Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 803/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 126, art. 127 par. 3, art. 138 par. 1 pkt. 1, art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Jyż (spr.), Asesor WSA Barbara Brandys - Kmiecik, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie koncesji na wydobywanie kopalin 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez "A" S.A. z siedzibą w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej powoływane jako SKO w K. lub Kolegium) utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia SKO w K. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie utrzymania w mocy postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie nieuzgodnienia koncesji "A" S.A. w K. na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża węgla kamiennego "[...]", przedłożonej przy piśmie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] r.; L.dz.: [...].

W pierwszej kolejności należy przypomnieć stan sprawy. W ramach tego należy podnieść, iż postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Prezydent K. odmówił uzgodnienia przedmiotowej koncesji "A" S.A. w K. na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "A". W uzasadnieniu podał, że utworzenie nowego obszaru górniczego i udzielenie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego jest niezgodne z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K., który został przyjęty Uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr [...]. Plan ten przewiduje m.in., że rozwój przemysłu będzie następował wyłącznie na obszarach obecnie zagospodarowanych przemysłowo oraz zakłada przeciwdziałanie niszczącej podziemnej eksploatacji węgla. "A" S.A. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Po rozpoznaniu zażalenia, SKO w K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uchyliło w całości postanowienie Prezydenta K. z dnia [...] r. oraz orzekło co do istoty sprawy, uzgadniając pozytywnie udzielenie koncesji "A" S.A. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia ogólne obowiązującego miejscowego perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. Zdaniem SKO, zapisy planu nie wykluczały całkowicie eksploatacji węgla, a jedynie ograniczały lokalizację obiektów przemysłowych na powierzchni i nakazywały dostosowanie eksploatacji węgla do wymogów ochrony powierzchni.

Na wniosek Prezydenta K. SKO w K. wznowiło postępowanie w przedmiotowej sprawie. Następnie umorzyło je uznając, że postanowienie z dnia [...] r. dotknięte było wadą nieważności. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] w K. stwierdziło nieważność swojego postanowienia z dnia [...] r. pozytywnie uzgadniającego koncesję. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek "A" S.A., SKO w K. w dniu [...] r. wydało postanowienie nr [...], którym utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] r.

SKO w K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta K. z dnia [...] r. o odmowie uzgodnienia koncesji "A" S.A. stwierdzając, że jest ono zgodne z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K.

Pismem z dnia [...] r. "A" S.A. złożył wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie Prezydenta K. z dnia [...] r. Następnie pełnomocnik strony złożył pismo procesowe z dnia [...] r., w którym wniósł o zawieszenie postępowania na okres nie krótszy niż do dnia [...] r. oraz o przeprowadzenie dowodu z treści protokołów z rozpraw, które odbyły się w NSA w dniu 24 maja 2002 r. (II SA/Ka 772/00 oraz 849/00). Pełnomocnik podniósł, iż dotychczas nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. Jego zdaniem okoliczność ta jest bardzo istotna, bowiem w aktach sprawy znajdują się dwie rozbieżne wersje planu miejscowego, obie potwierdzone za zgodność przez Urząd Miasta K.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło zawieszenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] r. Następnie pismem z dnia [...] r. pełnomocnik "A" S.A. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. W związku z powyższym SKO w K. w dniu [...] r. wydało postanowienie nr [...], którym utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] r.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika "A" S.A., SKO w K. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta K. z dnia [...] r., dotyczące niuzgodnienia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "[...] ". W uzasadnieniu organ podniósł, że Prezydent K., wydając postanowienie dotyczące uzgodnienia koncesji związany był treścią obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego przez Radę Miejską K. Ze względu na zapis planu o blokowaniu tworzenia nowych obszarów górniczych i prób eksploatacji górniczej na nowych terenach, wystąpiła sprzeczność pomiędzy zapisami obowiązującego planu, a wnioskiem organu koncesyjnego.

Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. "A" S.A. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w K.

W związku z wejściem w życie reformy sądownictwa administracyjnego z dniem 1 stycznia 2004 r. właściwym do rozpoznania sprawy, na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt 3/II SA/Ka 1109/03, oddalił skargę "A" S.A. stwierdzając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez SKO w K. Podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie rozważenia wymagało czy plan, stanowiący podstawę uzgodnienia, był prawem miejscowym, ustalonym uchwałami Rady Miejskiej oraz czy organ opiniujący prawidłowo odczytał jego zapisy dotyczące spornej kwestii. Rada Miejska w K. uchwałą z dnia [...] r., nr [...] w sprawie miejscowego perspektywicznego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. (opubl. Dz. Urz. Woj. złożonego na rozprawie z dnia 10 lipca 1991 r., Nr 8 poz. 33), w rozdziale 6 pkt 6.1. wprowadziła zapis: "przeciwdziałanie niszczącej podziemnej eksploatacji węgla i obwarowanie jej ostrymi rygorami zabezpieczającymi na koszt kopalni". Ponadto w pkt 6.3.wprowadzono zapis: "blokowanie dalszego rozwoju kompleksu paliwowo-energetycznego jako szczególnie niebezpiecznego dla rozwoju miasta, a tym bardziej nowych lokalizacji tego typu. Blokowanie tempa eksploatacji węgla kamiennego, blokowanie tworzenia nowych obszarów górniczych i prób eksploatacji górniczej na nowych terenach, a także bezwzględne przestrzeganie technologii eksploatacji węgla dostosowanej do wymogów ochrony powierzchni."

Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. w sprawie zmiany fragmentów miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. zgodnie z wnioskami okresowej oceny skutków zmian w zagospodarowaniu przestrzennym wynikających z realizacji planu, (opubl. Dz. Urz. Woj. złożonego na rozprawie. z dnia 16 grudnia 1994 r., Nr 15, poz. 164), wprowadzono w rozdziale 7 dodatkowy pkt 7.11 Ochrona powierzchni terenu przed skutkami eksploatacji górniczej w sposób nienaruszający istniejącego lub projektowanego użytkowania i funkcjonowania zainwestowania kubaturowego, infrastruktury technicznej (naziemnej i podziemnej), komunikacji oraz terenów niezainwestowanych - lasów, łąk, użytków rolnych - z zachowaniem równowagi środowiska przyrodniczego. WSA w Gliwicach w uzasadnieniu swego wyroku zaznaczył, że do nienaruszalnych elementów nowelizowanego planu zaliczono rozmieszczenie i rodzaj podstawowych funkcji o znaczeniu ogólnomiejskim, a zakres merytoryczny zmian stanowiło m.in. wprowadzenie ustaleń ogólnych w zakresie wymogów ciążących na miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta, wynikających z przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.). Sąd stwierdził, że nowelizacja planu zagospodarowania przestrzennego dokonana w 1994 r. nie dotyczyła zmiany ustaleń ogólnych z pkt 6.1, 6.3, których treść stanowiła podstawę odmowy uzgodnienia koncesji. W ocenie Sądu, bezspornym było, że Prezydent K. uzasadniając zaskarżone postanowienie powołał się na pozostające w mocy zapisy planu. Zdaniem organu, zapisy te nie pozwalały na pozytywne uzgodnienie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "[...] ", stanowiącego nowy obszar górniczy. A zatem jedyną podstawą faktyczną i prawną odmowy uzgodnienia koncesji była niezgodność wniosku koncesyjnego z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., jako prawa miejscowego.

WSA w Gliwicach stwierdził, że uzgodnienie mogło zostać dokonane tylko na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności winno polegać na ustaleniu czy zamierzona koncesja nie naruszy ustaleń tego planu oraz czy zamierzona działalność narusza przeznaczenie terenu wynikające z planu. W sytuacji, gdy miejscowy plan nie zawiera rozwiązań dotyczących wydobywania kopaliny, nie powinno być przeszkód w uzgodnieniu koncesji. Natomiast wówczas, gdy rozwiązania takie istnieją, muszą one zostać uwzględnione. Z zapisów planu zawartych w Zeszycie nr 1 - Ustalenia ogólne dla miasta wynikał nakaz blokowania tempa eksploatacji węgla oraz blokowania tworzenia nowych obszarów górniczych i prób eksploatacji na nowych terenach. Zdaniem Sądu, użyty wyraz "blokowanie" stanowił zakaz tworzenia nowych obszarów górniczych.

WSA w Gliwicach nie podzielił także zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego, a w szczególności niekompletności materiału dowodowego oraz braku ustaleń, co do treści oryginału planu. Za chybiony Sąd uznał zarzut niekompletności akt postępowania administracyjnego. Brak wskazanego tomu, stanowiącego odręczne notatki, bez podania istotnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie, stanowił o gołosłowności tego zarzutu. Ponadto za niewiarygodny uznał Sąd zarzut skarżącej Spółki, iż tekst planu, z którym strony mogły zapoznać się w Urzędzie Miejskim w K. ma inną treść niż przekazany do Sądu. Zdaniem Sądu, uwierzytelniona kopia planu znajdująca się w aktach sprawy stanowiła logiczny ciąg i zawierała wszystkie strony. Jedynie te zapisy miały znaczenie z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy.

W przedmiotowym wyroku WSA w Gliwicach wskazał również, iż w dniu 8 listopada 1999 r. obowiązywał art. 67 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zgodnie z którym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy tracą moc po upływie 5 lat od dnia jej wejścia w życie. Termin obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wydłużano kolejnymi nowelizacjami, z których ostatnia weszła w życie [...] r. i ustalała wskazany czasokres na 8 lat, nie dłużej jednak niż lat 9. Zapis ten obowiązywał również w dniu [...] r., pomimo że została już uchwalona ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która w art. 87 pkt 3 stanowiła, że obowiązujące w dniu jej wejścia w życie (tj. w dniu [...] r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed [...] r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych, nie dłużej niż do [...] r. Sąd podniósł, że o obowiązywaniu w dniu [...] r. planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. dowodzi § 10 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w obszarze dzielnicy D. w rejonie ulicy [...] na cele magazynowo - logistyczne wraz z uporządkowaniem funkcji terenów przyległych. Z dniem wejścia w życie tej uchwały traciły moc dotychczasowe ustalenia planu przyjętego uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Z powyższego wynikało zatem, iż we [...] r. obowiązywała kwestionowana przez stronę skarżącą uchwała.

"A" S.A. wniósł skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt II GSK 307/06, oddalił skargę kasacyjna "A" S.A., uznając iż zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2006 r., sygn. akt 3/II SA/Ka 1109/03 stał się prawomocny od dnia 13 kwietnia 2007 r.

W dniu [...] r. (data wpływu do organu – [...] r.) "A" S.A. wniósł do SKO w K. wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia SKO w K. z dnia [...] r., nr [...], powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 200 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływana jako k.p.a.). Uzasadniając ten wniosek "A" S.A. stwierdził, iż przedmiotowe postanowienie SKO w K. zostało podjęte z naruszeniem wymagań materialnoprawnych i procesowych.

Po rozpatrzeniu tego wniosku SKO w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności postanowienia SKO w K. z dnia [...] r., nr [...]. W podstawach prawnych tej decyzji SKO w K. powołało art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.; dalej powoływana jako ustaw o SKO), art. 157 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji, po przypomnieniu stanu faktycznego sprawy, SKO w K. stwierdziło, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy jak i podmiotowy. SKO w K. wskazało, iż w przedmiotowej sprawie istotną okolicznością jest fakt zbadania postanowienia SKO z dnia [...] r., nr [...] przez WSA w Gliwicach. Kolegium zauważyło, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych i stanowiskiem doktryny oraz w świetle unormowań zawartych w art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) prawomocne oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku Sądu, co w konsekwencji oznacza, że organ ten nie może przeprowadzić w sprawie stosownego postępowania administracyjnego. SKO w K. oceniło, iż w przedmiotowej sprawie (cyt. s 4 decyzji): "wystąpiła przeszkoda prawna do prowadzenia postępowania nadzorczego, nie istnieje bowiem możliwość weryfikacji w drodze stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia, zatem Kolegium musi wydać decyzję w oparciu o przepis art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, to jest orzec o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium (...). Bowiem gdy organ nadzoru nie ma możliwości podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co ma miejsce w niniejszej sprawie, występuje przesłanka niedopuszczalności postępowania o charakterze przedmiotowym". Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 1628/03 Kolegium uznało, iż związanie organu administracyjnego oceną prawną dokonaną uprzednio przez Sąd, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym powodującej niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

W stosunku do tej decyzji SKO w K. "A" wniósł wniosek ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a. We wniosku wniesiono o jej uchylenie i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. W uzasadnieniu tego środka prawnego strona wskazała, iż SKO w K.:

- dokonało pobieżnej i wadliwej wykładni art. 170 P.p.s.a. W ocenie strony o tym do jakiego stopnia wyrok może w przedmiotowej sprawie być wiążącym dla SKO w K., można rozstrzygnąć dopiero po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie nieważności. Strona uznała, iż art. 170 P.p.s.a. nie może stanowić przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. (Cyt. s. 2 wniosku): "Nie można wprawdzie wykluczyć, że argumenty wynikające z wyroku sądu administracyjnego mogą przemawiać za potrzebą odmowy stwierdzenia nieważności, tyle że można o tym orzec dopiero po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego...". Strona nadto stwierdziła, że: "Co prawda sąd administracyjny nie jest związany zakresem wniesionej skargi, tyle że nigdy nie można mieć pewności, że w toku jej rozpatrywania rozważył wszystkie aspekty zgodności decyzji administracyjnej z prawem. Można to ustalić dopiero w toku postepowania administracyjnego",

- zastosowało wadliwą formę prawna dla podjętego rozstrzygnięcia w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia - gdyż winno było wydać postanowienie, a nie decyzję,

- naruszyło art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a., poprzez nie danie wnioskodawcy możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz dokumentów zawartych w aktach sprawy.

SKO w K., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., wskazaną na wstępie, utrzymało w mocy swoją wcześniejsza decyzję z dnia [...] r., nr [...]. W podstawach prawnych zaskarżonej decyzji SKO w K. powołało art. 2 ustawy o SKO, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.). W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. Odnosząc się do nowych argumentów strony Kolegium nie zgodziło się z wadliwością formy prawnej rozstrzygnięcia, natomiast zarzut naruszeń proceduralnych oceniło jako bezprzedmiotowy ze względu na charakter prawny postępowania wstępnego i rodzaj przesłanki tamującej możliwość przejścia do postępowania rozpoznawczego. Za nieuprawnione SKO w K. uznało twierdzenie strony zawarte we wniosku, iż nie można mieć pewności, czy Sąd rozważył wszystkie aspekty zgodności decyzji z prawem, co można w ocenie strony ustalić dopiero w toku postępowania administracyjnego.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi "A" S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze wniesiono o uchylenie tej decyzji, względnie o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie od SKO w K. kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji z dnia [...] r. postawiono te same zarzuty co decyzji SKO z [...] r., wcześniej wyartykułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wymienione wyżej. Skarga zawiera także te same argumenty uzasadniające owe zarzuty. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia (bez wskazania daty) o planowaniu przestrzennym oraz uchwały RM K. z dnia [...] r. (Nr [...]) oraz art. 16 ust. 5 prawa geologicznego i górniczego. Skarżąca nie uzasadniała jednak na czym polega naruszenie tych przepisów materialnych w tym postępowaniu.

SKO w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uznało zarzuty zawarte w skardze za nieuzasadnione, ponieważ są one przede wszystkim powieleniem zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej formy rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na zastosowanie wykładni językowej literalnej art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Kolegium podzieliło pogląd, iż forma postanowienia byłaby bardziej właściwa, ale jest to w jego ocenie pogląd de lege ferenda. Odnosząc się do zarzutu obrazy przepisów prawa procesowego, SKO w K. stwierdziło, iż w tej sprawie nie było prowadzone żadne postępowanie dowodowe, Kolegium nie gromadziło żadnego materiału dowodowego i nie dokonało czynności procesowych z pominięciem strony.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. (wpływ do Sądu [...] r.), będącym odpowiedzią strony skarżącej na odpowiedź na skargę Kolegium, strona skarżąca powtórzyła swoje zarzuty zawarte w skardze i argumenty na ich poparcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 134 cytowanej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę każde naruszenie prawa, także to nie kwestionowane przez stronę.

Skarga okazała się zasadna.

W niniejszej sprawie, w ocenie składu orzekającego Sądu, doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, zatem skargę należało uwzględnić.

Rozpatrywana sprawa dotyczy oceny przez Sąd prawidłowości dokonanego przez SKO w K. rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności, postanowienia Kolegium z dnia [...] r., nr [...]. Kwestią sporną między stronami jest to czy Kolegium zasadnie, zgodnie z prawem, odmówiło wszczęcia tego postępowania, i czy do tego rozstrzygnięcia zastosowało właściwą formę prawną, tzn. formę decyzji administracyjnej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru. Może ono zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony (art. 157 § 2 k.p.a.). Postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich, nazywany postępowaniem wstępnym [podkr. Sądu], dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, drugi zaś, nazywany postępowaniem rozpoznawczym, obejmuje postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszym etapie bada się jedynie kwestie formalne. Postępowanie wyjaśniające winno w tym przypadku dotyczyć takich kwestii jak: wniesienia żądania przez legitymowany podmiot, mający zdolność do czynności prawnych, wskazania podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Nie może ono natomiast odnosić się do wyjaśnienia kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, to powinno bowiem być wyjaśnione w drugim etapie postępowania (por.: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt I SA 1143/93 – ONSA 1995 nr 3, poz. 145; wyrok NSA z dnia 19 marca 1997 r., sygn. akt II SA 1802/95 nie publ.). Legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. NSA w tezie nr 2 wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r.(sygn. akt II SA 2164/92 – ONSA 1995 nr 1, poz. 32) przyjął, iż: "Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji".

Wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji można żądać w każdym czasie. Przepisy k.p.a. nie określają bowiem terminu, w jakim należy wystąpić z takim żądaniem. Postępowanie wstępne zmierza do ustalenia, czy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność takiego postępowania może mieć zarówno charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W doktrynie i judykaturze akcentuje się, iż niedopuszczalność podmiotowa występuje głównie w przypadku braku zdolności prawnej, czy też oczywistego braku legitymacji po stronie wnioskodawcy. Do przyczyn o charakterze przedmiotowym zalicza się najczęściej:

- gdy strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji, np. umowy cywilnoprawnej, zaświadczenia, ugody administracyjnej, czynności materialnotechnicznej;

- gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy wprawdzie decyzji administracyjnej, ale takiej, która już wcześniej została wyeliminowana z obrotu prawnego;

- gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji lub postanowienia, które jeszcze nie zostały wydane;

- gdy żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących odstawę do uruchomienia innych rodzajów trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego.

Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn natury podmiotowej lub przedmiotowej powoduje konieczność podjęcia decyzji o odmowie wszczęcia postępowania.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy ocenić, czy organ administracji publicznej, tak jak przyjęło to SKO w K. w niniejszej sprawie, nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia, które prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego uznane zostało za zgodne z prawem, czy zatem związanie organu administracyjnego oceną prawną dokonaną już uprzednio przez sąd administracyjny w prawomocnym wyroku, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym.

Sąd, w niniejszym składzie orzekającym, podziela stanowisko w tej kwestii zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1670/06 (LEX nr 328877), że: "... ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w wyroku wiąże organ administracji na płaszczyźnie merytorycznej, a to oznacza, że merytoryczny aspekt nie może przesądzać o dopuszczalności prowadzenia – wszczętego na wniosek – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Innymi słowy, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, oddalający skargę, wskazuje na brak nieważności decyzji jest podstawą odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być zaś podstawą odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie." Podobne zdanie wyraził także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 354/07 (LEX nr 336683) podkreślając, że: "...nie ma zakazu wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny a wynikiem tego postępowania było oddalenie skargi. Z pewnością takie rozstrzygnięcie daje podstawę do uznania, iż kontrolowany akt jest zgodny z prawem, co z kolei prowadzić może do wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast nie może być podstawą do odmowy wszczęcia takiego postępowania."

Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd nie podzielił w niniejszej sprawie stanowiska SKO w K., że związanie organu oceną prawną dokonaną uprzednio przez Sąd, mieści się w kategoriach przesłanki o charakterze przedmiotowym, skutkującej niedopuszczalnością wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja SKO w K. i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] r. nr [...], zostały wydane z naruszeniem art. 157 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, i dlatego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a., je uchylił. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rzeczą SKO w K. będzie przeprowadzenie postępowania w celu powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przytoczonej przez Sąd argumentacji.

Drugą kwestią sporną między stronami niniejszego postępowania jest zagadnienie poprawności formy prawnej zastosowanej przez SKO w K. do dla rozstrzygnięcia zagadnienia odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzeni nieważności przedmiotowego postanowienia Kolegium z dnia [...]r., nr [...]. Zdaniem organu poprawna formą jest tu decyzja, natomiast w ocenie skarżącego "A" S.A. forma ta jest błędna - Kolegium winno było wydać postanowienie.

Stosownie do brzmienia art. 126 k.p.a. "Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie – również art. 145-152 oraz art. 156-159 z tym, że zamiast decyzji, o której mowa jest w art. 149 § 3, art. 11 § 1, art. 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie." Wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu w doktrynie podnosi się, iż : "Stosownie do aktualnego brzmienia przepisu art. 126 przepisy art. 157 stosuje się do stwierdzenia nieważności postanowienia zaskarżalnego zażaleniem. W przepisie art. 126 jest jawna pomyłka w odesłaniu do art. 157, ponieważ powinno być odesłanie do § 3 (a nie do § 1), co widać z porównania z innymi odesłaniami. Odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia powinna następować przez wydanie postanowienia." (B. Adamczak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 734; por. także: Komentarz do art. 126 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. T. II. Komentarz do art. 104-269, LEX 2007, wyd. II. Stan prawny: 2007.10.01; B. Sygit: Krytyczne uwagi do kodeksu postępowania administracyjnego. CASUS.1998.3.20). Sąd w niniejszym składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w tej sprawie w literaturze przedmiotu, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia powinna następować przez wydanie postanowienia, a nie decyzji. Zatem Sąd dopatrzył się również w niniejszej sprawie naruszenia przez SKO w K. art. 126 k.p.a. w zw. z art. 157 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § pkt 1) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 tej ustawy.