Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1236/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 4-6, art. 40 ust. 12,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Marcin Kamiński Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1942/20 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 lipca 2020 r. nr KOC/8121/Dr/19 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. Sp. z o.o. Sp. k. w W. 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich 16 kwietnia 2019 r. przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści: "[...]." bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr ZDM.GKP.4043./3444.2019, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach: 24 kwietnia, 8 maja 2019 r. potwierdziły funkcjonowanie reklamy, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Na podstawie elektronicznego dostępu do bazy kartograficzno-geodezyjnej potwierdzono przebieg granic pasa drogowego ul. [...] nr [...] w obrębie których znajduje się przedmiotowa reklama.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 19 listopada 2019 r. odwołując się do art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.) wymierzył spółce karę 1874,04 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] nr [...] w W. w dniach 16 kwietnia 2019 r. do 8 maja 2019 roku bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]." o powierzchni [...] m2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO) decyzją z dnia 21 lipca 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania spółki, utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 19 listopada 2019 r. Organ stwierdził, że kara pieniężna za zajęcia pasa drogowego powinna zostać nałożona na faktycznego sprawcę czynu objętego sankcją - czyli na podmiot który faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia. Z przedłożonej umowy nr [...] z dnia 3 kwietnia 2017 r. w ocenie SKO jednoznacznie wynikało, że spółka [...] jest właścicielem nośnika na którym znalazła się reklama. Jednak zgodnie z § 5 pkt 1 ww. umowy została ona zawarta na czas określony od dnia jej zawarcia do dnia wykonania przedmiotu umowy, nie później niż do dnia 20 października 2018 r. Zaskarżona decyzja dotyczy natomiast nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w Warszawie w dniach od 16 kwietnia 2019 r. do 8 maja 2019 r., czyli obejmuje okres w którym ta umowa nie obowiązywała. Strona nie przedstawiła dowodów świadczących o innych wielkościach mogących stanowić podstawę do ustalenia powierzchni zajęcia przedmiotowego pasa drogowego.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2020 r. , sygn. akt VI SA/Wa 1942/20, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 19 listopada 2019 r. oraz zasądził na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm., dalej: rozporządzenie), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Tylko w ten sposób wykazać można przebieg linii granicznych pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. Obowiązkiem organów jest jednoznaczne wykazanie granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej. W aktach sprawy brak tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się bowiem wydrukiem mapy zasadniczej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano reklamę. Zdaniem Sądu, dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie spełniają kryteriów stawianych mapie do celów prawnych, o której mowa w przepisach rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń, brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji przedmioty znajdują się w pasie drogowym.

Ponadto Sąd wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.). Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

W pozostałym zakresie Sąd uznał, że kontrola zaskarżonej decyzji pod względem prawidłowości wykładni i stosowania prawa materialnego byłaby przedwczesna, bowiem – wobec niepewności co do ustaleń faktycznych – nie jest pewne, czy w tej sprawie zachodzą podstawy do nałożenia kary pieniężnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu wydanie decyzji powinno być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

III.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie złożyło skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sąd. Nadto SKO wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. SKO zrzekło się rozpoznania sprawy na rozprawie.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4 - 6 u.d.p. w zw. z § 75-77 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na mapie do celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów prowadzi do stwierdzenia, że organ wydając decyzję w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi ustala, że spełnienie przesłanki zajęcia pasa drogowego, bez zgody zarządcy drogi, wynika z całokształtu dowodów zgromadzonych i ocenionych w sprawie z uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego;

2. § 75-77 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego, jest wyłącznym dowodem na bezprawne zajęcie pasa drogowego, podczas gdy stosowanie tych przepisów i sporządzenie mapy dla celów prawnych nie musi mieć zastosowania w sprawach dotyczących kary za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi;

3. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż w przypadku decyzji związanej jaką jest decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi organy administracji obowiązane są stosować przepisy działu IVa k.p.a. podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że w przypadku wydania przez organ decyzji związanej w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przepisów działu IVa k.p.a. nie stosuje się.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny pływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej uchyleniem decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, przez co naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania uchylonych decyzji, zaś SKO rozważyło całokształt okoliczności niniejszej sprawy, czemu dało wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji, wskazując m.in. dowody, na których oparło się wydając orzeczenie i które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wydruku z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego tj. materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. Kleszczowej v/v nr 33 w Warszawie oraz kolizję reklamy z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego;

4. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi wskutek naruszenia przez Sąd w/w przepisów p.p.s.a., podczas gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez Stronę pasa drogowego ul. [...] nr [...] w Warszawie przez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]." bez zgody zarządcy drogi - powinno skutkować oddaleniem skargi Strony na decyzję SKO z dnia 21 lipca 2020 r. nr KOC/8121/Dr/19;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne uznanie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie zawierał braków i był wystarczający do wydania w stosunku do Strony skarżącej decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu lVa k.p.a., podczas gdy przepisy k.p.a. dotyczące odstąpienia od nałożenia kary nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

IV.

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. "przez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi, w szczególności przez pominięcie dokumentów określających granice pasa drogowego, w tym wydruku z mapy zasadniczej, podczas gdy w aktach sprawy zgromadzono wystarczający materiał dowodowy obrazujący granice pasa drogowego ul. [...] nr [...] w Warszawie oraz kolizję reklam z tymi granicami, a tym samym pozwalający na oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego" (pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej).

Art. 133 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zatem zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał, obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Należy odróżnić dokonanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego aktu oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA z dnia: 9 listopada 2011r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17 listopada 2011r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z przepisu tego wynika więc jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 26 maja 2010r., I FSK 497/09, LEX nr 594014; 19 października 2010r., II OSK 1645/09, LEX nr 746707; 5 czerwca 2012r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174).

Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). A więc gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a w konsekwencji wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej w tym przepisie naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy oraz tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyroki NSA z: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09).

W rozpoznawanej sprawie ani z treści zarzutu, ani z jego uzasadnienia nie wynika, aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która uzasadniałaby twierdzenie, że Sąd instancji wykroczył poza wyznaczone aktami sprawy granice. Skarżący kasacyjnie organ nie wykazał, że Sąd pominął w procesie kontroli zgodności z prawem przeprowadzonego przez organ postępowania istotną część materiału procesowego (dokumenty określające granice pasa drogowego, w tym wydruk z mapy zasadniczej), albo potraktował swoją ocenę o niekompletności zgromadzonego przez organ materiału dowodowego jako podstawę ustaleń faktycznych co do granic i powierzchni zajęcia pasa drogowego, z pominięciem określonych dowodów. Przeciwnie, w zaskarżonym wyroku określone dowody zgromadzone przez skarżony organ oraz organ pierwszej instancji (w tym protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej) zostały uznane za niewystarczające do dokonania na ich podstawie pełnych i zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy ustaleń faktycznych. W ramach zaś zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ nie mógł skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonej decyzji oraz zgromadzonych w aktach dokumentów. Art. 133 §1 p.p.s.a. nie mógł posłużyć do skutecznego zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny materiału dowodowego i ustaleń organu, z którą nie zgadza się skarżący kasacyjnie organ.

Nie są zasadne także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez "wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie nie były wystarczające do wydania decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi" oraz "błędne przyjęcie przez Sąd, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie rozpatrzyły sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący" (pkt II.1, II.2 i II.5 petitum skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu, że błędna była ocena Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie istnieje wątpliwość, czy granice pasa drogowego przebiegają w taki sposób, że sporna reklama rzeczywiście znajduje się w jego granicach. Trafnie ocenił Sąd, że podstawa dowodowa przyjętych przez organy ustaleń faktycznych nie może być uznana za wystarczającą do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Organy nie uwzględniły bowiem, że w sprawach z zakresu wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 12 u.d.p.) ustalenia faktyczne w zakresie przebiegu granic pasa drogowego, granic i powierzchni obszaru zajęcia pasa, podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie oraz okresu zajęcia muszą być precyzyjne i pewne. Muszą one mieć oparcie w wiarygodnym materiale dowodowym, szczególnie w zakresie urzędowego wykazania granic pasa drogowego, utrwalonej geodezyjnie i kartograficznie lokalizacji obiektu zajmującego pas oraz weryfikowalnego obliczenia powierzchni zajęcia. Są to bowiem okoliczności faktyczne, których stwierdzenie może prowadzić nałożenia sankcji administracyjnej.

W związku z powyższym należy przyznać rację Sądowi, że w świetle zebranych w aktach sprawy dowodów (protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie, wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej) nie ma pewności co do posadowienia spornego nośnika z reklamą w pasie drogowym, tj. czy rzeczywiście wchodzi on w przestrzeń tego pasa. Na żadnej ze znajdujących się w aktach map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany w odpowiedniej skali nośnik reklamy. Trafna jest również ocena Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie przedstawiono wiarygodnego dowodu (właściwej mapy sporządzonej w odpowiedniej skali), który obrazowałby odpowiadającą rzeczywistemu stanowi rzeczy w terenie lokalizację nośnika reklamowego i reklamy oraz stwierdzony obszar zajęcia pasa drogowego, a włączony do akt sprawy wydruk mapy zasadniczej z zaznaczonym odręcznie (flamastrem) przez osobę niemającą uprawnień geodezyjnych miejscem rzekomego położenia spornego obiektu nie może być uznany za podstawę prawidłowych ustaleń faktycznych w tym zakresie.

W tej sprawie organy zaniechały wykazania przebiegu granic pasa drogowego i powierzchni spornego pasa drogowego za pośrednictwem załączonej z urzędu do akt sprawy dokumentacji inwestycyjnej oraz geodezyjno-kartograficznej. Naruszono zatem spoczywający na organach orzekających w sprawach nakładania administracyjnych kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy obowiązek jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu zajmującego ten pas (zob. np. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2019 r., II GSK 3850/16, LEX nr 2653533; wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., II GSK 587/21, LEX nr 3267790; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 773/20, LEX nr 3662534). Warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności administracyjnoprawnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej w tym przedmiocie jest zgromadzenie w aktach sprawy pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2024 r., II GSK 692/23, LEX nr 3683546). Tego rodzaju dowodem źródłowym jest dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej (zob. § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, Dz.U. Nr 67, poz. 582, oraz akty go poprzedzające – np. rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 lutego 2000 . w sprawie numeracji i ewidencji dróg oraz obiektów mostowych, Dz.U. Nr 32, poz. 393 ze zm.).

Nie jest zasadny pogląd, że linie rozgraniczające pasa drogowego są zawsze wyznaczone przez granice geodezyjne działek drogowych. Dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków obejmują wprawdzie informacje dotyczące położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; dalej: u.p.g.k.), jednak granice pasa drogowego, rozumiane jako linie rozgraniczające grunt, w którym jest lub będzie usytuowana droga (art. 4 pkt 1 u.d.p.), nie muszą pokrywać się z granicami geodezyjnymi działek ewidencyjnych oznaczonych jako drogi. Trzeba również pamiętać, że dane ewidencyjne mają charakter wtórny i rejestracyjny, a zatem nie mogą samoistnie stanowić podstawy do kształtowania stanu prawnego, co nie podważa ich znaczenia jako urzędowego źródła danych. Art. 21 ust. 1 u.p.g.k. ogranicza zakres zastosowania danych z ewidencji gruntów i budynków jako podstawy informacyjnej aktów urzędowych organów jedynie do spraw związanych z planowaniem gospodarczym i przestrzennym, wymiarem podatków i świadczeń, oznaczaniem nieruchomości w księgach wieczystych, statystyką publiczną, gospodarką nieruchomościami oraz ewidencją gospodarstw rolnych. Potwierdza zatem, że dane te nie są rozstrzygające jako podstawa wyznaczenia granic pasa drogowego w sprawach nałożenia kary pieniężnej za nielegalne zajęcie tego rodzaju pasa. Nie jest również wystarczające samo odwołanie się do treści Załącznika Nr 1 do aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który określając zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w lp. 19.1 stanowi jedynie, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, niewchodzące w skład gruntów, o których mowa w lp. 22. Z przepisu tego nie wynika jednak, że granice ewidencyjne działki oznaczonej jako "droga" pokrywają się z granicami pasa drogowego, co oznacza, że bez przedłożenia dokumentów stanowiących podstawę ustalenia linii rozgraniczających pasa nie jest dopuszczalne przyjmowanie jakichkolwiek domniemań lub założeń, iż linie te pokrywają się z granicami tego rodzaju działek ewidencyjnych.

W konsekwencji nie mógł też zostać uwzględniony zarzut procesowy dotyczący naruszenia tzw. przepisów wynikowych, wobec bezzasadności zarzutów procesowych nie doszło bowiem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. (pkt II.4, a także II.1, II.2, II.5 petitum skargi kasacyjnej).

Zdaniem NSA nie są też zasadne podniesione w pkt I.1-I.2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty materialnoprawne naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w zw. z § 75-77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz.1572). Pozostają one ze sobą w ścisłym związku, dlatego zostały ocenione łącznie.

Jak wynika z przedstawionych powyżej rozważań, tzw. mapa do celów prawnych nie stanowi jedynego dowodu o charakterze geodezyjno-kartograficznym na bezprawne zajęcia pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela zatem pogląd skarżącego kasacyjnie organu. Wbrew jednak twierdzeniu organu, Sąd nie zajął jednoznacznie kategorycznego stanowiska, że tzw. mapa do celów prawnych jest wyłącznym dowodem "bezprawnego zajęcia pasa drogowego", a jedynie stwierdził, że jest to dowód "dedykowany" (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) i że wobec spoczywającego na organie obowiązku jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu zajmującego bez zezwolenia ten pas - dowodem tego rodzaju "powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego" (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Takie stwierdzenie Sądu nie daje podstaw do uznania, że Sąd w sposób jednoznaczny wyraził pogląd, że jest to jedyny możliwy dowód o charakterze geodezyjno-kartograficznym. Pomimo nieprecyzyjnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, należy jednak uznać, że wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

Nie można bowiem podzielić poglądu organu, że przy wykonywaniu, na potrzeby postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych oraz opracowywaniu wyników tego rodzaju pomiarów, właściwe organy są zwolnione od obowiązku stosowania standardów technicznych określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z treści § 1, § 28 i n., § 63 i n. oraz § 75 obowiązującego na dzień orzekania przez organ odwoławczy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie sposób wyprowadzić wniosku, że w postępowaniach administracyjnych w sprawach, o których mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., miałyby nie obowiązywać ustalone standardy techniczne sytuacyjnych pomiarów geodezyjnych oraz opracowywania ich wyników, albo że standardy te miałyby być odmienne. Zasadą jest więc stosowanie standardów technicznych określonych w ww. rozporządzeniu (obecnie zastąpionym przez rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1670), natomiast nie jest wykluczone dopuszczenie innych jeszcze dowodów z zakresu dokumentacji geodezyjno-kartograficznej, jeżeli mają one walor wiarygodności i mocy dowodowej. Prawidłowy jest zatem pogląd, że wiarygodna dokumentacja geodezyjno-kartograficzna w sprawie, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., nie musi przyjąć ostatecznie postaci tzw. mapy do celów prawnych (§ 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. oraz § 24-29 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r.), jednak musi być ona sporządzona zgodnie ze standardami technicznymi określonymi w ww. rozporządzeniach.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.p.d. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku decyzji związanej jaką jest decyzja o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, organy mają obowiązek stosować przepisy działu IVa k.p.a. (pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej).

Jak wynika z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów działu IVa w tym zakresie się nie stosuje. Mając na uwadze, że regulacje zawarte w art. 40 u.d.p. normują wyczerpująco problematykę przesłanek wymiaru kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, należy uznać, że nie znajdują w tym przypadku zastosowania dyrektywy wynikające z art. 189d k.p.a. Natomiast skarżący kasacyjnie organ nie podważył skutecznie stanowiska Sądu gdy chodzi o obowiązek rozważenia w tej sprawie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary przewidzianych w art. 189f k.p.a. Utrwalone w orzecznictwie jest stanowisko, że przepisy art. 189d k.p.a. i art. 189f k.p.a. to dwie odrębne regulacje. Art. 189d k.p.a., określający dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, dotyczy jedynie administracyjnych kar pieniężnych, przy wymierzaniu których organ działa w ramach uznania administracyjnego. Kary administracyjne z wysokością określoną w sposób sztywny (np. przez wskazanie podstaw ich wyliczenia) - a do takich należy kara wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. - nie kwalifikują się do orzekania o ich wymiarze, tym samym art. 189d k.p.a. nie ma do nich zastosowania (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 24/20 i powołane tam poglądy doktryny). Nie oznacza to jednak wyłączenia obowiązku stosowania art. 189f k.p.a. Z treści regulacji zawartej w dziale IVa k.p.a. "Kary administracyjne", a w szczególności treści art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. w zestawieniu z ustawą o drogach publicznych, a w szczególności charakterem deliktu administracyjnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, który nosi cechy zachowania ciągłego i trwałego wynika, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi znajduje zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. (por. m.in. wyroki NSA z dnia z: 29 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 812/20; 23 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 133/20; 25 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 703/20; 11 stycznia 2022r., sygn. akt II GSK 2461/21). Wobec treści art. 189f § 1 i § 2 k.p.a., za uzasadniony należy więc uznać wniosek, że stwierdzenie naruszenia prawa, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz przypisanie tego naruszenia jego sprawcy, zobowiązuje organ administracji publicznej do rozważenia zaktualizowania się przesłanek stosowania wobec sprawcy instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej lub instytucji udzielenia pouczenia. Wbrew zatem zarzutowi kasacyjnemu, prawidłowy był pogląd Sądu o naruszeniu przez organ prawa z powodu nierozważenia w tej sprawie przesłanek unormowanych w art. 189f § 1 i § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., ponieważ podniesione w niej zarzuty okazały się niezasadne.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 900 złotych stanowi zwrot kosztów zastępstwa procesowego przed NSA przez pełnomocnika skarżącej spółki, który nie reprezentował spółki przed Sądem pierwszej instancji oraz z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu z art. 179 p.p.s.a. (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012r., II FPS 4/12).