Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 387/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, ust. 4 i 4a
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska Protokolant Referent Grażyna Sułkowska-Kosmider po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. Spółki z o.o. w O. na uchwałę Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr XXXIX/478/2022 w przedmiocie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez R. Sp. z o.o. (dalej jako: Skarżąca, Strona, Spółka) jest - podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15. art. 40 ust. 1. art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.- dalej: "usg" ) oraz art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297 dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości") - uchwała Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr XXXIX/478/2022 w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, za usługi w zakresie obierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (dalej zwana "Uchwałą").

Powyższa Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 18 sierpnia 2022, pod pozycją 2246 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Jednocześnie z dniem jej wejścia w życie straciła swą moc uchwała nr XXXVII/448/2022 Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 21 kwietnia 2022 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

W poszczególnych paragrafach zaskarżonej Uchwały określono górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Gminy Krapkowice, za usługi w zakresie odbioru i zagospodarowania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych (§ 1.1), odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z tworzyw sztucznych, metali i opakowań wielomateriałowych a także papieru i szkła zbieranych i odbieranych w sposób selektywny (§ 1.2) oraz za zbierane i odbierane w sposób selektywny usługi odbioru i zagospodarowania bioodpadów (§ 1.3).

W przypadku, gdy odpady komunalne nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, o których mowa w § 1 ust. 1, za usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych określono w § 2.

Z kolei w § 3 Uchwały ustalono górne stawki opłat w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Wszystkie ustalone w ramach Uchwały stawki opłat zawierają podatek VAT (§ 4).

W uzasadnieniu projektu ww. Uchwały podano, iż Firma R. Sp. z o.o. w dniu 31 stycznia br. pismem [...] (data wpływu do Urzędu 02.02.2022 r.) zwróciła się z wnioskiem o zmianę uchwały w sprawie górnych stawek opłat, dołączając kalkulację kosztów. Jednocześnie firma poinformowała swoich klientów, jakie stawki opłat stawki stosuje od 1 lutego 2022 r. w odniesieniu do poszczególnych kategorii odpadów komunalnych. Jak zauważono - stosowane przez nią stawki przekraczają górne stawki opłat określone uchwałą Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 17 grudnia 2020 r., średnio o 28%.

Omówiono także propozycję stawek drugiego podmiotu tj. Przedsiębiorstwa Wielkobranżowego M., odbierającego odpady z dwóch nieruchomości położonych na terenie gminy, a także dla porównania przedstawiono górne stawki opłat obowiązujące w okolicznych gminach miejsko-wiejskich o zbliżonej do gminy Krapkowice liczbie mieszkańców, które nie objęły nieruchomości niezamieszkałych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.

Dalej wskazano, że zaproponowane obecnie w projekcie Uchwały stawki opłat zakładają podwyżkę opłaty o 28% w stosunku do stawek obecnie obowiązujących, a proponowana podwyżka poszczególnych górnych wysokości stawek stanowi średnią arytmetyczną, uwzględniającą wzrost cen, jakie firma R. Sp. z o.o. stosuje od 1 lutego br. i częściowo uwzględnienia wniosek firmy. Powyższe wynika z faktu, że uchwalone w grudniu 2020 roku stawki opłat uwzględniały wzrost stawek opłat za korzystanie ze środowiska (276,21 zł/tonę) oraz wzrost minimalnego wynagrodzenia (2.800 zł) i minimalnej stawki godzinowej (18,30 zł), obowiązujących w 2021 r. Ponadto dwa inne podmioty, świadczące przedmiotowy zakres usług na terenie gminy, nie wystąpiły o zmianę stawek mimo obecnej sytuacji w kraju.

Wyjaśniono ponadto, że ilość odpadów selektywnie zebranych (papieru szkła, metali, tworzyw sztucznych i opakowań wielomateriałowych) w 2021 r. wyniosła 219,8615 Mg, co stanowi ok. 18% ogólnej masy strumienia odpadów pochodzących z nieruchomości niezamieszkałych. W związku z tym, chcąc zachęcić właścicieli nieruchomości do ich segregacji, za zasadne uznano, aby ceny za odbiór tych frakcji odpadów były niższe, zwłaszcza że podmioty odbierające przedmiotowe frakcje uzyskują zyski z ich sprzedaży. Powyższe działanie wpisuje się w politykę ekologiczną kraju, zakładającą dążenie do uzyskiwania przez gminy poziomów odzysku i recyklingu na wysokości 20% wzwyż.

