Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 974/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 8 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1785
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jedn.
article: art. 57 par. 4 art. 57 par. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Beata Machcińska, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za 2010 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] Nr [...], 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej: organ odwoławczy lub Wojewoda) decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 400r ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. 2017. 519 z późn. zm.), art. 7 ust. 1 pkt 8a i ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. 2017. 1785, dalej: u.p.o.l. lub ustawa podatkowa) w zw. z § 2 ust. 1-5 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne (Dz.U. 2006. 142. 1023, dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 58 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 r. 1045) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2017. 1257 z późn. zm., dalej: K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy L. (dalej Gmina lub strona) od decyzji Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w K. (dalej: WFOŚiGW, organ lub Fundusz) z dnia [...] nr [...], odmawiającej Gminie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, gruntów pokrytych wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za 2010 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając decyzję Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia 23 marca 2011 r. Gmina zwróciła się do WFOŚiGW o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, oraz gruntów zajętych pod sztuczne zbiorniki wodne za 2010 r. w kwocie [...] zł.

Decyzją z dnia [...] Fundusz nie uwzględnił wniosku Gminy o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości za lata 2009-2011, stwierdzając, że zastosowana na potrzeby ustalenia stawki podatku, klasyfikacja gruntu zaprzecza, aby przedmiotowy zbiornik był zbiornikiem retencyjnym lub elektrowni wodnej. Oznacza to, że zbiornik ten nie służy realizacji gospodarki wodnej. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik Gminy żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Funduszu w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, niewyjaśnienie okoliczności faktycznych, brak uzasadnienia faktycznego wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną i brak pouczenia o trybie odwołania od tejże decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ decyzją z dnia [...] po raz kolejny odmówił zwrotu Gminie utraconych dochodów wskazując, że podstawą odmowy zwrotu jest złożenie przez Gminę wniosku po terminie określonym w § 2 ust. 3 rozporządzenia. Termin ten upłynął w dniu 25 marca 2011 r. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że wniosek w przedmiotowej sprawie złożyła w dniu 24 marca 2011 r., a więc w odpowiednim terminie. Wyraziła pogląd, że ustalając zachowanie tego terminu należy stosować przepisy art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a.

Organ odwoławczy stwierdził, że do rozpatrzenia sprawy zwrotu gminom utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości stosuje się w zakresie proceduralnym przepisy K.p.a. z uwzględnieniem przepisów szczególnych ustawy podatkowej i rozporządzenia, a nadto, iż mimo, że na dzień wydania niniejszej decyzji rozporządzenie z 2006 r. utraciło moc obowiązującą, to jednak jego przepisy wobec treści art. 55 i 58 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym i niektórych innych ustaw, znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż niniejsze postępowanie wszczęte zostało przed dniem 1 czerwca 2017 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017. 935) i nie zostało przed tym dniem zakończone decyzją ostateczną, do niniejszego postępowania, zgodnie z treścią art. 16 tejże ustawy, zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym.

Wojewoda zauważył, że zwrot utraconych dochodów jest – zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy podatkowej czynnością materialno-techniczną, a odmowa zwrotu dochodu powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej o odmowie zwrotu lub o umorzeniu postępowania. W wykonaniu delegacji zawartej w art. 7 ust. 7 ustawy podatkowej Minister Ochrony Środowiska w rozporządzeniu z dnia 20 lipca 2006 r. określił m.in. wzór wniosku i terminy do jego złożenia, dokonania ewentualnej korekty, sprawdzenia wniosku oraz przekazania na rachunek budżetu gminy środków stanowiących równowartość utraconych dochodów (§ 2 ust. 2, ust. 3-4 i ust. 6 oraz § 3), a w przypadku stwierdzenia we wniosku braków lub błędów wzywa, w trybie określonym w 2 ust. 7 do ich usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. Nieusunięcie braków lub błędów w terminie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.

Organ odwoławczy podzielił pogląd Funduszu, iż terminy określone w 2 ust. 3 i 4 rozporządzenia tj. na złożenie wniosku o zwrot utraconych dochodów oraz złożenie korekty tegoż wniosku, są terminami prawa materialnego, których [pic]przekroczenie skutkować musi odmową zwrotu dochodów lub odmową uwzględnienia (rozpatrzenia) korekty. Dodał, że termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie praw lub inną realizację prawa podmiotowego; konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności, termin ten może być przywrócony tylko i wyłącznie przepisem ustawy. Prawidłowość takiej wykładni potwierdza utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych ( m.in. wyroki NSA: z dnia 18 grudnia 2008 roku, sygn. akt II GSK 589/08; z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1833/12 oraz z dnia 12 grudnia 2016 roku, sygn. akt 1085/15). Skoro zatem, warunkiem uzyskania zwrotu utraconych dochodów przez gminę, jest złożenie wniosku (korekty) w określonym terminie, uchybienie tego terminu skutkuje utratą prawa do ubiegania się o zwrot utraconych dochodów w trybie określonym w rozporządzeniu. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wniosek Gminy o zwrot wpłynął do Funduszu w dniu 28 marca 2011 roku (data na pieczęci potwierdzającej wpływ wniosku do Funduszu), zaś w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, iż pismo nadane zostało, jak twierdzi w odwołaniu Gmina, w dniu 24 marca 2011 roku. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż wniosek o zwrot utraconych dochodów za 2010 rok złożony został w dniu 28 marca 2011 roku, a zatem po upływie terminu kreślonego w § 2 ust. 3 rozporządzenia, tj. po 25 marca 2011 roku. Zdaniem Wojewody, wbrew twierdzeniu Gminy, do terminów § 2 ust. 3 i 4 rozporządzenia nie może mieć zastosowania przepis art. 57 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazał, że termin, o którym mowa w powyższym przepisie jest to okres czasu liczony w dniach, tygodniach, miesiącach lub latach. Tylko dla takiego terminu ustawodawca przyjął domniemanie, iż jest on zachowany, gdy m.in. pismo zostanie nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Potwierdza to m.in. treść przepisów art. 57 §§ 1-4, w których ustawodawca wyraźnie wskazuje, iż "termin" jest pewnym okresem czasu, który ma początek i koniec, wskazując przy tym sposób jego określenia. Termin zaś określony w przepisach rozporządzenia nie jest okresem czasu. Na marginesie organ odwoławczy zauważył, że konsekwencją przyjęcia wykładni, iż przepis art. 57 § 4 k.p.a. ma zastosowanie do terminów określonych w rozporządzeniu, musiałoby być dopuszczenie stosowania również postanowień art. 57 §§ 1-3a, jak i art. 61 §§ 3 i 3a k.p.a., co nie jest w ogóle możliwe, gdyż termin na złożenie wniosku nie jest liczony, ani w dniach, ani tygodniach, ani też miesiącach, czy latach, a przede wszystkim nie jest możliwym określenie początku tego terminu. Zauważył także, że złożenie wniosku o zwrot utraconych dochodów nie inicjuje postępowania administracyjnego, albowiem jak wskazano wyżej, zwrot utraconych dochodów stanowi czynność materalnotechniczną, zaś jedynie odmowa zwrotu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zatem z powyższego wynika, że organ nie prowadzi postępowania w sprawie zwrotu utraconych dochodów, a jedynie w sprawie odmowy zwrotu. Przyjęta konstrukcja załatwiania przez Fundusz spraw zwrotu utraconych dochodów nie pozwala na ustalenie daty wszczęcia postępowania w sprawie odmowy zwrotu utraconych dochodów, gdyż jak wskazano wyżej, nie jest to z pewnością data złożenia wniosku. Stąd również przepisy art. 61 §§ 3 i 3a k.p.a. nie znajdą zastosowania w niniejszej sprawie.

Zatem, mając na uwadze powyższe, Wojewoda stwierdził, że termin na złożenie wniosku (korekty) będzie zachowany włącznie w przypadku, gdy wniosek (korekta), wpłyną do siedziby wojewódzkiego funduszu do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym. Dodał, że gdyby wolą prawodawcy było wprowadzenie dla terminów złożenia wniosku i korekty domniemań z art. 57 §§ 4 i 5 k.p.a. umieściłby stosowną regulację w treści rozporządzenia, czego jednak w przedmiotowej sprawie nie uczynił. W przypadku terminów prawa materialnego przepis art. 57 § 5 k.p.a. nie znajduje zastosowania i to bez względu na skutki związane z niezachowaniem tego terminu. Przykładem jest tu termin na złożenie oświadczenia określony w art. 11¹ ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. 2016. 487 z późn. zm.). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż wg stanu prawnego przed dniem 1 stycznia 2016 r., aby można było przyjąć, iż termin na złożenie takiego oświadczenia został dochowany, oświadczenie powinno zostać złożone w siedzibie właściwego organu (wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 643/16 i przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).

W ocenie Wojewody, również pozostałe zarzuty odwołania tj. naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. przez brak rzetelnego i wyczerpującego rozpatrzenia bogatego materiału dowodowego i jego oceny, a także art. 104 § 2 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, choć zebrany materiał dowodowy to umożliwiał, należało uznać za chybione, tym bardziej, że bezspornym pozostaje, iż organ nie badał istoty sprawy oraz nie dokonywał oceny materiału dowodowego, gdyż z uwagi na złożenie wniosku przez Gminę po upływie terminu, takie działanie byłoby bezprzedmiotowe.

W skardze na to rozstrzygnięcie, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o ustawie podatkowej oraz w zw. z art. 58 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015. 1045) – przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że wniosek Gminy został złożony 28 marca 2011 r., a więc po terminie, podczas gdy w rzeczywistości został on złożony w dniu 24 marca 2011 r., a więc w terminie przewidzianym w § 2 ust. 3 rozporządzenia.

2) naruszenie przepisów postępowania tj.

a) art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że do skuteczności zachowania terminu bierze się pod uwagę datę jego wpływu do Biura Funduszu (adresata pisma), podczas gdy zgodnie z powyższym przepisem termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy – Prawo pocztowe,

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak rzetelnego i wyczerpującego rozpatrzenia bogatego materiału dowodowego i jego oceny,

c) art. 104 § 2 K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, choć zebrany materiał dowodowy to umożliwiał.

Uzasadniając skargę skarżąca stwierdziła, że przedmiotowy wniosek został nadany w polskiej placówce pocztowej w dniu 24 marca 2011 r., co zostało potwierdzone datą stempla pocztowego na kopercie, a wpłynął do Biura Funduszu w dniu 28 marca 2011 r. Zdaniem Gminy spełnione zostały wszystkie przesłanki do uzyskania zwrotu, w tym zachowany został termin do złożenia stosownego wniosku w tej sprawie, a to z uwagi na przepis art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. Do nadania przesyłki zawierającej wniosek doszło w dniu 24 marca 2011 r. tj. w przedostatnim dniu do jego złożenia. Dlatego też termin ten został zachowany. Gmina nie zgodziła się z tym twierdzeniem Wojewody, że przepis ten nie może być w sprawie zastosowany w sytuacji, gdy w sprawie tej stosuje się w zakresie proceduralnym przepisy K.p.a. (tak wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 387/14). Zauważyła, że w aktach sprawy znajduje się koperta, w której przesłano przedmiotowy wniosek z pieczęcią poczty i datą.

Gmina podkreśliła, że decydującym momentem związanym z zachowaniem terminu jest ustalenie daty nadania przesyłki. Do skargi dołączyła dokument "Potwierdzenie odbioru", z którego wynika, że przesyłkę pocztową zawierająca wniosek nadano w placówce pocztowej z datą nadania 24 marca 2011 r. i adresowaną do Funduszu. Dodała, że przedmiotowa sprawa należy do właściwości organów administracji państwowej i do sądów administracyjnych.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując zawarte w sprawie stanowisko i jego argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Badając legalność zaskarżonej decyzji wskazać należy, że dotyczyła ona odmowy zwrotu utraconych dochodów należnych gminom na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 8a ustawy podatkowej z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku w tej sprawie.

Gmina twierdziła, że terminowi nie uchybiła bowiem stosowny wniosek został nadany w urzędzie pocztowym przed jego upływem, zaś dzień jego wpływu do organu nie ma istotnego znaczenia. Natomiast, zdaniem organów, dla ustalenia prawidłowego terminu do złożenia tego wniosku, z uwagi na jego charakter, decydujący jest dzień wpływu tego pisma do właściwego organu, a nie dzień jego nadania.

Poza sporem było, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy podatkowej i K.p.a. z daty wszczęcia postępowania oraz przepisy rozporządzenia obowiązujące w dniu złożenia wniosku i w tym brzmieniu normy te będą powoływane w dalszej części uzasadnienia. Bezsporne było równie, że w aktach administracyjnych brak jest koperty, w której sporny wniosek został przesłany do Funduszu jednakże z dowodu jego nadania, dołączonego do skargi, wynika, że przesyłka ta została złożona w polskiej placówce pocztowej w dniu 24 marca 2011 r. podczas, gdy termin do wniesienia wniosku upłynął z dniem 25 marca 2011 r.

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 pkt 8 a ustawy podatkowej zwalnia się od podatku od nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa: grunty pokryte wodami jezior o ciągłym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych oraz grunty zajęte pod sztuczne zbiorniki wodne. W myśl art. 7 ust. 6 tej ustawy z tytułu zwolnienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 8a, gminom przysługuje zwrot utraconych dochodów ze środków wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Przepis art. 7 ust. 7 ustawy podatkowej zawiera delegację do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe zasady i tryb zwrotu tak utraconych dochodów. Rozporządzenie takie zostało wydane w dniu 20 lipca 2006 r. Stosownie do brzmienia § 2 ust. 3 tego rozporządzenia "Gmina składa w terminie do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym, do właściwego wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej (...), wniosek wykazujący faktyczne roczne utracone dochody, wynikające z decyzji oraz z deklaracji podatkowych, na dany rok podatkowy według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który jest on sporządzony". Gmina może złożyć korektę wniosku do dnia 15 maja roku następującego po roku podatkowym (§ 2 ust. 4 rozporządzenia).

Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje i uznaje za własne stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 971/17 co do tego, że "Termin określony w § 2 ust. 3 rozporządzenia (...) jest terminem prawa materialnego", zaś jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia gminy do uzyskania zwrotu utraconych dochodów. W tej materii Sąd odwołuje się również do argumentacji przedstawionej w wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2008 r. sygn. II GSK 589/08. Sąd zauważa ponadto, że kwestia materialnego charakteru omawianego terminu w istocie nie była sporna między stronami. Spór dotyczył skutków takiego uznania i momentu, w którym należy stwierdzić, że doszło do jego uchybienia.

Jest rzeczą oczywistą, że termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu i nie ma do niego zastosowania przepis art. 59 K.p.a., który dotyczy terminów prawa procesowego. Oczywiste jest również, że postępowanie w sprawie zwrotu utraconych dochodów toczy się na wniosek uprawnionego podmiotu skierowany do właściwego organu, w wyznaczonym do tego terminie. Nie było sporne, że do przedmiotowego postępowania stosuje się przepisy K.p.a. Należy przy tym zauważyć, że postępowanie to może zakończyć się faktycznym zwrotem kwoty utraconych dochodów (czynność techniczno-rachunkowa) lub wydaniem decyzji odmawiającej takiego zwrotu (w całości lub w określonym zakresie).

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Przepis ten określa zdarzenie z jakim wiązać należy datę wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony, a nie datę, do której żądanie takie może być zgłoszone. Data ta nie wyznacza nowego ani innego terminu zgłoszenia żądania (wniosku) strony niż wynikający z przepisów prawa materialnego. Omawiany przepis prawa materialnego (§ 2 ust. 3 rozporządzenia) określa końcowy termin (dzień) zgłoszenia wniosku, nie wiążąc go z datą wszczęcia postępowania. Wniosek o zwrot utraconych dochodów jak każdy wniosek (żądanie) skierowany do organu administracyjnego, z dniem doręczenia organowi, wszczyna określonego rodzaju postępowanie (sprawdzające lub rozpoznające). Tym samym samo złożenie pisma wszczynającego postępowanie administracyjne jest czynnością niezbędną dla rozpoczęcia takiego postępowania, a przez to podlega właściwym w tym zakresie przepisom K.p.a. Dlatego też do wniosku tego znajdują zastosowanie przepisy art. 57 K.p.a. dotyczące obliczenia terminów (w stosownym zakresie), w tym zasady ich zachowania, przez pismo wniesione we właściwej placówce pocztowej operatora wyznaczonego (publicznego). Zwrot "składa" (wniosek) użyty w rozporządzeniu nie może być utożsamiany z momentem "wpływu" tego wniosku do organu, skoro obowiązujące w tym zakresie ustawy ani rozporządzenie nie wyłączają możliwości złożenia spornego wniosku w inny sposób niż bezpośrednio organowi. Oznacza to, że wniosek taki może być również składany za pośrednictwem odpowiedniej placówki pocztowej. Z tych przyczyn należy uznać, że datę wszczęcia postępowania w sprawie, której dotyczy żądanie, wyznacza przepis art. 61 § 3 K.p.a., zaś dla ustalenia daty złożenia tego wniosku i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia, w przypadku posłużenia się operatorem wyznaczonym (publicznym), decydujące znaczenie ma dzień jego nadania w polskiej placówce pocztowej. Dodać należy, że złożenie przedmiotowego wniosku, stanowi czynność Gminy (strony) niezbędną do tego, by mogła skorzystać z przysługującego jej uprawnienia (otrzymania zwrotu utraconych dochodów). Dla dokonania tej czynności ustawodawca określił termin końcowy, dzień do którego sporny wniosek ma być złożony.

Zgodnie z art. 1 pkt 2 K.p.a., Kodeks normuje postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia spraw określonych w pkt 1. Do postępowania tego znajdują zastosowanie przepisy ogólne zawarte w Dziale I K.p.a. w tym w Rozdziale 10 regulującym kwestie terminów. Oznacza to, że w badanej sprawie przepisy te znajdują zastosowanie. Zgodnie z art. 57 § 4 K.p.a. "jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni". Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (obecnie od 1 stycznia 2013 r. wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe) - art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. Pismo to m.in. podanie, o którym mowa w art. 63 K.p.a., oznaczające również wniosek czy żądanie określonego zachowania się, spełnienia uprawnień przyznanych jednostce czy osobie (prawnej lub fizycznej) w stosunku do właściwego organu państwowego czy podmiotu, o którym mowa w art. 1 pkt 2 K.p.a. W myśl art. 28 K.p.a. "stroną jest każdy (...) kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Żądanie takie może być wniesione pisemnie (na piśmie) co oznacza, że jego wniesienie stanowi czynność strony, o której mowa w art. 57 § 4 K.p.a., a tym samym podlega regule tam opisanej, przy uwzględnieniu § 5 pkt 2 tego artykułu.

Reasumując zwrot "składa" użyty w § 2 ust. 3 rozporządzenia, oznacza czynność wniesienia (złożenia) pisma (wniosku) do danego organu bezpośrednio lub m.in. za pośrednictwem polskiej placówki pocztowej w postaci jego "nadania". Za dzień złożenia tego pisma należy uznać dzień jego wpływu do organu lub dzień jego nadania na adres organu, w zależności od tego czy został złożony bezpośrednio czy za pośrednictwem poczty. Datą wszczęcia postępowania w sprawie takiego podania (wniosku) jest dzień doręczenia żądania organowi. Dzień ten nie ma żadnego wpływu na termin wniesienia wniosku i oznacza wyłącznie to, że z tym dniem rozpoczyna się procedura rozstrzygania o żądaniu zawartym w podaniu (wniosku).

Dla zachowania terminu złożenia przedmiotowego wniosku, nie ma znaczenia sposób jego ustalenia np. poprzez wskazanie konkretnej daty (dnia i miesiąca) danego roku kalendarzowego. Okoliczność ta oznacza wyłącznie to, że do terminu tego nie będą miały zastosowania przepisy odnoszące się do okresów czasu liczonych w dniach, miesiącach czy latach. To, że wyznaczono konkretną datę na dokonanie określonej czynności nie powoduje, że nie ustanowiono terminu dla jej spełnienia. Skoro nie oznaczono terminu początkowego to należy uznać, że wniosek taki można złożyć w każdym terminie do dnia oznaczającego jego upływ. Termin to wyznaczony czas na dokonanie czegoś, który może przybrać postać okresu (od – do) jak i konkretnej daty końcowej (kalendarzowej). O ile data ta przypada w dniu ustawowo wolnym od pracy lub w sobotę termin ten kończy swój bieg w dniu następnym nie będącym dniem wolnym od pracy lub sobotą.

Sąd zauważa, że przepis art. 57 K.p.a. stosuje się również do terminów prawa materialnego w sytuacji, gdy przepis tego prawa stanowi o wykonaniu czynności, z którą wiążą się oznaczone skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków strony. Nie dotyczy natomiast terminów prawa materialnego odnoszących się do organu (tak wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 287/16). W przedmiotowym przypadku skutki w postaci uprawnienia do żądania zwrotu utraconych dochodów wiążą się z terminowym złożeniem wniosku w tym przedmiocie, a nie z dniem wszczęcia postępowania na skutek doręczenia tego wniosku organowi administracji. Zdaniem Sądu powiązanie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku z terminem wszczęcia postępowania administracyjnego wywołanego takim wnioskiem nie jest uprawnione, gdyż inni są adresaci tych norm (Gmina i organ) jak i różne są cele tych regulacji (zwrot utraconych dochodów i ich weryfikacja). Tym samym przepisy art. 57 § 4 i § 5 pkt 2 K.p.a. mają zastosowanie do wniosków gmin o zwrot utraconych dochodów, jako czynności dokonanej na podstawie przepisów prawa materialnego tj. ustawy podatkowej i rozporządzenia. Żaden z przepisów prawa nie uzależnia zachowania (dochowania) spornego terminu do złożenia przedmiotowego wniosku, od daty faktycznego doręczenia (wpływu) pisma do organu. Dlatego też datą skutecznego (terminowego) wniesienia (złożenia) wniosku gminy o zwrot utraconych dochodów jest również data nadania tego wniosku na poczcie pod warunkiem, że pismo takie nadane zostało najpóźniej ostatniego dnia wyznaczonego na jego złożenie, z uwzględnieniem zasady przewidzianej w art. 57 § 4 K.p.a.

Z tych przyczyn podnoszone w skardze twierdzenie o braku zastosowania przepisu art. 57 K.p.a. do terminów określonych w § 2 ust. 3 i 4 rozporządzenia z uwagi na fakt, iż terminy te nie są terminami liczonymi jednostkami czasu (okresami od – do) lecz wyrażone są datą końcową (do dnia), czy też to, że wniosek taki nie inicjuje postępowania administracyjnego, gdyż zwrot utraconych dochodów stanowi czynność meterialnotechniczną, zaś decyzji wymaga odmowa takiego zwrotu, nie są uzasadnione. Podobnie bezzasadne było odniesienie tego terminu do terminów z innych ustaw, w tym ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Skoro ustawodawca wyznaczył gminie termin do złożenia przedmiotowego wniosku i nie powiązał go z datą wszczęcia postępowania, to tym samym uznał, że fakt wszczęcia lub nie takiego postępowania, jego charakteru czy też sposób zakończenia, nie ma żadnego wpływu na termin, którego zachowanie ciąży na wnioskodawcy. "Wyznaczenie dla danej czynności terminu materialnoprawnego bez określenia zasad jego dopełnienia oznacza konieczność zastosowania art. 57 K.p.a." (tak wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I FSK 1034/08). Sformułowanie "gmina składa (w określonym terminie) wniosek", nie jest tożsame z pojęciem "wszczęcia postępowania", czyli datą faktycznego dotarcia podania do organu.

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018. 1302) dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych na wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcia organów obu instancji oparte zostały na tej samej podstawie prawnej i faktycznej, zakwestionowanej przez Sąd w niniejszym wyroku, a nadto nie dotyczyły merytorycznej oceny żądania gminy należało uchylić te decyzje odstępując od orzekania co do zasadności tego żądania.

Rozpoznając sprawę ponownie organ dokona pełnej analizy zebranych w sprawie dowodów w granicach przewidzianych w rozporządzeniu i innych mających znaczenie w sprawie przepisów prawa, a następnie orzeknie w zakresie poprawności przedmiotowego wniosku i istnienia warunków zwrotu spornych dochodów.

Z tych przyczyn wobec naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 200 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.