Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2699/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2023 r. sprawy ze skarg T. W., A. W., J. S., M. M., J. P., J. W., M. M. i A. M. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] sierpnia 2021 r. [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz T. W., A. W., J. S., M. M. solidarnie kwotę 531 (pięćset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz J. P., J. W., M. M. solidarnie kwotę 731 (siedemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz T. W., A. W., J. S., M. M. i A. M. solidarnie 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako organ/komisja) działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 795 ), dalej jako "ustawa z 9 marca 2017 r., ustawa") oraz w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2021, poz. 759), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z 27 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (D.U. 1945, poz. 279), dalej "Dekret" i art. 29 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r.:

1. uchyliła decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w całości,

2. odmówiła J. P., M. M., A. M., M. M., J. S., A. W., J. W., T. W. ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...] (dawna ul. [...]) opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...],

3. uchyliła decyzję Zarządu Dzielnicy [...] Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w całości (decyzję przekształceniową prawo użytkowania wieczystego w prawo własności).

Stan sprawy ustalony przez Komisję przedstawiał się w sposób następujący.

Nieruchomość

Nieruchomość położona w [...], w dzielnicy [...], przy dawnej ul. [...] (obecnie [...] b.n.), o pow. [...] m2, składa się obecnie z działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...]. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Działka ta została wydzielona z działki ewidencyjnej nr [...]. Dla nieruchomości prowadzono księgę hipoteczną: "Nieruchomość w Mieście [...] przy ul. [...] pod nr [...]" oraz księgę wieczystą nr [...]. Obecnie Sąd Rejonowy dla [...] w [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi dla działki ewidencyjnej [...] księgę wieczystą nr [...].

Działka ewidencyjna nr [...] nie jest obciążona prawem osób trzecich o charakterze rzeczowym, w tym użytkowaniem wieczystym. Aktualnie w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości jako właściciele figurują: Miasto [...] w udziale [...], A. M. w udziale [...], J. P. w udziale [...], M. M. w udziale [...], A. M. w udziale [...], J. S. w udziale [...], A. W. w udziale [...], T. W. w udziale [...], M. M. w udziale [...], J. W. w udziale [...]. Przed wybuchem II Wojny Światowej na niniejszej nieruchomości znajdował się budynek IV -kondygnacyjny z oficynami V - kondygnacyjnymi. W wyniku działań wojennych został uszkodzony, a następnie rozebrany ze względu na budowę [...]. Obecnie działka jest niezabudowana.

Nieruchomość położona jest w obszarze ograniczonym ulicami: [...], [...], [...] i [...]. W obszarze działki grunt nie jest zabudowany. Pod powierzchnią gruntu przebiega kolej średnicowa. W sąsiedztwie znajduje się linia metra warszawskiego wraz ze stacją [...] stanowiąca wejście do dwóch linii metra. Działka [...] znajduje się na terenie [...].

Aktualnie nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego otoczenia [...] w Warszawie wprowadzonym uchwałą Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2010 r. Działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w strefie oznaczonej w Planie z dnia [...] listopada 2010 r. symbolem [...] (zieleń urządzona).

W dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] oraz decyzji zmieniającej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] działka ewidencyjna nr [...] objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego otoczenia [...] w [...] wprowadzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2006 r. (Dz. U. Woj. Maz. z [...] r. Nr [...] poz. [...]; zwanej dalej "planem".

Działka [...] znajdowała się na terenie oznaczonym [...]. Wg § 5 ust. 6 pkt 5 Planu z dnia [...] marca 2006 r. Symbolem [...] oznaczono teren przeznaczony pod zieleń urządzoną (park), dla którego ustala się zachowanie i rozwój funkcji zieleni miejskiej jako przeznaczenie podstawowe. Powierzchnia dla tego terenu wynosiła [...] ha.

W planie z dnia [...] marca 2006 r. ustalono ogólne zasady zagospodarowania terenów m.in.: stwierdzono, że obszar planu znajduje się na terenie zabudowy śródmiejskiej i stanowi przewidywane niniejszym planem centrum miasta (§5.1 Planu z dnia [...] marca 2006 r.), wprowadzono zakaz zabudowy na terenach zieleni urządzonej o charakterze parkowym i terenie placu miejskiego (§5.3 planu z dnia [...] marca 2006 r.), zakazano sytuowania stoisk handlowych, kiosków, pawilonów itp. (§5 pkt 11 Planu z dnia [...] marca 2006 r.). W ustalono przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów wydzielonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczonych kolejnym numerem. Poszczególnym terenom nadano m.in. następujące symbole literowe:

- ZP (tereny zieleni urządzonej, dla których ustala się zachowanie i rozwój funkcji zieleni miejskiej jako przeznaczenie podstawowe) §5 ust.6 pkt 5 planu;

-Us (tereny przeznaczone na funkcje usługowe takie jak sezonowe ogródki gastronomiczne) § 5 ust. 6 pkt 6 Planu z dnia [...] marca 2006 r.

-KP (tereny przeznaczone dla ruchu pieszego, place, ciągi piesze) § 5 pkt 6 ust.8 planu.

W zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego ustalono m.in.:

-zachowanie i ochronę funkcji terenu zieleni urządzonej przy ul. [...] wraz z istniejącymi elementami małej architektury, układem ścieżek i alejek w obszarze wskazanym na rysunku planu (§7 pkt 1 planu),

-nakazano zachowanie istniejących miejsc zadrzewień według rysunku planu (§7 pkt 2),

-dopuszczono lokalizację, na terenie istniejącej zieleni urządzonej, elementów małej architektury oraz implantacji przesadzonych okazów drzew według ustaleń szczegółowych zawartych w §16 ust.2, 3,4 (§ 7 pkt 3 planu).

Określono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80 %. W § 3 pkt 9 tego planu wyjaśniono, iż pod pojęciem minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej należy rozumieć wyrażony w procentach udział gruntu rodzimego, pokrytego roślinnością naturalną, a także 50% sumy powierzchni dachów, stropodachów, tarasów urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu, zapewniającym stałą wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, dla którego wartość nie może być niższa od ustalonej dla danego terenu.

W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu na terenie oznaczonym symbolem [...] zakazano jego zabudowy (§12 ust. 1 pkt 4 planu).

W rozdziale 3 § 16 ust. 2 planu zawarto również szczegółowe ustalenia dotyczące zagospodarowania terenu [...]. Wskazano, iż podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest teren zieleni urządzonej (park).

Ponadto, dla terenu oznaczonego symbolem [...] zawarto następujące ustalenia:

-ustala się zachowanie układu i symetrii kompozycji układu alei ścieżek oraz usytuowania elementów małej architektury wzdłuż północnej osi [...] i ul. [...],

-ustala się zachowanie istniejących elementów małej architektury wskazanych na rysunku planu,

-dopuszcza się zagospodarowanie terenu elementami małej architektury i kompozycjami zieleni,

-dopuszcza się możliwość organizacji wystaw i ekspozycji pod warunkiem nieingerowania w istniejący drzewostan,

-ustala się formę zagospodarowania terenu, nawiązującą do kierunku przebiegu ciągu pieszego na przedłużeniu wschodniej elewacji [...] do wejścia na planowaną stację metra przy ul. [...] [...] w sposób podkreślający kierunek wyznaczonego przejścia,

-ustala się usytuowanie na terenie toalet publicznych podziemnych,

-ustala się lokalizacje podziemnej stacji redukcyjnej gazu w rejonie wskazanym na rysunku planu,

-ustala się przebieg podziemnej łącznicy planowanej II linii metra w obrębie terenu według rysunku planu oraz załącznika nr [...].

Z Planu z dnia [...] marca 2006 r. wynika, że do stref oznaczonych symbolem: [...] oraz [...] jako przeznaczenie podstawowe wskazano: tereny zieleni urządzonej (park). Jako przeznaczenie uzupełniające wskazano: usługi (sezonowe ogródki gastronomiczne). Określono, iż dla obu tych obszarów ustala się zachowanie i uzupełnienie zieleni wysokiej i niskiej. Ponadto, na obu tych terenach dopuszcza się, w wyznaczonym na rysunku planu terenie, lokalizację sezonowych ogródków gastronomicznych zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 9 pkt 3 Planu z dnia [...] marca 2006 r. ।

Pismem z dnia 17 listopada 2009 r. Dyrektor Biura Architektury i Planowania Przestrzennego poinformował Prezydenta m.st. Warszawy, że działka nr [...] znajduje się na terenie [...] wymagającego jednolitego urządzenia i zarządzania i nie powinna być przedmiotem odrębnego użytkowania wieczystego osób fizycznych. Informację tą następnie powtórzył w piśmie z dnia 18 maja 2010 r., wyjaśniając jednocześnie, że wcześniejsza informacja o dopuszczeniu w parku sezonowych usług gastronomicznych dotyczyła działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (Hip. [...]).

Postępowanie dekretowe

Objęcie gruntu położonego przy ul. [...] w Warszawie w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej, w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. R. P. Nr [...], poz. [...]; dalej: rozporządzenie z dnia [...] stycznia 1948 r.) w dniu [...] sierpnia 1948r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy ogłoszenia o objęciu w posiadanie tego gruntu.

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] - Oddziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] grudnia 1948 r. Nr [...] właścicielem nieruchomości warszawskiej nr hip. [...] był M. B. w [...] części i D. R. w 1/3 części.

M. B., przez zastrzeżenie z mocy aktu z dn. [...] lipca 1923 r. za nr [...], repertorium [...] sporządzonego w Warszawie, przed zastępcą notariusza A. S., sprzedał D. R. 1/3 niepodzielną część tej nieruchomości.

Na mocy postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 14 grudnia 1948 r., sygn. [...] spadek po M. B. zmarłym dnia [...] maja 1942 r. nabyła w całości żona M. B. zd. [...].

Na mocy postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z dnia 14 stycznia 1948 r., sygn. [...] spadek po M. B. zd. [...] zmarłej [...] września 1942 r. nabyły córki M. W. zd. [...] oraz H. S. zd. [...] po 1/2 każda z nich.

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., sygn. [...] spadek po M. W. zd. [...] zmarłej dnia [...] sierpnia 1962 r. nabyli R. S. i J. W. po 1/2 każdy z nich.

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. sygn. [...] po zmarłej w dniu [...] lipca 1952 r. H. S. nabyła w całości córka A. M.

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. sygn. [...] spadek po zmarłej w dniu [...] sierpnia 1982 r. A. M. nabyli: A. M. i J. P. po 1/2 każde z nich.

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] maja 2019 r., sygn. akt [...] spadek po zmarłym w dniu [...] czerwca 2018 r. A. M. nabyła siostra J. P.

Spadek po zmarłym w dniu [...] maja 1977 r. R. S. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. sygn. [...] nabyły: H. S. z.d. [...], J. S. z.d. S. i M. M. z.d. [...] po 1/3 każda z nich.

Spadek po H. S. zmarłej dnia [...] czerwca 1980 r. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1980 r., sygn. [...] nabył w całości A. M.

Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lutego 2006r. sygn. [...] spadek po J. W. zmarłym dnia [...] września 1976 r. nabyli: A. W. z.d. [...], R. W. i J. W. po 1/3 części spadku każde z nich.

Spadek po A. W. zmarłej dnia [...] stycznia 1990 r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r., sygn. [...] nabyła w całości M. S.

Spadek po R. W. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1989 r., sygn. [...] nabyli A. W. i T. W. po 1/2 części spadku każde z nich.

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., sygn. [...] uznano za zmarłego D. R. i oznaczono datę jego śmierci na dzień [...] sierpnia 1942 roku godzina [...].

Spadek po D. R. zmarłym dnia [...] sierpnia 1942 roku nabył w całości Skarb Państwa na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt [...]. I

Wniosek dekretowy został złożony w dniu 16 lutego 1949 roku przez adwokata J. S. na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] grudnia 1948 r. udzielonego mu przez H. S. i M. W. Z treści odpisu pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi J. S. wynika, iż obejmuje ono umocowanie do prowadzenia spraw o przywrócenie posiadania i postępowania spadkowego we wszystkich instytucjach sadowych i administracyjnych tudzież do odbioru wszelkich dokumentów. Sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie na gruncie prawa czasowej własności za czynsz symboliczny upływał w dniu 16 lutego 1949 r.

Wniosek dekretowy pozostał nie został rozpoznany aż do dnia 25 stycznia 2010r.

Postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie własności czasowej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], Prezydent m.st. Warszawy w punkcie 1 ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części do niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na rzecz:

A. M. w udziale wynoszącym 12/72 części gruntu;

J. P. w udziale wynoszącym 12/72 części gruntu;

M. S. w udziale wynoszącym 6/72 części gruntu;

A. M. w udziale wynoszącym 4/72 części gruntu;

M. M. w udziale wynoszącym 4/72 części gruntu;

J. S. w udziale wynoszącym 4/72 części gruntu;

J. W. w udziale wynoszącym 4/72 części gruntu;

T. W. w udziale wynoszącym 2/72 części gruntu.

W punkcie drugim decyzji ustalono czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wysokości [...] zł netto.

W jej uzasadnieniu wskazano, że działka [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego otoczenia [...] w Warszawie wprowadzonym uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]. Zgodnie zapisami powyższej uchwały przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie przeznaczonym pod zieleń urządzoną (park) z dopuszczeniem usług sezonowych i ogródków gastronomicznych. Wobec powyższego organ uznał, że korzystanie z gruntu przez spadkobierców dawnego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

[...] lutego 2010 r. do Kancelarii Urzędu m.st. Warszawy wpłynęło odwołanie A. M. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...]. W odwołaniu opatrzonym datą 1 lutego 2010 r. A. M. wniósł o zmianę ww. decyzji poprzez ustalenie stronom należnych udziałów w następujący sposób: - A. M. w udziale wynoszącym [...] części gruntu;

J. P. w udziale wynoszącym 12/72 części gruntu;

M. S. w udziale wynoszącym 4/72 części gruntu;

J. W. w udziale wynoszącym 4/72 części gruntu;

A. W. w udziale wynoszącym 2/72 części gruntu;

T. W. w udziale wynoszącym 2/72 części gruntu;

A. M. w udziale wynoszącym 4/72 części gruntu;

M. M. w udziale wynoszącym 4/72 części gruntu;

J. S. w udziale wynoszącym 4/72 części gruntu.

W uzasadnieniu odwołania A. M. wskazał, że w zaskarżonej decyzji pominięto A. W., żyjącą wdowę po R. W.

Pismem opatrzonym datą 17 lutego 2010 r. adw. R. N. reprezentujący wnioskodawców: A. M., J. P., M. S., J. W., J. S., A. W., T. W., M. M. poparł w imieniu swoich mocodawców odwołanie A. M. w całości. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w sposób wskazany w treści odwołania. Nadto wniósł o rozważenie zastosowania w pierwszej kolejności przepisu art. 132 k.p.a. Powyższe pismo zostało nadane drogą pocztową w dniu 17 lutego 2010 r. natomiast do Kancelarii Urzędu m.st. Warszawy wpłynęło w dniu 22 lutego 2010 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Prezydent zmienił decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w ten sposób, że ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu w udziale wynoszącym [...] części o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] dla której prowadzona była wówczas księga wieczysta nr [...], na rzecz:

A. M. w udziale wynoszącym 12/72 części gruntu; 1

J. P. w udziale wynoszącym 12/72 części gruntu;

M. S. w udziale wynoszącym 4/72 części gruntu;

A.M. w udziale wynoszącym 4/72 części gruntu;

M.M. w udziale wynoszącym 4/72 części gruntu;

J.S. w udziale wynoszącym 4/72 części gruntu;

J.W. w udziale wynoszącym 4/72 części gruntu;

A.W. w udziale wynoszącym 2/72 części gruntu;

T. W. w udziale wynoszącym 2/72 części gruntu.

W punkcie drugim decyzji postanowił, iż pozostałe punkty decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 roku pozostają bez zmian.

Prezydent m.st. Warszawy w uzasadnieniu decyzji jako podstawę prawną wskazał art. 132 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie może wydać nową decyzję w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie przy ustalaniu udziałów w użytkowaniu wieczystym pominięto jedną ze stron postępowania, A.W. . W sprawie występowały dwie osoby o tym samym imieniu i nazwisku. Organ pominął spadkobiercę zmarłego R.W. - A.W. . Z kolei druga osoba o tym samym imieniu i nazwisku zmarła, a spadek po niej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 199 r. sygn. akt [...] nabyła M. S. Organ uznał, że powyższe okoliczności nie budziły wątpliwości, co uprawniało go do zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. w trybie art. 132 k.p.a.

W dniu 29 września 2010 r., w wykonaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zmienionej następnie decyzją [...] marca 2010 r. nr [...] aktem notarialnym Rep. [...] numer [...] sporządzonym w kancelarii notarialnej przy ul. [...] nr [...] przed notariuszem A. S. oddano: A. M., J. P., A. M., J. S., A. W., T. H. W., M. M., J. W. oraz M. S. w użytkowanie wieczyste działkę ewidencyjną nr [...].

W dniu 20 grudnia 2010 r. dokonano protokolarnego przekazania działki [...] A. M., który działał w imieniu własnym oraz w imieniu pozostałych uprawnionych.

Stosunki własnościowe na działce ewidencyjnej nr [...].

Nieruchomość położona przy dawnej ul. [...] w [...] została objęta działaniem Dekretu z dnia 26 października 1945 r. i na podstawie jego art. 1 z dniem wejścia w życie Dekretu, to jest w dniu 21 listopada 1945 r., grunty przy tej ulicy przeszły na własność Gminy Miasta [...].

Na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130 z późn. zm.) z dniem 13 kwietnia 1950 r. własność gruntów przy dawnej ul. [...] przeszła na rzecz Skarbu Państwa.

Wojewoda Warszawski decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., Nr [...], orzekł, że Związek Dzielnic - [...] nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w [...] w kwartale ulic: [...], [...], [...] i [...], oznaczonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...].

Decyzją z dnia [...] maja 1992 r., Nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowiła uchylić ww. decyzję z dnia [...] grudnia 1991 r. w całości i stwierdzić nabycie przez Dzielnicę Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...] w kwartale ulic: [...], [...], [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...], oznaczonej na mapie [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 1999 r., znak: [...], Prezes Rady Ministrów stwierdził nieważność decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 1992 r., Nr [...], jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] stwierdził, że grunt położony przy ul. [...], obręb ewidencyjny [...] oznaczony jako działka ewidencyjna [...] o powierzchni [...] m2 stał się nieodpłatnie z mocy prawa własnością [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] m.in. na podstawie art. 1 ust. la pkt 2 i ust. 4, art. 3 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 oraz art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego wprawo własności nieruchomości (Dz. U z 2005 r. Nr 175, poz. 1459 z poźn. zm.) nieodpłatnie przekształcił prawo użytkowania wieczystego przysługujące: A. M. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, J. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, M. S. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, A. M. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, M.M. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, J. S. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, J. W. w udziale wynoszącym [...] części gruntu, A. W. w udziale wynoszącym [...] części gruntu i T. W. w udziale wynoszącym [...] części do niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w [...] przy ul. [...] opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Sprzeciw Prokuratora.

Pismem z dnia 19 lipca 2019 r., sygn. akt [...], Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...] wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie sprzeciw od ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zmienionej następnie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...].

Powyższy stan faktyczny Komisja ustaliła na podstawie: akt zgromadzonych w sprawach sygn. [...] (1 tom), akt udostępnionych przez Urząd m.st. Warszawy dot. nieruchomości położonej przy ul. [...] (segregator), płyty CD zawierającej skan księgi hip nr [...] i księgi meldunkowej, akt [...] (2 tomy), akt KW nr [...] (I tom), akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o sygn.: [...] (1 teczka), akt udostępnionych przez Zarząd Dzielnicy [...] znak: [...] (1 tom) oraz na podstawie akt Prokuratury Regionalnej w [...] sygn. akt [...] (12 tomów), akt sądowych o sygn. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Rozstrzygnięcie Komisji.

W przypadku spraw związanych z tzw. reprywatyzacją warszawską przepisem który stanowił podstawę rozstrzygnięcia jest m.in. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zgodnie z jego treścią: Gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Przepis ten uzależnia przyznanie własności czasowej od spełnienia przesłanki planistycznej czyli od ustalenia, iż korzystanie z gruntu przez wnioskodawcę jest możliwe do pogodzenia z postanowieniami planu zabudowania (obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) określającymi przeznaczenie gruntu, którego dotyczy wniosek dekretowy. Chodzi o możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu w planie.

Odmowa przyznania żądanego prawa jest uzasadniona wówczas, gdy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela lub jego następców prawnych nie daje się pogodzić z funkcją, przypisaną nieruchomości, w planie zabudowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym stwierdzono, że korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego m.in. w sytuacjach przeznaczenia terenu pod:

4. skwery, dziedzińce i postoje oraz na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi (por. wyrok NSA z dnia 20.08.2003 r., I SA 3330/01),

5. cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych oraz pod projektowane ulice (por. wyrok NSA z dnia 19.05.2003 r., I SA 2576/01),

6. cele oświatowe, ogródki działkowe i drogę (por. wyrok NSA z dnia 27.02.2020 r., 1 OSK 1720/18), !

7. miejsce zielone, do którego będą miały dostęp bez ograniczeń wszystkie osoby chcące wypocząć w otwartym terenie zielonym (por. wyrok NSA z dnia 9.05.2019 r., I OSK 1784/17), - place i ciągi komunikacyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.06.2009 r., I SA/Wa 476/09),

8. place miejskie będące częścią komunikacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dn. 17.05.2016 r. sygn. akt I SA/Wa 395/16)

9. tereny infrastruktury - energetyki oraz na inwestycje celu publicznego (por. wyrok WSA z dnia 13.07.2018 r, I OSK 2181/16).

Przy rozpoznawaniu wniosków z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) organ wydający orzeczenie obowiązany jest uwzględnić plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie orzekania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.01.2005 r., I SA 1945/03).

Jak wynika z ustaleń organu działka ewidencyjna nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym w Planie z dnia [...] marca 2006 r. symbolem [...]. Teren jaki obejmowała działka [...] został zaliczony do terenów zieleni urządzonej, dla których ustalono zachowanie i rozwój funkcji zieleni miejskiej jako przeznaczenie podstawowe. Jak wyjaśniono w § 2 pkt 5 Planu z dnia [...] marca 2006 r. przez pojęcie "przeznaczenie podstawowe" należy rozumieć przeznaczenie ustalone dla danego terenu. Przyjąć zatem należy, iż podstawowym przeznaczeniem działki [...] wynikającym z przedmiotowego planu był teren zieleni miejskiej (park), a możliwość przeznaczenia jej na inny cel (przeznaczenie uzupełniające) nie została dopuszczona. Z rysunku stanowiącego graficzny załącznik do Planu z dnia [...] marca 2006 r. wynikało, że działka [...] leży na terenie [...]. Z załączonej mapy wynikało również, że przez [...] przebiegał ciąg ścieżek i alejek, które częściowo wiodły przez działkę [...]. Analiza mapy wskazywała także, że działka [...] była częściowo położona na terenie dla którego ustalono zachowanie istniejącego układu zagospodarowania w zakresie kompozycji i formy. Dodatkowo, działka ta graniczyła geodezyjnie z fontanną, która - wg oznaczeń na mapie - stanowiła istniejący element małej architektury przeznaczony do zachowania w formie i lokalizacji. Z graficznego załącznika wynikało również, że przez nieruchomość przebiega kolej średnicowa. Na działce [...] -wg mapy - znajdowało się dziewięć posadzonych drzew.

Z powyższego wynika, że działka [...] znajdowała się na terenie zieleni urządzonej (park), który należało zakwalifikować jako przestrzeń publiczną.

Komisja dokonujący określenia pojęcia "przestrzeń publiczna" wskazała na:

- ujęcie morfologiczne – tworzy ją miejsca określone przestrzennie, takie jak place i ulice. -ujęcie społeczne - obszar, w którym zachodzą interakcje i relacje społeczne.

-ujęcie funkcjonale zgodnie z którym przestrzenie publiczne służą: dystrybucji ruchu pieszego, celebracjom religijnym i społecznym, imprezom publicznym, spotkaniom oraz rekreacji, rozrywce i kulturze. Często też towarzyszą im handel, usługi i gastronomia. Co szczególnie ważne, istota przestrzeni publicznej zawiera się w pojęciu "publiczny''. Termin ten wywodzi się z łacińskiego populus lub publicus i odnosi do zbiorowości ludzkiej w kontekście wspólnych interesów. Przestrzeń publiczna jest zatem dobrem publicznym. Zgodnie zaś z teorią dóbr publicznych przestrzeń publiczna może być traktowana jak dobro wspólne służące społeczności lokalnej, wykorzystywane egalitarnie przez ogół obywateli, finansowane przez fundusze publiczne oraz udostępniane nieodpłatnie. W przeciwieństwie do dóbr prywatnych dobra publiczne mogą być użytkowane jednocześnie przez wszystkich zainteresowanych.

Takie rozumienie przestrzeni publicznej koreluje z jej legalną definicją zamieszczoną w art. 2 pkt 6 Ustawy z 27 marca 2003 r. ó planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293). Zgodnie bowiem ż jego treścią obszarem przestrzeni publicznej jest obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Takim obszarem służącym zaspokajaniu potrzeb mieszkańców a z drugiej strony pełniącym cele publiczne jest niewątpliwie teren zieleni urządzonej. Tworzy on bowiem nieodpłatną, ogólnie udostępnioną, a więc swobodnie dostępną dla wszystkich mieszkańców przestrzeń publiczną, służącą do rekreacji i wypoczynku.

Za taką kwalifikacją terenu zieleni urządzonej, rozumianej jako przestrzeń publiczna przemawia również definicja terenów zieleni zawarta w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098, dalej: Ustawa o ochronie przyrody). Według art. 5 pkt 21 tej ustawy pod pojęciem terenów zieleni rozumie się tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzono, że "Okolicznością pozwalającą za uznanie danego terenu za teren zieleni w świetle art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody (będzie pełnienie funkcji publicznej przez ten teren i co wiąże się z tym, jego publiczna dostępność. Za tereny zielone mogą być uznane tereny spełniające cele określone w art. 5 pkt 21 ustawy. O tym, czy występuje teren zieleni, będzie więc przesądzał sposób wykorzystania nieruchomości w danym momencie. Zasadniczo tereny zieleni będą przedmiotem własności państwowej bądź jednostek samorządu terytorialnego, choć nie można wykluczyć, że funkcje publiczne mogą być realizowane przez podmioty prawa prywatnego (placówki oświatowe lub opieki medycznej - por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 358/19 Legalis nr 1977674 , wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2010 r., IV SA/Wa 476/10, Legalis nr 368492, wyrok SN z dnia 30 maja 1989 r. IIARN13/89).

Przepis powyższy koresponduje z treścią z art. 6 pkt 9c Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), dalej "u.g.n.", który przez cel publiczny rozumie m.in. wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa.

O publicznym charakterze przestrzeni objętej symbolem [...] (w tym działki [...]) świadczy również treść przepisu art. 78 Ustawy o ochronie przyrody, mocą którego nałożono na gminę obowiązek zakładania i utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewienia. Obowiązek określony w powyższym przepisie ściśle wiąże się z art. 7 ust. 1 pkt 12 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372), który do zadań własnych gminy wprost zalicza sprawy zieleni gminnej i zadrzewień.

Zdaniem Komisji teren oznaczony symbolem [...], a więc również działka [...] został zaliczony do terenów zieleni urządzonej, które stanowią tereny przestrzeni publicznej. Tym samym ma być to obszar: powszechnie dostępny, służący zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej, wykorzystywany egalitarnie oraz udostępniany nieodpłatnie.

Z graficznego załącznika do Planu z dnia [...] marca 2006 r. wynikało również, że przez działkę [...] przebiega kolej średnicowa (podziemna). Mapa wskazywała także, że działka ta częściowo położona jest na terenie, dla którego ustala się zachowanie istniejącego układu w zakresie kompozycji i formy. Nadto przez nieruchomość przebiegał ciąg pieszych. Z powyższego wynikało, że jest to obszar powszechnie dostępny i mający służyć ogółowi mieszkańców.

W szczegółowych ustaleniach dla terenu oznaczonego symbolem [...] przyjęto: formę zagospodarowania terenu, nawiązującą do kierunku przebiegu ciągu pieszego na przedłużeniu wschodniej elewacji [...] do wejścia na stację metra przy ul. [...] w sposób podkreślający kierunek wyznaczonego przejścia, ustalono usytuowanie na terenie toalet publicznych podziemnych, ustalono lokalizacje podziemnej stacji redukcyjnej gazu w rejonie wskazanym na rysunku planu a także ustalono przebieg podziemnej łącznicy II linii metra w obrębie terenu według rysunku planu oraz załącznika nr [...]. Przy takich ograniczeniach nie ma możliwości realizacji uprawnień władczych wynikających z prawa użytkowania wieczystego. Znajdujące się bowiem na niej urządzenia infrastruktury technicznej, przeznaczone są dla użytku publicznego i mają służyć wszystkim mieszkańcom. Tego rodzaju przeznaczenie gruntu, nie mogło zostać uznane za możliwe do pogodzenia z jego korzystaniem przez spadkobierców właściciela hipotecznego, a zwłaszcza z przysługującymi im uprawnieniami do wyłącznego korzystania z przedmiotowej działki.

Fakt istnienia zorganizowanego zespołu zieleni na terenie nieruchomości oddanej spadkobiercom właściciela hipotecznego w użytkowanie wieczyste, a także względy estetyczne, wypoczynkowe jakie ten obszar zapewnia, przesądzał o zakwalifikowaniu tego i terenu jako przestrzeń publiczna, co jednocześnie wyłączało możliwość ustanowienia na tym terenie użytkowania wieczystego.

Przepisy planu z dnia [...] marca 2006 r. dotyczące szczegółowego zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem [...] nie dopuszczały możliwości świadczenia usług w formie sezonowych ogródków gastronomicznych a jego przeznaczenie podstawowe określiły jako teren zieleni urządzonej (park). Przeciwnie, przepisy planu nakazały zachowanie i funkcje terenu zieleni urządzonej przy ul. [...] wraz z istniejącymi elementami małej architektury, układem ścieżek i alejek, ustalały zachowanie istniejącej zieleni i uzupełnienie zieleni wysokiej i niskiej, zakazały zabudowy na terenach zieleni urządzonej o charakterze parkowym i terenie placu miejskiego oraz określiły minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80%. Przyjęcie przez Prezydenta m.st. Warszawy, że korzystanie z nieruchomości przez spadkobierców dawnego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozostawało w oczywistej sprzeczności z ustaleniami Planu z dnia [...] marca 2006 r.

Zgodnie z art. 233 Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; dalej: k.c.) w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

Uprawnienie do korzystania z nieruchomości przysługujące użytkownikowi wieczystemu jest skuteczne erga omnes, a więc dotyczy także właściciela takiej nieruchomości, który nie może sobie pozostawić uprawnienia do częściowego korzystania z nieruchomości. Właściciel wyzbywa się w tym zakresie swoich uprawnień przysługujących mu w odniesieniu do nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego. Użytkownik ma również prawo do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób podobnie jak właściciel - ustanowienie użytkowania wieczystego wyłącza możliwość korzystania z nieruchomości przez osoby trzecie. Przysługujące mu prawo korzystania z nieruchomości obejmuje przy tym m.in. prawo wznoszenia budynków i innych urządzeń, w tym np. płotów lub podobnych przeszkód utrudniających osobom trzecim dostanie się na obszar nieruchomości. Użytkownik wieczysty ma również prawo wynająć lub wydzierżawić grunt nabyty w użytkowanie wieczyste i pobierać czynsz lub opłaty za sam wstęp na daną działkę.

Komisja wskazała, że gdyby zgodnie z postanowieniami Planu z dnia [...] marca 2006 r. działka ewidencyjna nr [...] położona była na terenie przeznaczonym na funkcje usługowe takie jak sezonowe ogródki gastronomiczne, który są przewidziane na terenach oznaczonych symbolem [...], [...], [...] czy też [...] teoretycznie możliwym byłoby ustanowienie użytkowania wieczystego. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Działka ewidencyjna nr [...], została objęta w Planie z dnia [...] marca 2006 r. symbolem [...] dla którego to terenu ustalono zachowanie i rozwój funkcji zieleni miejskiej jako przeznaczenie podstawowe. Tego rodzaju przeznaczenie gruntu pozostawało w oczywistej sprzeczności z wyłącznym, wynikającym z art. 233 k.c., prawem do korzystania z niego przez beneficjentów decyzji.

Mając na uwadze powyższe Komisja stwierdziła, iż w niniejszej sprawie Prezydent m.st. Warszawy błędnie ustalił, iż korzystanie z przedmiotowego gruntu przez spadkobierców dawnego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, naruszając tym samym omówione przepisy k.p.a. Działka [...] znajdowała się na terenie zieleni urządzonej a wiec terenie ogólnodostępnym, publicznym, służącym do rekreacji i wypoczynku. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, iż aktualnie niniejszy teren jest w istocie ogólnie dostępny. Wynika to bowiem wyłącznie z dobrej woli beneficjentów, którzy faktycznie nie wykonują swych uprawnień wynikających z wydanej decyzji reprywatyzacyjnej. Gdyby zaś zdecydowali się na skorzystanie choćby z niektórych z nich, a więc np. postanowili ogrodzić działki, automatycznie doszłoby do unaocznienia się antynomii pomiędzy korzystaniem przez nich z gruntu a jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 7 ust. 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. ma zaś zdaniem Komisji przeciwdziałać zarówno faktycznemu korzystaniu z nieruchomości w sposób sprzeczny z planem, jak i samej potencjalnej możliwości wystąpienia tego rodzaju stanu rzeczy.

Komisja zwróciła uwagę, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo wyraźnego sygnalizowania Prezydentowi m.st. Warszawy przez Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, że działka nr [...] znajduje się na terenie [...] wymagającego jednolitego urządzenia i zarządzania i nie powinna być przedmiotem odrębnego użytkowania wieczystego osób fizycznych. Prezydent m.st. Warszawy informację tę zignorował i bez dokonywania dalszych ustaleń i rozważań, ustanowił użytkowanie wieczyste.

Poza tym w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 2010 r. działka [...] również została objęta strefą oznaczoną symbolem [...] (zieleń urządzona).

W Planie z dnia [...] listopada 2010 r. określono, że podstawowym przeznaczeniem terenu [...] jest zieleń urządzona, a § 9 ust. 1 pkt 6 planu obszar ten zaliczył wprost do przestrzeni publicznej. Konsekwentnie, przepisy nakazały również zachowanie, ochronę i uzupełnienie zagospodarowania [...] - zgodnie z przepisami dla terenu [...].

