Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 681/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 12
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Macle Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 26 maja 2023 r., znak: SKO.41/1985/LI/2023 w przedmiocie jednorazowej opłaty planistycznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 26 maja 2023 r. znak: SKO.41/1985/LI/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania D. S. (dalej jako: skarżący) od decyzji Wójta Gminy Niemce z dnia 14 lutego 2023 r. znak: GN.6725.84.2022 w przedmiocie jednorazowej opłaty planistycznej uchyliło zaskarżoną decyzję oraz ustaliło jednorazową opłatę planistyczną w wysokości 4039,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1200 ha wraz z udziałami [...] części w działkach nr [...] i [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżona decyzja co do zasady odpowiada prawu, zaś odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium wskazało, iż przedmiotowa nieruchomość zmieniła swoje przeznaczenie na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W nowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia 27 czerwca 2017 r. nr XXXI/282/2017) pierwotna działka nr [...], z której powstały m.in. działki [...] i [...], znalazła się w części wschodniej w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną i usługowa (P- 1MN/U), w pozostałej części działka nie zmieniła rolniczego przeznaczenia (udział terenu budowlanego 37%). Przed uchwaleniem w/w planu, działka ta stanowiła grunt przeznaczony pod teren upraw polowych z zakazem zabudowy wokół terenów specjalnych IS (uchwała z dnia 12 stycznia 2004 r. nr XVII/299/04). W nowym planie ustalona została jednocześnie jednorazowa procentowa stawka opłaty planistycznej w wysokości 1% wzrostu wartości nieruchomości dla terenów komunikacji oraz 20% dla pozostałych terenów. Przedmiotowa działka nr [...] wraz z udziałami w działkach nr [...] i [...], po wejściu w życie planu miejscowego, została zbyta przez jej właściciela w dniu 08 września 2021 r. (akt notarialny Rep A nr [...]), a więc przed upływem 5 lat od wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego w/w nieruchomość. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości przed uchwaleniem zmiany planu (jako gruntu rolnego niezabudowanego) na kwotę 12.818,00 zł, zaś po jej uchwaleniu na kwotę 33.017,00 zł. Wzrost wartości wyniósł zatem 20.199,00 zł, od którego ustalana została opłata planistyczna w wysokości 4.039,80 zł, przy zastosowaniu obowiązującej stawki 20%.

Okoliczności powyższe wypełniają dyspozycję art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uzasadniały wszczęcie w stosunku do byłych współwłaścicieli nieruchomości postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

Należy wskazać, iż w sprawie o ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany jedynym dowodem określającym wzrost wartości nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, będący podstawą do naliczenia tejże opłaty. Operat taki został wykonany (ponownie, po uchyleniu wcześniejszej decyzji organu I instancji w sprawie) w dniu 04 stycznia 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. D. (uprawnienia nr [...]).

W ocenie Kolegium, w/w operat szacunkowy wykonany został zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat sporządzony został przez osobę uprawnioną - rzeczoznawcę majątkowego S. D.. Przyjęte w operacie podejście i metody szacowania nieruchomości (podejście porównawcze, metodą porównywania parami) mają oparcie w przepisach prawa, a ich wybór został przez rzeczoznawcę uzasadniony. Przyjęte w procesie wyceny nieruchomości porównawcze są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej pod względem cech istotnych, w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy czym podobieństwo nieruchomości nie oznacza tożsamości nieruchomości porównawczych z nieruchomością wycenianą lecz, z uwagi na charakteryzujące te nieruchomości cechy, ich porównywalność z szacowaną nieruchomości. Zdaniem Kolegium, dobrane do porównania nieruchomości (z katalogu nieruchomości porównawczych) są nieruchomościami podobnymi do wycenianej nieruchomości pod względem przeznaczenia, jak i pozostałych cech istotnych (powierzchni, położenia, klasy bonitacyjnej czy dojazdu — przed zmiana planu, oraz powierzchni, położenia, sąsiedztwa, infrastruktury, dojazdu czy udziału terenu budowlanego). Różnice natomiast co do poszczególnych cech zostały skorygowane za pomocą odpowiednich współczynników, które w badanym przypadku zostały zastosowane w sposób prawidłowy. Zdaniem Kolegium, zarówno metoda szacowania, dobór nieruchomości porównawczych, ich ilość (odpowiednia do przyjętej metody, spośród nieruchomości transakcyjnych przedstawionych w stosownym katalogu), a także sposób ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości przedmiotowej nieruchomości, zarówno przed, jak i po uchwaleniu zmiany planu, nie budzą zastrzeżeń i zostały należycie uzasadnione. Oszacowanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w wyniku wnikliwej analizy rynku nieruchomości, co znajduje potwierdzenie w treści przedmiotowego operatu. Porównanie otrzymanych przez rzeczoznawcę wartości pozwoliło na określenie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku zmiany jej przeznaczenia, a tym samym dało podstawę do naliczenia opłaty planistycznej w oparciu o określone w uchwale stawki procentowe.

Reasumując, w ocenie tut. Kolegium, w rozpatrywanej sprawie zaistniały wszelkie przesłanki do nałożenia na stronę przedmiotowej opłaty. W wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniło się przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości (obecnie jej przeznaczenie budowlano -rolne jest bardziej korzystne) i wzrosła tym samym jej wartość, co zostało w sposób niebudzący wątpliwości wykazane w operacie szacunkowym. Nieruchomość przedmiotowa po zmianie planu została zbyte przed upływem pięciu lat od dnia, w którym zmiana planu miejscowego stała się obowiązująca. Wszczęcie postępowania (wystąpienie z roszczeniem, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nastąpiło w terminie określonym art. 37 ust. 3 w/w ustawy (data wejścia w życie planu 04 września 2017 r., data zbycia nieruchomości 08 września 2021 r., wszczęcia postępowania 03 sierpnia 2022 r.).

Zdaniem Kolegium, przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania nastąpiło zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy pozwolił na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dokonanie jego wnikliwej oceny, której wynik nie pozwala na postawienie zarzutu wydania przez organ I instancji decyzji ustalającej opłatę planistyczną z naruszeniem prawa. Sama zaś wysokość przedmiotowej opłaty ustalona została w sposób prawidłowy, w oparciu o obowiązującą stawkę procentową określoną w stosownej uchwale.

Podkreślić zarazem należy, iż zgodnie z art. 10 § 1 Kpa, w toku postępowania administracyjnego stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów.

Odnosząc się do podniesionej w treści odwołania kwestii różnicy pomiędzy wyceną nieruchomości o większej powierzchni w 2019 r., a obecną wyceną nieruchomości o powierzchni znacznie mniejszej Kolegium wskazało, że na wartość nieruchomości ma wpływ wiele czynników takich jak chociażby data zbycia (wówczas przyjmuje się nieruchomości porównawcze z odpowiednich okresów ich zbycia), powierzchnia, położenie czy przeznaczenie (w tym proporcje przeznaczeń przy przeznaczeniu mieszanym) i nie jest możliwe proste zestawienie sporządzonych dla takich nieruchomości operatów i przyjętych w nich danych oraz dokonanie ich oceny porównawczej. Rozbieżność pomiędzy określonymi wartościami dwóch różnych nieruchomości o różnych cechach, zbytych w różnym czasie, jest normalna i nie stanowi podstawy do kwestionowania poprawności wyceny żadnej z nich.

Końcowo Kolegium wskazało, że organ I instancji błędne obciążył przedmiotową opłatą jedynie D. S., z pominięciem jego małżonki E. S.. Właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli oboje małżonkowie na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej, zatem opłata obciąża ich oboje. W tym stanie rzeczy, tut. Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, naprawiając błąd organu I instancji w w/w zakresie. Organ odwoławczy zaznaczył, iż postępowanie administracyjne toczyło się w stosunku do obojga małżonków, nie zaś jedynie do jednego z nich. Skarżący zaś występował w charakterze strony, jak i pełnomocnika swojej małżonki.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł D. S. reprezentowany przez adwokata Z. K.. Skarżący zarzucił decyzji:

1. naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do ustalania wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego przyjąć należy wartość nieruchomości w dacie jej sprzedaży (ustaloną przez biegłego w operacie szacunkowym) w sytuacji, gdy z przepisu tego wynika wprost, iż to wysokość opłaty winna być ustalona na dzień dokonania sprzedaży nieruchomości, natomiast wzrost wartości nieruchomości winien być ustalony jedynie w oparciu o skutki uchwalenia/zmiany planu miejscowego, z pominięciem innych okoliczności wpływających na wzrost wartości nieruchomości, w szczególności z wyłączeniem ewentualnego podziału/scalenia lub wzrostu wartości nieruchomości "w czasie";

2. naruszenie art. 36 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do ustalania wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego przyjąć należy wartość nieruchomości w dacie jej sprzedaży (ustaloną przez biegłego w operacie szacunkowym) w sytuacji, gdy z przepisu tego wynika wprost, iż to wysokość opłaty winna być ustalona na dzień dokonania sprzedaży nieruchomości, natomiast wzrost wartości nieruchomości winien być ustalony jedynie w oparciu o skutki uchwalenia/zmiany planu miejscowego, z pominięciem innych okoliczności wpływających na wzrost wartości nieruchomości, w szczególności z wyłączeniem ewentualnego podziału/scalenia lub wzrostu wartości nieruchomości "w czasie";

3. Naruszenie art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że operat z dnia 4 stycznia 2023 r. sporządzony przez S. D. jest prawidłowy w sytuacji, gdy wycena przedstawiona w operacie opiera się na ustaleniu wartości sprzedanej nieruchomości na dzień dokonania sprzedaży, zaś §50 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym (w brzmieniu przed uchyleniem) do ustalenia wysokości opłaty planistycznej na potrzeby operatu przyjmuje się ceny z dnia zbycia nieruchomości, został uchylony z końcem lipca 2011 r.;

4. Naruszenie art. 16 §1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ustalenie nowej wysokości opłaty planistycznej, w oparciu o nowy operat szacunkowy w sytuacji, gdy w obrocie prawnym znajduje się już ostateczna i prawomocna decyzja nr [...] z dnia 27.06.2019 r. określająca wysokość opłaty planistycznej (dla wtedy jeszcze niepodzielonych nieruchomości [...] oraz [...]).

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 16 sierpnia 2023 r. podniósł, że nie oponuje co do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. – organ wniósł o rozpatrzenie sprawy w tym trybie, a skarżący nie wnioskował o przeprowadzenie rozprawy.

Przechodząc do meritum sprawy przypomnieć należy, że przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć jest ustalenie D. S. i E. S. opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,1200 ha wraz z udziałami [...] części w działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę prawną ustalenia opłaty planistycznej stanowi przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Możliwość ustalenia powyższej opłaty (tzw. renty planistycznej) jest ograniczona czasowo, albowiem w świetle art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. dochodzenie przedmiotowej opłaty winno nastąpić w ciągu pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiany stały się obowiązujące. Podkreślić w tym miejscu należy, że termin ten należy rozumieć jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1247/17, LEX nr 2664951).

Opłatę ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta w drodze decyzji (art. 37 ust. 6 u.p.z.p.). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.)

Z przytoczonych przepisów wynika, że powstanie obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej uwarunkowane jest zaistnieniem następujących okoliczności. Po pierwsze – musi dojść do wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pod drugie – właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, musi dokonać jej zbycia. Po trzecie, w terminie 5 lat od daty wejścia w życie zmiany planu miejscowego, musi dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

W niniejszej sprawie przyjąć należy, że wszystkie ww. przesłanki wystąpiły.

Przede wszystkim nie jest kwestionowany fakt, że w dniu 27 czerwca 2017 r. na podstawie uchwały Rady Gminy [...] nr XXX/282/2017 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2017 r., poz. 3374) dokonano zmiany przeznaczenia działek, których dotyczyło przedmiotowe postępowanie. Zmiana przeznaczenia ww. nieruchomości w planie miejscowym polegała na tym, że pod rządami poprzednio obowiązującego planu miejscowego - uchwała nr XVII(299)04 Rady Gminy [...] z dnia 12 stycznia 2004 r., przedmiotowe działki leżały w terenie upraw polowych z zakazem zabudowy wokół terenów specjalnych IS. W wyniku zmiany planu dokonanego uchwałą z 2017 r. w części wschodniej działki przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową P-1MN/U w pozostałej części nie zmieniono przeznaczenia działek. Powołana wyżej uchwała z dnia 27 czerwca 2017 r. ustaliła jednocześnie wysokość opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., na 1% wzrostu wartości nieruchomości dla terenów komunikacji i 20% wzrostu wartości nieruchomości dla terenów pozostałych.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest ustalenie, że w dniu 8 września 2021 r., a więc już po wejściu w życie powyższej zmiany planu miejscowego, współwłaściciele (małżonkowie [...] i E. S.) działki nr [...] położonej w [...], gmina [...], zbyli przysługujące im prawo własności do ww. nieruchomości wraz z udziałem w działkach nr [...] i [...] stanowiącymi drogę wewnętrzną. Okoliczność tę potwierdza dołączony do akt sprawy akt notarialny umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] (k. 28-39 akt adm. I inst.).

Analiza sprawy nie pozostawia wątpliwości co do zachowania przez Wójta Gminy Niemce terminu do dochodzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikającego z art. 37 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p. Postępowanie w tym przedmiocie zostało bowiem wszczęte przez organ pierwszej instancji postanowieniem z 3 sierpnia 2022 r. (doręczonym 8.08.2022 r.), a więc przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie zmiany planu miejscowego (tj. od 5.09.2017 r.).

Zarówno treść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, jak i późniejszej skargi na decyzję organu odwoławczego, a także popierającego skargę pisma procesowego, wskazują, że skarżący co do zasady nie kwestionują oceny, iż dokonana zmiana planu miejscowego z 2017 r., skutkowała wzrostem wartości nieruchomości stanowiących przed dniem 8 września 2021 r. ich własność. Istota sporu nie ogranicza się jednak do ustalonej przez organy wysokości wzrostu wartości tych nieruchomości, gdyż skarżący podnosi, że w związku z decyzją organu I instancji z dnia 27 czerwca 2019 r. wydaną w trybie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. w ogóle nie było podstaw do ustalania opłaty planistycznej. Zarzuty zawarte w skardze zmierzają ponadto do podważenia oszacowania wartości nieruchomości w dacie jej sprzedaży. Zdaniem skarżącego należało oszacować wartość nieruchomości na dzień dokonania sprzedaży nieruchomości, natomiast wzrost wartości nieruchomości winien być ustalony jedynie w oparciu o skutki uchwalenia zmiany planu miejscowego, z pominięciem innych okoliczności, jak m.in. podział nieruchomości.

W ocenie Sądu, zarzuty skarżących nie są jednak zasadne.

Podstawę ustalenia wysokości wzrostu wartości nieruchomości będących przedmiotem sprawy stanowił operat szacunkowy z dnia 4 stycznia 2023 r. sporządzony na zlecenie Wójta Gminy Niemce przez rzeczoznawcę majątkowego S. D..

Wyjaśnić należy, że operat szacunkowy jest sformalizowaną prawnie opinią rzeczoznawcy majątkowego, opartą na posiadanych przez niego wiadomościach specjalnych. Oczywiście operat szacunkowy podlega ocenie, jak każdy element materiału dowodowo, jednak trzeba mieć na uwadze jego specyfikę. Skoro bowiem zgodnie z art. 84 k.p.a., organ powołuje biegłego w sytuacji, gdy sam nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, to konstatacja ta determinuje zakres oceny tego elementu materiału dowodowego. Niewątpliwie organ ma obowiązek ocenić opinię (w tym wypadku operat) z punktu widzenia prawidłowości formalnej (w tym zastosowania prawnie określonej metodologii sporządzania operatu), logiki, spójności, zgodności z doświadczeniem życiowym. Jednakże ani organ, ani sąd administracyjny, nie mogą wkraczać w istotę wiadomości specjalnych, ponieważ nimi nie dysponują.

Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. (mającego z mocy art. 37 ust. 12 u.p.z.p. zastosowanie przy ustalaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia wysokości opłaty planistycznej), wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3197/19 (LEX nr 3519264), brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. To bowiem autor operatu, a nie organ lub sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Zatem tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Możliwość weryfikacji ustaleń zawartych w operacie szacunkowym wyłącznie w trybie art. 157 u.g.n. potwierdzono również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 17 sierpnia 2023 r. Sąd ten wskazał, że ustanowioną przepisem art. 80 k.p.a. zasadę swobodnej oceny dowodów organu modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Jeśli więc istnieją zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego należy zwrócić się do tej organizacji, a nie oczekiwać, iż to organ zakwestionuje jego prawidłowość. Przepisy prawa nie przewidują innej możliwości zakwestionowania ustalonej operatem szacunkowym wartości nieruchomości. (zob. wyrok NSA z 17 sierpnia 2023 r. sygn. akt III FSK 1367/22, CBOSA)

Dodać należy, że weryfikacja opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, na mocy przepisu art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. jest możliwa tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. Przy czym przepisy prawa nie ograniczają kręgu podmiotów, które mogą wystąpić o taką weryfikację. Zatem mogli wystąpić o to także skarżący, jeżeli uważał, że sporządzony w sprawie operat jest wadliwy. Z możliwości tej jednak strony nie skorzystały, dokonując własnej oceny, której twierdzenia stanowią tylko wyraz niezadowolenia z oszacowanej wartości nieruchomości i które nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym.

W ocenie Sądu, dokonanej w niniejszej sprawie przez organy obu instancji ocenie operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości opłaty planistycznej, nie można zarzucić wadliwości. Organy zasadnie opinii tej przyznały moc dowodową. Sporządzonemu operatowi nie można bowiem postawić zarzutów naruszenia elementów formalnych (procedury i metodologii sporządzania), ani sprzeczności z logiką czy doświadczeniem życiowym, ani niespójności czy niepełności.

Przypomnieć należy, że ustalenie przez biegłego wartości przedmiotowych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem przed zmianą planu miejscowego oraz po jego zmianie, dokonane zostało przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami.

Z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Metoda porównania parami polega natomiast na porównaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Definicję nieruchomości podobnej zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., który stanowi, że jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Chodzi tu o czynniki cenotwórcze, które winny być możliwie najbardziej zbliżone do siebie.

Istotą podejścia porównawczego jest zatem istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Jakkolwiek zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, podkreślić trzeba, że podobieństwo nieruchomości nie jest jednak równoznaczne z ich identycznością.

Zdaniem Sądu, katalog nieruchomości podobnych uwzględnionych przez biegłego w ramach dokonywanej wyceny, nie budzi zastrzeżeń dających podstawy do zakwestionowania prawidłowości operatu w tym zakresie. Zarówno transakcje uwzględnione podczas wyceny działki zbytej przez skarżącego według ich przeznaczenia przed zmianą planu miejscowego, jak i podczas wyceny działki według nowego przeznaczenia, dotyczyły nieruchomości spełniających kryteria nieruchomości podobnej (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Dokonując wyceny nieruchomości według przeznaczenia sprzed zmiany planu biegły przyjął do porównania 3 transakcje nieruchomościami gruntowymi o zbliżonych parametrach do nieruchomości wycenianej, będącymi przedmiotem prawa własności położonych w miejscowościach [...]. Transakcje te miały miejsce odpowiednio: w dniu 10 marca 2020 r., w dniu 27listopada 2020 r. i w dniu 39 listopada 2020 r. W tabeli znajdującej się na str. 12 operatu opisano wskazane nieruchomości oraz wskazano cechy rynkowe i ich ocenę. Podobnie biegły uczynił dokonując wyceny nieruchomości po zmianie planu, przy uwzględnieniu transakcji obejmującej 3 działki o przeznaczeniu pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz w części tereny upraw polowych z miejscowości B. oraz D. dokonanych w okresie od 12 września 2019 r. do 7 maja 2021 r. Dokonując wyceny nieruchomości zbytych przez skarżącego w oparciu o tak ustalony katalog nieruchomości podobnych, biegły dokonał ponadto korygowania ceny.

Sąd podziela stanowisko organów, iż sporządzony przez biegłego S. D. operat szacunkowy nie zawiera nieścisłości, ani też błędów metodologicznych bądź rachunkowych. Biegły wyjaśnił zastosowaną metodologię, a także dobór działek do wyceny. Wnioski operatu są jasne i logiczne, a przez to brak jest podstaw, by kwestionować ich poprawność. Jak już wyżej wskazano, to rzeczoznawca majątkowy, dysponując wiedzą specjalistyczną, decyduje o doborze nieruchomości do porównania, a więc również o ilości tych nieruchomości. W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw by zarzucić biegłemu błędy w przeprowadzanej wycenie.

Zdaniem Sądu biegły prawidłowo dokonał wyceny nieruchomości na dzień ich sprzedaży, co wynika wprost z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie powoływane zarzuty skargi są niezasadne.

Brak jest zatem podstaw do zakwestionowania prawidłowości opartych na sporządzonym w dniu 4 stycznia 2023 r. operacie szacunkowym ustaleń zarówno co do wartości przedmiotowych działek przed zmianą planu miejscowego (12 818,00 zł), jak i co do ich wartości po wejściu w życie tej uchwały (33 017,00 zł). Należy przy tym wskazać, że cena jaką uzyskali sprzedający za ww. działkę wraz z udziałami w drodze wewnętrznej – to 143 000,00 zł. Realna wartość rynkowa przedmiotowych nieruchomości uzyskana wskutek zmiany planu miejscowego znacząco przewyższa oszacowaną przez biegłego. Świadczyć to może jedynie o niedoszacowaniu przez biegłego wartości nieruchomości i zbyt niskiej opłacie nałożonej w przedmiotowym postępowaniu. Okoliczność ta jednak nie była brana pod uwagę, aby nie wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej.

W tych okolicznościach organy zasadnie przyjęły w oparciu o wskazany powyżej operat, że wskutek wejścia w życie uchwały Nr XXXI/282/2017 Rady Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2017 r., która zmieniła przeznaczenie w planie miejscowym działki nr [...] wartość zbytej przez skarżących nieruchomości wzrosła. Tym samym prawidłowo – bazując na kwocie określonej w operacie oraz stawkach procentowych określonych w ww. uchwale – ustalono wysokość należnej od skarżących opłaty planistycznej na kwotę 4039,80 zł – (20 199 zł x 20%).

Sąd nie podziela zarzutów skargi, jakoby bezprzedmiotowe było ustalanie na podstawie zaskarżonej decyzji opłaty planistycznej w związku z wydaniem przez Wójta Gminy Niemce decyzji z dnia 27 czerwca 2019 r. znak: GN.6725.30.2019, w której określono jednorazową opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości działki nr ew. [...] oraz nr [...] na kwotę 14 588,60 zł. Należy podkreślić, że powyższa decyzja została wydana na wniosek [...] i D. S. w trybie art. 37 ust. 7 u.p.z.p. Jednakże właściciele tych nieruchomości nie zdecydowali się sprzedać tych nieruchomości w całości. Skarżący jako współwłaściciel nieruchomości zbył działkę nr [...] wraz z udziałami w drodze wewnętrznej (działki nr [...] i [...]) po dokonaniu podziału pierwotnych (dużych) działek nr [...] i [...]. Należy więc uznać, że przedmiot decyzji z dnia 29 czerwca 2019 r. nie był tożsamy z przedmiotem zaskarżonej decyzji organu I instancji z dnia 14 lutego 2023 r. Zasadnym było więc po sprzedaży działki nr [...] wraz z udziałami dokonać oszacowania wartości tejże nieruchomości na dzień jej sprzedaży i obciążenie D. S. i E. S. opłata planistyczną. Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem zawartym w skardze, z którego wynika, iż opłata planistyczna przy sprzedaży działki nr [...] wraz udziałami powinna stanowić proporcjonalną część opłaty planistycznej ustalonej w oparciu o decyzję z dnia 29 czerwca 2019 r. Zbycie nieruchomości przez skarżących nastąpiło bowiem w sierpniu 2021 r., a jednym z istotnym czynników warunkujących cenę nieruchomości jest dzień sprzedaży oraz jej obszar, dlatego też zasadne było pomimo istnienia w obronie prawnym decyzji z dnia 27 czerwca 2019 r. w przedmiocie opłaty planistycznej dla działek nr [...] i [...] wydać nową decyzję z dnia 14 lutego 2023 r. w odniesieniu do działek [...] [...], [...].

Na marginesie należy jednak zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 16 czerwca 2023 r. znak: GN.6725.84.2022, która ponownie nakłada jednorazową opłatę planistyczną na D. i E. S. z tytułu wzrostu wartości działek nr [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W związku z tożsamym przedmiotem decyzji z dnia 16 czerwca 2023 r. oraz zaskarżonej decyzji z dnia 14 lutego 2023 r. organ wyższego stopnia powinien, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, rozważyć konieczność stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 16 czerwca 2023 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku