Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2777/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, art. 58 § 1, art. 141 § 4, art. 146 § 1 i 2, art. 151, art. 153, art. 264 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
article: art. 178 ust. 1, art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdańska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 464/20 w sprawie ze skargi X. sp. z o.o. z siedzibą w W. na akt Prezydenta Miasta Gdańska z zakresu administracji publicznej z dnia 6 marca 2020 r., nr WK-II.5410.3674.2020.AN w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 3 września 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 464/20 uwzględnił skargę X. sp. z o.o. z siedzibą w W. (powoływanej dalej również jako "Spółka") na akt Prezydenta Miasta Gdańska z 6 marca 2020 r. nr WK-II.5410.3674.2020.AN w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. W punkcie I. wyroku uchylił zaskarżony akt w części odmawiającej Spółce zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]; w punkcie II. uznał obowiązek Prezydenta Miasta Gdańska dokonania na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu i w pkt III. zasądził od Gminy Miasta Gdańska na rzecz Spółki kwotę 457 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

X. sp. z o.o. z siedzibą w W. w piśmie z 27 lutego 2020 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdańska o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty wniesionej za wydanie karty pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...].

Prezydent Miasta Gdańska aktem z 6 marca 2020 r. nr WK-II.5410.3674.2020.AN odmówił zapłaty, wskazując na upływ terminu przedawnienia do spełnienia świadczenia.

X. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na akt z 6 marca 2020 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zasługiwała ona na uwzględnienie.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, skierowanie do organu żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1310), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę aktu - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Sąd podkreślił, że Prezydent odmawiając zwrotu części opłaty za kartę pojazdu uczynił to w formie pisemnej, uzasadniając formalnie dokonaną odmowę. Dokonał więc odmowy w formie "innego aktu" niż decyzja, czy postanowienie, a także czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zdaniem WSA, tego rodzaju sformalizowana odmowa zwrotu opłaty jest "aktem z zakresu administracji publicznej", podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Sąd Wojewódzki podał, że § 1 rozporządzenia został uznany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.r.d.", oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP", i utracił moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Sąd I instancji ocenił, że § 1 ust. 1 rozporządzenia był niezgodny z Konstytucją RP od samego początku jego obowiązywania, co oznacza, że Sąd może odmówić zastosowania tej normy w ramach swoich kompetencji. Przywołując poglądy doktryny i orzecznictwa wyjaśnił, że posiada kompetencje do samodzielnej oceny konstytucyjności prawa wykonawczego w ramach kontroli stosowania prawa. Uprawnienie to wywiódł z art. 8, art. 173, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Odroczenie w czasie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu rozporządzenia nie oznacza, że ma być on stosowany przez sąd do daty wskazanej przez Trybunał Konstytucyjny. Przepis uznany przez Trybunał za sprzeczny z Konstytucją RP, w ocenie WSA, pozostawał niekonstytucyjny od dnia jego wydania i, jako akt niższej rangi, nie powinien być stosowany już od daty jego wejścia w życie. Sąd przyjął tym samym, że odroczenie przez Trybunał utraty mocy obowiązującej przepisu stanowiącego podstawę pobrania opłaty nie ma znaczenia dla uznania, że opłata została pobrana bez podstawy prawnej. Skoro przepis rozporządzenia okazał się niekonstytucyjny, to obowiązkiem organu było rozpatrzenie złożonego wniosku o zwrot części opłaty. Możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu, i to w trybie przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, wynika z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Z uwagi na powyższe, Sąd I instancji odmówił zastosowania § 1 rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Sąd uznał, że pobrana opłata nie pozostawała w związku z kosztami druku i dystrybucji kart pojazdów, znacznie przekraczając koszty z tym związane. Oznacza to, że Minister Infrastruktury wydając akt wykonawczy, to jest rozporządzenie z 2003 r., przekroczył zakres udzielonego mu upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 6 w związku z ust. 4 pkt 2 P.r.d.

Odnosząc się do podniesionego w skardze naruszenia norm prawa wspólnotowego, Sąd wojewódzki wskazał na sprzeczność § 1 rozporządzenia z art. 110 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), którego postanowienia są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co wynika z art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP i Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. WSA powołując treść postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 wskazał, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". Sąd krajowy ma więc kompetencję do niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie nawet od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który ewentualnie odracza utratę mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne.

Dokonując oceny zawartego w odpowiedzi na skargę zarzutu przedawnienia, Sąd I instancji uznał, że wobec wybranego przez skarżącą trybu ochrony, bez znaczenia dla sprawy są kwestie cywilnoprawnej regulacji przedawnienia roszczeń. Orzecznictwo dopuszcza tu dwie alternatywne drogi: przed sądami powszechnymi (uchwała Sądu Najwyższego z 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07 publ. OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72), bądź przed sądami administracyjnymi (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07). Przedawnienie, na które powołuje się organ może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z drogi dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Dlatego, zdaniem WSA, wskazany przez organ art. 118 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145), powoływanej dalej jako "K.c.", nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Podobnie, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zastosowania w sprawie nie mają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.). Konsekwencją stanowiska, że w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed 1 stycznia 2010 r. nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że poddany kontroli akt Prezydenta Miasta Gdańska nie znajduje oparcia w przepisach prawa, bowiem organ odmówił skarżącej zwrotu części uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, mimo że jej pobranie w wysokości 500 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia. Kwota 425 zł, uiszczona przez Spółkę za wydanie karty pojazdu powyżej kwoty należnej (75 zł), została niezasadnie uiszczona i powinna zostać zwrócona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Gdańska, zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1. art. 141 § 4 w związku z art. 151 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w części, w której Sąd I instancji nie uwzględnił skargi;

2. art. 58 § 1 P.p.s.a. i w konsekwencji art. 146 § 1 P.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonego aktu Prezydenta w części odmawiającej zapłaty części opłaty za wydaną kartę pojazdu w kwocie 425 zł, pomimo braku kognicji sądu administracyjnego do rozstrzygania w przedmiocie zasadności podniesionego przez organ zarzutu przedawnienia tej należności na gruncie prawa cywilnego;

3. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez nieuprawnione uznanie uchylonej czynności Prezydenta z 6 marca 2020 r., w części dotyczącej odmowy zapłaty części opłaty za kartę pojazdu, za czynność z zakresu administracji publicznej i uwzględnienie skargi w tym zakresie;

4. art. 141 § 4 w związku z art. 146 § 2 P.p.s.a. przez uznanie obowiązku organu dokonania zwrotu części opłaty za wydaną kartę pojazdu w kwocie 425 zł, "pomimo uznania uprawnienia Skarżącego do żądania zwrotu nadpłaty części opłaty poniesionych tytułem wydania karty pojazdu objętej wnioskiem przez Prezydenta Miasta Gdańska już w zaskarżonym akcie";

5. art. 141 § 4 w związku z art. 146 § 2 P.p.s.a. przez uznanie obowiązku Prezydenta dokonania na rzecz Spółki zwrotu części opłaty za wydaną kartę pojazdu, pomimo przyjęcia, że to Minister Infrastruktury przekroczył uprawnienie ustawowe wydając rozporządzenie, a zatem to wobec właściwego ministra, a nie Prezydenta powyższy obowiązek mógłby być uznany;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię i przyjęcie, że pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia odraczającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa, sąd administracyjny może uznać działanie organu administracji za niezgodne z prawem w ramach kontroli legalności, pomimo, że organ administracji nie ma kompetencji do odmowy zastosowania obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy przepisu prawa;

2. § 1 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, a w szczególności przyjęcie, że przepis, pomimo obowiązywania do 15 kwietnia 2006 r., mógł przed tą datą być niezastosowany przez organ administracji.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia rozwinięto ww. zarzuty.

