Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 387/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 lutego 2023 r., nr [...], znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - warsztatu samochodowego, na terenie położonym w K. , przy ulicy [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...]).

Decyzja powyższa zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu 30 listopada 2022 r. wpłynął do Urzędu Miejskiego w K. wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - warsztatu samochodowego, na terenie położonym w K. , przy ulicy [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...] – dalej również jako: "inwestycja".

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 17 lutego 2023 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K., właścicielka nieruchomości sąsiadującej z ternem inwestycji, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią złożonego wniosku oraz istniejącym stanem faktycznym, zwłaszcza, całkowite pominięcie, że bezpośrednio z terenem inwestycji jest prowadzona uprawa roślin zgodnie z faktycznym przeznaczeniem działki i dostosowanie do funkcji rekreacyjno- rehabilitacyjnej działki, co jest zgodne z przeznaczeniem,

2. art. 61 ust. 1 -3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p.") poprzez przyjęcie obszaru analizowanego w maksymalnym wymiarze 3 x 45,0m, co nie ma uzasadnienia w usytuowaniu inwestycji i przeznaczeniu innych nieruchomości znajdujących się w linii zabudowy, zlokalizowanych przy ul. [...],

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez brak zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, co do którego ustawa nakłada na organ rozpatrujący wniosek inwestora obowiązek, a nie możliwość dostosowania nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej na danym obszarze, które muszą tworzyć jednolitą i harmonijną całość.

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło w pierwszej kolejności treść przepisów regulujących wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie wskazało, że dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie"). Ponieważ front terenu wynosi około 45,0 m, a zatem trzykrotność szerokości frontu działki wynosi ok. 135 m. Analiza załącznika graficznego z zaznaczonym obszarem analizowanym pozwala stwierdzić, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru, a na tak wyznaczonym obszarze dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, produkcyjna, mieszkaniowa jednorodzinna, budynki gospodarcze i garażowe. W związku z tym, że planowana inwestycja polega na budowie budynku usługowego spełniony został warunek kontynuacji funkcji.

Organ odwoławczy dokonał następnie analizy parametrów technicznych planowanej inwestycji, wywodząc, że zostały one ustalone w sposób prawidłowy.

Następnie Kolegium, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniło, że nie znajdują one znajdują uzasadnienia. Organ I instancji właściwie zastosował przepisy rozporządzenia. W obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa usługowa, która uzasadnia powstanie planowanego budynku, natomiast zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią złożonego wniosku oraz istniejącym stanem faktycznym, w szczególności: - całkowite pominięcie, że bezpośrednio graniczącej z działką objętą wnioskiem, jest prowadzona uprawa roślin zgodnie z faktycznym przeznaczeniem działki - rolna i dostosowanie działki sąsiadującej do funkcji rekreacyjno-rehabilitacyjnej co jest zgodne z przeznaczeniem działki, ponadto pominięcie dostosowania planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, z działkami położonymi wzdłuż planowanej drogi do inwestycji.

2. art. 61 ust. 1 - 3 ustawy poprzez przyjęcie obszaru analizowanego w maksymalnym dopuszczalnym wymiarze 3 x 45 m, z pominięciem w usytuowaniu inwestycji i przeznaczeniu innych nieruchomości znajdujących się w linii zabudowy, zlokalizowanych przy ul. [...], których przeznaczenie stanowi zabudowa jednorodzinna, bez działalności produkcyjnej czy usługowej, jak planowana inwestycja, a w konsekwencji błędne wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a tym samym nie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, co do którego ustawa nakłada na organ rozpatrujący wniosek inwestora obowiązek a nie możliwość dostosowania nowej inwestycji do inwestycji już zlokalizowanych na danym obszarze, które muszą tworzyć jednolitą i harmonijną całość, a w konsekwencji rażące naruszenie ładu przestrzennego;

4. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, której parametry spełniają normy wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, której parametry nie spełniają normy wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a linię drogi z jednej strony ogranicza skarpa, tym samym nie jest możliwe wykonanie drogi bezpiecznej zgodnej z obowiązującymi normami prawa, bez naruszenia prawa własności działek położonych wzdłuż planowanej drogi, bez uzasadnienia w postaci ważnego interesu społecznego lub publicznego.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Istnienie działki zabudowanej w bliskiej okolicy, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, stanowi warunek konieczny do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Droga usytuowana na ulicy [...], stanowi drogę publiczną, zatem do niej powinny mieć zastosowanie przepisy prawa w zakresie planowania inwestycji. Jakkolwiek droga ta może pełnić funkcje dojazdową do drogi krajowej, dla budynków mieszkalnych o małym natężeniu ruchu, tak jak jest obecnie, to niewątpliwie nie spełnia wymogów dla planowanej inwestycji, która w założeniu będzie intensywnie eksploatowana przez pojazdy mechaniczne. Planowana inwestycja to warsztat naprawy samochodów, zatem z założenia będą nią poruszać się pojazdy o różnej masie i gabarytach w tym lawety.

Działka skarżącej jest wykorzystywana zgodnie z jej funkcją: są tam nasadzenia, działka jest użytkowana, prowadzone są tam uprawny ogrodowe (ogród warzywny) uprawy kwiatów i roślin ozdobnych, drzewa owocowe. Na działce jest zlokalizowany budynek użytkowy, zgodny z przepisami. Budynek nie jest trwale związany z gruntem, jego powierzchnia wynosi ok. 8-10 m2 i służy funkcji związanej z utrzymaniem upraw oraz funkcji rekreacyjno-rehabilitacyjnej dla B. K., która jest całkowicie i trwale niezdolna do pracy i do samodzielnej egzystencji, a okoliczności tych organ nie wziął pod uwagę. W podobny sposób jest wykorzystywana działka, która sąsiaduje bezpośrednio z działką skarżącej i na którą na bezpośredni wpływ oddziaływania planowana inwestycja.

Skarżąca podniosła również, że pozostałe działki zabudowane w linii zabudowy ul. [...] stanowią nieruchomości przeznaczone na domy jednorodzinne z infrastrukturą potrzebną i właściwą dla zabudowy jednorodzinnej. W linii zabudowy nie występuje ani jedna działka, której przeznaczenie byłoby chociażby zbliżone (przeznaczenie do świadczenia usług, produkcji) jak wnioskowana działka, a skarżąca przynajmniej 3 - krotnie wnosiła do organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją przy ul. [...] i każdorazowo, otrzymała decyzje odmowną dla wnioskowanej inwestycji. Wnioski składane przez B. K. (poprzednie nazwisko K. ) są w posiadaniu organu, który wydał decyzję odmowną. Natomiast dla działki objętej wnioskowaną inwestycją ([...]) organ wydał decyzje o warunkach zabudowy dla domu jednorodzinnego.

Zdaniem skarżącej realizacja planowanej inwestycji naruszyłaby ład przestrzenny występujący w obszarze analizowanym. Pozostaje bez wpływu na tę ocenę fakt, że na innych działkach przyjętych przez organ do analizy obszaru, występuje zabudowa podobna, czy też zbliżona do planowanej inwestycji. Są to nieruchomości nieporównywalne z uwagi na usytuowanie planowanej inwestycji, w zupełnie odmiennych warunkach topograficznych. Skarżąca zauważyła, że działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Całość ta nie może być oczywiście pojmowana zbyt rozlegle, trzeba pamiętać, że poruszając się w pojęciu "sąsiedztwa", ustawodawca narzuca pewną bliskość, ale niewyznaczoną tylko i wyłącznie przez linię graniczną (czy punki graniczny, gdyby działki w formie prostokątów były połączone wierzchołkami). Warunek ten w planowanej inwestycji nie został spełniony. Żadna z działek sąsiadujących dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób o jaki wnosi wnioskodawca - warsztat: samochodowy, czy nawet inną działalność usługową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 16 sierpnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze.

Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest kwestia prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2023 r., które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 lutego 2023 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - warsztatu samochodowego, na terenie położonym w K. , przy ulicy [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...].

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

Instrumentem, który ma pozwolić osiągnąć ten cel jest analiza architektoniczno-urbanistyczna, której prawidłowe przeprowadzenie ma fundamentalne znaczenie dla określenia jakiego rodzaju, o jakich cechach i funkcjach zabudowa może powstać na terenie określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Stosownie do treści art. 61 ust. 5a ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

W toku prowadzonego postępowania sporządzona została analiza urbanistyczna, spełniająca opisane powyżej wymogi. Ponieważ front terenu wynosi około 45,0 m, a zatem trzykrotność szerokości frontu działki wynosi ok. 135 m i taki też, prawidłowy obszar analizowany, wyznaczył organ prowadzący postępowanie. Oznacza to, że powyższe zarzuty skargi uznać należało za wadliwe.

Idąc dalej, jak wskazuje analiza wniesionej skargi jej zarzuty koncentrują się na dwóch aspektach – braku takiego samego przeznaczenia nieruchomości, jak określone w decyzji o warunkach zabudowy, na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji oraz złe warunki techniczne drogi, która ma zapewniać obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji.

Przechodząc do pierwszego z powyższych zarzutów wskazać należy, że nie mógł on zyskać akceptacji. Brak jest bowiem podstaw do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, w której najbliższe działki posiadają inne przeznaczenie, niż planowana inwestycja. Trzeba zauważyć, że granice obszaru analizowanego zostały w sprawie wyznaczone zgodnie z przepisem 61 ust. 5a ustawy, a nadto obejmują fragment ukształtowanego urbanistycznie i funkcjonalnie terenu zabudowy, na którym występuje zabudowa usługa. Jest to o tyle istotne, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2017 r. II SA/Kr 1533/16, Baza NSA). Innymi słowy, obowiązujące przepisy nie dają podstaw do zawężenia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy jedynie w przypadku zgodności planowanej inwestycji z działkami położonymi najbliżej terenu inwestycji. Konsekwentnie skarżąca nie może oczekiwać, że nowa zabudowa będzie nawiązywać wyłącznie do zabudowy i przeznaczenie terenu wzdłuż ul. [...]. Takie wybiórcze ograniczenie obszaru analizowanego podlegającego wyznaczeniu zgodnie z przepisami ustawy nie znajdywałoby żadnego uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutów związanych z dostępnością do drogi publicznej, Sąd zauważa, że z analizy akt sprawy wynika, że ul. [...] stanowi drogę publiczną. Również w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem [...]. Oznacza to, że planowana inwestycja spełnia warunek zapewnienia dojazdu z drogi publicznej. Natomiast kwestie techniczne, związane ze stanem technicznym drogi i spełnianiem przez nią warunków technicznych nie mogą być badane na tym etapie postępowania, a mogą być dopiero przedmiotem ewentualnej oceny na dalszym etapie, a więc na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga bowiem, aby organ prowadzący postępowanie w ramach wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy był zobowiązany do badania warunków technicznych drogi.

Niezależnie od zarzutów skargi Sąd dokonał również oceny prawidłowości złożonego wniosku oraz ustalonych, na podstawie przeprowadzonej analizy, parametrów planowanej inwestycji, konkludując, że są one prawidłowe, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.