Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 679/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Straż pożarna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 3, art. 3 pkt 6, art. 8, art. 15 ust. 1 i 2, art. 39 pkt 12
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1372
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - t.j.
article: par. 32, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kwidzynie na uchwałę Rady Miejskiej w Sztumie z dnia 30 marca 2022 r., nr XLII.382.2022 w sprawie uchwalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Sztum za udział w działaniu ratowniczym i akcjach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2022 r. Rada Miejska w Sztumie podjęła uchwałę nr XLII.382.2022 w sprawie uchwalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Sztum za udział w działaniu ratowniczym i akcjach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę.

Uchwale nadano następującą treść:

"§1. Ustala się stawki ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Sztum w wysokości:

1) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcjach ratowniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę - 20,00 zł;

2) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę - 10,00 zł.

§ 2.

1) Ekwiwalent będzie wypłacany z budżetu Miasta i Gminy i nastąpi po przedłożeniu wykazu członków OSP uczestniczących w działaniu ratowniczym i akacjach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym, potwierdzonym przez naczelnika OSP i oficera operacyjnego Państwowej Straży Pożarnej, kierującego działaniami, akcją ratownicza lub szkoleniem.

2) Udział w szkoleniu lub działaniach na rzecz Gminy potwierdza Komendant Miejsko Gminny Ochrony Przeciwpożarowej.

§ 3 Wypłata ekwiwalentu pieniężnego następuje wyłącznie w formie bezgotówkowej na wskazany rachunek bankowy.

§ 4. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy Sztum.

§ 5. Traci moc Uchwała Nr XXII/201/2012 Rady Miejskiej w Sztumie z dnia 30 sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej biorących udział w działaniach lub szkoleniu pożarniczym zorganizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Sztum.

§ 6. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego".

Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 25 kwietnia 2022 r. pod pozycją 1576.

Prokurator Rejonowy w Kwidzynie zaskarżył cytowaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1) istotne naruszenie przepisów art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559), dalej jako "u.s.g." w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2490), dalej jako "u.o.s.p." poprzez:

- ustalenie mocą § 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcjach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych "członkom ochotniczych straży pożarnych", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniał Radę do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu "strażakowi ratownikowi Ochotniczej Straży Pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała, poszerzając zakres podmiotowy przepisów ustawowych, wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej;

- ustalenie mocą § 1 pkt. 1 zaskarżonej uchwały rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu pieniężnego za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcjach ratowniczych, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniał Radę do ustalenia rozpoczęcia momentu naliczania ekwiwalentu jako naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki, co zawęża zakres przepisu określonego przez ustawę i wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej;

- ustalenie mocą § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały jako organizatora działań ratowniczych i akcji ratowniczych Państwowej Straży Pożarnej i Gminy, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniał Radę jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakowi ratownikowi OSP, co zawęża zakres przepisu określonego przez ustawę i wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej;

- ustalenie mocą § 1 pkt. 2 zaskarżonej uchwały rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu pieniężnego za każdą rozpoczętą godzinę w szkoleniu, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniał Radę do ustalenia rozpoczęcia momentu naliczania ekwiwalentu jako naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki, co zawęża zakres przepisu określonego przez ustawę i wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej;

- brak określenia należnego ekwiwalentu pieniężnego za udział w ćwiczeniach strażakowi ratownikowi OSP, podczas gdy art. 15 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. wyraźnie odróżnia aktywność strażaka ratownika OSP polegającą na uczestniczeniu w ćwiczeniach, za którą to aktywność przysługuje ekwiwalent pieniężny;

- ustalenie mocą § 1 pkt. 2 zaskarżonej uchwały jako organizatora szkoleń Państwowej Straży Pożarnej i Gminy, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawniał Radę jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakowi ratownikowi OSP, co zawęża zakres przepisu określonego przez ustawę i wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej, natomiast art. 3 pkt 6 u.o.s.p. wskazuje, iż zakres działań ochotniczych straży pożarnych obejmuje organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty;

- ustalenie mocą § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent należny jest uprawnionym podmiotom za udział w szkoleniu pożarniczym, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wskazuje, że ekwiwalent powinien być wypłacany za udział w szkoleniu, co zawęża zakres przepisu określonego przez ustawę i wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej;

- ustalenie mocą § 3 (powinno być § 2 – przyp. Sądu) zasad wypłaty ekwiwalentu na podstawie przedłożenia wykazu członków OSP uczestniczących w działaniu ratowniczym i akcjach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym, potwierdzonym przez naczelnika OSP i oficera operacyjnego Państwowej Straży Pożarnej, kierującego działaniami, akcją ratowniczą lub szkoleniem, udziału w szkoleniu lub działaniach na rzecz Gminy potwierdzonych przez Komendanta Miejsko Gminnego Ochrony Przeciwpożarowej, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia Radę jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakowi ratownikowi OSP, co poszerza zakres przepisu określonego przez ustawę i wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej;

- ustalenie mocą § 4 (powinno być § 3 – przyp. Sądu) zaskarżonej uchwały zasad wypłaty ekwiwalentu wyłącznie w formie bezgotówkowej, podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uprawnia Radę jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakowi ratownikowi OSP, co poszerza zakres przepisu określonego przez ustawę i wychodzi poza zakres regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy kompetencyjnej;

2) istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 38 pkt 12 w zw. z art. 57 u.o.s.p. poprzez ustalenie mocą § 4 (powinno być § 5 – przyp. Sądu) uchwały utraty mocy uchwały z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr XXII/201/2012 Rady Miejskiej w Sztumie, albowiem wskazana uchwała utraciła swoją moc obowiązującą dnia 1 stycznia 2022 r., to jest w dniu wyeliminowania z porządku prawnego podstawy jej podjęcia.

Uzasadniając zarzuty skarżący Prokurator wskazał, że użyte w § 1 uchwały sformułowanie "członek ochotniczych straży pożarnych" nie jest pojęciem tożsamym z użytym w ustawie pojęciem "strażak ratownik OSP". Zapis § 1 pkt 1 uchwały wprowadza modyfikację przepisów ustawowych poprzez użycie sformułowania "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" oraz ograniczenie działań ratowniczych i akcji ratowniczych wyłącznie do organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę. Zapis § 1 pkt 2 uchwały w sposób nieuprawniony wprowadza pojęcie "każdej rozpoczętej godziny udziału", pojęcie "szkolenia pożarniczego", pomija ćwiczenia, za które również należy się ekwiwalent, a nadto zawęża organizowanie tych działań do Państwowej Straży Pożarnej lub Gminy. Zapisy § 2 i 3 w sposób niedopuszczalny określają zasady i tryb obliczenia i wypłaty ekwiwalentu, jak i wymogi formalne uzasadniające wypłatę świadczenia. Z kolei w odniesieniu do zapisu § 5 uchwały Prokurator wskazał, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych nie zawiera przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały podejmowane na podstawie art. 28 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej. Przepis ten został uchylony na mocy art. 38 pkt 12 u.o.s.p. Poprzednio obowiązujące uchwały utraciły zatem swoją moc z dniem wyeliminowania podstawy prawnej ich podjęcia, to jest w dniu 1 stycznia 2022 r. w dniu wyeliminowania podstawy prawnej ich podjęcia.

Skarżący Prokurator podkreślił, że brak zgodnego z zapisami ustawy kompetencyjnej określenia wysokości ekwiwalentu należnego strażakom ratownikom OSP stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia poprawnego określenia ekwiwalentu ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe określenie poszczególnych elementów ekwiwalentu, momentu rozpoczęcia naliczania ekwiwalentu jest niezbędne do wykonania całej uchwały. Tym samym zasadne jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Rady Miejska w Sztumie uznała skargę za zasadną, natomiast w piśmie z dnia 28 października 2022 r. poinformowała Sąd, że podjęła w dniu 26 października 2022 r. nr XLIX.449.2022 nową uchwałę poprawiając błędy zawarte w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej "u.s.g.".

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Także modyfikację przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu wykraczającą poza granice upoważnienia ustawowego uznać należy za praktykę niedopuszczalną. Każdą regulację prawa miejscowego wykraczającą poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490) – dalej "u.o.s.p.", stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Miejska w Sztumie wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr XXII/201/2012 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej biorących udział w działaniach lub szkoleniu pożarniczym zorganizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Sztum.

Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych, nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa.

Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 283) - jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu.

Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2021 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę w zaskarżonej uchwale, że traci moc uchwała z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr XXII/201/2012 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej biorących udział w działaniach lub szkoleniu pożarniczym zorganizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Sztum, skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r.

Ustawodawca, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu.

Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy.

Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia.

Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona uchwała wadliwie wskazuje datę swego wejścia w życie, gdyż datą tą powinien być dzień 1 stycznia 2022 r. - data wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP do ekwiwalentu.

Powyższa wada ma charakter istotny i dotyczy wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały.

Sąd podziela także poglądy Prokuratora stanowiące uzasadnienie dla sformułowanych w skardze zarzutów w odniesieniu do poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały.

Przyjęte na gruncie § 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej. Podkreślić jednak należy, że przy odczytywaniu treści art. 15 u.o.s.p. należy dokonać jego celowościowej wykładni. Oczywiste jest bowiem, że celem ustawodawcy nie było pozbawienie strażaków ratowników OSP ekwiwalentu w sytuacji, gdy uczestniczyli oni np. w szkoleniu niewymagającym wyjazdu bądź np. w szkoleniu, na które wyjazd nie odbywał się z jednostki OSP.

Jak wskazano powyżej, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Stwierdzić należy, że niedopuszczalnym zawężeniem zakresu stosowania ustawy jest zarówno ujęte w § 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały ograniczenie działań ratowniczych, akcji ratowniczych, czy szkoleń pożarniczych, za które należy się ekwiwalent pieniężny, wyłącznie do takich, które zostały zorganizowane przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę, jak i całkowite pominięcie uprawnienia do ekwiwalentu również za udział w ćwiczeniach, a także wprowadzenie uprawnienia do ekwiwalentu wyłącznie za szkolenia pożarnicze. Zakres stosowania ustawy w sposób nieuprawniony poszerzają z kolei zapisy określające, jako podmioty uprawnione do ekwiwalentu, członków ochotniczych straży pożarnych, jak i uzależniające wypłatę ekwiwalentu od przedłożenia wykazu członków OSP uczestniczących w działaniach i akcjach ratowniczych oraz szkoleniu pożarniczym, potwierdzonym przez określone organy, jak również zapis wprowadzający formę bezgotówkową wypłaty ekwiwalentu.

Przypomnieć bowiem należy, że norma kompetencyjna zawarta w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wymaga od Rady ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o jakim mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, z którego z kolei jednoznacznie wynika, że to nie członek OSP, lecz strażak ratownik OSP, który uczestniczył w jakichkolwiek z wymienionych czynności, czy działań, a zatem również w ćwiczeniach, a także w każdym ze szkoleń, a nie tylko w szkoleniu pożarniczym, niezależnie od tego, czy są organizowane przez PSP, gminę, czy inny uprawniony podmiot oraz niezależnie od tego, czy zostanie przedłożony wykaz członków OSP uczestniczących w tego rodzaju czynnościach i działaniach zatwierdzonych przez odpowiednie organy otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Ustawa przy tym nie określa w żaden sposób, czy wypłata ekwiwalentu pieniężnego winna następować w formie gotówkowej, czy w formie bezgotówkowej. W świetle art. 1 ust. 3 i art. 8 u.o.s.p. pojęcie członek OSP, zwany strażakiem OSP, jest szersze od pojęcia strażak ratownik OSP. Z art. 3 pkt 6 u.o.s.p. wynika natomiast jednoznacznie, że do organizowania szkoleń, ćwiczeń i zawodów sportowo-pożarniczych uprawnione są - obok PSP i gminy - również inne uprawnione podmioty.

Reasumując wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wadliwie wskazał datę wejścia w życie uchwały, jak również w szeregu zapisów uchwały wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co stanowiło istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Podjęcie przez Radę Miejską w Sztumie kolejnej uchwały w dniu 26 października 2022 r., która uchyla zaskarżoną uchwałę, nie ma znaczenia dla rozpoznania skargi. Wejście w życie kolejnej uchwały nie znosi bowiem zaistniałych skutków prawnych obowiązywania w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały.

W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.