Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1463/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Inne~Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2288/21 w sprawie ze skargi J. D. i M. D. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 2 września 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.406.2021.KPA-1 w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków nieruchomych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. D. i M. D. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2288/21 po rozpoznaniu skargi J. D. i M. D. (dalej jako "Skarżący") na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 2 września 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.406.2021.KPA-1 w przedmiocie skreślenia z rejestru zabytków nieruchomych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 12 lutego 2021 r. znak: DOZ-OAiK.650.1068.2020.ML.6 oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Decyzją z 25 października 2016 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków województwa dolnośląskiego pod numerem [...], zespół budowlany dawnej [...] [...], obecnie "[...] J. D.", przy ul. [...] we W., w granicach działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], złożony z: 1) budynku portierni z bramą przejazdową, 2) budynku głównej hali produkcyjnej (z aneksami dawnej maszyny parowej, stołówki i warsztatów), 3) budynku dawnej wieży ciśnień (z warsztatem mechanicznym), 4) budynku dawnych warsztatów przemysłowych, 5) budynku dawnej [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że zespół ten zachował historyczną kompozycję przestrzenną, obrazującą powiązania technologiczno-funkcjonalne dawnego zakładu przemysłowego. Kompozycja ta odzwierciedla rozwój zespołu od momentu jego powstania w [...] r. (jako zakładu rodziny [...]) do [...] r., kiedy to zakończono jego rozbudowę. Zakład nie został zniszczony w 1945 r. i po II wojnie światowej podjął produkcję jako Zakłady [...] (do 1999 r.), obecnie jest użytkowany przez firmę "[...] J. D.".

Decyzją z 28 marca 2017 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy ww. decyzję. Stanowisko organu II instancji zostało podtrzymane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1556/17, oddalił skargę na decyzję organu II instancji.

Skarżący 3 września 2020 r. wnieśli o skreślenie z rejestru zabytków budynku głównej hali produkcyjnej (z aneksami dawnej maszyny parowej, stołówki i warsztatów) położonego w granicach działek nr ew. [...] i [...], należącego do omawianego zespołu. Uzasadniając żądanie wskazano, iż w nocy z [...] r. obiekt uległ całkowitej degradacji wskutek pożaru. Powołując się na fragmenty załączonych do wniosku opinii eksperckich wskazali, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. decyzją z 24 czerwca 2020 r. nakazał demontaż częściowo zachowanych zadaszeń o konstrukcji drewnianej. Do wniosku została załączona m. in. ekspertyza rzeczoznawcy budowlanego dr. hab. inż. prof. D. B. z sierpnia 2020 r. (zaktualizowana w listopadzie 2020 r. - pismo wnioskodawców z dnia z 20 listopada 2020 r.). Wnioskodawcy stwierdzili, że nawet pozostawione, nieuszkodzone lub mniej uszkodzone fragmenty obiektu same w sobie nie przedstawiają żadnej wartości technicznej ani też historycznej. Tym samym budynek ten utracił swoją autentyczność i obecnie jest już tylko gruzowiskiem, a zdaniem wykonawcy robót budowlanych, zachowanie pozostałości budynku jest bezcelowe i zagraża bezpieczeństwu osób przebywających w hali i jej sąsiedztwie.

Decyzją z dnia 12 lutego 2021 r., sygn. DOZ-OAiK.650.1068.2020.ML6., Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu odmówił skreślenia z rejestru zabytków przedmiotowego budynku głównej hali produkcyjnej z aneksami. Organ wskazał, że obiekt ten, w konsekwencji pożaru oraz rozbiórki konstrukcji dachu i jego systemu wspornego, w obecnym stanie zachowania posiada niemal pełną strukturę murów obwodowych. Na terenie stanowiącym wnętrze obiektu zachowane są relikty posadowienia żeliwnych słupów wspornych, widoczne w cementowej posadzce. Ponadto, istnieją aneksy przylegające do hali, w tym nieuszkodzona jej północna część. Oznacza to, że w pełni czytelny jest plan ww. hali, a także mury obwodowe i aneksy tego obiektu, które reprezentują charakterystyczne cechy budownictwa przemysłowego zgodnego z historycznie pełnioną funkcją i wzbogacone są detalem architektonicznym, będącym wyróżnikiem stylistycznym dla zespołu budowlanego dawnej [...] "[...]" we W.. W ekspertyzie technicznej opracowanej przez dr. hab. inż. prof. [...] D. B. z sierpnia 2020 r., na stronie 7 znajduje się rysunek pomiarowy słupa żeliwnego oraz schemat z wymiarami przekroju przez konstrukcję dachu szedowego przedmiotowej hali, które mogą stanowić podstawę do odtworzenia jej zadaszenia. Materiał budowlany składowany na terenie wnętrza hali, dodatkowo pozwoli na ustalenie parametrów odtwarzanej substancji obiektu. Podkreślono, że rekonstrukcja historycznego budynku w tak znacznym zakresie, nie stoi w sprzeczności z doktryną konserwatorską, ponieważ budynek głównej hali produkcyjnej jest obiektem kluczowym dla całości zespołu budowlanego dawnej [...] "[...]" we W.. Stanowi element centralny jego kompozycji i porządkuje relacje przestrzenne całości ww. zespołu. Zachowane części obiektu obrazują sposób kształtowania przestrzeni jego wnętrza. Niosą czytelny przekaz dotyczący funkcji, wyrazu architektonicznego, a także bryły przedmiotowego budynku (poprzez analogię do północnej jego części oraz pozostałych obiektów zespołu). A zatem, pomimo stwierdzenia bezspornego uszczerbku i zubożenia jego wartości architektoniczno-artystycznej Minister stwierdził, że obiekt nie utracił w całości wartości zabytkowych wynikających z jego przynależności do zespołu budowlanego. Organ podkreślił, iż przedmiotowy budynek hali głównej posiada podstawowe znaczenie dla utrzymania zespołu budowlanego dawnej [...] "[...]" we W., bowiem bezpośrednio przesądza o jego bycie i charakterze, jako ważnego i unikatowego zabytku znajdującego się w zasobie dziedzictwa kulturowego W.

Wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r., II OSK 2478/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. D. i M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r., VII SA/Wa 1556/17 dotyczącego wpisu zespołu budowlanego do rejestru zabytków.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Okoliczność wybuchu pożaru na terenie zespołu budowlanego dawnej [...] w dacie po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie nie ma wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy (...). Okoliczność ta będzie miała znaczenie w postępowaniu w sprawie skreślenia z rejestru zabytków, którą zainicjowała strona wnioskiem z 3 września 2020 r. Postępowanie administracyjne o wykreślenie zespołu budowlanego dawnej [...] stanowi odrębną sprawę administracyjną wszczynaną na podstawie art. 13 ustawy o ochronie zabytków."

Skarżący w piśmie z dnia 16 marca 2021 r. zwrócili się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy skreślenia z rejestru zabytków głównej hali produkcyjnej, wskazując, iż Minister oparł się na błędnych przesłankach, iż zachowana jest część zadaszenia, pełna struktura murów obwodowych oraz relikty słupów żeliwnych dawnej hali oraz istnieje możliwość ich ponownego wykorzystania. Strony podniosły, iż ściany zewnętrzne budynku uznać należy za wiotkie konstrukcje murowe, które ulegają dalszej degradacji, poprzez stale narażenie na oddziaływanie opadów atmosferycznych, wiatru oraz w okresie zimowym cykl zamrażania wody zgromadzonej w porach cegieł. Stwierdzili, iż odtworzenie pierwotnego kształtu hali bądź jej remont będzie się wiązać z rekonstrukcją całości substancji materialnej. Zwrócono ponadto uwagę, iż przedmiotowy zespół przemysłowy utracił integralność przestrzenną wskutek dokonywania jego rozbudowy na przestrzeni lat.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu - decyzją z dnia 2 września 2021 r. - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 12 lutego 2021 r. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w nocy [...] r. nastąpił pożar hali głównej, który doprowadził do zniszczenia bardzo znaczącej części substancji budowlanej tego obiektu, w tym przeważającej powierzchni konstrukcji dachu. Zachowała się siatka żeliwnych słupów stanowiących podpory, cześć ścian wewnętrznych oraz mury obwodowe. Ściany zewnętrzne od strony ul. [...] utrzymały zadaszenie. W dniu 28 sierpnia 2020 r. Miejski Konserwator Zabytków we W. przeprowadził kontrolę zabytkowego zespołu budowlanego, ustalając, że w wyniku pożaru zniszczeniu uległo ok. 90% zadaszenia hali produkcyjnej, jej ścian wewnętrznych, a także konstrukcji podpór pionowych tj. żeliwnych słupów. Zachowały się wszystkie mury obwodowe i północna część budynku. Powyższe ściany od strony wnętrza hali posiadają duże uszkodzenia tynku, niemniej są zachowane w całości, z niewielkimi ubytkami m.in. na szczytach elewacji.

Po pożarze strony dokonały rozbiórki pozostałej części dachu oraz przegród pionowych w postaci ścian działowych i żeliwnych podpór. Likwidacja luźno zalegających elementów pokrycia dachowego, obróbek, szklenia z murów obwodowych i ocalonego zadaszenia została stronom nakazana decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Ponadto, organ ten decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], nakazał wnioskodawcom demontaż częściowo zachowanych zadaszeń o konstrukcji drewnianej zlokalizowanych od strony południowo-zachodniej oraz od strony wschodniej, jak również posegregowanie i złożenie w miejscu składowania niezamocowanych i zdemontowanych elementów obiektu. Z akt sprawy nie wynika jednakże, by na przeprowadzenie ww. działań rozbiórkowych przy budynku hali produkcyjnej strony uzyskały pozwolenie konserwatorskie, wydawane na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z kolei usunięcie zabytkowych żeliwnych podpór hali oraz ścian działowych stanowiło całkowicie samowolną czynność podjętą przez właścicieli, jako że nie zostało poprzedzone żadnym aktem administracyjnym, wydanym czy to przez organ nadzoru budowlanego czy to przez organ konserwatorski.

Decyzją z 9 listopada 2020 r., nr 1233/2020, Miejski Konserwator Zabytków nakazał właścicielom obiektu przeprowadzenie w budynku ww. hali produkcyjnej prac polegających na: zabezpieczeniu przed dalszą degradacją i uszkodzeniem oraz wpływem czynników atmosferycznych istniejących ścian obwodowych, pozostałych przegród pionowych i fragmentów zadaszenia ocalałych po powyższym pożarze, w szczególności poprzez: 1. Skuteczne zabezpieczenie ścian obwodowych oraz wszystkich pozostałych przegród pionowych poprzez wykonanie konstrukcji wsporczych celem zabezpieczenia przed zawaleniem; 2. Skuteczne zabezpieczenie wszystkich koron murów i szczytów ścian obwodowych przed wpływem czynników atmosferycznych; 3. Skuteczne zabezpieczenie pozostałości ocalałej hali poprzez wykonanie konstrukcji podpierającej celem zabezpieczenia ich przed zawaleniem. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z dnia 12 lutego 2021 r., znak DOZ-OAiK.650.1563.2020.KPA, w części dotyczącej zabezpieczenia murów obwodowych omawianego obiektu. Organ ten wyznaczył termin wykonania nakazanych prac do 31 marca 2021 r.

Z całokształtu akt sprawy wynika, iż nakazane zabezpieczenia zostały wykonane w stopniu niewystarczającym. W dniu 18 grudnia 2020 r. Miejski Konserwator Zabytków we W. przeprowadził kontrolę realizacji prac przy zabytku, nakazanych decyzją z dnia 9 listopada 2020 r. W toku oględzin budynku hali głównej organ ten stwierdził, iż niedostatecznie zostały wykonane zabezpieczenia murów obwodowych. Zastosowane podpory są niestabilne i zamontowane w niewystarczającej ilości. Nie zrealizowano żadnego zabezpieczenia koron murów i szczytów ścian obwodowych, natomiast z wnętrza hali usunięto ocalałe fragmenty zadaszenia, słupy i ściany wewnętrzne. Dokumentacja fotograficzna załączona do wniosku z dnia 16 marca 2021 r. obrazuje, iż korony murów zachowanych ścian obwodowych hali są w dalszym ciągu niezabezpieczone przez działaniem czynników atmosferycznych.

Minister stwierdził, że pomimo zniszczeń dokonanych przez pożar oraz zaniechania należytego zabezpieczenia pozostałości budynku przez jego właścicieli, obiekt głównej hali produkcyjnej (z aneksami dawnej maszyny parowej, stołówki i warsztatów) położony w granicach działek nr ew. [...] i [...], nie utracił całości wartości zabytkowych, które legły u podstaw objęcia go powyższą formą ochrony konserwatorskiej, jako części przedmiotowego zespołu industrialnego. W dalszym ciągu zachowane są w przeważającej części mury obwodowe obiektu, odwzorowujące jego rzut i parametry całokształtu bryły budynku. Nadal czytelna jest kompozycja zewnętrznej architektury obiektu. Ponadto, na terenie stanowiącym wnętrze obiektu zachowane są relikty posadowienia żeliwnych słupów wspornych, widoczne w cementowej posadzce. Istnieją również aneksy przylegające do hali, w tym nieuszkodzona jej północna część. Przedmiotowy budynek (z aneksami) stanowi węzłowy element zespołu, wokół którego skupione są pozostałe obiekty. Pomimo przekształceń na przestrzeni wieloletniego funkcjonowania zakładu, zasadnicza kompozycja kompleksu pozostaje czytelna. Nadal istnieją pozostałe obiekty stanowiące podstawowe komponenty kompleksu: portiernia z bramą przejazdową, budynek dawnej wieży ciśnień (z warsztatem mechanicznym), dawne warsztaty przemysłowe, dawna [...]. Centrum funkcjonalnym i architektonicznym ww. kompleksu budynków pozostaje zaś omawiana nieruchomość wnioskowana do skreślenia z rejestru zabytków.

Wbrew twierdzeniom wnioskodawców, organ ochrony zabytków, rozpatrując po raz pierwszy sprawę skreślenia z ww. rejestru obiektu omawianej hali, wziął pod uwagę, iż w obrębie budynku jest brak zadaszenia, ścian wewnętrznych oraz podpór w formie słupów. Po ponownej analizie materiału dowodowego organ ten podtrzymał stanowisko, iż fakt utrzymania murów zewnętrznych budynku oznacza, iż przedmiotowa hala nie utraciła wartości zabytkowych jako komponent założenia industrialnego objętego ww. formą ochrony konserwatorskiej. Przesłana dokumentacja fotograficzna i filmowa obrazuje, iż stan zachowania materii powyższego budynku nie uległ istotnym zmianom od czasu wydania przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzji z dnia 12 lutego 2021 r.

W ocenie Ministra, twierdzenia stron o niemożności przeprowadzenia remontu obiektu bez jego całkowitej rekonstrukcji nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. W przedłożonych przez wnioskodawców w toku uprzednio prowadzonego postępowania opracowaniach dr. hab. inż. D. B., wykonanych w sierpniu i listopadzie 2020 r., nie stwierdzono uszkodzeń fundamentów budynku oraz znaczących ubytków zaprawy w spoinach pionowych oraz wspornych. W opracowaniu podkreślono powierzchniową korozję ścian ceglanych (na głębokość 2 cm) oraz ich zawilgocenie. Stwierdzono brak możliwości utrzymania murów w obecnym stanie i dociążenia powyższych elementów konstrukcją dachu. W ocenie organu, analiza dr. hab. inż. D. B. dotycząca możliwości zachowania ww. elementów oraz ewentualnego połączenia ze zrekonstruowaną partią hali, nie uwzględniła okoliczności, iż przedmiotowe mury mogą zostać zabezpieczone w sposób określony w nakazie z dnia 9 listopada 2020 r., a następnie poddane kompleksowym pracom remontowym i konserwatorskim, w tym wzmocnieniu konstrukcyjnemu. Autor nie zbadał ponadto technicznych możliwości realizacji konkretnych działań naprawczych, pozwalających na przywrócenie murom obwodowym obiektu kondycji pozwalającej na ich bezpieczne użytkowanie. W związku z powyższym, wyrażoną przez dr. hab. inż. D. B. tezę, iż odbudowa obiektu oznaczać by musiała jego pełną rekonstrukcję od fundamentów, organ uznał za nieuzasadnioną. Jednocześnie, strony nie przedstawiły żadnych nowych dowodów, które wskazywałyby na katastrofalny stan zachowania omawianych murów.

W ocenie organu, okoliczność znacznej degradacji materii zabytku, która została udokumentowana w aktach sprawy, nie doprowadziła do zatarcia czytelności historycznej formy budynku hali oraz jego roli w kompozycji przedmiotowego zespołu przemysłowego. Nie uległa zmianie również funkcja obiektu jako dokumentu historii miasta oraz dziejów przemysłu, jak również jako egzemplifikacji dawnych technik budowlanych. Pozostałości dawnej hali zachowały walor autentyczności, a częściowe uszkodzenie ich substancji materialnej nie spowodowało utraty przezeń wartości historycznej, artystycznej ani naukowej, które zadecydowały o wpisaniu budynku do rejestru zabytków jako części zespołu budowlanego.

Organ wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest stwierdzenie, czy w odniesieniu do omawianej zabudowy zachodzą ustawowe przesłanki, pozwalające na skreślenie tego zabytku z rejestru, a nie zaś sama ocena stanu technicznego tego obiektu i kwestia możliwości przeprowadzenia jego remontu bądź adaptacji do celu pożądanego przez właściciela nieruchomości. Organ podkreślił, że art. 13 ust. 1 u.o.z. nie wiąże wykreślenia zabytku z rejestru z możliwością jego naprawy, usunięcia powstałych zniszczeń i opłacalnością tych prac. Z tych względów, bez znaczenia w postępowaniu o wykreślenie zabytku z rejestru jest okoliczność, czy zabytek wymaga wykonania prac remontowych lub robót rekonstrukcyjnych. Dopóki stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucili naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, w której zniszczony budynek głównej hali produkcyjnej (z aneksami dawnej maszyny parowej, stołówki i warsztatów) powinien zostać skreślony z rejestru zabytków z powodu zniszczenia tego obiektu, w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej artystycznej i naukowej oraz szeregu przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się w m.in. do oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanych na jego podstawie ustaleń stanu faktycznego a następnie jego oceny prawnej.

Pełnomocnik skarżących zawnioskował o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. "Ekspertyzy stanu technicznego pozostałości budynku hali produkcyjnej zlokalizowanej przy ul. [...] we W.", autorstwa dr inż. Z. M. i dr inż. Ł. B., na okoliczność: stopnia zniszczenia pozostałości budynku głównej hali produkcyjnej, zdegradowania elementów tych pozostałości, braku możliwości ich ponownego wykorzystania, konieczności rozbiórki tych pozostałości i odbudowy od fundamentów, utratę autentyczności obiektu, spełnienia przesłanek do skreślenia obiektu z rejestru zabytków - na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 12 lutego 2021 r. na podstawie art. 135 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710, dalej u.o.z.), zgodnie z którym zabytek wpisany do rejestru zabytków, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej, albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, podlega skreśleniu z tego rejestru. Istotą tej sprawy było więc ustalenie czy budynek głównej hali produkcyjnej (z aneksami dawnej maszyny parowej, stołówki i warsztatów) położony w granicach działek nr ew. [...] i [...], stanowiący część zespołu budowlanego dawnej [...] [...], obecnie "[...] J. D.", przy ul. [...] we W., wpisanego do rejestru zabytków decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 25 października 2016 r. (nr [...]) uległ zniszczeniu w takim stopniu, że wartości zabytkowe tego obiektu stanowiącego część historycznego zespołu budowlanego zostały utracone.

Sąd zauważył, że w orzecznictwie wskazuje się, że nie każde zniszczenie zabytku może doprowadzić do skreślenia go z rejestru zabytków, a jedynie takie, z którym wiąże się dla tego obiektu całkowita, trwała i nieodwracalna utrata wartości zabytkowych (por. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., II OSK 896/16). Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przedmiotem ochrony i opieki pozostają zabytki (w tym nieruchome) niezależnie od stanu swojego zachowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2014 r., II OSK 182/13, dopóki stopień zniszczenia obiektu zabytkowego nie osiągnie takiego rozmiaru, który nakazuje uznać, że obiekt ten nie przedstawia już żadnych wartości historycznych, artystycznych lub naukowych, albowiem nie da się go zachować, dopóty zabytek nie może zostać skreślony z rejestru zabytków. W tym kontekście jedynie techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych ma charakter decydujący w sprawie skreślenia zabytku z rejestru zabytków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest ponadto pogląd, że stopień zniszczenia zabytku nie może być poddawany ocenie w oderwaniu od przypisywanych temu obiektowi walorów użytkowych. Ocena dokonywana w sprawie skreślenia obiektu z rejestru zabytków powinna obejmować także techniczną możliwość zachowania wartości użytkowych tego obiektu w stanie pozwalającym na jednoczesne utrzymanie jego wartości zabytkowych. Wymaga to zbadania czy możliwe jest dokonanie remontu i w jakim zakresie, czy zakres koniecznych do wykonania prac, zwłaszcza konstrukcyjnych, nie spowoduje, że będzie to jedynie rekonstrukcja budynku, która wyeliminuje pozostałe wartości zabytkowe tej budowli (por. wyroki NSA: z 22 listopada 2017 r., II OSK 519/16, z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1813/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zauważył, że przedmiotowa hala o powierzchni ponad [...] m2 była do dnia pożaru użytkowana jako obiekt pełniący funkcje usługowe i magazynowe.

W ocenie Sądu, stan faktyczny tej sprawy nie został przez organ należycie ustalony w kontekście zastosowania art. 13 u.o.z. W decyzji z dnia 12 lutego 2021 r. organ wymienił dokumenty, które stanowią materiał dowodowy w sprawie (str. 3 decyzji). Na podstawie tych dokumentów organ ustalił, jaka jest skala zniszczeń budynku hali i jaki jest obecny stan zachowania tego budynku po pożarze w [...] r. Z ustaleń tych wynika, że w dalszym ciągu zachowane w przeważającej części są mury obwodowe obiektu. Ponadto, na terenie stanowiącym wnętrze obiektu zachowane są relikty posadowienia żeliwnych słupów wspornych, widoczne w cementowej posadzce. Istnieją również aneksy przylegające do hali, w tym nieuszkodzona jej północna część. Brak jest natomiast zadaszenia, ścian wewnętrznych oraz podpór w formie słupów.

Z twierdzeń organu wyrażonych w uzasadnieniach obu decyzji wydanych w tej sprawie wynika, że istnieje techniczna możliwość zachowania tego zabytku i jego rekonstrukcji. Wnioskodawcy przedłożyli ekspertyzę techniczną dr. hab. inż. D. B., sporządzoną w sierpniu 2020 i uzupełnioną w listopadzie 2020 r., z której wynika m.in., że pozostałe po pożarze konstrukcje w pozycjach pierwotnie im nadanych tylko pozornie stwarzają wrażenie stabilnych i bezpiecznych. (...) Obiekt utracił swoją sztywność przestrzenną poprzez eliminację poziomych tarcz usztywniających oraz oddziaływanie wysokiej temperatury (pkt 8 Wnioski). Organ częściowo zanegował wnioski tej ekspertyzy, wskazując, że "analiza dr. hab. inż. D. B. dotycząca możliwości zachowania ww. elementów oraz ewentualnego połączenia ze zrekonstruowaną partią hali, nie uwzględniła okoliczności, iż przedmiotowe mury mogą zostać zabezpieczone w sposób określony w ww. nakazie z dnia 9 listopada 2020 r., a następnie poddane kompleksowym pracom remontowym i konserwatorskim, w tym wzmocnieniu konstrukcyjnemu. Autor nie zbadał ponadto technicznych możliwości realizacji konkretnych działań naprawczych, pozwalających na przywrócenie murom obwodowym obiektu kondycji pozwalającej na ich bezpieczne użytkowanie. W związku z powyższym, wyrażoną przez dr. hab. inż. D. B. tezę, iż odbudowa obiektu oznaczać by musiała jego pełną rekonstrukcję od fundamentów, należy uznać za nieuzasadnioną. Jednocześnie, strony nie przedstawiły żadnych nowych dowodów, które wskazywałyby na katastrofalny stan zachowania omawianych murów".

Sąd przyznał rację skarżącym, że w tym zakresie organ przerzucił ciężar dowodowy na stronę, wywodząc skutki prawne z braku przedstawienia przez nich dowodu na okoliczność technicznych możliwości realizacji konkretnych działań naprawczych. Zaznaczył, że to rolą organu jest wykazanie, że istnieje techniczna możliwość zachowania obiektu zabytkowego w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych. Sąd uznał, że organ w tym zakresie nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego.

W decyzji z dnia 12 lutego 2021 r. organ zaliczył do materiału dowodowego (str. 3 decyzji) m.in. pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 22 października 2020 r. oraz pismo Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 grudnia 2020 r., z których wynika, że wobec wyjątkowej wartości zespołu dawnej [...] "[...]" we W., działania tych organów zmierzają do zachowania pozostałości oryginalnej substancji obiektu, a następnie jego odbudowy z zachowaniem charakterystycznej formy, zatem w ocenie tych organów skreślenie z rejestru zabytków głównej hali produkcyjnej jest niedopuszczalne. W ocenie Sądu, Minister, twierdząc, że możliwe jest poddanie pozostałych po pożarze murów hali kompleksowym pracom remontowym i konserwatorskim i przywrócenie murom obwodowym kondycji pozwalającej na ich bezpieczne użytkowanie, nie przeprowadził żadnych dowodów, które potwierdzałyby tę tezę, zwłaszcza, że wnioskodawcy przedłożyli ekspertyzy, które przeczą tym twierdzeniom. Sąd wskazał, że ustalenie czy przedmiotowa hala utraciła wartości, o których mowa w art. 13 ust. 1 u.o.z. wymaga opracowania szczegółowej inwentaryzacji zniszczeń zabytku, w tym badań właściwości materiału budowlanego, czy możliwości wykorzystania różnych technik wzmocnienia fundamentów i zabezpieczania ścian budynku. Ogólne stwierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu decyzji dotyczące technicznej możliwości i konieczności rekonstrukcji budynku hali ze względu na jego wartości zabytkowe i znaczenie dla całego zespołu budowlanego nie zostały poparte żadnymi dowodami, pomimo uznania przez organ za niewiarygodne dowodów przedstawionych przez wnioskodawców.

Sąd podkreślił, że zakres postępowania dowodowego w sprawie wyznacza norma prawa materialnego. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przywołana zasada znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 K.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym gdy w sprawie występują wiadomości specjalne, którymi organ nie dysponuje, powinien uczynić to po uzupełnieniu akt o stosowną opinię, w oparciu o art. 84 § 1 K.p.a. Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 P.p.s.a. (powinno być K.p.a.), gdyż stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący i konieczny do załatwienia tej sprawy. Ponadto naruszono art. 107 § 3 K.p.a. nakładający na organ obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie oraz przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez strony postępowania. Dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy będzie dawał podstawę do dokonania oceny czy zachodzą przesłanki z art. 13 ust. 1 u.o.z. do skreślenia obiektu z rejestru zabytków. Zarzut naruszenia tego przepisu Sąd uznał za przedwczesny.

Zdaniem Sądu, sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez organ, gdyż konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w celu ustalenia czy pozostałości dawnej hali produkcyjnej są w takim stanie technicznym, że posiadają nadal wartości zabytkowe, których istnienie uzasadnia utrzymanie przyznanej temu obiektowi ochrony konserwatorskiej. Organ powinien rozważyć zwrócenie się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o sporządzenie opinii merytorycznej w przedmiocie zasadności skreślenia pozostałości przedmiotowego budynku z rejestru zabytków. Ponadto, jeżeli organ twierdzi, że możliwe są prace rekonstrukcyjne zniszczonej hali i przywrócenie jej wartości użytkowych, to powinien to wykazać odpowiednimi dowodami. W ramach ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ powinien również odnieść się do treści przedłożonej przez skarżących "Ekspertyzy stanu technicznego pozostałości budynku hali produkcyjnej zlokalizowanej przy ul. [...] we W.", autorstwa dr inż. Z. M. i dr inż. Ł. B. sporządzonej w październiku 2021 r.

Sąd podał przyczyny z powodu których dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. "Ekspertyzy stanu technicznego pozostałości budynku hali produkcyjnej zlokalizowanej przy ul. [...] we W.", autorstwa dr inż. Z. M. i dr inż. Ł. B. na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a nie było możliwe w postępowaniu sądowym.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 K.p.a., art. 107 § 3 P.p.s.a. (powinno być K.p.a.) w zw. z art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że organy nie wyjaśniły w sposób wystarczający stanu faktycznego sprawy w kontekście zastosowania art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i dopuściły się uznania w sposób całkowicie dowolny i sprzeczny z dowodami, kiedy to organy zebrały wystarczający materiał dowodowy, przeprowadziły wnikliwą analizę stanu faktycznego, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organy administracji i wadliwe uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia, które polegało na "przerzuceniu" przez organ ciężaru dowodowego na stronę i wywiedzeniu skutków prawnych z braku przedstawienia przez nią dowodu na okoliczność technicznych możliwości realizacji konkretnych działań naprawczych, podczas gdy organy działały w sposób prawidłowy i nie dopuściły się naruszenia prawa, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny postępowania przeprowadzonego przez organ administracji, polegającej na przyjęciu że organ nie wykazał na jakiej podstawie uznał, że określony obiekt posiada wartości wymagające ochrony konserwatorskiej a także poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie oraz wydane decyzje były wadliwe oraz, że organy nie dokonały zbadania okoliczności kluczowych dla sprawy i nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego, podczas gdy organ w sposób szczegółowy w uzasadnieniu do decyzji wskazał i uzasadnił wartości wymagające ochrony a także dokonał wnikliwej analizy okoliczności kluczowych dla sprawy, zaś błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 K.p.a., art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie konieczne jest opracowanie szczegółowej inwentaryzacji zniszczeń zabytku, w tym badań właściwości materiału budowlanego oraz że organ dokonał ogólnego stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji dotyczącego technicznej możliwości i konieczności rekonstrukcji budynku hali bez poparcia żadnymi dowodami, podczas gdy organ odniósł się do wyżej wspomnianych kwestii w uzasadnieniu do decyzji i wnikliwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 K.p.a., w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego w celu ustalenia czy pozostałości dawnej hali produkcyjnej są w takim stanie technicznym, że posiadają nadal wartości zabytkowe, których istnienie uzasadnia utrzymanie przyznanej temu obiektowi ochrony konserwatorskiej, podczas gdy organy dokonały wnikliwej analizy i na tej podstawie oparły swoje twierdzenia, zatem niezasadne jest twierdzenie Sądu jakoby materiał dowodowy wymagał uzupełnienia, co doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji,

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działań organów, poprzez uznanie, że organ powinien rozważyć zwrócenie się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o sporządzenie opinii merytorycznej w przedmiocie zasadności skreślenia pozostałości przedmiotowego budynku z rejestru zabytków, podczas gdy z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ może zwrócić się o wydanie opinii gdy sprawa wymaga wiadomości specjalnych oraz podczas gdy organy wnikliwie uzasadniły swoje rozstrzygnięcie opierając się o wskazane dowody, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organ obowiązku lecz możliwość zwrócenia się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o sporządzenie opinii merytorycznej, co doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do niesłusznego uchylenia zaskarżonej decyzji.

Formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, Minister zarzucił dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił organowi konserwatorskiemu brak przedstawienia dowodu na okoliczność technicznych możliwości realizacji konkretnych działań naprawczych odnoszących się do budynku hali i brak wykazania, iż istnieje techniczna możliwość zachowania obiektu w stanie pozwalającym na utrzymanie jego wartości zabytkowych, stanowisko zaś takie wynikało z błędnej wykładni w/w przepisu i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ ochrony zabytków powinien przejąć kompetencje organu nadzoru budowlanego wydającego orzeczenie o stanie technicznym zabytku, nie zaś o stanie zachowania wartości zabytkowych obiektu.

Ponadto Minister zarzucił błędną wykładnię art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia nie zostały uzasadnione w taki sposób jak przewiduje to wskazany przepis, podczas gdy spełnione zostały wszelkie przesłanki z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego miała usprawiedliwione podstawy.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, że organy nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowego, który dawałby podstawy do poczynionych przez te organy ustaleń faktycznych jak również, że ocena materiału dowodowego dokonana przez Ministra jest oceną nieprawidłową.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznać należy za niezasadne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Dalsze mnożenie dowodów przez organy administracji jest niecelowe. Ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Dokonując oceny materiału dowodowego Organy nie naruszyły zasad logiki, jak również ocena ta nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym. Możliwość przedstawienia odmiennej oceny dowodów od tej, którą prezentuje organ administracji, nie oznacza, że ocena dokonana przez organ administracji jest oceną błędną.

Organy administracji należycie uzasadniły wydane rozstrzygnięcia. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji pozwalają na odtworzenie toku rozumowania organów administracji i ocenę jego prawidłowości.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stwierdzić należy, że nie mógł on być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jednoznacznie stwierdził, że zarzut naruszenia tego przepisu uznał za przedwczesny, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy będzie dawał podstawę do dokonania oceny czy zachodzą przesłanki do skreślenia obiektu z rejestru zabytków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i w konsekwencji prawidłowo uznały, że nie zaistniały przesłanki do skreślenia obiektu z rejestru zabytków. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 13 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.