Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 139/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi G. T. (T.) i E. T. (T.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 listopada 2023 r. nr SKO.UL/41.7/235/2023/13969/KO w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Z. (organ I instancji) decyzją z dnia 17 maja 2023 r. nr [...] orzekł w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 14 730,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w Z., obręb Z., karta mapy 7, o powierzchni 0,4903 ha stanowiącej działki nr: 1, 2, 3, 4 powstałe wskutek podziału działki nr 5, zatwierdzonego decyzją organu I instancji z dnia 26 lipca 2017 r. nr [...] oraz zobowiązania G. i E. T. (skarżący) do zapłaty ww. opłaty.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 26 lipca 2017 r. organ I instancji zatwierdził podział działki nr 5 o pow. 0,4903 ha.

Następnie organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej, będącej następstwem podziału dokonanego ww. decyzją.

W toku postępowania wyjaśniającego do akt sprawy przedłożono operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego P. J.

Decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 8.800,00 zł.

SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżących decyzją z dnia 17 kwietnia 2020r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO wskazało, że słuszne są wątpliwości podniesione w odwołaniu dotyczące kwestii uzbrojenia działek powstałych w wyniku podziału jako, że po podziale powstały 3 działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, z których każda jest coraz bardziej oddalona od drogi. Dodatkowo SKO wskazało, że organ I instancji nie ustalił czy strony mają uiścić opłatę adiacencką solidarnie czy też w częściach.

Dnia 20 października 2020 r. organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 8.450,00 zł i solidarnym zobowiązaniu stron do jej uiszczenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość nieruchomości przed i po podziale wskazuje, iż przeprowadzony podział geodezyjny spowodował wzrost wartości tej nieruchomości. Ponadto wzrost wartości nieruchomości był spowodowany jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, wielkość nowopowstałych działek pozwała na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny przy sprzedaży, niż w przypadku sprzedaży działki niepodzielonej. Ponadto podział nieruchomości stworzył warunki do podłączenia nowopowstałych działek do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z dnia 23 lutego 2021r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało m.in., że sporządzony w sprawie operat szacunkowy w części dotyczącej wpływu odległości działki od urządzeń infrastruktury technicznej jest przejrzysty, logiczny i nie budzi wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpatrzeniu skargi skarżących, w wyroku z dnia 4 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/GI 516/21 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO z dnia 23 lutego 2021 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia 20 października 2020 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 150 ust. 2 w związku z art. 149 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.- dalej "u.g.n."), wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. W konsekwencji w odniesieniu do wartości nieruchomości przed jej podziałem powinna ona zostać wyceniona jako będąca przedmiotem obrotu w całości. Nie jest bowiem wówczas możliwe dokonanie obrotu jedynie jej poszczególnymi niepodzielonymi geodezyjnie częściami, mającymi zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania różne przeznaczenie. Wobec powyższego przy wycenie wartości rynkowej nieruchomości (działki nr 5) przed podziałem jako działki podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. (w związku ze stanem faktycznym niniejszej sprawy) powinny być wzięte pod uwagę nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu, gdy chodzi o prawną możliwość ich zagospodarowania. Brak jest bowiem zdaniem Sądu dostatecznych podstaw, aby wartość działki nr 5 zbywanej przed podziałem stanowiła sumę wartości jej poszczególnych części o różnym przeznaczeniu w planie zagospodarowania. W szczególności zdaniem Sądu nie zostało wykazane, aby w wolnym obrocie cena liczona za część tej działki przeznaczonej w tym planie pod uprawy rolne odpowiadała cenom nieruchomości typowo rolnych (na danym terenie). Zatem, zdaniem Sądu, naruszeniem było "ustalenie wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem jako sumy jej poszczególnych części o różnym przeznaczeniu w obowiązującym planie miejscowym" i z powyższych względów decyzje podlegały uchyleniu. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zobowiązał organ ponownie rozpatrujący sprawę do dopuszczenia dowodu z nowego operatu szacunkowego, w którym ustalenie wartości nieruchomości przed jej podziałem nastąpi z uwzględnieniem wyrażonego przez Sąd poglądu, tj. jako podlegającej obrotowi całej działki nr 5 o powierzchni 0,4903 ha o różnym przeznaczeniu, zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w dniu 29 kwietnia 2022r. wydał decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 5 w wysokości 8 450.00 zł i zobowiązaniu skarżących do wniesienia powyższej opłaty.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zakwestionowali ustalenia zawarte w operacie szacunkowym z dnia 24 stycznia 2022r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego P. J. Strony wskazały, iż operat szacunkowy został wykonany niezgodnie z wytycznymi WSA z dnia 4 sierpnia 2021r., sygn. akt II SA/GI 516/21. Zdaniem wnoszących odwołanie biegły wycenił nieprawidłowo wartość działki przed podziałem gdyż zaniżył jej wartość co ma zasadniczy wpływ na wysokość opłaty adiacenckiej. Jak wynika z operatu szacunkowego działki wzięte pod uwagę z poza terenu Z. mają mniejszą wartość za metr kwadratowy niż działki w Z., co ma wpływ na niższą wartość przed podziałem więc nie jest to rzeczywista wartość tych nieruchomości przed podziałem. Jednocześnie strony wskazały, że jest to już czwarty operat szacunkowy wykonany przez P. J.

SKO decyzją z dnia 17 czerwca 2023r. po rozpatrzeniu odwołania skarżących uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji jest konieczność ponownego przeprowadzenia oceny operatu szacunkowego - tj. kluczowego dowodu w sprawie pod kątem jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa oraz wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. SKO wskazało że analiza dokumentu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który został przyjęty za podstawę ustaleń w niniejszej sprawie budzi wątpliwości SKO co do jego prawidłowości. Autor operatu nie uwzględnił bowiem zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2021 r. (sygn. akt: II SA/GI 516/21), gdzie Sąd w uzasadnieniu wskazał, że " w odniesieniu do wartości nieruchomości przed jej podziałem powinna ona zostać wyceniona jako będąca przedmiotem obrotu w całości."

Decyzją z dnia 17 maja 2023 r. organ I instancji orzekł w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 14 730,00 zł oraz zobowiązał skarżących do zapłaty ww. opłaty.

W odwołaniu skarżący podnieśli, że operat szacunkowy nie został prawidłowo sporządzony, że jest to już piąty operat wykonywany przez tego samego rzeczoznawcę, a wartość nieruchomości w obecnej wycenie jest odmienna niż w poprzednich. Skarżący podnieśli, że biegły nie zastosował się do wskazówek zawartych w Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2021 r. Wnieśli o przekazanie operatu do oceny [...] Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych.

SKO decyzją z dnia 27 listopada 2023 r. nr SKO.UL/41.7/235/2023/13969/KO orzekło utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Kontrolując prawidłowość zastosowania przez organ I instancji przepisów prawa administracyjnego materialnego organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz art. 98a ust. 1a u.g.n.

Wskazało, że ustalenie opłaty adiacenckiej jest możliwe po spełnieniu łącznie następujących przesłanek:

1. nastąpiło zatwierdzenie podziału nieruchomości decyzją ostateczną;

2. wzrost wartości nieruchomości jest konsekwencją dokonanego podziału nieruchomości;

3. w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna obowiązywał

uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W przedmiotowej sprawie nieruchomości o numerach 1, 2, 3 i 4 powstały na skutek podziału działki nr 5. Podział nastąpił na mocy decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia 26 lipca 2017 r. wydanej w oparciu o wniosek właścicieli nieruchomości – obecnie skarżący.

W chwili wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału na terenie Gminy Z. obowiązywała uchwała Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z [...] r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Na podstawie § 1 niniejszej uchwały wprowadzono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa na 20% wzrostu wartości nieruchomości.

Ustalenie natomiast czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości wymaga sporządzenia operatu szacunkowego. Ustalenie powyższego jest również kluczowe do rozstrzygnięcia, czy odwołanie, którego głównym zarzutem jest nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości, jest zasadne.

W przedmiotowej sprawie operat szacunkowy sporządzony został w dniu 12 grudnia 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. J.

Badając wartość dowodową operatu szacunkowego organ odwoławczy ustalił, że do wyceny rzeczoznawca majątkowy P. J. zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie zaś z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Natomiast przez nieruchomość podobną zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. należy rozumieć, nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Zgodnie z zalecaniami zawartymi w wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2021r. sygn. akt. II SA/Gl 516/21 oraz decyzją SKO z dnia 17 czerwca 2022 r., rzeczoznawca przeanalizował rynek nieruchomości pod kątem mieszanego przeznaczenia (mieszkaniowego i rolnego) i wskazał, że nie stwierdzono ani jednej transakcji taką nieruchomością, która byłaby przedmiotem obrotu na rynku lokalnym miasta Z., rozszerzył więc obszar badania na miasta i powiaty sąsiednie, podobne do Z. pod względem urbanistycznym, tj. R., W., J. Na tak określonym rynku wystąpiło kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowo-rolnym, w przedziale powierzchni 0,3=0,7 ha, w cenach od 10 do 45 zł/m2.

W badanym operacie szacunkowym uwzględniono nieruchomości spełniające warunki podobieństwa i dokonano korekty ich różnic przy zastosowaniu współczynników korygujących. W tym celu rzeczoznawca majątkowy ustalił cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości. Określił, że są to położenie, otoczenie, kształt i konfiguracja, uzbrojenie teren/dostępne media, dostępność komunikacyjna, droga dojazdowa, kształt. Następnie rzeczoznawca majątkowy ustalił jaki wpływ poszczególnej cechy na wartość nieruchomości i jakie są wagi poszczególnych cech.

Po dokonaniu korekty ceny średniej przy zastosowaniu opisanych w operacie współczynników korygujących rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 175 000 zł, po podziale na kwotę 249 150,00 zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości wyniosła 73 650, 00 zł.

W ocenie SKO rzeczoznawca w zgodzie z wymogami § 55, § 56 i § 57 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego umieścił w operacie szacunkowym wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, zamieścił uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia i metody wyceny, przedstawił tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy.

Na podstawie zamieszczonego w operacie szacunkowym opisu nieruchomości przyjętych do porównania organ odwoławczy stwierdził, że spełniają one przesłanki warunkujące uznanie ich za podobne do nieruchomości wycenianych, ponieważ są porównywalne pod względem stanu prawnego (rzeczoznawca brał pod uwagę transakcje sprzedaży prawa własności), położenia, wielkości, kształtu, dostępu do drogi dojazdowej. Nadmieniło, że nieruchomości wzięte do porównań nie muszą mieć idealnie takich samych cech jak nieruchomość wyceniana. Istotnym jest by różnice te były ujawnione i zostały skorygowane, co zostało dokonane w ww. operacie szacunkowym.

SKO uznało, że rzeczoznawca, zgodnie z zaleceniem Sądu zawartym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2021r. sygn. akt. II SA/Gl 516/21 tj. wycenił nieruchomość przyjmując działkę nr 5 o powierzchni 0,4903 ha o mieszanym przeznaczeniu, zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania jako podlegającą obrotowi w całości.

Odnosząc się do wniosku odwołujących się dotyczącego skontrolowania operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych SKO wskazało, że uznało operat szacunkowy za sporządzony zgodnie obowiązującymi przepisami zatem do oceny przydatności dowodowej operatu nie było koniczne zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania jego prawidłowości.

Ponadto nadmieniło, że strony mogły skorzystać z możliwości zwrócenia się o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych bez pośrednictwa organu administracji publicznej.

Badając prawidłowość zastosowania przepisów procedury administracyjnej SKO stwierdziło, że strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ poinformował o możliwości zapoznawania się aktami na każdym etapie postępowania, podał pełne dane kontaktowe w tym numer telefonu, pod którym strona może uzyskać informacje w sprawie. Strony były pouczone o możliwości działania przez pełnomocnika, terminach załatwienia sprawy i możliwości wniesienia ponaglenia. W trakcie trwania postępowania wyjaśniającego organ I instancji powiadamiał stronę, o każdej czynności, która była dokonywana tj. o powołaniu biegłego, sporządzeniu przez biegłego operatu szacunkowego, możliwości zapoznania się z dowodami w tym ze sporządzonym operatem, przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy, przekazaniu do biegłego uwag strony odnoście operatu szacunkowego, uzyskania od biegłego wyjaśnień w tej sprawie.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że stronie nie zostały udostępnione akta w celu ich przejrzenia i zgłoszenia ewentualnych wniosków SKO wskazało, że powyższe ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na prawa procesowe strony i pismem z dnia 16 sierpnia 2023r. zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszenia żądań. Skarżący nie zgłosili nowych żądań i wyjaśnień. SKO uznało, zatem, że brak jest uzasadnienia do uchylenia decyzji organu I instancji. Nadto stwierdziło, że orzeczenie organu I zawiera wszystkie elementy konieczne wskazane w art. 106 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję SKO wnieśli skarżący zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy wskazuje, że wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła 175.000,00 zł i była niższa niż we wszystkich poprzednich operatach, w sytuacji gdy stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jednoznacznie wskazuje, że wartość nieruchomości skarżących powinna być wyższa niż ta, wskazana w ostatnim operacie, jak również we wszystkich poprzednich operatach sporządzonych przez P. J.;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a to art 7, 75, 77 i 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu operatu złożonego przez stronę, sporządzonego przez biegłą sądową, który wskazywał, że podział nieruchomości nie spowodował wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a to: art 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego, w sytuacji, gdy ustalenie stanu faktycznego wymagało informacji specjalnych;

4. powyższe naruszenia skutkowały naruszeniem zasad ogólnych k.p.a., a to art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady stanowiącej o tym, że organy administracji powinny prowadzić postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez uniemożliwienie złożenia prywatnego operatu szacunkowego, który wskazywał, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, a następnie stwierdzenie, że operat nie ma żadnej mocy dowodowej;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 157 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i nie zlecenie organizacji zawodowej rzeczoznawców weryfikacji prawidłowości operatu sporządzonego przez P. J.;

6. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się organów I i II instancji do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2021 r.

Wnieśli o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r. poz. 2325). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2023 r. poz. 1634 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek skontrolować zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia jego legalności, czyli zgodności z wszystkimi przepisami prawa (materialnego, procesowego i ustrojowego), które w sprawie mają zastosowanie i powinien wziąć to pod uwagę nie tylko w kontekście podniesionych w skardze zarzutów.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zajął już raz stanowisko w wyroku z dnia z dnia 4 sierpnia 2021 sygn. akt. II SA/Gl 516/21. Zdaniem Sądu obecnie rozpoznającego sprawę organy nie dopuściły się naruszenia art. 153 p.p.s.a. gdyż zgodnie z zaleceniem Sądu zawartym we wskazanym wyroku WSA rzeczoznawca wycenił nieruchomość przyjmując działkę nr 5 o powierzchni 0,4903 ha o mieszanym przeznaczeniu, zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania jako podlegającą obrotowi w całości.

Jak zasadnie uznało SKO materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a u.g.n.).

Z przywołanych przepisów wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W realiach rozpoznawanej sprawy trzy pierwsze przesłanki - w przekonaniu Sądu - nie budzą wątpliwości i nie są również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Bez wątpienia Prezydent Miasta Z., po rozpoznaniu wniosku skarżących, decyzją z dnia 26 lipca 2017 r. zatwierdził podział działki nr 5 o pow. 0,4903 ha. Nieruchomości o numerach 1, 2, 3 i 4 powstały na skutek podziału działki nr 5 stanowiącej współwłasność skarżących.

Nie jest również przedmiotem sporu okoliczność, iż w dacie dokonania podziału nieruchomości obowiązywała uchwała Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z [...] r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Na podstawie § 1 niniejszej uchwały wprowadzono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa na 20% wzrostu wartości nieruchomości. Zachowany nadto został 3 - letni termin do ustalenia opłaty, liczony od dnia, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna.

Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy - jak twierdzą organy obu instancji - sporządzony dla potrzeb niniejszego postępowania operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa, a co za tym idzie jasny, logiczny i spójny, a tym samym mógł stanowić podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, czy też - jak twierdzą skarżący - operat dotknięty jest błędami, które dyskwalifikują jego wartość dowodową i przydatność w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji czy w wyniku podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości, jeżeli tak to o ile, co jest bezpośrednio związane z ustaleniem ewentualnej wysokości opłaty adiacenckiej.

Kluczowe dla ustalenia opłaty adiacenckiej jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jak wynika z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podkreślić przy tym trzeba, że choć operat szacunkowy jest wprawdzie autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak, jak wyżej wskazano, przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Dopiero, w ramach tych unormowań, biegły - posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi - dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by operat szacunkowy odpowiadał, z jednej strony - wymogom prawnym, a z drugiej - był zrozumiały, logiczny i przejrzysty. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2342/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ocena operatu szacunkowego, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, a następnie kontrolowana przez sąd administracyjny, choć oczywiście nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły i organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, ale może a nawet powinna obejmować zgodność operatu z przepisami prawa, na podstawie których został sporządzony, a ponadto winna też uwzględniać zasady logicznego wnioskowania. Opinia biegłego jest bowiem dowodem w sprawie - w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i podlega swobodnej ocenie prowadzącego postępowanie organu na podstawie zasad wiedzy. Powinna mu ona bowiem jedynie pomóc w rozstrzygnięciu danej kwestii, a nie stanowić sama w sobie rozstrzygnięcie.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zaś rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa powoływane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie wskazanych wyżej przepisów jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12). Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania (zob. podobnie wyrok NSA z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 778/10). Ponadto, zasadę swobodnej oceny dowodów organu administracji modyfikuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten należy rozumieć w taki sposób, że jeżeli organ nabierze wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości ocen specjalistycznych zawartych w operacie szacunkowym, to - skoro nie jest władny do rozstrzygnięcia tych wątpliwości samodzielnie - powinien zwrócić się o dokonanie weryfikacji operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W tym miejscu wskazać należy, że z żądaniem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych może wystąpić nie tylko zamawiający operat (w tej sprawie - organ), ale również może to być osoba, wobec której zamawiający posługuje się wyceną (tak: S. Kalus w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. pod red. G. Bieńka, Warszawa 2011, s. 667, podobnie G. Bieniek w: Nieruchomości. Problematyka prawna. Warszawa 2013, s. 1022). Nic więc nie stało na przeszkodzie, by potrzebę weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. zgłosili w niniejszej sprawie sami skarżący. Z uprawnienia tego jednak nie skorzystali. Skarżący w trakcie postępowania przedstawili kontroperat sporządzony w dniu 16 czerwca 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E. N. jednak organ ocenił, że nie był on przydatny jako materiał dowodowy stanowiący podstawę orzekania.

Mając na uwadze powyższe kryteria oceny operatu szacunkowego podzielić należy ocenę SKO, że rzeczoznawca majątkowy zawarł w nim niezbędne informacje do dokonania wyceny nieruchomości przed i po podziale. W operacie zamieszczono informację o stanie i stopniu rozwoju rynku lokalnego. Wskazał jakie konkretnie transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych przyjął do wyceny, zaznaczając, że zostały odrzucone transakcje o cenach skrajnych oraz o cenach odbiegających od średnich cen transakcji zanotowanych na rynku lokalnym miasta w badanym okresie czasu. Rzeczoznawca przedstawił również w operacie w sposób jasny cechy rynkowe mające wpływ na cenę rynkową, skalę ocen oraz stosowny ich opis. Dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej (strona 17 operatu szacunkowego). Według art. 153 ust 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

Zgodnie z zalecaniami zawartymi w wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2021 sygn. akt. II SA/Gl/516/21, oraz decyzją SKO z dnia 17 czerwca 2022 r., rzeczoznawca przeanalizował rynek nieruchomości pod kątem mieszanego przeznaczenia (mieszkaniowego i rolnego) i wskazał, że nie stwierdzono ani jednej transakcji taką nieruchomością, która byłaby przedmiotem obrotu na rynku lokalnym miasta Z., rozszerzył więc obszar badania na miasta i powiaty sąsiednie, podobne do Z. pod względem urbanistycznym, tj. R., W., J. W badanym operacie szacunkowym uwzględniono nieruchomości spełniające warunki podobieństwa i dokonano korekty ich różnic przy zastosowaniu współczynników korygujących. W tym celu rzeczoznawca majątkowy ustalił cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości. Określił, że są to położenie, otoczenie, kształt i konfiguracja, uzbrojenie teren/dostępne media, dostępność komunikacyjna, droga dojazdowa, kształt. Następnie rzeczoznawca majątkowy ustalił jaki wpływ poszczególnej cechy na wartość nieruchomości i jakie są wagi poszczególnych cech. Następnie przestawił w czytelnej formie sposób obliczenia wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem jaki i po podziale.

Po dokonaniu korekty ceny średniej przy zastosowaniu opisanych w operacie współczynników korygujących rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 175 000 zł, po podziale na kwotę 249 150,00 zł. Zatem wzrost wartości nieruchomości wyniosła 73 650, 00 zł.

Wzrost wartości nieruchomości uzasadnia wymierzenie opłaty, zaś wzrost ten podlega ocenie w świetle stosunku wartości nieruchomości sprzed podziału do sumy wartości wszystkich działek po jej podziale (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r. sygn. I OSK 1595/16 oraz wskazane tam orzecznictwo). Tak właśnie rozumiany stosunek wartości nieruchomości przed i po podziale nieruchomości został zbadany w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym, czego rezultatem było stwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego decyzją z dnia 26 lipca 2017 r. podziału. SKO słusznie uznało, że rzeczoznawca umieścił w operacie szacunkowym wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazał podstawy prawne i uwarunkowania dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, zamieścił uzasadnienie dokonanego wyboru podejścia i metody wyceny, przedstawił tok swoich obliczeń oraz wynik końcowy.

SKO uznało, że rzeczoznawca, zgodnie z zaleceniem Sądu zawartym w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2021r. sygn. akt. II SA/Gl/516/21, tj. wycenił nieruchomość przyjmując działkę nr 5 o powierzchni 0,4903 ha o mieszanym przeznaczeniu, zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania jako podlegającą obrotowi w całości.

Zdaniem Sądu będący podstawą do orzeczenia o wysokości opłaty adiacenckiej operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami z zalecaniami zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2021 r. oraz w decyzji SKO z dnia 17 czerwca 2022 r.

Sąd uznał za chybiony zarzut skarżących w kwestii nie skierowania przez organ operatu do kontroli przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie, jeżeli strona postępowania uzna że operat szacunkowy budzi wątpliwości pod względem prawidłowości jego sporządzenia, jest uprawniona do złożenia dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n.

Należy nadto podkreślić, że w trakcie postępowania administracyjnego zarówno rzeczoznawca w piśmie z dnia 9 lutego 2023 r. uznał zastrzeżenia złożone przez skarżących za niezasadne informując, że do wyceny z zakresu stanu przed podziałem, z działek do porównań przyjęto nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym, mieszkaniowo-rolnym, natomiast dla stanu po podziale do wyceny przyjęto nieruchomości o przeznaczeniach odpowiadających przeznaczeniu działek, powstałych w wyniku podziału (mieszkaniowe i rolne), co całkowicie odpowiada założeniom nakazanym przez organy orzekające w tej sprawie. Nadto SKO udzieliło odpowiedzi na wątpliwości skarżących podniesione w pismach z dnia 19 stycznia 2023 r. oraz dnia 20 marca 2023 r.

Powyższe prowadzi do wniosku, że niezasadne są zarzuty skarżących odnośnie naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.