Podnosząc powyższe, wniesiono o uchylenie kwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania za obie instancje, według norm przepisanych.

Ponadto Spółka złożyła wniosek o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zwrócenie się przez skład orzekający w sprawie, na podstawie art. 264 § 2 P.p.s.a., o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości, tj. określających wykładnię przepisów co do skutków prawnych zaskarżonego wyroku, w części dotyczącej uznania obowiązku organu zwrotu stronie postępowania określonej sumy pieniężnej w następstwie oddalenia skargi kasacyjnej.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można bowiem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony.

Zarzuty o charakterze procesowym dotyczą w zasadzie trzech kwestii. Pierwsza związana jest z nieprawidłowym uzasadnieniem wyroku (art. 141 § 4 P.p.s.a.) i niezastosowaniem art. 151 P.p.s.a. w części uznania obowiązku organu w kwestionowanym akcie (zarzut 1.1 i 1.5); druga - z uchyleniem kwestionowanego aktu w całości, gdy – w ocenie organu – sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego (zarzuty 1.2 i 1.3); i trzecia - polega na próbie zakwestionowania podmiotu, który miałby być zobowiązany do zwrotu części spornej opłaty (zarzut 1.5).

W pierwszej kolejności należy poddać ocenie zarzuty skierowane przeciwko dopuszczalności zaskarżenia aktu Prezydenta na drodze sądowoadministracyjnej (pkt 1.2 i 1.3 skargi kasacyjnej).

W tym celu zasadne będzie przytoczenie poglądu, ukształtowanego w oparciu o powołaną już przez Sąd I instancji uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą "(...) skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania, przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty, wynikający z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. NSA stwierdził, że niewątpliwie wniesienie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę takiego obowiązku, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej.

Odnotowania również wymaga stanowisko, zawarte w uchwale Sadu Najwyższego z 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia Sądu Najwyższego cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń: https://www.sn.pl/wyszukiwanie/SitePages/orzeczenia.aspx), stwierdzające dopuszczalność drogi sądowej w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, uiszczonych na podstawie rozporządzenia, przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), to jest 1 stycznia 2010 r. Sąd Najwyższy wskazał na charakter prawny samej opłaty, jako należności publicznoprawnej, niemającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilnoprawnym, czego konsekwencją jest możliwość dochodzenia jej zwrotu na mocy norm prawa cywilnego (przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu), z ograniczeniem do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestrację pojazdu i związaną z tym potrzebą wydania karty tego pojazdu. Sąd Najwyższy wskazał przy tym, że mamy tu do czynienia ze zwrotem opłaty, nie wierzytelnością mogącą stać się przedmiotem obrotu na podstawie K.c. W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło sytuację prawną w zakresie opłat za wydanie karty pojazdu po 1 stycznia 2010 r., nie wpłynęło to jednak na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata.

Konsekwencją powyższego, co również zauważył WSA w zaskarżonym wyroku, jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ spraw w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na które następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Rozróżnienia wymaga bowiem bezpodstawne wzbogacenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, od kwestii prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (prawo administracyjne) i sporów na tym tle, rozstrzyganych przez sądy administracyjne. Tym samym, w sytuacji gdy strona wybrała administracyjny sposób dochodzenia od organu części opłaty uiszczonej za wydane karty pojazdu, organ ten, uznając jej uprawnienie do zwrotu zawyżonej opłaty, zwraca żądaną kwotę, albo w drodze aktu z zakresu administracji publicznej, odmawia przyznania takiego uprawnienia.

