Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1638/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 134, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1378/19 w sprawie ze skargi M. O. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr WINB-WOA.7722.158.2019.AK w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania postanowienia zobowiązującego do wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., II SA/Gl 1378/19, oddalił skargę M. O. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB) z dnia 30 sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania postanowienia zobowiązującego do wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 23 marca 2019 r. M. O. wystąpiła z wnioskiem o wydanie orzeczenia, w którym organ powinien zobowiązać J. W. – właściciela szopy i garażu położonych przy ulicy D. w B. - do orynnowania wymienionych obiektów celem odprowadzenia z nich wód opadowych zgodnie z przepisami Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Bielska-Białej (dalej PINB) na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256; dalej k.p.a.) i art 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (j.t.Dz.U. 2018.1202 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku strony o wydanie wnioskowanego orzeczenia.

Postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2019 r. ŚWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w całości.

M. O. wniosła skargę na ww. postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniesioną skargę.

Sąd wskazał, że wniosek skarżącej z dnia 23 marca 2019 r. dotyczący odprowadzenia wód opadowych z budynku garażu i gospodarczego – obiektów posadowionych na działce [...] przy ulicy D. w B., będącej własnością J. W., który miał zmierzać do zobligowania wymienionego do zamontowania rynien na obu budynkach, odpowiada swoją treścią i zakresem prowadzonemu już w przeszłości także z wniosku skarżącej postępowaniu, które zakończyło się wydaniem w dniu 16 lipca 2015 r. przez PINB decyzji umarzającej postępowanie. Decyzja ta, w wyniku rozpatrzenia złożonego przez skarżącą odwołania, została utrzymana w mocy decyzją ŚWINB z dnia 18 sierpnia 2015 r. Rozstrzygnięcie to nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, iż w obu sprawach występują te same podmioty i dotyczą one tego samego przedmiotu. Stan prawny od 2015 r. również, w ocenie Sądu, nie uległ zmianie. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji ŚWINB z dnia 18 sierpnia 2015 r. w chwili wydawania decyzji zarówno garaż jak i budynki gospodarcze nie posiadały orynnowania, co przy uwzględnieniu ich położenia w znacznej odległości od granicy działki (ponad 7m, 9m i 13m) oraz niewielkiego rozmiaru budynku powoduje, że woda opadowa spływa na teren własny, nieutwardzony, porośnięty trawą i chłonny. W poprzednio prowadzonym postępowaniu skarżąca podnosiła te same argumenty, podkreślając podlewanie jej budynku wodą spływającą z działki należącej do sąsiada. Nie potwierdziło tego faktu jednak przeprowadzone postępowanie. Wbrew temu, co twierdzi obecnie skarżąca, za nową okoliczność nie można, zdaniem Sądu, uznać treści zeznań świadka B. G. złożonych w toku postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w Bielsku-Białej, gdyż są one jedynie potwierdzeniem wcześniej ustalonych faktów. Za takie okoliczności nie sposób uznać także postępujących zniszczeń nieruchomości należącej do skarżącej, tym bardziej, że w opinii przedstawionej w toku postępowania, do której także skarżąca nawiązywała, wskazano, że budynek skarżącej posadowiony jest w niekorzystnych warunkach hydrologicznych. Natomiast w zakresie drugiego zgłaszanego żądania skarżącej - dotyczącego zmiany ukształtowania terenu nieruchomości przy ulicy D. - zasadnie i prawidłowo, zdaniem Sądu, ŚWINB poinformował skarżącą o przekazaniu jej wniosku do rozpoznania Prezydentowi Miasta Bielsko-Biała, słusznie uznając, iż sprawa ta nie mieści się w kompetencjach organów nadzoru budowlanego. Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania dotyczy sprawy już rozstrzygniętej, była oczywiście uzasadniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz.U.2019.1065), poprzez uznanie przez Sąd i instancji, iż w realiach niniejszej sprawy nie mają one zastosowania, w sytuacji gdy przepisy te w sposób jednoznaczny wyczerpują sformułowane żądanie wydania stosownego nakazu orynnowania garażu i szopy należących do J. W., w sytuacji gdy konieczności tej nie zbadano pod względem merytorycznym, a własność skarżącej jest w konsekwencji braku tego nakazu systematycznie, w przypadku opadów deszczu, nie tylko nawalnego oraz nie wydano decyzji administracyjnej,

II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organ administracyjny orzekał w przedmiocie wydania stosownego nakazu nie biorąc pod uwagę całokształtu materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą dopuszczając do wadliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, powodując jednocześnie utratę zaufania do organów władzy i przekonanie skarżącej, iż organ ten nie potraktował jej sprawy w sposób sprawny, kompetentny, zgodny z prawem oraz maksymalnie uwzględniający interesy skarżącej;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokładne zbadanie sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, w szczególności polegające na przyjęciu przez sąd I instancji, że skarżąca nie powołała nowych faktów i okoliczności na poparcie wniosku o wydanie nakazu orynnowania garażu i szopy należących do jej sąsiada J. W., przez co wydał wyrok w oparciu o błędne i niepełne ustalenia faktyczne organu, ponadto Sąd I instancji w sposób bardzo nieczytelny i niezrozumiały wyjaśnił kwestię prawidłowości zastosowania przez organ art. 61a § 1 k.p.a. w realiach niniejszej sprawy, podczas gdy należało wydać decyzje merytoryczną, korzystanie z odmowy wszczęcia postępowania, jak to dowodzi orzecznictwo, winno być wyjątkowe;

- art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1, art. 133 § 1 i 134 p.p.s.a., przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie ustaleń poczynionych przez organ jako wystarczających do wydania zaskarżonego orzeczenia;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie wniosku i żądania skarżącej, lecz oparcie się i przyjęcie ustaleń sprzed pięciu lat, które na moment składania wniosku o wydanie orzeczenia zobowiązującego J. W. - właściciela szopy i garażu położonych przy ul. D. w B. - do orynnowania tych obiektów budowlanych w celu odprowadzania deszczówki zgodnie z przepisami prawa budowlanego były inne, ponieważ zmienił się stan faktyczny i dowodowy w sprawie i tylko dlatego skarżąca wniosła ponownie stosowne żądanie do właściwego organu; stanu faktycznego nowego organ nie ustalił, a powołane dowody wykorzystał w sposób wadliwy i wybiórczy, dotyczy to przedłożonych przez skarżącą: protokołu z rozprawy w postępowaniu cywilnym zawierającego zeznania ważnego dla skarżącej świadka oraz opinii biegłego sądowego z zakresu hydrologii wykorzystanej w sprawie wybiórczo i w kontekście wystarczającym do utrzymania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w mocy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 61a k.p.a. uznając, że w sprawie nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna nie pozwalająca na odmowę wszczęcia postępowania, a zatem umożliwia jego wszczęcie, gdyż odmowa wszczęcia musi być sytuacją wyjątkową;

- art. 3 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę zaskarżonego postanowienia oraz jego nieuchylenie, mimo naruszenia przez organ administracyjny art. 61a k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przyjęcie, iż sprawa była pomimo umorzenia jej w 2015 r. badana merytorycznie, choć z decyzji jasno wynika, że tak nie było, oraz w konsekwencji wydanie w niniejszym stanie faktycznym sprawy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania pomimo braku podstaw i nie wyjaśnienia wątpliwości faktycznych i prawnych sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania możliwe jest zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.

Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutom Sąd I instancji dokonał właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i zasadnie uznał, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. i w konsekwencji prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreślano, że art. 61a § 1 k.p.a. jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej lub sprawy, w której już toczy się postępowanie. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok NSA z 8 lutego 2023 r., I OSK 1783/22, LEX nr 3517321).

W rozpatrywanej sprawie uprzednio zapadłe decyzje PINB z dnia 16 lipca 2015 r. i ŚWINB z dnia 18 sierpnia 2015 r. dotyczyły tych samych podmiotów i tego samego przedmiotu, co postępowanie, którego wszczęcia domaga się skarżąca kasacyjnie, tj. odprowadzania wód opadowych z garażu i budynku gospodarczego na działce nr [...] w B. Powyższe decyzje nie rozstrzygały merytorycznie poprzedniej sprawy, gdyż umarzały postępowanie wówczas wszczęte.

Składając nowy wniosek o wszczęcie postępowania skarżąca kasacyjnie powoływała się na zmianę stanu faktycznego, która w jej ocenie nastąpiła od czasu wydania powyższych decyzji.

Rozważenia wymaga zatem to, czy sprawa, której wszczęcia domaga się skarżąca kasacyjnie, jest tożsama ze sprawą zakończoną decyzjami PINB z 16 lipca 2015 r. i ŚWINB z 18 sierpnia 2015 r. Samo bowiem ustalenie, że są te same podmioty i ten sam przedmiot postępowania nie jest wystarczające do przyjęcia tożsamości spraw.

W motywach zaskarżonego WSA trafnie podkreślił, że ówczesne umorzenie postępowania było wynikiem przeprowadzenia dokładnego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego organy ustaliły, że brak było podstaw do władczego wkraczania organów i nakładania obowiązków, wobec potwierdzenia zgodnego z przepisami prawa odprowadzania wód opadowych przez sąsiada skarżącej na własnej działce. Było to więc w istocie merytoryczne rozpoznanie sprawy, chociaż zakończone jedynie formalnym rozstrzygnięciem. Uznając, że obecnie skarżąca domaga się rozpoznania sprawy już uprzednio rozstrzygniętej, Sąd I instancji podał, iż w obu sprawach występują te same podmioty i dotyczą one tego samego przedmiotu. Stan prawny od 2015 r. również nie uległ zmianie. Ustosunkowując się do kwestii ewentualnej zmiany stanu faktycznego Sąd I instancji wziął pod uwagę treść uzasadnień decyzji wydanych w 2015 r. oraz ustalony w ich ramach stan faktyczny i zestawił go z okolicznościami podawanymi obecnie przez skarżącą. Po ich porównaniu i analizie WSA stwierdził, że stan faktyczny również nie uległ zmianie od 2015 r. Jak bowiem wynika z treści uzasadnienia decyzji ŚWINB z dnia 18 sierpnia 2015 r. w chwili wydawania decyzji zarówno garaż jak i budynki gospodarcze nie posiadały orynnowania, co przy uwzględnieniu ich położenia w znacznej odległości od granicy działki (ponad 7m, 9m i 13m) oraz niewielkiego rozmiaru budynki, powoduje, że woda opadowa spływa na teren własny, nieutwardzony, porośnięty trawą i chłonny. W poprzednio prowadzonym postępowaniu skarżąca podnosiła te same argumenty, podkreślając podlewanie jej budynku wodą spływającą z działki należącej do sąsiada, jednak przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło tego faktu. W opinii Sądu I instancji, za nową okoliczność nie można uznać treści zeznań świadka B. G. złożonych w toku postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w Bielsku-Białej, gdyż jedynie potwierdzają one wcześniej ustalone fakty. Za takie okoliczności nie można też uznać postępujących zniszczeń nieruchomości skarżącej, skoro w opinii przedstawionej w toku postępowania, do której także skarżąca nawiązywała, wskazano, że jej budynek posadowiony jest w niekorzystnych warunkach hydrologicznych.

Odnosząc się do drugiego zgłaszanego żądania skarżącej – dotyczącego zmiany ukształtowania terenu nieruchomości przy ulicy D. – Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo ŚWINB poinformował skarżącą o przekazaniu jej wniosku do rozpoznania Prezydentowi Miasta Bielsko-Biała, słusznie uznając, iż sprawa ta nie mieści się w kompetencjach organów nadzoru budowlanego. W toku tego postępowania skarżąca także będzie mogła przedstawić swoją argumentację.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji znajduje w pełni potwierdzenie w aktach niniejszej sprawy. Słusznie więc WSA uznał, że zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 61a § 1 k.p.a. było uzasadnione i nie można było tym organom zarzucić naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

Niezasadne zatem są zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a.

Sąd I instancji nie naruszył też art. 141 § 4 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedstawił zarzuty skargi oraz stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku. WSA dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnił przy tym należycie kwestię prawidłowości zastosowania przez organ art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, uczynił to w sposób czytelny i zrozumiały, gdyż wykazał, że sprawa, której wszczęcia domaga się skarżąca, jest tożsama ze sprawą uprzednio prawomocnie rozstrzygniętą.

Skoro zatem ustalenie stanu faktycznego sprawy nie było wadliwe i wystarczało do wydania zaskarżonego orzeczenia, wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia zostały wystarczająco wyjaśnione, a zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. było prawidłowe, to w konsekwencji powyższego nie są zasadne również zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 1, art. 133 § 1 i 134 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61a k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.

Mając na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były zasadne, a zatem wnioskowane przez skarżącą kasacyjnie postępowanie nie mogło być wszczęte, brak było podstaw do stosowania przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, nie jest więc trafny.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie miały w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2021.2095 ze zm.) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 6 lutego 2023 r.) – orzekł jak w sentencji wyroku.