Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 731/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: par. 5 ust. 1 pkt 7 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 2022
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 35a, art. 41 ust. 1, art. 61 ust. 4, art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 140aa ust. 1, art. 140ab ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 204/19 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 1 marca 2019 r. nr 0601-IOC.48.24.2019.KM w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. Sp. z o.o. w P. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 204/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie (dalej: "DIAS", "organ odwoławczy") z 1 marca 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 24 października 2018 r. na terenie przejścia granicznego w Hrebennem kontroli poddany został pojazd członowy złożony z trzyosiowego ciągnika samochodowego oraz dwuosiowej naczepy ciężarowej. Pojazdem – w imieniu E. Sp. z o.o. w P. (dalej: "skarżąca", "spółka") – przewożony był kombajn zbożowy wraz z herderem o łącznej masie 14 157 kg.

W trakcie kontroli stwierdzono przekroczenie nacisku trzeciej osi pojazdu będącej składową grupy dwóch osi, w której jedna jest osią napędową, a druga osią nienapędową (odległość między osiami składowymi wynosi 1,35 m) o 2 260 kg (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 23,79%). W wyniku pomiaru stwierdzono przekroczenie długości pojazdu o 2,25 m (przekroczenie o 13,64%) i jego szerokości o 0,47 m (i 18,43%).

W wyniku ponownego ważenia stwierdzono przekroczenie nacisku trzeciej osi pojazdu będącej składową grupy dwóch osi, w której jedna jest osią napędową, a druga osią nienapędową (odległość między osiami składowymi wynosi 1,35 m) o 200 kg (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 2,11%)

Kierowca okazał na żądanie upoważnionego do kontroli zezwolenia kategorii VI na przejazd pojazdu nienormatywnego, a nie kat. VII.

Decyzją z 3 grudnia 2018 r. Naczelnik Lubelskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Białej Podlaskiej nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 2000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia kat. VII.

Decyzją z 1 marca 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ odwoławczy opisał wymogi dotyczące dopuszczalnych wymiarów, masy i nacisków osi pojazdu wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r., poz. 2022 ze zm.; dalej "rozporządzenie").

Organ stwierdził, że ciągnik z naczepą stanowiący zespół pojazdów posiadający łącznie 5 osi, którego nacisk osi trzeciej będącej składową grupy dwóch osi wynosił 9 700 kg (przy dopuszczalnym przewidzianym przepisami prawa nacisku osi składowej wchodzącej w skład grupy osi wynoszącym 9,5 t na jedną oś), długość wynosiła 18,75 m przy dopuszczalnej wartości 16,50 m, był pojazdem nienormatywnym w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.; dalej "p.r.d."). Stanowiło to podstawę nałożenia kary pieniężnej w wysokości 2000 zł.

Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu skarżącej, że w trakcie kontroli kierowca okazał zezwolenie kategorii VI. Organ wskazał, że przewożony ładunek był bez wątpienia ładunkiem podzielnym. W jego skład wchodziły co najmniej dwa elementy: kombajn zbożowy o masie brutto 11 966 kg i heder zbożowy o masie brutto 2 191 kg, natomiast wg dokumentu [...] opakowań było łącznie 7. Warunek określony w art. 64 ust. 2 p.r.d. uniemożliwia skuteczne posługiwanie się zezwoleniem kategorii od III do VII, jest ono ważne wyłącznie do przewozu ładunku niepodzielnego. Przewożenie ładunku podzielnego automatycznie wykluczało możliwość uzyskania takiego zezwolenia.

WSA w Lublinie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, prawidłowo organ uznał, że kontrolowany pojazd był pojazdem nienormatywnym w rozumieniu przepisów p.r.d. – dopuszczalna szerokość pojazdu wynosiła 2,55 m, a zmierzona – 3,02 m. Ładunek z prawej strony wystawał o 24 cm, podczas gdy dopuszczalna wielkość nie może być większa niż 23 cm. Dopuszczalna długość pojazdu wynosi 16,50 m, stwierdzona w trakcie kontroli – 18,75 m, czyli przekroczono dopuszczalną długość o 225 cm, co stanowi 13,64%. Stwierdzone przekroczenie wymiarów pojazdu pozwalało na zakwalifikowanie pojazdu jako pojazdu nienormatywnego w rozumieniu przepisów p.r.d. i nałożenie kary pieniężnej w wysokości 2000 zł. Skarżąca nie dysponowała bowiem zezwoleniem kat. VII.

Sąd uznał, że pomiary jednoznacznie wykazały przekroczenie ww. parametrów. Wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione przez organ, zgodnie z obowiązującymi regułami proceduralnymi, tj. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej "k.p.a.").

Zdaniem WSA, podzielność ładunku nie była sporna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

§ 5 ust. 1 pkt 7 lit. c) rozporządzenia poprzez jego zastosowanie do oceny, czy pojazd skarżącej spełniał warunki dopuszczalnego nacisku na oś określone w zezwoleniu kategorii VI w sytuacji, gdy rozporządzenie to odnosi się wyłącznie do warunków technicznych pojazdów i ich wyposażenia, a nie odnosi się do nacisków osi dopuszczalnych dla dróg publicznych,

art. 140aa ust. 1 w związku art. 64 ust. i pkt 1 p.r.d. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że nałożenie kar pieniężnych było zasadne w sytuacji, gdy strona skarżąca posiadała zezwolenie kategorii VI na przewóz, które zostało okazane podczas kontroli,

art. 64d p.r.d. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie strona skarżąca powinna uzyskać zezwolenie kategorii VII,

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i niewystarczające dla wyjaśnienia sprawy ustalenia faktyczne i prawne, tj.

1. brak sprawdzenia wykazu dróg stanowiącego załącznik do zezwolenia kategorii VI oraz niewyjaśnienie 1) czy naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, 2) czy występują naciski osi nieprzekraczające wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t,

2. brak zbadania przewożonego ładunku, w tym możliwości jego podziału na mniejsze ładunki i ich rozmiarów po takim podziale, co skutkowało przyjęciem, że przewożony ładunek jest ładunkiem podzielnym, a co z kolei skutkowało tym, że zostało uznane, że posiadane przez stronę skarżącą zezwolenie na przewóz kategorii VI nie znajduje zastosowania i na to zezwolenie strona skarżące nie może się powoływać.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna skarżącej spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zakwestionowano w niej prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia uznał, że niewadliwie przeprowadzone przez organ administracji oraz niepodważone przez skarżącą spółkę ustalenia faktyczne uzasadniały zaakceptowanie opartego na ich podstawie poglądu o naruszeniu przez spółkę zakazu przejazdu pojazdem nienormatywnym, za które należało orzec karę pieniężną jak za przejazd bez zezwolenia kategorii VII.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja DIAS nie jest niezgodna z prawem.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, a tak jest w rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeszcze przed przystąpieniem do oceny poszczególnych zarzutów kasacyjnych zauważyć trzeba, że skarga kasacyjna w zakresie wszystkich zarzutów w niej przedstawionych nie spełnia warunków określonych przepisami prawa. Przede wszystkim żaden z zarzutów kasacyjnych nie został powiązany z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10).

Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, formułując zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, nie powiązano ich z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem skarżącej spółki – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji. Wzorcami kontroli wyroku sądu pierwszej instancji, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie. Normy odniesienia jak i normy dopełnienia zostały w tej sprawie całkowicie pominięte.

Wskazane wyżej błędy konstrukcyjne – w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie uzasadniają stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., sygn. akt II FSK 684/05). Nie ulega jednak wątpliwości, że brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem sąd kasacyjny – co zostało na wstępie wyartykułowane – nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Sąd nie może też samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Każdy zarzut powinien być uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżąca strona zarzuca wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać raz jeszcze należy na ich wadliwą konstrukcję polegającą na nieuwzględnieniu przez skarżącą kasacyjnie spółkę tego, że istotą postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ocena zaskarżonego wyroku, a nie rozpoznanie istoty sprawy administracyjnej. Skoro tak, to Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć powołanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego, bo sądy administracyjne co do zasady nie rozstrzygają spraw administracyjnych, a tylko kontrolują sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej. Zatem w zakresie naruszeń prawa procesowego Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć przepisy tego prawa tylko w ten sposób, że dokonał wadliwej oceny sposobu wykładni lub stosowania przez organ przepisów wskazanych w zarzutach. A jeśli tak, to skarga kasacyjna powinna wskazywać, jakie przepisy zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, a więc te przepisy, które ten Sąd stosował i które objęte są procedurą właściwą dla tego Sądu. Skoro skarga kasacyjna wnoszona jest od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, to prawidłowo sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien wskazywać, jaki przepis procedury sądowoadministracyjnej naruszył sąd przy wydawaniu skarżonego orzeczenia. Mimo tego uchybienia skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty procesowe sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej polegające na naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Rozważania dotyczące powyższego zarzutu poprzedzić należy uwagami natury ogólnej. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest jego rozpatrzenie.

W rozpoznawanej sprawie organy nie uchybiły powyższym zasadom. Zasadniczym aspektem prezentowanym przez skarżącą kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. i wymagającym rozważenia jest to czy Sąd pierwszej instancji należycie ocenił postępowanie organu w zakresie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy czym oceny tej należy dokonać pod kątem przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie.

