Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 233/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2009-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 127 par. 1, art. 141 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi J. C., Z. S., E. Ł., D. C., W. L., B. P., M. Ł., J. S., H. M., M. C., A. S., S. M., T. C. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania scaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewody na rzecz: J. C., D. C., B. P., M. Ł., W. L., Z. S., J. S., E. Ł., H. M., M. C., A. S., S. M. oraz T. C. po 100 (sto) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym z upoważnienia Starosty na podstawie art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749), wszczęto na wniosek większości rolników postępowanie scaleniowe gruntów wsi D., gmina Ł. o powierzchni [...] ha.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 1 i art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy. Zaznaczył, iż z wnioskiem o scalenie przedmiotowych gruntów wystąpili właściciele gruntów rolnych stanowiących obszar o powierzchni [...] ha, przy czym wniosek podpisało 385 osób, co stanowi 64 % wszystkich uczestników projektowanego scalenia.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym z upoważnienia Wojewody po rozpatrzeniu zażaleń grupy rolników, uchylono postanowienie z dnia [...] r. i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia, jako podstawową przyczynę uchylenia przedmiotowego postanowienia, organ odwoławczy wskazał zdecydowany sprzeciw części uczestników scalenia, który, zdaniem organu, uniemożliwiłby przeprowadzenie prac scaleniowych. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak w postanowieniu organu pierwszej instancji informacji dotyczącej granic obszaru objętego scaleniem, a także wykazu uczestników scalenia, wymaganych zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Po rozpoznaniu skargi uczestnika scalenia S. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia [...] r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Lu [...] uchylił postanowienie organu II instancji z dnia [...] r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego, przesłanki umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 k.p.a. nie może stanowić powoływany w zaskarżonej decyzji sprzeciw części właścicieli gruntów na objęcie ich scaleniem. Nie są to bowiem, zdaniem Sądu, okoliczności powodujące niedopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy z powodu braku materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji.

Za chybioną Sąd uznał również argumentację organu II instancji odwołującą się przy uzasadnieniu umorzenia postępowania do konieczności zachowania większości w głosowaniach podejmowanych w toku postępowania scaleniowego, gdyż okoliczność ta, nie mająca znaczenia dla oceny zasadności samego wszczęcia postępowania, podlega ocenie uczestników scalenia już w toku postępowania scaleniowego.

Nie do zaakceptowania jest także, w ocenie Sądu, stanowisko organu II instancji upatrujące podstaw umorzenia postępowania w wadliwości postanowienia organu I instancji, nie ma bowiem podstaw do utożsamiania wad postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego z przesłankami umorzenia postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym po ponownym rozpoznaniu zażaleń grupy rolników, utrzymano w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Starosty z dnia [...] r., nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zażalenia wniesione przez grupę rolników posiadających grunty, które wymagają ingerencji prac scaleniowych, nie mogą przekreślać działań prowadzących do poprawy warunków gospodarowania gruntami na całym obszarze. Powołując się na treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] r., organ odwoławczy podniósł, iż ustawa o scalaniu i wymianie gruntów nie wymaga, aby dla skuteczności wszczęcia postępowania scaleniowego konieczny był wniosek wszystkich uczestników scalenia z uwagi na okoliczność, że zarówno przed wszczęciem, jak i w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy jego uczestnikami oczekującymi na poprawę jedynie ich warunków gospodarowania.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli: J. C., D. C., B. P., M. Ł., W. L., Z. S., J. S., E. Ł., H. M., M. C., A. E. S., S. M., A. Ł., T. C., M. K. oraz T. M., którzy zażądali uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm prawnych, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa, tj. art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów oraz art. 7, 8, 11 i 33 par. 2 k.p.a.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazali, iż w aktach postępowania administracyjnego, poza listą podmiotów uwidocznionych w ewidencji gruntów, brak jest formalnego wniosku o wszczęcie postępowania scaleniowego w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzedzającego datę wydania postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego.

Ponadto, zdaniem skarżących, z akt postępowania administracyjnego nie wynika również, w oparciu o jakie przesłanki ustalono, że 64 % osób wymienionych na liście zatytułowanej: "Wykaz podmiotów uwidocznionych w ewidencji gruntów wsi D. gmina Ł. wg stanu na dzień 21.02.2006 r." (zwanej dalej przez skarżącego "listą") wyczerpywało warunek złożenia wniosku.

Dalej skarżący zwrócili uwagę na brak w aktach sprawy dokumentów określających aktualny katalog uprawnionych uczestników scalenia, co w połączeniu z brakiem określenia charakteru przynależnych poszczególnym osobom gruntów, pozbawia wartości dowodowej listę osób wyrażających zgodę na przeprowadzenie scalenia.

Skarżący wskazali również na szereg nieprawidłowości, których, ich zdaniem, dopuszczono się przy sporządzaniu przedmiotowej listy. W szczególności podnieśli, iż poszczególne, enumeratywnie przez nich wskazane podpisy na liście, złożone zostały przez użytkowników działających bez wymaganego umocowania właścicieli gruntów objętych scaleniem. Wskazali również, poprzez wyliczenie konkretnych pozycji z listy, iż widniejące tam podpisy zwolenników scalenia zostały sfałszowane.

Skarżący podkreślili, że podpisy przy kolejnych wskazanych przez nich pozycjach na liście złożone zostały przez osoby, co do których brak jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających tytuł prawny do gruntów objętych scaleniem. Ponadto, w ocenie skarżących, kilka kolejnych podpisów na liście złożyły osoby, których upoważnień do działania w imieniu właścicieli gruntów objętych scaleniem nie dołączono do akt sprawy.

Skarżący wskazali, że na przedmiotowej liście widnieją dwa podpisy przedstawiciela parafii rzymskokatolickiej, podczas, gdy należące do parafii nieruchomości gruntowe obejmowały cmentarz, grunt zabudowany kościołem oraz budynkiem plebanii, tj. grunty ustawowo wyłączone z procedury scalenia jako przeznaczone na cele specjalne.

Skarżący zarzucili również, iż w aktach sprawy brak jest wymaganych przez art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów formalnych wniosków o objęcie scaleniem gruntów zabudowanych, mimo iż podpisy ich właścicieli na liście zostały potraktowane jako odrębne głosy popierające scalenie.

Ponadto skarżący podnieśli, iż na liście w pozycji 146 podpis złożył zastępca wójta gminy Ł., mimo iż do akt niniejszej sprawy nie dołączono umocowania do złożenia przez niego oświadczenia woli w imieniu gminy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazał ponadto, iż podnoszona w skardze okoliczność podrobienia podpisów uczestników scalenia nie podlegała jego ocenie.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu [...] r., Sąd postanowił, na podstawie art. 111 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zarządzić rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy ze skargi J. C. łącznie ze sprawami ze skarg D. C., B. P., M. Ł., W. L., Z. S., J. S., E. Ł., H. M., M. C., A. E. S., S. M., A. Ł., T. C., M. K.a oraz T. M. i sprawy te prowadzić pod sygnaturą akt II SA/Lu 233/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi są zasadne i zasługują na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o wszczęciu postępowania scaleniowego po ponownym rozpatrzeniu zażaleń "grupy rolników".

Na wstępie wskazać należy, iż rozpoznanie przez organ administracji II instancji środka odwoławczego wniesionego przez bliżej nie zindywidualizowany podmiot, oznaczony w sentencji postanowienia mianem "grupy rolników" stanowi naruszenie jednej z podstawowych zasad postępowania odwoławczego przed organami administracji publicznej – zasady skargowości.

W myśl tej zasady, wyrażonej w art. 127 par. 1 k.p.a. oraz w art. 141 par. 1 k.p.a., postępowanie odwoławcze może być wszczęte tylko w wyniku podjęcia czynności procesowej (wniesienia odwołania bądź zażalenia) przez uprawniony do tego podmiot.

Zgodnie z art. 141 par. 1 k.p.a., legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji ma strona, a zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Ochrona w postępowaniu administracyjnym, w tym w postępowaniu odwoławczym, przysługuje tylko i wyłącznie podmiotom legitymującym się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Postępowanie "dotyczy" interesu prawnego danego podmiotu w tym znaczeniu, że w rezultacie takiego postępowania wydaje się rozstrzygnięcie, które bezpośrednio stanowi o uprawnieniach i obowiązkach tego podmiotu. Ponadto istnienie interesu prawnego musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Samo faktyczne uczestniczenie określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, w tym wniesienie środka odwoławczego, nie jest przesłanką uzyskania przez niego statusu strony, a także nie skutkuje nabyciem przez ten podmiot statusu strony, jeżeli nie ma on interesu uczestniczenia w tym postępowaniu opartego na przepisie prawa materialnego. Stąd twierdzenie podmiotu, iż postanowienie organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku daje wprawdzie podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, jednak postępowanie to zostanie umorzone, jeżeli twierdzenie to nie znajdzie podstaw w normach prawa materialnego.

Zatem, niezależnie od liczby podmiotów wnoszących środki odwoławcze od rozstrzygnięcia organu I instancji, organ II instancji ma obowiązek każdego z nich zidentyfikować i dokonać oceny, czy w danej sprawie posiada on legitymację do wniesienia środka odwoławczego, a następnie dać temu wyraz w treści wydanego przez siebie rozstrzygnięcia.

Reasumując, wskazać należy, iż rozpoznanie przez organ administracji II instancji zażaleń grupy podmiotów, określonej w sentencji zaskarżonego postanowienia mianem "rolników" wyklucza ich identyfikację, a co za tym idzie, uniemożliwia zbadanie legitymacji tych osób do wniesienia zażalenia na postanowienie organu I instancji oraz ustalenie, czy zażalenia zostały wniesione w terminie.

W ocenie Sądu, wobec tak istotnego uchybienia proceduralnego, którego w niniejszej sprawie dopuścił się organ odwoławczy, zbędna jest szczegółowa analiza zarzutów zawartych w skargach.

Na marginesie wskazać jednak należy, iż organ II instancji, uprzednio rozpatrując zażalenia na postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego z dnia [...] r., w uzasadnieniu wydanego przez siebie orzeczenia o uchyleniu postanowienia organu I instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem wskazał na mankamenty postępowania pierwszoinstancyjnego, jednak z niezrozumiałych przyczyn nie odniósł się do nich, wydając, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowienie będące przedmiotem niniejszego postępowania.

Wskazane uchybienia proceduralne dały Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu podstawę do uchylenia postanowienia organu drugiej instancji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy dokona indywidualizacji podmiotów wnoszących zażalenia na postanowienie organu I instancji, co pozwoli ustalić, czy w istocie posiadają legitymację do wniesienia zażaleń w niniejszej sprawie, a w rezultacie umożliwi wydanie rozstrzygnięcia przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. W przypadku ustalenia, iż zażalenia wniesione zostały przez legitymowane do tego podmioty we właściwym terminie, Wojewoda dokona analizy treści postanowienia organu I instancji z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania scaleniowego pod kątem zgodności z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.