Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 938/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 1 pkt 16
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 r. ze skargi S. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. B. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 marca 2022 r., nr AB.6743.67.2022 Starosta Sępoleński, po rozpatrzeniu zgłoszenia Stowarzyszenia [...]

z siedzibą w B. (dalej jako: "skarżący" lub "Stowarzyszenie"), wniósł sprzeciw od zamiaru wykonania budowy nie wymagającej pozwolenia na budowę, polegającej na budowie "budynku" na działce nr [...] obr. [...], gm. S. .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że po analizie załączonej do zgłoszenia budowy dokumentacji, stwierdzono, że inwestor planuje wybudować budynek rekreacji indywidualnej powyżej 35 m2, przeznaczony dorywczo dla celów tymczasowych, wypoczynkowych, gier, zabaw i innych lub budynek saunowy. W ocenie organu budynek ten będzie budynkiem rekreacji zbiorowej, w którym będą świadczonej usługi turystyczne. Budowę tego typu obiektu (budynku rekreacji lub budynku saunowego) można zaś rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie zakwestionowało twierdzenia organu I instancji, że zgłoszenie zostało złożone do organu w dniu 21 lutego 2022 r. Starosta bowiem odebrał zgłoszenie, złożone drogą elektroniczną, w dniu 14 lutego 2022 r. Oznacza to, że urząd miał czas do 7 marca 2022 r. na zgłoszenie sprzeciwu. Tymczasem sprzeciw (datowany na 2 marca 2022 r.) został wysłany do skarżącego za pomocą platformy e-PUAP 8 marca 2022 r., czyli 1 dzień po ustawowym terminie.

Strona skarżąca wywiodła ponadto, że nie pobiera opłat od dzieci i jest stowarzyszeniem całkowicie dobroczynnym. Zakwestionowała również twierdzenie, że planowany budynek będzie służył do świadczenia usług zbiorowych. Będzie to bowiem budynek rekreacji indywidualnej dla kilkorga dzieci, a nie dla setek osób i usługi te będą całkowicie bezpłatne.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr WIR.VIII.7840.1.38.2022.AM utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że zgłoszenie skarżącego zostało złożone za pośrednictwem platformy e-PUAP w dniu 20 lutego 2022 r., o czym świadczy urzędowe poświadczenie przedłożenia. Sprzeciw został zaś wprowadzony do systemu teleinformatycznego w dniu 8 marca 2022 r. o czym świadczy urzędowe poświadczenie doręczenia. Oznacza to, że sprzeciw został wniesiony z zachowaniem 21-dniowego terminu.

Odnosząc się natomiast do kwestii zasadności wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia skarżącego, organ odwoławczy wskazał, że podziela stanowisko Starosty, że zgłoszony budynek nie stanowi budynku rekreacji indywidualnej, rozumianego jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku o pow. zabudowy do 35 m2. Jak bowiem wynika z dokumentu zatytułowanego "informacje o robotach budowlanych. BRI-domek saunowy" stanowiącego załącznik do zgłoszenia budynek ma być wykorzystywany corocznie przez Stowarzyszenie dla celów niezarobkowych statutowych.

Zdaniem Wojewody powyższe ustalenia potwierdzają, że planowany budynek nie stanowi budynku rekreacji indywidualnej, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, dla którego przepis ten przewiduje możliwość zgłoszenia,

a w konsekwencji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję Stowarzyszenia dla [...] z siedzibą w B., reprezentowane przez Prezesa M. R., wniosło

o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie wskazało, że 20 lutego 2022 r. zgłosiło posadowienie budynku BRI (domek saunowy) o powierzchni nie przekraczającej 25 m2. W swojej decyzji Starosta mówi o innym budynku BRI (basenowym o powierzchni powyżej 35 m2) zgłoszonym dnia 13 lutego 2022 r. Błąd ten miał też powielić Wojewoda.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 10 sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Sępoleńskiego z dnia 2 marca 2022 r. nr 6743.67.2022, którą organ I instancji wniósł sprzeciw wobec dokonanego przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. w dniu 21.02.2022 r. zgłoszenia zamiaru wykonania budowy nie wymagającej pozwolenia na budowę "budynku" na działce nr [...] obr. [...], gm. S. .

W lakonicznym uzasadnieniu organ I instancji równie ogólnikowo odnosi się do treści zgłoszenia z dnia 21 lutego 2022 r. nie określa jego treści konkretnie, jedynie wskazuje na zgłoszenie budowy "budynku" na działce nr [...], wskazuje załączone dokumenty. Dalej stwierdza, że inwestor planuje wybudować budynek rekreacji indywidualnej powyżej 35 m2, przeznaczony dorywczo przez Stowarzyszenie dla celów tymczasowych, wypoczynkowych, gier, zabaw i innych lub budynek saunowy. Budynek wybudowany przez stowarzyszenie nie będzie budynkiem rekreacji indywidualnej, będzie budynkiem rekreacji zbiorowej, z tego wynika bowiem, że będą w nim świadczone usługi turystyczne. Starosta stwierdził, że budowa budynku rekreacji dla Stowarzyszenia lub budynku saunowego na podstawie art. 28 P.b można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i z tego powodu wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W tym miejscu należy zauważyć, że Starosta Sępoleński w dniu 2 marca 2022 r. wydał również drugą decyzję nr 6743.60.2022, w przedmiocie zgłoszenia Stowarzyszenia z 14 lutego 2022 r. wnosząc sprzeciw wobec zamiaru wykonania budowy nie wymagającej pozwolenia na budowę polegającej na budowie "budynku" na działce nr [...] obr. [...], gm. S. . Rozstrzygnięcie obydwu decyzji jest w treści tożsame. Zasadniczo uzasadnienie do wspomnianego rozstrzygnięcia nie odbiega treścią od zakwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji. Jedynymi istotnymi wyróżnikami jest data wpłynięcia zgłoszenia – 14 luty 2022 r., a także wskazanie, że planowana lokalizacja budynku wykracza poza nieprzekraczalne linie zabudowy. W uzasadnieniu decyzji inwestycję określono niemalże identycznie, tj. jako budynek rekreacji indywidualnej powyżej 35 m2, przeznaczony dorywczo przez Stowarzyszenie dla celów tymczasowych, wypoczynkowych, gier, zabaw i innych.

Z analizy akt administracyjnych sprawy przedłożonych wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, jak również uzupełnionych w toku postępowania sądowego wynika, że Starosta Sępoleński nierzetelnie bez właściwego wyjaśnienia okoliczności faktycznych prowadził postępowania zainicjowane dwoma odrębnymi zgłoszeniami wykonania (bliżej nieokreślonych w tych zgłoszeniach) robót budowlanych na działce nr [...] w miejscowości [...]. Zgłoszenia te złożył drogą elektroniczną w dniach 13 lutego 2022 r. (wpływ do organu 14.02 2022 r.) i 20 lutego 2022 r. (wpływ do organu 21 lutego 2022 r.) w imieniu Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. M. R. jako Prezes Stowarzyszenia uprawniony do jego reprezentacji.

W obu tych zgłoszeniach w pkt 4. Informacje o robotach budowlanych wpisano wyłącznie: "OPISANE w ZAŁĄCZNIKU" i określono tożsamy termin rozpoczęcia robót jako 7.03.2022 r. Z dokumentów tych z pewnością nie wynika jakich robót budowlanych, czy też budowy jakiego obiektu budowlanego każdy z nich dotyczy. W szczególności z treści zgłoszenia złożonego 20 lutego 2021 r. (którego dotyczy niniejsze postępowanie), wbrew twierdzeniu strony skarżącej nie wynika, jakiego obiektu konkretnie ono dotyczy, ma ono zatem charakter dowolny. W ocenie Sądu, uwzględniając całokształt okoliczności sprawy i treść składanych dokumentów brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby uznać zasadność zarzutów skargi co do celowej podmiany dokumentów przez organ. Równie prawdopodobna jest możliwość, że to podmiot dokonujący zgłoszenia w imieniu Stowarzyszenia świadomie składał dokumenty ogólnikowe, niejednoznaczne co do zakresu i przedmiotu robót w sposób utrudniający określenie czasu i przedmiotu budowy odrębnych obiektów budowlanych o różnych funkcjach na działce nr [...] położonej w miejscowości S..

Mimo wydania przez Starostę 2 marca 2022 r. dwóch decyzji o analogicznych rozstrzygnięciach lecz różnych numerach spraw, organ I instancji pierwotnie doręczył je e-PUAP bez urzędowego poświadczenia doręczenia ( z UPP). Z dokumentów wynika, że powtórnie wysłano za pośrednictwem ePUAP decyzje dopiero 8 marca 2022 r. (urzędowe poświadczenie doręczenia, termin doręczenia 22 marca 2022 r.). Strona przedłożyła UPD tylko dla sprawy AB.6743.67.2002. Nie można na tej podstawie ustalić, czy tego samego dnia wysłano do strony obydwie decyzje, aczkolwiek pośrednie wskazuje na to właśnie treść odwołania Stowarzyszenia.

Co istotne, a nie zostało wnikliwie zweryfikowane przez żaden z organów Stowarzyszenie 22 marca 2022 r. złożyło tylko jedno odwołanie od jednej decyzji Starosty (daty nie podano), lecz wskazano znak sprawy AB.6743.67.2022. Z treści tego odwołania jakkolwiek nie wynika jednak, że dotyczy ono sprawy zainicjowanej zgłoszeniem Stowarzyszenia budowy dokonanym do Starosty 20 lutego 2022 r. a tym bardziej że dotyczyć ma budynku "saunowego", jak zdają się dowolnie przyjmować to organy. Przeciwnie bowiem, zasadnicza treść odwołania odnosi się wprost i jednoznacznie do tego zgłoszenia budowy, które strona złożyła za pośrednictwem e-Puap 13 lutego 2022 r. (załączono UPP76884428) z 13 lutego 2022 r., które Starosta odebrał 14 lutego 2022 r. Dalej strona odwołująca się podniosła, że organ wniósł sprzeciw z uchybieniem terminu 21 dni, który upłynął 7 marca 2022 r. Dlatego zarzuciła, że sprzeciw z dnia 2 marca 2022 r. został wysłany przez ePuap dnia 8 marca 2022 r. (UPP w sprawie), czyli 1 dzień po ustawowym terminie. Stowarzyszenie poinformowało, że nie pobiera opłat od dzieci i jest stowarzyszeniem całkowicie dobroczynnym. Nie zgadza się jednak z faktem, że budynek będzie świadczył usługi zbiorowe, tylko rekreację indywidualną dla kilkoro dzieci, a nie dla setek osób i to całkowicie bezpłatnie. Jednocześnie wskazało, że rozpoczęło już prace budowlane i wykonuje wcześniej zgłoszony budynek dla celów dobroczynnych.

W tym kontekście na organie odwoławczym tym bardziej spoczywał obowiązek dokładnego ustalenia, której konkretnie sprawy toczącej się na skutek zgłoszeń Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., załatwionej decyzjami Starosty z dnia 2 marca 2022 r. dotyczy odwołanie. Utrwalony bowiem w orzecznictwie sądowym i literaturze jest pogląd, który Sąd przyjmuje za własny, że w postępowaniu administracyjnym o treści podania strony nie decyduje jego tytuł, nazwa, czy np. wskazanie numeru sprawy, lecz treść dokumentu, argumentów i żądań w nim wyrażonych. Także z dalszych pism strony w postępowaniu wynika, że wniosła odwołanie w istocie od tej decyzji, która jej zdaniem została doręczona z uchybieniem terminu na zgłoszenie sprzeciwu zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, wobec czego domagała się uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu (np. k. 29 akt adm. - ponaglenie kierowane do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego przez Stowarzyszenie 4 sierpnia 2022 r. na niezałatwienie sprawy odwoławczej w terminie ). Dotyczył to zatem decyzji Starosty z 2 marca 2022 r. rozstrzygającej o zgłoszeniu z 13 lutego 2022, a nie tym z 20 lutego 2022 r. Nie może mieć zatem wpływu na taką ocenę wyłącznie to, że w odwołaniu tym (prawdopodobnie omyłkowo) wskazano numer sprawy dotyczący późniejszego zgłoszenia.

Podkreślenia wymaga, że termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, po bezskutecznym upływie tego terminu decyzja administracyjna organu I instancji uzyskuje przymiot ostateczności. Oznacza to, że skoro w omawianych sprawach tylko od jednej decyzji strona wniosła odwołanie, druga z nich stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji i to niezależnie od jej ewentualnych wad. Niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania odwoławczego z urzędu, stanowiłoby to o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji ewentualne rozstrzyganie przez organ II instancji w sprawie, w której strona rzeczywiście nie wniosła odwołania skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, całkowicie dowolnie i z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1 organ odwoławczy przedwcześnie przyjął, że odwołanie dotyczy decyzji Starosty Sępoleńskiego z 2 marca 2002 r. wnoszącej sprzeciw nr 6743.67.2022 (wydanej po rozpatrzeniu zgłoszenia Stowarzyszenia z dnia 21 lutego 2022 r.), a nie decyzji nr 6743.60.2022 – (wydanej po rozpatrzeniu zgłoszenia Stowarzyszenia z dnia 14 lutego 2022 r.) tym bardziej, że w obu organ I instancji ogólnikowo wniósł sprzeciw" "w sprawie zamiaru wykonania budowy nie wymagającej pozwolenia na budowę polegającej na budowie "budynku" na działce nr [...] obr. [...], gm. S. . Okoliczności te wymagają szczegółowej weryfikacji na podstawie całokształtu materiału dowodowego i pism strony oraz organu I instancji, opartych na ponownej analizie i weryfikacji obydwu zgłoszeń i kompletu dokumentów wraz z nimi składanych.

Istotne jest również to, że z powyższych przyczyn niedopuszczalna jest obecnie ewentualna zmiana przedmiotu odwołania, na skutek późniejszej analizy akt sprawy już na etapie postępowania odwoławczego, lub po wydaniu decyzji organu II instancji. Po upływie terminu do wniesienia od równocześnie doręczonych decyzji Starosty z 2 marca 2022 r. strona odwołująca nie może już zgłosić skutecznie w trybie odwoławczym zarzutów wobec decyzji, od której odwołania nie wniosła w ogóle.

Jak wynika z analizy akt sprawy, treści zaskarżonej decyzji i wyjaśnień składanych przez Wojewodę w toku postępowania sądowego, organ mimo posiadania

w aktach sprawy także decyzji 6743.67.2022 i dokumentów, nie uwzględnił ich treści

i uznał je za nieistotne w sprawie, kierując się wyłącznie sugestią organu I instancji i oznaczeniem numeru sprawy na odwołaniu. Tym bardziej niezrozumiała jest w tej sytuacji okoliczność niejako "na siłę" dopasowywania zarzutów odwołania do okoliczności faktycznych wynikającej ze sprawy toczącej się na skutek zgłoszenia z 20 lutego 2022 r., jak również bezrefleksyjnego i nie znajdującego oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym powielania ogólnikowych twierdzeń organu I instancji. Organ odwoławczy nawet hipotetycznie przyjmując, że odwołanie zostało złożone od decyzji Starosty nr 6743.67.2022 z dnia 2 marca 2022 r. powielając treść uzasadnienia decyzji I instancji w ogóle nie zindywidualizował okoliczności faktycznych sprawy, z naruszeniem wskazanych już przepisów postępowania administracyjnego, jak również prawa materialnego tj. art. 30 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy powołuje się częściowo na dane dotyczące "informacji o robotach budowlanych BRI domek saunowy", stanowiącej załącznik do zgłoszenia, ale nie dostrzegł, że w zgłoszeniu z 20 lutego w rubryce 4 nie określono w ogóle rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, nie ocenia konstrukcji, przeznaczenia, funkcji tego obiektu, nie dostrzega, że na dołączonym szkicu wyodrębniono pomieszczenia "dom saunowy", "dom do rekreacji" prysznic i WC, a zgłaszający konsekwentnie określa zamierzenie poprzez wskazanie kilku odrębnych funkcji, a nawet wskazuje na tymczasowy charakter tego obiektu. W urzędowym formularzu zgłoszenia także nie oznaczono faktu złożenia załączników. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że organy dość swobodnie posługują się dokumentacją związaną z obydwoma zgłoszeniami, co wymaga wyjaśnienia i uporządkowania w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Obowiązkiem Wojewody, na podstawie art. 138 w zw. z art. 136 k.p.a., w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie zatem po pierwsze uzupełnić postępowanie dowodowe i dokonać swobodnej, a nie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnego z wymogami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.. To dopiero umożliwi organowi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, ocenę od której decyzji (wobec jakiego obiektu budowlanego i zgłoszenia) skarżące Stowarzyszenie w ogóle wniosło odwołanie. Organ winien w szczególności ponownie ustalić i zweryfikować, które dokumenty do jakiego zgłoszenia zostały przez stronę przedłożone (kompletny wniosek i wszystkie załączniki do niego złożone), czy np. wraz ze zgłoszeniem z

