Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 384/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz 32 ust. 2 i art. 33
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Izbicko od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Op 190/22 w sprawie ze skargi Gminy Izbicko na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr IN.VII.742.6.2022.KM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Gminy Izbicko (dalej także jako: Gmina) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego (dalej także jako: Wojewoda) z dnia 29 kwietnia 2022 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wojewoda powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność uchwały nr XXXVIII.301.2022. Rady Gminy Izbicko z dnia 28 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy Izbicko (dalej także jako: uchwała).

Organ nadzoru stwierdził, że akt prawny nie wypełnia materialnoprawnej przesłanki zgodności z prawem, jaką jest nienaruszalność zasad sporządzania studium. Podniósł zarzut niepodjęcia przez gminę działań zmierzających do uaktualnienia treści studium Gminy przyjętego uchwałą nr VI.30.2015 z dnia 30 marca 2015 r. Zaznaczył przy tym, że art. 32 ust. 2 i art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) ogranicza się do nałożenia na organy gminy obowiązku podjęcia działań zmierzających do uaktualnienia treści studium, jednak bez jednoznacznego wskazania ram czasowych, w jakich odpowiednie uchwały o przystąpieniu do prac planistycznych lub ich zakończeniu powinny być podjęte. Zmiany takie powinny jednak nastąpić w rozsądnym terminie.

Studium Gminy Izbicko uchwalone w 2015 r. nie spełniało wymogu art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p., czyli nie uwzględniało potrzeb i możliwości rozwoju gminy ustalonych m. in. w oparciu o bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę. Określony w art. 10 ust. 5 u.p.z.p., proces bilansowania terenów w gminie to podstawowe narzędzie do oszacowania potrzeb inwestycyjnych gminy w zakresie mieszkaniowym, produkcyjnym usługowym, z uwzględnieniem analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy. Dopiero wyniki bilansu stanowić mogą podstawę określenia kierunków rozwoju gminy. Wojewoda nie zgodził z argumentacją Gminy zawartą w uzasadnieniu do uchwały z 31 maja 2021 r., że "ze względu na swój charakter; a także ograniczony przestrzennie (do granic terenu górniczego "Tarnów Opolski-Wschód") zakres, zmiana studium będzie realizowana z pominięciem wymogu przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę".

Bilans terenów jest jednym z elementów określających potrzeby i możliwości rozwoju gminy. Bilans sporządzany jest w oparciu o istniejące i planowane tereny inwestycyjne (art. 10 ust. 5 u.p.z.p.) i z tego punktu widzenia tereny eksploatacji odkrywkowej, jako tereny niezabudowane, nie wpływają na szacunki dotyczące potrzeb inwestycyjnych gminy. Jednak teren o symbolu przeznaczenia kierunkowego PG, który jest przedmiotem zmiany studium, posiada szersze przeznaczenie kierunkowe niż eksploatacja odkrywkowa. Wojewoda zauważył, że na wskazanym terenie równorzędnie dopuszcza się przeróbkę kopalin, a taka działalność (jako związana z zabudową) wchodzić powinna w skład terenów podlegających bilansowaniu. Podkreślić należy, że powierzchnia terenu PG objętego ustaleniami zmiany studium wynosi ponad 400 ha. W jego ocenie nawet przeznaczenie terenu PG w większości pod eksploatację nie wyłącza obowiązku gminy sporządzenia bilansu terenów i aktualizacji kierunków rozwoju przestrzennego.

Organ podkreślił, że wielohektarowy teren eksploatacji i jej wielokierunkowe oddziaływanie wyłączą spod możliwości zabudowy znaczne obszary gminy Izbicko, gospodarowanie przestrzenią gminy w myśl zasady zrównoważonego rozwoju wymaga od jej organów wiedzy o potrzebach inwestycyjnych i budowlanych zanim studium przesądzi o trwałym wyłączeniu spod zabudowy tych terenów, skutki decyzji podjętych przez Gminę eksploatacji złoża "Tarnów Opolski-Wschód", z uwagi na wielkość obszaru objętego koncesją, jak i datę jej ważności (do 2064 r.) mają charakter długotrwały. Wojewoda wskazał, że z tego względu decyzje tego rodzaju nie mogą być podejmowane w oderwaniu od wiedzy o potrzebach rozwoju całej gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w pełni podzielił stanowisko Wojewody i uznał, że organ nadzoru wykazał istotne naruszenie prawa przy wydaniu zakwestionowanego aktu. Sąd uznał, że skoro organ podjął uchwałę w sprawie aktualności studium, to powinien podjąć działania, o których mowa w art. 27 u.p.z.p., czyli przystąpić do zmiany studium. Ustawodawca, na mocy przepisu art. 27 u.p.z.p., dopuszcza dokonanie zmian, w odniesieniu do już obowiązującego na terenie danej gminy studium. Zdaniem Sądu I instancji przystępując do takiej zmiany niezbędnym jest dokonanie aktualizacji wszystkich nieaktualnych treści, wpływających na treść dokonywanej zmiany, przy uwzględnieniu obowiązku spełnienia obecnych wymogów ustawowych, tj. obowiązującego porządku prawnego.

Politykę przestrzenną Gminy do dnia podjęcia uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego określała uchwała nr VI.30.2015 z 30 marca 2015 r. w sprawie uchwalenia drugiej edycji studium. W związku z tym Wojewódzki Sąd, w ślad za Wojewodą, uznał, że w dniu podejmowania przez Radę Gminy decyzji o przystąpieniu do zmiany studium akt ten nie odpowiadał wymogom prawa, a polityka w nim zawarta powinna ulec weryfikacji w związku ze zmianą uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy. W rozpoznawanej sprawie powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała narusza art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 32 ust. 2 i art. 33 u.p.z.p. z powodu niepodjęcia działań zmierzających do uaktualnienia w całości treści studium.

Sąd zaaprobował także stanowisko Wojewody, zgodnie z którym skoro na terenie objętym zmianą równorzędnie dopuszcza się przeróbkę kopalin, to taka działalność, jako związana z zabudową, powinna wchodzić w skład terenów podlegających bilansowaniu. Przeznaczenie terenu PG w większości pod eksploatację nie wyłącza obowiązku Gminy sporządzenia bilansu terenów i aktualizacji kierunków rozwoju przestrzennego, albowiem zarówno wielohektarowy teren eksploatacji i jej wielokierunkowe oddziaływanie wyłączą spod możliwości zabudowy znaczne obszary gminy Izbicko, jak i gospodarowanie przestrzenią gminy w myśl zasady zrównoważonego rozwoju wymaga od jej organów wiedzy o potrzebach inwestycyjnych i budowlanych zanim studium przesądzi o trwałym wyłączeniu spod zabudowy tych terenów.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez dowolne i niemające oparcia w aktach sprawy przyjęcie przez Sąd I instancji, że w dniu podejmowania przez Radę Gminy Izbicko decyzji o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego akt ten nie odpowiadał wymogom prawa, a polityka w nim zawarta powinna ulec weryfikacji w związku ze zmianą uwarunkowań rozwoju przestrzennego gminy, gdy tymczasem tej treści ustalenia sądu I instancji nie znajdują oparcia w rzeczywistości, ani nie zostały poparte jakimkolwiek dowodem, który znajdowałby się w aktach niniejszej sprawy, jest to zatem li tylko pozbawione podstaw merytorycznych przypuszczenie Sądu I instancji;

2. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku w sposób nieprawidłowy, w szczególności poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia motywów, jakimi kierował się sąd I instancji, uznając, iż uchwała w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy Izbicko narusza prawo w stopniu wymagającym stwierdzenie jej nieważności w całości;

3. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uzasadnił w sposób prawidłowy rozstrzygnięcie nadzorcze, w sytuacji gdy organ nadzoru nie wykazał, że w sprawie doszło do rażących nieprawidłowości odnośnie zasad sporządzania studium, trybu jego sporządzania, a także właściwości, w sytuacji gdy materiał sprawy, a w szczególności dokonana analiza, nie daje ku temu żadnych podstaw - tym bardziej, że organ wielokrotnie powołuje się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego jedynie na ogólnikowe argumenty, przy jednoczesnym braku wykazania ich doniosłego (istotnego) znaczenia i wpływu na istnienie całej uchwały oraz całkowicie pomija ich wpływ na zastany stan już istniejących uwarunkowań.

Natomiast na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podniesiono zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 32 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że brak podjęcia uchwały w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, podczas gdy podjęcie uchwały w sprawie nieaktualności aktu planistycznego nie przesądza jeszcze o dezaktualizacji treści studium;

2. art. 33 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że zachodzi konieczność uaktualnienia w całości treści studium, podczas gdy w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium, czynności, o których mowa w art. 11 u.p.z.p., wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian;

3. art. 9 ust. 3a w zw. z art. 27 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie przez sąd I instancji, że zmiana studium wymaga opracowania bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, podczas gdy punktowe zmiany studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętych przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (tj. przed dniem 18 listopada 2015 r.) nie wymagają sporządzania bilansów terenów przeznaczonych pod zabudowę;

4. art. 9 ust. 3a, art. 27 i art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 oraz 91 ust. 4 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji dokonanie wadliwej kwalifikacji prawnej stwierdzonych naruszeń przez pryzmat niewłaściwych kryteriów oceny, w tym uznanie ich negatywnego wpływu na całą uchwałę, w sytuacji gdy ewentualne stwierdzone (drobne) uchybienia nie miały tak doniosłego znaczenia, a przede wszystkim nie rodziły skutków w postaci konieczności stwierdzenia nieważności całej Uchwały.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W rozpatrywanej sprawie nie występują wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a należy stwierdzić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym sama okoliczność, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi uchybienia, które może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Strona podnosząca taki zarzut powinna wykazać, że Sąd pominął kluczowe kwestie dla spornego zagadnienia. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, argumentu

i twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie (por. m. in. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1979/20). Przepisy te nie mogą stanowić podstawy kwestionowania merytorycznego stanowiska sądu. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku jest wyczerpujące i odnosi się do istoty zagadnienia.

Należy także podkreślić, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkuje stwierdzenie jej nieważności. Zarzut naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. byłby słuszny wtedy, gdy Sąd nie dostrzegł, że organ nie dopełnił obowiązków w nim wskazanym. Argumentacja Wojewody była konkretna i jednoznaczna. Jej trafność nie może natomiast być przedmiotem rozważań w związku z zarzutem naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. Okoliczność, że rozstrzygnięcie spełnia wymagania formalne nie oznacza, że jest ono zgodne z obowiązującym prawem. Kwestia ta ma szczególne znaczenie, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste – wówczas sąd nie może uzupełnić argumentacji organu nadzorczego.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty naruszenia art. 32 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 33 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż podjęcie przedmiotowej uchwały nie pozwala na poddanie kontroli przez Wojewodę całego studium w jego dotychczasowym brzmieniu i dokonanie oceny jego aktualności. Zmiana części studium nie może stanowić podstawy do przeprowadzenia kontroli w trybie nadzorczym całego studium i poddania weryfikacji jego aktualności w całości. Takiego skutku nie może wywołać przyjęcie tekstu jednolitego studium, ponieważ nie stanowi przyjęcia nowego aktu (okoliczności tej nie zmienia nawet stwierdzenie mocy obowiązującej przez uchwałę, o której stanowi § 2 zaskarżonego aktu).

Nie powinno budzić wątpliwości to, że poprzednie studium zostało przyjęte w czasie, gdy obowiązek przeprowadzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę nie istniał.

Zgodnie z art. 32 ust. 2 u.p.z.p. wójt (burmistrz, prezydent miasta) ma obowiązek m.in. dokonania analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Jednakże ustawodawca nie wiąże z tym obowiązkiem żadnych rygorów, w szczególności nie określa maksymalnego terminu przeprowadzenia procedury planistycznej. Poza przypadkami przewidzianymi w ustawie to od organu planistycznego zależy, czy dojdzie do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i studium. Poza przypadkami wprost wynikającymi z ustawy nie istnieje obowiązek podjęcia czynności mających na celu zmianę studium w zakreślonym terminie. Zmiana studium nie jest obowiązkowa w przypadku podjęcia uchwały na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2511/12). Skoro ustawodawca co do zasady nie określił terminu realizacji omawianego obowiązku, to jego niespełnienie nie może być oceniane jako uchybienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wskazywał w swoich orzeczeniach, że częściowa zmiana studium (czy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie powinna być traktowana przez organ planistyczny instrumentalnie i nie może zmierzać do obejścia prawa. Częściowa zmiana studium niewątpliwie jest dopuszczalna. Należy jednakże wskazać, że taka zmiana może oddziaływać na cały obszar objęty aktem. Kształtowanie racjonalnie pojętej gospodarki przestrzennej w sytuacji, gdy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub studium objęte są punktowe obszary nie może służyć przeforsowaniu rozwiązań, które wprawdzie samodzielnie nie wzbudzają zastrzeżeń, lecz w szerszym aspekcie całego studium mogą zaburzyć politykę przestrzenną. Z tego względu w każdym przypadku, gdy dochodzi do częściowej zmiany studium należy rozważyć, czy nie prowadzi ona w istocie do obejścia prawa i jak wpływa na cały akt.

Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.zp., przeprowadza się w celu racjonalnego gospodarowania terenami przeznaczonymi w gminie pod zabudowę, z uwzględnieniem przede wszystkim potrzeb występujących w gminie i możliwości rozwoju gminy. Podstawą określenia są analizy ekonomiczne, środowiskowe, społeczne a także możliwości finansowe gminy. Powyższe czynniki mają prowadzić do ustalenia czy konieczne jest przeznaczenie nowych terenów pod zabudowę. W dacie podjęcia uchwały o zmianie studium, przepis ten obowiązywał. W związku z tym rozwiązania studium należało przyjmować z uwzględnieniem potrzeb i możliwości rozwoju gminy w tym aspekcie. Przeprowadzenie tego bilansu nie byłoby konieczne tylko wtedy, gdyby przyjęte w studium zmiany nie wpływały na kwestię potrzeb i możliwości gminy. Na gruncie niniejszej sprawy Wojewoda wyczerpująco wskazał, dlaczego wprowadzana zmiana wymagała sporządzenia bilansu. Świadczy o tym nie tylko wyłączenie znacznego obszaru z zabudowy (ponad 400 ha), lecz przede wszystkim to, że studium nie ograniczyło się do oznaczenia obszarów występowania złóż. Zmiana w studium dotyczyła wprowadzenia terenu przeznaczonego pod eksploatację odkrywkową, ale także przeróbkę kopalin. Ponadto na terenach PG dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie lub zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a także realizację innych inwestycji. Sporządzenie bilansu terenów nie jest jedynie wymogiem formalnym, lecz ma realny wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1608/17).

Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ planistyczny mógłby wprowadzać zmiany w studium stosując przepisy z chwili jego uchwalenia nie zaś obecnie obowiązujące.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że na gruncie niniejszej sprawy zmiana studium nie uzasadnia odstąpienia od sporządzenia bilansu, zatem zaktualizowała się konieczność jego sporządzenia dla całego obszaru objętego studium. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 9 ust. 3a w zw. z art. 27 u.p.z.p. należało uznać za chybiony. Kwestia ta przekłada się na stwierdzenie, że wyrok sądu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia prawa materialnego wyrażonym w punkcie 4 skargi kasacyjnej. Stwierdzone przez Wojewodę naruszenie miało rażący charakter i musiało prowadzić do eliminacji uchwały. Uchylenie całości aktu było w pełni zasadne, szczególnie z uwagi na treść § 2 tejże uchwały. Niewątpliwą intencją organu planistycznego było dokonanie zmian w studium, a w realiach tej konkretnej sprawy jedynie stwierdzenie nieważności uchwały w całości pozwoliło wyeliminować zmiany jakie zostały wprowadzone na mocy tego aktu.

Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 p.p.s.a.