Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2728/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 14 ust. 1, art. 78 ust. 2, art. 90 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 3 § 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt III SAB/Wr 3/15 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na bezczynność Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie określenia kategorii drogi wojewódzkiej Obwodnicy Południowej Miasta L. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2015 r. sygn. akt III SAB/Wr 3/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na bezczynność Sejmiku Województwa Dolnośląskiego polegającą na niepodjęciu uchwały (aktu prawa miejscowego) w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicy południowej L. od skrzyżowania z ulicą K. do skrzyżowania ulicy S. z ulicą H.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w skardze na bezczynność Sejmikowi Województwa Dolnośląskiego zarzucono naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., dalej u.d.p.), art. 10 ust. 4 u.d.p., art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm., dalej u.s.w.), poprzez niepodjęcie uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicy południowej L., a także naruszenie art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.) poprzez obligowanie Gminy Miejskiej L. (wskutek bezczynności Sejmiku) do wykonywania zadania Województwa Dolnośląskiego, tj. administrowania drogą wojewódzką (w ujęciu materialnym), czyli obwodnicą południową L..

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa Dolnośląskiego wskazał, że żądanie strony jest sprzeczne z przepisami o drogach publicznych.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt III SAB/Wr 55/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wskazana wyżej skargę na bezczynność.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 983/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyroku tym wskazano, że Sąd I instancji wadliwie przedstawił podstawy prawne rozstrzygnięcia i ich wyjaśnienie, bowiem przedstawiając regulację zawartą w art. 91 u.s.w. odwołał się do obszernie przytoczonych poglądów, jakie wyrażone zostały przez Prof. Małgorzatę Stahl, nie przedstawiając jednocześnie własnego, jednoznacznego stanowiska co do wykładni tego przepisu i jego zastosowania w sprawie. Z jednej strony bowiem, wywody Sądu zdawały się świadczyć o stanowisku wykluczającym całkowicie legitymację do zaskarżenia tego rodzaju bezczynności prawodawczej, jednocześnie jednak, w dalszej części uzasadnienia, Sąd I instancji rozważał treść konkretnych przepisów ustawy o drogach publicznych w celu oceny czy przepisy te ustanawiają obowiązek podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych, co wskazywałoby, że Sąd ten przyjmuje jednak, że art. 91 u.s.w. daje legitymację do zaskarżenia bezczynności prawodawczej, w tym przypadku w zakresie podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich wskazanego odcinka obwodnicy południowej L. Wcześniej Sąd I instancji wskazał także, że konieczne jest najpierw ustalenie unormowania nakazującego jednostce samorządu terytorialnego wydanie aktu prawa miejscowego, a dopiero po stwierdzeniu istnienia takiej podstawy, wykazania związku między bezczynnością prawodawczą a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia takim zaniechaniem. Wskazana niejednoznaczność stanowiska Sądu I instancji w zakresie przedstawienia podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia spowodowała uchylenie kwestionowanego w skardze kasacyjnej wyroku.

Oddalając po ponownym rozpoznaniu skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a., wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarżąca nie mogła skutecznie skarżyć bezczynności Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie określenia kategorii drogi wojewódzkiej. Wyjaśnił, że użyte w art. 91 ust. 1 u.s.w. stwierdzenie "czynności nakazane prawem" zawiera w sobie element obligatoryjności tej czynności. Z obligatoryjnością czynności organ będzie miał do czynienia tylko w przypadku, gdy jest ona nakazana co do zakresu i co do czasu jej wykonania. Nakaz wykonania czynności musi wynikać wprost z treści przepisu. Przy czym czas jej wykonania może być różnie określony np.: terminem wskazanym wprost, zaistnieniem zdarzenia, czynnością, nakazem bezzwłocznego działania ale zawsze musi być możliwy do ustalenia wprost. Jednakże, w przypadku braku wskazania terminu wykonania czynności nie można mówić o konieczności wykonania czynności nakazanej prawem.

Sąd Wojewódzki wskazał, że art. 6 u.d.p. definiuje drogi wojewódzkie, wskazuje formę, tryb i organ właściwy do zaliczenia danej drogi do zbioru dróg wojewódzkich oraz formę, tryb i organ właściwy do ustalenia przebiegu istniejących dróg wojewódzkich, lecz nie nakłada na sejmik województwa obowiązku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 6 ust. 2 tej ustawy. Również art. 10 ust. 4 u.d.p., według którego "nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży", nie formułuje obowiązku wydania aktu prawa miejscowego przez odpowiednie organy jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z zestawienia art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 pkt 10 u.s.w. z art. 6 ust. 1 u.d.p. nie sposób wyprowadzić normy zobowiązującej sejmik województwa do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 6 ust. 3 u.d.p. Z ogólnych unormowań stwierdzających, że "zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy" i że samorząd województwa "wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność", nie wynika bowiem ani generalny obowiązek działalności prawodawczej w zakresie zadań objętych art. 14 ust. 1 u.s.w., ani szczególny obowiązek tworzenia prawa miejscowego w sferze realizacji zadania w zakresie "transportu zbiorowego i dróg publicznych". Zatem podstawy faktyczne i prawne skargi nie dają podstawy do uznania, iż po stronie Sejmiku Województwa Dolnośląskiego istnieje obowiązek nakazany prawem wydania aktu prawa miejscowego zaliczającego do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicę południową L.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska L.zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku polegającą na braku zacytowania przepisów dotyczących obowiązku zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych i braku dokonania ich wykładni. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że wskazane przepisy nie formułują obowiązku podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi spełniającej wszystkie przesłanki drogi wojewódzkiej do kategorii dróg wojewódzkich; art. 1 i art. 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i w konsekwencji przyjęcie, że przepisy prawa nie nakładają na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi publicznej do określonej kategorii dróg, w przypadku zaistnienia przesłanek jej zaliczenia; art. 10 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię, w wyniku przyjęcia, że wskazany przepis nie formułuje obowiązku podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia nowo wybudowanego odcinka drogi do kategorii drogi, w której ciągu leży; art. 10 ust. 3 zdanie 2 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że ustawodawca nie ustalił obowiązku podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi publicznej do określonej kategorii dróg publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ze względu na treść art. 141 § 4 p.p.s.a. samo stwierdzenie, że brak jest obowiązku do podjęcia uchwały, bez wskazania operacji logicznych, które doprowadziły Sąd do takich wniosków jest istotną wadą uzasadnienia. Gdyby bowiem w uzasadnieniu przytoczono przepisy art. 6 i art. 10 u.d.p. Sąd dostrzegłby, wprowadzenie obowiązku i terminu do podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych.

Ponadto stwierdzono, że obowiązek podjęcia aktu prawnego nie musi być obwarowany terminem. W przypadku braku wskazania w ustawie terminu do podjęcia aktu prawotwórczego, każdorazowo należy zbadać charakter prawny instytucji objętej normą kompetencyjną do podjęcia danego aktu prawotwórczego, przesłanki podjęcia aktu i skutki prawne bezczynności organu. Jest bowiem nie kwestionowane, że wiele aktów prawa miejscowego, pomimo nie wskazania terminu do jego podjęcia ma charakter obowiązkowy.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił również, że ustalenie obowiązku podjęcia danego aktu wiąże się z koniecznością szerokiej analizy, nie tylko normy kompetencyjnej, ale także całej instytucji prawnej. Zaznaczył, że ustawodawca nie przewidział możliwości istnienia dróg publicznych bez kategorii, zatem już z samego założenia instytucji drogi publicznej i jej istoty wynika obowiązek jej kategoryzacji. Skoro więc kategoryzacja drogi jest obligatoryjna, to podjęcie uchwały w sprawie zaliczenia drogi do określonej kategorii jest także obligatoryjne, gdyż kategoria drogi wiąże się ze specyficznymi uprawnieniami i obowiązkami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych. Bowiem normatywna i społeczna doniosłość instytucji drogi publicznej nie pozwala przyjąć, jakoby kategoryzacja dróg publicznych nie miała charakteru obligatoryjnego i dopuszczalne byłoby istnienie drogi publicznej bez kategorii. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, konsekwencją określenia przez ustawodawcę materialnych przesłanek zaliczenia drogi do kategorii dróg wojewódzkich, jest to że nie ma wątpliwości, iż ich aktualizacja uruchamia obowiązek zaliczenia drogi do kategorii dróg wojewódzkich.

W skardze kasacyjnej podkreślono także, że dla zaliczenia drogi do określonej kategorii ustawodawca wprowadził swoistego rodzaju termin i to nie ze względu na ograniczenia temporalne obowiązywania uchwały w sprawie zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych, ale właśnie z uwagi na ustanowienie obowiązku zaliczenia drogi publicznej do odpowiedniej kategorii w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w ustawie. Jak wynika bowiem z art. 10 ust. 3 zdanie 2 u.d.p., pozbawienie i zaliczenie drogi do kreślonej kategorii, nie może być dokonane później niż do końca trzeciego kwartału danego roku, z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego.

Sejmik Województwa Dolnośląskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko i argumentację Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie przede wszystkim należało zbadać dopuszczalność wniesionej przez Gminę Miejską L. skargi. Zaznaczyć tu trzeba, że na ocenę dopuszczalności przedmiotowej skargi lub braku podstaw do jej odrzucenia nie ma wpływu wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2014r. sygn. akt I OSK 983/14, którym to uchylił wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 55/13 z powodu niejednoznaczności stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie przedstawienia podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia, w szczególności co do legitymacji do zaskarżenia tego rodzaju bezczynności prawodawczej.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Przyjęte rozwiązanie legislacyjne oznacza, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na "akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej" (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W zbiorze przypadków opisanych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można znaleźć dostatecznej podstawy prawnej do orzekania w sprawach skarg na niewydanie "aktu prawa miejscowego", ponieważ tego rodzaju zaniechania nie znalazły się sferze objętej zakresem art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, ograniczającym skargę na "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania" do przypadków określonych w art. 3 ust. 2 pkt 1-4a, a więc wyłączającym taką skargę w zakresie objętym art. 3 ust. 2 pkt 5, 6 i 7 p.p.s.a. Jak się przyjmuje, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, powiatowych lub wojewódzkich są "aktami prawa miejscowego", przeto – poprzestając na wykładni art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i odnosząc te unormowania do sprawy zawisłej przed Sądem – Sąd nie miał podstaw, by sięgnąć po dyspozycję art. 149 tej ustawy i zobowiązać Sejmik Województwa Dolnośląskiego do wydania w określonym terminie aktu prawa miejscowego, czy też stwierdzić przewlekłość postępowania tego organu w zakresie objętym skargą. Ponadto podstawy do rozpoznania skargi można poszukiwać w art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z jego treścią sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zawarte w tym przepisie unormowanie rozszerza bowiem podstawowy krąg spraw zaskarżalnych do sądów administracyjnych o przypadki przewidziane w przepisach ustaw szczególnych, legitymując te sądy do stosowania "środków określonych w tych przepisach".

Ze względu na przedmiot skargi w rozpoznawanej sprawie, istotne znaczenie przy ocenie zarzucanej Sejmikowi Województwa Dolnośląskiego "bezczynności" w zakresie niewydania opisanego wcześniej aktu prawa miejscowego, mogą zatem mieć unormowania ustaw ustrojowych odnoszących się do poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. W zbiorze "przepisów ustaw szczególnych przewidujących sądową kontrolę" według art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi znajdą swoje miejsce przepisy art. 91 ustawy o samorządzie województwa, art. 88 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ te trzy jednostki samorządu terytorialnego mają kompetencje do tworzenia aktów prawa miejscowego. We wniesionej przez Gminę Miejską L. skardze przywołano jeden ze wskazanych trybów szczególnych tj. art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, przy czym skarżąca wniosła o nakazanie w oparciu o art. 91 ust. 2 u.s.w. przez sąd administracyjny Wojewodzie, jako organowi nadzoru, wydanie – w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministrem Obrony Narodowej – rozporządzenia zaliczającego do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicę południową L. Zatem treść skargi nakazuje odnieść się przede wszystkim do art. 91 ustawy o samorządzie województwa, którego treść trzeba przywołać in extenso nie tylko dlatego, że stanowi on kanwę rozważań w badanym przypadku, ale także w celu zestawienia tego unormowania z jego odpowiednikami w ustawach o samorządzie powiatowym i samorządzie gminnym. Podjęcie takiej próby może być pomocne przy określeniu zakresu skarg na bezczynność prawodawczą jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego (ust. 2).

Odpowiednikiem powyższego unormowania w ustawie o samorządzie powiatowym jest art. 88, stanowiący w ust. 1, że przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, stosownie zaś do dyspozycji ust. 2 – w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko powiatu. Natomiast w art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyjęto, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, a w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (art. 101a ust. 2 tej ustawy). Dostrzegalną wartością unormowań przyjętych w trzech ustawach ustrojowych samorządu terytorialnego jest ich podobieństwo. Takiej oceny nie można natomiast wystawić sformułowaniom określającym zakres przedmiotowy skarg na "bezczynność", ponieważ niełatwo ustalić pojemność zaniechania wyrażonego w sformułowaniu "nie wykonuje czynności nakazanych prawem". Dodatkową trudność sprawia odesłanie do "odpowiedniego" stosowania przy skardze na "bezczynność" unormowań zawartych w art. 90 ustawy o samorządzie województwa, art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Uwaga ta odnosi się zwłaszcza do art. 90 ustawy o samorządzie województwa, który – odmiennie od jego odpowiedników w ustawach o samorządzie powiatowym i samorządzie gminnym, przewidujących skargę na "uchwałę podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej" (art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) i odpowiednio na "uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej" (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) – umożliwia zaskarżenie do sądu administracyjnego wyłącznie "przepisu aktu prawa miejscowego, wydanego w sprawie z zakresu administracji publicznej".

Posłużenie się w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nakazem "odpowiedniego" stosowania "przepisów art. 90", odnoszących się do zaskarżania unormowań "aktów prawa miejscowego", z jednoczesną dopuszczalnością skargi na bezczynność, "gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem", nie ułatwia stosowania art. 91 ustawy o samorządzie województwa, przede wszystkim z powodu wątpliwości dotyczących elementów zbioru "czynności nakazanych prawem". Z jednej strony można podejmować próby objęcia zakresem "czynności nakazanych prawem" wszelkich działań przypisanych ustawowo jednostkom samorządu terytorialnego, lokując w tym zbiorze także stanowienie aktów prawa miejscowego, z drugiej zaś trzeba dostrzegać przeszkody normatywne utrudniające w obecnym stanie prawnym skuteczne konstruowanie skargi do sądu administracyjnego na niewydanie aktu normatywnego. Przeciwko obejmowaniu skargą na bezczynność przejawiającą się niewydaniem aktu prawa miejscowego przez organ samorządu województwa (art. 91 ustawy o samorządzie województwa) i odpowiednio inne organy samorządowe, podniesiono w literaturze ważkie argumenty (zob. M. Stahl, Zagadnienia proceduralne sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, ZNSA 2013, nr 3, s. 71 i nast.).

Mimo początkowych kontrowersji w orzecznictwie i doktrynie przesądzono, że w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu terytorialnego "nakazana prawem". Stanowisko to należy podzielić. Zatem zawarta w art. 91 u.s.w. regulacja będzie miała zastosowanie w każdym przypadku gdy odpowiedni przepis nakłada na organ obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Natomiast do uwzględnienia skargi opartej na tym przepisie niezbędnym będzie istnienie przepisu nakładającego na organy samorządu obowiązek uchwałodawczy i stwierdzenie związku przyczynowego między bezczynnością organu w wykonaniu tego obowiązku a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego.

Rozważając podstawę prawną umożliwiającą sądowi uwzględnienie tego rodzaju skargi należało wziąć pod uwagę przede wszystkim przepis art. 91 ust. 2 u.s.w. przewidujący, że sąd może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Problem jednak w tym, że określenie kategorii drogi wojewódzkiej wykracza poza kompetencje nadzorcze wojewody i zastrzeżone zostało ustawowo tj. w art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych dla sejmiku województwa, a ponadto nie jest to działanie wyłącznie "na rzecz skarżącego".

W zakresie chronionej prawnie sfery samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 2 ust. 3 o samorządzie gminnym) mieszczą się również ich kompetencje prawotwórcze, co w przypadku samorządu województwa odzwierciedla art. 9 ustawy o samorządzie województwa. Jednak z unormowań o nadzorze nad działalnością samorządu województwa wynika wprost, że "organy nadzoru mogą wkraczać w działalność województwa tylko w przypadkach określonych ustawami" (art. 78 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Gdyby więc sąd administracyjny zastosował dyspozycję art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa i – uwzględniwszy bezczynność prawodawczą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego – nakazał organowi nadzoru (bo nie organowi województwa samorządowego właściwemu do uchwalania aktów prawa miejscowego) "wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego", co – jak sformułowała to strona skarżąca – miałoby przybrać formę wydanego przez Wojewodę Dolnośląskiego rozporządzenia (podjętego w porozumieniu z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz Ministrem Obrony Narodowej) w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicy południowej L., to taka sentencja wyroku, niezależnie od jej wadliwości merytorycznej, nie nadawałaby się do wykonania. Nie można bowiem pomijać faktu, że takie orzeczenie prowadziłoby w istocie do nałożenia na organ nadzoru pozaustawowego środka ingerencji w sferę prawodawczą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego, co wykraczałoby poza "przypadki określone ustawami" (art. 78 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa), powodując w konsekwencji nieuprawnione przejęcie kompetencji prawotwórczych Sejmiku, wyrażające się wyręczaniem (zastępowaniem) lokalnego prawodawcy (zob. M. Stahl: op. cit., s. 72).

Wprawdzie w ustawodawstwie samorządowym występuje "zarządzenie zastępcze", wydawane przez organ nadzoru w razie niepodjęcia przez organ jednostki samorządu terytorialnego określonej w ustawie uchwały (zob. np. art. 89a ust. 2 ustawy o samorządzie województwa; art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym; art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym), jednakże instrument ten nie może znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ żaden przepis ustawy o drogach publicznych, nawet w powiązaniu z zadaniami i obowiązkami jednostek samorządu terytorialnego, nie upoważnia organu nadzoru do zastąpienia Sejmiku Województwa Dolnośląskiego w zakresie uchwalania aktów prawa miejscowego (o czym będzie poniżej).

Kiedy ustawodawca chce zabezpieczyć wykonywanie pewnych zadań w drodze aktów prawa miejscowego to czyni to wprost. Taki przykład wydania "zarządzenia zastępczego" wynika z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), przewidujący, że wojewoda – po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego radzie gminy na uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub jego zmianę – sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze.

Wskazany przykład wyjątkowego unormowania potwierdza racjonalność ustawodawcy, który gdy dostrzega konieczność ingerencji organu nadzoru w przypadku nieuchwalenia określonego aktu, w tym także aktu prawa miejscowego, a więc zaniechania prawodawczego – wprowadza szczególny środek nadzoru w postaci zarządzenia zastępczego, podlegającego kontroli sądowej na ogólnych zasadach odnoszących się do zaskarżania aktów nadzoru. Jeżeli zatem ustawodawca nie ustanowił tego rodzaju środków nadzoru (działania zastępczego) w przypadku bezczynności w zakresie innych aktów prawa miejscowego, w tym także do niepodejmowania uchwał przewidzianych w ustawie o drogach publicznych, to niedopuszczalne jest rozciąganie wyjątkowych instrumentów nadzoru na wszystkie akty prawa miejscowego. W takiej sytuacji nie sposób wyprowadzać z niejasnego i nieprecyzyjnego unormowania art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, nieprzewidującego adekwatnej dla bezczynności prawodawczej formy orzeczenia sądu, które przerywałoby stan bezczynności prawodawczej, legitymacji do zaskarżania tego rodzaju bezczynności (zob. M. Stahl: op. cit. s. 74).

Należy także zwrócić uwagę na to, że zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. NSA podziela pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu 7 sędziów z dnia 18 stycznia 2005 r. WK 22/04, że art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (OSNKW 2005/3/29, Biul. SN 2005/3/23). Ponieważ kompetencji organu nie można domniemywać i muszą one jednoznacznie wynikać z obowiązujących dany organ przepisów kompetencyjnych NSA uznał, że nie jest możliwe w przypadku niepodjęcia uchwały w sprawie określenia kategorii drogi wojewódzkiej zastosowanie art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, albowiem prowadziłoby to do przejęcia przez organ nadzoru kompetencji prawotwórczych organu województwa, które mu nie przysługują. Ustawodawca nie przewidział dla sądu administracyjnego podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w przedmiocie bezczynności w określeniu kategorii drogi wojewódzkiej. Uwzględnienie takiej skargi nie może bowiem polegać na zastosowaniu ogólnego przepisu art. 149 p.p.s.a., który dotyczy skarg na bezczynność. Przepis ten jak już wskazano wyżej, dotyczy bowiem tylko bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej, postanowienia administracyjnego lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę przywołane unormowania należy w pełni zgodzić się z konstatacją, że w kontekście tych przepisów mamy do czynienia z niejako podwójnym wyłączeniem dopuszczalności skargi na bezczynność polegającą na niewydaniu akt prawa miejscowego określającego kategorię drogi wojewódzkiej, po pierwsze przez nieprzewidywanie możliwości objęcia takiej prawodawczej bezczynności kontrolą sądu i po drugie brak określenia formy orzeczenia sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność prawodawczą.

Z wyżej opisanych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu zaprezentowanego w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 5 marca 2010 r. sygn. akt II SAB/Kr 9/10, że "można jednak twierdzić, że cyt. art. 101 a ust. 2 u.s.g. (odpowiednio art. 91 ust. 2 u.s.w.) pozwala samemu sądowi na skonstruowanie dodatkowej, nadzwyczajnej i nietypowej kompetencji nadzorczej wojewody, leżącej poza ogólnym katalogiem kompetencji nadzorczych i poza istniejącymi regulacjami prawnymi". Stanowisko uznające dopuszczalność orzekania przez sąd administracyjny w sprawach skarg na niewykonanie czynności nakazanych prawem przez niepodjęcie prawa miejscowego, w sytuacji gdy współstosowane przepisy p.p.s.a. i ustaw samorządowych nie stanowią wprost o takiej możliwości i nie określają obligatoryjnej formy orzeczenia sądu, musi być uznana za zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy, bowiem w takiej sytuacji wyraźnie zrezygnował z kontroli bezczynności prawodawczej organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej przez sądy administracyjne.

Nie można zgodzić się ze skarżąca Gminą Miejską L. co do istnienia obowiązku podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do kategorii dróg wojewódzkich obwodnicy południowej L., stanowiącej akt prawa miejscowego. Jak już wyżej wskazano, zaniechanie w tym zakresie mogłoby jedynie polegać na niewydaniu aktu prawotwórczego, gdyby jego wydanie wprost przewidywał przepis ustawy. Żądanie zawarte w skardze, na takim przepisie oparte nie jest. Oczywiście konieczne byłoby ustalenie nie tylko unormowania nakazującego jednostce samorządu terytorialnego wydanie aktu prawa miejscowego ale po stwierdzeniu istnienia takiej podstawy, także wykazanie związku między bezczynnością prawodawczą a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia takim zaniechaniem. Przy niespełnieniu pierwszej przesłanki, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, bezprzedmiotowe stało się badanie istnienia wspomnianego związku.

Przede wszystkim z samych unormowań ustawowych określających kompetencje jednostek samorządu terytorialnego oraz ich zadania nie można wywodzić generalnego obowiązku wydawania konkretnych aktów prawa miejscowego. Ponadto jak to trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, także z przywoływanych w skardze a powielonych w skardze kasacyjnej unormowań nie można wprost wyprowadzić obowiązku wydania przez Sejmik Województwa Dolnośląskiego lub zastępczo przez Wojewodę Dolnośląskiego (działającego jako organ nadzoru) aktu normatywnego o treści sformułowanej przez Gminę Miejską L. Wskazany przez skarżącą art. 6 ustawy o drogach publicznych definiuje drogi wojewódzkie (ust. 1), wskazuje formę, tryb i organ właściwy do zaliczenia danej drogi do zbioru dróg wojewódzkich (ust. 2) oraz formę, tryb i organ właściwy do ustalenia przebiegu istniejących dróg wojewódzkich (ust. 3), lecz nie nakłada na sejmik województwa obowiązku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 6 ust. 2 tej ustawy. Natomiast przepisy art. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych jedynie definiują drogi publiczne i określają ich kategorie. Również z art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, według którego "nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży", nie formułuje wprost obowiązku wydania aktu prawa miejscowego przez odpowiednie organy jednostek samorządu terytorialnego.

Z przedstawionego przez skarżącą zestawienia art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie województwa z art. 6 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, także nie sposób wyprowadzić normy zobowiązującej sejmik województwa do podjęcia uchwały, o której mowa w art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Z ogólnych unormowań stwierdzających, że "zakres działania samorządu województwa nie narusza samodzielności powiatu i gminy" (art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) i że samorząd województwa "wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność" (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa), nie wynika bowiem ani generalny obowiązek działalności prawodawczej w zakresie zadań objętych art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, ani szczególny obowiązek tworzenia prawa miejscowego w sferze realizacji zadania w zakresie "transportu zbiorowego i dróg publicznych" (art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie województwa).

Działalność prawotwórcza samorządu terytorialnego ma szczególny wymiar ustrojowy, uznaje się ją za przejaw jego samodzielności, którą może ograniczyć, tylko przepis prawa. Jest to samodzielność w ramach nadzoru mającego charakter prawny i sprawowanego tylko w formach przez prawo przewidzianych. Obowiązków prawodawczych sejmiku województwa nie można, jak to czyni autor skargi kasacyjnej konstruować w drodze skomplikowanych i budzących wątpliwości zabiegów interpretacyjnych dotyczących obowiązujących przepisów prawa. Również kompetencji sądu ingerujących w tę samodzielność nie można domniemywać, poddawać wykładni rozszerzającej i konstruować w drodze "prawa sędziowskiego". Wyżej przedstawione stanowisko, może oczywiście prowadzić do postawienia pytania o prawo do sądu skarżącej kasacyjnie Gminy. Należy tu jednak podkreślić, że prawo do sądu powinno być efektywne. Natomiast żądanie zawarte w skardze Gminy, zobowiązania wojewody do wydania rozporządzenia, mogłoby być uwzględnione tylko gdyby ten posiadał kompetencję do wydania rozporządzenia określającego kategorię drogi wojewódzkiej. Jak wyżej wykazano, takiej kompetencji wprost ustawodawca wojewodzie nie przyznał, zatem sąd administracyjny nie może go do takiego działania zobowiązać, nie ma bowiem do takiego działania podstawy prawnej.

Mając na względzie powyższe wywody należy uznać, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotycząca bezczynności w przedmiocie określenia kategorii drogi wojewódzkiej jest niedopuszczalna, dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlegała ona odrzuceniu przez Sąd Wojewódzki, bowiem co prawda sądy administracyjne mają kompetencje do rozstrzygania spraw dotyczących bezczynności prawodawczej, to jednak jak już wyżej wskazano, ustawodawca nie przewidział kompetencji tego sądu do rozpoznania skargi na bezczynność sejmiku wojewódzkiego w podjęciu uchwały określającej kategorię drogi wojewódzkiej.

Zgodnie z treścią art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. II GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010/3/40 ) przyjęto, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.