Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 528/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 37 d
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 189f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 6 marca 2023 r. nr SKO.ZP/415/53/2023 w przedmiocie kary pieniężnej za wywieszenie tablic reklamowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w zakresie punktu 1; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 997 zł ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 6 marca 2023 r. znak SKO.ZP/415/53/2023, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 29 grudnia 2022 r. nr AU-2-2/6851/29/2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

W stanie faktycznym sprawy, po uprzedniej korespondencji ze skarżącą w ramach postępowania wyjaśniającego, pismem z 20 października 2022 r. organ I instancji powiadomił skarżącą, że w przypadku niedostosowania/nieusunięcia wskazanych w piśmie urządzeń reklamowych po upływie 14 dni, zostanie ponownie przeprowadzona kontrola celem zbadania zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Pismem z 30 listopada 2022 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie reklamy typu szyld – okrągłego kasetonu na elewacji frontowej budynku przy ul. [...] w K. oraz innej tablicy reklamowej z reklamą marki piwa w formie kasetonu umieszczonego na słupie podtrzymującym dach budynku, jako niezgodnych z przepisami uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (dalej: uchwała). Podczas wizji 30 listopada i 29 grudnia 2022 r. organ stwierdzał obecność ww. urządzeń, dokumentując to fotografiami.

Decyzją z 29 grudnia 2022 r. organ I instancji wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 7500 zł (punkt 1. decyzji) i nałożył na skarżącą obowiązek usunięcia/dostosowania tablicy reklamowej do uchwały (punkt 2. decyzji). Organ ustalił, że umieszczenie tablic miało miejsce w 2015 r. i nie zostały one dostosowane do zapisów uchwały. Szyld posiada średnicę 1,6 m, a jego powierzchnia wynosi 2 m2. Zgodnie natomiast z § 5.1.3c w zw. z § 20 ust. 5 uchwały, dopuszcza się sytuowanie szyldów powyżej elewacji frontowej parteru na obiekcie o wysokości do 9 m, posiadającym co najmniej dwie kondygnacje nadziemne, użytkowane w celach innych niż mieszkaniowe, jako jednego szyldu dla budynku o wymiarach szyldu: wysokość do 1 m, szerokość do 2 m, sytuowanego płasko na elewacji tego budynku albo na dachu. Jak wskazał organ, szyld o średnicy 1,6 m nie spełnia tych zasad w odniesieniu do jego wysokości, która równa jest jego średnicy. Jeśli zaś chodzi o tablicę na słupie, to jej wymiary organ ustalił na 0,58 m na 0,65 m, co przy dwóch powierzchniach ekspozycji dało 0,6 m2. Odwołując się do § 15 uchwały organ wskazał, że tablica w formie kasetonu umieszczonego na wysięgniku prostopadle do elewacji o dwóch powierzchniach ekspozycji reklamy na słupie podtrzymującym dach budynku została usytuowana niezgodnie z przepisami, bowiem wyłącznie reklamy typu szyld mogą być sytuowane na wysięgniku na elewacji frontowej parteru prostopadle do tej elewacji (§ 20 ust. 12 pkt 2). Na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) organ przyjął, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, za każdy dzień niezgodności z przepisami (okres od 30 listopada do 19 grudnia 2022 r.), co w niniejszej sprawie dało 7500 zł, przy stawce dla części zmiennej 0,25 zł i dla części stałej 2,80 zł.

Równocześnie organ wskazał, że nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary, bowiem naruszenie prawa przez skarżącą nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym czy ważnym interesie strony. Organ zaznaczył, że skarżąca z naruszenia prawa czerpała korzyści finansowe.

Po informacjach od skarżącej o zdjęciu urządzeń w dniach 30 grudnia i 11 stycznia, w ramach wizji w terenie 11 stycznia 2023 r. organ ustalił, że tablica w formie okrągłego szyldu została zdjęcia, natomiast w ramach wizji 12 stycznia 2023 r. organ stwierdził, że usunięta została również druga z przedmiotowych tablic.

W odwołaniu skarżąca zaskarżyła decyzję w części dotyczącej punktu 1. (wymierzenia kary). Podniosła, że wyrażała wolę dostosowania się do wymogów uchwały, a organ nie wziął pod uwagę okoliczności, na które skarżąca nie miała wpływu, tj. konieczności skorzystania na potrzeby demontażu z usług zewnętrznych oraz obfitych opadów śniegu na przełomie listopada i grudnia 2022 r. połączonych z ujemnymi temperaturami. Skarżąca doprowadziła do demontażu szyldów w najszybszym możliwym terminie. Ponadto skarżąca wskazała, że reklama na słupie nie posiada dwóch powierzchni ekspozycji.

Decyzją z 6 marca 2023 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W odniesieniu do daty wszczęcia postępowania Kolegium wskazało, że datą wszczęcia postępowania jest 30 listopada 2022 r., jest to bowiem data podjęcia wobec strony pierwszej czynności procesowej, a okoliczność, że doręczenie zawiadomienia miało miejsce kilka dni później, pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Pomiarów dokonano za pomocą urządzenia L. i Kolegium nie znajduje podstaw do ich kwestionowania. Kolegium podzieliło zdanie organu I instancji, że okrągły szyld, którego wysokość jest równa jego średnicy, nie spełnia zasad uchwały. W odniesieniu zaś do tablicy na słupie Kolegium podkreśliło, że zgodnie z uchwałą wyłącznie reklamy typu szyld mogą być sytuowane na wysięgniku na elewacji frontowej parteru prostopadle do tej elewacji. Wysokość kary ustalono według następujących wzorów: dla szyldu (2 m2 x 40 x 0,25) x 30 dni + (40 x 2,80) x 30 dni = 3960 zł. Dla tablicy: (0,6 m2 x 40 x 0,25) x 30 dni + (40 x 2,80) x 30 dni = 3540 zł. Zatem łączna wysokość kary wyniosła 7500 zł. Kolegium wskazało, że nie kwestionuje działań podjętych przez skarżącą w toku postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z treścią uchwały, natomiast nie ulega wątpliwości, że we wskazanym wyżej okresie urządzenie zainstalowane było niezgodnie z treścią uchwały. Podkreśliło, że przedsiębiorca powinien tak zorganizować działalność, aby wypełnić obowiązujące przepisy prawa.

W skardze na powyższą decyzję podniesiono zarzuty naruszenia:

– art. 7 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak wzięcia pod uwagę faktu nieprzerwanej współpracy skarżącej z organem oraz dążenia do dostosowania się przez skarżącą do wymogów uchwały, co skutkowało wydaniem decyzji naruszającej słuszny interes obywateli;

– art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie odniesienia się do podniesionych przez stronę faktów, tj. ustalenia wystąpienia okoliczności niezależnych od skarżącej, uniemożliwiających usunięcie tablic w terminie wyznaczonym pismem z 20 października 2022 r.;

– art. 8 K.p.a. poprzez brak przyczynienia się przez organ do starannego i zgodnego z prawem prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

– 189e K.p.a. poprzez nałożenie kary pomimo naruszenia prawa wskutek działania siły wyższej;

– art. 189d pkt 5 K.p.a. poprzez brak wzięcia pod uwagę dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w szczególności działań podjętych przez skarżąca dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa oraz okoliczności, na jakie skarżąca nie miała wpływu;

– art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, w celu doprowadzenia do wykonania przez stronę decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu;

– art. 108 § 3 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego odniesienia się do zarzutów powołanych w odwołaniu;

– art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji I instancji w punkcie 1., oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podtrzymała stanowisko wyłożone w odwołaniu. Zaznaczyła, że czynność demontażu wiązała się z pracami na wysokościach, ponadto część szyldów była podłączona do instalacji elektrycznej. Ze względu na inną przeważającą działalność spółki, skarżąca nie dysponowała pracownikami, którzy byliby w stanie dokonać demontażu we wskazanym terminie. Mimo prób, obiektywnie nie było możliwe natychmiastowe zlecenie wskazanych usług firmie zewnętrznej z uwagi na brak terminów u usługodawców. Ponadto od przełomu listopada i grudnia do Świąt Bożego Narodzenia nastąpiły obfite opady śniegu, oblodzenie i ujemne temperatury, na dowód czego skarżąca przedłożyła raporty z ostrzeżeń meteorologicznych. O powyższym skarżąca poinformowała organ drogą mailową 24 listopada 2022 r., zapewniając jednocześnie, że demontaż zostanie przeprowadzony. Niezwłocznie po ustaniu działania siły wyższej demontaż został przeprowadzony, co nastąpiło jeszcze przed doręczeniem decyzji organu I instancji. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę, że posiada decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z której wynika, że umiejscowienie szyldów jest zgodne z prawem. Co więcej, reklama jest podstawowym narzędziem pozyskiwania i zwiększania dochodów przez skarżącą, umożliwiającym jej dalsze funkcjonowanie i minimalizację strat w tym zakresie należy traktować jako ochronę wyjątkowo ważnego interesu strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Rozpocząć należy od stwierdzenia, że w ocenie Sądu co do zasady nie zachodziły przeszkody, wskazane przez skarżącą, do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Strona skarżąca twierdzi, że nie zdjęła reklam na skutek siły wyższej; obiektywnie z powodu pogody, subiektywnie z powodu braku ludzi do tej czynności w temperaturze poniżej 0 stopni. Zgodnie z art. 189 e k.p.a. w przypadku, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Trafnie skarżąca wskazuje, że siła wyższa jest w prawie administracyjnym rozumiana cywilistycznie. Zacytować wobec tego należy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2019 r. IV CSK 129/18: "Siła wyższa wyznacza granicę odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Dominuje koncepcja obiektywna siły wyższej rozumianej jako zdarzenie zewnętrzne w stosunku do ruchu przedsiębiorstwa, o charakterze nadzwyczajnym, przejawiającym się w nieznacznym stopniu prawdopodobieństwa jego wystąpienia oraz o charakterze przemożnym, polegającym na niemożności jego "opanowania" i zapobieżenia jego skutkom na istniejącym w danej chwili poziomie rozwoju wiedzy i techniki. Zwykle przejawem tak rozumianej vis maior są katastrofy żywiołowe - trzęsienia ziemi, powodzie lub huragany. Za siłę wyższą mogą być także uznane zdarzenia wywołane przez człowieka, jak działania wojenne lub gwałtowne rozruchy, a także akty władzy publicznej, którym należy się podporządkować pod groźbą sankcji". Skarżąca do skargi załączyła ostrzeżenia meteorologiczne o warunkach w Województwie Małopolskim, z których wynikają, w ocenie Sądu, zwykłe warunki zimowe polegające na występujących opadach śniegu, oblodzeniu czy opadach marznących. Żaden z przedłożonych dokumentów nie świadczy o warunkach nadzwyczajnych. Nie jest też taką sytuacją brak odpowiedniej organizacji pracy w zakresie usunięcia reklam, które miały stosunkowo małą powierzchnię i nie były zawieszone poza zasięgiem zwykłych środków dostępu.

Co się tyczy przesłanek do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wskazanych w art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. (jako jedyny wariant wchodzący w grę), to w omawianym przypadku nie można uznać, że waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Już bowiem pismem z dnia 10 maja 2022r. organ wskazał skarżącej, że tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały ( 1 lipca 2022r.) muszą zostać dostosowane do jej wymogów najpóźniej do dnia 1 lipca 2022r, jak również pouczył o karze pieniężnej /k.43 akt AU-02-2.6851.44.2022/. Kolejno decyzja PINB z 9.08.2022r. dotyczyła zgodności z prawem w aspekcie prawa budowlanego, co wprost wynika z jej treści, a nie zgodności z uchwałą dotyczącą reklam. W związku z czym pismem z dnia 20.10.2022r. organ poinformował skarżącą o treści przepisów dotyczących wymogów odnośnie reklam, o karze pieniężnej i konieczności dostosowania się do wymogów prawnych w tym zakresie w terminie 14 dni od otrzymania pisma /k.68/. W odpowiedzi z dnia 24 listopada 2022r. skarżąca wytłumaczyła brak działania trudnymi warunkami pogodowymi i obawą o bezpieczeństwo pracowników /k.71/. W dniu 30.11.2022r. w czasie oględzin pracownik organu stwierdził obecność reklam ( szyld umieszczony na elewacji frontowej i reklama piwa na słupie podtrzymującym dach). Zdjęcia wykonane w czasie oględzin nie wskazują na jakiekolwiek przeszkody pogodowe w usunięciu reklam /k.74-75/.

W związku z powyższym w dniu 30.11.2022r. wszczęto postępowanie, zawiadamiając skarżącą w sposób szczegółowy, jakich reklam ono dotyczy. Skarżąca nie może zatem się tłumaczyć, że nie wiedziała, iż postępowanie dotyczyło także reklamy piwa /k.1 akt AU-02-2.670.5.163.2021/.

Mając powyższe na względzie, nie można powiedzieć w żadnym wypadku, iż waga naruszenia jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia, albowiem skarżąca przedłużała czas usunięcia reklam do końca postępowania w I instancji a nawet dłużej, biorąc pod uwagę, że usunięcie reklam nastąpiło po około połowie miesiąca od wydania decyzji w I instancji. Z kolei wartości chronione uchwałą są na tyle istotne, że zdecydowano o otoczeniu ich ochroną odrębnym aktem prawnym (wspomniana uchwała).

Co się tyczy zarzutu braku zastosowania dyrektyw wymiaru kary, to jest on całkowicie bezzasadny. Albowiem przepis art. 37 d ust. 8 wskazuje bardzo szczegółowo ( za pomocą skonstruowanego wzoru, do którego podstawia się zmienne), jak obliczyć karę pieniężną. W tej sytuacji nie ma tu pola dla dyrektyw wymiaru kary. Jak to trafnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 7 stycznia 2020 r. V SA/Wa 1020/19 LEX nr 3026954: "Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takimi, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm - sankcji pieniężnej. Dyrektywy wymiaru kary mają jedynie zastosowanie w przypadkach uznania administracyjnego, w których wysokość kary zależy od organu, a nie jest określona sztywno". Tak więc i ten zarzut jest bezzasadny.

Należy wobec tego wyjaśnić, jaki był powód uchylenia kwestionowanych decyzji. Otóż powodem tym jest sposób obliczenia kary pieniężnej. Zgodnie z art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W przedmiotowym wypadku za datę wszczęcia postępowania organ uznał datę dokonania czynności w sprawie, o której następnie zawiadomił stronę. Organ Odwoławczy wskazał, że w dniu 30 listopada 2022r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej; wobec tego organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość kary za okres począwszy od dnia 30 listopada 2022r. do dnia 29 grudnia 2022r. Tymczasem w orzecznictwie tutejszego Sądu utrwalił się pogląd, iż w opisywanym wypadku za datę wszczęcia postępowania należy uznać datę zawiadomienia strony o pierwszej czynności procesowej w postępowaniu.

W sprawie II SA/Kr 168/23 tutejszy Sąd wskazywał, co następuje: "Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – co do zasady – nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. W orzecznictwie przyjęto, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10, LEX nr 1151992; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., I SA/Lu 1262/98, LEX nr 40366; wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., III SA 7955/98, LEX nr 43944; postanowienie NSA z dnia 4 marca 1981 r., SA 654/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 15). Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. Powszechnie w literaturze przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Pozytywnie należy ocenić te poglądy doktryny, w których przyjmuje się, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia – dzień pierwszego wezwania w sprawie (R. Hauser, Wszczęcie postępowania..., s. 9)".

Z kolei w sprawie II SA/Kr 346/23 Sąd naprowadzał: "Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W art. 61 § 3 i 3a K.p.a. doprecyzowano datę wszczęcia postępiania na żądanie strony wskazując, że jest nią dzień doręczenia organowi żądania strony lub wprowadzenia tego żądania do systemu teleinformatycznego. W odniesieniu natomiast do wszczęcia postępowania z urzędu takiej regulacji nie ma. W art. 61 § 4 k.p.a. przewidziano jedynie, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Ponadto przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – co do zasady – nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte. Utrwalony i jednolity w doktrynie i orzecznictwie jest pogląd, że postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu wraz z podjęciem pierwszej czynności w sprawie przez właściwy do jej załatwienia organ, a data jej podjęcia jest datą wszczęcia postępowania, o ile strona została o tym powiadomiona. Tak też przyjęto w orzecznictwie, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10). Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Sąd przychyla się do stanowiska, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia – dzień pierwszego wezwania w sprawie (R. Hauser, Wszczęcie postępowania..., s. 9). Jak zaznaczono powyżej stosownie do art. 61 § 3 K.p.a. o wszczęciu należy zawiadomić wszystkie strony postępowania. Z tego przepisu wynika, że wszystkie strony należy zawiadomić o wszczęciu postępowania. Oznacza to, że co do zasady organ nie powinien podejmować jakichkolwiek innych czynności przed wszczęciem, skoro o samym wszczęciu musi zawiadomić strony.Co prawda między wszczęciem (podjęciem pierwszej czynności lub dalszych czynności) a zawiadomieniem strony możliwe jest podejmowanie innych czynności, to jednak jak zwraca się uwagę niejednokrotnie będzie chodziło raczej o czynności konieczne dla przeprowadzenia w danym czasie. Trzeba zwrócić w tym kontekście dodatkowo uwagę, że organ na zasadzie art. 10 K.p.a. jest obowiązany umożliwić stronie udział w każdym etapie postępowania, a nie tylko zapewniając końcowe zaznajomienie z zebranymi w sprawie materiałami. Strona jest natomiast tego uprawnienia z oczywistych względów pozbawiona, w sytuacji gdy nie wie, że toczy się jakiekolwiek postępowanie.W piśmiennictwie wskazuje się przy tym, że na gruncie postępowania jurysdykcyjnego czynność wszczęcia musi mieć charakter zewnętrzny, o której strona musi być powiadomiona, wobec tego wszczęcie następuje z chwilą doręczenia tego zawiadomienia stronie (por. np. Z. Kmiecik, Data wszczęcia postępowania z urzędu, [w:] red. nauk. G. Łaszczyca, A. Matan, System Prawa Administracyjnego Procesowego – Tom II część 4 Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, Warszawa 2021, str. 151). O ile przepis art. 61 § 3 K.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu, o tyle za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), a w braku takiego powiadomienia, dzień pierwszego wezwania w sprawie. Za datę tę można uznać także pierwszą czynność w postępowaniu, na przykład przesłuchanie świadka, pod warunkiem, że o tej czynności powiadomiono stronę (por. Andrzej Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 591 - 592; Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego" Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1/s. 4,5,8; por. też uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 października 2009 roku, sygn. I OSK 485/09).

W kontekście powyższych poglądów trzeba podkreślić, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, jest dzień podjęcia pierwszej czynności w stosunku do strony, najczęściej zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2021 roku, sygn. II OSK 543/21). Jeśli natomiast zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania ma być pierwszą czynnością, to – stosując w tym zakresie przepisy o doręczeniach – należałoby przyjąć, że czynność ta jest dokonana nie w dniu stworzenia pisma o zawiadomieniu, ale w dniu kiedy pismo to zostało doręczone stronie w trybie K.p.a. Co istotne w świetle niniejszej sprawy to okoliczność, że zaskarżona decyzja dotyczy nałożenia kary administracyjnej, która stosownie do art. 37d ust. 4 uPlan naliczana jest za każdy dzień od dnia wszczęcia postępowania. Dzień wszczęcia postępowania z urzędu stanowi zatem pierwszy dzień, od którego jest naliczana kara umowa. To powoduje, że ustalenie tego dnia ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowości określenia wysokości wskazanej kary. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że kara nałożona na stronę jest określana od dnia wszczęcia postępowania z urzędu. Jak wskazano powyżej przepisy nie wskazują wprost w jaki sposób należy ustalić tę datę. W tym kontekście trzeba wskazać, że zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Przyjmując zatem, że art. 8 k.p.a. nakłada na organy obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego tak, aby kończyło się wydaniem orzeczenia zgodnego z prawem, należy przyjąć, że zasadniczo chodzi o obowiązek właściwego zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego oraz o to, aby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przyjmuje się również, że organy władzy publicznej powinny prowadzić postępowanie tak, aby jego uczestnicy nie czuli się wprowadzeni w błąd. A zatem treści przekazywane przez organ powinny być jednoznaczne, wyczerpujące i zrozumiałe dla odbiorcy (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 listopada 1987 roku, sygn. III SA 875/87). Budowie zaufania do organów władzy publicznej służy także transparentność działań organów i poddanie ich kontroli, czemu służy uprawnienie strony do uczestniczenia we wszystkich istotnych czynnościach organu dokonywanych w toku postępowania administracyjnego.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, trzeba wskazać, że skoro kara jest naliczana od wszczęcia postępowania, to dzień ten nie powinien przypadać przed dniem powiadomienia strony o toczącym się postępowaniu. W przeciwnym razie należałoby zaakceptować sytuację, w której organ wszczął postępowanie, podejmuje w pewnym okresie czasu rozmaite czynności w ramach tzw. postępowania gabinetowego, o których strona nie wie lub jeszcze nie wie, jednakże czas ten wpływa już w sposób bezpośredni na wysokość wymierzanej kary".

Sąd orzekający wskazane wyżej zapatrywania i poglądy w pełni podziela. Oznacza to wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie dzień wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 37d ust. 4 u.p.z.p. to dzień doręczenia zawiadomienia o tym stronie. W niniejszym wypadku nie jest to dzień 30 listopada 2022r, albowiem pisma wysłanego strona nie podjęła w terminie /k.4 akt adm./. W tej sytuacji z pewnością dzień doręczenia przypada na termin późniejszy niż wspomniany 30.11.2022r., a dokładne jego obliczenie wymaga zastosowania art. 44 § 1 i § 3 k.p.a. Oznacza to jednakże, że prawidłowy wymiar kary w efekcie sprawi, że kara będzie niższa, niż ustalona obecnie. W tej sytuacji należało uchylić skarżone decyzje w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jeśli dojdzie do jej wymierzenia, organ zastosuje się do powyższych wskazań.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.