Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2289/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. ust. 1 art. 51 ust. 1 pkt 2 art 53
journal: Dz.U. 1996 nr 151 poz 717
law: Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie karty podatkowej.

SENTENCJA

Dnia 27 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant asystent Iwona Rzucidło po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 269/11 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile na rzecz K. S. 607 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 269/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż w dniu 4 lutego 2010 r. P. S.A., zwana dalej Spółką, złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" oraz przeniesienia słupa energetycznego na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym M. w gminie U.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., Burmistrz U. odmówił ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji podano, że obszar wskazany we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, najbliższy budynek mieszkalny oddalony jest o 26 m od proponowanego miejsca lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, następne budynki mieszkalne znajdują się w odległości 70 lub 75m, a działki znajdujące się na tym terenie przewidywane są pod zabudowę mieszkaniową. Dlatego wskazano inny teren pod lokalizację tej stacji poza terenem przeznaczonym pod rozwój zabudowy wsi. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., uchyliło przedmiotową decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji bowiem organ pierwszej instancji rozpatrzył niekompletny wniosek Spółki, nie wykonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu. Wskazano też, że w sposób jasny i wizualnie czytelny należy przedstawić zasięg ponadnormatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych w poszczególnych azymutach na przyległy obszar, co jest niezbędne miedzy innymi do ustalenia stron postępowania w tej sprawie.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz U., decyzją z dnia [...] września 2010 r., ustalił lokalizację dla wnioskowanego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego. Ustalając warunki i wymagania ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego bardzo szczegółowo określił wysokość zawieszenia poszczególnych 15 anten oraz skierowania ich na podane przez Spółkę azymuty. Ustalił także linie rozgraniczające teren inwestycji wyłącznie w granicach wydzierżawionej przez Spółkę działki nr [...].

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji, K. i M. S., domagając się jej uchylenia, podnieśli, iż planowane przedsięwzięcie zaliczane jest do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i jako takie wymaga sporządzenia raportu. Do odwołania załączyli liczne podpisy mieszkańców M., przeciwnych lokalizacji inwestycji. W piśmie uzupełniającym z dnia 20 października 2010 r. twierdzenia, dotyczące szkodliwości planowanej inwestycji, poparli obszernym materiałem wyszukanym na różnych stronach internetowych. Podnieśli ponadto zarzut naruszenia ich praw jako stron postępowania poprzez brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zarzucili organowi brak przeprowadzenia stosownych uzgodnień.

Kolejną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, iż planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę wieżowej stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z kratowej wieży antenowej H 72 m, na której zostaną umieszczone 3 anteny sektorowe nadawczo-odbiorcze typu [...], pracujące w systemie GSM i UMTS, skierowane na azymut 70°, 180°, i 290°, zainstalowane na wysokości 56,0 m npt i 12 anten radioliniowych, pracujących w pasmach 7 GHz, 13 GHz i 18-23 GHz na wysokości 34,5-71 m npt oraz kontenera technicznego, zlokalizowanych na wydzielonej, ogrodzonej części działki nr [...] w M. Stacja będzie emitowała pole elektromagnetyczne w paśmie częstotliwości 900 MHz i 2100 MHz oraz 7 GHz, 13 GHz i 18-23 GHz dla nadajników anten linii radiowych.

Organ odwoławczy wskazał, że w toku badania niniejszej sprawy ocenił, czy planowaną inwestycję można zaliczyć do przedsięwzięć, określonych w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji, tj. przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie, czy przed wydaniem decyzji lokalizacji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji istniał obowiązek sporządzenia raportu i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym celu poddał ocenie przedłożoną przez Spółkę analizę kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w której jej autor wskazał, że planowana inwestycja nie podpada pod żadną z kategorii wymienionych w art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji, a szczegółowo określonych w obowiązującym na dzień orzekania rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2004 r., w związku z czym nie ma potrzeby sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko ani karty informacyjnej przedsięwzięcia, nie jest wymagane też ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowy dokument zawiera rzetelne informacje, a przeprowadzone badania w sposób czytelny i wiarygodny popierają powyższe oceny.

