Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 75/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 112a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 7, art. 8, art. 12 par. 1, art. 35 par. 1-5, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 61 par. 3 i 3a, art. 64 par. 2, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 52 par. 1 i 2, art. 53 par. 2b, art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120, art. 149 par. 1, par. 1a, par. 2, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego R.A. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Łódzkiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego R.A. kwotę 100,- (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

31 stycznia 2023 r. do Wojewody Łódzkiego wpłynął wniosek R.A. z 17 stycznia 2023 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jako główny cel pobytu skarżący wskazał wykonywanie pracy.

17 kwietnia 2023 r. skarżący wniósł do organu administracji ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

21 kwietnia 2023 r. Wojewoda Łódzki odnotował wpływ skargi R.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 kwietnia 2023 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na podstawie art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skarżący wniósł o uznanie skargi jako niebyłej (tj. cofa skargę) w razie załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem (tj. decyzją pozytywną ważną przez okres 3 lat) przez Wojewodę Łódzkiego w ciągu 30 dni od daty doręczenia skargi, a w razie niezałatwienia sprawy przez Wojewodę Łódzkiego we wskazanym terminie stwierdzenie, że Wojewoda Łódzki prowadził postępowanie w sposób przewlekły, zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do rozpoznania sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ wyroku sądu wraz z aktami sprawy, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że złożył wniosek na pobyt czasowy 31 stycznia 2023 r. Załączniki do wniosku stanowiły dokumenty wystarczające, zgodnie z obecną praktyką organu, do załatwienia sprawy. Skarżący oczekiwał na bezzwłoczne wyznaczenie terminie terminu na uzupełnienie braków formalnych wniosku (odciski palców, okazanie oryginału paszportu). Do dnia napisania niniejszej skargi organ "nie odezwał się" do skarżącego. 17 kwietnia 2023 r. skarżący złożył ponaglenie. Zdaniem skarżącego organ jedynie rejestrując jego wniosek i nie podejmując dalszych czynności dowodowych, nie przyczynia się do załatwienia sprawy, a zatem dopuścił się przewlekłości postępowania. Sprawa skarżącego jest sprawą unijną. Zapisy art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 103) są sprzeczne z prawem wywiedzionym z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, zwanej dalej "KPP", do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Skarżący z powodu "obstrukcji" organu skarżący poniósł i poniesie w dalszej perspektywie szkody moralne, finansowe oraz zdrowotne.

Organ wzbudził w nim poczucie tymczasowości, co już odbiło się na jego zdrowiu i pewnie przez wiele miesięcy będzie miało negatywne następstwa dla jego zdrowia. Skarżący zaczął obawiać się o swoją przyszłość, czyli doświadcza "lęku przed przyszłością". Lęk jest jednym z czynników powodujących stres (tzw. stresorem). Od chwili złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (i uzyskania informacji o praktyce organu odnośnie procedowania spraw pobytowych cudzoziemców) jest narażony, z winy organu, na permanentny stres. Skarżącemu, w codziennym życiu (w różnym nasileniu), towarzyszą (nasilające się) następujące objawy: drażliwość, huśtawka nastrojów, gniew, zwiększona nerwowość, zwiększone spożycie kofeiny i alkoholu, zaburzenia snu oraz nieradzenie sobie z obowiązkami (na wszystko brakuje mu czasu). Skarżący coraz częściej zaczyna się zastanawiać czy nie powinien skorzystać z pomocy lekarza, podejrzewając u siebie stan zbliżony do depresji. Przeżywany obecnie długotrwały stres może się odbić również w przyszłości na jego zdrowiu. Organ utrudnił skarżącemu prowadzenie życia rodzinnego. Skarżący posiada bliską rodzinę (matka) w Ukrainie, której poprzez złą pracę organu, nie może odwiedzać, co godzi w jego dobra osobiste (więź rodzinną). Czynności organu wykonane w sprawie mają charakter pozorny i nie prowadzą do załatwienia sprawy.

Zawiadomieniem z 19 kwietnia 2023 r. Wojewoda Łódzki na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. pozostawił ponaglenie bez rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że w momencie złożenia przez cudzoziemca wniosku procedował już ponad 27 221 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę, co przełożyło się na wyznaczenie terminu. Organ zobowiązany jest do procedowania wniosków zgodnie z kolejnością wpływu do czego zobowiązują organ zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. m.in. wynikające z treści art. 8 k.p.a. Nie ma podstaw do uznania, że Wojewoda Łódzki w toku prowadzonych czynności działał z rażącym naruszeniem prawa. Termin załatwienia sprawy nie wynika ze złej woli organu oraz z lekceważenia skarżącego, a z ilości procedowanych spraw. 28 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który stanowi, że w okresie do dnia 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W szczególności należy zwrócić uwagę na art. 100d ust. 3 wskazanej ustawy stanowiący, że w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Przepis ten zastąpił art. 100c ust. 1 tej ustawy. Roszczenia pieniężne są bezzasadne. Cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym. Złożył wniosek na pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym dyspozycją art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Z uwagi na powyższe jego pobyt na terytorium RP jest legalny. Skarżący uzyskał oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi, na podstawie którego mógł legalnie świadczyć pracę na terytorium RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Na wstępie wyjaśnić jednak należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie.

Przed rozpoznaniem sprawy sąd administracyjny ma jednakże obowiązek zbadania z urzędu dopuszczalności skargi. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem.

22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, według której wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 7 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął natomiast uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 1/21. Według tej uchwały skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Skarga nie dotyczy sprawy zakończonej przez organ w dacie jej wniesienia.

Wskazać także należy, że wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne wówczas, gdy strona przed wniesieniem skargi wniosła do organu ponaglenie wyczerpując przysługujący jej środek zaskarżenia (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Spełnienie wymogu wyczerpania środków zaskarżenia następuje już w chwili złożenia ponaglenia w organie (por. postanowienia NSA: z 8 listopada 2013 r., II OSK 2654/13; z 25 maja 2018 r., II OSK 1210/18). Skarżący przed wniesieniem skargi dopełnił tego wymogu formalnego, gdyż 17 kwietnia 2023 r. wniósł do organu administracji ponaglenie.

Skarga została zatem skutecznie wniesiona i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.

Wobec powyższego dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11). Oznacza to, że skarga taka może być skutecznie wniesiona do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. np. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17; z 10 maja 2018 r., II OSK 895/18; z 3 lipca 2018 r., II OSK 3036/17; z 24 stycznia 2019 r., I GSK 3149/18; z 5 czerwca 2019 r., II OSK 3747/18; z 15 września 2020 r., II OSK 1271/20; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2346/20; z 17 marca 2021 r., II OSK 2616/19; uchwały składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 i z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11; wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2016 r. IV SAB/Wa 41/16; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 11 do art. 149).

Na gruncie niniejszej sprawy stan taki nie miał jednak miejsca, albowiem z akt sprawy wynika, że w momencie wniesienia skargi nie zostało jeszcze zakończone postępowanie administracyjne przed Wojewodą Łódzkim.

Wobec powyższego sąd stwierdził, że skarga była dopuszczalna, gdyż zarzucane przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy braku rozpoznania przez Wojewodę Łódzkiego wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i wyczerpane zostały środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W niniejszym postępowaniu obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość prowadzenia postępowania rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP) oraz elementem prawa do dobrej administracji (por. np. P. Żuradzki, Prawo do dobrej administracji w polskim porządku prawnym na tle Europejskiego kodeksu dobrej administracji, [w:] M. Kępa. M. Marszał (red.), Duch praw w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, Wrocław 2016, s. 59-60). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określeniu terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11; z 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W Kodeksie postępowania administracyjnego bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).

Na gruncie art. 149 p.p.s.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18; z 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 7 wyd., Warszawa 2021, Nb 80 do art. 3).

Podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest zatem "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Z przepisów tych wynika, że nie ma istotnego znaczenia, że czy rzeczywiście żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13; wyroki NSA: z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98; z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63; z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01; z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61).

W tym miejscu wskazać należy, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z 17 stycznia 2023 r. wpłynął do organu administracji 31 stycznia 2023 r. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został zatem złożony przez skarżącego już po wejściu w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), zwanej dalej "ustawą zmieniającą", tj. po 29 stycznia 2022 r.

Ustawa ta wprowadziła istotne zmiany w zakresie długości oraz rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Z mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej do ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.) po art. 112 dodano art. 112a. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 1 tej ustawy.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji zarejestrował wniosek skarżącego w SI Pobyt 1 marca 2023 r., tj. po ponad miesiącu od wpływu wniosku (31 stycznia 2023 r.). Do skierowania do skarżącego wezwania do stawienia się celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz do usunięcia braków formalnych wniosku, tj. okazania do wglądu ważnego dokumentu podróży (paszportu) oraz przedłożenia kserokopii wszystkich jego stron zawierających pieczątki, adnotacje i wpisy (wezwanie z 20 kwietnia 2023 r.) upłynęły ponad dwa miesiące. Wezwanie to nastąpiło dopiero po wniesieniu ponaglenia (17 kwietnia 2023 r.). Przy czym termin stawienia się celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz okazania do wglądu ważnego dokumentu podróży (paszportu) oraz przedłożenia kserokopii wszystkich jego stron zawierających pieczątki, adnotacje i wpisy został skarżącemu wyznaczony dopiero na 7 czerwca 2023 r., czyli ponad miesiąc później.

W tym stanie rzeczy stwierdzić zatem należy, że w kontrolowanej sprawie postępowanie prowadzone było dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia. Zwłoka ta nie wynikała ze stopnia skomplikowania sprawy. Nie są czynnościami skomplikowanymi zarejestrowanie wniosku w systemie Pobyt i wezwanie skarżącego do stawienia się w celu złożenia odcisków linii papilarnych oraz okazania do wzglądu ważnego dokumentu podróży, przedłożenia kserokopii wszystkich jego stron zawierających pieczątki, adnotacje i wpisy.

Orzekając w niniejszym przypadku, sąd miał przy tym na uwadze pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że w przypadku zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, to sąd rozpoznający skargę dokonuje oceny aktywności, tudzież bierności organu, która dotyczy całego szeregu elementów, składających się na rozpoznanie danej sprawy. Dopiero porównanie wszystkich przejawów działania organu (tudzież jego bierności) daje możliwość rzetelnej oceny, czy mamy do czynienia z bezczynnym bądź przewlekłym postępowaniem (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r., II OSK 908/18). W związku z powyższym wskazać wypada, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji, a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Natomiast po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. Warto także dodać, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Wojewódzki sąd administracyjny jest więc zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (por. wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22; postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19).

W tym miejscu sąd uznał za właściwe zauważyć, że będący wzorcem kontroli dla oceny zarzucanej w sprawie przewlekłości wspomniany wyżej art. 112a ust. 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach, w zakresie w jakim uzależnia początek biegu terminu do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia pobytowego, odpowiednio przez organ pierwszej instancji albo organ odwoławczy, od zaistnienia ostatniego z określonych tym przepisem zdarzeń bądź uzupełnienia braków formalnych odwołania, narusza postanowienia dyrektyw będących podstawą implementacji tej regulacji do krajowego porządku prawnego.

Zdaniem sądu załatwienie sprawy należy utożsamiać z wydaniem kończącej ją w danej instancji decyzji administracyjnej. Ogólne reguły wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują, że bieg terminu do wydania takiej decyzji rozpoczyna się od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego, mogąc ulec wydłużeniu na skutek okoliczności, o których stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Formuła przewidziana w art. 112a ustawy o cudzoziemcach modyfikuje powyższe reguły, wiążąc początek biegu terminu do załatwienia sprawy udzielenia zezwolenia pobytowego nie tyle z datą wszczęcia postępowania wynikającą z wpływu inicjującego to postępowanie wniosku cudzoziemca, co z zaistnieniem określonych zdarzeń w nim wymienionych. Tego rodzaju modyfikacja zasad określających bieg terminu do rozpoznania sprawy przez organ mogłaby nie budzić poważniejszych wątpliwości, wszak została przewidziana przepisem szczególnym rangi ustawowej, gdyby nie fakt, że w tego rodzaju sprawach unormowania krajowe, dotyczące udzielania cudzoziemcom zezwoleń pobytowych, nie są wyłączną domeną polskiego ustawodawcy, lecz stanowią implementację przepisów unijnych dyrektyw odnoszących się do poszczególnych rodzajów zezwoleń pobytowych.

Jak już wyżej wspomniano art. 112a zostały wprowadzony do ustawy o cudzoziemcach na mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej i wszedł w życie 29 stycznia 2022 r. Jak można przeczytać z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 1681), wprowadzana regulacja, w ocenie jej pomysłodawców, miała pozostawać w pełnej zgodności ze stosownymi dyrektywami, co w rzeczywistości jest jednak stwierdzeniem nieprawdziwym. Projektodawca wprawdzie powołał się w uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej m. in. na art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L 2011.343.1), który to przepis określa maksymalny czas na wydanie decyzji w sprawie kompletnego wniosku, jak również na ust. 4 wyżej wymienionego przepisu, co jednak nie znalazło przełożenia na poprawne sformułowanie implementujących tę regulację przepisów krajowych, tj. właśnie art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Wspomniany art. 5 ust. 2 dyrektywy stanowi, że "Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku". Jednocześnie w ust. 4 przewidziano, że "Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji, jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek".

W świetle przytoczonej regulacji unijnej nie ulega wątpliwości, że o ile określenie w art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach sześćdziesięciodniowego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, czy terminu dziewięćdziesięciodniowego w postępowaniu odwoławczym (art. 112a ust. 4 ustawy) mieści się w ramach wyznaczonych powołaną wcześniej dyrektywą, o tyle unormowanie statuujące okoliczności, od których rozpoczyna swój bieg każdy z wyżej wymienionych terminów pozostaje w sprzeczności z przepisami dyrektywy. Skoro bowiem we wspomnianym art. 5 ust. 4 dyrektywy jasno stanowi się o "wstrzymaniu terminu" do wydania przez organ decyzji w sprawie, to logicznym jest, że wstrzymać można bieg tylko takiego terminu, który się rozpoczął. W tej sytuacji oznaczać to musi, że to doręczenie organowi wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia pobytowego powinno być okolicznością rozpoczynającą bieg sześćdziesięciodniowego terminu do wydania decyzji, który ewentualnie mógłby zostać wstrzymany przez organ poprzez doręczenie stronie wezwania do uzupełnienia braków formalnych, a następnie biegłby dalej, po skutecznym uzupełnieniu tych braków przez cudzoziemca. Względnie wniosek cudzoziemca byłby pozostawiony bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia braków. Podobne uwagi można poczynić na tle innych dyrektyw właściwych w kwestiach zezwoleń pobytowych, tj. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1883 z dnia 20 października 2021 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu zatrudnienia w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz uchylenia dyrektyw Rady 2009/50/WE (Dz. U. UE L 2021.382.1 – zob. art. 11 ust. 1 i 2); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/66/\UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie warunków i pobytu obywateli państw trzecich w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa (Dz. U. UE L 2014.157.1 – zob. art. 15 ust. 1 i 2); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair (Dz. U. UE L 2016.132.21 – zob. art. 34 ust. 1-3).

Konkludując powyższe, przepis art. 112a ust. 2, 3 i 5 ustawy o cudzoziemcach narusza prawo europejskie, ponieważ stanowi wyraz błędnej implementacji do porządku krajowego stosownych dyrektyw unijnych.

Skutkiem powyższego, na gruncie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE, będącej właściwą w niniejszej sprawie, jest procedowanie organów w sprawach o udzielenie zezwoleń pobytowych niezgodnie z jej przepisami określającymi także maksymalny termin do rozpoznania wniosku cudzoziemca o udzielenie takiego zezwolenia. Przypomnieć bowiem trzeba, że art. 5 ust. 2 tej dyrektywy wskazuje, że właściwy organ, co prawda, wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie (a więc nawet w przypadku wniosku niekompletnego – przyp. sądu) w terminie czterech miesięcy. W ramach autonomii proceduralnej krajów członkowskich UE polski ustawodawca zdecydował, że termin ten będzie krótszy, tj. sześćdziesięciodniowy w przypadku postępowania pierwszoinstancyjnego. O ile jednak ta modyfikacja była możliwa, bo jako taka jest korzystniejsza dla strony od rozwiązania przewidzianego w dyrektywie, to nie było uprawnieniem ustawodawcy odstąpienie od zasady wynikającej z art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy, że termin do załatwienia sprawy rozpoczyna swój bieg wraz ze złożeniem przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego, choćby niekompletnego. Z tej perspektywy stwierdzenie przewlekłości działania organu administracji w niniejszej sprawie tym bardziej nie może budzić wątpliwości, skoro organ nie procedował ani w zgodzie z przepisami krajowymi, ani z regułami określonymi powołaną dyrektywą.

W badanej sprawie organ administracji dopiero po wniesieniu ponaglenia wezwaniem z 20 kwietnia 2023 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku i złożenia odcisków linii papilarnych, lecz termin ich usunięcia wyznaczył ponad miesiąc później, bo na 7 czerwca 2023 r.

Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłość zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny z dnia orzekania. Na dzień wyrokowania termin, o którym stanowi art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach liczony od wyznaczonego w wezwaniu z 20 kwietnia 2023 r. terminu stawienia się celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz usunięcia braków formalnych wniosku polegających na okazaniu do wglądu ważnego dokumentu podróży (paszportu) oraz przedłożenia kserokopii wszystkich jego stron zawierających pieczątki, adnotacje i wpisy (7 czerwca 2023 r.) jeszcze nie upłynął, co czyniło żądanie strony zobowiązania organu do wydania decyzji bezzasadnym. W piśmie z 10 lipca 2023 r. organ administracji wyjaśnił, że do 24 lipca 2023 r. jest zobowiązany do oczekiwania na odpowiedź organów, o których stanowi art. 109 ustawy o cudzoziemcach.

W ocenie sądu stwierdzona w sprawie przewlekłość nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 2424/16). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m. in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Organ administracji opieszale prowadził postępowanie i dopiero po wniesieniu ponaglenia, po ponad dwóch miesiącach (blisko trzech), wezwał skarżącego do stawienia się celem złożenia odcisków linii papilarnych oraz do usunięcia braków formalnych wniosku polegających na okazaniu do wglądu ważnego dokumentu podróży (paszportu) oraz przedłożenia kserokopii wszystkich jego stron zawierających pieczątki, adnotacje i wpisy. Opóźnienie to nie było znaczące. Niewątpliwie na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewielka obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca. Przewlekłość organu nie wynikała ze złej woli czy arogancji wobec skarżącego.

Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w załatwieniu wniosku skarżącego, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołał się na treść art. 100d ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zwanej dalej "specustawą". Zgodnie z tym przepisem w okresie do 24 sierpnia 2023 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na: a) pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 specustawy zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepis art. 100d nie ma zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ustawa te określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżący nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Skarżący jest wprawdzie obywatelem Ukrainy, lecz celem jego pobytu jest wykonywanie pracy. Z akt sprawy wynika, że skarżący obecnie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od 21 stycznia 2022 r., a więc przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed 24 lutego 2022 r. Skarżący legitymuje się ważnym paszportem. Złożył wniosek o pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym w art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Do wniosku załączył oświadczenie o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi i imienny raport miesięczny o należnych składkach i wypłaconych świadczeniach. Według informacji zawartych we wniosku jest zatrudniony na podstawie umowy zlecenia/umowy o świadczenie usług jako pomocniczy robotnik budowlany. Jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie pozostaje zatem w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Organ nie miał więc podstaw do rozciągania stosowania przepisów specustawy na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy.

W związku z powyższą konstatacją wypada dodać, że sądowi znane jest także odmienne stanowisko dotyczące zakresu stosowania art. 100d, a wcześniej także 100c specustawy, spotykane w nielicznych judykatach innych wojewódzkich sądów administracyjnych, przy czym skład orzekający w niniejszej sprawie stanowiska tego nie podziela. Zasadza się ono na twierdzeniu, że specustawa nie przewiduje odrębnej definicji pojęcia cudzoziemcy w stosunku do wynikającej z art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W tej sytuacji, zdaniem niektórych składów orzekających sądów wojewódzkich, wyżej wskazane art. 100d i 100c odnoszą się do wszystkich wymienionych w nich postępowań, niezależnie od tego, jakiej narodowości jest cudzoziemiec, którego sprawa dotyczy i w jakich okolicznościach przybył on na terytorium RP. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, pomija on treść art. 100a specustawy, który należy nierozerwalnie łączyć z pozostałymi przepisami art. 100 opatrzonego kolejnymi literami alfabetu. Dostrzec bowiem trzeba, że wspomniany art. 100a posługuje się sformułowaniem, które każe pojęcie cudzoziemca definiować na gruncie specustawy odmiennie od jego rozumienia przewidzianego w ustawie o cudzoziemcach. Unormowanie to odsyła wszak we wspomnianym zakresie do art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), który, co do zasady, dotyczy cudzoziemców będących tzw. wysiedleńcami, czyli osób, które musiały opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Po drugie, akceptacja dla poglądu, że mocą incydentalnej ustawy, nawet dotyczącej ważkiego zagadnienia, możliwe jest zawieszenie biegu wszystkich terminów we wszystkich postępowaniach zainicjowanych wnioskami cudzoziemców o udzielenie zezwoleń pobytowych byłaby nie do pogodzenia nie tylko z gwarantowanym art. 45 Konstytucji RP prawem do sądu, stojąc wprost w sprzeczności z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Co więcej, akceptacja dla takiego rozwiązania naruszałaby także art. 47 KPP, który w pierwszym zdaniu stanowi, że "Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule". Tymczasem generalne (erga omnes) zawieszenie biegu terminów w sprawach zezwoleń pobytowych skutkowałoby wyłączeniem jakiejkolwiek kontroli sądowej wobec bierności orzekających w tym zakresie organów administracji publicznej. Dodać należy, że przywołanie w tym miejscu art. 47 KPP nie jest pozbawione należytych podstaw. Przepis ten, w pewnym uproszczeniu, ma bowiem zastosowanie w tych sprawach uregulowanych w porządku krajowym, których komponentem są prawa i wolności zagwarantowane prawem Unii Europejskiej. W toku wcześniejszych rozważań sąd zaś wskazał, że problematyka udzielania zezwoleń pobytowych stanowiła przedmiot licznych regulacji zawartych w dyrektywach unijnych, a unormowania krajowe stanowią ich implementację. Z tego względu nie może więc budzić wątpliwości, że optyka forsowana przez organy administracji co do kierunku stosowania art. 100d, a wcześniej 100c specustawy, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia przedstawionych wyżej racji. Co więcej, można mieć wątpliwości, czy z tych samych względów powinna być ona akceptowana nawet w wąskim zakresie dotyczącym wysiedleńców, wszak trudno znaleźć w pełni przekonywującą argumentację, która by za tym przemawiała.

Zdaniem sądu, wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych, jakkolwiek dyskusyjnych, jest dowodem dostrzeżenia trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej niż gdyby konflikt ten nie zaistniał. Nie chodzi jednak o twierdzenie, że w takim stanie, jak w niniejszej sprawie, nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro biorąc pod uwagę czas prowadzenia sprawy i brak kończącego ją rozstrzygnięcia przez ponad rok jest to ewidentne, lecz o ewentualną kwalifikację takiego naruszenia jako rażąco lub nierażąco naruszającego prawo, a także o ewentualne dalsze wynikające z tego dla organu konsekwencje w postaci zasadności zasądzenia sumy pieniężnej, czy wymierzenia organowi grzywny.

Odnosząc się zatem właśnie do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił. Nie bez znaczenia zresztą dla tej oceny był fakt, że skarżący podjął i wykonuje pracę. Oznacza to, że skarżący nie był narażony na niepewność co do jego przyszłości, w związku z nierozpoznaniem wniosku o wydanie zezwolenia w terminie. Nadto chociaż stan niepewności prawnej niewątpliwie jest dyskomfortowy, to skarżący nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała stwierdzona przewlekłość.

Sąd, działając z urzędu, nie dostrzegł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Grzywna, jako środek dyscyplinujący organ do rozpoznania i zakończenia sprawy, stanowi środek, który powinien być stosowany w sytuacjach skrajnie dużego opóźnienia w załatwieniu sprawy. Zdaniem sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku skarżącego, które nie miało charakteru rażącego. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu sądowego od skargi.

d.j.