Przedkładając projekt Uchwały uwzględniono w jego ramach okoliczność, że w 2022 r. nastąpił wzrost minimalnego wynagrodzenia oraz minimalnej stawki godzinowej o ok. 8% w stosunku do ubiegłego roku, natomiast stawki za korzystanie ze środowiska o 3,5%, a także wzrost cen za paliwo, jaki nastąpił po wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie, jak również fakt, że instalacja komunalna, do której trafiają odpady odebrane przez firmę R., położona jest w odległości ok. 20 km od Krapkowic.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Skarżąca zarzuciła, iż ustalona wysokość górnych stawek opłat jest zbyt niska i nie odpowiada rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług. Mając na względzie powyższe Skarżąca podniosła, że zaskarżona Uchwała narusza przepisy prawa materialnego, tj.:

1. art. 6 ust. 2 i 4 w zw. z ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat w wysokości nieuzasadnionej, nieodpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług, poprzez określenie jej na zbyt niskim poziomie, nieuwzględniającym okoliczności cenotwórczych, tj. na poziomie nieodpowiadającym, co najmniej cenie faktycznie świadczonej usługi w odniesieniu do odbieranych odpadów komunalnych, a przez to:

- ustalenie stawki na poziomie, który powoduje, że odbiór odpadów jest nieopłacalny,

- niezapewnienie przez Gminę właściwej organizacji systemu odbioru odpadów z terenu gminy Krapkowice,

2. art. 20 oraz 22 Konstytucji RP polegające na ograniczeniu swobody gospodarczej poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do ustalania ich wysokości poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat w wysokości nieuzasadnionej, nieodpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług,

3. art. 20 oraz 22 Konstytucji RP, tj. naruszenie zasad równości poprzez podjęcie Uchwały zawierającej nierynkowe stawki zagospodarowania odpadów, a w konsekwencji faworyzowanie właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie gminy Krapkowice kosztem przedsiębiorców działających na rynku,

4. art. 2, art. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, polegające na ograniczeniu swobody gospodarczej poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do ustalania ich wysokości poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat w wysokości nieuzasadnionej, nieodpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług i pozbawienie Skarżącej możliwości zarobkowych.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że 1 czerwca 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o zmianę zaskarżonej Uchwały. Podała, że przedmiotowy wniosek był pierwszym wnioskiem skierowanym przy pomocy profesjonalnego pełnomocnika, jednakże nie był to pierwszy wniosek w przedmiotowej sprawie, albowiem Spółka między innymi już pismem z 31 stycznia 2022 r. i 28 marca 2022r. dążyła do podwyższenia górnych stawek za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a mimo to władze gminy Krapkowice dokonały zmiany pozostawiając w niezmienionej wysokości górne stawki opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi.

W dniu 25 lipca 2022 r. Skarżąca zaskarżyła przedmiotową Uchwałę do sądu administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności (uwaga Sądu: przywołana przez Skarżącą okoliczność dotyczy wcześniejszej uchwały nr XXXVII/448/2022 Rady Miejskiej w Krapkowicach z 21 kwietnia 2022 r. w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązaniu do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, za usługi w zakresie obierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, - skarga zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygn. akt I SA/Op 274/22).

W dniu 17 sierpnia 2022 r. Rada Miejska w Krapkowicach przyjęła kolejną - obecnie zaskarżoną - Uchwałę w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Według Skarżącej, chociaż mocą tej Uchwały organ podniósł górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, to nadal przyjęte stawki odbiegają od standardów rynkowych oraz godzą w interes prawny. Jej zdaniem także obecnie zaskarżona Uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawno-materialną, pozbawiając ją prawem gwarantowanych uprawnień. Gmina bowiem, poprzez ustalenie wysokości górnych stawek opłat w wysokości nieuzasadnionej, nieodpowiadającej rzeczywistym kosztom świadczenia przedmiotowych usług - pozbawiła działalność Skarżącej charakteru zarobkowego, podczas gdy działalność gospodarcza ma przymiot zarobkowy i organy administracji winny wspierać rozwój działalności gospodarczej, zaś wykonując swoje uprawnienia winny działać z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. Rada Gminy, ustalając górne stawki opłat za wywóz odpadów komunalnych usuwanie nieczystości płynnych i ich transport, musi respektować zarówno uzasadnione interesy przedsiębiorców wykonujących usługi wymienione w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak i interesy właścicieli i użytkowników nieruchomości, którzy są obowiązani uiszczać należność za wywóz tych odpadów.

Spółka, analogicznie jak w skardze na wcześniejszą uchwałę z dnia 21 kwietnia 2022 r., nadal wskazuje na potrzebę uwzględniania ekonomicznych uwarunkowań świadczenia usług przy ustalaniu stawek za odbiór i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, zwracając uwagę po raz kolejny, iż stawki określone w zaskarżonej Uchwale nie mają żadnego związku z realiami. Zarzuca, że realizacja usług zgodnie z założeniami cenowymi, wskazanymi w zaskarżonej Uchwale prowadzić mogłaby do generowania strat finansowych, z uwagi na fakt, że koszty związane z świadczeniem usług w zakresie gospodarki odpadami na terenie Gminy Krapkowice są wyższe niż stawki przewidziane w aktualnie zaskarżonej Uchwale. Wyjaśniła przy tym, że na drastyczny wzrost kosztów wpływ ma wiele okoliczności, które były już podnoszone przez Spółkę. Po pierwsze, od roku 2020 opłata związana z zagospodarowaniem odpadów w instalacjach do tego przeznaczonych wzrosła znacząco do kwoty 517,00 - 580,00 zł/Mg. Ponadto, na rynku pracy obserwuje się znaczący wzrost wynagrodzenia, tak średniego jak i minimalnego, a także ogromne problemy z dostępnością pracowników. Ograniczone zasoby pracownicze mają ogromny wpływ na koszty prowadzenia działalności oraz koszty wykonania usług przez Spółkę oraz powodują wzrost wynagrodzenia w branżach, w których od kilku lat brakuje pracowników. Jedną z takich branż są kierowcy pojazdów specjalistycznych, którzy de facto kształtują rynek wynagrodzeń, a pracodawcy chcący realizować usługi muszą dostosowywać się do znacząco wyższych żądań pracowników. W tym zakresie Spółka podkreślała, że przedstawiała już organowi argumentację pismem z 28 marca 2022 r, a także z 31 stycznia 2022 r. Skarżąca wskazywała również, że podnoszone przez nią zastrzeżenia pozostają nadal aktualne także w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, że w kolejnej uchwale z dnia 17 sierpnia 2022 r. nadal zastosowane stawki są zbyt niskie i nie odzwierciedlają one zmian, które zaistniały na rynku odpadowym, w związku z nagłą ponadplanową i nie do przewidzenia ceną paliw. Dostępność i cena paliwa są obecnie jednym z najistotniejszych wyzwań nadchodzących miesięcy dla Spółki, a w konsekwencji także dla samych gmin i całego kraju. Koszty paliwa należą do jednych z najistotniejszych składników ceny za usługę świadczoną przez Spółkę.

Skarżąca omówiła również istniejące różnice pomiędzy stawkami obowiązującymi na terenie gminy Krapkowice, a aktualnymi uchwałami innych gmin dotyczącymi ustalenia stawek górnych, co według niej dowodzi, że wysokość stawek ustalonych w skarżonej Uchwale jest niezgodna z realiami rynkowymi, a także z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nadal bowiem, pomimo podniesienia stawek za odbiór odpadów w stosunku do poprzedniej uchwały, różnice w cenach stosowanych na terenie gminy Krapkowice, w odniesieniu do innych gmin, są ogromne. Podniesienie zatem stosowanych stawek o kilka złotych bądź nawet o kilkanaście złotych nadal nie wyrównuje dysproporcji i stanowi podstawę do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały. Tym bardziej, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, określając górne stawki opłat za odbiór odpadów komunalnych organ powinien kierować się posiłkowo m.in. przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie ustawa prawo przedsiębiorców), z których wynika, że działalność gospodarcza ma przymiot zarobkowy i organy administracji winny wspierać rozwój działalności gospodarczej, zaś wykonując swoje uprawnienia winny działać z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. Przyjęcie wadliwej konstrukcji skarżonej Uchwały oraz określenie w nim stawek na poziomie niższym, niż faktyczny koszt wykonania usługi, jest ewidentnym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Tymczasem organy administracji powinny wspierać rozwój działalności gospodarczej, zaś wykonując swoje uprawnienia powinny działać z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt: II OSK 1675/10). Ustawodawca, nakładając na organy administracji obowiązek ustalania górnych stawek opłat, miał na celu dyscyplinowanie mieszkańców do zawierania umów na odbiór odpadów, co miało m.in. wyeliminować tzw. "dzikie wysypiska", a nie regulowanie cen na rynku. Stosownie, do art. 6 ust. 6 w związku z ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości, którzy nie podpisali umowy na odbiór odpadów, będą przekazywać odpady wg stawek maksymalnych. Należy więc wskazać, że zbyt niskie górne stawki opłat tracą moc sankcjonującą i dyscyplinującą. Dlatego też, zdaniem Spółki, w związku z kolejnymi zmianami cen, wzrostem kosztów paliwa, w tym na ogół przyjętych usług, a także wskutek wysokiej inflacji, brak przedmiotowych zmian wysokości stawek spowoduje powstanie istotnego zagrożenia dla środowiska.

Zagrożenie to wyniknie z tej przyczyny, że R. oraz podobne podmioty świadczące usługi zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie będą mogły zachować jakiejkolwiek rentowności umów dotyczących odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych, co spowoduje konieczność wypowiedzenia tych umów i brak możliwości zawarcia nowych, a skutkiem powyższego będzie:

• pozbywanie się przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych odpadów na własną rękę w miejscach do tego nieprzystosowanych, lub

• zawarcie umów z podmiotami, które są skłonne odebrać odpady, jednak tylko po to, by pozbyć się ich w sprzeczności z przepisami prawa,

• powstawanie nowych dzikich wysypisk, których koszty unieszkodliwienia spadną na finanse gmin, w tym Gminę Krapkowice.

