Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1625/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Zaorska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Izabela Fiedorowicz(sprawozdawca), sędzia WSA Katarzyna Owsiak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi Zespółu Szkół [...] w Z. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za poszczególne miesiące od grudnia 2017 r. do lipca 2018 r. oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON lub organ pierwszej instancji) określił Zespołowi Szkół [...] w Z. (dalej: Zespół Szkół, skarżący) wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: PFRON) za okres od grudnia 2017 r. do lipca 2018 r., w łącznej kwocie 28.501,00 zł.

W ocenie Prezesa Zarządu PFRON, skarżący zobowiązany jest do dokonywania rozliczeń z tytułu wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ust. 2a, a nie na podstawie art. 21 ust. 2b ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (obecnie t.j. Dz.U.2020.426; dalej: ustawa o rehabilitacji). Organ wyjaśnił, że w skład Zespołu Szkół wchodzi Bursa Szkolna w Z. i Szkolne Schronisko Młodzieżowe nr [...] w Z., które to placówki nie zostały wymienione enumeratywnie w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji wśród wyliczonych typów jednostek uprawnionych do rozliczania z PFRON według szczególnych zasad. Powyższe oznacza, że Zespół Szkół jako całość nie spełnia warunków do uznania go za podmiot, o którym mowa w tym przepisie.

Od powyższej decyzji Zespół Szkół złożył odwołanie, zarzucając:

a) nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

b) naruszenie art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji, poprzez jego zastosowanie przez organ w niniejszej sprawie;

c) naruszenie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, poprzez jego niezastosowanie;

d) naruszenie art. 21 ust. 2c i 2d ustawy o rehabilitacji, poprzez przyjęcie, że skarżący błędnie wyliczył zatrudnienie osób niepełnosprawnych na podstawie uwzględnienia niepełnosprawnych uczniów, w sytuacji, gdy do skarżącego zastosowanie ma art. 21 ust. 2b ww. ustawy, w którym oblicza się jako sumę wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych i podwojonego wskaźnika wychowanków, uczniów, studentów lub słuchaczy niepełnosprawnych.

Skarżący, powołując się na statut szkoły, argumentował, że kierownictwo bursy wykonuje zadania zlecone przez dyrektora szkoły i pod jego kierownictwem. Dyrektor szkoły ustala harmonogram pracy pracowników bursy oraz ustala organizację zajęć. Zapisy statutu jednoznacznie potwierdzają, że to szkoła jest pracodawcą dla pracowników bursy wchodzącej w skład Zespołu Szkół, a art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, uzależnia możliwość korzystania z przewidzianych w nim rozwiązań od przynależności pracodawcy do jednego z enumeratywnie wyliczonych typów jednostek, tj. w niniejszym przypadku do publicznej szkoły.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: MRPiPS) utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 2 Uchwały nr [...] Rady Powiatu Z. z [...] czerwca 2013 r. w skład Zespołu Szkół weszła Bursa Szkolna w Z. i Szkolne Schronisko Młodzieżowe nr [...] w Z., które nie należą do żadnej z grup podmiotów wymienionych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji.

MRPiPS argumentował, że do zadań bursy szkolnej, która jest placówką zapewniającą opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania, należy zapewnienie całodobowej opieki, zakwaterowania i wyżywienia, natomiast schronisko młodzieżowe jest placówką oświatowo-wychowawczą.

W związku z powyższym, brak jest - w ocenie organu odwoławczego - podstaw prawnych do uznania szkolnych schronisk młodzieżowych oraz bursy szkolnej za podmioty, o których mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Ustawodawca w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, oprócz szkół, wymienił jedynie placówki opiekuńczo - wychowawcze i resocjalizacyjne, których istnienie wynika z innych przepisów niż ustawa o systemie oświaty, inna też - niż placówek wskazanych w tej ustawie - jest ich rola. Katalog podmiotów wymienionych w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, jest zamknięty i nie obejmuje placówek oświatowo-wychowawczych.

MPRiPS stanął na stanowisku, że pracodawca chcąc korzystać z przywileju zawartego w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, nie może prowadzić działalności w żadnym innym zakresie niż prowadzenie podmiotów określonych w tym przepisie.

Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że na postawie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, mogą rozliczać się zespoły utworzone wyłącznie z jednostek, o których mowa w tym przepisie.

Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:

a) art. 21 ust. 2a ustawy o rehabilitacji, poprzez jego zastosowanie, w przypadku, gdy okoliczności faktyczne nie wskazują, aby skarżący spełniała przesłanki do zastosowania przedmiotowego przepisu;

b) art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, poprzez jego niezastosowanie, w przypadku, gdy skarżący spełnia przesłanki do jego zastosowania w niniejszej sprawie;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 122 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (obecnie t.j. Dz.U.2020.1325 z późn. zm.; dalej: Ordynacja podatkowa), poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu, z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, a także nierozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony.

W uzasadnieniu, powołując się na statut Zespołu Szkół, skarżący argumentował, że szkoła jest pracodawcą dla pracowników bursy szkolonej, wchodzącej w skład Zespołu Szkół. Z kolei przepis art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji stanowi o przynależności pracodawcy do jednego z enumeratywnie wymienionych tam podmiotów. Zdaniem skarżącego, Zespół Szkół, jako szkoła publiczna, jest wymieniony w tym przepisie.

Skarżący podniósł, że bursa stanowi część większej jednostki oświatowej jaką jest Zespół Szkół i jest z nią organizacyjne związana. Ponadto nie ma żadnych podstaw prawnych do wyróżniania w ramach jednej placówki oświatowej składających się na nią odrębnie określonych struktur organizacyjnych, w szczególności nie można stwierdzić, że są to podmioty funkcjonujące na zasadzie samodzielności organizacyjnej, przede wszystkim w zakresie zatrudnieniu pracowników.

Skarżący stwierdził, że skoro bursa zapewnia uczniom opiekę i wychowanie, jest placówką opiekuńczo-wychowawczą.

Powołując się na powyższe, skarżący wniósł o uchylenia decyzji MRPiPS oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi MRPiPS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Spór w sprawie sprowadzał się do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżący - będąc Zespołem Szkół, w skład którego oprócz szkół wchodzi bursa szkolna i szkolne schronisko młodzieżowe - może dokonywać rozliczeń z tytułu wpłat na PFRON na podstawie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji.

Z akt sprawy wynika, że Zespół Szkół jest jednostką budżetową powiatu z. Zgodnie z § 2 Uchwały nr [...] Rady Powiatu Z. z [...] czerwca 2013 r. w skład Zespołu Szkół weszła Bursa Szkolna w Z. i Szkolne Schronisko Młodzieżowe nr [...] w Z. Dyrektor Zespołu Szkół jest również Dyrektorem Bursy Szkolnej i Szkolnego Schroniska Młodzieżowego (§ 6 uchwały). Z kolei pracownicy Zespołu Bursy Szkolnej i Szkolnego Schroniska Młodzieżowego stali się pracownikami Zespołu Szkół (§ 3 uchwały).

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na Fundusz, w wysokości kwoty stanowiącej iloczyn 40,65% przeciętnego wynagrodzenia i liczby pracowników odpowiadającej różnicy między zatrudnieniem zapewniającym osiągnięcie wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości 6% a rzeczywistym zatrudnieniem osób niepełnosprawnych.

Stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy o rehabilitacji, z wpłat, o których mowa w ust. 1, zwolnieni są pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 6%.

Natomiast w myśl ust. 2a tego przepisu, dla państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych, będących jednostkami budżetowymi, zakładami budżetowymi albo gospodarstwami pomocniczymi, instytucji kultury oraz jednostek organizacyjnych zajmujących się statutowo ochroną dóbr kultury uznanych za pomnik historii, wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o którym mowa w ust. 1 i ust. 2, wynosi 6%.

Wedle zaś ust. 2b tego przepisu, dla publicznych i niepublicznych uczelni, publicznych i niepublicznych szkół, oraz placówek opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych, a także publicznych i niepublicznych żłobków, wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o którym mowa w ust. 1 i 2, wynosi 2%.

Przepis art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, jak wynika z powyższych regulacji, wprowadza wprawdzie preferencyjny wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, ale wyłącznie dla podmiotów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie, tj. publicznych i niepublicznych uczelni, wyższych szkół zawodowych, publicznych i niepublicznych szkół, zakładów kształcenia nauczycieli, placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz placówek resocjalizacyjnych. Przy czym, mając na uwadze, że sam przepis art. 21 ustawy o rehabilitacji dotyczy pracodawców, przyjąć należy, że to pracodawca musi być jednym z podmiotów wymienionych w ust. 2b, ewentualnie musi on prowadzić podmioty wymienione w tym przepisie.

Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że pracodawca, chcąc korzystać z przywileju zawartego w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, nie może prowadzić działalności w żadnym innym zakresie niż prowadzenie podmiotów określonych w tym przepisie. Tym samym, jak prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, przepis art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, dotyczy wyłącznie pracodawców będących podmiotami lub prowadzących podmioty w nim wymienione (stanowisko takie wyrażone zostało w licznych orzeczeniach, np. wyrok NSA z 14 sierpnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1062/19, także wyroki WSA w Warszawie z 14 października 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 735/16, z 13 marca 2019 r., sygn.. akt III SA/Wa 1741/18, czy z 23 października 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 2082/18). Na podstawie tego przepisu mogą rozliczać się również zespoły, ale tworzone wyłącznie z jednostek, o których mowa w tym przepisie (zob. wyroki WSA w Warszawie: z 6 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 344/08, z 28 września 2018 r., sygn. akt III SA/Wa 3746/14).

Natomiast stan faktyczny w tej sprawie jest taki, że w skład Zespołu Szkół wchodzą zarówno szkoły (m.in. liceum, technikum) jak i placówki – bursa szkolna i szkolne schronisko młodzieżowe. Te okoliczności były w sprawie bezsporne.

W ocenie sądu, nie można zgodzić się ze skarżącym, że w analizowanym stanie faktycznym Zespół Szkół może stosować wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych przewidziany w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji.

Po pierwsze, Zespół Szkół jest jednostką organizacyjną skupiającą szkoły i inne placówki. Nie jest on szkołą w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy prawo oświatowe i nie może być tak traktowany. Zespół Szkół jest niewątpliwie publiczną placówką oświatową, ale nie jest szkołą publiczną (szkoły natomiast niewątpliwie wchodzą w jego skład) (zob. Pilich Mateusz, Komentarz do ustawy prawo oświatowe, art. 91; wyrok WSA w Opolu z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 427/07).

Po drugie, jak już wskazywano, Zespół Szkół, poza szkołami prowadzi również bursę, która mimo tego, że ma zapewniać dzieciom wychowanie i opiekę (art. 59 statutu) nie jest placówką–opiekuńczo wychowawczą, o której mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. W przepisie tym chodzi bowiem o placówki wskazane w ustawie z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (np. domy dziecka, czy pogotowia opiekuńcze). Zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, placówka opiekuńczo-wychowawcza jest formą instytucjonalnej pieczy zastępczej. Placówkę opiekuńczo-wychowawczą prowadzi powiat lub podmiot, któremu powiat zlecił realizację tego zadania. Placówka opiekuńczo-wychowawcza w szczególności zapewnia dziecku całodobową opiekę i wychowanie oraz zaspokaja jego niezbędne potrzeby, w szczególności emocjonalne, rozwojowe, zdrowotne, bytowe, społeczne i religijne, realizuje przygotowany we współpracy z asystentem rodziny plan pomocy dziecku, a także zapewnia dziecku dostęp do kształcenia dostosowanego do jego wieku i możliwości rozwojowych.

Niewątpliwie bursa nie jest tego rodzaju placówką.

Z kolei, jeżeli chodzi o szkolne schronisko młodzieżowe, to zgodnie z art. 77 statutu, jest ono publiczną placówką oświatowo-wychowawczą. Tego rodzaju placówki nie zostały wymienione w przepisie art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji. Tym samym, ani Bursa Szkolna, ani Szkolne Schronisko Młodzieżowe, nie są podmiotami, o których mowa w analizowanym przepisie.

Podkreślić przy tym należy, że nie wszystkie jednostki, o których mowa w art. 2 ustawy o systemie oświaty zostały wymienione w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, a w konsekwencji możliwość rozliczania się z wpłat na PFRON na tej podstawie nie jest dostępna dla wszystkich podmiotów systemu oświaty, a jedynie dla tych wprost wymienionych w art. 21 ust. 2b ustawy.

Gdyby natomiast ustawodawca chciał objąć preferencją, o której mowa w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji inne podmioty, to wymieniłby wszystkie ww. wymienione w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, a nie tylko niektóre z nich.

W ocenie sądu, nie sposób zgodzić się z wykładnią art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji zaprezentowaną przez skarżącego, zakładającą, że pracodawca zatrudniający pracowników zarówno do jednostek wymienionych w tym przepisie jak i do jednostek w przepisie tym niewymienionych, byłby uprawniony do skorzystania z preferencji w rozliczaniu wpłat na PFRON.

W rezultacie zarzuty naruszenia art. 21 ust. 2a i ust. 2 b ustawy o rehabilitacji, okazały się niezasadne.

Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady zaufania oraz nierozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, należy zauważyć, że przepisy ustawy o rehabilitacji wprost wskazują rodzaje podmiotów oraz wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych osiągany przez poszczególne podmioty.

W ocenie sądu, art. 21 ustawy o rehabilitacji, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, w tym w zakresie zastosowania do poszczególnych podmiotów. W związku z czym zarzut istnienia wątpliwości, co do tego jaki wskaźnik ma być zastosowany do Zespołu Szkół, nie jest zasadny.

Sąd jednocześnie wyraża zrozumienie, że łączenie szkół w zespół przez organy prowadzące ma uzasadnienie ekonomiczne. Chodzi przede wszystkim o obniżenie kosztów zarządu (administrowania) poszczególnymi szkołami i innymi jednostkami wchodzącymi w skład zespołu, które działają wówczas pod kierownictwem jednego dyrektora, ze wspólną administracją i obsługą. Zespół Szkół, w skład którego wchodzą szkoły oraz inne jednostki, stanowi ponadto jednego pracodawcę. W takiej sytuacji, łatwiejsze staje się zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej, którą szkoła posiada, a także efektywniejsze wykorzystanie kadry pedagogicznej. Jednak aspekty ekonomiczne nie mogą przesądzać o możliwości skorzystania z preferencji rozliczania składek na PFRON.

Należy również podkreślić, że to do podmiotu prowadzącego szkoły i inne placówki wskazane w art. 21 ust. 2b ustawy o rehabilitacji, należy wybór sposobu zorganizowania prowadzenia tej działalności. Może on zatem być pracodawcą dla wszystkich pracowników, jak i przyznać placówkom oświatowym samodzielność organizacyjną i majątkową, dzięki czemu mogłyby one zatrudniać we własnym imieniu pracowników. Może on również połączyć prowadzenie placówek oświatowych z działalnością gospodarczą. Z dokonanymi wyborami wiążą się konsekwencje w odniesieniu do zakresu obowiązku uiszczania opłat na PFRON.

Należy też zwrócić uwagę na to, że zwolnienia lub inne preferencje są odstępstwem od powszechności opodatkowania, czy też - jak w rozpoznawanym przypadku - płacenie składek na rzecz PFRON. Dokonując interpretacji przepisów dotyczących zwolnień, preferencji należy przede wszystkim mieć na uwadze ich znaczenie językowe i odczytywać je tak, aby nie rozszerzać ani nie zawężać przesłanek uprawniających do skorzystania ze zwolnienia podatkowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że wszelkie przepisy regulujące ulgi podatkowe należy interpretować ściśle, przede wszystkim w oparciu o wykładnię językową (por. wyroki NSA: z 24 września 2009 r., sygn. akt II FSK 649/08; 24 września 2009 r., sygn. akt II FSK 650/08; 12 sierpnia 2011 r., sygn. akt II FSK 374/10; 28 marca 2012 r., sygn. akt II FSK 1781/10).

Istotne jest również to, że ustawodawca nie ma obowiązku wprowadzania powszechnych preferencji. W omawianym przepisie ustawodawca wyraził wolę uprzywilejowania podmiotów w nim wskazanych i dokonał tego według pewnego logicznego klucza. Wskazał bowiem na wszystkie szkoły oraz placówki świadczące pomoc o zbliżonym charakterze (zob. powoływane już wyroki WSA w Warszawie w sprawach sygn. akt 344/08, sygn. akt III SA/Wa 1741/18).

Zaskarżona decyzja nie narusza art. 122 Ordynacji podatkowej. Organy orzekające podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019.2325), orzeczono jak w wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W związku z dynamicznym wzrostem zagrożenia epidemicznego na terenie województwa mazowieckiego, mając na uwadze, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374), zarządzono zmianę trybu rozpoznania niniejszej sprawy na niejawny. Jednocześnie w sprawie sąd nie stwierdził konieczności rozpoznania sprawy na rozprawie. Materiał dowodowy był kompletny, zaskarżona decyzja podlegała ocenie z punktu widzenia zgodności z prawem, strona swoje argumenty powołała w pismach procesowych, a dokonanie ich oceny prawnej nie wymagało posiedzenia jawnego z udziałem stron.