Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4463/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Komendanta Głównego Policji oraz B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2020 roku, sygn. akt II SA/Wa 798/20 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 798/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S. (dalej: "Skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: "KGP") z [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie (dalej: "KWP") z [...] października 2019 r. nr [...].

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. Skarżący wystąpił do KWP o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a także wynikające z tego tytułu odsetki za opóźnienie, z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], KWP odmówił Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe za okres 2011-2013.

W uzasadnieniu decyzji KWP stwierdził, że utrata mocy części przepisu art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) o Policji, tj. w zakresie wielkości "przelicznika" za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, nie przyznaje samo w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości. Wyrok Trybunału jest orzeczeniem negatoryjnym, eliminującym normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Orzeczenie tworzy lukę w systemie prawnym i dopiero nowelizacja ustawy, konkretyzująca wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony dokonywać wypłaty uzupełniającej.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, KGP decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji KGP wskazał, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (w brzmieniu w dniu zwolnienia Skarżącego ze służby) stanowił podstawę do otrzymania przez policjanta zwalnianego ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W konsekwencji luki w systemie prawnym, powstałej na skutek ogłoszenia wyroku Trybunału, wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), niemożliwym jest ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. W ocenie KGP brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, będzie miał miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ponadto istotne znaczenie będzie miało wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał regulacji.

W skardze do WSA na powyższą decyzję, Skarżący zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 190 ust. 3-4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt 7/15 nie przyznało samo w sobie uprawnień Skarżącemu do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według "przelicznika" np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że przedmiotowy wyrok Trybunału ma skutki ex tunc, a organ winien na wniosek Skarżącego doprowadzić swoim działaniem do powstania stanu zgodnego z prawem;

b) art. 115a ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że skoro ustawodawca nie określił nowego wskaźnika niezbędnego do ustalenia wysokości należnych ekwiwalentów, brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku Skarżącego, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do przyjęcia, że organ jest kompetentny do ustalenia wskaźnika we własnym zakresie i obowiązany do wypłaty ekwiwalentów pieniężnych w wysokości odpowiadającej utraconemu prawu do urlopu wypoczynkowego i dodatkowego,

c) art. 115a ustawy o Policji poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż powstała luka w systemie prawnym uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego, podczas gdy należy stwierdzić, iż organ jest kompetentny do ustalenia wskaźnika we własnym zakresie i obowiązany do wypłaty ekwiwalentów pieniężnych w wysokości odpowiadającej utraconemu prawu do urlopu wypoczynkowego i dodatkowego,

2) przepisów postępowania, mającą istotne znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy tj.: art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie prowadzące do utrwalenia stanu niezgodnego z Konstytucją RP i niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję KWP.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wprawdzie ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, tym niemniej uzasadnienie wyroku Trybunału zawiera dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest bowiem wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o przepisy ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, natomiast do dnia 1 lipca 2019 r. "okres rozliczeniowy", o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z ust. 2 tego artykułu wynosi 3 miesiące. WSA stwierdził więc, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego Skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego Skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym.

WSA nakazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organy Policji uwzględniły przedstawioną powyżej ocenę prawną, mają jednak na uwadze zmianę stanu prawnego dotyczącego sprawy, związana z wprowadzeniem ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 – dalej: "ustawa z 14 sierpnia 2020 r.").

KGP wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości, zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm. – dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż sprawa o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w innej, wyższej wysokości niż wypłacona należy do spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, mimo że jest to roszczenie wyłącznie cywilne o zapłatę (tj. w zakresie różnicy między świadczeniem należnym a wypłaconym), które wymyka się spod kontroli sądownictwu administracyjnemu;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także poprzez wewnętrzną sprzeczność zapadłego na gruncie niniejszej sprawy wyroku, wykluczającą możliwość dokonania kontroli instancyjnej, polegającą z jednej strony na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie "(...) organ ma możliwość prawną i faktyczną wyliczenia spornego świadczenia poprzez wyliczenie ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu, którą to ilość urlopu należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego - zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego - w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym (3 miesiące przed dniem zwolnienia ze służby) (...)", "(...) wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności (,..)" oraz, iż "(...) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 p.p.s.a. (...)", z drugiej natomiast strony wskazaniu brzmienia art. 115a ustawy o Policji, a także, iż organy Policji powinny mieć także na uwadze "(...) zmianę stanu prawnego dotyczącego sprawy (...)" i powołanie się na art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., który wprost wyklucza możliwość podjęcia działań polegających na naliczeniu i wypłacie "wyrównania" wypłaconego już ekwiwalentu Skarżącemu;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez zaniechanie i/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu, a także uchylenie prawidłowej decyzji KGP nr [...] z [...] lutego 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji KWP z [...] października 2019 r. nr [...] i nieprzekonujące wyjaśnienie, w jaki sposób Organ ma dokonać prawidłowego wyliczenia sumy odpowiadającej ekwiwalentowi pieniężnemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, bowiem wskazówki poczynione w tym przedmiocie przez WSA nie są wystarczające do prawidłowego wykonania wyroku;

4) art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nakazanie Organowi dokonania wyliczenia i wypłaty należnego Skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w części, mimo iż WSA na gruncie niniejszej sprawy nie zastosował art. 145a § 1 p.p.s.a., a prawidłowe rozumienie terminu "wskazania co do dalszego postępowania", które zostało zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a, nie oznaczają narzucenia z góry sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a oraz art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a także art. 7, art. 66 ust. 2, art. 87 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a także art. 1 pkt 16 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. poprzez:

1) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 112 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu mimo, iż wskutek wyeliminowania części art. 115a ustawy o Policji z porządku prawnego i do dnia wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji KGP zaniechania legislacyjnego przez ustawodawcę wprowadzenia normy ustawowej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu według wskazań Trybunału Konstytucyjnego - brak było podstawy prawnej do działania przez organ; stan prawny sprawy, wynikający z treści art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 1 i 4, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. nie dawał bowiem podstaw do ponownego naliczenia i wypłaty byłemu funkcjonariuszowi różnicy między świadczeniem "wypłaconym" a "należnym" z tytułu niewykorzystanych urlopów, gdyż wynikająca z art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP reguła nie umożliwiała zastosowania rozwiązań prawnych, które nie istnieją w obrocie prawnym, a zatem, iż organ jest uprawniony wbrew zapisom art. 7 i art. 8 Konstytucji RP, ale także art. 6 k.p.a. do odwołania się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego;

2) bezpodstawne przyjęcie, iż uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego mogącego stanowić podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych co narusza wprost art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP;

3) bezpodstawne przyjęcie, iż określenie należnego Skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymagało nowelizacji przepisów, ale także nie powinno nastręczać organom Policji jakichkolwiek trudności w sytuacji, w której zarówno z treści art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, jak i art. 115a ustawy o Policji wynikało jedynie, iż policjant w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, a przepis art. 115a ustawy o Policji wyłącznie odnosił się do części uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, a funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji wypłacone już zostały należności będące de facto częścią uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym;

4) pominięcie treści art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. przy orzekaniu na gruncie niniejszej sprawy, który wyklucza w chwili obecnej możliwość dokonania w stanie prawnym sprawy wyliczenia i wypłaty Skarżącemu "wyrównania" ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w innej wysokości niż to miało miejsce.

Mając na uwadze powyższe zarzuty KGP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KGP przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Również Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., polegające na uchyleniu zaskarżonych decyzji Organów obu instancji z uwagi na uznanie przez WSA, iż zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań dla organów Policji, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy uwzględniły art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji wydania przez WSA orzeczenia na niekorzyść Skarżącego, gdyż pomimo uchylenia przez Sąd zaskarżonych rozstrzygnięć organów Policji zawarta w wyroku ocena prawna w zakresie powinności stosowania art 9 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy pogarsza sytuację Skarżącego,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art 134 § 2 p.p.s.a., polegające na niewłaściwym wskazaniu organom Policji powinności stosowania art 9. ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., podczas gdy WSA w uzasadnieniu wyroku powinien był wskazać obowiązek stosowania przez te organy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., które jest następujące: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" i art. 8 ust. 1 i art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP, bez wskazywania organom Policji do uwzględnienia art. 9 ust. 1 specustawy, co doprowadziło do wydania wyroku zawierającego ocenę prawną, która przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie miała znaczenie dla końcowego, wadliwego załatwienia sprawy i doprowadzi do pogorszenia sytuacji Skarżącego i uniemożliwi wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, względnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżącego KGP wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia wnoszących skargi kasacyjne o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna

z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Wniesione skargi kasacyjne okazały się niezasadne i jako takie podlegały oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

I. Rozpoznając skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji należy

w pierwszej kolejności wskazać, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 115a, art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż sprawa o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop

w innej, wyższej wysokości niż wypłacona należy do spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, mimo że jest to roszczenie wyłącznie cywilne o zapłatę. Kwestia ta była już przedmiotem ocen Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przesądził, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Natomiast odmowa wypłaty świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej - por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 575/11 oraz z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13. Stanowisko Organu jest o tyle niezrozumiałe, że Organ sam wydał w sprawie decyzję administracyjną przyjmując, iż roszczenie o ponowne przeliczenie wypłaconego ekwiwalentu ma charakter publicznoprawny.

Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a oraz art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, a także art. 7, art. 66 ust. 2, art. 87 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a także art. 1 pkt 16 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r.

Podstawą żądania byłego policjanta jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r., poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem

art. 115a ustawy o Policji, "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) - z dniem 19 października 2001 r.

Ustawodawca, pomimo powołanej wyżej treści rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Ustawa ta nie obowiązywała zatem zarówno w dacie orzekania przez organy Policji, jak i przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, z racji kontroli zaskarżonego wyroku, ograniczającej się do zbadania zasadności podstaw skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie ma możliwości wypowiedzenia się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Takie działanie sądu drugiej instancji czyniłoby iluzorycznym zarówno uprawnienie strony do zaskarżania rozstrzygnięć organów, jak i wyłączną kompetencję organów do załatwiania spraw administracyjnych.

Wyjaśnić należy, iż stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy. Stąd w rozpoznawanej sprawie niezbędne było rozważenie, czy wypłata wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, należnego policjantowi na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, mogła być rozstrzygnięta przez organ w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu, jaki ten przepis miał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji i w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w sytuacji, gdy ten nie był jeszcze wykonany przez ustawodawcę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, z uwagi na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 nie ma on zastosowania w rozpoznawanej sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie powyższego stwierdzenia nie podziela. Niewątpliwie art. 190 Konstytucji RP dotyczy wszystkich wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich rodzaj i charakter. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny jest obligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. Judykatura dostarcza wielu przykładów stosowania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o różnym charakterze, także zakresowych, bez konieczności oczekiwania na ich wykonanie przez ustawodawcę (por. np. orzecznictwo sądowoadministracyjne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, dotyczącego możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok Trybunału Konstytucyjnego wymusza na organach i sądach stosujących prawo konieczność poszukiwania takiego rozwiązania, które umożliwi zastosowanie danej regulacji zgodnie z Konstytucją RP. Każdy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia system prawny, derogując normę prawną, która w zależności od jego charakteru jest albo zbyt wąska (w aspekcie podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym), albo tylko błędnie, niezgodnie z ustawą zasadniczą jest interpretowana i stosowana przez organy i sądy. Okoliczność, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego są kierowane również do ustawodawcy i wielokrotnie zawierają wskazania co do nowej regulacji mającej spełniać walor konstytucyjności nie oznacza, że organy i sądy powinny do momentu jej uchwalenia przez ustawodawcę pozostawać bierne i albo stosować przepisy w ich brzmieniu niezgodnym z ustawą zasadniczą, albo oczekiwać na nową regulację i tym samym nie załatwiać spraw do momentu uchwalenia nowych przepisów. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że "Tezę, iż sądy mają powinność realizacji wyroków TK, wspierają również zasady państwa prawnego, szczególnie zasada zaufania obywatela do państwa i prawa oraz wymóg ochrony praw i wolności konstytucyjnych. Gdyby bowiem sąd mógł pominąć treść wyroku TK, ochrona tych praw byłaby iluzoryczna. Jeden ze środków ochrony tych praw wymieniony w art. 77 ust. 2 - prawo do sądowej ochrony praw i wolności konstytucyjnych, byłby nieskuteczny, gdyby sąd mógł pomijać judykaty organu, który kontroluje konstytucyjność prawa, współsprawując w tym zakresie wymiar sprawiedliwości. W końcu nie sposób wyobrazić sobie skutecznej ochrony praw i wolności na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, gdyby po uwzględnieniu skargi konstytucyjnej sąd rozpoznający ponownie sprawę mógł ignorować orzeczenie trybunalskie" (por. "Następstwa wyroków Trybunału Konstytucyjnego w procesie sądowego stosowania prawa", Michał Jackowski, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2016, s.116). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy pogląd należy odnieść również do organów stosujących prawo, a podzielając go w pełni stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Niedopuszczalne jest niejako założenie z góry (przed podjęciem jakiejkolwiek próby odkodowania normy w jej brzmieniu konstytucyjnym), że wyroki Trybunału Konstytucyjnego określonego rodzaju, na przykład zakresowe, nie podlegają wykonaniu przez sądy do momentu uchwalenia przez ustawodawcę brakującej części regulacji. Wprawdzie nie w każdym przypadku zrekonstruowanie stanu prawnego w oparciu o orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jest w ogóle możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), niekiedy czyni to judykatura (por. orzecznictwo do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 dot. niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do przepisu art. 115a ustawy o Policji,

w brzmieniu na dzień rozstrzygania przez organy i przy uwzględnieniu omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego taka sytuacja nie występuje, gdyż nie był on jeszcze przez ustawodawcę zrealizowany. Zauważyć bowiem należy, iż Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował zasady, tj. prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, że na dzień orzekania w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego byłemu policjantowi prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawę prawną nadal stanowił art. 115a ustawy o Policji, który

w tym zakresie zachował walor konstytucyjności. Niekonstytucyjność dotyczyła wyłącznie jednego elementu przepisu - wskazanego w nim ułamka. Wprawdzie ten element jest niezbędny do obliczenia kwoty ekwiwalentu, jednak to, jaki jest właściwy i pozostający w zgodzie z Konstytucją RP wynika jednoznacznie z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tym uzasadnieniu Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Zauważyć należy, iż pomiędzy opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego i tym samym jego wejściem w życie, a jego wykonaniem przez ustawodawcę zawsze upływa pewien okres czasu. Niekiedy obejmuje on wiele lat. Ustawodawca nie zawsze też w ogóle przywraca stan konstytucyjności, uchwalając nową regulację. Aprobując pogląd co do niemożności stosowania art. 115a ustawy

o Policji do momentu wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, policjantom odchodzącym ze służby w tym czasie nie powinien być wypłacany jakikolwiek ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, ani ten wyliczony w oparciu o niekonstytucyjny przelicznik, ani ten, jaki wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe skutkowałoby tym, że korzystny dla policjantów wyrok Trybunału Konstytucyjnego w istocie powodowałby uszczuplenie ich praw. Niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego kasacyjne organu o niemożności zastosowania w niniejszej sprawie art. 115a ustawy o Policji

w jego brzmieniu określonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, jak również, że ten wyrok, z uwagi na jego charakter zakresowy, nie podlegał stosowaniu, lecz był skierowany wyłącznie do ustawodawcy.

Zawarty w art. 81 Konstytucji nakaz wyłączności regulacji ustawowej granicy praw wynikających z art. 66 ust. 2 Konstytucji oznacza m.in., że stosownie do jego literalnego brzmienia nie można by dochodzić zastrzeżonych w nim praw, gdyby nie było odpowiednich ustaw - w takiej sytuacji mielibyśmy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym (L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, System Informacji Prawnej LEX). Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oznacza, że przepis. art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. W sytuacji zaniechania ustawodawczego pojawia się możliwość pociągnięcia państwa do odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie aktu normatywnego przewidzianej w art. 4171 § 4 Kodeksu cywilnego. Skutki zaś braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać z pominięciem prawodawczym, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 września 2001 r. sygn. akt SK 22/01 poz. 216 (Przegląd Sejmowy 2002 nr 4, s. 74). W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zamieszczone w art. 81 Konstytucji odesłanie do ustawy nie może zatem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które wyznaczone jest przez jego istotę - istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. WSA w Warszawie zasadnie więc przyjął, że sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W praktyce oznaczać to będzie, że należy - po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego skarżącemu - ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Stanowisko Sądu pierwszej instancji uwzględnia tym samym przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym aktem, znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem i okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Na tle orzecznictwa sądowoadministracyjnego w analogicznych sprawach ukształtował się pogląd eksponujący, że art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego jednomiesięcznego uposażenia bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego czasu służby. Brak jest zatem podstawy, aby dokonywać wyliczenia wartości uposażenia za jeden dzień - ostatni dzień roboczy policjanta - w trzymiesięcznym okresie rozliczeniowym i mnożyć uzyskaną wartość przez liczbę dni niewykorzystanego urlopu.

Zauważyć przy tym należy, że sprawa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. była już przedmiotem wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki NSA: z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19; 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2928/19; 16 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3155/19; 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3259/19; 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3383/19, 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4475/21). Poglądy w nich wyrażone Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

W sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § pkt 1 lit.

a p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji.

Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Wbrew twierdzeniom organu nie jest ono również wewnętrznie sprzeczne. Sąd pierwszej instancji realizując swoją funkcję kontrolną zweryfikował zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie formułując wskazania i oceny prawne, jakie należy uwzględnić w ponownie prowadzonym postępowaniu – art. 153 p.p.s.a. – uwzględnił zmianę stanu prawnego wynikającą z wejścia w życie ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), a w szczególności jej

art. 9. WSA nie mógł wypowiadać się co do postanowień tej ustawy, albowiem nie były one podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Jest natomiast oczywiste, że zmiana stanu prawnego po wydaniu uchylonej przez WSA decyzji powoduje, że

w istocie mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną, a zatem poczynione przez WSA wskazania co do dalszego postępowania mogą okazać się nieaktualne. WSA, podobnie jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie mają jednak możliwości wypowiadania się co do tego, jak należy stosować przepisy, które nie były podstawą kontrolowanej w sprawie decyzji. Dlatego też rozpoznając ponownie sprawę Organ będzie zobowiązany uwzględnić nowy stan prawny i na jego podstawie wydać rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że decyzje wydane na podstawie art. 9 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przez sądy administracyjne obu instancji, które wypowiedziały się co do sposobu jego interpretacji – wyroki NSA z 2 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 5129/21 i III OSK 5130/21.

II. Żaden z podniesionych zarzutów w skardze kasacyjnej Skarżącego nie mógł zostać uwzględniony.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw.

z art. 134 § 2 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku wskazania co do dalszego postępowania nie naruszają zakazu reformationis in peius – art. 134 p.p.s.a. Jak już podkreślono we wcześniejszej części niniejszego uzasadniania sądy administracyjne realizując swoją ustrojową funkcję dokonują kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej. Formułowane przez nie zwroty stosunkowe (oceny) co do zgodności z prawem wydanych rozstrzygnięć z istoty więc odnoszą się do przeszłości, do działań podjętych przed wydaniem orzeczenia przez sąd administracyjny. Zawarte w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania nie mogą odnosić się do przepisów prawa, które nie stanowiły podstawy zaskarżonego aktu i weszły w życie już po jego wydaniu. Przepisy to mogą stanowić przedmiot ocen prawnych sądu administracyjnego dopiero po wydaniu na ich podstawie rozstrzygnięcia, które zostanie poddane jego kontroli. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie przesądził, że załatwienie sprawy Skarżącego na dalszym etapie postępowania administracyjnego będzie dla niego niekorzystne. Zobowiązał natomiast organ do uwzględnienia zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie ustawy z 14 sierpnia 2020 roku.

Z wyłożonych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne.