Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 432/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 3, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 104
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 145 § 1, art. 200, art. 205 § 1, art. 209
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 12 stycznia 2023 r. nr SKO.4103.212.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 4 listopada 2022 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej spółki kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 4 listopada 2022 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako strona lub skarżący) ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewidencyjny 1 zlokalizowanej w mieście S.; obręb S.. W materialnoprawnej podstawie tego rozstrzygnięcia powołane zostały: art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2023 r. poz. 977). W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że teren objęty wnioskiem nie znajduje się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, składa się z działki o powierzchni 1,2435 ha, został sklasyfikowany w ewidencji gruntów jako grunty orne (symbol R klasy IVb i łąki (symbol Ł klasy V), nie jest zabudowany ani zagospodarowany, posiada dostęp do drogi publicznej zaś zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, kierunkiem jego przeznaczenia są uprawy polowe oraz granica wielkiej doliny P. Następnie wskazano, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół objętej wnioskiem strony nieruchomości obszar w granicach odpowiadających wymogom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. nr 164, poz. 1588), na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji podkreślił, że warunki zabudowy terenu mogą być ustalone wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich sześciu wymogów określonych w rzeczonym przepisie, tymczasem w sprawie nie została zachowana przesłanka wskazana w pkt. 1 powyższego unormowania albowiem żadna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gdyż w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa produkcyjna (zabudowa systemami fotowoltaicznymi), za jaką należy uznać zabudowę związaną z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej.

W tym miejscu uzasadnienia zwrócono uwagę na treść art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącego, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.). W ocenie organ administracji publicznej literalna wykładnia wspomnianej normy prowadzi do konkluzji, że dla inwestycji objętej wnioskiem strony nie ma potrzeby spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołał się jednak na stanowisko wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych, zgodnie z którym, w świetle art. 10 ust. 2a tej ustawy, realizacja elektrowni fotowoltaicznych wytwarzających energię elektryczną o mocy przekraczającej 500 kW lub 1.000 kW (w zależności od klasy gruntu) stanowi rodzaj zabudowy przemysłowej i może się odbyć tylko na obszarach wskazanych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz powinna nastąpić zasadniczo na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś na podstawie decyzji o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymogi wynikające z art. 61 ust. 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. W odwołaniu tym wystąpiła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy względnie przekazanie sprawy Burmistrzowi Miasta i Gminy S. do ponownego rozpoznania. Strona podniosła zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW jest spełnienie wszystkich warunków wskazanych w tym przepisie; art. 61 ust. 3 tej ustawy, poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii oraz art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że inwestycje polegające na wybudowaniu farmy fotowoltaicznej stanowią zabudowę przemysłową. Nadto wskazała na naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zarzucając organowi administracji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego i niedokonanie jego oceny, pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także zaniechanie właściwego uzasadnienia decyzji. W odwołaniu tym wskazano, że przywołany w decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2020 r. (sygn. akt II OSK 3705/19) dotyczył decyzji wydanej w stanie prawnym sprzed nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzonej mocą ustawy z 19 lipca 2019 r. (Dz. U. poz. 1524), kiedy art. 63 ust. 3 powyższej ustawy nie obejmował wprost swoim zakresem instalacji odnawialnego źródła energii. Tymczasem po dokonaniu tej nowelizacji wspomniane uregulowanie określa wyraźnie, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, zgodnie zaś z brzmieniem tej ostatniej normy instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: (a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii lub (b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służących do wytwarzania biogazu rolniczego, a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym biogazu rolniczego. Zważywszy powyższe strona wywiodła, że sporną inwestycję polegającą na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą należy zaliczyć do instalacji odnawialnego źródła energii, której dotyczy wyłączenie określone w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei oznacza, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla tego zamierzenia nie będzie wymagane zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Na poparcie swego stanowiska odwołująca się przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w których stwierdzono, że kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających z mocy czy innych parametrów, jakimi ma się charakteryzować planowana instalacja odnawialnego źródła energii oraz, że brak jest przesłanek, aby kwalifikować elektrownie fotowoltaiczne do urządzeń infrastruktury technicznej.

Decyzją z 12 stycznia 2023 r., nr SKO.4103.212.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaprezentowano dotychczasowy przebieg postępowania oraz mający zastosowanie w sprawie stan prawny. Następnie Kolegium przytoczyło definicję wynikającą z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii przyznając, że farma fotowoltaiczna mieści się w zakresie tego pojęcia. Podkreśliło jednak, że okoliczność ta nie przesądza automatycznie o tym, iż w sprawie ma zastosowanie regulacja szczególna wynikająca z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jakkolwiek bowiem wynika to z literalnego brzmienia rzeczonego przepisu, to jednak zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie sądowym należy stosować jego wykładnię systemową i autentyczną, która prowadzi do wniosku, że z pominięciem wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 cytowanej ustawy, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy mogą być lokalizowane wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii, tymczasem sporna inwestycja nie mieści się w tym pojęciu albowiem jej zaplanowana moc wynosi do 2 MW. Na poparcie swoich twierdzeń organ odwoławczy przywołał liczne wyroki sądów administracyjnych oraz podkreślił, że w niniejszym przypadku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem sporna inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, gdyż sąsiednie działki wchodzące w zakres analizowanego obszaru są niezabudowane i nie występuje tam zabudowa produkcyjna, a dodatkowo zamierzenie to jest niezgodne z dotychczasową funkcją terenu w zakresie obowiązującego studium. Nie można zatem uznać, że realizacja przedmiotowej inwestycji, mającej - wobec planowanej mocy - charakter produkcyjny, nie spowoduje zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i nie zmieni jego funkcji.

W dalszej części uzasadnienia odnotowano, że analizowany obszar został wyznaczony przez organ pierwszej instancji na podstawie nieaktualnego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., zamiast przy zastosowaniu aktualnie regulującego tę materię art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano jednak, że przedmiotowe uchybienie nie wpłynęło na wynik sprawy, gdyż wyznaczony obszar analizy spełnia wymogi wynikające z tego ostatniego przepisu.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej domagała się uchylenia decyzji wydanej przez organ odwoławczy i ewentualnie poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie: art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędne przyjęcie, że wymogiem warunkującym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW jest spełnienie wszystkich warunków wskazanych w tym przepisie, podczas gdy wymogów określonych w pkt 1 i 2 powołanej normy nie stosuje się między innymi do instalacji odnawialnego źródła energii; art. 61 ust. 3 wspomnianej ustawy - poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, że elektrownia fotowoltaiczna nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii oraz art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii - poprzez jego niezastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że inwestycje polegające na wybudowaniu farmy fotowoltaicznej stanowią zabudowę przemysłową, co spowodowało odmowę ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa. Równocześnie skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie norm procesowych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a to: art. 7 i art. 77 § 1 - poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie całego materiału dowodowego, art. 80 - poprzez niedokonanie oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wybiórczo wskazane dowody, art. 11 - poprzez zaniechanie wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy, art.107 § 1 pkt 6 - poprzez zaniechanie właściwego uzasadnienia decyzji oraz art. 138 § 1 - poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W motywach skargi zamieszczono argumentację przemawiającą za jej zasadnością. W tej części odwołano się do licznego orzecznictwa sądów administracyjnych podzielających stanowisko prezentowane w tym piśmie procesowym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska oraz wywodząc, że zarzuty strony skarżącej powielają jej wcześniejszą argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 tej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się tu względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne naruszają przepisy prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na złożony przez organ administracji wniosek w tym zakresie przy równoczesnym braku zgłoszenia przez pozostałe strony żądania przeprowadzenia rozprawy.

Dokonując oceny zaskarżonego aktu w pierwszej kolejności przyjdzie wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi w swojej istocie promesę, czyli rozstrzygnięcie umożliwiające realizację zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego. Określa ona parametry przyszłej inwestycji i w świetle art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wydawana, gdy - jak ma to bezspornie miejsce w rozpoznanym przypadku - dla danego obszaru nie istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to decyzja uznaniowa, a zatem organ właściwy do jej podjęcia jest obowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, z kolei odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy planowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z konkretnej normy prawnomaterialnej.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek, a mianowicie: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Orzekające w sprawie organy zgodnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącą inwestycji powołując się na niezachowanie przez to zamierzenie przesłanki określonej w pkt 1 powyższego unormowania, czyli "zasady dobrego sąsiedztwa", uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego i sprowadzającej się do reguły, zgodnie z którą planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, zaś ratio legis tego przepisu jest ochrona ładu przestrzennego (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, publ. LEX nr 322329 oraz z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3075/14 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W rozpoznanej sprawie zasadnicze znaczenie dla oceny podjętego rozstrzygnięcia ma natomiast zakres zastosowania normy szczególnej zawartej w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści tego uregulowania, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Oznacza to, że dla zamierzeń inwestycyjnych wymienionych w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wymagane spełnienie warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej regulacji - w tym zachowanie wspomnianej zasady dobrego sąsiedztwa. Konieczna jest tu więc ocena, które inwestycje można zakwalifikować do zamierzeń wskazanych w art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, a w szczególności, czy stanowiąca przedmiot wniosku skarżącej budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną stanowi odnawialne źródło energii objęte wyłączeniem z konieczności spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym tego zagadnienia zarysowała się wyraźna rozbieżność. Zgodnie z pierwszym poglądem prezentowanym w treści rozstrzygających w tej materii wyroków - co dostrzegły organy obydwu instancji - twierdzono, że art. 61 ust. 3 odnosi się wyłącznie do tzw. mikroinstalacji odnawialnego źródła energii. Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych ustawodawca dokonał bowiem ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (aktualnie 500 kW lub 1.000 kW - w zależności od klasy gruntów). W wymienionych przepisach ustanowiono przede wszystkim obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą przedmiotowe urządzenia, a także stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w sytuacji, gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Natomiast w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę tych urządzeń oraz granice ich stref ochronnych. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a powyższej ustawy oznacza zatem, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wspomniane wyżej wartości na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach, a w rezultacie nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy z 27 marca 2003 r., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 tej ustawy zwolniona od wymogów ustanowionych w jej art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 (vide: między innymi wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19 - dostępny w CBOSA).

Aktualnie jednak dominującą pozycję uzyskało stanowisko przeciwne, zasadniczo jednolicie prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wydanych w ostatnim okresie wyrokach. Przyjdzie tu wspomnieć przykładowo orzeczenia z bieżącego roku, jak np. z 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 805/23; z 9 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 911/22; z 1 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 159/23 czy z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1407/22 (wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). W uzasadnieniach tych wyroków stwierdzono, że treść art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "przesądza, że warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej, nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii (...). Z tego przepisu nie wynika konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to możliwość zabudowy na tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego, lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej". W wyrokach tych podkreślono między innymi, że art. 61 ust. 3 wspomnianej ustawy nie wprowadza ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii.

W konsekwencji należy przyjąć, że brzmienie tego przepisu w analizowanym zakresie nie budzi już wątpliwości interpretacyjnych. Systemowa wykładnia niniejszego unormowania odwołująca się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a cytowanej ustawy nie jest właściwa. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Decyzja taka jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a w konsekwencji dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Nadto, analiza art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonana z perspektywy pozostałych wspomnianych powyżej przepisów tej ustawy, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni. Skoro ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzależnienie zastosowania art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym od mocy instalacji odnawialnego źródła energii narusza zasadę wolności zabudowy, wywodzoną z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji RP) i nie znajduje ono dostateczne racji nawet w kontekście uzasadnienia projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656). Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było ograniczenie wyłączenia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do instalacji o mocy przekraczającej określoną wartość, nie byłoby prawnych przeszkód do wprowadzenia takiego ograniczenia w znowelizowanym art. 61 ust. 3 tej ustawy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowany wyżej pogląd, za którym niewątpliwie przemawia także to, że nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną ze zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego, stabilności cen energii, czy korzyści dla klimatu i środowiska poprzez ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszenie w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 777/22 - dostępny w CBOSA). W świetle powyższych rozważań prawnych nie budzi wątpliwości, że lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej regulacji nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Wydane w sprawie decyzje administracyjne, które oparte zostały na stanowisku odmiennym naruszają więc tę normę prawnomaterialną, jak również pozostają w kolizji z procesową zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co stanowi podstawę do uchylenia tych rozstrzygnięć.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji raz jeszcze dokona oceny jej stanu faktycznego w kontekście ustawowych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy uwzględniając wskazania wynikające wprost z treści niniejszego wyroku.

Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.