Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 371/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 3, art. 99
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. G. i J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 18 października 2023 r., nr SKO.432.23.2023 w przedmiocie opinii w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta Człuchowa z dnia 19 lipca 2023 r., nr PiOŚ.6724.11.2023.IK, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku solidarnie na rzecz skarżących A. G. i J. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 19 maja 2023 r. A. G. i J. B. (dalej: "Wnioskodawcy", "Skarżący"), na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344) - dalej: "u.g.n.", wystąpili do Burmistrza Miasta Człuchowa (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji")

o zaopiniowanie wstępnego podziału nieruchomości i wydanie postanowienia o podziale nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb geodezyjny [...]. Wnioskodawcy wskazali, że celem podziału jest zniesienie współwłasności.

Postanowieniem z 19 lipca 2023 r. Burmistrz, na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 u.g.n., zaopiniował negatywnie zgodność proponowanego podziału działki nr [...]

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") dla terenu położonego przy ul. P. obejmującego Jezioro U. w Człuchowie zatwierdzonego Uchwałą Nr XLII.353.2022 Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 30 czerwca 2022 r. (dalej: "Uchwała XLII.353.2022") oraz m.p.z.p. terenu od Ronda M. do południowej granicy administracyjnej miasta, obejmującego Jezioro M.

w Człuchowie zatwierdzonego Uchwałą Nr XXIII.190.2020 Rady Miejskiej w Człuchowie

z dnia 29 października 2020 r. (dalej: "Uchwała XXIII.190.2020").

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że przedłożony przez Wnioskodawców wstępny projekt podziału spełnia wymagania formalne określone w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) - dalej: "Rozporządzenie", w związku z czym należało dokonać merytorycznej oceny wstępnego projektu podziału pod kątem zgodności z ustaleniami m.p.z.p.

Burmistrz wskazał, że działka nr [...] jest oznaczona w ewidencji gruntów symbolem Br-RV ("grunty rolne zabudowane") oraz N ("nieużytki"); znajdują się na niej: parterowy budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 193 m2 oraz inne budynki niemieszkalne (gospodarcze) o łącznej powierzchni 257 m2; tylko jeden z budynków niemieszkalnych o powierzchni 27 m2 został wykazany w ewidencji gruntów; pozostałe budynki gospodarcze zostały pokazane na mapie z wstępnym projektem podziału oraz stwierdzone podczas wizji lokalnej w terenie w dniu 23 czerwca 2023 r.

Organ pierwszej instancji podał, że przedstawiony wstępny projekt podziału zakłada podział na dwie działki geodezyjne ("A" i "B"); linia podziału geodezyjnego powoduje także podział budynku mieszkalnego wzdłuż ściany oddzielenia przeciwpożarowego; dostęp do drogi publicznej został przedstawiony przez Wnioskodawców graficznie na mapie

z wstępnym projektem podziału w następujący sposób: za pomocą istniejącego zjazdu dla działki nr [...] z drogi wojewódzkiej ul. P. zostanie zapewniony dojazd do projektowanej działki "B"; dla projektowanej działki "A" zostanie zapewniony dojazd poprzez ustanowienie służebności przechodu i przejazdu o szerokości 4 m na projektowanej działce "B".

Burmistrz wskazał, że dla działki nr [....] obowiązuje m.p.z.p. zatwierdzony Uchwałą XLII.353.2022, w którym to planie działka nr [...] jest oznaczona symbolem 19MN/U - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Według zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (§ 13 ustaleń m.p.z.p.) dla terenu 19MN/U ustalono możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej łącznie i rozdzielnie. Ustalono także realizację budynków wyłącznie wolnostojących oraz budynków

w zabudowie bliźniaczej. Ustalono także minimalną i maksymalną intensywność zabudowy (0,08–1,3 powierzchni działki budowlanej), minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej (50% działki budowlanej) oraz powierzchnię zabudowy do 30% działki budowlanej. Minimalna powierzchnia nowo wydzielonej działki powinna wynosić minimum 1.000 m2.

Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z § 8 ust. 1 Uchwały XLII.353.2022 obsługę komunikacyjną obszarów objętych planem stanowią drogi publiczne oznaczone symbolami KDL, KDD oraz tereny komunikacji wewnętrznej i tereny ciągów pieszych w terenach funkcjonalnych; droga wojewódzka (ul. P.) została oznaczona w m.p.z.p. zatwierdzonym Uchwałą XXIII.190.2020 symbolem 025KDG - droga publiczna klasy G - głównej.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał oraz ustalenia planów miejscowych Burmistrz stwierdził, że projektowany podział ustala zabudowę na granicy działki budowlanej (podział budynku mieszkalnego), która nie została dopuszczona ustaleniami planu miejscowego dla terenu 19MN/U. Organ pierwszej instancji przyznał, że wyjątek

w spełnieniu warunku stanowi zabudowa bliźniacza, lecz istniejący budynek mieszkalny proponowany do podziału nie jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej.

Burmistrz wskazał następnie, że obsługa komunikacyjna dla projektowanej działki "A" została zaplanowana poprzez rozszerzenie funkcji istniejącego zjazdu na dwie nieruchomości poprzez ustanowienie służebności przez działkę "B". Zdaniem organu pierwszej instancji taki dojazd nie stanowi wymaganej planem miejscowym obsługi komunikacyjnej: z drogi publicznej oznaczonej symbolami KDL, KDD oraz terenów komunikacji wewnętrznej i terenów ciągów pieszych w terenach funkcjonalnych. W ocenie Burmistrza ul. P. stanowiąca drogę wojewódzką oznaczoną symbolem 025KDG nie stanowi bezpośredniej obsługi terenów inwestycyjnych ustalonych w planie; włączenie do drogi wojewódzkiej stanowią drogi dojazdowe mające stanowić bezpośredni dojazd do terenów inwestycyjnych lub pośredni przez drogi wewnętrzne i tereny ciągów pieszych. Wskazano, że obecny zjazd indywidualny z drogi publicznej stanowi dojazd do jednego gospodarstwa rolnego; w rozpatrywanym przypadku jego funkcja zostałaby rozszerzona na dwie odrębne nieruchomości, co jest niezgodne z zasadami obsługi komunikacyjnej ustalonej w obowiązującym planie miejscowym.

Odwołując się do treści art. 93 u.g.n. oraz orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podniósł, że zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Podkreślono, że ewidencyjny podział nieruchomości ma umożliwić w przyszłości dokonanie prawnego podziału nieruchomości tak, aby wydzielane działki stały się odrębnymi nieruchomościami podlegającymi obrotowi prawnemu; te właśnie wydzielane działki muszą być tak ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania do zagospodarowania zgodnie z obowiązującym planem miejscowym. Na tym polega zachowanie kryterium zgodności podziału z ustaleniami m.p.z.p., o którym mowa w art. 93 ust. 1 u.g.n.

Podsumowując Burmistrz stwierdził, że proponowane wydzielenie działek geodezyjnych "A" i "B" nie realizuje przeznaczenia i nie służy przeznaczeniu ustalonemu

w obowiązującym planie miejscowym. Za niezgodny uznano charakter zabudowy na granicy działki oraz sposób skomunikowania projektowanych działek.

W wyniku zażalenia wniesionego przez Wnioskodawców na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 18 października 2023 r. utrzymało je w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że Wnioskodawcy zwrócili się o dokonanie podziału działki nr [...] w celu zniesienia współwłasności. Nieruchomość ta jest zabudowana dwoma budynkami - budynkiem mieszkalnym nr [...] oraz budynkiem niemieszkalnym nr [...]. Kolegium zwróciło uwagę, że projektowany podział tej nieruchomości zakłada fizyczny podział jednego budynku mieszkalnego na dwie odrębnie wykorzystywane części, prawidłowo zatem organ pierwszej instancji zastosował do tego podziału zapisy art. 93 u.g.n., a nie art. 95 pkt 1 tej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy zniesienie współwłasności polegałoby na wydzieleniu dla współwłaścicieli budynków wraz z działkami niezbędnymi do korzystania z tych budynków.

Organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] jest położona na terenie, na którym obowiązuje m.p.z.p. przyjęty Uchwałą XLII.353.2022, zaś teren, na którym położona jest dzielona nieruchomość przeznaczony został w planie miejscowym pod tereny zabudowy mieszkaniowej i usługowej 19MN/U; szczegółowe zasady ochrony

i kształtowania ładu przestrzennego dla tego terenu określono w § 13.

Odwołując się do poglądów doktryny Kolegium podkreśliło, że przy ewidencyjnym podziale nieruchomości, w ramach obowiązującego m.p.z.p., organ jest zobligowany do dokonania oceny skutków tego podziału w świetle zachowania możliwości inwestycyjnych na wyodrębnianych działkach gruntu. Jeżeli proponowane do wydzielenia działki nie będą mogły być zagospodarowane na cele określone w m.p.z.p., w szczególności ze względu na ich konfigurację przestrzenno-obszarową, to nie jest dopuszczalne dokonywanie takiego podziału.

Organ odwoławczy podał, że w rozpatrywanej sprawie wstępny projekt podziału zakłada wydzielenie dwóch działek "A" i "B". Konfiguracja ta spełnia wymagania planu miejscowego w zakresie kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, nie spełnia jednak wymagań planu w zakresie przeznaczenia oraz sposobu skomunikowania projektowanych działek. Wstępny projekt podziału przewiduje bowiem podział budynku mieszkalnego, a więc zabudowę na granicy działki budowlanej, która nie jest dopuszczona przez plan miejscowy dla terenu 19MN/U. Oznacza to, że proponowany podział przewidujący, iż zabudowany będzie teren na granicy działek budowlanych niweczy przeznaczenie i możliwość zagospodarowania tego terenu ustalony w m.p.z.p.

Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że w obowiązującym planie miejscowym ustalono także zasady obsługi tego terenu w zakresie komunikacji stanowiąc w § 8 ust. 1, że "obsługę komunikacyjną obszarów objętych planem stanowią drogi publiczne oznaczone symbolami KDL, KDD oraz tereny komunikacji wewnętrznej i tereny ciągów pieszych w terenach funkcjonalnych". Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie dojazd do działki "A" jest planowany poprzez rozszerzenie funkcji istniejącego zjazdu z drogi wojewódzkiej [...] na dwie działki, poprzez ustanowienie służebności przez działkę "B". Oznacza to, że obsługa komunikacyjna tego terenu nie następowałaby

z dróg publicznych oznaczonych symbolami KDL, KDD, jak przewiduje plan miejscowy.

Kolegium podkreśliło, że m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem powszechnie obowiązującym. To planowany podział nieruchomości musi spełnić wymogi tego planu, a nie odwrotnie. Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości

z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu

i przeznaczenia terenu określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, które miałyby powstać na skutek podziału.

Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że w rozpatrywanej sprawie wstępny projekt podziału niweczy przeznaczenie i możliwości zagospodarowania terenu ustalone

w § 13 m.p.z.p. przyjętego Uchwałą XLII.353.2022. Ponadto projektowany sposób skomunikowania działek jest niezgodny z ustaleniem tego planu wynikającym z § 8 ust. 1. Końcowo zaznaczono, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału nie ma charakteru uznaniowego; organ nie może wziąć pod uwagę okoliczności innych niż wskazane w przepisach dla podjęcia rozstrzygnięcia; jeżeli wstępny projekt podziału

w realiach niniejszej sprawy nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego okoliczność ta ma decydujący wpływ na treść postanowienia wydanego w trybie art. 93 ust. 4 u.g.n.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego A. G. i J. B. zarzucili mu mające wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego:

art. 93 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 3b i art. 99 u.g.n., rozdział 2 - § 3, 4 i 13 Uchwały XLII.353.2022,

§ 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia.

W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonego, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, tj. wielkość działek po podziale zachowana, podział stwarza możliwość realizacji celu zagospodarowania i przeznaczenia terenu określonego w planie, dostęp do drogi publicznej dla działki "A" zapewnia się przez ustanowienie służebności przechodu i przejazdu przez działkę "B", do czasu wydzielenia

i urządzenia dróg zgodnie z miejscowym planem.

Zdaniem Skarżących ustalone zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego są zachowane - ustala się realizację budynków wolnostojących oraz budynków

w zabudowie bliźniaczej, a więc plan dopuszcza zabudowę na granicy działki. Wskazano, że istniejący budynek jednorodzinny można podzielić, zgodnie z przepisami budowlanymi, zachowano przepisy przeciwpożarowe. Powstanie zabudowa bliźniacza, którą dopuszcza m.p.z.p. W ocenie strony skarżącej zapisy planu, oznaczone symbolem 19MN/U obejmujące teren działki nr [...], odnoszą się do nowej zabudowy, mieszkaniowej

i usługowej, natomiast zabudowana budynkiem mieszkalnym nieruchomość Skarżących została pominięta, brak jakichkolwiek zapisów i zakazów.

Podkreślono następnie, że sposób skomunikowania projektowanych działek określony w m.p.z.p. (§ 8 ust. 1) jest niemożliwy do wykonania na dzień dzisiejszy z uwagi na brak podziału działek przeznaczonych pod komunikację (różni właściciele) i wykupu gruntu przez Gminę Miejską Człuchów. Zdaniem strony skarżącej dostęp do drogi publicznej (do ul. P.) dla nowo wydzielonej działki "A" poprzez ustanowienie służebności przechodu i przejazdu przez działkę "B" (do czasu wydzielenia i urządzenia drogi) jest zgodny z m.p.z.p. Wątek ten wyjaśniają przepisy art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n.

Skarżący wskazali, że podział fizyczny nieruchomości zabudowanej budynkiem na dwa lokale oraz podział działki to sposób na zniesienie współwłasności. Wyodrębnione nowe części będą przedmiotem odrębnego prawa własności. Podział fizyczny jest możliwy, bo nie jest sprzeczny z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy.

Powtórzono, że skoro planowane drogi oznaczone symbolami KDL i 18 KDW nie są wydzielone, a powstała z podziału działka "A" nie ma dostępu do drogi publicznej, wprowadzono służebność drogową, przejazdu i przechodu poprzez działkę "B", do czasu wydzielenia i wybudowania drogi lokalnej KDL i wewnętrznej oznaczonej symbolem 18KDW. W momencie zawarcia aktu notarialnego przenoszącego własność nieruchomości, zgodnie z art. 99 u.g.n., będzie dokonany stosowny wpis w księdze wieczystej o służebności przechodu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z 24 kwietnia 2024 r. Skarżący powtórzyli, że wniosek

o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału dotyczy działki zabudowanej istniejącym budynkiem mieszkalnym, będącej we współwłasności, zaś zapisy planu miejscowego dotyczą tylko i wyłącznie nowej zabudowy. Wskazano, że zgodnie z art. 93 ust. 3a u.g.n. podział nieruchomości jest możliwy, przeznaczenie terenu nie zmienia się, powstają dwie działki budowlane, a zagospodarowanie nie stwarza żadnych przeszkód. Zwrócono również uwagę, że projektowana działka "B" ma usankcjonowany dostęp do drogi publicznej z ul. P. od lat, gdyż było to gospodarstwo dziadków i rodziców Skarżących, którzy z tego zjazdu korzystali, a dla działki "A" ustala się wspólny zjazd poprzez ustanowienie służebności przez działkę "B" do czasu wydzielenia i urządzenia dróg zgodnie z planem miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,

a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 18 października 2023 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Człuchowa z 19 lipca 2023 r. opiniujące negatywnie zgodność proponowanego podziału nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w C. przy ul. P. [...],

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Plantowej obejmującego Jezioro U. w Człuchowie zatwierdzonego Uchwałą Nr XLII.353.2022 Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 30 czerwca 2022 r. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu od Ronda M. do południowej granicy administracyjnej miasta, obejmującego Jezioro M. w Człuchowie zatwierdzonego Uchwałą Nr XXIII.190.2020 Rady Miejskiej

w Człuchowie z dnia 29 października 2020 r.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy

z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), która w art. 93 stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust. 1), przy czym zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno

z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu. Opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, które miałyby powstać na skutek podziału. Plan miejscowy pełni tu rolę nadrzędną, więc to planowany podział nieruchomości musi spełnić wymogi tego planu, a nie odwrotnie. Zatem w sprawie, której przedmiotem jest wstępny podział nieruchomości, sąd nie może badać (i nie bada) legalności uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 12 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 107/13, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji podział ewidencyjny nieruchomości umożliwia dokonanie prawnego podziału nieruchomości tak, aby wydzielone działki stały się odrębnymi nieruchomościami podlegającymi obrotowi prawnemu. Zgodność podziału

z planem miejscowym polega na tym, aby wydzielone działki zostały tak ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. To od planu miejscowego zależy zatem, jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe.

Analizując ustalenia dla działki objętej projektem podziału trzeba mieć na uwadze zarówno treść uchwały w sprawie planu, jak i rysunek planu, stanowiący integralną część uchwały, na co prawidłowo zwróciło uwagę Kolegium. Obie te części rozstrzygają bowiem

o przeznaczeniu i sposobie zagospodarowania danego terenu. Analizując z kolei rysunek planu należy przede wszystkim rozstrzygnąć, które oznaczenia graficzne dla tego obszaru są obowiązującymi ustaleniami planu, które natomiast ustaleniami postulowanymi oraz czy i jakie korekty granic danego obszaru są dopuszczalne. Szczególnie istotne, zwłaszcza

w przypadku projektowanego podziału określonej nieruchomości, jest bowiem rozróżnienie obowiązujących ustaleń planu od ustaleń postulowanych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postulowany sposób podziału nieruchomości nie wiąże w sposób bezwzględny, dopuszczalna jest zatem jego korekta (zob. wyrok WSA w Lublinie z 27 października

2009 r. sygn. akt II SA/Lu 468/09).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy zapadłe rozstrzygnięcia uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Oceniając stanowisko organów, że proponowane wydzielenie działek geodezyjnych "A" i "B" nie realizuje przeznaczenia i nie służy przeznaczeniu ustalonemu w planie miejscowym w pierwszej kolejności należy wskazać na obowiązki, jakie ciążą na organach administracji publicznej.

W myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika m.in. rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji.

Konsekwencją zasady praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn

z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie powołanej normy, uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji.

W myśl art. 124 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania (§ 1). Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (§ 2).

Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1417/19, z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1035/17, czy

z 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2457/14), jak i w piśmiennictwie (zob. C. Martysz - komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca,

C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Wydawnictwo Zakamycze, 2005) podkreśla się, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone

w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy nie sprostały wymaganiom wynikającym z przywołanych wyżej regulacji.

Opiniując negatywnie zgodność proponowanego podziału z ustaleniami m.p.z.p. organ pierwszej instancji ocenił, że podział ten ustala zabudowę na granicy działki budowlanej (podział budynku mieszkalnego), która nie została dopuszczona ustaleniami planu miejscowego dla terenu 19MN/U. Burmistrz przyznał, że wyjątek w spełnieniu warunku stanowi zabudowa bliźniacza, lecz istniejący budynek mieszkalny proponowany do podziału nie jest budynkiem w zabudowie bliźniaczej.

Próżno szukać w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji rozwinięcia powyższej myśli. Burmistrz nie odwołał się w tym zakresie chociażby do regulacji prawnych dotyczących zabudowy bliźniaczej.

Tymczasem, zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie się budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Z kolei w myśl z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), ilekroć w rozporządzeniu tym jest mowa o zabudowie jednorodzinnej należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi

i gospodarczymi.

W konsekwencji, zarówno budynki jednorodzinne wolnostojące, jak i budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej realizują funkcję mieszkaniową i są budynkami jednorodzinnymi. Przy czym zabudowę bliźniaczą cechuje m.in. to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. Innymi słowy, obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian.

O ile prawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji, że istniejący obecnie na działce nr [...] budynek mieszkalny proponowany do podziału nie jest budynkiem

w zabudowie bliźniaczej, o tyle brak jest w uzasadnieniu postanowienia z 19 lipca 2023 r. rozważań co do tego, czy w wyniku proponowanego podziału powstanie zabudowa bliźniacza, która została dopuszczona dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 19MN/U (§ 13 ust. 1 pkt 1 Uchwały XLII.353.2022). Pomocne w tym zakresie będą załączone do wniosku o zaopiniowanie wstępnego podziału nieruchomości dokumenty w postaci map i rysunków prezentujących linie podziału nieruchomości.

Przechodząc do oceny stanowiska organów, zgodnie z którym projektowany sposób skomunikowania planowanych do wydzielenia działek "A" i "B" jest niezgodny z ustaleniem planu miejscowego wynikającym z § 8 ust. 1 Uchwały XLII.353.2022 należy zauważyć,

że w regulacji tej zapisano, iż obsługę komunikacyjną obszarów objętych planem stanowią drogi publiczne oznaczone symbolami KDL, KDD oraz tereny komunikacji wewnętrznej

i tereny ciągów pieszych w terenach funkcjonalnych.

W skardze stwierdzono (a twierdzeniu temu organ odwoławczy nie zaprzeczył),

że drogi oznaczone symbolami KDL i KDW nie zostały jeszcze wydzielone, są one dopiero planowane. Ponadto wjazd na działkę nr [...] odbywa się obecnie z drogi wojewódzkiej, tj. ul. P. Droga ta została oznaczona w m.p.z.p. przyjętym Uchwałą XXIII.190.2020 symbolem 0.25 KDG.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy pominęły w swoich rozstrzygnięciach nie tylko zapisy § 6, § 26 i § 29 Uchwały XXIII.190.2020, ale również regulacje wynikające z art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n.

Zgodnie z art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz

z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Należy podkreślić, że wymóg zapewnienia wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej jest niezależny od pozostałych wymogów, które w świetle u.g.n. warunkują możliwość dokonania podziału nieruchomości. Wymóg ten obowiązuje zarówno

w przypadku dokonywania podziału nieruchomości zgodnie z planem miejscowym, jak

i w przypadku dokonywania podziału w warunkach braku planu miejscowego (zgodnie

z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), albo też w sposób niesprzeczny

z przepisami odrębnymi (o czym mowa w art. 94 u.g.n.).

W myśl art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Analiza przywołanych norm art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. prowadzi do wniosku,

że podstawową przesłanką warunkującą podział nieruchomości jest zapewnienie działkom powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej. Istotne jest, aby nieruchomość podlegająca podziałowi miała dostęp do drogi publicznej jeszcze przed podziałem oraz aby sposób podziału nieruchomości uwzględniał ten dostęp, zapewniając nowo wydzielonym działkom gruntu bezpośredni bądź pośredni dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp bezpośredni do drogi publicznej należy rozumieć sytuację, gdy działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia z tej działki zjazdu na tę drogę. Jeśli jednak taka możliwość nie istnieje, to wówczas ustawodawca przewidział dwa sposoby zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, tzw. pośredniego dostępu działki do drogi publicznej. Jednym z nich jest wydzielenie w trakcie podziału

z powierzchni dzielonej nieruchomości, działki (lub działek) stanowiącej drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną. Drugim zaś sposobem wchodzącym w rachubę dopiero, w przypadku braku możliwości wydzielenia z dzielonej działki drogi wewnętrznej, jest ustanowienie odpowiednich służebności drogowych dla wydzielonych działek (na działkach powstałych w wyniku podziału lub innych działkach). Ustanowienie takiej służebności jest natomiast sprawą cywilną, która co do zasady winna być przedmiotem porozumienia pomiędzy właścicielami (użytkownikami wieczystymi) odpowiednich nieruchomości.

W judykaturze i piśmiennictwie akcentuje się, że przepisy art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. dotyczą ustanowienia służebności zapewniającej dostęp do drogi publicznej na gruncie stanowiącym własność wnioskującego o podział, nie zaś nieruchomości stanowiącej własność osób trzecich. W warunkowej decyzji o podziale nieruchomości nie można wskazać, że dla działek gruntu zostaną w przyszłości ustanowione służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi. Podział warunkowy ma gwarantować nowym działkom gruntu powstałym z podziału prawo przejścia i przejazdu przez nieruchomość objętą wnioskiem (zob. wyroki NSA: z 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2399/14, z 28 lipca 2015 r. sygn. akt

I OSK 2525/13 i z 19 października 2005 r. sygn. I OSK 61/05, M. Durzyńska [w:] Podział nieruchomości, LexisNexis Warszawa 2011, s. 51-53).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć,

że w wyniku projektowanego podziału stanowiącej własność Skarżących działki nr [...] mają powstać działki "A" i "B", przy czym działka "B" ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. ul. P., zaś dla działki "A" zaprojektowano ten dostęp poprzez ustanowienie służebności przechodu i przejazdu o szerokości 4 m na projektowanej działce "B". Tym samym, w ocenie Sądu w sprawie zostało wykazane istnienie możliwości zapewnienia dostępu projektowanym do wydzielenia działkom do drogi publicznej.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 w zw.

z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z 19 lipca 2023 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz przeanalizuje wniosek Skarżących

z 19 maja 2023 r. biorąc pod uwagę ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej solidarnie kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.[pic]