Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 512/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 11, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 30 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2023 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2023 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 11 maja 2023 r., nr [...], znak [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") decyzją z 4 lipca 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji z 11 maja 2023 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: "PINB"), nr [...], w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygniecie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

W dniu 13 lipca 2021 r. pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. [...] w P.. W trakcie kontroli ustalono, że na pierwszym piętrze znajduje się lokal nr [...], nad nim znajduje się lokal nr [...]. Według oświadczenia osób uczestniczących w kontroli w lokalu nr [...] w 2016 r. zostały wykonane roboty budowlane polegające na wyburzeniu ściany i zamontowaniu pod sufitem elementów konstrukcyjnych stalowych, których inwestorem był M. G.. Obecny podczas kontroli inwestor wskazał, że na wykonane roboty budowlane nie uzyskiwał pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Uczestniczący w oględzinach pracownik [...] Zasobów Lokalowych Sp. z o.o. wskazał, że uszkodzenia w lokalu nr [...] powstały w trakcie wyburzeń w lokalu nr [...], zaś aktualnie nie ulegają pogorszeniu. Do protokołu załączono szkic z zaznaczeniem wyburzeń, dokumentację fotograficzną lokalu nr [...] oraz kopię ekspertyzy technicznej.

W dniu 7 października 2021 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb Ł.).

PINB decyzją z 11 maja 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), nakazał M. G. najemcy lokalu nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w P., a także inwestorowi robót budowlanych polegających na przebudowie powyższego lokalu mieszkalnego (dotyczy rozebrania ścianki samonośnej oraz montażu podciągu), doprowadzenie tego lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie stalowego podciągu z dwóch ceowników C180 połączonych śrubami, podpierającego strop na I piętrem, dzielący lokal nr [...] i znajdujący się nad nim na II piętrze lokal nr [...] oraz jednoczesne wykonania w tym samym miejscu ceramicznej ściany działowej o gr. 10-11 cm pomiędzy pokojem a kuchnią.

WINB wydając podaną na wstępie decyzję wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestor wykonał roboty budowlane polegające na rozebraniu ścianki samonośnej oraz montażu podciągu z dwóch ceowników C180 połączonych śrubami, podpierających strop nad I piętrem dzielący lokal nr [...] i znajdujący się nad nim na II piętrze lokal nr [...]. Obiekt budowlany przy ul. [...] w P., jak zaznaczył przy tym organ II instancji, jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym zarządzanym przez Wspólnotę [...] Właścicieli Nieruchomości przy ul. [...] w P..

Organ II instancji powołując się na art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 4 pkt 1a Prawa budowlanego podniósł, że w przypadku wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego lub jego części, w trakcie których przebudowie ulegają elementy konstrukcyjne, wymagane jest pozwolenie na budowę. Rozbiórka fragmentów ścian nośnych i wykonanie w ich miejsce stalowych podciągów nie było remontem, o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, ponieważ dokonano również ingerencji w stropy stanowiące części wspólne budynku, przez zmianę ich obciążenia ściankami działowymi. Zatem zdaniem WINB wykonanie przedmiotowych robót stanowiło przebudowę obiektu. W rozpatrywanym przypadku doszło więc do naruszenia art. 29 ust. 4 pkt 1a Prawa budowlanego, przez wykonanie robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W dalszej kolejności organ nadzoru wskazał, że legalizacja w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego jest uzależniona od faktu, czy wykonane roboty nie naruszają przepisów oraz czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Roboty budowlane prowadzone w lokalu nr [...] ingerują w części wspólne budynku w ten sposób, że powodują dodatkowe obciążenie części konstrukcyjnych budynku takich jak strop międzykondygnacyjny. W celu określenia ewentualnego zakresu robót budowlanych do wykonania przez inwestora konieczne byłoby sporządzenie ekspertyzy technicznej, ponieważ wątpliwości organu nadzoru budzą m.in. poprawność łączenia elementów, a w szczególności łączenia z konstrukcją budynku i czy połączenie to wpływa negatywnie konstrukcję, jak i jakość materiałów użytych do połączenia podciągu z istniejącym budynkiem. Wątpliwości te dodatkowo budzi brak dokumentacji potwierdzającej prowadzenie nadzoru nad wykonanymi robotami przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Niemniej jednak, aby przeprowadzić procedurę legalizacyjną i wyjaśnić powyższe kwestie konieczne jest uzyskanie zgody Wspólnoty Mieszkaniowej X., której inwestor nie uzyskał. Dodatkowe obciążenie inwestora obowiązkiem sporządzenia ekspertyzy technicznej, pomimo braku możliwości zalegalizowania wykonanych robót jest na tym etapie postępowania bezcelowe.

Z akt sprawy wynika, że budynek mieszkalny przy ul. [...] w P. jest własnością [...] Zasobów Lokalowych Sp. z o.o., a najemną lokalu na podstawie umowy najmu jest M. G.. Roboty budowlane będące przedmiotem postępowania prowadzone są w obrębie wymienionego powyżej lokalu, niemniej jednak ingerują w części wspólne budynku (nieruchomość wspólną). Niewątpliwie częściowa rozbiórka ścian nośnych ingeruje we wspólną nieruchomość i wszelkie kwestie związane z ich likwidacją wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej, a zgody tej brak w sprawie (pismo Wspólnoty Mieszkaniowej X. o nie przegłosowaniu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie przez PINB legalizacji robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P.).

W skardze skierowanej do tut. Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, M. G. jako skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego – zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie

I. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności brak pouczenia strony odnośnie konieczności pozyskania następczo uchwały wspólnoty mieszkaniowej wyrażającej zgodę na wykonane roboty budowlane oraz ich legalizację, a także brak zobowiązania skarżącego do przedłożenia stosownej ekspertyzy wykazującej prawidłowość wykonanych prac budowlanych,

II. art. 107 § 3 K.p.a. przez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie przez organ rozbieżności pomiędzy opinią mgr. Inż. H. N. z maja 2021, a wątpliwościami wskazanymi przez organ odnośnie prawidłowości i bezpieczeństwa prowadzonych prac oraz wskazaniem braku ekspertyzy technicznej, gdy tymczasem w aktach znajduje się kopia poświadczona za zgodność z oryginałem takiej decyzji,

III. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie skarżącego do przywrócenia stanu poprzedniego podczas, gdy istnieje możliwość legalizacji wykonanych prac i w pierwszej kolejności postępowanie prowadzone powinno zostać w tym celu, a dopiero w przypadku stwierdzenia niemożliwości takiej legalizacji wydana powinna zostać decyzja zobowiązująca do przywrócenia stanu poprzedniego,

IV. art. 9 w zw. z art. 10 K.p.a. przez niepoinformowanie strony w toku prowadzonego postępowania o konieczności przedłożenia odpowiednich dokumentów celem legalizacji prowadzonych prac budowlanych w postaci uchwały wspólnoty mieszkaniowej wyrażającej zgodę na wykonane prace umożliwiające ich legalizację.

Jednocześnie skarżący zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie art. 7, art. 77 w zw. z art. 9 K.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania przez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak jednoznacznego poinformowania i zobowiązania skarżącego do przedłożenia uchwały wspólnoty mieszkaniowej zezwalającej na prowadzone prace dotyczące części wspólnej nieruchomości oraz stosownej ekspertyzy, to jest brak działań celem legalizacji prowadzonych prac budowlanych oraz brak poinformowania skarżącego o takiej możliwości oraz wymaganych dokumentach i czynnościach.

WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Jednocześnie organ poinformował, że postanowieniem z 9 sierpnia 2023 r. wstrzymał w całości wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 24 listopada 2023 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze, a nadto podniósł, że skarżący obawia się , że wykonanie decyzji i usunięcie podciągów stalowych i zastąpienie ich cienką ścianką działową może doprowadzić do katastrofy budowlanej i zawalenia się stropu, która to okoliczność nie była w ogóle badana przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym, co jest istotne na gruncie rozpoznawanej sprawy, związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., a orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy prawa materialnego w stopniu, który miało wpływ na wynik sprawy, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia

Rozpatrując sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem trafne okazały się zarzuty naruszenia szeregu przepisów postępowania w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., a nadto organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że dla przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w nich wskazanego dotyczącego robot budowlanych wykonanych w warunkach samowoli w lokalu stanowiącym odrębny przedmiot własności konieczne jest uzyskanie zgody podmiotu zarządzającego nieruchomością wspólną.

