Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2144/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 190, art. 153,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. j. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 296/19 w sprawie ze skargi A Sp. j. w T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 13 grudnia 2018 r. nr DZF-XII.025.7.2018.IM.4 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A Sp. j. w T. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej kwotę 1350 (słownie: jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 296/19 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 1634 – dalej jako p.p.s.a.) oddalił skargę A Sp. j. w Toruniu na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 13 grudnia 2018 r., nr DZF-XII.025.7.2018.IM.4 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przedmiotem skargi A sp. j. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z 13 grudnia 2018 r., którą to uchylił decyzje Marszałka Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 14 października 2014 r., w części dotyczącej kwoty 35 901,47 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na wcześniejszym etapie postępowania, skarżąca spółka złożyła skargę w tej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyniku jej rozpoznania w dniu 17 listopada 2015 r. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 2210/15 uchylający zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju w części utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 14 października 2014 r. Wówczas Sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko organu, zgodnie z którym wydatki poczynione po dacie poinformowania skarżącej o odrzuceniu strategii wdrażania projektu oraz wydatki poniesione w związku z zawarciem umowy z D. P. nie mogą być uznane za kwalifikowalne. Jednocześnie Sąd nie podzielił stanowiska Ministra co do uznania za niekwalifikowalne wydatków związanych z zaangażowaniem uczniów oraz rodziców w prace grupy Diagnoza i Analiza Problemu oraz koordynatorki projektu i asystentki projektu w wysokości 50% poza okresem przerwy technicznej przewidzianej we wniosku o dofinansowanie i w szczegółowym budżecie projektu. Zdaniem Sądu decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca spółka wniosła w tej sprawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została oddalona wyrokiem z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 748/18. W uzasadnieniu wyroku NSA uzupełnił ocenę prawną wyrażoną przez Sąd I instancji w ten sposób, że zobowiązał organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy do dokonania ustaleń faktycznych w zakresie realizacji przez Instytucję Pośredniczącą obowiązku wynikającego z § 10 ust. 2 umowy o dofinansowanie i wpływu ewentualnych naruszeń w tym zakresie na ustalenie kwoty dofinansowania, którą skarżąca ma zwrócić.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 13 grudnia 2018 r., uchylił decyzję Marszałka Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 14 października 2014 r., w części dotyczącej kwoty 35 901,47 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że skarżąca spółka zawierając umowę o dofinansowanie wiedziała, że realizacja projektu obejmuje kilka etapów, musiała więc również liczyć się z możliwością, że projekt nie zostanie przyjęty do realizacji. Organ postąpił prawidłowo uznając za niekwalifikowalne wydatki poniesione po dniu powiadomienia skarżącej spółki, że projekt nie został zakwalifikowany do dalszej realizacji, to jest wydatki poniesione po dniu 28 lutego 2013 r.

Zdaniem Sądu I instancji organ prawidłowo wykonał zalecenia zawarte w wyroku NSA odnoszące się do kwestii realizacji przez Instytucję Pośredniczącą obowiązku wynikającego z umowy i wpływu ewentualnych naruszeń w tym zakresie na ustalenie kwoty dofinansowania, którą skarżąca ma zwrócić.

W ocenie Sądu I instancji organ przeanalizował w zaskarżonej decyzji kwestie kwalifikowalności wydatków poniesionych w projekcie po odrzuceniu strategii wdrażania projektu oraz wpływu na kwalifikowalność wydatków prawidłowości trybu rozwiązania umowy oraz terminowości weryfikacji przez Instytucję Pośredniczącą wniosków o płatność i stwierdził, że kwestie powyższe pozostają bez wpływu na kwalifikowalność wydatków poniesionych po 28 lutego 2013 r.

W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wadliwe oddalenie skargi (art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a.) przez to, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśnił i nie uzasadnił wydanego rozstrzygnięcia, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwych ustaleniach faktycznych wskutek nie odniesienia się do części zarzutów podniesionych przez skarżącego, jak i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Dla oceny zasadności zarzutów kasacyjnych postawionych w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 748/18 zawarł konkretne oceny prawne i wskazania, skutkujące konsekwencjami, o których mowa w art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zarówno decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 13 grudnia 2018 r. uchylająca decyzję Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 14 października 2014 r. w części dotyczącej kwoty 35 901,47 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych i w tym zakresie umarzająca postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie (tj. w zakresie kwoty 11 609,14 zł) utrzymująca decyzję w mocy, jak i zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 296/19 zostały wydane w warunkach związania organu i Sądu I instancji wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych obu instancji wydanymi w tej sprawie. Zgodnie zaś art. 153 ustawy p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów czy zasadności ich zastosowania w danym przypadku (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2012 r., I OSK 563/11, wyrok WSA z dnia 20 stycznia 2015 r., II GSK 2183/13). Przepis art. 190 w związku z 153 p.p.s.a. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, stąd sąd administracyjny - ponownie orzekając w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w prawomocnym wyroku ani też nie może dokonywać ponownej oceny zagadnień, co do których ocena prawna została sformułowana. Jeżeli sąd administracyjny wyraża swoją ocenę prawną, to przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie może być już przedmiotem kolejnego rozpoznania (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06).

Tym samym słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że rozpoznając sprawę, był związany wspomnianym wyrokiem NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 748/18. Związanie sądu pierwszej instancji w rozumieniu wspomnianych przepisów (art. 190 w związku z art. 153 p.p.s.a.) oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie dysponuje całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia, lecz obowiązany jest uwzględnić wykładnię dokonaną przez sąd II instancji, która przestaje wiązać tylko w ściśle określonych przypadkach zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym.

W związku z tym, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażona w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., a także aktualnie prezentowane stanowisko Sądu I instancji zgodnie z którym kwestia nieprzestrzegania przez Instytucję Pośredniczącą zapisów umowy o dofinasowanie (§ 10 ust. 2) w zakresie obowiązku weryfikacji formalno-rachunkowej i merytorycznej wniosków o płatność w terminie do 20 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego, nie miała wpływu na ustalenie kwoty dofinansowania, którą należało zwrócić. Tymczasem formułując jedyny zarzut kasacyjny (art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a.) strona skarżąca nie stawia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. pomimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraźnie wskazał, że zastosował się do wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 7 czerwca 2018 r., gdzie stwierdzono zasadność zarzutu naruszenia przez Instytucję Pośredniczącą § 10 ust. 2 umowy o dofinansowanie oraz pominięcie przez Sąd I instancji w swoich rozważaniach okoliczności związanych z naruszeniem przez IP określonych w umowie terminów na weryfikację składanych przez nią wniosków o płatność.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższy fakt umknął autorowi skargi kasacyjnej który - jak wspomniano - nie tylko nie sformułował wobec zaskarżonego wyroku zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., ale w swoich rozważaniach nie zauważył wytycznych NSA i granic zawężenia sprawy podanych przez WSA w motywach wyroku. Przypomnieć zatem trzeba, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie może uwzględnić skargi kasacyjnej – nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy – jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2017 r., II OSK 1030/16). Może to uczynić nawet bez merytorycznej ich oceny (bez potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej). Wystarczy, że Sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 830/13 ).

Autor skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwych ustaleniach faktycznych w tym błędne ustalenie, że nie przestrzeganie przez Instytucję Pośredniczącą zapisów § 10 ust 2 umowy o dofinasowanie projektu w zakresie weryfikacji formalno-rachunkowej i merytorycznej wniosków o płatność w terminie do 20 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego, nie miało wpływu na ustalenie kwoty dofinansowania, którą należy zwrócić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest wadliwie skonstruowany i nie pozwala, zważywszy na zasadę związania Sądu kasacyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, na odniesienie się do podniesionej w nim zasadniczej kwestii.

Odniesienie się do tej kwestii w niniejszym postępowaniu kasacyjnym wymagało prawidłowego skonstruowania zarzutu kasacyjnego przez naruszenie przepisów art. 190 oraz z art. 153 p.p.s.a. w związku z § 10 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu. Brak tak sformułowanego zarzutu w skardze kasacyjnej pozbawił Naczelny Sąd Administracyjny możliwości merytorycznego odniesienia się do tej kwestii.

W pozostałym zakresie należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zostało sformułowane w sposób prawidłowy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku, albowiem uzasadnienie sporządzone zostało w sposób pozwalający na kontrolę instancyjną wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku stanowi konsekwentną, logiczną, zwartą, a zarazem pełną syntezę, jest zwięzłe i jednocześnie przekonujące co czyni drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania bezpodstawnym. Tym samym również ten zarzut należało uznać za pozbawiony usprawiedliwionej podstawy.

Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).