Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 366/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Y. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 906/22 w sprawie ze skargi Y. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę nr XLV/587/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska – Sarnie Uroczysko" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Y. sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Miasta Kraków kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 906/22, oddalił skargę Y. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. (dalej jako Skarżąca lub Spółka) na uchwałę nr XLV.587/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Sarnie Uroczysko".

Skarżąca zakwestionowała uregulowanie planu, zdaniem Spółki, nadmiernie godzące w jej prawo własności poprzez wyznaczenie linii zabudowy przebiegającej przez istniejący na jej działce nr ewid. [...] obręb. [...] budynek a w jej ocenie nie jest to uzasadnione potrzebą ochrony interesu publicznego oraz osób trzecich, zwłaszcza potrzeba ochrony zastanego ładu przestrzennego. Narusza to zasadę proporcjonalności bo w jej ocenie Gmina nie wyważyła interesu publicznego z jej interesem prywatnym, Zastosowane ograniczenie w zabudowie wykracza poza potrzebę zapewnienia ładu przestrzennego. Uniemożliwia to ingerencję w zabudowę, w szczególności jej nadbudowę czy przebudowę. W jej ocenie istnieją inne sposoby by zapewnić ochronę zastanego ładu przestrzennego (wyznaczenie linii nieprzekraczalnej zabudowy na równi z elewacją frontową). Ład zostanie zachowany, gdyż nie nastąpi większe zbliżenie zabudowy do granicy z działką drogową niż jak to ma miejsce obecnie. Organ nie dostosował przebiegu tej linii do stanu zastanego bo nie odpowiada ona przebiegowi ulicy [...], który załamuje się. Na jednych działkach przebiega w równej odległości od drogi lecz na jej działce jest oddalona od drogi na odległość ponad dwukrotnie większą, co zaburza ład przestrzenny. Posuniecie to nie ma racjonalnego uzasadnienia.

Biorąc pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa budowlanego niedopuszczalne jest obecnie prowadzenie prac budowlanych polegających na odbudowie, rozbudowie, nadbudowie istniejącego budynku, a także jakichkolwiek innych prac, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (przebudowa). W związku z tym, skarżąca nie ma możliwości wykonania niezbędnych prac budowlanych polegających na przebudowie osłabionej więźby dachowej, zagrożonej całkowitym zniszczeniem z uwagi na rosnące oraz przechodzące przez połać dachu drzewo o średnicy pnia 16 cm oraz wykonaniu prac docieplających i odwadniających w obrębie elewacji, fundamentu oraz dachu mających przywrócić właściwości termiczne budynku w zakresie zgodnym z obecnie obowiązującymi normami. Wykonanie prac w powyższym zakresie jest natomiast konieczne ze względu na aktualny stan przedmiotowej nieruchomości, stwarzający zagrożenie dla życia i mienia. Bez wykonania odpowiedniej ingerencji w obecną strukturę budynku i dokonanie odpowiednich zabezpieczeń budynku, za stwarzające zagrożenie należy uznać nawet wykonanie prac polegających na usunięciu grzyba pleśniowego, który w opinii mykologa zasiedlił ściany w całym budynku.

W opinii skarżącej Spółki wykonanie prac w powyższym zakresie jest niedopuszczalne także biorąc pod uwagę § 8 ust. 2 pkt 9 ww. planu miejscowego. Przepis ten bowiem dopuszcza możliwość wykonania remontu i przebudowy istniejących budynków oraz ich elementów w sytuacji przekroczenia ściśle określonych parametrów, tj. wysokości i powierzchni zabudowy, za co najmniej wątpliwe należy natomiast uznać możliwość zastosowanie tego przepisu w sytuacji przebudowy budynku położonego poza wyznaczoną w planie nieprzekraczalną linią zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 13 października 2022 r. Skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze zarzuty odnośnie do zaskarżonej uchwały i przedstawiła stanowisko odnośnie do zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Między innymi wskazała na jej zdaniem prawidłową wykładnię kwestionowanego postanowienia planu § 8 ust. 2 pkt 9, która prowadzi do wniosku, że możliwość wykonania remontu i przebudowy istniejących budynków została dopuszczona wyłącznie w sytuacji, gdy istnieje niezgodność pomiędzy dotychczasowym przeznaczeniem terenu, a postanowieniami wprowadzonego planu miejscowego, gdy jednocześnie zachowane są dopuszczalne parametry budynku zgodnie z postanowieniami planu oraz w odniesieniu do budynków, których parametry są przekroczone, ale wyłącznie w sytuacji ściśle wskazanych wskaźników, tj. wysokości i powierzchni zabudowy. Ponadto, o ile wątpliwym jest, czy w świetle postanowień skarżonego planu dopuszczalne byłoby przeprowadzenie remontu, to niewątpliwie wyłączona jest możliwość rozbudowy przedmiotowego budynku.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Sąd wskazał, ze jednym z obowiązkowych postanowień planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j., dalej "u.p.z.p.") jest określenie linii zabudowy. Przepis ten w zakresie linii zabudowy nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu.

Sąd przywołał stanowisko orzecznictwa, które wskazuje, że obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązujący, nie ma ustawowych wskazań gdzie należy wyznaczać linię zabudowy. Powołując się na orzecznictwo Sąd wskazał jakie są powody i przyczyny wyznaczenia linii zabudowy, jaką funkcję spełnia takie wyznaczenie i, że obowiązek jej wyznaczenia jest względny.

Sąd zauważył, że jedną z funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie warunków, które należy spełnić przy zagospodarowaniu działek budowlanych. Takim warunkiem jest m.in. wskazanie linii zabudowy. Mają one przede wszystkim charakter ochronny (odległość od pasa drogowego) oraz kompozycyjny (kształtowanie przestrzeni wolnej od zabudowy, tam, gdzie z różnych względów jest to właściwe). Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, podobnie jak maksymalnej wysokości zabudowy oraz dopuszczalnej powierzchni zabudowy działki - może być traktowane jako ingerencja w prawo własności (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r. II OSK 1119/14). Wykreślając linie zabudowy organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać; ustala więc – w ramach przyznanego mu ustawą władztwa - pewien, określony porządek w urządzeniu przestrzeni, ingerując przy tym niewątpliwie w prawa właścicieli do swobodnego zagospodarowania nieruchomości. Niemniej, jak to trafnie ujął NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. II OSK 960/16 "Określenie nieprzekraczalnych linii zabudowy na nieruchomości, której właścicielem jest skarżący, w świetle art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zawsze narusza jego interes prawny, gdyż wprowadza ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości. Nie przesądza to jednakże o zasadności jego skargi, gdyż to naruszenie interesu prawnego może być zgodne z prawem. W razie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę w sprawie planu miejscowego skarga na taką uchwałę może być uznana za zasadną, jeżeli to naruszenie nie jest zgodne z prawem".

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważył, że w części graficznej Planu działkę skarżącej nr [...] przecina nieprzekraczalna linia zabudowy, będąc kontynuacją w linii prostej - linii wyrysowanej na sąsiednich i dalszych działkach i jednocześnie przecinając istniejący na nieruchomości budynek, którego część na działce nr [...] pozostaje poza linią zabudowy, w odległości 1 m od drogi publicznej. Zgodnie z rysunkiem Planu, budynek istniał w takim obrysie w chwili wejścia w życie Planu, tj. w 2012 r. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że zgodnie z § 6 ust. 1 Planu istniejące obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z planem.

Według § 4 ust. 1 pkt 4 części tekstowej Planu, nieprzekraczalna linia zabudowy (uwidoczniona na rysunku Planu) to linia, poza którą nie można sytuować nowych i rozbudowywanych budynków. Za oczywiste Sąd uznał, że usytuowana w sposób wyżej wskazany część budynku stanowi o niezgodności z przytoczoną normą w tym znaczeniu, że właśnie wystaje poza teren ograniczony nieprzekraczalną linią zabudowy i że stan taki powstał na skutek tego, że uwzględniono istniejący stan faktyczny w momencie wejścia Planu w życie. Jednocześnie, zgodnie z przywołanym przepisem, część ta nie może być rozbudowana.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad planistycznych przy wykreśleniu linii zabudowy. Zauważył, że co do zasady, ma ona pełnić funkcję ochronną, czyli respektować wskazane prawem odległości od drogi publicznej. Wykreślona linia zabudowy czyni tak bez wątpienia; wyjątek w przypadku ul. [...] dotyczy dwóch nieruchomości, w tym nieruchomości przedmiotowej, jednak tutaj było to związane z faktem uprzedniego istnienia nieruchomości w takim kształcie. Druga z tych nieruchomości to garaż na działce nr [...] dostawiony węższym bokiem do budynku mieszkalnego. Sąd uznał, że nie jest to jednak powód do czynienia wyjątku i wykreślania linii zabudowy tak, jak tego oczekuje skarżąca, to jest po linii budynku 1 m od drogi.

Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżąca, że linia zabudowy w terenie MN.4, wzdłuż ul. [...] po jej południowej stronie powinna być ustalona równolegle do drogi, która naprzeciw posesji skarżącej nieco skręca. Taki wniosek nie wynika z jakiejkolwiek normy prawnej. Nie ma jakichkolwiek wskaźników czy wytycznych w przepisach prawa, które by określały sposób wykreślania linii zabudowy. Badając linie zabudowy nakreślone w Planie, można dostrzec, że większość z nich uwidoczniona jest jako linia prosta niezależnie od przebiegu drogi, ale są też takie, które odcinkami "podążają za drogą". Jednakże nie ma wątpliwości, że to zróżnicowanie było podyktowane względami kompozycyjnymi, najczęściej zachowania takiej samej odległości od drogi, ale w pewnych miejscach – koniecznością czy potrzebą innego ukształtowania przestrzeni. Zadaniem linii zabudowy z tego punktu widzenia było utworzenie strefy, w której gmina nie chce tworzyć w przyszłości zabudowy kubaturowej. Wedle Gminy, ustalony w Planie przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy po południowej stronie ul. [...] został wyznaczony w oparciu o ukształtowaną linię istniejącej zabudowy jednorodzinnej w terenie MN.4. Okoliczność ta wynika z oglądu części graficznej Planu. Zdaniem Sądu, fakt, że w tej strefie istniał już budynek (nabyty następnie przez skarżącą) – w żadnym razie nie powinien wpływać na kompozycyjną wizję przestrzeni wolną od zabudowy. Dano temu zresztą wyraz poprzez zakaz rozbudowy budynków znajdujących się w tej strefie. Sąd podkreślić, że to nie istniejąca zabudowa determinuje w sposób sztywny wizje przestrzeni miejskiej realizowane w planach, ale odwrotnie, to planistyczne kształtowanie przestrzeni, biorąc pod uwagę stan zastany, jednocześnie na niego wpływa. Sąd uznał zarzut poprowadzenia linii zabudowy w sposób sprzeczny z prawem za bezzasadny.

W poprzednio obowiązującym na tym terenie planie miejscowym ul. [...] była wyznaczona jako prosty odcinek.

Odnosząc się do zarzutu ograniczenia praw skarżącej postanowieniami § 8 ust. 2 pkt 9 Planu poprzez uniemożliwienie odbudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku, w szczególności planów przebudowy osłabionej więźby dachowej, zagrożonej całkowitym zniszczeniem, oraz wykonania prac docieplających i odwadniających w obrębie elewacji, fundamentu oraz dachu, celem przywrócenia właściwości technicznych budynku, Sąd przyznał rację Skarżącej, co do odbudowy lub rozbudowy przedmiotowego budynku, albowiem cytowany już § 4 ust. 1 pkt 4 Planu zabrania sytuowania nowych i rozbudowywanych budynków poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Sąd zauważył, że przedmiotowa działka jest mała, ma powierzchnię 349 m2, zaś zlokalizowana na niej zabudowa kubaturowa stanowi obecnie ponad 38 % jej powierzchni, podczas gdy w terenie MN.4 powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 30 % terenu inwestycji (§ 15 ust. 2 pkt 2 lit.b Planu).

Natomiast w świetle § 8 ust. 2 pkt 9 Planu Sąd stwierdził, że możliwa jest przebudowa przedmiotowego budynku, zakładając legalność jego posadowienia. Przepis ten stanowi: "dopuszcza się remont i przebudowę istniejących budynków oraz ich elementów, także w przypadku, gdy przekroczone są parametry wyznaczone planem (tj. wysokość i powierzchnia zabudowy)". Chodzi zatem o każdy istniejący budynek, nawet taki, gdzie przekroczone są wysokość i powierzchnia zabudowy. Nie ma tu mowy o linii zabudowy, ani pozytywnie, ani negatywnie, więc mowa o każdym istniejącym budynku, niezależnie od tego, jak jest usytuowany względem linii zabudowy. Sąd tym samym nie zgodził się z interpretacją wskazanego przepisu zaprezentowaną w skardze, albowiem jego literalne odczytanie prowadzi do odmiennych wniosków niż prezentowane przez skarżącą. W nawiązaniu do tej argumentacji Sąd podniósł, że jakkolwiek czasem w orzecznictwie określa się w ogólności linie zabudowy jako parametry zabudowy, to w istocie brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie wskazuje, że linie zabudowy to parametry kształtowania zabudowy. Obowiązujący przepis ma formę wyliczenia, wskazującego, że wszystkie jego elementy są równoważne (tak wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r. II OSK 2137/16).

Sąd stwierdził, że nie ma przeszkód do wykonania w przedmiotowym budynku remontu czy nawet przebudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 7 P.b. przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont to zatem nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Sąd uznał, że wymienione przez skarżącą prace można zakwalifikować ( z zastrzeżeniem jedynie ogólnikowej wiedzy na ich temat wskazanej w skardze) albo jako remont, albo jako przebudowę. Tak czy inaczej, te, które mieszczą się w ramach tych dwóch rodzajów robót budowlanych, mogą zostać wykonane. W tym zakresie Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej.

Odnosząc się do zakazu stawiania nowych budynków czy rozbudowy istniejących, Sąd potwierdził, że w okolicznościach sprawy dochodzi do naruszenia uprawnień właścicielskich skarżącej. Jednak zważa, że gdyby nie było przed wprowadzeniem Planu żadnego budynku na przedmiotowej działce, nie byłoby żadnej wątpliwości, że taki obiekt tak blisko pasa drogowego nie może powstać, tak z powodu przepisów ustawy o drogach publicznych, jak i z przyczyn kompozycyjnych. Z tych samych powodów, zdaniem Sądu, w sposób usprawiedliwiony uchwałodawca ograniczył właściciela w jego uprawnieniach. Sam fakt, że obiekt istniał przed wprowadzeniem Planu (notabene w sposób sprzeczny z prawem, jak chodzi o odległość od drogi), nie może być powodem, aby dozwolić na jego rozbudowę, czyli powiększenie niektórych lub wszystkich istotnych parametrów w strefie, gdzie kompozycyjnie chciano tego uniknąć. Z tego względu Sąd wskazał, że owo naruszenie praw właścicielskich jest naruszeniem usprawiedliwionym, a tym samym nie podlega wzruszeniu w trybie żądanym w skardze.

Sąd na marginesie zaznaczył, że inwestor w grudniu 2000 r., a więc przed uchwaleniem Planu, uzyskał co do budynku na działce nr [...] decyzję o pozwoleniu na przebudowę budynku mieszkalnego wraz z przebudową dachu. Na skutek zrealizowania prac w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę toczyło się postępowanie legalizacyjne, w wyniku którego nakazano przedłożenie 4 egzemplarzy projektu zamiennego. W efekcie powyższego w dniu 12.05.2015 r. została uchylona wspomniana decyzja o pozwoleniu na przebudowę /k.33 akt sądowych/.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości.

Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

• art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez oddalenie skargi, pomimo że prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów powinna prowadzić do uznania, że doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień Skarżącej związanych z prawem własności nieruchomości składającej się z działki ew. nr [...] obr. [...] poprzez wyznaczenie linii zabudowy przebiegającej przez istniejący budynek, pomimo że nie jest to uzasadnione potrzebą ochrony interesu publicznego oraz osób trzecich, zwłaszcza potrzebą ochrony zastanego ładu przestrzennego;

• art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, poprzez oddalenie skargi, pomimo że prawidłowa interpretacja wskazanych przepisów powinna prowadzić do uznania, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przebiegającej przez istniejący budynek na działce nr [...] obr. [...] narusza interes prawny Skarżącego kasacyjnie i stanowi naruszenie zasady proporcjonalności poprzez niewłaściwe wyważenie interesu publicznego i interesu Skarżącej kasacyjnie oraz zastosowanie ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy przedmiotowej nieruchomości ponad potrzebę wynikającą z potrzeby zapewnienia ładu przestrzennego;

• art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny poprzez oddalenie skargi, pomimo że organ planistyczny w sposób nieuprawniony naruszył prawo własności Skarżącego kasacyjnie.

Naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca kasacyjnie Spółka upatruje w naruszeniu:

• art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art, 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi, pomimo że w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego;

• art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów oddalenia skargi.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie Spółka domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie Skarżącej uzasadnia postawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Y. Sp. z o.o. z siedzibą w K. nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie NSA Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i słusznie ją oddalił bowiem w okolicznościach sprawy nie doszło do naruszenia przez Radę Miasta Krakowa naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w postaci przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Ustalony na rysunku zaskarżonego planu przebieg linii nieprzekraczalnej zabudowy od strony terenu KD/D (ulicy [...]) przechodzącej przez znajdujący się na działce nr ewid. [...] budynek skarżącej było podyktowany ustaleniem dla terenu MN.4 jednolitego parametru ograniczającego zabudowę co służyło jednoznacznie zachowaniu na tym terenie ładu przestrzennego. Nie budzi żadnych wątpliwości, że ustanowienie przedmiotowej linii zabudowy dotyczy jak stanowi plan w § 4 nieprzekraczalnej linii zabudowy, przez którą należy rozumieć linie poza którą nie można sytuować nowych i rozbudowywanych budynków. Ustalone przez Radę Miasta rozwiązanie było podyktowane z jednej strony uporządkowaniem przestrzeni wzdłuż ulicy poprzez zakaz rozbudowy budynków w kierunku tej ulicy aby stworzyć w zakresie występującej tu już zabudowy ale zwłaszcza zabudowy przyszłej ład przestrzenny, polegający na braku zabudowy wzdłuż ulicy w odległości poprowadzonej linii nieprzekraczalnej zabudowy.

Uzasadnieniem tak poprowadzonej linii zabudowy były też przepisy odrębne, które plan powinien uwzględniać przy kształtowaniu zasad zabudowy. Chodzi o art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.), który stwierdza, że obiekty przy drogach gminnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przepis ten wskazuje na istniejący interes publiczny tj. zapewnienie bezpieczeństwa, który Rada Miasta musiała uwzględnić ważąc sprzeczne interesy właścicieli nieruchomości na tym terenie i słusznie przyznała mu pierwszeństwo przed prawem właścicieli do zabudowy posiadanych nieruchomości.

Organowi planistycznemu niewątpliwie chodziło o zachowanie kompozycji w terenie. Analiza linii zabudowy nakreślonych w Planie, potwierdza, że większość z nich stanowi linię prostą niezależnie od przebiegu drogi, ale są też takie, które odcinkami "podążają za drogą". Zróżnicowanie to było podyktowane względami kompozycyjnymi, najczęściej zachowania takiej samej odległości od drogi, ale w pewnych miejscach – koniecznością czy potrzebą innego ukształtowania przestrzeni.

Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się nadużycia władztwa planistycznego w związku z przedmiotowym wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy bowiem zakaz zabudowy od strony ulicy [...] nie uniemożliwia jakichkolwiek prac budowlanych na terenie pomiędzy linią rozgraniczającą drogi publicznej a nieprzekraczalną linią zabudowy, czyli prawo własności nie zostało ograniczone w pełnym zakresie i zachowana została jego istota. Wbrew opinii skarżącej możliwy będzie remont znajdującej się tam części budynku i jego przebudowa o ile nie doprowadzi do rozbudowy czy odbudowy. Rozbudowa czy odbudowa nie jest możliwa bo § 4 ust. 1 pkt 4 planu zabrania sytuowania nowych i rozbudowywanych budynków poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Działka skarżącej jest mała i już obecnie istniejąca zabudowa stanowi ponad 38% jej powierzchni, podczas gdy dla terenu MN.4, w którym się znajduje powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 30% terenu inwestycji (§ 15 ust. 2 pkt 2 lit. b planu). Zatem plany inwestycyjne Spółki także muszą być zgodne z planem nie mogą przewidywać powiększenia powierzchni zabudowy. Limit przewidziany planem już w tej chwili został wyczerpany. Możliwość różnych rozwiązań wpływających na zachowanie powierzchni biologicznie czynnej nie ma znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Plan nie zawiera ustaleń, które zakazywałyby jakichkolwiek prac w obiektach znajdujących się poza wyznaczoną linią zabudowy. Wręcz przeciwnie § 6 ust. 1 Planu stanowi, ze istniejące obiekty budowlane i tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z planem. Oznacza to, że zastana zabudowa jest zgodna z postanowieniami planu (jeśli została legalnie wzniesiona) i Skarżąca może z niej korzystać w sposób dotychczasowy, jednak gdy zagospodarowanie ulegnie zmianie zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie to wówczas powrót do poprzedniego zagospodarowania nie będzie możliwy.

Sąd I instancji słusznie stwierdził, że zaskarżony plan w § 8 ust. 2 pkt 9 dopuszcza remont i przebudowę istniejących budynków oraz ich elementów, także w przypadku, gdy przekroczone zostały parametry wyznaczone planem (tj. wysokość i powierzchnia zabudowy). W istocie z brzmienia tego przepisu wynika, że każdy istniejący budynek, nawet taki, gdzie przekroczone są wysokość i powierzchnia zabudowy może podlegać remontowi jak i przebudowie. Skoro nie ma w nim mowy o linii zabudowy, ani pozytywnie, ani negatywnie, to uznać należy, że odnosi się do każdego istniejącego budynku, niezależnie od tego, jak jest usytuowany względem linii zabudowy. Wobec tego nie było błędną wykładnią przedstawione w wyroku stanowisko Sądu odnośnie do tego jak należy rozumieć ów przepis planu i że nie stanowi on o zakazie jakichkolwiek prac budowlanych w budynku skarżącej. Tym samym należało uznać, że planowane przez skarżącą inwestycje służące zachowaniu budynku w dobrym stanie technicznym są możliwe. Sąd prawidłowo uznał, że mieszczą się one w ramach tych dwóch rodzajów robót budowlanych a zatem mogą zostać wykonane. Wobec tego brak było podstaw aby Sąd stwierdził naruszenie prawa poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej. Tym samym nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu jako podstawy stwierdzenia nieważności z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i skargę należało oddalić jak to uczynił Sąd I instancji.

NSA stwierdza, że Sąd I instancji wbrew zarzutom procesowym skargi kasacyjnej nie dopuścił się naruszenia wskazanych w tych zarzutach przepisów postępowania. Z treści uzasadnienia wynika jednoznacznie, że Sąd przedstawił motywy faktyczne i prawne wydanego rozstrzygnięcia, odniósł się wyczerpująco do wszystkich zarzutów formułowanych w skardze i uzasadnienie wyroku spełnia wymogi wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wracając do oceny braku naruszenia przez Radę Miasta władztwa planistycznego poprzez poprowadzenie linii nieprzekraczalnej zabudowy przez budynek na działce skarżącej NSA w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie. Wprowadzony tą linią zakaz stawiania nowych budynków czy rozbudowy istniejących ogranicza prawo własności ale nie czyni tego w sposób nieuzasadniony, a zatem mieści się to w granicach władztwa planistycznego. Zachowana została proporcja między uprawnieniami skarżącej do zabudowy działki a interesem publicznym w szczególności wymogami bezpieczeństwa. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że gdyby nie było przed wprowadzeniem planu żadnego budynku na przedmiotowej działce, nie byłoby żadnej wątpliwości, że taki obiekt tak blisko pasa drogowego nie może powstać, tak z powodu przepisów ustawy o drogach publicznych, jak i z przyczyn kompozycyjnych. Oba te powody czyniły usprawiedliwionym działanie Rady Miasta polegające na ograniczeniu właściciela w jego uprawnieniach. Okoliczność, że budynek skarżącej istniał przed wprowadzeniem Planu, nie stanowi podstawy, aby pozwolić na jego rozbudowę, czyli powiększenie niektórych lub wszystkich istotnych parametrów w strefie, gdzie zamysłem organu planistycznego było zachowanie ładu przestrzennego poprzez wyeliminowanie dalszej niekontrolowanej zabudowy. Z tego względu, w ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że owo naruszenie praw właścicielskich było naruszeniem usprawiedliwionym potrzebą realizacji spójnej polityki przestrzennej na terenie objętym zaskarżonym planem.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zasądzeniu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.