Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1680/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135q ust. 1 i 7 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2023 poz 171
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak–Kubiak sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Drapczyńska-Sobiczewska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 869/22 w sprawie ze skargi R.T. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 25 lutego 2022 r. nr 597 w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R.T. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 869/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.T. (skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 25 lutego 2022 r. nr 597 w przedmiocie zwolnienia ze służby. W rozstrzygnięciu przyjęto następujący stan faktyczny i prawny:

Wnioskiem z 27 kwietnia 2021 r. Naczelnik Zarządu w Krakowie Centralnego Biura Śledczego Policji zwrócił się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej: "Komendant) o wszczęcie postępowania w przedmiocie zwolnienia R.T. - wówczas eksperta Wydziału do Zwalczania Zorganizowanej Przestępczości Narkotykowej Zarządu w Krakowie Centralnego Biura Śledczego Policji, delegowanego z urzędu do czasowego pełnienia służby w Zarządzie w Warszawie tej jednostki, ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Wniosek uzasadniono tym, iż policjant w czasie pełnienia służby wykazywał się liczną i długotrwałą absencją (w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia sporządzenia wniosku przebywał na zwolnieniach lekarskich przez 390 dni), co nie pozostaje bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań nałożonych na Zarząd w Krakowie Centralnego Biura Śledczego Policji. Ponadto przełożony policjanta wyjaśnił, że liczna korespondencja związana z roszczeniami i rzekomymi nieprawidłowościami wskazywanymi przez skarżącego, wielokrotnie powodowała konieczność zaangażowania wielu osób w wyjaśnianie, sprawdzanie i ustosunkowywanie się do czynionych zarzutów, nierzadko i wielokrotnie tych samych. Każdorazowa weryfikacja tych zarzutów nie potwierdziła natomiast ich prawdziwości. Swoim zachowaniem skarżący powodował dezorganizację służby, obarczanie dodatkowymi i czasochłonnymi czynnościami innych osób, co również nie pozostawało bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań nałożonych na Zarząd w Krakowie Centralnego Biura Śledczego Policji. Podkreślono również, że policjant w kierowanej korespondencji dawał wyraz braku szacunku do formacji, jaką jest Policja oraz braku szacunku do przełożonych, bowiem w zawiadomieniach do podmiotów zewnętrznych - Prokuratury, Urzędu Ochrony Danych Osobowych wielokrotnie naruszał wizerunek Policji, kwestionując jej funkcjonowanie.

Ponadto wskazano na prowadzone i zakończone w stosunku do policjanta postępowania dyscyplinarne. W związku z powyższym stwierdzono, że nastąpiła całkowita utrata zaufania w stosunku do wymienionego oficera, co uniemożliwia dalszą z nim współpracę.

Komendant pismem z 30 kwietnia 2021 r. poinformował policjanta o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Jednocześnie pouczył o przysługujących policjantowi uprawnieniach i obowiązkach związanych z przedmiotowym postępowaniem, a także wskazał, że może zapoznać się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Ponadto, zgodnie z art. 43 ust. 4 ustawy o Policji, wezwał policjanta do wskazania zakładowej organizacji związkowej, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, w terminie 3 dni od dnia doręczenia wezwania.

12 maja 2021 r. skarżący zapoznał się w siedzibie organu z aktami prowadzonego postępowania administracyjnego, a także sporządził z nich notatki. Nie złożył w tym dniu żadnych żądań ani nie sformułował zarzutów. Ponadto 17 maja 2021 r. wpłynęło pismo skarżącego z 9 maja 2021 r., w którym, jako zakładową organizację związkową, o której mowa w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, wskazał on Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Policjantów województwa małopolskiego. Ponadto wniósł o udzielenie informacji na temat tego, jakie postępowania dyscyplinarne oraz jakie zwolnienia lekarskie (za jaki okres) brane są pod uwagę. Wyjaśnił też, że będzie brał udział w toczącym się postępowaniu, w tym zamierza przeglądać akta sprawy i uzyskiwać z nich kopie. Odpowiedzi w tym zakresie udzielono policjantowi pismem z 16 czerwca 2021 r.

Również 12 maja 2021 r. (data wpływu 21 maja 2021 r.) skarżący wystąpił ze skargą do KGP na czynności związane z prowadzeniem postępowania administracyjnego. Skarga przekazana została do KGP, który pismem z 14 czerwca 2021 r. zwrócił ją, na podstawie art. 234 pkt 1 k.p.a., zgodnie z właściwością, Komendantowi. 21 maja 2021 r. do Centralnego Biura Śledczego Policji wpłynęło pismo policjanta, w którym wymieniony wniósł o:

1. wskazanie, kiedy wszczęto postępowanie i "od jakiej czynności",

2. rozszerzenie okresu pozostawania na zwolnieniach lekarskich do 2008,

3. włączenie do akt sprawy dokumentacji w zakresie wypadków w drodze do służby, którym ulegał od roku 2018 i ustalenie absencji chorobowej związanej z tymi zdarzeniami,

4. wskazanie co było podstawą określonych zdarzeń wobec niego, zaistniałych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. (w tym o załączenie określonej dokumentacji).

Pismem z 10 czerwca 2021 r. Komendant wystąpił do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa małopolskiego, o opinię w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby w Policji. Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów pismem z 25 czerwca 2021 r. poinformował, że Prezydium tego Zarządu wyraziło opinię, że "wymierzenie kary zwolnienia" skarżącemu jest przedwczesne i "kara ta jest nieadekwatna do treści formułowanych wobec niego zarzutów".

Komendant postanowieniem nr 180/21 z 14 lipca 2021 r., doręczonym w dniu 19 lipca 2021 r., odmówił uwzględnienia złożonych wniosków dowodowych z 12 maja 2021 r., z 7 czerwca 2021 r., z 23 czerwca 2021 r., z 25 czerwca 2021 r., z 29 czerwca 2021 r. oraz z 6 lipca 2021 r.

Raportem z 21 lipca 2021 r. policjant zwrócił się o poinformowanie, jakie czynności podjęto w związku ze skargą z 12 maja 2021 r. Wniósł również o potraktowanie tej skargi jako odrębnej sprawy. Pismem z 14 lipca 2021 r. poinformowano, że kwestie podniesione w skardze są procedowane w ramach postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W lipcu i sierpniu skarżący złożył kolejne wnioski dowodowe, zaś 13 sierpnia 2021 r. do Centralnego Biura Śledczego Policji wpłynął zaś (kierowany również do pełnomocnika KGP ds. Ochrony Praw Człowieka oraz pełnomocnika Komendanta ds. Ochrony Praw Człowieka) wniosek policjanta o "zajęcie stanowiska w zakresie naruszania moich praw człowieka m.in. w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wydział Kadr i Szkolenia".

Pismem z 26 sierpnia 2021 r. Komendant poinformował skarżącego o sposobie załatwienia skargi z 12 maja 2021 r., uzupełnionej wystąpieniem z 8 lipca 2021 r. i raportem z 21 lipca 2021 r., stwierdzając, że skarga ta nie jest zasadna.

Postanowieniem nr 200/21 z 10 września 2021 r., Komendant odmówił uwzględnienia złożonych wniosków dowodowych z 21 lipca 2021 r., z 29 lipca 2021 r., z 2 sierpnia 2021 r., z 5 sierpnia 2021 r., z 9 sierpnia 2021 r., z 10 sierpnia 2021 r., z 17 sierpnia 2021 r., z 18 sierpnia 2021 r. oraz z 7 września 2021 r.

Pismem z 10 września 2021 r., doręczonym w dniu 14 września 2021 r., poinformowano policjanta o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie, a także o uprawnieniach, które może zrealizować w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma.

Pismem z 13 września 2021 r. skarżący wniósł o ustalenie, ile raportów składał w okresach od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 17 lipca 2019 r., od dnia 19 lipca 2019 r. do dnia 20 grudnia 2020 r. oraz od dnia 22 grudnia 2020 r. do dnia 17 lipca 2021 r., zaś pismem z 17 września 2021 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia procedowania w sądzie spraw dyscyplinarnych prowadzonych przeciwko niemu.

Ponadto 21 września 2021 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy oraz wykonał ich fotokopie. Jednocześnie stwierdził, że kolejność kart w tych aktach została zmieniona, a także, iż brak jest dokumentów, z którymi zapoznawał się 12 maja 2021 r. Podaniem z 21 września 2021 r. skarżący zwrócił się o wyznaczenie terminu, w którym będzie mógł złożyć wnioski uzupełniające do sprawy, natomiast w piśmie z 22 września 2021 r. stwierdził, że cofa wniosek złożony po zapoznaniu się z aktami sprawy o: "wyjaśnienie tych zmian i okoliczności braku części dokumentacji".

Postanowieniem nr 204/21 z 24 września 2021 r., Komendant odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego.

21 września 2021 r. do Komendanta wpłynął wniosek skarżącego z 20 września 2021 r. o przeprowadzenie ustaleń w zakresie obecnie pełnionej służby, w tym uzyskanie bieżącej oceny od przełożonych w Zarządzie w Warszawie Centralnego Biura Śledczego Policji.

Pismem z 27 września 2021 r. skarżący złożył trzy wnioski, którymi wystąpił do: Prokuratora Prokuratury Rejonowej del. do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu, Prokuratora Krajowego Małopolskiego Wydziału Zamiejscowego Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji w Krakowie oraz Naczelnika Zarządu w Krakowie Centralnego Biura Śledczego Policji, z prośbą o "nadanie im właściwego biegu i umieszczenie w aktach sprawy".

Pismem z 30 września 2021 r. skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie, na podstawie art. 96a § 1 k.p.a., rozprawy z udziałem prokuratora, przedstawiciela Rzecznika Praw Obywatelskich, przedstawiciela Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka oraz przedstawiciela NSZZ Policjantów.

Postanowieniem nr 241/21 z 29 października 2021 r. Komendant odmówił uwzględnienia złożonych wniosków dowodowych z 13 września 2021 r., z 20 września 2021 r. oraz z 27 września 2021 r. oraz odmówił przeprowadzenia mediacji i rozprawy.

Rozkazem personalnym nr 1760/21 z 3 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 4 i ust. 6 ustawy o Policji, Komendant zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 16 listopada 2021 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższy rozkaz doręczono skarżącemu 5 listopada 2021 r.

W uzasadnieniu rozkazu organ wskazał na liczną i długotrwałą absencję policjanta oraz jej wpływ na funkcjonowanie i realizację zadań nałożonych na Zarząd w Krakowie Centralnego Biura Śledczego Policji. Zaznaczono, że liczna korespondencja związana z roszczeniami i rzekomymi nieprawidłowościami wskazywanymi przez skarżącego wielokrotnie powodowała konieczność zaangażowania wielu osób w wyjaśnianie, sprawdzanie i ustosunkowywanie się do czynionych zarzutów. Powyższe powodowało dezorganizację służby, obarczanie dodatkowymi i czasochłonnymi czynnościami innych, co nie pozostawało bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań nałożonych na Zarząd w Krakowie Centralnego Biura Śledczego Policji. Podkreślono, że skarżący w swojej korespondencji dawał wyraz braku szacunku do formacji, jaką jest Policja, braku szacunku do przełożonych przez składanie zawiadomień do podmiotów zewnętrznych - Prokuratura, Urząd Ochrony Danych Osobowych. Wskazano też na fakt, iż dopuścił się przewinień dyscyplinarnych. Ponadto organ wskazał, iż nastąpiła całkowita utrata zaufania w stosunku do skarżącego ze strony bezpośrednich przełożonych, co uniemożliwia dalszą współpracę.

Organ podkreślił, że podstawę wszczęcia postępowania stanowiła między innymi liczna absencji skarżącego, który przebywał na zwolnieniach lekarskich, z przerwami, od 8 maja 2018 do 12 marca 2021 r. (łącznie 393 dni). Jako istotne uznano powtarzające się zachowania funkcjonariusza związane z brakiem przestrzegania obowiązujących w Policji jako instytucji zhierarchizowanej, zasad podporządkowania się dyscyplinie służbowej.

