Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 193/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2, art.105 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 234/22 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO.440/15/2022 w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 234/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z 18 lutego 2022 r. nr SKO.440/15/2022 w przedmiocie zasiłku celowego, uchylił zaskarżoną decyzję (k. 81, 83-86v akt II SA/Bk 234/22).

Skargę kasacyjną wniosło Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej Kolegium lub skarżący kasacyjnie), zaskarżając wyrok II SA/Bk 234/22 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z "2022 r. poz. 2000 z późn. zm.", dalej kpa) polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd [I instancji], że w sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w I instancji przez organ odwoławczy w sytuacji, w której zachodziła tzw. powaga rzeczy osądzonej, bowiem i organ I instancji, i organ odwoławczy rozstrzygały już o żądaniu strony;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 6, 77 § 1, art. 80 kpa przez nieuwzględnienie, że organ administracji ma obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, dokonania ustaleń na postawie oceny całokształtu materiału dowodowego i przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygające organy nie rozpoznały wniosku, przy czym zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy rozstrzygały już o przedmiotowym żądaniu strony, co stanowi, że w sprawie zachodziła powaga rzeczy osądzonej;

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 171 ppsa przez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji i sformułowanie wytycznych co do rozpoznania sprawy, które prowadziłyby do rozstrzygania w sprawie już prawomocnie osądzonej oraz dokonywania ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą.

Kolegium, stosownie do art. 193 w zw. z art. 106 § 3 ppsa, wniosło o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z [potwierdzonych za zgodność odpisów] dokumentów [dołączonych do skargi kasacyjnej] dla potwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, a tym samy organ odwoławczy słusznie uchylił w części zaskarżoną decyzję i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji.

Kolegium wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; zasądzenie od J.G. (dalej skarżący) na rzecz Kolegium [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; zrzekło się rozprawy (k. 104-113, 116-156 akt II SA/Bk 234/22).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19).

W skardze kasacyjnej nie wskazano, jako wzorców kontroli, przepisów prawa materialnego, mimo że Sąd I instancji jednoznacznie podniósł, że Kolegium "[...] dokonało niewystraczającej analizy wniosku skarżącego przez pryzmat możliwych form i podstaw prawnych przyznania zasiłku celowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium skupiło się na analizie wysokości dochodów skarżącego z prowadzonego gospodarstwa rolnego i przekroczenia kryterium dochodowego w miesiącu grudniu 2021 r. oraz ewentualnego przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 u.p.s. analizując pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Natomiast organ w ogóle nie dokonał analizy, czy złożony przez skarżącego wniosek, w świetle odwołania się przez niego do skutków i szkód wyrządzonych przez gradobicie w budynku gospodarczym, przynajmniej w części, nie mógł być rozpoznany w trybie art. 40 u.p.s., czyli zasiłku celowego w związku ze zdarzeniem losowym lub klęską żywiołową. [...] właśnie na tej podstawie prawnej skarżącemu został przyznany zasiłek celowy w kwocie 1977 zł w maju 2018 r. na pokrycie szkód wyrządzonych przez gradobicie w budynku mieszkalnym." (s. 7/8 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 234/22). Poglądu Sądu I instancji w zakresie konieczności prawidłowego rozważenia materialnoprawnych podstaw zgłoszonego przez skarżącego żądania skarżący kasacyjnie nawet nie próbował podważyć.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego (np. wyroki NSA z: 13.2.2009 r. I OSK 414/08; 29.4.2014 r. II OSK 2887/12; 10.12.2014 r. II OSK 981/13; 24.6.2022 r. III OSK 5231/21). Pogląd ten dotyczy także sytuacji odwrotnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej mieszczą się wyłącznie w drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) i z uwagi na ich charakter wymagały łącznego rozpoznania.

Istotą zagadnienia w kontrolowanej sprawie jest to, czy zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa w sprawach: 1. zakończonej kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z 18 lutego 2022 r. nr SKO.440/15/2022 (dalej decyzja nr SKO.440/15/2022), w punkcie 1 uchylającą decyzję z 21 stycznia 2022 r. nr OPS.5012.1.2022 Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działającego z upoważnienia Wójta Gminy W. (dalej Wójt), w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na naprawę uszkodzeń powstałych po gradobiciu w dniu 1 maja 2018 r., i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tej części (k. 13-9 akt SKO.440/15/2022 - skorowidz niebieski akt administracyjnych; k. 11-10v akt z pismem przewodnim nr SKO.440/14/2022 - skorowidz biały akt administracyjnych); 2. zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z 20 lipca 2018 r. nr SKO.440/ 78/2018, utrzymującej w mocy decyzję z 19 czerwca 2018 r. nr OPS.5012.O.7.2018 Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działającego z upoważnienia Wójta Gminy W., kontrolowanej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 572/18 (k. 132-141, 142-143, 144-156 akt I OSK 193/23); 3. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z 21 czerwca 2018 r. nr SKO/440/67/2018 r., utrzymującej w mocy decyzję z 16 maja 2018 r. nr OPS.5015.G.13.2018 Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działającego z upoważnienia Wójta Gminy W., przyznającej J.G. bezzwrotny zasiłek celowy w kwocie 1977 zł, kontrolowanej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 502/18 (k. 73-75, 76-76v akt II SA/Bk 234/22; k. 132-139v, 140-141 akt I OSK 193/23).

Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził uzupełniający dowód z odpisów dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej (art. 106 § 5 w zw. z art. 2432 zd. 1 kpc) jedynie w takim zakresie, w jakim należało ocenić, czy Sąd I instancji w wyroku II SA/Bk 234/22 słusznie przyjął, że Kolegium nietrafnie uznało, że w kontrolowanym postępowaniu zachodziła res iudicata. Należy podkreślić, że Kolegium winno było dołączyć do odpowiedzi na skargę (k. 6-7 akt II SA/Bk 234/22) pełne akta administracyjne spraw, w których zapadły wskazywane w skardze kasacyjnej decyzje administracyjne, a nie kontentować się wyłącznie przesłaniem odpisów decyzji z: 16 maja 2018 r. i 21 czerwca 2018 r. dopiero na żądanie Sądu I instancji (k. 66-78 akt II SA/Bk 234/22) bądź odpisów wybranych przez Kolegium dokumentów dopiero na etapie skargi kasacyjnej.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z "2022 r. poz. 2000 z późn. zm." [winno być "2021 r. poz. 735, zm. poz. 1491; z 2020 r. poz. 2320; z 2021 r. poz. 2052"], dalej kpa - tempus regit actum).

W ugruntowanym piśmiennictwie i orzecznictwie dotyczącym instytucji res iudicata zgodnie przyjęto, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Do przypadków bezprzedmiotowości należy zaliczyć żądanie rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną (wyrok WSA w Krakowie z 15.1.2013 r. III SA/Kr 243/12, aprobowany przez Borkowskiego/Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2024, s. 710, nb 8).

Z przytoczonych wyżej poglądów orzecznictwa i piśmiennictwa w sposób jednoznaczny wynika, że dla przyjęcia, że doszło do wydania decyzji naruszającej zasadę res iudicata konieczne jest istnienie tożsamości spraw, zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Wolters Kluwer z: 2015 r., s. 267; 2020 r., s. 351-352).

Sąd I instancji trafnie uznał, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na zaistnienie powagi rzeczy osądzonej, bowiem wniosek z 10 stycznia 2022 r. [omyłkowo przywołany jako wniosek "z 10 stycznia 2018 r." - s. 3 w. 13 skargi kasacyjnej - uw. NSA] dotyczył przyznania specjalnego zasiłku celowego m. in. na pokrycie szkód w budynku gospodarczym, wymienionych we wniosku z 25 maja 2018 r. ("[...] zwracam się z prośbą o jak najszybszą, pilną pomoc społeczną w formie pieniężnej na naprawę uszkodzeń powstałych po gradobiciu. W dniu 01 maja 2018 roku opady gradu wielkości piłek golfowych uszkodziły dach sionki (wiatrołapu) i część dachu domu mieszkalnego, dach drewutni, w której składuję i magazynuję drewno opałowe do ogrzania domu zimą, folię na dachu budynku gospodarczego położoną w celu zabezpieczenia przed przeciekaniem, okienko w budynku inwentarskim oraz hektar uprawy łubinu [...] Na złożony wniosek o pomoc społeczną z dnia 02.05.2018 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy w dniu 04.05.2018 roku, podczas którego pracownicy socjalni [...] celowo wprowadzali w błąd wnioskodawcę [...], aby wpisać jak najmniej poniesionych przez niego strat i uszkodzeń przez gradobicie, mówiąc że wywiad ten dotyczy tylko uszkodzonych budynków mieszkalnych [...] w dniu 09.05.2018 roku, razem z Komisją [...] przeprowadziły wywiad środowiskowy dotyczący zniszczeń tylko budynku mieszkalnego i wypełniały kwestionariusz środowiskowy wywiadu, taki sam jak w dniu 04.05.2018 roku. Decyzją Nr OPS.5015.G.13.2018 z dnia 16.05.2018 roku Ośrodek Pomocy Społecznej w W. przyznał zasiłek celowy w kwocie 1977 złotych na pokrycie uszkodzeń tylko w budynku mieszkalnym pomijając pozostałe uszkodzenia i straty powstałe w gospodarstwie rolnym [...] w wyniku zdarzenia losowego jakim było gradobicie [...]" (k. 140-141, 144-145 akt I OSK 193/23).

Prawidłowe rozumienie: oświadczeń woli i wiedzy skarżącego, zawarte we wnioskach z: 2 maja 2018 r., 25 maja 2018 r., 10 stycznia 2022 r.; protokołu z dnia 9 maja 2018 r. "Z zakresu oszacowania szkód i strat powstałych budynku mieszkalnym w dniu 1 maja 2018 r. w wyniku gradobicia sporządzony w dniu 09.05.2018 r. przez Komisję [...] Komisja stwierdza następujące szkody: a) budynek mieszkalny o powierzchni 99,9 m2 nadaje się [...] do zamieszkania, wymaga [...] remontu, b) występują uszkodzenia: [...] - dach - uszkodzenia pokrycia dachowego z płyt Onduline i dachówek ceramicznych, uszkodzona powierzchnia dachu 21,8 m2 (ok. 22% powierzchni całkowitej dachu). 2) Poniesione przez Pana J.G. szkody szacuje się na kwotę 1 976,63 zł [...]"; decyzji z 16 maja 2018 r.; decyzji z 19 czerwca 2018 r. nr OPS.5015.O.7.2018 pozwala ustalić, że decyzją z 16 maja 2018 r. Wójt przyznał skarżącemu zasiłek celowy, na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ups, wyłącznie za "zniszczone pokrycie dachowe budynku mieszkalnego", przy czym decyzją tą nie odmówiono odrębnym punktem w tenorze decyzji przyznania zasiłku w sytuacji klęsk i zdarzeń losowych (gradobicia dnia 1 maja 2018 r.) z tytułu innych zniszczeń powstałych w budynkach gospodarczych (w tym wskazanego we wniosku z 2 maja 2018 r. "[...] dach sionki (wiatrołapu) oraz drewutni [...]" (k. 134 akt I OSK 193/23 - uw. NSA) i w uprawie łubinu, wskazanych we wniosku z 25 maja 2018 r. w zakresie dotyczącym innych zniszczeń niźli objęte decyzją z 19 czerwca 2018 r., dotyczącą wyłącznie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ups z tytułu zniszczonego pokrycia dachowego budynku mieszkalnego. Także w uzasadnieniu decyzji z 16 maja 2018 r. Wójt w żaden sposób nie odniósł się do innych zniszczeń w gospodarstwie skarżącego poza uszkodzeniami "pokrycia dachowego budynku mieszkalnego" (k. 76-76v akt II SA/Bk 234/22=k. 140-141 akt I OSK 193/23).

Wobec powyższego decyzja z 16 maja 2018 r., utrzymana w mocy decyzją z 21 czerwca 2018 r. nie skutkuje res iudicata wobec wniosku z 10 stycznia 2022 r. o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ups w zakresie, w jakim ów wniosek obejmował: uszkodzenia dachu drewutni, folii na dach budynku gospodarczego zabezpieczającej przed przeciekaniem, okienka w budynku gospodarczym, zniszczonej uprawy łubinu na powierzchni 1 ha, który to łubin po gradobiciu nadawał się tylko do zaorania (k. 4 akapit 5 i 6 wniosku z 10 stycznia 2022 r. - w białym skoroszycie akt administracyjnych), bowiem nie zachodzi tożsamość przedmiotowa obu tych spraw i inna jest podstawa prawna rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego w sprawie zakończonej decyzją z 16 maja 2018 r., a inna w sprawie zakończonej decyzją nr SKO.440/15/2022.

Także decyzja z 20 lipca 2018 r. nr SKO.440/78/2018, utrzymująca w mocy decyzję z 19 czerwca 2018 r. nr OPS.5012.O.7.2018, nie skutkuje res iudicata wobec wniosku z 10 stycznia 2022 r. o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ups w zakresie, w jakim obejmował: uszkodzenia dachu drewutni, folii na dach budynku gospodarczego zabezpieczającej przed przeciekaniem, okienka w budynku gospodarczym, zniszczonej uprawy łubinu na powierzchni 1 ha, który to łubin po gradobiciu nadawał się tylko do zaorania (k. 4 akapit 5 i 6 wniosku z 10 stycznia 2022 r. - w białym skoroszycie akt administracyjnych; k. 132-141, 142-143, 144-156 akt I OSK 193/23). W decyzji z 19 czerwca 2018 r. Wójt odmówił skarżącemu prawa do zasiłku celowego "na naprawę uszkodzeń powstałych po gradobiciu" na podstawie art. 3 ust. 4, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 107 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2017 poz. 1769 ze zm.; k. 142-143 akt I OSK 193/23), mimo że skarżący we wniosku z 25 maja 2018 r. trafnie powoływał się na niszczące skutki gradobicia ("[...] opady gradu wielkości piłek golfowych [...]", które nastąpiło 1 maja 2018 r. (zatem na przesłanki z art. 40 ust. 2 i 3 ups) i błędne przyjęcie przez pracowników socjalnych i Komisję (podejmujących czynności służbowe w dniach: 4 maja 2018 r. i 9 maja 2018 r.), że "wywiad środowiskowy dotyczy zniszczeń tylko budynku mieszkalnego [...] Decyzją [...] z dnia 16.05.2018 roku Ośrodek [...] przyznał zasiłek celowy w kwocie 1977 zł na pokrycie uszkodzeń tylko w budynku mieszkalnym, pomijając pozostałe uszkodzenia i straty powstałe w gospodarstwie rolnym J.G. w wyniku zdarzenia losowego jakim było gradobicie" (k. 76-76v, 144-145 akt I OSK 193/23). Wobec powyższego brak było jakichkolwiek podstaw, by o żądaniu zawartym we wniosku z 25 maja 2018 r. organy obu instancji orzekały na podstawie art. 3 ust. 4, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 107 ust. 1 i 3 ups. Przekroczenie kryterium dochodowego o kwotę 26,28 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ups) było w tej sprawie nierelewantne, a wobec posiadania przez Ośrodek wywiadu środowiskowego z 9 maja 2018 r. i 16 maja 2018 r. (k. 138-139v, 142-143 akt I OSK 193/23) brak zgody wnioskodawcy na przeprowadzenie w odstępie jednego miesiąca i 3 dni nowego wywiadu środowiskowego w asystencji policji nie stanowił przesłanki zastosowania art. 11 ust. 2 ups w postępowaniu wymagającym zastosowania art. 40 ust. 2 i 3 ups. Wobec powyższego nie zachodzi tożsamość przedmiotowa obu tych spraw i inna jest podstawa prawna rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego w sprawie zakończonej decyzją z 20 lipca 2018 r., a inna w sprawie zakończonej decyzją nr SKO.440/15/2022.

Skoro w kontrolowanej sprawie nie zachodziła powaga rzeczy osądzonej, to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 6, 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r. poz. 735, zm. poz. 1491; z 2020 r. poz. 2320; z 2021 r. poz. 2052) nie zasługiwały na uwzględnienie.

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak - op. cit., s. 587 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa) wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja narusza zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 kpa), obowiązek w sposób wyczerpujący zebrania i ocenienia całego zebranego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa) i zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa; B. Adamiak - op. cit., s. 596-597 nb 1-3). Skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że kontrolowana decyzja narusza wskazane w skardze kasacyjnej normy dopełnienia, a jednocześnie skarżący kasacyjnie nie zakwestionował naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i art. 107 § 3 kpa (s. 8 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 234/22), a zaskarżony wyrok nie narusza zasady praworządności (art. 6 kpa), to zarzut naruszenia normy odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa; pkt. III.2 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 22-23) nie mógł być skuteczny.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 171 ppsa. Norma odniesienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa nie została poparta zarzutem naruszenia jakiegokolwiek przepisu z pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej.

W doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że wyrok sądowy jest oświadczeniem woli i wiedzy sądu (K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993, s. 90-91).

Decyzja administracyjna jest to oświadczenie woli i wiedzy (podobnie jak oświadczeniem woli i wiedzy jest wyrok sądowy) kompetentnego organu administrującego, podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego, w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca w sprawie co do jej istoty w całości lub części) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji; B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23; Borkowski/Adamiak - op. cit., s. 687, nb 5).

Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. (art. 170 ppsa). Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. (art. 171 ppsa). W doktrynie trafnie wskazuje się, że powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) to moc prawna prawomocnego orzeczeniach do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczająca ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy (M. Bogusz, Powaga rzeczy osądzonej, s. 87, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 828, nb 1). Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem, w którym zawiera się tok rozumowania sądu, prowadzący do określonego rozstrzygnięcia. Istotne jest to, co zadecydowało o takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Kluczowe znaczenie może mieć wykładnia lub zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przepisu prawa, jak również ocena tego stanu (wyrok NSA z: 25.5.2016 r. I OSK 2537/14; 24.6.2014 r. I GSK 446/13, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 827-828, nb 3, 4). Prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 29.9.2010 r. I FSK 942/10). Powagą rzeczy osądzonej obejmuje się sentencję orzeczenia, jak również uzasadnienie orzeczenia (a w gruncie rzeczy zawarte w uzasadnieniu motywy wydania wyroku o określonej treści (wyroki NSA z: 5.7.2016 r. I FSK 2081/14; 25.4.2014 r. II GSK 1939/12). Dla delimitacji granic powagi rzeczy osądzonej w danej sprawie podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia; "dla wyprowadzenia zakresu powagi rzeczy osądzonej trzeba zatem przyjąć kryterium jakim jest przedmiot rozstrzygnięcia w związku ze skargą" (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, 437-438, uw. 4; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz - op. cit., s. 829, nb 5).

Zaskarżony wyrok nie narusza powagi rzeczy osądzonej (art. 171 ppsa) wyroku II SA/Bk 572/18 (kontrolującego decyzję opartą na art. 39 ust. 1 i 2 ups) ani wyroku II SA/Bk 502/18 (kontrolującego decyzję opartą na art. 40 ust. 2 i 3 ups, lecz wydaną wyłącznie co do remontu dachu na budynku mieszkalnym - k. 73-75, 137, 140-141 akt I OSK 193/23), mimo że podstawą do ograniczenia ustaleń w przyznania zasiłku w kwoce 1977 zł nie był art. 40 ust. 2 i 3 ups ani prawidłowo rozumiane punkty I.2-I.4, II.1, 2 "Zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych" (k. 146-156 akt akt I OSK 193/23).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że artykuły 40 i 41 ups normują szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. Zasiłek ten w wyjątkowych przypadkach mogą otrzymać osoby lub rodziny, których dochody przekraczają wymienione w ustawie kryteria, jeśli poniosły stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Działanie w ramach uznania nie zwalnia organu z obowiązku dokonania oceny, czy rzeczywiście strona poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej oraz jaka jest ich skala. Specjalne zasady przyznawania zasiłku celowego zostały uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 18.8.2005 r. I SA/Wa 1298/04, Lex 191791, podkreślił, że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ups ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę.[...] Katastrofą naturalną mogą być: wyładowania atmosferyczne, [...] silne wiatry, intensywne opady, powodzie, susze, [...] zasiłki związane z klęskami żywiołowymi i ekologicznymi wypłaca gmina, wykonując zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej.

Poniesione straty są jednym z głównych kryteriów przyznania pomocy [...] zasiłki celowe wypłacane na podstawie komentowanego artykułu cechują pewne odrębności, nie zawsze również stosowanie zasad i osiąganie celów wyrażonych w rozdziale 1 komentowanej ustawy jest możliwe. Analizowane świadczenia, przede wszystkim, odbiegają od innych form pomocy, w tym zasiłków celowych, swoją wartością, znacznie przekraczając kwoty przeciętnie wypłacanych świadczeń. Poza tym uzyskanie analizowanej pomocy zależy od wykazania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy określonym zdarzeniem (klęską) a poniesioną stratą. Takie rozwiązania nie są typowe dla pomocy społecznej. Podobnie innego spojrzenia wymaga tu aktywizacja świadczeniobiorcy i jego współdziałanie z pracownikiem socjalnym [...] (I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2023, s. 223-225 - uwagi do art. 40 ups). Organy i Komisja całkowicie pominęły ustalenia co do zakresu strat w wyniku klęski żywiołowej (opadu gradu dnia 1 maja 2018 r.) w innych niż mieszkalny budynkach gospodarstwa skarżącego oraz jego uprawy łubinu na powierzchni 1 ha. Nie sposób zatem przyjąć, że w postępowaniach kontrolowanych wyrokami II SA/Bk 502/18 i II SA/Bk 572/18 w ogóle dopełniono koniecznych wymogów wynikających z art. 40 ust. 2 i 3 ups, pozwalających na przyjęcie, że wobec nieoddalenia decyzją z 16 maja 2018 r. żądania dalej idącego niż przyznanie zasiłku z art. 40 ust. 2 i 3 ups jedynie na naprawę dachu budynku mieszkalnego, brak przyznania zasiłku na podstawie art. 40 ust. 2 i 3 ups na usunięcie innych szkód, mógł się mieścić w granicach uznania administracyjnego. Z tych przyczyn wyroki II SA/Bk 502/18 i II SA/Bk 572/18 nie skutkują powagą rzeczy osądzonej w kontrolowanej sprawie.

W dalszym postępowaniu koniecznym będzie współdziałanie J.G. z organem administracji publicznej, by umożliwić organowi dokonanie oględzin budynków gospodarczych i pola, na którym doszło do zniszczenia łubinu (mimo znacznego upływu czasu) i przeprowadzenie wywiadu środowiskowego - z udziałem funkcjonariuszy policji. Sposób wyrażania ocen przez skarżącego w szeregu pism przekracza granice dobrych obyczajów i chęć dokonania czynności służbowych przez pracowników organu z udziałem policji zasługuje na uwzględnienie. Na tym etapie postępowania ewentualna odmowa udostępnienia dla dokonania oględzin budynków i pola objętych wnioskiem pracownikom organu w asystencji policji, skutkować może usprawiedliwionym zastosowaniem art. 11 ust. 2 ups.

Skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny, na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną należało oddalić.