Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4681/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1614
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 130 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 240/20 w sprawie ze skargi Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.P. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 listopada 2019 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 13 kwietnia 2015 r. skarżący wystąpił o wydanie zezwolenia na usunięcie 7 drzew z terenu nieruchomości przy ul. [...]).

Decyzją z 2 czerwca 2015 r. Zarząd Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy zezwolił skarżącemu na wycięcie 4 drzew z terenu przedmiotowej nieruchomości, oznaczonych we wniosku i inwentaryzacji jako jesion wyniosły (obw. pnia 50 cm - nr 1), lipa drobnolistna (obw. pnia 50 cm - nr 2), lipa krymska (obw. pnia 99 cm. - nr 3) oraz lipa krymska (obw. pnia 120cm - nr 4). Ustalono opłaty za usunięcie drzew w wysokości 75 944.33 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 12 września 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zarząd Dzielnicy Praga Południe decyzją z 22 marca 2018 r. wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 12.150,00 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 2 sztuk drzew z terenu przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji z 22 marca 2018 r. wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 26 listopada 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z 22 marca 2018 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestię sporną stanowi możliwość wykonania części decyzji orzekającej o zezwoleniu na wycinkę drzew w sytuacji zaskarżenia jedynie opłaty ustalonej za zezwolenie na wycięcie drzew. Skarżący po złożeniu odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy z 2 czerwca 2015 r. usunął drzewa objęte zezwoleniem zawartym w tej decyzji, nie czekając na rozpoznanie odwołania. Jak wykazały oględziny przeprowadzane 18 października 2016 r., drzewa objęte wnioskiem z 13 kwietnia 2015 r. zostały usunięte.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o zezwoleniu na wycięcie drzew, uzależniająca zezwolenie na usunięcie drzew od opłaty lub zastąpienia tych drzew innymi drzewami, zawiera jednocześnie uprawnienie i warunki na jakich wnioskodawca może z tego uprawnienia skorzystać. W konsekwencji, decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzew nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Tak samo jak nie może samodzielnie bez zezwolenia funkcjonować w obrocie prawnym oplata za zezwolenie na usunięcie drzew. W związku z tym organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołania, że zaskarżenie decyzji orzekającej o zezwoleniu na usunięcie drzew jedynie w części odnoszącej się do ustalonej opłaty spowodowało, że pkt I decyzji orzekający o zezwoleniu na wycięcie drzew obowiązywał i podlegał wykonaniu przed rozpoznaniem odwołania. Oznacza to, że przedmiotowe drzewa zostały usunięte bez wymaganego prawem zezwolenia - ostatecznego i prawomocnego w dacie wycinki drzew. W tej sprawie nie znajdował zastosowania art. 130 ust. 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), ponieważ od decyzji organu I instancji zostało wniesione odwołanie, a zatem decyzja udzielająca zezwolenia nie podlegała wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania.

Skarżący wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 listopada 2019 r.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w decyzji Zarządu Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy z 2 czerwca 2015 r. zawarto pouczenie, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, a wniesienie odwołania wstrzymuje jej wykonanie (art. 130 k.p.a.). Oznacza to, że skoro do usunięcia drzew doszło pomiędzy 2 - 30 czerwca 2015 r., a jednocześnie skarżący pismem z 15 czerwca 2015 r. (nadanym 16 czerwca 2015 r.), wniósł odwołanie od decyzji Zarządu Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy z 2 czerwca 2015 r., to zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulegała wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymało wykonanie decyzji. W sprawie nie miał również zastosowania art. 130 § 4 k.p.a., zgodnie z którym decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania. Wbrew zatem twierdzeniom skargi, skarżący nie był uprawniony do usunięcia drzew na podstawie decyzji Zarządu Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy z 2 czerwca 2015 r.

Decyzja o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew zawiera jednocześnie uprawnienie, jak też warunki na jakich uprawniony podmiot może z tego uprawnienia skorzystać. Jednym z tych warunków jest uiszczenie opłaty za usunięcie drzewa. Oba elementy decyzji są ze sobą powiązane. Decyzja administracyjna zezwalająca na usunięcie drzew i ustalająca jednocześnie wysokość opłaty nie może być traktowana jako dwa odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, które można oddzielnie skarżyć w drodze odwołania i następnie oddzielnie wykonywać przed rozpatrzeniem odwołania. Zastosowanie w sprawie miał zatem art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm., dalej: u.o.p.). Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że w jego ocenie, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 7, art. 77 § 1 art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 130 § 4 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz zaniechaniu uchylenia decyzji organów obu instancji.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: art. 88 ust 1 pkt 1 u.o.p. przez błędną wykładnię i uznanie, że zachodzi podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za wycinkę drzew, w sytuacji w której do wycinki dochodzi na mocy nieostatecznej decyzji zezwalającej na wycinkę. W ocenie skarżącego, ze względu wykładnię literalną oraz funkcjonalną przedmiotowej normy, mającej charakter "karnoadministracyjny", do zastosowania administracyjnej kary pieniężnej powinno dochodzić w wypadku samowolnego usunięcia drzewa - dopuszczenia się deliktu administracyjnego.

Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Po pierwsze, zarzuty kasacyjne zostały częściowo błędnie sformułowane. Norma z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., która zakreśla zakres kognicji sądów administracyjnych jest normą o charakterze ustrojowym, a nie przepisem postępowania. Ponadto zarzut kasacyjny w tym zakresie nie został w ogóle uzasadniony, a brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego w toku kontroli legalności zaskarżonego aktu prowadzą niejako "automatycznie" do naruszania ustrojowych granic kognicji sądów administracyjnych. Ponadto, zarzut ten, podobnie jak zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. został błędnie sformułowany, ponieważ skarżący powołał nieaktualne publikatory zarówno ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołanie prawidłowego publikatora aktu prawnego w ramach podstaw kasacyjnych jest istotne z punktu widzenia oceny stanu prawnego i jego aktualności w dacie wydania zaskarżonego wyroku lub zaskarżonego do Sądu I instancji aktu lub czynności właściwego organu administracji publicznej, jak również z punktu widzenia związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej.

Po drugie, zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i nie jest w istocie kwestionowany. Spór sprowadza się natomiast do skutków prawnych wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, szczególnie w kontekście art. 130 § 4 k.p.a., oraz możliwości zastosowania w takiej sytuacji przepisu prawa materialnego, tj. art. 88 ust 1 pkt 1 u.o.p.

Po trzecie, zasadnicze znaczenie w tej sprawie mają zatem zarzuty podnoszące naruszenie art. 130 § 4 k.p.a. oraz art. 88 ust 1 pkt 1 u.o.p. Nie ulega wątpliwości, że skarżący dokonał wycinki drzew zanim zezwolenie na tę wycinkę stało się ostateczne i prawomocne (art. 16 § 3 k.p.a.) oraz, że wniósł odwołanie od decyzji udzielającej tego zezwolenia. Skarżący nie kwestionuje przy tym prezentowanego jednolicie w orzecznictwie poglądu, że decyzja o zezwoleniu na wycięcie drzew uzależniająca zezwolenie na usunięcie drzew od zastąpienia tych drzew innymi drzewami, zawiera jednocześnie uprawnienie i warunki, na jakich wnioskodawca może z tego uprawnienia skorzystać. W konsekwencji, decyzja o zezwoleniu na usunięcie drzew nie może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z 23.11.2018 r., II OSK 2907/16, LEX nr 2611858 oraz wyrok NSA z 17.04.2018 r., II OSK 1440/16, LEX nr 2494204.). W dacie wycinki decyzja udzielająca zezwolenia pozostawała zatem w obrocie prawnym, ale nie podlegała wykonaniu, co wynika jednoznacznie z art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. Bez znaczenia jest przy tym, że skarżący kwestionował jedynie decyzję w części, w jakiej ustalona została opłatę za wycinkę drzew, jak i to, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 k.p.a.) nie kwestionował możliwości udzielenia zezwolenia na tę wycinkę. Bez znaczenia jest również, że organ odwoławczy nie umorzył postępowania w związku z wycinką drzew po wniesieniu odwołania, uwzględniając, że decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 12 września 2016 r. nie była (i nie mogła być) przedmiotem kontroli Sądu I instancji orzekającego w tej sprawie. Znaczenie ma natomiast, że wnosząc odwołanie, niezależnie od jego zakresu w tego rodzaju sprawie, skarżący dobrowolnie zrezygnował z uprawnienia do wykonania decyzji zezwalającej na wycinkę drzew przed uzyskaniem przez zezwolenie waloru prawomocności (art. 130 § 4 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący nieprawidłowo formułuje wnioski w związku z wydaniem przez Zarząd Dzielnicy Praga-Południe decyzji z 13 marca 2017 r. umarzającej postępowanie w zakresie wydania zezwolenia na wycinkę przedmiotowych drzew. Decyzja ta została wydana na skutek ponownego rozpoznania sprawy po wydaniu decyzji kasacyjnej z 12 września 2016 r. i w związku z ustaleniem, że skarżący dokonał już wycinki drzew. Skarżący wskazuje, że umorzenie postępowania w tym zakresie nie było równoznaczne z zakazem wycinki drzew, co jest stanowiskiem prawidłowym, ale niemającym znaczenia w sprawie. O ile bowiem decyzja ta nie stanowiła zakazu lub odmowy udzielenia zezwolenia na wycinkę drzew, o tyle zakaz ten wynikał z ustawowej regulacji zabraniającej wycinki drzew bez zezwolenia. Takim ostatecznym zezwoleniem skarżący w dacie wycinki drzew nie dysponował, ponieważ uzyskał jedynie decyzję nieostateczną, niepodlegającą wykonaniu i zakwestionowaną w drodze odwołania. O ile zatem decyzja z 2 czerwca 2015 r. była zgodna z żądaniem strony w zakresie udzielenia zezwolenia, o tyle skarżący nie zrzekł się prawa do wniesienia odwołania, co uniemożliwiało zastosowanie w tej sprawie art. 130 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji właściwe w sprawie organy miały podstawy do wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za wycinkę przedmiotowych drzew bez zezwolenia, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji oddalając skargę.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.