Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 812/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 do  art. 152
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr 4, 6, 8 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", Starosta Ś. zatwierdził projekt budowlany i udzielił F.W. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych nr 4, 6, 8, będącej częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "U." na działce nr 401, 402, 608, 547 obręb P. oraz na działce nr 122, 137, 141, 143, 144, 145 obręb R., gmina U..

W dniu 11 września 2013 r. do Starostwa Powiatowego w Środzie Ś. wpłynął wniosek S.L. o wznowienie postępowań w sprawie wydanych przez Starostę Ś. decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz firmy F.W., tj. dotyczących decyzji: Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r., Nr [...] z dnia [...] r. Wnioskodawca wskazał we wniosku, że jako właściciel działek nr: 279, 155, 156, 256, 257, 241/1, 242/1, 24, 79, 99, 461 obręb R., nie został uwzględniony jako strona w postępowaniach dotyczących wydania w/w decyzji. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jak również dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe.

Postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] Starosta Ś. odmówił wznowienia postępowań w sprawach zakończonych wyżej opisanymi decyzjami.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia S.L. na powyższe postanowienie Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W motywach uzasadnienia wskazano m.in. na konieczność oceny dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania oraz wyjaśniono, że kwestię posiadania przez skarżącego przymiotu strony organ ustala dopiero w ramach wznowionego postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Starosta Ś. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie, w której wydano decyzję z dnia [...] r. Nr [...].

Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta Ś., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. Nr [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że S.L. we wniosku o wznowienie nie wskazał dowodów w sprawie, które okazały się fałszywe oraz nie podał żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności, nieznanych organowi w dniu wydania decyzji.

Ponadto, należało – zdaniem organu - jeszcze sprawdzić, czy istotnie S.L. jest stroną postępowania i został pominięty przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a przez obszar oddziaływania obiektu w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Żadna z działek nr 279, 155, 156, 256, 257, 241/1, 242/1, 242, 79, 99, 461 obręb R., gmina U., których właścicielem jest wnioskodawca nie występuje w treści decyzji z dnia [...] r. Nr [...], co świadczy o tym, że na działkach S.L. nie jest planowana inwestycja. Ponadto, oś wieży elektrowni wiatrowej nr 4 jest odległa od najbliższej działki nr 155 obręb R. o ok. 300 m; oś wieży elektrowni wiatrowej nr 6 jest odległa od najbliższej działki nr 156 obręb R. o ok. 310 m; oś wieży elektrowni wiatrowej nr 8 jest odległa od najbliższej działki nr 155 obręb R. o ok. 620 m i łopaty wiatraka o długości 50 m nie będą omiatały terenu żadnej z działek wnioskodawcy. Działki nr 279, 155, 156, 256, 257, 241/1, 242/1, 242, 79, 99, 461, których właścicielem jest S.L., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy U. Nr [...] z dnia 11 kwietnia 2006 r.) oznaczone są symbolem R, tzn. są terenami niezainwestowanymi, dla których podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe. Jest to istotne, ponieważ rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, nie normuje poziomu hałasu dla terenów upraw polowych. W związku z tym, że brak jest podstaw do uznania S.L. za stronę postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji Nr [...], w którym inwestorem była F.W. Sp. z o.o., orzeczono jak na wstępie.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołał się S.L., zarzucając naruszenie: art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. - poprzez uznanie, że nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu; art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji; art. 8, art. 80 k.p.a. - poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy; art. 33 Prawa budowlanego - poprzez dokonanie niezgodnego z prawem etapowania inwestycji; art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - poprzez nieuwzględnienie zasad ochrony uzasadnionych interesów prawnych osób trzecich; art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego - poprzez niewłaściwe zbadanie przez organ zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe zarzuty odwołujący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] r., podjętą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewoda D. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że o ile, z uwagi na treść wniosku z dnia 10 września 2013 r. o wznowienie postępowań w sprawach dotyczących budowy elektrowni wiatrowych oraz zarzuty sformułowane w odwołaniu, nie budzi wątpliwości, że jako przesłankę wznowienia postępowania odwołujący wskazał brak udziału w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), o tyle wyjaśnienia i uzupełnienia wymagają pozostałe okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania podnoszone przez S.L., który wnosząc o wznowienie postępowania wskazał jako przesłankę wznowienia okoliczność, zgodnie z którą dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.), podając przy tym jednocześnie jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Mając na uwadze treść żądania wyrażonego w piśmie z dnia 10 września 2013 r., w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zatem, zgodnie z art. 50 k.p.a., wezwać stronę do dokładnego określenia przedmiotu wniosku. Nadto organ winien wezwać stronę do przedłożenia dowodów potwierdzających wskazywane przesłanki. Niewystarczającym jest bowiem powoływanie się przez stronę jedynie na treść art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. jako przesłankę wznowienia postępowania, bez przytoczenia konkretnych okoliczności i bez przedłożenia stosownych dokumentów w sprawie, które to potwierdzają wskazywane przez stronę okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda stwierdził, że Starosta Ś. w ogóle nie przeprowadził postępowania wstępnego o jakim mowa w art. 149 k.p.a., stąd w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta Ś. winien w pierwszej kolejności bezsprzecznie ustalić, kiedy odwołujący się dowiedział się o decyzji (decyzjach) będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego z dnia 10 września 2013 r. oraz, z uwagi na pozostałe przesłanki podnoszone przez S.L., kiedy strona dowiedziała się o wskazywanej przez nią okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Poza rozważaniami organu I instancji pozostała bowiem kwestia terminu, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania.

Niezależnie od powyższego Wojewoda wskazał, że Starosta Ś. również niewystarczająco przeanalizował czy odwołujący posiada przymiot strony w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sprawach regulowanych przepisami Prawa budowlanego dla oznaczenia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę znajduje zastosowanie, jako lex specialis, przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiąc, że stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem powyższego przepisu jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Czyni to stroną takiego postępowania tego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania jego nieruchomości. Lokalizację nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z uwagi na bardzo ogólną definicję przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie można bowiem przyjmować, na co mogłoby wskazywać literalne brzmienie definicji z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, że obszar oddziaływania obiektu powinien być w każdym przypadku wyznaczany na podstawie odrębnych przepisów (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 75/06).

Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni wiatrowych nr 4, 6, 8 będącej częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "U." na działce nr 401, 402, 608, 547 obręb P. oraz na działce nr 122, 137, 141, 143, 144, 145 obręb R., gmina U., które są częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "U.". Mając zatem na uwadze przedmiot analizowanego zamierzenia inwestycyjnego, organ architektoniczno-budowlany winien ze szczególną wnikliwością prowadzić postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest wyjaśnienie posiadania przymiotu strony przez odwołującego. Tymczasem postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji – jak stwierdził Wojewoda - zostało przeprowadzone niewłaściwie, bowiem organ nie zebrał całego materiału w sprawie i dostatecznie go nie rozważył.

W pierwszej kolejności organ I instancji ustalając obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji - elektrowni wiatrowej, pominął wskazywaną przez S.L. nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr 24. Jak bowiem wynika z uzasadnienia decyzji Starosta Ś. analizował czy w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji znajdują się działki nr 279, 155, 156, 256, 257, 241/1, 242/1, 242, 79, 99, 461. Tymczasem we wniosku o wznowienie postępowania S.L. wskazywał na działki oznaczone nr 279, 155, 156, 256, 257, 241/1, 242/1, 24, 79, 99, 461.

Co również istotne, jak wyjaśniono to powyżej, obszar oddziaływania obiektu wyznacza się w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Tymczasem organ I instancji określając obszar oddziaływania inwestycji, dokonał m.in. porównania treści decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, gdzie określono działki objęte zamierzeniem budowlanym z działkami wskazywanymi przez S.L.. Taki sposób ustalania obszaru oddziaływania inwestycji – zdaniem Wojewody - jest niedopuszczalny.

Dalej organ podkreślił, że przedmiotowa inwestycja jest częścią większego zamierzenia budowlanego, jakim jest budowa zespołu elektrowni wiatrowych na terenie gminy U.. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne docelowo składać się ma z 20 elektrowni wiatrowych wraz z linią kablową, światłowodową, dróg dojazdowych oraz stacji elektroenergetycznej GPZ U.. Zatem z uwagi na pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości, co do możliwości etapowania przedmiotowej inwestycji w sposób przedstawiony przez inwestora i związaną z tym możliwość ograniczenia kręgu stron postępowania, organ I instancji winien był dokonać analizy obszaru oddziaływania całego zamierzenia budowlanego obejmującego wszystkie planowane do realizacji elektrownie wiatrowe (wraz z linią kablową, światłowodową dla całego przedsięwzięcia oraz drogami dojazdowymi) dla oceny legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Jak wynika z analizy zaskarżonej decyzji podnoszona kwestia nie była jednak przedmiotem rozważań Starosty Ś..

Niezależnie od powyższego Wojewoda stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że S.L. istotnie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, na które wskazuje w podaniu z dnia 10 września 2013 r., co uniemożliwia organowi odwoławczemu weryfikację posiadania przez odwołującego tytułu prawnego do przedmiotowych działek. Nadto, w aktach sprawy brak również wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia 11 kwietnia 2006 r. dla działek wskazywanych przez S.L.. Brak tego dokumentu nie pozwala z kolei ustalić funkcji, przeznaczenia i sposobu zagospodarowania tych nieruchomości, co z uwagi na przedmiot zamierzenia inwestycyjnego nie pozwala w sposób jednoznaczny ustalić czy którakolwiek z działek należących do odwołującego, a przeznaczona dla zabudowy mieszkaniowej, znajduje się w zasięgu dźwięku pracującej elektrowni. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest mapy (sporządzonej w odpowiedniej skali, przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia) przedstawiającej w sposób czytelny analizę akustyczną dźwięku pracującej siłowni wiatrowej oraz pozostałych elektrowni wiatrowych, mających tworzyć zespół elektrowni wiatrowych "U." z uwzględnieniem nieruchomości wskazywanych przez odwołującego, co także nie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości bezsprzecznie określić położenia elektrowni wiatrowych względem nieruchomości wskazywanych przez odwołującego.

Z uwagi na wyżej opisane uchybienia organ pierwszoinstancyjny winien – jak zalecił Wojewoda - uzupełnić materiał dowodowy sprawy, a następnie ponownie dokonać szczegółowej analizy dokumentacji i ocenić czy S.L. posiada w rozpatrywanej sprawie interes prawny. Stanowisko organu pierwszej instancji winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów k.p.a., a w szczególności jego art. 7, art. 77, art. 107 § 3.

Wojewoda zwrócił również uwagę na fakt, że decyzja Starosty Ś. z dnia [...] r. Nr [...] jest niezgodna z uregulowaniami art. 107 § 1 k.p.a., brak bowiem w rozstrzygnięciu oznaczenia stron postępowania. W świetle zaś art. 107 § 1 k.p.a. ograniczenie się do sformułowania: strony postępowania według wykazu dołączonego do akt sprawy, jest niedopuszczalne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła F.W. Sp. z o.o., zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - polegające na uznaniu, że obszar oddziaływania obiektu w przypadku jednej elektrowni wiatrowej jest tożsamy z obszarem oddziaływania całej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do konstatacji, że S.L. może przysługiwać przymiot strony;

2. art. 3 pkt 3 i art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego - poprzez uznanie, że nie jest możliwe etapowanie przedsięwzięcia, a organ powinien dokonywać oceny oddziaływania uwzględniając poza elektrownią wiatrową również linie kablowe, światłowodowe oraz drogi dojazdowe;

3. art. 149 k.p.a. - poprzez uznanie, że Starosta Ś. w ogóle nie przeprowadził postępowania wstępnego o jakim mowa w powyższym przepisie w sytuacji, gdy decyzja Starosty zapadła w wyniku wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie merytorycznego rozpoznania sprawy;

4. art. 148 § 1 w związku z art. 149 § 3 k.p.a. - poprzez uznanie, że organ po wznowieniu postępowania winien zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie w sytuacji, gdy ocena tej przesłanki wznowieniowej powinna mieć miejsce na etapie postępowania wstępnego;

5. art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że niedopuszczalne jest oznaczenie stron według wykazu, w sytuacji, gdy pozwoliło to na oznaczenie stron postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że niewskazanie stron stanowi naruszenie prawa;

6. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez całkowite zignorowanie faktu, że decyzja Starosty została wydana po wznowieniu postępowania, a więc po przeprowadzeniu postępowania wstępnego, czego skutkiem było zalecenie Wojewody w przedmiocie badania warunku zachowania terminu złożenia wniosku o wznowienie;

7. art. 8 k.p.a. - poprzez nieuczynienie zadość zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej;

8. art. 80 w związku z art. 8 k.p.a. - poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;

9. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewystarczające i niepełne uzasadnienie decyzji, brak umieszczenia wymaganych przepisami elementów uzasadnienia decyzji.

Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) o uchylenie decyzji Wojewody w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi F.W. Sp. z o.o. rozwinęła stawiane zaskarżonej decyzji zarzuty, szeroko je motywując:

Ad. 1. Powołując się na przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego strona skarżąca podniosła, że Prawo budowlane zawiera przepis szczególny dotyczący ustalenia statusu strony. W żadnym razie nie można przyjąć, że posiadanie statusu strony na etapie procedowania wcześniejszych decyzji (np. środowiskowej) utrwala legitymację we wszystkich innych postępowaniach inwestycyjnych. Wniesienie odwołania wywołuje skutek prawny uruchomienia postępowania przed organem II instancji oraz obowiązek organu odwoławczego do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie odwoławcze przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych oraz czy zostało wniesione w terminie. Powyższe, jak również kolejność działań w tym zakresie wynikają jednoznacznie z przepisu art. 134 k.p.a. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej (wyrok WSA w Opolu z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Op 418/12, publ. LEX nr 1411016).

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania posiada jedynie strona, czyli w sprawach budowlanych podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 28 Prawa budowlanego. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można mówić wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Twierdzenie odwołującego, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego. Kwestia bowiem ustalenia interesu prawnego podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i który wniósł odwołanie od zapadłej decyzji stanowi jeden z elementów merytorycznego rozpoznania sprawy. W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna, że wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony postępowanie odwoławcze nie powinno być wszczęte (art. 134 k.p.a. - postanowienie o niedopuszczalności odwołania), zaś wszczęte winno być umorzone.

Inwestor z całą stanowczością stwierdził, że S.L. nie posiada legitymacji czynnej w sprawie. Stosownie do art. 127 k.p.a. prawo wniesienia odwołania służy stronie postępowania. Jeżeli podmiot wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony, to postępowanie przed organem II instancji nie powinno się toczyć.

W warunkach niniejszej sprawy bezspornym jest, że - jak ustalił organ administracyjny - działki nr 279, 155, 156, 256, 257, 241/1, 242/1, 242, 79, 99, 461 obręb R., gmina U., których właścicielem jest Pan L. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone są symbolem R, tzn. są terenami niezainwestowanymi, dla których podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku nie normuje zaś poziomu hałasu dla terenów upraw polowych. Mając na uwadze powyżej wskazane, zdaniem strony skarżącej, organ administracyjny słusznie przyjął, że realizacja tego przedsięwzięcia nie będzie oddziaływać na działki S.L., a tym samym nie ma podstaw do uznania go za stronę postępowania.