Komisja dostrzegła, że zapisy obecnego Planu z dnia [...] listopada 2010 r. przewidziały przeznaczenie uzupełniające dla terenu [...], który dopuszcza możliwość usług z zakresu gastronomii. Przeznaczenie uzupełniające ma na celu jedynie wzbogacenie terenu objętego w planie przeznaczeniem podstawowym, w zakresie określonym w przepisach szczegółowych (§ 2 pkt 8 Planu z dnia [...] listopada 2010 r.). Oznacza to, że możliwość taka dopuszczalna jest tylko i wyłącznie w przypadkach określonych szczegółowymi ustaleniami Planu z dnia [...] listopada 2010 r., a także przy spełnieniu ściśle określonych warunków. Przepisy planu z dnia [...] listopada 2010 r. określiły dopuszczalność realizacji ogródków gastronomicznych na terenie [...] w dwóch przypadkach. Po pierwsze, dopuszczono możliwość sezonowych ogródków gastronomicznych w ramach realizacji ogrodu zimowego — w miejscu wskazanym na rysunku planu przy obiekcie, ale w odległości nie większej niż 5 m od budynku (§16 ust.1 pkt 3 litera m). Po drugie, przepisy planu określiły miejsce realizacji ogródków gastronomicznych wskazując w § 16 ust. 4 Planu z dnia 9 listopada 2010 r., że dopuszcza się zachowanie, bez możliwości rozbudowy i nadbudowy budynku usług gastronomii w rejonie północno-zachodniego narożnika parku, przy czym dopuszcza się funkcjonowanie sezonowego ogródka gastronomicznego przy obiekcie, ale w odległości nie większej niż 5 m od budynku (§16 ut.4 litera b).

Analiza graficznego załącznika do planu z dnia [...] listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że działka [...] nie leży na terenie na którym przewidziano realizację ogrodu zimowego, jak również nie znajduje się w północno zachodnim narożniku parku dla którego przewidziano funkcjonowanie sezonowego ogródka gastronomicznego. Oznacza to, że ustalenia planu nie przewidziały dla działki [...] dopuszczalności sezonowych usług gastronomicznych. Ostatecznie Komisja uznała, że

w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do ustanowienia użytkowania wieczystego.

Komisja zwróciła także uwagę na skuteczność złożenia wniosku dekretowego w imieniu spadkobierców dawnego właściciela, który został złożony w imieniu spadkobierców właściciela hipotecznego przez pełnomocnika - adwokata J. S., którego zakres umocowania do występowania przed organami administracji w sprawie toczącej się na podstawie przepisów dekretu może budzić wątpliwości. Z uwagi jednak na upływ czasu o daty udzielenia pełnomocnictwa do ,,prowadzenia spraw o przywrócenie posiadania i postępowania spadkowego we wszystkich instytucjach sądowych i administracyjnych tudzież do odbioru wszelkich dokumentów oraz". Zakres tak określonego pełnomocnictwa nie obejmował natomiast umocowania adw. J. S. do złożenia wniosku dekretowego dotyczącego nieruchomości położonej przy ul. [...], co w ocenie Komisji może budzić wątpliwości co do skuteczności takiej czynności. Okoliczność ta nie była przedmiotem oceny Prezydenta m.st. Warszawy w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] zmienionej następnie decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...].

W dacie złożenia wniosku dekretowego z dnia [...] lutego 1949 r. przez adw. J. S., obowiązywało rozporządzenie Prezydenta RP z dnia [...] marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.; dalej: "rozporządzenie o postępowaniu administracyjnem"). Przepisy powyższej ustawy, obligowały organ administracyjny przed podjęciem pierwszej czynności w sprawie do sprawdzenia, czy pismo wszczynające postępowanie spełnia wymagane warunki formalne. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że pewne czynności w tym zakresie zostały w sprawie podjęte. Z odręcznej adnotacji umieszczonej na wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej wynika, że w dniu [...] czerwca 1949 r. wysłano "wezwanie do opłat i złożenia dowodu stwierdzającego nabycie prawa do spadku. Termin- [...] r. ’’ Z akt administracyjnych wynika także, że powyższe zobowiązanie do usunięcia braków formalnych zostało wykonane albowiem w dniu [...] lipca 1949 r. została uiszczona opłata manipulacyjna w wysokości [...] zł oraz złożono dwa odpisy postanowień spadkowych. Nie podjęto natomiast żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie zakresu umocowania do złożenia wniosku. Z ustaleń Komisji poczynionych w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wynika, aby organ administracji kwestionował zakres pełnomocnictwa adw. J. S. i wzywał go do jego uzupełnienia. Tego rodzaju brak formalny miał bowiem charakter usuwalny również pod rządami rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem. Wystosowane wezwanie do uzupełnienia braków formalnych nie obejmowało jednak swą dyspozycją obowiązku przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Obecnie uzupełnienie tych braków nie jest możliwe z uwagi na śmierć pełnomocnika i znaczny upływ czasu.

Obowiązek wezwania do uzupełniania braków formalnych spoczywał na organie, a brak jest dowodów a to, że przez 50 lat organ wywiązał się z tego obowiązku, to tak znaczna zwłoka organu czyni bezpodstawnym i naruszającym prawo obciążenie stron skutkami wadliwego działania organu.

Podstawy prawne decyzji.

W ocenie Komisji, Prezydent m.st. Warszawy, wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2010r., naruszył: art. 7, 77 §1, 80 i 107 §3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja m.in. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo, uchylając tę decyzję, umarza postępowanie w całości albo w części. W myśl zaś art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Komisja wydaje m.in. decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 jeżeli: stwierdzono inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności jeżeli stroną postępowania o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej była osoba, która nie była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, osobę uprawnioną reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia, ustanowiono kuratora spadku działającego w imieniu osoby nieżyjącej lub z naruszeniem przepisów o dziedziczeniu, w tym przepisów dotyczących dziedziczenia spadków wakujących lub nieobjętych, lub stwierdzono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Według Komisji, w sprawie zaktualizowały się przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4a, ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Jak bowiem stwierdzono powyżej, w rozpoznawanym przypadku Prezydent m.st. Warszawy błędnie ustalił, że w sprawie została spełniona przesłanka planistyczna, o której mowa w art. 7 ust. 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. To zaś obligowało Komisję do uchylenia w całości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 stycznia 2010 r. Jednocześnie w ocenie Komisji w sprawie został zebrany cały materiał dowodowy pozwalający na jej rozstrzygnięcie. Dlatego też, w oparciu o przedmiotowe ustalenia i ww. przepisy, w punkcie drugim niniejszej decyzji wydano rozstrzygnięcie merytoryczne, tj. odmówiono stronom ustanowienia na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. wydając decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 2, Komisja uchyla decyzję w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej i decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, z 2015 r. poz. 373 i 524 oraz z 2018 r. poz. 1716).

W niniejszej sprawie Komisja, stwierdziwszy naruszenie: art. 7, 77 §1, 80 i 107 §3 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r., była zobligowana uchylić w całości decyzję reprywatyzacyjną z dnia 25 stycznia 2010 r. Jednocześnie uwadze Komisji nie uszedł fakt, iż decyzją z dnia 3 czerwca 2011 r., nr 7/2011, Zarząd Dzielnicy [...] przekształcił prawo użytkowania wieczystego przysługujące stronom w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została wydana m.in. na podstawie art. 1 ust. 1 a pkt 2 i ust. 4, art. 3 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 oraz art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Tym samym w sprawie zostały również zrealizowane wszystkie przesłanki z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., obligujące Komisję do uchylenia decyzji przekształceniowej z [...] czerwca 2011 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli T. W., A. W., J. S., reprezentowani przez adw.- A.M. oraz A. M. samodzielnie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie art. 30 ust. 4a ustawy przez nieuzasadnione przyjęcie, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1946r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, gdyż wbrew stanowisku Komisji zgromadzony w tamtym postępowaniu materiał dowodowy oraz jego ocena uzasadniały przyjęcie, iż nie zachodzi negatywna przesłanka wskazana w art. 7 ust. 2. in fine dekretu warszawskiego, a plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą [...] z dnia 3 marca 2006 r. nie powodował, aby użytkowanie gruntu przez skarżących nie dawało się pogodzić z przeznaczeniem działki wynikającym z tego planu, a z ostrożności procesowej naruszenie art. 29 ust.2. ustawy w tym zakresie w jakim Komisja nie wydała uchylającej decyzji reprywatyzacyjnej decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego mimo, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] XI 2010 r. dopuszcza urządzanie ogródków gastronomicznych na działce [...], co przesądza, że publiczne wykorzystanie terenu nie jest wyłączne i dezaktualizuje przesłankę negatywną z art. 7 ust. 2. dekretu warszawskiego i w tym zakresie zarzucili Komisji naruszenie art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez nieobiektywną, niewyczerpującą i dowolną ocenę materiału dowodowego, a to zapisów ww. planu,

-naruszenie art. 16 ust. 2. ustawy poprzez nie znajdujące usprawiedliwionej przyczyny skorzystanie ze wskazanej w art. 16 ust. 3. możliwości zawiadamiania o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, a w konsekwencji naruszenie przepisów rozdziału 8 k.p.a.

- naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie w korespondencji kierowanej do stron (M. . M., J.S.) pouczenia o zastosowaniu art.16 ust.3 ustawy i w tym zakresie także naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., gdyż skierowanie korespondencji do stron powodowało, iż miały podstawy ufać, że taki tryb procedowania będzie zachowany.

Drugą skargę wywiedli J. P., J. W., M. M. zaskarżając decyzję w całości .

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

-rażące naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 49 § 1 k.p.a. i art. 2 i 7 Konstytucji R.P. poprzez uznanie, że Komisja jest uprawniona do zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu, decyzjach i innych czynnościach poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie urzędu Ministerstwa Sprawiedliwości w sytuacji w której sposób tego rodzaju komunikacji został przewidziany na wypadek udziału znacznej liczby uczestników postępowania jak również w sytuacji gdy nie można ustalić kręgu osób postępowania w sytuacji w której krąg współwłaścicieli był niewątpliwy (9 osób) a ich adresy były znane;

2. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 i 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z 9 marca 2017 r. polegające na niezasadnym przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wskutek uznania, że przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej wyłączało możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego;

3. naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez wadliwe uznanie, że korzystanie z przedmiotowego gruntu przez następów prawnych dawnych właścicieli nie da się pogodzić z jej przeznaczeniem pod park lub zieleń urządzoną w obowiązujących aktach planistycznych w sytuacji w której:

- korzystanie z tego terenu od 2010 r. przez następców prawnych byłych właścicieli obywało się faktycznie w sposób niezakłócony w zgodności z jej przeznaczeniem na park i zieleń urządzoną;

-była ona dzierżawiona przez Miasto st. Warszawa w związku z organizacją finału Euro 2012 i na jej części zorganizowano strefę kibic;

-brak możliwości wykorzystania pełni uprawnień właścicielskich wobec nieruchomości a nawet znaczne jej ograniczenie nie decyduje o zaistnieniu negatywnej przesłanki planistycznej wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu;

4. naruszenie art. 16 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji R.P. poprzez uznanie że jest możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dekretowej ze stycznia 2010 r. nawet po 10 latach od jej wydania w sytuacji w której zasada pewności prawa wymaga pozostawienia w obrocie prawnym orzeczeń administracyjnych, które były podstawą nabycia prawa jeżeli ich wydanie nastąpiło dawnej niż 10 lat przed datą orzekania;

5. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. w zw. z art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny i zgodny z zasadą proporcjonalności wszystkich okoliczności sprawy oraz braku uwzględnienia słusznego interesu strony;

6. naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez bezzasadne uchylenie decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z 3 czerwca 2011 r. w całości przy braku podstaw do takiego orzeczenia.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania administracyjnego.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego swój udział w postępowaniu zgłosiło S. z siedzibą w [...], które postanowieniem z [...] stycznia 2023 r zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu.

Stowarzyszenie wnosiło o oddalenie skarg.

W trakcie rozpoznawania sprawy przed sądem administracyjnym okazało się, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...], sygn. akt [...] z [...] lutego 2021 r. sprawy z wniosku A.M. , M.M. , J.S., A.W. , T. W., M. S., J.W. z udziałem [...] oraz J. P. zniesiono współwłasność stanowiącej niezabudowaną działkę gruntu oznaczoną nr ew. [...] w ten sposób, że przyznano ją na własność miasta [...] ze spłatami na rzecz właścicieli. Postanowienie stało się prawomocne z dniem 31 marca 2021 r. (k 838 v akt sądu powszechnego). Jak wynika z uzasadnienia do postanowienia sądu rejonowego postępowanie zostało wszczęte na wniosek z 19 czerwca 2015 r.

Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Sąd Rejonowy dla [...] w [...] w sprawie o sygn. akt [...] o wznowienie postępowania wstrzymał wykonanie postanowienia z [...] lutego 2021 r. – co było powodem odmowy nadania klauzuli wykonalności postanowieniu o zniesieniu współwłasności. Postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. skarga o wznowienie została odrzucona. Jest ono prawomocne z dniem [...] czerwca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skargi są zasadne choć z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Jak wynika z akt Komisji postępowanie zostało wszczęte postanowieniem z [...] lipca 2021r. a więc po wydaniu postanowienia o zniesieniu współwłasności, które uprawomocniło się [...] marca 2021 r. Decyzja Komisji została wydana [...] sierpnia 2021r. a więc gdy postanowienie o zniesieniu współwłasności było prawomocne.

Komisja, po uchyleniu decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego (pkt 1), następnie orzekła o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości (pkt 2 decyzji) a dopiero w drugiej kolejności orzekła o uchyleniu decyzji przekształceniowej. Ostatecznie odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, które nie istniało gdyż zostało przekształcone w prawo własności. Stanowi to o naruszeniu przez Komisję art. 29 ust. 3 ustawy. Z przepisu tego wynik, że wydając decyzję uchylającą decyzję reprywatyzacyjną komisja ma obowiązek uchylenia decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, o której mowa w art. 3 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (D.U. z 2019, poz. 1314). Oczywistym powinno być że nie można orzec o istocie sprawy (o użytkowaniu wieczystym) gdy tej istoty brak.

Wcześniej prawo użytkowania wieczystego zostało mocą decyzji nr 7/211 r. przekształcone w prawo własności a następnie prawo własności przesło na rzecz m. st. Warszawy mocą postanowienia o zniesienia współwłasności. Te okoliczności faktyczne, mimo brania przez Miasto st. Warszawa udziału w postępowaniu o zniesienie współwłasności, nie mówiąc już użytkownikach wieczystych, nie zostały uwzględnione przy ustalaniu przez Komisję stanu faktycznego sprawy. Komisja działała co prawda w zaufaniu do ksiąg wieczystych to jednak nie zmienia tego faktu, że w świetle treści postanowienia o zniesieniu współwłasności istniała niezgodność pomiędzy stwierdzonym a wynikającym z księgi wieczystej stanem prawnym a rzeczywistym stanem prawnym. W ocenie Sądu okoliczność ta ma istotne znaczenie przy ocenie skutków prawnych jakie zaistniały w tej sprawie w aspekcie możliwości odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego osobom które utraciły prawo do nieruchomości na skutek postanowienia o zniesienie współwłasności. I to stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a.

Sąd w pierwszej kolejności poddaje ocenie kwestie związane z podstawą prawną decyzji Komisji w jej pkt 1.

Podstawą prawną wydanej decyzji były przepisy art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy o Komisji w zw. ze stwierdzeniem przez Komisję naruszenia przez Prezydenta m.st. Warszawy art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa w zw. z art. 2 Dekretu.

Komisja uznała, że Prezydent m. st. Warszawy wadliwie ustalił spełnienie przesłanki planistycznej z Dekretu, czego konsekwencją było przyznanie spadkobiercom dawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej prawa użytkowania wieczystego do działki ewidencyjnej nr ew. [...] o pow. [...] m2.

Niesporne było zarówno w postępowaniu pierwotnym jak i obecnie prowadzonym przez Komisję, że działka ta znajduje się na terenie [...]. Na datę wydawania decyzji przez Prezydenta m. st. Warszawy dla tego terenu obowiązywał plan z [...] maja 2006 r wprowadzony uchwałą nr [...] Rady Miasta st. Warszawy (D.U. Woj. [...]. 2006 r, Nr [...], poz. 2386), dalej "Plan". W planie tym teren tej działki oznaczony był symbolem [...] (tereny zieleni urządzonej dla których ustala się zachowanie i rozwój funkcji zieleni miejskiej jako przeznaczenie podstawowe ). W § 5 ust. 6 pkt 5 Planu, dla tego obszaru ustalono zachowanie i rozwój funkcji zieleni miejskiej jako przeznaczenie podstawowe. Ponadto nakazano w nim zachowanie i ochronę funkcji terenu zieleni urządzonej przy ulicy [...] wraz z istniejącymi elementami małej architektury, układem ścieżek i alejek, nakazano zachowanie istniejących miejsc zadrzewień wg rysunku planu - § 7 pkt 2 Planu, zakazano zabudowy - 12 ust.1 pkt 4 planu, nakazano zachowanie układu i symetrii kompozycji układu alei i ścieżek oraz usytuowanie elementów małej architektury wzdłuż północnej osi [...] i ulicy [...]. Z informacji Dyrektora Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z 17 listopada 2009 r. wynikało, że na terenie tej działki nie dopuszczone były sezonowe usługi gastronomiczne. Z prawidłowych ustaleń Komisji wynika nadto, że przez tę działkę przebiegają ścieżki komunikacyjne a działka graniczy geodezyjnie z istniejącą fontanną oraz że przez nieruchomość przebiega podziemna kolej średnicowa.

W ocenie Sądu przeznaczenie planistyczne tej działki wskazywało w sposób jednoznaczny na możliwość jej wykorzystania wyłącznie na cel publiczny – park a więc obszar, który z zasady dostępny jest dla każdego. Definicja terenów zielonych, a takie jest przeznaczenie tej nieruchomości w Planie, zawarta była i jest w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz.U.2022.916 ) – art. 5 pkt 21. Zgodnie z nią tereny zielone to "tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologicznej " itd. "Publiczny" - zgodnie z definicją PWN – to "dostępny dla całego społeczeństwa lub pewnej zbiorowości" (internetowy słownik PWN). Wskazanie w planie zagospodarowania przestrzennego, że dany teren to teren zieleni urządzonej, miejskiej, ze swej definicji wskazuje zatem na jego publiczny charakter jako terenu przeznaczonego do korzystania przez wszystkich. Sądowi znana jest uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, w której tenże sąd wskazał, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Jak wskazał NSA w tej uchwale ustawodawca w art. 7 ust. 2 dekretu nie wskazał, że odmawia się prawa własności czasowej jeżeli grunt znajduje się na terenie użyteczności publicznej (cele publiczne) ale zawarł konstrukcją wg. której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej została uzależniona od tego czy dalsze użytkowanie nieruchomości da się pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego. Chodzi więc o ustalenie czy cel na jaki przeznaczono nieruchomość w planie może być w istocie zrealizowany przez dawnego właściciela nieruchomości dekretowej.

Sąd podziela zatem argumentację NSA, że samo przeznaczenie nieruchomości w planie na cel publiczny nie jest wystarczające do uznania, że nie została spełniona przesłanka planistyczna. I tak, możliwe było i jest, realizowanie celów publicznych przez podmioty nie państwowe – dotyczy to placówek leczniczych, żłobków, przedszkoli czy muzeów. W tej natomiast sprawie mamy do czynienia zupełnie z innym celem – celem tym jest utrzymanie i urządzenie zieleni miejskiej – parku, zgodnie z przeznaczeniem podstawowym planu. Już samo ustalenie, że mamy do czynienia z zielenią miejską, wyklucza, zdaniem Sądu przyjęcie, że tego rodzaju cel może być realizowany przez podmiot prywatny choćby i z tego powodu, że wyklucza korzystnie z prawa własności czy użytkowania wieczystego zgodnie z przeznaczeniem tego prawa, na co słusznie zwróciła uwagę Komisja.

Zgodnie z art. 233 kodeksu cywilnego użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób w granicach określonych ustawą, zasadami współżycia społecznego, umową. W niniejszej sprawie, jak wynika z umowy notarialnej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste użytkownicy wieczyści mogą korzystać z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem planistycznym a więc musieli akceptować założenia planu polegające na urządzeniu na tym terenie parku i utrzymaniem jego substancji - drzew, ciągów pieszych, elementów małej architektury, bez względu na to co na tej nieruchomości się znajduje. Na terenie działki, wbrew wywodom Skarżących, nie zostały dopuszczone nawet usługi gastronomiczne. Te dopuszczone zostały wyłącznie dla terenów oznaczony symbolem [...] podczas gdy przedmiotowa działka objęta jest symbolem [...], na którym tego rodzaju działalność jest wykluczona (niedopuszczona postanowieniami planu). Istota planu sprowadza się do możliwego sposobu zagospodarowania danego terenu, co oznacza, że skoro dany sposób zagospodarowania nie został dopuszczony postanowieniami planu, jest wykluczony. Odnosząc się do kwestii jednorazowego zorganizowania na tej działce strefy kibica w 2012 r. – co zdaniem tych skarżących przemawia za przyjęciem, że teren ten służy celom publicznym - ten fakt, w świetle celu planistycznego jest zupełnie nie przydatny. Celem planistycznym jest urządzenie zieleni miejskiej – parku a nie jednokrotne wydzierżawienie (a zatem z zasady odpłatne) terenu pod strefę kibica.

Z perspektywy aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego z 2010 r. cel ten nie został zmieniony. W aktualnie obowiązujący planie zagospodarowania przestrzennego z [...] listopada 2010 r. działka [...] znajduje się w strefie [...] – zieleń urządzona - jako podstawowe przeznaczenie, z zaliczeniem tego terenu do przestrzeni publicznej - § 9 ust. 1 pkt 6 Planu i z obowiązkiem zachowania, ochrony i uzupełnienia zagospodarowania przestrzennego. Plan jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza możliwość usług gastronomicznych dla terenu [...], to jednak przeznaczenie uzupełniające, jak wynika z § 2 pkt 8 planu z 9 listopada 2010 r. służy ewentualnemu wzbogaceniu terenu objętego w planie przeznaczeniem podstawowym, co oznacza, że nie może tego podstawowego przeznaczenia zastąpić.

Tym samym Komisja prawidłowo ustaliła, że doszło do wadliwego ustalenia przez organ wydający decyzję reprywatyzacyjną, że korzystanie z gruntu dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu. Nieruchomość przeznaczona została na cel publiczny, zieleń miejską, a ten wyklucza, w aspekcie formy tego przeznaczenia, korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Powyżej zaprezentowania wykładnia prawa w kontekście ustaleń organu prowadzi do wniosku, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z 9 marca 2017 r. i niezasadnym uznaniu, że doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Przyznanie prawa użytkowania wieczystego jest nie do pogodzenia z celem na jaki nieruchomość została określona w planie.

Odnosząc się do zarzutów skargi co do naruszenia przepisów proceduralnych – wadliwy sposób zawiadamiania stron o podejmowanych rozstrzygnięciach - sąd tego zarzutu nie podziela. Jak wynika z art. 16 ust. 3 ustawy o Komisji strony mogą być zawiadamiane o czynnościach poprzez ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Żaden z przepisów ustawy o Komisji, wbrew wywodom wszystkich skarżących, nie precyzuje aby tego rodzaju sposób informowana stron o wszczęciu postępowania czy wydanych decyzjach był zastrzeżony do spraw w których mamy do czynienia z większą liczbą uczestników postępowania. Nawet przyjmując, że Komisja powinna zawiadomić strony bezpośrednio, czego nie uczyniła, to biorąc pod uwagę fakt, że skarżący brali udział w postępowaniu, zaskarżyli decyzję Komisji, okoliczność związana ze sposobem zawiadamiania nie miała wpływu na prawa stron postępowania. W związku z tym brak podstaw prawnych do zarzucenia organowi naruszenia art. 16 ust. 3 ustawy. Skoro przepisy ustawy, która jest aktem szczególnym w stosunku do k.p.a., nie obligują organu do dokonywania wyłącznie zawiadomień o wszczęciu postępowania poprzez bezpośrednie skierowanie korespondencji do strony czy jej pełnomocnika a dopuszczają alternatywny sposób informowania stron o tych czynnościach, brak jest podstaw prawnych do wywodzenia, że tylko alternatywny sposób doręczania korespondencji, stanowi rażące naruszenie prawa (skarga J. P. i innych, zarzut nr 1 skargi).

Niezrozumiałe jest powoływanie w skardze J. P. i innych zarzutu naruszenia art. 16 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji R.P. Jak się wydaje pełnomocnik Skarżących zarzut ten oparł na wyroku T.K. [...] o niezgodności art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją R.P. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. Abstrahując od tego, że wyrok ten miał charakter wyroku dotyczącego pominięcia legislacyjnego, to dotyczył on nieważności postępowania podczas gdy w niniejszej sprawie organ uchylił decyzję reprywatyzacyjną.

Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Zdaniem Skarżących uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej po ponad 10 latach narusza słuszny interes strony i elementarne poczucie sprawiedliwości. Wywodzą, że spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej nie powinni ponosić konsekwencji odmiennej oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Zdaniem Sądu, tak sformułowany zarzut w świetle uregulowań ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków decyzji reprywatyzacyjnych, nie może odnieść zamierzonego skutku skoro wolą ustawodawcy było doprowadzenie wprowadzonymi regulacjami prawnymi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji reprywatyzacyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Ustawodawca celowo wyłączył ze stosowania przepis art. 156 § 2 k.p.a., na co wskazuje projekt tej ustawy. Przepis ten wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w jego § 1 gdy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat albo gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej sprawie powołany przepis, z uwagi na wyłączenie go od stosowania ustawą o komisji – art. 38 ust. 1 ustawy, nie ma zastosowania.

