Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1658/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 7, art. 77, art. 80, art. 8
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 4, art. 140 ust. 1, ust, 2 i ust. 3 pkt 3, art. 6 pkt 19), art. 21 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1420
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
article: art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 401/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 24 lutego 2022 r. nr PR.5432.6.2022 ldz. 4889/02/2022/GB w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej zwany: "WSA", "Sądem I instancji") wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 401//22, oddalił skargę M. S. (dalej zwanego: "skarżącym") na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w [...] (dalej zwanego "organem") z 24 lutego 2022 r. w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku, działając na podstawie art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), wystąpił skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi, poprzez jej uwzględnienie, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z 31 grudnia 2021 r. w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji, a także umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się rozprawy, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Skarżący kasacyjni wniósł również o wydanie przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości gdyż jej wykonanie powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody Skarżącemu połączonej z trudnymi do odwrócenia skutkami.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a także art. 8 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że materiał dowodowy w sprawie został rozpatrzony w sposób wszechstronny i wyczerpujący, a przede wszystkim uznanie, że w przedmiotowej sprawie wydobyta została kopalina, a nie muł z ziemią, skarżący swoimi dokonanymi czynnościami spełnił definicję wydobycia kopaliny oraz że bez znaczenia pozostaje okoliczność dotycząca tego, czy skarżący działał w zakresie działalności gospodarczej oraz czy działał on zarobkowo,

II. w związku z powyższym, na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 ze. zm., dalej zwanej "p.g.g.") poprzez jego błędną wykładnię i uznawanie przez Sąd, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy skarżący działał zarobkowo czy nie, ponieważ zdaniem WSA w Gliwicach badana jest jedynie zdatność do sprzedaży (a nie faktyczne przeznaczenie),

III. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., naruszenie art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 6 pkt 19) p.g.g. poprzez ich błędne zastosowanie i błędne potwierdzenie ustaleń organów administracyjnych obu instancji, ze doszło do wydobycia kopaliny (piasku) przez skarżącego, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego takie wnioski nie wynikają.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

We wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz "obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego", podnosząc m.in. że zarzuty są identyczne jak te, które były już przedmiotem zarówno odwołania, jak i skargi do WSA w Gliwicach. Przyjęta w skardze kasacyjnej argumentacja odnosząca się do tych zarzutów stanowi wierne powielenie argumentacji zawartej w odwołaniu i skardze. Organ wskazał, że jego zdaniem zarzuty te mają wyłącznie charakter polemiczny i nie zostały oparte na podstawach, o których mowa w art. 174 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocenę stawianych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów rozpocząć należy od wskazania, że uzasadnienie skargi kasacyjnej opiera się na wskazaniu deficytów stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skarżonego wyroku w zakresie jego lakonicznego i kilkuzdaniowego (jak określił to skarżący) odniesienia się do zarzutów skargi. Jednakże, wobec niepodniesienia przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a."), a jedynie ogólnego zasygnalizowania tego problemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie sposób go przeanalizować, a tym bardziej uwzględnić.

Należy bowiem na wstępie przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczy swoją kontrolę wyłącznie do postawionych zarzutów.

Należy również zwrócić uwagę, że skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wniesionej skargi kasacyjnej wynika, że spór w niniejszej sprawie dotyczy zasadności obciążenia skarżącego opłatą podwyższoną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. Opłata ta stosownie do art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. ustalana jest w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny. Przesłankami do jej naliczenia jest prowadzenie wydobycia przez podmiot, który nie posiada koncesji i nie zgłosił zamiaru wydobywania kopaliny dla zaspokojenia potrzeb własnych organowi nadzoru górniczego, a w przypadku jego braku, przez właściciela nieruchomości albo inną osobę posiadającą tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne (art. 143 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 p.g.g.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je za nieuzasadnione i bezpodstawne. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy odnoszą się odpowiednio do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepisów tych Sąd nie stosuje wprost, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Innymi słowy uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Mając na uwadze podniesione zarzuty zauważyć także należy, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo uznał WSA, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zgromadzony materiał dowodowy i jego ocena posiadały deficyty lub były dotknięte innymi wadami, świadczącymi o naruszeniu przepisów wymienionych w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest spójny, a wyciągnięte wnioski logiczne i zgodne ze zdrowym rozsądkiem. Opiera się on w dużej mierze na zeznaniach świadków, dowodach z dokumentów oraz ustaleniach poczynionych w toku oględzin. Co więcej, skarżący ustaleń organu w zakresie zawartej w dniu 15 stycznia 2020 r. umowy z Klubem Wędkarskim [...] z siedzibą w C. na wykonanie renowacji zbiornika wodnego stanowiącego łowisko wędkarskie zlokalizowane na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w miejscowości C., gmina R., powiat [...], nie kwestionował. Jak trafnie zauważa Sąd I instancji bezsporne w sprawie jest, że oczyszczania i odmulania stawu dokonał skarżący przy pomocy własnego sprzętu w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Przedmiotowa opłata podwyższona została wymierzona skarżącemu jako podmiotowi prowadzącemu działalność polegającą na wydobywaniu kopaliny – piasku, ze złoża położonego w zbiorniku wodnym bez wymaganej koncesji. Podniesiony zarzut koncentruje się jedynie wokół sporu, czy podczas robót, oprócz ziemi i mułu, skarżący wydobył także piasek.

NSA w tym zakresie podziela stanowisko Sądu I instancji, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w tym zakresie nie pozostawia wątpliwości, iż prace renowacyjne zbiornika wodnego prowadzone przez skarżącego doprowadziły do wydobycia kopaliny w postaci piasku, który został odspojony od złoża. Jednocześnie skarżący poza kwestionowaniem ustaleń organu, nie wskazuje na jakąkolwiek okoliczność, która uzasadniałaby podniesiony zarzut. Podkreśla jedynie, że wydobyty muł i ziemia nie stanowiły kopaliny oraz kwestionuje wiarygodność przeprowadzonych dowodów, wskazując na brak kompetencji pracowników organu – którzy nie są biegłymi sądowymi – do stwierdzenia wydobycia kopaliny. Należy jednak zgodzić się z WSA, że wydobycie przez skarżącego kopaliny – zostało potwierdzone w szeregu czynności dowodowych przeprowadzonych przez organy administracji publicznej, w tym oględzinach, zeznaniach świadków czy zeznaniach samego skarżącego. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut nieuwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego "bezstronnego" geologa, nie może zostać podzielony, choćby z tego względu, że jak trafnie zauważał organ – wobec uporządkowania terenu działek oraz braku przedmiotu oględzin (składowisk wydobytego materiału), stał się bezprzedmiotowy.

Z tych też względów zarzutu podniesionego w pkt I petitum skargi kasacyjnej nie można było uwzględnić. Wobec niepodważenia wyniku oceny dokonanej przez WSA w omawianym zakresie, należy przyjąć za prawidłowy opisany w wyroku Sądu I instancji stan faktyczny oraz wskazane w nim okoliczności dotyczące charakterystyki wydobywanego złoża.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 6 pkt 19) p.g.g. - poprzez ich błędne zastosowanie (zarzut zawarty w pkt III petitum skargi kasacyjnej), należy wskazać, że nie mógł on okazać się skuteczny, gdyż opierał się na kwestionowaniu stanu faktycznego sprawy, a jak wyżej wskazano ten stan nie został skutecznie podważony.

Nie jest również zasadny zarzut II określonego w petitum skargi kasacyjnej zarzucający naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, iż skarżący wydobywał bez zezwolenia piasek, w ilości przyjętej przez organy. Argumentacja jaką prezentuje skarżący, jakoby wykonywał całe przedsięwzięcie jedynie grzecznościowo nie ma z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej żadnego znaczenia. Nie są istotne również pobudki skarżącego. Jak wskazał bowiem NSA w wyroku z 2 czerwca 2022 r., sygn. II GSK 318/19 (wszystkie orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) "przepis ten (art. 21 ust. 1 p.g.g. – przyp. NSA) stanowi jedynie, że koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni. Jak to trafnie zaznacza się w nauce prawa znaczenie tego przepisu (art. 21 ust. 1 p.g.g. – przyp. NSA) ogranicza się wyłącznie do podkreślenia, że określona ustawą p.g.g. działalność podlegająca koncesjonowaniu odnosi się do wskazanej nią przestrzeni (A. Lipiński, "Konkurencyjne" postępowania koncesyjne dotyczące działalności regulowanej prawem geologicznym i górniczym, PUG 2014, nr 2, s. 2-8). Dyrektywa art. 21 ust. 1 pkt p.g.g. jest jasna - nie ulega wątpliwości, że na wydobywanie kopaliny ze złóż (a nie na jej sprzedaż, czy zagospodarowywanie w ramach działalności gospodarczej) wymagana jest koncesja. Jej brak pociąga zaś za sobą sankcję (opłatę podwyższoną), ustalaną w konstytutywnej decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 140 ust. 1 p.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej." Z kolei w wyroku NSA z 1 marca 2022 r., sygn. II GSK 1656/18, wskazanego, że "artykuł 140 p.g.g. jest jednoznaczny i stanowi, że działalność bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego, albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Nie pozostawia także wątpliwości, że na podstawie art. 4 ust. 3 p.g.g do wydobycia piasku nawet na własne potrzeby mają zastosowanie przepisy art. 140 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Zatem organy trafnie przyjęły, a sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ich stanowisko, że skarżący kasacyjnie podjął czynności, które na gruncie art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. należało uznać za wydobycie kopaliny. Ponieważ miało ono miejsce z naruszeniem przepisów ustawy, to nałożenie w takich okolicznościach opłaty podwyższonej znajdowało oparcie w przepisach prawa."

Skład orzekający w niniejszej sprawie poglądy te oraz dokonaną przez NSA w ww. wyrokach wykładnię przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze podziela i przyjmuje za swoją. Jednocześnie NSA zwraca uwagę, że skarżący nie spełniał warunków przewidzianych w art. 4 p.g.g., skutkujących wyłączeniem stosowania przepisów tego aktu prawnego, jak również, że wyjaśnienia skarżącego co do kwestii nieprowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobycia kopalin w postaci piasku pozostają w niniejszej sprawie bez znaczenia prawnego. Przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze jednoznacznie wskazują, że istotny jest jedynie fakt prowadzenia wydobycia bez koncesji, a nie pobudki czy okoliczności przedsięwzięcia. Już samo stwierdzenie wydobycia bez wymaganej koncesji, pod warunkiem nieziszczenia się przesłanek z art. 4 p.g.g., powoduje konieczność nałożenia przez organ opłaty podwyższonej. Powyższe jednoznacznie przesądza o uznaniu podniesionego w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzutu za bezzasadny.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, jako niezasadna. Sformułowane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a jak trafnie zauważa organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, mając charakter polemiczny ze stanowiskiem organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach stanowią li tylko powtórzenie wcześniej podniesionych zarzutów na etapie odwołania czy skargi do Sądu I instancji.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.