Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 775/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ust. 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 5 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Tomasz Porczyński, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2023 roku sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 15 stycznia 2014 roku nr XLII/384/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa, rejon ulic: Kopernika – Górna – Bema – Łódzka 1. stwierdza nieważność § 12 pkt 3 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Rzgowie na rzecz skarżącej A. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR


UZASADNIENIE

A. S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 15 stycznia 2014 r. nr XLII/384/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa, rejon ulic: Kopernika – Górna – Bema – Łódzka, w zakresie § 12 pkt 3 tej uchwały zawierającego zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków i budowy wyłącznie bezodpływowych zbiorników na ścieki.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o czystości", a więc naruszenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, co skutkuje naruszeniem zasad uchwalenia planu miejscowego (plan powinien być zgodny z przepisami prawa), co w konsekwencji powoduje nieważność wadliwego zapisu zawartego w § 12 pkt 3 tej uchwały na mocy art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.".

Z powyższych względów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 12 pkt 3 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jako właścicielka działki nr ewidencyjny [...] położonej w R. przy ul. [...] jest uprawniona (ma interes prawny) do wniesienia skargi na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie nr XLII/384/2014 z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa, rejon ulic: Kopernika - Górna - Bema - Łódzka.

Następnie skarżąca podniosła, że na podstawie § 12 pkt 3 ww. uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, Rada Miejska w Rzgowie zakazała w obszarze objętym planem budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Powyższy zakaz, w ocenie skarżącej, jest sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o czystości, który w swojej treści jest niezmiennie taki sam zarówno w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały, jak i obecnie.

Zgodnie z jego treścią, jak wyjaśniła skarżąca, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Tymczasem, zdaniem skarżącej, kwestionowany w skardze plan miejscowy przewiduje obowiązek podłączenia do sieci kanalizacji, a gdy jej nie ma na wskazanym terenie, dopuszcza wyposażenie nieruchomości tylko w bezodpływowy zbiornik. Wynika z tego, że plan miejscowy jest bardziej rygorystyczny niż ustawa, czyli akt prawny wyższego rzędu. W ocenie skarżącej, za sprzeczne z przepisem prawa należy uznać zatem dopuszczenie w planie miejscowym wyposażenia nieruchomości wobec braku sieci kanalizacji tylko w bezodpływowy zbiornik, podczas gdy przepis ustawy o czystości dopuszcza równorzędnie dwie formy - zbiornik bezodpływowy i przydomową oczyszczalnię ścieków.

W dalszej kolejności, odwołując się do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skarżąca podniosła, że naruszenie prawa jest naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, dlatego zasadnym jest stwierdzenie, że postanowienia planu sprzeczne z prawem są nieważne.

Ponadto skarżąca wskazała, że pismem z dnia 2 czerwca 2023 r. wezwała Radę Miejską w Rzgowie do usunięcia naruszenia prawa i Rada Miejska w Rzgowie nie udzieliła na nie odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Rzgowie, reprezentowana przez Burmistrza Rzgowa, wniosła o jej oddalenie.

Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta Rzgowa, rejon ulic: Kopernika - Górna - Bema - Łódzka zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Rzgowie nr XLII/384/2014 z dnia 15 stycznia 2014 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego poz. 962 z 26 lutego 2014 r.) w § 12 ustala się odprowadzanie ścieków:

1) w systemie istniejącej lub rozbudowywanej gminnej kanalizacji sanitarnej;

2) obowiązek podłączenia wszystkich działek budowlanych do sieci kanalizacyjnej;

3) zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków; dopuszcza się do czasu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej, stosowanie na okres przejściowy, szczelnych, bezodpływowych zbiorników do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych.

W odniesieniu do powyższego organ dodał, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony zgodnie z przyjętą zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów nr uchwały XXXI/291/2013 z dnia 27 marca 2013 r.

Zdaniem organu, fakt, że plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości, sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest on niezgodny z prawem. Do istoty planu miejscowego należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania.

W ocenie organu, istotą niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę i wykonując w ten sposób władztwo planistyczne, kierował się interesem publicznym, czy prawidłowo wyważył interes publiczny i interes prywatny oraz czy zachował proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w tym na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z woli ustawodawcy stanowi akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 15 stycznia 2014 r. nr XLII/384/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa, rejon ulic: Kopernika – Górna – Bema – Łódzka.

Mając na uwadze, że przedmiotowa skarga została wniesiona do Sądu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), powołanej dalej jako "u.s.g." (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., tj. przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), należało w pierwszej kolejności zbadać, czy zostały spełnione warunki skutecznego wniesienia skargi, tj. czy została wniesione w terminie i czy skarżąca spełniła pozostałe warunki formalne w tym zakresie.

Skarga dotyczy uchwały podjętej przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), a zatem skarżąca zobowiązana była przed wniesieniem skargi wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 2 czerwca 2023 r. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (doręczone organowi w dniu 2 czerwca 2023 r.). Rada Miejska w Rzgowie nie odpowiedziała na powyższe pismo i w związku z tym skarżąca w dniu 25 lipca 2023 r. zaskarżyła ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Należało zatem przyjąć, że ustawowy termin do wniesienia skargi został w niniejszej sprawie zachowany.

W dalszej kolejności należy wskazać, że w świetle powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Dopiero ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny. Naruszenie zaś tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA").

Zdaniem Sądu, skarżąca jako właścicielka działki nr [...], położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, posiada niewątpliwie interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Podkreślić jednak należy, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego nie oznacza automatycznie zasadności skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu. Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art.4 ust. 1 u.p.z.p.), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz zasady zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Aby skarga podlegała rozpoznaniu należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Nie można bowiem w świetle powołanych przepisów kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Dodać przy tym należy, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Poprzez tryb sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy zaś rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA).

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu.

W ocenie skarżącej, w rozpoznawanej sprawie przy uchwalaniu planu miejscowego doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o czystości (w dacie uchwalenia zaskarżonego planu miejscowego - tj. Dz. U. z 2013r., poz. 1399 ze zm.).

Należy wyjaśnić, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Z przepisu art. 15 ust. 10 u.p.z.p. wynika obowiązek zawarcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określenia m.in. zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, czyli także systemu kanalizacyjnego.

W tym zakresie sięgając do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o czystości, w stanie prawnym obowiązującym w dacie uchwalania planu miejscowego, należy zauważyć, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez m.in. przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.

Analiza powyższej regulacji prowadzi do wniosku, że w przypadku braku sieci kanalizacji sanitarnej, właściciel nieruchomości może wyposażyć nieruchomość albo w przydomową oczyszczalnię ścieków, albo w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, a przyłączenie nieruchomości do wybudowanej sieci nie jest obowiązkowe, gdy nieruchomość posiada już przydomową oczyszczalnię ścieków.

Tymczasem z literalnego brzmienia § 12 pkt 3 zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Miejska w Rzgowie kategorycznie wyłączyła możliwość sytuowania przydomowych oczyszczalni ścieków na terenach objętych planem miejscowym. W rezultacie organ stanowiący wbrew wyraźnym postanowieniom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w zaskarżonym § 12 pkt 3 uchwały uniemożliwił realizację przydomowych oczyszczalni ścieków do czasu wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej, co stanowi o istotnym naruszeniu regulacji ustawowej, a w konsekwencji uchybieniu zasadom sporządzania miejscowego planu zagospodarowania.

Powyższe działanie jest również nie do pogodzenia z określoną w art. 7 Konstytucji zasadą legalizmu, wedle której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że gmina wykonując we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zadania publiczne z jednej strony ma zagwarantowaną samodzielność, która podlega ochronie, ale z drugiej strony granicą tejże samodzielności jest zgodność z prawem. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem, co w procedurze planistycznej przejawia się tym, że wobec hierarchiczności źródeł prawa plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego nie może wkraczać w materię należącą do aktów wyższego rzędu i nie może być z nią sprzeczny.

Mając jednocześnie na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Kontrolując przedmiotową uchwałę w zakresie objętym skargą, tj. w części dotyczącej § 12 pkt 3 pod względem legalności, Sąd uznał, że została ona podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ.

Zdaniem Sądu, przyznane gminie władztwo planistyczne nie uzasadnia wprowadzenia w miejscowym planie zakazu zaopatrywania terenów budownictwa mieszkaniowego w podstawowe wyposażenie, dozwolone aktem rangi ustawowej, a takim z pewnością jest przydomowa oczyszczalnia ścieków. Ponadto nie ulega wątpliwości, że kwestia przysługujących właścicielom uprawnień i obowiązków w okresie istnienia sieci kanalizacyjnej oraz w okresie przed ich powstaniem jest wyraźnie uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z tych względów wprowadzenie w kontrolowanym planie regulacji w tym przedmiocie, które pozostają w sprzeczności z ustawą, stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy, jak również czyni prawo przysługujące właścicielowi na podstawie ustawy iluzorycznym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2018 r., II SA/Gd 310/18, CBOSA).

Analogiczne stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawarł w prawomocnym obecnie wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 274/23, dotyczącym skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Rzgowie z dnia 15 stycznia 2014 r. nr XLII/382/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rzgowa, rejon ulic: Bema – Górna – Słoneczna - Łódzka, dając temu wyraz w niniejszym uzasadnieniu.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w określonym w skardze zakresie, o czym orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Zasądzona kwota obejmuje zwrot wpisu sądowego od skargi (300 zł).

ał