Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 764/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, 2,3
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2204
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.S.S.E. S.A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 724/20 w sprawie ze skargi W.S.S.E. S.A. w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 sierpnia 2020 r., nr WIN-III.7581.43.2020.DJ w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W.S.S.E. S.A. w O. na rzecz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. oddala wniosek o zasądzenie na rzecz Gminy S. kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 724/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę W.S.S.E. S.A. w O. dalej: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej także: "organ II instancji", "wojewoda") z 19 sierpnia 2020 r., nr WIN-III.7581.43.2020.DJ, w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z 14 czerwca 2019 r., znak: GG.6821.12.2019 Starosta S. (dalej także: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "kpa") odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi gminne, położone w obrębie K. gmina S.

Postanowieniem z 24 lipca 2019 r., znak: IGR-VIII.7581.71.2019.DJ Wojewoda Warmińsko-Mazurski uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z 6 marca 2020 r., znak Gg.6821.12.5.2019 Starosta S. odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie K. gmina S. oznaczoną ewidencyjnie jako działki nr (...) wydzieloną na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy S. nr RR.7430-2/4/2004 z 5 maja 2004 r.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z 19 sierpnia 2020 r., znak: WIN-III.7581.43.2020.DJ utrzymał ją w mocy.

Uzasadniając swoje stanowisko wojewoda wskazał, że kluczowym zagadnieniem w sprawie jest zbadanie, czy w wyniku wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną oraz czy w związku z tym za wydzielone pod drogi publiczną działki przysługuje odszkodowanie w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65; dalej: "ugn"). W sprawie bezspornym jest bowiem, że przedmiotowe działki wydzielone zostały na podstawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. jak również że spełniona została obligatoryjna przesłanka dotycząca przeprowadzenia rokowań pomiędzy właścicielem nieruchomości, a właściwym organem. Zdaniem organu II instancji, sentencja decyzji podziałowej, jej uzasadnienie, jak i powołana podstawa prawna wykluczają uznanie, że w wyniku podziału wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne. W ocenie wojewody nie ma również możliwości kwestionowania w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym ostatecznej decyzji podziałowej.

Wyrokiem z 17 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę od powyższej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że art. 98 ust. 1 ugn w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji podziałowej (5 maja 2004 r.) stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do art. 98 ust. 3 ugn za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości Zatem podstawą do przyznania odszkodowania jest ustalenie, że nastąpiło przejście z mocy prawa wydzielonych działek na rzecz wyżej wskazanych podmiotów (w tym gminy) z przeznaczeniem pod drogę publiczną. W toku postępowania dotyczącego odszkodowania organ musi w związku z tym ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ugn, tzn. czy konkretne działki - wobec zatwierdzonego podziału - zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że działki o nr (...) oraz (...), wydzielone na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy S. z 5 maja 2004 r. nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy S., gdyż nie zostały wydzielone pod drogę publiczną. Jak wynika z decyzji podziałowej, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy w S. Nr XXVI/170/2001 z 27 lutego 2001 r.), przedmiotowe działki przeznaczone zostały pod drogi dojazdowe. Takie oznaczenie nieruchomości nie przesądza, że droga ta ma charakter publiczny. Także okoliczność, że określone w planie parametry dróg odpowiadają parametrom określonym w przepisach rozporządzenia w sprawie dróg publicznych nie może mieć wpływu na ocenę ich charakteru. Parametry te mogą mieć znaczenie przy dokonywaniu podziału nieruchomości, który w myśl art. 93 ust. 1 ugn winien być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast przy ustalaniu prawa do odszkodowania istotna jest treści decyzji podziałowej. O charakterze wydzielonej drogi nie przesądza bowiem organ rozstrzygający wniosek o odszkodowanie, ale organ wydający decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji fakt, że w decyzji podziałowej nie wskazano w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 98 ust. 1 ugn zaś w jego uzasadnieniu przedmiotowe działki zostały określona jako drogi wewnętrzna dojazdowe świadczy o tym, że nie została ona wydzielona pod drogę publiczną.

O fakcie, że przedmiotowe działki nie zostały wydzielone pod drogi publiczne w ocenie Sądu I instancji świadczy również ustanowienie na nich służebności przechodu i przejazdu, gdyż oznacza to, mogą z niej korzystać tylko osoby uprawnione do służebności, a zatem działki te nie mają charakteru ogólnodostępnego. Nie tworzą zatem niezbędnej sieci z drogami publicznymi, w tym sensie, że właściciel może egzekwować to, kto korzysta z dróg wewnętrznych (dojazdowych). Właściciel nie jest też pozbawiony prawa majątkowego, za które żąda odszkodowania. W związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia, że w wyniku decyzji podziałowej przedmiotowe działki zostały wyodrębnione pod drogę publiczną.

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65; dalej: ugn) w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1) przez: ich błędną wykładnię i przyjęcie, że o przejściu z mocy prawa własności działki wydzielonej pod drogę publiczną na własność gminy decyduje treść decyzji podziałowej i zapisy w księdze wieczystej, okoliczność czy nieruchomość jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi (służebności) - podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że przejście własności następuje w chwili gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna, zaś działka została wydzielona pod drogę publiczną (również projektowaną), przy czym o tym, czy droga zalicza się do kategorii dróg publicznych decydują okoliczności dotyczące funkcji jaką ona ma spełniać, a więc czy ma to być droga ogólnodostępną, połączoną z siecią dróg publicznych, przeznaczoną dla nieograniczonej liczby osób, czy też droga służąca tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów.

Wyrokowi zarzucono też naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej wydanej w wyniku błędnego zastosowania przez organ przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ugn w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na zaniechaniu zbadania przez organ czy działki nr: (...) faktycznie nie służą do zaspokojenia potrzeb publicznych (skomunikowania z drogą publiczną i umożliwienia nieograniczonego dostępu nieokreślonemu kręgowi podmiotów przejście i przejazd do innych nieruchomości); ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i 80 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym nie podjęto czynności mających na celu wyjaśnienie czy drogi urządzone na działkach nr: (...) są częścią sieci komunikacyjnej gminy, są dostępne nie tylko dla właścicieli działek powstałych w wyniku podziału, odbywa się przez nie transport publiczny w efekcie czego organ bezpodstawne przyjął, że przedmiotowe działki nie zostały przeznaczone pod drogi publiczne; art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa w zw. z art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, 80 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy; tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym nie zbadano części tekstowej i graficznej planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą nr XXVI/170/2001 Rady Gminy w S. z 27 lutego 2001 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie za uchyleniem zaskarżonego wyroku i rozpoznaniem skargi.

W piśmie procesowym datowanym na 9 kwietnia 2021 r. pełnomocnik Wójta Gminy S. - uczestnika postępowania zaprezentował stanowisko kwestionujące zasadność skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r. poz. 1634). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne.

Sąd I instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Sąd ten nie mógł więc naruszyć przepisów postępowania, których nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tych przepisów w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano i nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez WSA, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 ppsa. Mając zaś na uwadze, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 ppsa wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami ppsa.

W niniejszej sprawie podstawę prawną odmowy ustalenia odszkodowania przez organy administracji stanowił art. 98 ust. 1 i 3 ugn. Zgodnie z brzmieniem ust. 1 tego przepisu aktualnym na datę wydania decyzji o podziale nieruchomości (tj. na dzień 5 maja 2004 r.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast według art. 98 ust. 3 ugn, za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie zaś do ust. 2 przywołanego przepisu, właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne.

Mając na uwadze powyższą regulację prawną należy stwierdzić, że z decyzji Wójta Gminy S. z 5 maja 2004 r. (dalej: decyzja podziałowa) wynika, że zatwierdzono nią projekt podziału nieruchomości uregulowanych w księgach wieczystych KW (...) i KW (...) – działek o nr: (...), położonych w obrębie K. gm. S. stanowiących własność skarżącej kasacyjnie Spółki - na działki o nr: (...) (dalej: sporne działki), (...). Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 ugn. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że przedłożony projekt podziału nieruchomości został opracowany w oparciu o zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S. w obrębie geodezyjnym K. zatwierdzone 16 marca 2001 r. uchwałą Rady Gminy w S. Nr XXVI/170/01. Stwierdzono, że zgodnie z ustaleniami do ww. zmian w planie zagospodarowania przestrzennego sporne działki zostały wydzielone pod drogi wewnętrzne dojazdowe. Pozostałe działki przeznaczone są na cele zabudowy przemysłowo-składowej Strefy. W decyzji podziałowej postanowiono, że ustanawia się służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu przez sporne działki na rzecz każdorazowych właścicieli działek nr (...) i służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu przez działki nr (...) do działki (...) na rzecz każdorazowego właściciela działki nr (...). Z treści decyzji podziałowej nie wynika, by sporne działki zostały wydzielone pod drogę publiczną i - stosownie do art. 98 ust. 1 ugn - przeszły z mocy prawa na własność podmiotu publicznego. Decyzja ta nie została zaskarżona, przysługuje jej walor ostateczności. Orzeczenie to stanowiło podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej.

Jest w sprawie kwestią niesporną, że według stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych KW nr (...) i nr (...) na dzień orzekania przez organy administracji właścicielem spornych działek była skarżąca. Natomiast zgodnie z art. 3 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204; dalej: ukw) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (ust. 1), a prawo wykreślone z księgi wieczystej, nie istnieje (ust. 2). Dopóki więc treść wpisów własności w księdze wieczystej nie zostanie zmieniona lub podważona, dopóty dotychczasowy wpis jest objęty domniemaniem prawnym określonym w art. 3 ust. 1 ukw.

W przypadku wystąpienia sporu co do stanu prawnego nieruchomości w sprawie o odszkodowanie dochodzone na podstawie art. 98 ust. 3 ugn, organ administracji publicznej nie może samodzielnie rozstrzygać tego sporu. Wieczystoksięgowy status własnościowy spornych działek wyklucza dopuszczalność uznania zaistnienia skutku prawnorzeczowego decyzji podziałowej w postaci odebrania własności tych działek podmiotowi ubiegającemu się o odszkodowanie. Brak było zatem podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ugn na rzecz skarżącej kasacyjnie, która według treści ksiąg wieczystych aktualnej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nadal była właścicielem tych działek. W konsekwencji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i w konsekwencji prawidłowo oddalił skargę.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów sądowych na rzecz organu orzeczono w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).

Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego nie podlegał uwzględnieniu. Przepis art. 204 ppsa stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, zobowiązana jest do zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez: organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (pkt 1) lub przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę (pkt 2). Ustawa nie przewiduje natomiast zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania i dlatego orzeczono jak w pkt 3 sentencji.