Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 876/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 5, art. 5a, art. 6, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant St. asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Łodzi Jacka Winkiel sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 28 czerwca 2012 roku nr XXVII/241/12 w przedmiocie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których Gmina Aleksandrów Łódzki jest organem prowadzącym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 ust. 3, § 5 oraz § 10 w zakresie słów "z mocą obowiązującą od 1 września 2012 roku"; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono nieważność nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza do Gminy Aleksandrów Łódzki na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240,- (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 10 września 2012 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim Nr XXVII/241/12 z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których Gmina Aleksandrów Łódzki jest organem prowadzącym. Wojewoda zaskarżył § 2, § 4 ust. 3, § 5 i § 8 ust. 2 wskazanej uchwały, zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez wprowadzenie unormowań wykraczających poza delegację zawartą w tym przepisie. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności ww. zapisów uchwały i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W ocenie organu nadzoru w § 2 uchwały określono konkretne godziny, w czasie których realizowane są przez przedszkole publiczne bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka. Uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie powinna określać czasu pracy przedszkola, w tym także przeznaczonego na realizację podstawy programowej. Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) "statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie".

Natomiast § 4 ust. 3, § 5 i § 8 ust. 2 uchwały, zdaniem organu nadzoru, wykraczają poza zakres umocowania rady, zawarty w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten nie tylko wskazuje zagadnienia powierzone organom prowadzącym do uregulowania w formie uchwały, ale jednocześnie określa granice kompetencji przyznanych organowi prowadzącemu. W zakresie tych kompetencji nie mieszczą się prawa do decydowania o terminie i sposobie wnoszenia opłat, skutkach opóźnienia w ich uiszczeniu oraz umieszczenia postanowień dotyczących wyżywienia.

Zdaniem Wojewody Łódzkiego zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Uchwała będąc aktem prawa miejscowego nie powinna przekraczać tego zakresu.

W odpowiedzi na skargę Gmina Aleksandrów Łódzki wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 1 sierpnia 2012 r. Wskazała, że zapisy § 2 uchwały wynikają z delegacji art. 14 ust. 5, który to przepis odsyła do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Podkreślono także, że organ prowadzący ma prawo ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, nie krótszego niż 5 godzin dziennie oraz ustalenia opłat za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnych zajęć. Dyspozycje zawarte w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół odnoszą się natomiast do określenia dziennego czasu pracy przedszkola, w tym czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej. Podniesiono także, że § 2 uchwały nie określa dziennego czasu pracy przedszkola ani też czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej, a ustala czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, który ustalony został w porozumieniu z dyrektorami placówek i uwzględnia różną organizację pracy tych placówek ze względu na dowóz dzieci organizowany przez gminę. Unormowanie § 2 uchwały mieści się w pojęciu ustalenia przez organ prowadzący czasu zapewnienia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki wskazanym w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Pozostałe zaskarżone zapisy stanowią powtórzenie dotychczas obowiązujących norm zawartych w uchwale nr IX/74/11 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim i sprawdziły się jako przepisy dopełniające unormowania w sprawie opłat i pozwalające na ujednolicenie systemu poboru tych opłat na terenie całej gminy.

Na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi zgłosił swój udział w toczącym się postępowaniu i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W piśmie uzupełniającym – głosie do protokołu, Gmina Aleksandrów Łódzki odniosła się do zarzutów dotyczących § 4 uchwały podniesionych przez prokuratora na rozprawie, a wskazujących na zbyt ogólny charakter unormowania oraz brak ekwiwalentności świadczeń rodziców i Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. (III SA/Łd 883/12) uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Następnie Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Analizując zakres tego upoważnienia Sąd uznał, że uwzględniać należy także inne uregulowania zawarte w ustawie dotyczące obowiązków gmin w zakresie oświaty. Dalej Sąd wskazał na szereg przepisów ww. ustawy, tj. art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 3, 5, 7, art. 5a ust. 3, art. 14 ust. 5, art. 3 pkt 13 i wyjaśnił, że rada gminy została upoważniona tylko do ustalenia wysokości opłaty za konkretne świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne ponad bezpłatny pięciogodzinny czas przeznaczony na realizację podstawy programowej. Sąd podkreślił, że opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W ocenie Sądu, organ prowadzący przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości. W związku z powyższym sądy administracyjne w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty i wymóg ten, w ocenie Sądu, zachowuje pełną aktualność również w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.

Sąd zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie w § 3 uchwały bardzo szeroko opisano świadczenia odpłatne wykraczające ponad podstawę programową praktycznie ujmując w nim każdy rodzaj zajęć, opieki i wychowania i następnie ustalając w § 4 ust. 1 stałą opłatę za te świadczenia za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu wykraczającą ponad czas przeznaczony na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w ramach podstawy programowej. Mimo sformułowania zawartego w § 4 ust. 1, że jest to opłata za świadczenia o których mowa w § 3, opłata jest w gruncie rzeczy jednakową dla wszystkich opłatą za sam pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas przeznaczony na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę i wszystkie świadczenia łącznie. Tymczasem Rada nie została upoważniona do ustalania opłaty za czas pobytu dziecka w przedszkolu ponad bezpłatne minimum, lecz została upoważniona do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane dziecku w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Świadczenia te powinny być więc skonkretyzowane, a wysokość opłat powinna odnosić się do konkretnych świadczeń.

Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała nie wskazuje kalkulacji opłaty i odnosi ją nie do kosztów związanych z realizacją konkretnych świadczeń, lecz do zupełnie obiektywnego kryterium jakim jest minimalne wynagrodzenie za pracę. Taka regulacja nie znajduje, w ocenie Sądu, umocowania w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Nadto Sąd zauważył, że przedstawiona w piśmie pełnomocnika Gminy z dnia 30 listopada 2012 r. kalkulacja mająca wykazać, że przyjęta stawka godzinowa za zajęcia wykraczające ponad podstawę programową w wysokości 0,21% minimalnego wynagrodzenia spełnia wymóg ekwiwalentności świadczeń, nie może być uznana za wystarczającą do uznania, że stawka opłat ustalona została w sposób prawidłowy. Zdaniem Sądu, kalkulacja przedstawiona w piśmie odnosi się do całkowitych kosztów funkcjonowania przedszkoli w Gminie Aleksandrów Łódzki, wskazując, że wpływy z opłat rodziców wyniosły 17,5% tych kosztów. Z pisma nie wynika, czy pod pojęciem "dochodów przeznaczonych na działalność przedszkoli" należy rozumieć wszystkie wydatki związane z ich funkcjonowaniem.

Resumując Sąd uznał, że sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby było wiadomo z czego wynika konkretna kwota. W ocenie Sądu, wymogów tych nie spełnia § 4 ust. 1 w zw. z § 3 zaskarżonej uchwały, ani też wyjaśnienie złożone przez Gminę.

Sąd uznał również za uzasadniony zarzut organu nadzoru, iż poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy wykracza zapis § 2 uchwały, który określa w konkretnych placówkach konkretne godziny, w których realizowana jest bezpłatna podstawa programowa. W ocenie Sądu z brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy nie da się wyprowadzić uprawnienia dla Rady do ustalenia godzin, w których w przedszkolach odbywa się bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka, gdyż przepis upoważnia jedynie do ustalenia wysokości opłat.

W ocenie Sądu uzasadniony jest także zarzut wydania z przekroczeniem upoważnienia ustawowego postanowienia § 4 ust. 3 uchwały o obowiązku uiszczenia przez rodziców z góry w terminie do dwudziestego dnia każdego miesiąca miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń odpłatnych oraz § 5 uchwały przewidującego skreślenie dziecka z list przedszkolaków w przypadku trzydziestodniowego opóźnienia w uiszczeniu opłaty. Zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu powinny bowiem zostać uregulowane w statucie przedszkola, o czym stanowi § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, a nie w akcie prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest uchwała. Podobnie, zdaniem Sądu, w statucie powinny zostać określone szczegółowe zasady rekrutacji dzieci do przedszkola, ich prawa i obowiązki, w tym m.in. przypadki, kiedy dyrektor może skreślić dziecko z listy wychowanków.

Zakwestionowane natomiast w skardze postanowienie § 8 ust. 2 uchwały stwierdzające, że opłaty za wyżywienie określa odrębna uchwała, ma charakter wyłącznie informacyjny i porządkujący i - w ocenie Sądu - jego zamieszczenie nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

W odniesieniu do regulacji zawartej w § 10 uchwały dotyczącej wejścia w życie zaskarżonej uchwały Sąd wskazał, że uchwała rady gminy wprowadzająca opłaty za przedszkola jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego, stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.) podlegała ona dla swej ważności opublikowaniu w dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, jeżeli dany akt normatywny nie określa innego dłuższego terminu, zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 10 zaskarżonej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2012 r. Ponieważ zaskarżona uchwała została opublikowana dopiero w Dzienniku Urzędowym z dnia 14 września 2012 r., to Sąd stwierdził, że § 10 uchwały zawiera wzajemnie sprzeczne postanowienia co do daty jej wejścia w życie oraz przewiduje, że uchwała wchodzi w życie z mocą wsteczną. Stanowi to naruszenie zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego i poszanowania praw oraz ochrony zaufania obywatela do państwa, które wywodzi się z art. 2 Konstytucji RP. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości i dlatego Sąd uznał, że również z tego względu uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Powyższe spowodowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Aleksandrów Łódzki. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego w postaci:

a/ art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędną jego interpretację obejmującą w szczególności stwierdzenie, iż opłaty za świadczenie ustalane w myśl tego przepisu nie mogą mieć charakteru zryczałtowanego, a w uchwale podejmowanej na jego podstawie konieczne jest ścisłe skonkretyzowanie świadczeń i przypisanie im zróżnicowanych opłat oraz wskazanie kalkulacji ekonomicznej będącej podstawą ich ustalenia,

b/ art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, iż Gmina Aleksandrów Łódzki nie przedstawiła właściwej kalkulacji opłat oraz pominięciu kwestii ekwiwalentności opłat przyjętych uchwałą w stosunku do realizowanych przez przedszkola świadczeń,

c/ art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, iż w § 2 zaskarżonej uchwały ustalono czas pracy przedszkola, a w nim czas przeznaczony na realizację bezpłatnej podstawy programowej,

d/ art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie polegające na uznaniu, iż jest to przepis, który nie pozwala uwzględniać kosztów w nim opisanych w kalkulacji opłat za świadczenia przedszkoli,

2/ naruszenie przepisów postępowania w postaci:

a/ art. 134 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny kwestii ekwiwalentności opłat przyjętych zaskarżoną uchwałą w stosunku do świadczeń oferowanych przez przedszkola i brak objęcia tej kwestii uzasadnieniem wyroku,

b/ art. 147 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Gmina wskazała przy tym, że zarzuty sformułowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu odnoszą się jedynie do § 2, § 3, § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 zaskarżonej uchwały. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, nie można zarzucić najistotniejszym zapisom uchwały tj. § 2, § 3 i § 4 ust. 1 naruszenia prawa w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności. Wprawdzie z formalno-prawnego punktu widzenia, zdaniem Gminy, trudno jest bronić zapisów § 4 ust. 3 czy § 5, ale ich wadliwość nie powinna przesądzać o stwierdzeniu nieważności całej uchwały.

Pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. Wojewoda Łódzki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w części dotyczącej § 2, § 4 ust. 3, § 5 i § 8 ust. 2 uchwały, podnosząc, że organ nadzoru uważa, iż nie należało stwierdzać nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2013 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r. w spr. o sygn. akt I OSK 607/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Podkreślił, że Sąd I instancji stwierdził na podstawie art. 147 P.p.s.a. nieważność zaskarżonej uchwały w całości wskazując na wadliwość § 2, § 3, § 4 ust. 1 i 3, § 5 tego aktu prawa miejscowego, natomiast skarga kasacyjna wprawdzie kwestionuje zaskarżony wyrok w całości, lecz formułuje zarzuty wyłącznie do § 2, § 3 i § 4 ust. 1.

W tym zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest nieprawidłowa, a i zastosowanie tych przepisów, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie jest właściwe.

NSA podkreślił, że norma art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zawierająca delegację do ustalenia przez organ prowadzący wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że przepis ten określa ramy tych świadczeń. W aktualnym, od 1 września 2010 r., stanie prawnym opłaty te ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący. Przy czym czas bezpłatnych świadczeń nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie.

NSA wskazał, że do 1 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym, stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne. Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Jednakże w pozostałym czasie też może ten program realizować, ale podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne Sąd podkreślił, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie.

W związku z tym NSA stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy, nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (porównaj wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, sygn. akt I OSK 1581/12 - publikowane na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

NSA wskazał, że wbrew stanowisku Sądu I instancji zaskarżona uchwała w tym przepisie nie wprowadza opłaty stałej (jednej i niepodzielnej opłaty, jak zauważa Sąd I instancji) za uczęszczanie dziecka do przedszkola. Opłata ta w wysokości 0,21% minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu, naliczana jest bowiem za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Tym samym wskazana opłata uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem.

W ocenie NSA, nie jest również trafny pogląd Sądu I instancji dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co zdaniem Sądu pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko takie byłoby zasadne w sytuacji gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo-dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Natomiast w sytuacji, gdy opłaty te mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności.

NSA podniósł, iż także analiza § 2 zaskarżonej uchwały, wbrew temu co przyjął Sąd I instancji, określa czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, a nie czas dzienny pracy przedszkoli, jak wadliwie przyjęto w zaskarżonym wyroku. Dzienny czas pracy przedszkoli ustalany jest w statutach jednostek zgodnie z dyspozycją § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół.

Powyższe rozważania wskazują, w ocenie NSA, na zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 P.p.s.a., albowiem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Powodowało to konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji by przy uwzględnieniu powyższych rozważań raz jeszcze w całokształcie okoliczności tej sprawy ocenił prawidłowość zaskarżonej uchwały.

Dodatkowo NSA zauważył, że faktycznie zapis § 10 zaskarżonej uchwały, w którym zamieszczono treść, iż "uchwała wchodzi w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązująca od dnia 1 września 2012 roku" nie może w sytuacji późniejszego opublikowania przez organ nadzoru takiej uchwały w Dzienniku Urzędowym wywierać negatywnych skutków dla całej uchwały, która przecież podjęta została w dniu 28 czerwca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe oznacza, że sąd I instancji nie może przyjąć innego niż Naczelny Sąd Administracyjny rozumienia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania. W konsekwencji sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, uwzględniając wskazówki wynikające z wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, powinien rozważyć zarzuty skargi i dokonać całej kontroli sądowej w taki sposób, który uwzględnia rozumowanie interpretacyjne dokonane w uzasadnieniu wyroku – w tym przypadku – wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2013 r. w spr. o sygn. akt I OSK 607/13.

Zaznaczyć też trzeba, że zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 P.p.s.a. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 P.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak stanowi art.147 P.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Analizując zakres tego upoważnienia należy uwzględniać także inne uregulowania zawarte w ustawie dotyczące obowiązków gmin w zakresie oświaty. Na wstępie wskazać należy art. 2 pkt 1 ustawy, z który stanowi, że system oświaty obejmuje również przedszkola oraz inne formy wychowania przedszkolnego.

Z treści art. 5 ust. 5 tej ustawy wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Do zadań organu prowadzącego należy w szczególności zapewnienie warunków działania przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów, zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej /../. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach oraz innych formach wychowania przedszkolnego jest zadaniem oświatowym gmin. W myśl art. 5a ust. 3 ustawy, środki niezbędne na realizację m.in. tych zadań, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Art 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez:

1/ przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ;

2/ publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2

Przedszkolem publicznym jest, w myśl art. 6 ust 1 ustawy, przedszkole które:

1/ realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego;

2/ zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie;

3/ przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

4/ zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Przepisy ust. 1 stosuje się również do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej.

Z mocy art. 5c pkt 1 ustawy, kompetencje organu prowadzącego określone w art. 14 ust. 5 wykonuje rada gminy.

Wskazana regulacja w przywołanym wyżej brzmieniu obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991). Jak wskazywano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, celem nowelizacji ustawy było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych. W uzasadnieniu projektu podkreślano także, iż treści podstawy programowej zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.

W związku z tym stwierdzić należy, że w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 ustawy nie ma już znaczenia jakie świadczenie, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią nie związane będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu (porównaj wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1776/12, sygn. akt I OSK 1581/12 – publikowane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Wobec tego nie ma znaczenia, jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć.

Należy zatem podzielić stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r., iż § 2, 3 i 4 ust 1 uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim Nr XXVII/241/12 z dnia 28 czerwca 2012 r. nie naruszają prawa w stopni skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z uwagi na to, iż skarga Wojewody Łódzkiego zawierała zarzuty wobec § 2, § 4 ust. 3, § 5 i § 8 przedmiotowej uchwały, Sąd w niniejszym uzasadnieniu ograniczy się do zajęcia stanowiska wobec argumentacji strony skarżącej odnoszącej się do stawianych wyżej zarzutów. Skład orzekający obecnie przyjmuje bowiem, iż argumentacja i stanowisko NSA w zakresie dokonania przez WSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r., nieprawidłowej oceny § 3 i 4 ust. 1 uchwały Nr XXVII/241/12, powoduje, że brak jest podstaw do wychodzenia poza granice skargi i stawiania zarzutu naruszenia prawa przez podane wyżej przepisy uchwały. Sąd rozpatrujący ponownie sprawę przyjmuje w całości stanowisko i argumentację NSA wyrażone wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r. w zakresie zgodności z prawem zapisów § 3 i § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały, co czyni zbędnym powielanie uzasadnienia NSA w tej części.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi podniesionego w stosunku do § 2 zaskarżonej uchwały, wskazać należy iż określa on czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, a nie czas dzienny pracy przedszkoli. Dzienny czas pracy przedszkoli ustalany jest w statutach jednostek zgodnie z dyspozycją § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół. Zatem pierwotny zarzut Wojewody Łódzkiego, iż § 2 uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, uznać należy za niezasadny. Podkreślić również należy, iż na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. pełnomocnik Wojewody Łódzkiego cofnął skargę w zakresie § 2 uchwały.

Także zakwestionowane w skardze postanowienie § 8 ust. 2 uchwały stwierdzające, że opłaty za wyżywienie określa odrębna uchwała, w ocenie Sądu ma charakter wyłącznie informacyjny i porządkujący. Jego zamieszczenie w uchwale nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które skutkowałaby koniecznością stwierdzenia nieważności tego zapisu, a tym bardziej całej uchwały.

Za uzasadniony Sąd uznał natomiast zarzut wydania z przekroczeniem upoważnienia ustawowego postanowienia § 4 ust. 3 uchwały o obowiązku uiszczenia przez rodziców z góry w terminie do 20 dnia każdego miesiąca miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń odpłatnych oraz § 5 uchwały przewidującego skreślenie dziecka z list przedszkolaków w przypadku 30 dniowego opóźnienia w uiszczeniu opłaty. Zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu powinny bowiem zostać uregulowane w statucie przedszkola, o czym stanowi § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, a nie w akcie prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest uchwała. Podobnie w statucie powinny zostać określone szczegółowe zasady rekrutacji dzieci do przedszkola, ich prawa i obowiązki, w tym m.in. przypadki, kiedy dyrektor może skreślić dziecko z listy wychowanków. Terminy i zasady dokonywania opłat nie mieszczą się w przywołanej podstawie prawnej uchwały wyrażonej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Sąd uznał również za konieczne zakwestionowanie wskazanego przez Prokuratora § 10 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "z mocą obowiązującą od 1 września 2012 roku". Stwierdzić należy, iż nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa jest "wejście w życie" aktu prawa miejscowego jak w niniejszym przypadku – dwa tygodnie przed jego ogłoszeniem. Zaskarżona uchwała opublikowana została bowiem w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 14 września 2012 r.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm.), akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Zakwestionowany § 10 zaskarżonej uchwały w zakresie słów: "z mocą obowiązującą od 1 września 2012 roku" wobec przedmiotu tejże uchwały, jest w ocenie Sądu sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego w aspekcie okoliczności, że ustalona przez Radę Miejską w Aleksandrowie Łódzkim w wysokość opłat objętych uchwałą miałaby obowiązywać wówczas, kiedy jeszcze osobom zobowiązanym do ich ponoszenia formalnie nie byłaby znana. Niewątpliwie przeciwko zasadzie retroakcji przemawia w tym wypadku zasada praworządności. Trudno też dopatrzeć się, aby nowa regulacja była korzystniejsza dla adresatów.

W świetle powyższego, wobec przekroczenia w § 4 ust. 3 i § 5 zaskarżonej uchwały zakresu delegacji ustawowych, a także braku jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia, że zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją na przeszkodzie możliwości nadania uchwale wstecznej mocy obowiązującej należało - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. - stwierdzić nieważność uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim Nr XXVII/241/12 w zakresie wynikającym z punktu 1 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono nieważność, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a w oparciu o art. 200 P.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) zasądził od Gminy Aleksandrów Łódzki na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.