Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1200/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. na uchwałę Gminy Lubichowo z dnia 4 października 2023 r., nr LXIV/406/2023 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 98/5 obręb Ocypel, gm. Lubichowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy Lubichowo na rzecz W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga Wojewody Pomorskiego na uchwałę nr LXIV/406/2023 Rady Gminy Lubichowo z 4 października 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 98/5 obręb Ocypel, gm. Lubichowo wniesiona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Dnia 4 października 2021 r. Rada Gminy Lubichowo podjęła uchwałę nr LXIV/406/2023 w uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 98/5 obręb Ocypel, gm. Lubichowo. W dniu 21 listopada 2023 r. uchwała nr LXIV/406/2023 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego pod poz. 5031. Uchwała weszła w życie z upływem 14 dni od daty ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (§ 13).

W skardze z 22 grudnia 2023 r. Wojewoda Pomorski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), zaskarżył powyższą uchwałę w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w związku z art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) oraz art. 67a ust. 5 u.p.z.p. poprzez niezałączenie przez Radę Gminy Lubichowo rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, tj. załącznika nr 3 oraz niezałączenie do niej danych przestrzennych, tj. załącznika nr 4.

Skarżący wyjaśnił, że skarżona uchwała wraz z dokumentacją planistyczną wpłynęła do Wojewody 9 października 2023 r. Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 4 uchwały, integralną jej część stanowią: w pkt 3 - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag (załącznik nr 3) oraz w pkt 4 - dane przestrzenne, o których mowa w art. 67a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiące załącznik nr 4. W przekazanej Wojewodzie uchwale wraz z dokumentacją planistyczną brak jest tymczasem ww. załączników. Nadto organ wykonawczy gminy w wyjaśnieniach z 7 listopada 2023 r. wskazał, że brakujące załączniki "nie zostały załączone do uchwały i nie zostały przedstawione na sesji Rady Gminy". Także do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego przekazano uchwałę bez wymaganych załączników nr 3 i nr 4. Wojewoda podkreślił, że rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (wskazane w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) oraz dane przestrzenne (o których stanowi art. 67a ust. 5 u.p.z.p.) są obligatoryjnymi elementami uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak tych elementów stanowi istotne naruszenie prawa, które w konsekwencji prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Niezałączenie wskazanych załączników narusza także w sposób istotny art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną, przychylając się do wniosku o unieważnienie zaskarżonej uchwały. Organ poinformował, że w toku czynności wyjaśniających ustalił, że rzeczywiście załączniki nie zostały podłączone do uchwały na sesji Rady Gminy Lubichowo, na której podjęto uchwałę, mimo że zostały wpisane do treści samej uchwały. W treści pisma wyjaśniającego z 7 listopada 2023 r. organ złożył stosowne wyjaśnienie informując, że załączników fizycznie nie podłączono do podjętej uchwały. W dniu 29 listopada 2023 r. Rada Gminy Lubichowo podjęła przy tym uchwałę w sprawie zmiany uchwały nr LXIV/406/2023 Rady Gminy Lubichowo z 4 października 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 98/5, obręb Ocypel, gm. Lubichowo, w przedmiocie dodania brakujących załączników nr 3 - rozstrzygnięć oraz załącznika nr 4 - danych przestrzennych. W dniu 27 grudnia 2023 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego ogłoszono uchwałę nr LXV/414/2023 Rady Gminy Lubichowo z dnia 29 listopada 2023 r. w sprawie zmiany uchwały nr LXIV/406/2023 Rady Gminy Lubichowo z dnia 4 października 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 98/5 obręb Ocypel, gm. Lubichowo (dalej jako uchwała zmieniająca), dodając brakujące załączniki numer 3 i 4, które stanowią integralną część uchwały nr LXIV/406/2023 Rady Gminy Lubichowo z dnia 4 października 2023 r., tj.: a) Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag - załącznik nr 3, b) Dane przestrzenne, o których mowa w art. 67a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - załącznik nr 4. Uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego (§ 3).

W piśmie z 8 stycznia 2024 r. Wojewoda podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały z 4 października 2023 r., informując jednocześnie o podjęciu uchwały nr LXVII/430/2023 Rady Gminy Lubichowo z dnia 27 grudnia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 98/5, obręb Ocypel, gm. Lubichowo. Uchwała nr LXVII/430/2023 została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2024 r., pod poz. 482.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40), zwanej dalej u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W tym miejscu wskazać należy, że po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tą kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany żadnym terminem do wniesienia skargi. Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

W niniejszej sprawie, z inicjatywy Wojewody, której podstawę stanowił zatem art. 93 ust. 1 u.s.g., kontroli sądowej poddano uchwałę nr LXIV/406/2023 Rady Gminy Lubichowo z 4 października 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 98/5 obręb Ocypel, gm. Lubichowo (zwana dalej uchwałą lub planem).

Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego wcześniej art. 91 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, takie jak m.in. działanie bez podstawy prawnej.

Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (aktem prawa miejscowego) i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów, mimo że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Z tego zaś wynika praktyczny aspekt sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, która w ramach oceny legalności danego aktu, w pierwszym rzędzie skupia się na zbadaniu, czy organ samorządu terytorialnego prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję prawodawczą.

Przepis art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 977) - zwanej dalej u.p.z.p., stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie zasad sporządzania, jak i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części.

Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28).

Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zaś w odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubichowo, reprezentowana przez Wójta, wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały z 4 października 2023 r., objętej skargą Wojewody.

Kontrolując w zakreślonych prawem granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności w całości, bowiem doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i wskazanych przepisów prawa.

Na gruncie niniejszej sprawy bezspornym jest, że skarżona uchwała została uchwalona i opublikowana w dzienniku urzędowym województwa bez wskazanych w jej § 1 ust. 4 pkt 3 i 4 i stanowiących integralną część uchwały, załączników: rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag - załącznik nr 3 oraz dane przestrzenne, o których mowa w art. 67a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiące załącznik nr 4.

Rada Gminy podjęła się uzupełnienia wskazanych załączników w uchwale zmieniającej, wskazując w treści załącznika 3, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 98/5, obręb Ocypel, gm. Lubichowo wyłożony był do publicznego wglądu w dniach 07 – 30 sierpnia 2023 r. W dniu 28 sierpnia 2023 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zmiany planu. W ustawowym terminie, tj. do 18 września 2023 r. do projektu planu nie wniesiono uwag. Wskazaną uchwałą zmieniającą dołączono także załącznik 4. Uchwała zmieniająca weszła przy tym w życie 11 stycznia 2024 r.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego, rozstrzygając jednocześnie o sposobie realizacji zapisanych w planie miejscowym inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu miejscowego stanowi treść uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia - stanowią załączniki do tej uchwały. Wskazane załączniki stanowią obligatoryjne elementy uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Ich brak zatem stanowi o istotnym naruszeniu zasad, określających prawne wymogi ustanawiane dla aktów prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Zgodnie natomiast z art. 67 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.1688), do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian, przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie (...). Jak zgodnie przyznają Wojewoda (k. 11 akt sądowych) i Rada Gminy (k. 2 verte akt sądowych) w chwili podjęcia skarżonej uchwały nie załączono do niej opisanych wyżej załączników nr 3 i 4, jest to zatem okoliczność bezsporna, świadcząca – jak już to wskazano powyżej – o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd orzekł w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., na wniosek skarżącego złożony w skardze, przy braku sprzeciwu organu gminy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego Wojewody wynagrodzenia pełnomocnika w kwoce 480 zł równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).