Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 60/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 38, art. 65 ust. 4, art. 67 ust. 1a i ust. 1b, art. 67a ust. 1, art. 72a ust. 2, art. 79 ust. 1 i ust. 4, art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 1526
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
article: art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1 - 2 i ust. 2a, art. 64 ust. 5, art. 74 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 3 par. 3 pkt 5 i 6, art. 147 par. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Zgromadzenia Związku Powiatowo-Gminnego "JEDŹ Z NAMI" w Strzelcach Opolskich z dnia 30 czerwca 2022 r., Nr 147/II/2022 w przedmiocie zmiany statutu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego (dalej: "skarżący", "organ nadzoru") jest uchwała Zgromadzenia Związku Powiatowo-Gminnego "JEDŹ Z NAMI" w Strzelcach Opolskich (dalej: "organ", "Zgromadzenie Związku") z dnia 30 czerwca 2022 r., Nr 147/II/2022, w sprawie zmiany Statutu Związku Powiatowo-Gminnego "JEDŹ Z NAMI". Organ nadzoru, powołując się na przepis art. 81 ust. 1 w związku z art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.), zwanej dalej "u.s.p.", wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości oraz z powodu istotnego naruszenia prawa.

W motywach skargi Wojewoda przedstawił prawne zasady tworzenia związków powiatowo-gminnych. Wskazał, że na podstawie art. 7a ust. 1 u.s.p. powiaty, związki i stowarzyszenia powiatów mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. Z kolei art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.) wskazuje, że z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielona innym jednostkom samorządu terytorialnego pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa. W myśl art. 65 ust. 3 u.s.p. prawa i obowiązki powiatów uczestniczących w związku, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. W tej sytuacji związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań publicznych, a równocześnie tworzące go powiaty i gminy tracą uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek. Nie oznacza to automatycznie, że wygasają zadania członków związku, które jednak z ich woli realizowane są w ich imieniu przez związek komunalny. Przy czym związek komunalny nie jest jednostką samorządu terytorialnego posiadającą zadania własne, zatem nie może samodzielnie wykorzystać przyznanej dotacji na realizację zadań własnych zgodnie z wolą dysponenta tych środków. Skarżący organ wskazał, że udzielenie pomocy finansowej w istocie skierowane będzie na zadania własne członka związku. Z tego względu zakwestionował zapis § 37 ust. 3 statutu Związku, w wersji zmienionej na podstawie § 1 zaskarżonej uchwały, w którym przewidziano, że Członek zainteresowany realizowaniem przez Związek określonych zadań może udzielać Związkowi pomocy finansowej (dotacji) na ich realizację, w szczególności na zadania o charakterze inwestycyjnym.

Wojewoda zakwestionował również, zmienioną § 1 zaskarżonej uchwały, treść § 37 ust. 2 statutu Związku Powiatowo-Gminnego "JEDŹ Z NAMI", w którym zobowiązano członków Związku do wnoszenia na rzecz Związku środków na realizację zadań niewymienionych w § 7 statutu przekazanych Związkowi na podstawie porozumienia zawartego przez Związek z członkiem. Skarżący wskazał, że generalnie związek powiatowo-gminny nie może zawierać wskazanych porozumień. U.s.p. w zakresie dotyczącym związków nie zawiera regulacji, które umożliwiałyby zawieranie porozumień przez związek powiatowo-gminny. Możliwość taką posiada związek międzygminny na mocy art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. W przypadku związku powiatowo-gminnego – na podstawie art. 65 ust. 4 w związku z art. 72a ust. 2 u.s.p. – w odniesieniu do związku odpowiednie zastosowanie znajdzie jedynie art. 38 u.s.p. Żaden przepis u.s.p. w odniesieniu do związku nie odsyła do odpowiedniego stosowania art. 5 u.s.p. regulującego zagadnienie zawierania porozumień. Związki powiatowo-gminne nie posiadają więc kompetencji do zawierania porozumień z jednostkami samorządu terytorialnego. Skarżący Wojewoda podkreślił, ze przepisy dotyczące przekazywania zadań między jednostkami samorządu terytorialnego w drodze porozumień mają charakter ustrojowo-kompetencyjny, a ich wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna.

W dalszej części uzasadnienia skargi Wojewoda zwrócił uwagę na sytuację ustrojowoprawną gminy. Zgodnie z art. 8 ust. 2a u.s.g. gmina może wykonywać zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Z tego przepisu nie wynika jednak, że gminy mogą zawierać porozumienia ze związkami powiatowo-gminnymi (przy czym oczywiste jest, że związek komunalny nie jest jednostką samorządu terytorialnego). Takiej możliwości nie posiada również powiat. Ponadto w odniesieniu do związku jednostek samorządu terytorialnego nie obowiązuje zasada uniwersalnego zakresu zadań. Przekazanie związkowi zadań do wykonania wymaga każdorazowego ich określenia w statucie związku. Skoro związek powstał w celu wykonywania zadań określonych w statucie, to umożliwienie związkowi wykonywania zadań pozastatutowych przekazanych mu za pomocą porozumienia z członkiem tego związku mogłoby doprowadzić do wykonywania zadań przez związek, do których w swej istocie nie został on powołany.

W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Związku Powiatowo-Gminny "JEDŹ Z NAMI" w Strzelcach Opolskich, reprezentowane przez pełnomocnika - radcę prawego P. S., wniosło o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, a w razie nieuwzględnienia tego żądania o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik organu wskazał, że skarżący nie jest uprawniony do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie, bowiem zgodnie z art. 67 w związku z art. 67a u.s.p. projekt zaskarżonej uchwały został przekazany skarżącemu Wojewodzie Opolskiemu w dniu 4 maja 2022 r. i skarżący w dniu 9 maja 2022 r. dokonał pozytywnego uzgodnienia tego projektu. W konsekwencji Zgromadzenie Związku Powiatowo-Gminnego "JEDŹ Z NAMI" podjęło uchwałę z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie zmiany statutu Związku. Dlatego nieprawdziwe jest twierdzenie Wojewody, że nie objął zaskarżonej uchwały postępowaniem nadzorczym. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 67 i 67a u.s.p. jest obligatoryjnym elementem procedowania zmian statutowych. Zajęcie stanowiska przez organ nadzoru poprzedza podjęcie uchwały przez organ związku jest zatem działaniem ex ante w ramach nadzoru uprzedniego. Odróżnia to je od nadzoru następczego (ex post) w ramach nadzoru ustrojowego, uregulowanego w art. 78-84 u.p.s., który dotyczy uchwał już podjętych. Zarówno opinia, uzgodnienie, jak i zatwierdzenie mają charakter uprzedni i są konieczne dla nabrania przez uchwałę mocy obowiązującej. Organ podkreślił, że skarżący nie jest legitymowany do wniesienia skargi. Z jednej bowiem strony, z uwagi na brzmienie art. 67 i 67a u.p.s., nie znajdzie zastosowania art. 81 tej ustawy, z drugiej strony dokonanie przez organ nadzoru w dniu 9 maja 2022 r. pozytywnego uzgodnienia projektu uchwały wyczerpało uprawnienia nadzorcze Wojewody w stosunku do kwestionowanej uchwały Zgromadzenia Związku, gdyż potwierdziło jej merytoryczną poprawność. Złożenie skargi przez Wojewodę stoi w opozycji do wcześniej zajętego, zaś samo wniesienie skargi w trybie art. 81 u.p.s. w związku z art. 90 u.s.p. nie ma podstawy prawnej i narusza obowiązujące w tym zakresie przepisy. Z tych względów skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Z "ostrożności procesowej" pełnomocnik skarżącego wskazał, że uzasadnienie skargi nie zawiera precyzyjnego wskazania, jakie to normy prawne narusza zmiana wprowadzona uchwałą Związku Powiatowo-Gminnego "JEDŹ Z NAMI" w Strzelcach Opolskich z dnia 30 czerwca 2022 r. Zdaniem pełnomocnika organu zmiana statutu kreuje jedynie normę abstrakcyjną w obszarze zadań statutowych oraz precyzuje możliwości finansowania tych zadań. Zmiana nie doprowadzi do realizacji zadań pozastatutowych. Ponadto z żadnego przepisu nie wynika, że związek powiatowo-gminny co do zasady nie może korzystać z dotacji w swojej działalności operacyjnej. Zgodnie z art. 72 ust. 1 u.s.p. do gospodarki finansowej związku powiatów stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej powiatu. Norma ta wprost uprawnia związek do uwzględnienia po stronie dochodów między innymi dochodów z majątku związku, na który składają się składniki, jakie wnoszą powiaty będące uczestnikami związku, przeznaczone na realizację przekazanych związkowi zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów związków komunalnych, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej "u.s.p.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 90 u.s.p. mają zastosowanie również do związków i porozumień. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Ponadto 82 ust. 1 u.s.p. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 78 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W takim wypadku uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z powyższymi przepisami koresponduje art. 147 § 1 P.p.s.a., który przewiduje, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie natomiast do treści art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

W niniejszej sprawie, zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga wniesiona została do Sądu przez właściwy organ po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego na podstawie art. 81 ust. 1 u.s.p. Z tego też względu skargę uznać należało za skutecznie wniesioną.

Wbrew stanowisku organu kompetencja wojewody do złożenia skargi na uchwałę zgromadzenia związku powiatowo-gminnego jest niezależna od jego kompetencji wynikających z art. 67 ust. 1a oraz ust. 1b u.s.p. Stosownie do treści tych przepisów Projekt statutu związku podlega uzgodnieniu z wojewodą. Zajęcie stanowiska przez wojewodę następuje w terminie 30 dni od dnia doręczenia projektu statutu. Przepisy art. 77b ust. 3 i art. 85 stosuje się odpowiednio. Przy czym - na podstawie art. 67a ust. 1 u.s.p. - przepisy art. 67 ust. 1a i 1b u.s.p. stosuje się odpowiednio do uchwały zgromadzenia związku w sprawie zmiany statutu tego związku. Procedura opiniowania ma charakter prewencyjny, pozwala jedynie na uniknięcie sytuacji, w której wynegocjowany przez strony związku statut byłby uznany przez wojewodę za nieważny w całości lub w części dopiero w postępowaniu nadzorczym. Wprawdzie uzgodnienie statutu z wojewodą nie gwarantuje, że tak się nie stanie, jednak minimalizuje to ryzyko (zob.: K. Makowski, Procedura przyjęcia bądź zmiany statutu związku jednostki samorządu terytorialnego po nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o samorządzie powiatowym, LEX 2015). Legitymacja wojewody do wniesienia skargi na uchwałę zgromadzenia związku powiatowo-gminnego w sprawie zmiany statutu wynika z art. 81 ust. 1 u.s.p. i jest ona niezależna od tego czy i jakie stanowisko wojewoda wyraził na etapie opiniowania projektu tych zmian w trybie art. 67 ust. 1a u.s.p. w związku z art. 67a ust. 1 u.s.p.

Skarga wniesiona przez Wojewodę Opolskiego zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący słusznie wywodzi, że związek powiatowo-gminny nie może zawierać wskazanych porozumień. Ustawa o samorządzie powiatowym w zakresie dotyczącym związków nie zawiera regulacji, które umożliwiałyby zawieranie porozumień przez związek powiatowo-gminny. Możliwość taką posiada jedynie związek międzygminny na mocy art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej u.s.g. W przypadku związku powiatowo-gminnego – na podstawie art. 65 ust. 4 w związku z art. 72a ust. 2 u.s.p. – w odniesieniu do związku odpowiednie zastosowanie znajdzie jedynie art. 38 u.s.p. Żaden przepis u.s.p. w odniesieniu do związku powiatowo-gminnego nie odsyła do odpowiedniego stosowania art. 5 u.s.p. regulującego zagadnienie zawierania porozumień. Związki powiatowo-gminne nie posiadają więc kompetencji do zawierania porozumień z jednostkami samorządu terytorialnego. Jest to logiczna konstrukcja prawna zważywszy, że członkiem związku powiatowo-gminnego jest powiat, który w drodze porozumienia może jedynie przekazać swe zadania gminie, co tym samym sprawia, że nie może on przejąć zadań należących do gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z mocy art. 8 ust. 1 i 2 tejże ustawy zakres ten może dodatkowo zostać zwiększony o powierzone gminie zadania z zakresu administracji rządowej (zlecone bądź przyjęte do wykonania w drodze porozumienia), natomiast stosownie do art. 8 ust. 2a u.s.g. także o zadania z zakresu właściwości powiatu oraz zadania z zakresu właściwości województwa powierzone jej na podstawie porozumień z tymi jednostkami samorządu terytorialnego. Tym samym z mocy zawartych z powiatem bądź województwem porozumień zakres zadań gminy może jedynie ulec zwiększeniu, niedopuszczalnym jest natomiast ograniczenie zadań własnych gminy i wyzbycie się części z nich poprzez przekazanie ich w drodze porozumienia powiatowi. Ustawa przewiduje bowiem wprawdzie możliwość przekazania innej jednostce samorządowej należącego do gminy zadania jednak nie w drodze porozumienia z powiatem lecz w drodze zawarcia w trybie art. 74 ust. 1 u.s.g. porozumienia międzygminnego, którego celem jest powierzenie jednej z gmin określonych w porozumieniu zadań publicznych. W konsekwencji Sąd stwierdza, że stosownie do art. 5 ust. 2 i ust. 1 u.s.p. powiat ma możliwość przyjęcia do realizacji zadań wyłącznie z zakresu administracji rządowej, natomiast porozumienia z innymi jednostkami samorządu terytorialnego mogą dotyczyć jedynie powierzenia im do realizacji zadań powiatu. Przepis ten nie pozwala na przejęcie przez powiat do realizacji zadania gminy.

W konsekwencji dodany do § 37 Statutu ust. 2 w sposób istotny narusza normy prawa ustrojowego z kilku powodów. Po pierwsze, dopuszcza zawieranie porozumienia przez związek powiatowo-gminny z jednostką samorządu terytorialnego. Po drugie, porozumienie to obejmuje zadania niewymienione w § 7 Statutu - a więc potencjalnie jakiekolwiek. Po trzecie, będący członkiem Związku powiat w oparciu o takie porozumienie przejmowałby do realizacji (współrealizacji) bliżej obecnie nieokreślone zadania realizowane przez gminy, co jest niedopuszczalne. Po czwarte, powiat jako członek Związku partycypowałby finansowo (w formie dotacji) w realizacji zadań przekazanych na podstawie niedopuszczalnego porozumienia w niedopuszczalnym zakresie. Ten ostatni zarzut dyskwalifikuje dodany do § 37 Statutu ust. 3. Zakres stwierdzonego przez Sąd naruszenia prawa powoduje, że sankcją nieważności należy objąć cały zaskarżony akt prawa miejscowego.

W tym stanie rzeczy, opierając się o art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.