Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 581/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 4, art. 61 ust. 7, art. 64 ust. 4, art. 53 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 105, art. 10
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 200, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy W. z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. D. i J. D. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy W. decyzją z [...] kwietnia 2021 r., po rozpatrzeniu wniosku A. T., ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku garażowo-magazynowego wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną na działce nr [...], msc. W. , gmina W..

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej "u.p.z.p.".

W ramach warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ zawarł m.in. następujące ustalenia: wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy oznaczoną na załączniku nr [...] do decyzji; ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na maksymalnie 40% (max. 400 m2), a udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 60%; szerokość elewacji frontowej określił na maksymalnie 12 m; wysokość do kalenicy lub najwyższej krawędzi dachu - do 7 m; przekrycie dachu określił jako dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych od 10 do 45o; jednocześnie ustalił, że kolizje planowanego budynku z urządzeniami melioracji wodnych rozwiązać w uzgodnieniu z P. G. W. W. P., któremu przedstawić do uzgodnienia projekt zagospodarowania działki.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w celu ustalenia wymagań dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego dokonano analizy urbanistyczno-architektonicznej. Na jej podstawie organ wskazał, że otoczenie działki w analizowanym obszarze stanowi zabudowa zagrodowa, ciek wody oraz tereny rolne. W obszarze tym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie organu planowana zabudowa nie zakłuci ładu przestrzennego w tym rejonie ani zasad dobrego sąsiedztwa.

Organ podniósł, że wymagania dla projektowanej inwestycji ustalono w oparciu o parametry istniejących budynków w sąsiedztwie oraz wniosek inwestora, projekt decyzji został opracowany przez osobę uprawnioną, a wyniki analizy urbanistycznej, o której mowa przedstawiono na zał. nr [...] do decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. D. i E. D. (właściciele nieruchomości sąsiedniej). Zdaniem odwołujących w toku postępowania doszło do wielu uchybień i zaniedbań.

Mianowicie, nie zapewniono im udziału w postępowaniu uzgodnieniowym oraz nie umożliwiono im zapoznanie się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji. Ponadto wydana decyzja nie zawiera analizy urbanistycznej działki sąsiedniej i nie uwzględnia wpływu planowanej inwestycji na uciążliwości dla tej działki. W analizie tej błędnie natomiast podano, że działka inwestora graniczy z drogą wojewódzką, zamiast z powiatową, co ma miejsce w rzeczywistości.

Dalej zarzucili, że sugerowana nowa linia drenażu nie będzie zdolna do odprowadzenia wody gruntowej z obszaru znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego z podpiwniczeniem. Na skutek jego działania zostaną odprowadzone tylko wody opadowe. W piśmie uzupełniającym podnieśli, że postępowanie było prowadzone stronniczo z uwagi na koligacje rodzinne wójta gminy z inwestorem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] czerwca 2021 r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wydana decyzja jest prawidłowa. Wskazał na wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wolność zagospodarowania oraz zawarty w art. 56 u.p.z.p. nakaz uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że postępowanie uzgodnieniowe jest częścią postępowania głównego i jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego to postępowanie, co oznacza brak możliwości weryfikacji stanowiska organu uzgadniającego przez organ rozstrzygający sprawę. Ich weryfikacja może - w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia – zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. - nastąpić wyłącznie w trybach nadzwyczajnych. Ponadto dodało, że nie może ingerować w odrębne postępowanie prowadzone organ nadzoru budowlanego.

Końcowo organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania doszło do naruszenia prawa poprzez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji, jednakże uchybienie to nie mogło stanowić podstawy uchylenia decyzji. W dniu 26 kwietnia 2021 r. K. i J. D. zapoznali się z całością akt sprawy w siedzibie organu pierwszej instancji. Również Kolegium umożliwiło odwołującym zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a ponadto przekazało kserokopie akt sprawy. Tym samym strona nie została pozbawiona możliwości merytorycznego wypowiedzenia się co do całości zgromadzonego materiału dowodowego. Również - zdaniem Kolegium - bez wpływu na wynika sprawy było mylnie zastosowane nazewnictwo w oznaczeniu drogi.

J. D. i E. D., zastępowani przez zawodowego pełnomocnika wnieśli na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów, tj.

