Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2327/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 7, 77 § 1 107§ 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: ART. 7 UST. 2 ART13
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: ART. 128 UST 5
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].06.2016 r. nr [...] Wojewoda [...] (zwany dalej Wojewodą) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej Starostą) z dnia [...].02.2016 r. nr [...], odmawiającą ustalenia odszkodowania za pozbawienie E. S. prawa do nieruchomości gruntowej opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...], gmina I.. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy.

Wniosek o to odszkodowanie złożony został w imieniu Skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.) w związku art. 7 ust 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody.

Organy ustaliły, że jak wynika z zasobów archiwalnych Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O., nieruchomość oznaczona nr [...], o pow. 1822 m² gmina [...], Powiatu [...], z księgi wieczystej "[...]", opisana w Akcie notarialnym Rep. [...], odpowiada obecnej działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 1822 m² z obrębu [...], gmina I.. Skarżącej zaś własnością - na podstawie kolejnych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku - stała się ta nieruchomość.

Pozbawiona została ona statusu budowlanego już w roku 1948, w którym to Naczelna Rada Odbudowy [...], uchwalając "Plan zagospodarowania przestrzennego osiedla letniskowego O. w Gm. [...]", przeznaczyła ten obszar na cele użyteczności publicznej - gospodarkę leśną (obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy [...] z dnia [...] września 1948 roku (M.P. z [...], Nr [...], poz. [...]).

Natomiast, [...] Park Narodowy został utworzony dnia 16 stycznia 1959 roku rozporządzeniem Rady Ministrów (Dz. U. Nr 17, poz. 91) oraz wydanym na jego podstawie zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w sprawie granic [...] Parku Narodowego (M.P. z 1959 r., Nr 23, poz. 107). W myśl wskazanego zarządzenia Osiedle O. włączone zostało w granice Parku już jako działki leśne. Zgodnie z ówczesną definicją parku narodowego, z założenia obejmował on rozległe tereny o szczególnych wartościach dla interesu publicznego, na których zlokalizowane są dane twory przyrody. Park narodowy mógł zatem objąć również, poza gruntami Skarbu Państwa, prywatne tereny rolne, leśne, jak i zabudowane.

Organy przyznały, że prawo własności Wnioskodawczyni zostało ograniczone, zaś zarówno Wnioskodawczyni, jak i jej poprzednicy prawni, nie uzyskali odszkodowania za wynikłe z tych zdarzeń prawnych niedogodności. Zdaniem Organów, Wnioskodawczyni prawo do odszkodowania zdaje się łączyć już z samych faktem wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z jej nieruchomości.

Zdaniem Starosty, z art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. wynika, że znajduje on zastosowanie tylko do jednej z postaci (form wywłaszczenia) - tj. sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości, a nie jego ograniczenie. Starosta nadmienił także, iż w judykaturze wyrażony został też pogląd odmienny, opowiadający się za szeroką wykładnią art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. Pozwalałby on wówczas na zastosowanie tej regulacji także do przypadków wywłaszczenia, polegających na ograniczeniu prawa własności. To stanowisko co do zasady podzielił Organ odwoławczy.

Organy obu instancji wyraziły jednak przekonanie, że art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. nie stanowi podstawy prawnej do wystąpienia z żądaniem przyznania odszkodowania za pozbawienie prawa własności, w wyniku wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu nieruchomości podyktowanych względami ochrony środowiska naturalnego, gdyż w tym zakresie w polskim systemie prawa funkcjonuje przepis szczególny, stanowiący samodzielną podstawę dochodzenia roszczeń.

Jeżeli bowiem w systemie prawa funkcjonuje przepis szczególny, który w odniesieniu do konkretnych roszczeń właścicieli nieruchomości pełni taką samą rolę jak art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., to nie ma potrzeby stosowania regulacji ogólnej, ale należy zastosować przepis szczególny - zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali.

W ocenie Organów obu instancji, takim przepisem szczególnym odnoszącym się do roszczeń właścicieli nieruchomości związanych z ograniczeniem prawa własności, z uwagi na ochronę zasobów naturalnych - z uwzględnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy - będzie art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) w zw. z art. 84 ust 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 roku, poz. 49, Nr 196 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999.

Organy wskazały, że pierwszą - w okresie powojennym - ustawą regulującą zagadnienia związane z ograniczeniem prawa własności w związku z ochroną środowiska naturalnego była ustawa z dnia 7 kwietnia 1949 roku o ochronie przyrody (Dz. U. z 1949 roku, Nr 25, poz. 180). Przepisy tej ustawy zezwalały na różnego rodzaju ingerencję w prawo własności, ze względu na ochronę zasobów naturalnych w także na najdalej idącą formę takiej ochrony, tj. możliwość włączenia nieruchomości stanowiącej własność prywatną w granice parku narodowego. Ustawa ta nie przewidywała jednak żadnej rekompensaty dla właściciela nieruchomości z tytułu zaistnienia takich zdarzeń.

Taki stan prawny trwał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska. Na mocy art. 84 ust 1 i 2 tej ustawy, właścicielom nieruchomości położonych w strefie ochronnej (m. in. na terenach parków narodowych) przyznano prawo do żądania wykupu lub zamiany nieruchomości.

Następnie na mocy art. 129 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1232 – zwanej dalej P.o.ś.) właścicielom, którzy zostali ograniczenia w korzystaniu nieruchomości przyznane zostało prawo wykupu nieruchomości albo żądania odszkodowania w zależności od stopnia ingerencji w prawo własności. Jednocześnie z mocy art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw ustawodawca postanowił, iż do roszczeń związanych z ograniczeniami sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska, powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo ochrony środowiska (tj. przed dniem 1 stycznia 2002 roku), stosuje się przepisy dotychczasowe. Roszczenia te przedawniają się z dniem 30 czerwca 2004 r.

Wobec istnienia wskazanych regulacji, Organy stanęły na stanowisku, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie o roszczeniach Wnioskodawczyni na podstawie art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., skoro w tym zakresie istnieje regulacja szczególna odnosząca się wprost do roszczeń dochodzonych niniejszym wnioskiem, sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika, co usuwa wszelkie wątpliwości co do ewentualnej błędnej kwalifikacji prawnej żądania w nim zawartego.

Starosta z tej przyczyny uznał się za nieupoważniony do rozpoznania przedmiotowego wniosku w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 84 ust 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska. W razie jednak jego rozpoznania musiałby umorzyć postępowanie, z uwagi na właściwość w tych sprawach sądów powszechnych.

Nadmienił, że na tle art. 84 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie powstał spór prawny co do tego, czy do rozstrzygania roszczeń dotyczących wykupu lub zamiany gruntów właściwe są sądy powszechne czy też organy administracji publicznej.

Rozstrzygnął go Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 grudnia 1998 roku, sygn. akt OPS 14/98 przyjmując, iż "Dochodzenie przez właściciela nieruchomości położonej na obszarze określonym w art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ roszczenia o wykup takiej nieruchomości, z której korzystanie w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami, należy do postępowania przed sądem powszechnym, przy czym określenie jednostki organizacyjnej ponoszącej koszty wykupu następowało w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 84 ust. 2 tej ustawy".

Następnie podjęta została uchwała Sądu Najwyższego składu 7 sędziów z dnia 31 maja 2000 r. sygn. akt III ZP 8/00 - "Do rozpoznania sprawy o wykup lub zamianę nieruchomości na podstawie art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 KPC). "

Starosta stwierdził następnie, że żądanie Wnioskodawczyni nie mogłoby zostać uwzględnione także z tego powodu, iż jej roszczenie - zgodnie z treścią art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw - uległo przedawnieniu z dniem 30 czerwca 2004 roku.

Wobec tego, Starosta wyraził pogląd, że jeżeli nawet Organ przyjąłby, iż art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n. stanowi podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, to wniosek powinien zostać oddalony również z uwagi na przedawnienie roszczenia. Roszczenie przysługujące Wnioskodawczyni jest bowiem roszczeniem cywilnoprawnym, które stało się wymagalne w dacie zaistnienia zdarzeń, z którym Wnioskodawczyni łączy ograniczenie praw do nieruchomości, tj. wejściem w życie wskazanych aktów normatywnych z zakresu planowania przestrzennego (obwieszczenie dotyczące przeznaczenie gruntów położonych w letnisku O.) i ochrony przyrody (rozporządzenie o utworzeniu [...]PN). Od tego momentu Skarżąca mogła wystąpić ze stosownym żądaniem. Skoro więc bieg przedawnienia rozpoczął się w roku 1949 ewentualnie w roku 1959, to biorąc pod uwagę przepisy o przedawnieniu zawarte w K.c. uznać należy- zdaniem Starosty - że roszczenie uległo prekluzji.

Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy.

Stwierdził, że pojęcie wywłaszczenia odpowiadające przedmiotowej sprawie znajduje odzwierciedlenie raczej w art. 112 § 1 u.g.n. Stosuje się go do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122 a, art. 124 ust. 1b, art. 124 b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z brzmieniem pkt 2. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Punkt 3 przytoczonego przepisu stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodnie z kolei z definicją Trybunału Konstytucyjnego zawartą w wyroku z dnia 23.09.2014 r. sygn. akt SK 7/13, pojęcie "wywłaszczenie" zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP powinno być rozumiane szeroko, jako "wszelkie pozbawienie własności (...) bez względu na formę", wskazując, że ujęcie to wychodzi swoim zakresem poza ramy wyznaczone konstrukcją ukształtowaną na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami można więc uznać, że co do zasady nastąpiło ograniczenie prawa do nieruchomości wnioskodawczyni w niniejszej sprawie.

Wojewoda nadmienił też, że przepisy odszkodowawcze co do nieruchomości oddanych pod ochronę, poprzez tworzenie parków narodowych, wg. stanu na datę złożenia wniosku odszkodowawczego przez E. S., uregulowane były w ustawie o ochronie przyrody.

