Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 721/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 a) i c)
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. B. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących J. B. i M. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...]: 1) uchyliło decyzję Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej P. pod nazwą "[...]", wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przyłączem teletechnicznym i przyłączem energetycznym, na działce o nr. geod. [...], położonej w obrębie S., gmina S. oraz 2) ustaliło lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. pn. "[...]", wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przyłączem teletechnicznym i przyłączem energetycznym, na działce nr geod. [...], położonej w obrębie S., gm. S.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił dla P. Sp. z o.o. w W. (dalej: Spółka) ustalenia lokalizacji celu publicznego w/w inwestycji. W jej uzasadnieniu przyjął, że przedmiotowa inwestycja budowy obiektu radiokomunikacyjnego mieści się w katalogu celów publicznych wymienionych w art. 6 pkt 1 u.g.n., który to przepis jako cel publiczny wymienia także obiekty i urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji.

Po przeprowadzeniu przewidzianej w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, udokumentowanej w formie tekstowej i graficznej (na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik Nr 2 do zaskarżonej decyzji), organ stwierdził, że: (-) planowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, zwanego dalej "rozporządzeniem o przedsięwzięciach"), dlatego nie należy do przedsięwzięć, dla których jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; (-) analizowany teren położony jest w strefie "C" obszaru ochrony uzdrowiskowej uzdrowiska S., dla którego obowiązuje ww. Statut Uzdrowiska S., ale planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z treścią Statutu Uzdrowiska S. oraz przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1662 dalej "u.l.u."), jednak - zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p. - decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych należało uzgodnić z Ministrem Zdrowia; (-) teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się w granicach obszaru: Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Puszcza K." (kod obszaru: PLB200003), dla którego obowiązuje ww. zarządzenie RDOŚ w B. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych; Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 "Ostoja K." (kod obszaru: PLH200006), dla którego obowiązuje ww. zarządzenie RDOŚ w B. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych oraz - PKPK, dla którego obowiązuje ww. uchwała Sejmiku Województwa P. z dnia [...] marca 2016 r.; (-) na obszarach Natura 2000 obowiązują regulacje prawne zawarte w art. 33 u.o.p., jednak budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest sprzeczna z zadaniami ochronnymi ustanowionymi dla w/w obszarów; (-) przedmiotowe przedsięwzięcie zgodne jest także z wytycznymi zawartymi w ww. uchwale Sejmiku w sprawie Parku Krajobrazowego Puszczy K. im. [...].

W trakcie trwania postępowania protest wobec proponowanej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej wniósł właściciel sąsiedniej działki. Zbiorowy sprzeciw wobec lokalizacji przedmiotowej inwestycji na tym terenie wyraził także Sołtys oraz mieszkańcy wsi i Sołectwa S. (w liczbie 94), podnoszący jej usytuowanie na obszarze form ochrony przyrody Natura 2000 i wyrażający obawę o wpływ budowanej stacji bazowej na występującą na tym terenie faunę i florę, a także zasoby leczniczej borowiny, informujący o istnieniu, w niedalekim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji innej stacji bazowej telefonii komórkowej, i dlatego sprzeciwiający się budowie kolejnego tego typu masztu oraz uważający, że inwestycja ma "charakter finansowy i komercyjny".

W związku z negatywną reakcją osób zamieszkałych w S., Burmistrz S., powołując się na art. 7 k.p.a. (a konkretnie twierdząc, że działa mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli), postanowił odmówić ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji na działce nr [...] w obrębie S. W uzasadnieniu decyzji stwierdził zaś, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno się uwzględniać potrzeby interesu publicznego, przez co, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Uznano zatem, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy w szczególności wziąć pod uwagę liczne protesty osób mieszkających w sąsiedztwie planowanej inwestycji świadczące o tym, iż narusza ona interes publiczny lokalnej społeczności. Dalej organ wskazał, że mieszkańcy obawiają się, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej emitującej promieniowanie elektromagnetyczne wpłynie negatywnie na ich zdrowie oraz może być powodem powstania uciążliwości w środowisku naturalnym. Ponadto mieszkańcy martwią się, że budowa obiektu tak bardzo kontrastującego z istniejącą zabudową wiejską, obniży walory krajobrazowe i estetyczne terenów przyległych. Wobec powyższego organ uznał, że nie mógł zlekceważyć tak dużego oporu społecznego (dużego niepokoju i dezaprobaty mieszkańców Gminy) wobec planowanego przedsięwzięcia i zdecydował o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego, postępując - w jego przekonaniu - zgodnie z dyspozycją wskazaną w art. 7 k.p.a., tj. mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.

Po rozpoznaniu odwołania, SKO w B. decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] oraz ustaliło lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. pn. "[...]", wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przyłączem teletechnicznym i przyłączem energetycznym, na działce nr geod. [...], położonej w obrębie S., gm. S.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Organ wyjaśnił, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zalicza się do kategorii inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z zasadą tą koresponduje reguła wyrażona w art. 52 ust. 3 u.p.z.p., według której nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Norma ta wyznacza dodatkowo granice, w jakich muszą się zawrzeć warunki i wymagania określane decyzją lokalizacyjną, co potwierdza brzmienie przepisu art. 54 pkt 2 u.p.z.p., wskazującego na to, że mogą być one wyprowadzane wyłącznie z przepisów odrębnych (co odróżnia decyzje o lokalizacji inwestycji celu publicznego od decyzji o warunkach zabudowy, w których owe warunki i wymagania określa się ponadto w oparciu o wymagania ładu przestrzennego i stanu zagospodarowania terenu w urządzenia infrastruktury technicznej, w tym w możliwości dostępu do dróg publicznych). Dalej organ wyjaśnił, że Burmistrz S. nie powoływał się na zagrożenie naruszeniem ładu przestrzennego, co czyni jeden z zarzutów odwołania (trzeci) zupełnie bezzasadnym.

Ponadto, zdaniem organu, w sprawach ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa", polegająca na obowiązku dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Tym samym podnoszony w postępowaniu przed organem I instancji argument, że istnieje już w okolicy inna stacja bazowa, nie mógł znaleźć akceptacji organu odwoławczego.

Również za niezasadne Kolegium uznało obawy wyrażane przez społeczność lokalną i właścicieli okolicznych nieruchomości, że planowana stacja bazowa będzie działała na niekorzyść lokalnej społeczności. W przypadku inwestycji służących rozwojowi telekomunikacji, za dopuszczalnością realizacji zgłoszonej w nin. sprawie inwestycji przemawia ponadto art. 46 ust. 3 u.w.r.u.t.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji podlegała uchyleniu. Organ I instancji nie kwestionuje, że określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zgłoszonej przez Spółkę powinno nastąpić w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Co więcej, organ I instancji potwierdził swoimi ustaleniami, że spełnione zostały przesłanki ustawowe do wydania decyzji lokalizacyjnej. Przyczyną odmowy nie było więc to, że inwestycja nie spełnia wymagań płynących z zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, ale nieuzasadnione założenie, że podstawą decyzji odmownej może być ocena zgodności inwestycji z ogólnie pojętymi wymaganiami ochrony interesu publicznego oraz interesów obywateli - mieszkańców miejscowości S.. Ponadto odwoływanie się w tym miejscu do art. 46 ust. 2 u.w.r.u.t. jest bezzasadne z tego względu, że przepis ten ma zastosowanie tylko w sprawach dotyczących inwestycji na obszarach, na których obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ wyjaśnił, że decyzja organu I instancji narusza art. 56 u.p.z.p., gdyż nie jest oparta na konkretnym przepisie powszechnie obowiązującego prawa. W niniejszej sprawie żadnego takiego przepisu Burmistrz S. nie wskazał. Natomiast w uzasadnieniu, przekazanego do uzgodnień organom wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 1, 6, 8 i 9 u.p.z.p., projektu decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a także w zaskarżonej decyzji odmownej, organ stwierdził, że nie ma podstaw do wymagania od inwestora przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

W ocenie Kolegium, rozporządzeniem o przedsięwzięciach wyznaczono dwa zmienne kryteria, od których będzie zależało, czy dana instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna i radiolokacyjna ma zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących (zawsze lub potencjalnie) znacząco oddziaływać na środowisko (czyli je pogorszyć): równoważna moc anteny promieniowana izotropowo oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego danej anteny mierzona w osi głównej jej promieniowania. Na tle powyższych rozwiązań istnieje rozbieżność stanowisk w orzecznictwie i doktrynie. Kolegium przychyliło się do stanowiska, iż skoro twórca rozporządzenia zastrzegł w obu przepisach, że równoważną moc promieniowaną izotropowo należy wyznaczać dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna, o żadnym sumowaniu tych wartości nie powinno być mowy.

Organ wskazał, że inwestor planuje wybudowanie wieży o wysokości 65 m n.p.t., na której umieści 9 anten sektorowych, po trzy o azymutach 15°, 150° i 285° (i 4 radiolinie, nie mające znaczenia przy kwalifikowaniu inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Dla sześciu z nich równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny zawierać się ma w przedziale 100-500 W (a konkretnie - 469 W), a dla trzech pozostałych - w przedziale 1000-2000 W (a konkretnie - 1022 W). Przedstawiając zatem charakterystykę przedsięwzięcia zgodnie z wymaganiami art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. inwestor powinien przedstawić - także graficznie - parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, obrazujące miejsca, w których kończyć się będą wskazane wyżej odległości środka elektrycznego w osiach promieniowania każdej z planowanych anten od hipotetycznych miejsc dostępnych dla ludności. Z uwagi na wysokość planowanego usytuowania na maszcie anten sektorowych o niższej mocy - typu ADU4518R8v06 - na poziomie 59 m n.p.t.) i maksymalnym kącie odchylenia (tilt) 10°, oczywistym jest, że miejsca dostępne dla ludności nie będą mogły znaleźć się w odległości mniejszej niż przewidziane w § 3 pkt 8 rozporządzenia o przedsięwzięciach odległość 20 m od środka elektrycznego takich anten mierzonej wzdłuż wiązki promieniowania w osi głównej każdej z nich (na niezabudowanym terenie nie sposób bowiem mieć dostęp do miejsca, w którym kończy się owa odległość, bez użycia sprzętu technicznego, bo nastąpić by to mogło na wysokości ponad 57 m n.p.t.). Mimo owej oczywistości inwestor przedstawił dokumentację opracowaną przez profesjonalistów, która przedstawia zarówno wyliczenia, jak i stosowną grafikę dokonanych ustaleń. W przypadku trzech pozostałych planowanych anten o większej mocy (typu A704517R0v0,6), uwidocznienie miejsc, w których kończy się określona ww. rozporządzeniem odległość 70 m od środka elektrycznego w osiach promieniowania każdej z nich także została wyliczona i zaprezentowana graficznie. Przedłożona przez inwestora dokumentacja wskazuje w sposób czytelny, jak rozkładają się odległości środka elektrycznego każdej z tych anten w każdym z kierunków (azymutów). Zawiera ona (i obrazuje graficznie) nie tylko informację, że w odległościach - odpowiednio - 20 i 70 metrów od środka elektrycznego w osiach promieniowania każdej z anten nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności (w rozumieniu art. 124 ust. 2 Poś), ale także dodatkowo wykazuje, że sumaryczny zasięg występowania obszarów promieniowania elektromagnetycznego wszystkich anten o poziomie wyższym od dopuszczalnego będzie mógł wystąpić w odległości 6 m w płaszczyźnie poziomej każdej z emitowanych wiązek promieniowania. Jak obliczono, wystąpi to na wysokości od 44 do 58 m n.p.t. Zatem nawet gdyby założyć, że przedmiotowa i sąsiednia działka mogłyby zostać zabudowane, to w odległości 70 m od środka elektrycznego trzech anten o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo przekraczającej 1000 W musiałby powstać budynek o od 18-tu do 20-tu 3-metrowych kondygnacjach, aby stał się miejscem dostępnym dla ludności. Nie wydaje się to być realne w okolicznościach sprawy, w których nieruchomości położone w sąsiedztwie terenu inwestycji objęte są ograniczeniami wprowadzonymi dla obszarów Natura 2000 i PKPK na podstawie ustawy o ochronie przyrody, wykluczającymi taką zabudowę kubatorową. Co więcej, nawet w przypadku przyjęcia reprezentowanej w orzecznictwie bardziej "restrykcyjnej" koncepcji, przewidującej konieczność sumowania mocy instalowanych anten sektorowych, zsumowane wielkości "łącznej" mocy anten emitujących promieniowanie elektromagnetycznej w tym samym kierunku nie przekroczyłaby kolejnego progu 2000 W (2 x 469 W + 1 x 1022 W = 1960 W). Nie byłoby zatem podstaw do ustalania, czy odległość miejsc dostępnych dla ludności jest - zgodnie z § 3 pkt 8 lit. e rozporządzenia o przedsięwzięciach nie większa niż 150 m i nie mniejsza niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania każdej z tych anten. Tym samym założenie, że budowa przedmiotowej stacji bazowej nie wymaga uzyskania przed decyzją ustalającą jej lokalizację decyzji środowiskowej, okazało się trafne.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą wydania decyzji odmownej w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogą być protesty społeczne. Można ją oprzeć wyłącznie na wykazaniu niezgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi, czego jednak organ I instancji nie uczynił. Natomiast twierdzenie o potencjalnym negatywnym wpływie przedmiotowej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oparte zostały przez mieszkańców S. jedynie na własnych odczuciach.

W ocenie organu odwoławczego, kierując się zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Kolegium doszło do wniosku, że zobowiązane jest do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Podjęto w niej bowiem wszelkie kroki zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych w niej okoliczności faktycznych. Po pierwsze, nie budzi wątpliwości, że inwestycja planowana jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (nie został uchwalony. Zatem zastosowanie w sprawie miał przepis art. 4 ust. 2 u.p.z.p. Po drugie zamierzona inwestycja budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, co oznacza, że określenie sposobu i funkcji oraz warunków zabudowy i zagospodarowania ww. działki nr [...] na ten cel nastąpić powinno - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w oparciu o decyzję administracyjną o lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 50 i nast. u.p.z.p. Po trzecie, złożony przez inwestora wniosek o wydanie takiej decyzji spełnia wymagania ustalone w art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Zawiera bowiem: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1: 1000, 2) charakterystykę inwestycji (obejmującą: określenie zapotrzebowania na energię elektryczną i zapewnienie dojazdu, planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i wysokości projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, a także charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko). Dodatkowo - mimo braku ku temu podstaw prawnych - organ I instancji wymógł na Skarżącej przedłożenie dowodu określającego warunki przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej. Zasadnie - jak już wyżej wykazano - oceniono, że do wniosku inwestor nie musiał przedkładać ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po czwarte, w wyniku przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, ustalono, że realizacja inwestycji będzie zgodna z przepisami odrębnymi, o ile spełnione zostaną wynikające z nich warunki. Warunki te zostały zidentyfikowane przez autora projektu decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji i zamieszczone w tym projekcie. Z uwagi na potrzebę zapewnienia jednoznacznego brzmienia ustalanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji oraz ich powiązania z konkretnymi przepisami odrębnymi organ odwoławczy doprecyzował je nie zmieniając ich istoty i doszedł do wniosku, że wymóg sporządzenia projektu decyzji przez osobę z określonymi wyżej kwalifikacjami zawodowymi nie oznacza, że organ właściwy do podjęcia decyzji nie jest upoważniony do skorygowania takiego projektu z prawniczego punktu widzenia. Projekt decyzji został opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia, o jakich mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p. i wykorzystany przez Kolegium do sformułowania rozstrzygnięcia niniejszej decyzji.

Zdaniem Kolegium brak jest podstaw by twierdzić, że rozważana inwestycja może negatywnie wpływać na środowisko naturalne. Skoro planowana jest na obszarach objętych ochroną prawną w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody, a właściwy organ (RDOŚ w B.), do którego zwrócono się o uzgodnienie projektu decyzji opracowanego przez osobę z uprawnieniami, o jakich mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p.15, nie zajął stanowiska w ustawowym terminie 21 dni, to należy przyjąć - zgodnie z dosłownym brzmieniem art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5c u.p.z.p. - że doszło do uzgodnienia tego projektu pod względem ochrony przyrody i ochrony środowiska. Podobnie zachował się minister właściwy do spraw zdrowia, który nie skorzystał z 14-dniowego terminu na podjęcie stosownego postanowienia, co również oznacza, że projekt decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji należy uznać za uzgodniony z punktu widzenia położenia w strefie ochrony uzdrowiska (stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 1 i 5 u.p.z.p.). Organ właściwy do ochrony gruntów rolnych uzgodnił lokalizację przedmiotowej inwestycji na gruntach rolnych (zgodnie z at. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.), a zarządca drogi wojewódzkiej uzgodnił projekt z zastrzeżeniem zachowania wymagań art. 43 ustawy o drogach publicznych (stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.), co Kolegium uwzględniło uzupełniając wymagania stawiane inwestorowi o stosowne zastrzeżenie zachowania odległości planowanego obiektu od krawędzi jezdni (ze względu na niewskazanie podstawy prawnej wymagania aby sytuując stację bazową wziąć pod uwagę jej wysokość, odstąpiono od zamieszczenia takiego warunku w decyzji kierując się zasadą legalności (art. 6 k.p.a.). Ponieważ merytorycznie rozstrzygnięcie niniejszej decyzji nie różni się zasadniczo od projektu decyzji poddanego procesowi uzgodnień (jedyna istotna zmiana nastąpiła w wyniku uwzględnienia stanowiska organu uzgadniającego z upoważnienia zarządcy drogi wojewódzkiej), organ odwoławczy doszedł do wniosku, że powtarzanie procedury uzgodnień jest zbyteczne.

Na koniec organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisów szczególnych, jakie musi spełnić inwestor, aby uzyskać pozwolenie na budowę z uwzględnieniem prawa do wykorzystania terenu na cele jego zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli M. B. i J. B., w której zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ I instancji winien był przeprowadzić od nowa całe postępowanie i uzasadnić decyzję zgodnie z przepisami z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80,107 § 1,107 § 3 k.p.a.;

2) art. 15 k.p.a. poprzez brak tożsamości dwukrotnego rozstrzygnięcia o istocie sprawy z jednoczesnym zaakceptowaniem rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego przez organ I instancji w zakresie odnoszącym się do wymogów uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto decyzja organu I instancji nie określała parametrów technicznych;

3) art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji przez organ II instancji z zaniechaniem przeprowadzenia postępowania bez zweryfikowania możliwości eksploatacyjnych anten w odniesieniu do mocy EIRP oraz maksymalnych tiltów;

4) art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.; dalej: p.o.ś.) w związku z art 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 r. nr 199, poz. 1227; dalej: ustawa o udostępnianiu informacji) w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w B. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Burmistrza S.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali (przytaczając szereg orzeczeń sądów administracyjnych), że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustosunkowanie się do wszystkich elementów oddziaływania inwestycji, z uwzględnieniem maksymalnych zadeklarowanych przez inwestora mocy anten oraz mocy maksymalnych możliwych do uzyskania w trakcie eksploatacji, co dotyczy również pochyleń tzw. tiltów. Organ winien włączyć do akt sprawy także karty katalogowe anten i uzyskać ustosunkowanie się autora "Kwalifikacji" do zgłaszanych w trakcie postępowania zarzutów i wątpliwości odnośnie zadeklarowanych przez inwestora warunków eksploatacji instalacji. Przydatne w tym względzie może być odniesienie się do praktyki funkcjonowania takich stacji i skorzystanie z protokołów kontroli uprawnionych organów (np. NIK) dotyczących faktycznego wykorzystywania przez operatorów zainstalowanych przez nich w ramach stacji bazowej, urządzeń antenowych. Dane te mogą pomóc organowi ocenić, czy przy określonego typu urządzeniach, inwestorzy decydują się na inwestycję o rozmiarach zbliżonych do maksymalnych możliwości tych urządzeń, czy znacznie mniejszych, a także to, jak w takich sytuacjach następnie urządzenia te są eksploatowane (czy zgodnie z wyrażonym wcześniej zamiarem, czy też z istotną (niedopuszczalną) zmianą. Szczególnego znaczenia dla oceny rzeczywistych zamierzeń inwestora ma przy tym niewątpliwie dotychczasowa praktyka konkretnego operatora/inwestora. O ile zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, że co do zasady to inwestor określa rozmiar (wielkość/moc) planowanego przedsięwzięcia, to jednak ze względu na szczególny charakter tego typu inwestycji i wciąż niejednolite poglądy naukowe w zakresie możliwych negatywnych oddziaływań stacji bazowych, konieczna jest szczególnie rozważna ocena wiarygodności oświadczeń inwestora co do planowanego konkretnie przedsięwzięcia, w szczególności, w sytuacji, gdy strona zarzuca, co ma miejsce w niniejszej sprawie, że urządzenia objęte sporną stacją bazową są przewidziane do emisji promieniowania kilkaset razy większej, niż podana we wniosku przez inwestora.

Dalej skarżący podnieśli, że nie bez znaczenia pozostaje fakt notorycznej praktyki Spółki, która polega na wielokrotnym zaniżaniu mocy anten. Akceptacja mocy podanych we wniosku prowadzi w istocie do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, ponieważ inwestor i tak może używać mocy wielokrotnie wyższych, do czego sam się przyznaje. Tymczasem do określenia mocy EIRP anten sektorowych, czyli mocy bezpośrednio wypromieniowanych z anten, niezbędne jest sparametryzowanie poszczególnych składowych nadawczego toru radiowego. Nadawczy tor radiowy umożliwia wypromieniowanie sygnału wyjściowego w postaci fal energii elektromagnetycznej. W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej podstawowe elementy tego toru będzie tworzyć: nadajnik, tor antenowy (tj. kabel łączący) oraz antena. Nadajnik decyduje o poziomie mocy promieniowanej, tor antenowy powoduje określone straty mocy z uwagi na tłumienność i długość kabla w przesłanym do anteny sygnale, a antena sektorowa koncentruje doprowadzoną do niej moc sygnału elektrycznego i przetwarza go w fale elektromagnetyczną w postaci kierunkowej wiązki promieniowania i wysyła w przestrzeń. W ten sposób staje się możliwy odbiór wyemitowanego sygnału, poprzez pracę anten odbiorczych. Innymi słowy, wartość EIRP określa się na podstawie tzw. budżetu mocy, na który składa się moc wyjściowa nadajnika, zysk energetyczny anteny sektorowej i strata mocy w torze antenowym.

Wobec powyższego, zdaniem skarżących stwierdzić trzeba, że nie wystarczy wskazanie przez inwestora danych promieniowania, które niejako sam inwestor przyjął niezależnie od tego, jakie maksymalne parametry może osiągnąć dane urządzenie będące przedmiotem postępowania. Przy obliczeniach prognozowanych poziomów pól elektromagnetycznych projektowanej stacji bazowej uwzględnione muszą być bowiem nie tylko parametry techniczne deklarowane przez inwestora, ale także maksymalne moce osiągane przy zastosowaniu różnych konfiguracji anten, zwłaszcza tych najbardziej niekorzystnych z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. Tylko takie podejście czyni zadość wymogom ustanowionej w art. 6 Prawa ochrony środowiska zasady zapobiegania i przezorności.

W ocenie skarżących zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ oba organy nie zweryfikowały dokumentacji inwestora, który notorycznie kilkakrotnie zaniża moce EIRP na etapie składania wniosku, co organy mogą samodzielnie sprawdzić. Ponadto inwestor sam przyznaje, iż może bez problemu zwiększyć moce anten tym bardziej, że dokonuje tego z pominięciem procedury administracyjnej. W istocie praktycznie bez ustalenia maksymalnych mocy EIRP anten procedowanie w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest bezprzedmiotowe, ponieważ takich małych mocy EIRP anten nie używa się w praktyce.

Na koniec skarżący wskazali, że organy powinny zatem zweryfikować przedmiot i zakres projektowanej inwestycji, również poprzez zbadanie tych jej cech, które mają znaczenie dla klasyfikacji tego rodzaju zamierzeń jako przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. Absolutnie nie mogą poprzestać na uwzględnieniu oświadczeń inwestora, zwłaszcza, gdy, jak w niniejszej sprawie, nie są one spójne z dokumentacją projektową dołączoną do wniosku i nie zostały uzasadnione poprzez przywołanie konkretnych parametrów zamierzenia i przepisów przewidujących przesłanki wspomnianej kwalifikacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W dniu [...] października 2021 r. wpłynął do Sądu wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia P. w R. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Złożenie wniosku uzasadniono tym, że Spółka w tysiącach przypadków zaniżyła moce EIRP anten na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji NSA oraz inne sądy w tym WSA w B. opowiadają się za koniecznością uwzględniania maksymalnych parametrów technicznych anten, ponieważ tylko i wyłącznie wtedy wydawania decyzji oraz wyroków ma jakikolwiek sens. Dodatkowo podkreślono, że inwestor sam przyznaje, iż może moce EIRP zwiększyć zdalnie, co uczynił już tysiące razy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. wniosek ten został uwzględniony.

Odpowiedź na skargę złożyła również Spółka, w której wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi Spółka wskazała m.in., że wbrew argumentacji skarżących należy stanowczo odrzucić postulaty sugerujące możliwość jakkolwiek rozumianego "sumowania" czy "kumulowania" kryterium z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy wskazane są wszystkie wymagane dane poszczególnych anten. W szczególności w złożonej do akt dokumentacji inwestor uwzględnił możliwość pochylenia wiązki anten od 0 do 10 stopni. Wbrew zarzutom skargi zbędnym było również podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, skoro dla bezpieczeństwa systemu i jego kwalifikacji wystarczające jest podanie mocy EIRP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], która uchyliła decyzję Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] oraz ustaliła lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej P. pn. "[...]", wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, przyłączem teletechnicznym i przyłączem energetycznym, na działce nr geod. [...], położonej w obrębie S., gm. S.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, gdyż zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 6 ust. 2 p.o.ś.) w zw. z art 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy i tiltów anten, które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy.

W stanie faktycznym niniejszej sprawie oba organy wskazały, że planowana inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, zwanego dalej "rozporządzeniem o przedsięwzięciach"), dlatego nie należy do przedsięwzięć, dla których jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na zarzuty skargi dotyczące zaniechania przeprowadzenia postępowania bez zweryfikowania możliwości eksploatacyjnych anten w odniesieniu do mocy EIRP oraz maksymalnych tiltów SKO odpowiedziało, że "w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organy właściwe działają na wniosek inwestorów, który w zakresie charakterystyki danego przedsięwzięcia, jest dla nich wiążący, zaś wydawana decyzja obowiązuje wyłącznie w takim zakresie, w jakim dotyczy tej inwestycji, która została w danej decyzji określona jako stanowiąca jej przedmiot. Ponieważ w nin. sprawie inwestor charakteryzował wnioskowaną inwestycję określając maksymalne wartości EIRP każdej z planowanych anten sektorowych oraz ich maksymalny tilit, a także przedstawił dokumentację sporządzoną przez profesjonalistów przedstawiającą (także graficznie) miejsca, do których sięgać mogą wiązki promieniowania o takiej mocy mierzone od środka energetycznego każdej z nich, nie było powodów do dalszego wyjaśniania kwestii kwalifikowania przedsięwzięcia do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast na wyrażane w skardze obawy, że w oparciu o zaskarżoną decyzję przedsiębiorca telekomunikacyjny będzie mógł emitować promieniowanie o większej mocy niż określona decyzją, należy odpowiedzieć, że takie zachowania będą bezprawne, bo wydana decyzja dopuszcza jedynie taką zmianę sposobu zagospodarowania terenu, jaka została w tej decyzji określona. Wykorzystanie wybudowanego masztu do zamieszczenia na nim anten o większych mocach lub emitowanie z zainstalowanych na nim anten o wskazanych maksymalnych wartościach EIRP promieniowania o większej mocy będzie działaniem pozbawionym podstaw w zaskarżonej decyzji".

W ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego jest niezasadne. Zauważenia bowiem wymaga, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 326/21, to nie inwestor określa maksymalne parametry urządzeń tak aby planowane przedsięwzięcie nie oddziaływało znacząco na środowisko, gdyż takie stanowisko nie ma oparcia w prawie i w zasadzie stanowi próbę podważenia w ogólności zasadności przeprowadzania, a nawet obowiązywania procedury środowiskowej. Aktualnie to zadanie zgodnie z prawem należy do organów administracyjnych, a nie inwestora. Nie wystarczy więc wskazanie przez inwestora danych promieniowania, które niejako sam inwestor przyjął niezależnie od tego jakie maksymalne parametry może osiągnąć dane urządzenie będące przedmiotem postępowania. Bez znaczenia jest więc twierdzenie, że maksymalne pochylenia anten w praktyce nie są wykorzystywane. Należy w tym zakresie odróżnić aspekty prawne od tych faktycznych, gdyż priorytetową kwestią jest bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych. Znajduje bowiem potwierdzenie w obowiązującym prawie twierdzenie, że konieczne jest całkowite wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Z racji zaś na to, że praktyka funkcjonowania podobnych stacji wskazuje na wykorzystywanie ich w zakresach emisji promieniowania kilkaset razy większych niż podawana we wnioskach (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 777/20), kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3350/18).

Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela powyższe stanowiska oraz stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1945/21, że przy obliczeniach prognozowanych poziomów pól elektromagnetycznych projektowanej stacji bazowej uwzględnione muszą być nie tylko parametry techniczne deklarowane przez inwestora, ale także maksymalne moce osiągane przy zastosowaniu różnych konfiguracji anten, zwłaszcza tych najbardziej niekorzystnych z punktu widzenia oddziaływania na środowisko. Tylko takie podejście czyni zadość wymogom ustanowionej w art. 6 Prawa ochrony środowiska zasady zapobiegania i przezorności, zgodnie z którą podmioty korzystające ze środowiska, jak też organ administracji zobowiązane się do przewidzenia wszystkich negatywnych następstw korzystania ze środowiska oraz zastosowania takich rozwiązań, które będą im zapobiegały.

W celu wyjaśnienia powyższych zagadnień, bez wyjaśnienia których sprawa nie nadaje się do rozstrzygnięcia, jako przydatne dla jej rozstrzygnięcia należy więc uznać wskazania WSA w B., który w podobnej sprawie, w wyroku z dnia 2 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 48/21, nakazał skompletować materiał dowodowy o następujące dokumenty: 1) oryginalne karty katalogowe anten; 2) dokumentację określającą maksymalną moc EIRP na każdym kierunku emisji (sektorze) z uwzględnieniem maksymalnych tiltów zarówno elektrycznych jak i mechanicznych określonych na podstawie danych technicznych anten oraz uchwytów je mocujących; 3) mapę obrazującą faktyczny obszar oddziaływania inwestycji z uwzględnieniem maksymalnych tiltów elektrycznych oraz mechanicznych, odbić od naturalnych przeszkód oraz podaniem, jaki błąd metody obliczeniowej przyjęto w wyliczeniach; 4) precyzyjne określenie obszaru ograniczonego użytkowania ze wskazaniem, w jakiej odległości i na jakiej wysokości należy ograniczyć zamierzenia inwestycyjne w przyszłości; 5) podanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta; 6) określenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, 7) dokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

Zdaniem Sądu omawiane zagadnienie nie ma tylko teoretycznego charakteru, ale ma wymiar praktyczny. Problem ten trafnie akcentuje dopuszczone do udziału w sprawie Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. w R., które powołuje się na stanowisko samego inwestora wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. (k. 74-74 v. akt sądowych), że zwiększenie mocy anten następuje zdalnie (czyli w ocenie Sądu w sposób niezauważalny dla otoczenia). Jak więc wskazuje Stowarzyszenie, "Spółka w tysiącach przypadków zaniżyła moce EIRP anten na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę". Omawiane zagadnienie jest wręcz doniosłe praktycznie, gdyż chodzi w nim o dbałość o zdrowie i życie ludzi.

W okolicznościach niniejszej sprawy jako zasadne należy również uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a. Zauważenia bowiem wymaga, że z art. 15 k.p.a. wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zasadę tę należy rozumieć także w ten sposób, że organ II instancji nie może zastępować organu I instancji w zakresie ustalania przez niego stanu faktycznego lub zbierania materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2086/10). Jak słusznie podnosi się w judykaturze, jeżeli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji. Jeżeli zaś w takiej sytuacji organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu czynić nie wolno, narusza zarówno przepisy art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a., bowiem oznacza to przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 29/08).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, jak już wyżej wykazano, nie została wyjaśniona (przez obydwa organy) kwestia maksymalnych mocy i tiltów przedmiotowych anten, a to ma bezpośredni wpływ na ocenę, czy budowa przedmiotowej stacji bazowej wymaga uzyskania, przed decyzją ustalającą jej lokalizację, decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu kwestia ta jest na tyle istotna i zasadnicza dla rozstrzygnięcia sprawy, że winna być zbadana najpierw przed organem I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ weźmie pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a., 202 § 2 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.