Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 714/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A.G. i J. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2023 r. nr WOP.7721.61.2023.MK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz A. G. i J. G. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. G. i J. G. (dalej jako: "Skarżący", "Inwestorzy") zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zawiadomieniem z dnia 4 maja 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: PINB, organ I instancji) zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [..], położonej w obr. ewid. Karwieńskie Błota, gmina Krokowa.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 8 lipca 2020 r. organ I instancji ustalił, że A. G. i J. G. na terenie przedmiotowej działki posadowili w 2014 r. obiekt budowlany - domek holenderski, nietrwale związany z gruntem wykonany na konstrukcji stalowej, używany rekreacyjnie. Obiekt nie jest podłączony do żadnej sieci. Jest parterowy, o wymiarach 6,90m x 3,00m, obity sidingiem, posadowiony na bloczkach betonowych. W 2015 r. do obiektu dobudowano zadaszony taras drewniany, nietrwale związany z gruntem, o wymiarach 5,15m x 3,00m, posadowiony także na bloczkach betonowych. Ustalono ponadto, że terenie nieruchomości znajduje się również obiekt budowlany, nietrwale związany z gruntem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 1,40m x 1,00m o funkcji gospodarczej (składzik narzędzi). Na działce znajduje się także zarejestrowana przyczepa kempingowa, nie podłączona do żadnych sieci.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane i poinformował Inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: PWINB, organ odwoławczy), po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 22 lutego 2021 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim w dniu 24 października 2022 r. przeprowadził ponowne oględziny, podczas których stwierdził, że na przedmiotowej działce znajduje się zabudowa składająca się z domku holenderskiego wraz z zadaszonym tarasem stanowiące funkcjonalną całość oraz budynek o konstrukcji drewnianej szkieletowej pełniący funkcję gospodarczą. W protokole z oględzin organ wskazał również, że mając na uwadze, iż przedmiotowe obiekty budowlane posadowiono na tyle stabilnie, że były w stanie od dłuższego czasu opierać się czynnikom zewnętrznym mogącym je zniszczyć bądź spowodować przesunięcie, należy uznać ich posadowienie na gruncie za trwałe.

W rezultacie, decyzją z dnia 28 lutego 2023 r. organ I instancji nakazał A. G. i J. G. rozbiórkę obiektu budowlanego - domku holenderskiego o konstrukcji stalowej obłożonego sidingiem, wykonanego na metalowej ramie, trwale związanego z gruntem - posadowionego na betonowych bloczkach ułożonych na gruncie, parterowego o dachu płaskim, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej (letniskową) o wymiarach 6,90m x 3,00m wraz z zadaszonym tarasem drewnianym o wymiarach 3,00m x 5,15m stanowiących funkcjonalną całość, pobudowanych bez wymaganej w dacie budowy decyzji (pozwolenia na budowę) na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym Karwieńskie Błota, gmina Krokowa.

PWINB po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i nakazał Inwestorom rozbiórkę budynku - domku holenderskiego wykonanego na konstrukcji stalowej obłożonego sidingiem, wykonanego na metalowej ramie, trwale związanego z gruntem - posadowionego na betonowych bloczkach ułożonych na gruncie, parterowego o dachu płaskim, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej (letniskową) o wymiarach 6,90m x 3,00m, wraz z zadaszonym tarasem drewnianym o wymiarach 3,00m x 5,15m, stanowiących funkcjonalną całość, pobudowanych bez wymaganej w dacie budowy decyzji pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym Karwieńskie Błota, gmina Krokowa.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawie Prawo budowlane) wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. przed 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 4 maja 2020 r., zatem zastosowanie do niej mają przepisy dotychczasowe.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że podziela stanowisko PINB co do kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku mimo, że według tego organu przedmiotem postępowania był "obiekt budowlany". Przedmiotowy obiekt istnieje na działce nr [..] od 2014 r., posiada ściany, dach, jest trwale połączony z gruntem, a posadowienie na bloczkach betonowych stanowiących fundament (punktowy) przenosi jego ciężar na grunt, zatem spełnia definicję budynku, wynikającą z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane", "ustawa").

W dalszej kolejności PWINB podniósł, że zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady wprowadzają przepisy art. 29 - 31 ustawy. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w momencie budowy przedmiotowego obiektu (2014 r.), nie przewidywało jednak żadnych wyjątków dotyczących budynków rekreacji indywidualnej. Budowa takiego obiektu wymagała zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Organ zauważył jednocześnie, że Prawo budowlane obowiązujące w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie zawierało już przepis art. 29 ust. 1 pkt 2a dotyczący wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, o ile liczba tych obiektów na działce nie przekraczała jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Taka budowa wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Przedmiotowy domek holenderski o wymiarach 3,00 x 6,90 m (20,7 m2 powierzchni zabudowy) wraz z dobudowanym do niego tarasem o wymiarach 3,00 x 5,15 m (15,45 m2 powierzchni zabudowy) przekracza 35 m2. Oznacza to, że jego budowa nie podlegała wyłączeniu z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego.

Przywołując treść i wykładnię przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu z dnia wszczęcia postępowania) organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie objętym planem miejscowym przyjętym Uchwałą nr XLVI1/478/2022 Rady Gminy Krokowa z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Karwieńskie Błota I i II w gminie Krokowa. Zgodnie z tym planem działka nr [..] oznaczona jest symbolem 1.26.R ("tereny rolnicze"). Zgodnie z pkt 9 karty terenu nr 11 planu, na tym terenie ustala się zakaz wszelkiej zabudowy. W opinii organu odwoławczego stwierdzenie przez PINB, że przedmiotowy obiekt budowlany usytuowany na działce ewidencyjnej nr [..] w obr. Karwieńskie Błota, leżącej na obszarze określonym symbolem 1.26.R, jest sprzeczny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, było prawidłowe.

W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na niezgodność budowy z przepisami prawa, niecelowe było prowadzenie postępowania legalizacyjnego (wydanie postanowienia) zwłaszcza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje żadnych odstępstw w tym zakresie. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo wydał decyzję nakazującą rozbiórkę.

W niniejszej sprawie zarówno inwestorami, jak i właścicielami działki są A. G. i J. G. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, uznał te osoby za podmioty, na które powinien być nałożony obowiązek.

W ocenie PWINB pomimo prawidłowego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, konieczne było jednak doprecyzowanie kategorii, do której sporny obiekt należy. Z tego względu wydając decyzję reformatoryjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") organ odwoławczy doprecyzował, że przedmiotem postępowania był budynek.

Końcowo organ odwoławczy, odnosząc się argumentów odwołania wyjaśnił, że przedmiotowy domek holenderski bez wątpienia nie jest obiektem tymczasowym. Przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Tymczasem obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jest – wg PWINB - budynkiem trwale połączonym z gruntem, posiadającym fundamenty i znajduje się na działce od 2014 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności brak określenia precyzyjnej daty posadowienia obiektu na gruncie, co skutkowało dowolnym przyjęciem, że obiekt został posadowiony w 2014 r., podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że nie jest to data pewna, a tym samym nie sposób przyjąć całkowitej pewności odnośnie właściwej podstawy prawnej działań podjętych przez organy nadzoru budowlanego zarówno I, jak i II instancji, co z kolei doprowadziło do wydania decyzji, która narusza słuszny interes obywateli i właścicieli gruntu,

rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że umieszczenie domku holenderskiego na gruncie stanowiło wykonanie robót budowlanych,

naruszenie art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 12 oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że kiedykolwiek na działce [..] wykonano roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, a także nieprecyzyjne uzasadnienie decyzji poprzez brak wskazania, jaki charakter ma sporny obiekt,

art. 48, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez literalne wpisanie ich w podstawę prawną decyzji i zastosowanie w takim właśnie brzmieniu w toku postępowania odnośnie obiektu, który bezspornie został posadowiony na działce [..] przed wejściem w życie tychże przepisów,

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 16 lit b Prawa budowlanego poprzez brak rozważenia w całokształcie przedmiotowej sprawy brzmienia tego przepisu i całkowite pominięcie, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym zgodnie z normą wynikająca z przedmiotowego przepisu wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej rozumiany jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2 (...) nie wymaga pozwolenia na budowę;

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 28 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie lub błędną wykładnię i całkowite pominięcie kwestii, że przedmiotowy obiekt kempingowy nie jest i nie może być wyposażony w żadne instalacje i przyłącza umożliwiające korzystanie z nich na równi z budynkami;

wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art 10 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej opiera się organ, a w szczególności pod rządami jakiej ustawy winno zapaść przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Przedmiotem kontroli była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB") z dnia 26 czerwca 2023 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim i nakazująca inwestorom rozbiórkę budynku - domku holenderskiego o konstrukcji stalowej obłożonego sidingiem, wykonanego na metalowej ramie, trwale związanego z gruntem - posadowionego na betonowych bloczkach ułożonych na gruncie, parterowego o dachu płaskim, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej (letniskową) o wymiarach 6,90m x 3,00m, wraz z zadaszonym tarasem drewnianym o wymiarach 3,00m x 5,15m. Jak ustalił PWINB, stanowią one funkcjonalną całość, a pobudowane zostały na terenie działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym Karwieńskie Błota, gmina Krokowa, bez wymaganej w dacie budowy decyzji - pozwolenia na budowę. Należy zaznaczyć, że uchylenie decyzji PINB wynikało z odmiennej kwalifikacji przyjętej przez organ odwoławczy, który uznał domek holenderski z zadaszonym tarasem drewnianym za "budynek", podczas gdy według organu I instancji stanowi on "obiekt budowlany".

W sprawie nie jest sporne, że Inwestorzy nie dokonali zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu ani nie uzyskali pozwolenia na jego budowę. Natomiast sporne jest, czy przedmiotowy obiekt – domek holenderski wykonany na metalowej ramie, posadowiony na betonowych bloczkach ułożonych na gruncie, jest budynkiem trwale związanym z gruntem, tak jak to uznały organy nadzoru budowlanego. Kwestia ta ma istotny wpływ na sytuację prawną Skarżących jako sprawców samowoli i współwłaścicieli nieruchomości, a przez to również na wynik sprawy.

Rozstrzygając ten spór Sąd doszedł do wniosku, że wydana w sprawie decyzja organu odwoławczego narusza prawo, albowiem nie dokonano prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwie zastosowano przepisy prawa materialnego uznając, że sporną zabudowę można zakwalifikować jako budynek.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji PWINB stanowił art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane", "ustawa") w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Powyższe wynika z treści art. 25 przywołanej ustawy z 2020 r., który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe (tzn. sprzed wejścia w życia ustawy zmieniającej Prawo budowlane) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie noweli. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 4 maja 2020 r., co oznacza, że powinny mieć do niego zastosowanie przepisy dotychczasowe.

Art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ odwoławczy zmieniając kwalifikację obiektu przyjętą przez organ I instancji uznał, że będący przedmiotem postępowania obiekt budowlany - domek holenderski posadowiony na działce nr [..] położonej w obrębie Karwieńskie Błota, gmina Krokowa jest budynkiem, albowiem jest trwale związany z gruntem, ma fundamenty, ściany i dach. Tym samym wymagał on uzyskania pozwolenia na budowę gdyż z uwagi na powierzchnię przekraczał ustawowe wyłączenie przewidziane w art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki, wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Posadowiony przez Skarżących na dz. [...] domek holenderski jest o wymiarach 3,00 x 6,90 m (20,7 m2 powierzchni zabudowy) do czego doliczyć należy dobudowany do niego taras o wymiarach 3,00 x 5,15 m (15,45 m2 powierzchni zabudowy). Całkowita powierzchnia tego obiektu wynosi 36,15 m2, a zatem przekracza 35 m2, co powoduje, że jego budowa nie podlega wyłączeniu z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Tym samym, wniosek organów administracji publicznej o wymogu uzyskania pozwolenia na budowę uznać należy za trafny.

Przechodząc do oceny kwalifikacji prawnobudowlanej kontrolowanej zabudowy, a w konsekwencji również przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że nie są one prawidłowe.

Wskazać należy, że w sytuacji samowoli budowlanej najistotniejszą kwestią jest jej kwalifikacja prawnobudowlana i ocena z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej charakteru i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się także, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r., II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r., II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10).

W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała pozwolenia na budowę (ewentualnego zgłoszenia) czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury bądź tymczasowego obiektu budowlanego.

Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo.

Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że domek holenderski postawiony jest na bloczkach betonowych ustawionych na gruncie, na których posadowiona jest metalowa rama stanowiąca jego podstawę. Potwierdza to zgromadzony materiał dowodowy w postaci protokołów oględzin z 8 lipca 2020 r. oraz 24 października 2022 r. wraz z dokumentacją fotograficzną.

W ocenie Sądu wniosek jaki wysnuł organ odwoławczy odnośnie kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku jest sprzeczny z treścią art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (zob.: NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r. II OSK 2344/19). Brak legalnej definicji pojęcia "fundament" skutkuje koniecznością ustalenia jego zakresu z odwołaniem się do dyrektyw wykładni językowej nakazującej przyjąć znaczenie nadawane danemu pojęciu w języku potocznym. W języku tym przyjmuje się, że pojęcie "fundamentów" oznacza "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne, np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). Oznacza to, że fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku" – dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt.

Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej stanowiącej załączniki do protokołu oględzin z 8 lipca 2020 r. i 24 października 2022 r. wynika, że sporny obiekt jest posadowiony na betonowych bloczkach ułożonych na gruncie.

Zdaniem Sądu, ułożone na ziemi bloczki betonowe nie stanowią elementu konstrukcyjnego zapewniającego stabilność i trwałość obiektu, dlatego nie można ich uznać za fundament.

W ocenie Sądu samo posadowienie obiektu budowlanego na bloczkach betonowych nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie go za budynek. Przedmiotowy obiekt budowlany został posadowiony tylko na bloczkach betonowych, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego. W takim wypadku bloczki betonowe pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego zakotwiczenia. Sąd nie podziela przy tym stanowiska organów administracji publicznej, że fakt istnienia obiektu od 2014 r. dowodzi stabilności jego posadowienia i możliwości uznania betonowych bloczków położonych na gruncie za fundament.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, przedmiotowy obiekt wyczerpuje definicję tymczasowego obiektu budowlanego ujętą w art. 3 pkt 5 Prawa Budowlanego. Zgodnie z tym przepisem "tymczasowy obiekt budowlany" to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Obiekt, którego dotyczyło postępowanie został posadowiony na bloczkach betonowych, ułożonych na gruncie. Nie wykazano, aby obiekt ten miał w gruncie umocowanie nadające mu cechy fundamentu. Tym samym, nie można było uznać, że jest on trwale związany z gruntem. Posadowienie obiektu w taki sposób, bez trwałego związania z podłożem, wyłącza możliwość uznania, że obiekt ten jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadmienić należy, że pogląd o kwalifikacji domku holenderskiego do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych wyrażony został też m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2021 r., II OSK 2131/18, z 13 września 2019 r., II OSK 2581/17, z 10 września 2019 r., II OSK 1941/17.

Dokonanie nieprawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy było zasadniczym uchybieniem rzutującym na prawidłowość orzeczonej rozbiórki, a następnie warunków usunięcia jej skutków. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na tryb procedowania i uwarunkowania rozbiórki, która aktualizuje się wówczas, gdy nie ma możliwości legalizacji samowoli. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki kształtując sytuację prawną samowolnika w aspekcie egzekucyjnym. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a.") grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z tego wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10 000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1 m2. Kwalifikacja obiektu budowlanego dokonana przez organ nadzoru w postępowaniu legalizacyjnym ma charakter wiążący dla organów egzekucyjnych, które nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.).

Powyższe oznacza, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką. Wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia w zakresie zastosowania prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 2 i art. 48 ustawy Prawo budowlane miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzoną kwotę składa się wpisu uiszczonego przez Skarżących w kwocie 500 zł.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).