Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 58/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. Jagoda Słowik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność: § 4 ust. 1 pkt 2, pkt 3 oraz pkt 5, § 16 pkt 1 i pkt 2, § 17 ust. 1 i ust. 3 oraz § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] (Dz. U. Woj. [...]. z 2019 r. poz. [...]).

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., dalej: u.c.p.g.) polegające na:

1. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu postanowień obejmujących mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, których treść narusza wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego. Prokurator cytując art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g, wskazał, że przepis ten upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza »t myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o określenie warunków zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości. Jak wskazał Prokurator określenie w § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu warunku umożliwiającego mycie pojazdów samochodowych poza myjniami narusza wymóg m.in. precyzji tekstu aktu normatywnego. Nie jest bowiem możliwe odkodowanie w jakich warunkach możliwe jest dokonanie tej czynności, a przede wszystkim jak postąpić z powstałymi w wyniku tej czynności zanieczyszczeniami.

2. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu postanowień ograniczających możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, do związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu. Takie uregulowanie – zdaniem Prokuratora - w sposób nieuprawniony ogranicza zakres dozwolonych zachowań, ingerując też w prawa podmiotowe jednostki. Zezwolenie na przeprowadzanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu mechanicznego zawiera modyfikację regulacji ustawowej. Ponadto użyty w tym przepisie zwrot "bieżąca eksploatacja" jest niedookreślony i ogólny, co nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu wykonywanych napraw.

3. powtórzeniu w § 4 ust. 1 pkt 5 Regulaminu treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a co za tym idzie nieokreślenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. c u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Poza tym art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie.

4. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie w § 16 pkt 1 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu, a psów ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu, przez co obowiązek ten został sformułowany w sposób kategoryczny, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż określone to zostało w ustawach, przy przewidzianym wyjątku, że prowadzenie psa bez smyczy jest dopuszczalne w miejscach mało uczęszczanych po warunkiem, że pies ma nałożony kaganiec, a właściciel lub opiekun sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem, wykluczając możliwość zwolnienia psa ze smyczy w miejscach publicznych przeznaczonych do wspólnego użytku, bez konieczności nakładania kagańca, przy zachowaniu nad nim kontroli, a także posłużenie się pojęciem niedookreślonym miejsca "mało uczęszczanego",

5. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez sformułowanie w § 16 pkt 2 Regulaminu postanowień odnoszących się do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych. Wskazany przepis nie określa obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Nie sposób jest bowiem uznać by celem tej regulacji była ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treść wymienionego przepisu w sposób nieuprawniony określa bowiem obowiązki właścicieli lub opiekunów zwierząt w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych. Dodania wymaga również, iż obowiązki i zakazy dotyczące utrzymywania zwierząt domowych zostały wyczerpująco określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (m.in. art. 9 i art. 10a).

6. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 17 ust. 1 Regulaminu przypadku, w którym chów zwierząt będzie dopuszczony, wskazując na utrzymywanie zwierząt gospodarskich na potrzeby własnego gospodarstwa domowego. Poza tym przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 17 ust. 1 Regulaminu warunku niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości, co w sposób nieuprawniony wkracza w regulacje prawa sąsiedzkiego określone w art. 144 Kodeksu cywilnego. Prokurator zwrócił także uwagę na niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 17 ust. 1 Regulaminu warunku przestrzegania niedookreślonych przepisów dotyczących prawa budowlanego, ochrony środowiska, ochrony zwierząt oraz z zachowaniem warunków higieniczno-sanitarnych. Nieprecyzyjność w efekcie również zbędność powyższych zapisów skutkować winna stwierdzeniem ich nieważności.

Regulacja określona w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. upoważnia prawodawcę lokalnego do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, nie zaś do ograniczania przedmiotu działalności rolniczej (dot. utrzymywania zwierząt gospodarskich) do potrzeb własnego gospodarstwa domowego. Przedmiotowe postanowienie Regulaminu prowadzi bowiem do nieuzasadnionego ograniczenia praw jednostki.

7. przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 17 ust. 3 Regulaminu warunku ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli, w tym emisji do środowiska będących skutkiem jej prowadzenia, do obszaru nieruchomości na której jest ona prowadzona, który jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować, jednocześnie pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów owej normy prawnej. Ponadto w przepisie tym odniesiono się do "pozostałych terenów wyłączonych z produkcji rolnej", które nie zostały w żaden sposób określone w treści Regulaminu.

8. niewypełnieniu zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 18 ust. 2 Regulaminu terminów obowiązkowej deratyzacji niesprecyzowanym, ogólnikowym określeniem: "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", "w terminie do 31 grudnia danego roku", przez co nie wyznaczono terminów i przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji.

Wobec powyższych naruszeń Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części zaskarżonej uchwały w zakresie przepisów: § 4 ust. 1 pkt 2, 3 i 5, § 15, § 16 pkt 1 i 2, § 17 ust. 1 i 3, § 18 ust. 2 Regulaminu.

Prokurator zwrócił także uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1844/20 stwierdził nieważność w części uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 6 lipca 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] (Dz. U. Woj. [...]. z 2016 r. poz. [...]). Wymieniona uchwała - w ocenie skarżącego - zawierała w dużej mierze tożsame uchybienia, mające charakter istotnego naruszenia przepisów prawa, co uchwała wobec której wywiedziono niniejszą skargę.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie.

Odnosząc się do skargi Rada wyjaśniła, iż zaskarżona uchwała nie była objęta postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzonym przez wojewodę w trybie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.). Ponadto, przed uchwalenie Regulaminu, ww. uchwała uzyskała pozytywną opinię Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...], wyrażoną w formie postanowienia z 27 listopada 2019 r.

W ocenie organu zaskarżone przepisy Regulaminu nie nastręczają wątpliwości interpretacyjnych mieszkańców gminy [...]. Ponadto użyte w regulaminie zwroty należy uznać za wystarczająco dookreślone, gdyż występują w mowie potocznej. To definiowanie pojęć o oczywistym znaczeniu, należałoby uznać za naruszenie zasad techniki prawodawczej. Odnośnie podniesionych przez Skarżącego ustawowych "powtórzeń" w Regulaminie, wskazano, że możliwe jest powtarzanie w regulaminie zapisów ustawowych, jeżeli owo powtórzenie zostało dokonane w celu zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego oraz odnosi się do materii zawartej w regulaminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie – z inicjatywy Prokuratora - objęta została uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] (Dz. U. Woj. [...]. z 2019 r. poz. [...]), która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.).

Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Mając powyższe na uwadze sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i uznał, że zaskarżone postanowienia regulaminu w zakresie wskazanym w sentencji wyroku w sposób istotny naruszają prawo.

Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyroki NSA: z dnia 14 listopada 2017 r., II OSK 443/16, z dnia 9 czerwca 2014 r., II OSK 73/13, z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, CBOSA; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016). A zatem gmina nie jest uprawniona do uregulowania kwestii wprost niewskazanych w ustawie i nie może uregulować tych kwestii inaczej, niż w sposób w ustawie wskazany. Odstąpienie od tego oznacza wyjście poza zakres delegacji ustawowej.

Dodać też trzeba, że niniejszy Sąd odnosił się już do tożsamych kwestionowanych przez Prokuratora zapisów Regulaminu – w sprawie dotyczącej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] – wyrok WSA z 19 stycznia 2021 r., IV SA/Wa 1844/20. Sąd w składzie niniejszym podziela stanowisko wyrażone ww. wyroku.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części zaskarżonej uchwały w zakresie przepisów: § 4 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i pkt 5, § 15, § 16 pkt 1 i 2, § 17 ust. 1 i 3, § 18 ust. 2 Regulaminu. Przy czym należy wyjaśnić, że w zakresie § 15, Prokurator na rozprawie wyjaśniła, że został on powołany przez pomyłkę.

W § 4 ust. 1 Regulaminu wskazano, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez:

2) mycie pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości niesłużących do użytku publicznego, pod warunkiem, że powstałe ścieki nie będą odprowadzane bezpośrednio do ziemi lub zbiorników i ujęć wodnych oraz że czynność ta zostanie dokonana przy użyciu środków ulegających biodegradacji;

3) naprawę pojazdów samochodowych, związaną z ich bieżącą eksploatacją w obrębie swojej nieruchomości pod warunkiem gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych.

W odniesieniu do ww. zapisów Regulaminu, stwierdzić należy, że wykraczają one poza zakres delegacji ustawowej. W przepisach tych określono szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Trzeba wskazać, że niewątpliwie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia zatem radę gminy do określenia w regulaminie zasad. tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. W judykaturze przyjmuje się, że chodzi tu przede wszystkim o określenie warunków zapewniających usuwanie - zgodnie z ustawą - powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Ustawa nie wprowadza bowiem generalnego zakazu mycia i naprawy pojazdów samochodowych na własnej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2873/15, LEX nr 2379360; wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ke 970/19, LEX nr 3009936).

W kontekście powyższego stwierdzić należy, że prawidłowe są zarzuty Prokuratora, który wskazał, że brak jest norm, z których wynikałoby upoważnienie dla lokalnego organu prawotwórczego do ograniczenia w § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu możliwości dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi do takich, które związane są z bieżącą eksploatacją pojazdu. Niewątpliwie takie uregulowanie w sposób nieuprawniony ogranicza zakres dozwolonych zachowań, ponadto użyty w tym przepisie zwrot "bieżąca eksploatacja'" jest niedookreślony i ogólny, co nie pozwala na prawidłowe ustalenie zakresu wykonywanych napraw. Wskazać należy, że zgodnie z § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, istnieje generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Odnosząc się do § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu – zasadnie zwrócił uwagę Prokurator - że nieokreślenie przez radę gminy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, a nałożenie warunków, uniemożliwiających w istocie odprowadzanie, powstałych w wyniku tej czynność ścieków do wód lub do ziemi, w sytuacji, gdy powszechnie obowiązujące przepisy prawa aktu wyższego rzędu dopuszczają, w określonych sytuacjach na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, niezasadnie ogranicza prawo własności.

W odniesieniu do zakwestionowanego w skardze § 4 ust. 1 pkt 5 Regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, to uznać należy, że nakładając takie obowiązki Rada gminy wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego i zarzut istotnego naruszenia prawa jest uzasadniony.

Powołać w tym miejscu należy, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Natomiast regulacja przewidziana w skarżonym przepisie dotyczy obowiązków uprzątania chodników położonych wzdłuż nieruchomości, a nie z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

W § 16 pkt 1 Regulaminu w nieuprawniony sposób, wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego, nałożono obowiązek wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne na smyczy i w kagańcu. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15,).

W odniesieniu do zapisu § 16 pkt 2 Regulaminu, to stwierdzić należy, że wykracza on poza zakres delegacji ustawowej. Zgodnie z ww. przepisem, utrzymujący zwierzęta domowe zobowiązani są do zabezpieczenia terenu nieruchomości przed wydostaniem się z niej zwierzęcia. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., organ gminy winien w regulaminie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że określono obowiązki właścicieli lub opiekunów zwierząt w miejscu ich utrzymywania, a nie w miejscach publicznych, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Powołać w tym miejscu należy również, że obowiązki i zakazy dotyczące utrzymywania zwierząt domowych zostały wyczerpująco określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (m.in. art. 9 i art. 10a).

Zgodnie z § 17 ust. 1 na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zwierzęta gospodarskie mogą być utrzymywane na potrzeby własnego gospodarstwa domowego, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Stosownie do tego przepisu, rada gminy została upoważniona do ustanowienia w regulaminie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Podzielić więc należy stanowisko Prokuratora, że z treści przepisu wynika, że zakaz utrzymania zwierząt gospodarskich nie może dotyczyć całego terenu wyłączonego z produkcji rolniczej, a jedynie określonego obszaru lub poszczególnych nieruchomości, a ponadto, nie obejmuje on wskazywania przypadków, w których chów zwierząt gospodarskich będzie dopuszczony.

Ponadto prawidłowo wskazał skarżący, że w § 17 ust. 1 Regulaminu określono, że warunkiem dopuszczającym działalność w postaci utrzymywania zwierząt gospodarskich jest niepowodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Uznać należy, że takie postanowienie uchwały, w sposób nieuprawniony wkracza w materię uregulowaną w Kodeksie cywilnym, mianowicie w prawo własności i stosunki sąsiedzkie. Rada gminy nie posiada bowiem uprawnienia do precyzowania regulacji wynikającej z art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

Z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego mamy również do czynienia w § 17 ust. 3 Regulaminu, w którym określono warunki ograniczenia wszelkich uciążliwości hodowli, w tym emisji do środowiska będących skutkiem jej prowadzenia, do obszaru nieruchomości na której jest ona prowadzona. Zapis ten – jak wskazał zasadnie Prokurator - jest zbyt ogólny, aby adresaci normy mogli go dochować, jednocześnie pozostawia zbyt dużą swobodę interpretacji, by możliwa była skuteczna kontrola zachowań adresatów owej normy prawnej. Ponadto w przepisie tym odniesiono się do "pozostałych terenów wyłączonych z produkcji rolnej", które nie zostały w żaden sposób określone w treści Regulaminu.

Następnie w § 18 ust. 2 Regulaminu nie wyczerpano zakresu upoważnienia ustawowego, gdyż wskazano ogólnie termin obowiązkowej deratyzacji, tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. zobowiązuje do wyznaczania konkretnych terminów obowiązkowej deratyzacji. W niedookreślony sposób wskazano ww. zapisie, że przeprowadza się ją "w miarę potrzeb", "nie rzadziej niż raz na trzy lata", tymczasem ustawa zobowiązywała do wyznaczenia terminów przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji.

Mając powyższe względy na uwadze zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej przez Prokuratora części.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.