Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1737/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18na ust. 1 pkt 3 i ust. 2, art. 85 ust. 2.
journal: Dz.U. 2018 poz 1265
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. K. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 137/23 w sprawie ze skargi C. K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 16 grudnia 2022 r., nr SKO.DG-51/5476/3/2022 w przedmiocie zakazu wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. K. Sp. z o.o. w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r. oddalił skargę C. K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 16 grudnia 2022 r. w przedmiocie zakazu wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W wyniku przeprowadzonej przez Okręgowego Inspektora Pracy w Kielcach w dniach 10, 18 i 23 maja 2022 r., kontroli w skarżącej spółce, ustalono, że świadcząc usługę pośrednictwa pracy - kierowania osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych, nie zawierała pisemnych umów o skierowanie do pracy za granicą, o których mowa w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm., dalej: ustawa o promocji zatrudnienia), nie poinformowała na piśmie osób skierowanych do pracy za granicą o opłatach, o kosztach, a także o innych należnościach związanych ze skierowaniem do pracy oraz jej podjęciem i wykonywaniem za granicą.

Powyższe stało się podstawą skierowania do Marszałka Województwa Świętokrzyskiego wniosku o ukaranie spółki.

Decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r. Marszałek Województwa Świętokrzyskiego zakazał spółce wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, z rygorem natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał w motywach, że spółka świadczyła usługę pośrednictwa pracy polegającą na kierowaniu osób do pracy za granicą do pracodawcy zagranicznego, którym była niemiecka agencja pracy tymczasowej G.. Do dnia kontroli nie zawierała na piśmie umów z osobami kierowanymi do pracy za granicą. Organ wskazał również, ze agencja zawarła pisemną umowę o pośrednictwo z pracodawcą zagranicznym G., ale nie posiadała ona wszystkich elementów określonych w art. 85 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Odnosząc się do twierdzenia strony o prowadzonym doradztwie personalnym dla wymienionej agencji zagranicznej, organ stwierdził, że ustalony w toku kontroli przebieg rekrutacji osób do pracy za granicą potwierdzał, iż spółka odpowiada za cały proces rekrutacji do pracy za granicą od ogłoszenia oferty, przez przekazanie informacji odnośnie warunków pracy, czy zakwaterowania, po przekazanie szczegółów potrzebnych do zawarcia umowy z pracodawcą zagranicznym.

Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podzielając ustalenia Marszałka Województwa Świętokrzyskiego organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, wobec czego zasadne było wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez spółkę działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za prawidłowe uznał ustalenia faktyczne organów, wynikające z zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Podzielił na jego podstawie stanowisko organów, że skarżąca świadczyła usługi pośrednictwa pracy, polegające na kierowaniu osób do pracy za granicą do pracodawcy zagranicznego, nie zawierając na piśmie wymaganych przez art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia umów z tymi osobami. Sąd podkreślił, że w protokole z kontroli szczegółowo opisano przebieg procesu rekrutacji osób do pracy za granicą, na podstawie korespondencji z jedną z osób skierowanych do pracy. Ustalono bowiem, że informacje o kosztach, opłatach i innych należnościach, związanych z kierowaniem do pracy oraz podjęciem i wykonywaniem jej za granicą, które agencja zatrudnienia powinna przekazywać na piśmie osobie kierowanej do pracy za granicą, przekazywano ustnie lub pocztą elektroniczną w procesie rekrutacji.

Odnosząc się do podnoszonej przez stronę argumentacji prowadzenia doradztwa personalnego na rzecz tymczasowej G., Sąd I instancji, wskazując na treść art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, podzielił stanowisko organów, iż spółka odpowiada za cały proces rekrutacji do pracy za granicą, począwszy od ogłoszenia oferty, przez przekazanie informacji odnośnie warunków pracy, czy zakwaterowania, po przekazanie szczegółów potrzebnych do zawarcia umowy z pracodawcą zagranicznym. Zdaniem Sądu zakres zobowiązań skarżącej był zatem szerszy niż prowadzenie usługi doradztwa personalnego, polegającej na weryfikacji kandydatów pod względem oczekiwanych kwalifikacji i predyspozycji.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko SKO, że w sprawie nie doszło do podejmowania pracy za granicą w drodze bezpośrednich uzgodnień dokonywanych przez osoby podejmujące pracę z pracodawcami zagranicznymi, ani za pośrednictwem publicznych służb zatrudnienia.

Konkludując, Sąd stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, iż ustalenia dokonane podczas kontroli i ujęte w protokole jednoznacznie wskazywały na naruszenie przez spółkę warunków prowadzenia agencji zatrudnienia wskazanych w art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia.

W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.).

C. K. Sp. z o.o. w K., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie:

a) art. 18na ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 85 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia, poprzez jego zastosowanie w sprawie, podczas gdy nie zachodziły do tego przesłanki;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji pomimo wadliwości orzeczenia organu, w szczególności braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do nieuprawnionych i dowolnych ustaleń faktycznych w sprawie, a w konsekwencji pozostawanie w obrocie wadliwego rozstrzygnięcia o zakazie prowadzenia przez skarżącą działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchyleni zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

| Skarga kasacyjna, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie. |

|Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu|

|jedynie nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpatrywanej |

|sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania przeprowadzonego przez Wojewódzki Sąd |

|Administracyjny w Kielcach. |

|Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., a więc zarzucono |

|w niej zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie miałoby mieć |

|istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). |

|Przystępując do badania podniesionych tak zarzutów kasacyjnych wskazać trzeba, że – co do zasady – rozpoznaniu w pierwszej kolejności |

|powinny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jako że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez sąd w |

|zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji takiego |

|stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK |

|618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120). Zasada ta nie ma jednakże bezwzględnego charakteru i – tak jak w okolicznościach niniejszej |

|sprawy – może zaistnieć sytuacja powodująca konieczność odstąpienia od niej. |

|Podstawowy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, na co wskazuje zarówno jej petitum, jak i uzasadnienie, sprowadza się do zarzutu |

|naruszenia przez Sąd I instancji art. 18na ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 85 ust. 2 u.p.z. Naruszenia tych przepisów, skarżąca Spółka |

|upatruje w dokonaniu przez Sąd I instancji błędnego zastosowania tego ostatniego przepisu, tj. art. 85 ust. 2 u.p.z. Z tak |

|sformułowanym zarzutem skarżąca kasacyjnie powiązała pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 77 § 1 |

|k.p.a., art. 80 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a "poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji pomimo wadliwości |

|orzeczenia organu, w szczególności braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do|

|nieuprawnionych i dowolnych ustaleń faktycznych w sprawie, a w konsekwencji pozostawanie w obrocie wadliwego rozstrzygnięcia o zakazie |

|prowadzenia przez skarżącą działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia." |

|Stanowisko prezentowane przez skarżącą kasacyjnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest nie do zaakceptowania. W tym |

|miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 18na ust. 1 pkt 3 u.p.z. marszałek województwa wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez |

|podmiot działalności objętej wpisem, w przypadku, gdy stwierdzi naruszenie przez podmiot warunków wymaganych prawem do prowadzenia |

|agencji zatrudnienia, określonych w art. 19c, art. 19d oraz art. 85 ust. 2 ustawy. Przepis ten odwołuje się zatem m.in. do art. 85 |

|ust. 2 u.p.z. wskazując jednoznacznie, że w razie stwierdzenia naruszenia określonych tam warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, w |

|drodze decyzji organ zakazuje podmiotowi, który dopuścił się naruszenia, wykonywania działalności objętej wpisem. Podać w konsekwencji|

|trzeba także – na potrzeby rozpatrywanej sprawy – że stosownie do art. 85 ust. 2 u.p.z. kierowanie do pracy za granicą u pracodawców |

|zagranicznych za pośrednictwem agencji zatrudnienia odbywa się na podstawie pisemnej umowy zawieranej przez te agencje z osobami |

|kierowanymi, o określonej w tym przepisie treści. |

|Z przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego jasno wynika, że w razie zaistnienia – chociażby jednorazowo – naruszenia któregoś |

|ze wskazanych tam warunku prowadzenia agencji zatrudnienia marszałek województwa zobligowany jest wydać decyzję o zakazie wykonywania |

|przez podmiot działalności objętej wpisem do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Stosownie do treści ust. 2 art. 18na|

|ustawy decyzja ta podlega natychmiastowemu wykonaniu. |

|Nie sposób w konsekwencji powyższego uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)|

|p.p.s.a. w zw. z art. 7, art.77 § 1 k.p.a., art. 80 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. Po pierwsze skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia |

|tak sformułowanych zarzutów, co stanowi o jej istotnej wadliwości konstrukcyjnej. Za Sądem I instancji i wcześniejszymi orzeczeniami |

|Naczelnego Sądu Administracyjnego, powtórzyć trzeba, że celem ustawy o promocji zatrudnienia jest ochrona i bezpieczeństwo osób |

|korzystających z usług agencji zatrudnienia i jak najlepsze zabezpieczenie praw i interesów pracowników, stąd też art. 85 ust. 2 ustawy|

|stanowi, że umowa zawierana przez agencje z osobami kierowanymi powinna określać w szczególności: " 1) pracodawcę zagranicznego i jego |

|siedzibę; 2) okres zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; 3) rodzaj umowy oraz warunki zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i |

|wynagradzania, a także przysługujące osobie kierowanej do pracy świadczenia socjalne; 4) warunki ubezpieczenia społecznego oraz od |

|następstw nieszczęśliwych wypadków i chorób tropikalnych; 5) obowiązki i uprawnienia osoby kierowanej do pracy oraz agencji |

|zatrudnienia; 6) zakres odpowiedzialności cywilnej stron w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania umowy zawartej między |

|agencją zatrudnienia a osobą kierowaną, w tym stronę pokrywającą koszty dojazdu i powrotu osoby skierowanej do pracy w przypadku |

|niewywiązania się pracodawcy zagranicznego z warunków umowy oraz tryb dochodzenia związanych z tym roszczeń; 7) kwoty należne agencji |

|zatrudnienia z tytułu faktycznie poniesionych kosztów związanych ze skierowaniem do pracy za granicą, poniesione na: a) dojazd i powrót|

|osoby skierowanej, b) wydanie wizy, c) badania lekarskie, d) tłumaczenia dokumentów; 8) informację o trybie i warunkach dopuszczania |

|cudzoziemców do rynku pracy w państwie wykonywania pracy". |

|W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (wskazany w decyzjach organów), Sąd I instancji niewadliwie ocenił, iż ustalenia |

|faktyczne i rozważania prawne zawarte w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach są prawidłowe. WSA zasadnie wskazał, iż: "W kontekście |

|zebranego materiału dowodowego nie sposób uznać, jak argumentuje skarżąca, że o braku elementów wskazujących na kierowanie do pracy |

|pracowników świadczy brak informacji o wykonywaniu przez te osoby pracy za granicą, które to posiadała jedynie agencja G., a także |

|sposób obliczania i wypłaty wynagrodzenia dla strony. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy nie zostały przedstawione żadne dokumenty, |

|które potwierdzają współpracę, na jaką wskazuje Spółka, a G.. – będący pracodawcą prowadzącym działalność jako agencja pracy |

|tymczasowej – mógł kierować swych pracowników do innych użytkowników. Ze względu na powyższe nie mógł również odnieść skutku zarzut |

|skarżącej o tym, że ustawa nie przewiduje ani nie określa w jasny sposób podmiotów współpracujących. W orzecznictwie |

|sądowoadministracyjnym podkreśla się, że specyfika prowadzonej przez agencję zatrudnienia działalności nie może zwalniać z obowiązku |

|przestrzegania przepisów prawa krajowego regulujących działalność agencji zatrudnienia. Skoro działalność agencji jest działalnością |

|regulowaną, to przedsiębiorca może ją wykonywać tylko wtedy, gdy spełnia warunki określone ustawą. (...). Nadrzędnym celem ustawy o |

|promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest ochrona i bezpieczeństwo osób korzystających z usług agencji zatrudnienia i |

|dlatego ustawodawca określił szczegółowe warunki prowadzenia agencji zatrudnienia oraz sankcje za ich nieprzestrzeganie. Omawiany |

|powyżej, orzeczony w niniejszej sprawie zakaz, służyć ma nie tylko spowodowaniu dolegliwości dla podmiotu nieprzestrzegającego prawa – |

|ale przede wszystkim zapewnieniu ochrony wartości i dóbr, w które godzi naruszenie zasad prowadzenia agencji zatrudnienia, którego |

|dopuściła się skarżąca Spółka. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie przeprowadzono szczegółowe postępowanie dowodowe, organy |

|prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a następnie w sposób niewadliwy dokonały jego subsumpcji do ustalonych w ustawie przesłanek |

|wydania zakazu wykonywania działalności regulowanej, brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tych regulacji |

|przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa." (s. 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). |

|Z art. 18na ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 85 ust. 2 u.p.z. wynika wprost, że naruszenie przez agencję zatrudnienia obowiązków |

|wskazanych w art. 85 ust. 2 u.p.z., obwarowane jest sankcją w postaci zakazu wykonywania przez podmiot działalności objętej wpisem, co |

|służyć ma nie tylko spowodowaniu dolegliwości dla podmiotu nieprzestrzegającego prawa, ale przede wszystkim zapewnieniu ochrony |

|wartości i dóbr, w które godzi naruszenie zasad prowadzenia agencji. Wobec tego, stwierdzone w okolicznościach sprawy naruszenie |

|warunków prowadzenia agencji – które świadczy przecież choćby o całkowitym zignorowaniu przez skarżącego kasacyjnie wymogu z art. 85 |

|ust. 2 u.p.z. – w świetle art. 18na ust. 1 pkt 3 u.p.z. obligowało do wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. |

|Z powyższych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt |

|1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 |

|października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). |

| |