Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2290/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 3, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4081/21 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. J. na rzecz Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4081/21 oddalił skargę K. J. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] października 2021 r. do Służby Kontrwywiadu Wojskowego w formie elektronicznej wpłynął wniosek K. J. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie przesłania na wskazany adres e-mail kopii treści (scan) wszystkich pisemnych umów zawartych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Kontrwywiadu Wojskowego w miesiącu wrześniu 2021 roku.

Organ podał, że pismem z dnia 2 listopada 2021 r. wystosował do wnioskodawcy wezwanie o wykazanie, iż uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ zakreślił wnioskodawcy 14-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi na ww. wezwanie.

Pismem z dnia 3 listopada 2021 r. wnioskodawca wyraził stanowisko, że wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej, a nadesłane wezwanie jest bezpodstawne.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego (dalej: "Szef SKW", "organ") decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Szef SKW uzasadniając decyzję przywołał art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie żądana przez wnioskodawcę informacja jest bez wątpienia informacją przetworzoną. Wnioskowana informacja jest jakościowo nową informacją i w celu udostępnienia musiałaby zostać przez organ specjalnie przygotowana. W chwili składania wniosku organ nie dysponuje gotowymi dokumentami o udostępnienie, których wnosi wnioskodawca. Organ przywołał pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 310/16.

Szef SKW wskazał, że w chwili składania przedmiotowego wniosku organ nie posiadał informacji, która odpowiadałaby treści złożonego wniosku. Celem udzielenia odpowiedzi na wniosek i udostępnienia żądanych umów organ musiałby podjąć szerokie działania mające na celu wytworzenie materiałów/dokumentów odpowiadających treści złożonego wniosku.

Mając na uwadze powyższe, organ ustalił, że zakres pracy niezbędny do przygotowania informacji publicznej w postaci zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, wymaga takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organu, co przesadza o przyjęciu stanowiska, że wniosek z dnia [...] października 2021 r. jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

Organ wskazał, że uwzględnienie wniosku wymaga nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z przeglądaniem, analizowaniem i kopiowaniem (skanowaniem) dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej, nieszablonowej analizy dokumentów, a także wykonywaniem szczegółowej, szerokiej anonimizacji. Szef SKW podkreślił, że już samo ustalenie ilości umów zawieranych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa tej Służby jest informacją przetworzoną. Podniósł, że Służba nie prowadzi rejestru wszystkich zawieranych umów. SKW nie prowadzi wykazu lub zestawienia umów zawieranych przez SKW lub Szefa SKW w związku z realizacją zadań we wszystkich jednostkach organizacyjnych Służby. Z tych względów powyższe działania już na etapie ustalania liczby umów zawartych przez SKW lub Szefa SKW wiążą się z koniecznością podjęcia przez organ dodatkowych, ponadstandardowych czynności w celu przygotowania informacji będącej odpowiedzią na złożony wniosek. Już na tym etapie konieczność zaangażowania wszystkich jednostek organizacyjnych SKW w ustalenie ilości umów zawartych przez SKW lub Szefa SKW uzasadnia zdaniem organu przyjęcie, iż żądana informacja jest informacją o charakterze przetworzonym. Organ wskazał, iż w skład SKW wchodzi 21 jednostek organizacyjnych. Powyższe wynika z zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Służbie Kontrwywiadu Wojskowego (M.P. z 2017 r. poz. 431). Organ celem zadośćuczynienia wnioskowi musiałby zwrócić się do wszystkich jednostek organizacyjnych SKW kierując zapytanie dotyczące liczby zawieranych umów w związku z realizacją zadań przez te jednostki organizacyjne SKW.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2021 r. stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę podtrzymał zarzuty skargi.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. w piśmie z dnia 18 stycznia 2022 r. stanowiącym wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika wniosło o uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 stycznia 2022 r. dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę K. J. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, tak Konstytucji RP, jak również u.d.i.p. W sprawie nie zostały naruszone również przepisy prawa procesowego. Wszystkie zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Nadto w sprawie jest bezsporne, że Szef SKW jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. Nie ma też wątpliwości, że informacje żądane we wniosku, kopie treści (skan) wszystkich pisemnych umów zawartych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w miesiącu wrześniu 2021 r., stanowią informację o sprawie publicznej. W ocenie Sądu trafnie Szef SKW zakwalifikował żądaną informację publiczną jako informację publiczną przetworzoną, a w związku z tym w sprawie tej zachodziła konieczność wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Szef SKW wykazał w decyzji z dnia [...] listopada 2021 r., że żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Argumentacja organu przedstawiona w decyzji w zakresie uznania żądanej informacji za informację przetworzoną jest w ocenie Sądu wystarczająca i nie daje podstaw do zakwestionowania zajętego przez organ stanowiska. Odmienna ocena czy pogląd skarżącego co do możliwości przedłożenia mu żądanej informacji jako prostej stanowi polemikę ze stanowiskiem organu.

Sąd I instancji podkreślił, że organ zobowiązany wskazał w zaskarżonej decyzji, że Służba nie prowadzi rejestru wszystkich zawieranych umów, SKW nie prowadzi wykazu lub zestawienia umów zawieranych przez SKW lub Szefa SKW w związku z realizacją zadań we wszystkich jednostkach organizacyjnych Służby. W sprawie tej nie sposób w świetle powyższego – mimo, że wniosek obejmuje jedynie jeden miesiąc 2021 r. (wrzesień) - podważyć twierdzenia organu, że z uwagi na to, już na etapie ustalania liczby umów zawartych przez SKW lub Szefa SKW organ musiałby podjąć dodatkowe, ponadstandardowe czynności w celu przygotowania żądanej informacji. Już zatem na etapie wstępnym, samego ustalenia liczby umów, konieczne byłoby zaangażowanie wszystkich jednostek organizacyjnych SKW. W decyzji wskazano, że w skład SKW wchodzi 21 jednostek organizacyjnych. Choć z zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie nadania statutu Służbie Kontrwywiadu Wojskowego (M.P. z 2017 r. poz. 431) wynika, że są 23 jednostki organizacyjne, a nie 21, jak podano w decyzji, nie zmienia to zdaniem Sądu prawidłowości oceny Szefa SKW co do konieczności zaangażowania wszystkich jednostek organizacyjnych, skoro żądanie wnioskodawcy dotyczy "wszystkich pisemnych umów zawartych przez Służbę Kontrwywiadu Wojskowego lub Szefa Kontrwywiadu Wojskowego (...)". Przy tak sformułowanym wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącym wszystkich umów, bezspornie – w sytuacji, gdy organ nie prowadzi rejestru "wszystkich zawieranych umów" – niewątpliwie konieczne byłoby zaangażowanie wszystkich jednostek organizacyjnych w proces przygotowania żądanej informacji. Już sama ta okoliczność w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę do jakich zadań utworzona została SKW, wskazuje na konieczność podjęcia ponadstandardowych działań w celu wytworzenia żądanej informacji publicznej.

Nadto Sąd I instancji podkreślił, że w zaskarżonej decyzji organ jednoznacznie wskazał, że w celu udzielenia odpowiedzi na wniosek i udostępnienia żądanych umów organ musiałby podjąć szerokie działania mające na celu wytworzenie materiałów/dokumentów odpowiadających treści złożonego wniosku. Jest oczywiste i zostało wskazane w decyzji, że udostępnienie żądanej informacji wymaga nie tylko zwykłych czynności technicznych związanych z przeglądaniem, analizowaniem i kopiowaniem (skanowaniem) dokumentów, lecz znacznego nakładu pracy związanego z koniecznością ponadstandardowej, nieszablonowej analizy dokumentów, a także wykonywaniem szczegółowej, szerokiej anonimizacji. Powyższa argumentacja pozwala na stwierdzenie, że ocena organu co do przetworzonego charakteru żądanej informacji publicznej nie jest dowolna.

Zdaniem Sądu I instancji organ w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia tej sprawy wykazał, że udostępnienie żądanej informacji wiązałoby się z podjęciem przez organ szeregu ponadstandardowych czynności. W sprawie nie ma przy tym wątpliwości, że realizacja wniosku wymagałaby zaangażowania pracownika, czy pracowników wszystkich tych jednostek, do których należałoby się zwrócić o odszukanie żądanych informacji.

W ocenie Sądu I instancji biorąc pod uwagę, że zadaniem SKW jest ochrona przed zagrożeniami wewnętrznymi dla obronności Państwa, bezpieczeństwa i zdolności bojowej Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej, jest oczywiste, że realizacja wniosku żądającego przesłania kopii treści (skanów) wszystkich pisemnych umów zawartych we wrześniu 2021 r. mogłaby powodować – wobec koniecznych do podjęcia w tym zakresie czynności – utrudnienia w realizacji zadań, do których Służba została powołana.

W ocenie Sądu I instancji przedstawione w decyzji stanowisko organu co do tego, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, jest wystarczająco uzasadnione. Sąd nie znalazł podstaw do podważenia tych ustaleń organu.

Zdaniem WSA w Warszawie wnioskodawca zasadnie wezwany został do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o czym jest mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona podlega bowiem udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Za prawidłowe Sąd uznał ustalenie organu, że w sprawie tej nie została spełniona przez wnioskodawcę przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Sąd I instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wymagane prawem elementy i w sposób wystarczający, dla oceny jej zgodności z prawem, wskazuje, z jakich powodów żądana we wniosku informacja publiczna nie podlega udostępnieniu wnioskodawcy. Kwestionowane w skardze zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej stanowi polemikę z ustaleniami organu, która nie daje podstaw do uwzględnienia skargi.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w wyroku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł K. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

Stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że organ nie prowadzi rejestru zawieranych umów, podczas gdy twierdzenie organu o nieprowadzeniu rejestru umów:

a) nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione oraz uwiarygodnione przez organ,

b) jest niewiarygodne oraz sprzeczne z praktyką administracyjną działania administracji publicznej, bowiem bez prowadzenia rejestru zawieranych umów (niezależnie od tego jaką nazwę taki rejestr, ewidencja, wykaz, lista, itd. przyjmuje w działalności organu) niemożliwe jest zarządzanie budżetem organu administracji publicznej czy też prowadzenie kontroli zarządczej,

c) jest sprzeczne z wnioskami, płynącymi ze sprawy sądowoadministracyjnej, zakończonej wyrokiem WSA w Warszawie z 11 grudnia 2020 r. (II SAB/Wa 514/20 - wyrok nieprawomocny na dzień złożenia niniejszej skargi kasacyjnej), w której organ potwierdził, że "Służba Kontrwywiadu Wojskowego prowadzi system ewidencji umów oraz zobowiązań zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (...) oraz ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości",

d) jest sprzeczne ze stanowiskiem organu, które przedstawił w odpowiedzi z 12 maja 2021 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej,

- powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż WSA w Warszawie przyjął, że "w sytuacji, gdy organ nie prowadzi rejestru «wszystkich zawieranych umów» - niewątpliwie konieczne byłoby zaangażowanie wszystkich jednostek organizacyjnych w proces przygotowania żądanej informacji. Już sama ta okoliczność (...) wskazuje na konieczność podjęcia ponadstandardowych działań w celu wytworzenia żądanej informacji publicznej", a zatem wpłynęły na błędne uznanie przez WSA w Warszawie, że decyzja odpowiada prawu, podczas gdy powinna zostać uchylona przez Sąd I instancji;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie uchybień przepisów postępowania w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, tj.: niewłaściwego zastosowania przez organ art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:

a) oparcie przez organ argumentacji za przyjęciem, że przedmiotem wniosku jest "informacja przetworzona" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. na ogólnych twierdzeniach, niepopartych odniesieniem się do przedmiotu i zakresu informacji, która miałaby podlegać udostępnieniu,

b) argumentowanie przez organ uznania, że przedmiotem wniosku jest "informacja przetworzona" poprzez wykorzystanie ogólnych sformułowań, takich jak: "zgromadzenie, przekształcenie (zanonimizowanie) i sporządzenie wielu kserokopii określonych dokumentów", "znaczący nakład pracy", "ponadstandardowa analiza dokumentów", "szczegółowa, szeroka anonimizacja", które są niewystarczające do kwalifikacji przedmiotu wniosku jako "informacji przetworzonej", zwłaszcza biorąc pod uwagę:

c) zaniechanie przez organ ustalenia wskazania konkretnych danych, odnoszących się do przedmiotu wniosku, takich jak liczba umów zawartych we wrześniu 2021 r., czy też objętości tychże umów, co uniemożliwia oszacowanie choćby niezbędnego nakładu zasobów, których wykorzystanie byłoby niezbędne do udzielenia wnioskowanej informacji, a w konsekwencji do potwierdzenia przyjętego przez organ stanowiska, że realizacja wniosku może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania organy i utrudniają wykonywanie przepisanych mu zadań;

- powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do błędnego przyjęcia przez organ, że przedmiotem żądania informacyjnego jest udostępnienie "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a w konsekwencji doprowadziły WSA w Warszawie do błędnego przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podczas gdy powinna zostać uchylona przez Sąd I instancji z uwagi na przywołane uchybienia formalne wydanego przez organ rozstrzygnięcia;

3) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie uchybień przepisów postępowania w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, choć - wedle wiedzy skarżącego - decyzje administracyjne organu o analogicznej treści, wydane w podobnych sprawach, zostały przez WSA w Warszawie uchylone na mocy wyroków w sprawach o sygn. II SA/Wa 177/21, II SA/Wa 282/21, II SA/Wa 1590/21, II SA/Wa 2120/21, lI SA/Wa 2121/21, II SA/Wa 2603/21, II SA/Wa 3807/21, II SA/Wa 3808/21 z powodu m.in. naruszenia przepisów postępowania przez organ,

- wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Warszawie w niniejszej sprawie dostrzegł uchybienia przepisów postępowania w zaskarżanej decyzji, to powinien decyzję uchylić, tak jak to uczyniono we wskazanych postępowaniach sądowoadministracyjnych, w których zapadłe rozstrzygnięcie było analogiczne do tego, które wydano w niniejszej sprawie.

Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te wprowadzają wymogi ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, w tym wymóg konieczności, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające ograniczeniu konstytucyjnego prawa do informacji publicznej bez skutecznego wykazania przez WSA w Warszawie, że w realiach sprawy ograniczenie prawa do informacji publicznej jest konieczne do ochrony innych wartości konstytucyjnie chronionych, oraz polegające na naruszeniu istoty prawa do informacji publicznej,

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią podstawę do ograniczania prawa do informacji publicznej ze względu na zastosowanie instytucji "informacji przetworzonej", poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że "przedstawione w decyzji stanowisko organu co do tego, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, jest wystarczająco uzasadnione", podczas gdy organ nie sprostał wykazaniu, że przedmiot wniosku dotyczy informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zaś okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że przedmiotem żądania informacyjnego K. J. było udostępnienie "informacji przetworzonej".

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych, a także zrzekł się rozpatrzenia skargi na rozprawie.

Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, tj.:

- z decyzji administracyjnych, skarg oraz wyroków sądów administracyjnych w sprawach, zarejestrowanych przed WSA w Warszawie pod poniższymi sygnaturami (obecnie rozpatrywanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny): II SA/Wa 177/21, II SA/Wa 282/21, lI SA/Wa 1590/21, II SA/Wa 2120/21, II SA/Wa 2121/21, II SA/Wa 2603/21, II SA/Wa 3807/21, II SA/Wa 3808/21, na okoliczność uchylania przez WSA w Warszawie decyzji administracyjnych analogicznych do decyzji organu, będącej przedmiotem niniejszej skargi.

- odpowiedzi organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, odpowiedzi na skargę organu oraz wyroku WSA w Warszawie, znajdujących się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej, prowadzonej pod sygnaturą II SAB/Wa 514/20 (obecnie rozpatrywanej przez NSA) - na okoliczność prowadzenia przez organ rejestru zawieranych umów.

- dołączonych do niniejszej skargi kasacyjnej, tj. z treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 4 marca 2021 r. oraz z treści odpowiedzi SKW z 12 maja 2021 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej - na okoliczność faktu ewidencjonowania przez SKW zawieranych umów oraz sposobu zbierania informacji o zawieranych umowach przez organ.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zobowiązanie Szefa SKW do przedłożenia WSA w Warszawie zarządzeń Szefa SKW, regulujących sposób ewidencjonowania zawieranych umów (o którym to zarządzeniu Szef SKW poinformował w treści odpowiedzi z 12 maja 2021 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej) oraz o przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów - na okoliczność faktu ewidencjonowania przez SKW zawieranych umów oraz sposobu zbierania informacji o zawieranych umowach przez organ.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie organ wniósł o oddalenie wszystkich wniosków skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej z dnia 17 sierpnia z uwagi na to, że są to dowody nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy i zmierzają do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. Organ podkreślił, że należy uznać je także za spóźnione - skarżący nie zgłaszał ich ani w toku postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego.

Pismem procesowym z dnia 3 listopada 2022 r. uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, popierając stanowisko skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia strony skarżącej kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez organ, adekwatnie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej, choć oparte na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., sprowadzają się w istocie do kwestionowania stanowiska co do charakteru informacji publicznej objętej żądaniem wniosku jako informacji przetworzonej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy podnieść, że za pomocą tak skonstruowanego zarzutu nie można skutecznie zakwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji jako podstawy orzekania. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 1 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 3921/21). Taka ocena w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona. Art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak też ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd I instancji, z którą skarżący kasacyjnie się nie zgadza.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj.: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia.

W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu I instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 30/21).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera również powyższych uchybień.

Jako niezasadny należy także ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Powyższy zarzut sprowadza się do twierdzenia o błędnym ustaleniu, iż wniosek obejmował informację o charakterze przetworzonym. Przede wszystkim należy podnieść, że Sąd I instancji nie mógł jednocześnie naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., gdyż powyższe przepisy określają kompetencje orzecznicze sądu I instancji, a w tej konkretnej sprawie Sąd orzekł w oparciu o art. 151 p.p.s.a., a nie o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nadto należy wskazać, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w zasadzie nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – z wyjątkiem przepisów związanych z wydaniem decyzji administracyjnej. Udostępnienie informacji publicznej nie jest bowiem powiązane z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. Sąd administracyjny nie stosuje również wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Sąd I instancji taką ocenę prawną sformułował, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera szczegółowe wywody odnoszące się do ustalenia charakteru żądanej informacji publicznej.

Ostatni z zarzutów naruszenia prawa procesowego, opierający się na tych samych przepisach, co zarzut wcześniej omówiony jest również bezzasadny. Przede wszystkim należy podnieść, że wskazane w ramach powyższego zarzutu wyroki w sprawach sądowoadministracyjnych są nieprawomocne, a w związku z tym Sąd I instancji nie był tymi orzeczeniami związany i nie było potrzeby dokonywania szczegółowej analizy tychże orzeczeń.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy podnieść, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Z powyższych regulacji wynika, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczając sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane do celu, jaki temu przyświeca. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają natomiast ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W niniejszej sprawie podstawę ograniczenia prawa do informacji stanowił przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Cytowana regulacja prawna dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady statuowanej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego ani faktycznego . Ustawodawca nie zdefiniował jednak pojęcia "informacja przetworzona" i nie określił go bliżej. Termin "informacja prosta" w ustawie o dostępie do informacji publicznej w ogóle nie występuje.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2018 r. (sygn. akt I OSK 1526/16) "informacja prosta" może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja niewymagająca przetworzenia. Można zatem przyjąć podział dychotomiczny informacji na proste i przetworzone, przy czym informacja prosta nie jest informacją przetworzoną i odwrotnie.

Poszukując natomiast definicji pozytywnej informacji prostej można uznać, że jest to taka informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w formie, w jakiej ją posiada ( zob. wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r., I OSK 1857/13). Informacja prosta to taka informacja, która jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i może zostać od razu udostępniona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych wytworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, albo może być udostępniona, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz stanowią tylko jej "obrobienie" w taki sposób, by mogła zostać wnioskodawcy udostępniona.

W kwestii dotyczącej interpretacji pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do rozważań zawartych w szczególności w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2018 r. (I OSK 915/18), w którym Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swojego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja publiczna, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15);

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej" (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, LEX nr 1135982; z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

W orzecznictwie wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją prostą, udostępnianą po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie, a informacją przetworzoną. Problem pojawia się wówczas, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych. W tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowano dwa poglądy. Zgodnie z pierwszym poglądem nie stanowi informacji przetworzonej proste zebranie danych z wielu dokumentów, jakimi organ dysponuje. O tym, czy daną informację należy kwalifikować jako przetworzoną nie może decydować pracochłonność jej wytworzenia czy też udostępnienia (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2875/12), a więc charakteru informacji prostej nie mogą zmienić ewentualne trudności podmiotu zobowiązanego w udostępnieniu informacji (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1292/12). Ten pogląd utracił jednak na aktualności wobec kolejnych orzeczeń oraz poglądów doktryny, w których wskazuje się, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez podmiot zobowiązany może przekształcić się w informację przetworzoną, jeśli uwzględnienie wniosku wymaga zgromadzenia informacji przez dokonanie przeglądu materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna do sporządzenia wykazu jest znaczna i angażuje po stronie podmiotu zobowiązanego znaczne środki i zasoby, ingerując w ten sposób w jego funkcjonowanie (zob. np. wyroki NSA: z 6 października 2011 r., I OSK 1199/11, z 17 maja 2012 r., I OSK 416/12). Zgodnie z tym poglądem przyjmuje się, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść podmiot zobowiązany, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, obszerności wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z: 9 sierpnia 2022 r., I OSK 792/11, z 5 marca 2015 r., I OSK 893/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15, z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16, z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17, z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16).

W przedmiotowej sprawie zarówno podmiot zobowiązany, jak i Sąd administracyjny I instancji podzieliły drugie z zaprezentowanych stanowisk. Naczelny Sąd Administracyjny również podziela to stanowisko. Wniosek dotyczący poszczególnych informacji prostych lub ich zbiorów wymaga wysiłku ze strony podmiotu zobowiązanego w celu ich wyszukania, zebrania i opracowania, co przesądza o charakterze informacji jako informacji przetworzonej. W przedmiotowej sprawie organ wskazał w szczególności, że w skład SKW wchodzi 21 jednostek organizacyjnych, a zatem konieczne byłoby zwrócenie się do wszystkich tych jednostek z zapytaniem dotyczącym liczby zawieranych umów w związku z realizacją zadań przez te jednostki. Następnie zachodziłaby konieczność przeanalizowania wszystkich umów, dokonania ich anonimizacji, ustalenia, czy nie zachodzi podstawa do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnice prawnie chronione. Powyższe powoduje, że informacja objęta wnioskiem ma cechy informacji przetworzonej.

Okolicznością niekwestionowaną jest, że wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykazał "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w żądaniu uzyskania informacji objętej wnioskiem. Podmiot zobowiązany, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, musi dokonać jego kwalifikacji z chwilą otrzymania wniosku. W konsekwencji ustalenia, że wniosek zawiera żądanie udostępnienia informacji przetworzonej, podmiot zobowiązany powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w żądaniu uzyskania przez niego informacji przetworzonej, co w przedmiotowej sprawie podmiot zobowiązany uczynił. W tej sytuacji podmiot zobowiązany winien wydać decyzję w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zarzuty naruszenia prawa materialnego są zatem również bezzasadne.

Z powyższych przyczyn, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.