Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 740/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Podatki inne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i 3, art. 98a ust. 1 i 1a, art. 148, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 4 ust. 1 i 4, § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 17 pkt 1, art. 77, art. 80, art. 80, art. 107 § 3, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] Prezydent Miasta O. W., działając na podstawie art. 98a ust.1, ust. 1a i art.148 ust 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 102 poz. 651 ze zm.), uchwały Nr XIX/272/2004 Rady Miejskiej O. W. z dnia 27 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości (publ. Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego Nr 96 poz. 1933), zmienionej uchwałą Nr XVI/187/2007 z dnia 29 listopada 2007 r. (publ. Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego 2008 r. Nr 3 poz. 45), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej jako "k.p.a."), ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, należną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, powstałych w wyniku podziału nieruchomości, będącej własnością P. C.

W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że w dniu [...] lipca 2012 r. (powinno być: [...] czerwca 2012r. – przypis Sądu) decyzją Nr [...] został zatwierdzony ostateczny projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] z arkusza [...] obręb [...] o powierzchni [...] m2, położonej w O. W. przy ul. [...]. Podziału dokonano na wniosek właściciela nieruchomości - P. C. W wyniku podziału powstały:

- działka nr ewidencyjny [...] z arkusza [...] obręb [...] o powierzchni [...] m2, - działka nr ewidencyjny [...] z arkusza [...] obręb [...] o powierzchni [...] m2, - - działka nr ewidencyjny [...] z arkusza [...] obręb [...] o powierzchni [...] m2,

- działka nr ewidencyjny [...] z arkusza [...] obręb [...] o powierzchni [...] m2.

Podniesiono następnie, iż w świetle art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wobec ustalenia przez organ stanowiący gminy stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości, powstał obowiązek wniesienia na rzecz Gminy Miasto O. W. jednorazowej opłaty w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału. Wskazano, że wartość nieruchomości gruntowej, przed i po podziale geodezyjnym, została oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego, a wysokość opłaty adiacenckiej wyliczono z uwzględnieniem wartości nieruchomości (działka nr ewidencyjny [...]) przed podziałem geodezyjnym na kwotę [...] zł. Następnie ustalono wartość nieruchomości po podziale uwzględniając kwoty:

- [...] zł dla działki nr ewidencyjny [...],

- [...] zł dla działki nr ewidencyjny [...],

- [...] zł dla działki nr ewidencyjny [...],

- [...] zł dla działki nr ewidencyjny [...].

Przyjęto jako wzrost wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału geodezyjnego kwotę [...] zł. Opłatę adiacencką stanowiącą 30% wzrostu wartości nieruchomości ustalono na [...] zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w dniu [...] marca 2013 r. P. C. Właścicielka nieruchomości podniosła, że oszacowane wartości nieruchomości przed i po podziale geodezyjnym są błędne. W odwołaniu podano, że cena przedmiotowej nieruchomości nie wzrosła o [...] zł, ale zmalała o [...] zł. Cena rynkowa nieruchomości jest zatem niższa, niż przyjęto w decyzji. Wskazano, że rzeczoznawca nie uwzględnił aktualnych cen rynkowych, a wymieniona nieruchomość posiada klasę ziemi poniżej VI i jest położona w nieatrakcyjnym miejscu. Podniesiono, że w jej pobliżu zlokalizowane są zbiorniki z paliwem i składnica węgla, które to obiekty wpływają znacznie na spadek wartości nieruchomości. Skarżąca argumentowała ponadto, że od wielu lat próbuje sprzedać ww. nieruchomość po cenie znacznie niższej niż oszacowana przez rzeczoznawcę, jednakże nikt nie chce jej kupić. Powyższe może wynikać z niekorzystnej lokalizacji nieruchomości, w oddaleniu od centrum.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne - obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istota obowiązku wynikającego z powyższego przepisu sprowadza się zatem do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej, w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek:

zmiany wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela oraz obowiązywania, w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie wymienione warunki zostały spełnione. Wzrost wartości nieruchomości, będący następstwem podziału nieruchomości, został ustalony przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym na zlecenie organu operacie szacunkowym, stosownie do treści art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle powyższej regulacji, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W ocenie Kolegium przedstawiony w sprawie operat szacunkowy jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Sporządzony został zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze. zm.), przez osobę posiadającą stosowne kwalifikacje. Zdaniem organu II instancji, z dokonanych na podstawie operatu szacunkowego ustaleń wynika, że wartość nieruchomości stanowiącej własność odwołującej wzrosła na skutek dokonania jej podziału.

Kolegium wyjaśniło również, iż rzeczoznawca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazał, że wyceniając nieruchomość uwzględnił zarówno peryferyjne położenie nieruchomości, jej słabą lokalizację, dostępność komunikacyjną, dostęp do infrastruktury jak i wielkość oraz kształt działek zarówno przez i po podziale, a także aktualnie obowiązujące na terenie miasta w obrocie rynkowym ceny, opierając się na cenach transakcyjnych, a nie ofertowych. Ponadto rzeczoznawca wyjaśnił, że zlokalizowane w pobliskiej miejscowości L. zbiorniki z paliwem nie stanowią zagrożenia wystąpienia katastrofy przemysłowej. Rzeczoznawca podał również, że w przypadku wyceny gruntu jako budowlanego, wysoka klasa ziemi od la do IIIb oraz gruntów o pochodzeniu organicznym wymaga wyłączenia z produkcji rolnej, a to pociąga za sobą dodatkowe opłaty i wcale nie jest tak korzystne, jak zasugerowano w odwołaniu.

W dalszej części decyzji, organ II instancji zauważył, iż jeżeli odwołująca uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości - to powinna ona przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie odwołująca nie przedłożyła jednak opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani nie domagała się jej sporządzenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła P. C., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty przytoczone w uzasadnieniu odwołania. Dodano, że na nieruchomości występuje zagrożenie wystąpienia katastrofy przemysłowej, co wynika z lokalizacji nieruchomości w strefie zagrożenia wybuchem zbiorników pobliskiego terminala paliwowego. Wskazano, iż podczas przeładunku paliwa płynnego z rurociągu i zbiorników do cystern kolejowych i samochodowych do atmosfery nad nieruchomością skarżącej przedostają się trujące, rakotwórcze i wybuchowe opary. Skarżąca podniosła, że Urząd Miejski w O. W. popełnił błąd w ustaleniach stanu faktycznego, ponieważ działka nr [...], o powierzchni [...] m2, która powstała z podziału działki nr [...], nie jest działką budowlaną, tylko drogą dojazdową do pozostałych działek, a więc nie można jej sprzedać. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, błędnie określono wartość działki nr [...], uznając ją za działkę budowlaną. W końcowej części skargi, przedstawiono własne wyliczenia wartości nieruchomości. Skarżąca podniosła, iż wartość jej nieruchomości po podziale spadła o [...] zł, w związku z czym wnosi o anulowanie niesprawiedliwej opłaty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach kontrola zaskarżonej decyzji nakazuje uznać to rozstrzygnięcie za przedwczesne.

W świetle zarzutów skargi kwestią sporną pozostaje zasadność ustalenia i sposób obliczenia opłaty adiacenckiej. Wyjaśnić zatem należy, iż materialnoprawną podstawę nałożonego na skarżącą obowiązku stanowił przepis art. 98a, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm. - dalej również jako: u.g.n.) który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. W świetle powyższego ustalenie opłaty adiacenckiej ma umocowanie w obowiązujących przepisach prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności wskazać należy, że zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, stosownie do treści art. 98a ust. 1 u.g.n., jak i § 41 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, było określenie wartości nieruchomości według stanu nieruchomości przed i po podziale, które to wartości stanowi podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej. Przyjęta przez ustawodawcę procedura ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem, czyni prawidłowo określoną wartość nieruchomości czynnikiem mającym zasadniczy wpływ na ocenę prawidłowości ustalenia samej opłaty.

W myśl art. 4 ust. 6a u.g.n. przez określenie wartości nieruchomości należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość oznaczona numerem geodezyjnym [...] obręb [...] z ark. nr [...], położona w O. W. przy ul. [...], zapisana w księdze wieczystej [...]. Decyzją Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nieruchomość ta została podzielona na 4 działki – nr [...],[...],[...] i [...]. Wskazać w tym miejscu należy, iż nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą, to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości, składają się one na jedną nieruchomość (por. uchwała SN z 17 kwietnia 2009 r. sygn. III CZP 9/09). Stanowisku Sądu Najwyższego odpowiadają również uregulowania objęte u.g.n., gdzie ustawodawca dokonał zdecydowanego rozróżnienia pomiędzy pojęciem "nieruchomości" i pojęciem "działki gruntu". Zgodnie z ustawową definicją, przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.). Natomiast przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Na gruncie u.g.n. pojęcia nieruchomości nie można zatem utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładania przepisów u.g.n. ustawodawca wykluczył, formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Powyższe oznacza, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale, mogła być wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej nr [...].

Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat, na podstawie którego ustalona została kwestionowana przez skarżącą opłata adiacencka, wartość nieruchomości po podziale ustalił jako sumę wartości wycenionych działek geodezyjnych powstałych wskutek podziału. Analiza przepisów prawa nakazuje zakwestionować takie działanie. Wycena nieruchomości to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności. W rozpatrywanym przypadku rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym (str. 10 Operatu). W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że przy przyjęciu podejścia porównawczego wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, w myśl którego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych - nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne, wydzielone z niej działki.

Przy znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie metodzie korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się, z rynku właściwego ze względu na położenie-wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości). Z treści powołanych przepisów wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Gdyby było to wolą ustawodawcy, zostałoby to jasno wyartykułowane w przepisach prawa. Tymczasem ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową a działką gruntu, przedmiotem wyceny uczynił nieruchomość.

Zasadność powyższego stanowiska potwierdza doktryna, gdzie wskazuje się, że wyceny nie powinno robić się dla poszczególnych działek, lecz dla nieruchomości. Podkreśla się przy tym, że nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość, tymczasem przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Zauważa się też, że po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką sama lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, dlatego błędem jest wskazywanie w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu. W takiej bowiem sytuacji, po podziale wskazuje się na powierzchnię poszczególnych działek i przyjmuje się dla każdej z działek określone cechy, które - co ma zasadnicze znaczenie - nie są jednak cechami nieruchomości (por. M.Gdesz, "Czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiacenckich? Opłaty samorządowe w Polsce-problemy praktyczne". Białystok 2010, s. 109). Analogiczne poglądy prezentowane są w orzecznictwie sądowoadministracyjny (por. wyrok z 18 stycznia 2012 r., sygn. II SA/GI 506/11 – dostępny na stronach internetowych NSA w: Baza orzeczeń, wyrok z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 1110/12 - Lex nr 1287181).

W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę powyższe wątpliwości odnośnie prawidłowości zastosowanej metodologii wyceny nieruchomości, która została podzielona geodezyjnie, powinny zostać wyjaśnione. Sąd ma na uwadze status rzeczoznawcy majątkowego, który zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości i jest w tych działaniach autonomiczny. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Organ zobowiązany jest natomiast do dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać bowiem należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Jednocześnie, zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. (I OSK 1087/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) przyjął, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Dlatego też ocena prawidłowości, pod względem merytorycznym, operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Nie jest rolą organu, jak i sądu administracyjnego, weryfikowanie tychże wiadomości specjalnych, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłego pod kątem zasad logicznego rozumowania.

Analizując przedmiotowy operat szacunkowy Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, iż rzeczoznawca prawidłowo zastosował na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej, w sposób czytelny i logiczny przedstawił poszczególne kroki i procedurę postępowania w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania oraz określił cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości, a mianowicie: położenie, atrakcyjność lokalizacji (lokalizacja szczegółowa); uzbrojenie techniczne; powierzchnię i kształt działki; dostępność komunikacyjną; dostęp do infrastruktury technicznej (str. 8 Operatu). Rzeczoznawca określił następnie wagi procentowe dla tak ustalonych atrybutów (odpowiednio: 40%-25%-1-%-10%-15%), a w dalszej kolejności – dokonując już wyceny poszczególnych działek, uwzględnił wpływ tych cech i wag na wartość konkretnej działki. To właśnie zastosowane wagi procentowe, umożliwiające zindywidualizowanie każdej z wycenianych nieruchomości, przyczyniły się do powstania bezpośrednich różnic w wartości wycenianych działek. Taki sposób szacowania nieruchomości jest co do zasady zgodny z obowiązującymi przepisami.

W rozpatrywanym przypadku wątpliwości Sądu nie budzi ta część operatu, która odnosi się do wyceny nieruchomości przed podziałem. Zastrzeżenia Sądu dotyczą wyłącznie końcowych obliczeń, dotyczących wartości nieruchomości po podziale, co wyżej przedstawiono. Sąd nie dysponując wiedzą specjalistyczną w tym zakresie może jedynie wskazać, iż rozważenia wymaga możliwość ustalenia wartości nieruchomości po podziale na podstawie transakcji nieruchomościami podobnymi do wydzielonych działek, lecz uwzględniającymi poprawki na występujące różnice między nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami tak wybranymi do porównań, a występujące w poszczególnych cechach. Wartość wycenianej nieruchomości po podziale określona może być wówczas jako średnie arytmetyczne z wartości uzyskanych z porównań uwzględniających przyjętą metodę szacowania. Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż taki sposób ustalania wartości nieruchomości po przeprowadzonym podziale geodezyjnym – na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, jest stosowany (por. wyrok tut. Sądu z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 313/12 – dostępny na stronach internetowych NSA w: Baza orzeczeń. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd przedstawił przyjęty przez rzeczoznawcę sposób ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału – str. 2-3 uzasadnienia). Nie przesądzając, czy taki sposób wyceny jest prawidłowy, Sąd widzi konieczność poczynienia przez organ II instancji ustaleń, które pozwoliłyby ocenić, czy oceniany operat szacunkowy może zostać przyjęty jako podstawa ustalenia opłaty adiacenckiej. Organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest uzyskać wyjaśnienia od rzeczoznawcy – autora operatu. Zdaniem Sądu celowym jest również rozważenie możliwości zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych co do stosowanych metodologii wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po przeprowadzonym podziale nieruchomości. Rozważenia wymaga także możliwość poddania przedmiotowego operatu ocenie takiej organizacji. O ile, co do zasady, inicjatywę w tym zakresie powinna wykazać skarżąca, to wobec powstałych wątpliwości zasadne jest uznanie, że obowiązek ten, w myśl zasady ustalenia prawdy obiektywnej, ciążyć może również na organie administracji publicznej.

W konsekwencji Sąd uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 8, 11, 15, 77, 78, 80, 107 § 3 k.p.a. Nie dokonano, bowiem prawidłowej oceny wartości dowodu jakim był przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy. Organy administracji orzekające w sprawie mają obowiązek ocenić na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1674/09). Oceny takiej zabrakło w analizowanym przypadku. Podkreślenia wymaga, iż co do zasady podział nieruchomości może powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony (por. wyrok NSA z 30 marca 2007 r., sygn. I OSK 729/08). W wyroku z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt I OSK 1444/2008 Naczelny Sąd Administracyjny z kolei stwierdził, iż "operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości opłaty adiacenckiej decyduje bowiem właściwy organ. To na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania."(LexPolonica Nr 2089305)

Za chybiony Sąd uznał zarzut skargi dotyczący ustalenia wartości po podziale tej części działki nr [...], z której wydzielona została działka nr [...] – z przeznaczeniem pod komunikację (drogę wewnętrzną). Dokonując wyceny nieruchomości w tym zakresie rzeczoznawca oszacował jej wartość zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości - jako iloczyn wartości 1m2 gruntu z jakiego została wydzielona (przed podziałem) i jej powierzchni. Rzeczoznawca wskazał jednocześnie, że przyjął rozwiązanie korzystne dla skarżącej i w konsekwencji wydzielona działka nr [...] nie wpływa na wzrost przedmiotowej opłaty adiacenckiej (str. 17-18 operatu).

Ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi reguluje przepis § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 tego aktu do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia. Odpowiednie stosowanie tego unormowania w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu, winno uwzględniać odmienność tej instytucji. Zawsze należy mieć bowiem na uwadze, aby nie doszło do zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. W operacie należy zatem w pierwszej kolejności uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne – zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Dopiero brak transakcji takimi nieruchomościami lub ich niewystarczająca ilość pozwala przejść do przeprowadzenia wyceny w oparciu o pozostałe zasady, określone w § 36 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Na stronie 8 Operatu rzeczoznawca podał, że w obrocie rynkowym brak jest transakcji drogami wewnętrznymi do zastosowania podejścia porównawczego, a monitorując rynek natrafiono jedynie na sprzedaż pojedyńczych udziałów w drodze łącznie z działkami wydzielonymi. Tym samym zastosowany sposób wyceny w odniesieniu do działki nr [...] uznać należy za prawidłowy.

W świetle powyższego zaskarżoną decyzję należało uchylić, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu II instancji będzie dokonanie ponownej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Organ w pierwszej kolejności zobowiąże rzeczoznawcę do wykazania prawidłowości przyjętej metodologii wyceny - w zakresie zgłoszonych przez Sąd wątpliwości. W dalszej kolejności, w zależności od uzyskanych od rzeczoznawcy wyjaśnień, Kolegium rozważy celowość zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skompletowany w ten sposób materiał dowodowy organ podda następnie ocenie. W zależności od wyników tej oceny organ wyda jedno z rozstrzygnięć, przewidziane przepisem art. 138 k.p.a. Na obecnym etapie sprawy, gdy nie jest wiadomym, czy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy mógł stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, niecelowe było uchylenie przez Sąd decyzji organu I instancji.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.