Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 860/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 27 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 110/21 w sprawie ze skargi M. R. na przewlekłość Wojewody Pomorskiego w rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 110/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na przewlekłość Wojewody Pomorskiego w rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego: 1. zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania sprawy w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły a przewlekłość ma cechy rażącego naruszenia prawa, 3. wymierzył Wojewodzie Pomorskiemu grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 4. zasądził od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej M. R.kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Wojewoda Pomorski zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "p.p.s.a.") w związku z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2023. poz. 775 , dalej "k.p.a."), i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy niniejsza przewlekłość winna zostać uznana za "zwykłą", gdyż działania organu nie nosiły znamion złej woli, ani też nie powodowały dla strony dolegliwych skutków, równocześnie nie miały charakteru zamierzonego,

2) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 35 § 1 k.p.a., przez wymierzenie Wojewodzie Pomorskiemu grzywny w wysokości 500 zł podczas gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki aby stosować środki dyscyplinujące albowiem wniosek strony został załatwiony, a zwłoka organu w załatwieniu sprawy nie była drastyczna.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, wniósł o:

1. Na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie:

2. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania;

3. Na zasadzie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz Organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

4. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o przeprowadzenie rozprawy w celu rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła M. R. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego jako oczywiście bezzasadnej i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wypada przypomnieć, co wynika z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy. W dniu 6 sierpnia 2019 r. skarżąca wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G[...] o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci na okres 2019/2021. W dniu 14 sierpnia 2019 r. wniosek został przekazany do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego. W dniu 11 grudnia 2019 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w G[...] przekazał Wojewodzie Pomorskiemu dodatkowe dokumenty związane ze sprawą. W dniu 20 maja 2020 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął formularz duńskiego organu SED F001, opatrzony datą 16 maja 2019 r. Pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. reprezentowana przez adwokata M. R. wniosła ponaglenie do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej dotyczące zwłoki w rozpoznaniu sprawy (pismo wpłynęło do organu w dniu 17 sierpnia 2020 r.). W dniu 19 sierpnia 2020 r. Wojewoda Pomorski dokonał weryfikacji wnioskodawczyni w systemach ZUS. Ponadto Wojewoda Pomorski wydał rozstrzygnięcie, w którym uznał, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczania społecznego mają zastosowanie w okresie od 1 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r. W konsekwencji, na podstawie art. 16 ust. 8 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.) oraz art. 23a ust. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) Wojewoda Pomorski przekazał wniosek gminnemu organowi właściwemu, w celu ustalenia prawa do świadczenia w pozostałym okresie. Jednocześnie organ wystosował do duńskiej instytucji zagranicznej formularz SED F001 celem przekazania wniosku tytułem pierwszeństwa do Danii. Postanowieniem WKS-I.9471.2.2851.2019.KH z dnia 19 sierpnia 2020 r., Wojewoda Pomorski zawiesił postępowanie w sprawie w związku z koniecznością ustalenia nabycia prawa do świadczeń rodzinnych na terenie Danii w okresie, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji. Postanowieniem z dnia 6 października 2020 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania bez rażącego naruszenia prawa i wyznaczył Wojewodzie termin 30 dni od otrzymania wszystkich niezbędnych dokumentów na rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia 11 maja 2021 r. WKS-I.9471.2.2851.2019 Wojewoda Pomorski podjął zawieszone postępowanie. Jednocześnie organ zweryfikował rozstrzygnięcie dotyczące koordynacji w związku z powzięciem informacji o nowych okolicznościach, tj. o fakcie podjęcia zatrudnienia przez M. R.. Przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie od 1 lutego 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. oraz od 1 sierpnia 2020 r. W dniu 28 września 2021 r. Wójt Gminy G[...] wydał decyzje GOPS -526/ŚW/1094/2021 oraz GOPS-526/ŚW/1095/2021, w których uchylił prawo do świadczeń wychowawczych na dzieci od 1 sierpnia 2020 r. do 31 maja 2021 r.

Pismem z dnia 9 września 2021 r. M. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postawę organu należy w realiach sprawy ocenić negatywnie, albowiem mając wiedzę, że spoczywają na nim terminy na załatwienie sprawy, do dnia wniesienia ponaglenia, nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy, przy czym sytuacja ta w istocie powtórzyła się na późniejszym etapie postępowania.

Analiza zarzutów kasacyjnych wskazuje, iż organ aktualnie nie podważa rozstrzygnięcia Sądu I instancji stwierdzającego, iż był on przewlekły w postępowaniu w sprawie przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego. Kwestą sporną pozostają natomiast rozstrzygnięcia wskazujące, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszenia prawa; przyznania skarżącej sumy pieniężnej, a w konsekwencji także obciążenia organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Odnosząc się kolejno do tych zrzutów wypada wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności (przewlekłości) organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (vide: wyrok NSA z dnia 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd I instancji trafnie stan taki skonstatował w okolicznościach badanej sprawy.

Z niekwestionowanych ustaleń wynika, że Wojewoda Pomorski od dnia 14 sierpnia 2019 r. dysponował wnioskiem strony o przyznanie świadczenia wychowawczego. Wniosek ten nie był wprawdzie w owym czasie kompletny, ale organ nie podejmował wówczas jego wstępnej oceny, zaś argument dotyczący niekompletności wniosku pojawił się dopiero na etapie postępowania sądowego w sprawie o bezczynność. Kolejna czynność w tym postępowania miała miejsce w dniu 11 grudnia 2019 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w G[...] przekazał Wojewodzie Pomorskiemu dodatkowe dokumenty związane ze sprawą. Po tym czasie organ nie podjął jakichkolwiek działań w sprawie. Działania Wojewody Pomorskiego mające na celu załatwienie wniosku skarżącej nastąpiły dopiero po złożeniu przez skarżącą ponaglenia w dniu 11 sierpnia 2020 r., tj. ponad 12 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu. Niepodjęcie rozstrzygnięcia w tak elementarnej sprawie jak sprawa świadczenia wychowawczego przez okres 11 miesięcy i wielomiesięczny okres zaniechania podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do załatwienia wniosku strony, w tym przede wszystkim zaniechanie usunięcia braków wniosku złożonego przez stronę, stanowi rażące naruszenie terminu załatwienia tego rodzaju sprawy, wskazanego w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2019.924). Przepis ten stanowi bowiem, iż w przypadku gdy osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze na okres do dnia 31 maja 2021 r. złoży wniosek wraz z wymaganymi dokumentami do dnia 31 sierpnia 2019 r., ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz wypłata przysługującego świadczenia wychowawczego następuje do dnia 31 października 2019 r. Wskazanie w ustawie precyzyjnie terminu załatwienia konkretnej sprawy obywatela rodzi po jego stronie oczekiwanie sprawności w działaniu administracji państwa.

Nawet biorąc pod uwagę okoliczność zawieszenia postępowania, który to stan utrzymywał się w okresie od 19 sierpnia 2020 r. do 11 maja 2021 r. (9 miesięcy) uznać należy, że organ administracji publicznej znacząco przekroczył przewidziane na załatwienie sprawy administracyjnej terminy. Zaniechano także poinformowania skarżącej o wyznaczeniu kolejnego terminu załatwienia sprawy i nie wyjaśniono stronie realnych powodów zaniechania rozstrzygnięcia sprawy w terminie wskazanym przez przepis prawa. Powyższe wyraźnie wskazuje na elementarne i jaskrawe lekceważenie przez organ obowiązków w zakresie przestrzegania prawa strony do terminowego załatwienia sprawy, co pozwala wyprowadzić wniosek o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., egzemplifikując wadliwość działań organu o dużym ciężarze gatunkowym. Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż działania organu zmierzające do załatwienia sprawy i przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia wychowawczego wynikały jedynie z zagrożenia sankcjami prawnymi (ponaglenie, skarga na przewlekłość) nie zaś z samej powinności przestrzegania prawa. Okoliczność, iż naruszenia prawa w powyższym zakresie nie były celowymi działaniami organu, obliczonymi na unikanie rozstrzygnięcia sprawy, nie podważa powyższej konstatacji o rażącym naruszeniu prawa. Zresztą nie sposób zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, iż dopiero tak jaskrawe naruszenia porządku prawnego przez organ administracji, wskazujące w istocie na instrumentalne traktowanie prawa, mogłyby stanowić podstawę do uznania rażącego naruszenia prawa przez stwierdzoną przewlekłość organu. Nietrafny zatem okazał się zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. wypada wskazać, iż środki dodatkowe wskazane w tym przepisie mają charakter dyscyplinująco-represyjny, które powinny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego rodzaju drastycznością w naruszaniu prawa mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a zatem nie można zgodzić się z zarzutem nieadekwatności orzeczonych środków do okoliczności sprawy. Charakter świadczenia wychowawczego mający istotny wpływ na sytuację dochodową rodzin, jego powszechność a nawet sposób załatwiania tego rodzaju sprawy, pozwala uznać, iż zaniechanie rozpoznania wniosku o jego przyznanie przez okres jedenastu miesięcy, wskazuje na drastyczność naruszenia prawa w tym zakresie. Jednocześnie należy dostrzec, iż art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wskazuje kryteriów zastosowania. W takiej sytuacji przyjmuje się, że wyboru środka dyscyplinującego wskazanego w tym przepisie dokonuje sąd administracyjny dysponując swobodą zbliżoną do uprawnienia dyskrecjonalnego. Z tego też powodu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ocena prawidłowości zastosowanego środka dyscyplinującego polega istotnemu ograniczeniu (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r., II OSK 2943/20; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., II OSK 3140/20, www.orzecznia.nsa.gov.pl ).

Mając na uwadze przytoczone powyżej okoliczności, wskazujące także na kilkukrotne przekroczenie przez organ terminu wskazanego w art. 7 ust. 2 ww. ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r., nie jest możliwe uznanie za dowolne zastosowanego przez Sąd I instancji środka dodatkowego. Stan stwierdzonej przewlekłości i ujawniona motywacja podjęcia czynności zmierzających do załatwienia sprawy uzasadnia obawę, że bez dodatkowej sankcji w postaci przyznania stronie sumy pieniężnej organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast charakter świadczenia wychowawczego, które nie było stronie przyznane i wypłacone przez okres kilkunastu miesięcy, wskazuje także na istnienie podstawy do skompensowania wnioskodawczyni poniesionych strat (vide: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., I OSK 1506/165; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r., I OSK 1189/17; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19, www.orzecznia.nsa.gov.pl ). Ponadto należy dostrzec, iż wysokość zastosowanych środków dodatkowych mieści się w granicach ustawowych (art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.) i stanowi około 2% maksymalnej wysokości sumy pieniężnej. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. okazał się zatem bezzasadny.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.