Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 923/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi J. A. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r., nr CXIII/1156/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie skargę oddala


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 28 czerwca 2006r. uchwałę Nr CXIII/1156/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie.

W dniu [...] lipca 2009r. skargę na te uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.A. Skarga została poprzedzona "wezwaniem do usunięcia naruszenia uprawnienia", skierowanym do Rady Miasta Krakowa w dniu 30 czerwca 2009r.

W uzasadnieniu skargi napisano, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Naruszenie to dotyczy przeznaczenia ustalonego na rysunku planu dla terenu obejmującego działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...], obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] przy ul. [...] w K. , których skarżący jest współwłaścicielem. Jak wynika z treści uchwały nieruchomość ta, stanowiąca jednolitą całość w sensie gospodarczym, została przeznaczona pod drogi dojazdowe, teren placu miejskiego, oraz teren usług publicznych, a także planowaną sieć wodociągową Ø 100 ze strefą ochronną po 3 m od zewnętrznej krawędzi wodociągu. Przeznaczenie nieruchomości położonej przy ul. [...] , do dnia wejścia w życie uchwały określone było jako tereny przemysłowe oraz administracyjno-usługowe i handlowe. Zgodnie z owym przeznaczeniem nieruchomość wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami wykorzystywana była na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Na terenie nieruchomości, miejsce ma zarówno produkcja jak i część administracyjna zakładu. W wyniku wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Zabłocie" wartość nieruchomości spadła, oraz niemożliwym stało się kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu, co narusza uprawnienia właściciela.

Napisano dalej, że ustalenia planu miejscowego naruszają zasady kształtowania ładu przestrzennego. W jednolitym pod względem przeznaczenia kwartale zabudowy, jaki wyznaczają obecnie istniejące zabudowania ulic [...] i [...] , w sposób nieuzasadniony został wykrojony pas drogowy i teren przeznaczony pod plac publiczny. Rozwiązanie to nie spełnia żadnej funkcji, ani w zakresie ochrony zabytków, ani ochrony układu urbanistycznego czy też krajobrazu. Jeżeli ustalenia te miały na celu rewitalizację, to z pewnością nie osiągną one zamierzonego skutku albowiem teren ten sąsiaduje bezpośrednio z terenem kolejowym dla którego nie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie sposób ustalić dla nich przeznaczenia spójnego z pozostałymi terenami objętymi planem. Ustalenia rysunku planu dotyczące działek nr [...],[...],[...],[...], przy ul. [...] w K. , powstały niewątpliwie bez stosownego uwzględnienia ich wartości ekonomicznej. Istniejące, pełniące dotychczas funkcję przemysłową zabudowania zostały "przecięte" linią rozgraniczającą różne sposoby przeznaczenia. W wyniku takiego działania podzielone pod względem przeznaczenia działki ewidencyjne tracą swoją ekonomiczną wartość.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tam najpierw, że w wyznaczonym terminie nie został wniesiony przez J.A. żaden wniosek do projektu planu. Strona skarżąca nie skorzystała więc z możliwości uczestniczenia w procesie sporządzenia planu, w którym możliwe było ustosunkowanie się i ewentualne uwzględnienie (chociażby częściowe) zastrzeżeń w kwestii przeznaczenia terenu.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi napisano, że są one nietrafne. Zdementowano przedstawione w skardze stanowisko, iż przed wejściem w życie planu miejscowego obszaru Zabłocie przeznaczenie nieruchomości stanowiących współwłasność skarżącego, na podstawie danych ewidencji gruntów i budynków, określone było jako tereny przemysłowe oraz administracyjno-usługowe i handlowe. Wskazane w skardze działki od dnia 2 stycznia 2003r. nie podlegały ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa obowiązujący na tym terenie utracił moc prawną Dlatego też przed wejściem w życie planu miejscowego obszaru Zabłocia działki skarżącego, jako pozbawione planu zagospodarowania przestrzennego, nie miały ustalonego przeznaczenia, a umieszczone w ewidencji gruntów i budynków dane odzwierciedlały tylko faktyczny sposób ich zagospodarowania i użytkowania.

Napisano dalej, że zaskarżona uchwała jest jednym z elementów kompleksowych działań mających na celu oprowadzenie do rewitalizacji, rewaloryzacji i restrukturyzacji poprzemysłowego obszaru starego Zabłocia. Uzyskanie efektów funkcjonalno-przestrzennych i ekonomicznych jest uwarunkowane przekształceniami struktury oraz wymaga rozwiązania problemów własnościowych, komunikacyjnych i infrastrukturalnych. Zgodnie ustaleniami planu, nie przewidziano utrzymania w terenie, w którym położona jest nieruchomość skarżącego, funkcji przemysłowej jako sprzecznej z ustaloną funkcją mieszkaniową i usług raz przebiegiem głównego ciągu ul. [...] stanowiącego jeden z ważniejszych elementów projektu rewitalizacji tego obszaru. Kwestionowany w skardze wyznaczony planem teren placu miejskiego (B7.KP) stanowi element nowo zaprojektowanej przestrzeni publicznej i stanowi główny element kompozycyjny tej części obszaru, z osią widokową w kierunku fortu [...] będąc równocześnie obszarem integracji przestrzeni publicznej zespołu zabudowy dawnej fabryki [...] , z terenami zabudowy mieszkaniowej i usług (B3.MU, B3.U i B9.U). Ukształtowanie nowej przestrzeni publicznej pełniącej m.in. funkcje integracyjne dla mieszkańców i użytkowników tego rejonu ma sens, lecz tylko wtedy, gdy przestrzeń ta ma odpowiednią wielkość, kształt i otoczenie. Stąd, analizując również walory ekonomiczne przestrzeni organ sporządzający plan, z pełną świadomością uznał, że ukształtowanie atrakcyjnej przestrzeni publicznej -wbrew twierdzeniom skargi - daje pośrednio także efekty ekonomiczne podnosząc wartość sąsiadujących z nią nieruchomości. Dlatego też uznano za nieuniknione ograniczenie dotychczasowego sposobu i zasięgu użytkowania nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżący.

Napisano, że zarzut naruszenia Konstytucji RP jest bezzasadny. Nie można zasadnie twierdzić, iż plan miejscowy pozbawił właściciela prawa do swobodnego dysponowania i korzystania z nieruchomości, skoro to właśnie między innymi plan dookreśla granice, w jakich owo, swobodne dysponowanie, jest dopuszczalne. Przedmiotowa uchwała, zgodnie z ustawowymi regulacjami, precyzuje zakres korzystania z gruntu i w związku z tym nie może naruszać prawa własności. Jeżeli w odczuciu skarżącego zachodzą przesłanki wymienione wart. 36 ustawy może wnieść do gminy roszczenie o odszkodowanie, ewentualnie o wykupienie nieruchomości lub jej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1302/09, po rozpoznaniu sprawy skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że istotą planowania przestrzennego w gminie jest kształtowanie polityki przestrzennej, a także przeznaczanie terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy na podstawie zasady zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Plan, będąc prawem miejscowym (powszechnie obowiązującym) kształtuje wraz z innymi przepisami sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 cyt ustawy), toteż z przyzwolenia ustawy może w to prawo własności ingerować. Dlatego też plan zagospodarowania przestrzennego może a nieraz musi naruszać interesy prawne właścicieli nieruchomości dlatego, że ma realizować chroniony prawem interes publiczny i interes osób trzecich wobec tych właścicieli. Skoro taka – nieraz dolegliwa, ale przewidziana prawem – jest istota miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można wobec planu tego zarzucać naruszenia prawa wtedy, gdy tylko narusza on czyjeś interesy prawne. Innymi słowy nie można skutecznie skarżyć się na plan tylko z tego powodu, że naruszył on indywidualny interes prawny.

Sąd wywodził, że w sprawie skarga na uchwałę zawierającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie w Krakowie zbudowana jest z dwóch części. W części pierwszej skarżący nawiązuje właśnie do swego indywidualnego interesu prawnego podnosząc, że w wyniku wejścia w życie tego planu spadnie wartość jego nieruchomości i nie będzie mógł on korzystać ze swojej własności w sposób dotychczasowy. Podniesione argumenty są niewątpliwie prawdziwe ale w świetle powyższych uwag nie mogą być one skuteczne. Sąd podkreślił, że ustawodawca przewidując takie negatywne konsekwencje indywidualne planów zagospodarowania przestrzennego, wprowadził możliwość dochodzenia odszkodowania (art. 36 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nietrafny jest przy tym zarzut bezprawnego zróżnicowania sytuacji podmiotów znajdujących się w tej samej lub podobnej sytuacji.

Taka jest istota planowania, że przeznacza się konkretny teren pod konkretną inwestycję, a inny, podobny teren pozostawia się bez zmiany przeznaczenia.

Druga część skargi podnosi, że zaskarżony plan narusza zasady kształtowania ładu przestrzennego i dlatego narusza powołaną ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten jest chybiony dlatego, że z lektury planu, a także z wywodów strony przeciwnej umieszczonych w odpowiedzi na skargę, wynika wniosek odwrotny: ten plan właśnie porządkuje dotąd bardzo zaniedbaną dzielnicę Krakowa i właśnie wprowadza tam ład, którego wcześniej nie było. Dowodzi tego każdy, dowolnie wybrany fragment kwestionowanego planu.

Sąd administracyjny nie jest wszakże związany z granicami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i jego obowiązkiem jest kontrola całego zaskarżonego aktu. Analiza zaskarżonej uchwały wykazała jednak, że nie narusza ona prawa. Organy planistyczne przeprowadziły prawidłowe postępowanie planistyczne, dochowując wszystkich jego etapów wyznaczonych przez ustawę. Uchwała została prawidłowo podjęta i ogłoszona.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

J.A. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 6, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 2 pkt 17, art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię oraz art. 6, art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie. Zarzucił również naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4, art. 147 § 7, art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 569/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadny był zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ogólne stwierdzenia, że organy planistyczne przeprowadziły prawidłowe postępowanie, dochowując wszystkich jego etapów nie dawało podstaw do oceny prawidłowości przeprowadzonej kontroli, jak i zakresu tej kontroli. Nie pozwalało na ocenę, na jakich to ustaleniach Sąd oparł zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Sąd nie podzielił też stanowiska co do swobody gminy kształtowania polityki przestrzennej. W procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega interes indywidualny. Art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie może zostać pominięty, a zatem nie tylko walory ekonomiczne przestrzeni (art. 1 ust. 2 pkt 6 tej ustawy), ale też i prawo własności. Tak też nakazuje interpretować władztwo planistyczne art. 6 tej ustawy, który chroni interes indywidualny w granicach kolizji z interesem publicznym. Przyjęcie pełnej swobody gminy w kształtowaniu polityki przestrzennej nie jest do pogodzenia z rozwiązaniami przyjętymi w przepisach prawa. Podważa zasadność prawa skargi do sądu administracyjnego.

Na rozprawie strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.)

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa podjęta w dniu 28 czerwca 2006r. Nr CXIII/1156/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Zabłocie.

Na wstępie potwierdzić należy, iż zostały spełnione przesłanki z art.101 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie powołanego przepisu. Nie budzi wątpliwości zarówno fakt wyczerpania przez skarżącego procedury poprzedzającej wniesienie skargi, ani okoliczność naruszenia jego interesu prawnego przez postanowienia zaskarżonego planu.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego, fakt posiadania interesu prawnego (a nawet fakt naruszenia interesu prawnego) przez skarżącego umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednak istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie fakt posiadaniem (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego skarżącego. "Fakt naruszenia interesu prawnego skarżącego postanowieniami zaskarżonej uchwały, jest bezsporny i to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącego, dało mu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast zakres interesu prawnego wynika z prawa, jakie przysługuje skarżącemu do nieruchomości objętej zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednak nie spowodowało ograniczenia kontroli sądowej zaskarżonej uchwały. Skarżący mógł realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w pełnym zakresie wyznaczonym postanowieniami art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (...) Należy przypomnieć, że w powyższym trybie sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem w zakresie, czy zaskarżony plan miejscowy nie został uchwalony: z naruszeniem zasad sporządzania planu, istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu lub naruszeniem właściwości organów w tym zakresie." – wyrok NSA z dnia 25.06.2010r., sygn. akt II OSK 844/10

W konsekwencji dokonania kontroli przez sąd administracyjny procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż procedura ta (tryb postępowania) nie została naruszona. Zarzutów w tym zakresie nie podnosił zresztą i sam skarżący. Dodać należy, iż procedura uchwalenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych np. wyrok NSA z dnia 29.05.2009r., sygn. akt II OSK 1865/08 lub wyrok WSA w Krakowie z 23.11.2009r., sygn. akt II SA/Kr 1336/09.

Całość zatem rozważań w kontekście wniesionej przez J.A. skargi odnieść należy do naruszenia zasad sporządzania planu. Podstawowy zarzut w tym zakresie dotyczy naruszenia prawa własności ustaleniami zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego i to nie postanowieniami zawartymi w części tekstowej uchwały co przeznaczeniem ustalonym na rysunku planu.

Skonstatować przy tym należy, że "w świetle zarówno art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, jak i w świetle art. 6 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , naruszenie istoty prawa własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziane w systemie obowiązującego prawa. Jest zatem możliwe i dopuszczalne przez ten system. Wywłaszczenie nieruchomości - w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a także w świetle art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie musi polegać na odjęciu tego prawa, lecz na ugodzeniu w jego istotę. W świetle przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie musi ono polegać na ingerencji władzy wykonawczej w prawo własności nieruchomości dokonanej w formie decyzji administracyjnej. Ingerencji takiej może dokonać każda władza publiczna w każdej prawem określonej formie, także ustawodawca w drodze ustawy, czy inny prawodawca, także lokalny, w drodze ustanowienia aktu prawa miejscowego. Musi ono natomiast być dokonane dla realizacji celu publicznego oraz musi być połączone z zapewnieniem słusznego odszkodowania. Ostatni z w/w wymogów, przypadku wywłaszczenia planistycznego, zapewnia przepis art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym można stwierdzić, iż powyższe wywody uzasadniają tezę, że wywłaszczenie rozumiane jako naruszenie istoty prawa własności nieruchomości poprzez uchwalenie miejscowego planu (...) jest generalnie dopuszczalne, albowiem jest przewidziane przepisami obowiązującego prawa." – wyrok NSA z 25.05.2009, sygn. akt II OSK 1778/08

"Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c., zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust 1 tej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy.

Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 33 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Uprawnienia przyznanego w art. 4 powołanej ustawy gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości." – wyrok NSA z 10.03.2008r., sygn. akt II OSK 1427/07

Zatem ochrona interesu indywidualnego poprzez ochronę prawa własności nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, gdyż w przeciwnym wypadku gminy nie mogły planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie czyniłyby tego na nieruchomościach, których właścicielami byłyby one same bądź inne podmioty publicznoprawne. Takie podejście mija się całkowicie z ideą planowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad np. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony takich wartości jak np. prawo własności.

Ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu. Podobnie obowiązujący porządek prawny nie preferuje interesu publicznego. Co więcej oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane, a jeżeli wiąże się to z ograniczeniem praw podmiotów indywidualny prawo przewiduje stosowne mechanizmy kompensujące. Gmina uchwalając konkretny plan zagospodarowania przestrzennego ma tego świadomość, gdyż wynika z przepisów ustawy art.36 i 37 oraz z prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Okoliczność podnoszona jako zarzut w toku postępowania sądowego, iż skarżący nie może jeszcze "dogadać się" z Gminą co do satysfakcjonującej wysokości odszkodowania nie ma znaczenie dla oceny czy zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Ewentualny spór w tym względzie rozstrzygać będzie sąd powszechny.

Nie należy natomiast do Sądu ocena, czy ustanowienie drogi publicznej B.KDD lub placu publicznego B7.KP w tym miejscu i o takich parametrach jest konieczne, gdyż byłaby to już kontrola celowościowa ustaleń planu, naruszająca kompetencje właściwych organów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługuje tzw. władztwo planistyczne (por. wyrok NSA z 25.06.2010r., sygn. akt II OSK 844/10).

"Żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności." – wyrok NSA z 23.06.2010r., sygn. akt II OSK 834/10

Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 8.04.2010r., sygn. akt II OSK 123/10, iż w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżący, zgłaszał wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczył w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium.

Jak wynika z przedstawionego materiału planistycznego skarżący J.A. nie wnosił w toku procedury planistycznej ani wniosków, ani uwag do projektu planu.

Kwestie podnoszone w zarzutach skargi kasacyjnej, należało podnosić na etapie przygotowania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kiedy to skarżący miał prawo wnoszenia uwag (art. 17 pkt 10-14, art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jeżeli skarżący nie skorzystał z możliwości wniesienia uwag do projektu planu zgodnie z ww. przepisami to nie można teraz twierdzić, że Rada Miasta Krakowa uchwalając plan zrobiła to arbitralnie.

W związku z powyższym w dalszej kolejności Sąd rozważył właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, znajduje uzasadnienie. W ocenie Sądu interes publiczny, na jaki powołuje się organ planistyczny, tj. potrzeba ochrony rewitalizacji tego obszaru miasta i związana z tym zmiana funkcji poszczególnych terenów (na mieszkaniowe i usługowe) z uwzględnieniem przebiegu głównego ciągu ul. [...] . Wskazany w planie rozwój terenów mieszkaniowych i usługowych (B3.MU i B3.U - co de facto już następuje) oraz innych sąsiednich terenów wymaga zaprojektowania właściwego układu komunikacyjnego uwzględniającego zwiększenie ruchu samochodowego i pieszego, a także porządkującego dotychczasowy sposób skomunikowania tego obszaru z innymi terenami. Podkreślić także należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu - w niniejszej sprawie drogi publicznej B.KDD klasy dojazdowej. Nie determinuje to szczegółowego przebiegu przyszłej drogi w terenie. Będzie to dopiero przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych w toku których zostanie wskazany rzeczywisty przebieg tej drogi publicznej w terenie zgodnie z parametrami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych. Szerokość przyszłej drogi nie pokrywa się tym samym z liniami rozgraniczającymi wykreślonymi w części graficznej planu, a jedynie ma się w nich mieścić.

Teren placu miejskiego stanowi jeden z najważniejszych elementów nowo zaprojektowanej przestrzeni publicznej, wymagającej odpowiedniego ukształtowania i stanowi główny element kompozycyjny tej części obszaru, z osią widokową w kierunku fortu [...] będąc jednocześnie obszarem integracji przestrzeni publicznej zespołu zabudowy dawnej fabryki "[...] z terenami zabudowy mieszkaniowej i usług (B3.MU, B3.U, B9.U i B8.UP). Planowany plac publiczny wraz układem drogowym (ciąg ul.....) pełnić ma funkcje integracyjne dla mieszkańców i użytkowników tego rejonu.

W analizowanej tu sprawie, biorąc pod uwagę wyżej wskazane założenia dotyczące kontroli planów zagospodarowania przestrzennego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i z tego powodu oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz.1270).