Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 847/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151;
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36 ust.4; art. 37 ust.1, ust.3, ist.4 i ust. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 4 pkt 16; art. 157; art. 154 ust.1;
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 7 października 2022 r., znak: SKO.41/2944/LI/2022 w przedmiocie jednorazowej opłaty planistycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 7 października 2022 r. znak: SKO.41/2844/LI/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania M. O. (dalej także jako "skarżący") od decyzji Wójta Gminy Niemce z dnia 25 maja 2022 r. znak: GN.6725.21.2022 w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że powołaną wyżej decyzją z dnia 25 maja 2022 r. Wójt Gminy Niemce ustalił skarżącemu opłatę planistyczną w wysokości 94.376,12 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w obrębie J. K., gmina [...], oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] oraz udziału [...] części w działkach nr [...] i nr [...], na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji podał, że działki nr [...] i nr [...] przed zmianą planu (tj. pod rządami uchwały nr XVII/299/04 Rady Gminy Niemce z dnia 12 stycznia 2004 r.), przeznaczone były pod tereny upraw polowych (symbol RP), zaś działki nr [...] i nr [...] - pod tereny upraw polowych (symbol RP) oraz pod poszerzenie drogi gminnej (symbol KDG). Na skutek zmiany planu miejscowego zatwierdzonej uchwałą nr XXXI/282/2017 Rady Gminy Niemce z dnia 27 czerwca 2017 r., działki nr [...] i nr [...] znalazły się w terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną (symbol [...]), natomiast działki nr [...] i nr [...] - w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol [...]). Dokonana zmiana przeznaczenia terenu spowodowała wzrost wartość ww. nieruchomości o kwotę 480.766,00 zł (przed zmianą planu wartość działek wynosiła 70.796,00 zł, zaś po zmianie 551.562,00 zł), co ustalono na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego S. D., sporządzonego w dniu 28 marca 2022 r. Organ pierwszej instancji pozytywnie ocenił wartość dowodową tego operatu.

M. O. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, w którym zarzucił, że przyjęta przez Gminę cena wyjściowa nieruchomości sprzed zmiany planu (70.769 zł) jest drastycznie niska i w żadnym stopniu nie odzwierciedla faktycznej wartości przedmiotowych działek. Skarżący stwierdził, że błędne ustalenie wartość nieruchomości sprzed zmiany planu skutkuje nieprawidłowym wyliczeniem nałożonej na niego opłaty.

Rozpatrując odwołanie Kolegium nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia, uznając, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Kolegium potwierdziło ustalenia organu pierwszej instancji, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Niemce, zatwierdzonym uchwałą nr XVII/299/04 Rady Gminy Niemce z dnia 12 stycznia 2004 r., działki nr [...] i nr [...] przeznaczone były pod tereny upraw polowych RP, zaś działki nr [...] i nr [...] - pod tereny upraw polowych RP oraz pod poszerzenie drogi gminnej KDG. Po zmianie planu miejscowego dokonanej uchwałą nr XXXI/282/2017 Rady Gminy Niemce z dnia 27 czerwca 2017 r., działki nr [...] i nr [...], o łącznej powierzchni 74,67 m2, znalazły się w terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną [...], natomiast działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni łącznie 3.781 m2 - w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...]

W ocenie organu odwoławczego, z zestawienia przeznaczenia przedmiotowego gruntu w "starym" i "nowym" planie wynika, że przeznaczenie w "nowym" planie jest korzystniejsze niż przeznaczenie w planie "starym". Dokonana zmiana przeznaczenia miała wpływ na wartość przedmiotowych gruntów, co zostało potwierdzone operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego S. D., sporządzonym w dniu 28 marca 2022 r. Z operatu tego wynika, że przed uchwaleniem zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wartość rynkowa przedmiotowego gruntu wynosiła 70.796,00 zł, natomiast po uchwaleniu zmiany planu wynosi 551.562,00 zł. W związku z powyższym, wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 480.766,00 zł.

