Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 332/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29, art. 30 par. 1, 4, 5, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 2, 3, art. 151 par. 1 pkt 1, 2, par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi D. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 23 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku D.K. i J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 28 października 2022 r. (znak: SKO.721.45.2022), którą odmówiono uchylenia własnej decyzji z dnia 8 lipca 2021 r. (znak: SKO.721.113.2020) o stwierdzeniu w całości nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia 15 stycznia 2020 r. (znak: GPO.3134.15.2019) umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w części dotyczącej O.K. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze Olsztynie decyzją z dnia 8 lipca 2021 r. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia 15 stycznia 2020 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w części dotyczącej O.K. w całości, z tej przyczyny, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu 7 czerwca 2022 r. do Kolegium wpłynęło podanie D.K. i J.K. (skarżący) o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z dnia 8 lipca 2021 r. o stwierdzeniu w całości nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia 15 stycznia 2020 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w części dotyczącej O.K. z tej przyczyny, że jako strony nie brali oni udziału w postępowaniu nadzorczym.

Kolegium postanowieniem z 16 września 2022 r. wznowiło postępowanie zakończone własną decyzją z dnia 8 lipca 2021 r. z tej przyczyny, że skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu.

Następnie, decyzją z 28 października 2022 r. Kolegium odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia 8 lipca 2021 r. W uzasadnieniu m.in. wskazano, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości składającej się z działki nr [...] obrębu [...] w wyniku jej podziału, dokonanego decyzją Wójta Gminy P. z dnia 28 marca 2017 r. zostało wszczęte i prowadzone wobec B. i O.K. Nie ulega wątpliwości, że na chwilę wszczęcia tego postępowania O.K. nie żył, albowiem zmarł prawie dwa miesiące przed wszczęciem postępowania. Rolą organu było ustalenie spadkobierców i zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, tak aby występowali w nim w charakterze stron. Wójt Gminy P. zaś tego nie uczynił, ale wydał decyzję o umorzeniu postępowania w części dotyczącej O.K. Podkreślono dalej, że skarżącym nie przysługiwał przymiot stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia 15 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w części dotyczącej O.K., dlatego należało odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej.

Wnioskiem z 17 listopada 2022 r. skarżący zwrócili się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której Kolegium orzekło decyzją z 28 października 2022 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Kolegium decyzją z dnia 8 lipca 2021 r. błędnie uznało, że została ona skierowana do osoby zmarłej. Przy tym, co ma dla wnioskodawców kluczowe znaczenie, nie można zgodzić się, iż dzieciom zmarłego nie przysługiwał status strony postępowania nieważnościowego, skoro skutkiem unieważnienia decyzji organu pierwszej instancji jest postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej względem spadkobierców zmarłego. Innymi słowy, Kolegium doskonale wiedziało, że mogą istnieć spadkobiercy po zmarłym, a jednak nie dopuściło ich, jako strony postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 23 lutego 2022 r. Kolegium podniosło, że wnioskodawcy kwestionują decyzję Kolegium wydaną w postępowaniu wznowieniowym, którego przedmiotem była weryfikacja własnej decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym w którym wnioskodawcy nie byli wezwani i dopuszczeni do udziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze bowiem nie zawiadomiło wnioskodawców o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia 15 stycznia 2020 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w części dotyczącej O.K. i nie skierowało do nich swojej decyzji wydanej w tym trybie. Podobnie nie skierowało do nich także decyzji z dnia 14 lutego 2022 r. o uchyleniu decyzji Wójta Gminy P. z dnia 6 sierpnia 2020 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej od B.K. i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, mimo że sprawa ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu tej samej nieruchomości była pod względem materialnym jedna i ta sama. Zaznaczyło, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Podniosło, że nieważność o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. występuje w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków. Dlatego skoro decyzja ustalająca opłatę adiacencką została skierowana także do osoby zmarłej, należało w tej części wyeliminować ją z obrotu prawnego, co też Kolegium uczyniło, decyzją będącą przedmiotem postępowania wznowieniowego. Skarżący zaś nie mają interesu prawnego w tym, aby wzruszyć decyzję stwierdzającą nieważność decyzji ustalającej opłatę adiacencką we wskazanej części, bowiem owa sprawa nie dotyczy ich praw właścicielskich, które nabyli w związku ze spadkobraniem. Tym samym w decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym zasadnie uznano, że w sprawie nie ma zastosowania przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P.

W wywiedzionej do tut. Sądu skardze na decyzję Kolegium z 23 lutego 2022 r. skarżący zarzucili jej naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z 8 lipca 2021 r., podczas gdy spełniona została przesłanka wznowieniowa do uchylenia tej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazali, że w dniu 4 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działki nr [...] w obrębie [...]. Zawiadamiając o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej organ I instancji nie wiedział, że O.K. zmarł [...] 2019 r. W związku z tym w toku postępowania oczywistym stało się, że ustalenie opłaty w stosunku do zmarłego jest bezprzedmiotowe. Tym samym zasadne było umorzenie postępowania w części dotyczącej O.K. Podnieśli, że Kolegium stwierdziło nieważność decyzji o umorzeniu postępowania w części dotyczącej O.K., na skutek odwołania się ich matki od decyzji ustalającej od niej opłatę w wysokości uwzględniającej przysługujące jej udziały w nieruchomości. Gdyby matka nie złożyła odwołania, to pozostawałaby w obrocie prawnym decyzja umarzająca i organ I instancji nie miałby podstaw dochodzenia opłaty od spadkobierców. Skutkiem unieważnienia decyzji organu I instancji jest postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej względem spadkobierców zmarłego. Dodali, że Kolegium doskonale wiedziało, że mogą istnieć spadkobiercy po zmarłym, a jednak nie dopuściło ich, jako strony postępowania. Nie można zgodzić się z Kolegium, że dzieciom zmarłego nie przysługiwał status strony w postępowaniu stwierdzającym nieważność decyzji o umorzeniu postępowania względem ich ojca. Samo Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że rolą organu I instancji było ustalenie spadkobierców i zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu. Skoro Kolegium uznało, że w postępowaniu przed organem I instancji skarżący powinni zostać dopuszczeni jako strony postępowania, to logiczny i oczywisty jest wniosek, że przysługiwał im status strony także w postępowaniu weryfikującym decyzję organu I instancji. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów sąd uznał skargę za niezasadną.

Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.). Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

Należy wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia"). Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż szczególny charakter ma jednak przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ jej istotą jest kwestia podmiotowa - udziału strony w postępowaniu. Dlatego w przypadku zgłoszenia tej przesłanki zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie. Wówczas postępowanie powinno zakończyć się we wstępnej fazie wznowienia - postanowieniem o odmowie wznowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Jeżeli istnieją natomiast jakiekolwiek wątpliwości co do faktu posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony i w tej mierze koniecznym staje się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie rozstrzygnięcie sprawy w zakresie istnienia przesłanki wznowienia, gdyż tylko wtedy możliwe jest zbadanie sprawy w problematycznym zakresie i rozstrzygnięcie takiej kwestii. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu określa natomiast art. 151 § 1 k.p.a.

Samo wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w żadnej mierze nie przesądza, że podmiot zgłaszający żądanie wznowienia, posiada przymiot strony w postępowaniu, którego to żądanie dotyczy.

W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy organ uzna, że zgłaszający tę właśnie podstawę wznowienia w istocie nie posiada przymiotu strony we wznawianym postępowaniu, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, stwierdzając brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Kolegium prawidłowo uznało, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją tego organu z 8 lipca 2021 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy P. z 15 stycznia 2020 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w części dotyczącej O.K. w całości.

Należy wyjaśnić, że samo wznowienie postępowania nie zawsze prowadzi do merytorycznego rozstrzygnięcia. W sytuacji bowiem, gdy ujawni się przeszkoda w postaci braku spełnienia ustawowej przesłanki dla wznowienia, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, wykluczone jest wydanie decyzji obejmującej merytoryczne rozważania. Nie świadczy to o braku konsekwencji, o ile stanowi odpowiednią procesową reakcję na dokonane przez organ ustalenia. Należy podkreślić, że wznowienie postępowania ma ściśle określone granice, wyznaczone treścią decyzji ostatecznej oraz podstawą wznowienia. Oznacza to, że organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym jest związany podstawą wznowienia i nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie jak w postępowaniu zwykłym wychodząc poza ustawową przesłankę, na podstawie której wznowił postępowanie.

Z bezspornych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że w dniu 4 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działki nr [...] w obrębie [...]. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane do B.K. i O.K., który zmarł [...] 2019 r.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne – art. 29 k.p.a. Stosownie do art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (art. 30 § 4 k.p.a ). W sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej (art. 30 § 5 k.p.a.).

Należy wskazać, że skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. W kwestii tej wypowiedział się m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 708/12, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W uzasadnieniu tego orzeczenia zostało wskazane, że nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W orzeczeniu tym podano, iż podstawową regułą postępowania administracyjnego jest, bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, a jeśli dotyczy decyzji ostatecznych to pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Jak podkreśla się natomiast w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Sąd podkreślił także, iż nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organy administracji powinny bowiem w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Skład sądu orzekającego w niniejszej sprawie przyjmuje powyższy pogląd prawny jako własny.

W tych okolicznościach uznać należało, iż skoro w dniu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej O.K. już nie żył, to wydanie - w następstwie prowadzonego względem niego postępowania - jakiejkolwiek decyzji (bez względu na to jakiego przedmiotu ona dotyczyła, a więc nawet jeśli dotyczyła umorzenia postępowania) stanowiło rażące naruszenie prawa. Natomiast rolą organu I instancji, który powziął wiadomość o śmierci O.K., było ustalenie spadkobierców zmarłego i zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, tak aby występowali w nim w charakterze stron. Organ powyższego obowiązku nie wykonał.

W tym stanie rzeczy, uznając, że argumenty skargi nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.