Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 444/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
article: art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2024 poz 1112
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2024 r. sprawy ze skargi R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Sp. k. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19 kwietnia 2024 roku Nr SKO/WJ/420/4966/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (dalej powoływane jako: Kolegium lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca lub Spółka), orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] Burmistrza Gminy G. z dnia 8 listopada 2023r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy usługowo - handlowej (budynek A, B, C) wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie części działek nr [...], [...], [...] (o łącznej powierzchni 19.894 m2) położonych w obrębie ewidencyjnym B. .

Jak wyjaśniło Kolegium, Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej jako: budowa trzech budynków handlowo - usługowych wraz z infrastrukturą techniczną oraz drogową, na ternie działek nr: [...], [...], [...]. We wniosku podano, że teren inwestycji obejmuje część wskazanych działek ewidencyjnych, a powierzchnia terenu inwestycji to około 19894 m2. Na tym terenie projektuje się trzy budynki usługowo - handlowe oznaczone jako A, B i C, parkingi, drogi wewnętrzne i ciągi pieszo - jezdne, drogi dostaw, place gospodarcze. Wskazując łączną powierzchnię sprzedaży Spółka oświadczyła, że powierzchnia sprzedaży w budynku A to maksymalnie 1.999 m2, w budynku B to maksymalnie 1.999 m2, w budynku C to maksymalnie 1.999 m2, a budynki te stanowią odrębne obiekty o powierzchni sprzedaży każdy poniżej 2.000 m2.

W toku postępowania organ pierwszej instancji wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień oraz uzupełnienia braków wniosku, w tym do wskazania konkretnej powierzchni sprzedaży w projektowanych budynkach (we wniosku wskazano tę powierzchnię jako maksymalną) i prawidłowego wypełnienia wniosku w pkt 7.12 poprzez podanie łącznej powierzchni sprzedaży w metrach kwadratowych, wyjaśnienia wnioskowanego sposobu odprowadzania ścieków, wnioskowanego przyłączenia do sieci gazowej, wskazania źródeł ciepła, przedstawienia prawomocnej decyzji środowiskowej (w ocenie organu pierwszej instancji inwestycja zaliczana do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na złożenie dwóch odrębnych wniosków w zakresie tych samych działek w innej ich części).

W odpowiedzi Spółka podała, że złożyła dwa odrębne wnioski o ustalenie warunków zabudowy, gdyż nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych (powstanie zabudowa objęta pierwszym, drugim lub obydwoma wnioskami). Dalej podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż przedmiotem wniosku może być jedynie cała działka ewidencyjna lub kilka takich działek. Nie wskazała też dokładnej powierzchni sprzedaży, gdyż dopiero ustalenie konkretnych operatorów poszczególnych lokali pozwoli na dokładne określenie tej powierzchni (do powierzchni sprzedaży nie wlicza się powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej). Spółka ponownie oświadczyła też, że powierzchnia sprzedaży nie przekroczy maksymalnej określonej w przepisach. I dalej oświadczyła, że planowane budynki są niezależne, nie stanowią całości techniczno - użytkowej, każdy z nich może funkcjonować odrębnie w związku z czym niezasadne jest sumowanie powierzchni sprzedaży w każdym z nich. Spółka sprecyzowała wniosek w zakresie projektowanej infrastruktury technicznej (ścieki, gaz, ogrzewanie). Na końcu wskazała, że w jej ocenie dla wnioskowanej inwestycji nie jest wymagana decyzja środowiskowa.

Organ pierwszej instancji pozostawił wniosek Spółki bez rozpatrzenia wskazując na nieusunięcie braków formalnych zgodnie z wezwaniem. Postanowieniem z dnia 9 października 2023r. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Gminy G. pozostaje w bezczynności w związku z rozpatrywaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wyznaczyło organowi pierwszej instancji termin do załatwienia sprawy.

Decyzją z dnia 8 listopada 2023r. Burmistrz Gminy G. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez Spółkę inwestycji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że w odpowiedzi na wezwanie do uzasadnienia przyczyn złożenia dwóch odrębnych wniosków dla terenu zainwestowania obejmującego te same działki nr [...], [...] i [...] i prawidłowego wypełnienia wniosku w pkt. 7.12 (podanie łącznej powierzchni sprzedaży w metrach kwadratowych) oraz przedłożenia prawomocnej decyzji środowiskowej, Spółka nie podała łącznej powierzchni sprzedaży w metrach kwadratowych (pkt 7.12 wniosku) oraz nie przedłożyła prawomocnej decyzji środowiskowej.

Organ pierwszej instancji wskazał dodatkowo, że oprócz wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie wpłynął również wniosek na tożsamą zabudowę na tych samych działkach tylko w innej ich części. Jak wynika ze złożonego do wniosku planu zagospodarowania terenu, inwestycje te tworzą jedno przedsięwzięcie. Działki nr [...], [...] i [...] obręb ewidencyjny B. łącznie posiadają powierzchnię 47.926 ha, należą do jednego podmiotu i posiadają jedną księgę wieczystą. Natomiast planowana zabudowa na części wskazanych działek stanowi kompleks zabudowy o łącznej powierzchni 39873 ha.

W powyższym zakresie organ wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 57 ppkt b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zabudowa usługowa inna niż wymieniona w pkt 56, w szczególności szpitale, placówki edukacyjne, kina, teatry lub obiekty sportowe, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.

Wobec powyższego, z uwagi na nieuzupełnienie braków oraz nieprzedłożenie decyzji środowiskowej organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzucała skarżonej decyzji naruszenie:

- przepisów postępowania: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 §3 k.p.a. - polegającą na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, skutkującą zsumowaniem powierzchni sprzedaży w planowanych obiektach i przez to błędne uznanie, że obiekty te stanowią jeden obiekt handlowo - usługowy,

- przepisów prawa materialnego - art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 10 ust. 3a tej ustawy, § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, art. 63 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko.

W ocenie Kolegium powyższe zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Organ odwoławczy wyjaśnił w szczególności, że inwestor we wniosku wskazał (pkt 7.2.1.), że teren inwestycji obejmuje część działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], o powierzchni około 19.849 m2. Jednocześnie na załączonej mapie zakreślono obszar terenu inwestycji, oznaczając go na mapie literami od A do G. Jednak wskazany przez inwestora we wniosku teren inwestycji nie jest terenem jednoznacznie wyodrębnionym. Już sam inwestor podaje, że teren inwestycji to obszar o powierzchni około 19.849m2, co nie jest wielkością dokładną, jednoznaczną. Ponadto na załączonej mapie granica terenu objętego wnioskiem jest zaznaczona w taki sposób, że organ odwoławczy nie jest w stanie potwierdzić, iż jest to 19.849 m2, zakładając nawet, że inwestor podałby we wniosku obszar dokładnie o tej powierzchni. Takiej wątpliwości nie ma, gdy inwestor domaga się ustalenia warunków zabudowy na terenie inwestycji w granicach działki ewidencyjnej lub kilku działek, gdyż dane ewidencji gruntów podają obszar dokładnie ustalony co do metra kwadratowego, a wypis mapy ewidencyjnej potwierdza tę powierzchnię przebiegiem granic działki (działek).

Organ zwrócił uwagę, że o możliwości lokalizacji inwestycji pewnego rodzaju mogą określać wyłącznie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do takich inwestycji zalicza się budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2, co wynika wprost z art. 10 ust. 3b w związku z ust. 3a u.p.z.p.

Organ odwoławczy ustalił, że przedmiotem inwestycji jest budowa trzech budynków handlowo - usługowych (oznaczonych jako budynki A, B, C), na jednym terenie inwestycyjnym o powierzchni około 19.849m2. Pierwszy budynek ma posiadać powierzchnię około 1.704 m2, drugi powierzchnię około 2.146 m2, trzeci powierzchnię 2.859 m2, co łącznie daje powierzchnię około 6.709 m2. Natomiast projektowana powierzchnia sprzedaży w każdym z budynków ma wynosić poniżej 2000 m2. Budynki mają być oddalone od siebie drogami o szerokości około 7 i 8 m. Z analizy dołączonej do wniosku koncepcji zagospodarowania terenu, wynika, że planowane obiekty handlowo - usługowe obsługiwane będą przez wspólny wewnętrzny układ komunikacyjny (drogi, parkingi, pylon reklamowy). Uzyskane przez inwestora zapewnienie dostaw energii, wody oraz gazu, dotyczą zamierzenia na wskazanym terenie jako całości.

Wprawdzie Spółka twierdziła w toku postępowania, że planowane trzy budynki stanowią odrębne obiekty handlowe i brak jest jakichkolwiek podstaw do zliczenia projektowanej w tych budynkach powierzchni sprzedaży, która łącznie przekraczałaby 2.000 m2, Kolegium doszło jednak do przekonania, że wnioskowane trzy budynki sprzedaży łącznie przekraczałaby powierzchnię 2.000 m2. Za ich przyjęciem jako jednego przedsięwzięcia, pomimo że składa się ono z trzech elementów, przemawia wzajemnie bliskie położenie budynków na działce, powiązanie funkcjonalnie i technicznie wspólnym dojazdem, wspólnymi miejscami postojowymi dla obsługi kompleksu zabudowy oraz wspólnym uzbrojeniem terenu. Na marginesie organ zwrócił uwagę, iż pierwotnie zamiar Skarżącej dotyczył budowy zespołu zabudowy usługowo - handlowej z infrastrukturą techniczną, w skład, którego wchodziły również trzy budynki (A, B, C) w tym dwa (A i B) połączone w szeregu i wizualnie tworzyły jedną bryłę. Prawdopodobnie dla potrzeb kwestionowania obiektu handlowego jako całości zabudowy oraz dla potrzeb rozdzielenia powierzchni sprzedaży, Spółka zmieniła swój pierwszy wniosek.

W ocenie organu to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje trzy obiekty, nie zmienia faktu, że są to elementy tego samego przedsięwzięcia a przyjmując stanowisko przedstawiane przez Skarżącą można byłoby ominąć przepisy dotyczące oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Opisana we wniosku inwestycja wskazuje na zamiar budowy centrum handlowego – przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się centra handlowe wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a;

Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu powierzchnia zabudowy planowanego przedsięwzięcia wynosi 16.342 ha (powierzchnia zabudowy 6.709 m2 + powierzchnie utwardzone 9.633 m2). Prowadzi to do konkluzji, że powierzchnia planowanej inwestycji - zarówno powierzchnia użytkowa obiektu jak i powierzchnia planowanych parkingów - jest niewystarczająca, aby zakwalifikować planowane przedsięwzięcie, jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednakże, organ zwrócił uwagę na toczące się równolegle do niniejszego postępowania, postępowanie z wniosku tego samego inwestora, w odniesieniu do tych samych dziatek ewidencyjnych (nr [...], [...], [...]) choć w innych ich częściach, w zakresie tożsamej rodzajowo inwestycji – budowy dwóch budynków handlowo – usługowych wraz z infrastrukturą techniczną, drogową oraz pylonem. W ramach postępowania zakończonego decyzją Nr 459 Burmistrza Gminy G. z dnia 8 listopada 2023 r. Spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji opisanej jako: zespół zabudowy usługowo - handlowej z infrastrukturą techniczną, która ma być lokowana na części działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym B. [...]. Pierwotny wniosek we wskazanym drugim postępowaniu został skorygowany w ten sposób, że inwestycję opisano jako: budowa dwóch budynków handlowo - usługowych wraz z infrastrukturą techniczną oraz drogową, oraz pylonem reklamowym, wskazano teren inwestycji jako obszar części działek nr [...], [...] i [...] wyznaczony na mapie cyframi od 1 do 12, o powierzchni około 19.979 m2.

Jak ustaliło Kolegium, punkty 2, 3, 4 i 5 wydzielonego obszaru łączą się z punktami E, F, G i A obszaru wydzielonego na rysunku mapy w niniejszym postępowaniu. Nadto projektowana droga wewnętrzna obszaru 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10, 11, 12 łączy się z drogą wewnętrzną obszaru A, B, C, D, E, F, G, tworząc jeden spójny system dróg wewnętrznych dla terenów inwestycji w obydwu postępowaniach. Dla projektowanych dwóch budynków handlowo - usługowych na terenie wydzielonym cyframi 1 -12 przewidziano pylon reklamowy, dla projektowanych trzech budynków handlowo - usługowych na terenie wydzielonym A, B, C, D, E, F, G nie przewidziano pylonu reklamowego. Dla wydzielonego obszaru 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10,11,12 przewidziano jedno miejsce skomunikowania z drogą publiczną, dla wydzielonego obszaru A, B, G, D, E, F, G przewidziano również jedno miejsce skomunikowania z drogą publiczną.

Analizując opisane powyżej cechy wnioskowanej zabudowy w obydwu przywołanych postępowaniach, organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja technologicznego powiązania obydwu wnioskowanych inwestycji. W istocie mamy do czynienia z jednym przedsięwzięciem podzielonym na dwa mniejsze zamierzenia, tworzące jednak zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Wprawdzie również zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją Nr [...] Burmistrza Gminy G. z dnia 8 listopada 2023 r. w zakresie powierzchni zabudowy 1.2997 ha jest także niewystarczające, aby zakwalifikować planowane przedsięwzięcie jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jednak sumując parametry charakteryzujące obydwa planowane przedsięwzięcia uzyskujemy powierzchnię 2.9339 ha, zatem powierzchnię większą niż 2 ha. Powyższe powoduje zaliczenie przedsięwzięcia do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na zasadzie kumulacji oddziaływań. Zaliczenie objętej wnioskiem inwestycji do takiego rodzaju przedsięwzięcia skutkuje potrzebą uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jej realizacji (art. 71 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Pismem z 21 maja 2024 r. pełnomocnik Spółki wniósł skargę na decyzję Kolegium zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu:

a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez organy obu instancji, oraz złożonego przez Skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy, skutkującą bezpodstawnym zsumowaniem powierzchni sprzedaży planowanych obiektów i tym samym błędne uznanie, że te budynki stanowią jeden obiekt handlowo-usługowy, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia, że obiekty, których dotyczy wniosek, stanowią w istocie jeden obiekt handlowo-usługowy, pomimo niezdefiniowania pojęcia "obiekt handlowy" w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy Skarżąca planuje budowę trzech niezależnych obiektów usługowych współkorzystających z elementów przyległych, co nie jest równoznaczne z budową jednego obiektu usługowego poprzez błędne przyjęcie, że inwestor planuje również budowę jednego obiektu handlowego (jako całości), gdy tymczasem organy nie wskazały wyczerpujących oraz przekonujących przesłanek, jakimi kierowały się przy wydawaniu decyzji oraz właściwie uzasadnionych okoliczności, w oparciu o które uznano, że faktycznie w niniejszej sprawie planowane 3 obiekty wolnostojące stanowią zespół zabudowy, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z powszechnie obowiązującym prawem; nadto zaś przywołał określenie nieprzewidziane przepisami i na jego tle uzasadnił treść decyzji, pomijając w całości zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść Skarżącej (przy założeniu, że takie wątpliwości w ogóle występują), a także uznanie, że Inwestor zakreślił teren inwestycji w sposób niejednoznacznie wyodrębniony, jak i zaniedbano wyczerpującego wyjaśnienia i odniesienia się do stanowiska co do potrzeby przedłożenia decyzji środowiskowej, podczas gdy organ nie ma podstaw do żądania przedłożenia tejże decyzji w szczególności po bezpodstawnym zsumowaniu powierzchni samych działek objętych wnioskiem jak i powierzchni zabudowy planowanych budynków,

b) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 19 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą bezpodstawnym przyjęciem, że ze wskazanego przepisu można wyinterpretować definicję "obiektu handlowego", w świetle której jako obiekt handlowy mógłby być traktowany więcej niż jeden budynek (czy też obiekt handlowy), w sytuacji, gdy powołany przepis zawiera wyłącznie legalną definicję pojęcia "powierzchni sprzedaży" i jego właściwa interpretacja nie daje podstaw do sumowania powierzchni sprzedaży 3 odrębnych obiektów handlowych, jak również nie daje podstaw do twierdzenia o możności traktowania jako jednego obiektu handlowego 3 odrębnych obiektów handlowych (usługowych), a nadto przez uznanie, że "obiekt handlowy" rozumiany jest przez ustawodawcę nie jako jeden budynek, lecz jako zespół zabudowy, co spowodowało zsumowanie powierzchni sprzedaży dwóch niezależnych od siebie obiektów;

c) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 3a u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, co skutkowało zsumowaniem powierzchni sprzedaży planowanych obiektów, podczas gdy powierzchnia ta nie podlega zsumowaniu, co w efekcie doprowadziło do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy z powodu przekroczenia limitu 2.000 m2 powierzchni sprzedaży;

d) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego błędną wykładnię oraz zastosowanie przez przyjęcie, że oddziaływanie skumulowane może być uwzględnianie już na etapie planowania, podczas gdy oddziaływanie skumulowane może zostać wzięte pod uwagę co do jedynie dla przedsięwzięć istniejących, jak i tych w trakcie realizacji dla których wydana została decyzja środowiskowa, co doprowadziło w efekcie do uznania, że co do planowanej inwestycji powinna zostać wydana decyzja środowiskowa.

e) naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 57 lit. b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez jego zastosowanie i uznanie, że powierzchnia zabudowy planowanych obiektów usługowych przekracza 2 hektary, a także niesłuszne zsumowanie powierzchni dwóch samodzielnych inwestycji objętych innymi wnioskami, a zatem organ dokonał błędnych i naruszających prawo założeń stojących w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy, co w efekcie przełożyło się na bezpodstawne przyjęcie, że do przedmiotowego wniosku o wydanie warunków zabudowy niezbędne jest załączenie decyzji środowiskowej co w efekcie przełożyło się na niezgodną z prawem odmowę wydania warunków zabudowy.

Wskazując na powyższe pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu podkreślono, iż brak jest przekonujących motywów, które wskazywałyby bezspornie, że budowa 3 obiektów handlowych stanowić będzie całość techniczno-budowlaną ewentualnie całość techniczno-użytkową przeznaczoną do sprzedaży detalicznej. Organ nie wyjaśnił przekonywująco, co rozumie po pojęciem "całości techniczno-użytkowej". Tymczasem projektowane obiekty handlowe posiadać będą niezależną konstrukcję, układ funkcjonalny, odrębne wejścia. Zatem będą one tworzyć techniczno-użytkową odrębność i tym samym — odrębne obiekty handlowe, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do zsumowania ich powierzchni sprzedaży. Każdy z obiektów handlowych pełnić będzie samodzielnie wyznaczoną dla niego funkcję i nie będą tworzyć jednego obiektu handlowego. Ściany, które oddzielać będą ww. obiekty handlowe świadczą bowiem o tym, że obiekty te zostaną odpowiednio wydzielone, wobec czego każdy z tych obiektów handlowych posiadać będzie własną odrębną "powierzchnię sprzedaży". Argumentem świadczącym o "całości techniczno-użytkowej" nie może być również fakt objęcia jednym wnioskiem trzech odrębnych budynków, a także okoliczność, że inwestycja dotyczy tych samych działek.

Skarżąca nie zgodziła się też z tezą, jakoby z wniosku nie wynikało jednoznaczne wyodrębnienie terenu inwestycji, w związku z czym organ nie ma możliwości ustalenia prawdziwej powierzchni inwestycji, gdyż nie jest w stanie tego wyczytać z załączonej do wniosku mapy. Takie stanowisko organu jest rażąco sprzeczne z materiałem dowodowym, jak i zasadami prawidłowego rozumowania. Po pierwsze, Kolegium nie wskazuje w jaki sposób Inwestor mógłby wytworzyć mapę określającą teren jednoznacznie wyodrębniony i jednocześnie nie wezwał inwestora w trybie art. 10 k.p.a. do ustosunkowania się do stanowiska SKO, które nie znajdowało pokrycia we wcześniejszym stanowisku organu I instancji, gdyż organ jako tako kwestionował możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu innego niż działka wyodrębniona geodezyjnie.

Spółka podtrzymała też stanowisko, że dla potrzeb wydania warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, nie jest wymagana decyzja środowiskowa. Rozporządzenie jednoznacznie określa, że obiekty usługowe mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w momencie, kiedy ich powierzchnia zabudowy przekracza 2 ha (20.000 m2). Podobnie obiekty handlowe wymienione w przywołanym rozporządzeniu kwalifikujące się jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, występują wówczas, gdy przekraczają 2 ha powierzchni użytkowej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku, do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W sprawie nie jest sporne, iż łączna powierzchnia działek nr [...], [...] i [...] wynosi 47.926 ha, przy czym w zaskarżonej decyzji rozpatrzeniu podlegał wniosek dotyczący warunków zabudowy dla części tego terenu, o powierzchni przedstawionej na mapie w skali 1:1000 a opisywanej przez Spółkę jako "około 19894 m2". Na powyższym terenie miałyby zostać posadowione trzy budynki usługowo - handlowe oznaczone jako A, B i C, parkingi, drogi wewnętrzne i ciągi pieszo - jezdne, drogi dostaw, place gospodarcze.

Nie jest też sporne i jest wiadomym Sądowi z urzędu ze sprawy o sygnaturze II SA/Sz 443/24, iż równoległemu rozpatrzeniu podlegał wniosek Spółki o wydanie warunków zabudowy obejmujący swoim zakresem inną część tych samych działek o powierzchni zabudowy planowanego przedsięwzięcia 12.997m2.

Zestawiając powyższe wnioski procedowane w jednym czasie, Kolegium trafnie dostrzegło, że na mapach widnieją punkty styczne pomiędzy planowanymi inwestycjami a zaplanowane drogi na obu obszarach tworzą jeden spójny system dróg wewnętrznych dla terenów inwestycji. Nadto na jednej z inwestycji przewidziano pylon reklamowy. Powyższe doprowadziło organ odwoławczy do wniosku, że w istocie mamy do czynienia z jednym przedsięwzięciem podzielonym na dwa mniejsze zamierzenia, tworzące jednak zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Ma to w ocenie organu o tyle istotne znaczenie, że zsumowana powierzchnia obu planowanych inwestycji wynosi 2.9339 ha. Tymczasem przekroczenie powierzchni 2 ha daje podstawy do zaliczenia przedsięwzięcia do kategorii mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na zasadzie kumulacji oddziaływań. W takim zaś przypadku istnieje konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jej realizacji. Takiej decyzji Spółka dotychczas nie uzyskała i neguje taki obowiązek w odniesieniu do planowanej inwestycji.

W powyższym zakresie Spółka wyjaśniała na etapie postępowania administracyjnego, że nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych, wskutek czego powstanie zabudowa objęta pierwszym, drugim lub obydwoma wnioskami. Nadto na etapie skargi Spółka podnosiła, że błędnym było badanie skumulowania już na etapie planowania, podczas gdy oddziaływanie skumulowane może zostać wzięte pod uwagę co do jedynie dla przedsięwzięć istniejących, jak i tych w trakcie realizacji dla których wydana została decyzja środowiskowa.

W ocenie Sądu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie bowiem jak wynika wprost z art. 72 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem weryfikacja planowanej inwestycji pod względem jej wpływu na środowisko powinna poprzedzać decyzję o warunkach zabudowy. Brak jest też uzasadnionych podstaw do kwestionowania trafności stanowiska, iż z uwagi na obszernie przedstawioną przez organy administracji charakterystykę planowanych inwestycji podlegały one rozważeniu pod kątem kumulacji oddziaływań. Jak wynika z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z którym, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.

Zgodzić należy się z organem, że powyższy przepis ma na celu zapobieganie sztucznemu dzieleniu mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przy czym trafnie organ uznał w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że "powiązania technologiczne", należy rozumieć jako związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy.

Również w ocenie Sądu, w realiach badanej sprawy, mamy do czynienia z jednym przedsięwzięciem podzielonym na dwa mniejsze zamierzenia, tworzące jednak zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Rozdzielenie powyższego przedsięwzięcia na dwa, w którym jedno jedynie w minimalny sposób nie przekracza wartości granicznej wymagającej przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dawało podstawy do oczekiwania weryfikacji takiego przedsięwzięcia we właściwym trybie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Przy stosowaniu przepisów dotyczących ochrony środowiska winny być one każdorazowo interpretowane w duchu zasady przezorności i zapobiegania (art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska).

Wobec powyższego w skarżonej decyzji trafnie uznano, że dla wnioskowanej inwestycji istniała potrzeba uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jej realizacji, której to decyzji mimo stosownego wezwania Spółka nie przedłożyła. Powyższe dawało wystarczające podstawy do wydania decyzji odmownej.

Jeśli chodzi o zarzuty Spółki dotyczące sposobu sumowania powierzchni sprzedaży planowanych obiektów to okazały się one częściowo zasadne. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy przedmiotem inwestycji jest realizacja kilku obiektów handlowych, to obowiązek sporządzenia planu miejscowego dotyczy wyłącznie przedsięwzięć, o których można powiedzieć, że stanowią "całość techniczno-użytkową". W stosunku do odrębnych budynków nie można przyjąć, że stanowią "całość techniczno-użytkową" obiektu handlowego, nawet jeżeli będą posiadały wspólne instalacje i urządzenia techniczne, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, które w rozumieniu Prawa budowlanego stanowią "urządzenia budowlane" (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2023 r. sygn. akt. II OSK 2516/21). Również w rozpatrywanej sprawie inwestycja ma polegać na budowie trzech nieprzylegających do siebie obiektów handlowych, w których ma być prowadzona sprzedaż a powierzchnia sprzedaży w każdym z budynków nie przekroczy 2000 m2. Zatem przedstawiona przez organy argumentacja nie dawała podstaw do sumowania powierzchni sprzedaży planowanych obiektów A, B i C.

Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut dotyczący niezasadności odmowy wydania warunków zabudowy z uwagi na lokalizację inwestycji na terenie "nie stanowiącym obszaru jednoznacznie wyodrębnionego". Niewątpliwie z uwagi na treść wniosku, w którym wskazano powierzchnię inwestycji na "około 19.979m2", a więc niejednoznacznie i na dodatek o wartości zaledwie 21 m2 (ok 0,1%) mniejszej od wartości granicznej, której przekroczenie skutkowałoby obowiązkiem inwestora w zakresie uzyskania decyzji środowiskowej bez konieczności prowadzenia dalszych ustaleń co do terenu inwestycyjnego, organ mógł powziąć wątpliwości do faktycznej powierzchni inwestycyjnej. Należycie dokładnych ustaleń nie można było też poczynić na podstawie mapy załączonej do wniosku z uwagi na jej skalę oraz ograniczenia z niej wynikające (błąd pomiarowy). W takim jednak przypadku organ winien był wezwać stronę do przedstawienia stosownych wyjaśnień i sprecyzowania wniosku, który wobec wskazania powierzchni "około 19.849m2" niewątpliwie nie był należycie precyzyjny. W tym miejscu należy zauważyć, iż to inwestor wnioskując o warunki zabudowy określa obszar inwestycji i nie jest rolą organów administracji jego należycie precyzyjne określanie w zastępstwie inwestora. Użycie we wniosku przez inwestora dla opisu powierzchni inwestycyjnej przyimka "około" wskazuje, iż przywołana wartość ma charakter jedynie przybliżony. Może ona być zarówno mniejsza jak i większa, przy czym bez wskazania wartości owego przybliżenia nie jest możliwe oszacowanie, czy już rozważna w badanym postępowaniu część zamierzenia inwestycyjnego nie przekroczy opisanej wyżej wartości 2 ha, co bez konieczności dalszych ustaleń obligowałoby stronę do przedłożenia decyzji środowiskowej. Jednak rozstrzyganie o uprawnieniach strony bez umożliwienia jej doprecyzowania wniosku jawi się jako przedwczesne, stąd zasadny okazał się zarzut skargi naruszenia wskazanych przepisów k.p.a.

Stwierdzone powyżej uchybienia nie dają jednak podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem jak wskazano powyżej brak wykonania wezwania organu w zakresie przedstawienia prawomocnej decyzji środowiskowej w realiach badanej sprawy dawał wystarczające podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.

Cytowane powyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl