Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 42/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 389 pkt 6 i pkt 8, art. 16 pkt 65 lit. a i pkt 47, art. 16 pkt 65 lit. i
journal: Dz.U. 2023 poz 1478
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 135, art. 153, art. 106 par. 3, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 32 ust. 1 pkt 2, ust. 4 pkt 1 i pkt 2, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 2 i ust. 3, art. 35 ust. 1 i ust. 4, art. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 11, art. 8 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 8 września 2023 r., nr IN.I.7721.9.24.2023.AŻ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Opolskiego z dnia 6 lipca 2023 r., nr 388/2023, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącego H. D. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez H. D. (dalej jako skarżący) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 8 września 2023 r., IN.I.7721.9.2023.AŻ, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Opolskiego z dnia 6 lipca 2023 r., nr 388/2023, którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono J. J. i K. J. (zwanym dalej inwestorami) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z WLZ prądu do szafki w granicy działki i murem oporowym w miejscowości P., ul. [...], na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a k.m. [...], obręb [...], gmina P.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 18 maja 2023 r. inwestorzy reprezentowani przez pełnomocnika złożyli do Starosty Opolskiego wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z WLZ prądu do szafki w granicy działki i murem oporowym w wyżej opisanej lokalizacji. Do wniosku dołączono m.in. pełnomocnictwo, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenie projektanta dotyczące możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej oraz projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany w wersji papierowej.

Pismem z dnia 30 maja 2023 r. Starosta Opolski zawiadomił strony postępowania, w tym m.in. skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania wnioskowanego przez inwestorów pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na powyższe skarżący zwrócił się Starosty Opolskiego o wyjaśnienie, dlaczego działka o nr ewid. b, której jest właścicielem znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

W piśmie z dnia 9 czerwca 2023 r. Starosta Opolski wyjaśnił, że w projekcie zagospodarowania terenu, w ramach planowanej inwestycji teren działki o nr ewid. a w północno-zachodniej jej części zostanie podniesiony i zniwelowany do poziomu rzędnych wysokościowych oznaczonych w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Podniesienie zaś działki o nr ewid. a wiąże się z koniecznością wykonania muru oporowego przy granicy z działką skarżącego. W związku z projektowanym murem oporowym bezpośrednio przy granicy, planowana inwestycja oddziałuje na działkę skarżącego.

W dniu 16 czerwca 2023 r. skarżący wniósł o przesłanie mu za pośrednictwem platformy ePUAP skanu części opisowej projektu zagospodarowania działki, na której planowana jest inwestycja. Odpowiadając na powyższe Starosta Opolski wyjaśnił w piśmie z dnia 22 czerwca 2023 r., że strona ma prawo przeglądania akt sprawy w lokalu organu. Skarżący w dniu 28 czerwca 2023 r. wniósł zażalenie, określając je jako zażalenie na postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy.

Decyzją z dnia 6 lipca 2023 r., nr 388/2023, Starosta Opolski, działając na podstawie art. 28 ust. 1a, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą lub w skrócie P.b., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z WLZ prądu do szafki w granicy działki i murem oporowym w miejscowości P., ul. [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a k.m. [...], obręb [...], gmina P. W uzasadnieniu, po zwięzłym przedstawieniu przebiegu postępowania oraz przytoczeniu przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę procedowania w sprawie organ pierwszej instancji stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany zostały sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się stosownymi zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 P.b. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz nie narusza interesów prawnych osób trzecich i nie jest objęta przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedłożony zaś projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Wobec zatem spełnienia przez inwestorów wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Starosta udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji odniósł się również do żądania skarżącego dotyczącego udostępnienia akt sprawy.

We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. jego zasad opisanych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób stronniczy oraz przez brak poinformowania o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, jak też i przez nieudostępnienie akt sprawy. Skarżący wskazał również na pobieżną - jego zdaniem - analizę przedłożonej przez inwestorów dokumentacji i pominięcie faktu, że na działce inwestorów, tj. działce o nr ewid. a oraz działkach poniżej przebiega rów melioracyjny, kończący się w rzece P., a który zostanie zasypany i zagrodzony murkiem oporowym, co spowoduje trwałą zmianę stosunków wodnych. Dowodził skarżący, wskazując na przepisy art. 16 pkt 65 ppkt a, art. 389 pkt 6 i 8, art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 234 ust. 1 i art. 388 ust. 2 pkt 1 oraz 390 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, że taka ingerencja w stosunki wodne wymaga przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uzyskania zgody wodnoprawnej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 8 września 2023 r. Wojewoda Opolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej w skrócie K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty Opolskiego. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz przytoczył brzmienie przepisów art. 34 ust. 4 P.b., art. 35 ust. 1 pkt 1-4 P.b. i zaznaczył, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że inwestycja została zaprojektowana na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, objętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 3 lipca 2028 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. ze zmianami i jest zgodna z jego ustaleniami. Natomiast analiza dokumentacji przedłożonej z wnioskiem pozwala na przyjęcie, że projekt zagospodarowania działki wykonany został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, zaś projektowany sposób odprowadzania wód opadowych i roztopowych nastąpi w ramach zwykłego korzystania z wód. Argumentował organ odwoławczy, że projekt nie przewiduje realizacji urządzeń do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów oraz, że przedmiotowa działka nie przylega do wód, nie zmienia przepływu wód i tym samym planowana inwestycja nie wymaga uzyskania zgody wodnoprawnej. Wojewoda Opolski stwierdził też, że sąsiednie działki o numerach ewid. c i d są położone wyżej od działki inwestorów i stąd też wyrównanie i podniesienie działki inwestorów ma na celu urządzenie terenu w taki sposób, aby droga sąsiadująca z przedmiotową działką nie była położona wyżej niż zero projektowanego budynku. Podkreślił organ drugiej instancji, że poziom terenu działki inwestorów podniesiony zostanie przy pomocy piasków średnich i grubych o kontrolowanym środku zagęszczenia o znanej nośności i przepuszczalności. Przy planowanym murze oporowym w poziomie posadowienia prefabrykatu wykonany będzie drenaż francuski, odprowadzający wodę na teren nieutwardzony działki, za projektowanym budynkiem mieszkalnym w odległości 25 metrów od końca muru oporowego. W ocenie organu odwoławczego inwestycja nie spowoduje zaburzenia warunków gruntowo-wodnych na działce inwestorów i sąsiednich. Dalej organ, odnosząc się do zarzutów odwołania, wyjaśnił, że analiza projektu zagospodarowania działki, ogólnodostępnych portali mapowych, ortofotomapy opublikowanej na stronie geoportal.gov.pl oraz w ewidencji gruntów i budynków nie potwierdza istnienia na działce a obręb [...] oraz na działkach sąsiednich rowu melioracyjnego nazwanego przez skarżącego rowem R1. Informacje zawarte w projekcie zagospodarowania terenu wskazują na istnienie na działce inwestora oraz działkach sąsiednich skarpy. Wobec braku rowu Wojewoda za nieuzasadniony uznał argument dotyczący zmiany stosunków wodnych na sąsiednich działkach. Wskazał również, że w ramach przedmiotowej inwestycji nie będą wykonywane prace polegające na zasypaniu (likwidacji) rowu, a z wyjaśnień inwestora wynika, że teren działki a obręb [...] jest spadzisty - ze spadkiem w kierunku północno-zachodnim i występują na nim naturalne zagłębienia terenu. W związku z powyższym może zachodzić konieczność wyrównania i podniesienia terenu. W zakresie zarzutów skarżącego, dotyczących naruszenia zasad określonych w K.p.a., organ stwierdził, że Starosta Opolski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami postępowania oraz prowadził ze skarżącym korespondencję w sprawie. Natomiast kwestia niezrealizowania przez Starostę Opolskiego wniosku dotyczącego udostępnienia skanu części opisowej projektu jest przedmiotem rozpatrywania przez Wojewodę Opolskiego w odrębnym postępowaniu. Reasumując organ uznał, że inwestor złożył kompletny wniosek o pozwolenie na budowę, projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające do tego stosowne uprawnienia, jest kompletny oraz zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlany jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a więc Starosta Opolski nie miał podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, tj. Prawa wodnego i P.b. oraz wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. lub o uchylenie decyzji w całości i zasądzenie od Wojewody Opolskiego na jego rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżący stwierdził, że twierdzenia organu oraz inwestora o braku rowu melioracyjnego na działce nr a oraz na działkach sąsiednich są bezpodstawne. Z tego względu skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci map oraz informacji pozyskanych od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w Opolu potwierdzających przebieg oraz lokalizację spornego rowu m.in. na działce inwestorów. Zdaniem skarżącego bezsprzeczna jest okoliczność, że na działce nr a rozpoczyna swój bieg rów melioracyjny R1, a ukształtowanie terenu w sposób naturalny tworzy dopływ wody do wspomnianego rowu, natomiast na skutek planowanej inwestycji teren zostanie wyrównany, rów zasypany oraz zagrodzony murkiem oporowym, co spowoduje trwałą zmianę stosunków wodnych na działce a oraz na działkach powyżej oraz poniżej planowanej inwestycji, w tym także na działce stanowiącej jego własność. W przekonaniu skarżącego taka ingerencja w stosunki wodne wymaga przed wydaniem pozwolenia na budowę uzyskania zgody wodnoprawnej stosownie do przepisów Prawa wodnego. Natomiast inwestor nie dopełnił tego obowiązku, co oznacza, że Starosta Opolski wydał pozwolenie na budowę z rażącym naruszeniem prawa, uznając, iż wszystkie niezbędne dokumenty konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę zostały przedłożone. Z kolei Wojewoda Opolski taką ocenę bezpodstawnie zaakceptował.

W uzupełnieniu skargi z dnia 27 września 2023 r. oraz w piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2024 r. skarżący przedstawił kolejne dowody na okoliczność potwierdzenia istnienia rowu R1, jego parametrów, położenia oraz struktury. Ponadto przedłożył dokumenty, które - jego zdaniem - wskazują na konieczność uwzględnienia w sprawie przepisów Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko oraz argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 26 lutego 2024 r. uczestnicy postępowania J. J. i K. J. podnieśli, że uzyskali informację z Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, z której wynika, iż na granicy działek nr b i b istnieje urządzenie melioracji wodnych, jednak ewidencja może być nieaktualna, ponieważ opiera się na mapach z lat 70. Poza tym naniesienia w ewidencji takich urządzeń obarczone są błędem kreślarskim i należy stosować tolerancję błędu. Zdaniem inwestorów nawet gdyby przyjąć, że sporny rów istnieje i rozpoczyna się na granicy działek, to budowa budynku zgodnie z przepisami Prawa budowlanego nie może rozpocząć się na granicy działek, a tym samym budowa nie ingerowałby w żaden sposób na rzekomy rów.

Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Odpowiadając na pismo procesowe uczestników postępowania wskazał, że Wojewoda Opolski nie dostrzega charakteru gruntów i ich zmeliorowania, a także tego, że planowana inwestycja inwestorów zakłóca gospodarkę wodną. Akcentował również, że w 2018 r. Gmina P. podjęła decyzję o przeznaczeniu części gruntów, w tym gruntu inwestorów pod zabudowę mieszkaniową, co jednak nie zwalnia, przy projektowaniu inwestycji z uwzględnienia rolnego charakteru tych gruntów. Skarżący zwrócił uwagę, że inni inwestorzy w dolnym odcinku przebiegu spornego rowu uzyskali pozwolenia wodnoprawne. Tymczasem w przedmiotowej sprawie inwestorzy tego nie uczynili. Skarżący podkreślił, że nie jest przeciwnikiem zabudowy. Podniósł, że jego zarzuty są niepoważnie traktowane przez organ. Ponadto opisał stosunki wodnoprawne występujące obecnie, tj. w sytuacji gdy rozpoczęto roboty budowlane z naruszeniem stosunków wodnych i urządzeń, nie uwzględniające dokonanej melioracji rowu, a także tego, że planowany murek oporowy nie spełni warunków bezpiecznego korzystania z nieruchomości, tak inwestorów jak i sąsiadujących, czego dowodem jest zalegająca woda na jego terenie. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem inwestorów, że nawet gdyby przyjąć, iż rów melioracyjny rozpoczyna się na granicy działek to budowa budynku nie może rozpocząć się na granicy działki, albowiem jest wprost przeciwnie. Dalej skarżący dowodził, że uczestnicy mylnie interpretują przedłożone pismo Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, albowiem stan, który jest obecnie odpowiada temu który, jest utrwalony na mapach z lat 70-tych. Ulegnie on zmianie właśnie po przeprowadzeniu inwestycji. Nie można wykluczyć, że brak widocznego rowu jest czynnikiem działań osób trzecich, albowiem o jego bytności świadczą mapy a także dokonana melioracja tego terenu. Jednocześnie skarżący złożył wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodu z fotografii utrwalonych na nośniku informacyjnym typu "pendrive" oświadczając, że znajdują się tam tylko fotografie w ilości 12 sztuk. Zdjęcia te obrazują występujące problemy z wodą, które były opisywane w skardze, potwierdzają zaburzenie stosunków wodnych na jego działce. Skarżący akcentował też, że brak rowu w chwili oględzin wykonywanych przez geodetę nie oznacza, że ten rów nie istnieje w ewidencji.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rowem, natomiast występuje skarpa, która została uwzględniona. Zwrócił uwagę, że organ przy wydawaniu decyzji związany jest faktami stwierdzonymi w dokumentach, nie może niczego domniemywać. W przedmiotowej sprawie inwestorzy przedstawili projekt wraz z wymaganymi dokumentami i one podlegają ocenie. Stąd też organ nie miał obowiązku badania rzeczywistego istnienia rowu i jego przebiegu. Pełnomocnik organu wniósł też o oddalenie wniosków dowodowych skarżącego, akcentując, że nie przyczynią się one w żaden sposób do rozstrzygnięcia sprawy.

