Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 277/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 18 lipca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2024 roku sprawy ze skargi E. B. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 18 września 2023 r., nr [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") decyzją z 5 marca 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. B. (dalej: "strona") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: "PINB") z 18 września 2023 r., nr [...], w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku tj. "w terminie do dnia 31 grudnia 2023 r." i w to miejsce orzekł w terminie do dnia 31 maja 2024 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniu 1 lipca 2020 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] w M., podczas których stwierdzono, że w jej tylnej części, w granicy z działką nr [...], zlokalizowany jest budynek gospodarczy zrealizowany ok. 1991 r. przez poprzedniego właściciela. Budynek jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony, konstrukcji tradycyjnej, murowanej z dachem płaskim kryty papą, dobudowany do budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...]. Obiekt o wymiarach w planie 8 x 4,20 m. Strona nabyła przedmiotową nieruchomość wraz z garażem w 2008 r. i nie posiada dokumentacji związanej z budową.

W wyniku kolejnych czynności kontrolnych przeprowadzonych 1 września 2020 r. stwierdzono, że powyższy budynek posiada funkcję garażową. W związku z licznymi pęknięciami ścian wymaga remontu, brak możliwości wskazania oceny zakresu robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia go do stanu nadającego się do bezpiecznego użytkowania. Do ściany budynku garażowego dobudowana jest wiata zlokalizowana na działce [...].

Postanowieniem z 2 września 2020 r., nr [...], PINB na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "Prawo budowlane z 1994 r.") i art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."), nakazał stronie w wyznaczonym terminie przedłożyć określoną dokumentację.

WINB postanowieniem z 26 października 2020 r., nr [...], uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu, w pozostałym zakresie utrzymując to postanowienie w mocy.

Wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Sąd wskazał, że w sprawie nie zostały jednoznacznie ustalone dwie kwestie. Po pierwsze, organy przyjęły założenie, ale nie ustaliły w sposób dostatecznie wnikliwy, kiedy sporny budynek został zbudowany. Ustalenie to ma znaczenie z perspektywy kolejnej istotnej okoliczności – weryfikacji jego legalności. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego rozpoznając sprawę powinien w pierwszej kolejności podjąć próbę ustalenia w sposób bardziej wnikliwy kiedy kontrolowany obiekt został posadowiony na działce nr [...]. Po sprecyzowaniu daty lub okresu budowy budynku organ powinien dopiero podjąć się ustalenia drugiej z budzących wątpliwości okoliczności, to jest przeprowadzić weryfikację, czy powstał on legalnie. Dopiero po ustaleniu pełnego stanu faktycznego sprawy, jeśli okazałoby się, że przedmiotowy budynek powstał nielegalnie, organ może przystąpić do oceny możliwości jego zalegalizowania mając na względzie istniejące przepisy intertemporalne regulujące kwestie stosowania nowych albo dotychczasowych przepisów ustawowych.

Postanowieniem z 7 października 2021 r., nr [...], PINB na podstawie art 49b ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., art 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) i art 123 K.p.a., nakazał stronie w wyznaczonym terminie przedłożyć wskazaną dokumentację.

WINB postanowieniem z 20 kwietnia 2022 r., nr [...], uchylił postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu, w pozostałej części utrzymując to postanowienie w mocy.

Wyrokiem z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organy w ramach ponownie prowadzonego postępowania nie ustaliły dokładnej daty realizacji obiektu budowlanego, jednak zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że został on zrealizowany w okresie 1960-1976. Sąd uznał te ustalenia za prawidłowe, a ponadto zaznaczył, że nie są one kwestionowane przez skarżącą.

Przyjęcie tej daty zdaniem Sądu powoduje istotne następstwa dla prowadzonego postępowania. W sprawie ma zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z czym w odniesieniu do obiektu będącego przedmiotem sporu powinien zostać zastosowany tryb legalizacji samowoli budowlanej określony w przepisach ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: "Prawo budowlane z 1974 r."), a nie jak uznały organy Prawa budowlanego z 1994 r. Konsekwentnie w pierwszej kolejności organy były zobowiązane do dokonania kwalifikacji obiektu na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego realizacji, a następnie do rozstrzygnięcia, czy konieczne było prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

