Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1433/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę co do jednego ze skarżących, odrzucono w stosunku do drugiego
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i  ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 824
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. J. i P. Sp. z o.o. Sp. k. w Ł. na zarządzenie pokontrolne Inne z dnia [...] października 2023 r. nr [...].ABa w przedmiocie zarządzenia pokontrolnego w sprawie magazynowania odpadów 1. odrzuca skargę M. J.; 2. oddala skargę P. sp. z o.o. sp. k. w Ł..


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Bydgoszczy, zwany dalej: "organem środowiskowym", zarządzeniem pokontrolnym z dnia 11 października 2023 r., skierowanym do M. J., Prezesa Zarządu P. Sp. z o. o. Sp. k. w Ł., na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2023 r., poz. 824), zwanej dalej: "u.i.o.ś.", oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 24.03.2023 r. do 23.08.2023 r. w firmie P. Sp. z o. o. Sp. k., w Ł., zwanej dalej: "skarżącą", udokumentowanych protokołem kontroli Nr WIOS-BYDG 114/2023, zarządził aby skarżąca magazynowała odpady przewidziane do przetworzenia oraz odpady o kodzie 19 12 10 - odpady palne (paliwo alternatywne), wytwarzane w związku z eksploatacją instalacji zlokalizowanej przy ul. [...] w m. Ł., zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Starosty Żnińskiego z dnia 28.06.2016 r., znak: OŚ.6222.2.2016, zwanej dalej: "pozwoleniem zintegrowanym" Organ wyznaczył termin realizacji od dnia otrzymania zarządzenia, wyznaczając też termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 31.10.2023 r.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Bydgoszczy w dniach od 24.03.2023 r. do 23.08.2023 r. u skarżącej, stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, polegającą na braku zabezpieczenia odpadów przed wpływem czynników atmosferycznych, przewidzianych do przetwarzania.

Wyjaśniono, że w myśl warunku określonego w pkt V.7. lit. j, pozwolenia zintegrowanego, odpady powinny być zabezpieczone przed wpływem czynników atmosferycznych - tak aby nie spowodować zagrożenia dla otaczającego środowiska oraz zdrowia ludzi i zwierząt. Zgodnie z pkt V.9. lit. h ww. pozwolenia, gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może powodować uciążliwości przez zapach.

Wskazano, że podczas przeprowadzonych wizji lokalnych, odpady o kodzie 19 12 10 magazynowane były w hali produkcyjnej oraz na zewnątrz (pod wiatami magazynowymi, a paliwo magazynowane na zewnątrz było przykryte za pomocą folii jedynie częściowo. W czasie oględzin prowadzonych w dniu 30.06.2023 r. i w dniu 10.08.2023 r. część magazynowanych w boksach odpadów była nieprzykryta. Paliwo alternatywne było rozsypane na placu. W dniu 30.06.2023 r. niezabezpieczone odpady paliwa alternatywnego oraz drobniejszych frakcji odpadów o kodzie 19 12 12 powodowały pylenie.

Wyjaśniono, że zgodnie z pkt V.7. lit. d i pkt IX. 1, pozwolenia zintegrowanego magazynowanie gotowego przetworzonego odpadu w postaci paliwa alternatywnego odbywa się w hali produkcyjnej, skąd niezwłocznie po wyprodukowaniu partii transportowej następuje załadunek na środki transportu wywożące odpad. Nie przewiduje się magazynowania paliw alternatywnych w hałdach na placu zewnętrznym. Sytuacja taka może zaistnieć, ale będzie mieć charakter krótkotrwały (np. na czas awarii instalacji cementowni), w takiej sytuacji hałda będzie zabezpieczona odpowiednimi siatkami zabezpieczającymi, żeby wyeliminować ewentualne rozpraszanie się odpadów.

Stwierdzono, że magazynowanie odpadów w sposób odbiegający od określonego w pozwoleniu zintegrowanym, tj. odpadów przewidzianych do przetwarzania - bez zabezpieczenia przed oddziaływaniem czynników atmosferycznych oraz odpadów w postaci paliwa alternatywnego o kodzie 19 12 10 - na zewnątrz hali produkcyjnej bez zabezpieczenia przed rozpraszaniem się odpadów, stanowi naruszenie warunków pozwolenia zintegrowanego.

Jednobrzmiącą skargę do Sądu na powyższe zarządzenie złożył Prezes Zarządu skarżącej oraz skarżąca, zaskarżając w całości zarządzenie pokontrolne i zarzucając:

I/ brak legitymacji Prezesa Zarządu Spółki - M. J.;

II/ naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., wyrażające się w bezzasadnym wydaniu zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, gdy materiał dowodowy dotyczący sytuacji skarżących w badanym okresie nie pozwalał na wydanie jakichkolwiek zarządzeń, nakazów czy zakazów wobec strony w świetle okoliczności, że organ nie dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego, całkowicie pominął wyjaśnienia strony i racjonalną ocenę stanu faktycznego, co doprowadziło do zbędnego nakazania stronie przestrzegania zasady, której już z najwyższą starannością przestrzega,

III/ naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., w zw. z art. art. 3 pkt 23 i 24 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z pkt V.7. lit j, pozwolenia zintegrowanego, wobec faktu, że pozwolenie zintegrowane nie odnosi się do awarii w rozumieniu art. 3 pkt 23 i 24 ustawy Prawo ochrony środowiska, ale jest to pojęcie bardziej ogólne, szersze niż znaczenie ustawowe, w związku z czym skarżąca nie miała podstaw do kwestionowania informacji od cementowni o zaistniałych awariach.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zarządzenia w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że brak legitymacji biernej Prezesa skarżącej wynika stąd, że nie posiada on żadnego zezwolenia na prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gospodarowania odpadami, stąd nie może być adresatem nałożonych zaskarżonym zarządzeniem obowiązków. Zarządzenie pokontrolne powinno być skierowane do podmiotu, który może być jego adresatem i posiada faktyczną możliwość jego realizacji (zob. postanowienie WSA w Opolu z dnia 28 kwietnia 2023 r., II SA/Op 160/22 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarzucono brak ustosunkowania się organu do wniosków skarżącej zgłaszanych w trakcie i po kontroli oraz do zastrzeżeń złożonych do protokołu kontroli, co do których organ powinien się odnieść (wyrok NSA z dnia 30 lipca 2019 r. II OSK 1706/18; wyrok WSA w Opolu z dnia 16 marca 2021 r. II SA/Op 41/21).

Wyjaśniono, że magazynowanie odpadów paliwa alternatywnego na placu zewnętrznym związane było wyłącznie z okolicznościami wskazanymi w V.7. lit. d) pozwolenia zintegrowanego, tj. awariami w cementowni, o czym skarżąca była informowana mailowo, tym samym nie można zgodzić się z założeniem organu, że brak zgłoszeń awarii przez cementownie Wojewódzkim Inspektoratom Ochrony Środowiska w Kielcach i w Opolu są równoznaczne z tym, że do takich awarii nie dochodziło. Tego typu sytuacje zdarzały się w okresie styczeń-lipiec 2023 roku bardzo często, jednakże magazynowanie odpadów na placu nigdy nie było długotrwałe, a odpady każdorazowo były zabezpieczane na zakończenie dnia pracy, drogi wewnętrzne oraz miejsca załadunku które są narażone na rozsypywanie się frakcji paliwa podczas załadunku, były każdorazowo sprzątane na koniec II zmiany, zatem magazynowanie nigdy nie wiązało się z rozwiewaniem odpadów.

Wskazano, że skarżąca podjęła działania zmierzające do zagospodarowania tychże odpadów poza granicami Polski, co jest jednak długotrwałe.

Zwrócono też uwagę na inne działania podjęte przez skarżącą w celu poprawy warunków magazynowania odpadów podczas awarii w cementowniach takie, jak:

- organizacja magazynowania odpadów w taki sposób aby możliwie jak największa ich ilość była magazynowana pod zadaszeniem;

- magazynowanie na placu wyłącznie dużych frakcji odpadów, których rozwiewanie jest niemożliwe;

- wstrzymywanie przyjęć nowych partii odpadów do przetworzenia;

- w miarę możliwości kierowanie odpadów bezpośrednio do instalacji ich finalnego zagospodarowania, o ile jest to ekonomicznie i logistycznie uzasadnione;

- podjęcie współpracy ze spalarnią odpadów w Szczecinie (załącznik nr 2).

Stwierdzono, że skarżąca przestrzega postanowień pozwolenia zintegrowanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:

- pozwolenia zintegrowanego,

- protokołu kontroli nr WIOS-BYDG 114/2023, sygn. WIOŚ-WI.7023.3.114.2023.ABa,

- mandatu karnego De 4385863, z dnia 23.08.2023 r.,

- pisma z dnia 30.08.2023 r., stanowiącego zastrzeżenia do protokołu kontroli nr WIOS-BYDG 114/2023,

- pisma z dnia 20.09.2023 r., znak: WIOŚ-WI.7023.5.20.2023.ABa, stanowiącego stanowisko Organu wobec zastrzeżeń do protokołu kontroli WIOS-BYDG 114/2023.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że kontrolę przeprowadzono w związku z licznymi skargami napływającymi do organu w okresie od 20 kwietnia 2023 r. do 14 sierpnia 2023 r., dotyczącymi uciążliwości zapachowej powodowanej działalnością skarżącej w zakresie gospodarki odpadami.

W wyniku kontroli stwierdzono naruszenia decyzji administracyjnej dotyczącej ochrony środowiska, w zakresie gospodarowania odpadami przewidzianymi do przetworzenia, tj. pozwolenia zintegrowanego, w zakresie:

I. gospodarowania odpadami przewidzianymi do przetworzenia,

II. eksploatacji instalacji (do produkcji paliwa alternatywnego) w zakresie gospodarowania odpadami wytworzonymi. Naruszenie dotyczyło sposobu magazynowania oraz przekazywania odpadów wytwarzanych, tj. odpadów paliwa alternatywnego o kodzie 19 12 10.

Wskazano, że Prezes Zarządu skarżącej choć nie podpisał protokołu kontroli, to przyznał się do popełnienia wykroczenia polegającego na eksploatacji instalacji (do produkcji paliwa alternatywnego) z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego i poddał się sankcji w postaci mandatu karnego, wystawionego w oparciu o art. 351 ust. 1 ustawy z dnia Prawo Ochrony Środowiska (dowód: protokół kontroli nr WIOS-BYDG 114/2023, sygn. WIOŚ-WI.7023.3.114.2023.ABa wraz z załącznikami).

Wyjaśniono, że pismem z dnia 30.08.2023 r. skarżąca wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli, negując wszystkie stwierdzone w toku kontroli naruszenia. Podała, że "prowadzi działalność w sposób pozwalający na spełnienie wymogów określonych w pozwoleniu" oraz, że podejmuje działania zmierzające do wyeliminowania uciążliwości zapachowej poza terenem zakładu, nie wskazując jednak, na czym działania te miały polegać. Jednocześnie nie odniosła się w żaden sposób do nieprawidłowego sposobu magazynowania odpadów przewidzianych do przetwarzania, nie przedstawiając żadnych dowodów przemawiających za tym, że magazynowała odpady przeznaczone do przetwarzania z zapewnieniem warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym (dowód: pismo z dnia 30.08.2023 r., stanowiące zastrzeżenia do protokołu kontroli nr WIOS-BYDG 114/2023).

Stwierdzono, że skarżąca wyjaśniła (oraz poparła dowodami w postaci oświadczeń i wiadomości e-mail), że w czasie trwania kontroli miały miejsce awarie oraz przestoje technologiczne w Cementowni O. oraz Górażdże Cement. W opinii strony w tych sytuacjach dopuszczalne było krótkotrwale magazynowanie odpadów wytworzonych o kodzie 19 12 10 - odpady palne (paliwo alternatywne) w hałdach na placu magazynowym pod warunkiem zabezpieczenia ich odpowiednimi siatkami w celu wyeliminowania rozpraszania się paliwa.

Podniesiono, że w toku kontroli na terenie zakładu odbyły się trzy wizje lokalne i podczas każdej z nich odpady przeznaczone do przetwarzania były magazynowane niezgodnie z pozwoleniem zintegrowanym tj.: niezabezpieczone przed wpływem czynników atmosferycznych oraz uwalnianiem odorów do środowiska.

Dowody zebrane w toku kontroli przeczą zapewnieniom strony, wobec powyższego ustalenia kontroli w zakresie gospodarowania odpadami przewidzianymi do przetworzenia niezgodnie z pozwoleniem zintegrowanym zostały podtrzymane, o czym organ poinformował skarżącą w piśmie z dnia 20.09.2023 r" znak: WIOŚ-WI.7023.5.20.2023.ABa (dowód: pismo z dnia 20.09.2023 r., znak: WIOŚ-WI.7023.5.20.2023.ABa, stanowiącego stanowisko organu wobec zastrzeżeń do protokołu kontroli WIOS-BYDG 114/2023).

Stwierdzono, że skarżąca nie wykazała jednoznacznie, aby w dniach, w których odbywały się wizje lokalne, istniała konieczność magazynowania wytworzonego paliwa alternatywnego na zewnątrz hali produkcyjnej tj. na placu magazynowym. Zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu zintegrowanym (pkt V.6.2. lit. g) Spółka powinna przekazywać odpady palne (paliwo alternatywne) do jednej konkretnej ("pobliskiej") cementowni, w celu odzysku polegającego na spalaniu odpadów w instalacji energetycznej tego zakładu. Jak wykazała kontrola, w kontrolowanym okresie skarżąca nie przekazywała odpadów o kodzie 19 12 10 do ww. cementowni, tylko do Cementowni O. i G. , a także do 8 innych podmiotów, które nie prowadzą odzysku odpadów polegającego na ich spalaniu. Wobec powyższego tłumaczenia skarżącej uznano za niewystarczające do udowodnienia, że zaszła przesłanka, o której mowa w pozwoleniu zintegrowanym (pkt V.7. lit. d i IX. 1.). W opinii organu przesłanka ta miałaby zastosowanie jedynie w przypadku, gdyby Spółka przekazywała wytworzone odpady w postaci paliwa alternatywnego do cementowni wskazanej w pozwoleniu.

Wskazano, że podczas wizji lokalnych wykonanych w toku kontroli paliwo alternatywne magazynowane na placu nie było wystarczająco zabezpieczone przed rozwiewaniem przez wiatr. W dniu 30.06.2023 r. paliwo było rozsypane po powierzchni placu i powodowało pylenie. Na fotografiach załączonych do protokołu oględzin wyraźnie widać pokrycie warstwą paliwa znacznych części placu. Na rozwiewanie odpadów przez wiatr i zaśmiecanie okolicznych dróg i posesji skarżyły się również osoby przesłuchane w toku kontroli. W świetle powyższego twierdzenie Skarżącej, że magazynowanie tych odpadów na placu nie wiązało się z ich rozwiewaniem przez wiatr (pyleniem) uznano za niezgodne ze stanem rzeczywistym (dowód: protokół kontroli nr WIOS-BYDG 114/2023, sygn. WIOŚ-WI.7023.3.114.2023.ABa wraz z załącznikami).

Wyjaśniono, że podtrzymując ustalenia kontroli w zakresie naruszenia polegającego na eksploatacji instalacji niezgodnie z pozwoleniem zintegrowanym, organ przedstawił swoje stanowisko wraz z wyjaśnieniem w piśmie z dnia 20.09.2023 r., znak: WIOŚ-WI.7023.5.20.2023.ABa (dowód: pismo z dnia 20.09.2023 r., znak: WIOŚ-WI.7023.5.20.2023.ABa, stanowiącego stanowisko organu wobec zastrzeżeń do protokołu kontroli WIOS-BYDG 114/2023).

Z powyższych względów organ nie zgadza się ze stanowiskiem skargi dotyczącym braku ustosunkowania się do wniosków zgłaszanych w trakcie i po kontroli.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących braku legitymacji biernej M. J. - adresata zarządzenia pokontrolnego, podkreślono, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, a M. J. - Prezes Zarządu P. Sp. z o.o., jest z racji swojej funkcji osobą pełniącą obowiązki kierownika zakładu produkcji paliwa alternatywnych należącego do skarżącej. Przemawia za tym nie tylko pełniona przez niego funkcja, ale również fakt przyznania się do odpowiedzialności za eksploatację instalacji (do produkcji paliwa alternatywnego z odpadów) z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego i przyjęcie mandatu karnego za to wykroczenie (dowód: kopia mandatu karnego De 4385863 wystawionego Prezesowi Zarządu P. Sp. z o.o. Sp. k. w dniu [...].08.2023 r).

Dodano, że Prezes Zarządu skarżącej zastosował się do nałożonego w zarządzeniu pokontrolnym obowiązku przesłania pisemnej informacji co do wyeliminowania nieprawidłowości, choć w swym piśmie wskazał, że magazynowanie odpadów o kodzie 19 12 10 - odpady palne (paliwo alternatywne) na placu zewnętrznym związane było tylko i wyłącznie z awariami cementowni i nigdy nie wiązało się z rozwiewaniem przez wiatr.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, ze skarga M. J. podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Postępowanie sądowoadministracyjne jest oparte w sposób bezwzględny na zasadzie skargowości, dlatego może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi zasadniczo jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ze skargą do sądu może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie pokontrolne organu środowiskowego w przedmiocie nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska przez skarżącą, a więc firmę P. Sp. z o. o. Sp. k., w Ł.. Obowiązki nałożone zarządzeniem pokontrolnym dotyczą zatem skarżącej spółki, jako podmiotu, który gospodarował odpadami. Dodać trzeba, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, jak i spółka komandytowa jest osobą prawną, to ona jest podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego i to ona ma zdolność sądową w sprawach dotyczących skarg odnoszących się do tych praw lub obowiązków (art. 25 § 1 p.p.s.a.). Powyższe zarządzenie nie reguluje żadnych praw czy obowiązków M. J., jako osoby fizycznej, niezależnie od skarżącej. M. J. natomiast, jako prezes zarządu skarżącej jest jej przedstawicielem prawnym. Nie oznacza to jednak, że jako osoba fizyczna ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia pokontrolnego, jak skarżąca spółka, której zresztą, działając jako jej uprawniony organ (prezes zarządu) udzielił pełnomocnictwa procesowego, zapewniając jej tym samym prawidłową reprezentację.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Skarga wniesiona przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia jest niedopuszczalna. Oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi, przesłanka ta powinna zatem zostać zbadana przez sąd już na wstępnym etapie, przed przejściem do oceny merytorycznej sprawy (por. postanowienia NSA z 3 czerwca 2018 r., II OSK 1355/18; z 10 lipca 2019 r., I OSK 1222/19).

Mając to na uwadze Sąd w pkt I sentencji wyroku odrzucił skargę M. J..

Przechodząc zaś do zagadnień natury merytorycznej, należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne organu środowiskowego wydane na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

W orzecznictwie wskazuje się, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a, u.i.o.ś., (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86).

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności (w niniejszej sprawie z pozwoleniem zintegrowanym), po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu.

Podsumowując zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków podlegających egzekucji administracyjnej ani innej sankcji administracyjnej, co również uzasadnia dopuszczalność formułowania ich w sposób ogólnikowy. Ich celem, oprócz sygnalizacji osobie fizycznej korzystającej ze środowiska lub osobie zarządzającej jednostką organizacyjną korzystającą ze środowiska, jest przede wszystkim dostarczenie kontrolującemu organowi informacji co do konieczności wszczęcia postępowań zmierzających np. do nałożenia kary lub zobowiązania do wykonania lub zaniechania określonych czynności.

Postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy u.i.o.ś., a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń, w zgodzie z art. 7-8, art. 15, art. 77 i art. 107 kpa. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów kpa, odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 723/12; z dnia 30 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1706/18 i z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1091/21).

Tym samym za niezasadne uznać należy wszelkie zarzuty kwestionujące zgromadzony materiał dowodowy, prawidłowość jego zgromadzenia. Treść protokołu kontroli ma doniosłe znaczenie dla treści wydanego w następstwie zarządzenia pokontrolnego.

Z uwagi na charakter aktu wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., sądowa kontrola legalności zarządzenia pokontrolnego polega przede wszystkim na badaniu, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17, wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 205/17, CBOSA).

Podkreślić trzeba, że dla oceny dopuszczalności i zasadności skierowanych do adresata zarządzeniem pokontrolnym zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli istotne i decydujące znaczenie ma protokół kontroli. Skoro zarządzenie, o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.i.o.ś., jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, to obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 497/18 i powołany tam wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1876/17, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy i dokonując sądowej kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego, należy stwierdzić, że kontrola w skarżącej Spółce została przeprowadzona zgodnie z właściwością rzeczową i miejscową przez organ do tego uprawniony, na podstawie właściwego upoważnienia (art. 2 ust. 1, art. 8, art. 9 ust. 1d u.i.o.ś.).

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.i.o.ś. z czynności kontrolnych sporządzony został prawidłowo protokół, do którego skarżąca wniósł zastrzeżenia, pismem z 30 sierpnia 2023 r., zwracając uwagę, że: 1/ stwierdzona uciążliwość zapachowa ma charakter subiektywny i niemierzalny; 2/ pkt V.6.2. lit. g, pozwolenia zintegrowanego odnoszący się do obowiązku przekazywania odpadów palnych (paliw alternatywnych) do pobliskiej cementowni, jest już nieaktualny i sprzeczny z przepisami ustawy (nie podano jakiej i jakimi – uwaga Sądu); 3/ stwierdzone nieprawidłowości magazynowania odpadów, dotyczyły sytuacji, kiedy ww. nieprawidłowości nie były długotrwałe, a odpady każdorazowo były zabezpieczane na koniec pracy; 4/ stwierdzone naruszenie wymagań ochrony gleby, ziemi i wód gruntowych, spowodowane było koniecznością magazynowania odpadów w sytuacjach związanych z awariami cementowni, na co skarżąca przedstawiła oświadczenia i informacje cementowni o zaistniałych awariach.

Organ środowiskowy odpowiedział skarżącej na powyższe zarzuty pismem z 20 września 2023 r., w którym wskazał, że: - nie stwierdził, by skarżąca podjęła działania zmierzające do wyeliminowania uciążliwości zapachowej występującej poza terenem jej zakładu, o czym świadczą wyniki kilkakrotnych kontroli, jak i liczne skargi mieszkańców; - stwierdził, że skarżąca przekazywała odpady o kodzie 19 12 10 niezgodnie z udzielonym pozwoleniem; - stwierdził, że w trakcie wizji lokalnych w toku kontroli, paliwo alternatywne magazynowane na placu nie było wystarczająco zabezpieczone przed rozwiewaniem przez wiatr, co doprowadzało do jego pylenia.

Z powyższych pism wynika, że organ środowiskowy ustosunkował się do zarzutów skarżącej, jak również nie może budzić wątpliwości, że skarżąca nie przedstawiła dowodów, które mogłyby podważyć wyniki i wnioski kontroli, tak w ich aspekcie faktycznym, jak i prawnym.

Co jednak najistotniejsze, treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Z zarządzenia jasno też wynika, jakie warunki wynikające z przepisów prawa i pozwolenia zintegrowanego skarżąca naruszyła i w jaki sposób ma je wyeliminować. W konsekwencji Sąd stwierdził, że obowiązki określone w kontrolowanym zarządzeniu pokontrolnym znajdowały uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym wynikającym z protokołu kontroli oraz w przepisach prawa, a zarzuty skargi były niezasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w skardze, należy stwierdzić, że nie są one zasadne.

Całkowicie chybiony jest zarzut brak legitymacji Prezesa Zarządu Spółki - M. J.. Należy bowiem zgodzić się z organem środowiskowym, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, a M. J. - Prezes Zarządu P. Sp. z o.o., jest z racji swojej funkcji osobą pełniącą obowiązki kierownika zakładu produkcji paliwa alternatywnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 września 2023 r., w sprawie o sygn. akt: III OSK 1789/23, adresatem zarządzenia pokontrolnego jest w każdym przypadku osoba fizyczna – także wówczas, gdy kontrolowanym przedsiębiorcą była osoba prawna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2016 r., II OSK 1534/14).

Równie niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., poprzez bezzasadne wydanie zarządzenia pokontrolnego przez wzgląd na brak analizy stanu faktycznego i pominięcie wyjaśnień skarżącej.

Jak już to wskazano wyżej, sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń, w zgodzie z art. 7-8, art. 15, art. 77 i art. 107 kpa. W przedmiotowym przypadku rzeczą Sądu była ocena, czy w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym doszło do naruszenia prawa. Takiej zaś oceny Sąd nie powziął. Zaskarżone zarządzenie nie narusza prawa. Organ środowiskowy korzystając ze swych uprawnień zbadał zgodność istniejącego stanu faktycznego ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z przepisami oraz z pozwoleniem zintegrowanym, dokonał ustalenia zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, jak też przekazał wyniki swych ustaleń skarżącej w formie zarządzenia pokontrolnego, właściwie stosując przepisy, na których się oparł.

Zresztą treść protokołu kontroli i zgromadzony materiał dowodowy, łącznie z częścią fotograficzną w sposób niewątpliwy potwierdzają wytknięte przez organ środowiskowy działania skarżącej, które stały w sprzeczności z przepisami oraz z pozwoleniem zintegrowanym, co dotyczy zwłaszcza stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, polegających na braku zabezpieczenia odpadów przed wpływem czynników atmosferycznych, przewidzianych do przetwarzania. Organ środowiskowy podał na czym polegały ww. nieprawidłowości, wskazując konkretne naruszone przez skarżącą punkty pozwolenia zintegrowanego. Twierdzenia organu zostały udokumentowane i nie zostały w żaden sposób podważone przez skarżącą. Jej zastrzeżenia wyrażone w piśmie z 30.08.2023 r., zostały rozważone przez organ w piśmie z dnia 20.09.2023 r. W istocie jednak, na żadnym etapie postępowania skarżąca nie wykazała nieprawdziwości ustaleń organu. Jej zastrzeżenia w istocie stanowiły jedynie próbę usprawiedliwienia wytkniętych nieprawidłowości argumentacją, która nie jest zasadna. I tak, subiektywny i niemierzalny charakter uciążliwości zapachowej nie eliminuje obowiązku niepowodowania jej, jak też nie wyklucza jej stwierdzenia. Skarżąca bezpodstawnie powołuje się na nieaktualność obowiązku przekazywania odpadów palnych (paliw alternatywnych) do pobliskiej cementowni, skoro pozwolenie zintegrowane nie zostało w tym zakresie zmienione. Wskazywane przez skarżącą "zabezpieczanie odpadów na koniec pracy", ani nie zostało potwierdzone przez organ, ani też nie wyeliminowało stwierdzonego przez organ kilkakrotnego nieprawidłowego ich składowania. Natomiast argument skarżącej, że stwierdzone naruszenie wymagań ochrony gleby, ziemi i wód gruntowych, spowodowane było koniecznością magazynowania odpadów w sytuacjach związanych z awariami cementowni, nie może być uznany za usprawiedliwiony, skoro skarżąca korzystała z ofert innych cementowni, niż wynikało to z pozwolenia zintegrowanego, a nawet w takiej sytuacji awarii cementowni z której powinna korzystać, winna była zabezpieczyć odpady przed skażeniem środowiska.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne odpowiada kryterium legalności, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczona w pkt 2 wyroku.