Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1820/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 1  par. 1  i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: Art. 3  par. 1, art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a   w zw. z art. 135, art. 200  w zw. z art. 205  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 40
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

| | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 20 kwietnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko WSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Nowa Huta Tomasza Moskwy sprawy ze skargi S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 października 2022 r. znak SKO.Dr./4122/110/2022 w przedmiocie ustalenia i nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 2 178 zł (dwa tysiące sto siedemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 października 2022 r. znak: SKO.Dr./4122/110/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 11 marca 2022 r. nr 61/G/PK/KR/JP/22/ZDMK w przedmiocie ustalenia i nałożenia na S. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: skarżąca), kary pieniężnej w kwocie 9 492,60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] (działka nr 1 obręb [...] jedn. ewid. Ś.) powierzchnią reklamową o treści zmiennej w dniach od 15 września 2021 r. do 4 października 2021 r., wraz ze wskazaniem sposobu zapłaty ww. kary.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10, ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., nr 1376 – dalej u.d.p.) w związku z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej: k.p.a.).

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podczas kontroli ul. [...] (działka nr 1 obręb [...] jedn. ewid. Ś.) w dniu 15 września 2021 r., stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez panel reklamowy o treści zmiennej o wymiarach: szerokość 5,07 m, wysokość 2,4 m (o powierzchni całkowitej reklamowej: 12,17 m2), umieszczony w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, co udokumentowano protokołem sporządzonym z podjętych czynności kontrolnych pasa drogowego oraz wykonanymi podczas kontroli fotografiami. Wymiary urządzenia reklamowego ustalone zostały na podstawie przeprowadzonego pomiaru przy pomocy urządzenia mierniczego - dalmierz Leica Disto D810 touch. Ustalono, że właścicielem urządzenia jest skarżąca.

Wskazano także, że działka nr 1 obr. [...] jedn. ewid. Ś., w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem "dr" i stanowi pas drogowy drogi publicznej, jaką jest ul. [...]. Jest to droga gminna, której zarządzającym jest Zarząd Dróg Miasta Krakowa, będący podmiotem właściwym do wskazania granic pasa drogowego.

Przeprowadzone kontrole ul. [...] wykazały, że będąca przedmiotem sprawy reklama umieszczona była we wskazanej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi nieprzerwanie w okresie od dnia 15 września 2021 r. do 4 października 2021 r. i ostatecznie została usunięta, co zostało udokumentowane sporządzonymi protokołami oględzin pasa drogowego oraz na wykonanych podczas kontroli fotografiach.

Organ I instancji wskazał, że w uchwale nr XXX/789/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie stawek za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg ustalono w § 5 ust. 1 pkt 8 stawkę za zajęcie pasa drogi gminnej dla pozostałych reklam w wysokości 3,90 zł za każdy dzień.

W związku z powyższym organ I instancji wskazał, że w przypadku przedmiotowego panelu reklamowego, jego powierzchnia reklamowa została obliczona w następujący sposób: pole powierzchni reklamy 2,4 m x 5,07 m = 12,17 m2.

Zdaniem organu I instancji, niezaprzeczalnym dowodem świadczącym o tym, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego drogi publicznej, jest załączona do akt sprawy dokumentacja geodezyjna, na której oznaczono przebieg pasa drogowego i miejsca jego zajęcia bez zezwolenia. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca, zajmując pas drogowy niezależnie od przyczyn, nie wystąpiła o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego, a zarządca drogi takiej zgody nie wydał, natomiast umieszczenie dwustronnego urządzenia reklamowego bez zezwolenia zarządcy terenu, naruszyło art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dlatego w świetle art. 40 ust. 12 tej ustawy organ był zobligowany do nałożenia kary pieniężnej w wysokości podanej w decyzji.

W końcowej części uzasadnienia, organ I instancji wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania zbadał możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej zgodnie z art. 189f k.p.a. i nie znalazł podstaw do takiego odstąpienia.

W odwołaniu wniesionym od ww. decyzji skarżąca podniosła, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych odniesień do tego, jak przebiega pas drogowy w stosunku do reklamy, a tym samym brak dowodu na kolizję reklamy z pasem drogowym. Co więcej, ponieważ mamy do czynienia z instalacją nośnika w granicy działki - aby wykazać, czy faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego, organ powinien dysponować opinią geodety. W ocenie skarżącej nieznane są podstawy przyjęcia przez organ, iż miało miejsce zajęcie pasa drogowego, dlatego decyzja nosi znamiona dowolności i już z tego względu zasługuje na uchylenie. Skarżąca podniosła także, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie, że podczas przeprowadzonej kontroli dokonano geodezyjnego pomiaru zajęcia pasa drogowego oraz sporządzono pomiar wielkości powierzchni rzutu poziomego reklamy oraz wysokości na jakiej się znajdowały. Samo stwierdzenie w protokole kontroli, że taki pomiar reklamy wykonano, nie potwierdza tego. Fakty te mają istotny wpływ na przebieg postępowania i bez nich postępowanie nie może być kontynuowane. Niemożliwe w przedmiotowej sprawie jest uzupełnienie materiału dowodowego o wskazane wyżej pomiary, ponieważ reklama została zdemontowana.

W opisanej na wstępie decyzji z dnia 4 października 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zacytowało przepisy ustawy Prawo o drogach publicznych, mające zastosowanie w sprawie, wskazując że z przepisów tych wynika, iż przesłanką do wszczęcia postępowania jest w pierwszej kolejności to, aby działka, na której zlokalizowano obiekt, wchodziła w obręb pasa drogowego. Pasem drogowym, zgodnie z art. 4 pkt 1 ww. ustawy, jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Kolegium zaznaczyło, iż zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym powinno zostać wykazane ponad wszelką wątpliwość, a organy administracyjne stwierdzając ten fakt, mogą korzystać z różnego rodzaju środków dowodowych.

W aktach sprawy znajdują się mapa zasadnicza i mapa ewidencyjna, na której zaznaczona jest granica pasa drogowego ul. [...] i lokalizacja reklamy.

W aktach sprawy znajdują się protokoły z kontroli pasa drogowego ul. [...] w K. z dnia 15 września 2021 r., 21 września 2021 r., 22 września 2021 r., 27 września 2021 r., 29 września 2021 r., 4 października 2021 r., 5 października 2021 r., na których widoczne jest wyżej urządzenie reklamowe i widać na nim reklamy różnej treści (poza protokołem z dnia 5 października 2021 r.), znajdują się także wymiary urządzenia reklamowego - 5,07 m x 2,4 m oraz łączna powierzchnia urządzenia 12,17 m2. Protokoły te sporządził i podpisał specjalista - pracownik urzędu. Skutkuje to stwierdzeniem, że w dniach od 15 września 2021 r. do 4 października 2021 r., w pasie drogowym ul. [...] umieszczona była reklama. W ocenie Kolegium zaszły zatem okoliczności określone w ustawie, które obligują organ administracji do wydania decyzji nakładającej karę za umieszczenie reklamy w obrębie pasa drogowego bez uprzedniego zezwolenia.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, że w materiale dowodowym brak jest dowodu na przebieg granicy pasa drogowego, Kolegium wskazało, iż dowodami na wyżej wskazane okoliczności są mapa zasadnicza i mapa ewidencyjna z dokonanymi zaznaczeniami granic pasa drogowego ul. [...] oraz zdjęcia, na których widać umiejscowienie reklamy w pasie drogowym.

Co do zarzutu dotyczącego posadowienia nośnika przy granicy działki, Kolegium wskazało, że w sprawie o nałożenie kary za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego, koniecznym jest ustalenie przebiegu pasa drogowego, a nie granicy działki.

Następnie Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu.

