Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1800/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 760/20 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r. II SA/Lu 760/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę I. B. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (Kolegium) z [...] lipca 2020 r. w przedmiocie zasiłku celowego (punkt I wyroku) oraz przyznał adwokat J. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług (punkt II wyroku).

Skarżąca zaskarżyła skargą kasacyjną punkt I wyroku zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art 107 ust 4a i w zw. z art 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Skarżąca nie wyrażała zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a jednocześnie, że za równoznaczne z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, należy traktować uchylanie się od przeprowadzenia czynności, w sytuacji gdy Skarżącej reagującej na każde pismo z MOPR oraz na każdorazowe próby ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie można zarzucić ani odmowy zgody ani uchylania się od poddania się wywiadowi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art 107 ust 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że składanie przez Skarżącą licznych wniosków o udzielenie zasiłków celowych w krótkim czasie na zaspokojenie podstawowych potrzeb związanych z leczeniem, zakupem obuwia i ubrań, nie spełnia kryterium korzystania ze stałych form pomocy społecznej i tym samym utożsamianie przez Sąd stałych form pomocy z zasiłkami stałymi o których mowa w art. 37 ustawy o pomocy społecznej, w sytuacji gdy Skarżąca w rzeczywistości od grudnia 2018 r. regularnie wnioskowała o pomoc a ostatnie wywiady środowiskowe zostały przeprowadzone w innych postępowaniach z jej wniosku 27 czerwca 2019 r. oraz 2 października 2019 r. i od tego czasu nie nastąpiła żadna zmiana danych zawartych w wywiadzie, co pozwalało na wydanie decyzji korzystnej dla skarżącej, z uwzględnieniem znanej organowi sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i materialnej Skarżącej;

3) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) - przez błędne ustalenie, że wywiadu środowiskowego nie przeprowadzono z przyczyn wyłącznie leżących po stronie Skarżącej i uznanie tychże przyczyn za nieusprawiedliwione, podczas gdy nie doszło w ogóle do ustalenia szczegółowych okoliczności dotyczących nieobecności skarżącej bądź też okoliczności i przyczyn wskazywania przez nią odpowiednich dni i godzin możliwych do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 oraz 203 pkt 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie I i uchylenie zaskarżonej decyzji o Kolegium;

2) zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz adwokat J. K. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu w wysokości 150 % stawki określonej w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu, powiększonej o podatek VAT oraz zwrotu wydatków poniesionych w niniejszej sprawie na korespondencję w kwocie 5,90 zł, oświadczając iż koszty te nie zostały uiszczone ani w części, ani też w całości.

W uzasadnieniu wskazała, że Sąd uznał, że Skarżąca odmówiła zgody na sporządzenie wywiadu środowiskowego a także stwierdził, że za równoznaczne z odmową sporządzenia wywiadu należy traktować uchylanie się od poddania się wywiadowi. W ocenie Skarżącej interpretacja przepisu dokonana przez Sąd jest zbyt daleko idąca w zakresie utożsamiania uchylania się od wywiadu z odmową poddania się wywiadowi. Odnosząc się natomiast do sytuacji zaistniałej w przedmiotowej sprawie, nie sposób uznać, że doszło do odmowy poddania się wywiadowi. Nie doszło także do uchylania się poddaniu wywiadowi. Skarżąca bowiem każdorazowo reagowała na kierowaną do niej korespondencję z MOPR, wskazywała terminy i godziny, w których będzie możliwe sporządzenie wywiadu środowiskowego. W przypadku uchylania się Skarżąca w ogóle nie reagowałaby na pisma z MOPR. Tymczasem Skarżąca nawet w przypadku nieobecności podczas wskazanego przez siebie terminu, ujawniała przed organem ten fakt i oczekiwała na kolejną wizytę pracowników MOPR.

