Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 241/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 5 ust. 1, § 6 oraz § 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1367
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych - tekst jednolity
article: art. 235 (1)
journal: Dz.U. 2019 poz 1040
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 164/20 w sprawie ze skargi D.O. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 15 stycznia 2020 r. nr NS-HP.2332.2.42.2019 w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną w całości.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 8 lipca 2019 r. nr NS/HP-4432-82/17 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., po rozpatrzeniu zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej u D.O. (dalej jako skarżąca, strona), nie stwierdził przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1¹ ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1040 - dalej Kp). Organ powołał się na dwa negatywne orzeczenia lekarskie, nie stwierdzające wystąpienia u skarżącej choroby zawodowej.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z 15 stycznia 2020r. znak NS-HP.2332.2.42.2019, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 235¹ Kp oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1367, dalej jako rozporządzenie), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

III.

Wyrokiem z 12 września 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 164/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D.O. na ww. decyzję Śląskiego PWIS.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że pojęcie choroby zawodowej jest pojęciem prawnym, posiadającym definicję legalną zawartą w art. 235¹ Kp, zgodnie z którym jest to choroba wymieniona w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Z powyższego wynika, że dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest, aby rozpoznane schorzenie znajdowało się w wykazie chorób zawodowych oraz aby istniał związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy powstałymi objawami chorobowymi, a warunkami, w jakich pracownik świadczył pracę. Związek ten musi zostać ustalony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Co ważne, przyczyną wywołującą chorobę zawodową jest sama praca. Na jej rodzaj ma wpływ charakter, sposób i warunki jej wykonywania.

Możliwość stwierdzenia choroby zawodowej dopuszczalna jest nie tylko w przypadku, gdy bezspornie można przyjąć, że chorobę wymienioną w tym wykazie spowodowało działanie czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy albo sposób wykonywania pracy. Możliwe jest to również wówczas, gdy związek przyczynowy można stwierdzić z "wysokim prawdopodobieństwem".

Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 tego rozporządzenia, orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, zwane dalej "orzeczeniem lekarskim", wydaje lekarz spełniający określone § 5 ust. 1 wymogi, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Organy inspekcji sanitarnej oraz sądy administracyjne, kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają specjalistycznej wiedzy, która pozwoliłaby na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod kątem ich zaliczenia do określonej choroby zawodowej.

W związku z tym, organ wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli orzeczeń lekarskich, ani wykonywania własnych ustaleń, prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Nie oznacza to jednak bezkrytycznej akceptacji, gdyż takie orzeczenie podlega ocenie pod kątem zachowania kryteriów określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. ( wyroki NSA z 24.02.2015 sygn. akt II OSK 2013/13 i z 9.07.2015 r. sygn. akt II OSK 2986/13). Organ ma bowiem obowiązek kontrolować, czy wydane orzeczenia wyjaśniły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych. Organ ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, a w razie potrzeby może zwracać się do lekarzy jednostek orzeczniczych o wyjaśnienie wątpliwości, rozbieżności czy sprzeczności, które nie pozwalają mu na jednoznaczne rozstrzygnięcie i wydanie decyzji w sprawie. Nie są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy orzeczenia lekarskie, które nie odnoszą się w sposób szczegółowy do całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Orzeczenie lekarskie musi w sposób wszechstronny i przekonujący wyjaśniać wszystkie wątpliwości. Opinia jednostki uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych powinna zawierać merytoryczne uzasadnienie stanowiska z odniesieniem się nie tylko do wyników badań tej jednostki, ale również do innych zebranych dowodów.

Skarżąca była badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy, Poradni Chorób Zawodowych w A. oraz Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w A. Lekarze specjaliści obu placówek diagnostycznych po dokonaniu specjalistycznych badań, po przeprowadzeniu diagnostyki nie stwierdzili guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych ani niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, wymienionych w wykazie chorób zawodowych, co nie uzasadnia rozpoznania choroby zawodowej spowodowanej warunkami pracy. Ocena stanu zdrowia skarżącej nastąpiła w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy opisy ryzyka zawodowego dotyczące wykonywanych przez skarżącą czynności w toku pracy u poszczególnych pracodawców.

Wydane orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący przedstawiały powody, z których wyprowadzono wniosek o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Z ich treści wynika, że podjęte ustalenia w zakresie stanu klinicznego na podstawie badania lekarskiego i przeprowadzonych badań dodatkowych oraz konsultacji specjalistycznych zostały skonfrontowane z zakresem oceny narażenia zawodowego oraz charakterystyki stanowiska pracy podanego przez pracodawcę. Mając zatem na względzie powyższe trzeba zgodzić się ze stanowiskiem organów Inspekcji Sanitarnej, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie poprzedzone zostały specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia skarżącej oraz dokładną analizą zgromadzonej dokumentacji, są obiektywne i przekonujące. W badaniach tych odniesiono się do schorzeń skarżącej i etiologii ich powstania, co w sposób szczegółowy omówiono w opinii uzupełniającej. Podkreślić należy, a do tej kwestii skarżąca odwołała się w skardze, że nie każda praca w narażaniu powoduje powstanie choroby zawodowej. Powołane wyżej przepisy nie ustanawiają reguł automatyzmu, a wręcz przeciwnie wskazują na konieczny związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy warunkami pracy a stanem zdrowia w zgodzie z warunkami określonymi w powołanym rozporządzeniu. W niniejszej sprawie związku takiego nie ustalono pomimo, że skarżąca prawowała w warunkach narażenia oraz mimo, że cierpi na pewne schorzenia gardła. Orzecznicy oparli się na szczegółowym wywiadzie ze skarżącą, z którego wynikało, że do poradni foniatrycznej zgłosiła się w lipcu 2017 roku, a wówczas rozpoznano niedowład foniacyjny fałdów głosowych, przewlekły suchy nieżyt gardła i dysfonię. Ustalono również, że skarżąca leczy się w Przychodni Neurologicznej, Ortopedycznej, Neurochirurgicznej, zażywa leki przeciwdepresyjne. W tym miejscu należało odwołać się do § 2 rozporządzenia zgodnie, z którym wykaz chorób zawodowych wraz z okresem, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym, określa załącznik do rozporządzenia. W niniejszej sprawie zastosowanie ma poz. 15 wykazu, gdzie wskazano na dwuletni okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. Charakter stwierdzonych przez lekarzy orzeczników zmian patologicznych w obrębie narządu głosu nie ma cech organicznej patologii zawodowej spowodowanej przez nadmierny wysiłek głosowy, nie stwierdzono schorzeń wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Organ podkreślił, że skarżąca zaprzestała pracy w narażeniu w 2016 roku i od tego okresu należało obliczać 2 letni okres wyżej wskazany.

Bez pozytywnej opinii lekarskiej bądź sprzecznie z taką opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie bowiem podkreślano, że organ nie ma prawa samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie to wynika z tego, że orzeczenie lekarskie stanowi podstawowy środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej i organy administracji są związane ustaleniami orzeczeń diagnostycznych. Stąd nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia skarżącego kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących podstawę orzeczeń lekarskich (wyrok NSA z 5.01.2007 r. sygn. akt II OSK 1078/06).

Mając powyższe na względzie WSA podzielił stanowisko organu, że w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Wyjaśnienia te znalazły odpowiednie odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie powtórnej oceny stanu zdrowia po nadesłaniu przez skarżącą dodatkowej dokumentacji medycznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły bowiem okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienia wyjaśniają podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W sprawie nie doszło też do naruszenia prawa strony do czynnego w nim udziału, gdyż strona została zawiadomiona zgodnie z art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zgromadzonego w nich materiału dowodowego, a nadto była aktywna w toku tegoż postępowania formułując swe stanowisko w pismach procesowych i składając dokumentacje leczenia.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła D.O. zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszeniu przepisów postępowania, tj. art 174 pkt 2 art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a., przez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na jakikolwiek czynnik pozazawodowy, który mógł być powodem zachorowania D.O., co winno skutkować uznaniem z przeważającym prawdopodobieństwem, iż powodem zachorowania D.O. był czynnik w postaci sposobu wykonywania przez D.O. pracy, związanego z nadmiernym wysiłkiem głosowym;

2. naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynika sprawy polegające na nieprawidłowym nieuchyleniu decyzji wydanej z naruszeniem wynikającego z naczelnej zasady prawdy obiektywnej obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego albowiem bez przeprowadzenia dowodu z wszystkich złożonych do akt sprawy dokumentów, w szczególności: zaświadczeń z Poradni Laryngologicznej; dwóch orzeczeń Lekarzy Orzeczników ZUS/B., orzeczenia z dnia 18 października 2018 r. o stwierdzeniu znacznego stopnia niepełnosprawności, wypisu ze Szpitala Pulmonologii, gdzie D.O. została poddana bronchofiberoskopii, wypisu ze Szpitala Specjalistycznego w C. - skutkujące niewłaściwym przyjęciem, u D.O. nie stwierdzono schorzeń wymienionych w poz. 15 wykazu chorób zawodowych;

3. naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 235¹ Kp oraz w zw. z § 5 ust. 1, § 6 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367), które miało wypływ na wynik sprawy - polegające na dokonaniu błędnej wykładni tych przepisów skutkujące niewłaściwym przyjęciem, iż charakter zmian patologicznych w obrębie narządu głosu nie ma cech organicznej patologii zawodowej spowodowanej przez nadmierny wysiłek głosowy, a zatem nie można ich uznać za chorobę zawodową.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach.

Zdaniem strony ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca była zatrudniona w charakterze nauczycielki muzyki przez prawie 35 lat. Podczas pracy w zawodzie była narażona na nadmierny wysiłek głosowy skutkiem którego jest nawykowe chrząkanie, uczucie przeszkody w gardle, chrypka, a nawet bezgłos czy też bolesność tkanek gardła, krtani i szyi spowodowana ich wysuszeniem.

W czasie zatrudnienia, przez wiele lat leczyła się w Poradni Laryngologicznej. W latach 2016-2017 przebywała na urlopie dla poratowania zdrowia z powodu problemów zdrowotnych związanych z głosem, a następnie przez 182 dni przebywała na zwolnieniu lekarskim wydanym przez Poradnię Laryngologiczną.

W czasie przebywania na zwolnieniu lekarskim miała dwa kontrolne badania laryngologiczne przez Lekarzy Orzeczników ZUS/B.

Od 9 lutego 2018 r. pobierała rentę.

W dniu 7 września 2018 r. była badana przez Lekarzy Orzeczników, którzy stwierdzili u niej znaczny stopień niepełnosprawności (Symbol OS-L).

Orzeczenie z dnia 18 października 2018 r. złożyła do akt sprawy w dniu 23 października 2018 r. podczas badania w A.

Skarżąca była na badaniu w Szpitalu Pulmonologii, gdzie została poddana bronchofiberoskopii, wypis z września 2018 r., został także złożony do akt sprawy podczas badania w dniu 23 października 2018 r.

Przebywała także w Szpitalu Specjalistycznym w C., z którego wypis z października 2018 r. potwierdzający ciąg dalszy leczenia i rehabilitacji znajduje się w aktach sprawy.

W toku postępowania nie został przeprowadzony dowód ze znajdujących się w aktach sprawy wielu zaświadczeń i orzeczeń lekarskich.

Wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, potwierdzone wykonanymi badaniami uzasadniają stanowisko, ani organy administracyjne obu instancji, ani też WSA nie wzięły pod uwagę powszechnie dostępnego faktu (wynikającego z powszechnie dostępnej literatury przedmiotu), że orzekanie o chorobie zawodowej narządu głosu polega na:

- stwierdzeniu narażenia badanej osoby na działanie czynnika szkodliwego o dużym natężeniu i dostatecznie długo,

- wykluczeniu możliwości powstania choroby przed rozpoczęciem pracy lub niezależnie od warunków pracy co niewątpliwie nastąpiło w przypadku skarżącej,

- stwierdzeniu związku przyczynowo-skutkowego miedzy zmianami chorobowymi a narażeniem;

- stwierdzeniu znamiennego dla danej choroby obrazu klinicznego.

