Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 316/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 144
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 33 par. 2 pkt 6 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)
article: art. 17 ust. 10 i 11
journal: Dz.U. 2023 poz 1284
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 4 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Marzenna Kosewska (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant: St. sekr. sąd. Anna Adamska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2024 roku sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Inspektor Sanitarny z dnia 9 kwietnia 2024 roku nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 27 lutego 2024 r. nr [...]; II. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., dalej: "PPIS", pismem z 7 czerwca 2022 r. wezwał A. B. do poddania jego syna D. B. (ur. [...] r.) obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko wskazanym w wezwaniu chorobom w podanym w nim terminie.

W dniu 5 sierpnia 2022 r. PPIS wystawił upomnienie adresowane do zobowiązanego, wzywając go do poddania syna wyszczególnionym w nim szczepieniom ochronnym w podanym w nim terminie.

W dniu 25 listopada 2022 r. PPIS jako wierzyciel wystawił tytuł wykonawczy na A. B. w celu wyegzekwowania obowiązku poddania jego syna obowiązkowym szczepieniem ochronnym przeciwko błonicy, krztuścowi, tężcowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), odrze, śwince i różyczce. W tytule wykonawczym zawarto wniosek o nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku.

W dniu 28 listopada 2022 r. PPIS skierował tytuł wykonawczy do Wojewody W. w celu egzekucji administracyjnej.

W dniu 12 stycznia 2024 r. Wojewoda W. wydał postanowienie o: 1) wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym do 30 czerwca 2024 r. oraz 2) w przypadku niewykonania obowiązku - o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w wysokości 1 060 zł.

Strona w dniu 25 stycznia 2024 r. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego podnosząc:

1. niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505; dalej: "p.e.a.");

2. brak wymagalności obowiązku szczepień (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c p.e.a.).

Postanowieniem z 27 lutego 2024 r. PPIS oddalił zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w uzasadnieniu postanowienia odnosząc się oddzielnie do zarzutu nr 1. i zarzutu nr 2.

Strona wniosła zażalenie na postanowienie z 27 lutego 2024 r.

Postanowieniem z 9 kwietnia 2024 r. Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 144 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: K.p.a.", art. 17 § 1 i art. 18 pkt 2 p.e.a. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji w części, tj. w zakresie pkt 1 i umorzył postępowanie w tej części oraz utrzymał w mocy to postanowienie w pozostałej części.

W uzasadnieniu postanowienia wskazano, co następuje.

W świetle art. 33 § 2 p.e.a. nie można postawić zarzutu nr 1 (niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 p.e.a.), stąd w tym zakresie postanowienie organu pierwszej instancji należy uchylić i umorzyć postępowanie w tej części.

Niezasadny jest natomiast zarzut nr 2 dotyczący braku wymagalności obowiązku szczepień ochronnych przeciwko błonicy, krztuścowi, tężcowi, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), odrze, śwince i różyczce, stąd w tej części utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Obowiązek wykonania tych szczepień jest nadal wymagalny. Termin wykonania obowiązku został przekroczony przez stronę, która do dnia wydania postanowienia nie wykonała go. Każde szczepienie określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2077), dalej: "rozporządzenie z 27 września 2023 r.", ma swój własny harmonogram realizacji, tj. liczbę dawek, wiek dziecka i termin wykonania. Obowiązek wykonania szczepienia ochronnego staje się wymagalny, jeżeli szczepienie nie zostanie wykonane w terminie określonym w obowiązującym schemacie.

Ponadto, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1284 ze zm.), dalej: "ustawa", wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań. Lekarskie badanie kwalifikacyjne jest integralną częścią szczepienia. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym. Wynikający z przepisów prawa obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest zatem bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe dochodzenie poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy § 3 rozporządzenia z dnia 27 września 2023 r. regulują przedział czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. To, że został wyznaczony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po jego upływie obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej.

Na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy stanowi, że osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1. W art. 17 ust. 10 ustawy zawarto delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby lub grupy osób obowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. Wydane na mocy delegacji ustawowej rozporządzenie z 27 września 2023 r. ustala obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych.

Skoro obowiązująca regulacja prawna w ustawie nakłada obowiązek poddania się szczepieniu, nie ma podstaw do przyjęcia nieistnienia obowiązku, jak i braku jego wymagalności. Obowiązek został nałożony z mocy prawa.

Obowiązujący obecnie stan prawny uwzględnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19. Obowiązek szczepień małoletniej ustalono na podstawie ustawy i rozporządzenia z 27 września 2023 r.

Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej: "Konstytucja", każdy obywatel ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są zobowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji). Organ działał zgodnie z kompetencjami stosownie do art. 17 ustawy, a art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), dalej: "Konwencja o Ochronie Praw Człowieka", nie ma zastosowania w przypadku obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów ustawowych, których wykonania organy władzy publicznej mogą wymagać obligatoryjnie, albowiem niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób.

Postanowieniem z 17 kwietnia 2024 r. Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 113 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a. i art. 18 pkt 2 p.e.a., sprostował z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w sentencji postanowienia z 9 kwietnia 2024 r. przez zmianę słów "uchylić zaskarżone postanowienie w części tj. w zakresie pkt 1" na "uchylić zaskarżone postanowienie w części tj. w zakresie zarzutu nr 1 (niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 upea)".

W skardze strona, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. wyjście poza zakres zaskarżenia przez wojewódzkiego inspektora sanitarnego i rozpoznanie postanowienia powiatowego inspektora sanitarnego w zakresie zarzutu niespełnienia tytułu wykonawczego, podczas gdy w przedmiotowym zakresie postanowienia wierzyciela nie było zaskarżone, a zatem stało się ono prawomocne;

2. naruszenie art. 87 Konstytucji w zw. z art. 17 ust. 11 ustawy przez zaliczenie komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego do katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego i przyjęcie na tej podstawie, że może nakładać na obywateli obowiązek zaszczepienia dziecka określoną liczbą dawek szczepionek w ustalonych odgórnie okresach, mimo że akt prawny o nazwie komunikat nie zalicza się do aktów stanowienia prawa powszechnego, a jest jedynie aktem prawa wewnętrznego, w ramach którego brak jest możliwości nakładania obowiązków i ograniczenia praw obywateli, co zostało potwierdzone w wyroku TK z 9 maja 2023 r.;

3. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych przez uznanie, że obowiązek szczepień ochronnych u małoletniego w zakresie podania poszczególnych dawek szczepionek jest wymagalny ze względu na osiągnięcie przez niego przedziału wiekowego, mimo że nawet sam organ nie wskazuje z jakiego aktu normatywnego o charakterze powszechnie obowiązującym wynika obowiązek podania dziecku tych dawek szczepionek;

4. naruszenie art. 33 § 1 pkt 2 p.e.a. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych przez uznanie że szczepienia ochronne wymienione w tytule wykonawczym są wymagalne, a termin ich wymagalności wynika z treści komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy ten akt nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś programy zapobiegania i zwalczania określonych zakażeń lub chorób zakaźnych zgodnie z art. 4 w zw. z art. 2 pkt 26 ustawy może określać wyłącznie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, a nie Główny Inspektor Sanitarny, co wskazuje, że skarżący może zaszczepić syna w terminie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2172), dalej: "rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r.";

5. naruszenie art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 p.e.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których oparł się organ i dowodów, którym odmówił wiary stwierdzając, że obowiązek zaszczepienia małoletniego przeciwko chorobom wymienionym w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej;

6. naruszenie art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka oraz art. 31 ust. 1 w zw. z art. 47 w zw. z art. 68 Konstytucji przez uznanie, że zachodzą przesłanki do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa do ochrony życia prywatnego i prawa do ochrony zdrowia.

Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania;

2. zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania;

3. zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy z art. 2, art. 30, art. 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3 i art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim nie przewidują wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień, jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, braku właściwego rejestru powikłań, braku celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe i rehabilitację osób, u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie, w jakim Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy, a ewentualnie o

4. zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia powyższego przepisu Konwencji o Ochronie Praw Człowieka;

5. zawieszenie postępowania do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny bądź Europejski Trybunał Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu organ odwoławczy w piśmie z 1 października 2024 r. poinformował, że na jego postanowienie z 17 kwietnia 2024 r. (o sprostowaniu postanowienia z 9 kwietnia 2024 r.) nie wniesiono zażalenia ani skargi do sądu administracyjnego.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego w całości podtrzymał twierdzenia, zarzuty i wnioski skargi. W celu ustosunkowania się do odpowiedzi na skargę i uzupełnienia wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego zawartego w skardze przedłożył do protokołu rozprawy pismo uzupełniające, w którym odniósł się w szczególności do trybu i zasadności rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r., wnosząc m. in. o stwierdzenie przekroczenia przez Ministra Zdrowia delegacji ustawowej przy wydawaniu rozporządzenia z 27 września 2023 r. z uwagi na brak uwzględnienia danych epidemiologicznych. Pełnomocnik skarżącego zaakcentował, że rozporządzenie to nakłada na obywateli tożsame obowiązki szczepienia w jak dotychczasowym komunikacie GIS. Podkreślił, że rozporządzenie pomija jakiekolwiek dane epidemiologiczne, zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia, jak chociażby brak analizy zachorowalności na daną chorobę. Podkreślił ograniczenie rodzicom dzieci dobrowolności szczepień i możliwości świadomego skorzystania z tej procedury medycznej. Załączył do protokołu rozprawy zaświadczenie specjalisty neurologa odnośnie pierwszej podawanej w pierwszej dobie szczepionki BCG 10. Wskazał także na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2023 r. o sygn. akt II GSK 1709/23. Załączył również kopię charakterystyki szczepionki przeciwgruźliczej BCG 10. Podkreślił, że obowiązkowe podanie jej w pierwszej dobie życia dziecka to w jego ocenie świadome narażenie dziecka na utratę zdrowia. Zwrócił uwagę na regulacje związane ze szczepieniami obowiązujące w innych krajach.

Na pytanie Sądu pełnomocnik odpowiedział, że uzupełnia i poszerza swój wniosek o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją także w zakresie art. 17 ust. 10 pkt 2a ustawy. Wskazał, że wielokrotnie bezskutecznie zwracał się do Rzecznika Praw Obywatelskich o zajęcie stanowiska w zakresie wymagalności szczepień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na postanowienie organu odwoławczego z 17 kwietnia 2024 r. (o sprostowaniu postanowienia z 9 kwietnia 2024 r.) nie wniesiono zażalenia ani skargi do sądu administracyjnego, stało się ono prawomocne, kształtując sentencję zaskarżonego postanowienia z 9 kwietnia 2024 r. Sentencja postanowienia z 9 kwietnia 2024 r. po sprostowaniu stanowi, że organ postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w części tj. w zakresie zarzutu nr 1 (niespełnienie przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 upea) i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w tej części oraz utrzymać w mocy postanowienie w pozostałej części.

Postanowieniem z 27 lutego 2024 r. organ pierwszej instancji oddalił zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, a jedynie w uzasadnieniu odniósł się do poszczególnych zarzutów (nr 1 i nr 2).

W pierwszej kolejności należy ustalić, czy ukształtowana postanowieniem o sprostowaniu sentencja zaskarżonego postanowienia, w kontekście brzmienia sentencji postanowienia organu pierwszej instancji, jest zgodna z prawem.

Stosownie do art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie albo

2) uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie zażaleniowe.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a.).

Porównując sentencję zaskarżonego postanowienia (po sprostowaniu) z wymienionymi w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. możliwymi rozstrzygnięciami organu odwoławczego, w kontekście brzmienia sentencji postanowienia organu pierwszej instancji, należy stwierdzić, że sentencja zaskarżonego postanowienia (po sprostowaniu) została skonstruowana nieprawidłowo. Możliwe jest co prawda uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji w części (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), ale ta uchylana część powinna stanowić odrębną część sentencji postanowienia organu pierwszej instancji, nie zaś część odnoszącą się do części zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym (tu: zarzutu nr 1). Jeżeli zatem organ pierwszej instancji w sentencji swego postanowienia oddala zarzuty, organ odwoławczy nie ma możliwości uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji w części, jako że jego sentencja nie została podzielona na części. Naruszenie przepisów postępowania (art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.".

Odnosząc się zaś do merytorycznego stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu Sąd uznał, że jest ono nieprawidłowe w zakresie uznania za niezasadny zarzutu nr 2 (co do wymagalności obowiązku szczepień), stąd uchyleniu podlega nie tylko zaskarżone postanowienie, ale i postanowienie organu pierwszej instancji o oddaleniu zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

W ocenie Sądu organy zasadnie zaś uznały, że w świetle art. 33 § 2 p.e.a. nie można postawić zarzutu nr 1 - niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów z art. 27 p.e.a.

Natomiast nieprawidłowe jest stanowisko organów o wymagalności obowiązku szczepień (art. 33 § 2 pkt 6 lit. c p.e.a.) - co do określenia terminu wymagalności szczepień i liczby dawek poszczególnych szczepionek - nie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, lecz w komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego.

Normy prawne objęte tym zarzutem były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wskazanym wyżej wyrokiem z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 stwierdził, że art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji.

W wyroku tym wskazano, że powyższe stanowisko nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją samego obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, w związku z czym konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku i z tych przyczyn określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów - po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.

Z wyroku TK wynika również, że Program Szczepień Ochronnych (PSO), wydawany przez GIS w formie komunikatu, wskazuje wiek dziecka, w którym należy poddać je obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko konkretnej chorobie. Osiągnięcie przez dziecko określonego wieku aktualizuje obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym. Wynika to z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. (obecnie zastąpionego rozporządzeniem z 27 września 2023 r.), który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są przeprowadzane zgodnie z PSO na dany rok. Komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. Z tego względu nie można uznać, że PSO na dany rok nie wprowadza nowości normatywnej. Ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych, ani w rozporządzeniu nie sprecyzowano tych kwestii.

W uzasadnieniu orzeczenia TK zwrócono również uwagę, że w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Przechodząc zaś do istoty oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją wskazano, że sprecyzowanie zakresu obowiązku jednostki w drodze rozporządzenia jest dopuszczalne, o ile istnieje stosowna delegacja ustawowa, tj. spełnione są przesłanki określone w art. 92 Konstytucji. W realiach sprawy dochodzi jednak do pewnego paradoksu: w sposób niezamierzony nastąpiła subdelegacja kompetencji - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w PSO na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z PSO. Z kolei art. 17 ust. 11 ustawy wskazuje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia. W zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki ma być wyłącznie unormowane rozporządzeniem. W rzeczywistości jednak komunikat GIS wywiera równocześnie skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka dwutorowość nie jest dopuszczalna na poziomie komunikatu. Powinna wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce. Zestawienie związkowe przepisów będących przedmiotem kontroli pozwalało zatem na taką rekonstrukcję normy, aby TK wydał wyrok zakresowy, albowiem niekonstytucyjność uwidacznia się dopiero przy łącznym ujęciu tych przepisów.

Ponadto TK, odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też - w realiach niniejszej sprawy - ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.

Wskazano także, że stwierdzenie przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 17 ust. 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. z art. 47 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 87 Konstytucji powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ władzy publicznej.

Mając przy tym świadomość, że materia dotycząca obowiązkowych szczepień ochronnych może ulegać potrzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wiedzy medycznej, TK zasugerował dostosowanie stanu prawnego w pierwszej kolejności poprzez zmianę rozporządzenia. Minister właściwy do spraw zdrowia może bowiem rozważyć określenie, w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy, terminu wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczby dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w szczególności czy takie rozwiązanie mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy, tj. określenia wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Powinno to umożliwić osiągnięcie efektu dwutorowej spójności normatywnej. Po pierwsze, w sposób konstytucyjnie dopuszczalny, w drodze rozporządzenia, w pełni sprecyzowany zostałby ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ciążący na jednostce, która mogłaby ponosić odpowiedzialność w wypadku braku jego realizacji. Po drugie, PSO na dany rok, wydawany przez GIS w formie komunikatu, miałby wtedy czysto techniczny charakter. Minister Zdrowia może rozważyć ponadto sugestię, aby określić termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, w formie załącznika do rozporządzenia.

Omawiany i przytoczony w obszernych fragmentach wyrok TK został wykonany rozporządzeniem z 27 września 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnia z urzędu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego wydano zaskarżone orzeczenie. Oznacza to, że wyrok TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 ma znaczenie w kontrolowanej sprawie. W dacie orzekania przez organy stosowne przepisy we wskazanym w wyroku TK zakresie nie pozostawały już w obrocie prawnym. Wobec więc tego, że przepisy będące podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć uznane zostały za niezgodne z Konstytucją, konieczne jest ponowne zweryfikowanie zarzutu braku wymagalności obowiązku na podstawie PSO ogłaszanego komunikatem.

Wskazana przez Trybunał Konstytucyjny konieczność zapewnienia ciągłości realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych nie może stanowić uzasadnienia dla dalszego stosowania zakwestionowanych przepisów po upływie terminu odroczenia utraty przez nie mocy obowiązującej, co jednak nie oznacza bezzasadności obowiązku szczepień.

W tym kontekście, w ponownym postępowaniu istotne będzie odniesienie się przez organ pierwszej instancji do regulacji przyjętej w rozporządzeniu z 27 września 2023 r. zawierającym załącznik nr 1 "Schemat obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży" i komunikatu GIS z 27 października 2023 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2024 r. (ten ostatni z uwzględnieniem przesłanki aktualności, wyznaczanej datą orzekania przez organ).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że brak jest podstaw do podważania w kontrolowanej sprawie obowiązku wykonania szczepienia ochronnego, a zbadania wymaga w istocie termin jego wymagalności (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 2216/23 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA").

Uwzględniając zmianę stanu prawnego konieczne jest więc uaktualnienie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów strony w aspekcie wymagalności obowiązku poddania dziecka w określonym terminie konkretnym obowiązkowym szczepieniom ochronnym, ujętym w schemacie obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem ocenić, czy i jaki w nowym stanie prawnym wyznaczony został termin maksymalny wykonania obowiązku zaszczepienia. Zobowiązany będzie także uwzględnić zmiany prawne, do jakich doszło. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy dotyczące Programu Szczepień Ochronnych ogłaszanego w formie komunikatu GIS, to zarazem potwierdził istniejący z mocy prawa obowiązek tych szczepień.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy Sąd nie widzi potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę w skardze zakresie, gdyż w kontrolowanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte przez Sąd samodzielnie. Sąd nie musi kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją.

Z podobnego względu Sąd nie wystąpił do właściwego organu o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka. Obowiązek szczepienia, stanowiąc ingerencję w integralność fizyczną osoby i będąc przymusową interwencją medyczną, wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. Ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. stadnej odporności całego społeczeństwa (por.: wyrok o sygn. akt II GSK 1140/23 - dostępny w CBOSA).

W dodatkowym piśmie złożonym na rozprawie i ustnie na rozprawie pełnomocnik skarżącej ponadto wniósł odpowiednio o: 1) stwierdzenie przekroczenia przez Ministra Zdrowia delegacji ustawowej przy wydawaniu rozporządzenia z 27 września 2023 r. i 2) zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją także w zakresie art. 17 ust. 10 pkt 2a ustawy.

Odnosząc się do powyższych wniosków należy podnieść, co następuje.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wskazane przez stronę przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. ani art. 17 ust. 10 pkt 2a ustawy nie miały zastosowania w kontrolowanej sprawie, gdyż weszły w życie dopiero 1 października 2023 r., odpowiednio na podstawie § 21 rozporządzenia Ministra Zdrowia oraz art. 23 pkt 3 w zw. z art. 5 pkt 1 lit. b tiret drugie ustawy z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1938). Postępowanie egzekucyjne, w ramach którego wydano kwestionowane postanowienia, zostało zaś wszczęte przez organ egzekucyjny (Wojewodę W.) już 1 grudnia 2022 r. (k. 93 akt adm.), na wniosek wierzyciela (PPIS) i na podstawie wystawionego przez niego 25 listopada 2022 r. tytułu wykonawczego, czyli przed wejściem w życie powyższych przepisów. Oznacza to, że przepisy te nie miały zastosowania przy wydawaniu kwestionowanych postanowień i to nawet w sytuacji, gdy organ drugiej instancji w uzasadnieniu swego postanowienia błędnie powołuje się na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. Nie ma zatem podstaw do badania, czy przepisy tego rozporządzenia są zgodne z ustawą ani czy art. 17 ust. 10 pkt 2a ustawy jest zgodny z Konstytucją.

Wobec powyższego i w kontekście wyroku TK z 9 maja 2023 r. o sygn. akt SK 81/19 naruszono art. 17 ust. 10 i 11 ustawy w zw. z § 5 rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. i komunikatem GIS zawierającym Program Szczepień Ochronnych.

W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I. sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Na zasądzone koszty składają się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.