Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 433/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 61 a par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2024 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2024 r. znak SKO.GN/4160/94/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 11 stycznia 2024 r. znak SKO.GN/4160/94/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania nieruchomości w prawo własności.

W stanie faktycznym sprawy pismem z 5 marca 2021 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa znak: GS-09.6826.3.11.2012.MN z dnia 18 czerwca 2012 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obr[...] jedn. ewid. P. na rzecz M. i R. S.. Skarżąca podniosła, że decyzja ta rażąco narusza prawo. Dotyczy ona nieruchomości, która została wywłaszczona na rzecz Skarbu państwa na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków-Podgórze z 25 maja 1976 r. Skarżąca podniosła, że stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie mogła naruszać praw osób trzecich. W ocenie skarżącej, jako były właściciel winna ona być powiadomiona o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podkreśliła, że nie może mieć miejsca przekształcenie prawa z pominięciem praw przysługujących wywłaszczonemu i pozbawiać go roszczeń.

Pismem z 28 czerwca 2021 r. organ wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego do złożenia wniosku i udziału w postępowaniu w charakterze strony, w szczególności poprzez wykazanie, że wnioskodawca był poprzednim właścicielem działki. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że teren stanowiący przedmiotową działkę stanowił własność poprzednika prawnego skarżącej. Skarżąca przedłożyła kopię decyzji o wywłaszczeniu z 1976 r. Ponadto w postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości ustalono, że skarżąca jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia o zwrot, jako powstała z przekształcenia podmiotu wywłaszczonego.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie postanowieniem z dnia 13 listopada 2023 r. nr SKO.GN/4160/53/2021 odmówiło wszczęcia na wniosek skarżącej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 poz. 83) zasadą pozostaje, że to użytkownik wieczysty, jest jedynym podmiotem uprawnionym do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przepis art. 2 tej ustawy reguluje zaś krąg stron, ze względu na współużytkowanie wieczyste. Określenie w ten sposób kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o przekształcenie, wpływa w sposób bezpośredni na zakres podmiotowy prowadzonego postępowania. Inne podmioty - poza użytkownikami wieczystymi nie dysponują przymiotem strony tego postępowania.

Dalej organ wskazał, że co do zasady przy ocenie interesu prawnego do złożenia niniejszego wniosku i udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji (jako wpływającej na uprawnienia i obowiązki skarżącej) uwzględniać należy nie tylko ww. przepisy art. 1 ww. ustawy, ustalające formalny krąg stron postępowania, lecz również treść art. 3 ust. 3 ww. ustawy przekształceniowej z którego wynika, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Organ wskazał jednak, że wnioskodawca nie może skutecznie wywodzić swego interesu prawnego do wszczęcia ww. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przekształceniowej. Zwrócić uwagę należy, że zgodnie z regulacją art. 136 ust. 7 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej: u.g.n.) przywoływane roszczenie o zwrot nieruchomości uległo przedawnieniu. Zdaniem organu skarżąca pomija istotną cześć regulacji art. 136 ust. 7 u.g.n. , która wskazuje, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Przepis art. 136 ust. 7 u.gn. dodany został przez art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz.801) zmieniającej nin. ustawę o zmieniającej ustawę o gospodarce nieruchomości z dniem 14 maja 2019 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. Z art. 5 ustawy zmieniającej wynika, że ustawa ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Ogłoszenie nastąpiło w dniu 29 kwietnia 2019 r. co ma ten skutek, że wniosek o zwrot nieruchomości mógł być złożony najpóźniej do dnia 14 maja 2020 r. Do tej daty przedłużono zatem podmiotom, takim jak m.in. skarżąca okres, w którym przysługuje im roszczenie o zwrot ww. nieruchomości. Należy przyjąć zatem, że w tym okresie skarżąca mogłaby, jako uprawniona dysponentka ww. roszczenia, wywodzić swój interes prawny do żądania wszczęcia nadzwyczajnego trybu nieważnościowego w celu wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego i tym samym, spowodowania (jak żąda) uwzględnienia jej roszczeń o zwrot nieruchomości. Inaczej ujmując, interes prawny opierany na treści art. 3 ust. 3 ustawy w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. zdezaktualizował się. O ile bowiem ujawnienie ww. roszczeń przed wydaniem ww. decyzji o przekształceniu praw, wszczęcie postępowania o zwrot nieruchomości w celu dochodzenia ww. roszczenia mogłoby mieć wpływ na wynik postępowania w sprawie przekształcenia, tj. w okresie w którym nie przedawniło się ww. roszczenie o zwrot, o tyle obecnie, wobec upływu terminu przedawnienia do skorzystania z ww. roszczenia, strona nie może skutecznie wywodzić swoich uprawnień do ww. nieruchomości.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że w związku z wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii doszło do zawieszenia biegu terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. i termin ten upływał 25 lipca 2020 r., względnie 7 lipca 2020 r. Zaś 7 lipca 2020 r. skarżąca złożyła zaś wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zatem jej roszczenie nie wygasło.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 11 stycznia 2024 r. nr SKO.GN/4160/94/2023 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wskazało, że decyzją nr 4 z dnia 29 stycznia 2021 r. znak GS-11.6821.151.2020.KB Prezydent Miasta Krakowa odmówił w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotu części działki nr [...] o pow. 57m2, obręb [...] jedn. ewid. P. , w granicach wywłaszczonej działki nr [...] i nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] na rzecz skarżącej, a Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 12 marca 2021 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Z kolei skarga Spółki została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 579/21. Jak skonstatował organ, powyższa nieruchomość nie jest zatem objęta prawem podmiotowym innej osoby, a skarżącej nie przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne wobec użytkownika wieczystego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku co do braku jej legitymacji do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 18 czerwca 2012 r.

Organ dodał, że podtrzymuje pogląd, że przywoływane roszczenie o zwrot nieruchomości jest nieaktualne. Organ stanął na stanowisku, że termin do złożenia wniosku upłynął z dniem 7 lipca 2020 r. Wniosek z dnia 7 lipca 2020 r. o zwrot nieruchomości nadany został za pośrednictwem operatora pocztowego i wpłynął do Starostwa Krakowskiego w dniu 13 lipca 2020 r. (następnie został przekazany Prezydentowi Miasta Krakowa w dniu 24 lipca 2020 r.). W świetle art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi, a zatem wpływ pisma do Organu (nawet niewłaściwego) po upływie daty 7 lipca 2020 r. sprawia, że nie został zachowany termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a zatem stanowisko Kolegium przedstawione w zaskarżonym postanowieniu z dnia 13 listopada 2023 r. jest co do zasady prawidłowe - przy uwzględnieniu wskazanych powyżej okoliczności. Należy zatem podzielić pogląd, że przywoływany interes prawny do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, opierany na treści art. 3 ust. 3 ustawy w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. zdezaktualizował się. Ponadto postępowanie o zwrot nieruchomości w celu dochodzenia roszczenia zostało zakończone decyzją odmowną, a Spółka nie może skutecznie wywodzić swoich uprawnień do ww. nieruchomości.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:

1) naruszenie art. 28, 61a § 1, 156 i 157 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i art. 136 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa znak: GS-09.6826.3.11.2012.MN z dnia 18 czerwca 2012 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. na rzecz M. i R. S.,

2) naruszenie art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych poprzez błędne uznanie, iż skarżąca nie złożyła w terminie wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, skarżąca wskazała, że regulacja odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przesłanki podmiotowej nie może podważać wartości demokratycznego państwa prawnego i w przypadku, gdy w żądaniu jednostka powołuje się na interes (obowiązek) prawny w załatwieniu danego rodzaju sprawy organ nie może odmówić wszczęcia postępowania, lecz winien wszcząć postępowanie i zakończyć je decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu (obowiązku) prawnego jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania. Ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest bowiem jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Nawet gdyby przyjąć, że w wyżej opisanej sytuacji możliwa jest odmową wszczęcia postępowania, to mogłaby ona mieć miejsce jedynie w sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W ocenie skarżącej kwestia jej legitymacji wcale nie była dla organu oczywista i prowadził on postępowanie wyjaśniające w tej kwestii (bez formalnego wszczęcia postępowania), co więcej wypowiedział się w sprawie co do meritum. Pismem z 28 czerwca 2021 r. wezwał bowiem skarżącą do wykazania interesu prawnego, w związku z czym skarżąca przedstawiła dodatkowe stanowisko i dokumenty w tym zakresie, w konsekwencji czego organ prowadził analizę istnienia interesu prawnego skarżącej, czego wyrazem są w szczególności obszerne rozważania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Co więcej SKO wypowiedziało się co do meritum wskazując, iż rzekomo nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i nie miało miejsce naruszenie prawa osób trzecich w rozumieniu wskazanego przepisu. Skarżąca podkreśliła, że wydanie decyzji uwłaszczeniowej przed rozstrzygnięciem o zasadności żądania zwrotu stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n.), ponieważ nieruchomość wywłaszczona zostaje użyta na inne cele niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Orzeczenie o przekształceniu, z naruszeniem praw osób trzecich, stanowi podstawę do unieważnienia decyzji w sprawie przekształcenia, także z uwagi na rażące naruszenie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Dalej skarżąca podniosła, że w związku z wprowadzaniem stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii, doszło do zawieszenia biegu terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestie związane z zawieszeniem biegu terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulował art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W konsekwencji, tej regulacji termin ten upływał zatem w dniu 2 sierpnia 2020 r. (względnie najwcześniej w dniu 25 lipca 2020 r.) a nie w dniu 7 lipca 2020 r.

Po drugie, nawet, gdyby jednak przyjąć, że termin ów upływałby w dniu 7 lipca 2020 r. to dla jego zachowania wystarczające było wysłanie wniosku listem poleconym.

Po trzecie, przez wzgląd na art. 65 § 2 KPA wniosek złożony do starosty należy uznać za złożony z zachowaniem terminu.

Po czwarte, Samorządowe Kolegium Odwoławcze myli upływ terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z datą wszczęcia postępowania i nieadekwatnie powołuje się w tym zakresie na art. 61 § 3 k.p.a.

Po piąte wreszcie, w sprawie zainicjowanej tym wnioskiem ani organ ani sąd administracyjny (co wynika z wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r. II SA/Kr 579/21, o którym wspomina SKO w uzasadnieniu na str. 7) nie stwierdziły, iż wnioski zostały złożone z uchybieniem terminu, a odmowę zwrotu uzasadniły nie uchybieniem terminu, ale tym, że Gmina Miejska Kraków nie włada już wywłaszczonymi nieruchomościami.

W związku z powyższym zdaniem skarżącej argumentacja organu mająca świadczyć o braku interesu prawnego wnioskodawcy w niniejszej sprawie jest oczywiście bezzasadna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: P.p.s.a). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W ocenie sądu skarga zawiera usprawiedliwione podstawy z powodu naruszenia w zapadłych w sprawie postanowieniach obu instancji art. 61a § 1 k.p.a.

Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Należy przypomnieć, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. takich, które nie wymagają głębszej analizy sprawy czy też przeprowadzenia dowodów. Wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest uzasadnione, gdy na pierwszy rzut oka, bez konieczności prowadzenia postępowania dowodowego możliwe jest stwierdzenie, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.

Na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się utrwalony pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 maja 2014 r., II SA/Ol 219/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1565/20). NSA w powołanym judykacie zaznaczył, że odmówić wszczęcia postępowania można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. W ocenie Sądu, ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też prowadziłoby do braku logiki w działaniu organu, który przeprowadzałby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi oczywistość braku przymiotu strony po stronie wnioskodawcy. Strona skarżąca powołuje się bowiem na własny interes prawny, oraz wskazuje podstawę prawną uzasadniającą jej roszczenie dotyczące istnienia tego interesu. Podstawę tą można oceniać różnie, z pewnością jednak, nie zachodził przypadek oczywistego braku podstaw do prowadzenia postępowania. Żądanie swoje strona skarżąca opiera o art. 3 pkt 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Przepis ten wprowadza ustawową gwarancję respektowania praw osób trzecich, w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co nakazuje przyjąć, że stroną tego postępowania nie są wyłącznie podmioty wskazane w art. 1 oraz art. 2 w/w ustawy, ale też mogą nimi być podmioty, które domagają się ochrony własnych praw, jakie w postępowaniu tym mogą być narażone lub uszczuplone. W sposób oczywisty prawa te dotyczyć mogą nieruchomości objętej postępowaniem, a ponieważ podstawą przekształcenia jest fakt, że nieruchomość objęta postępowaniem jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, prawa, o których mowa w tym przepisie, dotyczyć mogą zatem stosunków własnościowych po stronie tych podmiotów. Kwestionowanie faktu że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości, objętej przedmiotem postępowania, lub próba wyzbycia tych podmiotów z prawa własności, samo w sobie nakazuje przyjąć, że podmiot który na takie okoliczności się powołuje przynajmniej z założenia może być podmiotem, o którym mowa w w/w przepisie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r. II SA/Kr 209/18 możliwe jest dwojakie rozumienie przytoczonego w art. 3 ust. 3 ww. ustawy zwrotu: "nie narusza prawa osób trzecich". Po pierwsze, może on oznaczać zastrzeżenie, że przekształcenie nie może nastąpić, jeżeli naruszałoby to prawa osób trzecich. Po drugie zaś, możliwa jest interpretacja, według której fakt dokonania przekształcenia nie przeszkody do dochodzenia swych praw przez osoby trzecie. Konsekwencją zatem przepisu art. 3 ust. 3 ustawy jest brak możliwości przekształcenia, w razie gdyby naruszałoby to prawa osób trzecich. Nie ulega wątpliwości, że przekształcenie użytkowania wieczystego we własność nie może nastąpić wówczas, gdy nieruchomość objęta jest prawem podmiotowym bezpośrednim - prawem własności innej osoby. Oznacza to, że wykluczone byłoby więc pozytywne i skuteczne dla wnioskodawcy lub jego następcy prawnego rozpatrzenie wniosku o przekształcenie, w przypadku, gdyby osoba trzecia nabyła własność nieruchomości. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie nie budzi wątpliwości, że przepis art. 3 ust. 3 ustawy dotyczy również osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe lub obligacyjne wobec użytkownika wieczystego, ale treść tego przepisu oznacza także, że osoby roszczące sobie prawa do danej nieruchomości, kwestionujące prawidłowość nabycia jej własności przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa, nie mogą zostać pozbawione swoich roszczeń. Ujawnienie się zaś ich przed wydaniem decyzji przekształceniowej i wszczęcie postępowania w celu ich dochodzenia, powinno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie przekształcenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 3014/13; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1452/16; z dnia 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1613/15 i z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 3194/14).

Podzielając pogląd zaprezentowany wyżej, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi oczywistość braku przymiotu strony względem skarżącego (wnioskodawcy), brak było zatem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, a zatem oceny dokonanej przez organ, że skarżąca nie ma przymiotu strony już na wstępnym, formalnym etapie postępowania, tym bardziej, że w aktach sprawy są dokumenty wykazujące nie tylko to, że strona skarżąca domaga się zwrotu nieruchomości objętej postępowaniem przekształceniowym, ale też, że w ocenie organu jest ona podmiotem który był uprawniony (jako następca prawny podmiotu wywłaszczonego) do zgłoszenia tego żądania. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 4 kwietnia 2024 r. sygn. II SA/Kr 181/24 w rozpoznaniu skargi na decyzję w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

Również działania i stanowisko organu wyrażone w toku postępowania potwierdzają, że w sprawie brak było oczywistości braku przymiotu strony względem skarżącej. Wszak pismem z 28 czerwca 2021 r. (k. 140 akt administracyjnych) organ wezwał skarżącą do wykazania interesu prawnego do złożenia wniosku i udziału w postępowaniu w charakterze strony, w szczególności poprzez wykazanie, że wnioskodawca był poprzednim właścicielem działki. Oznacza to, że z samego wniosku strony nie wynikał jej brak interesu prawnego i organ zdecydował się podjąć czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, mimo braku wszczęcia postępowania. Co więcej, Sąd zwrócił uwagę, że w zawiadomieniu z 2 września 2021 r. o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy (k. 165 akt administracyjnych) organ przyznał, że sprawa z wniosku z 5 marca 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji znak: GS-09.6826.3.11.2012.MN z 18 czerwca 2012 r. ma "skomplikowany charakter". W kontrolowanej sprawie zatem Kolegium, mimo świadomości konieczności wszczęcia postępowania administracyjnego, poprzestało na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia. Zaniechanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadzenia analizy i dowodów w toku wszczętego postępowania administracyjnego stanowi naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło niezasadnej odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie wiadomo, czy istnieją ku temu podstawy. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Nie przesądzając, czy strona skarżąca ma przymiot strony w zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wskazaniem sądu jest wszczęcie postępowania w sprawie, a następnie dokonanie oceny tej kwestii w pełnowymiarowym postępowaniu administracyjnym, z możliwością czynnego w nim udziału przez wszystkie strony postępowania nieważnościowego.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Na zasądzone koszty złożyły się kwoty: 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi, 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego – pełnomocnika skarżącej, a także 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Dało to sumę 597 zł.