Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 581/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 268 ust 1 pkt 11 oraz art 270 ust 4  w zw.  z art 272 ust 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi T. E. sp. z o.o. z siedzibą w J. G. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za wykorzystanie wód oddala skargę.


UZASADNIENIE

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. skierowało do podmiotu [...] Sp. z o.o. pismo z dnia 17 stycznia 2020 r. [...] zawierające informację ustalającą wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne [...], OP/IV kwartał/2019 w którym ustaliło podmiotowi T. E. Sp. z o.o. za okres IV kwartału 2019 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] PLN za wykorzystanie wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej D..

Reklamację od ustalenia wysokości opłaty podwyższonej za usługi wodne Nr [...], OP/IV kwartał/2019 zawartego w Informacji z dnia 17 stycznia 2020 r., złożył T. E. Sp. z o.o pismem z dnia 4 luty 2020 r., zarzucając ww. ustaleniu opłaty podwyższonej naruszenie (1) przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (dalej: "p.w."), poprzez przyjęcie bez podstawy prawnej, że Spółka korzysta z usług wodnych polegających na poborze wód powierzchniowych, chociaż w rzeczywistości korzysta z usług wodnych obejmujących korzystanie z wód do celów energetyki wodnej, (2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 7a, 8, 77 § 1, 80, 81a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że Spółka nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawlego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej D. w K.. Z uwagi na powyższe T. E. Sp. z o.o. wniósł o uznanie reklamacji i odstąpienie od ustalenia oraz naliczania opłaty podwyższonej.

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Zarządu Zlewni w K. działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 oraz art. 281 ust. 3 pkt 1 i art. 281 ust. 8 p.w. decyzją z dnia 20 luty 2020 roku, znak: [...] po rozpatrzeniu reklamacji określił podmiotowi T. E. Sp. z o.o., ul. [...], [...], za okres IV kwartału opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł, za wykorzystanie wód rzeki W. w km 80+875 do celów energetycznych dla Elektrowni Wodnej D., bez pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że reklamacja jest nieuzasadniona. Zdaniem organu art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego, obejmuje swym zakresem pobór wody do celów elektrowni wodnych. Zgodnie z tym przepisem opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych i powierzchniowych, bez wymaganego pozwolenia wodnoprawlego albo pozwolenia zintegrowanego. Zdaniem organu "usługa wodna" jaką jest korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej została w przepisie art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6 p.w. zamieszczona odrębnie od poboru wód podziemnych lub powierzchniowych. Art. 35 ust. 6 p.w. stanowi o korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, a nie o poborze wody do tych celów. Zatem w rozumieniu przytaczanego przepisu korzystanie z wody ma w ustawie znaczenie odmienne niż jej pobór. Gdyby bowiem w pkt 6 chodziło o pobór wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, to nie byłoby żadnego sensu w wydzielaniu osobnej jednostki redakcyjnej (punktu) o takiej treści, gdyż pobór wód do celów energetyki mieści się w pełnej ogólniejszej kategorii o której mowa w pkt 1 czyli poborze wód podziemnych lub powierzchniowych, między takimi pojęciami występuje stosunek nadrzędności/podrzędności zakresowej. Przepis art. 270 p.w. stanowi wprost, że za pobór wód do celów elektrowni wodnych należna jest wyłącznie opłata zmienna i to obliczana w szczególny sposób. Wysokość opłaty za pobór wody do celów elektrowni wodnych ustala się jako sumę iloczynów jednostkowej stawki opłaty i ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, wyrażonej w MWh, oraz stawki opłaty i ilości wód podziemnych lub powierzchniowych pobranych bezzwrotnie na potrzeby technologiczne, wyrażone w m3, nieprzeznaczonej wprost do produkcji energii elektrycznej. W sformułowaniu zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. ("pobór wód podziemnych lub powierzchniowych") nie określono celu , w którym ten pobór ma następować, w kategorii tej mieści się więc pobór wód w każdym możliwym celu, również w celu energetyki, w tym energetyki wodnej. W zamyśle ustawodawcy nie ujęcie w zamkniętym katalogu art. 268 ust. 1 p.w. poboru wody do celów elektrowni wodnych lub też wykorzystania wody dla celów energetyki, lecz posłużenie się zwrotem " pobór wód podziemnych lub powierzchniowych", przesądza, że "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych", o którym mowa w art. 268 ust. 1 p.w. Opłata zmienna nr [...] została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 3 p.w. a ilości energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej, stanowiące jedną z podstaw jej ustalenia zostały podane skarżącej w przesłanym oświadczeniu z dnia 14.01.2020 r., znak: [...] Opłata podwyższona, zgodnie z art. 280 p.w. jest skutkiem braku pozwolenia wodno-prawnego i obliczona została na podstawie art. 281 ust. 1 p.w. w wysokości 500% opłaty zmiennej.

Naliczona opłata podwyższona jest konsekwencją i pochodną naliczonej opłaty zmiennej, której wysokość nie była negowana przez użytkownika, tj. skarżącą.

Zdaniem organu, na dzień wydania decyzji spółka [...] nadal nie posiada pozwolenia wodno-prawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych. Decyzja Prezydenta Miasta K. znak: [...], była dwukrotnie uchylana w całości przez organy odwoławcze i przekazywana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy tj. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, [...], uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016, a decyzję organu odwoławczego podtrzymał WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt: IV [...] Tym samym decyzja Prezydenta Miasta K. powoływana przez skarżącą w reklamacji nie podlegała wykonaniu. Mogła być dopiero wykonana z datą pozyskania przymiotu ostateczności, której nigdy nie posiadała. Stanowisko powyższe w pełni potwierdziły orzeczenia WSA w Krakowie, rozpatrujące tożsame sprawy ze skargi skarżącej na opłaty podwyższone za rok 2018. W ocenie organu skarżąca T. E. Sp. z o.o. nie posiada pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji nie doszło do naruszenia wskazanych w pkt 2 reklamacji przepisów k.p.a. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na dyspozycję art. 273 ust. 6 p.w. w zw. z art. 281 ust. 8 p.w. zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. do wydania przedmiotowej decyzji.

Na powyższą decyzję skargę w dniu 16 marca 2020 roku wniósł [...] Sp. z o.o. w J. G., zarzucając: (1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne, poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że usługa wodna obejmującą korzystanie z wód do celów energetyki wodnej jest tożsama z usługą wodną polegającą na poborze wód powierzchniowych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do ustalenia wobec Spółki opłaty podwyższonej, (2) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 7a, 8, 77 § 1, 80, 81a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że Spółka nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej D. w K.. Z uwagi na powyższe T. E. Sp. z o.o. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała m.in., że usługa polegająca na korzystaniu z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, nie jest i nie mieści się w zakresie usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, tj. w tzw. "klasycznym" poborze wód ponieważ, w przypadku poboru wód do celów energetyki, mamy do czynienia z tzw. poborem zwrotnym w rozumieniu art. 16 pkt 40 p.w. Skarżąca powołała się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt. II SA/Rz 590/18, gdzie Sąd ten wskazał m.i.n. że art. 16 pkt 40 p.w. rozstrzyga iż poborem zwrotnym jest pobór wód, po którym następuje odprowadzenie nieprzekształconych w ścieki wód w tej samej ilości. Pobór zwrotny sprowadza się do przepływu wody przez urządzenie wodne. Ustawodawca obowiązek opłat za pobór zwrotny reguluje autonomicznie, w oderwaniu od poboru wód in genere. Ratio legis przyjętych rozwiązań jest oczywiste - jeżeli pobiera się wodę w sposób zwrotny, a więc odprowadza się tę samą ilość niezanieczyszczonej wody, jaka została pobrana, nie ustala się opłaty za wodę, albowiem ta wraca do zasobu i stan wód nie ulega zmianie. Opłatę nalicza się wyłącznie za korzyść, jaką podmiot dokonujący poboru uzyskał w następstwie wykorzystania sił fizycznych przepływającej wody, a którą stanowi wyprodukowana energia elektryczna. "Klasyczny" pobór wód powierzchniowych należy rozumieć jako sytuację, gdy dochodzi do pobrania wód "bezzwrotnie" oraz wprawdzie z odprowadzeniem wód pobranych, ale przekształconych w ścieki. W sytuacji natomiast, gdy woda zostaje pobrana zwrotnie, a więc po poborze wraca do zasobu w takiej samej ilości bez zanieczyszczenia, tak przyjęty cel odpada, albowiem żadna wartość publiczna nie została wykorzystana lub zużyta.

