Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 674/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. przy udziale Prokuratora Okręgowego w T. sprawy ze skargi K.P,. M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 20 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 marca 2013 r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst jednol. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z póz. zm.) oraz § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania K.P. i M.P. od decyzji Prezydenta Miasta T. Nr 17/W/2013 z dnia 24 stycznia 2013 r., znak [....] ,Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Orzekając w ten sposób przedstawiło na wstępie rys historyczny przebiegu postępowania związany z uprzednim dwukrotnym rozpoznawaniem sprawy w toku , zaś następnie wyjaśniło, że zaskarżoną obecnie decyzją Nr [....] z dnia 24 stycznia 2013 r., znak [....] , Prezydent Miasta T. ustalił na rzecz [....] spółka komandytowa w T. warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi w parterze na terenie obejmującym działki nr [....] i nr [....] , obr. [....] w T. przy ul. [....] - ze ścianą wschodnią projektowanego budynku usytuowaną w granicy z działką sąsiednią nr [....] , oraz budowy zjazdu z ul. [....] - działka nr [....] , obr. [....] na teren inwestycji - działki nr [....] i nr [....] obr. [....] .

Od decyzji tej odwołanie złożyli K.P. i M.P. zarzucając rażące naruszenie:

- art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej przez przyjęcie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowody jest wystarczający;

- art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzanie dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego , zwłaszcza wysokości zabudowy na działkach sąsiednich;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób powalający na określenie wymagań nowej zabudowy i poprzez uznanie, że nowy obiekt będzie wyznaczał standardy dla obiektów istniejących.

W dalszych wywodach, zawierających własną ocenę stanu faktycznego i prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wskazało, że jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, obszar objęty wnioskiem nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Podaniem z dnia 7 grudnia 2011 r. inwestor [....] spółka komandytowa w T. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Określając parametry inwestycji wnioskodawca podał, iż długość zabudowy wynosić będzie ok 35 m, szerokość elewacji frontowej (od ul....) 16-20 m, wysokość ok. 15,5 m (od poziomu terenu przed wejściem głównym do kalenicy), orientacyjna powierzchnia zabudowy ok 375 m2, planowana powierzchnia sprzedażowa ok. 45 m2, ilość lokali mieszkalnych - 19, zaś lokali usługowych - 3.

Ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z poglądem doktryny "wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy" (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne - komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, wydanie 3, str. 489).

Stosownie do treści art. 61 ust. 7, wymagania dotyczące nowej zabudowy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588), zaś dotyczą one ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu.

Dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest sporządzenie prawidłowej analizy graficznej oraz tekstowej. Wyniki analizy stanowią bowiem podstawę dla ustalenia warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego. Analiza terenu powinna zawierać analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków , o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zakresie podanym w § 1 w/w rozporządzenia. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową oraz graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy sporządzonej przez architekta wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów pod nr MP-0913 wynika, iż organ wyznaczył obszar analizowany, którego wielkość jest ustalona zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji na działkach dostępnych z ul. [....] , gdzie znajdują się budynki mieszkalne, zaś w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki mieszkalne z usługami wbudowanymi. Należy przy tym podkreślić, że ul. [....] jest połączona z ul. [....] , które stanowią jedną drogę publiczną. Wobec tego organ zasadnie w celu ustalenia kontynuacji funkcji wziął pod uwagę także zabudowę znajdującą się przy ul. [....] . Organ dokonał zestawienia działek znajdujących się w obszarze analizowanym w celu ustalenia wskaźnika zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Na podstawie tych danych organ ustalił parametry planowej inwestycji. Warunki z art. 61 ust. 2-5 ustawy są w niniejszej sprawie również spełnione. Dojazd do terenu inwestycji będzie realizowany bezpośrednio z ul. [....] . W zakresie dostępu do drogi publicznej, zgodnie z warunkami wskazanymi w zaskarżonej decyzji, przewidziany został zjazd na teren nieruchomości pełniący funkcję zjazdu publicznego, którego lokalizacja i parametry odpowiadają decyzji [....] Zarządu Dróg Miejskich z dnia 18 lipca 2011 r. , znak [....] . Na działkach nr [....] i nr [....] istnieje uzbrojenie zapewniające dostęp do podstawowych sieci infrastruktury technicznej. Warunek z art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy również jest spełniony z uwagi na fakt, że działki położone w T. nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze. Inwestycja zgodna jest także z przepisami odrębnymi. W aktach sprawy zalega projekt decyzji sporządzony przez uprawnionego architekta zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego, że w części wschodniej granicy terenu inwestycji zlokalizowany jest budynek (na działce sąsiedniej) ustalono możliwość lokalizacji projektowanego obiektu w granicy, co pozwoli na "utworzenie pierzei ul. [....] i maksymalnie wykorzystanie gabarytów działki, co w konsekwencji pozwoli na jej uporządkowanie . Za takim lokalizowaniem nowej zabudowy przemawia lokalizacja obiektów występujących w terenie analizowanym, w szczególności zachodnia pierzeja ul. [....] , która połączona jest z ul. [....] , gdzie występuje zabudowa zwarta (lokalizowana w granicach nieruchomości sąsiednich). Organ zgodnie z wcześniejszymi wskazaniami Kolegium zobowiązał inwestora do odprowadzania wód opadowych na własny teren (pkt 3a decyzji). Odnosząc się do poruszanych wcześniej spornych kwestii dotyczących ustalenia warunków zabudowy wskazał, że teren inwestycji położony jest w centrum miasta, podlega obecnie przekształceniom zmierzającym do uporządkowania tego obszaru i nadania charakteru właściwego dla centrum miasta. Ustalenie wysokości zabudowy powinno wynikać zatem z szerszego kontekstu i bardziej globalnego rozpatrywania zagospodarowania terenu, a nie tylko z bezpośredniego sąsiedztwa. Wysokość zabudowy nie została ustalona jako przedłużenie wysokości budynku znajdującego się na działce sąsiedniej, lecz na podstawie średniej występującej w obszarze analizowanym, co uzasadnione jest wymaganiami ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak również walorami ekonomicznymi przestrzeni i interesem publicznym. Według organu, ustalona wysokość zabudowy nie została określona na poziomie wykraczającym poza wielkości zabudowań istniejących, a więc inwestycja nie zakłóci ładu przestrzennego w granicach terenu analizowanego. Odnośnie zbliżenia zabudowy do granicy nieruchomości, to w granicy tej zlokalizowany już jest budynek, co narzuca rozwiązania w zakresie zagospodarowania terenu sąsiedniego. Za takim lokalizowaniem nowej zabudowy przemawia lokalizacja obiektów występujących w terenie analizowanym, a w szczególności zachodnia pierzeja ul. [....] , która połączona jest z ul. [....] , gdzie występuje zabudowa zwarta (lokalizowana w granicach nieruchomości sąsiednich).

Uwzględniając powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że w ocenie organu drugiej instancji zarzut dotyczących braku kontynuacji funkcji jest nieuzasadniony. Planowane przedsięwzięcie, jak wykazała przeprowadzona przez organ szczegółowa analiza, nie będzie bowiem sprzeczne z zastanym na tym terenie sposobem zagospodarowania. Dla uzasadnienia tego stwierdzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze zacytowało obszerne fragmenty poglądów doktryny wskazujące na szerokie rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji. Uwzględniając takie właśnie stanowisko stwierdziło, że wbrew zarzutom odwołania w niniejszej sprawie ma miejsce kontynuacja funkcji, a co za tym idzie ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa oraz mieszkaniowo-usługowa. Należy przy tym mieć na uwadze, co szczególnie jest akcentowane w zaskarżonej decyzji, iż teren inwestycji znajduje się w centrum miasta T. , jest on obecnie nieuporządkowany i podlega wzmożonemu zainwestowaniu. W tym kontekście organ zasadnie stwierdził, że planowana zabudowa będzie wyznaczała standardy dla obiektów istniejących, a wymagających przebudowy i poprawy stanu technicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją związaną, co wynika z treści art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jeżeli zatem wniosek inwestora dotyczy inwestycji, która jest zgodna z przepisami ustawy, jak i przepisami odrębnymi, to w zasadzie organ nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym wprost konkretne ograniczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji zasadnie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Planowane przedsięwzięcie, jak wykazała przeprowadzona przez organ szczegółowa analiza, nie będzie bowiem sprzeczne z zastanym na tym terenie sposobem zagospodarowania, zaś cechy urbanistyczne nowej zabudowy nie będą odbiegały od cech urbanistycznych zabudowy mieszkalnej i mieszkalno-usługowej już istniejącej w tym obszarze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że kwestią najbardziej sporną jest ustalona przez organ pierwszej instancji wysokość budynku. Jak stwierdzono planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana w granicy z terenem nieruchomości sąsiedniej, na której znajduje się już budynek o wysokości elewacji frontowej 8 m (działka nr...). Organ jednocześnie dopuścił lokalizację budynku, którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosić ma od 11 do 12 metrów. W przypadku wysokości kalenicy wysokość planowanej inwestycji określona została na poziomie od 13,5 m do 15 m, podczas gdy budynek do którego inwestycja ma być dobudowana aktualnie ma wysokość w kalenicy -10 m.

Jak wyjaśniło, zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (4).

Powołany wyżej przepis daje możliwość odstępstwa od ustalenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). W decyzji organ wskazał, iż wysokość projektowanego budynku nie przekroczy wysokości zabudowań znajdujących się w obszarze analizowanym. Inwestycja zatem nie zakłóci ładu przestrzennego. Organ ponadto stwierdził: "W obecnym stanie działka stanowiąca teren inwestycji graniczy od ul. [....] z dwoma nieruchomościami zabudowanymi dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, przy czym obiekty te są obiektami o nienajlepszym stanie technicznym o gabarytach odbiegających od większości budynków w terenie analizowanym, co przesadza o tym, że nie mogą stanowić podstawy do wyznaczenia w oparciu o ich architekturę standardów dla nowoprojektowanego obiektu. Jednocześnie wskazać należy, że w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać między innymi właśnie wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, jak również walory ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby interesu publicznego. Mając na uwadze powyższe skorzystano z możliwości ustalenia parametru wysokości jako parametru wyznaczonego poprzez obliczenie średniej wysokości elewacji frontowych na działkach w terenie analizowanym bowiem tak wyznaczona wielkość będzie bardziej adekwatna dla projektowanej inwestycji, ale też uwzględnia przeobrażenia zachodzące w tej części miasta". W ocenie Kolegium argumenty organu są zasadnie. Przede wszystkim Kolegium uwzględniło fakt, że organ nie poprzestał na ogólnym wskazaniu potrzeby zachowania ładu przestrzennego, ale szczegółowo wyjaśnił, iż z uwagi na charakter inwestycji (zabudowa mieszkaniowo-usługowa) koniecznym jest wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, tak by zabudowa ta odpowiadała takiego rodzaju zabudowie występującej w obszarze analizowanym. Organ słusznie zauważył, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa wielorodzinna i powinna ona stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów dla projektowanej inwestycji. Uwzględnić należy także okoliczność, iż wysokość zabudowy nie będzie większa niż zabudowa znajdująca się w obszarze analizowanym.

Odnosząc się dalej do zarzutu odwołania, że organ ustalił szerokość elewacji frontowej wbrew § 6 rozporządzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało go za niezasadny. Z analizy wynika bowim, że średnia szerokość elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 20m. W decyzji organ ustalił szerokość elewacji frontowej (południowej, tj. biegnącej od strony ul......) od 16 do 20 m. Górna granica szerokości elewacji frontowej jest zatem tożsama ze średnią wielkością występującą w obszarze analizowanym.

