Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 570/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 i art. 34
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi C Sp. z o.o. w L. na czynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

C. sp. z o.o. (dalej: skarżąca, strona, Spółka) wniosło skargę do sądu administracyjnego na czynność Prezydenta Miasta C. (dalej: organ) w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej w wyniku aktualizacji stawki dotacji przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] w C. (dalej: Liceum) w 2023 r., zarzucając naruszenie:

1. art. w zw. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2082, dalej: u.f.z.o.) w zw. z art. 1 ust. 1 , 3, 4, 9, 10,11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082, dalej: p.o.) poprzez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie 2,97 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły;

2. art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483) poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

W konsekwencji Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum w 2023 r., oraz zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że jest organem prowadzącym Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych tj. szkołę niepubliczną, dla której wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o.

Pismem z dnia 20 stycznia 2023 r., organ dotujący przekazał na rachunek bankowy skarżącej dotację oświatową za styczeń 2023 r.,

Na tej podstawie skarżąca ustaliła, iż stawka na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wynosi 2,19 zł.

W związku z powyższym skarżąca w terminie 30 dni od daty przekazania środków z tytułu dotacji za miesiąc styczeń 2023 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, tj. w dniu 17 lutego 2023 r. zaskarżając czynność Prezydenta Miasta C. w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...] w C.

W dniu 26 maja 2023 r. organ dotujący przekazał na rachunek bankowy Skarżącej dotację oświatową za maj 2023.

Na tej podstawie skarżąca ustaliła, iż stawka na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w 2023 r. w wyniku aktualizacji kwoty dotacji wynosi 2,97 zł.

Skarżąca wskazała, iż w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie.

Od września 2018 r. w związku z wprowadzeniem art. 10 a do ustawy z dnia z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela organy prowadzące szkoły niepubliczne są obowiązane do zatrudniania nauczycieli w oparciu o umowę o pracę zgodnie z dnie z ustawą z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Nawet przy przyjęciu zastosowania minimalnego wynagrodzenia o pracę dla nauczyciela zatrudnianego w szkole miesięczny koszt zatrudnienia nauczyciela w pełnym wymiarze czasu pracy kształtuje się obecnie na poziomie - 3.490 zł brutto, a wraz z kosztami pracodawcy 4 204,75zł. Powyższe zaś oznacza, że kwota dotacji oświatowej na 1 ucznia na rok 2023 nie pokrywa nawet 1 godziny pracy tego nauczyciela, a liczba przedmiotów nauczanych w szkole oznacza konieczność zatrudnienia większej ilości nauczycieli.

Ponadto wysokość wynagrodzenia dla nauczyciela zatrudnianego w szkole musi uwzględniać także kwalifikacje nauczyciela, w szczególności staż pracy i stopień awansu zawodowego, a wymagania rynkowe powodują często konieczność zastosowania wyższych stawek. Dodatkowo szkoły muszą ponosić koszty energii elektrycznej i ogrzewania. Lokale szkolne muszą spełniać wymagania określone w przepisach w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, przepisach o ochronie środowiska, przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przepisach techniczno-budowlanych i przepisach o ochronie przeciwpożarowej, co przekłada się na wysokość czynszu najmu.

Zatem ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi poniżej 3 zł na słuchacza, szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości około 500 zł miesięcznie. Są to środki, które nie pozwolą na pokrycie nawet ułamkowej części tych kosztów i nie pozwalają w ogóle na prowadzenie działalności dydaktycznej przez szkołę.

Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 170 ust. 1 p.o. prowadzenie szkoły nie jest działalnością gospodarczą, co oznacza, że jest to działalność deficytowa i nie nastawiona na osiąganie zysku, a organy prowadzące szkoły niepubliczne tj. licea ogólnokształcące dla dorosłych i szkoły policealne realizują zadnie publiczne danej jednostki samorządu terytorialnego - w tym wypadku powiatów. Mając na względzie sformułowane w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki koniecznym jest zaś udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych zgodnie z obowiązującymi przepisami i w sposób umożliwiający realizację tego zadania.

Tymczasem ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. nie pozwala na zrealizowanie przez szkoły tych celów i stanowi o fikcji realizacji przez państwo ustawowego obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty. Powyższe nie może być akceptowane w procesie legislacyjnym aktu niższego rzędu w stosunku do ustawy o finansowaniu zadań oświatowych jakim jest rozporządzenie.

Spółka podkreśliła, że zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 26 u.f.z.o., są przekazywane pod warunkiem, że organ prowadzący szkołę przekaże organowi dotującemu informację o planowanej liczbie uczniów, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego. Jednocześnie szkoła ma obowiązek przekazać dane do systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku bazowego, co skarżąca uczyniła. Przekazanie jej dotacji w kwocie tak niskiej stanowi natomiast iluzoryczne wykonanie obowiązku finansowania działalności edukacyjnej szkoły.

Ponadto działania organu nie usprawiedliwia fakt, że ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją RP.

W związku z tym zdaniem skarżącej organ zobowiązany był do niestosowania przepisów rozporządzenia, a kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa organ winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły.

Ponadto stawki ustalone na rok 2023 są rażąco niższe w porównaniu do stawek ustalonych na rok 2022. Tak nagłe, nieprzewidywalne i znaczące zmiany w zakresie finansowania działalności szkół i sposobu ustalania stawek dotacji na ucznia rażąco utrudniającą organom prowadzącym szkoły zapewnienie bieżącego funkcjonowania szkół oraz realizację działalności edukacyjnej.

Wprowadzone zmiany zasad dotowania weszły w życie bez żadnych przepisów przejściowych i objęły finansowanie edukacji słuchaczy już przyjętych do szkoły w trakcie cyklu ich nauki. Nastąpiły radykalne zmiany zasad finansowania, które pozbawiły szkoły bieżącej dotacji, jednocześnie bez żadnej gwarancji czy i w jakiej wysokości szkoła otrzyma dotację jeżeli słuchacz ukończy pełen cykl kształcenia.

Co więcej w aktualnym stanie prawnym nie sposób nawet uznać, iż szkoła ma jakąkolwiek pewności, że kiedykolwiek otrzyma jakąkolwiek dotację za efekt, albowiem nie ma żadnych gwarancji, iż za rok lub dwa system finansowania nie ulegnie zmianie. Stawka dotacji za efekt ulega bowiem nieustannym modyfikacjom. Nie istnieje zatem system w którym można by uznać, iż dochodzi do "kontraktowania usług" w postaci wykonywania przez organy prowadzące szkoły niepubliczne zadań własnych powiatu/gminy na cały okres kształcenia z gwarancją wypłaty dotacji za efekt.

Znamiennym jest również, iż organ dotujący w żaden sposób nie przewidział sytuacji "migracji" słuchaczy pomiędzy szkołami. W świetle aktualnych zasad finansowania, jeśli po 3 latach nauki słuchacz zmieni szkołę i ukończy edukację w innej szkole, to całość dotacji za efekt otrzyma ta właśnie placówka pomimo, iż 3/4 okresu (kosztów) kształcenia przypadło na inną szkołę.

Tym samym organ dotujący obciąża szkoły, które nie są przedsiębiorcami, całością kosztów i ryzykiem prowadzenia działalności oświatowej. To szkoły organizują proces dydaktyczny i ponoszą wszelkie koszty związane z działalnością i kształceniem słuchaczy nie znając faktycznej łącznej kwoty dotacji, która będzie przypadać na pojedynczego słuchacza danego typu szkoły.

Ponadto skarżąca wskazała, że czynność polegająca na ustaleniu wysokości kwoty należnej dotacji jest czynnością administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kognicji sądów administracyjnych. Zaś zgodnie z treścią art. 47 u.f.z.o. do kognicji sądów administracyjnych należą wszystkie czynności podejmowane przez organ dotujący dotyczące ustalenia wysokości lub przekazania dotacji i stanowią czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą kognicji sądów administracyjnych. Ponadto zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/GI 279/20 zawiadomienie skierowane już bezpośrednio do samej skarżącej, o aktualizacji kwoty dotacji, stanowiło czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega kognicji sądu administracyjnego. Dopiero to zawiadomienie miałoby charakter zindywidualizowany i dotyczyłoby konkretnego uprawnienia skarżącej, tj. uprawnienia do otrzymania dotacji w określonej wysokości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując, że dotacja dla Liceum odpowiada wartości subwencji oświatowej, obliczonej zgodne z załącznikiem do rozporządzenia stanowiącego algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2023 r. Dotacja ta obejmuje kwotę stałą na słuchacza, czyli miesięczną dotację oraz dodatkowo kwotę za tzw. efekt, czyli uzyskanie przez słuchacza świadectwa dojrzałości. Miesięczna kwota dotacji to wartość wynikająca z pomnożenia wagi współczynnika "Sh" przez wagę współczynnika "A", dodatkowa dotacja za zdaną maturę obliczana jest w tożsamy sposób. W 2022 roku waga współczynnika "Sh" dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w C. w 2022 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z 21 grudnia 2021 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2453) wynosiła 0,12, natomiast waga współczynnika "A" - 6081 zł. Roczna dotacja na słuchacza dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w C. wynosiła w przybliżeniu 730 zł, co daje miesięczną kwotę w wysokości ok. 60 zł. Zgodnie z rozporządzeniem w 2023 r. waga współczynnika "Sh" uległa zmniejszeniu do 0,005, a waga współczynnika "A" uległa zwiększeniu do 7127,89 zł, tym samym roczna dotacja dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w C. wyniosła w przybliżeniu 35,63 zł, co daje miesięcznie kwotę w wysokości 2,97 zł.

Nadto organ zaznaczył, iż współczynnik za zdaną maturę został podwyższony z wartości 0,400 na 0,950. Jednorazowa dotacja za zdaną maturę w 2023 r. wynosi ok. 6.000,00 zł, natomiast wartość ta w 2022 r. wynosiła 2.400,00 zł. Zgodnie z dotacją w 2022 roku, Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]" w C. przez 4 lata nauki otrzymywało 2920,00 zł comiesięcznych dotacji, a po zdaniu egzaminu 2.400,00 zł, co daje łączną kwotę 5320 zł. Natomiast zgodnie z dotacją na 2023 rok. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]" w C. przez 4 lata nauki otrzyma w przybliżeniu 142,52 zł comiesięcznych dotacji oraz jednorazowo ok 6.000 zł, wiec razem 6142,52 zł, co daje wyższą wartość dotacji niż w 2022 roku. Organ dotujący ustalając kwotę dotacji w styczniu 2023 roku kierował się tymi samymi kryteriami co w latach poprzednich, które są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami i ustalił dotacje dla szkół niepublicznych w wysokości otrzymywanej subwencji oświatowej.

Wskazał również, iż w myśl art. 39 u.f.z.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, może wyrazić zgodę na udzielenie dotacji, o której mowa m.in. w art. 26 ust. 1 u.f.z.o. w wysokości wyższej niż określona w tym przepisie (a wiec w wysokości wyższej niż wynikająca z części oświatowej subwencji ogólnej). Użycie przez ustawodawcę zwrotu "może" przesądza o tym, że udzielenie dotacji w wyższej wysokości nie jest obowiązkiem organu dotującego. Wskazał również, iż organ dotujący znajduję się obecnie w ciężkiej sytuacji finansowej i nie posiada wolnych środków na ten cel.

Wskazał też, iż żadna szkoła niepubliczna znajdująca się na terenie miasta C., włączając Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych "[...]" w C., nie zwracała się do organu dotującego z próbą o zastosowanie tego przepisu.

Nadto organ wskazał, że zasada bezpłatności nauki określona w art. 70 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski dotyczy wyłącznie szkół publicznych. Zaznaczył, iż na podstawie art. 172 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), zasady przyjmowania uczniów do niepublicznej szkoły lub placówki określa jej statut. Niepubliczne jednostki oświatowe nie mają obowiązku działania na zasadzie powszechnej dostępności, która dotyczy publicznych placówek - art. 70 ust. 4 Konstytucji. Zgodnie z doktryną zasada powszechnego i równego dostępu do szkół odnosi się wyłącznie do kształcenia w szkole publicznej, natomiast szkoły niepubliczne mogą wprowadzać różnego rodzaju ograniczenia (por. L. Garlicki i M. Derlatka Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II). Nie ma więc przeszkód, by szkoły niepubliczne — wszelkich szczebli — ustanawiały opłaty za naukę (czesne), także osiągając zyski z tej działalności. Traktować to należy jako element swobody zakładania szkół niepublicznych, a — w szerszej perspektywie — jako element wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

Organ zaakcentował, że wysokość dotacji została ustalona zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zaznaczył, iż przywołane przez skarżącą akty prawa nie regulują kwestii sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, a zatem przepisy rozporządzenia nie naruszają aktów prawa wyższego rzędu. Podkreślił, iż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją RP a zatem organ dotujący był obowiązany działać na ich podstawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz., 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

Z kolei stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach na inne akty lub czynności, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., które: 1) nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19).

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych ramach przypomnieć przyjdzie, że przedmiotem kontroli sądowej jest prawidłowość ustalenia kwoty dotacji oświatowej w wyniku aktualizacji stawki dotacji należnej skarżącej. Podstawą prawną zaskarżonej czynności jest ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Zatem zaskarżona czynność objęta jest dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności./ W rozpoznawanej sprawie, skarga z 20 czerwca 2023 r. została złożona z zachowaniem ustawowego terminu.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa.

Warunki i sposób przekazania dotacji określa art. 33 i art. 34 u.f.z.o. Zgodnie z art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określa, w drodze rozporządzenia, sposób podziału części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem m.in. typów i rodzajów szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki czy liczby uczniów w szkołach i placówkach. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu wykonawczym na 2023 r. Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ zastosował obowiązujące przepisy prawa, czego zresztą strona skarżąca nie kwestionuje. Zdaniem strony skarżącej organ był zobowiązany do uwzględnienia hierarchiczności przepisów prawa i w konsekwencji winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Tymczasem pominięcie zapisów rozporządzenia wykonawczego przy ustalaniu wysokości należnej dotacji i oparciu się o normy o charakterze ogólnym nie pozwala na ustalenie konkretnej kwoty dotacji.

W skardze strona nie kwestionowała technicznej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku, uznając że wyliczenia te są zgodne z rozporządzeniem wykonawczym Zarzuciła, że regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu.

Stosownie do treści art. 70 ust. 3 Konstytucji: "Rodzice mają wolność wyboru dla swoich dzieci szkół innych niż publiczne. Obywatele i instytucje mają prawo zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych. Warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa."

Z kolei art. 70 ust. 4 Konstytucji stanowi: "Władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa."

Rację ma strona, że udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Tym niemniej jednak z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP, wynika odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie. Zatem w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne uczelnie powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych. Jak zauważono w wyroku TK z 10 grudnia 2013 r. (K 16/13, OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji RP w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016). Zauważyć przy tym należy, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie – to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pomijać w tym zakresie przepisy rozporządzenia wykonawczego. Skarżąca jednak nie dostrzega, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja oświatowa jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem wszystkich kosztów poniesionych przez placówkę. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy. W ocenie Sądu należy dostrzec, że przyjęty w obecnym Rozporządzeniu, a kwestionowany przez Skarżącą, sposób finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych finansowania w podziale na etapy kształcenia, było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można by osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych, postulowane niejako przez Najwyższą Izbę Kontroli, ujęto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny, poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W istocie doszło zatem do zmiany sposobu finansowania, przy czym poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy, niemniej jednak poziom ten ostatecznie został uzależniony od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. W ocenie Sądu z tym właśnie systemem premiowania uzależnionym od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia skarżąca polemizuje. W ocenie Sądu, argumenty podnoszone przez skarżącą stanowią wyraz negatywnej oceny skarżącej zaistniałych zmian systemowych w zakresie sposobu finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych i jako takie nie podlegają ocenie w ramach niniejszego postępowania. Celem i zakresem postępowania sądowego nie jest bowiem ocena zasadności czy też celowości wprowadzonych zmian w zakresie finansowania zadań oświatowych, a wyłącznie ocena prawidłowości ustalenia wysokości dotacji należnej skarżącej w świetle obowiązujących regulacji prawnych. (Porównaj: wyrok WSA z 26 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Op 94/23, publ.: CBOSA).

W tym stanie rzeczy do organów prowadzących szkoły niepubliczne należy takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin". W tej sytuacji, inne rozłożenie akcentów i premiowanie jakości kształcenia nie oznacza, zdaniem Sądu, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne. Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione, nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (na podstawie którego została wyliczona dotacja skarżącej) wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono bowiem z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości; 2) P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy. Subwencja w takim przypadku obejmuje kwotę stałą na słuchacza, czyli miesięczną dotację oraz dodatkowo kwotę za tzw. efekt, czyli uzyskanie przez słuchacza świadectwa dojrzałości. Kwota miesięczna dotacji to wartość wynikająca z pomnożenia współczynnika (wagi dotacyjnej) Sh, który oznacza liczbę słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, przez kwotę finansowego standardu A. Podobnie wyliczana jest dodatkowa dotacja za zdaną maturę, ale współczynnik jest inny. Waga P13 o wartości 0,950 (95 proc.), zastąpiła wagę P12 o wartości 0,4 (40 proc.) z roku 2023 i z tego powodu kwota dotacji jest inna niż w roku 2022. Podkreślić również należy, zgodnie z art. 19 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2267) kwoty przeznaczone na części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 7 ust. 1, oraz kwoty wpłat, o których mowa w art. 7 ust. 2, odpowiednio dla gmin, powiatów i województw określa ustawa budżetowa.

Miasto C. jako organ rejestrujący, dotuje ww. szkołę na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w wysokości równej kwocie przewidzianej w części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta C. Tym samym w przypadku niepublicznych Liceów Ogólnokształcących dla dorosłych odpowiada wartości subwencji oświatowej, jaką samorząd otrzymuje na takich uczniów.

Sąd podzielił stanowisko organu, że rolą dotacji nie jest pokrycie wszystkich kosztów jakie ponosi Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]" w C. a jedynie przekazanie dodatkowych pieniędzy dla realizacji zadań określonych w art. 35 u.f.z.o. Jak również w kwestii wypłacania dotacji za efekt, organ prowadzący Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych "[...]" w C., zgodnie z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych ma rok od ukończenia przez ucznia szkoły na złożenie wniosku o udzielenie dotacji za efekt.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej naruszenia art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, uznając, iż należy oddzielić kwestię równego i powszechnego dostępu do szkół od ich finansowania. Zasada bezpłatności nauki określona w art. 70 ust. 2 Konstytucji RP dotyczy wyłącznie szkół publicznych. Należy również zaznaczyć, iż na podstawie art. 172 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), zasady przyjmowania uczniów do niepublicznej szkoły lub placówki określa jej statut. Niepubliczne jednostki oświatowe nie mają obowiązku działania na zasadzie powszechnej dostępności, która dotyczy publicznych placówek - art. 70 ust. 4 Konstytucji.

Również Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej naruszenia zarzut ustalenia wysokości stawki dotacji z naruszeniem hierarchii aktów prawnych ponieważ przywołane przez skarżącą akty prawa nie regulują kwestii sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, a zatem przepisy rozporządzenia nie naruszają aktów prawa wyższego rzędu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją w związku z czym organ dotujący był obowiązany działać na ich podstawie.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że czynność ustalenia przez organ wysokości stawki dotacji oświatowej w 2023 r., w wyniku aktualizacji stawki dotacji została dokonana w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.