Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 458/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 1 lit.a, art. 7, art. 16
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 ust. 1 pkt c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2010r. sprawy ze skargi Spółki A w W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./, Starosta T. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Spółki A z/s w W. dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w T. przy ul. [...] na działce nr 13/6 AM-2 obręb T., obejmującą następujące obiekty: kontener technologiczny, wieża antenowa z zamontowanymi antenami dyfuzyjnymi i antenami linii radiowych, ogrodzenie terenu stacji bazowej, przyłącze kablowe zalicznikowe nN.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji wskazał, że w związku ze stwierdzeniem naruszeń w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, Starosta T. postanowieniem z dnia [...] marca 2009r., Nr [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do dnia 27 marca 2009 r.. Dnia 16 marca 2009 r. pełnomocnik inwestora przedłożył ostateczną decyzję Burmistrza Gminy T. z dnia 3 lipca 2008r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zmieniającą decyzję z dnia 12 maja 2006r., Nr [...]. Następnie w dniu 26 marca 2009r. przedłożył 4-egzemplarze projektu budowlanego wraz z pismem wyjaśniającym.

W dalszej części uzasadnienia, organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie W.G., tj. zabytkowego stanowiska archeologicznego nr [...], oraz znajduje się na terenie krajobrazu kulturowego T., w otoczeniu zabytkowego zespołu klasztornego z bazyliką św. Bartłomieja i św. Jadwigi /kościół wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia 28 listopada 1947r., Nr [...] zespół klasztorny - decyzją z dnia 18 kwietnia 1990r., Nr [...]/.

Organ podkreślił, że w świetle art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162 poz. 1568) przedmiotem ochrony konserwatorskiej są między innymi zabytki nieruchome, będące krajobrazami kulturowymi (pkt 1a), układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi (pkt 1b) oraz zabytki archeologiczne (pkt 3). W wyniku tego działalność inwestorska w strefach podlegających ochronie konserwatorskiej, podporządkowana jest ścisłym wymaganiom konserwatorskim. Ochroną prawną objęty jest nie tylko sam zabytek, ale również jego sąsiedztwo mające wpływ na wygląd zabytku. Planowane zamierzenie budowlane nie może przyczynić się do zeszpecenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek.

Mając na uwadze powyższe, Starosta T. zawiadomił Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W piśmie z dnia 27 marca 2009r. WKZ we W. wyraził stanowisko, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr 13/6 AM-2 może spowodować ograniczenie walorów widokowych zabudowy miasta, w tym także walorów widoku zabytkowego zespołu klasztornego z bazyliką św. Bartłomieja i św. Jadwigi. Pogorszone zostaną walory krajobrazu poprzez wprowadzenie do środowiska obcego elementu, jakim jest wysoka wieża antenowa stanowiąca dominantę konkurencyjną w stosunku do wieży kościoła. Dodatkowo, inwestycja planowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego stanowiska archeologicznego nr [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Nr [...], i z tego tytułu podlegającego ochronie prawnej na podstawie art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem WKZ, planowana inwestycja jest niezgodna z zasadami ochrony zabytków.

Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko WKZ we W., organ I instancji orzekł jak wyżej.

Nie zgadzając się z opisaną wyżej decyzją organu I instancji, Spółka A wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia oraz wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko, strona podniosła, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa w sposób powodujący, że nie może ostać się w obrocie prawnym. Podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolania na budowę jest stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. zawarte w piśmie z 27 marca 2009r.. Jednak zdaniem odwołującego jest niedopuszczalnym, aby przy spełnieniu warunków określonych przepisami prawa, jako podstawę negatywnej decyzji podawać nie wymaganą prawem opinię, nawet jak to jest opinia czy stanowisko organu administracji publicznej. Z akt zgromadzonych w sprawie i z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika natomiast, że inwestor spełnił wszystkie wymagania prawa i żądania organu administracji architektoniczno-budowanej. Przepisy zawarte w art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego są kategoryczne - organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 art. 35 oraz w ust. 4 art. 32 Prawa budowlanego.

Ponadto strona zwróciła uwagę na regulacje zawarte w art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, które wskazują że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie stosują przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ponieważ nie są właściwe rzeczowo. Stanowisko /opinia/ Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie jest wiążąca, bowiem nie jest wymagana prawem. Ponadto organ ds ochrony zabytków swoje stanowisko wyraził nie badając akt, jak i nie przeprowadzając oględzin w terenie.

Nadto Spółka podkreśliła, że organ do ustalania lokalizacji inwestycji i warunków zabudowy terenu wypowiedział się w sprawie lokalizacji stacji bazowej w przepisanej formie, tj. decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i ta decyzja wiąże organ oraz strony. Inwestor spełnił warunki zawarte w decyzji Burmistrza Gminy T. oraz żądania Starosty T. zawarte w postanowieniu Nr [...], co potwierdzone zostało przez organ również w kwestionowanej decyzji.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009r., Nr [...], Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano m.in., że skoro w obrocie prawnym pozostają decyzje o wpisach do rejestru zabytków konkretnych obiektów i obszarów, to zgodnie z art. 6 omawianej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy uznać niezgodność budowy omawianej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z urządzeniami technicznymi z zasadami ochrony zabytków oraz jej negatywnym wpływem wprowadzającym zaburzenie walorów krajobrazu kulturowego T.. Organ zauważył przy tym, że już art. 2 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi się, iż ustawa ta nie narusza przepisów odrębnych takich jak o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków. Tak sformułowany zapis oznacza, że przepisy dotyczące ochrony zabytków mają tutaj znaczenie pierwszoplanowe, ustępując w tym zakresie przepisom Prawa budowlanego.

W konsekwencji powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty sformułowane w odwołaniu nie mają oparcia w przepisach prawa, tym samym nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Spółka A, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia na Jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Zarzucono, że rozpatrując odwołanie Wojewoda nie uwzględnił dokumentów i dowodów wskazujących jednoznacznie, że przy realizacji inwestycji nie dojdzie do naruszenia prawa w tym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem skarżącej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika tylko, że do rejestru zabytków wpisany jest zespół klasztorny z bazyliką pw. św. Bartłomieja i obozowisko H.E.. Nie wskazano jednak dlaczego uznano, że ochronie podlega krajobraz kulturowy, który nie jest chroniony ani wpisem do rejestru zabytków ani planem zagospodarowania przestrzennego. Zwłaszcza, że Burmistrz Gminy T. decyzją z 12 maja 2006r. ustalił lokalizację celu publicznego. Organy administracji architektoniczno-budowlanej przywołując jako podstawę swoich orzeczeń opinię Konserwatora Zabytków, nie wykazały naruszenia prawa, a opinia nie może stanowić podstawy prawnej. Nie jest bowiem prawdą, że krajobraz kulturowy T. jest zabytkiem w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przywołane w zaskarżonej decyzji przepisy art. 2 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie mają tu zastosowania w takim zakresie jak to podaje organ II instancji.

Strona skarżąca powołując się na przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podkreśliła, że krajobraz kulturowy podlega ochronie i opiece, ale formy ochrony też w tej ustawie zostały określone, tj: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego /art. 7 ustawy/. Żadna z w/w instytucji nie została zastosowana co do krajobrazu kulturowego Trzebnicy. Potwierdza to pismo WKZ z dnia 28 lipca 2009r., znak [...] i art. 2 Prawa budowlanego. W piśmie tym Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazuje, że dopiero 3 lipca 2009r. wystąpił z postulatem, aby w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T." wyznaczyć strefę ochrony panoramy T.. Ponieważ Studium nie jest prawem miejscowym, to dopiero po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego będzie można mówić o prawnej ochronie krajobrazu. Zatem zdaniem Skarżącej - organy administracji publicznej nie mogą nakładać obowiązków /nakazów, zakazów/, jeżeli nie wynikają one z przepisów prawa. Konserwator zabytków nie wskazał zaś podstawy prawnej zakazującej lokalizowania stacji bazowej telefonii komórkowej w miejscu ustalonym decyzją Burmistrza Gminy T., a organy administracji architektoniczno-budowlanej nie wykazały przepisów Prawa budowlanego zakazujących udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 2 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego taką podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę nie jest. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 4 do wniosku należy dołączać pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów tylko wymagane przepisami szczególnymi. Ustawa o ochronie zabytków takiego wymogu w tym przypadku nie stawia. Również art. 106 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania tylko wtedy, gdy przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od decyzji, zajęcia stanowiska, wyrażenia opinii, zgody lub stanowiska innego organu. Ten przepis też nie ma tu zastosowania.

Nadto organy l i II instancji w ogóle nie wzięły pod uwagę obowiązujących przepisów prawa, dowodów i opracowań przedłożonych przez inwestora, a oparły się na niewiążącej i na nie opartej o przepisy prawa opinii Konserwatora Zabytków. Zaskarżona decyzja i decyzja organu l instancji została oparta wyłącznie na uznaniu administracyjnym organu wydającego opinię bez zbadania okoliczności faktycznych i prawnych. Tak więc zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda D. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji .

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Wskazać należy, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy /art. 7 k.p.a./ spowodowanym niedopełnieniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego /art.7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 1 k.p.a./.

Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi, czy organ pierwszej instancji miał dostateczną podstawę do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r., Nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Spółki A z/s w W. dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w T. przy ul. [...] na działce nr 13/6 AM-2 obręb T., obejmującą następujące obiekty: kontener technologiczny, wieża antenowa z zamontowanymi antenami dyfuzyjnymi i antenami linii radiowych, ogrodzenie terenu stacji bazowej, przyłącze kablowe zalicznikowe nN.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm./, zwaną dalej "Prawem budowlanym", w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

I tak w myśl art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z cyt. wyżej przepisu jednoznacznie zatem wynika, że postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, wszczyna się jedynie na wniosek danej osoby. Do wniosku tegoż, w myśl art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, inwestor obowiązany jest dołączyć określone tym przepisem dokumenty, w tym m.in.:

1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000;

2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Istotny jest przy tym również przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, który obliguje organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego do sprawdzenia m.in.:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Niesporne jest, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało wniesionym przez Spółkę A w W. w dniu 3 lutego 2009r. wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] w T. przy ul. [...] na działce nr 13/6 AM-2 obręb T..

Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r., Nr [...], Starosta T. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym wniosku poprzez:

1. dostosowanie projektu budowlanego do wymagań decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] maja 2006r., Nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez uwzględnienie w projekcie parametrów ustalonych dla nowej zabudowy /wskaźnik intensywności zabudowy, szerokość elewacji frontowej, układ kalenicy dach, kąt nachylenia połaci dachowej, wysokość budynków/;

2. uzupełnienie projektu budowlanego o projekt zagospodarowania terenu zawierający charakterystyczne elementy, wymiary i wzajemne odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich i określenie granic terenu inwestycji, zgodnie z załącznikiem graficznym do w/w decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] maja 2006r., Nr [...], oraz przedłożenie oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla wszystkich działek ujętych w projekcie zagospodarowania terenu;

3. ujednolicenie projektu budowlanego w zakresie wysokości wolnostojącej wieży stalowej.

Niesporne jest także, że w wykonaniu powyższego postanowienia - 16 marca 2009r. inwestor przedłożył w organie I instancji ostateczną decyzję z dnia 3 lipca 2008r., Nr [...] o zmianie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 12 maja 2006r., Nr [...], zaś w dniu 26 marca 2009r. dokumentację budowlaną wraz z pismem wyjaśniającym z dnia 25 marca 2009r..

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że organ I instancji choć przyjął bez zastrzeżeń przedłożoną przez stronę w zakreślonym przez organ terminie dokumentację, to opisaną wyżej decyzją z dnia 8 kwietnia 2009r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę, powołując się na przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z tym przepisem, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe, podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie wskazał jednak w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ani że wyznaczony termin opisanym wyżej postanowieniem z dnia 11 marca 2009r. bezskutecznie upłynął, ani że inwestor nie uzupełnił w żądanym zakresie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.

W świetle cyt. wyżej przepisu art.35 ust.3 Prawa budowlanego, aby można było uznać, że wydana decyzja jest zasadna, organ winien jest wykazać, że zaistniały przesłanki z tego artykułu. W niniejszej sprawie organ I instancji kwestię tę całkowicie pominął. Umknęło to także uwadze organowi II instancji.

Organ I instancji odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przedmiotową budowę, powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W., według którego planowana inwestycja jest niezgodna z zasadami ochrony zabytków. Zdaniem organu I instancji naruszenie zasad ochrony zabytków polega na tym, że inwestycja ma być zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowego stanowiska archeologicznego nr [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Nr [...], oraz znajduje się na terenie krajobrazu kulturowego T., w otoczeniu zabytkowego zespołu klasztornego z bazyliką św. Bartłomieja i św. Jadwigi /kościół wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia 28 listopada 1947r., Nr [...] zespół klasztorny - decyzją z dnia 18 kwietnia 1990r., Nr [...]/.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie wykazał, że zaistniały przesłanki określone w cyt. wyżej art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na zamierzoną budowę.

Tak jak to już wyżej Sąd zauważył, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie uzasadnił podjętego rozstrzygnięcia w aspekcie zaistnienia przesłanek z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Podstawą odmowy wydania pozwolenia na budowę – jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody – jest w ocenie tegoż organu - niezgodność budowy omawianej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z urządzeniami technicznymi z zasadami ochrony zabytków oraz jej negatywny wpływ wprowadzający zaburzenie walorów krajobrazu kulturowego T..

Oznacza to, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem nie tylko przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, lecz także art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 81 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a.. Granice postępowania odwoławczego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej, zasada praworządności i zasada dwuinstancyjności. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ odwoławczy nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do zastosowania art. 136 k.p.a., a więc uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że świetle cyt. wyżej przepisu art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ odmawia zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy w sposób niewątpliwy wykaże, iż w sprawie zachodzą sytuacje określone tymi przepisami. W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a do czego organy były zobowiązane, zwłaszcza w świetle przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a..

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe /por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 1984r., sygn. akt I SA508/84, publ. ONSA 2/84, poz.100/.

Skoro w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, co oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, to tym samym organy wydając zaskarżone decyzje naruszyły art.7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a., jak i art.107 § 3 k.p.a..

Organy administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie analizy całokształtu dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy - winny dokonać ponownej ich oceny faktycznej, stosując przy tym właściwą normę prawną.

Niezależnie od powyższego należy również odnieść się do twierdzeń organów w kwestii przywołanych przepisów ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz. U. z 2003r. Nr 162 poz. 1568/. I tak zgodnie z art. 6 ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania m.in.:

1) zabytki nieruchome będące, w szczególności:

a) krajobrazami kulturowymi,

b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi,

c) dziełami architektury i budownictwa,

d) dziełami budownictwa obronnego,

e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi,

f) cmentarzami,

g) parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni,

h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji;

3) zabytki archeologiczne będące, w szczególności:

a) pozostałościami terenowymi pradziejowego i historycznego osadnictwa,

b) cmentarzyskami,

c) kurhanami,

d) reliktami działalności gospodarczej, religijnej i artystycznej.

Istotny jest przy tym przepis art. 7 w/w ustawy, w którym określono formy ochrony zabytków, a którymi są:

1) wpis do rejestru zabytków;

2) uznanie za pomnik historii;

3) utworzenie parku kulturowego;

4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że organy przyjmują, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie krajobrazu kulturowego Trzebnicy. Wprawdzie krajobraz kulturowy jest zabytkiem nieruchomym podlegającym ochronie i opiece /art. 6 pkt 1a/, jednakże pod warunkiem, że jest on objęty jedną z ustawowych form ochrony zabytków wymienioną w cyt. wyżej art.7 ustawy.

Istotny jest w niniejszej sprawie przepis art. 16 ust. 1 w/w ustawy, zgodnie z którym, rada gminy, po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej. Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 /ust. 2/.

Z akt niniejszej sprawy nie wynika, że park kulturowy został utworzony. Tej kwestii nie przeczy również Wojewódzki Konserwator Zabytków, wskazując w piśmie dołączonym do skargi z dnia 28 lipca 2009r., że na terenie T. i w najbliższym otoczeniu miasta nie został utworzony park kulturowy.

Jak wynika natomiast z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 27 marca 2009r., znak [...] - na mocy decyzji z dnia 28 listopada 1947r., Nr [...] do rejestru zabytków został jedynie wpisany zespół klasztorny z bazyliką pw. Św. Bartłomieja i Św. Jadwigi /kościół został wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia 18 kwietnia 1990r., Nr [...], który położony jest po stronie południowej tzw. W.G..

Należy przy tym zauważyć, że wprawdzie art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności: o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednakże tylko w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: ochronę obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską.

Z powyższych zapisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wynika zatem, że ochronę zabytków wpisanych do rejestru na podstawie decyzji rozszerzyć należy na obiekty znajdujące się w sąsiedztwie tego zabytku.

Niesporne jest w sprawie, że działka nr 13/6 nie znajduje się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a na mocy którego zapisów można ustalić ochronę zabytków /art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami/. Natomiast fakt, że w opiniowanym przez WKZ /patrz załącznik do skargi - pismo z dnia 28 lipca 2009r./ projekcie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T." postuluje się wyznaczenie stref ochrony oraz że przewiduje się wprowadzenie w miejscowym planie ochronę sylwetki staromiejskiej T. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Nie można bowiem uzależniać podjęcie decyzji administracyjnej o zdarzenia przyszłego, które może, aczkolwiek nie musi, zaistnieć w przyszłości.

Również sąd administracyjny sprawując kontrolę nad działalnością administracji publicznej, bada podjęte rozstrzygnięcia pod względem zgodności z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa. Nie bierze zaś pod uwagę innych kryteriów tej oceny.

Można również zwrócić uwagę na przepis art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym "otoczenie" to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W myśl zaś art. 9 ust. 2 - w trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku.

Z akt niniejszej sprawy nie wynika natomiast, że sporna inwestycja jest planowana w otoczeniu wpisanego do rejestru zabytku, który podlega ochronie na podstawie decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Na podstawie art. 152 tejże ustawy orzeczono jak w punkcie II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.