Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 643/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 12,
journal: Dz.U. 2022 poz 2409
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
article: art. 13
journal: Dz.U. 2017 poz 1153
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Ś[...] [...] w P[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2023 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzją z [...] maja 2023 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium w L. (dalej także jako: Kolegium), po rozpoznaniu odwołania związku wyznaniowego Ś. P. z siedzibą w N. (dalej także jako: skarżący, związek wyznaniowy), utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa L. (dalej także jako: Marszałek) z [...] lutego 2023 r. w przedmiocie odmowy umorzenia stałej opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Decyzja zapadła w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Prezydent Miasta L. (dalej także jako: Prezydent) decyzją z [...] marca 2015 r. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o pow. 0,1471 ha, klasy R II, stanowiących działki o nr ew. [...] i [...], położone w L., przy ul. [...] i [...], z przeznaczeniem pod budowę parkingu, ponadto ustalił stałą opłatę roczną w kwocie 5 573,40 zł, płatną w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, przez okres 10 lat począwszy od 2015 r.

Prezydent 5 lipca 2022 r. złożył do Marszałka wniosek o umorzenie na rzecz skarżącego stałej opłaty rocznej za 2022 r., wskazując, że inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.

W toku prowadzonego postępowania, pismem z 8 września 2022 r. Marszałek wskazał, że wniosek wymaga uzupełnienia w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stan faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z powyższym wezwał do uzupełnienia wniosku o informacje z zakresu sytuacji finansowej związku wyznaniowego w zakresie wysokości uzyskiwanych ofiar, wskazania czy związek otrzymał w 2021 r. i 2022 r. darowizny, spadki, zapisy testamentowe, inne korzyści majątkowe lub dobra materialne, bądź też zaciągał pożyczki. Dodatkowo poproszono o przedstawienie szacunkowej liczby miejscowej społeczności Ś. J..

Zaznaczono, iż związki wyznaniowe nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy podatkowe. Jednak orzecznictwo sądowoadministracyjne nie pozostawia wątpliwości, że inicjatywa dowodowa do wykazania, że zachodzą przesłanki dla uwzględnienia wniosku, spoczywa na wnioskodawcy. Niezbędne jest zatem, aby złożone dokumenty dawały pełny, spójny, a także rzeczywisty obraz sytuacji majątkowej strony, na podstawie których stwierdzić można czy zaistniał słuszny interes strony oraz czy sytuacja finansowa jest na tyle trudna, że konieczność zapłaty naliczonego zobowiązania spowodowałaby poważne pogorszenie sytuacji finansowej związku wyznaniowego.

W toku postępowania związek wyznaniowy przedstawił swoje stanowisko w sprawie w piśmie z 3 listopada 2022 r. Wskazał, że związek ani żadna jego jednostka organizacyjna nie pobiera składek członkowski, nie prowadzi działalności gospodarczej. Środki na działalność pochodzą z dobrowolnych wpłat. Strona prowadzi działalność o charakterze religijnym. Datki są przeznaczane dla "ofiar klęsk żywiołowych, wsparcie dla misjonarzy i podróżujących kaznodziejów, budowę, użytkowanie i konserwację miejsc wielbienia Boga, w tym również w uboższych krajach, a także na drukowanie i rozprowadzenie Biblii oraz opartych na niej publikacji". Związek wyznaniowy zakwestionował wykładnię zastosowaną przez organ, wywodząc, że sytuacja majątkowa nie podlega badaniu w myśl art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Marszałek decyzją z [...] lutego 2023 r. odmówił umorzenia powyższej opłaty rocznej za 2022 r., naliczonej decyzją Prezydenta z [...] marca 2015 r.

Organ I instancji wyjaśnił, że strona spełnia wszystkie przesłanki ustawowe do zastosowania umorzenia z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., jednakże ustawodawca sposób rozstrzygnięcia wniosku pozostawił w gestii organu w ramach uznania administracyjnego. Podkreślił, że dla oceny słuszności umorzenia opłaty z uwagi na interes społeczny oraz słuszny interes strony ważne jest ustalenie, czy związek ma obiektywną możliwość uiszczenia opłaty rocznej – czy też będzie to stanowiło nadmierne obciążenie finansowe.

Organ I instancji podkreślił, że umorzenie należności spowoduje uszczuplenie dochodów województwa, a w konsekwencji ograniczenie wydatków na przedsięwzięcia określone w art. 22c u.o.g.r.l. oraz spowoduje obniżenie szans innych podmiotów na skorzystanie z możliwości uzyskania wsparcia ze strony województwa. Wskazał, że potrzeby z zakresu budowy i modernizacji dróg dojazdowych do gruntów rolnych jest ogromne w stosunku do uzyskiwanych dochodów. W związku z niewielkimi wpływami do budżetu, możliwe jest umorzenie opłaty tylko w ściśle uzasadnionych sytuacjach.

Związek wyznaniowy nie przedstawił swojej sytuacji finansowej, szacunkowej liczby członków wspólnoty oraz informacji o darowiznach, spadkach, zapisach testamentowych i innych korzyściach majątkowych, dobrach materialnych lub zaciągniętych pożyczkach.

Marszałek stwierdził, że nieudzielenie informacji pozwalających na ocenę zdolności związku wyznaniowego do poniesienia obciążenia finansowego, skutkuje niemożnością wyważenia słusznego interesu strony. Związek wyznaniowy był świadomy skutków finansowych realizacji inwestycji i mógł zapewnić sobie środki na pokrycie opłaty. Wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i przeznaczenie ich na cele nierolnicze wiąże się ze stratą dla środowiska, co rekompensować ma uiszczenie spornej opłaty. Ponoszenie opłaty ma charakter zasady, zaś jej umorzenie stanowi wyjątek.

Organ odwoławczy, utrzymując powyższą decyzję w mocy, powtórzył stanowisko Marszałka, wskazując, że w przypadku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., organ rozpoznający wniosek korzysta ze swobody w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że ustawa dopuszcza negatywne dla strony rozstrzygnięcie, nawet w sytuacji spełnienia ustawowych przesłanek dla umorzenia należności z tytułu opłaty rocznej. Podjęcie decyzji w tym zakresie wymaga rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.).

Zdaniem Kolegium organy administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. mają obowiązek rozważyć, czy za umorzeniem opłaty rocznej przemawiają szczególne okoliczności, gdyż instytucja umorzenia jest wyjątkiem od reguły uiszczania opłaty, wynikającej z art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.. Ponadto wskazał, że to na podmiocie oczekującym umorzenia spoczywa obowiązek wykazania okoliczności, które uzasadniają umorzenie opłaty. Przy czym w ramach badania i wykazywania przesłanek umorzenia należności, organy administracji powinny brać pod uwagę, jako jedno z istotnych kryteriów, sytuację finansową podmiotu ubiegającego się o takie zwolnienie. Skoro bowiem przedmiotowa opłata ma charakter opłaty administracyjnej, a dochody uzyskiwany z jej tytułu są przeznaczane w szczególności na cele publiczne określone w art. 22c u.o.g.r.l., to zasadne jest uwzględnianie przez organ sytuacji finansowej podmiotu wnioskującego o zastosowanie ulgi finansowej. Nieracjonalne, a przy tym niezgodne z prawem, byłoby bowiem uszczuplanie dochodów wspólnoty samorządowej poprzez zwolnienie z należności publicznoprawnych podmiotów, które są w dobrej sytuacji finansowej.

Odnosząc się do art. 13 ust. 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, organ II instancji również powtórzył stanowisko Marszałka. Wskazał, że przepis ten nie wyklucza możliwości wykazania przez związek wyznaniowy sytuacji finansowej. Okoliczność braku obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przepisami prawa podatkowego w zakresie działalności niegospodarczej przez związki wyznaniowe nie oznacza bowiem, że tego typu osoby prawne nie osiągają dochodów, nie prowadzą żadnej dokumentacji związanej z uzyskiwanymi dochodami oraz dokonywanymi wydatkami i nie mogą przedstawić dowodów potwierdzających ich aktualną, rzeczywistą sytuację finansową.

Kolegium wskazało, że związek wyznaniowy spełnił wszystkie przesłanki określone w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., co umożliwiło rozpoznanie wniosku o umorzenie opłaty rocznej w ramach uznania administracyjnego, czyli rozważenie czy za umorzeniem przemawiają względy interesu społecznego i słusznego interesu strony. W interesie społecznym mieści się zarówno działalność związku wyznaniowego w zakresie prowadzenia użyteczności publicznej odnoszącej się do kultu religijnego, jak i obowiązek organów dbania o uzyskiwanie dochodów z należności publicznoprawnych. Konstrukcja przepisów odnoszących się do pobierania opłat z tytułu trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej znajdujących się w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych nakazuje przyjęcie, że regułą ustawową jest uiszczanie opłat (z których dochód przeznaczany jest na cele publiczne), a wyjątkiem zwolnienie z ich pobierania (częściowe lub całkowite umorzenia opłaty). Dla właściwej oceny, czy za umorzeniem opłaty przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony konieczne jest uzyskanie informacji oraz dowodów, wskazujących na sytuację finansową związku wyznaniowego. To na podmiocie żądającym zastosowania przedmiotowego zwolnienia ciąży obowiązek wykazania okoliczności związanych z sytuacją finansową. Brak przekazania jakichkolwiek dokumentów wykazujących tę sytuację uniemożliwiło wydanie pozytywnej decyzji dla strony. Stanowisko zaprezentowane przez stronę w toku postępowania nie pozwoliło na ustalenie jej sytuacji finansowej, dlatego organy rozpatrujące sprawę nie miały podstawy do zastosowania ulgi poprzez umorzenie opłaty rocznej.

Związek wyznaniowy wniósł skargę na powyższą decyzję, w której podniósł następujące zarzuty.

1. Uchybienie przepisom prawa materialnego, a to normie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jej błędną wykładnię polegającą na:

a. mylnym przyjęciu jakoby w procesie stosowania naruszonej normy dopuszczalne miało być korzystanie per analogiam z zasad ustanowionych ustawą Ordynacja podatkowa dla oceny wniosków podatników o umorzenie im zaległości podatkowych, podczas gdy brak jest do tego należytej podstawy, w szczególności z uwagi na istotną odmienność tych regulacji, skoro Ordynacja podatkowa wprost eksponuje - jako kryterium oceny wniosku - sytuację osobistą i finansową podatnika oraz z nią właśnie utożsamia istnienie "ważnego interesu podatnika", podczas gdy naruszona norma u.o.g.r.l. kryterium takiego nie tylko nie zna, ale w jego miejsce ustanawia inne, związane z charakterem inwestycji poczynionej na gruncie wyłączonym spod produkcji rolnej;

b. na mylnym przyjęciu jakoby norma ta stanowić mogła podstawę do reglamentacji uprawnienia, o którym mowa w dyspozycji normy art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.;

c. mylnym przyjęciu jakoby uwzględnienie w dyspozycji naruszonej normy instytucji uznania administracyjnego, uprawniać miało organ do wykreowania własnych, nieznanych ustawie kryteriów oceny zasadności wniosku (w tym związanych z sytuacją finansową strony), podczas gdy - w świetle przywołanej normy, uznanie administracyjne obejmować winno dokonanie przez organ oceny, czy kryteria zwolnienia wskazane w ustawie są w ocenie organu spełnione w stopniu dostatecznym, aby uwzględnienie wniosku było uzasadnione, czy też stopień ich spełnienia jest w ocenie organu niedostateczny;

d. pominięciu okoliczności, że wskazane w dyspozycji tej normy kryteria zwolnienia z opłaty dotyczą wyłącznie charakteru inwestycji, a nie właściwości lub sytuacji strony wnioskującej o zwolnienie jej z opłaty;

e. mylnym przyjęciu jakoby okoliczność, że wyłączenie gruntu spod produkcji rolnej nastąpiło na wniosek strony stanowić mogła przeszkodę dla udzielenia jej zwolnienia z opłaty, o którym mowa w dyspozycji zaskarżonej normy, podczas gdy brak jest podstaw do wnioskowania tej treści.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem poglądu, jakoby dla uznania interesu strony w przyznaniu jej zwolnienia z opłaty - za "słuszny" w rozumieniu naruszonej normy konieczne miało być, aby strona znajdowała się w sytuacji finansowej tak złej, że uiszczenie przez nią opłaty objętej wnioskiem o zwolnienie byłoby niemożliwe lub niezwykle utrudnione, podczas gdy "słuszny" w rozumieniu naruszonej normy interes to - w świetle ustalonego orzecznictwa i judykatury - taki, który jest: "godny ochrony, zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego";

b. art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe tj. nieuzasadnione zastosowanie przed uprzednim rozstrzygnięciem, czy w stanie faktycznym sprawy w ogóle występuje kolizja pomiędzy interesem społecznym a interesem strony, skoro z ustaleń własnych organu wynika, że działalność związku wyznaniowego w zakresie prowadzenia użyteczności publicznej odnoszącej się do kultu religijnego mieści się w interesie społecznym;

c. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na rezygnacji ze wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji konkretnych przepisów ustawy, mających stanowić oparcie dla stanowiska organu, jakoby jedynie zła sytuacja finansowa strony miała uzasadnić istnienie jej słusznego interesu w przyznaniu jej zwolnienia z opłaty przewidzianej normą art. 12 ust. 16 ustawy z 3 lutego 1995 r. u.o.g.r.l.; a także rezygnacji ze wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których charakter działalności prowadzonej przez skarżącego nie stanowi, w ocenie organu, szczególnej i zarazem dodatkowej, poza przesłankami z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. – okoliczności przemawiającej za przyznaniem zwolnienia.

W związku z powyższym związek wyznaniowy wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i poprzedzającej jej decyzji Marszałka, a ponadto zwrot kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Na wstępie należy wskazać, że ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2409, dalej jako: u.o.g.r.l.) reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczeniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych oraz gruntów leśnych, określonych w treści przepisu, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji jest obowiązana uiszczać m. in. opłaty roczne (art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l.).

W związku z powyższym należy podkreślić, że ustawodawca dążył do zachowania przeznaczenia gruntów rolnych na cele produkcji rolnej, co jasno wynika z treści całej ustawy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu w drodze decyzji na podstawie art. 11 u.o.g.r.l. Jednakże w takiej sytuacji podmiot, na którego rzecz nastąpiło wyłączenie z produkcji rolniczej, uiszcza opłatę roczną, stanowiącą swoisty ekwiwalent za wykorzystywanie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ustawodawca przyjął zatem, że skoro podmiot decyduje się na przyczynienie się do ubywania gruntów rolnych, to jest zobligowany do zrekompensowania tego przez poczynienie nakładów finansowych w formie opłaty.

Zasadą wprost wyrażoną w art. 12 ust. 1 u.o.g.r.l. jest uiszczanie opłaty rocznej przez podmioty, wobec których wydano decyzję o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntu.

W świetle powyższych rozważań szczególny charakter ma art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., zgodnie z którym, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, marszałek województwa – w odniesieniu do gruntów rolnych – może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Z analizy przytoczonego przepisu wynika, że umorzenie całości należności z tytułu opłaty rocznej jest możliwe, gdy zostaną spełnione łącznie następujące warunki: wniosek o umorzenie złożył organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, inwestycja ma charakter użyteczności publicznej w zakresie wymienionym w tym przepisie i służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności lub dotyczy powiększenia lub założenia cmentarza, obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

W sprawie nie było sporne, że strona spełnia wszystkie przesłanki wskazane w omawianym przepisie.

Decyzja wydawana na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "mogą umorzyć". Oznacza to, że łączne spełnienie przesłanek określonych w powyższym przepisie jedynie otwiera drogę do oceny sprawy w ramach przysługującego organom uznania administracyjnego, natomiast nie przesądza o sposobie jej rozstrzygnięcia. Sposób załatwienia wniosku o umorzenie należności z tytułu opłaty rocznej uzależniony jest od woli właściwego organu, nawet wtedy, gdy spełnione zostały określone przepisem przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie.

Organ, nawet w graniach uznania administracyjnego, nie może jednak działać w sposób dowolny i arbitralny – lecz jest zobowiązany do racjonalnego wyważenia interesu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty i interesu publicznego oraz wskazania, z jakich przyczyn jest lub nie jest uzasadnione zwolnienie zobowiązanego od obowiązku wniesienia opłaty. Wydanie decyzji musi zostać poprzedzone wszechstronnym i wnikliwym rozważeniem całokształtu wyczerpująco zebranego materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie żądania umorzenia opłaty. Obowiązki te wynikają z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zwłaszcza określonej w art. 7 k.p.a. zasady dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujących tę zasadę przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), a także z zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

Organ powinien zatem każdorazowo zidentyfikować zarówno interes publiczny, jak i słuszny interes strony, który w przypadku skarżącego niewątpliwie ma także aspekt publiczny, a następnie rozważyć w okolicznościach konkretnej sprawy owe interesy, przyznając jednemu z nich prymat.

Odnosząc się do zarzutów związku wyznaniowego należy wskazać, że przepis art. 12 u.o.g.r.l., regulując m. in. kwestie opłat rocznych obciążających podmiot, który uzyskał zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, ma charakter kompletny i nie odsyła do przepisów innych ustaw (szczególnie ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa). W konsekwencji rozważenie interesu publicznego oraz słusznego interesu strony, jako warunku rozstrzygnięcia sprawy w ramach uznania administracyjnego, nastąpiło na podstawie wskazanego powyżej art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 766/22). W toku postępowania organy nie powołały się na przepisy Ordynacji podatkowej.

W tym miejscu należy podkreślić, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych podlega pewnym ograniczeniom, wynikającym z konieczności uwzględnienia przez sąd administracyjny tzw. luzu decyzyjnego, przysługującego organowi z woli ustawodawcy. Sąd bada w takiej sytuacji, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Przechodząc do dalszych rozważań należy zauważyć, że sytuacja finansowa zobowiązanego nie jest przesłanką umorzenia opłaty wyrażoną w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. Nie oznacza to jednak, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że jest to kwestia nieistotna dla rozstrzygnięcia. Sformułowanie przepisu wskazuje, że ocena zasadności umorzenia opłaty rocznej w trybie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., dokonywana w ramach przewidzianego w tym przepisie uznania administracyjnego, powinna bazować na wyważeniu interesu strony i interesu publicznego, a przy tym musi uwzględniać całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla oceny interesu strony; a więc również okoliczności dotyczących sytuacji podmiotu zobowiązanego. Istota sprawy sprowadza się do umorzenia opłaty, zatem nie można w ramach ważenia interesów całkowicie abstrahować od sytuacji finansowej. Ocena istnienia słusznego interesu strony, przemawiającego za umorzeniem opłaty wymaga ustalenia m. in. tego, czy strona ma obiektywną możliwość poniesienia opłaty, a więc czy jej uiszczenie jest niemożliwe lub wiązałoby się z takim obciążeniem finansowym, które w sposób istotny zmniejszałoby możliwości zaspokajania potrzeb społeczności lokalnej w rozumieniu przepisu art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. Jak bowiem wynika z tego przepisu, ustawodawca uznał, że jeśli inwestycja o charakterze użyteczności publicznej związana jest z kultem religijnym, to już ten fakt, że zaspokaja potrzeby lokalnej społeczności, uzasadnia możliwość umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntu. Prowadzi to do wniosku, że jeśli poniesienie opłaty spowoduje ograniczenie zakresu zaspokajania potrzeb lokalnej społeczności, prymat należy dać tej społecznej roli związku religijnego. To bowiem ustawodawca przesłankę tę uznał za istotną w tym sensie, że uzasadnia ona zmniejszenie dochodów z tytułu opłaty za wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu. W tym kontekście należało oczekiwać współdziałania ze strony skarżącego związku, czego jednak związek w żadnym zakresie nie podjął.

Nie miała więc miejsca nieprawidłowa wykładnia art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., jak i wadliwe zastosowanie tego przepisu w świetle okoliczności sprawy.

Istotne znaczenie dla sprawy ma fakt, że zobowiązanym do uiszczenia opłaty rocznej jest związek wyznaniowy. Zgodnie z art. 13 ust. 1-2 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. 2017 r., poz. 1153 ze zm., dalej jako: u.g.w.s.w.) majątek i przychody kościołów i innych związków wyznaniowych podlegają ogólnie obowiązującym przepisom podatkowym, z wyjątkami określonymi w odrębnych ustawach. Osoby prawne kościołów i innych związków wyznaniowych są zwolnione od opodatkowania z tytułu przychodów ze swojej działalności niegospodarczej. W tym zakresie osoby te nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy podatkowe.

Nie ulega wątpliwości, że organy zobowiązane były do uwzględnienia treści powyższego przepisu. Nie mogą bowiem żądać przedstawienia dokumentacji, z prowadzenia której strona jest ustawowo zwolniona. Z powołanego unormowania nie wynika jednak niedopuszczalność badania, zwłaszcza w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., sytuacji finansowej związku wyznaniowego w kontekście rozmiaru i kosztów jego działalności publicznej. Okoliczność braku obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przepisami prawa podatkowego w zakresie działalności niegospodarczej przez związki wyznaniowe nie oznacza bowiem, że tego typu podmioty nie osiągają dochodów.

Należy stwierdzić, że badanie przez organy w niniejszym postępowaniu sytuacji finansowej skarżącego związku wyznaniowego było dopuszczalne i mieściło się w granicach postępowania wyjaśniającego. Skoro sprawa dotyczy umorzenia opłaty, to badanie sytuacji finansowej zobowiązanego, jest dopuszczalne przy ważeniu interesu publicznego i interesu strony, przy czym nie chodzi o sytuację całego związku wyznaniowego, czy też kościoła, lecz sytuację podmiotu zobowiązanego bezpośrednio do poniesienia kosztów opłaty realizującego misję publiczną związaną z używaniem nieruchomości, której opłata dotyczy.

W związku z powyższym należy zauważyć, że kościoły i związki wyznaniowe, tak jak inne podmioty, jeżeli chcą uzyskać umorzenie opłaty rocznej, powinny współpracować z organem – w tym wykazać swoją sytuację finansową w wyżej opisanym zakresie. Nie można wzywać takiego podmiotu do wykazania dokumentacji, której nie ma obowiązku prowadzić. Nie budzi jednak wątpliwości, że każdy taki podmiot zbiera informacje o własnej sytuacji majątkowej. Związek wyznaniowy, jak każdy inny podmiot, nie ma obowiązku przedstawienia swojej sytuacji finansowej na wezwanie organu w niniejszym postępowaniu, jednakże niewykazanie tej okoliczności, chociażby częściowo – z uwzględnieniem gwarancji z u.g.w.s. – może działać na niekorzyść zobowiązanego. W niniejszej sprawie zakres i sposób badania sytuacji finansowej strony nie miał istotnego znaczenia, gdyż związek wyznaniowy w ogóle nie podjął współpracy z organem i w żadnym zakresie nie wykazał swojej sytuacji finansowej. Organy administracji nie dysponowały zatem, wyłącznie z winy strony, materiałem pozwalającym na wyważenie interesu związku wyznaniowego.

Jak wskazano na wstępie, wydając decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, jednocześnie określa się wysokość opłaty rocznej. Strona godziła się zatem na ponoszenie opłaty rocznej i nie jest to dla niej sytuacja nieprzewidywalna. Każdy, kto uzyskał taką decyzję znajduje się w takiej samej sytuacji, przy czym te podmioty, które zrealizowały inwestycję użyteczności publicznej i spełniają przesłanki określone w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., mogą ubiegać się o umorzenie opłaty.

W toku postępowania związek wyznaniowy miał możliwość wykazania swojego interesu. Przedstawił swoje stanowisko w sprawie w piśmie z 3 listopada 2022 r., lecz nie odniósł się do kwestii podniesionych przez organ w piśmie z 26 lipca 2022 r. Strona powołuje się na charakter prowadzonej działalności, jako wyłączną i wystarczającą – jej zdaniem – podstawę umorzenia opłaty rocznej. Skoro realizacja inwestycji o charakterze użyteczności publicznej jest przesłanką ustawową umorzenia opłaty, to sama okoliczność prowadzenia działalności o takim charakterze nie może mieć przesądzającego znaczenia dla sprawy. Prowadzenie działalności w interesie społecznym będzie cechą zasadniczo każdego podmiotu, który może skutecznie ubiegać się o umorzenie opłaty w omawianym trybie.

Sąd zauważa, że rodzaj prowadzonej działalności niewątpliwie powinien zostać uwzględniona przez organ administracyjny w toku postępowania, jednak nie jest okolicznością jednoznacznie przesądzającą jego wynik. Strona jednakże nawet w tym aspekcie nie podjęła istotnych starań, aby wykazać doniosłą wagę swojej działalności dla społeczności lokalnej. Pozytywne rozpoznanie wniosku zależy nie tylko od spełnienia ustawowych przesłanek, ale też od podniesienia przez stronę istotnych argumentów przemawiających za umorzeniem opłaty, szczególnie przez wykazanie, że uiszczenie opłaty może ograniczyć możliwość prowadzenia działalności publicznej.

Organy administracji nie naruszyły art. 7 k.p.a. W sprawie prawidłowo dążono do ustalenia stanu faktycznego, niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Strona uchyliła się jednak od udzielenia odpowiedzi na wezwanie organu i nie wykazała okoliczności istotnych dla sprawy, zwłaszcza swojej sytuacji finansowej. Organy obu instancji wskazały podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., treść uzasadnienia Kolegium pozwala na przeprowadzenie kontroli sądowej zaskarżonej decyzji.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organy mogły oczekiwać, że skarżąca strona przedstawi swoją faktyczną sytuację, również finansową, w zakresie jednostki bezpośrednio związanej ze zrealizowaną inwestycją (tj. co do konkretnego zboru). Niewątpliwie doniosłe znaczenie dla sprawy miałoby wykazanie złej sytuacji majątkowej danego podmiotu związku wyznaniowego, jednakże strona do stanu swojej sytuacji finansowej nawet się nie odniosła. Nie podjęła również starań, aby wykazać, że pełni doniosłą rolę w lokalnej społeczności, co pozostawałoby w związku z przesłankami ustawowymi umorzenia opłaty. Oznacza to, że nie tylko pozostawała bierna w zakresie wykazania sytuacji finansowej, ale nie współpracowała z organem w zakresie wykazania spełnienia przesłanki pozytywnego wpływu na zaspokojenie potrzeb lokalnej społeczności.

Badanie możliwości finansowych jednostek kościołów czy związków wyznaniowych na gruncie omawianego przepisu jest dopuszczalne, uzasadnione i celowe. Taki podmiot (jak i każdy inny) może odmówić przedstawienia swojej sytuacji finansowej, jednakże godzi się tym samym na ponoszenie negatywnych skutków odmowy współpracy z organem.

Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony. Strona przyjęła w toku postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty pasywną postawę, nie podjęła istotnych działań w kierunku wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego, zatem nie ma podstaw do przerzucania skutków zrealizowania przez nią inwestycji, z której wynika obowiązek uiszczenia opłaty, na ogół społeczeństwa.

W postępowaniu administracyjnym słusznie i trafnie wskazano na interes publiczny, wprost wynikający z ustawy, który nie pozwala na umorzenie opłaty rocznej. Natomiast strona nie podjęła istotnych starań, aby w ramach współpracy z organem, wykazać racje przemawiające za uwzględnieniem wniosku.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), skargę oddalił.