19 listopada 2021 r. wpłynęło do organu odwołanie skarżącego od powyższego rozkazu personalnego. Uzupełnienie odwołania skarżącego wpłynęło natomiast 24 listopada 2021 r.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr 597 z 25 lutego 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji z 3 listopada 2021 r.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego KGP zwrócił uwagę, że podstawę materialnoprawną zwolnienia policjanta ze służby w Policji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zatem w rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyjaśnienia i oceny, czy w obecnym stanie faktycznym pozostawienie policjanta w służbie narusza ważny interes tej formacji.

Zdaniem organu, przedmiotem tego postępowania nie jest wyłącznie absencja policjanta w służbie w okresie od dnia 8 maja 2018 r. do dnia 12 marca 2021 r., która miała negatywny wpływ na organizację służby w komórce organizacyjnej, w której pełnił on służbę, zachowania wypełniające znamiona przewinienia dyscyplinarnego stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami, ale okoliczności towarzyszące całemu ciągowi zdarzeń, a w szczególności zachowanie policjanta w poszczególnych zdarzeniach, jego postawa oraz czynności, które podjął, a także jego zachowanie w stosunku do innych osób uczestniczących w tych zdarzeniach, a w szczególności wobec jego przełożonych. KGP podkreślił również, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie badał ponownie, czy w wyniku popełnienia poszczególnych czynów policjant może pełnić dalej służbę, a w szczególności nie oceniał ich w kontekście konieczności ponownego ukarania za nie, ale czy okoliczności stanowiące pewien ciąg zdarzeń (zależnych oraz niezależnych od woli policjanta), w które wpisują się m.in. zachowania wyczerpujące znamiona przewinień dyscyplinarnych, zachowania nielicujące z godnością piastowanej funkcji, bądź świadczące o utracie zaufania do tego policjanta, nieposzlakowanej opinii, jak również zdolności do pełnienia służby w formacji zmilitaryzowanej i zhierarchizowanej, podległej szczególnej dyscyplinie służbowej, której jest gotów się podporządkować, spowodowały konieczność wykluczenia tego policjanta z szeregów formacji policyjnej, z uwagi na "ważny interes służby". Organ wskazał, że punktem odniesienia (punktem centralnym) tego postępowania nie jest wyłącznie sam policjant, ale przede wszystkim dobro formacji konkretyzujące się w pojęciu ważnego interesu służby. Z uwagi jednak na ilość zdarzeń (stanów faktycznych) podlegających ocenie, każda kwestia wymagać będzie odrębnego potraktowania i analizy.

Organ wskazał, że bezspornym jest, że skarżący w okresie od dnia 8 maja 2018 r. do dnia 12 marca 2021 r. przedstawił kilkadziesiąt zaświadczeń lekarskich stwierdzających jego niezdolność do służby łącznie na okres 393 dni, tj. na okres ponad 1 roku. Poszczególne nieobecności policjanta w służbie z powodu choroby były usprawiedliwiane zaświadczeniami lekarskimi od lekarzy różnych specjalności. KGP podkreślił, że w żaden sposób nie kwestionuje zasadności wystawienia zwolnień lekarskich. Organ nie podważył również tego, iż okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Stwierdził natomiast, że rozpoznając sprawę, organ bada jednak wpływ zwolnień lekarskich na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby.

W ocenie organu niezaprzeczalnym pozostaje, że sytuacja policjanta wpływała negatywnie na organizację służby w komórce organizacyjnej, w której zobowiązany był do pełnienia służby. Skarżący winien bowiem realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem w okresie od dnia 8 maja 2018 r. do dnia 12 marca 2021 r. przebywał on na zwolnieniach lekarskich łącznie przez ponad 1 rok. Powyższa sytuacja rzutuje więc ujemnie na ważny interes służby w komórce organizacyjnej, w której zobowiązany był do pełnienia służby, a także jednostce Policji, w której pełnił on służbę, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki.

Zdaniem KGP zwiększona ilość zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się także na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości ich własnych zadań, jak również generuje służbę w wymiarze ponadnormatywnym. Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem społecznym, a tym samym z "ważnym interesem służby". Ponadto absencja policjanta w służbie, z uwagi na charakter komórki organizacyjnej, w której zobowiązany był on do jej pełnienia, miała wpływ na rzeczywiste i skuteczne realizowanie ustawowych zadań Policji. KGP wskazał również, że brak dyspozycyjności, bo tak należy odczytywać tę absencję funkcjonariusza w służbie, niezależnie od jej przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby.

KGP zwrócił uwagę na fakt, że Małopolska Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w Krakowie wydała orzeczenie nr RKLKr-683-2021/F/POL, którym ponownie zaliczyła policjanta do kategorii "A" - a tym samym potwierdziła swoje poprzednie orzeczenie, którym wymieniony został uznany za zdolnego do służby. Pomimo tego skarżący w okresie od dnia 26 listopada 2020 r. do dnia 12 marca 2021 r. przedkładał kolejne zwolnienia lekarskie, którymi przerywał okresy pełnienia służby. Organ wyjaśnił, że nie ocenia prawidłowości prowadzonego postępowania przed komisją lekarską podległą ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, ale wyłącznie negatywne skutki jakie swoim działaniem wywołał policjant w sferze służbowej, które w sposób bezpośredni naruszyło "ważny interes służby".

W ocenie KGP bezprzedmiotowym także byłoby badanie w niniejszym postępowaniu, czy funkcjonariusz zamierzał na stałe powrócić do służby, czy chce ją kontynuować, a także czy swoją postawą prezentowaną w przyszłości wykazałby, że spełnia wszystkie wymogi niezbędne do służby w Policji. Zdaniem organu nie sposób nie odnieść się także do oceny efektywności i skuteczności realizowanych przez policjanta zadań. Jak podał sam skarżący w złożonym odwołaniu, był okres, kiedy zabrano mu wszystkie postępowania przygotowawcze, które prowadził i nie przydzielono nowych zadań. W opinii organu nie można ad hoc zgodzić się z założeniem skarżącego, że był to jeden z elementów, który miał doprowadzić do tego, iż sam zwolni się ze służby. Wręcz przeciwnie. Świadczy wyłącznie o tym, że postawa policjanta nie dawała gwarancji (rękojmi) należytego, rzetelnego i terminowego wykonywania przez niego obowiązków służbowych. Skoro długotrwale przebywał on na zwolnieniach lekarskich, a następnie po powrocie opóźniał możliwość jednoznacznego ustalenia zdolności do służby, nie może budzić wątpliwości, iż faktyczny jego powrót do służby nie stanowił dostatecznej gwarancji dalszego rzeczywistego świadczenia przez niego służby. KGP dodał, że stosunek służbowy charakteryzuje się pewnymi specyficznymi elementami, których brak w konstrukcjach czysto cywilnoprawnych. Jednym z nich jest dyspozycyjność funkcjonariusza w służbie, która najpełniej oddaje przyjętą nazwę dla tego rodzaju więzi prawnej, tj. "stosunku służbowego".

Zdaniem organu nie bez znaczenia dla omawianej sprawy jest również istniejący konflikt pomiędzy policjantem a jego przełożonymi. Jak wskazano wprost w stanowisku z 25 sierpnia 2021 r., skarżący w swoich wystąpieniach do różnych podmiotów powiela te same zarzuty, z tym zastrzeżeniem, iż z upływem czasu odmiennie je kwalifikuje (najpierw jako przewinienia dyscyplinarne, następnie jako przestępstwa, a także jako mobbing i dyskryminację). Analiza tych wystąpień dowodzi, że ocena przez skarżącego podejmowanych w stosunku do niego działań przez przełożonego wynika z jego niezadowolenia z tych decyzji personalnych, których nie przyjmuje do wiadomości i w ten sposób eskaluje konflikt. Trudno zakładać możliwość współpracy pomiędzy policjantem a jego bezpośrednim przełożonym, a także przełożonym właściwym w sprawach osobowych, w okolicznościach, gdy ten pierwszy wysuwa pod adresem swoich przełożonych szereg zarzutów i kieruje je do różnych podmiotów. KGP wskazał w szczególności, że wykonywanie przez przełożonych przypisanych im uprawnień nie może być ipso facto, jak chciałby tego policjant, traktowane jako objaw mobbingu czy dyskryminacji, bo skutkowałoby to brakiem możliwości realizacji wobec policjanta kompetencji przyznanej przełożonemu właściwemu w sprawach osobowych.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości rozkazu personalnego nr 597 KGP utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta nr 1760/21 o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, z dniem 16 listopada 2021 r., wstrzymanie wykonania rozkazu personalnego nr 1760/21 Komendanta oraz utrzymującego go w mocy rozkazu personalnego nr 597, stwierdzenie bezzasadności nadania rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazowi personalnemu nr 1760/21 z 3 listopada 2021 r., przeprowadzenie dowodów z akt postępowania administracyjnego, przeprowadzenie dowodów z odwołania z 19 listopada 2021 r. skierowanego do KGP jak i z dokumentów załączonych do tego odwołania oraz wymienionych i załączonych do skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Sąd postanowieniem z dnia 6 czerwca 2022 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego.

Skarżący pismem z 30 czerwca 2022 r. uzupełnił skargę i ponownie wniósł o uchylenie wydanych wobec niego rozkazów personalnych. Ponadto wniosło o uznanie i przeprowadzenie dowodów z załączników wymienionych w uzupełnieniu skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OZ 486/22, oddalił zażalenie na ww. postanowienie Sądu z dnia 6 czerwca 2022 r.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że istota problemu sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaistniał ważny interes służby uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby w Policji. Sąd I instancji stwierdził, że przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana.

Sąd I instancji wyjaśnił, że nie sposób zaaprobować stanowiska skarżącego, zgodnie z którym rozkaz Komendanta z 3 listopada 2021 r. nr 1760/21 nie jest decyzją kończącą sprawę, gdyż posiada istotny brak, w postaci braku podpisu. Stanowisko takie nie ma potwierdzenia w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym, gdyż wspomniany rozkaz opatrzony jest podpisem i został doręczony skarżącemu 5 listopada 2021 r., podczas jego wizyty w gabinecie Naczelnika Zarządu w Warszawie. Na powyższe wskazuje sam skarżący w piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi, twierdząc w szczególności, że, tu cyt. "W chwili odbioru (...)". Następnie skarżący w czternastodniowym terminie przewidzianym na złożenie odwołania, przypadającym na dzień 19 listopada 2021 r., nadał w tym dniu odwołanie od ww. rozkazu Komendanta. Złożone w terminie odwołanie wywołało oczekiwany przez skarżącego skutek w postaci ponownego rozpoznania sprawy wszczętej pismem Komendanta z 30 kwietnia 2021 r. Tym samym skarżący przyjął, że rozstrzygnięcie zapadło, skoro objął je wspomnianym odwołaniem. Jednocześnie nie przedstawił żadnych dowodów wskazujących na brak skutecznego wydania przez Komendanta rozkazu, a za takowe nie można uznać przywołanych w uzupełnieniu skargi okoliczności towarzyszących wydaniu tego rozstrzygnięcia.

Sąd stanął na stanowisku, że bezsporne jest, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy Policji były następujące zdarzenia: absencja skarżącego w służbie, z przerwami, w okresie od dnia 8 maja 2018 r. do dnia 12 marca 2021 r., która miała negatywny wpływ na organizację służby w komórce organizacyjnej, w której pełnił on służbę, zachowania wypełniające znamiona przewinienia dyscyplinarnego stwierdzone prawomocnymi orzeczeniami, jak i okoliczności towarzyszące całemu ciągowi zdarzeń, a w szczególności zachowanie skarżącego w poszczególnych zdarzeniach, jego postawa oraz czynności, które podjął, a także jego zachowanie w stosunku do innych osób uczestniczących w tych zdarzeniach, a w szczególności wobec jego przełożonych. Organy przyjęły, że prowadząc postępowanie w sprawie skarżącego, nie badały ponownie, czy w wyniku popełnienia poszczególnych czynów policjant może pełnić dalej służbę, a w szczególności nie oceniały ich w kontekście konieczności ponownego ukarania za nie, ale czy okoliczności stanowiące pewien ciąg zdarzeń (zależnych oraz niezależnych od woli policjanta), w które wpisują się między innymi zachowania wyczerpujące znamiona przewinień dyscyplinarnych, zachowania nielicujące z godnością piastowanej funkcji, bądź świadczące o utracie zaufania do tego policjanta, nieposzlakowanej opinii, jak również zdolności do pełnienia służby w formacji zmilitaryzowanej i zhierarchizowanej, podległej szczególnej dyscyplinie służbowej, której jest gotów się podporządkować, spowodowały konieczność wykluczenia tego policjanta z szeregów formacji policyjnej, z uwagi na "ważny interes służby".

Sąd I instancji wyjaśnił, że nie może budzić najmniejszej wątpliwości, że funkcjonariusz Policji obowiązany jest pełnić służbę w taki sposób, by czynić zadość wszystkim postawionym przed nią wymaganiom. Jeśli nie byłoby to w pełni możliwe, zachodzi konieczność wyważenia dobra służby, jako interesu publicznego i interesu indywidualnego funkcjonariusza, z czym każdy pełniący służbę mundurową musi się godzić w chwili jej podejmowania.

Ponadto WSA w Warszawie wskazał, że bezspornym jest, iż skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich, nie pełniąc z tego powodu służby. Analiza zwolnień lekarskich skarżącego w czasie służby ujawniła, że w ciągu niespełna 4 lat służby (od 1 stycznia 2018 r. do dnia zwolnienia ze służby) przebywał on na zwolnieniach lekarskich łącznie przez 400 dni. Jednocześnie orzeczeniem nr RKLKr-683-2021/F/POL, zaliczono skarżącego do kategorii "A", potwierdzając poprzednie orzeczenie, którym został on uznany za zdolnego do służby. Pomimo tego skarżący w okresie od dnia 26 listopada 2020 r. do dnia 12 marca 2021 r. przedkładał kolejne zwolnienia lekarskie, którymi przerywał okresy pełnienia służby. Absencja skarżącego w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego policjanta, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów, co nie pozostało bez wpływu na funkcjonowanie komórki organizacyjnej Policji zadań, w której zobowiązany był do pełnienia służby, a także jednostki Policji, w której pełnił on służbę. Utrzymywanie takiego stanu przez długi okres niewątpliwie godzi w dobro służby.

Zdaniem Sądu I instancji istota służby w Policji sprowadza się do realizacji zadań i obowiązków, związanych z ochroną bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywaniem bezpieczeństwa i porządku publicznego przez funkcjonariuszy legitymujących się m.in. fizyczną i psychiczną zdolnością do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie, której gotowi są podporządkować się (art. 1 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Zadaniem przełożonych jest zapewnienie możliwości efektywnej realizacji nałożonych na Policję przez ustawodawcę obowiązków. Nie ulega wątpliwości, że braki kadrowe prowadzą do problemów natury organizacyjnej oraz do obniżenia efektywności służby. Częsta absencja skarżącego, wywołana jego licznymi zwolnieniami lekarskimi, prowadziła niewątpliwie do utrudnień w bieżącej realizacji powierzonych jego komórce zadań, a należącymi do niego obowiązkami obciążano w tym czasie innych policjantów. Ponadto długotrwałe nieobecności w służbie w zestawieniu z treścią orzeczeń właściwej komisji lekarskiej dotyczących zdolności skarżącego do pełnienia służby, uzasadnionym czynią twierdzenie, że nie daje on rękojmi wspierania społecznej misji Policji, wobec czego dalsza kontynuacja stosunku zatrudnienia jest rażąco sprzeczna z interesem społecznym, rozumianym w realiach niniejszej sprawy jako ważnym interesem służby.

Sąd I instancji wskazał także, że skarżący jako oficer winien stanowić wzór nienagannego zachowania, a także wykazywać dbałość o społeczny wizerunek Policji, tymczasem jak wynika ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, zachowanie policjanta w trakcie pełnienia przez niego obowiązków służbowych, jego stosunek do przełożonych oraz permanentny stan przebywania, na przestrzeni ostatnich czterech lat poprzedzających zwolnienie skarżącego ze służby, de facto poza służbą, wywołany zwolnieniami lekarskim, zaprzeczają stawianym każdemu policjantowi wymogom rzetelnego pełnienia służby.

Ważny interes służby obejmuje w szczególności konieczność zapewnienia sprawnej realizacji nałożonych na Policję, który staje się niemożliwy do realizacji w sytuacji, w której dany funkcjonariusz systematycznie przebywa na zwolnieniach lekarskich, dezorganizując funkcjonowanie komórki organizacyjnej i jednostki organizacyjnej, utrudniając wypełnianie społecznej misji Policji oraz reprezentując niewłaściwą postawę wobec powierzonej mu roli społecznej i przełożonych. Podejmując służbę, a nie zwykłą pracę najemną, każdy policjant musi akceptować zwiększoną dyspozycyjność oraz podporządkowanie interesom i celom formacji, a także sprostać odpowiednio wysokim standardom zdrowotnym.

WSA w Warszawie podkreślił także, że fakt prowadzonych wobec skarżącego postępowań dyscyplinarnych nie mógł pozostać obojętny w aspekcie przyjętej przez organy Policji podstawy rozstrzygnięcia. Sąd zwrócił uwagę, że przy wymierzeniu kar dyscyplinarnych uwzględnione były okoliczności, w jakich dochodziło do popełnienia przewinień, wskazać tutaj należy, iż do przewinień, których dopuścił się skarżący, dochodziło w związku i w trakcie służby oraz jakie były tego skutki. Negatywnymi następstwami dla służby będącymi wynikiem odnotowanych przewinień było dawanie złego przykładu innym policjantom oraz naruszenie jednej z zasad regulujących funkcjonowanie organizacji hierarchicznej w Policji. Pobudki działania skarżącego świadczyły o lekceważącym stosunku do przełożonych, a jego zachowaniu przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu towarzyszył brak krytycznej oceny postępowania, zważywszy na dotychczasowy przebieg służby skarżącego i dwudziestoczteroletni staż służby.

Dalej Sąd I instancji podniósł, że to utrata zdolności dalszego pełnienia służby przez skarżącego, przy ocenie jego zachowań sprzeniewierzających się ideom zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa i ochrony porządku publicznego w zestawieniu z jego dotychczasową służbą, sytuacją osobistą, dawały organowi wybór co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Organ zaś w podanych motywach podjętego rozstrzygnięcia wskazał, dlaczego dał prymat interesowi społecznemu, tożsamemu z interesem służby.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i zaskarżając wyrok w całości, w skardze kasacyjnej zarzucił mu :

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "ważnego interesu służby" polegające na ocenie, czy w danym przypadku istnieje ważny interes służby przemawiający za zwolnieniem funkcjonariusza w oderwaniu od istotnych okoliczności składających się na ten interes, takich jak: postawa funkcjonariusza, sposób pełnienia przez niego służby, okoliczności skorzystania przez niego ze zwolnień lekarskich i braku ich wpływu na organizację jednostki, a przez to uznanie, że powody zwolnień lekarskich skarżącego nie pozostają w związku z pojęciem ważnego interesu służby, oraz iż zwolnienie ze służby za absencję chorobową spowodowaną urazami doznanymi na służbie funkcjonariusza, który w trakcie prawie 25-letniego stażu w Policji pełnił służbę w sposób prawidłowy, rzetelnie wypełniając swoje obowiązki, uzasadnione jest ważnym interesem służby, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez zwolnienie skarżącego ze służby;

2. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia "ważnego interesu służby" i przyjęcie, że zgłaszanie nieprawidłowości w funkcjonowaniu jednostki Policji przez skarżącego stanowi naruszenie ważnego interesu służby i narusza jej wizerunek, podczas gdy działanie te miały na celu interes służby (dobro służby) i interes społeczny poprzez sygnalizowanie nieprawidłowości w funkcjonowaniu jednostki Policji, nieprawidłowości w działaniu przełożonego, które to nieprawidłowości dotyczyły interesu służby i interesu społecznego, a co w konsekwencji doprowadziło do zwolnienia funkcjonariusza w związku z jego działalnością jako "sygnalisty";

3. art. 135q ust. 1 i 7 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego błędne zastosowanie i oparcie się podczas ustalania "ważnego interesu służby" na karze dyscyplinarnej orzeczonej względem skarżącego, która na mocy art. 135q ust. 1. jeszcze przed wszczęciem postępowania o rozwiązanie stosunku służbowego uległa zatarciu i zgodnie z wyżej wskazanym przepisem powinna zostać usunięta z akt skarżącego, co doprowadziło do naruszenia sensu instytucji zatarcia, a także niewłaściwego zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez zwolnienie skarżącego ze służby.

II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 8, art. 9, art. 10, art. 61, art. 78 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej kontroli stosowanych przez organ przepisów prawa, w szczególności poprzez uznanie za prawidłowe działanie organów, w sytuacji powiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania po kilku miesiącach od jego rzeczywistego wszczęcia, prowadzenia postępowania w sposób uniemożliwiający mu realny wpływ na przebieg postępowania przejawiający się m.in. nieuwzględnienie żadnego z formułowanych przez skarżącego wniosków, posługiwania się w uzasadnieniu rozkazów ogólnikowymi sformułowaniami, bez odniesienia się do formułowanych przez skarżącego żądań oraz zaniechania przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiały dowodowego, co doprowadziło do nieuwzględnienia skargi pomimo konieczności odmiennego rozstrzygnięcia;

3, art 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi w konsekwencji wadliwego przeprowadzenia przez Sąd meriti kontroli stosowania przepisów prawa przez organ i uznania ich za prawidłowe, w sytuacji gdy organy dopuściły się szeregu uchybień, w szczególności w zakresie sposobu gromadzenia materiału dowodowego, niedopuszczania i nieprzeprowadzania dowodów mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, formułowania wniosków dotyczących zachowania i postawy skarżącego w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego, w sposób stronniczy i niepełny, naruszenia zasad prawdy obiektywnej poprzez wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby mimo braku konkretnej i realnie istniejącej przyczyny, popartej odpowiednimi dowodami, dla której dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie było możliwe, w sytuacji w której skarżący spełniał wszelkie wymagania stawiane funkcjonariuszom, co spowodowało pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji nieważnej;

4, art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 61, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a. oraz z art. 41 ust. 2 pkt 5 i art. 135q ust. 1 i 7 ustawy o Policji mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi w konsekwencji wadliwego przeprowadzenia przez Sąd kontroli stosowania oraz wykładni przepisów prawa przez organ, a nadto poprzez niewyjaśnienie przez Sąd wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz podzielenia stanowiska organu, a w konsekwencji akceptacji naruszenia przepisów jakich dopuścił się organ, co w rezultacie doprowadziło do nieuwzględnienia skargi pomimo obowiązku odmiennego rozstrzygnięcia.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w razie przyjęcia, że istota przedmiotowej sprawy została dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z opłatą skarbową, a także kosztów stawiennictwa skarżącego w Sądzie zgodnie z załączonym do niniejszego wniosku zestawieniem. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

Jako pierwszy winien zostać rozpoznany podniesiony w pkt II.3 skargi kasacyjnej najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie formułując ten zarzut, wskazała na naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i niestwierdzenie nieważności decyzji wskutek wadliwie przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy rozkaz organu I instancji o zwolnieniu skarżącego ze służby, który został mu doręczony, "nie zawierał oryginału podpisu osoby go wydającej, a jedynie jego kserokopię, co spowodowało pozostawienie w obrocie prawnym decyzji nieważnej". Według skarżącego kasacyjnie sposób doręczenia decyzji organu pierwszej instancji był niezgodny z prawem, gdyż decyzja utrwalona w postaci papierowej i opatrzona własnoręcznym podpisem została mu doręczona w postaci papierowej bez oryginalnego podpisu osoby ją wydającej, a zamiast tego egzemplarz doręczony skarżącemu zawierał kserokopię podpisu osoby ją wydającej.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu, stwierdzić należy, nawet zakładając, że rozkaz personalny Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji nr 1760/21 z dnia 3 listopada 2021 r. został skarżącemu doręczony, tak jak twierdzi skarżący, to w okolicznościach sprawy stanowiło to naruszenie przepisów postępowania, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania, jeżeli nie jest to naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stanowi podstawę uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie tylko wtedy, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259). Podobnie jest w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W przypadku podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania podstawą taką jest naruszenie tego rodzaju przepisów, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z tym oceniając skutki naruszenia przepisów o doręczeniach, w tym o doręczeniu decyzji, należy rozważyć wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. Rozważenie to powinno dotyczyć wszystkich aspektów związanych z doręczeniem, w tym dotyczących koncepcji wejścia decyzji do obrotu. Jeżeli doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie doręczenia decyzji, a strona postępowania mimo tego faktycznie decyzję otrzymała i nie doszło przy tym do pogorszenia jej sytuacji procesowej, to taka decyzja weszła do obrotu ze wszystkimi z tym związanymi skutkami (M. Wojtuń [w:] Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 110. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 110. Wyroki NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 148/21, 8 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 700/08, 1 września 2015 r., sygn. akt II OSK 691/15, 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 172/16, 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/11, z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12). Na gruncie rozpoznawanej sprawy dopuszczalne jest przyjęcie, że decyzja organu I instancji weszła do obrotu i wywołała określone skutki prawne, nawet gdyby podczas jej doręczania doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności przepisów dotyczących doręczeń. Warunkiem uznania, że decyzja mimo naruszenia przepisów postępowania podczas jej doręczenia weszła do obrotu prawnego i wywołała określone skutki prawne, jest to, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, na co trafnie zwrócił uwagę WSA w Warszawie, podkreślając, że skarżący w czternastodniowym terminie przewidzianym do złożenia odwołania, wniósł odwołanie, które wywołało oczekiwany przez skarżącego skutek w postaci ponownego rozpoznania sprawy (str. 20 uzasadnienia wyroku). Analizowany zarzut nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Niezasadne są również zawarte w pkt II.1, II.2 I II.4 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak już zaznaczono, w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym niezbędne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wprost wynika, że o skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o tę podstawę kasacyjną nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w omawianym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji. Przy czym związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji. Uchybienia pozbawione takiego potencjalnego wpływu nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zauważyć należy, że określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wszystkie okoliczności faktyczne mające znaczenie ze względu na znajdującą zastosowanie w rozpoznawanej sprawie normę prawną zostały wyjaśnione, jak i zgromadzono dowody na ich poparcie. Organy szczegółowo omówiły zgromadzone dowody, i zasadnie wskazały na okoliczności nie wymagające dowodzenia. Wyjaśniły również dlaczego okoliczności podnoszone przez skarżącego pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy ustosunkował się także wnikliwie do wniosków dowodowych skarżącego. Podkreślenia wymaga, że w sprawie nie jest sporne, że skarżący jest zdolny do pełnienia służby w Policji, rzecz natomiast w tym, że pomimo tego służby nie pełnił przez długi czas. Fakt przebywania na zwolnieniach lekarskich i liczba dni nieobecności skarżącego w służbie jest okolicznością obiektywną, która stanowiła podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż jej istota w rzeczywistości pozostaje poza sporem. Skarżący nie kwestionuje bowiem przebywania na zwolnieniach lekarskich przez okres wskazany przez organ, kwestionuje natomiast pominięcie przez organy tego, że część z wykazanej absencji chorobowej miała związek z urazem, jakiego doznał w drodze do pracy oraz z koniecznością poddania się procedurom medycznym. Okoliczności wskazywane przez skarżącego, o czym będzie jeszcze mowa w ramach oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie stanowiły jednakże podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia, dlatego też ich ustalenie nie mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Organy orzekające w sprawie rozważały też kwestię interesu skarżącego oraz interesu społecznego tożsamego z interesem macierzystej formacji. Zwróciły przy tym przede wszystkim uwagę na specyfikę i zadania Policji oraz obowiązek prawidłowego funkcjonowania tej formacji. Ich argumentacja w tym zakresie jest w pełni przekonywująca. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań i sprawne funkcjonowanie omawianej formacji utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie. Oczywistym jest, że zadania wykonywane uprzednio przez większą liczbę funkcjonariuszy, przy nieobecności choćby jednego z nich, muszą być rozłożone na pozostałe osoby, co zwiększa ich obciążenie oraz może zmniejszać efektywność i negatywnie wpływać na jakość czy terminowość realizowanych czynności. Interes społeczny przejawia się zatem w konieczności zapewnienia sprawnego funkcjonowania formacji oraz prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której policjant pełnił służbę.

Sprawne funkcjonowanie formacji wymaga również przestrzegania przez pełniących służbę funkcjonariuszy zasad etyki zawodowej zawartych w zarządzeniu nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", w szczególności w zakresie zasad współżycia społecznego, zasad poprawnego zachowania i kultury osobistej. Tymczasem, jak wynika z ustaleń organów, skarżący skonfliktował się w swoim środowisku służbowym, a nadto pomijał drogę służbową, informując podmioty zewnętrzne o występujących - w jego ocenie - nieprawidłowościach, co było zresztą przyczyną dwukrotnie wszczętych wobec niego postępowań dyscyplinarnych. Nie budzi wątpliwości, że współpraca pomiędzy przełożonym a podwładnym musi opierać się na wzajemnym zaufaniu, która to więź umożliwia prawidłowe funkcjonowanie jednostki organizacyjnej Policji. Skarżący pomijał powyższe okoliczności, koncentrując się na własnym interesie. Interes skarżącego sprowadza się zaś do chęci dalszego pozostawania w służbie. Tymczasem ustawodawca – jak trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie zapewnił policjantom tak daleko idącej ochrony. Instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji została wprowadzona przede wszystkim w interesie publicznym. W interesie Państwa i Policji leży sprawne realizowanie zadań powierzonych omawianej formacji. Wymaga to z kolei efektywnego wykorzystania wszystkich etatów i środków, jakimi dysponuje formacja. Z tego względu indywidualny interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny oraz mogący uzyskać przewagę nad interesem Państwa i formacji, której był on funkcjonariuszem. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Policji oraz dbałości o dobro i autorytet służby publicznej nie można postrzegać w kategoriach łamania prawa. Powyższe prowadzi do wniosku o niezasadności podniesionych zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, iż podniesione w punktach I.1 i I.2 skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię tego przepisu również nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z treścią ww. przepisu, policjanta można zwolnić ze służby, w przypadku gdy wymaga tego ważny interes służby. Decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie, gdy ustawodawca używa wyrażeń nieostrych, prawnie niezdefiniowanych – w rozpatrywanej sprawie: w postaci "ważnego interesu służby". Stąd też skoro ustawodawca kwestie związane ze zwolnieniem policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostawił uznaniu organu zwalniającego, to organ ten musi ocenić zebrany materiał dowodowy w jego całokształcie. Przesłanka "ważnego interesu służby" powinna być oceniana indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego policjanta, przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Okoliczności te winny odnosić się do art. 1 ust. 1 ustawy o Policji. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta (także w życiu prywatnym), które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, jednak nieobjęty zakresami innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji jako całej formacji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta. W niniejszej sprawie zwolnienie skarżącego ze służby z powołaniem się na jej ważny interes jest całkowicie uzasadnione, a przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia "ważnego interesu służby" jest prawidłowa.

Analizę zarzutu zawartego w punkcie I.1 skargi kasacyjnej poprzedzić należy stwierdzeniem, iż z akt sprawy bezspornie wynika, że R.T. w latach 2018-2021 przebywał na zwolnieniach lekarskich przez łącznie 393 dni i przez ten czas nie wykonywał zadań służbowych. Absencje skarżącego w służbie były liczne i długotrwałe, chociaż orzeczeniem z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr RKLKr-683-2021/F/POL zaliczony został do kategorii "A" i uznany za zdolnego do służby. Taka sytuacja nie mogła pozostać bez wpływu na sprawne funkcjonowanie jednostki organizacyjnej, w której policjant pełnił służbę. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Jak już wspomniano, skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta na funkcjonowanie Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia. Faktem powszechnie znanym jest to, że etaty i środki, którymi dysponuje Policja, są niewystarczające. Zatem muszą być one wykorzystane jak najbardziej efektywnie, gdyż wymaga tego konieczność skutecznej realizacji zadań formacji. Oczywistym również jest, że zadania, które mają być wykonywane przez nieobecnego funkcjonariusza, muszą być przydzielane pozostałym funkcjonariuszom. Zwiększa to ich obciążenie, a w konsekwencji może negatywnie wpływać na jakość oraz terminowość realizowanych zadań. Taki stan rzeczy wymusza również konieczność podejmowania określonych działań przez przełożonych, który zmuszeni są do dokonywania między innymi stałych zmian grafików służby pełnionej przez podwładnych oraz innych czynności kadrowo-organizacyjnych. Organy Policji nie mogą być zatem pozbawione możliwości takiego doboru kadry, by służbę w omawianej formacji pełniły osoby o określonych predyspozycjach, a także zdolne fizycznie i psychicznie oraz wykazujące niezbędną dyspozycyjność do wykonywania obowiązków służbowych w czasie i rozmiarze adekwatnym do potrzeb Policji. Tymczasem skarżący od kilku lat wykazywał istotny brak dyspozycyjności. Taka sytuacja, niezależnie od jej przyczyny, w sposób oczywisty dezorganizowała pracę macierzystej jednostki Policji, co niewątpliwie kolidowało z ważnym interesem formacji.

Podkreślenia wymaga, że fakt przebywania na zwolnieniach lekarskich i liczba dni nieobecności skarżącego w służbie jest okolicznością obiektywną, która stanowiła podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że nawet w sytuacji gdy nieobecność funkcjonariusza pozostaje w związku z pełnioną służbą, możliwe jest zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1626/22, dostępny w CBOSA). Dlatego też zarzut błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez uznanie, że powody zwolnień lekarskich nie pozostają w związku z pojęciem "ważnego interesu służby" nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do sformułowanego w pkt I.2 skargi kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, stwierdzić należy, iż WSA w Warszawie, wbrew tezie stawianej w tym zarzucie, nie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu, w myśl którego "zgłaszanie nieprawidłowości w funkcjonowaniu jednostki Policji przez Skarżącego stanowi naruszenie ważnego interesu służby i narusza jej wizerunek". Sąd I instancji uznał natomiast, że skarżący zaprzeczył zasadom wynikającym z § 2 i § 7 Zasad Etyki, konfliktując się w swoim środowisku służbowym, kierując pod adresem swoich przełożonych szereg zarzutów wynikających z braku akceptacji przez skarżącego kierowanych do niego decyzji personalnych, czym przyczynił się do eskalacji konfliktu, o którym informował organy i instytucje spoza struktur Policji, czym naraził na szwank dobre imię tej formacji.

O nieskuteczności omawianego zarzutu świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie próbuje za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez organy, a następnie zaaprobowane przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, tj. zakwalifikowania określonych zachowań skarżącego jako działań naruszających wspomniane zasady etyki i w konsekwencji uznania, że zachowania te naruszały dobre imię Policji. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny.

Nie zasługuje wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 135q ust. 1 i 7 ustawy o Policji w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 tej ustawy poprzez oparcie się przy ustalaniu "ważnego interesu służby" na karze dyscyplinarnej orzeczonej względem skarżącego orzeczeniem Komendanta Głównego Policji nr 22 z dnia 20 czerwca 2020 r. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż uznanie kary dyscyplinarnej za niebyłą nie wyklucza jednak możliwości powoływania się na okoliczności stanowiące podstawę wymierzonej kary. Okoliczności stanowiące podstawę wymierzonej kary dyscyplinarnej, która następnie została uznana za niebyłą, mogą i muszą być wzięte pod uwagę przy ocenie przestrzegania przez policjanta dyscypliny służbowej (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2007 r., I OSK 1628/06, LEX nr 447375). Dlatego też orzekające w niniejszej sprawie organy były uprawnione do powoływania się na okoliczności stanowiące podstawę wymierzenia tej kary, tj. na fakt pominięcia drogi służbowej w składanych przez skarżącego raportach. Podniesiony zarzut jest zatem niezasadny.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.