Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2284/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. i L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 1483/22 w sprawie ze skargi D. M. i L. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzeń przesyłowych w postaci sieci telekomunikacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 1483/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie ze skargi D. M. i L. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia, dalej także: "organ" lub "PINB", w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzeń przesyłowych w postaci sieci telekomunikacyjnej, oddalił skargę w całości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. M. i L. M. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2023 r. poz. 1634, dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej "K.p.a.") oraz w zw. z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 682 ze zm.) poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia do załatwienia sprawy w określonym terminie, które to naruszenie dokonane zostało na skutek zaniechania dokonania przez Sąd I instancji oceny, czy zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wszczęcia przez organ I instancji postępowania w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

b) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji oceny, czy zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wszczęcia przez organ I instancji postępowania w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

c) art. 144 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez Sąd I instancji, czy Sąd ten dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod względem istnienia podstawy do wszczęcia przez organ I instancji postępowania w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

d) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia do załatwienia sprawy w określonym terminie, podczas gdy w przypadku, w którym postępowanie w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może być wszczęte jedynie z urzędu, w sytuacji uznania przez organ I instancji, że brak jest podstaw do jego wszczęcia, powinien on wydać postanowienie w tym przedmiocie;

2) prawa materialnego, tj. art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie stanowi on podstawę dla zaniechania wszczęcia przez organ I instancji postępowania w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, które to naruszenie dokonane zostało na skutek zaniechania dokonania przez Sąd I instancji oceny, czy zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wszczęcia przez organ I instancji postępowania w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji. Wnieśli również o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie zrzekli się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2024 r. skarżący, w ustosunkowaniu się do odpowiedzi organu na skargę kasacyjną, wnieśli o dopuszczenie dowodu z wydruku z Portalu WWW.polska.e-mapa.net (wyszukiwanie po adresie "[...], [...]"), z zaznaczonym umiejscowieniem urządzenia przesyłowego – na okoliczność jego treści, a w szczególności na okoliczność umiejscowienia urządzenia przesyłowego w postaci studzienki na działce nr [...]. Podnieśli, że od samego początku wskazują, że należąca do nich obecnie działka nr n[...] nie była objęta ani decyzją o pozwoleniu na budowę, ani decyzją o warunkach zabudowy terenu. Do naruszenia prawa doszło nie etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, lecz na etapie jego wykonywania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie wystosowania pisma PINB o braku podstaw do wszczęcia postępowania: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie stanowi on podstawę dla zaniechania wszczęcia przez organ I instancji postępowania w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ww. ustawy, a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, wszczyna się z urzędu.

Wykładnia przepisu art. 53a ustawy - Prawo budowlane oparta na brzmieniu językowym uprawnia do przyjęcia, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane są inicjowane na zasadzie oficjalności (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21).

Stanowisko to znajduje umocnienie w genezie wprowadzenia tego przepisu do porządku prawnego. W myśl art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) do ustawy - Prawo budowlane po art. 53 dodano m.in. art. 53a ust. 1 w brzmieniu: "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu".

W uzasadnieniu wprowadzonych zmian wskazano, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek" (patrz: Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, druk nr 121, s. 45 i 50).

Zgodzić się należy także z poglądem, według którego, przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 K.p.a., według której, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 445/22).

Brzmienie przepisu art. 53a Prawa budowlanego, uzasadnienie projektu noweli w tym zakresie, a także relacja art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego do ogólnych zasad regulujących wszczynanie postępowania administracyjnego, wskazują zatem, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, w tym postępowanie legalizacyjne, są inicjowane na zasadzie oficjalności (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 389/22; wyrok NSA z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22; Rafał Godlewski [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. D. Sypniewskiego, WKP 2022, pkt 1 do art. 53a).

Nie jest skuteczny także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia do załatwienia sprawy w określonym terminie, podczas gdy w przypadku, w którym postępowanie w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem może być wszczęte jedynie z urzędu, w sytuacji uznania przez organ I instancji, że brak jest podstaw do jego wszczęcia, powinien on wydać postanowienie w tym przedmiocie.

W przytoczonym zarzucie nawiązano do zagadnienia prawnej formy działania organu administracji, do którego wpływa wniosek o wszczęcie postępowania, które może zostać wszczęte tylko z urzędu, w tym przypadku z uwagi na regulacje zawarte w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego.

W tej mierze w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są różnorodne poglądy.

Pierwszy wskazuje na obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Według tego poglądu, co do zasady, w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22).

Z tej grupy orzeczeń odnotować warto wypowiedź, zgodnie z którą, reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1804/22; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1513/22).

Natomiast stanowisko drugie nie widzi podstaw do wydania postanowienia opartego na art. 61a § 1 K.p.a., przy czym, w niektórych orzeczeniach wskazuje się na możliwość potraktowania pisma zawierającego żądanie wszczęcia postępowania jako wniosku składanego w trybie Działu VIII K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2286/22; wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 378/22; wyrok NSA z dnia 12 września 2023 r., sygn. akt II OSK 199/23).

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 31 maja 2021 r. zawiadomił skarżących, że ich skarga z dnia 11 marca 2021 r. (data wpływu) jest bezzasadna. Stwierdził, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Jako podstawę prawną pisma wskazał przepisy art. 233 i art. 239 K.p.a.

W uzasadnieniu pisma argumentował, że inwestycja polegająca na budowie i rozbudowie kanalizacji telefonicznej na osiedlu [...] i [...] we [...] została wykonana legalnie, w oparciu o decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] 1997 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. PINB dodał, że inwestycją objęta była m.in. działka nr [...], nieruchomość przy ul. [...] we [...]. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę skarżący nie byli właścicielami działki nr [...]. Nie była więc wymagana ich zgoda na prowadzenie robót budowlanych na tej działce.

Ponadto, PINB poinformował skarżących, że zgodnie z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, postępowania uregulowane w Rozdziale 5a ww. ustawy wszczyna się z urzędu, a nie na wniosek.

Kontynuując rozważania dotyczące zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego należy skonstatować, że skutkiem istnienia w systemie prawnym przepisu art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego jest brak możliwości wszczęcia postępowania na wniosek strony, a co za tym idzie brak możliwości załatwienia sprawy decyzją co do istoty.

Zastrzegając, że w każdej sprawie decydujące są uwarunkowania wynikające z jej indywidualnych okoliczności, można przyjąć, że co do zasady, zarówno odmowa wszczęcia postępowania poprzez wydanie postanowienia opartego na art. 61a § 1 K.p.a., jak i przyjęcie, że podanie o wszczęcie postępowania powinno zostać załatwione w formie pisma informującego o niedopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, z ewentualnym uruchomieniem trybu przewidzianego w Dziale VIII K.p.a., nie naruszają dyspozycji art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego.

W obu przypadkach zainteresowany ma możliwość uruchomienia kontroli sądowej stanowiska organu nadzoru budowalnego, a co za tym idzie weryfikacji stanowiska organu o zaistnieniu przesłanek określonych w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. W przypadku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania stronie służy zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a.), a w konsekwencji także skarga na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Natomiast w razie skierowania do wnioskodawcy pisma, służy mu, tak jak w niniejszej sprawie, skarga na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Niewydanie przez organ, opartego na art. 61a § 1 K.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, ale poinformowanie wnoszącego podanie o braku podstaw do wszczęcia postępowania na wniosek, nie stanowiło zatem naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego.

Niezależnie od tego wskazać można, że w przepisie art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie przewidziano środków procesowych zmierzających do zmuszenia organu do wszczęcia postępowania uregulowanego w Rozdziale 5a (obecnie: 5b). W konsekwencji, brak wszczęcia postępowania z urzędu nie podlega sądowej kontroli. Podobne stanowisko zajęto w piśmiennictwie i w orzecznictwie na tle art. 157 § 2 K.p.a. (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2023, pkt 8 do art. 157 i orzecznictwo tam powołane).

W rezultacie nie jest skuteczny również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji oceny, czy zgromadzony materiał dowodowy dawał podstawę do wszczęcia przez organ I instancji postępowania w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 144 § 4 P.p.s.a. Takiego przepisu nie ma.

Można zauważyć, że opis naruszenia, podnoszący zaniechanie wyjaśnienia, czy Sąd dokonał oceny materiału dowodowego pod względem istnienia podstawy do wszczęcia przez organ I instancji postępowania w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, sformułowany został w sposób zbliżony do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Jest wyrazem tezy, według której organ powinien wszcząć postępowanie z uwagi na naruszenia prawa do których doszło w trakcie robót budowlanych. Z poprzedzających rozważań wynika, że merytoryczna ocena wykonanych robót budowlanych pod względem zgodności z prawem pozostawała poza zakresem kontroli sądowej w niniejszej sprawie.

W konsekwencji przedstawionego powyżej stanowiska, nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez brak zobowiązania PINB dla Miasta Wrocławia do załatwienia sprawy w określonym terminie.

W razie wniesienia skargi na bezczynność organu, warunkiem zastosowania dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4.

O bezczynności organu można mówić, gdy mimo obowiązku załatwienia sprawy, w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ nie załatwia sprawy.

Jest oczywiste, że takiego naruszenia obowiązku nie można w niniejszej sprawie organowi zarzucić z uwagi na treść art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego. W rezultacie zarzut niezastosowania art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest bezzasadny.

W konsekwencji nie jest w niniejszej sprawie możliwe merytoryczne odniesienie się do argumentacji skarżących podniesionej w piśmie z dnia 15 lutego 2024 r.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.