Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 535/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1645
law: Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1  art. 2
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2023 r., nr 43/2023 w przedmiocie nałożenia obowiązków w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących przeciwdziałania marnowaniu żywności I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dnia 24-07-2023 wydał zarządzenie pokontrolne nr 43/2023. Przywołując w podstawie prawnej art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 824) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 12.05.2023 r. do 30.06.2023 r. w obiekcie C.(1) (Supermarket [...]) pl. [...], [...] W.(1), udokumentowanych protokołem z kontroli nr [...] zarządzając 1) kwalifikować żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej jako żywność zmarnowaną. Termin realizacji: na bieżąco. 2. prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności uwzględniając w całkowitej masie marnowanej żywności (będącej daną wyjściową do wyliczenia opłaty) wszystkie produkty żywnościowe kwalifikujące się jako zmarnowana żywność (tj. które zostały wprowadzone na rynek, a następnie wycofane z etapu dystrybucji i nieprzekazane organizacji pozarządowej). Termin realizacji: na bieżąco; 3. Wnieść opłatę za zmarnowanie żywności w 2022 r. na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą sprzedawca żywności zawarł umowę dotyczącą nieodpłatnego przekazywania żywności. Termin realizacji: niezwłocznie. 4. Skorygować sprawozdanie o marnowanej żywności za 2022 r. złożone do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej tj. dane dotyczące masy zmarnowanej żywności oraz wysokości opłaty za zmarnowaną żywność. Termin realizacji: niezwłocznie. Nadto organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia do dnia 31 października 2023 r.

Zarządzenie zostało skierowane do T. O. Prezesa Zarządu "C." Spółka z o.o. W uzasadnieniu organ wskazał, że w jednostce przedsiębiorcy, znajdującej się we W.(1), przy pl. [...], [...], stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. udokumentowanych protokołem z kontroli nr [...]. W związku z powyższym Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził w puntach 1 -4 ich usunięcie. Ad.1. Art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (D z U z 2020 r. poz. 1645), dalej upmż, definiuje zmarnowaną żywność jako żywność, która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej, do art. 2 pkt 4 Ustawy przez żywność rozumie się środki spożywcze w rozumieniu art 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2001. Zgodnie zaś z art. 2 rozporządzenia WE) nr 178/2002 do celów tego rozporządzenia "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Natomiast marnowaniem żywności zgodnie z art. 2 pkt 1 upmż jest wycofanie z etapu dystrybucji jakiejkolwiek substancji lub produktu, przetworzonego, częściowo przetworzonego lub nieprzetworzonego, przeznaczonego do spożycia przez ludzi lub, których pożycia przez ludzi można się spodziewać, która spełnia wymogi prawa żywnościowego w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002. Użycie w definicji marnowania żywności zwrotu "w szczególności" ma podkreślić, iż stany wymienione po tym zwrocie wchodzą w zakres pojęcia marnowania żywności. Katalog tych sytuacji nie jest więc katalogiem zamkniętym, a jest to katalog otwarty. Zatem marnowanie żywności nie następuje tylko wtedy, gdy w momencie wycofania żywności z dystrybucji spełnia ona wymogi prawa żywnościowego. Przepis ten odnosi się ogólnie do wycofania z etapu dystrybucji żywności, która spełniała wymogi prawa żywnościowego w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002, ale nie wskazuje, aby w momencie wycofania żywności żywność ta miała spełniać wymogi prawa żywnościowego. Żywność ta mogła spełniać te wymogi wcześniej, a wycofanie następuje właśnie z powodu, iż żywność ta już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Na takie wskazuje wyliczenie wskazane w art. 2 pkt 1 upmż. Według tej definicji marnowanie żywności następuje ze względu na przeznaczenie żywności do unieszkodliwiania jako odpady. To zaś będzie następowało, choć nie tylko, gdy upłynął termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości żywności, gdy jej posiadacz w takim przypadku pozbywa się tej żywności, gdyż nie spełnia ona już wymogów prawa żywnościowego. Należy również wskazać, że jak wynika z uzasadnienia do projektu upmz, ustawodawca miał na celu przeciwdziałanie marnowaniu żywności poprzez niedopuszczenie do sytuacji, w której nastąpiłoby przeznaczenie żywności do unieszkodliwiania jako odpady, oraz także tej, której termin przydatności minął łub odpowiednio data minimalnej trwałości do spożycia upłynęła. Ustawodawca przewidział regulacje pozwalające na pomniejszenie opłaty za marnowanie żywności m.in. ze względu na żywność o krótkich terminach przydatności do spożycia. Opłata jest pomyślana jako swoista sankcja finansowa dla sprzedawców żywności, którzy pomimo zaproponowanych w projekcie mechanizmów przekazywania nieodpłatnie niesprzedanych produktów żywnościowych, wytwarzają znaczne ilości "odpadów żywnościowych". Mając jednakże na uwadze to, iż pomimo dołożenia należytej staranności przy wdrażaniu rozwiązań ograniczających marnowanie żywności, po stronie sprzedawców żywności muszą występować, chociażby ze względu na rodzaj dystrybuowanych produktów żywnościowych (żywność o krótkich terminach przydatności do spożycia np.; wędliny, warzywa), przypadki przeznaczania żywności do unieszkodliwiania jako odpady - w art. 