Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 427/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3 i 129 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi G. O. i I. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ś. nr [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko – P. na rzecz G. O. kwotę [...](sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody Kujawsko – P. na rzecz I. M. kwotę [...](sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e:

Starosta Świecki decyzją nr 1 z dnia 16 września 2021 r.

Na podstawie art. 129 ust.1 i 5, art. 130, art. 132 ust.1a i 2, art. 134, w związku z art. 98 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zwanej dalej; "u.g.n.",:

I. Ustalił odszkodowanie, za utracone prawo własności części nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie ewidencyjnym O. jednostka ewidencyjna O. gm. O., oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jako działka numer [...] o pow. 0.3469 ha, dla której Sąd Rejonowy w Świeciu prowadził księgę wieczystą KW Nr [...], nabytej z mocy prawa na własność gminy O. , z przeznaczeniem pod drogę gminną, wskutek decyzji Wójta Gminy Osie znak: UG Nr 7430-1/07 z dnia 19.01.2007r. zatwierdzającej podział nieruchomości (działki numer [...]), wydanej na wniosek właściciela nieruchomości, w łącznej kwocie 59 888,62 zł. na rzecz:

1. I. M. za udział do 23/32 części, w wysokości 47 497,86 zł.;

2. A. K. za udział do 3/32 części, w wysokości 6 195,38 zł.;

3. H. B. za udział do 3/32 części, w wysokości 6 195,38 zł.

II. Stwierdził, że do wypłaty odszkodowania określonego w pkt. I zobowiązany jest Wójt Gminy Osie. Wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w sposób wskazany przez byłych właścicieli nieruchomości: Panią I. M., Panią A. K. i Pana H. B., w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu Cywilnego.

Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji, po przytoczeniu treści przepisów art. 98 ust. 1 i 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5, art. 130 ust. 1, art. 134, art. 135, art. 152, art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 1, 2, 4, 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2021 r. poz. 555), zwanego dalej: "rozporządzeniem", oparł o następujące ustalenia i rozważania:

W dniu 14.04.2020 r. do tut. organu wpłynął wniosek I. M., zwanej dalej: "skarżącą" o wypłacenie odszkodowania za utracone prawo własności części nieruchomości - działek numer: [...] obręb ewidencyjny O. jednostka ewidencyjna O. . Starosta Świecki decyzją z dnia 05.06.2020 r. znak sprawy: WGK.III.683.1.8.2020 umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie rozpoznania złożonego wniosku, uznając że żadna z działek objętych wnioskiem o ustalenie odszkodowania, nie powstała w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego decyzją Wójta Gminy Osie z 19.01.2007 r. w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Na skutek odwołania skarżącej Wojewoda Kujawsko - Pomorski decyzją z dnia 15 września 2020 r. znak sprawy: WSPN.IV.7581.64.2020.OK uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Świeckiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z treści uzasadnienia wynika m.in., że mimo nieprzywołania w decyzji podziałowej z 19.01.2007 r. w jej podstawie prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n., miało miejsce przejście z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego przedmiotowych działek. Wskazano jednocześnie, że organ I instancji powinien ponownie przeanalizować materiał dowodowy, celem zweryfikowania czy działki objęte wnioskiem spełniają przesłanki art. 98 ust.3 u.g.n.

W dniu 10.02.2021 r. do tut. organu wpłynął wniosek Wójta Gminy Osie z dnia 09.02.2021r. znak sprawy: ROŚBiGK.6833.2.2021.AP o wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nabyte z mocy prawa na własność Gminy Osie ww. działki. Z treści wniosku oraz załączonych do niego dokumentów wynika, iż pomiędzy byłymi właścicielami nieruchomości a Wójtem Gminy Osie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania.

Z uwagi na fakt, że dla przedmiotowych części nieruchomości prowadzone były przez Sąd Rejonowy w Świeciu - V Wydział Ksiąg Wieczystych trzy różne księgi wieczyste dla różnych właścicieli, decyzje administracyjne dot. ustalenia odszkodowania za ww. działki prowadzone zostały w trzech odrębnych postępowaniach.

Decyzją z dnia 19.01.2007 r. Wójt Gminy Osie na wniosek A. K. zatwierdził podział nieruchomości gruntowej o powierzchni 4.87 ha, położonej w miejscowości O. gmina O. , oznaczonej ewidencyjnie jako działka numer [...], zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Na podstawie art. 93 ust. 1 , art. 96 ust.1 i art. 97 u.g.n., została wydzielona działka numer [...] o pow. 0.3469 ha, z przeznaczeniem pod drogi. Mając na uwadze powyższe, Starosta Świecki uwzględniając złożone wnioski zawiadomieniem z dnia 03.03.2021 r. znak sprawy: WGK.III.683.1.1.2021 wszczął postępowanie administracyjne, w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działkę, objętą w dniu wydania decyzji Wójta Gminy Osie księgą wieczystą KW Nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Świeciu-V Wydział Ksiąg Wieczystych na rzecz F. M. w udziale 20/32 części, A. K. w udziale 3/32 części, I. K. (obecnie M. ) w udziale 3/32 części, H. B. w udziale 3/32 części i R. M. w udziale 3/32 części. F. M. zmarł dnia [...] października 2017r., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia Repertorium A numer [...], sporządzonego dnia 10.01.2018 roku, w prawa strony wstąpiła skarżąca. W trakcie prowadzonego postępowania organ ustalił, że ujawniony w księdze wieczystej KW Nr [...] współwłaściciel nieruchomości R. M. zmarł [...].09.2011 r., lecz z informacji Sądu Rejonowego w Świeciu, wynika, że nie toczyła się sprawa o stwierdzenie nabycia po nim spadku. W rejestrze spadkowym znajdującym się na stronie internetowej www.rejestry.net.pl Krajowej Rady Notarialnej także nie odszukano aktów poświadczenia po nim dziedziczenia. Dlatego też uznano, że w stosunku do 5/32 części udziału w prawie własności do nieruchomości nie został uregulowany stan prawny, wysokość odszkodowania została ustalona została odrębną decyzją nr 2 (organ błędnie wskazał 5/32, zamiast 3/32 – uwaga Sądu).

Powołana w sprawie biegła A. G. w operacie szacunkowym z dnia 19.04.2021r., określiła wartość przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień wydania decyzji Wójta Gminy Osie (tj. na dzień 19.01.2007r.) oraz według jej aktualnej wartości rynkowej. Działka nr [...] stanowi drogę o nawierzchni gruntowej. W otoczeniu działki występują tereny wykorzystywane rolniczo oraz tereny leśne. Na działce brak było składników roślinnych i budowlanych podlegających wycenie, położona jest w terenie uzbrojonym w sieci: energii elektrycznej. Na datę wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, przedmiotowa działka położona była w obszarze, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, t.j.: uchwałą nr XXIX/157/06 Rady Gminy Osie z dnia 28.04.2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dalej zwaną: "m.p.z.p." lub "planem miejscowym". W ww. planie miejscowym, działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolami: KDD2, KDD3 - droga dojazdowa z następującymi ustaleniami: "KDD1" (pow. ok. 0.242 ha), "KDD2" (pow. ok. 0.232 ha), "KDD3" (pow. ok. 0.430 ha) i "KDD4" (pow. ok. 0.376 ha) przeznacza się pod odcinki dróg publicznych, gminnych, dojazdowych z następującymi ustaleniami: 1/ szerokość w liniach rozgraniczających nie mniej niż 10,00 m;

2/dopuszcza się adaptację i budowę nowych podziemnych obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej;

3/ dopuszcza się utwardzenie nawierzchni jezdni o szerokości 5,00 m i budowę chodnika jedno lub obustronnego połączonego ze ścieżką rowerową z odpływem wód opadowych do gruntu poprzez odpowiednie urządzenia oczyszczające do stopnia określonego w odrębnych przepisach.

Aktualny sposób użytkowania, wynikający z m.p.z.p., jest tożsamy z alternatywnym sposobem użytkowania wynikającym z celu wywłaszczenia (droga), w związku z powyższym zasada korzyści o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., w omawianym przypadku nie ma zastosowania. Biegła okres badania cen przyjęła od początku 2019 r. do chwili wyceny, obszar analizy zdefiniowała jako gminę Osie. Na tak zdefiniowanym rynku w analizowanym okresie odnotowano dwie transakcje nieruchomościami nabywanymi na cele "drogowe". Przyjęte do analizy transakcje nabywane na cele drogowe wynosiły odpowiednio 5,00 zł i 33,71 zł w przeliczeniu na 1m˛ gruntu. Z uwagi na duże rozbieżności w uzyskanych cenach za ww. nieruchomości oraz przesłanki mogące świadczyć o ich nierynkowym poziomie, biegła dokonała poszerzenia rynku o obszar powiatu świeckiego oraz części powiatu grudziądzkiego. Na tak zdefiniowanym rynku odnotowała obrót 30 nieruchomościami, nabywanymi pod drogi publiczne, który dotyczył głównie nabycia na cele poszerzenia dróg istniejących oraz w mniejszym zakresie - regulacji stanów prawnych, gdy cel publiczny został już zrealizowany. W zestawieniu biegła ujęła również dwie transakcje odnotowane na terenie gminy Osie. Ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych na cele drogowe na terenie gminy Świecie, Dragacz, Grudziądz Osie, kształtowały się w przedziale od 4,62 zł do 36,14 zł, średnia cena transakcyjna 21,80 zł. w przeliczeniu na 1m˛ gruntu. Analiza rynku wykazała generalną zasadę obserwowaną zarówno na obszarze rynku lokalnego jak i rynków równoległych, że poziom cen nieruchomości nabywanych pod drogi miał związek i poziomem cen gruntów w otoczeniu: ceny jednostkowe nieruchomości drogowych były zazwyczaj niższe niż ceny nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę w otoczeniu. Do dalszej analizy biegła wybrała 5 transakcji nieruchomościami, które oceniła jako najbardziej podobne do przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt. 16 u.g.n. Przyjęła nieruchomości drogowe położone w obszarach, dla których poziom cen gruntów przeznaczonych pod zabudowę kształtował się podobnie jak na terenie obrębu ewidencyjnego Osie tj. na poziomie ok. 30 zł w przeliczeniu na 1m˛ powierzchni gruntu uwzględniając nieruchomości położne w otoczeniu gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które na dzień zawarcia transakcji nie były zabudowane, lub zabudowane w niewielkim stopniu tj. Głogówko Królewskie gmina Świecie, Michale gmina Dragacz oraz Kobylanka i Ruda gmina Grudziądz. Jednostkowe ceny transakcyjne kształtowały się w przedziale od 20,00 zł do 22,00 zł; średnia cena transakcyjna wynosiła 21,17 zł; różnica między ceną maksymalną a minimalną wynosiła 2,00 zł. Analiza lokalnego rynku nieruchomości wykazała stabilizację cen związaną z upływem czasu, w związku z powyższym, poprawek z tytułu upływu czasu biegła nie zastosowała. Wszystkie nieruchomości położone były na ternach wiejskich o niewielkiej intensywności zabudowy. Posiadały dostęp do dróg publicznych o nawierzchni bitumicznej. Nieruchomości różniły się między sobą powierzchnią oraz dostępem do sieci uzbrojenia terenu. Analiza rynku wykazała, że cechy różniące (duża różnica powierzchni oraz dostęp do sieci uzbrojenia) nie miały wpływu na zróżnicowanie cen wewnątrz zbioru, ponieważ nieruchomości te uzyskały taką samą cenę jednostkową. Biorąc powyższe pod uwagę biegła nie wyróżniła żadnej cechy rynkowej. Wartość prawa własności nieruchomości biegła określiła na postawie średniej arytmetycznej ze zbioru danych przyjętych do porównań wynoszącej 21,17 zł. Ze względu na szczególne cechy przedmiotowej nieruchomości - dostęp do drogi publicznej o nawierzchni gruntowej, biegła zastosowała współczynnik korekcyjny w wysokości 0,90. Biegła w wycenie uwzględniła § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wartość gruntu została określona zgodnie z § 4 pkt. 3 rozporządzenia, podejściem porównawczym, metodą porównywania parami.

Wartość części nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa własności wynosi 66 084,45 zł, po zaokrągleniu przez biegłą 66 084,00 zł.

Operat szacunkowy z dnia 19.04.2021 r. autorstwa powołanej w toku postępowania biegłej, został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi. Nie zawiera żadnych niejasności, posiada wszystkie elementy wymagane przez obowiązujące w dacie jego wykonania przepisy prawa.

W dniu 10.06.2021 r. do tut. organu wpłynęło pismo Gminy Osie, zwanej dalej: "skarżącą Gminą" z uwagami do operatów szacunkowych. Z treści pisma wynika m.in., iż biegły powinien ze względu na brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami nabywanym pod drogi na rynku lokalnym dokonać wyceny w oparciu o wartości nieruchomości. W dniu 21.07.2021r. do organu wpłynęło pisma rzeczoznawcy przedstawiające wyjaśnienia.

Mając powyższe przepisy na uwadze do wypłaty odszkodowania w łącznej kwocie 59.888,62 zł, za utracone prawo własności części ww. nieruchomości zobowiązany został Wójt Gminy Osie, w terminie 14 dni od daty gdy decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca i skarżąca Gmina.

W odwołaniu skarżącej Gminy od powyższej decyzji skarżąca Gmina wniosła o jej uchylenie i:

a) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, względnie o:

b) uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego dla określenia wartości nieruchomości, będącej podstawą ustalenia wartości należnego stronom odszkodowania za utracone prawo własności części nieruchomości gruntowej.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono opinii biegłego, że:

1. Aż 4 z 5 transakcji przyjętych do analizy porównawczej dotyczy nieruchomości zlokalizowanych na terenie powiatu grudziądzkiego, a tylko jedna powiatu świeckiego bez wyjaśnienia na jakiej podstawie przyjęto taki obszar do analizy - czy obszar ten cechuje jakaś zbliżona charakterystyka lub korelacja cen nieruchomości, - dlaczego uwzględniono wyłącznie część powiatu grudziądzkiego, a nie uwzględniono innych sąsiadujących z powiatem świeckim powiatów, przykładowo powiatu tucholskiego czy chełmińskiego, skoro § 36 ust. 2 rozporządzenia, stanowi, że rzeczoznawca powinien w pierwszej kolejności zidentyfikować i poddać analizie transakcje, które miały miejsce na terenie rynku lokalnego, przez który rozumie się obszar gminy i powiatu na którym zlokalizowana jest wyceniana nieruchomość. Zarzucono, że rynkiem regionalnym nie może być obszar części województwa, obejmującego tylko wybrane arbitralnie powiaty, wytypowany jednostronnie przez rzeczoznawcę.

2. Przeprowadzona wycena nie indywidualizuje wycenianych działek, przyjmując jedną ogólną metodę wyceny oraz w konsekwencji taką samą stawkę za 1m˛ bez względu na cechy indywidualne poszczególnych działek stanowiących przedmiot wyceny, tymczasem poza zbliżoną lokalizacją, poszczególne działki oraz ich stan i przeznaczenie a także sposób wykorzystania wykazują dalece idące różnice oraz cechy indywidualne wpływające na wycenę ich wartości, w tym zróżnicowaną powierzchnią. Powinien być zrealizowany art. 4 pkt 16 u.g.n., definiujący nieruchomości podobne.

3. Przyjęta lista 5 transakcji referencyjnych stanowiących podstawę do wyceny przedmiotowych nieruchomości budzi zastrzeżenia. Wybrane nieruchomości nie mogą być uznane za nieruchomości podobne. Nie bez znaczenia dla wyceny, pozostają także właściwości samej transakcji. Opis nieruchomości podobnych pomija zaś fakt, w jakich warunkach transakcje były zawierane. Jeżeli bowiem transakcje były zawierane w warunkach "przymusu" wykupu zajętej uprzednio działki na której zrealizowano już inwestycję drogową i cena była jednostronnie "narzucona" przez zbywcę tej nieruchomości, to wartość tej transakcji nie mogłaby być miarodajna do wyceny nieruchomości objętych sporządzonymi operatami i definicji wartości rynkowej przewidzianej w art. 151 ust. 1 u.g.n.

Zastosowano dodatkowe kryterium dla wyselekcjonowania 5 transakcji referencyjnych. W opinii wskazano bowiem, że: "Ponadto za istotne uznano poziom cen gruntów w otoczeniu - do określenia wartości przyjęto wyłącznie transakcje nieruchomościami położonymi w obszarach, na których średnia cena nieruchomości nabywanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną była porównywalna jak na obszarze miejscowości Osie". Nie podano na jakiej podstawie prawnej przyjęto to dodatkowe kryterium. Nie wykazano także jakoby pomiędzy wartością gruntów nabywanych pod zabudowę jednorodzinną a wartością nieruchomości drogowych występowała jakakolwiek korelacja.

W odwołaniu skarżącej od powyższej decyzji, skarżąca zaskarżyła ją w całości, wnosząc o jej zamianę i ustalenie, że odszkodowanie w wysokości 59 888, 62 zostanie wypłacone w całości na rzecz skarżącej.

W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że błędnie został ustalony krąg osób, na rzecz których ma być wypłacone odszkodowanie, ponieważ A. K., ani H. B. nie byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Zainteresowani bowiem wcześniej znieśli współwłasność nieruchomości. Najpierw 13.04.2007 r. przed Notariuszem E. R. Repertorium A numer [...], a następnie na mocy postanowienia Sąd Rejonowego w Świeciu z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I Ns 249/08. W załączeniu przedłożono ww. dokumenty.

Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją z dnia 21 lutego 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), zwaną dalej: "kpa", w związku z art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie, po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego, organ odwoławczy oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:

Skarżąca Gmina wnioskiem z dnia 22 stycznia 2021 r. poinformowała organ I instancji o wysłaniu w dniu 18 stycznia 2021 r. do współwłaścicieli ww. działek przejętych pod drogi tj. skarżącej, H. B. i A. K. porozumień ustalających kwoty odszkodowań za przejęte grunty. Z uwagi na fakt, że nie doszło między stronami do porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania, skarżąca Gmina w dniu 10 lutego 2021 r. złożyła do Starosty Świeckiego wniosek o wydanie na podstawie art. 98 ust.3 u.g.n., decyzji o ustaleniu odszkodowania za nabytą z mocy prawa na własność skarżącej Gminy ww. działkę nr [...].

Zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącej są niezasadne.

Treść art. 98 u.g.n. w sposób jednoznaczny wskazuje moment przejścia własności gruntu wydzielonego pod drogę publiczną z jej dotychczasowego właściciela na gminę i związany z nim ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania, wiążąc go z chwilą uzyskania przez decyzję o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości charakteru decyzji ostatecznej. Obowiązek ten może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a organem, albo, gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie, w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości.

Decyzja podziałowa z dnia 19 stycznia 2007 r. stała się ostateczna w dniu 23 stycznia 2007 r. i z tym dniem nastąpiło z mocy prawa przejście na skarżącą Gminę własności ww. działek, w tym działki nr [...] należących uprzednio do wymienionych powyżej właścicieli, a stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. W tym momencie, ani A. K., ani H. B. nie byli już właścicielami przedmiotowych działek, bowiem w dniu 23 stycznia 2007 r. działki przeszły na własność gminy Osie, a to oznacza, że nie mogli nimi rozporządzać. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2018 r. (sygn. akt: V CSK 261/17, LEX nr 2472513) po tym jak decyzja o zatwierdzeniu podziału staje się ostateczna, dotychczasowy właściciel nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną nie jest jej właścicielem (własność przeszła już z mocy prawa).

Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2009 r. (sygn. akt: I SA/Wa 298/09) stronami postępowania odszkodowawczego są wszyscy współwłaściciele nieruchomości podlegającej podziałowi, na skutek którego nastąpić miało przejście prawa własności gruntu wydzielonego pod drogę publiczną.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej Gminy w zakresie prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego zawartych w odwołaniu i piśmie z dnia 10 czerwca 2021 r., to zostały one szczegółowo wyjaśnione przez biegłą rzeczoznawcę pismem z dnia 16 lipca 2021 r. Biegła wskazała, iż wobec braku w skarżącej Gminie wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi, przeanalizowano rynek drogowy powiatu świeckiego oraz powiatu grudziądzkiego. Na tych rynkach odnotowano transakcje drogowe, spośród których wybrano nieruchomości podobne do wycenianej. W związku z tym nie było potrzeby dalszego poszerzania rynku na obszar rynku regionalnego. W toku analizy biegła dokonała badania rynków lokalnych, na których odnotowano transakcje drogowe, pod kątem ich podobieństwa do rynku gminy Osie. Jako kryterium podobieństwa przyjęto poziom cen gruntów w otoczeniu, co zostało szczegółowo opisane w tabeli nr 3 operatu. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że poziom cen działek drogowych jest jednorodny i cechy takie jak powierzchnia oraz położenie przy drodze nie mają wpływu na poziom uzyskiwanych cen. W związku z tym wartość wszystkich działek określiła na tym samym poziomie. Natomiast określenie wartości na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych prowadziłoby do zdecydowanie większej wartości odszkodowania, ponieważ zgodnie z zapisami m.p.z.p., grunty przyległe stanowią zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nie jak wskazuje skarżąca Gmina - rolne. Jednocześnie w ww. wyjaśnieniach odniosła się także do zarzutu braku wyjaśnienia przesłanek przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizy porównawczej, w tym jego charakterystyki lub korelacji cen nieruchomości. Biegła wskazała, że kryteria dotyczące podobieństwa rynku ustala rzeczoznawca majątkowy. Kryterium dotyczące poziomu cen w otoczeniu jest w ocenie biegłej najbardziej właściwe. Właściciele nieruchomości mają rozeznanie na temat poziomu cen gruntów w otoczeniu i sprzedają swoje nieruchomości odnosząc się do rynku lokalnego. W dalszej części biegła wyjaśniła, że dokonała szczegółowej analizy cech rynkowych działek drogowych będących przedmiotem obrotu. Analiza rynku wykazała, że poziom cen jest jednorodny i cechy takie jak powierzchnia oraz położenie przy drodze nie mają wpływu na poziom uzyskiwanych cen. W związku z tym wartość wszystkich działek biegła określiła na tym samym poziomie, na podstawie średniej arytmetycznej z cen nieruchomości przyjętych do porównań.

Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa. Organ ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa, wartość dowodową operatu szacunkowego, a więc sprawdzić czy operat spełnia wszystkie wymogi określone w u.g.n. oraz rozporządzeniu. Przy czym rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Dodatkowo zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r., I SA/Wa 1393/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 lutego 2014 r., Ił SA/Go 1048/13; wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2013 r., I OSK 1342/12, z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 829/12, z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSKI 930/11; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 maja 2013 r., II SA/G1 1382/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2013 r., II SA/Po 822/12).

Wojewoda Kujawsko - Pomorski podziela w tej kwestii pogląd WSA w Białymstoku, że ocena operatu nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji administracyjnych nie może być wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Ani organy administracji publicznej orzekające w sprawie, ani sąd, nie są uprawnione do podważenia metody i sposobu wyliczenia odszkodowania dokonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, a tym bardziej doboru wzorów będących podstawą wyliczonego odszkodowania. Natomiast samo subiektywne przekonanie o nieprawidłowym doborze transakcji, czy też o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami np. kontroperatem, czy też opinią organizacji, nie jest wystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności, bądź jej wyników (zob. wyrok z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 150/17). Zatem rzeczą organów administracji publicznej jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Należy wskazać, że o ile zasadą będzie, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa, to nietrafne byłoby automatyczne i kategoryczne przyjmowanie, że podział administracyjny jest tożsamy z podziałem ekonomicznym terenu, mającym wpływ na określenie wartości szacowanych nieruchomości. W istocie, w przypadku nieruchomości położonych na granicy administracyjnego podziału kraju, nieruchomości położone bliżej, choć znajdujące się formalnie w innej jednostce administracyjnej, mogą stanowić bardziej reprezentatywną grupę do porównania wartości nieruchomości (por. wyrok WSA W Łodzi z dnia 9 sierpnia 2019 r. sygn. akt: II SA/Łd 422/19).

Należy zgodzić się z organem I instancji, iż będący podstawą określenia odszkodowania operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo pod względem formalnym i rachunkowym.

Przedstawione przez skarżącą Gminę protokoły uzgodnień darowizny nieruchomości pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego nie mogą stanowić dowodu w sprawie błędnego, ustalenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości. Rozpatrywana sprawa dotyczy ustalonego szczegółowymi przepisami art. 130 u.g.n. postępowania, w trakcie którego odszkodowanie ma prowadzić do całkowitej kompensaty doznanego uszczerbku, pozostającego w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. To rzeczoznawca majątkowy, posiadający informacje specjalne w operacie szacunkowym, a więc sformalizowanym dokumencie, dokonuje określenia wartości pieniężnej tak powstałej szkody.

Od powyższej decyzji skargi zostały złożone przez skarżącą oraz skarżącą Gminę.

W skardze skarżącej Gminy zaskarżono w całości powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia:

1) przepisów postępowania tj.

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 78 § 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony mimo, iż ma on istotne znaczenie dla sprawy, jak również poprzez brak uzasadnienia dla nieuwzględnienia niniejszego wniosku dowodowego;

c) art. 138 § 2 kpa, w zw. z art. 136 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, mających istotne rozstrzygnięcie w sprawie

2) prawa materialnego tj.

a) § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez nieuwzględnienie błędów i nieprawidłowości w tym niezastosowania w sposób prawidłowy metody porównawczej w sporządzonym studium wykonalności;

b) art. 153 i art. 154 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie albowiem dowód jakim jest operat szacunkowy oprócz spełnienia wymogów formalnych musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Nadto wskazano, że pismem z dnia 7 lutego 2022 r. skarżąca przedłożyła do akt celem wykazania realnej wartości nieruchomości, protokoły uzgodnień z dnia 27.09.2021 r. w sprawie darowizny nieruchomości położonych na terenie Gminy Osie z przeznaczeniem na drogę gminną dokonywane pomiędzy tymi samymi jednostkami samorządu terytorialnego. Ustalona przez Gminę Osie i Powiat Świecki wartość 1m˛ nieruchomości z przeznaczeniem na cele drogowe wynikająca z tychże pism opiewa na kwoty w przedziale 8-10 zł za m˛, co jest kwotą o połowę niższą od wyceny gruntów o analogicznym przeznaczeniu sporządzoną przez biegłą rzeczoznawcę, która przyjęła kwotę 21 zł za m˛. Uzgodniona między Powiatem Świeckim a Gminą Osie wartość darowizny odpowiada wartości rynkowej gruntów o przeznaczeniu pod drogi publiczne na terenie Gminy Osie, a gdyby przyjąć inne rozumienie uzgodnionej przez strony wartości darczyńca działałby na swoją szkodę, a uzyskane wymagane przepisami zgody Rady Powiatu byłyby obarczone sankcją nieważności.

Naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 kpa, art. 80 kpa, polegało w szczególności na odstąpieniu od rzetelnej oceny operatu szacunkowego.

Dodano, że rzeczoznawca rozszerzając obszar analizy poza powiat świecki, zaniechał tym samym analizy rynku regionalnego do czego był zobowiązany naruszając § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Jest oczywistym, że organ nie może wkraczać w sferę uprawnień biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, niemniej ma obowiązek zbadać czy sporządzony operat został sporządzony zgodnie z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami biegły dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. I w tym zakresie zarówno organy, jak i Sąd I instancji nie kwestionowały uprawnień biegłego. Wybrana metoda szacowania nieruchomości, zgodnie z art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości Podniesiono, że organ zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n., powinien ocenić operat szacunkowy pod kątem doboru nieruchomości przyjętych do oceny, a w przypadku wątpliwości winien domagać się od biegłego wyjaśnień w tym przedmiocie, który nie wyjaśnił przyczyn wyboru do porównania nieruchomości z powiatu grudziądzkiego, który jest w porównaniu do powiatu świeckiego dużą aglomeracją, co sprawia, że nie sposób zarzucić organom naruszenie art. 154 u.g.n. (autorowi skargi chodziło zapewne o postawienie zarzutu naruszenia art. 154 u.g.n. – uwaga Sądu).

W skardze skarżącej powyższą decyzję zaskarżono w całości, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1/ art. 77 kpa, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zebranego w sprawie;

2/ art. 80 kpa, poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodowej i dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego wbrew zasadom logiki, doświadczenia życiowego oraz wskazaniom wiedzy.

Uzasadnienie skargi stanowi powtórzenie argumentacji zawartej w odwołaniu skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zaszły przesłanki do uwzględnienia skarg, choć zasadniczo z innych przyczyn, niż te, które w nich wskazano.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, jak i procesowemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów stanowiły przepisy u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak stanowi art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostawała okoliczność, że zaszły przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania z zastosowaniem powyższych uregulowań. Jednakże Sąd nie będąc związany granicami skargi, kontrolując sprawę z urzędu dostrzegł istnienie przeszkody do uznania istnienia przesłanek do przyznania odszkodowania na obecnym etapie postępowania.

W sprawie nie wyjaśniono bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, czyją własność stanowi działka [...] Jakkolwiek skutkiem decyzji podziałowej 19 stycznia 2007 r., działka [...] z mocy art. 98 ust. 3 u.g.n., przeszła na własność skarżącej Gminy, co nastąpiło 23 stycznia 2007 r., to jednak pomimo tego faktu Sąd Rejonowy w Świeciu postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2009 r., działkę tę przyznał na wyłączną własność F. M., który zmarł [...].10.2017r., a po jego śmierci działkę tę nabyła na wyłączną własność skarżąca, co wynika z odpisu zupełnego księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Świeciu pod nr [...] (k. 30 akt administracyjnych tom II). Jak stanowi art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r., kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten nakazuje więc organom administracji w sposób bezwzględny uwzględnić prawomocne orzeczenie sądu. W konsekwencji powyższego w sprzeczności ze sobą stają skutki prawne decyzji podziałowej 19 stycznia 2007 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Świeciu z 16 kwietnia 2009 r., potwierdzonym zresztą wypisem zupełnym z księgi wieczystej.

W ocenie Sądu, organy nie mogą przechodzić do porządku nad wskazaną sytuacją, lecz powinny były doprowadzić do jej - nie budzącego wątpliwości – wyjaśnienia, czemu służyłoby pouczenie skarżącej Gminy o możliwości złożenia wniosku o wpis do księgi wieczystej prawa własności przedmiotowej działki na jej rzecz bądź złożenia wniosku o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak też zainicjowania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego przed sądem powszechnym ww. postanowieniem.

Dopiero rozwiązanie powyżej wskazanej sytuacji przez nie budzące wątpliwości ustalenie, że to skarżąca Gmina jest właścicielem działki [...] daje możliwość ubiegania się o przyznanie odszkodowanie stronom skarżącym w przedmiotowej sprawie. Dlatego też w momencie orzekania przez organy brak było podstaw do rozstrzygania w przedmiocie przyznania odszkodowania, do czego jednak doszło z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa. Stanowi to wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

Ponadto należy też dodać, w odniesieniu do skargi skarżącej, że domagając się odszkodowania od skarżącej Gminy, jednocześnie skarżąca wskazuje na fakt bycia jedynym właścicielem działki [...], co jest ze sobą sprzeczne i oparte na wykluczających się okolicznościach. W sytuacji natomiast niekwestionowania przez skarżącą w dalszym toku postępowania faktu, że skutkiem decyzji podziałowej z 19 stycznia 2007 r., własność działki [...] przeszła z mocy prawa na skarżącą Gminę i wykazania przez organy, że jest to obowiązujący stan prawny, to okoliczności jego powstania należy uznać za decydujące dla ustalenia podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania. Oznacza to będzie, że o odszkodowaniu należy orzec na rzecz skarżącej, (jako spadkobierczyni F. M.), na rzecz A. K. oraz na rzecz H. B. w ustalonych przez organy częściach z powodów trafnie wskazanych przez organy, zważając na podstawową w tej mierze kwestię, a mianowicie strukturę współwłasności ww. nieruchomości w momencie wydania decyzji podziałowej.

Natomiast w kontekście oceny zasadności skargi skarżącej Gminy, należy częściowo podzielić jej zarzuty, co do wadliwości operatu.

Zasadnym jest zakwestionowanie przez skarżącą Gminę sposobu doboru nieruchomości podobnych oraz nieudzielenie przez rzeczoznawcę odpowiedzi na pytanie zawarte w piśmie strony z 10.06.2021 r. o podanie właściwości transakcji, na podstawie których przyjęła ceny uzyskane za 5 nieruchomości dobranych do porównania.

Pozostałe zarzuty skarżącej Gminy wysunięte wobec operatu nie były zasadne, co dotyczy zwłaszcza zarzutów: - braku wyjaśnienia przez rzeczoznawcę na jakiej podstawie przyjął obszar do analizy, - dokonanie zbyt małego obszaru, tj. jedynie części rynku lokalnego w postaci części powiatu grudziądzkiego, czym zaniechał analizy rynku lokalnego.

Co się tyczy problemu uznanych przez Sąd nieprawidłowości operatu, to przede wszystkim dotyczyły one doboru do porównania nieruchomości, niezgodnie z przepisami prawa. Jak stanowi § 4 pkt 16 rozporządzenia, za nieruchomość podobną uznaje się nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Działka [...], jak wynika z operatu ma powierzchnię 3469 m˛, stanowi drogę o powierzchni gruntowej, brak na niej składników budowlanych i roślinnych, jej otoczenie stanowią tereny uzbrojone w sieci energii elektrycznej, wykorzystywane rolniczo oraz tereny leśne. Tymczasem biegła wskazała w operacie, że, jako kryterium podobieństwa uwzględniono: - położenie nieruchomości w otoczeniu gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które na dzień zawarcia transakcji nie były zabudowane lub zabudowane w niewielkim stopniu, a ponadto za istotne uznała poziom cen gruntów w otoczeniu, a do określenia wartości przyjęto wyłącznie transakcje nieruchomości położonych w obszarach, na których średnia cena nieruchomości nabywanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną była porównywalna, jak na obszarze miejscowości Osie, tj. na poziomie ok. 30 zł. w przeliczeniu za 1 m˛ powierzchni gruntu. Dobrano do porównania nieruchomości o pow. gruntu: - 254 m˛, - 616 m˛, 1012 m˛, 109 m˛, oraz 100 m˛. Biegła stwierdziła, że wszystkie nieruchomości położone były na terenach wiejskich o niewielkiej intensywności zabudowy. Posiadały dostęp do dróg publicznych o nawierzchni bitumicznej. Nieruchomości różniły się między sobą powierzchnią oraz dostępem do sieci uzbrojenia terenu, a analiza rynku wykazała, że cechy różniące nie miały wpływu na zróżnicowanie cen wewnątrz zbioru, ponieważ nieruchomości te uzyskały takie same ceny jednostkowe, pomimo dużej różnicy powierzchni i różnic w dostępie do sieci uzbrojenia terenu. Dlatego nie wyróżniono żadnych cech rynkowych. W piśmie z 16.07.2020 r., biegła dodała, że tereny przyległe do przedmiotowych działek (zapewne chodzi o działki powstałe po podziale działki [...] – uwaga Sądu), posiadają w m.p.z.p. przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Dokonując analizy tak przedstawionych okoliczności przez rzeczoznawcę należy zauważyć, że podstawowe kryterium doboru nieruchomości porównawczych, którym biegła się kierowała to: "poziom cen gruntów w otoczeniu, a do określenia wartości przyjęto wyłącznie transakcje nieruchomości położonych w obszarach, na których średnia cena nieruchomości nabywanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną była porównywalna, jak na obszarze miejscowości Osie". Kryterium to jest wskaźnikiem niewystępującym w definicji nieruchomości podobnej, określonej w § 4 pkt 16 rozporządzenia. Ceny nieruchomości nie mogą być traktowane jako kryterium podobieństwa, lecz mają wynikać z cen za uzyskane transakcje nieruchomości podobnych. Przy takim doborze nieruchomości może nie dziwić wskazany przez biegłą fakt braku potrzeby stosowania współczynników korygujących, choćby z uwagi na różnice powierzchni dobranych do porównania nieruchomości, czy innych ich cech, skoro nieruchomości te zostały dobrane właśnie z uwagi na podobne ceny transakcji, na poziomie ok. 30 zł. w przeliczeniu za 1 m˛ powierzchni gruntu.

Ponadto biegła nie ustosunkowała się do uwagi zgłoszonej do operatu w piśmie skarżącej Gminy z 10.06.2021 r., w zakresie wyjaśnienia, właściwości transakcji, na podstawie których przyjęła ceny uzyskane za 5 nieruchomości dobranych do porównania. Zagadnienie cech ww. transakcji ma istotne znaczenie. Sama biegła w swym operacie wskazała, że odrzuciła dwie transakcje zawarte w miejscowości Osie i Wałkowiska w gminie Osie, z uwagi właśnie na cechy transakcji – niewystępowanie równości stron transakcji (k. 9 operatu). Cechy transakcji należało więc ujawnić, skoro domagała się tego strona postępowania, jak i z uwagi na istotność tek kwestii. W orzecznictwie przyjmuje się, że niektóre z transakcji nie nadają się do porównania celem ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co dotyczy np. uzyskania odszkodowania (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 159/12 oraz wyrok NSA z dnia 11.01.2022 r., sygn. akt I OSK 62/19). Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (vide: wyrok NSA z dnia 11.01.2022 r., sygn. akt I OSK 62/19), należy powtórzyć, że: "zatem biegły sporządzający operat powinien przedstawić rynek transakcji drogowych i ewentualnie szczegółowo opisać przyczyny, dla których określone transakcje powinny być odrzucone. Konieczna jest m.in. analiza tych okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne uwzględniane przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości, zgodnie z założeniami określonymi w art. 151 u.g.n. W myśl wymienionego przepisu, wartość rynkową szacowanej nieruchomości ustala się na podstawie cen transakcyjnych, ale tylko takich, które spełniają warunki wymienione w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Rzeczoznawca powinien uzasadnić dokonany wybór podejścia, przez wskazanie konkretnych danych istotnych w tym zakresie".

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu opracowany operat nie może stanowić pełnowartościowego dowodu, na podstawie którego można w sposób niewadliwy ustalić kwotę odszkodowania. Ocena operatu pod względem jego zgodności z przepisami prawa – chodzi tu o § 4 pkt 16 rozporządzenia, co wpływa na właściwy dobór nieruchomości porównawczych, czy ustalenie braku przedstawienia istotnych cech transakcji przyjętych do wyliczenia wartości odszkodowania, nie wymaga wiadomości specjalnych organu. W tym miejscu należy powtórzyć za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że: "Konieczność zweryfikowania owych właściwości nakazuje, aby w sporządzanym operacie szacunkowym znalazło się precyzyjne wyjaśnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, odnoszące się m.in. do położenia, wielkości, kształtu, stanu prawnego i stanu zagospodarowania, w tym uzbrojenia działek, dojazdu, oraz zabudowy. Inaczej nie jest możliwa kontrola poprawności zastosowanego w opinii rzeczoznawcy podejścia porównawczego. Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż właściwy dobór nieruchomości podobnych odbywa się w oparciu o kryteria prawne wyraźnie opisane w/w przepisach (§ 4 pkt 16 rozporządzenia). Tym samym, weryfikacja cech podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny i nieruchomości wycenianej, nie wymaga od organu administracji wiadomości specjalnych" (wyrok NSA z dnia 20.05.2021 r., sygn. akt I OSK 186/21). Dlatego też należy zgodzić się z zarzutem skarżącej Gminy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w kontekście oceny operatu.

Nie były natomiast zasadne podane wyżej zarzuty, tyczące się niewłaściwego doboru obszaru rynku i braku wyjaśnienia tego kryteriów. Biegła kryteria te wyjaśniła, które zresztą skutecznie podważyła skarżąca Gmina. Wybór obszaru, na którym będą położone nieruchomości podobne nie jest obwarowany ścisłymi regułami. Zasadnie więc organ odwoławczy przytoczył wyrok WSA W Łodzi z dnia 9 sierpnia 2019 r. sygn. akt: II SA/Łd 422/19, w którym przytoczono stanowisko NSA w omawianym zakresie. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2017 r., I OSK 616/15, użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia, określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane, jednak przyjąć należałoby, że o ile zasadą będzie, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, a "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa, to nietrafne byłoby automatyczne i kategoryczne przyjmowanie, że podział administracyjny jest tożsamy z podziałem ekonomicznym terenu, mającym wpływ na określenie wartości szacowanych nieruchomości. W istocie, w przypadku nieruchomości położonych na granicy administracyjnego podziału kraju, nieruchomości położone bliżej, choć znajdujące się formalnie w innej jednostce administracyjnej, mogą stanowić bardziej reprezentatywną grupę do porównania wartości nieruchomości. Mając zatem na uwadze położenie geograficzne Miasta Gminy Ł. należy uznać za uzasadnione określenie przez rzeczoznawcę rynku regionalnego również z uwzględnieniem części województwa mazowieckiego.

Nie były również zasadne pozostałe zarzuty skargi skarżącej Gminy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 78 § 2 kpa. Brak było bowiem podstaw do przeprowadzania dowodu z przedstawionych przez skarżącą Gminę protokołów uzgodnień darowizny nieruchomości pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Ceny wywłaszczonych nieruchomości nie mogą być ustalane w oparciu wskazane w sprawie przepisy art. 130 ust. 1, art. 134, art. 135, art. 152, art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 36 ust. 1, 2, 4, 6 rozporządzenia, a nie przy uwzględnieniu protokołów uzgodnień darowizny, w których strony mogą uzgodnić wartość nieruchomości bez ścisłego uwzględnienia standardów wynikających z przytoczonych uregulowań.

Co się tyczy skierowanego pod adresem organów zarzutu naruszenia § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowość metody porównawczej oraz art. 153 jak i art. 154 u.g.n., poprzez brak prawidłowych danych w operacie dotyczących szacowanej nieruchomości, to należy uznać, że zarzuty ten nie są trafne. Zaznaczyć należy, że ocena sporządzonego operatu szacunkowego w tym zakresie, wymaga wiadomości specjalnych. Organom należało natomiast przypisać naruszenie wskazanych wyżej przepisów procesowych, w tym art. 80 kpa, co zostało już wyżej omówione.

W świetle powyższych rozważań, zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.