Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1029/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 października 2022 r. nr SKO.4150.432.2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 października 2022 r., nr SKO.4150.432.2022 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 775)- dalej: k.p.a.; art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. 2021 r. poz. 741 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr DPRG-IUA-VI.996.2022 o ustaleniu, na wniosek Miasta Ł., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych, planowanej do realizacji na nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...] , działka nr ew. [...], obręb [...].

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, iż o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Miasto Ł. (dalej także inwestor) wystąpiło wnioskiem z dnia 22 października 2021 r. Z treści złożonego wniosku oraz załączonej do niego dokumentacji wynika, iż inwestor planuje budowę parkingu na 87 stanowisk postojowych dla samochodów osobowych wraz z drogami manewrowymi, zjazdem, oświetleniem, ciągami pieszymi oraz urządzeniami rekreacyjnymi. Objęty wnioskiem teren planowanej inwestycji o powierzchni 8051,47 m2 stanowią nieużytki rolne o klasie bonitacji RIVb -RVI, oraz w niewielkiej części grunty rolne zabudowane (Br-RVI) Planowany obszar parkingu wynosi 3884,77 m2, dostęp do drogi publicznej poprzez planowany zjazd na ul. [...].

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podjęcie powyższego rozstrzygnięcia poprzedzone zostało sporządzoną analizą urbanistyczną której wyniki zarówno w części opisowej, jak i graficznej stanowią integralne załączniki decyzji. Ponadto wydanie decyzji poprzedzone zostało uzgodnieniami odpowiednio z Zarządem Dróg i Transportu w Ł. oraz Dyrektorem Zarządu Zlewni w Ł.1. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M.R. (współwłaściciel działki ew. nr [...] objętej wyznaczonym obszarem analizy), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Strona wnosząc o uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucała naruszenie:

- art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i art. 6 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i zignorowanie przez organ I instancji zasady legalności działania organów administracji i wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy bez wykonania wymaganej prawem analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o nieaktualny stan faktyczny nieruchomości;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 5e pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, zwłaszcza pisma P. S.A. z 28 grudnia 2021 r., jak również mapy sieci technicznego uzbrojenia terenu (sieci główne), prowadzące do błędnego uznania, co do spełnienia w sprawie warunku zaopiniowania projektu decyzji z operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego.

Uzasadniając strona wskazywała, iż z uwagi na przebieg przez teren inwestycji linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia, niezbędnym było zaopiniowanie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z właściwym operatorem systemu przesyłowego elektroenergetycznego. Za takie uzgodnienie, zdaniem pełnomocnika strony nie sposób uznać pisma P. S.A. z dnia 278 grudnia 2021 r., z którego wynika jedynie, że w/w spółka nie jest właścicielem sieci przebiegającej przez teren inwestycji. Tym samym brak uzyskania opinii właściwego operatora (właściciela przedmiotowej sieci przesyłowej) czyni kwestionowana decyzję wadliwą. Co więcej, zdaniem pełnomocnika odwołującego się, wydana w sprawie decyzja podjęta została w oparciu o nieaktualny stan faktyczny, gdyż jak wynika z akt sprawy podstawą ustalenia warunków zabudowy stanowiły wydruki map pochodzących z aplikacji Mapy Google przedstawiających stan istniejący na maj 2013 r.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia 10 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium w pierwszej kolejności wskazało na charakter decyzji podejmowanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz na podstawy materialnoprawne jej wydania, to jest przepisy u.p.z.p. oraz znajdującego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588) - dalej: rozporządzenie, w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r.

Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W rozpoznawanej sprawie, zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja spełnia wszystkie wymagania wymienione w powyżej wskazanym przepisie. Kolegium stwierdziło bowiem, iż z załączonej do decyzji organu I instancji analizy urbanistycznej, obejmującej wyznaczony na mapie zasadniczej w skali 1:1000, wokół objętej wnioskiem działki o nr ew. [...], obszar analizy o promieniu 201 m (stosownie do wymogu § 3 ust. 2 rozporządzenia odpowiadającemu trzykrotności frontu terenu inwestycji – 67 m), wynika, że w analizowanym obszarze występuje rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z indywidualnymi garażami i budynkami gospodarczymi przy indywidualnych posesjach, uzupełniona nieliczną drobna zabudową o funkcji usługowej, sporadycznie handel, stanowiącą zaplecze dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Teren planowanej inwestycji znajduje się w północnej części miasta w niewielkiej odległości od Lasu [...], terenów publicznych, do którego dostęp aktualnie jest utrudniony z uwagi na brak wystarczającej ilości ogólnie dostępnych miejsc postojowych. Planowana inwestycja ma na celu zaspokojenie potrzeb mieszkańców miasta, a jej realizacja nie godzi w zastany stan rzeczy w zakresie kontynuacji funkcji, a co za tym idzie spełnia przesłankę "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przy czym, co wymaga podkreślenia planowana do realizacji inwestycja nie przewiduje budowy jakichkolwiek obiektów kubaturowych służących do obsługi parkingu, co uprawniało organy do odstąpienia od ustalania parametrów takich jak: nieprzekraczalna linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też kąta nachylenia i geometrii dachu. Ponadto teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez planowany zjazd na ul. [...] (pkt 2), a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego (pkt 3), co potwierdza załączone do akt pismo P.1. S.A. z dnia 4 lutego 2022 r. oraz planowany przez inwestora sposób odwodnienia miejsc postojowych poprzez zastosowanie nawierzchni przepuszczalnych. Teren planowanej inwestycji nie wymaga nadto uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a wydana decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 4-5 u.p.z.p). Jednocześnie planowane zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarach, o których mowa w pkt 6 powołanego wyżej przepisu. Ponadto projekt decyzji został zaopiniowany przez Zarząd Dróg i Transportu w Ł. oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w Ł.1. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.

Odnosząc się natomiast do zarzucanego w odwołaniu zarzutu braku uzgodnienia projektu decyzji z właściwym operatorem sieci elektroenergetycznej przebiegającej przez teren planowanej inwestycji Kolegium wskazało, iż jak wynika z przedłożonej do akt sprawy dokumentacji przebiegająca przez teren działki o nr ew. [...] linia wysokiego napięcia 110 kV nie podlega wymogowi uprzedniego uzyskania opinii, o której mowa w art. 53 ust. 5e pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym wystąpienie przez organ I instancji, w toku prowadzonego postępowania z wnioskiem o zaopiniowanie projektu decyzji przez P. S.A., było wynikiem błędnej kwalifikacji napięcia przedmiotowej sieci elektroenergetycznej i pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Natomiast, co do zarzucanego podjęcia decyzji w oparciu o nieaktualne ustalenia faktyczne i prawne Kolegium podkreśliło, iż wbrew stanowisku strony odwołującej się, kwestionowane rozstrzygnięcie nie zostało wydane w oparciu o nieaktualne mapy z aplikacji Mapy Google, lecz na podstawie znajdujących się w aktach sprawy, przyjętych do zasobu geodezyjnego mapy oraz wypisów z rejestru gruntów, a nadto na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej terenu.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucał naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji uznanie, iż przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi przesłanki "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy wprost wskazuje, iż planowany do realizacji wielostanowiskowy parking dla samochodów osobowych w żaden sposób nie wpisuje się w kontynuację istniejącego sposobu zagospodarowania terenu (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna); jak również podjęcie kwestionowanego rozstrzygnięcia bez jakiejkolwiek analizy wpływu planowanego przedsięwzięcia na związane z nim uciążliwości – hałas i smog, co wprost wskazuje na zmianę intensywności dotychczasowego wykorzystania terenu;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich rozszerzająca wykładnię wymogu kontynuowania przez nową zabudowę istniejącego na danym terenie sposobu uksztaltowania i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji uznanie, że budowa parkingu na 87 miejsc postojowych dla samochodów osobowych wpisuje się w charakterystykę okolicy w sytuacji, gdy działki sąsiadujące z terenem inwestycji zabudowane są wyłącznie domami jednorodzinnymi, dla których planowana inwestycja nie stanowi jakiejkolwiek funkcji uzupełniającej, jak również z uwagi na swoje rozmiary, nie tworzy harmonijnej całości z istniejąca zabudową.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając podniesione zarzuty pełnomocnik skarżącego, odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych, kwestionował zasadność stwierdzenia organu odwoławczego, co do spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, warunkującej możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślał nadto brak jakiejkolwiek analizy wpływu planowanej inwestycji (generowany hałas oraz smog) na działki sąsiednie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga M.R. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 3 lutego 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż pomimo stosownego wezwania, w zakreślonym terminie nie wszystkie strony postępowania złożyły oświadczenia, co do posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie. Powyższe skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 3 marca 2023 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano M.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, przedmiotem skargi uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 października 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 1 sierpnia 2022 r. o ustaleniu, na wniosek Miasta Ł., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych, planowanej do realizacji na nieruchomości położonej w Ł., przy ul. [...] , działka nr ew. [...], obręb [...].

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Wskazać bowiem należy, iż z dniem 3 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja przepisów u.p.z.p dokonana ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986), której przepis art. 4 stanowi, iż do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.

Przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został złożony przez inwestora w dniu 22 października 2021 r., a co za tym idzie w sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu obowiązującym przed dokonaną nowelizacją.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie, na wniosek inwestora, warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

Stosownie do treści art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.).

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy zostały zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – dalej: rozporządzenie, w brzmieniu obowiązującym do dnia 2 stycznia 2022 r. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia). Wskazać także należy, że przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania przez Wydział Urbanistyki i Architektury w Departamencie Planowania i Rozwoju Gospodarczego Urzędu Miasta Ł. analiza urbanistyczna, autorstwa mgr inż. arch. M.S., wpisanej na listę [...] Okręgowej Izby Architektów za nr [...], której zarówno cześć opisowa, jak i część graficzna stanowią integralny załącznik do decyzji organu I instancji, odpowiada powyższym wymogom. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, zgodnej z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wokół granicy działki ewidencyjnej, na której strona wnioskująca planuje realizację przedmiotowej inwestycji, w odległości 201 m stanowiącej trzykrotności szerokości frontu działek objętej wnioskiem z dnia 22 października 2021 r., to jest części działki o szerokości 67 m, przylegającej do ul. [...] w Ł.

W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że objęta wnioskiem działka ewidencyjna zlokalizowana jest w północnej części miasta, w bliskim sąsiedztwie publicznych terenów zielonych - Las [...], do których dostęp mieszkańcom utrudnia brak wystarczającej liczby ogólnodostępnych miejsc parkingowych. W granicach wyznaczonego obszaru analizowanego występuje rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wraz z indywidualnymi garażami i budynkami gospodarczymi przy indywidualnych posesjach, uzupełniona nieliczną drobną zabudową o funkcji usługowej, sporadycznie handel, stanowiącą zaplecze dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Jednocześnie z uwagi na fakt, iż planowane przez inwestora przedsięwzięcie nie obejmuje budowy jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej, w sprawie brak było potrzeby przeprowadzania analizy pod kątem zachowania wymogów, co do parametrów nowej zabudowy takich jak: nieprzekraczalna linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też kąta nachylenia i geometrii dachu. Teren planowanej inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej poprzez planowany zjazd na ul. [...]; istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do funkcjonowania planowanego zamierzenia; teren, na którym planowana jest inwestycja określony jest w ewidencji jako grunty rolne o klasie bonitacji RIVb -RVI, oraz w niewielkiej części grunty rolne zabudowane (Br-RVI), a co za tym idzie nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nie rolne i nie leśne; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w pkt 6 analizowanego przepisu. Ponadto projekt decyzji uzyskał wszelkie wymagane prawem uzgodnienia.

Powyższe ustalenia faktyczne nie są kwestionowane przez żadną, ze stron postępowania, jak również nie budzą jakichkolwiek wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą skargę.

Bezspornym pomiędzy stronami postępowania pozostaje również ta okoliczność, iż objęta wnioskiem z dnia 22 października 2021 r. inwestycja spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust.1 pkt 2-6 u.p.z.p.

Sporną natomiast pozostaje kwestia spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., statuującej tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa".

W tym zakresie wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Przy czym użyte przez ustawodawcę pojęcie sąsiedztwa, należy rozumieć szeroko jako pewną całość urbanistyczna, na którą składają się tereny (działki ewidencyjne) objęte wyznaczonym obszarem analizy (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., II OSK 602/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za powyższym przemawia zarówno wykładnia systemowa analizowanego przepisu, oparta na założeniu, iż normy przedmiotowego przepisu należy interpretować w taki sposób, aby w jak najmniejszym stopniu ograniczały chronione przepisami Konstytucji RP (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3) prawo własności, jak i wykładnia celowościowa tego przepisu, który ma na celu ochronę ładu przestrzennego, a nie znaczne ograniczanie nowej zabudowy. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie bowiem takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wartością podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest uwzględnienie prawa do zagospodarowania terenu zurbanizowanego, a to oznacza odejście od rygorystycznej wykładni przepisów tej ustawy (por. wyroki WSA w Łodzi z 11 marca 2020 r., II SA/Łd 937/19; z 24 czerwca 2021 r., II SA/Łd 623/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontynuacja funkcji w świetle powołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie oznacza zatem tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Inaczej mówiąc kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17; 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 ;z 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19; z 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę objęta wnioskiem z dnia 22 października 2021 r. inwestycja – budowa 87 stanowiskowego parkingu dla samochodów osobowych wraz z drogami manewrowymi, zjazdem, oświetleniem, ciągami pieszymi oraz urządzeniami rekreacyjnymi, spełnia powyższe wymagania. Stanowi bowiem uzupełnienie dla objętych granicami obszaru analizowanego, ogólnodostępnych, publicznych terenów rekreacyjno-wypoczynkowych – kompleksu Lasu [...], mające na celu ułatwienie dostępu do tych terenów, poprzez zapewnienie większej liczby miejsc parkingowych i jako takie tworzy spójną całość z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Jednocześnie planowane przedsięwzięcie nie wchodzi w kolizję z występującą w obszarze analizowanym zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz stanowiącą jej uzupełnienie zabudową usługową. Zasadności powyższego stwierdzenia nie przeczą podnoszone w skardze argumenty, co do braku nawiązania, zarówno pod kątem funkcji, jaki i formy architektonicznej planowanej inwestycji do już istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdyż jak wcześniej wskazano kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu powielenia zabudowy zastanej, lecz dopuszcza lokalizowanie zabudowy o nowej funkcji, pod warunkiem, iż nie koliduje ona z zabudową istniejącą. Co więcej, w ramach planowanego przedsięwzięcia inwestor nie przewiduje realizacji jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej. Bez znaczenia dla prawidłowości przedmiotowego rozstrzygnięcia, w świetle przepisów u.p.z.p. pozostają nadto kwestia braku potrzeby korzystania z projektowanego parkingu przez okolicznych mieszkańców, jak również podnoszony w skardze brak przeprowadzenia uprzedniej analizy oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w szczególności w kontekście emisji hałasu i spalin generowanych przez wzmożony ruch pojazdów. Podkreślić bowiem należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma na celu udzielenie informacji stronie wnioskującej, czy planowane przez nią przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie. Przy czym nawet uzyskanie tego rozstrzygnięcia dla danej inwestycji nie jest równoznaczne z jej realizacją, gdyż decyzja w tym przedmiocie nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia jakichkolwiek robót. Wskazać również należy, iż żaden z przepisów u.p.z.p. przestrzennym nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że podjęcie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich, czy też ustalania, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla strony skarżącej i otoczenia. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona, a kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i jako takie nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego podnoszone przez skarżącego argumenty zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w treści rozpoznawanej skargi pozostają bez wpływu na wynik niniejszego postępowania.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku strony skarżącej w sprawie spełniona została również przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co wobec spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek, wymienionych w pkt 2-6 powołanego przepisu, obligowało organy administracji do pozytywnego rozpatrzenia żądania inwestora, zawartego we wniosku z dnia 22 października 2021 r.

Tym samym zarzut skargi, co do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. uznać należało za niezasadny.

Wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej w sprawie nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego. Prowadząc postępowanie organy obu instancji działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W sposób wyczerpujący ustaliły stan faktyczny sprawy (art. 7 k.p.a.), zebrały i oceniły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a.), a uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie strona miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

is