Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2219/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 5 pkt 6
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. sp. z.o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2697/21 w sprawie ze skargi G. sp. z.o.o. z siedzibą w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 października 2021 r., nr 1279/2021 w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. sp. z.o.o. z siedzibą w P. kwotę 1587 (tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2697/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 października 2021 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Zaskarżoną decyzją z 15 października 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "spółka", "skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB") z 20 sierpnia 2021 r. wnoszącej sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową po przebudowie, nadbudowie oraz zmianie sposobu użytkowania, utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

[...]WINB zwrócił uwagę, że w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego spornego budynku od strony południowo - wschodniej zastosowano okna bez klasy odporności ogniowej, naruszając warunki projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z 10 maja 2019 r. oraz przepisy techniczno - budowlane zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z dokumentacji projektowej zatwierdzonej ww. decyzją wynika, że z uwagi na usytuowanie od strony wschodniej budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] (usytuowanego w odległości 0,55 m od granicy działki inwestora) w odległości mniejszej niż 8,00 m. od strony tego budynku zaprojektowano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI 60 z otworami okiennymi o odporności ogniowej El 30. Na etapie postępowania administracyjnego inwestor przedłożył wyjaśnienia z zakresu ochrony przeciwpożarowej do ww. dokumentacji projektowej, sporządzone przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, w której autor wskazuje, że ściana budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr ew. [...] jest ocieplona materiałem palnym w postaci styropianu. W ocenie [...]WINB, powyższa okoliczność (wbrew stanowisku autora uzupełnienia) wyklucza możliwość uznania, że ściana ta spełnia warunki ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tym samym wymóg istnienia ścian oddzielania przeciwpożarowego obu budynków nie został w przedmiotowej sprawie spełniony. W ocenie [...]WINB, w istniejącym stanie faktycznym nie zostały spełnione warunki umożliwiające rezygnację z wykonania ściany spornego budynku od strony działki nr ew. [...] spełniającej wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu powiatowego, który uznał, że przedłożona przez inwestora dokumentacja stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi.

Zarzut dotyczący niezastosowania w sprawie przepisu art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: Pr. bud.) [...]WINB uznał za całkowicie nieuzasadniony, gdyż ww. przepis nie znajduje zastosowania w omawianej sprawie. W myśl ww. przepisu "Przepisów ust. 5: pkt 6 nie stosuje się w zakresie odstąpienia od: projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej". Art. 36 a ust. 5 pkt 6 ww. ustawy stanowi, że: "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. D". W ocenie [...]WINB, przedmiotowa inwestycja nie mieści się w ww. katalogu i jako taka nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a Pr. bud.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że organa obu instancji wykazały uchybienia w trakcie budowy przez porównanie wykonanych robót budowlanych z dokumentacją projektową zatwierdzoną przez organ administracji architektoniczno - budowlanej (równocześnie z udzieleniem pozwolenia na budowę) oraz przez poprawną analizę obowiązujących w tym zakresie przepisów techniczno - budowlanych w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Słusznie uznały organa obu instancji, że ocena istotności odstąpienia od warunków pozwolenia i zatwierdzonego projektu budowlanego i procesowa reakcja na taki fakt należała – zgodnie z art. 83 ust. 1 Pr. bud. – do PINB, jako organu nadzoru budowlanego. Do odstępstwa w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa przeciwpożarowego – przed ich zrealizowaniem - zastosowanie miał art. 36a ust. 1 Pr. bud. Inwestor nie może bowiem samodzielnie wprowadzać rozwiązań technicznych oraz konstrukcyjnych innych niż przewiduje projekt budowlany, o ile przed dokonaniem istotnego odstąpienia nie uzyska decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 Pr. bud.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), odległości budynków nieogniotrwałych, nieposiadających murów ognioochronnych od strony granicy działki sąsiada lub od innego budynku na tej samej działce, nie mogły być mniejsze niż 8 m. Skoro więc – co nie jest sporne w sprawie – przebudowany budynek znajdował się 4,55 m od budynku na działce sąsiedniej nr ewid. [...], to ściany obu tych budynków powinny spełniać warunki ścian oddzielenia przeciwpożarowego, co niewątpliwie nie mało miejsca w tej sprawie. W ścianie przedmiotowego budynku wykonano okna bez klasy odporności ogniowej, a ścianę budynku sąsiedniego ocieplono styropianem, przez co ściany te nie spełniały prawem przewidzianych warunków oddzielania przeciwpożarowego.

Po drugie, wbrew stanowisku skarżącej, ustalone przez PINB i [...]WINB odstępstwa od projektu budowlanego były – w przekonaniu Sądu pierwszej instancji - istotne. Trudno jest bowiem uznać, że niewykonanie budowy w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej przewidzianej w projekcie budowlanym, zatwierdzonym pozytywnie przez wyspecjalizowany organ m.in. dlatego, że projektant taką ochronę słusznie uwzględnił, może być uznane za nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego i prawa. Przywoływany przez skarżącą art. 36a ust. 5 pkt 6 i ust. 5b pkt 2 lit. a Pr. bud. nie może być wykładany faktycznie contra legem, umożliwiając budowę w zakresie wymaganych zabezpieczeń przeciwpożarowych w sposób inny, niż zatwierdzony zarówno w pozwoleniu na budowę, jak i zatwierdzonym projekcie budowlanym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zmiana ustalonych w pozwoleniu na budowę warunków przeciwpożarowych budowanego, rozbudowywanego lub przebudowywanego budynku dotyczących zarówno ścian oddzielenia pożarowego, jak i kwestii przekrycia dachu – a więc niezwykle istotnych czynników przeciwdziałających rozproszeniu się ognia, ergo kwestii bezpieczeństwa ludzi i mienia - możliwa jest tylko poprzez zmianę pierwotnej decyzji na podstawie art. 36a ust. 5 pkt 1 Pr. bud. W sytuacji, gdy pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzony nią projekt budowlany nie zostały w takiej części (lub w całości) wyeliminowane z obrotu prawnego, ich modyfikacja, wykazująca cechy istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, wymaga zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że zasadnie wyjaśnił [...]WINB, iż przebudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. K. w P. z częścią usługową, jego nadbudowa oraz zmiana sposobu użytkowania nie mieści się w definicji z 36a ust. 5 pkt 6 Pr. bud. Z tej też przyczyny – wbrew zarzutowi skargi – organ nie mógł zastosować art. 36a ust. 5b pkt 2 Pr. bud., gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 6 k.p.a., co zresztą [...]WINB prawidłowo w swej decyzji wyjaśnił.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro obowiązkiem organu nadzoru budowlanego po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu jest skontrolowanie zrealizowanej budowy pod kątem jej zgodności z zatwierdzonym projektem, warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami prawa, podstawową przyczyną zgłoszenia sprzeciwu będzie stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a w zw. z art. 36 ust. 5 Pr. bud. i polegające na uznaniu, że zgodnie z dyspozycją ww. przepisu odstąpienie od projektowanych warunków ochrony ppoż (uzgodnione pod względem ochrony ppoż z rzeczoznawcą ds. tej ochrony) nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę tylko wtedy, jeżeli odstąpienie dotyczy budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1- 4 Pr. bud. lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Pr. bud. oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit d Pr. bud., podczas gdy treść art. 36 a ust. 5b pkt 2 lit. a Pr. bud. odnosi się także do innych niż ww. obiektów budowlanych, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i mało by powiedzieć, że wynika to wprost z literalnego brzmienia przepisu, w którym ustawodawca wykorzystał funktor ,,lub" to jeszcze wszystkie z wcześniej wymienionych budów, przebudów, instalowań nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia, przez co ta część omawianej normy, w której ustawodawca odwołuje się do konieczności uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń, uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób bezsprzeczny odnosi się do innych niż wymienione w art. 36 a ust. 5 pkt. 6 lit. a-b obiektów budowlanych,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. tj. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1259) oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej: "p.p.s.a." poprzez niewłaściwą, powierzchowną i wymijającą analizę wskazanych w zarzutach skargi uchybień organów, kontrolę legalności działalności administracyjnej polegającą na oddaleniu skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 października 2021 r. pomimo tego, że przedmiotowa decyzja powinna podlegać uchyleniu na skutek naruszenia przez organy nadzoru budowlanego obu instancji art. 54 Pr. Bud. i niezastosowanie jako podstawy kwestionowanego rozstrzygnięcia art. 36a ust. 5b pkt. 2 lit a Pr. bud. ze względu na jego błędną wykładnię, choć prawidłowo zrekonstruowane okoliczności faktyczne uzasadniają zastosowanie właśnie tej normy prawnej.

Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na treść orzeczenia albowiem w trakcie kontroli legalności przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania, WSA w Warszawie nie zweryfikował prawidłowości interpretacji art. 36a ust. 5 pkt 6 Pr. bud. wywiedzionej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i powielił ją w treści uzasadnienia wyroku oddalającego skargę nie uzasadniając tak na prawdę dlaczego właśnie ta - sprzeczna z zasadami logiki i literalnym brzmieniem przepisu interpretacja wyklucza możliwość zastosowania w stosunku do skarżącej przepisu art. 36a ust 5b pkt 2 lit. a Pr. bud. Natomiast jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, to kaskadowo wręcz doprowadziło Sąd do kolejnych naruszeń, które polegały na scharakteryzowaniu przez Sąd wprowadzonych przez Inwestora zmian w projekcie jako istotnych odstąpień, wyłączeniu inwestycji skarżącej z katalogu inwestycji, do których przepisy o istotnym odstąpieniu nie mają zastosowania i w końcu przeoczenia, że zgłoszony przez PINB w P., a utrzymany w mocy przez [...]WINB sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku Inwestora został oparty na podstawie prawnej (istotnym odstąpieniu od projektu), która w tym konkretnym prawidłowo zrekonstruowanym stanie faktycznym nie ma zastosowania.

Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, alternatywnie zaś na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r. wydanego w sprawie o sygn. akt. VII SA/Wa 2697/21 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 6 lit. a i b Pr. bud., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d. Z kolei stosownie do art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a, pkt 6 nie stosuje się w zakresie odstąpienia od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej. Powołany wyżej art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a został wprowadzony do ustawy – Prawo budowlane ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), dalej: "ustawa nowelizująca", która weszła w życie 19 września 2020 r. Jest to o tyle istotne, że przepis ten obowiązywał już w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 28 pkt 1 lit. b ustawy nowelizującej). Wprawdzie art. 25 ustawy nowelizującej przewiduje co do zasady stosowanie dotychczasowych przepisów Prawa budowalnego, to jednak zgodnie z art. 28 pkt 1 lit. b ustawy nowelizującej, do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił wykładnię art. 36a ust. 5 pkt 6 Pr. bud., zgodnie z którą skoro przedmiotowa inwestycja nie mieści się w katalogu robót budowlanych, o którym mowa w lit. a i b tego przepisu, jako taka nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a Pr. bud. Również Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku wyraził pogląd, zgodnie z którym stosownie do art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a Pr. bud., przepisu art. 36a ust. 5 pkt 6 nie stosuje się w zakresie odstąpienia od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej, ale wyłącznie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4, przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a, oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyżej wskazana, zawężająca wykładnia art. 36a ust. 5 pkt 6 w zw. z art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a, niekorzystna dla inwestora, nie jest trafna. W tym zakresie zasadnie podkreśla się w skardze kasacyjnej, że jest ona sprzeczna z literalnym brzmieniem art. 36a ust. 5 pkt 6 oraz intencją prawodawcy ukierunkowaną w tym wypadku zastosowaniem w tym przepisie funktora: "lub": "do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub do dokonania zgłoszenia (..)". Jeżeli na gruncie art. 36a ust. 5 pkt 6 ustawodawca operuje spójnikiem międzyzdaniowym (funktorem) "lub" to za oczywiste trzeba uznać, że z punktu widzenia prawdziwości tego rodzaju wypowiedzi znaczenie ma to, aby przynajmniej jedno zdanie składowe było prawdziwe. Przy czym odejście od wykładni językowej, mimo jednoznaczności brzmienia przepisu, jest wprawdzie możliwe, jeżeli jednak dosłowne jego brzmienie prowadzi do niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, a przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne lub moralne (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2003 r., III CZP 8/03, OSNC 2004 Nr 1, poz. 1), a takich racji ani organ odwoławczy, ani Sąd pierwszej instancji nie wykazał. Budowa, przebudowa lub instalowanie, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 6 lit. a oraz b nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zobowiązuje inwestora do dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Pr. bud. Tymczasem w art. 36a ust. 5 pkt 6 Pr. bud. ustawodawca bezpośrednio odnosi się także do inwestycji wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Słusznie skarga kasacyjna wskazuje, że wykładnia art. 36a ust. 5 pkt 6 Pr. bud. przedstawiona w uzasadnieniu decyzji odwoławczej oraz w wyroku Sądu pierwszej instancji powoduje to, że znaczna część z wprowadzonego do porządku prawnego przepisu prawa nie znajdzie zastosowania w przestrzeni faktycznej, bowiem skoro przepis ten miałby zastosowanie tylko do określonego katalogu inwestycji, co do których ustawodawca wymaga jedynie dokonania zgłoszenia, to ta część przepisu, która mówi o odstąpieniach wymagających zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie "spotka się" ze stanem faktycznym pozwalającym na jej zastosowanie. Treść art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a Pr. bud. bezsprzecznie odnosi się także do robót budowlanych, innych niż enumeratywnie wymienione w art. 36a ust. 5 pkt 6 lit. a i b, a wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, w ramach których dokonano odstąpień od projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej uzgodnionych pod względem wymogów ochrony przeciwpożarowej. Słusznie podnosi skarga kasacyjna, że skoro racjonalny ustawodawca, posługując się jednoznacznie interpretowanym w języku prawnym funktorem "lub" oddziela odstąpienia, które wymagają uzyskania decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, wymaganych do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę od odstąpień w zakresie wymagającym zgłoszenia budowy/przebudowy/ instalowania obiektów z art. 36a ust. 5 pkt 6 lit. a – b Pr. bud., to błędny jest pogląd, że tylko odstąpienie dokonane w odniesieniu do obiektów z art. 36a ust. 5 pkt 6 lit. a-b Pr. bud. jest istotne w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 6 Pr. bud a - w konsekwencji - tylko do takiego odstąpienia stosuje się wyłączenie, o którym mowa w art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a Pr. bud. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż posłużenie się w art. 36a ust. 5 pkt 6 słowem "lub" pozwala na wyinterpretowanie z tego przepisu normy prawnej, zgodnie z którą istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu architektoniczno – budowlanego jest także odstąpienie w zakresie wymagającym uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a normy tej nie stosuje się wobec projektowanych warunków ochrony przeciwpożarowej, jeżeli odstąpienie zostało uzgodnione pod względem ochrony przeciwpożarowej, o czym stanowi art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a Pr. bud. Za tak rozumianym zakresem stosowania przepisu art. 36a ust. 5 pkt 6 lit. a-b oraz wyłączenia, o którym mowa w art. 36a ust. 5b pkt 2 lit. a Pr. bud., przemawiają względy systemowe, bowiem zapewnia on spójność pomiędzy regulacjami dotyczącymi wymogów ochrony przeciwpożarowej, a przepisami Prawa budowlanego. Z tych przyczyn zaprezentowane na wstępie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sąd pierwszej instancji było błędne.

W okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej, z uwagi na usytuowanie projektowanego budynku w odległości mniejszej niż 8,00 m od budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr ewid. [...], w zatwierdzonym przez organ projekcie budowlanym ścianę od strony ww. budynku jednorodzinnego zaprojektowano jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odporności REI 60 z otworami okiennymi o odporności ogniowej EI30, zgodnie z § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wykonawca realizując inwestycję wykonał ww. okna bez klasy odporności ogniowej EI 30. Projektant w powyższym zakresie wprowadził zmiany w projekcie budowlanym uzgodnione z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Mimo tego, orzekające w sprawie organy zwróciły uwagę, że przedłożona przez inwestora dokumentacja (pismo Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P. oraz opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych) stoją w sprzeczności z obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi, a pisemne wyjaśnienia projektanta dotyczące możliwości wykonania ściany projektowanego budynku zwróconej w stronę budynku sąsiadującego, jako ściany niebędącej ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, nie są poparte analizą przeprowadzoną na podstawie ww. przepisów. Podzielając wniosek organu powiatowego, że wprowadzone zmiany w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynku są niedopuszczalne i nie mogą być uznane za nieistotne, ponieważ naruszają przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, [...]WINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wnoszącą sprzeciw względem przystąpienia przez inwestora do użytkowania spornego budynku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwencje wynikające z dokonanych przez inwestora zmian z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynku, zakwalifikowanych w postępowaniu przed organami jako sprzeczne z wymogami ustanowionymi w § 232, ewentualnie § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, powinny skłonić do podjęcia dodatkowych czynności w sprawie, względem poczynionych.

Przed ich omówieniem przypomnieć należy, że w sytuacji, gdy w ocenie organu drugiej instancji należało zastosować (także) inny, niż to uczynił organ pierwszej instancji, przepis prawa materialnego, wystarczające jest i prawidłowe orzeczenie przez organ odwoławczy o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesnym podaniem właściwej w jego ocenie podstawy prawnej i omówieniu tej kwestii w uzasadnieniu własnej decyzji. Zauważyć należy, że w sytuacji, gdy decyzje organów obu instancji zapadają w przedmiocie wniesienia sprzeciwu względem przystąpienia do użytkowania, oznacza to, że organy obu instancji orzekają co do tego, czy inwestor może nabyć prawo do użytkowania obiektu budowlanego. Zmieniając zatem podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy nie zmieni jej przedmiotu, nie dojdzie bowiem do zmiany tożsamości sprawy, gdyż zachowany zostanie podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym. Kompetencje organu odwoławczego obejmują bowiem zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niezastosowaniu właściwego przepisu prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie (por. wyr. NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1125/21).

Art. 36a ust. 5 Pr. bud. reguluje pojęcie istotnych odstępstw, w tym od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu. W wyniku zaistniałych w sprawie i ujawnionych okoliczności faktycznych i prawnych, organ zobowiązany był do weryfikacji, czy w sprawie nie doszło do odstępstwa, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1a, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. Powołany przepis został znowelizowany mocą ustawy nowelizującej i w znowelizowanym brzmieniu obowiązywał już w dacie wydania zaskarżonej decyzji (art. 28 pkt 1 lit. a w zw. z art. 25 ustawy nowelizującej). Art. 28 pkt 1 lit. a ustawy nowelizującej w zakresie odnoszącym się do art. 36a ust. 5, a więc pojęcia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakazuje stosowanie przepisów Prawa budowalnego w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

Przypomnieć należy, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Pr. bud.) materializuje się wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjmuje się, że są to powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, czy też przepisy prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2620/14 oraz z dnia 16 maja 2019 r. II OSK 1655/17).

Z analizy oddziaływania obiektu budowlanego pkt 3 "Określenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego" wynika, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji na otoczenie obejmuje działki: [...] – działka inwestora objęta inwestycją, [...] – sąsiednia działka będąca własnością inwestora, działki [...] – sąsiednie działki budowlane z uwagi na usytuowanie budynku w ostrej granicy z tymi działkami. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, że sporna inwestycja została usytuowana w odległości 4,55 m od budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr ewid. [...], a wskutek robót budowlanych wykonanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w ścianie projektowanego budynku od strony budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...] zastosowano okna bez klasy odporności ogniowej – w efekcie ściany obu tych budynków nie spełniają warunków ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Z § 271 ww. rozporządzenia wynika natomiast, że odległości budynków nieogniotrwałych, nieposiadających murów ognioochronnych od strony granicy działki sąsiada lub od innego budynku na tej samej działce, musiałby być nie mniejsze niż 8 m od budynków. Z kolei § 232 ust. 1 cyt. rozporządzenia stwierdza, że ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory – obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. Organ odwoławczy podkreślił, że podczas gdy w ścianie przedmiotowego budynku wykonano okna bez klasy odporności ogniowej, ścianę budynku sąsiedniego ocieplono styropianem. Z ustaleń organu wynika, że w świetle tych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, fakt, że ściana budynku zlokalizowanego na działce sąsiadującej nr ewid. [...] jest ocieplona materiałem palnym w postaci styropianu wyklucza, wbrew stanowisku rzeczoznawcy, możliwość uznania, że ściana ta spełnia warunki ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a tym samym wymóg istnienia ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków nie został w sprawie spełniony. W związku z powyższym, zdaniem [...]WINB, w istniejącym stanie faktycznym nie zostały spełnione warunki umożliwiające rezygnację z wykonania ściany spornego budynku od strony działki nr ewid. [...] spełniającej wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Stwierdzenie zatem, że wbrew postanowieniom zatwierdzonego projektu budowlanego, w ścianie spornego budynku wykonano okna bez klasy odporności ogniowej, ścianę budynku sąsiedniego ocieplono materiałem palnym, a sporny budynek zlokalizowany został w odległości poniżej 8 m od budynku usytuowanego na działce nr ewid. [...], wymaga w konsekwencji ustalenia, czy nie doprowadzi to do skutków w postaci modyfikacji wyznaczonych granic strefy wokół projektowanego obiektu, w obrębie której może dojść do zwiększenia zakresu ograniczeń w zagospodarowaniu (zabudowie) terenu sąsiadującego z inwestycją, wynikających z przepisów ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zakresie wymogów ochrony przeciwpożarowej budynków. Ostateczne ustalenie obszaru oddziaływania obiektu pozostaje bowiem zawsze w kompetencji organu.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., z którego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.