Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1816/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 246
journal: Dz.U. 2014 poz 101
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jednolity
article: art. 106 § 5
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1036/14 w sprawie ze skargi Gminy A. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Sieniawa z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości gruntowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy A. na rzecz Miasta i Gminy Sieniawa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1036/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy A. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości gruntowej

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zarządzeniem z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy S., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594), dalej u.s.g., art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., na dzień orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 518) oraz § 5 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] listopada 2011 r. ([...]) przeznaczył do sprzedaży, w drodze przetargu, nieruchomości gruntowe z zasobu nieruchomości Gminy S., oznaczone zgodnie z ewidencją gruntów i budynków miejscowości: C. – działka nr [...]

W dniu 12 czerwca 2014 r. Wójt Gminy A., działając na podstawie art. 102 u.s.g. złożył w Urzędzie Miasta i Gminy S. wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego Gminy A. "w ww. zarządzeniu". W wezwaniu tym wniósł o uchylenie zarządzenia wobec braku zgody zebrania wiejskiego wsi D. na sprzedaż nieruchomości, której to zgody wymaga art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g., art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.), dalej ustawa z 10 maja 1990 r.

Pismem z dnia 3 lipca 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy S. poinformował o braku podstaw do uchylenia zarządzenia. Wyjaśnił, że wykonuje prawo własności wynikające z decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] i podtrzymane przez Sąd Apelacyjny w R. – sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Gmina A. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na "odmowę Burmistrza Miasta i Gminy S. do uchylenia zarządzeń w sprawie przeznaczenia do sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących własność Gminy S.". W jej ocenie zarządzenie narusza art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. poprzez przyjęcie, że Rada Gminy albo Burmistrz Miasta i Gminy S. (z upoważnienia Rady Gminy S.), może uszczuplać dotychczasowe prawa sołectw do korzystania z mienia gminnego bez zgody Zebrania Wiejskiego oraz uznanie, że wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe tzw. mienie gminne po komunalizacji, mogą być naruszone. W ocenie skarżącej kwestionowane zarządzenie narusza także art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 1990 r. poprzez przyjęcie, że mienie gminne nabyte w wyniku komunalizacji, z dniem wejścia w życie przepisów u.s.g., z mocy prawa staje się mieniem gminy, na obszarze której jest ono położone (w okolicznościach sprawy - Gminy S.) oraz poprzez przyjęcie, że Gmina ta może naruszać prawa osób trzecich do tego mienia, w tym prawa wspólnot gruntowych i leśnych. Zdaniem skarżącej, wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że zbycie nieruchomości gruntowych będących mieniem gminy nie może nastąpić obligatoryjnie bez zgody Zebrania Wiejskiego, nadto dotychczasowe prawa sołectw do korzystania z mienia gminnego nie mogą być naruszane czy uszczuplane.

Skarżąca Gmina A. podniosła, że nieruchomości będące przedmiotem sporu, do czasu komunalizacji, stanowiły dobro gromadzkie wsi D. Komunalizacja tych nieruchomości nastąpiła na podstawie art. 7 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jako mienia gminnego. W dniu 9 stycznia 2006 r. Wojewoda Podkarpacki decyzją komunalizacyjną nr [...] stwierdził, że działki nr [...], położone w miejscowości D., nabyła w dniu 27 maja 1990 r. na własność Gmina S.. Na mocy tej decyzji Starosta P. dokonał wpisu do rejestru gruntów, gdzie wskazał, że działki te są mieniem wiejskim wsi D., stanowiącym własność Gminy S.. Zatem Gmina S. jest właścicielem ww. działek, lecz własność ta obciążona jest prawem użytkowania na rzecz sołectw wsi D. Wyjaśniono, że wieś D. była gromadą, w skład której wchodziła wieś D. Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w D., na podstawie decyzji (która uległa zniszczeniu) przekazała działki leśne nr [...], położone we wsi D., mieszkańcom wsi D., z przeznaczeniem na potrzeby tej wsi oraz gromady D., a następnie na potrzeby Gminy A.. Podkreślono, że Gmina S. naruszyła to posiadanie, dokonując dwukrotnie w 2007 r. i 2010 r., wyrębu części drzewostanu.

Gmina A. podkreśliła, że z ustalonego stanu faktycznego oraz prawnego jednoznacznie wynika, że do sprzedaży działek leśnych nr [...] we wsi D. obligatoryjnym było uzyskanie zgody Zebrania Wiejskiego w D. na ich zbycie, czego nie uczyniono.

Wobec powyższego, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa prawnego.

Gmina A. wywiodła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia jako naruszającego prawo mieszkańców wsi D., gmina A. Kwestionowane zarządzenie pozbawia mieszkańców wsi D. dotychczasowego prawa do prowadzenia gospodarki leśnej i czerpania pożytków z lasu a Gminę A. naraża na utratę części dochodów.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc, że wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w R. odmówił ustalenia na prawie własności Gminy S., na nieruchomościach oznaczonych nr [...], położonych w miejscowości D. (KW [...]), istnienia na czas nieoznaczony prawa użytkowania tych nieruchomości przez sołectwo wsi D., Gmina A., polegające na sadzeniu, pielęgnacji, trzebieży, wyrębie drzewostanu i jego dozorze, bez zgody Gminy S. oraz ustaleniu, że wyrąb drzewostanu i sprzedaż tych nieruchomości przez Gminę S. może nastąpić wyłącznie za zgodą zebrania wiejskiego wsi D., gmina A.. Burmistrz podkreślił, że Gmina A. uzurpuje sobie prawo do tych nieruchomości, przy czym zarówno w trakcie postępowania przed sądem powszechnym, jak i obecnie nie wykazała, z czego konkretnie wywodzi istnienie po stronie Sołectwa wsi D. tych uprawnień. Podano, że w świetle decyzji komunalizacyjnej nie może być kwestionowane, że przedmiotowa nieruchomość od początku należała do majątku gromadzkiego, którego podmiotem pierwotnie była gromada jako osoba prawna. Na tle ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu w gromadach rad narodowych (Dz. U. Nr 3, poz. 191) oraz ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139) nie budzi wątpliwości, że w sensie prawnym przestał istnieć podmiot własności mienia gromadzkiego. Odpowiednikiem dawnej gromady stała się wieś, która nie miała osobowości prawnej ani zakresu zadań publicznych. Właścicielami mienia gromadzkiego nie stali się mieszkańcy wsi, nigdy bowiem takimi właścicielami nie byli. Mienie gromadzkie do czasu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. stało się przedmiotem własności państwowej w rozumieniu art. 177 K.c. Zatem w chwili wejścia w życie tej ustawy (z 10 maja 1990 r.) mienie to stało się mieniem gminy, na obszarze której było położone (art. 7 ust. 1), w okolicznościach sprawy – mieniem Miasta i Gminy S..

Organ podkreślił, że art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 98 ust. 1 ustawy o radach narodowych, potwierdzał zasadę nienaruszalności przysługujących do tego czasu osobom (także mieszkańcom wsi) ich praw własnościowych, w tym wspólnotowych (przynależnych wspólnocie gruntowej) lub innych praw rzeczowych do mienia określonego jako mienie gromadzkie (obecnie gminne).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że skarga podlega oddaleniu.

Sąd ten podał, że strona skarżąca spełniła wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie, tj. określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pismem z dnia 10 czerwca 2014 r. (data wpływu do organu 12.06.2014 r.) wezwano Burmistrza Miasta i Gminy S. do usunięcia interesu prawnego Gminy A. dokonanego zaskarżonym zarządzeniem, poprzez jego uchylenie. Pismem z dnia 3 lipca 2014 r. strona skarżąca poinformowana została o negatywnym rozpatrzeniu tego żądania. Skarga (pismo z dnia 8 lipca 2014 r.) została wniesiona do Sądu z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. (bezpośrednio do Sądu, który przekazał ją w dniu 15 lipca 2014 r. Miastu i Gminie w S.).

Sąd I instancji podniósł, że skarga w trybie art. 101 u.s.g. może być wniesiona tylko przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Kwestionowane zarządzenie musi zatem naruszać konkretny własny interes prawny strony skarżącej, a ten z kolei musi wynikać z norm prawa kształtującego sytuację prawną wnoszących skargę. Dlatego też, jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1761/12, lex 1311573, skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą (tu zarządzeniem), a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

W ocenie Sądu I instancji analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że brak jest dowodów, aby w dacie podjęcia przez Burmistrza Miasta i Gminy S. zarządzenia nr [...] z dnia 27 lutego 2014 r. prawo do korzystania lub rozporządzania nieruchomościami oznaczonymi w ewidencji gruntów działkami nr [...], położonymi w miejscowości D. pozostawało w gestii sołectwa wsi D., jego mieszkańców, czy działającej w ich imieniu Gminy A.

Bezsporne jest, że w dacie wydania zarządzenia nr [...] przeznaczone do sprzedaży w/w działki stanowiły własność Gminy S., zgodnie z zapisem księgi wieczystej nr [...] (wg aktualnego odpisu znajdującego się w aktach sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J. zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z/s w S.).

Sąd I instancji podkreślił, że ostateczną decyzją komunalizacyjną z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] Wojewoda Podkarpacki, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa – mienie wiejskie wsi D., położonej we wsi D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...].

Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 (czyli art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, Dz.U. Nr 26, poz. 139 ze zm.), staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Przywołanie cyt. wyżej przepisu w podstawie prawnej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] stycznia 2006 r. oznacza, że nieruchomość w niej wskazana (działki nr [...]) nie może być traktowana jako mienie wspólnoty gruntowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 698), do której przepisy wymienionej ustawy zaliczyły tzw. dobro gromadzkie oraz mienie gromadzkie faktycznie użytkowane przez mieszkańców wsi w dniu wejścia w życie ustawy. Przepisy tej ustawy nie obejmowały jednak mienia gromadzkiego sensu stricto, czyli dawnego majątku gromady, dla którego prawa przysługiwały gromadzie jako osobie prawnej (zob. art. 1 pkt 3 cyt. ustawy). Tymczasem tego właśnie mienia dotyczył art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (zob. również art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, Dz.U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139, do którego wspomniany art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. odwołuje się wprost).

Decyzja komunalizacyjna z dnia [...] pozostając w obrocie prawnym daje w konsekwencji podstawę do uznania, że działki określone w zarządzeniu Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] stanowią własność Gminy S. (mienie komunalne), i że stanowiły one mienie podlegające komunalizacji, co potwierdza również treść księgi wieczystej. Nadto, jak wynika z akt sprawy, decyzja ta była respektowana przez Sąd Apelacyjny w R., który zmienił zaskarżony przez Gminę A. wyrok Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], oddalając powództwo Gminy A. przeciwko Gminie S. o ustalenie prawa, tj. że na prawie własności Gminy S. nieruchomości oznaczonych działkami leśnymi nr [...], poł. w miejscowości D. istnieje na czas nieoznaczony prawo użytkowania tych nieruchomości przez Sołectwo wsi D. Gmina A., a wyrąb drzewostanu i sprzedaż tych nieruchomości przez Gminę S. może nastąpić wyłącznie za zgodą zebrania wiejskiego wsi D. Gmina A. W uzasadnieniu wyroku z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny stwierdził, że w świetle decyzji komunalizacyjnej z dnia [...], którą obowiązany jest respektować w tym sensie, że nie może zmienić przyjętej tam kwalifikacji prawnej (zob. wyrok SN z 16.12.2009 r., I CSK 175/09, OSNC 2010/7-8/115), nie może być kwestionowane, że przedmiotowa nieruchomość od początku należała do majątku gromadzkiego, którego podmiotem była gromada jako osoba prawna. Nadto stwierdził, że na tle ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 3, poz. 191) oraz ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.) nie może też budzić wątpliwości, że w sensie prawnym przestał istnieć podmiot własności mienia gromadzkiego.

Nadto Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu ww. wyroku oddalającego powództwo Gminy A. Sąd Apelacyjny podkreślił, że przepisy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych potwierdziły zasadę nienaruszalności przysługujących do tego czasu osobom (także mieszkańcom wsi) ich praw własnościowych, w tym wspólnotowych (przynależnych wspólnocie gruntowej) lub innych praw rzeczowych do mienia określonego dotąd jako mienie gromadzkie (obecnie gminne). Jednakże strona powodowa nie przedstawiła żadnego dowodu (orzeczenia sądu, decyzji administracyjnej, umowy cywilnoprawnej), z którego takie prawa miałyby wynikać. Prawa te nie wynikają również z samego charakteru mienia, źródłem takich uprawnień nie mógł być również art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który mimo użycia nazwy "mienie gminne" odnosi się do tzw. dobra gromadzkiego, a więc do mienia innego niż to, które było przedmiotem decyzji komunalizacyjnej z dnia [...], nadto jest w nim mowa o mieszkańcach wsi a nie sołectwie jako takim. Źródłem uprawnienia, na które powoływała się strona powodowa (Gmina A.) nie mógł być także stan faktyczny (wykonywanie przez nią określonych czynności faktycznych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości).

Mając na uwadze powyższe oraz przedłożone przez stronę materiały i wyjaśnienia, Sąd I instancji stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała zarówno w dacie orzekania przez Sąd stosownymi aktami administracyjnymi, orzeczeniami sądowymi, czy też innymi dokumentami, że przed wejściem w życie ustawy o samorządzie gminnym przysługiwały jej prawa do korzystania ze spornej nieruchomości (chociaż zdawać się istnieją podstawy do domniemania, że mieszkańcom sołectwa wsi D. przysługiwały "historyczne" prawa do korzystania). Nie zostało także wykazane przysługiwanie prawa rzeczowego, czy też wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego do nieruchomości, tj. działek nr [...], których dotyczy skarżone zarządzenie. Także prawa sołectwa wsi D. do ww. nieruchomości w dacie wydania tego zarządzenia nie zostały wykazane przez stronę skarżącą.

W tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy S., przeznaczając na sprzedaż w drodze przetargu działki nr [...] położone w miejscowości D. nie naruszył interesu prawnego strony skarżącej oraz mieszkańców Sołectwa D., który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej, Gmina A. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594), przez przyjęcie, że Rada Gminy albo Burmistrz Miasta i Gminy S., może uszczuplać dotychczasowe prawa sołectw do korzystania z mienia gminnego bez zgody zebrania wiejskiego w D. oraz uznania, że wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe tzw. mienia gminne po komunalizacji mogą być naruszane;

- art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przypisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 z późn. zm.), przez przyjęcie, że mienie gminne nabyte w wyniku komunalizacji z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. z mocy prawa staje się mieniem gminy S., na obszarze której jest ono położone oraz przez przyjęcie, że gmina ta może naruszać prawa osób trzecich do tego mienia, w tym prawa wspólnot gruntowych i leśnych;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a) przez zaniechanie przesłuchania Wójta Gminy A. w charakterze strony (art. 246 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a.) oraz "przez odmowę utrzymania przez Sąd wykonania zaskarżonego zarządzenia (art. 61 § 2 pkt 3, § 3 i § 4 p.o p.p.s.a.)". .

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy S., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania za instancję kasacyjną według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że z analizy wpisów w księdze wieczystej KW [...] jednoznacznie wynika, że działki leśne [...] położone we wsi D. zostały nabyte przed 1969 r. jako mienia w A. bez wskazania decyzji Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w D., która została zagubiona lub zniszczona w czasie przekształceń ustrojowych gmin. Skoro działki leśne (zmiana oznaczenia tych działek leśnych na działki nr [...]) zostały nabyte na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] jako dobro gromadzkie wsi D. i potwierdzone decyzją komunalizacyjną Wojewody Podkarpackiego z dnia [...], że stanowią mienie wiejskie wsi D., to zaskarżone zarządzenie w przedmiocie sprzedaży działek leśnych wsi D., które zostało wydane bez zgody zebrania wiejskiego sołectwa wsi D. narusza przepisy art. 48 ust. 1-2 ustawy o samorządzie gminnym. Decyzja komunalizacyjna Wojewody Podkarpackiego potwierdza, że Gmina S. nabyła mienie wiejskie wsi D. oznaczone działkami leśnymi nr [...] położonymi we wsi D., lecz w księdze wieczystej KW [...] nie został dokonany wpis, że te działki stanowią mienie wiejskie wsi D.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Burmistrz, powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt [...], podał, że Sąd ten odmówił ustalenia prawa własności Gminy S. na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr [...] położonych w miejscowości D. Nadto, skarżąca nie wykazała, z czego wywodzi po stronie Sołectwa Wsi D. uprawnienia, o które wnosiła w pozwie o ustalenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych określonych w art. 174 P.p.s.a.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 246 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. przez zaniechanie przesłuchania Wójta Gminy A. w charakterze strony oraz "przez odmowę utrzymania przez Sąd wykonania zaskarżonego zarządzenia (art. 61 § 2 pkt 3, § 3 i § 4 p.o p.p.s.a.)".

Stosownie do art. 106 § 5 P.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepis zaś § 3 art. 105 P.p.s.a. stanowi: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie." Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczane jest przeprowadzenie, na wniosek lub z urzędu, dowodu uzupełniającego lecz wyłącznie z dokumentów i to o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Niedopuszczalne więc w świetle powyższego było przeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu z przesłuchania Wójta Gminy A. w charakterze strony. Zupełnie niezrozumiały jest natomiast podniesiony w ramach omawianej podstawy kasacyjnej zarzut naruszenia "art. 61 § 2 pkt 3, § 3 i § 4 p.o p.p.s.a. przez odmowę utrzymania przez Sąd wykonania zaskarżonego zarządzenia." Zarzut skargi kasacyjnej powinien być sformułowany w sposób jasny i zrozumiały. Sąd II instancji, ze względu na ograniczenia wynikające z wskazanych wyżej regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych.

Skoro nie został podważony stan faktyczny sprawy ustalony w toku postępowania, należy przejść do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuca, że w sprawie doszło do naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594), przez przyjęcie, że Rada Gminy albo Burmistrz Miasta i Gminy S., może uszczuplać dotychczasowe prawa sołectw do korzystania z mienia gminnego bez zgody zebrania wiejskiego w D. oraz uznania, że wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe tzw. mienia gminne po komunalizacji mogą być naruszane. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji naruszył także art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przypisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 z późn. zm.), przez przyjęcie, że mienie gminne nabyte w wyniku komunalizacji z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. z mocy prawa staje się mieniem gminy S., na obszarze której jest ono położone oraz przez przyjęcie, że gmina ta może naruszać prawa osób trzecich do tego mienia, w tym prawa wspólnot gruntowych i leśnych. Zauważyć należy, że tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego w istocie zmierzają do kwestionowania stanu faktycznego ustalonego w sprawie, którego strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie. Zarzuty te nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. W myśl zaś art. 7 ust. 2 ustawy przypisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych, przepis ust. 1 nie narusza praw osób trzecich do wymienionego w tym przepisie mienia, w tym także praw wspólnot gruntowych i leśnych. Natomiast przepis ust. 1 art. 7 tej ustawy stanowi: "Mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone." Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy: "Z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym tracą moc: 1) art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139, z 1977 r. Nr 11, poz. 44, z 1978 r. Nr 14, poz. 61 i Nr 31, poz. 130, z 1980 r. Nr 4, poz. 8, z 1982 r. Nr 45, poz. 289 i z 1983 r. Nr 41, poz. 185)".

Z prawidłowych i niezakwestionowanych skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia przeznaczone do sprzedaży nieruchomości gruntowe wchodzące w skład zasobu nieruchomości Gminy S., oznaczone zgodnie z ewidencją gruntów i budynków miejscowości: D. – działka nr [...] stanowiły własność Gminy S., zgodnie z zapisem księgi wieczystej nr [...] (wg aktualnego odpisu znajdującego się w aktach sprawy prowadzonej przez Sąd Rejonowy w J. Wydział Ksiąg Wieczystych z/s w S.). Ostateczną decyzją komunalizacyjną z dnia [...] Wojewoda Podkarpacki, na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę S. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości Skarbu Państwa – mienie wiejskie wsi D., położonej we wsi D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, czyli art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 26, poz. 139 ze zm.), staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że przywołanie cyt. wyżej przepisu w podstawie prawnej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] oznacza, że nieruchomość w niej wskazana (działki nr [...]) nie może być traktowana jako mienie wspólnoty gruntowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 698), do której przepisy wymienionej ustawy zaliczyły tzw. dobro gromadzkie oraz mienie gromadzkie faktycznie użytkowane przez mieszkańców wsi w dniu wejścia w życie ustawy. Przepisy tej ustawy nie obejmowały mienia gromadzkiego sensu stricto, czyli dawnego majątku gromady, dla którego prawa przysługiwały gromadzie jako osobie prawnej (zob. art. 1 pkt 3 cyt. ustawy). Tego właśnie mienia dotyczył art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (zob. również art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, Dz.U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139, do którego wspomniany art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. odwołuje się wprost).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że decyzja komunalizacyjna z dnia [...] stycznia 2006 r., pozostając w obrocie prawnym daje w konsekwencji podstawę do uznania, że działki określone w zaskarżonym zarządzeniu Burmistrza Miasta i Gminy S. stanowią własność Gminy S. (mienie komunalne), i że stanowiły one mienie podlegające komunalizacji, co potwierdza również treść księgi wieczystej. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta była respektowana przez Sąd Apelacyjny w R., który zmienił zaskarżony przez Gminę A. wyrok Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], oddalając powództwo Gminy A. przeciwko Gminie S. o ustalenie prawa, tj., że na prawie własności Gminy S. nieruchomości oznaczonych działkami leśnymi nr [...], poł. w miejscowości D. istnieje na czas nieoznaczony prawo użytkowania tych nieruchomości przez Sołectwo wsi D. Gmina A., a wyrąb drzewostanu i sprzedaż tych nieruchomości przez Gminę S. może nastąpić wyłącznie za zgodą zebrania wiejskiego wsi D. Gmina A. W uzasadnieniu wyroku z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny stwierdził, że w świetle decyzji komunalizacyjnej z dnia [...], którą obowiązany jest respektować w tym sensie, że nie może zmienić przyjętej tam kwalifikacji prawnej, nie może być kwestionowane, że przedmiotowa nieruchomość od początku należała do majątku gromadzkiego, którego podmiotem była gromada jako osoba prawna. Nadto stwierdził, że na tle ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 3, poz. 191) oraz ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.) nie może też budzić wątpliwości, że w sensie prawnym przestał istnieć podmiot własności mienia gromadzkiego.

