Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 417/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji II instancji
Powołane przepisy: article: art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 700/20 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 lutego 2020 r. nr N-I.7581.2.93.2019 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od J. G. na rzecz Gminy Miasto Rzeszów.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 października 2020 r. II SA/Rz 700/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 26 lutego 2020 r. nr N-l.7581.2.93.2019, w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości:

1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Mieleckiego z 22 października 2019 r. nr IG.6821.2.5.2017;

2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan sprawy.

Wnioskiem z 15 lipca 2016 r. F. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2852 o pow. 0,4428 ha, położonej w Rzeszowie, obręb [...], twierdząc że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

W związku z tym, że nieruchomość stanowiła własność Gminy Miasto Rzeszów, Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz.65; dalej: u.g.n.), postanowieniem z 30 czerwca 2017 r. wyłączył Prezydenta Miasta Rzeszowa od załatwiania sprawy, wyznaczając do jej rozpatrzenia Starostę Mieleckiego.

Starosta Mielecki decyzją z 15 stycznia 2018 r. orzekł: w pkt 1 o zwrocie nieruchomości położonej w Rzeszowie, obręb [...], oznaczonej jako działka nr 2852 (odpowiadającej dawnej działce nr 797) o pow. [...], objętej KW nr [...], będącej własnością Gminy Miasto Rzeszów na rzecz F. S.; w pkt 2 o zwrocie na rzecz Gminy Miasto Rzeszów zwaloryzowanego odszkodowania.

Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto Rzeszów, decyzją z 12 marca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego było przyjęcie braku możliwości zastosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami do notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 3 lipca 2018 r. II SA/Rz 475/18, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego i poprzedzającą ją decyzję Starosty Mieleckiego. W ocenie WSA zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na akceptację (jako przedwczesnego) zarówno rozstrzygnięcia organu II instancji, uznającego, że nabycie to miało charakter cywilnoprawny, w związku z czym byłemu właścicielowi roszczenie w ogóle nie przysługuje, jak też poprzedzającego je rozstrzygnięcia organu l instancji, wg. którego, mimo formy aktu notarialnego, nosiło ono cechy wywłaszczenia, a w związku z brakiem realizacji jego celu, uzasadniało zwrot nieruchomości.

WSA zaznaczył, że w sprawie nie budziło wątpliwości, że do podpisania notarialnej umowy sprzedaży działki nr 797 między F. S. a Gminą z przeznaczeniem pod cmentarz doszło w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej: "u.g.g.w.n."). Zgonie z art. 46 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nieruchomość mogła być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz gminy, jeżeli była niezbędna na cel budowy i utrzymania cmentarza. W ocenie WSA, o ile cel nabycia mógł uzasadniać zastosowanie procedury wywłaszczenia, nie wykluczało to możliwości nabycia nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 u.g.g.w.n., przepisy rozdziału 6 "Wywłaszczanie nieruchomości" stosuje się, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie lub odjęcie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Za ostatnią z wymienionych opcji mogłoby z kolei przemawiać powołanie się w treści aktu notarialnego na uchwałę nr VIII/37/90 Rady Miasta Rzeszowa z 13 listopada 1990 r. w sprawie nabywania i zbywania nieruchomości, wniosek skarżącego z 14 maja 1996 r. o wykup przeznaczonej pod cmentarz działki nr 797 oraz protokół z 12 czerwca 1996 r. w sprawie ustalenia ceny jej kupna). W ocenie WSA organ I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń na okoliczność potwierdzenia, że wola sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego jako byłego jej właściciela była ukształtowana perspektywą wywłaszczenia, którą w sposób dostateczny odzwierciedlał akt notarialny o nabyciu nieruchomości przez Gminę M. Rzeszów na podstawie przepisów u.g.g.w.n. Zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadziły żadnej analizy notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości względem treści przywołanej w niej uchwały Rady M. Rzeszowa z 13 listopada 1990 r. nr VIII/37/90, której dodatkowo nie było w aktach sprawy.

Starosta Mielecki rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z 22 października 2019 r. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. G. – spadkobierczyni F. S.. Odwołująca się wskazała, że zgromadzone w postępowaniu dowody jednoznacznie wskazują, że zawarta przez F. S. umowa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości zawarta została pod wpływem przymusu w obawie przed wywłaszczeniem.

Wojewoda Podkarpacki nie podzielił powyższych zarzutów i wskazaną na wstępie decyzją z 26 lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda wskazał, że Starosta Mielecki uzupełnił materiał dowodowy o uchwałę Rady Miasta Rzeszowa Nr Vlll/37/90 z 13 listopada 1990 r. w sprawie nabywania i zbywania nieruchomości oraz o informację, że w dacie zawarcia notarialnej umowy sprzedaży teren, na którym jest położona przedmiotowa nieruchomość objęty był miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka aktualnie oznaczona nr [...] położona była w strefie [...], tj. częściowo na terenie oznaczonym symbolem 12 RP.ZN: "Tereny rolne pozostające w dotychczasowym sposobie użytkowania. Obszary te stanowią ciągi naturalnego spływu mas powietrza" oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem 11 ZC: "Tereny rolne pozostające w dotychczasowym użytkowaniu, stanowiące potencjalne rezerwy dla lokalizacji cmentarza komunalnego".

Organ II instancji stwierdził, że nie można uznać, że F. S. sprzedał działkę dawniej oznaczoną nr [...] pod przymusem, a tym samym, że sprzedaż tą należałoby uznać za równorzędną z wywłaszczeniem. Analiza uchwały Rady Miasta Rzeszowa potwierdza, że nabycie przedmiotowej nieruchomości pod cmentarz nie było związane z realizacją jej postanowień, gdyż brak w niej jakiejkolwiek wzmianki o nabywaniu na rzecz Gminy Miasto Rzeszów nieruchomości pod cmentarz. W § 3 wprowadzono ogólny zapis o możliwości nabywania nieruchomości do "zasobów gruntów". Z kolei zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jaki obowiązywał na dzień 20 czerwca 1996 r., tj. dzień zawarcia umowy sprzedaży, przedmiotowa działka leżała w obszarze terenów rolnych pozostających w dotychczasowym sposobie użytkowania, a tylko częściowo stanowiła potencjalne rezerwy dla lokalizacji cmentarza komunalnego. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że wykup przedmiotowej działki nie był wówczas niezbędny pod budowę cmentarza. Ponadto, F. S. z wnioskiem o wykup przedmiotowej nieruchomości wystąpił 14 maja 1996 r., natomiast protokół uzgodnień w sprawie ustalenia ceny kupna przedmiotowej nieruchomości został spisany znacznie później, tj. 12 czerwca 1996 r. Powyższe bezsprzecznie potwierdza, że inicjatywa wykupu działki nr [...] wyszła ze strony jej właściciela. Zawarte we wniosku sformułowanie "proszę o wykup" wskazuje na dobrowolność działania wnioskodawcy oraz że inicjatywa wykupu wyszła z jego strony.

Skargę do Sądu I instancji wniosła J. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 października 2020 r. II SA/Rz 700/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że niniejsze postępowanie toczyło się z udziałem spadkobierców F. S., tj.: J. S., M. S., J. S., M. S., J.G., M. S.(akt poświadczenia dziedziczenia k. 208, pismo informacyjne z 21 listopada 2018 r. o zmianie wnioskodawcy). Bezsporne jest istnienie po stronie F. S., a aktualnie jego spadkobierców, interesu prawnego w wystąpieniu z przedmiotowym wnioskiem.

Postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej może dotyczyć nie tylko wywłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej, jako czystej postaci odebrania własności, ale również umowy. Choć co do zasady wiąże się ona ze swobodą kształtowania stosunku prawnego, to w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że wola wyzbywającego się w rzeczywistości ukształtowana była perspektywą wywłaszczenia, nazwanie takiej czynności umową nie przesądza o dobrowolności stosunku prawnego, ponieważ jedna ze stron do jej zawarcia zostaje przymuszona okolicznościami.

Po historycznie omówionych wątpliwościach prawnych, aktualnie art. 142a u.g.n. stanowi, że przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1.

W sprawie nie budziło także wątpliwości, że cel umowy nie został zrealizowany. Zgodnie z § 4 aktu notarialnego z 20 czerwca 1996 r. Rep. A nr [...]r., celem umowy sprzedaży miała być budowa cmentarza. Z protokołu sporządzonego w dniu 22 września 2017 r. (akta administracyjne k. 59-60) wynika, że działka nr [...] jest w całości nieurządzona, niezagospodarowana, porośnięta trawami, chwastami 2-3 letnimi brzozami, niekoszona. Zatem bezsporne jest, że cel umowy nie został zrealizowany.

Spór sprowadza się natomiast do oceny, czy wola zawarcia przez F. S. umowy sprzedaży nieruchomości motywowana była perspektywą wywłaszczenia, jak twierdził początkowo F. S., a aktualnie skarżąca, i w związku z czym uzasadniało to żądanie zwrotu na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., czy też umowa zawarta została całkowicie dobrowolnie, niwecząc żądanie, czego z kolei próbują dowieść organy.

W ocenie Sądu I instancji zostały wykonane wytyczne zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2018 r. II SA/Rz 475/18, jednak wyciągnięte przez organy wnioski na podstawie prawidłowo uzupełnionego materiału dowodowego pozostawały z nim w sprzeczności, uzasadniając podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w sposób uzasadniający uchylenie decyzji organów obydwu instancji.

Dobrowolna sprzedaż nieruchomości w warunkach u.g.g.w.n. mogła wywoływać wątpliwości co do żądania zwrotu na podstawie art. 136 ust 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Organy ich nie miały. Podniosły, że właściciel nieruchomości sam wystąpił z wnioskiem zwracając się "proszę o wykup", a w aktach brakowało dokumentacji z przeprowadzonych rokowań, co przekreślało umowny charakter negocjacji. Ponadto, jak wskazały, zbywana nieruchomość nie była niezbędna do realizacji celu. Świadczyła o tym dołączona do akt uchwała Rady Miasta Rzeszowa, jak też m.p.z.p. Sąd I instancji dokonał odmiennej oceny tych dokumentów.

Z uzupełnionych przez organy dokumentów poprzedzających zawarcie umowy wynika, że F. S. zwrócił się 14 maja 1996 r. o wykup nieruchomości nr [...]wskakując, że "ma to być na cmentarz w [...]". W protokole z 12 czerwca 1996 r. w sprawie ustalenia ceny kupna działki [...] wskazano wyraźnie, że nieruchomość jest nabywana do zasobów gruntowych Gminy Miasta Rzeszów z przeznaczeniem pod cmentarz. Słuchana na rozprawie administracyjnej 25 kwietnia 2019 r. J. S. wskazała, że była obecna podczas rozmów jej męża F. S. z urzędnikiem gminy dotyczących zabrania gruntów pod cmentarz, na które to spotkania byli wzywani. Obecni podczas rozprawy pozostali spadkobiercy wnioskodawcy - jego dzieci, potwierdziły wyjaśnienia matki, dodatkowo wskazując, że rodzice z przebiegu rozmów w urzędzie składali im relacje. Informowali ich o tym, że działka ma zostać zabrana na cmentarz. Podkreślili, że ich ojciec bardzo lubił pracę na roli i nie chciał dobrowolnie się jej pozbyć. Z relacji rodziców wiedzieli również, że urzędnicy twierdzili, że przy dobrowolnym zbyciu nieruchomości kwota za nieruchomość będzie wyższa aniżeli odszkodowanie za wywłaszczenie.

Z przedstawionych dokumentów wprost wynikała perspektywa budowy cmentarza. W takiej sytuacji w pełni logiczne i usprawiedliwione tymi okolicznościami są twierdzenia wnioskodawców, że poprzedniemu właścicielowi F. S. pozostawało co najwyżej prawo wyboru formy odjęcia nieruchomości. Trudno w takiej sytuacji mówić o nieskrępowanym prawie do decydowania o własności nieruchomości.

Organy dokonując odmiennej oceny dokumentów nadmierną wagę przywiązały do samej treści wniosku, użycia przez wnioskodawcę zwrotu "proszę o nabycie", jak również tego, że w aktach brak było dokumentacji dotyczącej przeprowadzenia rokowań. Organy nie dokonały oceny wyjaśnień stron, a w zasadzie je pominęły. Tymczasem strony zgodnie wskazywały na to, że postępowanie zostało zainicjowane przez urzędników, a także że wnioskodawca nie chciał wyzbyć się nieruchomości, na której wraz z rodziną gospodarował. Mając jednak w perspektywie konieczność przejęcia nieruchomości na podstawie umowy gwarantującej wyższe odszkodowanie niż decyzja wywłaszczeniowa, zdecydował się na tą formę odjęcia własności nieruchomości.

Sąd I instancji stwierdził także, że w aktach znajdują się odpisy KW działek ewidencyjnych znajdujących się we własności Gminy Miasto Rzeszów w obrębie 209, 205 [...], nabytych na podstawie umów sprzedaży zawartych w latach 1994-1997, a także decyzji wydawanych w latach 1992-1995, 2000-2005 (akta administracyjne: k. 17-31). Położenie tych nieruchomości, a także forma nabycia wskazuje na pewne podobieństwo i możliwość ich nabywania także na podstawie u.g.g.w.n. Organy dysponowały zatem materiałem dowodowym, innym niż wskazany przez strony i wystarczający do odniesienia się do stawianych zarzutów. Pomijając to i odnosząc się wyłącznie do materiałów przedstawionych przez strony, organy przybrały niejako rolę przeciwnika procesowego, a nie jednostki rozstrzygającej o prawach i uprawnieniach. Nie odniosły się również do powoływanego przez skarżącego, a następnie jego spadkobierców, faktu wyzbycia na identycznych warunkach, sąsiedniej działki nr 818 należącej także do skarżącego oraz podnoszonego faktu jej zwrotu. Naruszyły tym samym zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa, a także wyczerpującego informowania stron.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 22 października 2020 r. II SA/Rz 700/20, wniosła Gmina Miasto Rzeszów. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej przyjęcia interesu prawnego J. G. do zaskarżenia decyzji organu II instancji w zakresie wykraczającym poza jej własny udział w spadku po poprzednim właścicielu wywłaszczonej nieruchomości. Po śmierci wnioskodawcy F. S. w postępowaniu brało udział sześcioro jego spadkobierców tj. żona i pięcioro dzieci. Organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości a po odwołaniu jedynie jednej ze spadkobierców, organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja organu II instancji odnosiła się do całości decyzji organu II instancji. Niewątpliwie jednak decyzję organu II instancji zaskarżyła tylko J. G. ale zakresem zaskarżenia objęła całość decyzji. Sąd uchylając decyzje obu organów w całości, a zatem też w zakresie interesu prawnego pozostałych spadkobierców, nie poświęcił ani słowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na jakiej podstawie prawnej przyjął, iż skarżąca Joanna G. ma interes prawny do zaskarżenia ostatecznej decyzji w zakresie wykraczającym poza jej własny udział w spadku po poprzednim właścicielu. Nie ma więc możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który zmusił stronę skarżącą kasacyjnie do domyślania się podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Jest to niedopuszczalne bo strona ma prawo uzyskać z uzasadnienia wyroku pełną i jednoznaczną argumentację Sądu. W związku z powyższym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie merytorycznie skargi skarżącej w całości zamiast rozpatrzenia jej merytorycznie tylko w zakresie odmowy zwrotu udziału w wysokości 3/20 w wywłaszczonej nieruchomości i odrzucenia skargi w zakresie dotyczącym interesu prawnego pozostałych spadkobierców F. S.. Skarżąca J. G. jako jedyna ze spadkobierców F. S. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji oraz jako jedyna wniosła skargę na ostateczną decyzję Wojewody Podkarpackiego. J. G. za każdym razem zaskarżała w całości wydane decyzje gdy tymczasem uczestnictwo spadkobierców poprzedniego właściciela w postępowaniu zwrotowym nie jest uczestnictwem jednolitym i każdy ze spadkobierców działa tylko w zakresie swojego interesu prawnego wyznaczonego własnym udziałem w spadku. Wprawdzie art. 136 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) nakazuje prowadzić jedno postępowanie administracyjne w razie zgłoszenia więcej niż jednego żądania zwrotu (w sytuacji jak nin. gdy poprzedni właściciel zmarł w trakcie postępowania przepis ten należy zastosować w drodze analogii) to jednak skoro jest wielość żądań zwrotu z powodu wielości spadkobierców, nie sposób uznać, iż mamy tu do czynienia z uczestnictwem jednolitym. Do wyroku TK z dnia 14.07.2015 r. sygn. akt SK 26/14, art. 136 ust. 3 u.g.n. odczytywano tak, iż legitymacja czynna spadkobierców poprzedniego właściciela miała charakter łączny czyli było jedno żądanie zwrotu przysługujące wielu podmiotom. Niemożliwy był zwrot jedynie udziału w wywłaszczonej nieruchomości. W chwili obecnej, skoro możliwy jest zwrot udziału to mamy do czynienia z sytuacją wielości żądań (zwrotu udziałów w nieruchomości) przysługujących poszczególnym spadkobiercom i tylko z mocy przepisu szczególnego nakazanych być rozpoznanymi w jednym postępowaniu administracyjnym. Ów nakaz rozpoznania w jednym postępowaniu jest jednak zabiegiem podyktowanym jedynie względami ekonomiki procesowej a nie "uwspólnieniem" interesów, bo to zaprzeczałoby sensowi w/w wyroku TK. Wskazane naruszenie nie tylko mogło ale miało istotny wpływ na wynik sprawy: uznanie a limine braku interesu prawnego J. G. do zaskarżenia w całości decyzji Wojewody Podkarpackiego spowodowałoby konieczność odrzucenia skargi w zakresie interesu prawnego pozostałych spadkobierców;

3. art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie oceny prawnej znaczenia zapisów wniosku z dnia 14.05.1996 r., protokołu z dnia 12.06.1996 r., aktu notarialnego z dnia 20.06.1996 r. odmiennie od oceny dokonanej w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 3.07.2018 r. II SA/Rz 475/18. W prawomocnym wyroku napisano "określenie zamierzonego przeznaczenia nieruchomości (pod cmentarz) tak w akcie notarialnym, jak i wniosku skarżącego o wykup oraz protokole z dnia 12 czerwca 1996 r. i kontrasygnacie w żaden sposób samoistnie nie przesądza ani o dobrowolnym, ani o przymusowym charakterze sprzedaży. Natomiast w zaskarżonym wyroku Sąd z zapisów we wniosku z 14.05.1996 r. i akcie notarialnym (str. 16 uzasadnienia) robi argument za przymusowością zawieranej w dniu 20.06.1996 r. umowy sprzedaży a jednocześnie nie udaje się mu jasno wskazać jak na tę przymusowość ma wpływać treść Uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 13.11.1990 r. oraz treść ówczesnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o czym poniżej). Sąd wskazuje "Z przedstawionych dokumentów wprost wynikała perspektywa budowy cmentarza". Owszem, wynikała, tylko nie o to chodzi. Samo przeznaczenie nieruchomości nie przesądzało bowiem o przymusowości zbycia - co jasno wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 3.07.2018 r. W oczywisty sposób naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzupełniony materiał dowodowy w postaci Uchwały Rady Miasta Rzeszowa z 13.11.1990 r. nie zmienił kontekstu dla oceny zapisów zawartych w dotychczas zgromadzonych dokumentach;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 86 k.p.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi wynikłe z uznania, iż organy w sprawie błędnie oceniły całokształt materiału dowodowego. Przede wszystkim chodzi tu o błędną ocenę przez Sąd I instancji (odmienną od tej dokonanej przez organy administracji) znaczenia pisma F. S. z dnia 14.05.1996 r. zawierającego prośbę o wykup działki nr [...], uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 13.11.1990 r., protokołu do umowy sprzedaży, aktu notarialnego sprzedaży oraz przesłuchania stron. To, co ma Gmina przede wszystkim do zarzucenia Sądowi to to, iż Sąd w sposób całkowicie arbitralny, niejasny i nielogiczny dokonuje odwrócenia oceny dokonanej przez organy a ponadto bierze pod uwagę jako dowód przesłuchania stron (nadto dając im wiarę) w sytuacji gdy nawet nie zaszły przesłania do jego zastosowania. Dowód z przesłuchania strony jest według art. 86 k.p.a. subsydiamy a w nin. sprawie istniały dowody z dokumentów wskazujące na to, iż wykup miał charakter dobrowolny. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ prawidłowa ocena materiału dowodowego jest głównym czynnikiem w rozstrzyganiu sprawy;

II. prawa materialnego – art. 28 k.p.a. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., art. 136 ust. 3 i 3b u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i bez wyjaśnienia przyjęcie, iż jeden z wielu spadkobierców po poprzednim właścicielu wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny do zaskarżenia ostatecznej decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości również w zakresie wykraczającym poza własny udział w spadku po poprzednim właścicielu nieruchomości, podczas gdy każdy ze spadkobierców może działać w sprawie administracyjnej i sądowoadministracyjnej tylko w zakresie własnego udziału w spadku po poprzednim właścicielu. Na kwestię braku interesu prawnego J. G. do zaskarżenia decyzji w zakresie wykraczającym poza jej udział w spadku po F. S. można też podejść od strony prawa materialnego. Wszystko zależy od tego czy uzna się, że J. G. "a limine" tego interesu prawnego nie miała (i wtedy jej skarga w tym zakresie powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.) czy posiadanie interesu prawnego wymagało zbadania (patrz postanowienie NSA z dnia 8.07.2014 r. sygn. akt I OSK 1351/14, wyrok NSA z dnia 12.06.2019 r. sygn. akt I OSK 1183/19). Skarżącej kasacyjnie Gminie trudno jest rozstrzygnąć czy ten brak interesu prawnego widać już od tego przysłowiowego progu czy dopiero za progiem. Skarżąca raczej skłania się do stanowiska, że mamy tu do czynienia z oczywistym brakiem interesu prawnego. Inaczej byłoby gdyby skarga pochodziła od kogoś kto twierdzi, że jest stroną i potencjalnie nawet może nią być a jedynie zbadanie konkretnych okoliczności faktycznych ważących na interesie prawnym może ten interes potwierdzić lub wykluczyć. W przypadku postępowali o zwrot wątpliwości większych być jednak nie może skoro legitymację daje bycie poprzednim właścicielem lub spadkobranie wykazywane dokumentami urzędowymi. Skarżąca kasacyjnie Gmina jednak z ostrożności procesowej przedstawia problem również od strony materialnoprawnej co jest wymuszone brakiem wyjaśnienia przyjęcia interesu prawnego J. G. przez Sąd I instancji opisanym w pkt 1 zarzutów kasacyjnych. A zatem powtarzając niejako argumentację z pkt 2 zarzutów, Gmina twierdzi, iż wprawdzie art. 136 ust. 3b u.g.n. nakazuje prowadzić jedno postępowanie administracyjne w razie zgłoszenia więcej niż jednego żądania zwrotu to jednak skoro jest wielość żądań zwrotu z powodu wielości spadkobierców, nie sposób uznać, iż mamy tu do czynienia z uczestnictwem jednolitym. Do wyroku TK z dnia 14.07.2015 r. sygn. akt SK 26/14, art. 136 ust. 3 u.g.n. odczytywano tak, iż legitymacja czynna spadkobierców poprzedniego właściciela miała charakter łączny czyli było jedno żądanie zwrotu przysługujące wielu podmiotom. Niemożliwy był więc zwrot jedynie udziału w wywłaszczonej nieruchomości. W chwili obecnej, skoro możliwy jest zwrot udziału to mamy do czynienia z sytuacją wielości żądań (zwrotu udziałów w nieruchomości) przysługujących poszczególnym spadkobiercom i tylko z mocy przepisu szczególnego nakazanych być rozpoznanymi w jednym postępowaniu administracyjnym. Ów nakaz rozpoznania w jednym postępowaniu jest jednak zabiegiem podyktowanym jedynie względami ekonomiki procesowej a nie "uwspólnieniem" interesów, bo to zaprzeczałoby sensowi w/w wyroku TK.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi J. G. w zakresie odmowy zwrotu udziału w wysokości [...] w wywłaszczonej nieruchomości oraz odrzucenie albo oddalenie tej skargi w pozostałym zakresie, ewentualnie o oddalenie skargi J. G. w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Został też złożony wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zasadnicze znaczeniu dla rozstrzygnięcia mają zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Wojewody Podkarpackiego z 26 lutego 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Mieleckiego z 22 października 2019 r., zostały wydane, gdy zdanie pierwsze art. 136 ust. 3 u.g.n. miało już następujące brzmienie: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu." Brzmienie to zostało nadane art. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz. U. 2019, poz. 801) zmieniającej nin. ustawę z dniem 14 maja 2019 r. Zmiana ta była powodowana m. in. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r. SK 26/14, w którym Trybunał orzekł, że "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (OTK-A 2015/7/101).

W uzasadnieniu powyższego wyroku TK stwierdził m. in., że "Mechanizm wynikający z art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. [w poprzednim brzmieniu, na tle którego praktyka orzecznicza zakładała, że bezwzględnie konieczne jest złożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych] zakłada blokowanie możliwości realizacji samodzielnych roszczeń podmiotów zainteresowanych restytucją w imię zachowania prawa do realizacji analogicznych roszczeń podmiotów, które w danym postępowaniu nie ubiegają się o odzyskanie utraconych udziałów w nieruchomości. Chroni więc osoby nieobecne lub przeciwne restytucji kosztem osób, które bezpośrednio zmierzają do realizacji (aktualizacji) przysługującego im prawa. (...) Rażąco krzywdzące dla wnioskodawców jest także to, że - nawet przy dochowaniu najwyższej staranności oraz znacznym nakładzie sił i środków - nie mają oni gwarancji pozytywnego rozpatrzenia własnego wniosku o zwrot udziału w nieruchomości. Pozostałe osoby uprawnione zawsze mają prawo odmówić (także per facta concludentia) przyłączenia się do wniosku o zwrot nieruchomości, a wnioskodawca nie dysponuje żadnymi instrumentami wpływu na tę decyzję. Wbrew sugestiom zawartym w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych i jednostkowej wadliwej praktyce (także w sprawie skarżącego), nie może on w szczególności uzyskać orzeczenia zastępczego w trybie art. 199 k.c. Osoby wywłaszczone nie są już współwłaścicielami nieruchomości i nie podlegają przepisom prawa rzeczowego dotyczącym współwłasności (...)".

Dlatego też, zmieniając ów niekonstytucyjny stan rzeczy, ustawodawca w aktualnym (także na dzień orzekania przez organy w niniejszej sprawie) stanie prawnym uznał, że z roszczeniem o zwrot może wystąpić każdy z byłych właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości lub ich spadkobierców, w zakresie wynikającym ze swojego udziału. W takim wypadku organ zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części (art. 136 ust. 3a u.g.n.) i gdy zostało zgłoszone więcej niż jedno żądanie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, prowadzi jedno postępowanie dotyczące wszystkich żądań (art. 136 ust. 3b u.g.n.). To, że prowadzi się w takiej sytuacji jedno postępowanie wobec wszystkich zgłoszonych żądań, nie oznacza, że roszczenie o zwrot nie jest podzielne. Wynika to wprost z ust. 5 art. 136 u.g.n., który stanowi, że roszczenie niezgłoszone przez uprawnionego w odpowiednim czasie co do tego udziału wygasa. Ta materialnoprawna relacja pomiędzy uprawnionymi do żądania zwrotu, obecnie zasadniczo odmienna od poprzedniej (sprzed wyroku TK z 14 lipca 2015 r. SK 26/14 i w jego konsekwencji zmiany ustawy dokonanej w maju 2019 r.), przekłada się też na uprawnienia procesowe stron postępowania zwrotowego. Jeśli bowiem obecnie roszczenie o zwrot jest w pełni samodzielne i podzielne, to konsekwentnie przyjąć należy, że interes prawny (art. 28 k.p.a.) w zaskarżeniu decyzji orzekającej o zwrocie lub odmowie zwrotu, każda ze stron biorących udział w postępowaniu ma tylko co do własnego udziału w roszczeniu.

Zależności tej nie zauważył Wojewoda Podkarpacki i jako organ odwoławczy rozpoznał odwołanie od całości decyzji organu I instancji, mimo, że odwołanie złożyła jedynie J. G., której interes prawny ograniczał się do udziału 3/20. Starosta Mielecki decyzją z 22 października 2019 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] o pow. 0,4428 ha (dawna działka nr [...]), stanowiącej własność Gminy Miasto Rzeszów. Co prawda Starosta Mielecki nie wskazał w samym rozstrzygnięciu, po rozpoznaniu czyich wniosków tak zdecydował, ale ze strony 3-4 uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie prowadził z wniosku wszystkich spadkobierców F. S., odwołując się do aktu poświadczenia dziedziczenia i udziałów im przypadających. Podtrzymali oni wcześniej w całości wniosek o zwrot i żądali zwrotu nieruchomości w udziale przypadającym każdemu z nich (pismo z 21 listopada 2018 r., k. 192). Odwołanie od decyzji z 22 października 2019 r. złożyła jedynie J. G. we własnym imieniu (reprezentowana przez pełnomocnika), nie powołując się na jakiekolwiek upoważnienie do działania w imieniu pozostałych spadkobierców F. S.. Wojewoda Podkarpacki decyzję z 26 lutego 2020 r. wydał "po rozpatrzeniu odwołania J. G." i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przepis art. 127 § 1 k.p.a. przyznał prawo do wniesienia odwołania stronie, czyli podmiotowi, który dysponuje w sprawie rozstrzygniętej w pierwszej instancji interesem prawnym. "W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu (wyrok NSA w Warszawie z 25.05.1984 r., II SA 2048/83, ONSA 1984/1, poz. 51, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. (...) wyrok NSA we Wrocławiu z 13.02.1996 r., SA/Wr 477/95, LEX nr 26724, zgodnie z którym "wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności" (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 127.).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitości poglądów co do tego, czy działanie przez organ odwoławczy "z urzędu" stanowi rażące naruszenie prawa, czy działanie bez podstawy prawnej (por. wyroki NSA z 18 maja 1994 r. SA/Gd 2365/93; z 15 września 2000 r. III SA 417/00, LEX nr 47217; z 25 maja 1984 r. II SA 2048/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 51). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie opowiada się za poglądem, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji bez wniesionego poprawnie odwołania, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skoro w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznał sprawę nie w granicach interesu prawnego strony, która wniosła odwołanie, ale także w granicach odrębnego interesu prawnego innych stron, które odwołania nie wniosły, ale z mocy art. 136 ust. 3b u.g.n. były uczestnikami tego samego postępowania przed organem I instancji (zob. art. 62 k.p.a.), to uznać należy, że decyzja wydana przez Wojewodę Podkarpackiego rażąco naruszyła prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Było to wynikiem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 136 ust. 3 i 3b u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a.

Wady kontrolowanej decyzji nie dostrzegł też Sąd I instancji, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 i 3b u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a., na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Za usprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji poruszonego wyżej problemu w ogóle nie rozważał, ale uwzględnienie zarzutów "materialnych" wywołuje dalej idące skutki.

Ponieważ zaskarżona do Sądu I instancji decyzja została wydana w warunkach nieważności, to odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących oceny stanu faktycznego przyjętej przez Sąd I instancji w odniesieniu do ustaleń tej decyzji jest co najmniej przedwczesne.

W punkcie drugim wyroku Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Miasta Rzeszów w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że zachodzi tu szczególnie uzasadniony przypadek, gdyż w przeciwnym razie strona zostałaby obciążona kosztami wywołanymi błędami organu.