Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1831/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 71/21 w sprawie ze skargi M. B. i H.B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 11 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 71/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. i H. B. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 października 2020 r. nr [...] i zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z 17 lipca 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB), nakazał K. K. wykonanie robót budowlanych celem doprowadzenia budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie ściany grubości 25 cm z materiału niepalnego, w granicy z działką nr [...] i [...] w miejscowości [...] przy ul. [...], która będzie spełniać rolę ściany przeciwpożarowej, w terminie 5 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) decyzją z 22 grudnia 2015 r. nr [...] uchylił w całości ww. decyzję PINB z 17 lipca 2015 r. i jednocześnie nakazał K. K. wykonanie szczegółowo wskazanych w tej decyzji robót. WSA w Rzeszowie, wyrokiem z 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 191/16, oddalił skargi skarżących na powyższą decyzję, jednak Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2161/17, uchylił powyższy wyrok, uchylił ww. decyzję PWINB z dnia 22 grudnia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z 17 lipca 2015 r. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że decyzja organu wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w tym na ocenę kwestii dotyczących stosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229, dalej "P.b. z 1974 r.") i przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980r., Nr 17, poz. 62, dalej: r.s.w.t. z 1980 r.), oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: r.s.w.t. z 2002 r.), a także art. 5 ust. 1 pkt 6 P.b. z 1974 r. W ocenie NSA organy zobligowane były do ustalenia, czy naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych w zakresie bezpieczeństwa pożarowego spełnia przesłankę "powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia" określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r., czego nie uczyniły. Nie wyjaśniły należycie kwestii wpływu przedmiotowego budynku na uprawnienia właścicieli działki sąsiedniej ani na dokonały ustaleń w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym skarżących. Okoliczność, iż na działce skarżących istnieje budynek drewniany nie zwalniała organu od oceny tej kwestii. Budynek ten jest budynkiem z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, o jakim mowa w § 13 r.s.w.t. z 2002 r. i w § 5 r.s.w.t. z 1980 r. Pod rządem obu rozporządzeń konieczne jest ustalenie, czy budynek ten nie powoduje zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym stanowiącym własność skarżących. Ogólne powołanie się przez organ odwoławczy na § 271 ust. 1 rozporządzenia regulującego kwestie odległości między ścianami zewnętrznymi budynków w zależności od rodzaju budynków, klasy odporności ogniowej, rodzaju ścian zewnętrznych, przykrycia dachu, rodzaju pomieszczeń w budynku, gęstości obciążenia ogniowego strefy pożarowej PM, nie czyni zadość przeprowadzeniu prawidłowej oceny zagrożenia przeciwpożarowego. NSA wskazał również, że powołane przez organy i Sąd pierwszej instancji postanowienia planu dopuszczają sytuowanie budynków gospodarczych i garażowych zwróconych ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy tej granicy. Tymczasem przedmiotowy budynek gospodarczy jest usytuowany w odległości 0, 88 m od granicy z działką skarżących.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB postanowieniem z 4 marca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 56 P.b. z 1974 r. nałożył na K. K. obowiązek przedłożenia wskazanych w nim oceny technicznej i analiz, w terminie do 31 sierpnia 2020 r. Następnie decyzją z 7 października 2020 r. nr [...] PINB nakazał K. K. wykonanie robot budowlanych celem doprowadzenia budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] do stanu zgodnego z przepisami tj. wykonanie ściany oddzielenia pożarowego polegające na wymurowaniu ryzalitów wysuniętych 30 cm poza lico ściany biegnącej wzdłuż działki nr [...] stanowiącej własność skarżących w terminie do 31 stycznia 2021 r.

PWINB decyzją z dnia 11 grudnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżących, uchylił ww. decyzję PINB z 7 października 2020 r. w całości i jednocześnie nakazał K. K. doprowadzić budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], do stanu zgodnego z przepisami - w terminie do 30 kwietnia 2021 r. - poprzez wysunięcie ściany biegnącej wzdłuż działki nr [...] stanowiącej własność skarżących, na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku na całej wysokości ściany zewnętrznej.

PWINB stwierdził, że stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, a decyzja podlega zreformowaniu z uwagi na to, że sentencja decyzji została niewłaściwie sformułowana. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji z których wynikało, że na działce nr [...] należącej do K. K. usytuowany jest budynek gospodarczy, parterowy, murowany o wymiarach 4,29m x 12,34 m. Nad całością budynku znajduje się stropodach o konstrukcji murowanej kleina na belkach stalowych bez otworów, ponad niewentylowana przestrzeń powietrzna, z przekryciem jednospadowym z blachy na konstrukcji drewnianej z pełnym deskowaniem, ze spadkiem na działkę własną. Od strony działki sąsiedniej nr [...] ponad strop wymurowana ściana pełna, bez otworów o wysokości około 58 cm. Wysokość budynku w szczycie pod występ dachu od strony granicy z działką nr [...] wynosi 3,26 m a przy okapie 2,90 m. Budynek usytuowany jest w odległości 0,77 m od istniejącego ogrodzenia międzysąsiedzkiego i został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej w 1991 r. Z akt wynika ponadto, że Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z 5 listopada 1991 r. nr [...] na podstawie art. 42 ust. 1 P.b. z 1974 r. udzielił L. Ł. pozwolenia na użytkowanie spornego budynku gospodarczego, wybudowanego na działkach nr [...] i [...] położonych w [...]. Powyższa decyzja została w trybie nadzwyczajnym wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 grudnia 2013 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję PWINB z 14 czerwca 2013 r. nr [...]stwierdzającą jej nieważność. Organ odwoławczy podniósł, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym wybudowanym przed 1 stycznia 1995 r., pod rządami P.b. z 1974 r. w warunkach samowoli budowlanej. Przepisy art. 28 ust. 1 P.b. z 1974 r. stanowiły generalną zasadę, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, za wyjątkiem określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistycznego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) W zakresie robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie ma wyliczonych robót polegających na wykonaniu obiektu będącego przedmiotem postępowania. W przepisie art. 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zostało jednoznacznie wymienione, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Powyższe oznacza, że dla wykonania budynku będącego przedmiotem postępowania, pod rządami P.b. z 1974 r. wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony bez pozwolenia na budowę wymaganego przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, a jego budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 r. organ powiatowy dokonał oceny zgodności budowy z przepisami, na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: P.b. z 1994 r.), w oparciu o P.b. z 1974 r.

Dalej PWINB wskazał, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek od 1983 r. do 29 listopada 1991 r. obowiązywał miejscowy plan szczegółowy - zagospodarowania przestrzennego Osiedla Śródmieście Miasta [...] zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia 29 czerwca 1982 r. (m.p.sz.p.), zgodnie z którym działka nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem A54 MN, o treści: adaptacja istniejącego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego wolnostojącego oraz rzemiosła usługowego. Zakaz nowej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej. Tereny wolne od zabudowy docelowo przeznacza się na cele budownictwa usługowego/rzemiosło nieuciążliwe/. Szczególnej ochronie od zabudowy niezwiązanej z potrzebami usługowymi ogólnomiejskimi podlega teren bezpośrednio przyległy do ul. [...] jako głównej ulicy handlowo-usługowej w przyszłości. Uzbrojenie terenu docelowo kompleksowe /szczególnie kanalizacja sanitarna/. Od 30 listopada 1991 r. do 31 grudnia 2000 r. obowiązywała zmiana m.p.sz.p. zatwierdzona uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z 10 września 1991 r., zgodnie z którą działka, na której zrealizowano przedmiotowy budynek znajdowała się w granicach terenu oznaczonego symbolem A13 MN, Up - teren budownictwa mieszkaniowego, jednorodzinnego i usługowego. Pożądana lokalizacja usług handlowo-gastronomicznych w połączeniu z funkcją mieszkaniową wzdłuż ul. [...]. Zabudową dopuszczalną była zabudowa gospodarcza i garaży wolnostojących typu miejskiego do 40 m2 powierzchni użytkowej i jednej kondygnacji naziemnej. Z dokonanej analizy przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt wynika zatem, że budowa przedmiotowego budynku jest niezgodna z zapisami m.p.sz.p. z 29 czerwca 1982 r. Natomiast kolejny plan z 1991 r. obowiązujący w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie, które zostało wyeliminowane z obiegu prawnego dopuszczał zabudowę gospodarczą. Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Z powyższego przepisu wynika, że zasadą jest utrzymanie dotychczasowego stanu zagospodarowania terenu objętego planem (co obejmuje również zachowanie dotychczasowych parametrów danego obiektu), chyba że prawodawca lokalny ustali w samym planie szczególne zasady tymczasowego zagospodarowania terenu. Nawet jednak w takim przypadku nie może być mowy o wstecznym oddziaływaniu regulacji planistycznej i pozbawianiu obiektów budowlanych zrealizowanych przed wejściem w życie planu cechy legalności tylko z tego powodu, że plan ustanawia nowe wymogi w zakresie przeznaczenia, zagospodarowania lub zabudowy (w tym np. wysokości obiektów). Z treści obecnie obowiązującego m.p.z.p. p.n. "Centrum w [...]" etap I z 2015 r. uchwalonego 23 marca 2015 r. uchwalą Nr [...] Rady Miejskiej w [...], wynika, że sporny obiekt znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN-U. Są to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług o łącznej powierzchni około 2,5 ha. Zgodnie z treścią § 4 ust. 2 na działce budowlanej obowiązuje sytuowanie jednego budynku mieszkalnego lub mieszkalno - usługowego oraz jednego budynku gospodarczo - garażowego lub rozdzielnie budynku gospodarczego i budynku garażowego. Natomiast § 4 ust. 16 stanowi, że dla budynków gospodarczych i garażowych dopuszcza się budynki zwrócone ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy tej granicy, symetryczne nachylenie połaci dachowych w przedziale 15°-45°, jednakowe na całym budynku, dopuszcza się dachy jednospadowe. Wysokość zabudowy wg § 4 ust. 17 dla budynków gospodarczych i garażowych oraz dla budynków usługowych na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, oznaczonych na rysunku planu symbolami: MN-U: jedna kondygnacja nadziemna, lecz nie większa niż 6,0 m.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że budynek gospodarczy jest usytuowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 0,77 m od granicy działki skarżących i w odległości 2,98 m od budynku skarżących, nie spełnia więc wymogów planistycznych. Ponieważ jednak obiekt ten powstał przed wejściem w życie planu, a prawodawca lokalny nie skorzystał z możliwości wprowadzenia regulacji szczególnej w zakresie tymczasowego zagospodarowania terenów planistycznych, dlatego brak jest podstaw do twierdzenia, że przedmiotowy obiekt narusza prawo miejscowe w zakresie planu uchwalonego dnia 23 marca 2015 r. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. i spełniony został pierwszy warunek legalizacji.

Dalej organ podniósł, że w aktach sprawy zalega przedłożona przez K. K. w dniu 31 sierpnia 2020 r. ocena techniczna przedmiotowego budynku opracowana przez uprawnioną osobę, z której wynika, że budynek wykonano zgodnie z zasadami technologii robót budowlanych, oraz jego budowa nie zagraża życiu oraz mieniu. Budynek w stanie istniejącym pozbawiony jest jakichkolwiek rys, pęknięć i ugięć, które świadczyłyby o wadliwym wykonaniu konstrukcji nośnej budynku, zatem nadaje się on do użytku. PWINB mając na względzie, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji, stwierdził, że niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, o którym mowa w art. 37 P.b. z 1974 r. może wynikać z naruszenia przepisów techniczno-budowlanych aktualnie obowiązujących, czyli przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. Mając na uwadze treść § 12 ww. rozporządzenia organ podniósł, że przedmiotowy budynek przy szerokości działki nr [...] wynoszącej ok. 10,61 m jest usytuowany ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości ok. 0,77 m od granicy z działką sąsiednią. Zgodnie z § 209 ust. 1 rozporządzenia budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się na: 1) mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL; 2) produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM; 3) inwentarskie (służące do hodowli inwentarza), określane dalej jako IN. Zgodnie z § 209 ust. 3 rozporządzenia wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego budynków oraz części budynków stanowiących odrębne strefy pożarowe, określanych jako PM, odnoszą się również do garaży, hydroforni, kotłowni, węzłów ciepłowniczych, rozdzielni elektrycznych, stacji transformatorowych, central telefonicznych oraz innych o podobnym przeznaczeniu. Przedmiotowy budynek gospodarczy zaliczany jest do kategorii PM. Na sąsiedniej działce nr [...] usytuowany jest budynek mieszkalny drewniany, kryty materiałem niepalnym, który zaliczany jest do kategorii ZL. Zgodnie z § 271 ust. 1 w/w rozporządzenia odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż dla budynków zaliczanych do kategorii ZL i PM - 8m. Natomiast zgodnie z § 271 ust. 2 jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50 %. Zatem wymagana odległość od przedmiotowego budynku gospodarczego do budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej nr [...] powinna wynosić 12 m. Usytuowanie, w rozpatrywanym przypadku ściany budynku w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy działki sąsiedniej oraz w odległości 2,98 m od ściany budynku mieszkalnego drewnianego, usytuowanego na działce sąsiedniej nr [...] narusza przepisy techniczno- budowlane w zakresie usytuowania budynku, jak również przepisy przeciwpożarowe (§ 271-273 rozporządzenia). Usytuowanie przedmiotowego budynku narusza również przepisy zawarte w § 12-14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r., gdyż minimalna odległość określona w § 14 winna wynosić 8 m. Zatem by wyeliminować tą niezgodność z przepisami, ściana przedmiotowego budynku gospodarczego od granicy działki sąsiedniej winna zdaniem organu spełniać wymagania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Wymagania dotyczące ścian oddzielenia przeciwpożarowego zawarte zostały w § 232 - 235 r.s.w.t. W świetle tych wymagań (§ 235 ust.1 i 2) ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, należy wznosić na własnym fundamencie lub na stropie, opartym na konstrukcji nośnej o klasie odporności ogniowej nie niższej od odporności ogniowej tej ściany i należy wysunąć na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku lub na całej wysokości ściany zewnętrznej zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2 m i klasie odporności ogniowej E160. Ponadto zgodnie z § 235 ust. 3 w/w rozporządzenia w budynku z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m lub zastosować wzdłuż ściany pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI60, bezpośrednio pod pokryciem; przekrycie na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia.

Mając powyższe na uwadze PWINB wskazał, że z oceny technicznej budynku gospodarczego znajdującej się w aktach sprawy w tym z przeprowadzonej analizy w zakresie bezpieczeństwa pożarowego budynku gospodarczego zaopiniowanej przez Rzeczoznawcę ds. Zabezpieczeń Przeciwpożarowych wynika, że po wykonaniu robót budowlanych polegających na wymurowaniu ryzalitów wysuniętych 30 cm poza lico ściany, ściana budynku od strony działki nr [...] stanowiącej własność skarżących będzie spełniać warunki ściany oddzielenia pożarowego /REI 60/. Strop spełnia klasę /REI 30/, konstrukcja dachu NRO, a tym samym budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...] nie będzie ograniczał zabudowy działki sąsiedniej nr [...]. Ponadto zgodnie z zaleceniami NSA zawartymi w wyroku z 3 lipca 2019 r. II OSK 2161/17 dokonano oceny prawidłowości usytuowania przedmiotowego budynku gospodarczego w kontekście § 13 r.s.w.t. z 2002 r. Zgodnie z § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60 (ust. 1); wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części. W przedmiotowym budynku zarówno budynek gospodarczy jak też budynek mieszkalny na działce sąsiedniej od strony tego budynku nie posiada otworów okiennych i drzwiowych. Przy lokalizacji budynku w odległościach jak wyżej obszar oddziaływania budynku ze wzglądów na przesłanianie zamyka się w granicach własnej działki. Organ wskazał też, że z przedłożonej do akt sprawy oceny technicznej wynika, że warunki doświetlenia pomieszczeń określone w § 57 i 60 r.s.w.t. z 2002 r. zostały spełnione. Rzeczywisty czas nasłonecznienia w godz. 9:30 do godz. 17:00. W związku z powyższym nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r., uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki i spełniony został drugi warunek legalizacji.

Mając na względzie powyższe wyjaśnienia, właściwym w tej sytuacji jest w ocenie organu wydanie decyzji nakazującej wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami w trybie art. 40 P.b. z 1974 r. PWINB stanowisko organu I instancji co do nałożenia obowiązku określonego w sentencji decyzji organu I instancji uznał za słuszne, jednak art. 40 P.b. z 1974 r. nie przewiduje obowiązku nałożenia na inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z przepisu art. 42 tej ustawy. Zatem z uwagi na tą nieprawidłowość organ odwoławczy uchylił decyzję PINB w całości i jednocześnie nakazał K. K. doprowadzenie przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie określonych robót budowlanych w wyznaczonym terminie.

Skargą M. B. i H. B. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a.; art. 5 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. z 1974 r.; § 12 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 1 r.s.w.t. z 1980 r. w zw. z postanowieniami m.p.sz.p. § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i § 235 ust. 1 - 4 r.s.w.t. z 2002 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna. Pomimo bowiem wydania przez NSA wyroku z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2161/17, kwestionującego ustalenia dokonane dotąd w sprawie i zawierającego wiążące organy i sąd wytyczne stan faktyczny sprawy w istotnym zakresie nadal budzi wątpliwości. Przesądza to o naruszeniu nie tylko art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), ale także art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że podstawową kwestią w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej jest prawidłowe ustalenie przedmiotu postępowania. Z lektury decyzji organów obu instancji wynika, że budynek, który uczyniły przedmiotem postępowania istotnie różni się od budynku opisanego w poprzednich decyzjach uchylonych przez NSA, oraz od budynku, którego budowa została zakończona w 1991 r. Organy, z powołaniem się na wyniki kontroli z dnia 23 stycznia 2020 r. ustaliły, że na działce nr [...] poł. w [...] znajduje się budynek gospodarczy wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Jest to obiekt parterowy, murowany o wymiarach 4,29 x 12,34m, nad całością stropodach o konstrukcji murowanej Kleina na belkach stalowych bez otworów, ponad niewentylowana przestrzeń powietrzna, z przekryciem jednospadowym z blachy na konstrukcji drewnianej z pełnym deskowaniem, ze spadkiem na działkę własną. Od strony działki sąsiedniej nr ewid. [...] ponad strop bez otworów wymurowana ściana pełna o wysokości około 58,0cm. Wysokość budynku w szczycie pod występ dachu od strony granicy z działką nr ewid. [...] wynosi 3,26m a przy okapie 2,90m. W protokole kontroli znalazło się stwierdzenie, że gabaryty budynku od ostatniej kontroli w dniu 5 listopada 2008 r. nie zmieniły się. Jak wynika z oceny technicznej budynku sporządzonej przez inż. M.D., stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji z dnia 7 października 2020 r. jest to budynek parterowy, częściowo podpiwniczony, murowany, pokryty dachem jednospadowym krytym blachą. Dane techniczne budynku – powierzchnia zabudowy 52,59 m2, pow. Użytkowa 42,62 m2, podpiwniczenia 13,54 m2, kubatura części zamkniętych 164,05 m2, wysokość budynku 3,35 m. W piwnicy znajduje się jedno pomieszczenie gospodarcze o pow. użytkowej 13,54 m2, na parterze dwa pomieszczenia gospodarcze o pow. 22,54 m2 i 20,08 m2. Do piwnicy z pomieszczenia na parterze o pow. 20,08 prowadzą schody wewnętrzne na belkach paliczkowych (drewniane). Do budynku dobudowane są 2 wiaty zadaszone, o których organy milczą i daszek nad wejściem. Nie wiadomo czy są częścią budynku i kiedy powstały. W protokole z 5 listopada 2008 r. (k. 7) stwierdzono stan, który najlepiej obrazuje wyjaśnienie PINB w [...] na k. 46. Podczas dokonanych oględzin ww. działki i budynku pracownicy Inspektoratu Nadzoru Budowlanego stwierdzili, że: w odległości 0,77 m od istniejącego ogrodzenia między sąsiedzkiego usytuowany jest budynek gospodarczy o wymiarach zewnętrznych: 12,25 x 4,29 m, parterowy, z dachem jednospadowym ze spadkiem w kierunku działki własnej; L. Ł. od strony działki H. i M. B. oraz strony północnej istniejącego budynku gospodarczego do wysokości istniejących ścian samowolnie jesienią 2008 r. podwyższył istniejący murek oporowy, który znajdował się przy zejściu do piwnicy, przed likwidacją przekryty był dachem jednospadowym z płyt z żywicy epoksydowej ze spadkiem w kierunku działki sąsiedniej Państwa B., ponadto została zlikwidowana część podpiwniczona wraz zejściem do niej poprzez zasypanie piaskiem; nad zlikwidowanym zejściem do piwnicy i podwyższonych ścianach wykonał stropodach, który połączył z istniejącym stropodachem na budynku gospodarczym, fakt ten dot. szerokości zejścia do piwnicy, tj. 1,20 m; lokalizacja budynku jak również jego obrys zewnętrzny nie uległy zmianie w stosunku do wersji pierwotnej. Stan na datę zakończenia budowy w 1991 r. obrazuje inwentaryzacja budynku gospodarczego [...] (k. 14), stanowiącej załącznik do pozwolenia na użytkowanie z 5 listopada 1991 r. Wynika z tej inwentaryzacji, że pomieszczenie gospodarcze na parterze jedno – garaż miało 21,42 m2, drugie 14,76 m2, pomieszczenie gospodarcze w piwnicy 14,40 m2. Istniały też zadaszone schody zewnętrzne. W wyroku z 30 kwietnia 2009 r. Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt II K 157/09 prace wykonane przez W. Ł. przy przedmiotowym budynku zostały opisane jako rozbudowa. Niewątpliwie w 2008 r. inwestor wykonał więc w ocenie Sądu roboty budowlane, na których wykonanie potrzebne było pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.). Wyburzenie ściany zewnętrznej i wzniesienie nowej w miejscu muru oporowego przy schodach, zabudowanie części dachu doprowadziło do likwidacji schodów zewnętrznych i najpewniej zwiększenia powierzchni zabudowy budynku i zmiany jego bryły (art. 3 pkt 6 P.b. i a contrario art. 3 pkt 7a P.b.).

Wracając do przyjętego w kontrolowanych decyzjach opisu budynku, abstrahuje on zdaniem Sądu od widocznych na zdjęciach z oględzin w 2020 r. "wiat" czy garaży nie będących budynkami, a także zadaszenia nad wejściem do budynku. W stosunku do stanu wynikającego z poprzednich decyzji organów uchylonych przez NSA stan budynku uległ niewątpliwie zmianie. Pozwala to zdaniem Sądu na nakazanie organom zbadania jakie roboty budowlane zostały wykonane i kiedy w przedmiotowym budynku i jaki miały one charakter. Organy w kontrolowanym postępowaniu nie wypowiedziały się w tej kwestii. Milczały na temat niewątpliwych robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie po 1 stycznia 1995 r. Sąd nie podzielił oceny zawartej w poprzednich decyzjach organów sprowadzającej się do przyjęcia, że zachowanie obrysu budynku przy pracach wykonanych w 2008 r. pozwala (w stanie faktycznym sprawy) na pominięcie kwestii zmian dokonanych w nim w 2008 r. i później. Stwierdził, że wątpliwa jest teza o zachowaniu obrysu budynku w sytuacji włączenia doń schodów zewnętrznych i przenoszenia do ich granicy całej ściany zewnętrznej. Kwestie te należy wyjaśnić. Nie przesądzając, że doszło do rozbudowy Sąd zauważył, że samo pojęcie rozbudowy związane jest z czymś co istnieje (powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego); zaś budowa polega na zrealizowaniu obiektu budowlanego od nowa. Rozbudowa polega więc na realizacji tylko określonej części obiektu budowlanego od nowa, co prowadzi do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego. Normy prawne wynikające z art. 103 P.b. z 1994 r. odnoszą się do kwestii zakończenia budowy i to na datę 1 stycznia 1995 r. To jest moment decydujący o tym, że określony budynek (także w określonej części) podlega legalizacji w trybie P.b. z 1974 r. Dopiero ewentualne nielegalne działania inwestora po 1 stycznia 1995 r. wymagają wdrożenia trybu legalizacji z art. 48 P.b. z 1994 r., ale tylko w odniesieniu do tej części obiektu, która powstała w nowym stanie prawnym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie prawdopodobnie doszło do rozbudowy istniejącego samowolnie wybudowanego budynku. Wynika z tego, że w tej sprawie organy nadzoru budowlanego powinny dokładnie ustalić czy i kiedy dokonano rozbudowy budynku, którego budowę zakończono w 1991 r. Organy w wyniku błędnej wykładni art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. nie dostrzegły, że postępowanie administracyjne w ww. zakresie wymaga dodatkowego wyjaśnienia, tym bardziej, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, na którym oparły się organy obu instancji nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Sądu uznał zatem, że w skardze trafnie sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 k.p.a. Wobec stwierdzonych wad postępowania stwierdził, że w tej sprawie co najmniej przedwcześnie zastosowano art. 40 P.b. z 1974 r. w odniesieniu do całego budynku. Wynika to zdaniem Sądu z tego, że zasadniczo w tej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w 1991 r., a jedynie – czy po 1 stycznia 1995 r. doszło do jego rozbudowy.

Sąd podkreślił, że w przypadku zakończenia budowy obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosuje się do niego przepisy dotychczasowe, bez względu na to czy po tej dacie w tym obiekcie były wykonywane roboty budowlane. Jedynie wtedy, gdy prowadzone w nim roboty budowlane doprowadzą do zmiany tożsamości obiektu, do tego obiektu i tych robót będą miały zastosowanie przepisy ustawy P.b. z 1994 r., tak jak to trafnie zaznaczono w wyroku NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06. W przypadku natomiast wykonania w takim obiekcie robót budowlanych polegających na jego rozbudowie nie zmieniającej tożsamości budynku, oceny zgodności z prawem tych robót należy dokonać odrębnie na podstawie art. 48 P.b. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 27 października 2020 r., II OSK 1530/20 stwierdzając, że prawo budowlane nie zna pojęcia "samowoli budowlanej o charakterze ciągłym". Z treści art. 103 ust. 2 P.b. wynika, że w przypadku zakończenia budowy obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r. stosuje się do niego przepisy dotychczasowe – bez względu na to, czy po tej dacie w tym obiekcie były wykonywane roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b., z jednym jednak zastrzeżeniem. Jedynie wtedy, gdy prowadzone w nim roboty budowlane doprowadzą do zmiany tożsamości obiektu, do tego obiektu i tych robót będą miały zastosowanie przepisy P.b. W przypadku natomiast wykonania w tym obiekcie robót budowlanych nie zmieniających tożsamości budynku, oceny zgodności z prawem tych robót należy dokonać odrębnie na podstawie art. 48 P.b. Nie można się zdaniem Sądu zgodzić, że wykluczona jest możliwość by w stosunku do tego samego obiektu lub jego części mogły się toczyć odrębne postępowania legalizacyjne. Sąd podniósł, że wykładni art. 48, 51 i 103 ust. 2 P.b. nie można dokonywać w oderwaniu od znaczenia pojęcia budowa i roboty budowlane, określonego w definicji zawartej w art. 3 pkt 6 i 7 P.b. Nie można także zdefiniowanych ustawowo pojęć budowy, rozbudowy, nadbudowy czy też przebudowy obiektu budowlanego sprowadzać do pojedynczych robót budowlanych, czy też do nie występującego w ustawie Prawo budowlane pojęcia "ciągu samowoli budowlanych". Sąd podkreślił, że dokonując wykładni art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego należy także mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 31 stycznia 1996 r. (K. 9/95) uznał za niezgodne z Konstytucją RP przepisy art. 103 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego, w części, w jakiej nakazywały one wydanie we wszczętej sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego powstałego w wyniku samowoli budowlanej w przypadku, gdy budowa została rozpoczęta i nie zakończona przed 1 stycznia 1995 r., a obiekt znajduje się na terenie przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego pod tego rodzaju zabudowę, a nie spowoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia bądź też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W wyniku tego orzeczenia ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. znowelizowano ust. 2 art. 103 nadając mu nowe brzmienie. Zgodnie z nim w przypadku obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne, należy stosować przepisy dotychczasowe, a więc przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że wprawdzie u podstaw wprowadzenia art. 103 Prawa budowlanego leży konieczność zapewnienia przestrzegania prawa, zapobiegania samowoli budowlanej, jednak konieczność ta nie uzasadnia tak poważnej ingerencji w zasadę zaufania obywateli dla państwa, z jaką mamy do czynienia w sytuacji stosowania zasady bezpośredniego działania ustawy do wszczętych postępowań administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny nie doszukał się takich zasad i przepisów konstytucyjnych, których ochrona mogłaby usprawiedliwić osłabienie zaufania obywateli do państwa wywołane wejściem w życie przepisów art. 103 ustawy z 1994 r. w brzmieniu, w jakim zostały one uznane za niezgodne z Konstytucją. Nie znajduje zatem uzasadnienia ingerencja w zasadę zaufania obywateli dla państwa, z jaką mamy do czynienia w sytuacji stosowania w drodze wykładni rozszerzającej zasady bezpośredniego działania ustawy do budowy zakończonej przed 1 stycznia 1995 r., co do której ustawodawca w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego zagwarantował stosowanie przepisów dotychczasowych. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zatem w ocenie Sądu jednoznacznie ustalić nie tylko datę, ale i szczegółowy zakres prowadzonych po 1 stycznia 1995 r. robót budowlanych dotyczących budynku, a także wpływ tych robót na zachowanie albo zmianę tożsamości obiektu budowlanego. Dopiero prawidłowe wyjaśnienie stanu faktycznego, w tym też co do zakresu i terminu wykonania robót budowlanych, pozwoli na zastosowanie właściwego prawa materialnego zgodnie z postanowieniami zawartymi w przepisie intertemporalnym, jakim jest art. 103 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na powyższe przedwczesna jest zdaniem Sądu ocena podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję.

Skargą kasacyjną Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. poprzez brak związania prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2161/17 i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, brak związania wykładnią prawa dokonaną przez NSA, nieuzasadnione odstąpienie od oceny prawnej sprawy wyrażonej w tym orzeczeniu oraz uznanie, że to organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły wiążących zaleceń przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnienie podstawy prawnej wyroku oraz wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania - co nie daje rękojmi, że dokonano w sposób zgodny z powołanymi przepisami kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji;

II. prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 i nast. ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, art. 3 pkt 7 i pkt 7a ustawy Prawo budowlane, art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 50 ust. 1 tej ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że roboty budowlane wykonywane bez pozwolenia na budowę, skutkujące zwiększeniem charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość - w każdym wypadku stanowią budowę obiektu budowlanego (rozbudowę, nadbudowę), co winno skutkować wdrożeniem procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 1 i nast. ustawy Prawo budowlane, zamiast tzw. postępowania naprawczego opisanego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane ponieważ zwiększenie substancji budowlanej (zwiększenie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego) nie zawsze prowadzi do powstania obiektu budowlanego lub jego części i w takim wypadku roboty budowlane stanowią "inny przypadek", o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2021 r. H. B. i M. B. wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci sześciu fotografii przedstawiających sporny budynek, z których zdaniem autorów pisma wynika, że "z nastaniem wiosny" inwestor rozpoczął kolejne prace budowlane na spornym budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Przedmiotem toczącego się przed Sądem pierwszej instancji postępowania w niniejszej sprawie była decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2020 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 października 2020 r. i jednocześnie nakazująca K. K. doprowadzenie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], do stanu zgodnego z przepisami - w terminie do 30 kwietnia 2021 r. - poprzez wysunięcie ściany biegnącej wzdłuż działki nr [...] stanowiącej własność skarżących, na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku na całej wysokości ściany zewnętrznej. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji organu odwoławczego, została ona wydana w warunkach związania wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2161/17, którym po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej H. B. i M. B. uchylono zaskarżony wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 191/16, uchylono decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 17 lipca 2015 r. nr [...]w sprawie dotyczącej legalności rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w [...]. Uchyloną powyższym wyrokiem NSA decyzją PWINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia 17 lipca 2015 r. i nakazał K. K., w terminie do 31 maja 2016 r., wysunąć ścianę budynku gospodarczego usytuowanego na działkach nr [...] i [...] od strony działki nr [...] na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku na całej wysokości ściany zewnętrznej lub zastosować pionowy pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 2m i klasie odporności ogniowej EI60 oraz wyprowadzić ponad pokrycie dachu na wysokości co najmniej 0,3 m lub zastosować pas z materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 m i klasie odporności ogniowej EI60 równolegle do połaci dachu, bezpośrednio pod pokryciem, które na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia (pkt 1 decyzji) i zmienić kierunek spadku daszku krytego płytami z żywicy epoksydowej, usytuowanego od strony północnej ww. budynku gospodarczego, aby uniemożliwić odprowadzenie wód opadowych z daszku na teren własnej działki nieutwardzonej.

Kontrolowanym w niniejszej sprawie wyrokiem WSA w Rzeszowie uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 7 października 2020 r. uznając, że pomimo wydania przez NSA wyroku z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2161/17, kwestionującego ustalenia dokonane dotąd w sprawie i zawierającego wiążące organy i sąd wytyczne, stan faktyczny sprawy w istotnym zakresie nadal budzi wątpliwości, co przesądza o naruszeniu art. 153 p.p.s.a., a także art. 7, 77, 70 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu z lektury organów obu instancji wynika, że budynek, który uczyniły przedmiotem postępowania istotnie różni się od budynku opisanego w poprzednich decyzjach uchylonych przez NSA oraz od budynku, którego budowa została zakończona w 1991 r. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić.

Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie po wydaniu przywołanego powyżej wyroku NSA stan spornego budynku nie uległ takim zmianom, które winny skutkować zdezaktualizowaniem się wytycznych w tym wyroku zawartych.

Zwrócenia uwagi wymaga, że jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (m.in. inwentaryzacji budynku gospodarczego), przedmiotem postępowania, którego dotyczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2161/17, był budynek gospodarczy wybudowany na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) o wymiarach 12,00m x 4,40m, dłuższą ścianą usytuowany w odległości 0,88m od granicy działki skarżących H. B. i M. B. (dz. nr ewid. [...]) i w odległości 2,98m od ich budynku mieszkalnego. W zaskarżonym wyroku wskazano natomiast – powołując się na ustalenia organów obu instancji - że przedmiotem postępowania jest znajdujący się na działce nr [...] w [...] budynek gospodarczy o wymiarach 4,29 x 12,34m, usytuowany w odległości 0,77m od istniejącego ogrodzenia międzysąsiedzkiego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane powyżej różnice w wymiarach spornego obiektu nie świadczą o dokonaniu w nim takich zmian, iż w rzeczywistości w obecnie rozpatrywanej sprawie mamy w istocie do czynienia z innym obiektem budowlanym. Sąd pierwszej instancji zdaje się kreować nową sprawę administracyjną w sytuacji, gdy minimalne różnice w wymiarach spornego obiektu stwierdzonych podczas oględzin wykonanych na potrzeby postępowania zakończonego decyzją Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 grudnia 2015 r. nr [...], której dotyczył wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r. jak i w przedmiotowej sprawie, w której przedmiotem kontroli sądowej objęto decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2020 r. nr [...], a także w odległości przedmiotowego budynku garażowego od granicy z działką nr [...], mieszczą się w granicach błędu pomiarowego. Podkreślenia w tym zakresie wymaga, że w protokole kontroli spornego budynku gospodarczego dokonanej przez PINB dnia 23 stycznia 2020 r. (czyli na potrzeby obecnie kontrolowanego postępowania administracyjnego) wprost wskazano, że cyt. "Gabaryty budynku nie zmieniły się od ostatniej kontroli w dniu 5.11.2008 r." koniec cyt. Ponadto także z porównania znajdujących się w aktach sprawy kopii map ewidencyjnych i zasadniczych uzyskanych w związku z postępowaniem prowadzonym zarówno obecnie jak i na potrzeby postępowań, których dotyczył wyrok w sprawie II OSK 2161/17, wynika, że postępowania te dotyczyły tego samego obiektu gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Powyższe prowadzi do wniosku, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uległ takim zmianom, które uzasadniałyby odstąpienie od mocy wiążącej przywołanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie rozpatrującego sprawę za takie zmiany nie można też uznać przywołanej w zaskarżonym wyroku okoliczności dobudowania do spornego budynku gospodarczego dwóch zadaszonych wiat. Pomijając już bowiem okoliczność, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 2 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682), budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, zwrócenia uwagi wymaga, że wiaty te nie stanowiły przedmiotu niniejszego postępowania, którym był wybudowany samowolnie pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. sporny budynek gospodarczy. Ewentualne samowolne wybudowanie wiat stanowiących rozbudowę przedmiotowego budynku gospodarczego, powinno zatem podlegać odrębnej procedurze legalizacyjnej, na co słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odnośnie natomiast pisma M. B. i H. B. z dnia 14 czerwca 2021 r. zwracających uwagę na rozpoczęcie przez inwestora kolejnych prac budowlanych przy spornym budynku zwrócenia uwagi wymaga, że Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Innymi słowy, Sąd ocenia, czy zaskarżony akt poprzedziło postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w zgodzie z wymogami określonymi m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Wynika to z zasady wskazanej w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, czyli rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania kontrolowanej przez siebie decyzji (por. wyrok NSA z 20 października 2009 r., II OSK 1618/08).

Podsumowując poczynione ustalenia podnieść należało, że wadliwie Sąd pierwszej instancji stwierdził wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję. Wbrew bowiem stanowisku Sądu pierwszej instancji orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły przedmiot postępowania, którym jest budynek gospodarczy wybudowany samowolnie na działce nr [...] w [...] pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Ponadto wobec uznania, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy nie uległ takim zmianom, które uzasadniałyby odstąpienie od mocy wiążącej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2161/17, trafny jest także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 153, art. 170 i art. 190 p.p.s.a. regulującymi kwestię związania sądów i organów innymi orzeczeniami sądowymi.

Z uwagi na uznanie za zasadne zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i konieczność dokonania przez Sąd pierwszej instancji ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ocena kwestii podniesionych w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedwczesna.

Nieusprawiedliwiony jest natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązany w skardze kasacyjnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11; 27 lutego 2008 r., II FSK 1771/06; 20 stycznia 2009 r.; 7 czerwca 2011 r., II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia: 9 marca 2006 r., II OSK 632/05 i 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., II OSK 63/18), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji, skoro uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd pierwszej instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Zatem wbrew wywodom skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem stan faktyczny, jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną – nota bene słusznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe okoliczności na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., w pkt 1 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 207 § 2 p.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Sąd drugiej instancji uznał, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i na podstawie tego przepisu orzekł w okolicznościach tej sprawy, że odstępuje od zasądzenia od strony skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku).

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.