Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2984/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: artr. 36 ust. 1-4, art. 272 ust. 1 i ust. 13, art. 274 pkt 2 i pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia WSA (del.) Maciej Kobak Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Gliwicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1460/19 w sprawie ze skargi M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gliwicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 sierpnia 2019 r., nr GL.ZUO.1.470.3919.1.OZ.2018.NK w przedmiocie opłaty za usługi wodne I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni w Gliwicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 4800 (cztery tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gl 1460/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gliwicach (dalej: Dyrektor) z 27 sierpnia 2019 r., nr GL.ZUO.1.470.3919.1.OZ.2018.NK w przedmiocie opłaty za usługi wodne, w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2) zasądził od Dyrektora na rzecz skarżącej Spółki kwotę 6917 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Dyrektor działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268, dalej: p.w.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu reklamacji od informacji ustalającej wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne nr 3919 ZZ Gliwice, określił Spółce za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 56267 złotych za pobór wód podziemnych.

Skarżąca Spółka nie zgodziła z powyższą decyzją. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 16 pkt 70, art. 272 ust. 2, art. 274 pkt 4 Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na uznaniu, że z punktu widzenia powyższych przepisów przy ustalaniu wysokości opłaty za pobór wód podziemnych istotny jest faktyczny sposób zużycia wody przed odbiorcę końcowego, podczas gdy prawidłowa interpretacja tych przepisów nie pozwala na takie założenie, albowiem istotnym jest jedynie pierwotne przeznaczenie wody ustalone zakresem działania skarżącej i jej rola opisana w przepisach ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, które to naruszenie miało wpływ na ustalenie wysokości takiej opłaty, a co za tym idzie istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to:

art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy w zakresie rzeczywistego celu poboru wody przez skarżącego, polegające na ustaleniu, że 669 403 m³ wody skarżący pobrał w celu, uzdatniania i dostarczania wody, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego nie pozwala na takie założenie, albowiem całość pobieranej przez skarżącego wody przeznaczana jest dla realizacji zadań własnych, gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności

w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi; art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie mających w sprawie zastosowanie przepisów, jak i stanu faktycznego, na niekorzyść skarżącego, a to w sytuacji, w której brak było przesłanek opisanych w § 2 w/w przepisów, art. 8 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie odmiennej od stosowanej dotychczas praktyki rozpoznawania podobnych spraw, polegające na zmianie zasad ustalania opłat w przypadku podmiotów wykonujących zadania własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.

Ze względu na podniesione zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie przedstawiając argumentację w istocie zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy określając

wysokość opłaty zmiennej Dyrektor prawidłowo zastosował jednostkowe stawki określone rozporządzeniem z 22 grudnia 2017 r. Według zaskarżonej decyzji w odniesieniu do 228 672 m³ pobranych przez skarżącą Spółkę wód organ zastosował stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia tj. stawkę dla wód podziemnych pobieranych "do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody".

Stawka ta wynosi 0,115 zł. za 1 m³ pobranych wód podziemnych i jest wyższa od wynoszącej 0,068 zł. za 1 m³ stawki w § 5 ust. 1 pkt 40, dotyczącej wód podziemnych pobranych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, którą organ zastosował w odniesieniu do 440 731 m³ pobranych przez skarżącą Spółkę wód.

W skardze kasacyjnej Dyrektor (dalej: skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r.pr., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2268, dalej: p.w., ustawa) oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2502 ze zm., dalej: rozporządzenie) polegające na mylnym przyjęciu, że określonego we wskazanych przepisach celu poboru wód podziemnych nie należy oceniać i powiązać z celem poboru wód przez podmiot korzystający z usługi wodnej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji określającej Spółce opłatę zmienną za pobór wód podziemnych. Prawidłowa wykładnia

powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że normatywnie określone cele poboru wód należy odnieść do celu poboru wód przez podmiot korzystający z usługi wodnej

na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, którym w niniejszej sprawie jest przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, nie zaś do sposobu wykorzystania wód przez finalnego odbiorcę usług czy dostarczenie wód finalnemu odbiorcy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 272 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 p.w. polegające na mylnym przyjęciu, że dla wysokości opłaty za usługi wodne nie ma znaczenia cel wykorzystania wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, co skutkowało uchyleniem odpowiadającej prawu decyzji określającej Spółce opłatę zmienną za pobór wód podziemnych. Natomiast z treści art. 272 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że opłatę zmienną za pobór wód ponosi się za pobraną ilość wód, a zasięgiem przepisu art. 35 ww. ustawy są objęte podmioty korzystające z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne, zwykłe oraz szczególne korzystanie z wód, tj. podmioty korzystające z usług wodnych, a nie z usług wodociągowo-

kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Istotny jest zatem cel wykorzystania

wód przez Spółkę, nie zaś sposób wykorzystania wód przez finalnego odbiorcę usług czy dostarczenie wód finalnemu odbiorcy;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 272 ust. 2 Prawa wodnego polegające na mylnym przyjęciu, że ustalenie wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia

przez ludzi ma zastosowanie do wód pobranych przez podmiot korzystający z usługi wodnej, którym w niniejszej sprawie jest przedsiębiorstwo wodociągowo-

kanalizacyjne, w oderwaniu celu ich pobrania, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że Dyrektor nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie rzeczywistego celu poboru wody i powinien ustalić cel poboru wody przez Spółkę w wysokości 669.403 m³, w ten sposób, że 654.787 m³ wody pobrano

do celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi; 12.144 m³ wody zużyto w procesie poboru, uzdatniania i dostarczania wody w związku z koniecznością płukania filtrów i jest to woda, która nie trafiła do systemu sieci wodociągowych; a 2.472 m³ wody pobrano do odprowadzania i oczyszczania ścieków, podczas gdy z powołanych przepisów prawa oraz z akt sprawy niewątpliwie wynika, że Skarżący prawidłowo przyjął, że w zakresie 228.672 m³ pobrano wodę zgodnie z celem określonym w § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie

w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 stycznia 2020 r. i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżone rozstrzygnięcie

Sądu I instancji poczytywać należy jako chybione i naruszające przepisy prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1, art.. 272 ust. 1 i 274 pkt 2 lit. za) p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) rozporządzenia, a także przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Według skarżącego kasacyjnie, nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, pomijające konieczność powiązania opłaty zmiennej z celem wykorzystania wód przez podmiot świadczy usługi wodne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono fakt, że w relacji do organu administracji w sprawie określenia opłaty za usługi wodne występuje w roli podmiotu korzystającego z usług wodnych, a nie podmiotu świadczącego usługi wodociągowo-kanalizacyjne i to jego sytuację prawną, a nie odbiorców usług świadczonych przez Stronę kształtuje akt administracyjny określający wysokość opłaty. Sąd I instancji nie dostrzega tego elementarnego faktu, błędnie przyjmując, że podmiotami korzystającymi z usług wodnych są podmioty korzystające

z usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a Spółkę błędnie sytuuje jako podmiot świadczący usługi wodne, a nie podmiot korzystający z usług wodnych.

Prawidłowa wykładnia przepisów art. 274 pkt 2 - 4 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 1-41 rozporządzenia z uwzględnieniem ich relacji do art. 35 ust. 1, 2 i 3 pkt 1, art. 268 ust.

1 pkt 1, art. 298 pkt 1, art. 389 pkt 1, art. 403 ust. 1 oraz art. 415 pkt 1 p.w. prowadzi

do odmiennego wniosku wymagającego przyjęcia, że w przypadku, gdy gospodarstwa domowe, podmioty publiczne oraz podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także prowadzące działalność rolniczą nie korzystają z usług wodnych, lecz korzystają z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia

w wodę świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, to cel poboru wód należy oceniać w odniesieniu do celu realizowanego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a nie wiązać go ze sposobem wykorzystania wód przez odbiorcę usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

W przypadku, gdy pobór wód jest dokonywany przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę, to celem poboru wód jest określony w art. 274 pkt 4 p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 40 i 41 rozporządzenia jako pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Użycie przez ustawodawcę we wskazanych przepisach pojęcia "ludność" oznacza, że wymieniony cel poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowokanalizacyjne realizuje się wyłącznie w odniesieniu do wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę jednej kategorii odbiorców usług, tj. ludności (gospodarstw domowych), z wyłączeniem wód pobranych w celu zbiorowego zaopatrzenia innych

niż ludność podmiotów, tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą czy podmiotów publicznych.

W zaskarżonej decyzji nastąpiło przyporządkowanie ilości pobranych wód podziemnych (przedstawionych w protokole kontroli) na poszczególne cele, określone w p.w. i rozporządzeniu. Woda podziemna pobrana przez stronę na cele związane z potrzebami gospodarstw domowych zaliczona została do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia. Natomiast woda podziemna pobrana na cele związane z potrzebami pozostałych odbiorców (podmioty gospodarcze, podmioty publiczne, zużycie własne, gminy ościenne), a także ilość wód stanowiących różnicę pomiędzy wodą pobraną z ujęć a wodą sprzedaną została zaliczona do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, stanowisko WSA w Gliwicach, należy poczytywać jako nieprawidłowe.

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, iż pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów mieści się w celu określonym w art. 274 pkt 2 lit. za) p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej,

a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozstrzygnięcie zarzutów kasacyjnych sformułowanych w tej sprawie wymaga na wstępie ustalenia ram prawnych, w których została wydana kontrolowana przez

Sąd I instancji decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gliwicach z 27 sierpnia 2019 r. nr GL.ZUO.1.470.3919.1.OZ.2018.NK w przedmiocie opłaty za usługi wodne.

Wyjaśnić należy, że w historycznym ujęciu w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych dla wnioskodawców na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 - dalej: Prawo wodne z 2001 r.), ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość w m3 na godzinę i średnią ilość w m3 na dobę oraz maksymalną ilość w m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz

za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. - dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się

z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie usług wodnych taką politykę cenową, która polega na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody

i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (V., C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

W obowiązującej ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.). wprowadzono opłaty zmienne między innymi za pobór wód podziemnych lub pobór wód powierzchniowych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej

w m3 (art. 272 ust. 1 p.w.). Jednocześnie ustawodawca przewidział, że w ten sam sposób ustala się wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 272 ust. 2 p.w.). Metoda ustalania opłaty zmiennej w obu powołanych przypadkach jest zatem taka sama, natomiast różna jest jednostkowa stawka opłaty zmiennej wynikająca z rozporządzenia i maksymalnej wysokości tej stawki określonej w art. 274 p.w. (w tej sprawie jest to art. 274 pkt 2 lit. za) i art. 274 pkt 4 p.w.). Z art. 272 ust. 13 p.w. wynika jednocześnie, że jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne pobiera wody podziemne lub wody powierzchniowe do różnych celów lub potrzeb, jest obowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody pobieranej do tych celów lub potrzeb. Obowiązek stosowania przyrządów lub systemów pomiarowych do pomiaru ilości pobranych wód lub wprowadzanych ścieków określony został szczegółowo w art. 36 ust. 1-4 p.w.

W tej sprawie konieczne jest także sięgnięcie do przepisów ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1437, dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Przedmiot tej ustawy został określony w art. 1 i wynika z niego, że akt ten określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym: 1) zasady: a) działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, b) tworzenia warunków do

zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody oraz niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, c) ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów; 2) wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi; 3) tryb zatwierdzania taryf oraz organ regulacyjny i jego zadania.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że Spółka jest przedsiębiorstwem

wodociągowo-kanalizacyjnym powołanym na podstawie przepisów tej ustawy i zdefiniowanym w art. 2 pkt 4 tejże ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292), jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia

w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Spółka

jest zatem przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292), który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). W definicjach z art. 2 pkt 4 lub art. 2 pkt 21 cytowanej ustawy, ustawodawca nie posługuje się już pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest

dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także

wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a) i b) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz art. 16 pkt 70 lit. a i b), p.w.). Natomiast zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy.