1. art. 15 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Kolegium do pobieżnej kontroli decyzji, bez samodzielnego ponownego rozpoznania sprawy "od nowa", w tym bez odniesienia się w sposób wszechstronny do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz bez rozpatrzenia podnoszonych w odwołaniu zarzutów i argumentacji;

2. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez dokonanie lakonicznego stwierdzenia, że bez wątpienia warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, w sytuacji gdy organ nie dokonał analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy w odniesieniu do przesłanek, o których mowa w przepisach art. 61 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r., w tym zaniechał oceny analizy urbanistycznej złożonej do akt spraw;

3. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., art. 106 § 2 k.p.a., art. 9 k.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że zaistniałe w sprawie naruszenia prawa nie miały istotnego znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy skarżący wielokrotnie zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw i zajęcia stanowiska.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skarżący podnieśli, że rażące jest stwierdzenie Kolegium, iż nie powinno budzić wątpliwości, że warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy - poza przywołaniem treści przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p., SKO nie dokonuje analizy, że warunki te zachodzą w tej indywidualnej sprawie. Zdaniem skarżących, analiza ta natomiast została sporządzona wadliwie. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa analiza takich ustaleń natomiast nie zawiera.

W dalszej kolejności podnieśli kwestię niedoręczenia im postanowień uzgadniających, które dodatkowo zostały wydane niezgodnie z brzmieniem obowiązujących przepisów prawa, tj. postanowienia z 8 kwietnia 2021 r. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w B. P., postanowienia z [...] marca 2021 r. Starosty [...], postanowienia z [...] marca 2021 r. Zarządu Dróg Powiatowych. Co więcej w niniejszym postępowaniu nie umożliwiono nawet skarżącym zapoznać się z całymi aktami sprawy przed wydaniem decyzji, w tym z ww. postanowieniami, co w sposób istotny ograniczyło ich prawa wynikające z art. 10 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku garażowo-magazynowego wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną na działce nr [...], msc. W. , gmina W..

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.p.z.p. oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej, stosownie do art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako "rozporządzenie").

W rozpatrywanej sprawie nie stanowi okoliczności spornej przyjęcie przez organy, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach wskazanego powyżej rozporządzenia.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (v. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06).

Wskazać należy, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadą ogólną jest, że planowane zamierzenie powinno spełniać wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jednakże wyjątkiem od tej zasady jest przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który wyłącza wymóg zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na zasadzie wyjątku znosi dla zabudowy zagrodowej konieczność realizacji zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W wyroku z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3142/17 NSA wyjaśnił, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Jak natomiast wskazano stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. podlega jednak wyłączeniu w przypadku określonym w ust. 4 tego przepisu, a w konsekwencji wyłączeniu podlega również wynikający z ust. 1 obowiązek ustalenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W pełni zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1489/16, zgodnie z którym "dokonane w art. 64 ust. 4 u.p.z.p. wyłączenie w odniesieniu do zabudowy zagrodowej, stosowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa unormowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza, w dalszej kolejności, wyłączenie stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. - a co za tym idzie - również sporządzania analizy architektoniczno-urbanistycznej, skoro jest o niej mowa wyłącznie w rozporządzeniu, a nie w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zasadniczym przedmiotem tej analizy jest bowiem, na co wskazuje art. 61 ust. 7 u.p.z.p. oraz § 1 i 3 ww. rozporządzenia, określenie szczegółowych wymagań dla nowej zabudowy w celu dostosowania jej funkcji oraz parametrów urbanistycznych i architektonicznych do już istniejącej sąsiedniej zabudowy, czyli realizacja zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. Pogląd, wedle którego w opisanej wyżej sytuacji nie zachodzi potrzeba przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności wyznaczania obszaru analizowanego, wyrażono już zresztą wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (v. wyrok NSA z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3142/17; wyrok WSA w Kielcach z 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 132/19; wyrok WSA w Poznaniu z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 404/).

Orzekające natomiast w przedmiotowej sprawie organy, przy jej rozstrzyganiu zupełnie pominęły treść art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i wynikające z niej konsekwencje w zakresie prowadzenia postępowania. Uchybienie to jest tym bardziej rażące, że oba orzekające organy przyjęły, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne (budynek garażowo-magazynowy) dotyczy zabudowy zagrodowej.

Konsekwencją wskazanego naruszenie było przyjęcie, bez wyjaśnienia powodów konieczności przeprowadzenia analizy stanowiącej podstawę ustalenia parametrów dla przedmiotowego obiektu. Organy właściwe w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy są natomiast zobowiązane do weryfikacji spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organy obu instancji nie dokonały natomiast weryfikacji wniosku inwestora w kontekście treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czego konsekwencją stało się co najmniej przedwczesne stwierdzenie o konieczności przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podsumowując skoro, bowiem w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z wymogu istnienia kontynuacji funkcji, to w takim wypadku sporządzanie analizy jest niecelowe. Brak wymogu istnienia kontynuacji funkcji w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oznacza w konsekwencji brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 838/08, Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 611/16).

