Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 251/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61,  art. 66
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 7b
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: sekretarz sądowy Daria Laskowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości występujących w stanie technicznym ścieżki rowerowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako DWINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej jako PINB) nakazującą Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we W. (dalej jako ZDiUM) jako zarządcy trwałemu dróg gminnych ul. [...] i ul. [...] we W. (obejmujących działki nr [...], [...],obręb D., działki nr [...], [...] oraz nr [...], [...], obręb B.) usunięcie nieprawidłowości występujących w stanie technicznym drogi w zakresie ścieżki rowerowej zlokalizowanej w pasie drogowym ul. [...] i ul. [...] we W. (na odcinku od ul. [...] do ul. [...]), mogących zagrażać zdrowiu, poprzez naprawę powierzchni bitumicznej ścieżki rowerowej w sposób wskazany w decyzji, w terminie 6 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z ustalonymi podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB licznymi nieprawidłowościami w obrębie nawierzchni bitumicznej wyżej opisanej ścieżki rowerowej tj. spękaniami nawierzchni, zapadnięciami, miejscowymi ubytkiami, organ I instancji wszczął postępowania w sprawie stanu technicznego drogi w zakresie przedmiotowej ścieżki rowerowej.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego o książkę drogi oraz protokół z okresowej kontroli z dnia 4 maja 2017 r. do którego dołączono kartę inwentaryzacyjną stanu powierzchni ciągów komunikacyjnych wskazującą na głębokie złuszczenia i sfalowania części obiektu, PINB wydał decyzję z dnia [...] nr [...], którą nakazał ZDiUM usunięcie nieprawidłowości występujących w stanie technicznym drogi w zakresie ścieżki rowerowej zlokalizowanej w pasie drogowym ul. [...] i [...] we W. (na odcinku od ul. [...] do [...]), mogących zagrażać zdrowiu ludzi, poprzez naprawę powierzchni bitumicznej ścieżki rowerowej, uzupełnienie ubytków, usunięcie nierówności, naprawę spękań, zapadnięć nawierzchni i obniżeń pokrywek studzienek przy zachowaniu spadków powierzchni w celu odprowadzenia wód opadowych, w terminie 6 miesięcy od dnia ostateczności decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji, strona zobowiązana wnosiła o jej zmianę i określenie, że ścieżka rowerowa ma być naprawiona na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Odwołująca argumentowała, że jeszcze przed wydaniem decyzji odcinek ścieżki rowerowej od ul. [...] do ul. [...] wyłączony został z ruchu rowerowego, co potwierdzać miała załączona dokumentacja fotograficzna z usunięcia oznakowania drogi. Dlatego w tej części postępowanie jest bezprzedmiotowe. Ruch pieszy na tym odcinku odbywa się wydzielonym pasem chodnika a ścieżka rowerowa w swojej lokalizacji już nie funkcjonuje – stanowi nieużytek. Zasadnym jest więc wyłączenie z obowiązku naprawienia drogi tego nieużytkowanego odcinka, który zajęty jest przez rozrastające się drzewa.

Organ odwoławczy nie uwzględnił jednak odwołania. Argumentując przyjęte w tym względzie stanowisko DWINB wskazał, że organ I instancji przeprowadził czynności wyjaśniające kierując się regulacjami zawartymi w art. 61 oraz art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, które też stały się podstawą wydanej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego obowiązki wynikające z zaskarżonej decyzji mają poparcie w zgromadzonym materiale dowodowym a złego stanu technicznego ścieżki rowerowej nie kwestionuje strona odwołująca się. Organ I instancji prawidłowo określił zakres i termin realizacji obowiązków nałożonych decyzją. W interesie zarządcy drogi jest jak najszybsze usunięcie stanu niezgodnego z prawem, jakim jest nieprawidłowy stan techniczny chodnika stwarzającego bezpośrednie zagrożenie dla jego użytkowników.

Odnosząc się do zarzutów odwołania DWINB wyjaśnił, że nie uznał za zasadne dokonanie zmiany decyzji w części dotyczącej przedmiotu postępowania, przez ograniczenie realizacji obowiązków do odcina od ul. [...] do ul. [...]. Oprócz oświadczenia o wyłączeniu z ruchu rowerowego odcinka od ul. [...] do ul. [...] oraz dokumentacji fotograficznej, ZDiUM nie przedłożył żadnych dowodów potwierdzających zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego odcinka drogi rowerowej. Dokumentacja zdjęciowa wskazuje natomiast, że nadal jest na nim możliwy ruch rowerowy. Brak też dokumentacji wskazującej na zmianę oznakowania ustalającego na tym odcinku alternatywną drogę rowerową. Dodatkowo organ wskazał, że usunięcie znaków "droga rowerowa", bez usunięcia samego obiektu, nie wyłącza drogi z faktycznego użytkowania. Istniejący obiekt nadal stwarza zagrożenie dla osób poruszających się po wskazanym fragmencie drogi, w związku z czym, nie istnieje przesłanka bezprzedmiotowości postępowania uzasadniająca ograniczenie realizacji obowiązku wskazanego w decyzji tylko do odcinka od ul. [...] do ul. [...].

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł ZDiUM we W. zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: 1/ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia z urzędu przez organ wszelkich czynności niezbędnych dla dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przez brak zebrania całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia okoliczności, że nie jest możliwe naprawienie nawierzchni bitumicznej ścieżki na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w sposób określony w decyzji PINB, z tego względu, że ścieżka ta przebiega bezpośrednio przy pniach drzew objętych ścisłą ochroną i nie jest możliwe prowadzenie w tym miejscu prac rozkopowych, ponieważ drzewa tam zlokalizowane są wpisane do rejestru zabytków nr [...] i zgodnie z zaleceniami Miejskiego Konserwatora Zabytków nie jest możliwe prowadzenie prac naprawczych rozkopowych – a taki sposób wykonania obowiązku wynika z decyzji PINB; 2/ art. 84 k.p.a. przez brak dopuszczenia i przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego dendrologa w sytuacji, gdy z uwagi na zlokalizowanie ścieżki asfaltowej bezpośrednio przy starodrzewiu objętym ścisłą ochroną konserwatorską, nałożony na stronę obowiązek wymagał skonsultowania ze specjalistą z zakresu dendrologii; 3/ art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez to, że decyzja organu w dniu wydania była niewykonalna w części tj. w zakresie nałożenia na skarżącego obowiązku naprawy bitumicznej nawierzchni ścieżki na odcinku od ul. [...] do ul. [...] poprzez usunięcie nierówności, uzupełnienie ubytków, naprawę spękań, zapadnięć i obniżeń, w sytuacji, gdy prace te są niedozwolne do przeprowadzenia w myśl zapisów pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] z uwagi na objęcie drzew na B. ścisłą ochroną konserwatorską.

Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zawarty został także wniosek o przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów: 1/ pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] 2/ projektu wykonawczego "Przebudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w celu wyznaczenia dróg i pasów rowerowych" z grudnia 2018 r. 3/ dokumentacji fotograficznej przedstawiającej lokalizację ścieżki rowerowej.

W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że nie kwestionuje co do zasady nałożonego nakazu, jednak konieczne jest skorygowanie sposobu realizacji nałożonego przez PINB obowiązku.

Zdaniem skarżącego nie ma bowiem możliwości wykonania w całości decyzji w sposób określony w osnowie decyzji PINB, bez naruszenia przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności skarżący narażony byłby na odpowiedzialność karno-administracyjną wynikającą z ww. przepisów. Jeżeli bowiem wykonałby w całości decyzję PINB i przeprowadziłby remont nawierzchni bitumicznej na całym odcinku od ul. [...] do [...] w sposób określony przez organ, to musiałby wykonać rozkopy otwarte w obrębie 3 m liczonych od pni drzew, a tym samym doszłoby do sprzeniewierzenia się zaleceniom Konserwatora Zabytków wynikającym z przedłożonego pozwolenia konserwatorskiego nr [...].

Skarżący wyjaśnił, że ze względu na to, że zieleń drogowa znajdującą się na osiedlu B. wpisana jest do rejestru zabytków, planując w 2018 r. przebudowę ul. [...] musiał opracować projekt dotyczących zieleni znajdującej się w pasie drogowym (który załączony został do skargi). Wynika z niego, że na przedmiotowym trenie obowiązuje zakaz przycinania korzeni szkieletowych, zakaz doprowadzania do zmian poziomów gruntu w obrębie szyi korzeniowej drzewa oraz zakaz wykonania wykopów otwartych w odległości mniejszej niż 3m. Z pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] nr [...] wynika, że prace w tym rejonie, w strefie zrzutu koron należy wykonać metodą bezrozkopową. Okoliczności tej organy w ogóle nie badały, choć powinny to uczynić z urzędu, gdyż ze względu na inne postępowania, miały świadomość tego, że obszar urbanistyczny B. oraz drzewa znajdujące się na tym terenie stanowią zabytek podlegający ochronie. Zdaniem skarżącego, wymóg wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego nakładał na organy obowiązek wystąpienia do konserwatora zabytków z wnioskiem o ustalenie należytego sposobu wykonania nałożonego obowiązku.

Konkludując skarżący oświadczył, że jego wolą nie jest uniknięcie wykonania nałożonego obowiązku a jedynie skorygowane sposobu jego wykonania na odcinku od ul. [...] do ul. [...], tak aby nie zniszczyć unikatowych zabytkowych drzew rosnących przy ul. [...]. Skarżący rozważał w tym względzie inne sposoby wykonania obowiązku, jak na przykład wygrodzenie terenu i ustawienie oznakowania pionowego, jednak wymaga to przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o poparł skargę i zawarte w niej wnioski wnosząc dodatkowo o przeprowadzenie dowodów ze złożonych na rozprawie dokumentów na okoliczność wykonania obowiązku naprawy ścieżki rowerowej w możliwym zakresie obejmującym obszar od ul. [...] do ul. [...]. Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie Sąd uwzględnił zgłoszone wnioski dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z kryteriami wynikającymi a art. 145 §1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U z 2019 r. poz. 2732 ze zm) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co - w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - skutkować musiało jej uchyleniem.

Materialnoprawną podstawę wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej także jako P.b). Z art. 5 ust. 2 tej ustawy wynika obowiązek użytkowania obiektu budowlanego w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Kwestie dotyczące zachowania we właściwym stanie technicznych substancji obiektu budowlanego reguluje art. 61 ustawy - Prawo budowlane, nakładający na właściciela lub jego zarządcę obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym. Przepis ten nakłada, z mocy prawa, określone w nim obowiązki na właściciela lub zarządcę obiektu, przy czym dopiero art. 66 ustawy - Prawo budowlane daje organowi nadzoru budowlanego możliwość ingerencji w istniejący stan rzeczy, zmierzającej do zapewnienia użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ustawy - Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 P.b organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia.

Nie budzi wątpliwości, że decyzje wydawane w oparciu o ww. przepis mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z ww. przesłanek, to organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 3 wydanie, Warszawa 2009, s. 635-636); por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1328/09; z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 916/10; z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1917/11- CBOSA).

W orzecznictwie przyjęte zostało, że regulacja art. 66 ust. 1 P.b dotyczy takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu, że znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. W przepisie tym chodzi zatem o skutki wynikające z użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 427/08, publ. LEX nr 555778; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 931/08, publ. LEX nr 505403, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 208/10).

Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie określa bliżej treści merytorycznej decyzji, stanowiąc jedynie, że powinna ona dotyczyć usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W związku z tym, że celem decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego, zadaniem organu jest wykazanie zaistnienia przesłanek obligujących do podjęcia decyzji. Jednocześnie decyzja powinna dokładnie określać czynności bądź prace i roboty budowlane, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany wykonać celem zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu lub jego części (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 grudnia 2004 roku, sygn. akt: IV SA 2590/03 i z dnia 14 marca 2005 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 4403/03).

Nie budzi też wątpliwości, że podstawę rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego powinny stanowić ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, ale koniecznym elementem dowodowym - szczególnie w sprawach skomplikowanych i spornych - będzie też ekspertyza stanu technicznego zawierająca ocenę stanu technicznego obiektu oraz określająca zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ nadzoru budowlanego w toku postępowania może żądać przedstawienia takiej ekspertyzy w drodze aktu wydanego na podstawie art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Omawiane rozstrzygnięcie powinno także uwzględniać możliwość doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego i estetycznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2013 roku, sygn. akt: II SA/Po 688/12). Wykonanie ekspertyzy technicznej może nie być konieczne, jeżeli w stan jako zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska ustalono bezspornie na podstawie oględzin i nie budzi wątpliwości zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że roboty objęte nakazem wydanym w oparciu o ww. przepis mają charakter naprawczy a ich celem jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu, co oznacza, że organ może zobowiązywać do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych robót budowlanych, koniecznych do zapewnienia stanu technicznego wymaganego przez obowiązujące przepisy prawa. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności organu. Określony decyzją sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości winien korespondować z ustaleniami poczynionymi przez organ w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ powinien uwzględnić zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu jak i wziąć pod uwagę możliwości jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego, uwzględniając ewentualne opinie techniczne i wszelkie obowiązujące przepisy, w tym techniczno-budowlane.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że stan techniczny obiektu wyczerpuje przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 P.b. Ulica w zakresie ścieżki rowerowej jest bowiem w złym stanie technicznym - posiada liczne nieprawidłowości jak spękania, ubytki, zapadnięcia, sfalowania, nierówności oraz obniżenia pokryw studzienek. Zdaniem organu nieprawidłowości te stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia, zdrowia i życia ludzi korzystających ze ścieżki rowerowej. Powyższe ustalenia organ I instancji swoje oparł jedynie na wynikach przeprowadzonych oględzin. Również wyniki oględzin stały się dla organu podstawą do zobowiązania strony skarżącej, jako trwałego zarządcy drogi gminnej, do nałożenia obowiązków usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego ścieżki rowerowej. Obowiązki te organ określił w następujący sposób: naprawa nawierzchni bitumicznej ścieżki rowerowej poprzez uzupełnienie ubytków, usunięcie nierówności, naprawę spękań, zapadnięć powierzchni, obniżeń pokryw studzienek.

Strona skarżąca nie kwestionuje ustalonych podczas kontroli nieprawidłowości stanu technicznego ścieżki rowerowej jak też uczynienia jej adresatem obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości. Kwestią sporną jest jednak zakres nałożonych w decyzji obowiązków i sposób ich wykonania. Zdaniem skarżącej, nałożony w decyzji obowiązek naprawy nawierzchni bitumicznej wymaga wykonania rozkopów otwartych w obrębie 3 m liczonych od pni drzew rosnących w pasie drogi, które na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wpisane są do rejestru zabytków. W związku z tym, skarżąca wskazuje na ograniczenia możliwości wykonania naprawy tego odcinka ścieżki rowerowej wynikające z konieczności uwzględniania znajdujących się w pasie drogowym zabytkowych drzew objętych ochroną konserwatorską.

W kontekście podniesionych w skardze zarzutów zauważyć należy, że zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane musi wynikać jednoznacznie z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji musi być prowadzone z poszanowaniem zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, w tym art. 7 k.p.a., który wskazuje na konieczność podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Tak samo należy uwzględnić przepis art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z kolei z art. 80 k.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. Ponadto, motywy oraz tok rozumowania organu, wyrażające ocenę w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska.

Analiza przedstawionych Sądowi akt sprawy wskazuje natomiast, że PINB z naruszeniem opisanych wyżej zasad nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób wystarczający dla prawidłowego ustalenia zakresu i sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektu

Organ I instancji rozpoznał bowiem kwestię stanu technicznego ograniczając się tylko do oceny uszkodzonych, elementów obiektu opisanych podczas oględzin, świadczących o nieodpowiednim stanie ścieżki rowerowej. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględnił fakt, że w pasie drogi ul. [...], w bezpośrednim sąsiedztwie ścieżki rowerowej, znajduje się zieleń drogowa której część stanowi aleja dębów ujętą w gminnej ewidencji zabytków W. (prowadzonej na podstawie zarządzenia Prezydenta z dnia 24 listopada 2014 r.) a nadto, że ulica [...] znajduje się na terenie obszaru historycznego układu urbanistycznego osiedla B. wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] ([...]). W konsekwencji, nakładając na skarżącą obowiązki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego ścieżki rowerowej przez usunięcie nierówności, uzupełnienie ubytków, naprawę spękań i zapadnięć nawierzchni (..) organ nie rozważał, czy i jaki wpływ mają powyższe okoliczności na sposób i zakres możliwych do wykonania robót. Organ nie badał, czy roboty budowane które powinny być wykonane w wyniku nałożonego obowiązku, mogą bezpośrednio ingerować w substancję drzew objętą szczególną ochroną nie tylko na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków ale także ustawy o ochronie przyrody. Nakładając obowiązki organ nie odwołał się do przepisów tych ustaw. Nie rozważał także, czy ze względu na powyższe okoliczności dotyczące przedmiotu postępowania - zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie powinien być określony w ekspertyzie technicznej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że określenie sposobu wykonywania robót budowlanych bezpośrednio przy drzewach objętych ochroną ze względu na ujawnienie w gminnej ewidencji zabytków wymaga specjalistycznej wiedzy.

Nadto nakładając obowiązki usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości organ pominął zupełnie udział organu nadzoru konserwatorskiego pomimo, że roboty budowlane miałaby być prowadzone na obszarze wpisanym do rejestru zabytków i bezpośrednio przy drzewach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków. Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że pomiędzy przepisami Prawa budowlanego a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy jak i przepisy Prawa budowlanego.

Zauważyć przy tym należy, że na gruncie art. 66 Prawa budowlanego w orzecznictwie wyrażane były odmienne poglądy dotyczące konieczności uzyskania uzgodnienia czy też pozwolenia konserwatora, przed wydaniem decyzji przez organ nadzoru budowlanego w sytuacji gdy przedmiotem postępowania był obszar wpisany do rejestru zabytków lub obiekt wpisany do rejestru zabytków. Podkreślając autonomiczność uprawnień wojewódzkiego konserwatora zabytków przyznanych mu w ustawie o opiece nad zabytkami i ochronie zabytków (art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 36 ust. 1 pkt 1) oraz autonomiczność organu nadzoru budowlanego, wskazywano, że przepisy ww. ustawy, nie wyłączają możliwości wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 P.b bez zgody konserwatora (wyrok z dnia 8 lutego 2019 r. VII SA/Wa 1468/18). W starszych orzeczeniach wskazywano natomiast, że organ może wydać decyzję przewidzianą w art. 66 Prawa budowalnego dotyczącą obiektu będącego zabytkiem lub obiektu położonego na terenie obszaru objętego ochroną konserwatorską, tylko wówczas, gdy zezwoli na to wojewódzki konserwator zabytków (tak NSA w wyroku z dnia 12 września 2000r. II SA/Łd 945/97 CBOSA). Należy także wskazać, na - znaną Sądowi z urzędu z innych spraw - częstą praktykę organów nadzoru budowlanego zwracania się do właściwego konserwatora o uzgodnienie zakresu robót naprawczych (np. stan faktyczny sprawy opisanej w wyroku II SA/Wr 583/19) lub przynajmniej nakładania obowiązku uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora na wykonanie nakazanych w decyzji robót.

W rozpoznawanej sprawie organy jednak w ogóle pominęły okoliczność, że roboty polegające na obowiązku naprawy nawierzchni bitumicznej ścieżki rowerowej mają być prowadzone na obszarze wpisanym do rejestru zabytków oraz przy drzewach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków.

Mając zatem na uwadze szczególny przedmiot postępowania wynikający z powyższych okoliczności oraz stopień złożoności sprawy, jak też uwzględniając przedstawione wyżej poglądy odnoszące się do relacji organu nadzoru konserwatorskiego i organu nadzoru budowlanego w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 66 P. b, Sąd stwierdził, że do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie niezbędnym dla skonkretyzowania w sposób prawidłowy zakresu i sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego, organy powinny uzyskać stanowisko organu konserwatorskiego, co nie jest jednoznaczne z koniecznością wcześniejszego uzyskania zgody organu konserwatorskiego wyrażonej w formie pozwolenia.

Według art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepis art. 7b k.p.a. ustala z kolei ogólną zasadę współdziałania organów, zgodnie z którą organy mają obowiązek współdziałania ze sobą w toku postępowania w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Ustawodawca nie określił form tego współdziałania, niemniej jednak na podstawie treści wskazanego przepisu przyjąć należy, że powinno być ono "adekwatne do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy". Wymóg współdziałania organów w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oznacza, że inicjatywa współdziałania obciąża organ prowadzący postępowanie, gdyż to na nim spoczywa inicjatywa dowodowa, przy czym obejmuje ona inne organy administracji publicznej, które mają informacje lub środki mogące przyczynić się do wyjaśnienia tego stanu faktycznego. W orzecznictwie wskazuje się także, że nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy wiąże organy w każdym przypadku, gdy przyczyni się to do szybszego załatwienia sprawy (NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., sygn.akt II OSK 3116/17 CBOSA).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie ww. zasady ogólnej i wystąpienie przez organ prowadzący postępowanie do konserwatora zabytków celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, stanowiącego następnie podstawę dla prawidłowego nałożenia obowiązków. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stanowisko organu konserwatorskiego wyrażone w ramach współdziałania organów, rzutować może na określeni w decyzji zakresu obowiązków i sposobu wykonania robót.

Zdaniem Sądu, organ nadzoru budowlanego nie możne pomijać, że w sytuacji, gdy wykonanie prac nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 p.b wymaga - zgodnie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - pozwolenia konserwatora zabytków, obowiązek jego uzyskania obciążać będzie adresata ww. decyzji. Nakaz wydany na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1- 4 P.b winien zatem wskazywać jakie normy i warunki muszą być spełnione odnośnie danego obiektu budowlanego. Tym samym już w tej decyzji powinien być zaznaczony wymóg uzyskania ww. pozwolenia. Formułując zatem w decyzji zakres i sposób wykonania obowiązków zmierzających do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego, organ musi uwzględnić, że strona nie może być obciążona koniecznością wykonania robót, które nie uzyskałaby później zgody konserwatora.

W kontekście poczynionych wyżej uwag Sąd stwierdził, że nałożenie na skarżącego obowiązków usunięcia nieprawidłowego stanu technicznego ścieżki rowerowej na odcinku wskazanym w decyzji PINB, nastąpiło bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, gdyż organ nie uwzględnił, że roboty budowlane jakie miałyby być wykonane w wyniku realizacji nałożonych obowiązków dotyczą obszaru wpisanego do rejestru zabytków oraz drzew ujawnionych w ewidencji zabytków. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7b k.p.a. które to naruszenie, z podanych wcześniej przyczyn mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W ponownym postepowaniu właściwy organ uzupełni materiał dowodowy o stanowisko konserwatora zabytków a następnie rozważy, czy w oparciu o tak uzupełniony materiał możliwe jest orzeczenie w przedmiecie nałożenia na skarżącego obowiązków usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego ścieżki rowerowej, czy też konieczne będzie pozyskanie opinii specjalistycznej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II swoją podstawę znajduje w art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a.