Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 960/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 4, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 957/21 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 957/21 oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] października 2021 r., nr [...], w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu – 14 czerwca 2021 r.) R. W. wystąpił do Burmistrza B. o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką – H. W.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Burmistrz B. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r."), gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w w/w przepisie, a nadto skarżący ma ustalone prawo do zasiłku stałego, co oznacza spełnienie przesłanki negatywnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania R. W., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką H. W., od dnia 1 września 2021 r. bezterminowo, w wysokości 1.971 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w stosunku do osób niepełnosprawnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Jednocześnie Kolegium uznało, że skarżący spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wskazano, że w sprawie niekwestionowany jest stan niepełnosprawności H. W. oraz fakt, że stałą i bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawną sprawuje skarżący. Z tych względów Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości wyjaśniając, że wniosek o świadczenie został złożony przez stronę w czerwcu 2021, jednakże wnioskujący zrezygnował z pobierania zasiłku stałego od 1 września 2021 r., a zatem prawo do świadczenia należało ustalić począwszy od tego miesiąca. Jednocześnie z uwagi na fakt, że orzeczenie o niepełnosprawności H. W. zostało wydane na stałe, Kolegium uwzględniając brzmienie art. 24 ust. 4 u.ś.r. orzekło o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo.

Na powyższą decyzję SKO R. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, wskazując, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący posiadał prawo do zasiłku stałego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. Zdaniem Sądu, powyższe stwierdzenie w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z treścią art. 24 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Sąd wskazał bowiem, że sformułowanie "ustala się" można utożsamiać z "przyznaje się" tylko w sytuacji, gdy w miesiącu złożenia wniosku spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne i nie występują przesłanki negatywne do uwzględnienia wniosku. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i zasiłku stałego, to – w ocenie Sądu – warunkiem przyznania nowego świadczenia jest nie tylko rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, lecz zmaterializowanie się tego oświadczenia w postaci ustania dotychczasowego prawa, poprzez uchylenie lub zmianę wcześniejszej decyzji, co następuje w odpowiedniej prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do zasiłku stałego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone. W ocenie Sądu I instancji bez znaczenia przy tym są twierdzenia skarżącego, że wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył pismo, w którym oświadczył, że z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do zasiłku stałego. Sąd podkreślił, że złożenie takiego oświadczenia nie stanowiło samo w sobie daty zaprzestania korzystania przez skarżącego z przyznanego mu zasiłku stałego. Warunkiem koniecznym do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem jedynie ostateczne uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały. Tym samym Sąd uznał, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżący posiadał prawo do zasiłku stałego, przyznane decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., która nie została wzruszona za okres od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały, w przepisanym trybie, pozwalało na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd podał, że Burmistrz B. decyzją z dnia [...] września 2021 r., na podstawie art. 155 K.p.a. uchylił – z dniem 1 września 2021 r. – decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. przyznającą skarżącemu zasiłek stały. W ocenie Sądu oznacza to, że dopiero od tej daty (1 września 2021 r.) skarżącemu nie przysługiwało prawo do zasiłku stałego i dopiero od tego momentu przestała istnieć negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Sąd podkreślił przy tym, że decyzja ta (uchylająca) nie została zaskarżona i jako taka stała się ostateczna i prawomocna.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może prowadzić do stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku. Wskazano jednak, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podniesiono, że z licznych judykatów wynika, iż już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest określenie daty początkowej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. czy w rozpoznawanej sprawie przysługuje ono począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia, czy też od daty uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. zasiłku stałego.

Brzmienie powyższego przepisu oznacza, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany zasiłek stały, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku stałego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (warunkowe), zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku stałego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej ten zasiłek.

Stosownie do treści do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy – w momencie wydawania decyzji – jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

W niniejszej sprawie – jak wynika z jej akt – wnioskiem z dnia 11 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu 14 czerwca 2021 r.) R. W. wystąpił do Burmistrza B. o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dołączył oświadczenie o rezygnacji z prawa do zasiłku stałego, z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Burmistrz B. decyzją z dnia [...] września 2021 r. uchylił z dniem 1 września 2021 r. decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. przyznającą skarżącemu zasiłek stały. Decyzja ta nie została zaskarżona, wobec czego stała się ostateczna oraz prawomocna.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro w dniu 14 czerwca 2021 r. (data wpływu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego) funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku stałego, to nie było prawnie możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego od początku miesiąca, w którym wpłynął wniosek w tym przedmiocie, czyli od 1 czerwca 2021 r. Nie było zatem możliwe przyznanie innej decyzji, która na ten sam okres przyznawałaby skarżącemu konkurencyjne świadczenie. Zaakcentować przy tym trzeba, że decyzja Burmistrza B. z dnia [...] września 2021 r. w przedmiocie uchylenia zasiłku stałego nie została przez stronę zaskarżona, przy czym w postępowaniu strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Skutkiem tego, decyzja uchylająca z określoną datą, przyznane skarżącemu prawo do zasiłku stałego stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś miała w rozpoznawanej istotne znaczenie.

Przypomnieć należy – na co zasadnie wskazał Sąd I instancji – że na mocy art. 16 § 1 K.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego więc powodu organ, podobnie zresztą, jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W rezultacie – w realiach rozpoznawanej sprawy – to dopiero wydanie przez Burmistrza B. decyzji z dnia [...] września 2021 r. uchylającej z dniem 1 września 2021 r. decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. przyznającą skarżącemu zasiłek stały, a nie złożenie przez stronę zainteresowaną wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do otrzymywanego zasiłku stałego i wyborze świadczenia korzystniejszego – wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku stałego.

Wobec tego należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.