Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 70/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 17 września 2014 r., znak [...] na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu wniosku E. G. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego orzekł

1. o zwrocie działek: nr [...] o pow. 0,0087 ha i nr [...] o pow. 0,0345 ha, powstałych z podziału działki nr [...] o pow. 0,0495 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr [...], poł. w obr. [...], b. gm. kat. P., na rzecz E. G. c. W. i L..

2. o zobowiązaniu osoby wymienionej w punkcie 1 do zwrotu na rzecz Gminy kwoty: 3 295,84 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

3. o sposobie i terminie zapłaty powyższej kwoty,

4. o odmowie zwrotu działek: nr [...] o pow. 0,0054 ha oraz nr [...] o pow. 0,0090 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr [...], poł. w obr. [...], b. gm. kat. P., na rzecz E. G. c. W. i L..

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie już dwukrotnie wydawał decyzje, które były uchylane przez Wojewodę. W ostatniej decyzji Wojewody z dnia 6 czerwca 2014 r. organ II instancji wskazał na potrzebę dokonania oceny zbędności części działek: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K. z uwzględnieniem wykładni zaprezentowanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt I 38/11, w którym to Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel wywłaszczenia.

Dalej w uzasadnieniu stwierdzono, że aktem notarialnym - umową sprzedaży Rep. A II Nr [...] z dnia 26.09.1974 r. E. G. zd. W. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] poł. w gm. kat. P. o pow. 0,4150 ha za cenę 69 512 zł, z czego 67 496 zł za grunt i 2 016 zł za składniki rolne. Wspomniana umowa sprzedaży została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Na podstawie decyzji Urzędu Miasta Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 22 lutego 1974 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania przestrzennego, ww. działka przeznaczona była pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]" w K..

Planem podziału nr [...] z dnia 30 sierpnia 1974 r. działka nr [...] o pow. 0,4150 ha, poł. w obr. [...], b. gm. kat. [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0483 ha oraz nr [...] o pow. 0,3667 ha. Następnie działka nr [...] o pow. 0,3667 ha, poł. w obr. [...], b. gm. kat. [...], operatem nr [...] z dnia 26.08.1980 r. podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,2696 ha, nr [...] o pow. 0,0416 ha i nr [...] o pow. 0,0555 ha, poł. w obr. [...], b. gm. kat. [...].

Planem podziału nr [...] z dnia 29.05.1990 r. działka nr [...] uległa podziałowi na działki: nr [...] o pow. 0,0090 ha i nr [...] o pow. 0,2606 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., natomiast działka nr [...] podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,0501 ha i nr [...] o pow. 0,0054 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K..

Na podstawie wykonanego przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. G. naniesienia na plan realizacyjny os. "[...]", zatwierdzony decyzją Urzędu Miasta Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 22 lutego 1974 r. nr [...] wywłaszczonej części działki nr [...], poł. w obr. [...], b. gm. kat. [...], oznaczonej jako działki: nr [...], [...] i nr [...] ustalono, biorąc także pod uwagę analizę przedmiotowego planu realizacyjnego dokonaną przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 czerwca 2014 r., iż działka nr [...], z podziału której powstały m.in. działki: nr [...] i nr [...], znajdowała się w terenie przeznaczonym w części pod budowę budynku żłobka oraz w części pod urządzenie obszaru wokół budynku żłobka poprzez wykonanie placu zabaw i zagospodarowanie terenu zielonego dla dzieci. Działka nr [...] znalazła się w obszarze ogólnodostępnej zieleni osiedlowej. Jak wynika z powołanego planu realizacyjnego przez wspomnianą działkę zaplanowano poprowadzenie sieci uzbrojenia technicznego dla potrzeb osiedla mieszkaniowego m.in. sieci gazowej. Natomiast działka nr [...] weszła w obszar przeznaczony pod chodniki i urządzone tereny zielone.

W oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy i w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. Sygn. akt I 38/11, Starosta uznał część działki nr [...], oznaczonej po podziale jako działki: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K. za zbędną na cel wywłaszczenia, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzekł o jej zwrocie.

Natomiast w odniesieniu do działek: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K. cel wywłaszczenia został w ocenie Starosty zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, a zatem w tym zakresie należy orzec o odmowie zwrotu wspomnianych działek.

Pismem z dnia 12.06.2006 r. pełnomocnik E. G. ograniczył złożony pierwotnie wniosek o zwrot wskazując, iż w zakresie działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K. wniosek dotyczy części tej działki przez którą nie przebiega uzbrojenie ciepłownicze.

Mając na uwadze powyższe Starosta podjął czynności mające na celu wydzielenie z działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K. części terenu zajętej pod ciepłociąg. Geodeta uprawniony mgr inż. A. G. sporządził projekt podziału działki nr [...] o pow. 0,0495 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K. na działki: nr [...] o pow. 0,0087 ha, nr [...] o pow. 0,0063 ha i nr [...] o pow. 0,0345 ha. Przedmiotem zwrotu w niniejszej decyzji są działki: nr [...] o pow. 0,0087 ha i nr [...] o pow. 0,0345 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K..

Organ I instancji wyjaśnił również sposób obliczenia kwoty orzeczonej jako zwaloryzowane odszkodowanie, do której zwrotu zobowiązano E. G..

Odwołanie od ww. decyzji Starosty w części orzekającej o zwrocie działek: nr [...] i nr [...] złożyła Gmina Miasto.

Wojewoda decyzją z dnia 12 listopada 2014 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 518) - dalej "u.g.n." - oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty [...] jest prawidłowa, w związku z czym należało utrzymać ją w mocy. Powołano się na art. 136 i 137 u.g.n.

W niniejszej sprawie zostały spełnione dwie podstawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. tzn. nieruchomość będąca przedmiotem postępowania jest nieruchomością wywłaszczoną podlegającą procedurze zwrotowej oraz wniosek o zwrot złożyła osoba uprawniona. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia koniecznym jest uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest precyzyjne ustalenie celu stanowiącego podstawę wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a następnie zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego występowanie wymienionych wyżej przesłanek zbędności - z uwzględnieniem wpływu powołanego powyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego na sposób wykładni przesłanki zbędności nieruchomości, o której mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Zgodnie z umową sprzedaży Rep. A II Nr [...] z dnia 26.09.1974 r., dokonaną w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przedmiotowa nieruchomość była niezbędną pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]" w K., zgodnie z decyzją Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta z 22 lutego 1974 r. znak: [...], zatwierdzającą plan realizacyjny powołanej wyżej inwestycji. Z pozyskanego przez organ I instancji załącznika graficznego do tej decyzji oraz pozyskanych do akt sprawy: mapy sytuacyjno-wysokościowej z 1971 r. (uwzględniającej zmiany aktualne na rok 1973) oraz planu zagospodarowania - architektura i drogi (których ustalenia zasadniczo pokrywają się z ww. załącznikiem graficznym do planu realizacyjnego) wynika, iż na działce nr [...] (z podziału której powstały m.in. działki nr [...] i nr [...]), planowano realizację południowo-wschodniego narożnika dwukondygnacyjnego żłobka wraz z infrastruktura niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania w postaci terenów zielonych oraz placu zabaw, natomiast w północnej części działki nr [...] (część projektowanej działki nr [...]) oraz na działce nr [...] powstać miał zieleń osiedlowa w postaci fragmentu trawnika z nasadzeniami zieleni wysokiej. Pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] przebiegała orientacyjna granica lokalizacji terenu żłobka wraz z otoczeniem - w ten sposób, iż niewielka część działki nr [...] położona była na obszarze przeznaczonym pod otoczenie żłobka, zaś niewielki fragment działki nr [...] stanowił fragment ogólnodostępnych terenów zielonych, przy czym na obu ww. częściach działek nr [...] i nr [...] planowano realizację trawnika z nasadzeniami zieleni wysokiej. Ponadto na działce nr [...] planowano realizację kanalizacji sanitarnej, natomiast na działce nr [...] powstać miał gazociąg.

Z kolei działka nr [...] znalazła się poza obszarem lokalizacji projektowanego żłobka -w terenie, na którym zaplanowano realizację trawnika z nasadzeniami zieleni niskiej oraz-w zasadniczym zakresie - fragment osiedlowego chodnika z ławeczkami, w ciągu którego zaprojektowano schody - najprawdopodobniej z uwagi na charakterystyczne dla tego obszaru ukształtowanie terenu. Ponadto na działce nr [...] planowano posadowienie fragmentu osiedlowej sieci cieplnej.

Z pozyskanych przez organ I instancji zdjęć lotniczych przedstawiających stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w datach: 22 sierpnia 1975 r., 4 maja 1982 r. oraz 9 maja 1998 r. wynika, iż w pierwszym z ww. terminów nie rozpoczęto jeszcze realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, w 1982 r. (8 lat od daty wywłaszczenia) teren ten stanowił plac budowy (był to obszar "rozjeżdżony" ciężkim sprzętem), w którego sąsiedztwie widoczne są elementy realizowanego osiedla, tj. budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z częściowo zrealizowanymi ciągami pieszymi, pawilon handlowy oraz będący w budowie budynek szkoły.

Z kolei zgodnie ze stanem uwidocznionym na zdjęciu pochodzącym z 4 maja 1998 r., teren działki nr [...] oraz bezpośrednio graniczącej z nią niewielkiej części działki nr [...] (aktualnie niewielkiej części projektowanej działki nr [...]) stanowił trawnik, na którym znajdowało się drzewo liściaste sąsiadujące z innymi drzewami (poza terenem działki nr [...]). Na części działki nr [...] znajdował się tworzony wówczas plac zabaw. Pozostały obszar nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot stanowił teren trawiasty z wydeptanymi ścieżkami.

Powyższy stan zagospodarowania w zakresie trwałych obiektów budowlanych potwierdza również pochodzący z września 1985 r. (11 lat od daty wywłaszczenia) raster mapy archiwalnej, pozyskany z Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta, z którego wynika ponadto, iż na części działki nr [...] znajdowało się wówczas drzewo.

W trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości, przeprowadzonej 20 lipca 2012 r. organ I instancji ustalił, iż: teren działki nr [...] stanowił trawnik (częściowo skarpę) oraz fragment chodnika; działka nr [...] stanowiła teren trawiasty, na którym stwierdzono występowanie skarpy, natomiast na działce nr [...] znajdował się trawnik oraz drzewo.

Z kolei powyższy stan zagospodarowania działki nr [...] (tj. urządzony teren zielony-trawnik wraz z fragmentem osiedlowego chodnika) istniał już od 2001 r., co potwierdzają materiały pozyskane przez organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania w postaci: zdjęcia lotniczego z 14 kwietnia 2003 r. oraz dokumentacji związanej z wykonaniem ww. ciągu pieszego -faktury VAT z 20 sierpnia 2001 r. i protokołu ostatecznego odbioru robót z tej samej daty — z których wynika, iż ww. chodnik został wykonany pomiędzy 1 a 20 sierpnia 2001 r., a zatem przed złożeniem wniosku o zwrot (1 kwietnia 2003 r.) oraz przed wejściem w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), tj. przed 22 września 2004 r., w związku z czym w tym zakresie znajdzie zastosowanie wykładnia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. zaprezentowana w powołanym wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

Zwrócono również uwagę na ustalenia poczynione przez organ I instancji w zakresie posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na przedmiotowych nieruchomościach.

Dokonując oceny zbędności wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...], b. gm. kat. [...], w granicach obecnych działek: nr [...] i nr [...] oraz projektowanych działek nr [...] i nr [...] w świetle dokonanych ustaleń należy zdaniem organu odwoławczego stwierdzić, iż wydana w tym zakresie decyzja Starosty [...] była prawidłowa.

Jak bowiem wynika z akt sprawy, planowany m.in. na części przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...] i nr [...]) żłobek wraz z ww. infrastrukturą nie powstał do chwili obecnej, a zatem ta część nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot stała się zbędna na ww. cel wywłaszczenia.

Natomiast na pozostałej części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot rozpoczęto realizację planowanego przedsięwzięcia, tj. na działce nr [...] zrealizowano w terminach ustawowych planowaną infrastrukturę osiedlową w postaci sieci gazowej, która stanowiła część założeń ujętych w powołanym na wstępie planie realizacyjnym, a ponadto na terenie tym powstał planowany teren zielony, tj. trawnik oraz część projektowanych nasadzeń zieleni wysokiej.

Rozpoczęcie w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia realizacji inwestycji głównej w postaci osiedla mieszkaniowego oraz poszczególnych elementów jego planowanej infrastruktury (w tym podziemnej) należy uznać za podjęcie prac zmierzających do wykonania tego złożonego zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr [...] oraz nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej działki nr [...], obr. [...], b. gm. kat. [...].

Ponadto, mając na uwadze powołany wcześniej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 - w kontekście dodatkowych ustaleń poczynionych przez organ l instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania, z których wynika, iż przed złożeniem wniosku o jej zwrot oraz przed 22 września 2004 r. dokończono inwestycję planowaną w dacie wywłaszczenia - również działki nr [...] nie można było uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, określony jako realizacja elementów infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...]" w K. (tereny zielone, fragment ciągu pieszego oraz niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania tego osiedla, planowana infrastruktura podziemna).

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów odwołania Gminy Miasta należy wskazać, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie. Jakkolwiek bowiem słusznym jest stwierdzenie, że realizacja osiedla mieszkaniowego co do zasady zakłada nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również innych obiektów i urządzeń technicznych stanowiących szeroko rozumianą infrastrukturę osiedlową, to w przedmiotowej sprawie argument ten nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić bowiem należy, iż zasadniczym, skonkretyzowanym celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa części budynku żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym zielenią niską i wysoką. Wskazywana w orzecznictwie sądowo-administracyjnym oraz literaturze przedmiotu dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia niezmieniająca jego charakteru mogłaby ewentualnie zostać wzięta pod rozwagę w sytuacji, gdyby zasadniczy cel wywłaszczenia w postaci planowanego budynku żłobka powstał, lecz w nieco zmienionej formie, pociągającej za sobą również korektę niezbędnej dla funkcjonowania tego obiektu infrastruktury towarzyszącej lub gdyby w miejsce żłobka powstał obiekt o zbliżonej funkcji, np. przedszkole lub tym podobna jednostka, której przeznaczeniem byłaby opieka nad dziećmi.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska, zarzucając jej

1. naruszenie zasad postępowania, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

2. naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzę nie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia ,

3. naruszenie prawa materialnego, tj., art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o zwrocie nieruchomości.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że celem wywłaszczenia ustalonym na podstawie umowy sprzedaży dla działki nr [...] była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" w K., zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny Urzędu Miasta Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia 22.02.1974 r. nr [...].

Organ II instancji podkreśla, iż cel wywłaszczenia, ustalony w decyzji wywłaszczeniowej (umowie sprzedaży) musi być interpretowany ściśle. Jako realizację celu wywłaszczenia, czyli budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić więc nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki).

Przy tak rozumianym celu wywłaszczenia modyfikacja nie będzie dopuszczalna tylko wtedy, jak twierdzi organ II instancji, gdy zasadniczy cel wywłaszczenia w postaci planowanego żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą zostanie zrealizowany, lecz w nieco zmienionej formie, pociągającej za sobą również korektę niezbędnej dla jego funkcjonowania infrastruktury towarzyszącej lub gdyby w miejsce żłobka powstał obiekt o zbliżonej funkcji, np. przedszkole lub tym podobna jednostka, której przeznaczeniem byłaby opieka na dziećmi.

W ocenie Gminy Miejskiej natomiast modyfikacja celu wywłaszczenia możliwa będzie także wtedy, gdy na przedmiotowej działce zostały zrealizowane inne obiekty (plac zabaw, sieci przesyłowe mediów, itp.) niezbędne do prawidłowego funkcjonowania dużego osiedla mieszkaniowego.

Podkreślić należy także, iż północne granice działki nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] znajdują się w bliskiej odległości od budynku mieszkalnego przy ul. P. i jak wynika z zebranego w postępowaniu materiału dowodowego (mapy syt.-wys., zdjęcia lotnicze, oględziny) działka stanowi teren utrzymanej zieleni osiedlowej usytuowanej pomiędzy blokami a wyodrębnionym przez Starostę niewielkimi działkami zajętymi pod alejki osiedlowe i linie przesyłowe mediów. Działki te są elementem całościowego układu urbanistycznego osiedla, a zatem w tym kontekście nie można zgodzić się z poglądem Sądu w powołanym powyżej wyroku, iż niezbędny do funkcjonowania osiedla jest teren, zabudowany jakimś budynkiem, choćby o innym przeznaczeniu niż planowanym w dacie wywłaszczenia.

Analogicznie trudno uznać za prawidłowe rozumowanie, iż brak realizacji uszczegółowionego w decyzjach celu wywłaszczenia powoduje zbędność nieruchomości w sytuacji gdy zrealizowano na nich elementy celu podstawowego wywłaszczenia, czyli w przedmiotowej sprawie budowy osiedla mieszkaniowego wraz z niezbędną infrastrukturą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty, którą orzekł o zwrocie działki [...] i [...] oraz o odmowie zwrotu działki [...] i [...]. Z uzasadnienia skargi wynika, że w istocie Gmina kwestionuje tę część decyzji organu II Instancji, która utrzymuje w mocy pkt. 1- 3 decyzji Starosty [...], skarżąca Gmina nie kwestionuje natomiast utrzymania w mocy pkt. 4 decyzji Starosty dotyczącego odmowy zwrotu działek.

Podstawa materialnoprawna decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zawarta została w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Przepis ten zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Rozumienie tego przepisu doprecyzowane zostało w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/1, zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dokonanie prawidłowej subsumcji powołanej normy prawnej wymaga precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia danej nieruchomości oraz zbadania terminu realizacji celu wywłaszczenia, z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy czym cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Wskazać też należy, że w toku prowadzonego postępowania organy dokonały wszystkich wyżej wskazanych ustaleń, w tym również odniosły się do przywołanego Wyroku Trybunału Konstytucyjnego a Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stwierdza, że ustalenia te są prawidłowe.

W niniejszej sprawie ustalenie celu wywłaszczenia wymaga analizy tego celu określonego w umowie sprzedaży z dnia 26 września 1974 r. (akt notarialny Rep. A II Nr [...]) oraz doprecyzowania tego celu w dokumentacji dotyczącej inwestycji, na rzecz której dokonano w istocie wywłaszczenia w 1974 r.

Prawidłowo zostało ustalone w toku postępowania, że celem wywłaszczenia była budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]" w K.. Działka nr [...] (objęta powołanym wyżej aktem notarialnym) ulegała podziałom i ostatecznie zakres żądania objęty tą sprawą dotyczył działek nr [...], [...] oraz działek [...] i [...] (wydzielonych z działki [...]). Co istotne, w ww. umowie sprzedaży (pkt II) wprost odwołano się do ustaleń decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta z 22 lutego 1974 r. znak: [...], zatwierdzającej plan realizacyjny spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]". Z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, że teren zawnioskowanych do zwrotu działek przeznaczony był pod realizację południowo-wschodniego narożnika dwukondygnacyjnego żłobka wraz z infrastruktura niezbędną dla jego prawidłowego funkcjonowania w postaci terenów zielonych oraz placu zabaw (działka [...]), natomiast w północnej części działki nr [...] (część projektowanej działki nr [...]) oraz na działce nr [...] powstać miał zieleń osiedlowa w postaci fragmentu trawnika z nasadzeniami zieleni wysokiej.

Niewielka część działki nr [...] położona była na obszarze przeznaczonym pod otoczenie żłobka, zaś niewielki fragment działki nr [...] stanowił fragment ogólnodostępnych terenów zielonych, przy czym zarówno na działce nr [...] jak i nr [...] planowano realizację trawnika z nasadzeniami zieleni wysokiej. Ponadto na działce nr [...] planowano realizację kanalizacji sanitarnej, natomiast na działce nr [...] powstać miał gazociąg. Działka nr [...] znalazła się w terenie, na którym zaplanowano realizację trawnika z nasadzeniami zieleni niskiej oraz-w zasadniczym zakresie - fragment osiedlowego chodnika z ławeczkami, w ciągu którego zaprojektowano schody. Ponadto na działce nr [...] planowano posadowienie fragmentu osiedlowej sieci cieplnej.

Nie ulega żadnej wątpliwości, że do chwili obecnej planowany w tym terenie żłobek nie powstał. Natomiast na działce nr [...] zrealizowano w terminach ustawowych planowaną infrastrukturę osiedlową w postaci sieci gazowej, która stanowiła część założeń ujętych w powołanym na wstępie planie realizacyjnym, a ponadto na terenie tym powstał planowany teren zielony, tj. trawnik oraz część projektowanych nasadzeń zieleni wysokiej. Przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oraz przed 22 września 2004 r. dokończono inwestycję planowaną w dacie wywłaszczenia, gdyż w tym terminie zrealizowano elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...]" w K. (tereny zielone, fragment ciągu pieszego oraz niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania tego osiedla).

Prawidłowo więc organy obu instancji ustaliły, że projektowany sposób zagospodarowania wywłaszczonej działki nr [...] w granicach obecnych działek nr [...], [...] oraz działek [...] i [...] (wydzielonych z działki [...]) prowadzi do wniosku, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia w postaci budowy żłobka wraz z infrastrukturą niezbędna do jego funkcjonowania a zrealizowano fragmenty infrastruktury osiedlowej (zieleń niska, wysoka, chodnik) oraz sieć infrastruktury technicznej (gazociąg). Tym samym prawidłowe jest rozstrzygnięcia zarówno w zakresie zwrotu działek [...] oraz [...] jak i odmowa zwrotu działek [...] oraz [...].

Istota sporu w tej sprawie pomiędzy obecnym właścicielem - Gminą Miasto, a organami sprowadza się do rozumienia celu wywłaszczenia. Gmina Miasto wywodzi, że skoro celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego i osiedle to powstało, to tym samym przesłanka (cel) wywłaszczenia została zrealizowana. Organy administracji stoją zaś na stanowisku, że celem wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości była budowa (fragmentu) żłobka wraz z jego otoczeniem, a nie innych budowli lub budynków. Sąd dokonując oceny legalności wykładni prawa dokonanej przez organy administracji jak i zgodności z prawem stanowiska strony skarżącej doszedł do przekonania, że w tej sprawie rację mają organy administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1440/12, opub. w LEX nr 1323497 zawarł pogląd, zgodnie z którym ustalenie celu wywłaszczenia zasadniczo następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej lub innym akcie o charakterze wywłaszczenia. Jednak w sytuacji, gdy cel ten określony jest w decyzji w sposób ogólnikowy, to organ prowadzący postępowanie o zwrot jest zobowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. To uszczegółowienie (doprecyzowanie) winno nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Ten pogląd Sąd w składzie rozpoznającym tą sprawę akceptuje.

W zakresie objętym tą sprawą wprost skonkretyzowanym celem wywłaszczenia nieruchomości opisanej jako działka nr [...] była budowa (fragmentu) budynku żłobka wraz z infrastrukturą towarzyszącą, urządzenie zieleni niskiej i wysokiej, budowa sieci infrastruktury technicznej. Cel ten nie wynika wprost z umowy sprzedaży z 1974 r., w której zawarto zapis o zbywaniu tej nieruchomości na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego, ale z planu realizacyjnego będącego uszczegółowieniem celu wywłaszczenia i na podstawie tego planu realizacyjnego dokonywano wywłaszczenia w drodze decyzji lub umowy dotychczasowych właścicieli. Plan realizacyjny zatwierdzony stosowną decyzją wydaną wcześniej, niż dokonano wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].

Tym samym należy stwierdzić, że w przypadku, gdy umowa sprzedaży zawierana w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79) określa ogólnie cel takiej sprzedaży (będącej w istocie formą wywłaszczenia), ale wprost ogólnie zapisany cel został powiązany ze szczegółowym przeznaczeniem danej nieruchomości – przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia należy dokonać porównania wykorzystania danej nieruchomości z przeznaczeniem szczegółowo opisanym w decyzjach lub innych aktach powiązanych z umową sprzedaży. Tym samym, skoro w pkt II umowy sprzedaży z 26 września 1974 r. zapisano, że przedstawiciel Skarbu Państwa oświadczył, że wywłaszczana nieruchomość (składająca się z działki nr [...]), zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny zostaje przeznaczona pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego "[...]" – to podstawowe znaczenie ma okoliczność, jakie konkretne przeznaczenie tej nieruchomości wynika z zatwierdzonego planu realizacyjnego. Tym samym cel szczegółowy wywłaszczenia objęty planem realizacyjnym w tej sprawie precyzuje ogólnie przyjęty cel, jakim było wywłaszczenie na budowę osiedla mieszkaniowego.

Co dodatkowo jest istotne w tej sprawie, na przedmiotowych działkach objętych w tej sprawie wnioskiem o zwrot nie tylko, że nie został zbudowany budynek żłobka, ale nie powstał żaden inny budynek niezbędny do funkcjonowania osiedla mieszkaniowego. Tym samym mimo, że osiedle mieszkaniowe zostało wybudowane, to wywłaszczenie nieruchomości obejmującej w tej sprawie działki wnioskodawców – nie było niezbędne do budowy osiedla.

W ocenie Sądu nawet zlokalizowana na części działek objętych w tej sprawie żądaniem zwrotu infrastruktura techniczna (nieczynna kanalizacja na działce [...]) nie stanowi przeszkody przed zwrotem działki. Sąd przychyla się do powszechnie zaaprobowanego stanowiska sądów administracyjnych, zgodnie z którym wybudowanie infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości, chyba że samo wybudowanie infrastruktury technicznej stanowiło cel wywłaszczenia (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12, opub. w LEX nr 1375587; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 237/13, opub. w LEX nr 1325797; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Lu 1023/12, opub. w LEX nr 1348559).

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie są one zasadne. Zarzut błędnej wykładni art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje uzasadnienia. Sąd kontrolując stosowanie prawa w tej sprawie przez organy administracji nie stwierdził jego naruszenia. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zebranie niewystarczającego materiału dowodowego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona istotniejszymi wadami proceduralnymi lub prawa materialnego i jako odpowiadająca prawidłowej wykładni art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – nie podlega uchyleniu.

Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji i skargę oddalił.