Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1968/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4 art. 100 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Katarzyna Golat /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 225/13 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. P. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 225/13 oddalił skargę J. P. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 r. znak: [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej także jako: "PINB") postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, wskazywanej dalej jako: "K.p.a."), wezwał J. P. do wystąpienia, w terminie 7 dni, do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości P., przy ul. [...] oraz zawiesił postępowanie w sprawie ww. samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie PINB stwierdził, że budowa spornego budynku prowadzona była samowolnie, bez pozwolenia na budowę i została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., wobec czego w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Wyjaśnił, że w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę organ, na gruncie przepisów z 1974 r., dysponuje wyłącznie dwoma instrumentami prawnymi, a mianowicie wydaniem przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części w trybie art. 37 ust. 1 albo legalizacją samowolnej budowy przez wydanie zezwolenia na jego użytkowanie na podstawie art. 42. Podjęcie właściwego rozstrzygnięcia merytorycznego uzależnione jest zatem od poczynienia ustaleń w zakresie zgodności realizacji spornego budynku z przepisami planistycznymi, co będzie możliwe dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, o wydanie której J. P. dotychczas nie wnioskował.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł J. P., domagając się wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (zwany dalej także jako: "ŁWINB") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnianiu rozstrzygnięcia, przywołując regulację art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., WINB wyjaśnił, że przez zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuację, kiedy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego.

Następnie wskazał, że organ I instancji zasadnie zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem wynik tego postępowania w sposób istotny wpływa na postępowanie prowadzone przez organ I instancji w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego. Nadto organ II instancji zauważył, że PINB korzystając z regulacji zawartej w art. 100 § 1 K.p.a. wezwał J. P. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji wskazał również termin, w jakim należy wnieść wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czyni zadość wymogom wynikającym w powołanego wyżej przepisu.

Reasumując, organu II instancji stwierdził, że ustalony stan faktyczno-prawny uzasadniał wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nakazu rozbiórki spornego budynku gospodarczego. W obszernych motywach skargi przedstawił dotychczasowy przebieg niniejszego postępowania oraz własne stanowisko co do okoliczności związanych z budową budynku i datą zakończenia budowy. Jego zdaniem postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego jest sprzeczne z prawem i nieudolne.

Odpowiadając na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi stawił się skarżący, który poparł skargę i złożył odpis postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Oświadczył nadto, że świadkowie zeznali nieprawdę, co do terminu budowy budynku gospodarczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga J. P. nie zasługuje na uwzględnienie.

W motywach wyroku wskazał, że istotą problemu prawnego w niniejszej sprawie jest kwestia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prawidłowo w trybie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 K.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące legalności budynku gospodarczego na działce nr [...] do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zobowiązał J. P. do wystąpienia do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego wyżej budynku gospodarczego.

Następnie podał, że okolicznością niesporną pomiędzy stronami postępowania jest fakt, że przed organem nadzoru budowlanego I instancji toczy się postępowanie administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego przez J. P. budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości P., przy ul. [...]. Stwierdził, że zakończenie tego postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (a więc jego rozbiórka bądź ewentualnie legalizacja) - jak prawidłowo oceniły organy obu instancji – uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli w tym wypadku od oceny zgodności usytuowania spornego budynku z porządkiem planistycznym. Z uwagi więc na to, że o tej kwestii winien rozstrzygnąć Wójt Gminy P. wydając decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, a J. P. dotychczas nie wnioskował o wydanie decyzji w tym przedmiocie, organ I instancji prawidłowo w trybie art. 100 § 1 K.p.a. wezwał inwestora do wystąpienia do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy, zakreślając w tym celu stosowny termin i jednocześnie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie ŁWINB oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji są zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Na legalność obu rozstrzygnięć nie mogły rzutować zarzuty skargi, które Sąd ocenił jako zupełnie bezpodstawne.

Odnosząc się do wniosku skargi o wydanie nakazu rozbiórki spornego budynku gospodarczego, wyjaśnił, iż rolą Sądu administracyjnego jest wyłącznie ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Nie może on natomiast wkraczać w kompetencje organów administracyjnych i zastępować w podejmowaniu merytorycznych rozstrzygnięć. Podał, że w przedmiotowej sprawie Sąd oceniał legalność postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 r. Prawidłowość toczącego się obecnie przed organami nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie legalności rzeczonego budynku, była poza zakresem zainteresowania Sądu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. P., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających, co – w jego ocenie - było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że nie podziela stanowiska Sądu, że istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prawidłowo w trybie art. 97 § 1 pkt 4, art 100 § 1 K.p.a, zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące legalności budynku gospodarczego na działce nr [...] do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zobowiązał J. P. do wystąpienia do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. budynku gospodarczego. Podał, że kwestionuje przede wszystkim rzetelność oraz prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego w toku postępowania administracyjnego, które doprowadziło do ustaleń faktycznych, iż budowa przedmiotowego budynku prowadzona była przez J. P. i została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r.

W ocenie J. P. błędne było założenie przyjęte przez Sąd I instancji, że prawidłowość toczącego się obecnie przed organami nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie legalności rzeczonego budynku, była poza zakresem zainteresowania Sądu l instancji. Stwierdził, że to właśnie prawidłowość prowadzonego postępowania - w szczególności postępowania dowodowego - miała i ma nadal istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia końcowego sprawy.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt V SA 671/00 zwrócił uwagę, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny godności z prawem zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Dalej skarżący kasacyjnie podkreślił, że jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, to sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić. W opinii J. P. na etapie wydawania wyroku przez Sąd I instancji istniały podstawy do dokonania nowych istotnych ustaleń merytorycznych w zakresie zgodności z rzeczywistością ustalenia daty zakończenia procesu inwestycyjnego prowadzonego przez J. P..

Podniósł, że organ I instancji odniósł się tylko do argumentów przedstawionych przez jedną stronę postępowania, nie ustosunkowując się natomiast do treści wypowiedzi świadków uczestniczących w rozprawie administracyjnej. Ocena dowodów, jakkolwiek swobodna, nie powinna być jednak dowolna, bowiem organ powinien oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Niedopuszczalne wobec tego jest arbitralne uwzględnienie części dokumentów zgromadzonych w sprawie, przy jednoczesnym nieuzasadnionym pomijaniu innych.

W piśmie procesowym z dnia 19 września 2014 r. J. P. zwrócił uwagę, że świadkowie powołani w toku postępowania administracyjnego przez J. P. zeznali nieprawdę, co do terminu budowy budynku gospodarczego. Ponadto ww. piśmie jak również w piśmie z dnia 6 marca 2015 r. J. P. poinformował, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] nakazał J. P. rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako powołanie przepisów, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej Sąd wskazuje, że powołano w niej art. 106 P.p.s.a, jednak biorąc pod uwagę treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, należy dojść do wniosku, że skarżący w istocie kwestionuje brak wypowiedzi WSA co do całości zaskarżonego aktu. W motywach skargi kasacyjnej mowa jest bowiem o tym, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu co do tego, że kwestią pozostającą poza zakresem zainteresowania Sądu I instancji była legalność budowy przedmiotowego budynku. Jednocześnie przytoczona jest argumentacja wskazująca – zdaniem skarżącego - na materiały dowodowe bądź pominięte przez organ, bądź błędnie przezeń ocenione, a dotyczące momentu zakończenia budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości P., przy ul. [...], mającego przesądzające znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Tak odczytane zarzuty skargi kasacyjnej (z uwzględnieniem wykładni funkcjonalnej, zakładającej, że celem skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest umożliwienie stronie niezadowolonej z wyroku, w którym sąd pierwszej instancji dokonał oceny naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, weryfikacji prawidłowości oceny naruszenia właśnie owych przepisów postępowania administracyjnego dokonanej przez NSA w granicach zakreślonych podstawą kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – por. wskazana uprzednio uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09) okazały się uzasadnione. Ich uwzględnienie stało się przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 225/13 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Wyrok ten oddalił skargę na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2012 r., które niewątpliwie stanowi akt dwuelementowy: po pierwsze bowiem wzywa J. P. do wystąpienia, w terminie 7 dni, do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości P., przy ul. [...], po drugie zawiesza postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ta dwuczłonowość rozstrzygnięcia, określając granice sprawy, determinowała zakres działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, co manifestuje się również w polemice między stronami postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego (w tym pismach uzupełniających skargę kasacyjną z dnia 19 września 2014 r. oraz z dnia 6 marca 2015 r.) wskazując, że istota sporu dotyczy nie tylko zawieszenia postępowania, jako kwestii pochodnej wobec głównego zagadnienia, ale przede wszystkim istnienia podstaw materialnoprawnych do tego zawieszenia, związanych z niewyjaśnieniem w toku postępowania administracyjnego daty zakończenia budowy budynku, co wpływa na właściwość stosowania przepisów, tj. ustawy Prawo budowalne z 1974 r. albo ustawy Prawo budowalne z 1994 r. (stosownie do art. 103 ustawy Prawo budowalne z 1994 r.).

Stanowisko to wynika z przepisów P.p.s.a. Otóż art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd ma obowiązek orzekać w granicach danej sprawy. Jest to obowiązek bezwzględny i nie ma znaczenia dla jego realizacji, czy sąd orzeka o trafności zarzutów skargi, czy też - wychodząc poza jej granice - orzeka poddając kontroli z urzędu inne naruszenia przepisów prawa, niewskazane w skardze.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). W rolę, jaką sprawuje wojewódzki sąd administracyjny, wpisana została – poza merytorycznym badaniem sprawy - kontrola postępowania administracyjnego, w tym jego fazy dowodowej, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz innych postępowań w granicach sprawy. Nieodzownym elementem tej kontroli jest weryfikacja zachowania przez organy wymogów statuowanych przede wszystkim w przepisach art. 7, 77, 79 i 80 K.p.a., tj. obowiązku przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ujawnienia wszelkich istotnych dla końcowego załatwienia sprawy okoliczności. W ramach tak pojętej roli sądu mieści się również sprawdzenie czy nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów przez organy może być postrzegane jako przesłanka uwzględnienia skargi. Kontrola sądu w tym zakresie oparta jest na dwóch podstawowych wyznacznikach: wymogach wynikających z wyżej wymienionych przepisów K.p.a. oraz kryteriach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a.

Ponadto Sąd – co do zasady - poddaje kontroli całość aktu administracyjnego nie ograniczając się jedynie do oceny jego części. Podstaw do tak określonej kognicji Sądu należy upatrywać w art. 134 § 1 P.p.s.a. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze uchybienia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (A. Kabat, Komentarz do art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Granice orzekania sądu administracyjnego I instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym), a skoro skarżący przedmiotem skargi może uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części, to tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; wyrok NSA z 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09, CBOSA). Jednocześnie sąd obowiązany jest dokonać kontroli całości rozpatrywanej sprawy. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Granice sprawy wyznaczają przede wszystkim rodzaj i treść zaskarżonego aktu oraz obiektywny porządek prawny, wobec czego sąd nie jest skrępowany ani sposobem sformułowania skargi, ani przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika zatem z uznania za nieprawidłowe takiego odczytania normy z tego przepisu, które nie poddaje go zarówno wykładni rozszerzającej, dopuszczającej orzekanie poza granicami stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę administracyjną, jak również interpretatio restrictiva, prowadzącej do uznania możliwości wydania wyroku obejmującego jedynie część zaskarżonego do WSA rozstrzygnięcia.

Argument na rzecz poprawności tego poglądu wynika ponadto z art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (a zatem bez pomijania materiałów dowodowych). Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w wyroku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1230/13, CBOSA, iż brak szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy stanowi naruszenie art. 133 § 1, w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. Zarówno bowiem brak związania zarzutami i wnioskami skargi, jak i orzekanie na podstawie całości akt sprawy oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarga z 4 lutego 2013 r. akcentuje wręcz potrzebę przeprowadzenia kontroli przez Sąd co do pierwszego członu postanowienia PINB z [...] listopada 2012 r., tj. zbadania prawidłowości nakazania wystąpienia przez J. P. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunki zabudowy i odniesienia się do kwestionowanych przez skarżącego ustaleń dowodowych, stanowiących podstawę sformułowania tej części postanowienia (będących konsekwencją przyjęcia, że zakończenie budowy budynku gospodarczego nastąpiło przed 1 stycznia 1995 r., zgodnie z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.).

Mimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie objął kontrolą całego zaskarżonego aktu, pomijając analizę dotyczącą prawidłowości tej części rozstrzygnięcia, poprzez brak zachowania procesowych wymogów w zakresie postępowania dowodowego (nie wypowiadając się np. co do tego, czy w aktach sprawy jest informacja dotycząca tego, czy obowiązywał w czasie budowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) i reguł wnioskowania, które doprowadziło do tego rozstrzygnięcia powodując, że wyrok z 12 kwietnia 2013 r. nie odnosi się co całości sprawy, wbrew brzmieniu art. 133 § 1, w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje wypowiedź Sądu zawartą w uzasadnieniu wyroku, iż "Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prawidłowo w trybie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 K.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące legalności budynku gospodarczego" wskazując, że niezasadnie "prawidłowość toczącego się obecnie przed organami nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie legalności rzeczonego budynku, była poza zainteresowaniem Sądu I instancji" (str. 2 skargi kasacyjnej).

Zarzut ten zasługuje na uwzględnienie również w kontekście art. 141 § 4 P.p.s.a., bowiem zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku częściowa wypowiedź Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, obejmująca jedynie ustosunkowanie się do istnienia podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego (drugiego członu postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2012 r.) powoduje, że wyrok z 12 kwietnia 2013 r. nie spełnia wymogów przywołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a naruszenie to było na tyle istotne, że miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na poznanie przyczyn rozstrzygnięcia co do pierwszej części postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2012 r., a zatem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego dany przepis będzie lub nie będzie miał zastosowania w sprawie.

Utrwalone poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (tak NSA w wyrokach z: 13 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 326/06, CBOSA; 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08, LEX nr 570209). Ponadto, jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z brzmienia art. 141 § 4, w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie wynika, że sąd pierwszej instancji musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z 11 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 294/10, LEX nr 1071254).

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można jednak wnosić, że Sąd oddalając skargę łącznie przesądził o bezzasadności jej zarzutów, co powoduje, że w zakresie sądowej kontroli wezwania J. P. do wystąpienia, w terminie 7 dni, do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości P., niemożliwe jest dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Potrzebne jest zatem dokonanie kontroli przez WSA całości zaskarżonego aktu.

Brak zachowania granic rozstrzygnięcia odpowiadającego zakresowi zaskarżenia stanowi naruszenie przepisu art. 133 § 1, w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 tego aktu, uzasadniając zakwestionowanie wyroku Sądu pierwszej instancji, na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

To spowodowało, że Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzekł natomiast stosownie do treści art. 203 pkt 1 P.p.s.a.