Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 43/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2561
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
article: art. 21 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Prezydenta Miasta Rybnik z dnia 19 kwietnia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Rybnik a Prezydentem Miasta Wrocław w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Rybnik jako organ właściwy do załatwienia sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 19 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta Rybnik (dalej też: wnioskodawca) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Rybnik a Prezydentem Miasta Wrocław, w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla E.G. (dalej: świadczeniobiorca, uczestnik, zainteresowany) i ustalenie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Wrocław.

Wnioskodawca wskazał, że w dniu 12 stycznia 2023 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w Rybniku (dalej: OPS w Rybniku) wpłynęło pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu (dalej: MOPS we Wrocławiu) wraz z wnioskiem [...] Szpitala we Wrocławiu (dalej: szpital) z 22 listopada 2022 r. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla E.G. w związku z udzieleniem mu przez szpital pomocy medycznej w trybie nagłym w dniu 17 listopada 2022 r. W trakcie prowadzonych czynności MOPS we Wrocławiu ustalił, że zainteresowany nie posiada aktualnego miejsca zamieszkania na terenie Wrocławia, natomiast posiada aktualne zameldowanie na pobyt stały w Rybniku, ul. J. [...], [...] Rybnik. W wyniku tych ustaleń, zgodnie z art. 65 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.) zawiadomieniem z 28 grudnia 2022 r. MOPS we Wrocławiu przekazał powyższą sprawę do OPS w Rybniku. Pismem z 26 stycznia 2023 r. [...] Szpital we Wrocławiu poinformował OPS w Rybniku, że E.G. został ponownie przyjęty do szpitala w trybie nagłym w dniu 21 grudnia 2022 r. i w tym samym dniu wypisany. OPS w Rybniku ustalił, że zainteresowany pomimo tego, że posiada meldunek stały w Rybniku, nie zamieszkuje pod wskazanym adresem przy ul. J. [...], ponadto pracownikowi socjalnemu nie jest znane jego aktualne miejsce pobytu. Natomiast z pisma Komendy Miejskiej Policji w Rybniku z 23 stycznia 2023r. wynika, że zainteresowany w okresie od 2 marca 2022 r. do 2 czerwca 2022 r. odbywał karę pozbawienia wolności w Areszcie Śledczym we Wrocławiu. Przed osadzeniem w Areszcie Śledczym E.G. przebywał u konkubiny J.K. pod adresem ul. N. [...], [...] Wrocław. Po zwolnieniu wielokrotnie był legitymowany przez policję w pobliżu ul. N. we Wrocławiu (ostatni raz w dniu 2 stycznia 2023 r.), co może wskazywać, że zainteresowany nadal przebywa u konkubiny pod wskazanym adresem. W tych okolicznościach OPS w Rybniku pismem z 6 lutego 2023 r. przekazał zebraną dokumentację do organu właściwego czyli do MOPS we Wrocławiu celem załatwienia sprawy. MOPS we Wrocławiu pismem z 14 marca 2023 r. poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko o przekazaniu sprawy do OPS w Rybniku – zgodnie z właściwością, bowiem ustalono, że zainteresowany pod adresem ul. N. [...] we Wrocławiu nie przebywa od około pół roku. Osoby mieszkające pod wskazanym adresem oświadczyły, że nie wiedzą, gdzie zainteresowany obecnie mieszka. W związku z tym, że aktualne zameldowanie na pobyt stały zainteresowany ma w Rybniku przy ul. J. [...], to właściwym do załatwienia sprawy organem pozostaje OPS w Rybniku.

W związku z powyższym Prezydent Miasta Rybnik, w którego imieniu działa OPS w Rybniku, wskazanym na wstępie wnioskiem, wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta Rybnik a Prezydentem Miasta Wrocław, w przedmiocie potwierdzenia prawa E.G. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Wrocław jako organu właściwego do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że jeżeli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe na podstawie art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2561 ze zm., dalej: u.ś.o.z.), to ustalenie właściwości miejscowej organu następuje na podstawie art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Wrocław, w którego imieniu działa Dyrektor MOPS we Wrocławiu, wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Rybnik (w petitum wprawdzie błędnie wskazano Burmistrza Miasta Łańcut, jednak treść uzasadnienia i wnioski końcowe jasno wskazują, że chodzi o Prezydenta Miasta Rybnik) jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że E.G. nie zamieszkuje przy ul. N. we Wrocławiu ani – jak ustalono – pod żadnym innym adresem we Wrocławiu, natomiast posiada – co potwierdza baza PESEL – adres zameldowania w Rybniku, zatem organem właściwym do rozpoznania sprawy, zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest gmina zameldowania zainteresowanego tj. gmina Rybnik.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór pomiędzy Prezydentem Miasta Rybnik a Prezydentem Miasta Wrocław jest negatywnym sporem o właściwość, bowiem żaden z pozostających w sporze organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku E.G. o potwierdzenie prawa uczestnika do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Wrocław przekazał podanie zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Prezydentowi Miasta Rybnik, który był tym przekazaniem związany, a w razie kwestionowania jego zasadności – mógł zainicjować spór o właściwość. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jeżeli organ, do którego strona zwróciła się o załatwienie sprawy, uznał się za niewłaściwy i przekazał podanie w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi, organ, któremu podanie przekazano ostatecznym postanowieniem, jeżeli uzna, że nie jest organem właściwym, nie może wydać postanowienia o przekazaniu podania organowi, od którego je otrzymał, lecz powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu na zasadzie art. 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/05, ONSAiWSA 2006/4/98). Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Rybnik uznając, że nie jest właściwy w tej sprawie, w dniu 6 lutego 2023 r. odesłał podanie Prezydentowi Miasta Wrocław, który w dniu 14 marca 2023 r. ponownie przesłał podanie Prezydentowi Miasta Rybnik, który następnie wystąpił do NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Uchybienie to jednak nie stanowi przeszkody do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w tej sprawie (por. postanowienia NSA: z 8 października 2019 r., sygn. akt I OW 39/19, z 25 września 2020 r. sygn. akt II GW 12/20, a także z 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II GW 16/22; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do istoty sprawy trzeba podkreślić, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi NSA, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA: z 27 maja 2022 r., sygn. akt II GW 5/22; z 27 lipca 2020 r., sygn. akt II GW 13/20; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GW 40/18; z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GW 6/18; z 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 u.ś.o.z. stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak treść tego przepisu nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jej konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niej wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.

W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju – według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu – według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Z kolei zgodnie z art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.

Biorąc pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 u.ś.o.z. wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 u.ś.o.z., ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Przy tym, jeżeli ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm., dalej: k.c.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W rozumieniu przywołanego przepisu prawa o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki, a mianowicie zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na skoncentrowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć

w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że jak wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy i znajdujących potwierdzenie w załączonych do wniosku dokumentach, ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzone zameldowaniem na pobyt stały, znajdowało się w Rybniku przy ul. J. [...]. Wprawdzie zainteresowany w okresie od 2 marca 2022 r. do 2 czerwca 2022 r. odbywał karę pozbawienia wolności w Areszcie Śledczym we Wrocławiu, a przed osadzeniem w Areszcie Śledczym przebywał u konkubiny J.K. pod adresem ul. N. [...], [...] Wrocław, a także po zwolnieniu wielokrotnie był legitymowany przez policję w pobliżu ul. N. we Wrocławiu (ostatni raz 2 stycznia 2023 r.), jednak mieszkające pod tym adresem osoby oświadczyły, że zainteresowany pod adresem ul. N. [...] we Wrocławiu nie przebywa od około pół roku oraz że nie wiedzą, gdzie obecnie mieszka.

W tych okolicznościach, wbrew opinii OPS w Rybniku, w oparciu

o zgromadzony materiał dowodowy, w związku z tym, że aktualne zameldowanie na pobyt stały zainteresowany ma w Rybniku przy ul. J. [...], to organem właściwym do potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych dla E.G. jest Prezydent Miasta Rybnik.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.