Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 60/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61, art. 4 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 , art. 24 § 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 2 ust. 3, § 5, § 6, § 7, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 listopada 2023 r. znak: SKO.PZ-71/7910/860/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 27 listopada 2023 r. znak: SKO.PZ-71/7910/860/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania T. Z. od decyzji nr 1.31.2023 Burmistrza Gminy Włoszczowy z 19 września 2023 r. znak: FIP.6730.1.31.2022.GJ4 w sprawie ustalenia, na rzecz Gminy [...], warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami socjalnymi na działkach o nr ewid. [...] na terenie miejscowości [...] w granicach terenu inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym nr 1 linią ciągłą koloru czarnego i literami ABCDEFGHIJ-A, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia SKO powołało się na art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 61 ust. 1, 5a art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej "u.p.zwłos.p.", akcentując że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja – w zakresie poszczególnych parametrów. Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania SKO, które decyzją z 9 marca 2023 r. uchyliło w całości uprzednio wydaną decyzję organu I instancji z 7 grudnia 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla ww. inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał na niekompletność analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz wadliwe postępowanie administracyjne – wobec czego przeprowadzono postępowanie uzupełniające dowodowe w pełnym zakresie z udziałem stron postępowania i wydano ww. decyzję z 19 września 2023 r., ustalając następujące warunki zabudowy:

- nieprzekraczalne linie zabudowy dla budynków w terenie inwestycji: 16 m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej ul. [...]oraz 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej ul. [...],

- wskaźnik zabudowy dla terenu inwestycji: do 48%,

- teren biologicznie czynny: minimum 25% terenu inwestycji,

- szerokość elewacji frontowej budynków: od 14 m do 15 m,

- wysokość elewacji frontowej, gzymsu lub attyki budynków: od 6 m do 10 m,

- wysokość głównej kalenicy budynków: od 9 m do 12 m,

- geometria dachów: dachy dwuspadowe lub/i wielospadowe o kątach nachylenia połaci dachowych od 15 do 40 stopni.

Jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej dalej "analizą") w granicach wyznaczonego obszaru przeprowadzono stosowną analizę pod kątem łącznego spełnienia warunków określonych art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, ustalając że występuje tam zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gospodarcza i przemysłowa, zatem kontynuacja funkcji mieszkalnej nie budzi zastrzeżeń – mimo że jest sporna. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego.

SKO, mając na uwadze zawartość akt sprawy, stwierdziło że wyznaczenie linii nowej zabudowy nastąpiło stosownie do § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem". Jak wynika z analizy ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy są zgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz nawiązują do zabudowy na działkach sąsiednich, stanowiąc zarazem przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej istniejącymi budynkami położonymi na działkach sąsiednich. Jeśli chodzi o teren biologicznie czynny, to jego wyznaczenie nastąpiło stosownie do przepisu § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589). Organ odwoławczy, przechodząc do omówienia wskaźnika powierzchni zabudowy, powołał się na § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskazując że przyjęcie tego parametru powyżej wartości średniej (19,15) tzn. 48% zostało uzasadnione w analizie, a tak ustalony parametr nie zaburzy zastanego na tym terenie ładu przestrzennego. Odnośnie szerokości elewacji frontowej przytoczono § 6 rozporządzenia, wskazując że ustalona szerokość elewacji frontowej (od 14 m do 15 m), jako nawiązującą do występujących w obszarze analizowanym budynków, nie zakłóci ładu przestrzennego

jednostki urbanistycznej, w której znajduje się działka objęta wnioskiem. Z kolei ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (od 6 m do 10 m) nastąpiło stosownie do § 7 rozporządzenia, przy czym tak ustalony parametr nie odbiega od parametrów istniejącej zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Ponadto, planowana inwestycja usytuowana będzie w głębi terenu i nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Końcowo, w odniesieniu do geometrii dachu, przytoczono § 8 rozporządzenia, wskazując że z analizy wynika, iż w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości do kalenicy do 10 m – tak więc ustalenie wysokości planowanych budynków od 9 m do 12 m nie będzie odbiegać od paramentów istniejących budynków i wpisze się w zastany na tym obszarze ład.

Reasumując, SKO stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p., a nowosporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna wykazała w sposób wystarczający, iż planowana inwestycja swoimi funkcja oraz gabarytami z punktu widzenia przestrzeni tego terenu wpisze się w zastany porządek urbanistyczno-architektoniczny. Skoro w niewielkiej odległości znajduje się zabudowa, która pozwalała na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla inwestycji planowanych w bezpośrednim sąsiedztwie działki odwołującego się, to organ I instancji zasadnie te okoliczności uwzględnił w wydanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących ustalenia granic obszaru analizowanego organ wskazał, że w analizie przedstawiono wystarczająco szczegółowo i zgodnie z przepisami rozporządzenia sposób ich ustalenia. Ponadto, analizowana obecnie decyzja o warunkach zabudowy obejmuje szczegółowe warunki wymagane przez u.p.z.p. oraz wskazuje linie rozgraniczające teren inwestycji, które przedstawiono na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 decyzji. Oceniając zarzut, że Gmina jest inwestorem w niniejszej sprawie i w związku z tym Burmistrz Gminy winien być wyłączony od jej rozpoznawania, wskazano na brak przepisów nakazujących przyjęcie takiego rozwiązania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję SKO T. Z. powtórzył (za wyjątkiem zarzutu błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego) argumentację odwołania, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, a to:

a) art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez: błędną wykładnię powyższego przepisu i wskutek tego bezpodstawne przyjęcie przez SKO, że Burmistrz Gminy Włoszczowa nie podlegał wyłączeniu z mocy samego prawa od prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego

- co doprowadziło w konsekwencji do niewłaściwego zastosowania przez SKO art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. wadliwego utrzymania w mocy decyzji z 19 września 2023 r.;

b) art 7 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez SKO wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w szczególności w drodze zaniechania dokonania jakiejkolwiek oceny braku poczynienia szczegółowych ustaleń przez organ I instancji w toku postępowania w przedmiocie położenia terenu przedmiotowej inwestycji na Głównym Zbiorniku Wód Podziemnych (GZWP Nr 408) oraz w przedmiocie zasad ochrony na ww. terenie wynikających z właściwych przepisów odrębnych

- co doprowadziło w konsekwencji do bezpodstawnego przyjęcia przez SKO spełnienia wymaganej do wydania decyzji o warunkach zabudowy przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. o zgodności projektowanej decyzji z przepisami odrębnymi, w tym w szczególności z ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz tym samym niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. tj. wadliwego utrzymania w mocy decyzji z 19 września 2023 r.;

c) art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. in fine poprzez: nienależyte i lakoniczne uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji w jej części odnoszącej się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w drodze braku przytoczenia i wyjaśnienia intertemporalnych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, w tym w szczególności wpływu art. 59 u.p.z.p.

- co doprowadziło w konsekwencji do uniemożliwienia przez SKO realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz tym samym do niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

d) art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. in fine poprzez nienależyte i

lakoniczne uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji w jej części odnoszącej się do wyznaczenia terenu biologicznie czynnego z racji braku podania jakiejkolwiek podstawy prawnej rozstrzygnięcia ustalającego udział terenu biologicznie czynnego na poziomie właśnie 25% w przedmiotowej inwestycji i tym samym dowolność ustaleń w tym przedmiocie

- co doprowadziło w konsekwencji do uniemożliwienia przez SKO realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz tym samym niewłaściwego zastosowania art 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

e) art 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte i lakoniczne uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji w jej części odnoszącej się do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy z racji wybitnie ogólnego i niewystarczającego wyjaśnienia usprawiedliwienia wyznaczenia tego parametru na poziomie do 48%, wskazującego na możliwość odstępstwa od parametrów średnich

- co doprowadziło w konsekwencji do uniemożliwienia przez SKO realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz tym samym niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

2. przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, a to:

a) § 8 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie przez SKO w przedmiocie wyznaczenia wysokości kalenicy spełnienia przesłanki odpowiedniości wysokości kalenicy do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym

- co doprowadziło w konsekwencji do bezpodstawnego przyjęcia przez SKO spełnienia wymaganej do wydania decyzji o warunkach zabudowy przesłanki z art 61 ust 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zakresie zagadnienia geometrii dachu (tj. wysokości kalenicy) oraz tym samym niewłaściwego zastosowania art 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. tj. wadliwego rozstrzygnięcia;

b) § 5 ust 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie przez SKO w przedmiocie wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy spełnienia wymogów prawidłowości określenia tego parametru jedynie w drodze określenia wartości maksymalnej tj. do 48%

- co doprowadziło w konsekwencji do bezpodstawnego przyjęcia przez SKO spełnienia wymaganej do wydania decyzji o warunkach zabudowy przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zakresie prawidłowości wskaźnika powierzchni zabudowy oraz tym samym niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. tj. wadliwego utrzymania w mocy decyzji z 19 września 2023 r.;

c) art. 61 ust, 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie przez SKO w przedmiocie kontynuacji funkcji zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji spełnienia wymogu tej kontynuacji, w sytuacji gdy przedmiotowa inwestycja nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym, a tym samym narusza zasadę kontynuacji funkcji

- co doprowadziło w konsekwencji do bezpodstawnego przyjęcia przez SKO spełnienia wymaganej do wydania decyzji o warunkach zabudów przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji oraz tym samym niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. tj. wadliwego utrzymania w mocy decyzji z 19 września 2023 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. W rozpatrywanej sprawie zostały bowiem spełnione wszystkie niezbędne przesłanki konieczne do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, określone w u.p.z.p.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 19 września 2023 r., ustalającą na rzecz Gminy Włoszczowa warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami socjalnymi na działkach położonych w centrum Włoszczowy. W tym zakresie za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi o naruszeniu art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez brak przyjęcia, że Burmistrz Gminy Włoszczowa nie podlegał wyłączeniu z mocy samego prawa od prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego, w którym wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunki zabudowy. Zauważyć bowiem trzeba, że ustawodawca przyznał gminom uprawnienia jednocześnie z zakresu sfery władztwa, tj. imperium (władztwa administracyjnego), jak i dominium (własności), w tych dwóch sferach wyposażając właściwe organy gminy w kompetencje, np. do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i wykonywania uprawnień właścicielskich. Nie są to więc sfery działalności gminy i jej organów, które miałyby się wykluczać. W orzecznictwie podkreśla się również, że pracownik organu, wykonujący ustawowe kompetencje polegające na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nie podlega wyłączeniu, jeżeli sprawa związana jest bezpośrednio lub pośrednio z mieniem tej samej gminy. W innym wypadku mogłoby dojść do nieuprawnionego przeniesienia kompetencji na inny organ – czego wyraźnie nie przewiduje ustawa – lub do sparaliżowania działalności właściwych organów administracyjnych, tj. organów dla których ustawowo zastrzeżono kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w konkretnych sprawach (por. wyrok NSA z 20 października 2018 r. II OSK 2682/16, dostępny jak wszystkie powołane niżej orzeczenia – w CBOSA).

Tytułem wstępu zaznaczyć trzeba, że rozstrzygnięcie Burmistrza Gminy Włoszczowy zostało wydane w wyniku decyzji SKO z 9 marca 2023 r., którą uchylono w całości uprzednio wydaną decyzję organu I instancji z 7 grudnia 2022 r. o identycznej treści jak obecnie podjęta i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi – z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. Jest to o tyle istotne, że w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał na brak podstaw do przyjęcia, że nowa inwestycja rzeczywiście wpisuje się w zastany ład urbanistyczny pod względem gabarytów nowej zabudowy. W tym zakresie jako nieuprawnione oceniono określenie parametrów inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do określonych, innych niż średnie, wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania zastanego ładu przestrzennego. Mianowicie, zdaniem organu odwoławczego:

- po pierwsze, "analiza kwestionowanej decyzji nie wykazała, aby ustalone w jej rozstrzygnięciu wskaźniki intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zostały wyznaczone w sposób zgodny z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia" Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.);

- po drugie, "z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że wyznaczenie odpowiedniego wskaźnika (intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej) o wartości innej niż średnia dla obszaru analizowanego jest dopuszczalne tylko pod warunkiem, że taka wartość "wynika z analizy", o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a więc z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;

- po trzecie, "w tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p." – co pozostaje w zgodzie z orzecznictwem (por. wyrok: WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2024 r. o sygn. akt II SA/Po 75/24, WSA w Poznaniu z 31 lipca 2020 r. o sygn. akt IV SA/Po 59/20);

- po czwarte, "przedłożone wyniki analizy sporządzone są zbyt ogólnie, bez przedstawienia, w koniecznym zakresie, aktualnie istniejących w obszarze analizowanym poszczególnych funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania poszczególnych budynków, które znalazły się w granicach obszaru analizowanego".

W konsekwencji, w ponownie prowadzonym postępowaniu uprawniony urbanista opracował – w sposób uwzględniający ww. wymogi, z zapewnieniem udziału wszystkich stron postępowania – analizę architektoniczno-urbanistyczną, zawierającą wyniki analizy i część graficzną, mającą na celu ustalenie wymagań dla zabudowy i zagospodarowania działek, na jakich ma zostać zrealizowania sporna inwestycja (k. 161-165).W tym zakresie należy zwrócić uwagę na zawartą w części tekstowej analizy tabelę, w której w sposób czytelny, przejrzysty i szczegółowy opisano parametry zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym – wyznaczonym zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., obejmującym trzykrotną szerokość frontu działki wynoszącego 19 m – to jest obszar położony w odległości 57 m od granic terenu inwestycji. Z uwagi na specyficzną lokalizację działek, na których przewidziano inwestycję – centrum miasta [...] ze zróżnicowaną zabudową – uwzględniono w tym zakresie aż 37 budynków, z których zdecydowana większość ma charakter mieszkalny w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, sporadycznie występują budynki gospodarcze, przemysłowe i usługowe.

Przechodząc do znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów należy przytoczyć art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Powracając do treści cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy zwrócić uwagę, że przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego terenu sąsiedniego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy (por. wyrok NSA z 17.05.2007r., sygn. akt II OSK 646/06, LEX nr 322329). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "rozporządzeniem".

Skarżący, mając na uwadze że planowana inwestycja polega na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami socjalnymi, twierdzi, że przedsięwzięcie to nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym, a tym samym narusza zasadę kontynuacji funkcji – z którym to zarzutem nie sposób się zgodzić.

Mianowicie, w tej mierze tut. Sąd w całości podziela stanowisko zawarte w wyroku z 13 listopada 2020 r. o sygn. II SA/Kr 949/20, w którym WSA w Krakowie przesądził, że planowana inwestycja – budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym i pomieszczeniami gospodarczymi – spełnia warunek kontynuacji funkcji, akcentując że "nie ma znaczenia czy funkcja mieszkaniowa będzie kontynuowana jako zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, czy jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, funkcja mieszkaniowa jako taka jest bowiem w takim wypadku kontynuowana". Ponadto, jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie, zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (na przykład budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA: z 7 czerwca 2011r., II OSK 952/10, z 24 listopada 2022 r., II OSK 1126/20). Oznacza to, że zasady dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadza do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii – ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021r., II OSK 519/21). W konsekwencji, w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości kontynuacja funkcji mieszkalnej, jako że zarówno zastana zabudowa jednorodzinna, jak i planowana wielorodzinna mają ten sam cel – zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych ludności lokalnej. Ponadto, w odniesieniu do planowych do powstania na działkach gminnych dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalami socjalnymi należy wskazać, że ich realizacja wynika z ustawowego obowiązku Gminy Włoszczowa, określonego w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r ., poz. 725). Zgodnie z tym przepisem gmina, na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Przechodząc do poszczególnych parametrów planowanej inwestycji, kwestionowanych przez skarżącego, Sąd w całości podziela stanowisko SKO o prawidłowości ustaleń organu I instancji w tym zakresie, wskazując co następuje:

Nieprzekraczalną linię nowej zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 zdanie pierwsze rozporządzenia, zgodnie z którym: obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W tym zakresie ustalone nieprzekraczalne linie zabudowy 16 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej ul. [...]oraz 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej ul. [...] – wynikające ze sporządzonej analizy i będące zgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych – stanowią przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej istniejącymi budynkami położonymi na działkach sąsiednich.

Wyznaczenie terenu biologicznie czynnego jako co najmniej 25% powierzchni terenu inwestycji nastąpiło z uwagi na konieczność ochrony roślinności trwałej i sezonowej oraz umożliwienie jej wegetacji i życia zwierząt. W odniesieniu do tego parametru organ odwoławczy trafnie wskazał, że ww. rozporządzenie nie wskazuje na sposób i tryb jego ustalania. Natomiast obowiązek określenia wielkości terenu biologicznie czynnego wynika z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589), którego to przepisu nie naruszono w niniejszej sprawie.

Z kolei ustalenie parametru dotyczącego wskaźnika powierzchni zabudowy (48%) nastąpiło zgodnie z § 5 rozporządzenia, który stanowi, że:

1 .Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

2.Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy .

Co prawda średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 19,15%, jednak poszczególne stopnie powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wahają się od 18% do 48%, w związku z czym przyjęty wskaźnik powierzchni nawiązuje do parametru występującego w tym obszarze – to jest 48%. Co istotne, autor analizy uzasadnił przyjęcie rozwiązania z § 5 ust. 2 rozporządzenia, wskazując że jest to możliwe z architektonicznego punktu widzenia oraz z uwagi na położenie w ścisłym centrum Włoszczowy, gdzie zabudowa winna być zintensyfikowana, oceniając jednocześnie, że tak ustalony parametr nie zaburzy zastanego na tym terenie ładu przestrzennego.

Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej, to wyznaczona została stosownie do § 6 rozporządzenia zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki ustala się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2). Zgodnie bowiem z przeprowadzoną analizą, średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 13,23 m, w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości elewacji frontowej od 3 m do 30,5 m – w związku z czym ustalono szerokość elewacji frontowej planowanych budynków od 14 m do 15 m jako nawiązującą do występujących w obszarze analizowanym budynków. Jednocześnie autor analizy stwierdził, że przyjęcie takiego parametru nie zakłóci ładu przestrzennego jednostki urbanistycznej w której znajdują się działki.

Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nastąpiło na podstawie § 7 rozporządzenia, który stanowi że górną krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na sąsiednich działkach (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1 na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4). Jak wskazano w analizie, w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości do kalenicy od 2 m do 15 m (średnia 4,6 m). Ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanych budynków od 6 m do 10 m organ prawidłowo powołał się na sporządzone w tym zakresie – zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia – uzasadnienie analizy, zgodnie z którym planowana inwestycja usytuowana będzie w głębi terenu i nie naruszy zastanego ładu przestrzennego, a przyjęty parametr nie odbiega od parametrów istniejącej zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Co do geometrii dachu, to jej ustalenie nastąpiło zgodnie z §8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości do kalenicy do 10 m, wobec czego w jej uzasadnieniu wskazano, że ustalenie wysokości planowanych budynków od 9 m do 12 m nie będzie odbiegać od paramentów istniejących budynków i wpisze się w zastany na tym obszarze ład. Uwzględniając, że istniejąca zabudowa w sąsiedztwie terenu inwestycji charakteryzuje się dachami dwuspadowymi i wielospadowymi o kątach nachylenia połaci dachowych do 45° ustalono dla planowanych budynków dachy dwuspadowe lub/i wielospadowe o kątach nachylenia od 15° do 40°. Jednocześnie w uzasadnieniu analizy w tym zakresie uprawniony urbanista stwierdził, że przyjęcie takiego rozwiązania ustalenia parametrów dla planowanej inwestycji nie zaburzy istniejącego w obszarze zastanego ładu przestrzennego, a wręcz wpisze się korzystnie w istniejącą zabudowę gabarytami jak i funkcją.

Uwzględniając powyższe – w zestawieniu z zawartymi w ww. decyzji kasacyjnej wskazaniami, jakie okoliczności organ I instancji miał wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy – brak podstaw do stwierdzenia, by w toku prowadzonego ponownie postępowania doszło do zarzucanego skargą naruszenia przepisów postępowania. Organy obu instancji podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Jednocześnie w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.), a zebrany materiał dowodowy oceniły stosownie do reguł wskazanych w art. 80 K.p.a. Sporządzona ponownie analiza– w pełni uprawniała organ odwoławczy do stwierdzenia, że planowana inwestycja swoimi funkcjami oraz gabarytami wpisze się w obecny porządek urbanistyczno-architektoniczny. Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego – co ma na celu powstrzymanie zabudowy o parametrach niedających się pogodzić z już istniejącą zabudową na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organy obu instancji w sposób właściwy zabezpieczyły realizację tej zasady w prowadzonym postępowaniu. Spełnione zostały bowiem wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji – czemu SKO dało wyraz, wskazując że przedsięwzięcie to będzie funkcjonować w przestrzeni obszaru analizowanego i będzie współgrać przestrzennie z sąsiednimi obiektami i innymi istniejącymi budynkami w obszarze analizy – a zatem będzie wykazywać z nimi spójność urbanistyczną i wpisze się w zastany ład przestrzenny w tym rejonie miasta.

Należy również podkreślić, że zgodnie z wymogami określonymi w art. 54 pkt 1-3 u.p.z.p. decyzja ustalająca warunki zabudowy określiła rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz wskazuje linie rozgraniczające teren inwestycji, które przedstawiono na mapie, stanowiącej załącznik nr 1 do tej decyzji. W tym kontekście nie mógł odnieść skutku zarzut skargi o braku poczynienia szczegółowych ustaleń przez organ I instancji w toku postępowania w przedmiocie położenia terenu przedmiotowej inwestycji na [...], jako że na str. 2 decyzji z 19 września 2023 r. w części "3.2. Ustalenia dotyczące ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu i zdrowia ludzi" zwrócono uwagę na takie właśnie położenie terenu inwestycji, zaznaczając że w granicach ww. [...] obowiązują zasady ochrony, wynikające z właściwych przepisów odrębnych. Ponadto, organ I instancji, podejmując kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie, zastrzegł że "ustalone graniczne parametry nie zwalniają z obowiązku stosowania przy opracowaniu projektu budowlanego przepisów techniczno-budowlanych, obowiązujących przepisów, Polskich Norm oraz wiedzy technicznej".

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut skargi o braku odniesienia się przez SKO do przepisów intertemporalnych, związanych ze zmianą u.p.z.p. W tym zakresie należy wskazać, że na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), z dniem 24 września 2023 r. wprowadzone zostały liczne zmiany w u.p.z.p. Do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zawierającego przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ustawodawca wprowadził pkt 1a, z którego to przepisu wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 u.p.z.p., w tym, że dany teren musi być położony na obszarze uzupełnienia zabudowy. Ustawa nowelizująca wprowadziła zasadę, że obszary uzupełnienia zabudowy gmina będzie miała możliwość określenia w planie ogólnym gminy. Z kolei, zgodnie z art. 51 ustawy nowelizującej, gminy mają czas do dnia 31 grudnia 2025 r., na uchwalenie planu ogólnego gminy. Ponadto, w ustawie nowelizującej wprowadzono przepisy przejściowe. I tak, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (czyli u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei, w myśl art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (tj. od dnia 24 września 2023r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie nie stosuje się przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p. Oznacza to, że do momentu utraty mocy przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2025 r., nie będzie obowiązywał przepis art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p. wskazujący, że decyzję o warunkach zabudowy można wydać tylko dla terenu znajdującego się na obszarze uzupełnienia zabudowy, ponieważ obszar uzupełnienia zabudowy zostanie dopiero zdefiniowany w momencie wejścia w życie planu ogólnego gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 maja 2024 r. o sygn. akt II SA/Go 144/24).

Końcowo zaznaczyć trzeba, że – jak trafnie zauważyło SKO – decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że jeżeli wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy.

Mając na uwadze, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy, a następnie w sposób niewadliwy dokonały jego subsumpcji do ustalonych w przytoczonych przepisach przesłanek ustalenia warunków zabudowy, brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.