Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 394/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 184, art. 197 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia D.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 290/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z 29 czerwca 2023 r., nr 805/23 w sprawie ze skargi D.W. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 25 stycznia 2024 r., znak: IF-VII.7840.3.76.2023.AG w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 8 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 290/24, po rozpoznaniu zawartego w skardze wniosku D.W. (dalej: skarżąca), na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odmówił wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z 29 czerwca 2023 r., nr 805/23 udzielającej J.K. pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek zakładu napraw samochodowych agregatów chłodniczych na działce nr ewid. [...] w miejscowości B., gmina G.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że wynikająca z art. 61 § 3 p.p.s.a. sądowa instytucja ochrony tymczasowej dotyczy aktu, który stał się przedmiotem skargi do sądu, jak również może dotyczyć tych aktów, które zostały wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Stąd też dla ustalenia czy dany akt został podjęty w granicach tej samej sprawy, w pierwszej kolejności należy ustalić w jakiej sprawie został podjęty akt będący przedmiotem skargi do sądu. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła skargę na postanowienie Wojewody Lubelskiego z 25 stycznia 2024 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty [...] z 30 listopada 2023 r. wydane w trybie art. 152 k.p.a. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z 29 czerwca 2023 r., nr 805/23 w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania. W tej sytuacji Sąd, powołując się na uchwałę NSA z 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, stwierdził, że to skarga wniesiona na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji wydane w trybie art. 152 k.p.a. wyznacza granice sprawy, której dotyczy skarga. A zatem decyzja Starosty [...] z 29 czerwca 2023 r., nr 805/23 udzielająca pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania znajduje się poza granicami wniesionej w niniejszej sprawie skargi. Dlatego też Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie jest władny wstrzymać jej wykonania na wniosek skarżącej zawarty w skardze na wskazane powyżej postanowienie.

Sąd wskazał również, że zawarty przez skarżącą w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a zmierza w istocie do osiągnięcia skutku, którego skarżąca nie osiągnęła w ramach wpadkowego postępowania prowadzonego na podstawie art. 152 k.p.a.

Ponadto Sąd podniósł, że żądanie skarżącej w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji nie zostało uzasadnione w ramach przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżąca w uzasadnieniu skargi odwołuje się bowiem jedynie do przesłanki dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji określonej w art. 152 § 1 k.p.a. - prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przesłanka ta nie jest jednak brana pod uwagę przy ocenie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła D.W. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powołane w treści skargi zarzuty nie stanowią podstawy do wstrzymania zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła też naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak analizy treści akt sprawy, które zawierały uzasadnienie wstrzymania zaskarżonej decyzji, co skutkowało uznaniem, że skarżąca w sposób niedostateczny wykazała konieczność wstrzymania decyzji.

W oparciu o wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do uwzględnienia argumentacji przedstawionej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, w uzasadnieniu której wyjaśniono rysującą się na tle wniosku skarżącej kwestię pozostawania "w granicach tej samej sprawy" w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. in fine (wniosek dotyczy wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania, zaś przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania powyższej decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. w ramach prowadzonego postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego). W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. wskazują, iż granicę orzekania przez sąd administracyjny wyznacza przedmiot jaki został rozstrzygnięty w danym akcie, który stał się przedmiotem skargi do sądu. Również wynikająca z art. 61 § 3 p.p.s.a. sądowa instytucja ochrony tymczasowej dotyczy aktu, który stał się przedmiotem skargi do sądu, jak również może dotyczyć tych aktów, które wydane lub podjęte zostały we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Podkreślić zatem należy, że w ramach granic rozpoznawanej sprawy sąd uznając zasadność skargi może uchylić zaskarżone postanowienie, natomiast okolicznością bezsporną jest, że w takim przypadku sąd nie może powołać się na art. 135 p.p.s.a. i uchylić również ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji, albowiem takie rozstrzygnięcie nie mieści się w pojęciu w granicach danej sprawy. Złożony zatem w takich okolicznościach na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji, dotyczy decyzji, która nie została podjęta w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, a więc sprawy zainicjowanej wniesioną skargą. Brak zatem tożsamości pomiędzy sprawą zainicjowaną skargą na postanowienie, która ma charakter procesowy, a decyzją organu pierwszej instancji, która ma charakter materialnoprawny i nie została podjęta w tym samym postępowaniu zainicjowanym skargą, jak również w ramach postępowania zainicjowanego skargą nie może być objęta zakresem zaskarżenia. W postępowaniu wpadkowym nie można bowiem skarżyć i kwestionować decyzji merytorycznej. Wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej nie ma bowiem charakteru samodzielnego, jest pochodną skargi, nie inicjuje odrębnego postępowania sądowego. Ustalając zakres ochrony tymczasowej, Sąd powinien więc mieć na uwadze zakres i granice orzekania w postępowaniu ze skargi określone w art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Zakres orzekania przez sąd w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania nie może być szerszy niż granice orzekania sądu rozpoznającego skargę. W tym zakresie nie mieści się decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygająca sprawę administracyjną co do istoty. Stąd też interpretując pojęcie "sprawa" występujące w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy mieć na uwadze treść art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., brak bowiem podstaw do przyjęcia, aby na gruncie tych przepisów w jednym postępowaniu sądowym pojęcie to było różnie interpretowane.

Sąd pierwszej instancji trafnie odniósł więc zaprezentowaną w powołanej wyżej uchwale argumentację do niniejszego postępowania. Powoduje to, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie ze skargi na postanowienie organu w zakresie odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku możliwe jest - w świetle art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. - wnioskowanie o wstrzymanie wykonania tejże decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę budynku, z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej obu spraw.

Skarżąca w złożonym zażaleniu nie podważyła skutecznie tej oceny, co oznacza, że zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Bezprzedmiotowa stała się zatem merytoryczna ocena przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., dotycząca tego, czy wykonanie decyzji objętej wnioskiem wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zwłaszcza, że w złożonym zażaleniu skarżąca odwołuje się tylko do skutków decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego, która aktualnie nie jest przedmiotem oceny w związku z jej skargą na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji wydane w trybie art. 152 k.p.a. Zauważyć należy, że skarżąca będzie mogła wnosić o wstrzymanie wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania, ale dopiero w momencie rozpoznawania skargi na decyzję wydaną w ramach wznowionego postępowania.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.