W powyższym zakresie Sąd przyznał rację skarżącej, że wadliwe było poszukiwanie dokumentacji dotyczącej realizacji obiektu garażowego. Przed wystąpieniem do właściwych organów z wnioskiem, czy dysponują one dokumentami potwierdzającymi realizację tego obiektu, konieczne było dokonanie jego kwalifikacji na dzień realizacji, nie zaś na datę obecną. Nie można odmówić racji skarżącej, która wywodzi, że wezwanie do wskazania, czy organy dysponują dokumentacją dotyczącą budowy obiektu garażowego uznać należało za niewykonalne, gdyż obiekt powyższy w momencie jego realizacji nie pełnił tej funkcji.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwości postępowania dotyczącego obiektu wybudowanego co najmniej 30 lat temu i nałożenia na obecną właścicielkę nieruchomości obowiązku posiadania dokumentacji budowlanej Sąd uznał, że nie znajdują one uzasadnienia. Sąd stanął na stanowisku, że brak jednoznacznego ustalenia, że wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę nie może stanowić przesłanki negatywnej, skutkującej umorzeniem postępowania. W szczególności podzielił wyrażaną w judykaturze ocenę, że jeżeli we wszystkich podobnych sprawach z lat kiedy obowiązywało Prawo budowlane z 1974 r. przyjąć, że inwestor (właściciel) obiektu budowlanego nie musi przechowywać dokumentacji, w tym pozwolenia na budowę, bo przepisy tak nie nakazywały, a z drugiej strony usprawiedliwieniem dla organów byłyby obowiązujące wówczas przepisy o kasacji dokumentów, to nie byłoby w ogóle spraw dotyczących samowoli budowlanych.

W wyniku czynności kontrolnych z 4 września 2023 r. ustalono, że na terenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] znajduje się jeden budynek gospodarczy. Widoczny na mapie fragment budynku oznaczony jako "g" po lewej stronie, przynależny jest do części mieszkalnej i wykorzystywany jako letnia kuchnia. Budynek gospodarczy w granicy z działką nr [...] w dostatecznym stanie technicznym. Na dachu budynku występują nieszczelności, które powodują zacieki i zawilgocenie izolacji dachu, płyta G-K w jednym miejscu zarwana i silnie zawilgocona. Po wykonaniu robót naprawczych poszycia dachu z papy oraz usunięciu zawilgocenia izolacji dachu i płyt G-K budynek będzie nadawał się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

PINB decyzją z 18 września 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.") w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 104 K.p.a., nakazał stronie wykonać przy budynku o wymiarach w planie 8,0 x 4,20 m zlokalizowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w M., w granicy z działką nr [...], następujące roboty budowlane: - naprawić poszycie dachu, - usunąć zawilgocenia izolacji dachu i płyt G-K, - naprawić bądź wymienić na nową uszkodzoną płytę G-K.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany według pisemnego oświadczenia inwestora w latach 1965-1966, jednak z całą pewnością powstał przed 1976 r., na co wskazują zdjęcia lotnicze. Brzmienie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i uregulowań zawartych w § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48) jednoznacznie wskazuje, że jego realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Z poczynionych ustaleń wynika, iż został on zrealizowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jego realizacja jest zgodna z planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w M. z 27 kwietnia 2023 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy Jeziorze B. w M. (teren oznaczony symbolem 6MN). Nie zachodzi tym samym przesłanka wymieniona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie organu nie zachodzi również druga z przesłanek przymusowej rozbiórki, o której mówi pkt 2 ostatnio przywołanego przepisu, to jest niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, gdyż takiego stanu nie stwierdzono podczas kontroli. Mając to na względzie, jak i biorąc pod uwagę ustalenia kontroli, organ orzekł na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

WINB – wydając podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję –podniósł, powołując się na art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., że na wykonanie budynku garażowego w granicy z działką sąsiednią nr [...], inwestor powinien legitymować się pozwoleniem na budowę.

Organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego w szerokim zakresie postępowania dowodowego nie odnalazły dokumentów świadczących o legalności budynku, jak również dokumentów takich właściciel nie przedłożył. Z akt sprawy wynika, że obiekt istniał już w 1976 r., zaś I. K. zeznał, iż obiekt wybudowano w latach 1965-1966. Z kolei odwołująca w toku postępowania przed organem II instancji wskazała, że budynek garażowy zrealizowany został na podstawie pozwolenia wydanego w 1957 r.

W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji nie odnalazł dokumentów potwierdzających legalność powyższego obiektu. PINB ustalił, że nie istnieje żadna dokumentacja świadcząca o tym, że budynek gospodarczy (garażowy) powstał legalnie – brak pozwoleń na budowę, czy zgłoszeń odpowiednim organom administracji architektoniczno-budowlanej. WINB również nie odnalazł takiej dokumentacji z okresu lat 1955-1958 w Starostwie Powiatowym w P., w archiwum Urzędu Miasta i Gminy M., czy w [...] Urzędzie Wojewódzkim w P.. Sama strona nie przedłożyła żadnych dokumentów i wskazuje, iż nie posiada dowodów świadczących o legalności budynku garażowego. Zatem w ocenie organu II instancji nie można uwzględnić zarzutów strony, zgodnie z którymi obiekt powstał legalnie.

W dalszej kolejności organ II instancji wyjaśnił, że w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 r. wszystkie obiekty budowlane musiały uzyskać pozwolenie na budowę. Natomiast przyjmując argumentację strony, że budynek powstał w 1957 r. trzeba wskazać, że w latach 50-tych ubiegłego wieku trzeba było uzyskać stosowne pozwolenie na budowę – co wynika z art. 332 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (tekst jedn. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 1928 r.").

Skoro organowi I instancji udało się ustalić przybliżony czasookres powstania budynku, tj. przed 1976 r., organ powiatowy wdrożył postępowanie legalizacyjne w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r. Powołując się na art 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. organ odwoławczy uznał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż sporny budynek garażowy jest zgodny z planem miejscowym. WINB wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w M. z 27 kwietnia 2023 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów przy Jeziorze B. w M., teren działki nr [...] został oznaczony symbolem 6MN. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 tego planu miejscowego dopuszcza się lokalizację budynków gospodarczo-garażowych na terenach 6MN w odległości 1,5 m od granicy działki budowlanej lub bezpośrednio przy tej granicy. Budynek nie narusza również przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), a szczególnie jego § 12. Jednocześnie organ stwierdził, że budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W ocenie WINB w sprawie znajduje zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. z uwagi na występowanie w dachu budynku nieszczelności powodujących zaciekanie i zawilgocenie izolacji dachu, jak również zarwania płyty gipsowo-kartonowej. Zatem orzeczenie wykonania robót budowlanych polegających na naprawie poszycia dachu, usunięciu zawilgocenia izolacji dachu i płyty G-K, naprawieniu bądź wymienieniu na nową uszkodzonej płyty G-K mają na celu przywrócenie budynku do stanu, w którym będzie się on nadawał do dalszego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

Jednocześnie z uwagi na fakt, że termin na wykonanie nałożonego obowiązku upłynął w toku postępowania odwoławczego WINB w tym zakresie uchylił decyzję i w to miejsce orzekł o terminie do 31 maja 2024 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W skierowanej do tut. Sądu skardze E. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozpoznania i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego polegającą na tym, że pomimo braku podstawy przyjęto nielegalność powstałego przed 67-laty obiektu budowlanego. Organy obu instancji nieskutecznie poszukiwały dokumentu pozwolenia na budowę, mimo że dokładnie został określony przez skarżącą rok jego wydania – 1957. Nie przedstawiono żadnych dowodów mogących sugerować, że obiekt powstał nielegalnie. Przyjęto, że skoro urzędy nie odnalazły dokumentu z 1957 r., to obiekt powstał nielegalnie. Właściciel nie był zobowiązany archiwizować dokumentacji, jeśli obiekt został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r. Skarżąca w przeciwieństwie do nieskutecznych poszukiwań urzędów pozyskała dokument pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z 18 lipca 1957 r. domu mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym na nazwisko A. K. i J. B., będące córkami J. B., który w latach 50 był właścicielem przedmiotowej działki przy ul. [...] oznaczonej wówczas nr [...], obecnie nr [...].

WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Jednocześnie organ zwrócił się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Przesłanki do zastosowania przywołanego przepisu zaistniały w sprawie, bowiem WINB w odpowiedzi na skargę złożył wniosek o jej rozpoznanie w trybie uproszczony, zaś skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw, która ustanowiona została w art. 10 P.p.s.a.

Zaskarżona do tut. Sądu decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 marca 2024 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z 18 września 2023 r., nr [...], wydane bowiem zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a dodatkowo z naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. oznacza konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Brak ujawnienia przez organ okoliczności lub dowodów w toku postępowania administracyjnego może w konkretnym przypadku wiązać się z uchybieniem przez organ obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., aczkolwiek nie jest to wymóg bezwzględny.

Przesłanki wznowienia postępowania powiązane są bowiem nie z zawinieniem organu, lecz z kwalifikowanymi wadami procesowymi uzasadniającymi uchylenie ostatecznej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy w nowym, wolnym od wad procesowych postępowaniu administracyjnym, albowiem naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. wiąże się z oceną prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku ze stwierdzeniem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wiążące się z ujawnieniem nowych okoliczności lub dowodów, musi być wobec tego poprzedzone oceną ich przydatności dla potrzeb postępowania prowadzonego przez organ administracyjny po uchyleniu decyzji przez sąd. Należy uznać, że dla uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie wystarcza samo stwierdzenie, że po jego wydaniu doszło do ujawnienia nowych istotnych dla sprawy dowodów lub okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania tego aktu, nieznanych organowi orzekającemu, lecz konieczne jest ustalenie ich istotności dla sprawy poprzez dokonanie oceny przydatności dowodów przedstawionych przez stronę dla potrzeb ponownego postępowania przed organem (por. m.in. wyrok NSA z 10 października 2007 r., sygn. akt II OSK 2002/06, CBOSA). Sąd powinien w konsekwencji wyjaśnić, czy ujawnione dowody lub okoliczności są istotne dla sprawy, a zatem w jaki sposób zapoznanie się z nimi przez organ może wpłynąć na wydanie odmiennego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 12 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 121/07, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż organy nadzoru budowlanego podjęły czynności zmierzające do ustalenia, czy realizacja spornego obiektu budowlanego poprzedzona była uzyskaniem pozwolenia na budowę. Czynności te okazały się nieskuteczne. WINB odnosząc się do argumentacji skarżącej wyrażonej w odwołaniu wprost wskazał, że w latach 50-tych ubiegłego wieku trzeba było uzyskać stosowne pozwolenie na budowę, co wynika z art. 332 rozporządzenia z 1928 r., którego strona odwołująca się nie przedstawiła, a organ nie odnalazł działając z urzedu.

Tymczasem na etapie postępowania przed tut. Sądem skarżąca wraz ze skargą przedłożyła kserokopię pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z 18 lipca 1957 r., nr [...], w którym na podstawie art. 343 rozporządzenia z 1928 r. zezwolono na wykonanie na nieruchomości w M., ul. [...] nr [...], budowy domu mieszkalnego i budynku gospodarczego. Jak wskazano w treści skargi obecnie jest to nieruchomość znajdująca się w M. przy ul. [...] nr [...]. Przyjmując przywołaną ostatnio ocenę prawną organu nadzoru budowlanego ujawnienie rzeczonego pozwolenia na budowę może zatem stanowić istotny dowód zmierzający do wykazania legalności wykonania spornego w sprawie obiektu budowlanego. Jest to dowód, który musi być zweryfikowany i uwzględniony przed ponownym rozstrzygnięciem sprawy przez organ nadzoru budowlanego.

Powyższe samoistnie przesądzało o konieczności uchylenia tak zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Niezależnie od powyższych rozważań i gwoli przyspieszenia definitywnego załatwienia sprawy, w której tut. Sąd orzekał już dwukrotnie uwzględniając skargi E. B. wskazać nadto należy, iż nioe zostały w pełni zrealizowane przez organy nadzoru budowlanego wytyczne Sądu zawarte w prawomocnych wyrokach z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...] oraz z 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] przez co dopuściły się one istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a.

Uchybienie powyższym przepisom procesowym najprawdopodobniej wynikało z braku dokonania przez organy właściwej wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r.

Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazująca wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych. Przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy należy bowiem interpretować z uwzględnieniem innych jej przepisów, a w szczególności regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej. Z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba, że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W takim przypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Przepis ten stanowi, że w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Jednak przepis ten miał zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano wprawdzie bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie - jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy.

