Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2894/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, 133, 145, 151, 183, 184, 189
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, 75, 77, 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 36, 37
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 157
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 272/21 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 22 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 272/21, oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 22 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 17.12.2020 r. (nr [...]), Burmistrz [...] ustalił W. K. jednorazową opłatę w wysokości 15 900,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...] gmina [...] oznaczonej ewidencyjnie numerem działki [...] [...] o pow. 0,3108 ha na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...].12.2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z [...].05.2018 r. pod pozycją nr [...] i zaczęła obowiązywać od 31.05.2018 r. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał przepis art. 36 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 239 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz § 12 powołanej wyżej uchwały Nr [...]. Zgodnie z § 12 tej uchwały Rada ustaliła stawkę procentową w wysokości 30% dla naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu po rozpatrzeniu odwołania W. K., decyzją z 22 lutego 2021 r. (nr [...]), utrzymało w mocy ww. decyzję pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium za bezsporne uznało na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w wyniku podjęcia przez Radę Miejską [...] uchwały z [...].12.2017 r. obszar, na którym położona jest działka ewidencyjna nr [...] [...] w miejscowości [...], zmienił przeznaczenie w stosunku do przeznaczenia przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego z 27.02.1991 r., a także w okresie tzw. "luki planistycznej". Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza również fakt, że w pięcioletnim okresie, przewidzianym w art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p., nastąpiło zbycie tej nieruchomości. Ponadto z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte 27.09.2018 r., czyli w okresie przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że do wyjaśnienia pozostaje jednie kwestia ustalenia, że w wyniku podjęcia uchwały nr [...] doszło do wzrostu wartości działki nr [...], a jedynym czynnikiem wzrostu wartości tych nieruchomości było uchwalenie planu miejscowego. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie taka przesłanka ustalenia renty planistycznej została spełniona. Podstawą dla ustalenia wzrostu wartości działki nr [...] jest operat szacunkowy sporządzony w dniu 03.01.2019 r. i zaktualizowany w dniu 26.06.2020 r. W tym operacie rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wyceniana nieruchomość według stanu przed podjęciem uchwały nr [...] posiadała wartość : a) według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości - tereny rolne: 12 000 zł; b) według zapisów w nieobowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego - tereny rolne: 12 000 zł. Natomiast według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości na kwotę 65 000 zł. W ocenie Kolegium, treść operatu szacunkowego pozwala na przyjęcie, że przy wycenie nieruchomości zostały prawidłowo zastosowane reguły szacunkowe dla podejścia porównawczego, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Określając wartość rynkową nieruchomości, z uwzględnieniem przeznaczenia obszaru położenia nieruchomości według planu ogólnego z 27.02.1991 r., rzeczoznawca prawidłowo przyjął przeznaczenie działki nr [...] zgodne z zapisem w ewidencji gruntów, gdzie została skalsyfikowana jako RTV a i LsV. Wyceniając wartość nieruchomości według "starego planu", rzeczoznawca majątkowy badaniem objął rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Analizą objęto nieruchomości położone na terenie gmin: [...], [...], [...]. Przebadano transakcje z okresu od 2016 r. do 2018 r. Rzeczoznawca ustalił główne czynniki wpływające na wartość rynkową podobnych do wycenianej nieruchomości. Na podstawie analizy 14 transakcji z obszaru gminy [...] oraz [...] ustalono średnią cenę za ha na kwotę 35 865.9 złotych, a wartość średnią skorygowana w oparciu o ustalony wskaźnik korygujący -1,0442 - na kwotę 37 449,5 złotych za 1 ha. Biorąc pod uwagę powierzchnię działki nr [...] w [...] (0,3108 ha) wartość tej nieruchomości wynosi 12 000 złotych. Z kolei wobec tego, że stan faktyczny sposobu wykorzystywania nieruchomości w okresie luki planistycznej był tożsamy z planem ogólnym z 1991 r., wartość wycenianej nieruchomości w tym czasie wynosiła również 12 000 złotych. Wyceniając wartość nieruchomości na podstawie obowiązującego w dacie transakcji planu miejscowego rzeczoznawca przeanalizował 15 transakcji z obszaru gmin: [...], [...], [...]. Rzeczoznawca ustalił, główne czynniki wpływające na wartość rynkową podobnych do wycenianej nieruchomości. Jednostkową wartość rynkową dla nieruchomości wycenianej ustalono przy zastosowaniu współczynnika korygującego - 1,0286 - na 65 000 zł, przy ustaleniu wartości 1 m² na kwotę 20,9 zł.

Przyjmując za prawidłowe ustalenia dokonane w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego Kolegium stwierdziło, że po porównaniu ustalonych - zgodnie z dyspozycją art. 87 ust.3a u.p.z.p. - wartości wycenianych nieruchomości: według ustaleń "starego planu", według ustaleń "nowego planu" oraz według faktycznego sposobu użytkowania, wzrost wartości nieruchomości wynosi 53 000 zł. W ocenie Kolegium, operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, a w szczególności zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że została wykazana przesłanka ustalenia renty planistycznej i został wykazany wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli wzrost wartości nieruchomości spowodowany.

Skargą W. K. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 36 ust. 4 u.p.z.p.; art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób i w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd podkreślił, że przedmiotowy plan miejscowy objął należącą do skarżącego w dacie uchwalenia planu działkę nr [...]. Powstała ona w wyniku podziału działki nr [...]. Działka nr [...], przed wejściem w życie uchwały [...], nie była objęta planem miejscowym, a na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono jej przeznaczenie jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej, rzemieślniczej i drobnej wytwórczości, w tym obiektu handlowe o powierzchni sprzedaży do 250m², zabudowy usługowej turystyki, sportu i rekreacji, zabudowy letniskowej, z dopuszczeniem zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej oraz wykonania stawów rybnych i innych zbiorników wodnych, oznaczony symbolem 78MN/U, a także teren upraw leśnych, oznaczony symbolem ZL. Jak wynika z aktu notarialnego Rep. [...], skarżący zbył w dniu 15.06.2018 r. działkę nr [...]. Nastąpiło to przed upływem roku od dnia wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w sprawie został zachowany 5 letni termin do wystąpienia z roszczeniem o zapłatę opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Dla zachowania tego terminu wystarczające było wszczęcie w dniu 27.09.2018 r. postępowania administracyjnego w tym zakresie. W § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono 30 % stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym należy zdaniem Sądu stwierdzić, że spełnione zostały omówione powyżej przesłanki ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a do oceny pozostała natomiast kwestia samego wzrostu wartości nieruchomości.

Dalej Sąd wskazał, że ze sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego P. B. dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego z 03.01.2019 r. wynika, że w związku z uchwaleniem przez Radę Miejską [...] w dniu 27.12.2017 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] nastąpił wzrost wartości działki nr [...] w porównaniu z jej wartością, wynikającą z przeznaczenia przed uchwaleniem planu. Zgodnie z obowiązującym do 31.12.2003 r. planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z 27.02.1991r. obecna działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), położona była na obszarze oznaczonym symbolem przeznaczenia A2.31.RL,RP,M,RRO, tj. stan istniejący: użytki rolne i leśne, stawy rybne, rozproszona zabudowa mieszkaniowa. Przekształcenia przewidziane planem i przeznaczenie terenu - użytkowanie bez zmian. Zgodnie z ustaleniami ogólnymi powyższego planu - "realizacja planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzi na teren wsi inwestycje z zakresu mieszkalnictwa, przemysłu, usług i infrastruktury technicznej. Dla budownictwa mieszkaniowego przeznacza się wyłącznie tereny i działki położona na obszarze zabudowy mieszkaniowej". Takie tereny przedstawiono na mapie stanowiącej integralną część tekstu planu. Zgodnie załącznikiem graficznym działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym kolorem żółtym, tj. użytki rolne. Przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...].12.2017 r., na terenie nim objętym nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktyczny sposób użytkowania terenu stanowiącego działkę nr [...] ustalono na podstawie ewidencji gruntów. Na działkę nr [...] składały się grunty orne RIVa ) o powierzchni 0,3027 ha oraz lasy LsV o powierzchni 0,0081 ha, co potwierdza zaświadczenie wystawione przez Starostę [...]. W związku z tym, że faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] jest tożsamy z przeznaczeniem ustalonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] i wygasłym z mocy ustawy z dniem 31.12.2003 r., określona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości w obu przypadkach jest taka sama. W konsekwencji w sprawie art. 87 ust. 3a u.p.z.p. nie znajduje zastosowania.