Organ zauważył, iż na wieży antenowej zamontowanych będzie 12 anten radioliniowych, które wyłączone są z kwalifikacji rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Urządzenia odbiorczo-nadawcze znajdujące się w planowanym kontenerze będą natomiast zamknięte w obudowach ekranizujących, uszczelnionych pod względem elektromagnetycznym, przez co nie będzie emisji pola elektromagnetycznego z ich wnętrza. Planowana na działce nr [...] inwestycja znajdować się będzie przy drodze powiatowej, w odległości ok. 26 m od najbliższej zabudowy, przy czym budynki usytuowane najbliżej nie przekraczają wysokości 12 m npt. Inwestycja położona będzie poza obszarem objętym ochroną przyrody, poza obszarem chronionego krajobrazu i obszaru Natura 2000. Na obszarze objętym inwestycją nie znajdują się obiekty zabytkowe, ale występuje strefa ochrony stanowisk archeologicznych. Z analizy wynika, że pionowa odległość pomiędzy osiami głównych wiązek promieniowania, a miejscami dostępnymi dla ludzi dla wszystkich, rozpatrywanych oddzielnie, pojedynczych anten sektorowych wynosi co najmniej 28,1 m. W odległości do 150 m od środków elektrycznych wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Na załączniku graficznym dołączonym do akt sprawy przedstawiono zasięgi występowania ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego wyznaczone wokół zespołu anten planowanej inwestycji. Dla anten sektorowych w odległości 100 m od anten oddziaływanie wynosi: dla azymutu 70° - ponad 43,8 m nad ziemią, dla azymutu 180° - ponad 43,8 m nad ziemią, dla azymutu 290° - ponad 43,8 m nad ziemią. Dla anten sektorowych w odległości 150 m od anten oddziaływanie wynosi: dla azymutu 70 - ponad 37,7 m nad ziemią, dla azymutu 180°- ponad 37,7 m nad ziemią, dla azymutu 290° - ponad 37,7 m nad ziemią. W obrębie oddziaływania anten sektorowych znajdują się następujące działki: nr [...] z budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, nr [...] z budynkiem mieszkalnym, nr [...] z budynkiem mieszkalnym oraz niezabudowane działki nr [...]. Inwestycja nie będzie wywierała negatywnego wpływu na środowisko oraz zdrowie ludzi na poziomie terenu, albowiem pola elektromagnetyczne o wartościach szkodliwych, tj. wyższych niż dopuszczalne, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883), zwanym dalej rozporządzeniem z dnia 30 października 2003 r., wystąpią w miejscach niedostępnych dla ludzi - w wolnej przestrzeni.

W dalszej kolejności, organ odwoławczy, dokonując oceny kwestii udziału stron w każdym stadium toczącego się postępowania z uwzględnieniem treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie upzp, stwierdził, że zarówno Spółka, jak i właściciel nieruchomości nr [...], byli powiadamiani pisemnie o czynnościach podejmowanych w toku postępowaniu, natomiast pozostałe strony tego postępowania - poprzez obwieszczenia na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miejskiego w U., w sołectwie w M. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Uznał tym samym, iż jako strony postępowania mieli możliwość wzięcia w nim udziału i dlatego zarzut w tym zakresie nie jest uzasadniony nie jest uzasadniony.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że kwestie związane z uzgodnieniami zostały załatwione zgodnie z art. 53 ust. 4 upzp. Organ I instancji dokonał bowiem uzgodnień ze Starostą Pilskim w zakresie ochrony gruntów rolnych, Zarządem Powiatu jako zarządcą drogi w odniesieniu do obszaru przyległego do drogi publicznej, Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Poznaniu - Delegatura w Pile w odniesieniu do obszarów objętych ochroną archeologiczną.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że słusznym było przyjęcie przez organ I instancji, iż sporne urządzenie po zainstalowaniu w istocie nie będzie oddziaływać w sposób niekorzystny na ludzi. Projektowana stacja nie stanowi także źródła niekorzystnego oddziaływania na zwierzęta, rośliny, powierzchnię ziemi, wodę, powietrze, klimat. Dodał również, że podnoszona przez odwołujących okoliczność zmniejszenia wartości ich nieruchomości wskutek usytuowania stacji nie podlega badaniu w tym postępowaniu, gdyż nie ma wpływu na legalność inwestycji.

W skardze na przedmiotową decyzję, K. S., zwana dalej skarżącą, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, zarzuciła decyzji naruszenie art. 9, art. 77 oraz art. 80 w zw. art. 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa. Skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji brak jest wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich w postaci podania maksymalnej mocy dla każdej anteny mocowanej na maszcie. Nadto decyzja ta narusza interes prawny poprzez utrudnienie, bądź uniemożliwienie odbioru sygnałów transmisji radiowo-telewizyjnych, a także przepisy rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105). Zdaniem skarżącej, organ I instancji naruszył ponadto przepis art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji.