20 lutego 2022 r. nie złożono niektórych dokumentów poprzednio złożonych ponownie tej samej treści, a jeżeli tak to w jakim celu. W zależności od wyniku ustalenia, od której faktycznie decyzji Starosty z 2 marca 2022 r. wniesiono odwołanie, w takim zakresie należy prowadzić dalej postępowanie, przy czym dla prawidłowego ustalenia wszystkich niezbędnych okoliczności i elementów stanu faktycznego i prawnego, mogą być pomocne zarówno także dokumenty złożone w drugiej sprawie, w której decyzja stała się ostateczna w związku z jej niezaskrzeniem odwołaniem.

Sąd zważył, że wobec prawdopodobnie błędnego przyporządkowania dokumentów do poszczególnych zgłoszeń nie została również prawidłowo oceniana kwestia chociażby dołączenia do zgłoszenia z 20 lutego 2022 r. wymaganego przepisami oświadczenia inwestora o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. wybudowanie konkretnego obiektu budowlanego na konkretnej nieruchomości. Analiza przedłożonych akt administracyjnych nie pozwala stwierdzić, jak przyjął to organ odwoławczy, że do zgłoszenia z 20 lutego 2022 r. (jak już podkreślono nieokreślającego przedmiotu, charakteru robót budowlanych, ani nawet ich rodzaju), inwestor dołączył odrębne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania terenem działki [...] w S. na cele budowlane. Z pewnością charakteru takiego nie można przypisać oświadczeniu stanowiącemu załącznik do zgłoszenia innych robót budowlanych z 13 lutego 2022 r.

Mając wzgląd na treść decyzji wydawanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej obydwu instancji w niniejszej sprawie, Sąd podkreśla, że każde zgłoszenie wykonania robót budowlanych w trybie art. 30 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uruchamia postępowanie indywidualne w danej sprawie. Nie budzi wątpliwość, że z uwagi na specyfikę tego postępowania, nie mają zastosowania wszystkie reguły wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności termin 21 dni ustanowiony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego skutkuje tym, że organ architektoniczno-budowlany dokonuje sprawdzenia zgłoszenia w uproszczonym postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2023 r. sygn. II OSK 1518/20, z 24 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 1047/21 CBOSA). Nie zwalnia to jednocześnie organu od podjęcia niezbędnych czynności celem zweryfikowania złożonego zgłoszenia (takich jak kontrola kompletności zgłoszenia i dołączonych dokumentów, w razie potrzeby kontrola aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości, w tym tego czy nie rozpoczęto już lub nie zakończono nawet objętych zgłoszeniem robót), a w razie wydawania decyzji o sprzeciwie właściwego określenia i związanej z tym kwalifikacji danej budowy lub innych robót budowlanych na konkretnym terenie.

Ma to istotne znaczenie nie tylko dla ewentualnego dalszego postępowania odwoławczego, a następnie ewentualnie sądowoadministracyjnego, lecz przede wszystkim służyć ma identyfikacji robót budowlanych lub budowy wykonywanych na podstawie konkretnego zgłoszenia, weryfikacji czy zostały rozpoczęte przez terminem do wniesienia sprzeciwu i.t.d. z powyższego wynika bowiem, że w istocie dopiero organ odwoławczy w razie rozpoznawania odwołania wobec decyzji o sprzeciwie proceduje wobec ogólnych zasad ustanowionych w k.p.a.

W myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem dwuinstancyjnym, co oznacza, że każda strona ma prawo, aby w ustawowym terminie wnieść odwołanie od decyzji wydanej w I instancji. Wniesienie odwołania w terminie inicjuje postępowanie przed organem drugiej instancji, który zobowiązany jest rozpoznać sprawę administracyjną co do istoty w jej całokształcie, a nie ograniczyć się do przywołania treści decyzji pierwszoinstancyjnej i odniesienia do zarzutów podniesionych w odwołaniu (art. 138 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.).

Wobec wszystkich wskazanych wyżej istotnych naruszeń przepisów postępowania przez organ odwoławczy, konieczne było wyeliminowanie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, zasadniczo z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Na obecnym etapie sprawy, odnoszenie przez Sąd do większości zarzutów skargi (merytorycznych) byłoby bowiem przedwczesne. Przede wszystkim dlatego, że nie jest możliwe na etapie skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję podnosić zarzutów dotyczących innej sprawy, zakończonej decyzją od której prawdopodobnie odwołanie nie zostało wniesione zatem nie wyczerpano administracyjnego toku instancji. Konieczne jest zatem ponowne ustalenie przez organ odwoławczy wobec której decyzji o sprzeciwie Stowarzyszenie wniosło odwołanie, a która z nich stała się ostateczna wobec niewniesienia od niej odwołania. Dopiero prawidłowe ocena tej sytuacji, z uwzględnieniem wyrażonych w tym uzasadnieniu wskazać, umożliwi organowi odwoławczemu prawidłowe rozstrzygnięcie i załatwienie sprawy administracyjnej w postępowaniu faktycznie zainicjowanym odwołaniem strony.

Niezależnie jednak od powyższego, należy w okolicznościach tej sprawy przywołać, że zgodnie z art. 30 ust. 2a pkt 1 Prawa budowlanego do każdego zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 – tj. oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle przy tym art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co do zasady zwalnia organy administracji z konieczności badania prawdziwości tego oświadczenia. Takie oświadczenie jest skuteczne, gdy z zebranego w sprawie materiału nie wynika wniosek przeciwny i nie zachodzą wątpliwości co do jego zgodności z rzeczywistym stanem prawnym.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu, złożone w imieniu Stowarzyszenia oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagało weryfikacji, której dotychczas organy nie dokonały (także tego czy oświadczenie zostało złożone tylko do zgłoszenia z 13 lutego, czy także podmiot zgłaszający złożył takie oświadczenie w zakresie robót budowlanych planowanych zgodnie ze zgłoszeniem złożonym 20 lutego 2022 r.). W żadnej ze spraw organ architektoniczno-budowlany nie dokonał w rozpoznawanej sprawie ustaleń mogących potwierdzać posiadane przez Stowarzyszenie [...] w B. prawa do dysponowania nieruchomością – działką nr [...] obr [...] w miejscowości S. – na cele budowlane. W okolicznościach tej sprawy podkreślenia wymaga ponownie, że każde z ww. zgłoszeń zostało złożone w imieniu skarżącego Stowarzyszenia przez Prezesa Zarządu M. R., jako osobę upoważnioną do reprezentowania inwestora (skarżącego Stowarzyszenia). W aktach zalega podpisane przez M. R. w imieniu Stowarzyszenia oświadczenie z 13 lutego 2022 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (PB-5) tj. działką o identyfikatorze [...] położonej w miejscowości S. w gminie S. . Dalej w aktach sprawy już po wydaniu obu decyzji o sprzeciwie z 2 marca 2022 r. znajdują się uproszczone wypisy z rejestru gruntów sporządzone 24 marca m.in. dz. [...], z której wynika, że właścicielem tej nieruchomości o powierzchni 0,1609 ha jest J. G. zamieszkały [...], a nadto, że działka jest zabudowana budynkami (brak wypisu z rejestru gruntów i budynków). Z załączonej mapy ewidencyjnej wynika, że obecna działka nr [...] jest zabudowana co najmniej budynkiem mieszkalnym. Z kolei zgodnie z treścią księgi wieczystej dla tej nieruchomości nr KW [...] (publicznie dostępnej na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości https://ekw.ms.gov.pl) działka [...] została uprzednio wyodrębniona wraz z sąsiednimi działkami z podziału działki nr [...]. Z działu III KW wynika, że nieruchomość, będąca własnością J. G., na mocy umowy darowizny z dnia 23 sierpnia 2010 r. (podobnie jak dz. nr [...]) obciążona jest ograniczonym prawem rzeczowym w postaci dożywotniej i bezpłatnej służebności osobistej mieszkania, bliżej określonej w § 5 umowy darowizny. Osobą uprawnioną z prawa dożywocia jest natomiast M. R., czyli prezes zarządu skarżącego Stowarzyszenia.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2024 r. M. R., reprezentujący skarżące Stowarzyszenie potwierdził, wynikająca pośrednio z akt sprawy okoliczność, że zamieszkuje w budynku mieszkalnym posadowionym na działce nr [...]. Nadto na pytanie Sądu M. R. nie potrafił wyjaśnić z czego wynika prawo Stowarzyszenia do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, w szczególności poprzez zabudowę tej nieruchomości wskazanymi obiektami w sprawie których złożyło zgłoszenia (basenowym i saunowym). Nie pamiętał czy prawo Stowarzyszenia do budowy na cudzym gruncie wynika z umowy z właścicielem, ale wskazał, że właściciel wyraził na budowę zgodę. Nadto przedstawiciel Stowarzyszenia nie pamiętał jaki jest majątek Stowarzyszenia, w jakiej wysokości środkami finansowymi ono dysponuje. Wyjaśnił, że Stowarzyszenie znaczną część działalności finansuje z darowizn, także budowę ww. budynków na cudzym gruncie. Podkreślił przy tym, że tylko Stowarzyszenie będzie korzystać z budynku i będzie on służył wyłącznie na cele statutowe Stowarzyszenia. Dzieci obecnie korzystają z budynku socjalnego, a le będą korzystać z budynku saunowego gdzie będzie też prysznic i wc. Dodał, że w okresie letnim jego dzieci oraz inne chętnie korzystają z tego terenu. Nie jest planowane jednak przez Stowarzyszenie prowadzenie pobytów z noclegiem, są to pobyty na ogół kilkugodzinne, a z oferty korzysta mała grupa dzieci, troje, czworo (protokół z rozprawy k. 121 akt sądowych).

Odmienić przyjdzie, że do zgłoszeń wykonania robót budowlanych dokonywanych w imieniu Stowarzyszenia dołączono podpisaną elektronicznie przez J. G. "zgodę na posadowienie budynku rekreacji indywidualnej", w myśl której w ramach umowy najmu z dnia 31.05.2018 r. dokonanej pomiędzy nim a Stowarzyszeniem zezwala na posadowienie budynku rekreacji indywidualnej o wskazanych rozmiarach i sposobie wykonania, a nawet zezwala na przesunięcie jednego z nich na swoją działkę sąsiednią [...] (posadowiony nad istniejącym basenem ogrodowym, który ma być budynkiem przesuwanym w poprzek na trzech szynach posadowionych na fundamencie. Co jednak istotne dla omawianej kwestii żaden z organów nie zweryfikował jakie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czy to dz. [...], czy tez [...] posiada skarżące Stowarzyszenie, zgodnie z umową ze wskazana tu umową najmy z dnia 31.05.2018 r., o którą należy zatem wezwać zgłaszające roboty budowlane Stowarzyszenie. Nadto z treści dołączonych do zgłoszeń zgód właściciela nieruchomości nie wynika, komu "zezwala na posadowienie budynku rekreacji indywidualnej", w szczególności że zgoda ta dotyczy budowy przez Stowarzyszenie (a nie jakikolwiek inny podmiot) obiektu budowlanego dla realizacji celów statutowych tego Stowarzyszenia.

W tym miejsca wskazać, za organami należy, że zgodnie z wpisem figurującym w Krajowym Rejestrze Sądowym, celem skarżącego Stowarzyszenia jest:

1. udostępnianie pomieszczeń i terenów celem uprawiania kultury fizycznej i sportu dla dzieci i młodzieży;

2. wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej, sportu i rekreacji wśród dzieci i młodzieży;

3. organizacja obozowisk wypoczynkowych dla dzieci i młodzieży;

4. edukacja społeczno-prawna;

5. kształtowanie osobowości młodych ludzi;

6. prowadzenie działalności edukacyjnej, opiekuńczej, wychowawczej;

7. wspieranie i upowszechnianie inicjatyw i działań kulturalnych;

8. rozwijanie twórczości i kreatywności dzieci i młodzieży.

Celem stowarzyszenia nie jest zatem budowa budynków rekreacyjnych np. o funkcji basenu czy też sauny, służących indywidualnym potrzebom członków stowarzyszenia i ich rodzin.

Mając powyższe na uwadze, brak zgromadzenia w aktach sprawy powyższych dokumentów i analizy powyższych oświadczeń rodzi zasadnicze wątpliwości co do tego, czy Stowarzyszenia rzeczywiście w dacie zgłoszenia jak i wydawania decyzji w tej sprawie posiadało prawo do dysponowania nieruchomością na konkretne zgłoszone cele budowlane, i z jakiego tytułu prawnego ono wynikało. Wojewoda winien zatem wezwać Stowarzyszenie do przedłożenia umowy najmu z J. G. z dnia 31 maja 2018 r. wraz z ewentualnymi aneksami i wykazania konkretnie że Stowarzyszenia posiada prawo do dysponowania terenem inwestycji na cele budowlane tj. budowy we własnym imieniu na terenie działki lub działek osoby trzeciej obiektów budowlanych dla realizacji celów statutowych tego Stowarzyszenia. Niezależnie od powyższego organ winien także wezwać Prezesa Zarządu Stowarzyszenia M. R., do sprecyzowania czy rzeczywistym inwestorem jest Stowarzyszenie, czy inny podmiot, np. on jako osoba fizyczna posiadająca ewentualnie uprawnienia do dysponowania ta nieruchomością na cele budowlane wynikające z ww. umowy dożywocia i wezwać do jej przedłożenia do akt sprawy, celem oceny treści i zakresu tego prawa.

W ocenie Sądu brak weryfikacji powyższych dokumentów, prowadzi do wątpliwości co do tego kto jest faktycznym inwestorem budowy w przedmiotowej sprawie – skarżące Stowarzyszenie jako organizacja społeczna, reprezentowana przez M. R., czy tez M. R. jako osoba fizyczna lub J. G. (właściciel nieruchomości). Wyjaśnienie tej kwestii ułatwi ocenę prawidłowości kwalifikowania przez stronę skarżącą przedmiotowego obiektu jako budynku rekreacji indywidualnej, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, który nie wymaga pozwolenia na budowę a wymaga zgłoszenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że obiekt rekreacji indywidualnej, przeznaczony jest dla odpoczynku i rekreacji jego właściciela i na zaspokajanie jego indywidualnych potrzeb, a nie wszystkich innych osób, dla których równocześnie chce on świadczyć usługi np. turystyczne, sportowe itp. (por. wyroki WSA w Gdańsku WSA z 5 lipca 2017 r. sygn. II SA/Gd 243/17, z 12 maja 2021 r. sygn. II SA/Gd 7/21, wyrok w Gorzowie Wlkp. z 21 lipca 2022 r. sygn. II SA/Go 252/22). Budynkiem rekreacji indywidualnej objętej zakresem ww. przepisu będzie budynek wolnostojący, parterowy, przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy: a) do 35 m2, b) powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m.

Podkreślić należy przy tym, że użycie przymiotnika "indywidualny" oznacza, że ustawodawca miał na myśli rekreację pojedynczych osób, niezorganizowaną (por. Słownik języka polskiego PWN). Nie można byłoby zatem uznać za budynek rekreacji indywidualnej obiektu przeznaczonego przez organizacje społeczna dla realizacji jej celów statutowych związanych z edukacją, organizacją wypoczynku, gier i zabaw dla nieskonkretyzowanej (niezindywidualizowanej) grupy osób (dzieci i młodzieży). Bez znaczenia przy tym, dla oceny charakteru obiektu jest to czy będą w nim świadczone usługi odpłatnie czy też nie.

Podkreślić należy w tym miejscu, że jednoznaczne ustalenie przez organ odwoławczy, że obiekt budowlany objęty zgłoszeniem (wobec którego wniesiono faktycznie odwołanie od decyzji o sprzeciwie) nie stanowi budynku rekreacji indywidualnej, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, oznaczałoby, że dla przedmiotowej inwestycji wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Niezależnie od innych okoliczności

Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie i sporządzenie jego uzasadnienia bez wyczerpującego ustalenia i wyjaśnienia zindywidualizowanych i spornych okoliczności sprawy, stanowi w ocenie Sądu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określonych w art. 6, art. 7, art. 8. art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania administracyjnego, doprowadziło do braku możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego oraz zapoznania się z motywami zaskarżonej decyzji, i tym samym obligowało Sąd do jej uchylenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O zwrocie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów uiszczonego wpisu sądowego od skargi (500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

J. Brzezińska J. Janiszewska-Ziołek M. Pawełczak