Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2056/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2074/20 w sprawie ze skargi M. K. i P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 września 2020 r. znak DOA.7110.57.2020.MMS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 12 marca 2021 r., VII SA/Wa 2074/20, oddalił skargę M. K. i P. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 24 września 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:

Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. i P. K. od decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej Wojewoda) z dnia 23 stycznia 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Skargę na tę decyzję do WSA wnieśli M. K. i P. K.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę.

Sąd podał, że działka inwestycyjna nr [...] w m. [...], gm. [...], położona była na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy Iława z dnia 4 marca 2011 r., nr IV/32/2011, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego gminy Iława w obrębie wsi Nowa Wieś. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 lipca 2016 r., II SA/Ol 505/16, stwierdził nieważność ww. uchwały Rady Gminy z 4 marca 2011 r. w części dotyczącej § 9 pkt 21 – symbol terenu MNU12. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem rozstrzygnięcie, jaki wpływ na byt prawny decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, ma późniejsze stwierdzenie nieważności planu miejscowego. Sąd I instancji podzielił linię orzeczniczą NSA, że stwierdzenie nieważności planu, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ocenie Sądu projekt budowlany nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2015.1422; dalej r.w.t.). Projektowany budynek szkła został zlokalizowany w odległości 4m od granicy działki nr [...] oraz 3,81m ścianą pełną od granicy z działką nr [...]. Budynek magazynu wyrobów gotowych został usytuowany w odległości 10 m od granicy działki nr [...] oraz 4,05m od granicy działki nr 58,2 i ponad 40m od działki drogowej o nr 49. Projektowana nadbudowa dotyczy budynku usytuowanego w odległości 4,05m od granicy działki nr [...] i ok. 10m od granicy działki nr [...]. Skupisko 9 miejsc parkingowych zostało zaprojektowane w odległości 8,58m od granicy działki drogowej nr 49 oraz ok. 9 m od granicy działki nr [...] i ok 12m od granicy działki nr [...], co pozostaje rozwiązaniem zgodnym z § 19 r.w.t. Sąd podkreślił, że w postępowaniu nadzorczym analizie w świetle przesłanek opisanych w art. art. 156 § 1 k.p.a., podlega projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę, a nie faktyczne rozwiązania przyjęte w trakcie realizacji inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących legalności istniejących na działce inwestycyjnej obiektów budowlanych organ odwoławczy wyjaśnił, w ocenie Sądu zasadnie, że w dniu 19 maja 1994 r. wydano pozwolenie na budowę budynku inwentarsko-magazynowego oraz budynku mieszkalnego. Kierownik Urzędu Rejonowego w Iławie w dniu 3 grudnia 1998 r. udzielił pozwolenia na budowę dwóch wiat magazynowych, a następnie 8 listopada 2007 r. wydał pozwolenie na ich użytkowanie. Brak więc podstaw do uznania, że obiekty te powstały w warunkach samowoli budowlanej. Natomiast okoliczność zarzucanej samowolnej zmiany przeznaczenia obiektów winna być ewentualnie przedmiotem odrębnego postepowania.

Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. "poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania", zdaniem Sądu jest chybiony, bowiem to właśnie na wniosek skarżących toczyło się postępowanie nadzorcze zaś w wyniku rozpoznania ich odwołania zapadła zaskarżona do Sądu decyzja. Natomiast co do zarzutu braku udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Iławskiego z dnia 21 kwietnia 2016 r. Sąd wyjaśnił, że podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie stanowi to przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. K. i P. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne i bezpodstawne uznanie, że decyzja Starosty Iławskiego nie stanowiła rażącego naruszenia prawa i nie zostały spełnione przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz że Sąd I instancji nie przeanalizował należycie kwestii rażącego naruszenia prawa przez decyzję Starosty Iławskiego z 21 kwietnia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie domagali się stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę wraz z przebudową istniejącego budynku usługowego.

Podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest wystarczające do skontrolowania, czy decyzja rzeczywiście rażąco narusza prawo. Należy bowiem również wskazać, jaki konkretny przepis został naruszony, bądź jakie konkretne przepisy naruszono. Dopiero w motywach skargi kasacyjnej, uzasadniając podniesiony zarzut, wskazano na art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i w zw. z art. 3 ppkt 20 p.b. oraz art. 28 k.p.a., a nadto – bez wskazywania jakichkolwiek przepisów – wywodzono, że WSA pominął istotne dla sprawy okoliczności, takie jak status prawny obiektu, o którego rozbudowę wnioskowano oraz polemizowano ze stanowiskiem WSA, iż niezgodność decyzji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie miała charakteru rażącego. Te ostatnie kwestie – nie połączone z konkretnymi przepisami obowiązującego prawa – nie podlegają rozważeniu przez NSA, który jest uprawniony do rozpoznawania konkretnych zarzutów naruszenia jednoznacznie i wyraźnie określonych unormowań.

W odniesieniu do ewentualnego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów wskazywanych w motywach skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie powołując się na art. 134 § 1 p.p.s.a. podnieśli, że Sąd I instancji był zobligowany do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a więc – w szczególności – winien z urzędu dokonać kontroli wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W rozpatrywanej sprawie WSA przeprowadził taką kontrolę, co wynika jednoznacznie z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. To, że jej wyniki nie są zgodne z pożądanymi przez stronę nie oznacza, że są wadliwe. W skardze kasacyjnej nie wykazano, by stanowisko Sądu I instancji było nieprawidłowe. Podkreślić przy tym wypada, że niezasadne jest oczekiwanie, iż w sprawie, w której skarżący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji, to Sąd będzie za nich poszukiwał podstaw do uzasadnienia ich stanowiska.

Jeżeli chodzi o kwestię możliwości naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 i w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. oraz art. 28 k.p.a., to – jak słusznie wskazał Sąd I instancji – brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Abstrahując zatem od zasadności twierdzeń, iż WSA naruszył powyższe unormowania, ich merytoryczna ocena mogłaby zostać przeprowadzona w sprawie prowadzonej w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie znalazł zatem usprawiedliwionych podstaw w realiach niniejszej sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.