Kolegium podzieliło pozytywną ocenę operatu szacunkowego przyjętą przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, operat wykonany został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny t.j. - Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako "u.g.n.") oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555, dalej jako "rozporządzenie"). Zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego podejście i metoda szacowania (podejście porównawcze, metoda porównywania parami), zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości i zostało uzasadnione, zaś przyjęte do porównania z nieruchomością wycenianą nieruchomości porównawcze, są nieruchomościami do niej podobnymi, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Prawidłowo również, w ocenie organu odwoławczego, zastosowane zostały przez rzeczoznawcę majątkowego współczynniki korygujące (poprawki). Oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu zmiany planu nastąpiło w wyniku wnikliwej analizy rynku, co znajduje potwierdzenie w treści operatu.

W konsekwencji za zasadne organ drugiej instancji uznał przyjęcie sporządzonego operatu szacunkowego, z ustaloną w nim wartością przedmiotowych nieruchomości przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, za podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. W ocenie Kolegium, operat ten jest prawidłowy pod względem merytorycznym, jak i formalnym. Organ podkreślił, że skarżący nie wniósł konkretnych uwag i zarzutów co do jego treści. Samo zaś stwierdzenie, bez zakwestionowania wyceny w ustawowym trybie (art. 157 u.g.n.), że wartość nieruchomości przed zmianą planu została zaniżona, zdaniem organu odwoławczego, nie może zostać uwzględnione.

Przedmiotowa opłata ustalona została zgodnie z przepisami u.p.z.p. oraz postanowieniami uchwały Nr XXXI/282/2017 Rady Gminy Niemce z dnia 27 czerwca 2017 r., tj. z uwzględnieniem określonej w tej uchwale stawki procentowej dla terenu przeznaczonego pod komunikację - 1% i dla pozostałych terenów - 20%. Ustalenie przedmiotowej opłaty na kwotę 94.376,12 zł, na podstawie kwoty wzrostu wartości nieruchomości (480,766,00 zł), przy zastosowaniu ww. stawek procentowych (1% od powierzchni 74,67 m2 i 20% od powierzchni 3.781 m2), jest - zdaniem organu odwoławczego - prawidłowe.

Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie wystąpiły wszelkie przesłanki warunkujące obciążenie strony opłatą planistyczną. Poza wzrostem wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nastąpiło jej zbycie przez stronę w terminie 5 lat od dnia, w którym zmiana planu stała się obowiązująca (data wejścia w życie planu: 5 września 2017 r.; data sprzedaży nieruchomości: 19 lutego 2021 r.), przy obowiązywaniu uchwały w przedmiocie określenia stawki procentowej opłaty planistycznej (§ 7 uchwały nr XXXI/282/2017). Jednocześnie roszczenie, o którym mowa w art. 37 ust. 4 w zw. z ust 3 u.p.z.p., zgłoszone zostało przez Gminę w ustawowym terminie poprzez doręczenie stronie zawiadomienia (postanowienia) z dnia 14 marca 2022 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

W ocenie organu odwoławczego, postępowanie pierwszoinstancyjne przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu. Nadto w toku postępowania odwoławczego umożliwiono stronie poddanie operatu szacunkowego ocenie organizacji rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n., z której to możliwości, pomimo wstępnej deklaracji w tym zakresie (pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 2 sierpnia 2022 r.), strona nie skorzystała. Skarżący, przed dokonaniem sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, nie skorzystał też z możliwości wystąpienia do organu administracji o ustalenie wysokości opłaty planistycznej (art. 37 ust. 7 u.p.z.), co być może zniwelowałoby ekonomiczne konsekwencje późniejszej transakcji.

M. O., reprezentowany przez siostrę K. M., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, skarżący podtrzymał zarzuty zgłoszone wcześniej w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy Niemce. Ponadto zarzucił niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym z dnia 28 marca 2022 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego S. D., podczas gdy - zdaniem skarżącego - szczegółowa analiza przedmiotowego operatu powinna wykazać, że do wyceny przyjęto działki o parametrach odmiennych od wycenianej, co bezpośrednio przyczyniło się do zaniżenia wartości początkowej, jak i zawyżenia wartości końcowej nieruchomości. Istotną cechą powinno być bowiem uzbrojenie terenu bądź jego brak. W ocenie skarżącego, tej cechy w sposób wystarczający nie uwzględniono w operacie szacunkowym, co skutkowało błędnym wyliczeniem wzrostu wartości nieruchomości na kwotę 480.766,00 zł i w konsekwencji znacznym zawyżeniem opłaty planistycznej. Skarżący podkreślił, że zlecił dokonanie dodatkowego operatu, w którym zostanie wykazane, że przyjęte działki porównawcze nie odpowiadają tym samym parametrom co wyceniana. Po uzyskaniu nowego operatu niezwłocznie go przedstawi i dokładniej wyjaśni przyczyny wadliwości operatu z dnia 28 marca 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu 23 marca 2021 r. do Sądu wpłynęło datowane na 21 marca 2023 r. pismo procesowe adwokata Ł. G., ustanowionego przez skarżącego pełnomocnikiem w niniejszym postępowaniu sądowym. W piśmie tym zawarto następujące wnioski procesowe:

1) dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez A. W. (operat ten został załączony do złożonego pisma);

2) przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka A. W. na okoliczność przyjętych założeń do sporządzenia operatu szacunkowego;

3) przeprowadzenie rozprawy, w tym dla pełnomocnika w formie zdalnej;

4) zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową, a także kosztów sporządzenia operatu szacunkowego w kwocie 2000 zł.

Pełnomocnik skarżącego poparł wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji, alternatywnie wnosząc o jej zmianę poprzez zmniejszenie ustalonej skarżącemu opłaty planistycznej do kwoty 49.264,12 zł. Podniósł, że z treści załączonego do pisma operatu z dnia 7 grudnia 2022 r. wynika, iż wartość rynkowa nieruchomości przed zmianą planu wynosiła 78.084,00 zł, zaś po zmianie 324.405,00 zł. Oznacza to, że różnica w wartości działek ukształtowała się na poziomie 246.321,00 zł. Kwota ta istotnie różni się od kwoty ustalonej przez organ pierwszej instancji i zaakceptowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, będącej podstawą naliczenia opłaty planistycznej. Różnica ta wynika z przyjętych przez rzeczoznawcę w operacie z dnia 7 grudnia 2022 r. nieruchomości porównawczych, które pozwoliły uzyskać znacznie bardziej reprezentatywną próbkę cen nieruchomości, co ma zasadnicze znaczenie przy metodzie porównawczej stosowanej w wycenie nieruchomości. W operacie tym, przy wycenie nieruchomości po zmianie planu, wzięto bowiem pod uwagę 12 transakcji, natomiast w operacie z dnia 28 marca 2022 r. jedynie cztery. Nadto nie bez znaczenia jest również fakt, że transakcje porównawcze powołane w operacie z dnia 7 grudnia 2022 r. pochodzą z lat: 2020 (7 transakcji), 2019 (2 transakcje), i 2021 (3 transakcje). Tymczasem w operacie z dnia 28 marca 2022 r. z czterech przyjętych transakcji porównawczych, aż dwie były z 2019 r., zaś pozostałe dwie z 2020 r., a więc wykorzystano transakcje z dość odległego czasu, co - zdaniem pełnomocnika skarżącego - ma istotne znaczenie zważywszy na znaczący skok wartości nieruchomości odnotowywany w 2020 r. w związku z trwającą pandemią koronawirusa. W ocenie autora pisma, już z tych względów można uznać, że operat sporządzony w postępowaniu administracyjnym przyjmował błędne założenia, rzutując w konsekwencji na wysokość opłaty planistycznej.

Pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że podobna sytuacja dotyczy wartość nieruchomości sprzed zmiany planu, ustalonej w operacie z dnia 28 marca 2022 r. na podstawie jedynie trzech transakcji porównawczych - dwóch z 2018 r. i jednej z 2019 r., choć wartość ta ustalana była na dzień zbycia działek (19 lutego 2021 r.). Również w tym przypadku wzięto więc pod uwagę transakcje nieadekwatne, pochodzące z dość odległego czasu.

Przedłożony operat z dnia 7 grudnia 2022 r., bazujący na szerszym kręgu transakcji bardziej zbliżonych w aspekcie czasowym, zdaniem pełnomocnika strony, realniej więc odzwierciedla wartość wzrostu nieruchomości wskutek zmiany planu, niż operat z dnia 28 marca 2022 r.

Na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), postanowił oddalić wniosek dowodowy skarżącego zawarty w piśmie procesowym z dnia 21 marca 2023 r., dotyczący przeprowadzenia dowodu ze sporządzonego na zlecenie skarżącego operatu szacunkowego z dnia 7 grudnia 2022 r., a także dowodu z zeznań świadka -autora tegoż operatu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają bowiem prawa.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku dowodowego strony skarżącej zawartego w piśmie procesowym z dnia 21 marca 2023 r., wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przytoczony przepis przewiduje zatem możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego jedynie poprzez dopuszczenie dowodu z dokumentów, a przy tym tylko wówczas, gdy materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji pozostawia istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić.

W ramach tak zakreślonych ram uzupełniającego postępowania dowodowego, które może zostać przeprowadzone w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie mieści się ani dowód z operatu szacunkowego, ani tym bardziej dowód z zeznań świadka. Brak możliwości przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu z zeznań świadka uznać należy za oczywisty w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., zatem oddalenie wniosku strony skarżącej w tym zakresie nie wymaga szerszego uzasadnienia. Jeżeli zaś chodzi o ocenę dopuszczalności przeprowadzenia w postępowaniu przed sądem administracyjnym dowodu z operatu szacunkowego, wyjaśnić należy, operat taki jest w istocie opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., albowiem zawiera wiadomości specjalne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest natomiast stanowisko, że dowód z opinii biegłego nie stanowi dowodu z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Pomimo, że z formalnego punktu widzenia opinia biegłego stanowi dokument prywatny w rozumieniu art. 245 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., to dowód taki nie może być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub ekspertyzy naukowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym musiałoby bowiem podlegać wszelkim rygorom prawnym właściwym dla kontradyktoryjnego modelu procesu sądowego i w żadnym wypadku nie może być utożsamiane wyłącznie z zapoznaniem się z treścią określonego dokumentu prywatnego, zawierającego przygotowany na zlecenie strony pogląd w sprawie. Skoro zaś ustawodawca w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni tego przepisu i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione w nim expressis verbis. Podkreślić należy, że stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1445/11, LEX nr 1367272; z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1051/06, ONSA i WSA z 2008 r. Nr 4, poz. 69; z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt II OSK 1595/04, LEX nr 489587; z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1215/18, LEX nr 2798848; wyroki WSA w Krakowie: z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1756/13, LEX nr 1518522; z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 172/18, LEX nr 2493581).

Z tych względów wniosek dowodowy strony skarżącej, jako w całości niedopuszczalny, nie mógł zostać uwzględniony.

Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, że przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć jest ustalenie skarżącemu M. O. opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] oraz udziału [...] części w działkach nr [...] i nr [...], położonych w obrębie J. K., gmina [...], na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę prawną ustalenia opłaty planistycznej stanowi przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Możliwość ustalenia powyższej opłaty (tzw. renty planistycznej) jest ograniczona czasowo, albowiem w świetle art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. dochodzenie przedmiotowej opłaty winno nastąpić w ciągu pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiany stały się obowiązujące. Podkreślić w tym miejscu należy, że termin ten należy rozumieć jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1247/17, LEX nr 2664951).

Opłatę ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta w drodze decyzji (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.)

Z przytoczonych przepisów wynika, że powstanie obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej uwarunkowane jest zaistnieniem następujących okoliczności. Po pierwsze – musi dojść do wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pod drugie – właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi dokonać jej zbycia. Po trzecie, w terminie 5 lat od daty wejścia w życie zmiany planu miejscowego, musi dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że wszystkie ww. przesłanki wystąpiły.

Przede wszystkim nie jest kwestionowany fakt, że w dniu 5 września 2017 r. weszła w życie uchwała nr XXXI/282/2017 Rady Gminy Niemce z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 21 sierpnia 2017 r. poz. 3374). Mocą tej uchwały działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 74,67 m2, stanowiące wówczas własność skarżącego w udziale wynoszącym 1/3 części, znalazły się w terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną (symbol [...]), natomiast działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni łącznie 3.781 m2, stanowiące wówczas własność skarżącego w całości, znalazły się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol [...]). Wraz z wyjściem w życie powyższej uchwały doszło do zmiany przeznaczenia ww. nieruchomości, albowiem pod rządami poprzednio obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr XVII/299/04 Rady Gminy Niemce z dnia 12 stycznia 2004 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce (Dz. Urz. Woj. Lubel. z dnia 19 marca 2004 r. Nr 50, poz. 1007) działki nr [...] i nr [...] przeznaczone były pod tereny upraw polowych (symbol RP), zaś działki nr [...] i nr [...] - pod tereny upraw polowych (symbol RP) oraz pod poszerzenie drogi gminnej (symbol KDG). Powołana wyżej uchwała z dnia 27 czerwca 2017 r. ustaliła jednocześnie wysokość opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., na 1% wzrostu wartości nieruchomości dla terenów komunikacji i 20% wzrostu wartości nieruchomości dla pozostałych terenów (§ 7).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest też kwestionowane ustalenie, że w dniu 19 lutego 2021 r., a więc już po wejściu w życie powyższej zmiany planu miejscowego, skarżący zbył przysługujące mu prawo własności do ww. nieruchomości. Okoliczność tę potwierdza dołączony do akt sprawy akt notarialny umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] (k. 97-103 akt adm. I inst.).

Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości ponadto co do zachowania przez Wójta Gminy Niemce terminu do dochodzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikającego z art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. Postępowanie w tym przedmiocie zostało bowiem wszczęte przez organ pierwszej instancji w dniu 14 marca 2022 r., a więc przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie zmiany planu miejscowego (tj. od 5 września 2017 r.).

Zarówno treść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, jak i późniejszej skargi na decyzję organu odwoławczego, a także popierającego skargę pisma procesowego z dnia 21 marca 2023 r., wskazują, że skarżący co do zasady nie kwestionuje słuszności oceny, iż dokonana uchwałą nr XXXI/282/2017 Rady Gminy Niemce z dnia 27 czerwca 2017 r. zmiana planu miejscowego, skutkowała wzrostem wartości nieruchomości stanowiących przed dniem 19 lutego 2021 r. jego własność. Istota sporu w istocie ogranicza się do ustalonej przez organy wysokości wzrostu wartości tych nieruchomości. W konsekwencji przedmiotem sporu jest nie tyle zasadność ustalenia opłaty planistycznej, co jej wysokość.

W ocenie Sądu, zarzuty skarżącego nie są jednak zasadne.

Podstawę ustalenia wysokości wzrostu wartości nieruchomości będących przedmiotem sprawy stanowił operat szacunkowy z dnia 28 marca 2022 r. sporządzony na zlecenie Wójta Gminy Niemce przez rzeczoznawcę majątkowego S. D..

Wyjaśnić należy, że operat szacunkowy jest sformalizowaną prawnie opinią rzeczoznawcy majątkowego, opartą na posiadanych przez niego wiadomościach specjalnych. Oczywiście operat szacunkowy podlega ocenie, jak każdy element materiału dowodowo, jednak trzeba mieć na uwadze jego specyfikę. Skoro bowiem zgodnie z art. 84 k.p.a., organ powołuje biegłego w sytuacji, gdy sam nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, to konstatacja ta determinuje zakres oceny tego elementu materiału dowodowego. Niewątpliwie organ ma obowiązek ocenić opinię (w tym wypadku operat) z punktu widzenia prawidłowości formalnej (w tym zastosowania prawnie określonej metodologii sporządzania operatu), logiki, spójności, zgodności z doświadczeniem życiowym. Jednakże ani organ, ani sąd administracyjny, nie mogą wkraczać w istotę wiadomości specjalnych, ponieważ nimi nie dysponują.

Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. (mającego z mocy art. 37 ust. 12 u.p.z.p. zastosowanie przy ustalaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia wysokości opłaty planistycznej), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3197/19 (LEX nr 3519264), brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. To bowiem autor operatu, a nie organ lub sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Zatem tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

W ocenie Sądu, dokonanej w niniejszej sprawie przez organy obu instancji ocenie operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości opłaty planistycznej, nie można zarzucić wadliwości. Organy zasadnie opinii tej przyznały moc dowodową. Sporządzonemu operatowi nie można bowiem postawić zarzutów naruszenia elementów formalnych (procedury i metodologii sporządzania), ani sprzeczności z logiką czy doświadczeniem życiowym, ani niespójności czy niepełności.

Przypomnieć należy, że ustalenie przez biegłego wartości przedmiotowych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem przed zmianą planu miejscowego oraz po jego zmianie, dokonane zostało przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody porównywania parami.

Z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Metoda porównania parami polega natomiast na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Chodzi tu o czynniki cenotwórcze, które winny być możliwie najbardziej zbliżone do siebie.

Istotą podejścia porównawczego jest zatem istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Jakkolwiek zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, podkreślić trzeba, że podobieństwo nieruchomości nie jest jednak równoznaczne z ich identycznością.

Zdaniem Sądu, katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłego w ramach dokonywanej wyceny, nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania prawidłowości operatu w tym zakresie. Zarówno transakcje uwzględnione podczas wyceny dziełek zbytych przez skarżącego według ich przeznaczenia przed zmianą planu miejscowego, jak i podczas wyceny tych nieruchomości według nowego przeznaczenia, dotyczyły nieruchomości spełniających kryteria nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Dokonując wyceny nieruchomości według przeznaczenia sprzed zmiany planu biegły przyjął do porównania 3 transakcje nieruchomościami gruntowymi rolnymi o zbliżonych parametrach do nieruchomości wycenianej, będącymi przedmiotem prawa własności z terenu gminy Niemce. Transakcje te miały miejsce odpowiednio: w dniu 26 stycznia 2018 r., w dniu 13 lipca 2018 r. i w dniu 21 sierpnia 2019 r. Podobnie biegły uczynił dokonując wyceny nieruchomości po zmianie planu, przy czym do porównania przyjął 4 transakcje działkami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, również z terenu gminy Niemce, dokonane w okresie od 16 stycznia 2019 r. do 25 września 2020 r. Dokonując wyceny nieruchomości zbytych przez skarżącego w oparciu o tak ustalony katalog nieruchomości podobnych, biegły dokonał korygowania ceny średniej nieruchomości porównywalnych ze względu na określone cechy, takie jak np. lokalizacja, powierzchnia, położenie, sposób użytkowania, kształt i możliwość racjonalnego zagospodarowania, standard i funkcje otoczenia, klasa bonitacyjna gruntu czy też dojazd. W ramach tych cech – wbrew zarzutowi skargi – uwzględnił także dostęp nieruchomości do uzbrojenia komunalnego (str. 10 operatu).

Sąd podziela stanowisko organów, iż sporządzony przez biegłego S. D. operat szacunkowy nie zawiera nieścisłości, ani też błędów metodologicznych bądź rachunkowych. Biegły wyjaśnił zastosowaną metodologię, a także dobór działek do wyceny. Wnioski operatu są jasne i logiczne, a przez to brak jest podstaw, by kwestionować ich poprawność. Nie jest natomiast przekonujące twierdzenie pełnomocnika skarżącego, jakoby dla dokonania rzetelnej wyceny nieruchomości zbytych przez skarżącego, konieczne było rozszerzenie tego katalogu. Jak już wyżej wskazano, to rzeczoznawca majątkowy, dysponując wiedzą specjalistyczną, decyduje o doborze nieruchomości do porównania, a więc również o ilości tych nieruchomości. W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw by zarzucić biegłemu, że ilość transakcji przez niego uwzględnionych jest niewystarczająca, a przez to niemiarodajna.

Podstawy do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego przez biegłego S. D. operatu szacunkowego nie może też stanowić zarzut dotyczący przyjęcie do porównania transakcji z - jak to określił pełnomocnik skarżącego - dość odległego czasu, tj. zawartych od 2 do 3 lat przed transakcją sprzedaży dokonaną przez skarżącego. W ocenie Sądu, taka rozpiętość czasowa transakcji nie może być uznana za okres nadmiernie wydłużony, jeżeli biegły rzeczoznawca majątkowy, dysponując wiadomościami specjalnymi, uwzględni w swej wycenie ewentualne wahania cen transakcji w tym okresie i odniesienie się do tej kwestii w treści operatu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 972/20, LEX nr 3130258). W operacie z dnia 28 marca 2022 r. kwestia ta została natomiast w sposób przekonujący wyjaśniona przez biegłego, który na stronie 7 i 8 tegoż operatu wskazał, że: "Dla prawidłowego określenia wielkości wpływu zmian cech na wartość nieruchomości niezbędne jest sprowadzenie cen nieruchomości przyjętych do porównań na jeden moment czasowy, czyli na dzień wyceny. Analiza miejscowego rynku, informacje z prasy fachowej oraz z biur pośrednictwa obrotu nieruchomościami pozwalają na stwierdzenie, że miejscowy rynek nieruchomości charakteryzuje się stabilizacją poziomu cen. W związku z powyższym nie przeprowadzano korekty. Wartość rynkowa gruntu zbycia działki, przed i po zmianie planu, obliczono na datę jej sprzedaży". Powyższe wyjaśnienia wskazują, że wbrew zarzutom strony skarżącej, biegły uwzględnił w swej wycenie rozpiętość czasową pomiędzy transakcją sprzedaży dokonaną przez skarżącego a transakcjami przyjętymi do porównania.

W ocenie Sądu, nie ma więc podstaw do zasadnego formułowania zarzutów, że rzeczoznawca majątkowy S. D. opracował operat sprzecznie z określoną prawem metodologią wyceny wartości nieruchomości, przy zastosowaniu podejścia porównawczego. W konsekwencji brak jest również podstaw do zarzucenia organom dokonania wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a.). Skoro operat szacunkowy był poprawny formalnie i merytorycznie, stanowił wartościowy materiał dowodowy, który organy zasadnie przyjęły za źródło kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie. Organy dokonały przy tym wnikliwej analizy tego dowodu, czemu dały wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a co świadczy dodatkowo o zachowaniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Brak jest zatem podstaw do zakwestionowania prawidłowości opartych na sporządzonym w dniu 28 marca 2023 r. operacie szacunkowym ustaleń zarówno co do wartości przedmiotowych działek przed zmianą planu miejscowego zatwierdzoną uchwałą nr XXXI/282/2017 Rady Gminy Niemce z dnia 27 czerwca 2017 r. (70.796,00 zł), jak i co do ich wartości po wejściu w życie tej uchwały (551.562,00 zł). Swoistym potwierdzeniem prawidłowości wyceny przedmiotowych nieruchomości według ich nowego przeznaczenia jest zresztą zawarty w aktach sprawy akt notarialny umowy sprzedaży z dnia 19 lutego 2021 r. Rep. A Nr [...]. Wprawdzie aktem tym skarżący zbył również inne nieruchomości (poza działkami będącymi przedmiotem niniejszej sprawy umowa ta obejmowała dodatkowo udział 1/3 w działkach nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,0447 ha). Jednakowoż nieruchomości te stanowiły niewielką część całości zbytych przez skarżącego gruntów, za które łącznie uzyskał on kwotę 870.000,00 zł. Nawet zaś po odjęciu od tej kwoty należności uzyskanej za działki niebędące przedmiotem zaskarżonej decyzji (obliczonej proporcjonalnie do ich powierzchni), oczywiste pozostaje, że skarżący za zbyte działki uzyskał cenę przewyższającą ich wartość ustaloną w operacie szacunkowym. Realna wartość rynkowa przedmiotowych nieruchomości uzyskana wskutek zmiany planu miejscowego, której odzwierciedleniem jest ww. akt notarialny, w ocenie Sądu, stanowi najlepszy dowód poprawności analiz rzeczoznawcy S. D..

Niezależnie od oddalenia przez Sad wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z operatu sporządzonego na zlecenie skarżącego, wypada podkreślić, że przedłożony przez skarżącego operat i tak nie mógłby stanowić podstawy do zakwestionowania poprawności operatu przyjętego przez organy. W myśl bowiem art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Powołany przepis w ust. 1 przewiduje szczególny sposób dokonywania oceny operatu - jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców, która to droga przez skarżącego nie została wykorzystana, pomimo pouczenia skarżącego o takiej możliwości przez organ odwoławczy (zob. pismo z dnia 25 lipca 2022 r. – k. 10 akt adm. II inst.).

W tych okolicznościach organy zasadnie przyjęły w oparciu o operat z dnia 28 marca 2022 r., że wskutek wejścia w życie uchwały nr XXXI/282/2017 Rady Gminy Niemce z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce, wartość zbytych przez skarżącego w dniu 19 lipca 2021 r. działek nr [...] i nr [...] oraz udziału 1/3 części w działkach nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości J. K., wzrosła o kwotę 480.766,00 zł. Tym samym prawidłowo – bazując na tej kwocie oraz stawkach procentowych określonych w § 7 ww. uchwały – ustalono wysokość należnej od skarżącego opłaty planistycznej na kwotę 94.376,12 zł.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.