Oczywiście Sąd w pełni zgadza się, że dekret pozbawił właścicieli nieruchomości warszawskich ich majątku, choć z drugiej strony dał prawo do ubiegania się o ustanowienie prawa własności czasowej. Czym innym było prawo a czym innym praktyka organów administracji, która wielokrotnie bez żadnego powodu pozbawiała właścicieli tego prawa. To jednak nie jest przedmiotem oceny prawnej w tej sprawie. Obecnie organy miały za zadanie ocenić czy warunki o jakich mowa w dekrecie warszawskim a od których zależy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zostały spełnione. Zdaniem Sądu, Komisja prawidłowo uznała, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa gdyż wadliwie została zbadana przesłanka planistyczna. Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego i możliwość wykorzystania tej nieruchomości na cel użyteczności publicznej – bez możliwości zabudowy, konieczność zachowania istniejących szlaków komunikacyjnych przemawia za daniu prymatu dobru publicznemu a nie interesowi prywatnemu spadkobiercom właściciela nieruchomości dekretowej (konstytucyjna zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P).

Odnosząc się szczegółowiej do norm konstytucyjnych i zarzutów skarg z tym związanych, należy wskazać, że w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzania w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny do realizacji określonego celu (wyrok T.K.: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5; z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04 w OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba uchwalenia danej regulacji prawnej a z drugiej strony należy mieć pewność, że podjęte środki prawne rzeczywiście służyć będą określonemu celowi i będą niezbędne dla jego realizacji. Środki muszą być jak najmniej uciążliwe dla podmiotów prawa, które będą daną regulacją ograniczone. (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05 w OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57; wyrok TK z 2 października 2006 r., SK 34/06 w OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy zaproponowane ograniczenia są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest niezbędna i czy doprowadzi do zamierzonych przez nią skutków i czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona oraz czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Zasada ta, w odniesieniu do aktu jakim jest ustawa z 9 marca 2017 r., nie została naruszona. Rozmiar wadliwych decyzji reprywatyzacyjnych, co Sądowi wiadomo z urzędu, uzasadniał wprowadzenie aktu mocą którego byłaby możliwość usunięcia skutków wadliwie podejmowanych rozstrzygnięć przez organy reprywatyzacyjnej. Biorąc pod uwagę, że większość z nich miała miejsce w latach 90 -tych XX wieku, ograniczenie możliwości wzruszania tego rodzaju decyzji, poprzez stwierdzenie ich nieważności, nie mogła się ograniczać wyłącznie do lat 10 od daty ich wydania. W takim wypadku w obrocie pozostałaby większość wadliwych rozstrzygnięć reprywatyzacyjnych.

Także odnosząca się do kwestii nieważności, zasada trwałości decyzji administracyjnych – art. 16 k.p.a. nie została naruszona. Postępowanie przed Komisją jest podstępowaniem nadzwyczajnym a ustawa nadała Komisji bardzo szeroki zakres uprawnień służących ustaleniu stanu faktycznego i dający możliwość wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Oznacza to, że Komisja jest swego rodzaju nadzwyczajnym organem, którego celem jest podejmowanie rozstrzygnięć służących przede wszystkim ochronie interesu publicznego, gdyż ten naruszały decyzje reprywatyzacyjne przyznające prawo użytkowania wieczystego określonym podmiotom mimo istnienia przeszkód prawnych do takiego rozstrzygnięcia. W tej sprawie jednak nie mamy do czynienia ze stwierdzeniem nieważności decyzji reprywatyzacyjnej a więc wywody na ten temat sąd czyni jedynie na marginesie.

Sumując, zdaniem, Sąd Komisja prawidłowo ustaliła co do zasady, że cel planistyczny który uniemożliwiał pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego a ustalenia organu reprywatyzacyjnego w tym zakresie zapadły z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i w konsekwencji art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 Dekretu.

Inaczej przestawia się natomiast kwestia rozstrzygnięcia w pkt 2 i 3 decyzji Komisji. W pkt 2 Komisja odmówiła J. P., M. M., A. M., M. M., J. S., A. W., J. W., T. W. W pkt 2 uchyliła decyzję w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność.

Jak natomiast okazało się w toku rozpoznawania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy [...], w sprawie o sygn. [...] z [...] lutego 2021 r. zniesiono współwłasność nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], działki o nr ew. [...] o pow. [...] ha poprzez przyznanie jej na wyłączną własność m. st. Warszawy ze stosownymi spłatami.

Postępowanie to zostało wszczęte 19 czerwca 2015 r. Postępowanie przed Komisją było wszczęte [...] lipca 2021 r. a decyzja Komisji zapadła [...] sierpnia 2021 r. Postanowienie Sądu Rejonowego stało się prawomocne [...] marca 2021 r. Oznacza to, że przed wszczęciem postępowania przez Komisję zmienił się stan faktyczny i prawny w sprawie. Nieruchomość w całości stała się własnością [...].

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o Komisji, stanowiącą podstawę procesową rozstrzygnięcia Komisji, Komisja uchylając decyzję reprywatyzacyjną, rozstrzyga o istocie sprawy. W tym wypadku odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego beneficjentom decyzji reprywatyzacyjnej. Następnie w pkt 3 uchyliła decyzję o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności (patrz. Uzasadnienie str. 24 in fine i 25) a więc orzekła o nieistniejącym prawie użytkowania.

W tej sprawie Komisja orzekając o istocie sprawy nie ustaliła w sposób prawidłowy stanu faktycznego i prawnego tj. pominęła okoliczności związane ze zmianą stanu własności, co w ocenie Sądu ma wpływ na wynik rozstrzygnięcia Komisji. W istocie zatem Komisja w zakresie istnienia przesłanek do merytorycznego rozpoznania wniosku dekretowego nie orzekała na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, co stanowi o naruszeniu przez Komisję art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. a w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. Ustalony na chwilę wydawania merytorycznego rozstrzygnięcia stan faktyczny był wadliwy, co ma wpływ na ocenę przesłanki do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji Komisja powinna dokonać ustaleń i oceny prawnej mając na uwadze przede wszystkim art. 29 pkt 1 ppkt 4 ustawy a więc ocenić czy decyzja reprywatyzacyjna wywołała skutki prawne o których mowa w art. 2 pkt 4 tej ustawy. Sąd w tym zakresie nie ma kompetencji do oceny skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że w dacie wydawania przez Komisję decyzji merytorycznej o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego poprzednim beneficjentom decyzji reprywatyzacyjnej nie byli oni ani użytkownikami wieczystymi ani właścicielami tej nieruchomości, co oznacza, że Komisja wydała decyzję odmowną w stosunku do podmiotów które nie były już uprawnionymi z dekretu do żądania ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Nadto Komisja nie wyeliminowała wcześniej decyzji przekształceniowej, ale dopiero po odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego. Natomiast w wyniku postanowienia o zniesieniu współwłasności tytuł prawny do nieruchomości jako całości przysługiwał [...] a beneficjentom decyzji reprywatyzacyjnej należne były spłaty. Orzeczenie o zniesieniu współwłasności było prawomocne. Zgodnie z art. 365 § 1 ustawy z 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U.2021.1805), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Komisja zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy jest organem administracji publicznej, co oznacza, że nie może treści orzeczenia sądu powszechnego pominąć.

W związku z tym samym Komisja, prawidłowo ustaliła wadliwość decyzji reprywatyzacyjnej ale wadliwie orzekła o nieistniejącym już prawie użytkowania wieczystego nie czyniąc żadnych ustaleń w zakresie skutków prawnych wynikających z postanowienia o zniesieniu współwłasności.

Ponadto, zdaniem Sądu, Komisja orzekając w przedmiocie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych w niniejszej sprawie, uchyliła decyzję pierwotną przyznającą prawo użytkowania wieczystego, orzekła o istocie sprawy a następnie w pkt 3 uchyliła decyzję przekształceniową. Odrębną decyzją, ale późniejszą, o czym świadczy jej nr 13 b, stwierdziła nieważność decyzji wydanej w ramach samokontroli a więc na podstawie art. 132 § 1 i 2 k.p.a.

Uchylając w pierwszej kolejności decyzję przyznającą prawo użytkowania wieczystego a następnie orzekając co do istoty sprawy Komisja pozostawiała w obrocie prawnym decyzję zmieniającą – a dopiero potem stwierdziła jej nieważność. Takie procedowanie przez Komisję jest wadliwe i sprzeczne z art. 29 ust. 3 ustawy.

W ocenie Sądu okoliczność związana ze skutkami prawnym decyzji reprywatyzacyjnej musi być przedmiotem ponownej analizy Komisji, chyba że Komisja uzna, że istnieją przesłanki do umorzenia postępowania przed Komisją (art. 29 pkt 1 ppkt 5 ustawy).

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ppsa Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200, 202 § 2, 205 § 1 i 2 p.p.s.a. N koszty składa się wpis (2x2 – w dwóch połączonych sprawach po 200 zł), wynagrodzenie pełnomocników w 2 sprawach – 480 zł – na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. poz. 1800) - § 14 pkt 1.2.c.) oraz koszty opłat skarbowych od pełnomocnictw. Pełnomocnik A M. reprezentował 4 osoby z tym, że opłata od pełnomocnictwa nie dotyczyła M.M. – jego matki. W drugiej ze spraw adw. J. reprezentował 3 osoby. Ponadto w sprawie jako strona – osoba fizyczna występował A. M.