Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3167/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 33 ust. 2, art. 34
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3439/17 w sprawie ze skargi G.N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 18 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3439/17 oddalił skargę G.N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 18 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 4 września 1961 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania w kwocie 9.967,- zł na rzecz spadkobierców J.T. za wywłaszczoną część nieruchomości oraz postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 20 sierpnia 1962 r. nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A.C. od orzeczenia z dnia 4 września 1961 r.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 10 września 2015 r. nr [...]: 1) uchylił decyzję z dnia 4 kwietnia 2012 r. nr [...] w całości; 2) umorzył postępowanie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 4 września 1961 r. nr [...] oraz 3) odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 20 sierpnia 1962 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd I instancji, WSA w Warszawie) wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3431/15 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z dnia 10 września 2015 r. Sąd uznał za błędną tezę organu, że orzeczenie z dnia 4 września 1961 r. nie weszło do obrotu prawnego i w konsekwencji nakazał organowi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Decyzją z dnia 18 października 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej również: Minister; organ nadzorczy; organ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) - dalej: k.p.a., po rozpoznaniu wniosku G.N., E.W., J.S., A.Z., A.Z., T.S., R.S., J.T., J.T., Z.T., G. T., A.K., M.S., M.N. i E.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 4 kwietnia 2012 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ wyjaśnił, że przedmiotowe orzeczenie z dnia 4 września 1961 r. nr [...] zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 31), zatem w świetle zgodności z przepisami tego aktu prawnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania, organ dokonał oceny kwestionowanego orzeczenia.

Organ nadzoru stwierdził następnie, że z akt archiwalnych nie wynika, aby w toku postępowania odszkodowawczego przeprowadzono rozprawę odszkodowawczą, jednak w ocenie organu nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu, bowiem na posiedzeniu w dniu 11 marca 1955 r. ustalono stan poszczególnych nieruchomości. Poza tym, zawiadamiając właścicieli, umożliwiono im udział w czynnościach i wypowiedzenie się w kwestiach istotnych dla ustalenia wysokości odszkodowania. Dlatego też organ uznał, że nawet wyznaczenie odrębnej rozprawy w tym zakresie, nie wpłynęłoby na wynik postępowania odszkodowawczego, gdyż wysokość odszkodowania obliczano według urzędowych stawek. Nie doszło zatem, w ocenie organu, do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu z 26 kwietnia 1949 r.

Minister stwierdził, że odszkodowanie ustalono na podstawie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 52, poz. 339), wydanego na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., a przyznane odszkodowanie w kwocie 9.967,- zł, zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa oraz na podstawie opinii uprawnionego biegłego.

Odnosząc się do postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 20 sierpnia 1962 r. nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A.C., Minister podniósł, że wskazano w tym postanowieniu, że A.C. złożył od orzeczenia z dnia 4 września 1961 r, odwołanie "po porozumieniu się ze spadkobiercami po zmarłej J.T." i przekazał organowi stanowisko tychże (bliżej nieokreślonych wówczas) spadkobierców. Organ nadzoru uznał przy tym, że mógł on zatem działać jako swoisty posłaniec, nie zaś jako pełnomocnik. W aktach archiwalnych brak jest pełnomocnictwa udzielonego A.C. przez spadkobierców J.T.. Z treści samego odwołania nie wynika również, aby zostało do niego załączone pełnomocnictwo. W postanowieniu z dnia 20 sierpnia 1962 r. wskazano zaś, że A.C. nie przedstawił pełnomocnictwa od spadkobierców J.T.. W aktach archiwalnych znajduje się również postanowienie Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia 21 sierpnia 1962 r. nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania A.C. z tej samej przyczyny również w innym postępowaniu odszkodowawczym, rozstrzygniętym w pierwszej instancji orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 23 października 1961 r. nr [...]. W tych warunkach Minister uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, albowiem brak dokumentu pełnomocnictwa uniemożliwił organowi odwoławczemu merytoryczne rozpatrzenie odwołania A.C.. Organ nadzoru wskazał także na to, że nie można jednocześnie wykluczyć, iż organ odwoławczy wezwał A.C. do nadesłania pełnomocnictwa, w aktach sprawy brak jest bowiem akt postępowania przed organem odwoławczym - akta te być może nie zachowały się po upływie ponad 50 lat.

Dodatkowo organ zauważył, że dopiero w 1964 r. wydano orzeczenia sądu o nabyciu spadku po J.T., a na podstawie treści odwołania nie sposób ustalić, w czyim imieniu działał A.C.. Również z tej przyczyny odwołanie było niedopuszczalne, bowiem do skutecznego złożenia odwołania musi zostać wskazana osoba skarżącego w sposób umożliwiający jej indywidualną identyfikację. Minister nadmienił również, że wskazanie w orzeczeniu z dnia 4 września 1961 r. spadkobierców J.T. jako osób uprawnionych nie stanowiło uchybienia, bowiem w razie niezgłoszenia się tychże spadkobierców, legitymujących się stosownym orzeczeniem sądu o nabyciu spadku, istniała możliwość wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uzasadniając swój wyrok z dnia 5 marca 2019 r. podzielił argumentację organu, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniającym konieczność stwierdzenia ich nieważności.

Odwołując się do treści art. 33 dekretu z 1949 r., Sąd stwierdził, że z brzmienia tegoż przepisu wynika, iż w przypadku gdy postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania nie jest prowadzone łącznie z postępowaniem wywłaszczeniowym, tj. na wniosek strony, to zapada ono po przeprowadzeniu rozprawy. WSA w Warszawie uznał następnie, że na podstawie zachowanych akt sprawy nie można ustalić, czy w niniejszej sprawie przeprowadzono rozprawę odszkodowawczą. Podkreślił przy tym, że na podstawie analizy treści tych akt można domniemywać, że rozprawa taka nie była przeprowadzona. Niemniej jednak Sąd uznał, iż na gruncie rozpoznawanej można jedynie domniemywać, że doszło do naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu, nadto brak jest podstaw do przyjęcia, że naruszenie to ma charakter rażący. Sąd zaważył, że zgodnie z art. 34 ww. dekretu na rozprawie strony mogą zawrzeć ugodę, dotyczącą wysokości odszkodowania na zasadach przewidzianych w art. 28, jeżeli osoby mające prawa rzeczowe na wywłaszczanej nieruchomości na to się zgodzą (ust. 1). Ugoda zostaje w całej treści wciągnięta do protokołu i podlega zatwierdzeniu przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Ugoda ma moc prawną ugody sądowej (ust. 2). W niniejszej sprawie odszkodowanie ustalono na podstawie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 52, poz. 339), wydanego na podstawie art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. W ocenie Sądu I instancji, słusznie organ nadzoru przyjął, że przyznane odszkodowanie zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa oraz na podstawie opinii uprawnionego biegłego. W konsekwencji Sąd uznał, że nawet wyznaczenie odrębnej rozprawy w tym zakresie nie wpłynęłoby na wynik postępowania odszkodowawczego, gdyż wysokość odszkodowania obliczano według urzędowych stawek. Dlatego też zasadnie organ przyjął, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 dekretu.

Zdaniem Sądu, na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nie mogła mieć wpływu podnoszona przez skarżącą okoliczność zmiany wielkości wywłaszczonej nieruchomości (na 5978 m2), co w ocenie strony winno powodować zmianę wysokości przyznanego za nią odszkodowania. W tym zakresie Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż zarówno w dacie sporządzania opinii szacunkowej (28 sierpnia 1961 r.), jak i wydawania orzeczenia w sprawie odszkodowania (4 września 1961 r.) w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja wywłaszczeniowa wskazująca, że przejęta nieruchomość ma powierzchnię 6085 m2. Postanowienie prostujące zaistniałą omyłkę zostało wydane dopiero 16 września 1964 r. na wniosek z dnia 9 stycznia 1964 r. Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G.. Zmiana wielkości powierzchni wywłaszczanej nieruchomości, wynikająca z dokładności pomiarów geodezyjnych, była nową okolicznością faktyczną istniejącą w dacie orzekania, lecz w tej dacie nieznaną organowi. Nie można zatem przyjąć, że zmiana powierzchni dokonana w postanowieniu prostującym z 1964 r. powodowała nieważność opinii szacunkowej, a tym bardziej obowiązek przeprowadzenia kolejnej rozprawy administracyjnej. Późniejsze sprostowanie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości mogłoby jedynie prowadzić do wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności orzeczenia.

W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło również na naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej: p.p.s.a. Zdaniem Sądu, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3431/15, organ nadzoru w sposób prawidłowy wyjaśnił kluczowe dla postępowania zagadnienie, na które wskazał ten Sąd, a dotyczące ustalenia statusu A.C.. W tym zakresie Sąd I instancji argumentował, że w przywołanym wyroku przesądzono kwestię związaną z wejściem do obrotu prawnego kontrolowanego orzeczenia. Zdaniem Sądu I instancji to, że w niniejszej sprawie organ nadzoru inaczej niż WSA w Warszawie określił charakter uczestnictwa A.C. w postępowaniu odszkodowawczym, nie zmienia kluczowego dla niniejszej sprawy wniosku, że decyzja o ustaleniu odszkodowania z 1961 r. została doręczona prawidłowo, a zatem weszła do obrotu prawnego.

Sąd I instancji podzielił także stanowisko Ministra co do kwestii związanej z brakiem podstaw do uznania, że A.C. posiadał stosowne umocowanie, tj. działał formalnie (nie faktycznie) na rzecz spadkobierców, w postaci pełnomocnictwa. Odnosząc się do postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 20 sierpnia 1962 r. nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A.C.. Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest stosownego pełnomocnictwa dla A.C. od spadkobierców. Zarazem wyjaśnił, że wstąpienie do postępowania następców prawnych zmarłej strony następuje z mocy prawa. Niemniej do momentu wydania przez sąd postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzenia aktu dziedziczenia organ administracji publicznej nie ma możliwości wezwania spadkobierców strony do udziału w postępowaniu. Wskazana przeszkoda ma charakter prawny. Jak wynika z akt sprawy, postanowienie o nabyciu spadku po J.T. zostało wydane w 1964 r. (postanowienie Sądu Powiatowego w G. z dnia 13 listopada 1964r. sygn. akt II Ns II 87/64), tym samym stosowne pełnomocnictwo, udzielone przez spadkobierców A.C., nie mogło być udzielone w dacie wniesienia odwołania.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku G.N., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając ten wyrok w całości, zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej: k.p.a., w związku z art. 33 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 31 ze zm.), polegające na błędnym uznaniu, iż w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G.- Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 4 września 1961 r. o przyznaniu na rzecz spadkobierców J.T. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako część parceli nr [...] o powierzchni 6 085 m2, gdyż:

- wydając to orzeczenie, organ wywłaszczający wprawdzie nie przeprowadził rozprawy nad ustaleniem odszkodowania, do czego był zobowiązany przepisem art. 33 ust. 2 dekretu z 1949 r., wedle którego przeprowadzenie takiej rozprawy miało charakter obligatoryjny, jednakże to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego, a także;

- opierając swoje rozstrzygnięcie na błędnej wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", polegającej na przyjęciu założenia, że przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej miałoby swoje uzasadnienie, gdyby rozprawa taka miała wpływ na wynik postępowania odszkodowawczego, i pomijając zupełnie okoliczność, że wysokość odszkodowania uzależniona była nie tylko od urzędowych stawek, ale i od wielkości wywłaszczonej nieruchomości, co w sposób oczywisty wpływało na wysokość odszkodowania, zatem miało wpływ na wynik postępowania odszkodowawczego, oraz;

- nie uwzględniając zupełnie faktu, że wysokość ustalonego odszkodowania powinna odpowiadać wielkości rzeczywiście wywłaszczonej nieruchomości (określonej np. postanowieniem o sprostowaniu orzeczenia wywłaszczeniowego), i każdorazowa zmiana wielkości tej nieruchomości skutkować winna nie tylko obowiązkową zmianą opinii szacunkowej, a także – przede wszystkim – obowiązkiem przeprowadzenia stosownej rozprawy, gdyż zgodnie ze wskazanym przepisem, orzeczenie o odszkodowaniu winno zapaść po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej przedmiotem której powinna być m.in. opinia szacunkowa dotycząca wielkości ostatecznie wywłaszczonej nieruchomości;

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 95 pkt b i art. 96 ust.2 i 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. nr 36, poz. 341 ze zm.) - dalej: r.p.a., polegające na błędnym uznaniu, iż w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 4 września 1961 r., mimo że:

- rozstrzygnięcie to wydane zostało z rażącym naruszeniem obowiązujących w czasie postępowania pierwszoinstancyjnego przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 95 pkt b i art. 96 ust. 2 i 3 r.p.a., co miało istotny wpływ na wysokość określenia wysokości odszkodowania, gdyż w toku postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania, czego nie dostrzegł Sąd, organ wywłaszczający nie tylko wydał przedwcześnie orzeczenie odszkodowawcze, określając w nim błędną wysokość odszkodowania, ale także – po jego wydaniu – mając świadomość jego nieprawidłowej wysokości, uchylił się od obowiązku wznowienia postępowania, mimo oczywistego faktu, iż ujawnione zostały istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne (tu: zmiana wielkości wywłaszczonej nieruchomości, co bezpośrednio wpływało na wysokość należnego za nią odszkodowania), które niewątpliwie istniały już przy wydaniu orzeczenia odszkodowawczego, lecz nie były znane władzy rozstrzygającej;

c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 r.p.a. polegające na błędnym uznaniu, iż w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 4 września 1961 r., mimo że rozstrzygnięcie to wydane zostało z rażącym naruszeniem obowiązujących w czasie postępowania pierwszoinstancyjnego przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 80 ust. 2 r.p.a., gdyż orzeczenie o odszkodowaniu jako decyzja główna wydana w nieobecności strony (spadkobierców poprzedniej właścicielki nieruchomości), która powinna być doręczona im na piśmie – nie zostało im doręczone, a przez fakt adresowania i doręczenia orzeczenia do A.C. (osoby, która nie mogła być ich pełnomocnikiem z powodu braku możliwości prawnych bycia pełnomocnikiem), wprowadzeni zostali tym samym przez organ wywłaszczeniowy w istotny błąd, co do tego, że złożone przez A.C. odwołanie, w powołaniu się przez niego na ich pełnomocnictwa, jest prawidłowe prawnie;

d) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 4 września 1961 r. przez przyjęcie błędnego założenia, że orzeczenie to skierowane zostało do spadkobierców właścicielki wywłaszczonej nieruchomości poprzez osobę A.C., który był zięciem właścicielki nieruchomości i zamieszkiwał pod tym samym co ona adresem, w sytuacji, gdy adresat orzeczenia nie pełnił już żadnej roli procesowej w postępowaniu, gdyż jego pełnomocnictwo od właścicielki nieruchomości wygasło wraz z jej śmiercią;

e) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 117 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r. nr 30, poz.168) polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 20 sierpnia 1962 r. stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez A.C. odwołania od orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 4 września 1961 r., mimo że rozstrzygnięcie to wydane zostało z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 90 § 1 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu, gdyż wydane zostało bez wcześniejszego obowiązkowego zawieszenia postępowania odwoławczego i wezwania – poprzez wnoszącego odwołanie A.C. – nieustalonych imiennie spadkobierców do wykazania swojego spadkobrania lub udzielenia wnoszącemu odwołanie pełnomocnictw do występowania w ich imieniu;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z oparciem się na błędnym uznaniu, że decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 18 października 2017 r. nr [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 4 kwietnia 2012 r. nr [...], nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku w związku z art. 33 ust. 2 dekretu z 1949 r.,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 95 pkt b i art. 96 ust. 2 i 3 r.p.a.,

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 r.p.a.,

- art. 156 § 1 pkt 4 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 117 i art. 90 § 1 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu, mimo że Sąd dokonał nie tyko błędnej wykładni tych przepisów, lecz pominął w swej ocenie ich wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Przy tak sformułowanych zarzutach w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku uchylającego decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 18 października 2017 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 4 kwietnia 2012 r. nr [...], bądź 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a nadto 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Uczestnik postępowania - Prezydent Miasta G., wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, działający za pośrednictwem pełnomocnika procesowego (radcy prawnego), w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 19 lipca 2019 r., wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Ponadto, uczestnik wniósł o przeprowadzenie rozprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095). Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Ocenę zarzutów kasacyjnych należy poprzedzić stwierdzeniem, iż badane postępowanie administracyjne toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 – art. 158 k.p.a.), a więc w jednym z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w przepisach k.p.a. Istotę tegoż postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonanie powyższej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe (patrz: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 873/17; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., I OSK 207/08, - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powodem prowadzenia postępowania dowodowego w toku tego rodzaju sprawy, może być m.in. weryfikacja kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast celem postępowania nadzorczego zebranie i ocena okoliczności sprawy w taki sposób, jaki został zastrzeżony dla postępowania zwyczajnego, zakończonego rozstrzygnięciem objętym postępowaniem nadzorczym.

Należy także zauważyć, iż orzeczeniu kontrolowanemu w postępowaniu nadzorczym zarzucono, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażąco naruszony może być przepis prawa materialnego (ustrojowego) będący podstawą prawną decyzji, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa (vide: B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3, s. 54; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2020 r., I OSK 2441/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Skarżący kasacyjne zarzuca, iż Sąd I instancji podzielił ustalenia organów administracji, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 04 września 1961 r. (nr [...]) o przyznaniu na rzecz spadkobierców J.T. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, mimo iż wydając to orzeczenie organ nie przeprowadził osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania, czym naruszono przepis z art. 33 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Warszawie, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowych , w tym akt archiwalnych, można jedynie domniemywać, iż rozprawa ta nie miała miejsca, więc nie można jednoznacznie stwierdzić, że doszło do tego naruszenia, a tym bardziej aby miało ono charakter rażący – brak jest oczywistości naruszenia. Jak też słusznie zauważono w uzasadnieniu wyroku Sadu I instancji, celem przeprowadzenia rozprawy było ustalenie odszkodowania. Strony mogły zawrzeć na rozprawie ugodę dotyczącą wysokości odszkodowania na zasadach, przewidzianych w art. 28, jeżeli osoby mające prawa rzeczowe na wywłaszczanej nieruchomości na to się zgodzą (art. 34 ww. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r.). Zasady o który mowa w art. 28 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. ustalono w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych. Odszkodowanie na rzecz spadkobierców J.T. zastało ustalone zgodnie z tymi przepisami, na podstawie opinii szacunkowej biegłego A.S. z 28 sierpnia 1961r. Jak zauważył NSA w wyroku z 14 grudnia 2022 r. I OSK 2235/19 rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, czy bez podstawy prawnej, co w przedmiotowej sprawie niewątpliwie nie miało miejsca.

Odnosząc się z uwag strony skarżącej dotyczących nieprawidłowego ustalenia wielkości powierzchni przedmiotowej nieruchomości na etapie ustalania wysokości odszkodowania, zauważyć należy, że okoliczność ta w toku postępowania odszkodowawczego nie była znana organowi orzekającemu w sprawie. Została ona ujawniona dopiero w styczniu 1964 r. Autor skargi kasacyjnej nie wykazuje w jaki sposób ewentualne nieprzeprowadzenie rozprawy, o której mowa w art. 33 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., miałoby jednoznacznie skutkować błędnym ustaleniem wielkości wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji błędnie ustaloną kwotą odszkodowania. W decyzji wywłaszczeniowej z 29 listopada 1960 r. wskazano pow. wywłaszczonej parceli nr [...] na 6085 m2 i taką też powierzchnię przyjęto na etapie ustalenia odszkodowania za jej wywłaszczenie. W odwołaniu od tej decyzji z 27 grudnia 1960 r. , ani później J.T. nie zakwestionowała tak ustalonej powierzchni nieruchomości, stąd też brak jest postaw do przyjęcia jako pewne założenia, iż w toku rozprawy odszkodowawczej doszłoby niewątpliwie do ustalenia prawidłowej wielkości powierzchni przedmiotowej nieruchomość, co miałoby wpływ na treść orzeczenia z 4 września 1961 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 95 pkt b i art. 96 ust.2 i 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem w pierwszej kolejności zauważyć trzeba, iż w dacie wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 4 września 1961 r. nr [...]. przepisy ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. miały zastosowanie do spraw wszczętych przed 1 stycznia 1960 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie) tylko do ich ukończenia w danej instancji. Zgodnie bowiem z art. 191 § 1 K.p.a., w brzemieniu na dzień wydania orzeczenia z 04 września 1961 r., sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Zatem choćby już z tej przyczyny przepisy art. 95 pkt b i art. 96 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. regulujące wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nie mogły znaleźć zastosowania w odniesieniu do ostatecznego orzeczenia wydanego 4 września 1961 r. Poza tym, przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej, jest ocena wystąpienia przesłanek nieważnościowych w odniesieniu do orzeczenia odszkodowawczego z dnia 4 września 1961 r. nr [...] oraz postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 20 sierpnia 1962 r. nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A.C. od wyżej opisanego orzeczenia z dnia 4 września1961 r. Zarzuty dotyczące późniejszych zaniechań organu wydającego to orzeczenie, w tym zaniechanie wznowienia postępowania zakończonego tym ostatecznym aktem administracyjnym, wykracza poza granice przedmiotowej sprawy.

Chybione są również zarzuty naruszania art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem oraz art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.. W szeregu orzeczeń NSA wskazano, iż kierowanie decyzji odszkodowawczej do nieustalonych spadkobierców osoby zmarłej nie wypełniało przesłanki "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji gdy spadkobiercy wywłaszczonego właściciela nie byli jeszcze określeni (nieprzeprowadzono postępowania spadkowego) dopuszczalne było wskazywanie ich jako adresatów decyzji w sposób ogólny – jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (por. m.in. wyrok z dnia 10 lipca 2012 r. I OSK 1042/11, z dnia 27 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 2146/17, z dnia 17 lutego 2022 r. o sygn. I OSK 826/19). Jak wynika z akt sprawy postanowienie o nabyciu spadku po J.T. zostało wydane dopiero 17 listopada 1964 r. Zatem w dniu wydania orzeczenia z 4 września 1961 r. następcy prawni zamarłej nie byli znani. Wobec argumentacji zwartej w skardze kasacyjnej trzeba wyjaśnić, że skierowania decyzji do określonego podmiotu – adresata praw lub obowiązków kształtowanych tym aktem – nie można utożsamiać z jej doręczeniem. Doręczenie decyzji nie jest jej skierowaniem do adresata przesyłki, ale wykonaniem czynności związanej z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom postępowania (np. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1769/20 z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 986/16,z dnia 14 grudnia 2022 r. o sygn. akt I OSK 2235/19). Orzeczenie z 4 września 1961 r., nie zostało skierowana do A.C., a więc osoby nie będącej stroną, ale do spadkobierców J.T. oraz G. Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w G. (jako podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania), co jednoznacznie wynika z treści powołanej decyzji. Jej doręczenie nastąpiło do G. Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych oraz A.C.. W takich okolicznościach zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jest oczywiście bezzasadny, albowiem stroną wskazaną w orzeczeniu odszkodowawczym z dnia 4 września 1961 r. byli spadkobiercy J.T., to oni nabyli prawo do odszkodowania, a nie A.C.. Ewentualne nieprawidłowe doręczenie tego orzeczenia w dacie jego wydania mogło potencjalnie stanowić przesłankę wznowienia postępowania – art. 127 § 1 pkt 4 K.p.a. w ówczesnym brzmieniu.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. z art. 117 i art. 90 § 1 K.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu, poprzez uznanie , że sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia 20 sierpnia 1962 r. stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez A.C. odwołania od orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 4 września 1961r. wskazać należy, że art. 117 k.p.a. w pierwotnym brzmieniu stanowił, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast art. 90 § 1 k.p.a. w pkt 1 do pkt 4 określał, kiedy organ administracji państwowej zawiesza postępowanie.

Jak wskazano wyżej A.C. nie był adresatem decyzji odszkodowawczej, nie był zatem stroną postępowania odszkodowawczego. Sąd I instancji prawidłowo uznał też, że A.C. nie dysponował pełnomocnictwami udzielonymi przez stronę - spadkobierców po J.T.. Nadto Sąd ten słusznie zauważył, że w dacie złożenia odwołania A.C. nie mógł wykazać się pełnomocnictwem od spadkobierców po J.T. z uwagi na nieprzeprowadzenie postępowania spadkowego po ww. zmarłej. W takich okolicznościach zachodziła sytuacja o jakiej była mowa w ówczesnym art. 117 k.p.a. to jest niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 117 w pierwotnym brzmieniu k.p.a. jest niezasadny.

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 90 § 1 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu należy zauważyć, że przepis ten w czterech punktach określał, odrębne przesłanki zawieszenia postępowania. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował, do której z tych przesłanek odnosi swój zarzut, co czyni go nieprecyzyjnym. Również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie sprecyzował swojego zarzutu w tym zakresie, podnosząc ogólnie, iż Sąd I instancji zaniechał rozważenia, czy nie doszło do rażącego naruszenia przez organ wydający postanowienie z dnia 20 sierpnia 1962 r. o niedopuszczalności wniesionego odwołania, przepisu art. 90 § 1 K.p.a. Nie jest natomiast jasnym, która ze wskazanych w tym artykule przesłanek zawieszenia miała - zdaniem skarżącego - mieć zastosowanie.

Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1-2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną jest kompletne przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej, wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Ogólnikowe sformułowanie zarzutów nie może bowiem prowadzić do sytuacji, że Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający przecież w granicach skargi kasacyjnej, zmuszony byłby do poszukiwania przepisów, które ewentualnie mogły być naruszone. Doszłoby wówczas do niedopuszczalnego obejścia art. 183 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od merytorycznej oceny tego zarzutu.

W skardze kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 dekretu z 1949 r. oraz z art. 95 pkt b i art. 96 ust. 2 i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnem, art. 80 ust. 2 tego rozporządzenia, art. 117 i art. 90 § 1 k.p.a. w jego pierwotnym brzmieniu, a także art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim zwrócić uwagę na sposób jego sformułowania. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyli naruszenie przepisów postępowania, natomiast nie wskazano jakie przepisy postępowania związane z tą z podstawą zostały naruszone przez Sąd I instancji, tj. zarówno przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i związane z nimi przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania, które stosował organ administracji, a Sąd I instancji kontrolował. Wskazując jako podstawę skargi kasacyjnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy nadto wykazać, że uchybienie powołanych przepisów procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotność wpływu na wynik sprawy oznacza w kontekście przepisów procesowych, a o takich mowa w ramach przytaczanego przepisu, wpływ na poczynione przez organy administracji ustalenia faktyczne, które następnie tworzą podwaliny do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. W zarzucie skargi kasacyjnej opartym o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (sygnalizacja naruszenia przepisów postępowania) wskazano natomiast jako naruszone, przepisy dotyczące podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czyli podstawy dotyczącej naruszenia prawa materialnego, przywołując dokładnie te przepisy, które zostały powołane w zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia prawa materialnego, a co do których Naczelny Sąd Administracyjny już się odniósł. W konsekwencji poczynione przez organy administracji ustalenia, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, następnie skontrolowanej przez Sąd I instancji, nie zostały podważone.

Wobec powyższych rozważań i stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.