Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 457/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust.4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 129, art. 130, art. 132, art. 134, art. 152 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z przeznaczeniem pod drogę publiczną oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta B., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...].

Jak wynika z akt administracyjnych niniejsza sprawa była już dwukrotnie przedmiotem rozstrzygnięć organów obu instancji. Dotychczas podejmowane przez Starostę [...] decyzje o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość z przeznaczeniem pod drogę, były następnie uchylane w toku postępowania odwoławczego decyzjami Wojewody [...].

Kontynuując postępowanie Starosta [...] kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 – w skrócie "specustawa drogowa") w związku z art. 129, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 – w skrócie "u.g.n."), art. 104 i art. 107 k.p.a., orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S.P. za nieruchomość położoną w obrębie [...] miasta B., oznaczoną

w ewidencji gruntów jako działka nr 306/5 o pow. 0,0319 ha w wysokości 57.749 zł, do wypłaty którego zobowiązał Gminę Miasto B.

W uzasadnieniu decyzji podał, że na potrzeby postępowania został wykonany nowy operat szacunkowy z 18 września 2015 r., w którym uprawniony rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr 306/5 o pow. 0,0319 ha, na kwotę wynoszącą 35.505 zł. Wartość naniesień, parkingu z drenażem, rzeczoznawca majątkowy oszacował na kwotę 22.244 zł. Starosta ocenił, iż przedłożony operat szacunkowy sporządzony został przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy błędów

i stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta B., podnosząc, że rzeczoznawca, jak i organ I instancji nie dokonały dogłębnej analizy studium w celu jednoznacznego ustalenia na jego podstawie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości mimo, iż w toku dotychczas prowadzonych w sprawie postępowań administracyjnych rozbieżności te od początku były kwestionowane przez Miasto B. Sporządzony na potrzeby tego postępowania ponowny operat szacunkowy jest nierzetelny, bowiem rzeczoznawca przyjął założenia, że przedmiotowa działka przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową i do porównań przyjął nieruchomości

z takim przeznaczeniem. Tymczasem powinien posłużyć się bazą transakcji nieruchomości drogowych. Ceny nieruchomości drogowych są kilkakrotnie niższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, stąd w operacie nastąpiło niedopuszczalne zawyżenie wartości przedmiotowej działki. Według odwołującego w dalszej części operatu wątpliwości budzi również dobór transakcji nieruchomościami przyjęty do porównań, na podstawie którego w konsekwencji wartość omawianej działki została ustalona na kwotę w znacznym stopniu przekraczającą ceny gruntów zlokalizowanych na peryferiach miasta B. Ponadto powierzchnia działki, z której wydzielono drogę, przekracza powierzchnię jednego hektara, a za tym do porównań błędnie przyjęte zostały działki budowlane o mniejszej powierzchni.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał regulacje art. 12 ust. 4a i ust. 4f specustawy drogowej i wyjaśnił, że decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...], znak: [...] Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej w B. - ul. [...] od drogi gminnej ul. [...] do drogi gminnej ul. [...] wraz z chodnikami i zjazdami na dz. nr ew. 249/1, 305/1, 306/5, 307/1, 308/1, 309/1, 310/1, 311/1, w obrębie [...], miasto B. W wyniku powołanej decyzji w liniach rozgraniczających terenu inwestycji znalazła się działka nr 306/5 o pow. 0,0319 ha, powstała w wyniku podziału działki nr 306/1. Działka ta uregulowana była w księdze wieczystej KW Nr [...] i zgodnie z jej zapisami stanowiła własność S.P.W powołanej księdze wieczystej, w dziale IV - Hipoteka, widniał zapis odnośnie hipoteki umownej w kwocie 498.801,36 zł, ustanowionej na prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 306/1, w związku z umową kredytu z dnia 9 lutego 2012 r., na rzecz wierzyciela hipotecznego [...] S.A. Wpisu w księdze wieczystej dokonano dnia 17 lutego 2012 r. Organ podkreślił, że istnienie hipoteki przyjmuje się na dzień ostateczności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, zatem

w przedmiotowej sprawie na datę - 2 marca 2012 r. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się oświadczenie [...] S.A. z 20 września 2012 r., z którego treści wynika, że bank wyraża zgodę na bezobciążeniowe wydzielenie działki nr 306/5 z księgi wieczystej KW Nr [...]. Zabezpieczeniem kredytu pozostanie hipoteka do wysokości 498.801,36 zł na prawie własności nieruchomości położonej w B. ul. [...], nr ew. działek 306/1 i 306/6, opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Stanowisko to wierzyciel potwierdził w piśmie z 17 listopada 2015 r. Wobec powyższego prawidłowo organ I instancji nie uwzględnił hipoteki w wydanej decyzji odszkodowawczej.

Dalej Wojewoda, odwołując się do treści art. 12 ust. 5 i art. 18 specustawy drogowej, stwierdził, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji,

a zatem w realiach tej sprawy według stanu na dzień 6 lutego 2012 r. oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Odszkodowanie w tej sprawie ustalono zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. w oparciu

o opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego R. K., legitymującego się uprawnieniami zawodowymi nr [...], który w operacie szacunkowym sporządzonym 18 września 2015 r. oszacował wartość nieruchomości na kwotę 57.749 zł. Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm. – w skrócie "rozporządzenie"), w tym przede wszystkim zgodnie z § 36. Dalej Wojewoda przywołał art. 134 ust. 3 i 4,

a następnie wyjaśnił założenia zasady korzyści w ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości. Z uwagi na powyższe autor wyceny dla przedmiotu wyceny położonego w dniu określania stanu ([...] luty 2012 r.) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. na ternach zabudowy mieszkaniowej, oznaczonej symbolem "M", wykonał operat szacunkowy podejściem porównawczym, przy uwzględnieniu dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia. Z treści operatu wynika, że działka nr 306/1, położona

w obrębie [...] miasta B., z której wydzielono przedmiotową działkę nr 306/5

o pow. 319m2 znajduje się w północno-zachodniej części miasta i oznaczona jest

w ewidencji gruntów jako rodzaj użytku B. W otoczeniu i sąsiedztwie przedmiotowej działki, wzdłuż ulicy [...] oraz ulic prostopadłych, wyraźnie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w dobrym stanie technicznym i o aktualnych trendach architektonicznych. W otoczeniu działki przebiegają dwie linie napowietrznej sieci energetycznej wysokiego napięcia oraz zlokalizowany jest kompleks leśny. Około 2,5 kilometra dzieli przedmiotową nieruchomość od ścisłego centrum miasta. Dojazd do nieruchomości określono jako dobry, od zachodu ulicą [...], która jest w dobrym stanie techniczno-użytkowym i cechuje się małym natężeniem ruchu. Na działce znajdują się naniesienia budowlane w postaci parkingu na całej powierzchni działki, utwardzonego tłuczniem oraz drenażu. Nieruchomość posiada przyłącze do sieci energetycznej niskiego napięcia, wodociągowej, kanalizacyjnej. W dalszej części opinii biegły dokonał szczegółowej analizy lokalnego rynku. Z zapisu w operacie wynika, iż

w pierwszym etapie przeanalizowano rynek transakcji nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej, położonych na terenie miasta B. Biegły wyjaśnił, iż w tej kategorii transakcji aktywność rynku jest wystarczająca i po odrzuceniu skrajnych cen transakcyjnych do dalszej analizy przyjął kilkanaście cen typowych, najczęściej pojawiających się na rynku. Biegły ustalił, iż największy wolumen transakcji nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej mieścił się w przedziale cen jednostkowych od ok. 90 zł/m2 do ok. 130 zł/m2.

W celu zbadania, czy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, dokonano również analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi na terenie gmin powiatu [...] oraz, z uwagi na bardzo mały wolumen takich transakcji, na rynku regionalnym województwa [...], ze szczególnym uwzględnieniem powiatów podobnie zlokalizowanych względem miasta Ł. Przeprowadzona analiza wykazała, iż w niektórych regionach transakcje tego typu już nie występują, w innych występują one sporadycznie. Ostateczna baza danych, zebrana przez autora operatu zawiera kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami drogowymi. Wyraźną prawidłowością rynku jest uzależnienie cen jednostkowych nieruchomości od ich lokalizacji. Najniższe poziomy cenowe (do 35 zł/m2) osiągają nieruchomości zlokalizowane na terenach wiejskich. Najwyższe poziomy cenowe (od 80 zł/m2 do 150 zł/m2) osiągają nieruchomości zlokalizowane blisko centralnych części miast. Biegły wyjaśnił, iż analiza zgromadzonych danych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej potwierdza niższy poziom cen transakcyjnych nieruchomości drogowych w stosunku do nieruchomości przeznaczonych pod tereny zabudowy mieszkaniowej, dlatego jako podstawę wyceny przyjął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny zabudowy mieszkaniowej.

Dla określenia wartości gruntu biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku

w okresie ostatnich dwóch lat, poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Ponadto przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. W tabeli na stronie 26 operatu przedstawiony został wykaz dwunastu transakcji, zakwalifikowanych jako podobne do wycenianej. Ceny transakcyjne powierzchni gruntów zawierały się

w przedziale od 89,37 zł/m2 do 129,24 zł/m2.

Szacując wartość rynkową nieruchomości autor operatu określił cechy, którymi kierował się w trakcie dokonywania analizy i wyceny nieruchomości i przyznał im odpowiednie wagi. Są to: lokalizacja (30 %), sąsiedztwo i otoczenie (30 %), dostępność komunikacyjna i do urządzeń infrastruktury technicznej (20 %), potencjał inwestycyjny (20 %). Następnie dokonano korekty ceny średniej w oparciu o ustalone cechy różnicujące. Rzeczoznawca ustalił średnią cenę transakcyjną nieruchomości na poziomie 108,49 zł/m2, a po skorygowaniu wartość 1 m2 nieruchomości określono na kwotę 111,30 zł/m2. Po podstawieniu do wzoru ostateczna wartość rynkowa prawa własności gruntu o pow. 319 m2 wyniosła 35.505 zł. Części składowe nieruchomości

w postaci parkingu o pow. 319 m2 oraz drenażu o dł. 54 m oszacowano jako wartość odtworzeniową na kwotę 22.244 zł. Końcowa wartość spornej działki wyniosła

57.749 zł.

Według Wojewody, dokonując oceny operatu szacunkowego z 18 września 2015 r. należy mieć na uwadze, iż stanowi on sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydaną w zakresie posiadanej przez niego wiedzy specjalistycznej odnośnie szacowania nieruchomości. Organ nie ma kompetencji, aby wkraczać

w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że analizowany operat szacunkowy z 18 września 2015 r. jest prawidłowy, bowiem wykonano go zgodnie z obowiązującymi

w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wobec czego należało pozytywnie ocenić jego przydatność dowodową w niniejszej sprawie. Rzeczoznawca uzasadnił przyjętą metodologię wyceny nieruchomości oraz objęcie analizą rynku zarówno rynku lokalnego jak i regionalnego, oraz w konsekwencji wybór transakcji porównawczych. Uwzględnił określone

w obowiązującym studium dla obszaru, na którym leży przedmiotowa nieruchomość, przeznaczenie terenu. W operacie wyjaśniono sposób ustalenia wartości wycenianej działki, omówiono wagi cech nieruchomości, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Dalsza analiza operatu szacunkowego nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Biegły w operacie w sposób wyczerpujący scharakteryzował cechy identyfikujące nieruchomości, co pozwoliło na weryfikację dokonanych obliczeń. Cechy indywidualizujące sporną działkę zostały opisane precyzyjnie, co pozwala stwierdzić, iż wyliczona skorygowana cena średnia jest poprawna. Wyliczenia są zupełne i nie zawierają pomyłek czy braków, które dyskwalifikowałyby operat szacunkowy jako dowód w sprawie.

Wojewoda odnosząc się następnie do kwestii prawidłowego ustalenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 306/5, położonej w obrębie [...] miasta B., która zdaniem odwołującego została błędnie określona, wyjaśnił, że w zakresie przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. "w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Wydziału Geodezji i Architektury Urzędu Miasta B. z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] wynika, że dla działki nr 306/5 obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z [...] stycznia 2010 r. W piśmie poinformowano, że według tego dokumentu nieruchomość oznaczona jako działka nr 306/5 położona jest na obszarze oznaczonym symbolem M - tereny zabudowy mieszkaniowej. Na potwierdzenie powyższych ustaleń nadesłano fragment wyrysu ze studium z oznaczeniem położenia działki nr 306/5. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z art. 154 ust. 2 u.g.n., w związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało przyjąć przeznaczenie wycenianej nieruchomości wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B.

Rację ma odwołujący, że studium stanowi dokument o szczególnej konstrukcji

i charakterze, którego treść wymaga "dogłębnej analizy", tym bardziej, że dokument ten "nie jest aktem prawa miejscowego", jak zostało wyjaśnione w odwołaniu. Powołane przez Prezydenta Miasta B. wywody odnośnie konieczności szczegółowego badania zapisów studium organ odwoławczy podzielił. Jednakże, skoro specyfika powołanego dokumentu była odwołującemu znana, to przyjąć należało, że przekazując w piśmie z 24 marca 2013 r. informacje o przeznaczeniu spornego gruntu, kierował się znaną mu wiedzą na temat konieczności szczegółowego analizowania zapisów studium. Powoływanie się w chwili obecnej na inne założenia dokumentów planistycznych jest niezrozumiałe. Ponieważ w studium teren, na którym położona jest nieruchomość, określono w sposób jednoznaczny jako zabudowę mieszkaniową, zatem w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma przepis zawarty w § 36 ust. 1 rozporządzenia. W związku z tym, że cel wywłaszczenia, jakim jest przeznaczenie nieruchomości pod inwestycję drogową, nie zwiększa wartości nieruchomości, zatem zasada korzyści nie występuje, a wartość nieruchomości została oszacowana zgodnie

z aktualnym sposobem użytkowania. Tym samym określenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego R. K.

w operacie szacunkowym z dnia 18 września 2015 r. pozostaje prawidłowe.

Według organu bez wpływu na dokonaną ocenę pozostają inne zarzuty odwołania dotyczące doboru bazy transakcyjnej. Przedstawione przez biegłego wyniki badania rynku nieruchomości są spójne, logiczne i wyczerpujące, a przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 18 wrzenia 2015 r. wybór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest jasny. Mając na uwadze fakt, iż przyjęte do porównania nieruchomości mają to samo przeznaczenie oraz posiadają cechy zbliżone pod względem położenia i właściwości co przedmiot wyceny, nie można stwierdzić, aby zostały one dobrane nieprawidłowo. Co więcej, ponieważ byłemu właścicielowi należy się odszkodowanie za utraconą część nieruchomości oznaczoną jako działka nr 306/5 o pow. 319 m2, a nie za część, która pozostaje nadal własnością dotychczasowego właściciela (działka nr 306/1), tym samym za niezasadne należałoby uznać przyjmowanie cech czy wielkości nieruchomości przed podziałem, skoro nie dotyczą one przedmiotu wyceny.

Wobec powyższego Wojewoda podkreślił, że odwołujący kwestionując ustalenia operatu, powinien przedstawić dowody na tę okoliczność. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, pismem z 11 lutego 2016 r. wezwano Prezydenta Miasta B. do złożenia pisemnych wyjaśnień, czy zwróci się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, celem zakwestionowania prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z 18 września 2015 r., autorstwa rzeczoznawcy majątkowego R. K., wyznaczając termin 14 dni na udzielenie odpowiedzi. W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z 18 lutego 2016 r. odwołujący poinformował, iż nie uważa za stosowne "zaskarżenie" operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w celu oceny jego prawidłowości, ponieważ, nie zostały spełnione obowiązki organów I i II instancji prowadzących postępowania administracyjne o ustalenie odszkodowania. Organy prowadzące postępowanie są obowiązane ocenić operat jako dowód w sposób uwzględniający zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a.

W ocenie Wojewody [...], dokonana na podstawie art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. ocena operatu szacunkowego nie budzi żadnych wątpliwości co do jego wiarygodności, zatem brak było podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie organ przypomniał, że uznany za prawidłowy operat szacunkowy z 18 września 2015 r., jest trzecim operatem zleconym przez Starostę w niniejszej sprawie, w związku z kwestionowaniem przez Prezydenta Miasta B. poprzednio dokonanych wycen. Skarżący zarzucił wycenom błędy, jednakże nie skorzystał z możliwości ich weryfikacji przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W tej sytuacji postawione zarzuty odnośnie zawyżonej wartości odszkodowania uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego niepopartą żadnym dowodem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Miasto B. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z powodu naruszenia art. 7, art. 77

i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 2, art. 151, art. 153 i art. 154 u.g.n. oraz w zw. z § 36 rozporządzenia poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy sporządzony dnia 18 września 2015 r. przez biegłego rzeczoznawcę R. K. wykonany został z zachowaniem wymaganych standardów i zawiera on wszystkie elementy określone w powołanej ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu, podczas gdy zawiera on błędy formalne: wycenę nieruchomości przeprowadzono na podstawie błędnie przyjętego przeznaczenia wycenianej nieruchomości, wycena została przeprowadzona na podstawie błędnie wytypowanych przez biegłego danych

o transakcjach nieruchomościami podobnymi do wycenianej, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia odszkodowania w kwocie nieodpowiadającej wartości rynkowej przejętej nieruchomości.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sądowa kontrola legalności decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zajętą pod drogę, nie wykazała naruszeń prawa materialnego, czy też uchybień procesowych, które mogłyby rzutować w istotnym stopniu na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 12 specustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (ust. 1). Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: pkt 1 -własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, pkt 2 - własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a). Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, w myśl którego wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (ust. 1). Jeżeli na nieruchomościach, o których mowa w art. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlega zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami (art. 18 ust. 1c).

Zgodnie z treścią art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości,

z zastrzeżeniem ust. 5. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji

o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi,

z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.).

Po myśli art. 150 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się: określenia wartości rynkowej i określenia wartości odtworzeniowej. Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 u.g.n.), natomiast wartość odtworzeniową określa się dla nieruchomości, które ze względu na rodzaj, obecne użytkowanie lub przeznaczenie nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego, a także jeżeli wymagają tego przepisy szczególne (art. 150 ust. 3 u.g.n.). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: pkt 1 - strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; pkt 2 - upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 151 ust. 1 u.g.n.), z kolei wartość odtworzeniowa nieruchomości jest równa kosztom jej odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (art. 151 ust. 2 u.g.n.). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (art. 152 ust. 1 u.g.n.). Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym. Przy zastosowaniu podejścia kosztowego określa się wartość odtworzeniową nieruchomości (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), natomiast podejście kosztowe polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych (art. 153 ust. 3). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj

i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w świetle przywołanych wyżej przepisów obowiązującego prawa prowadzi do wniosku, że sporządzony dla potrzeb rozpoznawanej sprawy operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w drodze decyzji został prawidłowo oceniony przez organy administracyjne obu instancji w kontekście jego wiarygodności i wartości dowodowej.

W ocenie sądu operat bez wątpienia zawiera wszystkie elementy wymagane § 56 rozporządzenia. Ponadto zgodzić się trzeba z organami obu instancji, iż w swej treści jest on jasny, logiczny i spójny, nie zawiera błędów i nieścisłości, dokonane zaś przez rzeczoznawcę wyliczenia są prawidłowe i łatwe do zweryfikowania. Również przedstawiona przez biegłego metodologia szacowania nie budzi zastrzeżeń i pozwala krok po kroku prześledzić tok jego rozumowania i wyciągnięte przezeń wnioski ocenić jako prawidłowe. Biegły rzetelnie scharakteryzował i przeanalizował stan wycenianej nieruchomości na dzień [...] lutego 2012 r. (wydania przez Starostę [...] decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzeniu projektu budowlanego i zatwierdzeniu podziału nieruchomości) oraz rynku regionalnego i na tej podstawie dokonał wyboru transakcji nieruchomościami stanowiących bazę porównawczą. Określając wartość rynkową kosztu nabycia prawa własności przedmiotowej działki gruntu na podstawie analizy cen i cech nieruchomości podobnych będących przedmiotem obrotu rzeczoznawca wskazał, że głównymi czynnikami cenotwórczymi są: lokalizacja, sąsiedztwo i otoczenie, dostępność komunikacyjna i do urządzeń infrastruktury technicznej, potencjał inwestycyjny, a następnie określił rodzaj

i liczbę cech rynkowych oraz ich wag. W dalszej kolejności biegły scharakteryzował wycenianą działkę gruntu oraz nieruchomości o cenie transakcyjnej minimalnej

i maksymalnej w ramach przyjętych cech rynkowych, obliczył cenę średnią ze zbioru cen transakcyjnych stanowiących podstawę wyceny, zestawił w tabeli wycenianą działkę gruntu z nieruchomościami o cenie transakcyjnej minimalnej i maksymalnej, określając ich cechy, obliczył granice współczynników korygujących i ich zakres, określił jednostkową wartość rynkową kosztu nabycia przedmiotowej działki gruntu na kwotę 111,30 zł/1m2, zaś wartość rynkową kosztu nabycia prawa własności wycenianej nieruchomości obliczył na kwotę 35.505 zł. Określił także wartość odtworzeniową składników budowlanych na łączną kwotę 22.244 zł (parking – 20.900,83 zł i drenaż -1342,80 zł). W rezultacie otrzymał wartość odtworzeniową przedmiotowej działki gruntu jako sumę wartości kosztu nabycia gruntu oraz wartości naniesień budowlanych

w wysokości 57.749 zł.

W realiach rozpoznawanej sprawy Prezydent Miasta B. kwestionuje przyjęcie przez biegłego do porównań nieruchomości przeznaczonych w studium pod budownictwo mieszkaniowe, co – w przekonaniu sądu – jest niewątpliwie zgodne

z brzmieniem § 36 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że według art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Formułując zarzut tej treści w skardze, jak i w odwołaniu Prezydent nie przedstawił poświadczonego za zgodność z oryginałem wypisu, ani też wyrysu ze studium, który pozwoliłyby zweryfikować prawdziwość jego twierdzeń i tym samym podważyć stanowisko organów orzekających w sprawie. Nie budzi przy tym wątpliwości, że gdyby biegły przyjął do porównania nieruchomości drogowe - jak chce tego strona skarżąca - to wówczas wysokość odszkodowania byłaby znacznie niższa, co byłby korzystniejsze dla Gminy, zobowiązanej do jego wypłaty.

Niemniej jednak z poczynionych przez organy orzekające prawidłowych ustaleń wynika, że działka nr 306/5 znajduje się na terenie, dla którego brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec powyższego należało przyjąć przeznaczenie nieruchomości wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B.

W aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 24 kwietnia 2013 r., podpisane

z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Głównego Specjalistę ds. Architektury i Urbanistyki – B.S., nadesłane na uprzednie wezwanie organu

I instancji, zawierające informacje, że działka nr 306/5 położona jest w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...]

z dnia [...] stycznia 2010 r. na ternach oznaczonych symbolem M i przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej. Brak jest wobec tego podstaw ażeby poszukiwać innego przeznaczenia wycenianej nieruchomości, aniżeli wynika ono ze wspomnianego pisma, tym bardziej, że wątpliwości takich strona skarżąca nie miała przesyłając je Staroście. Brak jest wreszcie powodów ażeby twierdzić, że pismo z 24 kwietnia 2013 r. w swej treści jest nieprawdziwe. Na marginesie wspomnieć trzeba, że zarówno z księgi wieczystej, jak i z ewidencji gruntów wynika, że cała działka nr 306/1 (przed podziałem) przeznaczona była pod budownictwo. W rezultacie biegły prawidłowo ustalił wartość przedmiotowej działki zgodnie z aktualnym sposobem jej użytkowania, jak stanowi

o tym art. 134 ust. 3 u.g.n., przyjmując, że cel wywłaszczenia jakim jest przeznaczenie nieruchomości pod inwestycję drogową nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Dodatkowo podnieść trzeba, że strona skarżąca, poza gołosłownie sformułowanymi

w skardze zarzutami pod adresem operatu, nie przedłożyła kontroperatu szacunkowego, określającego inną (niższą) wartość wycenianej nieruchomości

w oparciu o jej drogowe przeznaczenie, którego wartość dowodową organ zobligowany byłby ocenić. Nie skorzystała też z możliwości przewidzianej brzmieniem art. 157 u.g.n., poddania prawidłowości sporządzenia operatu ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Nietrafny w przekonaniu sądu jest wreszcie zarzut skargi, że skoro powierzchnia działki, z której wydzielono drogę przekracza powierzchnię jednego hektara, to do porównań błędnie przyjęte zostały działki budowlane o mniejszej powierzchni. Przypomnieć trzeba, w ślad za Wojewodą, że byłemu właścicielowi należy się odszkodowanie za utraconą część nieruchomości oznaczoną jako działka nr 306/5

o pow. 319 m2, a nie za część, która pozostaje nadal własnością dotychczasowego właściciela (działka nr 306/1), tym samym za niezasadne należałoby uznać przyjmowanie cech czy wielkości nieruchomości przed podziałem, skoro nie dotyczą one przedmiotu wyceny. Na marginesie dodać trzeba, że z przedłożonego operatu szacunkowego wynika, iż wielkość nieruchomości nie jest cechą rzutującą na jej wartość.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości

w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia:

7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12 – Lex nr 1494707, 23 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2600/14 – Lex nr 2106691, 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2706/12 – Lex nr 1578871, 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11 – Lex nr 1366424 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 456/16 – Lex nr 2105357, Gliwicach z dnia 29 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 356/16 – Lex nr 2098278).

Reasumując, sąd na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i poprawnie zastosowały prawo materialne. W motywach zaskarżonej decyzji, sporządzonych z poszanowaniem reguł art. 107 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił powody ustalenie odszkodowania w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, który poddał rzetelnej analizie i weryfikacji. Podniesione zaś w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 2, art. 151, art. 153 i art. 154 u.g.n. oraz w zw. z § 36 rozporządzenia, jako nie mające oparcia w aktach sprawy niniejszej, sąd w świetle poczynionych wyżej rozważań ocenił jako chybione.

Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

DC