Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 78/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 4a
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 204/19 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 listopada 2018 r. nr BP.501.1273.2018.0164.WA7 6694 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji") wyrokiem z 2 lipca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 204/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę W. J. (dalej zwanej "skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD" lub "organem II instancji") z 30 listopada 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "MWITD " lub "organem I instancji") z 25 września 2018 r., którą wymierzono skarżącemu karę pieniężną w wysokości 8 000 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie, od GITD na rzecz skarżącego, kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej zwanej "k.p.a.") poprzez to, że sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji zaaprobował naruszenia dokonane przez GITD tj. nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i dowolne uznanie, iż skarżący dokonał przewozu okazjonalnego;

oraz naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 18 ust. 4b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej zwanej "u.t.d.") poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, z uwagi na to, iż wskazany wyżej przepis wskazuje zwolnienie dopuszczające wykonywanie przewozu okazjonalnego, pojazdami niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy, przez samego przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe lub zatrudnionego przez niego kierowcę, przy czym sam przewóz poprzedzać musi zawarta w lokalu przedsiębiorstwa pisemna umowa oraz określenie opłaty ryczałtowej za przewóz, która uiszczana jest na rzecz przedsiębiorstwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów na okoliczność rozliczeń między skarżącym a klientem, oraz rozliczeń z hotelem, oraz ryczałtowego rozliczenia za przejazd:

– cennik Novotel,

– faktura za marzec 2018 r. na 3 80 zł,

– faktura za maj 2018 r. wraz z paragonami,

– faktura za czerwiec 2018 r. wraz z paragonami,

– faktura za lipiec 2018 r. wraz z paragonami.

Skarżący uzasadnił, że zgłasza dowód dopiero na tym etapie postępowania z uwagi na błędnie ustalony stan faktyczny przez WSA.

Zarządzeniem z 7 lutego 2023 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, których w kontrolowanym postępowaniu nie stwierdzono. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, a istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za dokonanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d., uznał, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne, wobec ich prawidłowości, uzasadniały po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organy administracji oceny, że skarżący nie spełnił, właściwych dla przewozu okazjonalnego wymogów konstrukcyjnych pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 4a u.t.d. oraz przesłanek z art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., które umożliwiałyby niespełnienie tych wymogów konstrukcyjnych.

Zarzuty skargi kasacyjnej, oparte na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a., nie podważają trafności stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Istotą tych zarzutów było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia, że w niniejszej sprawie usługa świadczona przez skarżącego spełniała przesłanki definicji transportu okazjonalnego, albowiem według skarżącego korzystał on z możliwości odstąpienia od wymogu wykonywania tego typu przewozów samochodem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób wraz z kierowcą.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że podstawą decyzji były niewadliwe i wyczerpujące ustalenia faktyczne, wskazujące, że sporny przewóz został wykonany w celach zarobkowych przez skarżącego, który na podstawie umowy zawartej z O. S.A., we własnym imieniu i na własną rzecz, w ramach prowadzonego przedsiębiorstwa, dokonywał przewozu gości hotelu samochodem osobowym. Z dowodu rejestracyjnego kontrolowanego pojazdu wynika, że pojazd ten nie spełniał kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób, nie był bowiem przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 7 osób wraz z kierowcą. Za skontrolowany przewóz pasażera z hotelu N. ([...]) na Lotnisko [...], skarżący pobrał wynagrodzenie w kwocie 50 zł, co potwierdza wystawiony przez skarżącego paragon, przedstawiony w trakcie kontroli.

Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie zarzucając organom naruszenie art. 7, 77§1 i 80 k.p.a. nie podważał tych elementów stanu faktycznego ustalonych przez organ i zaakceptowanych przez WSA, a w szczególności ustaleń poczynionych w toku kontroli drogowej 28 maja 2018 r., z których wynika, że w kierowanym przez niego pojeździe przeznaczonym do przewozu 5 osób przewożony był pasażer, podnosił jedynie, że nie pobrał od pasażera gotówki, albowiem w ogóle nie rozliczał się z pasażerami gotówkowo lecz wszelkie rozliczenia były dokonywane z hotelem, z którym miał podpisaną umowę. Jak twierdził, za przejazd skarżącemu płacił hotel, a nie klient hotelu (pasażer). W hotelu obowiązywał ryczałt za przejazd na trasie hotel – Lotnisko [...], wysokość ryczałtu ustalał hotel, cennik umieszczony był w hotelu i każdy pasażer za przejazd płacił bezpośrednio w hotelu a nie gotówką kierowcy. Pasażer w hotelu zawierał umowę o przewóz na trasie hotel – lotnisko za wynagrodzeniem ryczałtowym. Zdaniem Skarżącego "umowę" należy interpretować szeroko, zarówno jako umowę ustną jak i pisemną. W skardze kasacyjnej podkreślano, że organy błędnie ustaliły stan faktyczny (a WSA błędnie to zaakceptował), co miało polegać na dokonaniu ustalenia, że skarżący rozliczył się gotówką z pasażerem, tymczasem skarżący nie był pytany o tę okoliczność i do czasu zapoznania się z uzasadnieniem Sądu nie wiedział, że okazany kontrolerom paragon został zinterpretowany jako zapłata pasażera gotówką.

Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 4 pkt 11 u.t.d., przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. W myśl art. 18 ust. 4a u.t.d., przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Natomiast w świetle art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., dopuszcza się przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy: a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę, b) na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa, przy czym kumulatywne ziszczenie się tych warunków jest z kolei koniecznym warunkiem uznania tak wykonywanego przewozu okazjonalnego za zgodny z przepisem prawa.

Powołany jako podstawa zarzutu procesowego art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.

Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy przy tym podkreślić, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy zdeterminowany jest zawsze unormowaniem materialnoprawnym, które może stanowić podstawę do wydania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę, że okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia zostały prawidłowo przez organ ustalone i rozpatrzone.

Nie zasługuje na uwzględnienie zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja zmierzająca do podważenia okoliczności uiszczenia przez pasażera gotówki za przejazd skarżącemu oraz powołująca się na charakter stosunku łączącego skarżącego z hotelem, który miałby wskazywać na to, że pasażera łączyła umowa z hotelem a nie skarżącym. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej okoliczność pobrania gotówki za przejazd od pasażera przez skarżącego została już wskazana w decyzji organu I instancji, a nie dopiero w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Na stronie 1 decyzji MWITD z 25 września 2018 r. wskazano, że "po zakończonym przewozie pasażerów, kierujący pobrał opłatę w gotówce w wysokości 50,00 złotych, zgodnie z okazanym wydrukiem z kasy fiskalnej." To ustalenie zostało następnie powtórzone w decyzji organu II instancji i zaakceptowane przez WSA na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym, w szczególności protokołu z kontroli wraz z dokumentacją do niego dołączoną. Nie może go podważyć gołosłowne twierdzenie Skarżącego na etapie skargi kasacyjnej. Nie potwierdza go również dołączony do skargi kasacyjnej cennik usług "transportu wahadłowego" z hotelu N. w różne miejsca na terenie i w pobliżu W., z którego wynika, że goście hotelowi mogą skorzystać z takiej usługi, z tym, że cena z N. na Lotnisko [...] wynosi wg. tego cennika 60 zł, podczas gdy niesporne jest, że skarżący otrzymał za wykonany przewóz 50 zł, a zatem nie mógł to być przewóz dokonany na podstawie cennika hotelu, w oparciu o który, jak twierdzi skarżący, cena przejazdu była uiszczana w hotelu, a nie bezpośrednio przewoźnikowi.

Nie może również przemawiać za wyłączeniem skarżącego z obowiązku wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym dla 7 osób wraz z kierowcą podnoszona w skardze okoliczność, że pasażer zawierał umowę na przejazd na trasie hotel – lotnisko w hotelu i nie musiała to być, zdaniem kasatora umowa pisemna. Argumentacja ta jest wprost sprzeczna z dosłownym brzmieniem art. 18 ust. 4b pkt 2 ppkt c u.t.d., który zawiera jednoznacznie wymóg uprzedniego zawarcia umowy "w formie pisemnej".

Dlatego też trafnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów, że skarżący nie spełnił właściwych dla przewozu okazjonalnego wymogów konstrukcyjnych pojazdu, wynikających z art. 18 ust. 4a u.t.d., ani wynikających z art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., przesłanek pozwalających na wyłączenie z tych wymogów.

Wskazać też należy, że problem prawny objęty zarzutami skargi kasacyjnej, w podobnym stanie faktycznym, był już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 10 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2736/14, z 24 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 351/19 (treść tych orzeczeń dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) i został analogicznie oceniony.

Z tych wszystkich względów uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.