Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1133/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi W. U. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie zostało wszyte na wniosek A. U. z dnia 7.03.2006r. o przeniesienie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na dz. ew. nr [...] w Z. z dnia 7.09.1999 r., znak: [...] oraz o zarejestrowanie dziennika budowy na budowę ww. budynku.

A. C. z d. U. pismem z dnia 8 sierpnia 2011r. wycofała swoje wcześniejsze żądania dotyczące przeniesienia ww. pozwolenia na budowę oraz zarejestrowania dziennika budowy oraz oświadczyła, że akceptuje umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie.

Starosta [...] decyzją z dnia 10.08.2011r., znak: [...] umorzył w całości prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne, działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a.

W toku prowadzonego postępowania organ administracyjny ustalił, że dołączona do wniosku A. C. z d. U. z dnia 7.03.2006r. decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę jest dokumentem sfałszowanym (okoliczność ta została potwierdzona przez Policję w toku prowadzonego przez nią postępowania przygotowawczego, śledztwo w tej sprawie zostało umorzone wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa).

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że z uwagi na wycofanie wniosku, niemożliwe jest dalsze prowadzenie sprawy, a tym samym rozstrzygnięcie co do jej istoty tj. przeniesienie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na dz. ew. nr [...] w Z. oraz zarejestrowanie dziennika budowy dla w/w inwestycji.

W. U., reprezentowany przez architekta W. M. w odwołaniu od ww. decyzji stwierdził, że rozstrzygnięcie Starosty jest niezgodne z postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział [...] Sądu Grodzkiego w L. z dn. [...].09.2007r., sygn. akt: [...], utrzymującym w mocy postanowienie Prokuratora Rejonowego w L. z dn. [...].08.2006r. Dodał przy tym, że materiał dowodowy uzupełniony w postępowaniu sądowym o dodatkową opinię biegłego grafologa nie pozwolił na ustalenie sprawcy sfałszowania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem w aktach sprawy brak dowodów mogących uprawdopodobnić, że W. i A. U. sfałszowali dokument lub posługiwali się nim. Ponadto zażądano, by uznać decyzję z dn. 07.09.1999r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę za oryginalną i pełnoprawną - co jest zgodne z postanowieniem sądu. Odwołujący się wniósł jednocześnie o przeniesienie tej decyzji na A. C. oraz o zarejestrowanie dziennika budowy dla inwestycji objętej pozwoleniem.

Wojewoda w decyzji z dnia 5 czerwca 2012r., działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 23.12.2010r., nr 243, poz. 1623) oraz na podstawie art. 104, art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jecln: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu podano, że stroną w sprawie dotyczącej przeniesienia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji jest wnioskodawczyni – A. C. oraz W. U., któremu udzielono pozwolenia na budowę.

W wynika sprawdzenia dokumentacji dotyczącej pozwoleń na budowę ustalono, że W. U. nie wnioskował o pozwolenie na budowę, a Starostwo Powiatowe w L. nie prowadziło postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a więc nie wydano w tym zakresie żadnej decyzji. Ustalono również, że sprawa o znaku: [...] znajdująca się w rejestrach dotyczy innej inwestycji, a mianowicie pozwolenia na budowę linii napowietrznej niskiego napięcia na działkach ewid. nr [...], [...], [...] w miejscowości Z., gm. K., udzielonego decyzją Starosty L. nr [...] z dn. [...].07.1999r.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że dokument załączony do wniosku A. U. z dn. 07.03.2006r. - t.j. decyzja z dn. 07.09.1999r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ewid. nr [...] w Z., gm. K., została sfałszowana. Przemawia za tym, dodatkowa okoliczność, że od początku istnienia Starostwa Powiatowego w L., decyzje z terenu Gminy K. były redagowane przy zastosowaniu komputera i edytora tekstu, a wskazana decyzja w części została sporządzona przy pomocy maszyny do pisania.

Wskazano, że Prokurator Rejonowy w L. postanowieniem z dn. 31.08.2006r. umorzył śledztwo w sprawie: sfałszowania i użycia jako autentyczny dokumentu o nazwie "Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę" datowanego na dzień 07.09.1999r. przez nieznanego sprawcę w bliżej nieustalonym okresie czasu w miejscowości K. powiatu [...], wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa.

W wyniku zażalenia Starostwa Powiatowego w L. na ww. postanowienie z dnia 31.08.2006r., Sąd Rejonowy Wydział [...] Sąd Grodzki w L. postanowieniem z dnia [...].09.2007r. sygn. akt: [...] (doręczonym do Starostwa: dn. 28.10.2010r.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uzupełniony dodatkowo o opinię biegłego grafologa nie pozwolił na ustalenie sprawcy sfałszowania dokumentu z dnia 07.09.1999r., jak również na wykazanie, aby A. i W. U. świadomie i celowo posługiwali się sfałszowanym dokumentem jako autentycznym.

W ocenie organu odwoławczego, najistotniejszym w przedmiotowej sprawie jest fakt, że A. C. wycofała swój wniosek z dnia 7.03.2006r. dotyczący zarejestrowania dziennika budowy oraz wniosek o przeniesienie pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego i oświadczyła, że akceptuje umorzenie postępowania w tej sprawie.

Z przepisów ustawy prawo budowlane wynika, że postępowanie o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być prowadzone z urzędu, a jedynie na wniosek strony. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, z uwagi na cofnięcie przez stronę wniosku, uzasadniającego prowadzenie postępowania, należało umorzyć postępowanie w sprawie.

W odniesieniu do żądania postawionego w odwołaniu, by decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 07.09.1999r. znak: [...] uznać za oryginalną i pełnoprawną, organ II instancji stwierdził, że śledztwo przeprowadzone w sprawie sfałszowania i użycia jako autentycznego dokumentu o nazwie "decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę" datowanego na dzień 07.09.1999 r. przez nieznanego sprawcę w bliżej nieustalonym okresie czasu w miejscowości K., zostało umorzone wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa. Natomiast czynności prowadzone w toku tego śledztwa potwierdziły, że wyżej wymieniony dokument został sfałszowany. Zatem brak było podstaw do uwzględnienia postawionego w odwołaniu żądania.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do sądu złożył W. U. wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. "Prawo Budowlane" (Dz. U. z 1994 r. nr 89 poz. 414 ze zm.) oraz art. 105 § 1 kpa poprzez:

- bezzasadne przyjęcie, że wniosek A. C. o przeniesienie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] w Z. gm. K. został przez tą osobę skutecznie cofnięty w stosunku do skarżącego;

- bezzasadne przyjęcie, że sprawa niniejsza stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, co skutkować winno jej umorzeniem.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z poglądem zawartym w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2007r., sygn. II OSK 1042/06 czynność z zakresu prawa administracyjnego (zgoda na przeniesienie decyzji) stanowi zarazem oświadczenie woli z zakresu prawa cywilnego, z wynikającymi z tej dziedziny prawa ograniczeniami co do możliwości jego cofnięcia. W ocenie skarżącego, stanowisko to, na zasadzie analogii odnieść należy również do sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę stanowi zarazem cywilnoprawne oświadczenie woli o zamiarze uzyskania tego przeniesienia. Podobnie rzecz się ma z wnioskiem o zarejestrowanie dziennika budowy pod nazwiskiem A. C.. Adresatem tych oświadczeń jest nie tylko organ administracji, ale również skarżący w niniejszej sprawie, którego osoby dotyczy przedmiotowe pozwolenie na budowę. Skarżący wyrażał i wyraża zgodę na przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz A. C. oraz na zarejestrowanie na jej nazwisko dziennika budowy.

Zdaniem skarżącego, oświadczenie A. C. o cofnięciu wniosku o wydanie decyzji również wymaga zatem zgody skarżącego, względnie wykazania przez A. C. błędu lub innej wady oświadczenia woli (art. 82 i n. kc).

Tymczasem A. C. nie powoływała się nawet na działanie pod wpływem błędu bądź innej wady oświadczenia woli. Gdyby na taki czynnik się powołała, nie mógłby być on przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym, lecz w jedynie w odrębnym postępowaniu przed Sądem powszechnym.

W dalszej części uzasadnienia skarżący wywodzi, powołując się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku, że "problem ustalenia, czy mamy do czynienia z oświadczeniem woli sformułowanym pod wpływem błędu, stanowić będzie kwestię prejudycjalną, obligującą do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez odpowiedni sąd powszechny". Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, wady oświadczeń woli, w rozumieniu przepisów art. 82 - 88 k.c., nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2001r., sygn. akt II SA 2142/00, niepubl). W ocenie skarżącego, dopiero sąd powszechny może dokonać prawidłowej kwalifikacji prawnej objętego stanem faktycznym sprawy oświadczenia woli. Czym innym bowiem są ustalenia dotyczące złożenia oświadczenia woli i jego treści, a czym innym jego kwalifikacja prawna zmierzająca do przypisania mu określonych skutków prawnych. Ustalenie faktów w postaci oświadczeń woli następuje według reguł postępowania dowodowego (art. 227 i nast. k.p.c.) oraz dyrektyw wykładni oświadczeń woli (przede wszystkim art. 65 k.c.). Kwalifikacja prawna oświadczeń woli polega zaś na właściwym określeniu tworzonej przez te oświadczenia czynności prawnej, dla ustalenia wywieranych przez nią skutków prawnych. Następuje więc już po ustaleniu faktu złożenia określonych oświadczeń woli i dlatego powinna być odróżniana od procesu zmierzającego do ustalenia tego faktu. Wskazać jeszcze w tym miejscu należy, że możność uchylenia się od skutków wadliwego oświadczenia woli następuje - jak wskazano uprzednio - przez złożenie innej osobie stosownego oświadczenia na piśmie. Takie pismo nie musi być jednak kierowane do tej osoby, może nim być również pozew (odwołanie w toku postępowania administracyjnego) wniesiony przeciwko tej osobie i wówczas uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli następuje z chwilą doręczenia pozwu (odwołania), może nim też być oświadczenie złożone do protokołu sądowego w obecności drugiej strony i do tegoż protokołu wpisane. Rekapitulując, stwierdzono, że skoro w rozpoznawanej sprawie skarżący od początku prezentował pogląd, że uchylenie się przez A. S. od skutków prawnych oświadczenia woli jest bezpodstawne, obowiązkiem organu było zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii skuteczności odwołania oświadczenia woli przez sąd powszechny. Dopiero bowiem ustalenia poczynione w tym zakresie, będą mogły stanowić podstawę do dalszej analizy spełnienia przesłanek z art. 40 ustawy - Prawo budowlane"

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonym postanowieniu ostatecznym z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwany dalej u.p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom orzekającym w prawie skutecznie zarzucić, że przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W sprawie zainicjowanej wnioskiem A. C. (wtedy Urbańskiej) z dnia 7 marca 2006r. wobec jego cofnięcia pismem z dnia 8 sierpnia 2011r. wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania o jakiej mowa w art.105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego to jest przedmiotu, podmiotu, podstawy prawnej rozstrzygnięcia będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zatem o bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 §1 k.p.a.) zachodzi gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na wniosek lub z urzędu. We wniosku o wszczęcie postępowania strona zwraca się do organu administracji o załatwienie wskazanej przez nią sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego. Strona określa sprawę administracyjną, rozstrzygnięciem której jest zainteresowana. Prawem strony jest zatem zarówno zainicjowanie określonego postępowania jak i zmiana zamiaru dokonująca się poprzez wycofanie wniosku w danej sprawie.

Przenosząc powyższe rozważania dotyczące bezprzedmiotowości postępowania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że art. 40 ust. 1 ustawy prawo budowlane dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 23.12.2010 r., Nr 243, poz. 1623) stanowi, iż organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Wniosek złożony przez podmiot uprawniony na podstawie ww. przepisu określa przedmiot postępowania i wszczyna konkretną sprawę administracyjną. Jej przedmiotem jest przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2.

A. C. z d. U. jako inicjująca postępowanie była podmiotem uprawnionym do decydowania o przebiegu tego postępowania. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestał istnieć. Inaczej rzecz ujmując z chwilą cofnięcia wniosku odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku.

Zatem ustalenie, że A. C. cofnęła wniosek skutkować mogło wyłącznie koniecznością umorzenia postępowania. Odstąpienie wnioskodawcy od żądania rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty czyni bowiem dalsze postępowanie bezprzedmiotowym (por. Janusz Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004r., str. 482). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Innymi słowy, stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania skutkować musi jego umorzeniem.

Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że cofnięcie wniosku przez stronę powinno być analizowane przez organ administracyjny w kategorii dopuszczalności takiego oświadczenia, w kontekście przepisów dotyczących wad oświadczania woli regulowanych przepisami kodeksu cywilnego. Zarówno bowiem złożenie wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie, jak i jego późniejsze cofnięcie jest czynnością procesową, której cechą charakterystyczną jest jej fakultatywność. Z fakultatywności czynności procesowych wynika zaś to, że mogą być one odwoływane, co obejmuje także czynność polegającą na cofnięciu wniosku. Jeżeli odwołalność jest konsekwencją fakultatywności czynności procesowych, to uprawnienie do odwołania można wyprowadzić wprost z tych konkretnych przepisów, które zezwalają na dokonanie poszczególnych czynności. Skuteczne odwołanie żądania powoduje, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. ( vide wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 maja 2012r., II SA/Lu 151/12). Podobnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2001r., sygn. akt V SA 381/01, Lex nr 78917 wskazując, że "decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści".

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.