Skarżąca, w swojej argumentacji odniosła się także do kwestii istnienia po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej Uchwały oraz spełnienia warunków formalnych do skutecznego wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał na brak interesu prawnego Skarżącej, co skutkować winno odrzuceniem skargi, ewentualnie jej oddaleniem i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pełnomocnik organu wskazywał, że Skarżąca nie świadczy na terenie Gminy Krapkowice usług w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W ślad za tym Spółka nie jest adresatem tych zapisów Uchwały, które określają stawki górne za opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Podał również, że Spółka świadczy na terenie gminy Krapkowice usługi w zakresie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych, niemniej jednak w ocenie pełnomocnika organu, nie oznacza to, że Skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu zapisów Uchwały odnoszących się do stawek za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, bowiem do wniesienia skargi nie legitymuje sam stan zagrożenia naruszeniem, a zatem w skardze należało wskazać, w jaki sposób doszło do naruszenia chronionego prawem interesu lub uprawnienia.

Wedle przepisu art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwalą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Jak wynika z przywołanego przepisu do wniesienia skargi nie legitymuje sam stan zagrożenia naruszeniem, a zatem należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia chronionego prawem interesu lub uprawnienia. Stąd też to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania istnienia związku pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegającego na tym, że uchwała narusza właśnie jego interes. Tymczasem w skardze, pomimo rozległej argumentacji dotyczącej rzekomego wpływu uchwalonych stawek opłat na zyskowność świadczonych przez Skarżącą usług, próżno poszukiwać argumentów, które faktycznie przemawiałyby za ograniczeniem zyskowności jej działalności na terenie gminy Krapkowice, czy wręcz wskazywałyby na generowanie strat, wskutek stosowania przez nią zapisów skarżonej Uchwały.

W dalszej argumentacji pełnomocnik organu podkreślał, że podnoszone przez Spółkę zarzuty sprowadzają się w istocie do kwestionowania zasad funkcjonowania stawki górnej. Zaznaczył, że istnieje umocowanie ustawowe do określenia stawki górnej. Podstawę taką tworzy art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, a uchwała rady gminy stanowi realizację przepisu ustawy (przepis ma charakter normy iuris cogentis, zobowiązując organ stanowiący gminy do ustalenia maksymalnego poziomu stawek, a nie jedynie uprawniający). Jeżeli więc - jak twierdzi Skarżąca - od momentu wejścia w życie zaskarżonej Uchwały została naruszona swoboda działalności gospodarczej, gdyż powstał skutek tego rodzaju, że przedsiębiorca nie może korzystać z zasady swobody umów, w szczególności nie może ustalać swoich stawek i nie może ich różnicować w zależności od ilości odbieranych odpadów - to winien kwestionować zapis ustawy, a nie zapis uchwały.

Według pełnomocnika organu, Skarżąca w skardze opisuje okoliczności, jakie w jej ocenie miały mieć wpływ na wzrost kosztów świadczenia usług, jednakże próżno poszukiwać powiązania tych okoliczności z faktycznym wpływem uchwalonych stawek opłat na sytuację finansową Spółki. Z kolei w ramach uzasadnienia omawianej Uchwały zawarto model porównawczy zbliżony konstrukcyjnie do modelu zastosowanego przez samą Skarżącą w skardze, a polegający na porównaniu stawek opłat stosowanych przez inne jednostki samorządu terytorialnego, z tą jednak istotną różnicą, że w projekcie uchwały rady miejskiej do porównania zostały przyjęte stawki opłat obowiązujące w okolicznych gminach miejsko-wiejskich o zbliżonej do gminy Krapkowice liczbie mieszkańców, położonych na terenie województwa opolskiego, które nie objęły nieruchomości niezamieszkałych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Ponadto uzasadnienie to, odmiennie niż treść skargi - przyjmuje do porównania stawki opłat wyrażone każdorazowo w kwotach brutto - podczas gdy Skarżąca w treści skargi porównuje stawki opłat wyrażone i w kwotach netto i brutto, a także ceny za worki do cen za pojemniki, co jej zupełnie niemiarodajne i nie pozwala na konstruowanie konstruktywnych wniosków.

Jak wynika z treści uzasadnienia Uchwały, kalkulując stawki opłat organ prawodawczy uwzględnił też zyski, jakie firma czerpie z selektywnej zbiórki odpadów. Zyski te stanowią jedynie szacunek, gdyż przedsiębiorcy zajmujący się odbieraniem odpadów komunalnych nie przekazują gminom informacji na temat faktycznie generowanych z tego tytułu zysków. Nie ulega natomiast wątpliwości, czemu nie przeczy też Skarżąca, iż zyski te są osiągane przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne. Dlatego też w Uchwale dokonano zróżnicowania stawek opłat w zależności od rodzaju odbieranych odpadów - wychodząc z w pełni uzasadnionego założenia - że fakt czerpania zysków z tytułu recyklingu zebranych odpadów komunalnych przez przedsiębiorców świadczących usługi związane z ich odbiorem i zagospodarowaniem winien mieć bezpośrednie przełożenie na wysokość opłat, jakie przedsiębiorcy ci pobierają od swoich klientów. W innym bowiem wypadku stawka za odbiór odpadów selektywnie zbieranych będzie zawyżona w stosunku do kosztów, jakie generować będzie ich odbiór i zagospodarowanie. Co więcej, taki sposób ustalania stawek opłat może mieć demotywujący wpływ na klientów, którzy nie będą dostrzegać ekonomicznego uzasadnienia dla selektywnej zbiórki odpadów. To zaś stanowi potencjalnie zagrożenie dla polityki proekologicznej gminy.

W swojej argumentacji organ odniósł się też do przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę dodatkowych dokumentów dotyczących spornej kwestii, a to:

- pism z 10 lutego 2022 r. i z 27 kwietnia 2022 r., stanowiących odpowiedź na pisma Skarżącej z 31 stycznia 2022 r. (data wpływu: 2 lutego 2022 r.) i z 28 marca 2022 r.

- pism Spółki z 8 lutego 2022 r., 16 maja 2022 r. i 27 kwietnia 2022 r.

- umów z 1 stycznia 2022 r., zawartej z Publiczną Szkołą Podstawową w Krapkowicach oraz z 3 stycznia 2022 r. zawartej z Ś. w K.,

- pisma spółki N. Sp. z o.o. z 15 czerwca 2022 r.

- pisma Komunalnego Przedsiębiorstwa Wielobranżowego G. Sp. z o.o. z 8 czerwca 2022 r.

Odnosząc się do tych dowodów zauważono, że wbrew twierdzeniu Skarżącej, iż w ramach opłaty (przekraczającej uchwalone górne stawki opłat) zawarte zostały dodatkowe czynniki kosztotwórcze, tj.: koszty dostawy pojemników, ich dzierżawy jak również dezynfekcji i napraw - z analizy umów zwieranych z klientami końcowymi wynika, że to im przypisano obowiązek utrzymania pojemników w należytym stanie technicznym i sanitarnym, zaś same pojemniki są przekazane im na zasadzie użyczenia (nieodpłatnie), a nie dzierżawy. Zatem twierdzenie Skarżącej o istnieniu dodatkowych czynników kosztotwórczych budzi uzasadnione wątpliwości co do rzetelności analizy kosztów, w oparciu o którą oczekiwała ona podniesienia stawek maksymalnych za odbiór odpadów komunalnych.

Zwrócono jednoczenie uwagę, że pomimo skierowania przez organ zapytania do innych przedsiębiorców świadczących usługi z zakresu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu Gminy Krapkowice - tylko jedna, z pięciu zapytanych firm, poza samą Skarżącą, zwróciła uwagę na potrzebę podwyższenia stawek (i to jedynie w pewnym zakresie). Przy czym, sama Skarżąca w latach 2019-2020 nie świadczyła działalności związanej z odbiorem i zagospodarowaniem odpadów komunalnych na terenie Gminy Krapkowice i dopiero w drugiej połowie 2021 r. powróciła na rynek krapkowicki, podczas gdy pozostałe podmioty świadczące przedmiotowy zakres usług realizują go na terenie Gminy nieprzerwanie od lat.

Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.

Pełnomocnik skarżącego w swoim wystąpieniu ponownie zwrócił uwagę na kwestię braku uwzględnienia w zaskarżonej Uchwale realnych kosztów oraz rentowności przedsiębiorstwa świadczącego usługę odbierania odpadów. Według niego, w ramach kwestionowanej Uchwały dokonano podwyższenia stawek jedynie w oparciu o uśrednione wskaźniki, a nie z uwzględnieniem realnych aktualnych kosztów świadczenia przez Skarżącą usługi. Sprostował też oczywistą omyłkę w podanej w skardze numeracji skarżonej Uchwały Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr XXXIX/478/2022 (448 zamiast 478)

Pełnomocnik organu, wnosząc o oddalenie skargi, zwrócił uwagę, że Skarżąca, zarzucając zaskarżonej Uchwale i jej uzasadnieniu brak uwzględnienia określonych czynników "cenotwórczych", sama w skardze używa bardzo ogólnikowych współczynników oraz danych niepozwalających na realną ocenę ponoszonych przez nią kosztów. Nie przedstawia również własnej kalkulacji, jakie dokładnie, według niej, czynniki "cenotwórcze" powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu opłat stawek maksymalnych. Pełnomocnik wskazał też, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Gmina zwróciła się do kilku podmiotów świadczących analogiczne usługi, z których to pięć nie widziało potrzeby zmiany dotychczasowych stawek.

Uzupełniająco członek Zarządu Spółki, przyznając, że faktycznie przed podjęciem zaskarżonej Uchwały Gmina zwróciła się do innych podmiotów ze stosownym zapytaniem, podniósł, że jego zdaniem podmioty te z różnych względów nie były zainteresowane albo były zainteresowane w niewielkim stopniu odbiorem odpadów na terenie Gminy Krapkowice.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie "ppsa") - nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.; dalej jako "Konstytucja RP") - kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 ppsa, sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa (verba legis: "sprzeczności z prawem"), które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (argument a contrario z art. 91 ust. 4 usg), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Należy również podkreślić, że akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Materia będąca przedmiotem regulacji prawnej w drodze uchwały rady gminy nie może być regulowana w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązujących, a organy samorządowe (rada gminy) są zobowiązane do przestrzegania udzielonego im ustawowo upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego oraz że nie mogą one w podejmowanych przez nie działaniach wkraczać w materię ustawową.

Przedmiotem tak rozumianej oceny jest w niniejszym postępowaniu sądowym Uchwała Rady Miejskiej w Krapkowicach z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr XXXIX/478/2022 w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Przed przystąpieniem do kwestii merytorycznych Sąd - wobec stanowiska organu o niedopuszczalności skargi i braku interesu prawnego Skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej Uchwały - stwierdza, że po stronie Skarżącej wystąpił interes prawny w rozumieniu art. 101 usg, wobec czego skargę należy uznać za dopuszczalną.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych. Zastosowanie w art. 101 usg konstrukcji interesu prawnego, znajdującego umocowanie w prawie, stwarza podstawę do sprecyzowania cech tego interesu. Jego istotą jest naruszenie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia w wyniku uchwały podjętej przez organ gminy. Interes prawny powinien być więc aktualny, realny, osobisty oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (Andrzej Matan, Komentarz do art. 101 usg). Innymi słowy kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg , musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony Skarżącej a zaskarżonym aktem. Składający zatem skargę skarżący musi wskazać na normę materialnego prawa, z której swój interes prawny wywodzi. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego - por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej - por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" - B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424.

Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy, podkreślić należy, iż skarżąca Spółka posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym na terenie Gminy Krapkowice, a zawarte w niej przepisy, kwestionowane w ramach skargi, wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości, ale również tych, którzy wykonują zadania tej Gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie. Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości). Realizując to zadanie, gminy m.in. tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na ich terenie lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy). Celowi temu służy w szczególności określanie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości), czy też udzielanie zezwoleń na świadczenie tych usług (art. 7 - 8a), a także kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorcy w zakresie zgodności wykonywanej działalności z udzielonym zezwoleniem (art. 8b ustawy o utrzymaniu czystości) pod rygorem cofnięcia zezwolenia, jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie nie wypełnia określonych w nim warunków (art. 9 ust. 2 w/w ustawy). Z umiejscowienia go w rozdziale 3 ustawy, zatytułowanym: "Obowiązki właścicieli nieruchomości" nie można wyprowadzać wniosku, że zaskarżony akt, który określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, dotyczy jedynie tych podmiotów, a nie dotyczy przedsiębiorców wykonujących usługi zbierania odpadów. Należy mieć na względzie fakt, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym na terenie Gminy Krapkowice, a więc zawarte w niej przepisy wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości, ale również tych, którzy wykonują zadania tej Gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na jej terenie. Skutki wywodzone z tego interesu prawnego opartego na przepisach prawa cywilnego są wywoływane w obrębie obowiązków przedsiębiorcy wynikających z prawa administracyjnego, tj. w tym przypadku z Uchwały Rady Miejskiej w Krapkowicach nr XXXIX/478/2022 z dnia 17 sierpnia 2022 r.

W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków Skarżącej, wynikających z kwestionowanych przez nią regulacji ustalonych skarżoną Uchwałą.

Przechodząc zatem do oceny poszczególnych zarzutów skargi, wskazać należy iż podstawę prawną do pojęcia skarżonej Uchwały stanowiły regulacje art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1. art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Unormowanie zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wymienione w ust. 1 tego artykułu i zawiera odniesienie, z którego wynika, iż ustalenie stawek górnych odbywa się, z zachowaniem warunków wskazanych w ust. 4 i 4a tego przepisu. Nie budzi zatem wątpliwości, że ustalenie stawek górnych, w kwestii spełnienia warunków określonych w ust. 4 i 4a, podlega kontroli sądów administracyjnych pod względem legalności, tj. zgodności z ww. przepisami ustawowymi.