Skarżąca podniosła, że Sąd Wojewódzki dokonał również błędnej interpretacji przepisów art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej utożsamiając sformułowanie stałych form pomocy z zasiłkami stałymi uregulowanymi w przepisie art. 37 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Skarżącej, sam fakt regularnego, trwającego od grudnia 2018 r., składania przez nią wniosków o przyznanie zasiłków na zakup leków, na finansowanie procedur medycznych, na zakup ubrań, obuwia i zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, powinien przemawiać za uznaniem, iż korzysta ona ze stałych form pomocy. Gdyby ustawodawca sprowadzał wyłącznie fakt pobierania zasiłków stałych do kategorii spraw ograniczających konieczność przeprowadzania każdorazowo wywiadu środowiskowego, to bez wątpienia w przepisie art. 107 ust. 4 znalazłoby się właśnie określenie zasiłków stałych a nie stałych form pomocy. Określenie "stałe formy pomocy" jest sformułowaniem szerszym niż określenie "zasiłki stałe" z art. 37 ustawy. Dlatego też wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zrównująca pojęcie "stałych form pomocy" z pojęciem "zasiłków stałych" jawi się jako błędna. Tym samym Sąd błędnie przyjmuje, że skoro Skarżąca występowała o przyznanie jej zasiłku celowego, to nie jest to stała forma pomocy i wymaga każdorazowo sporządzenia wywiadu środowiskowego. Nadmienić należy, że Skarżąca wnioskowała jednocześnie o przyznanie jej co najmniej trzech zasiłków celowych, a zatem gdyby przyjąć za słuszny pogląd Sądu, niezbędne byłoby przeprowadzenie co najmniej trzech wywiadów środowiskowych, celem właściwego rozpatrzenia jej wniosków. Racjonalne natomiast podejście pozwala uznać sytuację, w której jedna osoba składa w krótkim czasie kilka lub nawet kilkanaście wniosków o przyznanie zasiłków celowych na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, za spełniającą kryteria korzystania ze stałych form pomocy społecznej i sporządzania, na potrzeby tychże wniosków, wywiadu środowiskowego raz na 6 miesięcy. Przyjmując taką logiczną interpretację przepisu, za wystarczające należy uznać wywiady środowiskowe sporządzone 27 czerwca 2019 r. oraz 2 października 2019 r. potwierdzające sytuację materialną Skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że do nieprzeprowadzenia wywiadu środowiskowego, doszło wskutek okoliczności leżących po stronie Skarżącej, a jednocześnie uznano te przyczyny za nieusprawiedliwione. Ani Sąd ani uprzednio organy administracji publicznej nie pochyliły się nad tym, aby wyjaśnić szczegółowo przyczyny nieobecności Skarżącej w danych dniach w miejscu jej zamieszkania. Doszło jedynie do stwierdzenia, że jej nieobecność była nieusprawiedliwiona, bez jakiegokolwiek ustalenia czy faktycznie nie miała ważnych powodów do tego, aby opuścić miejsce zamieszkania przed terminem wywiadu środowiskowego. Na uwagę zasługuje fakt, iż Skarżąca z własnej woli niezwłocznie po złożeniu wniosków o zasiłki celowe, wskazała organowi dni i godziny, kiedy wywiad mógłby zostać przeprowadzony, zaś w przypadku późniejszej nieobecności w niektórych dniach, również z własnej woli i inicjatywy informowała organ o tym, że w danym dniu nie mogła pozostać w miejscu zamieszkania. Skarżąca reagowała na każde pismo ze strony MOPR. Tym samym Sąd a wcześniej organy administracji publicznej, zaniechały dopełnienia ciążących na nich obowiązków wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem naruszyły przepisy procedury.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sporu.

Organy obu instancji odmówiły Skarżącej przyznania zasiłku celowego z uwagi na odmowę wyrażenia przez nią zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Prezydent miasta L. (Prezydent) wyjaśnił, że w odpowiedzi na wezwanie pracownika socjalnego Skarżąca składała w sekretariacie MOPR wielokrotnie pisma wyznaczające pracownikowi socjalnemu termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, po czym w wyznaczonym dniu składała pisma informujące o nieobecności w tych dniach i braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pomimo wyznaczonych wizyt i wskazywanych godzin pracownikowi socjalnemu, nie było możliwe przeprowadzenie ze stroną wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu. Również w związku ze składanymi wnioskami i licznymi wizytami w Ośrodku strona nie nawiązała współpracy z pracownikiem socjalnym.

Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonane przez Prezydenta. Podkreśliło, że Skarżąca w kolejnych składanych do organu pismach zakreślała terminy, w którym możliwe będzie przeprowadzenie z nią wywiadu, a następnie w wyznaczonym przez siebie terminie informowała, że nie będzie obecna, zakreślając kolejny termin wizyty. Zwróciło również uwagę, że 20 grudnia 2019 r., 30 grudnia 2019 r. i 10 stycznia 2020 r. pracownicy socjalni w asyście policji wizytowali miejsce zamieszkania Skarżącej celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ustalenia sytuacji dochodowej wnioskodawczyni. Z uwagi na jej nieobecność nie doszło do sporządzenia aktualizacji wywiadu. Również wielokrotne próby kontaktu telefonicznego okazały się bezskuteczne.

Zdaniem Kolegium okoliczności te świadczą wyłącznie o tym, że Skarżąca stwarza pozory komunikacji i współdziałania z organem, natomiast nie podejmuje w tym zakresie realnych działań ukierunkowanych na wspólne ustalenie terminu, w którym byłoby możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W ocenie Kolegium podejmowane przez stronę działania ukierunkowane są wyłącznie na pozorowanie wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Działanie takie organ uznał za celowe i świadome utrudnianie rozpoznania i ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej, zdrowotnej i zawodowej.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowił art. 106 ust. 4 i 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm. - dalej jako: "u.p.s.").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podzielił powyższe stanowisko oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Oznacza to konieczność odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania objętego punktem 3 petitum skargi kasacyjnej.

Skarżąca zarzuca Sądowi błędne przyjęcie, że wywiadu środowiskowego nie przeprowadzono z przyczyn jeżących wyłącznie po jej stronie i uznanie tychże przyczyn za nieusprawiedliwione.

Argumentacja przytoczona przez Skarżącą na poparcie powyższego zarzutu nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca wskazywała w jakich terminach może zostać przeprowadzony wywiad środowiskowy, jak jednak wynika z akt sprawy, czyniła to z jednodniowym lub maksymalnie dwudniowym wyprzedzeniem, precyzując w jakich godzinach będzie można ją zastać w domu. Działanie takie może pozornie wskazywać zamiar ułatwienia przeprowadzenia wywiadu. Należy jednak wziąć pod uwagę, że pracownicy socjalni udawali się na wywiad do Skarżącej w asyście funkcjonariuszy policji, na co słusznie zwróciły uwagę organy i Sąd pierwszej instancji. Skarżąca, już po wyznaczeniu terminu i po jego upływie informowała organ, że właśnie we wskazanym przez siebie terminie nie była obecna w domu. Nie odpowiadała również na kierowane do niej pisma organu pierwszej instancji.

Uwzględniając dodatkowo powszechnie znany fakt dużego obciążenia pracowników socjalnych zadaniami w tym pracą z licznymi klientami, zachowanie Skarżącej uznać należy za świadome utrudnianie pracy pracownikom organu pomocy społecznej, uniemożliwiające przeprowadzenie z nią wywiadu środowiskowego ograniczające jednocześnie owym pracownikom czas, jaki mogli poświęcić na pracę z innymi klientami.

Zarzuty Skarżącej dotyczące niewyjaśnienia przyczyn dla których nie była obecna w domu we wskazanych przez siebie terminach są oczywiście niezasadne. To rzeczą Skarżącej było wyjaśnienie i usprawiedliwienie przyczyn nieobecności.

W świetle powyższych argumentów za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia prawa materialnego objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej, sformułowane w sposób wskazujący, że Skarżąca kwestionuje ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd za podstawę wyrokowania, to jest podzielenie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów, co do niewyrażenia przez nią zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w pełni podziela pogląd wyrażony w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku NSA z 29 maja 2020 r. I OSK 1966/19, zgodnie z którym brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwiania pracownikowi socjalnemu bezpiecznego kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania. Organy orzekające w sprawach z zakresu pomocy społecznej są zobowiązane do wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zgodnie z art. 7 k.p.a., tym niemniej jednak na osobie ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej również spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z art. 4, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4a, 5 i 5b u.p.s.

Za niezasadny należało również uznać zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca uzasadniając go wywodziła, że Sąd dokonał błędnej wykładni (interpretacji) art. 107 ust. 4 u.p.s. utożsamiając stałe formy pomocy, o których mowa w tym przepisie z zasiłkami stałymi, o których mowa w art. 37 u.p.s.

Zgodnie z przywołanym przez Skarżącą art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej - nie rzadziej niż co 12 miesięcy.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącej Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że ustawa o pomocy społecznej oprócz zasiłków stałych czy celowych przewiduje również inne formy wsparcia takie jak składki na ubezpieczenie zdrowotne, czy społeczne (art. 36 pkt 2 lit. c i d u.p.s), usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy (art. 36 pkt 2 lit. l u.p.s.) , specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia (art. 36 pkt 2 lit. l u.p.s.), mieszkanie chronione (art. 36 pkt 2 lit. n u.p.s.), pobyt i usługi w domu pomocy społecznej(art. 36 pkt 2 lit. o u.p.s.). Odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do zasiłku stałego, jako do stałej formy pomocy uznać więc należy za jedynie przykładowe.

Sąd kasacyjny podziela stanowisko Skarżącej, że w przypadku wystąpienia w krótkim okresie z kilkoma lub kilkunastoma wnioskami o przyznanie zasiłków celowych wystarczające mogłoby być sporządzenie jednego wywiadu (np. w przypadku wystąpienia w jednymi miesiącu z kilkunastoma wnioskami). Jednak w niniejszej sprawie Skarżąca wystąpiła z kilkoma wnioskami w grudniu 2019 r. Ostatni wywiad środowiskowy sporządzony został z udziałem Skarżącej w kwietniu 2019 r. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że z urzędu znana mu jest okoliczność, iż wywiad z października 2019 r. sporządzony został telefonicznie z matką Skarżącej nie zaś ze Skarżącą (por. wyrok NSA z 5 października 2021 r. I OSK 502/21).

Dodatkowo, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, konieczność przeprowadzenia wywiadu wynikała również z faktu ponoszenia przez Skarżącą wydatków na świadczenia opieki zdrowotnej ze środków prywatnych (pomimo, że w tym okresie - październik i listopad 2019 r.) była jeszcze objęta decyzją z 18 października 2019 r. potwierdzającą jej prawo do świadczeń z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że ma świadomość, że zachodzi niekiedy konieczność skorzystania ze świadczeń sfinansowanych ze środków własnych beneficjenta. Słusznie jednak uznał że kwestie te były istotne dla oceny sytuacji bytowej i finansowej Skarżącej i powinny zostać wyjaśnione właśnie w toku wywiadu środowiskowego, do którego przeprowadzenia nie doszło wyłącznie z winy Skarżącej.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi Skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.