Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1752/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków na ternie Gminy [...]" z dnia [...] października 2017 r. nr [...] stwierdza nieważność § 2 zaskarżonej uchwały oraz § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

1. Prokurator Okręgowy w [...] (dalej "skarżący", "Prokurator") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków na ternie Gminy [...]" (dalej: "uchwała").

Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja") oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 ze zm., dalej: "u.z.z.w."), poprzez:

a) określenie w § 2 uchwały, iż jej wykonanie powierza się Kierownikowi Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...], wbrew art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; dalej: "u.s.g.");

b) przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 5 ust. 2 Regulaminu obowiązków odbiorców usług oraz w § 5 ust. 1 kwestii dotyczących rozwiązania umowy za wypowiedzeniem stron, w sytuacji gdy zagadnienia te powinny zostać uregulowane w umowie, a nie w akcie prawa miejscowego.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w części uchwały w zakresie § 2 samej uchwały oraz § 5 Regulaminu (załącznika do uchwały).

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że podstawę materialnoprawną podjęcia uchwały stanowił art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Stosownie do tej regulacji, rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Natomiast ust. 5 powołanego przepisu statuuje obligatoryjne elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Powyższe przepisy stanowią delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego - regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków i ściśle określają zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulacje te mają charakter wyczerpujący, co oznacza, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

Prokurator zaznaczył, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej. Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące w każdym przypadku istotnym naruszeniem prawa należy rozumieć szeroko, a mianowicie będzie nim z jednej strony wykroczenie poza zakres upoważnienia, z drugiej zaś niewypełnienie zakresu upoważnienia.

Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Sprzeczność z prawem w rozumieniu tegoż przepisu obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr [...], poz. Uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków na terenie Gminy [...]" zawiera uchybienia o charakterze istotnego naruszenia prawa, skutkujące jej nieważnością w części.

W § 2 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że wykonanie uchwały powierza się Kierownikowi Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...]. Stosownie do art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Takie uregulowania w sposób jednoznaczny wskazują na wójta, jako jedyny podmiot uprawniony do wykonywania uchwał rady i nie dają kompetencji radzie do powierzenia wykonywania uchwał innej osobie niż wójt (burmistrz, prezydent). Wskazany przepis zaskarżonej uchwały należy uznać za istotnie naruszający prawo.

Poza delegację wynikającą z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. wykracza § 5 ust. 2 Regulaminu, w którego treści, w sześciu punktach określono szczegółowe obowiązki odbiorcy usług.

Prokurator podkreślił, że w rozdziale drugim ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 2 u.z.z.w. wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w przewidzianym przez ten przepis zakresie.

W orzecznictwie NSA podkreśla się również, że kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy, czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, powinny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego.

Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać. Tym samym postanowienia odnoszące się do treści umowy, jak również dotyczące rozwiązywania umów, czy też ich wygasania, wykraczają poza zakres delegacji ustawowej.

Z tych względów, za wykraczający poza zakres delegacji ustawowej skarżący uznał § 5 ust. 1 Regulaminu dotyczący kwestii rozwiązania umowy za porozumieniem stron. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części zaskarżonej uchwały i Regulaminu.

2. Rada Gminy [...] w odpowiedzi na skargę Prokuratora wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżona uchwała zgodnie z obowiązującymi przepisami została uznana w trybie nadzoru Wojewody [...] za zgodną z prawem, o czym świadczy brak rozstrzygnięcia nadzorczego lub zawiadomienia o nieistotnym naruszeniu prawa.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazano następujące okoliczności.

Odnośnie do zarzutu 1 - określenie w § 2 uchwały, że jej wykonanie powierza się Kierownikowi Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...], wbrew art. 30 ust. 1 u.s.g. wskazano, że stawiając taki zarzut uchwale skarżący powinien być konsekwentny i winien skarżyć 99,99 % uchwał samorządów terytorialnych. Skoro ustawodawca uregulował już organ właściwy do wykonywania uchwał, to oczywistym istotnym naruszeniem prawa jest powtarzanie w uchwale regulacji ustawowej i stwarzanie kompetencji w tej sprawie. Analogicznie, skarżone powinny być regulacje statutów gmin, powiatów i województw samorządowych zawierających nakaz wskazywania w uchwałach organu uchwałodawczego, organu któremu powierza się wykonanie uchwały. Taki rygoryzm formalny, zdaniem Rady Gminy [...], odrzuca rozsądek w stosowaniu prawa.

Odnośnie do zarzutu 2 - przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie w § 5 ust. 2 Regulaminu obowiązków odbiorców usług oraz w § 5 ust. 1 kwestii dotyczących rozwiązania umowy za wypowiedzeniem stron, w sytuacji gdy zagadnienia te powinny zostać uregulowane w umowie, a nie w akcie prawa miejscowego podniesiono, że oceniając tak sformułowany zarzut, należy mieć na uwadze istniejący w Gminie stan faktyczny. Otóż na terenie Gminy [...] funkcjonuje tylko jedno przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne. Rozważania o możliwości rozpoczęcia działania drugiego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego należy odrzucić jako praktycznie nieprawdopodobne. Projekt Regulaminu złożyło właśnie to jedyne działające aktualnie i w dającej się przewidzieć przyszłości przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Dla odbiorcy usług nie ma znaczenia czy warunki rozwiązania umowy zawarte w umowie będą wolą kierownika przedsiębiorstwa czy wolą kierownika przedsiębiorstwa potwierdzoną w Regulaminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny trzech zasadniczych zagadnień wskazanych w skardze Prokuratora a odnoszących się zarówno do uchwały Rady Gminy [...] (§ 2 uchwały) jaki załącznika do tej uchwały – Regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków na ternie Gminy [...] (§ 5 Regulaminu).

Po pierwsze – czy właściwe jest wskazanie w § 2 uchwały, iż jej wykonanie powierza się Kierownikowi Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...], skoro art. 30 ust. 1 u.s.g. wskazuje wyraźnie, że to wójt (a nie inny podmiot) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.

Po drugie – czy w zaskarżonym Regulaminie (§ 5 ust. 1 Regulaminu) zasadnie wskazano zasady dotyczących rozwiązania umowy za wypowiedzeniem stron, w sytuacji gdy zagadnienia te powinny zostać uregulowane w umowie, a nie w akcie prawa miejscowego.

Po trzecie – czy rzeczywiście w zaskarżonym Regulaminie (§ 5 ust. 2) przekroczono zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., poprzez określenie dodatkowych obowiązków odbiorców usług.

2. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, wskazać należy, że § 2 zaskarżonej uchwały obowiązuje w brzmieniu: "Wykonanie uchwały powierza się Kierownikowi Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...]".

Tymczasem zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. to wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Zestawienie treści art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. oznacza tylko tyle, że to wójt jest zobowiązany wykonać uchwałę rady gminy, w sposób jaki zostanie przez określony. Nie oznacza to jednak, że wójt dowolnie może decydować o tym, kto w jego imieniu wykona uchwałę (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 750/19).

Organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta) - art. 11a ust. 1 u.s.g. Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym - art. 15 ust. 1 u.s.g., natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym - art. 26 ust. 1 u.s.g. Realizacja zadań gminy należy do wójta, o czym przesądza art. 30 ust. 1 u.s.g. Powołany przepis przesądza również, że wójt wykonuje uchwały rady gminy. Formami realizacji zadań wójta są między innymi; przygotowanie projektów uchwał rady oraz określanie sposobu wykonywania uchwał - art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.g. Przyznana wójtowi kompetencja do określania sposobu wykonania uchwał rady gminy nie oznacza, że wójt ma w tej przestrzeni nieograniczoną swobodę. Zestawienie treści art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. oznacza tylko tyle, że to wójt jest zobowiązany wykonać uchwałę rady gminy, w sposób jaki zostanie przez określony. Nie oznacza to jednak, że wójt dowolnie może decydować o tym, kto w jego imieniu wykona uchwałę. Jak wynika z art. 33 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje swoje zadania - ergo - zadania gminy i wykonanie uchwały rady, przy pomocy urzędu gminy. Wójt jest kierownikiem urzędu oraz zwierzchnikiem służbowym jego pracowników - art. 33 ust. 3 i 5 u.s.g. Pracownicy urzędu gminy są pracownikami samorządowymi (art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. - o pracownikach samorządowych, Dz.U. z 2019 r. poz. 1282), do obowiązków których należy między innymi sumienne i staranne wykonywanie poleceń służbowych przełożonego (wójta) - art. 25 ust. 1 powołanej ustawy. Z powyższego wynika, że wójt co do zasady wykonuje swoje zadania przy pomocy urzędu gminy, przy wykorzystaniu zatrudnionego w nim personelu. Nie można oczywiście wykluczyć możliwości tworzenia "ciał" (organów), które nie zostały przewidziane w u.s.g., jednakże tylko o tyle, o ile nie przejmowałyby one kompetencji organów ustrojowych powołanych tą ustawą. Ponadto, możliwość taką należy dopuścić wyłącznie w ramach normowania "ustroju wewnętrznego gminy oraz jednostek pomocniczych" w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., w formie aktu prawa miejscowego, czyli w statucie gminy (por. wyrok NSA z 29 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2061/16).

W ocenie Sądu, z żadnego przepisu prawa nie wynika, by rada gminy mogła powierzyć wykonanie podejmowanych przez siebie uchwał organom innym niż wójt (burmistrz, prezydent miasta). Uregulowania zaskarżonej uchwały należą do kategorii przepisów prawa miejscowego i tylko powierzenie wykonania takiej uchwały wójtowi, jako organowi wykonawczemu gminy gwarantuje właściwą i jednolitą jej realizację na terenie jej obowiązywania (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 400/08). Zatem tylko wójt może wykonywać uchwały rady gminy (por. J. Jagoda, T. Moll, Komentarz do art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, LEX el.), gdyż brak jest podstaw prawnych do rozszerzenia przez radę gminy kręgu podmiotów uprawnionych do wykonania uchwały. Rada Gminy nie może narzucić wójtowi kto będzie realizować poszczególne czynności związane z wykonaniem uchwały.

Zatem dokonując prostego zestawienia postanowień § 2 zaskarżonej uchwały (powierzenie wykonania uchwały Kierownikowi Zakładu Gospodarki Komunalnej) z art. 30 ust. 1 u.s.g. (wójt wykonuje uchwały rady gminy) stwierdzić należy, że skarga Prokuratora w tym zakresie była zasadna.

3. Drugi problem wskazany przez Prokuratora odnosił się do brzmienia § 5 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym: "Rozwiązanie umowy może nastąpić za porozumieniem stron, z zachowaniem okresu wypowiedzenia przewidzianego w Umowie".

W ocenie Sądu, rację ma Prokurator wskazując między innymi na to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (podobnie zob. wyrok WSA w Opolu z 30 października 2019 r. sygn. akt I SA/Op 314/19). Zatem zasady rozwiazywania umów nie powinny być określone w Regulaminie a jedynie w umowie.

4. Trzecim problemem wskazanym w skardze przez Prokuratora było to, że w § 5 ust. 2 Regulaminu przekroczono zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie obowiązków odbiorców usług.

Zgodnie bowiem z brzmieniem § 5 ust. 2 Regulaminu: "Odbiorcy zobowiązani są do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami Ustawy i nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo oraz nie utrudniający działalności Przedsiębiorstwa, a w szczególności do: 1) użytkowania instalacji wodociągowej w sposób eliminujący możliwość wystąpienia awarii, skażenia chemicznego lub bakteriologicznego wody w sieci wodociągowej na skutek m. in. cofnięcia się wody z instalacji wodociągowej powrotu cieplej wody lub wody z instalacji centralnego ogrzewania, 2) montażu i utrzymania zaworów antyskażeniowych w przypadkach i na warunkach określonych odrębnymi przepisami, 3) użytkowania instalacji kanalizacyjnej w sposób nie powodujący zakłóceń funkcjonowania sieci kanalizacyjnej, 4) informowania Przedsiębiorstwa o własnych ujęciach wody, w celu prawidłowego ustalania opłat za odprowadzanie ścieków, 5) wykorzystywania wody z sieci wodociągowej oraz korzystania z przyłącza kanalizacyjnego wyłącznie w celach określonych w warunkach przytoczenia do sieci oraz pisemnej umowy zawartej z Przedsiębiorstwem, 6) podjęcia działań ograniczających skutki awarii oraz udostępniania Przedsiębiorstwu terenu w celu usunięcia awarii lub kontroli działania urządzeń pomiarowych, wodociągowych, kanalizacyjnych i przyłączy".

W ocenie Prokuratora, zaskarżony § 5 ust. 2 Regulaminu wykracza poza delegację wynikającą między innymi z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (aktualnie jest to art. 19 ust. 5 u.z.z.w.; art. 19 zmieniony został przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 października 2017 r. - Dz.U. z 2017 r. poz. 2180 zmieniającej ustawę z dniem 12 grudnia 2017 r.; art. 19 ust. 2 został w całości - w identycznym brzmieniu - przeniesiony do art. 19 ust. 5 tej ustawy).

Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 5 u.z.z.w.: "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe".

W orzecznictwie wskazuje się, ze powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 122/20).

Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1272/20).

W orzecznictwie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 27 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 653/21) wskazuje się, że kwestie dotyczące m.in. praw i obowiązków stron, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, okresu obowiązywania umowy czy odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunki jej wypowiedzenia, powinny być uregulowane w umowie oświadczenie usług, a nie w akcie prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony.

To wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Kwestie dotyczące określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy powinny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 425/19). Dodatkowo podkreślić należy, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Wszystkie te podmioty są adresatami regulaminu, niedopuszczalne jest więc kierowanie postanowień regulaminu do jednego z dostawców usług.

Reasumując, prawa i obowiązki odbiorców usług winny być określone w umowie oświadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 658/21).

Pod pojęciem określonym w Rozdziale III Regulaminu "Szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie regulacje wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. (podobnie zob. wyrok WSA w Kielcach z 14 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 507/19). W związku z tym, wskazane w zaskarżonym § 5 ust. 2 Regulaminu zobowiązania wykraczają poza treść delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. i powinny zostać uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Podzielając stanowisko skargi Prokuratora, zdaniem Sądu, zaskarżone przepisy Regulaminu zostały sporządzone z przekroczeniem delegacji ustawowej. Tymczasem jak o tym już także była mowa, treść Regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

5. W ocenie Sądu, odwoływanie się przez Prokuratora do traktowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 551/18). Zasady techniki prawodawczej traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 764/19; wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 127/18).

6. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 2 uchwały Rady Gminy [...] oraz § 5 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały z [...] października 2017 r. Sąd uznał, że nie zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości. Wyeliminowanie zasadnie zakwestionowanych przez Prokuratora postanowień uchwały i Regulaminu pozwala bowiem na prawidłowe funkcjonowanie Regulaminu. Powyższe przepisy stanowią jedynie część jego regulacji, jednakże wyeliminowanie ich treści nie dezintegruje pozostałych postanowień Regulaminu, które mogą samodzielnie funkcjonować. Innymi słowy stwierdzenie nieważności przepisów zaskarżonego Regulaminu pozostaje bez wpływu na pozostałą jego część. W konsekwencji stwierdzenie uchybień we wskazanych przepisach nie niesie za sobą konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego całego Regulaminu. Konieczne jest jednak wyraźnie wskazanie, że wykonanie uchwały powierza się wójtowi (§ 2 uchwały), zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje bowiem na wójta jako jedyny podmiot uprawniony do wykonywania uchwał rady i nie daje kompetencji radzie do powierzenia wykonywania uchwał innej osobie niż wójt (burmistrz, prezydent).

7. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.