Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 645/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt i pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. K. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 kwietnia 2023 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania J. R. i P. B., a także J. M., Spółdzielni Mieszkaniowej C. w L. oraz P. K., S. Ż.- P., R. K., T. K., Z. P., M. M.-K. i innych od decyzji nr [...] wydanej przez Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2022 roku, znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wraz z infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...], [...] położonych przy ul. [...]/ ul. [...] w L. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Po rozpatrzeniu wniosku J. R. oraz P. B. (następcy prawnego J. B.), decyzją nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. w dniu [...] listopada 2022 roku, znak: [...], organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wraz z infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...], [...] położonej przy ul. [...]/ ul. [...] w L. (obręb [...], arkusz: 1).

Organ pierwszej instancji oznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji linią koloru czerwonego oraz literami: A, B, C, D, E - A na mapie zasadniczej stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji oraz ustalił, iż planowana inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej - budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, parkingiem wraz z infrastrukturą techniczną.

Organ pierwszej instancji wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy linią koloru niebieskiego na załączniku nr [...] do decyzji oraz określił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu - do 35%, a udział powierzchni biologicznie czynnej - na poziomie minimum 25%. Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku (mierzona jako rzut prostokątny najdalej wysuniętych punktów budynku na linie rozgraniczające drogi) — do 24 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) - jako maksymalnie 14,4 m. Przykrycie projektowanego budynku określono jako płaskie, o nachyleniu połaci do 15°, przy maksymalnej wysokości nieprzekraczającej 15 m, z dopuszczeniem lokalizacji na dachu urządzeń infrastruktury technicznej, nadszybia dźwigów, wyjść na dach, balustrad itp. o maksymalnie 2,5 m na powierzchni nieprzekraczającej 20% powierzchni dachu, obudowanych osłonami do wysokości urządzeń infrastruktury technicznej. Obsługę komunikacyjną terenu inwestycji ustalono od ul. [...] (droga gminna - działka nr [...]), na warunkach uzgodnionych z Zarządem Dróg i Mostów w L. oraz zaznaczono, iż na terenie inwestycji należy zapewnić, miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości niezbędnej dla obsługi funkcji, tj. minimum 1 miejsce postojowe na lokal mieszkalny. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że w trakcie postępowania administracyjnego dokonano uzgodnienia z Zarządem Dróg i Mostów w L..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie oraz odniósł się do pisma J. M., zawierającego uwagi odnośnie planowanej inwestycji. Organ wyjaśnił również, iż, zgodnie z wytycznymi, zawartymi w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego znak: [...], ponownie przeprowadzono analizę uwarunkowań zagospodarowania terenu, której wyniki szczegółowo opisano w załączniku nr [...] do kwestionowanej decyzji. Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne na omawianych działkach spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 roku, poz. 503 ze zm., dalej jako u.p.z.p.).

Po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji Prezydenta Miasta L. K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada przepisom regulującym wstępny etap procesu budowlanego. W uzasadnieniu podkreślono, ze w sprawie bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest działka objęta wnioskiem o warunki zabudowy, co zobowiązuje organ do rozstrzygnięcia wniosku w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium przytoczyło treść art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ wyjaśnił, że art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Organ administracji, przystępując do ustalania, czy możliwe jest określenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, dokonuje analizy i ustala, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Kolegium podziela dominujące w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym w zakresie kontynuacji funkcji mieści taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy przy tym rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężające, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób jak na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie uzasadnić, taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jednocześnie jednak postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy ma za zadanie takie określenie cech przyszłej zabudowy, aby tworzyła ona harmonijną całość z zabudową już istniejącą oraz uwzględniała wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne właściwe dla danego obszaru.

W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującą regulacją prawną, co znalazło odzwierciedlenie w sporządzonej analizie urbanistycznej oraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wykazało, że posadowienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest co do zasady możliwe na terenie działek [...], [...] i [...]. Jednakże przyjęcie maksymalnych wartości dla poszczególnych wskaźników nowej zabudowy, tylko i wyłącznie z uwagi na wystąpienie danego parametru w obszarze analizowanym, prowadzi do rażącej sprzeczności z zasadą harmonijnego powiązania nowej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym. Odnosząc się do zarzutów złożonych odwołań, Kolegium stwierdziło, iż nie są one zasadne. Odwołujący akcentowali konieczność zapewnienia istniejącego obecnie dojazdu do nieruchomości położonej przy ul. [...], z akt sprawy wynika zaś, że wykorzystanie obecnego terenu inwestycji do celów dojazdu do budynku mieszkalnego nr [...] (działka nr [...]) nie miało prawnego uzasadnienia, natomiast bezsprzecznie działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowią własność prywatną i nie są obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, jak choćby służebność drogi koniecznej. Rozpatrywanie kwestii dostępu nieruchomości nr [...] do drogi publicznej i ewentualnych nieprawidłowości w procesie budowy budynku na niej posadowionego leży poza kompetencjami organów rozstrzygających niniejszą sprawę. Ponadto, kwestie techniczno-budowlane, jak choćby zachowanie odpowiednich odległości od zabudowy sąsiedniej czy zacienienie, będą rozpatrywane przez właściwy organ administracji budowlanej na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Także i na kolejnym etapie procesu budowlanego oceniane będzie spełnienie przez inwestorów wymogów związanych z utworzeniem wymaganych miejsc parkingowych, limitem powierzchni zagospodarowania działki i utrzymaniem powierzchni biologicznie czynnej, a także innych warunków zawartych w niniejszej decyzji.

W konkluzji Kolegium podniosło, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, wydana została na podstawie prawidłowo zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, zaś wskazane w niej parametry nowej zabudowy znajdują odzwierciedlenie w zabudowie zlokalizowanej na działkach sąsiednich, tworząc z nią spójną całość.

Skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] kwietnia 2023 r. wniósł za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 12 czerwca 2023 r. P. K. (dalej jako: skarżący). W skardze podkreślił, że zaskarża decyzję Prezydenta Miasta L. w całości i zarzuca jej:

- rażące naruszenie prawa – art. 28 i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby zmarłej - A. S.;

- naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego i nie wezwanie spadkobierców K. P. i M. P.;

- błędy w zakresie doręczenia decyzji poprzez doręczanie decyzji w trybie obwieszczenia i za pośrednictwem poczty;

- prowadzenie dwóch postępowań jednocześnie;

- nieuwzględnienie jako stron mieszkańców bloku przy ul. [...];

- brak umowy na wykonanie uzbrojenia;

- naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 54 pkt 2 lit a, b, c, d u.p.z.p.

- naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezbadanie istotnych dla sprawy okoliczności;

- naruszenie prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 53 ust. 3 pkt 1, art. 54 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2, § 5 ust. 1, ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy; poprzez zagęszczenie zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pozwolenie, po dokonaniu analizy otoczenia na nadmierne zagęszczenie zabudowy i zaburzenie jej regularności oraz na uwzględnienie w planie zabudowy budynku z kondygnacjami podziemnymi;

- naruszenie prawa materialnego poprzez nierozważenie interesów osób trzecich przede wszystkim uprawionych do nieruchomości przy ul. [...], [...] oraz [...] w L.;

- naruszenie interesu społecznego, zaburzenie ładu przestrzennego – budowa bloku, który znacznie ograniczy dopływ światła słonecznego do mieszkań, a wcześniej na etapie prac zagrozi konstrukcji istniejących bloków.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji ewentualnie o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty świadczące zdaniem skarżącego o zasadności złożonego środka zaskarżenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ponadto zawnioskował o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2023 r. skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Należ podkreślić, że główną przyczyną uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2023 r. stał się podniesiony w skardze zarzut skierowania orzeczenia do osoby zmarłej – A. S., który był jednym z odwołujących się od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w sprawie warunków zabudowy. Osoba ta wraz z innymi mieszkańcami budynku wielorodzinnego prze ul. [...] wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu 12 grudnia 2022 r. Wątpliwości w zakresie prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów postępowania odwoławczego były na tyle istotne, że spowodowały konieczność uchylenia decyzji. W skardze podniesiono, że A. S. zmarł w trakcie postępowania odwoławczego. Okoliczność ta nie została zweryfikowana i wzięta pod uwagę przez Kolegium.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie żyje, i wydanie w stosunku do niej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Stanowisko takie wynika z faktu, że jeśli stroną postępowania jest osoba fizyczna, o jej prawach czy obowiązkach można orzec, jeśli ma zdolność prawną. Ta ostatnia na gruncie art. 8 k.c. pojawia się co do zasady wraz z urodzeniem oraz kończy się wraz ze śmiercią osoby. Przymiot strony, przysługujący osobie fizycznej wygasa zatem wraz z jej śmiercią, a to oznacza, że nie tylko nie można wszcząć postępowania ani wydać w stosunku do osoby zmarłej decyzji, ale także, że nie może ta decyzja, z powodu braku możliwości fizycznego jej doręczenia, wywołać odpowiednich skutków prawnych (por. przykładowo wyroki NSA z 14 listopada 2001 r., I SA 2462/99; z 20 września 2002 r., I SA 428/01,; z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06; z 30 września 2009 r., I OSK 1429/08; z 10 lipca 2012 r., I OSK 1187/11, CBOSA). Z uwagi na potencjalną zbieżność zakresów przedmiotowych wad kwalifikowanych decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażące naruszenie prawa; pkt 4 - skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie), trzeba przy tym odnotować trafne stanowisko orzecznictwa, że w przypadku wadliwości z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do uregulowania decyzją administracyjną uprawnień lub obowiązków podmiotu posiadającego zdolność prawną (osoby żyjącej), z tym że niemającej statusu strony w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast w przypadku uregulowania decyzją administracyjną sytuacji prawnej jednostki nieposiadającej zdolności prawnej (osoby nieżyjącej) dochodzi do rażącego naruszenia prawa (por. przykładowo wyrok NSA z 17 marca 2022 r., I OSK 987/21). Na zaistnienie tego skutku nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona, utrata zdolności prawnej ma charakter obiektywny, a wada decyzji nie podlega konwalidacji (wyrok NSA z 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12).

Ponadto, przy ocenie wagi naruszenia prawa wynikającego ze skierowania decyzji do osoby zmarłej należy rozróżnić sytuację, w której osoba zmarła stała się bezpośrednim adresatem decyzji rozstrzygającej o jej prawach i obowiązkach, od przypadku w którym osoba nieżyjąca wymieniona w decyzji posiadała status strony w danym postępowaniu wynikający jedynie z interesu prawnego o charakterze refleksowym i podjęta decyzja nie kształtowała bezpośrednio jej praw lub obowiązków. Na odmienność tę zwraca uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 25 sierpnia 2010 r., II OSK 1324/09; z 15 września 2011 r., II OSK 1347/10; z 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do bezpośredniego interesu prawnego A. S., skoro był on stroną odwołującą się od decyzji organu I instancji – Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopad 2022 r.

Sąd nie stwierdził nieważności decyzji Kolegium tylko z uwagi na brak w aktach sprawy dowodu potwierdzającego fakt śmierci A. S.. Jednakże orzekające w sprawie organy na podniesiony przez skarżącego zarzut nie wykazały, aby był on niesłuszny.

Wobec poważnych wątpliwości w zakresie ustalenia kręgu podmiotów, do których należy skierować wydaną decyzję przez organ odwoławczy przedwczesne jest wyrokowanie w zakresie ustalonych (szczegółowych) warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przy ul. [...] w L., gdyż kwestie te mogą zostać rozstrzygnięte dopiero po prawidłowym ustaleniu stron postępowania oraz umożliwieniu im czynnego udziału w postępowaniu.

Konsekwencją wyroku Sądu, po jego uprawomocnieniu się, będzie konieczność ustalenia przez Kolegium prawidłowego, aktualnego kręgu stron postępowania, z udziałem następców prawnych zmarłego i wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego tym aktualnym ustaleniom. Może również zachodzić konieczność zawieszenia postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd odnosząc się do kwestii podmiotowych nie podziela zarzutów skargi w zakresie naruszenie przez organ odwoławczy art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania i wezwanie spadkobierców K. P. i M. P.. Osoby te nie były podmiotami, które wniosły odwołanie, a do wszystkich stron – poza inwestorem i odwołującymi się – Kolegium doręczyło decyzję w trybie art. 49a k.p.a. O możliwości stosowania doręczeń w trym trybie strony były wcześniej informowane.

Sąd nie podziela również zarzutu odnoszącego się do błędnego ustalenia kręgu stron postępowania w zakresie pominięcia właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...] w L. i prowadzenia postępowania bez ich udziału. Zdaniem Sądu w związku z faktem, że znajdujący się przy ul. [...] budynek mieszkalny położony jest na działce, która nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji – oddzielona jest działką drogową, ul. [...] – to współwłaściciele znajdujących się tam nieruchomości nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania, ale tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 26.04.2023 r., II OSK 1453/20, LEX nr 3568746, wyrok WSA w Rzeszowie z 19.10.2023 r., II SA/Rz 623/23, LEX nr 3636138). Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z analizy akt sprawy w tym przygotowanej dokumentacji urbanistycznej nie można wyprowadzić wniosku, aby planowana inwestycja oddziaływała poza teren działek bezpośrednio z nią sąsiadujących

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawione powyżej wytyczne Sądu, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany.