Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 454/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 i art. 36
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 § 1 pkt 1; art. 149 § 1 pkt 3; art. 149 § 1a P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Kr 147/23 w sprawie ze skargi F. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na rzecz F. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w K. kwotę 960 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 147/23 na skutek skargi F. sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w K. (dalej zwanej skarżącą) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (dalej MWKZ) w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków stwierdził, że MWKZ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (punkt I), stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II), umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania MWKZ do wydania aktu (punkt III), przyznał od MWKZ na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych (punkt IV); zasądził od MWKZ na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt V).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

MWKZ zawiadomieniem z 12 września 2022 r., znak: RD.5140.19.2022.DW1 poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego budynku dawnej stołówki K., usytuowanego na dz. ew. nr [...] i [...] obr. [...] na os. [...] w K. Pismem z dnia 30 września 2022 r. (data wpływu do organu 4 października 2022 r.) skarżąca wniosła o umorzenie postępowania, przedstawiając w nim stanowisko w sprawie.

Następnie, pismem z dnia 6 października 2022 r. MWKZ zwrócił się do Archiwum Narodowego w Krakowie o przeprowadzenie kwerendy archiwalnej w zakresie planów, rysunków, projektów oraz akt dotyczących czasu okoliczności powstania oraz funkcji powyższego obiektu, a także działalności przedsiębiorstwa K. Wyjaśnił, że dotychczasowe poszukiwania materiałów archiwalnych nie przyniosły rezultatu.

MWKZ postanowieniem z dnia 10 października 2022 r., znak: RD.5140.19.2022.DW7 odmówił umorzenia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku dawnej stołówki. Pismem z 10 października 2023 r. organ zwrócił się do Archiwum Urzędu Miasta Krakowa z prośbą o udostępnienie wymienionych w piśmie materiałów archiwalnych: planów, rysunków, projektów z okresu budowy z ok. 1950 r. i przebudowy ok. 1970 r., a także akt dotyczących funkcji ww. obiektu oraz działalności przedsiębiorstwa K. Kolejnym pismem z dnia 10 października 2022 r. organ zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wypożyczenie dokumentacji dot. przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 11 października 2022 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2022 r. W dniu 22 grudnia 2022 r. przeprowadzono oględziny.

W dniu 28 listopada 2022 r. (data wpływu do organu) Stowarzyszenie [...] (dalej stowarzyszenie) wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego budynku dawnej stołówki. Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2022 r. MWKZ dopuścił Stowarzyszenie do prowadzonego postępowania. Pismem z 19 stycznia 2023 r. organ zwrócił się do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków z prośbą o wypożyczenie lub umożliwienie wykonania kopii opinii wykonanej w maju 2012 r.

Pismem z 19 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła do organu o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. W dniu 16 lutego 2023 r. (data wpływu 22 luty 2023 r.) skarżąca złożyła ponaglenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 9 maja 2023 r., znak: DOZ-APN.650.137.2023 r. MW stwierdził, że MWKZ nie prowadzi w sposób przewlekły postepowania w niniejszej sprawie.

Pismem z 10 marca 2023 r. MWKZ poinformował, że postępowanie zostało zakończone, a strony postępowania mogą zapoznać się z aktami sprawy oraz zgłosić pisemne uwagi i wnioski w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego zawiadomienia.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez MWKZ postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków, domagając się:

1) zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 7 dni;

2) stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w okresie od 12 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.;

3) stwierdzenia, że MWKZ dopuścił się bezczynności w okresie od 1 stycznia 2023 r. do dnia orzekania, ewentualnie do dnia wniesienia niniejszej skargi 30 maja 2023 r.;

4) stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; oraz

5) wymierzenia MWKZ grzywny w wysokości 5.000 zł, ewentualnie przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, a także argumentację na poparcie zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę MWKZ wniósł o:

1) oddalenie skargi w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ wydał już decyzję w tej sprawie w dniu 19 czerwca 2019 r., znak: Ldz RD. 5140.19.2022.DW18 AT;

2) uznanie, że mimo czasu trwania przedmiotowego postępowania organ zakończył postępowanie przez wydanie decyzji, a ponadto uwzględnienie, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia 9 maja 2023 roku, L.dz. DOZ-APN.650.137.2023.MW stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków nie dopuścił się przewlekłości w niniejszej sprawie;

3) uznanie, że czynność organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w odniesieniu do brzmienia art. 35 i art. 36 w powiązaniu z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej K.p.a.) nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa;

4) oddalenie wniosku w zakresie wymierzenia grzywny organowi w wysokości 5.000 zł, ewentualnie przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł, ponieważ jest to kwota uznaniowa, nie poparta żadnymi dowodami na okoliczność jej wymagalności;

5) zasądzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 września 2023 r. uznał, że skarga jest zasadna.

W uzasadnieniu Sąd, po analizie przebiegu postępowania w niniejszej sprawie, podniósł, że dopiero po blisko miesiącu od dnia zawiadomienia o wszczęciu postępowania (wrzesień 2022 r.) organ zwrócił się do Archiwum Narodowego, Archiwum UMK oraz Miejskiego Konserwatora Zabytków z wnioskami o udzielenie w tej sprawie stosownej pomocy (październik 2022 r.), a dopiero w kolejnym miesiącu przeprowadził oględziny obiektu (listopad 2022 r.). Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, by w dalszym okresie czasu wykonywane były jakieś czynności dowodowe, poza ponownym zwróceniem się do Miejskiego Konserwatora Zabytków (styczeń 2023 r.).

W ocenie Sądu przedstawiony przebieg postępowania, mający odzwierciedlenie w aktach sprawy, wskazuje, że organ ten przewlekle prowadził postępowanie od momentu jego wszczęcia w dniu 12 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. (termin wyznaczony przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a.). W tym czasie podejmował wprawdzie czynności wyjaśniające, tj. zwracał się do innych organów, przeprowadził oględziny, ale czynności te z niezrozumiałych względów rozłożył w czasie. Skoro, jak należy założyć, organ posiadał wstępną wiedzę co do obiektu będącego przedmiotem postępowania, czynności dowodowe mogły być wykonane w sposób skoncentrowany, w znacznie krótszym czasie. Nie jest zatem tak, jak wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postanowieniu z dnia 9 maja 2023 r., że dla uniknięcia zarzutu przewlekłości wystarczy, by organ prowadził czynności regularnie. Zdaniem Sądu, zarzut przewlekłości okazałby się niezasadny tylko wówczas, gdyby z akt sprawy wynikało, że czynności dowodowe podjęte zostały w najwcześniejszym możliwym terminie. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.

Natomiast okres, który nastąpił po 31 grudnia 2022 r., Sąd ocenił jako okres bezczynności. Organ przekroczył już wówczas terminy załatwienia sprawy, zarówno ten ustawowy (art. 35 § 3 K.p.a.), jak i ten wyznaczony na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Jak wskazano powyżej, z akt sprawy nie wynika, by do dnia wniesienia skargi organ podejmował jakieś doniosłe czynności dowodowe. W tym okresie organ ograniczył się do ponownego wystąpienia do innego organu, przekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia oraz zawiadomienia stron o zgromadzonym materiale dowodowym. Z akt sprawy nie wynika, dlaczego decyzja kończąca postępowanie w niniejszej sprawie wydana została dopiero po wniesieniu skargi.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

W punkcie II sentencji wyroku Sąd stwierdził, po myśli art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach tej sprawy Sąd miał na względzie, że wprawdzie okres przewlekłości i bezczynności nie był znaczny, niemniej jednak uwzględnił skutki, które wiązały się dla skarżącej w związku z prowadzeniem przedmiotowego postępowania w sposób opisany powyżej, z naruszeniem zasady szybkości postępowania. Skutki te wiążą się z regulacją określoną w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 poz. 840, dalej: "u.o.z."), który stanowi, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Zgodnie z art. 10a ust. 2 ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. Nie jest w sprawie sporne, że skarżąca prowadziła działania inwestycyjne związane z obiektem stanowiącym przedmiot postępowania, co więcej – posiadała pozwolenia konserwatorskie na wykonywanie robót budowlanych dotyczących tego obiektu, a organ miał wiedzę o podjętych działaniach i wydanych na rzecz skarżącej lub jej poprzedników prawnych rozstrzygnięciach (vide – pismo skarżącego z 30 września 2022 r., pismo organu z 25 listopada 2022 r.). W ocenie Sądu, dopuszczając się przewlekłości i bezczynności, organ aprobował nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie praw właściciela obiektu będącego przedmiotem postępowania, co pozwala przypisać tej przewlekłości i bezczynności znamię rażących.

Z tej samej przyczyny, w uwzględnieniu wniosku zawartego w skardze, Sąd w punkcie IV sentencji wyroku przyznał skarżącej od organu na podstawie art. 149 § 2 w powiązaniu z art. 154 § 6 P.p.s.a. sumę pieniężną w wysokości 500 złotych. Wbrew stanowisku organu brak jest konieczności wykazania przez skarżącego "wymagalności" żądanej sumy. W ocenie Sądu wystarczające jest wykazanie, że wskutek bezczynności lub przewlekłości organu skarżąca doznała lub mogła doznać uszczerbku. Ustalenie adekwatnej kwoty pieniężnej (z zastrzeżeniem kwoty maksymalnej) pozostawione zostało uznaniu Sądu. Zasądzając w niniejszej sprawie na rzecz skarżącej sumę pieniężną Sąd działał w przekonaniu, że obowiązek ten wpłynie mobilizująco i prewencyjnie na MWKZ. Dla tego celu kwota 500 złotych jest adekwatna.

Sąd wyjaśnił również, że nie było podstaw do oddalenia skargi ze względu na wydanie przez organ decyzji po wniesieniu skargi. Jak słusznie podniosła skarżąca, w nawiązaniu do wyroku NSA z dnia 10 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2036/21, w aktualnym stanie prawnym, wydanie decyzji po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie powoduje konieczności umorzenia postępowania sądowego co do żądania stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości przed wydaniem decyzji. Okoliczność ta uzasadniała natomiast umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w punkcie III sentencji wyroku.

W punkcie V sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik organu zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 35 § 1 - 3 K.p.a. przez przyjęcie, że istnieją podstawy do stwierdzenia bezczynności organu w prowadzonym postępowaniu, podczas gdy wojewódzki konserwator dokonywał czynności związanych z oceną podstaw do wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, które nie w każdym przypadku można utrwalić w postaci materialnych środków dowodowych.

Następnie pełnomocnik organu zarzucił naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że merytoryczna podstawa do wydania decyzji (wartość artystyczna i historyczna budynku), o jakiej mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, może być ustalona wyłącznie na podstawie dowodów materialnych zebranych w sprawie.

Ostatni zarzut odniesiono do art. 149 § 1a P.p.s.a. przez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przepisy procesowe nie regulują w sposób wyraźny i jednoznaczny procesu dowodzenia w przedmiocie ustalenia wartości artystycznej i historycznej zabytku.

W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto pełnomocnik wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, lecz sprawuje kontrolę instancyjną wydanego wyroku w granicach podstaw przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna wniesiona przez organ nie jest wolna od mankamentów. Pełnomocnik organu zaskarżył wyrok WSA w Krakowie z w całości. Sąd ten w jego punkcie pierwszym stwierdził, że MKWKZ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a w pkt drugim - że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem zarzutami skargi kasacyjnej objęto jedynie bezczynność organu i stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Autor skargi kasacyjnej w zarzutach skargi kasacyjnej nie podważa zatem stwierdzenia przez Sąd, że MWKZ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okres ten obejmuje prowadzenie postępowania od momentu jego wszczęcia w dniu 12 września 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. (termin wyznaczony przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a.). Nadto, mimo zaskarżenia wyroku w całości, pełnomocnik organu w żaden sposób nie kwestionuje zarówno zasadności czy wysokości przyznanej na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych.

