Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7372/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145a § 1, art. 146 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1 i 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Bk 74/21 w sprawie ze skargi G.K. na bezczynność Burmistrza C. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt: II SAB/Bk 74/21 oddalił skargę G.K na bezczynność Burmistrza C. w przedmiocie informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

G.K. pismem z dnia 25 kwietnia 2021 r. wystąpiła do Burmistrza C. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, domagając się udostępnienia wydanego z up. Burmistrza C. na rzecz A. Sp. z o.o., zaświadczenia z dnia 17 stycznia 2020 r., znak G-IIL6724.2020.

W dniu 29 kwietnia 2021 r. Burmistrz C. udzielając odpowiedzi wskazał, że żądanie wydania zaświadczenia, w tym jego kopii, nie może być zrealizowane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że zaświadczenie wydawane w trybie art. 217 k.p.a. jest potwierdzeniem pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby, a żądanie wydania zaświadczenia może być wniesione przez osobę legitymującą się interesem prawnym lub której zaświadczenie takie powinno zostać wydane na podstawie przepisów prawa. Organ poinformował także skarżącą o innym trybie uzyskania informacji, o którą wnioskowała - wskazując, że informacji takiej może udzielić na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i po dokonaniu opłaty skarbowej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Burmistrza C. w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 kwietnia 2021 r., podkreślając m.in., że zaświadczenie wydane na rzecz A. spełnia bez żadnych wątpliwości wszystkie przesłanki do uznania go za informację publiczną i jest dokumentem urzędowym.

Burmistrz C. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie, podkreślając, że przed wniesieniem skargi nie zostało złożone ponaglenie oraz, że treść zaświadczeń nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dostęp do ich treści powiązany jest bezpośrednio z legitymowaniem się przez podmiot wnioskujący interesem prawnym (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) lub istnieje przepis prawny wymagający urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) - brak takiego interesu lub podstawy w przepisach prawa uniemożliwia uzyskanie zaświadczenia lub też jego kopii. W związku z powyższym, nie jest możliwe udostępnienie żądanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - ze względu na odrębny tryb przewidziany w art. 217 § 1 i 2 k.p.a. dla uzyskiwania zaświadczeń. Co więcej, uzyskanie treści takiego zaświadczenia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogłoby stanowić również obejście prawa, mające na celu uzyskanie stosownego zaświadczenia - czy też jego kopii - bez obowiązku uiszczania opłaty skarbowej. Organ podkreślił także, że istnieją inne prawnie dopuszczalne możliwości uzyskania stosownych informacji przez skarżącą. Może się to odbyć na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Ponadto, uchwały Rady Miejskiej w C. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. są udostępnione publicznie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy C. - na stronie internetowej [..] - również tam można uzyskać wszelkie informacje, które zawarte są także w treści zaświadczenia, o które wnioskowała skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w pierwszej kolejności wyjaśnił, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona ponagleniem, a następnie wskazał na przyjęte rozumienie bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniając szczegółowo tryb uzyskiwania zaświadczeń, w tym konieczność wykazania się interesem prawnym w ich uzyskaniu oraz zwracając uwagę na wyłączenie możliwości wydawania zaświadczeń w trybie art. 217 i 218 k.p.a. w zakresie, w jakim istnieje możliwość wydania wyrysów i wypisów planów miejscowych i studiów uwarunkowań, Sąd stwierdził, że objęte wnioskiem zaświadczenie zostało wydane zainteresowanemu podmiotowi w jego indywidualnej sprawie, po dokonaniu opłaty skarbowej i po wykazaniu przez ten podmiot interesu prawnego w trybie art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. Treść takiego zaświadczenia nie podlega zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dostęp do jego treści powiązany jest bezpośrednio z legitymowaniem się przez podmiot wnioskujący interesem prawnym (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) - brak takiego interesu lub podstawy w przepisach prawa uniemożliwia uzyskanie zaświadczenia lub też jego kopii. W związku z powyższym, nie jest możliwe udostępnienie żądanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - ze względu na odrębny tryb przewidziany w art. 217 § 1 i 2 k.p.a. dla uzyskiwania zaświadczeń. Sąd podzielił argumentację organu, że uzyskanie treści takiego zaświadczenia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej mogłoby stanowić również obejście prawa, mające na celu uzyskanie stosownego zaświadczenia - czy też jego kopii - bez obowiązku uiszczania opłaty skarbowej, ale także przy obejściu art. 30 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Ponadto, uchwały Rady Miejskiej w C. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. są udostępnione publicznie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy C. i można z niego uzyskać wszelkie informacje, które zawarte były w treści przedmiotowego zaświadczenia, o które wnioskowała skarżąca.

Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała, że zaświadczenie z dnia 17 stycznia 2020 r. stanowiło treść i postać dokumentu urzędowego w zakresie informacji o sprawach publicznych. Zaświadczenie dotyczyło konkretnego podmiotu i jego interesu prawnego, a wydanie kopii zaświadczenia wydanego innemu podmiotowi w jego indywidualnej sprawie byłoby obejściem przepisów, zarówno art. 217 k.p.a., ale także i art. 30 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje bowiem, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną są uregulowane inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji, i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej, niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje mają charakter informacji publicznych, ale osiągalne są w innym trybie.

Skoro zatem organ wskazał, iż o przeznaczeniu nieruchomości w miejscowym planie można dowiedzieć się poprzez wniosek z art. 30 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwałę Rady Miejskiej w C. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. udostępnioną publicznie w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy C., czy też poprzez wniosek o wydanie zaświadczenia, ale po wykazaniu interesu prawnego, to nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu żądania skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła G.K. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu administracyjnymi ewentualnie w powiązaniu z art. 145a § 1 bądź art. 146 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż zaświadczenie wydane przez organ nie stanowi informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i bezzasadnego oddalenia skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca domagała się udostępnienia dokumentu urzędowego, zaś argumenty przedstawione przez organ, które wprost podzielił Sąd I instancji co do tego, że zaświadczenie wydane zainteresowanemu podmiotowi w jego indywidualnej sprawie po dokonaniu opłaty skarbowej i po wykazaniu przez ten podmiot interesu prawnego w trybie art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ dostęp do jego treści powiązany jest bezpośrednio z legitymowaniem się przez podmiot wnioskujący interesem prawnym, stoi w sprzeczności z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd I instancji bezzasadnie uznał, iż skarżąca ubiegała się o wydanie zaświadczenia we własnej sprawie, a tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej wykorzystała w celu obejścia prawa i uzyskania stosownego zaświadczenia (tu jego kopii) - bez obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej, bądź w celu obejścia art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opierając się na wyroku NSA w sprawie I OSK 1359/18, który zapadł w zgoła innym stanie faktycznym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., a jednym z elementów skargi kasacyjnej jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a.

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sposób, w jaki została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie bezpośrednio zdeterminował ocenę podniesionych zarzutów jako zarzutów nieskutecznych.

Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji – w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego – błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. dodatkowo wskazując, że zarzut ten stawia "ewentualnie w powiązaniu" z art. 145a § 1 "bądź" przepisem art. 146 § 1 p.p.s.a. - w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu przede wszystkim należy podkreślić, że nie jest dopuszczalne postawienie skutecznie zarzutu naruszenia jakiegokolwiek przepisu w taki sposób, który pozostawiałby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy przepis ten został naruszony samodzielnie, ewentualnie, czy w powiązaniu z innymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wskazanymi przez stronę skarżącą podstawami kasacyjnymi. Tymczasem autorka skargi kasacyjnej nie jest przekonana, czy do naruszenia art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. doszło w powiązaniu z innymi przepisami czy nie, pomijając okoliczność, że wskazywane przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 145a § 1 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. dotyczą różnych rozstrzygnięć sądowych (i żadne z nich nie byłoby adekwatne w realiach tej sprawy), a przede wszystkim nie były przez Sąd stosowane, co wyklucza ich naruszenie, w tym w sposób oczywisty ich błędną wykładnię. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. po rozpoznaniu sprawy ze skargi na bezczynność organu, a zatem – gdyby skargę uwzględnił (co w sprawie nie miało miejsca), stosowałby przepisy art. 149 § 1 - § 2 p.p.s.a., a nie przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. i art. 145a § 1 p.p.s.a., mające zastosowanie w sprawach ze skarg na decyzje lub postanowienia, bądź art. 146 § 1 p.p.s.a., mający zastosowanie w sprawach ze skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Powyższy sposób zredagowania zarzutu skargi kasacyjnej, bez wyjaśnienia - także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - podstaw zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 145a § 1 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. determinował w istotnym stopniu jego bezskuteczność.

Ponadto przepisy powyższe, odrębnie lub wspólnie, powołano "w związku" z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., wskazując na naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutu na podstawie argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, dopuszczalne było przyjęcie, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji błędna wykładnię art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że zaświadczenie wydane przez organ nie stanowi informacji publicznej.

Zarzut ten, odnoszący się do błędnej wykładni powołanych przepisów prawa, nie mógł być skuteczny w realiach niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżanym wyroku nie wyraził bowiem stanowiska, że zaświadczenie organu administracji publicznej czy treść informacji zawartej w takim zaświadczeniu nie stanowi informacji publicznej. Sąd I instancji stwierdził, że "nie jest możliwe udostępnienie żądanej informacji w trybie u.d.i.p. - ze względu na odrębny tryb przewidziany w art. 217 § 1 i 2 k.p.a. dla uzyskiwania zaświadczeń" oraz że "wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną są uregulowane inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji, i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej.". Zarzut dokonania błędnej wykładni powołanych przepisów, poprzez uznanie, że zaświadczenie wydawane przez organ nie stanowi informacji publicznej, nie mógł być zatem skuteczny w realiach tej sprawy.

Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, której zarzuty nie mogły podważyć stanowiska Sądu I instancji, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.