Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2666/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 6 ust. 2, §3 ust. 1, §2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 319/22 w sprawie ze skargi J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 20 grudnia 2021 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J. Ż. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 319/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 grudnia 2021 r. nr ... w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy K. z dnia 2 listopada 2021 r. nr ... oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 20 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania J. Z. od decyzji Wójta Gminy K. z 2 listopada 2021 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy, w podstawie prawnej podając art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a."), a także art. 52 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 i pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.").

W niniejszej sprawie dnia 26 stycznia 2021 r. J. S. złożyła do Wójta Gminy K. wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ... położonej w miejscowości C. gm. K. Po jego rozpoznaniu, Wójt Gminy K., decyzją z 6 maja 2021 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania ternu dla powyższej inwestycji. Na skutek odwołania J. Z. rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja SKO w K. z 1 lipca 2021 r.). Kolegium zauważyło, że wniosek strony dotyczył tylko części działki nr ..., a decyzja organu pierwszej instancji odnosiła się do całego terenu tej działki, co wymagało wcześniejszego dokonania stosownej korekty przez wnioskodawczynię. SKO zwróciło także uwagę na zasadność rozszerzenia katalogu stron niniejszego postępowania. Wskazało też na konieczność wyznaczenia obszaru analizowanego wokół całej działki budowlanej, nawet wtedy, gdy inwestor zamierza zrealizować planowaną inwestycję tylko na części działki. Kolegium zauważyło także nieprawidłowe ustalenie przez Wójta poszczególnych parametrów inwestycji.

W wydanej w ponownym postępowaniu decyzji z 2 listopada 2021 r. Wójt Gminy po raz kolejny ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ... położonej w miejscowości C. gm. K. Organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W zapisie "VII Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K." zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. nr IV/18/19 z 23 stycznia 2019 r. nie został określony obowiązek sporządzenia takiego planu dla terenu inwestycji. Zdaniem organu, planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 do pkt 5 u.p.z.p. Istnieją bowiem działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, teren posiada dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Poza tym, teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż zgodnie z art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 przepisów ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.), przepisów ustawy nie stosuje się w odniesieniu do gruntów rolnych klasy IV, V i VI. Decyzja jest też zgodna z przepisami odrębnymi. Inwestycja nie wpływa niekorzystnie na stan środowiska. Jej teren jest położony w obrębie C. - S. Parku Krajobrazowego funkcjonującego na mocy Uchwały Nr XLVIII/990/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r. w sprawie C. - S. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2014 r. poz. 1944.), na obszarze którego w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu oraz realizacji inwestycji obowiązują zakazy zawarte w ww. uchwale. Zdaniem organu, zamierzenie inwestycyjne nie należy do wymagających przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie oceny oddziaływania na środowisko oraz nie należy do wymagających obligatoryjnie sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko lub dla których może być wymagany raport w rozumieniu przepisów odrębnych. Nie będzie negatywnie oddziaływało na obszary Natura 2000. Wójt ustalił, że projektowane przedsięwzięcie, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko [zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: - 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy (przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia). Decyzja została uzgodniona ze Starostą K. w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w sprawach melioracji wodnych, z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w odniesieniu do obszarów położonych w granicach C. - S. Parku Krajobrazowego oraz z Gminą K. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. Z., zarzucając naruszenie przepisów prawa administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich możliwych kroków celem wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, jak i niedokonanie wszechstronnej analizy materiału dowodowego, co skutkowało pominięciem oddziaływania przedmiotowej inwestycji na zabudowane nieruchomości sąsiednie i tym samym pozbawieniem ich właścicieli, użytkowników i najemców przymiotu strony i możliwości skorzystania z uprawnień zagwarantowanych przez przepisy prawa administracyjnego, jak również dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, na skutek czego błędnie zostało przyjęte, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Odwołujący się wskazał, że P. (R.) posiadająca koncesję na nadawanie programu pn. Radio [...] zbudowała na jego nieruchomości wieżę stalową o wysokości 60 m wraz z systemem antenowym i anteną satelitarną, a także ustawiła kontener dla urządzeń odbiorczo-nadawczych. Przedmiotowa wieża wykorzystywana jest do celów nadawczych ogólnopolskiego programu radiowego pod nazwą Radio [...], jak również innych rozgłośni radiowych i sieci komórkowych. Z usług tych operatorów korzystają tysiące odbiorców na terenie całego województwa, a zatem ich nieprzerwana i niezakłócona zewnętrznymi czynnikami praca pozostaje sprawą niezwykle istotną, a więc przedmiotowe postępowanie i jego rozstrzygnięcie wpływa bezpośrednio na ich interes prawny, co winno czynić ich stronami postępowania dla zapewnienia prawidłowej ochrony swoich praw.

SKO w K., decyzją z 20 grudnia 2021 r. utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Organ zauważył w pierwszej kolejności, że w piśmie z 16 lipca 2021 r. wnioskodawczyni wyjaśniła, że wniosek dotyczy całej działki. Następnie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji granice obszaru analizowanego wyznaczył zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem z 2003 r.". Jak bowiem wynika z map znajdujących się w aktach sprawy, szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi około 20 m, tak więc minimalne granice obszaru analizowanego to 60 m (3 x 20 m). Z załącznika graficznego do analizy (załącznik nr 3) wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości około 70 m od granic działki objętej wnioskiem. Takie nieznaczne poszerzenie obszaru analizowanego jest w ocenie Kolegium dopuszczalne z uwagi na małą gęstość zabudowy obszaru analizowanego. Dalej Kolegium wskazało, że działki sąsiadujące są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i gospodarczymi. Ponadto, w najbliższym sąsiedztwie (działka nr [...]) znajduje się wieża stalowa z systemem antenowym wraz z konwerterem dla urządzeń odbiorczo-nadawczych. Charakter planowanej inwestycji tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wysokości kalenicy do 7 m nie będzie negatywnie wpływał na funkcjonowanie tego obiektu. W odległości 3-krotnej szerokości frontu wnioskowanej działki znajduje się zabudowa infrastruktury technicznej i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W tej sytuacji słusznie - w ocenie Kolegium - uznano, że wnioskowana działka może być przeznaczona na budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne ze względu na spełnienie warunku kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Dalej SKO wskazało, że linię zabudowy wyznaczono jako nie mniej niż 10 m od granicy z drogą gminną urządzoną na działce nr [...]. Z kolei, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono jako nie większy niż 3,5%. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi zaś 3,42%. W analizie zostały wyszczególnione szerokości elewacji frontowych poszczególnych budynków mieszkalnych tej analizie poddanych: 24,5 m (działka nr ...) oraz 8 m (działka nr ...) co oznacza, że średnia szerokość elewacji frontowej dla budynków w obszarze analizowanym wynosi 16,25 m, a przy zastosowaniu 20% tolerancji jest to przedział od 13 m do 19,5 m.

Wnioskodawca wskazał wymiary planowanej inwestycji (10,5 m na 9,2 m) nie określając, który parametr odnosi się do elewacji frontowej. Jednak w sporządzonej analizie urbanistycznej wskazano, że z uwagi na niewielką ilość zabudowań, a także ich duże rozproszenie na analizowanym obszarze oraz uwzględniając charakter zabudowy w najbliższym sąsiedztwie dopuszczono szerokość elewacji frontowej budynku w przedziale poniżej wyliczonej średniej tj. od 9,2 m do 19,5 m. Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania tego parametru, w szczególności z uwagi na fakt, że na działce nr ... szerokość elewacji frontowej budynku jest jeszcze mniejsza (8 m) niż wyznaczona w niniejszej decyzji. Jeśli chodzi o górną krawędź elewacji frontowej projektowanego budynku, to organ pierwszej instancji ustalił ją w przedziale od 3 m do 3,2 m. Zgodnie z analizą, średnia wysokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 3,1 m i została ustalona na podstawie dwóch budynków o wysokości elewacji frontowej odpowiednio 3,2 m i 3 m. W tej sytuacji brak jest - zdaniem SKO - podstaw do kwestionowania wartości powyższego parametru. Organ pierwszej instancji ustalił też, że projektowany budynek ma posiadać dach dwuspadowy o jednakowych spadkach połaci dachowych, a spadki połaci w przedziale 25°do 40°. Kierunek kalenicy ustalono jako równoległy do dłuższego boku budynku. W ocenie Kolegium, choć w tym wypadku nie posłużono się ustaleniem odwołującym się do frontu działki, to nie może to stanowić podstawy do uchylenia wydanej decyzji, gdyż z uwagi na nieliczną zabudowę w obszarze analizowanym zarówno kalenica równoległa jak i prostopadła do frontu działki nie będzie naruszała istniejącego ładu architektonicznego. Maksymalną wysokość głównej kalenicy dachu mierzoną od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku ustalono w przedziale od 5,9 m do nie więcej niż 6,5 m. W powyższym zakresie w analizie wskazano, że wysokość obiektów istniejących odnosi się do wysokości kalenicy dachu od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W związku z tym wzięto pod uwagę niewielką różnicę pomiędzy podanym przez wnioskodawcę parametrem wysokości kalenicy oraz specyfikę ukształtowania terenu działki i jej spadki ustalając parametry we wskazanej wyżej wysokości. W ocenie Kolegium, słuszne jest stanowisko organu pierwszej instancji, że parametry te nie wpłyną negatywnie na ład przestrzenny i nie spowodują jego zaburzenia.

Następnie, odnosząc się do zarzutów odwołania SKO w K. zauważyło, że odwołujący się nie wyjaśnił w jaki sposób budowa domu jednorodzinnego o maksymalnej wysokości głównej kalenicy 6,5 m może zakłócić bądź uniemożliwić dotychczasowe korzystanie z jego nieruchomości, na której znajduje się wieża stalowa o wysokości 60 m z zamontowanymi instalacjami nadawczo-odbiorczymi. Trudno sobie bowiem wyobrazić, aby budynek mieszkalny zakłócał bądź zasłaniał urządzenia nadawczo-odbiorcze umieszczone na wieży. Jeśli chodzi natomiast o przepisy określające ewentualne normy techniczne bądź też odległości ochronne związane z promieniowaniem elektromagnetycznym, to brane będą one pod uwagę na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę, kiedy to będzie znane konkretne miejsce usytuowania planowanego budynku na działce objętej wnioskiem i można będzie ustalić rzeczywistą odległość budynku od wieży i ich wzajemne oddziaływanie. SKO nie zgodziło się z twierdzeniem odwołania zarzucającym pozbawienie właścicieli, użytkowników i najemców nieruchomości sąsiednich przymiotu strony i możliwości skorzystania z uprawnień zagwarantowanych przez przepisy prawa administracyjnego. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie ma bowiem podmiot legitymujący się prawami obligacyjnymi w stosunku do nieruchomości, takimi jak najem czy dzierżawa, ani też osoby korzystające z gruntu bez tytułu prawnego. W rozpoznawanej sprawie za strony postępowania uznano właścicieli działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, a także właścicieli nieruchomości o nr : ..., ... oraz ..., które choć bezpośrednio nie graniczą z działką nr ... to znajdują się zasadniczo w takiej samej (lub bardzo zbliżonej) odległości od terenu planowanej inwestycji co działki bezpośrednio graniczące. Nietrafione jest także, zdaniem Kolegium, twierdzenie odwołującego, że z uwagi na fakt, iż z usług operatorów, którzy mają zamontowane urządzenia nadawcze na wieży, korzystają tysiące odbiorców na terenie całego województwa, przedmiotowe postępowanie i jego rozstrzygnięcie wpływa bezpośrednio na ich interes prawny, co winno czynić ich stronami postępowania. Przy tego rodzaju podejściu, liczba stron byłaby w rzeczywistości nieograniczona i w praktyce nie do ustalenia.

J. Z. zaskarżył decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to:

1) art. 138 § 2 k.p.a. przez prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji z pominięciem oceny prawnej i wskazań ujętych w decyzji SKO z 1 lipca 2021 r., co doprowadziło do ponownego wydania decyzji w sposób sprzeczny z oceną prawną i wskazaniami organu;

2) art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, na skutek czego błędnie zostało przyjęte, iż planowana inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 u.p.z.p.,

3) art. 7, art. 10, art. 28 i art. 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich możliwych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieprzeprowadzenie z urzędu dowodów mogących mieć kluczowe znaczenie w sprawie, w szczególności w zakresie zbadania kręgu podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu, jak i niedokonanie wszechstronnej analizy materiału dowodowego, co skutkowało pominięciem przez organ oddziaływania przedmiotowej inwestycji na zabudowane nieruchomości sąsiednie, pozbawieniem podmiotów posiadających w sprawie interes prawny możliwości skorzystania z uprawnień zagwarantowanych przez k.p.a.,

4) art. 107 k.p.a. i art. 9 rozporządzenia z 2003 r. z uwagi na wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji zawierającej błędy formalne.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji organu drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zauważył, że organ pierwszej instancji w swej decyzji uwzględnił parametry, które odbiegają od uprzednich, wynikających z jego decyzji pierwotnej, a które, pomimo wyraźnych wytycznych wskazanych w decyzji uchylającej, nie zostały w sposób szczegółowy i przejrzysty wyjaśnione w uzasadnieniu. Pomimo bowiem zmiennych wartości liczbowych, pozostała treść uzasadnienia de facto niczym nie różni się od swojej poprzedniczki, stanowiąc jej nieodzowną kopię. Nadto, decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera wśród swoich załączników analizy urbanistycznej, a jedynie skrótowo sformułowane wyniki analizy. Okoliczność ta nie dość, że uniemożliwia weryfikację, czy konkretne parametry dla danej inwestycji mieszczą się w granicach wymagań, które winny znaleźć się w analizie, to dodatkowo budzi wątpliwość co do rzetelności samej analizy, zważywszy na dostrzeżenie Kolegium o niezgodności analizy pierwotnej z przepisami wynikającymi z rozporządzenia. "Załącznik nr 2 - wyniki analizy, część tekstowa" nie zawiera oznaczenia decyzji, której dotyczy, a nawet dokładnego określenia nieruchomości będącej przedmiotem analizy, za wyjątkiem numeru działki, który bez dookreślenia obrębu, miejscowości, czy gminy, nie może zostać uznany za dostateczny. Sama decyzja, jak i jej załączniki, zawierają kolorowe nadruki przypominające pieczęć z opatrzonym podpisem, nie zawierają jednakże oryginalnej pieczęci oraz podpisu osoby sporządzającej, a powołanej w treści uzasadnienia; brak jest również poświadczenia za zgodność, które mogłoby zastąpić oryginał.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazało, że przepisy prawa nie przewidują obowiązku dołączenia do decyzji o warunkach zabudowy całej analizy urbanistycznej. Nie można mieć też wątpliwości, częścią jakiej decyzji jest załącznik nr 2 (odnosi się do działki będącej przedmiotem inwestycji). Poza tym, w aktach sprawy znajduje się decyzja z oryginalnymi pieczęciami Wójta Gminy K. i oryginalnym podpisem osoby piastującej funkcję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przeprowadzona kontrola dotyczyła decyzji SKO w K. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ... położonej w miejscowości C. gm. K.. W decyzji z 2 listopada 2021 r. Wójt Gminy ustalił jako jeden z warunków nowej zabudowy szerokość elewacji frontowej budynku w odniesieniu do dojazdu od strony północnej tj. drogi gminnej wskazując, że musi ona mieścić się w przedziale od 9,2 m do 19,5 m. W analizie stanowiącej załącznik do tej decyzji sporządzający ją podał, że średnia szerokość elewacji frontowej dla budynków w obszarze analizowanym wynosi 16,25 m. Mając więc na uwadze brzmienie § 6 powołanego rozporządzenia, który daje możliwość określenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym - z tolerancją do 20 %, autor analizy wskazał, że przedmiotowy przedział dla projektowanej inwestycji będzie wynosił od 13 m do 19,5 m. Zaznaczył równocześnie, że inwestor podając we wniosku, że planowany obiekt będzie miał następujące wymiary: 10,5 m - długość oraz 9,2 m - szerokość nie wskazał jednocześnie, która z tych wielkości odnosi się do elewacji frontowej. Następnie, sporządzający analizę zwrócił uwagę na : niewielką ilość zabudowań i ich duże rozproszenie w analizowanym obszarze, charakter zabudowy w najbliższym sąsiedztwie obszaru analizowanego oraz okoliczność, iż parametry zabudowy mieszczą się w przedziale od 8 m do 24,5 m. Powyższe, uzasadniało - zdaniem autora analizy - dopuszczenie szerokości elewacji frontowej budynku w przedziale poniżej wyliczonej średniej szerokości elewacji frontowej dla budynków tj. w przedziale od 9,2 m do 19,5 m. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podniosło, że nie znajduje podstaw do kwestionowania tak ustalonego parametru, w szczególności ze względu na fakt, iż na działce nr ... szerokość elewacji frontowej budynku jest jeszcze mniejsza (8 m) niż wyznaczona w decyzji (od 9,2 m).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja nie pozwala na uznanie, że odbiegająca od średnich wartości szerokość elewacji frontowej będzie zapewniać zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym. Sąd wskazał, że SKO zauważyło w swojej decyzji, iż wnioskodawca ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy nie zaznaczył przy podawaniu wymiarów planowanego obiektu, który z nich dotyczy elewacji frontowej, jednakże nie uznało, że jest to nieprawidłowe. W ocenie Sądu, nieustalenie powyższego stanowi jednak istotny brak w zakresie stanu faktycznego sprawy. Ponadto, racje, które jako uzasadnienie zastosowanego wyjątku podało SKO, a wcześniej sporządzający analizę nie są, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, przekonujące, a tym samym wystarczające do skorzystania z przedmiotowego odstępstwa. Niewielka ilość zabudowań i ich duże rozproszenie w obszarze analizowanym występują wprawdzie obecnie, jednak w przyszłości sytuacja w tym zakresie może ulec zmianie. Dlatego tak ważne jest, by nawet w tego rodzaju uwarunkowaniach przestrzegać zasad wyrażonych w powołanym wyżej rozporządzeniu. To bowiem taka postawa służy rzeczywistemu zachowaniu ładu przestrzennego, który w świetle art. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę tak kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, jak i przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Niedostateczny jest więc też w tym przedmiocie argument o charakterze zabudowy w najbliższym sąsiedztwie obszaru analizowanego tj. to, że są to tereny mało zurbanizowane i nieuzbrojone. Łatwe odstępowanie od reguł rozporządzenia stanowi prostą drogę do tego, by nieprawidłowa zabudowa stała się w dalszej przyszłości wzorcem, wedle którego będą ustalane parametry kolejnych inwestycji. Nie można, zdaniem Sądu było przyjąć, że ustalenie parametru w postaci szerokości elewacji frontowej budynku w przedziale poniżej wyliczonej średniej szerokości elewacji frontowej uzasadnione jest tym, że w analizowanym obszarze tego rodzaju parametr mieści się w granicach od 8 m do 24,5 m. Argument ten w żaden sposób nie wyjaśnia bowiem, w jaki sposób służy to zachowaniu ładu przestrzennego. Skoro więc SKO nie wykazało, że zastosowany w sprawie zabieg jest w jej realiach usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do konieczności przestrzegania ładu przestrzennego, to zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą należało uchylić. Wydające je organy nie dostrzegły bowiem wad sporządzonej analizy, która zawierała wprawdzie uzasadnienie dla przyjętego wyjątku w zakresie parametru odnoszącego się do szerokości elewacji frontowej, jednak motywy te nie uzasadniały de facto takiego postępowania. Tak Wójt Gminy K., jak i SKO w K. w pełni oparły się tymczasem na wskazanym dokumencie, uznając podniesione tam racje za swoje. Z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji frontowych w analizowanym przypadku wynosi 16,25 m. Uwzględniając tolerancję +/- do 20 % przedział szerokości elewacji wynosił będzie od 13 m do 19,5 m. Sąd oczywiście akceptuje możliwość określania szerokości elewacji frontowej w analizie w postaci widełek. W przedmiotowej sprawie, wynikająca z decyzji, różnica szerokości minimalnej (9,2 m) i szerokości maksymalnej (19,5 m) jest ponad dwukrotna, co pozwala na znaczną dowolność określenia szerokości elewacji przez inwestora i powoduje de facto przerzucenie obowiązku dbałości o zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego z organu na inwestora. Uzasadnienie tak znacznej rozbieżności pomiędzy omawianymi parametrami zawarte w analizie odwołujące się rozproszenia zabudowy w analizowanym obszarze, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, były niewystarczające. Niedoskonałość analizy pogłębia fakt braku ustalenia, który z podanych we wniosku wymiarów dotyczy elewacji fontowej.

Sąd pierwszej instancji uznał, że nieprawidłowość analizy w powiązaniu z jej znaczeniem dla rozstrzygnięcia o prawidłowym ustaleniu warunków zabudowy - w niniejszej sprawie dla działki nr ... - musiała skutkować uznaniem, że nie wyjaśniono istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności stanu faktycznego, umożliwiających odpowiedź na pytanie, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna.

Z podanych względów orzeczono o uchyleniu decyzji SKO w K. z 20 grudnia 2021 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy K. z 2 listopada 2021 r., czego podstawę stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm., dalej "k.p.a."), przez błędne uznanie, iż brak dokładnego ustalenia, który z podanych przez wnioskodawcę wymiarów planowanego budynku dotyczy jego elewacji frontowej stanowi istotny brak w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy w rzeczywistości każdy z podanych wymiarów mieścił się w zakresie wyznaczonym przez organ dla elewacji frontowej, dlatego ustalenie, który z nich dotyczył tego parametru nie miało w istocie żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."), przez nieuzasadnione uchylenie decyzji organów I i II instancji w związku z niewłaściwym przyjęciem, że ustalona szerokość elewacji frontowej, która odbiega od średniej, nie wynika z analizy i nie będzie zapewniać zachowania ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym, a także że odstępstwo od zasady ustalania powyższego parametru zabudowy poniżej średniej wielkości istniejącej w obszarze analizowanym nie zostało należycie umotywowane, podczas gdy w rzeczywistości ustalona w decyzji szerokość elewacji frontowej w rozpatrywanej sprawie w żaden sposób nie naruszy ładu przestrzennego z uwagi na niewielką ilość zabudowań na analizowanym obszarze, znaczne rozproszenie zabudowy oraz pofałdowanie terenu, a także istnienie już zabudowy o szerokości elewacji frontowej jeszcze mniejszej niż ta ustalona w decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Sąd Wojewódzki niezasadnie orzekł o uchyleniu kontrolowanych decyzji, dopatrując się nieprawidłowości co do ustalonego dla przedmiotowej inwestycji warunku zabudowy w zakresie szerokości elewacji frontowej budynku.

Zgodzić się należało z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz §6 ust. 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy obu instancji dysponowały materiałem dowodowym wystarczającym do weryfikacji wyznaczonego w analizie architektoniczno-urbanistycznej parametru planowanej zabudowy w postaci szerokości elewacji frontowej budynku, uwzględnionego w rezultacie w wydanej decyzji określającej warunki zabudowy dla przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Zaznaczyć należy, że sporządzona w sprawie analiza, stosownie do wymogów §3 ust. 1 w zw. z §2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., zawiera szczegółowe ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się na wyznaczonym obszarze, przy czym istotne znaczenie miał fakt, iż były to tylko dwa budynki. Jak bowiem wynikało z dokonanych ustaleń, działka inwestycyjna położona jest w obszarze "mało zurbanizowanym", co rzutowało na sposób wyznaczenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

Zgodnie z §6 ust. 1 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20%, zaś według ust. 2, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w §3 ust. 1.

W niniejszej sprawie autor analizy wykazał przesłanki do zastosowania przepisu §6 ust. 2 wym. Rozporządzenia, wyjaśniając, że wyznaczenie szerokości elewacji frontowej poniżej wyliczonej średniej szerokości elewacji frontowej podyktowane było niewielką ilością zabudowań w obszarze analizowanym oraz dużym ich rozproszeniem, jak też charakterem tych budynków. Ustalenia zawarte w tekście analizy znalazły potwierdzenie w załączniku mapowym, ukazującym znaczne odległości nielicznych zabudowań w obszarze analizowanym, jak też istotne różnice w gabarytach dwóch budynków uwzględnionych przy wyznaczaniu parametrów architektonicznych planowanego budynku jednorodzinnego.

W takim stanie sprawy uprawnione było wnioskowanie Kolegium, że skoro ujęte w analizie budynki mają elewacje frontowe o szerokościach 8m i 24,5 m, natomiast średnie wielkości mieszczą się w przedziale od 13m do 19,5 m (średnia 16,25m +/- 20%), to dopuszczalne było wyznaczenie tego parametru w decyzji w przedziale od 9,2 m do 19,5 m.

Innymi słowy, okoliczności wynikające z analizy architektoniczno-urbanistycznej pozwalały na odstąpienie od średnich wielkości wyliczonych na podstawie §6 ust. 1 i wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w przedziale dopuszczającym mniejszą wielkość tego parametru.

Mając na uwadze przedstawione w analizie relacje przestrzenne zabudowań istniejących w otoczeniu terenu inwestycji, zaaprobować należało stanowisko organu odwoławczego, który uznał za dopuszczalne zastosowanie w sprawie rozwiązania przewidzianego w przepisie §6 ust. 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Tym samym niezasadna okazała się ocena Sądu Wojewódzkiego, iż ustalenia organu odwoławczego, oparte na analizie architektoniczno-urbanistycznej, nie pozwalają uznać, że ustalona w decyzji wielkość szerokości elewacji frontowej zapewni zachowanie ładu przestrzennego na danym obszarze.

W szczególności nietrafnie uznał Sąd Wojewódzki, iż brak ustalania, który z podanych przez wnioskodawcę wymiarów budynku (10,5 m i 9,2 m) jest elewacją frontową, stanowi istotny brak w zakresie stanu faktycznego sprawy. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że którykolwiek z podanych przez wnioskodawcę parametrów uznany zostanie za elewację frontową, to i tak mieści się ona w granicach wyznaczonych decyzją, a zatem brak konkretyzacji tych danych nie miał wpływu na wynik sprawy.

Nie sposób zgodzić się z uwagami Sądu Wojewódzkiego wskazującymi, że podstawą do odstąpienia od średnich wielkości elewacji frontowych nie mogły być podane w analizie okoliczności dotyczące rozproszonej zabudowy oraz niewielkiej ilości budynków porównawczych w obszarze analizowanym.

Zaznaczyć należy, że autor analizy, dysponując wiedzą specjalistyczną, przedstawił konkretne informacje charakteryzujące aktualny stan zagospodarowania obszaru analizowanego, który determinował warunki zabudowy ustalone dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto zauważyć trzeba, że w tekście analizy (pkt 2) sformułowano konkluzję, iż planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak było zatem podstaw, by uznać, że opracowując wyniki analizy co do poszczególnych parametrów urbanistycznych i architektonicznych, autor analizy nie uwzględnił należycie wymogów ładu przestrzennego.

Podkreślenia wymaga to, że Sąd Wojewódzkie nie wykazał takich wadliwości analizy urbanistycznej, które by dyskwalifikowały poprawność zawartych w niej wniosków co do możliwości zastosowania w sprawie przepisu §6 ust. 2 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.

Słusznie więc podniesiono w skardze kasacyjnej, że organy orzekające w sprawie nie miały powodów, by zakwestionować wnioski analizy architektoniczno-urbanistycznej.

W orzecznictwie wskazuje się na to, że analiza urbanistyczna ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżona jest do dowodu z opinii biegłego (por. wyroki NSA z 23 listopada 2022 r. II OSK 2785/19, 19 października 2023 r. II OSK 140/21).

W wyroku z 7 grudnia 2023 r. II OSK 2516/21 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że organ administracji, weryfikując dokument analizy, nie może – co do zasady – wkraczać w merytoryczną zasadność analizy, w zakresie, w jakim przedstawia ona oceny oparte o wiadomości specjalne. Bada natomiast kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego.

Niewątpliwie powyższe uwarunkowania zostały prawidłowo uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, co w konsekwencji prowadziło do podjęcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

11