Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3086/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 3, art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 21 ust. 1, 31 ust. 3, art. 64 ust. 3,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 581/20 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] 2012 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 16 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 581/20 oddalił skargę F. Sp. z o.o. (dalej: "spółka" "skarżąca") na uchwałę Rady Miejskiej Góra Kalwaria (dalej: "Rada") z 28 sierpnia 2012 r., nr XXIX/323/2012 (dalej: uchwała") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada uchwałą nr XXIX/323/2012 z 28 sierpnia 2012 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.", "plan miejscowy") dla fragmentu miasta Góra Kalwaria – osiedla Parcela.

Pismem z 5 kwietnia 2017 r. spółka wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia lub zmiany uchwały w zakresie usunięcia z planu postanowień o zakazie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dla terenu A.8.U. i A.9.P (będących własnością spółki). W wezwaniu wskazano na niezgodność uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Góra Kalwaria (dalej: "Studium"), naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego oraz nadmierne ograniczenie prawa własności spółki.

W dniu 24 maja 2017 r. Rada podjęła uchwałę, którą odmówiła uwzględnienia wskazanego wyżej wezwania do zaniechania naruszenia prawa.

W skardze do WSA w Warszawie spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w części graficznej i tekstowej odnoszącej się do terenu A.8.U oraz A.9.P w części ustalonego dla tego terenu zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że interes prawny do zaskarżenia uchwały skarżąca wywodzi z tego, iż jest obecnie właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] położonej przy ul. [...] w G. W m.p.z.p. nieruchomość ta położona jest na terenach oznaczonych jako A.8.U oraz A.9.P. Na skutek wprowadzenia m.p.z.p. dla przedmiotowej nieruchomości - doszło do uniemożliwienia właścicielowi realizacji dotychczasowego profilu działalności, polegającej na produkcji sprzętu sportowego, w tym rozbudowy i modernizacji lakierni, śrutowni czy zakładu zajmującego się galwanizacją. Uchwała zmienia i istotnie ogranicza w stosunku do Studium, dotychczasowe przeznaczenie i możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Poprzez uchwalenie nowego m.p.z.p. nastąpiło naruszenie zasady proporcjonalności, odnoszącej się do wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego skarżącej, bowiem plan skutkuje istotnym ograniczeniem prawa do zabudowy nieruchomości oraz realizacji planów inwestycyjnych, jak również potencjału wynikającego z zagospodarowania nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że przeznaczeniem podstawowym terenu o symbolu A.8.U jest zabudowa usługowa oraz zabudowa produkcyjna z zakresu przemysłu lekkiego oraz rzemiosła produkcyjnego. Przeznaczeniem uzupełniającym są składy i magazyny towarzyszące obiektom o funkcji usługowej i produkcyjnej. Teren A.8.U znajduje się w obszarze określonym w Studium jako teren P1 - teren istniejącej produkcji, usług i składów. Zatem w ustaleniach m.p.z.p. zachowano zgodność przeznaczenia terenu z ustaleniami zawartymi w Studium.

Wyrokiem z 12 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1690/17 Sąd Wojewódzki stwierdził nieważność § 16 pkt 1, § 24 ust. 4 oraz § 25 ust. 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] (punkt 1 wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałej części (punkt 2 wyroku), a także zasądził od Gminy Góra Kalwaria na rzecz skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 3 wyroku). W ocenie Sądu I instancji bezzasadny był zarzut naruszenia trybu uchwalenia m.p.z.p, jak i niezgodności uchwały ze Studium. Za zasadne natomiast WSA w Warszawie uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Radę zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), które przejawia się w nadmiernym ograniczeniu prawa własności skarżącej (art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. dalej: "u.p.z.p.")). Sąd wojewódzki wskazał, że brzmienie § 25 ust. 3 uchwały nie prowadzi do wniosku, że zakazy tam zawarte nie dotyczą działki [...] położonej na terenie A.9.P. Rada wprowadzając zakazy określone w § 16 ust. 1, § 24 ust. 4 oraz § 25 ust. 3 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] nie zachowała odpowiedniej proporcji między założonym celem (ochrona środowiska), a dobranym środkiem (zakaz lokalizacji wszelkich przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), doprowadzając do nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącej.

Skargę kasacyjną od punktu 1 i 3 wyroku WSA w Warszawie złożyła Gmina. Wyrokiem z 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2297/18 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") uchylił punkt 1 i 3 zaskarżonego wyroku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. NSA uznał za trafny zarzut naruszenia art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 Konstytucji RP, jednocześnie nie uwzględniając naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że wbrew ocenie Sądu I instancji § 25 ust. 3 uchwały dopuszcza na terenie A.9.P lokalizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o ile inwestycje te wynikają z przeznaczenia terenu, co oznacza, że odpowiadają ustalonemu w planie przeznaczeniu. Regulacja ta dopuszcza także takie działania jak rozbudowa, nadbudowa i przebudowa zabudowy już istniejącej na tym terenie w sposób skutkujący powstaniem przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o ile istniejąca zabudowa odpowiada przeznaczeniu terenu A.9.P wynikającemu z § 25 ust. 1 planu miejscowego. NSA wskazał natomiast, że w odniesieniu do terenu A.8.U dopuszczone jest zachowanie istniejącej zabudowy, z prawem do rozbudowy, przebudowy, nadbudowy i remontu (§ 24 ust. 3 uchwały). Natomiast brak jest analogicznego przepisu w zakresie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jaki został przewidziany dla terenu A.9.P. Tymczasem odmienne regulacje dotyczące terenów objętych symbolami A.8.U i A.9.P nie zostały uwzględnione przez Sąd I instancji, który co do terenu A.9.P dokonał błędnej interpelacji postanowień planu. Sąd ten nie dokonał rzetelnej kontroli aktu prawa miejscowego poprzez brak zróżnicowania tych dwóch terenów. Dalej - nie ocenił jaki jest wpływ wprowadzonych ograniczeń sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącej dotyczących części działki w obszarze A.8.U, przy uwzględnieniu możliwości kontynuowania i rozwijania przez nią dotychczasowego sposobu wykorzystania nieruchomości na części działki leżącej w granicach terenu A.9.P oraz przy uwzględnieniu położenia terenów A.9.P i A.8.U, tak względem siebie, jak i względem obszarów je otaczających (nieruchomości położone w szeroko rozumianym sąsiedztwie na cele mieszkaniowe).

WSA w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę podniósł, iż skarga spółki nie zasługuje na uwzględnienie, a wyrok NSA z 18 września 2019 r. na mocy art. 153 p.p.s.a. jest wiążący.

Sąd I instancji stwierdził, że działka należąca do skarżącej położona jest na terenach oznaczonych symbolem A.9.P i A.8.U, co do których w zaskarżonej uchwale odmiennie ukształtowano przeznaczenie. W tymże kontekście konieczne było dokonanie kontroli zaskarżonego m.p.z.p. w zakresie wyznaczonym interesem prawnym spółki z uwzględnieniem ww. zróżnicowania. W wyroku NSA przesądzono, że ustanowiony w m.p.z.p. zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie dotyczy terenu działki oznaczonego w planie symbolem A.9.P Inaczej natomiast ukształtowana została w zaskarżonej uchwale sytuacja prawna terenu oznaczonego symbolem A.8.U. Dla tego terenu dopuszczono wprawdzie zachowanie istniejącej na terenie zabudowy, z prawem do rozbudowy, przebudowy, nadbudowy i remontu (§ 24 ust. 3 uchwały), lecz jednocześnie wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a wyjątek od tego zakazu nie dotyczy sytuacji spółki. W stosunku do zabudowy tak istniejącej, i jak planowanej na tym obszarze przez inwestorów możliwe zatem będzie realizowanie tylko takich robót budowlanych, które nie będą skutkować powstaniem przedsięwzięć potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko. Jednakże nie stanowi to nadmiernego ograniczenia własności skarżącej i mieści się w granicach zasady proporcjonalności. Skarżąca może rozwijać swoją działalność na tej części działki, która znajduje się w obszarze A.9.P.

Sąd wojewódzki uznał, że nie jest prawidłowe twierdzenie skarżącej, że wskazane przez nią regulacje zaskarżonej uchwały uniemożliwiają jej, jako właścicielowi, realizację dotychczasowego profilu działalności.

Reasumując WSA w Warszawie wyjaśnił, że nie doszło także do nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącej i tym samym naruszenia zasady proporcjonalności. Brak jest bowiem w ocenie Sądu I instancji negatywnego wpływu wprowadzonych ograniczeń na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości skarżącej.

F. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze, tj. przede wszystkim do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegającego na sprzeczności zaskarżonych postanowień § 16 pkt 1), § 24 ust. 4 oraz § 25 ust. 3 m.p.z.p. ze Studium, przejawiającej się w tym, że w Studium nie ustalono zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy w § 16 pkt 1), § 24 ust. 4 oraz § 25 ust. 3 m.p.z.p. zakazano lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co skutkowało zmianą kierunków zagospodarowania terenów objętych § 16 pkt 1), § 24 ust. 4 oraz § 25 ust. 3 m.p.z.p., w tym również nieruchomości skarżącej;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy w zakresie zawężonym jedynie do wskazań zawartych w wyroku NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2297/18, podczas gdy ww. przepis obliguje sąd do zbadania sprawy administracyjnej w jej granicach, tj. w całości, w tym także w zakresie skargi, co skutkowało niezasadnym nierozpoznaniem zarzutu naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. u.p.z.p. (...);

3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., polegające na przyjęciu, że zakazanie w § 16 pkt 1), § 24 ust. 4 oraz § 25 ust. 3 m.p.z.p. lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w sytuacji, gdy Studium nie przewidywało zakazu lokalizacji ww. przedsięwzięć, nie stanowi niedozwolonej sprzeczności między treścią Studium, a treścią m.p.z.p.;

4) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez niewłaściwe uznanie, że § 16 pkt 1) w zw. z § 24 ust. 4 m.p.z.p. nie narusza zasady proporcjonalności, tj. nie skutkuje istotnym naruszeniem interesu prywatnego skarżącej, wynikającego z przysługującego jej prawa własności, dla realizacji rzekomego interesu publicznego, podczas gdy § 16 pkt 1) w zw. z § 24 ust. 4 m.p.z.p. skutkuje ww. naruszeniem zasady proporcjonalności poprzez uniemożliwienie skarżącej realizacji dotychczasowego profilu działalności polegającej na produkcji sprzętu sportowego, w tym w zakresie rozbudowy i modernizacji lakierni, śrutowni i galwanizowni, w obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem A.8.U.

Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie z uwzględnieniem zarzutów stawianych zaskarżonemu rozstrzygnięciu. Nadto spółka wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wnosząc jednocześnie o rozpoznania sprawy na rozprawie.

NSA zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Sąd wojewódzki oddalił skargę na plan, przyjmując, że co do części terenu objętego symbolem A.9.P nie doszło do naruszenia interesu prawnego spółki, natomiast co do terenu A.8.U - doszło poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ale ze względu na umiejscowienie działki i okoliczności sprawy, naruszenie to mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy i nie została naruszona zasada proporcjonalności.

Na wstępie należało podkreślić, że w sprawie został wydany wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2297/18. W wyroku tym została wyrażona wykładnia kontrolowanych przepisów prawa miejscowego oraz błędy Sądu I instancji, będące wynikiem owej nieprawidłowej interpretacji. Zgodnie zaś z art. 171 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z kolei według postanowień art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Wyrokiem tym zatem związany był nie tylko WSA w Warszawie, ale również obecnie rozpoznający skargę kasacyjną skład NSA. Wynika z niego, że dla terenu oznaczonego symbolem A.9.P w zakresie inwestycji wynikających z przeznaczenia tego terenu, nie obwiązuje zakaz lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przeznaczenie terenu A.9.P to zabudowa produkcyjna, usługowa z zakresu administracji, usług gastronomii, handlu o powierzchni sprzedaży do 2000 m kw., składy i magazyny. Wykładnia § 25 ust. 3 planu zaprezentowana w wyroku NSA oznacza, że sytuacja skarżącej nie uległa żadnej zmianie. Spółka zachowuje prawo do prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej oraz jej rozwijania, bez zmiany profilu. Plany inwestycyjne w zakresie rozbudowy i modernizacji lakierni, śrutowni i galwanizowni, w obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem A.9.P może realizować również poprzez przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Jak słusznie zauważył Sąd wojewódzki w/w przepis planu nie narusza w żaden sposób jej interesu prawnego. Taki stan rzeczy legitymował do oddalenia skargi. Stąd jako bezprzedmiotowe NSA odczytał zarzuty skargi kasacyjnej przywołujące § 25 ust. 3 m.p.z.p. w kontekście naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Warunkiem wniesienia skargi jest wystąpienie przesłanki z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej: "u.s.g.". Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sytuacji przyjętej interpretacji § 25 ust. 3 m.p.z.p. nie można przyjąć – zdaniem NSA - aby norma ta w jakikolwiek sposób ograniczała uprawnienia właścicielskie spółki w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej na terenie objętym planem. Warunek określony w art. 101 ust. 1 u.s.g. w tym zakresie nie został wyczerpany. Stąd zarzuty naruszenia wskazanych przepisów p.p.s.a. oraz u.p.z.p., NSA odczytywał odnośnie terenu A.8.U., przepisu tekstu planu odnoszącego się do tego terenu (oraz rysunku) i wprowadzonych tam ograniczeń inwestycyjnych.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawdą jest, że sąd wojewódzki po zastosowaniu przez NSA art. 185 § 1 p.ps.a. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, rozstrzyga w granicach danej sprawy, przy czym "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3 p.p.s.a., art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 691/18). Kwestia zgodności regulacji § 24 ust. 4 m.p.z.p. ze Studium mieści się w granicach sprawy i jako taka winna zostać rozważona, a wyniki tych rozważań winny zostać zamieszczone w uzasadnieniu wyroku. Takich rozważań zabrakło, niemniej uchybienie to, które bezspornie miało miejsce, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Konkluzja ta jest skutkiem przeprowadzenia kontroli zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w stanie prawny obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Postanowienia planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidzianego w studium lub wykluczyć wyznaczone w studium kierunki zagospodarowania. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym (por. wyrok NSA z 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1343/20). Studium wiąże co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym zakresie postanowienia planu nie mogą naruszać ustaleń studium.

Zdaniem NSA kwestionowany przepis § 24 ust. 4 planu jest zgodny ze Studium i wprowadzonym nim przeznaczeniem terenu P1 (Tereny istniejącej produkcji, usług i składów). Zgodnie z tekstem Studium (punkt 2.1), w odniesieniu do tych terenów wskazuje się możliwość adaptacji, rozbudowy i modernizacji obiektów i urządzeń, szczególnie pod kątem wdrażania nowych technologii. Nie ogranicza się wielkości działek, ani wymaganej powierzchni biologicznie czynnej. Przewiduje się możliwość lokalizacji obiektów wielkokubaturowych, baz, składów, centrów logistycznych, obiektów produkcyjnych, rzemieślniczych, a także biur i obiektów administracji. Dopuszcza się zachowanie istniejących obiektów i terenów o funkcji mieszkaniowej. Poza wyznaczeniem takiego kierunku Gmina postanowiła bardziej szczegółowe regulacje możliwości zagospodarowania terenu przekazać na etap uchwalenia planu. Nie zadecydowano ani negatywnie, ani pozytywnie o możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to, że Rada, działając w granicach prawa, mogła te kwestie uregulować w m.p.z.p.

Nie zmienia tej konkluzji fakt, że w stosunku do niektórych innych rodzajów zabudowy ograniczenie co do usług mogących znacząco wpływać na środowisko, zostało w Studium wprowadzone (np. M, MW, Mr2). Taka przyjęta w Studium regulacja świadczy właśnie o tym, że w przypadku niektórych rodzajów przeznaczenia na etapie wprowadzenia kierunków rozwoju ustalono ograniczenia w zakresie ochrony środowiska, natomiast w przypadku przemilczenia – przekazano decyzję na etap planistyczny. Skoro Studium nie reguluje tej kwestii, Rada była uprawniona do wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia i nie można skutecznie postawić zarzutu, że w ten sposób wprowadziła niezgodność planu ze Studium.

W konsekwencji zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jak i art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny.

Na zakończenie został poddany ocenie zarzut naruszenia przepisów regulujących granice władztwa planistycznego Gminy oraz naruszenia zasady proporcjonalności poprzez wprowadzone ograniczenia dla obszaru A.8.U. Zgodnie bowiem z § 24 ust. 4 m.p.z.p. zakazano lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, aż do wprowadzenia zakazów zabudowy włącznie (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Niemniej nie jest ono nieograniczone. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji RP tworzącym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to z tego, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione w Konstytucji RP (art. 64). Oddziaływanie to jest przy tym bardzo wyraźne, gdyż w art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost się stwierdza, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania, czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, a także wolność i prawa innych osób (vide wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 463/22).

Zdaniem NSA ograniczenie wprowadzone § 24 ust. 4 m.p.z.p. narusza uprawnienia spółki, ale w granicach prawa, nie dopuszczając do naruszenia zasady proporcjonalności. Rację ma Sąd I instancji, że cele i zamierzenia inwestycyjne, które mogą stanowić przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko Spółka może realizować na tej części działki, która jest objęta przeznaczeniem A.9.P. Działania te są w zasadzie nieskrępowane i obejmują szereg przeznaczeń o charakterze przemysłowym. Dotyczy to zarówno nowych inwestycji, jak również rozbudowy istniejących. Jednocześnie dopuszczono zachowanie istniejącej na terenie zabudowy, choćby miała ona inne przeznaczenie niż zasadnicze (§ 25 ust. 2 planu). Tym samym spółka zachowała uprawnienie do realizowania dotychczasowej działalności, w zasadzie bez ograniczeń, co przesądzono wyrokiem NSA pod sygn. akt II OSK 2297/18. Na terenie A.9.P może lokalizować przedsięwzięcia znacząco odziaływujące na środowisko. W kontekście powyższego ograniczenie tej działalności na drugiej części działki mieści się w granicach prawa. Podyktowane jest charakterem tego regionu oraz występującymi przekształceniami przeznaczenia. Analiza bowiem Studium i uchwalonego planu prowadzi do wniosku, że tereny A.9.P i A.8.U stanowią swoistą enklawę wśród zabudowy mieszkaniowej. Analizując rysunek studium - od strony północnej, południowej i wschodniej znajduje się zabudowa mieszkaniowa, od zachodniej teren ogródków działkowych. Z kolei plan w stosunku do terenu A.8.U przewiduje od zachodniej ogródki działkowe, od południa zabudowę mieszkaniową, a od północy zabudowę produkcyjną spółki. Tym samym ograniczenia dla obszaru A.8.U stanowią przejściowy etap między terenem mieszkaniowym, a produkcyjnym, częściowo niwelując negatywne oddziaływanie, które generuje działalność prowadzona przez skarżącą. Usytuowanie zatem działki skarżącej wśród zabudowy mieszkaniowej i jej podział na dwie odmienne strefy powoduje, że prawo własności skarżącej nie doznało uszczerbku. Gmina proporcjonalnie ograniczyła uprawnienia skarżącej, nie niwelując ich i nie pozbawiając Spółki prawa do prowadzenia dotychczasowej działalności gospodarczej. Stanowisko zatem Sądu wojewódzkiego jest prawidłowe i ocena tego zagadnienia odbyła się w granicach art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych przyczyn, NSA orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.