Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 403/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy: article: art. 78 par. 1, art. 79, art. 81, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 121/19 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 11 grudnia 2018 r. znak WINB-WOA.7721.532.2018.EU w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek B. F. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 121/19, oddalił skargę J. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 11 grudnia 2018 r., nr WINB-WOA.7721.532.2018.EU, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższym rozstrzygnięciem organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 12 września 2018 r., nr 140/2018 i w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") nakazał J. S. jako właścicielowi nieruchomości dokonać rozbiórki budynku garażowo- gospodarczego wybudowanego bez pozwolenia na budowę w granicy działki nr [...] (działka powstała w wyniku podziału działki nr [...]) na nieruchomości położonej przy ul. G. [...] w [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarga powinna być uwzględniona z uwagi na "stwierdzenie uchybień dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Śląskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak w uzasadnieniu";

b) art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 "kpc" w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez "uniemożliwienie czynnego udziału w sprawie nowego właściciela, posiadacza samoistnego nieruchomości oraz wypowiedzenia mu się co do istotnych faktów i dowodów w sprawie, a także uniemożliwienie mu udziału w postępowaniu sądowo-administracyjnym, to poprzez pominięcie nowego właściciela nieruchomości P. [...] S.A. w postępowaniu, pomimo notyfikacji wcześniejszego posiadacza samoistnego. Organ bezzasadnie pominął, iż w dn. 17.12.2018 r. Aktem notarialnym - repetytorium A [...], własność przedmiotowej nieruchomości, na której posadowiona jest rzekoma wiata mająca być przedmiotem samowoli budowlanej została przeniesiona na rzecz P. [...] S.A. Podnoszę nadto, iż wskazanemu podmiotowi uniemożliwiono udział w postępowaniu sądowo-administracyjnym".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał m.in. na art. 97 § 1 k.p.a. i istnienie, w jego ocenie, przesłanek "prejudykatywnych", tj. "faktu, iż pod sygnaturą I Ns [...] zawisło postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym A. S." oraz że pismem z dnia 26 lipca 2018 r. "zawiadomiłem organ administracji o fakcie, iż w dniu 19 czerwca 2018 r. Spółka Akcyjna P. [...] S.A. wystąpiła do Sądu Rejonowego w [...] przeciwko mnie o stwierdzenie przeniesienia własności nieruchomości objętej postanowieniem z datą sprzed zajścia zdarzeń istotnych dla przeprowadzenia przedmiotowego postępowania". Skarżący kasacyjnie stwierdził także, że "gdyby bowiem ustalono na tle toczonych postępowań, iż J. S. nie był właścicielem nieruchomości w momencie posadowienia obiektów nadto iż nie jest nim obecnie, to konieczne byłoby nie zawieszenie postępowania (wtedy) ale zmiana strony podmiotowej postępowania administracyjnego".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. F. wniosła o jej odrzucenie jako nieprawidłowej pod kątem formalnym, względnie o oddalenie skargi kasacyjnej, jak również o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia 13 lutego 2023 r. skarżący kasacyjnie złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu: a) z zeznań świadka mgr inż. arch. A. W. na okoliczność błędów w pomiarach pomieszczeń oraz charakteru prawnego wiaty (wiatowy budynek użytkowy - nieprawidłowo tzw. "garaż"); b) z dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas przedmiotowych pomiarów; c) z zeznań przybranego inż. W. do pomocy R. W., który fizycznie obmierzał w jego obecności pomieszczenia i przygotowywał zabezpieczenie wiaty przed zimą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków na okoliczność oczywistych błędów w przeprowadzonych pomiarach pomieszczeń i charakteru budynku będącego przedmiotem nakazu rozbiórki oraz dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas tych pomiarów. Stosownie bowiem do art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie. Z powyższego unormowania wynika zatem jednoznacznie, że przed sądami administracyjnymi niedopuszczalne jest przeprowadzanie dowodów z zeznań świadków. Odnośnie zaś dokumentacji fotograficznej to autor skargi kasacyjnej nawet jej nie załączył do akt sprawy.

Z ustaleń faktycznych sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że będąca przedmiotem postępowania administracyjnego samowola budowlana polegająca na wybudowaniu bez pozwolenia na budowę budynku, dokonana została pod rządzami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Materiał dowodowy został przez organy obu instancji wszechstronnie przeanalizowany i bez naruszenia treści art. 80 k.p.a. oceniony. Poczynione w tym przedmiocie ustalenia zostały uzasadnione z pełnym zachowaniem wymogów o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W żaden sposób nie zostały też przez skarżącego podważone. W świetle protokołów kontroli i dołączonej do nich dokumentacji nie może budzić też wątpliwości, że objęty postępowaniem obiekt budowlany stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Pr.bud., a nie wiatę, co postulował w toku postępowania skarżący. Całkowicie dowolne jest w tym względzie twierdzenie, że o zmianie charakteru tego obiektu miałby przesądzać ewentualnie fakt zdjęcia lub zdemontowania istniejących wcześniej w nim drzwi (bram) garażowych. Wobec ustalenia, że budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, właściwy organ prowadzący postępowanie, w myśl art. 48 ust. 2 Pr.bud., w przypadku gdy budowa, o której mowa w ustępie 1 powołanego artykułu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, jak wynika z ustępu 3 artykułu 48 Pr.bud., ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie określonych w tym przepisie dokumentów. Z akt administracyjnych wynika, że PINB w [...] postanowieniem z dnia 21 lipca 2017 r., nr 160/2017, nałożył na skarżącego obowiązek wstrzymania robót budowlanych oraz przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2018 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Pr.bud. Wobec niewykonania nałożonych obowiązków organy nadzoru budowlanego obu instancji zobowiązane były, w myśl art. 48 ust. 1 Pr.bud. do orzeczenia nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy, nie zawiera bowiem norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego.

W złożonej skardze kasacyjnej skarżący nie kwestionuje powyższych ustaleń. Podnosi natomiast, że w sprawie nie brały udziału inne podmioty i istniały przesłanki do zwieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec toczących się postępowań w sprawie zmiany postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku po jego ojcu, jak również z uwagi na toczące się postępowanie o przewłaszczenie nieruchomości, na której usytuowany jest budynek w odniesieniu do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że zgodnie ze wskazanym przepisem, organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie ma zatem podstaw do zwieszenia prowadzonego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy więc podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej. Innymi słowy, zagadnienie prejudycjalne występuje wówczas, gdy bez jego rozstrzygnięcia nie jest możliwe wydanie decyzji w rozpoznawanej sprawie. W ustalonym stanie faktycznym, na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżący kasacyjnie był właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest budynek objęty nakazem rozbiórki. Zaskarżona decyzja została zatem skierowana do właściwego podmiotu i nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie powołanego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 "kpc" (powinno być chyba k.p.a.) w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez "uniemożliwienie czynnego udziału w sprawie nowego właściciela, posiadacza samoistnego nieruchomości oraz wypowiedzenia mu się co do istotnych faktów i dowodów w sprawie, a także uniemożliwienie mu udziału w postępowaniu sądowo-administracyjnym, a to poprzez pominięcie nowego właściciela nieruchomości P. [...] S.A. w postępowaniu, pomimo notyfikacji wcześniejszego posiadacza samoistnego, bowiem organ bezzasadnie pominął, iż w dn. 17.12.2018 r. Aktem notarialnym - repetytorium A [...], własność przedmiotowej nieruchomości, na której posadowiona jest rzekoma wiata mająca być przedmiotem samowoli budowlanej została przeniesiona na rzecz P. [...] S.A. Zarzut ten nie może być uwzględniony, po pierwsze dla tego, że na dzień wydania decyzji z dnia 11 grudnia 2018 r. własność nieruchomości nie została jeszcze przeniesiona na inny podmiot bowiem nastąpiło to dopiero z dniem 17 grudnia 2018 r., po drugie zaś, nawet jeżeli uznać, że Spółka powinna być stroną przed Sądem I instancji, to wskazane przepisy nie mogą stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej w powyższym zakresie, a nadto, to pominięta Spółka jest wyłącznie uprawniona do podnoszenia zarzutów w zakresie pozbawienia możliwości ochrony jej praw w postępowaniu, a nie skarżący kasacyjnie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie oddalony został wniosek uczestniczki postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji, stosownie do art. 204 p.p.s.a., zwrot kosztów należy się organowi, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok oddalający skargę albo skarżącemu w I instancji, jeżeli zaskarżono wyrok uwzględniający skargę.