchybienie zostało ujawnione. Restrykcja finansowa za uchybienia w niezrealizowaniu dodatkowych (innych) wymogów, którym w analizowanej sprawie jest nieprawidłowy dobór i następstwo roślin (zamiast 3 grup upraw rolnik zastosował tylko 2 grypy) w 5- letnim okresie realizacji zobowiązania jest w sprawie konieczna, nieunikniona i dotyczy sprawy o przyznanie płatności za 2017 r.

Dyrektor ARiMR podzielił stanowisko Sądu zawarte w wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 329/19, zgodnie z którym organ nie może działać na zasadzie "automatyzmu". Podkreślił przy tym, że analizowana sprawa nie zajmuje się zwrotem przyznanego wsparcia w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego, ale przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej za kolejny rok realizowanego w gospodarstwie strony skarżącej Programu rolnośrodowiskowego. Ustawodawca przewidział, że w przypadku stwierdzonych uchybień w ramach dodatkowych wymogów zastosowanie ma § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i na tle niniejszej sprawy – w ocenie organu - przepis ten nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, opierając się na wskazówkach zawartych w wyroku o sygn. akt III SA/WR 329/19, że rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 zgodnie z jego art. 35 stosuje się od dnia 1 stycznia 2011 r. W art. 5 rozporządzenia nr 65/2011 uregulowana jest kwestia odzyskania nienależnych płatności. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca, w przypadku niezrealizowania przez rolnika dodatkowych wymogów pakietowych w danym roku stworzył odpowiedni rodzaj sankcji, wyartykułowany dla poszczególnych pakietów i ich wariantów w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W ocenie organu stosowanie przepisu winno odbywać się wprost (w danym roku) i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych. Natomiast w przypadku, jeżeli organy Agencji uznałyby, że stwierdzona nieprawidłowość winna zostać oceniona w kontekście całego 5- letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, nie mogłyby zastosować wprost do sprawy dotyczącej pobrania nienależnych płatności za lata poprzednie tak § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jak i art. 18 rozporządzenia UE nr 65/2011 i art. 35 rozporządzenia UE nr 640/2014 gdyż, bo nie zezwala na to ramowy charakter tych przepisów. Dyrektor ARiMR zauważył także, że rozporządzenia unijne traktują o obydwu rodzajach sankcji (zmniejszenie i zwrot płatności) w jednym przepisie (odpowiednio art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 35 rozporządzenia nr 640/214), przyjmując te same zasady oceny co do zmniejszenia jak i zwrotu płatności, co jednak nie może być równoznaczne z automatycznym przeniesieniem sposobu stosowania tych kryteriów w odniesieniu do sankcji za dany rok - do sankcji wieloletnich na gruncie uregulowań przyjętych w prawie krajowym

Strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję z [...] sierpnia 2020 r. w zakresie w jakim organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części przyznającej Spółce płatność rolnośrodowiskową na rok 2017 w wariancie: 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania w zmniejszonej wysokości, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę [...] zł, zarzucając jej:

naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia przez organ II instancji, które całkowicie pomija ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 329/19 (dalej jako: "wyrok"), wydanym w niniejszej sprawie,

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez ustalenia czy zmniejszenie płatności odpowiada czynnikom określonym w art. 35 ust. 3 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności z dnia 11 marca 2014 r., tj. bez ustalenia jaka jest dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność stwierdzonej niezgodności,

- art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji i niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, przez co naruszona została zasada przekonywania, z której wynika obowiązek organów administracji publicznej wyjaśniania stronom w sposób jasny, zrozumiały i logiczny przyczyn podejmowania określonych działań przez te organy.

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 38 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 w zw. z art. 35 ust. 3 Rozporządzenia 640/2014 poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji takich czynników jak dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności.

