Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 191/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. i G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2004r., sygn. akt II SA/Ol 316/04 w sprawie ze skargi D. i G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany technicznego sposobu rekultywacji gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz D. i G. małżonków C. kwotę dwieście osiemdziesiąt złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę G. i D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. Wymienioną wyżej decyzją Kolegium, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę technicznego sposobu wykonania rekultywacji gruntów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż Naczelnik Miasta i Gminy w [...], decyzją z dnia 13 maja 1975 r., wydaną w związku z zagospodarowaniem terenów przeznaczonych pod eksploatację kopalin przez [...] Zakłady C. w [...] na terenie miasta [...], ustalił leśny kierunek zagospodarowania.

W dalszych motywach wyroku Sąd I instancji podał, iż decyzją z dnia 7 czerwca 1999 r. Starosta [...] wyraził przedsiębiorstwu "S." PPBH G. C. zgodę na zmianę technicznego sposobu wykonania rekultywacji gruntów oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obrębu miasta [...] jako działka nr 53 z mapy 2 oraz obrębu C. - jak działki nr 53, 54, 55 i 56 z mapy 17. Zmiana miała polegać na wypełnieniu wyrobiska po wyeksploatowanym złożu odpadami paleniskowymi w postaci żużli i popiołów pochodzących ze spalania węgla kamiennego przez elektrociepłownię, przy zachowaniu dotychczasowego kierunku zagospodarowania. W przedmiotowej decyzji organ ponadto określił warunki przystąpienia do prac rekultywacyjnych.

Po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego z dnia 5 kwietnia 2001 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 4 września 2001 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku D. i G. C., decyzją z dnia 13 listopada 2001 r. utrzymało w mocy własną decyzję.

Na powyższe rozstrzygnięcie D. i G. C. wnieśli skargę do Naczelnego Sąd Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 10 września 2002 r. sygn. akt II SA 177/02 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia 4 września 2001 r. Powodem takiego rozstrzygnięcia było niewyjaśnienie istotnych dla spraw okoliczności. Sąd zwrócił uwagę, że nie została należycie wyjaśniona kwestia następstwa prawnego po [...] Zakładach C. w [...] w zakresie obowiązku rekultywacji przedmiotowych gruntów. Ponadto organ nie rozważył zarzutu niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych oraz tego, czy wydaną decyzję należy traktować jako zmieniającą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał dalej w motywach wyroku, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...], stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r., udzielającej zgody "S." PPBH G. C. na zmianę technicznego sposobu wykonania rekultywacji gruntów. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że D. i G. C. umową notarialną z dnia 20 września 1991 r. nabyli od [...] Przedsiębiorstwa C. w likwidacji prawo użytkowania wieczystego działek gruntu położonych w miejscowościach [...], oznaczonych numerami 2/6, 2/7, 2/12, 2/14 (obecnie nr 53, 54, 55, 56) i [...] nr 53. Organowi nie udało się ustalić, czy [...] Przedsiębiorstwo C. jest następcą prawnym [...] Zakładów C. w zakresie obowiązku rekultywacji gruntów obrębu [...] i [...]. Jednakże zebrany materiał w sprawie dał podstawę do twierdzenia, że na [...] Przedsiębiorstwie C. ciążył obowiązek rekultywacji przedmiotowych gruntów przed ich zbyciem na rzecz skarżących. W tej sytuacji nie można odmówić skarżącym przymiotu strony w sprawach związanych z realizacją obowiązku rekultywacji gruntu, który został przez nich przejęty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podał następnie w uzasadnieniu wyroku, iż dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] analiza treści ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), obowiązującej w chwili wydawania decyzji Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. wskazała na brak w niej przepisu przewidującego wymóg uzyskania zgody na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntów nabytych od [...] Przedsiębiorstwa C. Zatem przedmiotowa decyzja wydana została w ocenie Kolegium, bez podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przywołał motywy zaskarżonej decyzji, z których wynika, iż organ nie znalazł argumentów, które pozwoliłyby potraktować decyzję Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. jako zmieniającą wcześniejszą decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 13 maja 1975 r. w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. Żaden z powyższych przepisów nie został powołany jako podstawa prawna tej decyzji. Również z treści decyzji nie wynika, że przedmiotem jej rozstrzygnięcia jest zmiana decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 13 maja 1975 r. Ponadto ww. decyzja nie ustalała technicznego sposobu rekultywacji. Zatem decyzja z dnia 7 czerwca 1999 r. dotyczy innej sprawy od tej, która została rozstrzygnięta decyzja ostateczną z dnia 13 maja 1975 r.

