Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 613/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 94a ust. 1 i 2, art. 129b ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.
article: art. 35 i 56
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciecha Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S.A. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2166/19 w sprawie ze skargi M. S.A. w T. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 12 sierpnia 2019 r., nr PORZII.61.93.2018.KBJ.2 w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie niezgodnej z przepisami reklamy apteki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. S.A. w T. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego kwotę 675 (sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA" lub "Sądem pierwszej instancji"), objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 6 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2166/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej zwanej "p.p.s.a.") oddalił skargę M. S. A. w T. (dalej zwaną "spółką" lub "skarżącą") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego "GIF") z 12 sierpnia 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie niezgodnej z przepisami reklamy apteki.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 6 lipca 2016 r., do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w Łodzi (dalej zwanego "WIF") wpłynęło pismo (anonim) zawierające prośbę o zajęcie stanowiska w sprawie legalności załączonej do pisma "ulotki" tj. gazetki reklamowej – "[...] Folder informacyjny Nr 05/2016, oferta ważna od 01.05.2016 r. do 31.05.2016 r." (dalej zwanej "gazetką").

Pismem z 11 sierpnia 2016 r. WIF zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu w stosunku do niej postępowania w sprawie podejrzenia naruszenia art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] zlokalizowanej w Ł. przy [...]. Jednocześnie organ I instancji wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień w sprawie.

Pismem z 15 września 2016 r. spółka udzieliła wyjaśnień w sprawie wskazując, że: nie posiada ona informacji, czy przedmiotowa gazetka była dostępna dla pacjentów na terenie apteki, nie zlecała wydruku gazetki, nie posiada informacji, kto jest wydawcą ww. gazetki, nie przekazywała wydawcy gazetki informacji dotyczących oferty cenowej obowiązującej w prowadzonej przez spółkę aptece; ceny asortymentu dostępnego w aptece w maju 2016 r. nie odpowiadają cenom tego asortymentu umieszczonego w przedmiotowej gazetce, nie posiada informacji czy ukazywały się kolejne wydania gazetki i nie zawierała żadnych umów handlowych, porozumień i innych, na mocy których spółka zgadza się na rozpowszechnianie gazetek. Ponadto, pismem z 15 września 2016 r. spółka przekazała komputerowy wydruk zestawienia sprzedaży, a także – pismem z 22 lutego 2017 r. – wydruki z rozchodu sprzedaży z karty wybranego produktu leczniczego (suplementu diety) za okres od 1 maja 2016 do 31 maja 2016 r. oddzielnie dla każdego produktu.

W dniu 1 czerwca 2017 r. WIF przesłuchał w charakterze świadka kierowniczkę apteki, która zeznała, że znane są jej gazetki, takie jak gazetka reklamowa "[...] Folder informacyjny Nr 05/2016 oferta ważna od 01.05.2016 r. do 31.05.2016 r." Wyjaśniła, że przedmiotowe gazetki były dowożone do apteki przez kuriera i mogły być wykładane na znajdującym się w izbie ekspedycyjnej apteki stoliku. Działalność ta miała charakter incydentalny, a gazetki dostępne były przez krótki okres czasu (2 – 3 razy, góra 2 dni) na skutek ich wyłożenia przez pracowników apteki. Wskazała również, że przedmiotowe gazetki nie są już w aptece dostępne. Oświadczyła, że nie wie kto jest wydawcą gazetki oraz, że prezentowane w gazetce ceny produktów odbiegały znacząco od oferty cenowej obowiązującej w aptece.

W odpowiedzi na wezwanie WIF, spółka – pismem z 21 grudnia 2017 r. – wyjaśniła, że nie przekazywała innemu przedsiębiorcy informacji dotyczących oferty cenowej obowiązującej w wymienionej aptece oraz, że nie łączą jej umowy handlowe, porozumienia, inne, na mocy, których ceny asortymentu dostępnego w aptece, w ocenie organu były dostosowywane do cen asortymentu umieszczonego w gazetkach reklamowych. Nadto spółka przesłała wydruki rozchodu poszczególnych produktów leczniczych oraz suplementów diety.

WIF, uwzględniając znaną mu z urzędu okoliczność, że decyzją z 24 listopada 2017 r. dokonano zmiany nazwy apteki z [...] na [...], zakończył przedmiotowe postępowanie administracyjne, decyzją z 26 czerwca 2018 r., którą nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 5 000 zł w związku ze stwierdzeniem prowadzenia zakazanej reklamy apteki i jej działalności, o jakiej mowa w art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne w aptece o nazwie [...] położonej w Ł. przy ul. [...] (zezwolenie nr [...] z 13 kwietnia 2015 r. zmienione decyzją nr 162/ZZ/2017 z 24 listopada 2017 r. – zmiana nazwy apteki z [...] na [...]) za pośrednictwem gazetki reklamowej "[...] FOLDER INFORMACYJNY – Nr 05-2016, obowiązującej w okresie od 1.05.2016 r. do 31.05.2016 r.", a także umorzył postępowanie w sprawie naruszenia przepisu art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne wobec zaprzestania prowadzenia zakazanej reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] położonej w Ł. przy ul. [...] oraz jej działalności za pośrednictwem działań reklamowych wymienionych w pkt 1 rozstrzygnięcia decyzji, w zakresie w jakim art. 94a ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne nakłada na wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego obowiązek wydania decyzji nakazującej zaprzestania prowadzenia reklamy o jakiej mowa w art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne.

Decyzją z 12 sierpnia 2019 r. GIF, po rozpatrzeniu odwołania spółki, utrzymał decyzję WIF z 26 czerwca 2018 r. w zaskarżonej części w mocy. Podstawą prawną ww. rozstrzygnięcia były przepisy art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019, poz. 499; dalej zwanej "u.p.f."), art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "k p a.") w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935).

W skardze na powyższą decyzję spółka zarzuciła naruszenie m. in. przepisów postępowania przez zaniechanie ustalenia rzeczywistego okresu przypisanej skarżącemu działalności oraz zaniechanie ustalenia, jaki podmiot odpowiadał za organizację i zarządzanie kwestionowaną działalnością oraz błędną wykładnię art. 94a ust. 1 u.p.f., a także naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że podmiot prowadzący aptekę podlega odpowiedzialności za wszelkie bezpośrednie lub pośrednie formy reklamowania lub informowania o aptece oraz naruszenie art. 129b ust. 1 u.p.f. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej, co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości rażąco zawyżonej w stosunku do charakteru przypisywanego działania.

Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.

W uzasadnieniu WSA podzielił stanowisko organu, że sporna gazetka stanowiła w istocie formę prowadzenia działalności reklamowej zachęcającą do zakupu w aptece prowadzonej przez spółkę, spełniając tym samym kryteria definicji reklamy apteki, gdyż miała na celu zachęcenie do zakupu konkretnych towarów (wymienionych w cenniku), po określonych cenach i w konkretnej aptece.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie, a w szczególności zeznania kierowniczki apteki, jednoznacznie potwierdziły fakt prowadzenia reklamy wymienionej w zaskarżonej decyzji apteki. W ocenie WSA, organ podjął działania zmierzające do ustalenia prawidłowego okresu przypisanej skarżącej działalności, a jego ustalenia – zdaniem WSA – należy przyjąć za zasadne. WSA uznał przy tym, że bez znaczenia dla oceny działań skarżącej pozostaje okoliczność ustalenia podmiotu organizującego działania reklamowe, czy też wydawcy gazetki z uwagi na to, iż zgodnie z orzecznictwem podmiot, na rzecz którego reklama jest prowadzona jest odpowiedzialny za prowadzenie niedozwolonej reklamy aptek i ich działalności.