W skardze kasacyjnej sformułowano również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że merytoryczna podstawa do wydania decyzji (wartość artystyczna i historyczna budynku), o jakiej mowa w art. 3 pkt 1 u.o.z., może być ustalona wyłącznie na podstawie dowodów materialnych zebranych w sprawie. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w sprawie, skoro w punkcie trzecim sentencji zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zasadnie umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu, skoro MWKZ po wniesieniu skargi wydał decyzję 19 czerwca 2019 r., znak RD.5140.19.2022.DW18.AT o odmowie wpisania do rejestru zabytków spornego obiektu.

Przypomnieć należy, że do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przypisywania skarżącemu kasacyjnie zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. W konsekwencji zarzut ten był oczywiście niezasadny, skoro przepis ten (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a) nie został zastosowany przez Sąd pierwszej instancji.

Pełnomocnik organu zarzuca Sądowi naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 35 § 1-3 K.p.a. przez przyjęcie, że istnieją podstawy do stwierdzenia bezczynności organu w prowadzonym postępowaniu, podczas gdy MWKZ dokonywał czynności związanych z oceną podstaw do wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków, które nie w każdym przypadku można utrwalić w postaci materialnych środków dowodowych. Dodatkowo w uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, że nie wszystkie czynności procesowe w wyspecjalizowanym postępowaniu administracyjnym, jakim jest wpis zabytku do rejestru zbytków mają odzwierciedlenie w materialnych dowodach. Dlatego Sąd miał pominąć okoliczności związane z dokonywaniem intelektualnej oceny materiału i formułowaniem ocen merytorycznych z zakresu ochrony zabytków. Jednocześnie w ocenie autora skargi kasacyjnej takiemu postępowaniu nie sposób przypisać sztywnych i zuniwersalizowanych ram czasowych wyznaczonych w przepisach K.p.a. jako jednego i nienaruszalnego wzorca oceny przewlekłości i bezczynności.

Z tak przedstawioną oceną obowiązku przestrzegania terminów załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, jak również sposobu prowadzenia postępowania nie sposób się zgodzić. Słusznie podnosi skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że uzasadnienie przez organ wielomiesięcznej przewlekłości i bezczynności podejmowaniem bliżej nieokreślonych czynności o charakterze intelektualnym, które nie mają odzwierciedlenia w aktach sprawy, skazana jest na niepowodzenie. Postępowanie w przedmiocie wpisu obiektu do rejestru zabytków niewątpliwe wymaga eksperckiej wiedzy, tak jak podnosi MWKZ, jednakże w żaden sposób nie zwalnia to organu z konieczności przestrzegania terminów załatwiania spraw określonych w art. 35-36 K.p.a., a które stanowią przejaw realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a.

Należy zauważyć, że trafnie Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że od 1 stycznia 2023 r. do dnia wydania decyzji, tj. do dnia 19 czerwca 2023 r. MWKZ nie dokonał żadnych istotnych czynności dowodowych. Jedyną czynnością o charakterze dowodowym podjętą w tym okresie było skierowanie pisma z 19 stycznia z 2023 r. do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wypożyczenie lub kopię opinii eksperckiej. Jednakże ta czynność stanowiła powielenie czynności dowodowych dokonanych przez MWKZ w październiku 2022 r. Nie uszło także uwadze Sądu, że skarżąca pismem z tego samego dnia (19 stycznia 2023 r.) wniosła o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. Organ miał przy tym w polu widzenia sytuację prawną, w jakiej znalazła się skarżąca w wyniku wszczęcia postępowania, co zostało przedstawione w sposób szczegółowy w jej piśmie z dnia 30 września 2022 r. Ponadto, mimo że MKWZ 10 marca 2023 r. poinformował o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zgłoszenia uwag i wniosków, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, decyzję merytoryczną wydał dopiero 19 czerwca 2023 r., a więc po upływie ponad trzech miesięcy. Uzasadnieniem dla takiego sposobu prowadzenia postępowania nie może być przekazanie akt do organu wyższego stopnia w związku z wniesionym przez skarżącą ponagleniem. Jak podnosi się w orzecznictwie organ administracji publicznej, którego ponaglenie dotyczy, ma obowiązek zabezpieczyć sobie możliwość rozpoznania sprawy, a zatem powinien przed przekazaniem akt sprawy np. sporządzić kserokopie niezbędnych dokumentów, bądź w przypadku gdy akta już znajdują się w dyspozycji innego podmiotu, podjąć działania w celu ich wypożyczenia. Bierne oczekiwanie na zwrot akt administracyjnych stanowi bezczynność organu (zob. wyrok NSA z 8 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2699/21, LEX nr 3349653 i przywołane w tym wyroku orzecznictwo).

Oczywiście bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy przepisy procesowe nie regulują w sposób wyraźny i jednoznaczny procesu dowodzenia co do wartości artystycznej i historycznej zabytku. Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd miał nie wykazać w uzasadnieniu, na czym miała polegać oczywistość naruszenia prawa stanowiąca przesłankę do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak podnosi się w orzecznictwie dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym stanowić rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 659/23, LEX nr 3710414). Uznanie przez sąd, że w sprawie doszło do tego, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (wyrok NSA z 7 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2655/23, LEX nr 3710180), stąd należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także okoliczności, a także czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do jej załatwienia (wyrok NSA z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1823/23, LEX nr 3695594). Jednocześnie słusznie wskazuje organ, przytaczając stanowisko sądów administracyjnych, że przesłankami usprawiedliwiającymi stwierdzenie rażącego naruszenie prawa są m.in: istnienie znamion złej woli, obstrukcji procesowej, czy rażących zaniedbań po stronie organu administracji publicznej, albowiem dokładnie takie okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie. Nie sposób inaczej ocenić sposobu prowadzenia postępowania przez MWKZ w niniejszej sprawie, skoro organ m. in. dokonał pierwszych czynności dowodowych niemal miesiąc po wszczęciu postępowania, dokonał oględzin obiektu po ponad dwóch miesiącach od wszczęcia postępowania oraz przez kilka miesięcy, tj. od stycznia do czerwca 2023 r. nie podejmował żadnych istotnych czynności dowodowych w sprawie mających odzwierciedlenie w aktach sprawy. Za takie czynności, wbrew stanowisku pełnomocnika organu, nie można uznać kilkumiesięcznej intelektualnej oceny zebranego materiału dowodowego, czy też - na co już zwrócono uwagę - przekazania akt organowi wyższego stopnia w związku z wniesionym ponagleniem.

Dlatego Sąd pierwszej instancji zasadnie ocenił, że w sprawie doszło do kwalifikowanej bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, a zatem mających charakter rażącego naruszenia prawa. Ponadto nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, jakoby Sąd nie wykazał w uzasadnieniu, na czym miała polegać oczywistość naruszenia prawa przez organ. Nie uszło bowiem uwadze Sądu pierwszej instancji, że skutek przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynności MKWZ jest ściśle związany z art. 10a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Przedmiotowy zakaz dotyczy również tych robót budowlanych, które zostały objęte pozwoleniem na budowę czy zgłoszeniem (art. 10a ust. 2 u.o.z). Dlatego skarżąca, mimo posiadania pozwolenia na budowę, nie mogła kontynuować robót budowlanych przy obiekcie ponosząc wymierne straty finansowe, w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania, a następnie bezczynnością MWKZ. Z tego też powodu Sąd trafnie dostrzegł, że organ administracji publicznej naruszył normatywny wzorzec prowadzenia postępowania w sposób oczywisty i rażący.

Z powyższych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 P.p.s.a. podwyższając stawkę wynagrodzenia pełnomocnika procesowego skarżącej z uwagi na wyjątkowo profesjonalny sposób przedstawienia stanowiska w sprawie z odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej.