Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 528/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 404/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 27 maja 2019 r. nr 9003-2019-000414 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 404/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w K. (dalej: Spółka, Strona) po przeprowadzeniu postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji, uchylił decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor LOR ARiMR) z 27 maja 2019 r. nr 9003-2019-000414 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z 1 marca 2019 r. nr 0065-2019-007577 wydaną z upoważnienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zamościu (dalej: Kierownik BP ARiMR) w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją ostateczną z 27 kwietnia 2017 r. wydaną z upoważnienia Kierownika BP ARiMR przyznano Spółce w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016: jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł; płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł; płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł; kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Na podstawie informacji Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w Lublinie (dalej: Dyrektor OT KOWSR), że umowa dzierżawy nieruchomości położonych w Dubie, zawarta pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR) a [...] (dalej: Dzierżawca), została wypowiedziana przez ANR ze skutkiem natychmiastowym z dniem 25 listopada 2011r., gdyż w okresie trwania umowy dzierżawy ANR nie wyrażała zgody na poddzierżawę gruntów i nie miała wiedzy o zawarciu umowy użyczenia pomiędzy Dzierżawcą a Spółką, zostało wznowione z urzędu przez Kierownika BP ARiMR postępowanie wcześniej zakończone wspomnianą ostateczną decyzją z 27 kwietnia 2017 r. Decyzją z 1 marca 2019 r. wydaną z upoważnienia Kierownika BP ARiMR uchylono w/w decyzję, a Spółce przyznano:

1. jednolitą płatność obszarową w wysokości [...] zł;

2. płatność za zazielenienie w wysokości [...] zł;

3. płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł;

4. kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Dyrektor LOR ARiMR zaskarżoną decyzją z 27 maja 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Wyjaśnił, że Spółka we wniosku o przyznanie płatności zadeklarowała wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: ZWRSP) działki ewidencyjne nr: [...]. Powołała się na umowę dzierżawy zawartą w 1998 r. pomiędzy ANR a Dzierżawcą oraz umowę użyczenia tych działek z 2 stycznia 2011 r. zawartą między Dzierżawcą a Spółką na okres 6 lat, przedłużoną do 31 grudnia 2020 r.

Z informacji uzyskanej w dniach 21 maja 2018 r. oraz 15 czerwca 2018 r. od KOWR (poprzednio ANR) wynikało, że powyższa umowa dzierżawy nieruchomości została wypowiedziana przez ANR ze skutkiem natychmiastowym z dniem 25 listopada 2011 r., gdyż ANR nie wyrażała zgody na poddzierżawę gruntów i nie miała wiedzy o zawarciu umowy użyczenia pomiędzy Dzierżawcą a Spółką.

Zdaniem organu odwoławczego producent rolny (Spółka) nie posiadał tytułu prawnego do wskazanych działek rolnych na dzień 31 maja 2016 r. Oznaczało to, że Strona nie spełniła warunku przyznania płatności, wynikającego z art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312; dalej: u.p.r.s.w.b.) i dlatego organ w części odmówił przyznania płatności.

Po wykluczeniu opisanych działek rolnych, powierzchnia kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 73,31 ha. W oparciu o tę wielkość z zastosowaniem stawki jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2016 r. określonej w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 października 2016 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2016 r. (Dz. U. poz. 1887) z zastosowaniem współczynnika korygującego wyliczono kwotę jednolitej płatności obszarowej.

Ustalona powierzchnia, zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej, stanowiła podstawę do wyliczenia płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej (dodatkowej).

Skoro przyznane kwoty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego objęte zostały zmniejszeniem z tytułu dyscypliny finansowej, zgodnie z art. 8 rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 oraz w myśl rozporządzenia wykonawczego do tego rozporządzenia, Skarżąca podlegała zwrotowi dyscypliny finansowej za rok obrotowy 2016 i na mocy art. 26 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA), rozpoznając skargę Spółki na ww. decyzję Dyrektora LOR ARiMR, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), uwzględnił skargę na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c ) w związku z art. 135 p.p.s.a.

Stwierdził bowiem, że zarówno decyzja ostateczna wydana w I instancji w trybie zwyczajnym (z 27 kwietnia 2017 r.), jak i decyzja wydana w I instancji w trybie wznowieniowym (z 1 marca 2019 r.), zostały podpisane przez tę samą osobę – zastępcę Kierownika BP ARiMR [...].

Odwołując się do orzecznictwa za utrwalone uznał stanowisko, że osoby, będącej zastępcą osoby sprawującej (piastującej) funkcję organu monokratycznego, nie należy utożsamiać z tym konkretnym organem; taka osoba nie ma przymiotu piastuna organu. Jest jedynie pracownikiem organu monokratycznego, który został upoważniony m.in. do wydawania decyzji administracyjnych.

Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przestrzeganie wspomnianej zasady jest obowiązkiem zarówno ustawodawcy, jak i organów (sądów) stosujących prawo, także w procesie jego wykładni.

Przywołując uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2005r., sygn. akt P 8/03 oraz uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, podał, że w postępowaniu wznowieniowym, w razie istnienia podstaw wznowienia, następuje ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, a więc także rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Względy zachowania gwarancji bezstronności w postępowaniu administracyjnym nakazują interpretować zawarty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zwrot "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", jako odnoszący się nie tylko do zwyczajnych środków zaskarżenia w postaci odwołania, ale także do nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w szczególności też i do wniosku o wznowienie postępowania. W przepisie tym nie można dostrzec jakiegokolwiek ograniczenia wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, gdyż użyte w nim sformułowanie ma charakter ogólny. Z tych względów pracownik, który podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona, nie może następnie brać udziału w kolejnym etapie postępowania, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia w postaci odwołania, czy też wniosku o wznowienie postępowania, oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane jest ponownie rozstrzygnięcie. Pracownik wyłączony z udziału w sprawie nie może podejmować w niej żadnych czynności procesowych, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a., tj. może podejmować jedynie czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron.

Niedostrzeżenie właściwej treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. doprowadziło do sytuacji, w której ta sama osoba (zastępca Kierownika BP ARiMR), która podpisała decyzję ostateczną wydaną w trybie zwykłym (decyzja z 27 kwietnia 2017 r.), po wznowieniu postępowania podpisała decyzję z 1 marca 2019 r. Taki sposób postępowania, zdaniem WSA, w oczywisty sposób był sprzeczny z gwarancjami bezstronności i naruszał wprost art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stwierdzona wada postępowania była na tyle istotna, że ustawodawca traktuje ją jako wadę kwalifikowaną. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu daje podstawę do wznowienia postępowania.

Decyzja z 1 marca 2019 r. wydana w I instancji, jako dotknięta opisaną wadą kwalifikowaną nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym. Wady tej nie dostrzegł Dyrektor LOR ARiMR, rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji. Pozostawienie w obrocie prawnym wyżej wymienionego rozstrzygnięcia dotkniętego wadą kwalifikowaną WSA ocenił jako istotne naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się organ – Dyrektor LOR ARiMR i złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając orzeczenie w całości. Na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, pomimo braku naruszenia przez organ wymienionego przepisu k.p.a., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że działająca z upoważnienia Kierownika BP ARiMR w Zamościu M. K., po podpisaniu decyzji ostatecznej wydanej w trybie zwykłym (decyzja z 27 kwietnia 2017 r.) podlegała wyłączeniu podpisując decyzję po wznowieniu z urzędu postępowania (decyzja z 1 marca 2019 r.).

Mając na uwadze powyższe zarzuty wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku przez NSA w całości i w tym zakresie rozpoznanie skargi Skarżącego kasacyjnie, względnie o uchylenie przez NSA zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor LOR ARiMR przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przed oceną zarzutów skargi kasacyjnej przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a których w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W świetle powyższych kryteriów skarga kasacyjna Dyrektora LOR ARiMR nie jest uzasadniona.

Sąd I instancji uznał, że osoba, zajmująca stanowisko zastępcy Kierownika BP ARiMR, która wydała decyzję ostateczną w postępowaniu zwykłym, powinna być wyłączona na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., od udziału w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym wspomnianej decyzji ostatecznej. Taka osoba jest jedynie pracownikiem organu monokratycznego, który został upoważniony, m.in. do wydawania decyzji administracyjnych; nie ma przymiotu piastuna organu.

Z kolei zdaniem organu, mimo że obie decyzje zostały podpisane przez zastępcę Kierownika BP ARiMR (co było bezsporne), to podpisanie tych rozstrzygnięć z upoważnienia Kierownika BP ARiMR, udzielonego temu pracownikowi na podstawie art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), oznaczało, że osoba ta miała pozycję organu.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji i odmówić zasadności argumentom organu przedstawionym w skardze kasacyjnej.

Stan faktyczny był bezsporny, tj. decyzję ostateczną z 27 kwietnia 2017 r. w zwykłym postępowaniu i decyzję pierwszoinstancyjną z 1 marca 2019 r. w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym ww. decyzji podpisała z upoważnienia Kierownika BP ARiMR jego zastępczyni M. K.

Powołany przez WSA przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji przywołał szereg orzeczeń, potwierdzających jego stanowisko. Utrwalony bowiem w orzecznictwie jest pogląd, że wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył (więc tym bardziej, gdy ją wydawał), poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym - w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt II GSK 110/16; 14 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2300/18). Prawidłowo więc przyjął, że żądanie wznowienia postępowania należy uznać za środek zaskarżenia decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, składany w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z: 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 135/15 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 110/16; 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2386/17; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2020, pkt 9 do art. 24).

W niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, w której ponownej merytorycznej oceny ostatecznej decyzji na skutek zaistnienia podstaw wznowienia dokonała ta sama osoba, która wydała decyzję w postępowaniu zwykłym. Pracownik ten (jego statusu nie kwestionował organ) powinien zostać wyłączony od rozpoznania sprawy. Okoliczność, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowi bezwzględną przyczynę wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie. Podkreślić należy, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy zarówno urzędników, którzy jako osoby piastujące funkcje organu, czy jako osoby działające na podstawie upoważnienia administracyjnego (udzielonego np. na podstawie art. 268a k.p.a.), wydają decyzje. Przepis ten dotyczy także innych osób biorących udział w wydaniu decyzji, które pozostają w stosunku pracy w ramach danego urzędu, na które nałożono obowiązek wykonywania określonych zadań i czynności mieszczących się w ramach zakresu działania organu administracji publicznej.

Powyższe oznacza, że istniały podstawy do wyłączenia z mocy ustawy M. K. od udziału w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika BP ARiMR z 27 kwietnia 2017 r. Tym samym mając na uwadze to, że osoba ta wydawała w dniu 1 marca 2019 r decyzję pierwszoinstancyjną w postępowaniu wznowieniowym, doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i to w stopniu wskazanym przez art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu daje podstawę do wznowienia postępowania, co zasadnie przyjął WSA, a czego nie dostrzegł organ odwoławczy, naruszając w ten sposób w istotnym stopniu przepisy postępowania (art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Skoro decyzja z 1 marca 2019 r. wydana z upoważnienia Kierownika BP ARiMR była dotknięta opisaną kwalifikowaną wadą, Sąd I instancji prawidłowo orzekł na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Niezasadny był zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż WSA w prawidłowy sposób przeprowadził kontrolę organów podejmujących czynności w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym i zastosował środki określone w ustawie.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

12

5