Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 136/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. B. i C. B. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 listopada 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących A. B. i C. B. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 12 listopada 2015 r. nr [...] znak [...] na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.);

- art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: u.p.b.);

po rozpatrzeniu odwołania skarżących – A. i C.B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia 7 kwietnia 2015 r., znak [...] , którą odmówiono wydania nakazu rozbiórki słupa z transformatorem SN wzniesionego na działce nr [...] w miejscowości G. , gmina W. , linii napowietrznych SN i NN, 3 linii kablowych NN oraz uziemienia.

utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na skutek pisma skarżących z dnia 3 czerwca 2014 r. organ I instancji pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. wezwał [...] S.A. do złożenia wyjaśnień w sprawie posadowienia na działce nr [...] w m. G. transformatora SN o nr [...] wraz z liniami napowietrznymi i kablowymi oraz do przedłożenia wskazanych w ww. wezwaniu dokumentów. Dnia 21 lipca 2014 r. do siedziby PINB zgłosili się przedstawiciele [...] S.A. przedstawiając oświadczenie J.P. , wypis z rejestru gruntów z dnia 5 listopada 1997 r., oświadczenie kierownika budowy, mgr inż. D.S. z dnia 27 grudnia 2010 r., zgłoszenie zamiaru wykonania przebudowy sieci elektroenergetycznej z dnia 18 sierpnia 2010 r., znak: [...] oraz protokół nr [...] z dnia 30 grudnia 2010 r. odbioru przedmiotowej stacji. Zawiadomieniem z dnia 23 lipca 2014 r., znak: [...] organ I instancji poinformował strony, iż nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej dokonanej przez [...] S.A polegającej na posadowieniu na działce nr [...] w miejscowości G. transformatora SN o nr [...] wraz z liniami napowietrznymi i kablowymi.

Skarżący pismem z dnia 6 sierpnia 2014 r. podnieśli m.in., iż w przedmiotowej sprawie [...] S.A. winna uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, a nie dokonać zgłoszenia. Wobec powyższego PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie rozbiórki samowoli budowlanej w postaci słupa z transformatorem SN wzniesionego na działce nr [...] w miejscowości G. , gmina W. , Inwestor [...] S.A. oraz o planowanej na dzień 9 października 2014 r. kontroli 9 października 2014 r. przeprowadzono kontrolę na działce nr [...] w miejscowości G.

Postanowieniem nr [...] z dnia 5 listopada 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 81c ust. 2 u.p.b. zobowiązano [...] S.A. do dostarczenia oceny technicznej inwentaryzacji wykonanych robót objętych zgłoszeniem złożonym do Starosty W. w 18.08.2010 r., znak [...] dotyczącym "przebudowa sieci energetycznej napowietrznej SN-15kV o długości 48 m: przebudowa sieci energetycznej napowietrznej nN o długości 106 m; przebudowa stacji transformatorowej 15/0,4kVzw słupowej bramkowej na jednosłupową" na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] w miejscowości G. , gmina W. (...). Ww. dokumenty zostały przedłożone przez [...] S.A. za pismem z dnia 10 grudnia 2014 r., znak: [...]

Następnie PINB pismem z dnia 23 grudnia 2014 r., znak: [...] zwrócił się do Starosty W. o udzielenie informacji na podstawie jakich dowodów Starosta W. uznał, że inwestor [...] S.A. posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przesłanie ich w uwierzytelnionej kserokopii. Starosta W. za pismem z dnia 2 stycznia 2015 r., znak: [...] przesłał do PINB uwierzytelnioną kserokopię oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu 7 kwietnia 2015 r. PINB wydał skarżoną decyzję, którą wraz z aktami sprawy przesłał organowi odwoławczemu za pismem z dnia 12 maja 2015 r., znak: [...] . We wspomnianym piśmie przewodnim PINB poinformował organ odwoławczy, iż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie przeprowadził merytoryczne rozpoznanie przedmiotowej sprawy w oparciu o przesłane przez PINB akta sprawy organu I instancji oraz zbadał prawidłowość skarżonej decyzji odmawiającej wydania nakazu rozbiórki słupa z transformatorem SN wzniesionego na działce nr [...] w miejscowości G. , gmina W. , linii napowietrznych SNi NN, 3 linii kablowych NN oraz uziemienia.

Organ dokonując analizy kręgu stron postępowania przyjętego przez organ I instancji uznał, iż jest on tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Przed organem nadzoru budowlanego szczebla powiatowego w W. prowadzono postępowanie w sprawie dot. rozbiórki samowoli budowlanej w postaci słupa z transformatorem SN wzniesionego na działce nr [...] w miejscowości G. , gmina W. , Inwestor [...] S.A.

Organ wskazał, iż ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443) zmieniono treść u.p.b. jednakże zgodnie z art. 6 ust. 1 przywołanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przepisy u.p.b. w brzmieniu sprzed w/w nowelizacji.

Organ wskazał, iż materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 51. Podniósł, iż artykuł 51 u.p.b. wraz ze ściśle powiązanym z nim art. 50 u.p.b. regulują tryb tzw. postępowania naprawczego w sytuacjach innych niż budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Organ wskazał, iż w kontekście legitymowania się inwestora przed organem I instancji skutecznym zgłoszeniem do organu administracji architektoniczno-budowlanej, należy uznać, iż nie występują przesłanki zignorowania przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych. W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje na zaistnienie przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 3 u.p.b.

Zatem postępowanie słusznie zostało przeprowadzone przez PINB w trybie art. 50-51 u.p.b.

Organ zauważył, że postępowanie naprawcze prowadzone w trybie ściśle ze sobą powiązanych art. 50 i 51 u.p.b. jest wieloetapowe. Jego zasadniczym celem jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodności z prawem w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego).

W świetle ogólnej zasady, wyrażonej w art. 28 ust. l u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że zaistniały określone w art. 29-31 u.p.b. wyjątki. Do wymienionych w przytoczonych artykułach wyjątków nie zalicza się rozebrania starego obiektu budowlanego w postaci słupa z transformatorem SN i wykonanie nowego, w zmienionej lokalizacji. Organ I instancji dokonał zatem prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych stwierdzając, iż należy uznać je za budowę. Jednakże, jak wskazano powyżej, dokonanie zgłoszenia na przedmiotową inwestycję do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej oraz brak sprzeciwu wspomnianego organu upoważniały PINB do przeprowadzenia postępowania trybie art. 50 i 51 u.p.b.

Organ I instancji nie był zobligowany do uprzedniego wydania postanowienia w oparciu o art. 50 ust. l u.p.b.

Ocena poszczególnych dowodów należy zatem do kompetencji organu administracyjnego, który jednakże winien dokonać jej w sposób zgodny z zasadami k.p.a. Zdaniem MWINB organ I instancji zastosował się do powyższej zasady przez co właściwie uznał za niecelowe wydanie nakazu rozbiórki słupa z transformatorem SN wzniesionego na działce nr [...] w miejscowości G. , gmina W. , linii napowietrznych SN i NN, 3 linii kablowych NN oraz uziemienia.

Organ wskazał, iż biorąc pod uwagę okoliczność wszczęcia niniejszego postępowania na wniosek skarżących oraz fakt, iż logiczną konsekwencją uznania, że PINB w sposób właściwy zebrał oraz ocenił materiał dowodowy koniecznym jest stwierdzenie, że przedmiotowe postępowanie legalizacyjne winno zostać zakończone poprzez wydanie decyzji odmawiającej wydania nakazu rozbiórki na [...] S. A.

Odnosząc się do kwestii poruszonych w odwołaniu oraz pozostałych pismach stron, organ wskazał na właściwość sądów powszechnych w sprawach naruszenia własności oraz zasadniczy cel postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 u.p.b., jakim jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa administracyjnego (budowlanego).

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący zarzucając jej:

naruszenie art. 48 ustawy Prawo Budowlane wskutek błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie procedura legalizacyjna winna być prowadzona z pominięciem procedury określonej w tym przepisie;

ewentualnie naruszenie art. 51 ustawy Prawo Budowlane na skutek zaniechania przeprowadzenia procedury legalizacyjnej pomimo stwierdzenia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy (tzw. inny przypadek samowoli).

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący podkreślili, iż bezsporne jest, że wadliwe zgłoszenie przez inwestora nie spotkało się ze sprzeciwem właściwego organu, w efekcie czego inwestycja została rozpoczęta i zakończona.

Zdaniem skarżących, organ błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie może znajdować zastosowania procedura określona w art. 48 ustawy i że należy zastosować procedurę wskazaną w art. 50 i 51 ustawy.

Skarżący podkreślili, iż w niniejszej inwestor dokonał zgłoszenia przebudowy stacji transformatorowej ze słupowej bramkowej na jednosłupową, a w ostateczności dokonał rozbiórki dotychczasowej stacji transformatorowej i wybudował nową stację transformatorową w nowej lokalizacji.

W ocenie skarżących rodzi się podejrzenie, że mamy do czynienia z celowym działaniem inwestora, który musiał wiedzieć, że jego zamierzenie budowlane nie polega na przebudowie stacji transformatorowej, ale na rozbiórce dotychczasowej stacji i budowie nowej w innym miejscu. Takie działanie inwestora winno skutkować dla niego restrykcyjnymi skutkami w postaci zastosowania art. 48 ustawy.

W niniejszej sprawie doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w pierwszej kolejności winno polegać na wykonaniu stosownej dokumentacji projektowej, jaka byłaby wymagana dla uzyskania pozwolenia na budowę.

Skarżący zarzucili, iż w zaskarżonej decyzji kwestia posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości została potraktowana zupełnie marginalnie. Organ nie wskazał z jakiego dokumentu ten tytuł prawny wynika. Z kolei skarżący w toku postępowania wskazywali, że nigdy nie udzielali zgody na wykonanie przedmiotowej inwestycji, a inwestor nie dysponował tytułem prawnym do ich nieruchomości. Kwestia ta winna być szczegółowo zbadana w ramach procedury doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, która to procedura z niewiadomych przyczyn została całkowicie pominięta przez organ.

Zdaniem skarżących wydano decyzję, której treść nie jest przewidziana w ramach procedury naprawczej, co winno skutkować przyjęciem, że decyzja taka została wydana bez podstawy prawnej.

Organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

§ 2. W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie".

Skarga odniosła skutek, co nie oznacza, że Sąd podziela w całości argumentację skargi.

W kontrolowanej sprawie organy przyjęły, że inwestor zrealizował na działce skarżących roboty budowlane w postaci budowy słupa z transformatorem SN wzniesionego na działce nr [...] w miejscowości G. , gmina W. , linii napowietrznych SN i NN, 3 linii kablowych NN oraz uziemienia - wymagające pozwolenia na budowę, przy czym dla ich prawnego uzasadnienia inwestor wskazuje na uprzednio dokonane zgłoszenie tych ww. robót budowlanych. Organy przyjęły, że ww. roboty te nie mieszczą się w ustawowym pojęciu przebudowy linii energetycznej.

Z akt sprawy wynika, że inwestor dokonał, w ramach istniejącej linii energetycznej, zgłoszenia przebudowy stacji transformatorowej ze słupowej bramkowej na jednosłupową, a następnie dokonał rozbiórki dotychczasowej stacji transformatorowej i wybudował nową stację transformatorową w nowej lokalizacji.

W tym stanie faktycznym organy przyjęły, że w świetle ogólnej zasady, wyrażonej w art. 28 ust. 1 u.P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że zaistniały określone w art. 29-31 u.P.b. wyjątki. Z treści art. 29 ustęp 2 punkt 11 Prawa budowlanego wynika, że wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie linii elektroenergetycznych nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz na podstawie art. 30 ustęp 1 punkt 2 Prawa budowlanego jedynie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Do wymienionych w przytoczonych artykułach wyjątków nie zalicza się, zdaniem organów, rozebrania starego obiektu budowlanego w postaci słupa z transformatorem SN i wykonanie nowego, w zmienionej lokalizacji.

Zgodnie z art. 3 pkt 7) u.P.b "ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego".

Jak stwierdza doktryna: "Zmiana definicji pojęcia "budowa" prowadzi do uporządkowania istniejącej materii ustawowej. Z jego zakresu została wyłączona w porównaniu do dotychczasowego tekstu ustawy - kategoria "przebudowy". W konsekwencji przebudowa nie jest budową w rozumieniu p.bud. W ten sposób ustawodawca utrzymuje zaznaczoną już we wcześniejszej nowelizacji tego przepisu tendencję do ograniczenia zakresu pojęcia "budowa" wyłącznie do tych rodzajów robót budowlanych, które powodują powstanie nowego obiektu lub nowej części obiektu". Tak: Cieślik Ziemowit, Prawo budowlane. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Opublikowano: LEX/el. 2003.

W nawiązaniu do treści art. 3 pkt 7 u.P.b. jest w komentarzach podnoszone, że: "Wprowadzona nowelizacją ustawy zmiana definicji pojęcia "roboty budowlane" jest powiązana ze zmianą definicji pojęcia "budowa" z art. 3 pkt 6 p.bud. Do zakresu robót budowlanych została włączona przebudowa. W konsekwencji w sensie p.bud. przebudowa nie jest już budową, jak miało to miejsce w dotychczasowym stanie prawnym. Zgodnie z intencją ustawodawcy budowa stanowi szczególny rodzaj robót budowlanych, powodujący powstanie nowego budynku lub nowej części budynku. Roboty budowlane obejmują zaś również prace wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym, prowadzące wyłącznie do zmian w ramach dotychczasowego układu funkcjonalnego. W tym sensie przebudowa należy do kategorii robót budowlanych. Bez znaczenia dla tej kwalifikacji pozostaje przy tym fakt, czy zmiany układu funkcjonalnego obiektu odnoszą się wyłącznie do elementów wypełniających, czy również konstrukcyjnych [J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 78]. Przeniesienie przebudowy do kategorii robót budowlanych ma bardzo poważne skutki materialnoprawne. W konsekwencji powyższej zmiany do przebudowy dokonywanej bez wymaganego pozwolenia będą miały zastosowanie przepisy o obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 i n. p.bud.), a nie przepisy dotyczące rozbiórki samowoli budowlanej (art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 p.bud.). Ustawodawca dostrzegł, że rozbiórka przebudowanej części obiektu nie jest z reguły możliwa bez rozbiórki całego obiektu. Wydanie nakazu w stosunku do przebudowy oznaczało zatem na gruncie dotychczasowego stanu prawnego objęcie nim również tych części obiektu, które zostały zrealizowane legalnie. Obecne brzmienie art. 3 pkt 7 p.bud. usuwa wskazane zagrożenie". Tak: C.Z. , Prawo budowlane. jak wyżej.

W myśl art. 3 pkt 7a) u.P.b. " ilekroć jest mowa w ustawie o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego".

Przytoczona definicja przebudowy nawiązuje w zasadzie do istoty budynku, w związku z czym jej stosowanie do obiektów budowlanych i jednocześnie liniowych czyni pewne trudności interpretacyjne.

A zatem w kontrolowanej sprawie trzeba rozważyć mając na uwadze specyfikę obiektów liniowych, czy wymiana słupa ze starego na nowy w nowej lokalizacji w ramach istniejącej linii energetycznej mieści się w pojęciu budowy, czy przebudowy linii energetycznej. A zatem zadaniem organu było zastanowienie się w realiach kontrolowanej sprawy, czy w odniesieniu do stanu faktycznego związanego z robotami budowlanymi na działce skarżących można mówić o przebudowie sieci energetycznej, czy budowie nowego określonego elementu stacji energetycznej.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że dla ustalenia, czy w sprawie mamy do czynienia z budową czy przebudową linii energetycznej trzeba uwzględnić specyfikę linii energetycznej w myśl postanowień Prawa budowlanego, która w swej istocie stanowi budowlę i zrazem obiekt liniowy. Zgodnie z art. 3 ilekroć w ustawie jest mowa o:

1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury;

Zgodnie z art. 3 pkt 3) u.P.b. ilekroć mowa o budowli – "należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, (.....)".

Z kolei, w myśl art. 3 pkt 3a) u.P.b ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie liniowym - należy przez to rozumieć "obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego".

Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia - dla potrzeb istniejącej linii energetycznej - z przeniesieniem urządzenia energetycznego na inne miejsce (tzn. z przeniesieniem słupa i stacji transformatorowej), z którym wiązała się konieczność wybudowania dodatkowego elementu linii energetycznej i jednocześnie z wytworzeniem nowego urządzenia energetycznego w miejsce urządzenia podlegającego wyburzeniu, z czym wiąże się konieczność wybudowania dodatkowego nowego elementu linii energetycznej. W tej sytuacji, w ramach istniejącej linii energetycznej, powstał od początku w nowej lokalizacji jej nowy element składowy nie istniejący przed rozpoczęciem robót budowlanych (powstała zatem nowa część składowa obiektu liniowego o nazwie linia energetyczna).

W związku z tym organy zatem zasadnie przyjęły w realiach kontrolowanej sprawy, że w świetle ogólnej zasady, wyrażonej w art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że zaistniały określone w art. 29-31 u.p.b. wyjątki, a do wymienionych w przytoczonych artykułach wyjątków nie zalicza się rozebrania starego fragmentu obiektu budowlanego w postaci słupa z transformatorem SN i wykonanie nowego, w zmienionej lokalizacji.

W przekonaniu Sądu nie można automatycznie przyjmować, że wymiana substancji budowlanej na poszczególnych odcinkach istniejącej linii energetycznej stanowi zawsze jej przebudowę skoro jej charakterystycznym parametrem jest długość. Zakres prowadzonych robót budowlanych trzeba definiować z uwzględnieniem różnicy pomiędzy pojęciem "budowa" a "przebudowa".

Po ustaleniu powyższych okoliczności, Sąd przechodzi do ustosunkowania się względem zarzutów skargi.

Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U.2013.1409 z dnia 2013.11.29, dalej w skrócie u.P.b.), na który powołują się skarżący, wnosząc o jego zastosowanie w sprawie :

"1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona".

Trzeba przy tym podkreślić, że alternatywny tryb legalizacji robót budowlanych, z uwagi na podnoszone przez inwestora zgłoszenie przedmiotowych robót budowlanych, przewiduje art. 50 ust. 1 pkt 3 u.P.b., zgodnie z którym: "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1.

Dla wykładni art. 50 ust. 1 pkt 3 u.P.b., niezbędne jest ustalenie treści art. 30 ust. 1 u.P.b., aby wiedzieć na czym polega naruszenie jego treści.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.P.b.:

"1. Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3:

1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, 5-19, 20a-21 oraz 28;

1a) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 - z zastrzeżeniem art. 29a;

2) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13;

3) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu:

a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków,

b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych,

c) (uchylona);

4) budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych.

W kontrolowanej sprawie naruszenie art. 30 ust. 1 u.P.b. polega na zgłoszeniu przez inwestora robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę.

Z powyższego wynika, że skoro przepis art. 30 ust.1 u.P.b. zawiera m.in. katalog budów (czyli odnosi się do określonych rodzajów obiektów budowlanych) oraz robót budowlanych, których wykonanie zwolnione jest z uzyskania pozwolenia na budowę, a wymaga jedynie zgłoszenia - to tym samym, oznacza to, że sformułowanie użyte w art. 50 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w brzmieniu: "wykonywanie robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub art. 49b ust. 1 ustawy" - może odnosić się również do obiektów budowlanych oraz, że wyrażenie: "z naruszeniem art. 30 ust.1" oznacza ich wykonanie po dokonaniu zgłoszenia, gdy ustawowo wymagane jest pozwolenie na budowę.

W kontrolowanej sprawie organy administracyjne przyjęły tezę, że co do zasady postępowanie w przedmiotowej sprawie dotyczącej budowy nowego i nowo usytuowanego słupa linii energetycznej wraz z transformatorem powinno być prowadzone w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 u.P.b.- i do niej się zastosowały.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę na pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie OSK 108/04 - ONSA nr 1 z 2004 r., poz.26), podnoszący, że zgłoszenie wykonywania robót budowlanych i brak sprzeciwu organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę.

W kontrolowanej sprawie organy administracyjne naruszyły art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotne znaczenie na wynik sprawy, a to przez brak weryfikacji w aktach administracyjnych kwestii wiarygodności posiadanej dokumentacji zgłoszeniowej, która powinna mieć co najmniej postać odpisu uwierzytelnionego przez właściwy organ zgłoszeniowy z oryginałem, którą to dokumentacją powinien dysponować właściwy do zgłoszenia organ, a którą powinien dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy, zgromadzić od tego organu, organ I instancji. W aktach sprawy znajduje się nieoznaczony, bez jakiegokolwiek pisma przewodniego, niebieski skoroszyt zawierający kserokopię zgłoszenia zamiaru wykonania przebudowy sieci elektroenergetycznej z dnia 18.08.2010 z pieczątką wskazującą na to, że jest to egzemplarz archiwalny [...] oraz projekt przebudowy nr [...] przy czym z treści decyzji organu I instancji wynika, że ten dokument jest do akt dołączony przez inwestora. Jednoznacznego ustalenia wymaga kwestia, czy jest to ten sam dokument, który został przekazany przez inwestora do organu zgłoszeniowego.

Z treści kontrolowanej decyzji nie wynika, że organ I instancji dokonał pełnej samodzielnej, krytycznej analizy kompletnej uwierzytelnionej dokumentacji zgłoszeniowej z wynikami oględzin w terenie i dokumentacji powykonawczej pod kątem rozważenia i przedstawienia w uzasadnieniu jakie roboty budowlane i gdzie usytuowane zostały objęte zgłoszeniem, a co zostało wykonane w rzeczywistości. Czerpanie bowiem skutków prawnych ze zgłoszenia robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, przez fakt nie wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu w terminie - nie może polegać na m.in. na tym, że w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 u.P.b. są akceptowane roboty budowlane wymagające pozwolenia a na dodatek istotnie odbiegające od dokonanego zgłoszenia. Sąd nie twierdzi, że w sprawie występuje taka okoliczność, tylko zadaniem organu jest w myśl art. 107 § 3 k.p.a. takie wyjaśnienie tych kwestii, aby nie budziły wątpliwości. W tym miejscu Sąd zauważa, że w Opinii technicznej, zlec. z dnia 18.11.3014 r. nt. przebudowy przedmiotowej sieci energetycznej napowietrznej, rzeczoznawca stwierdza, że z uwagi na nie wpuszczenie rzeczoznawcy przez właścicieli na teren działki nr [...] nie wykonał badań rezystancji uziemienia roboczego i ochronnego stancji transformatorowej jak również pomiaru rezystancji zestawu złączowo –pomiarowego (s. 7 opinii). Nadto na s. 9 tej opinii jest informacja, że należy zlikwidować wewnętrzne ogrodzenie stacji wykonane z desek oraz wyciąć samosiejki. Organy nie ustosunkowały się w kontrolowanych decyzjach do tej kwestii.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, i to ma istotne pierwszorzędne znaczenie dla kontrolowanej sprawy, że zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych działanie legalizacyjne w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 u.P.b. nie powinno pomijać kwestii dysponowania przez inwestora tytułem prawnym do prowadzenia robót budowlanych. Zważyć bowiem należy, że kwestia - czy w ramach postępowania naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego organy powinny badać prawo inwestora do dysponowania terenem na cele budowlane - była przedmiotem ustaleń w orzecznictwie. Stosownie bowiem do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 nie ma podstaw prawnych do wymagania od inwestora, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podkreślenia wymaga jednak, że choć w przywołanej uchwale istotnie wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak uchwały tej nie można interpretować w sposób sugerujący, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym jest bowiem sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym rzeczywiste, faktyczne posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Wskazana uchwała wyklucza jedynie możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w aktach tych brak jest dowodu wskazującego wprost na to, że skarżący wyrazili zgodę na dysponowanie przez inwestora ich terenem na cele budowlane. Ustalenie tej okoliczności stanowiącej wymóg prawa materialnego ma wpływ na wynik sprawy.

Na koniec, Sąd stwierdza, że nie podziela zarzutu skargi, że sentencja zaskarżonej decyzji organu I instancji, utrzymana w mocy przez organ II instancji, nie mieści się w znaczeniu ogólnym, teoretycznym w formule rozstrzygnięć, które można wyinterpretować w art. 51 ust. 7 w zw. z 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b. Tę kwestię wyjaśnił w uzasadnieniu organ I instancji (s. [...] ) i bez powtarzania tej argumentacji, Sąd uznaje, że potencjalnie, teoretycznie taki rodzaj decyzji może być wydany a contrario na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 u.P.b.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien w sposób odpowiedni do specyfiki sprawy stosować tryb art. 51 u.P.b. Wskazane powyżej uchybienia prawu materialnemu są na tyle istotne dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i dla jej wyniku, że w celu zachowania wartości wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) - w kontrolowanej sprawie zaistniała konieczność uchylenia decyzji organu II i I instancji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyższą ocenę i wskazania Sądu.

Mając na uwadze powyższe okoliczności prawne i faktyczne, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a, lit. c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.