Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 414/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3, art. 49 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. R. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P.H.U. "H. w N. (dalej przywoływany jako: "Inwestor", "Skarżący") w dniu 02.03.2016 r. złożył podanie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie legalizacji wybudowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł., gm. M., obiektu budowlanego.

Zgodnie z treścią protokołu z oględzin ww. działki, z dnia 21 marca 2016 r., Organ powiatowy ustalił, że na działce nr [...] przy ul. [...] w m. Ł., gm. M., na betonowej płycie fundamentowej posadowiony jest obiekt budowlany o konstrukcji stalowej, o wymiarach: 24,90 m x 21,10 m i wysokości w kalenicy 6,41 m, ze ścianami typu PW (z płyt warstwowych), pokrytymi blachą trapezową. Dach dwuspadowy o konstrukcji stalowej, wsparty na dwóch rzędach słupów stalowych, po sześć z każdej strony, pokryty materiałem z tworzywa PCV. Z przestrzeni wewnętrznej wydzielono pomieszczenie WC o wymiarach 6,20 x 5,0 m. Front przeszklony z drzwiami wejściowymi. W tylnej ścianie zamontowano stalowe, podnoszone wrota garażowe. Posadzkę stanowi wykładzina dywanowa. Budynek wyposażony jest w instalację wod.- kan., elektryczną oraz klimatyzacyjną. W dniu oględzin w obiekcie zmagazynowane były m. in. drewniane ławki, stoły, krzesła, plastikowe pojemniki na śmieci, elementy placu zabaw, stoły z grami zręcznościowymi, a także garażowane były dwa samochody. Według oświadczenia Inwestora, obiekt przeznaczony jest do uprawiania sportu oraz do rekreacji i został wybudowany w 2015 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

2. W dniu 11 października 2017 r. wpłynęła do PINB w K. decyzja [...], z dnia 19 września 2017 r., o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, zaś w dniu 22 czerwca 2018 r. decyzja o warunkach zabudowy przedmiotowej hali, z dnia 17 października 2017 r., wydane przez Wójta Gminy M..

3. Postanowieniem nr [...], z dnia 16 lipca 2018 r., Organ powiatowy nałożył na Inwestora, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia projektu budowlanego ww. inwestycji oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

4. W dniu 31 sierpnia 2018 r. Inwestor złożył w PINB w K. wymagane dokumenty: projekt budowlany, sporządzony przez mgr inż. arch. K. K. wraz z częściami branżowymi oraz ww. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nieopatrzone datą.

5. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2018 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 i art. 59f ustawy - Prawo budowlane, PINB w K. ustalił Skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł z tytułu samowolnej budowy hali o funkcji sportowo rekreacyjnej, zaznaczając, że wyliczono opłatę dla obiektu budowlanego o kategorii VIII - "inne budowle", zgodnie z załącznikiem ustawy - Prawo budowlane.

6. W wyniku przeprowadzenia postępowania zażaleniowego, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał, w dniu 29 marca 2019 r., postanowienie znak: [...], uchylające zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Organ wskazał, że kwestią sporną jest w niniejszej sprawie klasyfikacja przedmiotowego obiektu budowlanego, a co za tym idzie, przypisanie go do odpowiedniej kategorii wynikającej z załącznika do ustawy - Prawo budowlane. Natomiast od rodzaju obiektu budowlanego zależy ocena czy na dzień jego wzniesienia wymagane było pozwolenie na budowę, zaś od ustalonej kategorii - wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ wskazał, iż w projekcie budowlanym jedynie na stronie tytułowej projektant wskazał kategorię obiektu - "VIII" - inne budowle. W pozostałych częściach projektu, jako przedmiot inwestycji wskazano natomiast "budynek". Organ odwoławczy wskazał, że hala jest obiektem trwale połączonym z gruntem oraz, że o powyższym przesądzają cechy konstrukcyjne obiektu, powodujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia w inne miejsce, nie decyduje zaś o tym cel inwestora. Organ podkreślił, iż brak jest możliwości legalizacji przez organ nadzoru budowlanego budynku hali z sezonowo demontowanym pokryciem dachowym, natomiast zaprojektowanie dachu w ten sposób, że nie posiada on odpowiedniej wytrzymałości na obciążenie śniegiem, stanowi istotną wadę projektu budowlanego, którą na dalszym etapie postępowania należy wyeliminować. Wskazano także na brak wymaganej decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, brak dokumentu potwierdzającego własność działki nr [...] w Ł. oraz wskazano, iż Inwestor powinien wyjaśnić treść upoważnienia udzielonego projektantowi, p. K. K. ; ponadto inwestorowi lub osobie przez niego upoważnionej, należy zapewnić czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 K.p.a.

7. WSA w Szczecinie, wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r. (sygn. akt: II SA/Sz 581/19), po rozpoznaniu skargi złożonej przez Skarżącego, uchylił postanowienie ZWINB w Szczecinie z dnia 29 marca 2019 r., znak: [...].

WSA w Szczecinie orzekł, iż brak było podstaw do zastosowania przez Organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

8. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OSK 3621/19), Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Organu odwoławczego.

NSA ww. wyroku wskazał, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. NSA wyjaśnił w swoim orzeczeniu, że: "wydzielenie kwestii ustalenia opłaty legalizacyjnej z postępowania legalizacyjnego wynika z przyjętego przez ustawodawcę założenia, że wniesienie przez inwestora stosownej opłaty z tytułu dokonanej samowoli budowlanej nie powinno być następstwem zatwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego projektu budowlanego, ale przesłanką wstępną niezbędną do wydania w przyszłości takiej decyzji. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej warunkuje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, stąd art. 49 ust. 3 in fine Prawa budowlanego wykładany w łączności z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje przyjąć, że przedmiotem działania organu nadzoru budowlanego związanego z wymogiem ustalenia opłaty legalizacyjnej, znajdującego swój wyraz w treści wydanego postanowienia, o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, pozostają wyłącznie te kwestie, które pozwalają prawidłowo określić wysokość opłaty, jaką inwestor zobowiązany jest ponieść w sytuacji, gdy jego wolą jest zalegalizowanie popełnionej samowoli budowlanej. Należy stwierdzić, że treść art. 49 ust. 1 ustawy — Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, iż obowiązki, jakie spoczywają na organie przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wyliczone w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ustawy, poprzedzają określenie opłaty legalizacyjnej, niemniej nie stanowią przedmiotu "sprawy" rozumianej jako ustalenie wysokości tej opłaty w stosunku do inwestora ".

NSA podał także w ww. wyroku, że: "Przyjęcie przez ustawodawcę, że warunkiem wydania jednej z wymienionych wyżej decyzji [z art. 49 ust. 4 pkt 1 lub z art. 49 ust.4 pkt 2] jest nie tylko uiszczenie opłaty legalizacyjnej, ale spełnienie "«wymagań, określonych w ust. 1»" nakazuje uznać, że warunki wymienione w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ustawy podlegają ocenie pod kątem ich spełnienia przez inwestora w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego". W ocenie NSA: "Powyższą wykładnię wspiera treść art. 49a ust. 1 omawianej ustawy, który przewiduje zwrot opłaty legalizacyjnej w przypadku uchylenia w postępowaniu odwoławczym decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 i wydania decyzji z art. 48 ust. I ustawy".

Z uwagi natomiast na brak potrzeby rozważenia kwestii innych, niż wpływających na wysokość opłaty legalizacyjnej, w ocenie NSA: "nie ma zatem potrzeby przeprowadzenia w tej sprawie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego [dotyczącego braków projektu budowlanego oraz uzupełnienia akt sprawy o brakujące dokumenty], ani przez organ I instancji, ani przez organ rozpoznający zażalenie ".

Ponadto NSA wskazał, iż: "organ I instancji dokonał jednoznacznej klasyfikacji rodzaju wybudowanego obiektu budowlanego i przypisał go do kategorii VIII i inne budowle. Nie zgadzając się z tą kwalifikacją, Organ II instancji szczegółowo przeanalizował tę kwestię, aby w podsumowaniu tego rozstrzygnięcia przyjąć, że przedmiotem postępowania w sprawie wymierzenia opłaty legalizacyjnej nie jest obiekt kategorii VIII - inne budowle, lecz budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a szczegółowiej: budynek hali z sezonowo demontowanym dachem". Konkludując NSA stwierdził o powyższej okoliczności, iż: "dowodzi ona istnienia warunków do wydania przez WINB orzeczenia co do istoty sprawy ".

NSA zaznaczył także, iż: "W toku ponownego rozpoznania sprawy Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie o sytuacji materialnoprawnej wnoszącego zażalenie (tj. ustalając prawidłową kategorię obiektu oraz wysokość opłaty legalizacyjnej) rozstrzygnie z uwzględnieniem obowiązku respektowania zakazu reformationis in peius (art. 319 K.p.a., w zw. z art. 144 K.p.a.) ".

9. Rozpatrując zażalenie ponownie, ZWINB postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie PINB w K. z dnia 19 listopada 2018 r., znak: [...], nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej dla budowli kategorii VIII - "inne budowle" /zgodnie z załącznikiem ustawy - Prawo budowlane/, w wysokości 125.000 złotych.

10. Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 831/21), WSA w Szczecinie skargę wywiedzioną przez Skarżącego odrzucił. Przedmiotowe postanowienie, według adnotacji WSA w Szczecinie, jest prawomocne od dnia 15 grudnia 2021 r.

11. Po przekazaniu ww. postanowienia oraz akt sprawy do PINB w K., organ powiatowy w Wydziale Finansów i Budżetu Urzędu Wojewódzkiego w S. pozyskał informację, iż Skarżący nałożonej opłaty legalizacyjnej nie uiścił. Powyższą informację odnotowano w aktach sprawy w dniu 26 stycznia 2022 r.

12. W dniu 2 marca 2022 r. PINB w K. przeprowadził kontrolę spornego obiektu budowlanego. W protokole z ww. czynności kontrolnych Organ powiatowy zanotował, że: "(...) obiekt budowlany - hala o funkcji rekreacyjno-sportowej - zlokalizowana na terenie ośrodka wypoczynkowego w miejscowości Ł., gmina M., działka [...] nie został rozebrany". Dołączono fotografię, na której widnieje przedmiotowa hala z zamontowanym pokryciem poliestrowym, pełniącym rolę dachu.

Następnie ww. Organ pozyskał w Wydziale Finansów i Budżetu Urzędu Wojewódzkiego w S. informację, iż Skarżący nałożonej opłaty legalizacyjnej nie uiścił oraz, że nie wystąpił do Wojewody Zachodniopomorskiego na podstawie art. 49c ustawy - Prawo budowlane.

Powyższą informację odnotowano w aktach sprawy w dniu 17.05.2022 r.

13. PINB w K., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, decyzją z dnia 18 maja 2022 nakazał Skarżącemu wykonanie rozbiórki hali o funkcji sportowo-rekreacyjnej w m. Ł..

14. Decyzją z dnia 17 lutego 2023 r., nr [...], Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, w brzmieniu obowiązującym do dnia 18.09.2020 r., dalej przywoływana jako: "P.b."), w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu Organ odwoławczy przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie oraz wskazał, że sporna hala z pokryciem poliestrowym stanowi budynek, spełnia ona bowiem definicję budynku określoną w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.

Organ podkreślił, że w projekcie budowlanym jedynie na stronie tytułowej projektant wskazał kategorię obiektu - "VIII" - inne budowle, w pozostałych częściach projektu jako przedmiot inwestycji wskazano natomiast "budynek", także w zakresie ochrony pożarowej obiekt zaliczony został do budynków, jako ZL III (budynek użyteczności publicznej, niezakwalifikowany do ZL I i ZL II). Dodać należy, iż wydana dla potrzeb legalizacji obiektu decyzja o warunkach zabudowy z dnia 17.10.2017 r. kwalifikuje rodzaj inwestycji jako: "Budowa budynku hali sportowo-rekreacyjnej'".

Przedstawione w projekcie budowlanym rozwiązanie połączeń słupów hali z płytą betonową o gr. 20 cm oraz stopami betonowymi 60 cm x 60 cm x 80 cm za pomocą kotew chemicznych M 16 kl. 5.8 powoduje zdaniem Organu, iż przedmiotowa hala jest obiektem budowlanym posiadającym fundamenty. Ponadto Organ wskazał, że hala jest trwale związana z gruntem, jako że zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie sądowo-administracyjnym o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim cechy konstrukcyjne obiektu, powodujące, że nie jest on przeznaczony

do przenoszenia, nie decyduje zaś o tym cel inwestora w postaci sezonowego użytkowania. Na powyższe rozumienie pojęcia trwałego połączenia obiektu z gruntem wskazał między innymi wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19.12.2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 561/18): "W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że cecha «trwałego związania z gruntem» sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r. sygn. II OSK 323/11, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2014 r., II OSK 1052/14). Natomiast wyznacznikami stabilności zapewniającej obiektowi trwałe związanie z gruntem są w istocie jego parametry (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1623/10, oraz z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10). Na tej podstawie można więc sformułować konkluzję, że o trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia, a nie - jak tego oczekuje skarżący - wyłącznie ceł w postaci sezonowego użytku").

Z protokołu oględzin organu powiatowego wynika, że obiekt budowlany hali sportowo-rekreacyjnej jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych - ścian i dachu, z projektu budowlanego zaś, że posadowiony jest na płycie betonowej oraz na stopach betonowych. Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej fundamentu, niemniej w orzecznictwie sądowo- administracyjnym jednolicie przyjmuje się, że fundament jest elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń z obiektu budowlanego na grunt oraz, że może być on wykonany z różnych materiałów budowlanych. Parametry fundamentu oraz głębokość jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.08.2017 r., sygn. akt II OSK 2747/15, publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa płyta oraz stopy spełniają rolę, o której mowa wyżej, zatem stanowią fundamenty hali sportowo-rekreacyjnej. Obiekt hali posiada ponadto dach o konstrukcji stalowej z pokryciem poliestrowym w systemie nadmuchowym.

Organ dodał, że ostatnia kontrola organu powiatowego, dokonana w sezonie zimowym (02.03.2022 r.) dodatkowo potwierdza, że sporny obiekt budowlany spełnia definicję budynku, bowiem ww. pokrycie poliestrowe dachu nie zostało na okres zimowy zdemontowane. Wskazał, że w katalogu zwolnień od obowiązku, wskazanym w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, brak zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla budynku o funkcji rekreacyjno-sportowej.

Jednocześnie Organ podkreślił, ze nie jest spornym w niniejszej sprawie, iż Inwestor na budowę przedmiotowej hali sportowo-rekreacyjnej nie uzyskał pozwolenia, a postanowienie PINB w K., nakładające na Skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125.000 zł, w terminie 7 dni, Organ Ii instancji utrzymał w mocy postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2021 r., które jest ostateczne w administracyjnym toku instancji. Skarżący nałożonej opłaty legalizacyjnej w zakreślonym terminie nie uiścił, jak również nie uiścił ww. opłaty w terminie późniejszym.

Odpowiadając na zarzut wskazany w odwołaniu, iż PINB w K. nie poprzedził nakazu rozbiórki wezwaniem do uiszczenia opłaty legalizacyjnej, Organ podkreślił, że opłata powyższa nie jest karą, lecz dobrowolną opłatą, którą inwestor wnosi celem umożliwienia doprowadzenia samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego do zgodności z prawem, zatem przepisy prawa nie przewidują wezwania strony do jej uiszczenia.

Skarżący podkreślił w odwołaniu, iż postępowanie sądowo- administracyjne w sprawie było postępowaniem długotrwałym, co - w jego ocenie - uzasadniało wystosowanie ww. wezwania.

Z powyższym zarzutem nie zgodził się Organ, bowiem postanowienie w sprawie nałożenia opłaty legalizacyjnej stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji z dniem 27 kwietnia 2021 r., zaś skarga na ww. postanowienie została odrzucona postanowieniem WSA z dnia 31 sierpnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Sz 831/21), które jest prawomocne od dnia 15 grudnia 2021 r. Z powyższego wynika, że od dnia ostatecznego zakończenia postępowania sądowego w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej (15.12.2021 r.) do dnia wydania zaskarżonej decyzji (18.05.2022 r.), Skarżący dysponował dostatecznie długim terminem do uiszczenia nałożonej opłaty, znacznie przekraczającym termin 7 dni wskazany w art. 59g ust. 2, w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, jako termin do wniesienia opłaty legalizacyjnej.

Ponadto, Organ wskazał końcowo, że nawet gdyby przyjąć, że sporny obiekt budowlany jest budowlą, to nie miałoby to wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane budowla taka podlegałaby także obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę oraz - w przypadku legalizacji - podlegałaby obowiązkowi uiszczenia opłaty legalizacyjnej w takiej samej wysokości, jaką wskazał PINB w K. w postanowieniu z dnia 18 listopada 2018 r., znak: [...], z uwagi na to, że do obliczenia ww. opłaty organ powiatowy przyjął, iż przedmiotowa hala jest budowlą kategorii VIII. W postanowieniu z dnia 27 kwietnia 2021 r. Organ wykazał, że należało wyliczyć opłatę jak dla budynku kategorii "XV - budynki sportu i rekreacji" (zgodnie z załącznikiem ustawy - Prawo budowlane), która - prawidłowo wyliczona - wynosiłaby dla ww. hali 225.000 złotych. ZWINB w Szczecinie utrzymał jednakże w mocy rozstrzygnięcie PINB w K. o nałożeniu opłaty legalizacyjnej w wysokości niższej, tj. w wysokości 125.000 zł, bowiem zastosował zasadę nieorzekania na niekorzyść strony skarżącej (art. 139 K.p.a., w zw. z art. 144 K.p.a.).

15. Niezadowolony z treści rozstrzygnięcia Skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Wniósł o zweryfikowanie w postępowaniu sądowo-administracyjnym czy decyzja o rozbiórce hali na tym etapie jest zasadna. Podkreślił, że Skarżący po tym jak prawomocne stało się postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej w kwocie 125.000 zł nie otrzymał wezwania do uiszczenia wpłaty tej kwoty, a długotrwałe postępowanie administracyjne i sądowo-administracyjne uzasadniało okoliczność wezwania do opłaty legalizacyjnej. Dalej Skarżący odnosił argumenty związane z konstrukcją spornego obiektu wskazując, że nie powinien on być uznany za budynek.

16. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna.

17. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także z mocy art. 135 p.p.s.a. – decyzji Organu I instancji według powyższych kryteriów wykazała, że akty te odpowiadają prawu.

18. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję nakazującą Skarżącemu rozbiórkę hali o funkcji sportowo-rekreacyjnej w związku z nieuiszczeniem opłaty legalizacyjnej.

19. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (19.09.2020 r.), przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., w brzmieniu jw.: Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, natomiast art. 29 ust. 1 i 2 zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Podstawą materialno-prawną zaskarżonych decyzji jest art. 48 ust.1 pkt 1 i art. 49 ust. 3 P.b. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ww. ustawy: Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 47 ust. 4 P.b.).

Zgodnie z art. 18 ust. 5 przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona".

Zgodnie natomiast z art. 49 ust. 1ww. ustawy: organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki łub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Zgodnie z art. 49 ust. 2 P.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast ust. 3 tego artykułu stanowi, że w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym j upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2.

20. Sąd podziela ustalenia faktyczne i prawne dokonane w zaskarżonej decyzji.

Jak już wskazano, zgodnie z art. 49 ust. 1 P.b., organ w procesie legalizacji samowoli budowlanej ustala odpowiednią wysokość opłaty legalizacyjnej. Skarżący w prowadzonym postępowaniu wyczerpał tryb odwoławczy i skargowy od takiego postanowienia. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie, którego przedmiotem jest nałożenie opłaty legalizacyjnej, jest jedynie postępowaniem wpadkowym, fragmentem sprawy z art. 48 P.b. i toczy się obok głównego postępowania legalizacyjnego.

Spełnienie przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 3 P.b., ale również wykonanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jest nieodzownym warunkiem zalegalizowania samowoli budowlanej, swego rodzaju "odpłatnością za dokonanie legalizacji".

Zgodnie z przywoływanym już art. 49 ust. 3 P.b., w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę.

Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi iloczyn: stawki opłaty (s) (...) złotych x współczynnik kategorii obiektu (k) x współczynnik wielkości obiektu (w) 1,0 x 50 = (...) złotych.

Podkreślić należy, że w obecnym stanie prawnym nie ma żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej, a podkreślić można, że Organy respektując zasadę reformationis in peius ustaliły opłatę w niższej wysokości (zgodnie z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r.,sygn. akt II OSK 3621/19).

Co do zasady ustalenie opłaty nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego, ani od sytuacji finansowej czy życiowej inwestora, ponieważ sposób wyliczania wynika z samego prawa. Na jej wysokość mają wpływ tylko takie elementy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. Ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów decyzji z art. 48 ust. 1 pb, gdyż wykluczył uwzględnianie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo, bądź też nie związanych z samą samowolą, kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków.

21. Z powyższych względów argumenty podniesione przez Skarżącego nie mogły odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Opłata legalizacyjna nie podlega ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej, ponieważ konsekwencją jej nieuiszczenia jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego.

Skoro nie ma wątpliwości, iż budowa hali została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a postępowanie legalizacyjne przeprowadzone na podstawie art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane, teoretycznie dawało szansę na uniknięcie jej rozbiórki, to wobec nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust. 3 zdanie 2 P.b., Organ musiał nakazać rozbiórkę.

Należy podkreślić, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem postępowania legalizacyjnego, bowiem aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, inwestor jest zobowiązany do jej uiszczenia. Nieuiszczenie zaś opłaty legalizacyjnej, skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki.

W postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 ustawy – P.b., Organ nie miał obowiązku badania zasadności nałożonej opłaty legalizacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2077/09).

Orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie już wskazywało, iż konsekwencją nieuiszczenia opłaty jest likwidacja samowoli przez nakazanie rozbiórki (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1432/11).

Przepisy art. 48 i art. 49 P.b. nie dają organowi nadzoru budowlanego możliwości odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, który został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeśli wszczęte postępowanie legalizacyjne nie przyniesie oczekiwanych rezultatów, tj. inwestor nie spełni wymogów wskazanych w tej ustawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 504/11).

W postępowaniu w sprawie wydania decyzji w oparciu o art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, organ nie miał obowiązku badania zasadności nałożonej opłaty legalizacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2077/09).

22. Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza art. 48 P.b., został on bowiem prawidłowo zastosowany z uwagi na ziszczenie się przesłanki określonej w art. 49 ust. 3 tej ustawy.

23. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.