Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 315/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 112a
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska – Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Katarzyna Borońska, Dominik Dymitruk, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 9 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Y.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 (siedemset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Y. S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) pismem z dnia 13 grudnia 2022 r., złożył do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.

Z uwagi na brak załatwienia przez organ sprawy strona skarżąca pismem z dnia 31 maja 2023 r. wniosła ponaglenie na działanie Wojewody, a następnie pismem z dnia 18 lipca 2023 r. wystosowała skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W skardze tej strona wniosła o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej,

2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,

4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4.000,00 zł oraz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r, poz. 830). Ustawa ta dodała art. 100c w ustawie z dnia 12 marca 2022 o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r, poz. 103). Zgodnie z powołanym wyżej artykułem w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie przez Wojewodów spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Na mocy art. 100d dodanego w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185) ww. termin dot. nierozpoczęcia lub zwieszenia biegu postępowania został przedłużony do dnia 4 marca 2024 r. Organ wskazał, że skarga została złożona w dniu 24 lipca 2023 r., choć termin na załatwienie sprawy nie minął przed dniem 15 kwietnia 2022 r. tj. przed wejściem w życie wymienionych wyżej przepisów, a zatem w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsce przekroczenie żadnych terminów na załatwienie sprawy. Ponadto w okresie o którym mowa, zgodnie z art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w stosunku do organu nie stosuje się przepisów o bezczynności organu prowadzącego postępowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwianiu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Wskazać należy również, że zgodnie z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa w stosunku do organu prowadzącego postępowanie w sprawach dotyczących udzielania zezwoleń wyłączona została możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Artykuł 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa stanowi niejako naturalną konsekwencję przyjętej w ust. 1 zasady ogólnej, w myśl której w okresie do 4 marca 2024 r. następuje wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów administracyjnych w odpowiednich postępowaniach administracyjnych, w czasie którego organ nie ma obowiązku podjęcia czynności administracyjnych. Dodatkowo organ powołał się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że sądy te dokonując oceny przewlekłości postępowania, uwzględniały dane dotyczące znacznej ilości spraw dotyczących udzielania cudzoziemcom pozwoleń pobytowych prowadzonych przed Wojewodą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną.

Specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność i przewlekłość w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polega na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Przewlekłość postępowania została zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., zgodnie z którym stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności

i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Oceniając możliwe wystąpienie w niniejszej sprawie stanu przewlekłości, trzeba wyjaśnić, że kwestie dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce określa ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: "u.o.c.". Należy jednak zaznaczyć, że przy ocenie zasadności skargi Sąd uwzględnia stan prawny obowiązujący w momencie zakwestionowania skargą stanu bezczynności lub przewlekłości organu.

W konsekwencji, w pierwszej kolejności, w niniejszej sprawie należało ustalić skutki zmian zaistniałych od dnia 15 kwietnia 2022 r. wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (obecnie t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.), dalej jako: ".u.p.o.u.", w szczególności jej art. 100c i art. 100d.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że nie ma podstaw do stosowania w niniejszej sprawie art. 100c ust. 4 i 100d ust. 4 u.p.o.u., w myśl których zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wyjaśniając przedstawione stanowisko przypomnieć należy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa weszła w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r., z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. Ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również:

1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;

7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.

Z cytowanego przepisu wynika wprost, że tylko status cudzoziemca – Ukraińca, oznacza otrzymanie ochrony tymczasowej w Polsce, co jest wynikiem realizacji przez polskiego ustawodawcę decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkujące wprowadzeniem tymczasowej ochrony. Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy udziela ex lege szczególnych uprawnień dotyczących m.in. legalnego czasowego pobytu oraz prawa do wykonywania pracy cudzoziemcom określonym w art. 1, wyłączając tym samym konieczność wydawania w ich sprawach powołanych wyżej zezwoleń. Innymi słowy u.p.o.u. wprowadziła uproszczone zasady zalegalizowania pobytu tylko dla podmiotów wymienionym w art. 1 na terytorium Polski i otworzyła tylko im czasowo drogę do polskiego rynku pracy na uprzywilejowanych zasadach. W konsekwencji brak działania Wojewody w sprawie osób objętych tą ustawą nie stanowi nadmiernej uciążliwości dla tej kategorii cudzoziemców. Natomiast stosowanie uregulowanej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. instytucji wstrzymania biegu terminów do spraw zezwoleń dotyczących pozostałych cudzoziemców, stałoby w sprzeczności z wymaganiami wykładni systemowej i funkcjonalnej.

W konsekwencji powyższa ustawa i jej przepisy, w tym art. 100c i art. 100d u.p.o.u., które ograniczają przysługujące każdemu w państwie demokratycznym fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki, muszą dotyczyć tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Podkreślenia wymaga, że ograniczenie prawa do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów u.p.o.u. powinna ten kontekst uwzględniać. W przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach u.p.o.u. otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), natomiast w przypadku pozostałych cudzoziemców, ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Odmienna interpretacja powyższej regulacji prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania pozycji cudzoziemców pragnących zalegalizować swój pobyt w Polsce.

Dlatego, w opinii Sądu, pomimo, że z literalnego brzmienia art. 100c i 100d u.p.o.u. wynika, że dotyczą biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, to analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzi do wniosku, że normy art. 100c i 100d u.p.o.u. stosuje się wyłącznie do obywateli Ukrainy przebywający na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wyjaśnia, że sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i 4 u.p.o.u. w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż skarżący nie jest obywatelem Ukrainy, a na terytorium Polski przebywał już na długo przed rozpoczęciem konfliktu zbrojnego w Ukrainie.

Po przesądzeniu kwestii braku możliwości stosowana do niniejszej sprawy przepisów "zawieszających" możliwość orzekania w sprawie o przewlekłość prowadzonego postępowania, należy przejść do oceny wystąpienia w sprawie stanu przewlekłości.

W dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91), dalej jako: "nowelizacja u.o.c." Na mocy ww. nowelizacji, po art. 112 u.o.c. dodano art. 112a (art. 1 pkt 13 nowelizacji u.o.c.). Zgodnie z wprowadzonym na mocy nowelizacji u.o.c. art. 112a ust. 1 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2 u.o.c.).

Od 29 stycznia 2022 r. ustawodawca wyznaczył zatem Wojewodzie nowy termin zakończenia postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Zwrócić przy tym należy uwagę na specyfikę postępowania w sprawie skargi na bezczynność organu i/lub przewlekłość postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polegającą na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność organu i/lub przewlekłość postępowania ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Ze stanu bezczynności organu administracji publicznej lub przewlekłości postępowania administracyjnego wynikają określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP). Wydany w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wyrok stwierdzający zaistnienie w przeszłości stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania ma charakter deklaratoryjny, bowiem niezależnie od tego czy na dzień wniesienia skargi postępowanie zostało zakończone czy też nie, wyrok taki stwierdza retrospektywnie dopuszczenie się przez organ bezczynności w określonym czasie trwania postępowania i pozwala na zapewnienie stronie skarżącej pełnej i skutecznej ochrony warunkującej możliwość dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na drodze postępowania cywilnego, niezależnie od czasu ustania tego stanu przez wydanie decyzji ostatecznej (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).

Jak wynika z akt sprawy, po wpłynięciu do organu w dniu 30 grudnia 2022 r. wniosku inicjującego sprawę, organ dopiero pismem z dnia 27 lipca 2023 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa i do dostarczenia brakujących dokumentów, a w dniu 22 stycznia 2024 r. wydał wnioskowaną przez skarżącego decyzję zezwalającą cudzoziemcowi na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy.

Należy jednak zauważyć, że zarówno wezwanie z dnia 27 lipca 2023 r. oraz decyzja z dnia 22 stycznia 2024 r. zostały wydane dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia w sprawie – co miało miejsce pismem z dnia 31 maja 2023 r. oraz po złożeniu przez stronę skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania – co nastąpiło pismem z dnia 18 lipca 2023 r. Przez niemalże siedem miesięcy od dnia wpływu wniosku do organu do dnia złożenia skargi do tut. Sądu organ pozostawał w całkowitej bierności, pomimo złożenia przez stronę pism ponaglających w sprawie.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na działanie organu administracji publicznej i rozstrzygniecie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa.

Sąd zauważa też, że wbrew obowiązkom wynikającym z art. 36 k.p.a., organ nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynie tego stanu rzeczy i nowym terminie załatwienia sprawy.

Przypomnieć należy, że zaufanie obywateli do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólne zasady postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99).

Obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 k.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec (2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z dnia 20 czerwca 2007 r.

Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach).

Powyższe stanowi, że Wojewoda naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I sentencji wyroku).

Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd stwierdza, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice.

Wyjaśnić przy tym należy, że przyczyną niezależną od organu nie jest duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego sprawę (wyrok NSA z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2497/17, LEX nr 2655334).

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał, że przewlekłość organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy występuje oczywisty brak podejmowania czynności, lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy, lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Z kolei przekroczenie terminów załatwienia sprawy musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

W rozpoznawanej sprawie działaniom organu należało przypisać właśnie taki charakter. W sprawie wielokrotnie przekroczony został ustawowy maksymalny termin określony na załatwienie kontrolowanej sprawy, organ pomimo ponagleń strony nie podejmował działań w sprawie, co usprawiedliwia ocenę rażącego zaniedbania obowiązku terminowego załatwienia sprawy administracyjnej.

Wobec faktu wydania przez organ decyzji wnioskowanej przez stronę po wniesieniu przez nią skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, postępowanie w sprawie zobowiązania organu do załatwienia sprawy należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Z uwagi na powyższe, żądania i argumentacja skargi wskazujące na potrzebę zastosowania środków prawnych o charakterze kompensacyjnym, znajdują usprawiedliwienie w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Zgłoszone w tym zakresie oczekiwania skarżącego są jednak znacznie wygórowane. Sąd uznał, że właściwą formą zadośćuczynieniu krzywdy stronie będzie zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej. Kwota siedmiuset złotych jest adekwatna do stwierdzonej przewlekłości oraz rekompensuje negatywne przeżycia psychiczne strony związane z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, w tym postawą organu o znamionach lekceważenia jego obowiązków procesowych. Sąd przyznał zatem skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie 700 zł (pkt IV wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt V wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł - ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).