Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2462/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1565/21 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia 15 listopada 2021 r. nr 9/2021/lPub./WOSO w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1565/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. D., uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia 15 listopada 2021 r., nr 9/2021/IPub./WOSO w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 3 października 2021 r. S. D., zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie listy komórek świadczeniodawców, w których w poprzednim miesiącu zakończono współpracę z Oddziałem. Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji w formie arkusza kalkulacyjnego zawierającego kolumny z kodami świadczeniodawców oraz kodami resortowymi komórek.

W związku z powyższym wnioskiem, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B., pismem z dnia 12 października 2021 r., poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego względu wezwał wnioskodawcę do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pismem z dnia 13 października 2021 r. wnioskodawca wyjaśnił, że żądana informacja jest informacją prostą, albowiem Oddział powinien dysponować wiedzą z jakimi podmiotami i w jakim zakresie ma aktualnie zawarte umowy, a identyfikowanie świadczeniodawców za pomocą kodów jest rozwiązaniem przyjętym w systemach informatycznych Funduszu. W związku z powyższym, ponowił prośbę o udostępnienie informacji w trybie "zwykłym" bez konieczności przedstawiania szczególnego interesu publicznego.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B., decyzją z dnia 15 listopada 2021 r., nr 9/2021/IPub./WOSO, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił wnioskodawcy udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją wynikową, która mogłaby zostać przekazana wnioskodawcy, zaś uzyskanie danych w celu ich zestawienia wymaga współpracy z Wydziałem Informatyki w celu wygenerowania zapytania SQL oraz wskazania w jakim obszarze należałoby poszukiwać wymaganych danych. Po otrzymaniu raportu należałoby założyć filtry oraz wyszukać odpowiednie informacje i opracować je merytorycznie. Działania te wiązałyby się zaś z koniecznością podjęcia ponadstandardowych czynności przez pracowników Wydziału Świadczeń Opieki Zdrowotnej oraz Wydziału Informatyki. W ocenie organu, wnioskowaną informację uznać należy za informację publiczną przetworzoną, a w obliczu niewykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, zasadną była odmowa udostępnienia tej informacji.

Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 f, art. 6 ust. 1 pkt 3 a, art. 6 ust. 1 pkt 3 f, art. 6 ust. 1 pkt 4 a oraz art. 6 ust. 1 pkt 5f ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię "informacji publicznej przetworzonej" i przyjęcie przez organ, że wnioskowana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, podczas gdy nie ma ona takiego charakteru i nie może podlegać ograniczeniu; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią informacje przetworzone - w sytuacji, gdy okoliczność ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona ani należycie umotywowana; 4) art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie w terminach określonych w tych przepisach wnioskowanej informacji publicznej niebędącej informacją podlegającą ograniczeniu wynikającemu z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1565/21, uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia 15 listopada 2021 r., nr 9/2021/IPub./WOSO w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że bezspornie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, kieruje bowiem oddziałem państwowej jednostki organizacyjnej wykonującej zadania z związane z finansowaniem publicznej opieki zdrowotnej.

Oceniając aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną, Sąd I instancji wskazał, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Katalog rodzajów informacji publicznej został przykładowo wymieniony w art. 6 ust. 1 ustawy. Z analizy wskazanych przepisów wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wnioskowana przez skarżącego informacja w postaci listy komórek świadczeniodawców, z którymi zakończono współpracę w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku posiada walor informacji publicznej, albowiem dotyczy finansowanej ze środków publicznych sfery publicznej opieki zdrowotnej i podmiotów bezpośrednio zaangażowanych w realizację tej opieki.

Przedmiotem sporu w sprawie jest, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji, powołując się na okoliczność, że informacja ta stanowi informację przetworzoną, do której udostępnienia wnioskodawca winien wykazać przesłankę szczególnie ważnego interesu publicznego (czego skarżący w toku postępowania nie uczynił). Sąd podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. Zgodnie z pierwszą z nich, tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej, z informacją taką mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu jej wytworzenia. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia. Z kolei druga koncepcja, tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej, opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę. W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno-organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nieistniejącej w chwili wystąpienia z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie – również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności – nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca. Obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem jest też intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy.

Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, wydanie decyzji odmownej uznać należało za przedwczesne i to bez względu na to, którą z opisanych koncepcji przyjmie się w procesie wykładni spornego pojęcia. Zaskarżone rozstrzygnięcie uchyla się bowiem spod kontroli sądowej, a to z uwagi na brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, na jakich konkretnie okolicznościach faktycznych wsparł się organ odmawiając udzielenia skarżącemu żądanych przez niego informacji. Poza końcowym wnioskiem i rozważaniami prawnymi, wspartymi zasadniczo na przywołanym orzecznictwie sądów administracyjnych, w decyzji brak tego, co najistotniejsze - uzasadnienia faktycznego przyjętego rozstrzygnięcia. Tym samym słuszne okazały się te zarzuty skargi, które odwołują się do zasad prowadzenia postępowania.

W przypadku informacji publicznej prostej organowi udzielającemu tej informacji nie wolno żądać od strony wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Uregulowanie to stanowi konsekwencję przyjętej przez ustawodawcę zasady, iż każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej. Omawiana ustawa wprowadza wyjątek od zakazu żądania wykazania interesu w uzyskaniu informacji publicznej, jako że w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi się, że uzyskanie przetworzonej informacji zależy od jej "istotności" dla interesu publicznego. Wskazany wyjątek dotyczy zatem wyłącznie informacji publicznej przetworzonej i nie obejmuje informacji prostej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji wystąpienia przesłanek ograniczających jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 ustawy), albo w przypadku informacji przetworzonej ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Sąd stwierdził, że rację ma organ twierdząc, że brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego", skutkuje decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą na art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zobowiązany do jej udzielenia musi jednak w uzasadnieniu decyzji o odmowie odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy istnieje, czy też nie. Ponadto odmowa udzielenia informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego nie oznacza, że w każdym przypadku wyłączona jest tym samym możliwość udostępnienia informacji w ogóle. Jeżeli żądanie wnioskodawcy w zakresie niewymagającym przetworzenia jest możliwe do samodzielnego uwzględnienia, to odmowa udzielenia informacji ze względu na brak interesu publicznego może dotyczyć tylko tej części żądania, której spełnienie wymaga przetworzenia. Powyższe prowadzi do wniosku, że okoliczność dotycząca braku istnienia w danym wypadku szczególnie istotnego interesu publicznego, stanowiąca podstawę decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinna być zbadana oraz wykazana nie tylko przez stronę zainteresowaną informacją, ale także przez organ w uzasadnieniu podjętej decyzji, jako że ta winna odpowiadać wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podmiot zobowiązany, podejmując decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej związany jest bowiem regułami postępowania administracyjnego określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ wezwał skarżącego do wykazania interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, co było konsekwencją stwierdzenia przez organ, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Organ natomiast w ogóle nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał tę informację za informację przetworzoną. Nie sposób bowiem uznać, że poczynione abstrakcyjnie, w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy uwagi objaśniające pojęcie informacji publicznej przetworzonej stanowią o tym, że w tym konkretnym wypadku dotyczącym listy świadczeniodawców mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Organ wskazał, że udzielenie informacji wymagałoby podjęcia ponadstandardowych czynności przez pracowników dwóch wydziałów Oddziału. Wskazał tu na konieczność posłużenia się instrumentem informatycznym (system SQL) celem wydobycia cząstkowych informacji oraz potrzebę ich "opracowania merytorycznego". Skoro organ ma w swoich zasobach instrumenty systemu elektronicznego w szczególności przeznaczone do odczytu informacji gromadzonych w bazie danych Oddziału, to argument o konieczności "podjęcia ponadstandardowych działań", nie jest przekonywający i nie może świadczyć o uznaniu żądanych informacji za przetworzone. Organ nie wykazał jakoby udostępnienie wnioskowanej informacji wiązać się miało ze znacznym, fizycznym zaangażowaniem pracowników, nie wykazał także, by udostępnienie żądanej informacji wiązało się z podjęciem skomplikowanych i długotrwałych zabiegów informatycznych, czy istotnymi zmianami w organizacji pracy pracowników organu. Organ jako adresat wniosku obowiązany jest wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swoje stanowisko o przetworzonym charakterze żądanej informacji z odniesieniem się do realiów konkretnego wniosku i prowadzonej przez organ zasad gromadzenia informacji. Oznacza to konieczność wskazania na określony choćby przybliżonymi szacunkami nakład pracy, konieczny do sporządzenia informacji żądanej przez skarżącego. Tymczasem w niniejszej sprawie nie wskazano ani ilości dokumentów, z których dane składają się na żądane informacje, ani też zakresu koniecznych działań niezbędnych do udzielenia żądanej informacji. Bez powyższych informacji nie sposób stwierdzić, czy istotnie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, co uniemożliwia sądowi ocenę merytorycznej trafności zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji przyznał, że suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Wymaga to jednak właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobligowany do wskazania konkretnych powodów, dla których uznał tę właśnie informację za informację przetworzoną, a poczynione wnioski i rozważania zostaną odniesione do przedmiotu tej konkretnej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B., zaskarżając wyrok w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy oraz zasądzenie kosztów postępowania, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie Dyrektor zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wydając decyzję organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz że organ w ogóle nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał wnioskowaną informację za informację przetworzoną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zagadnienie należytego wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną. W ocenie Sądu, organ nie wypełnił tego obowiązku. Natomiast zdaniem organu, nie można podzielić tego stanowiska. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż organ nie dysponuje gotową informacją wynikową dotyczącą danych określonych we wniosku. Nie istnieje zestawienie w formie arkusza kalkulacyjnego, które można pozyskać z systemu, zawierające wyłącznie informacje wymagane przez wnioskodawcę. Uzyskanie danych w celu zestawienia wymagałoby współpracy Wydziału Świadczeń Opieki Zdrowotnej z Wydziałem Informatyki w celu wygenerowania zapytania SQL oraz wskazania w jakim obszarze należałoby poszukiwać wymaganych danych. Po otrzymaniu raportu należałoby założyć filtry i wyszukać odpowiednie informacje, dokonać analizy i modyfikacji. Plik tego rodzaju wymagałby dalszego opracowania merytorycznego. Powyższe wskazuje, iż w sprawie nie można mówić, iż organ w ogóle nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał wnioskowaną informację za informację przetworzoną. Skarżący kasacyjnie organ zwrócił uwagę, iż w uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż celem wykazania, iż wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną należy wskazać "zakres koniecznych działań niezbędnych do udzielenia żądanej informacji". Zdaniem organu, uzasadnienie uchylonej decyzji spełnia warunek wskazany przez Sąd. W konsekwencji, wyrok Sądu nie jest poprawny, albowiem wydany został z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wpływ ten wyraża się poprzez uchylenie decyzji organu, mimo braku ku temu przesłanek.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o drugą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia przepisów postępowania, które, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie, miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia przez Sąd I instancji art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024, poz. 572) – dalej: k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., w nieuzasadnionym przyjęciu przez ten Sąd, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz przyczyn, dla których uznał wnioskowaną informację za informację przetworzoną.

Sposób konstrukcji powyższego zarzutu wpływa na jego ocenę jako nieskutecznego. Na jego podstawie zarzucono bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie wskazanych wyżej przepisów k.p.a., zaś sąd administracyjny przepisów k.p.a. nie stosuje. Tym samym niemożliwe było skuteczne zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów k.p.a., w sytuacji gdy jego rolą jest sprawowanie kontroli nad działalnością organów administracji poprzez sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w ramach postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy p.p.s.a. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie oparła omawiany zarzut na wytknięciu Sądowi I instancji wskazanych w jego podstawie przepisów k.p.a. W związku z tym zarzut sformułowany w taki sposób przez skarżącego kasacyjnie nie mógł podważyć ustaleń w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy odnoszących się do stanowiska w przedmiocie kwalifikacji wnioskowanej informacji z punktu widzenia spełniania przez nią kryteriów informacji publicznej przetworzonej, i w konsekwencji nie mógł skutecznie podważyć prawidłowości uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej.

Powyższej oceny nieskuteczności omawianego zarzutu nie zmienia fakt powiązania przez stronę skarżącą kasacyjnie wskazanych wyżej przepisów k.p.a. z zarzutem naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowiąc, że "Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego" ma charakter materialnoprawny, bowiem zawarta w nim norma dotyczy granic publicznego prawa dostępu do informacji publicznej o charakterze informacji przetworzonej. Przepis ten mógł być naruszony przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a nie poprzez zaakceptowanie przez Sąd ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy bądź przez nieuznanie zasadności przyczyn, dla których organ uznał wnioskowaną informację za informację przetworzoną.

Wobec wadliwości omówionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie przepisów k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., i tym samym niepodniesienia skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji. Nawet więc, gdyby uznać w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutu, że strona skarżąca kasacyjnie przyporządkowała zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do niewłaściwej podstawy kasacyjnej i w istocie zarzuca niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa materialnego, to zarzut ten również nie mógłby odnieść skutku. W odniesieniu bowiem do odczytania omawianego zarzutu jako zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, gdzie niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, należy zwrócić uwagę, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej, jak już wskazywano, nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Nie sformułowano również zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego. Omawiany zarzut rozpatrywany jako zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego również w swojej treści nie kwestionuje prawidłowości wykładni wskazanego w nim przepisu. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie jednak nie wykazała, a zwłaszcza błędu takiego nie uzasadnia podniesiony w stosunku do Sądu zarzut zakwestionowania przez Sąd prawidłowości postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ i prawidłowości wyjaśnienia przez organ motywów decyzji.

Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.