Mając na względzie wskazane zarzuty, strona skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w zaskarżonej części jak również uchylenie w tym zakresie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji oraz o orzeczenie na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W szczególności wskazał, że w zaskarżonej decyzji wyjaśnił dlaczego w sprawie powinna mieć zastosowanie sankcja wynikająca z § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz w jakich przypadkach unijne regulacje rozporządzenia nr 65/2011 i nr 640/2014 mają zastosowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia na wstępie rozważań podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 12 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 329/19 uchylił decyzję Dyrektora ARiMR z 7 czerwca 2019 r.

Istota sporu między stronami sprowadza się do kwestii właściwego wykonania przez organ odwoławczy wskazań Sądu wynikających z wymienionego wyżej wyroku. W konsekwencji jako punkt wyjścia dla oceny zasadności sformułowanych w tym zakresie zarzutów właściwym jest wyjaśnienie istoty instytucji związania organu oceną prawną i wskazaniami sądu co do dalszego postępowania.

Zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W tym miejscu podkreślić należy, że pojęcie "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym oraz, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie", chodzi w nim nie o samą sentencję wyroku, lecz także o jego uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Ocena prawna, o której stanowi ww. przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 63/21, dostępny na stronie internetowej – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

W orzecznictwie podkreśla się również, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por.: wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, CBOSA).

Przedstawione wyżej rozważania prowadzą do konkluzji, że orzekając ponownie w niniejszej sprawie Dyrektor ARiMR był związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Wr 329/19. Oznacza to, że ocena legalności zaskarżonej decyzji oraz trafności podniesionych w skardze zarzutów odbywać się będzie poprzez pryzmat oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyżej orzeczeniu Sądu wydanym w sprawie III SA/Wr 329/19. Rolą Sądu obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję jest tym samym weryfikacja, czy organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych w wyroku z 12 lutego 2020 r.

W wyniku tak zakreślonych ram prawnych badanej sprawy, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem ocena legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy nie wykonał w sposób prawidłowy zaleceń WSA, czym naruszył art. 153 p.p.s.a., a co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie wskazać należy, że Sąd w wyroku w sprawie III SA/Wr 329/19 wskazał, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organy administracyjne. W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie w sprawie pozwalało na stwierdzenie, że wystąpiły nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W konsekwencji, skoro wyrok z 12 lutego 2020 r. nie został zaskarżony przez żadną ze stron i uprawomocnił się, to w sprawie nie był już sporny stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne, a w szczególności rodzaj uchybienia w ramach prowadzenia programu rolnośrodowiskowego, jakiego dopuściła się strona skarżąca, jak też obszar, który kwalifikował się do udzielenia płatności. W sprawie doszło do nieprawidłowości w realizacji programu rolnośrodowiskowego. Stwierdzone naruszenie dawało zatem podstawę do rozważenia zastosowania zmniejszenia w zakresie płatności rolnośrodowiskowej za rok 2017. Kwestią sporną był natomiast sposób i zasady, jakimi powinien kierować się organ administracyjny przy ustaleniu wielkości zmniejszenia.

W wyroku z 12 lutego 2020 r. Sąd podkreślił, że płatności rolnośrodowiskowe należą do płatności finansowych z EFRROW. Omówił przepisy rozporządzeń unijnych ze wskazaniem na zawarte w nich motywy i cele oraz z uwzględnieniem czasu ich obowiązywania (rozporządzenie RADY (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Dz.U.UE.L.2005.277.1 z dnia 2005.09.21; rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich Dz.U.UE.L.2011.25.8; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 Dz.U.UE.L.2013.347.487; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 Dz.U.UE.L.2013.347.549; rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności Dz.U.UE.L.2014.181.48).

Sąd wskazał, że ustawodawca unijny w ramach realizacji misji EFRROW przyjmuje określone rozwiązania mające na celu zapewnienie jej skuteczności przy jednoczesnym zapewnieniu prawidłowego rozdziału środków unijnych i dochowaniu ochrony interesów finansowych Unii, czemu mają służyć m.in. wprowadzone regulacje dotyczące kontroli i obowiązki w tym zakresie państw członkowskich. Jednocześnie jednak ustawodawca unijny wyraźnie określa sytuacje i warunki w jakich mogą by stosowane przepisy o charakterze sankcyjnym. Niewątpliwie nie przewidziano automatyzmu w stosowaniu kar administracyjnych. Sąd podkreślił, że przepisy i motywy wszystkich wymienionych rozporządzeń wprowadzają kryteria stosowań kar administracyjnych w przypadku stwierdzenia niezgodności, które odwołują się do takich cech jak dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności.

W szczególności Sąd podkreślił, na co zwraca uwagę również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu (podkreślenie Sądu) lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów: a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych (podkreślenie Sądu). Redakcja tego przepisu wskazuje, że dotyczy on zarówno zmniejszenia płatności za dany rok, jak też za lata wcześniejsze.

Z kolei art. 18 ust. 2 w/w rozporządzenia ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich. Zgodnie z tym przepisem państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy (podkreślenie Sądu), w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.

Wskazać należy, że w dniu 27 czerwca 2014 r. weszło w życie rozporządzenie nr 640/2014. W rozporządzeniu tym odpowiednikiem art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 jest art. 35, zgodnie z którym odmawia się wnioskowanego wsparcia (podkreślenie Sądu) bądź cofa się je w całości, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności (ust. 1). Odmawia się wnioskowanego (podkreślenie Sądu) wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono następujących zobowiązań lub innych obowiązków: a) zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich; lub b) w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach (ust. 2). Przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka (ust.3). W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację (ust. 4). Jeżeli ogólna ocena w oparciu o kryteria określone w ust. 3 prowadzi do ustalenia poważnej niezgodności, wsparcia odmawia się lub cofa się je w całości. Beneficjenta dodatkowo wyklucza się z takiego samego środka lub rodzaju operacji w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność, oraz w kolejnym roku kalendarzowym (ust. 5). Jeżeli ustalono, że beneficjent przedstawił fałszywe dowody w celu otrzymania wsparcia lub w wyniku zaniedbania nie dostarczył niezbędnych informacji, wsparcia odmawia się lub cofa się je w całości. Beneficjenta dodatkowo wyklucza się z takiego samego środka lub rodzaju operacji w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność, oraz w kolejnym roku kalendarzowym (ust. 6). Jeśli cofnięcia i kary administracyjne, o których mowa w ust. 1, 2, 4, 5 i 6, nie mogą być w całości odliczone w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 908/2014 anuluje się saldo pozostałe do spłaty (ust. 7).

Uwzględniając postulat poszanowania zasady przejrzystości i pewności prawa (pkt 41 preambuły) przyjęto przy tym w art. 44 rozporządzenia nr 640/2014, że akt ten będzie miał zastosowanie do wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o wsparcie lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r.

Podkreślić należy, że rozporządzenie nr 65/2011 (podobnie jak zastępujące je rozporządzenie 640/2014) – stosownie do art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) – ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich.

Sąd w sprawie III SA/Wr 329/19 zauważył, że w treści art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 czy w art. 35 rozporządzenia nr 640/2014 brak jest co prawda wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających, jednakże uznać należy, że regulacja zawarta w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 35 rozporządzenia 640/2014 stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności – zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Na gruncie powyższych regulacji w orzecznictwie sądowym prezentowane jest jednolite stanowisko, że mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych – z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011 (odpowiednio rozporządzenia nr 640/2014). Przyjmuje się zatem, że przepis art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 (odpowiednio art. 35 rozporządzenia nr 640/2014) ma charakter kompetencyjny, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2017 r., II GSK 1281/17 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA, CBOSA).

Sąd w sprawie III SA/Wr 329/19 wskazał, że – jak wynika z wyroku TSUE z dnia 12 kwietnia 2018 r. w sprawie C-541/16 Komisja Europejska przeciwko Danii, ECLI:EU:C:2018:251:

28. Bezsporne jest, że państwa członkowskie mogą przyjmować środki w celu wykonania rozporządzenia, jeżeli środki te nie stanowią przeszkody dla bezpośredniego stosowania owego rozporządzenia, nie ukrywają jego charakteru jako aktu prawa Unii oraz konkretyzują korzystanie z zakresu uznania przyznanego im w tym rozporządzeniu, przy zachowaniu granic wyznaczonych jego przepisami (wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., Danske Svineproducenter, C-316/10, EU:C:2011:863, pkt 41; a także z dnia 30 marca 2017 r., Lingurár, C-315/16, EU:C:2017:244, pkt 18 i przytoczone tam orzecznictwo).

29 . Należy więc odwołać się do właściwych przepisów rozpatrywanego rozporządzenia, interpretowanych w świetle jego celów, aby ustalić, czy przepisy te zakazują, nakazują lub umożliwiają państwu członkowskiemu przyjęcie niektórych środków wykonawczych, a w szczególności w tym ostatnim przypadku – czy rozważany środek wpisuje się w ramy zakresu uznania przyznanego każdemu państwu członkowskiemu (wyrok z dnia 30 marca 2017 r., Lingurár, C-315/16, EU:C:2017:244, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).

Jednocześnie jednak mając na uwadze poczynione uwagi oraz orzecznictwo TSUE Sąd podkreślił, że przepisy krajowe w żaden sposób nie mogą zmieniać, utrudniać czy niweczyć celu, jaki wynika z przepisów unijnych. Dlatego wskazane w rozporządzeniach kryteria oceny znaczenia nieprawidłowości, jakich dopuścił się beneficjent realizujący program rolnośrodowiskowy (dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność) wymagają precyzyjnego stosowania.

Sąd w sprawie III SA/Wr 329/19 wyraźnie także wskazał, że § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (powołany przez organ jako podstawa obliczenia zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej), nie pozwala na stwierdzenie, że przepis ten realizuje cele wynikające z rozporządzeń unijnych. Przede wszystkim w żaden sposób nie wynikają z niego kryteria o jakich stanowią regulacje unijne. Przepis ten nie uwzględnia, że zakres obowiązku zwrotu płatności powinien odpowiadać rozmiarowi, zasięgowi, trwałości czy powtarzalności stwierdzonej niezgodności. Sąd wyraźnie wskazał, że przepis krajowy nie może pozostawać w sprzeczności z przepisami unijnymi. Zalecił, by ponownie rozpoznając sprawę organ dokonał oceny naruszenia w zakresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w sposób zindywidualizowany, stosownie do kryteriów określonych przepisami unijnymi (podkreślenie Sądu).

Wbrew omówionym wyżej zaleceniom, Dyrektor ARiMR wskazał jedynie, że w jego ocenie § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w roku, w którym dane uchybienie zostało ujawnione, organy zobowiązane są do dokonania zmniejszenia płatności o kwotę wyliczoną w ściśle określony sposób w § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii zgodności tego przepisu z prawem unijnym i kwestii pierwszeństwa prawa unijnego w stosunku do prawa krajowego. Nie ustosunkował się w żadnej mierze do pominięcia w tym przepisie takich kryteriów oceny jak dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności. Z jednej strony zgodził się z Sądem, że zmniejszenia płatności nie mogą być dokonywane w sposób automatyczny, ale jednocześnie stwierdził, że wyliczenia dokonane na podstawie § 38 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (który nie odnosi się do kryteriów sformułowanych w prawie unijnym - art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 i odpowiednio art. 35 rozporządzenia nr 640/2014 i który zakłada automatyzm) są prawidłowe, a § 38 ust. 3 nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych i powinien być stosowany wprost. Organ – mimo wskazań Sądu – nie odniósł się więc do kryteriów takich jak dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności. Nie ocenił i nie omówił w zaskarżonej decyzji stwierdzonej nieprawidłowości w kontekście tych kryteriów. W konsekwencji nie wykonał zalecania zawartego w wyroku w sprawie III SA/Wr 329/19, a skoro wyrok ten się uprawomocnił, to tym samym organ był zawartym w nim stanowiskiem związany.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, które Sąd również podziela, że sankcje określone w § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego dotyczą płatności za ten rok, w którym stwierdzono nieprawidłowość, natomiast sankcje określone w § 39 tego rozporządzenia odnoszą się do zwrotu płatności przyznanych w poprzednich latach (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1281/17, CBOSA). Wskazać przy tym należy, że z uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie III SA/Wr 329/19 nie wynika, by uwadze Sądu umknęło, że rozpoznawana sprawa dotyczy pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej za 2017 r., a nie zwrotu nienależnie pobranych płatności (o czym organ przypomina w zaskarżonej decyzji i na co zwraca uwagę). Zindywidualizowana ocena stwierdzonego naruszenia z zastosowaniem przesłanek określonych w prawie unijnym, dotyczy nie tylko zwrotu nienależnie pobranych płatności, ale także pomniejszenia płatności za dany rok. Wynika to m.in. z powołanego przez Sąd rozporządzenia RADY (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), Dz.U.UE.L.2005.277.1 z dnia 2005.09.21). W art. 51 Redukcja lub wykluczenie z płatności przewidziano w ust. 1, że jeżeli nie są przestrzegane podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi składającemu w danym roku kalendarzowym wniosek o płatność m.in. rolnośrodowiskową, to wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 (podkreśl. Sądu) redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy (podkreśl. Sądu), lub wyklucza się z niej beneficjenta. (...). Także z art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 i odpowiednio art. 35 rozporządzenia nr 640/2014 nie wynika, by miały one zastosowanie tylko do zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Ponadto w sprawie III SA/Wr 329/19 Sąd nakazał organowi podać, które przepisy unijne i krajowe, w jakim brzmieniu i dlaczego mają zastosowanie w sprawie. W tym zakresie organ wyjaśnił jedynie, że zgodnie z treścią § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2014r. poz. 324) do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania, o którym mowa w ust. 1, albo nowego zobowiązania, określonego w ust. 2, w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie strona skarżąca rozpoczęła realizację programu rolnośrodowiskowego w 2013 r. (wniosek z 14 maja 2013 r.), wobec czego do zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w przypadku stwierdzenia uchybień zastosowanie ma rozporządzenie rolnośrodowiskowe w brzmieniu obowiązującym przed 15 marca 2014 r.

Organ odwoławczy nie odniósł się natomiast do kwestii związanych z datami wejścia w życie rozporządzeń: nr 65/2011 i nr 640/2014 oraz do przepisów przejściowych rozporządzenia 640/2014 i nie wyjaśnił, które z nich ma zastosowanie w sprawie. Skoro Sąd w sprawie III SA/Wr 329/19 powołał te rozporządzenia jako mające zastosowanie do pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, z zaleceniem wyjaśnienia przez organ, które z nich należy wziąć pod uwagę w rozpoznawanej sprawie, to tym samym organ, był tym stanowiskiem Sądu związany.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, uzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a., a także braku prawidłowego uzasadnienia decyzji w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia, czym naruszono art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Jak również zarzuty dotyczące naruszenia § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w kontekście obowiązujących przepisów unijnych.

Jak już wyjaśniono wcześniej, związanie w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że organ administracji obowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu Sądu w pełnym zakresie. Każde zaś odmienne działanie organu stanowi naruszenie obowiązku uwzględnienia przez ten organ oceny prawnej i wskazówek zawartych w orzeczeniu sądu administracyjnego, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Podsumowując dotychczasowe ustalenia i rozważania, ponieważ – w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja narusza przepis art. 153 p.p.s.a. poprzez brak odpowiedniego uwzględnienia oceny prawnej w sprawie, wynikającego z wyroku WSA w sprawie III SA/Wr 329/19, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik postępowania w rozstrzyganej sprawie, zaskarżoną decyzję należało uchylić.

Ponownie prowadząc postępowanie organ związany jest zarówno oceną prawną wynikającą z przedmiotowego orzeczenia, jak i wcześniejszych wskazań co do dalszego postępowania wynikających z przywołanego wyżej wyroku.

W tym stanie rzeczy, w świetle wskazanego naruszenia, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i opłata skarbowa (17 zł).