Ponadto strona skarżąca podniosła, że S.L. nie wykazał naruszenia interesu prawnego, do czego był zobowiązany. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 490/09) "dla oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, koniecznym jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego, a także jego przebudowa, odpowiada normom Prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki, a wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95, publ. OSN 1996, z. 21, poz. 316; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 558/99). Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. Prawa budowlanego. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę (bądź decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami określonymi we wskazanych wyżej ustawach, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi, bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 643/05, niepubl.)".

Strona skarżąca wywodziła, że samo położenie nieruchomości S.L. w pobliżu inwestycji nie jest jeszcze tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu. S.L. nie ma więc obiektywnie postrzeganego interesu, zakorzenionego w normie prawa materialnego, do bycia stroną postępowania odwoławczego.

Ad. 2. Za niedopuszczalne strona skarżąca uznała stanowisko organu II instancji, że "z uwagi na pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości, co do możliwości etapowania przedmiotowej inwestycji w sposób przedstawiony przez inwestora i związana z tym możliwość ograniczenia kręgu stron postępowania, organ pierwszej instancji winien był dokonać analizy obszaru oddziaływania całego zamierzenia budowlanego obejmującego wszystkie planowane do realizacji elektrownie wiatrowe, (wraz z linią kablową, światłowodową dla całego przedsięwzięcia oraz drogami dojazdowymi) dla oceny legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie". W pierwszej kolejności należy stanowczo zaprzeczyć – zdaniem strony - takiemu postrzeganiu elektrowni wiatrowej. Elektrownia wiatrowa jest urządzeniem technicznym a nie budowlą. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lipca 2010 r. (sygn. akt II SA/Po 124/10) stwierdzono, że "elektrownia wiatrowa jako całość nie jest budowlą, lecz tylko urządzeniem technicznym, a jako budowlę należy traktować jedynie części budowlane elektrowni jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową, czyli wyłącznie fundament i maszt". Wśród budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) wymienia się sieci techniczne oraz obiekty liniowe. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa energetycznego, przez sieci rozumie się "instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego". Przy ustalaniu pojęcia obiektu liniowego warto – zdaniem strony – odwołać się do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 maja 2011 r. (sygn. akt I SA/Go 276/11), gdzie wskazano, że "definiując pojęcie obiektu liniowego wskazuje, że należy przez nie rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Chodzi zatem w szczególności o linie kablowe nadziemne, umieszczone bezpośrednio w ziemi, podziemne, a także kanalizację kablową".

W tym stanie rzeczy – w opinii strony skarżącej – nieuzasadniony jest pogląd, że mogąca samodzielnie funkcjonować elektrownia wiatrowa jest jedynie częścią całości, na którą składa się m.in. linia elektroenergetyczna i droga dojazdowa, gdyż każde ze wskazanych może funkcjonować samodzielnie.

Nadto strona zaznaczyła również, że linia elektroenergetyczna czy też światłowód mogą samodzielnie funkcjonować. Budowa linii elektroenergetycznej i światłowodu jest przedmiotem odrębnego postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto planowana inwestycja jako całość będzie się składać z większej ilości turbin, przy czym nie jest wiadome, kiedy poszczególne z nich zostaną zrealizowane, a podkreślenia wymaga, że każda z elektrowni wiatrowych objętych zamierzeniem inwestycyjnym może funkcjonować niezależnie od pozostałych.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd co do możliwości dzielenia przedsięwzięcia na etapy, stąd – według strony – niezrozumiałe jest twierdzenie Wojewody, że w orzecznictwie pojawiają się wątpliwości. Wojewoda nie wskazał żadnego orzeczenia, ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 406/13) "w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem". Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2251/11) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 30 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Lu 652/09).

Ad. 3. W ocenie strony skarżącej Wojewoda w sposób nieuprawniony uznał, że Starosta Ś. w ogóle nie przeprowadził postępowania wstępnego o jakim mowa w przepisie art. 149 k.p.a., w sytuacji gdy decyzja Starosty zapadła w wyniku wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a następnie merytorycznego rozpoznania sprawy. Powyższe wskazuje, że organ II instancji w sposób nienależyty rozpoznał sprawę. Ponadto, organ wskazał nieprawidłowy przepis odnośnie do tego, na jakiej podstawie organ I instancji winien zwrócić się do odwołującego wzywając go do przedłożenia dowodów potwierdzających wskazywane przesłanki wznowienia. Zgodnie bowiem z przepisami postępowania administracyjnego ewentualną podstawą uzupełnienia wniosku odwołującego mógłby być przepis art. 64 § 2 k.p.a., nie zaś art. 50 k.p.a.

Ad. 4. Zgodnie z przepisami regulującymi instytucję wznowienia postępowania administracyjny organ bada w pierwszej kolejności m.in., czy podanie zostało wniesione w ustawowym terminie i na tej podstawie wydaje postanowienie o wszczęciu bądź odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika ze stanu faktycznego w niniejszej sprawie, Starosta Ś. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, więc na etapie wydawania decyzji merytorycznej nie był zobligowany do badania zachowania terminu złożenia wniosku o wznowienie. Wojewoda najwyraźniej pomieszał fazę wstępną postępowania wznowieniowego z fazą właściwą kończącą się wydaniem decyzji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 324/12) "w toku czynności wstępnych przed wszczęciem postępowania wznowieniowego organ bada, czy nie zachodzą zarówno przesłanki przedmiotowe (np. czy zachowano ustawowy termin do wniesienia wniosku lub czy została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia), jak i przesłanki podmiotowe (np. czy wnioskodawca posiada zdolność procesową), uzasadniające odmowę wznowienia postępowania". Jak wynika z powyższego czynności te są elementem etapu wstępnego postępowania wznowieniowego. Zobowiązanie Starosty Ś. do tego, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu badał przesłankę zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie skłania do wniosku, że Wojewoda zobowiązał Starostę Ś. do działania wbrew przepisom prawa, co stanowi naruszenie art. 6 k.p.a.

Strona skarżąca podniosła ponadto, że postanowienie o wznowieniu postępowania nie zostało zakwestionowane, gdyż zgodnie z przepisami zażalenie na nie przysługuje. Wojewoda natomiast w uzasadnieniu decyzji twierdził, że Starosta Ś. nie przeprowadził postępowania wstępnego w ogóle, przy czym na uwagę zasługuje fakt, że Wojewoda w żadnym miejscu nie poddał analizie postanowienia o wznowieniu postępowania.

Ad. 5. W odniesieniu do tego zarzutu skarżąca Spółka wywodziła, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą dopuszczalne jest wskazywanie stron według rozdzielnika. Jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 127/13) "wskazanie stron postępowania w decyzji może nastąpić w dowolnym jej fragmencie - np. nagłówku, rozstrzygnięciu, uzasadnieniu, a nawet rozdzielniku pisma. Tak wydana decyzja nie narusza art. 107 § 1 k.p.a., albowiem przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest zaś obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona. Rozdzielnik musi zostać zamieszczony w decyzji - nawet po podpisie wydającego ją organu, tak, że stanowi z nią jeden dokument. Nie spełnia tego wymogu odwołanie się w treści decyzji do znajdującego się poza tworzącym ją dokumentem wykazu stron dostępnego w aktach administracyjnych".

Strona stwierdziła, że wprawdzie w decyzji Starosty Ś. strony zostały oznaczone "wg wykazu dołączonego do akt sprawy", to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że jest to wyłącznie kwestia nomenklatury. Pojęcia "rozdzielnik" i "wykaz" mają ten sam zakres odniesienia. Wykaz stron – jak zaznaczyła strona skarżąca – znalazł się na tej samej stronie decyzji Starosty Ś., co podpis osoby wydającej decyzję. Wskazanie zatem w ten sposób stron było jak najbardziej prawidłowe.

Ad. 6-9. Odnosząc się do naruszenia pozostałych przepisów postępowania, strona skarżąca podniosła, że Wojewoda zmusza organ I instancji do ponownego badania formalnych przesłanek wznowienia w postępowaniu wstępnym, przy czym nie wskazał, czy w jego ocenie postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, tzn. czy termin na złożenie podania został przekroczony. Ponadto, Wojewoda nie wskazał na jakich dowodach się opierał. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Czytając zaskarżoną decyzję można dojść do wniosku, zdaniem strony skarżącej, że w aktach postępowania administracyjnego nie było właściwie żadnych dokumentów poza zaskarżoną przez odwołującego decyzją Starosty Ś., co jest oczywiście sprzeczne ze stanem faktycznym. Powyższe skłania do wniosku, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie art. 80 w związku z art. 8 k.p.a. Wojewoda nie dość, że zignorował przepis art. 107 § 3 k.p.a., to brak i ocena materiału dowodowego w niniejszym postępowaniu skłania do stwierdzenia, że w zasadzie niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a u.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b u.p.s.a.) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c u.p.s.a.).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga F.W. Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dającego podstawę do jej uchylenia.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez Wojewodę D. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja z dnia [...] r., uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Należy tutaj zauważyć, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. "Przepis ten konstytuuje dwie przesłanki, które łącznie warunkują wydanie decyzji kasacyjnej. Pierwszą z nich jest wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Drugą natomiast, wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 zdanie 1 chodzi o naruszenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, w stopniu uniemożliwiającym jego sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania" (zob. J. P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w] Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011 pod red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231).

Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Trzeba bowiem mieć na uwadze to, że art. 136 k.p.a. przewiduje możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenie jego przeprowadzenia organowi pierwszej instancji. To postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności.

Jak wynika zatem z powyższych rozważań, organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a., jedynie gdy w sposób niewątpliwy stwierdzi, że działanie organu pierwszej instancji było wadliwe, bo naruszające przepisy procesowe, oraz jednocześnie ustali, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w niniejszej sprawie. Wojewoda D. uchylił decyzję Starosty Ś. z dnia [...] r. nr [...], odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu F.W. spółce z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych nr 4, 6, 8 będących częścią zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "U." na działce nr 401, 402, 608, 547 obręb P. oraz na działce nr 122, 137, 141, 143, 144, 145 obręb R., gmina U., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyną zaś podjęcia decyzji kasacyjnej w tej sprawie była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. wyjaśnienia zaistnienia przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., przeprowadzenia postępowania wstępnego o jakim mowa w art. 149 k.p.a. oraz ponownego przeanalizowania, czy odwołujący posiada przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak powyższych wyjaśnień uzasadniał stwierdzenie, że decyzja Starosty Ś. została podjęta z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że we wniosku o wznowienie postępowania S.L. wskazał na trzy przesłanki wznowienia, a mianowicie z pkt 1, pkt 4 i pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a. Każda z tych przesłanek powinna była zostać oceniona przez organ w sposób należyty i w stosunku do każdej z nich powinno zostać przeprowadzone wnikliwe postępowanie wyjaśniające, czego w niniejszej sprawie organ I instancji nie uczynił.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Odnośnie do przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. uzasadnienie decyzji organu I instancji ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że S.L. we wniosku o wznowienie nie wskazał dowodów, które okazały się fałszywe oraz nie podał żadnych nowych, istotnych dla sprawy okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji. Ograniczenie się w tym zakresie do jednego zdania i to bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego czyni słusznym zobowiązanie przez Wojewodę organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu wezwania strony do dokładnego określenia przedmiotu wniosku oraz przedłożenia dowodów potwierdzających wskazywane przesłanki wznowienia.

W istocie organ I instancji, wydając swoją decyzję, nie ustalił treści żądania wnioskodawcy, a do tego zobowiązują go przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. W razie bowiem wszczęcia postępowania na wniosek (a z takim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla właściwego załatwienia sprawy. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek, obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności zmierzających do wyjaśnienia treści żądania strony.

Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, czy też jeżeli autor pisma poprzestaje jedynie na przytoczeniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak to uczynił w niniejszej sprawie S.L., to organ administracji publicznej – bez wyjaśnienia rzeczywistej intencji wnioskodawcy – rozpatruje sprawę. W razie zatem wątpliwości, a takie można mieć bez wątpienia po lekturze przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania, organ, mając na względzie uregulowania art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, tym bardziej, że powołując się na przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a. strona winna wskazać na konkretne dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a które okazały się fałszywe, oraz nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. A takich dowodów i okoliczności w niniejszej sprawie wnioskujący o wznowienie postępowania w ogóle nie wskazał.

Podjęcie zatem przez organ I instancji decyzji w sytuacji niewyjaśnienia treści żądania wnioskodawcy, zwłaszcza w zakresie wykazania istnienia przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a., stanowi o uchybieniu regułom proceduralnym zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z przepisem tym skorelowana jest regulacja zawarta w art. 77 k.p.a., która zobowiązuje organy administracji do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Słusznym jest również stwierdzenie, że Starosta Ś. w ogóle nie przeprowadził postępowania wstępnego o jakim mowa w art. 149 k.p.a.

W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.). Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2).

Powyższe przepisy oznaczają, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W sytuacji, gdy po dokonaniu wstępnej kontroli wniosku organ pierwszej instancji stwierdzi, że wznowienia żąda nie strona, że nie wskazano w nim ustawowych przesłanek wznowienia, czy też że został on złożony z uchybieniem terminów, o których mowa w art. 148 k.p.a., wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Nie dochodzi wówczas do wznowienia postępowania, a w konsekwencji nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W pozostałych natomiast przypadkach ma on obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie według reguł określonych między innymi w art. 150 i 151 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] r. nr [...], organ I instancji w ogóle takich wstępnych ustaleń nie poczynił. To prowadzi do wniosku, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta Ś. winien będzie bezsprzecznie ustalić, kiedy wnioskodawca dowiedział się o decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie oraz kiedy dowiedział się o wskazywanych przez niego okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 k.p.a.

Powyższe czyni zarzuty skargi naruszenia art. 148 § 1 w związku z art. 149 § 3, art. 149 oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. niezasadnymi. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), czyli zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania czy dana podstawa występuje. Odmowa wznowienia postępowania następuje bowiem, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne lub jeżeli uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może więc nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Dlatego też może do niej dojść także, jeżeli w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. "Jeżeli z jakichkolwiek przyczyn okazałoby się po wznowieniu postępowania, że wnioskodawca nie jest stroną, to powinno to skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego, ponieważ to postępowanie może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony" (wyrok NSA z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 761/10, publ. LEX nr 992626).

Ponadto, należy podkreślić, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić tylko na wniosek strony, a nie z urzędu. Dlatego też na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie postępowania dokonuje się badania zarówno terminu do złożenia wniosku jak i przesłanek podmiotowych. W przypadku, gdy organ ustali, że wniosek nie pochodzi od strony, wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Po pierwsze bowiem, zarówno brzmienie art. 145 § 1 pkt 4 jak i art. 147 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że wznowione postępowanie toczyć się ma z udziałem strony, a nie wnioskodawcy, który za stronę się uważa. Oznacza to, że jeżeli na wstępnym etapie postępowania organ ustali, że podanie pochodzi od strony, to powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (ale dopiero po jednoznacznym ustaleniu przesłanki podmiotowej, czego nie można stwierdzić w niniejszej sprawie). Następnie rozpoznając sprawę i ustalając, czy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania (w tym przypadku przesłankę z pkt 4), nie bada już czy wnioskodawca jest stroną, bowiem to już ustalono, lecz czy wnioskodawca ten brał udział w postępowaniu, a jeżeli nie, to czy nastąpiło to bez jego winy. Dlatego też - badanie czy wnioskodawca jest stroną nie jest badaniem przesłanki z pkt 4, ponieważ badanie przesłanki wznowienia określonej w tym punkcie zawsze odnosi się do strony, jej udziału w sprawie i kwestii zawinienia. Ponadto dopiero w zależności od tych ustaleń organ administracyjny wydaje jedną z decyzji określonych w art. 151 k.p.a.

Odmowa wszczęcia postepowania z przyczyn podmiotowych ma miejsce jedynie wtedy, gdy nie budzi wątpliwości, że wnoszący podanie nie jest stroną. Z kolei w sytuacjach wątpliwych, kiedy nie można od razu ustalić interesu prawnego wnoszącego podanie, postępowanie powinno zostać wszczęte po to, aby w jego trakcie ustalić jego status. W razie uznania, że wnoszący podanie nie jest stroną, postępowanie powinno zostać umorzone.

Jak słusznie wskazał Wojewoda, ze względu na specyfikę przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony), kwestię posiadania przez skarżącego przymiotu strony należy traktować jako element wyżej wymienionej przesłanki. Jeżeli bowiem skarżący nie posiada praw strony postępowania, to nie mógł zostać niesłusznie pozbawiony tych praw, a zatem brak przymiotu strony w przypadku skarżącego jednoznacznie przesądza o tym, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że w przypadku, gdy o wznowienie postępowania wystąpiła osoba powołująca się na tę przesłankę, organ ustala, czy wnioskodawca posiada przymiot strony dopiero w ramach wznowionego postępowania (prowadząc postępowanie, co do przyczyn wznowienia). Jedynie wyjątkowo, w przypadkach, gdy brak przymiotu strony jest bezwzględnie oczywisty (bez potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego) organ może uzasadnić brakiem legitymacji procesowej wnioskodawcy odmowę wznowienia postępowania na wniosek osoby wskazującej na pozbawienie jej możliwości wzięcia udziału w postępowaniu.

Jeżeli zaś chodzi o ustalanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w tym miejscu wyjaśnić należy, że w przypadku stwierdzenia przez organ I instancji, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., organ ten jest obowiązany do wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Wydanie w takich okolicznościach błędnego postanowienia o wznowieniu postępowania, powoduje zamknięcie możliwości wydania postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania. Co nie oznacza, że zamyka organom drogę do badania tej kwestii. W przypadku bowiem stwierdzenia uchybienia terminu z art. 148 k.p.a. już po wydaniu postanowienia o wznowieniu, organ ma obowiązek umorzyć postępowanie w sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 881 i 900; tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1978/06, publ. LEX nr 453469 oraz w wyroku z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt I SA 855/99, publ. LEX nr 54136; a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 18/08, publ. LEX nr 400689 oraz w wyroku z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 421/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/).

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że wydanie przez organ administracji publicznej postanowienia o wznowieniu postępowania nie wyklucza badania przez ten organ, czy wniosek o wznowienie postępowania spełnia warunki formalne określone w kodeksie postępowania administracyjnego, tj. czy został wniesiony w ustawowym terminie, czy dotyczy decyzji ostatecznej oraz wskazuje zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został wniesiony przez stronę postępowania. W sytuacji zaś, w której doszło już do wznowienia postępowania, ustalenie istnienia negatywnych przesłanek wznowienia postępowania (np. braku zachowania terminu, czy też braku przymiotu strony) musi skutkować umorzeniem wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego.

Ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie jest obowiązkiem organów. Dokonanie prawidłowych ustaleń dotyczących powyższej kwestii jest bowiem niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ przystąpienie do rozpoznania sprawy wznowieniowej w wypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, publ. LEX nr 597851; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1502/10, publ. LEX nr 993253).

Twierdzenie zatem strony skarżącej, że "Wojewoda najwyraźniej pomieszał fazę wstępną postępowania wznowieniowego z fazą właściwą kończącą się wydaniem decyzji", jest chybione.

W pełni należy podzielić stanowisko zawarte w powołanym przez stronę skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r. (sygn. akt II OSK 324/12), że w toku czynności wstępnych przed wszczęciem postępowania wznowieniowego organ bada, czy nie zachodzą zarówno przesłanki przedmiotowe, jak i przesłanki podmiotowe (np. czy wnioskodawca posiada zdolność procesową), oraz, że czynności te są elementem etapu wstępnego postępowania wznowieniowego. Jednakże należy zauważyć, że w tamtej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca nie ma przymiotu strony w postępowaniu, bowiem z zakresu ustawowej regulacji tej instytucji wynika, iż dotyczy ona jedynie postępowania pomiędzy podmiotem (dokonującym wpisu) a organem administracyjnym. Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Niezasadnym jest zatem twierdzenie strony skarżącej, że zobowiązanie Starosty Ś. do badania przesłanki zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie skłania do wniosku, że Wojewoda zobowiązał Starostę Ś. do działania wbrew przepisom prawa, co stanowi naruszenie art. 6 k.p.a.

Słusznie natomiast strona skarżąca wskazuje, że postanowienie o wznowieniu postępowania nie zostało zakwestionowane, bowiem na postanowienie o wznowieniu postępowania zażalenie nie przysługuje. Tym bardziej więc Wojewoda nie miał obowiązku – jak podniesiono to w skardze – poddania analizie tego postanowienia.

Przechodząc do poczynionej przez organ I instancji oceny zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zdaniem Sądu, brak jest w tym zakresie przeprowadzonego w sposób odpowiadający przepisom procedury administracyjnej postępowania wyjaśniającego. Decyzja pierwszoinstancyjna ogranicza się jedynie do przytoczenia przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), ale bez jakiejkolwiek oceny, czy tereny działek należących do S.L. znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Za niedopuszczalne należy natomiast uznać wskazywanie tylko, że żadna z działek nr 279, 155, 156, 256, 257, 241/1, 242/1, 242, 79, 99, 461 obręb R., gmina U., których właścicielem jest wnioskodawca, nie występuje w treści decyzji z dnia [...] r. nr [...], co świadczy o tym, że na działkach S.L. nie jest planowana inwestycja. Ponadto, oś wieży elektrowni wiatrowej nr 4 jest odległa od najbliższej działki nr 155 obręb R. o ok. 300 m; oś wieży elektrowni wiatrowej nr 6 jest odległa od najbliższej działki nr 156 obręb R. o ok. 310 m; oś wieży elektrowni wiatrowej nr 8 jest odległa od najbliższej działki nr 155 obręb R. o ok. 620 m i łopaty wiatraka o długości 50 m nie będą omiatały terenu żadnej z działek wnioskodawcy. Takie zaś ustalenia doprowadziły do stwierdzenia przez organ I instancji, że S.L. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej.

Również za uzasadniające twierdzenie o braku podstaw uznania S.L. za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Nr [...], nie można uznać faktu, że działki nr 279, 155, 156, 256, 257, 241/1, 242/1, 242, 79, 99, 461, których właścicielem jest S.L. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy U. Nr [...] z dnia 11 kwietnia 2006 r.) oznaczone są symbolem R, tzn. są terenami niezainwestowanymi, dla których podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe, zaś rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, nie normuje poziomu hałasu dla terenów upraw polowych.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mieć przy tym należy na uwadze, że badanie kręgu osób, które winny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę, musi być dokonywane przez organy architektoniczno-budowlane szczególnie wnikliwie, ponieważ ograniczenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, dokonane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), budzi liczne kontrowersje. Na przykład Edward Radziszewski w "Komentarzu do Prawa budowlanego" (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004 r., s. 71) twierdzi wręcz, że skoro art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ogranicza ustawowo możliwość podejmowania działań mających służyć ochronie interesów lub obowiązków danego podmiotu wynikających z ustawy, przez pozbawienie podmiotu prawa strony - przepis ten dokonuje naruszenia praw i wolności obywatela, służących mu ustawowo z mocy wskazanych wyżej przepisów (art. 2, art. 42, art. 77) Konstytucji RP (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 421/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", użyte w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 tej ustawy, zgodnie z którym przez "obszar oddziaływania" obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu niezagospodarowanego, jak i już zagospodarowanego, ograniczenia mogą bowiem dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast przepisy odrębne, o których mowa w cytowanym powyżej przepisie, są to przepisy, których zastosowanie powoduje jakiekolwiek ograniczenie w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są to zatem nie tylko przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ale także np. przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), czy też rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719), jak i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826).

Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera zatem odesłanie do innych regulacji wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące m.in. poziomów hałasu w środowisku, odległości w zabudowie, czy też zagospodarowania terenu. W sytuacji, gdy wynikają z nich ograniczenia w zagospodarowaniu (w zabudowie) sąsiednich nieruchomości, należy przyjąć, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Tak więc obszar ten nie musi obejmować jedynie działki bezpośrednio graniczące z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja.

Analiza i określenie obszaru oddziaływania obiektu są zatem kluczowe dla ustalenia kręgu osób, które winny być stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Aby właściwie ocenić, czy S.L. przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej, organ I instancji winny był zatem ustalić usytuowanie należących do niego nieruchomości względem projektowanej elektrowni wiatrowej, zbadać ich przeznaczenie według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustalić jak nieruchomości należące do wyżej wymienionego mogą być zabudowane zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami szczególnymi. Następnie należało ustalić, czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działek S.L., przy czym organ miał obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie działek należących do niego, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania, a więc zbadać również w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek S.L. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1252/04, publ. LEX nr 207953). Nie tylko bowiem aktualny stan nieruchomości S.L. jest istotny, lecz także fakt, że może on w przyszłości, zgodnie z obowiązującymi przepisami, chcieć np. wybudować na należącej do niego działce budynek mieszkalny. Jeżeli bowiem planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zmiany sposobu zagospodarowaniu terenu należącego do S.L., wynikające z przepisów szczególnych, to również będzie on stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zabudowywaną, na którego nieruchomość może oddziaływać planowana inwestycja, ma również prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości, które może polegać m.in. na wybudowaniu na niej budynku mieszkalnego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stoi bowiem na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4 Prawa budowlanego, czyniąc stroną każdego, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości.

Podkreślić również należy, że na sposób rozumienia pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" nie pozostaje bez wpływu fakt, że dane przedsięwzięcie jest kwalifikowane jako znacząco oddziaływujące na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.). Kwestia ta odgrywa niebagatelne znaczenie w przypadku dużych przedsięwzięć, których oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie jest nieporównywalne w stosunku do oddziaływania standardowego obiektu budowlanego. Mając na uwadze, że przedmiotowa inwestycja to budowa zespołu elektrowni wiatrowych, organy administracji publicznej powinny ze szczególną wnikliwością prowadzić postępowanie administracyjne, umożliwiające osobom, których interes prawny może zostać naruszony wydaną decyzją, do zapewnienia uczestniczenia w takim postępowaniu, albowiem skutki oddziaływania elektrowni wiatrowych nie zostały jeszcze kompleksowo zbadane.

Podkreślić tutaj należy, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko została zaliczona – na podstawie § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) - inwestycja jako całość, tj. Zespół Elektrowni Wiatrowych "U.". Postanowieniem z dnia [...] r. nałożono obowiązek sporządzenia raportu o odziaływaniu na środowisko Zespołu Elektrowni Wiatrowych "U.", nie zaś pojedynczych elektrowni lub tylko kilku z nich (np. nr 4 albo 6 lub 8).

W przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych znajduje się projekt architektoniczno-budowlany dla inwestycji określonej jako "Zespół Elektrowni Wiatrowych "U." – Elektrownie Wiatrowe nr 4, 6, 8". Przedmiotem tego opracowania jest projekt architektoniczno-budowlany elektrowni wiatrowej (oznaczonej jako Elektrownie Wiatrowe nr 4, 6, 8) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, wchodzącej w skład zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą Zespół Elektrowni Wiatrowych "U.". W punkcie 5.6 (s. 11) "Wpływ obiektu na środowisko i jego wykorzystywanie, wpływ na obiekty sąsiednie oraz na zdrowie ludzi" zapisano, że "W raporcie o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko przeprowadzono analizę oddziaływania na warunki akustyczne. Na podstawie wykonanej analizy założono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie przekroczy dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dziennej określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826 + załącznik). Według prognozowanych wyliczeń w porze nocnej praca zespołu turbin nie przekroczy norm dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w wyżej wymienionym rozporządzeniu na granicach istniejących terenów zabudowy. Konieczność wyciszenia poszczególnych turbin powinna być zweryfikowany w oparciu o stan faktyczny inwestycji, jaki zostanie stwierdzony po jej realizacji, na podstawie pomiarów poziomu hałasu wykonanych w ramach analizy porealizacyjnej".

W aktach sprawy znajduje się również decyzja z dnia [...] r. Nr [...], którą Wójt Gminy U. ustalił na rzecz F.W. Sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych "U." o łącznej mocy 75 MW w Gminie U. zlokalizowanych na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów w Gminie U. w obrębach: R. - dz. nr: 29, 72/1, 249/1, 143, 98, P. - dz. nr: 402, 129, 108, U. - dz. nr: 312/2, K. - dz. nr: 280, 334, 285, 516/7, 515/66, 468, 489, L. - dz. nr: 411,419/1, 492, 447, 425. W punkcie I "Rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia" wskazano, że przedsięwzięcie polegać będzie na budowie parku elektrowni wiatrowych o łącznej maksymalnej mocy 75 MW składającego się z 23 turbin wiatrowych typu GE 2,5 XL. Załączniki do tej decyzji stanowią: charakterystyka przedsięwzięcia oraz wykaz działek lokalizacji inwestycji i działek, na które oddziaływać będzie inwestycja, jednakże brak jest ich w przekazanych aktach sprawy.

Podsumowując powyższe stwierdzić trzeba, że do określenia kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a w konsekwencji ustalenia, czy S.L. jest stroną postępowania o udzielenie F.W. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych nr 4, 6, 8, konieczne było rozstrzygnięcie, czy nieruchomości należące do wnioskodawcy znajdują się w obszarze oddziaływania całej inwestycji, tj. Zespołu Elektrowni Wiatrowych "U.". Ustaleń takich nie poczynił organ I instancji, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 k.p.a., a zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Brak rozważań w powyższym zakresie stanowi również naruszenie procedury administracyjnej, tj. przepisów art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej, słusznie w zaskarżonej decyzji wskazano, że samo położenie nieruchomości S.L. w pobliżu planowanej inwestycji nie jest jeszcze tożsame ze znajdowaniem się tych nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, jednakże w niniejszej sprawie organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił, czy działki należące do S.L. znajdują się w tym obszarze. To będzie musiało zostać wyjaśnione przy ponownym rozplanowaniu sprawy przez organ I instancji, podobnie jak posiadanie przez wnioskującego o wznowienie interesu prawnego, tym bardziej, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że S.L. istotnie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości, na które wskazuje w podaniu z dnia 10 września 2013 r., wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek wskazywanych przez S.L. oraz mapy (sporządzonej w odpowiedniej skali, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia) przedstawiającej w sposób czytelny analizę akustyczną dźwięku pracującej siłowni wiatrowej oraz pozostałych elektrowni wiatrowych z uwzględnieniem nieruchomości wskazywanych przez odwołującego.

Ponadto, organ I instancji ograniczył swoje ustalenia wyłącznie do stwierdzenia, że działki należące do S.L. są terenami niezainwestowanymi, dla których podstawowym przeznaczeniem są uprawy polowe, zaś dla tego rodzaju terenów rozporządzenie nie normuje poziomu hałasu. Postępowanie tego organu winno jednak było zmierzać do poczynienia ustaleń, czy na działki wnioskującego o wznowienie planowana inwestycja będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób. Zawsze bowiem, gdy dochodzi do sytuacji, w której planowana inwestycja w jakikolwiek sposób może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie w granicach przewidzianych przez określone przepisy, organy powinny umożliwić właścicielom sąsiednich nieruchomości uczestniczenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek, przewidzianego przepisami szczególnymi, w tym z zakresu ochrony środowiska, oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które zdaniem organów jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości (oraz pozostałe osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę.

Przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji ustalaniu statusu stron postępowania, nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące się w szeroko pojmowanym sąsiedztwie działki. Chodzi natomiast o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego obszar projektowanej inwestycji. Stwierdzenie tej możliwości jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego i podstawą uznania za stronę. Organ powinien również mieć na uwadze, że określenie "oddziaływanie" odnosi się też do miejsc, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm wynikających z przepisów prawa.

Dodatkowo, mając na uwadze wykładnię pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" przyjętą przez Sąd oraz powyższe rozważania, należało w niniejszej sprawie stwierdzić, że organ I instancji błędnie ograniczył badanie, czy nieruchomości S.L. mieszczą się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, do ustaleń dotyczących jedynie aktualnego sposobu zagospodarowania jego działek. Mając na uwadze wskazane wyżej przepisy organ rozpatrujący niniejszą sprawę winien był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności winien był ustalić w sposób nie budzący wątpliwości jakie działki należą do wnioskodawcy, gdzie i w jakiej odległości od terenu objętego inwestycją są położone, jak mogą być zagospodarowane (zabudowane). Nie czyniąc w tym zakresie wnikliwych ustaleń organ I instancji spowodował, że nie mógł na tym etapie postępowania jednoznacznie ustalić czy należące do S.L. działki znajdują się, czy też nie, w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Zasadnie również stwierdził Wojewoda, że organ pierwszej instancji ustalając obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, pominął wskazywaną przez S.L. nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr 24.

W tym miejscu należy również odnieść się do zarzutu skargi naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego polegającego na uznaniu, że obszar oddziaływania obiektu w przypadku jednej elektrowni wiatrowej jest tożsamy z obszarem oddziaływania całej inwestycji, oraz art. 3 pkt 3 i art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nie jest możliwe etapowanie przedsięwzięcia, a organ powinien dokonywać oceny oddziaływania uwzględniając poza elektrownią wiatrową również linie kablowe, światłowodowe oraz drogi dojazdowe.

Należy tutaj wskazać, że Wojewoda zobowiązał organ I instancji do dokonania analizy obszaru oddziaływania całego zamierzenia budowlanego obejmującego wszystkie planowane do realizacji elektrownie wiatrowe (wraz z linią kablową, światłowodową dla całego przedsięwzięcia oraz drogami dojazdowymi) dla oceny legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Podzielić należy powyższe stanowisko, chociaż to nie oznacza, że w ogóle nie ma możliwości etapowania inwestycji. Taką możliwość daje art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 152/14), odnosząc się do będącej osią podnoszonych w skardze zarzutów kwestii prawidłowości ustalenia kręgu stron w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę realizowanej etapami dużej inwestycji budowlanej znacząco oddziałującej na środowisko, ocena taka pozostaje w ścisłym związku z kontrolą prawidłowości zastosowania przepisów prawa budowlanego dotyczących etapowania zamierzenia budowlanego. Tylko bowiem w przypadku prawidłowego - prawem dopuszczalnego - etapowania całości zamierzenia budowlanego, krąg stron postępowania będzie mógł być oceniany w odniesieniu do danego etapu.

Rozważając w tych kategoriach kwestię dotyczącą przymiotu strony postępowania prowadzonego w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę zamierzenia budowlanego realizowanego etapowo, należy zwrócić uwagę, że materialnoprawną podstawę decyzji Nr [...] stanowiły przepisy art. 28 oraz art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl zaś przepisu art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Zatem w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany, inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów, o ile mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Ustawodawca zastrzegł jednak, że inwestor zobowiązany jest do takiego wniosku dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Dzięki temu rozwiązaniu organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący określonego etapu inwestycji ma możliwość ocenić, czy wniosek dotyczy istotnie części zamierzenia inwestycyjnego i czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie.

Z przedstawionej w tym miejscu analizy przepisów nie wynika jednak, że w sytuacji określonej w art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego przedstawiony przez inwestora projekt zagospodarowania działki lub terenu całego zamierzenia budowlanego wymaga zatwierdzenia organu (tak też NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 520/05). Ustawodawca dopuszcza jedynie, zgodnie z art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego, wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w ust. 4 tego przepisu. W takiej sytuacji w przypadku etapowania inwestycji organ zatwierdza projekt budowlany – w tym projekt zagospodarowania terenu - dla danego etapu objętego wnioskiem. Ponadto, aby całe zamierzenie budowlane w kształcie przedstawionym w projekcie zagospodarowania działki lub terenu mogło być zrealizowane, inwestor powinien przedstawić oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek objętych projektem zagospodarowania terenu, czyli dla całego zamierzenia budowlanego, co stwarza realne podstawy do uzyskania pozwoleń na budowę dla pozostałych obiektów planowanych do realizacji w następnych etapach i może stanowić gwarancję realizacji tego, co zostało objęte decyzją o warunkach zabudowy. W przeciwnym razie brak by było jakichkolwiek gwarancji, że inwestor w przyszłości będzie realizował wszystkie obiekty, które były zaplanowane w decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko niektóre, dowolnie przez siebie wybrane. Powyższe rozumienie tego problemu wynika z wykładni art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, A. Gliniecki (red.), wyd. 1, Warszawa 2012, s. 308-309).

Dokonując wykładni art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego należy także wskazać, że mowa w nim jest o zamierzeniu inwestycyjnym, a więc zamiarze inwestora. Zasadne jest zatem akcentowanie woli inwestora, wyrażonej we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc, to w świetle zamiaru inwestora należy oceniać, czy zamierzenie inwestycyjne obejmuje więcej niż jeden obiekt (wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1651/09). Nie można jednak nie zauważyć i tego, że wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku obejmującego jedynie część - niemogącą prawidłowo funkcjonować samodzielnie zgodnie z jej przeznaczeniem - zamierzenia budowlanego, stanowi naruszenie prawa materialnego, które może mieć wpływ na wynik kontrolowanej sprawy (tak m.in. wyroki WSA: z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 150/12; z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 895/10; z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 652/09; z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 860/08).

Odnosząc przedstawione uwagi do rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że zamiarem inwestora jest realizacja zamierzania polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych, a nie tylko trzech elektrowni wiatrowych nr 4, 6, 8 (trzech "wiatraków"). Taki zamiar wynika chociażby z przytoczonej wyżej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Podnieść w tym miejscu należy, że obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt. 1 lit. b). Przy przedstawionym wcześniej zamiarze inwestora, budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest więc elektrownia wiatrowa (zespół elektrowni wiatrowych) rozumiana jako całość, nie zaś jej poszczególne elementy, nawet jak jeden "wiatrak" zostanie określony jako "elektrownia wiatrowa". Racjonalne uzasadnienie dla budowy zespołu elektrowni wiatrowej ma związek z podłączeniem z tym obiektem linii kablowej oraz światłowodowej. W projekcie zagospodarowania terenu wskazano bowiem w punkcie 3 "Przedmiot inwestycji", że wytworzona energia elektryczna na średnim napięciu (SN) będzie przesyłana podziemnymi kablami do stacji transformatorowej GPZ (głównego punktu zasilania), a następnie energia będzie przekazywana linią energetyczną wysokiego napięcia do istniejącego systemu elektroenergetycznego, na warunkach określonych przez gestora sieci (warunki techniczne przyłączenia do sieci elektroenergetycznej – patrz spis załączników formalno-prawnych). Do projektu zagospodarowania terenu dołączono warunki przyłączenia do sieci dystrybucyjnej 110 kV E.P. S.A. farmy wiatrowej "U." o mocy przyłączeniowej 57,5 MW", a nie tylko elektrowni wiatrowych nr 4, 6 i 8.

W konsekwencji należy przyjąć, że poddana etapowaniu całość zamierzenia budowlanego obejmuje budowę kilkudziesięciu (dokładnie 20) obiektów budowlanych stanowiących elektrownie wiatrowe w przedstawionym wyżej znaczeniu wraz z linią elektroenergetyczną, światłowodem i drogami dojazdowymi. Tym samym Sąd uznał za nieuzasadniony pogląd strony skarżącej, że mogąca samodzielnie funkcjonować elektrownia wiatrowa jest jedynie częścią całości, na którą składa się m.in. linia elektroenergetyczna i droga dojazdowa, gdyż każde ze wskazanych może funkcjonować samodzielnie. Linia elektroenergetyczna czy też światłowód mogą samodzielnie funkcjonować, ale elektrownia wiatrowa ("wiatrak"), aby spełniać swoją funkcję, już nie. Bez znaczenia jest tutaj natomiast okoliczność, kiedy planowana inwestycja jako całość będzie zrealizowana.

Nie wykluczając zatem w przypadku budowy zespołu elektrowni wiatrowych dopuszczalności etapowania takiego zamierzenia, np. w postaci budowy kilku elektrowni wiatrowych, zauważyć jednak trzeba, że wówczas wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę powinien obejmować także niezbędną dla wydzielonej części infrastrukturę techniczną, w tym w szczególności budowę linii kablowej oraz światłowodowej. Za trafnością takiego stanowiska wskazuje również dotychczasowa praktyka orzecznicza w tego rodzaju sprawach (zob. zwłaszcza wyroki WSA w Gdańsku i w Warszawie: z dnia 21 listopada 2012 r. II SA/Gd 344/12, z dnia 12 kwietnia 2012 r. VII SA/Wa 449/11, z dnia 14 marca 2012 r. II SA/Gd 970/11, z dnia 29 lipca 2009 r. II SA/Gd 260/09). W innym przypadku ubieganie się przez inwestora o udzielenie kilku pozwoleń na budowę – odrębnych dla poszczególnych wież oraz odrębnych dla niezbędnej z punktu widzenia ich działania i obsługi infrastruktury technicznej prowadzić może do ominięcia przepisów prawa, a w konsekwencji przełożyć się na ograniczenie kręgu stron postępowania. Zauważyć bowiem należy, że w sytuacji, w której dochodzi do zgodnego z prawem etapowania przedsięwzięcia, mamy tyle odrębnych spraw o pozwolenie na budowę, ile wniosków złoży inwestor obejmując nimi kolejne etapy szerszego zamierzenia inwestycyjnego. W każdej z tych spraw organy administracji zobowiązane są do przeprowadzenia analizy kręgu podmiotów pozostających w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych objętych danym etapem w świetle regulacji zawartych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. "Tylko w przypadku prawidłowego etapowania zamierzenia budowlanego dopuszczalna jest ocena interesu prawnego odwołującej się strony w odniesieniu do konkretnego etapu. W innym przypadku ocena istnienia interesu prawnego dokonana zostanie z naruszeniem wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane zasady ochrony uzasadnionych interesów prawnych osób trzecich. Ochrona taka obejmuje w szczególności ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie. Nie ma przy tym prostej korelacji pomiędzy uznaniem kogoś za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę a faktem, że planowane zamierzenie znajduje się na terenach użytkowanych rolniczo, dla których nie ma norm ograniczających użytkowanie ze względu na poziom hałasu oraz brak jest potrzeby wyznaczania obszaru ograniczonego użytkowania wokół zespołu elektrowni wiatrowych. W przypadku tego rodzaju układu przestrzennego należy przede wszystkim uwzględnić rodzaj rolniczego wykorzystania nieruchomości, w tym ewentualny wpływ planowanego zamierzenia na rodzaj i wielkość upraw a także fakt (...) dopuszczenia (...) lokalizowania na terenie oznaczonym symbolem R określonych inwestycji budowlanych (bez zabudowy kubaturowej). Organ odwoławczy nie dokonał także analizy sprawy pod kątem wymogów przepisu (...) regulującego "Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego" a dotyczących uciążliwości przyszłej działalności Spółki w szczególności w zakresie hałasu (również pod kątem dźwięków niskoczęstotliwościowych czy też infradźwięków), wibracji oraz nie jonizującego promieniowania elektromagnetycznego, które nie mogą przekraczać granic działki objętej inwestycją (chodzi o całość przedsięwzięcia)" (zob. cytowany już wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 152/14).

Podsumowując powyższe rozważania, organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę będzie zobowiązany, dokonując analizy obszaru oddziaływania planowanej inwestycji, uwzględnić całe zamierzenie budowlane, tj. zespół elektrowni wiatrowych, wraz z linią kablową, światłowodową oraz drogami dojazdowymi.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., podzielić należy stanowisko organu, że w świetle art. 107 § 1 k.p.a. ograniczenie się do sformułowania "strony postępowania według wykazu dołączonego do akt sprawy" nie jest prawidłowe. Jednakże w niniejszej sprawie wykaz ten nie został dołączony do akt sprawy, ale został umieszczony w załączniku do decyzji Nr [...], znajdującym się na ostatniej stronie samej decyzji.

Mając na uwadze, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji istotnie naruszyło przepisy procesowe, w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przesłanka wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podjęcie zatem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżonej decyzji było prawidłowe. Podkreślenia również wymaga, że organ II instancji przeprowadził postępowanie w sposób wnikliwy, dając temu wyraz z obszernym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. To sprawia, że zarzuty naruszenia art. 8, art. 80 w zw. z art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. uznać wypada za nieuzasadnione.

Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej co do badania przez organ odwoławczy, czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych oraz czy zostało wniesione w terminie, należy zwrócić uwagę, że decyzja organu I instancji, tj. z dnia [...] r., została podjęta po wszczęciu na wniosek S.L. postępowania o wznowienie. Dlatego S.L. ma przymiot strony w postępowaniu o wznowienie postępowania. To natomiast, czy S.L. posiada legitymację w sprawie wydania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych, zostanie dopiero w sposób jednoznaczny ocenione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Samo zaś przekonanie o tym fakcie inwestora nie jest wystarczające.

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że skargę należało oddalić na podstawie art. 151 u.p.s.a.

Stąd orzeczono jak w sentencji.