5 w ust. 1 w zdaniu drugim przewidziano regulację, zgodnie z którą opłaty nie ponosi się od 10% masy marnowanej żywności (podstawę obliczenia opłaty stanowi 90% masy marnowanej żywności w kilogramach). Ponadto sprzedawca żywności w oparciu o ust. 4 i 5 w art. 5 będzie uprawniony do pomniejszenia opłaty odpowiednio o koszty poniesione na prowadzone kampanie edukacyjnoinformacyjne lub koszty wykonania umowy dotyczącej przekazywania żywności na cele społeczne, o której mowa w art. 3 ust. 1 projektu ustawy. Na okoliczność, iż w momencie wycofania, żywność nie musi spełniać wymogów prawa żywnościowego wskazuje także okoliczność, iż do marnowania żywności dochodzi w sytuacji, gdy wycofanie żywności następuje ze względu na wady opakowania. Uszkodzenie opakowania w sposób mogący wprowadzać klienta w błąd powoduje, że żywność nie spełnia już wymogów prawa żywnościowego, w tym określonych w rozporządzenie (WE) nr 178/2002, a jeżeli z tego powodu nastąpi wycofanie żywności z dystrybucji, to w ten sposób następuje także marnowanie żywności, jak wyraźnie wskazuje przepis upmż. Sama więc wada opakowania może powodować, iż żywność nie spełnia już wymogów prawa żywnościowego i z tego powodu następuje jej wycofanie z dystrybucji, a w ten sposób następuje marnowanie żywności. Z definicji marnowania żywności wynika, iż wycofanie z dystrybucji może nastąpić ze względu na zbliżający się termin przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości, a więc w zakresie, w którym żywność ta jeszcze spełnia wymogi prawa żywnościowego ale jak wynika z przepisów może to nastąpić również ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych. Wycofywanie żywności ze względu na wady wyglądu może nie mieć żadnego związku z terminem przydatności lub daty minimalnej trwałości a dochodzi do marnowania żywności. W ustawie nie wskazano, że żywnością marnowaną jest wyłącznie żywność, która w trakcie wycofywania z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stoi na stanowisku, że żywność która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej została zmarnowana, które opiera m.in. na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia lipca 2022 r., sygn. akt lV SA/Wa 905/22. Zgodnie z informacją uzyskaną od Kontrolowanego podmiotu w 2022 r. w obiekcie C.(1) nie było zmarnowanej żywności. Ponadto masa marnowanej żywności na podstawie sprawozdania o marnowanej żywności za 2022 r. wyliczona przez Centralę C. dla sklepów na terenie województwa [...] - w tym C.(1) - wynosi zero kg. Z uzyskanych od kontrolowanego podmiotu informacji wynika, iż masa przekazanych w 2022 r. do utylizacji ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego (kategoria III) wynosiła 7,31 Mg. Ponadto masa zaewidencjonowanych w rejestrze BDO wytworzonych w ww. obiekcie w 2022 r. odpadów o kodach: 16 03 80 - produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia (KEO:[...] za okres od 10.01 - 27.12.2022 r.) i 02 06 80 – nieprzydatne do wykorzystania tłuszcze spożywcze (KEO: [...] za okres od 3.02 - 30.12.2022 r.) wynosiła - odpowiednio: 29,09 Mg i 0,78 Mg. Dodatkowo kontrolowany obiekt przekazuje czerstwe pieczywo i mączne wyroby cukiernicze kupowane od firm zewnętrznych na bieżąco zwrotem do dostawcy (przedłożono dwa rejestry, w których ilości zwróconego pieczywa przedstawiono w sztukach - suma z miesięcy 1-12.2022 r. oraz 1-4.2023 r.: 16 437 sztuk). Dodać należy, że kontrolowany podmiot zadeklarował, iż również w 2023 r. nie doszło do zmarnowania żywności, jednocześnie przedstawił dane i dokumenty, które potwierdzają ich powstanie. Do masy zmarnowanej żywności nie wliczono: 1,91 Mg przekazanych do utylizacji ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego (za okres 01-04.2023 r.), 10,11 Mg wytworzonych odpadów o kodzie 16 03 80 (za okres 17.01-24.05.2023 r.); 0,125 Mg wytworzonych odpadów o kodzie 02 06 80 za okres 26.04-23.05.2023 r.), a także masy zwróconego w 2023 r. czerstwego pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych. Z szacunkowych wyliczeń WIOŚ wynika, że przy ustaleniu masy żywności zmarnowanej w 2022 r. w sklepie C.(1) nie uwzględniono: - ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego (kategoria III) w ilości podanej przez sklep: 7,31 Mg; zaewidencjonowanych w BDO wytworzonych odpadów o kodzie 16 03 80: 29,09 Mg; - zaewidencjonowanych w BDO wytworzonych odpadów o kodzie 02 06 80: 0,78 Mg; co stanowi szacunkową masę: 37,18 Mg (37180,00 kg). W tych wyliczeniach nie uwzględniono masy zwróconego czerstwej pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych (posiadane dane wskazują głównie na ilość sztuk, a me kg). Z szacunkowych wyliczeń organu wynika, że przy obliczaniu masy zmarnowanej żywności w 2022 roku w placówce handlowej – C.(1) nie uwzględniono ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, zwróconego czerstwego pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych jako żywności zmarnowanej (podczas kontroli prowadzonej w C.(1) nie było możliwe określenie jaka jest wartość całkowitej masy zmarnowanej żywności ponieważ wymagałoby to uzyskania danych ze wszystkich sklepów na terenie woj. [...] oraz sprawdzenia ich poprawności). Masa zmarnowanej żywności została wyliczona nieprawidłowo, bowiem nie uwzględnia faktycznie zmarnowanej żywności, co stoi w sprzeczności z art. 2 pkt 1 upmz, definiującym zmarnowaną żywność. Ad.2. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności opłatę pomniejsza się o koszty poniesione przez sprzedawcę żywności na prowadzone kampanie edukacyjno-informacyjne. że w kontrolowanym obiekcie doszło w 2022 r. do zmarnowania żywności o masie co najmniej 37,18 Mg (w wyliczeniu nie uwzględniono zwróconego dostawcom czerstwego pieczywa i mącznych wyrobów cukierniczych). Należało zatem, kierując się wytycznymi zawartymi w art. 5 ust. 2-3 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, wyliczyć opłatę za marnowanie żywności uwzględniając rzeczywistą masę żywności zmamowanej/wycofanej ze sprzedaży w kontrolowanej placówce w 2022 r. Opłata za 2022 r. dla C.(1) wyliczona według wzoru- 90% xAx0,] zl = B, gdzie: A - oznacza masę marnowanej żywności [kg] (przyjęto masę 37180,00 kg), a B - oznacza wysokość opłaty za marnowanie żywności [zł], wynosi co najmniej 3 346,2 zł. w obiekcie C.(1). Organ wskazuje, że wyliczona szacunkowa opłata 3 346,2 zł jest jedną ze składowych, całkowita opłata winna uwzględniać wszystkie sklepy prowadzone przez spółkę C. na terenie województwa [...]. (Na terenie woj. [...] jest 7 Hipermarketów C. Zgodnie z art 5 ust. 4 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności opłatę pomniejsza się o koszty poniesione przez sprzedawcę żywności na prowadzone kampanie edukacyjno-informacyjne o OPP, w szczególności koszty transportu i dystrybucji żywności. Jak wynika ze złożonego przez Centralę C. sprawozdania o które sporządzono dla wszystkich sklepów prowadzonych przez spółkę C. na terenie województwa [...], w tym dla C.(1), koszty poniesione na kampanie edukacyjno-informacyjne, wskazane w sprawozdaniu wynosiły 654,24 zł, natomiast koszty wykonania umowy 6 850 zł. W korekcie sprawozdania Spółka zmieniła powyższe dane na 0 zł. Organ wskazuje, że placówka handlowa C.(1) w 2022 roku nie przekazała do organizacji pozarządowej, z którą zawarta została umowa o nieodpłatnym przekazaniu żywności tj. Fundacji A., żadnej żywności. Zatem opłata należna z C.(1) nie może być pomniejszona o koszty wykonania umowy o nieodpłatnym przekazywaniu żywności. W związku z powyższym należna opłata uwzględniająca tylko placówkę C.(1) za 2022 rok wynosi ok. 3 000 zł. (Podczas kontroli prowadzonej w C.(1) nie było możliwe określenie jaka jest wartość należnej opłaty za zmarnowaną żywności ponieważ wymagałoby to uzyskania danych ze wszystkich sklepów na terenie woj. [...] oraz sprawdzenia ich poprawności). Spółka C. nieprawidłowo obliczyła opłatę za marnowanie żywności za 2022 rok, co stoi w sprzeczności z art. 5 ust.2 upmż. Ad. 3. zgodnie z arl. 5 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1645) sprzedawca żywności jest obowiązany do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności. W myśl art. 5 ust. 7 i 8 ustawy opłatę należy wnieść na rachunek (rachunki) organizacji pozarządowej (pozarządowych), z którą (którymi) sprzedawca żywności zawarł umowę (umowy), a w przypadku nieposiadania umowy - do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej - w terminie do 30 kwietnia roku następującego, po roku, którego opłata dotyczy. Na podstawie art. 5 ust. 9 upmż w przypadku gdy wysokość całej opłaty nie przekracza 300 zł, opłaty nie wnosi się. Spółka C. nie wniosła opłaty za marnowanie żywności za 2022 rok ponieważ wyliczona dla sklepów woj. [...] opłata wyniosła 0 zł. Jak wskazano powyżej należna opłata (uwzględniająca tylko placówkę C.(1)) za 2022 rok jest wyższa niż 300 zł. Oszacowanie przez sprzedawcę masy zmarnowanej żywności na poziomie 0 kg wynika z błędnej interpretacji definicji marnowanej żywności. Do masy zmarnowanej żywności, będącej podstawą do wyliczenia opłaty, nie zaliczono żywności: - przekazanych do utylizacji ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego (kategoria III), - żywności nie nadającej się do spożycia dla ludzi stanowiącej odpady o kodach: 16 03 80 i 02 06 80, - czerstwego pieczywa (zwrotów do dostawcy). Dokonanie przez kontrolowany podmiot błędnej interpretacji definicji marnowanej żywności skutkuje w tym przypadku niewywiązaniem się z obowiązku uiszczenia opłaty za 2022 r. którą należało wpłacić na konto organizacji pozarządowej, z którą zawarta została umowa o nieodpłatnym przekazaniu żywności (tj. Fundacji A. KRS: [...]) zgodnie z art. 5 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Ad.4. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1645) sprzedawca żywności przedkłada do Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na terenie województwa, w którym prowadzi działalność w zakresie sprzedaży żywności pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie zmarnowanej żywności w danym roku oraz wysokości należnej opłaty, w terminie do 31 marca roku następującego, po roku, którego sprawozdanie dotyczy. W sprawozdaniu złożonym do WFOŚiGW we W.(1) w dniu 22.03.2021 r. (podlegającym korekcie - 17.05.2023 r.), sporządzonym dla wszystkich marketów zlokalizowanych na terenie województwa [...], zawarto następujące dane dotyczące:- powierzchnia sprzedaży: [...], - całkowita masy marnowanej żywności w 2022 r.: 0 kg, - koszty poniesione na kampanię edukacyjno-informacyjną, o którą pomniejszono opłatę: 0 zł, (przed korektą: 654,24 zł); - koszty wykonania umowy, o które pomniejszono opłatę: 0 zł (przed korektą; 6 850 zł), - wysokość opłaty za marnowanie żywności: 0 zł, - wysokość należnej opłaty: 0 zł, - wysokość opłaty wpłaconej na rachunek bankowy wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej; 0 zł. W związku z faktem, iż Spółka C. nieprawidłowo wyliczyła masę zmarnowanej żywności (masa powinna być większa niż 0 kg), a w ślad za tym nieprawidłowo wyliczono opłatę za marnowanie żywności (powinna być wyższa niż 0 zł) należy dokonać weryfikacji i korekty danych dotychczas uwzględnionych w sprawozdaniu za podstawę przyjmując masę żywności faktycznie zmarnowanej.

Skargę na zarządzenia pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2023 r.(znak sprawy WI.7023.331.2023.MR), działając w imieniu skarżącego C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 53 § 1 w zw. z art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 t.j.) - dalej "p.p.s.a.", Prezes Zarządu zaskarżył w całości zarządzenia pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2023 r. znak sprawy WI.7023.331.2023.MR. I. Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarządzeniu pokontrolnemu zarzucono 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niepodjęciu przez organ wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń przez organ, że doszło do marnowania żywności skutkujących wydanie zarządzenia pokontrolnego; art. 80 k.p.a., które to uchybienie polega na dowolnej oraz sprzecznej ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego i bezzasadne w związku z tym przyjęcie przez organ, że w sklepie C.(1) braku dokonania opłaty za marnowanie żywności; art. 6 k.p.a. poprzez niezachowanie przez organ zasady praworządności, polegające na tym, że w niniejszej sprawie organ działając na podstawie przepisów prawa pominął obowiązujące regulacje prawne i bezpodstawnie 2) do marnowania żywności i uznał, że w tej sprawie zasadnym jest wydanie zarządzeń pokontrolnych nakładających na skarżącego obowiązki wymienione w pkt. 1 lit. a)-c) niniejszej skargi; 3) uznał, że w przedmiotowej sprawie zasadnym jest wydanie zarządzeń pokontrolnych nakładających na skarżącego obowiązki wymienione w pkt. 1 lit. a)-c) niniejszej skargi. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (dalej: "ustawa") przez wadliwą wykładnię definicji "marnowania żywności" i przyjęcie, że marnowaniem żywności jest również wycofanie z etapu dystrybucji żywności niespełniających wymagań prawa żywnościowego i przeznaczenia jej jako odpad; 2) art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 7 ustawy poprzez uznanie, że C. obowiązany był do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności za 2022 r. w sklepie C.(1) na rzecz organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę, podczas gdy nie doszło do marnowania żywności; 3) art.8 ust. 1 ustawy poprzez uznanie, że C. błędnie sporządził sprawozdanie o marnowanej żywności za rok 2022 r., podczas, gdy sprawozdania te zostały sporządzone w sposób prawidłowy. II. Mając na uwadze zarzuty zawarte w punkcie II niniejszej skargi: 1. na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. wnoszę o uchylenie zaskarżonych zarządzeń pokontrolnych w całości; 2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. wnoszę o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona podnosi, że z zarządzeniem pokontrolnym nie sposób się zgodzić, gdyż w ocenie C., organ dokonał błędnej wykładni przepisu art. 2 pkt 1) ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do sprzecznego z obowiązującymi przepisami prawa nałożenia na skarżącego w zarządzeniach pokontrolnych z dnia 24 lipca 2023 r. obowiązków. Organ argumentując zasadność swojego stanowiska w treści uzasadnienia do zarządzeń pokontrolnych z dnia 24 lipca 2023 r. podnosi, że: "użycie definicji marnowania żywności zwrotu "w szczególności" ma podkreślić, iż stany wymienione po tym zwrocie wchodzą w zakres pojęcia marnowanie żywności. Katalog tych sytuacji nie jest więc katalogiem zamkniętym, a jest to katalog otwarty. Zatem marnowanie żywności nie następuje tylko wtedy, gdy w momencie wycofania żywności z dystrybucji spełnia ona wymogi prawa żywnościowego. Przepis ten odnosi się ogólnie do "wycofania z etapu dystrybucji żywności, która spełniała wymogi prawa żywnościowego w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002, ale nie wskazuje, aby w momencie wycofania żywności żywność ta miała spełniać wymogi prawa żywnościowego. Żywność ta mogła spełniać te wymogi wcześniej, a wycofanie następuje właśnie z powodu, iż żywność ta już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. " W ocenie skarżącego stanowisko organu jest całkowicie błędne. Zgodnie z art. 2 pkt 1) ustawy marnowanie żywności oznacza "wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 1 78/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z póżn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 178/2002", w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady." Zatem przez marnowanie żywności należy rozumieć wycofanie z etapu dystrybucji żywność, która spełnia wymogi prawa żywnościowego. W powyższej definicji użyty jest czas teraźniejszy "spełnia", który jednoznacznie wskazuje, że to wyłącznie w momencie wycofywania żywność musi spełniać wymogi prawa żywnościowego. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ustanowienie przepisu, na mocy którego do marnowania żywności dochodzi zawsze w przypadku wycofania jej z etapu dystrybucji i unieszkodliwiania jako odpad, definicja "marnowania żywności" zawierałaby w sobie również czas przeszły ("spełniała"). Marnowaniem żywności nie jest wobec tego przeznaczenie żywności przeterminowanej oraz nieprzydatnej do spożycia ze względu na niespełnianie wymagań prawa żywnościowego wskazanych w art. 2 pkt 1) ustawy do unieszkodliwiania jako odpad, gdyż ona w momencie wycofania z dystrybucji nie spełniała już wymagań prawa żywnościowego. Innymi słowy marnowaniem żywności jest przeznaczanie do utylizacji żywności, m.in. z krótkim terminem przydatności lub daty minimalnej trwałości, czy też żywności w uszkodzonych, nieestetycznych opakowaniach lub o nieatrakcyjnym wyglądzie, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, jest żywnością bezpieczną i nadaje się do spożycia przez ludzi. Stanowisko takie, w sprawie o analogicznym stanie faktycznym, podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 31 maja 2022 r, sygn. akt. II SA/Lu 71/22, który w uzasadnieniu tegoż wyroku stwierdził: "Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności która w tym momencie czasowym (w momencie wycofania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. (...) Skoro w świetle (...) przepisów prawa żywnościowego (krajowego i europejskiego) produkty pochodzenia zwierzęcego zaliczone do kategorii 3 oraz żywność, która przekroczyła termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości, nie mogą być przedmiotem obrotu (w rozumieniu przytoczonego art 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002), przedsiębiorca nie tylko może, ale ma wręcz ma obowiązek wycofać taką żywność z etapu dystrybucji. Wycofywanie takiej żywności nie jest jej marnowaniem, gdyż taka żywność nie spełnia w tym momencie wymogów prawa żywnościowego.'’ Taka interpretacja definicji marnowania żywności zawarta w art. 2 pkt 1) ustawy jest spójna z brzmieniem art. 3 ust. 1 ustawy, na mocy którego sprzedawca żywności jest obowiązany do zawarcia umowy w formie pisemnej lub elektronicznej pod rygorem nieważności z organizacją pozarządową dotyczącej nieodpłatnego przekazywania żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002, a nieprzeznaczonej do sprzedaży, w szczególności ze względu na wady wyglądu tej żywności albo jej opakowań, z wyjątkiem napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 1,2% oraz napojów alkoholowych będących mieszaniną piwa i napojów bezalkoholowych, w których zawartość alkoholu przekracza 0,5%, z przeznaczeniem na wykonywanie przez tę organizację zadań w zakresie określonym w art. 2 pkt 2 ustawy. Jak wynika z przytoczonego przepisu, sprzedawca żywności ma obowiązek przekazać organizacji pozarządowej tylko taką żywność, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, ale decyzją sprzedawcy nie jest przeznaczona do sprzedaży np. ze względu na nieestetyczny wygląd samej żywności lub jej opakowania. Tylko wycofanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego i przeznaczenie jej do unieszkodliwienia jako odpad jest marnowaniem żywności w rozumieniu art. 2 pkt 1) ustawy. Dokonując wykładni spornego przepisu konieczne jest w pierwszej kolejności wzięcie pod uwagę wykładni językowej, a w dalszej kolejności jako subsydiarne, pozostałe zasady wykładni prawa: systemowej i funkcjonalnej. Co oznacza, iż w przypadku, kiedy wykładnia językowa pozwala na jednoznaczne ustalenie normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów, niedopuszczalne jest zmienianie treści aktu prawnego przez wykładnię systemową lub celowościową. Argumentem świadczącym o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, wyroki NSA z: 19 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 976/08, 2 lutego 2010 r., M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2010, s. 291 i n.; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83). Biorąc pod uwagę powyższe, analizując treść art. 2 pkt 1 ustawy (zdaniem skarżącej) należy uznać, iż zarówno z wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wynika, że norma prawna wyinterpretowana z rzeczonego przepisu dotyczy wyłącznie żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego podczas wycofywania jej z etapu dystrybucji i przeznaczenia jej jako odpad. Natomiast opłatę za marnowanie żywności określoną w art. 5 ust. 1 ustawy sprzedawca żywności ponosi wyłącznie w przypadku marnowania żywności określonej w art. 2 pkt 1 ustawy. Oznacza to, że C. nie wycofał z etapu dystrybucji żywności spełniającej wymagania prawa żywnościowego, w związku z tym, nie zmarnował żywności i nie był zobowiązany do poniesienia opłaty z tego tytułu. Na poparcie swojego stanowiska strona przytacza fragmenty uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt: II SA/Lu 71/22, a także przytacza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2022 r. (sygn.. akt: IV SA/Wa 969/22). Konkludując (zdaniem strony) przyjęta przez organ rozszerzająca, pozajęzykowa wykładnia przepisu art. 2 pkt 1) ustawy jest niedopuszczalna. Ponadto sprzedawca żywności ma prawo do posiadania w swoim asortymencie produktów do upływu terminy przydatności do spożycia. Przepisy ustawy nie zabraniają sprzedawcom sprzedawania żywności, z krótkim terminem przydatności do spożycia, czy też w nieidealnych opakowaniach. Art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowi: "Środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości łub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu.". Pojęcie obrotu należy rozpatrywać w kontekście definicji "wprowadzania na rynek" zawartej w art. 3 pkt 8 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1 z dnia 2002.02.01). Zgodnie z nim, "wprowadzenie na rynek" oznacza "posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego łub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania". Sprzedawcy żywności uprawnieni są więc do sprzedawania żywności do daty minimalnej trwałości lub terminu do spożycia. Przepis art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia jest spójny z przepisami ustawy, w szczególności z art. 2 pkt 1) ustawy. Przepisy te nie kolidują ze sobą, ale uzupełniają się. Strona wskazuje także na identyczne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zwarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 kwietnia 2023 r. (sygn. akt: II SA/Gd 991/22),

Dalej strona wyjaśnia, że art. 2 pkt 1) ustawy zawiera przykładowy, otwarty katalog żywności, która zgodnie z tym przepisem powinna zostać zakwalifikowane jako żywność zmarnowana. Katalog ten odnosi się jednak wyłącznie do żywności, która w momencie wycofania z etapu dystrybucji spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że marnowaniem żywności jest wyłącznie wycofanie z etapu dystrybucji żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego. Jedynie przykładowo wskazał prawdopodobne powody decyzji sprzedawcy żywności o wycofaniu jej z etapu dystrybucji - ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady. Wycofywanie ze sprzedaży żywności w np. pogiętych puszkach, częściowo odbarwionych lub pogiętych opakowaniach papierowych, porysowanych butelkach plastikowych (tj. mających nieestetyczny wygląd), ale nadal spełniających wymogi prawa żywnościowego, może być stosowane przez niektórych sprzedawców ze względu na fakt, iż oferowanie do sprzedaży żywności o nieestetycznym wyglądzie może wpływać na negatywny odbiór sprzedawcy i prowadzonego przez niego miejsca sprzedaży żywności np. jako miejsca brudnego, w którym nie są przestrzegany zasady higieny i w którym sprzedawca nie dba o właściwe przechowywanie żywności, co może negatywnie wpływać na ilość klientów i poziom sprzedaży. To właśnie tego rodzaju działaniom sprzedawców mają zapobiegać przepisy ustawy. Ponadto, gdyby przyjąć za prawidłową stosowaną przez organ interpretację art. 2 pkt 1) ustawy, to ze względu na brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy, sprzedawca żywności powinien być szczególnie zainteresowany przeciwdziałaniem marnowaniu napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 1,2% oraz napojów alkoholowych będących mieszanina piwa i napojów bezalkoholowych, w których zawartość alkoholu przekracza 0,5%, stanowiących żywność w rozumieniu art. 2 pkt 4) ustawy, np. oferując je do sprzedaży w cenach promocyjnych. A to ze względu na fakt, iż sprzedawca żywności nie może przekazać tego rodzaju napojów alkoholowych organizacji pozarządowej. W przypadku, gdy takie napoje zostaną wycofane z etapu dystrybucji z powodu niespełniania wymogów prawa żywnościowego (np. z powodu upływu terminu przydatności do spożycia), sprzedawca żywności będzie zobowiązany do wniesienia opłaty z tytułu marnowania żywności. Sprzedawca żywności powinien więc kłaść szczególny nacisk na przeciwdziałanie marnowaniu napojów alkoholowych i podejmować działania w celu doprowadzenia do ich sprzedaży, zanim przestaną spełniać wymogi prawa żywnościowego i zostaną wycofane z etapu dystrybucji. Z pewnością nie taki był cel ustawy. Jak wynika z powyższego, przyjęta przez organ interpretacja art. 2 pkt 1) jest błędna. Z zarządzeń pokontrolnych z dnia 24 lipca 2023 r. wypływa wniosek, iż zdaniem organu jako żywność zmarnowaną należy kwalifikować także żywność niespełniającą wymogów prawa żywnościowego, wycofaną z obrotu i przeznaczoną do unieszkodliwienia jako odpad. Z brzmienia art. 2 pk 1) ustawy nie sposób jednak wyinterpretować takiej definicji marnowania żywności. Organ jako żywność zmarnowaną w rozumieniu art. 2 pkt 1) ustawy traktuje także żywność, która w momencie jej wycofania z etapu dystrybucji nie spełniała wymogów prawa żywnościowego i właśnie z uwagi na ten fakt została, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego, przeznaczona do unieszkodliwienia jako odpad. Jest to błędna, nieprawidłowa interpretacja legalnej definicji marnowania żywności zawartej w art. 2 pkt 1) ustawy. Ustawa ma na celu przeciwdziałanie marnowaniu żywności polegającemu na wycofywaniu z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego i przekazywania jej do utylizacji jako odpad. Sprzedawcy mogą decydować się na wycofanie z etapu dystrybucji (w szczególności ze sprzedaży detalicznej) żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, ale jej pozostawanie w ofercie sklepu jest niekorzystne ze względu na nieestetyczny wygląd samej żywności lub jej opakowania (np. z powodu pogiętej puszki aluminiowej, w której znajduje się groszek konserwowy lub z powodu znacznego zabrudzenia nieuszkodzonego w żaden sposób i opatrzonego czytelną etykietą opakowania mąki pszennej, w sytuacji, gdy zabrudzenie to jest spowodowane rozsypanie się kakao na skutek uszkodzenia opakowania podczas transportu) lub ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub minimalnej trwałości. Pozostawanie takich produktów w ofercie może mieć negatywny wpływ na renomę sprzedawcy, a co za tym idzie - na ilość klientów i poziom sprzedaży.

Ustawa ma więc na celu przeciwdziałanie wycofywaniu przez sprzedawców z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego i może zostać bezpiecznie spożyta. Regulacja ta wymusza na sprzedawcach pozostawianie takiej żywności w ofercie sprzedażowej, dopóki spełnia ona wymogi prawa żywnościowego, przekazania jej organizacji pozarządowej lub szukania innego rodzaju rozwiązań np. oferowania tego rodzaju żywości do sprzedaży we współpracy z podmiotami, które udostępniają aplikacje umożliwiające sprzedawcom oferowanie do sprzedaży w bardzo korzystnych cenach (znacznie przecenionej) żywności i jednocześnie nabywanie takiej żywności zainteresowanym konsumentom, którzy godzą się na to, że w zamian za korzystna cenę nabywają żywność o nieestetycznym wyglądzie czy z krótkim terminem przydatności do spożycia. C. zapobiega marnowaniu żywności m.in. w ten sposób, iż nie wycofuje z oferty żywności, której termin przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości niebawem upłyną i nie przeznacza jej do unieszkodliwienia jako odpad, ale umieszczają w tzw. strefie [...] (tłum,: [...]") w sklepie i oferuje ją do sprzedaży po obniżonej cenie. Ponadto sklep oferuje do sprzedaży żywność, której upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości zbliża się oraz żywność o nieestetycznym wyglądzie samej żywności lub jej opakowania po obniżonych cenach za pośrednictwem aplikacji [...] (potwierdza to protokół kontroli, w którym organ stwierdził, że "produkty, których data przydatności do spożycia zbliża się do końca są przeceniane i wystawiane w wydzielone miejsce na terenie Sali sprzedaży — kosz i/lub chłodziarkę. Sprawdzanie dat ważności i przeceny odbywają się codziennie. Kosz i urządzenie przeznaczone na żywność są oznakowane logiem C. i hasłem kampanii [...], droga do [...]: "Skorzystaj ze zniżek na artykuły pełnowartościowe ze zbliżającym się terminem przydatności do spożycia. [...]" Protokół oględzin z dnia 12.05.2023 r. wraz z dokumentacją fotograficzną wykonaną na terenie sklepu stanowi załącznik nr 2 do niniejszego protokołu kontroli. C.(1) sprzedaje również codziennie produkty (tzw. paczki żywnościowe) w aplikacji [...], której użytkownicy mają szansę zakupić produkty o obniżonej jakości, ale pełnowartościowe, za 1 /3 pierwotnej ceny. Towarom przecenionym sprzedawanym w tej aplikacji kończy się data przydatności do spożycia". W ten sposób C. aktywnie przeciwdziała marnowaniu żywności.

Uzasadnienie do ustawy, w którym zostało stwierdzone, iż duże sklepy o powierzchni handlowej powyżej 250m2 cechuje znaczny potencjał do ograniczania zjawisk marnowania żywności, odnosi się właśnie do możliwości podejmowania tego rodzaju działań, czyli m.in. nawiązywania współpracy z innymi podmiotami (C. nawiązał współpracę z podmiotem udostępniającym aplikację mobilną [...]), mającej na celu np. sprzedanie konsumentom żywności o nieestetycznym wyglądzie, ale nadal spełniającej wymogi prawa żywnościowego. Organ stosuje więc zdecydowanie zbyt szeroką wykładnię art. 2 pkt 1) ustawy. Przyjęcie za prawidłową wykładni art. 2 pkt. 1) ustawy proponowanej przez organ doprowadzi do sytuacji, w której C. oraz inni sprzedawcy żywności, stosujący się do literalnego brzmienia przedmiotowego przepisu, po ponad 2 latach funkcjonowania ustawy, zostaną ukarani m.in. pieniężnymi karami administracyjnymi na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy lub na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy. Ponadto w przypadku uznania, że sprzedawca żywności, w przypadku wycofania z etapu dystrybucji żywności, która nie spełnia już wymagań prawa żywnościowego, marnuje żywność, ponosiłby podwójne negatywne skutki takiego wycofania. Wówczas sprzedawca zobowiązany były do poniesienia kosztów utylizacji takiej żywności oraz do poniesienia opłaty z tytułu zmarnowania żywności. Organ jako żywność zmarnowaną błędnie traktuje każdą żywność, którą C. wprowadził do dystrybucji i którą następnie, bez względu na przyczynę, wycofał z etapu dystrybucji i przeznaczył do unieszkodliwienia jako odpad. C. nie wycofał z etapu dystrybucji żywności spełniającej wymagania prawa żywnościowego, tj. nie zmarnował żywności. Tym samym C. nie jest zobowiązany do wykazywania w sprawozdaniu o marnowanej żywności, żywności, która nie spełniała wymogów prawa żywnościowego, w związku z czym została wycofana z etapu dystrybucji i przekazana do unieszkodliwienia jako odpad. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej maja obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Nałożenie na spółkę obowiązku wykazania w sprawozdaniach o marnowaniu żywności także żywności, która nie spełniała wymogów prawa żywnościowego, w związku z czym została wycofana z etapu dystrybucji i przekazana do unieszkodliwienia jako odpad, nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów prawa, a w związku z tym skarga administracyjna jest w pełni uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Ponadto organ nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia zaistniałego stanu faktycznego. Wobec tego w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77, 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez zgromadzenie niepełnego materiału dowodowego i niewyczerpujące jego rozpatrzenie, a także niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne przyjętego rozstrzygnięcia. Organ poczynił niedokładne ustalenie, że odpady o kodzie 16 03 80 oraz produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne - kat. III nie nadają się do spożycia przez ludzi i kategorycznie nie mogły zostać przekazane organizacjom pozarządowym ze względu na niespełnianie wymagań prawa żywnościowego, w tym określonych w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002. Organ w sposób nierzetelny ustalił zawartość pojemników na odpady. Kod 16 03 80 oznacza produkty, których nie jest możliwa dystrybucja np. sprzedaż, czy przekazanie organizacjom pozarządowym. Do tej kategorii zaliczane są takie produkty jak: warzywa, owoce, sałatki, kasza, ryż, cukier, mąka, makaron, płatki, krakersy, pieczywo normalne i chrupkie, bakalie, chipsy, prażynki, kwiaty, sadzonki, drzewka, ziemia ogrodowa. Natomiast produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne - kat. III oznaczają produkty tj.: odpady pochodzenia zwierzęcego nienadające się do spożycia przez ludzi, części zwierząt po uboju: skóry, odtłuszczone kości, skwarki, kopyta, rogi, pióra; wycofane środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego lub zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego — wycofana żywność: wędliny, konserwy mięsne, sery itp.; produkty z drobiu i zajęcy (półtusze, pasztety, wędliny); osad z centryfugi separatorów otrzymany w procesie przetwarzania mleka; karmę dla zwierząt domowych lub materiały paszowe zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które nie nadają się do skarmiania; zwierzęta wodne i ich części np. muszle i pozostałości skorup; jajka i skorupy jaj; odpady gastronomiczne: odpady żywnościowe pochodzące m.in. z restauracji, barów, kantyn; przetworzone produkty pochodzenia roślinnego np. warzywa i owoce w puszkach lub słoikach; keczup, chrzan, majonez, musztarda; słodycze, ciasta, torty, bułki słodkie; oleje roślinne; mrożona pizza; przyprawy. Produkty zakwalifikowane do tych kategorii są niezgodne, nie spełniają wymogów bezpieczeństwa i jakości żywności, nie mogą być przeznaczone do spożycia przez ludzi. Są to produkty w uszkodzonych, rozerwanych, otwartych, potłuczonych opakowaniach, które uległy zanieczyszczeniu, są spleśniałe, wysypane, wylane, wyciągnięte z opakowań, przeterminowane oraz produkty, które nigdy nie stanowiły i nie mogły stanowić żywności. Wskazane kody oznaczają produkty, które nie mogą być przekazywane organizacjom pozarządowym, gdyż nie spełniają wymagań prawa żywnościowego, w tym określonych w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002. Produkty te nie mogą być przeznaczone do spożycia przez ludzi, a ich spożycie może narazić osobę spożywającą na utratę zdrowia. Z przepisu art. 3 ust. 3 pkt 47 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (dalej: u.b.ż.ż.) wynika, iż upływ terminu przydatności do spożycia danego środka spożywczego, czyli utrata jego przydatności do spożycia, wiąże się z potencjalną możliwością uznania go za produkt niebezpieczny. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 5 w zw. z art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 178/2002, żywność niemogąca być spożywana zgodnie z jej przeznaczeniem, m.in. z powodu gnicia, psucia się czy rozkładu, powinna być kwalifikowana jako nienadająca się do spożycia, a tym samym jako niebezpieczna, bowiem żaden niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek (por. Komentarz pod red: Szymecka-Wesołowska Agnieszka, LEX 2012). W zarządzeniach pokontrolnych organ stwierdził, że C. doprowadził do zmarnowania żywności. Skarżący nie może zgodzić się z takim stanowiskiem organu ze wskazanych powyżej względów, podkreślając, iż do marnowania żywności nie doszło. W toku kontroli organ błędnie przyjął, że sprawozdanie o marnowanej żywności zostało sporządzone nieprawidłowo, przyjęcie nieprawidłowej masy zmarnowanej żywności do sprawozdania o marnowanej żywności za 2022 r. miało wpływ na prawidłowe wyliczenie wysokości należnej opłaty wykazanej w sprawozdaniach. Strona podnosi, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa. Zdaniem C. nałożenie na skarżącego obowiązków wskazanych w zarządzeniach pokontrolnych z dnia 24 lipca 2023 r. nastąpiło z naruszeniem wymienionych przepisów prawa, a w związku z tym niniejsza skarga jest w pełni uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. W "Ocenie funkcjonowania ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności" druk Sejmowy nr 1505 z dnia 28.07.2021 r. wskazano, że "występują problemy związane z rozwiązaniami przewidzianymi w ustawie, które wymagają doprecyzowania, jak również wprowadzanie nowych zapisów, które będą miały na celu usprawnienie realizacji przepisów ustawy/’ W opinii Głównego Inspektora Ochrony Środowiska doprecyzowania wymaga definicja marnowania żywności, która nie jest jednoznaczna i wprowadza różne możliwości interpretacyjne. Tym samym skarżący nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z niejasnych przepisów prawa, które jak zostało wskazane powyżej powodują liczne problemy interpretacyjne. Konkludując strona stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza powołane na wstępie skargi przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego. W ocenie strony skarżącej organ, nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, nie odniósł się również do istotnych argumentów strony skarżącej podnoszonych w toku postępowania administracyjnego i dokonały błędnej wykładni przepisów prawa.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), przedmiotem kontroli sądowej są także inne niż określone w pkt 1-3 tj. akty administracyjnie nie przybierające formy decyzji czy postanowienia akty z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dokonując kontroli tego rodzaju aktów czy czynności sąd administracyjny musi mieć na względzie kryterium zgodności z prawem materialnym i procesowym. Wynika to z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Uwzględniając skargę sąd uchyla akt lub czynność albo stwierdza bezskuteczność czynności, przy czym przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio, a eliminacja z obrotu prawnego może wynikać ze stwierdzenia przez sąd, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Skarga kwestionuje zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (aktualny stan prawny: Dz.U.2023.824 t. j. z dnia 2023.04.28). W świetle art. 1 tej ustawy, Inspekcja Ochrony Środowiska jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska. Uszczegółowienie tych zadań nastąpiło w art. 2 aktu, w którym w pkt 17d, do zadań Inspekcji zaliczono kontrolę przestrzegania przepisów ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. W tym celu, jak stanowi art. 9 ust. 1 u.I.O.Ś., Inspekcja prowadzi kontrole planowe i pozaplanowe, a zgodnie z art. 10 u.I.O.Ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej obowiązany jest umożliwić inspektorowi przeprowadzenie kontroli. Następnie, w świetle art. 11 ust. 1 u.I.O.Ś., z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej i który podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej (art. 11 ust. 2 u.I.O.Ś.). Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, o czy mowa we wskazanym art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 tego artykułu kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu ich wyeliminowanie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zarządzenie pokontrolne, wydane przez inspekcję ochrony środowiska zalicza się do grupy aktów wymienionych w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest to akt władczy administracji publicznej, rozstrzygający indywidualną sprawę i określający obowiązki kontrolowanego podmiotu. Trzeba bowiem pamiętać, że jednostka kontrolowana jest obowiązana omawianą ustawą (art. 12 ust. 2) w terminie oznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym poinformować wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Co dalej istotne zarządzenie pokontrolne wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu ich wyeliminowanie.zakresie wykonania zarządzenia bądź informując o tym niezgodnie z prawdą podlega odpowiedzialności karnej przewidzianej w art. 31a u.I.O.Ś. (tak np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28.02.2008 r. II OSK 216/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 20.06.2018 r. II SA/Go 207/18).

Jak wskazują akta sprawy, w dniach od 12.05.2023 r. do 30.06.2023 r. w obiekcie C.(1) (Supermarket [...]) pl. [...], [...] W.(1), inspektor Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska przeprowadziły kontrolę w należącym do skarżącej spółki supermarkecie. W wyniku kontroli, informacji pochodzących od podmiotu kontrolowanego i na podstawie protokołu kontroli organ ustalił, że masa przekazanych w 2022 r. do utylizacji ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego (kategoria III) wynosiła 7,31 Mg; masa zaewidencjonowanych w rejestrze BDO wytworzonych w. obiekcie w 2022 r. odpadów o kodach: 16 03 80 - produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia, a także 02 06 80 – nieprzydatne do wykorzystania tłuszcze spożywcze wynosiła - odpowiednio: 29,09 Mg i 0,78 Mg. Zdaniem organu istotne w sprawie jest także i to, że kontrolowany podmiot przekazuje czerstwe pieczywo i mączne wyroby cukiernicze kupowane od firm zewnętrznych na bieżąco zwrotem do dostawcy.

Organ zauważa, że z definicji marnowanej żywności nie wynika, że jest nią wyłącznie żywność, która w czasie wycofania z etapu dystrybucji spełnia wymogi prawa żywnościowego. Przeciwnie, użyty w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu zwrot "w szczególności" przesądza o tym, że prawodawca wskazał tylko na przykłady marnowania żywności, co oznacza, że marnowanie żywności występuje także wówczas, gdy żywność nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Organ odwołał się także do celu ustawy o przeciwdziałaniu, którym jest zapobieżenie szeroko pojętemu marnowaniu żywności i stwierdził, że gdyby uznać za prawidłowe stanowisko strony skarżącej, to jednostki handlowe nigdy nie wycofywałyby z dystrybucji żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego w celu jej rozdysponowania np. do organizacji pozarządowych, licząc, że ta zostanie zakupiona przez klientów sklepu, a po upływie terminu przydatności do spożycia żywność byłaby zawsze unieszkodliwiana/przetwarzana jako odpad. Zupełnie odmienne jest rozumienie marnowanej żywności przez stronę, która wskazuje, że językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznego, niebudzącego żadnych wątpliwości wniosku, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, w która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Rozszerzanie zakresu zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej, jest więc niedopuszczalne. Dlatego też, kwalifikuje żywność, której upłynął termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości jako produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 i przekazuje ją podmiotowi, z którym zawarła umowę na odbiór produktów pochodzenia zwierzęcego. Skutkuje to jednocześnie tym, że nie stosuje się do tej żywności ustawy o odpadach, o czym przesądza brzmienie art. 2 pkt 9 ustawy o odpadach.

Spór w sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej pojęcia marnowania żywności. Ustawodawca definicję marnowania żywności zawarł w art. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym, marnowanie żywności to wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.

Zdaniem sądu, rację ma skarżąca spółka. Wykładnia językowa omawianego ustawowego pojęcia wskazuje, że żywność zmarnowana to żywność spełniająca wymogi prawa żywnościowego w momencie wycofywania jej z etapu dystrybucji. Brzmienie definicji ustawowej jest jasne i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Zwrócić trzeba uwagę na sformułowanie jakim posługuje się ustawodawca: "spełnia wymogi prawa żywnościowego". Zdaniem sądu wyrażenie to jest klarowne i pozwala na różne sposoby interpretacji. Zdaniem sądu zwrot "w szczególności", na który powołuje się organ dotyczy czynników, z powodu których żywność nie spełnia wymogów prawa żywnościowego. Chodzi tu o sytuacje, gdy zbliża się upływ terminu przydatności do spożycia lub data minimalnej trwałości, albo występują wady wyglądu środków spożywczych albo ich opakowań. Trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu. Reasumując, definicja, zawarta w art. 2 ustawy jest jasna, ustawodawca wymaga by żywność marnowana w chwili wycofywania jej z etapu dystrybucji spełniała wymogi prawa żywnościowego. Można także przypomnieć definicję żywności, zawartą w art. 2 rozporządzenia (WE) 178/2002, do którego odsyła definicja z art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu.... Zgodnie z nim, do celów niniejszego rozporządzenia "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi lub, których spożycia przez ludzi można się spodziewać. Przeznaczone do spożycia mogą być zaś produkty, które spełniają warunek ze wskazanego wyżej art. 52 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Organ powołał się na cel ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności podając, że jest nim zapobieganie szeroko pojętemu marnowaniu żywności. Nie podważając celu ustawy, czyli zapobieganiu marnowaniu żywności, trzeba mieć na względzie, że ustawowa definicja marnowania żywności została powiązana z obowiązkiem sprawozdawczym i obowiązkiem uiszczenia opłaty z tego tytułu po stronie przedsiębiorcy. W świetle art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, sprzedawca żywności składa wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym prowadzi działalność w zakresie sprzedaży żywności, pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku oraz wysokości należnej opłaty wraz ze wskazaniem wysokości opłaty, która zostanie wpłacona do funduszu, w terminie do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Z kolei, według art. 5 ust. 1 tej ustawy sprzedawca żywności jest obowiązany do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności. Nadto w art. 9 i art. 11 tego aktu, ustawodawca nałożył sankcje za niedopełnienie wskazanych obowiązków. Zdaniem sądu wykładnia przepisów nakładających obowiązki finansowe na obywateli, czy też przedsiębiorców, musi bazować przede wszystkim na interpretacji językowej. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego. Inaczej mówiąc, przepisy zawierające sankcje winno się poddawać ścisłej (literalnej) wykładni, a odstąpienie od tego nakazu może nastąpić jedynie na korzyść podmiotu, który w związku ze swoim działaniem musi liczyć się z negatywnymi dla niego konsekwencjami.

Błędna wykładnia art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu i w konsekwencji naruszenie także art. 5 ust. 1 oraz art. 8 ust. 1 tego aktu doprowadziły więc do sytuacji, że zarządzenie pokontrolne w pkt 1 do 3 jako niezgodne z tym uregulowaniem musiało zostać uchylone (art. 146 ppsa).