Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 119/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art.2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 37 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 12 § 1 i § 2, art. 35
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 112a ust. 1,
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)
article: art. 119 pkt 4, art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 149 § 2, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1964
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. A. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącej M. S. A. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej M. S. A. sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej M. S. A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 31 maja 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła wniesiona przez M. S. A. - obywatelkę Bangladeszu (dalej zwaną także: "skarżącą", "wnioskodawczynią" lub "stroną") skarga na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

W złożonej skardze skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej w skrócie jako: "k.p.a.") w zw. z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 769 – dalej w skrócie jako: "u.o.c.") oraz art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 167 ze zm. – dalej w skrócie jako: "ustawa pomocowa"), wnosząc o:

1/ stwierdzenie bezczynności organu;

2/ stwierdzenie, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3/ zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

4/ przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1.000,00 zł;

5/ zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 24 sierpnia 2023 r. skarżąca skierowała do Wojewody Pomorskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i w związku z tym organ prowadzący postępowanie winien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, tym bardziej, że przedmiotowa sprawa nie wymaga szerokiej i wnikliwej deliberacji, a materiał dowodowy, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, o które wnioskuje strona, jest w pełni kompletny.

Skarżąca zaznaczyła, że od ponad 8 miesięcy organ pozostawał bezczynny, dlatego pismem z dnia 26 kwietnia 2024 r. wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając Wojewodzie Pomorskiemu dopuszczenie się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponadto skarżąca wskazała, że wskutek bezczynności Wojewody Pomorskiego i w konsekwencji nieotrzymania decyzji w terminie, poniosła relewantne i obiektywne straty ekonomiczne oraz społeczne. Ograniczone zostało w sposób istotny jej prawo do pracy; pozostaje w stanie niepewności, co do ciągłości i pewności dalszego zatrudnienia. Pozbawiona została możliwości planowania swojego życia rodzinnego, osobistego jak i zawodowego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Nie może również korzystać ze swobodnego przemieszczania się po terytorium RP i poza jego granicami. Jest niewiarygodna dla instytucji bankowych, co uniemożliwia zaciągnięcie przez nią zobowiązań kredytowych. Dodała, że nie może korzystać z wielu prerogatyw, które uzyska dopiero po rozpoznaniu wniosku. W związku z czym znajduje się w stanie zawieszania, niepewności statusu prawnego, który ogranicza jej normalną egzystencję. Czuje obawę, co do swojej przyszłości i dalszego rozwoju sytuacji, co wiąże się z permanentnym stresem, niepokojem i nieustannymi nerwami. To tylko przykłady, które obrazują daleko idące konsekwencje bierności Wojewody. Strona podkreśliła, że nie ma możliwości uzyskania bieżącej informacji na temat prowadzonej sprawy, nie może skontaktować się z osobą prowadzącą postępowanie. Nie wie, dlaczego, pomimo złożenia pełnego kompletu dokumentów i spełnienia wymogów formalnych zawartych w art. 112a u.o.c. jej wniosek nie jest rozpatrywany. W związku z tym - zdaniem skarżącej - rażące naruszanie norm prawnych winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty, która z jednej strony będzie stanowiła swoistą "karę" dla organu, a z drugiej rekompensatę dla strony za naruszanie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej z uwagi na treść art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a/ i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy pomocowej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca złożyła osobiście w dniu 24 sierpnia 2023 r., jako cel wskazując pobyt z mężem M. S. K. - obywatelem Bangladeszu, posiadającym zezwolenie na pobyt udzielone przez Wojewodę Mazowieckiego do dnia 21 grudnia 2025 r. w związku z prowadzoną w Polsce działalnością gospodarczą.

W konsekwencji, w dniu w dniu 19 września 2023 r., zgodnie z obowiązkiem konsultacji wynikającym z art. 109 ust. 1 u.o.c., organ zwrócił się do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. Stosownie do art. 109 ust. 2 u.o.c. komendanci, o których mowa w ust. 1. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. W niniejszej sprawie ww. organy konsultacyjne nie udzieliły we wskazanym terminie 30 dni żadnej odpowiedzi.

Stosownie do obowiązku wynikającego z art. 100 ust. 1 pkt 3 u.o.c., w dniu 5 października 2023 r. organ dokonał sprawdzenia danych cudzoziemki w bazie osób niepożądanych na terytorium RP i w Systemie Informacyjnym Schengen.

Ponadto w ramach prowadzonego postępowania organ potwierdził uzyskanie zezwolenia na pobyt i prowadzenie działalności męża wnioskodawczyni.

Następnie, po wpływie do organu przedmiotowej skargi, pismem z dnia 22 maja 2024 r. Wojewoda Pomorski wezwał pełnomocnika strony do złożenia do akt sprawy dokumentów, których obowiązek przedłożenia wynika z art. 106 u.o.c., tj. potwierdzających posiadanie aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego, potwierdzających realność zawartego związku małżeńskiego, aktualnego umiejscowionego aktu małżeństwa, dokumentów potwierdzających źródło stabilnego i regularnego dochodu męża cudzoziemki, na którego utrzymaniu strona pozostaje.

Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie należy mieć na względzie jej przedmiot i związane z tym szczególne okoliczności, w tym przede wszystkim mające zastosowanie przepisy oraz zmiany stanu prawnego, które weszły w życie w 2022 r. i które obowiązywały w okresie wpływu wniosku i jego procedowania.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 100c ust. 1 ustawy pomocowej w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stosownie do jego ust. 3 w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy pomocowej określił, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stosownie do art. 100c ust. 4 ww. ustawy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Z kolei, kolejną nowelizacją został dodany art. 100d ustawy pomocowej, który tożsamy w swej treści, wyznaczył nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., przy czym przepis ten wszedł w życie z dniem 28 stycznia 2023 r. z mocą obowiązywania od dnia 1 stycznia 2023 r. Aktualnie przepis ten obowiązuje do 30 czerwca 2024 r.

Zdaniem organu powyższe przepisy art. 100c i 100d ustawy pomocowej mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców.

Organ przytoczył w tym kontekście wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2362/23) oraz z dnia 16 maja 2024 r. (sygn. akt II OSK 370/24) a także stanowisko doktryny (M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, pod red. W. A. Klausa, Warszawa 2022, art. 100(c), WKP 2022 oraz LEX), którzy wskazują, że "czynności dokonane w okresie, w którym bieg terminu załatwienia przez wojewodę przedmiotowych spraw nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, są skuteczne, co pozwala organowi na prowadzenie postępowań administracyjnych i wydawanie orzeczeń bez uszczerbku dla innych, niż zasada szybkości postępowania, zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Podkreślić należy, że art. 100c specustawy dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Wprowadzenie omawianej regulacji oznacza w praktyce, że strona postępowania pozbawiona została jakichkolwiek narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu".

Wobec powyższego, zdaniem organu, art. 100c i 100d ustawy pomocowej winien być interpretowany zgodnie z jego wykładnią językową i systemową, skutkiem czego należy posiłkować się definicją "cudzoziemca" przyjętą w ustawie o cudzoziemcach, a zgodnie z nią cudzoziemiec to "każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego". Skutkiem takiej wykładni jest stosowanie obu przepisów do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy pomocowej.

W odniesieniu do zarzutu skarżącej, iż organ nie wykonał żadnych czynności w sprawie Wojewoda wyjaśnił, że podjął czynności, zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami w ustawie o cudzoziemcach. Organ podkreślił, że na dzień 15 grudnia 2023 r. procedował 41.310 spraw cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt, dysponując 22 pracownikami merytorycznymi, w związku z czym na jednego pracownika przypadało średnio 1.877. Mając na uwadze możliwości kadrowe urzędu i kolejność wpływu spraw, nie sposób uznać, że Urząd mógł procedować szybciej w niniejszej sprawie.

Odnośnie podniesionych przez skarżącą zarzutów o niepowiadomieniu jej o nierozpoznaniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy organ wskazał, że zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 ustawy pomocowej w okresie, o którym mowa w ust. 1 (czyli do dnia 30 czerwca 2024 r.) nie stosuje się również przepisów o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, czyli art. 36 k.p.a.

Końcowo Wojewoda Pomorski wyjaśnił, że w jego ocenie niezrozumiałym jest także zarzut skarżącej, iż dłuższe od przewidzianego w art. 112a u.o.c. procedowanie sprawy wpływa na jej pracę i życie zawodowe, z uwagi na zadeklarowany cel pobytu, tj. pobyt z mężem i pozostawanie na jego utrzymaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do przepisu art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła Wojewodzie Pomorskiemu bezczynność w sprawie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Poza sporem było, że skarżąca dopełniła formalnego wymogu wniesienia niniejszej skargi, gdyż prawidłowo umocowany pełnomocnik poprzedził ją wniesieniem w dniu 30 kwietnia 2024 r. (data wpływu do organu) ponaglenia do właściwego organu.

Odnosząc się do skargi w zakresie skarżonej w niej bezczynności organu należy wyjaśnić, że z ową "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15), w którym podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny.

Wskazać należy, że art. 35 § 1-2 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga też podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 112a ust. 1 u.o.c,, stosownie do którego decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, a termin ten obliczany jest zgodnie z ust. 2 tego przepisu. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112 ust. 2).

Z akt sprawy wynika, że złożony przez skarżącą w dniu 24 sierpnia 2023 r. wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przez nią osobiście (zostały pobrane odciski palców) i nie zawierał braków formalnych, zaś organ nie wzywał skarżącej do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2 u.o.c., lecz przeciwnie nadał sprawie dalszy bieg zgodnie z przepisami u.o.c, zwracając się pismem z dnia 19 września 2023 r. - na podstawie art. 109 ust. 1 u.o.c. - do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku o przekazanie informacji, czy wjazd skarżącej (cudzoziemca) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Stosownie do art. 109 ust. 2 i 3 u.o.c. komendanci wskazanych służb przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, natomiast jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę. W myśl natomiast art. 109 ust. 4 u.o.c., jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony.

Z przekazanych akt sprawy nie wynika jednak, by którykolwiek z ww. komendantów wskazanych służb wystąpił o przedłużenie ww. terminu, a zważywszy, że ww. wniosek Wojewody Pomorskiego do tych służb został sporządzony 19 września 2023 r. (i – jak należy przyjąć - został niezwłocznie przekazany tym służbom), to organ powinien w ustawowym 60-dniowym terminie od dnia złożenia wniosku doprowadzić do jego rozpoznania. W konsekwencji, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można było mieć jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a.

W tym miejscu należy zwrócić jednak uwagę, że w odpowiedzi na skargę, dla uzasadnienia zaistniałej zwłoki, Wojewoda Pomorski przywołał argumentację opartą na twierdzeniu o zasadności stosowania w niniejszej sprawie regulacji prawnych wynikających z ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm. – dalej także jako "ustawa o pomocy"), a w szczególności art. 100c i art. 100d tej ustawy.

W ocenie Sądu argumentacja ta w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie może znaleźć akceptacji.

Powołana ustawa w art. 1 szczegółowo definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób:

ust. 1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

ust. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

ust. 3. Ustawa określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r.

Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 tej ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

ust. 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

ust. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

ust. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

ust. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Obecnie okres wskazany w art. 100d ustawy o pomocy został wydłużony do dnia 30 września 2025 r.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku znane jest przywoływane przez organ stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane m.in. w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2362/23), zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.

W tym miejscu należy zacytować argumenty uzasadniające, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko. Wskazano zatem w uzasadnieniu wyroku, że "(...) analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego. (...) Analiza literalna brzmienia art. 100c (oraz art. 100d) specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym.

Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową (wyrok NSA z 14 września 2022 r., III FSK 723/22; CBOSA).

Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z dnia 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do 31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do naszego kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych).

Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu. Jako okoliczność notoryjną (znaną Sądowi z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, ale też podnoszoną w przestrzeni publicznej – m.in. w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich) uznać należy utrzymujący się długi (kilku-, kilkunastomiesięczny, a nawet kilkuletni) czas oczekiwania na wydanie przez wojewodów rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowań był istotny, wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej, a także art. 100d tej ustawy, można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej. Przede wszystkim w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z dnia 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej.

Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art.100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c/ specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art.100c ust. 1 pkt 1 lit. c/ specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a/ nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu.

W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie.

Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z dnia 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z powyższą argumentacją zgodzić się nie może i nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.

Uzasadnienie regulacji zawartych w specustawie ukraińskiej jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju, którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach art. 1 krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), w stosunku do której specustawa ukraińska ma charakter szczególny.

Podkreślić należy przede wszystkim, że w ustawie zmieniającej wprowadzono szereg zmian do różnych ustaw, a w tym do ustawy o cudzoziemcach (art. 17 ustawy zmieniającej). Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców w sposób przewidziany w art.100c specustawy ukraińskiej, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach, kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców.

Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c specustawy ukraińskiej, to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100c specustawy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Argumentację tę odnieść należy także do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 185) również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w ustawie o cudzoziemcach.

Należy także zwrócić uwagę na to, że ustawowym pojęciem cudzoziemca objęci są oczywiście także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro w specustawie o jednoznacznie określonym podmiotowym zakresie regulacji, dotyczącym wyłącznie szczególnej grupy cudzoziemców używa się pojęcia "cudzoziemiec", bez dodatkowego określenia zakresu tego pojęcia, to jego znaczenie należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków ustawa ta wprost, zgodnie z jej art. 1 dotyczy. Gdyby miało być inaczej, racjonalny ustawodawca regulację odpowiadającą treściowo art. 100c lub art. 100d specustawy zawarłby w ustawie o cudzoziemcach lub w samej specustawie ukraińskiej wskazałby, że powyższe regulacje odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, bez względu na czas przybycia i obywatelstwo. Ustawodawca mógłby taki cel osiągnąć także odsyłając wyraźnie do ustawy o cudzoziemcach, czego jednak nie uczynił.

Argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczona powyżej, przypisuje zasadnicze znaczenie wykładni opartej na stanowisku Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (sprzecznym zresztą, jak wskazuje NSA, z opinią Biura Legislacyjnego Sejmu). Utożsamienia takiego stanowiska komisji sejmowej z wolą ustawodawcy nie można jednak zaakceptować. Należy bowiem przyjąć, że ustawodawca, zwłaszcza przyjmując niejednoznaczne i wymagające wykładni regulacje prawne nie kieruje się wyłącznie stanowiskiem komisji sejmowej (kwestionowanym przez sejmowych legislatorów), lecz przede wszystkim oceną, czy uchwalana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji.

Art. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Art. 7. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Art. 31 ust. 3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Art. 37

ust. 1. Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji.

ust. 2. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa.

Art. 45 ust. 1. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Art. 77 ust. 2. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku trafnie zidentyfikował przyczynę wprowadzenia regulacji art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej jako trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów.

W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności organów administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji RP prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie.

Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu analizowanego wyżej wyroku wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r. nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" oraz wyłączenie "wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" determinuje w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Gdyby jednak przyjąć, że takie czasowe ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie możliwa jest jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 specustawy ukraińskiej przepisy art. 100c i art. 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i art. 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej, nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu właściwych organów.

Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach innych państw oraz obywatelach Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą, którzy nie korzystają z ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień wynikające z zastosowania do nich przepisów specustawy ukraińskiej nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych. Przy czym, w odniesieniu do cudzoziemców, którzy złożyli swe wnioski przed wejściem w życie art. 100c specustawy (15 kwietnia 2022 r.), jego zastosowanie unicestwiałoby uzasadnioną ekspektatywę załatwienia ich wniosków w racjonalnym terminie.

Należy w tym miejscu wskazać, że już z odpowiedzi na skargę wniesionej w niniejszej sprawie – a co Sądowi także wiadome jest z urzędu - wynikało, że jeszcze długo przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski.

Podkreślenia wymaga, że odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ustawy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności organów i przewlekłości postępowań w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do Rzeczypospolitej cudzoziemców i nie przez ewentualne uproszczenie procedur, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych.

Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodne z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może prowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro prostym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz stopniowo przedłużane pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania.

Interpretacja art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę.

Należy wreszcie wspomnieć, że wskazanie w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej wśród postępowań, których regulacja ta dotyczy, postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie może być poczytywane za argument na rzecz uznania, że pojęcie cudzoziemca ma w tej ustawie szerokie znaczenie (oparte na definicji z ustawy o cudzoziemcach). Możliwa jest bowiem sytuacja przybycia do Polski w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. obywatela Ukrainy, który spełniał przesłanki wymagane dla uzyskania takiego zezwolenia, gdyż już wcześniej przebywał w Polsce przez wystarczającą liczbę lat, a opuścił ją na dopuszczalny ustawowo czas jeszcze przed 24 lutego 2022 r. Wówczas postępowanie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej podporządkowane będzie reżimowi określonemu w art. 100c i art. 100d specustawy i wbrew stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartemu w wyroku z dnia 13 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2362/23) nie będzie mogło zostać uznane za bezprzedmiotowe.

Podsumowując tę część rozważań, Sąd - nie podzielając w całości argumentacji organu odnoszącej się do zastosowania w niniejszej sprawie regulacji prawnych wynikających z ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa a jednocześnie mając na uwadze opisane powyżej działanie organu w niniejszej sprawie oraz przedstawioną sekwencję czasową czynności procesowych organu, a także biorąc pod uwagę przedmiot i zawiłość rozpoznawanej sprawy - stwierdził, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku skarżącej, a co więcej – jak wynika z akt sprawy – uznać należy, że Wojewoda Pomorski nadal pozostaje w stanie bezczynności w jego rozpoznaniu.

Mając to na uwadze, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku.

Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.

Orzekając w zakresie uregulowanym tym przepisem Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

W ocenie Sądu stwierdzone w niniejszej sprawie działanie Wojewody Pomorskiego cechuje rażące naruszenie prawa. Podkreślenia wymaga, że na dzień rozpoznawania niniejszej skargi i oceny na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. kwalifikowalności stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności Wojewody Pomorskiego w niniejszej sprawie, od chwili wszczęcia postepowania w tej sprawie upłynął już ponad 1 rok, zaś od dnia, w którym upłynął 60-dniowy termin na załatwienie, upłynęło ok. 10 miesięcy, co świadczy o rażącym charakterze stwierdzonych uchybień w działaniu organu w niniejszej sprawie.

Wskazane powyżej nieuzasadnione przedłużenie przez organ administracji postępowania, a także brak jego zakończenia uczyniło zasadnym przyznanie skarżącej z tego tytułu wnioskowanej przez nią sumy pieniężnej na podstawie art.149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku.

Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna jest dodatkowym (oprócz grzywny) środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, stanowiącym dla organu swoistą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jednocześnie suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych ani nie ma waloru odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Stanowi ona natomiast swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1172/20). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym, a co za tym idzie wadliwym działaniem organu. W okolicznościach sprawy przyznanie sumy pieniężnej ma zatem na celu zwalczenie wadliwego działania organu oraz jego zdyscyplinowane na przyszłość.

Sąd uznał, że przyznana skarżącej - a zarazem wnioskowana przez nią - suma pieniężna w wysokości 1.000 zł jest właściwą kwotą, stanowiącą rodzaj rekompensaty za związane z długotrwałym (ponad rocznym) oczekiwaniem na rozpoznanie złożonego wniosku niedogodności, jak też zdyscyplinuje organ na przyszłość, m.in. tak by rozpoznać wniosek skarżącej w terminie wyznaczonym przez Sąd w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 597 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu (100 zł), wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata (480 zł), ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).