Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 705/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 7 , art 77 par 1  , art 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c  , art 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję nr 126/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 29 marca 2023 r., znak WOB.7721.140.2022.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz J. P. kwotę 500 (słownie: pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 126/2023 z 29 marca 2023 r. znak: WOB.7721.140.2022.AJAN utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie nr 31/2022 z 28 stycznia 2022 r., znak: PINB-I-5160.80.19.2404.44 nakazującą J. P. jako inwestorowi drogi na dz. nr [...] i współwłaścicielowi tej działki (aktualnie dz. nr [...]) w miejscowości W. , gm. K. wykonanie rozbiórki części wybudowanej samowolnie drogi w postaci podbudowy wykonanej z kruszywa łamanego, pozostałej po częściowej rozbiórce drogi o długości 95,00 m.

Jako podstawę prawną decyzji organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), dalej "K.p.a." oraz art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji wskazując m.in., że zawiadomieniem z 25 marca 2019 r., znak: PINB-I-5160..80.19.2404.44, PINB dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie, działając na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie: budowy drogi na dz. nr [...] w miejscowości W. , gm. K..

Pismem z 5 kwietnia 2019 r., znak: AB.1610.6.1.3.2019 Starosta Krakowski, w odpowiedzi na pismo organu I instancji z 3 kwietnia 2019 r. dotyczące prośby o "udzielenie informacji czy wydana została decyzja administracyjna zezwalająca na budowę drogi na dz. nr [...] w m. W. , gmina K." poinformował, że w wyniku dokonanej analizy posiadanych rejestrów wniosków o pozwolenie na budowę oraz zgłoszeń nie wymagających pozwolenia na budowę nie odnotowano postępowania obejmującego przedmiotową działkę.

W dniu 7 maja 2019 r. upoważnieni pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny drogi zlokalizowanej na dz. nr [...] w miejscowości W. , gm. K.. Podczas oględzin ustalono, iż na działce nr [...] znajduje się droga o długości 95 m (w części do 71 m wykonana z płyty betonowej, drogowej, od 71 m do 95 wykonana z kruszywa niewiadomego pochodzenia, łamanego, koloru ciemnografitowego (...). Pod płytami betonowymi wykonana jest podbudowa z kruszywa łamanego o dużej frakcji powyżej 63 mm (...). Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół, który wraz z dokumentacją fotograficzną został dołączony do akt sprawy. Ponadto do akt sprawy zostały dołączone:

- kserokopia wyrysu z mapy ewidencji gruntów,

- kserokopia aktu notarialnego (testamentu) z 24 sierpnia 2011 r., Rep. A nr [...],

- wyjaśnienia wykonawcy robót budowlanych – F.P.H.U. [...],

- kserokopia fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ([...]).

PINB postanowieniem nr 654/2019 z 9 lipca 2019 r. znak: PINB-I-5160.80.19.2404.44, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. wstrzymał J. P. - inwestorowi i współwłaścicielowi działki nr [...] prowadzenie robót budowlanych przy realizacji budowy drogi na dz. nr [...] - wykonywanych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia określonych w ww. postanowieniu dokumentów w terminie do 2 grudnia 2019 r.

Na ww. postanowienie organu I instancji zażalenia złożyli G. H. i J. P..

MWINB postanowieniem z 14 października 2019 r., po rozpatrzeniu wniesionych zażaleń, wydał postanowienie nr 778/2019, znak: WOB.7722.144.2019.MO.407/MKLE, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił ww. postanowienie I instancji z 9 lipca 2019 r. w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości, na której zostały wykonane roboty budowlane i w zakresie określenia adresata postanowienia i w tym zakresie orzekł: na podstawie 48 ust. 2 i 3 P.b. wstrzymuję J. P., inwestorowi robót budowlanych na działce nr [...] (aktualnie działki nr [...]) w miejscowości W. , gm. K. prowadzenie robót budowlanych przy realizacji budowy drogi na dz. nr [...] (aktualnie działki nr [...]) - wykonywanych bez uzyskania decyzji pozwolenia na budowę oraz nakładam na inwestora, J. P. obowiązek przedstawienia w terminie do 2 grudnia 2019 r. następujących dokumentów:

1) zaświadczenia Burmistrza Gminy K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) w przypadku uzyskania zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy należy dodatkowo dostarczyć w ww. terminie:

a) cztery egzemplarze projektu budowlanego obejmującego budowę drogi (...),

b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

J. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie MWINB z 14 października 2019 r.

Wyrokiem z 20 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1560/19 WSA w Krakowie oddalił ww. skargę.

W dniu 15 marca 2021 r. upoważnieni pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę drogi na działce nr [...]. Podczas przeprowadzonej kontroli ustalono, iż na przedmiotowej działce, która była zabudowana drogą betonową, stwierdzono usunięcie płyt betonowych, natomiast pozostało kruszywo łamane. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, który wraz z dokumentacją fotograficzną został dołączony do akt sprawy.

PINB zawiadomieniem z 22 czerwca 2021 r., znak: PINB-I-5160.80.19.2404.44 na podstawie art. 10 K.p.a. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy.

W dniu 28 stycznia 2022 r. PINB wydał opisaną na wstępie decyzję nr 31/2022, nakazującą J. P. (...) wykonanie rozbiórki części wybudowanej samowolnie drogi (...).

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał m.in., że po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż wykonane na dz. nr [...] roboty budowlane doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 P.b., tj. drogi. Inwestorem obiektu jest zdaniem organu J. P., co organ stwierdził, mimo odmowy inwestora odpowiedzi na pytania i złożenia pisemnych wyjaśnień.

PINB przywołał wyjaśnienia M. W., zgodnie z którymi jego firma nie wykonywała prac budowlanych na dz. nr [...], a jedynie bezpłatnie przekazała ziemię na działkę wskazaną przez J. P. i ją wyrównała. (...) Droga z płyt betonowych jest tymczasowa i zostanie rozebrana po zakończeniu przywozu ziemi.

Odnosząc się do wniosków dowodowych J. P. organ I instancji stwierdził, że nie przeczy, że dz. nr [...] mogła być wykorzystywana od lat przez skarżącego i jego rodzinę jako dojazd do okolicznych działek, natomiast przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane prowadzone od marca 2019 r., których efektem była budowa obiektu budowlanego – drogi, bez pozwolenia na budowę, co zostało przesądzone wyrokiem WSA w Krakowie z 20 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1560/19. Natomiast kwestia prawa własności dz. nr [...] leży poza kompetencjami PINB i stanowi przedmiot postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi.

Podczas czynności kontrolnych organ potwierdził częściową rozbiórkę poprzez usunięcie płyt betonowych, co jednak jego zdaniem nie jest wykonaniem rozbiórki całego obiektu budowlanego. Pozostałe kruszywo nie może być traktowane jako utwardzenie terenu niewymagające pozwolenia na budowę.

J. P. wniósł od ww. decyzji PINB z 28 stycznia 2022 r. odwołanie wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i niczym nieuzasadnione przyjęcie, jakoby:

- inwestor zrealizował inwestycję polegającą na wykonaniu drogi, w sytuacji, gdy w rzeczywistości zrealizował on utwardzenie terenu, ewentualnie przebudowę istniejącej uprzednio drogi,

- przedmiotowa inwestycja nie zmieniła swojego charakteru pomimo usunięcia płyt betonowych,

- istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy były zeznania A. W., gdy w rzeczywistości odnosiły się one do innej części działki niż objęta nakazem rozbiórki.

Dodatkowo zarzucił, że nie rozpoznano i nie uwzględniono jego wniosku dowodowego w przedmiocie przesłuchania właścicieli działek nr [...], w sytuacji gdy okoliczności te mogłyby stanowić dowody w sprawie, a także nie ustalono stanu ewidencyjnego na gruncie i przyjęcie, że droga zrealizowana została na działkach [...] w sytuacji, gdy na dzień dzisiejszy przedmiotowe działki o takiej numeracji nie istnieją, co w konsekwencji uniemożliwia precyzyjne zlokalizowanie przedmiotu nakazu i czyni go niewykonalnym;

2) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b. poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, jakoby w niniejszym przypadku miała miejsce realizacja robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę;

3) art. 50 ust. 1 P.b. poprzez nieuwzględnienie, że w przedmiotowym przypadku nie doszło do stworzenia nowego obiektu budowlanego, a jedynie ewentualnie do przebudowy istniejącej drogi;

4) art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez stawianie w tożsamej pozycji inwestora dokonującego legalizacji "samowoli" budowlanej z osobą, której roboty budowlane, jako niewymagające jakichkolwiek zezwoleń, zostały wykonane zgodnie z prawem;

5) art. 10 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia, co uniemożliwiło skarżącemu wypowiedzenie się przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł m.in., że organ w dowolny i arbitralny sposób uznał w sprawie, bez wyjaśnień inwestora, że realizowana inwestycja stanowi drogę w rozumieniu P.b. i ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego organ nie wykazał, by rzeczony pas ziemi, jakkolwiek częściowo pokryty gruzem, stanowił drogę. Samo korzystanie z pasa ziemi w celu dojazdu do nieruchomości nie przesądza o jego zakwalifikowaniu jako drogi. Rzeczony pas ziemi mógłby stanowić służebność gruntową, niezaliczaną do żadnej z kategorii dróg publicznych, a jedynie wewnętrzną drogę dojazdową. Dlatego też istniejące utwardzenie powinno być zakwalifikowane jako opisane w art. 29 ust. 4 pkt 4 P.b., umożliwiające jedynie funkcjonowanie istniejących budynków (dojazdu do nich).

Przedmiotowy pas ziemi był wykorzystywany jako dojazd od dziesiątek lat. Tym samym ustalenie przez organ, jakoby droga powstała w ostatnim czasie, należy uznać za chybione. Utwardzony teren istniał dużo wcześniej. Prace wykonane jedynie w celu poprawy stanu przejazdu istniejącego pasa przejazdu nie mogą być kwalifikowane jako wykonanie nowej drogi.

Końcowo, uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., skarżący podkreślił, że brak zawiadomienia budzi oburzenie szczególnie wobec nierozpatrzonych wniosków dowodowych, które składał w postępowaniu.

W piśmie z 1 kwietnia 2022 r. G. H. podniosła, że nie wyraża zgody na samowolę wykonaną przez J. P.. Wnosi o dokonanie pełnej rozbiórki drogi i wywiezienia nawiezionych odpadów użytych do jej budowy. Podkreśliła, że jest jedyną właścicielką parceli [...], [...], [...] i [...] (obecnie dz. nr [...]), a J. P. jest wraz z nią współwłaścicielem jedynie parceli o nr [...] o powierzchni 88 m2.

MWINB w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z 29 marca 2023 r. wskazał m.in., że PINB uczynił zadość przepisom K.p.a. i P.b.

Dalej zauważył, że z uwagi na obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. nowelizację ustawy Prawo budowlane, na mocy art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) stanowiącego, iż do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, w przedmiotowej sprawie niezakończonej decyzją ostateczną zastosowanie znajdą przepisy P.b. w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją.

Zdaniem organu odwoławczego PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy miała bowiem miejsce budowa drogi o długości 95,00 m, na dz. nr [...] (aktualnie dz. nr [...]).

Kolejno organ II instancji przywołał treść art. 3 pkt 1, pkt 3, pkt 6 i pkt 7 P.b. Wskazał, że w judykaturze przyjmuje się, iż na gruncie P.b. drogą jest każdy rodzaj drogi, nie tylko droga publiczna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.).

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z utwardzeniem terenu na części działki nr [...] (aktualnie dz. nr [...]), w wyniku którego powstała utwardzona droga.

Zdaniem MWINB cel, rodzaj i zakres wykonanych robót budowlanych niewątpliwie doprowadził do powstania obiektu budowlanego - czyli drogi jako budowli, w rozumieniu P.b.

Następnie organ II instancji przywołał treść art. 28 ust. 1 i art. 29 P.b. w brzmieniu sprzed obowiązującej od 19 września 2020 r. nowelizacji. I tak, art. 29 zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Katalog określony w art. 29 P.b. enumeratywnie wylicza przypadki, które nie wymagają uzyskania pozwolenia. Oznacza to, iż wyłącznie obiekty i roboty w nim wymienione mogą być wykonane bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z analizy ww. przepisów wynika zdaniem organu, że budowa drogi dojazdowej nie mieści się w tym wyliczeniu.

Organ odwoławczy podsumował, że budowa przedmiotowej drogi dojazdowej wymagała przed jej realizacją pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się. W konsekwencji, skoro wykonanie budowy przedmiotowego obiektu budowlanego wymagało pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 P.b.

Dalej organ II instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną decyzji I instancji decyzji jest art. 48 P.b. (w brzmieniu sprzed obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. nowelizacji), którego treść przywołał. Opisał też przebieg i charakterystykę postępowania legalizacyjnego.

W związku z powyższym MWINB zaaprobował wydane w sprawie postanowienie własne nr 778/2019 wydane na podstawie 48 ust. 2 i ust. 3 P.b.

Podkreślił, że specyfika postępowania legalizacyjnego powoduje, iż po wydaniu przez organ postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. zakres zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego uzależniony jest w całości od aktywności strony zobowiązanej do przedłożenia odpowiednich dokumentów.

Termin wyznaczony inwestorowi (do dnia 2 grudnia 2019 r.) upłynął bezskutecznie.

Kolejno organ odwoławczy stwierdził, że kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48 P.b.) nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, organ nie może zatem brać pod uwagę sytuacji rodzinnej inwestora, powodów dla których popełnił samowolę budowlaną, czy szkód związanych z rozbiórką.

Nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Nie kto inny jak sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony wykonaniem tego obowiązku.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 3 i pkt 3a P.b., droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 3 P.b. budową obiektu budowlanego.

Przywołując wyrok WSA w Opolu z 13 stycznia 2005 r. sygn. II SA/Wr 99/03 organ odwoławczy stwierdził, że decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz.U. nr 43 poz. 430). Obowiązek wyposażenia drogi w odpowiednie urządzenia techniczne odnosi się do dróg publicznych, które aby za takie zostały uznane muszą spełniać określone przepisami prawa dodatkowe warunki techniczne.

Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 P.b., zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Utwardzenie drogi gruntowej gruzem w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3a P.b. W ocenie MWINB, zakres spornych robót budowlanych doprowadził do wykonania budowli w postaci drogi, a więc samodzielnego obiektu budowlanego (budowli), którego kwalifikacja i ocena prawna w zakresie likwidacji skutków stwierdzonej samowoli budowlanej winna nastąpić w oparciu o art. 48 P.b., tak jak uczynił to organ I instancji.

Organ II instancji podkreślił, że materiał dowodowy, w tym również dokumentacja fotograficzna przedmiotowego obiektu, daje pełne podstawy do właściwej oceny - jaki charakter ma obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania.

Zdaniem MWINB ustalony w sprawie inwestor - J. P. - został prawidłowo wskazany jako adresat orzeczonego nakazu rozbiórki części wybudowanej samowolnie drogi w postaci podbudowy wykonanej z kruszywa łamanego, pozostałej po częściowej rozbiórce drogi o długości 95,00 m, na dz. nr [...] (aktualnie dz. nr [...]).

Organ odwoławczy omówił kategorie podmiotów wymienionych w art. 52 P.b. Wskazał, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. organ odwoławczy wskazał, że PINB zawiadomieniem z 22 czerwca 2021 r., znak: PINB-I-5160.80.19.2404.44, na podstawie art. 10 K.p.a. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy. Zatem prawa strony nie zostały naruszone. Strona miała zapewniony czynny udział w toczącym się postępowaniu. Nie wykazano w żaden sposób, by strona została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń i by uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przesyłka pocztowa zawierająca ww. zawiadomienie adresowane do J. P. została doręczona w sposób zastępczy (zgodnie z art. 43 K.p.a.) w dniu 14 lipca 2021 r. Z akt administracyjnych organu I instancji wynika, iż 26 lipca 2021 r. w siedzibie PINB stawił się P. P., który przedłożył upoważnienie z 26 lipca 2021 r., w którym J. P. upoważnił swojego syna do przeglądnięcia oraz wykonania fotokopii akt sprawy. Ponadto 2 sierpnia 2021 r. na dziennik podawczy PINB wpłynęło pismo J. P. z 27 lipca 2021 r.

MWINB podsumował, że o konieczności rozbiórki obiektu budowlanego decydują konkretne przepisy prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego. W szczególności ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, jak i zastosowane przepisy prawa oraz ich wykładnia nie budzą wątpliwości organu.

J. P. wniósł na ww. decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr [...] z 29 marca 2023 r. znak: WOB.7721.140.2022.AJAN skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i błędne przyjęcie, że:

a) organ I instancji prawidłowo ustalił, jakoby prace wykonane przez skarżącego polegały na budowie drogi przy użyciu betonowych płyt oraz kruszywa łamanego, podczas gdy skarżący zrealizował prace polegające na wykonaniu drogi wyłącznie przy użyciu płyt betonowych na istniejącym już utwardzeniu z kruszywa;

b) a w konsekwencji powyższego błędne ustalenie, iż skarżący nie wykonał w całości rozbiórki samowolnie wykonanej drogi na działce o nr [...] (aktualnie o nr [...]), wobec czego nakaz nałożony na niego decyzją organu I instancji pozostaje w pełni zasadny, podczas gdy skarżący w całości usunął wykonane przez niego prace poprzez usunięcie płyt betonowych;

c) skarżący jest współwłaścicielem działek o nr [...], podczas gdy skarżący jest współwłaścicielem jedynie działki o nr [...],

2) art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 P.b. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo określił adresata decyzji o nakazie rozbiórki, podczas gdy skarżący jest współwłaścicielem wyłącznie działki o nr [...] (tj. niewielkiej części terenu, na którym wykonano prace objęte niniejszym postępowaniem obejmującego działki o nr [...]), wobec czego wykonanie rozbiórki w zakresie wskazanym w decyzji organu I instancji bez współdziałania ze strony pozostałych współwłaścicieli gruntu może być niemożliwe lub nader utrudnione, w konsekwencji czego dla realizacji w pełni obowiązku rozbiórki decyzja winna być skierowana również do wszystkich współwłaścicieli działek o nr [...];

3) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i nieumorzenie postępowania w sytuacji, gdy skarżący dokonał rozbiórki zrealizowanych przez niego prac budowlanych;

4) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która wydana została z istotnym naruszeniem przepisów.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji MWINB z 29 marca 2023 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął ww. sformułowane zarzuty, podnosząc m.in., że organ II instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób całkowicie pobieżny, skutkiem czego poczynił szereg błędnych ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przede wszystkim organ odwoławczy błędnie uznał, jakoby PINB w sposób prawidłowy ustalił zakres prac dokonanych przez skarżącego, tj. jakoby skarżący dokonał samowolnych prac budowlanych polegających na budowie drogi przy użyciu płyt betonowych oraz kruszywa łamanego. W rzeczywistości natomiast skarżący celem budowy tymczasowej drogi dojazdowej wykonał jedynie prace polegające na ułożeniu płyt betonowych na znajdującej się już na gruncie podbudowie z kruszywa łamanego. Co więcej, wskutek wszczętego postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej skarżący zdemontował w całości przedmiotowe płyty, co wykazała kontrola przeprowadzona przez organ I instancji 15 marca 2021 r. Tym samym prawidłowym ustaleniem organu odwoławczego powinno być uznanie, iż skarżący w całości wykonał obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanej drogi, wskutek czego postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki było bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu.

Zdaniem skarżącego organ II instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wadliwy, gdyż w zasadzie nie wyjaśnił należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (rzeczywistego zakresu prac wykonanych przez skarżącego), a jedynie poprzestał na arbitralnej akceptacji błędnych ustaleń organu I instancji w tym zakresie, bez ich szczegółowej weryfikacji.

Skarżący podniósł konieczność wzięcia pod uwagę przez organy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wskazał na art. 81a K.p.a., który nakazuje organowi prowadzącemu konkretne postępowanie rozstrzygnięcie powstałych w sprawie wątpliwości na korzyść strony.

Pozostałe zarzuty skarżący obwarował stwierdzeniem, że są podniesione na wypadek nieuwzględnienia zarzutów wadliwego zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie.

MWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł m.in., że w odniesieniu do niniejszej sprawy administracyjnej został wydany prawomocny wyrok WSA w Krakowie z 20 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1560/19. W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd przywołał ustalenia faktyczne organów dokonane w sprawie (nie kwestionując ich prawidłowości), wskazując m.in., że przedmiotowy obiekt - droga o długości 95 m w tym 71 wykonana z betonowej płyty drogowej - wymagała pozwolenia na budowę, zaś inwestor (skarżący J. P.) pozwoleniem takim się nie legitymował. Zdaniem sądu, dokonując oceny skarżonego postanowienia stwierdzić należy, iż było ono w pełni prawidłowe. Dokonując wstępnej oceny, że samowolnie wybudowana droga może być objęta procedurą legalizacyjną organ wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych i nakazaniu przedłożenia dokumentów wprost realizując obowiązek wynikający z art. 48 ust. 2 ustawy.

Zdaniem MWINB próba kwestionowania przez skarżącego na obecnym etapie postępowania dokonanych przez organy ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę do wydania postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nie zasługuje na uwzględnienie, jako że nie tylko jest sprzeczna z całokształtem materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, lecz również prowadzi do prawnie niedopuszczalnej polemiki z ustaleniami prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, wydanego w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z 16 października 2023 r. G. H. wniosła o "podtrzymanie" zaskarżonej decyzji. Podniosła, że skarżący 8 marca 2019 r. rozpoczął korytowanie i budowę nielegalnej drogi. Zdecydował się na przyjęcie ogromnej ilości odpadów z modernizacji linii kolejowej na swoją działkę nr [...], do której wcześniej dojeżdżał polną, trawiastą drogą. G.. H. od początku sprzeciwiała się, zgłosiła sprawę do Urzędu Gminy w K., na Policję i do PINB. Prowadziła dokumentację fotograficzną.

Na rozprawie 26 października 2023 r. skarżący podniósł, że G. H. nęka go swymi działaniami w różnych sądach i urzędach i próbuje dążyć do przejęcia działki nr [...]. Płyty betonowe zostały zdemontowane, a kruszywa nigdy tam nie było. Droga była i jest trawiasta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymująca w mocy decyzję PINB orzekającą na podstawie art. 48 P.b., J. P. jako inwestorowi i współwłaścicielowi działki, nakaz rozbiórki, na dz. nr [...] (aktualnie dz. nr [...]), części wybudowanej samowolnie drogi w postaci podbudowy wykonanej z kruszywa łamanego, pozostałej po częściowej rozbiórce drogi o długości 95,00 m.

Jak trafnie podniósł MWINB w odpowiedzi na skargę, w związku z tym, że wyrok WSA w Krakowie z 20 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1560/19 jest prawomocny, Sąd w sprawie niniejszej zobowiązany był do wzięcia pod uwagę treści art. 170 P.p.s.a., w myśl którego to przepisu prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega zatem na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. np.: wyroki NSA z 6 września 2016 r. sygn. II FSK 1901/14, z 23 czerwca 2017 r. sygn. I FSK 1474/15, z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2295/14 – powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18).

I tak należy przyznać, że WSA w Krakowie z 20 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1560/19 jednoznacznie ocenił postanowienie MWINB z 14 października 2019 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentów, jako w pełni prawidłowe.

Zauważyć przy tym trzeba, że jak wskazał WSA w ww. wyroku, organ II instancji orzeka w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, uzupełnia ten materiał bądź dokonuje nowych ustaleń, jeżeli stwierdzi braki w materiale dowodowym. Nie ma jednak takiego obowiązku, jeżeli prawidłowo oceniając sytuację nie widzi do tego podstaw. Dlatego też za niezasadny WSA uznał w ww. wyroku zarzut skarżącego, że organ nie zweryfikował "sytuacji na gruncie" i nie ustalił, że "płyty zostały zdjęte i wywiezione z działek".

Mając na uwadze powyższe Sąd w sprawie niniejszej wskazuje, że przyjmując za w pełni prawidłowe na chwilę wszczęcia postępowania i datę orzekania ww. postanowienie MWINB z 14 października 2019 r., inicjujące postępowanie legalizacyjne, nie można tracić z pola uwagi, że zmiana stanu faktycznego w czasie tego postępowania, musiała być - zgodnie z zasadą prawdy materialnej - uwzględniona przez organy nadzoru budowlanego na dalszym etapie postepowania legalizacyjnego. Organy z tego obowiązku wywiązały się tylko częściowo, uwzględniając usunięcie płyt betonowych, ale zaniedbując rzetelne i adekwatne ustalenie stanu drogi na chwilę wydania decyzji rozbiórkowej.

W konsekwencji, kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, że zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało usunąć z obrotu prawnego, ze względu na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie całości okoliczności sprawy i zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Efektem braków w postępowaniu dowodowym jest m.in. zbyt ogólnikowe określenie zakresu rozbiórki. Organ odwoławczy nie dokonał w uzasadnieniu swojej decyzji prawidłowej oceny stanu spornej drogi po usunięciu przez skarżącego betonowych płyt.

Bezsporne było w sprawie bowiem, że przy zachodniej granicy działki nr [...] (obecnie dz. nr [...] – parcele [...] i [...] oraz nr [...] – parcela [...] we współwłasności skarżącego i uczestniczki) istniał od lat szlak komunikacyjny prowadzący od drogi publicznej (dz. nr [...]) do działki skarżącego nr [...]. Droga ta nie została zrealizowana jako obiekt budowlany po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Sytuacja powyższa stała się przedmiotem konfliktu po śmierci brata skarżącego A. P., po którym dziedziczyła jego córka, G. H.. Sporna droga (w znaczeniu komunikacyjnym) miała charakter gruntowy, była natomiast w typowy w warunkach wiejskich sposób utwardzana okresowo celem umożliwienia przejazdu maszyn rolniczych (jak podnosi skarżący, już przez jego rodziców kilkadziesiąt lat temu). Oczywistym i zrozumiałym jest, że skarżący dąży do zapewnienia sobie dojazdu do położonej z dala od drogi publicznej działki rolnej (nota bene częściowo po swojej współwłasności). Problem ten winien być jednak rozwiązany na gruncie prawa cywilnego przez sąd powszechny. Na marginesie Sąd wskazuje, że sąd powszechny może orzekać nie tylko w kwestii zasiedzenia służebności (tu skarżący uzyskał negatywne rozstrzygniecie), ale również np. w przedmiocie ustanowienia służebności drogi koniecznej.

Tymczasem jednak organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej w sposób nieuprawniony ograniczyły się do badania stanu drogi dopiero od marca 2019 r., abstrahując od wcześniejszego stanu drogi i nie odnosząc się rzetelnie do poprzedniego stanu szlaku komunikacyjnego (w roku 2018 i wcześniej).

Dlatego konkluzja przyjęta przez organy, że efektem prac wykonanych od marca 2019 r. była budowa obiektu budowlanego – drogi, była (biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy) co najmniej przedwczesna. Fakt ten, wbrew stanowisku MWINB, nie został, wobec bezspornego usunięcia z drogi płyt betonowych, przesądzony wyrokiem WSA w Krakowie z 20 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1560/19.

Należy przypomnieć, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji podlega ocenie przez Sąd przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podsumowując Sąd wskazuje, że przyczyną uchylenia wydanych w niniejszym postępowaniu decyzji była wadliwa ocena niewystarczającego materiału dowodowego, mimo kilkukrotnych oględzin i szeregu zdjęć spornego terenu.

Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania przedwczesne byłoby wypowiadanie się w niniejszej sprawie przez Sąd w zakresie pozostałej podnoszonej przez strony argumentacji, np. co do prawidłowego określenia adresata decyzji rozbiórkowej.

Ponownie rozpatrując sprawę, mając na uwadze normę art. 153 P.p.s.a., organ I instancji winien uwzględnić wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wykładnię przepisów prawa i wskazania co do dalszego postępowania, w ramach których organ winien zbadać jaki jest obecny stan drogi, a także jakie konkretnie, w jakim czasie i prze kogo prace zostały wobec drogi wykonane. Dopiero wówczas organ dokonana oceny, czy prace te rzeczywiście podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Tylko kompletny materiał dowodowy pozwoli na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i prawidłowe rozważenie, czy należy dalej procedować w trybie art. 48 P.b. Organ ustali m.in., czy skarżący rzeczywiście przyjął ogromnej ilości odpadów z modernizacji linii kolejowej na działkę stanowiącą szlak komunikacyjny, czy może na swoją działkę nr [...], jak podnosiła uczestniczka.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności i uchybienia organów w gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do powyższych wskazanych w niniejszym uzasadnieniu uwag.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego 500 zł tytułem uiszczonego należnego wpisu od skargi.