Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 543/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 91/19 w sprawie ze skargi P.S.A. w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w W. (Skarżący) na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju (Minister) z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa.

Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji następujących przepisów postępowania:

a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako: "k.p.a"), 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego a w konsekwencji uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia P. S.A. przedmiotową nieruchomością;

b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie przez Wojewodę Śląskiego decyzji z [...] października 2018 r., odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez P. S.A. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu, pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona;

2. naruszenie art. 134 § 4 p.p.s.a, wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić;

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: "Ustawa o gospodarce nieruchomościami" oraz art. 206 tej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej jako: "Rozporządzenie") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu gruntem nie stanowi dowodu na istnienie zarządu;

2, art. 80 ustawy o gospodarce gruntami, poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa;

3. art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (dalej jako: "Ustawa o PP PKP") w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (dalej jako: "Ustawa o przedsiębiorstwach państwowych") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe P. gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego P. stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego P. w dniu wejścia w życie Ustawy o PP P. oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe P. w toku jego dalszej działalności;

4. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji P. (dalej jako: "Ustawa o P.") poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P., co do której przedsiębiorstwo państwowe P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie Ustawy o P., z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości, względnie jego uchylenie w całości oraz poprzedzających wyrok decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź nas skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu.

Organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w Z., oznaczonego jako działki nr [...] o powierzchni 7,4894 ha i nr [...] powierzchni 0,1905 ha, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...].

Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że prawo własności przedmiotowych działek zostało ujawnione na rzecz Skarbu Państwa - Starosty Z. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia 29 marca 2017 r., sygn. akt I Ns 471/16 stwierdzającego, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem [...] stycznia 2005 r. prawo własności nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] powstałe z podziału działki nr [...]. Oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowe działki nie stanowiły własności Skarbu Państwa, a tym samym w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie została spełniona przesłanka własności państwowej.

Odnosząc się do drugiej przesłanki, to jest pozostawania gruntu w zarządzie państwowej osoby prawnej organy wyjaśniły, że do wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków Skarżący załączył dokumenty potwierdzające, jego zdaniem, istnienie w rzeczonej dacie zarządu poprzednika prawnego wnioskodawcy na wskazanych gruntach, czyli decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Z. z [...] czerwca 1986 r., nr [...] o przekazaniu gruntu znajdującego się na terenie miasta Z., w tym m.in. działki nr [...] (z podziału której powstały działki nr [...] i nr [...]) w zarząd Ś. Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w W. Organy uznały jednak, że decyzja ta nie może zostać uznana za dowód przesądzający o istnieniu po stronie Skarżącego prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, bowiem została ona wydana zanim Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowego gruntu.

Stanowisko organów obu instancji podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę.

Ustosunkowanie się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wymaga przypomnienia, że orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i przywołane w nim orzecznictwo).

Skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów co do sprecyzowania podstawy zaskarżenia wskazanej w ramach zarzutu objętego punktem I.1 a i b petitum skargi kasacyjnej (ar. 77 k.p.a. składa się z 4 paragrafów o różnej treści normatywnej, art. 107 § 1 k.p.a zawiera 9 punktów). Powołany w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej art. 134 p.p.s.a nie zawiera paragrafu 4, jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano istniejącą jednostkę redakcyjną, to jest art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnieść się należy do przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji, bowiem ich brzmienie i wykładnia dokonana przez organy i przyjęta przez Sąd pierwszej instancji determinowała zakres postępowania dowodowego.

Skarżący występował o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm., dalej "u.g.n."). W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ten wskazywał jakie zasady mają zastosowanie w nie zakończonych sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm. dalej : "ustawa z 29 września 1990 r."), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa.

Organy obu instancji a następnie Sąd Wojewódzki uznali, że przesłanką zastosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. jest przysługiwanie Skarbowi Państwa lub gminie prawa własności do nieruchomość oraz ustalenie, że nieruchomość ta pozostawała w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa. Zgodnie z wykładnią przedstawią przez organy i przyjętą przez Sąd pierwszej instancji, obie przesłanki muszą być spełnione by doszło do nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa. Powyższą wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreślając jednocześnie, że Skarżący nie zawarł w skardze kasacyjnej żadnych argumentów przemawiających przeciwko jej zasadności.

W konsekwencji, w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 200 ust. 1 u.g.n. konieczne było ustalenie, czy na dzień 5 grudnia 1990 r. prawo własności spornej nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa lub gminie a następnie, czy nieruchomość ta pozostawała w zarządzenie określonej państwowej osoby prawnej.

Z ustaleń faktycznych poczynionych przez organy i przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wynika, że Skarb Państwa nabył prawo własności spornej nieruchomość w drodze zasiedzenia z dniem [...] stycznia 2005 r., co oznacza, że nie był jej właścicielem [...] grudnia 1990 r. Ustalenia te dokonane zostały na podstawie znajdującego się w aktach sprawy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Z. I Wydział Cywilny sygn. akt I NS 471/16 z 29 marca 2017 r. Postanowienie to stanowiło następnie podstawę do ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Jak wynika z treści postanowienia Skarżący był stroną postępowania zakończonego jego wydaniem.

Ani w toku postępowania administracyjnego ani w toku postępowania sądowego Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających na ustalenie, że 5 grudnia 1990 r. nieruchomość była własnością gminy. Jedynie bowiem takie ustalenie pozwalałoby na przyjęcie, że spełniona została pierwsza z przesłanek przewidzianych w art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r.

Zatem stan faktyczny sprawy w podstawowym dla rozpoznania wniosku Skarżącego zakresie ustalony został prawidłowo.

Ustalenie, że Skarbowi Państwa ani gminie nie przysługiwało prawo własności do spornej nieruchomości 5 grudnia 1990 r. wyłączało możliwość uznania, że Skarżący nabył jej prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. Zatem zarzuty objęte punktem I.1a i b petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (mniemającym zastosowania w niniejszej sprawie). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Przyjmuje się, iż zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny gdy sąd I instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej jak również podniesienie w punkcie II. 4 petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP wskazuje, że w ocenie Skarżącego Sąd winien był również zbadać, czy w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania tychże przepisów. Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny zobowiązany jest do rozstrzygania w granicach danej sprawy. To zakres sprawy administracyjnej wyznacza zatem zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny.

W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że na pojęcie sprawy administracyjnej składają się elementy konstytutywne oraz elementy realne.

Elementy konstytutywne sprawy administracyjnej to norma uprawniająca do konkretyzacji prawa oraz norma konkretyzowana, to jest norma, mająca postać abstrakcyjną, którą dany organ winien zastosować w razie zaistnienia określonego stanu faktycznego, przy czym zastosowanie tej normy odbywa się poprzez wydanie aktu administracyjnego.

Elementy realne sprawy administracyjnej to podmioty stosunku administryjnoprawnego to jest podmiot czynny (organ uprawniony z mocy normy kompetencyjnej do wydania rozstrzygnięcia) oraz podmiot bierny (będący adresatem rozstrzygnięcia), którym w tym przypadku jest Skarżący. Do elementów realnych sprawy administracyjnej zalicza się również fakty sprawy czyli stan faktyczny od którego zależy możliwość podjęcia rozstrzygnięcia (zastosowania normy kompetencyjnej) i stan faktyczny od którego zależy rozstrzygnięcie (czyli stan faktyczny objęty hipotezą normy konkretyzowanej).

W niniejszej sprawie normą konkretyzowaną zgodnie z wnioskiem Skarżącego był art. 200 ust. 1 u.g.n. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem badać, czy w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP.

Z powyższych przyczyn za niezasadny należało uznać zarzut objęty punktem II.4 petitum skargi kasacyjnej.

Z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. powiązać należy również zarzut objęty punktami II. 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na powoływanie się przez Skarżącego na konieczność uwzględnienia kontekstu historycznego jego sytuacji prawnej.

Odnosząc się do tego stanowiska Sąd kasacyjny wyjaśnia, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy podstawowe znaczenie miało ustalenie, czy sporna nieruchomość stanowiła 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa lub gminy. Skoro - jak już wyjaśniono – ustalone zostało, że nieruchomość ta nie stanowiła 5 grudnia 1990 r. własności Skarbu Państwa ani gminy rozważania dotyczące ewentualnego powstania po stronie Skarżącego prawa zarządu do spornej nieruchomości nie mają żadnego wpływu na sposób jej rozstrzygnięcia.

Sąd kasacyjny wyjaśnia również, że w przedmiotowej sprawie nie została złożona do akt decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłaty rocznej. Ani organy ani Sąd pierwszej instancji nie wypowiadały się co do możliwości bądź braku możliwości wykazania prawa zarządu do nieruchomości na podstawie takiej decyzji zatem zarzuty objęte punktem II. 1 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niedotyczące niniejszej sprawy.

Będąc zobowiązanym do odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów a zatem również do przywoływanej argumentacji historycznej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 odniesiono się do argumentów przywoływanych na jej uzasadnienie przez Skarżącego.

W uchwale I OPS 2/16 z 27 lutego 2017 r. wyjaśniono, że rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierało żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez P.; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. Ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania P. zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji P. w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa P. Jak podkreślono, ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo P. do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że P. S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było P., bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo P. S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "P. Polskie Linie Kolejowe S.A." (P. PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.

W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 zaakcentowano, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu P. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu P., uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa P. za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. akt I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po 1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd P.

Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez P.; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów. Także uchwalona w dniu 27 kwietnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), zmieniająca m.in. ustawę z 1960 r. o kolejach, nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania P. zarządu posiadanymi gruntami. Art. 16 ust. 1 ustawy o PKP z 1989 r. stanowił, że przedsiębiorstwu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji P. w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie. Z przepisu tego nie wynikało jednak przyznanie P. jakiegokolwiek prawa o charakterze zarządczym do nieruchomości. Ustawa z 1989r., jak i ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463), nakazywały uznać prawo P. do wydzielonego mienia jedynie jako "gospodarowanie", a nie oznaczone prawo rzeczowe do konkretnej nieruchomości. Powołana ustawa z 1989r. o P. w art. 50 ust. 1 stanowiła, że prawa przedsiębiorstwa P., działającego dotychczas na podstawie ustawy z 1960r. o kolejach stają się prawami P., jako podmiotu działającego na podstawie ustawy z 1989 r. Ustawa ta nie zawierała jednak żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania P. zarządu gruntami.

Kontynuując analizę podniesionych przez Skarżącego zarzutów naruszenia prawa materialnego Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Skarżący nie wskazał, jakie brzmienie przywoływanych przez niego przepisów zostało naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący nie wskazał bowiem publikatorów, w jakich ogłoszone zostały przywoływane przez niego ustawy, ograniczając się do podania, często w skróconej wersji, tytułu danego aktu prawnego, bez przywołania daty jego uchwalenia oraz Dziennika Ustaw, w którym akt ten został opublikowany. Zaniechanie takie powoduje brak możliwości odniesienia się do części zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przepisy przywoływanych przez Skarżącego ustaw, to jest ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 z późn. zm., dalej "ustawa o gospodarce gruntami"), ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138, dalej "ustawa o PP PKP"), ustawa z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j. Dz. U. z 1987 r. Nr 35, poz. 201 z późn. zm.. dalej "u.p.p."), ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1311, dalej "ustawa o komercjalizacji PKP") ulegały wielokrotnym nowelizacjom, przy czym zmieniało się zarówno brzmienie jak i oznaczenie poszczególnych przepisów.

Skarżący w odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego nie sprostał również obowiązkowi precyzyjnego wskazania, jakie przepisy w jego ocenie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Powołany w punkcie II.1 petitum skargi kasacyjnej art. 200 u.g.n. zawiera dwa ustępy z których każdy dzieli się na cztery punkty. Wskazany jako wzorzec kontroli w punkcie II.2 petitum skargi kasacyjnej art. 80 ustawy o gospodarce gruntami zawiera cztery jednostki redakcyjne, zaś w dniu 5 grudnia 1990 r. oznaczony jako art. 87 zawierał cztery jednostki redakcyjne. Sąd kasacyjny wyjaśnia, że przywołany przez Skarżącego art. 80 ustawy o gospodarce gruntami na dzień 5 grudnia 1990 r. dotyczył uprawnienia do odszkodowania właścicielowi nieruchomości za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i działań określonych w art. 71, 75 ust. 1, art. 76 ust. 1 i art. 78 ustawy. Kwestie dotyczące związane z prawem zarządu regulował 5 grudnia 1990 r. art. 87 ustawy o gospodarce gruntami. Dopiero począwszy od 10 kwietnia 1991 r. kwestie te reguluje art. 80, który co istotne podlegał dalszym zmianom. Wskazany w punkcie II.4 petitum skargi kasacyjnej art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP zawiera cztery ustępy.

Tak sformułowane zarzuty uchylały się zatem spod kontroli Sądu kasacyjnego.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.