Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 187/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art.147§1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.4 ust.3, art.15 ust.2 pkt 9
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art.53 ust.2, art.57
journal: Dz.U. 2009 nr 223 poz 1786
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz  zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], w obrębie [...], gmina [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika nr 1 (rysunek planu) w części obejmującej nieprzekraczalną linię zabudowy na trenie [...] określoną w odległości mniejszej niż 20 m od osi skrajnego toru kolejowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr LXVIII.558.2023 z dnia 28 grudnia 2023 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej u.p.z.p.), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], w obrębie [...], gmina [...].

Uchwała ta, w części obejmującej nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną na terenie [...] na stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały rysunku planu, stała się przedmiotem wniesionej przez Wojewodę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargi, w której zarzucone zostało naruszenie przez Radę w skarżonej części uchwały art. 15 ust. 2 pkt 9 oraz ust. 3 pkt 7 u.p.z.p., § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2404), a także art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1786 ze zm.), prowadzące w konsekwencji do istotnego naruszenia przez Radę Gminy [...] zasad sporządzania planu.

Uzasadniając skargę Wojewoda [...] wskazał, iż na mocy § 7 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, część graficzna planu winna zawierać m.in. granice terenów zamkniętych i granice stref ochronnych terenów zamkniętych, z kolei - stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. - w planie tym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ograniczenia tego rodzaju na terenach graniczących z obszarem kolejowym wynikają z kolei wprost z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Obszarem kolejowym jest zaś, w myśl art. 4 pkt 8 tejże ustawy, powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Obszar kolejowy jest przy tym jednym z rodzajów terenu zamkniętego, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.).

Wojewoda podniósł dalej, iż w granicach zaskarżonego planu zlokalizowany jest obszar kolejowy, który ustanowiony został terenem zamkniętym w drodze decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. Ml z 2020 r. poz. 38 ze zm.). Okoliczność ta obligowała zatem Radę Gminy do określenia w planie stref ochronnych terenu zamkniętego oraz ograniczeń w jego zagospodarowaniu, o których mowa w przywołanym przepisie art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Skarżony plan nie wskazuje tymczasem granic terenów zamkniętych, a nadto dopuszcza możliwość realizacji budynków w odległości mniejszej aniżeli 20 m od osi skrajnego toru, mimo iż Rada Gminy [...] nie posiada uprawnień do łamania omawianego zakazu poprzez określenie linii zabudowy w strefie ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie, czy też poprzez dopuszczenie realizacji w tejże strefie budynków i budowli.

Organ nadzoru przypomniał, iż na mocy art. 57 ustawy o transporcie kolejowym, organem uprawnionym do udzielania odstępstwa od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53, jest właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Podnosząc powyższe i wskazując na istotne naruszenie zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Wojewoda [...] zwrócił się do Sądu o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczoną na terenie [...] na stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały rysunku planu.

Odpowiadając na skargę i wnosząc o jej oddalenie, Wójt Gminy [...] -powołując się w pierwszej kolejności na § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. - wskazał, iż niezgodne z tym przepisem będzie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wnioskowanym przez Wojewodę [...] zakresie, jeśli zważy się, że linia zabudowy stanowi obowiązkowe ustalenie rysunku planu.

W ocenie Wójta sformułowana w § 2 pkt 5 uchwały definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy jako linii określającej dopuszczalną minimalną odległość ściany budynku i wiaty od linii rozgraniczającej teren, nie przesądza o możliwości lokalizowania zabudowy bezpośrednio przy tej linii, jak i nie zwalnia od obowiązku stosowania przepisów prawa.

Zwracając uwagę, że organ nadzoru nie wyjaśnił sposobu określenia odległości od skrajnej osi toru na poziomie 10 m od nieprzekraczalnej linii zabudowy, Wójt zaznaczył, że na załączniku graficznym planu nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 10 m od granicy terenu kolejowego, a nie od osi skrajnego toru.

Przywołując dyspozycję art. 4 ust. 3 u.p.z.p., na mocy którego w planie ustala się granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych, zaś w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy, jak i treść ust. 4 ww. przepisu, na mocy którego przepisów ust. 3 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu, Wójt Gminy [...] zaznaczył, że pojęcie strefy ochronnej nie jest pojęciem zdefiniowanym przez ustawodawcę, a przepisy prawa nie precyzują procedury ich ustalania oraz organu, który jest władny do ustalenia strefy ochronnej terenu zamkniętego, a także formy prawnej tego ustalenia.

Wójt nie podzielił poglądu organu nadzoru o braku określenia w skarżonej uchwale granic terenu zamkniętego, który stanowi teren kolejowy posadowiony na położonej w obrębie [...] działce nr [...]. W załączniku graficznym do uchwały oznaczono teren kolejowy (obszar oznaczony symbolem [...]) wraz ze strefą ochronną, co nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., które nie precyzuje sposobu oznaczania terenów zamkniętych. Podkreślono, że zapisy zaskarżonej uchwały w tym zakresie uwzględniają wymogi art. 53 ust. 2, jak i art. 57 ustawy o transporcie kolejowym i nie są z nimi sprzeczne. Wyznaczając obszar ochronny terenu kolejowego Rada Gminy [...] przewidziała bowiem konieczność uwzględnienia w zagospodarowaniu terenów wymagań i ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych dla obszarów zlokalizowanych bezpośrednio przy linii kolejowej z uwzględnieniem granic stref ochronnych terenów zamkniętych. Określając ograniczenia w zakresie zabudowy tego terenu Rada wyznaczyła nieprzekraczalną linię zabudowy. Wójt powołał się w tej mierze na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony na tle przepisów ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którymi ustanowienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy dokonywane jest w celu wyznaczenia terenów, które powinny pozostać wolne od zabudowy. Wyznaczenie tejże linii w stosunku do drogi nie może zatem oznaczać sprzeczności z odległościami przyjętymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który zawiera ograniczenia w zakresie usytuowania obiektów budowlanych przy drogach co do odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni (wyrok z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1534/15).

W odpowiedzi zaznaczono nadto, że organ uchwałodawczy - określając obligatoryjny element planu zagospodarowania przestrzennego, jakim jest linia zabudowy, jak i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy - uwzględnił zarówno ograniczenia wynikające z art. 53 ustawy o transporcie kolejowym, jak i uprawnienie do skorzystania z instytucji ustanowionej przez ustawodawcę w art. 57 ww. ustawy i określił nieprzekraczalną linię zabudowy w sposób gwarantujący zachowanie ładu przestrzennego oraz poszanowanie innych zasad uchwalania planu. Zwrócono przy tym uwagę, że wyznaczenie w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 m od osi skrajnego toru wyłączyłoby możliwość skorzystania przez inwestora z odstępstwa, jakie daje mu przepis art. 57 ustawy o transporcie kolejowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga Wojewody [...], kwestionująca prawidłowość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie [...] na stanowiącym załącznik nr [...] do uchwały rysunku planu, podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej (obejmującą między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego - § 2 pkt 5) i stosuje środki określone w ustawie. Stosownie do art. 147 § 1 tejże ustawy, sąd uwzględniając skargę na ww. akt, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Precyzując naruszenia prawa skutkujące nieważnością aktu planistycznego ustawodawca w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyszczególnił m.in. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, przez które rozumieć należy uchwalenie przepisów sprzecznych z normami Konstytucji RP, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także normami innych obowiązujących aktów ustawowych, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materię stanowiącą przedmiot planu.

W rezultacie przeprowadzonej przez Sąd kontroli zaskarżonej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], w obrębie [...], gmina [...], potwierdziły się zarzuty skargi Wojewody [...], która koncentrowała się na odstępstwie od zasad sporządzania planu wskutek naruszenia przez Radę Gminy [...] - w zastosowanym na terenie zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej [...] przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy - przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., zobowiązującego do obligatoryjnego zamieszczenia w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, jak i art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, w którym ustawodawca określił wymogi odległościowe dla sytuowania zabudowy względem granic obszaru kolejowego oraz osi skrajnego toru kolejowego.

Podkreślenia wymaga, że realizując wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. obowiązek określenia w planie miejscowym zakazów zabudowy, a także wynikający z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. obowiązek ustalenia tego rodzaju ograniczeń w strefach ochronnych terenów zamkniętych, organ planistyczny - ustalając tenże zakaz w drodze zastosowania nieprzekraczalnej linii zabudowy na graniczącym z terenem komunikacji kolejowej [...] (stanowiącym de facto obszar terenu zamkniętego ustalonego pod poz. nr [...] załącznika nr [...] do decyzji nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2020 r. - Dz. Urz. MI z 2020 r., poz. 38 ze zm.) terenie zabudowy letniskowej [...] - w sposób wybiórczy zrealizował wymóg tylko tej części przepisu art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, w którym ustawodawca wprowadza obowiązek sytuowania budowli i budynków w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, ignorując z kolei wynikające z przywołanego przepisu ograniczenie odnoszące się do obowiązku zachowania przy sytuowaniu na danym terenie budynków i budowli odległości nie mniejszej niż 20 m od osi skrajnego toru kolejowego. Co więcej, jak trafnie zauważył skarżący organ nadzoru, a co neguje z kolei autor odpowiedzi na skargę, linia ta (fragmentarycznie, w miejscach, w których oś skrajnego toru kolejowego pokrywa się lub zbliża do granicy obszaru kolejowego i jednocześnie granicy terenu [...]) przebiega w odległości około 10 m od osi skrajnego toru, wypełniając tym samym zaledwie połowę przewidzianej w art. 53 ust. 2 in fine normy odległościowej. Stwierdzenie powyższego czyni uprawnionym wniosek, iż Rada ustalając zasady zagospodarowania strefy ochronnej terenu zamkniętego na terenie [...] i dopuszczając na tymże terenie zabudowę, naruszyła obowiązujące ją w tym zakresie przepisy.

Wpływu na dokonaną przez Sąd powyżej ocenę nie mogły mieć twierdzenia odpowiedzi na skargę, w których Wójt Gminy [...] wskazywał na prawidłowość wyznaczenia na terenie [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy dla określenia ograniczeń w tejże zabudowie, powołując się w tej mierze na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. na tle sytuowania w miejscowych planach obszarów zabudowy z zachowaniem przewidzianych w art. 43 ustawy o drogach publicznych norm odległościowych od zewnętrznych krawędzi jezdni (sygn. akt II OSK 1534/15). Nie negując rzecz jasna możliwości określenia przez organ planistyczny omawianych ograniczeń w drodze wyznaczenia w części graficznej planu nieprzekraczalnej linii zabudowy, Sąd zauważa, iż na skarżonej przez Wojewodę części rysunku planu Rada dokonała niewłaściwego usytuowania tejże linii. Pełna aprobata przez skład orzekający stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedstawionym przez Wójta Gminy [...] wyroku z dnia 23 lutego 2017 r., znajdującym per analogiam zastosowanie także na kanwie niniejszej sprawy, jak i w judykacie tutejszego Sądu zapadłym z jego uwzględnieniem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Go 610/19) - traktujących jako oczywistą konieczność wyznaczania w planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy w zgodzie z odległościami przyjętymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nawet w sytuacji, gdy rada gminy w kontekście polityki planistycznej nie widzi przeciwwskazań do usytuowania obiektu budowlanego w odległości bliższej niż określona w ww. przepisie - prowadzić musiała do konkluzji o powinności wyznaczenia przez Radę Gminy [...] na terenie [...] części graficznej planu nieprzekraczalnej linii zabudowy z uwzględnieniem wymogów odległościowych wynikających z pełnej treści przepisu art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym.

Za nieuprawnione, jako naruszające kompetencje innych organów, uznać należy wywody odpowiedzi na skargę, w których Wójt Gminy [...] powołał się na uwzględnienie przez organ uchwałodawczy w skarżonej części uchwały uprawnienia do skorzystania z instytucji odstępstw ustanowionej przez ustawodawcę w art. 57 ustawy o transporcie kolejowym. Podkreślenia wymaga, że kwestia konkretnego usytuowania planowanych obiektów budowlanych, z ewentualnym uwzględnieniem omawianego odstępstwa od warunków wynikających z bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 53 ww. ustawy, należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest ostatecznie konkretyzowana na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Ocena, czy w danej sytuacji, w odniesieniu do terenu [...], zachodzić będzie szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 57 ust. 1, dopuszczający usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej od osi skrajnego toru aniżeli odległość określona linią zabudowy w planie, należeć będzie do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej w rozumieniu Prawa budowlanego, o czym stanowi ust. 2 omawianego przepisu. Brak jest natomiast podstawy prawnej do jej dopuszczenia w planie. Obowiązkiem organów rozstrzygających w indywidualnej sprawie pozwolenia na budowę będzie przy tym uwzględnienie dyspozycji przepisów odrębnych odnoszących się do obszarów zlokalizowanych bezpośrednio przy linii kolejowej, o czym przypomina także norma wynikająca z § 19 pkt 3 lit. b części tekstowej skarżonej uchwały.

Stwierdzone przez Sąd naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez określenie na rysunku planu - w sposób nie uwzględniający pełnej regulacji art. 53 ust. 2 ww. ustawy - możliwości usytuowania zabudowań na terenie funkcjonalnym [...] na obszarze pomiędzy nieprzekraczalną linią zabudowy ustaloną przez Radę w odległości 10 m od granicy terenu komunikacji kolejowej [...], a terenem usytuowanym w odległości 20 m od osi skrajnego toru, prowadzić in fine musiało do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie, który teren ten - jako teren przeznaczony pod lokalizację faktycznej zabudowy letniskowej lub rekreacji indywidualnej - wadliwie sankcjonował. Podstawę prawną do stwierdzenia przez Sąd nieważności skarżonej części planu, wobec konstatacji o naruszeniu przez Radę Gminy [...] wymogów art. 4 ust. 3, art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, stanowił art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.