Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1539/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1539/14

UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014r. na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267) po przeprowadzeniu na wniosek B.M., oraz D.M. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nakazującej B.M. oraz D.M. rozbiórkę budynku nr [...] położonego w [...], na działce nr [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku.

W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...].06.2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, nakazał B.M. oraz D. M. rozbiórkę budynku nr [...] położonego w [...], na działce nr [...], ustalając termin przystąpienia do rozbiórki na dzień [...] sierpnia 2011 roku., oraz termin zakończenia prac i uporządkowania terenu na dzień [...] lipca 2012 roku.

Pismem z dnia [...].11.2013r. B. M. i D.M. wniosły między innymi o stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2011r.

Rozpatrując wniosek organ wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, wynikającej z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja jest dotknięta w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczy weryfikowana decyzja.

Istotą tego postępowania jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 Kpa. Są to: 1. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, 4. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5. decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i ta niewykonalność ma charakter trwały, 6. jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wyżej wymienione wady decyzji są wadami tkwiącymi w decyzji od momentu jej podjęcia, dlatego stwierdzenie nieważności decyzji nie może nastąpić ze względu na wystąpienie nowych okoliczności już po wydaniu decyzji.

W ocenie organu weryfikowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2011r., nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w 156 § 1 Kpa.

Decyzja została wydana na podstawie art. 67 ust.1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, który stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] był organem właściwym do wydania decyzji, biorąc pod uwagę lokalizację budynku oraz zakres przedmiotowy art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że organem właściwym do wydania decyzji w oparciu o art. 67, jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego.

Z brakiem podstawy prawnej mamy do czynienia, gdy rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie przepisu, który nie istnieje w prawie powszechnie obowiązującym. W niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodził, gdyż przepis art. 67 Prawa budowlanego funkcjonował w obrocie prawnym, w chwili wydawania decyzji i w dalszym ciągu obowiązuje.

Jednocześnie organ zauważył, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów § 3 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198 poz. 2043).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...].10.2009r. nie wskazał przyczyn powstania uszkodzeń lub zniszczeń budynku oraz nie określił stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi ( wymogi § 3).

Organ powiatowy nakazał rozpoczęcie rozbiórki w dniu [...] sierpnia 2011 r, podczas gdy decyzja została doręczona zobowiązanym w dniu [...] lipca 2011 r. Zatem wadliwie określono termin rozpoczęcia rozbiórki, który nie mógł być krótszy niż 6 tygodni licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki (wymóg § 7 ust. 1).

Niemniej w ocenie organu powyższe uchybienia nie mogły skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji PINB w [...] z [...] czerwca 2011 roku. Nie można ich bowiem uznać za wady kwalifikowane, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., a w szczególności nie stanowią one rażącego naruszenia prawa. Pojęcie rażącego naruszenia prawa było przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych. W wyroku z 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1111/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno - gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga.

Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."

Dalej organ wojewódzki zauważył, że autorka ekspertyzy technicznej H.D. stwierdziła ówcześnie, że budynek zlokalizowany w [...], na działce nr [...] jest w stanie awaryjnym. Konstrukcja dachu i stropu w części południowo-wschodniej jest w stanie poawaryjnym i stanowi zagrożenie dla życia i mienia. Więźba dachowa na skutek długotrwałego zalewania konstrukcji z powodu przerwania remontu pokrycia dachowego oraz braku zabezpieczenia przed opadami uległa awarii- przemieszczenie kalenicy wynosi około 20 cm. Konieczna jest jak najszybsza rozbiórka zagrażającej katastrofą więźby. Również strop znajduje się w stanie awaryjnym i stanowi zagrożenie dla życia i mienia. Erozja, zawilgocenia, zagrzybienie murów i zarysowania ścian obiektu wskazują na konieczność ich rozbiórki. Także stan techniczny elementów wykończeniowych był zły. Zdaniem H. D. prace przy ewentualnych próbach ratowania obiektu - remoncie, przy jego obecnym stanie są niebezpieczne i ekonomicznie nieuzasadnione. Budynek od kilkunastu lat jest nieużytkowany.

W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...].06.2011 r. H. D. działająca jako pełnomocnik B. M. i D. M. oświadczyła, że współwłaściciele budynku – B. M. i D. M., potwierdzają wolę i chęć rozbiórki budynku nr [...] położonego w [...], na działce nr [...]. Uzgodniono termin przystąpienia do rozbiórki na dzień [...] sierpnia 2011 roku oraz termin zakończenia prac i uporządkowania terenu na dzień [...] lipca 2012 roku. Wobec niebezpieczeństwa dla życia i mienia jakie stwarzał budynek, konieczne było nakazanie jego rozbiórki.

Konkludując te ustalenia organ nadzoru wskazał, że jakkolwiek PINB w [...] nie uniknął błędów proceduralnych w prowadzonym postępowaniu to nie stanowią one o wydaniu decyzji z dnia [...].06.2011r. z rażącym naruszeniem prawa. Nakazanie przystąpienia do usunięcia stanu zagrożenia powodowanego przez budynek przed terminem wynikającym z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, nie jest niedopuszczalnym zaburzeniem porządku publicznego, tym bardziej, że strony nie kwestionują obecnie samego terminu rozpoczęcia rozbiórki lecz fakt jej nakazania. Wnioskodawcy zaczęli kwestionować nakaz rozbiórki dopiero we wniosku z dnia [...].08.2012r. o wznowienie postępowania.

Podobnie jako zwykłe naruszenie prawa oceniono brak wskazania w protokole z oględzin przyczyn powstania uszkodzeń lub zniszczeń budynku oraz nie określenie stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zagrożenia dla środowiska i zdrowia ludzi.

Dalej organ nadzoru wskazał, że nakaz rozbiórki budynku został zaakceptowany przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatura w [...] co wynika z pisma tego organu z dnia [...].04.2011r. Obiekt nie podlegał ochronie konserwatorskiej przez wpis do rejestru zabytków, natomiast figuruje w wykazie historycznej architektury gminy [...].

Nie można było również mówić o niewykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę. Wykonanie decyzji nie może wywołać czynu zagrożonego karą. Decyzja nie jest również dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził zatem, że wydanie nakazu rozbiórki orzeczonego decyzją Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2011r. uzasadniał materiał dowodowy jak również wola stron wyrażona przez ich pełnomocnika w toku rozprawy administracyjnej.

B. M. złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odwołanie od powyższej decyzji [...] WINB.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania B. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2014r. - utrzymał w tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] WINB dokonał właściwej oceny decyzji PINB w [...] z dnia [...].06.2011r. uznając, że nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Podstawa prawna kwestionowanej decyzji - przepis art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Zgodnie z art. 67 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisu ust. 1 nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków.

Szczegółowe regulacje dotyczące trybu postępowania w sprawie nakazu rozbiórki, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30.08.2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043).

Na mocy § 2 tego rozporządzenia organ nadzoru budowlanego - przed wydaniem decyzji o rozbiórce - jest zobligowany do ustalenia przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku wyremontowania, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego, do dokonania oględzin i oceny stanu technicznego (włącznie ze sporządzeniem ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego) oraz do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Przed wydaniem decyzji nakazującej w trybie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, w toku którego powinien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego planuje - poprzez remont, odbudowę lub wykończenie - przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami Prawa budowlanego i innych odpowiednich regulacji. Decyzja o nakazie rozbiórki może być wydana dopiero w sytuacji, gdy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie zamierza podjąć się jego remontu, odbudowy lub wykończenia pomimo istnienia możliwości technicznych w tym zakresie. W przeciwnym razie organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, nakazując usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie.

W rozpatrywanej sprawie PINB w [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego wynik dawał podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zły stan techniczny budynku organ powiatowy stwierdził w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...].10.2009r.

Z ekspertyzy technicznej z kwietnia 2011r. sporządzonej przez mgr inż. H. D. wynikało, że budynek jest nieużytkowany od kilkunastu lat i znajduje się w stanie awaryjnym, a konstrukcja dachu i stropu w części południowo-wschodniej jest w stanie poawaryjnym i stanowi zagrożenie dla życia i mienia. Autorka ekspertyzy stwierdziła, że prace przy ewentualnych próbach ratowania obiektu i jego remoncie przy jego obecnym stanie są niebezpieczne i ekonomicznie nieuzasadnione.

Organ przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu [...].06.2011r., podczas której mgr inż. H. D., ustanowiona pełnomocnikiem przez współwłaścicieli nieruchomości, tj. D. M. oraz B. M. oświadczyła w imieniu swoich mocodawców o zamiarze rozbiórki spornego obiektu budowlanego.

W trakcie rozprawy organ ustalił z pełnomocnikiem współwłaścicieli nieruchomości, termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Z przedłożonego ówcześnie pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] - Delegatura w [...] z dnia [...].04.2011r., wynikało, że z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną dopuszcza się możliwość dokonania rozbiórki obiektu. W przywołanym piśmie wskazano, że obiekt nie podlega ochronie konserwatorskiej poprzez wpis do rejestru zabytków, natomiast figuruje w wykazie historycznej architektury gminy [...].

Biorąc pod uwagę, że wystąpiły wszystkie ustawowe przesłanki dające podstawę do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzji PINB w [...] z dnia [...].06.2011r. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Rażące naruszenie prawa stanowiące kwalifikowaną przesłankę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Choć w decyzji rozbiórkowej termin przystąpienia do rozbiórki obiektu budowlanego został określony niezgodnie z wymogami przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30.08.2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, ponieważ termin ten był krótszy niż 6 tygodni licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki, to wskazane naruszenie prawa nie ma jednak znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Określony w decyzji termin został uzgodniony na rozprawie administracyjnej z pełnomocnikiem stron. Ponadto, termin ten nigdy nie był kwestionowany przez strony. Zatem naruszenie prawa nie wywołało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Jako bezzasadny oceniono zarzut odwołującej się, że mgr inż. H. D. nie posiadała upoważnienia do reprezentowania D. M. na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu [...].06.2011r. W aktach sprawy znajduje się bowiem pełnomocnictwo z dnia [...].05.2011. udzielone mgr inż. H.D. przez D. M. do reprezentowania jej na rozprawie (akta PINB w [...], karta 28).

Podnoszona przez skarżącą okoliczność, że sporny budynek jest zabytkiem, co wykluczałoby możliwość orzekania przez organ na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego, również nie została potwierdzona. W tej kwestii wypowiedział się jednoznacznie Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków we [...] - Delegatura w [...] w przywołanym wyżej piśmie z dnia [...].04.2011r.

Wbrew zarzutom skarżącej badana decyzja PINB w [...] nie jest również dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 6 Kpa. Przepis ten dotyczy sytuacji wydania decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Przesłanka ta stanowi szczególny przypadek niewykonalności prawnej decyzji. Oznacza, iż już samo podjęcie wykonania decyzji miałoby znamiona czynu zagrożonego sankcją karną. Decyzja PINB w [...] nie stanowi przypadku określonego w tymże przepisie, ponieważ wykonanie decyzji PINB w [...] nie wywołałoby czynu zagrożonego karą.

Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż brak jest takich naruszeń prawa, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji PINB w [...] z dnia [...].06.2011r.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie uznał za stronę postępowania nadzwyczajnego D. M., gdyż przesłała ona być współwłaścicielką spornego budynku. Nie posiadała zatem interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 Kpa, uprawniającego do bycia stroną postępowania w niniejszej sprawie. Wskazane naruszenie prawa nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

B. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014r.

Domagając się stwierdzenia nieważności wydanych w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazywała również na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...].06.2011r. nakazującej rozbiórkę.

Z uzasadnienia skargi można było wywieźć, że skarżąca twierdzi, iż decyzja PINB w [...] z dnia [...].06.2011r. jest wydana z rażącym naruszeniem prawa albowiem dotyczy obiektu zabytkowego, a zatem jego rozbiórka takiego obiektu była niemożliwa w trybie art. 67 ust 1 Prawa budowlanego, nadto wykonanie rozbiórki spowoduje czyn będący przestępstwem , podniosła również że nie wyrażała zgody na rozbiórkę i ma zamiar wyremontować przedmiotowy budynek.

Do akt złożyła "aneks do ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego w aspekcie jego dalszego użytkowania" sporządzony przez mgr inż. H. D. w październik 2012r. oraz "opinię i wniosek o zmianę decyzji rozbiórki oraz ustalenia warunków remontu i rewitalizacji budynku mieszkalnego w [...] , Dz. Nr [...]" sporządzoną przez mgr inż. arch. J. B.. Z treści tych dokumentów wynikał, iż obiekt można poddać remontowi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, jak w postępowaniu zwykłym, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 Kpa. Podkreślić należy, że organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. Organ nadzoru, dokonując oceny czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, uwzględnia stan faktyczny i prawny z daty wydania kontrolowanej decyzji.

Postępowanie nadzwyczajne nie jest trzecią instancją odwoławczą. W postępowaniu tym organ nie zbiera nowych dowodów i nie rozstrzyga o nowych okolicznościach ponad materiał zgromadzony już w aktach sprawy.

Tym samy nowy materiał dowodowy w postaci przedłożonego "aneksu do ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego w aspekcie jego dalszego użytkowania" sporządzony przez mgr inż. H. D. w październik 2012r. oraz "opinia i wniosek o zmianę decyzji rozbiórki oraz ustalenia warunków remontu i rewitalizacji budynku mieszkalnego w [...] , Dz. Nr [...]" sporządzone przez mgr inż. arch. J. B. - nie mogły mieć znaczenia w nadzwyczajnym postepowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...].06.2011r.

Odnoszenie się przez organ nadzoru do nowych okoliczności - w tym obecnego zamiaru wyremontowania obiektu i nowych dowodów, stanowiłoby wykroczenie poza ramy przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego. W postępowaniu nieważnościowym organ ocenia już zgromadzony materiał dowodowy i weryfikuje czy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja, w świetle tego materiału zebranego na datę jej wydania i według obowiązującego wówczas stanu prawnego była dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa.

W tym kontekście należy przypomnieć, że przepis art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Zgodnie z art. 67 ust. 2 Prawa budowlanego przepisu ust. 1 nie stosuje się do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków.

Szczegółowe regulacje dotyczące trybu postępowania w sprawie nakazu rozbiórki, o której mowa w art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30.08.2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043). Na mocy § 2 tego rozporządzenia organ nadzoru budowlanego - przed wydaniem decyzji o rozbiórce - jest zobligowany do ustalenia przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku wyremontowania, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego, do dokonania oględzin i oceny stanu technicznego (włącznie ze sporządzeniem ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego) oraz do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Przed wydaniem decyzji nakazującej w trybie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę obiektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, w toku którego powinien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego planuje - poprzez remont, odbudowę lub wykończenie - przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami Prawa budowlanego i innych odpowiednich regulacji. Decyzja o nakazie rozbiórki może być wydana dopiero w sytuacji, gdy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego nie zamierza podjąć się jego remontu, odbudowy lub wykończenia pomimo istnienia możliwości technicznych w tym zakresie. W przeciwnym razie organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, nakazując usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie.

W rozpatrywanej sprawie PINB w [...] przeprowadził postępowanie wyjaśniające, którego wynik dawał podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zły stan techniczny budynku był ewidentny. Organ powiatowy stwierdził to trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...].10.2009r. Z ekspertyzy technicznej z kwietnia 2011r. sporządzonej przez mgr inż. H. D. oraz z zawartej w niej dokumentacji fotograficznej wynikało, że budynek znajduje się w stanie awaryjnym jest nieużytkowany od kilkunastu lat. Konstrukcja dachu i stropu w części południowo-wschodniej jest w stanie poawaryjnym i stanowi zagrożenie dla życia i mienia. Autorka ekspertyzy stwierdziła, że prace przy ewentualnych próbach ratowania obiektu i jego remoncie przy jego obecnym stanie są niebezpieczne i ekonomicznie nieuzasadnione.

Organ przeprowadził rozprawę administracyjną w dniu [...].06.2011r., podczas której mgr inż. H. D., ustanowiona pełnomocnikiem przez współwłaścicieli nieruchomości, tj. D. M. oraz B. M. oświadczyła w imieniu swoich mocodawców o zamiarze rozbiórki spornego obiektu budowlanego.

W trakcie rozprawy organ ustalił z pełnomocnikiem współwłaścicieli nieruchomości termin przystąpienia do rozbiórki i termin jej zakończenia oraz uporządkowania terenu. Z przedłożonego ówcześnie pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] - Delegatura w [...] z dnia [...].04.2011r., wynikało, że z uwagi na zagrożenie katastrofą budowlaną dopuszcza się możliwość dokonania rozbiórki obiektu. W przywołanym piśmie wskazano, że obiekt nie podlega ochronie konserwatorskiej poprzez wpis do rejestru zabytków, natomiast figuruje w wykazie historycznej architektury gminy [...].

W sytuacji gdy wystąpiły wszystkie ustawowe przesłanki dające podstawę do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzji PINB w [...] z dnia [...].06.2011r. nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Rażące naruszenie prawa stanowiące kwalifikowaną przesłankę stwierdzenia nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Bezzasadne jest twierdzenie skarżącej, że mgr inż. H. D. nie posiadała upoważnienia do reprezentowania właścicielek na rozprawie administracyjnej, która odbyła się w dniu [...].06.2011r. W aktach sprawy znajdują się pełnomocnictwa z dnia [...].05.2011. udzielone mgr inż. H. D., przez D. M. i B.M. (akta PINB w [...], karta 28 i 29).

Twierdzenie, że sporny budynek jest zabytkiem, co wykluczałoby możliwość orzekania przez organ na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego, również jest bezpodstawne. W tej kwestii wypowiedział się jednoznacznie Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków we [...] - Delegatura w [...] w piśmie z dnia [...].04.2011r.

Wbrew zarzutom skarżącej badana decyzja PINB w [...] nie jest również dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 6 Kpa. Przepis ten dotyczy sytuacji wydania decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Przesłanka ta stanowi szczególny przypadek niewykonalności prawnej decyzji. Oznacza, iż już samo podjęcie wykonania decyzji miałoby znamiona czynu zagrożonego sankcją karną. Decyzja PINB w [...] nie stanowi przypadku określonego w tym przepisie, ponieważ wykonanie decyzji PINB w [...] nie wywoła czynu zagrożonego karą.

Należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyroki NSA z dnia 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z dnia 26.09.2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z dnia 05.10.2000r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084).

W tym kontekście słusznie organy uznały, że choć w decyzji rozbiórkowej termin przystąpienia do rozbiórki obiektu budowlanego został określony niezgodnie z wymogami przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30.08.2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych, ponieważ termin ten był krótszy niż 6 tygodni licząc od dnia doręczenia decyzji o nakazie rozbiórki, to wskazane naruszenie prawa nie ma znamion rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Określony w decyzji termin został uzgodniony na rozprawie administracyjnej z pełnomocnikiem stron. Ponadto, termin ten nigdy nie był kwestionowany przez strony. Zatem naruszenie prawa nie wywołało zatem skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji - na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).