Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 159/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2, art. 77 § 4 , art. 40 § 2 , art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107, art. 138 § 2, art. 107 § 1 i § 3, art. 136 § 1,
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 252 ust. 1 pkt 2, ust.5, ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 1, art. 61 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1634
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
article: art. 26 ust. 2 i 7, art. 34 ,
journal: Dz.U. 2022 poz 2082
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu [...] czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami za zwłokę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 31 stycznia 2023 r., nr SKO.4102.2424.2022, wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 t.j. ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 252 ust. 1 pkt 2, ust.5, ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 60 pkt 1, art. 61 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022.1634 t.j. ze zm.; dalej: "u.f.p."), po rozpoznaniu odwołania C. [...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Starosty K. z 2 listopada 2021 r., nr EK.3153.22.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Starosta [...] (dalej: "organ I instancji") w dniach 18 i 19 sierpnia 2020 r. przeprowadził w siedmiu szkołach mających siedzibę w K., dla których

organem prowadzącym jest C. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca"), kontrolę doraźną mająca na celu zweryfikowanie prawidłowości sporządzania miesięcznych informacji o rzeczywistej liczbie uczniów w okresie od lutego 2020 r. do czerwca 2020 r., stanowiących podstawę naliczenia i przekazania dotacji z budżetu Powiatu [...] dla Spółki. Przeprowadzone czynności udokumentowano protokołem z kontroli doraźnej z 8 czerwca 2021 r., nr EK.1711.2.2021. W protokole tym wskazano, że w wyniku czynności kontrolnych, przeprowadzonych na podstawie dokumentacji źródłowej, w odniesieniu do pięciu placówek stwierdzono nieprawidłowości polegające na pobraniu nadmiernej dotacji dla 490 uczniów w łącznej kwocie [...] zł. Protokół został opatrzony podpisem: Dyrektora szkoły – E. Ł. i Inspektora – M. S.-L..

Zawiadomieniem z 14 czerwca 2021 r., doręczonym 21 czerwca 2021 r., organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu [...]. W zawiadomieniu poinformowano Spółkę, że na podstawie art. 77 § 4 K.p.a. postępowanie będzie prowadzone w oparciu o ustalenia zawarte w protokole z 8 czerwca 2022 r.

Pismem z 15 czerwca 2021 r. Strona wniosła zastrzeżenia do protokołu kontroli wnosząc o retryfikację protokołu poprzez uznanie, że dotacje zostały pobrane w prawidłowej wysokości.

Pismem z 21 czerwca 2021 r., złożonym przez ePUAP, swój udział w sprawie w charakterze pełnomocnika Spółki zgłosił doradca podatkowy M. C..

Pismem z 25 czerwca 2021 r. organ I instancji odniósł się do zastrzeżeń do protokołu kontroli, podając, że podtrzymuje stanowisko wyrażone we wnioskach zawartych w tym dokumencie. Stanowisko to uzasadniono zapisami § 5 pkt 2 Statutu szkoły, zgodnie z którym semestr w szkołach Spółki kończy się z dniem 31 stycznia, co oznacza, że po 31 stycznia 2020 r. słuchacze którzy ukończyli szkołę, nie powinni już być wykazywani jako uprawnieni do dotacji w kolejnych miesiącach. Jak podano w stanowisku, ustawodawca wyraźnie określił, że warunkiem otrzymania dotacji jest 50% frekwencja uczniów na zajęciach. W przypadku zaś uczniów, którzy ukończyli szkołę w styczniu 2020 r. warunek ten nie mógł być spełniony w kolejnych miesiącach tego roku, z powodu braku statusu ucznia.

Pismem z 15 lipca 2021 r. Prezes Zarządu Spółki poinformował organ I instancji o odmowie podpisania protokołu kontroli. Następnie pełnomocnik Spółki w piśmie

z 21 lipca 2021 r. wniósł o udzielenie informacji, jacy słuchacze zostali przez organ uznani za nieuprawnionych do otrzymania dotacji.

Pismem z 28 lipca 2021 r. organ I instancji ustosunkował się do powyższego, podając, że za nieuprawnionych do otrzymania dotacji uznano wszystkich tych słuchaczy, którzy ukończyli szkołę z dniem 31 stycznia 2020 r. (99 osób) i nie widnieli już na listach obecności na zajęciach w lutym 2020 r., a mimo to nadal byli wykazywani w informacji/deklaracji o rzeczywistej liczbie słuchaczy w okresie od lutego 2020 r. do czerwca 2020 r.

Pismem z 13 sierpnia 2021 r. pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że dyrektor szkoły nie podpisał treści protokołu, a jedynie potwierdził jego odbiór, co nie jest równoznaczne z zaakceptowaniem treści protokołu, w związku z powyższym protokół nie został podpisany. Ponadto podano, że status słuchacza nie jest uzależniony od zakończenia zajęć dydaktycznych, a od spełnienia przesłanek zawartych w art. 44za ustawy o systemie oświaty, tj. w przypadku Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych szkołę ukończy jedynie słuchacz, który w wyniku klasyfikacji końcowej otrzymał ze wszystkich obowiązkowych zajęć edukacyjnych pozytywne końcowe oceny klasyfikacyjne, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 44 zb. Stwierdzenie tego faktu miało miejsce dopiero 14 lutego 2020 r., zatem do tego dnia wszystkie wykazane do dotacji osoby posiadały status słuchacza. Nadto podano, że powyższe stanowisko potwierdził w decyzji nr 8/2021 z 30 lipca 2021 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia.

Pismem z 30 sierpnia 2021 r. organ I instancji udzielił odpowiedzi na ww. pismo, utrzymując dotychczasowe ustalenia zawarte w protokole kontroli.

Decyzją z dnia 2 listopada 2021 r., nr EK.3153.22.2021, organ I instancji w pkt 1. ustalił kwotę dotacji [...] zł przypadającą do zwrotu do budżetu Powiatu [...] przez Spółkę oraz w pkt 2. określił termin naliczania odsetek od kwoty wymienionej w pkt 1. – naliczanych jak od zaległości podatkowych od dnia 26 czerwca 2021 r. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku Strony, postanowieniem z 1 grudnia 2021 r. organ I instancji uzupełnił decyzję co do rozstrzygnięcia w zakresie terminu naliczania odsetek, w ten sposób, że pkt 2. decyzji otrzymał brzmienie: "2. Określić termin naliczania odsetek należnych od kwoty wymienionej w pkt. 1 – naliczanych jak dla zaległości podatkowych – od dnia 05 listopada 2021 r., odsetek nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania tj. od dnia 14 czerwca 2021 r. do dnia doręczenia decyzji z dnia 02 listopada 2021 r. tj. do dnia 04 listopada 2021 r.".

Pismem z 27 grudnia 2021 r. Strona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, powołując się m.in. na brak prawidłowego doręczenia decyzji pełnomocnikowi.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") stwierdziło niedopuszczalność odwołania Spółki, jako wniesionego od decyzji, która nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Kolegium wyjaśniło, że decyzja organu I instancji została wydana w formie tradycyjnej i podpisana przez Starostę [...] oraz doręczona na adres siedziby Spółki w dniu 8 listopada 2021 r., pomimo że w sprawie został ustanowiony zawodowy pełnomocnik Strony, który zgłaszając swój udział w postępowaniu, wnosił o doręczanie wszelkiej korespondencji elektronicznie na elektroniczną skrzynkę ePUAP i podał swój adres. Jedocześnie na wskazany adres elektroniczny pełnomocnika został doręczony skan ww. decyzji, stanowiący załącznik do pisma przewodniego podpisanego przez osobę nieuprawnioną do wydania decyzji.

Organ I instancji, po otrzymaniu ww. postanowienia z 10 sierpnia 2022 r.,

przesłał na adres ePUAP pełnomocnika Spółki decyzję wraz z postanowieniem

– w formie dokumentu elektronicznego opatrzonego podpisem elektronicznym Starosty [...]. Doręczenie nastąpiło 12 września 2022 r.

Pismem z 26 września 2022 r. Spółka złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym wniosła o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania przez organ odwoławczy, alternatywnie – o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzji organu I instancji Strona zarzuciła naruszenie:

1) art. 14 § 1a K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., poprzez doręczenie Stronie decyzji z 4 listopada 2021 r. w formie skanu, w sytuacji gdy Strona wnioskowała o doręczenia w toku postępowania administracyjnego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zatem wszelkie pisma w sprawie, w tym decyzja, winny być wydawane w formie elektronicznej i winny być podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym osoby upoważnionej do wydania decyzji, a następnie doręczane za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a ustawodawca nie przewidział takiej formy decyzji jak skan, co oznacza, że dokument ten nie może zostać uznany za decyzję wywołującą określone skutki prawne;

2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, w szczególności poprzez:

a) pominięcie przy dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego interpretacji MEN z 10 czerwca 2020 r.;

b) w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieprawidłową analizę materiału dowodowego oraz brak wskazania, które dowody organ uznał za udowodnione

i na których dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, jednocześnie nie podając przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w konsekwencji przyjęcie przez organ, że odwołująca w sposób nieuprawniony ustaliła liczbę słuchaczy, za których należna jej była dotacja w okresie luty-czerwiec 2020 r., w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zakwestionowane przez organ osoby miały w lutym status słuchacza, w związku z czym należna była za tych słuchaczy dotacja w ww. okresie, co w konsekwencji skutkowało zdaniem organu przyjęciem, że dotacja oświatowa została pobrana w nadmiernej wysokości i powinna być zwrócona do budżetu Powiatu [...]

3) naruszenie art. 252 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 pkt 2 u.f.p. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, że dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości w okresie od lutego do czerwca 2020 r. poprzez szkoły prowadzone przez Spółkę na słuchaczy, którzy zgodnie z podstawą programową ukończyli szkołę w dniu 31 stycznia 2020 r., a wykazani zostali przez odwołującą jako uprawnieni do otrzymania dotacji w okresie luty-czerwiec 2020 r., w sytuacji gdy słuchacze, na których przysługiwała dotacja zostali wskazani w prawidłowej wysokości, gdyż posiadali status słuchacza, a w konsekwencji bezpodstawne zastosowanie także co do naliczenia odsetek od dotacji podlegających zwrotowi;

4) naruszenie § 10 ust. 1 i 1a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (dalej: "rozporządzenie MEN") w brzmieniu obowiązującym w okresie od 20 marca do 30 czerwca 2020 r. poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że Strona wykazała do dotacji w okresie luty-czerwiec 2020 r. nieprawidłową liczbę słuchaczy, za których dotacja oświatowa winna być wypłacona w sytuacji, gdy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i według przepisów rozporządzenia MEN Spółka ustaliła prawidłową liczbę słuchaczy, za których należna była dotacja oświatowa.

Opisaną na wstępie decyzją z 31 stycznia 2023 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów art. 252 u.f.p. oraz art. 26 ust. 2 i 7, art. 34 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2017.2028 t.j. ze zm.; dalej: "u.f.z.o."), konkludując, że wysokość dotacji powinna odpowiadać rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Dotacja nie będzie odpowiadać faktycznej liczbie uczniów, gdy będzie ona obejmować osoby, które wprawdzie są do szkoły zapisane, lecz do niej nie uczęszczają, a wymóg uczęszczania na zajęcia odnosi się w sposób wyraźny jedynie do szkół dla dorosłych.

Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz odniosło się do zarzutu odwołania co do braku doręczenia decyzji organu I instancji, stwierdzając, że wydanie decyzji wraz z postanowieniem w formie dokumentu elektronicznego i podpisanie ich podpisem kwalifikowanym przez Starostę [...], a następnie przesłanie na adres pełnomocnika Spółki – było zgodne z art. 40 § 2 K.p.a. oraz orzecznictwem NSA.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że osią sporu w przedmiotowej sprawie jest kwestia interpretacji przepisów prawa dotyczących finansowania z dotacji oświatowej absolwentów szkoły kończących naukę z dniem 31 stycznia 2020 r. Mając na uwadze powołane wyżej regulacje prawne, Kolegium stwierdziło, że wbrew temu co podnosi Spółka wypłata dotacji nie jest uzależniona jedynie od faktu zapisania do szkoły i otrzymania statusu słuchacza czy też terminu podjęcia uchwały o wykreśleniu słuchacza, ale jest powiązana z uczestnictwem tego słuchacza w zajęciach edukacyjnych i to uczestnictwa, które wypełnia 50% frekwencji na obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Zajęcia edukacyjne realizowane są w oparciu o podstawę programową. Stąd, skoro słuchacze zrealizowali podstawę programową z dniem 31 stycznia 2020 r., to z tym dniem nie realizują już podstawy programowej i nie są obowiązani do uczestniczenia w zajęciach edukacyjnych i w związku z tym nie powinni być wykazywania do dotacji w lutym 2020 r. Czynność wykreślenia słuchacza z księgi uczniów na podstawie uchwały Rady Pedagogicznej, która odbyła się 14 lutego 2020 r., jest irrelewantna prawnie wobec zasad dotowania wywiedzionych z u.f.z.o., a w sprawie nie będą miały zastosowanie przepisy rozporządzenia MEN. Jednocześnie Kolegium wskazało, że podziela w pełni interpretację zagadnienia dokonaną przez organ I instancji, który w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że zgodnie z zapisami statutu § 5 pkt 2 Spółki, semestr w szkołach Spółki kończy się z dniem 31 stycznia, zatem słuchacze, którzy ukończyli szkołę nie powinni już być wskazywani jako uprawnieni do dotacji w kolejnych miesiącach, ponieważ nie uczestniczą już na zajęcia, gdyż zrealizowali podstawę programową. Oceny sprawy nie zmienia załączona do akt sprawy decyzja nr 8/2021 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, albowiem opinia ta została wydana w ramach kompetencji tego organu i zgodnie z przepisami właściwymi, tj. ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zaś podstawą wydania niniejszej decyzji jest ustawa o finansach publicznych w związku z zapisami ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, która w sposób kompleksowy normuje kwestię dotowania szkół niepublicznych.

Kolegium podało przyczyny wydania decyzji kasacyjnej, wskazując, że decyzja organu I instancji jest niewłaściwa i obarczona naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 K.p.a., w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał na konieczność wyjaśnienia i uszczegółowienia stanu faktycznego sprawy, który jest podstawą dla wydanego rozstrzygnięcia. Kolegium dostrzegło, że protokół kontroli, w oparciu o który wydano kontestowaną decyzję, jest nieprecyzyjny i istnieją rozbieżności pomiędzy nim a ustaleniami zawartymi w decyzji: w protokole wskazano kwotę dotacji do zwrotu w wysokości [...] zł zł, zaś w decyzji – [...] zł, w protokole wykazano także, iż dotację pobrano nadmiernie dla 490 słuchaczy, w decyzji zaś podano 495 słuchaczy. Ponadto w protokole wyjaśniono, iż na podstawie dokumentacji źródłowej stwierdzono nieprawidłowości polegające na wykazaniu w dokumentacji słuchaczy, którzy nie byli uczniami szkoły jednakże tych konkretnych uczniów nie zidentyfikowano, tj. nie podano imienia nazwiska konkretnej szkoły i dokumentów źródłowych warunkujących takie ustalenia ze wskazaniem konkretnego dokumentu i jego zlokalizowania w aktach administracyjnych (konkretna strona). Organ odwoławczy uznał, że działanie takie nie wypełnia naczelnych zasad procedury administracyjnej wywiedzionych m.in. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Kolegium stwierdziło także, że sentencja decyzji administracyjnej winna być skonstruowana w sposób, który umożliwi wykonanie decyzji, tj. winna wskazywać szczegółowo podmiot zobowiązany do zwrotu dotacji oraz przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podanie konkretnej dotacji ze wskazaniem, czy jest to dotacja pobrana niezgodnie z przeznaczeniem czy też nienależnie albo w nadmiernej wysokości, oraz wskazywać sposób naliczenia odsetek ustawowych. Decyzja ta winna mieć także uzasadnienie spełniające wymogi art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., w uzasadnieniu tym powinny zostać wskazane fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody, na których oparł się organ ze wskazaniem przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Kolegium wskazało, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji winien rozważyć dokładnie materiał dowodowy i wyjaśnić motywy podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi nie tylko samej stronie zapoznanie się ze stanowiskiem organu, ale także pozwoli na przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy strona postępowania wniesienie odwołania od decyzji. Przed wydaniem decyzji organ, mając na względzie zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, winien wyznaczyć stronie co najmniej siedmiodniowy termin w trybie art. 10 § 1 K.p.a. do wypowiedzenia się, w sprawie zebranego materiału dowodowego w sprawie. Wydając decyzję administracyjną, organ I instancji winien podać w sentencji wszelkie elementy niezbędne dla wykonania decyzji, tj. wskazanie przedmiotu, podmiotu - adresata, tak aby decyzja ta nadawała się do wykonania.

Kolegium podniosło także, że nie przesądza o mającym zapaść rozstrzygnięciu, a wskazuje, że decyzja organu I instancji, z uwagi na uchybienie przepisom postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, nie może pozostać w obrocie prawnym. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 136 § 1 K.p.a., albowiem postępowanie uzupełniające w tak szerokim zakresie, jak wskazany powyżej, mogłoby godzić w zasadę dwuinstancyjności.

Pismem z 23 lutego 2023 r. Spółka, reprezentowana przez adwokata, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw od decyzji Kolegium, wnosząc o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Decyzji Kolegium Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, tj. w sytuacji, gdy:

a) organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia 2 listopada 2021 r., która to decyzja nigdy nie została doręczona pełnomocnikowi Strony, gdyż decyzja ta została wydana w formie pisemnej na piśmie utrwalonym w postaci papierowej i podpisana podpisem własnoręcznym przez Starostę - T. T. i w takiej formie została ona nieprawidłowo doręczona jedynie Stronie z pominięciem reprezentującego ją pełnomocnika w toku postępowania, co Kolegium potwierdziło postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2022 r., a zgodnie z art. 109 K.p.a. i 40 § 2 K.p.a. organ zobowiązany był do doręczenia oryginału decyzji, tj. decyzji wydanej na piśmie w postaci papierowej, pełnomocnikowi Strony, co nie nastąpiło;

b) a organ odwoławczy błędnie przyjął, że doręczenie pełnomocnikowi Strony decyzji organu I instancji wydanej w formie elektronicznej podpisanej 29 sierpnia 2022 r. uznać należy za prawidłowe doręczenie decyzji z dnia 2 listopada 2021 r., w sytuacji, gdy datą wydania przez organ decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, co oznacza, iż pełnomocnikowi Strony została doręczona jedynie decyzja podpisana w dniu 29 sierpnia 2022 r., a nie decyzja z dnia 2 listopada 2021 r. powyższe zaś – w świetle treści uzasadnienia decyzji Kolegium – budzi wątpliwości, która z decyzji została przez organ odwoławczy uchylona, albowiem Spółka złożyła dwa odwołania do organu odwoławczego: zarówno od decyzji z 2 listopada 2021 r., jak i od decyzji podpisanej w dniu 29 sierpnia 2022 r.;

c) a niezależnie od powyższego organ odwoławczy przedwcześnie merytorycznie rozpoznał sprawę, uchylając zaskarżoną decyzję i jednocześnie przy tym przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu sprzeciwu Spółka uszczegółowiła stawiane zarzuty.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o oddalenie sprzeciwu z powodu braku przesłanek do uznania, że decyzja Kolegium jest niezgodna z prawem. Jednocześnie, działając na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie postępowania uproszczonego na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów sprzeciwu, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji kasacyjnej.

Odpis odpowiedzi na sprzeciw doręczono pełnomocnikowi Spółki 16 marca 2023 r. Strona nie ustosunkowała się do tego pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem (legalności). Na podstawie art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 t.j. ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. w sprawach sprzeciwów od decyzji kasacyjnych).

Jak stanowi art. 64a P.p.s.a., od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.).

Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu – sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.

Z istoty sprzeciwu wynika, że nie jest on środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ

drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny, a sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do podnoszonych w skardze zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. m.in. wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r., II OSK 3517/18, i z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie zdefiniowane w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy – poprzez wydanie decyzji kasacyjnej – organ odwoławczy zobligowany jest do wskazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ pierwszej instancji oraz jakich okoliczności nie wyjaśnił, a równocześnie do wykazania, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii niemających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii, które organ drugiej instancji może ustalić we własnym zakresie, wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Inaczej ujmując, uchybienie przepisom postępowania nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne a sprawa wymaga dodatkowych, ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 K.p.a. (w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję). Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 K.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji.

Ocena objętej sprzeciwem decyzji Kolegium, przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., doprowadziła do jego oddalenia, gdyż w ocenie Sądu zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o takim charakterze.

Odnosząc się do pierwszej kwestii, stwierdzić należy, że organ odwoławczy słusznie dostrzegł wadliwość postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak i wydanej przez niego decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych oraz z uzasadnienia decyzji organu I instancji, podstawę rozstrzygnięcia podjętego przez ten organ stanowić miały ustalenia kontroli doraźnej zawarte w protokole kontroli z 8 czerwca 2021 r. Tymczasem pomiędzy zapisami protokołu oraz ustaleniami zawartymi w decyzji występują rozbieżności zarówno co do liczby uczniów nieprawidłowo wykazanych do przyznania dotacji, jak i kwoty nadmiernie pobranej dotacji. W protokole wskazano bowiem, że w okresie od lutego do czerwca 2020 r. kontrolowane szkoły, dla których organem prowadzącym jest Spółka, pobrały nadmiernie dotację dla 490 słuchaczy w łącznej kwocie [...] zł. Organ I instancji w decyzji wskazał zaś, że w wyniku kontroli ustalono, że w ww. okresie pięć z siedmiu kontrolowanych szkół pobrało nadmiernie dotację łącznie dla 495 słuchaczy, w kwocie łącznej [...] zł. W takiej też wysokości organ ustalił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu przez Spółkę. Organ w żaden

sposób nie wyjaśnił zaistniałej rozbieżności. Ponadto – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy – w protokole wyjaśniono, że na podstawie dokumentacji źródłowej stwierdzono nieprawidłowości polegające na wykazaniu w dokumentacji słuchaczy, którzy nie byli uczniami szkoły, jednak tych konkretnych uczniów nie zidentyfikowano, tj. nie podano ich imienia i nazwiska, konkretnej szkoły i dokumentów źródłowych warunkujących takie ustalenia ze wskazaniem konkretnego dokumentu i jego umiejscowienia w aktach administracyjnych (numer strony/karty akt). Nie sposób przy pominąć, że uwagę na wskazane uchybienie zwracała także sama Strona, której pełnomocnik w piśmie z 21 lipca 2021 r. wystąpił do organu I instancji o udzielenie informacji, którzy słuchacze zostali przez organ uznani za nieuprawnionych do otrzymania dotacji. Z akt sprawy nie wynika, czy ustalenia w powyższym zakresie zostały poczynione. Zgodzić się zatem należy, że takie działanie organu I instancji nie odpowiadało zasadom procedury administracyjnej, ujętym w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Lektura decyzji organu I instancji również potwierdza zasadność stanowiska Kolegium co do tego, że sentencja decyzji, jak i jej uzasadnienie nie odpowiadają wymogom wynikającym z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. W sentencji nie uszczegółowiono przedmiotu rozstrzygnięcia, a konstrukcja uzasadnienia bazuje na opisie stanu faktycznego i korespondencji wymienianej przez organ ze Stroną, z przywołaniem treści pism, choć w uzasadnieniu tym (stosownie do art. 107 § 3 K.p.a.) powinny zostać wskazane fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody, na których oparł się organ ze wskazaniem przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Taki sposób uzasadnienia decyzji nie tylko znacząco utrudnia dokonanie oceny legalności rozstrzygnięcia, lecz także nie wypełnia zadania, przypisanego mu przepisem art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania).

W konsekwencji stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przedstawionych powyżej przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

W odniesieniu do drugiej ze wskazanych powyżej kwestii podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie w zakresie określenia Spółce wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu [...] zależeć będzie przede wszystkim od ustaleń poczynionych na podstawie dokumentacji źródłowej, a także dalszego postępowania dowodowego, którego konieczność może wynikać

z tak poczynionych ustaleń. Wymagać będzie zatem ponowienia postępowania administracyjnego w znacznym zakresie.

W konsekwencji uznać należy, że spełniona została także i druga z przedstawionych powyżej przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Skoro zatem postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie, to w ocenie Sądu zachodziły pełne podstawy do "skasowania" przez Kolegium decyzji organu I instancji oraz do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Zauważenia wymaga także, że – stosownie do przepisu art. 138 § 2 zdanie drugie K.p.a. – w decyzji objętej sprzeciwem Kolegium przekazując sprawę organowi I instancji wskazało, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy: organ odwoławczy wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji winien rozważyć dokładnie materiał dowodowy celem wyjaśnienia opisanych powyżej wątpliwości, co – następnie – powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonej decyzji. Wbrew zarzutom sprzeciwu organ odwoławczy nie przesądził wyniku sprawy. Nie świadczy o tym okoliczność, że w początkowej części rozważań organ odwoławczy odniósł się do kwestii materialnoprawnej oraz expressis verbis wskazał, że "podziela w całej rozciągłości interpretację zagadnienia dokonaną przez organ I instancji w decyzji będącej podstawą zaskarżenia". Odniesienie się przez Kolegium do kwestii materialnoprawnej było o tyle uprawnione, że ocenę materiału dowodowego przeprowadza się w oparciu o przepisy prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Zalecenia co do dalszego postępowania nie mogą bowiem abstrahować od przedmiotu sprawy, a ten wyznaczają przepisy prawa materialnego. Z kolei, gdyby organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji co do wykładni przepisów, a za zasadną uznał wykładnię dokonana przez Spółkę, nie byłoby podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W takim wypadku organ odwoławczy winien byłby uchylić decyzję organu I instancji w całości i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W kontekście zarzutów Spółki zawartych w sprzeciwie, jak i argumentacji zawartej w uzasadnieniu sprzeciwu, należy podkreślić, że w istocie jedynym zarzutem, którego podniesienie może skutkować uchyleniem przez sąd administracyjny decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. jest zarzut dotyczący naruszenia właśnie tego przepisu. Oznacza to, że jeżeli wynik sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy, przeprowadzonej w następstwie prawidłowo wniesionego sprzeciwu, wskazuje na to, że organ ten prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., to rozstrzygnięciem, jakie w odniesieniu do sprzeciwu może wydać sąd administracyjny, jest wyłącznie jego oddalenie.

Wobec tego nie mogła odnieść oczekiwanego przez Skarżącą efektu argumentacja sprzeciwu zasadzająca się na twierdzeniu, że organ odwoławczy niezasadnie i przedwcześnie uchylił zaskarżoną decyzję z 2 listopada 2021 r. również z tego powodu, że skuteczne doręczenie decyzji z dnia 12 listopada 2021 r. miało miejsce dnia 12 września 2022 r. – co potwierdził Skarżący w złożonym odwołaniu datowanym na dzień 26 września 2022 r.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i dlatego – po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. sprzeciw oddalił.

Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).