Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 616/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Protokolant: st.sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2024 roku sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta P., decyzją z dnia 23 grudnia 2022 r. nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. z siedzibą w W., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji wolnostojącego, trwale z gruntem związanego urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na części działki [...], ark. [...], obr. G. w P. przy ul. [...], w celu legalizacji inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ I istancji wskazał, że w dniu 26 maja 2020 r. A. SA złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w celu jej legalizacji.

W toku postępowania w dniu 29 lipca 2020 r. Zarząd Dróg Miejskich zaopiniował możliwość obsługi komunikacyjnej, jednocześnie wskazując na konieczność zachowania odległości 8 m od krawędzi jezdni ul. [...], zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Natomiast w dniu 12 sierpnia 2020 r. Wydział Kształtowania i Ochrony Środowiska wydał negatywną opinię w zakresie lokalizacji urządzenia wskazując, iż znajduje się ono zbyt blisko drzewa (lipy) przez co ogranicza jej prawidłowy rozwój i powoduje konieczność stałego przycinania.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy oraz opracowaną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydent Miasta P. w dniu 27 listopada 2020 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W wyniku rozpoznania odwołania spółki Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 lutego 2021 r., nr [...], uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego.

Pismem z dnia 19 maja 2021 r. Zarząd Dróg Miejskich podtrzymał swoją opinię z dnia 29 lipca 2020 r. Po zebraniu i przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego, w tym także opracowanej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu Prezydent Miasta P. wydał decyzję nr [...] z dnia 27 sierpnia 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 10 stycznia 2021 r. decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W związku z powyższym, organ I instancji, po otrzymaniu 3 lutego 2022 r. akt sprawy zawiadomił 11 lutego 2022 r. strony o podjęciu czynności w postępowaniu. Następnie, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Kolegium z dnia 10 stycznia 2022 r. wystąpiono dnia 17 marca 2022 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informację czy prowadzi on postępowanie legalizacyjne dotyczące nielegalnie wzniesionych urządzeń reklamowych na terenie działek oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], ark. [...], obr. G. i jeśli tak to na jakim etapie są te postępowania. Dopiero w dniu 20 października 2022 r. drogą mailową otrzymano odpowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. PINB wyjaśnił, że nie są prowadzone postępowania dotyczące legalności nośników reklamowych zlokalizowanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] i [...], natomiast aktualnie prowadzone jest postępowanie dotyczące legalności nośnika reklamowego na działce nr [...] (przeprowadzono czynności kontrolne oraz wezwano inwestora do przedłożenia dokumentów świadczących o jego legalności).

Dalej Prezydent Miasta P. wskazał, iż dla wnioskowanej inwestycji przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wnioskowana część działki znajduje się przy ulicy [...], na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej osiedla [...]. Po wschodniej stronie ulicy znajduje się zabudowa usługowa, tj. stacja paliw [...] przy ul. [...] oraz budynek handlowo-usługowy X. przy ul. [...]. Ponieważ inwestycja dotyczy budowy urządzenia reklamowego odstąpiono od określania parametrów zabudowy występującej na działkach sąsiednich, takich jak wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, linia zabudowy, wysokość, szerokość elewacji frontowej czy geometra dachu.

W celu określenia możliwości budowy nośnika reklamowego przeprowadzono wizję w terenie oraz przeanalizowano jakie inne urządzenia reklamowe występują w obszarze analizowanym. W analizie zebrane zostały w formie tabelarycznej nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym wraz ze wskazaniem numerów działek, funkcji zabudowy oraz istniejących na tych działkach urządzeń reklamowych. W wymienionym zestawieniu, dokumentacji fotograficznej z wizji w terenie oraz na załączniku graficznym wskazano istniejące urządzenia reklamowe (numery od 1 do 5) z podziałem na trzy grupy: (1) szyldy (które zgodnie z art. 2 pkt 16d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są to tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe informujące o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której się znajdują, przy czym szyldy w formie pylonu mają dwustronną ekspozycję w układzie pionowym), (2) billboardy (czyli wolnostojące urządzenie reklamowe, o jedno lub dwustronnej ekspozycji na wspólnej konstrukcji nośnej w układzie poziomym, o wysokości sytuowania dolnej krawędzi powierzchni ekspozycji nie mniejszej niż 2,2 m) oraz (3) tablice reklamowe (pozostałe tablice reklamowe, niższe niż billboard lub bez konstrukcji nośnej).

Ustalono, że na terenie stacji paliw przy ul. [...] znajduje się szyld przy wjeździe na teren stacji z ul. [...] (pylon cenowy [...] oznaczony numerem 4) oraz billboard (oznaczony numerem 2) przy wyjeździe ze stacji na ul. [...]. Na sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...], zabudowanej budynkiem handlowo-usługowym X., znajdują się od strony ul. [...]: szyld z logo X. (w formie pylonu, oznaczony numerem 3) oraz tablica reklamowa oznaczona numerem 5. W obszarze analizowanym występuje jeszcze billboard (oznaczonym numerem 1) zlokalizowany na działce nr [...] w sąsiedztwie budynku wielorodzinnego na os. [...].

W celu ustalenia legalności sąsiednich urządzeń reklamowych wystąpiono do archiwum Wydziału Urbanistyki i Architektury. W odpowiedzi z dnia 21 września 2020 r. wskazano, że w ewidencji Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta P. oraz elektronicznej bazie danych Wydziału nie odnaleziono dokumentów związanych z wydaniem decyzji administracyjnych dla budowy nośników reklamowych na wymienionych nieruchomościach.

W związku z powyższym organ I instancji ustalił, że jedynym legalnym urządzeniem reklamowym jest pylon cenowy na stacji paliw [...], zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 24 lipca 2002 r. Ponadto na podstawie zdjęć lotniczych ustalono, że wymieniony pylon cenowy jest jedynym urządzeniem reklamowym w obszarze analizowanym, zrealizowanym przed 2006 r., natomiast pozostałe urządzenia wykonano w późniejszym czasie tj. billboard nr [...] w latach 2006-2008, billboard nr [...] wraz z wnioskowanym nośnikiem w latach 2008-2010, szyld X. w latach 2010-2012, a tablica reklamowa nr [...] w latach 2016-2017.

W związku z uzyskaną od PINB informacją z dnia 21 października 2022 r. oraz ustaleniami własnymi organu za jedyne legalnie wzniesione urządzenie reklamowe w obszarze analizowanym Prezydent Miasta P. uznał pylon cenowy na stacji paliw [...] przy ul. [...].

Organ I instancji ustalił, iż wnioskowany nośnik reklamowy jest urządzeniem typu billboard, posiadającym ekspozycję w układzie poziomym na konstrukcji nośnej. Składa się z tablicy o wymiarach 3 m x 6,2 m zamocowanej na wysokości 5,5 m na słupie stalowym o średnicy 0,4 m, posiada również duży fundament betonowy o wymiarach 2,4 m x 3 m i wysokości 0,6 m. Całkowita wysokość urządzenia wynosi 8,5 m. Odbiega on znacząco od charakteru i gabarytów pylonu cenowego przy ul. [...], posiadającego wymiary ok. 2,2 m x 8 m i ekspozycję w układzie pionowym. Podstawowa różnica polega na tym, że pylon stanowi szyld stacji benzynowej [...], a więc informuje o działalności prowadzonej na tej nieruchomości, związany jest zatem z istniejącą funkcją zabudowy, służy jej obsłudze. Natomiast wnioskowany billboard nie jest związany ani z prowadzoną działalnością, ani z funkcją zabudowy. Wręcz przeciwnie, urządzenie to znajduje się na terenie zielonego skweru przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym i dodatkowo koliduje z istniejącymi drzewami. Funkcja i lokalizacja tego billboardu nie jest uzasadniona charakterem istniejącej zabudowy jak ma to miejsce w przypadku pylonu cenowego na terenie stacji paliw, odmienne są również jego gabaryty, układ ekspozycji czy sposób posadowienia. Tym samym nie sposób odnieść parametrów wnioskowanej inwestycji do istniejących, legalnych urządzeń w obszarze analizowanym. Planowana inwestycja nie spełnia zatem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Na działkach sąsiednich nie występuje bowiem żadne urządzenia reklamowe o podobnych gabarytach i formie jak projektowany pylon reklamowy. Zasada dobrego sąsiedztwa wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Decyzja o warunkach zabudowy zastępuje ustalenia planu miejscowego, którego celem jest zapewnienie ładu przestrzennego na terenie gminy, tj. ukształtowanie przestrzeni tak, aby tworzyła spójną, harmonijną całość w aspekcie widokowym, estetycznym, funkcjonalnym i społeczno-gospodarczym (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 ustawy). Zatem przy ustalaniu warunków zabudowy należy mieć na względzie jak planowany do realizacji obiekt komponuje się z dotychczasowym zabudowaniem terenu. Dlatego lokalizację urządzenia reklamowego należy oceniać nie tylko w kontekście sąsiednich nośników, ale badać należy również wpływ tej inwestycji na jej otoczenie i sąsiednią zabudowę. Wnioskowany nośnik znajduje się w bezpośrednim otoczeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w istniejącej enklawie zieleni wysokiej, ingerując w korony istniejących drzew. Dodatkowo stopa fundamentowa nośnika graniczy z chodnikiem przebiegającym wzdłuż ul. [...]. Znaczne gabaryty i forma nośnika sprawiają, że nie wkomponowuje się on w otoczenie, przeciwnie jest to element obcy, agresywny w aspekcie widokowym, estetycznym i funkcjonalnym. Dlatego wyklucza się jego lokalizację w tym miejscu.

Dalej organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W związku z lokalizacją nośnika reklamowego na działce przyległej do pasa drogowego ul. [...] uzyskano opinię Zarządu Dróg Miejskich z dnia 29 lipca 2020 r., podtrzymaną pismem z dnia 19 maja 2021 r., w której wskazano na konieczność zachowania odległości 8 m od krawędzi jezdni ul. [...] (droga powiatowe), zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tymczasem przedmiotowy nośnik znajduje się w odległości ok. 5,8 m od krawędzi jezdni. Zatem jego lokalizacja jest niezgodna z ustawą o drogach publicznych i tym samym nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Wymieniona niezgodność jest wystarczającym powodem do odmowy ustalenia warunków zabudowy, nawet w sytuacji gdyby inwestycja spełniała pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 ustawy.

Poandto organ I instancji wskazał na negatywną opinię Wydziału Kształtowania i Ochrony Środowiska z dnia 12 sierpnia 2020 r., z której wynika, że przedmiotowy nośnik jest zlokalizowany zbyt blisko drzewa (lipy), przez co ogranicza jej prawidłowy rozwój i powoduje konieczność stałego przycinania gałęzi. Powyższe obrazują również zdjęcia dołączone do analizy urbanistycznej. Organ wskazał także na niezgodność inwestycji z projektem przygotowywanej uchwały Rady Miasta P. w sprawie zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, podkreślając, że niezgodność ta nie może być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy, jednak należy wziąć pod uwagę, że inwestor będzie musiał w przyszłości dostosować istniejące urządzenie do standardów określonych w uchwale.

Pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła spółka A. SA, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 K.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego urządzenia reklamowego w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym znajduje się legalna zabudowa w postaci nośników reklamowych – pylonów reklamowych, co było spowodowane błędną i uznaniową interpretacją przesłanki zasady "dobrego sąsiedztwa", sprzeczną z przepisami ustawy oraz gwarancjami konstytucyjnymi i prowadząca do wyciągnięcia z analizy urbanistycznej nieuzasadnionych wniosków. Ponadto zarzucono naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez powoływanie się przez organ administracji na regulacje zawarte w projekcie uchwały krajobrazowej, która w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie miała mocy obowiązującej.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że organ administracji wyciągnął z przeprowadzonej analizy urbanistycznej błędne i niezasadne wnioski, co skutkowało zakończeniem postępowania negatywnym dla strony wynikiem. Skarżąca podniosła, że na badanym terenie znajdują się legalnie wybudowane urządzenia reklamowe (2 pylony reklamowe), pomimo to organ uznał, że nie można ich traktować jako ciągłości funkcji zabudowy. Ponadto zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ I instancji odniósł się do definicji legalnych pylonu reklamowego oraz billboardu zawartych w uchwale krajobrazowej, chociaż w dniu wydania zaskarżonej decyzji akt ten nie był jeszcze uchwalony. W związku z tym organ nie był uprawniony do rozróżniania tablic reklamowych od pylonów reklamowych, ponieważ obie pełnią funkcje reklamową. Natomiast opinia zarządcy drogi wykracza poza granice dopuszczalności, ponieważ jedynie istotne jest to, że miejsce inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 29 czerwca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 poz. 570), art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: K.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U.z 2023 r., poz. 977, dalej: u.p.z.p.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P..

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy w związku z legalizacją samowoli budowlanej polegającej na budowie wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, na części działki nr [...], przy ul. [...] w P.. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem z dnia 19.02.2020 r., nr [...], nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, z związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym.

Dalej Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym znajduje się pylon reklamowy-szyld i billboard na stacji paliw "[...]", pylon-szyld z logo X. oraz tablica reklamowa X. na działce ul. [...], od strony ul. [...], przy obiekcie handlowym X., a nadto billboard na działce nr [...]. Odnośnie obiektu na działce nr [...] brak jest dokumentów potwierdzających legalność, a PINB nie prowadzi postępowania legalizacyjnego. Organ I instancji wskazał nadto, że pylon cenowy [...] powstał przed 2006 r., natomiast pozostałe urządzenia usytuowano w terminie późniejszym.

Zdaniem Kolegium przedmiotowy nośnik reklamowy kontynuuje funkcję zabudowy w obszarze analizowanym. Kolegium podkreśliło, że ustalając dopuszczalność lokalizacji nośnika reklamowego należy mieć na uwadze szczególny charakter i cel takiej inwestycji. Nośniki reklamowe co do zasady nie są obiektami, które kreują jakiś samodzielny sposób zagospodarowania terenu i wyznaczają jego funkcję. Stanowią raczej element uzupełniający istniejącego zagospodarowania (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 10 marca 2010 r" II SA/G1 1046/09, CBOSA). Reklamy (w różnej formie posadowienia i gabarytach) mają swoją specyfikę zabudowy. Trudno je ściśle porównywać z zabudową występującą w obszarze analizowanym, gdyż jest to zabudowa w istocie nieporównywalna.

Dalej Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowy obiekt reklamowy znajduje się w odległości ok. 5,8 m od krawędzi jezdni ul. [...] (drogi powiatowej). Organ odwoławcvzy wskazał, że Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia 29.07.2020 r., znak [...], podtrzymanym pismem z dnia 19.05.2021 r., znak [...] 1.2021, wskazał na konieczność zachowania odległości 8 m od krawędzi jezdni. Decyzje, o których mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p, wydaje się po uzgodnieniu między innymi z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Natomiast w sytuacji tożsamości organu i zarządcy drogi – co ma miejsce w niniejszej sprawie – ocena zamierzenia inwestycyjnego nie będzie przedmiotem odrębnego postępowania uzgodnieniowego. Stanowisko Zarządu Dróg Miejskich stanowiło dla organu I instancji materiał dowodowy, który został przez ten organ prawidłowo oceniony. Powyższe stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy ze względu na sprzeczność inwestycji z przepisami odrębnymi. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 465), obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m w terenie zabudowy. Jednocześnie Kolegium wskazało, że faktycznie brak było podstaw do powoływania się przez organ I instancji na projekt uchwały krajobrazowej.

Pismem z dnia 4 sierpnia 2023 r. spółka A. SA wniosła do Wojewodzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na opisaną wyżej decyzję Kolegium, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wynik sprawy: (1) art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, pomimo że w sąsiedztwie nieruchomości w obszarze analizowanym znajduje się legalna zabudowa w postaci nośników reklamowych (pylonów reklamowych), a przyczyną tego była błędna i uznaniowa interpretacja zasady dobrego sąsiedztwa, w sposób sprzeczny z przepisami ustawy oraz prawami zagwarantowanymi w Konstytucji; (2) art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt reklamowy znajduje się w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.; (3) art. 6 K.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, co doprowadziło do utrzymania w obiegu prawnym decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty odwołania i podniesiono, że organ I instancji ograniczył postępowanie dowodowe jedynie do analizy jednego z wielu nośników znajdujących się w obszarze analizowanym, nadto niesłusznie uznał, że skoro jeden z nośników posadowionych w obszarze analizowanym został wzniesiony nielegalnie, to nośnik reklamowy skarżącej nie stanowi właściwej kontynuacji cech zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Podkreślono, że postępowanie dowodowe organu i instancji było przeprowadzone nierzetelnie, co wywołało negatywne konsekwencje procesowe dla skarżącej. Podniesiono, że w obszarze analizowanym znajdują się legalnie wybodowane urządzenia reklamowe (2 pylony reklamowe), pomimo to organ uznał, że nie można ich traktować jako ciągłość funkcji zabudowy.

Skarżąca podniosła, że organ II instancji nie uwzględnił słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji wskazał jedynie, że skarżąca ma rację, że organ I instancji nie miał podstaw do powoływania się na projekt uchwały krajobrazowej. Organ II instancji nie rozważył jednak ważkości argumentacji organu I instancji w tym zakresie. Wskazane powyżej niedopuszczalne twierdzenia organu I instancji stanowiły podstawę wydania skarżonej decyzji. Nie sposób uznać, że ich eliminacja doprowadziłaby organ I instancji do wydania skarżonej decyzji w tożsamym kształcie. Wskazane powyżej twierdzenia stanowiły naruszenie art. 6 K.p.a. Organ II instancji przyznał rację skarżącej, że organ I instancji nie działał na podstawie przepisów prawa. Jest to poważne naruszenie, które wpływa na fakt, że skarżona decyzja nie może się ostać. Tymczasem organ II instancji pomimo przyznania racji skarżącej również narusza art. 6 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję, która jest niezgodna z prawem i zawiera twierdzenia i argumentację niepopartą przepisami prawa. Tym samym skarżona decyzja organu II instancji jest niedopuszczalna i nie może się ostać. Decyzja ta zagraża zasadzie demokratycznego państwa prawa. Skarżąca wskazała, że zarówno decyzja organu I jak organu II instancji odwołuje się do argumentacji aktu, który w dniu wydania decyzji nie wszedł w życie, a zatem nie miał mocy obowiązującej.

Skarżąca wskazała również, iż opinia zarządcy drogi wykracza poza granice dopuszczalności, ponieważ jedynie istotne jest to, że miejsce inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Pozostałe ustalenia w tej kwestii pozostają bez związku ze sprawą. Jednakże z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że obiekt reklamowy znajduje się w odległości zapewniającej bezpieczeństwo od krawędzi jezdni ul. [...]. Wbrew twierdzeniom organu II instancji przedmiotowy obiekt reklamowy znajduje się w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 czerwca 2023 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 23 grudnia 2022 r., którą odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego zrealizowanego na części działki nr [...] ark. [...] obr. G. w P. przy ul. [...]. Skarżąca wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego w celu jego legalizacji, w oparciu o postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nr [...] z dnia 19 lutego 2020, znak [...] Organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika reklamowego argumentował, że nie spełnia on przeslanki dobrego sąsiedztwa, ponadto zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 8 m od jezdni drogi powiatowej (ul. [...]), co narusza przepisy odrębne (ustawę o drogach publicznych). Dodatkowo organ I instancji wskazał na niezgodność inwestycji z projektem uchwały Rady Miasta P. w sprawie zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych, podkreślając, że niezgodność ta nie może być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy, jednak należy wziąć pod uwagę, że inwestor będzie musiał w przyszłości dostosować istniejące urządzenie do standardów określonych w uchwale. Z kolei Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie zgodziło się ze stanowiskiem co do braku kontynuacji funkcji, przyjmując w tym aspekcie odmienne ustalenia i w konsekwencji stwierdzając, że kontynuacja funkcji została zachowana. Kolegium wskazało także, że powoływanie się przez organ I instancji na uchwałę krajobrazową, która nie została jeszcze przyjęta i nie weszła do obrotu prawnego, nie miało podstaw prawnych. Organ odwoławczy podzielił natomiast ustalenie organu I instancji w zakresie nie zachowania przez przedmiotowy nośnik reklamowy wymaganej przez art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odległości 8 m od krawędzi jedzni drogi powiatowej, wskazując, że tym samym inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium, jak również decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 poz. 977, dalej: u.p.z.p.).

W tym kontekście należy przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalanie zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje, że objęta zaskarżoną decyzją inwestycja położna jest na terenie, na którym brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym stosownie do powołanego wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagało wydania decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 61 u.p.z.p.

W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Należy również zauważyć, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9, w związku z art. 64 ust 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku tożsamości organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zarządcy drogi ocena zamierzenia inwestycyjnego nie będzie przedmiotem odrębnego postępowania uzgodnieniowego.

W niniejszej sprawie zaistniała właśnie taka tożsamość organu i zarządcy drogi. Stanowisko Zarządu Dróg Miejskich wyrażone w pismach z dnia 29 lipca 2020 r. i 19 maja 2021 r. stanowiło więc dla organu I instancji w istocie materiał dowodowy, w oparciu o który organ ten ocenił dopuszczalność lokalizacji inwestycji na obszarze przyległym do pasa drogowego. Zdaniem Sądu ocena dokonana przez organ I instancji, a następnie podzielona przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, odpowiada prawu.

Należy zauważyć, że stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: autostrady - w terenie zabudowanym 30 m, a w terenie niezabudowanym 50 m; drogi ekspresowej - odpowiednio 20 m i 40 m; drogi ogólnodostępnej krajowej - odpowiednio 10 m i 25 m; dróg wojewódzkich i powiatowych - 8 m i 20 m; dróg gminnych - 6 m i 15 m. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 26 maja 2020 r., II OSK 2386/19, wskazał, że zachowanie odległości określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest jednym z warunków uzyskania zgody na lokalizację obiektu na obszarze przyległym do pasa drogowego.

Tymczasem z akt niniejszej sprawy wynika, iż przedmiotowy nośnik reklamowy znajduje się w odległości ok. 5,8 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej – ul. [...]. Okoliczność powyższa została stwierdzona w dokumencie z dnia 13 lipca 2021 r. pn. "Wskazania do ustalenia warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu" i znajduje potwierdzenie w pomiarze wykonanym w Systemie Informacji Przestrzennej ZGKiM GEOPOZ (k. [...], tom II akt organu i instancji). Z kolei skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów podważających wiarygodność powyższych ustaleń. Zatem uznać należy, iż lokalizacja przedmiotowego nośnika reklamowego jest niezgodna z wspomnianą wcześniej ustawą o drogach publicznych. W konsekwencji planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. warunki zgodności z przepisami odrębnymi.

Sąd podkreśla w tym kontekście, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, któremu służyć mają przepisy ustawy o drogach publicznych, nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12, wskazał, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez organy Państwa, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.

Wobec tego stanowisko organów obu instancji co do naruszenia przez przedmiotową inwestycję przepisów odrębnych, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, należy podzielić, a zebrany w sprawie materiał dowodowy uznać za wystarczający.

Podniesione w skardze zarzuty dotyczące kwestii kontynuacji funkcji zabudowy i niedopuszczalności odwoływania się do postanowień projektu uchwały krajobrazowej odnoszą się w istocie do stanowiska organu I instancji, nie zaś do treści zaskarżonej decyzji – jak już wspomniano wyżej organ odwoławczy w wymienionym zakresie nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta P., przyznając rację skarżącej spółce. Stąd też zbędnę jest odnoszenie się do tych zarzutów przez Sąd.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.