Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 4780/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA J. Rajewska (spraw.), Sędzia WSA I. Dąbrowska, Asesor WSA J. Kube, Protokolant M. Magdoń, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy J.D. ze skargi na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia[...]listopada 2003 nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...]września 2003 - znak [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu B. decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. uznał J. D. za osobę bezrobotną i od [...] lutego 2001 r. przyznał mu zasiłek dla bezrobotnych.

Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 37 j ust.1 i ust.1a, art. 37 l ust.1, art. 6 ust. 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz.43 ze zm.), Starosta Powiatu B. odmówił przyznania J.D. zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] października 2001 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2002 r. znak [...] powyższe rozstrzygniecie utrzymał w mocy. W motywach tych decyzji organy podały, że J. D., łącznie z okresem aktualnie pobieranego zasiłku przedemerytalnego, posiada staż zasiłkowy w wymiarze 30 lat 4 miesięcy i 16 dni. Nie ma natomiast niezbędnych dokumentów określających jego zatrudnienie w zlikwidowanym Państwowym Gospodarstwie Rolnym w B. jako pracę w szczególnym charakterze lub w szczególnych warunkach. Zgodnie z art. 37 j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, okresy wykonywania pracy w szczególnym charakterze lub w szczególnych warunkach są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymaganiami określonymi w odrębnych przepisach. W myśl § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 07 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, omawiane okresy pracy stwierdza zakład pracy na podstawie dokumentacji w świadectwie wykonywania pracy w szczególnych warunkach (...) lub w świadectwie pracy. J.D. przedstawił jedynie zaświadczenie Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w R. Oddział Terenowy w K. Gospodarstwo Administracyjno-Handlowe w K.. Agencja ta, w ocenie organów orzekających, jest jedynie jednostką archiwizującą dokumenty przejęte po zlikwidowanym PGR w B.. Skarżący nie dysponuje natomiast świadectwem pracy lub świadectwem wykonywania pracy w warunkach szczególnych, wystawionymi przez byłego pracodawcę lub jego następcę prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2003 r. sygn. akt SA/Rz 611/02 oddalił skargę J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2002 r., podzielając stanowisko organów orzekających, iż przedstawione przez skarżącego świadectwo, jako pochodzące nie od zakładu pracy lub jego następcy prawnego, lecz jedynie sukcesora zasobów archiwalnych byłego pracodawcy, nie stanowi wymaganego dokumentu mogącego potwierdzić charakter pracy skarżącego w PGR w B.. Sąd wyraził ponadto pogląd, że w okresie obowiązywania art. 37 j ust. 1a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie jest możliwe skuteczne udowodnienie zatrudnienia w warunkach szczególnych innymi niż świadectwo pracy (lub prawomocny wyrok sądu) środkami dowodowymi, dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnymi przez art.75 kpa.

Wojewoda [...]po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia[...]września 2003 r., na podstawie art.145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 art. 150 § 1 kpa, uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty B. z [...] listopada 2001 r. w przedmiocie odmowy przyznania J.D. zasiłku przedemerytalnego oraz orzekł o przyznaniu skarżącemu zasiłku przedemerytalny od dnia [...] sierpnia 2003 r. w kwocie [...]zł, tj. wysokości 120% kwoty zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17.12.2001 r. nowelizującej ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, osoby, które przed dniem 01 stycznia 2002 r. zarejestrowały się w powiatowym urzędzie pracy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, nabywają oraz zachowują do niego prawo na dotychczasowych zasadach. Zasady nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego, o których mowa w powołanym przepisie, zostały określone w obowiązujących do dnia 31 grudnia 2001 r. art. 37 j i art. 37 l ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. J. D. w dniu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego posiadał statut bezrobotnego oraz wymagany art. 37 j ust.1 pkt 2 ustawy staż zasiłkowy. Spełnienie drugiego z warunków określonych w art. 37 j ust. 1 pkt 2, tj. warunku posiadania co najmniej 15 letniego okresu wykonywania prac uznanych przez przepisy emerytalne za wykonywanie zatrudnienia w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, skarżący wykazał dopiero 21 sierpnia 2003 r., przedkładając w tej dacie wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania prawomocny wyrok Sądu Rejonowego Sądu Pracy w S. z dnia [...] lipca 2003 r. ustalający, iż ponad 18 letni okres pracy wymienionego w PGR w B. jest wykonywaniem pracy w warunkach szczególnych. Zgodnie z art. 37 j ust. 2 i art. 37 j ust. 1a ustawy zasiłki przedemerytalne przysługują od następnego dnia po dniu zarejestrowania się uprawnionego w urzędzie pracy albo po dniu złożenia wniosku i dokumentów niezbędnych do ustalenia tych uprawnień, a zatem po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. W tej sytuacji uznać należy, iż J.D. w dniu złożenia wniosku o zasiłek przedemerytalny spełniał warunki do nabycia prawa do tego zasiłku. Realizacja tego uprawnienia mogła jednak nastąpić dopiero od dnia 22 sierpnia 2002 r., czyli od następnego dnia po złożeniu dokumentu niezbędnego do ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego, tj. powołanego wyżej wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy w S. z [...] lipca 2003 r.

Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] listopada 2003 r. powyższą decyzję Wojewody [...] utrzymał w mocy. Podzielił przy tym stanowisko, że skoro wykonywanie przez J. D. pracy w szczególnych warunkach zostało wykazane wyrokiem sądu, przedłożonym w dniu 21 sierpnia 2003 r., to zasiłek przedemerytalny mógł być skarżącemu przyznany dopiero od następnego dnia po dniu udokumentowania prawa do tego świadczenia.

Decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej J. D. zaskarżył do NSA w grudniu 2003 r., wnosząc o uchylenie powyższej decyzji i przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego od dnia [...] października 2001 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że dla uprawnień do zasiłku przedemerytalnego istotne znaczenie ma dzień spełnienia przesłanek materialnoprawnych, a nie dzień złożenia wniosku o przyznanie zasiłku, czy dzień wykazania tych przesłanek stosownymi dokumentami.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 01 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W myśl art. 13 § 2 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, a zatem właściwym do jej rozpatrzenia jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ( § 1 pkt 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652).

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy).

Podstawową kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy jest problematyka związana ze wznowieniem postępowania, a w szczególności trafnością zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzja ta została wydana, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością procesową określoną w art. 145 § 1 kpa.

Spełnienie enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 kpa przesłanek jest niezbędne dla oceny zasadności wznowienia postępowania. Jest też warunkiem sine qua non uchylenia decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 kpa oraz dopuszczalności ponownego orzekania co do istoty sprawy. Nawet prawidłowe ustalenia co do istoty sprawy nie mogą decydować o uchyleniu decyzji, jeśli nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 kpa.

Enumeratywnie wymienione podstawy wznowienia postępowania wykluczają możliwość ich rozszerzającej wykładni. Obowiązek precyzyjnej interpretacji omawianych przepisów wynika także z faktu, iż wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych stanowiących odstępstwo od zasady trwałości decyzji określonej w art.16 kpa.

W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego domagał się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, załączając do swego wniosku prawomocny wyrok Sądu Rejonowego Sądu Pracy w S. z dnia [...] lipca 2003 r. sygn. akt [...]. Zdaniem organów orzekających treść powyższego wyroku ustalającego, iż okres zatrudnienia J. D. w Państwowym Gospodarstwie Rolnym w B. jest okresem pracy w szczególnych warunkach, stanowi nową okoliczność faktyczną uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 5 kpa.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który decyzję tę wydał.

Powołany wyrok Rejonowego Sądu Pracy w S.został podjęty po zakończeniu postępowania w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku przedemerytalnego. Nie może być zatem uznany za "nowy dowód" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Pozostaje zatem pytanie, czy w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne w rozumieniu powołanego przepisu. Zarówno w orzecznictwie, jak i w nauce prawa administracyjnego, przyjmuje się, że okoliczność faktyczna, to okoliczność dotycząca stanu faktycznego sprawy, a zatem zdarzenie niezależne od treści przepisów prawa ani tym bardziej od wykładni prawa. Do okoliczności takich nie należy zatem odmienna ocena materiału dowodowego (dokonana przez ten sam lub inny organ, czy też sąd), ewentualnie zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja. Nowe okoliczności faktyczne to okoliczności, które wprawdzie istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale (obojętnie z jakich przyczyn) nie były znane organowi orzekającemu. Fakt ujawnienia nowych okoliczności faktycznych należy zawsze odnosić do organu. Istotne jest zatem, aby to organ nimi nie dysponował albo nie były mu one znane. Nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeśli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu. Fakt, że urzędnik nie dostrzegł tej okoliczności na skutek przeoczenia, czy też niedokładnego przeczytania akt, nie może uzasadniać wznowienia postępowania (por. między innymi wyrok NSA z 10 lutego 1999 r. sygn. III SA 5019/98 ONSA z 2000 r., z. 2, poz. 62 oraz wyrok NSA z 13 lipca 1994 r. sygn. akt III SA 1800/93, ONSA z 1995r., z. 3, poz.114).

W konsekwencji sama jedynie treść powołanego wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy w S. nie może być uznana za nową okoliczność w omawianym znaczeniu. Przeciwnie, z orzeczenia tego zdaje się wynikać, że zostało ono podjęte w związku z dokonaną przez ten Sąd odmienną oceną stanu faktycznego sprawy i inną interpretacją obowiązujących przepisów, a nie ujawnieniem nowych dowodów, czy nowych okoliczności faktycznych nieznanych dotychczas organom zatrudnienia.

Roszczenia byłych pracowników o ustalenie wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze mogą być skutecznie dochodzone tylko przeciwko byłemu pracodawcy lub jego następcy prawnemu ( art. 231 kp). Powództwo takie skierowane przeciwko innemu podmiotowi, w tym jednostce prowadzącej tylko archiwa zlikwidowanego zakładu pracy, jest niedopuszczalne.

Sąd Rejonowy Sąd Pracy w S. nie odrzucił powództwa J.D. o ustalenie charakteru jego zatrudnienia w PGR w B. skierowanego przeciwko Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w R.. Sąd uznał zatem powyższą Agencję nie za jednostkę jedynie dysponującą zasobem archiwalnym zlikwidowanego gospodarstwa rolnego, lecz za następcę prawnego byłego pracodawcy skarżącego.

Taki status Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w R. wynikał także z dotychczasowych akt administracyjnych, w szczególności z pisma z [...] listopada 2001 r. nr [...]., w którym jednoznacznie stwierdzono, że Agencja jest następcą prawnym zlikwidowanych państwowych gospodarstw rolnych. W piśmie tym podano także, że Agencja w 1992 r. przejęła mienie i pracowników Gospodarstwa Rolnego w B., a w 1995 r. całkowicie zlikwidowała to Gospodarstwo i zwolniła pozostałych jego pracowników.

W świetle przytoczonych okoliczności w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody[...]z dnia [...]września 2003 r. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 134 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy mieć na uwadze, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują także inne podstawy wzruszania decyzji ostatecznych. Postępowanie w trybie przewidzianym w art. 154 i art. 155 kpa może być wszczęte także z urzędu. Przepisy te mogą mieć zastosowanie także w przypadku, gdy sąd administracyjny oddalił skargę ( wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r. III SA 80/85, ONSA 1985 r. ,nr 2, poz.16).