Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1036/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105§1,, art 156 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.), Protokolant spec. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. B. i A. O. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 lutego 2024 r. nr DO-IV.7613.16.2021.AD w przedmiocie stwierdzenia umorzenia z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

I

1. W dniu 28 marca 2024 r. (data stempla pocztowego) A.B oraz A.O (dalej: skarżący) – zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego w osobie adwokata – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły za pośrednictwem Ministra Rozwoju i Technologii skargę na decyzję tego organu z 20 lutego 2024 r. (nr DO-IV.7613.16.2021.AD).

2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:

2.1. Orzeczeniem z [...] września 1959 r. (nr [...]) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] – w punkcie 28 – orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa – Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] nieruchomości położonej w [...] w powiecie [...] o powierzchni 3844 m2 za odszkodowaniem w wysokości 4229 ówczesnych zł.

2.2. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez decyzję Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 11 maja 1963 r. (nr [...]).

2.3. Pismem z 12 lipca 1986 r. J.W. złożyła wniosek o wznowienie postępowania.

2.4. Decyzją z[...] marca 1989 r. (nr [...]) Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] , na podstawie art. 145 § 1 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26, ze zm.; dalej k.p.a.), odmówił wznowienia postępowania.

2.5. Decyzją z [...] czerwca 1989 r. (nr [...]) Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 1989 r.

2.6. Pismem z 22 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżących złożył do Ministra Rozwoju i Technologii wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1959 r.

2.7. Pismem z 11 października 2012 r. (nr [...]) Naczelnik Wydziału Rewindykacji Mienia Ministerstwa Rozwoju i Technologii poinformował pełnomocnika skarżących o umorzeniu postępowania z mocy prawa na podstawie art. 9 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491; dalej: ustawa z 2021 r.).

2.8. Pismem z 27 października 2021 r. pełnomocnik skarżących wniósł ponaglenie w sprawie na zasadzie art. 37 k.p.a.

2.9. Pismem z 11 stycznia 2022 r. skarżąca A.B. złożyła skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii.

2.10. Wyrokiem z 10 marca 2022 r. (sygn. akt I SAB/Wa 92/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie:

– w punkcie 1 sentencji – zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z 22 kwietnia 2021 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1959 r. w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku;

– w punkcie 2 sentencji – stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

– w punkcie 3 sentencji – zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

2.11. Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wniósł Minister Rozwoju i Technologii.

2.12. Wyrokiem z 30 października 2023 r. (sygn. akt I OSK 1437/22) Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadministracyjna:

– w punkcie I – oddalił skargę kasacyjną;

– w punkcie II – zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

2.13. Decyzją z 20 lutego 2024 r. (nr DO-IV.7613.16.2021.AD) Minister Rozwoju i Technologii, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 2021 r., stwierdził, że postępowanie z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1959 r. w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa – Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w [...] nieruchomości położonej w [...] , pow. [...], o powierzchni 3844 m2 (pkt 28 orzeczenia).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ – powołując się na brzmienie art. 158 § 3 k.p.a. (dodanego przez art. 1 pkt 2 ustawy z 2021, wedle którego niedopuszczalne jest wszczynanie postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej po upływie trzydziestu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia – uznał, że postępowanie nadzwyczajne podlega umorzeniu.

3. W skardze na decyzję z 20 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżących zarzucił temu rozstrzygnięciu obrazę:

– art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 2021 r. w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "poprzez wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, co naruszyło wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego zasady proporcjonalności, pewności prawa, lojalności państwa wobec obywateli oraz ochrony praw słusznie nabytych, podczas gdy organ winien kontynuować postępowanie w celu wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1959 r. nr [...]";

– art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 2021 r. w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji "poprzez wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, co stanowiło odebranie zagwarantowanego przez Konstytucję prawa stron do sądu poprzez pozbawienie ich możliwości uzyskania wymaganego przez art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.) prejudykatu niezbędnego do dochodzenia na drodze cywilnej odszkodowania za szkodę wyrządzoną poprzez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, a co za tym idzie zamknięcie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw, podczas gdy organ winien kontynuować postępowanie w celu wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1959 r. nr [...]";

– art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 2021 r. w związku z art. 64 ust. 1-3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji "poprzez wydanie decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po upływie 30 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, co w sposób naruszający istotę prawa własności ograniczyło zagwarantowane przez Konstytucję prawa stron do własności, innych praw majątkowych oraz do dziedziczenia, a także pozbawiło ich ochrony tych praw, podczas gdy organ winien kontynuować postępowanie w celu wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1959 r. [...]".

W konkluzji pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 8 maja 2024 r., pełnomocnik Ministra Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi.

II

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Stosownie do art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2493, ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

2. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów rozpatrywanej skargi należy przypomnieć, że decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (względnie – stwierdzenie jej nieważności) przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. (por. np. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 10 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1398/18, Legalis).

3. W ocenie Sądu zarzuty obrazy:

a) art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491; dalej: ustawa z 2021 r.) w związku z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

b) art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 2021 r. w związku z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

c) art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 2021 r. w związku z art. 64 ust. 1-3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji

– są niezasadne, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 20 lutego 2024 r. odpowiada prawu.

4. Należy przypomnieć, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 2021 r., której art. 1 pkt 1 zmienił art. 156 § 2 k.p.a., zaś art. 1 pkt 2 uzupełnił art. 158 k.p.a. o § 3.

4.1. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie zaś do art. 158 § 3 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie wskazanych terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone.

4.2. Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy, miała ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU 2015, seria A, nr 5, poz. 62), w którym orzeczono, że "[a]rt. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu do tego judykatu Trybunał wskazał w szczególności, co następuje:

"Ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie wskazane wyżej zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji. Przesłanek tych nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia tego aspektu, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych.

Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady pewności prawa. Przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a. rozwiązanie prawne, które zakwestionował sąd pytający, stanowi nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad.

(...) Korzystanie przez osobę z praw wynikających z aktu administracyjnego jest wykonywaniem uprawnień zagwarantowanych jej przez organ władzy publicznej. Kwestia oddziaływania upływu czasu na akt administracyjny ma istotne znaczenie praktyczne. Stabilizacja stanów faktycznych, po upływie określonego czasu, leży w interesie porządku publicznego (...). Brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego (...).

Odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego.

(...) Unormowanie wynikające z art. 156 § 2 k.p.a. powinno stanowić kompromis między zasadą trwałości decyzji (rozumianą jako ograniczenie środków, które mogą wyeliminować decyzję z obrotu) a zasadą praworządności (rozumianą w tej sytuacji jako nakaz uchylenia decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa). Zaskarżony przepis narusza taką równowagę, bo przewidziany w nim wyjątek od zasady trwałości decyzji nie dotyczy sytuacji, w których decyzje zawierają porównywalne gatunkowo kwalifikowane wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie odnosi się on do ogólnej przesłanki decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje także, że z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. W ten sposób, wobec braku ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, w tym z urzędu, ryzyko wadliwego działania administracji może zostać w sposób nieograniczony przeniesione na adresata wadliwej decyzji".

4.3. Wskutek wyroku w sprawie P 46/13 ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło trzydzieści lat. Nota bene jest to okres skorelowany z przewidzianym w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.; dalej: k.c.) terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

W ocenie Sądu celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt SK 21/17 (OTK ZU 2019, seria A, poz. 19), w którego uzasadnieniu wskazano, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego. Ograniczenia czasowe muszą bowiem istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich, jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych. Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.

4.4. Sąd w pełni podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że tylko w szczególnych sytuacjach – kiedy przemawia za tym inna (mocniejsza) zasada konstytucyjna – dopuszczalne jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe (szczególne), które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

4.5. Na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy z 2021 r. mamy do czynienia z normą, zgodnie z którą – w przypadku postępowań wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 2021 r. (16 września 2021 r.) – następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego, i to z mocy prawa.

Sąd zwraca uwagę, że trzeba mieć na uwadze, iż każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu przez jednostkę swoich praw (roszczeń), a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać tytułem przykładu: przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.); przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych w terminie trzech lat od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia, ale nie dłuższym niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę (art. 4421 § 1 k.c.), dwadzieścia lat, gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku (art. 4421 § 2 k.c.).

W art. 31 ust. 3 Konstytucji zawarta została zasada proporcjonalności (szerzej zob.: L. Garlicki, komentarz do art. 31, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, red. L. Garlicki, Warszawa 2003; A. Stępkowski, Zasada proporcjonalności w europejskiej kulturze prawnej. Sądowa kontrola władzy dyskrecjonalnej w nowoczesnej Europie, Warszawa 2010, s. 349-388). Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy, gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie, czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a także, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzone regulacje ograniczające możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 2 i art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z 2021 r.) była konieczna i wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla jednostek, które przez trzydzieści lat mogły skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten przedział czasu był i jest wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. W ocenie Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku – ewentualnego – niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

4.6. Od wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 46/13 istniała potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

W niniejszej sprawie kwestionowana przez skarżące decyzja administracyjna została wydana w 1959 r. Wniosek o stwierdzenie jej nieważności został złożony dopiero w 2021 r.

Co najmniej od daty wydania wyroku w sprawie P 46/13 każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do państwa, która powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do państwa opiera się na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i organów władzy publicznej, których obowiązkiem jest działanie zgodnie z prawem.

Ustawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Z kolei powoływana często w sprawach takich, jak obecnie rozpatrywana, zasada lex retro non agit również na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Niemniej jednak tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (wzajemny stosunek zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych).

W ocenie Sądu racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności w zakresie, w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Długość postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej per se nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

4.7. Odnośnie zaś do wyrażonej w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania Sąd podtrzymuje swój pogląd, że może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, iż – będąc przekonany o oczywistej sprzeczności aktu normatywnego z relewantnym przepisem Konstytucji – może w myśl zasady lex superior generalis derogat legi inferiori speciali pominąć przepis rangi podkonstytucyjnej przy orzekaniu, opierając się na regulacji konstytucyjnej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 9 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 282/24, CBOSA). W niniejszej sprawie Sąd nie widzi jednak podstaw do pominięcia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 2021 r. w zakresie w jakim wpływają na będące w toku postępowania nadzwyczajne poprzez zastosowanie do nich zasady lex nova, zwanej też regułą "chwytania stanów faktycznych przez prawo w locie". Nowelizacja k.p.a. dokonana ustawą z 2021 r. miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13.

Skoro – w ocenie Trybunału – ustawodawca miał obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu (wraz z upływem czasu) stanu niepewności, to niezbędne było zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej – przewidywać nieograniczoną żadnym terminem możliwość wzruszania decyzji. Z tego powodu ustawodawca wprowadził ramę czasową, która uniemożliwia wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło trzydzieści lat. Na marginesie wypada – za Trybunałem Konstytucyjnym – podkreślić, że brak do 2021 r. w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, a przede wszystkim stanowił zagrożenie chaosu prawnego. Taki stan ani nie służył pewności prawa, ani jego stabilności.

4.8. Podsumowując, w stanie prawnym ukształtowanym przez art. 1 oraz art. 2 ustawy z 2021 r. Minister Rozwoju i Technologii nie miał żadnego "pola manewru" i zobligowany był do umorzenia postępowania. Ziściła się bowiem w sprawie skarżących przesłanka z art. 158 § 3 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 2021 r.

5. Ponadto Sąd nie dopatrzył się po stronie organu uchybienia przepisom proceduralnym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które przekładałoby się na konieczność uchylenia wydanej w sprawie skarżącej decyzji.

6. Tytułem dopowiedzenia – w związku z zawiśnięciem przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy o sygn. akt K 2/22 z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o orzeczenie niezgodności art. 2 ustawy z 2021 r. w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji – w ocenie Sądu brak było podstaw do pominięcia zasady domniemania zgodności aktu normatywnego z Konstytucją przed wydaniem przez Trybunał ewentualnego wyroku negatoryjnego. Sąd nie uznał również za konieczne zawieszenia niniejszego postępowania na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem w razie wydania przez TK wyroku negatoryjnego skarżące będą mogły wzruszyć zaskarżoną decyzję na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji w związku z art. 145a § 1 k.p.a.

W związku z powyższym – na zasadzie art. 151 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji.