Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1171/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, 77 § 1, art. 145a § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134, 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Dnia 23 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 marca 2011r. sygn. akt II SA/Ol 43/11 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej we wznowionym postępowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 marca 2011r. sygn. akt II SA/Ol 43/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] listopada 2010r. w przedmiocie opłaty planistycznej we wznowionym postępowaniu uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącego kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2004r. Prezydent Elbląga ustalił W. F. – zbywcy prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w Elblągu przy ulicy [...], o powierzchni 0,2273 ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], na arkuszu mapy 8, dla której Sąd Rejonowy w Elblągu prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], jednorazową opłatę w wysokości 8070,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że W. F. w dniu [...] grudnia 2003r. sprzedał nieruchomość gruntową położoną w Elblągu przy ulicy [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Wskazano, że w poprzednio obowiązującym "Planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego Gminy Tolkmicko" przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była jako użytki rolne, kompleks gruntów użytkowanych rolniczo z infrastrukturą produkcyjno-techniczną. W dniu [...] czerwca 2003r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Próchnik w Elblągu, w którym nastąpiła zmiana przeznaczenia tej nieruchomości: z użytków rolnych – na cele zabudowy mieszkaniowej i usługowej, co wpłynęło na wzrost wartości gruntu. Podniesiono, że z operatu szacunkowego wynika, że na skutek uchwalenia planu nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę 26 900 zł. W powołanym planie miejscowym określono stawkę procentową opłaty od wzrostu wartości nieruchomości na poziomie 30%. W związku z tym i wobec braku nakładów poczynionych przez właściciela nieruchomości w okresie między uchwaleniem planu a dniem zbycia nieruchomości, opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiąca 30% różnicy wartości, wynosi 8 070 zł.

Pismem z dnia 11 marca 2010r. W. F. zwrócił się do Prezydenta Elbląga o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 8070,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakończonego decyzją Prezydenta Elbląga z dnia 7 września 2004r. Wnioskodawca zwrócił się o uchylenie przedmiotowej decyzji i dokonanie na jego rzecz zwrotu nadpłaty kwoty 8070,00 zł wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia zapłaty. We wniosku wskazano, że wyrokiem z dnia 9 lutego 2010r. wydanym w sprawie P 58/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według wnioskodawcy zgodnie z zapadłym wyrokiem gminy nie mają prawa pobierać opłat planistycznych na podstawie nowego miejscowego planu, w sytuacji, gdy nowy plan nie zmienił przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania. Podniesiono przy tym, że przedmiotowa nieruchomość miała przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 czerwca 2003r. takie samo przeznaczenie, jak po jego uchwaleniu i nie zmienił on przeznaczenia terenu, ani zasad jego zagospodarowania. Dlatego też należy uznać, że jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu jest nienależna jako niezgodna z Konstytucją. Ponadto wnioskodawca zwrócił się, razie nieuwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania, o potraktowanie tego wniosku jako odwołania od decyzji Prezydenta Elbląga z dnia 7 września 2004r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. Prezydent Elbląga wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Elbląga z dnia [...] września 2004r., zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] września 2004r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Tolkmicko, nieruchomość będąca przedmiotem postępowania położona była na obszarze jednostki planistycznej F1 – użytki rolne, w niewielkiej części przeznaczonych pod zieleń publiczną i rekreację, a nie jak podano w uzasadnieniu wniosku pod zabudowę mieszkaniową usługową. W dniu 26 czerwca 2003r. uchwalony został Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "Próchnik", w którym zmienione zostało dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości z celu rolnego, zieleni publicznej i rekreacji – na cele zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Dlatego w niniejszej sprawie według organu nie ma zastosowania przywołane przez stronę orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ w decyzji ustalającej opłatę planistyczną prawidłowo przyjęto przeznaczenie nieruchomości wynikające z treści planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś z faktycznego sposobu jej wykorzystania - a tylko tej kwestii dotyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. F., wnosząc o jej uchylenie i dokonanie z urzędu na jego rzecz zwrotu nadpłaty zobowiązania publicznoprawnego w wysokości 8070,00 zł. wraz z należnymi odsetkami. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i uznanie, że położona w Elblągu przy ulicy [...] w obrębie [...] działka [...], została przeznaczona w planie miejscowym, obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. na cele: rolny, zieleni publicznej i rekreacji, co skutkowało bezpodstawną odmową przyjęcia, że zasady przeznaczenia i zagospodarowania wspomnianej nieruchomości nie uległy zmianie w wyniku uchwalenia w dniu 26 czerwca 2003r. Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "Próchnik", które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik zaskarżonej decyzji.

Podniesiono także naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez organ, że w wyniku uchwalenia w dniu 26 czerwca 2003r. Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "Próchnik", wzrosła wartość spornej nieruchomości. Wskazano także na naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nieuzasadnionej odmowie uznania przez organ, że skarżący nie jest zobowiązany do uiszczenia na rzecz Gminy Miasta Elbląg opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego.

Podniesiono również naruszenie art. 145a k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie. Odwołujący podkreślił ponadto, że zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. wydanego w sprawie P 58/08, gminy nie mają prawa pobierać tzw. opłat planistycznych w sytuacji gdy nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zmienił przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania. Z uwagi na to zaś, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości gruntowej nie uległo zmianie w wyniku uchwalenia nowego planu miejscowego, nałożenie na stronę obowiązku zapłaty na rzecz Gminy Miasto Elbląg opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać, w ocenie odwołującego się, za niezgodne z Konstytucją.

W piśmie procesowym oznaczonym datą [...] lipca 2010r., a wysłanym faksem do Kolegium w dniu [...] listopada 2010r. i doręczonym do tego organu w dniu [...] listopada 2010r., pełnomocnik W. F. wniósł o dopuszczenie dowodu z przedłożonych fotografii oryginału planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy Tolkmicko z dnia 30 kwietnia 1993r. obejmującego nieruchomość W.F. wraz z częścią opisującą funkcję terenu oraz z oryginału wspomnianego planu, znajdującego się w archiwum Urzędu Miasta Tolkmicko.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia [...] listopada 2010r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że w dacie uchwalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "Próchnik" obowiązywał jeszcze plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego gminy Tolkmicko. Podkreślono przy tym, że działka nr [...] w planie z 1993r. miała przeznaczenie na zieleń publiczną i rekreację, a w nowym planie z 2003r. – na zabudowę mieszkalno-usługową. Organ odwoławczy stwierdził również, że z powoływanego przez stronę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 lutego 2010r. wynika jedynie, że gminy nie mają prawa pobierać opłat planistycznych na podstawie nowego miejscowego planu, jeżeli w poprzednio obowiązującym planie miejscowym nieruchomość miała takie samo przeznaczenie. Odnosząc się do pisma procesowego, w którym strona wniosła o dopuszczenie przedłożonych dowodów w sprawie, Kolegium wskazało, że jest w posiadaniu wypisu i wyrysu graficznego nieobowiązującego już planu miejscowego zagospodarowania gminy Tolkmicko, obejmującego nieruchomość W. F., z których wynika jednoznaczne położenie działki nr [...] i jej przeznaczenie w planie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] listopada 2010r. wniósł W. F., domagając się jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania przez Kolegium. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 7 kpa, art. 75 § 1 w związku z art. 140 kpa, art. 76 § 3 kpa w związku z art. 140 kpa, art. 77 § 1 kpa w związku z art. 140 kpa, art. 78 § 1 kpa w związku z art. 140 kpa, art. 80 kpa w związku z art. 140 kpa, art. 85 § 1 kpa w związku z art. 140 kpa, art. 136 kpa. Jako podstawę naruszeń przywołanych regulacji prawnych skarżący wskazał nieprzeprowadzenie przez organ wystarczającego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a przede wszystkim niedopuszczenie dowodów w postaci: przedłożonej przez stronę fotografii planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy Tolkmicko z dnia 30 kwietnia 1993r. obejmującego nieruchomość W. F. wraz z częścią opisującą funkcję terenu, oryginału wspomnianego planu znajdującego się w archiwum Urzędu Miasta Tolkmicko, a także opinii biegłego po dokonaniu przez niego analizy wspomnianego planu miejscowego gminy Tolkmicko. Strona skarżąca zakwestionowała w kontekście wskazanych przez nią dowodów, zgodność treści wypisu i wyrysu przedmiotowej działki z rzeczywistą treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Tolkmicko uchwalonego uchwałą nr XXXI/178/93 Rady Gminy i Miasta Tolkmicko z dnia 30 kwietnia 1993r. Ponadto w skardze podniesiono naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez organ odwoławczy, że w wyniku uchwalenia w dniu 26 czerwca 2003r. Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "Próchnik" wzrosła wartość nieruchomości gruntowej położonej w Elblągu przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka [...]. Wskazano także na pogwałcenie art. 37 ust. 1 wspomnianej ustawy, polegające na nieuzasadnionej odmowie uznania przez organ II instancji, że skarżący nie jest zobowiązany do uiszczenia na rzecz Gminy Miasta Elbląg opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego. Ponadto podniesiono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na bezzasadnej odmowie uchylenia przez organ II instancji decyzji organu I instancji w całości i bezzasadnej odmowie wydania przez organ odwoławczy w tym zakresie decyzji co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ponadto ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wskazał, że akta sprawy zawierają wypis i wyrys graficzny nieobowiązującego już planu miejscowego gminy Tolkmicko z dnia 30 kwietnia 1993r., obejmującego nieruchomość W. F., z których to dokumentów wynika położenie działki nr 45 i jej przeznaczenie w planie (zieleń publiczna i rekreacja). Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "Próchnik" w Elblągu, uchwalonym przez Radę Miejską w Elblągu uchwałą nr VIII/129/03 z dnia 26 czerwca 2003r. teren obejmujący przedmiotową działkę określono jako teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej, określony symbolem "MU". Podkreślono również, że skarżący ani jego pełnomocnik w zakreślonym stosownym postanowieniem terminie nie wypowiedzieli się, co do dowodów zebranych w sprawie. Natomiast pismo pełnomocnika skarżącego, datowane na dzień 20 lipca 2010r. wraz z załącznikami zostało doręczone faksem w dniu 2 listopada 2010r., a oryginał pisma listem poleconym nadanym w dniu 2 listopada 2010r., doręczonym w dniu 3 listopada 2010r., a zatem po podjęciu rozstrzygnięcia przez Kolegium.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że kwestionowane przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia wydane zostały w trybie wznowienia postępowania administracyjnego. Jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wskazano art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) (Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 1071), zgodnie z którym można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Strona w swoim wniosku powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. (P 58/08), gdzie stwierdzono, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Sąd wskazał, że istotą postępowania wyjaśniającego w trybie wznowienia postępowania administracyjnego jest zbadanie okoliczności pozwalających odpowiedzieć na pytanie, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania.

Kluczową i sporną kwestią na gruncie przedmiotowej sprawy jest przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości gruntowej - położonej w Elblągu przy ulicy [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie [...], w obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003r. Planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Tolkmicko. Według organów przedmiotowa nieruchomość oznaczona była jako: użytki rolne, kompleks gruntów użytkowanych rolniczo z infrastrukturą produkcyjno-techniczną. W dniu zaś 26 czerwca 2003r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "Próchnik" w Elblągu, w którym nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości: z użytków rolnych – na cele zabudowy mieszkaniowej i usługowej, co wpłynęło na wzrost wartości gruntu. W ocenie zaś strony skarżącej przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości gruntowej nie uległo zmianie w wyniku uchwalenia nowego planu miejscowego, gdyż w poprzednim planie posiadała ona również funkcję zabudowy mieszkaniowej i usługowej.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala, zdaniem Sądu na jednoznaczne rozstrzygnięcie spornej kwestii, co prowadzi do wniosku, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ odwoławczy w wystarczającym zakresie. Przede wszystkim z przesłanego przez Prezydenta Elbląga wypisu i wyrysu graficznego nieobowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy Tolkmicko (akta adm. k. 66) wynika inna lokalizacja spornej nieruchomości w stosunku do tej, która zaznaczona jest na fotografii (akta adm. k. 78) tego planu miejscowego załączonej do pisma procesowego strony skarżącej, które wpłynęło 3 listopada 2010r. (wcześniej faksem 2 listopada 2010r.). Ta rozbieżność jest zupełnie niezrozumiała i jako kluczowa kwestia w kontekście powołanej przez stronę przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie, musi zostać precyzyjnie zbadana i wyjaśniona w toku II instancji przez organ odwoławczy. Dla jej właściwego wyjaśnienia niezbędne będzie przeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu wnioskowanego przez stronę, a mianowicie dopuszczenie jako dowodu oryginału planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy Tolkmicko zatwierdzonego uchwałą nr XXXI/178/93 Rady Gminy i Miasta Tolkmicko dnia 30 kwietnia 1993r., obejmującego sporną nieruchomość. Pozwoli to wyjaśnić wątpliwości co do rzeczywistego usytuowania tej nieruchomości we wspomnianym planie, a co za tym idzie umożliwi zweryfikowanie jej przeznaczenia w tym planie. W przypadku gdyby organ nie był w stanie ocenić w sposób wiarygodny usytuowania spornej działki powinien rozważyć przeprowadzenie zaproponowanego przez stronę środka dowodowego w postaci opinii biegłego.

Sąd podkreślił, że organ II instancji jest zobowiązany do pełnego i ponownego rozpatrzenia merytorycznego sprawy, a jego rola nie polega tylko na kontroli rozstrzygnięcia zapadłego w I instancji. Zgodnie zaś z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści zaś przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (vide: wyrok NSA z dn. 21 grudnia 2000r., sygn. V SA 1816/00, publ. LEX nr 77645).

Ponadto Sąd wyjaśnił, że w sytuacji, gdy pismo strony wpływa do Kolegium w dniu 3 listopada 2010r., samo oznaczenie tego pisma datą 20 lipca 2010r. nie powoduje, że będzie ono potraktowane jako wywiedzione z datą wcześniejszą. Na gruncie przedmiotowej sprawy faks wspomnianego pisma dotarł do organu 2 listopada 2010r. (w dniu wydania zaskarżonej decyzji), a jego oryginał w dniu 3 listopada 2010r. Tym samym trudno jest uznać za zasadne te zarzuty skargi, które odnoszą się do nie wykonania wniosków wskazanym we wspomnianym piśmie procesowym. Organ bowiem wydając decyzję w dniu, w którym otrzymał to pismo nie miał szans odnieść się do takich żądań. Nie mniej jednak z uwagi na konieczność wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii usytuowania spornej nieruchomości organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie, które pozwoli rozwiać wątpliwości, wynikające właśnie z odmiennego naniesienia spornej działki na mapach, którymi dysponuje organ i strona.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a. i na mocy art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 marca 2011r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, zaskarżając go w całości o W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd:

- prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) poprzez przyjęcie, że decyzję objętą wymienionym wyrokiem wydano z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie dokonano wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie, tj. na przesłance wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi Wojewódzkiemu,

- zwrot kosztów sądowych i innych niezbędnych kosztów postępowania

kasacyjnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy przeprowadziły prawidłowe postępowanie dowodowe, dokonując prawidłowej oceny dowodów. Zarzut Sądu I instancji wydania decyzji przez Kolegium z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającego wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. jest niezasadny, co prowadzi do wniosku, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Ol 43/10 został wydany z naruszeniem tego przepisu.

W ocenie Kolegium Sąd bezpodstawnie przyjął, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający. Organ rozstrzygając sprawę zgromadził wszystkie niezbędne dowody, w tym dowody z dokumentów urzędowych w postaci wypisów i wyrysów z planów miejscowych oraz oryginalnych zaznaczonych kolorami map. Uchylenie decyzji organu z tego tylko powodu, że strona załączyła do akt sprawy nieczytelne zdjęcie obejmujące bliżej nieopisany obszar gruntu rażąco narusza obowiązek oceny dowodów jaki spoczywa na Sądzie. Załączone do akt sprawy dowody w postaci dokumentów urzędowych i potwierdzające w sposób niewątpliwy położenie spornej działki wykraczają jakkolwiek potrzebę przeprowadzenia innych dowodów, w tym dowodu wymagającego wiedzy specjalnej. Załączone do akt sprawy dokumenty zawierają już bowiem w sobie informacje o zakresie specjalnym dotyczącym nieruchomości będącej przedmiotem sporu.

Ponadto organ wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest art. 145a § 1 k.p.a.. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Rada Miejska w Elblągu uchwałą Nr VIII/129/03 z dnia 26 czerwca 2003 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Próchnik w Elblągu (Dz.Urz. Woj. Warmińsko Mazurskiego Nr 121, poz. 1599). Plan obejmuje obszar, w którego granicach znajduje się działka nr [...]. Z ustaleń tej uchwały wynika, iż dla terenu obejmującego przedmiotową działkę jako przeznaczenie określono teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej - określonego symbolem "MU". Przed uchwaleniem tego planu na przedmiotowym terenie obowiązywał plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego gminy Tolkmicko uchwalony Uchwałą nr XXXI/178/93 Rady Gminy i Miasta Tolkmicko z dnia 30 kwietnia 1993 roku. Dla terenu obejmującego przedmiotową działkę - jednostka strukturalna "F" - obejmuje wieś w granicach obrębowych, z wyłączeniem obszarów leśnych - jako przeznaczenie określono - zieleń publiczna i rekreacja, co wynika z rysunku planu przedłożonego przez organ pierwszej instancji do akt w dniu 12 października (akta administracyjne - k. 66 ). Z mapki tej wynika, iż działka położona jest na planie w jednostce strukturalnej "F" oznaczona kolorem zielonym (zieleń publiczna i rekreacja).

Akta administracyjne zawierają kopię mapy ewidencji gruntów i budynków w skali 1:1000 (karta 10 akt), z której to wynika położenie działki nr [...]. Wynika to również z ksero mapy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Próchnik z 2003 roku. Porównując przedłożone do akt administracyjnych kopie map z zaznaczeniem położenia spornej działki, w żaden sposób nie można zgodzić się z przyjęciem, położenia działki jak na załączonej fotografii przez stronę skarżącą. Gdyby przyjąć położenie działki jak na załączonej fotografii usytuowana byłaby ona po przeciwnej stronie drogi (ul. [...]), i miałaby nr ewidencyjny [...] i byłaby zabudowana. Wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...] wskazuje, że w ewidencji figuruje ten grunt jako "Pastwiska trwałe" (karta 11 akt). Dowody te znajdują się bezsprzecznie w aktach administracyjnych. Zdjęcie przesłane w dniu 2 listopada (faksem) i 3 listopada (listem poleconym) przy piśmie z dnia 20 lipca 2010r. przez stronę jest mało nieczytelne. Porównując jednakże mapę znajdującą się w aktach sprawy (karta 1 akt) z fotografią należałoby przyjąć, że działka, którą wskazała pełnomocnik skarżącego jest działką zabudowaną i położoną w jednostce strukturalnej F2.1 - zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 207, zwana dalej p.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.).

Wskazanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., która w sprawie niniejszej nie występuje.

Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to po pierwsze, z zasady, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), a po drugie z zasady, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze (p. wyrok NSA z dnia 16.IX.2008r., sygn. akt II OSK 821/08).

Podniesiony w skardze niniejszej zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy dotyczy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzję, objętą zaskarżonym wyrokiem, wydano z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie dokonano wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie.

Ma rację skarżący kasacyjnie, że przy rozpoznawaniu tego zarzutu nie można pominąć faktu, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu, które zostało wznowione na podstawie art. 145a § 1 k.p.a., w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. (sygn. P 59/08). Sąd I instancji słusznie wskazał, że istotą postępowania wyjaśniającego w trybie wznowienia postępowania administracyjnego jest zbadanie okoliczności pozwalających odpowiedzieć na pytanie, czy w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa, wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania.

Należy zatem wskazać, że w wyroku z dnia 9 lutego 2010r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przed 1 stycznia 1995r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Trybunał podkreślił, że wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a nie jako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami.

W analizowanym stanie faktycznym sprawy, rozpatrywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zasada ciągłości działań planistycznych gminy nie została przerwana. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Tolkmicko uchwalony Uchwałą nr XXXI/178/93 Rady Gminy i Miasta Tolkmicko z dnia 30 kwietnia 1993r. utraciłby moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dniem 31 grudnia 2003r., zaś nowy plan miejscowy został uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Elblągu Nr VIII/129/03 dnia 26 czerwca 2003r. Oznacza to, że nie było okresu, w którym przedmiotowa nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bezspornym jest, że organ w postępowaniu, w wyniku którego wydana została decyzja z dnia 7 września 2004r. ustalająca opłatę planistyczną nie brał pod uwagę faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, lecz jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dnia 30 kwietnia 1993r. oraz przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym dnia 26 czerwca 2003r.

Dlatego należy podzielić stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r., ponieważ w decyzji ustalającej opłatę planistyczną prawidłowo przyjęto przeznaczenie nieruchomości wynikające z treści planu zagospodarowania przestrzennego, a nie z faktycznego sposobu jej wykorzystania, a tylko tej kwestii dotyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W związku z tym należy podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że w tym wznowionym postępowaniu nie można skutecznie kwestionować ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości w planach miejscowych, dokonanych w postępowaniu zwykłym, w którym zapadła ostateczna decyzja. Można było tę kwestię poruszać i zgłaszać zarzuty, co do położenia i przeznaczenia nieruchomości w planach zagospodarowania pzrestrzennnego w postępowaniu, w wyniku którego zapadła decyzja z dnia 7 września 2004r., wydana na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 Nr 6, poz. 4 ze zm.).

Zatem stanowisko właściciela nieruchomości, na wniosek którego wznowione zostało postępowanie, że przedmiotowa nieruchomość miała przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 czerwca 2003r. takie samo przeznaczenie, jak po jego uchwaleniu i nowy plan nie zmienił przeznaczenia terenu, ani zasad jej zagospodarowania nie może być w okolicznościach sprawy niniejszej badane w tym postępowaniu nadzwyczajnym. Zarzuty takie mogły być badane w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia 7 września 2004r.

Mając powyższe na uwadze uznać należy za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji wadliwie uznał, że organ naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokonanie ustalenia rzeczywistego usytuowania nieruchomości w planie z 1993r., a także jej przeznaczenia w nowym planie z 2003r..

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012r., poz. 207) uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.