Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 197/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono wydanie aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego, z naruszeniem prawa w części
Powołane przepisy: article: art. 13, art. 19
journal: Dz.U. 2023 poz 645
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w W. na § 7 pkt 2 ppkt 2 regulaminu Prezydenta Wrocławia z dnia 30 sierpnia 2019 r. w przedmiocie sprzedaży abonamentów za pośrednictwem sklepu internetowego I. stwierdza, że § 7 pkt 2 ppkt 2 zaskarżonego aktu został wydany z naruszeniem prawa; II. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem, które wpłynęło do Sądu w dniu 16 listopada 2021 r., sprecyzowanym następnie pismami z 2 lutego 2022 r. i 25 lutego 2022 r. S. sp. z o.o. we W. (dalej: strona skarżąca, Spółka) wniosła skargę na § 7 pkt 2 podpunkt 2 Regulaminu sprzedaży abonamentów za pośrednictwem sklepu internetowego (dalej: Regulamin) z 30 sierpnia 2019 r. Regulamin ten określa zasady sprzedaży abonamentów uprawniających do postoju pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania we Wrocławiu, za pośrednictwem sklepu internetowego (§ 1 ust. 1 Regulaminu). Zgodnie z zaskarżonym zapisem "Zakupu abonamentu za pośrednictwem sklepu: za którego płatność będzie dokonywana za pośrednictwem systemu e-Płatności można dokonywać nie później niż: a) 1 dzień roboczy przed dniem rozpoczęcia obowiązywania abonamentu typu "PI" oraz "P"; b) 3 dni robocze przed dniem rozpoczęcia obowiązywania abonamentu typu "I" oraz typu "E".

Strona skarżąca podkreśliła, że zaskarżony zapis Regulaminu jest niezgodny z § 8 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 22 kwietnia 2010 r. nr XLIX/1437/10 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości stawek opłaty za parkowanie postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych i zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, sposobu pobierania tych opłat i określenia wysokości opłaty dodatkowej (Dz. Urz. Woj. Dolno. z 2014 r., poz. 3875, dalej: uchwała w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania). Dodała, że Prezydent Wrocławia nie respektuje prawa, ponieważ uniemożliwia wykupienia abonamentu po zajęciu miejsca parkingowego. Spółka wniosła o: 1) uznanie za niezgodny z uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia z 22 kwietnia 2010 r. zaskarżonego zapisu Regulaminu, 2) anulowanie opłaty dodatkowej za parkowanie samochodu Spółki, za który opłata została wniesiona zgodnie z uchwałą (niezwłocznie), a brak opłaty został stwierdzony po zakupie abonamentu – był za szybą, 3) zwrot kosztów postępowania i zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia wniósł o jej oddalenie, o oddalenie wniosku o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego, o oddalenie wniosku o zwrot wyegzekwowanej od strony skarżącej kwoty 218 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 5 grudnia 2019 r. podczas przeprowadzenia kontroli wnoszenia opłat za postój pojazdów w strefie płatnego parkowania na ul. [...] ujawniono postój pojazdu o nr rejestracyjnym [...] na miejscu objętym obowiązkiem opłaty, bez jej uiszczenia. W trakcie kontroli stwierdzono, że w dniu 5 grudnia 2019 r. opłata za postój pojazdu była dwukrotnie uiszczana w parkomacie. Dodatkowo za przednią szybą samochodu znajdował się dokument potwierdzający uiszczenie opłaty w formie abonamentu ważnego od dnia 6 grudnia 2019 r. do dnia 5 stycznia 2020 r. W trakcie kontroli w godzinach 15:11-15:12 opłata za postój pojazdu nie została wniesiona, więc wystawiono zawiadomienie o ustaleniu faktu nieuiszczenia opłaty. Z uwagi na nieuregulowanie opłaty w terminie, rozpoczęto czynności zmierzające do przymusowego jej ściągnięcia. Organ podkreślił, że w § 11 uchwały w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania Rada Miejska przekazała Prezydentowi Wrocławia kompetencje do określenia w drodze zarządzenia m.in. zasad nabywania abonamentów. Prezydent Wrocławia Zarządzeniem nr 5670/16 z dnia 4 listopada 2016 r. określił m.in. zasady nabywania oraz zwrotu abonamentów, wskazując w szczególności, że "Abonamenty i identyfikatory można nabyć w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu z siedzibą we W. przy ul. [...] [...] (§ 2 ust. 1 zarządzenia) oraz "Abonamenty typu I, typu P, typu PI i typu E można również nabyć za pośrednictwem internetowego serwisu sprzedaży abonamentów pod adresem wroclaw.e-abonamenty.pl (§ 2 ust. 2 zarządzenia). Wykonanie zarządzenia Prezydent Wrocławia powierzył Dyrektorowi Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu (§ 3 ust. 1 zarządzenia). W konsekwencji Dyrektor Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu ustanowił Regulamin sprzedaży abonamentów za pośrednictwem sklepu internetowego, w którym określone zostały zasady sprzedaży abonamentów uprawniających do postoju pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania za pośrednictwem sklepu internetowego. Organ podkreślił, że na pojazdy Spółki były nabywane wcześniej abonamenty za pośrednictwem internetowego serwisu sprzedaży abonamentów, a więc strona skarżąca powinna znać zasady funkcjonowania sklepu internetowego oraz treść regulaminu.

Na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2023 r. strona skarżąca podkreśliła, że regulamin nie przewiduje możliwości zakupienia abonamentu, który działałby od momentu jego nabycia.

Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest § 7 pkt 2 podpunkt 2 Regulaminu sprzedaży abonamentów za pośrednictwem sklepu internetowego. Regulamin ten określa zasady sprzedaży abonamentów uprawniających do postoju pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania we Wrocławiu, za pośrednictwem sklepu internetowego (§ 1 ust. 1 Regulaminu). W ocenie Sądu Regulamin ten jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że zgodne z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm., dalej: u.d.p.) organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W myśl art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych oraz dróg, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2a, jest prezydent miasta. Zatem we Wrocławiu zarządcą dróg publicznych jest Prezydent Wrocławia. Przepis art. 21 ust. 1 u.d.p. dopuszcza możliwość wykonywania przez zarządcę (o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5 czyli i prezydenta miasta) jego obowiązków przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Z przepisu art. 21 ust. 1 u.d.p. wyraźnie wynika, że zarządca nie przekazuje swoich obowiązków, a jedynie może te obowiązki wykonywać przy pomocy jednostki organizacyjnej zwanej zarządem. Skoro zatem we Wrocławiu został utworzony Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta, to tym samym zarządca drogi – Prezydent, mógł wykonywać (i w efekcie wykonywał) swoje obowiązku przy pomocy tej jednostki. Podkreślić przy tym należy, że Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta (dalej także: ZDiUM) wchodzi w skład szeroko rozumianego aparatu administracyjnego Prezydenta (mówiąc innymi słowy, jest to "urzędu" za pomocą, którego Prezydent realizuje powierzone mu zadania) i jednocześnie, zgodnie z art. 21 u.d.p., jest on umocowany do działania w imieniu Prezydenta. Ponadto w § 1 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 października 2012 r., nr XXXII/742/12 w sprawie nadania statutu Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu wskazano, że ZDiUM jest jednostką organizacyjną Gminy Wrocław będącą zarządcą drogi. Nie posiada on osobowości prawnej i działa na zasadach określonych dla jednostek budżetowych (§ 1 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 października 2012 r., nr XXXII/742/12). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za: postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych: a) w strefie płatnego parkowania, b) w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania. W myśl art. 13b ust. 7 u.d.p. opłaty, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku - zarządca drogi.

Z powyższych przepisów wynika, że zarząd drogi i zarządca drogi publicznej wykonują swoje uprawnienia, wynikające z przepisów u.d.p. w zakresie opłat za parkowanie, w ramach przyznanego władztwa publicznego. Nie są to więc uprawnienia właścicielskie ze sfery prawa cywilnego, lecz ze sfery publicznoprawnej (zob. wyrok NSA z dnia 8 października 2013 r., I OSK 1418/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sam natomiast abonament parkingowy stanowi potwierdzenie wniesienia opłaty, a ponadto uzyskanie abonamentu za parkowanie uprawnia jego nabywcę do parkowania w strefie płatnego parkowania. Podkreślić przy tym należy, że opłata uiszczana za postój ma charakter publicznoprawny. W ocenie Sądu powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustalenie zasad nabywania abonamentów parkingowych następuje w formie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W tym zakresie należy także powołać postanowienie NSA z 2 lipca 2021 r. (III OSK 3353/21), w którym Sąd wskazał, że w przypadku działalności administracji publicznej, w tym działalności samorządu terytorialnego, obalenie domniemania właściwości sądów administracyjnych do skontrolowania tej działalności, wymaga wykazania, że sprawa, która na skutek zaskarżenia wydanego w niej aktu trafiła do sądu administracyjnego, należy do kognicji innego sądu. Obowiązek taki spoczywa na sądzie administracyjnym odrzucającym skargę z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmują wszelkie akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków z wyłączeniem tych, które podlegają kognicji innych sądów niż sądy administracyjne, w tym zwłaszcza sądów powszechnych. Istnieje konieczność zapewnienia realizacji prawa do sądu i objęcia kontrolą sądowoadministracyjną jak najszerszego zakresu działań administracji publicznej, a tym samym zapobieżenia takim przejawom administracji publicznej, która ukierunkowana jest na uniknięcie tej kontroli. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadzi do niedopuszczalnej sytuacji, w której pewna kategoria spraw zostaje wyłączona spod jakiejkolwiek kontroli sądowej, co pozostaje w sprzeczności z normami Konstytucji RP. W tym zwłaszcza z art. 184 i art. 45 ust. 1 gwarantującym prawo do sądu.

W ocenie Sądu strona skarżąca miała legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowego aktu. Wykupiła bowiem abonament parkingowy, który po zaparkowaniu pojazdu umieściła za szybą samochodu. Z powodu obowiązywania abonamentu od dnia następnego od jego zakupu została nałożona na Spółkę opłata dodatkowa.

Zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z 22 kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania (...) opłatę za każdorazowy postój w strefie płatnego parkowania należy wnieść bez wezwania, bezzwłocznie po zajęciu miejsca postojowego, w jeden z następujących sposobów, poprzez: wykupienie abonamentu. W myśl § 11 tej uchwały Prezydent Wrocławia określi, w drodze zarządzenia, zasady wydawania identyfikatorów, nabywania abonamentów, zwrotu identyfikatorów, zwrotu abonamentów oraz wyznaczania zastrzeżonego stanowiska postojowego.

Prezydent Wrocławia zarządzeniem nr 5670/16 z dnia 4 listopada 2016 r. określił m.in. zasady nabywania oraz zwrotu abonamentów, wskazując w szczególności, że "Abonamenty i identyfikatory można nabyć w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu z siedzibą we W. przy ul. [...] [...] (§ 2 ust. 1 zarządzenia) oraz że "Abonamenty typu I, typu P, typu PI i typu E można również nabyć za pośrednictwem internetowego serwisu sprzedaży abonamentów pod adresem wroclaw.e-abonamenty.pl (§ 2 ust. 2 zarządzenia). Wykonanie zarządzenia Prezydent Wrocławia powierzył Dyrektorowi Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we Wrocławiu (§ 3 ust. 1 zarządzenia). Na tej podstawie został wydany Regulamin sprzedaży abonamentów za pośrednictwem sklepu internetowego. W zaskarżonym § 7 pkt 2 podpunkt 2 Regulaminu wskazano, że "Zakupu abonamentu za pośrednictwem sklepu: za którego płatność będzie dokonywana za pośrednictwem systemu e-Płatności można dokonywać nie później niż: a) 1 dzień roboczy przed dniem rozpoczęcia obowiązywania abonamentu typu "PI" oraz "P"; b) 3 dni robocze przed dniem rozpoczęcia obowiązywania abonamentu typu "I" oraz typu "E". W ocenie Sądu zapis ten jest sprzeczny z § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z 22 kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania (...), która to uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Z zapisu uchwały wynika bowiem, że opłatę za parkowanie należy wnieść bezzwłocznie po zajęciu miejsca postojowego, a jednym ze sposobów uiszczenia tej opłaty jest wykupienie abonamentu. Uchwała przewiduje zatem możliwość bezzwłocznego uiszczenia opłaty za postój poprzez wykupienie abonamentu. W § 11 uchwały z 22 kwietnia 2010 r. upoważniono co prawda Prezydenta do określenia, w drodze zarządzenia, zasad wydawania identyfikatorów, nabywania abonamentów, zwrotu identyfikatorów, zwrotu abonamentów oraz wyznaczania zastrzeżonego stanowiska postojowego, ale podkreślić należy, że zapisy zarządzenia nie mogą być sprzeczne z prawem miejscowym, którym jest uchwała. Akt wykonawczy do uchwały powinien zatem przewidywać rozwiązania zgodne z brzmieniem jej § 8 ust. 1 pkt 4, a więc takie, które pozwalałyby na uiszczenie opłaty za parkowanie poprzez wykupienie abonamentu obowiązującego niezwłocznie po jego zakupieniu. Zaskarżony zapis regulaminu, który przewiduje, że zakupu określonego rodzaju abonamentu można dokonywać nie później niż 1 dzień roboczy lub 3 dni robocze przed dniem rozpoczęcia jego obowiązywania jest niezgodny z § 8 ust. 1 pkt 4 uchwały stanowiącej prawo miejscowe.

Mając na uwadze treść art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), Sąd na podstawie art. 147 § 1 stwierdził, że § 7 pkt 2 podpunkt 2 zaskarżonego Regulaminu został wydany z naruszeniem prawa (punkt I sentencji wyroku). W punkcie II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sąd nie orzekał w przedmiocie egzekwowanej opłaty dodatkowej, ponieważ kwestia ta nie stanowiła przedmiotu skargi.