Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2562/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 574/22 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia 17 marca 2017 r. nr XXXVI/234/17 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie rozstrzygnięcia co do działki nr ewid. [...] położonej w K., Gmina D. i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. zasądza od J. K. na rzecz Gminy D. kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 574/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi J. K.-F. (dalej: "skarżąca", "strona’) na uchwałę Rady Miejskiej w Dobczycach z 17 marca 2017 r., nr XXXVI/234/17 (dalej: "Uchwała", "Plan miejscowy", "plan") w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim dotyczy działek nr [...] i nr [...] położonych w [...], Gmina D. oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miejska w Dobczycach (dalej: "Rada") podjęła w dniu 17 marca 2017 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kornatka.

W skardze do WSA w Krakowie na powyższą uchwałę zarzucono naruszenie: - art. 2, art. 7, art. 21 Konstytucji RP, a także art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p." polegającego na przeznaczeniu w planie miejscowym: a) działki nr [...] jako gruntów rolnych (11R1), tereny gruntów rolnych z możliwością zalesienia (10R/ZL), tereny komunikacji - drogi publiczne (7KDD2 i 1KDL), b) działki nr [...] pod tereny gruntów rolnych (11R1), tereny komunikacji - drogi publiczne (1KDL) i tylko w niewielkim zakresie pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe (2MNU), podczas gdy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Dobczyce przyjętego przez Radę 26 października 2011 r. uchwałą nr XV/109/11 (dalej: "Studium") teren ten posiada przeznaczenie mieszkaniowej zabudowy wiejskiej M3, przez co doszło do naruszenia:

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 oraz art. 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegającego na przekroczeniu granic władztwa planistycznego oraz naruszeniu zasad sporządzenia miejscowego planu przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżącej wbrew nakazowi zachowania zgodności planu ze studium, podczas gdy obowiązujące Studium przeznacza teren działek nr [...] i nr [...] jako teren o funkcji mieszkaniowej wiejskiej, zaś w planie są one przeznaczone pod tereny gruntów rolnych i tereny komunikacji - w przeważającej części działki nr [...] wykluczając jakąkolwiek zabudowę, a co do działki nr [...] - całkowicie wykluczając zabudowę; tak określone przeznaczenie działek uniemożliwia skarżącej zrealizowanie funkcji mieszkaniowej wynikającej ze Studium;

- art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie niezgodnej z prawem sytuacji, gdy w tym samym stanie faktycznym i prawnym wynikającym z zapisów Studium możliwe jest wprowadzenie różnych ograniczeń prawa własności i że dopuszczalne jest zróżnicowanie ochrony tego prawa, co ma miejsce w odniesieniu do nieruchomości skarżącej i analogicznie położonych nieruchomości sąsiednich;

- art. 31 ust. 3 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie i niezbadanie proporcjonalności ograniczenia prawa własności w kontekście ograniczeń dotykających innych właścicieli będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej;

- a także naruszenie interesu prawnego skarżącej wynikającego z jej uprawnień właścicielskich, określonych w art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459), dalej: "k.c." w zw. z art. 6 u.p.z.p., poprzez drastyczne ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości, w szczególności poprzez nieracjonalne i niezgodne z podstawowymi wymogami kształtowania ładu przestrzennego ustalenie zakazu zabudowy na całej działce nr [...] (która już wcześniej miała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową i gospodarczo-inwentarską) i przeważającej części działki nr [...], co stanowi przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy stanowiącego ingerencję w prawo własności.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

WSA w Krakowie, we wskazanym na wstępie wyroku z 12 lipca 2022 r. stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podniesiono, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności nieruchomości działek nr [...] oraz nr [...] w [...], gmina D., dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], które znajdują się w obszarze objętym ustaleniami planu. Wskazano, że skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego w wynikającym z zaskarżonej uchwały nieuzasadnionym ograniczeniu przysługujących jej uprawnień w wykonywaniu przysługującego jej prawa własności. Zdaniem Sądu wojewódzkiego zasadny jest zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego oraz naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu przy określaniu przeznaczenia nieruchomości skarżącej wbrew nakazowi zachowania zgodności planu ze Studium. Wyjaśniono w szczególności, że nieruchomości skarżącej (działki nr [...] i nr [...]) są położone we wskazanym w Studium obszarze "Mb" (dominująca funkcja "mieszkaniowa jednorodzinna"), z tym jednak zastrzeżeniem, że działka nr [...] jest położona w tej strefie jedynie częściowo. Zaznaczono, że pomimo istnienia zapisów w Studium, w planie miejscowym nieruchomości te zostały przeznaczone odpowiednio: działka nr [...] – częściowo pod tereny gruntów rolnych (11R1), częściowo pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe (2MNU) oraz w niewielkim zakresie pod tereny komunikacji – drogi publiczne (1KDL), z kolei działka nr [...] – częściowo pod tereny gruntów rolnych (11R1), częściowo pod tereny gruntów rolnych z możliwością zalesienia (10R/ZL) oraz w niewielkim zakresie pod tereny komunikacji – drogi publiczne (7KDD2 i 1KDL). W ocenie Sądu I instancji nie budzi wątpliwości, że przeznaczając nieruchomości skarżącej pod tereny gruntów rolnych (11R1), oraz pod tereny gruntów rolnych z możliwością zalesienia (10R/ZL) organ planistyczny uczynił w sposób niezgodny ze Studium. Bowiem nie jest możliwe znalezienie wspólnej płaszczyzny między zapisami Studium, które stanowią o funkcji (zabudowie) mieszkaniowej a zapisami planu, który przeznacza nieruchomości skarżącej pod tereny gruntów rolnych.

Zdaniem WSA w Krakowie błędne jest także stanowisko gminy, z którego wynika, że "propozycja zasięgu stref przedstawiona na mapie Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego (Rysunek 2) nie jest wiążąca dla sporządzanych w przyszłości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Podniesiono, że ze Studium wynika, że niewiążące dla organu planistycznego nie są – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – "propozycje zasięgu stref" – lecz zawarte w Studium propozycje lokalizacji terenów, dla których określono szczegółowe przeznaczenie. Zdaniem Sądu wojewódzkiego zapisy Studium wskazują jednoznacznie, że granice stref są wiążące dla organu planistycznego, co nie oznacza jednak możliwości korygowania przebiegu granic przy zachowaniu nawiązywania do granic własności, ukształtowania terenu lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego. Innych warunków korygowania przebiegu granic stref Studium nie przewiduje.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy należy mówić o jawnej niezgodności i sprzeczności między Studium a planem, co nakazuje zakwalifikować to naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego jako istotne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Dobczyce zaskarżając go w całości, zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie przepisów prawa materialnego:

I. art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zapisy zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim dotyczą działek nr [...] i nr [...] położonych w [...] gm. D. są sprzeczne z ustaleniami Studium, podczas gdy zapisy planu nie naruszają zapisów Studium, a przeznaczenie nadane ww. działkom w planie realizuje możliwość utrzymania istniejącego zagospodarowania terenu ustaloną w Studium oraz wypełnia wymóg zachowania zgodności z funkcją dominującą lub uzupełniającą wyznaczonych w Studium stref;

II. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. zasady zgodności planu z ustaleniami Studium, a w konsekwencji przekroczenia przysługującego gminie na mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego, podczas gdy plan jest zgodny ze Studium i nie naruszono zasady władztwa planistycznego, wskutek czego nie sposób uznać, iżby zaskarżona uchwała była sprzeczna z prawem, a w konsekwencji - bezpodstawne stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 ust. 1 p.p.s.a.,

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

III. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a) niedokonanie wnikliwej, niewybiórczej analizy postanowień Studium w odniesieniu do miejscowego planu, co znalazłoby odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku, na skutek czego Sąd wojewódzki błędnie ocenił, że doszło do naruszenia przez plan miejscowy zapisów Studium, co skutkowało uwzględnieniem skargi; b) pominięcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydawania wyroku w zakresie zapisów Studium, na skutek czego Sąd I instancji błędnie ocenił, że doszło do naruszenia przez plan miejscowy zapisów Studium, co skutkowało uwzględnieniem skargi; c) brak wyjaśnienia, w jakim zakresie organ przekroczył granice władztwa planistycznego w kontekście zarzutów skargi, co nie pozwala na poznanie motywów rozstrzygnięcia w tym zakresie; d) brak wskazania motywów rozstrzygnięcia o nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej również tereny 2MNU na działce nr [...] położonej w [...] mimo, że co do terenów tych brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia co do niezgodności w ich przeznaczeniu między Studium i planem miejscowym; przez co rozstrzygnięcie w tym zakresie nie poddaje się kontroli kasacyjnej; e) nieuwzględnienie i nierozważenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności faktycznych podnoszonych przez organ w odpowiedzi na skargę, wskazujących na brak przekroczenia granic władztwa planistycznego w zaskarżonej uchwale, tj. utrzymanie istniejącego zagospodarowania w obrębie działek nr [...] i nr [...] w [...], co dopuszczone jest ustaleniami Studium, przy jednoczesnym zachowaniu wymogu zgodności z funkcją dominującą lub uzupełniającą stref, w jakich się one znajdują, co doprowadziło do oceny przez Sąd wojewódzki, iż doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego, a przez to - do uwzględnienia skargi;

IV. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 147 § 1 p.p.s.a. i uwzględnieniu skargi, podczas gdy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym uniknięcie wskazanego naruszenia przepisu skutkowałoby oddaleniem skargi.

Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi w całości; w przypadku uznania, że orzeczenie reformatoryjne nie może być wydane - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.

Skarga kasacyjna w części jest usprawiedliwiona.

Jako zasadny w pierwszej kolejności należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. odnośnie działki nr [...], a w konsekwencji także art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zastosowanie tych ostatnich przepisów przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności skarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Dalej - orzekanie na podstawie akt sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. polega w szczególności na podejmowaniu rozstrzygnięcia w oparciu o analizę przesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę akt, w tym wypadku planistycznych. Zdaniem NSA zarzut ten powiązany z normą art. 141 § 4 p.p.s.a. jest o tyle uzasadniony, że co prawda Sąd wojewódzki orzekał na podstawie przesłanych przez organ akt planistycznych oraz sądowych, niemniej kontrola planu na podstawie dokumentów zawartych w tych aktach nie została przeprowadzona prawidłowo, co znalazło odzwierciedlenie w wywodach uzasadnienia. Jednocześnie należy przypomnieć, że w sprawach ze skarg na uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na to, że postępowania sądowego nie poprzedza postępowanie administracyjne, nie jest wykluczone podniesienie zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego przy zastosowaniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (vide wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1327/23).

Otóż wbrew wypisowi ze Studium oraz rysunkowi planu obejmującego działki nr [...] i nr [...] Sąd wojewódzki uznał, że stan faktyczny i prawny obydwu działek jest tożsamy, co należało uznać za błędne ustalenie stanu faktycznego.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Sąd wojewódzki stwierdził nieważność zaskarżonego planu w zakresie żądanym przez stronę tj. działki nr [...] i nr [...], nie różnicując sytuacji faktycznej i prawnej tych dwóch działek. Otóż działka nr [...] w całości otrzymała przeznaczenie rolne oraz jako tereny komunikacji, w Studium natomiast w całości pod tereny strefy osiedleńczej. Przypomnieć trzeba, że regulacje planu dla jednostki planistycznej R1 (tereny gruntów rolnych) oraz R/ZL (tereny gruntów rolnych z możliwością zalesienia) wykluczają w tych jednostkach wznoszenie nowych budynków mieszkalnych, gospodarczych i inwentarskich wchodzących w skład gospodarstw rolnych. W konsekwencji zgodnie z normą planu w całym obszarze działki nr [...] wykluczono jakąkolwiek zabudowę, zarówno mieszkaniową, jak i urządzeń służących produkcji rolnej.

Inna natomiast sytuacja faktyczna i prawna ma miejsce w wypadku działki nr [...]. Otóż zgodnie ze Studium część tej działki znajduje się w strefie osiedleńczej, natomiast pozostała część w strefie rolnej (R). W planie natomiast działka nr [...] w części tj. od planowanej drogi 7KDD uzyskała przeznaczenie 2MNU (tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej), zaś w pozostałej części, od drogi 1KDL - przeznaczenie rolne (11R1). Sąd wojewódzki dokonał natomiast jednolitej oceny uwarunkowań obydwu działek, abstrahując przy tym od zaspokojenia części roszczeń skarżącej w odniesieniu do działki nr [...]. Stwierdzając bowiem nieważność planu co do działki nr [...] pozbawił ją uzyskanej już funkcji pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Bezspornie bowiem w części działka ta uzyskała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową zgodną z celami strony. Przy czym, co wynika ze skargi do Sądu wojewódzkiego, strona kwestionuje przeznaczenie tej części omawianej działki, która została w uchwale przeznaczona pod rolnictwo, czego nie uwzględnił WSA w Krakowie. Stwierdził bowiem, że: "Nieruchomości skarżącej, składające się działek nr [...] i [...], są położone we wskazanym w studium obszarze "Mb", dla którego obowiązują zacytowane powyżej zapisy, z tym jednak zastrzeżeniem, że działka nr [...] jest położona w tej strefie jedynie częściowo. Pomimo jednak istnienia takich zapisów studium, które jest wiążące dla organu planistycznego przy sporządzaniu planu miejscowego, w planie miejscowym nieruchomości te (działki) zostały przeznaczone odpowiednio: działka nr [...] – częściowo pod tereny gruntów rolnych (11R1), częściowo pod budownictwo mieszkaniowe i usługowe (2MNU) oraz w niewielkim zakresie pod tereny komunikacji – drogi publiczne (1KDL).". Dalej Sąd stwierdził, że "przeznaczając nieruchomości skarżącej pod tereny gruntów rolnych (11R1), oraz pod tereny gruntów rolnych z możliwością zalesienia (10R/ZL) organ planistyczny uczynił to w sposób jawnie niezgodny ze studium. Nie jest bowiem możliwe znalezienie wspólnej płaszczyzny między zapisami studium, które stanowią o funkcji (zabudowie) mieszkaniowej a zapisami planu, który przeznacza nieruchomości skarżącej pod tereny gruntów rolnych.". Został zatem zastosowany art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Istota sprawy polega natomiast na tym, że odnośnie działki nr [...] pod tereny rolne plan przeznaczył część tej działki, a nie całość jak w wypadku działki nr [...], po wtóre kierunki wynikające ze Studium nie są jednolite dla całego jej obszaru. Mianowicie działka ta (nr [...]) znajduje się zarówno w strefie osiedleńczej - podstrefy wiejskiej (Mb), jak również w strefie rolnej (R). Cały zatem proces rozumowania odnośnie ewentualnej niezgodności planu ze Studium oparty na założeniu, że cały teren działki został ukierunkowany w Studium pod potrzeby strefy osiedleńczej – okazał się błędny. Z wypisu ze Studium przedłożonego do skargi wynika, że działka ta leży zarówno w strefie osiedleńczej, jak i strefie rolnej. Strefy te zaś wyznaczają kierunki rozwoju gminy i cechują się odmiennymi założeniami oraz możliwościami inwestowania. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie ze Studium funkcją dominującą dla strefy rolnej są uprawy rolne, zieleń i wody powierzchniowe. Co do uzupełniającej - przyjęto możliwość zabudowy zagrodowej w ramach adaptacji istniejącej, a także wykluczono zabudowę mieszkaniową, dopuszczając obiekty i urządzenia związane z funkcją rolniczą i obsługą rolnictwa. W tej sytuacji błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że działka nr [...] w całości została przeznaczona w Studium pod strefę osiedleńczą, skutkuje błędnym przeprowadzeniem kontroli legalności planu w aspekcie, czy plan nie naruszył ustaleń Studium. Dalej – umknęło uwadze Sądu wojewódzkiego, że z kolei ustalenia planu dla działki nr [...] (rysunek planu) w części przewidują przeznaczenie 2MNU, czyli dopuszczają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo - usługową, lokalizację nieuciążliwych obiektów usługowych, obiekty usług publicznych oraz utrzymanie istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością jej rozbudowy, przebudowy i nadbudowy (§ 34 ust. 2 planu).

Powyższe prowadzi do wniosku, że błędne ustalenia faktyczne co do przeznaczenia działki nr [...] w Studium skutkowało wadliwym przeprowadzeniem kontroli sądowej. W tym zakresie rację ma skarżący kasacyjnie, że nie wyjaśniono w jaki sposób organ przekroczył granice władztwa planistycznego przeznaczając część działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz mieszkaniowo – usługową. Jednocześnie nie ma znaczenia stan prawny i faktyczny w zakresie Studium istniejący w dacie wyrokowania. Należy podkreślić, że dokonywana na podstawie p.p.s.a. kontrola legalności aktu prawa miejscowego polega na badaniu legalności zaskarżonego aktu według stanu prawnego i faktycznego z daty jego podjęcia (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2935/18). Elementem tego stanu faktycznego jest studium i na datę podjęcia uchwały w sprawie planu badane są kierunki wynikające ze studium. Dalej wadliwość rozumowania Sądu wojewódzkiego polegała na ograniczeniu kierunków rozwoju do strefy osiedleńczej.

Kierując się powyższymi względami NSA uwzględnił skargę kasacyjną w części tj. działki nr [...] i na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił w tej części zaskarżony wyrok (pkt 1. sentencji) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i przeprowadzenia sądowej kontroli przy uwzględnieniu zasady, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Natomiast oddalił skargę kasacyjną w zakresie działki nr [...].

Jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z kolei art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustala zasadę, że ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Wzajemna korelacja tych aktów zakłada zatem priorytetowy charakter kierunków wyznaczonych w studium przy uchwaleniu planu miejscowego. W studium bowiem określa się kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 10 ust. 2 u.p.z.p.) i regulacje planów muszą się w taki sposób wkomponować w te kierunki i nadać im charakter normatywny, aby nie doszło do naruszenia wytyczonych w studium kierunków zagospodarowania gminy.

Analiza treści Studium w zakresie działki nr [...] podjęta przez WSA w Krakowie jest w pełni prawidłowa i argumentację tę NSA podziela. W Studium działka ta w całości została ukierunkowana na strefę osiedleńczą (M), która została podzielona na podstrefę podmiejską (Ma) i wiejską (Mb) i tą ostatnią strefą jest objęty obszar działki nr [...]. Wynika to z rysunku Studium. Proponowane przeznaczenia w tej strefie wykazane na rysunku nr 2 do Studium to m.in. zabudowa mieszkaniowa podmiejska i wiejska oznaczona na rysunku symbolem M3. Dla podstrefy Mb przewidziano jako funkcję dominującą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako uzupełnienie: usługi niewielkiej powierzchni, zieleń, komunikacja, infrastruktura techniczna, drobna wytwórczość, obsługa rolnictwa, ogrodnictwa i sadownictwa, wydzielone usługi komercyjne i publiczne. Analiza zapisów Studium pozwala na przyjęcie tezy, że jego celem było stopniowe przekształcenie terenów wiejskich w strefie Mb, aby podlegały one zabudowie, przy czym dopuszczono nie tylko zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, ale także zagrodową (1.1.3 kierunków Studium, tabela 2). Wskazany jako uzupełnienie kierunek: obsługa rolnictwa i ogrodnictwa i sadownictwa nie usprawiedliwia, aby wyłączyć teren spod jakiejkolwiek zabudowy, co czyni plan w § 45 ust. 4 i § 46 ust. 4. Kierunki wyznaczone w Studium dla obszaru Mb należy interpretować całościowo, a ich celem jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast funkcje uzupełniające mają wzbogacać i uzupełniać funkcję podstawową. Tymczasem przyjęte w planie przeznaczenie pozwala teren zagospodarować jedynie pod grunty rolne, zalesienie, z wyłączeniem jakiejkolwiek zabudowy, w tym budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej i przetwórstwu rolno-spożywczemu. Innymi słowy dopuszczalne jest wyłącznie uprawianie tej ziemi. Zdaniem NSA w sposób oczywisty plan przeznaczając działkę wyłącznie pod uprawy rolne, bez prawa jakiejkolwiek zabudowy narusza kierunki przyjęte w Studium dla strefy osiedleńczej. Poza bowiem zabudową mieszkaniową teren ten może być zagospodarowany pod usługi publiczne, inne usługi, działalność gospodarczą, cmentarze i obiekty infrastruktury technicznej związane z zaopatrzeniem w wodę. Profil zagospodarowania przyjęty dla tej strefy wyraźnie wskazuje na jej kierunek: aktywność człowieka związaną z zabudowaniami. Tym samym wprowadzone przeznaczenie rolne bez prawa jakiejkolwiek zabudowy dotyka istoty kierunku przyjętego w Studium i jest nie do pogodzenia w rozumieniu art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Jednocześnie Studium wskazuje, że przyjęto za wiążące zapisy umieszczone w opisach poszczególnych stref i obszarów w tekście Studium. Systematyka Studium pozwala przy takim stwierdzeniu uznać, że wiążące przy badaniu zgodności planu ze Studium są kierunki wynikające z części tekstowej (1.1 Studium). Natomiast granice stref i obszarów mogą zostać skorygowane w planach przy nawiązaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego. Jak wynika z ustaleń planu dla działki nr [...] organ nie skorzystał z tego prawa, bowiem w planie działka uzyskała dwa przeznaczenia. Co prawda Studium stanowi, że podstawowe funkcje uzupełniające wprowadzono w opisie stref (i taka sytuacja ma miejsce dla strefy Mb), ale ich katalog może zostać poszerzony w planach. Funkcje uzupełniające muszą jednak stanowić uzupełnienie funkcji dominującej na całym obszarze lub strefie Studium. Tutaj funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zdaniem NSA nie można uznać, aby uprawy rolne mogły stanowić uzupełnienie funkcji mieszkaniowej. Wręcz przeciwnie – przy przyjęciu zakazu jakiejkolwiek zabudowy – funkcja upraw rolnych pozostaje w oczywistej opozycji do funkcji dominującej mieszkaniowej. Co do propozycji rozmieszczenia przeznaczeń, na rys. 2 do Studium, to nie są one wiążące dla sporządzanych planów. Zapis ten pozwala zatem na umiejscowienie zgodnie z bieżącymi uwarunkowaniami np. w strefie osiedleńczej zabudowy mieszkaniowej, usług publicznych, usług, działalności gospodarczej i dalej (jak stanowi 1.1.3. Studium), niekoniecznie jak nakreślono na rysunku Studium. Jeśli jednak organ uchwalający plan zadecyduje, że w danym rejonie wyznacza, jak tutaj przeznaczenie M3 – zabudowę mieszkaniową podmiejską i wiejską, kierunki wyznaczone w tekście Studium dla takiej jednostki, muszą zostać dochowane. Te kierunki zaś wyznacza dla przyjętej strefy wiejskiej tabela nr 2 i plany nie mogą naruszać wynikających z niej kierunków.

Jako bez wpływu na wynik sprawy należało uznać zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. zasady zgodności planu z ustaleniami studium, a w konsekwencji przekroczenia przysługującego gminie na mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego. Po pierwsze zaskarżony plan dla działki nr [...] ustala przeznaczenie, które narusza ustalenia Studium i już tylko z tego powodu doszło do naruszenia zasad sporządzania planu i w konsekwencji prawidłowego zastosowania art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże nie jest to tożsame z przekroczeniem władztwa planistycznego, które jest pojęciem z zakresu planowania, ale odmienną prawnie. Kwestia relacji planu do studium jest unormowana w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdzenie niezgodności regulacji planu ze studium stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Jest to bezwzględna przesłanka, niezależna od tego czy władztwo planistyczne zostało przekroczone. Natomiast przekroczenie władztwa planistycznego przy stanowieniu planu usprawiedliwia stwierdzenie nieważności zaskarżonej części planu (ewentualnie całości) nawet w sytuacji, gdy nie narusza on ustaleń studium.

Co prawda Sąd wojewódzki stwierdził, że podstawą uwzględnienia skargi było także przekroczenie władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p.) niemniej zabrakło w rozważaniach argumentacji uzasadniającej powyższe stanowisko. Uchybienie normie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie miało w tej sytuacji żadnego znaczenia, gdyż wystarczającą przesłanką stwierdzenia nieważności planu co do działki nr [...] była słusznie zdiagnozowana niespójność ze Studium. W konsekwencji zasadnie Sąd wojewódzki odnośnie działki nr [...] zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z tego względu w części skarga kasacyjna podlegała oddaleniu jako niezasadna na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 2. sentencji).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 510 zł, na którą składa się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 150 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika przez sądem II instancji w kwocie 360 zł.