Zdaniem strony jedyny dopuszczalny jest wniosek, że:

- fakt, iż z uwagi na 35 lat pracy w zawodzie nauczyciela, pracując głosem skarżąca była narażona na działanie czynnika szkodliwego;

- schorzenie powstało w czasie pracy;

- zmiany chorobowe w narządach głosu są następstwem pracy głosem, a więc pomiędzy chorobą a pracą głosem zachodzi związek przyczynowo-skutkowy;

- w narządach głosu zaszły zmiany patologiczne.

Sąd nie wziął pod uwagę faktu, iż w przypadku skarżącej czynnikiem narażenia był wieloletni, stały, nadmierny wysiłek głosowy, zwłaszcza przy współistnieniu nieprawidłowej emisji głosu. Dla celów medyczno-orzeczniczych przyjmuje się, że jest to praca w pełnym wymiarze godzinowym w zawodach grupy I i II wg. wykazu zawodów obciążających głos, opracowanego przez Unię Europejskich Foniatrów. W przypadku nauczycieli, stanowiących najczęstszy odsetek osób ubiegających się o przyznanie chorób zawodowych, powinna być to praca głosem w wymiarze co najmniej obowiązującego pensum nauczyciela dydaktycznego.

Okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego, nie powinien przekraczać 2 lata, co też ma miejsce w przypadku skarżącej.

W ocenie skarżącej choroba jej narządu głosu spowodowana nadmiernym wysiłkiem głosowym wieloletniego nauczyciela, kwalifikuje ją jako chorobę zawodową wynikającą z poz. 15.3 wykazu chorób zawodowych: niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

Istotą tej choroby jest osłabienie funkcji mięśni głosowych, występujące często u osób pracujących głosem, jako następstwo przewlekłej i nieleczonej dysfonii hiperfunkcjonalnej, która wtórnie, w efekcie patologicznej kompensacji, przechodzi w nieodwracalną astenię - "niedowład" mięśni wewnętrznych krtani. Towarzyszą temu schorzeniu trwałe zaburzenia głosu, łatwa męczliwość głosu, zaniki głosu po dłuższym mówieniu, czasami silny ból uniemożliwiający wydobycie głosu, chrypka o różnym natężeniu, okresowo bezgłos, a więc wszystkie te elementy na które uskarża się strona.

Wszystkie te okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę.

W ocenie WSA, wszystkie nowe dokumenty złożone w toku postępowania nie mają wpływu na wydaną decyzję.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci zarówno wywiadu uzyskanego od skarżącej jak i potwierdzającej ten wywiad dokumentacji lekarskiej powinien prowadzić do stwierdzenia choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat.

V.

W piśmie procesowym złożonym w dniu 14 maja 2024 r. powołała się i przedłożyła do akt nowe dokumenty w postaci:

- kart wizyt w Szpitalu Specjalistycznym w B. z: 04.08.2020 r., 30.03.2022 r., 29.09.2022 r., 19.06.2023 r., 27.09.2023 r. oraz 19.03.2024 r.;

- zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia z dnia 28.09.2023 r.;

- orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 28.11.2023 r.

Strona wniosła o uzupełnienie materiału o te dokumenty albowiem potwierdzają on, że u skarżącej występuje przewlekła choroba narządu głosu spowodowana nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, (wymieniona w poz. 15 wykazu chorób zawodowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VII.

Wszystkie sformułowane zarzuty (dwa procesowe i jeden materialny), w istocie mają wspólny mianownik, jakim jest twierdzenie strony o błędnym niezakwalifikowaniu jej dolegliwości jako choroby zawodowej. Zarzuty te są więc względem siebie komplementarne, co uzasadnia ich zbiorcze rozpoznanie.

Należy w związku z tym zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca WSA, a pośrednio również organom, wadliwą ocenę materiału dowodowego, który jej zdaniem nie wskazuje na jakikolwiek inny, pozazawodowy, czynnik zachorowania skarżącej, przez co błędnie uznano, z pominięciem faktów wynikających z zebranych dowodów, że u skarżącej nie wystąpiła choroba zawodowa. Jednocześnie strona uważa, że naruszono również art. 235¹ Kp oraz w zw. z § 5 ust. 1, § 6 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię w efekcie czego niewłaściwie przyjęto, że charakter zmian patologicznych w obrębie narządu głosu nie ma cech organicznej patologii zawodowej spowodowanej przez nadmierny wysiłek głosowy, a zatem nie można ich uznać za chorobę zawodową.

Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 235¹ Kp, za chorobę zawodową uważa się chorobę, (1) wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli (2) w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że (3) została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Niewątpliwie rację ma strona wskazując, czego zresztą WSA ani organy nie negują, że dla stwierdzenia choroby zawodowej wystarczające jest już samo wysokie prawdopodobieństwo jej wystąpienia wskutek narażenia zawodowego. Niemniej jednak wymagane jest przede wszystkim, aby w danej sprawie stwierdzono (bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, w odniesieniu do okoliczności związanych z istniejącym narażeniem zawodowym) wystąpienie danej jednostki chorobowej, wymienionej w wykazie umieszczonym w rozporządzeniu.

Idąc dalej należy podkreślić, że kwestia rozpoznania choroby zawodowej niewątpliwie nie należy do kompetencji właściwego organu inspekcji sanitarnej, a orzeczenie lekarskie wydane w tym przedmiocie opiera się na wiadomościach specjalnych lekarza spełniającego określone wymagania kwalifikacyjne i stanowi wiążący dokument urzędowy, co do rozpoznania określonej choroby. Organ inspekcji sanitarnej nie ma więc podstaw do samodzielnego badania dokumentacji medycznej pracownika i prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie rozpoznania i ustalenia przyczyn powstania choroby zawodowej na gruncie medycznym. Brak jest także ku temu podstaw faktycznych, skoro organy inspekcji sanitarnej nie posiadają wiedzy koniecznej dla oceny stanu zdrowia pracownika lub byłego pracownika. Analiza dokumentacji medycznej pracownika należy tym samym do kompetencji lekarzy orzeczników, a nie organów inspekcji sanitarnej albo lekarzy zatrudnionych poza systemem jednostek orzeczniczych, gdyż to lekarzom orzecznikom, jako specjalistom medycyny pracy, znana jest specyfika czynności zawodowych mogących mieć wpływ na rozwój schorzeń ujętych w wykazie chorób zawodowych i przede wszystkim z tym, czy dany stan badanego pracownika w ogóle kwalifikuje się aby uznać go za konkretną chorobę zawodową, enumeratywnie wyliczoną w wykazie.

To co organ ma natomiast w tego rodzaju sprawach uczynić, to bez wątpienia czuwać, aby opinia lekarza orzecznika uwzględniała wszystkie aspekty zebranego materiału dowodowego, okoliczności narażenia, czy też inne wskazywane przez stronę okoliczności. Wskazać bowiem jeszcze raz należy, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Bez tej opinii lub sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to oczywiście zwolnienia organów orzekających od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organy sanitarne orzekające w sprawie chorób zawodowych związane są orzeczeniami lekarskimi wydanymi przez wyspecjalizowane placówki medycyny pracy, gdyż orzeczenia te stanowią wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej lub jej braku, jeżeli oczywiście nie budzą wątpliwości w świetle pozostałych dowodów.

W konsekwencji, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej charakteryzuje się istotną, odmienną od klasycznych spraw administracyjnych, specyfiką w zakresie postępowania dowodowego. Wynika ona ze wspomnianego już faktu, że ani organy inspekcji sanitarnej, ani sądy administracyjne kontrolujące wydane przez te organy decyzje administracyjne, nie posiadają specjalistycznej wiedzy, pozwalającej na samodzielną ocenę konkretnych przypadków lub jednostek chorobowych pod względem zaliczenia ich do określonej choroby zawodowej o etiologii pracowniczej, a nie stricte osobniczej. Po to więc ustawodawca wprowadził obowiązek wydania w tego rodzaju sprawie orzeczenia lekarskiego jako opinii biegłego, by kwestie związane z wiedzą medyczną poddane zostały ocenie podmiotów wyspecjalizowanych.

Kontynuując rozważania w tym względzie należy zwrócić uwagę, że stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia, decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Natomiast stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, lekarz właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Jeżeli zakres informacji zawartych w dokumentacji, o której mowa powyżej, jest niewystarczający do wydania orzeczenia lekarskiego, lekarz może wystąpić o ich uzupełnienie do: pracodawcy, lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną nad pracownikiem, lekarza ubezpieczenia zdrowotnego lub innego lekarza prowadzącego leczenie pracownika lub byłego pracownika, właściwego państwowego inspektora sanitarnego, pracownika lub byłego pracownika - w zależności do zakresu wymaganych informacji (§ 6 ust. 5 rozporządzenia). Dodatkowo, w świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. W postępowaniu przed organami inspekcji sanitarnej, jednostkami, które mają prawo i obowiązek orzekania w przedmiocie chorób zawodowych (tj. czy dane warunki pracy mogły spowodować chorobę zawodową), są wyłącznie jednostki szczegółowo określone w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jeszcze raz należy natomiast podkreślić, że organy inspekcji sanitarnej nie są co do zasady uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia niż uczynił to lekarz orzecznik. Orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w kwestii rozpoznania choroby zawodowej lub braku do tego podstaw są więc wiążące dla organów inspekcji sanitarnej w tym sensie, że obowiązują jeżeli zostały wydane z zachowaniem norm określonych w rozporządzeniu w sprawie chorób zawodowych (por. wyroki NSA z 3 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1872/13; z 28 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1567/13, z 24 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1520/97, z 23 lipca 2003 r. sygn. akt I SA 108/03, z 2 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA 225/98, z 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1102/18). Organy mogą zaś, jeżeli powezmą umotywowane wątpliwości, doprowadzić do weryfikacji tych wątpliwości przez te jednostki. Niemniej jednak muszą to być okoliczności uzasadniające taki krok np. wykrycie nowych, istotnych dowodów.

W niniejszej sprawie strona przechodziła kompleksowe badanie. Była badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w A., w którym lekarze specjaliści nie znaleźli podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym.

W wywiadzie chorobowym strona skarżyła się na chrypkę, męczliwość głosu, niemożność śpiewania, osłabienie głosu, uczucie suchości i ściskania w gardle, okresy bezgłosu. W ramach badania przeprowadzono diagnostykę foniatryczną obejmującą m.in. kilkukrotne badanie videolaryngostroboskopowe, także po próbie obciążenia głosu oraz komputerową analizę akustyczną głosu. Nie stwierdzono charakterystycznych zmian patologicznych odpowiadających skutkom przeciążenia w postaci: guzków głosowych twardych (15.1 załącznika do rozporządzenia), wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych (15.2 załącznika do rozporządzenia), niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią (15.3 załącznika do rozporządzenia). To właśnie te jednostki chorobowe, a nie jakiekolwiek dysfunkcje narządu głosu z ogólnej grupy 15 załącznika do rozporządzenia o nazwie "Przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat", stanowią jednostkę chorobową, której w tej sprawie nie stwierdzono.

Na podstawie wywiadu, dostarczonej dokumentacji oraz przeprowadzonej diagnostyki lekarze orzecznicy postawili rozpoznanie jakim było "Czynnościowe zaburzenia emisji głosu. Zmiany naczyniowe fałdów głosowych. Stwierdzone zmiany patologiczne nie mają cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym i nie są wymienione w wykazie chorób zawodowych". Taka sytuacja, a więc ustalenie pewnej dysfunkcji narządu głosu, jednakże niemieszczącej się w wykazie chorób zawodowych, uzasadniała zdaniem lekarzy wydanie negatywnego dla skarżącej orzeczenia.

Należy także wskazać, że strona była także badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w A., gdzie lekarze orzecznicy również nie znaleźli podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Skarżąca przebywała w IMFiZŚ dwukrotnie. Podczas hospitalizacji w październiku 2018 r. w badaniu lupenfaryngoskopowym wykonanym po obciążeniu wysiłkiem głosowym błona śluzowa przedsionka krtani była zaczerwieniona, podsychająca, fałdy głosowe w całości żywo zaczerwienione, pogrubiało, dobrze napięte, ruchome symetrycznie, zwarcie fonacyjne niepełne na całej długości głośni. W badaniu laryngostroboskopowym drgania fałdów głosowych były jednakowe, jednoczasowe, amplituda drgań zmniejszona, zwarcie fonacyjne niepełne na całej długości głośni. Skierowano ją zatem do dalszego leczenia laryngologiczno-foniatrycznego w miejscu zamieszkania z zaleceniem wykonania badań kontrolnych i ostatecznej oceny orzeczniczej za 6 miesięcy. W ponownie przeprowadzonym po tym okresie badaniu lupenfaryngoskopowym po obciążeniu wysiłkiem głosowym stwierdzono zaczerwienioną, podsychającą błonę śluzową przedsionka krtani, okresowo obserwuje się zwarcie fałdów przedsionkowych podczas fonacji, fałdy głosowe są blade, z poszerzoną siatką naczyń, gładkie, dobrze napięte, ruchome symetrycznie, zwarcie fonacyjne niepełne na całej długości. W badaniu laryngostroboskopowym drgania fałdów głosowych są jednakowe, jednoczasowe, amplituda drgań w normie, przesunięcie brzeżne zachowane, a zwarcie fonacyjne niepełne na całej długości. Rozpoznano zatem czynnościowe zaburzenia emisji głosu.

Niemniej jednak zdaniem lekarzy charakter zmian patologicznych stwierdzanych w obrębie narządu głosu nie ma cech organicznej patologii zawodowej powodowanej przez nadmierny wysiłek głosowy. Nie stwierdzono u badanej żadnej choroby wymienionej w pozycji 15.1, 15.2 lub 15.3 załącznika do rozporządzenia.

W związku z powyższym specjaliści jednostki diagnostyczno-orzeczniczej II stopnia nie znaleźli podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych.

W konsekwencji organy, wobec dwukrotnego stwierdzenia przez lekarzy specjalistów braku wystąpienia choroby zawodowej określonej w wykazie, nie miały podstaw by te orzeczenia negować, tym bardziej, że każde kolejne uwagi i nadsyłane wraz z nimi przez stronę dokumenty były przekazywane do kolejnej konsultacji medycznej z prośbą o wyjaśnienie, czy nie wpływają na poprzednio wydane orzeczenie. Żaden z dokumentów nie wpłynął na zmianę wcześniejszego stanowiska orzeczników (por. pisma z 18 listopada 2019 r. DKD/400/20207/19 i 13 grudnia 2019 r. DKD/400/21835/19).

Podsumowując istotę postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jeszcze raz należy przypomnieć, że właściwym do medycznego rozstrzygnięcia w zakresie chorób zawodowych jest lekarz spełniający wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie przepisów ustawy o służbie medycyny pracy, zatrudniony w jednostce orzeczniczej (§ 5 ust. 1). Z powyższego wynika związanie organów inspekcji sanitarnej i sądu administracyjnego treścią opisanego powyżej orzeczenia - w zakresie poczynionych w nim ustaleń, dotyczących stwierdzonego schorzenia i jego przyczyn. Orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest więc opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA zasadnie przyjął, że bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1056/15). Orzeczenia wydane w niniejszej sprawie są przy tym prawidłowe i rozstrzygają jednoznacznie o wszystkich okolicznościach istotnych dla oceny stanu sprawy, po przeprowadzeniu niezbędnych zdaniem lekarzy badań.

Nie wpływa na wynik sprawy dołączona do pisma wniesionego dnia 14 maja 2024 r. dokumentacja medyczna. Niezależnie do daty jej sporządzenia, a więc po zakończeniu postępowania przez organy i zaprzestaniu pracy w narażeniu zawodowym, jej analiza wskazuje, że nadal brak jest diagnozy, która odpowiadałaby którejkolwiek pozycji z grupy 15 wykazu chorób zawodowych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.