Organ odwoławczy przyznał, że prawo własności Wnioskodawczyni (oraz jej poprzedników prawnych) niewątpliwie zostało ograniczone obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. [...] z [...].09.1948 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla letniskowego O. w gm. [...] w którym wskazano, iż na podstawie § 16 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...].12.1947 r. (Dz. U. R. P. Nr. [...]. poz. [...]) podano do wiadomości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla letniskowego O. w gm. [...], pow. [...], ograniczany od północy lasami maj. O., od wschodu gruntami wsi W. i gruntami kolonii G., od południa gruntami wsi M., od zachodu wschodnią granicą działki Nr [...], osią ulicy bez nazwy, przechodzącą równolegle do granicy gruntów wsi M. w odległości 65 m. na północ od tej granicy, wschodnimi granicami działek Nr [...] i [...], południowymi granicami działek Nr [...] i [...] oraz gruntami kolonii G., ustalający przeznaczenie terenów, linie rozgraniczające tereny zależnie od ich przeznaczenia, oraz okresy i sposoby realizacji planu, został uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m. [...]. Zgodnie zaś z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...].01.1959 r. nieruchomość której dotyczy wniosek została włączona do [...] Parku Narodowego.

Zdaniem Wojewody, Organ I. instancji nie mógł rozpoznać wniosków dowodowych pełnomocnika strony co do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, gdyż w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Reasumując, Wojewoda stwierdził, że ograniczenie praw własnościowych do nieruchomości położonych w obrębie [...] w gminie I. nastąpiło na szczególny cel publiczny, uregulowany w ustawie o ochronie przyrody, zatem obowiązuje też w tym zakresie szczególna wobec u.g.n. procedura odszkodowawcza, zawarta w art. 8 ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w związku z art. 84 ust 1 i 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Zdaniem Wojewody, wbrew zarzutom odwołania, Starosta przeprowadził analizę zgromadzonych dowodów oraz dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego i prawnego z nich wynikającego, do treści przepisu będącego podstawą prawną orzekania w sprawie, zgodnie z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

We wniesionej skardze pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie:

• przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez

- wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, uniemożliwiającą efektywną kontrolę sądową,

- nieprzeprowadzenie dowodu istotnego w sprawie;

• przepisów prawa materialnego, tj.: -

- art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i faktyczną odmowę jego zastosowania,

- art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niezastosowanie,

- art. 1 pkt 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.- zwanego dalej Protokołem nr 1 do EKPCz), poprzez jego niezastosowanie.

Jednocześnie pełnomocnik wniósł o:

a. uchylenie decyzji obu instancji;

b. wskazanie organom administracji na

- obowiązek dokonania wykładni art. 129 ust. 5 pkt. 3 u.g.n. w sposób umożliwiający ustalenie odszkodowania,

- obowiązek przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (operat szacunkowy), na okoliczność ustalenia wysokości należnego odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podał, że w jego ocenie, zachodzi sprzeczność podstawy prawnej decyzji z jej uzasadnieniem. Upatrywał jej w fakcie wydania przez I. instancję decyzji na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przy jednoczesnym wywodzie, że wskazany przepis u.g.n. nie znajduje w sprawie zastosowania. Zarzucił, że II. instancja do zarzutu tego się nie odniosła, utrzymując w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Naruszono zatem art. 107 §1 i § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.

Uzasadnienia decyzji obu instancji cechuje – zdaniem pełnomocnika – niespójność argumentacji. Zarzucił w tym kontekście, że Starosta odmawiając przyznania odszkodowania w oparciu o tę normę, jednocześnie wskazał na właściwość drogi postępowania przed sądem powszechnym, co uzasadniałoby raczej umorzenie tego postępowania administracyjnego.

Podniósł też, że Starosta nie przeprowadził dowodu z operatu szacunkowego na okoliczność ustalenia wysokości szkody, co stanowiło naruszenie art. 77 §1 i art. 80 K.p.a., a miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko to zaś usankcjonował Wojewoda.

Pełnomocnik wywiódł z tego, że wobec braku wewnętrznej spójności istnieją podstawy do uznania, iż decyzje Organów obu instancji są wadliwe w stopniu niepozwalającym na poznanie ich rzeczywistej treści, czego konsekwencją jest konieczność usunięcia ich z obrotu prawnego.

Zdaniem pełnomocnika, Organy I. i II. instancji w sposób wyraźny potwierdziły, że przesłanki wymienione w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., dotyczące pozbawienia prawa oraz braku słusznego odszkodowania zostały spełnione, a art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może mieć zastosowanie także do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tej regulacji.

Pełnomocnik zarzucił, że Organy obu instancji w swoich rozważaniach całkowicie zignorowały dorobek i linię orzeczniczą wynikającą z Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz), dotyczącą praw wynikających Protokołu nr 1 do EKPCz związanych z zasadą poszanowania mienia i nie rozważyły w uzasadnieniu argumentów podniesionych przez Skarżącą. Doprowadziło to do błędnych wniosków w zakresie interpretacji prawa krajowego. Stwierdził, że w orzecznictwie ETPCz często stosowane jest stwierdzenie, że konwencja ma na celu ochronę praw "konkretnych i rzeczywistych, sama zaś ochrona winna być "efektywna", "praktyczna" i "skuteczna" (wyrok z 24 czerwca 1993 r. w sprawie Papamichalopoulos i inni p. Grecji, także wyrok z 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lönnroth p. Szwecji, nr 7151/75 i 7152/75, par. 63.). Zatem organy i sądy państwa związanego konwencją, na każdym etapie postępowania muszą zapewnić efektywność jej postanowieniom. "Z tego względu powinny interpretować prawo krajowe tak dalece jak to możliwe, aby zapewnić realizację norm EKPCz". Obowiązek ten wynika również – jak podkreślił - wprost z Konstytucji RP, która w art. 91 ust. 2 stanowi, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Orzecznictwo ETPCz rozciąga pojęcie "pozbawienia własności" zarówno na odjęcie własności poprzez władcze, formalne wywłaszczenie, poprzez nacjonalizację jak również na wywłaszczenie w szerokim znaczeniu (de facto), tj. wszelkie środki obciążające lub ograniczające własność w stopniu naruszającym istotę prawa własności. Konstrukcja "wywłaszczenia de facto", pozwala – jego zdaniem - na stwierdzenie naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 EKPCz w sprawach szczególnie skomplikowanych, trudnych do precyzyjnej oceny, a jednocześnie nie budzących wątpliwości, że do naruszenia prawa do poszanowania mienia doszło. Taką sprawą – jak podkreślił - jest sprawa objęta niniejszym postępowaniem.

Pełnomocnik wyraził przekonanie, że przywoływany przez Organ przepis art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085) w związku z art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. 1994 r. nr 196, poz. 49), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. nie może stanowić szczególnej podstawy prawnej uzasadniającej niezastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w niniejszej sprawie. Oznaczałoby to w istocie pozbawienie efektywności praw chronionych przez art. 21 ust. 2 i art. 64 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 1 Protokołu 1 do EKPCz. Taka interpretacja byłaby jednocześnie ewidentnie sprzeczna z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP.

W ocenie pełnomocnika, od dnia dokonania wywłaszczenia poprzez pozbawienie możliwości zabudowy nieruchomości w 1948 r., Państwo pozostawało i pozostaje nadal w stanie ciągłego naruszenia prawa własności Skarżącej, a zatem również w obowiązku zrealizowania procedury odszkodowawczej.

W zakresie ograniczeń związanych z ochroną przyrody, dokonanych w 1957 r. (w stosunku do których Organ I. instancji zawarł wywód prawny) Skarżąca, ani jej poprzednicy prawni do dnia [...] stycznia 1999 r. (wg twierdzenia organu I. instancji) nie dysponowali żadną procedurą na zgłoszenie swoich roszczeń. Następnie, w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] czerwca 2004 r. zdaniem Organu I instancji mogli, ze swojej inicjatywy wszcząć procedurę:

a. co do której istniał spór prawny, czy do dochodzenia objętych nią roszczeń właściwa jest droga cywilna, czy administracyjna (str. 6 uzasadnienia decyzji Organu I instancji),

b. która ograniczała zakres form odszkodowania jedynie do możliwości wykupu lub zamiany nieruchomości (bez możliwości uzyskania odszkodowania w formie pieniężnej),

c. która przerzucała na wywłaszczonych obywateli obowiązek wykazania inicjatywy w dochodzeniu swoich roszczeń w postaci obowiązku wniesienia powództwa do sądu powszechnego,

d. była istotnie ograniczona w czasie poprzez wprowadzenie przedawnienia roszczeń z dniem [...] czerwca 2004 r.

Zastosowanie regulacji wskazywanych przez Organy obu instancji, z pominięciem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., prowadziłoby do wyłączenia ochrony wynikającej z EKPCz i jako takie – zdaniem Skarżącego - na podstawie art. 91 ust. 2 Konstytucji RP byłoby prawnie niemożliwe.

Pełnomocnik zarzucił, że całkowicie błędna jest argumentacja Organu I. instancji, do której Organ II. instancji się nie odniósł, dotycząca zagadnień związanych z przedawnieniem roszczenia Skarżącej.

Jeśli Organ I. instancji opowiadał się za właściwością drogi cywilnej, to nie powinien dokonywać oceny, czy doszło do przedawnienia, co do którego jest (był) właściwy sąd powszechny. Ponadto generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu.

Wyraził pogląd, że wywłaszczani obywatele nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji zaniechania w dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych, jeżeli obowiązek ustalenia oraz wypłaty odszkodowania został nałożony na organ administracji na podstawie przepisu prawa i to niezależnie od aktywności (wniosku) ze strony osoby pozbawionej praw majątkowych. Argumentację zaprezentowaną przez Organy obu instancji uznał za sprzeczną ze standardem ochrony "poszanowania mienia" w rozumieniu art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz, gdyż prowadziłaby w efekcie do legalizacji bezprawnych działań państwa trwających przez dziesięciolecia.

Pełnomocnik wskazał, że gdyby hipotetycznie uznać, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085) w związku z art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. 1994 r. nr 196, poz. 49), to w obowiązującym stanie prawnym, stosując regułę kolizyjną lex posterior derogat legi priori należy przyjąć, że przepisy te zostały wyłączone ze stosowania wraz z wejściem w życie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który jak wskazano stanowi normę realizującą w pełni standardy ochrony własności wynikające z Konstytucji RP oraz EKPCz. Wskazał także, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie panuje jednolity pogląd, iż związanie organu rozpatrującego sprawę zakresem żądania strony co do przedmiotu postępowania, dotyczy określonej we wniosku podstawy faktycznej żądania, a nie powołanej przez stronę jego podstawy prawnej.

Jeżeli zatem Organ był zdania, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy przewidujące do realizacji dochodzonego roszczenia drogę cywilną, to miał obowiązek :

a. dokonać niezależnej kwalifikacji prawnej wniosku w zakresie podstawy prawnej oraz

b. wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, ze względu na niedopuszczalność drogi administracyjnej.

Zarzucił, że Organ I. ani II. instancji w żaden sposób nie uzasadniły, dlaczego domaganie się odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości w postaci pozbawienia prawa zabudowy (zmiany statusu nieruchomości z budowlanej na leśną w 1948 r.) miałoby ewentualnie podlegać dyspozycji regulacji dotyczących roszczeń z zakresu ochrony środowiska - mając na uwadze, że pierwsza powojenna ustawa o ochronie przyrody zaczęła obowiązywać w roku 1949.

Nie ulega - zdaniem pełnomocnika - wątpliwości, że co do zasady szkoda wystąpiła po stronie Skarżącej. Aby móc oszacować jej wysokość, niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy się zgodzić z twierdzeniem, że art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., pozwala na zastosowanie tej regulacji także do przypadków wywłaszczenia polegających na ograniczeniu prawa własności. W rozpatrywanej sprawie jednak nie było podstaw do przyznania żądanego odszkodowania na podstawie tego przepisu.

W ocenie Sądu, trafne są ustalenia Organów obu instancji, że przepis art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085) w związku z art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. 1994 r. nr 196, poz. 49), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. stanowił szczególną podstawę prawną uzasadniającą niezastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w niniejszej sprawie.

Podkreślenia wymaga jednak, że już art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w wersji pierwotnej (Dz. U. 1980 r. nr 3, poz. 6) stanowił, że:

1. Właściciel nieruchomości położonej w strefie ochronnej (art. 71 ust. 1) lub na obszarze objętym ochroną, o której mowa w art. 72, albo na terenach zieleni miejskiej lub w obrębie parku wiejskiego może żądać wykupu lub zamiany nieruchomości na inną, jeżeli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami.

2. W sprawach wykupu lub zamiany nieruchomości, o której mowa w ust. 1, właściwy jest terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego. Cenę wykupu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach o wywłaszczaniu nieruchomości. Koszty nabycia lub zamiany nieruchomości ponosi jednostka organizacyjna określona przez terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego.

3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio w wypadku oddalenia przez sąd powództwa o zaniechanie naruszenia środowiska (art. 81 ust. 1) oraz do użytkownika wieczystego nieruchomości.

Nie było zatem przeszkód, do wystąpienia wówczas z takim roszczeniem, z tytułu przedmiotowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, znajdującej się na terenie [...] Parku Narodowego.

W niniejszej sprawie Skarżąca – w drodze stwierdzenia nabycia spadku - stała się właścicielką w 1/2 działki ewidencyjnej nr [...], o pow. 1822 m², z obrębu [...], gmina I., która odpowiada dawnej nieruchomości oznaczonej nr [...], o pow. 1822 m² gmina [...], Powiatu [...], z księgi wieczystej "[...]", opisanej w akcie notarialnym Rep. [...].

Nie budzi wątpliwości Sądu, że prawo własności poprzedników prawnych Skarżącej, a następnie jej samej doznało ograniczenia przez niemożność zabudowy tej działki. Wynikała ona początkowo z regulacji Planu zagospodarowania przestrzennego osiedla letniskowego O. w Gm. [...], w którym przeznaczono ten obszar na cele użyteczności publicznej - gospodarkę leśną (obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. [...] z dnia [...] września 1948 roku - M.P. z 1948, Nr [...], poz. [...]). Następnie zaś w związku z utworzeniem dnia [...] stycznia 1959 roku rozporządzeniem Rady Ministrów – [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr [...], poz. [...]) oraz wydanym na jego podstawie zarządzeniem Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego w sprawie granic [...] Parku Narodowego (M.P. z 1959r., Nr [...], poz. [...]) - Osiedle O. – w tym przedmiotowa działka włączona została w granice Parku, już jako działka leśna.

W efekcie, począwszy od 1948 roku poprzednicy prawni Skarżącej, a obecnie także ona, nie mogą przedmiotowej działki zabudować.

Jak trafnie jednak podniosły Organy nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika Skarżącej, że nie było dogodnej możliwości ubiegania się o odszkodowanie z tego tytułu. Wręcz przeciwnie, możliwość taka istniała. Jak Sąd uprzednio wskazał, przewidywał ją z początku art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w wersji pierwotnej (Dz. U. 1980 r. nr 3, poz. 6) - począwszy od 1.09.1980 r., a następnie przepis art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085) w związku z art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. 1994 r. nr 196, poz. 49), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r., wynikającym z art. 36 ustawy zmieniającej (Dz. U. z 1998 r., nr 106, poz. 668).

Trafnie stwierdziły zatem Organy, że podstawę ograniczenia prawa własności do tej działki stanowiły przepisy tyczące ochrony przyrody. Za takim ograniczeniem przemawiał niewątpliwie interes publiczny, a dalsze honorowanie powstałego ograniczenia służy realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, zachowaniu zasobów przyrodniczych w niepogorszonym stanie, dla przyszłych pokoleń.

W zakresie podstaw do zastosowania art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085) w związku z art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. 1994 r. nr 196, poz. 49), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. jako lex specialis, Sąd w całości podziela argumentację Organów obu instancji i uznaje za własną, przyjmując za zbędne jej powtarzanie.

Podkreślenia wymaga, że fakt możliwości uzyskania stosownego zadośćuczynienia z tego tytułu nie został co do zasady zakwestionowany przez pełnomocnika Skarżącej. Podkreślił on jednak, że możliwość ta istniała z woli ustawodawcy jedynie w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 30 czerwca 2004 r. (tak odczytał argumentację Organu), wymagała inicjatywy zainteresowanego (wniesienia powództwa do Sądu powszechnego), ograniczyła zakres odszkodowania jedynie do możliwości wykupu lub zamiany nieruchomości, nadto toczył się przez pewien czas spór, czy właściwa jest droga administracyjna, czy też postępowania przed sądem powszechnym.

W ocenie Sądu, możliwość taką stwarzał już art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. z 1980 r., nr 3, poz. 6), który wszedł w życie 1.09.1980 r. Zatem możliwość podniesienia tego roszczenia istniała począwszy od 1.09.1980 r.

Jakkolwiek nie przewidziano w tej regulacji możliwości uzyskania odszkodowania w formie pieniężnej, to jednak zapewniono możliwość uzyskania odszkodowania w innej formie, przewidywanej i dopuszczonej przez prawo, o charakterze ekwiwalentnym (wykup, zamiana). Należy też odnotować, że fakt rozbieżności w orzecznictwie, na jakiej drodze można to żądanie popierać, został rozstrzygnięty w stosownych uchwałach, tak przez NSA (uchwała siedmiu sędziów z 21.12.1998 r., sygn. akt OPS 14/98), jak i następnie przez SN (uchwała siedmiu sędziów z 31.05.2000 r., sygn. akt III ZP 8/00), a więc na długo przed 30.06.2004 r. Przyjęto zatem jednomyślnie, że właściwa jest droga postępowania przed Sądem powszechnym i jest to roszczenie cywilnoprawne. Jednocześnie trzeba mieć na względzie, że rozbieżności rysujące się na tym tle i utrzymujące się przez pewien czas, nie stały jednak na przeszkodzie zgłoszeniu stosownych roszczeń przed 30.06.2004 r.

Z akt administracyjnych sprawy, jak i stwierdzeń pełnomocnika wynika, że zarówno Skarżąca, jak i jej poprzednicy prawni z tej możliwości nie skorzystali. Odnotować poza tym należy, że od 2.02.2001 r. obowiązywał art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., wprowadzony ustawą zmieniającą z 2000 r., w którym ustawodawca wprost stanowił, że oddanie pod ochronę przez tworzenie parków narodowych lub uznanie za rezerwaty przyrody obszarów, które stanowią nieruchomości niebędące własnością Skarbu Państwa następuje za zgodą właściciela, a w przypadku braku tej zgody - w trybie wywłaszczenia za odszkodowaniem.

Artykuł 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., obowiązywał do 1.05.2004 r., a więc utracił moc obowiązującą, zanim Skarżąca stała się w 1/2 spadkobierczynią przedmiotowej nieruchomości w dniu [...].02.2006 r. Jego regulacja odpowiada obecnie obowiązującemu art. 7 ust. 2 ustawy z 2004 r. o ochronie przyrody.

Z wyjaśnień pełnomocnika Skarżącej nie wynika, czy poprzednicy prawni Skarżącej, jakąkolwiek zgodę przewidzianą w art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. wyrazili. Pełnomocnik Skarżącej pominął ten wątek w swych wywodach, naświetlających stan sprawy i wysuwane żądania.

Na marginesie należy zaznaczyć, że uwzględniając fakt, iż zgoda taka wiąże się z prawem do nieruchomości oraz pośrednio będzie ograniczała zakres przysługującego właścicielowi prawa własności, tworząc w ten sposób sui generis służebność gruntową, w doktrynie przyjmuje się, że właściwa w tym zakresie, zgodnie z art. 245 k.c., byłaby forma aktu notarialnego. Odnotować jednak należy, że reprezentowane są także stanowiska odmienne.

Trzeba też mieć na względzie, że parkowi narodowemu przysługuje prawo pierwokupu nieruchomości położonej w granicach parku na rzecz Skarbu Państwa (art. 10 ust. 5 cyt. ustawy). Skarżąca, jak wynika z oświadczeń jej pełnomocnika, nie jest zainteresowana sprzedażą [...]PN tej nieruchomości. Ponadto trzeba mieć też na uwadze, że – jak podkreśla się w piśmiennictwie -ustawodawca chroni interes właściciela nieruchomości, który ze względu na konieczność ochrony zasobów środowiska doznaje ograniczeń w korzystaniu swej nieruchomości, przyznając mu (lub innemu podmiotowi uprawnionemu do nieruchomości) prawo do żądania wykupienia nieruchomości lub jej części, a także odszkodowania za poniesioną szkodę, obejmującą również zmniejszenie wartości nieruchomości na podstawie art. 129 ust. 1–3 P.o.ś.), przewidując na zgłoszenie tych roszczeń termin zawity.

W tym stanie rzeczy, zgodnie z poczynionymi ustaleniami, trafnie przyjęły Organy, że art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085) w związku z art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. 1994 r. nr 196, poz. 49), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. - mógł stanowić podstawę żądania odszkodowania przez poprzedników prawnych Skarżącej. O tym zaś, czy obecnie może być podstawą popierania powództwa na drodze postępowania cywilnego, rozstrzygnąć może jedynie Sąd powszechny.

Nie można zatem w żadnym razie podzielić przekonania pełnomocnika, że poprzednicy Skarżącej nie mieli praktycznie żadnej możliwości podnoszenia roszczeń odszkodowawczych. Trzeba też mieć na względzie, że na rozprawie pełnomocnik potwierdził, iż także obecnie mogłaby Ona żądać wykupu tej nieruchomości przez [...] Park Narodowy. Zaznaczył jednak, że skoro jest to działka leśna, nie otrzymałaby odpowiednich pieniędzy.

Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut skargi, że niemożność otrzymania odszkodowania pieniężnego za ograniczenie sposobu użytkowania tej działki, na skutek pozbawienia prawa jej zabudowy, jednoznacznie wskazuje na potrzebę i zasadność zastosowania tu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Podkreślenia nadto wymaga, że wniosek o przyznanie odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wniósł w imieniu Skarżącej profesjonalny pełnomocnik. Zwalniało to zatem Organ z konieczności ustalania, jakie istotnie jest jej żądanie, z jakiego tytułu żąda odszkodowania, zwłaszcza wobec jednoznacznie sformułowanego żądania wniosku. Wobec tego, Starosta w swym rozstrzygnięciu był zobowiązany do przesądzenia, czy z tego tytułu odszkodowanie Skarżącej może zostać przyznane, w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., czy też nie. Starosta, mając na uwadze regulację o charakterze lex specialis, trafnie rozstrzygnął zatem o odmowie przyznania odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., upatrując podstaw do jego przyznania w przepisach szczególnych. W ocenie Sądu, nie stoi temu na przeszkodzie, z przyczyn uprzednio wskazanych, regulacja art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody z 16.04.2004 r. (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.). Zresztą odnosi się ona do sytuacji aktualnie powstających. Stąd w komentarzach podkreśla się, że w przypadku braku zgody właściciela niezbędne będzie przeprowadzenie procedury wywłaszczenia nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami (na temat postępowania wywłaszczeniowego zob. szerzej T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 86 i n.). Trafne jest stanowisko Organów obu instancji, że żądanie wniosku było sformułowane jednoznacznie. Żądano przyznania odszkodowania za ograniczenie możliwości korzystania z tej nieruchomości na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wobec tego nie są uzasadnione twierdzenia skargi, że postępowanie to Organ I. instancji winien umorzyć, a nie odmówić ustalenia odszkodowania w tym trybie, skoro twierdził, że właściwy w sprawie jest Sąd powszechny. Nadto, z tej też przyczyny (z uwagi na treść żądania) zasadnie jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia I. instancji wskazał art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. i umieścił go w jego osnowie swej decyzji. Sąd zatem, wbrew zarzutom skargi, nie dostrzega rozbieżności czy też niespójności w wywodach i rozstrzygnięciu Organów obu instancji, w tym zakresie (zwłaszcza Organu odwoławczego).

Sąd podziela natomiast stanowisko pełnomocnika Skarżącej, że I. instancja w sposób nieuprawniony poczyniła ustalenia w zakresie przedawnienia zgłoszonego roszczenia i niemożności popierania go na drodze postępowania cywilnego, do których to ustaleń uprawniony był jedynie Sąd powszechny, z uwagi na wystąpienie roszczenia o charakterze cywilnoprawnym. Co za tym idzie, w sposób również nieuprawniony, Starosta stwierdził, że gdyby nawet zachodziły podstawy do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., to odmowa byłaby zasadna też z uwagi na przedawnienie tego roszczenia.

Wskazane ustalenia Organu I. instancji, poczynione za Sąd powszechny, były całkowicie bezpodstawne, a ustalenia co do przedawnienia możliwości podnoszenia roszczenia z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.- wadliwe. Przede wszystkim jednak nie z tej przyczyny przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, co zostało już wykazane. Choć Organ odwoławczy do tej kwestii się nie odniósł, uchybienie to jednak, w ocenie Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, zważywszy, że prawidłowo podał i wyjaśnił przyczyny, dla których art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie mógł zostać zastosowany w tej sprawie, a tego tyczyło żądanie Skarżącej. Zasadnicze znaczenie, przesądzające o prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez Organ I. instancji, miały zatem rozważania Wojewody, tyczące posiadania przez poprzedników prawnych Skarżącej uprawnień odszkodowawczych, wynikających z przepis art. 8 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085) w związku z art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. 1994 r. nr 196, poz. 49), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. i stanowiących lex specialis względem regulacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., z uwagi na ograniczenie prawa zabudowy przedmiotowej działki, wynikające z przepisów tyczących ochrony przyrody.

Organ odwoławczy trafnie zatem rozstrzygnął, ograniczając swe rozważania do zakresu zgłoszonego żądania – przyznania odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W efekcie zasadnie wywiódł, że przepis ten nie może być podstawą przyznania odszkodowania w niniejszej sprawie. Jego argumentację Sąd w całości podziela.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że na podstawie art. 1 Protokołu 1 do EKPCz , termin "wywłaszczenie" odnosi się nie tylko do sytuacji formalnego wywłaszczenia lub ograniczenia praw właścicielskich będących wynikiem właściwej decyzji wywłaszczeniowej. Orzecznictwo Trybunału w Strasburgu rozróżnia także kategorię wywłaszczenia de facto, określając tym terminem takie akty władz publicznych, które prowadzą w praktyczny sposób do pozbawienia posiadania lub ograniczenia jego stosowania (por. Papamichalopoulos i inni p-ko Grecji, 1993 r.).

W rozpatrywanej sprawie nie mogło jednak odnieść zamierzonego skutku powołanie się przez pełnomocnika Skarżącej na art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz. Podkreślić bowiem należy, że znajduje on zastosowanie tylko do roszczeń zaistniałych od daty przyjęcia go przez Państwo ratyfikujące ten Protokół. Polska przyjęła go w 1994 r. Roszczenia zaś poprzedników prawnych Skarżącej i jej samej datują się od 1948 r., a dochodzone mogły być począwszy od 1.09.1980 r.

Co się zaś tyczy regulacji wynikających z Konstytucji RP, na które powołał się Skarżący – one również nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi.

Po pierwsze zauważyć należy, że konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego i absolutnego, jednakże odjęcie własności (całkowite czy częściowe) obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi zastrzeżeniami, związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzania oraz obowiązkiem zagwarantowania każdorazowo słusznego odszkodowania. Użyty w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z jej art. 64 zwrot "jedynie wówczas", jak i samo umiejscowienie przepisu dotyczącego wywłaszczenia w bezpośrednim następstwie proklamacji konstytucyjnej zasady ochrony własności, powinno niewątpliwie być traktowane jako podkreślenie przez ustrojodawcę wyjątkowego i szczególnego charakteru tej instytucji.

Trzeba jednak mieć na uwadze, że tak daleko posunięta ochrona własności datuje się właściwie dopiero od dnia wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r. Poprzednie ustawy zasadnicze nie kładły takiego nacisku na ochronę prawa własności indywidualnej, jak czyni to obecnie obowiązująca Konstytucja w art. 21 ust. 2 w zw. z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyprowadzoną z art. 2 Konstytucji RP i co za tym idzie nie były dostatecznie akcentowane obowiązki odszkodowawcze Państwa.

Dopiero zatem pojęcie wywłaszczenia przyjęte w Konstytucji z 1997 r. obejmuje stany spełniające łącznie następujące warunki:

- wywłaszczenie jest szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną jedynie wówczas, gdy tyczy celu publicznego, którego nie można zrealizować za pomocą innych środków prawnych,

- wywłaszczenie następuje zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi własność lub inne prawo majątkowe,

- wywłaszczenie następuje aktem indywidualnym, obejmującym konkretną nieruchomość, na rzecz konkretnego podmiotu, w postępowaniu administracyjnym,

- wywłaszczenie następuje na rzecz podmiotu publicznego wbrew woli właściciela prywatnego i polega na ograniczeniu bądź odjęciu w całości prawa własności lub innego prawa majątkowego,

- cel (interes) publiczny należy rozumieć wyłącznie jako dobro ogółu, czyli całego narodu lub społeczności regionalnej, a wywłaszczenie następuje w interesie uwłaszczanego podmiotu publicznego (bezpośrednio) oraz w interesie całego narodu lub społeczności regionalnej (pośrednio),

- wywłaszczenie połączone jest z jednoczesnym wypłaceniem wywłaszczonemu słusznego odszkodowania, określonego przez przepisy wywłaszczeniowe.

Wskazanych wymogów nie można jednak odnosić do aktów podejmowanych w latach 40-tych i 50-tych ubiegłego wieku, ograniczających prawa właścicielskie na nieruchomościach położonych na terenach przyrodniczo wrażliwych (tu włączenie działki w obszar Parku Narodowego, co skutkowało zakazem jej zabudowy), zwłaszcza, gdy ustawodawca przewidywał regulacje umożliwiające uzyskanie odszkodowania w innych formach niż pieniężna (zamiana, wykup nieruchomości).

Zważywszy, z kolei, że możliwość dochodzenia wskazanego roszczenia powstała przed datą przyjęcia przez Rzeczpospolitą Polską Protokołu 1 do EKPCz, nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, w odniesieniu do sprawy Skarżącej. Artykuł 1 Protokołu 1 do EKPCz nie mógł bowiem znaleźć w niej zastosowania, a nadto bezzasadne są twierdzenia skargi o niemożności uzyskania odszkodowania przez poprzedników prawnych Skarżącej. Jak wywiedziono było to możliwe w drodze żądania wykupu przedmiotowej nieruchomości lub jej zamiany.

Wbrew zarzutom skargi, decyzja Wojewody została też prawidłowo uzasadniana, spełniając wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. Wobec zaś przedstawionej w uzasadnieniu wyroku argumentacji, nie było podstaw do zobowiązywania przez Organ biegłego rzeczoznawcy do sporządzenia wyceny obniżenia wartości przedmiotowej działki, w związku z wprowadzeniem na niej zakazu zabudowy, spowodowanym objęciem jej obszarem [...] Parku Narodowego. Nie doszło zatem również do zarzuconego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.