Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 448/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 29 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję nr 73/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 22 lutego 2023 r. nr WOB.7721.611.2021.JKUT w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 448/23

UZASADNIENIE

Decyzją nr 274/21 z dnia 15 listopada 2021 r., znak: NB.5160.3.10.2016.OP, wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej: "u.p.b.") w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nakazał inwestorowi A. B. rozbiórkę - wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - parkingu dla samochodów osobowych na działkach nr [...], obr. [...] w K. .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji stwierdził, że do niniejszej sprawy zastosowanie mają przepisy u.p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 19 września 2020 r. PINB w Zakopanem pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu w dniu 6 kwietnia 2016 r. postępowania administracyjnego w sprawie budowy ww. parkingu na działce nr [...] w związku z kontrolą przeprowadzoną na podstawie art. 81a i art. 81c u.p.b. w dniu 9 lutego 2016 r. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na działce nr [...] znajdują się: budynek nr 1 (drewniany o wym. 4,20 m x 8,20 m i wysokości do okapu 2,56 m, który ma murowane piwnice, parter i poddasze w konstrukcji drewnianej oraz komin, a do którego prowadzi ziemny kabel elektryczny z istniejącej na działce nr [...] skrzynki elektrycznej - według oświadczenia B. K. służący pod wynajem gościom), budynek nr 2 (o wym. 3,25 m x 2,20 m, posadowiony na czterech fundamentach punktowych w odległości 70 cm od istniejącego ogrodzenia pomiędzy działką nr [...]), a także studnia z kręgów betonowych oraz zbiorniki na nieczystości ciekłe. Do budynków nr 1 i 2 prowadzi napowietrzny kabel ze słupa, na którym zamontowana jest kamera i kable elektryczne. Działki nr [...] i [...] są ogrodzone (płot ze słupkami z kamienia i przęsłami ze sztachet drewnianych). Działka nr [...] jest utwardzona, a w widocznym miejscu widnieje tablica informująca o parkingu ("[...]"). Właściciel działki nr [...] A. K. poinformował o datach powstania (budynek nr 1 – 2008 r., ogrodzenie – 2010 r., budynek nr 2 – 2015 r.).

Następnie w dniu 6 lipca 2021 r. w trakcie oględzin na działkach nr [...] ustalono, że A. B. prowadzi parking, działki są częściowo utwardzone, utwardzenie działek wykonała jego siostra w latach 1997-1999, a sam A. B. zobowiązał się do przedłożenia dokumentów dot. zasiedzenia działki nr [...] i legalności budowy parkingu.

Organ pierwszej instancji przypomniał, że postanowieniem nr [...] z dnia 22 lipca 2021 r. - odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego stwierdzenia przez Sąd Rejonowy w Zakopanem (sygn. akt [...]) zasiedzenia przez A. B. działki nr [...] z dniem 17 marca 1985 r. (bo potencjalna zmiana struktury własności działki nie będzie mieć żadnego wpływu na postępowanie) i na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. (bo postępowania nie wszczęto na wniosek).

Organ pierwszej instancji wskazał również, że pismem z dnia 15 października 2021 r. zawiadomił o zmianie przedmiotu postępowania (z działki nr [...] na działki nr [...]).

Wreszcie organ pierwszej instancji stwierdził, że:

i) na działkach nr [...] w wyniku wykonywania robót budowlanych powstał utwardzony plac, który jest użytkowany jako miejsca postojowe dla samochodów osobowych (powyżej 10 stanowisk), a dla tego obiektu A. B. nie uzyskał pozwolenia na budowę (arg. a contrario ex art. 29 ust. 1 pkt 10 u.p.b.);

ii) nie ma prawnej możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, bo budowa na działkach nr [...] znajdujących się na terenach REz (zieleni o wysokim reżimie ochrony) i KL (komunikacji drogowej – ulice lokalne, jednojezdniowe z dwoma pasami ruchu (1/2) była niezgodna z mpzp (uchwała nr XXIII/157/2001 Rady Gminy Kościelisko z dnia 2 lipca 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części obszaru wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko, uchwała nr XIV/75/07 Rady Gminy Kościelisko z dnia 30 października 2007 r. w sprawie: zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obszaru wsi Kościelisko w Gminie Kościelisko).

Postanowieniem nr 137/2023 z dnia 22 lutego 2023 r., znak: WOB.7721.611.2021.JKUT, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego stwierdzenia przez Sąd Rejonowy w Zakopanem (sygn. akt [...]) zasiedzenia przez A. B. działki nr [...] z dniem 17 marca 1985 r.

Decyzją nr 73/2023 z dnia 22 lutego 2023 r., znak: WOB.7721.611.2021.JKUT, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b. po rozpatrzeniu odwołania A. B., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił ww. decyzję w całości i nakazał inwestorowi i właścicielowi działki nr [...] rozbiórkę – wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę – placu postojowego dla pojazdów mechanicznych zlokalizowanego na działkach nr [...], obr. [...] w K. .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie KW nr [...] uzupełnił krąg stron postępowania o jedenaście osób pominiętych przez organ pierwszej instancji, tj. A. P., M. Ł., S. K., Z. B., J. Ł., M. K., A. C., B. B., P. M., W. M. i M. M. (zawiadomienie z dnia 25 stycznia 2023 r.).

Następnie organ odwoławczy wskazał, że określenie przez organ pierwszej instancji utwardzenia powierzchni bez stanowisk postojowych jako "parkingu" było niewłaściwe.

Roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu mogą być uznane za obiekt budowlany (samodzielny), o którym mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b. albo za urządzenie budowlane (powiązane z innym obiektem budowlanym), o którym mowa w art. 3 pkt 9 u.p.b. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z tym pierwszym przypadkiem. W wyniku utwardzenia terenu materiałem sypkim na działkach nr [...] powstał obiekt budowlany (budowla), tj. utwardzony plac postojowy. U.p.b. nie zawiera definicji "placu postojowego" i "utwardzenia terenu". Nie może być jednak wątpliwości, że nawiezienie i rozprowadzenie na gruncie kruszywa zwiększa twardość podłoża (utwardza je), w wyniku czego powstaje odpowiednio zabezpieczony teren o odpowiednio przygotowanej nawierzchni, który jest przystosowany do stałego i zamierzonego parkowania pojazdów i maszyn. Na taki sposób użytkowania działek nr [...] wskazują zaparkowane tam samochody osobowe, tablice informujące o parkingu, a nawet sam inwestor w odwołaniu. Powierzchnię utwardzoną bez stanowisk postojowych – w świetle definicji "parkingu" z § 3 pkt 25 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – należy określić mianem placu postojowego.

Organ odwoławczy przypomniał, że nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia: utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 u.p.b.), budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie (art. 29 ust. 1 pkt 10 u.p.b.). Następnie zastrzegł, że niespełnienie - określonych w § 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – wymagań nie oznacza, że dane miejsce nie stanowi miejsca postojowego. Nawet jednak biorąc pod uwagę wymagane prawem wymiary (§ 21 ust. 1 pkt 1) w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z więcej niż 10 stanowiskami, co wynika z zestawienia minimalnej powierzchni dla urządzenia 10 miejsc postojowych (125 m2) i powierzchni utwardzonego terenu przy przyjęciu, że jego długość wynosi jedynie 18 m, a szerokość tylko 7 m (126 m2).

Organ odwoławczy przytoczył postanowienia mpzp o zakazie zabudowy (§ 14 ust. 3, § 14 ust. 5 pkt 1), które stały na przeszkodzie zalegalizowaniu samowoli budowlanej i wskazał, że mpzp nie dopuszcza pozostawienia istniejących obiektów budowlanych, tym bardziej samowoli budowlanych. Następnie wyjaśnił, że nie ma znaczenia to, że w chwili realizacji spornego placu postojowego działki nr [...] nie były objęte mpzp, bo przesłanka zgodności inwestycji z mpzp została sformułowana w czasie teraźniejszym (art. 48 ust. 2 u.p.b.), a zatem chodzi o zgodność z mpzp, który obowiązuje w dacie rozstrzygania o sprawie samowoli budowlanej.

Na koniec organ odwoławczy wskazał, że konieczne było precyzyjniejsze określenie adresata decyzji. Obiekt znajduje się na działkach nr [...] (własność inwestora A. B.) i nr [...] (własność A. K.), a A. K. w toku postępowania przed organem pierwszej instancji domagał się rozbiórki i podnosił brak swojej zgody na wykonanie obiektu.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. B., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy organ winien decyzję uchylić, a sprawę przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego, albowiem brak jest podstaw do nakazania skarżącemu rozbiórki, gdyż nieprawidłowo ustalono, że nieruchomość utwardzono (wyżwirowano) w celu prowadzenia działalności gospodarczej (placu postojowego), a nie w celu wyrównania terenu, co nie wymaga zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę;

2) art. 7, art. 70, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz brak weryfikacji całości materiału dowodowego, co doprowadziło do dowolnych i nieprawidłowych ustaleń faktycznych, tj.:

a) błędnego przyjęcia, iż nieruchomość utwardzono (wyżwirowano) w celu prowadzenia działalności gospodarczej (placu postojowego), a nie w celu wyrównania terenu, co nie wymaga zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę;

b) pominięcia, iż utwardzenie miało miejsce na początku lat dwutysięcznych, kiedy to nie obowiązywał mpzp, a tym samym brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektów istniejących w tym okresie, tj. powstałych przed uchwaleniem mpzp, tym bardziej, że aktualnie obowiązujące przepisy u.p.b. nie wymagają dla utwardzenia terenu zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę;

c) wadliwego ustalenia, że skarżący prowadzi na przedmiotowej nieruchomości parking, podczas gdy z materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, aby parkowało tam więcej niż 10 pojazdów mechanicznych, co jest obowiązkowym kryterium dla stwierdzenia, czy przedmiotowy grunt stanowi parking bądź plac postojowy;

3) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak zawieszenia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny w sprawie o zasiedzenie, albowiem ustalenie właściciela nieruchomości determinuje uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

4) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 u.p.b. oraz w związku z § 14 ust. 3 mpzp przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów i w konsekwencji przyjęcie, że utwardzenie działek nr [...] wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że utwardzenie nawierzchni żwirem nie wymagało uzyskania ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, tym bardziej, że miało miejsce przed wejściem w życie mpzp;

5) art. 3 ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.b. przez błędne zakwalifikowanie działania skarżącego (utwardzenia) jako podjęcie prac budowlanych zmierzających do powstania placu postojowego związanego z prowadzoną działalnością gospodarcza i wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy intencją skarżącego było zniwelowanie nierówności gruntowych na jego posesji, zaś organ odwoławczy nie ustalił charakteru wykonanych robót budowlanych oraz w żaden sposób nie zweryfikował w sposób wnikliwy, czy utwardzony grunt stanowi plac postojowy, albowiem nie dysponuje w tym zakresie jakimikolwiek dowodami potwierdzającymi słuszność swoich twierdzeń.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego jest oczywiste, że właściciel nieruchomości podejmuje czynności, które mają na względzie cechy estetyczne swojej posesji i prowadzą do poprawienia jej stanu. Wyrównanie nawierzchni przez wysypanie żwiru bez wykonania żadnej podbudowy czy wzmocnienia nie może być traktowane jako obiekt budowlany, natomiast powierzchnia utwardzenia - przy uwzględnieniu, że znajduje się tam jeszcze budynek gospodarczy przeznaczony do produkcji rolnej - nie pozwala przyjąć, że jest to plac postojowy dla ponad 10 pojazdów mechanicznych. Ponadto zauważono, że utwardzenie miało miejsce na przełomie XX i XXI wieku, kiedy to nie obowiązywał plan miejscowy, a zatem nie ma podstaw do nakazania rozbiórki obiektów, które już wówczas istniały. Z § 14 ust 3 mpzp wynika wprost, że obiekty istniejące przed wejściem w życie planu nie wymagają rozbiórki, chociażby przeznaczenie terenu, na którym powstały, uległo zmianie w świetle tego planu. Uznanie, że przedmiotowy plac postojowy wymagał uzyskania pozwolenia na budowę powinno skutkować wszczęciem postępowania legalizacyjnego, które winno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sprawy zasiedzenia.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem nr 248/2023 z dnia 3 kwietnia 2023 r., wydanym na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 u.p.b., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie z urzędu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2023 r. pełnomocnik uczestnika A. K. przedłożył wykonane w dniu 18 czerwca 2023 r. zdjęcia na potwierdzenie, że parking funkcjonuje (11 zaparkowanych samochodów) i jest obsługiwany przez A. B., który wydaje kwity parkingowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Przedmiotem kontroli Sądu jest reformatoryjna decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nakazująca rozbiórkę utwardzonego placu postojowego dla pojazdów mechanicznych zlokalizowanego na działkach nr [...] w K. .

Postępowanie administracyjne w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte w 2016 r., dlatego na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), do sprawy niniejszej zastosowanie będą miały przepisy ustawy prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej tą ustawą tj. sprzed 19 września 2020 r., a materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 48 ustawy prawo budowlane.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty, o których mowa w art. 29 u.p.b., a art. 30 tej ustawy wymienia obiekty, których wybudowanie wymaga zgłoszenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 10, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, co oznacza, że budowa miejsc postojowych w liczbie przekraczającej 10 stanowisk pozwolenia takiego wymaga (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3050/14; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 77/08, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący twierdzi, że nieruchomość została utwardzona w celu wyrównania terenu, a nie w celu w celu prowadzenia działalności gospodarczej w postaci placu postojowego (potocznie: parkingu), zatem utwardzenie to nie wymagało pozwolenia na budowę.

W pierwszej kolejności zatem rozstrzygnąć należało, czy organ prawidłowo dokonał kwalifikacji spornego obiektu, jako utwardzonego placu postojowego.

Poza wszelkimi wątpliwościami z akt sprawy wynika, że na placu tym faktycznie prowadzony jest parking dla samochodów, oraz, że plac ten zapewnia miejsce dla ponad 10 samochodów osobowych, czyli ponad 10 stanowisk postojowych (k. 6-7, k. 55 - 56, k. 88- 96 akt administracyjnych organu i Instancji).

W niniejszej sprawie trafnie przyjęto, iż w myśl przepisów prawa budowlanego, o charakterze obiektu budowlanego może przesądzać zarówno technologia wykonania, jak i sama funkcja (przeznaczenie), jaką dany obiekt pełni. Jeżeli więc utwardzenie terenu nie jest powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, a powstało wyłącznie w celu zrealizowania samodzielnego parkingu, to samo przeznaczenie wskazuje, że nie jest to urządzenie budowlane lecz odrębny samodzielny obiekt budowlany. W niniejszej sprawie kwestia samej technologii wykonania placu postojowego (utwardzenie kruszywem/żwirem) nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny, że wybudowano obiekt budowlany, którego wybudowanie - z uwagi na to, że liczy ponad 10 stanowisk postojowych - wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Istotne jest, że w celu stworzenia placu postojowego o liczbie dla ponad 10 stanowisk, dokonano (poprzez nawiezienie żwiru/kruszywa) ustabilizowania i wyrównania terenu i teren ten faktycznie od lat wykorzystywany jest jako samodzielny parking dla ponad 10 samochodów. W ten sposób zastosowana technologia (utwardzenie) pozwoliła stworzyć plac postojowy dla samochodów, który da się w tym celu faktycznie wykorzystywać i jest w ten sposób faktycznie wykorzystywany.

Jak wskazał NSA (w podobnej sprawie) w wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 970/17 : "Niewątpliwie nawiezienie i rozprowadzenie na gruncie kruszywa zwiększa twardość podłoża, a więc utwardza je. Budową jest więc nawiezienie na grunt materiału utwardzającego w celu wykonania parkingu (tak też: NSA w ww. wyroku z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2725/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 ustawy Prawo budowlane, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie terenu działek kruszywem w taki sposób, że umożliwia to wykorzystywanie działek jako parkingu, stanowi wykonanie obiektu w postaci placu postojowego. A zatem mamy tutaj do czynienia z obiektem budowlanym o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji wykonanie tego obiektu bez pozwolenia na budowę trafnie skutkowało zastosowaniem przez organ art. 48 ustawy Prawo budowlane."

Nie ma przy tym znaczenia – jak chce skarżący- czy zawsze na placu tym parkuje ponad 10 samochodów, ale istotne jest to, że na placu tym znajduje się ilość miejsca, która pozwala na pomieszczenie (postój) ponad 10 samochodów.

Nie są zatem zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego w zakresie błędnego przyjęcia, iż nieruchomość utwardzono (wyżwirowano) w celu prowadzenia działalności gospodarczej (placu postojowego), a nie w celu wyrównania terenu, co nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.

Dalej wskazać należy, że poza sporem pozostaje, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę przedmiotowego placu postojowego.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa ta jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Jak zatem wynika z art. 48 ust. 2 ustawy prawo budowlane, wdrożenie legalizacji zależy od wstępnego stwierdzenia zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi aktami prawa miejscowego oraz brakiem naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie, ze względu na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, szczegółowo przeanalizowane przez organ w zaskarżonej decyzji – brak było możliwości wdrożenia postępowania legalizacyjnego. Działki [...] położone są bowiem w terenie oznaczonym symbolami REz – tereny zieleni o wysoki reżimie ochrony oraz częściowo na terenie oznaczonym symbolem KL- ulice lokalne.

Skarżący zarzuca, że utwardzenie miało miejsce na początku lat dwutysięcznych, kiedy to nie obowiązywał plan miejscowy. Także i w tym przypadku nie ulega wątpliwości, że postępowanie legalizacyjne służy także ocenie, czy wykonana samowola nie narusza aktualnie obowiązującego ładu przestrzennego, zatem przesłankę zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocenia się według daty rozstrzygania w postępowaniu legalizacyjnym. (por. Wyrok NSA z 25.08.2022 r., II OSK 2033/19, LEX nr 3412645.)

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak zawieszenia postępowania administracyjnego w oczekiwaniu na wynik postępowania toczącego się przed sądem powszechnym o zasiedzenie jednej z działek objętych nakazem rozbiórki. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Nie chodzi przy tym o niemożność wydania decyzji o określonej treści, ale w ogóle jakiejkolwiek decyzji. Jeszcze raz podkreślić należy, że nakaz rozbiórki spowodowany jest brakiem możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego z powodu oczywistej niezgodności samowolnej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zaś z powodu stanu własności tych nieruchomości. Rozstrzygnięcie sądu powszechnego w sprawie zasiedzenia nie ma zatem w sprawie znaczenia prejudycjalnego.

Z wszystkich przywołany wyżej powodów, skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.