Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 677/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazu wykonania obiektu budowlanego skargę oddala


UZASADNIENIE

J.J. prowadząca działalność gospodarczą pn. Firma Handlowo-Usługowa "[...]" J.J. z siedzibą w K. wystąpiła z wnioskiem o zwolnienie z zakazu wykonywania obiektów budowlanych, w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej zawartego w przepisie art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne w związku z zamiarem posadowienia na działce nr [...] w B. stacji kontenerowej trafo 15/0,4 kV typ MRw 20/630-1 obsługującej maszyny: przesiewacz i ślimak mieczowy umiejscowione na czas pracy na naczepie samochodowej. Urządzenie to miało być posadowione w odległości 5 m od stopy wału. Na ten czas miał być rozwijany kabel zasilający i zwijany po zakończeniu dnia pracy. Całość przedsięwzięcia służyć miała prowadzonej działalności gospodarczej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. odmówił J.J zwolnienia z zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, w przedmiocie wykonania obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 50m od stopy prawego wału przeciwpowodziowego rzeki [...] po stronie od powietrznej, w celu realizacji inwestycji pn. "Budowa stacji trafo kontenerowej na działce nr [...] w miejscowości B. ".

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 88n ust. 3 oraz art. 88n ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz.2019 z 2005 r. ze zm.), zarządzenia Marszałka Województwa Nr 135/2005 z dnia 27 grudnia 2005 r., art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 142 poz.1590 z dnia 13 grudnia 2001 roku ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 98 poz.1071 z dnia 17 listopada 2000 r. ze zm.).

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał na wydane uprzednio w sprawie decyzje. Kierując się wytycznymi decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] organ pozyskał opinię biegłego hydrogeologa mgr inż. B.P. z firmy A. w K. i opinię mgr inż. S.W. z firmy B. Sp. z o.o. w K. dotyczące oddziaływania robót na działce nr [...] w B. oraz ekspertyzę stanu technicznego wału rzeki W. w km.O + 000 - 0+ 780 w m. B. wykonaną przez dr inż.A.B. , mgr inż. S.S. oraz mgr inż. S.W. oraz opinię określającą uwarunkowania dla uzgodnienia projektu budowy stacji trafo wykonaną przez zespół dr inż. A.B. i mgr inż. S.W. z ostatnio wymienionej Spółki.

Organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji przepisy prawa mające znaczenia dla rozstrzygnięcia, w szczególności treść art. 88n ust. 1 ustawy Prawo wodne, według którego zabronione jest wykonywanie m.in. obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Wedle zaś art. 88n ust. 3 ustawy oraz zarządzenia Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia 14 czerwca 2011 r. zwolnienie takie może być wydane tylko m.in. w przypadku zapewnienia szczelności i stateczności podłoża w obrębie prowadzonych robót oraz samego wału przeciwpowodziowego.

Organ I instancji przedstawił także swoje stanowisko odnośnie kwalifikacji prawnej stacji trafo jako obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego, których wprost dotyczy zakaz cytowanego art. 88n ust. 3 ustawy. Wskazał, że z ustaleń postępowania wynika, iż projektowana kontenerowa stacja transformatorowa ma służyć zasilaniu energetycznemu przesiewaczy oraz taśmociągów obsługujących urządzenia zlokalizowane w międzywalu rzeki W. w B. . W związku z tym w ocenie organu I instancji należy przyjąć, że z punktu widzenia technologiczno-użytkowego przedmiotowa stacja trafo wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej zlokalizowanej na terenie międzywala rzeki W. jako całość będzie stanowiła obiekt budowlany. Dodatkowym argumentem za przyjęciem takiej kwalifikacji ma być projektowane posadowienie stacji na żelbetowych płytach, które stanowić będą poważne obciążenie dla gruntu.

Dalej organ wskazał, że z przeprowadzonych badań hydrogeologicznych wraz z opinią uwzględniającą oddziaływanie robót na działce nr [...] na szczelność i stabilność istniejących wałów przeciwpowodziowych rzeki W. przy wystąpieniu powodziowych stanów wód Qo,5% i Qi% opracowanych przez mgr B.P. (nr [...] ) wynika, że "z uwagi na projektowane rozwiązania posadowienia kontenerowej stacji transformatorowej, inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na szczelność i stabilność wału przeciwpowodziowego przy wystąpieniu wód powodziowych Qo,5% i Qi%". Organ podkreślił jednakże, iż mając na względzie bezpieczeństwo przeciwpowodziowe, które uzależnione jest od utrzymania wału przeciwpowodziowego w należytym stanie technicznym i estetycznym i nie dopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, co wynika z przepisów Prawa budowlanego nakładających ww. obowiązki na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, organ stwierdził, że ocena w zakresie wpływu działań prowadzonych w strefie wału nie może wyłącznie opierać się na ocenie warunków geologicznych. Pełne podejście do oceny działań powinno w sposób przekrojowy oceniać wpływ i zasadność planowanych działań inwestycyjnych w kontekście aktualnego stanu technicznego wału oraz wynikających z obliczeń i analiz hydrologiczno-hydraulicznych wymagań w zakresie należytego utrzymania i modernizacji wału, tj. przydatności technicznej obiektu do użytkowania. Dlatego też organ, posiadając wiedzę o faktycznym katastrofalnym stanie wału prawego brzegu W. wynikającą z wcześniejszych opracowań zleconych przez Zarząd w celu modernizacji przedmiotowego obwałowania zlecił dodatkowo w listopadzie 2012 roku wykonanie "Opinii określającej uwarunkowania dla uzgodnienia przez MZMiUW projektu budowy kontenerowej stacji trafo na działce nr [...] w sąsiedztwie prawego wału rzeki W. w msc. B. " celem przedstawienia kompleksowej analizy dotychczasowych działań na poziomie wykonanych opracowań technicznych i postępowań administracyjnych dotyczących prawego wału rzeki W. oraz realizacji zamierzenia budowlanego budowy stacji trafo w sąsiedztwie prawego wału W. na działce [...] . Analiza taka wykonana w listopadzie 2012 roku przez dr inż. A.B. i mgr inż. S.W. z firmy [...] Sp. z o. o. Przedsiębiorstwo Inżynierskie potwierdza przytoczone we wcześniejszych opracowaniach tj. "Ocenie stanu technicznego prawego wału rzeki Wisły w km 0 +000 – km0+750 (kompleks 9 ) w B. , gm. O. " z lipca 2008 r. oraz "Ekspertyzie stanu technicznego prawego wału rzeki W. w km 0+000 – 0+780 km w m. B. , gm. O. " wykonanej przez firmę [...] z maja 2012 r. wnioski iż "wszystkie przywołane wyżej opracowania w jednoznaczny sposób wskazują na zły stan techniczny wału zarówno w kontekście oceny parametrów geotechnicznych budujących go utworów jak również oceny jego parametrów geometrycznych (wysokość wału, nachylenia skarp), sąsiedztwa portu i niekontrolowanej działalności zakładu w międzywalu. Przy tych uwarunkowaniach przydatność wału do użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem tj. ochrony przeciwpowodziowej zamieszkałych terenów zawala w sołectwie B. oraz obrzeży miasta O. , w tym ważnych szlaków komunikacyjnych infrastruktury drogowej i kolejowej - nie jest spełniona." W opinii tej wskazano także, że "wobec stwierdzonego w ekspertyzie z 2012 roku katastrofalnego stanu technicznego wału, do czasu opracowania aktualnej dokumentacji rozbudowy prawego wału [...] w B. (km 0+000- 0+750: kompleks 9) oraz przeprowadzenia jego modernizacji, wykonywanie jakichkolwiek robót w jego obrębie oraz bezpośrednim sąsiedztwie (co najmniej w pasie 40-50 m od stopy wału) bez szczegółowych i kompletnie uzgodnionych dokumentacji projektowych, należy uznać za zagrażające bezpieczeństwu obiektu i mogące wprowadzać ograniczenia wykonania w przyszłości docelowych rozwiązań projektowych modernizacji wału".

Biorąc pod uwagę wnioski z badań geotechnicznych oraz mając na uwadze ważny interes społeczny mieszkańców B. organ stwierdził, że nie zachodzą ustawowe przesłanki wynikające z art. 88n ust. 3 ustawy Prawo wodne uzasadniające zwolnienie z zakazów, o których mowa w art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne.

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji złożyła J.J. prowadząca działalność gospodarczą pn. Firma Handlowo - Usługowa [...]" w K. wnosząc o jej zmianę i orzeczenie merytorycznie o udzieleniu zwolnienia z zakazu, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie odwołującej nie ustalono stanu faktycznego sprawy w sposób należyty i nie zastosowano się do zaleceń Kolegium. Z wykonanej na zlecenie organu opinii biegłego B. P. wynika, że stacja trafo nie ma wpływu na szczelność wału, co oznacza, że spełniony został warunek do zwolnienia z zakazu o którym mowa w art. 88n ust. 1 ustawy Prawo wodne. Natomiast druga opinia zlecona przez organ I instancji jest, zdaniem odwołującej, bez znaczenia dla sprawy. Kolejną wadą decyzji jest oparcie jej o zarządzenie Marszałka Województwa [...] nr [...] z 14.06.2011 r., które w sposób bezprawny rozszerza przesłanki zastosowania art. 88n ust. 3 ustawy Prawo wodne. O ile bowiem w przepisie jest mowa jedynie o szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych, to w zarządzeniu nr [...] nie tylko o szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych, lecz również o szczelności i stabilności "podłoża w obrębie prowadzonych robót". Ustawa Prawo wodne nie przewiduje kompetencji do rozszerzania przez marszałka zakresu stosowania przepisów ustawowych. Poza tym zarządzenie nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie może wywoływać skutków prawnych podczas rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach obywatela. Organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie wadliwe odniósł się zatem do pozaprawnych przesłanek czyli szczelności stabilności podłoża w sąsiedztwie wału, a nie samego wału.

Odwołująca podkreśliła, że wniosek o zwolnienie dotyczył wyłącznie stacji trafo, a nie kompleksu urządzeń infrastruktury technicznej potraktowanej jako całość technologiczno - użytkowa i prawna , którego elementem jest stacja trafo. Nie można w żaden sposób odnosić wniosku dotyczącego stacji trafo do istniejącego obiektu budowlanego. Nie ma takiego obiektu, a nadto stacja trafo ma połączenie tylko z przenośnymi maszynami typu płuczka, przesiewacz ustawionymi na naczepie marki [...] niepodlegające prawu budowlanemu służące oczywiście do zasilania określonych obiektów. Sama stacja trafo miałaby zostać posadowiona w odległości 5 m od stopy wału wiślanego, nie ma nic wspólnego z rozjeżdżaniem przez ciężki sprzęt budowlany

Odwołująca zakwestionowała wartość dowodową dla sprawy opinii sporządzonej dla Prokuratury Okręgowej, która nie jest należycie opisana i nie zajmuje się stacjami trafo. Organ I instancji nie rozpatrzył także specyfiki budowy stacji trafo, zakresu potrzebnych dla niej robót, zaś podany jako uzasadnienie dla decyzji ważny interes społeczny mieszkańców w ogóle nie został omówiony.

Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 15 marca 2013 r. znak:[...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 2012 poz.145) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w trakcie postępowania administracyjnego organ I instancji pozyskał opinię [...] Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych w K. IR w O. z dnia 13 stycznia 2012 r. negatywnie opiniującą projektowaną inwestycję. Jako podstawę negatywnej oceny wskazano tu bardzo zły stan techniczny obwałowania po przejściu fali powodziowej w 2010 r. Podano, że prawy wał [...] j jest zbudowany z tzw. gruntów spoistych (gliny pylaste, pyły piaszczyste) przewarstwiony gruntami piaszczystymi, w tym piaskiem drobnym z pyłami narażone na procesy filtracyjne oraz, że istnieje niebezpieczeństwo przerwania wału w czasie wezbranych wód powodziowych. W opinii wskazano, że uwzględniając zgłaszane obawy i liczne interwencje społeczności w obawie o bezpieczeństwo ludzi i mienia nie można dopuścić do żadnych przedsięwzięć mogących zagrozić stateczności wału. Przedstawione we wniosku rozwijanie i składanie kabla na czas pracy maszyn ze względu na charakter obiektu budowlanego jakim jest wał przeciwpowodziowy jest niemożliwe do zaakceptowania.

Organ I instancji dołączył do akt sprawy także "Ocenę stanu technicznego prawego wału rzeki W. w km 0+ 000-KM 0+750 (kompleks 9) w B. gm. O. wykonaną w lipcu 2008 r na zamówienie organu I Instancji. Wnioski z tego opracowania są bardzo podobne do wyrażonych w opinii [...] Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych w K. IR w O. W końcowych wnioskach opinii biegły podał, że posadowienie stacji transformatorowej nie będzie miało wpływu na szczelność i stabilność wału przeciwpowodziowego przy wystąpieniu wód powodziowych Q 0,5 %. Organ I instancji pozyskał również opinię zespołu dr inż. A.B. i mgr inż. S.W. z firmy [...] Sp. z o.o. w K. określającą uwarunkowania dla uzgodnienia projektu budowy kontenerowej stacji trafo na działce nr [...] w B. oraz ekspertyzę stanu technicznego prawego wału rzeki W. w km.O + 000 -0+ 780 w m. B. Wszyscy opiniujący członkowie zespołu wskazali na podobnie złe, katastrofalne warunki geotechniczne. Opinia i ekspertyzy wykonane przez zespół z firmy A. Sp. z o.o. wskazują, że badany odcinek wału przeciwpowodziowego jest w bardzo złym stanie technicznym, wymaga pilnych kompleksowych robót modernizacyjnych (podwyższenie i rozbudowa korpusu wałów), przy czym największe zagrożenia utraty szczelności wału [...] , powstania jego przebić hydraulicznych, utraty stabilności stwierdzono właśnie na odcinku basenu portowego wykorzystywanego przez zakład Żeglugi [...] j oraz w rejonie projektowanej stacji transformatorowej.

Zdaniem opiniujących wnioskowana stacja trafo ma ewidentne powiązanie technologiczno - użytkowe z Zakładem Żeglugi K. działającym już od lat na terenie międzywala prawego brzegu W Opiniujący stwierdzili także, że zarówno według kryterium hydrogeologicznego jak i geotechnicznego istnieje zagrożenie utraty stateczności obwałowania w warunkach wysokich wezbrań powodziowych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia wniosku o wydanie zezwolenia na zwolnienie z zakazów stanowi przepis art. 88n ust. 1 ustawy Prawo wodne, a nie wymienione w odwołaniu zarządzenie Marszałka Województwa [...]. Organ wyjaśnił, że zarządzenie Marszałka Województwa [...] nie ma znaczenia i nie jest podstawą prawną rozstrzygnięcia jak sugeruje odwołująca. Decyzja, która została zaskarżona posiada podstawę prawną, którą jest wskazany w rozstrzygnięciu ustawowy przepis art. 88n ust. 1 ustawy Prawo Wodne. Usytuowanie stacji trafo w odległości 5m od stopy wału czyli w strefie ochronnej, narusza powyższy przepis i wymaga wydania zezwolenia właściwego organu zwalniającego z zakazu. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Po 310/05 Kolegium wyjaśniło także, że nie ulega wątpliwości kwalifikacja stacji trafo jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy Prawo Budowlanego. Jako taki obiekt stacja trafo podlega więc zakazom wymienionym w art. 88n ustawy Prawo wodne.

Oceniając pozyskane opinie specjalistów, w tym pozytywną dla odwołującej opinie mgr inż. B.P. Kolegium przyjęło za uzasadniony i przekonujący szerszy i dokładniejszy kontekst opinii wykonanych przez zespół [...] Sp. z o.o. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji ma postawione przez ustawodawcę zadanie i obowiązek ochrony przeciwpowodziowej. Skoro urządzenia temu służące są w tak katastrofalnym stanie Marszałek Województwa miał pełnie prawo przyjąć, iż jakiekolwiek działanie w odległości 5m od stopy wału może przynieść niepożądane skutki. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wykazał w przeprowadzonym postępowaniu, iż jego obawy o szczelność i stabilność wałów rzeki [...] na wymienionym odcinku w B. są uzasadnione i udokumentowane.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła J.J. . Skarżąca powtórzyła w skardze zarzuty odwołania, w szczególności podnosząc, że z ekspertyzy biegłego sporządzonej na zlecenie organu wynika, że stacja trafo nie ma wpływu na wał, co oznacza, że został spełniony warunek do zwolnienia z zakazu, o którym mowa w art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodnego. Ponadto skarżąca podniosła, że treść decyzji wskazuje na to, że zostały one oparte na zarządzeniu Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia 14 czerwca 2011 r., które to zarządzenie w sposób bezprawny rozszerza przesłanki zastosowania art. 88n ust. 3 Prawa wodnego. O ile bowiem w przepisie jest mowa jedynie o szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych, to w zarządzeniu nr [...] nie tylko o szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych, lecz również o szczelności i stabilności "podłoża w obrębie prowadzonych robót". Ustawa Prawo wodne nie przewiduje kompetencji do rozszerzania przez marszałka zakresu stosowania przepisów ustawowych. Co więcej, organy odmawiając udzielenia zwolnienia z zakazu nie oparły się na rzekomym zagrożeniu dla szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych, lecz dla szczelności i stabilności podłoża w sąsiedztwie wału. Badały więc zaistnienie przesłanki nie wynikającej z ustawy, lecz zarządzenia, które nakłada dodatkowe ograniczenia nie znane ustawie Prawo wodne. Poza tym organy nie analizowały możliwości zwolnienia z zakazu stacji trafo, lecz "kompleksu urządzeń infrastruktury technicznej" jako obiektu budowlanego stanowiącego całość pod względem technologiczno-użytkowym i prawnym, którego jedynie elementem ma być stacja transformatorowa. Tym samym organy wykroczyły poza zakres wniosku, który dotyczy wyłącznie stacji trafo. Ponadto stacja trafo nie jest elementem jakiegoś istniejącego obiektu budowlanego. Po pierwsze dlatego, że takiego obiektu budowlanego nie ma, a po drugie dlatego, że ewentualne urządzenia są tylko przenośnymi maszynami, które nie podlegają rygorom prawa budowlanego. Po trzecie wreszcie każda stacja transformatorowa służy zasilaniu, gdyż taka jest istota stacji. Są stacje transformatorowe, które zasilają budynki albo całe osiedla mieszkaniowe, ale tylko z tego powodu nie stanowią razem z tymi budynkami obiektów budowlanych rozumianych jako całość technologiczno-użytkowa albo prawna. Poza tym kompleks urządzeń wraz z stacją trafo, który w ocenie organów miałby być obiektem budowlanym to same maszyny typu płuczka, przesiewacz ustawione na naczepie arki Wielton (typ naczepa uniwersalna) numer rejestracyjny [...] a ich lokalizacja nie jest powiązana z wykonywaniem robót ziemnych, więc w żadnym stopniu nie wpływa na stateczność wału. Jak wynika z decyzji stacja trafo miałaby zostać zlokalizowana w odległości 5 metrów od stopy prawego wału przeciwpowodziowego rzeki W. w B. . Tymczasem z powołanej oceny stanu technicznego wału wynika, że degradacji ulega korpus obwałowania, ale jedynie przez jego rozjeżdżanie przez ciężki sprzęt budowlany. Stacja transformatorowa nie jest ani sprzętem budowlanym, ani niczego nie rozjeżdża, więc nie wiadomo co miałaby wspólnego z naruszeniem szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych. Poza tym planowana stacja nie ma być lokalizowana przy stopie wału przeciwpowodziowego, lecz 5 metrów od niego. W końcu taka budowa nie wymaga wykonania fundamentów, a tym samym prac ziemnych, lecz ma być ulokowana na podłożu. Organy w ogóle nie rozpatrzyły specyfiki planowanych robót i ich zakresu powołując się na opracowania, które dotyczą obiektów budowlanych wymagających istotnych prac ziemnych.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają prawu.

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 marca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zwolnienia z zakazu wykonania obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału od strony odpowietrznej.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie był przepis art. 88n ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 2012 poz. 145). Przepis ten w ustępie 1 stanowi, iż celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zabrania się:

1) przejeżdżania przez wały oraz wzdłuż korony wałów pojazdami lub konno oraz przepędzania zwierząt, z wyjątkiem miejsc do tego przeznaczonych;

2) uprawy gruntu, sadzenia drzew lub krzewów na wałach oraz w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału po stronie odpowietrznej;

3) rozkopywania wałów, wbijania słupów, ustawiania znaków przez nieupoważnione osoby;

4) wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej;

5) uszkadzania darniny lub innych umocnień skarp i korony wałów.

Przepis art. 88n ust. 3 przewiduje natomiast, że jeżeli nie wpłynie to na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych, marszałek województwa może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1.

Z powyższego wynika zatem, iż ustawodawca przewidział możliwość zwolnienia z obowiązków ochrony wałów przeciwpowodziowych enumeratywnie wyszczególnionych ust. 1 przyznając marszałkowi województwa uprawnienie do zwolnienia - w drodze decyzji - od tychże nakazów. Zgodnie z ust. 4 art. 88n decyzję taką wydaje się na wniosek inwestora, do którego dołącza się charakterystykę planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót oraz mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesionym schematem planowanych robót. W przypadku planowania robót, które mogą naruszyć strukturę korpusu lub podłoża wałów klasy I, II lub III, dołącza się także badania hydrogeologiczne wraz z opinią dotyczącą wpływu tych robót na szczelność i stabilność wałów.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że z treści art. 88n ust. 3 wynika, iż organ może, lecz nie musi uwzględnić wniosku strony. Granice działania organu wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niewątpliwie właściwe zabezpieczenie przeciwpowodziowe stanowi nadrzędny interes społeczny i w tym właśnie kontekście powinna być rozpatrywana ewentualna możliwość udzielenia zwolnienia od zakazów określonych w ust. 1 art. 88n. Wystąpienie zagrożenia dla szczelności i stabilności wałów poprzez wykonanie jakichkolwiek czynności o jakich mowa w pkt 1-5 ust. 1 jest wystarczającą przesłanką dla odmowy zgody na realizację robót budowlanych w strefie objętej tymi zakazami.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zwolnienie od zakazu przewidzianego pkt 4 ust. 1 art. 88n w związku z planowaną budową stacji trafo, która miała zostać usytuowana w odległości 5 m od stopy wału po stronie odpowietrznej.

Zaznaczyć należy, że w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż stacja transformatorowa stanowi obiekt budowlany w postaci budowli o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazany przepis mówi, iż poprzez obiekt budowlany należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy przedmiotowa stacja transformatorowa służyć ma do zasilania energetycznego przesiewaczy oraz taśmociągów zlokalizowanych w międzywalu rzeki W. w B. . Ponadto stacja ta jak wynika m.in. z dołączonych do sprawy opinii (np. opinii sporządzonej przez dr inż. A.B. oraz mgr inż. S.W. z firmy [...] Sp. z o.o. w listopadzie 2012 r.) stanowi wyodrębnioną część infrastruktury urządzeń i maszyn Zakładu "[...] ". W związku z powyższym przyjąć należy, że stanowić ona będzie, wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej, całość techniczno-użytkową. Konsekwencją takiej kwalifikacji jest przyjęcie, iż do jej wybudowania w strefie ochronnej wału niezbędne będzie zwolnienie z zakazów wskazanych w powołanym art. 88n ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Kluczową okolicznością, jaką organy prowadzące postępowanie były zobligowane ustalić w przedmiotowej sprawie było zatem to, czy zwolnienie z zakazu o jakim owa w art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy w związku z planowaną budową stacji trafo nie wpłynie na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych.

Wiedzę w powyższym zakresie organy uzyskały m.in. ze specjalistycznych opinii dotyczących stanu technicznego prawego wału rzeki W. w B. tj.: "Oceny stanu technicznego prawego wału rzeki [...] w km 0+000 - km 0+750 (kompleks 9) w B. , gm. O. " opracowanej przez dr inż. A.B. , mgr inż. S.S. oraz mgr niż. S.W. w lipcu 2008 r., "Ekspertyzy stanu technicznego prawego wału rzeki Wisły w km 0+000-0+780 w miejscowości B. , gm. O., " sporządzonej przez mgr niż. S.W. z firmy [...] Sp. z o.o. w marcu 2012 r., "Badaniach hydrogeologicznych wraz z opinią uwzgledniającą oddziaływanie robót na działce nr [...] w B. , na szczelność i stabilność istniejących wałów przeciwpowodziowych rzeki [...] przy wystąpieniu powodziowych stanów wód Q0,5%" sporządzonych przez mgr B.P. w lipcu 2012 r., a także "Opinii określającej uwarunkowania dla uzgodnienie przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. projektu budowy kontenerowej stacji trafo na działce nr [...] w B. w sąsiedztwie wału rzeki W. w miejscowości B. " sporządzonej przez dr inż. A.B. oraz mgr inż. S.W. z firmy [...] Sp. z o.o. w listopadzie 2012 r.

Stwierdzić należy, że wszystkie zebrane w sprawie opinie są zgodne, co do katastrofalnego stanu techniczny wału na odcinku na którym ma powstać stacja transformatorowa.

I tak w "Ocenie stanu technicznego prawego wału rzeki W. [...] w km 0+000 - km 0+750 (...)" z lipca 2008 r. stwierdzono m.in., iż zły stan obwałowania wynika z jego budowy (grunty niespoiste, w stanie luźnym) oraz prowadzonej nielegalnej działalności w obszarze międzywala, w wyniku której ciągłej destrukcji ulega korpus obwałowania, a stałe przekształcanie terenów międzywala zwiększa zagrożenia zjawiskami infiltracji na tym obszarze. W opinii wskazano, iż cały odcinek prawego obwałowania Wisły nie spełnia wymogów w zakresie jego parametrów geometrycznych, głównie w zakresie wysokości korpusu obwałowania, w stosunku do wymagań ochrony przeciwpowodziowej. W opinii stwierdzono, iż koniecznym z punktu widzenia poprawy stanu technicznego odcinka obwałowania w km 0+250-0+550 jest przede wszystkim zaniechanie ciągłej destrukcji korpusu obwałowania oraz wstrzymanie niekontrolowanych działań w jego sąsiedztwie. Podobnie w "Ekspertyzie stanu technicznego prawego wału rzeki W. (...)" sporządzonej w maju 2012 r. wskazano, iż stan techniczny wału należy ocenić jako zły, wymagający pilnych zabiegów uszczelniających, podwyższenia na całej długości korony wału i uporządkowania nachylenia skarp i zjazdów wałowych do wymagań zgodnych z przepisami.

W końcu w kompleksowej analizie zawartej w opinii sporządzonej na zlecenie organu I instancji przez dr inż. A.B. oraz mgr niż S.W. z firmy [...] Sp. z o.o. (z listopada 2012 r.) wskazano wprost, iż największe zagrożenia utraty szczelności wału, powstania przebić hydraulicznych, a w konsekwencji utraty stabilności obiektu stwierdzono na odcinku basenu portowego wykorzystywanego przez zakład Żeglugi K. oraz w rejonie projektowanej stacji trafo. Autorzy opinii powołując się m.in. na opracowaną po powodzi w 2010 r. ekspertyzę stanu technicznego wału wskazali, iż zagrożenie utraty stateczności na wskazanym odcinku związana jest głównie z niedosteateczną miąższością warstwy szczelnego nadkładu w strefie bezpośredniego przywala skarpy odpowietrznej (ok. 0,5m) i wynikających z tego zagrożeń wyparcia gruntu przy stopie odpowietrznej wału podczas wysokich wezbrań. Sytuacja ta wymaga podjęcia pilnych działań zabezpieczających zagrożony odcinek wału i strefy przywala, także na ternie planowanego usytuowania stacji trafo. W powołanej ekspertyzie stwierdzono także, iż brak podjęcia stosowanych działań zaradczych zmierzających do pilnego zabezpieczenia ocenianego odcinka wału może prowadzić w toku kolejnych wysokich i długotrwałych wezbrań do nasilenia się niekorzystnych zjawisk filtracji przez wał i podłoże, zwłaszcza w okolicach portu w B. , te zaś w skrajnych sytuacjach mogą doprowadzić do zagrożeń lokalnej utraty stateczności budowli i katastrofy. W ekspertyzie wskazano także, iż wpływ na tempo i parametry filtracji w zagrożonym odcinku ma bliskość basenu portowego i wysoki poziom wód gruntowych w podłożu wału , co istotnie przyspiesza rozwój procesów filtracyjnych w przekroju i zmniejsza redukcję ciśnienia porowego w strefie samego wału i bezpośredniego przywala.

Autorzy opinii stwierdzili także, że rozwiązania projektowe przebudowy wału z roku 2007 zakładają podwyższenie wału o ok. 0,8 – 1,8 m z jego rozbudową na stronę odwodną i odpowierzną. Doświadczenia powodzi z 2010 r. w ocenie stanu technicznego wału wskazują na potrzebę wykonania dodatkowego zabezpieczenia wału, w tym wykonania przesłony uszczelniającej wał i podłoże oraz dodatkowej przypory odpowietrznej. Autorzy opinii zwrócili także uwagę na destrukcyjny wpływ zakładu "[...] " na oceniany wał i stwierdzili, że zakres oceny wpływu budowy projektowanej stacji trafo na stan techniczny i zagrożenia uszkodzenia prawego wału Wisły jest adekwatny do niekorzystnego wpływu zakładu "[...] ". Jako przykład destrukcyjnego wpływu zakładu na wał podano przejeżdżanie ciężkiego sprzętu i samochodów przez wał oraz prace adaptacyjne portu (pogłębianie portu, wbijanie ścianek szczelnych). Biegli w podsumowaniu stwierdzili jednoznacznie, że wobec katastrofalnego stanu technicznego prawego wału w B. (zwłaszcza na odcinku usytuowania zakładu "[...] " i projektowanej stacji trafo) do czasu opracowania aktualnej dokumentacji rozbudowy całego prawego wału W. w B. i przeprowadzenia jego modernizacji (przebudowy i rozbudowy) wykonywanie jakichkolwiek robót w jego obrębie oraz bezpośrednim sąsiedztwie (co najmniej w pasie 40-50 m od stopy wału) nie związanych z utrzymaniem obiektu w należytym stanie technicznym należy uznać za zagrażające bezpieczeństwu obiektów i mogące wprowadzać ograniczenia wykonania w przyszłości docelowych rozwiązań projektowych modernizacji wału, w tym zakresu i kierunku wymaganej rozbudowy korpusu wału, oraz ewentualnego wykonania drenaży i rowów podskarpowych w zależności od rodzaju użytego materiału na rozbudowę oraz przyjętego rozwiązania technologicznego jego zabudowy w korpus.

Odnosząc się z kolei do przeprowadzonych badań hydrogeologicznych i opinii sporządzonej przez geologa B.P. w lipcu 2012 r., wskazać należy, że w opinii tej biegły stwierdził, iż posadowienie kontenerowej stacji transformatorowej nie będzie miało negatywnego wpływu na szczelność i stabilność wału przeciwpowodziowego. Otóż stwierdzić należy, że gdyby brać pod uwagę sam tylko fakt posadowienia kontenerowej stacji trafo, uznać należałoby, iż stacja taka w istocie nie musi stwarzać bezpośredniego zagrożenia dla wału. Niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie, jak słusznie przyjęły organy prowadzące postępowanie, uzasadnione jest szersze spojrzenie na problem stanu technicznego wału, nie tylko biorąc pod uwagę badania hydrogeologiczne. Jak wskazano powyżej ze wszystkich zgromadzonych opinii specjalistów, a także z informacji gromadzonych przez [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. , do którego zadań należy m.in. budowa obwałowań i zabezpieczanie przed powodzią, a także utrzymywanie wałów przeciwpowodziowych w należytym stanie technicznym w tym negatywnej opinii tego organu z dnia 13 stycznia 2013 r. - wynika jednoznacznie, iż posadowienie stacji trafo nie jest możliwe do czasu przebudowy istniejącego wału, bowiem jakiekolwiek działania w strefie ochronnej wału mogą wpłynąć negatywnie możliwość jego modernizacji w przyszłości. Modernizacja wału jest zaś konieczna z uwagi na jego katastrofalny stan techniczny.

Z uwagi na powyższe okoliczności stwierdzić należy, że przyjęcie przez organy prowadzące postępowanie, iż zwolnienie skarżącej z zakazu budowy planowanej stacji trafo w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału może przynieść niepożądane skutki i utrudnić działania modernizacyjne było w pełni uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów skargi, iż decyzje organów wydane zostały na podstawie zarządzenia Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia 14 czerwca 2011 r., które to zarządzenie, zdaniem skarżącej w sposób bezprawny rozszerza przesłanki zastosowania art. 88n ust. 3 ustawy Prawo wodne podkreślić należy, że nie jest to zarzut uzasadniony. W powyższym zakresie wskazać należy, że z uzasadnień tych decyzji nie wynika, by organ te oparły swoje rozstrzygnięcia na ww. zarządzeniu Marszałka. Z decyzji wynika jednoznacznie, iż organu oparły się na przesłankach ustawowych wskazanych w art. 88n ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa, co uzasadniało odmowę zwolnienia skarżącej z zakazu określonego w art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji