Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 128/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 g oraz art. 9 x , art. 3 aa
journal: Dz.U. 2022 poz 2519
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 16 kwietnia 2024 r. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: straszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 października 2023 r. znak: SKO.BP/4104/15/2023 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 28 lipca 2023 r. nr WGK.RK.7031.3.13.2023 nałożono na przedsiębiorcę P. Sp. z o.o. w N. administracyjną karę pieniężną w wysokości 45.125 zł za nieosiągnięcie w 2020 r. w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowił m.in. art. 9g pkt 1 oraz art. 9x ust. 2 pkt 1 oraz art. 3aa pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządków w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm.). Ze złożonego przez stronę sprawozdania wynikało bowiem, że spółka nie osiągnęła w 2020 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Osiągnęła bowiem 6,32%, podczas gdy wymagany poziom wynosił 50%.

Organ nie znalazł też podstaw do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 kpa. Spółka jest bowiem profesjonalistą, który nie dochował należytej staranności w dążeniu do osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, a osiągnięty poziom rażąco odbiegał od ustawowego. Wbrew twierdzeniom strony, spółka posiada środki przymusu, aby wyegzekwować segregację śmieci, a wszelkie zaniedbania w tym zakresie ze strony mieszkańców winna sygnalizować Prezydentowi Miasta, czego całkowicie zaniechała. Organ podkreślił, że od 2013 r. prowadzona jest przez urząd kampania edukacyjna dotycząca obowiązków związanych z segregacją śmieci. Skutkiem zaniedbań po stronie spółki jest szkoda po stronie gminy, która nie osiągnęła wymaganych prawem poziomów recyklingu oraz szkoda dla środowiska.

Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie, w którym zarzuciła:

1. naruszenie art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez jego zastosowanie w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 grudnia 2020 r., podczas winien mieć zastosowanie ten przepis w brzmieniu do 31 grudnia 2020 r.,

2. naruszenie §1-3 rozporządzenia w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych, poprzez zastosowanie metody obliczania masy odpadów nieadekwatnej do sytuacji strony oraz mniej dla niej korzystnej,

3. naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 kpa poprzez brak ustalenia, czy strona posiada badania składu morfologicznego odpadów,

4. błędne uznanie, że nieosiągnięcie przez stronę wymaganych poziomów odpadów było przez nią zawinione, waga naruszenia prawa nie jest znikoma, a strona nie zaprzestała naruszenia prawa.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 października 2023 r. nr SKO.BP/4140/15/2023 utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu wskazano, że podstawa faktyczna rozstrzygnięcia jest bezsporna, nie ulega bowiem wątpliwości, że spółka nie osiągnęła wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia.

Kara administracyjna stanowi iloczyn stawki za umieszczanie niesegregowanych odpadów komunalnych na składowisku (270 zł) oraz brakującej masy odpadów komunalnych frakcji: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła (167,1301 mg). Wysokość kary została wymierzona w sposób prawidłowy i nie była kwestionowana przez stronę.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do braku możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, z uwagi na fakt, że naruszenie po stronie spółki nie było znikome, lecz miało wysoki stopień społecznej szkodliwości.

Za bezskuteczne uznano również zarzuty odwołania. W tym zakresie podkreślono, że ustawa będąca podstawą rozstrzygnięcia, zarówno przed 31 grudnia 2020 r., jak i po tej dacie przewidywała 50% poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, który przez spółkę nie został osiągnięty. Wszystkie istotne okoliczności faktyczne zostały ustalone, a główny dokument stanowiło sporządzone przez spółkę sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2020 rok.

W decyzji przywołano też wyjaśnienia organu I instancji, z których wynika, że organ nie posiadał własnych badań morfologii odpadów komunalnych, dlatego przy obliczaniu kary uwzględnił wskaźnik z Krajowego planu gospodarki odpadami. Strona nie poinformowała też organu o posiadaniu własnych badań w tym zakresie, co świadczy o bezskuteczności zarzutu nr 3 zawartego w odwołaniu.

W skardze od powyższej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 17 grudnia 2020 r. (Dz.U. z 2020 poz. 2361) obowiązującym od dnia 31 grudnia 2020 r., zmieniającym sposób obliczania tzw. "poziomów recyklingu" poprzez wymierzenie Skarżącej na podstawie ww. przepisu administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2020 roku w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali tworzyw sztucznych i szkła; gdy tymczasem niniejsza sprawa winna zostać oceniona na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2020 r..

2) § 1-3 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych z dnia 14 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 2167), poprzez zastosowanie przez organy metody obliczania koniecznej do osiągnięcia masy odpadów przekazanych do ponownego użycia, recyklingu i odzysku innymi metodami

odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła (pmts), nieadekwatnej do sytuacji skarżącej oraz mniej korzystnej dla skarżącej,

3) art. 7, art., 8 § 1 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak zwrócenia się przez organy do skarżącej, czy posiada jakiekolwiek badania składu morfologicznego odpadów co skutkowało zastosowaniem przez Organy nieadekwatnej do sytuacji skarżącej i mniej korzystnej dla skarżącej metody obliczania koniecznej do osiągnięcia masy odpadów przekazanych do ponownego użycia, recyklingu i odzysku innymi metodami odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła (pmts),

4) art. 7, art. 8 par. 1 i art. 77 par. 1 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego co do przyczyn nieosiągnięcia przez skarżącą w 2020 roku w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali tworzyw sztucznych i szkła, czego skutkiem było błędne przekonanie organów, że nieosiągnięcie przez skarżącą w 2020 roku tych poziomów było zawinione przez skarżącą, oraz że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, a skarżąca nie zaprzestała naruszania prawa.

W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, a ewentualnie o odstąpienie od wymierzenia kary.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2023, poz. 1634), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja wymierzająca stronie skarżącej karę administracyjną za nieosiągnięcie poziomu recyklingu i przygotowania odpadów do ponownego użycia w roku 2020.

Wobec powyższego zastosowanie w sprawie znajduje ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2020 r. (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 1439 ze zm.).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 2 pkt. 4) i pkt. 5) tej ustawy, utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, w związku z czym gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania. W tym celu gminy są obowiązane do nadzorowania gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym do nadzorowania realizacji zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Ponadto gminy zapewniają selektywne zbieranie odpadów komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.

Zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 1, gminy były obowiązane osiągnąć poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych, z wyłączeniem innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, w wysokości co najmniej 50% wagowo - za każdy rok w latach 2020-2024.

Co istotne, obowiązek selektywnej zbiórki odpadów ciąży nie tylko na gminie, ale również na mieszkańcach (co wynika z art. 5 ust. 1 lit. a ustawy) oraz na podmiotach odbierających od nich odpady.

Zgodnie bowiem z art. 9g cyt. ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w art. 3b ust. 1 i 2 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2.

Z powyższych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że skarżąca spółka, jako podmiot odbierający odpady komunalne od mieszkańców, była zobowiązana do osiągnięcia 50% pułapu recyklingu w 2020 r. Okolicznością bezsporną jest również, że poziom ten przez spółkę nie został osiągnięty. W tym zakresie organy oparły się na złożonym przez spółkę sprawozdaniu, z którego wynikało, że spółka osiągnęła poziom zaledwie 6,32%.

Powyższe ustalenie skutkowało naliczeniem kary, uregulowanej w art. 9x ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami.

Karę pieniężną, o której mowa w ust. 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3).

W ocenie Sądu kara została obliczona w sposób prawidłowy, w sposób wynikający z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 2167).

Zarzuty przedstawione w odwołaniu, a następnie powtórzone w skardze podlegały natomiast oddaleniu.

Prawdą jest, że organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na treści ustawy obowiązującej po dniu 31 grudnia 2020 r., o czym świadczy powołany przez organ publikator ustawy (Dz.U. z 2022 r. poz. 2519 ze zm.). Przez cały ten rok obowiązywał jednak 50% poziom recyklingu, wynikający z art. 3b ust. 1 pkt 2 ustawy. Różnica w brzmieniu ustawy dotyczyła wyłącznie sposobu sformułowania zawartego w art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami (brzmienie ustawy do 31 grudnia 2020 r.), przygotowania do ponownego użycia i recyklingu (brzmienie ustawy od 31 grudnia 2020 r.).

Należy zgodzić się z Kolegium, że powyższa zmiana w żaden sposób nie wpłynęła na zakres obowiązków i odpowiedzialności spółki. Wobec powyższego, oparcie decyzji na ustawie w znowelizowanym brzmieniu nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, które byłoby dokładnie takie samo, gdyby organ oparł się na właściwej wersji przepisów. Organ II instancji, podczas ponownego rozpoznania sprawy usunął z resztą ten błąd.

Bezzasadny jest zarzut dotyczący zastosowania metody obliczenia kary nieadekwatnej do sytuacji skarżącej spółki. Strona argumentowała, że organ przyjął w tym zakresie udział wynikający z Krajowego planu gospodarki odpadami, który dla miast powyżej 50 tysięcy mieszkańców wynosi 49,3%. Zdaniem strony w Nowym Sączu stanowi to wartość nie do osiągnięcia z uwagi na mniejszą zamożność mieszkańców, przekładającą się z kolei na innym skład morfologiczny odpadów, tj. mniejszą ilość odpadów nadających się do przetworzenia. W tej sytuacji organ winien zbadać morfologię odpadów komunalnych, co z resztą spółka uczyniła na własną rękę ustalając niższą zawartość odpadów nadających się do przetworzenia. Organ nie zwrócił się jednak do spółki o przedstawienie tych badań.

W odpowiedzi wskazać należy, że organy dokonały stosownych obliczeń wg obowiązujących wzorów zawartych w cyt. powyżej rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r., które szczegółowo przytoczono w decyzji organu I instancji. Jednym z przyjętych wskaźników był "udział łączny odpadów papieru, metali, tworzyw sztucznych, szkła i wielomateriałowych w składzie morfologicznym odpadów komunalnych". Zgodnie z rozporządzeniem, wskaźnik ten ustalany jest na podstawie aktualnego Krajowego planu gospodarki odpadami lub na podstawie badań morfologii odpadów komunalnych wykonanych na zlecenie gminy lub podmiotu, o którym mowa w art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Oparcie się zatem na wskaźniku wynikającym z Krajowego planu nie stanowi uchybienia po stronie organu, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w szczególności w sytuacji, gdy organ nie dysponował badaniami składu odpadów, ani nie miał obowiązku badań takich przeprowadzać. Zasada prawdy materialnej nie oznacza, że na organie spoczywa nieograniczony ciężar dowodowy. Jeżeli strona faktycznie dysponowała badaniami, z których wynikało, że skład odpadów uniemożliwia osiągnięcie ustawowych pułapów recyklingu, miała możliwość badania te przedłożyć. Brała przecież aktywny udział w postępowaniu administracyjnym, poprzedzającym nałożenie kary. Nie uczyniła tego jednak ani na etapie postępowania przed organem I instancji, ani w postępowaniu odwoławczym. To czyni jej zarzut całkowicie gołosłownym.

Oddaleniu podlega również ostatni zarzut naruszenia norm procesowych w postaci art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, którego okoliczności są z resztą bezsporne, a postępowanie dowodowe skoncentrowało się w zasadzie na ustaleniach wynikających ze sprawozdania złożonego przez samą stronę skarżącą. W skardze akcentowano brak ustalenia przyczyn nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu przez spółkę. Należy jednak zwrócić uwagę, że art. 9x ust. 2 cyt. ustawy, będący podstawą wymierzenia stronie skarżącej kary nie uzależnia odpowiedzialności podmiotu od stopnia zawinienia, przez co odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Oczywiście istnieje możliwość odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189 k.p.a., przepis ten wymaga jednak spełnienia przesłanek w postaci znikomej wagi naruszenia prawa, zaprzestania naruszenia prawa lub uprzedniego ukarania za to samo naruszenie.

Sąd zgodził się z organami, że powyższe przesłanki nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Po pierwsze, osiągnięty przez spółkę poziom odzysku jest znikomy i nawet nie zbliża się do ustawowego wymogu. Po drugie, strona skarżąca jest podmiotem profesjonalnym i nie może zasłaniać się biernością mieszkańców. Wiąże ją bowiem z mieszkańcami umowa, z której wynikają obowiązki związane z segregacją śmieci. Strona nie podjęła jednak żadnych czynności zmierzających do ich wyegzekwowania, ani też nie zawiadomiła Prezydenta Miasta o niedopełnieniu przez mieszkańców obowiązków związanych z segregacją odpadów, choć zgodnie z art. 6ka cyt. ustawy – miała taki obowiązek. W końcu o znikomości naruszenia prawa nie może być mowy, gdy naruszenie to w szkodliwy sposób wpływa na środowisko, którego ochrona jest jedną z nadrzędnych wartości. Nie zasługuje zdaniem Sądu na odstąpienie od wymierzenia kary profesjonalny odbiorca odpadów, który w żaden sposób nie reagował na brak segregacji śmieci przez mieszkańców i w sposób bierny odbierał zmieszane odpady, nie próbując nawet wyegzekwować od mieszkańców realizację ciążących na nich obowiązków, ani nie informując o takim stanie rzeczy właściwych organów.

W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.