Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 947/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi O.S.P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2020 r. o nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej O.S.P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z [...] września 2021 r., [...],po rozpatrzeniu odwołania Ochotniczej Straży Pożarnej L. W. (dalej: Skarżąca, OSP, inwestor) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) z [...] września 2020 r., [...], nakazującej Skarżącej rozbiórkę budynku strażnicy OSP zrealizowanej na nieruchomości ozn. nr geod. [...] obr. L. W., gm. S. M. obejmującą zakres prac rozbiórkowych: a) łącznik z klatką schodową, b) trzy garaże strażackie wozów bojowych z salą wielofunkcyjną na piętrze, c) wieżę do suszenia węży pożarniczych – o łącznej pow. rozbudowy = 263,96 m2 (dalej: rozbiórka budynku) – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył następujące ustalenia.

PINB dokonał kontroli ww. działki i w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych, stwierdził, że inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia na budowę – decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z [...] marca 1995 r., nr [...], przy rozbudowie budynku straży pożarnej OSP L. W..

Następnie organ decyzją z [...] kwietnia 2013 r., [...], nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego (pełnobranżowego) rozbudowanego budynku strażnicy, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Pismem z dnia [...] października 2013 r. OSP przedłożyła 4 egzemplarze projektu budowlanego.

Następnie PINB postanowieniem z [...] listopada 2013 r., [...], wezwał Skarżącą do usunięcia nieprawidłowości i uzupełnienia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego w zakresie szczegółowo wymienionym w postanowieniu.

Dnia [...] sierpnia 2014 r. do PINB wpłynął wniosek I. i J. T. (dalej: Sąsiedzi) o przeprowadzenie kontroli na przedmiotowej nieruchomości OSP, w szczególności w zakresie prowadzonych prac i użytkowania budynków znajdujących się na nieruchomości.

Zawiadomieniem z [...] sierpnia 2014 r. PINB poinformował, że [...] września 2014 r. zostanie przeprowadzona kontrola na nieruchomości, podczas której – przeprowadzonej w planowanym terminie – została sporządzona dokumentacja fotograficzna i protokół.

Dnia [...] stycznia 2015 r. Skarżąca przedłożyła projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku.

PINB postanowieniem z [...] lutego 2015 r., [...], wezwał inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego branża sanitarna i elektryczna oraz do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. OSP przedłożyła uzupełniony projekt budowlany.

PINB, po uprzednim zawiadomieniu z [...] marca 2015 r., dnia [...] marca 2015 r. przeprowadził czynności kontrolne na działce, podczas których został sporządzony protokół oraz dokumentacja fotograficzna.

Następnie PINB decyzją z [...] października 2015 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowalny zamienny rozbudowy budynku strażnicy.

Odwołanie od decyzji złożyli Sąsiedzi.

WINB decyzją z [...] lutego 2016 r., [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 266/16, uchylił ww. decyzję WINB i poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] października 2015 r.

Zawiadomieniem z [...] marca 2018 r. PINB poinformował, że [...] kwietnia 2018 r. zostaną przeprowadzone oględziny nieruchomości. Podczas kontroli sporządzono protokół oraz wykonano dokumentację zdjęciową.

PINB pismem z [...] kwietnia 2018 r. wezwał OSP do złożenia wyjaśnień odnośnie rozbudowy budynku, czego w wyznaczonym terminie dokonał przedstawiciel Skarżącej.

Dnia [...] czerwca 2018 r. do PINB wpłynęło pismo Skarżącej zawierające wniosek o zawieszenie postępowania, zatem PINB pismem z [...] czerwca 2018 r. zwrócił się do Sąsiadów reprezentowanych przez adwokata o wyrażenie stanowiska w sprawie zawieszenia postępowania. W dniu [...] sierpnia 2018 r. do PINB wpłynęło pismo pełnomocnika Sąsiadów, w którym wskazano, iż nie wyrażają zgody na zawieszenie postępowania administracyjnego. Tym samym PINB postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., [...], odmówił zawieszenia postępowania.