Przystępując do kontroli zaskarżonej części Uchwały pod względem jej legalności ("zgodności z prawem") podkreślić należy, iż podejmując, akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w danej ustawie (art. 96 Konstytucji RP), a norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy oraz obowiązującego porządku prawnego. Mając powyższe na uwadze należy wyjść od stwierdzenia, że ustalenie stawek górnych znajduje umocowanie ustawowe w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości.

W tym kontekście uregulowania zaskarżonej Uchwały dotyczące górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości odnoszą się usług, o których mowa w ust. 1 i znajdują umocowanie ustawowe. Nadto analiza zapisów przedmiotowej Uchwały prowadzi do wniosku, że unormowania w niej zawarte - wbrew zarzutom skargi - nie naruszają art. 6 ust. 4 i 4 a w/w ustawy.

Odnosząc się natomiast do kwestionowanej przez Skarżącą wysokości górnych stawek określonych w zaskarżonej Uchwale, Sąd nie neguje stanowiska Skarżącej, że z art. 20 Konstytucji (istota społecznej gospodarki rynkowej) wynika m.in. zasada wolności gospodarczej. Niemniej jednak, jak wynika z samej Konstytucji, zasada ta może być ograniczona w przypadkach przewidzianych w ustawie. Przykładem takiego ograniczenia jest właśnie unormowanie zawarte w art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, które upoważnia radę gminy do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wymienione w ust. 1 tego artykułu, z zachowaniem warunków wskazanych w ust. 4 i 4a tego przepisu.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, czego zdaje się nie zauważać Skarżąca, iż w ramach uchwały podejmowanej na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości, organ gminy nie ingeruje w swobodę zawierania umów o świadczenie usług wymienionych w ust 1 tej regulacji. Te usługi są bowiem świadczone na podstawie odrębnych umów zawieranych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy z podmiotami, o których mowa w art. 6 ust 1b, a są nimi gminne jednostki organizacyjne lub przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisani do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy. W ramach tych umów winna być każdorazowo dokonywana indywidualna kalkulacja ceny za daną usługę, uwzględniająca jej zindywidualizowany charakter. W tym też zakresie strony umowy dysponują pełną swobodą w kształtowaniu jej warunków, w tym ceny. Z tym jednak zastrzeżeniem, że gdyby w jednostkowych sytuacjach kalkulacja ceny za usługę przekraczała stawkę maksymalnej opłaty określonej przez organ gminy w ramach uchwały podjętej na podstawie art. 6 ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości, wówczas cenę danej usługi wyznaczałaby górna granica opłaty określona w tej stosownej uchwale.

Tymczasem z analizy treści skargi wynika, iż Skarżąca traktuje uchwalone w zaskarżonej Uchwale górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązaniu do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, za usługi w zakresie obierania odpadów komunalnych, za cenę świadczonej przez siebie usługi. Co więcej, z przedstawionych przez organ informacji wynika, że stawki te były przez Skarżącą przekraczane.

Nie taki jest jednakże charakter górnych stawek opłat określanych (a nie ustalanych) w ramach prawa miejscowego. Co więcej, stawki te nie dotyczą konkretnego przedsiębiorcy (w niniejszej sprawie spółki R.), i stosowanych przez niego cen za usługi odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy. Dotyczą one bowiem wszystkich podmiotów, które są uprawnione na terenie gminy do świadczenia tego rodzaju usług. Podmiotami tymi są gminne jednostki organizacyjne lub przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisani do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy.

Dlatego też zasadnie w procesie podejmowania zaskarżonej Uchwały skonsultowano celowość podniesienia górnych stawek opłaty za odbiór odpadów komunalnych z pozostałymi podmiotami posiadającymi uprawnienie do świadczenia usług odbioru odpadów.

W odpowiedzi na skierowane przez organ zapytania do innych przedsiębiorców świadczących usługi z zakresu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu Gminy Krapkowice - tylko jedna, z pięciu zapytanych firm, poza samą Skarżącą, zwróciła uwagę na potrzebę podwyższenia stawek (i to jedynie w pewnym zakresie).

Zwrócić też należy uwagę, że na rentowność działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy - bo tylko tych opłat dotyczy skażona Uchwała - wpływ mają zarówno czynniki wewnętrzne dotyczące danego przedsiębiorcy, jak i niezależne od niego uwarunkowania zewnętrzne. W tym pierwszym przypadku trudno je uwzględniać w procesie kalkulacji górnej stawki opłaty, gdyż to rolą samego przedsiębiorcy jest taka organizacja pracy, aby minimalizować zbędne koszty własnej działalności.

Z kolei czynniki niezależne od przedsiębiorcy, a mające wpływ na rentowność świadczonych przez niego usług, zostały w niniejszej sprawie wzięte pod uwagę przy określaniu górnych stawek opłat. Organ nie negował bowiem, że doszło do wzrostu kosztów niezależnych od podmiotów świadczących ten rodzaj usługi wywozu odpadów komunalnych i uwzględnił w swojej kalkulacji podwyżkę opłaty w stosunku do stawek obecnie obowiązujących, mając na uwadze, że w 2022 roku nastąpił wzrost minimalnego wynagrodzenia oraz minimalnej stawki godzinowej o ok. 8% w stosunku do ubiegłego roku, natomiast stawki za korzystanie ze środowiska o 3,5%. Uwzględniono też wzrost cen za paliwo, jaki nastąpił po wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie, jak również fakt, że instalacja komunalna, do której trafiają odpady odebrane przez firmę R., położona jest w odległości ok. 20 km od Krapkowic. W tej ostatniej kwestii Sąd zauważa jedynie, iż o ile pewne czynniki wzrostu kosztów działalności gospodarczej mają charakter stały, to tak mocno podkreślane przez Skarżącą koszty paliwa mają tendencje cen płynnych, o czym mogą świadczyć znaczne różnice cen paliw z daty podejmowania Uchwały i tożsamych cen paliw z daty rozpoznania niniejszej skargi.

Sąd zwraca też uwagę, iż na ocenę rentowności świadczenia usług odbioru odpadów z terenu Gminy Krapkowice należy spojrzeć kompleksowo, uwzględniając wszystkie określone w ramach Uchwały górne stawki opłat, a nie jedynie poprzez analizę wybranych pozycji. Jedynie na marginesie można dodatkowo zauważyć, że pomimo tak mocno podnoszonego przez Skarżącą braku rentowności usług świadczonych na terenie gminy Krapkowice, spółka R. - która według informacji zawartych w odpowiedzi na skargę dopiero w drugiej połowie 2021 r. powróciła na rynek krapkowicki (podczas gdy pozostałe podmioty świadczące przedmiotowy zakres usług realizują go na terenie gminy Krapkowice nieprzerwanie od lat), w chwil obecnej - a co wynika ze skargi - świadczy usługi odbioru odpadów z nieruchomości niezamieszkałych na podstawie indywidualnych umów z właścicielami nieruchomości, obsługując 85 % rynku na tym terenie (w piśmie z 28.03.2022r. współczynnik ten wskazywany jest na poziomie 90%).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, działania organu w zakresie określenia górnych stawek nie mają charakteru dowolnego, a Gmina monitoruje sytuację na rynku, mając przy tym na uwadze zabezpieczenie mieszkańców zarówno w zakresie zapewnienia świadczenia usług na terenie Gminy Krapkowice, jak i kosztów przez nich ponoszonych.

Jednocześnie, co do samej wysokości stawek, zauważyć można, że istnieją istotne rozbieżności także w stosunku do stawek przyjmowanych przez poszczególne gminy w uchwałach omówionych w treści skargi, a różnice pomiędzy przytoczonymi przez Skarżącą stawkami sięgają kilkudziesięciu procent. Z kolei Gmina Krapkowice wskazała również na inne gminy, w których obowiązują stawki górne zbliżone do stawek obowiązujących na jej terenie. W tym miejscu, zdaniem Sądu, należy ponownie przypomnieć, że stawki górne pełnią w zasadzie rolę ceny maksymalnej. Rolą ceny maksymalnej jest ochrona interesów najuboższych nabywców, aby zapewnić im dostęp do danego towaru. Należy mieć również na uwadze, że cena maksymalna jest na ogół niższa od ceny równowagi rynkowej i wprowadzana jest w obszarach, w których wymaga tego ważny interes społeczny. Stąd też budzi ona, co do zasady, liczne zastrzeżenia ze strony przedsiębiorców, jednakże w tym przypadku dobrem chronionym pozostaje ważny interes społeczny, zaś przyjmowane rozwiązania legislacyjne mają na celu istotne ograniczanie stawek maksymalnych opłat w obszarze gospodarowania odpadami, co ma zapewnić efektywność i powszechność funkcjonowania systemu przy ochronie praw najuboższych. Natomiast okoliczność, że koszty funkcjonowania przedsiębiorstw na rynku są zróżnicowane i w odniesieniu do niektórych z przedsiębiorców przewyższają opłatę maksymalną, nie może przesądzać o wadliwości jej określenia w ramach prawa miejscowego.

Tym bardziej, że poza tak mocno podkreślaną swobodą zawierania umów, istnieje też zasada konkurencyjności pomiędzy podmiotami uprawnionymi do świadczenia tożsamych usług, a jak wynika z akt sprawy, inni przedsiębiorcy funkcjonujący na rynku lokalnym nie wskazują na rażąco niski charakter stawek przyjętych przez Gminę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.