Z powyższych rozważań wynika, że zarówno sądownictwo powszechne jak i administracyjne, zgodnie ocenia publicznoprawny charakter opłaty za wydanie karty pojazdu i administracyjny tryb załatwiania tego typu spraw, a tym samym dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na akt (czynność) w oparciu o art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W tej sytuacji okoliczności powołane przez autorkę skargi kasacyjnej nie wymagają ponownej weryfikacji dotychczas wypracowanego przez orzecznictwo sądów stanowiska. Skład orzekający w sprawie w pełni aprobuje poglądy zaprezentowane w uchwale sygn. akt I OPS 3/07, jednocześnie uznając, że zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (wskazanego w pkt 1.3 skargi kasacyjnej) i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (w skardze kasacyjnej przywołano jedynie "§ 1") – wyznaczającego zakres kognicji sądów administracyjnych – w związku z art. 146 § 1 P.p.s.a. (pkt 1.2 skargi kasacyjnej) - są bezzasadne, gdyż rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 146 P.p.s.a. stanowi konsekwencję prawidłowej kontroli aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Zarzuty zawarte w pkt 1.1 i 1.5 skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Należy mieć na uwadze, co przyjęto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut naruszenia ww. przepisu, jako samodzielna podstawa kasacyjna, może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: (a) gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i (b) gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i z jakich względów przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. Wadliwość uzasadnienia wyroku może więc stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, w sytuacji gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku bezspornie zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., a tym samym zarzut naruszenia tego przepisu nie może zostać uwzględniony.

Odnosząc się zaś do sposobu sformułowania wskazanych wyżej zarzutów i argumentacji powołanej na ich uzasadnienie, podkreślenia wymaga, że autorka skargi kasacyjnej nie przedstawiła w sposób skonkretyzowany wadliwości uzasadnienia.

Pierwszy z zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. został powiązany w petitum skargi kasacyjnej z art. 151 P.p.s.a. Nie można uznać za skuteczne sformułowania naruszenia normy prawa w odniesieniu do przepisu, którego Sąd I instancji nie stosował. Wyjaśnić przy tym należy, że art. 151 P.p.s.a. (jak również przywołany dalej art. 146 P.p.s.a.) jest przepisem o charakterze wynikowym, który reguluje formę rozstrzygnięcia sprawy i zarzut jego naruszenia nie może zostać uznany za trafny bez jednoczesnego stwierdzenia naruszenia innych norm, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Zastosowanie przez Sąd I instancji tego rodzaju norm jest każdorazowo rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów obowiązującego prawa lub takie okoliczności faktyczne, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Kolejne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. powiązane w petitum skargi kasacyjnej z art. 146 § 2 P.p.s.a. (zarzuty z punktów 1.4 i 1.5) sprowadzają się do próby zakwestionowania zasadności zastosowania art. 146 § 2 P.p.s.a., a z uzasadnienia tych zarzutów wynika, że strona skarżąca kasacyjnie utrzymuje, że skoro Prezydent uznał uprawnienie skarżącej Spółki do żądania zwrotu części spornej opłaty, to rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II wyroku WSA, wydane na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a., było zbędne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można uznać, że argumentacja ta jest trafna. Ujmując w pierwszej kolejności rzecz od strony formalnej, należy zauważyć, że przepis art. 146 P.p.s.a. dotyczy uwzględnienia skargi na inne niż decyzje i postanowienia akty bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Przepis ten w § 1 stanowi, że sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. W § 2 tego przepisu wskazano, że w sprawach, o których mowa w § 1, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Jak wynika z doktryny i orzecznictwa, normy zawarte w § 1 i § 2 stanowią niezależne od siebie i samodzielne podstawy wyroków uwzględniających skargi wniesione na akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sposób orzekania określony w § 1 opisuje sytuację, gdy organ konkretyzuje uprawnienie lub obowiązek umocowany w przepisie prawa i odnosi go do zindywidualizowanego adresata, jednocześnie nie czyni tego ani decyzją, ani postanowieniem. Tryb wskazany w § 2 odnosić należy do sytuacji braku aktu konkretyzującego, gdyż organ administracyjny odmówił jego podjęcia, wobec czego sąd nie może się do niego odnieść. W tej sytuacji sąd powinien ustalić w wyroku, jakie uprawnienie lub obowiązek wynika dla skarżącego bezpośrednio z przepisu prawa (vide wyroki NSA z: 19 maja 2003 r. sygn. akt OSA 1/03; 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1816/10; 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 350/11; 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 252/11). Niewątpliwie więc wyrok uznający uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa (art. 146 § 2 P.p.s.a.) zastępuje rozstrzygnięcie organu administracji.

Z treści ocenianego przez Sąd I instancji aktu jasno wynika, że Prezydent stwierdzając, że cyt.: "(...) przysługuje Wnioskodawcy generalne uprawnienie do zwrotu nadpłaty części opłat poniesionych tytułem wydania karty pojazdu objętej wnioskiem" (w pkt 1 aktu) jednocześnie odmówił dokonania takiego zwrotu (pkt 2 aktu). Powołał się przy tym na brak trybu administracyjnego dokonania takiej czynności. Trafnie Sąd I instancji uznał, że tak sformułowane stanowisko organu nie pociągnęło jednak za sobą zwrotu nadpłaty bądź uznania obowiązku organu w przedmiocie zwrotu nadpłaty. Zasadnie też Sąd I instancji odwołał się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w tego rodzaju sprawach należy nie tyle uznać uprawnienie strony do zwrotu opłaty za kartę pojazdu, ile obowiązek organu administracji w tym zakresie. Dodać trzeba, że nie można stwierdzenia organu interpretować jako uznanie abstrakcyjnego, "generalnego" uprawnienia, przez Prezydenta, przy jednoczesnym braku uznania obowiązku zwrotu skarżącej wskazanej części spornej kwoty (do czego zobowiązał Prezydenta Sąd I instancji w punkcie II zaskarżonego wyroku). Należy wyraźnie rozróżnić ogólne uznanie uprawnienia strony do sformułowania żądania od wskazanego kwestionowanym wyrokiem uprawnienia i determinowanego nim obowiązku dokonania stosownej czynności przez organ.

Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 146 § 2 P.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 146 § 2 P.p.s.a. w kontekście stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu do tych zarzutów, należy zauważyć, że autorka skargi kasacyjnej wskazuje, że nie ma odpowiednich unormowań w prawie administracyjnym, które regulowałby kwestie zwrotu na rzecz obywateli nadpłaconych kwot z tytułu opłat za karty pojazdu, w związku z czym organ odmowę oparł na przedawnieniu roszczenia podlegającemu przepisom cywilnym. Przede wszystkim stanowisko to dotyczy zagadnień o charakterze materialnoprawnym, to jest stanowiska Sądu I instancji co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego. Tym samym nie można dokonać jego oceny w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 146 § 2 P.p.s.a. Ponadto, jak wskazano powyżej (w odniesieniu do oceny dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej), unormowania cywilnoprawne, w tym zarzut przedawnienia (art. 118 K.c.), nie mają zastosowania w sprawie, gdyż wydanie karty pojazdu i związana z tym opłata mają charakter publicznoprawny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 146 § 2 P.p.s.a. (pkt 1.5 skargi kasacyjnej) należy wskazać jeszcze, że jako co najmniej niezrozumiałe jest zapatrywanie profesjonalnego pełnomocnika organu, że wobec stwierdzenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego niezgodności § 1 ust. 1 tego rozporządzenia z Konstytucją RP, podmiotem, który powinien być zobowiązany do zwrotu spornej części opłaty jest Minister Infrastruktury, na którego, w drodze upoważnienia ustawowego, został nałożony obowiązek wydania rozporządzenia (a więc stanowienia prawa). Po pierwsze, w sytuacji, gdy organem uprawnionym i zobowiązanym do pobrania przedmiotowej opłaty jest Prezydent (starosta), również w jego kompetencji leży zwrot zawyżonej części opłaty. Po drugie zaś, ewentualne żądanie wobec właściwego ministra mogłoby zostać skierowane w drodze roszczenia odszkodowawczego przeciwko Skarbowi Państwa w postępowaniu przed sądem powszechnym. Na marginesie jedynie przywołać należy, że wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnął Sąd Najwyższy uchwałą z 7 grudnia 2007 r. sygn. akt III CZP 125/07. Z tezy ww. uchwały jasno wynika, że Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez wydanie rozporządzenia w czasie, gdy przepisy tego rozporządzenia, pomimo stwierdzenia ich sprzeczności z Konstytucją i ustawą zwykłą przez Trybunał Konstytucyjny, dalej obowiązywały. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako oczywiście bezzasadny zarzut określony w pkt 1.5 skargi kasacyjnej.

Za pozbawione trafności uznać należy również zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), których istota sprowadza się do kwestii dopuszczalności odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, zanim przepis ten został usunięty z systemu prawa. Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła bowiem naruszenie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, powiązane w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia z pominięciem dyspozycji określonej w art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP oraz naruszenie § 1 ust. 1 rozporządzenia przez błędna wykładnię. Jej zdaniem, Sąd I instancji nieprawidłowo skorzystał z uprawnienia wynikającego z zasady niezawisłości (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), pomijając zakres związania orzeczeniem wyroku TK, w tym odroczenia jego mocy obowiązującej.

Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Stosownie zaś do art. 190 ust. 1 Konstytucji, rozstrzygnięcie dotyczące odroczenia, zamieszczone w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego jest nie tylko ostateczne, ale i ma moc powszechnie obowiązującą.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, brak jest sprzeczności pomiędzy kompetencjami TK, wynikającymi z art. 188 pkt 3 Konstytucji RP i sądu administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny wyrażał w wyrokach stanowisko że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy ma ten skutek, że pomimo obalenia w stosunku do niego domniemania konstytucyjności, norma ta powinna być stosowana przez sądy, do czasu zaktualizowania się, określonego wyrokiem TK, terminu, co oznacza, że uznany za niezgodny z ustawą zasadniczą przepis zachowuje moc obowiązującą, a zatem powinien być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów (w tym sądy). Istotne jest jednak, że stanowisko to wyrażone zostało w sprawach, w których TK orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. Odmiennie natomiast należy traktować sytuację stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą. Różnica dotyczy tu skutku uznania niekonstytucyjności normy przez TK i sąd, stosujący prawo w konkretnej, indywidualnej sprawie. Polega ona na tym, że orzeczenie Trybunału, stwierdzające niezgodność przepisu rozporządzenia z ustawą zasadniczą powoduje utratę mocy obowiązywania przez zakwestionowany przepis, podczas gdy dokonanie takiej oceny przez sąd stanowi podstawę odmowy zastosowania niekonstytucyjnej normy w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo pozostawania jej w systemie prawnym. Z kolei odmowa zastosowania niekonstytucyjnego przepisu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ale przed upływem określonego przez Trybunał terminu utraty mocy obowiązującej przepisu stanowi wyjątek, z którego sąd może skorzystać wówczas, gdy uzna, że przemawiają za tym okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Trybunał Konstytucyjny stosując instytucję odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej przepisu zakłada, że niekonstytucyjny przepis zostanie poprawiony (uzupełniony, skorygowany) i będzie nadal stosowany przez sądy. Odroczenie wejścia do porządku prawnego wyroku następuje więc z reguły w sytuacji, gdy należy oczekiwać nowelizacji przepisu, a nie jego derogacji.

Prawo do odmowy zastosowania obowiązującego przepisu podustawowego przez sąd wywodzić należy z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Brak podległości sędziów aktom podustawowym, wydawanym przez organy władzy wykonawczej, stanowi uzasadnienie dopuszczalności pomijania przepisów o tej randze w procesie orzeczniczym. Argumentem przemawiającym za uznaniem powyższego, może być również przepis prawa pozwalający sądom na bezpośrednie stosowanie ustawy zasadniczej, tj. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP ("Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej").

Zarówno Trybunał, jak i SN, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wydawanych wyrokach wielokrotnie przyjmowały, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być stosowany. Akcentowano przy tym, wynikające z samej ustawy zasadniczej, umocowanie do badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności działania organów administracji, wskazując na art. 184 Konstytucji RP stanowiący, że Naczelny Sąd Administracyjny i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że nie można do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził - do stanowiska takiego Sąd kasacyjny w pełni się przychyla. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (vide np. wyroki NSA z: 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1745/07; 16 lutego 2010 r. sygn. akt I FSK 2075/08; 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2020/10 i I OSK 43/11; 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1254/16; czy z 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1232/21).

Powyższe regulacje i przywołane orzecznictwo upoważniają sąd do kontroli zgodności aktów podustawowych z ustawami i Konstytucją, uzasadniając jednocześnie prawo do odmowy zastosowania przepisu podustawowego niezgodnego z ustawą i ustawą zasadniczą. Istotne jest tu bowiem rozróżnienie obowiązywania przepisu przez jego pozostawanie w systemie prawnym (warunkowane datą odroczenia) od stosowania, bądź odmowy jego zastosowania przez sąd w konkretnej sprawie.

Skoro sąd jest uprawniony do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu rozporządzenia, co do którego samodzielnie stwierdzi jego niezgodność z Konstytucją bądź ustawą, to stosując rozumowanie a minori ad maius nie może budzić wątpliwości, że tym bardziej uprawnienie takie przysługuje sądowi co do przepisu rozporządzenia, którego niekonstytucyjność została przesądzona przez Trybunał Konstytucyjny, również w przypadku gdy odroczono utratę mocy obowiązującej przepisu. Przeciwne rozumowanie musiałoby prowadzić do wniosku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego obalający domniemanie zgodności z Konstytucją danego przepisu rozporządzenia przyznaje jednocześnie temu przepisowi szczególnego rodzaju moc obowiązującą, której nie posiadał on przed powyższym wyrokiem. Brak jednak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia takiego stanowiska, jako że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu ma jedynie na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi dokonania stosownej zmiany tego przepisu, tak aby był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 lutego 2010 r., sygn. akt P 16/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1205/09, wyrok Sądu Najwyższego z 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV CNP 99/08).

Zarzut naruszenia art. 178 § 1 Konstytucji RP nie jest zatem trafny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku był uprawniony do samodzielnego dokonania incydentalnej kontroli przepisu rozporządzenia pod względem zgodności z Konstytucją oraz ustawą, także w stosunku do przepisu, którego utrata mocy obowiązującej została odroczona przez Trybunał Konstytucyjny.

Nie jest również prawidłowe stanowisko skarżącego kasacyjnie, jakoby Sąd I instancji błędnie uznał, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia był niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności powyższego przepisu z Konstytucją i ustawą oznacza, że taki charakter przepis ten miał nie od dnia wyroku Trybunału, ale od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie i to pomimo, że utrata jego mocy obowiązującej została odroczona do 1 maja 2006 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07 oraz z 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Ponadto, co wykazano już powyżej, niezależnie od wyroku Trybunału Konstytucyjnego Sąd I instancji był uprawniony do samodzielnego dokonania incydentalnej kontroli przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia pod względem zgodności z Konstytucją i ustawą oraz odmowy jego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpująco wyjaśnił z jakich powodów uznał, że przepis ten został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, przez co przepis ten był niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ i tym samym dlaczego pobrana opłata za kartę pojazdu była częściowo nienależna, co w konsekwencji otwiera możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty. Argumentacji tej autorka skargi kasacyjnej nie podważyła i ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie rozwinęła omawianego zarzutu, pozostając przy stwierdzeniu, że w okresie obowiązywania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia organ nie był uprawniony do pobierania opłaty w innej wysokości niż określona w ww. przepisie. Fakt ten nie podważa jednak ani skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, ani uprawnienia sądu administracyjnego do dokonania kontroli incydentalnej.

Zauważenia przy tym wymaga, że istota sporu nie dotyczy jednak tego, czy organ był zobowiązany stosować przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia w okresie przed jego usunięciem z systemu prawnego, ale tego czy strona, która na podstawie niekonstytucyjnego przepisu uiściła opłatę za kartę pojazdu w zawyżonej wysokości, może domagać się następnie zwrotu nadpłaconej kwoty. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Rozpoznawana sprawa nie dotyczy decyzji administracyjnej, ale czynności organu administracji publicznej, polegającej na pobraniu opłaty za kartę pojazdu. Jeżeli zatem została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a sprawa nie dotyczy decyzji administracyjnej, to w takiej sytuacji otwarta została droga do wydania "innego rozstrzygnięcia", do którego odnosi się powołany art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. W realiach rozpoznawanej sprawy tego rodzaju "innym rozstrzygnięciem" jest zwrot nadpłaconej opłaty. Przyjęcie za skarżącym kasacyjnie założenia, że do chwili utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, przepis ten był prawidłową i legalną podstawą do pobierania opłaty za kartę pojazdu pozbawiałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Wydanie "innego rozstrzygnięcia", o którym mowa w ww. przepisie nie może być bowiem odniesione do rozstrzygnięć podjętych dopiero po dniu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP, ponieważ z tym dniem odpadnie już podstawa prawna do wydania takich rozstrzygnięć (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2643/19). W orzeczeniach dotyczących tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony praw jednostki zagwarantowanej wskazanym przepisem, który daje prawo do kwestionowania w indywidualnej sprawie rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2198/12 i sygn. akt I OSK 2201/12).

Konkludując należy stwierdzić, że o ile istotnie organ administracji publicznej na dzień pobrania opłaty, a przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt U 6/04, nie był uprawniony do odmowy zastosowania przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, o tyle na skutek stwierdzenia niezgodności wskazanego przepisu z Konstytucją RP dla strony powstało, wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, uprawnienie do żądania zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu.

W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że sprawując kontrolę legalności administracji publicznej na datę podjęcia zaskarżonego aktu Sąd I instancji był uprawniony do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia w rozpoznawanej sprawie oraz że skoro przepis rozporządzenia będący podstawą kontrolowanego aktu został uznany za niezgodny z ustawą zwykłą i zasadniczą, to prawidłowo odmówił jego zastosowania. Uprawnienie wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP istnieje natomiast niezależnie od faktu związania organu rozporządzeniem w dacie pobierania opłaty.

Wobec powyższego brak jest sprzeczności w przyjętym przez WSA stanowisku, że zakwestionowany przepis rozporządzenia wprawdzie formalnie obowiązywał, a Sąd Wojewódzki odmówił zasadności jego zastosowania. Rozpoznanie skargi na akt Prezydenta przez Sąd I instancji nastąpiło już po wydaniu wyroku TK, a także po utracie mocy obowiązującej objętego nim § 1 ust. 1 rozporządzenia.

Odnosząc się do wniosku skargi kasacyjnej o zwrócenie się z pytaniem prawnym do składu poszerzonego NSA, wskazać należy, że Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska skarżącego w przedmiocie zaistnienia w sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.

Na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Oznacza to, że wystąpienie o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może nastąpić w każdej sprawie. Wniosek strony postępowania w tym zakresie nie wiąże składu orzekającego, a skierowanie pytania prawnego warunkowane jest stwierdzeniem zaistnienia zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości. Skoro w rozpoznawanej sprawie brak było takich wątpliwości, to nie ziściła się przesłanka umożliwiająca składowi orzekającemu wystąpienie o wydanie stosownej uchwały.

W rezultacie powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że WSA dokonał prawidłowej oceny sprawy, tak w zakresie procesowym jak i podstaw materialnoprawnych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.