Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 377/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 06 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. S. i Z. S. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia 3 marca 2023 r. nr [...]; 2. zasądza na rzecz skarżących A. S. i Z. S. solidarnie od Inspektor Nadzoru Budowlanego kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2023 r., po rozpatrzeniu zażalenia A. i Z. S. (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: "PINB") z dnia z dnia 3 marca 2023 r. (znak: [...]) w sprawie legalności budynku na działce nr ewid. [...], w zbliżeniu do granicy z działką nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w C. , gmina K. , którym organ:

1. wstrzymał właścicielom - Pani A. S. i Panu Z. S. roboty budowlane polegające na budowie budynku na działce nr ewid. [...], w zbliżeniu do granicy z działką nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w C. , gmina K. ,

2. poinformował Panią A. S. i Pana Z. S. o możliwości złożenia na podstawie z art. 48a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 682, dalej P.b.), w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia wniosku o legalizację budynku na działce nr ewid. [...], w zbliżeniu do granicy z działką nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w C. , gmina K. ,

3. poinformował Panią A. S. i Pana Z. S. konieczności wniesienia (w dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji w/w obiektu budowlanego, która obliczana jest zgodnie z art. 49d ust. 1 P.b., na mocy którego w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę opłatę legalizacyjną oblicza się zgodnie z art. 59f P.b., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59f ust. 1, 2, 3 i 4 P.b. w związku z art. 49d P.b. stanowi: opłatę legalizacyjną stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorie obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy P.b.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu 22 lutego 2022 r. do PINB wpłynęło pismo informujące o nieprawidłowościach na terenie nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] przy ul. [...] w C. , gmina K. .

Po uprzednim zawiadomieniu pismem z dnia 15 kwietnia 2022 r. (znak [...]) pracownicy PINB w dniu 31 maja 2022 r. przeprowadzili kontrolę, z przebiegu której sporządzili protokół, w którym wskazano że budynek został pierwotnie zrealizowany jako budynek inwentarski w latach 60 przez poprzednich współwłaścicieli. Aktualni współwłaściciele (Państwo S. ) nie posiadają dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowego budynku. Przy budynku wykonano roboty budowlane polegające na wykonaniu ocieplenia, wymurowaniu wewnątrz ścianek działowych oraz dodatkowych ścian od wewnątrz budynku przy istniejących ścianach zewnętrznych. Zdemontowano i wymieniono konstrukcję dachu wraz z podniesieniem ścianek kolankowych i szczytowych o około 40 cm. Wymieniono stolarkę okienną i drzwiową. Niektóre otwory okienne zostały powiększone. Wykonano nowy otwór okienny. Zamurowano otwór bramy i zamontowano drzwi wejściowe. Otwory okienne zostały zamurowane w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią o numerze ewid. 19. Budynek nie był użytkowany w dniu kontroli. Wymienione wyżej roboty zostały wykonane bez pozwolenia na budowę.

Pismami z dnia 3 czerwca 2022 r. (znak [...]) organ powiatowy zwrócił się do Urzędu Gminy w K. oraz do Starosty P. z zapytaniem, czy w zasobach instytucji znajdują się wydane decyzje o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia dotyczące budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w C. , gmina K. .

W odpowiedzi z dnia 13 czerwca 2022 r. (znak [...], [...]) Starosta P. i w odpowiedzi z dnia 28 czerwca 2021 (znak [...]) Burmistrz Gminy K. wskazali, że nie posiadają żadnej dokumentacji w tym zakresie.

W dniu 24 czerwca 2022 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie budynku na działce nr ewid. [...], w zbliżeniu do granicy z działką nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w C. , gmina K. .

Postanowieniem z dnia 15 lipca 2022 r. znak: [...]) PINB wstrzymał właścicielom roboty budowlane polegające na budowie budynku na działce nr ewid. [...], w zbliżeniu do granicy z działką nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w C. , gmina K. i poinformował o możliwości złożenia na podstawie z art. 48a ust. 1 P.b. w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia wniosku o legalizację budynku.

Zażalenie na powyższe postanowienie, z zachowaniem ustawowego terminu, złożyli Państwo A. i Z. S..

Postanowieniem z dnia 1 września 2022 r. (znak [...]) WWINB uchylił w całości postanowienie PINB z dnia 15 lipca 2022 r. znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uwzględnienia oddzielnych regulacji dotyczących samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na budowie (nadbudowie) oraz dotyczące innych robot budowlanych (przebudowa) przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Pismami z dnia 9 września 2022 r. (znak [...]) PINB skierował ponowne zapytania do Urzędu Gminy w K. oraz Starosty P. w sprawie legalności budynku inwentarskiego na działce nr [...] przy ul. [...] w C. , mające na celu ustalenie czy organy te posiadają w swoich zasobach decyzje o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Zarówno Urząd Miejski (pismo z dnia 29 września 2022 r. znak [...]) jak i Starosta P. (pismo z dnia 20 września 2022 r. znak [...]) udzielił odpowiedzi negatywnej.

Postanowieniem z dnia 7 października 2022 r. (znak: [...]) w sprawie budynku na działce nr ewid. [...], w zbliżeniu do granicy z działką nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w C. , gmina K. , organ wstrzymał właścicielom roboty budowlane polegające na budowie budynku na działce nr ewid. [...], w zbliżeniu do granicy z działką nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w C. , gmina K. i poinformował o możliwości złożenia na podstawie art. 48a ust. 1 P.b., w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia wniosku o legalizację budynku.

Zażalenie na powyższe postanowienie, w ustawowym terminie, złożyli Państwo Z. i A. S. i uzupełnili je pismem z dnia 7 listopada 2022 r.

Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2022 r. (znak [...]) WWINB uchylił w całości postanowienie PINB z dnia 15 października 2022 r. znak: [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie dokumentów związanych z działką nr [...] przed jej podziałem i po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, a także ewentualne doprecyzowanie przedmiotu postępowania eliminując tym samym wątpliwości co do jego zakresu.

Pismem z dnia 30 grudnia 2022 r. PINB zawiadomił o zmianie przedmiotu postępowania znak [...] i wskazał, że jest nim legalność budynku na działce nr ewid. [...], w zbliżeniu do granicy z działką nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w C. , gmina K. .

Następnie PINB skierował ponowne zapytanie do Urzędu Gminy w K. . oraz Starosty P. (pisma z dnia 30 grudnia 2022 r. znak [...]) celem ustalenia, czy dla działki nr [...] jak i działki przed podziałem nr ewid.[...] wydane zostały jakiekolwiek decyzje o pozwoleniu na budowę czy dokonano zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych, które znajdują się w archiwach organu.

W odpowiedzi z dnia 31 stycznia 2023 r. (znak [...])Starosta P. przekazał kopię decyzji z dnia 6 grudnia 2021 r. (znak [...]), którą nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, w miejscowości C., przy ul. [...], dz. nr ewid. [...], gm. K.. Natomiast Burmistrz K. w piśmie z dnia 23 stycznia 2023 r. (znak ZP[...] poinformował, ze w zasobach archiwalnych nie posiada dokumentów związanych z działką [...] położoną w C. . Doprecyzowując odpowiedź w wiadomości elektronicznej z dnia 15 lutego 2023 r. przekazano, że nie odnaleziono również jakichkolwiek dokumentów dotyczących zabudowy na działce przed podziałem tj. nr ewid.[...]

Pismem z dnia 3 lutego 2023 r. (znak [...]) PINB wezwał Pana Z. S. i Panią A. S. do przedłożenia wszelkich dowodów potwierdzających legalną realizację budynku na działce nr ewid. [...], w zbliżeniu do granicy z działką nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w C. , gmina K. .

W odpowiedzi z dnia 15 lutego 2023 r. Pan Z. S. przedłożył oświadczenia świadków w zakresie potwierdzającym istnienie przedmiotowego budynku od ok. 30 lub więcej lat (możliwe, że przed II Wojną Światową)na terenie przedmiotowej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia 3 marca 2023 r. (znak P. 47) organ powiatowy wstrzymał właścicielom roboty budowlane polegające na budowie budynku na działce nr ewid. [...], w zbliżeniu do granicy z działką nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w C. , gmina K. i poinformował o możliwości złożenia na podstawie z art. 48a ust. 1 P.b. w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia wniosku o legalizację budynku.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie, złożyli Państwo Z. i A. S..

Wskazanym na wstępie postanowieniem WWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ II instancji wskazał, że jak wynika z ustaleń organu I instancji, budowa budynku inwentarskiego oraz dalsza jego przebudowa i nadbudowa nie zostały poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i nie zostały zgłoszone do właściwego organu architektoniczno-budowalnego. Po uchyleniu postanowienia przez organ II instancji, PINB ustalił, że w rejestrach prowadzonych przez Urząd Miejski jak i Starostę P. nie odnaleziono dokumentów świadczących o legalnym wzniesieniu budynku inwentarskiego zarówno dla zabudowań powstałych na działce oznaczonej nr ewid [...] oraz nr ewid [...] (przed podziałem nieruchomości). Zatem nie odnaleziono żadnych dokumentów świadczących o legalności budynku.

W ocenie organu nie można potwierdzić legalności przedmiotowego budynku inwentarskiego. Wniosek ten stanowił punkt wyjścia do dalszych rozważań związanych z oceną materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym.

Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się obszerna dokumentacja zdjęciowa wykonana w trakcie wymiany pokrycia dachowego (karty 28-95 akt adm.). Przedstawiony na wydrukach zdjęć budynek inwentarski cechuje się konstrukcją ścian zewnętrznych wskazującą, na wykonanie szeregu robót budowlanych polegających na nadbudowie obiektu. Wniosek taki wysnuł WWINB na podstawie różnych materiałów, które wykorzystano do wzniesienia ścian. Wskazano, że na karcie 95 akt administracyjnych widać, że pierwsza kondygnacja budynku wzniesiona została z wykorzystaniem pustaka cementowego, nad nią wymurowano fragment ścian wykorzystując w tym celu cegłę porozbiórkową, kolejna warstwę stanowią pustaki z betonu komórkowego typu suporex i cegły, a ostatnia warstwa znajdująca się pod połacią dachu wymurowana została z pustaków ceramicznych. W tym miejscu warto zauważyć, że materiały te pojawiły się w różnych odstępach czasu na polskim rynku, zatem mając na uwadze, że budynek postał w latach 60-tych ubiegłego wieku, jego nadbudowa nastąpiła w okresie późniejszym, bowiem zarówno suporex jak i pustaki ceramiczne nie były łatwo dostępne w wolnej sprzedaży w okresie budowy obiektu.

Zatem bezsporne i niekwestionowane w niniejszej sprawie są daty: powstania obiektu (lata 60 ubiegłego wieku) oraz data ostatnich prowadzonych robót budowlanych, polegających na podniesieniu ścianek kolankowych i szczytowych o ok. 40 cm wraz z wymianą konstrukcji dachu, ocieplenie budynku, wymurowanie wewnątrz ścianek działowych oraz dodatkowych ścian wewnątrz budynku przy istniejących ścianach zewnętrznych, wykonaniu nowego otworu okiennego, powiększeniu istniejących otworów okiennych oraz zamurowaniu bramy i zamontowaniu drzwi wejściowych (rok 2022). Natomiast zgodnie z oświadczeniem Z. S. wyminą pokrycia dachowego to pierwsze roboty budowlane jakie zostały przez niego wykonane na nabytej nieruchomości z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa spowodowane przez ewentualne poderwanie dachu przez wiatr ze względu na jego zły stan techniczny.

Organ II instancji wskazał, że legalności budynku nie można potwierdzić, a roboty budowlane związane z przebudową i nadbudową wykonano w 2022 r. Wobec powyższego w ocenie WWINB organ powiatowy zasadnie zastosował art. 48 P.b.

Organ wskazał, że jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nawet gdyby, postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie przez samego inwestora (...)" (wyrok NSA z 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06).

Co istotne w niniejszej sprawie, przedmiotowa przebudowa i rozbudowa nie dotyczyła zmiany powierzchni budynku, podobnie jak wznoszenie ścian powyżej jednej kondygnacji nie znajdzie odwzorowania w potencjalnie możliwym do zgromadzenia materiale dowodowym (np. zdjęcia lotnicze). Zatem słusznie w ocenie WWINB, po uprzedniej ocenie całości zgromadzonego materiału dowodowego, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyjaśnił PINB, że bez względu na to, czy postępowaniem legalizacyjnym objęty będzie cały budynek inwentarski, czy też roboty budowlane związane z przebudowa i nadbudową - wysokość opłaty legalizacyjnej, o ile dojdzie do jej nałożenia, będzie taka sama. Rozwiązanie przyjęte przez organ powiatowy nie jest zatem niekorzystne dla Państwa S. , bowiem potencjalnie doprowadzi do zalegalizowania całego obiektu, a nie poszczególnych robót budowlanych. Nadto legalizacja całego obiektu w przypadku złożenia wniosku o legalizację doprowadzi do usunięcia stanu niepewności w zakresie bezpieczeństwa użytkowania przedmiotowego budynku (ugięty strop - karty nr 5-6 akt administracyjnych) z uwagi na konieczność sporządzenia projektu technicznego, który uwzględni konieczne do wykonania prace eliminujące zagrożenie bezpieczeństwa.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że roboty budowlane były realizowane przez Z. S., czego nie kwestionował na żadnym etapie postępowania. Państwo Z. i A. S. są jednocześnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego PINB uczynił ich, jako właścicieli, adresatami nałożonego zaskarżonym postanowieniem obowiązku, co nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego.

A. i Z. S. pismem z dnia 19 maja 2023 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2023 r., znak [...], zarzucając naruszenie:

1. art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, przejawiające się w niepodejmowaniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w konsekwencji w błędnym ustaleniu stanu faktycznego,

2. Art. 77 § 1 kpa poprzez naruszenie ustawowego obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przed rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej decyzją,

3. art. 75 § 1 kpa wobec nieprzeprowadzenia w sposób wyczerpujący dowodów z zeznań świadków W. K., W. J., D. O., J. C., mimo, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem,

4. art. 89 § 1 kpa poprzez naruszenie obowiązku wyznaczenia rozprawy z urzędu w celu odebrania od świadków zeznań na okoliczność okresu powstania budynku na działce nr ewidencyjny [...], w związku z nowymi ujawnionymi okolicznościami po przedłożeniu przez skarżących oświadczeń świadków do akt sprawy,

5. art. 138 § 1 i 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z dnia 3 marca 2023 r.,

6. błędne zastosowanie w niniejszej sprawie jako podstawy prawnej postanowienia art. 48 P.b.

Skarżący wnieśli o skierowanie sprawy na rozprawę i wezwanie na tę rozprawę skarżących w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, w tym okoliczności składania oświadczeń przez świadków W. K., W. J., D. O., J. C., zakresu wiedzy tych osób na temat historii budynku, będącego przedmiotem sprawy i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - aktu notarialnego Rep [...], porządzonego przed notariuszem K. K. we W. w dniu [...] i , na okoliczność kto był poprzednim właścicielem działki [...], ul. [...], C. , gmina K..

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia z dnia 3 marca 2023 r. (znak: [...]) w sprawie legalności budynku na działce nr ewid. [...], w zbliżeniu do granicy z działką nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w C. , gmina K. , którym organ m.in. wstrzymał właścicielom - Pani A. S. i Panu Z. S. roboty budowlane polegające na budowie budynku na działce nr ewid. [...], w zbliżeniu do granicy z działką nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w C. , gmina K. .

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 682). Sąd dokonał kontroli przedmiotowego postępowania w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności biorąc pod uwagę przepisy wskazanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz oceniając prawidłowość postępowania organu w świetle przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako k.p.a.).

W niniejszej sprawie istotą sporu między stronami jest to czy budynek będący przedmiotem kontroli powstał jako samowola budowlana, a także czy organy prawidłowo ustaliły datę powstania budynku i czy prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 48 P.b.

Przedmiotem kontroli organu były roboty budowlane prowadzone przy budynku gospodarczym na działce nr ewid. [...] w granicy z działką [...] w K. .

Należy wskazać, że z protokołu kontroli wynika, że budynek został pierwotnie zrealizowany jako inwentarski w latach 60 przez poprzednich współwłaścicieli. Aktualni współwłaściciele (Z. i A. S.) nie posiadają dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowego budynku. Przy budynku wykonano roboty budowlane polegające na wykonaniu ocieplenia, wymurowaniu wewnątrz ścianek działowych oraz dodatkowych ścian od wewnątrz budynku przy istniejących ścianach zewnętrznych. Zdemontowano i wymieniono konstrukcję dachu wraz z podniesieniem ścianek kolankowych i szczytowych o około 40 cm. Wymieniono stolarkę okienną i drzwiową. Niektóre otwory okienne zostały powiększone. Wykonano nowy otwór okienny. Zamurowano otwór bramy i zamontowano drzwi wejściowe. Otwory okienne zostały zamurowane w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią o numerze ewid. 19. Budynek nie był użytkowany w dniu kontroli. Wymienione wyżej roboty zostały wykonane bez pozwolenia na budowę.

Ustalenia dokonane przez organy wskazują, że wykonywane prace nie zostały zgłoszone do Starostwa Powiatowego, ani do Urzędu Gminy. Zgłoszono jedynie wykonanie wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym jednorodzinnym.

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że budynek gospodarczy (inwentarski) jest przerabiany przez inwestorów na budynek mieszkalny.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę (1) albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (2).

Sąd wskazuje, że postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 p.b., ma charakter czysto procesowy, a jego jedynym skutkiem jest ewentualne niedopuszczenie do kontynuacji robót budowlanych w warunkach samowoli i przeprowadzenie postępowania naprawczego. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie kończy postępowania i nie załatwia co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej. Umożliwia ono rozważenie przez organ nadzoru budowlanego, jakie nakazy lub zakazy w odniesieniu do stwierdzonej samowolnej budowy powinny zostać wydane.

Sąd podkreśla, że z samego braku zachowania się decyzji o pozwoleniu na budowę nie można wyprowadzać wniosku, że sporna inwestycja została wykonana samowolnie bądź niezgodnie z pozwoleniem na budowę, zwłaszcza mając na uwadze, że ani inwestor ani organy administracyjne nie były pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane zobowiązane do bezterminowego przechowywania dokumentacji budowlanej.

W orzecznictwie NSA wskazuje się, że żaden przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że inwestor lub zarządca obiektu budowlanego po kilkudziesięciu latach nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów, zwłaszcza, że sam organ takimi dokumentami również nie dysponuje (zob. wyrok NSA z 21 września 2017 r., II OSK [...], CBOSA).

W tym kontekście Sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że budynek inwentarski został zrealizowany pierwotnie w ramach samowoli budowlanej. Takie ustalenia organu są co najmniej przedwczesne, a na pewno niezgodne z ww. poglądami orzecznictwa w zakresie domniemania samowoli budowlanej. Należy wskazać, że organ nie podjął poszukiwań odpowiedniej dokumentacji w jakichkolwiek archiwach, a ograniczył się jedynie do skierowania zapytania do Starosty P. i Urzędu Gminy w K. .

W ocenie Sądu istotną okolicznością, którą organ pominął jest fakt, że jeden ze świadków – D. O. wskazał, że z relacji jego ojca wynika, że przedmiotowy budynek (wówczas kuźnia) istniał jeszcze przed wojną, czyli przed latami 60.

Brak jest ustaleń co do daty powstania budynku i organy w niewłaściwy sposób wskazują, że data powstania budynku jest niekwestionowana. Takie stwierdzenie jest bezpodstawne i nie wynika z zebranego materiału dowodowego, a tym samym powoduje, że stan faktyczny sprawy został ustalony przez organ z naruszeniem przepisów procesowych (m.in. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a.).

Kluczowe w sprawie jest, że zgodnie z zawiadomieniem organu z 30.12.2022 r. przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność budynku na działce nr ewid. [...].

Sąd w tym miejscu wskazuje, że na rozumienie legalności budynku nie może mieć wpływu zakres prac wykonanych przez inwestorów w 2022 r. Jest to o tyle istotne, że organy w zaskarżonych postanowieniach skupiły się na tym, czy przedmiotowy budynek został wybudowany (w przeszłości – w latach 60) w ramach samowoli budowlanej, która jest kontynuowana (poprzez wykonywanie prac budowlanych od roku 2022).

Należy wskazać, że organy w zaskarżonych postanowieniach nie odnoszą się szczegółowo do zakresu prac wykonanych w 2022 r. do i tego, które z tych prac wymagają pozwolenia na budowę, a które nie, co również stanowi uchybienie procesowe w zakresie prawidłowego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Biorąc pod uwagę przedmiot postępowania określony przez organ rolą Sądu jest rozstrzygnięcie, czy organy faktycznie prawidłowo uznały, że przedmiotowy budynek powstał w ramach samowoli budowlanej.

W ocenie Sądu z zebranego materiału dowodowego nie można wyprowadzić ponad wszelką wątpliwość wniosku, że przedmiotowy budynek został wybudowany w ramach samowoli budowlanej, bowiem żadna okoliczność sprawy na to nie wskazuje, a już na pewno nie może na to wskazywać brak dokumentów potwierdzających legalność tego budynku, skoro organy nie podjęły żadnych realnych działań w celu ustalenia daty jego powstania. Tak naprawdę z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, ani z akt sprawy nie wynika na jakiej podstawie przyjęto, że budynek powstał w latach 60-tych.

Sąd uznał, że zastosowanie art. 48 P.b. jest w tych okolicznościach niezasadne i przedwczesne. Jeżeli organ chciałby natomiast oceniać legalność wykonywanych przez inwestorów prac (od 2022 r.) w kontekście ewentualnej nadbudowy i rozbudowy (na co zwrócił uwagę organ I instancji), to powinien wyodrębnić taki zakres przedmiotu postępowania.

Samowola budowlana, o której mowa w art. 48 P.b., nie musi bowiem dotyczyć całego obiektu budowlanego, a może dotyczyć tylko jego części. Częścią obiektu budowlanego można w kontekście art. 48 nazwać zarówno samodzielny obiekt budowlany będący jeszcze w budowie (a więc wybudowany tylko częściowo), jak i część większego obiektu budowlanego (dobudowa, nadbudowa), która jest jednak wystarczająco samodzielna i od niego niezależna. Samodzielność i niezależność przejawiają się w tym, że taka część obiektu może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część (por. wyroki: NSA z 26.05.2021 r., II OSK 2520/18, LEX nr 3279930; NSA z 29.04.2011 r., II OSK 852/10, LEX nr 1081930; WSA w Warszawie z 14.09.2010 r., VIII SA/Wa 192/10, LEX nr 760223; WSA w Olsztynie z 14.10.2010 r., II SA/Ol 329/10, LEX nr 753954). Artykuł 48 może znaleźć zastosowanie zarówno do sytuacji, w której obiekt budowlany został już wybudowany (budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 została zakończona, zarówno faktycznie, jak i prawnie), jak i do sytuacji, w której obiekt budowlany jest jeszcze budowany (jest w trakcie takiej budowy). Przesłanką wszczęcia postępowania z art. 48 p.bud. jest w każdym przypadku brak ważnego i wymaganego prawem – w momencie trwania budowy – pozwolenia lub zgłoszenia albo wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia.

Sąd wskazuje, że art. 48 p.bud. reguluje kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji, co poprzedzone jest wydaniem postanowienia o wstrzymaniu budowy. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ ma przy tym poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego "wnioskiem o legalizację". Postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 p.bud. otwiera zatem drogę do legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie (inne przypadki samowoli budowlanej i możliwość ich legalizacji regulowane są przepisami art. 49f–49i oraz art. 50–51 p.bud.). Ponadto jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz usunięcie stanu zagrożenia.

Należy wskazać, że poszczególne tryby dotyczące legalizacji samowoli budowlanej zasadniczo wzajemnie się wykluczają, dotyczą bowiem innych przypadków samowoli budowlanej i nie mogą być łączone w jednym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 23.03.2011 r., II OSK 504/10, LEX nr 1080329). Zakresy stosowania poszczególnych trybów legalizacji są rozłączne (por. wyrok NSA z 6.06.2018 r., II OSK 1676/16, LEX nr 2521534). Organ na wstępie musi więc ustalić, z jakim charakterem samowoli budowlanej ma do czynienia w konkretnej sprawie (czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – art. 48, czy też nastąpił inny przypadek nielegalnego prowadzenia robót budowlanych – art. 50–51 p.bud., albo też czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat – art. 49f p.bud.), aby móc następnie zastosować odpowiedni tryb postępowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20.01.2011 r., II SA/Bk 519/10, LEX nr 752343).

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że gdyby organ faktycznie ustalił, że budynek w powstał w latach 60 bez wymaganego pozwolenia na budowę (co jednak nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy), to był zobowiązany do zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej określonej w art. 49f P.b.

Zupełnie nieuzasadnione jest więc przyjęcie przez organy, że samowola budowlana rozpoczęła się w latach 60-tych i jako proces rozciągnięty w czasie trwała, aż do momentu wydania zaskarżonego postanowienia. Skoro budynek był użytkowany (jako kuźnia), na co wskazują oświadczenia świadków, to należało przyjąć, że budynek powstał, a jego budowa została zakończona.

Osobną kwestią jest natomiast to, czy prowadzone w 2022 r. prace budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Ocena tych okoliczności nie poddaje się aktualnie kontroli sądowej, ponieważ organy się na tych kwestiach nie skupiły i nie dokonały takiej analizy, a rozważania takie wymagają zmiany przedmiotu postępowania, które w niniejszej sprawie dotyczy przecież legalności budynku jako całości, a nie legalności prac wykonywanych w budynku od 2022 r.

Ustosunkowując się do wniosku o wezwanie skarżących na rozprawę w celu wyjaśnień dotyczących okoliczności składania oświadczeń przez świadków, a także przeprowadzenia dowodu z aktu notarialnego wskazać trzeba, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie jak to ma miejsce przed sądem powszechnym. Sąd administracyjny nie przesłuchuje świadków i co do zasady nie dopuszcza dowodów poza wyjątkiem wskazanym w treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Za poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt III FSK 1132/21 powtórzyć trzeba, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Sąd wskazuje, że w okolicznościach sprawy i w obliczu uchybień procesowych organów nie było konieczne odbieranie od skarżących wyjaśnień na okoliczność składania przez świadków oświadczeń, a także przeprowadzanie dowodu z aktu notarialnego.

Z powyższych powodów Sąd uwzględnił skargę, ponieważ w sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.