Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1816/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 434/23 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 434/23 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Miasta [...] w dniu [...] stycznia 2023 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami towarzyszącymi, zagospodarowaniem terenu, drogami oraz infrastrukturą techniczną przy ulicy [...] w [...] (dalej "uchwała").

Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej "u.s.g.") oraz art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538, dalej "specustawa mieszkaniowa", "specustawa").

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że złożony w dniu 28 listopada 2022 r. wniosek, zawierający komplet wymaganych dokumentów, spełnił wymogi formalne specustawy mieszkaniowej, wobec czego publicznie poinformowano o jego treści, określając formę, miejsce i termin składania uwag. Ponadto stwierdzono, że dla przedmiotowego terenu obowiązuje "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]" przyjęte uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. wraz z późniejszymi zmianami. Zgodnie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego teren ten znajduje się na terenach przeznaczonych pod tereny zabudowy usługowej lub tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (intensywnej) – U/MW2. Ponadto dla przedmiotowego terenu obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...]" uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Katowickiego nr [...], poz. [...]).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] S. A. z siedzibą w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności w całości uchwały zarzucając naruszenie art. 7 ust. 4 specustawy poprzez jego niezastosowanie; art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 884) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; § 55 oraz § 62 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta na prawach powiatu [...] (ze zmianami) poprzez nienależyte uzasadnienie projektu uchwały oraz nieprawidłowe powołanie podstawy prawnej uchwały, nieodzwierciedlające rzeczywistego procesu decyzyjnego i nieoparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Wniosła o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, ponieważ jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] obr. [...] w [...], dla której Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały (Załącznik nr 1) inwestycja oddziałuje na działkę skarżącej oraz obiekt telekomunikacyjny w postaci wieży telewizyjnej, który jest wzniesiony wraz z budynkami, urządzeniami telekomunikacyjnymi oraz kontenerowym agregatem prądotwórczym na tej działce.

Jednocześnie skarżąca wskazała, iż wywodzi interes prawny w sprawie z art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), dalej "u.p.z.p.", w związku z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Obiekt telekomunikacyjny skarżącej w całości znajduje się w strefie niebieskiej, tj. w strefie oddziaływania inwestycji określonej uchwałą zaznaczonej na mapie będącej załącznikiem nr 1 do uchwały. Działka skarżącej w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego możliwa jest do wykorzystania na cele telekomunikacyjne, w tym do realizacji transmisji radiofonicznej lub telewizyjnej i określona jest jako UŁ — teren usług łączności. Skarżąca wskazała, że dozna ograniczenia możliwości wykorzystania własnego obiektu telekomunikacyjnego wykorzystywanego do realizacji transmisji radiofonicznych lub telewizyjnych, a które to wykorzystanie w interesie publicznym zakreślone zostało postanowieniami przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca stwierdziła, że uznaniowy charakter uchwały o ustaleniu lokalizacji lub odmowie ustalenia lokalizacji nie oznacza, że jej uchwalenie dokonuje się w sposób arbitralny i dowolny. Skarżąca zauważyła, że w sytuacji, gdy jej obiekt znajduje się w całości w strefie oddziaływania inwestycji i jest to jedyny obiekt budowlany nienależący do inwestora należało opisać charakter tego oddziaływania oraz ocenić zgodność tego oddziaływania w świetle przepisu art. 7 ust. 4 specustawy. W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych wymogów, zawiera bowiem uzasadnienie, które w ogóle nie odnosi się do analizy potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Inwestycja oddziałuje na obiekt telekomunikacyjny skarżącej, obiekt ten zapewnia istotne potrzeby społeczne oraz bezpieczeństwa państwa jednak podejmujący uchwałę pomijają ocenę takiego oddziaływania z warunkami określonymi w Studium. Takie ukształtowanie uzasadnienia uchwały nie spełnia warunków jakie należy przypisać prawidłowemu uzasadnieniu aktu normatywnego.

Skarżąca wskazała, że jakkolwiek w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, tym niemniej obowiązek uzasadniania ich projektów wynika z postanowień uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie: uchwalenia Statutu Miasta na prawach powiatu [...] (ze zmianami). Brak prawidłowego uzasadnienia uchwały powodowałby, że taka uchwała uchylałaby się spod kontroli sądu. Obowiązek uzasadnienia wszelkich rozstrzygnięć w odniesieniu do projektów aktów prawa miejscowego wynika także z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Jakkolwiek uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, to jako uchwała podejmowana przez radę gminy, mająca wpływ na indywidualną sytuację określonego podmiotu, powinna podlegać analogicznym wymaganiom, jak inne akty podejmowane przez ten organ, a więc m.in. posiadać wyczerpujące uzasadnienie.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno więc odpowiedzieć na dwa zasadnicze pytania, a to czy inwestycja pozwoli utrzymać zwiększenie zasięgu obsługi mieszkańców przez infrastrukturę techniczną, ewentualnie jaki wpływ będzie miała inwestycja na infrastrukturę telekomunikacyjną oraz czy inwestycja wpisuje się w należytą ochronę dobra kultury jakim jest wieża telewizyjna skarżącej. Na tak postawione pytania uzasadnienie nie odpowiada. Dodatkowo w ocenie skarżącej, uchwała jest sprzeczna wymogami studium.

Dalej skarżąca przedstawiła sposób wykorzystywania przez nią wieży telewizyjnej. Podkreśliła, że wieża telewizyjna posiada duży zapas nośności i istnieje możliwość instalacji dodatkowych anten. Realizacja wysokich obiektów mieszkalnych w ramach inwestycji częściowo przesłoni istniejącą wieżę i w konsekwencji może uniemożliwić dowieszenie takich anten nadawczych telewizyjnych lub radiowych. Stan ten został szczegółowo wykazany w załączonej do skargi opinii technicznej. Wskazała dalej na plany uruchomienia sieci bezpieczeństwa i konieczność przebudowy istniejącego obiektu telekomunikacyjnego oraz wzniesienia nowego o wyższej wysokości.

Obawę skarżącej rodzi również duża intensywność zabudowy. Zaakcentowała, że Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna wydała pozytywną opinię w sprawie inwestycji równocześnie wskazując na kilka zagadnień związanych z realizacją inwestycji. Zdaniem skarżącej jakkolwiek opinia ta nie ma wiążącego charakteru ani dla Prezydenta Miasta, ani też dla Rady, to wyjaśnienie tej kwestii winno się znaleźć w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Reasumując tę partię uzasadnienia skarżąca stwierdziła, że uchwała nie została uzasadniona w kontekście potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a wręcz jest sprzeczna z takimi ustaleniami. Wystąpi również zablokowanie możliwości rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej obiektu telekomunikacyjnego skarżącej, który to rozwój jest wspierany postanowieniami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a więc tym samym sprzecznie z intencją ustawodawcy wyrażoną w przepisie art. 4 ust. 6 specustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odniósł się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze. W uzasadnieniu stwierdził, że kontrola sądowa nie może wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi,

Organ wyjaśnił, że w myśl art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu uchwała nie narusza ww. przepisu. Uchwała nie jest planem miejscowym i nie ustanawia zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Ponadto zakaz lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej dla przedmiotowego terenu nie został ustanowiony w Studium ani w obowiązującym od 1998 r. planie zagospodarowania przestrzennego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 1998 r.). Nieruchomość skarżącej zawiera się w granicach tego planu. Zakaz taki nie został również wprowadzony do sporządzanego obecnie projektu planu. Natomiast dobro kultury współczesnej do którego należą budynki [...] oraz wieża telewizyjna nie jest obecnie prawnie chronione, ponieważ nie jest objęte ochroną w audycie krajobrazowym województwa, który jest dopiero w trakcie sporządzania oraz nie jest wpisane do rejestru zabytków lub Gminnej Ewidencji Zabytków. Dobro to natomiast jest dopiero planowane do ochrony w sporządzanym obecnie planie miejscowym.

Podkreślił dalej, że podczas procedury ustalenia lokalizacji inwestycji wystąpiono m.in. o opinię do właściwych organów wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa. Żaden z organów nie zgłosił uwag, zastrzeżeń ani sprzeciwu. Procedura ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej została przeprowadzona z zachowaniem jawności, a skarżąca miała możliwość udziału w procesie ustalenia lokalizacji oraz wnoszenia uwag. Skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania nie zgłaszała żadnych uwag i zastrzeżeń, w tym podnoszonych obecnie w skardze. Organ zauważył, że zgodnie z art. 7 ust. 19 specustawy ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie może być uzależnione od zobowiązania inwestora do spełnienia świadczeń lub warunków niewynikających z odrębnych przepisów.

Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skargi, organ stwierdził, że nie jest uzasadnione twierdzenie, że uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2022 r. została sporządzona z naruszeniem § 55 oraz § 62 ust. 1 pkt 2 Statutu Miasta przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. W myśl § 55 Statutu Miasta przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] wraz ze zmianami projekt uchwały powinien zawierać: tytuł, podstawę prawną, treść uchwały, określenie terminu wejścia w życie uchwały, wnioskodawcę oraz uzasadnienie merytoryczne i prawne, zgodnie z § 62 ust. 1 pkt 2 Statutu uchwała Rady Miasta winna zawierać podstawę prawną. Zarówno projekt uchwały, jak i przedmiotowa uchwała zgodnie ze Statutem zawiera wymagane elementy, tj. tytuł, podstawę prawną, treść uchwały, określenie terminu wejścia w życie uchwały, wnioskodawcę oraz uzasadnienie merytoryczne i prawne. W ocenie organu nawet błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje ona w rzeczywistości, nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Uchwała zawiera wszystkie składowe wymagane przepisami prawa, w tym wymogi zawarte w art. 8 specustawy. Ponadto uchwała nie była kwestionowana przez organ nadzoru prawnego i nie zostało w stosunku do niej wydane rozstrzygnięcie nadzorcze.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej zarzucił dodatkowo naruszenie art. 4 pkt 6 w związku z art. 7 ust. 8 pkt 2 specustawy wskazując między innymi, że istnieje kolizja planowanej inwestycji mieszkaniowej z planami związanymi z rozbudową wieży telewizyjnej. Odwołał się do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. nakazującego uwzględnienie interesu publicznego. Stwierdził, że skarżąca świadczy usługi między innymi w zakresie bezpieczeństwa państwa, a w [...] jest dostatecznie dużo terenów i nie trzeba sięgać na obszary związane z łącznością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie poza sporem jest, że kwestionowany akt narusza indywidualny interes prawny skarżącej Spółki w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., jest ona bowiem użytkownikiem wieczystym działek znajdujących się w obszarze niebieskim planowanej inwestycji. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Sąd wskazał, że specustawa nie określa wymagań dla uzasadnienia uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2521/20, wskazał, że uwzględniając przepisy specustawy, w szczególności jej art. 14, brak podstaw do przyjęcia, że uchwała, o której mowa w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy, powinna być podjęta wraz z uzasadnieniem.

Z kolei w wyroku z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 3942/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. NSA wskazał, że dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takim wypadku sąd administracyjny powinien ustalić powody podjęcia przez organ zaskarżonej uchwały w oparciu o stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę oraz stanowiska stron zaprezentowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Skoro zatem w świetle przytoczonego orzecznictwa, nawet brak uzasadnienia uchwały nie może automatycznie skutkować jej nieważnością, to tym bardziej w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały podstawy zarówno do stwierdzenia nieważności uchwały, jak też stwierdzenia jej wadliwości.

Sąd podkreślił uznaniowy charakter rozstrzygnięcia podejmowanego przez radę gminy w zakresie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy. Ustawodawca bowiem wyraźnie przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy "bierze pod uwagę" wskazane w przepisie okoliczności wynikające ze studium, a nie przykładowo, po stwierdzeniu zgodności ze studium "podejmuje uchwałę o lokalizacji inwestycji." Ustawodawca konsekwentnie przyjął zatem, że rozstrzygnięcie w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, niebędące decyzją administracyjną, leży w sferze władztwa planistycznego gminy.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 14 specustawy, do spraw określonych w niniejszym rozdziale (tj. rozdziale 2 - przygotowanie i realizacja inwestycji mieszkaniowych), nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 specustawy, w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. W myśl art. 7 ust. 4 cyt. specustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Procedura związana z podejmowaniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (lub towarzyszącej) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Uchwalanie przedmiotowej uchwały, podobnie jak w przypadku wydawania przez radę gminy aktów planistycznych - na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonywane jest według trybu przewidzianego dla tego typu aktu, określonego w specustawie. Przed podjęciem przedmiotowej uchwały, właściwy organ prowadzący (wójt, burmistrz, prezydent miasta) odpowiedzialny jest za przeprowadzenie procesu unormowanego w Rozdziale 2 specustawy. Przebieg procedury prowadzącej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie jest w rozpoznawanej sprawie kwestionowany. Nie jest również kwestionowane przez skarżącą, że miała ona możliwość udziału w procesie ustalenia lokalizacji oraz wnoszenia uwag. W trakcie prowadzonego postępowania nie zgłaszała żadnych uwag i zastrzeżeń, a więc, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 4 pkt 6 w związku z art. 7 ust. 8 pkt 2 specustawy jest co najmniej spóźniony.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia per analogiam art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych Sąd zwrócił uwagę, że uchwała nie jest planem miejscowym i nie ustanawia zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie można zatem uznać, że organy w procesie decyzyjnym przeoczyły wskazaną normę, a w konsekwencji w ogóle jej nie uwzględniły. Sąd zwrócił jednak uwagę, że tego rodzaju oceny wkraczają już w sferę dyskrecjonalnej władzy prawodawczej organu. To bowiem, czy ostatecznie podjęta zostanie uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zależy od uznaniowej decyzji prawodawcy lokalnego uwzględniającego stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dokonywanie tego typu ocen nie jest już jednak domeną legalności, a celowości działania, tak więc zasadniczo wymyka się weryfikacji normatywnej. Jednym z głównych założeń strategicznych gminy, jak podkreślił organ, jest potrzeba podnoszenia atrakcyjności mieszkaniowej. Nie jest rolą Sądu, badającego legalność aktu normatywnego, dokonywanie identyfikacji potrzeb konkretnej wspólnoty samorządowej, w tym w zakresie potrzeb mieszkaniowych. Zamiarem ustawodawcy było umożliwienie realizacji inwestycji w trybie przepisów ustawy mieszkaniowej z poszanowaniem autonomii gminy. Ostateczna decyzja w tym zakresie należy do organu stanowiącego jako reprezentanta wspólnoty samorządowej, który w sposób uznaniowy podejmuje uchwałę pozytywną lub negatywną biorąc pod uwagę potrzeby i możliwości danej wspólnoty. Sąd podkreślił, że wyrażona w art. 7 ust. 4 specustawy uznaniowa formuła procesu decyzyjnego skonstruowana została szeroko. Rozstrzygając o kierunku uchwały bierze się pod uwagę nie tylko stan istniejący (stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych), ale również potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z polityki przestrzennej. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 4 specustawy, jako podjęta z przekroczeniem przyznanej organowi przez ustawodawcę granic władzy dyskrecjonalnej.

Odnosząc się zaś do podnoszonej w skardze pozytywnej opinii wydanej przez Miejską Komisję Urbanistyczno - Architektoniczną, która odniosła się do zagadnień związanych z lokalizacją inwestycji w sąsiedztwie wieży telewizyjnej oraz wskazywała na dużą intensywność planowanej, to tego rodzaju okoliczność zdaniem Sądu nie przesądza o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa. Sąd zwrócił uwagę, że uwagi sformułowane w tej opinii nie sugerują naruszenia planowaną inwestycją jakichkolwiek norm prawnych. Opinia zaś ze swej istoty ma charakter niewiążący. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ nie naruszył w tym przypadku granic uznania administracyjnego. Sąd stwierdził, że sama lakoniczność uzasadnienia uchwały nie daje podstaw do zanegowania jej legalności w sytuacji, gdy znane są motywy i przesłanki, którymi kierował się organ przy jej podjęciu.

Nie są także w ocenie Sądu zasadne podniesione przez skarżącą pozostałe zarzuty.

Zdaniem Sądu, organ słusznie ocenił, że w odniesieniu do planowanej inwestycji podstawowy warunek został spełniony, gdyż planowana inwestycja, jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]". Planowana inwestycja jest nadto zgodna z polityką przestrzenną miasta zawartą w Studium.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.":

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, albowiem wyjaśnienie to w części nie spełnia wymogów prawa w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, gdyż z treści uzasadnienia nie sposób wywieść na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że niektóre zarzuty strony są nieuzasadnione, co pozbawiło stronę oraz Naczelny Sąd Administracyjny informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, prowadząc do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, polegające w szczególności na zaniechaniu odniesienia się i wyjaśnienia przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia co do części postawionych przez skarżącą zarzutów, a to:

a. naruszenie § 55 oraz § 62 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie: uchwalenia Statutu Miasta na prawach powiatu [...] (ze zmianami) poprzez nienależyte uzasadnienie projektu uchwały oraz nieprawidłowe powołanie podstawy prawnej uchwały, nieodzwierciedlające rzeczywistego procesu decyzyjnego i nieoparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym;

b. zarzutu postawionego na rozprawie poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku, art. 4 pkt 6 w zw. z art. 7 ust. 8 pkt 2 specustawy mieszkaniowej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 6 w zw. z art. 7 ust. 8 pkt 2 specustawy mieszkaniowej w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez uznanie zarzutu za spóźniony wobec braku zgłaszania przez skarżącą uwag i zastrzeżeń na etapie prowadzonego postępowania, podczas gdy żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości zaskarżenia uchwały, czy też stawiania względem niej zarzutów, od uprzedniego wnoszenia uwag czy zastrzeżeń, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do przyjęcia, że nie występuje kolizja planowanej inwestycji mieszkaniowej z istniejącą inwestycją i infrastrukturą telekomunikacyjną skarżącej, o której mowa w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zlokalizowaną na działce skarżącej, stanowiącą funkcjonujący obiekt telekomunikacyjny, podczas gdy możliwość wystąpienia kolizji nie została przez organ nawet rozważona, zarówno w kontekście istniejącej inwestycji i infrastruktury, jak i możliwości jej ewentualnej rozbudowy, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy była ona uzasadniona.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 6 w zw. z art. 7 ust. 8 pkt 2 specustawy mieszkaniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie występuje kolizja planowanej inwestycji mieszkaniowej z istniejącą inwestycją i infrastrukturą telekomunikacyjną skarżącej, o której mowa w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zlokalizowaną na działce skarżącej, stanowiącą funkcjonujący obiekt telekomunikacyjny, podczas gdy możliwość wystąpienia kolizji nie została przez organ nawet rozważona, zarówno w kontekście istniejącej inwestycji i infrastruktury, jak i możliwości jej ewentualnej rozbudowy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ponadto rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło Miasto [...], wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest zarzut naruszenia art. 4 pkt 6 specustawy mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 4 pkt 6 specustawy mieszkaniowej, w przypadku gdy inwestycje mieszkaniowe lub inwestycje towarzyszące mają być prowadzone na tym samym obszarze co inwestycje, o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777 i 784), inwestycje, o których mowa w tej ostatniej ustawie, mają pierwszeństwo przed inwestycjami mieszkaniowymi lub inwestycjami towarzyszącymi. Stosownie zaś do art. 7 ust. 8 pkt 2 specustawy mieszkaniowej, do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej dołącza się oświadczenie inwestora, że nie zachodzi kolizja lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z inwestycjami, o których mowa w art. 4 pkt 1-13, a więc m.in. z inwestycjami, o których mowa w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Z art. 4 pkt 6 specustawy mieszkaniowej wynika zatem, że w przypadku, gdy na tym samym obszarze zachodzi kolizja lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z inwestycją, o której mowa w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, brak będzie możliwości ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na podstawie przepisów specustawy. Z woli ustawodawcy bowiem inwestycja telekomunikacyjna ma pierwszeństwo przed inwestycją mieszkaniową.

Jak wynika z załącznika graficznego do uchwały (Załącznik nr 1), działka nr [...] pozostająca w użytkowaniu wieczystym skarżącej kasacyjnie, na której wzniesiono obiekt telekomunikacyjny w postaci wieży telewizyjnej, znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji mieszkaniowej (obszar niebieski). Oddziaływanie inwestycji mieszkaniowej na inwestycję skarżącej polegałoby na zakłóceniu prawidłowego funkcjonowania obiektu telekomunikacyjnego na skutek jego częściowego przesłonięcia. Z dołączonej do skargi opinii dotyczącej oddziaływania spornej inwestycji na funkcję obiektu telekomunikacyjnego wynika, że planowana inwestycja ograniczy funkcję obiektu i całkowicie uniemożliwi prowadzenie z niej emisji sygnałów radiowych na azymutach co najmniej od 279° do 324° i na wysokości co najmniej do 34 m n.p.t. Tym samym zachodzi kolizja inwestycji mieszkaniowej z inwestycją skarżącej kasacyjnie, która zgodnie z art. 4 pkt 6 specustawy mieszkaniowej ma pierwszeństwo przed inwestycją mieszkaniową. Oznacza to, że nie można ustalić lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która będzie oddziaływała na obiekt telekomunikacyjny w sposób ograniczający jego funkcjonowanie.

Mając na uwadze, że w obszarze oddziaływania inwestycji mieszkaniowej znajduje się obiekt telekomunikacyjny, organ powinien zweryfikować treść dołączonego do wniosku oświadczenia inwestora, o którym mowa w art. 7 ust. 8 pkt 2 specustawy mieszkaniowej i rozważyć możliwość wpływu planowanej inwestycji na ten obiekt. Tymczasem w niniejszej sprawie w ogóle omawianej kwestii nie rozważono. Ocena wpływu planowanej inwestycji na inwestycję telekomunikacyjną skarżącej kasacyjnie Spółki nie wynika ani z uzasadnienia uchwały, ani z materiału zgromadzonego przez organ.

Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej uchwały, gdyż pomimo podnoszonej przez skarżącą kwestii kolizji spornej inwestycji mieszkaniowej z inwestycją skarżącej, nie dostrzegł istotnego naruszenia sporną uchwałą art. 4 pkt 6 specustawy mieszkaniowej. Nieuprawnione było przy tym stwierdzenie Sądu I instancji, że zarzut naruszenia art. 4 pkt 6 specustawy mieszkaniowej jest "co najmniej spóźniony". Sąd nie wskazał przy tym podstawy prawnej takiego twierdzenia, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższe skutkowało uchyleniem się Sądu I instancji od rozpatrzenia zarzutu, który miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać przy tym należy, że brak jest przepisu, który uzależniałby możliwość podnoszenia w skardze, w toku postępowania przed Sądem I instancji, czy na rozprawie zarzutów dotyczących uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej od uprzedniego wniesienia uwag w tym zakresie.

Mając powyższe na względzie, uznając, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 pkt 6 specustawy mieszkaniowej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Na postawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.