Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 551/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 29 września 2022 r. nr LIII/565/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka w południowej części wsi Siedlisko i północnej części wsi Runowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 15 pkt 9 oraz § 17 pkt 7; 2. zasądza od Gminy Trzcianka na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska Trzcianki działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako "u.p.z.p.") podjęła w dniu 29 września 2022 r. uchwałę Nr LIII/565/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka w południowej części wsi Siedlisko i północnej części wsi Runowo.

Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Sądu Wojewoda Wielkopolski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części , tj. w zakresie: § 15 pkt 9 oraz § 17 pkt 7, - ze względu na istotne naruszenie prawa, oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych.

Skarżący podniósł, że w myśl art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz.U z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej u.g.n.) przepisów dotyczących podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Z kolei zgodnie z art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

Wojewoda zauważył, że przepisy art. 92 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 2a u.g.n., jednoznacznie przewidują wyłączenie stosowania przepisów ww. ustawy w przypadku wydzielenia działki na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne. Problematykę scalenia i podziału nieruchomości rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (obecnie: Dz.U. z 2023 r. poz. 1197).

W odniesieniu do omawianego planu organ nadzoru stwierdził, że w § 15 pkt 9 uchwały dla terenów rolniczych - zabudowy zagrodowej, oznaczonych symbolami RM1 - RM2, dopuszczono wydzielenie działek związanych z infrastrukturą techniczną o minimalnej wielkość działki budowlanej: 45m˛.

Podobnie w § 17 pkt 7 uchwały, gdzie dla terenów rolniczych, oznaczonych symbolem R, dopuszczono również wydzielanie działek związanych z infrastrukturą techniczną o minimalnej wielkość działki budowlanej: 45 m˛.

Zdaniem Wojewody, zamieszczenie w planie tego zapisu stanowi o naruszeniu art. 92 i 93 u.g.n. oraz przekroczenie uprawnień wynikających z art. 15 ustawy, a tym samym naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżącego ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w części, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wnosi o to do Sądu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie, wnosząc o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej jako "u.s.g."), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W tym miejscu wskazać należy, że po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tą kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany żadnym terminem do wniesienia skargi. Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g.

Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Rady Miejskiej Trzcianki z 29 września 2022 r. Nr LIII/565/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka w południowej części wsi Siedlisko i północnej części wsi Runowo w zakresie wskazanym przez Wojewodę.

Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają przepisy art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) przepisy art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, wynika to wyraźnie z treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część Uchwały, jak to Sąd odczytuje: w zakresie zapisów : § 15 pkt 9 oraz § 17 pkt 7. W konsekwencji - co do naruszenia zasad sporządzania planu - tylko w tej części Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia.

W § 15 pkt 9 uchwały wskazano, że dla terenów zabudowy zagrodowej, oznaczonych na rysunku planu symbolem RM 1 – RM 2 dopuszcza się wydzielenie działek związanych z infrastrukturą techniczną o minimalnej wielkość działki budowlanej: 45m˛.

Z kolei w § 17 pkt 7 uchwały, dla terenów rolniczych oznaczonych na rysunku planu symbolami R dopuszcza się wydzielenie działek związanych z infrastrukturą techniczną o minimalnej wielkość działki budowlanej: 45m˛.

W ocenie Sądu, rację ma Wojewoda, że zaskarżone regulacje uchwały pozostają w sprzeczności z przepisami u.g.n. Stosownie bowiem do treści art. 92 u.g.n. przepisów rozdziału dotyczącego podziału nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha (ust. 1). Za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).

W myśl art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami.

Powyższe przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednoznacznie wyłączają stosowanie przepisów ww. ustawy w przypadku wydzielenia działki na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne.

Natomiast w odniesieniu do scaleń i podziałów ww. nieruchomości ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera wyraźne odesłanie do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908; w skrócie "u.s.w.g").

To właśnie ta ostatnia ustawa znajduje przede wszystkim zastosowanie do scalania i podziału (zwanego na tle tej ustawy "wydzielaniem") nieruchomości rolnych i gruntów leśnych. Znamienne, że ustawa ta nie określa żadnych parametrów wydzielanych gruntów. Nie deleguje też wyraźnie kompetencji normodawczej w tym zakresie na lokalne organy planistyczne.

Kwestia parametrów działek powstających w wyniku podziału albo scalenia i podziału nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne nie wymaga unormowania. Omawiane zagadnienie zostało bowiem w niezbędnym zakresie unormowane w ustawach (w tym w ustawie o gospodarce nieruchomościami) - co oznacza, że uchwałodawca lokalny nie posiada już w tym zakresie kompetencji normodawczej. W szczególności nie jest on więc upoważniony do regulowania w planach miejscowych parametrów działek o przeznaczeniu rolnym lub leśnym, powstających w wyniku podziałów albo scaleń i podziałów. Takiemu wnioskowi nie stoją na przeszkodzie ogólne sformułowania powołanego art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Przepis ten nie może być bowiem interpretowany w taki sposób, iżby upoważniał radę gminy do normowania w uchwalanym na jego podstawie planie wskazanych w nich kwestii z zakresu zagospodarowania terenów (tj. warunków dokonywania podziałów), które zostały już unormowane przez ustawodawcę w sposób zupełny, tj. nie przewidujący potrzeby dalszej regulacji, w innych ustawach - w odniesieniu do nieruchomości rolnych i leśnych.

Sąd wskazuje, że art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. uprawnia organ uchwałodawczy do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Przepis ten winien być interpretowany ściśle. Wnika z niego, że: po pierwsze - rada gminy taką minimalną powierzchnię może określić; po drugie - określenie minimalnej powierzchni ma dotyczyć nowo wydzielonych (wydzielanych) działek. Z postanowień planu musi wyraźnie wynikać, iż chodzi o nowo wydzielane działki, a nie o jakiekolwiek inne (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 948/18, Lex nr 2644282).

Umieszczenie zatem w ustaleniach planu miejscowego postanowień dotyczących zasad wydzielania działek budowlanych położonych na terenach przeznaczonych na cele rolne stanowi naruszenie ww. art. 92 i 93 u.g.n. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.

Tak opisane naruszenie prawa ma, w ocenie Sądu, charakter istotny, Niedopuszczalne jest bowiem zawarcie w planie ustaleń modyfikujących przepisy aktów wyższego rzędu i ustaleń sprzecznych z przepisami rangi ustawowej.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność uchwały w części, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając żądanie strony i wynik sprawy. Na koszty te składa się należne pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).

W odpowiedzi na żądanie organu w zakresie odstąpienia od zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd wyjaśnia, że nie znalazł podstaw do odstąpienia od zasady ogólnej wyrażonej w art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którą w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W sprawie nie zachodził uzasadniony przypadek, który pozwalałby na fakultatywne (pozostawione uznaniu sądu administracyjnego) odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania w całości lub w części na podstawie art. 206 p.p.s.a.