Sąd I instancji przywołał również stanowisko Kolegium, które nie znalazło podstaw do stwierdzenia, iż decyzja Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. wywołała skutki prawne, wyłączające w świetle art. 156 § 2 k.p.a. możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podał, iż D. i G. C. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podnieśli, że wykonanie decyzji Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. spowodowało nieodwracalne skutki w sensie faktycznym i prawnym. Zaprzestanie rekultywacji nie jest możliwe, a ewentualne kroki w tym celu mogłyby spowodować odpowiedzialność podmiotu za działania, godzące w ochronę środowiska i ochronę gruntów.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. Organ zwrócił uwagę, że żądanie strony skarżącej, zawarte w piśmie z dnia 10 maja 1999 r. w sprawie wyrażenia zgody na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntów, nie miało charakteru sprawy administracyjnej, gdyż nie miało ono oparcia w przepisach prawa materialnego. Zatem co do przedmiotowego żądania zachodziła niedopuszczalność drogi postępowania administracyjnego i w konsekwencji sprawa ta nie powinna być rozstrzygnięta władczym i jednostronnym aktem odpowiedniego organu administracji, przyznającym uprawnienie (nakładającym obowiązek), bądź odmawiającym jego przyznania konkretnej osobie, wydanym w trybie i w formie przewidzianym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Na decyzję ostateczną D. i G. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucono pominięcie przy rozstrzyganiu przez organ oceny prawnej, wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt II SA 177/02. Dodatkowo skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) w związku z art. 107 k.p.a. Organ, w ocenie skarżących, niezasadnie przyjął, iż katalog zawarty w art. 22 ust. 1 powyższej ustawy zawiera zakaz określania w decyzji elementów precyzujących obowiązki lub uprawnienia, wynikających z okoliczności sprawy i przepisów prawa. Ponadto skarżący stwierdzili, iż istniały podstawy prawne do wydania decyzji, a określała je ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz.U. Nr 96, poz. 592 ze zm.). Zarzucili również organowi administracji publicznej nieuwzględnienie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. oraz niezasadne wykluczenie art. 154 i 155 k.p.a., jako podstawy prawnej decyzji z dnia 7 czerwca 1999 r.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podał, iż granice, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał dalej w motywach wyroku, iż skoro Kolegium stwierdziło, że zaszła jedna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to było zobowiązane do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 roku.

Sąd I instancji uznał również, iż organ nie pominął przy rozstrzyganiu sprawy oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2002 roku. Nie naruszył tym samym art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W powołanym wyroku Sąd nie stwierdził żadnych przesłanek nieważności określonych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...]. Stwierdził jedynie, że w postępowaniu administracyjnym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały należycie wyjaśnione. Nie została wyjaśniona kwestia następstwa prawnego po [...] Zakładach C. w [...] w zakresie obowiązku rekultywacji przedmiotowych gruntów. Ponadto wskazał, że ponownie należy zbadać i rozważyć, czy decyzję Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. należy traktować jako decyzję zmieniającą w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. Nie rozważono zarzutu niedopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził dalej w uzasadnieniu wyroku, iż okoliczności te zostały wyjaśnione i wzięte pod uwagę przy ponownym rozstrzyganiu sprawy przez organ.

W ocenie Sądu I instancji nie można uznać decyzji wydanej przez Starostę [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. za zmieniającą w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 13 maja 1975 r. w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji i zagospodarowania kopalni piasku - cegielni w [...]. Z treści decyzji z dnia 7 czerwca 1999 r. nie wynika, aby przedmiotem jej rozstrzygnięcia była zmiana decyzji z 13 maja 1975 r. Ponadto decyzja z 13 maja 1975 r. nie ustalała technicznego sposobu rekultywacji, a jedynie ustalała kierunek rekultywacji i zagospodarowania (leśny), który nie został zmieniony decyzją Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. Zatem decyzja z dnia 7 czerwca 1999 r. dotyczyła innej kwestii, od tej, która została rozstrzygnięta decyzją z 13 maja 1975 i w żadnym przypadku nie mogła być uznana za decyzję zmieniającą.

W dalszych motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozważył, czy Starosta [...] mógł wydać decyzję, w której wyraził zgodę na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntów nabytych przez stronę skarżącą od [...] Przedsiębiorstwa C. Sąd I instancji wskazał, że organ powinien wydać decyzję administracyjną w oparciu o podstawę prawną, czyli przepis prawa powszechnie obowiązującego, dającego organowi administracji publicznej umocowanie do załatwienia tej sprawy w formie decyzji. W przypadku decyzji nakładającej obowiązki lub przyznającej uprawnienia podstawą prawną jej podjęcia może być tylko powszechnie obowiązujący przepis prawa materialnego. W ocenie Sądu I instancji nie było podstawy prawnej do wydania przez Starostę [...] w dniu 7 czerwca 1999 r. decyzji. Analiza treści ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), obowiązującej w czasie wydawania decyzji, wskazuje na brak przepisu, który mógłby stanowić jej podstawę materialnoprawną. Art. 22 ust. 1 ww. ustawy określa precyzyjnie przedmiot decyzji. Zmiana technicznego sposobu rekultywacji gruntów nie została w tym przepisie ujęta. Również określenie leśnego kierunku rekultywacji jest pojęciem całkowicie zrozumiałym i nie wymaga żadnego doprecyzowania, także w powiązaniu z ustawą z 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz.U. Nr 96, poz. 592 ze zm.). Analiza przepisów tej ustawy wskazuje, że nie zawiera ona podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego decyzji z dnia 7 czerwca 1999 r. Art. 8 tego aktu dotyczy zezwoleń na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych lub innych w ilości powyżej jednego tysiąca ton rocznie, które to zezwolenie wydaje się w drodze decyzji na wniosek zainteresowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż zainteresowanym w takim przypadku jest wytwórca odpadów i tylko on może się ubiegać o wydanie takiej zgody.

Sąd I instancji wskazał również, iż dodatkowe obowiązki spoczywają na odbiorcy odpadów niebezpiecznych, jednakże pod pojęciem odpadów niebezpiecznych, zgodnie z art. 3 pkt ustawy o odpadach, należy rozumieć odpady, które ze względu na swoje pochodzenie, skład chemiczny, biologiczny, inne właściwości i okoliczności stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo dla środowiska. Tymczasem odpadów paleniskowych w postaci żużli i popiołów pochodzących ze spalania węgla kamiennego nie można zaliczyć do kategorii odpadów niebezpiecznych. Na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o odpadach możliwe jest zlecenie wykonywania obowiązku usuwania i wykorzystywania odpadów ich odbiorcy, nie zwalnia to jednak wytwórcy odpadów od uzyskania stosownych zezwoleń. Dopiero bowiem po ich otrzymaniu może on zlecić odbiorcy wykonywanie określonego obowiązku. Ustawa o odpadach nie pozwalała skarżącym, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Olsztynie, jako odbiorcom odpadów, na uzyskanie takiego zezwolenia, dlatego żaden jej przepis nie mógł być podstawą do wydania decyzji z dnia 7 czerwca 1999 r.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozważył, czy decyzja Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, jako że w takim przypadku przepis art. 156 § 2 k.p.a. wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu I instancji o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć, ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Dotyczy to sytuacji, gdy organ administracyjny nie ma ustawowego umocowania do cofnięcia, zniesienia czy odwrócenia skutków prawnych decyzji w drodze decyzji administracyjnej. Przy ocenie nieodwracalności skutków prawnych decyzji nie powinny być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, iż w rozpatrywanej sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Co więcej - nie zaistniały nawet nieodwracalne skutki faktyczne, gdyż wyrobisko zostało zasypane, czy też zrekultywowane, w około 50%. Tym samym nie przestał istnieć przedmiot rekultywacji. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji miało na celu ustalenie, czy wydana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 15 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu brak podstawy prawnej do jej wydania nie oznacza, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że takie rozstrzygnięcie automatycznie zmienia kierunek rekultywacji gruntu, gdyż ten pozostaje niezmieniony od 1975 r. i jest to kierunek leśny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również w uzasadnieniu wyroku, iż w postępowaniu administracyjny zaszły pewne uchybienia. Nie mogły one jednak, w ocenie Sądu I instancji, mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wnieśli D. i G. C., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ istotny na wynik sprawy, a w szczególności:

- naruszenie art. 51 i 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), przez pominięcie przy rozstrzyganiu oceny prawnej, wyrażonej w wyroku NSA z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt II SA 177/02;

- naruszenie art. 156 § 2 k.p.a., przez nieuwzględnienie nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją z dnia 7 czerwca 1999 r.;

- naruszenie art. 154 i 155 k.p.a., przez wykluczenie tych przepisów jako podstawy wydania decyzji z dnia 7 czerwca 1999 r. ;

- naruszenie art. art. 6, 7, 9, 10, 35, 36, 61 § 1 i § 4 w związku z art. 140 k.p.a., przez nieuwzględnienie ich naruszenia w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...].

Ponadto skarżący zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

- naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w związki z art. 107 k.p.a., przez przyjęcie, iż katalog wynikający z art. 22 ust. 1 ww. ustawy zawiera zakaz określania w decyzji elementów precyzujących obowiązki lub uprawnienia;

- naruszenie art. 1, art. 5 ust. 2, art. 9 ust. 1 pkt 3 i art. 11 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach - przez stwierdzenie braku podstawy prawnej decyzji z dnia 7 czerwca 1999 r., pomimo że przepisy te są podstawą do wydania powyższej decyzji.

Skarżący zawarli w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie niezasadnie przyjął, że ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2002 r. została uwzględniona. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny prawnej możliwych przesłanek nieważności decyzji z dnia 7 czerwca 1999 r. Starosty [...], przez wskazanie podstaw rozstrzygnięcia (art. 22 ust. 2 pkt 3) i stwierdzenia niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Zatem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wydany został w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami NSA, co stanowi naruszenie zarówno art. 30 jak i 51 ustawy o Naczelny Sądzie Administracyjnym.

W skardze kasacyjnej stwierdzono ponadto, iż nastąpiły nieodwracalne skutki prawne (poza faktycznymi) decyzji z dnia 7 czerwca 1999 r. Stan zrekultywowania gruntu nie tylko faktycznie, ale i prawnie odwrócony być już nie może. Skarżący zaprezentowali pogląd, iż z wywołaniem przez decyzję nieodwracalnych skutków mamy do czynienia wtedy, gdy wykonanie decyzji spowodowało powstanie takiego stanu faktycznego i prawnego, że nie jest już możliwy powrót do stanu pierwotnego tzn. sprzed wykonania decyzji. Stan pierwotny w tej sprawie, w ocenie skarżących, do przywrócenia już możliwy nie jest. Skarżący dodali, iż ustawowo zakazane jest dokonywanie czynność zmierzających do przywrócenia stanu pierwotnego, co polegałoby na ewentualnym zlikwidowaniu rekultywacji i spowodowaniu zdegradowania gruntów. Dlatego stanu prawnego i faktycznego dnia 7 czerwca 1999 r. przywrócić nie można i nie wolno.

Skarżący stanęli również na stanowisku, iż decyzja Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. była decyzją wydaną w ramach art. 154 i 155 k.p.a. Decyzja ta bezspornie nawiązuje bowiem do obowiązku rekultywacji, wynikającego z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia 13 maja 1975 r.

W ocenie skarżących Sąd I instancji niezasadnie uznał, że naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przepisów postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Przywołano zasadę, że w razie wątpliwości, załatwienie sprawy administracyjnej winno nastąpić w formie decyzji. Skoro wykorzystywanie odpadów jest działaniem mającym znaczenie w ramach regulujących ochronę środowiska - organy administracji rozstrzygnięcia w tych sprawach wydawać winny w takiej właśnie formie. W ocenie skarżących twierdzenie, że w decyzjach dotyczących rekultywacji nie może być nic innego poza dosłowną treścią art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest nieuzasadnione. Skoro wykorzystanie odpadów winno być dokonywane w sposób zapewniający ochronę życia zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska (art. 1 ustawy o odpadach), to wykorzystanie ich na cele rekultywacji miało znaczenie dla organów administracji. Wg ustawy o odpadach starosta wydaje decyzję (zezwolenie) na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy w zakresie wykorzystania odpadów innych niż niebezpieczne, na wniosek zainteresowanego odbiorcy, który ma wykorzystywać odpady. Odbiorca wykorzystujący odpady otrzymuje zezwolenie (decyzję) samodzielnie lub po zleceniu mu wykonania obowiązku wykorzystania odpadów (art. 11, art. 2 w związku z art. 3 pkt 7 ustawy o odpadach). Niezależnie od tego - podstawa decyzji dotyczącej wykorzystania odpadów istnieje także właśnie w ustawie o odpadach. Ponieważ odpady są wykorzystywane do rekultywacji - zezwolenie (decyzję) oparto na możliwości wykorzystania odpadów dla celów rekultywacji. Zarzut, iż nie istnieje podstawa prawna decyzji z dnia 7 czerwca 1999 r., nie może być tym samym uwzględniony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjne bowiem po myśli art. 183 § 1 ww. ustawy rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna spełnia przedstawione wymogi, a przytoczona podstawa kasacyjna w postaci naruszenia prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16 poz. 78 ze zm.), zasługuje na uwzględnienie.

Podzielając wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, iż decyzja Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r., zmieniająca techniczny sposób rekultywacji gruntu, której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nie została wydana w trybie nadzwyczajnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednocześnie podzielić poglądu, że nie istnieje podstawa prawna, czyli przepis prawa powszechnie obowiązującego dającego organowi administracji publicznej umocowanie do załatwienia sprawy w formie decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisem prawnym stanowiącym podstawę wydania decyzji Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. jest art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. Zgodnie z nim decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Starosta [...] wydając w dniu 7 czerwca 1999 r. decyzję, wyraził zgodę na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntu. Stwierdzenie to nie może być odczytywane jako zmiana wcześniej wydanej decyzji, lecz jako ustalenie kierunku rekultywacji (poprzedzającej zagospodarowanie), innego, niż realizowane w rzeczywistości (do chwili obecnej).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że skoro nie można uznać decyzji Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. za zmieniającą decyzję Naczelnika Miasta Gminy w [...] z dnia 13 maja 1975 r., to rozstrzygnięcie zmieniające techniczny sposób rekultywacji nie miało oparcia w przepisach prawa. Z decyzji z dnia 13 maja 1975 r. nie wynikało bowiem, jaki ma być kierunek rekultywacji, a ustalono jedynie kierunek zagospodarowania. Nie było w takim razie przeszkód, aby po zmianie stanu prawnego kierunek ten określić. Obowiązująca w dacie wydania decyzji z dnia 13 maja 1975 r. ustawa z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz.U. Nr 27, poz. 249 ze zm.) nie przewidywała obowiązku wydania decyzji co do kierunku rekultywacji, a jedynie co do kierunku zagospodarowania. Co więcej, ustawa ta wyraźnie rozróżniała rekultywację od zagospodarowania. Stosownie do art. 18 ust. 2 ww. ustawy rekultywacja polega na przywróceniu gruntom określonym w ust. 1 wartości użytkowej, przez wykonanie zabiegów technicznych, agrotechnicznych i biologicznych. Zgodnie zaś z ust. 3 art. 18, zagospodarowanie zrekultywowanych terenów polega na wykonywaniu odpowiednich zabiegów umożliwiających wykorzystanie tych gruntów dla celów gospodarki rolnej, leśnej, wodnej, komunalnej lub innej. W myśl zaś § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 października 1972 r. w sprawie szczegółowych zasad rekultywacji i zagospodarowania gruntów (Dz.U. Nr 48, poz. 303) dopiero po zakończeniu rekultywacji gruntów należy niezwłocznie rozpocząć ich zagospodarowanie. Skoro zatem, przy ustalonym, decyzją z dnia 13 maja 1975 r., kierunku zagospodarowania (leśnym), strona wszczęła techniczny proces rekultywacji, mogła również wystąpić na podstawie nowych przepisów o ustalenie kierunku rekultywacji, będący innym, niż dotychczas, w rzeczywistości, realizowany. Tak więc decyzja Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. była decyzją zmieniającą, ale nie inną decyzją administracyjną, lecz dotychczas realizowany kierunek rekultywacji. Podstawą jej wydania stanowił art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jeśli zatem istniał przepis powszechnie obowiązującego prawa, dający Staroście [...] umocowanie do załatwienia sprawy w formie decyzji, nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nieważność decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż nie są one uzasadnione. Przede wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 154 i 155 k.p.a. Otóż zmiana decyzji ostatecznej (a taki przymiot posiadała niewątpliwie decyzja z dnia 13 maja 1975 r.), na mocy art. 15 k.p.a. (oraz art. 155 k.p.a.), jest dopuszczalna tylko wtedy gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt III SA 330/01, OSP 2004/9/111). Decyzja z dnia 13 maja 1975 r. wydana zaś została w oparciu o ustawę z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, która uchylona została z dniem 1 lipca 1982 r. Natomiast decyzja Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. wydana została w czasie, gdy obowiązywała już ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tak więc w dacie wydania decyzji Starosty [...] nie obowiązywały już przepisy, na podstawie których wydana została decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...]. Tym samym decyzja dnia 7 czerwca 1999 r. nie mogła być decyzją zmieniającą w trybie art. 154 lub 155 k.p.a. decyzję z dnia 13 maja 1975 r. Rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w tej kwestii były prawidłowe. Decyzja z dnia 13 maja 1975 r dotyczyła zupełnie innego przedmiotu, w porównaniu z decyzją dnia 7 czerwca 1995 r.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 16 poz. 1271 ze zm.), poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2002 r. W orzeczeniu tym Sąd polecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji rozważyły kwestię następstwa prawnego po pierwotnym właścicielu gruntów, a ponadto, czy decyzję Starosty [...] z dnia 7 czerwca 1999 r. traktować należy jak decyzję wydaną w oparciu o art. 154 lub 155 oraz, czy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny okoliczności zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozważone i wyjaśnione w należyty sposób.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zawarty w zaskarżonym wyroku, iż w sprawie nie wystąpiły takie uchybienia proceduralne, które miały istotny wpływ na wynik postępowania. Odnosi się to również do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. art. 6, 7, 9, 10 oraz 61 § 1 i 4 k.p.a.

Na marginesie można tylko dodać, iż wszelkie zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztyn przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być rozumiane jedynie, jako nieuwzględnienie przez ten sąd faktu uchybienia tym przepisom przez organy administracji. Sądy administracyjne orzekają bowiem w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stosując w swojej procedurze przepisów k.p.a.

Ostatni podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, to naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz.U. Nr 96, poz. 592 ze zm.). Jest on jednak całkowicie chybiony. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zauważył, iż przepisy tej ustawy nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia 7 czerwca 1999 r. Regulacja art. 8 tego aktu dotyczy zezwoleń na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych lub innych w ilości powyżej jednego tysiąca ton rocznie, które to zezwolenia wydaje się w drodze decyzji na wniosek zainteresowanego. Zainteresowanym w takim przypadku jest wytwórca odpadów i tylko on może się ubiegać o wydanie takiego zezwolenia. Strona skarżąca jest niewątpliwie odbiorcą odpadów. Dodatkowe obowiązki spoczywają na odbiorcy odpadów niebezpiecznych, jednakże pod pojęciem odpadów niebezpiecznych, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o odpadacie należy rozumieć odpady, które ze względu na swoje pochodzenie, skład chemiczny, biologiczny, inne właściwości i okoliczności, stanowią zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo środowiska. Odpady paleniskowe, w postaci żużli i popiołów pochodzących ze spalania węgla kamiennego, nie zaliczają się do kategorii odpadów niebezpiecznych. Wprawdzie na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o odpadach możliwe jest zlecenie wykonywania obowiązku usuwania i wykorzystywania odpadów ich odbiorcy, nie zwalnia to jednak wytwórcy odpadów od uzyskania stosownych zezwoleń, bo dopiero po ich otrzymaniu może on zlecić odbiorcy wykonywanie określonego obowiązku. A zatem ustawa o odpadach nie pozwalała skarżącym, jako odbiorcom odpadów, na uzyskanie pozwolenia na zmianę technicznego sposobu rekultywacji gruntów, dlatego żaden jej przepis nie mógł być podstawą do wydania decyzji z dnia 7 czerwca 1999 r.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono podstawie art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - pkt 2 sentencji.