Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 357/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 4, pkt 5, pkt 6 i § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 5 ust. 1 i ust. 2a, art. 10 ust. 1 i ust. 2., art. 13a ust. 1 i ust. 4, art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 2, pkt 5, pkt 6, ust. 3, ust. 6 i ust. 7, art. 27 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
article: art. 61 par. 2 pkt 1 i par. 3, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 22 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 28 lutego 2024 roku znak: 010070/680/1808092/2022 (postępowanie nr 319552756) w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 kwietnia 2023 roku, znak: 010070/680/1808092/2022 (postępowanie nr 319552756) i z dnia 11 kwietnia 2023 roku, znak: 010070/680/1808092/2022 (postępowanie nr 319552756). a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi decyzją z 28 lutego 2024 r. znak: 010070/680/1808092/2022 (postępowanie nr 319552756) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: Prezes ZUS, organ II instancji, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania A.G. (dalej także: odwołująca, odwołująca się, skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: ZUS, organ I instancji) z 12 kwietnia 2023 r. znak: 010070/680/1808092/2022 (postępowanie nr 319552756) o zmianie wysokości przyznanego prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – T.G.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w odpowiedzi na wniosek z 10 lutego 2022 r., pismem z 20 marca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, poinformował A. G. o przyznaniu świadczenia wychowawczego na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. na dziecko – T. G., w kwocie 500 zł.

Decyzją z 11 kwietnia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie orzeczenia sądu (sygn. akt. [...] z [...] marca 2022 r.), wskazującego, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców oraz art. 5 ust. 2a ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 ze zm.), zmienił wysokość świadczenia wychowawczego przyznanego A. G. na dziecko T. G. z kwoty 500 zł na kwotę 250 zł.

ZUS stwierdził jednocześnie, że wypłacone A.G. świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2022 r. do 30 kwietnia 2022 r. w kwocie 250 zł miesięcznie stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Organ wskazał wnioskującej, że to nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze jest zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy ZUS, z którego świadczenie zostało wypłacone, powołując znak sprawy.

Decyzją z 12 kwietnia 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych anulował swoją "informację" z dnia 11 kwietnia 2023 r., a także na podstawie orzeczenia sądu (sygn. akt. [...] z [...] marca 2022 r.), wskazującego, że dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców oraz art. 5 ust. 2a ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 ze zm.), zmienił wysokość świadczenia wychowawczego przyznanego A.G. na dziecko T.G. z kwoty 500 zł na kwotę 250 zł.

Ponadto ZUS stwierdził, że wypłacone A.G. świadczenie wychowawcze za okres od 1 czerwca 2022 r. do 30 kwietnia 2023 r. w kwocie 250 zł miesięcznie stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze o którym mowa w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Organ wskazał wnioskującej, że to nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze jest zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy ZUS, z którego świadczenie zostało wypłacone, powołując znak sprawy.

W odwołaniu od decyzji ZUS z dnia 12 kwietnia 2023 r. doręczonej w dniu 12 kwietnia 2023 r. A. G. stwierdziła, że decyzją ZUS została zobowiązana do zwrotu świadczenia, które według organu, pobrała nienależnie. Wydane rozstrzygnięcie jest - w ocenie odwołującej - niesłuszne, sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i niezgodne z przepisami prawa. Skarżąca podkreśliła, że świadczenie wychowawcze przeznaczono w dużym stopniu na leczenie niepełnosprawnego syna i zostało ono pobrane przez nią za zgodą ojca jej syna. W tym stanie rzeczy obciążenie skarżącej zwrotem części pobranej kwoty jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i dobrem dziecka gdyż będzie to równoznaczne z brakiem możliwości zaspokojenia usprawiedliwionych potrzeb przewlekle chorego syna.

Powołaną na wstępie decyzją z 28 lutego 2024 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu odwołania A.G., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2023 r. o zmianie przyznanego prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko T. G..

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ w dniu, na który ustalono prawo do świadczenia wychowawczego, strona sprawowała opiekę naprzemienną nad dzieckiem i w związku z tym świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości połowy kwoty tego świadczenia, tj. 250 zł.

Powołując się na art. 5 ust. 2a ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, organ zauważył, że w rozpatrywanej sprawie do akt załączono prawomocny od 30 marca 2022 r. wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi [...] Wydział Cywilny z [...] marca 2022 r. sygn. akt [...], w którym ustalono naprzemienną opiekę obojga rodziców nad wskazanym dzieckiem.

W ocenie organu odwoławczego, podniesione w odwołaniu okoliczności, że zgodnie z porozumieniem z drugim rodzicem – M. G., odwołująca się pobierała pełną kwotę świadczenia wychowawczego, nie mają wpływu na wysokość świadczenia przyznanego przez ZUS, mogą natomiast być podstawą do wzajemnych rozliczeń między rodzicami, na które ZUS nie ma wpływu.

W świetle powyższego przepisu, aby na dane dziecko rodzice otrzymali świadczenia wychowawcze w sumarycznej wysokości 500 zł, rodzice muszą złożyć dwa oddzielne wnioski, tj. każdy z rodziców we własnym imieniu. W takim wypadku ZUS po - po spełnieniu pozostałych warunków - przyzna każdemu z rodziców świadczenie wychowawcze w wysokości 250 zł, co w sumie daje 500 zł na dziecko. Wobec faktu, że odwołująca się sprawuje nad dzieckiem opiekę naprzemienną wraz z drugim rodzicem, co zostało potwierdzone orzeczeniem sądu, należało orzec jak na wstępie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A.G., która w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 4 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i pominięcie celu świadczenia wychowawczego jakim jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych;

2. art. 5 ust 2a ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz następnie odmowę przyznania świadczenia wychowawczego w pełnej kwocie 500 zł na rzecz skarżącej, w sytuacji gdy przepis art. 5 ust 2a jest przepisem prawa materialnego, który daje tylko możliwość ustalenia przez organ, rodzicom sprawującym opieką naprzemienną, prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty dla każdego z nich przysługującej za dany miesiąc, tj. 250 zł, pod warunkiem, że oboje wystąpią o przyznanie takiego świadczenia, o ile kwestia powyższa nie została w inny sposób uregulowana, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie;

3. art. 25 ust 1 i 2 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego niewłaściwe zastawanie [powinno być: zastosowanie – uwaga Sądu] i uznanie, że skarżąca pobrała świadczenie nienależne w sytuacji, gdy w przedmiotowym stanie faktycznym nie można skarżącej zarzucić, że pobieranie przez nią pełnego świadczenia wychowawczego stanowiło pobranie świadczenia nienależnego w zakresie połowy tej kwoty - tym bardziej w sytuacji, gdy ojciec małoletniego celowo nie złożył wniosku o wypłatę połowy świadczenia z uwagi na porozumienie pomiędzy rodzicami;

4. art. 7, art. 7a, art. 8 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art 78 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. - z powodu pominięcia treści porozumienia zawartego pomiędzy matką i ojcem małoletniego w zakresie wypłaty całości świadczenia wychowawczego na rzecz skarżącej;

5. art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP oraz art. 72 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez pozbawienie małoletniego pełnego świadczenia wychowawczego w sytuacji, w której jego rodzice zawarli porozumienie co do tego, że skarżąca będzie pobierała na rzecz małoletniego T.G. pełne świadczenie wychowawcze, a ojciec w związku z tym nie będzie występował o jego przyznanie.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Dodatkowo skarżąca, na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a., wniosła do organu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ szczegółowo przedstawił ustalony stan faktyczny i prawny sprawy. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził między innymi, że 2 lutego 2023 r. M.G.- ojciec dzieci, złożył dwa wnioski o świadczenia wychowawcze, jeden na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r., a drugi na okres od 1 czerwca

2023 r. do 31 maja 2024 r. Do wniosków nie dołączył żadnych dokumentów, natomiast 21 marca 2023 r. pismem POG przesłał wyrok Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia [...] marca 2022 r. sygn. akt [...] - prawomocny od 30 marca 2022 r. W wyroku ustalona została opieka nad dziećmi A.G. i T.G. naprzemienna. Na tej podstawie, 7 kwietnia 2023 r. Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (CSR) przyznało ojcu dzieci prawo do świadczenia wychowawczego na okres świadczeniowy 2022/2023 od 1 kwietnia 2023r. do 31 maja 2023r., w kwocie po 250 zł miesięcznie na każde z dzieci. Następnie, decyzją z 13 kwietnia 2023 r. zmieniono okres na jaki przyznano świadczenie - wskazując, iż jest ono należne od 1 lutego 2023 r., tj. od daty złożenia wniosku przez M. G. Również 7 kwietnia 2023 r. przyznano M.G. prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. w kwocie po 250 zł miesięcznie na każde z dzieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) (dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.

Zanim Sąd przejdzie do rozpoznania istoty sprawy należy dla porządku wskazać, iż skarżąca zwróciła się przy skardze o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten określa, że w razie wniesienia skargi na decyzję lub postanowienie - organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z przepisu tego wynika, że adresatem wniosku strony o wstrzymanie wykonania decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego jest organ, który tę decyzję wydał, a nie sąd, do którego skierowana jest skarga. To przepis

art. 61 § 3 p.p.s.a. stanowi podstawę żądania wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny. W oparciu zaś o ten przepis skarżąca nie zwróciła się jednak do Sądu o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (ani w skardze, ani później). Sąd nie miał więc podstaw do rozpoznania wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż wniosek ten, zawarty w skardze, skierowany został do organu.

Sąd, badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 lutego 2024 r. oraz poprzedzających ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 12 kwietnia 2023 r. i 11 kwietnia 2023 r. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że według brzmienia, obowiązującego w czasie rozpoznawania wniosku skarżącej, art. 5 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm.) (dalej także: ustawa) świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko (ust. 1). W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego (ust. 2a). Jak stanowi art. 10 ustawy, postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może wyznaczyć do realizacji całości lub części zadań, o których mowa w ust. 1, jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych inne niż jednostki właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się lub otrzymującej świadczenie wychowawcze (ust. 1 i 2). Przyznanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji (art. 13a ust. 1 ustawy). W sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję (art. 13a ust. 4 ustawy). Stosownie do treści art. 25 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się: świadczenie wychowawcze wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie (ust. 2 pkt. 2); świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 2 pkt. 5); świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (ust. 2 pkt. 6). Od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, 5 i 6, są naliczane odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). Decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 2 lata (ust. 6). Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanego świadczenia wychowawczego, świadczenia dobry start oraz ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają również potrąceniu z wypłacanego rodzinnego kapitału opiekuńczego, o którym mowa w ustawie z 17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym, oraz z wypłacanego dofinansowania obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, o którym mowa w art. 64c ust. 1 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (ust. 7). Jak stanowi art. 27 ust. 1 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej także: k.p.a.), z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Z powyższego wynika, że organ wydając decyzję administracyjną o zmianie przyznanego stronie prawa do świadczenia wychowawczego czy też o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego zobowiązany został przez ustawodawcę do bezwzględnego stosowania przepisów prawa procesowego, zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, normujących fundamentalne zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z zasad tych wynika, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Organy winny wobec tego stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy zobligowane są w sposób wyczerpujący zebrać i wnikliwie rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając na względzie fakt, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Kompletny materiał dowodowy powinien stanowić następnie podstawę do ustalenia niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Wyniki ustaleń poczynionych przez organy orzekające obu instancji winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym z poszanowaniem reguł zdefiniowanych w art. 107 § 3 k.p.a. Mianowicie, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji nie może ograniczać się wyłącznie do powołania przez organ wydający decyzję jednostkowego przepisu prawa czy też ogólnego wskazania daty, tytułu i publikatora aktu prawnego, na podstawie którego podjęte zostało rozstrzygnięcie. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi w postępowaniu administracyjnym realizację zasady przekonywania, unormowanej w art. 11 k.p.a., według której organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej.

Analiza akt administracyjnych w kontrolowanej sprawie dowodzi, że omówionym wyżej wymaganiom proceduralnym organy orzekające obu instancji na gruncie rozpatrywanej sprawy nie zdołały sprostać. Motywy decyzji organu I instancji ograniczają się bowiem do przytoczenia art. 5 ust. 2a ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i wyjaśnienia, że na podstawie orzeczenia sądu z [...] marca 2022 r. sygn. akt [...] , ZUS ustalił, iż dziecko jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców oraz stwierdzenia, że wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze w kwocie 500 zł, po pomniejszeniu o kwotę 250 zł, stanowi nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, które skarżąca jest zobowiązana wpłacić na rachunek bankowy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z którego świadczenie zostało wypłacone, powołując numer sprawy. Ogólnikowa i lakoniczna treść powyższej decyzji bez wątpienia uniemożliwia jednoznaczne poznanie i zrozumienie zarówno motywów natury faktycznej jak i prawnej, którymi kierował się ZUS podejmując rozstrzygnięcia z 11 i 12 kwietnia 2023 r. W kontrolowanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych jedną decyzją zmienił prawo do przyznanego świadczenia wychowawczego i jednocześnie uznał je w części dotyczącej kwoty 250 zł za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązał skarżącą do jego zwrotu nie wyjaśniając precyzyjnie, który konkretnie z przypadków unormowanych w art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, miał zastosowanie wobec A. G. i z jakich przyczyn. Przepis art. 25 ustawy, co wyraźnie umknęło uwadze organu I instancji, normuje kilka odrębnych przypadków, których wystąpienie ustawodawca uznaje za świadczenia nienależnie pobrane. Strona ma więc prawo poznać motywy, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, co w przypadku decyzji organu I instancji jest ewidentnie niemożliwe.

Nie może także umknąć uwadze, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowany został pogląd, zgodnie z którym decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc, tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie art. 27 ustawy nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 ustawy). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu (por. wyrok WSA w Białymstoku z 26 września 2023 r., II SA/Bk 357/23, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W kwestii tej wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2023 r. stwierdzając, że "odrębną kwestią od rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 27 ustawy 500+ jest możliwość domagania się przez organ zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w trybie art. 25 ustawy 500+, co może mieć miejsce niezależnie od uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego w trybie art. 27 ustawy 500+ (...). Jakkolwiek w trybie art. 27 ustawy 500+ nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stanowi to bariery, aby organ administracji wdrożył, w oparciu o materialnoprawną podstawę art. 25 ust. 1 ustawy 500+, postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną" (wyrok NSA z 28 lipca 2023 r., I OSK 1014/21, CBOSA; por. również wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1269/19, CBOSA). Sąd podziela przedstawione stanowiska sądów i czyni je swoimi.

Chociaż w zależności od okoliczności faktycznych konkretnego przypadku, można uznać za dopuszczalne ujęcie dwóch rodzajowo odmiennych rozstrzygnięć, to jest decyzji wydanej na podstawie art. 27 ustawy i na podstawie art. 25 ustawy, w jednej decyzji, to jednak taka ewentualność zachodziłaby wyłącznie wtedy, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane (por. wyrok NSA z dnia z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2390/19, CBOSA). Obydwa te rozstrzygnięcia w takiej sytuacji obejmować powinny różne okresy, tj. w odniesieniu do nienależnie pobranych świadczeń okres, w którym świadczenie to zostało pobrane (wypłacone), a zmiana lub uchylenie prawa do świadczenia - okres wyłącznie na przyszłość. Jednak, co należy podkreślić, że w trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 173/22, CBOSA). W tej ostatniej sytuacji, jeżeli wyjdą na jaw okoliczności wskazujące na to, że przyznane świadczenie jest nienależne, stanowi to podstawę do rozstrzygnięcia w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia za okres, w jakim zostało ono wypłacone. W kontrolowanej sprawie decyzją ZUS z dnia 11 kwietnia 2023 r., "anulowaną" i zastąpioną decyzją ZUS z dnia 12 kwietnia 2023 r. ZUS zmienił skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko w okresie od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Sąd podkreśla, że zmiana prawa do świadczenia wychowawczego, biorąc pod uwagę datę wydania decyzji organu I instancji, została dokonana z mocą wsteczną, tj. od 1 czerwca 2022 r. i ze względów już wyżej opisanych takie rozstrzygnięcie było niedopuszczalne. Tym samym organ naruszył art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z kolei, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, nie uwzględnił powyższego, czym naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ogóle nie ustosunkował się do rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia, czym naruszył art. 15 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4, 5 i 6, art. 107 § 3, art. 11 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym istotnie rzutować na wynik sprawy.

Należy zauważyć, że w toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji związany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania niezbędnym jest bowiem, aby te same regulacje prawa materialnego determinowały nie tylko ocenę zgromadzonych dowodów, ale również właściwy, taki sam tryb postępowania organów obu instancji. W kontrolowanej sprawie, organ odwoławczy starał się bliżej wyjaśnić przesłanki zmiany wysokości przyznanego świadczenia wychowawczego. Niemniej jednak w motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do kwestionowanego w odwołaniu uznania za nienależnie pobrane i obowiązku zwrotu przez skarżącą pobranego świadczenia wychowawczego na rachunek ZUS, o czym jednocześnie orzekł organ I instancji. Nie wiadomo zatem, czy organ odwoławczy podzielił i uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji w tym przedmiocie, czy też działanie organu I instancji zostało przezeń uznane za wadliwe i ewentualnie z jakich przyczyn. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ II instancji naruszył w ten sposób art. 15 k.p.a. Takie postępowanie organu odwoławczego godzi także w zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej unormowaną w art. 8 k.p.a.

Za niedopuszczalną w świetle przytoczonych wyżej reguł zasad postępowania uznać również należy próbę uzasadnienia decyzji poddanej kontroli Sądu, czy też uzupełnienia tegoż uzasadnienia, dopiero w odpowiedzi na skargę z czym mamy do czynienia na gruncie kontrolowanej sprawy (chociaż nadal bez uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie nienależnego świadczenia). Odpowiedź na skargę w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, nie stanowi przedmiotu sądowej kontroli, jest bowiem zwykłym pismem procesowym, sporządzanym na etapie postępowania sądowego, w którym organ winien przedstawić swoje stanowisko w sprawie i odnieść się do podniesionych w skardze zarzutów. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2022 r. "odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania." (wyrok NSA z 26 lipca 2022 r., III OSK 1087/21, LEX nr 3389672, CBOSA). Sąd podziela przedstawione stanowisko i czyni je swoim.

Należy więc podkreślić, że odpowiedź na skargę, w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, nie jest elementem postępowania administracyjnego, co organ winien również uwzględnić w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Nie umknęło także uwadze Sądu, że poddane sądowej kontroli postępowanie administracyjne prowadzone było przez organ z naruszeniem art. 61 § 4 k.p.a., w myśl którego o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis art. 61 § 4 k.p.a., ma z mocy art. 28 ustawy zastosowanie w sprawach dotyczących świadczenia wychowawczego. Przepis art. 61 § 4 k.p.a. stanowi formę realizacji podstawowej, a zarazem fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., a mianowicie zasady ogólnej czynnego udziału strony. Brak takiego powiadomienia powoduje, iż strona bez swojej winy nie bierze udziału w postępowaniu. Z kolei, wydanie decyzji ostatecznej w postępowaniu, w którym nie zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania, może stanowić podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 61). Organ administracji publicznej zobligowany jest zasadę tę realizować w toku całego postępowania, a nie jest nią jedynie doręczenie stronie wydanego rozstrzygnięcia. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 marca 2013 r. "Nie jest istotna forma powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych." (wyrok NSA z 22 marca 2013 r., I OSK 2601/12, LEX nr 1436995, CBOSA). W kontrolowanej sprawie organ I instancji uchybił obowiązkom wynikającym z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ skarżąca o toczącym się postępowaniu dowiedziała się dopiero w momencie doręczenia jej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 11 kwietnia 2023 r., Postępowanie organu jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i świadczy o naruszeniu zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady zaufania wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., wedle której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Tylko postępowanie odpowiadające przepisom prawa procesowego i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie są zgodne z oczekiwaniami strony bądź nie uwzględniają ich żądań.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że przy wydaniu kontrolowanych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji, organy obu instancji naruszyły przepis art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy wydaniu kontrolowanych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji, organy obu instancji naruszyły także art. 6, art. 8, art. 11, art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 4, 5, i 6 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Ponadto organ II instancji naruszył art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Stwierdzone wyżej uchybienia proceduralne, uniemożliwiały w istocie merytoryczną kontrolę rozstrzygnięć organów obu instancji i obligowały Sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji organu I instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że Sąd eliminując z obrotu prawnego podjęte na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzje nie przesądza o ostatecznym wyniku rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.