Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 765/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6; art. 7; art. 8.
journal: Dz.U. 2019 poz 1553
law: Ustawa z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Mirella Łent, po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Po 725/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2021 r., nr 3001-IEE.711.183.2021 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Po 725/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej również: Skarżąca lub Spółka) uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z 24 czerwca 2021 r. i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Poznań-Grunwald w Poznaniu z 5 maja 2021 r., w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych.

Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Naczelnik Pierwszego Wielkopolskiego Urzędu Skarbowego w Poznaniu wszczął wobec Spółki postępowanie egzekucyjne na podstawie własnego tytułu wykonawczego z 8 grudnia 2020 r., obejmującego podatek od towarów i usług za maj i czerwiec 2014 r., w łącznej kwocie należności głównej 1102774 zł oraz należne odsetki za zwłokę. W celu realizacji należności objętych ww. tytułem wykonawczym organ egzekucyjny zawiadomieniami z 9 grudnia 2020 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego Spółki prowadzonego przez A. S.A. oraz S. S.A. W wyniku realizacji zajęcia przez S. S.A. 10 grudnia 2020 r. organ egzekucyjny uzyskał środki pieniężne w kwocie 1417100,41 zł. Ponadto, w wyniku wpłaty dokonanej przez zobowiązaną Spółkę uzyskano 1 marca 2021 r. środki pieniężne w kwocie 931885 zł. Uzyskane środki pieniężne pokryły w całości koszty egzekucyjne powstałe w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego w kwocie 80199,55 zł oraz należność główną w kwocie 1102774 zł wraz z odsetkami za zwłokę w kwocie 243445,71 zł dochodzone na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego. Egzekucja prowadzona na jego podstawie została zakończona.

Postanowieniem z 5 maja 2021 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego Poznań-Grunwald w Poznaniu określił Skarżącej wysokość kosztów egzekucyjnych w kwocie 80199,55 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że ustawą z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1553; dalej: "ustawa zmieniająca") wprowadzone zostały od 20 lutego 2021 r. zmiany w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.; dalej u.p.e.a.). W przedmiotowej sprawie koszty egzekucyjne zostały wyegzekwowane w całości 10 grudnia 2020 r., a ich wysokość została ustalona na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego, Spółka pismem z 17 maja 2021 r. złożyła zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisu art. 64 § 1 pkt 4 oraz przepisu art. 64 § 6 u.p.e.a. poprzez ich zastosowanie i obliczenie opłat egzekucyjnych w maksymalnej wysokości, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r. o sygn. SK 31/14 stwierdził niezgodność tych przepisów z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości opłat. Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia i ustalenie opłaty w prawidłowej wysokości, która jej zdaniem nie powinna przekroczyć 21735 zł.

Dyrektor zaskarżonym postanowieniem z 14 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że 20 lutego 2021 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego dotyczącego postępowania egzekucyjnego w administracji i powstających w tym postępowaniu kosztów egzekucyjnych, weszła bowiem w życie ustawa zmieniająca, która uregulowała sytuację prawną dotyczącą zasad ustalania przez organ egzekucyjny kosztów postępowania egzekucyjnego i ponoszenia tych kosztów przez strony postępowania. Ustawa zmieniająca wprowadziła nowe zasady obliczania opłat egzekucyjnych. Przewidziała również przepisy przejściowe znajdujące zastosowanie w przypadku powstania kosztów egzekucyjnych przed datą nowelizacji (przed 20 lutego 2021 r.). Do kosztów egzekucyjnych naliczanych zgodnie z przepisami dotychczasowymi w toczących się postępowaniach egzekucyjnych przyjęto w przepisach przejściowych zawartych w art. 7-9 ustawy zmieniającej zasadę, że dotyczą one wyłącznie kosztów egzekucyjnych niewyegzekwowanych lub niezapłaconych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 20 lutego 2021 r. W przepisie przejściowym zawartym w art. 10 ustawy zmieniającej dookreślono, że ograniczenie wysokości opłaty manipulacyjnej i opłaty za czynności egzekucyjne naliczonych na podstawie dotychczasowych przepisów, ale niewyegzekwowanych lub niezapłaconych przez zobowiązanego, o którym mowa w art. 7-9 tej ustawy, ma zastosowanie również do kosztów egzekucyjnych wynikających z doręczonego zawiadomienia albo ostatecznego postanowienia, o którym mowa odpowiednio w art. 64c § 6a i § 7 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 19 lutego 2021 r.). Organ przypomniał, że w przedmiotowej sprawie koszty egzekucyjne zostały wyegzekwowane w całości 10 grudnia 2020 r., a wysokość kosztów egzekucyjnych powstałych w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym została ustalona na podstawie przepisów obowiązującym do 19 lutego 2021 r. Organ wyjaśnił, że przed nowelizacją ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało na potrzebę miarkowania kosztów egzekucyjnych, mając na uwadze zindywidualizowany charakter danego postępowania. Miarkowanie kosztów miało uwzględniać efektywność egzekucji, poziom skomplikowania czynności, nakład pracy organu, jak również czas trwania postępowania. Wobec zmiany stanu prawnego od 20 lutego 2021 r., regulującego szczegółowo sposób naliczania i egzekwowania kosztów egzekucyjnych przez organy egzekucyjne, wcześniejsze wytyczne dotyczące miarkowania kosztów egzekucyjnych nie mają już zastosowania. Nowe uregulowania nie przewidują bowiem możliwości miarkowania kosztów. Zatem, w ocenie Dyrektora, organ egzekucyjny zasadnie obciążył zobowiązaną Spółkę kosztami egzekucyjnymi w wysokości 80199,55 zł, na które składają się opłata manipulacyjna w kwocie 13366,59 zł oraz opłata za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w kwocie 66832,96 zł.

Sąd pierwszej instancji, uwzględniając skargę na wskazane wyżej rozstrzygnięcia, wskazał, że organy w procesie określania wysokości opłaty manipulacyjnej i opłaty za dokonanie czynności zajęcia rachunku bankowego nie zastosowały się do standardów i wskazań zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt SK 31/14. W praktyce należy to postrzegać w kategoriach adekwatności ustalonej opłaty względem poziomu skomplikowania, czasochłonności czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy tego organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Należy bowiem podkreślić, na co zwracał uwagę w swoich rozważaniach Trybunał Konstytucyjny, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wówczas formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu wskazał, że stosunek wysokości kosztów egzekucyjnych i czynności, za dokonanie których zostały one pobrane, powinien pozostawać w rozsądnej (racjonalnej) zależności, w sposób przedstawiony przez Trybunał Konstytucyjny. W tym też właśnie objawiać się będzie miarkowanie z uwzględnieniem standardów określonych w tymże wyroku.

Zdaniem Sądu, organy nie przeprowadziły tak rozumianego "miarkowania". Przede wszystkim brak jest jakiejkolwiek argumentacji, w tym wywodów wspartych stosownymi dokumentami, która wskazywałaby w sposób klarowny i jednoznaczny na faktyczny nakład pracy i rzeczywiście poniesione koszty finansowe w aspekcie podnoszonej już czasochłonności i stopnia skomplikowania podjętych czynności egzekucyjnych. Uznał zatem, że w postanowieniach organów obu instancji nie wykazano, iż określone wobec Skarżącej koszty egzekucyjne za zajęcie innej wierzytelności pieniężnej i opłata manipulacyjna pozostają w rozsądnej proporcji do podjętych w toku postępowania egzekucyjnego czynności, mających na celu wyegzekwowanie należności wynikających z tytułu wykonawczego, co w konsekwencji stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) oraz prawa materialnego (art. 64 § 6, art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.).

Mając na uwadze przedstawione powyżej skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że organy powinny odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone tak, aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu. Opłaty te powinny być przy tym tak obliczone, aby wierzyciel nie odebrał ich jako swoistej kary. Wysokość opłat nie powinna zniechęcać wierzyciela do dochodzenia wierzytelności, jak też stanowić finansowej bariery do jej dochodzenia.

Dyrektor zastępowany przez radcę prawnego na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego w formie błędnej wykładni art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, że dla zdekodowania tych norm przed wejściem w życie noweli niezbędne jest uwzględnienie wytycznych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, podczas gdy prawidłowa interpretacja, uwzględniająca przepisy przejściowe ustawy zmieniającej, wskazuje, że normy te stosuje się w "brzmieniu dotychczasowym", bez miarkowania i analizy, o której mowa w wyroku TK;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało decydujący wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. oraz art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez uznanie, że organy naruszyły wyliczone przepisy, bowiem nie dokonały miarkowania i nie zbadały, czy koszty egzekucyjne "pozostają w rozsądnej proporcji do podjętych w toku postępowania egzekucyjnego czynności".

Przy tak sformułowanych zarzutach kasacyjnych Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżąca zastępowana przez adwokata nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej wydanym 14 marca 2024 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 15 kwietnia 2023 r., sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O powyższym strony zostały zawiadomione przy jednoczesnym pouczeniu co do możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Zawiadomienie to doręczono Skarżącej 8 kwietnia 2024 r., zaś organowi – 2 kwietnia 2024 r. Przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego (15 maja 2024 r.) strony nie zgłosiły sprzeciwu co do trybu jej rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Dyrektora, zgodnie z którym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 7 i art. 8 ustawy nowelizującej wyklucza stosowanie przy ustalaniu kosztów egzekucyjnych zaleceń zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, do czego zobowiązał organ Sąd w zaskarżonym wyroku.

Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz art. 7-11.

Art. 7 ust. 1 ustawy stanowi z kolei, że niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłatę manipulacyjną naliczoną w egzekucji należności pieniężnej objętej każdym tytułem wykonawczym w wysokości wyższej niż 100 zł na podstawie art. 64 § 6 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się w wysokości 100 zł. Natomiast według postanowień art. 8 ust. 1 tej ustawy, niewyegzekwowaną lub niezapłaconą przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy opłatę za czynności egzekucyjne naliczoną w egzekucji należności pieniężnej w wysokości wyższej niż 40000 zł, oddzielnie od każdego tytułu wykonawczego, na podstawie art. 64 § 1 pkt 1-5, 7 i 11 oraz § 1a i 5 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, pobiera się w wysokości 40000 zł.

Każdy z przytoczonych przepisów nakazuje zredukowanie kosztów egzekucyjnych obliczonych na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją do kwot w nich określonych, jeśli są spełnione określone warunki. Przepisy te nie stanowią o obliczaniu całości kosztów egzekucyjnych powstałych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Przy tym żaden inny przepis ustawy zmieniającej nie uprawnia do naliczania kosztów egzekucyjnych według reguł w niej ustalonych do stanów sprzed wejścia jej w życie.

Redukowanie kosztów egzekucyjnych według zasad wskazanych w art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy zmienianej może nastąpić tylko wówczas, gdy koszty te powstały wcześniej (przed wejściem w życie ww. ustawy), czyli powinno być poprzedzone procesem ustalenia ich w prawidłowej wysokości. Proces ten powinien zostać przeprowadzony według "starych" zasad, tj. z uwzględnieniem przepisów obowiązujących przed ich zmianą oraz zaleceń Trybunału Konstytucyjnego. Inaczej mówiąc, prawidłowe zastosowanie regulacji z art. 7 i art. 8 ustawy zmieniającej wymaga w pierwszej kolejności wyliczenia wysokości kosztów egzekucyjnych według zasad obowiązujących do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej (wynika to wprost z art. 7 i art. 8 ust. 1 tej ustawy), a zatem stosując zalecenia Trybunału Konstytucyjnego. Wejście w życie ustawy nowelizującej tego obowiązku nie wyeliminowało (vide wyroki NSA z 8 sierpnia 2023 r., III FSK 643/22 i 7 lipca 2023 r., III FSK 1024/22).

Wobec powyższego, nie dostrzegając, by w zaskarżonym wyroku doszło do naruszenia wskazanych w podstawach kasacyjnych regulacji prawnych Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

s. P. Borszowski s. K. Winiarski s. M. Łent