Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 399/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 6, 52, 53, 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3, 5, 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: Art. § 1 pkt. 3 i pkt. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak / spr. / Sędziowie WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2008 r. sprawy ze skargi M. L., J. N. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. L. kwotę 500 /pięćset / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...].11.2007 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasta, działając na podstawie art. 4, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 63 ust. 2-4 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), oraz art. 104 kpa :

- umorzył postępowanie dla części działki nr [...] obr. [...] objętej miejscowym planem ogólnym miasta (symbol w [...]) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami w parterze oraz na budowie zjazdu z działki nr [...] obr. [...] (ul. [...]) na działkę nr [...] obr. [...] w T. przy ul. [...], oraz

- ustalił warunki zabudowy dla Gminy Miasta dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami w parterze, na terenie obejmującym część działki (nieobjętej [...]) nr [...] obr. [...].

Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zostały określone w następujący sposób:

-linia zabudowy od ul. [...]: nieprzekraczalna linia zabudowy 6,5 m od granicy przedmiotowej działki z działką nr [...],

-dopuszczany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu : max. 24 %,

-szerokość elewacji frontowej: nie ogranicza się,

-wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej- max. 8 m,

-geometria dachu - dwu lub wielospadowy, nachylenie połaci max. 45 stopni,

Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej określono w następujący sposób :

- udział zieleni biologicznie czynnej w powierzchni działki nie może być mniejszy niż 20% powierzchni działek,

- ew. wycinka drzew i zieleni wymaga uzyskania decyzji Prezydenta Miasta

- projekt reklam wymaga uzgodnienia z plastykiem miejskim, W zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji ustalono następujące warunki:

- wjazd od ul. [...],

- w przypadku budowy wjazdu, na jego lokalizację należy uzyskać decyzję Zarządu Dróg Miejskich, opracować i uzgodnić z w/w projekt wjazdu, z warunkami określonymi w decyzji, dotyczącymi szerokości wjazdu, rodzaju nawierzchni, oraz szczegółowych parametrów technicznych tam wskazanych, ewentualne kolizje z sieciami uzbrojenia technicznego należy rozwiązać na warunkach ustalonych przez dysponentów sieci,

- przyłącza - na warunkach ustalonych przez dysponentów sieci,

- w projekcie zagospodarowania terenu należy przedstawić sposób rozwiązania wewnętrznego układu komunikacyjnego z uwzględnieniem parkingów, zieleni. W zakresie ochrony interesów osób trzecich ustalił organ, że projektowana inwestycja nie może pozbawić właścicieli działek sąsiednich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie może powodować uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby.

Integralną częścią powyższej decyzji są dwa załączniki: załącznik graficzny nr 1 zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji, oraz linię zabudowy i załącznik nr 2 - zawierający analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W analizie tej wskazano, że szerokość elewacji frontowej uzależniona jest od gabarytów działki, zgodnie z warunkami dotyczącymi odległości od granicy - rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690).

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezydent Miasta wskazując na treść przepisu art. 4 ust. 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej ustawą o p.z.p), podał, że z uwagi na powyższą regulację, dla części działki nr [...] obr. [...] objętej [...] umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego z usługami w parterze wymaga, w myśl art. 59 ust. 1 ustawy o p.z.p. ustalenia warunków zabudowy, ponieważ miasto T. w części obszaru wskazanego we wniosku nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że przy

opracowaniu decyzji posiłkowano się Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta T. z 1999 r., zaś ustalenie wymagań dla planowanej inwestycji poprzedzono przeprowadzeniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu. Działka posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze udzieloną do planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...].12.1991 r., który utracił moc. Lokalizację inwestycji uzgodniono z Zarządem Dróg Miejskich - Postanowienie z dnia [...].09.2007 r. Ustosunkowując się do zastrzeżeń stron wniesionych w toku postępowania organ wyjaśnił, że nie jest przedmiotem decyzji szczegółowa lokalizacja budynku ani obciążenie działki służebnością drogową, jak też wskazanie lokalizacji parkingów, śmietników, zacienianie, odległości od granic działki, ew. przełożenie infrastruktury, które to kwestie rozstrzygane są na etapie pozwolenia na budowę. Linia zabudowy w przypadku braku planu zostaje ustalona po przeprowadzonej analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odwołaniu od powyższej decyzji W. C., M. L. i J. N. zarzucili jej sprzeczność z art. 7 Konstytucji RP, oraz naruszenie szeregu przepisów postępowania. W szczególności odwołujący się wskazali na nieprawidłowo sporządzoną, bo dotyczącą całej działki nr [...] analizę, nieuwzględnienie stanu faktycznego i prawnego terenu planowanej inwestycji poprzez pominięcie istnienia na wschodnim krańcu działki służebności drogowej ustanowionej na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...], co winno znaleźć odzwierciedlenie choćby w ograniczeniu elewacji frontowej budynku, oraz w zaznaczeniu przebiegu istniejącego wjazdu do posesji na działce nr [...], brak określenia warunków ochrony tej posesji, oparcie uzgodnienia na nieostatecznym postanowieniu ZDM, nieaktualność mapy załączonej do decyzji, brak ustalenia gabarytów planowanej zabudowy, oraz szczegółowych parametrów technicznych dotyczących zaopatrzenia w wodę, ilości i lokalizacji miejsc parkingowych, eliminacji uciążliwości, nadto pomijanie w postępowaniu M. L., która nie była informowana o jego przebiegu, oraz skrajnie zdawkowe uzasadnienie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. sygn. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 104 §

1 i art. 105 § 1 kpa, art. 59 ust. 1 Ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz § 3 ust. 1 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium, wskazując na odpowiednie przepisy ustawy o p.z.p., w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury, oraz treść sporządzonej w sprawie analizy stwierdziło, że planowana inwestycja wpisuje się w istniejącą w obszarze analizowanym funkcję terenu, przy szerokim traktowaniu rozumienia kontynuacji funkcji - zgodnym z podanym w uzasadnieniu poglądem wyrażanym w nauce. Kolegium uznało za zasadne umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla części działki nr [...] objętej mpzp miasta T. z uwagi na treść art. 4 ust. 2 ustawy o p.z.p. Organ II instancji uznał za nieuzasadnione zarzuty podniesione w odwołaniu. Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania w innej sprawie, aniżeli rozstrzygnięta decyzją organu l instancji Kolegium wskazało, iż organ ten prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zaznajomienia się z nim, oraz złożenia uwag i wniosków. Odwołujące się w toku postępowania korzystały ze swoich uprawnień. Umorzenie postępowania w części dotyczącej działki nr [...] objętej mpzp miasta T. nie oznacza, że toczyło się ono w innej sprawie, niż zostało wszczęte. Granice sprawy wyznaczał bowiem wniosek inwestora, a w chwili wszczęcia brak było podstaw do przesądzenia o jego końcowym wyniku. W kwestii konieczności zapewnienia ochrony w związku z istniejącą na działce nr [...] służebnością Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy nie pozbawi tego prawa właściciela działki władnącej, zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 63 ust. 2 ustawy o p.z.p., a organy administracji nie posiadają kompetencji do rozstrzygania spraw z zakresu prawa rzeczowego, które należą do właściwości sądów powszechnych. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zostały określone w decyzji pierwszoinstancyjnej prawidłowo. Kolegium stwierdziło także brak podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących ewentualnej budowy zjazdu na działkę objętą inwestycją, wskazując na błędne stanowisko odwołujących się, iż decyzja o

warunkach zabudowy może być źródłem zgody na budowę zjazdu, podczas kiedy źródłem tym może być wyłącznie zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu uzyskane w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o przepisy ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., nr 19, poz. 1150 ). Możliwa jest także sytuacja, w której inwestor nie złoży wniosku o zgodę na budowę zjazdu. Przede wszystkim jednak decyzja określa, że budowa zjazdu będzie wymagała zgody zarządcy drogi. Organ nie uznał za zasadne zarzutów dotyczących nieprawidłowej mapy, na której sporządzono załącznik do decyzji, skoro w aktach sprawy znajduje się dołączona do wniosku mapa przyjęta w dniu [...].05.2007 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W przedmiocie zarzutów dotyczących braku określenia gabarytów, oraz konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji Kolegium wskazało: parametry dotyczące planowanej inwestycji, ustalane w decyzji o warunkach zabudowy określone zostały prawidłowo, w świetle brzmienia przepisów ustawy o p.z.p, oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ ustalający warunki zabudowy nie posiada kompetencji do określania odległości zabudowy od granic działki, ani konkretnej lokalizacji inwestycji. Organ ten ma obowiązek określić linie rozgraniczające teren inwestycji, oraz linię zabudowy. Za niezasadny uznało Kolegium także zarzut nieostateczności postanowienia uzgadniającego ZDM z [...].09.2007 r., ponieważ zostało ono utrzymane w mocy przez Kolegium co oznacza, że jest ostateczne w administracyjnym toku instancji.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły M. L., J. N., oraz J. M. G.-następczyni prawna zmarłego W. C.

Skarżące zarzuciły:

-naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez oparcie się przez organy na nieprawidłowej, bo dotyczącej całej działki nr [...] analizie,

-naruszenie art. 53 ust. 3 pkt. 2 , oraz art. 55 w zw. z art. 64 ustawy o p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w analizie specyfiki działki, w szczególności jeżeli chodzi o jej kształt, wielkość, istniejącą infrastrukturę, oraz obciążenie służebnością drogową,

-naruszenie art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o p.z.p. w związku z § 2 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003, art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez brak uwzględnienia konieczności istnienia drugiego zjazdu dla służebności oraz § 2 pkt. 6 i 7 rozporządzenia Min. Infrastruktury poprzez brak ustalenia w decyzji wymaganej ilości miejsc parkingowych, zapotrzebowania w wodę, warunków ochrony przed pozbawieniem światła dziennego, oraz przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas i zanieczyszczenia.

-naruszenie art. 110 kpa w zw. z art. 126 kpa, poprzez wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej pomimo braku ostatecznego postanowienia ZDM .

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie z uwagi na treść art. 35 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i fakt, że M. L., działająca jako pełnomocnik J. N. i J. G. nie jest żadną z osób wymienionych w tym przepisie, względnie o jej oddalenie z powodów przytoczonych w motywach rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 23.06.2008 r. skarżące wskazały na treść § 2 pkt.3 rozporządzenia Min. Infrastruktury z 26.08.2003 r., błędne powołanie się przez organ na przepisy prawa budowlanego, ignorowanie istniejącej służebności drogowej, nieuzasadnione rodzajem inwestycji ustalenie linii zabudowy, wobec konieczności pomieszczenia miejsc parkingowych, oraz podniosły ponownie konieczność uwzględnienia drugiego zjazdu na służebność drogową. Zdaniem skarżących brak ustalenia w decyzji przybliżonej lokalizacji budynku stanowi naruszenie art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która to kontrola w myśl art. 1 ustawy z dnia 30. 08. 2002 r-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie

doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- art. 134 § 1 p.p.s.a., zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Skarga zasługuje na uwzględnienie .

Na wstępie stwierdzić należy, iż wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odrzucenie skargi nie znajduje oparcia w przepisach ustawy p.p.s.a. Art. 35 § 1 ustawy stanowi, że "pełnomocnikiem strony może być (m. in.) adwokat, radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania.." M. L. była uczestnikiem postępowania administracyjnego i przysługuje jej prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. J. N. była stroną postępowania administracyjnego i jej również przysługuje prawo do wniesienia skargi, co implikuje jej pozycję jako skarżącej w postępowaniu sądowym. J. M. G. jest córką zmarłego w toku postępowania administracyjnego W. C., stąd przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, a więc zgodnie z treścią art. 50 p.p.s.a. jest osobą uprawnioną do wniesienia skargi. Zgodnie zatem z treścią art. 35 § 1 p.p.s.a. M. L. może występować w roli pełnomocnika J. N. i J. M. G. jako "inny skarżący".

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U, z 2003 r., nr 80, poz. 717). Stosownie do przepisu art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wnioskodawcą, który złożył wniosek o ustalenie tych warunków była Gmina Miasta, w imieniu której wniosek o wydanie decyzji podpisała z upoważnienia Prezydenta Miasta osoba będąca Kierownikiem w Wydziale Geodezji i Nieruchomości Urzędu Miasta. W sprawie wszczętej w ten sposób, Gmina miała interes prawny i była stroną postępowania. W związku z powyższym w sprawie tej zaistniała sytuacja, stosownie do której o uprawnieniach Gminy Miasta, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta, w imieniu którego

występował Kierownik w Wydziale Geodezji i Nieruchomości UM, rozstrzygał Prezydent Miasta, będący tak organem wykonawczym tej Gminy, jak i pracownikiem Urzędu Miasta. Taka zaś sytuacja wiąże się z koniecznością rozważenia, czy zachodziły podstawy do wyłączenia Prezydenta Miasta oraz pracowników Urzędu Miasta upoważnionych do wydawania decyzji w imieniu tego organu wykonawczego, od orzekania w sprawie. Decyzję organu l instancji podpisał bowiem z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Wydziału Urbanistyki i Budownictwa - jednej z jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta. Oceniając tę kwestię, sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd i kierunek interpretacji wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03). W sytuacji pozostawania z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowania funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienia funkcji jego ustawowego przedstawiciela, zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt. 1 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie. W tym wypadku można uznać, że pracownik (prezydent) pozostaje ze stroną (gminą) w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki. Stosownie do art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póżn. zm.), prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Oznacza to, że jest on przedstawicielem ustawowym gminy (miasta). W konsekwencji wyłączeni z rozpoznawania takiej sprawy będą również podlegli prezydentowi pracownicy działający z jego upoważnienia. Taki kierunek wykładni jest podtrzymywany w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 276/06, (lex. nr 214075) zajął stanowisko, że "niedopuszczalne jest prowadzenie przez prezydenta miasta postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej w przypadku gdy stroną tego postępowania jest gmina. Pozostawanie ze stroną - gminą - w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Prezydent miasta nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ

rozpoznający sprawę". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 586/06 (lex nr 281875), oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/05 (lex nr 189837).

W takim wypadku stwierdzić należy, że w istocie organ gminy przestaje być uprawniony do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.), wobec czego odpowiednie zastosowanie będzie miał art. 26 § 2 k.p.a., zgodnie z którym sprawę winien załatwić organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta - w niniejszej sprawie było nim Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które mogło także wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Nie można pominąć i tej okoliczności, że w przypadku, gdy dana decyzja została wydana przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu stosownie do art. 24 k.p.a., art. 25 k.p.a. i art. 27 k.p.a. -jest to przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a.).

Jak wynika z informacji przekazanej Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przez M. L. w dniu 14 kwietnia 2008 r. W. C. będący stroną postępowania administracyjnego zmarł [...] grudnia 2007 roku, a spadek po nim nabyły B. C., M. K. Z. i J. M. G., co stwierdził postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] Wydział l Cywilny. Odwołanie od decyzji organu l instancji zostało wniesione przez M. L. działającą jako pełnomocnik W. C. w dniu 24 grudnia 2007 r. W dniu tym W. C. już nie żył, zatem nie posiadając zdolności prawnej nie mógł być stroną toczącego się postępowania, a M. L. nie mogła działać w jego imieniu jako pełnomocnik, gdyż nie wynika to z treści udzielonego w postępowaniu administracyjnym przez W. C. M. L. pełnomocnictwa. W toku postępowania administracyjnego nikt nie poinformował organu administracji o śmierci W. C., oraz o żyjących następcach prawnych Okoliczność, że organom administracji nie można przypisać celowego działania zmierzającego do pominięcia następców prawnych zmarłego w toku postępowania W. C. nie może skutkować jednak uznaniem, że takiego pominięcia stron nie było. Następczynie prawne zmarłego nie brały udziału w postępowaniu bez swojej winy, niezależnie od tego, czy jakąkolwiek winę można przypisać organom administracji. Jest to

przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, iż w przypadku stwierdzenia zaistnienia jednej z przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania, następuje uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego i tym samym uwzględnienie skargi niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z powyższego, w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zachodzą dwie niezależne od siebie przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania-pierwsza mająca podstawę w art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a., druga, mająca podstawę w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. W przypadku zaistnienia przesłanki stanowiącej podstawę wznowieniową, sąd administracyjny powinien uchylić zaskarżony akt niezależnie od tego w jakim zakresie zaistniała podstawa (podstawy) przyczyniłaby się do zmiany treści zaskarżonej decyzji. Stąd ustawodawca dokonał rozróżnienia przyczyn naruszeń prawa na dające podstawy do wznowienia - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a., oraz inne naruszenia procedury- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1321/05 (lex. nr 317405) zajął stanowisko zgodnie z którym "w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 b p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego".

Z uwagi na zaistniałe przesłanki wznowieniowe niecelowym byłoby szczegółowe rozważanie zarzutów podniesionych w skardze, a to zgodnie z kierunkiem wykładni prezentowanym przez orzecznictwo sądowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 276/06, lex. nr 214075).

Niezależnie jednak od powyższego należy wskazać na wady, jakimi dotknięte było postępowanie zmierzające do wydania zaskarżonego aktu.

Wniosek wszczynający postępowanie w sprawie nie spełniał wszystkich wymogów przewidzianych przepisem art. 52 ust. 2 ustawy o p.z.p., gdyż nie zawierał charakterystyki określającej planowany sposób zagospodarowania terenu, oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej (art. 52 ust. 2 pkt.2) lit. b). Sporządzona w toku postępowania analiza obejmuje całą działkę nr

[...], podczas gdy planowane zamierzenie zlokalizowane ma być na części działki, co nie odpowiada przepisowi § 5 rozporządzenia z [...].08.2003 r., który nakazuje wyznaczyć wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do działki albo terenu. Nadto przy wyznaczaniu tego wskaźnika organ ograniczył się do wskazania, że "działka sąsiednia o zbliżonej wielkości" ma wskaźnik 24% i taki należy uznać za prawidłowy. Organ zaniechał więc obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy zgodnie z wymogami § 5 rozporządzenia. Terenu inwestycji nie należy utożsamiać z powierzchnią działki ewidencyjnej, ponieważ wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może być objęty teren obejmujący tylko wydzieloną część działki, jak to jest w nin. sprawie. Dokładnego wyjaśnienia wymaga również jakiej części działki nr [...] dotyczy decyzja. Brak także w aktach sprawy administracyjnej uwierzytelnionego wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrazującego, jaki w istocie fragment działki objęty ma być decyzją o warunkach zabudowy. Skoro umorzono postępowanie w stosunku do części działki, zaś w stosunku do jej części ustalono warunki zabudowy, z zebranego w sprawie materiału winno w sposób niezbity wynikać, których części działki dotyczą rozstrzygnięcia decyzji. Podstawą takiego stwierdzenia może być wyłącznie wyrys z rysunku mpzp miasta T.

Sporządzona w sprawie analiza jest ogólnikowa i pobieżna, nie spełnia wymogów przewidzianych w § 3 rozporządzenia. Analiza, o której mowa w tym przepisie powinna być przeprowadzona na obszarze analizowanym. Należy podkreślić, przychylając się do stanowiska zaprezentowanego m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 677/04, że "wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt. 1, oraz ust. 6 i 7 ustawy o p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy". Pogląd taki wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1190/2006 (lex nr 302539). Natomiast z treści znajdującej się w aktach administracyjnych analizy wynika, że nie wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym zostały poddane analizie, a niektóre parametry nowej zabudowy -jak np. wskaźnik wielkości powierzchni nowej

zabudowy w stosunku do powierzchni działki - zostały obliczone w oparciu o dowolnie wybrane działki. Skoro organy nie dysponowały prawidłowo sporządzoną analizą, nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania planowanej inwestycji, co stanowi naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Należy również podkreślić, że żaden przepis ustawy o p.z.p. ani rozporządzenia nie zwalnia organu od określenia szerokości elewacji frontowej mającej powstać zabudowy, co uczynił w niniejszej sprawie organ, naruszają tym samym § 6 rozporządzenia, oraz całkowicie błędnie powołując się na regulację wynikającą z przepisów prawa budowlanego, które stosuje organ budowlany rozpatrując sprawę o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Nadto, zgodnie z treścią § 9 rozporządzenia, załącznikiem do decyzji ustalającej warunki zabudowy są (m. in.) wyniki analizy, o której mowa w jego § 3, nie zaś sama analiza, która jest podstawą do określenia cech nowej zabudowy, o których mowa w rozporządzeniu, a następnie do stwierdzenia przez organ, czy zachodzą przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy przewidziane art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Ustosunkowując się natomiast do głównego zarzutu skargi stwierdzić należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce (terenie) objętej wnioskiem, a jednocześnie w stosunku do nieruchomości sąsiednich. Przedmiotem rozstrzygania w tym postępowaniu winny być kwestie wynikające z regulacji zawartej w art. 61 ustawy, oraz z treści rozporządzenia wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy. Kwestie, o które chodzi skarżącym są przedmiotem postępowania odnośnie wydania pozwolenia na budowę. Także niezakłócona możliwość korzystania ze służebności drogowej przez skarżące czy też innych właścicieli sąsiednich nieruchomości nie jest przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, tym bardziej więc ustalanie i orzekanie przez organy, czy w celu owego niezakłóconego wykonywania służebności gruntowej konieczne jest urządzenie jednego, czy dwóch wjazdów na fragmencie działki nr [...]. Należy podkreślić, że celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości. Punktem odniesienia dla organu prowadzącego postępowanie są wyłącznie przepisy prawa powszechnie

obowiązującego. Decyzja ta ma charakter deklaratywny wobec ustaw i aktów wydanych na ich podstawie i organ nie może nałożyć taką decyzją obowiązków prawem nieprzewidzianych (por. art. 52 ust. 3 ustawy). Treść art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o p.z.p. należy rozumieć co do zasady jako odesłanie przede wszystkim do przepisów prawa budowlanego, które nakazują uwzględnienie przedmiotowej problematyki również na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Należy także mieć na względzie regulację przewidzianą w przepisach art. 36 i art. 37 w związku z art. 63 ustawy o p.z.p.

W końcu wskazać należy, że organ prowadzący postępowanie nie rozpoznał złożonego przez strony w dniu 17 listopada 2007 r. wniosku o zawieszenie postępowania, co stanowi naruszenie przepisu art. 101 k.p.a.

Ponownie rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organy winny mieć na względzie wskazane podstawy wznowienia postępowania w sprawie, a także treść przepisów ustawy o p.z.p. oraz rozporządzenia Min. Infrastruktury z dnia 26.08 2003 r., które zostały naruszone z przyczyn wyżej wskazanych, a także realizację obowiązku wynikającego z przepisów postępowania, w szczególności z art. 7 i art. 77 kpa.

Mając na uwadze powyższe, w oparciu o przepis art. 145 § 1 ust. 1 lit. b , oraz lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy.