Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2534/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 80, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 118/18 w sprawie ze skargi W. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 118/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę W. H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 2 listopada 2012 r. B. O. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z prośbą o zbadanie dokumentacji budowlanej obiektu zlokalizowanego przy ul. D. [...] w J.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. organ powiatowy odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości dotyczących dachu budynku, okien łazienki i garażu przy ul. D. [...] w J. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], uchylił postanowienie organu pierwszej instancji.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. B. O. przedłożyła do akt sprawy pełnomocnictwo upoważniające do występowania w imieniu W. H.

Dnia 28 maja 2014 r. przeprowadzone zostały oględziny, podczas których ustalono, że "Budynek mieszkalny nr [...] był wybudowany przed 1977 r., w latach 1979 - 81 był rozbudowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dn. [...].05.1979 zn. [...] dla p. E. M. i W. i T. C. w zakresie nadbudowy budynku mieszkalnego na piętro. Pierwotny budynek wybudowany został przez Pana T. C. na podstawie pozwolenia na budowę z dn. [...].03.1959 zn. [...] wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Do decyzji [...] dołączony został projekt budowlany. Wg oświadczenia inwestorów w 2003 r. dokonano zmiany pokrycia dachu (nie wymiany konstrukcji) bez zgłoszenia. Według złożonych oświadczeń budynek stoi w granicy, lecz nie okazano znaków granicznych".

PINB w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zgodności wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu położonego w J. przy ul. D. [...], z decyzją o pozwoleniu na budowę.

Na skutek odwołania W. H., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ powiatowy nie ustalił de facto zasadniczej kwestii, a mianowicie zgodności przedmiotowego budynku z jego dokumentacją.

Dnia 10 lutego 2015 r. przeprowadzono oględziny, w trakcie których ustalono, że na działkach nr [...], nr [...], znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny. Budynek ten w latach 1979-1981 został nadbudowany na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1979 r., nr [...]. Organ stwierdził odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją, polegające na zrealizowaniu "dachu kopertowego z okapami z każdej strony, zamiast dachu trzy spadowego oraz stwierdzono brak ogniomuru". W piwnicy ww. budynku wydzielono zupełnie inne pomieszczenia oraz stwierdzono zupełnie inny układ ścian niż w zatwierdzonym projekcie. Ponadto w pomieszczeniach sanitariatu na parterze i pierwszym piętrze organ powiatowy stwierdził brak wentylacji.

Postanowieniem wydanym na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229) organ powiatowy nałożył na E. M. obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego wraz z inwentaryzacją budowlaną przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz samowolnie dobudowanego garażu. Po przedłożeniu ekspertyzy PINB w [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. wydaną na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazał E. M. oraz W. H. doprowadzenie budynku mieszkalnego i dobudowanego do niego garażu, położonego na działkach nr [...] i [...] obr. [...], do zgodności z przepisami, zgodnie z oceną stanu technicznego. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją [...]WINB z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż "w analizowanej sprawie organ powiatowy winien był rozważyć wszczęcie dwóch odrębnych od siebie postępowań, jedno postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 37 - 42 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane, w stosunku do samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ww. garaż, który został zrealizowany w 1983 r. oraz drugie postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, w stosunku do przedmiotowego budynku, który został wybudowany z odstępstwem od zatwierdzonego ww. projektu budowlanego z 1979 r.".

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazał E.M. wykonać zabezpieczenie odkrytych prętów zbrojeniowych w pomieszczeniu garażu oraz zaszpachlowanie rysy w garażu oraz poddanie jej obserwacji przez okres 1 roku, w terminie do dnia 29 lipca 2016 r.

Jednocześnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. PINB w [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorce, w terminie do 29 lipca 2016 r.:

- zlikwidowanie nieprawidłowej kratki wentylacyjnej w pomieszczeniu kotłowni, a przewód wykorzystać do wentylacji łazienki na parterze,

- zdemontowanie nieużywanego kotła gazowego i trwałe zaślepienie przewodu spalinowego, wolny przewód wykorzystać na wentylację kotłowni,

- wypięcie przewodu okapu w kuchni na piętrze i wykonanie oddzielnego wyprowadzenia ponad dach,

- wykonanie przewodów wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniach ustępów,

- zabezpieczenie odkrytych prętów zbrojeniowych w pomieszczeniu kotłowni.

E. M. o wykonaniu ww. obowiązków poinformowała pismem z dnia 18 sierpnia 2016 r. Zostało to także potwierdzone w trakcie oględzin dokonanych przez organ. W konsekwencji decyzją z dnia [...] października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stwierdził wykonanie obowiązku przez E. M., zawartego w decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...]. Decyzją zaś nr [...] z dnia [...] października 2016 r. PINB w [...], na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. udzielił E. M. pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działkach nr [...] i [...] obr. [...], położonych przy ul. D. [...] w J.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...] października 2016 r. oraz na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane stwierdził wykonanie przez E. M. obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], nakazującej E. M. wykonanie zabezpieczenia odkrytych prętów zbrojeniowych w pomieszczeniu garażu oraz zaszpachlowania rysy w garażu oraz poddanie jej obserwacji przez okres 1 roku, w części dotyczącej obowiązku poddania obserwacji zaszpachlowanej rysy przez okres 1 roku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], uchylił decyzję organu powiatowego z dnia [...] października 2016 r. oraz na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., udzielił E.M. pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działkach nr [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. D. [...] w J. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż przedmiotem postępowania jest obiekt wybudowany w latach 1983-1985, natomiast odrębnym postępowaniem winna zostać objęta kwestia legalności robót polegających na wykonaniu na tej części obiektu tarasu.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu tarasu (posadzka z płytek i balustrada) na budynku gospodarczym położonym przy ul. D. [...] w J.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. H.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego z dnia [...] października 2017 r. Organ podkreślił, że przedmiotem postępowania jest kwestia legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu tarasu (posadzki z płytek balustrady) na budynku gospodarczym położonym przy ul. D. [...] w J. Następnie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego dokonały oceny zgodności wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego, warunkami technicznymi oraz sztuką budowlaną.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z aktualną mapą zasadniczą przedmiotowy budynek położony jest na dwóch działkach (nr [...] oraz [...]). Jak wskazał geodeta powiatowy przy piśmie z dnia 8 września 2015 r., ewidencja gruntów w obrębie [...] miasta J. została założona w oparciu o kataster austriacki w 1968 r. Obecna, numeryczna mapa ewidencyjna została sporządzona w oparciu o mapę katastralną w skali 1:2880 na początku XXI wieku. Granice działek w obrębie J. na mapie numerycznej nie zostały przesunięte, jedynie przetworzono tradycyjną mapę do postaci elektronicznej uzupełniając ją o budynki. Przetworzenie map do postaci elektronicznej jedynie unaoczniło, że między innymi w rejonie ul. D., jak też w kilku innych częściach J. sposób użytkowania nie pokrywa się z granicami działek. Z mapy wynika, że nie tylko właściciel działki nr [...] użytkuje częściowo działki sąsiednie, w tym działki gminne, ale kilkunastu właścicieli nieruchomości położonych przy ulicy D. jest w podobnej sytuacji, poszczególne budynki położone są na kilku działkach. W konsekwencji organ uznał, iż bezprzedmiotowe w takiej sytuacji byłoby wykazywanie się prawem dysponowania przez inwestorkę nieruchomością na cele budowlane oraz zgodność z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tu powołał się na naturalną jedność fizyczną rzeczy (art. 47 k.c.), która powinna mieć pierwszeństwo przed fikcją prawną. Gospodarcze przeznaczenie obiektu przemawia przeciw przypadkowemu dzieleniu go na części. Podział następujący pionowo wzdłuż linii granicznej nie zapewnia bowiem samodzielności utworzonych części budynku lub innego urządzenia, trwale związanych z każdą z sąsiadujących nieruchomości gruntowych.

Organ II instancji wskazał także, że z przygotowanych w sprawie ekspertyz wynika, iż budynek znajduje się w dobrym stanie. Nie zachodzi tu również sprzeczność z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła W. H., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym brak jest podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania i tym samym umorzenia prowadzonego postępowania;

2) art. 7 oraz 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na zaniechaniu zebrania materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

3) art. 61 § 4 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu tarasu (posadzka z płytek i balustrada) na budynku gospodarczym położonym przy ul. D. [...] w J.;

4) art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie odwołującej czynnego udziału w postępowaniu,

5) naruszenie art. 51 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do przyjęcia, iż inwestor nie jest zobligowany do wykazania prawa do władania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał na wstępie, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r. oraz działając na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. udzielił E. M. pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działkach nr [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. D. [...] w J. Zatem postępowanie kontrolowane obecnie przez Sąd dotyczy tylko i wyłącznie przykrycia przedmiotowego budynku płytkami ceramicznymi i zainstalowania barierek, przez co dach budynku może pełnić funkcję tarasu.

Sąd I instancji podzielił ustalenia organu nadzoru budowlanego, iż zebrany materiał dowodowy wskazuje w sposób jednoznaczny, iż kwestionowane roboty zostały wykonane prawidłowo. Świadczą o tym dwie sporządzone opinie techniczne. Zamierzenie jest zgodne również z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto, Sąd wskazał, powołując się na ustalenia organu, że zgodnie z aktualną mapą zasadniczą przedmiotowy budynek położony jest na dwóch działkach (nr [...] oraz [...]). Jak wskazał geodeta powiatowy przy piśmie z dnia 8 września 2015 r., ewidencja gruntów w obrębie [...] miasta J. została założona w oparciu o kataster austriacki w 1968 r. Obecna, numeryczna mapa ewidencyjna została sporządzona w oparciu o mapę katastralną w skali 1:2880 na początku XXI wieku. Granice działek w obrębie [...] na mapie numerycznej nie zostały przesunięte, jedynie przetworzono tradycyjną mapę do postaci elektronicznej uzupełniając ją o budynki. Przetworzenie map do postaci elektronicznej jedynie unaoczniło, że między innymi w rejonie ul. D., jak też w kilku innych częściach J. sposób użytkowania nie pokrywa się z granicami działek. Z mapy wynika, że nie tylko właściciel działki nr [...] użytkuje częściowo działki sąsiednie, w tym działki gminne, ale kilkunastu właścicieli nieruchomości położonych przy ulicy D. jest w podobnej sytuacji poszczególne budynki położone są na kilku działkach. Podniósł także, że nie można pomijać okoliczności, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił E. M. pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia gospodarczego zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działkach nr [...] i [...] obr. J. położonych przy ul. D. [...] w J. Zatem dokonane roboty budowlane miały miejsce na dachu budynku, który użytkować, zgodnie z przepisami prawa budowlanego, mogła E. M. Stwierdził, że trudno jest przyjąć za logiczne rozwiązanie, iż w pewnej części dachu budynku (będącego jej własnością) inwestorka mogła wykazać się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w części zaś nie. W ocenie Sądu, trafnie organ II instancji odwołał się do jedności fizycznej rzeczy (art. 47 k.c.), która powinna mieć pierwszeństwo przed fikcją prawną. Gospodarcze przeznaczenie budynku wskazuje na negatywne skutki dzieleniu go na części. Podział następujący pionowo wzdłuż linii granicznej nie zapewnia bowiem samodzielności utworzonych części budynku lub innego urządzenia, trwale związanych z każdą z sąsiadujących nieruchomości gruntowych.

Sąd I instancji podkreślił nadto, że z całokształtu materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, dnia [...] września 2017 r. PINB w [...] poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie legalności robót budowlanych polegających na wykonaniu tarasu na budynku gospodarczym położonym przy ul. D. [...] w J. Pismem z dnia 4 października 2017 r. W. H. przedstawiła organowi swoje uwagi do toczącego się postępowania. Nie można zatem mówić, iż nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu.

Z tych względów Sąd na postawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. H., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do przyjęcia, iż inwestor nie jest zobligowany do wykazania prawa do władania nieruchomością na cele budowlane;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie odwołującej czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego,

- art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez uznanie, iż organy dokonały oceny samowolnie wykonany robót zgodnie z art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane,

- art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie zarzutów zaniechania zebrania przez organ materiału dowodowego oraz niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, zaniechania powiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego, umorzenia przez organ I instancji postępowania z uwagi na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego nr [...] z dnia [...] października 2016 r.,

- art. 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że żadne przepisy Prawa budowlanego nie zwalniają organu z obowiązku badania prawa inwestora do posiadania nieruchomości na cele budowlane. Co więcej, wedle ugruntowanych poglądów judykatury, w każdej bez wyjątku sprawie w postępowaniu naprawczym organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do ustalenia powyższej kwestii. Strona powołała się przy tym na pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2566/14. W ocenie skarżącej kasacyjnie, nie ma przy tym znaczenia fakt położenia nieruchomości na dwóch działkach, skoro prawo dysponowania nieruchomością możne wynikać także ze stosunku zobowiązaniowego.

Skarżąca podniosła także, że Sąd błędnie uznał, iż przedstawiła ona swoje uwagi do toczącego się postępowania w piśmie z dnia 4 października 2017 r., a zatem, że stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu. Skarżąca nie odniosła się do przeprowadzonych w sprawie czynności oraz zebranych dowodów, lecz wskazała, iż nie została powiadomiona o wszczęciu przez organ postępowania, nie wie jakie czynności zostały przeprowadzone przez organ, wobec czego nie może złożyć żadnych uwag do prowadzonego postępowania. Powiadomienie strony o zebraniu w sprawie materiału dowodowego i możliwości zgłoszenia uwag bez wcześniejszego zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania administracyjnego i umożliwienia jej czynnego udziału w przeprowadzonych czynnościach oraz zgłaszania dowodów, narusza obowiązek organu do zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. Zauważyła, że organy nadzoru budowlanego nie podjęły żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do merytorycznego załatwienia sprawy, a decyzję z dnia [...] października 2017 r. wydały powołując się wyłącznie na ocenę stanu technicznego sporządzoną przez mgr inż. Ł. S. we wrześniu 2015 r. na poczet innego postępowania. Ponadto, w ocenie strony, niedoręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania oznacza, że postępowanie nie zostało skutecznie wszczęte. W sytuacji, gdy postępowanie nie zostało wszczęte nie można mówić o jego bezprzedmiotowości. W ocenie strony, Sąd pominął także zarzut, iż organ I instancji brak przedmiotu postępowania uzasadniający umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wywodzi w istocie z faktu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego nr [...] z dnia [...] października 2016 r., w sytuacji gdy postępowanie zakończone ww. decyzją nie obejmowało kwestii legalności wykonania tarasu na dachu budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu przeciwna strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, dokonany w zgodzie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego pozwala na ocenę zasadności zastosowania przepisu prawa materialnego.

Ocena trafności zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja administracyjna dotyczyła prawidłowości przeprowadzenia robot budowlanych polegających na budowie tarasu na dachu części obiektu budowlanego zrealizowanego bez uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym budowa ta polegała na wyłożeniu dachu płytkami typu terakota na kleju oraz zrealizowaniu barierki ochronnej. Jednocześnie w stosunku do pozostałej części obiektu – budynku mieszkalnego toczyło się postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane, które zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Decyzja ta była przedmiotem kontroli WSA w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Gl 102/17 oddalił skargę, a NSA wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2018 r. w sprawie II OSK 2860/17 oddalił skargę kasacyjną. Organy prowadziły również postępowanie w stosunku do części obiektu, który został zrealizowany jako garaż i początkowo w taki sposób użytkowany, a następnie, po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ nadzoru budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie. Te decyzje również były przedmiotem kontroli sądów administracyjnych, które ostatecznie uznały rozstrzygnięcie za prawidłowe. Niewątpliwie przedmiot postępowania w niniejszej sprawie został, zatem ograniczony do robot budowlanych, które doprowadziły do powstania tarasu na części obiektu, który może być ostatecznie wykorzystywany jako pomieszczenie gospodarcze. W świetle powyższych wstępnych uwag należało uznać, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w szczególności tych, które związane są z nieprawidłowo, zdaniem skarżącej kasacyjnie, ustalonym stanem faktycznym. Organy administracji w oparciu o opinię techniczną sporządzoną przez inwestora na zlecenie organu nadzoru budowlanego, wydane w oparciu o art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., ustaliły zakres robot objętych niniejszym postępowaniem oraz jakość ich wykonania, co ostatecznie doprowadziło do prawidłowej oceny o braku podstaw do podejmowania jakichkolwiek prawnych działań tych organów w stosunku do inwestora. Należy dodatkowo zauważyć, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała poczynionych ustaleń, co do jakości przeprowadzonych robot budowlanych, a jej zarzuty związane były z tym, że organy administracji oparły się o materiał dowodowy zebrany w innych postępowaniach. Należy przypomnieć skarżącej kasacyjnie, iż zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. za dowód należy uznać wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem, a co może przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy. Skoro postępowania w niniejszej sprawie dotyczą obiektu budowanego w stosunku, do którego początkowo prowadzone było jedno postępowanie to należy przyjąć, że materiał dowodowy zebrany w stosunku do każdej z części obiektu (rozdzielenie postępowań związane jest z tym, że część obiektu powstała w ramach samowoli budowlanej, a część, jako roboty budowlane przy obiekcie zrealizowanym w oparciu o taki projekt) może być wykorzystany do ustalenia stanu faktycznego w innym postępowaniu.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., którego skarżąca kasacyjnie upatruje w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, co do przedmiotowych robot budowlanych. Należy przypomnieć, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje obowiązku wydania odrębnego rozstrzygnięcia (postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania. Wyjątkiem od tej zasady jest postępowanie wznowieniowe oraz wszczęcie postępowania w oparciu o art. 31 k.p.a. Również formalne wszczęcie postępowania, poprzez zawiadomienie o powyższym nie jest warunkiem niezbędnym do uznania, że postępowanie zostało wszczęte albowiem przyjmuje się, że za wszczęcie postępowania należy uznać pierwszą dokonaną przez organ administracji czynność faktyczną. Nawet jeśli organ administracji nie zawiadomił strony o wszczęciu odrębnego postępowania w omawianym zakresie to nie można skutecznie zarzucić takiego naruszenia art. 10 § 1 i 61 § 1 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Strona miała bowiem możliwość wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i ewentualnie zgłoszenia dodatkowych wniosków na każdym etapie postępowania i z prawa tego nie skorzystała.

Nietrafne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim zarzut naruszenia art. 51 ustawy Prawo budowlane. Naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej upatruje w wadliwym przyjęciu, że organy administracji nie były zobligowane do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Co do zasady rację ma skarżąca kasacyjnie, iż na organach administracji prowadzących postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane ciąży taki obowiązek jednakże wskazać należy, że w niniejszej sprawie organy administracji dochowały ciążącego obowiązku. Słusznie ocenił organ administracji, że zasadnicze znaczenie dla oceny powyżej kwestii posiadały w niniejszej sprawie przepisy Kodeksu cywilnego. Podobnie jak w sprawie II OSK 1768/18 należy wskazać, że art. 48 Kodeksu cywilnego stanowi, że z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Przepis ten odnosi się do nieruchomości gruntowych. W przepisie tym (a także art. 191 k.c.) ustawodawca wyraża klasyczną regułę superficies solo cedit (wszystko, co znajduje się na powierzchni gruntu przypada nieruchomości gruntowej). Jednocześnie jednak ustawodawca uregulował kwestie budowy prowadzonej bez tytułu prawnego na cudzym gruncie (art. 232 k.c.) i przekroczenia bez winy umyślnej granic sąsiedniego gruntu (art. 151 k.c.). Przepis art. 151 k.c. przewiduje m.in. możliwość wystąpienia przez właściciela sąsiedniego gruntu z roszczeniem o stosowne wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienie zajętej części gruntu. Natomiast przepis art. 321 § 1 k.c. stanowi podstawę do żądania przez inwestora, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki (za odpowiednim wynagrodzeniem) zaś art. 321 § 2 k.c. stanowi podstawę roszczenia właściciela gruntu, na którym wzniesiono budynek do żądania, aby ten, kto wzniósł budynek nabył od niego własność działki. Powyższe przepisy Kodeksu cywilnego - w sytuacjach w nim określonych - stwarzają możliwość prawną nabycia przez inwestora własności zajętej działki bądź też ustanowienia na jego rzecz odpowiedniej służebności gruntowej. Takie uprawnienia wiążą się z tym, iż inwestor jest właścicielem budynku wzniesionego na cudzym gruncie bądź też z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej. A zatem nie można skutecznie zarzucić organom administracji w niniejszej sprawie, że wadliwie zbadały prawo inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że również zarzut naruszenia art. 51 ustawy Prawo budowlane okazał się być nietrafny, jedynie na marginesie Sąd zauważa, że zadaniem autora skargi kasacyjnej jest takie jego zredagowanie, aby Sąd nie musiał domyślać się intencji kasatora. Wiąże się to z koniecznością precyzyjnego wskazania zarzutów skargi kasacyjnej w tym przede wszystkim wskazania jednostek redakcyjnych przepisu, który jego zdaniem został naruszony. Art. 51 ustawy Prawo budowlane podzielony jest na ustępy i punkty. Każdy z nich dotyczy innej sytuacji faktycznej. Obowiązkiem skarżącej kasacyjnie była konkretyzacja powyższego zarzutu, poprzez wskazanie ustępów i punktów, które nie zostały zastosowanie lub co do których zastosowano błędną wykładnię. W niniejszej sprawie jest to tym bardziej uzasadnione, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organów administracji był art. 105 § 1 k.p.a., a nie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Konkludując jako niezasadny uznano zarzut naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego.

Wobec powyższego prawidłowo, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji umorzył postępowanie uznając postępowanie administracyjne w zakresie robot polegających na wyłożeniu dachu obiektu płytkami typu terakota oraz zrealizowaniu barierki za bezprzedmiotowe.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.