W ocenie WSA, nie może być uznany za trafny także zarzut naruszenia art. 129b ust. 1 u.p.f., polegający na dokonaniu niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości nałożonej na spółkę kary pieniężnej. Kara została nałożona przy uwzględnieniu następujących przesłanek: - przedmiotem postępowania był jeden rodzaj działalności (udostępnianie w izbie ekspedycyjnej apteki gazetek reklamowych "[...] Folder informacyjny nr 05/2016 Oferta ważna od 01.05.2016 r. do 31.05.2016 r."); - postępowanie dotyczyło naruszenia zakazu reklamy co do jednej apteki prowadzonej przez skarżącą; - okres naruszenia nie był długi, gazetki wyłożone w aptece przez pracowników apteki prezentowały ofertę obowiązującą od 01.05.2016 r. do 31.05.2016 r.; - w toku postępowania nie odnotowano dalszego kolportażu ww. ulotek, co pozwalało przyjąć, że skarżąca odstąpiła od prowadzenia reklamy przed wydaniem zaskarżonej decyzji; - skarżąca nie naruszyła uprzednio art. 94a ust. 1 u.p.f.; - od przedsiębiorcy uzyskującego zezwolenie na prowadzenie apteki wymagana jest znajomość przepisów regulujących ten rodzaj działalności gospodarczej w szczególności art. 94a u.p.f.

W ocenie Sądu brak jest podstaw, by przyjąć, że wysokość kary jest zawyżona w stosunku do charakteru przypisywanego skarżącej działania. Mieści się w dopuszczalnych ustawowo granicach i to w stosunkowo odległym od najwyższego wymiarze.

W skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku skarżąca domagała się uchylenia wyroku w całości oraz uchylenia decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie skarżąca spółka zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f. poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię, zgodnie z którą każda informacja mająca jakikolwiek związek z działalnością apteki lub podmiotu prowadzącego aptekę, a niebędąca informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, stanowi reklamę i jest niedozwolona, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią tego przepisu, za reklamę należy uznać tylko takie działanie, które ma na celu, wyłącznie lub przede wszystkim, zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług; co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 129b ust. 1 u.p.f. przez niewłaściwe zastosowanie;

2) prawa materialnego, a to art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f. przy zastosowaniu art. 34 w zw. z art. 35 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej zwanego "TfUE") oraz art. 56 TfUE przez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 i 2 u.p.f. polegającą na przyjęciu, że za niedozwoloną reklamę apteki należy uznać każdą skierowaną do publicznej wiadomości informację dotyczącą działalności apteki, niebędącą informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, podczas gdy interpretowany w tak szeroki sposób art. 94a § 1 i 2 u.p.f. pozostaje regulacją sprzeczną z ustanowionymi mocą art. 35 i 56 TfUE zasadami swobody przepływu towarów oraz swobody świadczenia usług, w związku z czym jej stosowanie przy przyjęciu takiej wykładni jest niedopuszczalne;

3) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a konkretnie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez skarżącego zarzutów w zakresie naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2097 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a."), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że podniesione w skardze zarzuty, dotyczące m.in. zaniechania przez organy podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oparcia rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami logicznego myślenia, miały istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalny pełnomocnik GIF wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie bowiem z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że problem prawny objęty podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa materialnego był już wielokrotnie przedmiotem rozważań NSA (np. wyroki: z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 1613/18 i II GSK 1649/18; z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 2002/18; z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3136/17; z 19 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 90/20 i z 27 maja 2020 r., sygn. akt II GSK 54/20 i II GSK 190/20, z 26 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1559/21, II GSK 1591/21 i II GSK 1592/21, z 28 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1710/21, z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt 236/20; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty wyrażone w uzasadnieniach wspomnianych wyroków, uznając że są one trafne również na gruncie tej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Według autora skargi kasacyjnej do naruszenia tego przepisu miało dojść poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych przez skarżącą zarzutów w zakresie naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które dotyczyły zaniechania przez organy podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oparcia rozstrzygnięcia o niepełny materiał dowodowy oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami logicznego myślenia.

Przypomnieć należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, w tym gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawiera stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co strona skarżąca kasacyjnie powinna wykazać.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga spółki nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. To zaś, że WSA nie odniósł się odrębnie do każdego z zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ ocena WSA odnośnie do tych zarzutów wynika jasno z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3102/17). Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia sądu jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA zawarł ocenę odnośnie do ustaleń faktycznych organu i stwierdził, że sporny materiał w postaci gazetki stanowił w istocie formę prowadzenia działalności reklamowej zachęcającą do zakupu w aptece prowadzonej przez stronę, spełniając tym samym kryteria definicji reklamy apteki, gdyż miał na celu zachęcenie do zakupu konkretnych towarów, po określonych cenach w danej aptece. W gazetce reklamowej pt. "[...] Folder informacyjny", znajdowały się bowiem m.in. zdjęcia produktów leczniczych, wraz z ceną wyróżnioną za pomocą powiększonej czcionki i kolorystyki. Wskazane w gazetce produkty wraz z ich cenami stanowiły informację adresowaną do pacjentów, nakierowaną na zakup wymienionych produktów w danej aptece. Działania takie zostały podjęte w celu zainteresowania pacjentów ofertą (w zakresie asortymentu i cen) konkretnej apteki. WSA zaakceptował ocenę organów, że powyższe działanie skarżącej kasacyjnie stanowiło naruszenie zakazu reklamy z art. 94a ust. 1 u.p.f.

Nie ma żadnego oparcia w treści uzasadnienia zarzut skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do zarzutów procesowych w szczególności zarzutu nieustalenia przez organy, kto naruszył art. 94a u.p.f. (s. 9 skargi kasacyjnej). WSA szczegółowo odniósł się do powyższych kwestii na s. 18 – 19 uzasadnienia wyroku.

WSA wskazał jakie działania podjął organ w celu ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za organizację działań reklamowych prowadzonych w aptece, w tym m. in., że organ w toku postępowania wzywał skarżącą do udzielenia stosownych wyjaśnień, jak również skierował wezwanie do udzielenia stosownych wyjaśnień do kierowniczki apteki, kierowniczkę apteki przesłuchał też w charakterze świadka. Uznał, że materiał dowodowy zebrany przez organ w toku postępowania administracyjnego, tj. wydruki sprzedaży przekazane przez skarżącą, egzemplarz gazetki reklamowej "[...] Folder informacyjny", przesłuchanie świadka, był wystarczający dla przyjęcia, że w ww. aptece prowadzona była reklama apteki polegająca na udostępnianiu w lokalu apteki gazetek reklamowych "[...] Folder informacyjny", jak i dla przypisania odpowiedzialności za prowadzenie ww. działań skarżącej.

WSA wskazał przy tym, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych podmiot, na rzecz którego reklama jest prowadzona, odpowiada za prowadzenie niedozwolonej reklamy aptek. Zauważyć na marginesie należy, że wyrok, na który powoływała się skarżąca w skardze kasacyjnej (VI SA/Wa 1243/18) został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, a skarga w tej sprawie została oddalona – por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 504/19.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że strona kwestionując dowody i ustalenia poczynione przez organ może z własnej inicjatywy przedstawić przeciwdowód. WSA zaznaczył, że organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Sąd wskazał, że skarżąca, kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia organu w zakresie ustalenia okresu prowadzenia niedozwolonych działań reklamowych, ograniczyła się jedynie do wskazania, że organ nie sprecyzował okresu trwania naruszeń, nie dostarczając jednocześnie żadnych nowych dowodów umożliwiających ustalenie korzystniejszego dla Strony okresu ich trwania.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi więc do wniosku, że dokonana przez WSA ocena zaskarżonej decyzji była kompletna i znalazło to prawidłowy wyraz w uzasadnieniu. To zaś, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska WSA i uważa, że uzasadnienie wyroku jest dla niej nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Podkreślić bowiem należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego część analityczna uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to spełnia zatem wymogi przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a., a sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jest niezasadny.

Obowiązkiem organów nadzoru farmaceutycznego w tej sprawie było zgromadzenie dowodów potwierdzających, że do naruszenia zakazu reklamy apteki doszło. NSA podziela ocenę sądu pierwszej instancji, że organy zadośćuczyniły ww. obowiązkowi i takie dowody prawidłowo zgromadziły w aktach. Organy zgromadziły materiał dowodowy i dokonały wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia z perspektywy przesłanek przewidzianych w art. 94a ust. 1 i art. 129b ust. 1 i 2 u.p.f., działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Materiały te dowodzą zarówno naruszenia zakazu reklamy (jego formy) w prowadzonej przez skarżącą aptece, jak i okresu tego naruszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f. przy zastosowaniu art. 34 w zw. z art. 35 TfUE oraz art. 56 tegoż Traktatu przez błędną wykładnię art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f. polegająca na przyjęciu, iż za niedozwoloną reklamę apteki należy uznać każdą skierowaną do publicznej wiadomości informację dotycząca działalności apteki, niebędącą informacją o lokalizacji lub godzinach otwarcia apteki, podczas gdy interpretowany w tak szeroki sposób art. 94a § 1 i 2 u.p.f. pozostaje regulacją sprzeczną z ustanowionymi mocą art. 35 i 56 TfUE zasadami swobody przepływu towarów oraz swobody świadczenia usług, w związku z czym jej stosowanie przy przyjęciu takiej wykładni jest niedopuszczalne.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki, wykładnia art. 94a ust. 1 u.p.f. dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowa i koresponduje z utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych podejściem interpretacyjnym. Na tle tej regulacji, z której wynika, że pojęcie reklamy aptek – której nie stanowi informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego – ustawodawca reklamę potraktował stosunkowo szeroko. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje w swym orzecznictwie, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. np. wyrok NSA z 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2583/15; wyrok NSA z 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 682/15; wyroki NSA z 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 97/15 oraz sygn. akt II GSK 550/15; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1718/13; wyrok NSA z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1981/13) i to niezależnie od form i metod tego działania oraz użytych środków (por. np wyroki NSA z: 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3346/15; 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2310/15). Podobnie reklama definiowana jest w art. 2 Dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 376, s. 21). W akcie tym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań (por. wyrok NSA z 10 października 2016 r., II GSK 3397/15).

Wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru. Taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Wszelkie promocje, w tym cenowe i rabatowe, są reklamą towaru i firmy, która ich dokonuje (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3102/17).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu błędnej wykładni przez WSA art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f., sprzecznej z wynikającymi z art. 34 w zw. z art. 35 i art. 56 TfUE zasadami: swobody przepływu towarów i swobody świadczenia usług.

Odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej argumentu, że taka wykładnia jest sprzeczna z ustanowionymi zasadami swobody przepływu towarów oraz swobody świadczenia usług, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nawet gdyby przyjąć, że ustanowiony w prawie krajowym zakaz reklamy aptek, odnoszący się bez wyjątku do wszystkich podmiotów gospodarczych prowadzących taką działalność, mieści się w pojęciu ograniczeń, o których mowa w art. 35 TfUE, to należy zwrócić uwagę na to, że zakaz zawarty w tym przepisie nie ma charakteru bezwzględnego, o czym świadczy treść art. 36 TfUE (por. wyroki NSA z 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2932/15 i sygn. akt II GSK 1413/16). Jak podkreśla się w doktrynie, przepisy art. 34 i art. 35 TfUE nie znajdują zastosowania do przepisów krajowych, które nie oddziałując na obrót między państwami członkowskimi, nie mają na celu regulowania wymiany handlowej. Celem tych przepisów nie jest zagwarantowanie wolności przedsiębiorczości, ale jedynie wolności wyboru i prawa do nabycia towaru, którym jednostka jest zainteresowana, jeżeli tylko towar taki jest dostępny zgodnie z prawem na jakimkolwiek obszarze wchodzącym w skład terytorium rynku wewnętrznego (P. Oliver, W.-H. Roth, The Internal Market and the Four Freedoms, CMLRev. 41: 407 – 441, 2004, s. 408; L.W. Gormley, EU law of free movement of goods and customs union, Oxford 2009, s. 408, cyt. za: D. Mąsik: w: D. Miąsik, N. Półtorak, A. Wróbel (red.), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, WKP 2020, Lex, komentarz do art. 34, pkt 34.1).

W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez WSA art. 129b ust. 1 u.p.f. przez niezasadne uznanie, że organy miały podstawy do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem karze pieniężnej w wysokości do 50 000 złotych podlega ten kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. W świetle stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, zaakceptowanego przez WSA i niezakwestionowanego skutecznie w skardze kasacyjnej, zasadne było uznanie, że Skarżąca prowadziła reklamę apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] położonej w Ł. przy ul. [...], co naruszało art. 94a u.p.f. Wobec tego WSA prawidłowo ocenił, że organy zgodnie z prawem nałożyły na skarżącą karę pieniężną, o której mowa w art. 129b ust. 1 u.p.f.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 675 zł stanowi zwrot kosztów postępowania z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji oraz jego udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.