Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 424/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Ubezpieczenia
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2,  art. 4, art. 8 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 12a, art. 18 ust.1, art. 18 ust. 2, art. 18 ust. 3, art. 26 ust. 1,
journal: Dz.U. 2015 poz 1206
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 138 § 1, art. 156 § 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 362 ust. 1 pkt 2, art. 362 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 381
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 185 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 494 § 1 i 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 1526
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant: Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1695/19 w sprawie ze skargi C. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 25 czerwca 2019 r. nr DPS-WPO.6064.4.2018.MS w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie ustawy o działalności ubezpieczeniowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. S.A. w W. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 10 800 (słownie: dziesięć tysięcy osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2019r., sygn. akt VI SA/Wa 1695/19 oddalił skargę C. S.A. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, Strona, Skarżąca) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja) z 25 czerwca 2019 r. nr DPS-WPO.6064.4.2018.MS w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Komisja wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne wobec B. S.A. (dalej: towarzystwo ubezpieczeń, [...]) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z podejrzeniem naruszenia art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1206 z późn. zm.; dalej: u.d.u.).

Przyczyną wszczęcia postępowania była analiza wyników kwartalnych i rocznych towarzystwa ubezpieczeń, uzyskanych w latach 2011-2015, z której wynikała w poszczególnych kwartałach i w latach 2011-2015 strata techniczna w ubezpieczeniach grupy 3, czyli ubezpieczeniach casco pojazdów lądowych (ubezpieczenia AC) i grupy 10, czyli ubezpieczeniach odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych (ubezpieczenia OC). Wskazywało to na fakt ustalania składki ubezpieczeniowej w wysokości, która nie zapewniała co najmniej wykonania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń w ubezpieczeniach OC i ubezpieczeniach AC. Przyczyną wszczęcia postępowania była również analiza elementów składowych taryfy składek ubezpieczeniowych stosowanych w ubezpieczeniach OC i ubezpieczeniach AC za lata 2011-2013.

W dniu 30 października 2015 r. doszło do przejęcia towarzystwa ubezpieczeń przez Spółkę, poprzez przeniesienie całego majątku towarzystwa ubezpieczeń na rzecz Strony w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 505 z późn. zm.; dalej: k.s.h.), co zdaniem KNF oznaczało, że Spółka jest następcą prawnym towarzystwa ubezpieczeń oraz, że występuje jako strona w toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Decyzją z 29 sierpnia 2017 r., KNF nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 600.000zł.

Po rozpatrzeniu wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, KNF utrzymała w mocy wcześniejszą decyzję. Rozstrzygnięcie oparła na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 298 z późn. zm.; dalej: ustawa o nadzorze) oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 362 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 481 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz.U. z 2019r., poz. 381 z późn. zm.; dalej: u.d.u.r.), art. 18 ust. 2 u.d.u. Jako podstawę faktyczną wskazała ustalenie składki ubezpieczeniowej w wysokości i za pomocą elementów składowych taryfy składki, które nie zapewniały co najmniej wykonania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej towarzystwa ubezpieczeń w ubezpieczeniach grupy 3 (ubezpieczenia casco pojazdów lądowych, z wyjątkiem pojazdów szynowych, obejmujące szkody w pojazdach samochodowych) i grupy 10 (ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych z wyłączeniem odpowiedzialności cywilnej przewoźnika) zgodnie z załącznikiem do u.d.u. w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 30 września 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu skargi Spółki na ww. decyzję, oddalił skargę na podstawie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd I instancji nie dopatrzył się przedawnienia prawa do wymiaru kary. Wyjaśnił, że sprawa została rozstrzygnięta przez organy i WSA w oparciu o stan prawny sprzed nowelizacji przepisów k.p.a., co z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) skutkowało, że dla nowych instytucji prawnych (w tym przedawnienia deliktów administracyjnych) przewidzianych nowelizacją k.p.a., decydujące znaczenie miała data wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli zostało ono wszczęte przed 1 czerwca 2017 r. wówczas kwestię przedawnienia deliktów administracyjnych, należało oceniać według przepisów dotychczasowych czyli sprzed nowelizacji, które nie przewidywały przedawnienia kar pieniężnych, także tych z art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Taka sytuacja zachodziła w sprawie. Nie miał też zastosowania art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 210; dalej: O.p.), bo odnosił się wyłącznie do postępowania wymiarowego ustalającego zobowiązanie podatkowe, a nie ma możliwości stosowania przepisów O.p. do grzywien, mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego prawa karnego.

Podstawą do przedawnienia nie mógł być art. 96 ust. 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1382 z późn. zm.; dalej: ustawa o ofercie), gdyż jego wolą było niewprowadzenie przedawnienia dla innego rodzaju deliktów m.in. takich jakie zarzucono skarżącej Spółce i za które nałożona została kara pieniężna na podstawie art. 96 ust.1 pkt 1 ustawy o ofercie. Ponadto, gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie przedawnienia deliktów określonych w ustawach regulujących rynek kapitałowy, mógłby to zrobić tak jak w przypadku innych ustaw, zawierających regulacje szczególne w tym zakresie np. art. 141 ust. 2 ustawy - Prawo bankowe, art. 105 ochronie konkurencji i konsumentów.

Odmienny pogląd o konieczności stosowania art. 68 § 1 O.p. do nakładanych przez KNF kar pieniężnych byłby sprzeczny z założeniem ustawodawcy, który pozostawił organowi nadzoru możliwość wyboru sankcji, która w jego ocenie będzie najbardziej adekwatna do wagi stwierdzonego naruszenia przy czym uznanie, że art. 68 § 1 O.p. ma zastosowanie do kar pieniężnych nakładanych przez KNF, prowadziłoby do tego, że w przypadku sankcji alternatywnych przewidzianych za dany czyn, przedawnienie miałoby zastosowanie wyłącznie do kary pieniężnej, natomiast KNF mogłaby nałożyć karę niepieniężną, zwykle surowszą, np. cofnięcie zezwolenia podmiotowi nadzorowanemu, bez nakładania kary.

Sąd I instancji zaznaczył, że możliwości stosowania art. 68 § 1 O.p. do kar administracyjnych nie można wywodzić z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Sąd odwołał się do art. 189g § 1 k.p.a. i przepisów działu IVA k.p.a. "Administracyjne kary pieniężne", które stosuje się w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji, np. jak w przypadku kar pieniężnych wymierzanych na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie.

Sąd I instancji uznał, że Komisja nie naruszyła normy wynikającej z art 362 ust 1 pkt 2 u.d.u.r., obciążając skarżącą odpowiedzialnością za delikty administracyjne, których dopuścił się jej poprzednik prawny ([...] S.A.). Podzielił pogląd, że następca prawny ponosi odpowiedzialność za konsekwencje łamania prawa przez spółkę przejmowaną. Odwołał się do treści art. 494 § 1 i § 2 k.s.h., regulujących kwestie dalszego losu praw spółki przejmowanej. Zgodził się, że stwierdzenie wykonywania przez spółkę przejmowaną działalności ubezpieczeniowej z naruszeniem art.18 ust.2 u.d.u. świadczy o tym, że w rozpoznawanej sprawie zasadne było ustalenie okoliczności faktycznych w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy, w przedmiocie kary pieniężnej wobec następcy prawnego tej spółki - tzn. w stosunku do spółki przejmującej.

Odnosząc się do zarzutów skargi, iż powstanie deliktu administracyjnego nastąpiło w rezultacie okoliczności, na których wystąpienie spółka nie miała i nie mogła mieć wpływu, Sąd zauważył, że przy wymierzaniu kary KNF uwzględniła okoliczność, iż naruszenia prawa dopuścił się poprzednik prawny – [...], co miało łagodzący wpływ na wymiar kary.

Co do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. - poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych (dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) pojedynczą decyzją administracyjną, w ocenie Sądu akta administracyjne, jak i uzasadnienia zaskarżonych w sprawie decyzji, nie pozostawiają wątpliwości, iż rozpoznawanej sprawie doszło do jednego zachowania niezgodnego z prawem stanowiącego jeden delikt administracyjny i tym samym z jedną sprawą administracyjną. Podniósł WSA, że art. 18 ust. 2 u.d.u. zabraniał ustalania i pobierania składki, która nie zapewniała wykonania wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej. Określając cechy ww. deliktu administracyjnego, nie definiował tego zachowania jako zachowania pojedynczego, lecz jako zachowanie ciągłe, które w myśl ww. przepisu ma polegać na działaniu trwającym przez pewien okres czasu, aby wywołać naganny skutek w postaci braku środków na wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycia kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej. Musi być to zatem określony stan trwający przez pewien okres czasu, a nie pojedyncza czynność.

Sąd podkreślił, że żadne prawa strony nie były zagrożone wskutek metody postępowania przyjętej przez organ, gdyż od etapu wszczęcia postępowania sprecyzowane jest, jakie zdarzenia są elementami stanu faktycznego, a rozstrzygnięcie uwzględnia wszelkie elementy zidentyfikowane w ramach stanu faktycznego, w tym dokonywana jest ich subsumcja.

Sąd nie podzielił poglądu spółki, że zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w związku z art. 362 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r. poprzez nałożenie na stronę sankcji pomimo uprzedniego niewydania decyzji, o której jest mowa w art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. przez co uniemożliwiono Stronie możliwość dopasowania działalności do wymogów powszechnie obowiązującego prawa. Sąd z porównania dyspozycji art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. oraz ust. 2 pkt 1 u.d.u.r., wywiódł brak podstaw do przyjęcia, że wydanie zalecenia w trybie art. 361 u.d.u.r. jest warunkiem koniecznym nałożenia kary pieniężnej na zakład ubezpieczeń z tytułu wykonywania działalności z naruszeniem prawa; nałożenie kary jest możliwe zarówno w przypadku niewykonania decyzji zobowiązującej do wykonania zalecenia, jak i w sytuacji określonej w art. 362 ust.2 pkt 1 u.d.u.r. stanowiącej odrębną przesłankę do nałożenia kary administracyjnej.

Według WSA, Komisja nie uchybiła zasadzie subsydiarności stanowiącej, że sankcje administracyjne powinny być stosowane wyłączenie w sytuacji gdy łagodniejsze środki oddziaływania okażą się nieskuteczne i nieefektywne. Z akt sprawy wynikało, że wcześniejsze sygnały kierowane do [...] o istnieniu stanu niezgodnego z prawem okazały się nieskuteczne i z tego powodu KNF także zastosowało środek nadzorczy w postaci kary pieniężnej.

Nie naruszyło zasady subsydiarności zastosowanie kary w sytuacji zaprzestania naruszania prawa, która zaistniała po przejęciu [...]przez Stronę.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 u.d.u., jeżeli ustalenie składki ubezpieczeniowej w wysokości, która powoduje powstanie straty technicznej w ramach danej grupy ubezpieczeń jest równoznaczne z naruszeniem normy z art. 18 ust. 2 u.d.u., czyli automatyczne przyjęcie iż strata techniczna jest równoznaczna z deliktem administracyjnym oraz naruszenia przepisu art 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w decyzji organu, w czym wyrażają się zarzucane Stronie delikty administracyjne. Sąd I instancji odwołał się do treści art. 18 ust. 1 i ust. 2 u.d.u. określającego zasady ustalania wysokości składki ubezpieczeniowej, aby co najmniej zapewniła wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń, czyli powinna być dostosowana do poziomu ryzyka ubezpieczeniowego, aby uniknąć sytuacji, że zakład ubezpieczeń przez nieodpowiednie (celowe lub nie) ustalanie składek doprowadzić mógłby do jego niewypłacalności, co z kolei oznaczać musi negatywne konsekwencje dla wszystkich ubezpieczonych.

Natomiast KNF oceniając ustalanie składki przez towarzystwo ubezpieczeń stwierdziła naruszanie art. 18 ust. 2 u.d.u., gdyż kalkulowanie składki, na poziomie nieadekwatnym do ponoszonego ryzyka, może zagrażać podstawowej wartości związanej z działalnością zakładu ubezpieczeń, czyli jego zdolności do wypłacania należnych świadczeń (art. 202 ust. 2 pkt 1 u.d.u.). Zgodził się WSA z Komisją, że zasada dopasowania wysokości składek do ponoszonego ryzyka jest zagadnieniem absolutnie fundamentalnym w działalności ubezpieczeniowej, a nieprawidłowości w tym zakresie mogą dotykać partykularnych interesów klientów, czyli możliwości skutecznego dochodzenia od zakładu ubezpieczeń roszczeń wynikających z umów ubezpieczenia. Przy tym odpowiedzialność administracyjna ukształtowana została na zasadzie obiektywnej. Wystąpienie naruszeń, w szczególności przepisów prawa, ocenia się z punktu widzenia rezultatów zachowania konkretnego podmiotu. Przyjmuje się, że podmioty profesjonalne, do których zaliczają się zakłady ubezpieczeń, zobowiązane są do zachowania podwyższonych standardów staranności. Powinny ustalać składki w adekwatnej wysokości, zwłaszcza że pozostaje to w sferze całkowicie zależnej od zakładu ubezpieczeń. To rolą zakładu ubezpieczeń jest odpowiednia kalkulacja składki poprzedzona rzetelną oceną ryzyka ubezpieczeniowego, w ramach której zakład ubezpieczeń dokonuje identyfikacji i wyceny charakterystycznego w danym przypadku rodzaju ryzyka. Nie ma tu zatem miejsca na wystąpienie okoliczności obiektywnych, niezależnych od Towarzystwa.

Ponadto WSA podał, że nieprawidłowości w ustalaniu wysokości składek trwały przez wiele lat (w latach 2011-2015) i dotyczyły więcej niż jednej grupy ubezpieczeń. W obszernym uzasadnieniu decyzji KNF wskazała, że oprócz opisanych start technicznych w ubezpieczeniach grupy 3 i 10 w latach 2011-2015, podstawą do stwierdzenia naruszenia art. 18 ust. 2 u.d.u. była analiza elementów składowych taryfy składek ubezpieczeniowych stosowanych przez zakład ubezpieczeń w grupach 3 i 10 za lata polisowe 2011-2013.

Przeprowadzona przez KNF analiza danych przekazanych w ankiecie wykazała, że w przypadku ubezpieczeń z grupy 3 kanałem dystrybucji generującym najwyższą stratę techniczną brutto był kanał agentów ubezpieczeniowych w zakresie indywidualnych umów ubezpieczenia dla umów nowozawartych. Strata dla wskazanego kanału w całym analizowanym okresie, tj. w latach 2011-2013, wyniosła 8.512 tys. zł. Główną przyczyną braku adekwatności składki było odchylenie od założeń taryfy dla składki na koszty. Skala niedoszacowania składki na koszty sięgała średnio 19% w 2013 r. dla umów nowozawartych, jak i umów odnawialnych. Największa skala odchyleń dla składki na zysk charakteryzowała segment ubezpieczeń indywidualnych oferowanych w sprzedaży bezpośredniej przez tzw. inny kanał dystrybucji w przypadku umów nowo zawartych dla 2013 r. Łączna suma składek zebranych od ubezpieczających się od tego samego rodzaju ryzyka nie zapewniła zdolności zakładu ubezpieczeń do sfinansowania zobowiązań wygenerowanych przez umowy zawarte z tymi właśnie ubezpieczającymi. Komisja wykazała, że wskaźnikiem właściwym do oceny adekwatności składki przypisanej jest wynik techniczny i wynikające z poszczególnych pozycji rachunku technicznego ustalającego wynik techniczny wskaźniki tj. wskaźnik szkodowości, wskaźniki kosztów, wskaźnik łączony.

Spółka nie kwestionowała stanowiska organu, że wynik techniczny jest realizacją ekonomiczną wpływu składek pomniejszonych o rzeczywiste koszty oraz świadczenia (skorygowane o zmianę stanu rezerw, tak aby prawidłowo dopasować przepływy pieniężne do danego okresu, dla którego ustalany jest ten wynik).

Sąd nie podzielił opinii spółki, że ujemny wynik techniczny pozostawał obojętny z punktu widzenia naruszenia art.18 ust. 2 u.d.u. Ujemny wynik techniczny oznaczał bowiem, że składki były wyliczane na zbyt niskim poziomie, czyli nie wypełniały wymogu z art. 18 ust. 2 u.d.u., a zatem nie zapewniały wykonania zobowiązań i pokrycia kosztów zakładu ubezpieczeń.

Sąd I instancji nie dopatrzył się również w działaniach Komisji automatyzmu, który obszernie wyjaśnił sposób wykładni art.18 ust. 2 u.d.u. i dlaczego składka skalkulowana w rozpoznawanej sprawie nie była adekwatna jako wartość oczekiwana przyszłych szkód, odnosząca się do umów/ryzyk. Zaznaczył też, że dane statystyczne, o których mowa w art. 18 ust. 3 u.d.u. są to informacje, którymi w ramach procesu oceny ryzyka ubezpieczeniowego posługuje się zakład ubezpieczeń i które stanowią obserwacje historycznych przebiegów odpowiednich procesów, opisanych w formie statystycznej.

Sąd zgodził się, że ustawodawca nie precyzuje dalszych wymogów w zakresie ustalania wysokości składki ubezpieczeniowej; kwestie te pozostawiono praktyce. Organ zastosował się do zasad wypracowanych w praktyce w oparciu o dotychczasowe doświadczenia rynku ubezpieczeniowego w ogólności i poszczególnych ubezpieczycieli w szczególności, jak też o ustalenia nauki ubezpieczeniowej. Przedstawił też wyczerpująco strukturę wewnętrzną składki ubezpieczeniowej, żę rzeczywista cena ochrony ubezpieczeniowej, którą opłaca ubezpieczający to składka brutto, na którą składa się składka na ryzyko oraz dodatki (narzuty) tj.: dodatek na koszty administracyjne, dodatek na koszty akwizycji, dodatek na działania prewencyjne, dodatek na bezpieczeństwo i dodatek na zysk.

Sąd wyjaśnił, że wynik techniczny nie jest niczym innym jak wynikiem na prowadzonej działalności ubezpieczeniowej i w sposób obiektywny zapewnia porównywalność oceny wszystkich podmiotów nadzorowanych co do prowadzenia działalności z określonymi przepisami prawa.

Co do nieprzewidywalnych okoliczności, wpływających na sposób kalkulacji składki, na które powoływała się strona (zmiana linii orzeczniczej sądów) Sąd podzielił stanowisko KNF, iż konieczne są analizy wystarczalności utworzonych rezerw techniczno-ubezpieczeniowych, których wyniki (za lata poprzednie) muszą być uwzględniane przy ustalaniu elementów składowych składki ubezpieczeniowej, odwołując się do § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji (Dz. U. poz. 562, dalej: rozporządzenie z 12 kwietnia 2016 r.). Sąd doszedł do wniosku, że KNF uwzględniła również inne kryteria, tj. stratę techniczną brutto w przypadku umów odnawialnych w segmencie indywidualnym zawieranych za pośrednictwem agentów ubezpieczeniowych, odchylenia od założeń taryfy dla składki na zysk, odchylenia od założeń taryfy dla składki na koszty, wskaźnik łączony i wskaźnik szkodowości.

Zauważył WSA, że towarzystwo ubezpieczeń w piśmie z 5 grudnia 2014 r. przyznało, że ustalona składka nie była adekwatna. W odniesieniu do ubezpieczeń AC zaś podała, że niekorzystnie kształtujące się wskaźniki szkodowości są wynikiem zbyt niskich składek w stosunku do realizowanego poziomu ryzyka ubezpieczeniowego, zaś w stosunku do ubezpieczeń grupy 10 zaznaczyła, że składki stosowane w ubezpieczeniach indywidualnych z roku na rok zbliżają się do poziomu adekwatności w stosunku do zakładanego poziomu ryzyka ubezpieczeniowego oraz że zmiany dokonane w ubezpieczeniach OC indywidualnych, krótkoterminowych wraz z planowanymi korektami w ubezpieczeniach pakietowych powinny doprowadzić do sytuacji, że począwszy od roku 2016 nie powinna już generować ujemnych wyników technicznych w ubezpieczeniach grupy 10.

W konsekwencji zarzut utożsamienia przez KNF wystąpienia straty technicznej z naruszeniem art. 18 ust. 2 u.d.u. WSA uznał za bezzasadny.

Z kolei co do opinii Spółki, że w treści art. 18 ust. 2 u.d.u. jest mowa o powinności, a nie o obowiązku, Sąd wyjaśnił, że obowiązkiem zakładu ubezpieczeń jest prawidłowo skalkulować składkę, zgodnie art.18 ust. 1, aby spełniała co najmniej minimalne wymagania z ust. 2 tego samego art.

Z powyższym wyrokiem nie zgodziła się spółka i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżyła orzeczenie w całości na podstawie art. 173 § 1 w związku z art. 176 p.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj. przepisu z art. 18 ust. 2 u.d.u. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1206, z późn. zm.) poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - niejako w ślad za KNF - jego błędnej wykładni, poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za prawidłowe działania Komisji Nadzoru Finansowego sprowadzającego się do uznania sytuacji osiągania przez C. tzw. straty technicznej za naruszenie przepisu z art. 18 ust. 2 u.d.u. (tj. delikt administracyjny), która to błędna wykładnia ma istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowała bowiem ona tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, gdzie powinien był ją uwzględnić z uwagi na brak wystąpienia naruszenia przepisu z art. 18 ust. 2 u.d.u., a tym samym z uwagi na nieprawidłowość decyzji;

II. przepisów prawa materialnego, tj. przepisu z art. 362 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 362 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 381, z późn. zm.) w związku z art. 18 ust. 2 u.d.u., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - niejako w ślad za KNF – jego błędnej wykładni, a tym samym poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tego, że prawidłowe jest działanie Komisji Nadzoru Finansowego sprowadzające się do zastosowania wobec [...] sankcji administracyjnej pomimo braku wystąpienia deliktu administracyjnego (tj. braku naruszenie przez [...] normy z art. 18 ust. 2 u.d.u.); które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowało bowiem ono tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, gdzie powinien był ją uwzględnić;

III. przepisów prawa materialnego, tj. normy z art. 362 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 362 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - niejako w ślad za Komisją - tego, że C. będąca sukcesorem innego krajowego zakładu ubezpieczeń (tj. [...] S.A. [...]) może ponosić odpowiedzialność administracyjną za delikty administracyjne, których dopuścił się poprzednik prawny [...] (tj.[...] S.A.), a tym samym poprzez błędną wykładnię tego przepisu, która to wykładnia miała istotny wpływ na wynik sprawy albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w miejsce uwzględnienia skargi, skargę oddalił;

IV. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu z § 36 ust, 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji (Dz. U. poz. 562) poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu, które sprowadzało się do przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tego, że Skarżący w latach 2011-2015 związany był przepisami tego rozporządzenia; a tym samym poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu, które to zastosowanie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w miejsce uwzględnienia Skargi, Skargę oddalił;

V. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy żart. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w związku z art. 7 i z art. 77 k.p.a. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2098 z późn. zm.), poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi w sytuacji, gdy decyzja, wydana została pomimo niewystąpienia deliktu administracyjnego, a tym samym Decyzja została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy; podczas gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej Komisja Nadzoru Finansowego i rozkładem ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym Komisja Nadzoru Finansowego obowiązana była podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, które to uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł to, że Komisja Nadzoru Finansowego nieprawidłowo ustaliła stan faktyczny sprawy, to Sąd Ten uwzględniłby Skargę w miejsce jej oddalenia;

VI. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 151 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi pomimo okoliczności, że Decyzja była nieprawidłowa (a tym samym ziściła się podstawa do jej uwzględnienia przez ten Sąd), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł to, że Komisja Nadzoru Finansowego nieprawidłowo rozstrzygnęła sprawę administracyjną (a zatem dopuściła się licznych naruszeń przepisów k.p.a. i przepisów prawa materialnego), to Sąd ten uwzględniłby Skargę w miejsce jej oddalenia;

VII, naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie istotnych naruszeń prawa dokonanych przez Komisję przy wydawaniu Decyzji (o których to naruszeniach była szczegółowo mowa w skardze), w tym w szczególności naruszenia przez Komisję konstytucyjnoprawnej zasady praworządności, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł te naruszenia, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniłby skargę w miejsce jej oddalenia;

VIII. naruszenie przepisów postępowania, mianowicie normy z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny, pozbawiony jakiejkolwiek polemiki z argumentami podnoszonymi w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co istotnie utrudnia Skarżącemu możliwość wniesienia skargi kasacyjnej od tego wyroku WSA w Warszawie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a uchybienia te mają istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi na podstawie art. 185 § 1 i 2 p.p.s.a.; rozpoznanie sprawy na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., na rzecz Strony Skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Obecni na rozprawie przed NSA pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Spółki nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 tego aktu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1) albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Skarga kasacyjna Spółki oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zasadą jest, że w takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie prawa procesowego, a dopiero w dalszej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Jednakże na samym początku należało odnieść się do zarzutu zgłoszonego w pkt III petitum skargi kasacyjnej, błędnej wykładni art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 362 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r. wskutek przyjęcia przez organ, że Spółka jako sukcesor towarzystwa ubezpieczeń może ponosić odpowiedzialność administracyjną za delikty administracyjne, których dopuścił się poprzedni (spółka przejęta). Przyjęcie prawidłowości stanowiska Spółki oznaczałoby, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania i pojawiłby się problem nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), a taki argument nie był zgłaszany.

Przede wszystkim zarzut ten został nieprawidłowo skonstruowany, gdyż w art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 362 ust. 2 pkt 1 u.d.u.r. regulowana jest odpowiedzialność zakładu ubezpieczeń za naruszenia w nich opisane, nie odnoszą się te przepisy do odpowiedzialności następcy prawnego za naruszenia spowodowane przez jego poprzednika. Sąd I instancji za organem jako podstawę przejęcia odpowiedzialności przez Spółkę za [...] powoływał art. 494 § 1 i 2 k.s.h., których w zarzucie nie przytoczono, a tylko wspomniano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że nie mógł mieć zastosowania art. 494 § 2 k.s.h., a w systemie prawa krajowego brak przepisu, który stanowić mógłby podstawę zastosowania sankcji wobec Skarżącej.

Mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z 10 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Sąd odniósł się do zgłoszonego zarzutu, chociażby z uwagi na jego skutki w przypadku podzielenia stanowiska kasatora, który przywoływał stanowisko orzecznictwa i doktryny, ale nie odnoszące się do spornej kwestii (por. chociażby wyrok NSA w sprawie II GSK 526/08) i tym samym nie podważających przywołanych przez WSA orzeczeń i opinii doktryny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie aprobuje poglądu Skarżącej.

Przepisy art. 494 § 1 i 2 k.s.h. stanowią, że spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki (§ 1) i na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej (§ 2).

W kwestii zakresu sukcesji uniwersalnej wynikającej z łączenia spółek w obszarze prawa administracyjnego i odpowiedzialności spółki przejmującej za delikty administracyjne spółki przejmowanej wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny i skład orzekający przychyla się do poglądu w tych orzeczeniach prezentowanego (por. wyroki NSA z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1098/18; 30 czerwca 2022 r. sygn. akt II GSK 337/19; opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl), czy Sąd Najwyższy (por. wyrok SN z 19 września 2019r., sygn. akt I NSK 78/18, opubl.: OSNKN z 2021 r., z 1, poz. 7). Przyjmuje się w nich, że art. 494 k.s.h. należy rozumieć w taki sposób, że wynika z niego generalne unormowanie zasad sukcesji praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. Sukcesja uniwersalna, o której mowa w tym przepisie w kontekście wstąpienia w sytuację prawną spółki przejmowanej, obejmować będzie także odpowiedzialność za delikt administracyjny popełniony przez spółkę przejmowaną przed jej przejęciem przez spółkę przejmującą. W konsekwencji dopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego przeciwko spółce przejmującej i w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, wymierzenie jej kary za naruszenie prawa spowodowane przez spółkę przejętą. Na podstawie art. 494 § 1 i 2 k.s.h. dopuszczalna jest bowiem sukcesja odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny popełniony przez spółkę przejętą. Wspomniany przepis stanowi zarówno o sukcesji praw, jak i obowiązków, sukcesji w zakresie decyzji administracyjnych, a także, sukcesji odpowiedzialności za delikt administracyjny. Sukcesja odpowiedzialności za delikt administracyjny popełniony przez spółkę przejętą jest dopuszczalna na podstawie art. 494 § 1 i 2 k.s.h. Wspomniany przepis stanowi zarówno o sukcesji praw i obowiązków, jak i sukcesji w zakresie decyzji administracyjnych i w tym zakresie także sukcesji odpowiedzialności za delikt administracyjny (por. A. Kidyba, Komentarz aktualizowany do art. 301-633 Kodeksu spółek handlowych, LEX/el.2023, komentarz do art. 494, pkt 1; M. Dumkiewicz, Kodeks spłekhandlowych. Komentarz, komentarz do art. 494, WKP 2020). Trafnie za istotną uznaje się okoliczność, że w wyniku połączenia się spółek byt kończy spółka przejmowana, jednakże nie dochodzi do unicestwienia sytuacji prawnej przejmowanego podmiotu. Jej kontynuatorem jest spółka przejmująca, wchodząca i przejmująca sytuację prawną podmiotu przejętego, w tym również w zakresie praw i obowiązków administracyjnoprawnych, których nie należy utożsamiać wyłącznie z prawami i obowiązkami wypływającymi z decyzji administracyjnych wydanych na rzecz spółki przejmowanej. Z tego też względu należy uznać, iż spółce przejmującej można przypisać skutki prawne zachowań spółki przejmowanej, co implikuje możliwość poniesienia odpowiedzialności przez spółkę przejmującą za naruszenia prawa dokonane przez spółkę przejmowaną (Marlena Kruszyńska-Kośmicka - glosa do wyroku I NSK 78/18).

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepisy określa obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Skarżąca kasacyjnie podnosiła, że uzasadnienie zostało sporządzone w sposób lakoniczny, pozbawiony jakiejkolwiek polemiki z argumentami skargi, bez bliższego określenia zgłoszonych uchybień. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie próbuje podważyć ustalenia faktyczne poczynione przez WSA, których (jej zdaniem)1 Sąd miał nie dokonać, powielając tylko stanowisko KNF, podstawę rozstrzygnięcia, skoro WSA odwołuje się do ustawy o ofercie, której nie stosowała Komisja, wydając zakwestionowane decyzje oraz brak odniesienia się do większości zarzutów skargi. Należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie (por. wyroki NSA z: 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1980/21; 23 marca 2023 r., sygn. akt III FSK 1792/21,i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. podobnie jak i cytowane poniżej orzeczenia: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania.

W ocenie Sądu odwoławczego Sąd I instancji prawidłowo przedstawił stan sprawy, sam autor skargi kasacyjnej potwierdził, że WSA stan faktyczny właściwie zreferował (s. 5 skargi kasacyjnej) i na użytek środka odwoławczego odwoływał się do uzasadnienia skarżonego wyroku. Okoliczność, że WSA w uzasadnieniu powołał kilkukrotnie i błędnie art. 96 ustawy o ofercie, nie powodowała, że powstały istotne wątpliwości co do zastosowanych przepisów. Podnoszona przez Spółkę omyłka miała głownie miejsce w tej części uzasadnienia, w której WSA odnosił się do kwestii braku podstaw do przedawnienia możliwości nałożenia kary, a stanowisko WSA w tym zakresie nie było podważane w skardze kasacyjnej. Z kolei gdy chodzi o element, że WSA nie odniósł się do zdecydowanej większości zarzutów skargi, to porównując zarzuty skargi z treścią wyroku Sądu I instancji, należy podkreślić, że WSA przedstawił stanowisko względem wszystkich zarzutów zgłoszonych w skardze, jej pkt 1-7.

Wymaga podkreślenia, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 29 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 6413/21; 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 640/20, 9 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 131/20), a do czego zmierzała Spółka.

Dlatego zarzut zgłoszony w pkt VIII. petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Za nieusprawiedliwiony należało także uznać zarzut zgłoszony w pkt VII. petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. O naruszeniu normy wynikającej z powołanego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1961/21). Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22), a do czego zmierzała Spółka.

Uzasadnienie omawianego zarzutu kasacyjnego nie wyjaśnia również na czym miałoby polegać – niedostrzeżone, czy też wręcz pominięte przez Sąd I instancji – istotne naruszenie "[...] konstytucyjnoprawnej zasady praworządności", a w tym kontekście istotne naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., a ponadto nie wykazuje, ani też nie wyjaśnia wpływu tego rodzaju naruszenia na wynik sprawy. Wobec lakoniczności i zdawkowości twierdzeń odnośnie do "[...] licznych naruszeniach prawa [...]", które nie zostały nawet wskazane (s. 20 skargi kasacyjnej), zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. także należy uznać za nieuzasadniony. Twierdzenia o naruszeniu tego przepisu nie może uzasadniać sam tylko rezultat sądowoadministracyjnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, który nie koresponduje z oczekiwaniami strony (adresata kontrolowanej decyzji).

Nieskuteczny okazał się zarzut zgłoszony w pkt V. petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Zarzut ten został zgłoszony w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co oznaczało, że kasator winien był wykazać, do jakiego naruszenia i jakich przepisów postępowania doszło oraz wykazać możliwy istotny wpływ naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Natomiast ani z zarzutu, ani z uzasadnienia tego zarzutu nie wynikają uchybienia procesowe organu, które niezasadnie miałby zaakceptować WSA. Z uzasadnienia zarzutu wynika zaś, że Spółka próbuje w ten sposób podważyć wykładnię oraz subsumpcję przepisów prawa materialnego co do wpływu straty technicznej na zaistnienie deliktu z art. 18 ust. 2 u.d.u.

Oczekiwanego przez Stronę skutku nie mógł również odnieść, oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (pkt VI petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten jako tzw. przepis wynikowy, nie mógł bowiem stanowić samodzielnej (samoistnej) podstawy kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17).

Odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z dnia: 14 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5181/21; 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II FSK 2031/18; 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; zob. również wyrok NSA z dnia13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17), a ponadto do przyjmowanego rozumienia błędu wykładni prawa materialnego (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 742/20; 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II FSK 2368/18; 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21) należało stwierdzić, że skutku oczekiwanego przez Spółkę nie mógł odnieść zarzut z pkt I. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 u.d.u. przez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania sytuacji osiągania straty technicznej za naruszenie art. 18 ust. 2 u.d.u. Gdyby natomiast uwzględniono całokształt działalności towarzystwa ubezpieczeń, a nie w ramach poszczególnych grup ubezpieczeń, to okazałoby się, że zakład ten zapewniał adekwatność składki ubezpieczeniowej.

Ze stanowiskiem Skarżącej kasacyjnie nie można zgodzić się. Przede wszystkim Komisja i Sąd I instancji przyjęli, że strata techniczna była skutkiem nieadekwatności składki ubezpieczeniowej, ustalanej przez towarzystwo ubezpieczeń z naruszeniem zasad jej ustalania przewidzianych w art. 18 ust. 1 i 2 u.d.u., co się działo w okresie od 2011 r. do 30 września 2015 r., kiedy Spółka przejęła towarzystwo ubezpieczeń. Długość trwania opisanej w decyzji i wyroku sytuacji (przez okres ponad 4 lat), podczas gdy działalność zakładu ubezpieczeń jest rozliczana w cyklach rocznych (por. Rozdział 7 u.d.u.) tylko potwierdzała naruszanie art. 18 ust. 2 u.d.u. Jak już zaznaczono, Spółka nie podważyła ustaleń faktycznych.

Przepis art. 18 ust. 1 u.d.u. stanowi, że wysokość składek ubezpieczeniowych ustala zakład ubezpieczeń po dokonaniu oceny ryzyka ubezpieczeniowego. Z kolei w ust. 2 mówi się, że składkę ubezpieczeniową ustala się w wysokości, która powinna co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń. Czyli składka powinna być tak skalkulowana, aby jej wpływ gwarantował zakładowi ubezpieczeń, że nie będzie nie ponosił strat, po pomniejszeniu o rzeczywiste koszty oraz świadczenia. W badanym przez KNF okresie składki ubezpieczeniowe w ubezpieczeniach grupy 3 (ubezpieczenia casco pojazdów lądowych, z wyjątkiem pojazdów szynowych, obejmujące szkody w pojazdach samochodowych) i grupy 10 (ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych z wyłączeniem odpowiedzialności cywilnej przewoźnika) nie spełniały ustawowych celów, co potwierdzały dane statystyczne przedstawione przez towarzystwo ubezpieczeń oraz jego wyjaśnienia dla KNF z 2014r.

Zresztą art. 18 u.d.u. w ust. 3 nakładał na zakład ubezpieczeń obowiązek gromadzenia odpowiednich danych statystycznych w celu ustalania na ich podstawie składek ubezpieczeniowych i rezerw techniczno-ubezpieczeniowych. Czyli składki powinny były kalkulowane także na podstawie danych statystycznych i w taki sposób, aby wynik działalności zakładu w rozliczeniach rocznych był dodatni, tym bardziej, że na mocy art. 3 ust. 2 u.d.u. zakład ubezpieczeń nie mógł wykonywać innej działalności poza działalnością ubezpieczeniową i bezpośrednio z nią związaną, z zastrzeżeniem ust. 2c i 8 oraz art. 26 ust. 1. Na mocy art. 8 ust. 1 u.d.u. zakład ubezpieczeń nie mógł wykonywać jednocześnie działalności, o której mowa w dziale I załącznika do ustawy (ubezpieczenia na życie), oraz w dziale II załącznika do ustawy (pozostałe ubezpieczenia osobowe oraz ubezpieczenia majątkowe).

Gdy chodzi o składkę, o której mowa w art. 18 ust. 1 i 2 u.d.u., to należy podzielić stanowisko WSA i Komisji, że prawidłowość jej ustalenia badana powinna być w odniesieniu do poszczególnych grup ubezpieczeń. Z przepisu art. 3 ust. 3 pkt 3 u.d.u. wynikało, że czynnością ubezpieczeniową jest ustalanie składek i prowizji należnych z tytułu zawieranych umów, o których mowa w pkt 1 i 1a. Na mocy art. 12 ust. 1 u.d.u. zakład ubezpieczeń udziela ochrony ubezpieczeniowej na podstawie umowy ubezpieczenia zawartej z ubezpieczającym. Ogólne warunki ubezpieczenia wyszczególnione w art. 12a u.d.u. określały w szczególności: rodzaj ubezpieczenia i jego przedmiot (pkt 1); sposób ustalania i opłacania składki ubezpieczeniowej (pkt 7).

Na podstawie art. 4 u.d.u. ustalono podział ubezpieczeń według działów, grup i rodzajów ryzyka w załączniku do ustawy, co dokonano w załącznikach: "Podział ryzyka według działów, grup i rodzajów ubezpieczeń. W załączniku II ujęto m.in. pod poz. 3 -Ubezpieczenia casco pojazdów lądowych, z wyjątkiem pojazdów szynowych, obejmujące szkody w: pojazdach samochodowych. pojazdach lądowych bez własnego napęd, a pod poz. 10 - Ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej wszelkiego rodzaju, wynikającej z posiadania i użytkowania pojazdów lądowych z napędem własnym, łącznie z ubezpieczeniem odpowiedzialności przewoźnika.

Zatem stosowany przez towarzystwo ubezpieczeń, organ i WSA sposób podziału ubezpieczeń był podziałem ustawowym.

Dlatego składkę należało ustalać dla poszczególnych rodzajów ubezpieczeń i w obrębie każdej grupy należało ją tak wyliczyć, aby spełniała wymogi z art. 18 ust. 2 u.d.u. Spółka nie przeciwstawiła argumentów, szczególnie prawnych, które pozwoliłyby na przyjęcie jej stanowiska, że badanie prawidłowości ustalenia wysokości składek powinno powiązać się z wynikiem całokształtu działalności zakładu ubezpieczeń, a nie z wynikami w poszczególnych grupach rodzajów ubezpieczeń.

Dlatego zarzut zgłoszony w pkt 1. petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Wobec powyższego, skoro Spółka nie podważyła wykładni art. 18 ust. 2 u.d.u. przyjętej przez WSA za Komisją co do zasad ustalania składek ubezpieczeniowych oraz ustaleń faktycznych dotyczących porównania ustalonych składek (ich struktury) z rzeczywistymi kosztami i świadczeniami, co skutkowało wystąpieniem straty technicznej w okresach rozliczeniowych, a także nie podważyła zasady odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne poprzednika prawnego, niezasadny okazał się zarzut ujęty w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej, tym bardziej że sama Skarżąca podkreślała związek tego zarzutu z zarzutem z pkt 1. (s. 14-15 skargi kasacyjnej).

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważył również zarzut z pkt 4. petitum skargi kasacyjnej - naruszenia § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ale nie z powodów merytorycznych, a tylko dlatego że rozporządzenie to zostało wydane już po wystąpieniu naruszenia. Owszem, było błędem powoływanie się na rozporządzenie wydane już wystąpieniu naruszenia, ale należy zauważyć, że w okresie działań, które złożyły się na stwierdzone uchybienie obowiązywało rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji (Dz. U. Nr 226, poz. 1825 z późn. zm.), które w § 36 ust. 1 zawierało tożsame rozwiązanie, a które miało zastosowanie w sprawie. Strona w skardze kasacyjnej nie podjęła próby wykazania innych powodów niewłaściwego zastosowania wspomnianej regulacji.

W świetle powyższego należało stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły zgodności z prawem zaskarżonego wyroku; nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono według art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.). gdyż odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił pełnomocnik organu, który prowadził sprawę przed WSA, a w rozprawie przed NSA zaś wziął udział jego pełnomocnik substytucyjny (pkt 2 wyroku).