Za nieuzasadniony Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zarzut, iż organ pierwszej instancji nie przeanalizował kwestii możliwości zbliżenia projektowanego budynku do granicy z działką nr [....] . W tym zakresie podało, że organ czytelnie wykazał, iż w obszarze analizowanym zabudowa zbliżona do granicy działek występuje. Ustalono, że w zachodniej pierzei ul. [....] , która połączona jest z ul. Warzywną, występuje zabudowa zwarta (lokalizowana w granicach nieruchomości sąsiednich). Ponadto, skoro budynek znajdujący się na działce nr [....] jest usytuowany w granicy z działkami objętymi inwestycją, nie ma podstaw do tego, aby odmówić inwestorowi również realizować budynek w granicy. Zdaniem Kolegium w tej sprawie występuje przesłanka do wyrażenia zgody na taką lokalizację budynku, organ bowiem zbadał wszelkie czynniki, które na taką lokalizacje wpływają. W tym miejscu należy powtórzyć, że zgodnie z § 12 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. . Nr 75, poz. 690) jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę

tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W świetle powyższego możliwe jest w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczenie zabudowy w granicy z terenem sąsiedniej nieruchomości.

W dalszych wywodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze zacytowało analizujący powyższą kwestię obszerny fragment uzasadnienia WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 766/11, zaś w podsumowaniu stwierdziło, że w niniejszej sprawie mają miejsce szczególne okoliczności uzasadniające dopuszczenie lokalizacji obiektu w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią. W obszarze analizowanym tak lokalizowana zabudowa istnieje i stanowi normę.

Jak wyjaśniło następnie, w odwołaniu skarżący wyrazili obawę co do bezpieczeństwa planowanego zjazdu. Odnosząc się do tego zarzutu, stwierdziło , iż wszelkie techniczne aspekty inwestycji będą rozpatrywane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Po, wtóre w tej kwestii wydana została przez [....] Zarząd Dróg Miejskich decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [....] w T. z dnia 18 lipca 2011r. , znak [....] . Decyzja ta stanowi dopiero podstawę dla inwestora o ubieganie się o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku określenia sposobu odprowadzania wód odpadowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że w decyzji (pkt 3a) organ zobowiązał inwestora do odprowadzania wód opadowych na teren własnej działki. Kwestia ta nie jest jednak domeną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a będzie badana podczas zatwierdzania projektu budowlanego w toku postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Nadto stosownie do § 28 ust. 2 powyższego rozporządzenia, w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Tak więc projekt budowlany bez określenia sposobu odprowadzania wód opadowych nie zostanie zaakceptowany. Na uwagę zasługuje również § 29 tego rozporządzenia w myśl którego, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

Biorąc powyższe pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za prawidłową i odpowiadająca prawu zaskarżoną decyzję.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 20 marca 2013 r., znak [....] , K.P. i M.P. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 24 stycznia 2013 r., znak [....] , a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zakażonej decyzji zarzucali.:

1.rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia;

2. rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 k.p.a., poprzez nie przeprowadzenie dowodów pozwalających na ustalenie stanu faktycznego, zwłaszcza wysokości zabudowy na sąsiednich działkach;

3. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy;

4. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie, że " nowopowstały obiekt będzie wyznaczał wielkości i standardy dla obiektów istniejących".

Uzasadniając powyższe skarżący wskazywali, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego jest całkowicie chybione, a wykonanie inwestycji spowoduje negatywne skutki dla mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Ustalenie warunków zabudowy w kształcie przyjętym w decyzji z dnia 24 stycznia 2013 r. jest sprzeczne z dotychczasową funkcja terenu i w istocie niedającą się z nią pogodzić. Błędnym jest ustalenie, że budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi, handlowymi na parterze, ma mieć wysokość do okapu od 11 do 12 m. Jest to zdecydowanie za dużo w porównaniu do wysokości pozostałych budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie planowanej budowy. W okolicy przeważa zabudowa maksymalnie do wysokości pierwszego piętra. Pozostałe budynki w rejonie ul. [....] - nie licząc bloków znajdujących się po przeciwnej stronie ulicy, stanowią niską zabudowę. Tym samym planowany budynek będzie negatywnie oddziaływał na nieruchomości sąsiednie w tym nieruchomość należącą do skarżących, pozbawiając ją dostępu światła dziennego lub co najmniej znacznie zacieniając przedmiotową nieruchomość. Skarżący w żadnym zakresie nie podzielają wniosków organu, który stwierdził iż w obszarze analizowanym dominuje zabudowa wielorodzinna i powinna ona stanowić podstawę do wyznaczenia parametrów dla projektowanej inwestycji, albowiem w okolicy przeważa, zabudowa jednorodzinna, maksymalnie do wysokości pierwszego piętra.

Nie zasadnym jest również wniosek, iż w przedmiotowej sprawie występuje przesłanka do wyrażenia zgody na lokalizację inwestycji w granicy z działką nr [....] , skoro ul. [....] usytuowana jest w znacznej odległości od ul. Warzywnej, za jej zakrętem, a ponadto usytuowanie zwarte w granicach nieruchomości, na które wskazuje organ dotyczy budynków tej samej wysokości, podobnej wielkości i charakteru.

Nadto pomimo zarzutów skarżących w dalszym ciągu nie uwzględniono faktu, iż duża powierzchnia elewacji frontowej spowoduje, że budowa budynku wielorodzinnego zostanie usytuowana bardzo blisko granicy posesji będącej własnością skarżących i w granicy budynku sąsiadującego z inwestycją z drugiej strony. Ziemne roboty budowlane będące w takiej bliskości murów starych, ponad stuletnich domów, spowoduje ich dalszą degradację, co może doprowadzić do katastrof budowlanych na terenie tych posesji.

Niezasadne jest również odniesienie się do zarzutów skarżących dotyczących obaw co do bezpieczeństwa planowanego zjazdu z terenu inwestycji, w tym do ograniczenia widoczności i naruszenia § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Miejskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać drogi i ich usytuowanie, a także braku określenia przez inwestora sposobu odprowadzenia wód opadowych, co może prowadzić do degradacji środowiska. Zdaniem skarżących wskazanie na znaczenie tych kwestii dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę nie zasługują na uwzględnienie i nie są zgodne z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w którym wskazano, iż planowana inwestycja musi być zgodna z przepisami odrębnymi.

Narusza prawo również uznanie, że " nowopowstały obiekt będzie wyznaczał wielkości i standardy dla obiektów istniejących", podczas gdy przepis ustawy wymaga odniesienia planowanej inwestycji do istniejącej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

O oddalenie skargi wnosili ponadto Prokurator Okręgowy w T. i uczestniczka [....] spółka komandytowa w T. , uznając zaskarżoną decyzję za zgodna z prawem, a także przyłączając się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę złożonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi ( tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ramach przeprowadzonej kontroli wydanych w toku instancji decyzji nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, w tym również sygnalizowanych w skardze.

Przystępując do szczegółowej kontroli obu kwestionowanych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p., przy czym ogłoszenie tekstu jednolitego nie zmieniło uprzedniej treści normatywnej aktu).

Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej inwestycji nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego.

Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego.

W tym zakresie należy mieć na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p.

W myśl do § 3 tego aktu : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w jego centrum . Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie. Nie mniej jednak, jak wynika z rozporządzenia, przy wyznaczaniu określonych parametrów według tam podanych standardów pojęciu działki sąsiedniej nadaje się także węższe znaczenie.

Sposób wyznaczenia w sprawie niniejszej obszaru analizowanego według wprowadzonego przez ustawodawcę standardu określającego jego minimalne granice nie budzi zastrzeżeń i nie jest przedmiotem zarzutów skargi. Analogiczna uwaga dotyczy spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.z.p., co uzasadnia odstąpienie w tym zakresie od szerszych rozważań.

Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Natomiast z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości , niedookreślonego pojęcia " około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu itp. na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań także osób trzecich. Nie jest przy tym wykluczone takie określenie parametrów od minimalnych do maksymalnych w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej i in., które pozostawi inwestorowi pewną swobodę w realizacji inwestycji. Taka swoboda nie może jednak być nadmierna albowiem zbyt duża dowolność prowadzić w skutkach do niemożności stwierdzenia jaki obiekt budowlany ma w istocie powstać.

Powyższe kwestie nie są przedmiotem zarzutów skargi. Przeprowadzona kontrola obu wydanych aktualnie w toku instancji decyzji nie wykazała ich wadliwości w tym zakresie, za wyjątkiem określenia wskaźnika powierzchni zabudowy - który podano wyłącznie jako maksymalny. Uwzględniając jednakże, że pozostałe przewidziane rozporządzeniem wskaźniki i parametry określono w sposób konkretny, pozostawiając inwestorowi dopuszczalny, nie prowadzący do jakościowej zmiany zamierzenia margines swobody należy uznać, że dostrzegane uchybienie nie ma istotnego wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy. Do takiej oceny upoważnia zaś fakt, że powierzchnia zabudowy w rozmiarze minimalnym zostaje zdeterminowana po części przez stanowcze określenie szerokości elewacji frontowej.

Odnośnie powierzchni biologicznie czynnej - którą ustalono w wymiarze minimalnym - ustawodawca nie przewidział wprost standardów do jej określenia, natomiast wymóg zawarcia takiego wskazania wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Jak już wskazano, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Treść

i konstrukcja tych ostatnich przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza jednak odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza z jednej strony możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji odbiegających od średnich i innych standardów przewidzianych jako gwarancja zachowania ładu przestrzennego, z drugiej zaś przyznanie prymatu innym wartościom wymienionym w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji ( art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia.

O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

W sprawie niniejszej organ pierwszej instancji zgromadził dowody z dokumentów w zakresie dostatecznym do przeprowadzenia w sprawie analizy ( także urbanistyczno - architektonicznej z określeniem istotnych parametrów i wyliczeniem wymaganych średnich w obszarze analizowanym), zaś jej wyniki zostały uzasadnione i podane w decyzji. Tak zgromadzony materiał zaakceptował słusznie organ odwoławczy. Nie zachodzą w sprawie zatem przesłanki do stwierdzenia naruszenia art. 7 k.p.a., czy art. 77 § 1 k.p.a.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać . Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ).

Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak, nie budzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji.

Uwzględniając kontrolowane decyzje brak podstaw do stwierdzenia , że doszło no naruszenia wyżej powołanych przepisów prawa tego rodzaju, że uzasadniało by ono ich eliminację z obrotu prawnego. Uchybieniem jest co prawda sporządzenie załącznika graficznego do analizy na mapie sytuacyjno – wysokościowej, nie mniej jednak nie uniemożliwia to ani identyfikacji zamierzenia, ani terenu jego lokalizacji czy identyfikacji obszaru analizowanego, zarówno w toku postępowania, jak i w fazie projektowania, czy wydawania pozwolenia na budowę. Na załączniku graficznym wyników analizy znalazły się dodatkowo podane w legendzie oznaczenia: granic terenu inwestycji, granic obszaru analizowanego oraz znajdujących się w tym obszarze budynków o charakterze, mieszkalnym, usługowym oraz mieszkalno-usługwym. Na mapie zaznaczono także odcinek zbliżony do promienia okręgu służący wyznaczeniu obszaru analizowanego. Dane wynikające z mapy stanowiącej ten złącznik są spójne w zakresie zagospodarowania terenu z załącznikiem graficznym do decyzji, na którym naniesiono linie rozgraniczające teren inwestycji i obowiązującą linię zabudowy. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji obu decyzji spełnia wymogi z art. 107 §1 i 3 k.p.a.

Mając na uwadze zarzuty skargi należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji trafnie odniesiono się do podnoszonych przez K.P. i M.P. zastrzeżeń, czyniąc właściwe ustalenia z uwzględnieniem zgromadzonego materiału i treści obowiązujących przepisów prawa. Wykładnię przepisów poparto poglądami doktryny i orzecznictwa, które podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę.

W ich uzupełnieniu można dodać, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który warunkuje uwzględnienie wniosku od tego, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu .

Pojęcie "działki sąsiedniej " przy braku definicji legalnej, było przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa - także Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010/6/61, Dz.U.2010/137/926 ), stwierdził, że " interpretacja przepisów rozporządzenia w świetle art. 61 ustawy o p.z.p. prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p. ( tak też w wyroku WSA w Białymstoku z 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA nr 2/2006, poz. 54 oraz w wyroku WSA w Warszawie z 6 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1190/06, Lex nr 302539). Szeroko zakreślony zasięg wykładni "zasady dobrego sąsiedztwa", nakazujący uznać za "działki sąsiednie" wszystkie działki wchodzące w zakres "obszaru analizowanego", pozostaje także w zgodzie z ratio legis art. 1 i 2 ustawy o p.z.p."

Analiza i nawiązanie do sąsiedztwa nie ogranicza się zatem tylko do działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

Co dalej istotne w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie ma mowy o identyczności funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, z zabudową planowaną, objętą wnioskiem, ale o istnieniu takiej działki pozwalającej na stwierdzenie kontynuacji funkcji i wymienionych dalej cech urbanistyczno-architektonicznych.

Dostrzegając powyższe w orzecznictwie akcentuje się trafnie niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi . Przykładem takiej linii orzeczniczej może być wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 586/11 ( zam. zb. LEX nr 1217126), w którym podano, że " 1. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. 2. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacji funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym." Analogiczna podejście nakazu kontynuacji, a nie tożsamości, czy powielania co do pozostałych elementów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wyrażono np. w wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1753/10 ( zam. zb. LEX nr 1134670) .

W zgodzie z taką trafna interpretacja przepisów pozostaje argumentacja zwarta w kontrolowanych decyzjach odnoszona do funkcji zabudowy znajdującej się w całym obszarze analizowanym, zaś zważywszy na usytuowanie ternu inwestycji nie jest błędem nawiązanie także do zabudowy zlokalizowanej po przeciwnej stronie ul. [....] oraz dochodzącej do niej przy ul. [....] .

W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), a ratio legis rozwiązań przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego, przez który, w myśl art. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Akcentuje się także, że analizowany przepis ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1401 /06, zam. zb. LEX nr 394807).

W tym kontekście zważyć należy, że stanie faktycznym niniejszej sprawy w obu instancjach wykazano, że zamierzona inwestycja, dla której określono warunki zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej i powierzchni zabudowy odpowiada średnim występującym w obszarze analizowanym, jak również iż ustalenie adekwatnie do tych średnich parametrów " wysokościowych" nie narusza ładu przestrzennego. Odstępstwa w tym zakresie od reguł ogólnych uzasadniono właściwie poprzez nawiązanie nie tylko do interesu inwestora zamierzającego wznieść obiekt budowlany w granicach średnich także "wysokościowych" , ale również do wartości wymienionych w art. 1 ust. 2, które stanowią m.in. walory ekonomiczne przestrzeni, znajdującej się w centrum miasta. Co do ładu przestrzennego dopuszczalnym było spojrzenie w całokształcie na tę przestrzeń także w aspekcie uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, zaś uczyniono to prawidłowo tylko w granicach obszaru analizowanego, który nadto ustalono nietendencyjnie, lecz zgodnie z wprowadzonym przez ustawodawcę minimalnym jego zasięgiem.

Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące i trafne uzasadnienia faktyczne oraz prawne dla dopuszczenia zabudowy w granicy. Powołano w niej właściwe przepisy, a cytowane poglądy orzecznictwa podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawie. Ocena organu odwoławczego nawiązuje zarówno do stwierdzonego stanu faktycznego ( istnienie dotychczas zabudowy w granicy terenu inwestycji z działka nr [....] , jak i czynników wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ( zabudowa w granicy na innych działkach w obszarze analizowanym, konieczność kontynuacji wskaźników charakterystycznych dla obszaru centrum miasta oraz kontynuacji budowy pierzei wzdłuż ulicy, w którą przechodzi ulica [....] , stan techniczny zabudowy jednorodzinnej). Charakterystycznym jest przy tym, że podmiot będący właścicielem działki nr [....] , w granicy z którą ma powstać wnioskowany obiekt budowlany, w toku postępowania nie wyrażał jakiegokolwiek sprzeciwu odnośnie przedmiotowej inwestycji.

Słusznie i przy użyciu właściwych argumentów wskazano w zaskarżonej decyzji, że badanie ewentualnego negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość skarżących w zakresie zarzucanego pozbawienia ich dostępu światła dziennego, zacienienia, odprowadzania wód, czy sposobu wykonania ewentualnych zabezpieczeń z uwagi na prowadzenie robót budowlanych nie odbywani się w ramach niniejszego postępowania, lecz będzie aktualne na etapie wydawania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Trafnie również nie uznano przepisów techniczno-budowlanych za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym rozstrzyga organ architektoniczno-budowlany w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ( tak trafnie wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt

II SA/Ke 656/12, zam. zb. LEX nr 1240884, zam zb.). Odpowiednie postanowienia w tym zakresie zawarto w decyzji organu pierwszej instancji. O ile do przepisów techniczno-budowlanych nawiązano w związku z zezwoleniem na zabudowę w granicy z działką nr [....] , uczyniono to z uwagi na wyartykułowanie wprost przez ustawodawcę upoważnienia zawartego w z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odnośnie zezwolenia również decyzją o warunkach zabudowy na lokalizowanie budynku bezpośrednio przy granicy.

Trafne jest również stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji odnośnie zarzutów K.P. i K.P. dotyczących lokalizacja zjazdu publicznego do objętej wnioskiem inwestycji. Powyższa problematyka pozostaje poza kwestią uzgodnień z zarządcą drogi prowadzonych w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Odnośnie lokalizacji wjazdu inwestor uzyskał natomiast decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 18 lipca 2011 r., znak, [....] , kontrola której pozostaje poza granicami niniejszej sprawy.

Co do uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zbędnym było wydawanie w sprawie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a. skoro Prezydent Miasta T. jest zarządcą ul. [....] . Fakt, że ul. [....] jest ul. jednokierunkową nie stanowi dostatecznego argumentu dla odmowy włączenia do niej ruchu generowanego przez przedmiotową inwestycję. Kwestia obowiązku uwzględnienia w projektowaniu wymogów z art. 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Miejskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać drogi i ich usytuowanie została dostrzeżona przez organy administracji publicznej i wprowadzone w pkt 3 decyzji jako jedne z ustalonych warunków, zaś przyjęcie w tym zakresie konkretnych rozwiązań nie należy do etapu ustalenia warunków zabudowy. W zakresie obsługi komunikacyjnej ustalona została także minimalna liczba miejsc postojowych, które winien zapewnić inwestor w ramach własnej nieruchomości - a nie drogi publicznej, w zależności od sposobu użytkowania określonych części budynku. W skardze nie podano argumentów pozwalających na uznanie ocen zarządcy drogi za nieuprawnione. W szczególności, nie stanowią takiego argumentu wskazania na sposób korzystania z drogi przez aktualnych jej użytkowników.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.

Wydane rozstrzygnięcie w świetle brzmienia art. 200 p.p.s.a. nie upoważnia do uwzględnienia wniosku skarżących o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.