Z uzasadnienia zarzutów procesowych skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżąca spółka w jakikolwiek sposób podważała przebieg oraz wynik czynności kontroli, które zostały odzwierciedlone w protokole z kontroli drogowej przeprowadzonej 24 października 2018 r. W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje prawidłowości ustalonego przez organ, a zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Nie jest zatem sporne, że skarżąca kasacyjnie spółka przekroczyła dopuszczalny nacisk trzeciej osi pojazdu, dopuszczalną długość i szerokość pojazdu, co skutkowało uznaniem kontrolowanego pojazdu pojazdem nienormatywnym w rozumieniu p.r.d.

Skarżąca spółka dowodowi w postaci protokołu z kontroli i przeprowadzonym na jego podstawie ustaleniom nie przeciwstawiła żadnych konkretnych argumentów, które prowadziłyby do zakwestionowania wyników pomiarów pojazdu dokonanych podczas jego kontroli. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem uznał, że ustalenia faktyczne poczynione w sprawie były kompletne i wystarczające do zastosowania przepisów prawa materialnego, w konsekwencji do nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji pominął istotną – z perspektywy przedmiotu postępowania administracyjnego – okoliczność faktyczną, a także jej ocenę normatywną. Okoliczność ta dotyczyła ustalenia kategorii drogi, na której zatrzymano pojazd spółki do kontroli i zdaniem skarżącej miało to wpływ na ocenę normatywności pojazdu. W ocenie NSA brak jest podstaw do przyjęcia, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe obarczone było wadą niedokonania wnikliwej analizy spełnienia przez pojazd wszelkich przesłanek, wskazujących na jego nienormatywność w kontekście kategorii drogi, na której zatrzymano pojazd skarżącej spółki do kontroli.

W tym zakresie NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ustalenia dotyczące stwierdzonej nienormatywności pojazdu jednoznacznie wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stwierdzone naruszenia związane z przekroczeniem dopuszczalnej długości i szerokości pojazdu i przekroczeniu dopuszczalnego nacisku na oś składową pojazdu członowego wynikają zaś ze stosowania przepisów p.r.d. i rozporządzenia.

Autor skargi kasacyjnej wszelkie uwagi związane z charakterem przewożonego ładunku (kombajn i heder), sformułowane w ramach zarzutu naruszenia przepisów procesowych z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej podniósł nie w stosunku do Sądu pierwszej instancji, lecz w stosunku do organu, twierdząc, że: "Organ (...) nie zbadał, czy przewożony kombajn oraz heder w momencie, kiedy znajdowały się na naczepie były ładunkami niepodzielnymi, w jakim momencie kombajn oraz heder stałyby się ładunkiem niepodzielnym oraz jaki byłby rozmiar każdego z tych urządzeń w momencie uzyskania statusu ładunku niepodzielnego". Według skarżącej spółki organy powinny zasięgnąć informacji od producenta odnośnie możliwości rozmontowania kombajnu na mniejsze elementy.

Oceniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania formułowane w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., trzeba przede wszystkim wskazać, że o ich skuteczności nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Tego wymogu skarga kasacyjna nie spełnia. Nie wskazano w niej nie tylko na czym dokładnie miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych w tych zarzutach i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego pierwszej instancji wzorców działania oraz wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ale również – jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przy tak sformułowanych i uzasadnionych zarzutach naruszenia przepisów postępowania, wobec obowiązującej w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną zasady dyspozycyjności (por. m.in. wyroki NSA z: 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17; 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 16 lipca 2020, sygn. akt I GSK 611/20), zarzuty te nie mogły zostać uwzględnione.

Nie są uzasadnione również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne niewłaściwego zastosowania wymienionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przepisów ustawy p.r.d. oraz rozporządzenia.

Odnosząc się do tych zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie zauważyć trzeba, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

W odwołaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie podkreślenia wymaga, że w sytuacji gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone. Podstawy tej oceny nie może więc stanowić stan faktyczny, który jest uznawany za miarodajny przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W pierwszym rzędzie należy podkreślić, że skarżąca kasacyjnie skutecznie nie zakwestionowała prawidłowości ustalonego przez organ, a zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego. Ze stanu faktycznego jednoznacznie wynika, ze skarżąca spółka przekroczyła dopuszczalną długość i szerokość pojazdu oraz dopuszczalny nacisk trzeciej osi, co skutkowało uznaniem kontrolowanego pojazdu pojazdem nienormatywnym w rozumieniu p.r.d. i rozporządzenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji kontrolując prawidłowość wykładni oraz zastosowania przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca strona skarżąca, w pełni zasadnie stwierdził, że przepisy te – stanowiąc wzorce kontroli legalności zaskarżonej decyzji – nie zostały naruszone w rozpatrywanej sprawie w sposób określony w zarzutach kasacyjnych.

Prawidłowe było podejście Sądu pierwszej instancji do zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca strona skarżąca, w tym zwłaszcza do § 5 ust. 1 pkt 7 lit. c) rozporządzenia i rozumienia zagadnienia "normatywności pojazdu", co stanowi zasadniczą oś sporu prawnego w sprawie.

W zarzucie naruszenia § 5 ust. 1 pkt 7 lit. c) rozporządzenia podniesiono, że odnosi się ono wyłącznie do warunków technicznych pojazdów i ich wyposażenia, a nie odnosi się do nacisków osi dopuszczalnych dla dróg publicznych, a to było istotne z punktu widzenia odpowiedzialności skarżącej spółki czy jej pojazd spełniał warunki dopuszczalnego nacisku na oś określone w zezwoleniu kategorii VI.

Wbrew stanowisku strony skarżącej, przepisy rozporządzenia mogą stanowić podstawę ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych. Określone w nich parametry nacisku osi nie stanowią jedynie warunków dopuszczalności pojazdu do ruchu. Naruszające zasadę racjonalności działań prawodawcy, a co za tym idzie również funkcjonalności przyjmowanych przez niego rozwiązań byłoby bowiem przyjęcie, że pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu, natomiast wymogi te nie obowiązują po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych (zob. np. wyroki NSA z: 10 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 4312/17; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17). Wskazanie warunków dopuszczenia pojazdu do ruchu zachowuje bowiem swój sens, gdy określone nimi parametry są stosowane i egzekwowane w odniesieniu do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym po drogach publicznych (por. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 651/18), co potwierdza także art. 1 ust. 2 dyrektywy Rady 96/53/WE

Przepis ten przewiduje, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I, a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych, odnoszące się do ciężarów, obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2337/16).

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 35a p.r.d. pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy. Przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołuje się ustawodawca definiując w art. 2 pkt 35a p.r.d. "pojazd nienormatywny", to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy.

Wynika to z tego, że w art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana, a regulacje te mają komplementarny charakter.

Ponadto zauważyć należy, że do 18 października 2012 r. regulacje odnoszące się do odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia zawarte były w ustawie o drogach publicznych, a po tej dacie stanowiły już przedmiot unormowań ustawy Prawo o ruchu drogowym, co dotyczy również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one zawarte w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach (Dz. U. Nr 62 poz. 563) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazane zmiany w zakresie przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień przywołanej dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości, że treść § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika I do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie p.r.d. niczego więc nie zmieniło zwłaszcza, gdy chodzi o przedmiot regulacji, a co za tym idzie także, gdy chodzi o zakres ich stosowania.

W świetle zarzutu z pkt 1) c) petitum skargi kasacyjnej zwrócenia uwagi wymaga, że obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) jest jednoznaczne wskazanie przepisów, które naruszył Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14 ).

W ramach ww. zarzutu zarzucono naruszenie art. 64d p.r.d. Należy zauważyć, że przepis ten zawiera kilka jednostek redakcyjnych. W judykaturze prezentowane jest jednolicie stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyroki NSA z: 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08; 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Oznacza to, że omawiany zarzut naruszenia art. 64d p.r.d. wymyka się spod kontroli instancyjnej, tym bardziej, że w ogóle nie zawiera on uzasadnienia. Przy ocenie zarzutu kasacyjnego nie można pominąć ważnego z punktu widzenia prawidłowości sformułowania skargi kasacyjnej, obowiązku pełnomocnika strony skarżącej wynikającego z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sporządzenia uzasadnienie zarzutów kasacyjnych. Mimo, że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa, OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06).

W konsekwencji niewadliwego przyjęcia, że zatrzymany pojazd przekraczał przewidzianą przepisami, dopuszczalną długość, szerokość i nacisk trzeciej osi pojazdu słusznie stwierdzono, że spełniał on warunki pojazdu nienormatywnego (art. 2 pkt 35a p.r.d.), a zatem kierujący tym pojazdem obowiązany był mieć przy sobie i okazywać uprawnionym osobom stosowne zezwolenie (art. 61 ust. 4 p.r.d). Brak stosownego zezwolenia skutkował wymierzeniem kary pieniężnej zgodnie z art. 140aa ust. 1 p.r.d., w myśl którego za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, przy czym stwierdzono, że za brak zezwolenia kategorii III - VI wymierza się karę w wysokości 2000 zł. Wobec tego, że pojazdem przewożono ładunek podzielny i nie było prawnej możliwości uzyskania na przejazd takiego pojazdu zezwolenia kategorii III - VII (art. 64 ust. 2 p.r.d.), w świetle 140ab ust. 2 p.r.d rodzi to konsekwencję, że w takiej sytuacji nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika organu (por. uchwałę NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).