Uzasadniając powyższe stanowisko w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego i odczytanie treści zakodowanych w nich norm jest warunkiem prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie. Właściwa wykładnia przepisów prawa materialnego pozwala na odczytanie hipotezy normy w nich zawartej, a więc ustalenie istotnych prawnie okoliczności od których zależy zastosowanie przepisów prawa materialnego, a które to okoliczności winny być następnie w sposób dokładny ustalony i których winien dotyczyć zbierany i rozpoznawany przez organ wyczerpujący materiał dowodowy.

Inaczej rzecz ujmując ciążący na organach z mocy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i oceny kompletnego materiału dowodowego nie oznacza konieczności przeprowadzania wszelkich dowodów, lecz jedynie tych dowodów, które dotyczą okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy istotnych. Zakres postępowania wyjaśniającego jest zatem uwarunkowany przesłankami prawa materialnego, dla odczytania których niezbędna jest prawidłowa wykładnia przepisów materialnoprawnych.

Warunkiem prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego, a więc ostatniego etapu rozstrzygania sprawy administracyjnej jest natomiast prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego okoliczności zawartych w hipotezie normy ustanawianej przez przepis jaki ma być zastosowany.

Przechodząc do oceny prawidłowości dokonanej przez organy wykładni przepisów prawa materialnego przypomnieć należy, iż przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola zgodności z prawem działania organów nadzoru budowlanego w sprawie, w której WINB w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB dla Miasta P. nakazującą M. G. jako najemcy lokalu nr [...] zlokalizowanego przy ul. [...] w P., a także inwestorowi robót budowlanych polegających na przebudowie powyższego lokalu mieszkalnego (dotyczy rozebrania ścianki samonośnej oraz montażu podciągu), doprowadzenie tego lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego, poprzez usunięcie stalowego podciągu z dwóch ceowników C180 połączonych śrubami, podpierającego strop na I piętrem, dzielący lokal nr [...] i znajdujący się nad nim na II piętrze lokal nr [...] oraz jednoczesne wykonania w tym samym miejscu ceramicznej ściany działowej o gr. 10-11 cm pomiędzy pokojem a kuchnią.

Materialnoprawną podstawą decyzji wydanych w kontrolowanej sprawie przez organy obydwu instancji były przepisy art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zaś zasadniczą przesłanką wydania rozstrzygnięcia o określonej treści było nieuzyskanie przez inwestora zgody Wspólnoty Mieszkaniowej X. na przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w sytuacji gdy roboty budowlane będące przedmiotem postępowania prowadzone są w obrębie wymienionego powyżej lokalu, niemniej jednak ingerują w części wspólne budynku (nieruchomość wspólną) i wszelkie kwestie związane z ich likwidacją wymagają zgody wspólnoty mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie zaś z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Żaden z przywołanych przez organy przepisów nie uzależnia zatem dopuszczalności prowadzenia postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego od zgody podmiotu zarządzającego nieruchomością wspólną w której zlokalizowany jest stanowiący odrębny przedmiot własności lokal w którym w warunkach samowoli wykonano roboty budowlane.

Wszczęcie i prowadzenia postępowania legalizacyjnego należy bowiem do wyłącznej właściwości organów nadzoru budowlanego, które w tym zakresie nie są w jakikolwiek sposób uzależnione od zgody potencjalnych stron postępowania, co oznacza, iż oczywiście pozbawione podstawy prawnej było zwracanie się przez organy nadzoru budowlanego do Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w P. o wyrażenie zgody na przeprowadzenie przez PINB dla Miasta P. legalizacji robot budowlanych wykonanych samowolnie w lokalu nr [...].

Kwestie właścicielskie dotyczące tak lokalu, w którym wykonano sporna przebudowę jak i nieruchomości wspólnej w obrębie której ten wyodrębniony lokal jest położony stanowią bowiem jedynie jeden z szeregu koniecznych do ustalenia przez organ elementów stanu faktycznego sprawy pozwalających na stwierdzenie czy inwestor, względnie inna osoba do której na podstawie art. 52 ust. 1 skierowana zostanie decyzja kończąca postępowanie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie warunkują zaś – odmiennie niż przyjęły to organy generalnej dopuszczalności prowadzenia administracyjnego postępowania naprawczego o jakim mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

Z powyższego naruszenia przepisu prawa materialnego polegającego na błędnej jego wykładni wynikły kolejne naruszenia, tym razem przepisów prawa procesowego – to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na braku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji.

Dla prawidłowego zastosowania przepisów Prawa budowlanego regulujących postępowanie naprawcze koniecznym jest bowiem – czego organy nie uczyniły – jednoznaczne ustalenie zakresu i charakteru robót budowlanych wykonanych samowolnie przez inwestora oraz zakresu robót niezbędnych do doprowadzenia wyniku tychże robot do stanu zgodnego z prawem, a następnie zweryfikowanie czy inwestor posiadał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót zrealizowanych samowolnie, oraz czy podmiot na którego w świetle art. 52 ust. 1 winny być nałożone obowiązkiem w decyzji kończącej postępowanie posiadał będzie prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością w zakresie robót budowlanych objętych tymi obowiązkami.

Dla określenia tegoż prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane koniecznym będzie jednoznaczne ustalenie nie tylko stosunków właścicielskich w obrębie obiektu budowlanego w którym zrealizowany jest przedmiotowy lokal, ale także, a może wręcz przede wszystkim jednoznaczne ustalenie czy zrealizowane roboty ingerowały w nieruchomość wspólną, a jeśli tak to jak doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem, przez który rozumieć należy nie tylko proste wzniesienie ścianki działowej między kuchnią a pokojem w lokalu zajmowanym przez inwestora, ale przywrócenie poprzedniego, właściwego i niezagrażającego mieszkańcom stanu obiektu budowlanego jako całości.

Powyższe kwestie wymagają pogłębionego zbadania i poczynienia stanowczych ustaleń faktycznych, które winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż godnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji wskazania podstaw ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć oraz z wyrażonym w art. 8 § 1 K.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane).

W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż istotne braki uzasadnienia, w tym brak odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, są kwalifikowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998 r., sygn. III SA 1436/96, publ. LEX nr 36196, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 1998 r., sygn. I SA/Lu 21/98, dost. CBOSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96, dost. CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Po 382/08, dost. CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Wr 154/09, dost. CBOSA).

W szczególności decyzje niekorzystne dla strony powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., II GSK 96/10).

Zauważyć nadto w tym miejscu należy, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 K.p.a. jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.).

Tak określonym wymogom organy orzekające w sprawie nie sprostały.

W szczególności organy obu instancji nie odniosły się w żaden sposób do podnoszonych chociażby w odwołaniu zagadnień związanych z treścią ekspertyzy sporządzonej na zlecenie [...] Zasobów Lokalowych Sp. z o.o., a znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej. Ekspertyza ta ma wprawdzie walor jedynie dokumentu prywatnego przedstawionego przez stronę beż żądania organu, to jednak stanowi dowód w sprawie i zgodnie z art. 80 K.p.a. – jak każdy inny dowód winna być poddana swobodnej ocenie organu, chociażby dla oceny czy nie uzasadnia ona przeprowadzenia odpowiednich dowodów przez organy i w trybie przewidzianym przepisami Prawa budowlanego..

Dalej wskazać należy, iż organy nadzoru budowlanego ustaliły, że usunięto ściany działowe pomiędzy pokojem, kuchnią i korytarzem, co mogło spowodować spękanie ściany działowej oddzielającej kuchnię od pokoju w lokalu nr [...] oraz ugięcie progów między korytarzem, a kuchnią i pokojem w tym lokalu. W lokalu nr [...] w miejscu usuniętych ścian działowych zamontowano dźwigary stalowe, które podtrzymują ściany działowe w lokalu nr [...].

Organ I Instancji przyjął, że ściany działowe, których usunięcia dokonał skarżący mają charakter samonośny, a więc nie podpierają stropu, a z drugiej strony uznał, że doszło do wykonania robót w obrębie części konstrukcyjnych budynku takich jak strop przez co przebudowa dotyczyła budynku, a nie ograniczała się tylko do jego części, to jest lokalu skarżącego. Organ wskazał także, że doszło do ingerencji w część wspólną budynku – strop.

Organ II instancji także popadł w sprzeczność ponieważ najpierw wskazuje, że roboty budowlane polegały na rozebraniu ścianki samonośnej, a w kolejnych fragmentach uzasadnienia decyzji sugerował, że dokonano rozbiórki fragmentów ścian nośnych.

Również w treści rozstrzygnięcia organ nakazał wykonanie jedynie ceramicznej ściany działowej między pokojem a kuchnia w lokalu zajmowanym przez inwestora, co zdaje się sugerować, że usunięta ściana nie miała charakteru konstrukcyjnego i nie wpływała i nie wpływa na elementy konstrukcji budynku wchodzące w skład nieruchomości wspólnej

Powyższe wyraźnie wskazuje na kluczowy problem jaki pojawia się w kontrolowanej sprawie, to jest na wątpliwości i sprzeczności co do właściwego i zgodnego z rzeczywistym, obiektywnym stanem rzecz określenia zakresu przeprowadzonych robót budowlanych.

Zauważyć bowiem trzeba, iż o ile roboty te w każdym przypadku stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, bowiem tutaj nie ma znaczenia, czy rozebrana ściana miała charakter samonośny, czy nośny, to już jednoznaczne określenie charakteru tejże ściany, jak również tego, czy przebudową tą objęto w jakiejkolwiek części elementy konstrukcyjne budynku wielorodzinnego, ma istotne znaczenie tak dla prawidłowego określenia tak zakresu prac niezbędnych dla doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, jak i zakresu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jakim winien dysponować inwestor tak na etapie realizacji spornej przebudowy, jak i na etapie postępowania naprawczego jej dotyczącego i co za tym idzie dla prawidłowego określenia adresata wydawanych decyzji.

W tym miejscu warte odnotowania jest to, że pominięta przez organy nadzoru budowlanego opinia techniczna [...] Zasobów Lokalowych Sp. z o.o. zdaje się sugerować, że zarysowania a także ugięcia i odkształcenia stropów drewnianych mogą być również skutkiem zużycia eksploatacyjnego (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji)). Z kolei w sporządzonej na zlecenie [...] Zasobów Lokalowych Sp. z o.o. ekspertyzie technicznej podano, że w lokalu nie wykonywano zmian mających wpływ na statykę konstrukcji ani dynamiczne oddziaływania (wymian na odcinku 2,9 m zastąpił wewnętrzną ścianę działową). Nie można wykluczyć, że prowadzone swego czasu prace remontowe mogły spowodować niewielkie uwolnienia naturalnych i (lub) wynikających z innych przyczyn naprężeń w lokalach sąsiadujących (w szczególności przyległych), co wynikać może z mechanicznych drgań z powodu używania narzędzi budowlanych (...). Do kwestii tych organy w żaden sposób się nie odniosły. Nie wyjaśniły czy w istocie rozebraniu podlegała ściana samonośna, czy ściana nośna.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w świetle powyższych dokumentów nie można zatem wykluczyć, że nakazanie skarżącemu przywrócenia lokalu nr [...] do stanu poprzedniego przez ponowne wykonanie ściany działowej nie spowoduje w żadnym stopniu poprawy stanu stropu i uszkodzeń, jakie w wyniku samowolnie zrealizowanej przebudowy w lokalu nr [...] mogły wystąpić w lokalu nr [...], który znajduje się powyżej lokalu skarżącego.

Co za tym idzie podstawowe czynności organów nadzoru budowlanego – zważywszy na akcentowaną przez organ I instancji konieczność zapewnienia bezpieczeństwa życia i zdrowia – powinny być nakierowane bezpośrednio na jednoznaczne ustalenie charakteru usuniętej częściowo ściany, w tym jej roli w strukturze budynku jako całości, ocenę skutków jej usunięcia i w zależności ot tych ustaleń konieczności ewentualnego przeprowadzenia robót budowlanych w obrębie stropu dzielącego lokal nr [...] i [...]. W tym względzie adresatem nakazów mogłaby być jedynie wyłącznie wspólnota mieszkaniowa, a nie skarżący.

Organ powinien przede wszystkim ocenić czy aktualny stan stropu nie zagraża bezpieczeństwu życia lub zdrowia, przy czym mógł zażądać przedłożenia stosownej ekspertyzy, względnie samodzielnie dopuścić dowód z opinii biegłego.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny także w zakresie tych okoliczności, które w ocenie organów uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji.

W szczególności z akt sprawy nie wynika status prawny lokalu zajmowanego przez inwestora, w tym brak jest dokumentów potwierdzających, iż własność tego lokalu przysługuje Miastu [...], a jeśli tak to czy Spółka [...] Zasobów Lokalowych Sp. z o.o. jest uprawniona do reprezentowania w postępowaniu będącego jego stroną właściciela lokalu. W aktach brak jest także dokumentów wskazujących na ukonstytuowanie się Wspólnoty Mieszkaniowej obejmującej budynek przy ul. [...], w którym ustanowiono odrębną własność lokali oraz na reprezentację i sposób zarządu nieruchomością wspólną.

Na brak po stronie organów jakiejkolwiek pogłębionej refleksji i analizy tych istotnych prawnie zagadnień wskazuje choćby użycie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji sformułowania, iż budynek mieszkalny przy ul. [...] w P. jest własnością [...] Zasobów Mieszkaniowych sp. z o.o., zamienne używanie przez organy określeń "Wspólnota [...] Właścicieli Nieruchomości przy ul. [...]" i "Wspólnota Mieszkaniowa X.", czy wreszcie kierowanie pism do [...] Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...], a przyjmowanie jako wiążącej odpowiedzi udzielonej przez Spółkę [...] Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej [...]. w P. (k. [...] akt organu I instancji) bez procesowego zweryfikowania w jakim charakterze podmiot ten występuje w sprawie, w tym w szczególności czy powierzono mu zarząd nieruchomością wspólną.

Jedynie na marginesie zauważyć w tym miejscu należy, że jak wynika z akt administracyjnych wspólnota nie podjęła żadnej uchwały, a organ kontaktował się z prawdopodobnym zarządcą nieruchomości, który konsekwentnie odmawiał poddania sprawy pod głosowanie. Skoro zaś przebudowa nieruchomości wspólnej należy do czynności przekraczających zwykły zarząd, to zarząd wspólnoty nie mógł w tym względzie działać samodzielnie, a potrzebna była uchwała właścicieli lokali. Wartym odnotowania jest także, że stanowiska w imieniu wspólnoty przekazywała B. K. (k. [...] akt organu I instancji), choć z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wynika, że jeśli zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie.

Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji, uznając, że były one co najmniej przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

W szczególności organ nadzoru budowlanego winien w sposób jednoznaczny ustalić jaki był charakter rozebranej ściany, czy z uwagi na stan budynku ściana ta nie nabrała charakteru nośnego, czy nadal stanowiła jedynie ścianę samonośną czy też element konstrukcyjny, organ powinien także rozważyć, czy przebudowa nie objęła elementów konstrukcyjnych w inny sposób (np. zamocowanie ceowników) i w zależności od powyższych ustaleń podjąć dalsze czynności w sprawie. aby jednoznacznie ocenić czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem, a jeżeli nie to jakie czynności lub roboty prowadziłyby do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem i ewentualnie nakazać ich wykonanie właściwemu adresatowi decyzji.

Zauważyć bowiem należy, iż jeśli organ ustali, że przedmiotem przebudowy była ściana konstrukcyjna stanowiąca element nieruchomości wspólnej, a jej usunięcie spowodowało zmiany strukturalne w konstrukcji budynku, w tym dotyczące stropów, to w zależności od zakresu robót niezbędnych do przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem winien rozważyć, kto powinien być adresatem decyzji nakazującej podjęcie określonych działań obejmujących części nieruchomości wspólnej, przy uwzględnieniu aktualnego i znajdującego w sprawie zastosowanie art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym, iż obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora, przy czym jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 oraz art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a., zgodnie z którymi to regulacjami w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a koszty te obejmują poniesione przez stronę koszty sądowe oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości nie wyższej niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Stąd przyznano skarżącemu zwrotu kosztów obejmujących uiszczony wpis od skargi o wynoszący 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.