Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 701/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2023 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 12 października 2023 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. S., A. S., I. K., K. K., W. S., H. S., B. W., H. W., M. M., M. K., T. B. i R. W., uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z 29 sierpnia 2023 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą dla R. C. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz muru oporowego o łącznej długości 88,00 m na terenie obejmującym działki nr [...] i nr [...] w obrębie 0030 przy ulicy [...] w K. - i orzekł o braku podstaw do wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, co następuje.

W dniu 1 marca 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia na ww. budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz muru oporowego. Do wniosku dołączono: oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania ww. działkami na cele budowlane; projekt zagospodarowania terenu inwestycji oraz projekty architektoniczno-budowlane budynków mieszkalnych jednorodzinnych A, B, C.

Na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 20223 r., poz. 682), zwanej dalej "P.b.", postanowieniem z 19 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestora m.in. obowiązek przedłożenia uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 645), dalej "u.d.p.". W odpowiedzi inwestor przedłożył m.in. uzgodnienie Miejskiego Zarządu Dróg w K. z 16 maja 2023 r. dotyczące obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, zgodnie z którym obsługa komunikacyjna tej inwestycji odbywać się będzie m.in. poprzez działkę nr ewid. [...], obręb 0030, stanowiącą drogę wewnętrzną.

Wobec powyższego Prezydent ocenił, że inwestor wywiązał się z obowiązku nałożonego postanowieniem z 19 kwietnia 2023 r. i decyzją z 29 sierpnia 2023 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił dla R. C. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz muru oporowego o łącznej długości 88,00 m, na terenie obejmującym ww. działki. Organ wskazał, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działki inwestora i działki nr: [...], [...], [...],[...] oraz nie narusza interesów osób trzecich. Uzasadniając rozstrzygnięcie decyzji organ stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekty architektoniczno-budowlane omawianych budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "mpzp") oraz, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie ochrony środowiska. Organ ocenił także, że projekt zagospodarowania terenu tej inwestycji jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi oraz wymaganiami i warunkami wynikającymi z innych aktów prawa miejscowego. Nadto organ ustalił, że do projektu dołączono wymagane zaświadczenia, oświadczenia i uzgodnienia.

W związku z zarzutem, że projekt architektoniczno-budowlany ww. inwestycji nie jest zgodny z ustaleniami mpzp, ponieważ jest to projekt dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej, a ustalenia miejscowego planu na terenie, na którym leżą działki inwestora, dopuszczają budowę budynków jednorodzinnych wolnostojących, organ wskazał, że zaprojektowane trzy budynki są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi dwulokalowymi, ponieważ ich konstrukcja i funkcja są zgodne z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego określoną w art. 3 pkt 2a P.b. Wydzielone lokale dodatkowo spełniają wymagania zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2021r., poz. 1048) określającym przymioty samodzielnego lokalu mieszkalnego.

W kwestii dostępności działek inwestora do drogi publicznej przez działkę nr [...] organ wyjaśnił, że droga wewnętrzna urządzona na tej działce, której inwestor jest współwłaścicielem nie narusza przepisów § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dalej "rozporządzenia" oraz art. 8 u.d.p. Podkreślił, że inwestor udokumentował prawo własności do działki nr [...] aktem notarialnym.

Odnośnie do pozwu K. K. o uzgodnienie treści księgi wieczystej założonej dla nieruchomości gruntowej nr [...], organ wyjaśnił, że złożenie pozwu nie odnosi skutków prawnych w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ na dzień wydania decyzji Prezydenta w księdze wieczystej założonej dla tej działki nie zawarto wpisu ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a inwestor został wpisany w księdze wieczystej założonej dla tej działki jako współwłaściciel na podstawie umowy sprzedaży objętej aktem notarialnym Rep. [...].

W związku z zarzutem, że po zrealizowaniu inwestycji zwiększy się natężenie ruchu na działce nr [...] i wystąpią związane z tym uciążliwości Prezydent wyjaśnił, iż organ wydający pozwolenie na budowę nie ma żadnych podstaw prawnych do ustalenia natężenia ruchu, określania związanych z tym uciążliwości i uzależniania od tych ustaleń wydania pozwolenia na budowę. Wskazał, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego.

