Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 800/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...],[...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] znak [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. P. kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr SKO – [...],[...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpoznaniu odwołania T. i H. G. od decyzji Prezydenta Miasta O. W. (dalej: Prezydent, organ I instancji) nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie [...] o ustaleniu warunków zabudowy - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293, dalej: u.p.z.p.) orzekło co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy na rzecz M. P. dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w O. W. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] obręb [...]

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że decyzją z dnia [...].11.2019 r. Prezydent ustalił warunki zabudowy na rzecz M. P. dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w O. W. przy ul. [...] na działkach nr [...] i [...] obręb [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli sąsiedzi T. i H. G., strony postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 52 ust. 2 pkt b u.p.z.p. Nadto odwołujący wskazali, iż inwestycja nie spełnia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazano, iż przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenach ściśle przylegających do zabudowy śródmiejskiej o wykształconej i zdefiniowanej urbanistyce wolnostojących domów jednorodzinnych z lat 70 i 80 tych, stąd próba wejścia z nową formą zabudowy, jakim jest zabudowa szeregowa, powinna być poprzedzona szczegółową analizą architektoniczno- urbanistyczną, tak by zachować spójność architektoniczną, a nie tylko zbieżność funkcji zabudowy jednorodzinnej. Istniejąca zabudowa na analizowanym terenie domami mieszkaniowymi o niskiej intensywności zabudowy wprowadza określone standardy zamieszkiwania i ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiednich.

Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach od 1 do 5 tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust.5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustawodawca precyzuje zarazem w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: Rozporządzenie) sposób weryfikacji, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z § 3 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się przy tym w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, lecz zarazem nie mniejszej niż 50 m. Szerokość frontu działki wynosi ok. 29 m. Zatem jej trzykrotność to 3 x 29 m = 87 m. Obszar analizowany zatem należało wyznaczyć w odległości 87 m od działki inwestycyjnej. Jak wynika z części graficznej analizy obszar analizowany został nieznacznie powiększony w każdym z kierunków, tj. 90,5 m w kierunku wschodnim, 68 m w kierunku zachodnim, 92 m kierunku północnym, 136 m w kierunku południowym. Jeśli chodzi o zmniejszenie promienia w kierunku zachodnim to należy uznać, iż nie wpływa ono w żaden sposób na wynik analizy, albowiem za zabudową jednorodzinną w tym kierunku znajduje się jedynie boisko sportowe/stadion. Jeżeli chodzi natomiast o zwiększenie promienia w kierunku południowym to należy je uznać za niezasadne.

W trakcie badań obszaru analizowanego ustalono, że na obszarze objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz obiekty związane bezpośrednio z obsługą tego typu zabudowy tj. budynki gospodarcze i garażowe, a także zabudowa usługowa i handlowa- m.in. hurtownia i mieszalnia farb oraz budynek ZUS. Nieruchomości niezabudowane są użytkowane rekreacyjne.

SKO podzieliło ustalenia organu I instancji. W ocenie SKO wnioskowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej stanowi kontynuację funkcji istniejącej na obszarze analizowanym.

Następnie zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W analizie urbanistycznej wskazano, iż linia zabudowy w obszarze analizowanym jest w zróżnicowanych odległościach od pasa drogowego istniejących dróg publicznych. Istniejące budynki są położone w granicy z pasem drogowym jak również w odległościach od około 2 metrów do 38 metrów.

W ocenie SKO w przedmiotowej sprawie wytyczenie linii zabudowy w odległości 6 m należy uznać za prawidłowe. Działka sąsiednia od północy nr [...] ma linię zabudowy w granicy z pasem drogowym. Działka sąsiednia od południa nr [...] ma linię zabudowy w odległości 5,5 m, a kolejne działki [...],0 m i [...] m. Wyznaczenie zatem linii [...] metrów jest prawidłowe bowiem jest ono zgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych.

Kolejno zgodnie z § 5 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Analiza urbanistyczna wskazuje, iż wskaźnik ten na analizowanym obszarze wynosi od 0% do 53%. Dlatego organ I instancji uznał, iż na łącznym obszarze działek nr [...] i [...] należy przyjąć wskaźnik zabudowy wynoszący do 30 %.

Organ I instancji wskazał, iż wniosek inwestorów wskazywał na parametry zabudowy - powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego ok. 830 m2, ok. 26 %. Organ natomiast w decyzji ustalił ten parametr na maks. 30%. SKO zauważyło, że organ I instancji orzekł ponad żądanie strony i skonstatowało, że ma wątpliwości co do przyjętego przez organ I instancji wskaźnika. SKO odczytało dane z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy i wyprowadziło z nich następujące wnioski: W istocie przedział parametru wskaźnika zabudowy waha się od 5% do 53%. SKO ustaliło, iż średni parametr wynosi 660% : 30 działek = 22 %. SKO ustaliło także, iż ten średni parametr bez uwzględnienia budynków usługowych/mieszkalno - usługowych wynosi 427% : 24 działki = 17,79%. Organ I instancji poszerzył obszar analizowany w kierunku południowym o ok. 50 metrów. Przez to w obszarze analizowanym znalazły się dwie działki o funkcji oznaczonej na mapie jako U = nr [...], nr [...], które w ocenie Kolegium zawyżają ten wskaźnik. Gdyby organ wyznaczył obszar w odległości około 87 m, działki te nie znalazłyby się w nim i nie stanowił[yby] wzorca dla nowej zabudowy

W ocenie SKO należało wobec powyższego przyjąć, iż adekwatny wskaźnik zabudowy dla działki inwestycyjnej to wskaźnik wynikający ze średniej oscylujący w okolicach 18%- 20%. SKO zauważyło, iż w obszarze analizowanym znajdują się również i działki zabudowane samymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi ze wskaźnikami zabudowy 26%, 28% a nawet i 34%. Jednakże działki te charakteryzują się stosunkowo małą powierzchnią, a posadowione na nich domy zajmują powierzchnię działki do 190 m2. Należy mieć na uwadze, iż wnioskowana zabudowa jednorodzinna ma zająć powierzchnię ok. 830 m2. W ocenie SKO w obszarze analizowanym nie ma budynków jednorodzinnych o takich gabarytach. Niezasadnym byłoby porównywanie planowanej inwestycji do budynku ZUS-u, albowiem jest to budynek o innej funkcji. Z uwagi na powyższe SKO nie znalazło podstaw do zastosowania odstępstwa w niniejszej sprawie.

SKO podzieliło zarzut odwołania, iż przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenach ściśle przylegających do zabudowy śródmiejskiej o wykształconej i zdefiniowanej urbanistyce wolnostojących domów jednorodzinnych z lat 70 i 80 tych, stąd próba wejścia z nową formą zabudowy, jakim jest zabudowa szeregowa, a szczególności jej gabaryty nie kontynuuje zastanego na tym terenie ładu przestrzennego.

Wnioskodawca wniósł o zabudowanie działki w około 26%. W ocenie SKO planowana inwestycja nie spełnia parametrów wskaźnika powierzchni zabudowy.

Następnie zgodnie z § 6 Rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Analiza urbanistyczna wskazuje w tym zakresie, iż szerokość ta waha się od około 4 m do 47,0 m. Zakłada się, iż na działce inwestycyjnej łączna szerokość elewacji frontowej powinna być zbliżona do 12,0 m.

Organ I instancji nie policzył średniej szerokości elewacji frontowej. W ocenie SKO z danych odczytanych z mapy, długość elewacji wszystkich budynków wynosi ok. 578 m. Zatem 578 : 55 budynków = 10,50 m (średnia szerokość). Następnie 10,50 m +/- 20% = od 8,4 m do 12,60 m.

Inwestor wniósł o ustalenie tego parametru na 12 m. Organ ustalił ten parametr na 12 m. Powyższe jest zgodne z analizą urbanistyczną

Zgodnie z § 7 Rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Z analizy urbanistycznej wynika, i wysokość ściany elewacji waha się zazwyczaj od 2,5 m (pod stromym dachem) do ok 17 m, przy czym wysokość zabudowy mieszkaniowej wynosi maks. 11,5 m, a na działkach sąsiednich od około 3 m do 7, 5 m. Organ wskazał, iż parametr ten dla wnioskowanej inwestycji ma wynosić od 6 m do 9 m. SKO zauważyło, iż na działkach sąsiednich w stosunku do działki inwestycyjnej wynosi dla działki nr [...] - 6,5 m, nr [...] - 7,5 m. Zatem wysokość ta przebiega tworząc nieznaczny uskok - 1 metra. SKO przeanalizowało wysokość budynków przy ul. [...] i uznało, iż średnia ta dla budynków mieszkalnych i usługowych wynosi 102,5 m : 14 budynków = 7,32 m. Natomiast samych budynków mieszkalnych 72,5 m : 10 = 7,25 m. Inwestor wniósł o budynek o wysokości 7 m. W ocenie SKO analiza urbanistyczna wskazuje, zarówno wysokość zabudowań działek bezpośrednio sąsiadujących jak i średnia wysokość budynków przy ulicy [...], iż parametr ten (7 m) jest właściwy dla nowej zabudowy.

Organ I instancji orzekł ten parametr do 9 m, czym ponownie wyszedł ponad żądanie inwestora.

Ostatecznie SKO wskazało, iż Rozporządzenie w § 8 stanowi, iż geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Analiza wskazuje, iż w obszarze analizowanym budynki są przykryte dachami płaskimi lub symetrycznymi stromymi o nachyleniu połaci dachowych w zakresie około 25 do 45 stopni. Kalenice są ukształtowane równolegle lub prostopadle względem ulicy. W odniesieniu do wnioskowanej zabudowy przyjęto, iż dachy powinny być strome dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych wynoszącym 40 stopni z tolerancją +/- 5 stopni. K. równoległe względem granicy z działką nr [...]. Dopuszcza się dach płaski.

SKO zauważyło, iż z załącznika granicznego analizy wynika w rejonie ulicy [...] występują budynki zarówno o dachach płaskich jaki i dwu i wielospadowych. Kąty nachylenia wynoszą od 35 stopni do 45 stopni. Kalenice występują równolegle do ulicy [...]. W ocenie SKO dopuszczalne było ustalenie w niniejszej sprawie zarówno dachu płaskiego jak i dachu dwu, lub wielospadowego o nachyleniu pomiędzy 35 a 45 stopni.

W ocenie SKO, w przypadku wnioskowanej inwestycji nie można stwierdzić, iż występuje kontynuacja wskaźnika intensywności zabudowy. W obszarze analizowanym nie ma budynków mieszkalnych jednorodzinnych o takich gabarytach jak wnioskowany (o powierzchni ok. 830 m2, są do ok 190 m2. W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa szeregowa z 9 segmentami, lecz wolno stojąca. Planowana zabudowa na wnioskowanym terenie nie kontynuuje zachowania ładu przestrzennego. Już sam brak spełniania parametru kontynuacji wskaźnika zabudowy powoduje, iż w nie zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę na decyzję organu II instancji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 7, art. 89 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,

- naruszenie art. 60 ust 1 i art. 61 ust 1 u.p.z.p.

- naruszenie § 3 i § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że SKO zarzuciło organowi I instancji niewłaściwy sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, z czym nie można się z zgodzić, gdyż przepis określa jedynie minimalne wielkości obszaru analizowanego i nie może być podstawą do twierdzenia, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w kierunku południowym w odległości 136 m należy uznać za niezasadne. Organ II instancji zarzucił organowi I instancji, że orzekł ponad żądanie strony co do przyjętego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem. Zdaniem skarżącej parametr ten ustalony w wysokości maks. 30% odpowiada zawartemu we wniosku określeniu "ok. 26 %". Kompletnie niezrozumiałe są obliczenia SKO, co do średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Nie wiadomo skąd wzięły się liczby 660% i 30 działek oraz dlaczego zdaniem SKO należy pominąć w tych obliczeniach budynki usługowe/mieszkalno-usługowe. Skarżąca wskazała też na nieprawidłowe oznaczenie obrębu (0054 zamiast 0081) oraz podstawy prawnej decyzji.

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę niósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.

Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przedmiotowa decyzja może być wydana tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy teren destynowany do realizacji planowanej inwestycji, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: Rozporządzenie). Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W myśl § 3 Rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd [...], Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przepis § 3 Rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK [...], Lex 488144). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt II SA/Po [...], Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie uzasadnił przekonująco ustalenia granic obszaru analizowanego. W tym miejscu podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji organu I instancji w sposób oczywisty nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. – zawiera ono w zasadzie jedynie konkluzję, że wydanie decyzji jest możliwe. Ten brak dyskwalifikuje decyzję i uniemożliwia odniesienie się przez Sąd do kwestii prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Odwołanie się w załączniku nr 2 do decyzji Prezydenta do "istniejącego układu drogowego i kształtu nieruchomości" niczego w istocie nie wyjaśnia (określony układ drogowy i kształty nieruchomości występują w każdym przypadku sporządzanej analizy). Nieprawdziwe jest stwierdzenie zawarte w tymże dokumencie, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległościach nieznacznie przekraczających trzykrotna szerokość frontu działki: w kierunku zachodnim odległość ta jest mniejsza niż trzykrotność frontu działki. Ta okoliczność powoduje nieusuwalną wadę analizy urbanistycznej i skutkuje koniecznością uchylenia opartych na niej decyzji.

Jak już wyżej wskazano organ ma kompetencje do wyznaczenia obszaru większego niż minimalny, jednak decyzja taka musi zostać przekonująco uzasadniona – zarówno co do odległości granic, jak i kształtu obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie organ nie tylko nie uzasadnił powiększenia obszaru (o inną wartość w każdym z trzech kierunków), ale przeoczył wyznaczenie odległości w kierunku zachodnim w wartości mniejszej niż minimalna dopuszczalna. Analiza obarczona jest więc kardynalną wadą – sporządzona została z naruszeniem wymogu z § 3 Rozporządzenia, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (poprzez zaliczenie bądź niezaliczenie do obszaru analizowanego konkretnych działek) i jako taka sama w sobie dyskwalifikuje decyzję organu I instancji opartą na wynikach tej analizy. W takiej sytuacji zbędne – w ocenie Sądu – staje się szczegółowe odniesienie do pozostałych zarzutów skargi. Kwestia kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz poszczególne parametry nowej zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być rozważane wyłącznie po przeprowadzeniu niewadliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić też trzeba, że Sądowi z urzędu wiadomo, że w sprawie IV SA/Po [...] uchylona została decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W sprawie tej wniosek o wydanie decyzji dotyczył tych samych działek nr [...] i [...] obręb 0081, lecz granice obszaru analizowanego wyznaczono w innej odległości (poza kierunkiem wschodnim). Wzmacnia to wątpliwości co do arbitralnego wyznaczenia obszaru analizowanego.

Niezależnie od powyższego zwrócić należy jednak uwagę na uchybienia, jakimi dotknięta jest decyzja organu II instancji. Oprócz zaakceptowania wadliwej analizy (choć w celu innego merytorycznego rozstrzygnięcia) organ II instancji de facto swoimi rozważaniami (obliczeniami wskaźników, hipotetycznymi korektami granic obszaru analizowanego) wkroczył w merytoryczny zakres wyników analizy, do czego nie miał umocowania. Należy zauważyć, że o ile przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej (§ 3 ust. 1 Regulaminu) formalnie leży w gestii "właściwego organu" (choć upowszechnia się dobra praktyka przeprowadzania analizy przez urbanistów), to z uwagi na specjalistyczną materię, jaka powinna znaleźć się w decyzji ustalającej warunki zabudowy, ustawodawca w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. zawarł natomiast wymóg, aby sporządzenie projektu decyzji wraz z wynikami analizy, będącymi załącznikiem do decyzji zgodnie z § 9 ust. 2 Regulaminu (czyli wnioskami wyprowadzonymi z zebranego materiału analizy), powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2014 r., II OSK [...], podobnie wyrok tegoż sądu z dnia [...] grudnia 2011 r., II OSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). W szczególności za niedopuszczalną uznać należy próbę sanowania przez SKO nieprawidłowej analizy poprzez usprawiedliwienie wyznaczenia zbyt małego obszaru po zachodniej stronie działki inwestycyjnej: po pierwsze – jak wyżej wskazano – to nie organ II instancji winien dokonywać tego typu rozważań, po drugie – nawet jeżeli w istocie w rejonie tym znajdują się obiekty, które nie miałyby wpływu na wynik analizy, to w żaden sposób nie uprawnia to do zmniejszenia obszaru analizowanego – minimalne przewidziane prawem granice muszą być zachowane, a miejscem, gdzie należy dokonać rozważań o wpływie lub jego braku są wyniki analizy sporządzone przez uprawnionego urbanistę.

Dodatkowo zauważyć też trzeba, że niniejszej sprawie decyzja organu I instancji nie zawiera wymaganych załączników to jest części tekstowej i graficznej wyników analizy. Dokumenty będące załącznikami do decyzji nazwano analizą (nie wynikami analizy) a w aktach sprawy brak jest wyników analizy podpisanych przez osobę wskazaną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Odnośnie do merytorycznej zawartości załączników do decyzji Prezydenta zauważyć należy, że punkcie 4 wskazano, że należy przyjąć wskaźnik zabudowy wynoszący 30%, zaś na obszarze analizowanym wynosi on od 0 do ok. 53%. Nie podano jednak średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, który winien być podstawą wyznaczenia wskaźnika dla nowej zabudowy zgodnie z § 5 Rozporządzenia. W takiej sytuacji nie można stwierdzić czy wskaźnik ustalono w oparciu o ust. 1 czy ust. 2 § 5 Rozporządzenia. Analogiczny błąd zawiera pkt 5 analizy odnośnie do szerokości elewacji frontowej – nie podano wartości średniej dla obszaru analizowanego, która zgodnie z § 6 Rozporządzenia jest podstawą do ustalenia parametru planowanej

Zastrzeżenia Sądu budzi także określenie w treści decyzji Prezydenta wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do łącznej powierzchni działek "do 30%" – w analizie parametr ten określono ściśle: 30% (mało precyzyjny sposób określenia parametru, który dodatkowo nie ma oparcia w analizie). Nie określono również w decyzji wysokości głównej kalenicy (a w analizie brak ustaleń w tej materii).

Końcowo zwrócić należy jeszcze uwagę na mankamenty części graficznej wyników analizy. Jest ona – w ocenie Sądu – niezgodna w wymogiem z § 9 ust. 3 rozporządzenia, który nakłada obowiązek sporządzenia jej "w czytelnej technice graficznej". Pomniejszenie mapy na k. 27 akt adm. w stosunku do deklarowanej na niej skali (1:1000) powoduje, że odcinek 1 cm na niej nie odpowiada odcinkowi 10 m w terenie (jak na mapie na k. 24 akt. adm.), lecz 15 m. Utrudnia to odczytanie wszystkich zawartych na niej danych (zestawienia badanych parametrów brak w części tekstowej analizy), trudno także zidentyfikować granice poszczególnych działek.

W ocenie Sądu orzekającego organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie dowodowe naruszając normy określone w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W sprawie nie została przeprowadzona prawidłowa i wyczerpująca analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Organ I instancji wydał decyzję na podstawie wadliwej analizy, a nadto nie uczynił zadość obowiązkowi wyczerpującego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy winien był w tej sytuacji decyzję Prezydenta na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ubocznie zauważyć jeszcze należy, że w decyzji SKO błędnie wskazano podstawę prawną oraz obręb, w którym położone są działki.

Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej M. P. równowartość uiszczonego wpisu w kwocie [...]zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie przeprowadzi i udokumentuje we właściwy sposób analizę architektoniczno-urbanistyczną, a w zależności od jej wyników podejmie rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając. Organ winien też mieć na uwadze, że zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje na wniosek inwestora, w którym inwestor określa m.in. charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych. W świetle tej regulacji prawnej przyjąć należy, że organ związany jest zarówno elementami planowanego zamierzenia, jak i parametrami określonymi we wniosku przez inwestora. Bez akceptacji inwestora, brak było podstaw do przyjęcia przez organ I instancji innych parametrów dla planowanego obiektu niż te określone we wniosku.