Sąd podkreślił, że to operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest podstawowym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 37 ust. 11 u.p.z.p. odsyła bowiem w zakresie zasad określania wartości nieruchomości do przepisów ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej: u.g.n.). Na podstawie art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Z kolei, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Zdaniem Sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo oceniły wartość dowodową operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, zarówno operatu sporządzonego przez P. B., jak i operatów przedłożonych przez skarżącego, które sporządzili rzeczoznawcy majątkowi K. G. i B. P. Sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy autorstwa P. B. spełnia wymogi określone w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z operatu wynika, że wartość nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień jej sprzedaży, tj. na dzień 15.06.2018 r., a stan nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień wejścia w życie planu miejscowego, tj. 31.05.2018 r. Dla określenia wartości działki nr [...] rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Sąd zaznaczył, że operat szacunkowy powinien zawierać te wszystkie dane, które są niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W ocenie Sądu taka sytuacja nie wystąpiła w przypadku operatu sporządzonego przez P. B.. W celu wyceny działki nr [...] przed uchwaleniem planu biegły wybrał cech różniące nieruchomości przyjęte do porównań – tj.: położenie nieruchomości, dostępność komunikacyjną, klasę gruntu, urządzenie działki, powierzchnię – opisując je w operacie i przypisując im odpowiednie wagi procentowe. Natomiast celem wyceny po uchwaleniu planu rzeczoznawca przyjął atrybuty rynkowe w postaci: położenia, otoczenia, dostępności, czynników utrudniających oraz powierzchni – opisując je w operacie i przypisując im odpowiednie wagi procentowe. Taki dobór cech nie budzi zastrzeżeń Sądu. Organ prawidłowo skontrolował przesłanki, na podstawie których biegły oparł swoje konkluzje. W tym miejscu przypomniano, że w świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przyjęte do porównania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zestawił w tabelach (nr 6 i nr 7) z podaniem powierzchni gruntu, ceny za 1ha lub za 1 m², dat transakcji. Zgodnie z Notą Interpretacyjną Nr 1 rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest podać charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej, jak i maksymalnej, jednocześnie eksponując ich ocenę w odniesieniu do przyjętej skali cech rynkowych. Celem tej czynności jest umożliwienie zweryfikowania prawidłowości przypisania stopni nasilenia poszczególnych atrybutów oraz uwypuklenie podobieństwa, jakie ma zachodzić pomiędzy ww. nieruchomościami a nieruchomością wycenianą. W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca w sposób szczegółowy, stosując się do powyższych wymagań, opisał w operacie nieruchomości o jednostkowej cenie minimalnej i maksymalnej. Przyjęte do porównań transakcje nieruchomościami, ze względu na niewystarczającą liczbę transakcji, pochodzą nie tylko z Gminy [...], ale biegły poszerzył analizę o sąsiednie gminy: [...], [...] i [...]. Analizowane tranzakcie spełniają kryterium podobieństwa zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 4 pkt 16 u.g.n., z których najważniejsze jest tożsame przeznaczenie. Z powyższych względów wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przedmiotowych działek, po uwzględnieniu cech korygujących, nie budzą wątpliwości Sądu. Ponadto Sąd wskazał, że to biegły ustala rynek właściwy dla wyceny i dokonuje doboru nieruchomości porównawczych. Jest to zakres jego wiedzy specjalnej. Dotyczy to także okresu monitorowania cen transakcyjnych obrotu nieruchomościami gruntowymi na rynku lokalnym. Sąd zauważył przy tym, że tylko przyjęcie do porównań nieruchomości będących przedmiotem sprzedaży w okresie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, wymaga szczegółowego uzasadnienia (Nota Interpretacyjna Nr 1, pkt 3.3). W przypadku analizowanego operatu był to transakcje z przedziału od 01.2016 r. do 09.2018 r. Ponadto Są podkreślił, że żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy w takim przypadku zobligowany był stosować na zasadzie analogii przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. Po pierwsze, przepis ten wprost dotyczy okresu wykorzystywania operatu do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, nie zaś okresu monitorowania cen transakcyjnych obrotu nieruchomościami. Po drugie, przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego sporządzonego dla celów ustalenia opłaty planistycznej (wartość ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości), na co wskazuje przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., który jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. Zgodnie z powołanym w skardze przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n. o ocenę operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących, nieruchomości przyjętych do porównania, czy też okresu monitorowania cen transakcyjnych. Nie można zatem zdaniem Sądu przyjąć, że taki obowiązek obciąża każdorazowo organ w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu aby występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu. Sąd podkreślił, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Wobec tego zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast, ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści takiego operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Z kolei szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych.

Z uwagi na powyższe, Sąd podzielił zastrzeżenia organu I instancji dotyczące przedłożonych przez skarżącego operatów szacunkowych autorstwa K. G. i B. P. Wskazał, że operaty te zawierają ewidentne błędy, które dyskwalifikują ich walory dowodowe. Polegają one przede wszystkim na błędnym ustaleniu przeznaczenia nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego, w okresie tzw. "luki planistycznej", jako terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową, a nie terenu rolnego. W tym zakresie orzekające w sprawie organy prawidłowo zakwestionowały trafność opisu wycenianej nieruchomości w przedłożonych operatach, wskazując na sprzeczność z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów. Jak wynika z ewidencji gruntów, teren działki nr [...] na dzień [...].12.2017r. sklasyfikowany był jako działka RIVa (grunty orne) – o powierzchni 0,3027 ha, LsV (lasy) – o powierzchni 0,0081 ha (zaświadczenie Starosty [...] z 03.10.2018 r.). Z takim ustaleniem koresponduje, wbrew zarzutom skargi, treść wydanej w roku 1999 decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta dotyczyła bowiem wykonania modernizacji zjazdu oraz budowy budynku gospodarczego – stodoły z przyłączem energetycznym, a także dwóch stawów rybnych o powierzchni 35 i 20 arów. Prawidłowo w ocenie Sądu w sprawie przyjęto, że decyzja pozwalała na realizację zabudowy związanej z produkcją rolną. Z tego powodu działki nr [...] nie mogła zmienić przeznaczenia na działkę związaną z zabudową mieszkaniową. Prawidłowości takich ustaleń nie podważa podanie w decyzji nr [...] warunków wynikających z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie organ I instancji wykazał błędność stwierdzenia o tym, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A2.30.M.RP - - przeznaczonym pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową oraz użytki rolne. Jak wynika z uchwały nr [...] w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...], działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem A2.31.RL.RP.M.RRO – stan istniejący: użytki rolne i leśne, stawy rybne, rozproszona zabudowa mieszkaniowa. Tereny takie oznaczono na załączniku graficznym do uchwały kolorem żółtym, tj. użytki rolne. W kwestii faktycznego wykorzystania nieruchomości do momentu wejścia w życie uchwały nr [...] nie można również pominąć tego, że decyzja nr [...] nie została wykonana (utraciła ona ważność z dniem 08.09.2000 r.). Do dnia uchwalenia obecnego planu miejscowego działka pozostała niezbudowana i w tym okresie nie wydano kolejnej decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się w tym miejscu do podnoszonej w skardze kwestii możliwości potencjalnego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy pozwalającej na zabudowę mieszkaniową działki nr [...], Sąd zauważył, że dla ustalenia faktycznego sposobu korzystania z danej działki nie mają znaczenia potencjalne zamierzenia czy możliwości, w tym możliwość spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Liczy się wyłącznie fakt wydania takiej decyzji. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Jak stwierdził NSA w wyroku z 12.07.2017 r., sygn. akt II OSK 2879/15, skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status nieruchomości (podobnie wyrok NSA z 19.03.2019 r., sygn. akt II OSK 959/18). Identycznie potraktować należy argument skarżącego dotyczący pominięcia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] (uchwała nr [...]). Określając bowiem wartość nieruchomości według faktycznego sposobu korzystania względnie "starego planu", zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., niedopuszczalne jest odwoływanie się do ustaleń wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie daje stronie prawa do zagospodarowania nieruchomości, a jest jedynie wewnętrznym aktem gminy określającym przyszłe kierunki zagospodarowania przestrzennego (por. m.in. wyrok NSA z 03.07.2019 r., sygn. akt II OSK 2181/17). W konsekwencji tego stanowiska nie mogły być również w ocenie Sądu wykorzystane operaty szacunkowe wykonane dla potrzeb ustalenia wartości wynagrodzenia za obciążenie nieruchomości służebnością przesyła. Do zmiany faktycznego wykorzystania terenu działki nr [...] nie mogło w końcu doprowadzić uchwalenie w roku 2006 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ akt ten nie wszedł nigdy w życie. Ponadto Sąd podniósł, iż prawidłowo organy zauważyły, że potwierdzeniem tego, iż sam skarżący traktował za rolne nieruchomości powstałe z podziału działki nr [...], świadczy nie tylko tryb rolny dokonania takiego podziału, ale także treść aktu notarialnego z transakcji sprzedaży przez skarżącego w dniu 29.07.2016 r. działki nr [...]. W tym przypadku nie można zarzucić organom, że pominęły powyższą okoliczność. Wobec tego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje zdaniem Sądu na to, aby faktyczne przeznaczenie terenu działki nr [...] było przeznaczeniem do zabudowy mieszkaniowej.

W przedstawionych okolicznościach sprawy Sąd podkreślił, że wykazane przez organ I instancji błędy w przedłożonych przez skarżącego operatach szacunkowych - dotyczące stanu nieruchomości przed wejściem w życie uchwały nr [...] - w pełni zawierały się w dokonywanej na podstawie art. 80 k.p.a. ocenie wartości dowodowej operatu szacunkowego, która nie odnosiła się zakresu tego opracowania wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. Wskazał, że ocena prawidłowości sporządzenia operatu, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a nie do organu. Ponadto o potrzebie takiej zewnętrznej weryfikacji decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. W badanej sprawie organ I instancji takich wątpliwości nie powziął w przypadku sporządzonego na jego zlecenie operatu szacunkowego autorstwa P. B., w przeciwieństwie do przedłożonych przez skarżącego operatów, w których dostrzegł ewidentne nieprawidłowości związane z ustaleniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem planu, co w konwekcji skutkowało błędnym ustaleniem jej wartości. Powyższe doprowadziło do stwierdzenia, że nie mogły one stanowić dowodu w sprawie. W tym zakresie organ I instancji, realizując obowiązek ustosunkowania się do przedstawionych przez stronę dowodów, w sposób wyczerpujący wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji z 17.12.2020 r., podwody dla których uznał, że operaty nie mogą stanowić dowodu w sprawie (wcześniej w sposób formalny postanowieniem z 27.10.2020 r. odmówił dopuszczenia dowodów z tych operatów). Organ wyjaśnił na czym polegały nieprawidłowości w zakresie ustalenia faktycznego wykorzystania nieruchomości do momentu wejścia w życie planu miejscowego. Tym samym zweryfikował warstwę merytoryczną przedłożonych przez skarżącego operatów w takim zakresie, w jakim pozwalały na to inne dowody. Taka ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należała do obowiązków organu i nie wykracza poza zakres wiadomości specjalnych w tych wszystkich przypadkach, w których operat zawiera ewidentne błędny, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

