Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 172/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 2,  art. 218
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Cezary Kosterna (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi W. Ż. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 9 stycznia 2023 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Pan W. Ż. (dalej: Skarżący) wniósł skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 9 stycznie 2023 r. znak [...] utrzymujące w mocy po rozpatrzeniu zażalenia postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z 16 listopada 2022 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie sprawy:

Pismem z 13 czerwca 2022 r. W. Ż. wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby od 07.02.1992 r. przy wykonywaniu zadań określonych w art. 13 ust. 1 pkt 6 oraz od 01.01.2018 r. na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U z 2022r., poz. 1626, (dalej jako u.z.e.f.).

W odpowiedzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. pismem z dnia 1 września 2022 r. poinformował, że dokumenty znajdujące się w aktach osobowych nie potwierdzają okresu zatrudnienia, o którym mowa w art. 13. ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. u.z.e.f., tj. jako inspektora prowadzącego czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 i 5 - ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 720,1165 i 2261).

Pismem z 16 września 2022 r. Pan W. Ż. wystąpił z kolejnym wnioskiem o wydanie zaświadczenia:

1. potwierdzającego pełnienie służby -

a) od 07.02.1992 r. do 31.12.2003r - przy wykonywaniu zadań określonych w art. 13 ust. 1 pkt. 6 lit. b) u.z.e.f,

b) od 15.09.1999r do 31.08.2022r. przy wykonywaniu zadań opisanych stosownie do art. 15d ust. 1 przy odpowiednim zastosowaniu art. 15d ust. 4, art. 13 ust 1 pkt ld oraz w zw. z w art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b ww. ustawy,

2. o uposażeniu i odpowiednio wynagrodzeniu, uzyskanym w okresie od 01 marca 1991 r. do 31 sierpnia 2022 r.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: Dyrektor IAS lub Organ I instancji) postanowieniem z 16 listopada 2022 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez Pana W. Ż. W uzasadnieniu stwierdził, że Wnioskodawca nie spełnia wymagań ustawowych w zakresie stażu pełnienia służby w zakresie wskazanym we wniosku o wydanie zaświadczenia.

W. Ż. w zażaleniu na to postanowienie zarzucił obrazę przepisu art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 171 ust. 1 i ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę o KAS (Dz. U. z 2016r, poz. 1948 ze zm., dalej: ustawa wprowadzająca) i art. 13 ust. 1 pkt. 6 lit. b u.z.e.f, poprzez błędne uznanie, że przepisy u.z.e.f. nie pozwalają na wydanie zaświadczenia, którego dotyczył wniosek. Skarżący wskazał między innymi, że nieprzerwanie od 02.11.1988 r. zajmuje się realizacją zadań z obszaru związanego z rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych oraz ściganiem ich sprawców, w zakresie określonym w ustawie karnej skarbowej (Dz.U. z 1984r, Nr 22, poz 103), a następnie w ustawie z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2022 r. poz. 859).

Zaskarżonym postanowieniem Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: Szef KAS lub Organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo nie potwierdził wskazywanego przez Skarżącego okresu zatrudnienia jako okresu równorzędnego ze służbą w oparciu o przepisy ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący nie wykonywał w tym okresie zadań przypisanych dla Służby Celnej, ani też przekształcenie stosunku pracy w stosunek służby nie spowodowało otrzymania przez Skarżącego aktu mianowania do służby stałej. Nie ma podstaw do uznania tego okresu za okres równorzędny ze służbą w rozumieniu ww. art. 13 ust. 1d u.z.e.f.

Uzasadniając postanowienie Szef KAS wyjaśnił, że organ weryfikuje żądanie wydania zaświadczenia poprzez pryzmat przesłanek opisanych w art. 217 § 2 k.p.a.. Z przepisu tego wynika, iż zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W drugim przypadku, jak stanowi art. 218 § 1 k.p.a., organ jest zobowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z § 2 art. 218 k.p.a. wynika dodatkowo, iż przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

W ocenie Szefa KAS w rozpatrywanej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. uznał istnienie interesu prawnego w uzyskaniu przez W. Ż. zaświadczenia potwierdzającego spełnianie warunków dotyczących wysługi emerytalnej na podstawie przepisów działu VII k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń. Szef KAS zauważył, że nie jest dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przy ocenie zasadności odmowy wydania zaświadczenia istotne jest, iż stanowi ono wyłącznie przejaw wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Szef KAS przytoczył treść art. 12 i art. 13 u.z.e.f. Dalej wskazał, że W. Ż. wnosi o uwzględnienie wykonywania przez niego pracy od 07.02.1992 r. do 31.12.2003 r. - przy wykonywaniu zadań określonych w art. 13 ust. 1 pkt. 6 lit. b) u.z.e.f., od 15.09.1999r do 31.08.2022r. przy wykonywaniu zadań opisanych stosownie do art. 15d ust. 1 przy odpowiednim zastosowaniu art. 15d ust. 4, art. 13 ust 1 pkt ld oraz w zw. z w art. 13 ust. 1 pkt. 6 lit. b ww. ustawy - do stażu (okresu) służby wymaganej dla uzyskania uprawnień do emerytury policyjnej oraz potwierdzenie uposażenia i odpowiednio wynagrodzenia uzyskanego w okresie od 01 marca 1991 r. do 31 sierpnia 2022 r.

Mając na uwadze wniosek Strony oraz obowiązujące w tym zakresie i powołane wyżej przepisy, Szef KAS dokonał analizy przebiegu jego pracy i służby. Organ uznał, że badane okresy zatrudnienia nie są sporne. Skarżący nie zgadza się natomiast z odmową wydania zaświadczenia stwierdzającego, że okresy wykonywanej przez niego pracy stanowią okresy równorzędne ze służbą. Dalej stwierdził, że w myśl powołanego wyżej przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1d u.z.e.f. jako równorzędne ze służbą w wymienionych w tym przepisie służbach traktuje się okresy zatrudnienia funkcjonariuszy od dnia 15 września 1999 r. do dnia przekształcenia stosunku pracy w stosunek służby w przypadku, gdy osoba, która wykonywała zadania przypisane dla Służby Celnej, otrzymała akt mianowania skutkujący tym przekształceniem. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym, którą wprowadzono przywoływany powyżej przepis art. 13 ust. 1 pkt 1d (druk sejmowy 3604, VIII kadencja), przepis ten dotyczy tylko tych osób, które w dniu wejścia ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. L). poz. 802, z późn. zm.), a więc w dniu 15 września 1999 r. były już zatrudnione w administracji celnej i na mocy art. 91 ust. 1 tej ustawy czasowo wykonywały zadania przewidziane dla Służby Celnej, do momentu przekształcenia dotychczasowego stosunku pracy w stosunek służby na podstawie art. 92 tej ustawy. Zgodnie z uzasadnieniem tej zmiany, przepis ten ma na celu równe traktowanie wszystkich osób, które otrzymywały propozycje służby (a w konsekwencji akty mianowania) w różnych terminach ustawowo określonego, 9-cio miesięcznego okresu.

Szef KAS uznał, że w związku z tym, iż w dniu 15 września 1999 r. Skarżący nie był zatrudniony w administracji celnej, powyższy przepis nie ma do niego zastosowania. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Skarżący otrzymał propozycję służby, stanowiącą po jej przyjęciu decyzję administracyjną dopiero w 2017 r. w związku reformą KAS. Nie może być zatem w oparciu o ww. podstawę prawną wydane zaświadczenie potwierdzające za równorzędne ze służbą wszystkie okresy zatrudnienia Skarżącego przed przyjęciem propozycji służby w 2017 r. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo nie potwierdził wskazywanego przez Skarżącego okresu zatrudnienia jako okresu równorzędnego ze służbą w oparciu o ww. przepis ustawy zaopatrzeniowej. Dodatkowo Skarżący nie wykonywał w tym okresie zadań przypisanych dla Służby Celnej, ani też przekształcenie stosunku pracy w stosunek służby nie spowodowało otrzymania przez Skarżącego aktu mianowania do służby stałej. Z uwagi na powyższe nie ma podstaw do uznania tego okresu za okres za równorzędny ze służbą w rozumieniu ww. art. 13 ust. ld u.z.e.f.

Wbrew argumentacji Skarżącego podstawy wydania wnioskowanego zaświadczenia nie może stanowić również przepis art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b) u.z.e.f. Zgodnie z ww. przepisem okresami równorzędnymi ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Wywiadu Wojskowego, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służbie Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służbie Celnej, Służbie Celno-Skarbowej i w Służbie Więziennej są okresy zatrudnienia jako inspektorzy prowadzący czynności dochodzeniowo-śledcze, o których mowa w art. 38 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 720, 1165 i 2261). Przepisy te obowiązywały na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 127, poz. 858) i weszły w życie w dniu 30 lipca 2010 r. Brak jest więc podstaw by aktualnie dokonać wykładni rozszerzającej przepisu ustawy zaopatrzeniowej i uznać, że art. 13 ust. 1 pkt 6 lit. b) odnosi się również do czynności z okresów, gdy w ustawie o kontroli skarbowej nie istniały zapisy art. 38 ust. 4 i 5. Tak więc analizie nie mogą zostać poddane okresy przed wejściem w życie ww. ustawy. W okresach zaś późniejszych Skarżący nie był zatrudniony w organach kontroli skarbowej jako inspektor kontroli skarbowej i nie realizował zadań przewidzianych ww. ustawą. W oparciu jedynie o interpretacje i przekonania Skarżącego co do charakteru realizowanych przez niego zadań, nie mogą stanowić podstawy potwierdzenia w formie zaświadczenia okresów zatrudnienia wliczanych do wysługi emerytalnej.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącego, który domaga się dokonania interpretacji ww. przepisów i potwierdzenia, że okresy pracy od 07.02.1992 r. do 31.12.2003 r. stanowią okresy zatrudnienia przy wykonywaniu zadań określonych w art. 13 ust. 1 pkt. 6 lit. b) u.z.e.f., Szef KAS zauważył, że organem właściwym do interpretacji przepisów w zakresie wysługi do uprawnień emerytalnych jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Interpretowanie bowiem kwestii podniesionych przez Skarżącego, będących zarazem przedmiotem jego wniosku o wydanie zaświadczenia nie może odbywać się w trybie zaświadczeniowym uregulowanym w Dziale VII k.p.a. Tryb ten nie służy do przyznawania praw, wykładni niejasnych przepisów oraz korygowania czy interpretacji dokumentów służby. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Podobnie również postępowanie wyjaśniające, przewidziane wart. 218 § 2 k.p.a., przeprowadzone może być jedynie w ograniczonych ramach postępowania dowodowego. Z przepisów art. 217-219 k.p.a. wynika prawny reżim dotyczący wydawania zaświadczeń, zgodnie z którym organ zobowiązany jest do interpretacji ww. przepisów w sposób ścisły. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Takie postępowanie organ I instancji przeprowadził. Organ wystawiający zaświadczenie nie rozstrzyga ani o przyznaniu uprawnień emerytalnych, ani także o zaliczeniu konkretnych okresów na ich poczet, nie dokonuje też interpretacji przepisów w tym zakresie.

Szef KAS stwierdził, że wbrew argumentacji Skarżącego, art. 171 ust 2 pkt 2b ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie może stanowić podstawy wydania wnioskowanego zaświadczenia, nie odnosi się on bowiem do wysługi w zakresie zaopatrzenia emerytalnego, którym funkcjonariusze Służby Celnej nie byli jeszcze wówczas objęci. Kwestia wliczenia do wysługi emerytalnej okresu pracy została rozstrzygnięta w obowiązującej ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie u.z.e.f. pracownikowi, który przyjął propozycję pełnienia służby, okres służby uprawniający do świadczeń z u.z.e.f. liczy się od dnia przekształcenia stosunku pracy w stosunek służby w Służbie Celno- Skarbowej, określonego w propozycji pełnienia służby. Zgodnie z ust. 2 ww. ustawy funkcjonariuszowi Służby Celnej i funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej okresy, o których mowa w art. 150 ust. 8 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, w art. 22b ust. 8 i art. 94 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. poz. 1641, z późn. zm.) oraz w art. 99 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1799 i 1948), nie są traktowane jako okresy służby, ani okresy równorzędne ze służbą w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego wymagany do uzyskania uprawnień emerytalnych okres służby, brak jest również podstaw do wydania zaświadczenia w zakresie uposażenia do wyliczenia podstawy emerytalnej.

W skardze wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił:

1. błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie:

- art. 12 ust. 3, art. 13 ust. 1 pkt Id, pkt 6 lit. b i art. 15 d ust. 1 i 4 u.z.e.f. poprzez przyjęcie, iż nie mają one zastosowania wobec Skarżącego,

- art. 171 ust. 1 i ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę KAS (Dz. U. z 2016r, poz. 1948 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż nie ma on zastosowania w zakresie zaopatrzenia emerytalnego,

- art. 150 ust. 7, 8 i 8a ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez przyjęcie, iż uregulowania z nich wynikające mają zastosowanie wobec funkcjonariuszy, którzy nabyli swój status na podstawie art. 171 ust. 1 i ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę KAS (Dz. U. z 2016r,poz. 1948 ze zm.), a w konsekwencji:

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 217 § 1 i § 2 pkt. 2 k.p.a., art. 218 par 1 i 2 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia z dnia 16 listopada 2022 r. i nie wydaniu zaświadczenia o okresie służby w sytuacji, gdy prawidłowe przeprowadzone postępowanie skutkować winno uchyleniem przedmiotowego postanowienia i orzeknięcie co do istoty sprawy.

W oparciu o tak sformułowane wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, oraz o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W., do wydania w określonym terminie zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby od 07.02.1992 r. do 31.12.2003 r., przy wykonywaniu zadań określonych m.in. w art. 13 ust. 1 pkt. 6 u.z.e.f.

W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa) sąd administracyjny uwzględnia skargę na postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 w zw. z art. 126 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 ppsa. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę, nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności.

Przedmiotem skargi jest postanowienie dotyczące odmowy wydania zaświadczenia. Poza sporem jest, że Skarżący żądał wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 kpa, to jest potwierdzającego określone fakty lub stan prawny. W takim przypadku organ, zgodnie z art. 28 § 1 kpa jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter odformalizowany i uproszczony, nie znajdują w nim zastosowania przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. W szczególności w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie prowadzi się postępowania dowodowego, zgodnie bowiem z art. 218 § 2 kpa organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (nie dowodowe). Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1112/17, CBOSA).

Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17, CBOSA), zgodnie z którym przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku. Przedmiotem postepowanie w sprawie wydawania zaświadczenia nie może też być wykładnia prawa materialnego w zakresie określenia uprawnień, które wprost nie wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych będących w posiadaniu organu. aktów. Tym samym w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie może modyfikować treści dostępnych mu dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści z tych dokumentów wprost niewynikającej. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może jedynie odmówić wydania zaświadczenia. (Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega bowiem na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia.

Odmowa wydania zaświadczenia następuje zatem w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., II OSK 654/18, CBOSA).

Wskazane przez Skarżącego w skardze jako naruszone przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dotyczą przyznawania emerytury dla funkcjonariuszy służby celnej w związku ze służbą (art. 12 ust. 3 u.z.e.f.), w tym określając jakie okresy uważa się za równorzędne ze służb ą (art., 13 ust, 1 pkt 1d i pkt 6 lit. b) u.z.e.f., oraz zasady określania wysokości emerytury (art. 15d ust. 1 i 4 u.z.e.f.). Organ w sprawie wydania zaświadczenie w rozumieniu wyżej wskazanym nie może zastępować organu określającego przyznawanie świadczeń emerytalnych w wykładni i zastosowaniu tych przepisów, co trafnie zauważył Szef KAS.

Z kolei art. 171 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających ustawę KAS określa zasady przekształcenia dotychczasowej formy zatrudnienia w organach celnych i skarbowych w stosunek służby, który pozwala na zaliczenie wcześniejszego zatrudnienia do okresu służby w Służbie Celno-Skarbowej oraz pracy w jednostkach KAS, od którego zależą uprawnienia i świadczenia należne funkcjonariuszowi oraz pracownikowi, przy czym art. 170 ust. 1 i ust. 2 przepisów wprowadzających ustawę KAS stanowią o zasadach wygaśnięciu stosunków pracy i stosunków służbowych osób zatrudnionych w jednostkach KAS.

Analizowane postanowienie dotyczyło prawnej kwalifikacji zatrudnienia skarżącego od 7 lutego 1992 r. do 31 grudnia 2003 r, który to okres – zdaniem Skarżącego – był okresem równorzędnym ze służbą od którego zależą uprawnienia świadczenia należne funkcjonariuszowi.

W ocenie Sądu, Organ odmawiając wydania zaświadczenia, trafnie uznał, że rozstrzygnięcie tak ukształtowanego zagadnienia prawnego nie może nastąpić w drodze wydania zaświadczenia. Postępowanie o wydanie zaświadczenia nie może zastąpić postępowania zmierzającego do ustalania praw wnioskującego o wydanie zaświadczenia, czy też kształtowania jego nowej sytuacji prawnej. Postępowanie to wymaga ustalenia stanu faktycznego, dokonania wykładni mających zastosowanie przepisów prawa i wreszcie subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do wyinterpretowanych norm prawnych.

Zatem organy odmawiając wydania zaświadczenia nie naruszyły art. 217 § 1 i § 2 pkt. 2 kpa, art. 218 par 1 i 2 kpa, gdyż wydanie oczekiwanego przez Skarżącego zaświadczenia o ukształtowaniu jego wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego, wykładni przepisów prawa i ich zastosowania, czego nie można czynić w trybie wydania zaświadczenia. Organy nie powinny przy tym wypowiadać się w trybie wydawania (czy odmowy wydania) zaświadczenia o uprawnieniach Skarżącego wynikających z jego pracy i służby. Zawarte w uzasadnieniach postanowień stwierdzenia dotyczące tych praw nie mogą więc być co do zasady wiążące w ewentualnych innych postepowaniach dotyczących tych praw. Sąd w niniejszym postepowaniu dotyczącym jedynie odmowy wydania zaświadczenia nie może oceniać prawidłowości tych stwierdzeń organów co do uprawnień Skarżącego.

Biorąc to wszystko pod uwagę, należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ppsa.