Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 85/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11a
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1.
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. O. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Dnia 31 marca 2021 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 638 ze zm.) zwanej dalej "u.o.z.", podjęła [...] w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy O. w 2021 roku, w brzmieniu załącznika nr [...] do uchwały (§ 1 uchwały), zwanego dalej "Programem".

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. O. zarzucił jej istotne naruszenie prawa, to jest:

1) art. 11 ust. 1 u.o.z. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej [...], poprzez określenie w § 3 Programu, że wykonawcami programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy O. w 2021 roku są: Gmina O., Urząd Gminy O., Urząd Miejski w zakresie koordynowania zadań realizowanych w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, Straż Miejska w O., organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, Dzierżawcy obwodów łowieckich działających na terenie gminy O., podczas gdy art. 11 ust. 1 u.o.z. stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin;

2) art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 2 pkt 5 i ust. 5 u.o.z., art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieuregulowanie obligatoryjnego elementu Programu polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt i nie wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobów wydatkowania tych środków;

3) art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez wskazanie w

§ 13 pkt 1 Programu, że usypianie ślepych miotów dotyczy wyłącznie psów i kotów, podczas gdy zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. program odnosi się do wszystkich bezdomnych zwierząt, przez które należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 tej ustawy zarówno zwierzęta domowe jak i gospodarskie, zaś skarżona uchwała w tym względzie stanowi nieuzasadnione zawężenie kręgu zwierząt do psów i kotów;

4) art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez wskazanie w

§ 14 pkt 1 Programu gospodarstwa dla zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich czasowo odebranych właścicielom za traktowanie niezgodne z ustawą, podczas gdy z treści art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. wynika, że program odnosi się do wszystkich bezdomnych zwierząt gospodarskich, przez które należy rozumieć, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 tej ustawy zwierzęta, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały;

5) art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i uregulowanie w § 10 ust. 1 Programu oraz w załączniku nr [...] do tego Programu - wzorze Oświadczenia adopcyjnego, szeregu obowiązków nowego właściciela zwierzęcia bez wyraźnego ustawowego upoważnienia.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że powierzenie wykonania programu innym niż wójt organom państwowym i podmiotom prywatnym stanowi oczywiste przekroczenie delegacji ustawowej. Skarżący zauważył, że zaskarżona uchwała jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż przepisy Programu są niezgodne z § 2 tej uchwały, gdzie wskazano, że jej wykonanie powierza się Burmistrzowi O.. Nadto w § 5 ust. 2 Programu postanowiono, że w przypadku nieustalenia właściciela bądź opiekuna zwierzęcia, o którym mowa w ust. 1, Straż Miejska przekazuje informacje do Referatu Planowania Przestrzennego Inwestycji i Gospodarki Komunalnej, który podejmie dalsze działania zmierzające do odłowu zwierzęcia i umieszczenia w schronisku dla zwierząt. Z art. 11a u.o.z. nie wynika zaś norma prawna, która przyznawałaby radzie gminy kompetencję do regulowania w ww. Programie kwestii tego, który wydział urzędu gminy ma wykonywać określone w nim zadania.

Dalej Prokurator zarzucił, że w treści zaskarżonego Programu brak jest przepisów odnoszących się do poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt za wyjątkiem § 12 ust. 3 Programu stanowiącego, że Gmina podejmie działania polegające na propagowaniu adopcji zwierząt domowych poprzez strony internetowe. W § 16 Programu brak jest wskazania, aby na zadanie to przeznaczono jakiekolwiek środki finansowe. Rada Miejska nie wypełniła zatem delegacji ustawowej choćby minimalną treścią normatywną, co powoduje faktyczną dekompletację całej uchwały.

Odnośnie do naruszenie prawa w § 13 ust. 1 Programu skarżący podniósł, że ustawa nie daje organowi stanowiącemu gminy upoważnienia do zawężania kręgu zwierząt, których sytuację reguluje program, jedynie do psów i kotów. Zdaniem Prokuratora, analogicznym uchybieniem dotknięty jest § 14 pkt 1 Programu, gdyż ustawa nie różnicuje sytuacji zwierząt gospodarskich odebranych właścicielom od zwierząt gospodarskich, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.

Zdaniem Prokuratora, kolejne istotne naruszenia prawa zawierają § 10 ust. 1 Programu oraz Załącznik nr [...] do Programu - wzór oświadczenia adopcyjnego. W art. 11a w zw. z art. 11 u.o.z. brak jest bowiem delegacji dla rady gminy do określenia obowiązków osoby adoptującej bezdomne zwierzę. Przepisy te wprowadzają dodatkowe obowiązki czy nakazy dla przyszłych właścicieli zwierząt bez wyraźnej podstawy ustawowej.

Konkludując, Prokurator stwierdził, że charakter wymienionych naruszeń prawa, ich doniosłość i liczba wskazują, iż zaskarżona uchwała winna zostać uznana za nieważną w całości. Przede wszystkim Rada Miejska nie wyczerpała w całości upoważnienia ustawowego, gdyż brak jest obligatoryjnych elementów wymienionych w art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., co skutkuje niekompletnością tej uchwały. Nadto dalsza eliminacja wadliwych przepisów Programu spowodowałaby, że akt ten nie stanowiłby jednej całości, lecz zbiór niespójnych przepisów.

Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności

zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę organ podzielił zarzuty Prokuratora i uznał

skargę za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr [...], wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa [...], zob. na [...]).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Rada gminy w ramach udzielonej jej delegacji przy tworzeniu aktu prawa miejscowego nie może również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W przeciwnym wypadku uchwała istotnie narusza prawo.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta z dnia 31 marca 2021 r. nr [...] w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy O. w 2021 roku.

Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a u.o.z., rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Określenie w uchwale podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy przytoczyć treść art. 11a u.o.z., zgodnie z którym:

1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.

4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 u.o.z., element fakultatywny określony został w ust. 3, zaś obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Program stanowiący załącznik nr [...] do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę. Powodem stwierdzenia nieważności uchwały w całości jest niewypełnienie istotnych treści, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Brak obligatoryjnych elementów przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie powyższego przepisu, które należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Świadczy bowiem o tym, że Rada Miasta nie w pełni zrealizowała powołaną delegację ustawową.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że Rada Miejska nie wskazała w przyjętym Programie obligatoryjnego zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Obowiązkiem organu było bowiem objęcie kwestionowanym Programem, zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., zadań polegających na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Tymczasem zaskarżony Program nie reguluje powyższej kwestii, z wyjątkiem § 12 ust. 3 tego aktu, z którego wynika, że Gmina propaguje adopcję zwierząt domowych, poprzez wskazane strony internetowe. [...], z treści Programu, zwłaszcza z § 16 tego załącznika do uchwały, nie wynika, aby Rada Miejska określiła wysokość środków przeznaczonych na realizację zadań polegających na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Stanowi to również przejaw niewypełnienia delegacji ustawowej.

Reasumując należy stwierdzić, że Rada Miejska nie wypełniła w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., a naruszenie tej normy o charakterze iuris cogentis, prowadzić musi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke [...]).

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że Rada Miejska poprzez określenie w § 3 Programu, iż wykonawcami programu są: Gmina O. (pkt 1), Urząd Miejski w zakresie koordynowania zadań realizowanych w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (pkt 2), Straż Miejska w O. (pkt 3), organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (pkt 4), dzierżawcy obwodów łowieckich działających na terenie gminy O. (pkt 5), naruszyła art. 11 ust. 1 u.o.z. Zgodnie z tym przepisem ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Faktycznym wykonawcą programu jest zatem Wójt (Burmistrz, Prezydent Miasta). Stosownie bowiem do art. 30 ust. 1 u.s.g. wykonuje on uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Tak więc to do organu wykonawczego gminy należy wykonanie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy oraz określenie wykonawców programu. Stąd w programie wadliwie wskazano, jako realizatorów, podmioty, które nie są w żaden sposób podporządkowane gminie, nawet jeśli organ wykonawczy zawarł z nimi umowy cywilnoprawne na wykonywanie przez nie usług (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. II SA/Gl [...]). Powierzenie wykonania programu innym niż wójt organom państwowym i podmiotom prywatnym stanowi zatem przekroczenie delegacji ustawowej. Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi zarzutu dotyczącego § 5 ust. 2 Programu, zgodnie z którym, w przypadku nieustalenia właściciela bądź opiekuna zwierzęcia, o którym mowa w ust. 1, Straż Miejska przekazuje informacje do Referatu Planowania Przestrzennego Inwestycji i Gospodarki Komunalnej, który podejmie dalsze działania zmierzające do odłowu zwierzęcia i umieszczenia w schronisku dla zwierząt, uznać należy, że jak trafnie wskazuje Prokurator, art. 11a u.o.z. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do regulowania w programie tego, który wydział urzędu gminy ma wykonywać określone w nim zadania. Jak już wskazano, z art. 30 ust. 1 u.s.g. wynika, że wójt jest wykonawcą uchwał rady gminy, a zatem brak jest podstaw do określenia przez radę gminy konkretnej komórki organizacyjnej urzędu gminy do wykonania ww. zadań.

Za trafnością wniosków skarżącego przemawia również treść art. 33 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Zatem to wyłącznie do wójta gminy należy decydowanie o strukturze organizacyjnej i zakresach działania poszczególnych komórek organizacyjnych oraz zasadach działania urzędu gminy. To zaś potwierdza, że rada gminy nie ma kompetencji do stanowienia przepisów w tym przedmiocie w uchwale podjętej na podstawie art. 11a u.o.z.

Za wadliwy Sąd uznał również zapis zawarty w § 13 ust. 1 Programu stanowiący, że Gmina O. pokrywa 100% kosztów uśpienia ślepych miotów psów lub kotów bezdomnych lub posiadających właścicieli zamieszkujących na terenie Gminy O.. Słusznie zwrócił bowiem uwagę skarżący, że zadania wymienione w art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. mają dotyczyć bezdomnych zwierząt, przez które, zgodnie z art. 4 pkt 16 tej ustawy, należy rozumieć zwierzęta domowe lub gospodarskie. Nieuprawnione jest zatem zawężanie w tym zakresie programu wyłącznie do zwierząt domowych (lub wybranych spośród nich psów i kotów) w odniesieniu do zadań, które - jak wymaga tego ustawa - mają zostać określone w programie jako dotyczące wszystkich zwierząt domowych. W omawianym przypadku dotyczy to usypiania ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.).

Podobnie w odniesieniu do postanowienia zawartego w § 14 ust. 1 Programu, zgodnie z którym, w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich czasowo odebranych właścicielom za traktowanie niezgodne z ustawą Gmina wskazuje gospodarstwo położone w J. , [...], Rada Miejska dokonała nieuprawnionego zawężenia tej normy prawnej do sytuacji zwierząt gospodarskich odebranych właścicielom. Tymczasem zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Program powinien zawierać wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Ustawa nie różnicuje zatem sytuacji zwierząt gospodarskich odebranych właścicielom od zwierząt gospodarskich bezdomnych, które, jak stanowi art. 4 pkt 16 u.o.z., uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka,

a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały.

Zasadny okazał się również zarzut istotnego naruszenia prawa w ramach redakcji § 10 pkt 1 Programu oraz określonego w tym przepisie załącznika nr [...] do Programu, tj. wzoru Oświadczenia adopcyjnego. Zgodnie z § 10 pkt 1 Programu, Gmina O. w 100% pokrywa koszty zabiegu sterylizacji albo kastracji bezdomnych zwierząt wyłapanych na terenie Gminy O., które zostały adoptowane przez nowych opiekunów pod warunkiem złożenia oświadczenia według wzoru określonego w załączniku nr [...] Programu na podstawie skierowania na wykonanie zabiegu sterylizacji lub kastracji - załącznik nr [...]. Z kolei w Oświadczeniu adopcyjnym, adoptujący zobowiązuje się, cyt.: "1. Zapewnić zwierzęciu: wyżywienie, wodę i schronienie oraz utrzymać je w granicach swojej posesji, nie wypuszczać swobodnie na tereny otwarte bez dozoru oraz zapewnić mu staranną opiekę medycznoweterynaryjną, a w szczególności obowiązkowe szczepienia ochronne. 2. Nie trzymać psa na uwięzi krótszej niż 3 m oraz w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby. 3. Nie poddawać zwierzęcia eksperymentom medycznym lub jakimkolwiek innym eksperymentom. 4. Nie rozmnażać. 5. Traktować adoptowane zwierzę z należnym istocie żywej szacunkiem. 6. Poddać sukę zabiegowi sterylizacji, a psa kastracji, maksymalnie do 8 tygodni od momentu adopcji, pod rygorem odebrania zwierzęcia chyba, że wystąpią nieprzewidziane okoliczności uniemożliwiające wykonania zabiegu, lub zwierzę jest za młode na wykonanie tego zabiegu."

W powyższym zakresie wyjaśnić należy, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie (art. 11 ust. 1 u.o.z). Z art. 11a ust. 2 u.o.z. wynika, że wypełnienie obowiązku zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania następuje poprzez określenie przez radę gminy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt, program obejmuje w szczególności poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Taki sposób sformułowania przepisów ustawy o ochronie zwierząt oznacza, że program winien dotyczyć co do zasady kwestii sposobu poszukiwania właścicieli dla zwierząt bezdomnych. W konsekwencji należy przyjąć, że brak jest w art. 11a w związku z art. 11 u.o.z. delegacji do określenia obowiązków adoptującego bezdomne zwierzę. Unormowania te wkraczają w sposób niedopuszczalny w sferę materii ustawowej, ponieważ wprowadzają dodatkowe obowiązki czy nakazy dla przyszłych właścicieli zwierząt. Podstawa do wprowadzenia takiego ograniczenia powinna znaleźć wyraz w upoważnieniu ustawowym, zaś w art. 11a u.o.z. brak jest takiego upoważnienia. Tym samym postanowienia wzoru Oświadczenia adopcyjnego nakładające na adoptującego obowiązki wykraczają poza delegację ustawową. Oznacza to jednocześnie wkroczenie przez Gminę w zakres materii ustawowej oraz naruszenie zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej element zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Regulowanie sytuacji prawnej podmiotów, bez podstawy ustawowej, stanowi zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu, postanowienia, które określają obowiązki osób adoptujących bezdomne zwierzęta nie mogą przybrać formy aktu prawa miejscowego.

Z uwagi na znaczenie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, uwzględniając też szeroki krąg adresatów programu, nieodzownym jest przyjęcie, że tylko program skonkretyzowany i zawierający wszystkie obligatoryjne elementy może owe cele realizować (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2018 r. II SA/Kr [...], LEX nr 2460909).

Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł w sentencji wyroku.