Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1734/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1269/20 w sprawie ze skargi A.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1269/20, oddalił skargę A. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) decyzją z 10 czerwca 2015 r., znak: [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie ganku o wym. 7,86 x 3,33 m (pow. zabudowy 26,17 m²) przy budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], dz. nr [...].

Decyzją z 29 września 2015 r., znak: [...], Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) uchylił ww. decyzję PINB i nakazał A. N. rozbiórkę przedmiotowego ganku. Wyrokiem z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1640/15, WSA w Rzeszowie oddalił skargę A. N. na ww. decyzję PWINB, wskazując, że organ odwoławczy słusznie uchylił decyzję organu pierwszej instancji o pozwoleniu na użytkowanie i orzekł o rozbiórce ganku. NSA wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2752/16 oddalił skargę kasacyjną A. N. od ww. wyroku WSA w Rzeszowie.

Postanowieniem z 30 sierpnia 2019 r., znak: [...], PWINB, po rozpatrzeniu wniosku J. A., wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z 29 września 2015 r. a w konsekwencji decyzją z 3 grudnia 2019 r., znak: [...], uchylił decyzję własną z 29 września 2015 r. oraz nakazał J. A. i G. N. rozbiórkę przedmiotowego ganku.

Decyzją z 12 maja 2020 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. A. od ww. decyzji PWINB z 3 grudnia 2019 r., znak: [...]- uchylił w całości ww. decyzję i stwierdził wydanie decyzji PWINB z 29 września 2015 r., znak: [...]z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

GINB podniósł, że we wniosku o wznowienie postępowania z 10 lipca 2019 r. J. A. wskazała, że w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca dołączyła akt notarialny z 30 czerwca 2015 r., nr rep. [...], na podstawie którego A. N. podarował działkę nr [...], obr. [...] w [...], na której znajduje się budynek z samowolnie wybudowanym gankiem, córce J. A. i synowi G. N.. Jak wynika z treści uzasadnienia wniosku o wznowienie, skarżąca "dowiedziała się o wydaniu decyzji Podkarpackiego WINB z dnia 29 września 2015 r. od A. N. na początku lipca 2019 r., gdy przekazał jej informację, że otrzymał od PINB w [...] przypomnienie wykonania obowiązku rozbiórki (datowane na 24 czerwca 2019 r.), w sprawie znak: [...], nałożonego ww. decyzją organu wojewódzkiego z dnia 29 września 2015 r.". Załączony dokument, zdaniem J. A., świadczy o tym, że "jako strona postępowania, tj. właściciel przedmiotowej nieruchomości od dnia 30 czerwca 2015 r., nie brała udziału w postępowaniu". Mając powyższe na uwadze, zasadne jest zdaniem GINB uznanie, że w rozpatrywanej sprawie została spełniona przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a., gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Art. 146 § 2 k.p.a. przewiduje natomiast, że nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie wskazanego przepisu jest możliwe jedynie w przypadku, gdy poprzednio wydane rozstrzygnięcie było wadliwe jedynie formalnie.

Organ stwierdził, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ujawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzić może do stwierdzenia, że pomimo istnienia wznowieniowych wad treść rozstrzygnięcia musi pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. Z taką sytuacją mamy w ocenie GINB do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy - wada postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miała w sprawie wpływu na merytoryczną treść decyzji PWINB z 29 września 2015 r. Wszystkie okoliczności sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają w ocenie organu za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji, niż dotychczasowa, wydana w przedmiocie rozbiórki ganku przy budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...].

Organ zaznaczył, że krąg podmiotów zobowiązanych do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. reguluje art. 38. Ustawodawca przewidział, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 37. Przepis ten należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj., aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. W analizowanej sprawie bezspornym jest, że w dacie wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji z 29 września 2015 r. właścicielami obiektu wraz z samowolnie wybudowanym gankiem byli J. A. i G. N.. Jednakże jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, to A. N., jako poprzedni właściciel nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 27 maja 1983 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu S.N., jest inwestorem odpowiedzialnym za powstałą na przełomie lat 80 i 90 XX w. samowolę budowlaną, w związku z tym powinien być adresatem nakazu rozbiórki tego obiektu. W tym zakresie należy przyjąć więc, że adekwatnym było nałożenie obowiązku rozbiórki przedmiotowego ganku na jego inwestora, a nie na właścicieli posiadających tytuł prawny do tego obiektu, którzy nie ponosili kosztów budowy. W kwestii wyboru podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, orzecznictwo sądowoadministracyjne, z uwagi na istniejące w praktyce znaczne wątpliwości w jego stosowaniu, reprezentuje elastyczne stanowisko, kształtowane każdorazowo w kontekście konkretnego stanu faktycznego, mając w szczególności na uwadze pożądaną spójność praktyki stosowania prawa oraz jego przewidywalność dla obywatela. W niniejszej sprawie, mając na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r., w ocenie GINB, nałożenie nakazu rozbiórki ganku na inwestora nie stanowi naruszenia prawa. Również na tle obecnie obowiązującego art. 52 Prawa budowlanego wskazuje się, że obowiązek wykonania rozbiórki obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wybór adresata zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki nie jest dowolny i co do zasady w pierwszej kolejności powinien być nim zawsze inwestor. Wskazuje się przy tym, że reguła ta nie jest bezwzględnie obowiązująca, szczególnie w sytuacji utraty własności nieruchomości. Wówczas o adresacie decyzji winny rozstrzygać okoliczności konkretnej sprawy. Istotne jest przede wszystkim to czy właściciel nieruchomości posiadał wiedzę o budowie na jego nieruchomości i sprzeciwiał się takiej budowie, czy też wyrażał zgodę na budowę na jego gruncie. Ponadto nieruchomość przekazano pod tytułem darmym. Samowola budowlana jest wadą prawną nieruchomości. Z art. 892 Kodeksu cywilnego wynika natomiast, że w przypadku, gdy rzecz darowana ma wady, darczyńca obowiązany jest do naprawienia szkody, którą wyrządził obdarowanemu przez to, że wiedząc o wadach nie zawiadomił go o nich w czasie właściwym. Zatem w ocenie GINB nawet jeśliby przyjąć, że zobowiązanym powinni być aktualni właściciele, to dotychczasowy właściciel i tak byłby zobowiązany do naprawienia szkody wynikłej z zatajenia faktu budowy bez zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej. Organ wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w dacie budowy przedmiotowego obiektu A. N. był inwestorem i właścicielem nieruchomości. Ponadto, w chwili wszczęcia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej był nadal właścicielem nieruchomości. Poza tym A. N., jako adresat decyzji, na żadnym etapie postępowania, w tym również przed sądem administracyjnym, nie kwestionował zasadności kierowania do niego decyzji (w szczególności ze względu na niedysponowanie gruntem na cele budowlane). A. N. posiadał wiedzę o akcie notarialnym z 30 czerwca 2015 r. w dacie zaskarżenia decyzji PWINB z 29 września 2015 r. do WSA w Rzeszowie, lecz fakt ten zataił.

W ocenie GINB, włączenie A. N. do postępowania, jako osoby zobowiązanej do wykonania decyzji PWINB z 29 września 2015 r. wynika z uznania, że nałożenie nakazu rozbiórki na obecnych właścicieli nieruchomości byłoby dla tych podmiotów nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść również wszystkie niedogodności związane z wykonaniem przedmiotowej rozbiórki. W kolejno uchwalanych planach miejscowych obowiązujących w latach 1969-1984, 1984-1992, 1992-2002 i od 2009 r., działka nr [...], na której zrealizowano ganek, albo w ogóle nie była przewidziana pod zabudowę, albo przeznaczona była pod innego rodzaju zabudowę niż mieszkaniowa. Budowa ganku została uznana za niezgodną z miejscowymi przepisami planistycznymi i niezgodność tą - obligującą do nałożenia nakazu rozbiórki - potwierdził WSA w Rzeszowie i Naczelny Sąd Administracyjny. W takim stanie rzeczy, zmiana adresata obowiązku, de facto wynikająca z zatajenia istotnych informacji przez inwestora i ówczesnego właściciela działki, ma na celu jedynie nieuzasadnione przedłużanie wykonania rozbiórki ganku. Jednocześnie organ stwierdził, że argumentacja podnoszona w odwołaniu jest całkowicie chybiona i nie mogła znaleźć uznania.

Skargą A. N. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.); art. 7, 77, 78, 80 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie była zasadna, a zaskarżona decyzja GINB była zgodna z prawem.

Zdaniem Sądu słusznie stwierdził GINB, że prowadzący postępowanie administracyjne na skutek jego wznowienia organ administracji publicznej jest związany wskazaną we wniosku podstawą wznowienia. Organ nie prowadzi bowiem – jak w wypadku postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. – postępowania zmierzającego do ustalenia wpływu na treść ostatecznej decyzji tych przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., na które nie wskazał wnioskodawca. Organ w ramach postępowania administracyjnego po jego wznowieniu nie prowadzi sprawy zakończonej decyzją ostateczną od początku, jak organ w postępowaniu zwyczajnym, ale ustala wyłącznie wpływ wskazanej podstawy wznowieniowej na treść tejże ostatecznej decyzji. Skoro w niniejszej sprawie J. A., domagająca się wznowienia postępowania, we wniosku z 10 lipca 2019 r. jednoznacznie wskazała na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to tym samym granice rozpoznania sprawy i treści decyzji zostały zawężone wyłącznie do tego, czy fakt, że bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym ostateczną decyzją, miał wpływ na treść tejże decyzji. Innymi słowy, podnoszone przez skarżącego, który nie był inicjatorem wznowionego postępowania, w skardze zarzuty dotyczące m.in. wadliwości wskazania go, jako strony decyzji PWINB z 29 września 2015 r., znak: [...], uchylającej decyzję PINB z 10 czerwca 2015 r., znak: [...](udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego ganku) i nakazującej mu rozbiórkę tego ganku – jako nieodnoszące się do podstawy wznowienia postępowania, wytyczającej jego granice i zakres – nie mogły mieć prawnego znaczenia we wznowionym postępowaniu. Podobnie, znaczenia prawnego nie miały - we wznowionym postępowaniu – podnoszone przez skarżącego kwestie związane z datą powstania samowoli budowlanej i osobą inwestora.

Sąd zwrócił ponadto uwagę, że zarzuty skarżącego, podnoszone w niniejszej sprawie, były oceniane przez WSA w Rzeszowie, który prawomocnym (NSA oddalił skargę kasacyjną) wyrokiem w sprawie sygn. akt II SA/Rz 1640/15 z 25 sierpnia 2016 r. przesądził, że słusznie "organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji o pozwoleniu na użytkowanie i orzekł o rozbiórce ganku. (...) Reasumując, zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a jej legalności nie podważa podnoszony w skardze argument, że skoro budynek mieszkalny na działce [...] został wybudowany w 1949 r. zgodnie z przepisami, to również późniejsza dobudowa ganku pozostaje zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Należy podkreślić, że przedmiotem oceny organów w niniejszym postępowaniu była wyłącznie dobudowana część – ganek, nie zaś budynek mieszkalny". WSA w Rzeszowie ustalił ponadto, że "analiza akt sprawy i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie pozostawia wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą oba wymienione stany faktyczne - w kolejno uchwalanych planach działka [...] albo w ogóle nie była przeznaczona pod zabudowę albo przeznaczona pod innego rodzaju zabudowę. Taki stan istnieje również w obecnie obowiązującym planie". Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2752/16 skargę kasacyjną skarżącego od ww. wyroku WSA w Rzeszowie jednoznacznie przesądził, co następuje. "Z faktu, iż budynek mieszkalny został wybudowany w 1949 r. na podstawie pozwolenia na budowę, nie można wywodzić, że dalsza jego rozbudowa będzie dopuszczalna niezależnie od treści późniejszych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Prawodawca lokalny, w ramach przyznanego mu władztwa planistycznego, może bowiem kształtując zagospodarowanie przestrzenne określonych terenów, pomimo istnienia zabudowy mieszkaniowej, określić inne ich przeznaczenie. Po drugie, mając na uwadze zapisy planów zagospodarowania przestrzennego w okresie wybudowania ganku jak i w okresach późniejszych, aż do chwili obecnej, uzasadnione jest domniemanie, że poprzednik prawny skarżącego nie mógł uzyskać decyzji o warunkach zabudowy ani decyzji o pozwoleniu na budowę ganku, bowiem byłoby to sprzeczne z obowiązującym prawem. Organy orzekające w sprawie nie miały zatem obowiązku poszukiwania takich decyzji bez jakiegokolwiek uprawdopodobnienia przez skarżącego, że takie decyzje były wydane". NSA przesądził też w ww. wyroku, że "ganek, objęty decyzją o nakazie rozbiórki, wybudowano na przełomie lat 80 i 90 - tych XX w. Został on dobudowany do budynku mieszkalnego, zrealizowanego na podstawie wydanej w 1949 r. decyzji o pozwoleniu na budowę. W kolejno uchwalanych planach miejscowych obowiązujących w latach 1969-1984, 1984-1992, 1992-2002 i od 2009 r., szczegółowo przenalizowanych przez organ II instancji, działka (...), na której zrealizowano ganek albo w ogóle nie była przewidziana pod zabudowę albo przeznaczona pod innego rodzaju niż mieszkaniowa zabudowę".

Sąd powołując ww. wyroki WSA i NSA wyjaśnił, że prawidłowość decyzji PWINB z 29 września 2015 r. nakazująca skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego ganku była merytorycznie oceniana przez Sądu dwóch Instancji. W wyniku tej kontroli uznana została za niewadliwą w zakresie materialnoprawnym (podstawa materialna), jak i procesowym (w tym i w zakresie wskazania skarżącego, jako zobowiązanego do rozbiórki). Polemika skarżącego z takim stanem rzeczy, jaką obecnie prowadzi w postepowaniu wznowieniowym, nie może więc - w związku z art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. - być prawnie skuteczna. Dlatego też – niezależnie od tego, że zarzuty podnoszone przez skarżącego nie dotyczą ani podstawy, ani przyczyny wznowienia postepowania w kontrolowanej sprawie – Sąd stwierdził, że były one już przedmiotem oceny Sądów dwóch instancji. Polemika zaś skarżącego sprowadza się w istocie rzeczy do niedopuszczalnego prawnie kwestionowania uzasadnienia prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie (i NSA, rozpoznającego skargę kasacyjną), co nie jest dopuszczalne procesowo w postępowaniu w sprawie niniejszej.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja GINB była co do meritum zgodna z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., powołanymi, jako jej podstawa. Organ odwoławczy słusznie stwierdził bowiem, że wprawdzie w postępowaniu zwykłym J. A. nie brała bez swojej winy udziału, ale w żadnej mierze nie miało to wpływu na treść wydanej decyzji (zwłaszcza wobec treści ww. wyroków WSA w Rzeszowie i NSA, potwierdzających, że adresatem nałożonego obowiązku zgodnie z prawem może być A. N., będący inwestorem wykonanej samowoli budowlanej). Dlatego też wadliwie prawnie orzekł organ I instancji uchylając 3 grudnia 2019 r. własną decyzję ostateczną i nakazując rozbiórkę ganku innym osobom - J. A. i G. N.. Taka decyzja naruszała bowiem art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jak zaś słusznie zdaniem Sądu ocenił to GINB, w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w ww. art. 146, organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.) – co też GINB prawidłowo uczynił uchylając decyzję PWINB w całości i orzekając co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. W tym zakresie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego było też w ocenie Sądu w pełni zgodne z hipotezą art. 11 k.p.a. i odpowiada wymogom formalnym art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Skargą kasacyjną B. N. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 12 maja 2020 r., znak: [...], powinna być skierowana wobec A. N., który w chwili obecnej nie żyje, co powoduje, że w/w decyzja powinna być skierowana do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie nie mógł być inwestorem;

2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zwłaszcza przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie faktu, że nakazanie rozbiórki ganku może spowodować naruszenie stabilności budynku, naruszenie konstrukcji budynku, stanów granicznych nośności konstrukcji istniejącego budynku, a przez to bezpieczeństwa ich użytkowników;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd wynikającego z akt spawy naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydania decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2015 r., znak: [...], z naruszeniem prawa oraz odmowę jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, w sytuacji gdy A. N. nie żyje, a zatem nie może być adresatem decyzji dotyczącej rozbiórki ganku.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna, zdaniem Sądu odwoławczego nie posiada usprawiedliwionych podstaw tym bardziej, iż zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu albowiem Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przypomnieć należy, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja GINB wydana w ramach postępowania nadzwyczajnego wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego, decyzją z 29 września 2015 r., znak: [...], którą PWINB uchylił decyzję PINB w [...] z 10 czerwca 2015 r., znak: [...], w zakresie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ganku o wym. 7,86 x 3,33 m (pow. zabudowy 26,17 m²) przy budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], dz. nr [...] i nakazał A. N. rozbiórkę przedmiotowego ganku. Wskazywaną wyżej zaskarżoną decyzją z 12 maja 2020 r., znak [...], GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję PWINB z 3 grudnia 2019 r., znak: [...]- i stwierdził wydanie decyzji PWINB z 29 września 2015 r., znak: [...] z naruszeniem prawa oraz odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

Nie jest sporne, iż przedmiotowe postępowanie na skutek wniosku J. A. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją PWINB z dnia 29 września 2015 r. znak [...], opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zostało wznowione postanowieniem z 30 sierpnia 2019 r., znak: [...], zaś w ramach postępowania rozpoznawczego ustalono, iż wprawdzie wnioskodawczyni J. A. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, lecz decyzja PWINB z 29 września 2015 r. jest rozstrzygnięciem odpowiadającym prawu, gdyż w rozpoznawanym przypadku zachodziła okoliczność określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, uzasadniająca nakazanie rozbiórki spornego ganku, samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...], w sytuacji gdy żaden z planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na tym terenie na przestrzeni lat nie dopuszczał tam zabudowy mieszkaniowej, co uzasadniało nakazanie jego rozbiórki. Jednocześnie przyjęto, że to A. N., jako poprzedni właściciel nieruchomości jest inwestorem odpowiedzialnym za powstałą na przełomie lat 80 i 90 XX w. samowolę budowlaną, w związku z tym powinien być adresatem nakazu rozbiórki tego obiektu. Uznano bowiem, iż adekwatnym było nałożenie obowiązku rozbiórki przedmiotowego ganku na jego inwestora, a nie na właścicieli posiadających tytuł prawny do tego obiektu, którzy nie ponosili kosztów budowy. Uznając, że doszło do naruszenia prawa, poprzez pominięcie wnioskodawczyni J. A. jako strony postępowania jednocześnie odmówiono uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

Zdaniem organu wada postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miała w sprawie wpływu na merytoryczną treść decyzji PWINB z 29 września 2015 r. Wszystkie okoliczności sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają w ocenie organu za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji, niż dotychczasowa, wydana w przedmiocie rozbiórki ganku przy budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Nie jest również sporne, iż przy dokonywanej ocenie w powyższym zakresie wzięto pod uwagę również i to, że decyzja PWINB z dnia 29 września 2015 r. znak [...] poddana została kontroli sądów administracyjnych - najpierw WSA w Rzeszowie wyrokiem z 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1640/15 oddalił skargę A. N., inwestora tejże samowoli, a następnie NSA wyrokiem z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2752/16 oddalił skargę kasacyjną A. N. od ww. wyroku Sądu pierwszej instancji. Stąd też w tych warunkach organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.

Stanowisko powyższe zaaprobowane w zaskarżonym wyrok jest w pełni podzielane przez Sąd odwoławczy w niniejszej sprawie. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, iż brak udziału J. A. w postępowaniu zakończonym decyzją PWINB z 29 września 2015 r. nie wpłynął w sposób oczywisty na wadliwość rozstrzygnięcia PWINB z dnia 29 września 2015 r. pod względem merytorycznym. W związku z powyższym należało stwierdzić, że decyzja PWINB z 29 września 2015 r., została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie podlega uchyleniu, bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, co wyżej wykazano. W konsekwencji trafnie uznano, iż prawidłowe będzie zastosowanie konstrukcji z art. 151 § 2 k.p.a. Organ, działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, dla której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania. A zatem decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa zostaje wydana wówczas, gdy jednocześnie spełnione zostają przesłanki pozytywne (określone w art. 145 § 1, art. 145a oraz art. 145b k.p.a.) i negatywna - upływ czasu, czy jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogła by zapaść decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. W realiach tej sprawy taką właśnie prawidłową decyzję, kończącą postępowanie wznowieniowe w tej sprawie, wydał GINB. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie

Nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd wynikającego z akt sprawy naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego oraz nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zwłaszcza przez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie faktu, że nakazanie rozbiórki ganku może spowodować naruszenie stabilności budynku, naruszenie konstrukcji budynku, stanów granicznych nośności konstrukcji istniejącego budynku, a przez to bezpieczeństwa ich użytkowników, jak i obrazy art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd wynikającego z akt spawy naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydania decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2015 r., znak: [...], z naruszeniem prawa oraz odmowę jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, w sytuacji gdy A. N. nie żyje a zatem nie może być adresatem decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki.

Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organ w ramach postępowania administracyjnego po jego wznowieniu nie prowadzi sprawy zakończonej decyzją ostateczną od początku, jak organ w postępowaniu zwyczajnym, ale ustala wyłącznie wpływ wskazanej podstawy wznowieniowej na treść tejże ostatecznej decyzji. Skoro w niniejszej sprawie J. A., domagająca się wznowienia postępowania, we wniosku z 10 lipca 2019 r. jednoznacznie wskazała na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to tym samym granice rozpoznania sprawy i treści decyzji zostały zawężone wyłącznie do tego, czy fakt, że bez własnej winy nie brała ona udziału w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym ostateczną decyzją, miał wpływ na treść tejże decyzji. Trafnie, co wyżej wykazano, uznano iż brak udziału strony J. A. w prowadzonym postępowaniu nie miał wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki. Należy raz jeszcze podkreślić, iż w toku postępowania rozpoznawczego w tej sprawie podjęto niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu. Nie można pominąć również i tego, że prawidłowość decyzji Podkarpackiego WINB z 29 września 2015 r., nakazująca A. N. rozbiórkę przedmiotowego ganku była merytorycznie oceniana przez Sądy dwóch instancji. W wyniku tej kontroli uznana została za niewadliwą w zakresie materialnoprawnym (podstawa materialna), jak i procesowym (w tym i w zakresie wskazania A. N., jako zobowiązanego do rozbiórki). Polemika skarżącej kasacyjnie z takim stanem rzeczy, jaką obecnie prowadzi w postępowaniu wznowieniowym, nie może więc - w związku z art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. - być prawnie skuteczna. Poza tym w sprawie istota tego postępowania sprowadzała się do kwestii prawidłowości zastosowania art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wobec popełnionej samowoli budowlanej, której legalizacja nie jest dopuszczalna z uwagi na występującą sprzeczność z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym (sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Z kolei zarzut, iż rozbiórka ganku może spowodować naruszenie stabilności budynku, naruszenie konstrukcji budynku, stanów granicznych nośności konstrukcji istniejącego budynku, a przez to bezpieczeństwa ich użytkowników nie mogła być przedmiotem oceny w ramach niniejszego postępowania. Na tym etapie przedmiotowego postępowania zarzuty dotyczące ewentualnej trudności w zakresie wykonania przedmiotowej rozbiórki nie mogą być skutecznie podnoszone. Poza tym, zdaniem NSA, zarzuty skarżącej kasacyjnie mają wymiar jedynie hipotetyczny, albowiem obawy strony, że potencjalna rozbiórka rozbudowanej części budynku mieszkalnego o ganek (o wymiarach 7,86X3,33 m. pow. zabudowy 26,17 m²) pociągnie za sobą istotną ingerencję w konstrukcję legalnej części, są nieuzasadnione albowiem nie zostały oparte o jakiekolwiek racjonalne przesłanki w tym zakresie a nadto pełnomocnik skarżącej kasacyjnie nie wskazał (ani nie wykazał), jakie to kwestie techniczne uniemożliwiają potencjalną rozbiórkę samowoli budowlanej, natomiast Naczelny Sad Administracyjny nie może domniemywać argumentacji w tym zakresie. Tym samym to, że dobudowany do budynku mieszkalnego ganek nie jest samodzielną częścią obiektu budowlanego, tylko jest z nim trwale powiązany, w ocenie NSA nie uniemożliwia przeprowadzenia potencjalnych robót rozbiórkowych. Informacyjnie zauważyć należy, iż jedynie w przypadku rozbudowy istniejącego budynku w taki sposób, że ta rozbudowa staje się integralną częścią dotychczasowego obiektu budowlanego i jest połączona z nim w taki sposób, iż rozbiórka dobudowanej części nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, także tej legalnie wzniesionej, brak jest podstaw do zastosowania nakazu rozbiórki (por. wyroki NSA: z 09.09.2015 r., II OSK 92/14; z 14.10.2015 r., II OSK 348/14; z 20.09.2017 r., II OSK 3089/15; z 06.06.2018 r., II OSK 1676/16). Jednakże dotychczasowe postępowanie wykazało, iż z takim przypadkiem , o jakim wyżej mowa, nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Generalnie jednak nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Co do zasady naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawą kasacyjną wówczas, gdy sąd przyjął i wnioskował o jakimś fakcie na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na podstawie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją (por. wyrok NSA: z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt I GSK 67/13). Z postawionego zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżąca kasacyjnie wykazała zaistnienie którejkolwiek z wymienionych sytuacji, w szczególności, by Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone przedłożonymi mu aktami administracyjnymi granice i orzekał na podstawie całkowicie dowolnych ustaleń. Wprost przeciwnie ustalenia wskazane w motywach zaskarżonego wyroku znajdują oparcie w aktach administracyjnych. Ponadto, co warto podkreślić, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć, jak tego chce skarżący, do kwestionowania ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowania wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; z 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18, z 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1840/21).

Również kwestia określenia adresata przedmiotowej decyzji rozbiórkowej została w realiach tej sprawy prawidłowo rozstrzygnięta a i Sądy administracyjne w przywołanych wyrokach, w których oceniano prawidłowość decyzji PWINB z 25 sierpnia 2015 r., w tym zakresie nie zgłaszały zastrzeżeń a w postępowaniu wznowieniowym nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od wcześniejszych ustaleń. Nie jest usprawiedliwiony zarzut kasacji naruszenia prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 12 maja 2020 r., znak: [...], powinna być skierowana wobec A. N., który w chwili obecnej nie żyje, co powoduje, że w/w decyzja powinna być skierowana do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie nie mógł być inwestorem.

Nakaz rozbiórki stosownie do dyspozycji art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. może być skierowany do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zaś kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Nakaz powinien być zatem skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. W sprawie ustalono, ponad wszelka wątpliwość, inwestora samowoli budowlanej a był nim A. N., który pomimo darowania aktem notarialnym z 30 czerwca 2015 r. swojej córce ½ nieruchomości (oraz ½ synowi G. N.) oznaczonej jako działka nr [...] zamieszkiwał w spornym budynku na stałe i posiadał realne możliwości wykonania przedmiotowej rozbiórki.

Z konstrukcji ww. przepisu wynika, że ustawodawca pozostawił swobodę organom orzekającym w zakresie wyboru pośród podmiotów wymienionych w art. 38 ust. 1 tego z nich, który w konkretnie rozpoznawanej sprawie winien dokonać rozbiórki. Jeżeli zatem materiał dowodowy daje podstawę do uznania określonego podmiotu za inwestora obiektu budowlanego, to organ orzekający o rozbiórce nie musi kierować nakazu do właściciela nieruchomości, lecz może uczynić jego adresatem inwestora. Tak też uczyniono w niniejszej sprawie.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym nakaz powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i posiada tytuł prawny do nieruchomości (tak wyroki NSA: z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2723/13; z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2146/13; z dnia 1[...] 2014 r. sygn. akt II OSK 1924/13; z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2100/14; z 17 grudnia 2019 r. II OSK 3190/18). Należy podkreślić, że to inwestor działał w warunkach samowoli i to on w pierwszej kolejności powinien ponieść koszty związane z wykonaniem rozbiórki.

Zdarzają się jednak sytuacje kiedy nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości zależy to zawsze od okoliczności danej sprawy. Żadne racje nie stoją na przeszkodzie, by adresatem nakazu rozbiórki nie mógł być, poza aktualnym właścicielem, również sprawca samowoli budowlanej. Włączenie go do postępowania jako osoby zobowiązanej do współwykonania decyzji wynika z uznania, że nałożenie nakazu rozbiórki wyłącznie na właściciela nieruchomości byłoby dla tego podmiotu nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść również wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W przedmiotowej sprawie skierowanie nakazu do A. N., w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, było jak najbardziej zasadne i nie ma znaczenia, że nie był on już aktualnym właścicielem przedmiotowego budynku darowanego córce i synowi ale przecież zamieszkującym w nim oraz mającym przede wszystkim realne możliwości wykonania spornej rozbiórki.

Sądowi znany jest pogląd dopuszczający w pewnych okolicznościach nałożenie nakazu rozbiórki na inwestora, który nie posiada tytułu prawnego do terenu nieruchomości. Taka sytuacja jest możliwa wtedy, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, a nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby nieuzasadnionym obciążeniem samego właściciela narażającym go na koszty i dolegliwą procedurę i stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 706/15; wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 705/15; wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2116/15). Reasumując stwierdzić należy, że przepis art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. został tak skonstruowany, aby nie doszło m.in. w przypadku samowoli budowlanej – ze względu na zmiany tytułów prawnych do nieruchomości - do paraliżu postępowania organów nadzoru budowlanego.

Wskazywanie w skardze kasacyjnej, iż adresat decyzji rozbiórkowej A. N. nie żyje w realiach tej sprawy nie stanowi okoliczności mającej wpływ na wynik sprawy. Akta sprawy wskazują, iż inwestor A. N. brał czynny udział w postępowaniu wznowieniowym zakończonym zaskarżoną decyzją GINB z 12 maja 2020r. a następnie złożył od niej skargę do Sądu pierwszej instancji, zaś po wydaniu wyroku na posiedzeniu niejawnym 28 stycznia 2021 r. pismem z 8 lutego 2021 r. wystąpił do Sądu o sporządzenie uzasadnienia. Natomiast skarżący przed Sądem pierwszej instancji zmarł w dniu 19 lutego 2021 r. co potwierdza odpis skrócony aktu zgonu USC w [...] z 24 marca 2021 r. Okoliczność, iż śmierć skarżącego nastąpiła po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji oznacza, że podjęte w postępowaniu wznowieniowym decyzje z udziałem A. N. nie są obarczone wadą nieważności. Śmierć skarżącego nastąpiła na etapie postępowania sądowoadministracyjnego i w jego miejsce wstąpili spadkobiercy w tym skarżąca kasacyjnie B. N.

Należy zauważyć, że Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego według daty wydania decyzji ostatecznej. Zmiana stanu faktycznego i prawnego po wydaniu zaskarżonej decyzji (w tym wypadku po dniu 12 maja 2020 r.) nie ma wpływu na wynik sądowej kontroli legalności. Stąd też wskazywanie w skardze kasacyjnej na śmierć zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki A. N., w sytuacji gdy nastąpiło to już po wydaniu decyzji ostatecznej nie może skutecznie wpływać na ocenę legalności wydanych we wznowionym postępowaniu decyzji.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż w prawie publicznym generalną regułą jest, iż uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 30 § 4 k.p.a. stanowiąc, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Z chwilą śmierci osoby fizycznej wygasają w zasadzie jej prawa i obowiązki o charakterze publicznym, natomiast tam, gdzie prawo administracyjne dopuszcza możliwość następstwa prawnego, przechodzą one na inne osoby, stosownie do ich uprawnień w tym zakresie. Następca prawny wstępuje do postępowania w miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. w takim stadium, w jakim to postępowanie znajduje się w chwili jego zgłoszenia się, co w szczególności oznacza, że wszystkie czynności procesowe dokonane przed zaistnieniem następstwa przez organ lub poprzednika prawnego pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane.

Przejście obowiązku na inny podmiot może nastąpić na skutek przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa, w wyniku zmiany właściciela rzeczy, z którą związany jest egzekwowany obowiązek w następstwie umów cywilnoprawnych sprzedaży, darowizny lub też w wyniku innych czynności prowadzących do zmiany podmiotu zobowiązanego. Odnośnie do formy wstąpienia w miejsce dotychczasowej strony postępowania przyjąć należy, iż następuje ono z mocy prawa, co wynika z samej treści art. 30 § 4 k.p.a. Jeśli postępowanie administracyjne jest prowadzone z udziałem określonego podmiotu, któremu przypisano status strony z uwagi na jego prawa do rzeczy (np. prawo własności), to przejście prawa do rzeczy na inny podmiot wiąże się z następstwem w postępowaniu administracyjnym. Następstwo to powinno być uwzględniane nie tylko w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym w celu wydania decyzji, ale również, gdy decyzja jest ostateczna, a rozważeniu podlegają podstawy do wszczęcia któregoś z nadzwyczajnych postępowań kontrolnych. Przekształcenie podmiotowe zachodzi zatem nie tylko w postępowaniu administracyjnym pozostającym w toku (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015, komentarz do art. 30, uwagi 18-23; A. Krawczyk [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, komentarz do art. 30, uwaga 3). Podzielenie poglądu, wedle którego nakaz rozbiórki nie ma osobistego charakteru (por. wyrok NSA z 30 grudnia 2014 r. sygn. II OSK 1361/13; wyrok NSA z 17 września 2013 r. sygn. II OSK 956/12; wyrok NSA z 15 września 2011 r. sygn. II OSK 1347/10), determinuje uznanie, że przeniesienie tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki, po jego wydaniu, rodzi konieczność ustalenia osoby, która w miejsce dotychczasowej strony stała się jej następcą prawnym, a co za tym idzie faktycznym nowym adresatem nakazu rozbiórki. Tym samym to na następców prawnych inwestora przejdzie obowiązek wykonania nakazu rozbiórki. Stąd też zarzuty odnoszące się do śmierci inwestora, a skarżącego w pierwszej instancji, nie stanowią podstawy do weryfikacji zaskarżonego wyroku.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują jednoznacznie, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego nie można było uwzględnić wniosków wniesionego środka odwoławczego.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.