Wobec uwag dotyczących budowy muru oporowego organ wyjaśnił, że budowa ta nie narusza ustaleń mpzp.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda podkreślił, że dla obszaru, na którym znajdują się działki stanowiące własność inwestora oraz działki stron odwołujących się, obowiązuje mpzp terenu "Kielce Południe - Dyminy: Obszar 1 - Łanowa, Obszar 2 – Sukowska", przyjęty uchwałą nr XXV/535/2012 Rady Miasta Kielce z 19 kwietnia 2012 r., ogłoszoną w dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2012 r. nr 1647. Działki te znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 3MU1 na rysunku miejscowego planu. Dla terenu 3MU1 ustalono jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą (ustalenia szczegółowe § 21 miejscowego planu). Teren oznaczony symbolem 3MU1 przylega od strony wschodniej do terenu oznaczonego na rysunku mpzp symbolem 14KDL a od strony zachodniej symbolem 12KDL. Podstawowe przeznaczenie tych terenów to publiczne ulice lokalne. Droga oznaczona symbolem 14 KDL to ulica [...]. Projekt zagospodarowania terenu omawianej inwestycji sporządzony został przez geodetę uprawnionego, na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, opisanej jako mapa do celów projektowych, stanowiącej dokument opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych (identyfikator zgłoszenia prac geodezyjnych: Nr [...]), których rezultaty zawiera operat techniczny pozytywnie zweryfikowany - protokół weryfikacji Nr [...] 1 z 25 listopada 2021 r. Z projektu tego wynika, że działki inwestora tworzą łącznie kształt prostokąta wydłużonego w kierunku wschód - zachód, graniczącego od strony:

- północnej - działki nr [...] i [...] - z działką nr [...], z której zaplanowano sześć zjazdów na teren działek inwestora;

- zachodniej - działka nr [...] - z działką nr [...], stanowiącą fragment terenu, na którym wyznaczona jest droga oznaczona symbolem 12KDL na rysunku mpzp;

- od strony południowej - działki nr [...] i [...] - z działką nr [...] stanowiącą własność R. W.;

- od strony wschodniej - działka nr [...] - z działką nr [...].

Wojewoda zaznaczył, że zaprojektowano podniesienie terenu działek "...do wysokości drogi dojazdowej, na granicy południowej projektuje się mur oporowy bez naruszania stosunków gruntowo - wodnych ...". Wysokość muru wynosi od 1,00 m do 1,20 m. Na tak utworzonej na obu działkach platformie zaprojektowano trzy identyczne budynki, określone przez Inwestora jako trzy budynki jednorodzinne wolnostojące dwulokalowe. Budynki oznaczone są literami A. B, C. Każdy z budynków usytuowano ścianą z oknami i drzwiami w odległości 4,00 m i większej od granic działek nr [...] i [...]. Z projektu zagospodarowania terenu oraz z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że każdy z budynków składa się z trzech brył. Dwie bryły zewnętrze, wyższe - wschodnia i zachodnia mieszczą lokale mieszkalne, dwukondygnacyjne parter i poddasze użytkowe - po jednym lokalu w każdej z brył. Między lokalami mieszkalnymi usytuowano bryłę niższą, mieszczącą pod wspólnym dachem dwa garaże jednostanowiskowe. Między garażami, także w przestrzeni poddasza nieużytkowego nad garażami, zaprojektowana jest ściana grubości 24 cm. Zatem środkowa bryła podzielona jest na dwie równe części. Podział ten uwidoczniony jest na elewacji każdego z budynków, na ścianie garaży.

Wojewoda powołał się na treść art. 35 P.b. i zaznaczył, że w ocenie Prezydenta projekt zagospodarowania terenu i projekty architektoniczno-budowlane inwestycji są zgodne z ustaleniami mpzp - zaprojektowane obiekty wypełniają definicje budynku oraz w szczególności budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, określone w art. 3 pkt 2 i 2a P.b.

Organ odwoławczy nie podzielił tego stanowiska. Zdaniem Wojewody, budynki A, B i C to w istocie sześć odrębnych budynków, mogących funkcjonować całkowicie niezależnie. Rysunki projektu: plan zagospodarowania terenu, rzuty kondygnacji i elewacje każdego z budynków A, B i C architektonicznie przedstawiają dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, składające się z wyższej części mieszkalnej i niższego garażu, usytuowane w ten sposób, że stykają się ze sobą garażami, tworząc odbicie lustrzane. Garaże oddzielone są od siebie ścianą o grubości 24 cm, zaprojektowaną w poziomie garaży i na poddaszu nieużytkowym nad garażami. Dwa lokale mieszkalne lub garaże nie zostały połączone żadnym wspólnym pomieszczeniem, które ewentualnie mogłoby wskazywać na konstrukcyjną całość budynku. Do każdej z dwóch części mieszkalnych zaprojektowano oddzielne wejście i oddzielny dojazd, w każdej z części jest klatka schodowa, dla każdej z części mieszkalnych wskazano miejsce na pojemnik dla gromadzenia odpadów. Budynki A, B i C to w istocie sześć odrębnych budynków jednorodzinnych, jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej.

Wojewoda stwierdził zatem, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] obręb 0030, położonych przy ulicy [...] w K. oraz projekty architektoniczno-budowlane budynków mieszkalnych jednorodzinnych A, B i C, określonych jako dwulokalowe, nie są zgodne z ustaleniami mpzp, ponieważ zgodnie z ustaleniami tego planu teren oznaczony symbolem 3MU1, na którym leżą działki inwestora, przeznaczony jest dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących.

Nadto Wojewoda podkreślił, że w przedmiotowym mpzp wskazano tereny przeznaczone dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących i zbliźniaczonych. Z tego wynika, że w ustaleniach miejscowego planu rozróżniono dwa rodzaje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej: wolnostojąca i zbliźniaczona. Nie ma zatem podstaw, aby budynki jednorodzinne zbliźniaczone potraktować jako budynki jednorodzinne wolnostojące dwulokalowe.

W związku z wymogiem dotyczącym sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektów architektoniczno-budowlanych z wymogami ochrony środowiska, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że omawiana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu ww. rozporządzenia z 10 września 2019 r. i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Wypełniając dyspozycje kolejnych punktów art. 35 ust. 1 P.b., organ odwoławczy sprawdził zgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy stwierdził nadto, że w ustaleniach mpzp wskazano ile stanowisk postojowych należy zaprojektować dla jednego lokalu. Zatem w decyzji zawarto wymogi dotyczące miejsc postojowych dla tak zwanych użytkowników stałych. Organ pierwszej instancji nie przeanalizował, ile miejsc postojowych należy przewidzieć w granicach działki inwestora dla użytkowników przebywających okresowo, zgodnie z § 18 ww. rozporządzenia. Brak miejsc parkingowych dla gości spowoduje parkowanie samochodów na przyległych ulicach.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego, w analizowanym przypadku, wspólny dach nad garażami, wspólny fundament, pojedyncza ściana między garażami, nie przesądzają o konstrukcyjnej niezależności obu lokali.

Wojewoda podkreślił również, że z projektu zagospodarowania terenu inwestycji wynika, że zaprojektowano podniesienie terenu działek "... do wysokości drogi dojazdowej ...". Podniesienie terenu w rezultacie spowodowało konieczność budowy muru oporowego w granicy z działką nr [...]. Mur ten oprócz funkcji podtrzymywania mas ziemnych ma także zapobiegać ewentualnemu napływowi wód opadowych na teren działki nr [...]. Przewidziano odprowadzenie wód opadowych na teren własnych działek. Budowa obiektu w granicy działki, nawet, gdy jego usytuowanie nie jest regulowane przepisami Prawa budowlanego, stanowi uciążliwość dla właścicieli sąsiedniej działki i jako takie działanie powinna być uzasadniona. Tymczasem w projekcie zagospodarowania terenu jest jedynie informacja o podniesieniu terenu działek inwestora do poziomu działki nr [...] stanowiącej dojazd do działek, natomiast brak jest uzasadnienia dla tego działania. Z projektu wynika, że wysokość muru wynosi od 1,0 m do 1,2 m. Zatem brak jest uzasadnienia dla konieczności podniesienia terenu działek inwestora w kontekście budowy muru oporowego w granicy działek i ewentualnego zalewania działki nr [...]. Wojewoda zauważył, że część terenów zielonych, które mają wchłonąć wody opadowe, znajduje się w północnej części działek inwestora, położonej wyżej niż wyloty rur spustowych odwadniających dachy i tereny graniczące z działką nr [...].

Sumując Wojewoda podkreślił, że zgodność zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego z ustaleniami mpzp jest jednym z warunków koniecznych, które muszą być spełnione, aby inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, co wynika wprost z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 P.b. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z mpzp wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla omawianej inwestycji.

Wobec powyższego organ odwoławczy odstąpił od obowiązku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki przedmiotowej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, poza § 18 i § 29 rozporządzenia.

Wojewoda uznał nadto, że podjęcie czynności zmierzających do usunięcia przez inwestora stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 P.b. nie doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta, ponieważ zmiana funkcji przedmiotowej inwestycji wiąże się za zmianą wszystkich dokumentów, to jest wniosku o pozwolenie na budowę i jego załączników.

W kwestii wpływu, jaki na udział R. C. we własności działki nr [...] ma pismo K. K. o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli - sprzedaży inwestorowi udziału w wysokości [...] w nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], nr [...] oraz pozew K. K. wniesiony do Sądu Rejonowego w K. o uzgodnienie treści księgi wieczystej rozstrzygnie postępowanie prowadzone przed sądem cywilnym. Wojewoda stwierdził zaś, że z aktu notarialnego Repertorium A [...], aktualnego w dacie wydania decyzji, nie wynika, aby K. K. sprzedał udział w działce nr [...], stanowiącej drogę dojazdową do działek, pod jakimkolwiek warunkiem dotyczącym zabudowy działek, do których działka nr [...] stanowi dojazd. Zatem inwestor jest współwłaścicielem działki nr [...].

Skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł R. C., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) przepisu prawa materialnego, tj. § 21 ust. 2 pkt 1) lit. a) Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "Kielce Południe Dyminy: Obszar 1 Łanowa. Obszar 2 Sukowska przyjętego uchwała Nr XXV/535/2012 Rady Miasta Kielce z 19 kwietnia 2012 r. w zw. z art. 35 ust. 1 lit. a) P.b., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu ww. działek oraz projekty architektoniczno-budowlane budynków mieszkalnych jednorodzinnych A, B i C, określonych jako dwulokalowe, nie są zgodne ustaleniami mpzp, ponieważ zgodnie z ustaleniami tego planu teren oznaczony symbolem 3MU1, na którym leżą działki inwestora przeznaczony jest dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, a planowane budynki stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, podczas gdy planowana inwestycja obejmuje budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, a więc w pełni dopuszczalnych na gruncie przytoczonego wyżej przepisu mpzp;

2) przepisu prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 18 rozporządzenia w zw. z § 21 ust. 2 pkt 9) lit. c) mpzp, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że zgodnie z rozporządzeniem liczbę miejsc postojowych dla użytkowników przebywających okresowo, czyli dla gości należy dostosować do zapisów mpzp, podczas gdy zgodnie z § 21 ust. 2 pkt 9) lit. c) mpzp przewidziano co najmniej jedno miejsce postojowe na jedno mieszkanie, w związku z czym należy stwierdzić, że inwestycja w tym zakresie spełnia ww. wymagania rozporządzenia i mpzp, a tym samym decyzja organu pierwszej instancji jest w tym zakresie prawidłowa;

3) przepisu prawa materialnego, a to art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z § 29 rozporządzenia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jest uzasadnienia dla konieczności podniesienia terenu działek inwestora poprzez budowę muru oporowego, który może ewentualnie zalewać sąsiednią działkę nr [...], podczas gdy z projektu zagospodarowania terenu planowanej inwestycji wyraźnie wynika, że zaprojektowany mur oporowy, oprócz funkcji podtrzymywania mas ziemnych, ma także zapobiegać ewentualnemu napływowi wód opadowych na teren sąsiadującej działki nr [...] poprzez zaplanowanie odprowadzenia wód opadowych na teren działek objętych inwestycją (a więc nie dojdzie do zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości), a nadto, jeżeli Wojewoda miał wątpliwości w tym zakresie winien, przed wydaniem decyzji, wezwać inwestora do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w tym zakresie na podstawie art. 35 ust. 3 P.b.;

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 35 ust. 3 P.b., co doprowadziło do błędnego uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania w zakresie wątpliwości, które organ powziął co do charakteru zabudowy planowanej inwestycji, ilości wymaganych miejsc postojowych oraz uzasadnienia dla konieczności postawienia muru oporowego, podczas gdy organ w razie stwierdzenia nieprawidłowości powinien był podjąć czynności zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wyznaczenie inwestorowi odpowiedniego terminu na ich usuniecie;

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art, 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co doprowadziło do błędnego uchylenia decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez ich błędne zastosowanie i nieuwzględnienie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, a w konsekwencji nierozważenia całości istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych przez organ odwoławczy, co spowodowało, że organ ten błędnie ustalił, jakoby zatwierdzony projekt budowlany i wydanie pozwolenia na budowę są niezgodne z mpzp, mimo iż wykazano, że inwestycja jest zgodna z mpzp, co winno skutkować uchyleniem/zmianą zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że w jego ocenie projekt przedstawia sześć budynków jednorodzinnych jednolokalowych zbliźniaczonych i ta wada zadecydowała o podjętym rozstrzygnięciu.

Na rozprawie 24 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę. Skarżący wyjaśnił, że każdy z lokali wchodzący w skład budynków będzie miał oddzielne przyłącza i liczniki gazowe. Uczestnik R. W. wniosła o oddalenie skargi. Uczestnik J. S. wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała wywody zawarte w odwołaniu. Podniosła, że nawet przy przyjęciu, że skarżący jest właścicielem drogi wykorzystywanej przez strony, wybudowanie przez niego sześciu zjazdów na tą drogę bez zgody większości współwłaścicieli byłoby sprzeczne z przepisami kodeksu cywilnego. Uczestnik A. S. wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że każdy z sześciu projektowanych lokali ma mieć osobne szambo. Uczestnik K. K. wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że skarżący nie ma dostępu do wody, ponieważ jedyny wodociąg, który się tam znajduje jest własnością K. K. i jest przeprowadzony przez wszystkie działki i pozostali sąsiedzi nie zgadzają się na udostępnienie go skarżącemu. Uczestnik M. K. wniosła o oddalenie skargi. Skarżący wyjaśnił, że nie projektuje sześciu szamb tylko przepompownię, przy pomocy której ścieki będą odprowadzane do kanalizacji istniejącej przy ulicy [...]. Kanalizacje i wodociąg chce przeprowadzić przez drogę stanowiącą współwłasność z sąsiadami lub przez działkę T. P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z 12 października 2023 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta K. z 29 sierpnia r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającą dla R. C. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych oraz muru oporowego o łącznej długości 88,00 m na terenie obejmującym działki nr [...] i nr [...] w obrębie 0030 przy ulicy [...] w K. - i orzekająca o braku podstaw do wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Zasadniczym powodem wydania zaskarżonej decyzji było uznanie przez organ, że inwestycja narusza ustalenia mpzp, gdyż w istocie obejmuje sześć odrębnych budynków jednorodzinnych, jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej podczas gdy ustalenia mpzp dla tego terenu przewidują zabudowę jednorodzinną wolnostojącą.

Stanowisko organu jest zasadne. Ustalenia organu i jego argumentację prawną Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własną.

Poza sporem jest, że w mpzp teren inwestycji przewidziany jest do zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Dla obszaru, na którym znajdują się działki stanowiące własność inwestora oraz działki stron odwołujących się, obowiązuje mpzp terenu "K. Południe - Dyminy: Obszar 1 - Łanowa, Obszar 2 – Sukowska", przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z 19 kwietnia 2012 r., ogłoszoną w dzienniku Urzędowym Województwa z 2012 r. nr [...]. Działki te znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 3MU1 na rysunku miejscowego planu. Dla terenu 3MU1 ustalono jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą (ustalenia szczegółowe § 21 miejscowego planu). Teren oznaczony symbolem 3MU1 przylega od strony wschodniej do terenu oznaczonego na rysunku mpzp symbolem 14KDL a od strony zachodniej symbolem [...] Podstawowe przeznaczenie tych terenów to publiczne ulice lokalne. Droga oznaczona symbolem 14 KDL to ulica [...]. Projekt zagospodarowania terenu omawianej inwestycji sporządzony został przez geodetę uprawnionego, na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, opisanej jako mapa do celów projektowych, stanowiącej dokument opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych (identyfikator zgłoszenia prac geodezyjnych: Nr [...]), których rezultaty zawiera operat techniczny pozytywnie zweryfikowany - protokół weryfikacji Nr [...] 1 z 25 listopada 2021 r. Z projektu tego wynika, że działki inwestora tworzą łącznie kształt prostokąta wydłużonego w kierunku wschód - zachód, graniczącego od strony:

północnej - działki nr [...] i [...] - z działką nr [...], z której zaplanowano sześć zjazdów na teren działek inwestora;

zachodniej - działka nr [...] - z działką nr [...], stanowiącą fragment terenu, na którym wyznaczona jest droga oznaczona symbolem 12KDL na rysunku mpzp;

od strony południowej - działki nr [...] i [...] - z działką nr [...] stanowiącą własność R. W.;

od strony wschodniej - działka nr [...] - z działką nr [...].

Jak wynika z akt sprawy zaprojektowano podniesienie terenu działek "...do wysokości drogi dojazdowej, na granicy południowej projektuje się mur oporowy bez naruszania stosunków gruntowo - wodnych ...". Wysokość muru wynosi od 1,00 m do 1,20 m. Na tak utworzonej na obu działkach platformie zaprojektowano trzy identyczne budynki, określone przez inwestora jako trzy budynki jednorodzinne wolnostojące dwulokalowe. Budynki oznaczone są literami A. B, C. Każdy z budynków usytuowano ścianą z oknami i drzwiami w odległości 4,00 m i większej od granic działek nr [...] i [...]. Z projektu zagospodarowania terenu oraz z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że każdy z budynków składa się z trzech brył. Dwie bryły zewnętrze, wyższe - wschodnia i zachodnia mieszczą lokale mieszkalne, dwukondygnacyjne parter i poddasze użytkowe - po jednym lokalu w każdej z brył. Między lokalami mieszkalnymi usytuowano bryłę niższą, mieszczącą pod wspólnym dachem dwa garaże jednostanowiskowe. Między garażami, także w przestrzeni poddasza nieużytkowego nad garażami, zaprojektowana jest ściana grubości 24 cm. Zatem środkowa bryła podzielona jest na dwie równe części. Podział ten uwidoczniony jest na elewacji każdego z budynków, na ścianie garaży.

Zgodnie z 35 ust. 1 pkt 1 P.b.,przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska.

W sprawie niniejszej projekt budowlany podlegał zatem sprawdzeniu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zauważył trafnie NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 734/17 – "Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, a więc także w zakresie zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę [...]. Realizacja postanowień planu miejscowego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej - daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z porządkiem w zakresie zagospodarowania przestrzennego, wyrażonym w planie bądź decyzji o warunkach zabudowy, winny być postrzegane restrykcyjnie. Dlatego ocena w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego orzekającego o pozwoleniu na budowę" (CBOSA). Natomiast zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, CBOSA).

Z prawidłowych ustaleń organu odwoławczego w niniejszej w sprawie wynika, że przedmiotowa inwestycja, została zlokalizowana na terenie przewidzianym do zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. Należy przy tym zaznaczyć, że ustalenia mpzp wyraźnie odróżniają od siebie poszczególne rodzaje zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdyż pewne tereny przeznaczone zostały wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, gdy znowu inne dopuszczają na przykład zabudowę bliźniaczą.

Stosownie do art. 3 pkt 2a P.b. ilekroć w tej ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym – "należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Wprawdzie ustawa nie definiuje dokładnie poszczególnych rodzajów zabudowy jednorodzinnej, to jednak nie może to prowadzić do wniosku, że wskazany wyżej przepis pozbawiony jest w tym zakresie znaczenia normatywnego. Przeczyłoby to zasadzie racjonalnego ustawodawcy. Przy wykładni art. 3 pkt 2a P.b. należy uwzględnić definicję budynku zawartą w art. 3 pkt 2 P.b., w myśl którego przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest: "trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach"

Mając na uwadze powyższe, dla oceny czy mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym wolnostojącym o dwóch mieszkaniach, czy też z odrębnymi budynkami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej, istotne znaczenie będzie miało, czy obie części obiektu mogą funkcjonować w sposób samodzielny i niezależny od siebie nawzajem, przy równoczesnym spełnianiu przez każdą z nich cech budynku z art. 3 pkt 2 P.b.

W takiej sytuacji nawet posiadanie wspólnego fundamentu lub dachu, ale bez wspólnej piwnicy czy poddasza, oraz ściany łączącej obie części obiektu, choć o odpowiedniej odporności ogniowej, nie musi zaprzeczać warunkowi samodzielności konstrukcyjnej i nie wyklucza, że tworzą one w rzeczywistości dwa osobne domy mieszkalne, czyli budynki jednorodzinne zrealizowane w formie zabudowy bliźniaczej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1601/08, CBOSA).

Nie można nie zauważyć, że zaprojektowanie wskazanych elementów konstrukcyjnych jako wspólnych dla obu budynków znacząco obniża koszty realizacji całości, nie uniemożliwiając równocześnie ich całkiem niezależnego funkcjonowania, przy spełnianiu cech budynku określonych w art. 3 pkt 2 P.b.

Natomiast o samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, osobnych przyłączy gazowych, elektroenergetycznych, wodociągowych, instalacji czy garaży. Zazwyczaj także oba domy jednorodzinne cechuje identyczność wyglądu elewacji, kształtu bryły, kubatury, powierzchni zabudowy, choć nie jest to konieczne (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 786/16, CBOSA).

W ocenie Sądu, w każdym przypadku ocena danego projektu budynku jednorodzinnego pod kątem jego kwalifikacji jako domu wolnostojącego albo w zabudowie bliźniaczej powinna być indywidualna i dokonywana w oparciu nie tylko o kryterium samodzielności konstrukcyjnej, ale też samodzielności funkcjonalnej.

W tym miejscu wskazać również należy na treść § 210 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W rozporządzeniu tym także funkcjonuje pojęcie budynków wolnostojących, bliźniaczych i szeregowych. Z kolei § 217 ust. 2 rozporządzenia określa klasę odporności ogniowej ściany oddzielającej segmenty jednorodzinnych budynków ZL IV: bliźniaczych, szeregowych lub atrialnych.

W znaczeniu słownikowym bliźniak definiuje się jako: "dom składający się z dwóch identycznych i symetrycznych części, mających oddzielne wejścia, ale połączonych jedną wspólną ścianą, zwykle zamieszkiwany przez dwie rodziny" (por. https://www.wsjp.pl/). Zauważyć również trzeba, że w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje normatywna definicja budynku wolnostojącego. W znaczeniu języka powszechnego, chodzi o budynek, który nie jest połączony ścianą z innym budynkiem, całkowicie samodzielny.

Przenosząc powyższe na stan faktyczny niniejszej sprawy należy stwierdzić, że rację ma organ odwoławczy wskazując, że zatwierdzony przez Prezydenta Miasta K. projekt budowlany był sprzeczny z ustaleniami mpzp w zakresie dopuszczalnego rodzaju zabudowy jednorodzinnej. Przedstawionych w tym projekcie budynków nie można było zakwalifikować prawidłowo jako budynków jednorodzinnych wolnostojących o dwóch lokalach mieszkalnych, tak jak to uczynił organ pierwszej instancji. W istocie są to bowiem budynki jednorodzinne, ale w zabudowie bliźniaczej. Przemawia za tym to, że plan zagospodarowania terenu, rzuty kondygnacji i elewacje każdego z budynków A, B i C architektonicznie przedstawiają dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, składające się z wyższej części mieszkalnej i niższego garażu, usytuowane w ten sposób, że stykają się ze sobą garażami, tworząc odbicie lustrzane. Garaże oddzielone są od siebie ścianą o grubości 24 cm, zaprojektowaną w poziomie garaży i na poddaszu nieużytkowym nad garażami. Dwa lokale mieszkalne lub garaże nie zostały połączone żadnym wspólnym pomieszczeniem, które ewentualnie mogłoby wskazywać na konstrukcyjną całość budynku. Do każdej z dwóch części mieszkalnych zaprojektowano oddzielne wejście i oddzielny dojazd, w każdej z części jest klatka schodowa, dla każdej z części mieszkalnych wskazano miejsce na pojemnik dla gromadzenia odpadów. Nadto z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie 24 stycznia 2024 r. wynika, że każdy z lokali wchodzących w skład budynków będzie miał oddzielne przyłącze i liczniki gazu.

W tym stanie rzeczy stanowisko organu odwoławczego stwierdzające, że budynki A, B i C to w istocie sześć odrębnych budynków jednorodzinnych, jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej jest prawidłowe.

W konsekwencji za uzasadnione uznać trzeba stanowisko Wojewody, że organ pierwszej instancji wydając decyzję zatwierdzającą przedmiotowy projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji naruszył przepisy P.b. Prawidłowe jest również stanowisko organu, że podjęcie czynności zmierzających do usunięcia przez inwestora stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 P.b. nie doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta K., ponieważ zmiana funkcji przedmiotowej inwestycji wiąże się za zmianą wszystkich dokumentów, to jest wniosku o pozwolenie na budowę i jego załączników.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.