Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3693/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 36 ust. 1-4, art. 272 ust. 1 i ust. 13, art. 274 pkt 2 i pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. z siedzibą we L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 977/20 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą we L. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Z. Sp. z o.o. z siedzibą we L. na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 977/20 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Prezes Wód Polskich) z 20 lutego 2020 r. nr KUO.4701.10.2020.DC w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną do WSA w Warszawie decyzją z 20 lutego 2020 r. nr KUO.4701.10.2020.DC, wydaną na podstawie art. 34 ust. 5 i 16 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292), Prezes Wód Polskich, po rozpoznaniu wniosku Spółki udzielił skarżącej interpretacji indywidualnej co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów Prawa wodnego odnoszących się do złożenia oświadczenia stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne w odniesieniu do zaistniałych stanów faktycznych opisanych we wniosku.

Z uwagi na brak wytycznych oraz posiadane wątpliwości interpretacyjne co do poszczególnych stanów faktycznych, Spółka zwróciła się do organu o wydanie interpretacji w zakresie opisanych we wniosku sytuacji, formułując następujące pytania:

1) Czy cała woda pobierana przez przedsiębiorstwa wodociągowo kanalizacyjne jest wodą do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, o której mowa w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, dla której przewidziano preferencyjne stawki opłat za usługi wodne?

2) Czy odbiorców usług, którzy pobierają wodę na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą (np. sklep), wykorzystujących pobraną wodę także do celów związanych z potrzebami socjalnymi, należy zakwalifikować do grupy odbiorców usług pobierających wodę na cele określone w art. 274 pkt 2 Prawa wodnego?

3) Na jaki cel dostarczana jest woda do budynków wielolokalowych posiadających zawartą ze Spółką umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zgodnie z treścią art. 6 ust. 5 u.z.z.w., w przypadku którym w części lokali prowadzona jest działalność gospodarcza, natomiast pozostała część lokali wykorzystywana jest na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych?

4) Na jaki cel dostarczana jest woda do budynków wielolokalowych, dla których Spółka zawarła umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z właścicielem lub zarządcą takiego budynku a jednocześnie odrębne umowy z osobami korzystającymi z poszczególnych lokali (zgodnie z art. 6 ust. 6 lub 7 u.z.z.w.), w przypadku którym w części lokali prowadzona jest działalność gospodarcza, natomiast pozostała część wykorzystywana jest na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych?

5) W jaki sposób podmiot pobierający wodę powinien zakwalifikować pobór wody dokonywany w celu jej dalszej hurtowej odsprzedaży podmiotowi bezpośrednio obsługującemu finalnych odbiorców?

6) Jaki cel poboru wody należy przypisać dla strat wody powstałych w wyniku procesu uzdatniania wody surowej?

7) Jaki cel poboru wody należy przypisać dla strat wód powstałych w wyniku jej przesyłu ze stacji uzdatniania wody do finalnych odbiorców usług? Czy cała taka woda winna zostać zakwalifikowana jako pobierana na cel określony w art. 274 pkt 2 lit. "za" Prawa wodnego, czy też opłata za usługi wodne powinna zostać skalkulowana w taki sposób, by "straty" zostały rozliczone proporcjonalnie według finalnej struktury sprzedaży przedsiębiorstwa, czyli np. jeżeli 70% wody przedsiębiorstwo dostarcza na cel określony w art. 274 pkt 4 (woda dla gospodarstw domowych), to za 70% strat wody również uiszczać winno stawkę właściwą dla tego celu?

8) Jaki cel poboru wody należy przypisać dla odbiorcy usług, który posiada zawartą ze Spółką umowę o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w celu zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego, natomiast za wodomierzem głównym posiada podział (rozgałęzienie) instalacji wewnętrznej i dostarcza wodę do pomieszczenia, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza?

9) Na jakiej podstawie (w oparciu o co) Spółka ma dokonywać kwalifikacji celów poboru wody przez odbiorców usług?

W dniu 15 marca 2019 r. Prezes Wód Polskich udzielił interpretacji w drodze decyzji nr KUO.470.23.2019.MO, w której w sześciu punktach odpowiedział na pytania Spółki. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją z 15 marca 2019 r.

Prezes Wód Polskich, decyzją z 21 maja 2019 r. nr KUO.470.74.2019.JGK, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja Prezesa z 21 maja 2019 r. była przedmiotem skargi wniesionej przez Spółkę do WSA w Warszawie, który wyrokiem z 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1866/19 uchylił zaskarżoną decyzję, pozostawiając w obrocie prawnym decyzję z dnia 15 marca 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przypadku, gdy w ramach jednego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej występuje wiele zapytań interpretacyjnych, to wydane rozstrzygnięcie powinno odpowiadać schematowi, że każdemu pytaniu opartemu o przedstawiony we wniosku stan faktyczny (zdarzenie przyszłe) powinien odpowiadać w decyzji odrębny punkt rozstrzygnięcia, do którego również powinien odnosić się wyłącznie jeden, ściśle powiązany z tym konkretnym punktem rozstrzygnięcia fragment uzasadnienia zawierający stosowny i co ważne jak najpełniejszy wywód prawny.

Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes Wód Polskich decyzją z 20 lutego 2020 r. nr KUO.4701.10.2020.DC uchylił w całości decyzję z 15 marca 2019 r. i orzekł co do istoty sprawy stwierdzając, że:

1) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do pierwszego stanu faktycznego jest prawidłowe w części, w której Spółka twierdzi, że dokonując poboru wód w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę ludności, podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych nie pobiera wód wyłącznie w celu zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz nieprawidłowe w części, w której Spółka twierdzi, że cele poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pokrywają się z celami wykorzystania wód przez finalnych odbiorców usług;

2) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do drugiego stanu faktycznego, iż cel poboru wód przez Spółkę dostarczanej podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, która częściowo jest wykorzystana na potrzeby socjalne pracowników wskazanego odbiorcy usług należy ustalać zgodnie z przedmiotem działalności gospodarczej prowadzonej przez odbiorcę usług jest nieprawidłowe;

3) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do trzeciego stanu faktycznego, z którego wynika, że pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dostarczanych do budynku wielolokalowego na podstawie umowy zawartej wyłącznie z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego, w którym znajdują się zarówno lokale wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej oraz lokale mieszkalne należy w całości zakwalifikować do celu określonego w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, tj. zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi jest nieprawidłowe;

4) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do czwartego stanu faktycznego, w którym woda jest dostarczana do budynku wielolokalowego na podstawie umowy zawartej z właścicielem lub zarządcą budynku wielolokalowego oraz umów zawartych z podmiotami korzystającymi z poszczególnych lokali jest prawidłowe w części, z której wynika, że dostarczając wodę do lokali mieszkalnych w budynku wielolokalowym przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne realizuje cel poboru wód określony w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego oraz nieprawidłowe w części, z której wynika, że dostarczając wodę do lokali wykorzystywanych do prowadzania działalności gospodarczej cel poboru wód należy określać przez pryzmat przedmiotu działalności gospodarczej wykonywanej w lokalu oraz nieprawidłowe w części stwierdzającej, że cel poboru wód, w ilości stanowiącej różnicę pomiędzy wskazaniami wodomierza głównego, a sumą wskazań wodomierzy zainstalowanych przy punktach czerpalnych wody należy w całości przyporządkować do celu określonego w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego;

5) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do piątego stanu faktycznego, iż w przypadku poboru wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na potrzeby hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu z terenu gminy sąsiedniej, cel poboru wód należy ustalać w oparciu o cel wykorzystania wód przez odbiorców usług wodociągowo–kanalizacyjnych świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które zakupiło wodę jest nieprawidłowe;

6) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do szóstego stanu faktycznego, że cel poboru wód dla strat wody powstałej w wyniku procesu uzdatniania wody surowej to zawsze pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody, tj. cel określony w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego jest nieprawidłowe;

7) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do siódmego stanu faktycznego, zgodnie z którym straty wody powstałe w wyniku przesyłu wody uzdatnionej ze Stacji Uzdatniania Wody do odbiorców usług należy kwalifikować proporcjonalnie do struktury sprzedaży poszczególnym kategoriom odbiorców usług jest prawidłowe;

8) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do ósmego stanu faktycznego, iż celem poboru wód dostarczanych do domu mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę zawierającej oświadczenie, iż woda służy zaspokojeniu potrzeb gospodarstwa domowego, wykorzystywanych także do prowadzenia działalności gospodarczej w domu mieszkalnym albo lokalu mieszkalnym jest cel określony w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, tj. do celów zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę jest prawidłowe;

9) stanowisko Spółki przedstawione w odniesieniu do dziewiątego stanu faktycznego, w którym przedstawiony został schemat pozyskiwania danych o sposobie wykorzystania wód przez odbiorców usług będących podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą oraz podmiotami publicznymi w postaci ankiet wypełnianych przez odbiorców usług oraz danych z ogólnodostępnych rejestrów (Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, informacji REGON na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego) na potrzeby określenia celu poboru wód przez Spółkę jest nieprawidłowe.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uwzględnia też ocenę prawną i wskazania wynikające z wyroku Sądu z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1866/19 wydanego w tej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, wydana interpretacja spełnia wszelkie wymogi odnoszące się do treści interpretacji indywidualnej, o których mowa w art. 34 ust. 5 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.). Zawiera wyczerpujący opis przedstawionych we wniosku zaistniałych stanów faktycznych, ocenę stanowiska Spółki, a także wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym. Twierdzenie Spółki, że element decyzji interpretacyjnej w zakresie "wskazania prawidłowego stanowiska" odpowiada pojęciu "rozstrzygnięcie" w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. jest całkowicie chybione i wskazuje na niezrozumienie instytucji interpretacji indywidualnej.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez r.pr., na podstawie art. 173 § 1 i § 2 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne wskazanie podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia w sporządzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnieniu, podczas gdy Sąd winien w sposób wyczerpujący uzasadnić podstawy prawne w sporządzonym uzasadnieniu.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, przez:

1) błędną wykładnię art. 270 ust. 1 w zw. z art. 270 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1 w zw. art. 274 pkt 2 lit. za w zw. z art. 274 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: Prawo wodne lub p.w.) polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonania zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) tylko i wyłącznie na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za, p.w.) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 p.w.), podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 nakazuje dojść do wniosku, że cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym winny być ustalone w oparciu o cel poboru wody przez odbiorcę usług;

2) błędną wykładnię art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego polegającego na przyjęciu, że w przypadku kwalifikacji celu poboru wody na potrzeby hurtowej sprzedaży wody przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu należy przypisać cel, o którym mowa w art. 274 pkt 2 lit. za p.w., a nie cele poboru wody ustalone w oparciu faktyczne wykorzystanie wody przez finalnych odbiorców usług;

3) błędną wykładnię art. 2 pkt 13 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm., dalej: ustawa o zbiorowym lub u.z.z.w.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. c, w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472 - zwane dalej: "rozporządzeniem taryfowym") polegającą na przyjęciu, że brak możliwości przyporządkowania odbiorcy usług do dwóch różnych taryfowych grup odbiorców i rozliczenia pobranej wody w oparciu o proporcję nie stanowi uzasadnienia dla pomocniczego stosowania kryterium ustalanie celów poboru wody;

4) niezastosowanie art. 9 ust. 3 Prawa wodnego i w konsekwencji czego wydanie zaskarżonego wyroku, sankcjonującego interpretację indywidualną, w której zostały określone cele poboru wody przez podmiot korzystający z usług wodnych będący przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jako cele, o których mowa w art. 274 pkt 2 lit. za i art. 274 pkt 4 Prawa wodnego niezależenie od obowiązku ustalenia opłat za ww. usługi zgodnie zasadą zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe;

5) błędną wykładnię art. 9 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz.UE L 2000 Nr 327, str. 1; dalej: ramowa dyrektywa wodna), przez przyjęcie, że treść pozwolenia wodno-prawnego determinuje cel poboru wód podziemnych, a zatem, że dla uwzględnienia zasady zwrotu kosztów usług wodnych uwzględnia się treść pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy z treści wzmiankowanego przepisu wprost wynika, że czynnikami, które pozwalają różnicować wysokość kosztów usług wodnych są skutki społeczne, ekologiczne i ekonomiczne zwrotu kosztów, jak również warunki geograficzne i klimatyczne określonego regionu lub regionów;

6) błędną wykładnię art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) przez przyjęcie, że spółka komunalna - taka jak skarżący kasacyjnie - może realizować inne zadania, aniżeli zaspokojenie zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia w wodę, a zatem, że możliwym jest przypisanie jej innego celu poboru, aniżeli określony w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego.

Powołując się na wskazane wyżej zarzuty, mając na uwadze dyspozycję art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniesiono:

1) na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi Spółki w całości poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie: 2) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) na podstawie art. 179a, p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznanie ponowne sprawy, 3) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych przez skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, w sposób niepełny wyjaśnił podstawy prawne, które wziął pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego wyroku.

Spółka wskazała, iż cele poboru wody, na potrzeby ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne, należy określać przez pryzmat celów poboru wody przez finalnych odbiorców usług. Każdy z odbiorców usług dokonuje rozbioru wody z sieci wodociągowej na inny cel. Biorąc pod uwagę treść art. 274 pkt 2 - 4 Prawa wodnego, Spółka w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pobiera zatem wodę podziemną lub powierzchniową na różne cele określone ww. normie. Tak jak zostało to już wskazane, pomimo że skarżący kasacyjnie realizuje zadanie własne gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, to cel poboru wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne należy określać przez pryzmat celów, na które wykorzystywana jest woda przez finalnych odbiorców usług, ponieważ Spółka pełni jedynie rolę pośrednika. W konsekwencji to, iż odbiorcy usług pobierają wodę na różne cele implikuje, że Skarżący kasacyjnie również pobiera wodę na różne cele, a więc cele określone w art. 274 pkt 2-4 Prawa wodnego, a nie tylko te, o których mowa w art. 274 pkt 2 lit. "za" i 274 pkt 4 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Wód Polskich, reprezentowany przez r.pr., wniósł o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej; 2) zasądzenie od skarżącej na rzecz Prezesa Wód Polskich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok WSA w Warszawie odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlegają ostatnio wymienione zarzuty. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I. petitum skargi. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten określa zatem niezbędne elementy uzasadnienia, których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego) zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Uzasadnienie wyroku winno zatem odzwierciedlać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia organu. W związku z tym powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (por. np. wyroki NSA z: 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z 17 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1804/21; z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt III FSK 1558/21; z 25 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 908/22). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga zatem, aby Sąd I instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub - alternatywnie - stwierdził takie naruszenie). Wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia (por. też wyrok NSA z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1708/20). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia powyższe wymogi.

Biorąc pod uwagę istotę sporu w niniejszej sprawie dotyczącego zakresu i sposobu zastosowania przepisów Prawa wodnego oraz zarzutów skargi kasacyjnej obejmujących interpretację przepisów Prawa wodnego odnoszących się do złożenia oświadczenia stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne w odniesieniu do zaistniałych stanów faktycznych opisanych we wniosku, należało łącznie rozpoznać zarzuty skargi kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi Spółki była decyzja Prezesa Wód Polskich z 20 lutego 2020 r. nr KUO.4701.10.2020.DC w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa.

Rozstrzygnięcie zarzutów kasacyjnych dotyczących interpretacji przepisów Prawa wodnego sformułowanych w tej sprawie wymaga na wstępie ustalenia ram prawnych, w których została wydana kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Prezesa Wód Polskich z 20 lutego 2020 r. nr KUO.4701.10.2020.DC w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa.

W pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 – dalej: Prawo wodne z 2001 r.), ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość w m³ na godzinę i średnią ilość w m³ na dobę oraz maksymalną ilość w m³ na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie.

Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie usług wodnych taką politykę cenową, która polega na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (V. C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".

Powołaną wyżej zasadę "zanieczyszczający płaci" reguluje również art. 191 ust. 2 Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm., TFUE). W prawie polskim zasadę tę wyraża art. 86 Konstytucji RP, stanowiąc, że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1396 ze zm., dalej: p.o.ś.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. Według TS: "Artykuł 191 ust. 2 TFUE i art. 9 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwiają się one istnieniu opłaty za korzystanie z wód śródlądowych w celu wytwarzania energii elektrycznej, takiej jak opłata będąca przedmiotem spraw rozpatrywanych w postępowaniach głównych, która nie zachęca do efektywnego użycia wody ani nie ustanawia mechanizmów na rzecz zachowania i ochrony publicznych zasobów wodnych i której sposób naliczania jest całkowicie oderwany od możliwości spowodowania szkód w publicznych zasobach wodnych i skoncentrowany jest wyłącznie na zdolności generowania przez wytwórców energii hydroelektrycznej dochodów" (Wyrok TS z 7.11.2019 r., C-105/18, LEX nr 2735807).

Należy pamiętać, co już wyżej sygnalizowano, że system opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasady "zanieczyszczający płaci" oraz "użytkownik płaci" . Ta ostatnia zasada oznacza, że "jeżeli użytkownik danego dobra powoduje w procesie jego konsumpcji lub użytkowania negatywne zjawiska ekologiczne, to musi ponieść z tego tytułu określone skutki finansowe. Oznacza to obciążenie kosztami ochrony środowiska konsumenta lub użytkownika produktu zanieczyszczającego środowisko". "Jeżeli przykładowo opłaty naliczane oczyszczalni są zgodne z zasadą Zanieczyszczający Płaci – bo formalnym emitentem zanieczyszczeń jest właśnie ta oczyszczalnia – to opłaty naliczane przez tę oczyszczalnię mieszkańcom danego osiedla spełniają kryteria zasady użytkownik płaci" (zob. Z Jakubczyk, Inne zasady polityki ochrony środowiska, [w:] S. Czaja, B. Fiedor, A. Graczyk, Z. Jakubczyk Podstawy ekonomii środowiska i zasobów naturalnych, Warszawa 2002, s. 266).

W obowiązującej ustawie z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., dalej: p.w.) wprowadzono opłaty zmienne między innymi za pobór wód podziemnych lub pobór wód powierzchniowych. Wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³ (art. 272 ust. 1 Prawa wodnego). Jednocześnie ustawodawca przewidział, że w ten sam sposób ustala się wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 272 ust. 2 p.w.). Metoda ustalania opłaty zmiennej w obu powołanych przypadkach jest zatem taka sama, natomiast różna jest jednostkowa stawka opłaty zmiennej wynikająca z rozporządzenia i maksymalnej wysokości tej stawki określonej w art. 274 p.w. Z art. 272 ust. 13 p.w., wynika także, że pobór wód podziemnych lub powierzchniowych może następować jednocześnie na różne cele i potrzeby, ale w takiej sytuacji podmiot dokonujący poboru jest zobowiązany zapewnić odrębny pomiar ilości wody dla tych celów lub potrzeb. Obowiązek stosowania przyrządów lub systemów pomiarowych do pomiaru ilości pobranych wód lub wprowadzanych ścieków został określony w art. 36 ust. 1-4 p.w., ale jednocześnie z przepisu przejściowego art. 552 cytowanej ustawy wynika, że obowiązek ten zostanie wprowadzony od 31 grudnia 2026 r.

W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie konieczne jest także sięgnięcie do przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Przedmiot tej ustawy został określony w art. 1 i wynika z niego, że ustawa reguluje między innymi zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Spółka jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym powołanym na podstawie przepisów tej ustawy i zdefiniowanym w art. 2 pkt 4 tejże ustawy. Spółka jest zatem przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.), który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegająca na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). W definicjach z art. 2 pkt 4 lub art. 2 pkt 21 cytowanej ustawy, ustawodawca nie posługuje się już pojęciem wody "przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Wynika to z wąskiego zdefiniowania pojęcia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które obejmuje wyłącznie wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, a także wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytworzenia, przetworzenia, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi (art. 2 pkt 18 lit. a) i b) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz art. 16 pkt 70 lit. a i b) Prawa wodnego). Natomiast zbiorowe zaopatrzenie w wodę to działalność polegającą na ujmowaniu, uzdatnianiu i dostarczaniu wody, prowadzona przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Zbiorowe zaopatrzenie w wodę jest zadaniem własnym gminy, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy.

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem jednoznacznie, że przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy p.w. i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a norma z § 5 pkt 40 rozporządzenia stanowi wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i w zw. z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex speciali derogat legi generali. Oznacza to, że niższe stawki z § 5 pkt 40 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne polegające na zbiorowym zaopatrzeniu ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Ustawodawca w przepisach p.w. i w przepisach rozporządzenia posłużył się dodatkowo pojęciem "ludności" i należy uznać to za zabieg celowy, który potwierdza konieczność wąskiego rozumienia powołanych przepisów. Nie można przy tym pomijać, że nie każda woda ujmowana, uzdatniana i dostarczana przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, jest wodą przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Nie kwestionując stanowiska Spółki, że prowadzi tylko jedną formę poboru wody, w ramach jednego procesu technologicznego, to jednak mając na uwadze powyższe regulacje należy stwierdzić, że różny jest cel "wykorzystania" tej wody i w konsekwencji różna powinna być stawka opłaty zmiennej. Jednocześnie z akt sprawy wynika (jest to akcentowane przez Spółkę w skardze kasacyjnej), że jest ona w stanie dokonać rozdziału wody pobieranej na poszczególne cele. Należy pamiętać, co już wyżej sygnalizowano, że system opłat za usługi wodne ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz także zasadę "zanieczyszczający płaci". Z pewnością inny jest wynik analizy ekonomicznej, jak i różne jest oddziaływanie na środowisko podczas dostarczania wody ludności niż w przypadku dostarczania wody do zakładów przemysłowych innych niż wskazane w art. 2 pkt 18 lit. b) ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Należy zatem przyjąć, że stawka opłaty zmiennej nie została zróżnicowana w oparciu o odbiorcę końcowego, ale właśnie ze względu na stanowiący podstawę tego zróżnicowania cel poboru wody. Wskazywany "odbiorca końcowy" ma tu znaczenie wyłącznie z punktu widzenia oszacowania wody pobieranej na różne cele, uwzględniając, że konieczność użycia urządzeń pomiarowych została prolongowana do końca 2026 r. Z tych względów wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wykładnia art. 272 ust. 2 i art. 274 pkt 4 p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a) i pkt 40 rozporządzenia nie budzi wątpliwości, a normy te są spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Do prawidłowego oszacowania ilości wody pobieranej na różne cele powinno dojść na podstawie wyników kontroli oraz oświadczeń Spółki, co znajduje oparcie w art. 552 ust. 2 pkt 2 p.w., zgodnie z którym ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez właściwe organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych.

Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. zarzuty podnoszące naruszenie art. 274 pkt 2 lit. za) oraz pkt 4 p.w. w związku z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472) polegające na przyjęciu, że brak możliwości przyporządkowania odbiorcy usług do dwóch różnych taryfowych grup odbiorców i rozliczenia pobranej wody w oparciu o proporcję nie stanowi uzasadnienia dla pomocniczego stosowania kryterium ustalanie celów poboru wody. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również zarzut naruszenia art. 9 ust. 3 p.w. wyrażającego zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, ze względu na różnice w kosztach gospodarowania wodami, jakie wynikają z różnego celu poboru wód.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku wydania zaskarżonego wyroku nie doszło do naruszenia prawa materialnego oraz procesowego.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.