Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 951/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia P. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 186/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w K. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzki Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Stowarzyszenia P. z siedzibą w K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 listopada 2021 r. (sygn. akt II SAB/Kr 186/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą w K. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że w dniu 17 stycznia 2020 r. skarżące Stowarzyszenie, powołując się na art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 315a ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zwróciło się do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi K. oraz o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu. Powodem złożenia wniosku było niedotrzymanie terminów realizacji działań określonych w Programie ochrony powietrza dla województwa małopolskiego wraz z Planem działań krótkoterminowych w latach 2017, 2018 i 2019. Pismem z 31 stycznia 2020 r. organ poinformował Stowarzyszenie, że decyzją z 20 grudnia 2019 r. wymierzył Burmistrzowi K. administracyjną karę pieniężną za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w Programie ochrony powietrza na lata 2013-2015 oraz że postępowanie odwoławcze w tej sprawie toczy się przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska.

Skarżące Stowarzyszenie skierowało ponaglenie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, a następnie złożyło skargę na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z 17 stycznia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc że nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w związku z wnioskiem organizacji społecznej, złożonym na podstawie 31 § 1 k.p.a. Podano ponadto, że kontrola realizacji zapisów planu ochrony powietrza za lata 2017-2019 przez gminę K. mogła zostać zrealizowana dopiero po przekazaniu podstawowego dokumentu, tj. sprawozdania, które składane jest w terminie do końca marca każdego roku.

Postanowieniem z 10 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SAB/Kr 144/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Stowarzyszenia jako niedopuszczalną wskazując, że organizacja społeczna nie jest uprawniona do wniesienia skargi na bezczynność organu w podjęciu rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby. Ponadto WSA uznał, że przedmiot ponaglenia z 18 czerwca 2020 r. nie pokrywa się z przedmiotem skargi na bezczynność, gdyż ponaglenie dotyczyło bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej Burmistrzowi K., a nie bezczynności w zakresie rozpoznania żądań proceduralnych strony skarżącej.

Na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez skarżące Stowarzyszenie, postanowieniem z 14 lipca 2021 r. (sygn. akt III OSK 4979/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że art. 31 k.p.a. przewiduje uprawnienie organizacji społecznej do występowania w sprawie innej osoby z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w sprawie, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wskazano, że w sytuacji, w której organ uzna żądanie za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, zaś w przeciwnym razie wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, na które służy jej zażalenie. Skoro zatem przepisy k.p.a. przewidują obowiązek organu ustosunkowania się do wystąpienia organizacji społecznej w formie postanowienia, to na brak działania organu w tym zakresie przysługuje organizacji społecznej skarga. NSA nie podzielił także stanowiska WSA, że ponaglenie z 18 czerwca 2020 r. nie pokrywa się z przedmiotem skargi na bezczynność.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, zaskarżonym wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Wskazano, że w odpowiedzi na wniosek strony organ poinformował skarżącego, że decyzją z 20 grudnia 2019 r. wymierzył Burmistrzowi K. administracyjną karę pieniężną za niedotrzymanie terminów realizacji zadań określonych w programie ochrony powietrza na lata 2013-2015 oraz że postępowanie odwoławcze w tej sprawie toczy się przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska. Podniesiono, że z informacji zawartej w odpowiedzi na skargę wynika, że skarżące Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w tym postępowaniu przed GIOŚ. WSA stwierdził, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu skargą bezczynności, gdyż istotą i celem skargi na bezczynność jest mobilizacja organu do merytorycznego załatwienia sprawy, a na moment złożenia wniosku przez Stowarzyszenie nie było jeszcze możliwe wszczęcie wnioskowanego postępowania. Warunkiem niezbędnym dla jego wszczęcia jest bowiem przeprowadzenie działań kontrolnych. Wskazano, że z odpowiedzi na skargę wynika, że podjęcie działań kontrolnych dotyczących realizacji terminu zapisów planu ochrony powietrza za lata 2017-2019 w gminie K. planowane było z początkiem kwietnia 2020 r. (okres I kwartału roku kalendarzowego jest okresem sprawozdawczym), jednak z powodu okoliczności związanych z wystąpieniem stanu epidemicznego, nastąpiło przesunięcie tego terminu. Ponadto podniesiono, że kontrola mogła zostać zrealizowana dopiero po przekazaniu sprawozdania, które składane jest przez gminy do Marszałka Województwa w terminie do końca marca każdego roku, zaś wniosek o wszczęcie postępowania skarżące Stowarzyszenie złożyło już 17 stycznia 2020 r. W tych okolicznościach, w ocenie WSA, załatwienie wniosku poprzez wszczęcie postępowania byłoby działaniem iluzorycznym i pozornym, z powodu nieistnienia jeszcze materiałów źródłowych umożliwiających kontrolę działań lub zaniechań Burmistrza. WSA uznał zatem, że na moment złożenia wniosku z 17 stycznia 2020 r. organowi nie można zarzucić bezczynności wobec skarżącego Stowarzyszenia, a przeciwne stanowisko, w okolicznościach sprawy, byłoby wypaczeniem istoty i celu skargi na bezczynność. Podniesiono, że samo niezadowolenie skarżącego Stowarzyszenia z treści udzielonej przez organ odpowiedzi oraz wskazanego terminu i formy podjęcia działań kontrolnych nie może oznaczać zasadności skargi i skutkować jej uwzględnieniem.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 7, art, art. 31 § 1 i § 2 oraz art. 75 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na bezczynność zamiast jej uwzględnienia, pomimo że organ nie zbadał przesłanek wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej oraz nie wydał postanowienia o wszczęciu lub o odmowie wszczęcia postępowania, a ponadto dopuścił się naruszenia zasady prawdy obiektywnej oraz bezpodstawnie zawęził katalog dostępnych środków dowodowych.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia zobowiązującego organ do wydania w terminie nie dłuższym niż 14 dni postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oświadczając że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie ma znaczenia, czy organ dysponował dokumentami potwierdzającymi realizację zadań programu ochrony powietrza koniecznych, zdaniem organu, do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, gdyż przedmiotem skargi nie jest decyzja w przedmiocie wymierzenia kary. Oceniając żądanie organizacji społecznej o wszczęcie postępowania organ powinien zbadać nie to, czy postępowanie może się zakończyć pozytywną decyzją dla tej organizacji, ale wyłącznie to, czy samo wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. W związku z tym przywołana przez WSA okoliczność odnośnie do iluzoryczności i pozorności wszczęcia postepowania z powodu nieistnienia materiałów źródłowych jest z punktu widzenia wniosku o wszczęcie postępowania prawnie irrelewantna. Podniesiono także, że skarżący wnosił o wymierzenie kary administracyjnej za niedotrzymanie terminów realizacji działań określonych w planie ochrony powietrza w roku 2017, 2018 i 2019. Skoro zaś sprawozdanie z realizacji zadań planu składane jest przez gminy w terminie do końca marca każdego roku, to w styczniu 2020 r. organ miał dostęp do sprawozdań za lata 2017 oraz 2018, a w momencie złożenia skargi do WSA, tj. 31 sierpnia 2020 r. organ powinien mieć także dostęp do sprawozdania za rok 2019 r. Podniesiono ponadto, że ustawodawca nie ograniczył środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. Ponadto podstawą rozstrzygnięcia mogą być jedynie dowody, które zostały przeprowadzone w ramach postępowania w danej sprawie, a oparcie decyzji na dowodach przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl zaś art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Z brzmienia powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że organ ma obowiązek procesowo ustosunkować się do każdego wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, niezależnie do tego czy jest ono podejmowane z urzędu, czy też na wniosek. W związku z tym zarówno rozstrzygnięcie co do wszczęcia postępowania, jak i też jego odmowy wymaga wydania postanowienia. Przy czym podkreślić należy, że ramach tego postanowienia organ, do którego zostało skierowane żądanie, zobowiązany jest przede wszystkim ocenić, czy organizacja społeczna występująca z wnioskiem spełnia przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a., a zatem czy postępowanie administracyjne dotyczy praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; czy żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz czy za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Jednakże nawet w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie, z mocy powołanego art. 31 § 2 k.p.a., to organ administracji publicznej rozstrzyga o zasadności zgłoszonego żądania. Zatem także w przypadku uznania przez organ, że żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania jest bezzasadne z innych powodów, organ może odmówić jego wszczęcia, lecz zgodnie z brzmieniem art. 31 § 2 zd. 2 winien wydać w tym zakresie postanowienie.

W związku z tym słuszny jest zarzut skarżącego kasacyjnie, że brak wydania postanowienia w przedmiocie wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania stanowi o bezczynności organu. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się bowiem, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37).

Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżącego kasacyjnie odnośnie do naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on co najmniej przedwczesny. W ramach postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego skargi na bezczynność organu sąd administracyjny nie może odnosić się do kwestii dotyczących merytorycznego rozstrzygnięcia, w tym istnienia bądź braku dowodów pozwalających na jego podjęcie. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku WSA, że "wszczęcie postępowania wobec braku ściśle określonych materiałów dowodowych byłoby działaniem iluzorycznym i pozornym". Jak wskazano wyżej, ocena wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania jest dokonywana pod kątem spełnienia kryteriów określonych w art. 31 § 1 k.p.a oraz zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie w aspekcie kompletności i całości zebranego materiału dowodowego, co następuje dopiero w trakcie toczącego się postępowania. Ponadto nawet gdyby przyjąć, że brak określonej dokumentacji uniemożliwia ocenę zaistnienia podstaw do wszczęcia postępowania, to weryfikacja takiego stanowiska organu przez sąd administracyjny może być dokonana wyłącznie w przypadku skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a nie w ramach skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o wszczęcie postępowania.

Wobec powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zastosować regulacji zawartej w art. 188 p.p.s.a., gdyż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Należy bowiem zauważyć, że wprawdzie wojewódzki sąd administracyjny, rozpatrując skargę na bezczynność, bada istnienie bezczynności na dzień wniesienia skargi, ale musi uwzględnić stan sprawy istniejący na dzień orzekania. Ewentualne uwzględnienie bowiem wniosku skarżącego już po wniesieniu skargi na bezczynność powoduje, że zbędne jest zobowiązywanie organu do jego załatwienia. W takiej sytuacji Sąd stwierdza jedynie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności i w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. rozstrzyga o jej charakterze (vide B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2018 r, s 368), a także o innych wnioskach zawartych w skardze.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji ustalił stan sprawy na dzień wniesienia skargi. Jednakże - biorąc pod uwagę powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego - dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia istotny jest stan istniejący na dzień orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W związku z tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA winien w pierwszej kolejności ustalić, czy organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego kasacyjnie, mając na uwadze powyższe wskazania i - w zależności od tych ustaleń - rozstrzygnąć o zawartym w skardze wniosku o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w wyznaczonym terminie, bądź też w tym zakresie umorzyć postepowanie i ograniczyć się do orzeczenia odnośnie do stanu bezczynności organu w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. art. 149 § 1a p.p.s.a., a także rozstrzygnąć o pozostałych wnioskach zawartych w skardze.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.