Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2309/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 zd. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. d i f w zw. z art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J., M. J.i B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Ke 40/23 w sprawie ze skargi G. J., M. J. i B. P. na bezczynność Burmistrza Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok; II. zobowiązuje Burmistrza Gminy W. do załatwienia wniosku G. J., M. J. i B. P. z dnia 7 listopada 2022 roku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punku 1 do 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Burmistrza Gminy W. solidarnie na rzecz skarżących G. J., M. J. i B. P. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Ke 40/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G.J., M.J. i B.P. (dalej: "wnioskodawcy" lub "skarżący") na bezczynność Burmistrza Gminy [...] (dalej: "organ")

w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z 7 listopada 2022 r. wnioskodawcy zwrócili się do organu o udzielenie im na piśmie, pod wskazany adres, informacji publicznej poprzez odpowiedź na poniższe pytania:

1) Czy Pani M.K. była lub jest nadal zatrudniona w Urzędzie Gminy [...] na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej;

2) W jakim okresie Pani M.K. była lub jest zatrudniona w Urzędzie Gminy [...] na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej (prosimy o wskazanie wszystkich okresów);

3) Na jakim stanowisku Pani M.K. była lub jest zatrudniona w Urzędzie Gminy (prosimy o wskazanie wszystkich stanowisk);

4) W jaki sposób (np. pocztą, odbierała je osobiście w urzędzie itp.) były doręczane Pani M.K. decyzje w sprawie podatku od nieruchomości położonej przy ul. [...], które zostały wydane od 01.01.2007 roku do chwili obecnej;

5) W jakich datach (proszę o wskazanie konkretnych dat) zostały doręczone Pani M.K. decyzje w sprawie podatku od nieruchomości położonej przy ul. [...], które zostały wydane od 01.01.2007 roku do chwili obecnej;

6) W oparciu o jakie dokumenty (proszę o wskazanie konkretnych danych) zostało wydane Pani M.K. zaświadczenie FN.3140.23.2020.PM6 z dnia 18.09.2020 r. (którego kserokopie przedkładamy w załączeniu), iż "opłaca ona podatek od 2007 r. od nieruchomości przy ul. [...]";

7) W oparciu o jaki przepis prawa zaświadczenie powołane w pkt. 6 wydane zostało "na podstawie przedłożonych dowodów wpłat Pani M.K.".

Do wniosku załączono zaświadczenie o opłacaniu podatków od nieruchomości oraz wypis z rejestru gruntów.

W odpowiedzi na powyższe pismo organ poinformował, że nie może udzielić wyjaśnień, informacji jak również danych, o które wnosi strona w punkcie 4, 5, 6 i 7. Wskazał jedynie, że pani M.K. jest zatrudniona w Urzędzie Gminy [...], nie określając podstawy zatrudnienia, sposobu odbioru decyzji podatkowej oraz ich daty, z uwagi na prywatny charakter umowy i tajemnicę korespondencji. Udostępnienie powyższych informacji w opinii organu wiązałoby się z naruszeniem dóbr osobistych osoby prywatnej.

W dniu 21 marca 2023 r. wnioskodawcy wystosowali skargę na bezczynność organu. Zarzucili w niej naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p.")

i Konstytucji RP, wskutek czego wnieśli o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 7 listopada 2022 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Zgodnie z wyjaśnieniami organu, w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, ponieważ zakres żądania nie stanowił informacji publicznej.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę. W ocenie sądu skarżący w żaden sposób nie wykazali, ani nawet nie uprawdopodobnili, aby M.K. była osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy. Ponadto z informacji zamieszczonych przez organ w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej Urzędu Gminy [...] również nie wynikało, aby M.K. pełniła w tym organie jakąkolwiek funkcję publiczną.

WSA wskazał, że dostęp do informacji publicznej nie obejmuje prawa do żądania informacji o każdym pracowniku organu władzy publicznej, natomiast co do zakresu informacji wymienionych w pkt. 4-7 wniosku wskazał, że chodzi o informacje przydatne w indywidualnej sprawie o zasiedzenie. Tymczasem, stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną.

Sąd wyjaśnił, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Innymi słowy, prawo dostępu do informacji publicznej nie może stanowić instrumentu do poszukiwania dowodów w sprawie indywidualnej (por. wyroki NSA; z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 1601/19; z 14 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2817/19). W rozpoznawanej sprawie z samej treści pkt. 4-7 wniosku jednoznacznie wynikało, że żądanie skarżących jest związane z prywatnym interesem (zawisłą przed sądem powszechnym sprawą o zasiedzenie), dlatego też nie stanowi informacji publicznej i nie może zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej.

Powyższy wyrok w wnioskodawcy zaskarżyli w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 zd. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i fw zw. z art. 1 ust. u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że żądane informacje dotyczące okresu zatrudnienia i stanowisko/stanowiska była i jest zatrudniona nie stanowią informacji publicznej o pani M.K., która w ocenie Sądu nie pełni funkcji publicznej, podczas gdy faktycznie według najlepszej wiedzy skarżących pani M.K. takie funkcje pełniła, bądź pełni, dodatkowo należy wskazać, że Burmistrz Gminy [...] poprzez zawieranie określonych umów o pracę dysponuje majątkiem publicznym, a tym samym sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wskazane informacje dotyczące doręczania decyzji podatkowych oraz podstaw wydawania zaświadczeń nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy żądane informacje kwalifikują się pod przedmiotowy zakres u.d.i.p.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku w całości, a następnie rozpoznanie skargi przez stwierdzenie bezczynności Burmistrza Gminy [...], w terminie wskazanym w art. 13 ust 1 u.d.i.p.; zobowiązanie Burmistrza Gminy [...] do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem skarżących w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie; natomiast z ostrożności procesowej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. Skarżący oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia skarżących kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone

w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA).

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. Trafny okazał się zarzut błędnej wykładni art. 5 ust. 2 zd. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w ramach którego skarżący kasacyjnie zakwestionowali ocenę prawną Sądu pierwszej instancji, że w przypadku ustalenia, iż wnioskowana informacja dotyczy osoby fizycznej niesprawującej funkcji publicznej, podmiot do którego skierowano wniosek dostępowy nie jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W pierwszej kolejności trzeba podać, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż ograniczenie dostępowe przewidziane treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ma w sprawie zastosowanie wobec informacji wskazanych w pkt 1-3 wniosku dostępowego. Jak wynika z jego treści dotyczyły one tego, czy M.K. jest zatrudniona

w Urzędzie Gminy [...], na jakiej podstawie, w jakim okresie i na jakim stanowisku. Nie ulega wątpliwości, że informacje o osobach zatrudnionych

w jednostkach publicznych, których wynagrodzenie jest finansowane ze środków publicznych są informacjami publicznymi. Nie oznacza to jednak, że każda informacja o takich osobach podlega udostępnieniu. Postanowienia klauzuli limitującej dostęp do informacji publicznej, przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. są wyrazem rozwiązania

konfliktu konstytucyjnych wartości dostępu do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) oraz prawa do prywatności (art. 47 Konstytucji RP). W art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawodawca konstytucyjny zastrzegł, że prawo do informacji publicznej może zostać ograniczone z uwagi na ochronę praw i wolności innych osób lub podmiotów. Wyrazem realizacji tego zastrzeżenia na poziomie ustawowym jest art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który przewiduje, że prawo do prywatności osoby fizycznej jest podstawą ograniczenia dostępu do informacji publicznej dotyczącej tej osoby, chyba że pełni ona funkcję publiczną.

Nie można wobec powyższego podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że informacje o osobach niepełniących funkcji publicznych nie są informacjami publicznymi (s. 4 uzasadnienia). Informacje takie stanowią informację publiczną, tyle że na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dostęp do tych informacji podlega ograniczeniu.

W każdym układzie, w którym podmiot do którego skierowano wniosek dostępowy ustali i oceni, że dotyczy on informacji publicznej o osobie fizycznej niepełniącej funkcji publicznej, ma obowiązek wydać decyzję administracyjną

o odmowie jej udostępnienia – art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ponieważ na gruncie niniejszej sprawy organ takiej decyzji nie wydał, lecz skierował do wnioskujących zwykłe pismo, zarzut bezczynności w zakresie odnoszącym się do pkt 1-3 wniosku dostępowego z 7 listopada 2022 roku należało uznać za uzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny negatywnie zweryfikował drugi zarzut skargi kasacyjnej – zarzut błędnej wykładni art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust 1 u.d.i.p.

W jego ramach skarżący kasacyjnie wywodzą, że WSA wadliwie przyjął, iż informacje wnioskowane w pkt 4-7 wniosku dostępowego nie stanowią informacji publicznej.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach

i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne

w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu przepisów u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji - wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21. Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu

z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej.

Uwzględniając przedstawione uwarunkowania normatywne rozumienia pojęcia informacji publicznej na gruncie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy podzielić stanowisko WSA, że informacje wnioskowane w pkt 4-7 wniosku dostępowego nie stanowią informacji publicznej. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z treścią wniosku skarżący kasacyjnie domagali się podania: w jaki sposób (np. pocztą, odbierała je osobiście w urzędzie itp.) były doręczane Pani M.K. decyzje w sprawie podatku od nieruchomości położonej przy ul. [...], które zostały wydane od 01.01.2007 roku do chwili obecnej (pkt 4); w jakich datach (proszę

o wskazanie konkretnych dat) zostały doręczone Pani M.K. decyzje

w sprawie podatku od nieruchomości położonej przy ul. [...], które zostały wydane od 01.01.2007 roku do chwili obecnej (pkt 5);

w oparciu o jakie dokumenty (proszę o wskazanie konkretnych danych) zostało wydane Pani M.K. zaświadczenie FN.3140.23.2020.PM6 z dnia 18.09.2020 r. (którego kserokopie przedkładamy w załączeniu), iż "opłaca ona podatek od 2007 r. od nieruchomości przy ul. [...]" (pkt 6.);

w oparciu o jaki przepis prawa zaświadczenie powołane w pkt. 6 wydane zostało "na podstawie przedłożonych dowodów wpłat Pani M.K." (pkt 7).

Przedmiotowe informacje nie odnoszą się do sprawy publicznej, a więc nie dotyczą działalności organów władzy publicznej lub osoby pełniącej funkcję publiczną. Nie są to informacje, które można sklasyfikować w szeroko rozumianej grupie faktów odnoszących się do działalności podejmowanej w ramach realizacji zadań publicznych. Owszem są to informacje o działaniach podejmowanych przez organ administracji publicznej wobec konkretnej osoby fizycznej, ale działania te mają charakter wyłącznie techniczny, biurowy, wewnętrzny oraz indywidualny i przez to pozostający bez jakiegokolwiek wpływu na sferę spraw publicznych – realizację zadań publicznych i wydatkowanie środków publicznych.

Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 149 § 1, § 3, § 1a p.p.s.a. uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 30 maja 2023 r., sygn. akt

II SAB/Ke 40/23, zobowiązał Burmistrza Gminy [...] do rozpoznania wniosku G.J., M.J.

i B.P. z dnia 7 listopada 2022 roku o udostępnienie informacji publicznej

w zakresie punku 1 do 3 w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Uwzględniając fakt, że organ terminowo zareagował na wniosek skarżących a jedynie nie nadał mu wymaganej prawem formy z uwagi na wadliwą interpretację przepisów prawa, Naczelny Sąd administracyjny stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W zakresie żądania udostępnienia informacji wskazanych w pkt 4-7 wniosku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. skargę oddalił.

Na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935 ze zm.) zasądzono od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania za obie instancje.

Na zasądzoną kwotę 667 złotych złożył się wpisy od skargi (100 zł.), opłata od uzasadnienia wyroku (100 zł.), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł.), wynagrodzenie radcy prawnego (360 zł.), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł.).