Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 345/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy: article: art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 29 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T. K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 marca 2024 r. Nr NRŚ-OR.7570.41.2023.KMa w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

T. K. (dalej: skarżący, autor sprzeciwu) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 marca 2024 r., nr NRŚ-OR,7570.41.2023.KMa w przedmiocie ustalenia odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości. W świetle akt administracyjnych przedłożonych przez organ łącznie z odpowiedzią na sprzeciw stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie kształtował się następująco.

Starosta Powiatu Wrocławskiego w dniu 15 stycznia 2020 r. wydał decyzję nr 24/2020 zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą pozwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi dojazdowej KDD w miejscowości C. wraz z infrastrukturą techniczną", nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha obręb C., gmina K. Wobec uzyskania przez przedmiotową decyzję waloru ostateczności Starosta Powiatu Wrocławskiego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli nieruchomości gruntowej nr [...], obręb C., gmina K. Wysokość odszkodowania na rzecz byłych współwłaścicieli nieruchomości została ustalona przez Starostę Powiatu Wrocławskiego decyzją z dnia 21 października 2020 r., nr 954/2020. Decyzja ta została oprotestowana odwołaniem, zaś Wojewoda Dolnośląski w ramach postępowania odwoławczego w dniu 15 listopada 2021 r. wydał decyzję nr NRŚ-OR.7570.70.2020, którą uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponowione przez Starostę Powiatu Wrocławskiego postępowanie zostało zwieńczone decyzją z dnia 13 marca 2023 r., nr 201/2023. Rzeczoną decyzją, w której jako podstawę prawną wskazano art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1, art. 12 ust 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 3, art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 t.j.) oraz art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 t.j., dalej - ugn) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej – K.p.a) orzeczono o przyznaniu na rzecz J. K., K. K., M. K., S. K., T. K. i B. K., A. R., J. R., M. S. oraz M. S.(1) odszkodowania w łącznej wysokości 29 984,85 zł (z uwzględnieniem 5% bonusu). W uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano na zebrany materiał dowodowy, przy czym analiza wysokości odszkodowania została oparta na wartościach wynikających ze sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Autor sprzeciwu zakwestionował powyższą decyzję instancyjnym środkiem odwoławczym. Podważając prawidłowość decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego w odwołaniu wskazano zarzuty dotyczące:

1. Zaniżenia wartości wywłaszczonego gruntu.

2. Przejęcia przez Starostę powierzchni o 17 m2 większej od deklarowanej powierzchni 383 m2.

3. Nienaliczenia odszkodowania z tytułu podziału gospodarstwa rolnego, stanowiącego całość z działką nr [...], na dwie oddzielne części i wynikające z tego utrudnienia.

4. Nieuwzględnienia w odszkodowaniu kosztów koniecznych na przeniesienie infrastruktury - rury odprowadzającej wodę opadową z działki nr [...] do działki nr [...].

5. Nienaliczenia odszkodowania za barierki metalowe usunięte w związku z wywłaszczeniem.

6. Nienaliczenia odszkodowania za usunięcie drzewa (krzewu) gatunku sumak o łącznej powierzchni zajęcia gruntu wynoszącej ok. 25 m2 przez 20 konarów o średnicy od 12 do 15 cm.

7. Nieustalenia odszkodowania za połowę drzewa tuja, przez które przebiega linia podziałowa gruntu.

8. Wybudowania inwestycji niezgodnie z projektem w ten sposób, że został wykonany zjazd z nowo wybudowanej drogi dojazdowej do działki nr [...], którego plan inwestycji nie przewiduje.

9. Wybudowania wypiętrzenia na chodniku od zachodniego szczytu budynku mieszkalnego na działce nr [...], które utrudnia korzystanie z chodnika i kieruje pieszych na teren działki nr [...] oraz stwarza zagrożenie poślizgnięcia się na wypiętrzeniu i kontuzji.

10. Nienaliczenia odszkodowania za utwardzenie gruntu w postaci płyt betonowych sześciokątnych (trelinek) i prostokątnych.

11. Nienaliczenia odszkodowania za utwardzenie z kruszywa tłucznia przy sześciokątnych płytach betonowych, zlokalizowanych od zachodniego szczytu budynku mieszkalnego na działce nr [...].

12. Nieprzeprowadzenia rozgraniczenia według archiwalnych punktów granicznych działki nr [...], w celu ustalenia 17 m2 gruntu, wywłaszczonych ponad deklarowaną powierzchnię.

W dniu 19 marca 2024 r. Wojewoda Dolnośląski wydał decyzję nr NRŚ-OR,7570.41.2023.KMa, którą przyjmując w podstawie prawnej m.in. art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania toczącego się przed organem I instancji, zaś na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego przedstawił charakter norm prawnomaterialnych z zakresu postępowania odszkodowawczego i omówił znaczenie kluczowego dowodu w postaci opinii biegłego. W ramach szczegółowych rozważań Wojewoda uznał, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jest przede wszystkim brak możliwości przyznania mocy dowodowej operatowi szacunkowemu z dnia 19 kwietnia 2022 r., którego aktualność została potwierdzona opracowaniem z dnia 7 marca 2023 r.

Wojewoda uznał, że zgodnie z art. 134 ust. 2 ugn, przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Przez stan nieruchomości rozumie się stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno- użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 ugn). Biegły wskazał, że w dacie wydania decyzji zrid, tj. w dniu 15 stycznia 2020 r., działka nr [...] miała kształt nierównomierny i częściowo pokryta była nawierzchnią szutrową, częściowo chodnikiem z kostki betonowej oraz granitowej, a w pozostałym zakresie roślinnością niską oraz zakrzywieniami (chodzi prawdopodobnie o krzewy). Na gruncie usytuowana była rura do wód opadowych (nie uwzględniona w zasobie danych geodezyjnych, strona 9 operatu).

Stosownie do art. 4 pkt 1 ugn, nieruchomość gruntową stanowi grunt wraz z częściami składowymi. Pojęcie części składowej definiowane jest z kolei w art. 47 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm., dalej "kc"), zgodnie z którym, jest nią wszystko, co nie może być od rzeczy odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Do części składowych gruntu należą w szczególności budynki (chyba że znajdują się na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste) i inne urządzenia trwałe z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania (art. 48 kc).

Jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (art. 135 ust. 1 i 2 ugn). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Ponadto, stosownie do § 56 ust. 1 pkt 5 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2023 r., poz. 555, dalej - r. wyc.), w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym opis stanu nieruchomości.

Organ podał, że po dokonaniu rzetelnego i wyczerpującego opisu przedmiotu wyceny, uwzględniającego stan jego zagospodarowania, w tym trwale z gruntem związane i sprecyzowane nasadzenia oraz inne naniesienia, biegły był zobligowany poszukać (na rynku lokalnym, a w przypadku braku obiektów porównywalnych - rynku regionalnym) gruntów spełniających w największym stopniu kryterium podobieństwa do przedmiotu wyceny, w tym pod względem stanu zagospodarowania (art. 4 pkt 16 ugn). Negatywny wynik takich poszukiwań stanowiłby podstawę dla określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości, gdzie oddzielnie wycenia się grunt i oddzielnie jego części składowe. Tymczasem, wbrew powyższej zasadzie, biegły przystąpił bezpośrednio do oszacowania działki nr [...] bez naniesień - na stronie 13 operatu wskazał, że przyjęte do porównania nieruchomości podobne (6 obiektów), w dacie transakcji, pozbawione były jakichkolwiek części składowych - jedynie działka umieszczona w Tabeli 3 pod pozycją 5 (strona 12 operatu) posiadała nawierzchnię z kostki brukowej oraz krawężniki (strona 16 operatu). Biegły w ogóle nie dokonał wyceny części składowych w operacie, lecz "stan zagospodarowania działki" przyjął jako cechę rynkową, nadając jej 20% wagi i dwustopniową skalę oceny: dobry - na działce występują części składowe, tj. warstwy utwardzone (asfalt, kostki brukowe, kostki granitowe, krawężniki), ogrodzenie itp., jak również mogą występować nieliczne zadrzewienia i słaby - brak części składowych. Przyjęcie takiego rozwiązania Wojewoda uznał za naruszenie ww. art. 135 ust. 2 ugn, którego dyspozycja obliguje do odrębnej wyceny naniesień na gruncie. Ponadto, żaden z przepisów ugn i specustawy nie przewiduje wyjątku od powyższej zasady.

Nadto biegły przedłożył opracowanie z dnia 7 marca 2023 r. zatytułowane jako "Aktualizacja operatu szacunkowego z dnia 19 kwietnia 2022 r." Wojewoda ocenił, że egzemplarz ten stanowi nieuwierzytelnioną kserokopię, co oznacza, że nie jest dokumentem w rozumieniu przepisów K.p.a. Dodatkowo zdaniem organu weryfikacja klauzuli przedłużającej ważność operatu podlega takim samym rygorom, jak ocena samej opinii. Przesądza ona bowiem jednoznacznie o możliwości (bądź jej braku) wykorzystania wyceny w sprawie i oparcia na tym dowodzie rozstrzygnięcia kształtującego prawa i obowiązki stron postępowania. Tymczasem w aktualizacji z dnia 7 marca 2023 r., w zestawieniu obejmującym 6 transakcji nieruchomościami podobnymi (na podstawie analizy którego biegły postawił tezę o aktualności ekspertyzy z dnia 19 kwietnia 2022 r.), pod pozycjami o numerach 2, 3, 4 i 5 w Tabeli 3 (strona 3 aktualizacji) znalazły się te same grunty, co przyjęte do porównania w operacie pod pozycjami o numerach 2, 3, 4 i 6 wymienionej wcześniej Tabeli 3 (strona 12 operatu). Zabrakło też informacji o braku występowania na rynku lokalnym i regionalnym materiału porównawczego, który obrazowałby średnie ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, po dacie 19 kwietnia 2022 r. Świadczy to o nierzetelności opracowania z dnia 7 marca 2023 r., a potwierdzenie aktualności dotyczy samego gruntu i nie odnosi się do części składowych.

W dalszych wywodach organ odwoławczy podniósł, iż akcentując brak pewności w zakresie swoich ustaleń zawartych w operacie w zakresie stanu zagospodarowania przedmiotu wyceny biegły wskazał, że z uwagi na dostarczenie przez zleceniodawcę materiałów dowodowych w postaci zdjęć potwierdzono, iż w dniu wydania decyzji zrid, na działce nr [...] usytuowane były części składowe w postaci utwardzeń z kostki granitowej (26,66 m2) i szutru (21,50 m2) - to samo wynika z zawartego w aktach sprawy operatu szacunkowego z dnia 18 maja 2020 r. W następstwie powyższego, w opracowaniu z dnia 7 marca 2023 r. rzeczoznawca dokonał wyceny wskazanych naniesień w oparciu o stawki z biuletynu W. z pierwszego kwartału 2022 r. (strona 5 aktualizacji). W konsekwencji, wymienione części składowe miały podwójny wpływ na końcowy wynik szacunków: pośrednio znalazły odzwierciedlenie w wartości samego gruntu poprzez kwalifikację cechy "stan zagospodarowania działki" i bezpośrednio - w sposób wyrażony kwotowo.

Kontynuując wskazywanie nieprawidłowości w sporządzonym operacie organ odwoławczy podał, że w aktualizacji biegły uwzględnił fakt, że działka nr [...], w dacie wydania decyzji zrid, była przedmiotem dzierżawy. To skutkowało pomniejszeniem końcowego wyniku wyceny o kwotę 2 750,00 zł. Nadto w świetle obowiązujących przepisów, nie jest dopuszczalne ustalenie wartości nieruchomości, w ten sposób, że będzie ona stanowiła sumę kwot wynikających z różnych dokumentów. Zarówno regulacje ugn, jak i r. wyc., "nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania aktualizacji, aneksu czy zmiany operatu szacunkowego. Opracowanie takie nie jest bowiem opinią rzeczoznawcy w rozumieniu art. 156 ust. 1 ugn i w rozumieniu § 55-58 r. wyc., ani też inną z czynności wymienionych w art. 174 ust. 3a tej ustawy. Ugn i r. wyc. nie przewidują dokonywania dodatkowych opracowań wprowadzających korektę wartości ustalonej w operacie szacunkowym. Według § 58 r. wyc. można tylko dokonać potwierdzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Następuje to poprzez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza jedynie aktualności operatu."

Wbrew powyższym zasadom, podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowiła kwota będąca kompilacją wyników obliczeń z operatu i z aktualizacji. Ponadto, Starosta odmówił pomniejszenia wysokości odszkodowania o wartość dzierżawy, bez wyjaśnienia przyczyny takiego stanu rzeczy. Nie jest natomiast wystarczające samo powołanie się w treści decyzji na § 38 ust. 4 r. wyc. Z jej uzasadnienia powinno jasno wynikać, dlaczego, zdaniem organu, w niniejszym przypadku przedmiotowe prawo obligacyjne nie spowodowało zmiany wartości nieruchomości. Przede wszystkim Starosta powinien pozyskać oryginalny lub uwierzytelniony egzemplarz umowy z dnia 28 lutego 2017 r. oraz ustalić, czy zgodnie z jej postanowieniami, cała działka nr [...] znajdowała się w dyspozycji A. R., z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli. Wnioski z poczynionych ustaleń powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia.

Kolejno Wojewoda zakwestionował prawidłowość aktualizacji operatu, gdyż została ona sporządzona przed upływem 12 miesięcy od dnia podpisania operatu szacunkowego. Skoro potwierdzenie aktualności daje możliwość wykorzystania operatu przez kolejne 12 miesięcy (chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn), licząc od upływu 12 miesięcy od dnia wyceny, to wydanie klauzuli aktualizacyjnej powinno mieć miejsce po zakończeniu rocznego terminu ważności ekspertyzy (art. 156 ust. 4 ugn).

Dalsze rozważania organu odwoławczego skupiały się na niewykonaniu zaleceń zawartych w decyzji z dnia 15 listopada 2021 r. odnośnie pozyskania dowodów wskazujących na moment, od którego należy liczyć trzydziestodniowy termin na wydanie nieruchomości. Po przedstawieniu szczegółowych regulacji w tym względzie, zauważono, że w tym zakresie mogło dojść do przedwczesnego powiększenia ustalonej rekompensaty.

Organ II instancji dopatrzył się również uchybień natury procesowej. Wskazał mianowicie na brak doręczenia zaskarżonej decyzji wskazanym stronom postępowania. Dodatkowo odnośnie twierdzeń odwołania Wojewoda omówił brak słuszności zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia odszkodowania ze względu na matematyczną niezgodność z treścią decyzji podziałowej wskazując na obowiązujące w tym względzie regulacje prawne. Podkreślono także, że część zarzutów odwołania nie może zostać uwzględniona w postępowaniu odszkodowawczym.

Końcowo Wojewoda zaznaczył, że uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nastąpiło z powodu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a., a także ze względu na niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy wpływający istotnie na jej rozstrzygnięcie. Zamieszczono także wytyczne dotyczące rodzaju dowodów, jakie należy przeprowadzić w postępowaniu, w tym zaznaczono, iż należy zlecić powtórne opracowanie operatu szacunkowego oraz dokonać jego rzetelnej oceny. Brak możliwości przeprowadzenia tej czynności przez organ odwoławczy argumentowano uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania i granicami uzupełniającego postępowania dowodowego.

W sprzeciwie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, kasację postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Jako podstawę pisma procesowego wskazano na fakt, że doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i nie uwzględniono wartości faktycznej nieruchomości, co jest krzywdzące dla wywłaszczonego.

W szczegółowych motywach pisma procesowego przedstawiono zasadniczo twierdzenia zamieszczone już wcześniej w odwołaniu i zbliżona była także argumentacja strony. Autor sprzeciwu przywołał bowiem zredagowane w 13 punktach twierdzenia odwołania, które w jego ocenie nie zostały uwzględnione przez Wojewodę Dolnośląskiego. Wobec wskazania przez organ nieprawidłowości w operacie szacunkowym, skarżący mocno akcentował uwzględnienie przy wycenie pomniejszonej nieruchomości, co miało wpływ na wysokość odszkodowania. Wskazując na zamierzony charakter naruszenia prawa własności autor sprzeciwu wyraził dezaprobatę wobec stanowiska organu zamieszczonego w decyzji dotyczącego podawania wartości w zaokrągleniu i wykonywania pomiarów nowoczesnymi metodami. Zwrócono też uwagę na brak inwentaryzacji przed dokonaniem podziału nieruchomości. Strona w sprzeciwie przeprowadza samodzielnie wyliczenia dotyczące powierzchni nieruchomości i nie zgadza się z wartościami przyjętymi do szacowania odszkodowania. W takim stanie rzeczy domaga się ,,przeprowadzenia archiwalnego rozgraniczenia w celu naliczenia stosowanego odszkodowania".

Kolejne twierdzenia sprzeciwu odnoszą się do stanu faktycznego sprawy, w tym do, powielanych za odwołaniem, okoliczności dotyczących zjazdu, utrudnień z tym związanych, spiętrzenia na chodniku oraz nieuwzględnienia przy wycenie innych składników nieruchomości wywłaszczonej. W załączeniu sprzeciwu przedstawiono kopie dokumentów mających potwierdzić zasadność podniesionych zarzutów.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie jako bezzasadnego podając, że w pełni podtrzymuje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.).

Podkreślenia wymaga, że instytucja sprzeciwu, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie art. 64e P.p.s.a., ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Stąd w postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania art. 138 § 2a K.p.a. i przyjęciem przez P.p.s.a., że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania. Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest ponadto pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 K.p.a. określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok z dnia 19 września 2017 r., I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, cz. VI, uw. 6 do art. 138).

Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, podjętą na powstaje art. 138 § 2 K.p.a., Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.

Podkreślić trzeba, że w niniejszej sprawie sprzeciw wywiedziony został od decyzji kasatoryjnej Wojewody, która to wydana została w postępowaniu odwoławczym dotyczącym ustalenia odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości gruntowej, którą wydzielono pod drogę publiczną. Natomiast jako zasadniczą podstawę wydania tego rozstrzygnięcia określono wadliwość operatu szacunkowego. W ramach swojej decyzji Wojewoda precyzyjnie wyjaśnił jakie powody zadecydowały o odmowie przyznania wartości dowodowej rzeczonemu operatowi szacunkowemu. Lektura uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej pozwala na przyjęcie, że kluczowy dla finalnego zakończenia sprawy dokument obarczony jest szeregiem wad i nieprawidłowości. Wojewoda zakwestionował przede wszystkim brak rzetelnego i wyczerpującego opisu przedmiotu wyceny, w tym jego zagospodarowania czy dokonanymi nasadzeniami. Konsekwencją tego były problemy ze wskazaniem obiektów porównywalnych, zaś przyjęte do porównania nieruchomości niekoniecznie odpowiadały stanowi istniejącemu na nieruchomości wycenianej. Autor sprzeciwu w toku postępowania nie zgadzał się z wyceną wskazując na istniejące rozbieżności. W tym stanie rzeczy twierdzenia Wojewody Dolnośląskiego zamieszczone w uzasadnieniu decyzji są spójne ze stanowiskiem skarżącego. Względem dokonanego szacunku organ II instancji wskazał na konkretne zagadnienia, które umknęły uwadze autora operatu lub też zostały niewłaściwie ocenione jak przykładowo utwardzenie powierzchni kostką brukową czy dokonanie oddzielnej wyceny gruntu i części składowych.

Spory fragment uzasadnienia decyzji Wojewoda poświęcił nieprawidłowości dotyczącej aktualizacji operatu szacunkowego. Sąd podziela stanowisko organu, gdyż w istocie przedłożono nieuwierzytelnioną kopię tego dokumentu, co nie pozwala na uznanie go za dokument w znaczeniu przepisów procedury administracyjnej. Co więcej organ wyczerpująco opisał brak możliwości dokonywania w dokumencie jakim jest aktualizacja ponownych wyliczeń, zamieszczania tam dodatkowych twierdzeń czy też korekt samego operatu szacunkowego. Wojewoda także, poza wskazaniem na oczywiste wątpliwości co do prawidłowości wyliczenia kwoty stanowiącej wartość nieruchomości, zanegował prawidłowość działania rzeczoznawcy polegające na aktualizacji operatu przed upływem 12 miesięcy od jego podpisania, a więc wtedy gdy był on jeszcze dokumentem stanowiącym podstawę do wydania rozstrzygnięcia.

Nadto organ odwoławczy wskazał na przedwczesność powiększenia ustalonej rekompensaty wobec niewłaściwego liczenia terminów doręczenia zawiadomień o wydaniu decyzji zrid oraz brak dowodów doręczenia decyzji wskazanym stronom postępowania.

W ocenie Sądu rację ma Wojewoda, że organ I instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz ustalenia wysokości odszkodowania. Rodzaj i charakter uchybień wskazanych przeze Wojewodę, a odnoszących się do operatu szacunkowego powoduje, że operat ten nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania na tym etapie postępowania. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że operat szacunkowy stanowi jeden z kluczowych dowodów, bez którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie. Operaty szacunkowe mają istotne znaczenie, bowiem mogą wpływać bezpośrednio na treść decyzji, kształtując zakres praw i obowiązków stron postępowania m.in. poprzez stworzenie podstawy do określenia górnej granicy zwracanej kwoty odszkodowania, albo jej zwiększenia lub zmniejszenia. Strony muszą mieć więc możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji.

W okolicznościach sprawy nie było również podstaw do jakiejkolwiek formy poprawy sporządzonego operatu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., na co również zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda. Wykazane przez Wojewodę uchybienia nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Tym samym, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowo zatem Wojewoda zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., a gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa.

Przedstawionej oceny nie mogą zmienić argumenty strony skarżącej dotyczące nie tylko nieprawidłowości w prowadzonym postępowania ale sięgające także nieprawidłowości w zakresie wykonanej inwestycji, jak twierdzi niezgodnie z projektem czy wybudowania zjazdu bez pozwolenia. Zdaniem Sądu wszelkie okoliczności nie dotyczące wprost odszkodowania lecz samej inwestycji pozostają bez wpływu na trafność decyzji organu odwoławczego. Trzeba bowiem podkreślić, że orzekające w sprawie organy jako przedmiot prowadzonego postępowania miały ustalenie odszkodowania za utratę prawa własności, a nie prawidłowość zrealizowanej inwestycji. Wyjaśnić należy stronie, że w tym zakresie może być ewentualnie prowadzone postępowanie przez powołane do tego organy w innym trybie wynikającym z ustawy Prawo budowlane.

W rezultacie przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, oddaje istotę motywacji przesądzającej o prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Skoro zatem podniesione w sprzeciwie zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.

Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.