Analiza tych przepisów wskazuje, że w Prawie budowlanym z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę (por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. II OPS 2/13, oraz wyrok WSA w Poznaniu z 7 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 400/13 dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż organy nadzoru budowlanego po zweryfikowaniu czy sporny obiekt wzniesiony został w warunkach samowoli formalnej, winny nadto dokonać oceny czy realizacja przedmiotowego obiektu stanowiła samowolę budowlaną o charakterze materialnoprawnym (to jest była niezgodna z obowiązującymi w czasie budowy przepisami budowlanymi, w tym w szczególności warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej), co w myśl art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. warunkuje dopuszczalność procedowania w przedmiocie legalizacji samowoli.

W konsekwencji obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w ramach, którego winien ustalić czy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. i które w zależności od poczynionych ustaleń winno się zakończyć albo wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę (art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.), albo decyzją nakazującą inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.), względnie umorzeniem postępowania legalizacyjnego jako bezprzedmiotowego w przypadku ustalenia, iż obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, w tym warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów kontrolowanej sprawy dość zauważyć, że przyjmując na tyle szeroki zakres czasowy, w jakim miało dojść do realizacji spornego obiektu budowlanego, obejmujący lata od 1960 do 1976, w którym to okresie obowiązywało przecież różne prawodawstwo, organy nadzoru budowlanego przy ocenie legalności tak przeprowadzonych robót budowlanych nie uwzględniły wszelkich mogących mieć zastosowanie przepisów.

Organy w ogóle nie przeprowadziły bowiem oceny tego, czy wybudowania spornego obiektu doszło w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.

Wprawdzie organy obu instancji powołały się na występujące w dachu tego budynku nieszczelności powodujące zaciekanie i zawilgocenie izolacji dachu, jak również zarwanie płyty gipsowo-kartonowej, które to okoliczności w ich ocenie stanowić mają podstawę zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., to jednak nie tylko nie odniosły tak poczynionych ustaleń faktycznych do jakichkolwiek przepisów techniczno-budowlanych, lecz nade wszystko nie starały się nawet wykazać, jaka jest przyczyna takiego stanu rzeczy i czy sytuacja ta bezpośrednio wynika z okoliczności związanych z wybudowaniem rzeczonego budynku.

Było to tym bardziej istotne, że skarżąca konsekwentnie wskazuje na przyczyny zewnętrzne (roboty przeprowadzone na nieruchomości sąsiedniej), które miały doprowadzić do takiego stanu rzeczy. Także w tym względzie doszło zatem do istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

W orzecznictwie podkreśla się, że przewidziane w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodne z prawem należy interpretować jako nakazanie takich działań, które odnoszą się do budynku jako całości w powiązaniu z faktem samowoli budowlanej. Chodzi zatem o pierwotne wadliwości budynku związane z jego samowolnym powstaniem, oczywiście jeśli takie zostaną stwierdzone. Natomiast doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu technicznego – jeśli taki stał się nieodpowiedni na skutek zużycia obiektu, braku remontów i konserwacji – nie powinna być objęta tym postępowaniem, bowiem do tego celu przewidziane jest odrębne postępowanie uregulowane w art. 66 ust. 1 pkt 3 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Tryb postępowania podany w tym ostatnim przepisie związany jest z nieodpowiednim stanem technicznym powstałym w toku użytkowania obiektu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1513/15, dostępny w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania.

Organ ten przede wszystkim pozyskana do akt administracyjnych oryginał lub odpis pozwolenia na wykonanie robót budowlanych z 18 lipca 1957 r., nr [...]/57, a jeżeli okazałoby się to niemożliwe jego kserokopię przedstawioną na etapie postępowania sądowego, a następnie przeprowadzi ocenę przydatności dowodowej tego dokumentu oraz określi konsekwencje dla prowadzonego postępowania.

Jeżeli w ocenie organu dokument przedstawiony przez stronę skarżącą i ewentualne inne czynności dowodowe podejmowane w oparciu o niego nie pozwolą na ustalenie, iż sporny budynek wzniesiony został na podstawie pozwolenia na budowę, to organ chcąc skorzystać z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. winien ustalić czy zostały spełnione wszelkie podstawy do jego zastosowania, w tym w szczególności, że doszło do wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, ewentualnie uzupełniając w tym względzie materiał dowodowy sprawy w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.