Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 358/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105. art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1 i 2, art. 43
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 134 par. 2, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Geremek Sędzia WSA Katarzyna Wolna-Kubicka Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę /-/ K. Wolna-Kubicka /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ T. Geremek


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 588/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2005 r. Nr (...) w przedmiocie umorzenia podstępowania odwoławczego z wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez G. M. oraz A. K. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym.

W dniu 9 czerwca 1998 r. Prezydent Miasta O. na podstawie art. 39, art. 40 ust. 3, art. 42, art. 46 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) wydał decyzję ustalającą dla inwestora L. B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego na działce nr (...) położonej w O. przy ul. (...).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) stycznia 2005 r. Nr (...), po rozpoznaniu z urzędu, w oparciu o przepis art. 156 §1 pkt 7 kpa, sprawy o zbadanie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta, odmówiło stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu złożyły A. K. i G. M., które na dzień wydawania decyzji, tj. (...) czerwca 1998r., nie posiadały przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 kpa. Organ administracji ustalił, że inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego na działce nr (...)położonej w O. przy ul. (...), która to działka nie graniczy z terenem działki nr (...), stanowiącej własność A. K., oraz nie graniczy z działką nr (...), która jest własnością G. M. Na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stroną postępowania administracyjnego dotyczącego ustalania warunków zabudowy był inwestor oraz właściciele terenu graniczącego z terenem inwestycji.

Mając na uwadze zarzut dotyczący niezgodności z obowiązującym wówczas planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w celu zbadania, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Organ ustalił, że plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia. zatwierdzony uchwałą nr XXXVI/352/94 Rady Miejskiej z dnia 30 marca 1994 r. przewidywał dla terenu wskazanego pod inwestycję, w ramach symbolu A21ip, funkcję mieszkaniową i usługową, jako uzupełniającą z dopuszczeniem innych funkcji nieuciążliwych. Kolegium uznało, że ustalenie warunków zabudowy dla budynku biurowo-magazynowego nie stoi w sprzeczności z postanowieniami ówczesnego planu miejscowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) marca 2005 r., po rozpatrzeniu wniosku A. K. i G. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia (...) stycznia 2005r., na podstawie art. 127 § 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło sprawę i orzekało w tym samym składzie, który wydał decyzję z dnia (...) stycznia 2005 r.

W uzasadnieniu decyzji z dnia (...) marca 2005 r. organ powtórzył argumentację zawartą w poprzedzającej ją własnej decyzji Kolegium z dnia (...) stycznia 2005 r. Dodatkowo organ podniósł, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła działki nr (...), późniejszy podział tej działki na działki nr (...) i (...) nie może przesądzać o uznaniu odwołujących się za stronę postępowania przy ustalaniu omawianych warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi podstawy do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz katastrze nieruchomości. Taką podstawę daje dopiero decyzja zatwierdzająca projekt podziału działek.

Od powyższej decyzji A. K. i G. M. złożyły, zawarte w jednym piśmie, dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skargi zarejestrowano pod sygnaturami II SA/Po 604/05 i II SA/Po 605/05, a następnie połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Po 604/05.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r. oddalił obie skargi, jako niezasadne, uznając, że zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją Prezydenta Miasta O. z dnia (...) czerwca 1998 r. nie wpływa na sposób i możliwości zagospodarowania działek należących do skarżących, ani też w żaden sposób nie narusza przysługujących im praw rzeczowych, zarówno prawa własności, jak i służebności. Wobec tego skarżące nie wykazały, aby przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyła ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, tym samym nie wykazały, aby przysługiwał im przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez obie skarżące, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 października 2007 r. uchylił zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji, wskazując, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego mogą mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, niekoniecznie bezpośrednio sąsiadujący z terenami zamierzonej inwestycji. Powołując się na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności uchwałę pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r. (sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995, z 7, poz. 154) o interesie prawnym, a co za tym idzie o przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu, także toczącym się w trybie określonym art. 156 kpa, decydują okoliczności konkretnej sprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można wyprowadzać wniosku o braku przymiotu strony w zaskarżonym postępowaniu administracyjnym, głównie z faktu odległego położenia działek skarżących od działki objętej zamierzoną inwestycją. Wprawdzie dostrzeżono kwestię służebności przejazdu i przechodu, m.in. przez działkę nr (...) należąca do jednej ze skarżących, ale bez odniesienia się do tej istotnej dla sprawy okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyjaśnić należy zróżnicowaną sytuację prawną obu skarżących i w jakiej mierze fakt ten wpływa na ocenę przymiotu strony każdej z nich.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 588/07 wskazał, iż istotą przedmiotowej sprawy jest prawidłowe określenie stron postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego na działce nr (...) położonej w O. przy ul. (...). W świetle wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ponownej oceny wymagało zagadnienie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym oddzielnie dla obu skarżących. Sąd wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że każdoczesnemu właścicielowi działki nr (...), której dotyczy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, przysługuje służebność przejazdu i przechodu przez działkę (...) należącą do skarżącej G. M., co oznacza, że nieruchomość należąca do tej skarżącej obciążona jest prawem na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy sporna inwestycja. Zdaniem Sądu organ administracji nie rozważył, jakie znaczenie ma powyższa okoliczność dla określenia interesu prawnego G. M. w postępowaniu administracyjnym. Skoro bowiem inwestor dysponuje służebnością przejazdu i przechodu przez działkę tej skarżącej i tylko w ten sposób, po zrealizowaniu inwestycji, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), to ocenić należało, jak ta okoliczność wpływa na sferę uprawnień G. M., jako właścicielki nieruchomości obciążonej. W świetle okoliczności sprawy, realizacja inwestycji w postaci budowy budynku biurowo-magazynowego w istotnym zakresie ogranicza, a nawet wyklucza możliwość skorzystania przez tą skarżącą z prawa, np. do żądania zwolnienia jej z tej służebności, czy żądania zniesienia służebności, a także do skorzystania z instytucji wygaśnięcia służebności na skutek niewykonywania lub utraty jej znaczenia dla nieruchomości władnącej. Dodatkowo, niewielka powierzchnia działki nr (...), bo zaledwie 99 m2, przy jednoczesnym obowiązku zachowania wymogów zapewniających prawidłowe wykonywanie służebności przejazdu i przechodu przez działkę obciążoną, wskazuje, że inwestycja wpływa na sferę uprawnień właścicielskich G. M., w tym między innymi obejmujących możliwość zagospodarowania nieruchomości przez jej zabudowę. W rezultacie, można mówić o interesie prawnym tej skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji w postępowaniu nadzwyczajnym, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia (...).VI.1988 r. w sprawie warunków zabudowy.

Jeżeli chodzi o skarżącą A. K., Sąd wskazał, iż jest ona właścicielką działki nr (...), korzysta ze służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr (...), a z własnej woli zrezygnowała z takiego prawa, obciążającego na jej rzecz działkę matki nr (...). Działka inwestora nr (...) w żaden sposób nie jest prawnie powiązana z działką należącą do skarżącej A. K., co oznacza, że brak praw wzajemnie obciążających te nieruchomości. Równocześnie granicę działki skarżącej A. K. dzieli odległość 17 m od granicy działki inwestora. Obie te działki oddziela działka o numerze (...). Wprawdzie skarżąca podnosiła, że w przeszłości korzystała z dostępu do swojej nieruchomości od strony ulicy [...]., przechodząc kolejno: przez działkę nr (...) (graniczącą z drogą publiczną - ul. [...]), następnie działkę inwestora (...) i wreszcie działkę o numerze (...) jednak, jak przyznała na rozprawie przed Sądem, nie miała prawnie ustanowionej jakiejkolwiek służebności gruntowej w stosunku do działek o numerach (...) i (...), co potwierdzają dokumenty z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości skarżącej. Działka skarżącej ma powierzchnię 69 m2 i w znacznej części była i jest zabudowana garażem. Nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Faktyczny dostęp do drogi publicznej (...) istnieje przez działkę matki skarżącej G. M. (...). Uwzględniając powyższe fakty oraz to, że oddziaływanie inwestycji w postaci budynku biurowo-magazynowego, ze swojej istoty zamyka się w granicach działki inwestora, Sąd uznał, iż brak jest w aktualnym stanie faktycznym sprawy, wynikającym z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa inwestycja narusza uprawnienia właścicielskie tej skarżącej lub prawo służebności w odniesieniu do działki nr (...). Sąd wskazał nadto, że podnoszona przez skarżącą A. K. kwestia zapisów planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r., które jej zdaniem zapewniały działce nr (...) dostęp do drogi publicznej, a konkretnie ulicy (...), będą podlegały ocenie w toku ponownego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest między innymi ustalenie zgodności warunków zabudowy określonych w decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Sąd wskazał także, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie wszczętej na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zakończonej zaskarżoną decyzją z dnia (...) marca 2005 r. rozpoznało i orzekało w takim samym składzie, jak we wcześniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności, zakończonej następnie decyzją z dnia (...) stycznia 2005 r., tymczasem w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS 2/2006, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61), zgodnie z którą artykuł 24 §1 pkt 5 w związku z art. 27 §1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, pracownik samorządowego kolegium odwoławczego powinien być wyłączony od udziału w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy wszczętym w oparciu o treść przepisu art. 127 §3 kpa, jeżeli brał udział w postępowaniu poprzedzającym. Ponieważ naruszenie treści art. 24 §1 pkt 5 kpa skutkuje wznowieniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 §1 pkt 3 kpa, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2005 r. należało uchylić w stosunku do obu skarżących.

Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie związane zaprezentowaną w uzasadnieniu wyroku oceną prawną, o ile stan faktyczny lub prawny sprawy nie ulegnie istotnej zmianie. Powyższe oznacza, w aktualnym stanie sprawy, obowiązek merytorycznego rozpoznania złożonego od decyzji z dnia (...) stycznia 2005 r. przez G. M. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast rozpoznając zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez A. K., organ uwzględni zapatrywania Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r. uprawomocnił się z dniem 18 kwietnia 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) maja 2008 r. Nr (...), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia (...) stycznia 2005 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia (...) czerwca 1998 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego na terenie działki nr (...) położonej w O. przy ul. (...).

W uzasadnieniu decyzji, podjętej w nowym składzie osobowym, organ podkreślił, iż związany był wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych, które uznały, że A. K. i G. M. są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej przedmiotowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji zdaniem organu, było on zobligowany do merytorycznego rozpoznania wniosku A. K. i G. M. z dnia (...) lutego 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia (...) czerwca 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana w oparciu o wówczas obowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując treść przepisów art. 3 oraz art. 43 tej ustawy organ wskazał, iż decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-magazynowego wydano na wniosek inwestora L. B. w oparciu o Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr XXXVI/352/94 z dnia 30 marca 1994 r. Z treści tego planu wynika, że dla działki nr (...) przypisano "funkcję mieszkaniową i usługową jako uzupełniającą dopuszcza się inne funkcje nieuciążliwe – symbol terenu A 21p". Zdaniem Kolegium przedmiotowa inwestycja mieści się w tym symbolu. Kolegium wskazało, iż szczegółowa ocena, czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, a konkretyzacja ochrony interesów osób trzecich została określona w przepisach art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednocześnie ustawowy zapis w art. 42 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powtórzony w decyzji z dnia 9 czerwca 1998 r., iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności osób trzecich powoduje, że decyzja ta ma charakter promesy uprawniającej inwestora do wystąpienia o pozwolenie na budowę, co oznacza, ze kwestionowana decyzja nie narusza prawa własności obu skarżących. Wskazano, iż zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ nie może odmówić wydania decyzji, jeżeli przedstawione zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zamierzona inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego oraz przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to w rozpatrywanym przypadku nie zachodzi żadna przesłanka z art. 156 §1 kpa, która stanowiłaby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r. Wskazano, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana i oddana do użytku w 1998 r., po uzyskaniu wszystkich niezbędnych uzgodnień.

Skarżące A. K. i G. M., reprezentowane przez radcę prawnego P. G. oraz radcę prawnego A. J., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dwie wspólne skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) maja 2008r. Nr (...). Skargi zarejestrowane zostały pod dwiema sygnaturami: II SA/Po 738/08 i II SA/Po 739/08. Z akt sądowych obu tych spraw wynika, iż wymaganym przepisami wpisem w wysokości 200 zł opłacona została skarga A. K. wniesiona przez radcę prawnego A. J. W konsekwencji powyższego ustalenia prawomocnym postanowieniem z dnia 18 września 2008 r wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Po 738/08 Sąd odrzucił skargę A. K. Natomiast w sprawie o sygn. akt II SA/Po 739/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym postanowieniem z dnia 11 grudnia 2008 r. odrzucił skargę G. M. Następnie, postanowieniem z dnia 28 maja 2009 r. tut. Sąd połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg G. M. i A. K. - zarejestrowane odpowiednio pod sygnaturami II SA/Po 738/08 i II SA/Po 367/09 (uprzednio prowadzona pod sygnaturą II SA/Po 739/08), oraz postanowił prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Po 358/09 (przedmiotowa sprawa). W dalszej kolejności prawomocnym postanowieniem z dnia 25 czerwca 2009 r. Sąd odrzucił skarg G. M. W konsekwencji powyższych postanowień ostała się skarga A. K.

W uzasadnieniu obu skarg wniesiono o uchylnie zaskarżonej decyzji z dnia (...) maja 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz istotne naruszenie przepisów post6epowania poprzez: naruszenie art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie skarżącym zagospodarowania terenu, do którego przysługują im tytuły prawne oraz poprzez odmowę skarżącym prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, naruszenie art. 46a ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez przyjęcie, że skarżona decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia (...) czerwca 1998 r. nie narusza postanowień Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 30 marca 1994 r., naruszenie przepisu art. 156 §1 pkt 2 i 7 kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia (...) czerwca 1998 r. oraz art. 7 i 77 kpa poprzez brak ustalenia stanu faktycznego i w konsekwencji niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i dokonanie błędnych ustaleń.

W uzasadnieniu skargi oznaczonej datą (...) lipca 2008 r. (skarga wniesiona przez r.pr. A. J.) podniesiono, że organ administracji nie dokonał dogłębnej analizy planu zagospodarowania przestrzennego i w konsekwencji wadliwie przyjął, iż decyzja z dnia (...) czerwca 1998 r. nie narusza jego postanowień. Tymczasem zgodnie z tym planem działka skarżącej G. M. pozbawiona została możliwości zagospodarowania zgodnie z tym planem, bowiem w związku z zabudowaniem działki nr (...) mieszkańcy kamienicy przy ul. (...) mogą dojechać od strony podwórza tylko przez działkę skarżącej, co przy małej powierzchni tj działki uniemożliwia jakąkolwiek jej zabudowę. Decyzja z dnia (...) czerwca 1998 r. uniemożliwia również prawidłowe korzystanie z działki należącej do skarżącej A. K., bowiem zgodnie z mapami stanowiącymi integralną część planu zagospodarowania przestrzennego dojazd do działki nr (...) miał być zapewniony poprzez działkę nr (...), co niweczy wydanie spornej decyzji dla inwestycji na działce nr (...). Tym samym nie może zostać uznana za zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego decyzja, której wykonanie uniemożliwia zgodne z tym planem korzystanie z innych działek. Konsekwentnie, nie może zostać uznana za zgodną z prawem decyzja, która przyznając określonym osobom pewne uprawnienia, jednocześnie odbiera podobne uprawnienia innym podmiotom. Zdaniem autora skargi w tej sytuacji organ miał obowiązek stwierdzić nieważność kwestionowanej decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Na żadnym etapie postępowania organ nie ustosunkował się do argumentów podnoszonych przez skarżące, w szczególności nie dokonano dogłębnej analizy zapisów planu w aspekcie podnoszonego zarzutu braku ochrony interesu właścicieli działek, którym decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia (...) czerwca 1998 r. uniemożliwia ich zagospodarowanie zapewnione zapisami planu.

W uzasadnieniu skargi opatrzonej datą (...) lipca 2008 r. (skarga wniesiona przez r.pr. P. G.) dodatkowo podniesiono, iż w toku postępowania nie dokonano analizy części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania spornej decyzji Prezydenta Miasta O. Analiza taka wykazałaby, ze działka skarżącej A. K. (...) miała zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr (...). W konsekwencji wydania spornej decyzji działka nr (...) utraciła swój budowlany charakter. Podniesiono, iż przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ powinien dokonać analizy, czy działka, której wniosek dotyczy jest działką budowlaną, co oznacza konieczność ustalenia, czy ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Tymczasem w decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r. nie określono warunków obsługi w zakresie komunikacji, co rażąco naruszało przepis art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Brak określenia w decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r. warunków obsługi w zakresie komunikacji wskazuje, że organ kwestii tej nie zbadał. W konsekwencji nie jest możliwe wydanie na podstawie tej decyzji pozwolenia na budowę. W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie zbadano, czy kopia mapy załączona do wniosku była aktualną mapą, tymczasem mapa sytuacyjna stanowiąca załącznik do decyzji jest aktualna na dzień (...) lutego 1997 r., a więc stan faktyczny przedstawiony na tej mapie był aktualny prawie półtora roku przed wydaniem decyzji. Mapa ta nie uwzględniała faktu, że w dacie orzekania nie istniała dz. nr (...) a w jej miejsce powstały działki nr (...) i (...) oraz dz. (...), nie istniała również dz. nr (...), w jej miejsce powstały działki nr (...) i (...). Z załącznika nr 1 do decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r. wynika ponadto, że organ miał wiedzę, iż działka inwestora (...) nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej, bowiem stwierdzono, iż należy zapewnić notarialnie dojazd przez działki nr (...),(...) i (...). Wskazano, iż służebność przejazdu przez dz. nr (...) została ujawniona w księdze wieczystej dopiero w dniu (...) kwietnia 1998 r. i wpis ten został natychmiast zaskarżony przez G. M. która kupiła działkę nr (...) bez obciążeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium podzieliło dotychczasową argumentację, w szczególności odnośnie braku wystąpienia przesłanek z art. 156 §1 pkt 1 lub 2 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też zawartą w skardze argumentacją. Zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej natomiast strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżących.

Uwzględniając powyższe zasady w pierwszej kolejności wskazać należy, iż rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie uznało, iż skarżąca A. K. legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr (...) oraz, że legitymację taką przyznały tej osobie sądy administracyjne orzekające wcześniej w przedmiotowej sprawie. Wymaganym interesem prawnym w skarżeniu decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r. legitymowała się bowiem wyłącznie G. M., której skarga, co istotne, została prawomocnie odrzucona. Interesu prawnego nie posiadała natomiast skarżąca A. K. i takiego uprawnienia nie sposób wywodzić zarówno z uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 18 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 588/07, jak i wcześniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zważyć przy tym należy, iż rozpoznając ponownie sprawę organ administracji, zgodnie z wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu z dnia 28 lutego 2008 r., zobligowany był w pierwszej kolejności rozważyć, czy osoby składające wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy w związku z decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r., posiadają przymiot strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr (...). W powołanym wyroku Sąd uznał za stronę przedmiotowego postępowania wyłącznie G. M., natomiast odnośnie A. K. Sąd przedstawił ocenę prawną materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i uznał wyłącznie jej interes faktyczny. Oceną tą organ administracji był związany. Konsekwencją uznania, iż przymiot strony postępowania prowadzonego z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia (...) czerwca 1998 r. nie przysługuje skarżącej A. K., powinna być decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego z jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przypadku, gdyby doszło do wydania takiej decyzji, sąd administracyjny nie badałby wszystkich aspektów sprawy, lecz oceniałby wyłącznie, czy Skarżącej przysługiwał interes prawny (a nie faktyczny), którego istnienie jest przesłanką uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w żądaniu rozpatrzenia złożonego przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślenia wymaga, iż w świetle wyroku z dnia 18 lutego 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno umorzyć postępowanie odwoławcze z wniosku skarżącej A. K., a rozpatrzeć sprawę w związku z wnioskiem G. M., która legitymuje się wymaganym interesem prawnym. Tymczasem organ bezpodstawnie obie skarżące potraktował łącznie, uznał skarżącą A. K. za stronę postępowania, czym naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z wyżej przytoczonych powodów uznać należy, iż w rozpatrywanej sprawie, z naruszeniem powołanego wyżej przepisu, organ administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie zastosował się w pełni do wytycznych zawartych w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku, bowiem w swojej decyzji nie zawarł rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania odwoławczego w stosunku do skarżącej A. K.

Jednocześnie w wyniku rozpatrzenia wniosku tej skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz doręczenia A. K. decyzji z dnia (...) maja 2008 r., uzyskała ona legitymacje skargową – lecz tylko w znaczeniu formalnym, procesowym. Konsekwencją uznania posiadania przez A. K. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie jest jednakże posiadanie przez nią tego przymiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wskazać także należy, iż Sąd w każdym przypadku zobowiązany jest uwzględnić zawarty w art. 134 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej, o ile nie stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpatrywanej sprawie w ocenie Sądu taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem z uwagi na bezsporne posiadanie statusu strony postępowania przez G. M., organ prawidłowo ponownie rozpatrzył sprawę i wydał decyzję merytoryczną - utrzymując w mocy decyzję własną z dnia (...) stycznia 2005 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia (...) czerwca 1998 r. W tej sytuacji brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu odstąpienia przez organ od umorzenia postępowania odwoławczego w odniesieniu do wniosku skarżącej A. K., bowiem taka treść wyroku pogorszyłaby sytuację skarżącej. Podkreślić należy, iż umorzenie postępowania odwoławczego, a taka decyzja musiałaby zostać wydana w sytuacji, gdy sąd uwzględniłby przedmiotową skargę i uchylił zaskarżoną decyzję w części, w jakiej nie umorzono postępowania odwoławczego z jej wniosku, pozbawiłoby A. K. prawa do żądania merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji. Jednocześnie, w ocenie Sądu, naruszenie w tym zakresie przez organ administracji przepisu art. 153 p.p.s.a nie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, bowiem nie zastosowany przez Kolegium przepis art. 105 kpa w związku z wnioskiem skarżącej A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie ma materialnoprawnego charakteru. W tych okolicznościach Sąd przeprowadził merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w sprawie, w której zbadano możliwość wzruszenia w trybie nieważnościowym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Zgodnie z art. 41 ust. 1 tej ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego, który w myśl ust. 2 tego przepisu powinien zawierać określenie: granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu (pkt 1), funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 2), zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów (pkt 3), charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 40 ust. 5 pkt 2 lit. b) (pkt 4), dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie (pkt 5). W świetle powyższej regulacji nie można podzielić argumentacji strony skarżącej, iż jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r. należy uznać załączenie przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nieaktualnej mapy zasadniczej. Zważyć należy, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Służy on eliminacji z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów administracji dotkniętych najcięższymi wadami prawnymi, wymienionymi w art. 156 §1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa, wymienionym w art. 156 §1 pkt 2 kpa, mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA OZ w Katowicach z 9 marca 2000 r., I SA/Ka 1582/98). Skoro przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie stawiał wymogu załączenia do wniosku o ustalenie warunków zabudowy kopii aktualnej mapy zasadniczej lub ewidencyjnej, to rozpatrzenie wniosku w oparciu o mapę nie spełniającą wymogu jej aktualności nie może zostać uznane za rażąco naruszające powyższy przepis.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 przedmiotowej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa: rodzaj inwestycji (pkt 1), warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony (pkt 2), warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych (pkt 3), warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 4), wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 5), linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali (pkt 6), okres ważności decyzji (pkt 7). Jednocześnie zgodnie z art. 43 nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analiza akt sprawy wskazuje, iż w rozpatrywanym przypadku organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w sposób prawidłowy stwierdził zgodność planowanego zamierzenia z ustaleniami obowiązującego wówczas planu miejscowego. Przedmiotowa inwestycja nie narusza bowiem ustaleń obowiązującego w dacie je wydania, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr XXXVI/352/94 z dnia 30 marca 1994 r. dla działki nr [...] przypisywał funkcję "mieszkaniową i usługową jako uzupełniającą dopuszcza się inne funkcje nieuciążliwe – symbol terenu A 21p". Przedmiotowa inwestycja – obejmująca budowę budynku biurowo-magazynowego, mieści się w tym symbolu, stąd zarzut braku dogłębnej analizy zapisów planu – łącznie z jego częścią graficzną, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. W tym miejscu wskazać należy, iż strona skarżąca wywodzi, że ustalając warunki zabudowy dla działki nr (...) organ winien uwzględnić możliwość zagospodarowania działek znajdujących się w pobliżu tej działki. Wskazać jednakże należy, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oceniana jest wyłącznie możliwość zagospodarowania działki objętej wnioskiem.

Prezydent Miasta prawidłowo również uznał, iż działka objęta inwestycją (...) ma dostęp do drogi publicznej. Wskazać należy, iż pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w komentowanym przepisie, nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z akt sprawy wynika, iż w dniu (...) kwietnia 1998 r. do księgi wieczystej nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) (działka stanowiąca własność G. M.) wpisano służebność przychodu i przejazdu przez tą działkę na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr (...) (działka inwestora) i działki nr (...). Tak więc w dacie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr (...) działka ta miała zapewniony dostęp do drogi publicznej – przez obciążona służebnością działkę nr (...). Okoliczność, że zarówno skarżąca A. K., jak i G. M. wniosły apelację od tego wpisu nie ma znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, bowiem dopiero w przypadku zniesienia służebności oraz wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podziałowych można byłoby rozważać możliwość wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia (...) czerwca 1998 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Sytuacja taka jednakże nie wystąpiła, bowiem z akt spraw, które wcześniej toczyły się przed tutejszym Sądem i zostały prawomocnie zakończone wynika, że decyzje podziałowe pozostają w obrocie prawnym, a postępowania przed sądem cywilnym nie doprowadziły do zniesienia służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr (...).

W tym miejscu wskazać należy, iż w uzasadnieniu skargi wniesionej przez r. pr. P. G. mylnie podano, iż z załącznika nr 1 do decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r. wynika, że organ miał wiedzę, iż działka inwestora (...) nie miała zapewnionego dostępu do drogi publicznej, bowiem stwierdzono, iż należy zapewnić notarialnie dojazd przez działki nr (...),(...) i (...). Sąd zauważa, iż taki zapis znalazł się w decyzji (...) kwietnia 1998 r. Nr (...) wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na podziale działki nr (...) (karta nr 12 akt administracyjnych), a więc dotyczy innej decyzji, aniżeli ta, która nie jest przedmiotem kontroli w ramach przedmiotowego postępowania.

Za chybione uznać także należy, te wywody skargi, które podnoszą zarzut naruszenia przez Prezydenta Miasta O. art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie skarżącej A. K. oraz uczestniczce postępowania G. M. zagospodarowanie terenu, do którego przysługują im tytuły prawne, z uwzględnieniem zapisów obowiązującego wówczas planu miejscowego. Skarżące wywodzą, iż nie może zostać uznana za zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego decyzja, której wykonanie uniemożliwia zgodne z tym planem korzystanie z innych działek. Odnosząc się do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, iż szczegółowa ocena, czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej, a konkretyzacja ochrony interesów osób trzecich została określona w przepisach art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednocześnie ustawowy zapis w art. 42 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powtórzony w decyzji z dnia 9 czerwca 1998 r., iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności osób trzecich powoduje, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy uprawniającej inwestora do wystąpienia o pozwolenie na budowę, co oznacza, że decyzja taka nie narusza prawa własności obu skarżących. Zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ nie może odmówić wydania decyzji, jeżeli przedstawione zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Należy więc podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia, iż jeżeli zamierzona inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego oraz przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to nie zachodzą przesłanki z art. 156 §1 kpa, które stanowiłaby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia (...) czerwca 1998 r.

W tych okolicznościach uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia (...) czerwca 1998 r. W rezultacie skarga podlega oddaleniu w myśl art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekł ponieważ rozstrzygnięcie takie nie znajduje uzasadnienia w treści art. 200 tej ustawy oraz w jej art. 243. Zgodnie z powyższymi przepisami zwrot kosztów postępowania przysługuje stronie w sytuacji, gdy skarga zostaje uwzględniono, natomiast prawo pomocy w postaci ustanowienia pełnomocnika z urzędu, które przyznane zostało skarżącej A. K. we wcześniejszych postępowaniach (sygn. akt II SA/Po 588/07 i wcześniejsze) i nie rozciąga się na sprawę z nowej skargi, wniesionej na decyzję wydaną w wyniku uchylenia przez sąd administracyjny wcześniejszych decyzji wydanych w sprawie będącej przedmiotem ponownego postępowania administracyjnego.

/-/ K. Wolna-Kubicka /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/T.Geremek

br