Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 107 § 3, art. 151, art. 136, art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. sp. z o.o. sp. k. w R. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 grudnia 2022 r. nr I-III.7721.8.4.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydaną we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej M. sp. z o.o. sp. k. w R. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu M. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. (dalej jako: "spółka" lub "skarżąca") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej w skrócie: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z dnia 9 grudnia 2022 r. nr I-III.7721.8.4.2022 uchylająca decyzję Starosty [....] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie sprawy;

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], Starosta zatwierdził, na wniosek spółki, projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oznaczonego "A") z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym, budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oznaczonego "B") z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną oraz placem zabaw na działce nr [...] w [....], obręb ewid. nr [...].

Wnioskiem z dnia 16 października 2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w [...] (dalej: "Spółdzielnia") zwróciła się do organu o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 23 września 2019 r., wskazując, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, mimo że przysługuje jej status strony (art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.").

Po wznowieniu postępowania w tej sprawie i w wyniku jej ponownego rozpatrzenia Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] września 2019 r. Decyzja ta na skutek odwołania Spółdzielni została uchylona w całości decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...].

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] ponownie odmówił uchylenia objętej wnioskiem o wznowienie decyzji z dnia [...] września 2019 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Wojewoda uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W dalszej kolejności na skutek sprzeciwu wniesionego przez spółkę od powyższej decyzji Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 19 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1014/20 oddalił sprzeciw. Wyrokiem z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 941/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku WSA w Rzeszowie. Podzielając stanowisko Sądu I instancji oraz Wojewody, NSA wskazał, że przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru odziaływania inwestycji nie może zostać ograniczone jedynie do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm, ale przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumie się także istotne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem.

W konsekwencji powyższych wyroków, Starosta po raz kolejny rozpoznał sprawę, w wyniku czego ustalono, że wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ Spółdzielnia posiadała przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a bez własnej winy nie brała w nim udziału, lecz równocześnie w wyniku merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzono, że treść rozstrzygnięcia pokrywa się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] września 2021 r. znak: [...], Starosta stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 2019 r., ale jednocześnie odmówił uchylenia tej decyzji, stwierdzając, że na podstawie przeprowadzonego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. Decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...], Wojewoda uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wobec powyższego Starosta ponownie rozpoznał sprawę i działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 oraz art. 107 § 1, art. 147, art. 148 k.p.a., decyzją z dnia 7 lipca 2022 r. znak: AB-AAB.6740.762.2019, ponownie stwierdził wydanie z naruszeniem prawa ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i jednocześnie odmówił uchylenia tej decyzji ze względu na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji, rozpoznając sprawę Starosta powziął informację o zmianie stanu prawnego nieruchomości nr ewid. gr. [...] m. [....] obr. nr [...]. Z tego powodu do kręgu uczestników postępowania zostali zaliczeni również współwłaściciele działki nr [...] m. [....] obr. nr [...]. Ponadto powyższa zmiana stanu prawnego wyniknęła z dokonania przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. gr. [...].

Następnie przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, organ stwierdził, że wniosek inwestora pod względem treści jest kompletny. Zawiera prawidłowo wypełnione oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr ewid. gr. [...] na cele budowlane, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością - działki nr [...] i [...], złożone ponownie w związku z podziałem działki oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością dla działki nr ewid. gr. [...] m. [...] obr. nr [...], przez którą odbywa się dostęp do drogi publicznej, stanowiącej pierwotnie własność, a następnie w wyniku zmiany stanu prawnego współwłasność inwestora. Załączono również cztery egzemplarze projektu budowlanego opracowane przez uprawnionych projektantów wraz oświadczeniem o zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Organ wskazał, że teren na którym projektowana jest inwestycja objęty jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., zmienioną następnie uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany Nr [...] Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego [...] w [...], a zatem inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego organ stwierdził, że zostały spełnione wymogi art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Kolejno organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 u.P.b., nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu w celu szczegółowego przedstawienia projektowanych rozwiązań w zakresie parametrów technicznych sieci, uzupełnienia przedstawionych rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych, wykazania spełnienia odległości projektowanego placu zabaw zgodnie z przepisami szczegółowymi oraz uzupełnienia i zweryfikowania przedłożonej informacji o obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczając ostateczny termin uzupełnienia projektu na dzień 31 maja 2022 r. W wyznaczonym terminie inwestor wywiązał się z powyższego obowiązku, w związku z czym dokonano oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami MPZP, stwierdzając zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami planu. W wyniku dokonanej analizy stwierdzono również zgodność projektowanych budynków w zakresie pozostałych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasad kształtowania ładu przestrzennego określonych w MPZP, jak również zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 u.P.b.

W konsekwencji tych ustaleń, Starosta stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, w związku z czym ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Z wydaną decyzją nie zgodziła się Spółdzielnia, w odwołaniu wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją Starosty z dnia [...] września 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę.

Na skutek rozpoznania powyższego odwołania, Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dnia 9 grudnia 2022 r., działając na podstawie art. art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył na wstępie, że wszczęcie postępowania w trybie wznowienia postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania zwykłego, zatem wydając nową decyzję - po wznowieniu postępowania – organ powinien uwzględnić zmiany dokonane w regulacji prawnej. Orzekając na podstawie art. 151 k.p.a. postępowanie przeprowadza się na nowo, uwzględniając aktualny stan faktyczny i prawny.

Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Jak wskazał, z analizy akt sprawy wynika, że w chwili obecnej działka nr [...], objęta pozwoleniem na budowę nie istnieje, gdyż uległa podziałowi, a okoliczność ta winna zostać uwzględniona w ramach wznowienia postępowania. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w aktach sprawy zalega postanowienie Starosty z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...], wzywające inwestora do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy projektem zagospodarowania działki, a projektem branży drogowej w zakresie konstrukcji nawierzchni projektowanych ciągów pieszo-jezdnych, zaś postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak: [...] Starosta wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie infrastruktury technicznej oraz odległości placu zabaw do wjazdów do zamkniętego garażu, a także o wykazanie spełnienia § 13 i 60 warunków technicznych. W efekcie, za pismem z dnia 31 maja 2022 r., inwestor przedłożył uzupełnioną część rysunkową i opisową projektu budowlanego.

Zdaniem Wojewody nie można więc uznać, że ponowna decyzja udzielałaby pozwolenia na budowę i zatwierdzałaby projekt budowlany w kształcie, który pokrywa się z pierwotnym rozstrzygnięciem. Organ wskazał, że w sytuacji, gdy skorygowane w trybie wznowieniowym rozwiązania projektowe są odmienne od tych zatwierdzonych decyzją objętą wnioskiem o wznowienie, nie można stwierdzić, że ponowna decyzja byłaby tożsama z kontrolowaną decyzją ostateczną, co wyklucza zastosowanie art. 151 § 2 k.p.a. W związku z tym, konieczne jest dokładne zbadanie projektu budowanego stosownie do art. 35 ust. 1 u.P.b., a w razie konieczności, przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w tym zakresie i ponowne zatwierdzenie docelowego projektu budowlanego. Tym samym niedopuszczalnym jest, aby skorygowane rozwiązania projektowe nie stanowiły przedmiotu rozstrzygnięcia w ramach wznowionego postępowania. Wojewoda zaznaczył, że ich przedłożenie do akt sprawy nie zastępuje wadliwych rozwiązań, które zostały stwierdzone przez Starostę w pierwotnym pozwoleniu na budowę.

Wojewoda dostrzegł również, że na projekcie zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] września 2019 r. - rysunek nr 1 - określono "granicę opracowania A,B,C,D", która swoim zakresem obejmuje działkę nr ewid. gr. [...], która nie została objęta m.in. wnioskiem o pozwolenie na budowę, oraz zaskarżoną decyzją, co zostało skorygowane na rysunku PZT, przedłożonym w dniu 31 maja 2022 r. Ponadto analiza projektu zatwierdzonego w 2019 r. wykazała, że w jego treści występują rozbieżności dotyczące ilości miejsc postojowych jak również liczby kondygnacji nadziemnych (por. str. 70, 94, 136), do uzupełnienia których inwestor nie został wezwany. Nadto z analizy uzupełnionego w 2022 r. projektu zagospodarowania terenu nie wynika, aby wyjaśniona została kwestia zgodności usytuowania projektowanego placu zabaw względem odległości od parkingu składającego się z 14 stanowisk postojowych, mając na uwadze § 19 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu wyjaśnienia wymaga również kwestia zachowania wymaganych odległości miejsc postojowych względem granicy działki. Organ odwoławczy stwierdził także rozbieżności w treści uzupełnionego projektu względem projektu budowlanego opracowanego w sierpniu 2019 r., dotyczące odległości projektowanych budynków od granicy działki. Z kolei znajdujące się w uzupełnionym projekcie zagospodarowania terenu oświadczenie o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami prawa jako podstawę prawną wskazuje art. 34 ust. 3d pkt 3 u.P.b., podczas gdy art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) stanowi, iż do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz zlecił organowi I instancji przeprowadzenie ponownej weryfikacji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przy uwzględnieniu wytycznych zawartych w decyzji organu odwoławczego i w zależności od poczynionych ustaleń wydanie rozstrzygnięcia stosownie do wymagań art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., rozpatrując przy tym ewentualne zarzuty podnoszone przez stronę postępowania.

W sprzeciwie od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, do czego organ odwoławczy jest zobowiązany jak i uprawniony zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe uchybienia, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W ocenie spółki organ odwoławczy nie wykazał spełnienia przesłanek dających podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji, tj. w zakresie w jakim organ ten odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] września 2019 r. z przyczyn wskazanych w art. 146 § 2 k.p.a. Jej zdaniem Starosta zrealizował wszelkie wytyczne wskazane do wykonania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Projekt budowalny został wnikliwie zbadany, pozyskano stosowne wyjaśnienie, a przeprowadzone postępowanie jednoznacznie wykazało, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Spółka podniosła, że organ I instancji odniósł się do okoliczności podziału działki nr [...] i wyjaśnił dlaczego uznał, że zmiana geodezyjna oznaczenia działki w związku z dokonanym podziałem nie stanowi przesłanki do zamiany decyzji, co zostało całkowicie pominięte przez organ odwoławczy. W ocenie spółki również uzyskane w wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego wyjaśnienia i uzupełnienia projektowe nie powodują automatycznie konieczności wydania decyzji o treści odmiennej niż decyzja ostateczna. Także kwestie zachowania wymaganych odległości miejsc postojowych względem granicy działki została przez Starostę wyjaśniona. Zdaniem spółki również pozostałe okoliczności, wymagające wyjaśnienia w ocenie Wojewody, nie stanowią przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach był zupełny i nie istniały przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Nadto Wojewoda nie wskazał również dlaczego nie zastosował środków z art. 136 k.p.a. w celu wyjaśnienia wskazanych w uzasadnieniu wątpliwości co do stanu faktycznego.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podał, że nie jest rzeczą organu II instancji kompletowanie projektu budowlanego na skutek wznowienia postępowania. Przywołał też definicję parkingu zamieszczoną w § 3 pkt 25 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazując, że na skutek zmiany warunków technicznych odległość miejsc postojowych od placu zabaw i granicy działki budowlanej mierzy się przy uwzględnieniu parkingu, na który składają się wszystkie miejsca postojowe połączone dojazdem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. – dalej: "P.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, to orzeczenie i dalsze dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania nie jest przesłanką wystarczającą, gdyż niezbędne jest przekonujące wykazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w sposób istotny wpływa na jej rozstrzygnięcie.

Jak się wskazuje w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2653/14). Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające. W rezultacie jako niedozwolone należy oceniać takie uzasadnianie decyzji kasacyjnej, które jest dyktowane naruszeniem przez organ pierwszoinstancyjny norm prawa materialnego, zarówno w aspekcie niewłaściwej ich wykładni lub zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja wydawana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może kształtować stosunku materialnoprawnego. Formułowanie przez organ odwoławczy wytycznych w zakresie przepisów prawa materialnego, które zostały błędnie zinterpretowane uznać należy za przedwczesne wobec nieustalonego w sposób pełny stanu faktycznego sprawy, która na mocy decyzji kasacyjnej ma wrócić do organu pierwszej instancji (patrz, szerz. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Warszawa 2020 r., art. 138.). W konsekwencji, sprzeciw – co do zasady - nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. I OSK 2606/20).

Obowiązkiem sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem zajęcie stanowiska w kwestii, czy dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia przepisom k.p.a. o postępowaniu dowodowym, dawały podstawę do uznania, że nie doszło do wyjaśnienia sprawy w koniecznym do rozstrzygnięcia zakresie i brak ten rzeczywiście wpływał na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych powinien być na tyle szeroki i istotny dla rozstrzygnięcia, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. mogłoby skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a.

Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie wyłącznie z jednego powodu.

Przypomnieć należy, że działalność orzecznicza organów odwoławczych nie sprowadza się do kasatoryjnej kontroli rozstrzygnięć organów I instancji. Organ odwoławczy, w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, zawartej w art. 15 k.p.a., jest obowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę ponownie, korzystając z dostępnych środków dowodowych w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego. Dopiero gdy uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe, zachodzą podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. II OSK 1166/20). W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy bowiem przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy w administracyjnym toku instancji, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę administracyjną.

Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, należy stwierdzić, że organ ten naruszył przesłanki z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a.

Po analizie zaskarżonej sprzeciwem decyzji i przedstawionych akt postępowania, w tym projektu budowlanego, Sąd stwierdza, że zasadne są zarzuty i stanowisko organu odwoławczego dotyczące braku możliwości przyjęcia, że decyzja, która zapadłaby w wyniku wznowionego postępowania odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, tj. decyzji Starosty z dnia [...] września 2019 r. Rzeczywiście, faktem jest, że inwestor przedłożył część projektu budowlanego, który odbiega w zakresie rozwiązań od zatwierdzonego tamtą decyzją. Wystarczy wskazać na inną lokalizację placu zabaw dla dzieci w stosunku do planów pierwotnych. Rację ma też organ odwoławczy, że zmiany, uzupełnienia czy poprawki projektu budowlanego muszą się znaleźć w samym projekcie a nie wyłącznie w aktach sprawy administracyjnej, oraz że powinny zostać wyeliminowane pomyłki, nieścisłości czy rozbieżności pomiędzy częścią opisową a częścią rysunkową projektu budowlanego.

Zasadnie też wskazał Wojewoda, że już sam podział działki, której dotyczyła decyzja Starosty z dnia [...] września 2019 r. na dwie działki nr ewid. [...] i [...], który nastąpił przed zakończeniem postępowania przez organ I instancji a po ww decyzji z dnia [...] września 2019 r., był wystarczającą podstawą do uznania, że aktualnie decyzja nie odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej. Słusznie bowiem zauważa, że orzekając na podstawie art. 151 k.p.a po wznowieniu postępowanie przeprowadza się na nowo, uwzględniając aktualny stan faktyczny i prawny.

Jedynym mankamentem zaskarżonej decyzji było niewykazanie niemożności uzupełnienia postępowania w postępowaniu odwoławczym w oparciu o kompetencje z art. 136 k.p.a. Rzeczą Sądu nie jest wyręczanie organu w tym zakresie. Sąd mógłby jedynie ocenić, czy stanowisko organu co do powyższej kwestii jest prawidłowe. W zaskarżonej decyzji nie ma żadnych rozważań w tym zakresie, a co do zasady nie ma przeszkód, aby to organ odwoławczy podjął czynności zmierzające do wyeliminowania wskazanych w decyzji nieprawidłowości, w tym także odnoszących się do poprawek czy uzupełnień projektu budowlanego a także ocenił rozwiązania projektowe pod względem zgodności z przepisami. Nie ma przy tym znaczenia, że ma się to odbywać na etapie postępowania odwoławczego po wznowieniu postępowania. Jak sam wskazuje Wojewoda, decyzją kończącą postępowanie we wznowionej sprawie, rozstrzyga się zarówno co do podstaw wznowienia – i tu organ II instancji nie miał zastrzeżeń – jak i co do istoty sprawy administracyjnej. Sąd – co do zasady – nie widzi przeszkód aby organ odwoławczy w ramach swych kompetencji orzeczniczych mógł zobowiązać inwestora do uzupełnienia czy poprawy projektu budowlanego i dokonać oceny przedstawionych w nim rozwiązań pod kątem zgodności z przepisami Prawa budowlanego, w tym normami technicznymi.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zostały naruszone przesłanki z art. 138 § 1 k.p.a., gdyż naruszając art. 107 § 3 k.p.a. nie wykazano braku możliwości działania w oparciu o art. 136 k.p.a., co obligowało do uchylenia decyzji Wojewody na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od sprzeciwu w wysokości 100 zł.