Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2318/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 113/17 w sprawie ze skargi G.O. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny służbowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 113/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi G.O. (dalej: skarżący) na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny służbowej, uchylił zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie z dnia [...] października 2016 r., nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że raportem z dnia [...] maja 2016 r. podinspektor M.O. powiadomił Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie, że w ramach sprawowanego nadzoru służbowego ujawnił naruszenie dyscypliny służbowej, którego w jego ocenie, dopuścił się skarżący - asystent Zespołu [...], które polegało na niewłaściwej realizacji czynności służbowych wykonywanych w przydzielonych do prowadzenia postępowaniach przygotowawczych. Do raportu załączono notatkę służbową nadkom. M.P. - Naczelnika [...], z dnia [...] maja 2016 r., który w ramach sprawowanego nadzoru służbowego skontrolował postępowania prowadzone przez skarżącego, wykazując w nich uchybienia.

W związku z powyższym, Komendant Miejski Policji w Lublinie wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu. Postępowanie zostało wszczęte w związku z niedopełnieniem przez skarżącego obowiązków służbowych. Skarżącemu zarzucono, że będąc wyznaczonym do prowadzenia postępowań przygotowawczych o nr [...] nie wystąpił w określonym terminie, na siedem dni przed upływem terminu trwaniu dochodzenia, do prokuratora z pisemnym wnioskiem o przedłużenie okresu jego trwania oraz że będąc wyznaczonym do prowadzenia postępowań przygotowawczych o nr [...], w wskazanych terminach nie wykonał żadnej czynności w toku postępowania, co spowodowało zwłokę w realizacji czynności postępowań.

Orzeczeniem z dnia [...] października 2016 r. Komendant Miejski Policji w Lublinie stwierdził winę skarżącego w zakresie popełnienia przewinień dyscyplinarnych opisanych w punktach 1, 2, 4, 5, 6 i 7 orzeczenia i odstąpił od ukarania za nie oraz uniewinnił obwinionego w zakresie przewinienia dyscyplinarnego opisanego w pkt 3 orzeczenia.

W wyniku wniesionego odwołania, orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2016 r., Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie utrzymał w mocy orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w Lublinie z dnia [...] października 2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w okresie od dnia 5 do 14 maja 2016 r., na polecenie Komendanta [...] przeprowadził kontrolę wszystkich postępowań przygotowawczych oraz czynności sprawdzających prowadzonych przez skarżącego. W trakcie kontroli ujawniono szereg błędów i nieprawidłowości w dziesięciu dochodzeniach, które polegały na niesporządzeniu wniosków do nadzorującego je prokuratora o przedłużenie terminu prowadzenia postępowań, nieuzasadnionej przewlekłości i opieszałości lub bezczynności skarżącego. Stwierdzone uchybienia zostały szczegółowo opisane w notatce służbowej z dnia 19 maja 2016 r.

Powołując się na przepisy art. 132 i 132a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1782 z późn. zm.), dalej jako "ustawa o Policji", organ podniósł, że Policjant ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną w sytuacji popełnienia przewinienia dyscyplinarnego umyślnie lub nieumyślnie, przy czym przewinienie to może polegać na działaniu lub zaniechaniu działania.

Zgodnie zaś z § 98 ust. 2 Wytycznych nr 1 Komendanta Głównego Policji z dnia 23 lipca 2015 r. w sprawie wykonywania niektórych czynności dochodzeniowo - śledczych przez policjantów (dalej jako "Wytyczne"), Policja przekazuje prokuratorowi akta postępowania wraz z wnioskiem o przedłużenie okresu prowadzenia dochodzenia do 3 miesięcy albo na dalszy czas oznaczony nie dłuższy niż rok - nie później niż na 7 dni przed upływem terminu dochodzenia. Z kolei stosownie do § 1 wytycznych, postępowanie przygotowawcze to nie tylko uporządkowany ciąg czynności procesowych przeprowadzanych przez policjantów w sposób określony w powszechnie obowiązujących przepisach prawa karnego, ale także wiele innych, których wyniki mają bezpośredni lub pośredni wpływ na efekty poszczególnych przedsięwzięć procesowych, a tym samym na osiąganie celów dochodzenia lub śledztwa.

Organ wskazał, że skarżący od grudnia 2004 r. pełni służbę w pionie dochodzeniowo - śledczym, obecnie na stanowisku służbowym asystenta Zespołu [...]. Zgodnie z załączonymi do akt postępowania dyscyplinarnego kopią zakresu czynności oraz karty opisu stanowiska pracy skarżącego, do obowiązków obwinionego, należała między innymi terminowa, dokładna, staranna realizacja zadań i poleceń stałych oraz doraźnych (określonych przez przełożonego), realizacja czynności zgodnie z metodyką wykonywania czynności dochodzeniowo-śledczych, właściwe planowanie czynności śledczych w celu zapewnienia optymalnego czasu realizacji i osiągnięcia właściwych wyników oraz prowadzenie postępowań przygotowawczych w określonej formie zgodnie z metodyką wykonywania czynności dochodzeniowo - śledczych. Z powyższym zakresem zadań i obowiązków zapoznał się w dniu 24 kwietnia 2014 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem na obu dokumentach.

W toku postępowania odwoławczego stwierdzono, że przełożeni przekazali skarżącemu do prowadzenia materiały dotyczące między innymi siedmiu postępowań przygotowawczych, tj. [...] i polecili wykonanie niezbędnych czynności procesowych i służbowych w ustawowych terminach.

Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie wskazał, że w przypadku dochodzenia nr [...], w trakcie jego trwania, skarżący wystąpił do prokuratora z wnioskiem o przedłużenie okresu dochodzenia do 8 kwietnia 2016 r. Termin dochodzenia został przedłużony do 25 marca 2016 r. Mimo upływu powyższego terminu skarżący nie wystąpił do prokuratora o ponowne przedłużenie terminu dochodzenia. W przypadku dochodzenia nr [...], postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2016 r. prokurator przedłużył okres dochodzenia do 15 maja 2016 r. Mimo upływu wskazanego terminu skarżący nie wystąpił do prokuratora z ponownym wnioskiem o przedłużenie terminu dochodzenia. Natomiast w przypadku dochodzenia nr [...] skarżący przygotował w dniu 27 maja 2016 r. wniosek o przedłużenie okresu dochodzenia do 1 lipca 2016 r., jednak wniosek został doręczony do prokuratury w dniu 30 maja 2016 r., a więc z uchybieniem siedmiodniowego terminu na przedłożenie wniosku przed upływem terminu dochodzenia, który mijał 1 czerwca 2016 r. Skarżący nie dopełnił zatem ciążących na nim obowiązków.

Odnosząc się do dochodzenia nr [...] organ uznał, że brak jest dostatecznych dowodów na to, aby skarżący dopuścił się zaniedbania w zakresie wniosku o przedłużenie okresu dochodzenia. W okresie, w którym należało złożyć wniosek akta znajdowały się u nadzorującego sprawę prokuratora, który sam mógł zadecydować o przedłużeniu dochodzenia lub jego zakończeniu. W konsekwencji organ uniewinnił skarżącego od zarzutu uchybień w dochodzeniu nr [...].

Zdaniem organu, w przypadku dochodzenia nr [...], skarżący w okresie od 15 marca 2016 r. do 18 kwietnia 2016 r. nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Organ wskazał, że odpowiedź z Wydziału dw. z [...] wpłynęła w kwietniu 2016 r., jednak w dniu 15 marca 2016 r., kiedy do KP V w Lublinie wpłynęła pierwsza informacja z KMP w Tarnowie, skarżący nie podjął czynności zmierzających do uzyskania informacji o podobnej sprawie prowadzonej przez KPP w Pruszczu Gdańskim. Wykonał to dopiero w dniu 18 kwietnia 2016 r. wysyłając telegram. Informacje te miały znaczenie dla prowadzonego dochodzenia, a opieszałość policjanta w wykonaniu ustaleń nie miała uzasadnienia. Zdaniem organu tłumaczenie, że powodem bezczynności było oczekiwanie na odpowiedz z WTO KWP w Lublinie nie usprawiedliwia zwłoki w realizacji zadań. Biorąc pod uwagę powyższe organ stwierdził, że skarżący nie wykonał żadnej czynności w sprawie w ww. okresie, co spowodowało zwłokę w realizacji postępowania.

Po analizie dochodzenia nr [...] organ uznał, że ostatnia czynność mająca znaczenie dla sprawy została wykonana 15 kwietnia 2016 r. Po tym terminie skarżący nie dokonywał żadnych ustaleń oraz brak było podstaw do dalszego prowadzenia dochodzenia, w związku z czym powinien był niezwłocznie merytorycznie zakończyć dochodzenie, czego jednak nie uczynił. Postanowienie o umorzeniu dochodzenia wydał dopiero w dniu 27 maja 2016 r. Zdaniem organu, zwłoka skarżącego w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia, zaś jego postępowanie miało wpływ na wydłużający się okres trwania dochodzenia. W ww. okresie skarżący wykazał nieuzasadnioną zwłokę w prowadzonym dochodzeniu, co stanowi przewinienie dyscyplinarne polegające na niedopełnieniu obowiązków w zakresie należytej realizacji powierzonych mu zadań.

Natomiast w przypadku dochodzenia nr [...] organ uznał, że w toku prowadzonego dochodzenia w okresie od 11 kwietnia 2016 r. do dnia 12 maja 2016 r. nie wykonał żadnej czynności, co spowodowało zwłokę w realizacji czynności w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący nie tylko nie wykonał żadnej czynności procesowej, ale również jakichkolwiek ustaleń, co doprowadziło do wydłużenia okresu dochodzenia. Zdaniem organu wyjaśnienia skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Konieczność oczekiwania na doręczenie przez M.P. kserokopii dokumentacji miała miejsce po przeprowadzonej kontroli. Ponadto z notatki urzędowej skarżącego z dnia 25 kwietnia 2016 r. wynika, że skarżący włączył do akt postępowania skan umowy, którą doręczył sam pokrzywdzony. Termin wykonania tej czynności jednak nie jest zgodny ze stanem faktycznym, ponieważ dokument ten wpłynął do Komisariatu [...] w dniu 8 kwietnia 2016 r., a w tym okresie obwiniony pełnił służbę kilka razy. Skarżący dopuścił się zatem przewinienia dyscyplinarnego polegającego na niedopełnieniu obowiązków w zakresie należytej realizacji powierzonych mu zadań.

Podsumowując organ uznał, że skarżący jest winny zaniechania wystąpienia do prokuratora na siedem dni przed upływem terminu dochodzenia z wnioskiem o przedłużenie okresu jego trwania w przypadku spraw o nr [...], do czego był zobowiązany z mocy przepisów prawa. Winny jest również pozostawania w bezczynności w przypadku dochodzeń o nr [...]. Organ stwierdził jednocześnie, że wina skarżącego w zakresie powyższych uchybień jest nieumyślna, wobec czego należało uznać, że przewinienia popełnione zostały z powodu niedochowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach.

Organ stwierdził, że skarżący miał zamiar prowadzić sprawy rzetelnie, jednak ogólna ilość przydzielonych mu postępowań, wykonywanie innych zlecanych czynności oraz służba dyżurna mogły przyczynić się do nieprawidłowości, błędów formalnych i bezczynności w już przydzielonych sprawach. Organ przyznał, że skarżący rzeczywiście obciążony wielością spraw próbował nadrabiać zaległości w czasie wolnym od służby. Mimo to nie zdołał im jednak zapobiec.

Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie stwierdził, że wina skarżącego w zaistniałych przewinieniach jest nieznaczna, bowiem nie spowodowały one istotnych zakłóceń w realizacji zadań Policji i poza względami statystycznymi nie miały negatywnego wpływu na wizerunek formacji.

Odnosząc się do powołanych w odwołaniu zarzutów organ wskazał, że z art. 135e ustawy o Policji nie wynika obowiązek rzecznika dyscyplinarnego do wszechstronnego badania sprawy. Rzecznik ma zbadać sprawę jedynie w takim zakresie, który pozwala na merytoryczne odniesienie się do czynów zarzucanych obwinionemu.

Organ podniósł również, że stwierdzenie bezczynności w postępowaniu przygotowawczym jest rzeczą ocenną i z założenia trudno jest stwierdzić granicę tej bezczynności. Mając jednak na uwadze, że ujawnione w prowadzonych przez skarżącego trzech postępowaniach przygotowawczych okresy, w których nie wykonywał on żadnych czynności oscylowały w granicach miesiąca, a wiec przez połowę podstawowego czasu przeznaczonego na prowadzenie dochodzenia, to prawidłowe jest uznanie, że okres miesięcznej bezczynności ma znaczący wpływ na bezpodstawne wydłużanie terminu prowadzenia postępowania.

Zdaniem organu, instytucja odstąpienia od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego jest fakultatywnym sposobem oceny przewinienia dyscyplinarnego. Nawet w przypadku uznania przewinienia dyscyplinarnego za czyn mniejszej wagi przełożony dyscyplinarny nie jest zobligowany do takiego rozstrzygnięcia. W ramach posiadanych kompetencji Komendant Miejski Policji w Lublinie, dokonując swobodnej oceny materiału czynności wyjaśniających uznał, że przewinień dyscyplinarnych skarżącego nie można zakwalifikować, jako przypadku o którym mowa w treści art. 132 ust. 4b ustawy o Policji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 132 ust. 1 ustawy o Policji, policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej.

Naruszeniem dyscypliny służbowej, zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy o Policji, jest czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. W szczególności naruszeniem dyscypliny służbowej jest m.in. niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa (art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji). Katalog czynów stanowiących naruszenie dyscypliny służbowej, zawarty w art. 132 ust. 3 ustawy o Policji nie jest zamknięty. Wyliczenie czynów stanowiących naruszenie dyscypliny służbowej ma zatem charakter przykładowy.

Stosownie do § 1 wydanych na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o Policji Wytycznych nr 1 Komendanta Głównego Policji z dnia 23 lipca 2015 r. w sprawie wykonywania niektórych czynności dochodzeniowo-śledczych przez policjantów postępowanie przygotowawcze to nie tylko uporządkowany ciąg czynności procesowych przeprowadzanych przez policjantów w sposób określony w powszechnie obowiązujących przepisach prawa karnego, ale także wiele innych, których wyniki mają bezpośredni lub pośredni wpływ na efekty poszczególnych przedsięwzięć procesowych, a tym samym na osiąganie celów dochodzenia lub śledztwa. Z kolei zgodnie z § 98 ust. 2 wytycznych, Policja przekazuje prokuratorowi akta postępowania wraz z wnioskiem o przedłużenie okresu prowadzenia dochodzenia do 3 miesięcy albo na dalszy czas oznaczony nie dłuższy niż rok - nie później niż na 7 dni przed upływem terminu dochodzenia.

Odpowiedzialność dyscyplinarna policjantów za naruszenie dyscypliny służbowej nie jest odpowiedzialnością zobiektywizowaną lecz uzależnioną od możliwości przypisania policjantowi winy. Daje temu wyraz przepis wskazanego wyżej art. 132 ust. 2 ustawy o Policji, według którego naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków. W sytuacji zatem, gdy policjantowi nie można przypisać winy, nie może on podlegać odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Przewinienie dyscyplinarne może mieć charakter umyślny lub nieumyślny. Zgodnie z art. 132a ustawy, przewinienie jest zawinione wtedy, gdy policjant ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi (pkt 1), bądź gdy nie mając zamiaru popełnienia przewinienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć (pkt 2).

Wina umyślna może przejawiać się zamiarem bezpośrednim (obwiniony chce popełnić przewinienie) albo zamiarem ewentualnym (obwiniony przewidując możliwość popełnienia przewinienia, na to się godzi).

Nieumyślność natomiast polega na tym, że obwiniony nie chce popełnić przewinienia, nie godzi się na jego popełnienie, lecz mimo to je popełnia na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach. Wina nieumyślna może mieć postać lekkomyślności (obwiniony przewidywał możliwość popełnienia przewinienia) albo postać niedbalstwa (obwiniony mógł i powinien przewidzieć możliwość popełnienia przewinienia).

Stopień winy nie przesądza jednak o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Może on natomiast mieć wpływ na wymiar kary. Stosownie bowiem do art. 134h ust. 1 ustawy o Policji, wymierzona kara powinna być współmierna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego i stopnia zawinienia, a w szczególności uwzględniać okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, rodzaj i stopień naruszenia ciążących na obwinionym obowiązków, pobudki działania, zachowanie obwinionego przed popełnieniem przewinienia dyscyplinarnego i po jego popełnieniu oraz dotychczasowy przebieg służby. Zgodnie zaś z art. 134h ust. 3 pkt 1 ustawy, nieumyślność popełnienia przewinienia dyscyplinarnego jest jedną z okoliczności, która ma wpływ na złagodzenie wymiaru kary.

Następnie Sąd wskazał, że w sprawie jest bezsporne, iż skarżący nie wystąpił do prokuratora na siedem dni przed upływem terminu dochodzenia z wnioskiem o przedłużenie okresu jego trwania w przypadku spraw o nr [...], do czego był zobowiązany z mocy przepisów prawa, oraz we wskazanych okresach nie podejmował żadnych czynności w dochodzeniach o nr [...].

W ocenie Sądu, organy nie wykazały jednak w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący jest winny zarzuconych mu uchybień, nie rozważyły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności mających wpływ na przypisanie skarżącemu winy w zakresie tych uchybień oraz nie uzasadniły dostatecznie swoich rozstrzygnięć.

Z jednej strony organy stwierdziły bowiem, że skarżący jest winny zarzucanych mu uchybień i wina skarżącego w tym zakresie jest nieumyślna, wobec czego należało uznać, że przewinienia popełnione zostały z powodu niedochowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, nieumyślność skarżącego miała charakter lekkomyślności, zaś wina skarżącego nie budzi wątpliwości.

Z drugiej jednak strony organy wskazały, że skarżący miał zamiar prowadzić sprawy zgodnie z przepisami służbowymi i metodyką wykonywania czynności dochodzeniowo śledczych, jednak ogólna ilość przydzielonych mu postępowań, wykonywanie innych zlecanych czynności oraz służba dyżurna mogły przyczynić się do nieprawidłowości, błędów formalnych i bezczynności w już przydzielonych sprawach. Organy przyznały jednocześnie, co wynika również z akt sprawy, że skarżący rzeczywiście obciążony wielością spraw próbował nadrabiać zaległości w czasie wolnym od służby.

Dalej Sąd podkreślił, iż do pociągnięcia policjanta do odpowiedzialności dyscyplinarnej konieczne jest stwierdzenie, że naruszenie przez niego dyscypliny służbowej było zawinione, tj. że policjant miał zamiar jego popełnienia, czyli chciał je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, godził się na to, bądź gdy nie mając zamiaru popełnienia przewinienia, popełnił je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć.

Zdaniem Sądu, nie można przyjąć stanowiska organów, że wina skarżącego nie budzi żadnych wątpliwości i ma charakter nieumyślności w postaci lekkomyślności, w sytuacji gdy organ jednocześnie przyznaje, że ogólna ilość przydzielonych skarżącemu spraw, wykonywanie innych zlecanych czynności oraz służba dyżurna mogły przyczynić się do nieprawidłowości, błędów formalnych i bezczynności w już przydzielonych sprawach, że skarżący rzeczywiście był obciążony wielością spraw i próbował nadrabiać zaległości w czasie wolnym od służby.

W ocenie Sądu, organy nie wyjaśniły dostatecznie dlaczego uznały skarżącego za winnego zarzucanych mu czynów, skoro jak same stwierdziły, skarżący był nadmiernie obciążony pracą w związku z czym rzeczywiście mogło dojść do nieprawidłowości, błędów formalnych i bezczynności w już przydzielonych sprawach. Ustalenie realnej szansy skutecznego przeprowadzenia wszystkich czynności w prowadzonych przez skarżącego sprawach jest istotnym elementem zarzuconych obwinionemu uchybień i bezczynności. Aby skutecznie postawić funkcjonariuszowi zarzut niedopełnienia obowiązków służbowych organ musi wykazać, że wykonanie tych obowiązków w należyty sposób było obiektywnie możliwe, a ich niewykonanie (zaniechanie wykonania) jest wynikiem zawinionego naruszenia przez funkcjonariusza obowiązków, które w rozpoznawanej sprawie miałoby polegać na niewłaściwym wykorzystywaniu i organizowaniu sobie czasu pracy.

Sąd I instancji zauważył, że stwierdzając winę skarżącego organy wskazały jedynie daty, w których dane czynności zostały przez skarżącego wykonane oraz daty, w których miały być wykonane, bądź wskazał okresy, w których skarżący pozostawał w bezczynności i uznały to za wystarczające do stwierdzenia, że ich nieprzeprowadzenie należy uznać za niedbalstwo.

W ocenie Sądu, nie jest jednak wystarczające stwierdzenie winy skarżącego na podstawie samego faktu powstania zarzucanych mu uchybień, w sytuacji gdy istnieje prawdopodobieństwo nadmiernego obciążenia policjanta pracą, w związku z którym obiektywnie mógł on nie mieć możliwości wywiązania się ze wszystkich nałożonych na niego zadań w terminie. Zwłaszcza, że sposób organizowania pracy, planowania kolejnych czynności w sprawach nie należał wyłącznie do funkcjonariusza, który jak wskazał sam organ, musiał wykonywać także inne zlecane czynności oraz odbywać służbę dyżurną.

Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 135e ustawy o Policji, rzecznik dyscyplinarny zbiera materiał dowodowy i podejmuje czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy. Stosownie zaś do art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny są obowiązani badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego, natomiast w myśl ust. 2 tego przepisu, obwinionego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem, a niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego.

Rozpoznając sprawę przewinienia dyscyplinarnego organy powinny podjąć wszelkie niezbędne do wyjaśnienia sprawy czynności oraz rozważyć wszystkie okoliczności sprawy. Uznając funkcjonariusza za winnego zarzucanych mu uchybień organ powinien także wyczerpująco uzasadnić swoje stanowisko, wyjaśniając dlaczego podjął takie, a nie inne rozstrzygnięcie i dlaczego nie uwzględnił okoliczności podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu. W wyroku z dnia 5 października 2011 r. w sprawie sygn. I OSK 468/11 NSA stwierdził, że ustalając czy dane zdarzenie miało miejsce organ zobowiązany jest odnieść się do wszystkich okoliczności występujących w sprawie oraz wskazać, które uznał za udowodnione i dlaczego. Dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego daje podstawę i możliwość dokonania prawidłowej jego kwalifikacji przez organ dyscyplinarny. Niedokładne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w tym przede wszystkim okoliczności popełnienia czynu, jest poważnym błędem, który skutkuje uchyleniem orzeczenia dyscyplinarnego przez sąd.

Końcowo Sąd podał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy orzekające uwzględnią powyższe wskazania, a w konsekwencji poczynią stosowne ustalenia oraz dokonają wszechstronnej oceny zebranego i ewentualnie uzupełnionego materiału dowodowego w zakresie stopnia obciążenia skarżącego pracą i w kontekście winy skarżącego w powstałych uchybieniach, jak też w sposób kompletny uzasadnią podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 132a pkt 2 ustawy o Policji poprzez błędne rozumienie pojęcia "zawinienia" i uznanie, że dla przyjęcia winy nieumyślnej przy naruszeniu dyscyplinarnym konieczne jest wykluczenie okoliczności wskazujących na nadmierne obciążenie pracą, podczas gdy odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariusza oparta jest na regułach zaostrzonych, wynikających ze szczególnego charakteru rodzaju zadań - ochrony zdrowia i życia ludzi.

Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 132 ust. 3 pkt 3) ustawy o Policji i uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego je orzeczenia organu I instancji wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że działania skarżącego stanowiły znamiona przewinienia dyscyplinarnego polegającego na niedopełnieniu obowiązków służbowych określonych w przepisach prawa, podczas gdy popełnione przez skarżącego przewinienia dyscyplinarne miały charakter zawiniony, gdyż w sposób nieterminowy, niedokładny i niestaranny realizował zadania stałe oraz polecenia przełożonych;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z § 15 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2013 roku, poz. 99 z późn. zm.), i uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego je orzeczenia organu I instancji wobec niedostrzeżenia, iż wykonywanie czynności przez podwładnego w szczególności polega na terminowej, dokładnej i starannej realizacji zadań stałych, określonych w kartach opisów i opisach stanowisk pracy oraz poleceń przełożonego, a podwładny obowiązany jest do niezwłocznego powiadamiania przełożonego o okoliczności utrudniającej lub uniemożliwiającej mu realizację zadania stałego albo polecenia w sposób wyżej określony - czego skarżący nie uczynił;

3) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy istniały przesłanki do jego zastosowania, gdyż wbrew twierdzeniu Sądu I instancji orzeczenia organów administracyjnych obu instancji nie naruszają przepisów prawa.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie. Organ wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł skarżący, w której ustosunkował się do zarzutów organu przedstawionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych składających się na podstawy skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że częściowo zostały one sformułowane nieprawidłowo. Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. określa zadania realizowane przez sądy administracyjne oraz ich właściwość rzeczową.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 P.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku Sądu w zakresie sposobu procedowania przed tym Sądem.

Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy Sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (tak: wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1035/16).

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powiązanie art. 3 § 1 P.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. nie jest wystarczające, ponieważ art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. stanowiąc, że Sąd uchyla zaskarżone orzeczenie jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - jest przepisem tzw. wynikowym ( określa sposób rozstrzygnięcia sprawy ) i dla skuteczności tego zarzutu konieczne jest powiązanie go z konkretnym przepisem P.p.s.a., który naruszył Sąd I instancji oraz wykazanie że owo naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, który przepis P.p.s.a. naruszył Sąd I instancji uwzględniając skargę.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.ps.a. w zw. z art. 132 ust. 3 pkt. 3 ustawy o Policji.

Zgodnie z tym przepisem naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji uwzględniając skargę stanął na stanowisku, że " niewystarczające jest stwierdzenie winy skarżącego na podstawie samego faktu powstania zarzucanych mu uchybień, w sytuacji gdy istnieje prawdopodobieństwo nadmiernego obciążenia policjanta pracą, w związku z którym obiektywnie mógł on nie mieć możliwości wywiązania się ze wszystkich nałożonych na niego zadań w terminie. Zwłaszcza, że sposób organizowania pracy, planowania kolejnych czynności w sprawach nie należał wyłącznie do funkcjonariusza, który jak wskazał sam organ, musiał wykonywać także inne zlecane czynności oraz odbywać służbę dyżurną ".

Z powyższego wynika, że Sąd I instancji nie podważył okoliczności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zadań przez policjanta, uznał jednak że należy jeszcze dodatkowo ustalić, czy skarżący z uwagi na nadmierne obciążenie obowiązkami służbowymi, miał obiektywną możliwość sprostania obowiązkom. Ustalenie to w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest konieczne dla oceny, czy nieprawidłowe wykonywanie przez skarżącego zadań było zawinione i czy w związku z tym w ogóle można mu przypisać zarzucane naruszenie dyscypliny służbowej. Jest to tym bardziej wskazane w sytuacji gdy organ przyznaje fakt nadmiernego obciążenia skarżącego obowiązkami służbowymi, a z akt sprawy wynika że policjant informował przełożonego o braku realnej możliwości wykonania zadań w sposób prawidłowy.

W tej sytuacji w chwili obecnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a w zw. z art. 132 ust. 3 pkt. 3 ustawy o Policji jest przedwczesny. Dla oceny, czy skarżący dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego niezbędne jest bowiem poczynienie ustaleń faktycznych w kierunku podanym przez Sąd I instancji.

Podobnie należy ocenić zarzut przedstawiony w pkt. 2 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji, ani też Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że policjant ma obowiązek terminowego, dokładnego i starannego wykonywania zadań. Jeżeli jednak nie można byłoby przypisać policjantowi winy w nieprawidłowym wykonywaniu zadań, z uwagi na nadmierne obciążenie obowiązkami służbowymi i brak obiektywnych możliwości wykonania zadań sposób właściwy ( co wymaga ustalenia ), to równocześnie nie można byłoby twierdzić, że policjant naruszył dyscyplinę służbową.

Z tych względów zarzucane w pkt. 3 skargi kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. przez nieoddalenie skargi jest także nieusprawiedliwione.

W końcu niezasadny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 132a pkt. 2 ustawy o Policji.

Stosownie do wymienionego przepisu przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowy jest pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, że nie można zgodzić się z organami, które twierdzą iż wina skarżącego nie budzi żadnych wątpliwości i ma charakter nieumyślności w postaci lekkomyślności, w sytuacji gdy organ jednocześnie przyznaje, że ogólna ilość przydzielonych skarżącemu spraw, wykonywanie innych zlecanych czynności oraz służba dyżurna mogły przyczynić się do nieprawidłowości, błędów formalnych i bezczynności w już przydzielonych sprawach, że skarżący rzeczywiście był obciążony wielością spraw i próbował nadrabiać zaległości w czasie wolnym od służby. Ustalenie winy skarżącego wymaga uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie i dlatego zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

15