Uczestniczka postępowania J. J. wniosła o oddalenie skargi i stwierdziła, że stanowisko Wojewody Opolskiego jest słuszne. Podkreśliła, że kupując działkę kupowała ją jako działkę budowlaną. W chwili obecnej ma poczucie, że na tej działce ma postawić nie parterowy domek tylko jakieś osiedle. Akcentowała także, że położenie nieruchomości skarżącego jak i jej, jest poniżej poziomu istniejących zabudowań. Od kiedy pamięta w okresie jesienno-zimowym i roztopów zawsze na tych terenach była woda. Wskazała, że przed inwestycją badany był grunt, jego nośność, albowiem w jej interesie jest również to żeby zabezpieczyć teren inwestycji. Wskazała na straty finansowe związane z opóźnieniami w rozpoczęciu i prowadzeniu inwestycji. Wyjaśniła, że ze stroną skarżącą nie miała wcześniej do czynienia, tym samym nie było żadnych rozmów, negocjacji czy próby ugodowego załatwienia sprawy, a ta sprawa jest jej pierwszą sprawą sądową. Uczestnik postępowania K. J. w pełni poparł stanowisko małżonki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej ustawą lub w skrócie P.b. Stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b. decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Z kolei z art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy wynika, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 P.b. do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest dołączyć:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci:

a) papierowej - w 3 egzemplarzach albo

b) elektronicznej

- wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego wynika m.in., że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Jednocześnie w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego określone zostały wymogi dotyczące treści projektu budowlanego, natomiast na podstawie upoważnienia zawartego w art. 34 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego Minister Rozwoju rozporządzeniem z dnia 11 września 2020 r. określił szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609, z późn. zm.).

Z kolei art. 35 ust. 1 P.b. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Cytowany przepis art. 35 ust. 1 ustawy określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Na podstawie art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dyspozycja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. W praktyce powyższe oznacza, że właściwy organ nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni, ale zarazem nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań.

W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że przedłożony przez inwestorów projekt budowalny jest zgodny z prawem, co skutkowało zatwierdzeniem projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniem inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z WLZ prądu do szafki w granicy działki i murem oporowym w miejscowości P., ul. [...] na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem a k.m. [...], obręb [...] , gmina P. W ocenie Sądu stanowisko to jest jednak przedwczesne z uwagi na brak ustalenia i rozważenia wszystkich okoliczności istotnych dla oceny czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa.

Wobec charakteru popełnionych naruszeń w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej oraz podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych i z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślić również należy, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko postępowanie przeprowadzone w opisany wyżej sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. W uzasadnieniu należy przedstawić + w sposób spójny, logiczny i pełny - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy administracji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając wskazane przepisy. Organy obu instancji nie wyjaśniły bowiem w sposób dostateczny kwestii dotyczącej istnienia rowu melioracyjnego na działce inwestorów i skarżącego oraz nie ustaliły jaki wpływ na jego funkcjonowanie będzie miało przewidziane w projekcie zagospodarowania terenu podniesienie terenu działki inwestorów, co wiąże się z wykonaniem bezpośrednio przy granicy z działką nr b muru oporowego. Ustalenia w powyższym zakresie były natomiast istotne dla rozważenia potrzeby uzyskania przez inwestorów pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 389 pkt 6 i pkt 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478), zwanego dalej Prawem wodnym, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na wykonanie urządzeń wodnych i zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wód. Z kolei zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a i pkt 47 Prawa wodnego do urządzeń wodnych zalicza się rowy, przez które rozumie się koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Wedle art. 16 pkt 65 lit. i Prawa wodnego urządzeniem wodnym są również mury oporowe. Natomiast - jak już wyżej wyjaśniono - pozwolenie na budowę może być wydane dopiero po uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów (art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b.), a do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć opinie, uzgodnienia, pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi (art. 33 ust. 2 P.b.), co oznacza, że w przypadku realizacji zamierzenia inwestycyjnego, dla którego jest wymagane pozwolenie wodnoprawne obejmujące wykonanie urządzeń wodnych i zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, należy je uzyskać w pierwszej kolejności, a następnie złożyć wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych.

W rozpoznawanej sprawie nie zostały natomiast wyjaśnione wątpliwości w zakresie wpływu projektowanego przez inwestorów zagospodarowania terenu na stosunki wodne panujące na gruncie objętym inwestycją oraz na terenach sąsiednich. Organy nie przeanalizowały kwestii istnienia rowu melioracyjnego w kontekście przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej oraz jej kompletności. Nie przeprowadziły jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w celu uzyskania dowodów potwierdzających lub nie, potrzebę uzyskania przez inwestorów pozwolenia wodnoprawnego. W omawianej materii Starosta Opolski w uzasadnieniu decyzji w ogóle się nie wypowiedział. Organ pierwszej instancji ograniczył się bowiem jedynie do ogólnego stwierdzenia, że inwestorzy spełniają wymagania określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 P.b. Natomiast Wojewoda swoje stanowisko o braku rowu melioracyjnego oparł na danych z ortofotomapy, która - jak słusznie dostrzegł skarżący - ma jedynie charakter poglądowy i nie może stanowić wystarczającego dowodu na potwierdzenie prawidłowości twierdzeń organu odwoławczego. Ponadto wyjaśnienie omawianej kwestii spornej było tym bardziej konieczne, gdy zważyć, że w odwołaniu skarżący jednoznacznie dowodził, że na skutek wykonania muru oporowego oraz podwyższenia terenu może dojść do zmiany stosunków wodnych ze względu na lokalizację rowu melioracyjnego, którego bieg rozpoczyna się na działce inwestorów. Tymczasem Wojewoda Opolski nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego w tej materii, akceptując ocenę organu pierwszej instancji o zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa, pomimo braku jakichkolwiek rozważań Starosty w zakresie zamiany stosunków wodnych na gruncie.

W przekonaniu Sądu stanowisko Wojewody odnośnie do zgodności planowanej inwestycji z przepisami należało poprzedzić dokładną analizą dokumentacji projektowej w zakresie planowanego ukształtowania terenu, które może mieć wpływ na warunki przepływu wód, zaś wyniki tej analizy powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie. Wojewoda nie przedstawił bowiem wystarczającej argumentacji, poza lakonicznym stwierdzeniem, że zarzuty skarżącego dotyczące zmiany stosunków wodnych są nieuzasadnione. Nie wiadomo więc co tak naprawdę było przedmiotem oceny organu.

Natomiast brak prawidłowych ustaleń faktycznych w przedstawionym powyżej zakresie stanowi podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Zdaniem Sądu dokonana przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o wystąpieniu przesłanek do zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę, co stanowi również o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Jak bowiem wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń. Dodatkowo Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył, wynikającą z art. 15 K.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na skutek braku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Wojewoda nie rozważył bowiem wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, które zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy.

W ocenie Sądu opisane wyżej wadliwości, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy oraz konieczność przeprowadzenia ustaleń co do istotnych elementów stanu faktycznego oraz dokonania całościowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, od której zależeć będzie ocena spełnienia przez inwestorów wymagań określonych w przytoczonych wyżej przepisach, stanowi przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ przede wszystkim zobowiązany będzie do wyjaśnienia wszystkich wątpliwości i rozbieżności co do istnienia rowu melioracyjnego oraz zaprojektowanych przez inwestorów rozwiązań w postaci wykonania muru oporowego i podniesienia terenu w kontekście zmiany stosunków wodnych na gruncie oraz prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w tym zakresie, wynikającego z wyczerpująco zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego i ocenionego w całokształcie materiału dowodowego.

Końcowo, z uwagi na złożenie przez skarżącego wniosków dowodowych, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, ponieważ zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony - co do zasady - do prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, który miałby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny nie może zastępować organu w załatwieniu sprawy, lecz ma za zadanie dokonać kontroli (oceny) działalności organu odnośnie do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego oraz dochowania wymogów proceduralnych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy niedopuszczalne było zatem - jak oczekuje tego skarżący - prowadzenie obszernego postępowania dowodowego przez Sąd, mającego na celu poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie przedłożonych dokumentów. Dowody przedstawione przez skarżącego powinny natomiast stanowić przedmiot oceny organu w ponownie prowadzonym postępowaniu.