Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 251/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8,  art. 92 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1  art. 6, 7, 8 i 10
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2012 r. sprawy ze skargi E. R. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" w M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej E. R. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" w M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] listopada 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej: "WWITD", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., zwanej dalej: "u.t.d."), nałożył na E. R. (dalej: "skarżąca"), prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" w M., karę pieniężną w wysokości [...] zł. za następujące naruszenia:

1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego (z tytułu którego łączna kara wynosi [...] zł.):

a) o czas do jednej godziny (tj. [...] zł.) w dniach: z [...] sierpnia 2011 r., z [...] sierpnia 2011 r., z [...] sierpnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., z [...] września 2011 r.;

b) za każdą rozpoczętą godzinę z [...] sierpnia 2011 r. ([...] zł.),

c) za każdą rozpoczętą godzinę z [...] sierpnia 2011 r. ([...] zł.),

d) za każdą rozpoczętą godzinę z [...] sierpnia 2011 r. ([...] zł.),

f) za każdą rozpoczętą godzinę w dniu [...] sierpnia 2011 r. ([...] zł.),

g) za każdą rozpoczętą godzinę z [...] września 2011 r. ([...] zł.),

2. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego (z tytułu którego łączna kara wynosi

[...] zł.):

a) o czas powyżej 15 minut do jednej godziny w dniach [...] sierpnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] września 2011 r. ([...] zł.),

b) za każdą następną rozpoczętą godzinę w dniach [...] sierpnia 2011 r. ([...] zł),

c) za każdą następną rozpoczętą godzinę w dniach [...] sierpnia 2011 r. ([...] zł.),

d) za każdą następną rozpoczętą godzinę w dniach [...] sierpnia 2011 r. ([...] zł),

e) za każdą następną rozpoczętą godzinę w dniach [...] sierpnia 2011 r. ([...] zł),

f) za każdą następną rozpoczętą godzinę w dniach [...] września 2011 r. ([...] zł.),

3. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut ([...] zł.) i za każde następne rozpoczęte 30 minut w dniu [...] sierpnia 2011 r. ([...] zł.).

Przy każdym z wymienionych naruszeń organ dokonał szczegółowego opisu danych, na podstawie których kara została nałożona, przytaczając przepisy prawa będące podstawą jej nałożenia, tj. art. 92 ust.1 pkt 2 i 8 u.t.d., art. 92 ust. 4 u.t.d. w związku z lp. 10.2 litera "a" i "b", 10.3 litera "a" i "b", 10.4 litera "a" i "b" załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia WWITD wskazał na ustalenia kontroli drogowej w dniu [...] września 2011 r. w miejscowości P. na drodze krajowej nr [...] oraz na zeznania kierowcy R. K., wykonującego krajowy transport drogowy rzeczy pojazdem marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], iż przedsiębiorca jest świadom naruszeń, których on się dopuścił oraz że jego wynagrodzenie jest uzależnione od ilości przejechanych kilometrów i przewiezionego ładunku. Podniósł także, iż całościowa analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wskazuje, że stwierdzone naruszenia są rażące i miały miejsce we wcześniejszym czasie wielokrotnie, co świadczy o naruszeniu prawa krajowego i wspólnotowego, a w konsekwencji prowadzi do zagrożenia w ruchu drogowym. Odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa, wykonującego transport drogowy, ponosi prowadzący to przedsiębiorstwo, niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z osobą, która dopuściła się bezpośrednio naruszeń.

W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania. Podniosła, iż wszystkie stwierdzone podczas kontroli przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu wynikały ze skrócenia przez kierowcę odpoczynku, a naruszenie powstało w wyniku zsumowania dwóch okresów jazdy, oddzielonych nieprawidłowym okresem odpoczynku. Zdaniem skarżącej dokonana przez WWITD wykładnia przepisów prawa materialnego, dotyczących przekroczenia dziennego okresu prowadzenia pojazdu, jest nieprawidłowa, bowiem organ I instancji dokonał niedozwolonego rozszerzenia katalogu czynów zagrożonych karą administracyjną. Za nieuprawnione uznała zliczanie kilku okresów jazdy dziennej, aż do odebrania przez kierowcę prawidłowego odpoczynku dziennego lub tygodniowego. Skoro norma dziennego prowadzenia pojazdu wynosi 9 godzin w 24 godzinnym okresie rozliczeniowym (która może być dwukrotnie w tygodniu przedłużana do 10 godzin), to tylko taka norma powinna być przedmiotem analizy i oceny. Nie zgodziła się z tym, iż WWITD karze jednocześnie za skrócenie i za wynikające z niego przedłużenie jazdy dziennej. Podniosła także, iż naruszenia, za które została nałożona kara pieniężna nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej: "GITD" lub "organ odwoławczy"), na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: "Kpa"), art. 92 ust. 1 pkt 8 "u.t.d.", lp. 10.2 litera "a" i "b", lp. 10.3 litera "a" i "b", lp.10.4. litera "a" i "b" załącznika do ustawy o transporcie drogowym oraz art. 6 ust. 1, art. 7 i art. 8 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1 z dnia 11 kwietnia 2006 r.), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, odnosząc się do naruszenia, polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, wskazał na przepisy prawa, stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej za każde ze stwierdzonych w toku kontroli tego rodzaju naruszeń. W myśl art. 8 ustęp 1-4 i 8 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W każdym 24-godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku kierowca może wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część tego dziennego okresu zawarta w 24-godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Za skrócenie dziennego okresu odpoczynku o czas 1 godziny nakłada się karę pieniężną w wysokości 100 zł., a za każdą rozpoczętą kolejną godzinę 200 zł. (załącznik do ustawy o transporcie drogowym, lp.10.2 litera "a" i "b").

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci wykresówek, GITD stwierdził w odniesieniu do:

• skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego z [...] sierpnia 2011 r., iż w dniu [...] sierpnia 2011 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy dzienny okres prowadzenia pojazdu, inicjując tym samym nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego, tj. najpóźniej do godziny [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r., winien odebrać wymagany odpoczynek dzienny w wymiarze minimum 9 godzin. Najdłuższy nieprzerwany odpoczynek kierowca odebrał między godziną [...] dnia [...] sierpnia 2011 r. do godziny [...] dnia [...] sierpnia 2011r., który trwał łącznie 5 godzin i 40 minut. Tym samym kierowca skrócił wymagany odpoczynek dzienny o 4 godziny 40 minut.

GITD wskazał na błędnie przyjęty w tym zarzucie przez organ I instancji okres jazdy dziennej o godzinie [...], ponieważ z wykresówki wynika, iż okres ten rozpoczął się o godzinie [...]. Okoliczność powyższa nie miała jednak wpływu na orzeczoną sankcję pieniężną;

• skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego z [...] sierpnia 2011 r., iż w dniu [...] sierpnia 2011 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy dzienny okres prowadzenia pojazdu, inicjując tym samym nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego, tj. najpóźniej do godziny [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r., winien odebrać wymagany odpoczynek dzienny w wymiarze minimum 9 godzin. Najdłuższy nieprzerwany odpoczynek kierowca odebrał między godziną [...] dnia [...] sierpnia 2011 r. do godziny [...] dnia [...] sierpnia 2011r., który trwał łącznie 6 godzin i 55 minut. Tym samym kierowca skrócił wymagany odpoczynek dzienny o 2 godziny 55 minut.

GITD wskazał na błędnie przyjętą przez organ I instancji okres datę rozpoczęcia okresu jazdy dziennej, ponieważ z wykresówki wynika, iż datą tą jest [...] sierpnia 2011 r. Okoliczność powyższa nie miała jednak wpływu na orzeczoną sankcję pieniężną;

• skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego z [...] sierpnia 2011 r., iż w dniu [...] sierpnia 2011 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy dzienny okres prowadzenia pojazdu, inicjując tym samym nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego, tj. najpóźniej do godziny [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r., winien odebrać wymagany odpoczynek dzienny w wymiarze minimum 9 godzin. Najdłuższy nieprzerwany odpoczynek kierowca odebrał między godziną [...] dnia [...] sierpnia 2011 r. do godziny [...] dnia [...] sierpnia 2011r., który trwał łącznie 3 godziny i 5 minut. Tym samym kierowca skrócił wymagany odpoczynek dzienny o 5 godzin 35 minut;

• skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego w dniu [...] sierpnia 2011 r., iż w tym dniu o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy dzienny okres prowadzenia pojazdu, inicjując tym samym nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego, tj. najpóźniej do godziny [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r. winien odebrać wymagany odpoczynek dzienny w wymiarze minimum 9 godzin. Najdłuższy nieprzerwany odpoczynek kierowca odebrał między godziną [...] dnia [...] sierpnia 2011 r. do godziny [...] dnia [...] sierpnia 2011r., który trwał łącznie 3 godziny i 55 minut. Tym samym kierowca skrócił wymagany odpoczynek dzienny o 5 godzin 5 minut;

• skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego z [...] września 2011 r., iż w dniu [...] września 2011 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy dzienny okres prowadzenia pojazdu, inicjując tym samym nowy 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego, tj. najpóźniej do godziny [...] w dniu [...] września 2011 r., winien odebrać wymagany odpoczynek dzienny w wymiarze minimum 9 godzin. Najdłuższy nieprzerwany odpoczynek kierowca odebrał między godziną [...] dnia [...] września 2011 r. do godziny [...] dnia [...] września 2011r., który trwał łącznie 4 godziny i 30 minut. Tym samym kierowca skrócił wymagany odpoczynek dzienny o 4 godziny 30 minut.

Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego organ wyjaśnił, że stosownie do art. 7 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., po okresie prowadzenia pojazdu trwającym 4,5 godziny kierowcy przysługuje przerwa, trwająca co najmniej 45 minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Konsekwencją powyższego rozwiązania jest treść przepisów lp.10.3 litera "a" i "b" załącznika do u.t.d. nakładających karę pieniężną za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut w wysokości 150 zł., a za każde następne rozpoczęte 30 minut w wysokości 200 zł.

W związku z powyższym organ stwierdził przekroczenie przez kierowcę R. K. w dniu [...] sierpnia 2011 r. maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 4 godziny i 5 minut, kiedy prowadził pojazd od godziny [...] do godziny [...] (łącznie 8 godzin i 35 minut), nie odbierając przerw określonych przepisami.

Odnośnie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, to organ wskazał na art. 6 w/cyt. Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, zgodnie z którym dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 9 godzin. Jednak czas ten może zostać przedłużony do nie więcej niż 10 godzin nie dłużej niż 2 razy w tygodniu, a dzienny okres prowadzenia pojazdu to łączny czas prowadzenia pojazdu od zakończenia jednego dziennego okresu odpoczynku do rozpoczęcia następnego dziennego okresu odpoczynku. Organ II instancji dalej wskazał, że stosownie do art. 1 Decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu, zgodnie z cytowanym Rozporządzeniem (WE) nr 561/2006, w sytuacji gdy kierowca nie wykorzystał w całości wymaganych przepisami okresów dziennego odpoczynku jest następujące:

- obliczanie dziennego okresu prowadzenia pojazdu kończy się wraz z początkiem nieprzerwanego okresu odpoczynku, trwającego co najmniej 7 godzin. Obliczanie kolejnego okresu prowadzenia pojazdu zaczyna się po upływie tego nieprzerwanego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 7 godzin.

Popełnienie powyższego naruszenia sankcjonuje lp.10.4 litera "a" i "b" załącznika do u.t.d., który za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do 1 godziny nakłada karę pieniężną w wysokości 150 zł., a za przekroczenie tego czasu za każdą następną rozpoczętą godzinę – 200 zł.

Organ odwoławczy uznał, że w zakresie przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu w przedmiotowej sprawie zostały udowodnione następujące naruszenia:

• w dniu [...] sierpnia 2011 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy dzienny okres prowadzenia pojazdu, który trwał do godziny [...] dnia [...] sierpnia 2011 r. W tym okresie kierowca prowadził pojazd łącznie przez [...] godzin i [...] minut i w żadnym momencie nie odebrał nieprzerwanego odpoczynku trwającego minimum 7 godzin. Przekroczył tym samym maksymalny dzienny okres prowadzenia pojazdu o 19 godzin i 55 minut w stosunku do 10 godzinnej normy;

• w dniu [...] sierpnia 2011 r. o godzinie [...] (zgodnie z protokołem kontroli powinna być godzina [...], k. [...] akt administracyjnych) kierowca rozpoczął nowy dzienny okres prowadzenia pojazdu, który trwał do godziny [...] dnia [...] sierpnia 2011 r. W tym okresie kierowca prowadził pojazd łącznie przez 12 godzin i 10 minut, przy czym w żadnym momencie nie odebrał nieprzerwanego odpoczynku trwającego minimum 7 godzin. Przekroczył tym samym maksymalny dzienny okres prowadzenia pojazdu o 2 godziny i 10 minut w stosunku do 10 godzinnej normy;

• w dniu [...] sierpnia 2011 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy dzienny okres prowadzenia pojazdu, który trwał do godziny [...] dnia [...] sierpnia 2011 r. W tym okresie kierowca prowadził pojazd łącznie przez 27 godzin i 10 minut, przy czym w żadnym momencie nie odebrał nieprzerwanego odpoczynku trwającego minimum 7 godzin. Przekroczył tym samym maksymalny dzienny okres prowadzenia pojazdu o 17 godzin i 10 minut w stosunku do 10 godzinnej normy;

• w dniu [...] sierpnia 2011 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy dzienny okres prowadzenia pojazdu, który trwał do godziny [...] dnia [...] sierpnia 2011 r. W tym okresie kierowca prowadził pojazd łącznie przez 18 godzin i 20 minut, przy czym w żadnym momencie nie odebrał nieprzerwanego odpoczynku trwającego minimum 7 godzin. Przekroczył tym samym maksymalny dzienny okres prowadzenia pojazdu o 8 godzin i 20 minut w stosunku do 10 godzinnej normy;

• w dniu [...] września 2011 r. o godzinie [...] kierowca rozpoczął nowy dzienny okres prowadzenia pojazdu, który trwał do godziny [...] dnia [...] września 2011 r. W tym okresie kierowca prowadził pojazd łącznie przez 16 godzin i 40 minut i w żadnym momencie nie odebrał nieprzerwanego odpoczynku trwającego minimum 7 godzin. Przekroczył tym samym maksymalny dzienny okres prowadzenia pojazdu o 4 godziny i 40 minut w stosunku do 10 godzinnej normy;

GITD w uzasadnieniu swojej decyzji podniósł, że żadna z kontrolowanych wykresówek nie zawierała adnotacji uzasadniających odstępstwo od przestrzegania przepisów cytowanego Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 dotyczących czasu pracy kierowców. Ponadto w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania decyzji Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu, bowiem w okresach popełnienia naruszeń kierowca w żadnym przypadku nie odebrał odpoczynku trwającego minimum 7 godzin. Ustosunkowując się do zeznań kierowcy organ odwoławczy podniósł, iż przedsiębiorstwo transportowe nie może wypłacać kierowcom (zatrudnionym lub pozostającym w jego dyspozycji) żadnych składników wynagrodzenia, uzależnionych od przebytej odległości, czy ilości przewożonych rzeczy, jeżeli działanie takie może zagrażać bezpieczeństwu drogowemu lub zachęcać do naruszenia prawa. Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim.

Odnosząc się do zarzutu odwołania organ odwoławczy stwierdził, iż załącznik do ustawy o transporcie drogowym w pozycjach lp.10.2 i lp.10.4 przewiduje odpowiednio dwa odrębne naruszenia i sankcje, tj. skrócenie czasu dziennego odpoczynku oraz przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. Kary pieniężne nakładane są odrębnie za oba wskazane naruszenia.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego (uzupełnioną następnie pismem procesowym) złożyła E. R., wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa oraz prawa materialnego – art. 7 i art. 8 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumenty podnoszone w toku postępowania odwoławczego. Wskazała dodatkowo na nieprawidłowość oceny decyzji pierwszoinstancyjnej dokonanej przez organ odwoławczy, bowiem mimo stwierdzenia wielu uchybień GITD nie uchylił zaskarżonej decyzji, orzekając jedynie, że stwierdzone błędy nie mają wpływu na wynik sprawy. Za nieuprawnione skarżąca uznała rozumowanie organu, polegające na zliczaniu kilku okresów jazdy dziennej, która trwa tak długo, aż kierowca nie odbierze "prawidłowego" dziennego lub tygodniowego odpoczynku oraz stanowisko, iż okres, w którym kierowca dysponuje swobodnie swoim czasem, trwający krócej niż 9 godzin, nie może być traktowany jako dzienny okres odpoczynku i okres taki nie przerywa dziennego okresu prowadzenie pojazdu. Norma dziennego prowadzenia pojazdu to 9 godzin w 24-godzinnym okresie rozliczeniowym, może ona być dwukrotnie w tygodniu przedłużona do 10 godzin. Tylko taka norma powinna być przedmiotem analizy i oceny czy zastała przekroczona.

Skarżąca dalej podniosła, że w zaskarżonej decyzji wszystkie sankcje dotyczą sumowania kilku okresów jazdy po stwierdzeniu skrócenia odpoczynku, pomimo że w analizowanych okresach norma jazdy dziennej nie została przekroczona. Taki sposób sankcjonowania wskazuje na podwójne karanie za naruszoną jedną normę, która wynika z innego przepisu niż druga. Organ karze jednocześnie za skrócenie i za wynikające z niego przedłużenie jazdy dziennej. Ponadto zliczana z kilku okresów jazda nie może być nazywana dzienną, albowiem jest kilkudniową, miesięczną lub jazdą roczną, gdy kierowca zawsze będzie odpoczywać 8 godzin. Art. 19 Rozporządzenia Rady (WE) nr 561/2006 stanowi wprost, że jakiekolwiek naruszenie przepisów tego rozporządzenia nie może powodować nałożenia więcej niż jednej kary. Określenie "jazda dzienna" powinno wyznaczać kierunek interpretacji przepisu i wyznaczanie granicy jej sankcjonowania. Tą granicą jest moment, kiedy kierowca po zakończeniu jazdy dziennej rozpoczyna okres, w którym może swobodnie dysponować swoim czasem, niezależnie ile on trwa, albowiem po tym otwiera się nowy, 24-godzinny okres rozliczeniowy i nowe normy czasowe, jakie ma do dyspozycji kierowca. Skoro kierowca odebrał odpoczynek, zliczanie kilku okresów jazdy dziennej nie jest prawidłowe. Zauważyła, iż wskazane przez organ przepisy nie zawierają regulacji "prawidłowego odpoczynku".

Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem GITD, iż stwierdzone naruszenia zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego, co wyklucza możliwość zastosowania w sprawie przepisów art. 92 "a" ust. 4 u.t.d. i art. 93 ust. 7 u.t.d. Wyjaśniła, że przewożony ładunek na trasie o danej długości i wynagrodzenie kierowcy za ten przejazd nie jest uzależnione od czasu w jakim tego dokona. Ponadto nie miała wpływu na będące wynikiem działania kierowcy naruszenia jego czasu pracy. Poczynione przez organ I instancji ustalenia bez udziału przedsiębiorcy i możliwości obrony własnych praw, zostały potwierdzone przez GITD, razem ze wszystkimi błędami i uchybieniami kontroli. Ustalenia faktyczne w tej sprawie są niekompletne i nie w pełni rozpatrzone, a to stanowi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady praworządności i prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), której realizacja wymaga, by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Uzupełniając wniesiony środek zaskarżenia pismem z dnia [...] marca 2012 r., skarżąca wskazała na naruszenie przez GITD przepisów art. 7 Kpa i art. 8 Kpa przez "symulowanie daty wydania decyzji pod rządami nieobowiązujących od dnia 1 stycznia 2012 r. niekorzystnych dla strony przepisów". W jej ocenie istotne jest ustalenie daty wydania decyzji ostatecznej, aby było wiadome, które przepisy stosować, bowiem ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2011 r. nr 244, poz. 1454, zwana dalej "ustawą zmieniającą"), która weszła w życie od dnia 1 stycznia 2012 r., eliminuje z obrotu prawnego rygor natychmiastowej wykonalności, nadawany decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przez inspektorów transportu drogowego.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do pisma uzupełniającego skargę organ odwoławczy, powołując wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r. w sprawie I OSK 1111/11 podniósł, że datą wydania decyzji jest data jej sporządzenia, a więc zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 2011 r., kiedy obowiązywała ustawa o transporcie drogowym jeszcze przed zmianami. W konsekwencji doręczenie decyzji skarżącej po dniu [...] stycznia 2011 r. nie oznacza symulowania daty jej wydania w 2011 r. Brak jest więc podstaw do zastosowania art. 10 ustawy zmieniającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że będąca przedmiotem rozpoznania zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, skutkującym wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 Kpa, art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym. Ustawa ta określa zasady podejmowania

i wykonywania transportu drogowego, zasady odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu oraz zasady działania organów Inspekcji Transportu Drogowego. Zapisy ustawy przewidują dwa rodzaje kontroli w zakresie transportu drogowego: kontrolę drogową i kontrolę w przedsiębiorstwie. Zgodnie z art. 68 ustęp 1 pkt 1 i 2 u.t.d. kontroli takiej podlegają m.in. kierowcy i przedsiębiorcy. W przypadku penalizacji naruszeń przepisów, regulujących zasady profesjonalnego transportu drogowego, z woli ustawodawcy odpowiedzialności podlega przede wszystkim podmiot prowadzący tę działalność. Zgodnie z art. 10 ustęp 2 i ustęp 3 zdanie 1 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006, przedsiębiorstwo transportowe ma obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń. Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada również za naruszenia przepisów, których dopuszczają się wykonujący przewozy kierowcy. Do zwolnienia przedsiębiorcy z przedmiotowej odpowiedzialności wymagane jest wykazanie, iż dochował on należytej staranności przy organizacji działalności przewozowej, a ponadto wskazanie konkretnej, nadzwyczajnej przyczyny uchybienia obowiązującym przepisom (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2009 r., VI SA/Wa 2196/08, LEX nr 526394 oraz z dnia 10 marca 2008 r., VI SA/Wa 67/08). W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała okoliczności zwalniających ją z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia przepisów przez swojego kierowcę R. K..

Dowodem przeprowadzenia postępowania kontrolnego jest protokół kontroli. To w protokole pracownik organu na podstawie zabezpieczonych wykresówek stwierdza naruszenia i umieszcza je w jego treści. Pozwala to na wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 92 ustęp 2 u.t.d., suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty:

1) 15.000 złotych w odniesieniu do kontroli drogowej;

2) 30.000 złotych w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie.

Kara pieniężna nałożona na podstawie art.92 ustęp 2 u.t.d. ma zagwarantować należyte prowadzenie działalności gospodarczej. Wykaz naruszeń lub obowiązków, o których mowa w art. 92 ustęp 1 u.t.d. oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, określa załącznik do ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia naruszeń (art. 92 ust. 4). Dlatego ustalenia protokołu kontroli, jeżeli chodzi o zakres stwierdzonych naruszeń, za które wymierza się karę pieniężną, wyznaczają granice przedmiotowe postępowania administracyjnego.

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej co do bezprawności nakładania kary pieniężnej jednocześnie za naruszenia skrócenia czasu dziennego odpoczynku i przedłużenia okresu prowadzenia pojazdu. Organ wyjaśnił, iż za oba naruszenia zostały zasadnie wymierzone oddzielne kary pieniężne i nałożenie kary pieniężnej za jedno z nich, przy zaistnieniu ku temu przesłanek, nie wyłącza możliwości ukarania za drugie naruszenie. Ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał w załączniku do ustawy o transporcie drogowym katalog naruszeń, gdzie zaistnienie jednego nie wyklucza możliwości stwierdzenia innych. W żadnym ze stwierdzonych naruszeń dotyczących przekroczenia dziennego okresu prowadzenia pojazdu kontrolowany kierowca nie miał co najmniej 7 godzin nieprzerwanego okresu odpoczynku, które przerwałyby mu okres prowadzenia pojazdu (zgodnie z decyzją wykonawczą Komisji Europejskiej z dnia 7 czerwca 2011 r.). Stąd organy prawidłowo co do zasady obliczyły dzienny okres prowadzenia kontrolowanego pojazdu w wymienionych okresach.

Sąd podziela również wywody organu zawarte w odpowiedzi na skargę odnośnie stosowania art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, przyjmując, iż decyzja ostateczna w przedmiotowej sprawie z dnia [...] grudnia 2011 r. zakończyła to postępowanie, a więc została podjęta na podstawie dotychczasowych przepisów u.t.d. przed zmianą.

Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne jest przypomnienie, iż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż jest ona prawidłowa. W myśl zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 15 Kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Sprawa administracyjna powinna być zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 1996 r. (sygn. SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35), istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kpa i zasadą swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 Kpa, organ odwoławczy winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny dokonać jego ewentualnego uzupełnienia i wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Analizując legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ odwoławczy, dokonując korekty decyzji pierwszoinstancyjnej, nie ustrzegł się sam nieścisłości, niedokładności i błędów w ustaleniu stanu faktycznego, mimo że stwierdzone naruszenia uznał za udowodnione na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności protokołu kontroli i wykresówek za dni: [...] sierpnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] sierpnia 2011 r. i [...] września 2011 r. Wszechstronne wyjaśnienie okoliczności spornego zdarzenia jest obowiązkiem organu, a stwierdzone przez Sąd nieścisłości mogły wpłynąć na zakres naruszeń i w konsekwencji na wymiar kary.

W tym miejscu należy wskazać, że organ odwoławczy uznał, że kontrolowany kierowca przekroczył maksymalny dzienny okres prowadzenia pojazdu, bo w dniu [...] września 2011 r. o godzinie [...] rozpoczął nowy dzienny okres prowadzenia pojazdu, który trwał do godziny [...] dnia [...] września 2011 r., stąd prowadził łącznie bez przerwy 16 godzin i 40 minut i w żadnym momencie nie odebrał przynajmniej 7 godzin odpoczynku. W zakresie formułowania tego zarzutu, w ocenie Sądu, organ dokonał błędnych, nielogicznych ustaleń faktycznych, bowiem licząc matematycznie w/w okres prowadzenia pojazdu należy przyjąć, że kierowca jechał wówczas przez 6 godzin, a nie 16 godzin i 40 minut. Nie mógł skończyć jazdy o godzinnie [...] w dniu [...] września 2011 r., jeśli z opisu innego zarzutu z tego okresu, a dotyczącego skrócenia dziennego czasu odpoczynku wynika, że do [...] odbierał odpoczynek (por. strona [...] i [...] decyzji). Takie nieścisłości w zakresie w/w zarzutu zawiera również protokół kontroli; nie można więc mówić, że opisane naruszenie zostało udowodnione. Dokładnej analizie muszą być poddane nie tylko zabezpieczone wykresówki, ale i protokół kontroli.

Według organu odwoławczego w zakresie zarzutu polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu za dni [...] sierpnia 2011 r., kierowca prowadził pojazd bez przerwy 12 godzin i 10 minut, przekraczając tym samym obowiązujący limit o 2 godziny i 10 minut (strona [...] decyzji). Te ustalenia nie są dokładne, bowiem kierowca rozpoczął jazdę w dniu [...] sierpnia 2011 r. o godzinie [...] (zgodnie z protokołem kontroli), a nie o [...]i do godziny [...] w dniu [...] sierpnia 2008 r. przejechał łącznie 25 godzin i 45 minut, tak więc przekroczył maksymalny dzienny okres prowadzenia pojazdu o 15 godzin 45 minut.

Takie same błędy rachunkowe Sąd stwierdził przy zarzucie przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu za dni: [...] sierpnia 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. (strona [...]-[...] decyzji). Jeśli kierowca jechał od godziny [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r. do godziny [...] dnia [...] sierpnia 2011 r. i w żadnym momencie nie odebrał nieprzerwanego odpoczynku w wymiarze co najmniej 7 godzin, to jechał łącznie przez 44 godzin i 10 minut (a nie jak ustalił organ przez 27 godzin 10 minut), tym samym przekraczając limit jazdy o 34 godziny 10 minut (a nie jak to w decyzji o 17 godzin i 10 minut). Jeśli kierowca rozpoczął jazdę w dniu [...] sierpnia 2011 r. o godzinie [...], zakończył ją o godzinie [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r., to przyjmując, że w żadnym momencie nie odebrał nieprzerwanego odpoczynku trwającego minimum 7 godzin, jechał łącznie przez 30 godzin i 15 minut, a nie jak ustalił organ 18 godzin i 20 minut.

Sąd stwierdził również niezgodność rachunkową przy wyliczeniu dziennego czasu odpoczynku kierowcy za dni: [...] sierpnia 2011 r. Jeśli najdłuższy nieprzerwany odpoczynek kierowca odebrał między godziną [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r. a [...] w dniu [...] sierpnia 2011 r. (w decyzji jest błąd w dacie – [...] sierpnia 2011 r.), to jego odpoczynek trwał 4 godziny i 25 minut, a nie 5 godzin i 40 minut. Tym samym kierowca skrócił wymagany odpoczynek o 4 godziny 35 minut, a nie 4 godziny 40 minut.

W związku z powyższym organ odwoławczy, po ponownym dokładnym rozpatrzeniu sprawy, powinien wszechstronnie zbadać zebrany materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa), aby ustalić rzeczywisty stan faktyczny, zakres naruszeń kierowcy, źródło i przyczyny wskazanych nieścisłości, co w konsekwencji może mieć wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej. To organ II instancji na etapie rozpoznania odwołania, a nie Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie, powinien ustalić dokładnie stan faktyczny, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 Kpa. Przede wszystkim organ ten powinien dokonać szczegółowej oceny kluczowego dowodu w tej sprawie, tj. protokołu kontroli i wykresówek. Tych ustaleń faktycznych nie może dokonywać Sąd, który kontroluje jedynie ustalenia faktyczne dokonane przez właściwy organ.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" p.p.s.a. należało orzec jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zakresie wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego w oparciu o art. 200 p.p.s.a.