Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 214/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 140 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 3, art. 40 ust. 14a, art. 39 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek Protokolant referent Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2019 r.; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA" lub "organ") decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], na podstawie art. 39 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1a i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.), dalej "u.d.p.", oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku P. sp. z o. o. (dalej "spółka" lub "skarżąca"), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...], w przedmiocie nieudzielenia zezwolenia na lokalizację sieci gazowej ciśnienia [...] z przyłączami [...] w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. B., gm. P., wg przebiegu pokazanego na załączonej mapie do celów projektowych w skali 1:500 dołączonej do akt sprawy stanowiącą integralną część decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Po rozpatrzeniu wniosku spółki z dnia [...] lipca 2019 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację sieci gazowej ciśnienia [...] z przyłączami [...] w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w m. B., gm. P., wg przebiegu pokazanego na załączonej mapie do celów projektowych w skali 1:500 dołączonej do akt sprawy, organ decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...], nie zezwolił na przedmiotową lokalizację.

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDDKiA utrzymał w mocy wydaną przez siebie decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przebieg wnioskowanej sieci gazowej praktycznie na całej swej długości koliduje ze znajdującymi się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] drzewami, gdyż ma przebiegać między nimi, co jest niezgodne z art. 39 ust. 1 pkt 12 u.d.p. W ocenie organu przedmiotowa inwestycja wpłynie ujemnie na system korzeniowy drzew znajdujących się w pasie drogowym, jak również może spowodować trwałe uszkodzenia elementów zagospodarowania pasa drogowego. Przy czym podkreślił, że przy projektowaniu i wykonaniu urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogą należy dążyć do zmniejszenia ich negatywnego wpływu na podlegające ochronie elementy środowiska kulturowego, określone w ocenie oddziaływania urządzenia na środowisko, opracowanej na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym zarządca drogi krajowej nr [...] nie może przyczyniać się do niekontrolowanego naruszenia istniejących uwarunkowań środowiskowych występujących na obszarze przedmiotowej inwestycji.

Organ wskazał ponadto, że umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z drogą mogłoby przyczynić się do czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Droga krajowa nr [...] na omawianym odcinku obciążona jest bardzo dużym ruchem pojazdów zarówno osobowych jak i ciężarowych, gdzie natężenie ruchu pojazdów silnikowych na analizowanym fragmencie drogi wynosi aż 8788 poj./na dobę (w tym udział pojazdów ciężarowych 3686 poj./dobę, co stanowi około 42% ogólnego natężenia dobowego ruchu). Okoliczność ta może wpłynąć na poziom czasowego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] w związku z ewentualną koniecznością wykonania napraw tych urządzeń, i związaną z tym zmianą organizacji ruchu. GDDKiA podkreślił, że w przypadku awarii, konserwacji czy wymiany urządzeń, zachodzi konieczność ingerencji w pas drogowy z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót (np. wykopu), a to z kolei może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwagi na przebywających w pasie drogowym pracowników wykonujących roboty, ustawione urządzenia techniczne lub pojazdy. Właśnie w celu wyeliminowania takich sytuacji zarządca drogi nakazuje lokalizację wszelkich urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego poza pasem drogowym, zwłaszcza że przedmiotowa sieć miałaby zostać zlokalizowana w miejscu szczególnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakim jest skrzyżowanie.

Ponadto, jak podkreślił organ, zarządca drogi jest zobowiązany do zabezpieczenia pasa drogowego tak, aby istniała możliwość rozbudowy drogi o dodatkową infrastrukturę, w tym przykładowo w zakresie lokalizacji dodatkowych urządzeń bezpieczeństwa, oświetlania publicznego itp., czy w zakresie przebudowy elementów drogi np. chodnika. Umieszczenie zaś wnioskowanej sieci gazowej średniego ciśnienia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] ograniczałoby możliwość jej ewentualnej przebudowy.

Zdaniem GDDKiA analiza otoczenia drogi krajowej nr [...], dokonana przez zarządcę drogi, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego świadczy o tym, że obszar, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja nie posiada charakteru o miejskich zasadach zagospodarowania, ponieważ w większości są to tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo. Przedmiotowa inwestycja powinna być zatem umieszczona zgodnie z wymogami określonymi w art. 43 ust. 1 Ip. 2 kolumna 4 tabeli u.d.p. w odległości co najmniej 25 od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...]. Jak zaś wynika przedłożonej mapy do celów projektowych przedmiotowa sieć ma zostać umieszczona w odległości ok. [...] m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi, a zatem umieszczenie jej w takiej odległości stanowiło naruszenie art. 43 ust. 1 u.d.p.

Na decyzję GITD spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym niepełnym zbadaniu czy w przedmiotowej sprawie wystąpiły ustawowe przesłanki do stwierdzenia, że organ miał prawo odmówić wydania zezwolenia na lokalizację sieci gazowej średniego ciśnienia [...] z przyłączami [...] w pasie drogowym drogi nr [...], jak również art. [...]7 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji na jakich dowodach organ się oparł stwierdzając, że umieszczenie sieci gazowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] może się przyczynić do czasowego zagrożenia ruchu drogowego, oraz że ograniczałoby to możliwość ewentualnej rozbudowy drogi.

Zaskarżonej decyzji zostało również zarzucone naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 140 ust. 1 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że umieszczenie sieci gazowej w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] może się przyczynić do czasowego zagrożenia ruchu drogowego oraz ograniczałoby możliwość jej ewentualnej rozbudowy.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwana dalej "p.p.s.a.".

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarówno wydając zaskarżoną decyzję [...] listopada 2019 r., nr [...] jak i decyzję wydaną w pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...], dopuścił się - mogącej mieć zasadniczy wpływ na ostateczny wynik sprawy - obrazy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 15, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającej na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Zgodnie z art. 39 ust. 3 powołanej już wcześniej ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

W sprawie było bezsporne, że zaskarżona decyzja organu dotyczyła nieudzielenia zezwolenia na lokalizację urządzeń służących do doprowadzania gazu, o których mowa w art. 39 ust. 1a ustawy o drogach publicznych.

Zaskarżona decyzja w przedmiocie lokalizacji sieci gazowej nie ma zatem charakteru decyzji uznaniowej, gdyż do tego typu obiektu nie ma zastosowania art. 39 ust. 3 zd. 1 tej ustawy, w którym jest mowa o “szczególnie uzasadnionych przypadkach, lecz tylko zd. 2 ust. 3 art. 39, w którym jednoznacznie stwierdzono, iż odmowa wydania zezwolenia może nastąpić wyłącznie, jeżeli umieszczenie między innymi linii gazowej spowodowałoby:

- zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub

- miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Powyższy przepis został zmieniony ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Nowelizując art. 39 u.d.p. ustawodawca potwierdził, iż w coraz szerszym zakresie dopuszcza możliwość korzystania z pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Stąd też wykładni przepisów wprowadzonych powołaną wyżej ustawą należy dokonywać mając na względzie jej cele (p. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. VII SA/Wa 943/11).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację sieci gazowej uznał, że umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej może przyczynić się zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, co stoi w sprzeczności z § 140 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ odwołuje się przy tym do pomiarów natężenia ruchu pojazdów silnikowych na analizowanym fragmencie drogi (8788 pojazdów na dobę ). Powołuje się także na potencjalne zagrożenie ruchu drogowego ze względu na ewentualną konieczność wymiany urządzeń w przypadku ich awarii, konserwacji czy wymiany, z uwagi na potrzebę wykonania określonych robót, np. wykopu a także na oznakowanie drogi.

W istocie jednakże powyższe stwierdzenia organu są dość ogólnikowe i nie znajdują potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Są tylko hipotezami i to dość oczywistymi, gdyż nie ulega wątpliwości, iż prowadzenie w pobliżu pasa drogowego zdecydowanej większości inwestycji może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Gdyby więc podzielić stanowisko organu co do w ten sposób sformułowanych hipotetycznych zagrożeń, żaden inwestor nie uzyskałby zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co w konsekwencji w praktyce uniemożliwiałoby organowi udzielenie jakichkolwiek zezwoleń.

Organ w ogóle pomija przy tym ujętą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentację skarżącej dotyczącą zakresu postulowanych prac, jak i sposobu oraz czasu niezbędnego do ich wykonania. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że spowodowana umieszczeniem linii gazowej interwencja w funkcjonowanie pasa drogowego, będzie wykonywana na poboczu, nie naruszy konstrukcji jezdni oraz zmniejszenia jej wartości użytkowej, przez co wykonywane prace nie przyczynią się do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu.

Tymczasem zupełnie abstrakcyjne rozważania organu odnośnie natężenia ruchu, w żaden sposób nie odnoszą się do realiów tej konkretnej sprawy. Organ nie wyjaśnia bowiem, dlaczego sposób wykonania sieci gazowej, zaproponowany przez skarżącą, stałby w sprzeczności z przepisami odrębnymi. Co więcej, organ nawet nie poddał ocenie prawdziwości twierdzeń strony odnośnie charakteru i okresu prac niezbędnych dla ułożenia przedmiotowej linii sieci gazowej. Nie jest więc wiadomym, jak dalece zakres prac wpływałby na bezpieczeństwo ruchu na drodze, w sytuacji, w której de facto całość prac miałaby miejsce w obszarze opisanym przez stronę. Prawidłowa ocena w powyższym zakresie, po pierwsze winna więc zweryfikować twierdzenia strony odnośnie charakteru prac, a po drugie, umieścić już tak skonkretyzowane prace, wymagające zajęcia pasa drogowego, w świetle wymagań wprowadzonych przepisami odrębnymi. Ale muszą to już być warunki sprofilowane pod kątem tego konkretnego przypadku, a więc organ, winien w swej ocenie odnieść się zarówno co do czasu, jak obszaru podejmowanych prac w ramach pasa drogowego i tak ustalony stan faktyczny poddać odpowiedniej subsumpcji pod przepisy prawa materialnego. Tych wymagań nie spełnia, zarówno zaskarżona decyzja jak i wydana w pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja jest tym samym dotknięta naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym wpływie na wynik sprawy. Bowiem być może, gdyby organ zmierzył się z argumentacją wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynik tego postępowania byłby inny. Organ zupełnie pominął przy tym, że zgodnie z art. 40 ust. 14a ustawy o drogach, to zarządca drogi określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego. Tak więc na zarządcy drogi spoczywa obowiązek określenia "warunków zajęcia pasa drogowego", a w tych warunkach mieści się niewątpliwie warunek dotyczący zapewnienia bezpieczeństwa ruchu. Zresztą ten ostatni obowiązek spoczywa na zajmującym pas drogowy, co wprost wynika z art. 40 ust. 15 omawianej ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie.

Co istotne, podkreślenia wymaga, iż w świetle art. 40 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych przeszkodę do udzielenia zezwolenia stanowi "umieszczenie" w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, jeżeli spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W przepisie tym użyto czasu przeszłego, dokonanego, a zatem chodzi o zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które spowodowałoby umieszczenie w pasie drogowym wymienionej w tym przepisie inwestycji. Przepis ten nie dotyczy zatem samych prac związanych z umieszczaniem w pasie drogowym urządzeń linii gazowej (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II GSK 2399/14).

Nie jest więc adekwatnym dla realiów niniejszej sprawy dokonywanie przez organ oceny zasadności wniosku strony w oderwaniu od czasowego charakteru prac związanych z zajęciem pasa drogowego. Dotyczy to również ogólnie sformułowanych i abstrakcyjnych rozważań organu odnośnie ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa ruchu drogowego związanych z koniecznością usunięcia awarii linii gazowej, jej modernizacji, czy wymiany. Organ nie ustalił przy tym, kiedy ewentualnie, przy ułożeniu nowej linii gazowej zachodziłaby konieczność dokonania jej modernizacji lub wymiany a także jaki byłby czas takich niezbędnych działań. Organ nie wykazał tym samym, że tego typu prace istotnie rzutowałyby w jakimkolwiek stopniu na bezpieczeństwo ruchu drogowego w relewantnym obszarze odcinka drogi.

Organ powołując się na § 140 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, wskazuje, że umieszczenie sieci gazowej średniego ciśnienia w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] ograniczałoby możliwość jej przebudowy. Organ jednakże w żaden sposób swojego stanowiska nie uzasadnia. Nie jest więc wiadomym, czy aktualnie jest planowana przebudowa drogi krajowej nr [...] na relewantnym odcinku, czy też taka przebudowa ujęta jest w dalszej perspektywie (z uwagi chociażby na stan drogi), jak też, na czym miałaby ona polegać (poszerzenie drogi, infrastruktura pieszo-rowerowa, ekrany akustyczne). Ogólne odwołanie się przez GDDKiA do potencjalnej możliwości przebudowy w przyszłości drogi, jako przeszkody do wydania zezwolenia na lokalizację linii gazowej w pasie drogowym, w istocie prowadziłoby do obejścia dyspozycji art. 39 ust. 1a u.d.p. Bez sprecyzowania przez zarządcę drogi, na gruncie konkretnego przypadku, jak i dlaczego budowa liniowa ograniczałaby lub uniemożliwiała przebudowę lub remont drogi, odwołanie się przez organ odmawiający wydania stosownego zezwolenia, do przesłanki naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych (tu § 140 ust. 6 cyt. rozporządzenia), pozwalałoby na całkowicie dowolne rozstrzygnięcie, uchylające się w istocie od możliwości skontrolowania jego motywów. Co istotne, ocena wpływu proponowanej przez skarżącą lokalizacji linii gazowej na możliwość przebudowy lub remontu drogi, winna, oprócz skonkretyzowania ewentualnego charakteru planowanych przez zarządcę drogi działań, uwzględniać wymagania statuowane w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 roku, poz. 640). Warto zauważyć, że chociażby w § [...] cyt. rozporządzenia wprowadzone są obostrzenia związane z wyznaczonymi dla gazociągów strefami kontrolowanymi.

Nie sposób zgodzić się także z organem, że w przedmiotowej sprawie, za odmową uwzględnienia wniosku strony przemawia brak spełnienia wymogu odpowiedniej odległości planowanej linii od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Winna ona wynosić w przedmiotowej sprawie co najmniej 25 metrów, a z przedłożonych map wynika, że linia gazowa znajdować się będzie w odległości ok. 10 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi. Jednakże z brzmienia art. 43 ust. 2 u.d.p. wprost wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić za zgodą zarządcy drogi. Organ jednakże nie wyjaśnił, dlaczego nie przychylił się do argumentacji strony i dlaczego konieczności dostarczenia gazu do nowych odbiorców nie można uznać, w realiach tej konkretnej sprawy, za wspomniany szczególnie uzasadniony przypadek. Jeżeli art. 43 ust. 2 u.d.p. dopuszcza lokalizację usytuowania obiektu budowlanego w odległości mniejszej, niż wynikająca z tabeli umieszczonej w ust. 1, a strona przywołuje argumentację, przemawiającą, jej zdaniem, za zastosowaniem wspomnianego wyłączenia w danej sprawie, to obowiązkiem organu jest do tego typu argumentacji się odnieść. W przedmiotowej sprawie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika tymczasem, jakie motywy stały za brakiem przychylenia się przez GDDKiA do stanowiska spółki.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ nie dokonał ustaleń faktycznych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania niewadliwej decyzji. W ponownym postępowaniu organ powinien z dużą starannością rozważyć wszystkie istotne okoliczności danej sprawy, poddając ocenie i analizie między innymi stanowisko strony skarżącej i uzupełniając w niezbędnym, powyżej wskazanym zakresie materiał dowodowy, tak aby pozwolił na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Obowiązku tego nie niweluje bynajmniej podnoszona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę okoliczność, że jest on organem specjalistycznym w przedmiocie oceny możliwości lokalizowania w pasie drogowym infrastruktury technicznej.

Zdaniem Sądu, nietrafne jest natomiast powoływanie się przez GDDKiA na przepis art. 39 ust. 1 pkt 12 u.d.p., jako uzasadnienie odmowy zlokalizowania linii gazowej przez spółkę na odcinku objętym wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 roku. Istotnie w myśl art. 39 ust. 1 pkt 12 u.d.p. Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się: usuwania, niszczenia i uszkadzania zadrzewień przydrożnych. Zakaz ten stanowi jednakże wykroczenie określone w art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2019 roku, poz. 821 ze zm.) i sankcjonowany jest grzywną do 1000 zł lub karą nagany. Nie można natomiast racjonalnie przyjąć, że strona dopuściłaby się naruszenia zakazu z art. 39 ust. 1 pkt 12 u.d.p., w ramach uzyskanego zezwolenia na lokalizację linii gazowej w pasie drogowym. Przepis ten nie ma żadnego związku ze wskazywanymi w uzasadnieniu decyzji przepisami prawa budowlanego (art.7 ust.2 ustawy), art.4 pkt 22 u.d.p. oraz § 140 ust.1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zacytowanie w decyzji tych przepisów jest niewystarczające i nie uzasadnia tezy organu iż sieć gazowa poprowadzona w pasie drogi uszkodzi system korzeniowy drzew. Organ w żaden sposób nie wykazał, iż wykonanie sieci gazowej opisanej we wniosku strony spowoduje uszkodzenie systemu korzeniowego drzew. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia powyższej tezy do stanu faktycznego sprawy jak również uzasadnienia, że nie jest możliwe takie poprowadzenie sieci w rozpoznawanej sprawie, aby system korzeniowy drzew nie został naruszony. Nie jest też wystarczające stwierdzenie organu, iż sieć gazowa będzie przebiegać pomiędzy drzewami, bez odniesienia się do techniki i sposobu jej poprowadzenia. Przypomnieć również należy, że to zarządca drogi, w myśl art. 40 ust. 14a ustawy o drogach, określa w drodze decyzji warunki zajęcia pasa drogowego oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego.

Reasumując, Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujący jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 2018 roku, poz. 265), na które złożyły się: 200 złotych tytułem wpisu sądowego oraz 480 złotych tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym i 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.