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie, że przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy p.w. i rozporządzenia Rady Ministrów

z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 ze zm., dalej: rozporządzenie)., które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a norma z § 5 pkt 40 rozporządzenia stanowi wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Oznacza to, że niższe stawki z § 5 pkt 40 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach Prawa wodnego i w przepisach rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Nie można przy tym pomijać, że nie każda woda ujmowana, uzdatniana i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie kwestionując stanowiska spółki, że spółka prowadzi tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Jednocześnie z akt sprawy wynika (jest to akcentowane przez organ w skardze kasacyjnej), że spółka jest w stanie dokonać (i dokonywała) rozdziału wody pobieranej na poszczególne cele. Należy pamiętać, co już wyżej sygnalizowano, że system opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasady "zanieczyszczający płaci" oraz "użytkownik płaci". Ta ostatnia zasada oznacza, że "jeżeli użytkownik danego dobra powoduje w procesie jego konsumpcji lub użytkowania negatywne zjawiska ekologiczne, to musi ponieść z tego tytułu określone skutki finansowe. Oznacza to obciążenie kosztami ochrony środowiska konsumenta

lub użytkownika produktu zanieczyszczającego środowisko". "Jeżeli przykładowo

opłaty naliczane oczyszczalni są zgodne z zasadą Zanieczyszczający Płaci – bo formalnym emitentem zanieczyszczeń jest właśnie ta oczyszczalnia – to opłaty naliczane przez tę oczyszczalnię mieszkańcom danego osiedla spełniają kryteria zasady użytkownik płaci". (zob. Z Jakubczyk, Inne zasady polityki ochrony środowiska, [w:] S. Czaja, B. Fiedor, A. Graczyk, Z. Jakubczyk Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 2002, s. 266).

Z pewnością inny jest wynik analizy ekonomicznej, jak i różne jest

oddziaływanie na środowisko podczas dostarczania wody ludności od przypadku dostarczania wody do zakładów przemysłowych innych niż wskazane w art. 2 pkt 18

lit. b ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Należy zatem przyjąć, że stawka opłaty zmiennej nie została zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele, uwzględniając, że konieczność użycia urządzeń pomiarowych została prolongowana do końca 2026r.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela wykładnię ww. przepisów dokonaną przez NSA w wyrokach z: 14.03.2023 r., III OSK 7419/21, LEX nr 3510226; 27.06.2023 r., III OSK 2457/21, LEX nr 3576337; 27.06.2023 r., III OSK 2448/21, LEX nr 3575596, 14 marca 2023 r., III OSK 7419/21, LEX nr 3510226, 27.06.2023 r., III OSK 2457/21, LEX nr 3576337, 27.06.2023 r., III OSK 2448/21, LEX nr 3575596.

Z tych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie. Sąd I instancji błędnie zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wykładnia art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a i pkt 40 rozporządzenia nie budzi wątpliwości, a normy te są spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

Zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, pomijające konieczność powiązania opłaty zmiennej z celem wykorzystania wód przez podmiot świadczy usługi wodne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zasadnie podkreślono fakt, że w relacji do organu administracji w sprawie określenia opłaty za usługi wodne występuje w roli podmiotu korzystającego z usług wodnych, a nie podmiotu świadczącego usługi wodociągowo-kanalizacyjne i to jego sytuację prawną, a nie odbiorców usług świadczonych przez Stronę kształtuje akt administracyjny określający wysokość opłaty. Sąd I instancji nie błędnie uznał, że podmiotami korzystającymi z usług wodnych są podmioty korzystające z usług wodociągowo-kanalizacyjnych, a Spółką błędnie wskazuje jako podmiot świadczący usługi wodne, a nie podmiot korzystający z usług wodnych.

Cytowane wyżej przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków potwierdzają zatem, że odbiorcy usług nie korzystają z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, lecz korzystają z usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które w ramach prowadzonej działalności gospodarczej z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę korzysta z wymienionej usługi wodnej na podstawie i warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym. Ma rację skarżący kasacyjnie,

że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę norm prawnych prawidłowo odkodowanych z przepisów określających górne oraz jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, odczytywanych łącznie z przepisami art. 35

ust. 1, 2 i 3 pkt 1, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 298 pkt 1, art. 389 pkt 2, art. 403 ust. 1 oraz art. 415 pkt 1 p.w. (w ramach wykładni systemowej wewnętrznej), a także z art. 2 pkt

3, 4 i 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w ramach wykładni systemowej zewnętrznej) jednoznacznie wynika, że pobór wód przez Spółkę podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i podmiotom publicznym odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za) p.w. oraz w § 5 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia, tj. do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody.

Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz

w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.