Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 508/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1, art. 64 § 2, art. 63 § 2, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 107 § 3, art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 133 § 1, art. 54 § 2, art. 153, art. 135, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: § 4 pkt 4, § 7 ust. 1, § 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1246
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
article: art. 20, art. 23 ust. 1, art. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1356
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j)

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, , Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi A. W. i W. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 24 maja 2024 roku nr GiK-II.7221.12.2024.ML w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z dnia 28 marca 2024 r., nr GiK.6620.36.2024; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi na rzecz skarżących A. W. i W. W. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 24 maja 2024 r., nr GiK-II.7221.12.2024.ML, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.), Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania A.W. i W.W. utrzymał w mocy decyzję Starosty Łódzkiego Wschodniego z 28 marca 2024 r., nr GiK.6620.36.2024 o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia użytku gruntowego na działce ewidencyjnej nr 16/34, położonej w Powiecie Łódzkim Wschodnim, Gminie [...], obrębie ewidencyjnym [...], poprzez wykreślenie dotychczasowego oznaczenia "Ls" i wpisanie w to miejsce "Ps".

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że 1 stycznia 2024 r. do Starosty Łódzkiego Wschodniego wpłynął wniosek A.W. i W.W. dotyczący aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych dla działki ewidencyjnej nr 16/34 w obrębie ewidencyjnym [...] w Gminie [...]. Jako podstawę dokonania aktualizacji wnioskodawcy wskazali operat przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Z treści wniosku oraz wykazu zmian gruntowych załączonego do wyżej wymienionego operatu geodezyjnego wynika, że postępowanie miało obejmować zmianę dotychczasowego oznaczenia użytków i klas gruntów części działki 16/34 z LsV na Lzr-PsV.

Rozpatrując wniosek Starosta Łódzki Wschodni stwierdził, że obejmuje on faktycznie dwa różne zagadnienia, które winny zostać rozstrzygnięte w dwóch różnych postępowaniach. Wobec powyższego 22 stycznia 2024 r. Starosta Łódzki Wschodni wydał postanowienie nr GiK.6620.36.2024 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych na działce skarżących.

W zażaleniu na to postanowienie skarżący podnieśli, że wystąpili do organu pierwszej instancji z wnioskiem o aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych, czyli wystąpili zarówno o aktualizację użytków gruntowych, jak i aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznając, że brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowań w tych sprawach, postanowieniem z 27 lutego 2024 r., nr GiK-II.7221.12.2024.ML uchylił w całości postanowienie Starosty Łódzkiego Wschodniego z 22 stycznia 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji ponownie rozpatrzył wniosek skarżących dotyczący aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych dla działki ewidencyjnej nr 16/34, dokonał oceny wniosku, jedynie w części obejmującej żądania zmiany oznaczenia użytku gruntowego w ewidencji z "LsV" na "Lzr-PsV", na podstawie wskazanej we wniosku dokumentacji geodezyjnej – operatu [...].

Organ pierwszej instancji ustalił, że aktualny kontur użytku "Ls" na działce nr 16/34 w ewidencji gruntów i budynków jest zgodny z konturem określonym w 1966 r. w ramach założenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Jest także zgodny z konturem określonym w poprzednio obowiązującym uproszczonym planie urządzenia lasu (plan obowiązywał do 31 grudnia 2023 r.) oraz jest zgodny z opracowanym projektem uproszczonego planu urządzenia lasu, który nie wszedł do tej pory w życie ze względu na złożone do niego uwagi.

Następnie organ drugiej instancji podniósł, że decyzją z 5 sierpnia 2022 r., nr GiK.II.7221.20.2022 stwierdził nieważność decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z 12 stycznia 2022 r., nr GiK.6620.130.2021 o aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów dotyczącej działki ewidencyjnej nr 16/34, na podstawie operatu technicznego [...] z uwagi na błędnie sporządzony operat klasyfikacyjny dotyczący projektu ustalenia klasyfikacji gruntów, sporządzony przez klasyfikatora Z.M., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 2 grudnia 2021 r. Wprowadzenie obecnie zmian na podstawie tego operatu stanowiłoby rażące naruszenie przepisów prawa w zakresie aktualizacji danych ewidencyjnych. Decyzja z 5 sierpnia 2022 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Geodety Kraju z 21 października 2022 r., znak: NG-O.025.99.2022.JW. Skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2666/22.

W ocenie organu drugiej instancji biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że organy administracji nie posiadają dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na dokonanie wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Skarżący we wniosku o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków wskazali operat znajdujący się państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym [...], ale Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził nieważność decyzji Starosty ze względu na błędnie wykonany operat techniczny, będący podstawą wydania decyzji Starosty, której nieważność stwierdzono. Z tego względu operat ten nie może być podstawą obecnie wnioskowanej zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Nie ma podstaw do aktualizacji zapisów w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie błędnie wykonanego operatu technicznego i to bez względu czy aktualizacja miałaby być dokonana z urzędu, czy na wniosek. Podstawą wydania decyzji o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków był fakt, że żądanie strony opierało się o błędny operat techniczny. W związku z tym, że operat techniczny wykonany w trybie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r. (Dz. U. poz. 1246) nie został zatwierdzony decyzją właściwego organu na podstawie § 5 tego rozporządzenia, to nie może być także obecnie podstawą do aktualizacji ewidencji gruntów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję A.W. i W.W. wnieśli o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1. przepisu prawa materialnego, tj.:

- art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niezaktualizowanie informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;

- art. 107 § 1 pkt 6) oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że powołana podstawa prawna decyzji stanowi jej uzasadnienie prawne;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi możliwość zastosowania instytucji przewidzianej w art. 24 ust 2c;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która jest obarczona poważną wadą procesową polegającą na braku odpowiedniego uzasadnienia przez organ pierwszej instancji wydanej decyzji, co powinno skutkować co najmniej uchyleniem tej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, a w konsekwencji w sprawie występuje również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 80 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej z przekroczeniem granic swobodnego uznania administracyjnego, a to przez powoływanie się na okoliczności niestanowiące materiału dowodowego;

- art. 107 § 3 k.p.a. przez brak sporządzenia odpowiedniego uzasadnienia decyzji przez organ odwoławczy;

- art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że jako właściciele działki o nr ewidencyjnym 16/34 wystąpili 1 stycznia 2024 r. z wnioskiem o aktualizację gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych na powyższej działce. Jako podstawę wniosku wskazali dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 2 grudnia 2021 r. pod nr [...]. Dokumentacja ta zawiera m.in.: wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki 16/34 podpisany przez geodetę uprawnionego Z.M. Tym samym dokumentacja ta stanowi podstawę zarówno do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów w drodze czynności materialno-technicznej, stosownie do art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i wydania decyzji o ustaleniu klasyfikacji stosownie do § 5 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko organu drugiej instancji przedstawione w zaskarżonej decyzji, bowiem to dokumentacja geodezyjna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest podstawą aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialnotechnicznej, a nie klasyfikacja rozumiana jako całość działań przedstawionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Błędnie wskazał organ drugiej instancji, że podstawą decyzji z 5 sierpnia 2022 r. był błędnie wykonany operat techniczny. Jak wskazał bowiem Główny Geodeta Kraju w decyzji z 21 października 2022 r. rażące naruszenie prawa nastąpiło poprzez nieuwzględnienie zapisów uproszczonego planu urządzenia lasu przy wydawaniu decyzji z 12 stycznia 2022 r. przez Starostę Łódzkiego Wschodniego, zatem rażące naruszenie dotyczyło art. 20 ust. 2 ustawy o lasach. Decyzje te zostały zaskarżone do sądu administracyjnego i toczy się postępowanie sądowoadministracyjne, dotyczące tych decyzji. Istotnym dla sprawy jest fakt, że od 1 stycznia 2024 r., tj.: dnia złożenia wniosku, nie ma uproszczonego planu urządzenia lasu, który obejmowałby działkę skarżących, jako działkę leśną. Nie było takiego planu również w momencie wydawania decyzji pierwszej instancji (28 marca 2024 r.), jak i drugiej instancji (24 maja 2024 r.). Nie ma takiego planu w dniu składania niniejszej skargi. Projekt klasyfikacji gruntów, został wykonany zgodnie z rozporządzeniem w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Nie zgłoszono zastrzeżeń do projektu i projekt ten został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 2 grudnia 2021 r. pod nr [...]. Błędnie wskazał organ drugiej instancji, że podstawa prawna decyzji Starosty Łódzkiego Wschodniego z 28 marca 2024 r. tj.: art. 24 ust 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi jej uzasadnienie prawne.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie wniesionym 18 listopada 2024 r. podnieśli, że organ administracji posiada odpowiednią dokumentację geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 2 grudnia 2021 r. pod nr [...]. Załączona do akt sprawy opinia Nadleśnictwa B. w K. z 11 lipca 2022 r. nie stanowi dowodu w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów, lecz w sprawie aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu. Jednocześnie dane w niej zawarte są niezgodne ze stanem faktycznym, co wykazano w lustracji terenowej działki nr 16/34 z 29 sierpnia 2022 r., wykonanej przez uprawnionego geodetę.

Na rozprawie 6 grudnia 2024 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentów przesłanych wraz z pismem z 18 listopada 2024 r. oraz o uwzględnienie skargi.

Postanowieniem, wydanym na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd uwzględnił wniosek skarżących o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów przesłanych wraz z pismem z 18 listopada 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu w całości albo w części.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne.

Przeprowadzona przez sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wykazała, że skarga jest uzasadniona. Decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący wnieśli wnioskiem z 1 stycznia 2024 r. o aktualizację klasyfikacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów i użytków gruntowych dotyczących działki ewidencyjnej nr 16/34 poprzez zmianę użytku LsV na Lzr-PSV powołując się na projekt ustalenia klasyfikacji dla ewidencji gruntów przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 2 grudnia 2021 r. za nr [...]. Skarżący wskazali, że użytki występujące na działce nie są zgodne ze stanem faktycznym i wymagają aktualizacji, co, ich zdaniem, zostało wykazane w wyżej wymienionym projekcie. Teren działki był objęty uproszczonym planem urządzenia lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, który wygasł z dniem 31 grudnia 2023 r. Na dzień złożenia wniosku teren nie jest objęty uproszczonym planem urządzenia lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa.

Wobec tego należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Podkreślić przy tym trzeba, że wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Organ administracji jest związany żądaniem strony, które wyznacza rodzaj i granice postępowania administracyjnego. Nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. Treść żądania wyznacza bowiem stosowną normę prawa materialnego oraz prawa procesowego, które mają znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania, a zatem istnienie jakiejkolwiek wątpliwości co do treści żądania nakłada na organ obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie (por. wyroki NSA z 10 listopada 2015 r., II OSK 578/14 i z 16 maja 2008 r., II OSK 510/07). W razie wątpliwości co do rzeczywistej woli wnoszącego podanie organ jest zobligowany wezwać go do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji także udzielanie stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek umożliwiających ukierunkowanie sprawy zgodny z jej wolą. Należy podkreślić, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Jak stanowi art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ administracji, do którego wpłynęło podanie powinien zatem we współdziałaniu z wnoszącym podanie zrekonstruować treść żądania zawartego w podaniu.

W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji w decyzji z 28 marca 2024 r., utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją, nie w pełni rozstrzygnął o żądaniu skarżących zawartym we wniosku, a w zasadzie je w sposób nieuprawniony zmodyfikował. Decyzją z 28 marca 2024 r. odmówił bowiem aktualizacji ewidencji gruntów i budynków na działce ewidencyjnej nr 16/34 w zakresie oznaczenia użytku gruntowego na poprzez wykreślenie dotychczasowego użytku Ls (las) i wpisanie w to miejsce Ps (pastwiska trwałe), podczas gdy we wniosku skarżący wyraźnie wnosili o zmianę użytku na Lzr (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych) – PsV(pastwiska trwałe). Wadliwości tej nie dostrzegł organ drugiej instancji. Nie odniósł się do niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że z przekazanych sądowi akt sprawy nie wynika, aby organy administracji zwracały się do skarżących w celu wyjaśnienia treści ich żądania. Nie wynika także, aby skarżący zmienili swoje żądanie. Należy przy tym zaznaczyć, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przepis art. 54 § 2 p.p.s.a. nakłada z kolei na organ administracji obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W rozpatrywanej sprawie sąd dwukrotnie zarządzeniami z 14 sierpnia 2024 r. i z 12 września 2024 r. zwracał się do organ administracji o uzupełnienie przekazanych akt administracyjnych, w tym tej części akt sprawy, która była prowadzona w formie papierowej, w takiej formie w jakiej została pierwotnie sporządzona. Wezwania doręczono organowi drugiej instancji odpowiednio – 14 sierpnia 2024 r. i 16 września 2024 r. (k. 21, 24, 26 i 29). Organy administracji obu instancji prowadziły zatem postępowanie w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków poprzez wykreślenie dotychczasowego użytku Ls (las) i wpisanie w to miejsce Ps (pastwiska trwałe), podczas gdy we wniosku skarżący wnosili o zmianę użytku na Lzr (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych) – PsV(pastwiska trwałe).

Należy podkreślić, że jedną z podstawowych zasad dotyczących ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności wpisów, stąd też rejestr ewidencji gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego i faktycznego dotyczącego gruntu, czy budynku. Stąd też dokonując wpisu w ewidencji gruntów i budynków, jak również dokonując aktualizacji istniejących wpisów, zarówno tych dotyczących stanu prawnego, jak i tych dotyczących danych faktycznych, które ujawniane są w ewidencji, podstawową zasadą, którą należy mieć na uwadze, jest zasada aktualności. Dlatego też w ewidencji gruntów i budynków nie dokonuje się wpisów, które nie mają waloru aktualności, czyli nie dokonuje się wpisów, które mają walor historyczny w oparciu o historyczne dokumenty, w sytuacji gdy na skutek zmiany okoliczności faktycznych, czy prawnych utraciły swoją aktualność. Procedura aktualizacji ewidencji gruntów i budynków ma charakter sformalizowany zarówno w zakresie zasad, jak i określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu.

Podkreślić należy, że w operacie ewidencji gruntów należy ujawniać aktualny rodzaj użytku gruntowego istniejący na gruncie, stąd też istotne są aktualne ustalenia co do istniejącego rodzaju użytku gruntowego, a nie ustalenia dotyczące ujawnionych w przeszłości użytków.

W ocenie sądu przekazane przez organ drugiej instancji akta sprawy nie pozwalają stwierdzić, aby takie ustalenia zostały w sposób prawidłowy i wystarczający przeprowadzone. Nie zostały we właściwy sposób, pozwalający na ich weryfikację sądowi i skarżącym, udokumentowane w aktach sprawy.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji z 28 marca 2024 r., organ pierwszej instancji uznał, że ujawniony kontur użytku las jest zgodny z konturem z 1966 r. złożonym w ramach gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz z nieobowiązującym już uproszonym planem urządzenia lasu oraz opracowanym projektem uproszczonego planu urządzenia lasu, który nie wszedł w życie ze względu na złożone do niego uwagi. Organ pierwszej instancji powołał się zatem na dokument sprzed 58 lat oraz nieobowiązujące w dacie wydania decyzji uproszczone plany urządzenia lasu. Nadto organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzją z 5 sierpnia 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego orzekł o nieważności aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów z uwagi na błędnie sporządzony operat klasyfikacyjny dotyczący projektu ustalenia klasyfikacji gruntów.

Tymczasem z decyzji z 5 sierpnia 2022 r. wynika, że upoważniony klasyfikator nie uwzględnił zapisów uproszczonego planu urządzenia lasu. Część gruntu na działce objęta uproszczonym planem urządzenia lasu powinna była być poddana gleboznawczej klasyfikacji gruntów jako grunt leśny i jako taki ujawniona w ewidencji gruntów i budynków. Przy czym w decyzji z 5 sierpnia 2022 r. nie określono, o którą część działki skarżących chodzi. Decyzja z 5 sierpnia 2022 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Geodety Kraju z 22 października 2022 r., który podzielił stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie konieczności uwzględnienia uproszczonego planu urządzenia lasu. Wskazał na dokumentację znajdującą się w operacie technicznym stanowiącym projekt, na który w rozpoznawanej sprawie powołują się skarżący.

Organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji powtórzył argumentację organu pierwszej instancji jakoby przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji z 5 sierpnia 2022 r. stanowił wadliwie sporządzony projekt, który nie może być podstawą ujawnienia zmian. Powołał się przy tym na niedysponowanie przez organy dokumentacją geodezyjną pozwalającą na dokonanie zmiany.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że wprawdzie wyrokiem z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2666/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Geodety Kraju z 21 października 2022 r., lecz wyrok ten nie jest prawomocny. Ocena prawna traci natomiast moc wiążącą w przypadku zmiany prawa oraz zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.).

Co więcej z uzasadnienia tego wyroku nie wynika, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceniał prawidłowość przedłożonego przez skarżących projektu ustalenia klasyfikacji gruntów. Sąd ten jedynie podzielił stanowisko organu, że wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji z 12 stycznia 2022 r. było nieuwzględnienie przez Starostę Łódzkiego Wschodniego uproszczonego planu urządzenia lasu dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa na okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r., zatwierdzonego decyzją Starosty Łódzkiego Wschodniego z 11 grudnia 2013 r.

Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadziły szczególne rozwiązania w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków w przypadku lasu. Z rozwiązaniami tymi korespondują przepisy ustawy o lasach. Zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, a stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Wskazany przepis art. 20 ust. 3a Prawa geodezyjnego i kartograficznego nakazując uwzględnianie w ewidencji gruntów i budynków przepisów o lasach, stwarza dodatkowy reżim prawny dla organu ewidencyjnego. Przepis ten należy uznać za stanowiący wyjątek, a zatem niepodlegający wykładni rozszerzającej. Zawarty w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach wymóg, aby w ewidencji gruntów uwzględniać ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, musi być rozumiany literalnie. Nałożony w art. 20 ust. 2 ustawy o lasach obowiązek uwzględniania planów urządzenia lasu dotyczących granic i powierzchni lasów oznacza wyłącznie, że nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie terenów leśnych wbrew planom urządzania lasów. Z powyższych dwóch artykułów bezspornie wynika tyle, że w przypadku gdy zostały przyjęte plany urządzenia lasu i uproszczone plany urządzenia lasu, to organ ewidencyjny związany jest tymi planami, ale tylko w części dotyczącej granic i powierzchni lasów.

Dopóki zatem w planie urządzenia lasu nie zostanie dokonana zmiana, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy o lasach, dopóty organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie są uprawnione do dokonywania w prowadzonej przez siebie ewidencji zmian powierzchni i granic lasu, które nie odpowiadałyby ustaleniom planu urządzenia lasu (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r., I OSK 846/07).

Jednocześnie w świetle przytoczonych regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, że dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2021 r., I OSK 11/20).

W rozpoznawanej sprawie tymczasem poza sporem jest, że zarówno w dacie złożenia przez skarżących wniosku z 1 stycznia 2024 r. wszczynającego postępowanie, jak w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji – 28 marca 2024 r. oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji – 24 maja 2024 r., brak już było dla działki skarżących obowiązującego uproszczonego planu urządzenia lasu.

W tym stanie rzeczy obowiązkiem organów administracji było ustalenie, czy znajdujący się na działce skarżących rodzaj użytku gruntowego jest lasem, a tym samym, że istniejący w ewidencji gruntów wpis rodzaju użytku gruntowego Ls – las zachowuje swoją aktualność.

W rozporządzeniu z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 219) w § 10 określono, że zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych zawiera znajdująca się w tym załączniku tabela, która w odniesieniu do użytków gruntowych – Lasów Ls (lp. 10) stanowi, że do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2023 r. poz. 1356, z późn. zm.).

Stąd też zawarta w art. 3 ustawy o lasach definicja lasu ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia zaistniałego w niniejszej sprawie sporu.

Zgodnie z art. 3 ustawy o lasach lasem w rozumieniu ustawy jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest więc to, czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lub pkt 2 ustawy o lasach.

W orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie (por. wyroki NSA: z 2 października 2015 r., II OSK 308/14; z 23 maja 2013 r., II OSK 215/12; z 23 kwietnia 2013 r., I OSK 1983/11).

W świetle powyższego decydujące dla określenia, czy grunt na działce skarżących ma w dalszym ciągu charakter leśny w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach.

W ocenie sądu w tym zakresie takich ustaleń nie poczyniono, a przynajmniej ich nie udokumentowano w aktach sprawy. W związku z powyższym na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy na działce skarżących nr 16/34 znajduje się las w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. Dopiero przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie pozwoli na ustalenie, czy mamy do czynienia z lasem, o którym stanowi art. 3 ustawy o lasach, zlokalizowanym na działce skarżących.

Należy zwrócić uwagę, że zawarta w ewidencji gruntów i budynków informacja dotycząca rodzaju użytków gruntowych i ich klas bonitacyjnych jest informacją, która dotyczy stanu faktycznego istniejącego na gruncie, który może ulegać zmianie, np. w wyniku czynności podejmowanych przez uprawniony podmiot czy samoistnie w wyniku zjawisk przyrodniczych.

Obowiązujące aktualnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów stanowi w § 4 pkt 4, że z urzędu klasyfikację przeprowadza się na gruntach, na których starosta zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków albo okresowej weryfikacji danych ewidencyjnych – w przypadku zmiany użytków gruntowych na gruntach podlegających klasyfikacji. W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie obejmuje: 1) sporządzenie opisu fizjograficznego; 2) ustalenie zasięgu gruntów podlegających klasyfikacji; 3) badanie profili glebowych, w tym określenie uziarnienia w ich poszczególnych poziomach genetycznych oraz szczegółowe określenie na mapie ewidencyjnej miejsca przeprowadzania tych badań; 4) ustalenie rodzaju zbiorowisk roślinnych na łąkach trwałych i pastwiskach trwałych; 5) ustalenie typu siedliskowego lasu, jego drzewostanu, podszycia i runa na gruntach leśnych; 6) ustalenie rodzaju i gęstości zadrzewień i zakrzewień gruntów zadrzewionych i zakrzewionych; 7) zaliczenie gruntów do odpowiedniego typu, rodzaju i gatunku gleby, rodzaju użytku gruntowego oraz klasy bonitacyjnej; 8) ustalenie zasięgu konturów typów gleb oraz klas bonitacyjnych.

Z akt sprawy nie wynika, aby w odniesieniu do działki skarżących miała miejsce taka okresowa weryfikacji danych ewidencyjnych w trybie określonym w rozporządzeniu w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów.

Co więcej, niezrozumiałe jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że "operat techniczny wykonany w trybie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 12 września 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) nie został zatwierdzony decyzją właściwego organu na podstawie § 5 tego rozporządzenia, nie może być także obecnie podstawą do aktualizacji ewidencji gruntów". Nie jest bowiem sporne, że projekt ustalenia klasyfikacji gruntów sporządzony przez klasyfikatora Z.M. w 2021 r. został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Powołany przez organ drugiej instancji § 5 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z kolei w ust. 1 stanowi, że przeprowadzenie klasyfikacji obejmuje: 1) analizę niezbędnych materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny; 2) przeprowadzenie czynności klasyfikacyjnych w terenie; 3) sporządzenie projektu ustalenia klasyfikacji; 4) rozpatrzenie zastrzeżeń do projektu klasyfikacji; 5) wydanie decyzji o ustaleniu klasyfikacji. Natomiast według § 5 ust. 2 tego rozporządzenie czynności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, przeprowadza osoba upoważniona przez starostę, zwana dalej "klasyfikatorem".

Z tych względów sąd uznał, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji organów obu instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organy administracji nie wyjaśniły w sprawie stanu faktycznego i zaniechały wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Nie w pełni rozstrzygnęły o żądaniu skarżących zawartym we wniosku dokonując jego nieuprawnionej modyfikacji i nie uzasadniły wystarczająco zajętego w sprawie stanowiska. Tym samym organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a organ drugiej instancji ponadto art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny uwzględnić powyższe rozważania oraz ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.).

Wobec powyższego sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł na rzecz skarżących solidarnie sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

bg