Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 4516/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134 par. 1, art. 151, art. 119 pkt 2, art. 120
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 12 pkt 1, art. 40 ust. 13, art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1 pkt 1 i pkt 5, art. 4 pkt 23
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 107 par. 3, art. 77 par. 1, art. 80, art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: arrt. 2 pkt 16b-16d
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 4 ust. 1e
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 450
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna Asesor WSA Joanna Dąbrowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "Kolegium" lub "SKO") zaskarżoną decyzją z 23 maja 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.; dalej "k.p.a.") i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) po rozpatrzeniu odwołania A. B. (dalej "Strona" lub "Skarżący") od decyzji Prezydenta [...] z 3 marca 2022 r., nr [...] wymierzającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach 23 września - 4 listopada 2021 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]" o powierzchni 3,66 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w kwocie 6 452,58 zł, orzekło na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

W dniu 23 września 2021 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], która ujawniła funkcjonowanie jednostronnej reklamy o treści "[...]" o powierzchni 3,66 m2 bez wymagane zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli sporządzono protokół kontroli oraz dokumentację fotograficzną. Kolejne kontrole w dniach 4, 12 października i 4 listopada 2021 r. potwierdziły funkcjonowanie reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia.

Prowadzone postępowanie zakończyło się wydaniem przez Prezydenta [...] decyzji z 3 marca 2022 nr [...], na podstawie art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 pkt. 1 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376) - dalej "u.d.p.", na podstawie uchwały Rady Miasta W. Nr [...] z [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady Miasta W. Nr [...] z [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. 3717 ze zm.), wymierzającej Skarżącemu karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. [...] w rej. nr [...] w dniach 23 września - 4 listopada 2021 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 3,66 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w kwocie 6 452,58 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Strona zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp w zw. z art. 4 pkt 23 ww. ustawy i w zw. z art. 2 pkt 16a-16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że tablica umieszczona na elewacji budynku o treści "[...]" stanowi reklamę. Wniesiono także o umożliwienie zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji przez organ II instancji.

SKO wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że pas drogowy (drogi wojewódzkiej) ul. S. [...] w rej. nr [...] w dniach 23 września - 04 listopada 2021 r. był zajęty bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]" o powierzchni 3,66 m2 {1,20 x 3,05 m}. Zajęcia dokonał Skarżący prowadzący działalność gospodarczą od 2016 r. pod firmą [...] w kilku lokalizacjach ([...], [...], [...] - ul. [...] nr [...]) o przeważającej działalności - restauracje i inne stale placówki gastronomiczne. O naruszeniu powiadomiono pracownika na miejscu kontroli w dniu 23 września 2021 r. Kolegium wyjaśniło przy tym, że powyższy stan faktyczny został ustalony na podstawie zgromadzonych dowodów w postaci: protokołu kontroli z dnia 23 września 2021 r., karty kontroli nr [...] (kontrole w dniach 4, 12 października 2021 r. 2 i 4 listopada 2021 r.) wraz z dokumentacją zdjęciową z kontroli znajdującą się na płycie wraz ze spisem tej dokumentacji, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, mapy zasadniczej z naniesioną granicą pasa drogowego i lokalizacją reklamy dokonaną przez geodetę, informacji z CEiDG i Regon.

Kolegium uznało, że reklama była umieszczona przez cały wskazany okres w pasie drogowym o czym świadczy jej niezmienna (tożsama) treść, kształt i lokalizacja względem pasa drogowego oraz budynku, a także brak złożenia dowodów na okoliczność jej demontażu przez Stronę. Skarżący nie kwestionował również faktu funkcjonowania obiektu w ww. okresie. Dokumentacja zdjęciowa w niniejszej sprawie skorelowana jest z protokołem kontroli i kartą kontroli oraz mapą zasadniczą ze stosownymi zaznaczeniami dokonanymi przez geodetę. Wobec powyższego dowody uznano za wiarygodne.

SKO po przytoczeniu definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23) udp i odwołaniu się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdziło, że reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo.

Biorąc powyższe pod uwagę SKO uznało, że w sprawie mamy do czynienia z reklamą. Na nośniku znajdowała się nazwa lokalu gastronomicznego prowadzonego przez Stronę, czyli reklama nakierowana była na zwiększenie zbytu lub rozszerzenie klienteli lokalu. Z tego względu zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie.

Jak podkreśliło Kolegium w niniejszej sprawie fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym mapy zasadniczej z naniesioną przez geodetę granicą pasa drogowego i lokalizacją reklamy, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, protokołu kontroli, karty kontroli i dokumentacji fotograficznej. Bez wątpienia materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest wyczerpujący dla stwierdzenia, że reklama znajdowała się w pasie drogowym. Konieczne zatem stało się wymierzenie kary pieniężnej zgodnie z przepisami udp. Kara pieniężna została wymierzona prawidłowo za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. nr [...] w dniach 23 września - 4 listopada 2021 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]" o powierzchni 3,66 m2 bez zezwolenia zarządcy. Karę określono na podstawie stawek uregulowanych w ww. uchwale Rady Miasta W. nr [...] z [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, załącznik nr 3 poz. 21b - 4,10 zł - reklamy ciemne o powierzchni powyżej 3 m2 do 9 m2 włącznie. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że karę pieniężną w wysokości 6.452,58 zł ustalono w następujący sposób: zajęta powierzchnia pasa drogowego przez reklamę 3,66 m2 x ilość dni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - 43 dni x stawka 4,10 zł z ww. uchwały x 10 krotność z ww. ustawy.

Ponadto SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, że brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary (art. 189f § 1 § 1 k.p.a.). Kolegium wzięło pod uwagę, że Strona jest przedsiębiorcą, na którym ciąży obowiązek zachowania podwyższonej staranności, nie może zatem zasłaniać się niewiedzą o wynikających wprost z ustaw obowiązkach. Na Stronie ciążył obowiązek potwierdzenia, że każda reklama, którą instaluje nie wchodzi w pas drogowy. Skarżący działalność gospodarczą prowadzi od 2016 r. w branży gastronomicznej i to w kilku lokalizacjach. Podnoszony przez Stronę argument, że w sprawie nie mamy do czynienia z reklamą, jak wyżej wskazano jest chybiony. Ponadto Kolegium podkreśliło, że to na Stronie ciążył obowiązek upewnienia się czy dokonuje umieszczenia reklamy w sposób zgodny ze wszystkimi przepisami prawa. Długość okresu bezprawnej ekspozycji reklamy w pasie drogowym oraz brak dbałości po stronie Skarżącego o wyjaśnienie charakteru instalowanego obiektu i granic pasa drogowego, a także brak usunięcia reklamy wskazuje, że waga naruszenia nie może być uznana za znikomą. Skarżący poprzez reklamę w pasie drogowym poprawił widoczność swojej działalności, zachęcał klientów do skorzystania z lokalu gastronomicznego, bez ponoszenia kosztów na rzecz zarządcy drogi i kosztem przestrzeni pasa drogowego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Strona zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 udp w zw. z art. 4 pkt 23 przywołanej ustawy oraz w zw. z art. 2 pkt 16a - 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w ustalonym stanie faktycznym, że tablica umieszczona na elewacji budynku zlokalizowanego przy ul. [...] o treści "[...]" stanowi reklamę w myśl w/w przepisów;

II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyczerpujące zabranie materiału dowodowego i dokonanie błędnej oceny, na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego, że fakt zajęcia pasa drogowego został udowodniony.

W oparciu o postawione zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania.

Zdaniem Skarżącego tablica o treści "[...]", nie stanowi reklamy, ponieważ jej walor jest wyłącznie informacyjny. Przedmiotowa tablica jest bowiem wyłącznie nośnikiem informacji w zakresie nazwy przedsiębiorstwa i nie zawiera żadnej zachęty do skorzystania z usług świadczonych przez Stronę. W takim stanie rzeczy należało przyjąć, że tablica zawierająca nazwę "[...]" nie stanowi reklamy prowadzonej działalności, w znaczeniu wskazanym w ustawie o drogach publicznych, lecz jest szyldem, o którym mowa w art. 2 pkt 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Umieszczenie tej tablicy na elewacji budynku nie wymagało zatem zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji organ I instancji nie był uprawniony do nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie w pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Ponadto zdaniem Skarżącego tylko mapa do celów prawnych mogła rozstrzygnąć czy doszło do zajęcia pasa drogowego, zatem nie został zgromadzony wystarczający materiał dowodowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 u.d.p.

Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 13 u.d.p., termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna.

Przywołany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Głównym zadaniem organu było zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 15 października 2019 r. II GSK 807/19). Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy udokumentowały w sposób właściwy i nie pozostawiający wątpliwości co do ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, następujące okoliczności: powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego), a także podmiot, który dokonał zajęcia. Do materiału dowodowego włączone zostały, poza kartą kontroli terenowej pasa drogowego (z 4, 12 października 2021 r. i 4 listopada 2021 r.) następujące dokumenty: protokół oględzin z 23 września 2021 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, dokumentacja fotograficzna nośnika reklamowego sporządzona w toku postępowania (na płycie CD), wypis i wyrys z ewidencji gruntów dla działki ew. nr [...], wydruk mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczoną granicą pasa drogowego przez geodetę uprawnionego A. C. (kolorem zielonym) i umiejscowieniem reklamy (kolorem czerwonym przez pracownika organu) oraz wydruk z informacji z CEIDG.

Główny zarzut skargi sprowadza się do zakwestionowania ustaleń dotyczących przebiegu linii pasa drogowego oraz kwestii czy tablica o treści "[...]" stanowi reklamę. Skarżący uważa bowiem, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego mu zajęcia pasa drogowego, gdyż brak jest dowodu w postaci mapy do celów prawnych, a ww. tablica nie stanowi reklamy, lecz jest szyldem w rozumieniu art. 2 pkt 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd nie podzielił powyższych zarzutów, uznając za zasadne stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji, co do zaistnienia w sprawie stanu faktycznego (zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia) z konsekwencją wymierzenia z tego powodu kary pieniężnej. W szczególności prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego.

Wskazania wymaga, że jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p. definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 u.d.p.), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 u.d.p.). Ze wskazanych przepisów wynika jednoznacznie, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Inaczej rzecz ujmując - pas drogowy obejmuje chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por. wyroki NSA: z 15 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 444/12; z 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 367/22; z 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 48/22; z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2512/21; z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 859/20).

Należy wyjaśnić, że umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś, gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym.

W stanie faktycznym sprawy sporna reklama umieszczona na ścianie budynku ul. [...] w rej. nr [...] w [...], została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a obejmujących cały szereg ujęć budynku w kontekście umieszczonej na nim reklamy. Wbrew opinii Skarżącego, w aktach znajdują się również inne dowody potwierdzające fakt zajmowania części pasa drogowego przez nośnik reklamowy Skarżącego.

W ocenie Sądu znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 ma kluczowe znaczenie dla przesądzenia przebiegu pasa drogowego. Na tej mapie geodeta uprawniony wyrysował wyraźnie granicę pasa drogowego kolorem zielonym, a pracownik organu - sporny nośnik (kolorem czerwonym). W konsekwencji z mapy tej wprost wynika, że sporny nośnik umieszczony został w obszarze pasa drogowego. Zdaniem Sądu, powyższa mapa zasadnicza pozwala na skonfrontowanie granic pasa drogowego z lokalizacją nośnika reklamowego.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że oceny dowodów zgromadzonych w sprawie należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy.

Wskazać zatem należy, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka o nr ewidencyjnym [...] stanowi ul. [...] w [...] i zakwalifikowana została pod symbolem dr, czyli drogi, oraz jest własnością Miasta [...] i pozostaje w zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Ponadto także wyrys z rejestru gruntów operuje w stosunku do numeru działki [...] symbolem dr (drogi). Jak wyżej podano, pojęcie drogi jest pojęciem węższym, niż pojęcie pasa drogowego. Należy zatem przyjąć, iż droga stanowi co do zasady część pasa drogowego. Powyższe potwierdza ustalenia wynikające z wyżej omówionej mapy zasadniczej, że sporny nośnik reklamowy zamontowany na budynku przy ul. [...] w rej. nr [...] w [...] wykracza poza linie graniczne działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...] wchodząc tym samym w pas drogowy ul. [...] w [...] tj. działkę ew. nr [...]. Fakt, że nośnik reklamowy został zamontowany nad chodnikiem na elewacji budynku potwierdza również dokumentacja fotograficzna sporządzona w trakcie kontroli pasa drogowego.

Reasumując wskazać należy, że oparcie przeprowadzonych w sprawie ustaleń na dowodach w postaci: protokołu kontroli pasa drogowego, karty kontroli pasa drogowego, dokumentacji fotograficznej, wydruku z mapy zasadniczej ze wskazaną granicą pasa drogowego drogi i z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy, wypisu i wyrysu z rejestru gruntów, nie mogło być uznane za niewystarczające. Zdaniem Sądu niezasadne jest stanowisko Skarżącego, że niekompletność materiału dowodowego w sprawie ma wynikać z braku mapy zasadniczej, jako dowodu rozstrzygającego fakt zajęcia pasa drogowego. Uznana przez organy w niniejszej sprawie za wiarygodną i wystarczającą dla celów ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego mapa zasadnicza (wydruk w skali 1:500), stanowi prawem przewidziany dokument urzędowy. Mapa zasadnicza jest bowiem standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej – m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane w niej ujęte odpowiadają stanowi ewidencyjnemu (art. 4 ust. 1e ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2021 r., poz. 1990). Jest więc oczywiste, że wydruk takiej mapy odzwierciedla dane dotyczące punktów osnowy geodezyjnej działek ewidencyjnych, co miało znaczenie w rozpoznawanej sprawie w zakresie koniecznym dla ustalenia przebiegu pasa drogowego. Ponadto – wbrew stanowisku Skarżącego nie ma znaczenia okoliczność, że nośnik reklamowy Skarżącego wystawał poza elewację (tj. znajdował się pod zadaszeniem budynku), bowiem wynika to nie tylko z mapy zasadniczej, ale również ze zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych. W świetle tych ustaleń zbędne byłoby rozważanie co do położenia zadaszenia budynku, czy też innych elementów wystających poza płaszczyznę elewacji budynku, skoro granicę działek – także więc pasa drogowego – stanowi linia pomiędzy płaszczyzną tej elewacji a chodnikiem (zob. wyroki NSA z 30 listopada 2021 r., II GSK 2139/21 i z 16 maja 2023 r., GSK 1576/21).

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy SKO nie miało zatem obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z mapy do celów prawnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r., II GSK 515/22, że usytuowanie reklamy w pasie drogowym nie musi być w każdym przypadku wykazywane opinią biegłego geodety lub innym dokumentem, na którym uprawniony geodeta określi umiejscowienie danej reklamy w relacji do granic pasa drogowego. Nie w każdym przypadku konieczne jest zatem wykorzystywanie dowodów z dokumentów sporządzonych w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1429 ze zm.), w tym mapy do celów prawnych, o której mowa w § 24 – 29 tego rozporządzenia. Wprawdzie rozporządzenie to przewiduje stosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (zob. § 1 i § 24 ust. 1), jednak nie sposób przyjąć, aby skutkowało to - w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia, skoro rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (v. wyroki NSA z 1 marca 2022 r., II GSK 2664/21, z 11 stycznia 2023 r., II GSK 515/22, z 16 maja 2023 r. II GSK 443/20 i z 19 wrzenia 2023 r. II GSK 481/23).

W ocenie Sądu, oczywiście dopuszczalne jest przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z mapy do celów prawnych, jeżeli zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy pozostawia wątpliwości co do stanu faktycznego, w tym w zakresie granic pasa drogowego, czy umiejscowienia obiektu, który ten pas ma zajmować. Niemniej jednak, Sąd uznaje, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie takich wątpliwości nie pozostawiał, gdyż pozwalał na wyraźne i jednoznaczne ustalenie zarówno granic pasa drogowego, faktu umiejscowienia spornej reklamy, jak i faktu znajdowania się tejże reklamy w pasie drogowym. W takiej sytuacji przeprowadzanie innych dowodów dotyczących tych okoliczności nie było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślenia również wymaga, że w realiach rozpatrywanej sprawy trudno jest w sposób zasadny przyjąć założenie, by zarządca drogi nie był w stanie samodzielnie określić przebiegu pasa drogowego. Ze wszystkich bowiem dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę. Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego. Okoliczności te wynikają z dokumentów zgromadzonych przez organ, a potwierdzają je zdjęcia budynku stanowiącego lokalizację spornej reklamy/nośnika reklamowego. Zarzuty kierowane wobec organu z powołaniem się na zgromadzony materiał dowodowy są zatem nieuzasadnione.

Reasumując zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, jak i fakt posadowienia nośnika w spornej lokalizacji we wskazanym w decyzjach okresie, są nieuzasadnione. Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania pasa drogowego na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do Skarżącego, którego - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Okres zajęcia pasa drogowego został zatem prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów, tj. protokołów z kontroli terenowej pasa drogowego i oględzin nośnika reklamowego. Granice czasowe zajęcia wyznaczają daty - utrwalonych w aktach - kontroli organu spornego odcinka pasa drogowego za pomocą protokołów z kontroli i oględzin. Udokumentowanie, że reklama/nośnik znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach, pozwalało na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Ciężaru prowadzenia postępowania dowodowego, który spoczywa na organie, nie można utożsamiać z nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania dowodów na okoliczności, o których może wiedzieć wyłącznie sama strona.

Podkreślić przy tym należy, że ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde bowiem zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, czy znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym i wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.

Nie ulega również wątpliwości, że treść nośnika reklamowego stanowiła reklamę, w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem reklama oznacza umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784 i 922), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, 463, 694 i 720), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098).

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, że ustawodawca w art. 4 pkt 23 u.d.p. przyjął bardzo szerokie rozumienie reklamy. Zgodnie z tym przepisem reklamą jest każdy nośnik informacji wizualnej – nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę – jeżeli spełnia łącznie następujące przesłanki:

a) występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku etc.,

b) wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami,

c) został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi.

Reklamą są zatem wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej prze podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo (vide wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2749/15).

Wobec tego Sąd podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z reklamą, bowiem na nośniku reklamowym o treści "[...]" umieszczono nazwę lokalu gastronomicznego prowadzonego przez Skarżącego celem zyskania nowych klientów i zwiększenia zbytu.

Skarżący nie twierdzi też, że legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Tymczasem zajęcie pasa drogowego wymaga uzyskania zezwolenia, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Kara pieniężna jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13 oraz z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt II GSK 773/15).

W ocenie Sądu organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto wydając rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa, prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ administracji - rozstrzygając sprawę - oparł się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując swobodnej a nie dowolnej jego oceny. Ponadto stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie stwierdził więc naruszenia podnoszonych przez Skarżącą przepisów k.p.a. tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wskazania również wymaga, że wysokość kary pieniężnej także została wyliczona prawidłowo, w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Za zasadne należało uznać także stanowisko organu dotyczące braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary. Należy odnotować, iż organ odwoławczy z urzędu rozważył zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa, uznając, iż okoliczności sprawy nie wskazują na wystąpienie okoliczności w tym przepisie przewidzianych. Stanowisko organu w tym zakresie jest zatem prawidłowe.

Reasumując, skoro zostało w kontrolowanym postępowaniu wykazane, że Skarżący zajął pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, to organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i ww. uchwały z 27 maja 2004 r. Tym samym zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 4 pkt 23 ww. ustawy oraz w zw. z art. 2 pkt 16a-16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.