Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 307/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2023-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 47 i art. 43 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Urszula Wiśniewska asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi C. N. i B. Ż. spółka z o.o. w Ł. na czynność Zarządu Powiatu Inowrocławskiego w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej także: Skarżąca, Spółka) wniosła skargę do tut. Sądu na czynność dokonaną przez Zarząd Powiatu (dalej także: Zarząd, organ) w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum [...] w I. w 2023 r. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, gdyż w jej ocenie doszło do naruszenia:

1) art. w zw. 26 ust. 2 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2082) – dalej: "u.f.z.o." – w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11, art. 170 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082) – dalej: "u.p.o." – przez ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie 3 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły,

2) art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) przez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.

Uzasadniając skargę Skarżąca podniosła, że w dniu [...] stycznia 2023 r. organ dotujący przekazał na jej rachunek bankowy dotację oświatową za styczeń 2023 r., na podstawie której ustaliła, iż stawka dotacji na słuchacza Liceum [...] poniżej [...] zł. W związku z powyższym Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zaskarżając [...] Zarządu Powiatu w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum [...] w I.. Organ w piśmie z dnia [...] maja 2023 r. poinformował Skarżącą o aktualizacji stawek dotacji. Zgodnie z powyższą informacją, wysokość stawki dotacji obowiązującej na 1 słuchacza liceów ogólnokształcących dla dorosłych w 2023 r. wynosi 3 zł. Skarżąca zauważyła, iż w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie. W ocenie Skarżącej ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie kilku złotych stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje, iż cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne i stanowi przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych. Szkoły publiczne otrzymują środki na bieżącą działalność. Niezrozumiałe jest zatem praktyczne pozbawienie takich środków szkół niepublicznych. Przy założeniu, że w szkole kształci się 200 słuchaczy, a stawka dotacji określona w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. wynosi około 3 zł na słuchacza, szkoła pod koniec miesiąca otrzyma dotację w wysokości w przybliżeniu 500 zł miesięcznie. Za te środki szkoła ma zapewnić kilkunastu nauczycieli zatrudnionych na umowie o pracę z minimalnym wynagrodzeniem aktualnie 3.490 zł miesięcznie, którzy zrealizują minimum programowe, dyrektora szkoły oraz niezbędną obsługę oraz lokale. Są to środki, które nie pozwolą na pokrycie nawet ułamkowej części tych kosztów i nie pozwalają w ogóle na prowadzenie działalności dydaktycznej przez szkołę. Zatem szkoła, przy ustaleniu tak niskiej stawki dotacji nie jest w stanie pokryć kosztów swojego utrzymania. Takie ustalenie kwoty dotacji powoduje w istocie przerzucenie całości kosztów kształcenia na organy prowadzące szkoły – tj. podmioty prywatne. Nawet jeśli przyjąć, że koszty te będą rekompensowane w ramach dotacji za efekt, to dotacja za efekt jest wypłacana w zasadzie 2 razy do roku, co skutkuje tym, iż Skarżąca zmuszona będzie kredytować działalność publiczną i finansować działanie szkoły zaliczkowo z własnych środków, a dotacja za efekt stanowić będzie swego rodzaju rekompensatę. Ustalona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. nie pozwala na zrealizowanie przez szkoły celów i stanowi o fikcji realizacji przez państwo ustawowy o obowiązku dofinansowania działalności szkół niepublicznych prowadzonych przez prywatne podmioty, które to podmioty realizują w imieniu państwa zadania publiczne w postaci prowadzenia szkół i realizacji w nich działalności edukacyjnej. Ponadto działania organu nie usprawiedliwia fakt, iż ustalona stawka dotacji zgodna jest z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Takie bowiem uregulowanie sprzeczne jest z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, ustawa prawo oświatowe oraz z Konstytucją RP, co zostało wykazane powyżej. W związku z tym organ zobowiązany był do niestosowania przepisów rozporządzenia. Wysokość stawki dotacji ustalonej przez organ powoduje brak możliwości pokrycia kosztów funkcjonowania szkoły i kosztów kształcenia ze środków publicznych i powoduje konieczność finansowania zadań określonych w art. 35 u.f.z.o. w sposób zaliczkowy ze środków własnych. Nie sposób uznać za zgodne z Konstytucją RP, w szczególności z art. 7 czy też art. 70, przerzucenia na podmioty prywatne obowiązku finansowania ze środków własnych zadań związanych z edukacją i oświatą. Ponadto stawki ustalone na rok 2023 są rażąco niższe w porównaniu do stawek ustalonych na rok 2022. Skarżąca podkreśliła, że wprowadzone zmiany zasad dotowania weszły w życie bez żadnych przepisów przejściowych i objęły finansowanie edukacji słuchaczy już przyjętych do szkoły w trakcie cyklu ich nauki. Nie istnieje system, w którym można by uznać, iż dochodzi do "kontraktowania usług" w postaci wykonywania przez organy prowadzące szkoły niepubliczne zadań własnych powiatu/gminy na cały okres kształcenia z gwarancją wypłaty dotacji za efekt. Znamiennym jest również, iż organ dotujący w żaden sposób nie przewidział sytuacji "migracji" słuchaczy pomiędzy szkołami. W świetle aktualnych zasad finansowania, jeśli po 3 latach nauki słuchacz zmieni szkołę i ukończy edukację w innej szkole, to całość dotacji za efekt otrzyma ta właśnie placówka pomimo, iż 3/4 okresu (kosztów) kształcenia przypadło na inną szkołę. Tym samym organ dotujący obciąża szkoły, które nie są przedsiębiorcami, całością kosztów i ryzykiem prowadzenia działalności oświatowej. Sąd w toku postępowania winien rozważyć przede wszystkim zarzuty odnoszące się do niekonstytucyjności podstawy prawnej skarżonej czynności. W ocenie Skarżącej, Sąd winien przede wszystkim rozważyć konstytucyjność przepisów mających wpływ na wysokość stawki dotacji, w tym przepisów rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023. Konsekwencją zastosowania ww. przepisów było bowiem nieprawidłowe ustalenie przez organ stawki dotacji przysługującej szkołom Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dotacja w wyniku aktualizacji stawki została wyliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zaznaczył, że szkoły niepubliczne utrzymują się dodatkowo z czesnego wnoszonego przez słuchaczy lub ze środków rodziców opłacających czesne. Ponadto rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. poz. 2820) wprowadziło zmiany w finansowaniu niepublicznych liceów dla dorosłych i niepublicznych szkół policealnych. Uzasadnieniem wprowadzonych zmian w subwencji 2023 jest zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych. Celem w 2023 r. jest kontynuowanie rozwiązań projakościowych odnoszących się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Ponadto organ wskazał, że dotacja dla niepublicznych Liceów Ogólnokształcących dla dorosłych odpowiada wartości subwencji oświatowej, jaką samorząd otrzymuje na takich uczniów. Subwencja na ww. szkoły obejmuje kwotę stałą na słuchacza, czyli miesięczną dotację oraz dodatkowo kwotę za tzw. efekt, czyli uzyskanie przez słuchacza świadectwa dojrzałości. Kwota miesięczna dotacji to wartość wynikająca z pomnożenia współczynnika (wagi dotacyjnej) Sh, który oznacza liczbę słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących w formie zaocznej, przez kwotę finansowego standardu A. Podobnie wyliczana jest dodatkowa dotacja za zdaną maturę, ale oczywiście współczynnik jest inny. Waga P13 o wartości 0,950 (95 proc.), zastąpiła wagę P12 o wartości 0,4 (40 proc.) z roku 2022 i z tego powodu kwota dotacji jest inna niż w roku 2022. Dotacje wypłacane są w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Pierwsza aktualizacja kwoty dotacji związanej z przedłożeniem metryczki części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy, polega na zmianie wysokości podstawowej kwoty dotacji. Wobec tego kwota dotacji została wyrównana według stawki dotacji na dzień aktualizacji – z wyrównaniem od 1 stycznia 2023 r. P. z dnia [...] maja 2023 r. organ poinformował Skarżącą o wysokości zaktualizowanych miesięcznych stawek dotacji oświatowych dla szkół niepublicznych, obowiązujących na terenie powiatu inowrocławskiego w roku 2023, które zostały obliczone na podstawie metryczki subwencji oświatowej 2023 dla powiatu inowrocławskiego wraz z wyrównaniem dotacji od dnia 1 stycznia 2023 r. W związku z powyższym w ocenie organu aktualizacja dotacji dla Skarżącej została dokonana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie organ wskazał, że prawidłowość wyliczenia dotacji dla Skarżącej potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 118/23. Sąd oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na [...] Zarządu Powiatu w przedmiocie błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." – sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Sąd rozpoznaje takie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a, gdyż Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś organ w powyższym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Przed wydaniem wyroku Sąd umożliwił Skarżącej wypowiedzenie się w sprawie. Z możliwości tej Skarżąca nie skorzystała.

W pierwszej kolejności należałoby ocenić czy przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych. Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które:

1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;

2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;

3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;

4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;

5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną,

(por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ustalenie należnej Spółce dotacji oświatowej w wyniku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Podstawą prawną takiej czynności jest zaś ustawa o finansowaniu zadań oświatowych, która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Powyższy przepis wyraźnie wskazuje, że czynności organu związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 28 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 310/20, samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc przedmiotowa wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały wyraźnie sprecyzowane w przepisach omawianej ustawy. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu.

Należy zauważyć, że przepis art. 34 § 1 u.f.z.o., który uszczegóławia kwestię przekazywania dotacji, nie został wskazany w art. 47 u.f.z.o. Jest to jednak bez znaczenia z punktu widzenia kwalifikacji działań organu polegających na ustaleniu wysokości lub przekazaniu dotacji jako stanowiących czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wniosek taki płynie przede wszystkim z tego, że czynności te spełniają wszystkie wyżej wskazane warunki, które determinują uznanie za czynności z zakresu administracji:

. nie są decyzjami lub postanowieniami,

. mają charakter indywidualny (odnoszą się do konkretnego adresata – Skarżącej),

. podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji,

. podejmowane są w zakresie administracji publicznej, w ramach jednostronnego działania uprawnionego organu, wykonującego zadania z tego zakresu.

Dodatkowo warto zauważyć, że ustawodawca w przepisie art. 47 u.f.z.o. posłużył się odesłaniami, jedynie w zakresie wskazania (konkretyzacji) organu dotującego i dotacji. Stosownie do § 156 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami, jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Nie do zaakceptowania byłoby natomiast przyjęcie, że skoro regulacja art. 47 u.f.z.o. nie zawiera odesłania do art. 34 tej ustawy, to – pomimo wyraźnego wskazania – czynność przekazania dotacji nie stanowi czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle powyższego Sąd przyjął, że skarga jest dopuszczalna.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, Sąd nie znajduje podstaw do uwzględnienia sformułowanych w skardze zarzutów. Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Warunki i sposób przekazania dotacji wynika z regulacji zawartych w art. 33 i 34 u.f.z.o. Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2023 r. określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki z dnia z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz.U. poz. 2820).

Z niekwestionowanego przez Spółkę stanu faktycznego wynika, że w maju 2023 r. organ dotujący dokonał aktualizacji stawki dotacji na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych z uwagi na aktualizację podstawowej kwoty dotacji (art. 43 ust. 2 pkt 1 u.f.z.o.) i ustalił, że miesięczna kwota na ucznia liceum ogólnokształcącego dla dorosłych wynosi 3,00 zł. Skarżąca nie kwestionuje samej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku. Utrzymuje natomiast, że ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie kilku złotych (kiedy w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie) stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. Działanie takie powoduje w ocenie Spółki, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, co więcej, takie działanie stanowi także przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych i prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Skarżąca podniosła, że ustalenie stawki dotacji na poziomie 3 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. W jej ocenie regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. są sprzeczne z przepisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ był zobowiązany do niestosowania tego aktu.

Z taką argumentacją, w ocenie Sądu, nie sposób się zgodzić. Nie ulega wątpliwości, że eksponowany w skardze udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić, na co zwracają uwagę komentatorzy Konstytucji RP, że mimo iż szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe, co wynika z literalnego brzmienia art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP. Zawarte w tym przepisie odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle art. 70 ust. 3 zd. 3 postawić można tezę, że w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza tak jak każda inna może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego. Publiczne uczelnie powinny być docelowo finansowane w całości lub zdecydowanej części ze środków publicznych. Jak zauważono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 16/13, publ. OTK-A 2013, Nr 9, poz. 135), użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział z definicji może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 Konstytucji RP nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (por. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji RP [w:] Konstytucja RP, tom I, Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr. hab. Marka Safjana, dr. hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016).

Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione, nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości oraz P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy.

Warto przy tym podkreślić, że zoptymalizowanie finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można by osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych ujęto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od dnia 1 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny, poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. Zatem, inne rozłożenie akcentów i premiowanie jakości kształcenia nie oznacza zdaniem Sądu, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne.

Ustawa o finansowaniu zadań oświatowych przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie – to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej. Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły. Skarżącej umyka jednak, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy.

Hipotetyczna okoliczność, że absolwenci szkół z różnych przyczyn nie podchodzą do egzaminów zewnętrznych nie może być uwzględniana przy wyliczaniu kwoty dotacji. To rzeczą organów prowadzących szkoły niepubliczne jest takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin". Przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ miał obowiązek opierać się na obowiązujących przepisach prawa, co też uczynił uwzględniając m.in. regulację przywołanego rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz metryczkę subwencji oświatowej na 2023 r. Zarząd działał na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o finansowaniu zadań oświatowych i ustawy Prawo oświatowe. Skarżąca uważa, że organ był zobowiązany do niestosowania przepisów ww. rozporządzenia, nie wskazuje jednak, które przepisy powszechnie obowiązujące organ powinien uczynić podstawą ustalenia i aktualizacji stawki dotacji. Natomiast zagadnienie braku regulacji w zakresie "migracji" słuchaczy między szkołami podnoszona przez Spółkę, wykracza poza granice przedmiotowej sprawy.

Wobec niezasadności podniesionych w skardze zarzutów, mając na uwadze, że zaskarżona czynność nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

J. Ziołek T. Wójcik U. Wiśniewska