Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 316/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 2 pkt 5, art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi P. D. i P. L.-F. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta (organ I instancji) decyzją z 3 listopada 2022 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z/s w [...] (dalej jako: "inwestor") z 4 kwietnia 2022 r., ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2143 ha, stanowiącej współwłasność P. D. (udz. [...]) oraz małż. P. L. i A. L. (udz. 1/2) (dalej jako: "skarżący"), poprzez zezwolenie [...] S.A. z/s w [...] na wykonanie prac związanych z budową linii kablowej nN 0,4kV. Decyzją tą organ wskazał parametry ograniczenia korzystania z nieruchomości w zakresie niezbędnym do wykonania podziemnej elektroenergetycznej linii kablowej nN 0,4 kV na terenie przedmiotowej działki. Długość sieci kablowej określono na 0,25 m, długość pasa technologicznego na 0,25 m, szerokość pasa technologicznego na 1 m, powierzchnia zajęcia nieruchomości niezbędna do wykonania prac - 1,50 m², oraz powierzchnia zajęcia nieruchomości po wykonaniu prac - 0,25 m². Zakres ograniczenia działki oraz lokalizację inwestycji zobrazowano na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji.

Podniesiono, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego polegającą na wykonaniu linii kablowej niskiego napięcia nN-0,4 kV, mającą zapewnić zasilanie nowych odbiorców w energię elektryczną. Jest ona zgodna z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 24 marca 2010 r. i nie łamie jej postanowień:

§ 17 ust. 1 części opisowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] stanowi bowiem, że zasilanie zabudowy w energię elektryczną terenów objętych niniejszym planem odbywać się będzie liniami napowietrznymi lub kablowymi nN wyprowadzonymi z istniejących lub projektowanych stacji transformatorowych. Z załączonych dokumentów wynika również, że inwestor podejmował rokowania ze współwłaścicielami w sprawie udostępnienia nieruchomości w celu wykonania inwestycji, jednakże nie uzyskał zgody na jej wykonanie. Rokowania nie przyniosły zatem skutku.

Od przedmiotowej decyzji odwołanie wnieśli skarżący. Zarzucili naruszenie prawa procesowego w zakresie:

- art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego niezbędnego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. zaniechanie ustalenia przed wydaniem decyzji - czy strony faktycznie przeprowadziły rokowania, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., a także oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, tj. braku załączenia przez inwestora do wniosku o udzielenie zezwolenia, dokumentów z przeprowadzonych ze współwłaścicielami rokowań;

- art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów w zakresie, w jakim organ I instancji przyjął, że planowana inwestycja jest celem publicznym i jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, tj. pozbawienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- art. 107 k.p.a. w części dotyczącej uzasadnienia decyzji poprzez niewyjaśnienie, z jakich przyczyn organ I instancji przyjął, że stanowisko inwestora co do zakończenia z właścicielami rokowań i braku potrzeby ich przeprowadzenia było/jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, a nadto niewyjaśnienie w oparciu o jakie okoliczności organ ustalił powyższe.

Wojewoda [...] (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 28 lutego 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podniesiono, że materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy uprawniał organ I instancji do wydania decyzji, bowiem spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w związku z realizacją na jej terenie inwestycji celu publicznego.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że inwestycja spółki, polegająca na wybudowaniu nowoprojektowanej elektroenergetycznej linii kablowej sieci niskiego napięcia 0,4 kV, jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Planowane zaś przez spółkę zamierzenie inwestycyjne polega na wykonaniu wykopu w gruncie przedmiotowej działki na głębokości 0,8 m, na odcinku 0,25 m, celem posadowienia kabla w gruncie i wyprowadzeniu go na istniejącą słupową stację transformatorową nr [...], co zostało zobrazowane na załączniku graficznym załączonym do wniosku inwestora. Zamierzenie inwestycyjne na działce nr [...] [...], gm. [...] jest zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości [...], gmina [...], zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 24 marca 2010 r. (m.p.z.p.). Dokonując analizy treści zapisów i oznaczeń graficznych m.p.z.p. stwierdzono, że działka nr [...] położona jest na terenie objętym symbolem 22U*MN - co oznacza teren zabudowy usługowej nieuciążliwej, usługowej turystycznej, mieszkaniowej jednorodzinnej. W części opisowej m.p.z.p. w § 17 pkt 1 określa się zaś ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej, w tym energetyki na terenie objętym niniejszym planem, który dopuszcza zasilanie zabudowy w energię elektryczną liniami napowietrznymi lub kablowymi nN wyprowadzonymi z istniejących lub projektowanych stacji transformatorowych. Ilość stacji transformatorowych i typ linii zależy od zapotrzebowania mocy przez właścicieli poszczególnych obiektów. Planowane zmierzenie inwestycyjne w ocenie organu odwoławczego bezspornie kwalifikuje się w ustalenia m.p.z.p.

Zdaniem organu II instancji spełniony został również warunek poprzedzenia wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości rokowaniami inwestora, zmierzającymi do uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości, na przeprowadzenie na jej terenie prac budowlanych, związanych z budową linii kablowej. Do wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., inwestor załączył wymagane art. 124 ust. 3 u.g.n. dokumenty z rokowań. Z analizy tych dokumentów wynika, że pełnomocnik inwestora podjął próby polubownego ustalenia warunków umowy ze współwłaścicielami w sprawie udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania na jej terenie prac budowlanych. Dwukrotnie skierował pisemną korespondencję, w której przedstawiono warunki realizacji inwestycji, jej przebieg oraz propozycje odszkodowawcze (dowód: pisma z dnia: 25.03.2021 r. i 10.05.2021 r.). Dwukrotnie także została skierowana przez inwestora propozycja ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu (dowód: pisma z 30.11.2021 r. i 11.01.2022 r.). Każdorazowa propozycja została odrzucona ze strony współwłaścicieli, poprzez pisemne wyrażenie braku zgody na wejście i realizację zamierzonych prac inwestycyjnych na terenie działki [...] obręb [...]. Korespondencja z rokowań była kierowana do każdego ze współwłaścicieli z osobna.

Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego w zakresie zgodnym z treścią wniosku inwestora oraz nie zawiera uchybień administracyjnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Skargę na decyzję Wojewody wywiedli skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji w celu uzupełnienia materiału dowodowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i 140 k.p.a. poprzez nierozważenie i nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącej zawartych i uzasadnionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

2. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji ponownego wszechstronnego i merytorycznego rozpatrzenia, zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnego dokonania na jego podstawie ustaleń faktycznych;

3. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego niezbędnego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. zaniechanie ustalenia - przed wydaniem spornej decyzji - czy strony faktycznie przeprowadziły rokowania, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.);

4. przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, tj. wobec braku załączenia przez inwestora do wniosku o udzielenie zezwolenia dokumentów z przeprowadzonych ze współwłaścicielami rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.;

5. art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów w zakresie w jakim organ II Instancji przyjął, że inwestycja jaką zamierza realizować spółka [...] S.A. na nieruchomości należącej do skarżących jest inwestycją celu publicznego i jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

6. przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu, tj. pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań;

7. przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 k.p.a. w części dotyczącej uzasadnienia decyzji poprzez niewyjaśnienie z jakich przyczyn również organ II instancji przyjął, że stanowisko inwestora co do zakończenia z właścicielami rokowań i braku potrzeby ich przeprowadzania było/jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, a nadto niewyjaśnienie w oparciu o jakie okoliczności organ to ustalił.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2325 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344), u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 124 ust. 2 u.g.n. udzielenie zezwolenia następuje z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Stosownie zaś do 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego artykułu. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 31 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2618/16; wyrok WSA w Poznaniu z 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1102/17, dostępne w CBOSA). Jednocześnie należy podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość (por. wyrok WSA w Białymstoku z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12, dostępne w CBOSA).

W związku z tym, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 u.g.n. naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności, ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 567/10, dostępne w CBOSA).

W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana inwestycja - polegająca na wykonaniu linii kablowej niskiego napięcia nN-0,4 kV - stanowi inwestycję celu publicznego. Inwestycja ta ma obejmować bowiem projektowaną linię elektroenergetyczną na potrzeby doprowadzenia energii elektrycznej do obiektów mieszkalnych i oświetlenia ulicznego. Linia będzie prowadzona do istniejącego na działce skarżących słupa stacji transformatorowej. Planowane zaś zamierzenie inwestycyjne na działce skarżących, polega na wykonaniu wykopu w gruncie przedmiotowej działki na głębokości 0,8 m, na odcinku 0,25 m, celem posadowienia kabla w gruncie i wyprowadzeniu go na istniejącą słupową stację transformatorową nr 08-1760

Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503), u.p.z.p., inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio. Ze wskazanego przepisu wynika, że kluczową przesłanką do zastosowanie tej regulacji jest bezsporne ustalenie, że w danej sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Definicję tego pojęcia zawiera art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym "inwestycją celu publicznego" są działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Jeżeli inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy energii elektrycznej, to mieści się w zadaniach własnych gminy i prowadzi do zaspokojenia potrzeb i interesów części społeczności lokalnej. NSA podkreślił, mając na względzie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zrównoważonego rozwoju (art. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 2 u.p.z.p. i w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy - Prawo ochrony środowiska), że kwestia braku dostępu do energii elektrycznej może być rozpatrywana z perspektywy konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), ponieważ aktualnie jej pozbawienie (brak dostępu) może mieć charakter "wykluczający" w ramach normalnego funkcjonowania stosunków społeczno-gospodarczych także na szczeblu lokalnej wspólnoty samorządowej. NSA wskazał, że art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uzależnia istnienia celu publicznego od ilości odbiorców energii elektrycznej. Mowa w nim jest o budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Inwestycja omawianego typu – taka jak w przedmiotowej sprawie - niewątpliwie ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właścicieli nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (zob. wyrok NSA z 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2713/17 oraz wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt I OSK 3417/15, dostępne w CBOSA).

Ponadto organy prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie przebieg planowanej inwestycji jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia 24 marca 2010 r. Działka nr [...] położona jest na terenie objętym symbolem 22U*MN – opisanym jako teren zabudowy usługowej nieuciążliwej, usługowej turystycznej, mieszkaniowej jednorodzinnej. W części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego w § 17 pkt 1 uregulowano ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej, w tym energetyki na terenie objętym niniejszym planem, który dopuszcza zasilanie zabudowy w energię elektryczną liniami napowietrznymi lub kablowymi nN wyprowadzonymi z istniejących lub projektowanych stacji transformatorowych. Ilość stacji transformatorowych i typ linii zależy od zapotrzebowania mocy przez właścicieli poszczególnych obiektów. Zaprezentowany zapis planu wskazuje jednoznacznie na zgodność spornej inwestycji z ustaleniami przywołanego planu miejscowego.

Podnieść należy również, że sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko jednolicie prezentowane w orzecznictwie, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy, podjęcie których jest niezbędne do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem "negocjacje"), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników. Rokowania polegają na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z posiadaną wiedzą i wolą. Moment rozpoczęcia rokowań należy wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w ten sposób, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia, oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zatem być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy - w ocenie którejkolwiek ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia" (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1703/17; wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1723/15, dostępne w CBOSA).

Analiza znajdującej się w aktach sprawy korespondencji prowadzonej pomiędzy pełnomocnikiem spółki a skarżącymi prowadzi do wniosku, że w sprawie prowadzone były pomiędzy stronami rokowania, które nie przyniosły skutku.

Pełnomocnik inwestora podejmował próby polubownego ustalenia warunków umowy ze współwłaścicielami w sprawie udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania na jej terenie prac budowlanych. Dwukrotnie zwrócił się do osób zainteresowanych z prośbą o wyrażenie zgody na wejście teren działki nr [...] obręb [...] w celu przeprowadzenia sieci, jednocześnie przedstawiając warunki realizacji inwestycji, jej przebieg oraz propozycje odszkodowawcze (pisma z dnia: 25.03.2021 r. i 10.05.2021 r., akta adm.). Ponadto dwukrotnie została przedłożona przez inwestora propozycja ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu (pisma z 30.11.2021 r. i 11.01.2022 r. – akta adm. organu I instancji). W odpowiedzi współwłaściciele nieruchomości dwukrotnie pisemnie wskazali na brak zgody na wejście i realizację planowanych prac inwestycyjnych na terenie działki [...] obręb [...] pisma z: 04.05.2021 r. i 31.05.2021 r. oraz pismo, które wpłynęło 27.01.2022 r – akta adm. organu I instancji.). Słusznie podniosły organy, że korespondencja z rokowań była kierowana do każdego ze współwłaścicieli z osobna. Wskazano, że osobami korespondującymi z inwestorem byli P. D. i P. L.. Część korespondencji kierowanej do skarżących, wracała nieodebrana do nadawcy po dwukrotnym awizowaniu (awizo w aktach sprawy). Ustalono zaś, że adresy do doręczeń były tożsame z widniejącymi w ewidencji gruntów i budynków. Prawidłowo przyjął organ, że awizowane przesyłki zgodnie z przepisem art. 44 § 4 k.p.a. uznaje się za doręczone, a tym samym świadczące o podjętej próbie prowadzenia przez inwestora rokowań z każdym ze współwłaścicieli. Natomiast w piśmie z 14 września 2022 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego pełnomocnik skarżących przedstawił stanowisko skarżących w przedmiocie służebności przesyłu. Stwierdził, że właściciele wyrażają zgodę na obciążenie służebnością będącej ich własnością nieruchomości, ale na swoich warunkach, czyli m.in. za opłatą w wysokość 1 tys. zł, płatną z góry do dnia 10 stycznia każdego roku.

Niewątpliwie prowadzone rokowania nie doprowadziły do zawarcia porozumienia pomiędzy inwestorem a skarżącymi. Wyjaśnić trzeba w tym miejscu, że obowiązek przeprowadzenia rokowań nie oznacza konieczności osiągnięcia wspólnego, zgodnego stanowiska. Brak wypracowania wspólnego stanowiska, np. z uwagi na niereagowanie właściciela nieruchomości na pisma przedsiębiorstwa przesyłowego, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela nieruchomości na przeprowadzenie prac na ich gruncie. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków.

W przeciwnym razie, nigdy nie można byłoby wszcząć postępowania zmierzającego do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17; z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17; wyrok WSA w Olsztynie z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 634/21, dostępne w CBOSA).

Należy zatem uznać, że prawidłowo organy obydwu instancji uznały, że w sprawie zostały przeprowadzone rokowania, które nie doprowadziły jednak do zgody właścicieli nieruchomości. Przy czym, nie jest rzeczą organów ani sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właścicieli do przyjęcia. To bowiem nie podlega rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Co więcej, również kwestie takie, jak dobra albo zła wiara inwestora czy ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (wyrok NSA z 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 358/21, dostępny w Internecie).

Niewątpliwie rokowania w sprawie zostały przeprowadzone, ale okazały się one nieskuteczne. Ich przebieg oraz fakt przeprowadzenia nie budzą jednak wątpliwości, dlatego też zarzuty skarżących w tym zakresie należy uznać za bezzasadne.

W ocenie Sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ nie uchybił przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej, podobnie jak zastępowanie stron w dążeniu do polubownego załatwienia spraw związanych z wyznaczeniem pasa gruntu podlegającego zajęciu na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustaleniem odszkodowania za to zajęcie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA).

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie oraz w odniesieniu się do zarzutów stron. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny.

Ponadto w toku postępowania przed organem I instancji pismem z dnia 26.04.2022 r. oraz pismem z dnia 24.08.2022 r. - strona skarżąca została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Stanowisko zaś w przedmiocie służebności przesyłu (pismo strony skarżącej z dnia 14.09.2022 r.) zostało przedstawione pełnomocnikowi inwestora, który w odpowiedzi z dnia 20.10.2022 r., podtrzymał dotychczasowy wniosek, wnosząc o kontynuację postępowania w zakresie administracyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Dodatkowo, co słusznie podniósł organ odwoławczy, na pisemne wezwanie organu odwoławczego z 27.01.2023 r. skierowane do pełnomocnika skarżących, strona skarżąca nie wykazała jakiej czynności procesowej nie mogła dokonać w związku z naruszeniem przez organ I instancji art. 10 k.p.a., bądź też jakiego dowodu w sprawie z tego powodu nie mogła przedstawić, a także nie przedstawiła wyjaśnienia jaki miałoby to wpływ na wynik sprawy. Korespondencja organu odwoławczego z wezwaniem do wyjaśnienia/udowodnienia powyższych kwestii, nie została podjęta przez pełnomocnika skarżących w wyznaczonym terminie przez właściwy Urząd Pocztowy (awizo w aktach sprawy). Nie może być zatem mowy o naruszeniu art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postepowaniu administracyjnym.

Reasumując, mając na uwadze zaprezentowane wywody, nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 i 107 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.