Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1124/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1441
law: Ustawa z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Protokolant Specjalista Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2024 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w V. na decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. z dnia 19 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązków przez przewoźnika lotniczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi F. w V. w F. (dalej "Skarżąca" lub "Przewoźnik Lotniczy") jest decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. (dalej "Komendant" lub "organ") wydana w przedmiocie kary pieniężnej.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Komendant w dniu 21 marca 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w związku z niedopełnieniem przez Przewoźnika Lotniczego obowiązków określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera (Dz. U. z 2022 r. poz. 1441, dalej "ustawa PNR").

Podstawą wszczęcia postępowania były naruszenia przepisów ustawy PNR, które wynikły z wykonania przez Przewoźnika Lotniczego lotu nr [...] z portu lotniczego S. ([...]) do portu lotniczego L. ([...]) w dniu [...] czerwca 2022 r., z planowaną godziną odlotu [...]:[...] czasu polskiego.

Decyzją z dnia 13 lipca 2023 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej "k.p.a.") w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 65 ust. 1 i 4 oraz art. 67 ustawy PNR, Komendant nałożył na Przewoźnika Lotniczego administracyjną karę pieniężną w kwocie 40.000,00 zł (słownie: czterdzieści tysięcy złotych) za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR.

2. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik Przewoźnika Lotniczego zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj.:

1) naruszenie art. 2 pkt 6 ustawy PNR poprzez przyjęcie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż lot wykonany samolotem [...] typ nr rejestracyjny [...] należącym do F1. w wykonaniu umowy, jaką łączyła Przewoźnika Lotniczego i F1. jako lot biznesowy niekomercyjny - tzw. właścicielski - w ramach usług zarządzania statkiem powietrznym świadczonych przez Przewoźnika Lotniczego i nie mieści się w definicji lotu PNR wynikającej z art. 2 pkt 6 ustawy PNR. Lot odbywał się w ramach segmentu General Aviation i w związku z tym nie zbierano na niego rezerwacji i nie wystawiano biletów - pasażerowie nie uiszczali opłaty za lot,

2) naruszenie art. 64 ust. 1 ustawy PNR poprzez jego zastosowanie, podczas gdy każdy lot wewnątrzunijny uznać należy za niezgodny z Dyrektywą PNR - Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt C-8I7/19,

3) naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmiennej od decyzji z dnia 26 maja 2023 r. wydanej w sprawie o sygn. akt [...] przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, uchylającej decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wobec strony oraz umarzającej postępowanie,

4) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez odniesienie się do art. 105 § 2 k.p.a. jako ewentualnej podstawy umorzenia, pomimo iż pełnomocnik strony nie złożył wniosku o tzw. umorzenie fakultatywne, a zwrócił uwagę organu na zaistnienie w sprawie przesłanek do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania na tej podstawie.

3. Komendant decyzją z dnia 19 października 2023 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał decyzję dnia 13 lipca 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Lot PNR jest to lot statku powietrznego wykonującego przewóz lotniczy pasażerów, podczas którego następuje przekroczenie granicy państwowej, a start albo lądowanie statku powietrznego następuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (nie dotyczy lotów krajowych, tj. tych, których start i lądowanie ma miejsce na terytorium RP). Dane PNR to dane dotyczące przelotu pasażera, w tym dane osobowe, które są przetwarzane w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej przez przewoźników lotniczych w celu dokonania rezerwacji lub realizacji lotu w ramach przewozu lotniczego pasażerów, podlegające przekazaniu przez przewoźnika lotniczego do Krajowej Jednostki do Spraw Informacji o Pasażerach (JIP).

Zdaniem organu sporny lot, wykonany przez Przewoźnika Lotniczego z portu lotniczego S. ([...]) do portu lotniczego L. ([...]) z planowaną datą i godziną odlotu: [...] czerwca 2022 roku, [...]:[...] czasu polskiego, był lotem PNR zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 6 ustawy PNR; lot został zakwalifikowany jako lot General Aviation, a na pokładzie statku powietrznego było 3 pasażerów.

Zgodnie z informacją z 27 lutego 2022 r. (notatka urzędowa nr [...]) przekazaną przez JIP, przewoźnik nie zastosował się do przepisów art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR i nie przekazał w wymaganym terminie niezbędnych danych PNR, tj. od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą go już opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład. Przy czym nie ma znaczenia, że był to lot prywatny czarterowy, biznesowy etc., organizowany ad hoc dla firmy, a na pokładzie znajdowało się kilka osób. Nadal bowiem wypełnia on definicję lotu PNR określoną w art. 2 pkt 6 ustawy PNR.

W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż Przewoźnik Lotniczy dysponował danymi określonymi w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR, tj. od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem spornego lotu PNR i nie przekazał tych danych do JIP. Jednocześnie w toku prowadzonych czynności ustalono, że Przewoźnik Lotniczy był również w posiadaniu danych PNR przedmiotowego lotu niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład.

Do akt postępowania dołączono również umowę o zarządzanie i czarter samolotami z dnia 26 listopada 2020 r., w którym Załącznik Warunków Szczegółowych potwierdza, iż kryterium odpłatności za lot zostało spełnione.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Komendant argumentował m.in., że celem przetwarzania danych PNR jest ochrona bezpieczeństwa publicznego przez zapobieganie, wykrywanie i ściganie określonej przestępczości, przy czym nieuzyskanie danych PNR w wymaganym terminie bezpośrednio wpływa na możliwość identyfikacji zagrożeń związanych z przestępczością. Ustawa PNR przewiduje nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za każdy lot PNR w przypadku którego nie nastąpiło przekazanie danych PNR do JIP, w określonym w ustawie PNR terminie. JIP, przekazując informację z dnia 27 lutego 2023 r. (notatka urzędowa nr [...]), będącą podstawą wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego, a sporządzoną w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 18 ust. 4 ustawy PNR, dokonał stosownej analizy ryzyka, również wynikającej z kierunku lotu. Natomiast w kontekście trwającej od ponad roku sytuacji geopolitycznej, zdaniem Komendanta, takie działanie jest zasadnym i usprawiedliwionym, w świetle realizacji dyrektywy PNR, która dała możliwość rozszerzenia obowiązku przekazywania danych PNR również do lotów wewnątrzunijnych.

Organ argumentował, że celem Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/681 w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera jest między innymi zapewnienie bezpieczeństwa ogólnego, ochrony życia i bezpieczeństwa osób poprzez zapobieganie przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania. Zgodnie z art. 2 niniejszej Dyrektywy - jeżeli państwo członkowskie podejmie decyzję o stosowaniu dyrektywy do lotów wewnątrzunijnych, powiadamia o tym Komisję na piśmie. L. znajduje się na liście państw, które powiadomiły Komisję o stosowaniu dyrektywy ws. wykorzystywania danych PNR do lotów wewnątrzunijnych (Dz.U.UE.C 2018.196.29 z dnia 2018.06.08).

4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocników, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Komendanta z dnia 13 lipca 2023 r., ewentualnie uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Komendanta z dnia 13 lipca 2023 r. i umorzenie w tym zakresie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Komendanta z dnia 13 lipca 2023 r. i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Ponadto, na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (dalej jako; “TFUE")' w zw. z art. 19 ust. 3 lit. b) Traktatu o Unii Europejskiej Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: "TUE"), Skarżąca wniosła o wydanie przez Sąd postanowienia w przedmiocie skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako; "TSUE") dotyczącego stwierdzenia: "Czy obowiązki określone w przepisach ustawy z dnia 9 maja 2018 roku o przetwarzaniu danych dotyczących przelotu pasażera wskazujące, że obowiązek przekazywania danych PNR obejmuje wszystkie loty wewnątrzunijne jest zgodny z postanowieniami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania, art. 9 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej?".

Jednocześnie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, argumentując, że jej wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej i nieodwracalnej szkody po stronie Skarżącej, w tym utratę płynności finansowej i zaprzestanie działalności.

Zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej przejawiający się w wydaniu odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, tj. poprzez uznanie, że Skarżąca podlega obowiązkowi przekazywania danych pasażerów zgodnie z ustawą PNR podczas świadczenia usług managerskich dla prywatnych właścicieli statków powietrznych, mimo iż przy realizacji takich samych usług przez Skarżącą dla tego samego podmiotu Komendant decyzją z dnia 26 maja 2023 r. wydaną w sprawie o sygn. akt [...] ustalił, że w zakresie tej działalności Skarżąca nie podlega obowiązkom wynikającym z ustawy PNR, czego skutkiem było niezasadne nałożenie na Skarżącą kary za nieprzekazanie danych PNR w terminie,

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 § 1 i 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych i zdawkowych sformułowań, zaniechania wypowiedzenia się co do mocy dowodowej i znaczenia zaoferowanych przez Skarżącą dowodów i niewystarczającego umotywowania odejścia przez organ od dotychczasowej praktyki w zakresie wyłączenia czynności managerskich dla prywatnych właścicieli statków powietrznych z podlegania obowiązkom wynikającym z ustawy PNR, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwowych i uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli merytorycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym zrozumienie, jakie według organu okoliczności uzasadniały wydanie odmiennej decyzji w analogicznej sytuacji,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i na jego dowolnej ocenie, a także niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przejawiające się w braku nadania należnej mocy dowodowej dokumentów przedłożonych przez  Skarżącą do sprawy, w tym umowy zawartej z właścicielem statku powietrznego oraz listy pasażerów lotu, w skutek czego organ błędnie uznał, że lot stanowił lot komercyjny organizowany przez Skarżącą w rozumieniu ustawy PNR, gdy w rzeczywistości Skarżąca nie prowadziła sprzedaży biletów za lot i jedynie zapewniała właścicielowi statku powietrznego jego obsługę, a związku z tym lot nie mieścił się w definicji lotu PNR wynikającej z art. 2 pkt 6 ustawy PNR,

4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu Skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia Skarżącej o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz brak umożliwienia Skarżącej wypowiedzenia się w kwestii materiału dowodowego przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, czym naruszono prawo Skarżącej do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego,

5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 6 w zw. z art. 5 ust. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR poprzez jego błędną wykładnię wobec uznania, że lot zrealizowany w wykonaniu umowy pomiędzy Skarżącą, a właścicielem statku powietrznego, tj. F1. tzn. lot właścicielski (w ramach usług zarządzania statkiem powietrznym) mieści się w definicji lotu PNR z art. 2 pkt 6 ustawy PNR, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR, przejawiające się w uznaniu, że Skarżąca przy realizacji lotu miała przymiot "przewoźnika lotniczego, który organizuje lot PNR" i obowiązana była do przekazania danych PNR w terminach wynikających z ustawy PNR,

6) wydanie decyzji w oparciu o nieważną podstawę prawną, z uwagi na niezgodność postanowień ustawy PNR (w tym art. 2 ust. 6, art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1) z postanowieniami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)2016/681 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie wykorzystywania danych dotyczących przelotu pasażera (danych PNR) w celu zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania (dalej: "dyrektywa PNR"), art. 9 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: "TUE") i art. 56 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: "TFUE").

Uzasadniając zarzuty, Skarżąca wyjaśniła, że w dniu 26 listopada 2020 r. Skarżąca (wtedy pod nazwą H.) zawarła z właścicielem samolotu, którym wykonany został lot, tj. F1. z siedzibą w L. oraz F2. S.A. umowę dotyczącą zarządzania i czarteru samolotu należącego do F1.. Na podstawie tej umowy Skarżąca miał świadczyć usługi managerskie i czarterowe na rzecz właściciela statku powietrznego. Lot będący przedmiotem niniejszego postępowania był zrealizowany dla właściciela statku powietrznego i jego rodziny, w związku z tym nie stanowił komercyjnej usługi czarteru, a jedynie realizację usług managerskich na rzecz F1.. Skarżąca w związku z lotem nie miała obowiązku zgłoszenia danych PNR w terminach wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy PNR. Powyższe stanowisko potwierdził Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia 26 maja 2023 r. wydaną w sprawie o sygn. akt [...]. Mianowicie Komendant Główny Straży Granicznej uchylił decyzję wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oraz umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Przedmiotem decyzji był - tak jak w niniejszej sprawie - lot wykonany na rzecz F1. w ramach lotu właściciela i jego rodziny na podstawie ww. umowy zawartej przez strony.

W związku z tym uznać należy, że wydanie w przedmiotowej sprawie odmiennego rozstrzygnięcia, mimo zaistnienia takiego samego stanu faktycznego i prawnego, jak w prawomocnie zakończonej sprawie o sygnaturze [...] stanowi naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a.

Lot został zrealizowany przez Skarżącą samolotem [...] typ [...] nr rejestracyjny [...] należącym do F1. w wykonaniu powyżej wskazanej umowy, jaka łączyła Skarżącą i F1. jako lot biznesowy niekomercyjny - tzw. właścicielski. Ze względu na fakt, iż lot był lotem prywatnym ad hoc wykonywanym na rzecz właściciela statku powietrznego, obsługiwanym w ramach usług zarządzania statkiem powietrznym (business aviation management), nie miał on charakteru lotu komercyjnego, został zgłoszony w planie lotu jako lot lotnictwa ogólnego (General Aviation) i nie stanowił w związku z tym lotu PNR w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy PNR. Zgodnie z deklaracjami ogólnymi do lotu, na pokładzie samolotu znajdowało się 6 pasażerów, w tym 2 właścicieli statku powietrznego (A. i M. F.) - co potwierdzają listy pasażerów zawarte w Deklaracjach Ogólnych Lotów (General Declaration). Lot odbywał się w ramach segmentu General Aviation i związku z tym nie zbierano na niego rezerwacji i nie wystawiano biletów - pasażerowie nie uiszczali opłaty za lot.

Skarżąca nie została zawiadomiona o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie co uniemożliwiło je zapoznanie się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przed podjęciem rozstrzygnięcia oraz uniemożliwiło jej wypowiedzenie się w kwestii zgromadzonych dowodów.

Odebranie Skarżącej możliwości ustosunkowania się do danej okoliczności faktycznej w sytuacji, gdy nie zachodzi wyjątek wskazany w art. 10 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do uchylenia przez organ drugiej instancji decyzji wydanej w postępowaniu, w którym do takiego uchybienia doszło.

W sprawie Skarżąca otrzymała jedynie informację o wszczęciu postępowania (pismo z dnia 30 sierpnia 2023 r., doręczone w dniu 4 września 2023 r.), a następnie decyzję administracyjną będącą przedmiotem niniejszej skargi. W rezultacie Skarżąca została zaskoczona rozstrzygnięciem organu prowadzącego postępowanie i została pozbawiona możliwości czynnego udziału w sprawie, w tym składania dalszych wniosków dowodowych oraz oceny dowodów zgromadzonych przez organ, również w zakresie podstaw wskazanej w Decyzji weryfikacji poziomu zagrożenia terrorystycznego podczas lotu, na które powołuje się organ, co w jej ocenie skutkuje uznaniem lotu za lot PNR w rozumieniu ustawy PNR. Sytuacja, w której w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ nie podejmuje żadnej inicjatywy dowodowej oraz całkowicie wyklucza Skarżącą w udziału w postępowaniu, czyni ten etap postępowania iluzorycznym.

Zdaniem Skarżącej sporny lot z uwagi na swój wewnątrzunijny charakter powinien być rozpatrywany w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (Ligue des droits humains v. Conseil des ministres, sygn. akt C-817/19) z dnia 21 czerwca 2022 r., zgodnie z którym stosowanie Dyrektywy PNR nie może obejmować wszystkich lotów wewnątrzunijnych, lecz powinno być ograniczone tylko do określonych tras lotniczych lub schematów podróży albo określonych portów lotniczych, w odniesieniu do których istnieją przesłanki uzasadniające obowiązek przekazywania danych PNR. W związku z powyższym, art. 6 ust. 1 ustawy PNR jest niezgodny z Dyrektywą PNR w zakresie jakim rozciąga obowiązek przekazania danych PNR na każdy lot wewnątrzunijny (w tym kraje Europy, na której rozciąga się jednolity rynek), a jego naruszenie nie powinno stanowić podstawy do wymierzenia wobec kary administracyjnej na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy PNR.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W sprawie należy na wstępie podnieść, że WSA w Gliwicach rozpatrywał już skargi Skarżącej w analogicznych sprawach, oddalając je (zob. wyroki WSA w Gliwicach z dnia: z 15 kwietnia, sygn. akt III SA/Gl 1126/23; 22 kwietnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 1121/23; 16 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 1123/23; 11 czerwca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 1125/23).

Sąd, rozstrzygając niniejszą sprawę, podziela oceną prawną przedstawioną w tych orzeczeniach i uznaje je za własną. W związku z tym w dalszej części uzasadnienia posłuży się argumentacją zawartą w ww. orzeczeniach.

W sprawie bezsporne jest, że Skarżąca w dniu [...] czerwca 2022 r. wykonała lot nr [...] z portu lotniczego S. ([...]) do portu lotniczego L. ([...]) z planowaną godziną odlotu [...]:[...] czasu polskiego.

Spór sprowadza się do kwestii, czy lot ten był lotem PNR zdefiniowanym w art. w art. 2 pkt 6 ustawy PNR.

W ocenie organu przedmiotowy lot był lotem PNR, z czym nie zgadza się Skarżąca.

Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Sąd przyznał rację organowi.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd stwierdza, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z poszanowaniem obowiązujących norm i pozwalało na poczynienie ustaleń, które determinowały konieczność nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej w wysokości 40.000,00 zł.

Organ działał w sprawie zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.), podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a nadto zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonał swobodnej jego oceny (art. 80 k.p.a.), co zresztą znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) - organ szczegółowo wskazał dowody, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Komendant rozpatrzył sprawę ponownie i odniósł się do zarzutów odwołania, uznając je za bezzasadne.

Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, wymaga aby organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ramy działania tej zasady wyznacza norma prawa materialnego, która ma być zastosowana w indywidualnej sprawie. Zdaniem Sądu Komendant w rozpoznawanej sprawie ustalił wszystkie jej istotne okoliczności faktyczne.

Zatem niezasadne okazały zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Podobnie niezasadny jest zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia jej o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie, który mógłby być uwzględniony gdyby Skarżąca wykazała, że brak takiego zawiadomienia miał wpływ na wynik sprawy. Takiego zaś wpływu Sąd się nie dopatrzył. Stosownie zawiadomienie zostało skierowane do Skarżącej przed wydaniem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (pismo z dnia 1 czerwca 2023 r. doręczone 9 czerwca 2023 r., karta 58 i 60 akt administracyjnych), a Skarżąca przedstawiła organowi własne stanowisko w sprawie pismem z 23 czerwca 2023 r. (karta 61 akt administracyjnych). Natomiast na etapie ponownego rozpoznania sprawy żadne dowody nie zostały już przeprowadzone. Nie jest zatem tak, że Skarżąca została pozbawiona prawa do odniesienia się do nich lub przedstawienia własnych wniosków dowodowych na okoliczności przeciwne.

Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 8 § 2 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej wskutek wydania odmiennych decyzji przy tożsamym stanie faktycznym i prawnym, Sąd zauważa, że stanowi on, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Dla jego zastosowania wymagane jest zatem stwierdzenie utrwalonej praktyki w rozstrzyganiu spraw. Utrwalona praktyka, to coś więcej niż jedna decyzja wydana w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Brak w tej sprawie podstaw do przyjęcia, że istnieje utrwalona praktyka, na którą strona Skarżąca mogłaby się powołać.

Podstawą materialnoprawną wydania decyzji były przepisy ustawy o PNR.

Na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy PNR, przewoźnik lotniczy, realizujący lot, zobowiązany jest do przekazywania danych dotyczących przelotu pasażera do Krajowej Jednostki do Spraw Informacji o Pasażerach (JIP) w dwóch terminach, tj. od 48 do 24 godzin przed planowanym rozpoczęciem lotu PNR oraz niezwłocznie po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej i wejściu pasażerów na pokład statku powietrznego, kiedy nie mogą już go opuścić przed jego startem, a inni pasażerowie nie mogą wejść na pokład.

Przekazanie danych w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR polega na przekazaniu danych (potwierdzenie) albo aktualizacji danych, które zostały przekazane w terminie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR. Bowiem dopiero uzyskanie pełnych i zupełnych danych (po zakończeniu odprawy biletowo-bagażowej oraz wejściu pasażerów na pokład samolotu, kiedy pasażer nie może już opuścić pokładu przed startem, a inni pasażerowie nie mogą już wejść na pokład), pozwala organom na podjęcie działań zmierzających do zapobiegania przestępstwom terrorystycznym i poważnej przestępczości, ich wykrywania, prowadzenia postępowań przygotowawczych w ich sprawie i ich ścigania.

W ocenie Sądu sporny lot spełniał definicję lotu PNR, gdyż podczas niego doszło do przewiezienia pasażerów i przekroczenia granicy państwowej, a start statku powietrznego nastąpił na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast żadna z okoliczności podniesionych przez Skarżącą nie jest prawnie istotna z punktu widzenia definicji lotu PNR. Ani to, że był to lot na rzecz właściciela statku powietrznego oraz jego rodziny i był obsługiwany w ramach usług zarządzania statkiem powietrznym, ani to, że na pokładzie było tylko kilku pasażerów, w tym dwóch właścicieli samolotu oraz że nie zbierano rezerwacji na lot i nie wystawiano biletów.

Do akt postępowania dołączono umowę o zarządzanie i czarter samolotami z dnia 26 listopada 2020 r., w którym Załącznik Warunków Szczegółowych potwierdza, iż kryterium odpłatności za lot zostało spełnione.

W konsekwencji Skarżąca objęta była obowiązkiem wynikającym z art. 5 ust. 1 ustawy PNR, zgodnie z którym przewoźnik lotniczy, który organizuje lot PNR, przekazuje do JIP dane PNR dotyczące pasażerów tego lotu, spośród kategorii danych PNR, które gromadzi w trakcie prowadzonej przez siebie działalności w celu dokonania rezerwacji lub realizacji przewozu lotniczego. Z powyższego wynika, że dane winny być przekazane nawet wówczas, gdy nie dokonuje się rezerwacji i są zbierane jedynie w celu realizacji przewozu, co podważa argumentację strony, że nie miała obowiązku przekazywania danych, gdyż nie prowadziła rezerwacji ani sprzedaży biletów na lot.

Z obowiązku tego Skarżąca miała się wywiązać w terminach określonych w art. 6 ust. 1 ustawy PNR, co jednak nie nastąpiło.

Z zebranego materiału dowodowego wynika zatem, że Skarżąca dopuściła się dwóch naruszeń w związku z lotem z portu lotniczego S. do portu lotniczego L. z planowaną datą [...] czerwca 2022 r. - nie dokonując przekazania danych PNR do Krajowej Jednostki do Spraw Informacji o Pasażerach nie dochowała w tym zakresie ani terminu określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1, ani w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR.

Zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR, przewoźnik lotniczy, który nie przekazuje danych PNR do JIP w terminie, o którym mowa w art. 6 ust. 1, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł, za każdy lot PNR, w którym takie naruszenie nastąpiło. Zgodnie natomiast z art. 65 ust. 1 ustawy PNR administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 64, nakłada się za niedopełnienie obowiązku przekazania danych PNR dla każdego z terminów określonych w art. 6 ust. 1. Stosownie zaś do treści art. 67 ustawy PNR: Administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 64 oraz art. 66, nakłada, w drodze decyzji, Komendant Główny Straży Granicznej (ust. 1); Administracyjne kary pieniężne, o których mowa w art. 64 oraz art. 66, nakłada, w drodze decyzji, także komendant oddziału Straży Granicznej w przypadku przekazania mu przez Komendanta Głównego Straży Granicznej zawiadomienia, o którym mowa w art. 18 ust. 4 (ust. 2); Od decyzji, o której mowa w ust. 2, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (ust. 3); W przypadku gdy przewoźnik lotniczy dopuścił się więcej niż jednego naruszenia określonego w art. 64 albo art. 66, Komendant Główny Straży Granicznej albo komendant oddziału Straży Granicznej może objąć jednym postępowaniem administracyjnym więcej niż jedno naruszenie (ust. 4); W przypadku objęcia jednym postępowaniem administracyjnym więcej niż jednego naruszenia określonego w art. 64 albo art. 66 Komendant Główny Straży Granicznej albo komendant oddziału Straży Granicznej może wydać jedną decyzję administracyjną. W decyzji tej, w przypadku nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wysokość kary pieniężnej stanowi sumę wysokości administracyjnych kar pieniężnych z tytułu wszystkich stwierdzonych naruszeń (ust. 5).

Z uwagi na to, iż Skarżąca nie przekazała wymaganych danych PNR w terminie, dało to podstawę do nałożenia przez organ administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 40.000,00 zł za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy PNR oraz za niedopełnienie obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy PNR.

Wskazuje to na niezasadność zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię.

Zdaniem Sądu brak jest uzasadnionych podstaw do wystąpienia do TSUE z pytaniem prejudycjalnym z następujących względów.

Niezasadny jest zarzut skargi dotyczący wydania decyzji w oparciu o nieważną podstawę prawną, z uwagi na niezgodność postanowień ustawy PNR z postanowieniami dyrektywy PNR, art. 9 TUE i art. 56 TFUE. Odnosząc się do powyższego, należy zauważyć, że przepisy ustawy PNR stanowią implementację postanowień dyrektywy PNR, która weszła w życie 24 maja 2016 r. Zgodnie z art. 18 ust. 1 dyrektywy PNR, państwa członkowskie wprowadzają w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy do dnia 25 maja 2018 r. Niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję. Ustawa PRN została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 14 maja 2018 r. oraz weszła w życie 29 maja 2018 r.

Akceptując pogląd, na który powołała się Skarżąca, wyprowadzony z art. 288 TFUE, w myśl którego Państwa Członkowskie mają obowiązek wdrożyć regulacje zawarte w dyrektywach przez stanowienie prawa krajowego zgodnego z dyrektywami i realizującego cele wynikające z dyrektyw oraz, że w przypadku nieprawidłowego wdrożenia dyrektywy organy krajowe (sądy, ale także organy administracji publicznej) powinny dokonać takiej wykładni przepisów prawa krajowego, aby przepisy te nie były sprzeczne z uregulowaniami dyrektywy, a jeżeli nie jest to możliwe, powinny pominąć przepisy krajowe sprzeczne z dyrektywą i zastosować przepisy dyrektywy, Sąd zauważa, że ustawa PNR w pełni je realizuje.

Wyjaśniając powyższe należy się odwołać do wyroku TSUE z 21 czerwca 2022 r. o sygn. akt C-817/19.

W omawianym wyroku TSUE stwierdził, że prawo Unii, w szczególności art. 2 dyrektywy 2016/681, w świetle art. 3 ust. 2 TUE, art. 67 ust. 2 TFUE i art. 45 KPP należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie: - ustawodawstwu krajowemu, które przewiduje, w braku rzeczywistego i aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia terrorystycznego, wobec którego stoi dane państwo członkowskie, system przekazywania, przez przewoźników lotniczych i operatorów turystycznych oraz przetwarzania - przez właściwe organy - danych PNR wszystkich lotów wewnątrzunijnych i przewozów dokonywanych innymi środkami w obrębie Unii, z lub do tego państwa członkowskiego, lub też tranzytu przez jego terytorium, do celów walki z terroryzmem i poważną przestępczością. W takiej sytuacji stosowanie systemu ustanowionego przez dyrektywę 2016/681 musi być ograniczone do przekazywania i przetwarzania danych PNR lotów lub innych operacji przewozu odnoszących się w szczególności do określonych połączeń lub planów podróży czy też określonych lotnisk, stacji kolejowych lub portów morskich, w stosunku do których istnieją wskazania mogące uzasadnić takie zastosowanie. Do zainteresowanego państwa członkowskiego należy wyselekcjonowanie lotów wewnątrzunijnych lub operacji przewozu innymi środkami wewnątrz Unii, w odniesieniu do których istnieją takie wskazania, i regularne dokonywanie przeglądu takiego stosowania w zależności od ewolucji przesłanek, które uzasadniły ich wyselekcjonowanie, tak aby zapewnić, by stosowanie tego systemu do tych lotów lub innych operacji przewozu było zawsze ograniczone do tego, co ściśle niezbędne, i - ustawodawstwu krajowemu, które przewiduje taki system przekazywania i przetwarzania wspomnianych danych do celów ulepszenia kontroli na granicach i zwalczania nielegalnej imigracji (por. pkt 7 sentencji).

Omawiany wyrok Trybunału sprzeciwia się zatem ustawodawstwu krajowemu, które przewiduje obowiązek przekazywania danych PNR w przypadku wszystkich lotów wewnątrzunijnych, z lub do tego państwa członkowskiego, lub też tranzytu przez jego terytorium, ale jedynie w braku rzeczywistego i aktualnego lub przewidywalnego zagrożenia terrorystycznego, wobec którego stoi dane państwo członkowskie. A contrario istnienie takiego zagrożenia – zdaniem TSUE - umożliwia wprowadzenie takich regulacji.

Odnośnie tego nie można zapomnieć, że w dacie wykonania lotu w Polsce obowiązywał drugi stopień alarmowy (BRAVO) i trzeci stopień alarmowy CRP (CHARLIE-CRP).

Nadto wojna w Ukrainie, tj. w państwie graniczącym z Polską, niewątpliwe uzasadnia istnienie takiego zagrożenia.

Zaskarżona decyzja zawiera rozważania w tym zakresie. Komendant wykazał w uzasadnieniu swej decyzji m.in., że [...] L. obowiązuje drugi stopień zagrożenia terrorystycznego. Skala jest czterostopniowa. Oznacza to, że istnieje prawdopodobieństwo zamachu. Alert terrorystyczny może się wiązać z zaostrzonymi środkami bezpieczeństwa. Natomiast zgodnie z wnioskiem Sekretarz Generalnej Komisji Europejskiej z dnia 14 grudnia 2022 roku (międzyinstytucjonalny numer referencyjny: 2022/0425 (COD), nr dok. Kom: COM(2022) 731 finał): "W ostatnim dziesięcioleciu w UE i innych częściach świata odnotowano wzrost poważnej i zorganizowanej przestępczości. Zgodnie z przeprowadzoną przez Europol oceną zagrożenia poważną i zorganizowaną przestępczością w UE, większość przestępczości zorganizowanej wiąże się z podróżami międzynarodowymi, które zazwyczaj mają na celu przemyt ludzi, narkotyków lub innych nielegalnych towarów do UE. W szczególności przestępcy często korzystają z głównych portów lotniczych w UE oraz z mniejszych regionalnych portów lotniczych obsługujących tanie linie lotnicze. Również w sprawozdaniu Europolu dotyczącym sytuacji i tendencji w dziedzinie terroryzmu, stwierdzono, że zagrożenie terrorystyczne w UE jest nadal poważne i realne. Wskazano, że większość operacji terrorystycznych ma charakter międzynarodowy i obejmuje kontakty transgraniczne lub podróże poza UE. W tym kontekście informacje o osobach podróżujących drogą lotniczą są dla organów ścigania ważnym narzędziem zwalczania poważnej przestępczości i terroryzmu w UE. Organy ścigania muszą dysponować skutecznymi narzędziami do walki z poważną przestępczością. Ponieważ najpoważniejsze przestępstwa i akty terroryzmu wiążą się z podróżami międzynarodowymi, często drogą lotniczą, dane PNR okazały się bardzo skuteczne pod względem ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego UE.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że skoro przepisy ustawy PNR nie stoją w sprzeczności z przepisami dyrektywy PNR, art. 9 TUE oraz art. 56 TFUE, to oznacza to również brak uzasadnionych podstaw do wystąpienia do TSUE z pytaniem prejudycjalnym w tej kwestii.

W świetle powyższych uwag uznać należało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty skargi są bezzasadne. To z kolei determinowało konieczność oddalenia wniesionej na nią skargi, co też uczyniono, działając stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. - Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.).

Z tych względów orzeczono jak w sentencji.