Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 559/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2024 r. spraw ze skarg Z. D. i M. S. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach: P. w granicach administracyjnych gminy P. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 48 ust. 4 oraz odpowiadającej mu części graficznej; II. zasądza od Gminy P. na rzecz skarżących kwotę po 780 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w P. uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...] czerwca 2023 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach: P.(1) [...] w granicach administracyjnych gminy P.

Skargi na powyższą uchwałę wnieśli Z. D. oraz M. S. (dalej jako: "skarżący") zakresie, w jakim plan ten zarówno w części tekstowej jak i graficznej przewiduje ustalenia działek nr [...], [...] oraz [...] i [...] w P., zarzucając aktowi istotne naruszenie prawa, tj.:

1) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej jako: "p.z.p.") polegającym na ustanowieniu zakazu zabudowy w § 48 ust. 4 miejscowego planu, sprzecznym z uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P., zmienianą kolejnymi uchwałami Rady Miejskiej w P.;

2) art. 3 ust. 1 oraz art. 1 p.z.p. art. 6 ust. 1 i 2 p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 140- kodeksu cywilnego, polegającym na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżących, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Radę Miejską P., a tym samym naruszenie zasady proporcjonalności określonej w Konstytucji RP, polegającym na nadmiernym i nieuzasadnionym ograniczeniu prawa zabudowy nieruchomości skarżących, co doprowadziło do naruszenia ich interesu prawnego;

3) art. 1 ust. 3 p.p.z. poprzez nienależyte wyważenie interesu publicznego i interesu prawnego w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach P.(1) [...] w granicach administracyjnych gminy P.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności § 48 ust. 4 uchwały oraz odpowiadającej mu części graficznej planu, w części obejmującej działki należące do skarżących, tj. nr [...] w P., nr [...] w P., [...] w P. oraz [...] w P.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 13 czerwca 2013 r. i weszła w życie. Skarżący są właścicielami wymienionych nieruchomości, położonych na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwalonego planu, na dowód czego do skarg dołączono wypisy z ksiąg wieczystych przedmiotowych nieruchomości.

Dalej wyjaśniono, że tereny przedmiotowych nieruchomości zostały w części graficznej planu oznaczone symbolem [...]P.[...]RR. Stosownie do postanowień zaskarżonej uchwały, na terenach tych dopuszczono możliwość użytkowania rolniczego, jednak wyłączono możliwość lokalizacji budynków i nowych budowli rolniczych.

Skarżący w swych skargach wywodzili, że prowadzą na opisanych działkach działalność rolniczą, co roku stale obsiewają areał wybranym ziarnem, które koszone jest we właściwym czasie. Działalności rolniczej, niezależnie od jej profilu, powinna towarzyszyć zabudowa funkcjonalnie z nią związana, stanowiąc integralny element terenów rolniczych. Z tego powodu, co do zasady, dopuszczalna jest na terenach użytkowanych rolniczo, związana z taką działalnością zabudowa. Wyjątki w tym względzie winny być szczegółowo uzasadniane.

Dalej wywodzono - z zastrzeżeniem, że nie ma to w obliczu innych postanowień miejscowego planu przesądzającego znaczenia dla skarżących — że postanowienie miejscowego planu oraz studium, w zakresie dotyczącym zakazu zabudowy na gruntach z przewagą użytkowania rolniczego nie są zgodne. Z treści postanowień studium wynika, że na terenach takich zakazuje się lokalizacji budynków, jednakże wznoszenie nowych rolniczych budowli i obiektów małej architektury (obiektów budowlanych niebędących budynkami) dopuszczono w odległości do 50 m od linii rozdzielającej z terenami oznaczonymi symbolami "MP" (cz. 17. 4, pkt. 25 ppkt. 6) studium). Natomiast w miejscowym planie dla zakaz ten nie ma żadnych wyjątków.

W ocenie skarżących, organ planistyczny wprowadził w planie miejscowym całkowity zakaz zabudowy na gruntach rolnych skarżących, choć brak jest ku temu szczególnych warunków zagospodarowania terenu. Owszem, przez nieruchomość skarżących przebiega infrastruktura techniczna (linia wysokiego napięcia), jednak posiada ona swoje wyznaczone pasy technologiczne. Nieruchomość skarżących jest zatem w znacznej części wolna od tych swoistych "obciążeń". W skardze M. S. wskazano, że dotyczy to działki o nr [...] w południowej części i całej powierzchni działka nr [...], natomiast w skardze Z. D. północnej części działki o numerze [...] oraz centralnej i południowej części działki nr [...]. - W tych obszarach przez nieruchomości nie przebiegają żadne urządzenia przesyłowe, w tym w szczególności infrastruktury energetycznej.

W ocenie skarżących, organ administracji nie uzasadnił w żaden sposób zakazu zabudowy w tych częściach nieruchomości skarżącego, co jest niedopuszczalne ze względu na wartości wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w art. 1 ust. 2 p.z.p. To zaś powinno prowadzić do wniosku, że zakaz jakiejkolwiek zabudowy obejmujący nieruchomość skarżącego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Brak usprawiedliwionych powodów, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla ograniczenia korzystania z własności nieruchomości poprzez wprowadzenie w planie miejscowym w odniesieniu do terenów rolnych położonych na działce skarżących całkowitego zakazu zabudowy, należy więc uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Wskazano przy tym w skargach, że organ planistyczny nie zdefiniował w zaskarżonej uchwale pojęcia "budowla rolnicza". Nie ma ono także swojego wyjaśnienia w przepisach p.z.p. Definicję tę zawiera zaś rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 stycznia 2023 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinno odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (dalej także: rozporządzenie). Zgodnie z §4 pkt. 1) rozporządzenia budowlą rolniczą jest budowla na potrzeby rolnictwa i przechowalnictwa produktów rolnych. Do budowli rolniczych należy zaliczyć w szczególności: zbiorniki na nawozy naturalne płynne, zbiorniki na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej, płyty do przechowywania nawozów naturalnych stałych, silosy na kiszonki, silosy na zboże i pasze, komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu rolniczego. Organ administracji nie rozważył, czy obowiązujące w dniu przyjęcia uchwały przepisy uzasadniają uniemożliwienie wznoszenia jakichkolwiek budowli rolniczych. Jest to przy tym pojęcie niezwykle pojemne, zaś wykluczenie jakichkolwiek budowli rolniczych znacznie utrudnia prowadzenie produkcji rolnej, powodując np. podwyższone koszty transportu nawozów, sprzętu potrzebnego do jej prowadzenia, czy nawet przechowywania plonów (choćby tymczasowego). Skarżący planowali zaś wybudować na swoich nieruchomościach właśnie budowle rolnicze ułatwiające prowadzenie produkcji rolnej, w tym płaskie magazyny zbożowe. Całkowity zakaz zabudowy nie dotyczy bowiem jedynie zabudowy uciążliwej, ale także innej niezbędnej do prowadzenia produkcji rolnej, w tym także upraw.

Skarżący mają świadomość, że ich nieruchomości są częściowo zajęta przez linie energetyczne oraz wyznaczone na ich potrzeby pasy technologiczne. Jednakże nie stanowiło to przeszkody do ustanowienia zakazu zabudowy rolniczej wyłącznie na tym zajętym terenie.

Podkreślono także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 74/18). W niniejszej sprawie wyjaśnienia organu administracji publicznej dla ustanowienia takiego zakazu zabudowy są zaś nikłe. Wskazano bowiem wyłącznie, że ustanowiono taki zakaz z tego względu, że objęto nim cały obszar planu (odpowiedź na uwagę 28 do projektu planu miejscowego). Racjonalnego wyjaśnienia bezwzględnego zakazu zabudowy nie sposób też doszukiwać się w innych częściach miejscowego planu lub studium. Nie można zatem odnieść ustanowionego zakazu zabudowy do celu, jakim zakaz ten miał być osiągnięty, skoro celu takiego nie wyartykułowano ani w miejscowym planie ani w studium.

W odpowiedzi na skargi Rada Miejsca w P. wniosła o ich oddalenie. Wskazano, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale są uzasadnione i zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem. Wskazano, powołując się na tekst Studium, że w opozycji do twierdzeń skarg, dopuszczenie realizacji nowych budowli rolniczych na przedmiotowych działkach, byłby sprzeczny ze Studium, albowiem w sąsiedztwie działek nie ma terenów oznaczonych jako MP -, które pozwoliłyby skorzystać z dopuszczenia zabudowy. Powołując się na przysługujące Gminie władztwo planistyczne podniesiono, że w granicach tego uprawnienia, organ mógł uchwalić zakaz zabudowy na wybranych terenach. Ograniczenia i zakazy ustanowione w uchwalonym miejscowym planie mają swoje podstawy w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w Konstytucji, zatem są dopuszczalne. Wskazano również na okoliczność, że prawo własności jako prawo jest chronione, jednak ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ograniczenia wynikające z planu są kontynuacją polityki przestrzennej gminy określonej w Studium. Skarżący mogą nadal prowadzić działalność rolniczą w dotychczasowym rozmiarze i na dotychczasowych warunkach.

Dodatkowo podkreślono fakt, że uchwała jako akt prawa miejscowego, podlegała ocenie organu nadzoru - Wojewody Dolnośląskiego, który nie znalazł podstaw do stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części.

Na rozprawie w dniu 8 października 2024 r., działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zarządził połączenia skarg do wspólnego prowadzenia i rozstrzygnięcia, wydając wyrok w połączonych sprawach pod sygnaturą II SA/Wr 562/24, albowiem obie skargi dotyczyły tej samej jednostki redakcyjnej zaskarżonego aktu i mogły być objęte jedną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2023 r., w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych w obrębach: P.(1) [...] w granicach administracyjnych gminy.

Skargi zostały wniesione w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z nr 80 poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Przesłanka konieczną do skutecznego zaskarżenia uchwały w trybie przytoczonego wcześniej art. 101 ustawy gminnej, jest wykazanie przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego "interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę w podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes ten musi być konkretny, indywidualny i aktualny.

Skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały - co wykazały dowody przedstawione w toku postępowania - wyznaczającej przeznaczenie terenu i zasady gospodarowania tymi nieruchomościami. Skarżący wskazali, że ich interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z przysługującego im prawa własności do tych działek, a naruszenie tego interesu polega na całkowitym pozbawieniu ich prawa ich zabudowy.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 p.z.p.). Niewątpliwie skarżący, jako właściciele nieruchomości objętych postanowieniami skarżonego planu, mają zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten plan. Ustalenia w planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości skarżących, w tym zakazu ich zabudowy, wpływają na sytuację prawnomaterialną stron, związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego im prawa własności do przedmiotowych nieruchomości.

Przechodząc do oceny legalności uchwały wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z art. 28 ust. 1 p.z.p. wynika bowiem, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Dalsze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają szczegółowe regulacje dotyczące trybu sporządzania planu miejscowego.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że skarga zawierała nie zawierała zarzutów w zakresie naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego, koncentrując się na naruszeniu zasad uchwalania planu, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego gminie oraz zasady proporcjonalności wynikającej z art. 64 Konstytucji.

Skarga zasługuje na uwzględnienie w stosunku do wszystkich nieruchomości należących do skarżących, położonych na terenie obowiązywania zaskarżonej uchwały, albowiem podejmując ten akt i ustalając w § 48 ust.4 zakaz zabudowy na całym obszarze nieruchomości, Rada Miejska przekroczyła granice przysługującego gminie władztwa planistycznego, ukształtowała bowiem treść uchwały w tej części, w sposób naruszający zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności.

W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 Kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, Lex nr 39282).

Jakkolwiek więc prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których, ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.

Wyszczególnione w skargach nieruchomości skarżących, zgodnie z postanowieniami skarżonego planu, położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]P.[...]RR. Na terenach tych dopuszczono możliwość użytkowania rolniczego, z wyłączeniem możliwości lokalizacji nowych budynków oraz nowych budowli rolniczych.

Zaskarżony plan zakazuje zatem w istocie skarżącym – uprawiającym przedmiotowe nieruchomości rolniczo - wszelkiej zabudowy. Plan nie zawiera przy tym żadnych szczegółowych wskazań w tym zakresie, ograniczając się do ogólnego zakazu sytuowania nowych budynków i budowli.

W uzasadnieniu do uchwały brak jest wyszczególnienia celów, jakie przyświecały organowi planistycznemu, przy podjęciu takich ustaleń. Należy zgodzić się ze skarżącymi, że w formie przyjętej w zaskarżonej uchwale, skarżący pozbawieni są możliwości posadowienia na swoich działkach chociażby studni głębinowych, tj. budowli związanych z prowadzonych przez nich działalnością rolnicza.

Sąd przyznaje rację skarżącym, którzy w swych skargach podnoszą, że Gmina nie zdołała ani w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, ani też na etapie postępowania sądowego (w odpowiedzi na skargę) wykazać powodów, dla których wprowadzono tak drastyczne ograniczenia w prawie własności nieruchomości. Ani we wspomnianym uzasadnieniu, ani w innych dokumentach planistycznych, Sąd nie dopatrzył się wyjaśnienia powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego na terenie działek oznaczonym w planie symbolem 4P.11.RR. W żadnym razie takich ograniczeń nie może uzasadniać to, że są to tereny rolnicze, albowiem skarżący na żadnym etapie procedury nie zabiegali o zmianę przeznaczenia swoich nieruchomości.

Nie przesądza o słuszności wprowadzonych na działkach skarżącego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności także okoliczność, że część terenów objętych planem znajduje się w zbyt bliskiej odległości od terenów MP czy tez przebiegają przez nie linie technologiczne.

Nawet bowiem na takich obszarach możliwe jest lokalizowanie budowli niebędących budynkami. Nadto, ograniczenia zabudowy na szczególnych terenach czy ograniczenia w ich lokalizowaniu wynikają w sposób wystarczający z powszechnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego czy przepisów technicznych.

Np. w wyroku z dnia 22 września 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1222/11, lex nr 965174, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami z zakresu ochrony przyrody narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W świetle powyższego usprawiedliwione podstawy znajdują te zarzuty, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu działek skarżących, zakazując na nich jakiejkolwiek zabudowy, albowiem ograniczenia te gmina wprowadziła w nieodpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08, Lex nr 597314). W przypadku zaskarżonej uchwały w kontrolowanej części brak jest uzasadnienia przez organ planistyczny tak daleko idącej ingerencji w prawo własności w tym zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy na terenach działek skarżących. Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustawowymi, bez szczegółowego i przekonującego uzasadnienia, w tym przypadku narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie w całości akceptuje, że wprowadzone w ramach planu miejscowego ograniczenia prawa własności muszą być "konieczne" ze względu na wartości wyżej cenione. Organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej "proporcji" do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie "wyważenie" ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (wyrok NSA z 1 VI 2017 r., II OSK 2478/15 – publ. CBOSA).

Z tych wszystkich powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (pkt I wyroku).

Zakres stwierdzenia nieważności ograniczono wyłącznie do nieruchomości skarżących mając na względzie zakres interesu prawnego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.