Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1107/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 13 ust. 1 pkt 1 , art. 13 b ust. 3 i 4, art. 13 f ust. 2
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 715/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Słupsku na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 lutego 2018 r. nr XLIX/662/18 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 listopada 2016 r. nr XXXII/380/16 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Słupska oraz wysokości stawek opłat za postój i sposobu ich pobierania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 715/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Słupsku na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 lutego 2018 r. nr XLIX/662/18 w sprawie zmiany uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 listopada 2016 r. nr XXXII/380/16 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Słupska oraz wysokości stawek opłat za postój i sposobu ich pobierania: 1. stwierdził nieważność § 1 zaskarżonej uchwały, zmieniającej § 17 załącznika nr 3 do zmienianej uchwały w zakresie ust. 7 i 8; 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu uchwałą Rada Miejska w Słupsku (dalej też uchwała Rady Miejskiej w Słupsku, uchwała Rady Miejskiej, uchwała) zmieniła uchwałę nr XXXII/380/16 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 listopada 2016 r. dotyczącą ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Słupska oraz wysokości stawek opłat za postój i sposobu ich pobierania. Powyższą uchwałą w § 1 wprowadzono szereg zmian w uchwale Rady Miejskiej w Słupsku nr XXXII/380/16 z dnia 30 listopada 2016 r., m.in.: w załączniku Nr 3 do uchwały, w rozdziale 3 § 17 otrzymał brzmienie:

1. Za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdu w SPP pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 50 zł.

2. Za nieprzedłużenie opłaconego czasu postoju pojazdu w SPP pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 25 zł.

3. Zawiadomienie o nałożeniu opłaty dodatkowej wystawia kontroler SPP i umieszcza je za wycieraczką pojazdu.

4. Zaginięcie zawiadomienia nie zwalnia użytkownika pojazdu (jego kierowcy) z obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej.

5. Opłatę dodatkową należy uiścić w biurze SPP, w kasie ZIM lub przelewem na konto ZIM w terminie 14 dni od daty wystawienia zawiadomienia.

6. Opłata dodatkowa podlega anulowaniu przez Dyrektora ZIM, upoważnionych przez niego pracowników ZIM lub pracowników operatora SPP w terminie 14 dni od daty wystawienia zawiadomienia w przypadku okazania:

1) biletu parkingowego wykupionego w czasie nieprzekraczającym 10 minut od czasu określonego na zawiadomieniu,

2) ważnego abonamentu typu "M", "S", "N", "P", "E" lub "O" (wyłącznie w wersji z zapisanym na nim I numerem rejestracyjnym pojazdu),

3) aktualnego dokumentu uprawniającego do bezpłatnego postoju na obszarze SPP.

7. W innych niż określone w ust. 6 niniejszego paragrafu przypadkach opłata dodatkowa może być anulowana wyłącznie przez Dyrektora ZIM, a w przypadku jego nieobecności przez upoważnionego pracownika ZIM w oparciu o pisemny wniosek złożony przez użytkownika (kierowcę) pojazdu lub bezpośrednio na zawiadomieniu.

8. Pozytywne rozpatrzenie wniosku, o którym mowa w ust. 7 niniejszego paragrafu nie wymaga pisemnego informowania o tym wnioskodawcy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Słupsku zaskarżając ją w części dotyczącej § 1 ust. 6 – 8, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonych częściach.

Sąd I instancji uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona. Na gruncie analizowanych zapisów uchwały - § 17 ust. 6-8 rozróżnić należy normy prawne o różnym charakterze: - zawartą w ust. 6 normę dotyczącą ustalenia czy za parkowanie pojazdu należna jest opłata dodatkowa oraz - zawarte w ust. 7 i 8 normy dotyczące anulowania opłaty dodatkowej z innych przyczyn niż wymienione w § 17 ust. 6 uchwały przypadku braku podstaw do powstania należności z tytułu opłaty dodatkowej. Sąd uwzględnił skargę częściowo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność uchwały w części zmieniającej § 17 załącznika nr 3 do zmienianej uchwały w zakresie ust. 7 i 8. W orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia ważności przepisów prawa miejscowego - uchwał w sprawie stref płatnego parkowania przewidujących postępowanie reklamacyjne w przypadku opłaty wymierzanej w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie, podlegała już rozstrzyganiu i była oceniana w sposób niejednolity, przy za czym dominujące uznać należy stanowisko o niedopuszczalności takich zapisów uchwał. W judykaturze przyjmuje się, że opłata dodatkowa jest opłatą powstającą z mocy prawa. Wszystkie przypadki określone jako "anulowanie" opłaty z § 17 ust. 6 uchwały dotyczą sytuacji gdy strona w ogóle nie jest zobowiązana do zakupu biletu w strefie parkowania (w związku z posiadaniem ważnego abonamentu, dokumentu uprawniającego do bezpłatnego postoju) bądź gdy bilet taki nabyła (wykupiła go w czasie nieprzekraczającym 10 minut od czasu określonego w zawiadomieniu). W takim przypadku brak jest podstaw do powstania z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, mającej niewątpliwie charakter sankcyjny za brak opłaty za parkowanie. Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego nieważności pozostałych przepisów uchwały przewidujących "tryb reklamacyjny".

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prokurator Okręgowy w Słupsku zaskarżając wyrok w części w jakiej sąd I Instancji oddalił skargę prokuratora i nie stwierdził nieważności zapisu § 1 zaskarżonej uchwały zmieniającej § 17 załącznika nr 3 zmienianej uchwały w zakresie ust. 6 i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię n/w przepisów:

- art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13 b ust. 3 i 4 oraz art. 13 f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, w związku z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski jak i § 115 § 133, 134 i 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez "błędne przyjęcie, że § 1 Uchwały zmieniającej § 17 załącznika nr 3" zmienianej uchwały w zakresie ust 6 przewidujący tzw. procedurę reklamacyjną umożliwiającą kwestionowanie zasadności zapłaty opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13 f ustawy drogach publicznych nie wykracza poza zawartą w tych przepisach delegację ustawową podczas gdy zapis ten stanowi przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego.

Na podstawie art. 188 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i wydanie w tym zakresie orzeczenia reformatoryjnego o stwierdzeniu nieważności § 1 uchwały zmieniającej § 17 załącznika nr 3 uchwały zmienianej w zakresie ust. 6 oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu poprzez błędną wykładnię prawa materialnego przez Sąd I instancji.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Zaskarżoną do Sądu uchwałą Rada Miejska w Słupsku zmieniła uchwałę nr XXXII/380/16 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 listopada 2016 r. dotyczącą ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Słupska oraz wysokości stawek opłat za postój i sposobu ich pobierania. Powyższą uchwałą w § 1 wprowadzono szereg zmian w uchwale Rady Miejskiej w Słupsku nr XXXII/380/16 z dnia 30 listopada 2016 r., m.in.: w załączniku Nr 3 do uchwały, w rozdziale 3, gdzie § 17 otrzymał nowe brzmienie.

Kluczową kwestią dla rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy jest to, czy zostało przekroczone upoważnienie ulokowane w art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440; dalej też ustawa o drogach publicznych, ustawa, u.d.p.) w wyniku przyjęcia (uchwalenia) wskazywanych przepisów prawa zawartych w § 17 ust. 6 załącznika nr 3 w brzmieniu ustalonym w § 1 uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 lutego 2018 r. nr XLIX/662/18. Wokół powyższego skupia się zarzut środka odwoławczego wraz z uzasadnieniem.

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakacyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej usterki skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji można przywołać następujące niestaranności, w zarzucie wskazuje się na naruszenie: 1) art. 13b ust. 4 u.d.p. zupełnie pomijając okoliczność, że ta jednostka redakcyjna obejmuje 3 różnej treści jurydycznej punkty; 2) w jednej jego części konkretnie na art. 13f ust. 2 u.d.p., a w dalszej części tego zarzutu ogólnie na naruszenie 13f u.d.p. (zapominając, że ta jednostka redakcyjna obejmuje 3 różnej treści jurydycznej ustępy). Następnie w omawianym zarzucie środek odwoławczy ogólnie wskazuje na § 17 ust. 6 uchwały Rady Miejskiej w Słupsku pomijając okoliczność, że ta jednostka redakcyjna (§ 17 ust. 6) obejmuje 3 punkty o różnej treści normatywnej. Nie wskazano naruszonych przez Sąd I instancji konkretnych norm (przepisów) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd kasacyjny – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.

W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku należy przypomnieć, że podstawą stwierdzenia nieważności może być tylko sprzeczność uchwały z prawem w stopniu powodującym jego istotne naruszenie. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności – art. 147 p.p.s.a. (zob. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 510–512; por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo 1991, nr 10, s. 48).

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 542/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102).

Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc zwłaszcza z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (zob. wyroki NSA z dnia: 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97; 29 listopada 2006 r. I OSK 1287/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. L. Kieres, Analiza zgodności polskiego prawa samorządu terytorialnego z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1998, nr 9, s. 69–72).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. Prawo administracyjne. Zagadnienia ogólne i ustrojowe. Redakcja naukowa J. Blicharz, P. Lisowski, Warszawa 2022, s. 229–235 ).

Przypomnijmy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Korczak, Konstytucyjne podstawy struktury i funkcji samorządu terytorialnego, [w:] Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej. System Prawa Administracyjnego. Tom 2. Redakcja naukowa: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 151–271).

Wskazywane przez kastora upoważnienie (art. 13f ust. 2 ustawy w związku z przywoływanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa) – naruszone według środka odwoławczego przez § 17 ust. 6 załącznika nr 3 do uchwały w brzmieniu ustalonym w § 1 uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 lutego 2018 r. nr XLIX/662/18 – umiejscowione jest w art. 13f ustawy o drogach publicznych, który brzmi:

"Art. 13f.

1. Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową.

2. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł.

3. Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi.".

W myśl rozwiązań przewidzianych w Konstytucji RP do wyłącznej decyzji ustawodawcy należy formowanie określonego rodzaju upoważnienia (delegacji) ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a tym samym pozostawienia właściwego stopnia samodzielności (swobody) regulacyjnej odpowiedniemu organowi tworzącemu (stanowiącemu) prawo miejscowe w tym zakresie. Jeżeli ustawodawca uznaje za zasadne dokładanie (szczegółowo) określić materie dotyczące danej opłaty (świadczenia publicznoprawnego) daje temu wyraz w odpowiednio wyrażonej delegacji ustawowej (m. in. przez wskazanie właściwego organu, zakresu spraw do uregulowania, wytyczne dotyczące treści aktu).

Podkreślić należy, iż na gruncie rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy upoważnienie przewidziane w art. 13f ust. 2 u.d.p. do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie sposobu pobierania opłaty dodatkowej ("sposób jej pobierania") nie wskazuje ogólnych ani też szczegółowych wytycznych (wskazówek) w zakresie koniecznej do uchwalenia procedury (trybu postępowania) w tym zakresie, tj. sposobu pobierania opłaty dodatkowej. Gdyby ustawodawca uznał za właściwe określenie sposobu pobierania opłaty dodatkowej, o jakiej mowa w art. 13f ust. 2 u.d.p. to miałoby to odpowiednie odzwierciedlenie w sformułowaniu (brzmieniu) upoważnienia ustawowego do wydania przedmiotowej uchwały Rady Miasta w Słupsku.

Tym samym, upoważnienie ustawowe zawarte w art. 13f ust. 2 u.d.p. – co wyżej ustalił Sąd odwoławczy – nie zawiera jakichkolwiek wytycznych, które wyznaczałyby w rozważanym zakresie treść uchwały rady gminy (miasta).

Nie oznacza to jednak, że organ posiadający kompetencję prawotwórczą do realizowania prawodawstwa delegowanego może uchwalać prawo miejscowe (lokalne) w sposób swobodny, bowiem upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego obliguje takie stanowienie przepisów prawa miejscowego, aby między tymi przepisami prawa lokalnego, a ustawą istniała więź materialna, czyli aby akt ten stanowił dopełnienie postanowień ustawy i w swej treści był zgodny z ustawą (por. P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 55– 58).

Konstytucja RP nakazuje w preambule, aby “działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność" w celu zagwarantowania praw obywatelskich w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Przywoływany w judykaturze sądowoadministracyjnej – odnoszącej się do rozważanych przez Sąd odwoławczy opłat na gruncie ustawy o drogach publicznych –Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych. Treść i cel aktu wykonawczego jest zdeterminowana przez cel ustawowy, który ma wykonać. Służy on bowiem realizacji celów wyrażonych w ustawie (m.in. wyroki TK: z dnia 22 listopada 1999 r. U 6/99, z dnia 9 kwietnia 2001r. U 10/00). W niniejszej sprawie tym celem jest realizacja obowiązku ponoszenia przez korzystających z dróg publicznych opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Temu celowi służy zarówno ustalenie przez radę gminy (miasta) konkretnej strefy płatnego parkowania, jak i ustalenie rodzajów i wysokości opłat, a także sposobu ich pobierania. Konsekwencją ustawowego obowiązku uiszczania opłat jest konieczność udokumentowania faktu jego wykonania. Zwłaszcza, że ustawa przewiduje sankcje za niewywiązanie się z tego obowiązku w postaci opłaty dodatkowej. Obowiązek dokonania opłaty za parkowanie pojazdu w określonej strefie jest funkcjonalnie związany z obowiązkiem udokumentowania wykonania obowiązku. Opłatę dodatkową pobiera się bowiem, jak trafnie uwypukla orzecznictwo – za nieuiszczenie opłaty – a nie za nieumieszczenie w określonym miejscu dowodu jej dokonania. Jeżeli więc uiszczono wymaganą opłatę za parkowanie, to zawsze można to wykazać, nawet w sytuacji gdy nie umieszczono stosownego dowodu w określonym miejscu w samochodzie (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 1154/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za orzecznictwem należy również przypomnieć, że ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, w związku z postojem pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania lub w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1 a i b ustawy o drogach publicznych), było już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Jak wynika z rozstrzygnięć sądów w tych sprawach, za ugruntowany należy uznać pogląd, że obowiązek uiszczenia opłaty – zarówno za postój w strefie płatnego parkowania, jak i opłaty dodatkowej – jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa (zob. wyroki NSA: z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 495/18; z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2116/19; z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4350/16; z 9 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1683/15, z 12 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2152/11). W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. – jak już wyżej podkreślano – korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania, którą pobiera się z tytułu zajęcia miejsca parkingowego w celu postoju pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania, w określone dni oraz godziny lub całodobowo (art. 13b ust. 1 u.d.p.). Z kolei art. 13f ust. 1 u.d.p. stanowi, że za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową, a rada gminy (miasta) określa wysokość tej opłaty oraz sposób jej pobierania. Zastosowanie przez ustawodawcę w przytoczonych powyżej przepisach formuły "pobiera się" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za postój pojazdu w strefie płatnego parkowania i opłaty dodatkowej, powstaje z chwilą zajścia zdarzeń wskazanych w przepisach cyt. ustawy o drogach publicznych, a zatem wynika, co zaznaczono wyżej, wprost z tych przepisów, a więc powstaje z mocy samego prawa (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK II GSK 2246/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć trzeba na kanwie rozpoznawanej przez Sąd kasacyjny sprawy, że judykatura i piśmiennictwo podkreślają się, że "wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym" (zob.: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000r. Nr 3, poz. 92; uchwała NSA z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 637/10 – odnoszącej się do rozważanych przez Sąd odwoławczy opłat na gruncie ustawy o drogach publicznych – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna zatem prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno zignorować wykładnię systemową i funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 275). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z tego względu w każdym przypadku, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 oraz wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając ten pogląd, Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo akceptuje stanowisko, że nigdy zasada prymatu wykładni językowej nie miała w orzecznictwie sądów administracyjnych absolutnego charakteru. W orzecznictwie podkreśla się, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Należy stosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów czy też nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (zob. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s. 551–555; L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk–Sadowski, Wykładania w prawie administracyjnym. System Prawa Administracyjnego. Tom 4. Redakcja naukowa: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2015; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21). W wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 93/08 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził natomiast, że "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową, wykładnią funkcjonalną. Obowiązek taki wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroni prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie, sprawnie." (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK II GSK 2246/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy – wbrew skardze kasacyjnej – Sąd I wykazał w zaskarżonym wyroku, że organ przyjmując sporną regulację zawartą w § 17 ust. 6 załącznika nr 3 w brzmieniu ustalonym w § 1 uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 lutego 2018 r. nr XLIX/662/18 prawidłowo (właściwie) wykonał upoważnienie ulokowane w art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, opierając się również na wykładni funkcjonalnej i systemowej należy bowiem uznać, iż § 17 ust. 6 załącznika nr 3 w brzmieniu ustalonym w § 1 uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 28 lutego 2018 r. nr XLIX/662/18 nie narusza upoważnienia przewidzianego w art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Sąd kasacyjny rozpoznając sprawę podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.

Trafnie ustalił Sąd wojewódzki, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że przesłanką ustawową do obciążenia opłatą dodatkową parkujących samochodem w strefie płatnego parkowania jest – obiektywny – fakt postoju bez opłaty, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia bądź nieumieszczenia dowodu jej uiszczenia.

Jak trafnie podkreślił w przywoływanym już wyżej orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny: opłatę dodatkową pobiera się bowiem za nieuiszczenie opłaty, a nie za nieumieszczenie w określonym miejscu dowodu jej dokonania. Jeżeli więc uiszczono wymaganą opłatę za parkowanie, to zawsze można to wykazać, nawet w sytuacji gdy nie umieszczono stosownego dowodu w określonym miejscu w samochodzie (zob. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012r. sygn. akt I OSK 1154/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może zatem i powinien dokonywać ustaleń umożliwiających ocenę czy kierujący był zobligowany do zapłacenia opłaty "podstawowej" (art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p.) i czy opłata ta została uiszczona, czy też nie i czy należna jest w związku z tym opłata dodatkowa. Kwestionowany w środku odwoławczym tryb postępowania (§ 17 ust. 6 uchwały), w którym organ wystawi zawiadomienie o opłacie, a następnie w terminie 14 dni będzie mógł uwzględnić wyjaśnienia pozostawiającego pojazd, wskazujące na brak podstaw do stwierdzenia powstania z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty, jest prawidłowy. Skoro w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może zaistnieć (powstać) obowiązek uiszczenia opłaty podstawowej za parkowanie, to tym samym nie może ukonstytuować się (powstać) obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej. Wprowadzenie takiej regulacji pozostaje w graniach unormowania sposobu pobierania opłaty i nie narusza prawa.

Zasadnie uwypukla zaskarżone orzeczenie, że wszystkie przypadki, określone jako "anulowanie" opłaty z § 17 ust. 6 uchwały, dotyczą sytuacji gdy strona w ogóle nie jest zobowiązana do zakupu biletu w strefie parkowania (w związku z posiadaniem ważnego abonamentu, dokumentu uprawniającego do bezpłatnego postoju) bądź gdy bilet taki nabyła (wykupiła go w czasie nieprzekraczającym 10 minut od czasu określonego w zawiadomieniu). W takim przypadku brak jest podstaw do powstania z mocy prawa obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, mającej niewątpliwie charakter następczy i sankcyjny za brak opłaty za parkowanie.

Tym samym trudno odmówić racji ustaleniu Sądu wojewódzkiego, że sformułowanie "anulowanie opłaty" dotyczy w tym przypadku stwierdzenia braku podstaw do dochodzenia opłaty z uwagi na to, że obowiązek jej zapłaty w ogóle nie powstał. Określenia działania organu w takim przypadku jak "anulowanie" opłaty dotyczy w istocie anulowania zawiadomienia o obowiązku uiszczenia opłaty a nie anulowania powstałego obowiązku zapłaty. Nieścisłość sformułowania przepisu uchwały w tym zakresie nie stanowi istotnego naruszenia prawa i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej wypowiedzi normatywnej (przepisu prawa ulokowanego w § 17 ust. 6 uchwały). Podlega ono bowiem rozważanej wyżej wykładni prowadzącej do skutków nadających jej sens jurydyczny zgodny z przepisami obowiązującego prawa, a zwłaszcza ustawy o drogach publicznych, urzeczywistniając jednocześnie ustrojową powinność rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych w domenie tworzenia (stanowienia) i wykonywania (stosowania) prawa miejscowego.

Także zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie rozpoznawanej sprawy, nie jest uzasadnione pozbawianie organu samorządu terytorialnego prawa do oceny kwestii powstania obowiązku uiszczenia opłaty przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Przeciwnie, w sytuacji gdy organ stwierdza, że stan faktyczny kształtuje się w sposób wykluczający powstanie należności z tytułu opłaty dodatkowej, zasadnym jest by nie inicjował on bezpodstawnego postępowania egzekucyjnego w administracji. Przemawiają za tym zarówno argumenty ekonomiczne, związane z kosztami działalności organu i kosztami egzekucyjnymi, jak i społeczne, związane z zaufaniem obywateli do organów władzy publicznej, co trafnie wskazał Sąd I instancji.

W związku z powyższym, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd kasacyjny również nie podziela stanowiska, że osoba, wobec której wystawiono zawiadomienie o obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, ma możliwość wykazania braku podstaw do poboru opłaty dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Przepis art. 13f ust. 2 u.d.p. upoważniając radę gminy do ustalenia sposobu pobierania opłaty dodatkowej dotyczy zasad, formy i ogółu czynności technicznych, pozwalających na dokonanie tej opłaty, w tym także sposobu ustalenia okoliczności pozwalających na ocenę czy w danym przypadku obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej w ogóle powstał.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd wojewódzki nie naruszył przywoływanych w środku odwoławczym przepisów prawa.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.