Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 898/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 18, art. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77, art. 80, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 2, § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 64e, art. 151a § 1, art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu R. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 października 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania X. sp. z o.o. z siedzibą w W., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem") z dnia 3 sierpnia 2022 r., [...] – odmawiającą odwołującej się ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzną linią zasilającą, kanalizacją teletechniczną dla światłowodów) na działce nr [...] i części działki nr [...], obręb G. – oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2022 r., [...], Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanej wyżej inwestycji.

W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 5 października 2021 r. wpłynął wniosek X. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r., [...], Wójt odmówił ustalenia lokalizacji celu publicznego dla tej inwestycji. X.. sp. z o.o. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z dnia 16 marca 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wójt wskazał, że w dniach 31 maja 2022 r. oraz 29 czerwca 2022 r. wpłynęły protesty R. B. oraz R. J. w sprawie przedmiotowej inwestycji. W obu pismach podnoszono, że wybudowanie planowanej stacji bazowej wpłynie negatywnie na farmę fotowoltaiczną znajdującą się na działce nr [...] oraz planowaną farmę fotowoltaiczną na działce nr [...], obręb G.. Projektowana stacja bazowa w znaczny sposób zasłoni dostęp do światła słonecznego panelom fotowoltaicznym.

Dalej wskazano, że przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wykazała, iż działki, na których ma zostać zlokalizowana inwestycja znajdują się w granicach obszaru określonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L. jako obszary rolne. Tereny bezpośrednio graniczące z przedmiotowymi działkami są określone jako wielofunkcyjne obszary przekształceń sieci osadniczej wraz z strefami predysponowanymi do koncentracji zieleni na obszarach zainwestowanych oraz predysponowanymi do lokalizacji usług i przestrzeni publicznych. Z powyższego wynika, że na wymienionych terenach może nastąpić rozwój sieci osadniczej. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zdecydowanie ograniczy planowany rozwój ze względu na spadek atrakcyjności okolicznych działek oraz negatywne oddziaływanie na miejsca dostępne dla ludności. Ponadto Wójt wskazał, że na terenie sąsiadującym zlokalizowane są działki zabudowane budynkami mieszkalnymi (działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). Z działkami objętymi wnioskiem bezpośrednio graniczy również przedszkole oraz boisko sportowe. W obszarze oddziaływania znajdują się także działki użytkowane rolniczo (działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]).

Wójt podkreślił, że przedmiotowy teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Działka posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej nr [...] poprzez działkę nr [...].

Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej "u.g.n.") celem publicznym jest m.in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Pojęcie "łączności publicznej" zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 18 u.g.n., zgodnie z którym przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Przez "infrastrukturę telekomunikacyjną o nieznacznym oddziaływaniu" należy rozumieć kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 733).

Wójt ustalił, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzną linią zasilającą, kanalizacją teletechniczną dla światłowodów), jest inwestycją celu publicznego, która jednocześnie nie jest zaliczana do infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (wysokość konstrukcji wsporczej planowanego zamierzenia przekracza 5,0 m). Organ wziął pod uwagę również fakt, że w opracowanej przez inwestora analizie występowania miejsc dostępnych dla ludzi wzięto pod uwagę odległość do 70 m od środka elektrycznego anteny w linii prowadzonej w osi głównej wiązki promieniowania anteny. W punkcie 3.2 dotyczącym interpretacji przepisów wskazano, że równoważna moc promieniowania izotropowo została wyznaczona dla pojedynczej anteny powołując się przy tym na stanowisko Ministra Środowiska. Należy jednak zauważyć, że po zsumowaniu równoważnych mocy w osiach promieniowania głównych anten składających się na całą instalację zaistnieje możliwość negatywnego oddziaływania na ludzi przebywających na obszarach narażonych na promieniowanie.

Wójt zaznaczył, że obiekt budowlany o podanych we wniosku gabarytach stanowi element dysharmonijny dla historycznej sylwety panoramicznej oraz zaburza rolniczy charakter zabudowań w miejscowości G.. W najbliższej okolicy planowanej inwestycji znajduje się wpisany do Rejestru Zabytków Zespół Kościoła [...]. Wysokość projektowanego masztu sprawia, że będzie on widoczny ze znacznej odległości, także w miejscu zgromadzeń ludności przy zabytkowym kościele. W przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji nie może być mowy o zachowaniu wymagań ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Oddziaływanie widokowe tego typu konstrukcji dochodzi do kilku kilometrów i w sposób trwały ingeruje w walory architektoniczne i krajobrazowe całej okolicy. Przedmiotowa inwestycja spowoduje dodatkowo szereg uciążliwości. Przede wszystkim należy uwzględnić potencjalną możliwość oddziaływania pola elektromagnetycznego na obszary dostępne dla ludności, takie jak istniejące zabudowania mieszkaniowe w odległości ok. 120 m, czy w szczególności istniejąca zabudowa przedszkola zlokalizowana w odległości ok. 160 m oraz budynek domu kultury wraz z boiskiem sportowym w odległości ok. 100 m od planowanej inwestycji. Ponadto sprzeciw lokalnej społeczności wobec planowanego zamierzenia, przedstawiony w pismach, daje podstawę do stwierdzenia, że potrzeby lokalnej społeczności są sprzeczne z planowaną inwestycją. Zatem godzi ona w interesy publiczne, rozumiane jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Ponadto Wójt stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne narusza art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., tj. potrzeby interesu publicznego. Jednocześnie Wójt uwzględnił treść art. 1 ust. 3 u.p.z.p., który określa, że podczas ustalania przeznaczenia terenu lub określania potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. X., Sp. z o.o. z siedzibą w W., odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 56 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji mimo, że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami;

2) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;

3) art. 8 K.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i – jako taka – powinna zostać uchylona. Organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. To zaś oznacza, że przy rozstrzyganiu spraw muszą opierać się na przepisach prawa, nie mogą przyjmować za podstawę, czy przesłankę rozstrzygnięcia elementów pozaprawnych. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego. Organ prowadzący postępowanie powinien oprzeć wszelkie rozwiązania sprzeczne z wnioskiem (odmowę ustalenia warunków lub określenie warunków wbrew stanowisku wnioskodawcy) na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. "Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienionymi w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Natomiast Wójt odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z tej tylko przyczyny, że zamierzona inwestycja stanowić będzie dominantę wysokościową, realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje szereg bliżej nieokreślonych "uciążliwości" oraz wywołała lokalne protesty.

Okoliczność, że planowana stacja telefonii komórkowej ma zostać usytuowana w otoczeniu istniejącej zabudowy mieszkalnej, nie może mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż przepis art. 61 u.p.z.p. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Charakter większości inwestycji (np. dróg czy linii kolejowych) wyklucza nie tylko stosowanie zasady kontynuacji zabudowy i zagospodarowania, ale wręcz przesądza o tym, że realizacja każdego takiego zamierzenia musi prowadzić do naruszenia i przekształcenia istniejącego na danym obszarze ładu przestrzennego. Inwestycja celu publicznego nie może być więc ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru i z reguły odbiegać będzie znacząco od tego stanu.

Jednocześnie odwołująca się spółka wskazała, że ustawodawca nie uzależnił realizacji konkretnych przedsięwzięć od "społecznej aprobaty inwestycji". Fakt przytoczenia argumentów istotnych dla właścicieli sąsiednich działek odnoszących się do ewentualnego szkodliwego wpływu na organizm ludzki nie może uzasadniać odmowy lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wewnętrzne przekonanie mieszkańców nieruchomości sąsiednich nie stanowi dowodu na okoliczność szkodliwości stacji bazowych. Nie ma ekspertyzy, która wykazałaby szkodliwy wpływ stacji bazowych na życie i zdrowie ludzi, jeżeli stacje te są lokowane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Wbrew sugestiom organu, przyjęte przez inwestora rozwiązania gwarantują, że nie dojdzie także do naruszenia standardów jakości środowiska poza terenem inwestycji. Z uwagi na wysokość miejsc montażu i pochylenie anten stacji bazowej oraz istniejący na działkach sąsiednich sposób i warunki zagospodarowania, nie dojdzie tu do sytuacji przekroczenia wartości pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności. Należy podkreślić, że istnienie promieniowania elektromagnetycznego w normach wyższych od dopuszczalnych parametrów nie jest uciążliwością w sytuacji, gdy promieniowanie takie występuje w miejscach niedostępnych dla ludzi, a fakt występowania w wolnej, niedostępnej dla ludzi przestrzeni promieniowania elektromagnetycznego wyższego od zapisanego w obowiązującym rozporządzeniu, nie jest tożsamy z przekroczeniem norm, gdyż dla miejsc niedostępnych dla ludności normy takie nie istnieją. Decydujące znaczenie ma jedynie określenie wartości promieniowania elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności, a zatem na powierzchni terenu i w budynkach mieszkalnych. Ponadto podkreślono, że z dniem 4 czerwca 2022 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071). Wskutek nowelizacji z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie, wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne.

Decyzją z dnia 21 października 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że kontrolowana decyzja nie była poprzedzona wszechstronną analizą, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., tym samym została podjęta z naruszeniem tego przepisu.

Projekt decyzji nie został uzgodniony z organami uzgadniającymi z uwagi na odmowę ustalenia lokalizacji dla planowanej inwestycji. Niemniej jednak, w przypadku sporządzenia, w toku ponownie prowadzonego postępowania, projektu decyzji o ustalenie lokalizacji dla planowanego przedsięwzięcia, organ powinien wystąpić o uzgodnienia do wszystkich wymaganych przepisami prawa organów uzgadniających. Zdaniem Kolegium ustalenia wymaga czy dla przedmiotowej działki wydane zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalające inne niż rolne przeznaczenie gruntu. Jeśli nie, projekt decyzji powinien być uzgodniony z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Kolegium podkreśliło, że Wójt dokonał analizy przedsięwzięcia pod kątem wymogów uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z pominięciem obowiązujących przepisów. Przypomnieć należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymagana jest dla przedsięwzięć ujętych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Jednakże wskutek nowelizacji doszło do uchylenia przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 przywołanego rozporządzenia, a zatem z katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze bądź potencjalnie, wyeliminowano wszelkie instalacje radiokomunikacyjne.

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że zarówno załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykonane są na kopiach map zasadniczych. Na mapach brakuje oznaczenia zgodności z oryginałem. Ponadto w aktach rozpoznawanej sprawy brak wypisu z rejestru gruntów działki, stanowiącej drogę publiczną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu pierwszej instancji będzie uzupełnienie materiału dowodowego o wskazany wyżej element. Akta sprawy będą również wymagały uzupełnienia o oryginały dokumentów lub potwierdzone za zgodność z oryginałem ich kopie, gdyż obecnie znajdują się niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie. W niniejszej sprawie brak również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zapewnienie dostarczania energii elektrycznej dla planowanej inwestycji, tymczasem z treści wniosku wynika, że planowana inwestycja wymaga połączenia z siecią elektryczną, przy czym szacunkowe maksymalne zapotrzebowanie na energię elektryczną wynosi 25 kW.

Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, podobnie jak prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie w sprawie. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. Zdaniem Kolegium uzasadnione jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Brak jest natomiast podstaw do orzeczenia merytorycznego, gdyż uchybienia organu pierwszej instancji czynią koniecznym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania.

Kolegium, odnosząc się do podniesionych w treści odwołania pozostałych zarzutów, uznało, że zgodnie z brzmieniem art. 56 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Zatem organ administracji wydając decyzję administracyjną, musi oprzeć rozstrzygnięcie na wyraźnie wskazanej normie prawnej i nie wolno mu przekroczyć granic, jaki ta norma wyznacza. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest bowiem decyzją o charakterze uznaniowym, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być realizowane.

Pismem z dnia 8 listopada 2022 r. R. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciw od powyższej decyzji Kolegium wnosząc o jej uchylenie (k. [...]-[...] akt sądowych).

Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie orzeczenia kasatoryjnego, pomimo nieistnienia przesłanek do podjęcia decyzji opartej o art. 138 § 2 K.p.a., na skutek naruszenia zasady legalizmu określonej w art. 7 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie normy art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP do stwierdzenia, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071) zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w zakresie uchylającym w całości pkt 7 w § 2 ust. 1 oraz pkt 8 w § 3 ust. 1 rozporządzenia zmienianego nie może stanowić podstawy do zakazu przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięć telekomunikacyjnych na środowisko co do zasady, gdyż taki zakaz naruszałby art. 16 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.), art. 68 ust. 4 in fine Konstytucji RP oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu sprzeciwu opisano istotę funkcjonowania samorządu terytorialnego oraz zasady decentralizacji i pomocniczości, którymi powinien się on kierować. Wskazano także, że określone w drodze rozporządzenia rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie stanowią katalogu zamkniętego. Nie sposób bowiem z góry przewidzieć i opisać wszystkie rodzaje działalności człowieka mogące wpływać na środowisko. W tej sytuacji nie można uznać, że brak wskazania w rozporządzeniu danego rodzaju przedsięwzięć oznacza automatycznie, iż organy gminy nie mogą dokonywać kontroli danego przedsięwzięcia pod kątem jego sposobu i skali oddziaływania na środowisko, jeżeli na bazie aktualnej wiedzy oddziaływanie takie nie zostało wykluczone. Wskazanie określonych przedsięwzięć w rozporządzeniu rodzi jedynie obowiązek określonych działań, ale ich brak nie wyklucza fakultatywnego podjęcia czynności, pozostawiając wybór organowi władzy publicznej. Wiąże się to m.in. z konstytucyjnym obowiązkiem władzy publicznej zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska, określonym w art. 68 ust. 4 oraz obowiązkiem ochrony środowiska wynikającym z art. 74 ust. 2 Konstytucji RP.

Z treści zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że Kolegium stanęło na stanowisku, iż usunięcie z przepisów wykonawczych określonego rodzaju przedsięwzięć jest jednoznaczne z zakazem dokonywania przez Wójta analizy pod kątem wymogów uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. R. J. wskazał, że usunięcie z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie oddziaływać na środowisko inwestycji w zakresie instalacji telekomunikacyjnych nie zostało poprzedzone żadnymi kompleksowymi analizami naukowymi czy też specjalistycznymi rekomendacjami. Nie wskazano również na nadzwyczajne okoliczności związane z potrzebami strategicznymi czy też obronnymi. W tej sytuacji brak jest racjonalnych i logicznych przyczyn, dla których wyjęto spod jakiejkolwiek kontroli środowiskowej całą sferę działalności telekomunikacyjnej, skoro wcześniej nie miano wątpliwości co do jej oddziaływania na środowisko. Akt niższego rzędu nie może eliminować konstytucyjnych i ustawowych uprawnień organów władzy publicznej, zwłaszcza w świetle ich obowiązków tamże określonych. W tym stanie rzeczy, Wójt posiadał uprawnienie do stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Uprawnienie to jest niezależne od procedury przewidzianej dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżona decyzja powinna być zatem uzupełniona poprzez przeprowadzenie analizy stanu prawnego odnoszącej się do zakresu uprawnień organu gminy w świetle norm ustawy najwyższej, w zestawieniu z wykreśleniem, aktem niższego rzędu, z katalogu przedsięwzięć, całej jednej sfery działalności ludzkiej.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. [...]-[...] akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy przedstawić kilka uwag formalnych dotyczących charakteru sprawy zainicjowanej sprzeciwem. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu od kasacyjnej decyzji organu administracji jest znacznie uproszczone. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd – zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") – ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Konstrukcja postępowania sądowego w rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej wywołuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli. Wyłączeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli legalności w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Kolegium prawidłowo stwierdziło, iż decyzja Wójta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności należy podzielić zarzut Kolegium, że w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji z dnia 3 sierpnia 2022 r., [...], Wójt nie przeprowadził, ani nie sporządził, prawidłowej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wymagana analiza powinna – zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. – obejmować ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Dopiero w wyniku takiej oceny, organ rozpoznający sprawę ma możliwość określenia warunków i zasad zagospodarowania terenu.

Sąd podkreśla, że zakres tej analizy jest szeroki, gdyż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – poza rodzajem inwestycji i liniami rozgraniczającymi teren inwestycji – powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich czy ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.).

Analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., polega na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać przepisy w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Na podstawie tych regulacji zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawach szczególnych, a także aktów wydanych na ich podstawie, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek określić warunki i zasady zagospodarowania terenu.

Sąd zaznacza, że analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., powinna być przygotowana przed sporządzeniem projektu decyzji, gdyż jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń niemożliwa jest prawidłowa ocena czy planowana inwestycja może być zrealizowana. Sporządzanie analizy i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Dowodem w sprawie jest analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i strony mogą kwestionować prawidłowość sporządzonej analizy. Analiza ta jest przeprowadzana po to, aby dać organowi administracji publicznej obraz sytuacji istniejącej na danym terenie co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc m.in. gabarytów obiektów budowlanych i ich charakteru (tak też: I. Zachariasz, R. Suwaj, Komentarz do art. 53, [w:] H. Izdebski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, LEX/el. 2023). Zatem analiza powinna stanowić odrębny dokument, opracowany przed sporządzeniem projektu decyzji, do którego treści będą mogły odnieść się strony postępowania. W aktach niniejszej sprawy brakuje tak rozumianej analizy.

W rezultacie należy podzielić stanowisko Kolegium, że Wójt w niniejszym postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, jak i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, czym naruszył art. 53 ust. 3 u.p.z.p.

W dalszej kolejności należy wskazać, że w niniejszej sprawie projekt decyzji nie został uzgodniony z odpowiednimi organami z uwagi na odmowę ustalenia lokalizacji dla planowanej inwestycji. Wójt powinien jednak wystąpić o uzgodnienia do wszystkich wymaganych przepisami prawa organów uzgadniających. Decyzje w sprawach lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z organami określonymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. W tym zakresie istotne jest, aby Wójt ustalił czy dla przedmiotowej działki, na której planowana jest inwestycja, wydane zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalające inne niż rolne przeznaczenie gruntu (teren inwestycji obejmuje grunty oznaczone symbolem RIVb, RV i RVI). Jeśli nie, projekt decyzji powinien być uzgodniony z organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Należy również podzielić stanowisko Kolegium dotyczące braków w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Po pierwsze, załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, jak i część graficzna wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykonane są na kopiach map zasadniczych. Na mapach brakuje oznaczenia zgodności z oryginałem, co pozbawia je waloru dokumentu. Ponadto, mapy stanowiące załącznik do decyzji Wójta nie posiadają czytelnej pieczątki o przyjęciu ich do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Po drugie, w aktach sprawy brakuje wypisu z rejestru gruntów działki, stanowiącej drogę publiczną. Po trzecie, akta sprawy nie zawierają oryginałów dokumentów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem ich kopii. W aktach sprawy znajdują się jedynie niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie. Po czwarte, w niniejszej sprawie brak również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających zapewnienie dostarczania energii elektrycznej dla planowanej inwestycji, podczas gdy z wniosku wynika, że planowana inwestycja wymaga połączenia z siecią elektryczną, przy czym szacunkowe maksymalne zapotrzebowanie na energię elektryczną wynosi 25 kW.

Powyższe, liczne naruszenia przepisów postępowania uprawniały Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w sprzeciwie, Sąd pragnie wskazać, co następuje. R. J. podniósł, że uregulowane w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie stanowią katalogu zamkniętego, a organy mogą fakultatywnie ocenić także inne inwestycje pod tym kątem. Należy jednak wskazać, że wymienione w § 2 i 3 przywołanego rozporządzenia przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stanowią katalog zamknięty. Świadczy o tym brak sformułowania "w szczególności" w zdaniu poprzedzającym wyliczenia zawarte w komentowanych przepisach. Obecnie stacje bazowe telefonii komórkowej nie wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od parametrów instalacji. Zatem nie mogą one być już przedmiotem oceny z punktu widzenia ich oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Należy zaznaczyć, że powyższa argumentacja sprzeciwu nie stanowi argumentacji związanej z naruszeniem przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a., którą Sąd mógłby uwzględnić w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem. Szersze wyjaśnienia dotyczące zakresu postępowania w przedmiocie sprzeciwu zostały zawarte na wstępie uzasadnienia prawnego. Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy Sąd mógł badać decyzję Kolegium tylko przez pryzmat dopuszczalności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.