Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2272/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. K., P. K. (jako następców prawnych zmarłego R. K.), A. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 802/18 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od O. K., P. K., A. K. i K. K. na rzecz J. K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 802/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J. K. , uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwany dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] września 2018 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] października 2017 r., nr [...] . Pierwszą z wymienionych tu decyzji Wojewódzki Inspektor uchylił decyzję organu pierwszej instancji i w to miejsce orzekł nakazał współwłaścicielom działki [...], obr. [...] przy ul. [...] w Gdańsku, to jest J. K., R. K. i A. K. rozbiórkę budynku murowanego, usytuowanego na zapleczu wymienionej działki nr [...] od strony północno-zachodniej nieruchomości, przy granicy z działkami nr [...] i [...], składającego się z części garażowej o wymiarach zewnętrznych w planie 6,3 m x 4,1 m + 2,4m x 3,1 m i pomieszczenia gospodarczego o wymiarach w planie 3,6 m x 1,8 m.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. K. , A. K. oraz K. K. zarzucając naruszenie:

1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez sformułowanie sprzecznej oceny prawnej, albowiem z jednej strony zdaniem Sądu nie jest wymagane prawo do dysponowania nieruchomością, a z drugiej strony kwestia ta ma istotny wpływ na legalizację samowoli budowlanej. Skarżący wskazali ponadto, że nie wyjaśniono do legalizacji obiektu nie jest wymagane prawo do dysponowania nieruchomością w sytuacji, w której byłaby to negatywna przesłanka do uzyskania decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych. Wreszcie zdaniem skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku miał lakonicznie tylko stwierdzić, że naruszenie prawa procesowego w sprawie wystąpiło bez wskazania, jaki miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zabrakło też precyzyjnych wytycznych dla organów nadzoru budowlanego;

2. art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. [omyłkowo podano "K.p.a." – uw. Sądu] oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż doszło do naruszenia prawa procesowego, podczas gdy nawet gdyby naruszenie prawa procesowego miało miejsce, to nie miało ono wpływu na wynik sprawy;

3. art. 51 "ustawy Prawo budowlane" w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, poprzez niedokonanie oceny przepisu prawa materialnego, albowiem jego literalne brzmienie wprost przesądza, iż przez doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć również obowiązek posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, bez którego nie istniałaby możliwość uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżących kasacyjnie nadto Sąd wyprowadził przesłanki przemawiające za uwzględnieniem skargi "nie określając o uchyleniu decyzji w całości lub części, wskutek czego nie wypełniono procesowych obowiązków zawartych w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności zawartej w przepisie art. 78 Konstytucji RP".

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz wystąpili o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Na skargę kasacyjną R. K., A. K. i K. K. odpowiedziała J. K. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Uprzedzając dalsze wywody konieczne jest wyjaśnienie, że wprawdzie skarga kasacyjna została złożona przez R. K. , A. K. i K. K. , to niniejszy wyrok – wobec zgłoszonej śmierci R. K. – został skierowany do jego ujawnionych następców prawnych: O. K. i P. K.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Należy przypomnieć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzje w przedmiocie rozbiórki budynku na działce przy ul. [...] w Gdańsku. Ustaliwszy, iż do jego legalizacji należy stosować ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej "P.b.1974") doszedł do przekonania, że nie może się zgodzić z poglądem organów, iż sprzeciw jednego ze współwłaścicieli nieruchomości uzasadnia nakazanie rozbiórki. Sąd pierwszej instancji opowiedział się za poglądem, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może skutkować nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 37 ust. 1 P.b.1974. Wyjaśnił, że w kontekście tych przepisów uregulowanie kwestii cywilnych dotyczących zabudowy następuje wyłącznie przed sądem powszechnym na podstawie Kodeksu cywilnego. Decyzja rozbiórkowa powinna natomiast bazować wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych P.b.1974.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził też, że organy naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. pomijając twierdzenia skarżącej o innej powierzchni obiektu oraz nie oceniły dowodów przedstawionych przez nią w toku postępowania, a o których wspomniała w skardze wywodząc z nich inną niż przyjęta przez organy powierzchnię obiektu.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy co następuje.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania".

W skardze kasacyjnej zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. R. K. , A. K. i K. K. zaznaczyli, że wyrok zawiera sprzeczne oceny, iż "nie jest wymagane prawo do dysponowania nieruchomością, a z drugiej ma istotny wpływ na legalizację samowoli budowlanej" oraz nie wyjaśniono dlaczego do legalizacji nie jest wymagane prawo do dysponowania nieruchomością w sytuacji, w której byłaby to negatywna przesłanka do uzyskania decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych. Wreszcie Sąd stwierdzając naruszenie prawa procesowego miał nie wykazać, jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Zabrakło też precyzyjnych wytycznych dla organów nadzoru budowlanego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe okoliczności nie mogą stanowić podstawy do skutecznego wywiedzenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione elementy ujęte formalnie w treści wskazanego przepisu. Także nie można mieć zastrzeżeń co do samego "wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia" przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Jak już zasygnalizowano, sprawa dotyczyła rozbiórki budynku – Sąd natomiast sprecyzował i umotywował jaki reżim prawny powinien być stosowany do jego legalizacji (P.b.1974), a następnie odpowiedział się za poglądem, że do legalizacji w trybie art. 37 ust. 1 P.b.1974 nie wymaga się wykazania dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ujęciu procesowym, w tym także biorąc pod uwagę kompletność i spójność argumentacji prawnej w uzasadnieniu wyroku, do wywodu Sądu pierwszej instancji nie można mieć zastrzeżeń.

Kolejny zarzut procesowy także nie jest trafny. Skarżący twierdzą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając uchybienie przez organy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie wyjaśnił, jaki miało to wpływ na wynik sprawy, przez co doszło do naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.

W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że art. 174 pkt 2 P.p.s.a. stanowi o podstawach skargi kasacyjnej, więc nie jest to przepis, którego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku mógł naruszyć.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zagadnień, to o ile można się zgodzić ze skarżącymi kasacyjnie, iż stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie zostało poparte szerszym wyjaśnieniem odnośnie wpływu na wynik sprawy, to jednak należy też dostrzegać na jakim etapie wywodu prawnego i w jakim kontekście fakt tego naruszenia został zgłoszony. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił kontrolowane decyzje przede wszystkim dlatego, że nie podzielił poglądu organów, iż rozbiórka w świetle P.b.1974 może być orzeczona z powodu niewykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (o tym wyżej). Uzupełniająco i końcowo natomiast na stronie 15 uzasadnienia wyroku Sąd zwrócił organom nadzoru budowlanego uwagę na to, że w dotychczasowym postępowaniu pominięto twierdzenia skarżącej o innej powierzchni obiektu oraz nie oceniono dowodów przedstawionych przez nią w toku postępowania, a o których wspomniała w skardze. Wskazane tu kwestie podniesione więc zostały na zasadzie wskazania dotyczącego dalszego toku postępowania i zakresu postępowania dowodowego.

Zarzut naruszenia jest art. 51 "ustawy Prawo budowlane" jest bezzasadny. W tym miejscu należy zaznaczyć, że wspomniane we wstępie prawnej części niniejszego uzasadnienia związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też, gdy to konieczne, sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy.

W obecnie rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autor wskazał na naruszenie art. 51 "ustawy Prawo budowlane". Po pierwsze, przepis ten jest rozbudowany i składa się z wielu jednostek redakcyjnych. Nie wiadomo w istocie, którą konkretnie regulację w nim zawartą przedstawiono jako objętą zarzucanym naruszeniem. Po drugie, nie sprecyzowano daty i publikatora aktu prawnego. O ile można zakładać, że zarzut dotyczy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to nie wiadomo, do którego brzmienia tego aktu prawnego się odnosi.

Natomiast w ujęciu merytorycznym, abstrahując od powyższych mankamentów konstrukcyjnych omawianego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że art. 51 Prawa budowalnego z 1994 r. w ogóle nie miał zastosowania do sprawy. Sprawa toczyła się na podstawie P.b.1974, co zostało jednoznacznie sprecyzowane w przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Podstaw do stosowania P.b.1974 skarżący nie podważyli w skardze kasacyjnej.

Nie mogą wywrzeć oczekiwanego skutku zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie w jakim odwołano się do art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie przywołali te przepisy nie jako samodzielne elementy podstaw środka zaskarżenia – wskazali, że Sąd pierwszej instancji naruszył je, gdyż zbagatelizował "literalne brzmienie" art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., który "wprost przesądza, iż przez doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć również obowiązek posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne". Jak zaznaczono, sprawa nie toczyła się w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a więc argumenty w tym zakresie należy uznać za chybione.

Mając na względnie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw – na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 18 stycznia 2023 r. (k. 208 akt sądowych).