Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 361/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 27 marca 2023 r. nr SKO.PS/41/17/2023 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 27 marca 2023 r. utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia 10 lutego 2023 r. uchylające z dniem 9 stycznia 2023 r. decyzję z dnia 10 listopada 2015 r. przyznającą Skarżącemu prawo do zasiłku stałego.

Jak wynikało z akt sprawy powołaną decyzją z dnia 10 listopada 2015 r. organ I instancji przyznał Skarżącemu prawo do zasiłku stałego. Orzeczeniem z dnia 10 marca 2023r., powołując się m.in. na przepisy art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej u.p.s.) oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), organ I instancji uchylił ww. decyzję z dniem 9 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu wskazał, że Skarżący został objęty pomocą w formie zasiłku stałego od stycznia 2022 r. wynoszącego 192,16 zł. W dniu 19 stycznia 2023 r. Strona złożyła pisemne oświadczenie, w którym zrezygnowała z przyznanej decyzją formy pomocy. Powołując się na art. 107 § 4 k.p.a. odstąpiono od uzasadnienia decyzji. Nadto końcowo organ przywołał brzmienie art. 106 ust. 5 u.p.s.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2023 r. organ z urzędu sprostował oczywistą omyłkę w uzasadnieniu decyzji zmieniając datę oświadczenia Skarżącego o rezygnacji z prawa do zasiłku na dzień 2 lutego 2023 r.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji Skarżący stwierdził, że uchyla się od oświadczenia z dnia 19 stycznia 2023 r. dotyczącego zrzeczenia się prawa do zasiłku. Wskazał, że działał pod wpływem błędu wywołanego przez pracownika socjalnego, który kazał mu tak napisać. Podkreślał, że nie zna się na przepisach, zaś obowiązkiem pracowników jest pomoc osobom w ubóstwie, zarzucał także pominięcie faktu, że jest osobą bezdomną od trzech lat. Końcowo podkreślał, że w urzędzie skarbowym nie wlicza się do dochodów zachowku i nie odprowadza się podatku.

Powołaną na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy orzeczenie wydane w I instancji. W uzasadnieniu przywołał okoliczności faktyczne sprawy, w tym wskazał na wpływ do organu I instancji, w dniu 24 stycznia 2023 r., informacji z Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze (wraz z odpisem prawomocnej ugody) w przedmiocie uzyskania przez Stronę prawa do zachowku na łączną kwotę 30.000 zł opłacanego ratalnie od grudnia 2022 r. Wobec czego postanowieniem z dnia 26 stycznia 2023 r. wobec Strony wszczęto postępowanie w sprawie zmiany decyzji dotyczących zasiłku stałego oraz zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Oświadczeniem z dnia 2 lutego 2023 r. Skarżący zrezygnował z dniem 1 stycznia 2023 r. z obu wskazanych zasiłków z uwagi na otrzymanie zachowku. W dalszych wywodach organ wskazał na art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 4 u.p.s. wyrażających cele świadczeń z pomocy społecznej, dalej przywołał zapisy art. 8 i art. 109 ww. ustawy wskazując na kryterium dochodowe przy ustalaniu prawa do świadczeń i obowiązek powiadomienia organu o każdej zmianie sytuacji wpływającej na prawa do świadczeń. Zwrócił uwagę, że podstawą uchylenia decyzji przyznającej Stronie sporne świadczenia, wbrew treści postanowienia o wszczęciu postępowania, nie były okoliczności związane z niewywiązaniem się z obowiązków, o których mowa w art. 109 u.p.s. ale oświadczenie o rezygnacji z prawa do zasiłku. Wobec tego za uzasadnione uznał działanie w trybie art. 155 k.p.a. Dalej wskazał, że obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości odwołania złożonego oświadczenia, czy uchylenia się od jego skutków. Zatem wobec oświadczenia Strony z dnia 2 lutego 2023 r. orzeczenie organu I instancji nie narusza prawa. Końcowo organ wskazał na brak dowodów pozwalających na przychylenie się do zarzutów odwołania o wprowadzeniu Skarżącego w błąd przez pracownika socjalnego, tym bardziej, że Strona nie podała na czym działanie to miałoby polegać. Za pozbawione znaczenia dla sprawy organ uznał wyjaśnienia odnoszące się do trudnej sytuacji materialnej, czy osobistej Skarżącego w szczególności w kontekście uzyskania prawa do zachowku.

W skardze dotyczącej orzeczenia w sprawie zasiłku stałego i celowego Strona nie zgadzała się z decyzją organu odwoławczego, gdyż powiela ona stanowisko organu I instancji. W opinii Strony działanie pracownika wprowadziło go w błąd i było celowe. Nadto wskazał, że organ przez trzy lata nie przeprowadził wywiadu środowiskowego u Strony celem potwierdzenia jej miejsca zamieszkania. Zwracał uwagę, że przez pierwszy miesiąc mieszkał u siostry, u której miał wsparcie, gdyż jest alkoholikiem, ale od trzech lat nie nadużywa alkoholu. Podkreślał, że jest niepełnosprawny nie tylko fizycznie ale również w pewnym stopniu umysłowo. Zarzucał, że organ nie wyjaśnił mu czy zachowek jest dochodem i czy jest od niego odprowadzany podatek. Sprawa w przedmiocie zachowku trwała cztery lata. W tym czasie Skarżący korzystał z pomocy innych osób, gdyż za świadczenia z pomocy społecznej trudno przeżyć, obecnie Strona nie zapomniała o pomocy i spłaciła dług wobec innych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem z dnia 20 czerwca 2023 r. skarga Strony została rozdzielona i zarejestrowana jako sprawa dotycząca skargi na decyzję w sprawie zasiłku stałego (obecnie rozpoznawana) i zasiłku celowego (sygn. akt IV SA/Wr 362/23).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Spór dotyczy zasadności uchylenia decyzji przyznającej Skarżącemu prawo do zasiłku stałego wobec oświadczenia o rezygnacji z prawa do ww. świadczenia, z którego to Skarżący wycofał się na etapie postępowania odwoławczego. W opinii Strony działanie pracownika socjalnego wprowadziło ją w błąd skutkiem czego zrezygnowała z prawa do świadczeń. Zdawszy sobie sprawę z konsekwencji złożonego oświadczenia Skarżący w złożonym odwołaniu uchyla się od jego skutków.

W ocenie organu odwoławczego obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości odwołania złożonego oświadczenia, czy uchylenia się od jego skutków, poza tym Strona nie wykazała, że została wprowadzona w błąd przez pracownika socjalnego, zatem zasadne było uchylenie decyzji przyznającej Stronie prawo na podstawie art. 155 k.p.a.

Oceniając przedstawione stanowiska Stron trzeba stwierdzić, że działanie organu odwoławczego narusza przepisy prawa procesowego w stopniu warunkującym uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przyjmując, że podstawą uchylenia decyzji ustalającej prawo do zasiłku stałego jest art. 155 k.p.a. nie dokonał oceny dopuszczalności procedowania przez organ I instancji we wskazanym trybie, poza tym błędnie przyjmuje, że przepisy nie przewidują możliwości zmiany wcześniej złożonego oświadczenia. Przy czym odnotowania wymaga, że jakkolwiek oświadczenie Strony dotyczyło rezygnacji z przyznanego jej zasiłku, to organ poprzez wskazanie na przepis art. 155 k.p.a. uznaje, że stanowi ono zgodę, o której mowa w ww. przepisie, czego Sąd nie neguje.

Rozpoczynając od kwestii dopuszczalności zmiany przez stronę postępowania uprzednio złożonych oświadczeń, to wbrew poglądom organu do czasu zakończenia postępowania strona takie uprawnienie posiada. Nie zostało ono wyłączone w żadnym z przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zaś normy art. 105 § 2 oraz art. 137 k.p.a. potwierdzają dopuszczalność dysponowania przez stronę przyznanymi jej uprawnieniami procesowymi. Pierwsza ze wskazanych regulacji odnosi się do skutków cofnięcia wniosku strony o wszczęcie postępowania potwierdza jednak możliwość jego złożenia, choć brak w tym zakresie konkretnych regulacji prawnych. Nie ulega zatem wątpliwości i wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie, że strona postępowania do czasu jego zakończenia może cofać złożone wnioski procesowe, których nie należy odnosić do instytucji wad oświadczenia woli regulowanych przez przepisy kodeksu cywilnego na potrzeby stosunków cywilnoprawnych.

W piśmiennictwie dotyczącym art. 155 k.p.a. wyrażany jest pogląd, że zgoda strony musi być wyrażona w sposób jednoznaczny, nie wolno jej domniemywać czy też zakładać zajęcie przez stronę stanowiska w sposób dorozumiany. W wyroku z dnia 14 marca 1991 r., III ARN 32/90, OSNC 1992/6, poz. 112, Sąd Najwyższy przyznał, że: "Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji państwowej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a." (...) Organ administracji obowiązany jest ściśle interpretować treść takiej zgody. Strona może odwołać oświadczenie w tym przedmiocie do czasu wydania decyzji na podstawie komentowanego przepisu (zob. Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 155).

Uznając zatem, że Skarżący mógł cofnąć, czy zmienić treść uprzednio złożonego oświadczenia, w którym wyraża zgodę na uchylenie decyzji przyznającej mu uprawnienia w postaci świadczeń z pomocy społecznej obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do tej okoliczności. Brak właściwej reakcji organu odwoławczego stanowi samodzielną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpił wyjątek od ww. reguły, brak regulacji szczególnych wyłączających dwuinstancyjność postępowania, zatem sprawa winna być rozstrzygana z poszanowaniem zasady wynikającej z przywołanej normy. Powyższe zaś oznacza, że organ odwoławczy nie dokonuje kontroli legalności decyzji I instancji, ale jest obowiązany do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem nie tylko ustalonych już okoliczności faktycznych i prawnych, ale także tych, które zaistniały na etapie jego procedowania. Organ odwoławczy nie może poprzestać na zdarzeniach, które pojawiły się w toku postępowania przed I instancją, jego obowiązkiem jest ocena także tych zdarzeń, dowodów, faktów i norm prawa, które wystąpiły (pojawiły się) na etapie postępowania odwoławczego i mają wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony pogląd na uzasadnienie w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych wskazującym, że każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji), przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 239/18, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy zasadom tym uchybił, naruszając powołane na wstępie zasady postępowania administracyjnego nakazujące działanie na podstawie przepisów prawa i zobowiązujące do rozpoznania sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem zasad przewidzianych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Niezależnie od tego dostrzec trzeba, co nie umyka organowi odwoławczemu, a do czego nie odnosi się on w sposób właściwy, że orzeczenie wydane przez organ I instancji wskazuje na dwie podstawy prawne jego wydania tj. art. 155 k.p.a. oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. Obie stanowią w opinii Sądu niezależne tryby postępowania i nie mogą być jednoczenie powoływane jako podstawa uchylenia decyzji, zawierają bowiem odmienne przesłanki zastosowania. Teza ta wynika wprost z brzmienia obu regulacji, poza tym ma umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych: zmiany ostatecznej decyzji wydanej w sprawie z zakresu pomocy społecznej w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. są niezależne od innych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jest to odrębny tryb, który ani nie wyłącza, ani nie zastępuje tych "kodeksowych". Tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 106 ust. 5 u.p.s., ani nie wyłącza, ani nie zastępuje innych trybów. Porównując brzmienie art. 155 k.p.a. i art. 106 ust. 5 u.p.s. nie sposób nie zauważyć, że inne są przesłanki zastosowania obydwu tych przepisów. Skoro są to odrębne tryby zmiany decyzji ostatecznych to nie można oprzeć decyzji na obydwu podstawach jednocześnie. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 610/19 dostępny w CBOSA).

Jak wskazano okoliczność powołania obu podstaw prawnych w decyzji organu I instancji dostrzegł organ odwoławczy jednakże nie wyprowadził z tego faktu żadnych skutków prawnych, co narusza powoływane już przepisy odnoszące się do zasad postępowania, w tym postępowania dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s. i art. 155 k.p.a.

Niezależnie od tego zaskarżone orzeczenie - przyjmując, że procesową podstawą decyzji organu I instancji jest art. 155 k.p.a. - nie dokonuje w ogóle dopuszczalności wydania takiego rozstrzygnięcia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Treść przywołanej regulacji jednoznacznie wskazuje, że może się ona odnosić jedynie do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Jego zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Pogląd ten ma uzasadnienie w orzecznictwie sadów administracyjnych, gdzie wskazano, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10 oraz z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12, dostępne: CBOSA).

Decyzja w przedmiocie zasiłku stałego nie jest decyzją wydawaną w ramach uznania administracyjnego i to zarówno co do faktu jego przyznania, jak i co do jego wysokości, tym samym jej uchylenie lub zmiana we wskazanym trybie jest wykluczona. Zaskarżone orzeczenie nie odnosi się jednak w żadnej mierze do tej okoliczności naruszając powołane na wstępie zasady postępowania administracyjnego nakazujące działanie na podstawie przepisów prawa i zobowiązujące do rozpoznania sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem zasad przewidzianych w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie ponowna ocena okoliczności zaistniałych w sprawie, z uwzględnieniem oświadczenia Strony złożonego w odwołaniu, a dotyczącego uchylenia się od skutków oświadczenia z dnia 2 lutego 2023 r., zgodnie z zaleceniami przedstawionymi przez Sąd w poczynionych rozważaniach.

Na tym etapie postępowania zarzuty podnoszone w skardze, a odnoszące się do sytuacji majątkowej i osobistej Strony ocenić trzeba jako przedwczesne.

Dostrzeżone uchybienia opisanym normom prawa procesowego legły u podstaw uchylenia zaskarżonego orzeczenia, co ma umocowanie w treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.