Odnosząc się do warunków z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ wskazał, że pomiędzy obydwoma zawartymi w tym przepisie wymogami, tj. znikomą wagą naruszenia prawa i równocześnie zaprzestaniem naruszania prawa, zachodzi koniunkcja, stąd dla zastosowania tej podstawy odstąpienia, wymagane jest spełnienie obydwu wskazanych warunków łącznie. W przedmiotowej sprawie skarżąca zaprzestała naruszenia prawa, gdyż jak wynika z protokołu z dnia 5 października 2021 r., reklama została zdemontowana. W ocenie Kolegium nie został jednak spełniony warunek znikomej wagi naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, czy nie), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego. Przedmiotowa reklama znajdowała się w pasie drogowym przez 20 dni. Skarżąca wiedziała o tym, że zostało wszczęte postępowanie w przedmiotowej sprawie od dnia 20 września 2021 r. (dowód doręczenia zawiadomienia w aktach sprawy), a reklama nadal znajdowała się w pasie drogowym. Od tej daty można również mówić o zawinionym pozostawieniu reklamy w pasie drogowym (strona podmiotowa). Ponadto wskazano, że nie jest to jedyna sprawa skarżącej o zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Podkreślono, że wagę naruszenia należy odnosić do celów ustanowionych przez ustawodawcę i wartości, które w danym przypadku - za pośrednictwem określonych obowiązków ustanowionych w przepisach - mają być chronione. Celem tym obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepisy te obowiązują od wielu lat.

Biorąc zatem pod uwagę cel, dla którego ustawodawca nałożył obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, Kolegium uznało, że sprawca deliktu niewątpliwie w okresie 20 dni naruszył wartości chronione w tym przypadku przez prawo administracyjne, a waga naruszenia nie jest znikoma.

Odnośnie do przesłanki z art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że nie ma ona w sprawie zastosowania, gdyż za ten sam delikt (to samo zachowanie) nie została uprzednio nałożona prawomocną decyzją na skarżącą, administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i skarżąca nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe. Nie sposób więc mówić, że uprzednia kara za to zachowanie - której nie było - spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

W ocenie Kolegium, w sprawie nie zachodzą też podstawy do zastosowania art. 189f § 2 k.p.a. Funkcją administracyjnej kary pieniężnej za omawiany delikt administracyjny jest nie tylko represja, ale także wzbudzenie wewnętrznego przekonania strony o konieczności respektowania na przyszłość obowiązku wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, (funkcja wychowawcza, stymulacyjna), a także związana z nią funkcja prewencyjna, albowiem celem kary jest przeciwdziałanie podobnym naruszeniom w przyszłości. Zdaniem Kolegium cele te nie zostaną osiągnięte w sytuacji zastosowania art. 189f § 2 k.p.a., a wręcz przeciwnie - odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, zniweczy zwłaszcza prewencyjne i stymulacyjne cele kary, albowiem może przyczynić się do wyrobienia przekonania, że skoro udało się uniknąć kary w niniejszym przypadku, to może uda się także innym razem i będzie wpływać na bagatelizowanie przez skarżącą nakazów i obowiązków ustawowych także w przyszłości.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 81a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby przebieg granicy pasa drogowego oraz wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego,

- art 40 ust. 12 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez: niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nienależyte uzasadnienie decyzji, i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

- art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego pomimo, iż waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżąca zaprzestała naruszenia prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz rozważanie zasadności uchylenia decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych:

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym, że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 10 u.d.p.).

Zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Poza sporem stron postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje okoliczność, że skarżąca zamontowała reklamę na ogrodzeniu usytuowanym przy ul. [...] w K. oraz nie uzyskała zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Skarżąca nie zakwestionowała również ustalenia organów zgodnie z którym reklama była umieszczona na ogrodzeniu w dniach od 15 września 2021 r. do 4 października 2021 r.

W ocenie Sądu za uzasadniony należy uznać zarzut skarżącej, że organy nie wykazały granic pasa drogowego, względem tej części ogrodzenia, na której umieszczono reklamę. Nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego musi zostać poprzedzone, niebudzącym wątpliwości ustaleniem, że urządzenie reklamowe zostało umieszczone w pasie drogowym. Za niewystarczające należy uznać powołanie się przez organy, że w ewidencji gruntów i budynków dany obszar został oznaczony symbolem "dr". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, iż "w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zgodnie z pkt 2 tego artykułu drogą jest natomiast budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przytoczone definicje potwierdzają również tezę, że droga i pas drogowy to nie są pojęcia tożsame, gdyż droga stanowi budowlę, pas drogowy zaś to wyłącznie grunt, na którym zlokalizowana jest droga wraz z urządzeniami funkcjonalnie z nią związanymi. Należy dalej zauważyć, że stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Treść art. 4 ustawy o drogach publicznych świadczy o tym, że akt ten dotyczy wszystkich rodzajów dróg, a nie tylko publicznych." (...) "Analiza regulacji prawnych dotyczących prowadzenia ewidencji gruntów i budynków prowadzi do wniosku, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków są niewystarczające do ustalenia, czy na danym terenie znajduje się pas drogowy, czy też budowla w postaci drogi w przedstawionym wcześniej rozumieniu tych pojęć" (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2013 r. sygn. II FPS 2/13, ONSAiWSA 2014/2/21).

Zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. z 2005 r., nr 67, poz. 582) dla dróg publicznych jest prowadzona ewidencja dróg (§ 1 rozporządzenia).

W myśl § 9 rozporządzenia:

1. Ewidencja obejmuje następujące dokumenty ewidencyjne:

1) książkę drogi, której wzór określa załącznik nr 1 do rozporządzenia;

2) dziennik objazdu dróg, którego wzór określa załącznik nr 2 do rozporządzenia;

3) mapę techniczno-eksploatacyjną dróg, sporządzaną z zastosowaniem znaków umownych określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia;

4) książki obiektów mostowych oraz tuneli, których wzory określa załącznik nr 4 do rozporządzenia;

5) kartę obiektu mostowego, której wzór określa załącznik nr 5 do rozporządzenia;

6) wykazy obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów, których wzory określa załącznik nr 6 do rozporządzenia.

2. Dokumenty ewidencyjne, z zastrzeżeniem ust. 3, prowadzi się do czasu rozbiórki, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, z późn. zm.), drogi, obiektu mostowego, tunelu, przepustu.

3. Dokumenty ewidencyjne promu prowadzi się do czasu wycofania promu z eksploatacji.

Książkę drogi prowadzi właściwy zarządca drogi, oddzielnie dla każdego odcinka drogi (§ 10 rozporządzenia). W rozporządzeniu określono wzór książki drogi. Istotnym jest, iż w kolumnie 35 – pas drogowy podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska, w formie zapisu S oraz P, gdzie S oznacza szerokość pasa drogowego, odpowiednio dla strony prawej i lewej; szerokość ta powinna wynikać z odpowiednich danych wpisanych w kolumnach 6 - 30 oraz 32, 33 i 34, natomiast P oznacza powierzchnię pasa drogowego dla odcinka drogi między przekrojami charakterystycznymi.

W ocenie Sądu, słusznym jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym "(...) aby udowodnić, że dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać - opierając się na treści książki drogowej - jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przeprowadzona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa (...)" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 885/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Należy także zwrócić uwagę, iż w aktach sprawy znajduje się kopia mapy ewidencyjnej oraz kopia mapy zasadniczej, z zaznaczonymi miejscami usytuowania reklam, z których to map jednak nie wynika, aby sporna reklama znajdować miała się poza działką ogrodzoną (a skala mapy nie pozwala na precyzyjne ustalenia). Ponadto z dokumentacji fotograficznej wynika, że ogrodzenie znajduje się na podmurówce, a tablica reklamowa może mieścić się wewnątrz przestrzeni nad podmurówką ogrodzenia. Tymczasem organy nawet nie wskazały czy granica działki przebiega w osi ogrodzenia, czy też całe ogrodzenie wraz z podmurówką znajduje się w granicy działki, którą ogradza, nie mówiąc o wykazaniu przez organy, decydujących dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, linii granicznych pasa drogowego i ich relacji do położenia spornego nośnika reklamowego, co do ewentualnej kolizji tego nośnika z pasem drogowym.

W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy są obowiązane uwzględnić powyższe wskazania, celem zgromadzenia materiału dowodowego umożliwiającego ocenę czy nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez skarżącą a następnie weryfikację, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

O kosztach postępowania w pkt II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.