Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 643/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi C. P. S. z o.o. sp. k. w G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycjami towarzyszącymi na terenie działek nr [...], [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy [...] w K. oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. C. P. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej Koszalina nr VI/131/2019 z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycjami towarzyszącymi na terenie działek nr [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy Al. [...] w K., żądając stwierdzenia nieważności uchwały. Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

(Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) i podniesiono zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r. poz. 1496) - dalej: "ustawa o ułatwieniach w inwestycji" - poprzez nie wzięcie pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że

[...] r. skarżąca Spółka złożyła do R. M. w K., za pośrednictwem Prezydenta Miasta K. , wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na parterze na działce [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy Al. [...] w K.. Wniosek ten został złożony w trybie określonym w art. 7 ust. 1 ustawy o ułatwieniach w inwestycjach. W toku prac nad wnioskiem Spółka uwzględniła opinię Miejskiej Komisji Urbanistycznej w zakresie stosowania lokalnych standardów urbanistycznych obowiązujących na terenie miasta zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Koszalinie Nr III/38/2019 z dnia 24 stycznia 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. 2019 poz. 1183) i dostosowała wniosek do tej uchwały. Następnie wniosek, zgodnie z art. 7 pkt 12 i 14 ustawy o ułatwieniach w inwestycjach, został przekazany do zaopiniowania i uzgadniania przez odpowiednie organy. Wszystkie organy, które wyszczególnia ustawa pozytywnie ustosunkowały się do przedstawionej propozycji lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Wniosek został także pozytywnie zaopiniowany przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną, której opinia nie była wymagana ustawą. Przytoczone w uzasadnieniu do uchwały obawy Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w sprawie parkowania, pochodzą z pierwszego posiedzenia komisji, jeszcze sprzed modyfikacji wniosku o wskaźniki parkingowe zawarte w Lokalnych Standardach Urbanistycznych. Odnosząc się do zarzutów stawianych wnioskowanej inwestycji przez ciała niewymienione w ustawie, skarżąca Spółka wyjaśniła, że Z. D. i T. w K., wypowiadając się negatywnie o lokalizacji inwestycji z uwagi na mniejszą niż wymagana odległość zabudowy od Alei M. C. zapomniał, że proponowana lokalizacja budynku jest zgodna z obowiązującą linią zabudowy występującą w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który to plan został z ZDMiT uzgodniony. Natomiast opinia Rady Osiedla została wydana bez wnikania w potencjalną zabudowę, jaka możliwa jest do zrealizowania w oparciu o obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan dopuszcza na przedmiotowej działce budynek o tej samej co proponowana we wniosku powierzchni użytkowej (budynek do pięciu kondygnacji, ale o znacznie większej powierzchni), jedynie o funkcji usługowej. Funkcja ta bez porównania zwiększa częstotliwość ruchu pojazdów osobowych i dostawczych w stosunku do funkcji mieszkaniowej proponowanej we wniosku. Realizacja obiektu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego posługiwałaby się dużo niższym wskaźnikiem parkingowym zawartym w planie w stosunku do wskaźnika nakazanego w lokalnych standardach urbanistycznych (wskaźnik 1,5 powiększony o 5%). Natomiast opinia podmiotów prowadzących działalność w przychodni zdrowia powstała bez wiedzy, że funkcją alternatywną dla mieszkaniowej jest budynek usług ochrony zdrowia (sklep medyczny, centrum diagnostyczne i sieciowa specjalistyczna przychodnia zdrowia). W takich usługach specjalizuje się inwestor. Z powyższego wynika, że sugerowanie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, iż lokalizacja wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej może powodować konflikty sąsiedzkie, jest fałszywa. To realizacja zgodnego z planem miejscowym obiektu usługowego o funkcji medycznej takie konflikty może potencjalnie generować. Mimo to, w dniu 23 maja 2019 r. Rada Miejska Koszalina podjęła uchwałę nr VI/131/2019 którą odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycjami towarzyszącymi na terenie działek nr [...], [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy Al. [...] w K.. W ocenie skarżącej Spółki Rada nie wzięła pod uwagę wszystkich czynników wskazanych w art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w inwestycji, który obliguje organ administracji publicznej do wzięcia pod uwagę takich czynników jak potrzeby mieszkaniowe na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednocześnie w uzasadnieniu do uchwały potwierdzono, że koncepcja architektoniczno-urbanistyczna załączona do wniosku Spółki spełnia wymogi prawne dla tego typu inwestycji na terenie gminy Miasto K. . Z doręczonego Spółce uzasadnienia uchwały wynika, że organ administracji wyłącznie powierzchownie i pobieżnie odniósł się do wskazanej przez ustawodawcę przesłanki, którą obligatoryjnie musi wziąć pod uwagę przy podejmowaniu uchwał w tego typu sprawach. W ocenie strony skarżącej nie wypełnia normy określonej w art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w inwestycji, lakoniczne stwierdzenie, że potrzeby mieszkaniowe na terenie Gminy Miasto K. są wystarczająco zaspokojone na dzień podejmowania uchwały. Organ niedostatecznie pochylił się nad tą przesłanką. Świadczyć może o tym zarówno to, że w uzasadnieniu do uchwały w żaden sposób nie odniesiono się do tak istotnych aspektów polityki mieszkaniowej dla każdej gminy jak np. czas oczekiwania na przyznanie lokalu komunalnego oraz ich standardów. Zabrakło także chociażby wskazania na wysokie ceny lokali mieszkalnych na terenach gminy Miasto K. oraz o wpływie przedmiotowej inwestycji na ten stan. Organ w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały nie posłużył się analizą potrzeb mieszkaniowych zawartą w uzasadnieniu do projektu uchwały odrzuconej przez Radę Miejską w głosowaniu bezpośrednio poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały. Wskazywała ona choćby na skokowy wzrost udzielanych pozwoleń na budowę lokali mieszkalnych (z 207 w roku 2014 do 600 w roku 2018). W tym miejscu skarżąca Spółka wskazała, że w dniu 23 maja 2019 r. radni Rady Miejskiej K. dwukrotnie głosowali w sprawie lokalizacji tej samej inwestycji mieszkaniowej. Jedno głosowanie dotyczyło ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, a drugie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Z uzasadnienia pierwszego projektu uchwały wynika niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych części mieszkańców. Z drugiego wynika zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Obydwa uzasadnienia wykonał ten sam organ w oparciu o te same dane. Niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych organ stwierdził po dwóch miesiącach wnikliwej analizy, a do przekonania o spełnieniu potrzeb mieszkaniowych doszedł w czasie kilkunastu minut jakie dzieliły obydwa głosowania (w tym czasie odbyło się również błyskawiczne posiedzenie Komisji Gospodarki Komunalnej, która zmieniła swoje stanowisko z pozytywnego na negatywne). Drugie głosowanie przeprowadzono w celu uniknięcia rozdźwięku, który jest widoczny przy analizie pierwszego głosowania. Pierwsze głosowanie nie uwzględnia merytorycznych podstaw jakimi są: spełnienie wymogów ustawy, spełnienie wymogów Lokalnych Standardów Urbanistycznych i niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych części mieszkańców K. przy skokowo rosnącym zapotrzebowaniu w tym zakresie (uzasadnienie projektu uchwały, odrzuconego głosowaniem Rady Miasta). Dla oceny zgodności z prawem podjętej uchwały niezbędna jest również analiza odrzuconego glosowaniem projektu uchwały i zawartego w nim uzasadnienia, z którego wynika niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych części mieszkańców. Po drugie, argument o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zawarty w uzasadnieniu podjętej uchwały jest nieprawdziwy, co wynika z uzasadnienia odrzuconego projektu uchwały. Dowodzi to niezgodności zaskarżonej uchwały z art. 7 ust. 4 ustawy. Uzasadnienie odrzuconej uchwały pozostaje w zgodzie z powszechnym przeświadczeniem planistów o zbyt niskiej intensywności zabudowy centrum K. powodującej nienależyte wykorzystanie infrastruktury technicznej i społecznej oraz zamieranie aktywności miejskich w śródmieściu. Zjawisku temu towarzyszy stały wzrost zainteresowania zamieszkiwaniem w centrum miasta przy jednoczesnej bardzo niskiej podaży działek, które w większości należą do Miasta. Również przedmiotowa działka nabyta została od Miasta i w myśl obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego można na niej zrealizować obiekt usługowy o kubaturze porównywalnej z kubaturą wnioskowanej inwestycji. Nie można natomiast, zrealizować najbardziej naturalnej i najmniej szkodliwej dla miasta funkcji - budynku mieszkalnego. Spółka zwróciła uwagę, że w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały zawarto obszerne fragmenty dotyczące problemu miejsc parkingowych dla funkcji usługowej. Okoliczności te nie powinny być motywem podejmowania zaskarżonej uchwały, stosownie do treści art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach w inwestycjach. Niemniej ilość 72 miejsc postojowych dla 40-45 lokali mieszkalnych, zawiera w sobie duży zapas mogący służyć również funkcji usługowej. Ponadto, przedłożona we wniosku koncepcja wstępna nie jest projektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego ale jest jedynie podstawą do określenia warunków zabudowy jakie mają panować na danym terenie. Spółka wyjaśniła, że zaskarżona uchwała dotyczy inwestycji mieszkaniowej dla której Spółka jest inwestorem, a zatem uchwała narusza bezpośrednio interes prawny strony, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

2. Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu wyjaśnił na wstępie, że inwestycja mieszkaniowa objęta zmodyfikowanym wnioskiem spełnia wymagania formalno-prawne stawiane inwestycji mieszkaniowej określone w ustawie. Stwierdzenie spełnienia wymagań formalno-prawnych dla przedmiotowej inwestycji stanowiło podstawę do dalszego procedowania wniosku i przygotowania w pierwszej kolejności projektu uchwały o ustaleniu lokalizacji mieszkaniowej. Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji mieszkaniowej lub uchwałę o odmowie ustaleniu lokalizacji mieszkaniowej w terminie 60 dni od złożenia wniosku w tej sprawie. Rada podejmując uchwałę bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu do projektu uchwały o ustaleniu lokalizacji mieszkaniowej, który jako pierwszy został przedłożony Radzie Miejskiej pod głosowanie, w obszerny i wyczerpujący sposób poddano analizie zagadnienia, o jakich mowa w art. 7 ust 4 ustawy. Analizą objęto badanie powierzchni terenów (rezerw terenowych) przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, w tym wielorodzinną, wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. . Analiza uwzględnia sposób realizacji polityki mieszkaniowej przez gminę Miasto K. , ilość corocznie oddawanych do użytkowania mieszkań na każde

10 tys. mieszkańców miasta K. i ilość wydawanych pozwoleń na budowę w okresie ostatnich 6 lat. Analiza tych danych została przedstawiona na tle krajowych danych statystycznych publikowanych przez Główny Urząd Statystyczny.

Przeanalizowano również kierunki rozwoju mieszkalnictwa w K. pod kątem rodzajów zabudowy mieszkaniowej i jej lokalizacji w poszczególnych rejonach miasta, uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną oraz społeczną. Wynikiem przeprowadzonej analizy było stwierdzenie, iż wnioskowana inwestycja jest jedną z wielu form zaspokajania potrzeb mieszkaniowych na terenie miasta i kierowana jest do mieszkańców o wyższych dochodach, tj. osób nie wymagających wsparcia w zakresie mieszkalnictwa socjalnego i komunalnego, do zapewnienia którego zobowiązana jest gmina Miasto K. oraz, że wpisuje się w jedną z wielu form zabudowy wielorodzinnej tj. zabudowy uzupełniającej i dogęszczającej zabudowę śródmiejską. W uzasadnieniu do uchwały nie odniesiono się do takich kwestii jak czas oczekiwania na przyznanie lokalu komunalnego oraz standardu tych lokali, oraz wysokich cen lokali mieszkalnych w K. , ponieważ Gmina przede wszystkim zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, a także zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne. Realizacji tych zadań służy gminny zasób mieszkaniowy. W przedmiotowej sprawie kwestia czasu oczekiwania na lokal mieszkalny oraz jego standard miałaby znaczenie, gdyby inwestycja miała wpływ na powiększenie zasobu lokali komunalnych czy socjalnych. Jednak jest to inwestycja komercyjna, kierowana do osób posiadających odpowiednie zasoby finansowe lub posiadających zdolność kredytową pozwalającą na dokonywanie wyboru wśród oferty mieszkaniowej dostępnej na lokalnym rynku. Ponadto założenie, iż budowa 45 mieszkań wpłynie na ceny mieszkań na rynku k. , jest nietrafne. Fikcją jest mniemanie, iż pojedyncza inwestycja mieszkaniowa, a tym bardziej inwestycja planowanej wielkości, wpłynie na ceny mieszkań ogółem. Wbrew zarzutom skargi, w zakresie zagadnień rozważanych przez Radę Miejską, o których mowa w art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach, nie ma sprzeczności między uzasadnieniem do projektu uchwały o ustaleniu lokalizacji mieszkaniowej, która niemal jednomyślnie została odrzucona przez Radę Miejską, a uzasadnieniem do projektu uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji mieszkaniowej, która była konsekwencją nieprzyjęcia pierwszego projektu uchwały.

Rada Miejska podejmując uchwałę odmowną nie zignorowała wyników analizy stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy, wynikających z ustaleń studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. , jakie zostały powołane w uzasadnieniu do projektu pierwszej z przedłożonych pod głosowanie uchwał. Z uzasadnienia uchwały odmownej nie wynika, by potrzeby mieszkaniowe w K. były w pełni zaspokojone albo zaspokojone w takim stopniu, iż należy odmówić lokalizacji kolejnej inwestycji mieszkaniowej.

Z uzasadnienia uchwały wynika, że Rada Miejska w K. zwróciła uwagę na fakt, iż potrzeby mieszkaniowe różnych grup społecznych są zaspokajane i realizowane poprzez różne formy budownictwa mieszkaniowego, od komunalnego i socjalnego, przez społeczne, po budownictwo komercyjne (deweloperskie) i indywidualne. Na tle innych miast w kraju K. nie wyróżnia się szczególnie i, podobnie jak w innych miastach, potrzeby mieszkaniowe wciąż nie są w pełni zaspokojone. Jednakże Rada Miejska w K. zwróciła uwagę na drugi z aspektów, jakie zobowiązana jest brać pod uwagę podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o ułatwieniach. W uzasadnieniach obu projektów zawarte jest stwierdzenie, że Miasto posiada rezerwy terenu przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, w tym wielorodzinną, wyznaczone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. , o powierzchni sięgającej 2.707 ha, z czego większość, bo niemal 80% objęta jest miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podkreślono, iż zasoby te pozwalają na realizację zabudowy mieszkaniowej w wielu innych lokalizacjach, bez konfliktogennego wpływu na działki sąsiednie, jaki rodzi wnioskowana lokalizacja. Stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, wynikające z ustaleń studium, stanowią podstawę dokonania przez Radę zracjonalizowanego wyboru określonych rozwiązań przestrzennych i funkcjonalnych. Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę skonstatowała, że założenia rozwoju gminy wynikające ze studium są na tyle istotne, że zamierzona inwestycja mieszkaniowa może być lokalizowana w wielu innych przewidzianych do tego celu miejscach, gdzie możliwe będzie współistnienie nowej i istniejącej zabudowy w sposób harmonijny, przy wykorzystaniu potencjału wyłącznie własnej działki. Rada Miejska wskazując możliwości, jakie daje studium w wyborze innych lokalizacji, miała na uwadze przysługujące gminie prawo, a zarazem obowiązek, prowadzenia na swoim terenie polityki przestrzennej w sposób harmonijny, mając za podstawę swoich działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Podstawowym dokumentem planistycznym, jaki stanowi wyraz kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, a zarazem dokumentem istotnym dla realizacji inwestycji mieszkaniowej w myśl art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach, jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W pkt 3.3 tomu II - kierunki rozwoju studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. ze zmianami, ustalono główne założenia rozwoju miasta m.in.:

- wzrost jakości życia mieszkańców,

- gospodarkę przestrzenną prowadzoną z poszanowaniem zasad ładu przestrzennego,

- zapewnienie terenów pod zabudowę mieszkaniową wielo- i jednorodzinną, tworzenie oferty pod różne formy budownictwa mieszkaniowego.

Miasto spełnia te wymagania wskazując w studium ponad 2 tysiące hektarów terenów pod zabudowę mieszkaniową w różnych częściach miasta. W kolejnym punkcie (3.4.1.) tomu II studium – kierunki rozwoju, dokonano ogólnej charakterystyki planowanej struktury funkcjonalno-przestrzennej w sześciu wyodrębnionych jednostkach strukturalnych. Przedmiotowa inwestycja lokalizowana jest w jednostce strukturalnej "C" - centrum - obejmującej obszar Ś. . Dla tej jednostki jako planowane kierunki przekształceń i rozwoju wskazano: "koncentrację w obszarze śródmieścia usług centrotwórczych i ogólnomiejskich, przekształcanie struktury funkcjonalnej w kierunku ograniczania funkcji mieszkaniowej na rzecz funkcji usługowej". Powyższy kierunek przekształceń i rozwoju Ś. , w powiązaniu z wyznaczonymi w studium rezerwami terenów przeznaczonych pod rozwój mieszkalnictwa, określa potrzeby i możliwości rozwoju Miasta w sferze mieszkaniowej, dowodząc zasadności podjętej uchwały o odmowie ustaleniu lokalizacji mieszkaniowej. O ile w studium, z racji skali sporządzania dokumentu (1:10 000), ogólnie nakreślono kierunki rozwoju i zasady przekształceń terenu, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony w skali dziesięciokrotnie dokładniejszej (1:1000), dokonuje swoistego uszczegółowienia ustaleń studium w oparciu o dokładną analizę specyficznych dla danego miejsca czy działki uwarunkowań m.in.: środowiskowych, komunikacyjnych, kulturowych, kompozycyjnych.

Ze względu na lokalne uwarunkowania, zarówno w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Ś. K. , który obowiązywał do dnia 25 kwietnia 2018 r., jaki i w obecnie obowiązującym planie miejscowym, ustalono przeznaczenie podstawowe przedmiotowego terenu pod zabudowę usługową. W dniu [...] r. Skarżąca nabyła od Gminy Miasto K. w przetargu prawo własności nieruchomości oznaczonej działką nr [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...]. Zgodnie z § 7 pkt 9 umowy sprzedaży kupująca zobowiązała się do zrealizowania zabudowy nieruchomości na cele zgodne z zapisami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zarówno w warunkach przetargu z dnia [...] r. na sprzedaż nieruchomości, jak i w umowie sprzedaży z dnia [...] r., Skarżąca została poinformowana o przeznaczeniu terenu ustalonym w planie miejscowym pod zabudowę usługową. Jako nabywca nieruchomości z obowiązkiem jej określonego sposobu zagospodarowania, skarżąca Spółka znała założenia co do potrzeb i planów rozwojowych Miasta w odniesieniu do spornego terenu. Rację ma skarżąca Spółka, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na przedmiotowym terenie umożliwia realizację zabudowy o podobnych jak wnioskowana inwestycja wskaźnikach powierzchniowych, intensywności zabudowy i ilości miejsc postojowych związanych z realizowaną funkcją. Mimo tych podobieństw nie bez znaczenia dla sprawy jest jednak przeznaczenie terenu przewidziane w planie. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Ś. K. , zatwierdzonym uchwałą Nr XLII/594/2018 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 15 marca 2018 r. (Dziennik Urzędowy Woj. Zach. poz. 1640), działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] znajduje się na terenie elementarnym oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym pod zabudowę usługową. Zgodnie ze stanem faktycznym na terenie tym zlokalizowana jest wyłącznie zabudowa usługowa związana ze służbą zdrowia (przychodnia obsługująca ok. 10 000 pacjentów) oraz D. , którego statutowym celem jest działalność w zakresie pomocy społecznej, w tym pomocy rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób. Zabudowa mieszkaniowa, jako chroniona akustycznie zgodnie z przepisami odrębnymi, wymagałaby dodatkowej ochrony od Al. [...] tj. drogi publicznej klasy głównej, generującej ponadnormatywny (względem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) hałas sięgający na terenie wnioskowanej działki od 65 do 75 dB w ciągu dnia i od 60 do 65 dB w nocy.

Zważywszy na powyższe, nie bez powodu plan miejscowy nie przewiduje w tym miejscu zabudowy mieszkaniowej, ale zabudowę o funkcji usługowej. Skarżąca zarzuciła także, iż zastrzeżenia do wniosku złożone przez podmioty prowadzące działalność w przychodni lekarskiej, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz przez Radę Osiedla, nie zostały oparte o analizę zabudowy możliwej do realizacji w oparciu o ustalenia planu miejscowego. Jakkolwiek ogólny bilans miejsc parkingowych wynikający z realizacji ustaleń planu i lokalnych standardów urbanistycznych w stosunku do przedmiotowej inwestycji jest podobny, to sposób rozliczenia i dostępność miejsc postojowych we wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej budzi zastrzeżenia co do bezkolizyjnego funkcjonowania nowej zabudowy względem zagospodarowania działek sąsiednich. Dla inwestycji mieszkaniowej przewidziano, zgodnie ze wskaźnikiem ustalonym w uchwale Nr III/38/2019 z dnia 24 stycznia 2019 r. Rady Miejskiej w Koszalinie w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta K. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego 2019, poz. 1183) 1,5 miejsca postojowego na lokal mieszkalny plus 5% dodatkowych miejsc postojowych. Stosownie do ilości przewidywanych lokali mieszkalnych w budynku wyliczono zgodnie z powyższym wskaźnikiem maksymalnie 72 miejsca postojowe, w tym 4 ogólnodostępne. Wszystkie miejsca zarówno dla planowanych lokali mieszkalnych, jak i ogólnodostępne, miałyby być zlokalizowane w garażu podziemnym na platformach samochodowych, a transport samochodów na kondygnację podziemną mógłby się odbywać się za pomocą dźwigu samochodowego. Przy braku jednoznacznego rozdziału miejsc postojowych wyznaczonych dla funkcji mieszkaniowej od miejsc postojowych przewidzianych dla funkcji usługowej, przy przyjętych rozwiązaniach technicznych i niemożliwości wyznaczenia jakichkolwiek miejsc postojowych dostępnych z poziomu terenu, istnieje uzasadniona obawa, iż rozwiązanie takie nie będzie funkcjonować poprawnie, zgodnie z założeniami deklarowanymi przez inwestora. Klienci usługi, lokalizowanej w planowanym budynku, o powierzchni użytkowej do 470 m2 (w tym ok. 400 m2 powierzchni przewidzianej pod usługę handlu), w przypadku utrudnionego dostępu do miejsc postojowych wyznaczonych w garażu będą parkować na najbliżej położonych terenach umożliwiających zaparkowanie pojazdów, nie zwracając uwagi, czy teren należy do działki objętej tą inwestycją. W bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej znajduje się ogólnodostępny parking samochodowy służący przychodni lekarskiej. Parking ten, ale też drogi stanowiące dojazd do przychodni, ze względu na ilość pacjentów są stale i ponad miarę obciążone pojazdami. Miejsca postojowe dla przychodni jako funkcji społecznie niezbędnej, powinny być chronione przed ewentualnym zawłaszczaniem pod inne funkcje usługowe lokalizowane na sąsiednich działkach. Rozwiązania przyjęte we wniosku Skarżącej w przedmiotowej sprawie takiej gwarancji nie dają. Biorąc pod uwagę wszystkie powołane wyżej okoliczności należy stwierdzić, że Rada Miejska w K. w pełni zasadnie odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycjami towarzyszącymi na terenie działek nr [...], [...] i 6 w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy Al. [...] w Koszalinie, dochowując wymagań art. 7 ust. 4 ustawy z dnia [...] roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

3. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącej co do spełnienia przesłanek, warunkujących uzyskanie pozytywnej uchwały lokalizacyjnej i w konsekwencji, co do konieczności podjęcia pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

4. Od razu należy zauważyć, że nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 roku o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r. poz. 1496) nie obliguje radę gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Stosownie do art. 7 ust. 4 zdanie 2 ustawy, rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawodawca wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie np. po stwierdzeniu zgodności ze studium podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji. Nawiązując do decyzji lokalizacyjnych, wydawanych na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945) z przepisów tej ustawy wyraźnie wynika, iż mają one charakter aktów związanych (art. 56 w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy). Oznacza to, że spełnienie wymogów (warunków) ustawowych zobowiązuje właściwy organ do wydania pozytywnej decyzji.

Wracając do uchwały lokalizacyjnej, jeśli przyjmujemy uznaniowy charakter tego aktu, to stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium należy widzieć w kategorii granic zewnętrznych uznania administracyjnego i wyprowadzić z tego tylko taki wniosek, że w sytuacji, w której wskazane okoliczności, wynikające ze studium, nie uzasadniają podjęcia pozytywnej uchwały lokalizacyjnej, to rada gminy będzie zmuszona podjąć uchwałę negatywną.

Zważywszy na argumenty zawarte w skardze, nie można jednoznacznie zaaprobować stanowiska skarżącej, iż tak stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, jak i potrzeby oraz możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium przemawiają za lokalizacją na terenie Miasta K. planowanej inwestycji mieszkaniowej. Jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę potrzeby mieszkaniowe Miasta K. nie są w pełni zaspokojone, jednak obowiązujące studium przewiduje dla obszaru objętego wnioskiem inwestora koncentrację usług centrotwórczych i ogólnomiejskich i przekształcenie struktury funkcjonalnej w kierunku ograniczenia funkcji mieszkaniowej na rzecz funkcji usługowej. Obowiązujący plan miejscowy, będący kontynuacją studium, przewiduje dla tego terenu funkcję usługową. W dniu [...] roku skarżąca Spółka nabyła w drodze przetargu od Miasta K. działkę nr [...] i w umowie przenoszącej własność zobowiązała się zrealizować zabudowę na tej działce w sposób zgodny z zapisami planu miejscowego. W planie miejscowym obowiązującym w dacie zawarcia umowy sprzedaży działki, a także w obecnie obowiązującym, przeznaczenie działki jest usługowe. Jest to spowodowane tym, że zabudowa sąsiednia jest wyłącznie usługowa, związana ze służbą zdrowia (przychodnia obsługująca ok. 10 000 pacjentów) oraz D. prowadzący działalność z zakresu pomocy społecznej. Zabudowa Mieszkaniowa, jako chroniona akustycznie zgodnie z odrębnymi przepisami, wymagałaby dodatkowej ochrony od

Al. [...], tj. drogi publicznej klasy głównej, generującej ponadnormatywny (względem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) hałas sięgający od 65 do 75 dB w ciągu dnia i 60 do 65 dB nocą.

Ponadto dostępność miejsc parkingowych we wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej, budzi zastrzeżenia co do bezkolizyjnego funkcjonowania wnioskowanej zabudowy względem działek sąsiednich. Wszystkie miejsca parkingowe, których ilość odpowiada standardom obowiązującym w tym zakresie na terenie miasta K. , miałyby być zlokalizowane w garażu podziemnym na platformach samochodowych, a transport samochodów miałby się odbywać za pomocą dźwigu samochodowego. Wzbudziło to obawę organu stanowiącego Miasta K. , że rozwiązanie to może nie funkcjonować poprawnie, tak jak zakłada inwestor, a klienci planowanych lokali usługowych o powierzchni użytkowej 470 m2, w przypadku utrudnionego dostępu do miejsc postojowych w podziemnym parkingu, będą parkować auta na terenach sąsiednich, w tym na parkingu przychodni lekarskiej i drogach osiedlowych.

5. Granic zewnętrznych uznania, jakie przysługuje radzie gminy podejmującej uchwałę lokalizacyjną, należy także poszukiwać w instrumentach wskazanych w art. 7 ust. 10 (uwagi do wniosku), art. 7 ust. 12 (opinie do wniosku) oraz art. 7 ust. 14 (uzgodnienie wniosku). Instrumenty te mają różną moc oddziaływania na losy wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, przy czym dwa pierwsze (uwagi i opinie) są niewiążące, natomiast uzgodnienie (brak uzgodnienia) determinuje możliwość pozytywnego załatwienia wniosku. Niewiążący charakter uwag i opinii nie oznaczają jednak tego, że organ podejmujący uchwałę może je zlekceważyć. Organ powinien dokonać merytorycznej oceny treści uwag i opinii, i w ślad za tym, jeśli dostrzeże ich znaczenie dla sprawy, wykorzystać je dla ograniczenia pola uznania administracyjnego. W trakcie postępowania wniesiono szereg uwag sygnowanych przez różne podmioty.

Możliwość przedstawienia opinii ma m.in. Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna (art. 7 ust. 12 pkt 1 ustawy), która na posiedzeniu w dniu [...] r. negatywnie odniosła się do wniosku, wskazując na jego sprzeczność ze studium, w którym zapewniono wystarczające tereny na realizację budownictwa mieszkaniowego i brak konieczności stosowania rozwiązań wynikających z ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Po zmodyfikowaniu wniosku inwestora, na posiedzeniu w dniu [...] r. Miejska Komisja Urbanistyczna zaopiniowała wniosek pozytywnie. Z. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, uprawniony do przedstawienia opinii na podstawie art. 7 ust. 12 pkt 14 ustawy, zajął stanowisko negatywne szczegółowo go uzasadniając. Wyjaśnił, że dla planowanego budynku nie zapewniono drogi przeciwpożarowej spełniającej wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 poz. 1030). ).

Rada Osiedla T. w K. w złożonej opinii zwróciła uwagę na brak w złożonej koncepcji urbanistyczno-architektonicznej parkingu zewnętrznego dla wnioskowanej inwestycji, co stanowić będzie uciążliwość dla mieszkańców osiedla, jak również dla pacjentów przychodni. Rada Osiedla wskazała na brak rozwiązania dojazdu komunikacyjnego do planowanego budynku, zwróciła uwagę, że dojazd planowany jest przez Osiedle wąskimi drogami co jest niezgodne z oczekiwaniami mieszkańców osiedla, ponieważ zwiększy ruch i spowoduje wykorzystanie pobocza dróg do parkowania. Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w K. opiniując wniosek inwestora zwrócił uwagę na brak miejsc postojowych naziemnych, co spotęguje występujący już brak miejsc parkingowych w tym obszarze, a także na nie spełnienie wymogu odległości planowanego budynku od krawędzi drogi krajowej – Al. [...] w K. , która powinna wynosić co najmniej 10 m. Trzeba bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 7 ust. 14 pkt 3 ustawy, prezydent miasta nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, występuje o uzgodnienie wniosku z właściwym zarządcą drogi w zakresie, w jakim projektowana inwestycja przebiega przez nieruchomości wchodzące w skład pasa drogowego, przylega do nieruchomości wchodzących w skład pasa drogowego lub powoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania pasa drogowego. Organ ten, dokonuje uzgodnienia w terminie 21 dni od dnia otrzymania wystąpienia, o którym mowa w ust. 14. Nieprzedstawienie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie wniosku, o którym mowa w ust. 1. (art. 15). Do czasu podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 4, inwestor może modyfikować wniosek, o którym mowa w ust. 1. Modyfikacja wniosku może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień.

Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż konstrukcja uzgodnienia przyjęta w ustawie jest typowa dla prawa administracyjnego. Uzgodnienie stanowi warunek wydania pozytywnego aktu, a jego brak przesądza o tym, że akt musi mieć charakter negatywny. Oceniając to rozwiązanie w kontekście uznaniowości uchwały o ustaleniu lokalizacji przyjąć trzeba, że samo uznanie otwiera się dopiero po spełnieniu tego warunku wstępnego, jakim jest pozytywne uzgodnienie.

6. Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących niedopuszczalności sporządzenia przez Prezydenta Miasta K. projektów dwóch uchwał wzajemnie się wykluczających. Z ustawy wynika, że rada gminy jest zobowiązana do podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji. Podjęcie uchwały poprzedza szereg czynności, w tym wystąpienie o opinie i uzgodnienia do wymienionych w ustawie organów. W dalszej kolejności wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada radzie gminy projekt uchwały wraz z uwagami i opiniami i wynikami dokonanych uzgodnień. Jednak to czy zostanie podjęta uchwała o ustaleniu lokalizacji czy odmawiająca ustalenia lokalizacji należy od wyniku głosowania organu stanowiącego gminy, a nie od stanowiska zajętego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W tej sytuacji przedłożenie radzie gminy projektu uchwały aprobującej wniosek inwestora, a w razie nie podjęcia takiej uchwały, projektu uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, nie jest błędem. W przeciwnym razie wójt narażałby się naruszenie terminu określonego w art. 7 ust. 4 ustawy.

7. W kontekście wyżej poczynionych ustaleń Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wraz z inwestycjami towarzyszącymi na terenie działek nr [...], [...] i [...] przy Al. [...] w K. nie narusza prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, stąd skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.