Sąd nie miał zatem wątpliwości, że uchwała nr [...] diametralnie zmieniła możliwości zagospodarowania działki nr [...], wprowadzając nie tylko możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ale także zabudowy usługowej, rzemieślniczej i drobnej wytwórczości, w tym obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 250m². W wyniku podjęcia uchwały nr [...] doszło do wzrostu wartości działki nr [...], a jedynym czynnikiem wzrostu wartości tej nieruchomości było uchwalenie planu miejscowego. Brak jest przy tym przepisu, który wykluczałby możliwości ustalenia opłaty planistycznej tylko dlatego, że do uchwalenia nowego planu miejscowego nie doszło bezpośrednio po utracie ważności poprzedniego planu.

Z powyższych względów w ocenie Sądu sporządzony w niniejszej sprawie na zlecenie organu operat szacunkowy mógł stanowić podstawę do przyjęcia, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Ustalona opłata (15 900,00 zł) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie budzi również wątpliwości, ponieważ stanowi ona 30 % (zgodnie z § 12 miejscowego planu) różnicę pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, a wartością przed jego uchwaleniem. Wzrost wartości nieruchomości działki nr [...] wyniósł zgodnie z operatem 53 000,00 zł.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Tym samym wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Ocena ta nie nosi cech dowolności. Nie zasługuje też w ocenie Sądu na uwzględnienie sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania w zakresie pominięcia operatów szacunkowych wykonanych na zlecenie skarżącego. Kolegium przedstawiło wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty i źródła ich ustalenia. Przedstawiło przy tym w sposób jasny i wyczerpujący tok argumentacji, który doprowadził do wydania takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu, skoro Kolegium oparło się na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji i uznało ustalenia faktyczne, jak również ocenę prawną organu I instancji za prawidłową, tym samym zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. należało uznać za chybiony. Okoliczności istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy zostały przez Kolegium prawidłowo przywołane i wyeksponowane. Jednocześnie w sposób wystarczający Kolegium wyjaśniło podstawę prawną decyzji oraz przytoczyło przepisy prawa, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Nie ma też wątpliwości co do tego, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę po raz drugi w jej całokształcie, czyniąc zadość obowiązkom wynikającym z zasady dwuinstancyjności. Nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów procesowych Sąd stwierdził, że obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Inaczej mówiąc, osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Przepis ten nie odnosi się natomiast do sytuacji ponownego rozpatrzenia przez samorządowe kolegium odwoławczy sprawy, która w wyniku wydania wcześniejszej decyzji kasacyjnej tego organu została przekazana pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia aby następnie móc być ponownie procedowania w postępowaniu odwoławczym przez ten sam skład kolegium.

Reasumując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o oddaleniu skargi w całości.

Skargą kasacyjną W. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o dokonanie oceny operatów szacunkowych znajdujących się w aktach sprawy przez organizację rzeczoznawców majątkowych;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 293) poprzez wadliwą wykładnię "pojęcia wzrost wartości nieruchomości", a co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a co uzasadniało naliczenie opłaty planistycznej;

b) art. 157 ust. 1 i 4 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 1990) poprzez jego niezastosowanie i dokonanie samodzielnej oceny przez organ znajdujących się w aktach sprawy operatu szacunkowego P. B. oraz całkowite pominięcie, iż w aktach znajdowały się operaty szacunkowe sporządzone przez innych rzeczoznawców K. G. i B.P. pozostające w znacznej rozbieżności do operatu P. B., a co obligowało organ do skierowanie ich do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a co nie zostało dokonane.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, a także zasądzenie na rzecz skarżącego od SKO kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony nią wyrok Sądu pierwszej instancji w pełni odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę strony na ostateczną decyzję SKO w Wałbrzychu z 22 lutego 2021 r. w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, słusznie zastosował konstrukcję prawną jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż wbrew poglądowi skargi kasacyjnej stan faktyczny tej sprawy został prawidłowo ustalony przez organy administracji, a Sąd pierwszej instancji zasadnie zaaprobował go jako pozwalający na wydanie decyzji o ustaleniu dla skarżącego jednorazowej opłaty w wysokości 15 900,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...] gmina [...] oznaczonej ewidencyjnie numerem działki [...] [...] o pow. 0,3108 ha na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...].12.2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...].

W sprawie tej nie jest kwestionowane, iż w dniu 28 grudnia 2017 r. Rada Miejska [...] podjęła uchwałę nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z dnia 16 maja 2018 r. poz. [...]) i zaczęła ona obowiązywać od 31 maja 2018 r. W planie tym w § 12 określona została stawka procentowa w wysokości 30% w szczególności dla symbolu MN/U służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Ten plan miejscowy objął należącą do skarżącego w dacie uchwalenia planu działkę nr [...] - powstałą w wyniku podziału działki nr [...]. Natomiast działka nr [...], przed wejściem w życie uchwały [...], nie była objęta planem miejscowym a faktyczny jej sposób użytkowania ustalono na podstawie ewidencji gruntów, prawidłowo przyjmując na podstawie zaświadczenia Starosty [...], iż składają się na nią grunty orne RIVa o powierzchni 0,3027 ha oraz lasy LsV o powierzchni 0,0081 ha. Z kolei na mocy uchwalonego 28 grudnia 2017 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalono jej przeznaczenie jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej, rzemieślniczej i drobnej wytwórczości, w tym obiektu handlowe o powierzchni sprzedaży do 250m², zabudowy usługowej turystyki, sportu i rekreacji, zabudowy letniskowej, z dopuszczeniem zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej oraz wykonania stawów rybnych i innych zbiorników wodnych, oznaczony symbolem 78MN/U, a także teren upraw leśnych, oznaczony symbolem ZL.

W sprawie także ujawniono, iż obowiązujący poprzednio do 31 grudnia 2003 r. plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy [...] z 27.02.1991 r. działkę strony nr [...] (przed podziałem) lokalizował na obszarze oznaczonym symbolem przeznaczenia A2.31.RL,RP,M,RRO, tj. stan istniejący: użytki rolne i leśne, stawy rybne, rozproszona zabudowa mieszkaniowa. Przekształcenia przewidziane planem i przeznaczenie terenu - użytkowanie bez zmian. Zgodnie z ustaleniami ogólnymi powyższego planu - "realizacja planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzi na teren wsi inwestycje z zakresu mieszkalnictwa, przemysłu, usług i infrastruktury technicznej. Dla budownictwa mieszkaniowego przeznacza się wyłącznie tereny i działki położona na obszarze zabudowy mieszkaniowej". Takie tereny przedstawiono na mapie stanowiącej integralną część tekstu planu. Zgodnie załącznikiem graficznym działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym kolorem żółtym, tj. użytki rolne.

Przedstawiony wyżej sposób przeznaczenia, na przestrzeni lat, utworzonej działki skarżącego nr [...], był tożsamy zarówno przed uchwaleniem planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Nr [...],jak i w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Nr [...] i wygasłym z mocy ustawy z dniem 31.12.2003 r.

Po dokonaniu zmiany przeznaczenia w uchwalonym 28 grudnia 2017 r. planie miejscowym omawianej działki skarżącego, jak potwierdza to akt notarialny Rep. [...], skarżący zbył w dniu 15.06.2018 r. działkę nr [...]. Postanowieniem z dnia 27 września 2018 wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Jak obrazują akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) postanowieniem z dnia 12 października 2019 r. strona została powiadomiona o powołaniu biegłego rzeczoznawcy do sporządzenia operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest w zasadzie najważniejszym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Jednocześnie operat szacunkowy jest dowodem w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK 1930/11; wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r. I OSK 2311/15). Z tego względu do oceny operatu szacunkowego ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z uwagi na szczególny charakter dowodu jakim jest operat szacunkowy w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 czerwca 2023 r., II SA/Łd 166/23).

Taki dowód w postaci operatu szacunkowego z dnia 3 stycznia 2019 r. opracował rzeczoznawca majątkowy P. B., ustalając, iż przed uchwaleniem planu teren wykorzystywany rolniczo wart był 12 000 zł a po uchwaleniu przedmiotowego planu 65 000 zł zatem różnica w wartości działki strony po przyjęciu nowego prawa miejscowego wynosiła 53 000 zł. Skarżący nie zgodził się z tym dowodem i w dniu 18 lutego 2019 r. pełnomocnik strony zgłosił uwagi do sporządzonego operatu szacunkowego. Wskazany wyżej rzeczoznawca majątkowy w sposób szczegółowy odniósł się do zastrzeżeń zgłoszonych do przedstawionego operatu, prezentując w opracowaniu z dnia 4 marca 2019 r. odpowiedź na uwagi do operatu szacunkowego, nie podzielając ich w całości. Z kolei ten sam rzeczoznawca majątkowy w dniu 26 czerwca 2020 r. dokonał aktualizacji operatu szacunkowego podnosząc, iż wartość nieruchomości oraz jej stan nie uległy zmianie.

W dniu 2 września 2020 r. strona w toku postępowania administracyjnego złożyła wniosek dowodowy w postaci dwóch operatów szacunkowych. Jeden z nich opracowany 10 sierpnia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. G. wskazywał na brak wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wartość sprzed uchwalenia 70 626 zł, zaś po uchwaleniu 59 785 zł), natomiast drugi opracowany 10 sierpnia 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego B. P. określał wartość zarówno przed jak i po uchwaleniu planu na kwotę 70 800 zł.

Jak wynika z analizy uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej ustalającej skarżącemu opłatę planistyczną w kwocie 15 900 zł (65 000 zł – 12 000 zł x 30% = 15 900 zł) organ administracji, zdaniem Sądu odwoławczego, skutecznie wykazał, iż udowodniona została okoliczność wzrostu wartości zbytej nieruchomości skarżącego która wzrosła w związku z uchwaleniem prawa miejscowego przyjętego uchwałą nr [...] w dniu 28 grudnia 2017 r., na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W sprawie dokonano analizy przedłożonych wszystkich operatów szacunkowych ujawnionych w toku tego postępowania. Mimo, że Burmistrz [...] postanowieniem z 27 października 2020 r. formalnie odmówił dopuszczenia dowodu w postaci operatów szacunkowych wykonanych przez rzeczoznawców K. G. i B.P., to jednak faktycznie dopuścił te dowody bowiem zarówno w ww. wydanym postanowieniu jak i uzasadnieniu podjętej w dniu 17 grudnia 2020 r. decyzji dokonał kompleksowej oceny tych dowodów. Decyzja ta następnie została utrzymana w mocy przez SKO w Wałbrzychu.

Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy w kontekście zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie pozwala na podzielenie tego zarzutu. Przed wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd pierwszej instancji podkreślił w motywach zaskarżonego wyroku, iż orzekające w tej sprawie organy prawidłowo oceniły wartość dowodową operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawców majątkowych, zarówno operatu sporządzonego przez P. B., jak i operatów przedłożonych przez skarżącego, które sporządzili rzeczoznawcy majątkowi K. G. i B. P. Trafnie podkreślono, że operat szacunkowy opracowany przez P. B. spełnia wymogi określone w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Z operatu wynika, że wartość nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień jej sprzedaży, tj. na dzień 15.06.2018 r., a stan nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień wejścia w życie planu miejscowego, tj. 31.05.2018 r. Dla określenia wartości działki nr [...] rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przedstawione rozważania Sądu pierwszej instancji wskazujące na prawidłowość opracowanego operatu przez rzeczoznawcę majątkowego P. B. są w pełni aprobowane i przyjmowane jako własne przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jednocześnie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji podzielającym zastrzeżenia organu administracji pierwszej instancji dotyczące przedłożonych przez skarżącego operatów szacunkowych autorstwa K. G. i B.P., albowiem skutecznie wykazano, iż operaty te zawierają ewidentne błędy, które dyskwalifikują ich walory dowodowe. Polegają one przede wszystkim na błędnym ustaleniu przeznaczenia nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego, w okresie tzw. "luki planistycznej", jako terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową, a nie terenu rolnego. Organy prawidłowo zakwestionowały trafność opisu wycenianej nieruchomości w przedłożonych operatach, wskazując na sprzeczność z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów ujawnionych w sprawie. Przedstawiona na poparcie tego stanowiska obszerna argumentacja zamieszczona w zaskarżonym wyroku jest również w pełni aprobowana przez Sąd odwoławczy.

Przedstawione powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na podstawie którego wydano decyzję o ustaleniu jednorazowej opłaty w wysokości 15 900,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...] gmina [...] numer działki [...] na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości był wbrew stanowisku skarżącego wystarczający i nie budził wątpliwości a to oznaczało, iż postępowanie administracyjne przed organami administracji przeprowadzono zgodnie z regułami procedury administracyjnej, z czym w pełni zgodził się Sąd pierwszej instancji.

