Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2426/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 2, art. 7, 8, 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "W. sp. j. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2590/22 w sprawie ze skargi "W. sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2018 r. znak DOA.7110.567.2017.SPA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. VII SA/Wa 2590/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 7 maja 2018 r. znak DOA.7110.567.2017.SPA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka jawna W. z/s w K. zaskarżając go w całości podnosząc, na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (p.p.s.a), zarzut naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego;

- art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] wskutek przyjęcia, że nie może ono nastąpić z uwagi na upływ 10 lat od dnia wydania decyzji,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że niezgodność inwestycji z zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do wysokości budynku i wskaźnika zabudowy terenu, nie stanowi rażącego naruszenia prawa,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że wskazanie w decyzji pozwolenia na budowę jako terenu inwestycji całej działki nr ew. [...] nie stanowiło rażącego naruszenia prawa,

- art. 158 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w celu zastosowania powyższego przepisu,

- art. 8 k.p.a. poprzez obciążenie skarżącej skutkami niezgodnych z prawem działań organów administracji, co narusza zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa;

- art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy;

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 25 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowanego przez jego błędną wykładnię i uznanie, że jego naruszenie przez organ administracyjny nie może być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie;

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. c prawa budowanego przez jego błędna wykładnię i uznanie, że niemożliwa była weryfikacja decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r. pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie orzekając w tej samej sprawie i wydając całkowicie odmienny wyrok rażąco naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., nie biorąc pod uwagę oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie z treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2022 r. sygn. II OSK 601/20 wynika, że zasadność zarzutu procesowego została uznana jedynie w dwóch aspektach, tj. niezgodności sentencji wyroku z jego uzasadnieniem oraz w zakresie dotyczącym procedury odtworzenia zaginionych akt. NSA nie zakwestionował natomiast zasadności zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. na dalszym etapie postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wbrew stanowisku zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, NSA nie potwierdził, że oczywiste naruszenie przepisów Prawa budowlanego, stwierdzone w sprawie, nie mogły podległy podlegać akceptacji w Państwie prawa.

Natomiast za uchyleniem decyzji GINB z dnia 7 maja 2018 r. przemawiają wszystkie wady tej decyzji, które zostały stwierdzone w poprzednim wyroku WSA w Warszawie z 4 kwietnia 2019 r.

Ze wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika, że dopuszcza on możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. a otwartym zagadnieniem prawnym jest czy w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne wynikające ze sprzedaży mieszkań i udziałów w nieruchomości wspólnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zdaniem skarżącej kasacyjnie, w poprzednim wyroku zasadnie podważył stanowisko GINB w uchylonej przez ten Sąd decyzji, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe ze względu na znaczny upływ czasu od jej wydania i zasadę bezpieczeństwa prawnego i zaufania obywatela do państwa. Zasadnie i stanowczo stwierdził też, że nie jest uzasadnione pomijanie negatywnych skutków decyzji o pozwoleniu na budowę, które w dalszym ciągu wywołują względem innych podmiotów naruszając ich prawa, w tym przypadku strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji.

Podsumowując, w świetle stanowiska zajętego w poprzedniej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz mając na względzie orzecznictwo Trybunału

Konstytucyjnego, sądów administracyjnych oraz znowelizowanych przepisów k.p.a. w tym zakresie brak jest przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] ewentualnie zastosowania przepisu art. 158 § 2 k.p.a.

Odpowiadając na skargę kasacyjną, w piśmie z dnia 19 lipca 2023 r. A. K. i E. W., wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z powodów wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że NSA nie ma możliwości rozstrzygania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na tych przesłankach, błędnie jednak formułując część zarzutów.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2022 r. o sygn. II OSK 601/20.

Powołany przepis stanowi, że wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych. Związanie zaś organów i sądów w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie mogą formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami, lecz zobowiązane są do podporządkowania się im w pełnym zakresie, chyba że doszło do zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny.

Sprawa ponownie była rozpatrywana przez Sąd wojewódzki, ponieważ poprzedni wyrok tego Sądu z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1695/18, został ww. wyrokiem NSA z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. II OSK 601/20, uchylony.

Sąd I instancji orzekał zatem na podstawie związania wynikającego wprost z art. 190 p.p.s.a., a to oznacza, że związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceną prawną, o jakiej mowa w art. 153 p.p.s.a. był związany wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 października 2013 r., sygn. VII SA/Wa 2374/12.

Oceną prawną wyrażoną w poprzednich prawomocnych wyrokach, jakie w niniejszej sprawie zapadły, związany jest również Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną. Wobec tego wykładnia przepisów prawa materialnego, jak również ocena ustaleń faktycznych są również dla niego wiążące.

Nieuprawnione jest powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na ocenę prawną wyrażoną w poprzednim – uchylonym wyroku WSA z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1695/18. Wyrok ten został bowiem uznany przez NSA za wadliwy i uchylony w całości. Sąd I instancji rozpatrywał zatem ponownie skargę od decyzji GINB z dnia 7 maja 2018 r. znak DOA.7110.567.2017.SPA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, będąc związany jedynie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, oraz oceną prawną zawartą wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 października 2013 r., sygn. VII SA/Wa 2374/12. To NSA w swoim poprzednim orzeczeniu wskazał kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości, formułując przy tym ocenę prawną, że:

1. działania organu w celu odtworzenia zaginionych akt były wystarczające,

2. upływ czasu jaki minął od wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] powoduje, że analizie podlegała jedynie przesłanka nieważnościowa w kontekście skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez kwestionowany akt,

3. uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.

4. kwestia nieodwracalności skutków prawnych została prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku WSA z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2374/12, którym uznano, że decyzja o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]sierpnia 1998 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej wskazanym w decyzji inwestorom pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej: "zespół zabudowy mieszkaniowej - dwa budynki mieszkalne wielorodzinne wraz z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną na terenie położonym w [...] przy ul. [...] - działka nr [...] i [...] obręb [...] [...], nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż zmiana właściciela nieruchomości nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę.

NSA uznał w powołanym wyroku za przedwczesne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie oceny stwierdzonych naruszeń w decyzja Prezydenta [...] z 1998 r., wobec braku zajęcia przez Sądu I instancji stanowiska w tym zakresie. Wobec tego Sąd I instancji miał ponownie ocenić, czy organ prawidłowo uznał, że w stosunku do kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. – w dodatku miał to uczynić z uwzględnieniem upływu czasu jaki minął od wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz w kontekście skutków społeczno-gospodarczych wywołanych tą decyzją. Dopiero w sytuacji uznania, że takie przesłanki nieważnościowe zachodziły, Sąd otrzymał wskazówki co do możliwości zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.

Przepis ten nie został w sprawie objętej skarga kasacyjną naruszony, ponieważ nie zakwestionowano skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., nie naruszała rażąco przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Przepis art. 158 § 2 k.p.a. dotyczy zaś sytuacji, gdy stwierdzono, że decyzja zawiera kwalifikowane wady, jednak nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 - wtedy organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] wskutek przyjęcia, że nie może ono nastąpić z uwagi na upływ 10 lat od dnia wydania decyzji, z tej przyczyny.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd jasno wskazał, że GINB w swoim rozstrzygnięciu analizował skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonych naruszeń prawa, które współdecydują o ewentualnej nieważności decyzji. Oceny tej organ dokonał także przy uwzględnieniu upływu czasu. Jednak nie uznał, iż nie mogłoby nastąpić unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę tylko z tego powodu, że od dnia jej wydania upłynęło ponad 10 lat. Sąd I instancji nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...], rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania. Nadto nie stwierdzono, aby wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona spraw rozstrzygniętych wcześniej innymi decyzjami ostatecznymi, jak również nie skierowano jej do osób niebędących stroną sprawie. Decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Przytoczenie fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wprost dowodzi, że odmowa stwierdzenia nieważności ww. decyzji nie nastąpiła z uwagi na upływ 10 letniego terminu, jak błędnie wywodzi skarżąca kasacyjnie, lecz z powodu niestwierdzenia kwalifikowanego naruszenia prawa.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z jednolitą i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przepis art. 156 § 1 k.p.a. jako, że dotyczy takiej instytucji prawnej jak pojęcie "rażącego naruszenia prawa" mimo, że został zamieszczony w ustawie generalnie procesowej (kodeksie postępowania administracyjnego) ma jednak charakter materialnoprawny. Przedmiotem kontroli nadzorczej przez organy w postępowaniu nieważnościowym nie jest bowiem to, czy doszło do jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa, lecz to, czy doszło do naruszenia "rażącego" co stanowi materialnoprawną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżąca kasacyjnie przywołała ten przepis jako naruszenie przepisów prawa procesowego, a więc niewłaściwie, jednak zarzut ten również podlegał ocenie NSA.

Naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w niezgodności inwestycji z zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do wysokości budynku i wskaźnika zabudowy terenu, ponadto uznaje, że wskazanie w decyzji pozwolenia na budowę jako terenu inwestycji całej działki nr ew. [...] stanowiło rażące naruszenie prawa.

Nie są to jednak zarzuty trafne. Jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 1998 r., o warunkach zabudowy (zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...]czerwca 1998 r.) ustalono wysokość maksymalną zabudowy 8 m do najwyższego gzymsu i 13 m do kalenicy. Warunki te zostały określone na podstawie ustaleń obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Skoro zaprojektowano budynek z dachami płaskimi o wysokości 11,45 m, zatem nie stanowiło to naruszenia ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

Jeśli zaś chodzi o ustalenie współczynnika zabudowy dla inwestycji, to stwierdzono, że został on naruszony i tym samym decyzja z 1998 r. została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skoro został on ustalony na poziomie 0,46 a rzeczywiście wynosił 0,57 zatem stanowisko to należało uznać za trafne. Jednakże Sąd I instancji, mając na uwadze wiążące go stanowisko płynące z wyroku NSA o sygn. II OSK 601/20, prawidłowo ocenił to naruszenia w kontekście skutków społeczno-gospodarczych wywołanych przez kwestionowany akt. Jak trafnie wywiódł Sąd naruszenie to nie wpływa negatywnie na ład przestrzenny, ani nie ogranicza w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich. Wpływa jedynie na walory krajobrazowe i estetyczne.

Także brak jest podstaw do uznania, by wskazanie w pozwoleniu na budowę całej działki nr ew. [...] jako terenu inwestycji stanowiło rażące naruszenie prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, że inwestycja miała powstać na działkach [...] i [...], a łączna powierzchnia nieruchomości inwestycyjnej wynosiła 6746 m2 (w tym 1000 m2 działki nr [...]). Powierzchnia działki nr ewid. [...] wynosiła 5746 m2, a stosownie do umowy dzierżawy z [...] kwietnia 1998 r., zawartej pomiędzy A. B., a inwestorami, część wydzierżawiona działki nr ewid. [...], wynosiła 1000 m2. Zgodzić zatem należy się z Sądem I instancji, że udzielenie pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] bez określenia, iż teren inwestycji obejmuje tylko część działki nr [...] - było formalnie nieprawidłowe, jednak nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Nie wywołało bowiem skutków społeczno-ekonomicznych nie dających się pogodzić z zasadą praworządności.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 7, 8, 80 k.p.a. stwierdzić należy, że w postępowaniu nadzorczym nie prowadzi się postępowania dowodowego. Istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, zatem organ nie gromadzi materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie (por. wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. II OSK 270/14, z 18 października 2023 r., sygn. II OSK 1200/22). Wobec tego organ opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania zwykłego. Ten co prawda był w niniejszej sprawie niekompletny, bowiem brak było zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak w tej kwestii również wypowiedział się NSA w poprzednim wyroku dnia 23 listopada 2022 r., sygn. II OSK 601/20, stwierdzając, że działania Wojewody Małopolskiego w celu odtworzenia zaginionych akt były wystarczające.

Także zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 25 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. c Prawa budowlanego) okazały się niezasadne.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie zostały przez autora skargi kasacyjnej powiązane z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jak już wcześniej wyjaśniono podstawę materialnoprawną orzekania w postępowaniu nadzorczym nie stanowiły przepisy Prawa budowlanego.

Wskazany jako naruszony art. 25 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, nie istniał ani w dniu wejścia w życie tej ustawy, ani w dniu wydawania decyzji z 1998 r. w trybie zwykłym, ani w dniu orzekania przez organy w trybie nadzwyczajnym. Ponadto przepis ten dzieli się nie na ustępy ale na punkty i dotyczy obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego. Prawdopodobnie wolą skarżącej kasacyjnie było powołanie innego przepisu tej ustawy, jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie orzeka na zasadzie domyślania się i nie może samodzielnie poprawiać zarzutów skargi kasacyjnej, skoro jest ona wysoce sformalizowanym pismem obwarowanym przymusem adwokacko – radcowskim

Jeżeli zaś chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit c Prawa budowlanego, to z treści tego przepisu wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Aby zatem można mówić o jakichkolwiek nieprawidłowościach czy niezgodnościach przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ, czy sąd musi dysponować projektem zagospodarowania. W sprawie objętej skargą kasacyjną braki w zebranym materiale dowodowym (w szczególności brak projektu zagospodarowania terenu spornej inwestycji) uniemożliwiają dokonanie pełnej weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1998 r., pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i nie pozwalają na ustalenie, że jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim wyroku sygn. II OSK 601/20 uznał, że gdyby nawet projekt budowlany ale niezatwierdzony, znajdował się w posiadaniu jego autora, jako dokument prywatny nie mógłby stanowić podstawy dla dokonania wiążących ustaleń w zakresie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Dlatego też oceny decyzji z 1998 r., pod kątem przesłanek nieważnościowych, dokonywano jedynie na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a to z kolei pozwalało na odniesienie się do zarzutów wnioskodawcy jedynie w takim zakresie, jakim można było ustalić na podstawie akt sprawy.

Podsumowując, skoro organy nie odnalazły zatwierdzonego projektu budowlanego, podejmując zarazem wystarczające działania do jego odnalezienia, obecnie nie można stwierdzić, by Prezydent [...] przed wydaniem decyzji z dnia z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, niewłaściwie ocenił zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i tym samym rażąco naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 lit c Prawa budowlanego.

Wobec tego skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.

Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy wskazać, że brak jest podstawy prawnej do uwzględnienia tego żądania, bowiem art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2).