Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1021/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.145 par. 1 pkt 1 lit. b i c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 27 par. 1a, art. 138 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 r. przy udziale Prokuratura delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie ze skarg Instytucji Filmowej [...] S.A. w [...] i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Instytucji Filmowej [...] S.A. w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 4 maja 2016 r., nr KOC/7196/Go/15 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu wniosków [...] S.A. w W. i Marszałka Województwa Mazowieckiego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z 13 sierpnia 2014 r., KOC/2373/Go/14. stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 14 kwietnia 1954 r., nr ST/TN-15 G/20/54 o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , ozn. nr hip. "[...] " (część dz. ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] stanowiących własność komunalną) i umarzającej postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 14 kwietnia 1954 r. w odniesieniu do części nieruchomości hipotecznej, która wchodzi w skład dz. ew. nr [...] , w obrębie [...] - kw nr [...] , utrzymało w mocy decyzję z 13 sierpnia 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że 30 września 2014 r., 2 października 2014 r. i 29 września 2014 r. wpłynęły wnioski: [...] S.A. w W. oraz Marszałka Województwa Mazowieckiego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 13 sierpnia 2014 r. stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z 14 kwietnia 1954 r. dotyczącego odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do wyżej opisanej nieruchomości warszawskiej oraz umarzającej postępowanie o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia w części dotyczącej działki nr [...] .

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium wskazało, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] , ozn. nr hip. " [...] " uregulowana była wpisem jawnym w księdze wieczystej na rzecz J. i J. małż. S. , I. S. , W. N. , K. N., W. N., B. P., Z. K. oraz T. P. (zaświadczenie SR dla W. M. z 23 kwietnia 2007 r., L. dz. [...]; zaświadczenie Sądu Grodzkiego w W. z 24 sierpnia 1948 r., nr 111/48). Nieruchomość objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Organ nadzoru podał, że 17 września 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek J. i J. małż. S. o przyznanie im za czynszem symbolicznym, zgodnie z art. 7 dekretu, prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] ".

Z kolei 4 marca 1949 r. do tego Zarządu wpłynął wniosek W. N. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości wraz z podaniem o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku.

Orzeczeniem administracyjnym z 13 lipca 1949 r., nr WPB/1994/49/P Prezydent m.st. Warszawy odmówił W. N. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie orzeczeniem administracyjnym z 14 kwietnia 1954 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom, tj. J. i. J. małż. S. , I. S. , Z. K., W. N., B. P. i innym przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] ". W uzasadnieniu wskazano, że orzeczeniem z 13 lipca 1949 r. Prezydent odmówił uwzględnienia wniosku W. N. w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Stwierdzono jednocześnie, że wszystkie budynki - fragmenty murów - znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Odwołanie od powyższego orzeczenia nie zostało złożone.

Kolegium wskazało, że 15 marca 2007 r. wpłynął do Ministerstwa Budownictwa wniosek S. S. o stwierdzania nieważności orzeczenia z 14 kwietnia 1954 r. Minister Infrastruktury pismem z 13 maja 2011 r., na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazał wniosek Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie, jako organowi właściwemu do jego rozpoznania.

Kolegium podało, że z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. M. z 23 kwietnia 2007 r., L. dz. [...] wynika, że poprzednimi właścicielami nieruchomości byli: I. G. w 1/3 części; W. N. w 1/3 części; a) B. P. b) Z. K. i c) T. P. w 1/3 części, niepodzielnie. Ponadto w dziale II wykazu znajdują się następujące zastrzeżenia: z wniosku [...] z 11 czerwca 1942 r. (k.117 księgi umów), w którym została zaprojektowana następującą treść: I. I. G. co do 1/3 części; 2. W. N. , K. N. i W. N. w częściach równych, co do 1/3 części; 3. a) B. P. , Z. K. i c) T. P. co do 1/3 części, niepodzielnie, co do nieruchomości uregulowanej w tej księdze - ze spadku po W. N.

Aktem z [...] maja 1946 r., nr rep. [...] zeznanym w kancelarii notariusza S. P. w W. I. G. - obecnie S. z należącej do niej współwłasności tej nieruchomości oraz W. N. , K. N. , W. N. , B. P. , Z. K. i T. P. z należących do nich współwłasności tej nieruchomości sprzedali J. i J. małżonkom S. w równych częściach 1/11 niepodzielną część tej nieruchomości wraz z całymi budynkami znajdującymi się na tej nieruchomości oraz została zaprojektowana następująca treść do działu I wykazu:

I. J. i J. z domu S. małżonkowie S. w równych częściach, co do 1/11 części;

II. 1. I. S. w 1/3 części; 2. W. N. , K. N. i W. N. w częściach równych co do 1/3 części; 3. a) B. P. , b) Z. K. i c) T. P. w równych częściach co do 1/3 części.

Kolegium przedstawiło następstwo prawne po zmarłych wspówłaścicielach nieruchomości, ze wskazaniem postanowień spadkowych, a także następstwo prawne po ich spadkobiercach.

Organ nadzoru wskazał, że 24 maja 2014 r., umową sprzedaży praw i roszczeń G. R. nabył od M. S. i K. S. połowę ich wszelkich praw i roszczeń dotyczących gruntu nieruchomości warszawskiej o pow. i 10 305,33 m2, położonej w W. , przy ul. [...] wynikające ze spadku po W. S. (udział 120/3564). Następnie 25 lipca 2014 r. umową sprzedaży praw i roszczeń G. R. nabył od M. S. udział 2/5 z jego 2/27, czyli udział 2/5 z jego 80/3564 równy 32/3564 co do wszelkich praw i roszczeń dotyczący gruntu nieruchomości o pow. 10305,33 m2, położonej w W. , przy ul. [...] , wynikających ze spadku po W. S. .

Kolegium wyjaśniło, że obecnie nieruchomość wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr: [...] i [...] - własność Województwa Mazowieckiego, nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] będących własnością Miasta W. oraz dz. ew. nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Wnioskiem z 3 stycznia 2012 r. wnioskodawcy wnieśli o umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 14 kwietnia 1954 r. w odniesieniu do tej części nieruchomości hipotecznej , która wchodzi w skład dz. ew. nr [...] .

Decyzją z 13 sierpnia 2014 r. Kolegium, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z 14 kwietnia 1954 r. dotyczącego odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...] " (część dz. ew. nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] stanowiących własność komunalną) uznając, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 105 § 1 kpa umarzyło postępowanie w części dotyczącej działki nr [...] .

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu gmina zobligowana była uwzględnić wniosek byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej jedynie wówczas, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy. Koniecznym warunkiem do skutecznego złożenia wniosku było wniesienie go przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie Gminy W. .

W myśl § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę W. (Dz. U. Nr [...] , poz. 43), grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie w tym przedmiocie. Przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie Gminy 19 kwietnia 1948 r., to jest w dniu wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 10 z 1948 r., w którym zamieszczono ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie. Zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upłynął 19 października 1948 r.

Z akt sprawy wynika, iż w sprawie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu zostały złożone dwa wnioski dekretowe. Do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął 17 września 1948 r. wniosek J. i J. małż. S. , natomiast W. N. złożył wniosek dekretowy do Zarządu 4 marca 1949 r. wraz z podaniem o przywrócenie terminu do jego złożenia.

Z ustaleń Kolegium wynika, że wniosek dekretowy J. i J. małż. S. złożony został z zachowaniem terminu.

Kolegium podniosło, że roszczenie wynikające z dekretu z 26 października 1945 r. jest uprawnieniem o charakterze majątkowym. Złożenie wniosku o własność czasową przez niektórych spośród uprawnionych, jest typową czynnością mającą na celu zachowanie wspólnego prawa, określoną w art. 89 dekretu z 1 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319). Zgodnie z jego treścią każdy współwłaściciel może wykonywać czynności zmierzające do zachowania wspólnego prawa wszystkich współwłaścicieli. Przy tego rodzaju czynności współwłaściciel, podejmujący taką czynność, działa zgodnie z domniemaną wolą pozostałych współwłaścicieli i na ich rzecz (wyrok NSA z 21 lutego 1989 r., sygn. akt IV SA 1191/88). Zatem złożenie wniosku dekretowego o przyznanie prawa własności czasowej w terminie przez jednego z byłych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - rodzi skutki prawne w stosunku do pozostałych współwłaścicieli, którzy wniosku nie złożyli lub złożyli go po terminie. Kolegium wskazało, że nie można podważyć istnienia w obrocie prawnym skutecznie złożonego przez małżonków S. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

W ocenie Kolegium organ dekretowy odmawiając dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej, pomimo złożonego w terminie 6 miesięcy wniosku dekretowego przez J. i J. małż. S. rażąco naruszył art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia - art. 10 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym stroną postępowania może być tylko osoba mającą zdolność bycia podmiotem praw, których dotyczy postępowanie, a zgodnie z obowiązującym w dacie wydania orzeczenia art. 6 ustawy z 18 lipca 1950 r. - przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. U. Nr 34, poz. 311) zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin i kończy się z chwilą śmierci.

Z dołączonego do akt sprawy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. P. z 28 października 2008 r., sygn. akt [...] wynika, że współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości K. K. , z d. N. zmarła [...] sierpnia 1952 r. Oznacza to, że orzeczenie nie mogło być skutecznie skierowane do byłej współwłaścicielki, bowiem K. K. już nie żyła. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest w pierwszej kolejności ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu. Zapadłe rozstrzygnięcie dotyczące zmarłej K. K. d. N. rażąco narusza art. 6 ówcześnie obowiązującej ustawy z 18 lipca 1950 r. - przepisy ogólne prawa cywilnego. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Kolegium podniosło, że rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania uznać należy za rażące naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że taka decyzja jest obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem prawo użytkowania wieczystego działki ew. [...] , obecnie wchodzącej w skład nieruchomości hipotecznej "[...] " ustanowione zostało na rzecz [...] S. A. z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.) decyzją ostateczną Wojewody Warszawskiego z 26 września 1996 r., nr 741/96. Za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu z mocy samego prawa, potwierdzone decyzją administracyjną (wyrok SN z 6 kwietnia 1995 r., sygn. akt. III ARN 8/95 publ. OSNP 1995/18/223).

Kolegium wskazało, że zgodnie z wnioskiem stron z 3 stycznia 2012 r. o umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 14 kwietnia 1954 r. w zakresie dotyczącym dz. ew. nr [...] Kolegium nie stwierdziło nieważności orzeczenia w odniesieniu do części tej nieruchomości. Współużytkownicy wieczyści działki nr [...] zostali wyłączeni z postępowania o stwierdzenie nieważności. Natomiast organem właściwym do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia w części dotyczącej dz. ew. nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa jest Minister Infrastruktury.

Odnosząc się do wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy złożonych przez [...] S.A. oraz Marszałka Województwa Mazowieckiego Kolegium wskazało, że nie zasługują one na uwzględnienie. W ocenie Kolegium ponowna analiza akt sprawy wykazała, że orzeczenie Prezydium zostało skierowane do osoby zmarłej oraz, że orzeczenie wydano wbrew treści art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Organ nadzoru wyjaśnił, że niniejsze postępowanie związane jest z wnioskiem dekretowym J. i J. małż. S. złożonym z zachowaniem terminu, a nie z wnioskiem dekretowym złożonym przez W. N. z przekroczeniem terminu. Zarzut naruszenia zasad postępowania Kolegium uznało za chybiony.

Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 4 maja 2016 r. złożyli: [...] S.A. w W. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1021/16) i M. S. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1022/16).

Skarżąca [...] S.A. w W. zaskarżonej decyzji zarzuciła: naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 7, 77, 107 § 1 i 3 oraz 156 § 1 i 2 kpa.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części stwierdzającej nieważność orzeczenia z 14 kwietnia 1954 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

Skarżąca M. S. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 4 maja 2016 r. w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 109 § 1 kpa, poprzez doręczenie stronie skarżącej zamiast oryginału, kserokopii decyzji z 4 maja 2016 r.;

2. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie z 13 sierpnia 2014 r., w sytuacji gdy zaistniały przesłanki do jej uchylenia i ponownego rozpoznania sprawy;

3. art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak w decyzji organu uzasadnienia faktycznego i prawnego, w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 kpa;

4. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez:

a. brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie z uwagi na niewydanie żadnego postanowienia dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodu a wobec tego brak wiedzy strony co zostało uznane za dowód w sprawie a co nie:

b. niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;

5. art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 10 kpa, art, 11 kpa, art. 15 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego w szczególności poprzez: (1) uniemożliwienie stronie aktywnego udziału w postępowaniu, (2) brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach czasowych postępowania sprawy (3) nierozpoznanie wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy z 4 grudnia 2014 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji z 13 sierpnia 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 111 § 1 ppsa Sąd połączył sprawy ze skarg: [...] S.A. w W. i M. S. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania oraz dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Wa 1021/16.

Z uwagi na śmierć niektórych stron postępowania po wydaniu zaskarżonej decyzji i po złożeniu skargi - następców prawnych byłych współwłaścicieli nieruchomości oraz współużytkowników wieczystych postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone. Jak wynika z akt sprawy po wniesieniu skargi zmarła, zamieszkała w USA, K. S. będąca spadkobierczynią W. S. , która była córką i jedyną spadkobierczynią po I. S. (po mężu M. ) - przeddekretowej współwłaścicielce nieruchomości. W czasie zawieszenia postępowania zmarli także T., H. i J. S. - spadkobiercy J. i J. małżonków S. . W toku postępowania zmarł także M. S. - spadkobierca po W. S. , która jak wyżej wskazano była spadkobierczynią po I. S. , przeddekretowej współwłaścicielce nieruchomości. Zmarli też niektórzy współużytkownicy wieczyści nieruchomości (S. K. , E. L., W. G.). Wobec ustania przyczyny zawieszenia postępowanie sądowe zostało podjęte.

Pismem z 6 lutego 2020 r. zgłosił udział w postępowaniu Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w W..

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym pełnomocnicy skarżących, organ i uczestnicy postępowania zostali powiadomieni.

Uczestnik postępowania Województwo Mazowieckie pismem z 11 kwietnia 2023 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji z 13 sierpnia 2014 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia z 14 kwietnia 1954 r.

Sąd wskazuje, że kwestionowane orzeczenie administracyjne z 14 kwietnia 1954 r. było przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności prowadzonym przed Ministrem Infrastruktury, który decyzją z 13 sierpnia 2009 r., nr BO3t/786-R-101/07 stwierdził jego nieważność. Minister Infrastruktury decyzją z 31 grudnia 2009 r., nr BO3t/786-WP-372/09 utrzymał w mocy decyzję z 13 sierpnia 2009 r. Na skutek skargi [...] S.A Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 521/10 stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2009 r. i z 13 sierpnia 2009 r. Sąd uznał, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 14 kwietnia 1954 r. jest samorządowe kolegium odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi są zasadne, aczkolwiek częściowo z innych przyczyn niż w nich wskazano.

Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że w składach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wydających decyzje 13 sierpnia 2014 r. i 4 maja 2016 r. orzekała ta sama osoba - K. S. . Powyższe wynika wprost z treści wydanych w sprawie decyzji, jak i złożonych na nich podpisów członków składu orzekającego.

Zaznaczyć trzeba, że zaskarżona decyzja Kolegium wydana została w wyniku rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Istotne jest także, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, organ zobowiązany jest stosować przepisy wspólne wszystkim postępowaniom zawarte w Dziale I Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Przepisy ogólne", w tym przepisy dotyczące wyłączenia pracownika i wyłączenia członka kolegium. W tym względzie zauważyć należy, że ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje odnoszące się do organu kolegialnego: gdy członek kolegium brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa) oraz, gdy brał udział w wydaniu decyzji od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie zastosowanie ma druga sytuacja. Zgodnie bowiem w art. 27 § 1a kpa członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem.

Przy wykładni wskazanych regulacji (dotyczących wyłączenia pracownika organu jak też członka kolegium) należy mieć na uwadze, że wprowadzone one zostały do kpa w wyniku nowelizacji polegających na dodaniu do art. 27 przepisu § 1 a (ustawą z 24 września 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U Nr 195, poz. 1501) co było efektem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07. Stanowisko Trybunału zasadniczo sprowadza się do stwierdzenia, że tam gdzie jest to ze względów ustrojowych możliwe należy zapewnić przy ponownym badaniu sprawy wyższe standardy bezstronności organów administracji przez zagwarantowanie, że ponownej oceny dokonywać będzie inna osoba. Omawiana regulacja ma stanowić dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania. Realizacja tej zasady ma zapewnić, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (por. uchwała NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06).

Podnieść należy, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznawania sprawy jest gwarancją prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Służy realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa. Każde postępowanie powinno dawać więc gwarancję bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy (uchwała siedmiu sędziów NSA z 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GSP 4/12).

Podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasada budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Przepisy dotyczące wyłączenia pracownika organu i członka kolegium niewątpliwie służą realizacji tych zasad przez stworzenie warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności organu administracji publicznej i tym samym zwiększenia do niego zaufania.

Jeżeli więc orzeczenie zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji wydaje samorządowe kolegium odwoławcze, to nie może być tolerowana sytuacja, w której ten sam skład kolegium kontroluje prawidłowość wydanego przez siebie uprzednio rozstrzygnięcia. Zasada obiektywizmu naruszona jest również w przypadku, gdy w obu instancjach powtarzał się jeden z członków składu orzekającego kolegium, a dwóch pozostałych było innych.

W niniejszej sprawie naruszony został przepis art. 27 § 1a kpa, gdyż - jak wyżej wskazano - w składzie Kolegium, który orzekał na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uczestniczyła, jako członek Kolegium K. S. , która brała udział w wydaniu decyzji Kolegium z 13 sierpnia 2014 r.

Wydanie orzeczenia przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu stosowanie do art. 27 § 1a kpa stanowi obligatoryjną podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 kpa). Sąd obowiązany jest uwzględnić tę okoliczność przy wydawaniu wyroku.

Powyższe skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Uchylenie zaskarżonego aktu z powodu ziszczenia się stwierdzonej podstawy wznowieniowej czyni bezprzedmiotowym ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów skargi, jako przedwczesnych.

Poza tym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu także z innej przyczyny.

Jak wynika z akt administracyjnych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Kolegium z 13 sierpnia 2014 r., oprócz [...] S.A. i Marszałka Województwa Mazowieckiego, złożyła także skarżąca M. S. , reprezentowana przez adwokata W. O. . Tymczasem, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Kolegium rozpoznało sprawę i wydało decyzję jedynie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [...] S.A. i Marszałka Województwa Mazowieckiego.

Zważyć należy, że skarżąca jest współużytkowniczką wieczystą działki (nr [...] ) wchodzącej w skład dawnej nieruchomości hip. "[...] " i właścicielką lokalu w budynku posadowionym na tej nieruchomości. Brała udział w postępowaniu. Wskazana jest w rozdzielniku obydwu decyzji Kolegium jako strona, której doręczyć należy decyzję. Fakt umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia, co do działki nr [...] nie skutkuje wyłączeniem jej i pozostałych współużytkowników wieczystych od udziału w postępowaniu. Wobec tego stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, że użytkownicy wieczyści "zostali wyłączeni" z postępowania nadzorczego nie ma uzasadnienia w przepisach kpa. Należy przy tym zauważyć niekonsekwencję organu nadzoru, który wskazując w uzasadnieniu decyzji z 13 sierpnia 2014 r. na wyłączenie użytkowników wieczystych z postępowania wymienia ich w rozdzielniku decyzji jako podmioty, którym należy decyzję doręczyć. Następnie postanowieniem z 20 maja 2015 r. Kolegium zawiesiło postępowanie, na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, z uwagi na śmierć trzech współużytkowników wieczystych wskazanych w tym postanowieniu. W uzasadnieniu postanowienia organ nadzoru, powołując orzecznictwo sądowe podał, że prawo do udziału w niniejszym postępowaniu mają wszystkie osoby, które posiadają tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Stanowisko to należy podzielić. Wynika ono z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Po wskazaniu następców prawnych zmarłych współużytkowników wieczystych Kolegium postanowieniem z 27 stycznia 2016 r. podjęło zawieszone postępowania.

Zaskarżona decyzja została doręczona także współużytkownikom wieczystym. Powracając do kwestii nierozpoznania wniosku M. S. wskazać należy, że z akt administracyjnych nie wynika także, aby wniosek jej o ponowne rozpatrzenie sprawy został przez Kolegium rozpoznany w inny sposób, np. na podstawie art. 134 kpa.

Konsekwencją nierozpoznania tego wniosku jest to, że chociaż została wydana ostateczna decyzja z 4 maja 2016 r., to pozostał nierozpoznany złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez jedną ze stron tego postępowania. Podkreślenia wymaga, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 kpa) jest, że wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czy też wniesienie odwołania przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia chyba, że wystąpią przesłanki wskazane w art. 134 kpa. Jednakże wówczas organ powinien dać temu wyraz stosownym rozstrzygnięciem, co z akt administracyjnych nie wynika. Wówczas adresat takiego postanowienia będzie miał możliwość złożenia skargi do sądu.

Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (odwołania) tylko jednej strony lub kilku stron, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego", względnie kolejnych dotychczas nie rozpoznanych wniosków pochodzących od innych stron tego postępowania. Z tego względu niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy traktowane jest jako istotne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Godzi to w zasady ogólne postępowania uregulowane w art. 7, 10 i 15 kpa (por. wyroki NSA: z 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1230/04, z 22 grudnia 2008 r. sygn. akt. II OSK 1109/07, z 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2638/12).

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja, jako wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 10 kpa oraz art. 7 i 15 kpa podlegać musi uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa.

Ponadto wskazać należy, że skarżąca M. S. w toku postępowania administracyjnego była reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata W. O. . Skarżąca zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w skardze zarzucała brak doręczenia decyzji z 13 sierpnia 2014 r. jej pełnomocnikowi, a doręczenie decyzji skarżącej. Kwestia ta będzie wymagała wyjaśnienia przez organ nadzoru. Zważyć należy, że art. 40 § 2 kpa nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń nakłada na organy administracyjne obowiązek doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona. Doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, w sytuacji gdy działa za nią w postępowaniu pełnomocnik, nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych (por. wyrok NSA z 16 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 1329/21).

Stwierdzone naruszenia procedury administracyjnej zwalniają Sąd od obowiązku merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i lit. c ppsa oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.