Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 1011/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2025-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] [...]-[...] i [...] w O. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 6 września 2024 r., nr IN.I.7721.12.4.2024.MO w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] [...]-[...] i [...] w O. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] i [...] w O. (zwaną dalej też: Wspólnotą lub skarżącą), jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 6 września 2024 r., nr IN.I.7721.12.4.2024.MO, (dalej także: Wojewoda) wydana w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2023 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg (dalej także: wnioskodawca, inwestor), działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, wystąpił do Prezydenta Miasta Opola (zwanego dalej też: Prezydent Miasta, organ pierwszej instancji) o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa fragmentu ulicy [...]" i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności. We wniosku wskazał między innymi, jako nieruchomość przeznaczoną do podziału pod pas drogowy działkę a stanowiącą własność członków Wspólnoty. Przedstawiając jej podział na działki nr b i c oraz wskazując działkę nr b jako planowaną do przejęcia na rzecz Gminy Opole pod przebudowę drogi objętej inwestycją, w zakresie rodzaju robót na tej nieruchomości wskazał na przebudowę chodnika i jezdni.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2023 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi – przy piśmie z 30 sierpnia 2023 r. - wnioskodawca przedłożył korektę wniosku. Pismem z 14 września 2023 r. Prezydent Miasta Opola ponownie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia przedmiotowego wniosku poprzez przedłożenie ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, które w odpowiedzi inwestor przedłożył przy piśmie z dnia 10 października 2023 r.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia 17 listopada 2023 r. nr 4/23, zezwalającą inwestorowi na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej (nr [...]), ulicy [...] w O. na odcinku od km [...] do km [...], na działkach oznaczonych numerami:

a) w liniach rozgraniczających teren inwestycji stanowiących pas drogowy drogi gminnej: d, e, a (po podziale b);

b) poza liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego, ale stanowiących teren niezbędny dla realizacji obiektów budowlanych: f, g.

W decyzji określono: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren inwestycji (oznaczone na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji), warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Ponadto zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, ustalono obowiązki w zakresie inwestycji oraz zezwolono na wykonanie budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu (załącznik nr 2) i projektem architektoniczno-budowlanym (załącznik nr 3), ograniczono sposób korzystania z części nieruchomości, tj. działek nr f i g w związku z określonymi obowiązkami, a także zatwierdzono projekt podziału nieruchomości pod rozbudowę drogi (zgodnie z załącznikiem graficznym nr 4) obejmujący działkę nr a (po podziale działki nr h i i), stwierdzono nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Opole nieruchomości stanowiącej po podziale działkę nr b z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Jednocześnie też decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Jako podstawę prawna wydania decyzji organ wskazał: art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f, art. 12 ust 4, art. 6 ust. 2, art. 17 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2023 r., poz.162) zwanej dalej ustawą, art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682) zwanej dalej Prawem budowlanym, lub Pb, art. 124 ust. 4-8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344) zwanej dalej u.g.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) zwanej dalej k.p.a.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że inwestor udokumentował spełnienie obowiązku określonego w art. 11 b ust. 1 i art. 11 d ust.1 pkt 8 ustawy przedkładając stosowne postanowienia i opinie organów. Na dołączonej do wniosku mapie w skali 1:500 zawierającej proponowany przebieg drogi (załączniki nr 1) zaznaczony został przebieg linii rozgraniczających, do wniosku dołączono mapy zawierające projekty podziału nieruchomości sporządzone zgodnie z u.g.n., rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. nr 268, poz. 2663) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518), a inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Dodatkowo też organ wskazał, że zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy, zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane właścicielom i użytkownikom wieczystym na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w Opolu od dnia 16 października do 16 listopada 2023 r., w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 16 października 2023 r. oraz w prasie lokalnej: Gazecie Wyborczej w dniu 19 października 2023 r. Wnosząc o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 17 ust 1 ustawy inwestor powołał się natomiast na interes publiczny wyjaśniając, że planowana inwestycja związana jest z przebudową przejścia dla pieszych, która w sposób istotny poprawi bezpieczeństwo pieszych i innych uczestników ruchu. W toku prowadzonego postępowania nie złożono żadnych uwag i zastrzeżeń, a wobec spełnienia wymagań określonych przepisami ustawy oraz Prawa budowlanego wydano niniejsza decyzję, która stanowi podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i katastrze nieruchomości.

Od powyższej decyzji Wspólnota wniosła odwołanie, w którym wskazując na wywłaszczenie mieszkańców Wspólnoty z fragmentu nieruchomości na cel inwestycji drogowej domagała się odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Zakwestionowała również konieczność dokonania wywłaszczenia fragmentu nieruchomości podnosząc, że od lat służy on mieszkańcom wspólnoty, albowiem zlokalizowany po drugiej strony ulicy sklep osiedlowy wiesza w tym miejscu swoją reklamę, co przysparza mu nowych klientów. Zaznaczyła, że mieszkańcom zależy na prosperowaniu sklepu, a wobec możliwości korzystania z miejsca na reklamę jego istnienie wydaje się niezagrożone. Ponadto, w okresie letnim mieszkańcy mają możliwość skorzystania z zakupu warzyw i owoców bezpośrednio od rolników, którzy rozkładają je na tym fragmencie nieruchomości. Wspólnota wskazała również, że fragment nieruchomości, który mieszkańcy chcieliby pozostawić we własności Wspólnoty nie jest niezbędny do realizacji inwestycji.

Pismem z dnia 28 lutego 2024 r. Wspólnota - w drodze uzupełnienia odwołania - wskazała, że przedmiotowa inwestycja została zakończona, a zakwestionowana w odwołaniu część wywłaszczonej działki w żaden sposób nie została w projekcie wykorzystana. Pierwotnie też nie była ona brana pod uwagę jako teren niezbędny do wykonania brakującej części chodnika prowadzącego do przystanku MPK, co potwierdza załączona kopia pisma Dyrektora miejskiego Zarządu Dróg w Opolu z dnia 3 marca 2020 r. skierowanego do Wspólnoty.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda:

- wystąpił do organu pierwszej instancji o przedłożenie dokumentów potwierdzających opublikowanie obwieszczenia o wydaniu decyzji, na co Prezydent Miasta Opola odpowiedział pismem z dnia 16 kwietnia 2024 r.;

- wezwał inwestora do uzupełnienia akt sprawy o projekty podziału działek nr j i d w odpowiedzi na co inwestor przedłożył najpierw "mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi wraz z istniejącym uzbrojeniem", a na skutek kolejnego wezwania plany podziału ww. działek.

Decyzją z dnia 6 września 2024 r., nr IN.I.7721.12.4.2024.MO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11g ustawy (Dz. U. z 2024 r., poz. 311), Wojewoda uchylił załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji i orzekł w tym zakresie o zatwierdzeniu załącznika nr 1a, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek o wydanie decyzji był prawidłowy i dołączono do niego wymagane dokumenty, organ pierwszej instancji zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 11 d ust. 5 i 6 ustawy, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji, a decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 11 f ust. 1 ustawy. Zaznaczył, że z załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji wynika jednak, że linie rozgraniczające dzielą działki nr e oraz k. Na skutek wezwania inwestor przedłożył nową mapę z proponowanym przebiegiem drogi, na której linię rozgraniczającą wrysowaną w poprzek działek nr e i k zastąpiono linią określającą zakończenie inwestycji i w związku z tym należało uchylić załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji, a w jego miejsce zatwierdzić załącznik nr 1a. Dalej organ odwoławczy wskazał na treść regulacji art. 11i ustawy oraz stosowanego w sprawie na jego podstawie odpowiednio art. 35 ust. 1 pkt 1 - 4a Prawa budowlanego i stwierdził zgodność projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego inwestycji z przepisami. Ponadto Wojewoda wskazał, że analiza przeprowadzona zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykazała, że rozwiązania projektowe spornej inwestycji są zgodne z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Zgodnie z opisem projektowanego zagospodarowania terenu, projektowana droga pozostanie drogą gminną o klasie L. Projektowana inwestycja spełnia warunki określone w rozporządzeniu, tak więc warunek zgodności projektów z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi został spełniony. Projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany objęty wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji spełnia wymagania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz Prawa budowlanego, posiada wymagane przepisami opinie, uzgodnienia i pozwolenia, wykonany został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się stosownymi zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja nie jest decyzją uznaniową, a spełnienie przez inwestora wymagań określonych przepisami prawa obliguje organ do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Innymi słowy – jak zaznaczył – organ może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę, w badanej sprawie, jedynie w razie stwierdzenia, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany nie jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska oraz gdy projekt zagospodarowania działki lub terenu nie jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także, gdy niespełnione zostały pozostałe przesłanki, o których mowa art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. Skoro przedmiotowy wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zawierał wszystkie wymagane art. 11 d ust. 1 ustawy elementy i opinie, a projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany spełniał wymogi art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to organ pierwszej instancji nie mógł odmówić udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i jego decyzję należało utrzymać w mocy. Odnosząc się do zakwestionowania przez Wspólnotę konieczności przejęcia części nieruchomości na cel inwestycji Wojewoda wskazał, że wydając przedmiotową decyzję organy mogą działać tylko w granicach wniosku i nie mają możliwości ingerowania w przyjęte rozwiązania projektowe. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Stąd zarzuty sprowadzające się do wykazania, że podział nieruchomości pozostaje w niewspółmiernej proporcji interesu społecznego do interesu prywatnego nie mogą stanowić przedmiotu oceny. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie mają narzędzi (przepisu prawa), które umożliwiałyby ocenę racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie zezwolenia.

Argumentując Wojewoda wyjaśnił, że rola organu w postępowaniu prowadzonym w tym szczególnym trybie sprowadza się do oceny prawnej całości przedsięwzięcia i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Tylko też stwierdzenie, że kształt inwestycji w przedłożonej wersji narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, zobowiązuje organ do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Podniósł także, że organ nie ma kompetencji do ingerowania, korygowania czy zmiany proponowanego kształtu i przebiegu inwestycji drogowej. Mapy, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, zawierające projekty podziału nieruchomości stanowią załącznik do wniosku, a decyzją zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. W sytuacji gdy mapy projektowanych podziałów działek, powstały w związku z pracą geodezyjną, której wyniki zostały zatwierdzone przez właściwy organ i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie mają podstaw do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Wspólnota zaskarżyła decyzję odwoławczą w części w jakiej utrzymała w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji co do nabycia przez Gminę Opole części działki nr a, która jak wskazała, nie została w żaden sposób wykorzystana na cel zrealizowanej już w całości inwestycji drogowej. Domagając się uchylenia decyzji w zaskarżonej części i stwierdzenia, że w tej części decyzja wydana w pierwszej instancji narusza prawo oraz zasadzenia kosztów postępowania skarżąca podniosła, że kwestionowane wywłaszczenie było zbędne, a wobec tego sprzeczne z prawem i niedopuszczalne. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- rażące naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stosowanego wprost oraz art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy poprzez utrzymanie w mocy oczywiście sprzecznego z prawem orzeczenia o wywłaszczeniu takiej części nieruchomości, stanowiącej część wspólną skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej, która była i pozostaje zupełnie zbędna dla inwestycji drogowej zrealizowanej już w całości;

- naruszenie art. 13 ust. 3 ustawy poprzez jego pominięcie przy orzekaniu, podczas gdy tylko ten przepis mógł stanowić podstawę prawną nabycia na rzecz Gminy Opole spornego fragmentu nieruchomości, zupełnie zbędnego dla zrealizowanej inwestycji drogowej;

- naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez orzeczenie o wywłaszczeniu spornej części nieruchomości bez podstawy prawnej, tj. z przekroczeniem ustawowego umocowania do ingerencji w prawo własności, ograniczonego wyraźnie zdefiniowanym celem, jakim jest realizacja inwestycji drogowej;

- naruszenie art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego szczególności w sytuacji, gdy orzeczenie odwoławcze wydane zostało długo po zakończeniu inwestycji drogowej, zatem istniała możliwość jednoznacznego ustalenia obiektywnie prawdziwego stanu faktycznego, niezbędnego dla zweryfikowania zarzutów podniesionych już w odwołaniu, tj. że sporny fragment nieruchomości jest całkowicie zbędny dla owej inwestycji, zatem nie może podlegać wywłaszczeniu w związku z jej realizacją;

- naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie postępowania odwoławczego jedynie do formalnej kontroli decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Uzasadniając skargę Wspólnota wskazała, że sporny, niewielki fragment gruntu, na którym to terenie nie prowadzono jakichkolwiek prac związanych z inwestycją drogową, ma dla niej istotne znaczenie gospodarcze, albowiem umieszczona została na nim reklama pobliskiego sklepu - co przynosi Wspólnocie niewielki, lecz stały dochód własny. Wojewoda uzasadniając zaskarżoną decyzję zasadniczo jedynie zweryfikował formalną prawidłowość różnorodnej dokumentacji zgromadzonej przy wydawaniu decyzji w pierwszej instancji i uchylił się od rozpoznania zarzutów odwołania, wskazując na brak kompetencji do merytorycznego, ponownego rozpoznania tej samej sprawy. Zdaniem Wspólnoty takie stanowisko Wojewody jest nie do przyjęcia jako oczywiście sprzeczne tak z procedurą, jak i z prawem materialnym. Wskazując na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy skarżąca wywiodła, że Wojewoda ewidentnie uchylił się od realizacji swoich obowiązków i nie wypowiedział się rzeczowo co do zarzutów odwołania oraz co do dowodów składanych przez stronę - w tym pisma pochodzącego z Miejskiego Zarządu Dróg w Opolu, w którym proponowano mniejszy, prawidłowy zakres wywłaszczenia nieruchomości Wspólnoty. Nie nawiązał też do faktu zakończenia procesu budowlanego i związanej z tym sytuacji faktycznej. Jednocześnie wbrew stanowisku o braku możliwości i ingerencji w przedmiot inwestycji, ingerencji takiej dokonał uchylając załącznik nr 1 i zatwierdzając w to miejsce jego inną wersję. Konsekwencją działania w taki wadliwy sposób było w ocenie skarżącej doprowadzenie do oczywistego naruszenia zasady praworządności, naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucja oraz art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy. Skarżąca podniosła przy tym, że jest możliwe nabycie (wywłaszczanie) nieruchomości na rzecz jednostek samorządu terytorialnego, ale tylko takich, które są niezbędne dla realizacji planowanych inwestycji drogowych. Ponadto, art. 13 ust. 3 ustawy mógłby być jedyną istniejącą podstawą do legalnego przejęcia własności spornego fragmentu nieruchomości - tyle tylko, że skarżąca żadnego takiego wniosku nie złożyła i nie była zainteresowana takim rozwiązaniem. Wskazując na zasadność skargi zaznaczyła, że uchylenie decyzji odwoławczej w zaskarżonej części oraz stwierdzenie, iż decyzja wydana w pierwszej instancji, w tym samym zakresie narusza prawo, znajduje umocowanie w art. 31 ust 2 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i znajduje potwierdzenie w przytoczonych przez nią poglądach orzecznictwa. Końcowo zaznaczyła też, że przedstawione przez nią stanowisko w żaden sposób nie godzi ani też nie zmierza do wzruszenia inwestycji drogowej w całości już zrealizowanej, zgodnie zresztą z jej postulatami. Istota sporu dotyczy bowiem tej części orzeczeń obu instancji, mocą których wywłaszczono niewielki lecz istotny fragment nieruchomości, który - jak pokazuje bezspornie stan aktualny - nigdy i w żadnym zakresie z ową inwestycją związany nie był.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Powołując się pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 149/19, wskazał, że aby wykazać naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt4 ustawy należy wskazać, który konkretnie przepis przewidujący określone uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności, czy celowości przyjętych rozwiązań.

Na tej podstawie Wojewoda wywiódł, że wszystkie podniesione przez skarżącą kwestie zmierzają do wykazania właśnie takich naruszeń - związanych z celowością przyjętych rozwiązań, które nie mogą być przedmiotem oceny organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. strona skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika - podtrzymała skargę wraz z argumentacją w niej zawartą akcentując, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Przyznała, że inwestycja w postaci budowy chodnika i przystanku autobusowego stanowiła realizację wniosków i kroków podejmowanych w tym zakresie przez Wspólnotę. Zaznaczyła, że zakres wywłaszczenia dotyczący właściwie kilku metrów, na których posadowiona jest reklama, przynosząca dochody wspólnocie, jest jednak sprzeczny z obowiązującym prawem, ochroną prawa własności oraz jest zbędny na cele tej inwestycji, która nota bene została już zakończona.

Pełnomocnik organu wniósł z kolei i wywodził jak w odpowiedzi na skargę oraz zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.

Przedstawiając rozważania, które doprowadziły Sąd do takiej oceny, stosownie do zarzutów skargi przypomnieć należy, że organ odwoławczy samodzielnie, ponownie rozpoznaje sprawę. Stąd też, winien w sposób właściwy, tj. wyczerpujący i dokładny, ustalić stan faktyczny i uzasadnić motywy swojej oceny czyniąc zadość wymogom wynikającym z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), zwanej nadal k.p.a.

Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, zaś ustanowiona w art. 80 k.p.a., zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny.

Skuteczne wniesienie odwołania przenosi z kolei na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Wobec tego organ ten nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a., wymaga nie tylko wydania dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie jest prowadzone. Wydając decyzję organ drugiej instancji powinien więc ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, co wiąże się z dokonaniem ustaleń faktycznych na podstawie zgromadzonego, czy też dodatkowo uzupełnionego w trybie art. 136 k.p.a., materiału dowodowego oraz dokonaniem jego oceny z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego. Ocena ta powinna być przy tym dokonana także w zakresie zarzutów odwołania i powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. i realizacji ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady budzenia zaufania do władzy publicznej oraz określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Organ odwoławczy powinien wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy, a uzasadnienie decyzji nie może być sformułowane ogólnikowo. W przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej do tego, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone w kontekście wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Powinno ono zatem dokładnie wyjaśniać przyczyny dokonanej przez organ oceny.

Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w tym rozważenia argumentów podnoszonych w odwołaniu.

Wydając zaskarżoną decyzję, zdaniem Sądu, Wojewoda nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych związanych z zarzutami odwołania skarżącej i nie rozpoznał sprawy ponownie w kontekście zakresu i przebiegu zrealizowanej inwestycji. W konsekwencji tego, nie dokonał w sprawie ponownej, całościowej i wyczerpującej oceny merytorycznej naruszając przepisy art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i przedwcześnie podjął decyzję, która nie realizuje zasad z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. i tym samym nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy cyt. już wcześniej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 311) zwanej nadal ustawą, która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach (art. 1 ust. 1 ustawy). Powyżej wskazane przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie art. 11c ustawy.

Z art. 11f ust. 1 ustawy wynika, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pełni rolę decyzji zintegrowanej, która obejmuje m.in. zgodę budowlaną na realizację inwestycji drogowej.

Dodatkowo w decyzji tej zatwierdza się geodezyjny podział nieruchomości, wskazuje nieruchomości przechodzące z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznego, jak również określa się towarzyszące realizacji inwestycji drogowej ograniczenia na nieruchomościach znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego (NSA w wyroku z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1209/18; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru, mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi, kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Po 567/23).

Celem tak ukształtowanego postępowania niewątpliwie jest uproszczenie oraz przyspieszenie procedur przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wyrazem uproszczenia i przyśpieszenia tych procedur jest z kolei to, że jak słusznie wskazała Wojewoda w zaskarżonej decyzji, organ rozpoznający sprawę nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku inwestora rozwiązań projektowych. Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się bowiem na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może zatem również dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem zarządca drogi dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2526/19). Podobnie też sąd administracyjny kontrolując decyzję o ustaleniu lokalizacji dróg nie może oceniać celowości jej budowy, gdyż jak wskazano wcześniej kontrola sądowa sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem.

W niniejszej sprawie, co wymaga podkreślenia nie jest jednak sporna sama celowość budowy objętej decyzją, która jak wynika z pism skarżącej uwzględniała postulaty mieszkańców dotyczące przebudowy drogi. Nie ma też sporu co do lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych inwestycji. Zasadnicza kwestia sporna, która wymagała wyjaśnienia i rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym dotyczy natomiast okoliczności zrealizowania inwestycji wyłącznie na części wywłaszczonej nieruchomości i związanej z tym oceny co do prawidłowości podziału nieruchomości stanowiącej własność Wspólnoty Mieszkaniowej zatwierdzonego zaskarżoną decyzją.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że wskazana kwestia sporna nie została wyjaśniona, a organ odwoławczy nie dokonał wystarczających ustaleń wymaganych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na realizację spornej inwestycji drogowej.

W sprawie należy mieć na względzie, że na podstawie art. 11i ust. 1 ustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 tej ustawy. Z tego względu organy związane są art. 35 ust. 1 Pb, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, a także posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Przepis art. 35 ust. 1 Pb określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Na podstawie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dyspozycja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. W praktyce powyższe oznacza, że właściwy organ nie może odmówić uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy inwestor wszystkie wymagane przepisami przesłanki spełni, ale zarazem nie może udzielić pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie spełni wszystkich prawem przewidzianych wymagań.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, że przedłożony wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej i dokumentacja projektowa zawierają wszystkie wzmagane art. 11d ustawy elementy oraz opinie i spełniają wymogi z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego wobec czego rozstrzygniecie organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy. W ocenie Sądu stanowisko to uznać jednak należy za przedwczesne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i w sferze prawnej w związku z zarzutami odwołania dotyczącymi wywłaszczenia części nieruchomości, która nie była objęta projektem i nie została przeznaczona na cele inwestycji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda przedstawił tylko wnioski końcowe w zakresie oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów. Swoją ocenę ograniczył do relacji tego, jakie dokumenty złożono oraz informacji o wszczęciu postępowania, przytoczenia art. 35 Pb i kliku przepisów ustawy oraz generalnego podsumowania, że przedłożony projekt jest zgodny z wymogami ustawy i przepisami Prawa budowlanego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika żadną miarą, co było przedmiotem analizy organu oraz jakie przepisy Wojewoda uwzględnił, formułując stanowisko odnośnie do spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Poza tym organ odwoławczy poprzestał na zacytowaniu przepisów Prawa budowlanego, których jednak nie powiązał w żaden sposób z materią rozstrzyganej sprawy. Niedostateczna jest również argumentacja Wojewody co do stwierdzonej zgodności rozwiązań projektowych z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Mianowicie nie został wskazany ani jeden przepis tego rozporządzenia, który był przedmiotem oceny organu w kontekście planowanej inwestycji. Z uwagi na brak argumentacji Wojewody w omówionym powyżej zakresie nie sposób skontrolować, czy w rozważanym przypadku wzięto pod uwagę wszystkie konieczne przepisy. Organ odwoławczy, pomimo że nie dokonał żadnej analizy planowanej inwestycji w kwestiach wymagających zbadania, w tym m.in. zgodności inwestycji z przepisami zawartymi w rozporządzeniach wykonawczych do Prawa budowlanego, stwierdził, że przedłożony projekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Nie wiadomo zatem, w świetle jakich przepisów oceniano planowaną inwestycję i co tak naprawdę było przedmiotem badania Wojewody.

Zdaniem Sądu tak sporządzone uzasadnienie w ogóle nie wyjaśnia przyjętego przez Wojewodę toku rozumowania, a to w konsekwencji czyni zajęte przez ten organ stanowisko zupełnie dowolnym. W szczególności zaś w kontekście powstałej kwestii spornej.

W ocenie Sądu rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie zarzutów odwołania organ powinien na podstawie przedłożonej dokumentacji dokonać ustaleń i oceny co do tego, czy w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji drogowej znalazła się jedynie ta część wywłaszczonej nieruchomości, której przejęcie z mocy prawa na rzecz gminy było konieczne dla jej realizacji.

Podzielając i przyjmując na gruncie niniejszej sprawy wykładnię prezentowaną przez NSA w wyroku z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2039/19, wyjaśnić należy, że wprawdzie stosowana w sprawie ustawa wprowadza rozwiązania dopuszczające ingerencję w prawo własności do nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe, to jednak nie oznacza to, że wydanie decyzji w trybie tej szczególnej ustawy nie wymaga w indywidualnej sprawie weryfikacji wniosku inwestora pod kątem niezbędności wywłaszczenia konkretnej nieruchomości. Prawo własności nieruchomości, w tym prawo do jej zabudowy, nie ma bowiem charakteru absolutnego.

Interpretując i stosując przepisy ustawy nie może pomijać wymogów wynikających z zasad konstytucyjnych gwarantujących ochronę własności prywatnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), jak też wskazujących na zakres i przesłanki wprowadzenia ograniczeń prawa własności (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jak wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji należy odczytywać w powiązaniu z innymi postanowieniami konstytucyjnymi, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo przepis art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy "jest to konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia.

Przedstawiciele doktryny przyjmują, że skoro art. 21 ust. 2 Konstytucji nie normuje procedury dokonywania wywłaszczenia, to oznacza, że znajdują tu zastosowanie ogólne konstytucyjne gwarancje należytej procedury. W szczególności gdy wywłaszczenie jest dokonywane na podstawie decyzji administracyjnej (lub analogicznego aktu indywidualnego), zainteresowanemu przysługuje ochrona sądowa (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). Wskazuje się, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie musi zapewniać możliwość weryfikacji, czy rzeczywiście dana własność jest niezbędna i konieczna dla realizacji wskazanego celu publicznego. Brak natomiast gwarancji procesowych umożliwiających taką weryfikację, grozi nadużyciem instytucji wywłaszczenia przez organy władzy publicznej (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP, Komentarz. Tom, wyd. II art. 21 – pkt 18 i pkt 19 komentarza).

Odniesienie zasady niezbędności i zasady proporcjonalności do decyzji wywłaszczeniowych widoczne jest również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC). Przykładowo w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r. wskazano, że "wedle art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest zgodne z Konstytucją, jeżeli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego. Ponadto zaznaczono (w powiązaniu z wyrokiem o sygn. K 6/05), że: "Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji regulacja instytucji wywłaszczenia musi zapewniać możliwość weryfikacji w toku procedury wywłaszczenia, czy rzeczywiście jest ono niezbędne i konieczne na wskazany cel publiczny".

Z kolei w wyrokach ETPC, odnoszących się do art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wskazuje się, że każda ingerencja w prawo własności "musi osiągnąć równowagę pomiędzy wymogami ogólnego interesu wspólnoty a wymogami ochrony praw podstawowych jednostki", przy tym "musi istnieć rozsądny stosunek proporcjonalności między zastosowanymi środkami a zamierzonym celem"; wymagana zaś równowaga nie zostanie osiągnięta, jeśli dana osoba musi ponieść indywidualny i nadmierny ciężar (wyrok ETPC z 15 grudnia 2015 r., 32794/07).

W innym wyroku Trybunał, odnosząc się do art. 1 Protokołu Dodatkowego zaznaczył, że aby ingerencja w postaci pozbawienia mienia była zgodna z ogólną zasadą (poszanowania mienia), musi być dokonana w interesie publicznym, na warunkach przewidzianych przez ustawę i zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego, musi także zachować równowagę między wymogami ogólnego interesu społeczności i ochrony podstawowych praw jednostki (por. wyrok ETPC z 30 maja 2000 r., 31524/96).

Powyższe uwarunkowania prawne nie pozwalają zaakceptować bez dodatkowych zastrzeżeń stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych oraz że przedmiotu oceny organu w niniejszej sprawie nie może stanowić to czy podział nieruchomości pozostaje we współmiernej proporcji interesu społecznego do interesu prywatnego.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, inwestor określa nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 11d ust. 1 pkt 3a ustawy), odpowiednio do zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej. W razie uwzględnienia wniosku, nieruchomości przeznaczone na budowę dróg stają się własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 ustawy).

Przyjęty w ustawie mechanizm wywłaszczenia nieruchomości przeznaczonych na inwestycję drogową podyktowany został potrzebą uproszczenia procedur w celu przyspieszenia rozwoju infrastruktury drogowej. Niewątpliwie realizacja dróg, jako działanie celu publicznego, generalnie uzasadnia ingerencję w prawo własności podmiotów prywatnych. Jednak sam cel ustawy oraz cel publiczny konkretnej inwestycji nie może przesądzać automatycznie, czy w konkretnym przypadku wnioskowany przez inwestora zakres wywłaszczenia nieruchomości, przewidzianych pod budowę drogi, spełnia wymogi zasad niezbędności i proporcjonalności, ustanowionych w obowiązującym porządku prawnym.

Jak wynika z wcześniejszych rozważań, skutek wywłaszczeniowy decyzji o zezwoleniu realizacji inwestycji drogowej sprawia, że w toku postępowania prowadzonego przez właściwy organ administracji musi być zagwarantowana rzeczywista ochrona interesów właścicieli nieruchomości, zaplanowanych do przyjęcia na rzecz inwestora (zarządcy drogi). Zawarty w stawie uproszczony tryb nabywania nieruchomości pod inwestycje drogowe nie może przecież prowadzić do takich przypadków, gdy wnioskowana przez inwestora lokalizacja inwestycji skutkować będzie ewidentnym naruszeniem równowagi pomiędzy potrzebami interesu publicznego a prawami obywateli, którzy zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości. Dlatego związanie organu wnioskiem inwestora nie oznacza braku możliwości badania zasadności wybranej przez inwestora lokalizacji drogi.

Jak w każdej sprawie budowlanej, organ nie może samodzielnie korygować dokumentacji projektowej, bądź wydać decyzji ustalającej parametry inwestycji niezgodnie z wnioskiem. Obowiązkiem organu jest jednak wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tak by nie doszło do wydania decyzji niezgodnej z prawem.

W zależności od charakteru inwestycji drogowej zakres weryfikacji zawnioskowanego przebiegu drogi będzie różny, bowiem w przypadku dróg krajowych (autostrad, ekspresowych) oraz wojewódzkich swoboda wyboru ich lokalizacji jest mniejsza z uwagi na szereg uwarunkowań między innymi: terenowych, środowiskowych oraz potrzebę ich dostosowania do sieci dróg istniejących i obiektów infrastrukturalnych. W odniesieniu do takiej kategorii dróg adekwatne są uwagi zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazujące, że uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Ponadto lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być wywłaszczone (por. wyrok z 16 października 2012 r. sygn. akt K 4/10).

W przypadku dróg powiatowych, a zwłaszcza gminnych, mogą nie wystąpić tak złożone czynniki determinujące ich przebieg, że możliwy jest wybór wariantów lokalizacji danej inwestycji. Jeżeli więc zachodzą wątpliwości, podyktowane obiektywnymi okolicznościami konkretnej sprawy, w szczególności właściciele zgłaszają uprawnione zastrzeżenia co do planowanego wywłaszczenia ich nieruchomości, to rzeczą organu jest wyjaśnienie spornych kwestii. Wykluczyć bowiem należy sytuacje, że organ administracji w sposób mechaniczny zatwierdza wnioskowany przebieg drogi, bez sprawdzenia czy inwestor wykazał zasadność ingerencji w prawo własności konkretnej nieruchomości przeznaczonej pod planowaną inwestycję.

W szczególności wymagana jest ocena, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągnięcie tego samego celu, przy mniej dotkliwej ingerencji w prawo własności poszczególnych nieruchomości. Powinnością zatem inwestora jest ustosunkowanie się do zastrzeżeń dotyczących zaprojektowanej lokalizacji inwestycji drogowej, a rzeczą organu jest taka weryfikacja wniosku, aby nie dochodziło do arbitralnego wyznaczenia nieruchomości podlegających wywłaszczeniu. W rezultacie ostateczne określenie kształtu inwestycji, w tym zakresu wywłaszczeń, może być efektem uwzględnienia przez inwestora zarzutów co do lokalizacji inwestycji drogowej i modyfikacji dokumentacji projektowej. Jednocześnie należy zaznaczyć, że niekiedy nieprzedstawienie przez inwestora alternatywnych rozwiązań projektowych, bądź niedokonanie korekty przebiegu drogi, może skutkować decyzją odmowną.

Zauważyć trzeba, że chociaż zasadniczo w wyrokach sądowych akcentowana jest kwestia "związania" organu wnioskiem zarządcy drogi (inwestora) w zakresie lokalizacji inwestycji drogowej oraz rozwiązań architektoniczno-budowlanych, to jednocześnie przyjmuje się, że "Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo" (por. wyrok NSA z 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1332/21). Ponadto wskazuje się, że organ administracji właściwy w zakresie orzekania o lokalizacji dróg nie jest ściśle związany wnioskiem inwestora i winien dokonać kontroli poszczególnych elementów planowanej inwestycji pod kątem ustalenia, czy nie dojdzie do nieuzasadnionej i nadmiernej ingerencji w prawo własności (por. wyrok NSA z 21 lipca 2010 r. , sygn. akt II OSK 750/10).

Podsumowując przyjąć należy, że kontrola legalności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej musi obejmować ocenę zachowania wymogów wynikających z zasady ochrony prawa własności i nakazu proporcjonalnej ingerencji w to prawo. Jeżeli więc z obiektywnych okoliczności sprawy wynikają uzasadnione zastrzeżenia co do zawnioskowanej przez inwestora lokalizacji drogi, to obowiązkiem sądu jest ocena, czy organ administracji w sposób właściwy zweryfikował wskazane przez inwestora nieruchomości planowane do przejęcia na rzecz podmiotów publicznych (art. 11d ust. 1 pkt 3a ustawy), a w konsekwencji, czy zgodnie z prawem rozstrzygnięto w kwestiach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości prywatnych przeznaczonych pod drogę (art. 11f ust. 1 pkt 2, 4, 5, i 6 ustawy).

Zasadniczo Sąd zgadza się z Wojewodą, że orzekające organy są związane wnioskiem inwestora co do przebiegu drogi i nie mogą samodzielnie decydować o jego modyfikacji. Żaden przepis ustawy nie upoważnia bowiem organów orzekających o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie zezwolenia. Niemniej jednak podkreślić należy, że działając zgodnie z wymogami praworządności, organy zobowiązane są do ustalenia, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa. Dlatego konieczne jest dokonanie przez organy wszechstronnej oceny prawnej zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat wszystkich możliwych do zastosowania w sprawie regulacji prawnych i przedstawienie tej oceny w uzasadnieniu decyzji.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dokonał jednak żadnych ustaleń w zakresie weryfikacji wniosku inwestora i nie rozważył tego, czy ingerencja w prawo własności strony skarżącej była proporcjonalna i usprawiedliwiona interesem publicznym. Zaskarżona decyzja, w ocenie Sądu, narusza zatem art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że mogły prowadzić do udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w kształcie, który w nadmierny sposób ingerował w prawo własności skarżącej. Zdaniem Sądu dokonana przez organ odwoławczy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o wystąpieniu przesłanek do udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zgodnie z jego wnioskiem.

Dodatkowo Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył, wynikającą z art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na skutek braku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w tym przede wszystkim na skutek braku dokonania ustaleń i oceny co do okoliczności podniesionych w zarzutach odwołania. Dokonana ocena w istocie sprowadzała się do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji, sprawdzenia kompletności dokumentacji przedłożonej z wnioskiem oraz nieuprawnionego stwierdzenia braku podstaw do dokonania oceny w kwestiach dotyczących wywłaszczenia nieruchomości. W konsekwencji też, niemożliwe było dokonanie przez Sąd merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Brak dokonania wymaganych ustaleń i oceny uniemożliwia bowiem kontrolę przesłanek, jakimi kierowały się organ rozpatrując pozytywnie wniosek inwestora. Rzeczą Sądu, co wymaga podkreślenia, nie jest natomiast poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu czy też rozstrzyganie kwestii spornych, które nie były przedmiotem oceny organu. Jak bowiem wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych do dokonania koniecznych ustaleń.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd postanowił natomiast o kosztach, na które składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa w zakresie ustaleń i oceny, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.