Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1949/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta~Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części oddalono skargę oraz oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 art. 6 ust. 1, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 21 ust. 3, art. 23 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
article: art. 30 ust. 2 i ust. 3, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 324/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Białystok-Północ w Białymstoku na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. nr XXXIV/376/12 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Białystok I. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej § 6 zaskarżonej uchwały i stwierdza nieważność § 6 ust. 1 tej uchwały, a w zakresie jej § 6 ust. 2 skargę oddala, II. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala, III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 324/19 uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego Białystok-Północ w Białymstoku na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. nr XXXIV/376/12 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Białystok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5, § 6, § 8 ust. 1, § 11 ust. 1 pkt 2, § 25, § 26 i § 27.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że regulacja § 8 ust. 1 uchwały Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. nr XXXIV/376/12 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Białystok (Dz. Urzęd. Woj. Podlaskiego z 2012 r. poz. 3725), zwanej dalej w skrócie uchwałą, istotnie narusza art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2011 r. Nr 224 poz. 1342 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą o ochronie praw lokatorów, jak też art. 32 i 94 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie dochodu minimalnego, a więc dodatkowego warunku zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony, którego ustawa nie przewiduje. Wprowadzenie zdolności czynszowej powoduje, iż z prawa uzyskania najmu lokali gminnych na czas nieoznaczony będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie takie budzi zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym, zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym.

Wskazano nadto, że decyzja, jaki rodzaj umowy zostanie zawarty (na czas nieoznaczony – jako zasada, na czas oznaczony – jako wyjątek) należy do organu wykonawczego gminy w ramach zadania gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.s.g.). Ustawa nie formułuje dla rady gminy upoważnienia do wskazywania rodzaju umowy jaka może być zawarta, co w istocie ma miejsce przy wprowadzeniu dochodu minimalnego w § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu koniecznym stało się także wyeliminowanie w całości § 5 uchwały, którym uregulowano kwestię czasu trwania umowy najmu lokalu socjalnego (w tym lokalu socjalnego typu A) i możliwość zawarcia umowy najmu takiego lokalu na kolejny okres, ponieważ problematyka dotycząca czasu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego oraz przedłużenia tego najmu, uregulowana została i to w sposób odmienny w art. 23 ust. 1 i 3 ustawie o ochronie praw lokatorów. Zwrócono przy tym uwagę, że po pierwsze, ustawodawca nie upoważnił rady gminy do ustalenia w uchwale okresu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, tj. umowa pierwsza i umowa kolejna (ewentualnie przedłużenie tej umowy), co w istocie nastąpiło we wskazanej regulacji zaskarżonej uchwały. Władcze uregulowanie przez radę gminy długości obowiązywania umowy najmu stanowi nieuprawnioną ingerencję w materię prawa cywilnego, tj. w uprawnienia stron do ustalenia treści łączącego je stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym. Jest również działaniem organu wykraczającym poza granice upoważnienia ustawowego. Po drugie, w § 5 ust. 3 pkt 1 uchwały w sposób nieuprawniony uzależniono zawarcie kolejnej umowy najmu lokalu socjalnego od warunków nieprzewidzianych w ustawie: niezalegania z opłatami lub od zawarcia umowy o rozłożenie płatności na raty, uregulowania co najmniej połowy tych należności oraz bieżących opłat. Po trzecie, regulacja § 5 ust. 3 pkt 2 pozbawiona zostaje z kolei normatywnego sensu przy wyeliminowaniu § 5 ust. 1, 2 i ust. 3 pkt 1 uchwały. Wprowadzono w niej bowiem dodatkową kategorię osób, z którymi można zawrzeć kolejną umowę najmu lokalu socjalnego na czas oznaczony, do czego ustawa nie upoważnia. Po czwarte, w § 5 ust. 4 uchwały wprowadzono regulację zbyteczną, bo odwołującą się do możliwości wypowiedzenia umowy najmu z przyczyn wymienionych w ustawie, w sytuacji gdy przyczyny ustawowe wypowiedzenia obowiązują niezależnie od tego, czy organ gminy wymieni je expressis verbis w uchwale czy też odwoła się do konkretnego przepisu ustawy. Po piąte, w § 5 ust. 5 uchwały, który dotyczy lokali socjalnych typu A, wprowadzono w punkcie pierwszym warunek niezalegania z opłatami, co – jak wyżej wskazano - jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego w przypadku regulowania najmu lokali socjalnych. Natomiast wprowadzony w ust. 5 pkt 2 tego przepisu warunek niedokonywania czynów, o których mowa art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (m.in. użytkowania lokalu sprzecznie z umową, niezgodnie z przeznaczeniem, zaniedbywania), jest warunkiem wynikającym z istoty umowy najmu i nie został przewidziany w art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów jako dodatkowy warunek przedłużania (zawierania kolejnej umowy) w przypadku najmu lokalu socjalnego.

Sąd podniósł, że z uwagi na przekroczenie zakresu delegacji przewidzianej dla rady gminy w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów i z racji uregulowania materii cywilnoprawnej wyeliminowaniu podlegał w całości również § 6 zaskarżonej uchwały. Organ w niniejszej sprawie nie był władny do ustanowienia obowiązku wpłacania kaucji i to w wysokości określonej w ww. przepisie uchwały. Ustawodawca nie przesądził obligatoryjnego charakteru kaucji, oddając tym samym inicjatywę w jej ustanowieniu stronom umowy najmu lokalu.

Skutecznie zarzucił Prokurator przekroczenie upoważnienia ustawowego wprowadzeniem w § 11 ust. 1 pkt 2 uchwały warunku kwalifikującego do zawarcia umowy najmu w postaci przebywania w mieście co najmniej od roku z zamiarem stałego pobytu nie mając tytułu prawnego do zamieszkiwania w żadnym lokalu. Przesłanka rocznego okresu zamieszkiwania różnicuje w sposób nieuprawniony mieszkańców wspólnoty samorządowej na poziomie uchwały, podczas gdy takiego zróżnicowania nie wprowadza ustawa i nie upoważnia organu gminy do jego wprowadzenia. Podobnie warunek nieposiadania tytułu prawnego do lokalu nie stanowi warunku zamieszkiwania, o którym mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, bowiem nie jest warunkiem faktycznym a prawnym. Ponadto, analiza treści § 11 i § 12 uchwały wskazuje, że § 11 odnosi się także do umów najmu na czas nieoznaczony. Tymczasem zawarcie umowy takiego najmu nie może być uzależnione od nieposiadania tytułu prawnego do lokalu, bowiem taki warunek ustawodawca wprowadził expressis verbis wyłącznie przy najmie lokalu socjalnego w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Jako uzasadniony oceniono zarzut skargi skierowany wobec przepisów wprowadzających dodatkowe warunki uzyskania tytułu prawnego do lokalu opuszczonego przez najemcę lub lokalu, w najem którego konkretne osoby nie wstąpiły po śmierci najemcy (§ 25 – § 26 uchwały).

W kwestii zaś regulacji § 27 ust. 1 uchwały, która dotyczy wstępowania określonych osób w najem lokalu socjalnego po śmierci najemcy, Sąd zakwestionował możliwość zawarcia takiego najmu wyłącznie na okres jednego roku. Wskazując na treść art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów określającą "zasady postępowania" wyjaśniono, że Rada gminy nie posiada upoważnienia do sztywnego regulowania czasu najmu lokalu socjalnego. Podobnie jak i warunek zamieszkiwania z najemcą do chwili jego śmierci i niezalegania z opłatami (§ 27 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały) nie jest wskazaną w ustawie "zasadą postępowania". Wyłączenie członka wspólnoty samorządowej zamieszkującego w lokalu z dotychczasowym najemcą z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu z powodu niespełnienia powyższego wymogu narusza także art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. "Zasady postępowania w stosunku do osób, który pozostały w lokalu" nie oznaczają również upoważnienia do określenia kategorii osób, w stosunku do których te zasady można wprowadzić.

W ocenie Sądu stwierdzenie nieważności § 25 - § 27 uchwały w całości było uzasadnione z uwagi na to, iż wyeliminowanie tych przepisów fragmentaryczne (w zakresie wyżej wskazanym dotyczącym kryteriów materialnoprawnych) powodowałoby ich nieczytelność, zwłaszcza że kolejne ustępy tych regulacji odwołują się do wcześniejszych zawierających zakwestionowane kryteria. W całokształcie treść tych przepisów pozostaje ściśle powiązana.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Białystok, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) art. 75 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, iż treść § 5 uchwały w zakresie w jakim odnosi się ona do uprawnienia rady gminy do ustalenia szczegółowych warunków zawierania umów z najemcami wykracza poza granice upoważnienia ustawowego oraz ingeruje w materię prawa cywilnego, podczas gdy przywołane przepisy Konstytucji i ustawy zobowiązują gminy do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych mieszkańców wspólnoty samorządowej, a w szczególności osób, które takich potrzeb nie są w stanie zaspokoić własnym staraniem;

2) art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyklucza uprawnienie rady gminy do określenia minimalnej wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony w sytuacji, gdy osoby osiągające niższy, niż określony w ten sposób, minimalny dochód (lub nie osiągające dochodu wcale), mają równocześnie możliwość ubiegania się o oddanie im lokalu w najem socjalny - co wbrew stanowisku WSA nie wyklucza mieszkańców gminy o najniższych dochodach z możliwości ubiegania się o lokal należący do zasobu mieszkaniowego gminy, a jedynie służy racjonalnemu i zgodnemu z zasadami współżycia społecznego określeniu zasad wynajmowania lokali poprzez dostosowanie możliwości płatniczych najemców do danego typu najmu (najmu socjalnego lokalu dla osób o najniższych dochodach oraz najmu lokalu na czas nieoznaczony dla osób o dochodach nieco wyższych);

3) art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że § 6 uchwały stanowi nieuprawnione i wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego powtórzenie treści przepisu i uregulowanie zasad uiszczania kaucji, co winno być regulowane umową, podczas gdy kaucja ma zostać ustalona i zapłacona przed zawarciem umowy najmu, to skonkretyzowanie zasad jej stosowania należy zaliczyć do zasad gospodarowania, a konkretnie do zasad wynajmowania lokali i także dlatego, że stanowi istotny warunek dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Jednocześnie, skoro nie określono w ustawie w jakich przypadkach kaucja ma być pobierana (przyznając tylko ogólną możliwość jej pobierania lub niepobierania), to ustalenie obowiązujących w tym zakresie w danej gminie zasad jest istotne dla wszystkich osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu, podobnie jak ustalenie wysokości kaucji, którą należy zapłacić;

4) art. 21 ust 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż § 25, § 26 i § 27 uchwały nie mogą regulować warunków zawarcia umowy z osobą zamieszkującą w lokalu po wyprowadzeniu się lub zgonie najemcy w sytuacji gdy SN wskazał, że w przypadku śmierci najemcy lokalu socjalnego jego osoby bliskie nie wstępują w stosunek najmu na podstawie art. 691 K.c. - uchwała z 23 września 2010 r. sygn. III CZP 51/10, tak jak i inne osoby, które zamieszkują z najemcą, ale nie należą do osób, o których mowa w art. 691 K.c. W uzasadnieniu SN podkreślił, że w każdym przypadku ubiegania się o prawo do lokalu socjalnego zainteresowany powinien spełniać określone przesłanki do zawarcia umowy najmu, a uprawnień tych nie uzyskuje się automatycznie, wykazując tylko stałe zamieszkanie z osobą zmarłą, mającą do śmierci prawo zajmowania lokalu socjalnego, albowiem jest to prawo o charakterze osobistym, przysługujące określonej osobie lub osobom;

5) art. 5 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 661 § 1 K.c. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 27 uchwały nie mogą regulować okresu na jaki umowy mogą być zawierane wobec konieczności pozostawienia uregulowania dla reżimu cywilnych stosunków umownych, w sytuacji, w której regulacja w uchwale nie stanowi regulacji przekraczającej delegację ustawową ale jedynie stanowi o jednakowych prawach i obowiązkach stron umowy;

II. przepisów postępowania mające istotny w pływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie zarzutu powtórzenia lub uzupełnienia norm art. 4 i art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów;

2) 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały w sytuacji, gdy co najwyżej uzasadniona była możliwość stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania w sprawie w sytuacji, w której na datę orzekania uchwała Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. nr XXXIV/376/12 zostanie w całości uchylona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Skarga kasacyjna jest jedynie częściowo zasadna w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny unieważnił § 6 ust. 2 uchwały. W pozostałym zakresie skarga ta nie jest zasadna.

Nie może odnieść zamierzonego skutku wniosek strony skarżącej kasacyjnie o umorzenie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., postępowania w tej sprawie w sytuacji, w której na datę orzekania uchwała Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. nr XXXIV/376/12 zostanie w całości uchylona.

Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który wszedł w życie w 2012 r. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że uchylenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, ponieważ sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt II FSK 1710/13; wyrok NSA z 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2964/13).

Tym samym niezależnie od tego, czy przedmiotowa uchwała zostanie uchylona przez Radę Miasta Białystok, w tej sprawie postępowanie wywołane skargą na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. nr XXXIV/376/12 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Białystok z powodu jej uchylenia po wniesieniu środka zaskarżenia nie może zostać umorzone z powodu jej ewentualnego uchylenia, które będzie miało jedynie skutek ex nunc, a nie ex tunc.

Nie znajdują na podstawie akt sprawy uzasadnienia zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie zarzutu powtórzenia lub uzupełnienia norm art. 4 i art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zarzut ten nie jest zasadny.

Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wymagane art. 141 § 4 P.p.s.a., a w szczególności wskazuje na podstawy prawne rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia, w tym także zawiera wykładnię art. 4 oraz art. 21 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może strona skarżąca kasacyjnie doprowadzić do merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie kontroli prawidłowości wykładni zawartych w uzasadnieniu tego wyroku przepisów prawa.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni art. 75 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów polegającej na uznaniu, że treść § 5 uchwały w zakresie, w jakim odnosi się do uprawnienia rady gminy do ustalenia szczegółowych warunków zawierania umów z najemcami wykracza poza granice upoważnienia ustawowego oraz ingeruje w materię prawa cywilnego, podczas gdy przywołane przepisy Konstytucji i ustawy zobowiązują gminy do prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych mieszkańców wspólnoty samorządowej, a w szczególności osób, które takich potrzeb nie są w stanie zaspokoić własnym staraniem.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawodawca nie przyznał radzie gminy żadnych kompetencji w zakresie ustalania okresu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1530/21). Długość okresu na jaki ma być zawarta taka umowa ustalają - stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego - strony umowy, tj. najemca i organ wykonawczy gminy. Uprawnienia organu wykonawczego gminy w tym zakresie wynikają z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Tym samym władcze uregulowanie przez organ stanowiący gminy długości obowiązywania umowy najmu stanowi nieuprawnioną ingerencję w materię prawa cywilnego, tj. w uprawnienia stron do ustalenia treści łączącego je stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym. Jest działaniem organu wykraczającym poza granice upoważnienia ustawowego. Tym samym unieważnienie przez Sąd pierwszej instancji § 5 ust. 1 i ust. 2 uchwały było w pełni zasadnym.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 5 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 661 § 1 K.c. polegającej na uznaniu, że § 6 ust. 1 i 2 oraz § 27 uchwały nie mogą regulować okresu na jaki umowy mogą być zawierane wobec konieczności pozostawienia uregulowania dla reżimu cywilnych stosunków umownych w sytuacji, w której regulacja w uchwale nie stanowi regulacji przekraczającej delegację ustawową ale jedynie stanowi o jednakowych prawach i obowiązkach stron umowy.

Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że okres zawarcia umowy najmu został zawarty w § 5 ust. 1 i ust. 2 oraz w § 27 uchwały, natomiast nie zawiera go § 6 uchwały.

Art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów stanowi, że umowa o odpłatne używanie lokalu może być zawarta na czas oznaczony lub nieoznaczony. Tym samym przepis ten nie określa, aby w uchwale ustalającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy można było doprecyzować okres na jaki zostanie zawarta umowa najmu. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy uchwała określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy reguluje tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. § 5 ust. 1 i 2 oraz § 27 uchwały dotyczą najmu lokali socjalnych, a do nich ma zastosowanie art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, zgodnie z którym umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony.

Tym samym to organ reprezentujący gminę zawierając umowę najmu lokalu socjalnego określa czas jej obowiązywania, natomiast rada gminy nie ma uprawnień do określenia terminu, na jaki zostanie taka umowa zawarta.

Ponadto nie jest zasadnym zarzut dokonania błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 661 § 1 K.c. Zgodnie z tym przepisem najem zawarty na czas dłuższy niż lat dziesięć poczytuje się po upływie tego terminu za zawarty na czas nieoznaczony. § 27, ani też § 5 uchwały nie reguluje trwania umowy najmu po okresie dłuższym niż 10 lat.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji unieważnił § 5 ust. 3 i 5 uchwały. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów umowę najmu lokalu socjalnego, z wyjątkiem objętym art. 14 ust. 1 tej ustawy, zawiera się z lokatorem, który spełni warunek w postaci braku tytułu prawnego do lokalu i którego dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy. Innych przesłanek ustawodawca nie przewidział jako warunków zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.

Także z art. 23 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że przedłużenie umowy najmu lokalu socjalnego może nastąpić, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej jej zawarcie, a więc spełnia przesłanki objęte art. 23 ust. 2 tej ustawy.

Natomiast w § 5 ust. 3 pkt 1 i ust. 5 uchwały przewidziano dodatkowe warunki przedłużenia lub zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Także przewidziane w § 5 ust. 3 pkt 2 uchwały zróżnicowanie odrębnej kategorii osób, które mogą zawrzeć umowę najmu lokalu socjalnego nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o ochronie praw lokatorów, a tym samym uchwalenie tego przepisu przekraczało zakres delegacji ustawowej.

Także treść § 5 ust. 4 uchwały zasadnie została uznana przez Sąd pierwszej instancji za niezgodną z prawem. Zgodnie z ww. przepisem w umowie najmu uwzględnia się możliwość jej wypowiedzenia z przyczyn wymienionych w ustawie. Wypowiedzenie umowy najmu z przyczyn określonych w ustawie wiąże strony takiej umowy z mocy prawa. Tym samym treść § 5 ust. 4 uchwały stanowi w istocie zbędne powtórzenie ustawowych przyczyn wypowiedzenia umowy najmu.

Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie unieważnienie przez Sąd pierwszej instancji § 5 uchwały nie stanowi naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ww. ustawy zadaniem własnym gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 2 ww. ustawy gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w tej ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Tworzenie warunków zaspokajania tych potrzeb następuje poprzez uchwalenie m.in. aktu prawa miejscowego określającego zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Podstawą do podjęcia takiej uchwały jest art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ustawodawca umożliwił organowi stanowiącemu gminy dostosowanie zasad wynajmowania lokali do lokalnych warunków i potrzeb, jednakże nie jest to pełna swoboda w ich określaniu. W przypadku, gdy ustawodawca wprost określa niektóre zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, rada gminy nie może ich zmienić.

Nie jest zasadnym zarzut dokonania błędnej wykładni art. 75 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie obejmującym unieważnienie przez Sąd pierwszej instancji § 5 uchwały. Zgodnie bowiem z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Przepis ten nie zobowiązuje państwa do zagwarantowania mieszkania każdemu obywatelowi, a jedynie zawiera normę programową określającą cele działania państwa w zakresie polityki mieszkaniowej oraz przykładowe środki służące ich realizacji. Ustawodawca konstytucyjny zobowiązuje władze publiczne jedynie do prowadzenia polityki sprzyjającej osiągnięciu tego celu. W odniesieniu do organów gminy cel ten wykonywany jest poprzez m.in. uchwalanie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Unieważnienie w tej sprawie niezgodnego z prawem § 5 uchwały nie stanowi naruszenia art. 75 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie jest zasadnym zarzut dokonania błędnej wykładni art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji naruszył prawo unieważniając w tym zakresie uchwałę.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy zawarcie umowy najmu może być uzależnione od wpłacenia przez najemcę kaucji zabezpieczającej pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu, a kaucja nie może przekraczać dwunastokrotności miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu.

Art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów jedynie umożliwia pobieranie kaucji w razie zawierania umowy najmu. Natomiast § 6 ust. 1 uchwały nakazuje pobieranie kaucji jako warunku zawarcia umowy najmu. Tym samym treść § 6 ust. 1 ww. uchwały nie jest zgodna z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ponadto art. 6 ww. ustawy nakłada na organ wykonawczy uprawnienie do fakultatywnego pobierania kaucji, jak i jej waloryzacji bądź zwrotu.

Natomiast jest zasadnym zarzut skargi kasacyjnej w zakresie obejmującym § 6 ust. 2 uchwały. Przepis ten określił wysokość kaucji zabezpieczającej na pokrycie należności z tytułu najmu lokalu, przysługujących wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 zdanie 2 ustawy o ochronie praw lokatorów maksymalna wysokość tej kaucji to dwunastokrotność miesięcznego czynszu za dany lokal, obliczonego według stawki czynszu obowiązującej w dniu zawarcia umowy najmu, natomiast rada gminy może ustalić mniejszą maksymalną wysokość takiej kaucji na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z ust. 3 tej ustawy. Tym samym nie narusza prawa § 6 ust. 2 uchwały w zakresie ustalającym wysokość kaucji w maksymalnej wysokości jako dwunastokrotność miesięcznego czynszu za wynajmowany lokal obliczonego według stawek obowiązujących w dniu zawarcia umowy najmu. Także w doktrynie wyrażono pogląd o dopuszczalności ustalenia wysokości takiej kaucji w uchwale (tak R. Dziczek, Komentarz do ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, [w:] Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów, wyd. VII, WKP 2020, teza nr 1 do art. 6). Identyczny pogląd zawarto także w orzecznictwie – wyrok NSA w Warszawie z 5 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 2937/01 oraz wyrok NSA z 9 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6685/21).

Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyklucza uprawnienie rady gminy do określenia minimalnej wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony w sytuacji, gdy osoby osiągające niższy niż określony w ten sposób, minimalny dochód (lub nie osiągające żadnego dochodu), mają równocześnie możliwość ubiegania się o oddanie im lokalu w najem socjalny.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że § 8 ust. 1 uchwały wprowadzający minimalną wysokość dochodu jako warunku zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Białystok w istotnym zakresie narusza prawo.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów w uchwale określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinno się określać wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu. Trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji, że powołany art. 21 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy pozwala na ustalenie maksymalnej wysokości dochodu mieszkańca gminy, którego nieprzekroczenie przez danego mieszkańca umożliwia zawarcie z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu mieszkaniowego. Przepis ten nie pozwala na określenie dochodu minimalnego, którego brak osiągnięcia całkowicie wyklucza z możliwości zawarcia takiej umowy. Zasadnie można bowiem stwierdzić, że w przypadku, gdy dany mieszkaniec gminy osiąga dochody pozwalające mu na samodzielnie zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych poprzez np. nabycie prawa własności lokalu mieszkalnego lub jego wynajęcie na zasadach wolnorynkowych, to gmina nie ma obowiązku zapewniania takiej osobie lokalu z zasobu gminnego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Tym samym zadanie to powinno być przede wszystkim kierowane do tych osób, które osiągają dochody nie pozwalające im na samodzielne zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Wprowadzenie dochodu minimalnego oznacza, że mieszkańcy gminy, którzy zarówno nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, jak i osiągają dochody niepozwalające im na zaspokojenie tych potrzeb, zostaną wyłączeni z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu mieszkaniowego. Argumentacja strony skarżącej, jakoby dla takich osób były dostępne jedynie lokale socjalne z obawy o to, że mogą one nie uiszczać opłat związanych z wynajęciem lokalu z zasobu gminnego stanowi niedopuszczalne zróżnicowanie tych osób wobec innych mieszkańców gminy. Umowa najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego powinna być dostępna dla każdego mieszkańca gminy, który nie może sam zapewnić sobie lokalu mieszkalnego, a więc nie osiąga wyższego dochodu niż wynika to z uchwały podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność § 8 ust. 1 uchwały jako naruszającego art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 32 Konstytucji RP. Także zawarty w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów zwrot "w szczególności" nie pozwala na wprowadzenie takich zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które ograniczałyby najem dla osób niemających zaspokojonych takich potrzeb i niemogących przy niskim dochodzie na ich zaspokojenie.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na dokonaniu błędnej wykładni art. 21 ust 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez uznanie, że § 25, § 26 i § 27 uchwały nie mogą regulować warunków zawarcia umowy z osobą zamieszkującą w lokalu po wyprowadzeniu się lub zgonie najemcy w sytuacji gdy SN wskazał, że w przypadku śmierci najemcy lokalu socjalnego jego osoby bliskie nie wstępują w stosunek najmu na podstawie art. 691 K.c. - uchwała z 23 września 2010 r. sygn. akt III CZP 51/10.

Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy uchwała określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przesłanką unieważnienia § 25-27 nie było określenie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu i nie wstąpiły w stosunek najmu, ale wprowadzenie dodatkowych materialnych warunków wobec takich osób (które zamieszkiwały w takich lokalach i pozostałych w nich po śmieci lub opuszczeniu lokalu przez najemcę). Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec takich osób nie można wprowadzać dodatkowych nieznanych ustawie kryteriów lub wymagań, które byłyby odmienne niż wobec innych osób, z którymi zawierane są umowy najmu lokalu socjalnego. Tym samym należy stwierdzić, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie tyle zakwestionował warunki zawarcia umowy z osobą zamieszkującą w lokalu po wyprowadzeniu się lub zgonie dotychczasowego najemcy, ile trafnie stwierdził, że dodatkowe materialnoprawne wymagania stawiane takim osobom nie znajdują podstawy w obowiązującej ustawie.

Należy przy tym podzielić pogląd zawarty w wyroku NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt III OSK 1530/21, zgodnie z którym przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie praw lokatorów ma miejsce wtedy, gdy w uchwale rada gminy wprowadza dodatkowe warunki określające zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem miałyby wstąpić po śmierci najemcy.

Niezasadnym jest także powołanie się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z 23 września 2010 r. sygn. akt III CZP 51/10. W uchwale tej Sąd Najwyższy nie dokonał wykładni zasad wstępowania w stosunek najmu lokalu socjalnego a jedynie stwierdził, że na podstawie art. 691 § 1 K.c. nie można wstąpić w stosunek najmu lokalu socjalnego, o którym mowa w ustawie o ochronie praw lokatorów.

Mając powyższe należy stwierdzić, że zasadnie Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w części. Nie można w tym zakresie uznać za trafne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że zaskarżona uchwała została wydana jedynie z nieistotnym naruszeniem prawa.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia w niewielkim zakresie skargi kasacyjnej Gminy Białystok i uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie obejmującym stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 5 listopada 2012 r. nr XXXIV/376/12 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Białystok.

Przeprowadzona w granicach zarzutów skargi kasacyjnej kontrola zaskarżonego wyroku wykazała, że § 6 ust. 1 tej uchwały w istotnym zakresie narusza prawo, natomiast § 6 ust. 2 nie zawiera naruszenia prawa, a tym samym wyrok Sądu pierwszej instancji unieważniający cały § 6 tej uchwały podlega w tym zakresie uchyleniu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 147 § 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok w części obejmującej § 6 zaskarżonej uchwały i stwierdził nieważność § 6 ust. 1 tej uchwały, a w zakresie jej § 6 ust. 2 skargę oddalił.

W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny uznając w pozostałym zakresie skargę kasacyjną za nieuzasadnioną oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.

W punkcie trzecim na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.