Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 65/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1170/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1170/09 oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...], Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zw. ustawą o drogach publicznych) oraz na podstawie § 1 ust. 3, § 10 ust. 1, § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) odmówił wydania zgody na lokalizację zjazdu na działki nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] przy ul. D. w Dzielnicy B. m.st. Warszawy.

Jako przyczynę organ podał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem terenu Winnicy Południowej (zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy Warszawa B. z dnia [...] września 2002 r.) ul. D. oznaczona jest jako KL4 – ul. P.. Uchwałą m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. ulicy tej nadano nazwę, lecz nie nadano jej kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Ulica D. na wysokości projektowanego osiedla nie istnieje, a więc nie spełnia warunków zawartych w § 10 ust. 1, § 14 ust 3 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także nie spełnia parametrów drogi w rozumieniu definicji określonej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. W chwili obecnej nie jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, nie posiada wymaganej dla dróg klasy L szerokości 12 m, nie ma jezdni z co najmniej dwoma pasami ruchu oraz chodnika lub pobocza.

Organ pierwszej instancji wskazał też, że przedmiotowe działki nie przylegają bezpośrednio do żadnej istniejącej drogi. Ulica D. jest zakończona placem do zawracania pojazdów, który kończy się około 30 m przed działką nr ew. [...] będącą własnością [...] S.A. W kierunku przedmiotowych działek nie jest wybudowane żadne przedłużenie istniejącej drogi, co uniemożliwia prowadzenie ruchu drogowego w sposób bezpieczny dla pieszych i innych uczestników ruchu. Brak jest również wydzielonego chodnika, jezdni, oświetlenia, oznakowania.

Po zbadaniu stanu prawnego gruntów w liniach rozgraniczających ulicy oznaczonej w planie miejscowym jako ulica KL4 - P. na odcinku pomiędzy istniejącym placem do zawracania kończącym ul. D. w kierunku projektowanego kompleksu budynków o charakterze mieszkalnym z usługami, Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że w liniach rozgraniczających projektowanej ulicy znajdują się działki nr ew. [...] i część [...] z obrębu [...], które są własnością osób fizycznych. Odcinek zjazdu zlokalizowano na części jednej z tych działek, tj. działka nr ew. [...]. Stan prawny działek uniemożliwia zagospodarowanie pasa drogowego zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Organ pierwszej instancji stwierdził też, że 30 kondygnacjowy kompleks mieszkalno-usługowy nie może być obsługiwany przez istniejący w tym rejonie układ komunikacyjny, ponieważ jest on tymczasowy i nie został przewidziany dla kolejnych, dużych inwestycji budownictwa wielorodzinnego, powstających w tym rejonie. Przy ul. D., po jej południowej stronie, znajduje się jedynie jedno osiedle wielo i jednorodzinne, z którego ruch odbywa się ulicami D. i Winorośli w kierunku ul. M. i jest to czasowe rozwiązanie komunikacyjne dopuszczone przez Inżyniera Ruchu m.st. Warszawy wyłącznie dla tego jednego osiedla.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej K.p.a.), po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając zawartą w niej argumentację.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, ewentualnie o ich uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła zakruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., a także art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 19 ust. 1 i ust. 2, art. 20 pkt 8, art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem strony skarżącej organ drugiej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności nie uwzględnił zakresu i treści dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym uchwały Nr [...] Rady m.st. Warszawy z [...] września 2004 r. Treść ww. uchwały potwierdza, że ulica D. nie jest drogą gminną, a zatem nie jest drogą publiczną, co oznacza że nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych, dotyczące zarządcy drogi, jego kompetencji, w tym wydawania decyzji o zgodzie na lokalizacje zjazdu.

Skarżąca spółka stwierdziła, że w postępowaniu odwoławczym zasadą jest ponowne rozpoznanie sprawy, w tym kwestii dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego. Skoro w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do wydawania decyzji o zgodzie na lokalizację zjazdu na drogę publiczną - przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie znajduje zastosowania, gdyż w stanie faktycznym sprawy nie istnieje droga publiczna (gminna), zaś dla dróg wewnętrznych brak jest odpowiedniej normy o charakterze materialno-prawnym to Samorządowe Kolegium powinno stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 K.p.a., a w efekcie uchylić decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. i umorzyć postępowanie administracyjne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż aby można było wydać zgodę na lokalizację zjazdu musi przede wszystkim istnieć droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwana dalej ustawą o drogach publicznych).

Sąd powołał się na ugruntowane orzecznictwo, które przyjmuje, iż o tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy o drogach publicznych (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2002 r., sygn. akt I CKN 727/00).

Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 powołanej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi natomiast niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc niemające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej.

Materiał dowodowy przedmiotowej sprawy potwierdza, że ulica D. nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Jak wynika z § 1 uchwały Nr [...] Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2004 r. w sprawie nadania nazw ulicom w Dzielnicy B. ulicom bez nazwy nadaje się nazwy ulic....8)D., 9). Winorośli. Ulice te nie są jednak drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (ust. 3 § 1 ww. uchwały).

Zdaniem Sądu ulica D. nie spełnia warunków zawartych w § 10 ust. 1, § 14 ust 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także nie spełnia parametrów drogi w rozumieniu definicji określonej w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych bowiem w chwili obecnej nie jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, nie posiada wymaganej dla dróg klasy L szerokości 12 m, nie ma jezdni z co najmniej dwoma pasami ruchu oraz chodnika lub pobocza.

W ocenie Sądu, skoro ulica D. nie jest drogą publiczną organy orzekające w sprawie zasadnie odmówiły zgody na lokalizację zjazdu.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organy orzekające w sprawie prawidłowo więc zastosowały art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, gdyż jest to przepis kompetencyjny pozwalający organom na wydanie decyzji negatywnej lub pozytywnej. Wskazać jednakże należy, że fakt, iż decyzja ma charakter uznaniowy, nie oznacza, iż może ona być dowolna. Wydając decyzję w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu organ zobowiązany jest rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, a następnie wykazać jakie powody przemawiał za takim a nie innym rozstrzygnięciem.

W niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji poparte zostały rzeczowymi argumentami nasuwającymi się w wyniku właściwej oceny i analizy materiału dowodowego.

Wbrew twierdzeniom skargi w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem bezprzedmiotowość postępowania oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw faktycznych lub prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sprawa powinna być rozpoznana merytorycznie bowiem jest żądanie spółki – wniosek o zezwolenie na lokalizacje zjazdu i jest przepis prawa, w oparciu o który organ może orzec.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej ustawą P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A., reprezentowana przez radcę prawnego B.B. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego, art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu powyższych przepisów do ulicy, która nie jest drogą publiczną, lecz drogą wewnętrzna, podczas gdy wskazane przepisy znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku dróg publicznych,

2) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym został naruszony przepis art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji merytorycznej – odmownej pomimo istnienia podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien orzec o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania administracyjnego,

b) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych organów obu instancji, określone w art. 156 § 1 pkt 2 to jest wydanie decyzji, zawierających rozstrzygnięcie merytoryczne w przedmiocie odmowy zgody na lokalizację zjazdu na ulicę nie będącą drogą publiczną, podczas gdy brak jest przepisu prawa materialnego mogącego stanowić podstawę prawną do orzekania w takim zakresie w stosunku do dróg wewnętrznych, zaś stosowanie przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych jest w stosunku do dróg wewnętrznych niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie powołanych przepisów.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor wywodzi, iż przepisy art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych mają zastosowanie wyłącznie do dróg publicznych. Natomiast w stosunku do dróg wewnętrznych zastosowanie mają wyłącznie przepisy zawarte w art. 8 tejże ustawy, w szczególności w zakresie zarządzania drogami wewnętrznymi w ust. 2.

Ani ustawa o drogach publicznych, ani inny przepis prawa materialnego nie dają podstawy do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o zgodzie na lokalizację zjazdu na drogę wewnętrzną, jak też nie wprowadzają pojęcia zjazdu na drogę wewnętrzną.

Skoro w świetle obowiązujących przepisów brak jest podstaw do wydawania decyzji o zgodzie na lokalizację zjazdu na drogę wewnętrzną, Kolegium powinno stwierdzić bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 K.p.a., a w efekcie – niezależnie od motywów, jakimi kierował się organ pierwszej instancji – uchylić decyzję tego organu i umorzyć postępowanie administracyjne, jak przewiduje przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro tego nie uczyniono, to decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a., a tego rodzaju naruszenia powinny skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd pierwszej instancji.

Odmienna ocena, dokonana w zaskarżonym wyroku, sprzeczna jest z powszechnie przyjętym w literaturze i orzecznictwie rozumieniem bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2042/06 (LEX nr 394025) stwierdził, iż "postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych – gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych – gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej". W przedmiotowej sprawie występują obie te przesłanki – przepisy art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych nie znajdują zastosowania, gdyż w stanie faktycznym sprawy nie istnieje droga publiczna (gminna), zaś dla dróg wewnętrznych brak jest odpowiedniej normy o charakterze materialno-prawnym.

Wydawanie decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy brak jest podstaw materialnoprawnych do orzekania, oznacza iż decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji obarczone są wadą nieważności, gdyż w swej istocie nie posiadają podstawy prawnej, a zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowi w przedmiotowej sprawie rażące naruszenie prawa. Tak istotna wada powinna również skutkować uwzględnieniem skargi.

Zaskarżony wyrok w świetle powyższego zapadł zatem także z naruszeniem przepisów postępowania, wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. Wskazana tam wadliwość decyzji administracyjnych powinna skutkować uwzględnieniem skargi, zatem naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Zasadnie wnosząca skargę kasacyjną wywodzi, iż w ustalonym w toku postępowania stanie faktycznym nie było możliwe wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ulicy D. na działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiące własność Spółki [...]. Jest niesporne, iż wymienione wyżej działki nie przylegają do żadnej istniejącej drogi, a P. ulica obecnie D., kończy się przed działką będącą własnością Spółki [...], zaś w istniejącym odcinku stanowi tylko drogę wewnętrzną.

Udzielenie zezwolenia na lokalizacje zjazdu uregulowane zostało w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który ma zastosowanie tylko w zw. z art. 4 pkt 8 tej ustawy, zawierającym definicje zjazdu jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego powołano jako naruszony przepis art. 29 ust. 1, który określa podmiot uprawniony do budowy zjazdu i ubiegania się o zezwolenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej nie jest władny do poprawiania skargi kasacyjnej i ustalania którą w istocie jednostkę redakcyjną należało powołać. Brak dokładnego wskazania naruszonych przepisów prawa materialnego, a także błędne powołanie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, który reguluje kwestia odmowy wydania zezwolenia powoduje, iż zarzut ten Sąd odwoławczy uznał za nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. należy podkreślić, iż zasadność tego zarzutu wywołuje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku tylko wówczas gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż działki należące do [...] S.A. nie przylegają do żadnej istniejącej drogi, zaś przebiegająca w ich pobliżu ulica D. nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, jak również w składanych wcześniej środkach zaskarżenia, iż w stanie faktycznym tej sprawy zachodziła bezprzedmiotowość postępowania – wszczętego na wniosek strony – uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Brak drogi publicznej (w tym przypadku brak nawet jakiejkolwiek drogi) przylegającej do nieruchomości skarżącej Spółki oznacza, iż brak było istotnego elementu materialnego stosunku prawnego, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego.

Organ pierwszej instancji mimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wydał decyzję odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, co stanowiło załatwienie sprawy co do istoty.

Należy jednakże zauważyć, iż ta błędna decyzja nie przyznawała stronie żadnego uprawnienia. W wyniku decyzji strona nie uzyskała prawa, które mogłaby egzekwować w drodze wykonania czynności prawnych lub faktycznych.

W zaskarżonym wyroku Sąd błędnie przyjął, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., chociaż ustalił wcześniej, że nieruchomość skarżącej Spółki nie przylegała do drogi publicznej i podzielił pogląd wynikający z przepisów prawa, definiujących zjazd jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze.

Logiczną konsekwencją takich ustaleń byłą więc ocena, iż w przedmiotowej sprawie zabrakło istotnego elementu materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia co do istoty, a zatem winno ono zostać umorzone na podstawie art. 105 K.p.a. Błąd Sądu pierwszej instancji, polegający na wadliwej ocenie stosowania przepisów postępowania przez organ nie miał jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy. Wyrok oddalający skargę prowadził bowiem do pozostania w obrocie prawnym decyzji odmawiających stronie udzielenia zezwolenia na lokalizacje zjazdu, a więc rozstrzygnięć na mocy których stronie nie przyznano żadnego uprawnienia.

Wynik postępowania prowadzonego przed organem administracji jak również przed Sądem był więc jednoznacznie negatywny dla strony.

Uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji prowadziłoby do rozpoznania odwołania przez SKO, a w konsekwencji do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Wymóg ustawowy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy P.p.s.a., tj. możliwość istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy nie zostałby w tym przypadku spełniony, bowiem w sferze uprawnień materialnoprawnych strony nie nastąpiłaby istotna zmiana. Inaczej przedstawiałaby się sytuacja w przypadku przyznania stronie uprawnień, gdy przepisy prawa nakazują umorzenie postępowania administracyjnego, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło, a zatem nie może być przedmiotem oceny Sądu odwoławczego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.ps.a. Naczelny Sad Administracyjny również odmówił mu trafności. Przepis ten nakazuje Sądowi pierwszej instancji stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone wart. 156 K.p.a.

Oceniając zasadność powyższego zarzutu należy przede wszystkim zważyć, iż zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ odwoławczy wprawdzie przyjął błędną podstawę prawną, bowiem winien zastosować przepis art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. – uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, lecz stanowi to błąd o charakterze procesowym. Zważyć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest uprawnione do rozpoznawania środków odwoławczych i korygowania wad rozstrzygnięć organów pierwszej instancji. W takich postępowaniach przepis art. 156 K.p.a., przeznaczony do weryfikowania głównie decyzji ostatecznych, nie ma zastosowania. Wybór wadliwego rozstrzygnięcia przez Kolegium – jak już wcześniej wspomniano ma charakter naruszenia przepisów postępowania, a w tym konkretnym przypadku w odniesieniu do decyzji odmawiającej stronie udzielenia zezwolenia nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.