Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 358/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1257/12 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa O. z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Ogólnopolskiego Towarzystwa O. z siedzibą w M. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1257/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Towarzystwa O. z siedzibą w M. /dalej: OTOP/ na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska /dalej: GDOŚ/ z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od GDOŚ na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:

postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Kielcach /dalej: RDOŚ/, działając na wniosek OTOP, wznowił postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. znak: [...], nakazującej Zarządowi Z. przerostów wiklinowych na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w międzywalu rzeki Wisły na działkach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (wniosek o wznowienie postępowania OTOP uzasadniło m.in. faktem dopuszczenia go postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2011 r. do udziału w postępowaniu głównym prowadzonym przez Dyrektora RZGW w K.). Kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], RDOŚ odmówił uchylenia swojego postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora RZGW w K. znak: [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że OTOP nie było stroną w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, w związku z tym brak jest przesłanek do wznowienia postępowania i zmiany postanowienia z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie zachodzą również przesłanki do wznowienia wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 — 8 K.p.a.

Po rozpatrzeniu zażalenia OTOP, GDOŚ postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. uchylił postanowienie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Zaznaczył, że w przypadku, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne, organ wydaje decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a.), co nie jest tożsame ze "stroną postępowania" w rozumieniu art. 28 K.p.a. Podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby; zgodnie z art. 147 K.p.a., wniosek o wznowienie postępowania może złożyć strona, a nie podmiot, który działa na prawach strony. Organizacja społeczna działająca na prawach strony nie może z prawnym skutkiem dokonywać czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności, a do takich należy m.in. żądanie wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania organizacja społeczna może wnieść tylko w sprawie, w której organ administracji władny jest wszcząć postępowanie z urzędu. Wbrew argumentom skarżącego, w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a., a sam skarżący skupia się wyłącznie na kwestii udziału w postępowaniu głównym, co sprowadza się jedynie do przesłanki z § 1 pkt 4 tego artykułu. Wskazał, że jako zagadnienia wstępnego uzasadniającego wznowienie postępowania nie można traktować postępowania dotyczącego włączenia podmiotu na prawach strony do toczącego się postępowania. Postanowienie organu I instancji w przedmiotowej sprawie nie zostało także wydane w oparciu o postanowienie odmawiające dopuszczenia OTOP do udziału w postępowaniu. W tej sytuacji OTOP nie będąc stroną postępowania, nie ma uprawnień do żądania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowienia przedmiotowego postępowania.

W skardze do WSA OTOP zarzuciło rażące naruszenie art. 139 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., ponieważ na wskutek wydania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego zostało wycofane postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011 r. o wznowieniu postępowania, na które nie przysługiwało zażalenie. Podniesiono także wydanie zaskarżonego postanowienia z błędnym rozpatrzeniem stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności z błędnym uzasadnieniem, że przy wznowieniu postępowania z wniosku OTOP miały miejsce okoliczności opisane wyłącznie w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., z negacją przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Podkreślono, że kwestia praw organizacji społecznej do skutecznego żądania wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ma jednoznacznej wykładni, jak również linii orzeczniczej w sądownictwie administracyjnym w sprawie tak zwanej zasady "dyspozycyjności", zaś przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GDOŚ wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą wyłącznie sprawy jednostkowej i organ nie jest nimi związany. Nawet przy założeniu, że OTOP nie był uprawniony do wniesienia żądania w sprawie wznowienia postępowania, w opisanej sprawie niewątpliwie wystąpiły przesłanki do wznowienia z tytułu art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a. Na podstawie powyższych okoliczności skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych niż podniesionych w niej przyczyn. Jako kwestię sporną Sąd określił uprawnienie do badania przez organ przymiotu strony na wstępnym etapie postępowania, a więc przy badaniu, czy wniosek opiera się na ustawowych przesłankach wznowienia, a tym samym uprawnienie do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji stwierdzenia przez organ, że podanie o wznowienie pochodzi od podmiotu, któremu przymiot strony nie przysługuje. Co do zasady, organy administracji mają podstawę do weryfikacji przymiotu strony w stosunku do podmiotu wnoszącego podanie o wznowienie postępowania w pierwszej, wstępnej fazie postępowania. Zasada ta nie ma jednak zastosowania w sytuacji, gdy podmiot wnioskujący jako podstawę wznowienia wskazuje art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosząc, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej nie brał udziału bez własnej winy, pomimo że status strony mu przysługiwał. W sytuacji takiej organ powinien jako przyczynę wznowienia badać przymiot strony podmiotu składającego podanie, a zatem po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Organizacji społecznej, która została dopuszczona do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym a następnie złożyła wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (jak miało to miejsce w sprawie objętej skargą), służy prawo uczestniczenia w postępowaniu wyłącznie na prawach strony, organizacja nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że organizacja społeczna nie może żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a, gdyż następuje to tylko na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). Żądanie wszczęcia postępowania organizacja społeczna może wnieść tylko w sprawie, w której organ administracji władny jest wszcząć postępowanie z urzędu. Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 K.p.a., podobnie jak ich uprawnienia (takie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia z 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 641/07, Lex nr 510237). Skoro zatem kwestia ustalenia przymiotu strony dokonywana jest w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania to należy uznać, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego jest błędne. W sytuacji uznania po wznowieniu postępowania, że z żądaniem wszczęcia postępowania wznowieniowego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wystąpił podmiot, który nie jest stroną, organ winien był wydać postanowienie o odmowie uchylenia kontrolowanego w trybie wznowieniowym rozstrzygnięcia. W świetle powyższego WSA stwierdził, że organ odwoławczy w przypadku uznania, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodził od podmiotu legitymowanego, nie mógł wydać rozstrzygnięcia o uchyleniu postanowienia i umorzeniu postępowania organu I instancji w całości, ponieważ przepisy K.p.a. wyraźnie określają, jakiego typu rozstrzygnięcie, w jakich okolicznościach sprawy może być wydane. Rozstrzygnięcie wydane w niniejszym postępowaniu przez organ odwoławczy może także wywoływać wątpliwości stron co do jego zakresu, bowiem nie wyjaśnia, czy orzeczenie o treści "uchylam zaskarżone postanowienie w całości oraz umarzam postępowanie organu I instancji w całości" odnosi się również do postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo orzekły przy tym, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wskazane w art. 145 § 7 i 8 K.p.a., gdyż jako zagadnienia wstępnego nie można traktować postępowania dotyczącego włączenia podmiotu na prawach strony do toczącego się postępowania.

W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: P.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną, że ustalenie legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje dopiero po jego wszczęciu w sytuacji, gdy zgodnie z art. 147 K.p.a. w takim przypadku wszczęcie postępowania wznowieniowego może nastąpić tylko na żądanie strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., a nie organizacji społecznej, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., skutkiem czego doszło do naruszenia przez Sąd art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy skargę należało oddalić,

2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli okoliczność, czy wnioskodawca jest podmiotem legitymowanym do skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego nie jest oczywista, w sytuacji, gdy wnioskodawcą w sprawie była organizacja społeczna działająca na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., która twierdziła, że nierozpatrzenie przez organ główny wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie innej osoby na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. przed wydaniem orzeczenia przez organ uzgadniający stanowi spełnienie przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tym samym organizacja ma takie uprawnienie jak strona postępowania na podstawie art. 147 K.p.a., skutkiem czego doszło także do naruszenia przez Sąd art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, tj. nie wyjaśniono jaki wpływ na wynik sprawy miały naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego oraz podano błędne wskazania co do dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe naruszenia, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wskazano, że ponieważ organizacja społeczna – OTOP w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli Sądu I instancji występuje jako podmiot na prawach strony, RDOŚ nie posiadał podstaw prawnych do wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora RZGW, zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów. W związku z tym, postanowienie RDOŚ z dnia [...] czerwca 2011 r. organ II Instancji musiał uchylić w całości i umorzyć postępowanie przed organem I instancji, jako bezprzedmiotowe. Wznowienie postępowania przez organ I instancji nastąpiło bowiem na wniosek organizacji społecznej działającej na prawach strony, lecz nie będącej stroną postępowania, wobec czego w świetle art. 147 K.p.a. nie mogła ona żądać wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W tej sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. (gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) nie może opierać się na ocenie, że wnoszący podanie nie jest stroną postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem organu administracji. Takie stanowisko podważałoby sens art. 147 K.p.a., z którego wprost wynika, że żądanie podmiotu innego, niż strona nie może wywołać skutku wszczęcia postępowania wznowieniowego, gdyż następuje ono w takim przypadku tylko na żądanie strony. Organ administracji zatem już we wstępnej fazie (jeszcze przed wszczęciem postępowania – jego wznowieniem) musi ustalić, czy żądanie pochodzi od legitymowanego podmiotu – strony. W przeciwnym przypadku, tj. ustalenia, że żądanie pochodzi od podmiotu innego, niż strona postępowania, organ w ogóle nie może wszcząć postępowania wznowieniowego. W takiej sytuacji, stosownie do art. 149 § 3 K.p.a., organ musi odmówić wznowienia (wszczęcia) postępowania z powodu braku legitymacji podmiotu składającego wniosek o dokonanie tej czynności. Wobec powyższego, WSA powinien był skargę OTOP oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej podał, że zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania, jednakże wskazując na konkretne normy prawne, jako naruszone, wskazał przepisy prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz art. 147 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dn. 20.10.2005 r., sygn. akt I OSK 163/05, LEX nr 188715). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego. W niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy nie mamy bowiem do czynienia z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Jak wynika z akt sprawy, OTOP zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu głównym dotyczącym innej osoby, a toczącym się przed Dyrektorem RZGW na mocy postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2011 r. Niesporne jest także, że OTOP nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym przed RDOŚ, które zakończyło się wydaniem postanowienia w dniu [...] stycznia 2011 r. W związku z powyższym organizacja złożyła wniosek o wznowienie postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 7 i 8 K.p.a., wskazując że nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. RDOŚ wznowił postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji, po czym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. organ ten odmówił uchylenia swojego postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. Na skutek zażalenia OTOP, GDOŚ postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Organ wskazał, że mając na uwadze, iż OTOP występuje w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, to organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do wznowienia postępowania. Z powyższym poglądem nie zgodził się WSA, co doprowadziło do uchylenia kontrolowanego postanowienia. Nadto dodać trzeba, że organy stanęły na stanowisku, iż w sprawie OTOP błędnie powołało się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a., gdyż okoliczności przywołane na uzasadnienie wniosku dotyczą wyłącznie kwestii udziału organizacji w postępowaniu, co zmierza do wykazania zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. WSA oceny tej nie zakwestionował.

W rozpoznawanej sprawie problem prawny sprowadza się do tego, na jakim etapie postępowania – przy rozpatrywaniu wniosku opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – organ bada czy wnoszący podanie podmiot ma przymiot strony, a w konsekwencji, czy prawidłowo organ drugiej instancji, uchylając postanowienie kończące postępowanie przed organem pierwszej instancji, a wydane po wznowieniu postępowania, umorzył postępowanie przed tym organem wskazując na brak po stronie wnioskodawcy legitymacji do skutecznego złożenia wniosku. W ocenie WSA kwestia ta winna być badana już po wznowieniu postępowania, a zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego jest wadliwe.

Z poglądem takim, w tej konkretnej sprawie, nie sposób się zgodzić.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19.05.2010 r., sygn. akt II OSK 893/09, zamieszczone w CBOSA i powołane tam orzecznictwo). Również w doktrynie przyjmuje się, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331). W trakcie tych czynności wstępnych organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz, czy w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania. Na tym etapie organ może również uznać, że żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, jeżeli brak legitymacji procesowej po stronie tej osoby nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli natomiast istnieją wątpliwości co do tego czy wnioskodawca ma przymiot strony danego postępowania, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. (tak: NSA w wyroku z dnia 12.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1556/09, LEX nr 746637; por. też wyrok NSA z dnia 30.09.2010 r., sygn. akt II OSK 1438/09, LEX nr 746540).

Przekładając powyższe rozważania na realia przedmiotowej sprawy wskazać należy, że wniosek o wznowienie postępowania uzgodnieniowego złożyła organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu głównym dotyczącym innej osoby. Zgodnie z treścią art. 31 § 3 K.p.a. organizacja uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na mocy art. 126 K.p.a. przepis ten stosuje się odpowiednio do postanowień. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jako przesłankę wznowienia wskazuje, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Zaś stroną, w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dlatego właśnie występuje w nim na prawach strony (patrz: uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 29.05.2000 r., sygn. akt FPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 138). Nadto dodać należy, że z taką formą uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym łączą się określone konsekwencje prawne. A mianowicie, organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Zasada ta umożliwia stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania w ramach przysługujących jej, na mocy obowiązujących przepisów, uprawnień procesowych.

W judykaturze w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w tym przepisie następuje tylko na żądanie strony. Stanowi o tym wprost przepis art. 147 zd. 2 K.p.a. (zob.: wyrok NSA z dnia 17.06.2008 r., sygn. akt II OSK 641/07, opubl. ONSAiWSA z 2009 r., nr 4, poz. 76; wyrok NSA z dnia 4.12.2012 r., sygn. akt II OSK 1905/12, LEX nr 1288455). Pogląd taki został również wyrażony w doktrynie (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. CH Beck 2014, str. 156)

Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 K.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Wskazać również trzeba, że podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności (por. J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 23.11.1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1191/99, opubl. OSP 2000 r., z. 7-8, str. 112).

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że OTOP w sposób oczywisty, niebudzący żadnych wątpliwości, nie miało legitymacji do skutecznego żądania wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, zatem brak było podstaw do jego wznowienia. Skoro jednakże do wznowienia takiego postępowania, z powodu niebrania przez organizację udziału w postępowaniu, już doszło, a następnie organ pierwszej instancji wydał postanowienie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to prawidłowo organ odwoławczy uchylił postanowienie kończące postępowanie w pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Podkreślić bowiem należy, że gdy w wyniku wadliwej oceny przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a., wznowione postępowanie, wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku podmiotu niebędącego stroną, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 14.10.2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09, opubl. ONSAiWSA z 2011 r., nr 4, poz. 91).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można podzielić stanowiska WSA co do tego, że brak legitymacji do wznowienia postępowania po stronie OTOP nie jest oczywisty, a w konsekwencji co do wadliwego umorzenia przez GDOŚ postępowania przed organem pierwszej instancji. W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego, a to przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 K.p.a. oraz art. 147 K.p.a., jako uzasadniony, spowodował uchylenie zaskarżonego wyroku. Zaś zarzuty przepisów postępowania podniesione w skardze kasacyjnej jako niemogące mieć wpływu na wynik sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym miejscu dodać należy, że rację ma Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ przepisu art. 139 K.p.a., albowiem przepis ten dotyczy orzekania na niekorzyść strony. OTOP działa bowiem w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, co oznacza, że postępowanie administracyjne nie toczy się w takiej sprawie w interesie prawnym organizacji społecznej (porównaj: wyrok NSA z dnia 3.12.2013 r., sygn. akt II OSK 1569/12, LEX nr 1430372). Niezależnie pod powyższego podnieść należy, że decyzja (postanowienie) umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może ze swoje istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 K.p.a. (porównaj: wyrok NSA z dnia 12.10.2012 r., sygn. akt II GSK 1099/12, LEX nr 1233921).

Zgodnie z treścią art. 188 P.p.s.a. "jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku".

W niniejszej sprawie właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia – Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w sprawie naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego, o czym była mowa wyżej. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne skorzystanie z możliwości jaką daje norma art. 188 P.p.s.a. i uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona przez OTOP skarga jest nieuzasadniona, a kontrolowane postanowienie GDOŚ z dnia [...] marca 2012 r. odpowiada prawu. Z przyczyn wskazanych wyżej należy zaaprobować stanowisko tego organu, że w niniejszej sprawie OTOP nie miało legitymacji do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego, a brak ten był oczywisty. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 3 czerwca 2011 r. i umorzył postępowanie przed tym organem.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 151 P.p.s.a. wniesioną skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.