Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3215/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 8, art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Sierakowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 534/18 w sprawie ze skargi Gminy Sierakowice na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 5 lipca 2018 r. nr DEFS-LO.432.15.2018; EOD: 35627/07/2018 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Sierakowice na rzecz Zarządu Województwa Pomorskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 11 września 2018 r., III SA/Gd 534/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi gminy Sierakowice na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 5 lipca 2018 r. nr DEFS-LO.432.15.2018; EOD: 35627/07/2018 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny formalnej projektu - stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Pomorskiego oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 25 stycznia 2018 r. Zarząd Województwa Pomorskiego, jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Pomorskiego na lata 2014–2020, ogłosił konkurs nr RPPM.03.01.00-IZ.00-22-001/18 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa 3 Edukacja, Działanie 3.1. Edukacja przedszkolna. Pismem z 27 marca 2018 r. gmina Sierakowice złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr RPPM.03.01.00-22-0029/18 pt. "SIERAKOWICKA STREFA MALUCHA".

W wyniku oceny formalnej ww. projektu stwierdzono, że nie spełnił kryterium A.4 "Partnerstwo", w zakresie tego, czy występujące w projekcie partnerstwo spełnia warunki określone w art. 33 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów operacyjnych polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.; dalej jako "ustawa wdrożeniowa") oraz kryterium A.10 "Zgodność z politykami horyzontalnymi UE", w zakresie spełnienia zasady równości szans kobiet i mężczyzn, ocenianego na podstawie standardu minimum. Rozpoznając protest wnioskodawczyni od wyników oceny formalnej projektu, Instytucja Zarządzająca pismem z 5 lipca 2018 r. poinformowała wnioskodawczynię o nieuwzględnieniu protestu.

W odniesieniu do kryterium w sekcji A.4.2 Karty Oceny Formalnej - "czy w projekcie występujące partnerstwo, które spełnia warunki określone w art. 33 ustawy wdrożeniowej", ocena Komisji została podtrzymana. Wskazane we wniosku jako partner Samorządowe Przedszkole w Sierakowicach jest bowiem jednostką organizacyjną wnioskodawczyni (nieposiadającą osobowości prawnej). Nie został więc spełniony wymóg wspólnej realizacji projektu. Wnoszone do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne, czy finansowe pozostają zasobami wnioskodawczyni.

Ocena Komisji została również podtrzymana w zakresie kryterium nr 4 standardu minimum "wskaźniki realizacji projektu zostały podane ze względu na płeć i/lub został umieszczony opis tego, w jaki sposób rezultaty przyczynia się do zmniejszenia barier równościowych, istniejących w obszarze tematycznym interwencji i/lub zasięgu oddziaływania projektu". W treści wniosku o dofinansowanie nie można odnaleźć informacji, jak zaproponowane w projekcie wskaźniki wpłyną na zmniejszenie barier równościowych istniejących w obszarze tematycznym interwencji lub zasięgu oddziaływania projektu, zatem nie jest możliwe stwierdzenie, że kwestie związane z zakresem danego kryterium w standardzie minimum zostały uwzględnione wyczerpująco, trafnie lub w sposób możliwie pełny, co jest warunkiem koniecznym dla przyznania 2 pkt. Dlatego Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że przyznanie przez Komisję 1 punktu za spełnienie kryterium nr 4 standardu minimum jest uzasadnione.

Ocena kryterium zawartego w sekcji A. 10.3 Karty Oceny Formalnej dokonywana jest na podstawie standardu minimum, zaś brak uzyskania co najmniej 3 punktów jest równoznaczny z odrzuceniem wniosku o dofinansowanie projektu.

W wyniku rozpatrzenia protestu nie doszło do zmiany przyznanej przez Komisję punktacji za spełnienie standardu minimum. Łączna liczba punktów za spełnienie kryteriów standardu minimum, którą otrzymał wniosek wynosi 2.

Uwzględniając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z 11 września 2018 r., III SA/Gd 534/18, WSA w Gdańsku wskazał, że postępowanie w zakresie ubiegania się o dofinansowanie jest prowadzone w oparciu o pewne uniwersalne zasady i reguły, które wynikają z treści przepisów unijnych i krajowych. Kontrolując zgodność z prawem dokonanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie sąd administracyjny bierze pod uwagę zasady dokonywania tej oceny wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

Projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący, zgodnych z warunkami określonymi w art. 125 ust. 3 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.), zgodnie z którym procedury wyboru i kryteria powinny zapewniać, że operacje przyczynią się do osiągnięcia celów szczegółowych i rezultatów odpowiednich priorytetów, są niedyskryminacyjne i przejrzyste oraz są zgodne z zasadą równości płci i niedyskryminacji oraz zasadą zrównoważonego rozwoju. Natomiast z punktu widzenia przepisów ustawy wdrożeniowej, dokonując kontroli zaskarżonego aktu sąd bada, czy wybór projektu został przeprowadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 37 ust. 1 tej ustawy w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

WSA wskazał, że pierwszą kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy zaproponowane we wniosku o dofinansowanie projektu partnerstwo spełnia kryteria określone w art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. W tym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej i przyznał rację Zarządowi Województwa Pomorskiego. Wskazane we wniosku jako partner Samorządowe Przedszkole w Sierakowicach jest jednostką organizacyjną wnioskodawczyni (nieposiadającą osobowości prawnej). Nie został więc spełniony wymóg wspólnej realizacji projektu. Wnoszone do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne, czy finansowe pozostają zasobami wnioskodawczyni. WSA zaznaczył, że nie ma sporu pomiędzy stronami co do tego, że Samorządowe Przedszkole w Sierakowicach posiada status jednostki budżetowej samorządu terytorialnego i jako takie nie posiada osobowości prawnej. Nie zostało ono również wyposażone przez ustawodawcę w zdolność prawną. Taką osobowość prawną posiada gmina Sierakowice, zaś utworzone przez nią jednostki budżetowe mogą działać w ramach osobowości prawnej gminy, co oznacza, że publiczne przedszkole, dla którego organem prowadzącym jest gmina, nie posiada osobowości prawnej. Jeżeli gmina wykonuje swoje zadania poprzez utworzoną przez siebie jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (np. przedszkole), podmiotem występującym w obrocie prawnym jest gmina, a nie przedszkole. Z uwagi na brak zdolności prawnej, dyrektor Samorządowego Przedszkola w Sierakowicach może działać jednoosobowo, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta gminy Sierakowice.

Sąd podkreślił, że mienie będące w posiadaniu Samorządowego Przedszkola w Sierakowicach nie jest jego mieniem własnym, lecz stanowi mienie gminy. Za zobowiązania zaciągnięte przez Samorządowe Przedszkole w Sierakowicach odpowiedzialność ponosi gmina Sierakowice. Wprawdzie dyrektor przedszkola wykonuje wszystkie kompetencje, jakie przepisy prawa pracy rezerwują dla pracodawcy, ale przedszkole, wnosząc do projektu zasoby w postaci pracy nauczycieli w nim zatrudnionych, nie może być podmiotem stosunku cywilnoprawnego z gminą będącą jednocześnie jego organem prowadzącym. Partner projektu bowiem, nie posiadając podmiotowości cywilnoprawnej, nie może być stroną stosunku zobowiązaniowego oraz wynikających z tego stosunku zobowiązań i roszczeń. W stanie faktycznym opisanym we wniosku o dofinansowanie, wnioskodawczyni zawiera umowę o partnerstwie z partnerem, działającym na podstawie pełnomocnictwa de facto w imieniu wnioskodawczyni. Taka umowa partnerstwa byłaby zatem umową zawartą przez wnioskodawczynię sama ze sobą. Z tego względu zawarcie partnerstwa przez gminę z własną jednostką budżetową w formie umowy o partnerstwie nie jest możliwe.

WSA wskazał, że kolejną przewidzianą w art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej formą zawarcia partnerstwa jest porozumienie. Tymczasem Samorządowe Przedszkole w Sierakowicach nie jest ani jednostką samorządu terytorialnego, ani organem administracji rządowej, gdyż żadna norma prawa administracyjnego nie umiejscawia go w kręgu niniejszych podmiotów. W związku z tym zawarcie porozumienia na rzecz partnerstwa w projekcie pomiędzy gminą Sierakowice a Samorządowym Przedszkolem w Sierakowicach nie jest możliwe.

WSA stwierdził też, że uchylony ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw, przepis ust. 6 wprowadzał generalny zakaz tworzenia partnerstw przez podmioty powiązane, jako konstrukcji godzącej w ideę partnerstwa. Niemniej jednak zakaz ten dotyczył podmiotów, które wyposażone są w walor zdolności prawnej.

W konsekwencji WSA jako prawidłowe ocenił stanowisko wyrażone w zaskarżonej informacji o nieuwzględnieniu protestów od wyników oceny formalnej, że partner projektu, posiadając status jednostki organizacyjnej gminy, nie posiada osobowości prawnej oraz nie będąc wyposażony przez ustawodawcę w zdolność prawną, nie ma zdolności do tego, aby być stroną porozumienia lub umowy o partnerstwie. Mienie będące w posiadaniu partnera projektu nie jest jego mieniem własnym, lecz stanowi mienie wnioskodawczyni i to wnioskodawczyni ponosi odpowiedzialność za mienie partnera projektu. Zdaniem WSA stanowiska tego nie zmienia podnoszona w skardze okoliczność posiadania przez przedszkole odrębnego numeru NIP, REGON, księgowości, wpisu do rejestru szkół i placówek oświatowych oraz podlegania wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej.

WSA ocenił, że przedszkole mogło zostać zaangażowane w realizację projektu jako podmiot realizujący projekt, co wynika z zapisów zawartych w załączniku nr 9 do Regulaminu konkursu - Instrukcja wypełniania formularza wniosku o dofinansowanie projektu z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 (dalej Instrukcja). Wskazano tam bowiem, że. "(...) gdy Wnioskodawcą/Partnerem jest jednostka samorządu terytorialnego (Gmina, Powiat, Województwo) to podmiotem realizującym projekt może być jednostka organizacyjnie powiązana, nieposiadająca osobowości prawnej (np. PUP, GOPS, MOPS, PCPR, zespół ekonomiczno-administracyjny szkół, specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy itp.) oraz cyt. "Nawet w przypadku, gdy projekt realizować będzie jednostka organizacyjna Wnioskodawcy nieposiadająca osobowości prawnej (np. OPS, PCPR, zespół ekonomiczno-administracyjny szkół) a wniosek o dofinansowanie projektu przygotowuje, podpisuje i składa prawidłowo umocowany przez Wnioskodawcę kierownik tej jednostki organizacyjnej (np. kierownik OPS, dyrektor PCPR, kierownik zespołu ekonomiczno-administracyjnego) w sekcji B.2. należy przedstawić tylko dane Wnioskodawcy (tj. gminy, powiatu), który (pomimo działania na etapie przygotowywania, składania wniosku i realizacji projektu za pośrednictwem swojej jednostki organizacyjnej) cały czas pozostaje wnioskodawcą w rozumieniu art. 2 pkt 28 ustawy z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020.".

Oceniając drugą sporną kwestię w sprawie Sąd I instancji napisał, że instytucja zarządzająca, dokonując negatywnej oceny wniosku skarżącej nie uzasadniła w sposób przekonujący, że nie spełnia on kryterium A.10 "Zgodność z politykami horyzontalnymi UE", w zakresie spełnienia zasady równości szans kobiet i mężczyzn, ocenianego na podstawie standardu minimum". Wniosek zawierał bowiem diagnozę sytuacji dzieci w wieku przedszkolnym na terenie gminy Sierakowice; wskazano w nim na podejmowanie działań zmierzających do wprowadzenia realizacji praktyk równościowych, akcentując działania promocyjne i rekrutacyjne. Przy ocenie wspomnianego kryterium nie można pomijać istotnej okoliczności podniesionej we wniosku, iż w 2017 r. na terenie gminy Sierakowice wystąpiła najwyższa w Polsce liczba urodzin (404); liczba urodzeń na 1000 osób wzrosła pod koniec 2016 r. o 19,1%, zaś przyrost naturalny na 1000 osób wzrósł w 2017 r. o 13,79%. W perspektywie trzyletniej liczba dzieci w wieku przedszkolnym wzrośnie o 5,47%. Tak wysoki wzrost przyrostu naturalnego buduje silne zapotrzebowanie na usługi edukacji przedszkolnej i kreuje politykę wnioskodawcy w kierunku intensyfikacji działań w celu upowszechnienia edukacji przedszkolnej. WSA ocenił, że dane te pozostają nie bez znaczenia w kontekście celu i przedmiotu konkursu, a mianowicie poprawy jakości edukacji ogólnej i przedszkolnej oraz zwiększania liczby trwałych miejsc edukacji przedszkolnej.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Gdańsku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła gmina Sierakowice, zaskarżając wyrok w całości i wskazując, jako podstawy skargi kasacyjnej:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. "a" ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na:

1) podzieleniu w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia stanowiska Zarządu Województwa Pomorskiego co do tezy, że podmioty występujące w partnerstwie złożonego w odpowiedzi na konkurs projektu, nie mogą skutecznie utworzyć partnerstwa w formach prawnych przewidzianych w art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podczas gdy ustawa w swej treści nie zawiera zakazu tworzenia partnerstwa przez gminę i jej jednostkę organizacyjną, co w konsekwencji winno znaleźć wyraz we wskazaniach Sądu I instancji co do dalszego postępowania;

2) pominięciu wskazań dla organu co do postępowania, które winno być przeprowadzone w związku ze stwierdzeniem, że ocena projektu skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo także w zakresie naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podczas gdy prawidłowo sformułowane zalecenia są obligatoryjnym elementem uzasadnienia wyroku, które sprawiają, że po pierwsze orzeczenie Sądu poddaje się kontroli instancyjnej, a po drugie organ ma możliwość prawidłowo zrealizować wiążące go stanowisko Sądu zawarte w wyroku.

II. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że podmioty występujące w partnerstwie złożonego w odpowiedzi na konkurs projektu nie mogą skutecznie utworzyć partnerstwa w formach prawnych przewidzianych w art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, podczas gdy w istocie, w zakresie przypisanych każdemu z partnerów w projekcie zadań, utworzenie takiego partnerstwa jest dopuszczalne i w pełni uzasadnione.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, uwzględnienie skargi gminy Sierakowice w całości i uznanie, iż ocena formalna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik przeprowadzonej oceny oraz ujęcie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wskazań dla Instytucji Zarządzającej w zakresie prawidłowej wykładni art. 33 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej oraz stwierdzenie, że pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie stwierdzające, iż ocena formalna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik przeprowadzonej oceny, odpowiada prawu.

W przypadku podzielenia przez NSA wniosku sformułowanego w punkcie drugim pełnomocnik wniósł o zawarcie w uzasadnieniu wydanego orzeczenia prawidłowo sformułowanych wskazań dla Instytucji Zarządzającej w zakresie wykładni art. 33 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, zgodnej ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącą. Nadto wniósł o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości, mając na względzie okoliczność, że konieczność zaskarżenia wyroku wynika z faktu zawarcia w jego uzasadnieniu niekorzystnego, z perspektywy interesu wnioskodawczyni, zapatrywania prawnego, wiążącego Instytucję Zarządzającą w ramach ponownego rozpoznania sprawy.

Pełnomocnik oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określono w art. 183 § 2 P.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołane skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji odnosi się w pierwszej kolejności do zarzutów podnoszących naruszenie przepisów postępowania, bowiem ustalenie, że w tym zakresie nie doszło do naruszeń prawa, daje podstawę do oceny sposobu stosowania prawa materialnego przed organami. Z uwagi jednak na treść zarzutów podniesionych w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadnym będzie ich łączne rozpoznanie.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że partnerstwo zaproponowane przez skarżącą, we wniosku o dofinansowanie projektu, spełnia kryteria określone w art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem w celu wspólnej realizacji projektu, w zakresie określonym przez instytucję zarządzającą krajowym programem operacyjnym albo instytucję zarządzającą regionalnym programem operacyjnym, może zostać utworzone partnerstwo przez podmioty wnoszące do projektu zasoby ludzkie, organizacyjne, techniczne lub finansowe, realizujące wspólnie projekt, na warunkach określonych w porozumieniu albo umowie o partnerstwie.

Gmina Sierakowice posiada, tak samo jak wszystkie gminy w Polsce, osobowość prawną, (art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej jako u.s.g.). Jest oczywiste jak również bezsporne między stronami, że Samorządowe Przedszkole w Sierakowicach jest jednostką organizacyjną gminy Sierakowice i nie posiada osobowości prawnej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Jednostki organizacyjne tworzy, likwiduje, reorganizuje oraz wyposaża w majątek rada gminy w drodze stosownej uchwały (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" u.s.g.). Zadania gminy to zadania obejmujące wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 u.s.g.) – zarówno zadania własne (art. 7 u.s.g.), jak i zlecone z zakresu administracji rządowej oraz z zakresu właściwości powiatu lub województwa (art. 8 u.s.g.). Ustawodawca pozostawił gminie do wyboru dwie formy realizacji tych zadań: utworzenie przez gminę jednostki organizacyjnej, której celem byłaby realizacja zadania (lub zadań), bądź też zawarcie umowy z podmiotem zewnętrznym, m.in. z organizacją pozarządową. W pierwszym przypadku wykreowana zostaje jednostka pozostająca w obrębie struktury organizacyjnej gminy, np. Samorządowe Przedszkole w Sierakowicach. W drugim przypadku zadanie gminy wykonywane będzie przez podmiot pozostający poza jej strukturą.

Jednostki takie mogą być wyposażone w osobowość prawną (np. fundacja, kapitałowa spółka prawa handlowego) lub też osobowości prawnej nie posiadać (np. jednostka budżetowa). Zasady funkcjonowania tych jednostek określają przepisy szczególne, np. w przypadku przedszkoli będą to akty dotyczące systemu oświaty.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że partner projektu, posiadając status jednostki organizacyjnej gminy, nie posiada osobowości prawnej oraz nie będąc wyposażony przez ustawodawcę w zdolność prawną, nie ma zdolności do tego, aby być stroną umowy o partnerstwie.

Sąd I instancji słusznie wskazał, że jeżeli gmina wykonuje swoje zadania poprzez utworzoną przez siebie jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (np. przedszkole), podmiotem występującym w obrocie prawnym jest gmina, a nie przedszkole. Z uwagi na brak zdolności prawnej dyrektor takiego przedszkola może działać jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta gminy. Z kolei mienie będące w posiadaniu takiego przedszkola nie jest jego mieniem własnym, lecz stanowi mienie gminy, w tym przypadku mienie gminy Sierakowice. Ponadto gmina ponosi odpowiedzialność za zobowiązania zaciągnięte przez przedszkole będące jej jednostką organizacyjną. Fakt, że dyrektor przedszkola samorządowego kieruje przedszkolem, ma prawo do zatrudniania i zwalniania nauczycieli i wykonuje wszystkie kompetencje, jakie przepisy prawa pracy rezerwują dla pracodawcy, nie zmienia oceny, zgodnie z którą przedszkole, wnosząc do projektu zasoby w postaci pracy nauczycieli w nim zatrudnionych, nie może być podmiotem stosunku cywilnoprawnego z gminą będącą jednocześnie jego organem prowadzącym. Partner projektu bowiem, nie posiadając podmiotowości cywilnoprawnej, nie może być stroną stosunku zobowiązaniowego oraz wynikających z tego stosunku zobowiązań i roszczeń.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że umowa partnerska której dotyczy wniosek zostałaby zawarta przez wnioskodawczynię - ze sobą. Z tego względu zawarcie partnerstwa przez gminę z własną jednostką budżetową w formie umowy o partnerstwie nie jest możliwe.

Kolejną przewidzianą w art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej formą zawarcia partnerstwa jest porozumienie. Sąd I instancji słusznie wskazał, że Samorządowe Przedszkole w Sierakowicach nie jest jednostką samorządu terytorialnego ani organem administracji rządowej, gdyż z żadnej normy prawa administracyjnego nie można wywieść umiejscowienia go w kręgu niniejszych podmiotów. W związku z tym zawarcie porozumienia na rzecz partnerstwa w projekcie pomiędzy gminą Sierakowice a Samorządowym Przedszkolem w Sierakowicach nie jest możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że argumentacja skargi kasacyjnej nie wnosi nic nowego do sprawy, stanowiąc powielenie dotychczas prezentowanej przez stronę skarżącą argumentacji dotyczącej możliwości zawarcia umowy partnerstwa przez podmiot nie posiadający zdolności prawnej. Zgodnie z art. 33(1) § 1 K.c. do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Obowiązujący stan prawny oznacza, że wśród "jednostek organizacyjnych" wyróżnić można trzy ich kategorie – takie, które: 1) posiadają osobowość prawną, 2) posiadają zdolność prawną, choć nie posiadają osobowości prawnej, 3) nie posiadają zdolności prawnej. Te ostatnie jednostki znajdują się poza zakresem podmiotów prawa, a w każdym razie podmiotów prawa cywilnego. Dotyczy to w szczególności spółki cywilnej oraz państwowych czy samorządowych jednostek organizacyjnych. Trudno też przyjąć, by jednostki organizacyjne nieposiadające zdolności prawnej mogły być podmiotami stosunku prawnego, o ile miałby to być stosunek cywilnoprawny (M. Fras (red.), M. Habdas (red.). Kodeks cywilny. Komentarz. Komentarz do art. 33(1), Lex, nb. 5).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).