Celem przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom - poprzez złagodzenie wymogów w zakresie dopuszczalności sytuowania nowej zabudowy - zorganizowania sobie obok miejsca zamieszkania także warunków pozwalających na jednoczesne wykonywanie działalności rolniczej. Przyjęcie bowiem poglądu, że sytuowane w ramach zabudowy zagrodowej obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałyby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz jego uwarunkowaniami a nie z uwarunkowaniami oraz zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej.

Za nietrafne należało natomiast uznać pozostałe zarzuty skargi.

W kwestii prowadzonych w toku postępowania uzgodnień, wyjaśnić skarżącym należy, że stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym jednak zastrzeżeniem, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Skoro więc katalog podmiotów uprawnionych do kwestionowania postanowienia o uzgodnieniu decyzji jest - na gruncie u.p.z.p. - ograniczony wyłącznie do osoby inwestora, to brak jest podstaw, aby przyjmować, że zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, organ prowadzący postępowanie winien także zawiadamiać o tym fakcie wszystkie strony postępowania. Strony te bowiem nie dysponują uprawnieniem do wniesienia zażalenia na wydane w tym przedmiocie postanowienie, a zatem nie mają prawnej możliwości zwalczania zajętego przez organ administracji wpadkowego stanowiska zajętego w sprawie (v. wyrok WSA w Krakowie z 4 czerwca 2019 r., II SA/Kr 196/19).

Odnośnie natomiast zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. podnieść trzeba, że bezspornym jest obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wynikający z tego przepisu. Przez udział strony w postępowaniu rozumieć należy udział stron w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Jednakże nawet w sytuacji gdyby przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w toku postępowania, uchybienie to nie dyskwalifikowałoby automatycznie decyzji. Należy bowiem pamiętać, że decyzje administracyjne mogą być podważone z powodów naruszenia przepisów procedury, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Stąd też, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące zaistnieniem podstawy do uchylenia decyzji dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia. Stwierdzenie to, w realiach niniejszej sprawy, ma zasadnicze znaczenie, bowiem nie można dostrzec naruszeń prawa w obrębie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, które miałyby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W sprawie bezsporny jest, że skarżący na skutek błędu organu pierwszej instancji nie zapoznali się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Jednakże - jak słusznie wskazał organ odwoławczy - zebrany materiał dowodowy został im udostępniony w dniu 26 kwietnia 2021 r. Również Kolegium umożliwiło im zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a ponadto przekazało kserokopie akt sprawy. Ponadto skarżący mieli możliwość kompleksowo wypowiedzieć się w odwołaniu od decyzji Wójta, gdy znali już w pełni materiał dowodowy. Mimo to w odwołaniu nie wskazali, aby ograniczenia w czynnym udziale w postępowaniu uniemożliwiły im przedstawienie określonych dowodów, odniesienie się do dowodów istniejących, bądź wywiedzenie istotnych zarzutów. Okoliczności takich nie podnieśli również w skardze.

Innymi słowy naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy, która to sytuacja z całą pewnością nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Wreszcie nietrafne są zarzuty dotyczące braku udziału skarżących w postępowaniu dotyczącym odstępstw od obowiązujących warunków technicznych oraz postępowaniu i czynnościach prowadzonych przez organa nadzoru budowlanego. Przedmiotowa sprawa nie ma bowiem żadnego związku z tymi postępowaniami. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i jej wydanie opiera się na przesłankach wynikających z art. 61 u.p.z.p. Przedmiotem analizy mogą być więc wyłącznie te zarzuty, które dotyczą aktualnego etapu realizacyjnego, a więc oceny warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Tych cech nie mają zarzuty właściwe dla dalszego etapu - postępowania w sprawie ewentualnego wydania pozwolenia na budowę. W decyzji ustalającej warunki zabudowy określane są ogólne warunki zagospodarowania i zabudowy terenu. Na tym etapie postępowania organ administracji nie przesądza szczegółowych rozwiązań, np. w odniesieniu co do konkretnego usytuowania obiektu. Innymi słowy na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy organ właściwy w tej sprawie nie ma uprawnień do precyzyjnego określania odległości budynku od granicy sąsiedniej działki. Nie może bowiem wkraczać w kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i w sposób władczy orzekać o kwestiach, które będą rozstrzygane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, a co za tym idzie nie może takiego rozstrzygnięcia zawrzeć w sentencji decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję, orzekając jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, na podstawie art. 153 p.p.s.a., związany jest oceną prawną i wskazaniami Sądu. W pierwszej kolejności organ winien dokonać kwalifikacji zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a następnie w oparciu o wyniki tej kwalifikacji przystąpić do dalszych zależnych od tego czynności.

W sytuacji natomiast uznania, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma zastosowanie w sprawie, organy wezmą pod uwagę, że i w przypadku stosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w procesie ustalania warunków zabudowy nadal obowiązują główne zasady opisane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., a to że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, czy potrzeby interesu publicznego.