Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 213/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 78 ust. 1, art. 29
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Iwona Dąbrowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasad rozliczania kosztów związanych z funkcjonowaniem klubów radnych 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie § 1, § 2 oraz załącznika do uchwały została wydana z naruszeniem prawa, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2009 r. Zarząd Województwa [...], działając na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, w związku z art. 29 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz § 56 ust. 5 Statutu Województwa [...], stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie Statutu Województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 144, poz. 4385), podjął uchwałę nr [...] w sprawie zasad rozliczania kosztów związanych z funkcjonowaniem klubów radnych oraz maksymalnej wysokości tych kosztów.

W § 1 ww. uchwały przyjęto zasady rozliczania kosztów związanych z funkcjonowaniem klubów radnych oraz maksymalnej wysokości tych kosztów, w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Stwierdzono, że wykonanie uchwały powierza się Skarbnikowi Województwa [...], Sekretarzowi Województwa - Dyrektorowi Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] oraz Dyrektorowi Kancelarii Sejmiku w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...], każdemu w zakresie posiadanych kompetencji (§ 2). Stwierdzono również utratę mocy wiążącej uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie zasad rozliczania kosztów związanych z funkcjonowaniem klubów radnych oraz maksymalnej wysokości tych kosztów zmienionej uchwałą nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] marca 2006 r. (§ 3). Określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2009 r. (§ 4).

W załączniku do uchwały nr [...] z dnia [...] października 2009 r. określono zasady rozliczania kosztów związanych z funkcjonowaniem klubów radnych oraz maksymalnej wysokości tych kosztów, stwierdzając w § 1 ust. 1 i 2, iż wydatki poniesione w związku z funkcjonowaniem klubów radnych podlegają zwrotowi do wysokości 800 zł miesięcznie na jednego radnego, przy czym przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do radnych niezrzeszonych. W § 3 ust. 1 pkt 1 - 18 określono rodzaje wydatków podlegających zwrotowi, tj. cele, na które miesięczna kwota może być przeznaczana, a także sposób dokumentowania zakupów i usług oraz sposób rozliczania wydatków. Wśród ww. wydatków wymieniono: zakup książek, prasy; materiałów i artykułów biurowych; artykułów spożywczych; środków bezpieczeństwa i higieny pracy; konserwację i naprawy sprzętu Urzędu; zakup znaczków pocztowych, usług kserograficznych; zamieszczanie ogłoszeń w prasie; zakup usług cateringowych i gastronomicznych; zakup usług poligraficznych; zakup usług obejmujących wykonanie ekspertyz, analiz lub opinii; organizację posiedzeń klubu; prace zlecone i umowy o dzieło; usługi telekomunikacyjne w lokalach będących przedmiotem najmu lub użyczenia; opłaty za korzystanie z telefonów komórkowych; czynsz lub opłatę zgodnie z zawartą umową najmu; opłaty za energię elektryczną, cieplną, gaz, wodę; zakup tonerów i papieru do urządzeń drukarskich i kserograficznych; inne drobne wydatki związane z funkcjonowaniem biur klubów radnych i z działalnością radnych niezrzeszonych.

W uzasadnieniu do ww. uchwały wskazano w szczególności, iż w celu zapewnienia klubom radnych i radnym niezrzeszonym odpowiednich warunków funkcjonowania proponuje się przyjęcie zasad rozliczania kosztów związanych z funkcjonowaniem klubów radnych i z działaniem radnych niezrzeszonych oraz maksymalnej wysokości tych kosztów. Podano, że środki finansowe na wydatki związane z funkcjonowaniem klubów radnych oraz z działaniem radnych niezrzeszonych będą corocznie zabezpieczane w budżecie Województwa [...] w dziale 750, rozdziale 75017.

Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. Wojewoda [...] wniósł skargę na powyższą uchwałę Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r., wnosząc o stwierdzenie niegodności z prawem § 1 i 2 uchwały wraz z załącznikiem. Przepisom tym zarzucił istotne naruszenie norm zawartych w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa.

W motywach skargi organ nadzoru podał, iż żaden z powołanych w ww. uchwale przepisów prawnych nie uprawnia Zarządu Województwa do zapewnienia klubom radnych zwrotu poniesionych przez nie wydatków na zakupy i wydatki wymienione w § 3 załącznika do przedmiotowej uchwały związane z funkcjonowaniem klubu, nie uprawnia również do uchwalenia zasad rozliczania kosztów oraz maksymalnej ich wysokości.

Zaznaczył, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej, do których zaliczane są również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy publicznej musi znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu. Dotyczy to również organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, akty prawa stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z normy kompetencyjnej.

Ustawodawca, mocą art. 41 ustawy o samorządzie województwa postanowił, że do właściwości zarządu województwa należą wszystkie sprawy niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Jest to swoiste domniemanie właściwości zarządu. Oznacza to, że poza gestią zarządu znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów województwa. Zasada domniemania kompetencji zarządu wynikająca z art. 41 ww. ustawy nie oznacza, że brak upoważnienia ustawodawcy do podjęcia przez zarząd jakiegoś działania, czy też milczenie ustawodawcy w danej sprawie, daje zarządowi podstawę do podjęcia uchwały w tej sprawie. Odmienna interpretacja samodzielności działania jednostek samorządu terytorialnego w związku z zasadą domniemania właściwości zarządu prowadziłaby do uznania, że każde działanie organu samorządu województwa, które nie jest zabronione, jest dozwolone, co z kolei stałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą praworządności. Domniemanie to powoduje następującą kompetencję prawną - w razie gdy przepis prawa przyznaje kompetencję organom samorządu województwa, z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika, że przysługuje ona zarządowi.

Wobec tego, że ustawa o samorządzie województwa nie zawiera normy kompetencyjnej, uprawniającej do przyznania środków finansowych na pokrycie z budżetu województwa kosztów działalności klubów radnych, zdaniem organu nadzoru, Zarząd Województwa [...] nie posiadał uprawnień do podjęcia uchwały nr [...] w sprawie zasad rozliczania kosztów związanych z funkcjonowaniem klubów radnych oraz maksymalnej wysokości tych kosztów. Zarząd podjął tę uchwałę bez podstawy prawnej.

Brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały danej treści musi być oceniany w kategorii istotnego naruszenia prawa, co z kolei skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały. Ponieważ od podjęcia ww. uchwały upłynął rok, a uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, w stosunku do tej uchwały orzeka się o niezgodności uchwały z prawem.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] reprezentowany przez Marszałka Województwa [...] wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż stosownie do treści art. 171 ust. 2 Konstytucji i art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nadzór nad działalnością województwa sprawuje Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Zatem do kompetencji wojewody należy sprawowanie nadzoru w sprawach niezastrzeżonych do właściwości regionalnej izby obrachunkowej. O tym, który z organów nadzoru właściwy będzie do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę Zarządu Województwa decyduje zakres rzeczowo-przedmiotowy danej uchwały. Zdaniem organu, przedmiot regulacji objętej zaskarżoną uchwałą mieści się w pojęciu "spraw finansowych". Wskazuje na to zarówno tytuł uchwały "zasady rozliczania kosztów związanych z funkcjonowaniem klubu radnych oraz maksymalnej wysokości tych kosztów", jak i jej poszczególne normy prawne. Dotyczą one wysokości wydatków podlegających zwrotowi, przeznaczenia tych środków finansowych, trybu i zasad ich wydatkowania, dokumentów księgowo-rachunkowych wymaganych przy wydatkowaniu tych środków itp. Uznanie ww. rozwiązań za mieszczące się w pojęciu "zakres spraw finansowych", powoduje, że skargę wniósł podmiot niewłaściwy. Doszło zatem do naruszenia powołanych wyżej przepisów o właściwości organów nadzoru i wkroczenie skarżącego organu w kompetencje przynależne regionalnej izbie obrachunkowej.

Nadto wskazano, że skarżący w sposób wadliwy określił skarżony podmiot, wskazując Województwo [...], nie zaś organ który wydał zaskarżoną uchwałę, tj. Zarząd Województwa [...].

Motywując zaś wniosek o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej organ wskazał, iż z przepisu art. 29 ustawy o samorządzie województwa wynika, że radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie województwa. Sejmik Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie Statutu Województwa [...] uchwalił Statut Województwa [...]. Rozdziały 6 i 7 Statutu poświęcone zostały radnym i klubom radnych. Rozwiązania uchwalone w Statucie Województwa [...] w wymienionych rozdziałach wypełniają dyspozycję art. 29 ww. ustawy.

Dalej organ wskazał, iż podstawę zaskarżonej uchwały stanowi § 56 ust. 5 Statutu Województwa [...], zgodnie z którym organy Województwa zapewniają warunki funkcjonowania klubu radnych. Zakres zadań i obowiązków realizowanych przez radnych zrzeszonych w klubach radnych, jak i niezrzeszonych, związany jest z ponoszeniem przez Województwo [...] wydatków na tę działalność. Wydatki te co roku określane są w uchwale budżetowej w dziale 750 -działalność administracji publicznej, rozdziale 75017 - samorządowe sejmiki wojewódzkie.

Za wykonanie budżetu Województwa, w myśl art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie województwa, odpowiedzialny jest Zarząd Województwa. Gospodarka środkami publicznymi przez jednostkę samorządu terytorialnego jest jawna i przejrzysta (art. 33 i nast. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) a czynione wydatki dokonywane z przestrzeganiem zasad określonych przepisem art. 44 ww. ustawy. Kierując się tymi regułami i wykonując dyspozycję Sejmiku Województwa określoną w § 56 ust. 5 Statutu, Zarząd Województwa podjął zaskarżoną uchwałę, która w ocenie organu nie narusza prawa, gdyż oparta została na właściwych podstawach prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w świetle § 2 ww. przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie przy tym do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", wspomniana kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, a także ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Z brzmienia art. 147 p.p.s.a. wynika natomiast, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem takim jest art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.), który określa, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81 ustawy, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Natomiast przepis ust. 2 art. 83 ww. ustawy stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu terminu określonego w pkt 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio.

Granice orzekania sądu administracyjnego w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 82c ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania jest zatem sprawa "nadzorcza" i granice orzekania wyznaczone są granicami tej sprawy. A zatem rozstrzygniecie sądu dotyczyć może tylko tych kwestii, które zostały objęte skargą "nadzorczą" lub co do których wypowiedział się z urzędu sąd administracyjny.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie Wojewoda [...] uczynił uchwałę Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie zasad rozliczania kosztów związanych z funkcjonowaniem klubów radnych oraz maksymalnej wysokości tych kosztów.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż nieuzasadniony jest zarzut Zarządu Województwa [...], iż w skardze została wadliwie określona strona postępowania. Z treści skargi bowiem wprost wynika, iż jej przedmiotem jest ww. uchwała Zarządu Województwa [...], zatem stroną postępowania jest ten właśnie organ, który wydał zaskarżony akt. Natomiast okoliczność wskazania w nagłówku skargi jako "strony przeciwnej" Województwa [...] nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi z przyczyn określonych w art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

W ocenie Sądu nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu, że Wojewoda [...] wnosząc skargę w niniejszej sprawie przekroczył swoje kompetencje nadzorcze wyznaczone w art. 171 ust. 2 Konstytucji oraz art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Z treści obu unormowań wynika, że nadzór nad działalnością organów jednostek samorządu województwa sprawowany jest przez Prezesa Rady Ministrów, którego kompetencje obejmują kilka ściśle określonych w ustawie przypadków, wojewodę będącego organem nadzoru ogólnego oraz regionalną izbę obrachunkową, tj. organ nadzoru specjalistycznego, któremu powierzono nadzór w sprawach finansowych.

Pojęcie "sprawy finansowe" nie zostało jednak zdefiniowane zarówno w ustawie zasadniczej, jak i w ustawie o samorządzie województwa. Zgodnie z leksykalną definicją tego zwrotu należałoby przyjąć, że chodzi tu o sprawy dotyczące ogółu czynności związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych i majątkowych (por. J. Dytko "Kompetencje wojewody a kompetencje regionalnej izby obrachunkowej". Finanse komunalne 2007 r., nr 7 - 8, str. 7). Zdaniem Sądu, takie rozumienie omawianego pojęcia trudno jednak uznać za trafne przy ustalaniu zakresu nadzoru sprawowanego przez regionalne izby obrachunkowe z uwagi na zbyt szerokie ujęcie, mogące prowadzić do wniosku, że nadzorowi temu podlegają prawie wszystkie uchwały organów samorządu województwa. Większość takich aktów zawiera bowiem uregulowania dotyczące środków pieniężnych bądź powoduje bezpośrednie, czy przynajmniej pośrednie skutki finansowe będące następstwem ich wykonania, sprowadzające się albo do wydatkowania środków pieniężnych na dany cel albo do ich pozyskania.

Wbrew twierdzeniom Zarządu Województwa [...] wyznaczenia zakresu pojęcia "sprawy finansowe" użytego w art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa należy dokonać w kontekście art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.). Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym od dnia 29 listopada 2003 r. (nowelizacja dokonana ustawą z dnia 24 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych (...) - Dz. U. Nr 149, poz. 1454), określa bowiem w sposób wyraźny, iż "w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego" w sprawach, które zostały w nim wymienione, tj. dotyczących: (1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian, (2) budżetu i jego zmian, (3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek, (4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, (5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa (6) absolutorium, (7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian (pkt 7 dodany przez art. 18 pkt lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r.).

Brzmienie przywołanego uregulowania pozwala zatem na stwierdzenie, że intencją ustawodawcy było, aby wytyczało ono zakres właściwości rzeczowej regionalnych izb obrachunkowych w ramach nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowisko to koresponduje z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2005 r. (sygn. akt I FSK 1750/04, publ. LEX nr 187457), w którym zwrócono uwagę, iż teza, że art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie może być utożsamiany z uściśleniem kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych (w szczególności przez ich ograniczenie do badania tylko tych enumeratywnie wymienionych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego), zasługuje na aprobatę jedynie w stanie prawnym obowiązującym do dnia 29 listopada 2003 r. Treść tego przepisu powiązano bowiem z art. 1 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, który do wspomnianej daty stanowił, że "izby sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego w zakresie spraw finansowych", z kolei począwszy od dnia 29 listopada 2003 r. jego brzmienie uzupełniono o zwrot "określonych w art. 11 ust. 1".

Warto również przywołać pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 85/10, publ. LEX nr 601992), zgodnie z którym kluczowe znaczenie dla wyznaczenia spraw finansowych objętych nadzorem regionalnych izb obrachunkowych mają przepisy ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Podniesiono bowiem, że w sytuacji, gdy uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego nie jest uchwałą w sprawie finansowej w rozumieniu przepisów tej właśnie ustawy, to tym samym podlega ona nadzorowi wojewody. Analogiczne stanowisko zaprezentowano w wyrokach NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 492/13 i II OSK 506/13 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uznać należy, że skoro sprawa uregulowana zaskarżoną uchwałą nie została wymieniona w art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, to akt ten nie kwalifikuje się jako wydany w "zakresie spraw finansowych", co z kolei prowadzi do konkluzji, że podlega on nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę.

Nie zachodzi zatem przesłanka niedopuszczalności drogi sądowej z przyczyn o charakterze podmiotowym, związanych z brakiem legitymacji Wojewody [...] do wniesienia skargi.

Przechodząc do oceny merytorycznej niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ustawy o samorządzie województwa radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie województwa.

Cechą charakterystyczną powyższego rozwiązania jest dobrowolny charakter członkostwa w klubach, przy czym w doktrynie podkreśla się polityczny charakter przynależności do klubów pomimo, iż przepisy ustawy wyraźnie o tym nie stanowią (v. Cz. Martysz [w:] B. Dolnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, Warszawa 2012, s. 374 - 375).

Ustawa o samorządzie województwa, w tym powołany wyżej art. 29, nie precyzuje zasad tworzenia i funkcjonowania klubów, nie określa też kryteriów, według których radni mają się w te kluby organizować. Jednakże, jak wynika z ww. przepisu, kwestie te, a zwłaszcza zadania i uprawnienia klubów, powinny być unormowane w statucie województwa. Unormowania statutowe nie mogą jednak prowadzić do uszczuplenia na rzecz klubów ustawowych kompetencji sejmików województwa, nie mogą również naruszać prawa radnego do zrzeszania się w takich klubach.

Statut województwa winien określać przede wszystkim: kryteria, według których radni mogą łączyć się w kluby, w szczególności kryteria polityczne, branżowe, społeczne lub terytorialne; minimalną liczbę radnych, niezbędną dla utworzenia i istnienia klubu; wymóg działania klubów zgodnie z uchwalonymi przez nie regulaminami; stosunki między klubami radnych a sejmikiem i jego organami wewnętrznymi (przewodniczącym i komisjami sejmiku), jak również między samymi klubami; wymóg notyfikowania faktu powstania klubu jego przewodniczącemu z podaniem takich informacji o klubie jak jego nazwa, dane personalne członków klubu, imię i nazwisko przewodniczącego klubu oraz - ewentualnie - innych jego funkcjonariuszy; obowiązek poinformowania sejmiku (radnych) o utworzeniu klubu i podmiot właściwy do wykonania tego obowiązku (przewodniczący klubu, przewodniczący sejmiku), a także formę i (sposób) tego powiadomienia; prawo klubów do przedstawiania swojego stanowiska we wszystkich sprawach będących przedmiotem obrad sejmiku, jak również zgłaszania wniosków, dezyderatów, postulatów (v. A. Szewc, Komentarz do art. 29 ustawy o samorządzie województwa, Lex 2008).

Na mocy uprawnień statutowych kluby radnych m.in. mogą uczestniczyć w przygotowywaniu planu pracy sejmiku; składać wnioski o zmianę porządku obrad; przysługuje im też z reguły inicjatywa uchwałodawcza, w szczególności w przedmiocie zgłoszenia kandydata na stanowiska marszałka województwa lub przewodniczącego sejmiku.

Zasady organizacji wewnętrznej klubu i zasady ich funkcjonowania określają ich regulaminy wewnętrzne. Natomiast obsługę techniczno-organizacyjną oraz kancelaryjno-biurową klubów radnych, podobnie jak komisji sejmiku, zapewnia kancelaria sejmiku (v. Cz. Martysz [w:] B. Dolnicki (red.) Komentarz..., s. 376).

Statut Województwa [...] kwestie związane z działaniem klubów radnych reguluje w rozdziale 7 "Kluby radnych".

Zgodnie z § 55 ust. 1 - 3 Statutu radni mogą tworzyć kluby radnych. Przynależność radnych do klubu jest dobrowolna. Radny może należeć tylko do jednego klubu.

Stosowanie do § 56 ust. 1 warunkiem utworzenia klubu radnych jest pisemne zadeklarowanie w nim udziału, przez co najmniej 3 radnych. Członkowie klubu radnych wybierają spośród siebie przewodniczącego klubu radnych, który organizuje prace klubu radych oraz reprezentuje klub na zewnątrz (ust. 2). Przewodniczący klubu radnych pisemnie informuje Przewodniczącego Sejmiku Województwa o fakcie utworzenia klubu radnych, przekazując jednocześnie regulamin klubu radnych oraz informacje o: nazwie klubu radnych; imieniu i nazwisku przewodniczącego klubu radnych; imionach i nazwiskach członków klubu radnych (ust. 3). Zmiana danych, o których mowa w ust. 3, wymaga poinformowania o tym fakcie Przewodniczącego Sejmiku Województwa (ust. 4). Organy Województwa zapewniają warunki funkcjonowania klubu radnych (ust. 5).

W myśl § 57 Statutu, kluby radnych mogą przedstawiać swoje stanowiska na sesji Sejmiku Województwa wobec spraw rozpatrywanych przez Sejmik Województwa.

W ocenie Sądu, w świetle powołanych wyżej przepisów, brak było podstaw prawnych do wydania przez Zarząd Województwa [...] zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w sprawie zasad rozliczania kosztów związanych z funkcjonowaniem klubów radnych oraz maksymalnej wysokości tych kosztów.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż z przepisu art. 29 ustawy o samorządzie województwa wprost wynika, że zasady dotyczące tworzenia i działalności klubów radnych należy wyczerpująco uregulować w statucie województwa, nie zaś w odrębnych aktach, wydanych w szczególności na podstawie unormowań statutu.

Ponadto, w ocenie Sądu, przepis § 56 ust. 5 Statutu Województwa [...] nie mógł stanowić podstawy do wydania zaskarżonej uchwały, dotyczącej zasad rozliczania wydatków ponoszonych przez radnych zrzeszonych w klubach radnych, jak i radnych niezrzeszonych. Materia uregulowana zaskarżoną uchwałą, obejmująca m.in. postanowienia, iż określone rodzajowo "wydatki poniesione w związku z funkcjonowaniem klubu radnych podlegają zwrotowi do wysokości 800 zł miesięcznie na jednego radnego" (co dotyczy również radnych niezrzeszonych), dalece wykracza poza "warunki funkcjonowania" klubu radnych, o których mowa w ww. przepisie. Przy uwzględnieniu treści art. 29 ustawy o samorządzie województwa, przepis § 56 ust. 5 Statutu Województwa [...] dotyczy bowiem wyłącznie zapewnienia organizacyjnych i biurowych warunków funkcjonowania klubów radnych, tj. stosownej obsługi techniczno-organizacyjnej oraz kancelaryjno-biurowej klubów radnych, która winna być realizowana przez kancelarię sejmiku. Pojęcia "warunki funkcjonowania klubów radnych" w powyższym rozumieniu nie należy utożsamiać z zasadami finasowania działalności radnych, zrzeszonych i niezrzeszonych w klubach radnych, ze środków pochodzących z budżetu Województwa [...] (dział: działalność administracji publicznej, 75017 - samorządowe sejmiki wojewódzkie).

W tym stanie rzeczy skarga zasługiwała na uwzględnienie, skoro zaskarżona uchwała została oparta na przepisach niemogących stanowić podstawy do uregulowania materii nią objętej, a nie ma takiej podstawy w obowiązującym prawie. Zważywszy jednak, że od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok, nie ma zaś ona charakteru prawa miejscowego, to zgodnie z art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa nie można było stwierdzić jej nieważności, a jedynie orzec o niezgodności z prawem.

Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.