Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2907/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 143/18 w sprawie ze skargi P.w T. na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 30 listopada 2017 r. nr FE-I.3160.8.2017 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.w T. na rzecz Zarządu Województwa Małopolskiego 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 marca 2018 r., I SA/Kr 143/18 oddalił skargę P (...) na decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z 30 listopada 2017 r. nr FE-I.3160.8.2017 w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:

a. błędną wykładnię przepisu art. 7 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 3 ustawy Prawo Zamówień Publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, ze zm., dalej: p.z.p.), poprzez nietrafne przyjęcie, że Skarżący w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pn. "R (...)." naruszył wskazane przepisy przez zamieszczenie w SIWZ zapisów ograniczających możliwości spełnienia niektórych warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego poprzez wskazanego członka konsorcjum – lidera,

b. błędne przyjęcie, że Skarżący w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pn. "R (...)" ograniczając możliwości spełnienia niektórych warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego przez wskazanego członka konsorcjum - lidera, stanowiło nieprawidłowość zdefiniowaną w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., gdyż powodowało to lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

oraz naruszenie prawa procesowego poprzez:

c. wydanie decyzji z 13 kwietnia 2017 r., z naruszeniem regulacji zawartych w art. 77 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa), tj. wydania zaskarżonej decyzji po upływie ustawowego trzymiesięcznego terminu liczonego od dnia doręczenia odpisu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2016 r., II GSK 1335/15, uchylającego decyzję nr FE-IV.3160.8.2.2013 z 14 sierpnia 2013 r..

W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty mające wskazywać na zasadność zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Zarząd Województwa Małopolskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 października 2016 r., II GSK 1335/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2015 r., III SA/Kr 1993/14 oraz decyzję Zarządu Województwa Małopolskiego z 3 października 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję z 14 sierpnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. następującą ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania:

"Przechodząc do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, nie podlega uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 p.z.p. w powiązaniu z art. 23 ust. 3 cyt. ustawy, zaś ocena Sądu I instancji jest w pełni prawidłowa. Punktem wyjścia rozważań w tej kwestii jest art. 7 ust. 1 p.z.p., który stanowi, że zamawiający obowiązany jest tak prowadzić postępowanie w sprawie o udzielenie zamówienia, aby nie naruszyć zasady równego traktowania i przestrzegać uczciwej konkurencji. Prawo zamówień publicznych dopuszcza w art. 23 ust. 1, aby wykonawcy mogli wspólnie ubiegać się o udzielenie zamówienia. Do zorganizowanych w konsorcjum wykonawców znajdują, na podstawie art. 22 ust. 3 p.z.p., odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące wykonawcy, co dotyczy m.in. art. 22 ust. 1 określającego warunki jakie musi spełniać wykonawca ubiegający się o wykonanie zamówienia. Równe traktowanie wykonawców - występujących w postępowaniu o udzielenie zamówienia samodzielnie i występujących jako konsorcjum - będzie więc wyrażać się oczekiwaniem, aby podmioty te spełniły warunki udzielenia zamówienia przewidziane w SIWZ, przy czym w odniesieniu do konsorcjum jako zbiorowego wykonawcy, warunków tych nie można mnożyć tzn. wymagać ich spełniania przez wszystkich członków konsorcjum lub przez wybranych przez zamawiającego. Spełnienie określonego warunku przez jednego członka konsorcjum oznacza, że wykonawca spełnia warunek określony SIWZ. Uzasadniony jest zatem wniosek, że w świetle art. 23 ust. 3 p.z.p. w związku z art. 22 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, żądanie spełnienia warunków udzielenia zamówienia, także warunku odnoszącego się do sytuacji ekonomicznej i finansowej, przez wybrany przez zamawiającego podmiot współtworzący konsorcjum - w rozpatrywanej sprawie - jego lidera, podważa istotę grupowego ubiegania się o udzielenie zamówienia, ponieważ ogranicza prawo do spełnienia przez występujących wspólnie wykonawców określonego warunku łącznie, co w konsekwencji narusza zasadę równego traktowania i uczciwej konkurencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast oceny Sądu I instancji naruszenia przez skarżącego art. 7 ust. 1 w powiązaniu z art. 22 ust. 1 pkt 4 p.z.p. przez przyjęcie w SIWZ warunku legitymowania się przez wykonawcę dodatnim wskaźnikiem rentowności oraz określonym wskaźnikiem płynności szybkiej, co czyni zasadnym zarzut określony pod lit. b skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chcąc zrealizować objętą projektem inwestycję w sposób prawidłowy tj. terminowy i zupełny, zamawiający powinien przyjmować opis oceny warunków odnośnie do sytuacji ekonomicznej i finansowej w sposób pozwalający na - możliwie najbliższą rzeczywistej - ocenę spełniania przez wykonawców tych warunków. Taki "ostrożny", ze względu na zawartą umowę o dofinansowanie projektu, sposób budowania warunków zamówienia jest szczególnie uzasadniony, gdy przedmiot zamówienia stanowi inwestycja budowlana, której postęp i ostateczna realizacja uzależniona jest od dotrzymywania terminów określonych harmonogramem i wypłaty środków dotacji na kolejne części zamówienia."

Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 21 marca 2018 r., I SA/Kr 143/18 uwzględnił tę wiążącą ocenę prawną, jak również zaakceptował ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Małopolskiego w wykonaniu wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd w trybie art. 188 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. jest najpierw ustalenie zakresu wyrażonej oceny prawnej obejmującej wykładnię konkretnych przepisów prawa materialnego celem ich prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz przepisów postępowania ze wskazaniem sposobu ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a następnie ocena zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej oceny.

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności), natomiast niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. "Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153. "Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 153. Skoro niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., to prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na tej podstawie - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię kasator winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tego przepisu w konkretnej sprawie. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a. kastor winien sprecyzować, na czym konkretnie polegało naruszenie oceny prawnej, czy naruszono ocenę dotyczącą zastosowania przepisów postępowania, czy też ocenę dotyczącą zastosowania prawa materialnego, lub też obie te oceny. Z kolei, zarzucając naruszenie wskazań co do dalszego postępowania kasator winien wskazać, które konkretnie wskazania sądu administracyjnego naruszył organ administracji ponownie rozpatrując sprawę. Stawiając te zarzuty Sądowi I instancji, który oddalił skargę na rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy kastor winien w uzasadnieniu przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) precyzyjnie wskazać te fragmenty pisemnego uzasadnienia poprzedniego wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, w których zawarto elementy oceny prawnej oraz elementy wskazań, których nie uwzględnił organ administracji ponownie rozpatrując sprawę.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi na podstawach sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2016 r., II GSK 1335/15 jednoznacznie przedstawił ocenę prawną w zakresie dwóch kwestii, to jest to ocena niepodważalna. Ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w trybie art. 188 p.p.s.a. musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby sąd I instancji i strony miały odmienne stanowisko.

Tymczasem skarga kasacyjna od zaskarżonego wyroku opiera się na podstawach sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, którą prawidłowo odczytał i uwzględnił wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ administracji jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z treścią oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2016 r., II GSK 1335/15, którą jest związany. Zarzuty skargi kasacyjnej podważają i naruszają jednoznaczne stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku: "Przechodząc do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, nie podlega uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 p.z.p. w powiązaniu z art. 23 ust. 3 cyt. ustawy, zaś ocena Sądu I instancji jest w pełni prawidłowa. (...)"

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji nie zarzucono naruszenia przepisu prawa materialnego będącego podstawą prawną decyzji ostatecznej - art. 207 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej: ufp). Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne. Próba zwalczania ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie Zarząd Województwa Małopolskiego przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek najpierw ustalenia, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, a w konsekwencji ustalenia kwoty zwrotu. Dokonując wyliczenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego przede wszystkim miał obowiązek oceny zapisów umowy oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego unijnego i krajowego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów mógł ustalić, jaka kwota podlega zwrotowi. Zarzuty podniesione w ramach omawianej podstawy kasacyjnej dotyczą przepisów prawa, które miały zastosowanie na etapie ustalania, czy środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich wykorzystane zostały z naruszeniem procedur, pozostają one w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi. Skoro kasator nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 ufp, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Postępowania w sprawie tych należności prowadzone są na podstawie stosowanych wprost regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakresie nieuregulowanym w ufp stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej z uwzględnieniem specyfiki niepodatkowych należności budżetowych. Jedną z instytucji prawa materialnego uregulowaną w dziale III Op jest nadpłata (Rozdział 9 Nadpłata), gdzie w art. 77 § 4 określono termin zwrotu nadpłaty stanowiącej kwotę wpłaconą na podstawie decyzji uchylonej albo decyzji, której nieważność stwierdzono. Przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu w przedmiocie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, ponieważ nie występuje tutaj instytucja nadpłaty. To nie beneficjent przekazuje środki na rzecz budżetu państwa, budżetu Unii Europejskiej, lecz je otrzymuje. W razie nieprawidłowego wykorzystania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej podlegają one zwrotowi według procedury uregulowanej w art. 207 ufp (Postępowanie w razie nieprawidłowego wykorzystania środków europejskich). W tym postępowaniu ma zastosowanie Rozdział 7 Załatwianie spraw Kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie w art. 35 do art. 38 uregulowano, między innymi terminy załatwiania spraw administracyjnych.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.