Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1121/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 37a ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 października 2023 r., nr SKO Gd 6914/22 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 7 października 2022 r., nr GZDiZ.NP.701.81.11.2022.JB/MP i umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej L z siedzibą w J. kwotę 4.294 (cztery tysiące dwieście dziewięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z 7 października 2022 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 37d ust. 1, 5 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 4 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034) - dalej: "Uchwała Krajobrazowa", wymierzył "L." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") karę pieniężną w kwocie 22.557,60 zł za umieszczenie w dniach od

22 lipca 2022 r. do 7 października 2022 r. wolnostojącego, trójstronnego urządzenia reklamowego o treści "[...]" przy ul. S. [...] w G., na działce nr [...] obręb [...], niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej, oraz nałożył na Spółkę obowiązek dostosowania ww. urządzenia reklamowego do postanowień Uchwały Krajobrazowej bądź jego usunięcia.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Spółkę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją

z 23 października 2022 r. utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, że 22 lipca 2022 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej: "GZDiZ") przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej. Podczas kontroli stwierdzono, że przy ul. S. [...] w G. umieszczono trójdzielne urządzenie reklamowe składające się z podstawy oraz tablic reklamowych (powierzchnia reklamowa wynosi 17,72 m2). Kolegium wskazało, że pismem z 25 lipca 2022 r. zawiadomiono Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej oraz o zaplanowanych na 16 sierpnia 2022 r. oględzinach. Organ odwoławczy podał, że podczas oględzin stwierdzono, iż urządzenie reklamowe cały czas znajduje się przy ul. S. [...] w G. Kolejne kontrole przeprowadzone:

26 sierpnia, 13 września i 7 października 2022 r. potwierdziły, że obiekt znajduje się

w opisanej lokalizacji.

Kolegium wskazało następnie, że miejsce, w którym znajdowała się tablica reklamowa to obszar oznaczony symbolem S1. Uchwała Krajobrazowa w § 14 ust. 3 i 4 określa szczegółowe ustalenia dla tego obszaru odnoszące się do tablic reklamowych

i urządzeń reklamowych, zaś obiekt będący przedmiotem postępowania nie kwalifikuje się do żadnego z tych, które dopuszczone zostały w Uchwale Krajobrazowej w tym obszarze.

W związku z tym organ pierwszej instancji, na podstawie art. 37d u.p.z.p., wymierzył Spółce karę pieniężną.

Odwołując się do treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. organ odwoławczy podał, że karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte z urzędu, zaś przepisy nie wskazują wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że wszczęcie postępowania

z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. O czynności tej organ jest zobowiązany poinformować strony postępowania, lecz obowiązek ten ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona, może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. A zatem zawiadomienie stron jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcia postępowania. Kolegium przyznało, że zawiadomienie o czynnościach organu jest niezbędnym wymogiem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty jego wszczęcia. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia tego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy organ odwoławczy wskazał, że 11 lipca 2022 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę, podczas której stwierdził istnienie urządzenia reklamowego, które było niezgodne z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej. Uzasadniało to wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności Strona została zawiadomiona pismem z 12 lipca 2022 r., w którym poinformowano o wszczęciu niniejszego postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin.

W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, za datę, od której należy naliczać karę, uznano dzień 11 lipca 2022 r.

Kolegium za prawidłowe uznało także stanowisko Prezydenta co do oceny przesłanek zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) - dalej: "k.p.a.", który zobowiązuje organ do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej

i poprzestania na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W ocenie organu odwoławczego waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma - tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Tymczasem Strona, umieszczając urządzenie reklamowe z naruszenia prawa czerpała korzyści finansowe. Nie można zatem twierdzić, że naruszenie prawa motywowane chęcią uzyskania zysku może kwalifikować się jako "znikome" i uzasadniać obligatoryjne odstąpienie od ukarania sprawcy deliktu.

Odnosząc się do kosztów usunięcia urządzenia reklamowego Kolegium wskazało,

że okoliczność ta pozostaje poza zainteresowaniem organów orzekających o karze administracyjnej. Podkreślono, że Uchwała Krajobrazowa nie przewiduje zwrotu kosztów za dostosowanie tablic reklamowych do jej postanowień. Uchwała przewidywała jedynie okres dostosowawczy, w trakcie którego każdy zainteresowany podmiot miał możliwość przygotowania się do stosowania nowych regulacji, także od strony finansowej.

Końcowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z definicją ustawową "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Zdaniem Kolegium treść napisu wyraźnie odwołuje się do nazwy przedsiębiorcy promującego swoją działalność. Ponadto określenie "[...]" odnosi się do Spółki, na co wskazuje miejsce posadowienia urządzenia, tj. w bliskiej odległości od sklepu, w którym Strona prowadzi działalność gospodarczą. Niewątpliwie w ten sposób Spółka upowszechnia w dorozumianej wizualnej formie informacje promujące swoje przedsiębiorstwo. W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia jest brak informacji

o towarach czy usługach, bowiem w oczywisty sposób tablice znajdujące się w sąsiedztwie sklepu służą działalności Strony. Tym samym, spełnione są przesłanki wynikające

z definicji legalnej "reklamy", odnoszące się do wymogu promocji produktów, usług lub działalności danego podmiotu.

W skardze na decyzję Kolegium Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7,

art. 77 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że znajduje on zastosowanie w sprawie. Stawiając te zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy wyłącznie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, co oznacza, zgodnie z definicją legalną zawartą

w u.p.z.p., przedmiot materialny przeznaczony lub służący do ekspozycji reklamy, czyli informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi czy ruchy społeczne. Zdaniem strony skarżącej sporne tablice przedstawiają jedynie konkretne, krótkie informacje bez elementu jakiejkolwiek promocji. W rzeczywistości jest to jedynie logo Spółki, czysto informacyjne, bez elementu promocji, nie reklamuje ono żadnych konkretnych produktów ani działalności "L.", bowiem żaden konkretny towar lub produkt ani cena w ogóle się tam nie pojawia. Trudno tu zatem mówić o jakiejkolwiek promocji.

Odwołując się do definicji słownikowej Strona podała, że promocja to "działania zmierzające do zwiększenia popularności jakiegoś produktu lub przedsięwzięcia" lub "zwiększanie atrakcyjności czegoś, lansowanie". Zdaniem Spółki trudno uznać, że samo logo cokolwiek lansuje. Urządzenie zawiera informacje o siedzibie placówki tej konkretnej firmy. Nie sposób się tu doszukać chęci jakiegokolwiek zwiększenia popularności, czy zwiększania atrakcyjności, jest to po prostu zwykłe oznaczenie.

Odwołując się do treści art. 7a k.p.a. strona skarżąca podniosła, że nawet gdyby były pewne wątpliwości związane z wykładnią omawianych regulacji Uchwały Krajobrazowej oraz u.p.z.p. to należało je rozstrzygnąć na korzyść przedsiębiorcy - strony pokrzywdzonej działaniem organu.

Zdaniem Spółki organy uchybiły zaleceniom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie przeprowadziły żadnego rzetelnego postępowania wyjaśniającego, oparto się wyłącznie na ustaleniach kontrolnych pracowników GZDiZ, zlekceważono uwagi Strony zgłoszone w toku postępowania, nie widząc szerszego kontekstu sprawy, a także dokonując niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego. W ocenie Spółki w toku oględzin i kontroli przeprowadzonych w niniejszym postępowaniu ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że pylon narusza ustalenia Uchwały Krajobrazowej, jednakże ani razu nie dokonano pomiarów w obecności pracowników Skarżącej, przez co nie było żadnych możliwości weryfikacji, czy pomiary zostały dokonane w sposób rzetelny i miarodajny. Podkreślono, że takie "przeprowadzenie dowodu" ma znikomą wartość poznawczą oraz procesową i nie powinno stanowić podstawy nałożenia na przedsiębiorcę dotkliwej kary finansowej. Ponadto "kontrole", na jakie powołuje się organ, zwłaszcza ta dokonana w dniu wydania decyzji, były przeprowadzone bez udziału Strony, bez jej poinformowania o tej czynności i bez możliwości wypowiedzenia się przez Stronę co do jej wyników, przez co doszło do rażącego naruszenia art. 79 k.p.a.

Spółka zarzuciła, że organ odwoławczy zupełnie zignorował jej zarzuty dotyczące kosztów (poniesionych poza karą) związanych z demontażem i zainstalowaniem nowych tablic - takie wnioski Strona składała w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Podkreślono, że kwestia ta rodzi dotkliwe konsekwencje finansowe dla Skarżącej, bowiem wymiana tablic, pylonów i innych nośników reklamowych nie jest bezkosztowa. Wskazano, że na terenie miasta Gdańska funkcjonuje ponad 20 obiektów handlowych Spółki, posiadających szyldy i grafiki informacyjne, zgodne z obowiązującym standardem. Zatem ich wymiana obarczy Spółkę dodatkowymi dotkliwymi kosztami, przez co będzie ona podwójnie ukarana, raz administracyjnie, a kolejny raz poprzez niebagatelny koszt montażu i wymiany tablic reklamowych na obiektach handlowych.

Skarżąca podkreśliła, że sporne nośniki były posadowione całkowicie legalnie

i zgodnie z prawem, po otrzymaniu wszystkich wymaganych zgód i pozwoleń wydanych przez uprawnione organy. Organ pierwszej instancji miał tego pełną świadomość, bowiem Spółka przedłożyła kopię ostatecznej decyzji Prezydenta w przedmiocie pozwolenia na budowę, obejmującą również sporne urządzenie. Niezrozumiałe jest tym samym, dlaczego organ działający w imieniu Prezydenta nakłada na Skarżącą obowiązek usunięcia (dostosowanie jest całkowicie niemożliwe) nośnika reklamowego, o nakładaniu kar finansowych nie wspominając, który został posadowiony w pełni legalnie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej właśnie przez ten organ.

Wątpliwości Skarżącej wzbudził również sposób obliczenia kary, bowiem organy dokonując obliczeń jako pierwszy dzień wskazały 22 lipca 2022 r., który w ich ocenie stanowił dzień wszczęcia postępowania. Zdaniem Strony postępowanie zostało wszczęte 28 lipca 2022 r., tj. w dniu odebrania przez nią zawiadomienia, gdyż dopiero tego dnia dowiedziała się ona o wszczęciu postępowania i dopiero tego dnia mogła podjąć jakiekolwiek działania. Za niedopuszczalną uznano natomiast praktykę organu pierwszej instancji, który przeprowadza istotne czynności postępowania, mające kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie, bez udziału strony, następnie sporządza zawiadomienie, które dociera do strony ze znacznym opóźnieniem, a następnie orzeka karę dla podmiotu, liczoną od dnia swoich "czynności" przeprowadzonych przed dniem wszczęcia bez udziału strony.

Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 23 października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku

z 7 października 2022 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, którą wymierzono "L." Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce komandytowej

karę pieniężną w kwocie 22.557,60 zł za umieszczenie w dniach od 22 lipca 2022 r. do 7 października 2022 r. wolnostojącego trójstronnego urządzenia reklamowego o treści "[...]" przy ul. S. [...] w G. na działce nr [...], obręb [...], niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej, oraz nałożono na Spółkę obowiązek dostosowania ww. urządzenia reklamowego do postanowień Uchwały Krajobrazowej bądź jego usunięcia.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r.,

poz. 977 ze zm.), która w art. 37a ust. 1 stanowi, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych

i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034). Uchwała ta weszła

w życie 3 kwietnia 2018 r.

Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych

z sytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d tej ustawy przewidziano karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie

w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz

40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej,

o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego

z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8).

Należy zauważyć, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje,

że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa

w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

W tym miejscu należy wskazać, że wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. w sprawie

P 20/19 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2739) Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK", "Trybunał") orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia

w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższy wyrok został wydany na skutek dwóch pytań prawnych sformułowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") w postanowieniach z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 166/18 i z 6 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1954/19 (przywołane

w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). U podstaw tych pytań prawnych legły zastrzeżenia NSA co zgodności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP) obowiązku dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej tablic reklamowych

i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej

i zamontowanych zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem bez równoczesnego zapewnienia odpowiedniego odszkodowania podmiotom zobowiązanym do usunięcia takich tablic. NSA w pytaniach tych zwrócił również uwagę na naruszenie zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP), albowiem zakazy w uchwale krajobrazowej mają nie tylko skutek prospektywny (w postaci zakazu wznoszenia nowych tablic i urządzeń reklamowych tego typu w danym miejscu), ale także skutek retrospektywny poprzez nałożenie obowiązku dostosowania tych już istniejących, skutkującego w efekcie obowiązkiem ich rozbiórki bez zapewnienia właścicielowi odszkodowania lub jakiejkolwiek rekompensaty pieniężnej.

Warto dodać, że pytanie prawne w sprawie o sygn. akt II OSK 1954/19 zostało zadane w związku z rozpatrywaniem skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 493/18. W sprawie tej przedmiotem zaskarżenia była Uchwała Krajobrazowa Gdańska, a jeden z wiodących zarzutów skargi w tej sprawie dotyczył właśnie obowiązku dostosowania istniejących już tablic do wymogów tej uchwały krajobrazowej. WSA w Gdańsku w ww. wyroku nie podzielił tych zarzutów, wywodząc m.in., że ewentualne zwolnienie istniejących w dniu wejścia

w życie uchwał krajobrazowych nośników reklamowych spod obowiązku dostosowania do ich przepisów utrwaliłoby istniejący "porządek" reklamowy, a tym samym nie byłoby możliwe wprowadzenie realnych zmian.

W uzasadnieniu wyroku z 12 grudnia 2023 r. TK wskazał m.in., że w badanej sprawie doszło do pominięcia prawodawczego, czyli sytuacji, w której ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale pominął pewien element regulacji, który powinien być integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy. Trybunał przyznał, że przyjęcie przez organ gminy aktu prawa miejscowego, jakim jest tzw. uchwała krajobrazowa, jest niewątpliwie motywowane interesem publicznym, albowiem gmina chce w ten sposób zadbać o przestrzeń publiczną i doprowadzić do tzw. ładu reklamowego. Skutkiem takiego działania jest godzenie w prawa majątkowe właścicieli tablic i nośników powstałych przed wejściem w życie tej uchwały, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę. Właściciele są bowiem zmuszeni do usunięcia tablic i nośników objętych uchwałą, na własny koszt i bez zapewnienia im odszkodowania. Oznacza to, że ich prawo własności zostało ograniczone, ponieważ nie mogą oni korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie objętym treścią uchwały krajobrazowej, a dodatkowo zmuszeni są do zlikwidowania przedmiotu stanowiącego część ich majątku. Art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją RP.

Dalej Trybunał wskazał, że brak w kwestionowanym przepisie mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej

o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności - bez zapewnienia im słusznego odszkodowania - sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa,

w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo w majestacie prawa zezwoliło na taką działalność.

Z powyższych powodów TK uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny

z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W świetle omówionego wyżej wyroku TK z 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19 za niezgodny z Konstytucją RP należy zatem uznać obowiązek dostosowania do zakazów określonych w uchwale krajobrazowej lub obowiązek usunięcia istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego.

Należy zauważyć, że wyrok TK z 12 grudnia 2023 r. dotyczył bezpośrednio art. 37a ust. 9 u.p.z.p., a nie art. 37d tej ustawy (regulującego zasady wymierzania kar i nakładania obowiązku usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej), ale w przypadku tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych zamontowanych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej dla zrekonstruowania pełnej normy prawnej konieczne jest uwzględnienie również tej części uchwały krajobrazowej, której podstawę uchwalenia stanowił zakwestionowany przez Trybunał

art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje bowiem obowiązek określenia w uchwale krajobrazowej pewnego okresu, nie krótszego niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie danej uchwały krajobrazowej, w którym, pomimo niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, istniejących przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej,

z przepisami tej uchwały, nie mogą być podejmowane przez właściwe organy, na podstawie art. 37d u.p.z.p., działania zmierzające do nałożenia kary administracyjnej oraz nakazu usunięcia tych tablic i urządzeń (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 226/21; R. Suwaj [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, I. Zachariasz, Warszawa 2023, tezy 6 i 9 do art. 37d).

Skutkiem omawianego wyroku TK jest zatem to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie danej uchwały krajobrazowej, nie jest możliwe nałożenie kary administracyjnej oraz obowiązku usunięcia tych reklam lub urządzeń. Teza ta stanowi przejaw realizacji, powszechnie przyjętej w demokratycznych porządkach prawnych (art. 2 Konstytucji RP), ogólnej zasady prawa, że z działań bezprawnych nie może wynikać prawo lub uprawnienie (ex iniuria ius non oritur).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć,

że podczas oględzin w dniu 16 sierpnia 2022 r. pełnomocnik Spółki wskazał, że słup reklamowy był objęty pozwoleniem na budowę, przez co jest legalny. Natomiast do pisma

z 23 sierpnia 2022 r. Skarżąca załączyła kserokopię decyzji Prezydenta Miasta Gdańska

z 13 kwietnia 2012 r. zmieniającej decyzję tego organu z 11 maja 2006 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowego wraz

z projektowanym układem komunikacyjnym, miejscami postojowymi oraz projektowanymi sieciami i instalacjami na terenie działek nr [...] i [...], obręb [...] przy ul. S. [...]

i ul. T. w G., przeniesionej ostatecznie na Skarżącą decyzją

z 29 stycznia 2009 r. w zakresie objętym projektem zamiennym. Z decyzji tej wynika,

że pozwolenie na budowę obejmowało m.in. pylon reklamowy znajdujący się na działce

nr [...]. Natomiast ze znajdującej się na decyzji adnotacji wynika, że jest ona ostateczna.

Należy podkreślić, że zarówno faktu wydania ww. decyzji, jak i jej ostateczności orzekające w sprawie organy nie kwestionowały. Uznać tym samym należało, że będący przedmiotem niniejszego postępowania pylon reklamowy (wolnostojące, trójstronne urządzenie reklamowe o treści "[...]") przy ul. S. [...] w G. został umieszczony przed wejściem w życie Uchwały Krajobrazowej i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. W związku z tym postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia spornego urządzenia reklamowego jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do nałożenia na Skarżącą tych sankcji administracyjnych (art. 105 § 1 k.p.a.).

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Kolegium na rzecz strony skarżącej kwotę 4.294 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (677 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (3.600 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]