Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 4/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1, art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Po 424/16 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Po 424/16, oddalił skargę [...] sp. z o.o. sp.k. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] września 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nakazał właścicielowi – [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę placu (o przeznaczeniu wielofunkcyjnym) wraz z wyposażeniem oraz chodników na nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], arkusz nr [...], obręb [...]), w sąsiedztwie sklepu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, m.in., że w dniu [...] lipca 2014 r. inspektorzy nadzoru budowlanego przeprowadzili kontrolę wyżej opisanej nieruchomości, w trakcie której ustalili, że wykonano na niej plac, który wg inspektorów może być wykorzystywany do różnych celów, m.in. rekreacyjnych, parkingowych, wypoczynkowych. Wykonano chodnik/ciągi piesze prowadzące na teren placu z ciągu pieszego drogi ulicy [...] oraz z terenu "osiedla" tj. terenu trawiastego. Na terenie kontrolowanym znajdują się ponadto ławeczki, kwietniki, donice, a także nasadzenia roślinności. Na teren placu wykonano wjazd/przejazd umożliwiający parkowanie samochodów. Organ ustalił, że plac, jak i całe jego wyposażenie, wraz z chodnikami, zostały wykonane na obszarze nieobjętym projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r., decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę oraz decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o zmianie pozwolenia na budowę, w ramach których to decyzji wykonano obiekt handlowo-usługowy – sklep [...]. Ponadto plac ten znajduje się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu, przedmiotowy plac z wyposażeniem oraz chodniki znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolami [...] oraz [...]. Zgodnie z § 3 pkt 1 i 2 uchwały z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia ww. planu, są to tereny publiczne zieleni urządzonej ([...]) oraz tereny publiczne zieleni urządzonej z lokalizacją inwestycji celu publicznego w zakresie sieci infrastruktury technicznej ([...]).

Organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że wydał w dniu [...] listopada 2014 r. decyzję nr [...], którą nakazał aktualnemu właścicielowi placu jego rozbiórkę. Powyższa decyzja została uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ w dniu [...] czerwca 2015 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.) – dalej powoływana, jako: "Prawo budowlane", wydał postanowienie nr [...], na mocy którego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowej budowli oraz zobowiązał właściciela, tj. "[...]" Sp. z o.o. do przedłożenia w wyznaczonym – 30-dniowym terminie, dokumentów niezbędnych do rozważenia możliwości zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej, w tym m.in. zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności zrealizowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że obiekt stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego. Prace związane z wykonaniem przedmiotowego placu nie ograniczały się wyłączenie do utwardzenia terenu, lecz wiązały się także z wykonaniem: chodników prowadzących na teren placu, krawężników okalających plac, lamp oświetleniowych, wyznaczonych krawężnikami pasów zieleni, stojaków służących parkowaniu rowerów, ławek. Wszystkie te elementy i prace (ziemne, montażowe itp.) doprowadziły do powstania samodzielnego obiektu budowlanego, stanowiącego całość techniczno – użytkową – placu, który spełnia autonomiczne funkcje, w tym funkcję rekreacyjno - wypoczynkową, jak i parkingową. Budowa taka wymagała, na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę, ale inwestor takiej decyzji nie uzyskał. Oznacza to, że plac zrealizowany na działce nr [...], arkusz nr [...], obręb [...], stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania zmierzającego do zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej, o ile spełnione są przesłanki legalizacyjne. W związku z tym wezwano właściciela przedmiotowego terenu, stosownym postanowieniem, do złożenia dokumentacji umożliwiającej zalegalizowanie wykonanej budowli. W wyznaczonym terminie adresat postanowienia nie przedłożył wszystkich wymaganych tym aktem administracyjnym dokumentów, w szczególności do dnia wydania decyzji nie przedłożono zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności tej inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w [...], przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. W takiej sytuacji, przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej określono adresata obowiązku i w tym zakresie orzekł o nałożeniu na [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] (ul. [...]) ww. nakazu, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia PINB dotyczące zakwalifikowania placu jako budowli, na którego budowę wymagane było pozwolenie na budowę. Podkreślił, że przedłożenie kopii pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie "[...]", jaki miał być zrealizowany na terenie, nie może być potraktowane równoznaczne z przedłożeniem zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (a takiego zaświadczenia zobowiązana "[...]" Sp. z o.o. nie przedłożyła). WINB wskazał, że adresat zaskarżonej decyzji – [...] Polska sp. z o.o., w dniu jej wydania, nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości. Tytułu prawnego do nieruchomości nie posiada także inwestor [...] sp. z o.o. sp. k. Decyzja ta powinna zostać wydana na nowego właściciela nieruchomości – "[...]" Spółka z o.o. w [...] (aktualnie: [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...]). Powyższe uchybienie nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem wszystkie istotne dla sprawy kwestie zostały już wyjaśnione.

[...] sp. z o.o. sp. k. w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 15 i art. 77 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że wykonany plac stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, nie stanowi on natomiast urządzenia budowlanego. Odnosząc się do kwestionowania przez stronę skarżącą pełnienia przez plac funkcji parkingowej Sąd wyjaśnił, że z zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż część obiektu, zlokalizowana bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], służy celom parkingowym. Potwierdza to m.in. dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu z kontroli obiektu, na której wyraźnie widać, że na tej części działki [...] wykonano miejsca parkingowe (w tym dla osób niepełnosprawnych), jak też stojaki dla rowerów. Na zdjęciach z dnia [...] lipca 2014 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2014 r. widać także pojazdy zaparkowane w głębi placu, co przeczy twierdzeniom skarżącej o wyłącznie rekreacyjnej funkcji tego obiektu. Strona skarżąca w żaden sposób nie udokumentowała swoich twierdzeń dotyczących montażu tablic informacyjnych lub blokad uniemożliwiających parkowania samochodów na terenie działki [...] mimo podnoszonych w tym zakresie uwag. Z ustaleń organów obu instancji jednoznacznie wynika, że budowla została wykonana bez uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy słusznie zauważyły także, że plac ten nie został wykonany w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących zrealizowanego w sąsiedztwie obiektu – sklepu sieci [...].

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w realiach sprawy, organ prawidłowo, postanowieniem z dnia z dnia [...] czerwca 2015 r., nałożył na właściciela terenu obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzu projektu budowlanego przygotowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Zobowiązana Spółka nie przedłożyła wymaganego zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedłożone pismo Urzędu Miasta [...], Wydział Urbanistyki i Architektury z [...] września 2011 r. takiego zaświadczenia nie stanowi, gdyż dotyczy całkowicie innej inwestycji ([...]), a nadto skierowane jest do innego podmiotu, niż zobowiązany w postanowieniu z dnia z dnia [...] czerwca 2015 r. Sąd wyjaśnił, że decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego placu wydana została w związku z niewykonaniem przez zobowiązaną spółkę – "[...]" sp. z o.o., obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., a nie z uwagi na niezgodność zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrażona pierwotnie przez organ I instancji opinia dotycząca tej niezgodności, nie stanowiła podstawy wydania decyzji rozbiórkowej, co wprost wynika zarówno z rozstrzygnięcia organu I instancji , jak też decyzji organu II instancji z dnia [...] kwietnia 2016 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego skierowania decyzji organu I instancji do podmiotu, który w chwili wydania decyzji nie miał przymiotu strony oraz pominięcia przy wydaniu tej decyzji spółki "[...]" Sp. z o.o. w [...], Sąd wyjaśnił, że spółka "[...]" Sp. z o.o. w [...] nie była już właścicielem terenu i obiektu objętego przedmiotowym postępowaniem, gdyż z dniem [...] września 2015 r. składniki majątkowe obejmujące ten obiekt zostały przeniesione, w wyniku podziału tej spółki, na spółkę "[...]" Sp. z o.o. w [...]. Z dniem [...] września 2015 r. "[...]" Sp. z o.o. w [...] stał się zatem następcą prawnym "[...]" Sp. z o.o. w [...] w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem. Powyższe oznacza, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] września 2015 r. o nr [...] obarczona była kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. – została skierowana od osoby (prawnej) nie będącej stroną w sprawie. Uchybienie to zostało dostrzeżone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku postępowania odwoławczego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] sp. z o.o. sp. k. w [...], zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenia na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżąca kasacyjnie Spółka, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) - dalej powoływana, jako: "P.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 15 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych skarżąca podniosła, że organy oraz Sąd błędnie zakwalifikowały wykonane prace jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji błędnie zastosowały, w warunkach faktycznych sprawy, przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem norm prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (tzw. błąd subsumpcji) wyraża się w niezgodności między ustalonym stanem faktycznym, a hipotezą zastosowanej normy prawnej lub też na błędnym przyjęciu, czy zaprzeczeniu związku zachodzącego między ustalonym stanem faktycznym, a normą prawną. Ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Innymi słowy, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku, jeśli jest oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego i stanowi próbę kreowania odmiennego, czyli pożądanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, poglądu w tej kwestii, ponieważ badanie zasadności podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego można jedynie dokonywać na podstawie niekwestionowanego stanu faktycznego, przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej jest w istocie polemiką z ocenami Sądu Wojewódzkiego.

Skarżąca Spółka podnosi, że w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji błędnie zaaprobował stanowisko organów i niewłaściwie zastosował przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowanego. Skarżąca argumentuje, że organy obu instancji niewłaściwie zakwalifikowały wykonane prace jako budowlę, dla której niezbędnym jest uzyskanie decyzji - pozwolenia na budowę, jak również błędnie określiły dominującą funkcję przedmiotowego terenu i jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przesądziło o wydaniu nakazu rozbiórki.

Strona skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że plac będący przedmiotem postępowania nie posiada funkcji parkingowej, lecz rekreacyjną. Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż Sąd Wojewódzki prawidłowo stwierdził, że przedmiotowy plac z uwagi na sposób wykonania, odrębność konstrukcyjną, a także funkcjonalność należy zaliczyć do budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego. Z materiału aktowego wynika, że prace związane z jego wykonaniem nie ograniczały się wyłączenie do utwardzenia terenu, lecz wiązały się również z wykonaniem: chodników prowadzących na teren placu, krawężników okalających plac, lamp oświetleniowych, wyznaczonych krawężnikami pasów zieleni, stojaków służących parkowaniu rowerów, ławek. Wszystkie te elementy i prace doprowadziły do powstania samodzielnego obiektu budowlanego, stanowiącego całość techniczno-użytkową, który spełnia autonomiczne funkcje, w tym zarówno funkcję rekreacyjno- wypoczynkową, jak i parkingową. Tym samym błędne jest stanowisko i argumentacja skarżącej Spółki, że każdy z elementów zagospodarowania spornego terenu (chodniki, krawężniki, lampy oświetlające, pasy zieleni, stojaki rowerowe, ławki), może funkcjonować samodzielnie bez placu postojowego, a nadto stanowi naturalną infrastrukturę towarzyszącą pawilonu handlowego.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd Wojewódzki prawidłowo zaaprobował ustalenia organów, z których wynika, że odrębność konstrukcyjną i sposób wykonania placu przesądza o zakwalifikowaniu wykonanych prac i obiektu, jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę. W myśl art. 48. ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego dopuszcza legalizację obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie budowla powstała bez wymaganego pozwolenia, a więc z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że roboty budowlane polegające m.in. na budowie obiektu budowlanego (w tym budowli), można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Oznacza to, że plac zrealizowany na działce nr [...], arkusz nr [...], obręb [...], stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu postanowień art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Jak wskazano wyżej, na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, możliwe jest podjęcie czynności zmierzających do zalegalizowania samowolnie budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego. W tym celu organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, w którym m.in. nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Mamy tu zatem do czynienia z normą imperatywną. Oznacza to, że niespełnienie, w wyznaczonym terminie, nałożonych przez organ obowiązków, skutkuje ex lege wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki.

Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że organ postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nałożył na właściciela terenu obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzu projektu budowlanego przygotowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszary "[...]" w [...] przyjętego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Zobowiązana Spółka nie przedłożyła wymaganego zaświadczenia. Przedłożone przez nią pismo Urzędu Miasta [...], Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...] września 2011 r. nie stanowi takiego zaświadczenia, gdyż dotyczy całkowicie innej inwestycji ("[...]"), a ponadto skierowane jest do innego podmiotu, niż podmiot zobowiązany w postanowieniu. Z treści art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika natomiast, że zaświadczenie, o którym mowa w tym przepisie, powinno dotyczyć ściśle budowy, której dotyczy postępowanie legalizacyjne, a nie planowanej na tym samym terenie innej inwestycji, chociażby o podobnym charakterze. Celem tej regulacji jest uzyskanie od właściwego organu urzędowego potwierdzenia, że konkretna, wykonywana lub wykonana inwestycja, która jest przedmiotem postępowania legalizacyjnego, w swoim kształcie (o konkretnych parametrach) i funkcji jest (lub nie jest) zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro treść zaświadczenia przesądza o zgodności danej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jego przedmiot, a także aktualność, musi być jednoznaczna; nie może budzić wątpliwości. W przedmiotowej sprawie takie zaświadczenie nie zostało przedłożone. Sąd Wojewódzki zasadnie, więc podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że akceptacja projektu potencjalnego (niezrealizowanego) "[...]" nie jest zaświadczeniem o zgodności wykonanej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Organy prawidłowo uznały, że adresat postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. nie przedłożył wszystkich dokumentów, wymaganych w sentencji tego postanowienia, a niezbędnych do rozważenia możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. W takiej sytuacji, przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W nawiązaniu do powyższych uwag pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 15, i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie). Zaznaczyć należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w ramach tej podstawy skarżący kasacyjnie musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca Spółka, w ramach powyższej podstawy, powołała się na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 K.p.a., Mając zatem na względzie ograniczony charakter postępowania kasacyjnego oraz odnosząc się do przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zauważyć należało, że ich istota de facto sprowadzała się do zakwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji na temat prawidłowości zebrania materiału dowodowego i co z tego wynika - wydanie błędnego orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu niewłaściwe ustalenia stanu faktycznego, ponieważ sąd administracyjny ustaleń takich nie dokonuje, ocenia natomiast, czy organ administracyjny nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego przy ustalaniu tego stanu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana ocena trybu postępowania administracyjnego zaprezentowana w zaskarżonym wyroku jest prawidłowa, konsekwentna i wzajemnie spójna, a zarzuty przedstawione w skardze kasacyjnej tej oceny nie zdołały skutecznie podważyć. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej o przekroczeniu przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą oficjalności postępowania dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych organ wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski.

Jako nieskuteczny należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie udziału w postępowaniu Spółce "[...]" sklepy spożywcze. Trzeba mieć na uwadze, że będąca do dnia [...] września 2015 r. właścicielem budowali objętej postępowaniem - "[...]" Sp. z o.o. w [...], brała aktywny udział w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Zmiana właściciela tego terenu nastąpiła na dwa tygodnie przed dniem wydania decyzji, w okresie w którym organ I instancji nie podejmował już żadnych czynności procesowych. Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę, że podmiot ten do dnia wydania decyzji nie powiadomił Inspektora Powiatowego Nadzoru Budowlanego o zmianie właściciela terenu, na którym położony jest przedmiotowy plac. Nie można zatem uznać, że brak zawiadomienia nowego właściciela przedmiotowego terenu w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału, stanowił istotne naruszenie prawa procesowego. Tym bardziej, że na etapie postępowania odwoławczego zapewniono udział w postępowaniu aktualnemu właścicielowi terenu objętego postępowaniem tj. "[...]" sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...], który skorzystał z tego uprawnienia, podtrzymując dotychczasowe stanowisko swoich poprzedników prawnych.

W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków - może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. I OSK 575/10, LEX nr 1070853). Tymczasem strona skarżąca nie wskazała na konkretne ujemne skutki braku zawiadomienia dla realizacji uprawnień procesowych. Nie podano wniosków dowodowych, których realizacja mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie należało uznać, że stwierdzone uchybienie procesowe nie mogło warunkować zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela też ocenę Sądu pierwszej instancji, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały uchylenie przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji organu I instancji w zakresie określenia adresata obowiązku i orzeczenie w tym przedmiocie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie zwrócono uwagę, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r. obarczona była kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. została skierowana od osoby (prawnej) nie będącej stroną w sprawie. Uchybienie to zostało dostrzeżone przez organ w toku postępowania odwoławczego. Jednakże skoro K.p.a. wyłącza stosowanie sankcji nieważności decyzji w zwykłym postępowaniu odwoławczym, to w przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1, może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. Sąd zatem prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uznając legalność zaskarżonej decyzji.

W świetle powyższych rozważań ocena powołania w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu jego niewłaściwego zastosowania (niezastosowania), ponieważ wskazany w skardze przepis ma charakter wynikowy, tzn. sąd stosuje go jako podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Można byłoby zatem skutecznie zarzucić naruszenie tego przepisu wówczas, gdyby Sąd Wojewódzki po wykazaniu w uzasadnieniu wyroku przyczyn wskazujących na konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji zamiast uwzględnienia - oddaliłby skargę. Nie ma zaś w skardze kasacyjnej wykazania ewentualnych uchybień które mógłby popełnić Sąd w toku rozpoznania sprawy.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.