Następnie pismem z [...] stycznia 2019 r. PINB wezwał Sąsiadów oraz Skarżącą do złożenia wyjaśnień odnośnie deklarowanego przez Skarżącą nabycia pasa gruntu działki [...] Dnia [...] stycznia 2019 r. do organu wpłynęło pismo Skarżącej informujące, że prowadzone są negocjacje z pełnomocnikiem Sąsiadów w sprawie nabycia pasa gruntu. W dniu [...] stycznia 2019 r. do PINB wpłynęło pismo pełnomocnika Sąsiadów informujące, że nie doszli oni do porozumienia ze Skarżącą.

Postanowieniem z [...] lutego 2019 r., [...], organ wezwał Skarżącą do przedłożenia ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego i do spraw zabezpieczeń pożarowych uzgodnionych z Komendą Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej (dalej: KWPSP), obiektu budowlanego: rozbudowa budynku OSP. Skarżąca przekazała przedmiotową ekspertyzę.

Następnie postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., [...], PINB wezwał Skarżącą do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym odnośnie dostosowania projektu budowlanego zamiennego do postanowienia KWPSP z [...] maja 2019 r., w sposób określony w ekspertyzie.

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. Skarżąca przedłożyła cztery egzemplarze projektu pełnobranżowego zamiennego rozbudowy strażnicy.

Zawiadomieniem z [...] września 2019 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Następnie PINB decyzją z [...] października 2019 r., [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku strażnicy OSP oraz udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku strażnicy OSP zgodnie z załączonym projektem budowlany zamiennym.

Odwołanie od decyzji złożyli Sąsiedzi reprezentowani przez adwokata.

Decyzją z [...] stycznia 2020 r., [...], WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie PINB pismem z [...] lipca 2020 r. wezwał Skarżącą do dostarczenia załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Wójta Gminy S. M. (dalej: Wójt) z [...] lutego 1995 r., [...], dotyczącej inwestycji polegającej na rozbudowie remizy OSP.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego nie skorzystała żadna ze stron.

Decyzją z [...] września 2020 r., [...], organ nakazał Skarżącej rozbiórkę rozbudowy budynku strażnicy obejmującą następujący zakres prac rozbiórkowych: a) łącznik z klatką schodową, b) trzy garaże strażackie wozów bojowych z salą wielofunkcyjną na piętrze, c) wieżę do suszenia węży pożarniczych - o łącznej pow. rozbudowy = 263,96 m2. Jednocześnie PINB wskazał, że ww. roboty budowlane należy wykonać w terminie 24 miesięcy, licząc od dnia ostateczności decyzji.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Skarżąca, wnosząc m.in. o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia przez Wójta postępowania w sprawie ustalenia warunków lokalizacji celu publicznego tj. legalizacji istotnego odstąpienia od pozwolenia na rozbudowę budynku strażnicy.

Pismem z [...] listopada 2020 r. WINB zwrócił się do Wójta z prośbą o udzielenie informacji czy prowadzi jakiekolwiek postępowanie administracyjne z wniosku Skarżącej w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi w piśmie z [...] listopada 2020 r. wskazano, że nie jest prowadzone ww. postępowanie.

WINB pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego nie skorzystała żadna ze stron.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. Wójt poinformował, że Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na legalizacji istotnego odstąpienia od pozwolenia na rozbudowę budynku strażnicy.

Dnia [...] stycznia 2021 r. do WINB wpłynęło pismo Skarżącej informujące o złożeniu [...] grudnia 2020 r. do Wójta wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego: lokalizacji istotnego odstąpienia od pozwolenia na rozbudowę budynku strażnicy.

Dniu [...] lutego 2021 r. do WINB wpłynęło pismo Skarżącej zawierające wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego oraz informację o wydaniu przez Wójta decyzji nr [...], którą ustalono na rzecz OSP lokalizację inwestycji celu publicznego. Jednocześnie Skarżąca wskazała, że decyzja ta została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO).

WINB pismem z [...] lutego 2021 r. zwrócił się do SKO z prośbą o udzielenie informacji czy prowadzi jakiekolwiek postępowanie administracyjne z Sąsiadów od decyzji Wójta o lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz Skarżącej.

W odpowiedzi z [...] marca 2021 r. SKO wskazało, że [...] lutego 2021 r. wpłynęło odwołanie, jednak jeszcze nie odbyło się posiedzenie Kolegium w sprawie.

WINB postanowieniem z [...] marca 2021 r., [...], zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze.

SKO decyzją z [...] maja 2021 r., [...],[...], uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta z [...] stycznia 2021 r. w całości i umorzyło postępowanie przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe w całości.

Pismem z [...] lipca 2021 r. WINB zwrócił się do Wójta o udzielenie informacji, czy prowadzi jakiekolwiek postępowanie administracyjne z wniosku OSP dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie zwrócił się do SKO o udzielenie informacji czy ww. decyzja SKO z [...] maja 2021 r. jest prawomocna.

Wójt pismem z [...] sierpnia 2021 r. wskazał, że nie prowadzi żadnego postępowania z wniosku Skarżącej, natomiast SKO w piśmie z [...] sierpnia 2021 r. wskazało, że wskazywana decyzja jest ostateczna, doręczono ją stronom [...] i [...] czerwca 2021 r., a do dnia [...] sierpnia 2021 r. żadna ze stron nie złożyła skargi do WSA.

WINB postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r., [...], podjął zawieszone postępowanie odwoławcze.

Pismem z [...] sierpnia 2021 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, z czego strony nie skorzystały.

WINB decyzją z [...] września 2021 r., wskazaną we wstępie, utrzymał zaskarżoną decyzję PINB z [...] września 2020 r. w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca) w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) w dotychczasowym brzmieniu, tj. obowiązujące przed 19 września 2020 r. Następnie organ przytoczył art. 28 ust. 1 P.b. i zaznaczył, że PINB prawidłowo ustalił, że dokonane przez inwestora zmiany od udzielonego pozwolenia na budowę (decyzją Kierownika z 14 marca 1995 r.), polegające na zmianie lokalizacji garaży i łącznika – realizując rozbudowaną część na odległość od 0,85m do 2,11m od granicy z działką nr ew. 363 (pierwotna decyzja przewidywała lokalizację rozbudowy budynku OSP w odległości 4m od granicy z działką nr ew. 363) oraz zwiększeniu powierzchni zabudowy łącznika – 263,96m2, a tym samym zwiększeniu powierzchni użytkowej – 414,19m2 i kubatury obiektu – 2080,00m3 (pozwolenie przewidywało odpowiednio: 222,4m2, 349,48m2 oraz 1405m3) – stanowią istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, wskutek czego decyzją z 19 kwietnia 2013 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Obowiązek ten został wykonany, PINB decyzją z [...] października 2015 r., [...], utrzymaną następnie przez WINB decyzją z [...] lutego 2016 r., [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny. Powyższe decyzje zostały jednak uchylone wyrokiem WSA w Poznaniu z 17 sierpnia 2016 r., IV SA/Po 266/16. Wniesiona od wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 17 października 2017 r., II OSK 2663/16. W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB uzyskał informację, że dla działki nr ew. [...] została wydana decyzja Wójta z [...] listopada 2014 r., [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika szczelnego na nieczystości płynne na rzecz Sąsiadów. Z załącznika graficznego ww. decyzji wynika, że na działce nr ew. [...] wzdłuż granicy z działką nr ew. [...] obowiązuje pas ochronny wodociągu magistralnego. Ww. decyzja Wójta stała się ostateczna [...] listopada 2014 r. W ocenie WSA w Poznaniu uzyskanie takiej decyzji może świadczyć o potencjalnej możliwości realizacji na działce nr ew. [...] obiektu budowlanego, a co za tym idzie – daje możliwość uznania tej działki jako działki budowlanej i w konsekwencji – zastosowania przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: rozporządzenie MI). Wobec uzyskania ww. decyzji Wójta działkę nr ew. [...] należało uznać za działkę budowlaną. Następnie organ przytoczył art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3, a także art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b. Wskazał, że PINB po dokonaniu analizy przedłożonego projektu (wielokrotnie poprawianego), stwierdził, że projekt ten obejmuje obiekt zlokalizowany na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, nie jest zrealizowany zgodnie z warunkami określonymi w wydanej decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] lutego 1995 r. oraz planem realizacyjnym. W związku z brakiem uzupełnienia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego prawidłowo PINB zastosował art. 51 ust. 5 P.b. Inwestor w toku postępowania odwoławczego próbował uzyskać m.in. decyzję Wójta o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak decyzja Wójta z [...] stycznia 2021 r., [...], nie została utrzymana w mocy przez SKO, a samo postępowanie przed zostało umorzone jako postępowanie bezprzedmiotowe w całości. Tym samym WINB nie mógł zastosować art. 138 § 2 K.P.A. z uwagi na fakt, że inwestor nie uzyskał dokumentów stanowiących podstawę uzupełniania projektu budowlanego zamiennego, a tym samym umożliwić inwestorowi przedłożenie kompletnego projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku strażnicy i wdrożenie pozytywnego dla inwestora postępowania naprawczego. Odwołał się do orzecznictwa w zakresie wykładni art. 51 ust. 5 P.b. Zaznaczył, że wykonany w obecnym kształcie i lokalizacji obiekt budowlany - tj. rozbudowany budynek strażnicy został wykony w sposób odmienny od zaprojektowanego, tym samym naruszając przepisy m.in. rozporządzenia MI. Mając na uwadze powyższe oraz charakter dokonanych zmian nie jest możliwe wydane decyzji o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, jak również przywrócenia stanu poprzedniego. Natomiast organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do samodzielnego dokonywania uzgodnień i ustaleń oraz opracowywania rozwiązań projektowych. Nie można podzielić poglądu i wniosku skarżącego o wystąpienie przez organ odwoławczy m.in. o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych dla przedłożonego przez inwestora projektu. Jedynym możliwym orzeczeniem na gruncie niniejszej sprawy jest rozbiórka obiektu budowlanego. Końcowo organ zaznaczył, że nałożył obowiązek na prawidłowych adresatów (inwestora), zgodnie z art. 52 P.b. Ponadto, organ nie podzielił zarzutów odwołania w kwestii naruszenia przepisów postępowania. Należy rozebrać całą rozbudowaną część budynku remizy strażackiej. Skoro nie istnieje możliwość zalegalizowania tego obiektu to organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie obu decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji i zasądzenie kosztów. Zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.P.A.), polegające na niedostatecznym uzasadnieniu przyczyn, dla których organ nie uwzględnił innych możliwości wyrażonych w art. 51 ust. 5 P.b., w szczególności zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź doprowadzenie obiektu do stanu pierwotnego;

2) art. 9 i 11 K.P.A., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu skarżącej na wcześniejszym etapie postępowania, że nie istnieje możliwość zawnioskowania o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a powołanie się na powyższe dopiero w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, uniemożliwiając tym samym skarżącej rozważenie i podjęcie kolejnych kroków celem zalegalizowania rozbudowy remizy OSP;

3) art. 77 K.P.A., polegające na nierozpatrzeniu możliwości wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine P.b., a tym samym zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego w sprawie;

4) art. 79a w zw. z art. 9 i 10 K.P.A. poprzez jego niezastosowanie i niepoinformowanie skarżącej w zawiadomieniu o zgromadzonym materiale dowodowym o przesłankach do wydania decyzji dla niej niekorzystnej;

5) art. 28 K.P.A. poprzez uznanie za strony postępowania Sąsiadów, mimo że nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.

II. przepisów prawa budowlanego, tj.:

1) art. 51 ust. 4 P.b. poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, mimo że ten nie wydał uprzednio decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego;

2) art. 51 ust. 5 P.b. poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę, a więc najbardziej dolegliwej dla skarżącej, mimo istnienia innych możliwości określonych ww. przepisem prawa i starań skarżącej celem doprowadzenia rozbudowy budynku OSP do stanu zgodnego z prawem;

3) art. 51 ust. 5 P.b. poprzez nieuwzględnienie możliwości przedstawienia przez skarżącą projektu budowlanego zamiennego pozwalającego w okolicznościach przedmiotowej sprawy na częściową rozbiórkę budynku OSP, co skarżąca z całą pewnością uczyniłaby wiedząc, że organ rozważa nakaz rozbiórki całej rozbudowy budynku.

W uzasadnieniu poszerzyła argumentację zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w razie jej uwzględnienia – zasądzenie kosztów wg stawek minimalnych. Podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznaczają przepis art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do pierwszego z powołanych przepisów sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie, jak stanowi art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.P.A. lub innych przepisach.

Należy także podkreślić, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie organu administracji oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym w prawomocnym orzeczeniu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Natomiast moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. oznacza, że organy administracji muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to zatem zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu (por. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 170, Lex 2016; wyroki NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 306/10, z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1241/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1865/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zapadłym w sprawie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 266/16, od którego wniesiona skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2663/16 organ, w toku ponownie prowadzonego postępowania, został zobowiązany do oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. W tym wyroku Sąd zobowiązał również organy do ustalenia czy dla działki nr ew. [...] wydana przez Wójta decyzja z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i zbiornika szczelnego na nieczystości płynne stała się ostateczna. Następnie organ miał rozważyć, czy w sprawie znajduje zastosowanie § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy wskazanym przez WSA w Poznaniu rozumieniu pojęcia działki budowlanej oraz ustalić w jakiej odległości od granicy z działką nr. ew. 363 zrealizowana została przedmiotowa inwestycja. Ponadto organ powinien dokonać oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

WINB w zaskarżonej decyzji wskazał w szczególności, że mając na uwadze wyrok WSA w Poznaniu z uwagi na fakt, że decyzja Wójta z dnia [...] listopada 2014 r. stała się prawomocna, zatem działkę nr ew. [...] należało uznać za działkę budowlaną. Ponadto stwierdził, że z uwagi na fakt, że inwestor nie uzyskał dokumentów stanowiących podstawę uzupełniania projektu budowlanego zamiennego, co uniemożliwiło inwestorowi przedłożenie kompletnego projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku strażnicy i wdrożenie pozytywnego dla inwestora postępowania naprawczego. WINB zaznaczył, że wykonany w obecnym kształcie i lokalizacji obiekt budowlany - tj. rozbudowany budynek strażnicy został wykony w sposób odmienny od zaprojektowanego, tym samym naruszając przepisy m.in. rozporządzenia MI. Mając na uwadze powyższe oraz charakter dokonanych zmian nie jest w ocenie WINB możliwe wydane decyzji o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, jak również przywrócenia stanu poprzedniego. Natomiast organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do samodzielnego dokonywania uzgodnień i ustaleń oraz opracowywania rozwiązań projektowych. WINB wskazał, że należy rozebrać całą rozbudowaną część budynku remizy strażackiej. Skoro nie istnieje możliwość zalegalizowania tego obiektu to organ zobowiązany jest nałożyć obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca, czemu dała wyraz w skardze.

Stosownie do art. 7 K.P.A. jednym z najważniejszych zadań organów prowadzących postępowanie administracyjne jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, gdyż ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić trzeba, że art. 77 § 1 K.P.A. nakazuje organom administracji w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś art. 8 K.P.A. tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Tak dokonane ustalenia faktyczne powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym, które, jak stanowi art. 107 § 3 K.P.A., powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W kontrolowanym postępowaniu zostały naruszone przytoczone wyżej przepisy.

Należy wskazać, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą, najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jak to jest niezbędne w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem pierwszym i nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa (...) (wyrok NSA z 17 kwietnia 2000 r., IV SA 394/98, OSP 2001, nr 7-8, poz. 107).

Nakaz stosowania środków proporcjonalnych do naruszenia prawa wynika z zasady wolności budowlanej, mającej znaczenie dla stosowania i wykładni przepisów zawartych w ustawie (art. 4 P.b.). Z zasady tej można wywodzić w szczególności, iż organy powinny podejmować jedynie takie działania jakie są wystarczające i konieczne do usunięcia naruszeniu prawa.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że istnieje przedmiot postępowania w postaci istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, a w związku z tym, że inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie projektu zamiennego, stąd słusznie wobec niewykonania nałożonego obowiązku organy przyjęły, że powinien w sprawie znaleźć zastosowanie tryb przewidziany w art. 51 ust. 5. P.b.

Przepis ten przewiduje możliwość zakończenia prowadzonego postępowania w rożny sposób, a mianowicie poprzez wydanie decyzji: 1. - nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych 2. bądź - nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części 3. bądź -nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu przyjąć należy, że organ w zaskarżonej decyzji nie przeanalizował treści tego przepisu i nie zastanowił się nad zastosowaniem w sprawie najbardziej adekwatnego do stopnia naruszenia rozstrzygnięcia. Niewątpliwie, z czym należy zgodzić się z WINB w przypadku nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych - w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy - tj. zakończeniu przedmiotowych robót budowlanych - rozwiązanie takie nie ma zastosowania. Także w przypadku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, przy uwzględnieniu, że przedmiotowa inwestycja dotyczy w zasadzie rozbudowy obiektu – to zastosowanie tej możliwości sprawdzałoby się w efekcie do nakazu rozbiórki. Dlatego też trafnie wskazała Skarżąca, że nie rozpatrzono w sprawie praktycznie możliwość wydania w sprawie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu w części. Generalnie bowiem, nie ma przeszkód by nakazać rozbiórkę części obiektu, zwłaszcza wówczas, gdy jest ona na tyle samodzielna i niezależna, że może być rozebrana bez istotnej szkody dla pozostałej części obiektu budowlanego. Zauważyć należy, że w powołanym powyżej przepisie jest mowa nie tylko o rozbiórce całości obiektu, w tym przypadku całości dokonanej rozbudowy, ale także mowa jest o rozbiórce części tego obiektu. Nie można bowiem w sprawie pominąć faktu, iż przedmiotowa inwestycja prowadzona była na podstawie udzielonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] marca 1995 r. nr [...] pozwolenia na budowę i zatwierdzonego wówczas projektu budowlanego zezwalającego na rozbudowę budynku strażnicy OSP w L. W. wg proj. Indywidualnego o pow. zab. 222,44 m2, pow. użyt. 349,48 m2; kubaturze 1405,00 m3. Decyzja ta została wprawdzie uchylona przez Starostę Konińskiego decyzją z dnia [...].06.2014 r. nr [...], ale nie oznacza to, że cały obiekt pozostaje samowolą budowlaną. W ocenie Sądu rozważyć zatem należało zarówno zasadność nakazu rozbiórki całej inwestycji (rozbudowa strażnicy), w stosunku do której inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od projektu, a projekt budowlany zamienny nie został przedłożony, ale też organ winien rozważyć możliwość rozbiórki tylko części rozbudowy (czego jednak nie uczynił), tej części która pozostaje w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu należało rozważyć zatem czy cała inwestycja narusza przepisy prawa w stopniu uniemożliwiającym jej legalizację oraz, czy konstrukcja obiektu umożliwia tylko jego częściową rozbiórkę. Wskazać w tym miejscu należy, że zastosowanie rozwiązania w postaci orzeczenia o częściowej rozbiórce możliwe jest po uprzednim potwierdzeniu, wyjaśnieniu i ustaleniu, iż jest ona w ogóle realna z uwagi na konstrukcję i stan techniczny obiektu. Dlatego też organy powinny w tym zakresie zbadać tę możliwość i w zależności od wyników tych ustaleń objąć nakazem rozbiórki całość lub część przedmiotowej rozbiórki. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu takich rozważań zabrakło.

Zatem, brak tej oceny wskazuje na naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 7, art. 8, art. 77 § 1, i 107 § 1 i 3 K.P.A., a w konsekwencji naruszenie art. 51 ust. 1 P.b., przez jego co najmniej przedwczesne zastosowanie.

Również jednozdaniowe stwierdzenie w zaskarżonej decyzji WINB, że odmienna od zaprojektowanej rozbudowa budynku strażnicy powoduje naruszenie m.in. przepisów rozporządzenia MI, uniemożliwia kontrolę prawidłowości wydanej decyzji w tym zakresie.

Natomiast, w odniesieniu do naruszenia przez organy art. 28 k.p.a. poprzez uznanie Sąsiadów za strony postępowania wskazać należy, że ustalenie katalogu stron jest niewątpliwie oceną prawną i z uwagi na zapadłe w sprawie prawomocne wyroki, w których, legitymacja procesowa Sąsiadów nie była kwestionowana, to ocena ta w sprawie wiąże Sąd jak i organy. Ponowna ocena w tym zakresie przez WINB i Sąd Wojewódzki stanowiłaby naruszenie art. 153 p.p.s.a.

Ponadto, wskazać należy, że skoro w sprawie w ogóle nie była podnoszona kwestia udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, to zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 9 i art. 11 k.p.a. w związku z uniemożliwieniem Skarżącej skorzystania z tej instytucji, z uwagi na brak informacji ze strony organów w tym przedmiocie, w ocenie Sądu są bezprzedmiotowe.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. i art. 135 P.p.s.a. orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ zobowiązany będzie do uwzględnienia dokonanej przez Sąd oceny prawnej, co pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia.