Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 3024/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r. znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w wyniku rozpoznania wniosku Z. N., E. W. i A. M. odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ew. [...] w obrębie [...] w [...].

Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 30 sierpnia 2018 r. Z. N., E. W. i A. M. wystąpiły o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ew. [...] do obsługi komunikacyjnej działek nr ew. [...], [...], [...] położonych w obrębie [...] w [...]. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ww. decyzją z [...] października 2018 r., działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), dalej: u.d.p. i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., odmownie rozpoznał powyższe żądanie, wyjaśniając, że droga krajowa nr [...] zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych została zakwalifikowana do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Mając na uwadze brzmienie powołanego przepisu, organ zauważył, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych wskazanej klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, trudno dopatrzyć się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji przemawiającej za ewentualnym uwzględnieniem złożonego wniosku, gdyż jedna z działek, którą miałby obsłużyć wnioskowany zjazd z drogi krajowej, tj. działka nr ew. [...] ma już urządzony bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...]. Pozytywne rozpatrzenie wniosku i dopuszczenie nowego zjazdu z drogi krajowej oznaczałoby naruszenie ww. przepisu i wymogu związanego z klasą drogi, powodujące niewątpliwie wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego zwłaszcza, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej występuje duże natężenie ruchu. Wykorzystanie istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr ew. [...] jako dojazdu do pozostałych działek wskazanych we wniosku stron zapewniłoby dostęp do drogi publicznej bez konieczności wykonania kolejnego zjazdu, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze krajowej, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu dla wszystkich jej użytkowników. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dodatkowo zauważył, że zgodnie z § 3 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany fragmentu miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] w [...] na obszarze położonym pomiędzy rzeką [...] i ulicą [...] do czasu realizacji drogi krajowej nr [...] po nowym śladzie [...] (tzw. trasa [...]), pozbawienia ul. [...] kategorii drogi krajowej nr [...] i obniżenia jej klasy, obowiązuje zakaz realizacji nowych zjazdów publicznych i indywidualnych z ul. [...]. Ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza jedynie możliwość przebudowy zjazdów istniejących z ul. [...] - drogi krajowej nr [...]. Zważywszy na powyższe w celu zapewnienia powiązania z drogą krajową nr [...] działki drogowej nr ew. [...], mającej zapewnić obsługę komunikacyjną działek nr ew. [...], [...], [...], zdaniem organu, należy wykorzystać zjazd z ww. drogi krajowej do działki nr ew. [...], ustanawiając odpowiednie służebności bądź przesunąć istniejący zjazd do działki nr ew. [...] na wysokość działki nr ew. [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2018 r. złożyła na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. A. M., Z. N. i A. N. Postanowieniem z 6 marca 2019 r. sygn. VII SA/Wa 3024/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z. N. i A. N.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] października 2018 r. nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu.

Podstawę materialnoprawną decyzji objętej skargą stanowi art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. Zgodnie z ustępem pierwszym wskazanego przepisu, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W myśl z kolei art. 29 ust. 4 cyt. ustawy, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Jak podkreśla się w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak określenia przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 u.d.p. kryteriów koniecznych do wyrażenia zgody na budowę zjazdu, jak również zawarty w ust. 4 wskazanego przepisu zwrot "może odmówić" wskazują, że decyzja wydawana w tym zakresie stanowi tzw. decyzję uznaniową. Granice tego uznania, w myśl art. 7 k.p.a., wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu publicznego, jest zobowiązany wziąć pod uwagę zarówno przywołane przez wnioskodawcę przyczyny stanowiące powód realizacji zjazdu, jak i rozważyć to, w jaki sposób jego wykonanie będzie oddziaływać na płynność ruchu pojazdów i czy jego wnioskowana lokalizacja będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Sąd zauważa, że stanowisko przyjmujące, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; wyrok NSA z 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10; wyrok NSA z 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09; wyrok NSA z 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06). Zasada ta ma swoją normatywną treść i powinna być postrzegana jako założenie, zgodnie z którym organ nie może wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, jeżeli mogłoby to wiązać się ze zwiększeniem zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 419/16; wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r. sygn. I OSK 59/13).

W rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostaje, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyspieszonego klasy GP. Tym samym, kierując się regułą wyrażoną w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, stosowanie zjazdu z tej klasy drogi powinno mieć charakter wyjątkowy, dopuszczalny wtedy, gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Treść powyższego wymagania sprawia, że interes wnioskodawcy wyrażający się w udzieleniu mu uprawnienia do realizacji zjazdu z drogi klasy GP musi doznać ograniczenia w każdym przypadku, gdy dowiedzione zostanie, iż właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi posiada inne alternatywne możliwości jej skomunikowania w znaczeniu połączenia drogi publicznej z tą nieruchomością.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, trafnie za przeszkodę prawną, która uniemożliwiała uwzględnienie wniosku o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ew. [...] w [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał względy bezpieczeństwa ruchu odbywającego się na [...], które organ połączył z uznaniem, że obsługę komunikacyjną wskazanych przez wnioskodawców działek (nr ew. [...], [...] i [...]) może w sposób dostateczny zapewniać istniejący zjazd na działkę nr ew. [...]. Sąd zauważa, że średni dobowy ruch w roku jest uznawany za podstawowy parametr opisujący ruch drogowy. Wyznaczony dla rozpatrywanego odcinka drogi krajowej wskazany wyżej parametr (SDRR) wynosi, jak ustalił organ (dane z roku 2015), 24387 pojazdów na dobę, co oznacza, że w miejscu realizacji projektowanego zjazdu odnotowywane jest bardzo wysokie natężenie ruchu. W piśmiennictwie wskazuje się na istnienie wyraźnej korelacji dodatniej pomiędzy poziomem wypadkowości (liczbą wypadków) a średnim dobowym ruchem pojazdów na określonym odcinku drogi (por. S. Gaca, W. Suchorzewski, M. Tracz, Inżynieria ruchu drogowego. Teoria i praktyka, Warszawa 2011, s. 460 i n.). Obok natężenia i struktury ruchu modele prognozowania wypadków wskazują, że również liczba zaprojektowanych zjazdów z drogi wpływa na ocenę bezpieczeństwa ruchu, który się na niej odbywa, co powoduje, że stworzenie dodatkowego punktu kolizji na analizowanym odcinku [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad trafnie uznał za rozwiązanie niemożliwe do pogodzenia z wymaganiami prawnymi, które zobowiązany był w toku postępowania mieć na uwadze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że działka nr ew. [...] ma już urządzony zjazd, co uniemożliwia twierdzenie, że obsługa działek wskazanych we wniosku (nr ew. [...], [...] i [...]) musi obligatoryjnie odbywać się nowo zaprojektowanym zjazdem, jeżeli nie budzi wątpliwości, że skarżąca może, ustanawiając odpowiednią służebność, wykorzystać istniejący zjazd. Zgodzić się należy z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 31 marca 2011 r. sygn. I OSK 808/10, zgodnie z którym przeprowadzenie podziału działki posiadającej pierwotnie dojazd stwarza dla właścicieli określone problemy faktyczne i prawne, niemniej nie oznacza, że po stronie właściwego organu zarządzającego drogą powstaje obowiązek wyrażenia zgody na wykonanie z każdej z nowopowstałych działek zjazdu. Dopiero w przypadku braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej strona może wnioskować do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej powinno poprzedzać wystąpienie na drogę administracyjną o lokalizację zjazdu, a organ administracji nie powinien w kwestii objętej wyłączną kognicją sądu powszechnego dokonywać jakichkolwiek własnych wnioskowań, które wskazane zaniechanie czyniłyby irrelewantnym prawnie (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 1914/18; wyrok NSA z 24 maja 2016 r. sygn. I OSK 1864/14; wyroku NSA z 17 lipca 2015 r. sygn. I OSK 2936/13; wyrok NSA z 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1270/09). Tę ocenę należy w pierwszym rzędzie odnosić do zjazdów projektowanych na drodze klasy GP, uwzględniając, że w świetle rygorystycznego zapisu § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. podmiot chcący zrealizować zjazd z drogi tejże klasy powinien w pierwszej kolejności bezwzględnie podjąć prawne kroki celem zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej poprzez istniejący już zjazd, jeżeli zlokalizowany jest on w bliskiej odległości, ponieważ dopiero "brak innej możliwości dojazdu", o którym mowa w powołanym wyżej przepisie rozporządzenia, umożliwia udzielenie wnioskodawcy uprawnienia o charakterze wyjątkowym poprzez zlokalizowanie na drodze klasy GP dodatkowego z niej zjazdu (por. wyrok NSA z 17 lipca 2015 r. sygn. I OSK 2936/13).

Trafnie organ w treści zaskarżonej decyzji również zauważył, że wymóg zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek, która uwzględnia charakter drogi głównej ruchu przyspieszonego klasy GP, powinien obejmować w rozpoznawanej sprawie nie tyle decyzję o budowie nowego, kolejnego zjazdu z [...], ile rozważenie możliwości ewentualnej przebudowy dotychczasowego zjazdu poprzez jego przesunięcie w miejsce odpowiadające potrzebom wnioskodawców, w tym oczekiwaniom wyrażanym przez skarżącą (przesunięcie na wysokość działki nr ew. [...]). Zauważyć trzeba, że z załączonego przez wnioskodawców do akt sprawy aktu notarialnego z [...] czerwca 2011 r. (Repertorium [...]) wynika, że właściciele działki nr ew. [...], która podlegała podziałowi na działki nr ew. [...], [...] i [...] (Z. N. i A. N.), oświadczyli, iż działka nr ew. [...] będzie posiadać dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez działkę nr ew. [...] stanowiącą drogę wewnętrzną. Taki warunek dotyczący nowo wydzielonych działek, na co wskazuje treść § 2 powołanego aktu notarialnego, miał zresztą wynikać z decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2010 r. zatwierdzającej podział działki. Oznacza to, że brak jest powodów, by istniejący zjazd z drogi usytuowany na działce nr ew. [...], korzystając z prawnej instytucji wystąpienia o zezwolenie na przebudowę zjazdu z drogi publicznej, nie mógł zostać przesunięty w sytuacji istnienia wspólnej woli wnioskodawców pozostających właścicielami nieruchomości w miejsce, w którym służyłby obsłudze komunikacyjnej nie tylko działki nr ew. [...], ale również pozostałych działek powstałych w wyniku podziału działki nr ew. [...], tj. działek [...] i [...]. Takie działanie realizowałoby interes indywidualny skarżącej i pozostałych wnioskodawców, a jednocześnie nie godziłoby w interes publiczny, którego zasadniczym elementem w ramach obowiązku czuwania nad bezpieczeństwem ruchu drogowego jest ograniczenie w każdym przypadku, gdy jest to możliwe, punktów kolizyjnych na [...] i zapewnienie płynności ruchu na tejże drodze. Możliwość wystąpienia niekorzystnych zdarzeń drogowych wpływających na bezpieczeństwo użytkowników drogi, jak i jej bezpośredniego otoczenia, nawet jeżeli opiera się na potencjalności tego zagrożenia i ocenności wysuwanych wniosków, musi być brane pod uwagę przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, stąd uprawnienia skarżącej jako współwłaścicielki nieruchomości (działki nr ew. [...]) w swobodnym korzystaniu z niej mogły podlegać stosownemu ograniczeniu w tym aspekcie, który wyrażał się w nieudzieleniu zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]. Sąd zauważa, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych uszczegółowione w aktach wykonawczych do tej ustawy (por. wyrok NSA z 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06). Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 31 marca 2011 r. sygn. I OSK 808/10, nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 958/17; wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r. sygn. I OSK 668/14; wyrok NSA z 26 listopada 2015 r. sygn. I OSK 488/14).

Podzielenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie wyżej omówionym jednocześnie łączy się z uznaniem, że drugi z argumentów, który zdaniem organu stał na przeszkodzie uwzględnieniu złożonego wniosku (budowa wnioskowanego zjazdu jest objęta zakazem wynikającym z postanowień obowiązującego dla terenu nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), nie mógł uzasadniać wydanego w sprawie rozstrzygnięcia odmownego. Należy przypomnieć, że uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany fragmentu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy [...] w [...] na obszarze położonym pomiędzy rzeką [...] i ulicą [...] w części dotyczącej ustaleń w zakresie obsługi komunikacyjnej dla całego obszaru planu stanowi, że "[...] do czasu realizacji drogi krajowej nr [...] po nowym śladzie [...] (tzw. trasa kaszubska), pozbawienia ul. [...] kategorii drogi krajowej nr [...] i obniżenia jej klasy, obowiązuje zakaz realizacji nowych zjazdów publicznych i indywidualnych z ul. [...], która nie stanowi drogi serwisowej. Dopuszcza się przebudowę istniejących zjazdów publicznych i indywidualnych z ul. [...] [...]" (§ 3 ust. 3 pkt 1 uchwały). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przyjmując związanie postanowieniami powołanego aktu prawa miejscowego, stwierdził, że postanowienie § 3 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] stanowiło w niniejszej sprawie bezwzględną przeszkodę do udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr ew. [...] z uwagi na dopuszczenie wyłącznie przebudowy istniejących zjazdów publicznych i indywidualnych do czasu wykonania planowanego zamierzenia, tj. budowy tzw. trasy kaszubskiej i zaistnienia dodatkowych warunków prawnych (pozbawienie ul. [...] kategorii drogi krajowej nr [...] i obniżenie jej dotychczasowej klasy drogi GP). Sąd tak formułowanego zapatrywania jednakże nie podziela, albowiem uznaje, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia rozstrzygającego dla zaskarżonej decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, ponieważ w tym zakresie pierwszeństwa należy przyznać przepisom ustawy o drogach publicznych. Zauważyć trzeba, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, zgodnie z którym przesłanki udzielenia odmowy na urządzenie zjazdu wskazane w art. 29 ust. 4 u.d.p. nie są jedynymi ograniczeniami w udzieleniu zgody, ograniczenia takie mogą bowiem wynikać także z innych przepisów, w tym również z przepisów prawa miejscowego, w związku z czym zarządca drogi nie może udzielić zezwolenia na wykonanie zjazdu, nawet spełniającego wszelkie warunki techniczne, jeśli zjazd taki w świetle postanowień planu miejscowego na danym terenie nie jest dopuszczalny (por. wyrok NSA z 9 marca 2017 r. sygn. II OSK 1390/15). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został także pogląd odmienny, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela, opierający się na stwierdzeniu, że nie jest dopuszczalna wykładnia postanowień planu miejscowego, która powodowałaby, że unormowania te naruszałyby uregulowania ustawowe. W wyroku z 12 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2097/15 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że rada gminy poprzez wprowadzenie w ramach obowiązujących ustaleń planu zakazu lokalizacji nowych zjazdów narusza ustawowe prerogatywy zarządcy drogi w zakresie spraw dotyczących zjazdu z dróg publicznych, które powinny być rozpatrywane wyłącznie na zasadach i w trybie określonym przepisami u.d.p. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, nie może być aprobowane, albowiem skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 u.d.p. i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Gmina w ramach władztwa planistycznego nie może stąd w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 108/17; wyrok NSA z 22 stycznia 2015 r. sygn. II OSK 1523/13).

Kierując się powyższą oceną, przyjąć należy, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w sposób wadliwy odwołał się w niniejszej sprawie do treści § 3 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...], niemniej uchybienie to nie stanowiło wady prawnej, która decydowałaby o naruszeniu przez organ prawa w stopniu nakazującym uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] października 2018 r. Odmowne rozpatrzenie wniosku Z. N., E. W. i A. M. uzasadniała bowiem przyjęta przez orzekający organ ocena, zgodnie z którą wnioskowane zamierzenie pozostawało niezgodne z art. 29 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. W tym zaś zakresie, zdaniem Sądu, ustaleniom przyjętym przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie można przypisać błędu, gdyż opierają się one tak na trafnie przeprowadzonej analizie stanu faktycznego, jak i właściwie nadanym znaczeniu przepisom prawa materialnego zastosowanym w sprawie. Jak zostało to już wcześniej zauważone, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia ustaleń i oceny Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad co do kwestii związanych z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze krajowej nr [...] oraz zachowania jej funkcji tranzytowej w związku z nadaną klasą GP. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organ wyważył słuszny interes skarżącej i pozostałych wnioskodawców, przyznając w tym przypadku pierwszeństwo interesowi publicznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Wymóg ten doznałby uszczerbku, gdyby miał zostać zlokalizowany zjazd na działkę nr ew. [...] do obsługi komunikacyjnej działek nr ew. [...], [...] i [...], pomimo że w znacznym zbliżeniu do niego znajdują się już zjazdy do działek nr ew. [...] i [...], a jednocześnie wnioskodawcy nie wykazali, by inna możliwość dojazdu do objętych wnioskiem działek była obiektywnie wyłączona. Rozstrzygnięcie organu należało uznać za trafne i prawidłowo umotywowane.

Sąd z urzędu nie dopatrzył się w działaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), stąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.