Trafnie też Sąd I instancji wskazał, że w uzasadnieniu ww. wyroku oddalającego powództwo Gminy A. Sąd Apelacyjny podkreślił, że przepisy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych potwierdziły zasadę nienaruszalności przysługujących do tego czasu osobom (także mieszkańcom wsi) ich praw własnościowych, w tym wspólnotowych (przynależnych wspólnocie gruntowej) lub innych praw rzeczowych do mienia określonego dotąd jako mienie gromadzkie (obecnie gminne). Podkreślono, że strona powodowa nie przedstawiła żadnego dowodu (orzeczenia sądu, decyzji administracyjnej, umowy cywilnoprawnej), z którego takie prawa miałyby wynikać. Prawa te nie wynikają również z samego charakteru mienia. Źródłem takich uprawnień nie mógł być również art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który mimo użycia nazwy "mienie gminne" odnosi się do tzw. dobra gromadzkiego, a więc do mienia innego niż to, które było przedmiotem decyzji komunalizacyjnej z dnia [...], nadto jest w nim mowa o mieszkańcach wsi a nie sołectwie. Źródłem uprawnienia, na które powoływała się strona powodowa (Gmina A.) nie mógł być także stan faktyczny (wykonywanie przez nią określonych czynności faktycznych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości).

Mając powyższe na względzie, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała stosownymi aktami administracyjnymi, orzeczeniami sądowymi, czy też innymi dokumentami, że przed wejściem w życie ustawy o samorządzie gminnym przysługiwały jej prawa do korzystania ze spornej nieruchomości. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że w okolicznościach sprawy zdawać się istnieją podstawy do domniemania, że mieszkańcom sołectwa wsi D. przysługiwały "historyczne" prawa do korzystania z przedmiotowych nieruchomości. Nie zostało także wykazane przysługiwanie skarżącej kasacyjnie prawa rzeczowego, czy obligacyjnego do nieruchomości, których dotyczy zaskarżone zarządzenie. Nie zostały także wykazane prawa sołectwa wsi D. do ww. nieruchomości w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia.

Trafnie w tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy S., przeznaczając do sprzedaży w drodze przetargu działki nr [...] położone w miejscowości D. nie naruszył interesu prawnego strony skarżącej oraz mieszkańców Sołectwa D., który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego.

W świetle powyższego brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także do naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przypisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych. Zauważyć dodatkowo należy, że ostatni z wymienionych przepisów prawa dotyczy komunalizacji mienia gminnego. Przedmiotem zaś oceny w sprawie nie jest ocena pod względem zgodności z prawem decyzji administracyjnej dotyczącej komunalizacji, lecz zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości gruntowych z zasobu nieruchomości Gminy S. oznaczonych m.in. jako działki nr [...] położonych w miejscowości D. Burmistrz Miasta i Gminy S. nie mógł naruszyć art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przypisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych albowiem przepisu tego w ogóle nie stosował. Nie mógł także naruszyć zaskarżonym zarządzeniem art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który to przepis w ocenie Sądu także nie miał zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy.

Skoro zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.