W tych okolicznościach sprawy nie mógł być podzielony również zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 36 ust.4 u.p.z.p. Zgodnie z ta normą jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy przesądza natomiast, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Z przytoczonych unormowań wynika, że dla ustalenia opłaty planistycznej niezbędne jest wykazanie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia tego planu, czyli że istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem, która stała się przedmiotem obrotu a zatem, że istnieje związek między wzbogaceniem dotychczasowego właściciela a działaniem organu uchwałodawczego gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 919/06 i z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1244/06). Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przewiduje ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca uznał zatem, że istnieją takie stany faktyczne, w których wzrost wartości nieruchomości następuje w związku z wejściem w życie planu miejscowego. Co za tym idzie, celowościowa i systemowa wykładnia wraz z założeniami spójności systemu prawa i racjonalności ustawodawcy nakazują dokonywać wykładni wszystkich przepisów, związanych z ustalaniem wzrostu wartości nieruchomości w taki sposób, aby instytucja uregulowana w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie była unormowaniem martwym. W realiach tej sprawy doszło do takiego wzrostu wartości nieruchomości skarżącego w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...]. Wzrost ten nastąpił w wyniku zmiany w uchwalonym planie przeznaczenia nieruchomości skarżącego będących przed uchwaleniem terenami rolnymi na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy usługowej, rzemieślniczej i drobnej wytwórczości, w tym obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 250m², zabudowy usługowej turystyki, sportu i rekreacji, zabudowy letniskowej, z dopuszczeniem zachowania istniejącej zabudowy zagrodowej oraz wykonania stawów rybnych i innych zbiorników wodnych - co potwierdza prawidłowo zweryfikowany w postępowaniu administracyjnym dowód w postaci operatu szacunkowego opracowany przez P. B. i poddany dwukrotnej weryfikacji raz poprzez odniesienie się do przedstawianych wobec niego przez stronę zarzutów a kolejny raz poprzez jego aktualizację. Zatem odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie, w okolicznościach tej sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie podlegał uwzględnieniu również kolejny zarzut skargi kasacyjnej a dotyczący obrazy art. 157 ust.1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej-u.g.n.) poprzez jego niezastosowanie i dokonanie samodzielnej oceny przedłożonych przez skarżącego dwóch opisanych wyżej operatów szacunkowych. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji odnosząc się do takiego zarzutu formułowanego już w skardze prawidłowo wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. o ocenę operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących, nieruchomości przyjętych do porównania, czy też okresu monitorowania cen transakcyjnych. Trafnie wykazano, że nie można uznać za właściwe twierdzenie, że taki obowiązek obciąża każdorazowo organ w sytuacji, gdy strona kwestionuje operat. Nie można też oczekiwać od organu aby występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu. Słusznie w zaskarżonym wyroku podniesiono, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, tak więc zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści takiego operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Z kolei szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Dlatego też jednoznacznie prawidłowo w sposób nie budzący wątpliwości dla Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiono w zaskarżonym wyroku, że wykazywane w sprawie zastrzeżenia organu I instancji dotyczące przedłożonych przez skarżącego operatów szacunkowych autorstwa K. G. i B. P. w pełni zasługiwały na uwzględnienie, o czym już w tym uzasadnieniu wspomniano, albowiem operaty te zawierały ewidentne błędy, które dyskwalifikowały ich walory dowodowe. Stąd przyjęto w sprawie dowód z operatu szacunkowego opracowanego przez P. B. jako nie budzący wątpliwości.

Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji potwierdza utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wprost przyjmuje się, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. Zaniechanie wystąpienia o taką ocenę przez organ, gdy strona kwestionuje prawidłowość operatu w opozycji do pozytywnej oceny organu, nie uzasadnia zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Jeżeli strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności - patrz wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2024 r. I OSK 691/23.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko przyjęte w wyroku z 8 lutego 2018 r., I OSK 1963/17, gdzie Sąd odwoławczy wyjaśnił, że ani biegły rzeczoznawca, ani organ prowadzący postępowanie dowodowe nie są zobligowani do pouczania uczestników postępowania o potencjalnej możliwości weryfikacji operatu, jaką daje im przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Kwestia, czy strony postępowania zechcą skorzystać z takiej możliwości, należy tylko do nich, a dopuszczalność uznania operatu za prawidłowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie zależy od tego, czy strony zechciały skorzystać lub nie skorzystały z takiej drogi weryfikacji operatu.

Ponadto należy w tym miejscu zaznaczyć, iż zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a nadto art. 157 ust. 2 i 4 u.g.n. nie wskazuje, aby samo występowanie różnic pomiędzy wartościami określonymi w operatach szacunkowych przesądzało o konieczności badania ich prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - patrz wyrok NSA z dnia 9 lipca 2024 r., I OSK 1953/22. Tym samym przedstawione poglądy wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego aprobowane przez skład orzekający w tej sprawie pozwalają jednoznacznie stwierdzić o niezasadności zarzutu naruszenia w sprawie art. 157 ust.1 i 4 u.g.n.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.