Skarżąca wskazała, że organy cały swój wysiłek skierowały na bezkrytyczne powielanie informacji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, przedstawionej przez Spółkę. Zdaniem skarżącej informacja ta budzi wątpliwości, gdyż wynika z niej, że wiązki promieniowania i cała energia elektromagnetyczna skupiają się wysoko nad terenem niedostępnym dla ludności. Podniosła jednak, że gdyby tak było, to nie byłoby żadnej łączności. Skarżąca podniosła ponadto, że przedstawione przez Spółkę rysunki oraz tabele nie zawierają wykazu miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego każdej z anten wzdłuż głównej wiązki promieniowania. Wskazała, że Spółka bierze pod uwagę miejsca dostępne dla ludności istniejące tylko wysoko w osi (na osi) głównej wiązki promieniowania, co jest niezgodne z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. W przepisie tym występuje bowiem określenie "wzdłuż osi", a zatem Spółka powinna określić miejsca dostępne dla ludności w realnym terenie, najbliżej anten, wzdłuż głównej wiązki promieniowania i sprawdzić, czy odległość do tych miejsc od środka elektrycznego anteny jest "nie większa niż 100 m". Podniosła, że w niniejszej sprawie, miejsca te znajdują się znacznie bliżej niż 100 m, a zatem przedmiotowa stacja bazowa należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi.

Skarżąca wskazała ponadto, że informacja przedłożona przez Spółkę dotyczy jedynie nominalnych warunków pracy stacji bazowej, a nie rzeczywistych warunków pracy, czyli pod tzw. "obciążeniem". Deklarowane wartości działania stacji podane zostały jako zamiary techniczne operatorów, a nie jako obciążenie nominalne podawane przez producentów stacji i anten nadawczych. Przeprowadzone pomiary są niezgodne z normą, która mówi o maksymalnym obciążeniu - Załącznik nr 2 pkt 6-10 rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. Skarżąca wskazała również, że organy nie przeprowadziły rozważań, które pozwoliłyby uznać, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczenia przyjętych jako normatywnych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, z uwzględnieniem, że teren objęty wnioskowanym przedsięwzięciem, to teren najbliższej i przyszłej zabudowy mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, stwierdzając, że zarówno ustalenia stanu faktycznego, dokonane przez organ odwoławczy, jak i przedstawiony przez ten organ stan prawny sprawy, są prawidłowe. Sąd wskazał, iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo oceniono decyzję organu I instancji jako zgodną z wymogami art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 i art. 54 upzp, trafnie uznano też, że nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 56 upzp. Zauważył, iż spór w niniejszej sprawie dotyczy w istocie dwóch zagadnień. Pierwsze odnosi się do tego, czy w przedmiotowym postępowaniu trafnie uznano, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Drugie zaś – prawidłowości samego postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd wskazał, iż zarzuty skargi w pierwszym zakresie dotyczą naruszenia przez organ I instancji art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji, a także oceny przedstawionej przez Spółkę analizy projektowanej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Podniósł, iż analizując powyższe zarzuty można wnioskować, że skarżąca zmierza w istocie do wykazania, że wniosek o ustalenie lokalizacji dla projektowanego przedsięwzięcia powinien być poprzedzony przeprowadzeniem postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazał, iż w świetle obowiązującego stanu prawnego w dniach podjęcia decyzji obu instancji, lokalizacja inwestycji celu publicznego musiała być poprzedzona uzyskaniem przez inwestora tego rodzaju decyzji tylko w odniesieniu do przedsięwzięć, które były wymienione w obowiązującym wówczas rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. Uwzględniając art. 173 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji Sąd stwierdził, iż w warunkach niniejszej sprawy przyjąć należy, że § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. zawiera katalog przedsięwzięć "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" oraz "mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko", a więc katalog przedsięwzięć, których lokalizacja lub realizacja musi być poprzedzona uzyskaniem decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań (art. 72 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji).

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji wskazał, iż jeżeli z dokumentacji załączonej do wniosku o lokalizację inwestycji celu publicznego, prawidłowo sporządzonej i prawidłowo ocenionej, wynika, że planowane przedsięwzięcie nie należy do przedsięwzięć, które wymagają wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań, to organ nie miał podstawy, aby przed ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego żądać od Spółki uzyskania tego rodzaju decyzji. Istota problemu sprowadza się zatem do tego, czy w świetle charakterystyki przedsięwzięcia, organy miały podstawę przyjąć, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie mieści się w katalogu przedsięwzięć, wymienionych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2004 r. Sąd zauważył, że jego ewentualna szkodliwość wynikać może z promieniowania elektromagnetycznego, a przepisem rozporządzenia, które może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie jest § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz b. Zgodnie z tym przepisem, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: a/ nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b/ nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Zdaniem Sądu, przeprowadzona w skardze interpretacja tego przepisu, związana z przyjęciem określonego znaczenia użytych w nim pojęć: "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania" oraz "miejsca dostępne dla ludności" jest nietrafna. Zauważył, iż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, przyznaje się, że pojęcia te są niejednoznaczne, lecz aktualnie można wskazać na takie rozumienie każdego z tych pojęć, które spotyka się z powszechną aprobatą, także orzekającego Sądu. Podniósł, iż odnośnie zwrotu "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania" wskazuje się, że pole elektromagnetyczne powodowane przez instalacje i urządzenia radiokomunikacyjne ma postać wiązki, która nie jest linią, ale pewnym wycinkiem przestrzeni (tak m.in. w wyrokach z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 446/10, i z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 785/10). Przestrzeni tej jednak nie należy utożsamiać z całą przestrzenią łączącą oś wiązki promieniowania z poziomem terenu. Powinna być ona określana z uwzględnieniem charakterystyk danego nadajnika (szerokości wiązki w pionie i poziomie - podanych w specyfikacji danej instalacji, czy urządzenia). Tak też przyjmuje się w najnowszym piśmiennictwie (J. Szuma, "Stacje bazowe telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko", [w:] Przegląd prawa ochrony środowiska, nr 1/2011). Jeśli chodzi o interpretację pojęcia "miejsca dostępne dla ludności", to Sąd, odwołując się do rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r., wskazał, iż pojęcie to rozumieć należy jako "miejsca, w których mogą przebywać ludzie". Dodał, iż podobną interpretację tego pojęcia prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 602/09, z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1426/09, i z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II OSK 925/09. Wskazał również, iż § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) potwierdza, że dopuszczalne jest skierowanie wiązki promieniowania wysoko nad budynkiem.

Podsumowując powyższe, Sąd I instancji stwierdził,że przy przyjęciu takiego sposobu rozumienia obu pojęć, jakie zaprezentował wyżej oraz na podstawie przedłożonej przez Spółkę specyfikacji przedsięwzięcia, nie podpada ono pod rygory wskazane w przepisach rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. Sąd nie podzielił tym samym stanowiska skarżącej, że planowane przedsięwzięcie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i za nietrafny uznał jednocześnie zarzut naruszenia przez organy art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji, wskazując, iż postanowienia, o których mowa w tym przepisie, wydawane są wyłącznie w postępowaniach w sprawie wydania przedmiotowej decyzji (art. 71 oraz 59 ust. 1).

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi, dotyczących prawidłowości samego postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, Sąd stwierdził, iż organy obu instancji prawidłowo oceniły specyfikację przedsięwzięcia, którą przedstawiła Spółka. Zauważył, iż w skardze podniesiono, że organ I instancji bezkrytycznie powielał informacje z charakterystyki planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu, to, że w decyzjach wskazuje się te same parametry przedsięwzięcia, co we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz dochodzi się do konkluzji takiej, jak we wnioskach zawartych w analizie zgodności planowanej inwestycji z rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2004 r., nie oznacza, że organy nie realizowały swoich kompetencji, poddając ocenie wniosek i załączoną dokumentację. To, że dane charakteryzujące przedsięwzięcie pochodzą od wnioskodawcy nie jest wystarczające do przyjęcia, że są one niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy lub niewystarczające dla prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko Do rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o specyfikację przedsięwzięcia przedstawioną przez wnioskodawcę wystarczające było, żeby dostarczone dane nie zostały skutecznie podważone w świetle całokształtu zebranego materiału dowodowego (art. 80 kpa) oraz strony o sprzecznych z wnioskodawcą interesach miały zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Według przepisów kpa, do uznania okoliczności za udowodnioną nie jest wymagane, aby była potwierdzona więcej niż jednym dowodem.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 9 kpa, Sąd stwierdził natomiast, że skarżąca w skardze nie wyjaśniła, na czym, jej zdaniem polega uchybienie organu w tym zakresie. Powołując się na art. 53 ust. 1 upzp, Sąd I instancji przyznał rację organowi odwoławczemu, iż odwołujący mieli informacje o toczącym się postępowaniu i mogli w nim brać udział, co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Tym samym, zarzut naruszenia art. 9 kpa uznał za nieuzasadniony.

Za nietrafny Sąd uznał również zarzut dotyczący naruszenia rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. Wskazał, że z punktu widzenia kryteriów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., dotyczących kwalifikowania przedsięwzięć do uzyskania środowiskowych uwarunkowań, nie ma znaczenia rzeczywiste oddziaływanie anten. Przepisy bowiem rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r. określają normy rzeczywistego oddziaływania, które jest kontrolowane po uruchomieniu instalacji. Kwestia jego rzeczywistego oddziaływania na środowisko po uruchomieniu nie pozostaje zatem bez kontroli. W postępowaniu w sprawie lokalizacji celu publicznego, rozporządzenie to nie ma jednak zastosowania.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy skargi kasacyjnej wskazała:

1/ naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa w związku z art. 74 ust 1 Konstytucji RP poprzez niepodjęcie przez organy w toku postępowania administracyjnego niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dokonanie przez Sąd I instancji błędnej kontroli w tym zakresie i w oderwaniu od obu decyzji,

2/ art. 52 ust 2 pkt 1 upzp w związku z art. 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji w powiązaniu z art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niedokonanie superpozycji energii wysokiej częstotliwości (kumulacji) zjawiska zachodzącego pomiędzy antenami sektorowymi oraz radioliniami oraz niesprawdzenie, czy w pobliżu znajdują się inne źródła mogące mieć wpływ na obszar oddziaływania inwestycji.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniosła, że z istoty dokonywanej przez sądy administracyjne kontroli legalności wynika, iż sądy te co do zasady nie ustalają stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W niniejszej natomiast sprawie to Sąd podjął się ustaleń faktycznych w kwestii kwalifikacji inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważyła, iż z decyzji organów obu instancji wynika, że lakonicznych ustaleń faktycznych i prawnych dokonały nie te organy, lecz osoba sporządzająca informację o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko. Oba organy nie tłumaczą natomiast pojęć takich jak wzdłuż lub w osi głównej wiązki promieniowania i miejsca dostępne dla ludności, nie objaśniają sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny i kształtu wiązki, nie wyjaśniają, czy jako wyznacznik przyjęły kreskę narysowaną na mapie, czy też konkretną wartość pola elektromagnetycznego. Powyższego nie wyjaśnił również Sąd, który wprawdzie podjął próbę naprawienia błędów organów, lecz jak stwierdziła skarżąca, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest to sprzeczne z aktualną linią orzeczniczą tego Sądu, który podkreśla, iż samodzielne czynności dowodowe organów powinny zmierzać do ustalenia tego, czy wzdłuż osi głównej promieniowania poszczególnych anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, odnosić się do sposobu wyznaczania miejsc dostępnych dla ludzi oraz do kwestii kumulacji pola elektromagnetycznego na danym terenie. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 446/10, skarżąca podkreśliła, ze to energia poszczególnej anteny (jej natężenie), gdziekolwiek w przestrzeni objętej promieniowaniem takim samym jak na osi głównej promieniowania może stanowić zagrożenie dla ludzi, a nie kreska.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżąca podniosła również, iż najważniejszą kwestią w przypadku ustalania rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji, obejmujących budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, jest obecnie dokonywanie superpozycji energii wysokiej częstotliwości (kumulacji). Zauważyła, iż w niniejszej sprawie inwestycja obejmuje 3 anteny sektorowe i 12 anten radioliniowych, których energia sumuje się na poszczególnych azymutach oraz dodatkowo linię 15 kV. Brak oceny powyższego zjawiska przez organy, jak i również brak kontroli Sądu w tym zakresie, powinien zatem skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu, kwestionując zasadność podstaw kasacyjnych, podniosła, że skarżąca nie wskazuje żadnych przepisów, których naruszenia dopuścił się Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a jedynie powołuje się na naruszenie przepisu dotyczącego warunków, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. W ocenie Spółki, uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest prawidłowe - Sąd uzasadnił bowiem podjęte rozstrzygnięcie, wskazując jego podstawę prawną oraz faktyczną, a także dokonał jej uzasadnienia. Sąd nie tylko uznał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został prawidłowo ustalony przez organy, ale ponadto szczegółowo uzasadnił te jego elementy, które były w niniejszej sprawie sporne. Sąd nie dokonał przy tym nowych ustaleń faktycznych w miejsce brakujących, lecz obszernie i szczegółowo wyjaśnił, dlaczego stanowisko zajęte przez organy odnośnie uwarunkowań środowiskowych jest słuszne. Spółka podniosła również, że powołanie się przez skarżącą na naruszenie przepisów kpa nie spełnia wymogu zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Sąd, albowiem przepisy te dotyczą wyłącznie postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej o braku dokonania ustaleń odnośnie kumulacji, Spółka wskazała, iż zarzut w tym zakresie jest niesłuszny z tego samego powodu, z którego niesłuszny był podnoszony przez nią zarzut braku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji. Podniosła, że jak słusznie wskazał Sąd, postanowienie o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględniające wymienione w tym przepisie uwarunkowania, w tym także kumulację, wydaje się w postępowaniach w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś w niniejszej sprawie instalacja nie wymaga wydania takiej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w ramach jej podstaw kasacyjnych zarzuty są usprawiedliwione.

W pierwszej kolejności odnieść należy się do podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisów postępowania. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie zarzuty podniesione w ramach tej podstawy zmierzają do podważenia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności działalności organów administracji publicznej. Skarżąca zarzuciła bowiem Sądowi niedostrzeżenie naruszenia przez te organy wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, w tym w zakresie właściwego zebrania i oceny materiału dowodowego oraz uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć. Podstawę opartą na tych zarzutach uznać należy za usprawiedliwioną.

Na wstępie wskazać należy, podzielając w tym zakresie stanowisko skarżącej, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny I instancji nie ma, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej, a więc dokonywania samodzielnych ustaleń. Zadanie to należy do organów administracji publicznej. Ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest bowiem funkcją postępowania administracyjnego, w ramach którego organy zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. To na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, w taki przy tym sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 7, 8, 9 i 77 § 1 kpa). Ustalenia te oraz ich ocena powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd administracyjny I instancji kontroluje natomiast to, czy opisany wyżej proces odbył się zgodnie z prawem. Niedostrzeżenie uchybień procesowych w tym zakresie i wydanie wyroku w oparciu o stan faktyczny sprawy, który budzi wątpliwości, czy też ustalony w oparciu o nienależycie zebrany materiał dowodowy, może mieć natomiast istotny wpływ na jej wynik i czyni koniecznym uchylenie takiego wyroku w celu rozważenia budzących wątpliwość okoliczności.

W niniejszej sprawie, dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organy administracji publicznej z punktu widzenia wymagań proceduralnych oraz poprawności uzasadnienia podjętych przez te organy rozstrzygnięć nie można uznać za prawidłową. Wbrew ocenie Sądu, w warunkach niniejszej sprawy organy te nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W oparciu o treść uzasadnień podjętych przez te organy decyzji nie można stwierdzić bowiem, aby poczyniły one własne ustalenia w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, lecz że oparły się w tym zakresie na ustaleniach poczynionych przez autora przedłożonej przez Spółkę analizy kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Analiza ta, jak wszystkie inne dokumenty przedkładane przez Spółkę w toku postępowania administracyjnego, nie powinna być jednak przyjmowana przez organy bezkrytycznie jako jedyne źródło ustaleń stanu faktycznego sprawy, lecz podlegać swobodnej ocenie w oparciu o całokształt zebranego w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjmując określone ustalenia stanu faktycznego, organy nie wyjaśniły ponadto znaczenia istotnych dla jego prawnej oceny pojęć "miejsca dostępne dla ludności" oraz "wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania". Nie rozważyły również w ogóle kwestii wzajemnego wpływu planowanych do zainstalowania anten na ich moc promieniowaną izotopowo, w tym także konieczności jej sumowania.

Organy administracji publicznej nie oceniły zatem rzetelnie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie należy do inwestycji, o których stanowi rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. W tym celu niezbędne było bowiem dokonanie oceny dokumentów, przedłożonych przez Spółkę w toku postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem podnoszonych przez stronę przeciwną zarzutów co do ich wiarygodności, niewykluczając w razie konieczności przeprowadzenia w tym zakresie dowodu z opinii biegłego. Niezbędne było również wyjaśnienie i odniesienie się do pominiętej zarówno przez organy, jak i Sąd, kwestii wzajemnego wpływu anten na ich moc promieniowaną izotopowo. Organy zobowiązane były szczegółowo wyjaśnić, czy i w jakim zakresie konieczne i możliwe jest sumowanie mocy poszczególnych anten dla oceny i wyznaczenia ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, a w razie potrzeby dokonać dodatkowych analiz lub ekspertyz, koniecznych dla pełnej realizacji wytycznych wynikających z przepisu § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r., z uwzględnieniem, że przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do radiolinii wówczas, kiedy inwestycja obejmuje wyłącznie wykonanie radiolinii, natomiast ich istnienie i parametry należy uwzględniać przy stosowaniu regulacji z § 4. Organy powinny zatem dokonać niezbędnych ustaleń we wskazanym zakresie, a następnie ich wyniki poddać analizie w zakresie tego, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.

Powyższe uchybienia organów administracji publicznej w zakresie należytego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego sprawy, jak również wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych, podjętych decyzji, czynią uzasadnionymi zarzuty skargi kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 7, 8, 9, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa. Sąd I instancji podjął wprawdzie w pewnym zakresie próbę usunięcia przedmiotowych naruszeń organów, w szczególności w zakresie uzasadnienia ich decyzji, lecz jak wskazano wyżej rolą sądu administracyjnego I instancji jest kontrola legalności działalności organów administracji publicznej, a nie ich zastępowanie.

Nawiązując do odpowiedzi na skargę kasacyjną w zakresie, w jakim podniesiono w niej zarzuty dotyczące wad konstrukcyjnych podstaw kasacyjnych, wskazać jednocześnie należy, iż oparcie skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa, tj. na naruszeniu przepisów postępowania, oznacza możliwość powołania w jej ramach zarówno naruszonych przez Sąd przepisów postępowania sądowego, jak również niedostrzeżonych przez Sąd, a naruszonych przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). W konsekwencji, powołanie się przez wnoszącego skargę w ramach omawianej podstawy kasacyjnej na przepisy kpa uznać należy za dopuszczalne, a w warunkach niniejszej sprawy ponadto za skuteczne.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa, w związku z art. 7,8,9,77 § 1 kpa stwierdzić natomiast należy, że zarzut ten jest uzasadniony w zakresie, w jakim Sąd przyjął do wyrokowania stan faktyczny, który organy przedstawiły z naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. Wskazany przepis nakłada bowiem na Sąd obowiązek wskazania w uzasadnieniu wyroku nie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu faktycznego rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Sąd nie zwrócił przy tym uwagi na brak konsekwencji organu odwoławczego, który w pierwotnej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji wskazał na konieczność ustalenia stron postępowania w przedmiotowej sprawie, a w kolejnej kontrolowanej przez Sąd decyzji nie odniósł się do tej kwestii, a w tym czy odwołująca się jest stroną tego postępowania, w jakiej odległości od wskazanego miejsca lokalizacji inwestycji położona jest nieruchomość skarżącej. Zatem czy jej nieruchomość[i] znajduje się w granicach analizowanego terenu oddziaływania inwestycji, nie wynika bowiem z akt sprawy jaki jest nr. działki skarżącej, a więc czy jest to jedna z działek wskazywanych w decyzji organu I instancji. Z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika, że stacja bazowa telefonii komórkowej do wysokości 74 m z 15 antenami ma być zlokalizowana w granicach działki nr [...], jednak brak ustaleń jaka jest powierzchnia tej działki i czyją własność stanowią działki leżące w obszarze analizowanym.

Za nieusprawiedliwione uznać należy natomiast nie znajdujące żadnego uzasadnienia w skardze kasacyjnej: zarzut naruszenia art. 74 ust 1 Konstytucji RP, jak również podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia art. 52 ust 2 pkt 1 upzp, a także podniesione w ramach tej samej podstawy - zarzuty naruszenia nie mających zastosowania w niniejszej sprawie (w przyjętym do orzekanie stanie faktycznym sprawy) § 5 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 r. i art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji.

W świetle powyższego, konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w celu uwzględnienia, przy podejmowaniu ponownego rozstrzygnięcia, niedostrzeżonych przez ten Sąd uchybień organów administracji publicznej w zakresie stosowania przepisów kpa.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 ppsa.

-----------------------