Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 977/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Dnia 16 maja 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1536/22 w sprawie ze skargi I.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 28 grudnia

2022 r. (sygn. akt II SA/Gl 1536/22) - orzekając na zasadzie art. 151 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę I. P.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 30 czerwca 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania I.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, I.P. podnosił zarzuty naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 128 k.r.o. oraz art. 23 k.r.o. i art. 27 k.r.o. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że I. P., na którym spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującemu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawną matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że syn niepełnosprawnej D. P. nie jest uprawniony do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nią, ponieważ jej mąż żyje i to na nim spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do męża,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek z przyczyn zdrowotnych nie może zająć się żoną nie posiadając orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania I.P. świadczenia pielęgnacyjnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Gliwicach, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor w szczególności podnosił, że stronie skarżącej znana jest treść uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r.

o sygn. akt I OPS 2/22. Uchwała ta wydaje się jednak w całości pomijać zapisy ustawowe kodeksu rodzinnego i opiekuńczego odnośnie kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozbawiając tym samym syna a zarazem opiekuna D.P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwała ta bez wątpienia godzi zatem w konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej oraz z wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadę szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wnosiło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j.Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania,

a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze, a które to zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Przypomnieć zatem na wstępie należy, że w rozpoznawanej sprawie

z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze. zm.; dalej: "u.ś.r."), wystąpił syn osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rozpoznając przedmiotowy wniosek, organy administracji publicznej uznały zaś, że została spełniona przesłanka negatywna, uniemożliwiająca przyznanie świadczenia, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Ustalono bowiem, iż wymagająca opieki matka wnioskodawcy pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Pogląd ten podzielił Sąd Wojewódzki, wskazując dodatkowo w motywach wyroku, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 14 listopada 2022 r. uchwałę o sygn. akt I OPS 2/22, w której m.in. stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Zwracając zatem uwagę na wiążącą moc uchwał podejmowanych przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy skarżący wnioskujący o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką nie może tego świadczenia otrzymać. Na przeszkodzie stoi bowiem fakt, że matka jest mężatką a jej mąż nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności. W świetle uchwały nie ma natomiast znaczenia faktyczny stan zdrowia męża matki. Jedynym kryterium oceny przez organy może tu być odpowiednie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.

W ocenie składu orzekającego, z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Po myśli przy tym art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że dla rozstrzygnięcia kwestii spornej występującej w niniejszej sprawie a dotyczącej wykładni ww. przepisów, zasadnicze znaczenie miała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w dniu 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), w której skład poszerzony m in. stwierdził, iż warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Uzasadniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w szczególności wskazał zaś, iż akceptuje tezę, że wykładnia prawa powinna mieć charakter kompleksowy, to jest powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej możliwości interpretacyjnej. Jednocześnie jednak stwierdził, że waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić konieczność modyfikacji zastosowanych przesłanek. W związku z tym skład poszerzony dokonał analizy treści omawianego uregulowania zawartego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i doszedł do przekonania, że odesłanie, zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z tego odesłania. Kontekst systemowy jest w tym zakresie ograniczony i brak jest w szczególności podstaw do przyjmowania, że stanowi go też art. 132 k.r.o. i przyjęte w nim przesłanki, wyznaczające kolejność powstawania obowiązku alimentacyjnego.

Wobec tego skład poszerzony uznał, iż w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak jest podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.

Ponadto, mając na uwadze kolejny kontekst systemowy, jaki stanowiła w tym przypadku analiza rozwiązania ustalonego w oparciu o brzmienie nadane spornej regulacji prawnej przez prawodawcę w odniesieniu do standardów konstytucyjnych, skład poszerzony stwierdził, że nie można było w tym przypadku uznać, by tego rodzaju regulacja prawna w sposób rażący i oczywisty je naruszała. W szczególności dotyczyło to zaś art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Świadczenie pielęgnacyjne – jak podkreślił skład poszerzony – jest bowiem wprawdzie instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie zatem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca, świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały więc ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

Taka regulacja nie była także sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie zaś takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

W świetle powyższej uchwały prawidłowa jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która nie prowadzi do rozszerzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o sytuacje, w których małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to zarazem, że faktyczna niemożliwość sprawowania opieki przez małżonka nie eliminuje przesłanki negatywnej, o której mowa w ww. przepisie i okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie.

Odnosząc się zaś do twierdzeń skarżącego o niezasadność zastosowania

w niniejszej sprawie omawianej uchwały, to przyjdzie jedynie powtórzyć za Sądem

I instancji, iż ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast w myśl art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela jednak pogląd zaprezentowany w uchwale z 14 listopada 2022 r. a zatem nie widzi podstaw do inicjowania procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Wobec powyższego wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonana przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach była prawidłowa a tym samym skargę kasacyjną należało ocenić jako niezasadną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.