Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1671/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 czerwca 2023 r. nr NPII.4131.1.667.2023 w przedmiocie opłaty za przyjęcie nieczystości ciekłych przez stację zlewną gminnej oczyszczalni ścieków uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Pismem z 26 lipca 2023 r. Gmina K. (dalej "skarżąca"), reprezentowana przez Wójta, wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 29 czerwca 2023 r. numer [...] w przedmiocie opłaty za przyjęcie nieczystości ciekłych przez stację zlewną gminnej oczyszczalni ścieków.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następującym stanie sprawy.

Rada Gminy K. 25 maja 2023 r. podjęła uchwałę numer [...] w sprawie opłaty za przyjęcie nieczystości ciekłych, przez stację zlewną gminnej oczyszczalni ścieków "[...]" w K. ze (dalej "uchwała"). Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.; dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 679; dalej "u.g.k.").

Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "organ nadzoru") wydał 29 czerwca 2023 r. rozstrzygnięcie nadzorcze, którym na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. stwierdził nieważność ww. uchwały w całości jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

Uzasadniając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda wskazał, że na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. rada gminy może ustalić wysokość opłaty jedynie za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej bądź za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W przekonaniu organu nadzoru opłata za przyjęcie nieczystości ciekłych przez stację zlewną gminnej oczyszczalni ścieków nie mieści się w pojęciu usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że opłata taka jest uiszczana na rzecz podmiotu prowadzącego stację zlewną przez przedsiębiorcę wywożącego ścieki komunalne wozami asenizacyjnymi. Nie będzie to zatem opłata związana bezpośrednio z zaspakajaniem zbiorowych potrzeb ludności (potrzeb członków wspólnoty samorządowej). Opłatę tę uiszczać będzie prowadzący działalność gospodarczą przedsiębiorca – w wykonaniu umowy zawartej z właścicielem stacji zlewnej. Z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 października 2002 r. w sprawie warunków wprowadzania nieczystości ciekłych do stacji zlewnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 939) jasno wynika, że do stacji zlewnych nieczystości ciekłe mogą być wprowadzane wyłącznie przez przedsiębiorcę (dostawcę nieczystości ciekłych), który zawarł stosowną umowę z właścicielem takiej stacji. Tym samym przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty.

Zdaniem Wojewody w zakresie usługi opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych istnieje podstawa prawna wyłącznie do podjęcia przez radę gminy aktu prawa miejscowego w przedmiocie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za te usługi (art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm.; dalej "u.u.c.p.g."). Na podstawie powołanego przepisu rada gminy jest uprawniona do ustalenia maksymalnych stawek za wskazane usługi, a nie do ustalenia "sztywnej" opłaty za przyjęcie nieczystości ciekłych przez stację zlewną gminnej oczyszczalni ścieków. Przepisy u.u.c.p.g. zawierają kompleksową regulację w tym przedmiocie – właściciele nieruchomości ponoszą opłaty ustalone w umowie z przedsiębiorcą, o którym mowa wyżej albo nałożone decyzją wydaną przez wójta w trybie art. 6 ust. 7 tej ustawy. Górne stawki opłat za omawiane usługi nie stanowią ceny za wykonane usługi, a są tylko wartością maksymalną opłat, które będą ponosić właściciele nieruchomości i których nie mogą przekroczyć przedsiębiorcy wykonujący usługi w tym zakresie. Właściciele nieruchomości są zatem chronieni przez uchwałę w sprawie górnych stawek opłat.

Wyjaśnienia skarżącej zawarte w piśmie z 19 czerwca 2023 r. pozostają bez wpływu na ocenę legalności uchwały. Na terenie Gminy K. obowiązuje uchwała numer [...] Rady Gminy K. z dnia 25 maja 2023 r. w sprawie górnej stawki opłaty ponoszonej przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych. Właściciele nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków ponoszą wyłącznie opłatę ustaloną z gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w tym zakresie, której maksymalną stawkę ustaliła Rada Gminy K. w ww. uchwale. W przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g. gmina jest zobowiązana zorganizować opróżnianie zbiorników bezodpływowych i osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. Wówczas wójt wydaje decyzję, w której ustala m. in. wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek, o których mowa w art. 6 ust. 2 ww. ustawy, a zatem określonych w uchwale [...] Rady Gminy K. (art. 6 ust. 6 i ust. 7 u.u.c.p.g.). Nie ma zatem podstaw prawnych, aby mieszkańcy ponosili inne opłaty za przyjęcie nieczystości ciekłych przez stację zlewną, a tym samym, aby Rada uchwalała wysokość stawek takich opłat na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

Omawiane uchybienie w uchwale zaliczyć należy do kategorii istotnych naruszeń prawa. W takiej sytuacji organ nadzoru uznał za konieczne stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Niezależnie od powyższego Wojewoda zauważył, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej podejmowana w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi akt prawa miejscowego (nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego), co oznacza, że uchwała taka powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie odpowiedniego vacatio legis.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g. oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 u.s.g.

Skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezgodne z prawem.

Z przepisów art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g. wynika, że na gminę ustawodawca nałożył obowiązek budowy stacji zlewnych. Działalność gminy w zakresie stworzenia warunków do przyjmowania nieczystości ciekłych przez stacje zlewne stanowi wykonywanie zadań w zakresie gospodarki komunalnej, w tym o charakterze użyteczności publicznej. W świetle zaś art. 1 u.g.k. usługi świadczone przez gminną jednostkę organizacyjną, których przedmiotem jest przyjmowanie nieczystości ciekłych przez gminną stację zlewną, mieszczą się w zakresie usług komunalnych.

Usługę w zakresie odbioru nieczystości ciekłych świadczy gminna jednostka organizacyjna, która pobierała do tej pory opłatę za taką usługę w wysokości określonej też w uchwale, wymienionej w § 2 kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały. Nie stanowi też żadnej przeszkody dla podjęcia takiej uchwały art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g., który jako akt prawa miejscowego określa górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli za opróżnianie zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych, a nie ich przyjęcia w punkcie zlewnym i ich oczyszczenia. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała wyrok WSA w Szczecinie z 5 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 1075/14 z którego wynika, że zakres zastosowania art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest różny. Na podstawie art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g. nie jest możliwe ustalenie konkretnej wysokości opłaty za świadczenie usługi komunalnej przez jednostkę organizacyjną gminy, zaś art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie upoważnia rady gminy do ustalania wysokości maksymalnych cen (opłat) ani konkretnych cen dla podmiotów innych niż gminne jednostki organizacyjne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podkreślił, że nie można postawić znaku równości między zadaniami gminy wymienionymi w art. 7 ust. 1 u.s.g. a usługami komunalnymi o charakterze użyteczności publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Zakres pojęcia użyteczności publicznej jest węższy niż zakres zadań jednostek samorządu terytorialnego, gdyż realizacja części zadań nie jest bezpośrednio powiązana z bieżącym i nieprzerwanym zaspakajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej i nie jest realizowana w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Zdaniem organu nadzoru usługa polegająca na przyjęciu nieczystości ciekłych przez stację zlewną gminnej oczyszczalni ścieków nie mieści się w pojęciu "usługi komunalnej o charakterze użyteczności publicznej" bowiem świadczona jest na rzecz przedsiębiorcy przywożącego ścieki komunalne wozami asenizacyjnymi. Nie można jej zatem przypisać cechy powszechnej dostępności ani nie jest związana bezpośrednio z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb ludności.

Wojewoda z ostrożności procesowej wskazał, że nawet gdyby uznać, że uregulowana w uchwale opłata stanowi opłatę za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej to uchwała jest niezgodna z art. 4 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej "u.o.a.n."). Uchwała podejmowana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ma charakter generalny, abstrakcyjny, a więc jest aktem prawa miejscowego, co jak wskazano w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym oznacza, że uchwała taka powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie odpowiedniego vacatio legis. Tymczasem uchwała w § 4 zawiera postanowienie, zgodnie z którym wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 98 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89 podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3).

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i została wniesiona w przepisanym prawem terminie. Zachowano również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż skarżąca przedłożyła uchwałę Rady Gminy K. z dnia 31 sierpnia 2023 r. numer [...] stanowiącą podstawę do wniesienia skargi. Stwierdzić ponadto należy, że Wojewoda zachował ustawowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej "NSA", z 10 października 2018 r., II OSK 1936/18, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Wobec tego podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy może być tylko istotne naruszenie prawa.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zaś zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz z 13 stycznia 2022 r., III OSK 542/21 - opubl. w CBOSA)

Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz właściwych przepisów prawa materialnego lub procesowego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. Uzasadnienie rozstrzygnięcia zaś musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2007 r., I OSK 191/07, opubl. w CBOSA).

Rolą sądu administracyjnego oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie zgodności z prawem przedmiotu nadzoru. Jeśli przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie nadzorcze to z uwagi na treść art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny nie ma kompetencji do uznania, że akt objęty rozstrzygnięciem nadzorczym narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 10 listopada 2016 r., II SA/Lu 977/16; wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 658/18 – opubl. w CBOSA).

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo, tj. art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

W kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził sprzeczność uchwały z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Wskazać zatem należy, że zgodnie z przywołanym przepisem organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera samodzielną normę, która upoważnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia wysokości cen i opłat albo do postanowienia o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Pojęcie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej należy interpretować zgodnie z treścią art. 1 u.g.k. Gospodarka komunalna obejmuje zadania własne jednostek samorządu terytorialnego w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w szczególności o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Rada Gminy K. podejmując uchwałę na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określiła cenę za usługę polegającą na przyjmowaniu nieczystości ciekłych wykonywaną przez stację zlewną gminnej jednostki organizacyjnej, jaką mają ponosić właściciele zabudowanych nieruchomości niepodłączonych do kanalizacji sanitarnej jako nabywcy tej usługi.

Nie ulega wątpliwości, że do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości i porządku na jej terenie (art. 3 ust. 1 u.u.c.p.g.). W ramach realizacji tego zadania gminy obowiązane są zapewnić m. in. budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami, lub wspólnych ze związkiem metropolitalnym stacji zlewnych, w przypadku gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty (art. 3 ust. 2 pkt 2b u.u.c.p.g.). Podzielić należy stanowisko skarżącej, że usługi świadczone przez gminną jednostkę organizacyjną, których przedmiotem jest przyjmowanie nieczystości ciekłych przez stację zlewną stanowią usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Ich celem jest zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności, istnieje możliwość korzystania z nich przez każdego mieszkańca gminy spełniającego określone warunki (właściciele nieruchomości niepodłączonych do sieci kanalizacyjnej) za pośrednictwem uprawnionego podmiotu wykonującego usługi w zakresie opróżniania i transportu nieczystości ciekłych i są wykonywane w sposób bieżący oraz nieprzerwany.

Zdaniem Wojewody w zakresie usługi opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych istnieje podstawa prawna wyłącznie do podjęcia przez radę gminy aktu prawa miejscowego w przedmiocie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za te usługi z art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g.

W kwestii zakresu stosowania art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.g. wypowiedział się NSA w wyroku z 20 listopada 2013 r. o sygn. akt II GSK 1050/12 (opubl. w CBOSA). Zdaniem NSA zakres stosowania art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest różny. Na podstawie art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g. nie jest możliwe ustalenie konkretnej wysokości opłaty za świadczenie usługi komunalnej przez jednostkę organizacyjną gminy, zaś art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie upoważnia rady gminy do ustalania wysokości maksymalnych cen (opłat), ani konkretnych cen dla podmiotów innych niż gminne jednostki organizacyjne. Wnioski takie wypływają z analizy gramatycznej powołanych przepisów i uzasadniają stwierdzenie, że art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g. nie stanowi lex specialis względem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Nie ma zatem przeszkód prawnych, by rada gminy w uchwale podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ustaliła konkretną wysokość opłat za usługi wymienione w art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g., świadczone przez zakład komunalny gminy. Pogląd ten został podzielony także przez WSA w Szczecinie w wyroku z 5 listopada 2014 r., I SA/Sz 1075/14 oraz przez WSA w Lublinie w wyroku z 29 sierpnia 2023 r., II SA/Lu 389/23 (oba wyroki opubl. w CBOSA).

Rada Gminy K. w dniu 25 maja 2023 r. podjęła dwie uchwały, tj. uchwałę będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego i uchwałę numer [...] w sprawie górnej stawki opłaty ponoszonej przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych. Uchwała nr [...] określa górną stawkę opłaty, o której mowa w art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g., tj. maksymalną kwotę jaką wyznaczyć może w charakterze ceny podmiot wykonujący usługę, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g., a tym samym maksymalną kwotę jaką uiścić musi, w razie jej ustalenia w takiej wysokości, jako cenę nabywca usługi zawierając umowę z konkretnym podmiotem zajmującym się odbiorem i transportem nieczystości ciekłych. Uchwałą będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego określono zaś cenę usługi komunalnej o charakterze użyteczności publicznej polegającej na przyjęciu nieczystości ciekłych przez zlewnię gminnej oczyszczalni ścieków. Cena ta ma być stosowana przez zakład budżetowy gminy. Kompetencja Rady Gminy K. w odniesieniu do ustalenia opłaty za ww. usługę nie została zatem wyłączona przepisem art. 6 ust. 2 u.u.c.p.g. Nie istnieje także żadna inna regulacja prawna określająca odmiennie kompetencje do ustalania cen i opłat za ww. usługę.

W ocenie Sądu nie została zatem spełniona przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały wymieniona w art. 91 ust. 1 u.s.g., bowiem uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym nie narusza prawa w zakresie wskazanym w tym rozstrzygnięciu.

Następnie należy wskazać, że w orzecznictwie dominującym stał się pogląd, zgodnie z którym przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi podstawę do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Przepis ten zawiera bowiem generalne upoważnienie do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. mają charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej (por. wyroki NSA z 16 stycznia 2018 r., II OSK 2990/17; z 7 września 2017 r., II OSK 27/16; z 22 listopada 2022 r., III OSK 5837/21 – opubl. w CBOSA).

W konsekwencji należy przyjąć, że będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stosownie do art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Sporna uchwała nie została jednak opublikowana, gdyż rada Gminy K. w § 4 uchwały określiła, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".

W rozstrzygnięciu nadzorczym nie został sformułowany zarzut nieważności uchwały z powodu sprzeczności z art. 4 w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Jedynie zasygnalizowano, że uchwała podejmowana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi akt prawa miejscowego i wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym - bez wyprowadzania konsekwencji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Sąd badając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego związany jest treścią art. 148 p.p.s.a. Sąd nie ma zatem kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na jej sprzeczność z art. 4 w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. skoro tego rodzaju istotne naruszenie prawa nie zostało zarzucone uchwale w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ skarżąca jest z mocy prawa zwolniona od obowiązku ich uiszczenia (art. 100 u.s.g.) i nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).