Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1564/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Minister Kultury
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia przez organ konserwatorski projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1772/04 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej inwestora - A. Sp. z o. o. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia l lipca 2004 r., sygn. akt IV S.A. 4350/03 i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W swym uchylonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Stowarzyszenia P. na postanowienie Ministra Kultury z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchylił zaskarżone postanowienie.

Nadmienić należy, iż pierwsze postanowienie uzgadniające [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało uchylone przez Ministra Kultury postanowieniem z dnia [...].02.2003 r.

Następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] na podstawie art. 8 ust l pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (tj. Dz. U. Nr 98 z 1999 r. poz. 1150 ), w związku z art. 40 ust 4 pakt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. póz. 139 ze zm.) i art. 106 Kpa oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu W. (uchwała nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...].01.2001 r. Dz. Urz. Woj. Maz. Z [...] r., nr [...], poz. [...]) uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Galerii Handlowo- Usługowej "Miasteczko W.". W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, iż wnioski wynikające z dowodów dopuszczonych w toku ponownego rozpoznania sprawy takich jak pismo pełnomocnika inwestora z dnia [...] kwietnia 2003 r., ekspertyza wykonana w kwietniu 2003 r. przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. oraz pismo Muzeum Pałac W. z dnia [...] czerwca 2003 r., wskazują na zgodność przedmiotowej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ochrony środowiska. Fakt zawarcia porozumienia pomiędzy Muzeum Pałac w W. a inwestorem stanowi dowód wyjaśnienia wątpliwości dotyczących ewentualnych zagrożeń przyrodniczych dla zespołu pałacowo- parkowego, zaś zagadnienie ukształtowania formy architektonicznej będzie przedmiotem uzgodnień na etapie projektowania.

Minister Kultury po rozpatrzeniu zażaleń wniesionych przez Stowarzyszenie P. w W., Z. Zarząd Regionu [...] w W. oraz Stowarzyszenie Kulturalno -Ekologiczne " [...]" w W. postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano , że Muzeum Pałac w W. należycie zadbało o ochronę swoich interesów, a w szczególności o ochronę warunków wodnych ekosystemu parków muzealnych. Ponadto podano, iż w toku dodatkowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wywołanego zażaleniami, inwestor przedstawił przeznaczenie funkcjonalne danego terenu w odniesieniu do poszczególnych obszarów oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego, określił wstępnie powierzchnię biologiczna czynną oraz wykazał, że założono maksymalnie ograniczoną ingerencję w środowisko, a zwłaszcza środowisko gruntowo-wodne , że projektowany obiekt będzie posadowiony na poziomie [...] m.n.p. "0" [...], przez co zasięg powstałej depresji nie obejmie terenu Parku i Pałacu W. oraz Podnóża Skarpy W. W konkluzji organ uznał , że na tym etapie procesu inwestycyjnego, zapewniona jest ochrona zabytku jakim jest Muzeum Pałac w W., w rozumieniu art. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury .

Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie P., powtarzając zarzuty przytoczone wcześniej w zażaleniu. Wskazało, iż organ nie rozwiązał problemu ścieków opadowych z inwestycji oraz problemów zagrożenia dla przeciążonego już Potoku [...]. Zawarte w tym zakresie pomiędzy inwestorem a Muzeum porozumienie nie rozwiązuje tych problemów, ponieważ inwestycja może spowodować groźbę wyschnięcia oraz zalania drzew w parku. Zarzucono też, iż nie wyjaśniono w jaki sposób planowana inwestycja spełnia wynikające z § 38 uchwały Nr [...] Rady Gminy W., szczególne zasady kształtowania i ochrony krajobrazu, jak też czy na terenie objętym inwestycją zostały przeprowadzone archeologiczne badania wyprzedzające w zakresie uzgodnionym z właściwym Konserwatorem Zabytków (wymóg ten wynika z pkt 5.7 Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko).

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Dodatkowo podniósł , że zarzut nie ustosunkowania się do obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych jest nieuzasadniony, albowiem organ konserwatorski dokonując kontroli zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że na tym terenie nie ma żadnego stanowiska archeologicznego, o czym świadczy załącznik do planu oraz dokumentacja "Archeologicznego Zdjęcia Polski" będąca w posiadaniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wniesioną skargę podkreślił, iż stosownie do treści art. 40 ust 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. póz. 139 ze zm .) , który ma zastosowanie w sprawie w związku z art. 85 ust l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717), wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską wymaga obligatoryjnego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Powołując się na poglądy występujące w judykaturze Sąd I instancji wskazał, że stanowisko organu współdziałającego wydane w trybie art. 106 § 5 kpa jest wiążące dla organu decydującego a w okolicznościach tej sprawy uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego pod względem ochrony konserwatorskiej ma przesądzić o zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w aspekcie wymogów ochrony zabytków, znajdujących się na terenie lub w obszarze oddziaływania tej inwestycji z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury ( Dz. U. Nr 98 z 1999 r. poz. 1150 ze zm.). Oceniając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd I instancji uznał , że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej , art. 7 , art. 77 § l , art. 80 , art. 15 kpa , 136 kpa i 124 § 2 Kpa, bowiem Minister Kultury powinien jako organ II instancji przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w tym do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie oraz ustosunkować się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, zaś wynik postępowania wyjaśniającego powinien znaleźć wyraz w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego.

Zdaniem Sądu z materiału dowodowego sprawy nie wynika by zaskarżone postanowienie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Przede wszystkim organ odwoławczy w lakonicznym uzasadnieniu nie wykazał czy warunki jakie określone zostały w projekcie przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z punktu widzenia przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury w pełni zabezpieczają ochronę otoczenia objętego, w myśl ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu W., ochroną konserwatorską, a zwłaszcza znajdującego się na tym obszarze zabytku, stanowiącego dobro kultury narodowej, jakim jest zespół pałacowo -parkowy w W. Organ odwoławczy, zdaniem Sądu, nie poddał ocenie materiału dowodowego stanowiącego podstawę uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji przez organ I instancji oraz nie rozważył czy w związku z treścią pism, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, warunki określone w projekcie decyzji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej nie wymagają uzupełnienia czy też są wystarczające dla zabezpieczenia ochrony zabytków. Ponadto Minister Kultury nie wziął pod uwagę, wskazań wynikających ze swego wcześniejszego postanowienia z dnia [...] lutego 2003 r., uchylającego poprzednie postanowienie uzgadniające [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wynikała z niego konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania w całości, w związku z tym, że opracowany dla przedmiotowej sprawy raport oddziaływania na środowisko zawierał szereg niespójności, zwłaszcza dotyczących zmian stosunków wodnych, emisji spalin, zagrożenia hałasem, zasad kształtowania i ochrony krajobrazu miejskiego, powierzchni biologicznej czynnej, zasięgu ochrony konserwatorskiej, jak też powoływał się na niepodważalny wpływ niszczący i korodujący inwestycji na zabytkowe materiały budowlane, zwłaszcza kamień. Okoliczności te, w ocenie Sądu, wskazują na niekonsekwencję Ministra Kultury w podejmowaniu rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że słuszne są zarzuty skargi, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów zażalenia a zwłaszcza kwestii zasięgu strefy archeologicznej ochrony konserwatorskiej. Kwestia ta wyjaśniona dopiero w odpowiedzi na skargę nie czyni zadość temu brakowi bowiem rozważania te winny być zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Konkludując Sąd dodał, że akta sprawy nie zawierają pełnej dokumentacji, brak było bowiem zarówno Raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia Galerie Handlowo -Usługowe Miasteczko W., jak i dokumentów z oznaczeniem miejsc archeologicznych położonych na obszarze objętym przedmiotową inwestycją.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. Spółka z o.o. w P. zaskarżają go w całości . Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy :

a) art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zm.) poprzez uchylenie postanowienia Ministra Kultury pomimo, iż postanowienie to nie zostało wydane z naruszeniem przepisów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy ;

b) art. 133 w zw. z art. 54 § 2 w zw. z art. 55 § l i 2 oraz art. 62 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie wyroku na podstawie niepełnych akt sprawy i pomimo nie wyczerpania trybu określonego w art. 55 § l i 2 cytowanej wyżej ustawy ;

c) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądamiadministracyjnymi poprzez nie zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania . Powołując się na powyższe naruszenia prawa sądowoadministracyjnego zgłoszono wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku.

Jak wynika z motywów skargi kasacyjnej zarzuty jej odnoszą się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku albowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stowarzyszenie "P." w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniesiona skargę kasacyjną zaznaczając, iż oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa procesowego przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 133 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a. wyrok wydaje się po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 t.j. przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Według powyższego przepisu sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy a więc podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż orzekanie Sądu administracyjnego na podstawie akt sprawy nie oznacza podejmowania rozstrzygnięcia o przesłane (nadesłane) przez organ wraz z odpowiedzią na skargę akta, lecz wszystkie materiały dowodowe zgromadzone w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem z treści akt sprawy wynika, iż zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy, lecz nie przesłano Sądowi administracyjnemu kompletnych akt sprawy, to obowiązkiem tegoż Sądu jest ich skompletowanie, do czego obliguje właśnie art. 133 § l p.p.s.a. Mając to na względzie NSA stwierdził, iż z naruszeniem tej normy prawnej wydano zaskarżony wyrok .

Niespornym jest bowiem, że akta w oparciu o które Sąd I instancji orzekał nie zawierały pełnej dokumentacji, w tym sporządzonego w październiku 2002 r.- Raportu oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia : Galeria Handlowo-Usługowa Miasteczko W. jak i dokumentów z oznaczeniem miejsc archeologicznych na obszarze objętym przedmiotową inwestycją. Mimo braku w aktach administracyjnych tych materiałów Sąd I instancji nie zażądał od Ministra Kultury uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego o te dokumenty, do czego był zobowiązany w zaistniałej sytuacji lecz wydał wyrok uchylający zaskarżony akt. Sytuacja taka w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwalała Sądowi I instancji na sformuowanie stanowiska , że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zaś zaskarżone postanowienie nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym skoro Sąd I instancji nie zapoznał się z wykonanym i zebranym w tym postępowaniu kompletnym materiałem dowodowym. Z tego względu w zaistniałych okolicznościach sprawy przyjęcie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i uchylenia zaskarżonego postanowienia stanowiło w przekonaniu NSA naruszenie także art. 145 § l pkt. l lit. c p.p.s.a., pozwalający, w przypadku uwzględnienia skargi, na uchylenie przez Sąd decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Również ostatni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania zasługuje zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie. Obowiązkiem Sądu w tym zakresie jest precyzyjne określenie czynności jakie winien przeprowadzić organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, tak by przy ewentualnym kolejnym rozpatrywaniu skargi na postanowienie w takiej sprawie zapobiec błędom stwierdzonym przez Sąd administracyjny i nie narazić się na zarzut naruszenia przepisów postępowania. Poza tym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ , którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie określił zakresu w jakim należy wykorzystać materiały i czynności procesowe dotychczasowego postępowania ze szczególnym uwzględnieniem tych elementów, które wymagają rozszerzenia lub uzupełnienia .

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Nadto należy zaznaczyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę - w której uprzednio wydany przez WSA wyrok, został w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej uchylony przez NSA - związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 190 ppsa. Mając to na względzie Sąd przede wszystkim zgromadził pełen materiał dowodowy w postaci trzytomowego Raportu oddziaływania na środowisko, sporządzonego dla przedmiotowego przedsięwzięcia w 2002 r. jak i załącznika do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu W. z 2001 r., zawierającego oznaczenie miejsc archeologicznych na obszarze miasta objętym tym planem.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, uwzględniając zarazem wykładnię prawa zawartą w uchylającym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także pełną dokumentację sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Kultury z dnia [...].09.2003 r., jak i utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2003 r. naruszają prawo.

Należy mieć na względzie zapis art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił przedłożony mu projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji bez żadnych uwag, pomijając zapis § 37 powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu W., który ustanowił szczególne zasady kształtowania i ochrony krajobrazu miejskiego w rejonach bezpośredniej ekspozycji zespołów zabytkowych oraz terenów zielonych w pasach o szerokości 30 m od ulic uprzednio wskazanych. Podkreślenia wymaga, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji, poza przytoczeniem tego ustalenia planu dla przedmiotowego terenu, nie sformułował żadnych konkretnych wymogów w tym zakresie. Poszczególne budynki przewidziane do realizacji w ramach galerii handlowo-usługowej "Miasteczko W." zostały w projekcie decyzji określone wyłącznie kubaturowo, co nie pozwalało na ocenę ich zamierzonej wysokości i przyjętych wskazań architektonicznych. Nadto z projektu decyzji nie wynikało gdzie dokładnie poszczególne obiekty miałyby się znajdować na terenie objętym inwestycją (które będą przylegały do ul. [...]) i na jak dużej przestrzeni. Nie wiadomo także jakie właściwie miałyby one być. Okoliczność ta zresztą była jedną z przyczyn uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ostateczną decyzją z dnia [...].02.2004 r. decyzji Prezydenta W. z dnia [...].10.2003 r., ustalającej na wniosek inwestora owe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ administracji uzgadniając projekt takiej decyzji usankcjonował w istocie możliwość całkowicie dowolnej zabudowy terenów objętych szczególnymi wymaganiami, co zadeklarowano w treści planu (przywołany § 37). Nieokreślenie konkretnych wytycznych w postępowaniu uzgodnieniowym, istotnych z punktu widzenia rodzaju planowanego przedsięwzięcia, w sytuacji gdy wskazań takich nie zawiera także projekt uzgodnionej decyzji stanowi naruszenie owego § 37 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu W.

Zabytek wpisany do rejestru zabytków w postaci barokowego Pałacu w W., stanowiącego unikatowe dobro kultury polskiej, figuruje tam wraz z otaczającym go rozległym parkiem i znajdującymi się w nim zachowanymi rzeźbami. Z tego względu niewątpliwie istotne znaczenie ma właściwa ekspozycja tego zabytku jako całości, w szczególności od ul. [...], a co za tym idzie takie architektoniczne ukształtowanie otoczenia, by kompozycyjnie korespondowało z tym zabytkiem, co do wysokości, gabarytów oraz linii architektonicznej. W ocenie Sądu w żadnym fragmencie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji, która stanowiła przedmiot rozpatrywanego uzgodnienia nie zawarto ustaleń i wskazań w tym zakresie, poza przytoczeniem generalnych zapisów planu. Wydana decyzja nie wyklucza powstania obok przedmiotowego zabytku dominanty przestrzennej, niejako przytłaczającej ten zabytkowy zespół pałacowo-parkowy.

Mając na względzie wskazane okoliczności należy podkreślić, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, dokonując uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji, powinien był dokonać oceny wymogów zawartych w tym zakresie w uzgadnianej decyzji, jeśliby one tam się znajdowały, a w razie stwierdzenia ich braku, wskazać na zapisy, które w takiej decyzji powinny być pomieszczone, z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony dobra kultury. Nie można zatem zaakceptować powołania się organu wyłącznie na zebrane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy dokumenty, takie jak pismo pełnomocnika inwestora z dnia [...] kwietnia 2003 r., ekspertyza wykonana w kwietniu 2003 r. przez Biuro Planowania Rozwoju [...] S.A. oraz pismo Muzeum Pałac W. z dnia [...] czerwca 2003 r. Dokumenty te bowiem nie mogły przesądzać o przyszłej zgodności przedmiotowej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy tak ogólnie zarysowanym w projekcie decyzji charakterze inwestycji (odniesienie do zapisu § 37 planu), a w szczególności o wystarczającym zagwarantowaniu na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ochrony dóbr kultury, skoro przedłożony projekt decyzji tego nie czynił.

Także w ocenie Sądu fakt zawarcia porozumienia pomiędzy Muzeum Pałac w W. a inwestorem nie jest dostatecznym zabezpieczeniem przed ewentualnymi zagrożeniami ze strony zamierzonej inwestycji dla tego unikatowego zespołu pałacowo-parkowego. Konserwator powinien rozważyć potrzebę zamieszczenia niektórych z zapisów tego porozumienia właśnie w przedmiotowym uzgodnieniu, jako koniecznych do uwzględnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów szczególnych (art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym). Zapis taki zawarty w postanowieniu uzgadniającym stwarza bowiem wymagane gwarancje spełnienia tych obowiązków przez inwestora większe, niż wszelkie zawierane umowy dwustronne o charakterze zobowiązaniowym i to właśnie ze względu na wiążący charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Co się zaś tyczy zagadnienia ukształtowania formy architektonicznej planowanej inwestycji, to nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że powinno być dopiero przedmiotem uzgodnień na etapie projektowania, bowiem pewne zasadnicze wytyczne odnośnie wysokości i wskazań architektonicznych budynków eksponowanych od ul. [...], z uwagi na zapis § 37 planu powinny znaleźć się już w projekcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym też zakresie skład orzekający uznaje za słuszne zarzuty podniesione tak w zażaleniu, jak i następnie w skardze przez Stowarzyszenie "P." z siedzibą w W.

Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze Stowarzyszenia zarzutu, iż teren przeznaczony pod to zainwestowanie położony jest w rejonie badań archeologicznych, co z uwagi na zapis § 38 planu nakłada obowiązek przeprowadzenia archeologicznych badań wyprzedzających w zakresie uzgodnionym z właściwym konserwatorem zabytków, a więc zamieszczenie tego wymogu w uzgodnieniu, należy stwierdzić, iż zarzut ten jest chybiony. Powstał niewątpliwie w wyniku błędnego zapisu w raporcie oddziaływania tej inwestycji na środowisko (tom I, s. 21). Jednakże dokładny wykaz miejsc badań archeologicznych w rejonie Al. [...], ul. [...] i ul. [...], zawarty w załączniku do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Przedpola Pałacu W. wskazuje, że granice stref objętych ochroną archeologiczną pod nadzorem konserwatora zabytków znajdują się poza terenem planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu wskazanych uchybień postanowienia uzgodnieniowego nie poprawił także organ odwoławczy, chociaż kontrolowane postanowienie utrzymał w mocy. Podobnie jak Konserwator Zabytków, Minister Kultury przywołując te same trzy dokumenty uzyskane w postępowaniu wyjaśniającym, nie rozważył, czy w związku z ich treścią wymogi określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej nie wymagają uzupełnienia, w zakresie przez Sąd powyżej wskazanym, tak by stały się wystarczające dla zabezpieczenia ochrony zabytków. Podobnie do części zarzutów zawartych w zażaleniu skarżącego Stowarzyszenia odniósł się dopiero w odpowiedzi na skargę, choć powinien był uczynić to w zaskarżonej decyzji.

Zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 Kpa, wymaga wnikliwego przeanalizowania tych kwestii właśnie przez organ konserwatorski, tak by organ odwoławczy mógł skontrolować dokonane w tej mierze ustalenia organu I instancji, z tego względu Sąd uznał za konieczne uchylenie postanowień obu instancji.

Na marginesie można dodać, że już w postanowieniu z dnia [...] lutego 2003 r. Minister Kultury uchylając postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2002 r. uzgadniające przedmiotową inwestycję z punktu widzenia ochrony zabytków, wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ponieważ opracowany dla tej inwestycji raport oddziaływania na środowisko zawiera szereg niespójności dotyczących w szczególności stosunków wodnych na całym terenie, emisji spalin, natężenia hałasu, w sytuacji gdy czynniki te będą miały znaczący wpływ na zachowanie zabytkowych obiektów budowlanych i zabytkowego drzewostanu oraz całego wieloprzestrzennego założenia Pałacu i Parku W. Uznał wówczas, że wyjaśnienia wymaga również kwestia dotycząca ochrony archeologicznej oraz spełnienia przez planowaną inwestycję zasad kształtowania i ochrony krajobrazu miejskiego w rejonach bezpośredniej ekspozycji zespołów zabytkowych oraz terenów zielonych w pasach o szerokości [...] m. od linii rozgraniczających Al. [...], ul [...], Alei na osi Placu W., Al. [...] oraz terenów [...] , [...], [...] , [...] , [...] i [...]. Ponadto w uzasadnieniu owego postanowienia uchylającego postanowienie uzgadniające [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2002 r. podano, że postanowienie organu I instancji nie rozstrzyga, czy projektowane zamierzenie jest dopuszczalne z punktu widzenia ochrony zabytków w rozumieniu art. 3 ustawy o ochronie dóbr kultury.

W tym też kontekście można postrzegać obowiązki nałożone na organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na względzie wskazane okoliczności, Sąd stwierdził, że postanowienia obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) - orzekł jak w sentencji.

Sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w oparciu o art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270).

Stosując się do wskazań zawartych w wyroku NSA, uchylającym poprzednio zapadły wyrok w tej sprawie, wydany przez WSA w Warszawie - Sąd zawiera wskazania, w oparciu o treść art. 141 § 4 ppsa, co do dalszego postępowania dla organu ochrony konserwatorskiej. Należy jednakże uczynić zastrzeżenie, że znajdą one zastosowanie w sprawie, o ile dalsze prowadzenie postępowania będzie zasadne. Trzeba bowiem mieć na uwadze uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ostateczną decyzją z dnia [...].02.2004 r. decyzji Prezydenta W. z dnia [...].10.2003 r. ustalającej na wniosek inwestora owe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, których projekt przedłożony był do uzgodnienia.

Gdyby prowadzenie postępowania w przedmiocie przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji okazało się zasadne, organ uzgadniający powinien uwzględnić zapis § 37 powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Przedpola Pałacu W., który wprowadził szczególne zasady kształtowania i ochrony krajobrazu miejskiego w rejonach bezpośredniej ekspozycji zespołów zabytkowych oraz terenów zielonych w pasach o szerokości [...] m od linii rozgraniczających Al. [...], ul. [...], Alei na osi Placu W., Al. [...] oraz terenów [...] , [...], [...] , [...] , [...] i [...], zawierając w uzgodnieniu stosowne warunki, które powinna w tym względzie spełniać projektowana inwestycja ze względu na jej charakter, by można było uznać ją za zgodną z tym zapisem planu. Organ uzgadniający winien rozważyć w szczególności, które z warunków zawartych w porozumieniu podpisanym przez dyrekcję Muzeum Pałac W. z inwestorem, powinny stanowić warunki realizacji inwestycji, określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej dla zamierzonego przedsięwzięcia.