Zdaniem skarżącej brak jest podstaw by pozostałe formy poboru zwrotnego (oprócz przekształconych w ścieki wód pobranych zwrotnie) traktować, jak pobór "klasyczny" z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. Niemożliwe jest ustalenie wysokości opłaty podwyższonej za pobór wód do celów elektrowni wodnych, bowiem opłatę za taki pobór ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, a nie ilości pobranych wód powierzchniowych. Zatem opłata zmienna (art. 270 ust. 4 p.w.) nie może być podstawą do ustalania opłaty podwyższonej (art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a) p.w.).

Skarżąca przeczy jakoby w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego. Co prawda decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r., znak: [...] została uchylona w całości decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 10 lutego 2017 r., znak: [...], to jednak zakres obu odwołań obejmował wyłącznie sporną kwestię sposobu i zakresu partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, zaś pozwolenie wodnoprawne sensu stricte nie było kwestionowane. Zatem usunięcie decyzji Prezydenta Miasta K. stanowiło w ocenie skarżącej rażące naruszenie prawa, co skutkowało złożeniem skargi na decyzję organu odwoławczego do WSA w Krakowie, która nie została uwzględniona, zaś dopiero NSA wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. Akt II OSK 3210/17 uchylił wyrok WSA w Krakowie i decyzję Dyrektora RZGW z dnia 10 lutego 2017 r. podzielając stanowisko spółki. NSA stwierdził, że do wyjaśnienia pozostała jedynie kwestia uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych i stwierdził, że stosowną decyzję rozstrzygającą, co do meritum ma wydać Dyrektor RZGW, po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego. Zatem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r. w zakresie udzielenia wodnoprawnego nie ulegnie zmianie.

Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 21.03.2019 r. nr. [...], wbrew powyższemu wyrokowi NSA uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r. w całości, przekazując ją organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sprzeciw od powyższej decyzji został oddalony przez WSA w Warszawie, a NSA wyrokiem z dnia 17 października 2019 sygn. akt. II OSK 2910/19 uchylił powyższy wyrok WSA wraz z przedmiotową decyzją. Zdaniem skarżącej pozwolenie wodnoprawne cały czas nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (tj. partycypowanie w kosztach), nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji udzielającej zgody wodnoprawne. Niezaskarżona przez żadną ze stron, wolna od wad część decyzji dot. pozwolenia wodnoprawnego, stanowi osobny, samodzielny byt prawny.

Skarżąca podnosi interpretując art. 130 k.p.a., że nie ma teoretycznych przeciwwskazań do częściowego wykonania decyzji administracyjnej, uzależniając taką możliwość od tego czy decyzja bez jakiejś części nadaje się do samodzielnego, częściowego wykonania. Art. 130 k.p.a został ustanowiony w interesie strony i ogranicza tylko ograny administracji publicznej. W szczególności strona może wykonać decyzję nieostateczną, która uwzględnia jej żądania. Przepis ten jest adresowany do organów administracji publicznej jako podmiotów uprawnionych do przymusowego wykonania obowiązków administracyjnoprawnych.

Zdaniem skarżącej w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje żaden zakaz dobrowolnego wykonywania przez stronę decyzji, które nie mają waloru ostateczności, a który należy odróżnić od ich waloru "wykonalności". Interpretacja art. 16 § 1 k.p.a. nie oznacza, że tylko decyzje ostateczne są wykonalne. Istnieje możliwość odwoływania się od konkretnej części decyzji, zaś w pozostałym zakresie orzeczenie staje się ostateczne i wniesienie odwołania nie wpływa na wykonalność niezaskarżonej części decyzji. W ocenie skarżącej, w obrocie prawnym funkcjonuje pozwolenie wodnoprawne, które zostało zawarte w pkt I decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r. i jest owa decyzja w tym zakresie ostateczna.

Skarżąca wskazuje, że z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzi się konieczność, aby każde obciążenie nakładane na jednostki na rzecz podmiotów publicznych miało swoją konkretną podstawę ustawową. W sytuacji zaś niejednoznaczności wyników wykładni organ powinienem kierować się regułą in dubio pro libertate. Organ, pomimo wątpliwości, co do interpretacji kwestii związanych ze sporną usługą wodną ("korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej" zastosował - niezgodną z zasadami rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych - wykładnię prawa rozszerzającą ingerencję w uprawnienia jednostki uznając, że zachodzą przesłanki do zastosowania wobec spółki opłaty podwyższonej. W związku z powyższym wniosek o uchylenie decyzji w tym stanie rzeczy jest konieczny i uzasadniony.

W piśmie z dnia 21.05.2020 r. zawierającym odpowiedź Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, organ w całości podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie w całości wniesionej skargi oraz dopuszczenie dowodów z ustaleń orzeczeń WSA w Krakowie wydanych w tożsamych sprawach ze skargi skarżącej na decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w K., w sprawie podwyższonych opłat za rok 2018.

W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że pozwolenie wodnoprawne Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r., także mówi w punkcie I o korzystaniu z wód rz. W. do celów energetycznych poprzez pobór wody. Skoro ustawodawca w art. 280 pkt 1 p.w. mówi o korzystaniu z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych czy powierzchniowych należy uznać, że obejmuje on również usługę określoną w art. 35 ust. 3 p.w. tj. korzystanie z wód dla celów energetyki wodnej, jeśli następuje on poprzez pobór wody. Zdaniem organu, skoro ustawodawca przewidział możliwość opłaty za pobór zwrotny dla celów energetyki wodnej, to tym samym w pełni uzasadniony jest argument o możliwości stosowania opłaty podwyższonej za pobór wody dla tych celów, w szczególności, że odbywa się bez pozwolenia wodnoprawnego. Organ wskazuje, że decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r. nigdy nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ani też decyzja ta nie podlegała wykonaniu z mocy ustawy - art. 130 k.p.a. Tym samym decyzja taka nie może być wykonana w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania, a w przypadku jego wniesienia przez dalszy okres do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia odwołania. Decyzja ta nie przybrała waloru ostateczności. Organ podkreśla ponadto, że skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zaś Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., który również odwołanie złożył, odwołał się od całości decyzji a nie tylko jak podnosi skarżąca od jej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia skargi Sąd ją oddala.

Na wstępie zasadniczego wywodu, należy określić problemy stanowiące istotę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a którymi są: kwestia czy [...] Sp. z .o.o. (dalej też jako: "skarżąca" lub "spółka") posiadał pozwolenie wodnoprawne w dacie wydania zaskarżonej decyzji z dnia 20 luty 2020 roku, znak: [...] przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, następnie czy w przypadku stwierdzenia obowiązywania w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego, cechowało się ono atrybutami ostateczności i wykonalności oraz kwestia czy art. 280 pkt 1 lit. a ustawy, obejmuje swym zakresem pobór wody do celów elektrowni wodnych.

Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r., znak: [...] zawierająca w swojej treści pozwolenie wodnoprawne udzielone skarżącej, została uchylona w całości decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 10 lutego 2017 r., znak: [...] i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 478/17 oddalił skargę skarżącej na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 10 lutego 2017 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. Akt II OSK 3210/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 10 lutego 2017 r.

Następnie Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 21 marca 2019 r. nr [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r. w całości, przekazując ją organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sprzeciw od powyższej decyzji został oddalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2019 sygn. akt II OSK 2910/19 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 21 marca 2019 r.

Odnosząc się do pierwszego z przedstawionych na wstępie problemów, stwierdzić należy, że w dacie wydania decyzji z dnia 20 lutego 2020 roku przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r. zawierająca pozwolenie wodnoprawne dla T. E. Sp. z o.o. pozostawała w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2019 sygn. akt II OSK 2910/19 uchylił bowiem decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 21 marca 2019 r., a tym samym odżył byt prawny decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r.

Powyższe nie przesądza jednak, iż decyzja zawierająca pozwolenie wodnoprawne posiadała ex lege walor ostateczności. Zgodnie z art. 16 § 1 zd. pierwsze decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. W realiach przedmiotowej sprawy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r. została zaskarżona zarówno przez T. E. Sp. z o.o. jak i przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., z tą jednak różnicą, iż skarżąca zaskarżyła decyzję Prezydenta Miasta K. jedynie w zakresie punktu drugiego, a organ zaskarżył ją w całości. Z uwagi na powyższe, decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r., na skutek jej zaskarżenia w całości nie uzyskała waloru ostateczności.

W doktrynie wskazuje się bowiem, że "w razie wniesienia odwołania w terminie następuje przedłużenie obowiązywania zakazu wykonywania decyzji (przedłużenie stanu niewywoływania przez decyzję skutków prawnych) aż do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a dokładnie – do momentu doręczenia decyzji organu odwoławczego" (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, komentarz do art. 130 k.p.a.). Tym samym podnoszone przez spółkę argumenty, dotyczące istoty ochrony praw jednostki będącej adresatem ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych nie są trafne z uwagi na fakt, że ochrona taka dotyczy jedynie decyzji ostatecznych. Wyjątki od powyższej zasady, polegające na tym, że strona uprawniona jest do korzystania z uprawnienia nadanego jej decyzją przed uzyskaniem przez nią waloru ostateczności mogą mieć zastosowanie wyłącznie jeżeli akt ten podlega natychmiastowemu wykonaniu lub gdy jego treść jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli w postępowaniu jest tylko jedna strona i decyzja odpowiada jej żądaniu. Jak wynika ze stanu faktycznego, decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016r. nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a decyzja ta nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (art. 130 § 3 k.p.a.). Należy mieć na uwadze, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane w drodze decyzji administracyjnej, a wykonanie decyzji co do zasady jest powiązane z jej ostatecznością. W takim przypadku należy podzielić pogląd ugruntowany w orzecznictwie, że zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu i może dopiero być wykonana (obowiązywać) z datą uzyskania przymiotu ostateczności. ( tak m.in. wyrok NSA w wyroku z 26 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 423/12, Wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. Akt II SA/Kr 1593/19, Wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 456/19).

Nietrafny jest argument podnoszony przez skarżącą, że przepis art. 130 k.p.a. jest adresowany do organów administracji publicznej, jako podmiotów uprawnionych do przymusowego wykonania obowiązków administracyjnoprawnych. Zasada, zgodnie z którą decyzja przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie podlega wykonaniu, dotyczy zarówno wykonalności decyzji w trybie przymusowym, jak i trybu wykonania dobrowolnego przez strony (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, komentarz do art. 130 k.p.a.).

Również chybiona jest argumentacja spółki wskazująca, że nie ma teoretycznych przeciwwskazań do częściowego wykonania decyzji administracyjnej, uzależniając taką możliwość od tego czy decyzja bez jakiejś części nadaje się do samodzielnego, częściowego wykonania. Przeszkodą taką w przedmiotowej sprawie jest fakt zaskarżenia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2016 r. przez Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w całości.

Powyższe przesądza o tym, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6, 7, 7a, 8, 77 § 1, 80, 81a § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, a tym samym niewyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, co spowodowało bezpodstawne przyjęcie, że Spółka nie posiada wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawlego na korzystanie z wód rzeki W. do celów energetycznych na potrzeby Elektrowni Wodnej D. w K. jest niezasadny. Decyzja zawierająca w swojej treści pozwolenie wodnoprawne obowiązywała w obrocie, jednak z uwagi na brak waloru ostateczności, nie podlegała wykonaniu.

Odnosząc się do kwestii zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 35 ust. 3 pkt 1 i 6, art. 270 ust. 4, art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a) p.w. stwierdzić należy, co następuje.

Powoływane przez stronę skarżącą argumenty, zgodnie z którymi brak jest podstaw by pozostałe formy poboru zwrotnego (oprócz przekształconych w ścieki wód pobranych zwrotnie) traktować, jak pobór "klasyczny" z art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. oraz że opłata zmienna (art. 270 ust. 4 p.w.) nie może być podstawą do ustalania opłaty podwyższonej (art. 281 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 280 pkt 1 lit. a) p.w. były uprzednio przedmiotem licznych rozstrzygnięć sądów administracyjnych (tak m.in.: wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r., II SA/Kr 1593/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2019 r., II SA/Kr 456/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r. II SA/Kr 457/19).

Dyspozycja art. 35 ust. 1 p.w. stanowi, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei ust. 3 powyższego przepisu zalicza do usług wodnych m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1) i korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej (pkt 6). Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 p.w.), zaś opłatę za pobór wód do celów elektrowni wodnych ponosi się wyłącznie za ilość energii elektrycznej wyprodukowanej w obiekcie energetyki wodnej z wykorzystaniem wody pobranej zwrotnie, rozumianej jako woda, która została pobrana, wykorzystana, a następnie odprowadzona w tej samej ilości i niepogorszonej jakości, oraz za pobraną bezzwrotnie wodę technologiczną nieprzeznaczoną wprost do produkcji energii elektrycznej (art. 270 ust. 4 p.w.). Z kolei opłatę podwyższoną w myśl art. 280 pkt 1 lit. a) p.w. ponosi się w przypadku korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, a wysokość opłaty podwyższonej w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 281 ust. 1 pkt 1 p.w.)

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że ustawodawca wyodrębnił w przepisie art. 35 ust 3 p.w. korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej oraz pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Zgodnie z zasadą zakazu nadawania tożsamego znaczenia różnym wyrazom uznać należy, że w rozumieniu omawianego artykułu korzystanie z wody ma znaczenie odmienne niż jej pobór. Zabieg taki nie mógł być przypadkowy. Gdyby bowiem ustawodawcy w pkt 6 chodziło o pobór wód do celów energetyki, to nie byłoby żadnego sensu w wydzielaniu osobnej jednostki redakcyjnej (punktu) o takiej treści, gdyż nie miałoby to uzasadnienia logicznego. Taki pobór mieściłby się już bowiem w ogólniejszej kategorii o której mowa w pkt 1 czyli poborze wód podziemnych lub powierzchniowych, w której to kategorii nie dookreślono przecież żadnego celu. W kategorii tej mieści się więc pobór wód w każdym możliwym celu, również w celu energetyki, w tym energetyki wodnej. Zatem zamysł ustawodawcy - przy założeniu jego racjonalności logicznej - polegający na wskazaniu w pkt 6 korzystania z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej obejmował takie użycie wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej, które nie polega na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych. Wykładnia ta jest w pełni logiczna i uzasadniona, jak również znajduje oparcie w orzecznictwie ( m.in Wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2020 r., II SA/Kr 1593/19, Wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2019 r., II SA/Kr 456/19, Wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r. II SA/Kr 457/19).

Przemawia za tym również redakcja art. 268 ust. 1 p.w. gdzie ustawodawca zamieścił zamknięty katalog usług wodnych, za które uiszcza się opłatę, w którym znajduje się pobór wód podziemnych lub powierzchniowych (pkt 1), natomiast brak w nim wskazania explicite korzystania z wód na cele energetyki, w tym energetyki wodnej, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w. Z kolei w art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 p.w. przewidziano zaś szczegółowe zasady na jakich opłatom podlega pobór wody do celów elektrowni wodnych.

Nie ma wątpliwości, że ustawodawca obejmuje zakresem opłat pobór wód do celów elektrowni wodnych (o czym świadczą chociażby uregulowania szczegółowe ich wyliczania z art. 270 ust. 1 i 4 oraz art. 272 ust. 3 p.w.). Skoro w zamkniętym katalogu usług wodnych podlegających opłacie sformułowanym w art. 268 ust. 1 p.w. ustawodawca nie ujął poboru wody do celów elektrowni wodnych lub też korzystania wody dla celów energetyki, zamieścił tam natomiast ogólnie opisaną usługę "pobór wód podziemnych i powierzchniowych" to oczywistym staje się, że w jego zamyśle "pobór wód do celów elektrowni wodnych" mieści się w "poborze wód podziemnych i powierzchniowych", o którym mowa w art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. Trafnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 1 lipca 2020 r., II SA/Kr 1593/19, iż "odmienne zapatrywanie prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że ustawa nie przewiduje opłaty za pobór wód do celów elektrowni wodnych w katalogu odpłatnych usług wodnych a równocześnie określa szczegółowo zasady na podstawie których oblicza się opłatę za pobór wody do tych właśnie celów, taka interpretacja jest nie do przyjęcia w świetle założenia o racjonalności prawodawcy, którym trzeba się kierować przy wykładni tekstu prawnego."

Należy również wyodrębnić pojęcia: "pobór wód do celów elektrowni wodnych" (art. 270 ust. 4 p.w.) oraz "korzystanie z wód do celów energetyki, w tym energetyki wodnej" (art. 35 ust. 3 pkt 6 p.w.). Pobór a korzystanie nie są pojęciami tożsamymi. Zabieg ustawodawcy musiał być więc spowodowany tym, że uznał, iż pobór wód do celów elektrowni wodnych mieści się w "poborze wód podziemnych lub powierzchniowych", o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1 p.w. oraz art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w.

Zatem art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. statuuje zasadę główną, obowiązek ponoszenia opłat przez podmioty, za pobór wód do celów elektrowni wodnych, a przepisy art. 270 ust. 4 p.w. oraz art. 272 ust. 3 p.w. posługując się bezpośrednio sformułowaniem "poboru wód do celów elektrowni wodnych" określają jedynie szczegółowo metody wyliczania wysokości opłaty jaką należy uiszczać za pobór wód na cele elektrowni wodnych. Funkcja obu przepisów tj. art. 268 ust. 1 pkt 1 p.w. oraz art. art. 270 ust. 4 w zw. z art. 272 ust. 3 p.w. jest zatem odmienna.

Mając na uwadze poczynione powyżej rozważania, pobór wód na cele elektrowni wodnych - który jak wykazano powyżej jest zakresowo także poborem wód podziemnych lub powierzchniowych - bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego może rodzić obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 ust. 1 pkt 1 lit. a p.w.. Przesłankami zastosowania tej instytucji są bowiem pobór wód podziemnych lub powierzchniowych oraz brak odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego. Obie powyższe przesłanki zaktualizowały się w realiach przedmiotowej sprawy.

Konkludując, zaskarżona decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia 20 luty 2020 roku odpowiada prawu, w związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.