Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 441/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Dnia 24 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Nekla z dnia 22 listopada 2017 r., nr XXXI/236/2017 w przedmiocie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie jej § 3 pkt 1, w odniesieniu do słów: "z zastrzeżeniem, że schronisko dla bezdomnych zwierząt może być zlokalizowane tylko na terenie przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na prowadzenie tego rodzaju działalności i w miejscu zapewniającym ochronę zdrowia ludzi, zwierząt i środowiska", a także pkt 2, 3, 4, 8, 12 i 13; II. oddala skargę w pozostałym zakresie; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy Nekla na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga M. G. (zwanej dalej "skarżącą") na uchwałę nr XXXI/236/2017 Rady Miejskiej Gminy Nekla z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie Gminy Nekla (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2017 r. poz. 7667, zwanej dalej "uchwałą nr XXXI/236/2017") w zakresie jej § 3 pkt 1-5, 7-9 oraz 11-13. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej przedstawione orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.

Na sesji w dniu 22 listopada 2017 r. Rada Miejska Gminy Nekla (zwana dalej "Radą") podjęła uchwałę nr XXXI/236/2017. Zgodnie z jej § 6, uchwała nr XXXI/236/2017 weszła w życie z upływem 14 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Uchwała nr XXXI/236/2017 weszła w życie z dniem 12 grudnia 2017 r. Zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, tj. prawomocnym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 2/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność § 4 pkt 4 uchwały nr XXXI/236/2017.

Pismem z dnia 13 czerwca 2024 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. S. K. – wniosła skargę do uchwałę nr XXXI/236/2017. Skarżąca zakwestionowała uchwałę w części, tj. jej § 3 pkt 1-5, 7-9 oraz 11-13. Podniesiono zarzut naruszenia:

1) art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, zwanej dalej "u.c.p.g.") poprzez określenie w § 3 pkt 1-5, 7-9 oraz 11-13 uchwały nr XXXI/236/2017 wymagań wobec przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt z wykroczeniem poza upoważnienie zawarte we wskazanym przepisie ustawy;

2) art. 2, art. 20, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na określeniu minimalnej odległości lokalizacji schroniska od zabudowy mieszkaniowej w § 3 pkt 2 uchwały nr XXXI/236/2017 w sposób nieracjonalny, który prowadzi do uniemożliwienia podjęcia na terenie gminy działalności w zakresie prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt, co stanowi również nałożenie na przedsiębiorców wymogu ograniczającego wolność działalności gospodarczej przy braku uzasadnienia oraz racjonalnych przesłanek, jak względy sanitarne, warunki techniczne i organizacyjne, ochrona przyrody, konflikty lokalne czy potencjalne uciążliwości.

W oparciu o ww. zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 1-5, 7-9 oraz 11-13 uchwały nr XXXI/236/2017, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności istnienie interesu prawnego skarżącej. Skarżąca prowadzi usługi weterynaryjne, a planuje rozpocząć także działalność w zakresie prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt na terenie gminy Nekla. Skarżąca dysponuje nieruchomością na terenie gminy dlatego jest zainteresowana prowadzeniem takiej działalności. Niestety przez treść § 3 pkt 2 uchwały nr XXXI/236/2017, gdzie mowa jest o zakazie posadowienia schroniska na odległość nie mniejszą niż 3 km od zabudowy mieszkaniowej, skarżąca w zasadzie nie może rozpocząć takiej działalności.

Skarżąca podniosła, że w art. 7 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Ustawodawca polecił radzie gminy podjęcie uchwały, w której zostaną doprecyzowane warunki podejmowania takiej działalności. Nie ma nic mowy o odległościach lokowania takich obiektów, a przyjęta w § 3 pkt 2 uchwały nr XXXI/236/2017 odległość 3 km wyklucza możliwość prowadzenia zamierzonej działalności. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 stycznia 2022 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 175 z późn. zm.) określa się wymóg odległości budynków mieszkalnych od schroniska dla bezdomnych zwierząt na poziomie 150 m. Zakwestionowana w skardze materia prawna dotyczy w zasadzie sposobu wykonywania działalności gospodarczej, a nie wymogów, jakie nakłada się na przedsiębiorcę. Skarżąca, jak twierdzi, nie jest w stanie spełnić tych wymagań, dlatego jej skarga wydaje się być w pełni uzasadniona. Wymóg posiadania tytułu prawnego (§ 3 pkt 1 uchwały nr XXXI/236/2017), posiadania zezwolenia na użytkowanie schroniska albo zgłoszenie zakończenia robót budowlanych nie stanowi wymagań adresowanych do przedsiębiorcy (§ 3 pkt 3 uchwały nr XXXI/236/2017). Są to wymagania, które w sposób oczywisty są sprzeczne z prawem. To samo dotyczy wymogu posiadania pojazdu dostosowanego do transportu zwierząt (§ 3 pkt 9 uchwały nr XXXI/236/2017) czy też wymogu posiadania podpisanej umowy z lekarzem weterynarii (§ 3 pkt 4 uchwały nr XXXI/236/2017).

W odpowiedzi na skargę Rada, reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy Nekla, wniosła o uwzględnienie skargi. Rada uznała, że skarżąca ma rację i uchwała nr XXXI/236/2017 zasługuje na stwierdzenie nieważności w zakresie wnioskowanym przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy". Składając skargę do tut. Sądu, skarżąca zaznaczyła, że wnosi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Rada nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 19 września 2024 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 24 października 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Rzeczona kontrola sądowa obejmuje między innymi zgodność z prawem aktów prawa miejscowego ustanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, zwanej dalej "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zaznaczyć, że skarżąca jako właścicielka działki położonej na terenie gminy Nekla, w wyniku uchwalenia zaskarżonej uchwały, która doprowadziła do ograniczenia możliwości skutecznego ubiegania się o zezwolenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.c.p.g., była uprawniona do zaskarżenia tej uchwały z uwagi na naruszenie jej indywidualnego, konkretnego, realnego i bezpośredniego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2559/16). W myśl powołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczające posiadanie interesu prawnego, by móc wnieść skargę do sądu administracyjnego, w której kwestionuje się akt prawa miejscowego. Musi nastąpić jego naruszenie w wyniku podjęcia uchwały, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Tym samym skarga wniesiona przez skarżącą, po stwierdzeniu, że nie zawiera ona braków formalnych, czy też fiskalnych, została przyjęta przez tut. Sąd do merytorycznego rozpoznania.

Kończąc część wstępną uzasadnienia prawnego, należy jedynie wspomnieć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (tu: organu jednostki samorządu terytorialnego), Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobligowany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, choćby nie były one podniesione przez stronę skarżącą.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem uchwały nr XXXI/236/2017, w której doszło do wprowadzenia wymagań dla każdego przedsiębiorcy, który chciałby prowadzić działalność w zakresie, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.c.p.g. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała częściowo nie odpowiada prawu, jednakże nie wszystkie żądania skarżącej są zasadne, co skutkowało z kolei oddaleniem skargi w części. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Zanim Sąd w składzie orzekającym przejdzie do omawiania zarzutów skargi oraz rozpoznania istoty sprawy, należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który – jak już wskazano powyżej – wpisuje się w kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wniosek ten jest wywodzony przede wszystkim z tego, że uchwała nr XXXI/236/2017, która w swojej istocie odnosi się do nieokreślonej grupy adresatów, a która wyraża cechę określoną generalnie, reguluje wymagania, jakie tenże przedsiębiorca musi spełnić, aby skutecznie ubiegać się o zezwolenie na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Chociaż ustawodawca nie wskazał wprost w art. 7 ust. 3 u.c.p.g. tego, że uchwała rady gminy jest aktem prawa miejscowego, to nie ma co do tego zagadnienia żadnych wątpliwości. Zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ponieważ odnosi się do każdorazowego przedsiębiorcy, który zamierza prowadzić działalność, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.c.p.g. Oznacza to, że uchwała nr XXXI/236/2017 reguluje sytuację prawną nieograniczonej grupy adresatów oznaczoną według cechy relewantnej, jaką jest bycie przedsiębiorcą, w nieograniczonym czasowo zbiorze stanów faktycznych pojawiających się w przyszłości.

Należy przejść do zagadnienia interesu prawnego i jego naruszenia, co w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi warunek niezbędny wobec dopuszczalności skargi do rozpoznania. Skarżąca zamieszkuje na terenie gminy Nekla. Pod tym samym adresem prowadzi praktykę weterynaryjną, co Sąd wie z urzędu, gdyż jest to fakt powszechnie znany (fakt, który jest do ustalenia dla każdego i nie wymaga przeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego). Jako przedsiębiorca, skarżąca posiada więc interes prawny. Naruszenie tego interesu z kolei odnosi się do możliwości podjęcia działalności gospodarczej w charakterze, o jakim mowa w uchwale nr XXXI/236/2017. Skarżąca podnosi, że poprzez sporne regulacje § 3 uchwały nr XXXI/236/2017, nie może ona podjąć takiej działalności. Sąd zaznacza, że wywiedzenie skargi do sądu administracyjnego jest w zasadzie jedynym możliwym sposobem na "odwrócenie" tego stanu rzeczy. Stąd też Sąd dopuszcza skargę do merytorycznego rozpoznania.

Przechodząc do właściwych rozważań na gruncie niniejszej sprawy, Sąd wyjaśnia, że dla przejrzystości wywodu, rozpocznie analizę prawną od tych zagadnień, które spowodowały konieczność częściowego oddalenia skargi. Dopiero później Sąd odniesie się do podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części.

Sąd zaznacza, że przepisu art. 7 ust. 3 u.c.p.g., który jest podstawą prawną dla podjęcia zaskarżonej uchwały, nie można odczytywać w oderwaniu od art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.c.p.g. Jak wskazuje drugi z powołanych przepisów na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Z punktu widzenia teorii prawa administracyjnego, prowadzenie ww. działalności jest z natury rzeczy stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym, gdyż dla prowadzenia tej działalności konieczne jest spełnienie wymagań odnoszących się do przedsiębiorcy. Dla prawidłowego wykonywania obowiązków z zakresu ochrony zwierząt bezdomnych, schronisk, grzebowisk etc. niezbędne jest spełnienie wymagań przede wszystkim rzeczowych. W przeciwnym razie w zasadzie każdy kto posiada lokal mógłby prowadzić taką działalność bez spełnienia w zasadzie żadnych istotniejszych wymagań. Jest to niedopuszczalne szczególnie, gdy spojrzy się na aksjologię u.c.p.g. – utrzymanie czystości i porządku w gminach. Dla przypomnienia, spełnienie tych wymagań ciąży nie tylko na gminach, ale także na właścicielach nieruchomości, a także przedsiębiorcach w zakresie prowadzonej przez nich działalności gospodarczej w zakresie, o jakim mowa w ustawie.

Powyższe uprawnia do konstatacji, że zasadnym jest, aby w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 7 ust. 3 u.c.p.g. uregulować wymagania wobec przedsiębiorcy, które odnoszą się do aspektu rzeczowego, to w pierwszej kolejności. Dalej uzasadnione jest także twierdzenie, że uchwała rady gminy powinna regulować także zagadnienia osobowo-rzeczowe, a więc takie, które odnoszą się do osobistej sfery przedsiębiorcy, ale skutki posiadania danego statusu odnoszą się do prowadzenia działalności gospodarczej.

Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne i dogmatyczne na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że niezasadne było żądanie skarżącej co do stwierdzenia nieważności § 3 pkt 1 (w całości), 5, 7, 9 i 11 uchwały nr XXXI/236/2017. W tym zakresie skarga okazała się niezasadna.

Przepis § 3 pkt 5 uchwały nr XXXI/236/2017 odpowiada prawu. Zgodnie z jego treścią, przedsiębiorca powinien dysponować pojazdem przystosowanym do transportu zwierząt, spełniającym wymagania określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1840, zwanej dalej "u.o.z."). Po pierwsze, jest to przepis odsyłający, chociaż ma on charakter "kaskadowy", ponieważ w art. 24 u.o.z. ustawodawca odsyła do regulacji prawa unijnego – rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2005 z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie ochrony zwierząt podczas transportu i związanych z tym działań oraz zmieniające dyrektywy 64/432/EWG i 93/119/WE oraz rozporządzenie (WE) nr 1255/97 (DZ. U. UE L. z 2005 r. Nr 3, poz. 1). Sąd przyznaje, że "kaskadowe" odesłanie do przepisu odsyłającego nie jest najlepszym zabiegiem legislacyjnym, jednakże jest to wystarczające, aby podkreślić konieczność spełnienia wymagań technicznych w zakresie transportowania zwierząt, które mają być przetrzymywane w schronisku dla bezdomnych zwierząt. Wymóg określony w § 3 pkt 5 uchwały nr XXXI/236/2017 wpisuje się w rzeczowy aspekt stosunku administracyjnoprawnego, którego warunki miały zostać określone przez Radę. Rzeczowy aspekt będzie jeszcze wybrzmiewać w dalszych rozważaniach, jednakże należy już teraz przywołać pogląd tut. Sądu, jaki został wyrażony zresztą w kontekście zaskarżonej uchwały – "Rada ma kompetencję do określania wymogów jakie spełnić musi przedsiębiorca, jednak muszą być one racjonalne i uzasadnione np. względami sanitarnymi, zapewnieniem stosownych warunków technicznych i organizacyjnych dla prowadzenia tego typu działalności w sposób bezpieczny dla ludzi i środowiska, ochrony przyrody, czy minimalizujące ewentualne konflikty lokalne i potencjalne uciążliwości które mogłyby powstać wskutek prowadzenia grzebowiska." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 2/18). Dopuszczalne jest zatem, aby Rada określiła wymagania sanitarne, techniczne i organizacyjne, gdyż jest ona zobowiązana do doprecyzowania wymogów. Prowadzenie działalności gospodarczej w postaci schroniska dla zwierząt jest wymagające z uwagi na przestrzeganie reżimu ochrony sanitarnej oraz ochrony zwierząt, a także ochrony ludzi, dlatego każde takie ograniczenie o charakterze technicznym, czy osobowym, będzie traktowane jako zgodne z prawem.

Niezasadne okazało się żądanie stwierdzenia nieważności § 3 pkt 7 uchwały nr XXXI/236/2017. Wymóg zabezpieczenia terenu schroniska przed dostępem osób postronnych jest wymogiem wpisującym się w techniczną sferę organizacji schroniska. Wymaga się, aby schronisko było zabezpieczone, przy czym to bezpieczeństwo ma się objawiać zarówno od strony zewnętrznej, aby nikt nie zagrażał zwierzętom przebywającym w schronisku, a także aby zwierzęta ze schroniska nie wydostały się na zewnątrz. Po to właśnie tworzy się schronisko dla bezdomnych zwierząt, aby mogły odnaleźć azyl w tym miejscu. Stąd opłotowanie, czy inne formy barier są jak najbardziej wskazane.

Sąd nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności § 3 pkt 9 uchwały nr XXXI/236/2017. Dysponowanie kadrą przeszkoloną w zakresie postępowania ze zwierzętami jest wymogiem, który wynika z u.o.z., a także z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt (Dz. U. z 2004 r. Nr 158, poz. 1657, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Ubocznie należy tylko zaznaczyć, że skarżąca powoływała się w skardze na tożsame rozporządzenie z 2022 r. Jest to błędne postępowanie, ponieważ zgodność uchwały nr XXXI/236/2017 z prawem należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej uchwalania. Wówczas obowiązywało rozporządzenie z 2004 r. i to ono jest jedyną podstawą do zestawienia uchwały nr XXXI/236/2017 z przepisami wyższego stopnia.

Jak stanowi § 8 rozporządzenia, podmiot prowadzący schronisko do obsługi zwierząt zatrudnia osoby, które są przeszkolone w zakresie postępowania ze zwierzętami oraz przepisów o ochronie zwierząt. Przepis § 3 pkt 9 uchwały nr XXXI/236/2017 jest zatem ponownie przepisem odsyłającym, który sam nie wprowadza nowego, nieznanego dotąd wymogu. Określenie, jakim jest dysponowanie, posiada szerszy zakres znaczeniowy, niż zatrudnienie osób, jednakże prawodawca lokalny zastrzegł zgodność z § 8 rozporządzenia. Oznacza to, że owo dysponowanie ma sprowadzać się do obowiązku zatrudnienia osób, które są przeszkolone w zakresie postępowania ze zwierzętami oraz przepisów o ochronie zwierząt. Nie ma w tym żadnej niezgodności z prawem.

Sąd stwierdził, że przepis § 3 pkt 11 uchwały nr XXXI/236/2017 również nie narusza prawa. Odchodząc od aspektu rzeczowego na rzecz aspektu rzeczowo-osobowego, zasadne jest, aby przedsiębiorca (tu: skarżąca) spełniał w ramach swojego przedsiębiorstwa wymogi co do kadry, jaką będzie się posługiwał podczas wykonywania działalności gospodarczej. Przedsiębiorca, chcąc prowadzić schronisko dla bezdomnych zwierząt, powinien dysponować kadrą pracowniczą, która jest niekarana na tle będącym głównym obszarem prowadzonej działalności gospodarczej. Ten wymóg może zatem odnosić się do samego przedsiębiorcy, jak i jego pracowników (wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 36/16, zob. także wyrok SN z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt I BP 8/13, "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Pracy" z 2015 r., nr 8). Pracownicy przedsiębiorcy wchodząc w skład przedsiębiorstwa musi spełniać wymagania określone przez radę gminy w celu należytego wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uregulowanym w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.c.p.g.

Chociaż w tej części uzasadnienia Sąd nie odniósł się do przepisu § 3 pkt 1 uchwały nr XXXI/236/2017, to jednak uzasadnienie o częściowej zgodności z prawem zostanie omówione w dalszej części uzasadnienia. W tym miejscu należy jedynie skonstatować, że w odniesieniu do całości § 3 pkt 1 uchwały nr XXXI/236/2017, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi w zakresie żądania stwierdzenia nieważności § 3 pkt 1 (całości), 5, 7, 9 i 11 uchwały nr XXXI/236/2017. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w ww. zakresie (pkt II sentencji wyroku).

W pozostałym zakresie zaskarżenia, aczkolwiek niecałkowitym, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zasadnie zakwestionowano § 3 pkt 1 uchwały nr XXXI/236/2017, chociaż sam wymóg posiadania tytułu prawnego do nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.c.p.g. nie stanowi naruszenia prawa. Przedsiębiorca musi przecież wykonywać swoją działalność w określonym miejscu. Z uwagi na to, że działalność ta jest reglamentowana, gdyż ustawodawca żąda uzyskania uprzednio zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w tym obszarze, przedsiębiorca musi posiadać tytuł prawny (dowolny) do nieruchomości, gdzie zamierza działać. Może to być akt własności, ale także inna umowa cywilnoprawna. To pozostaje już bez znaczenia.

W ocenie Sądu niezgodne z prawem jest zastrzeżenie, jakie lokalny prawodawca poczynił w § 3 pkt 1 uchwały nr XXXI/236/2017. Chodzi bowiem o to, że schronisko dla bezdomnych zwierząt miałoby zostać ulokowane wyłącznie zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tylko w tym obszarze, gdzie plan ten to wskaże. To zastrzeżenie budzi poważne i co więcej, uzasadnione wątpliwości. Po pierwsze, zastrzeżenie z § 3 pkt 1 uchwały nr XXXI/236/2017 wprowadza jeszcze dalej idącą reglamentację, która w zasadzie może wyłączać jakiekolwiek prawo do ubiegania się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Trzeba bowiem przypomnieć, że na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy nie ma obowiązku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym bardziej nie ma obowiązku wskazywania w nim miejsca prowadzenia schroniska. Ustawodawca wskazuje jednocześnie obowiązek udzielenia takiego zezwolenia po spełnieniu wymagań. Prawodawca lokalny, takim przepisem może wyłączyć prawo, które ustanowił ustawodawca, co jest całkowicie sprzeczne z brzmieniem u.c.p.g. Po drugie godzi się zauważyć, że alternatywnym rozwiązaniem dla planu miejscowego jest decyzja o warunkach zabudowy. Zastanowienie budzi to, dlaczego Rada zastrzegła tylko możliwość ulokowania schroniska w przepisach planu miejscowego, kiedy decyzja o warunkach zabudowy jest alternatywnym rozwiązaniem w przypadku braku planu miejscowego. Z tego względu nie ma najmniejszych wątpliwości, że przepis § 3 pkt 1 uchwały nr XXXI/236/2017 w zakresie, w jakim odnosi się do wyrażenia "z zastrzeżeniem, że schronisko dla bezdomnych zwierząt może być zlokalizowane tylko na terenie przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na prowadzenie tego rodzaju działalności i w miejscy zapewniającym ochronę zdrowia ludzi, zwierząt i środowiska" jest oczywiście niezgodny z prawem i w tym zakresie podlega stwierdzeniu nieważności.

Przepis § 3 pkt 2 uchwały nr XXXI/236/2017 zasługuje na stwierdzenie nieważności gdyż wprost przeczy § 1 ust. 1 rozporządzenia. Prawodawca wydający rozporządzenie zastrzegł, że odległość schronisk od siedzib ludzkich powinno wynosić co najmniej 150 m. Rada wprowadziła bardziej rygorystyczny przepis, gdzie ta odległość ma wynosić co najmniej 3 km. Jest to zabieg legislacyjny, który godzi w akt wyższego rzędu względem aktu prawa miejscowego. W zakresie stosowania przepisów prawa należałoby zastosować regułę kolizyjną lex superior derogat legi priori, jednakże w niniejszej sprawie sąd administracyjny kontroluje nie akt stosowania prawa, ale akt jego stanowienia. W związku z tym, Sąd władny jest do tego, aby taki przepis wyeliminować z obrotu prawnego. Sprzeczność przepisu aktu prawa miejscowego z przepisem rozporządzenia musi zawsze skutkować ze stwierdzeniem nieważności tego pierwszego.

Niezgodność z prawem § 3 pkt 3 uchwały nr XXXI/236/2017 jest konsekwencją przepisu § 3 pkt 1 uchwały nr XXXI/236/2017, gdzie dopuszcza się posiadanie dowolnego tytułu prawnego. Jeżeli przedsiębiorca np. wynajmuje budynek schroniska, to niemożliwym jest oczekiwanie, że przedsiębiorca ten będzie legitymować się pozwoleniem na użytkowanie takiego obiektu, gdyż to nie on jest inwestorem, ani właścicielem schroniska. Nieuprawnione jest zatem oczekiwanie od przedsiębiorcy, aby ten spełniał wymóg, który jest zależny od jeszcze innego organu administracji publicznej (tu: organu nadzoru budowlanego). Dlatego taka regulacja stanowi istotne naruszenie prawa.

Niezgodny z prawem jest przepis § 3 pkt 4 uchwały nr XXXI/236/2017. Przepis ten wymaga, aby przedsiębiorca posiadał umowę o stałej współpracy z lekarzem weterynarii. Przepis ten stoi w sprzeczności z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Ponownie, akt wyższego rzędu stanowi o obowiązku zapewnienia zwierzętom przebywającym w schronisku opiekę weterynaryjną, która jest dość szeroko rozumiana, ponieważ przykładowo wskazuje się kontrolę stanu zdrowia zwierząt, profilaktykę i ich leczenie oraz zwalczanie pasożytów wewnętrznych i zewnętrznych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie określił kto ma wykonywać te zadania. Skoro minister, który na podstawie jasno sformułowanego upoważnienia ustawowego wydał rozporządzenie i nie określił tego, kto ma wykonywać usługi weterynaryjne, to rada gminy w drodze aktu niższego rzędu, nie może doprecyzowywać tej materii, aby nie doprowadzić do dalszych sprzeczności względem rozporządzenia. Trzeba bowiem zauważyć, że czynności określone w § 7 ust. 1 rozporządzenia może wykonywać technik weterynarii w zakładzie leczniczym dla zwierząt na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 188 z późn. zm.). W § 7 ust. 1 rozporządzenia nie ma mowy o miejscu świadczenia opieki weterynaryjnej, dlatego nie można wykluczyć, że opiekę tą będzie sprawować technik weterynarii w zakładzie leczniczym dla zwierząt. Stąd przepis § 3 pkt 4 uchwały nr XXXI/236/2017 wprowadza nieuprawnione zawężenie przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia. Z tego względu należy stwierdzić jego nieważność.

Przepis § 3 pkt 8 uchwały nr XXXI/236/2017 ponownie prowadza zawężenie przepisu wyższego rzędu – § 3 rozporządzenia. Przepis rozporządzenia stanowi, że jeżeli podmiot prowadzący schronisko przekazuje zwłoki zwierząt do zakładów zbierających, przechowujących, operujących, przetwarzających, wykorzystujących je lub usuwających uboczne produkty zwierzęce, to wówczas jest on zobowiązany do zainstalowania chłodni. Chłodnią może być urządzenie typu lodówka. Rada wprowadziła jednak obowiązek zapewnienia pomieszczenia, co stanowi sprzeczność. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wymienił w § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia pomieszczenia, jakie obowiązkowo muszą znaleźć się w schronisku. Wśród nich nie ma pomieszczenia chłodniczego. Tym samym Rada ponownie wprowadziła przepis niezgodny z przepisem aktu wyższego rzędu, co jednoznacznie świadczy o nieważności przepisu aktu prawa miejscowego.

Za niezgodny z przepisami prawa należało uznać także § 3 pkt 12 uchwały nr XXXI/236/2017, ponieważ w § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia mowa jest o obowiązku prowadzenia ewidencji i wskazuje się szczegółowo zakres, jaki należy każdorazowo odnotowywać. Przepis § 3 pkt 11 uchwały nr XXXI/236/2017 ponownie zawęża zakres, jaki został już uregulowany.

Ostatni z zakwestionowanych przepisów, tj. § 3 pkt 13 uchwały nr XXXI/236/2017 jest także niezgodny z prawem, ponieważ odnosi się do prowadzenia już działalności gospodarczej, a nie do wymagań, jakie musi spełnić przedsiębiorca ubiegający się dopiero o zezwolenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.c.p.g. Jest to zagadnienie znajdujące się poza regulacją ustawową określającą podstawę prawną do przyjęcia uchwały przez radę gminy – art. 7 ust. 3 u.c.p.g.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona przepisów § 3 pkt 2, 3, 4, 8, 12 i 13 uchwały nr XXXI/236/2017. W odniesieniu do § 3 pkt 1 uchwały nr XXXI/236/2017, tylko część tego przepisu okazała się niezgodna z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały nr XXXI/236/2017 w zakresie jej § 3 pkt 1, w odniesieniu do słów: "z zastrzeżeniem, że schronisko dla bezdomnych zwierząt może być zlokalizowane tylko na terenie przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na prowadzenie tego rodzaju działalności i w miejscu zapewniającym ochronę zdrowia ludzi, zwierząt i środowiska", a także pkt 2, 3, 4, 8, 12 i 13 (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 797 zł, na którą złożyło się: 300 zł – wysokość wpisu stałego od skargi, 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącą przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu (pkt III sentencji wyroku).