Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1259/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 9x ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 9b ust. 2, art. 9g pkt 1, art. 9zb, art. 9zc
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 189a § 2, art. 189f
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 5 lipca 2022 r. nr SKO.4170/45/2022 w przedmiocie kary pieniężnej za brak osiągnięcia wymaganego w 2021 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 11 maja 2022 r. nr RGO.7031.4.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 4 088 zł /słownie: cztery tysiące osiemdziesiąt osiem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. Sp. z o.o. w Rzeszowie (dalej w skrócie: "Spółka"; "Strona skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 5 lipca 2022 r. nr SKO.4170/45/2022 wydana w sprawie kary pieniężnej za brak osiągnięcia wymaganego w 2021 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2022r. poz. 2000 – dalej "k.p.a.") w zw. z art. 9x ust. 2 pkt 1, art. 9zb ust. 1 oraz art. 3b ustawy

z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2022 r., poz. 1297 – dalej "ustawa").

Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Burmistrz [...] po wszczęciu z urzędu i przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 11 maja

2022 r. nr RGO.7031.4.2022 wymierzył M. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 15 699,22 zł. za brak osiągnięcia wymaganego w 2021 r. poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Spółka odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na podstawie zawartych z nimi umów cywilnoprawnych z terenu gminy T. Firma posiada wpis do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza [...] pod nr [...]. Z przedłożonego przez Spółkę sprawozdania za 2021 r. oraz z dokonanych przez organ wyliczeń wynika, że osiągnięty poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów wynosi 3,96%. Organ ustalił, że masa odpadów przekazana do recyklingu wynosi 14,032 Mg, zaś osiągnięty poziom recyklingu wynosi 3,96% wobec wymaganych 20%. Brakująca masa odpadów przygotowanych do ponownego użycia i recyklingu wynosi 56,838 Mg, co przy przyjęciu obowiązującej stawki opłaty (276,21 zł) oznacza, że wymierzona kara wynosi 15 699,22 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: wydruku z BIP Urzędu Miasta w T. potwierdzających osiągnięty przez Gminę oraz podmioty odbierające odpady komunalne poziom recyklingu w latach 2016-2021 celem wykazania faktu: poziomu recyklingu osiąganego przez Gminę T. oraz Skarżącą w latach 2016-2021 r., incydentalności i znikomości dokonanego przez Skarżącą naruszenia, braku po stronie Gminy T. szkody związanej z poziomem recyklingu osiągniętym przez Skarżącą w 2021 r.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 9x ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na Skarżącą w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, którym nie mogła ona zapobiec z uwagi na brak jakichkolwiek środków przymuszających właścicieli nieruchomości do prawidłowej segregacji odpadów, zaś na tle ostatnich sześciu lat nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu miało charakter incydentalny i nie spowodowało powstania po stronie Gminy szkody.

Wskazaną na wstępie decyzją z 5 lipca 2022 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, że jak stanowi art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zgodnie z ust. 3 karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

SKO wskazało, że w stanie faktycznym sprawy bezsporne i niekwestionowane przez stronę odwołującą się pozostaje, że jest podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na podstawie zawartej umowy oraz, że w roku 2021 r., zgodnie z przedłożonym sprawozdaniem odebrana przez Spółkę łączna masa odpadów komunalnych wyniosła 353,7800 Mg, zaś masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi wyniosła 14,032 Mg. Obliczony na podstawie przedmiotowych danych poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi 3,96%, wobec wymaganego w 2021 r. - poziomu 20%. Kolegium podzielił wyliczenia organu I instancji, że brakująca masa odpadów przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi przez spółkę wynosi 56,828 Mg. Na podstawie powyższych danych oraz obowiązującej stawki opłaty za korzystanie ze środowiska na rok 2021 r. organ I instancji zasadnie ustalił wysokość należnej kary pieniężnej na kwotę 15 699,22zł. Spółka nie kwestionuje poprawności przyjętych danych i dokonanych na ich podstawie wyliczeń.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania SKO wskazało, że z art. 9g pkt 1 ustawy wynika jednoznacznie, że podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Sankcją za niedopełnienie tego obowiązku jest kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy. W art. 9zc ustawy, który przewiduje miarkowanie kary oraz uwzględnianie przy wymierzaniu kary np. okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy, ustawodawca nie wskazał kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 2. Przyjąć należy, że intencją ustawodawcy było to, aby kara przewidziana w tym przepisie była karą obligatoryjną. Również art. 9x ust. 2 ustawy nie przewiduje badania zawinienia, jako przesłanki odpowiedzialności, co oznacza, że organ zwolniony jest od badania tej okoliczności z urzędu.

SKO podało, że nie ulega wątpliwości, że odwołująca Spółka jest podmiotem profesjonalnym znającym obowiązujące ją przepisy prawne. Prowadząc działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości winna tak organizować swoją działalność, żeby móc wywiązać się z ciążących na niej obowiązków. Podejmując się tego rodzaju działalności i chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo, aby uzyskać jak najwyższy poziom recyklingu. Zauważyło także, że zamierzonego skutku nie może również odnieść podniesiony w odwołaniu zarzut, że nałożenie kary pieniężnej jest niezasadne wobec osiągnięcia wymaganego w 2021 r. poziomu recyklingu przez Gminę T. i braku poniesienia przez nią szkody z tytułu nieosiągnięcia tego poziomu przez odwołującą się spółkę. Brzmienie przepisów ustawy, na podstawie których nałożono karę, nie przewiduje możliwości odstąpienia od jej nałożenia w takim przypadku. Podniesiona okoliczność pozostaje bez znaczenia dla oceny zasadności zastosowanej sankcji.

Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. Sp. z o.o. w Rzeszowie domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej decyzja jest nieprawidłowa i została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 w zw. art. 107 § 3, art. 140 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentów podnoszonych przez Skarżącą, że ustawodawca nie wyposażył przedsiębiorców w instrumenty prawne pozwalające na wpływanie na właścicieli nieruchomości, by należycie wywiązywali się z obowiązku segregowania odpadów,

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia, czy Skarżąca miała możliwość wywiązania się z obowiązku osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, w sytuacji gdy takie argumenty podniesiono w odwołaniu. Skarżąca powołała się w tym zakresie na wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt 1648/17,

- art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że niewykonanie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym zawsze prowadzi do nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej,

- art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g ustawy poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, że brak było podstaw do wymierzenia Skarżącej powyższej kary pieniężnej, gdyż nie ponosi ona za to winy, w szczególności ze względu na to, że ustawodawca nie wyposażył jej w instrumenty zapewniające jej wpływ na wywiązywanie się przez właścicieli nieruchomości z obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasowa argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, czyli zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się tym kryterium, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu i poprzedzającego go postępowania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi –według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w rozpoznawanej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych.

Jak pokazuje analiza akt sprawy, istota sporu zawisłego pomiędzy stronami sprowadza się do ustalenia, czy w kontrolowanej sprawie ziściły się przesłanki do nałożenia na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej, a więc czy zaistniała odpowiedzialność administracyjna po jego stronie.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 199ór. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 1297), zwanej dalej "ustawą", w myśl którego przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zgodnie z ust. 3 karę pieniężną, o której mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Stosownie do art. 9zb ustawy kary pieniężne z tego tytułu nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporne i niekwestionowane przez stronę odwołującą się pozostaje, iż jest podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na podstawie zawartej umowy oraz, że w roku 2021r., zgodnie z przedłożonym sprawozdaniem odebrana przez spółkę łączna masa odpadów komunalnych wyniosła 353,7800 Mg, zaś masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi wyniosła 14,032 Mg. Obliczony na podstawie przedmiotowych danych poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi 3,96%, wobec wymaganego w 2021r. - poziomu 20%. Z wyliczeń organu I instancji, które skład orzekający Kolegium uznaje za prawidłowe wynika, iż brakująca masa odpadów przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi przez spółkę wynosi 56,828 Mg. Na podstawie powyższych danych oraz obowiązującej stawki opłaty za korzystanie ze środowiska na rok 202lr. organ I instancji zasadnie ustalił wysokość należnej kary pieniężnej na kwotę 15 699,22 zł. Podkreślenia wymaga, iż spółka nie kwestionuje poprawności przyjętych danych i dokonanych na ich podstawie wyliczeń.

Zarzuty zawarte w odwołaniu i skardze sprowadzają się natomiast do braku uwzględnienia przez organy faktu, że nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania odpadów do ponownego użycia i recyklingu w 202lr. nastąpiło z przyczyn od spółki niezależnych. Spółka zarzuciła, iż żaden przepis prawa nie przyznaje instrumentów prawnych pozwalających wpłynąć na realizację obowiązku segregowania odpadów przez właścicieli nieruchomości i przeciwdziałać ich niewłaściwym zachowaniom. W związku z powyższym spółka nie ponosi winy za nieosiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu w roku 2021 r., co w jej ocenie uzasadnia odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

Kolegium przyjęło, że z takim stanowiskiem Spółki nie można się zgodzić. Z art. 9g pkt 1) ustawy wynika jednoznacznie, iż podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3 aa albo art. 3b ust. 1. Sankcją za niedopełnienie tego obowiązku jest kara pieniężna, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy.

SKO przyjęło, że w treści przepisu art. 9zc ustawy wskazano, iż przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust, 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. W przepisie tym, który przewiduje miarkowanie kary oraz uwzględnianie przy wymierzaniu kary np. okoliczności niezależnych od przedsiębiorcy, ustawodawca nie wskazał kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 2, zatem przyjąć należy, że intencją ustawodawcy było to, aby kara przewidziana w tym przepisie była karą obligatoryjną (wyrok NSA z 14.11.2019 r., II OSK 3246/17, LEX nr 2749912, wyrok WSA w Warszawie z 13.03.2018 r., IV SA/Wa 3015/17, LEX nr 2746050.). Również przepis art. 9x ust. 2 ustawy nie przewiduje badania zawinienia, jako przesłanki odpowiedzialności, co oznacza, że organ zwolniony jest od badania tej okoliczności z urzędu (wyrok WSA w Poznaniu z 16.03.2022 r., IV SA/Po 69/22, LEX nr 3332354.). Powyższe prowadzi do wniosku, że niewykonanie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym zawsze prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej.

Zdaniem Sądu, dokonana przez SKO wykładnia materialnoprawnych przepisów ustawy, będących podstawą nałożenia na skarżącą kary pieniężnej nie była pełna.

Przede wszystkim, zdaniem sądu, istotną dla sprawy okolicznością, która, nie była rozważana przez organ odwoławczy, jest rozważenie czy okoliczności sprawy dają podstawę do zastosowania przepisów art. 189a i n. kpa. Należy bowiem przypomnieć, że o ile wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych było w tym zakresie rozbieżne, to trzeba mieć na względzie, że w dniu 9 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał uchwałę (III OPS 1/21), w tezie której jednoznacznie wyjaśnił, że "do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm.), stosuje się art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.).

Z treści art. 189a § 2 k.p.a., obok zasadniczej jego funkcji, jaką jest oznaczenie pierwszeństwa stosowania przepisów odrębnych, można wywieść wniosek o normatywnej petryfikacji zastanego na dzień wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. stanu prawnego w przedmiocie zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych oraz udzielania ulg w ich wykonaniu. Kodeksowa reguła kolizyjna swym zakresem obejmuje każdy przepis odrębny normujący jedną z kodeksowych instytucji, o których mowa w art. 189d, 189f-189k, w tym także te przepisy, które obowiązywały w dniu wejścia w życie noweli z dnia 7 kwietnia 2017 r. Innymi słowy, przepisy działu IVa k.p.a. nie modyfikują dotychczas obowiązujących rozwiązań materialnoprawnych, lecz je uzupełniają (por. P. Majczak, Uwagi na tle kodeksowej regulacji kar administracyjnych, AuWr, Wrocław 2017, s. 73). Przepisy działu IVa k.p.a. stanowią zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a.

Analogiczny pogląd o relacji przepisów działu IVa k.p.a. w stosunku do konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych unormowanych w innych regulacjach jest wyrażany w orzecznictwie NSA. W wyroku z 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 142/20 NSA stwierdził: "Dla ustalenia czy dział ten (IVa k.p.a.) ma zastosowanie w odniesieniu do danej administracyjnej kary pieniężnej konieczne jest zatem stwierdzenie, czy konkretne rozwiązanie prawne wymienione enumeratywnie i rozłącznie w art. 189a § 2 pkt 1-6 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych" (por. również wyroki NSA z: 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 141/20; 3 grudnia 2020 r., sygn. akt: II GSK 774/20 i II GSK 775/20, CBOSA).

Należy też podkreślić argument natury systemowej - przepisy działu IVa k.p.a. są unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa. Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia projektu ww. ustawy, taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do k.p.a.

Przepis art. 189f k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. (§ 1); W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. (§ 2); Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia. (§ 3).

Powołany przepis przewiduje cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie:

- gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;

- gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

- gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

- w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona - we właściwym trybie - przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).

Odstąpienie od ukarania nie jest równoznaczne z umorzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary, lecz jest wyrazem darowania kary na skutek uprzedniego ustalenia, że doszło do naruszenia prawa i jednocześnie stwierdzenia, że ukaranie sprawcy jest niecelowe (A. Krawczyk, (w) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, art. 189f SIP LEX).

Rozdział 4d ustawy określa kategorie naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi oraz normuje materialnoprawne i kompetencyjne podstawy wymierzania i nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Rozdział ten składa się z 12 artykułów. W przepisach art. 9x-9za ustawy określono rodzaje naruszeń prawa zagrożonych administracyjnymi karami pieniężnymi. Z kolei zasady nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych unormowano w: art. 9zb ust. 3, 9zc, 9ze i 9zf.

Poszukując w przepisach rozdziału 4d ustawy materii zbieżnej treściowo (określającej wypadki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej) z regulacją zawartą w art. 189f k.p.a., wskazać należy, że żaden z przepisów ustawy nie normuje przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Regulacji takowej nie stanowi także art. 9zf ustawy. W świetle tego przepisu do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Biorąc pod uwagę różnice konstrukcyjne pomiędzy administracyjnymi karami pieniężnymi a zobowiązaniami podatkowymi, zakres odesłania do przepisów działu III Ordynacji podatkowej może budzić wątpliwości interpretacyjne. Niewątpliwie jednak w dziale III Ordynacji podatkowej nie ma konstrukcji odpowiadającej odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ponadto z literalnego brzmienia przepisu art. 9zf ustawy wynika, że odsyła on do stosowania Ordynacji podatkowej do kary pieniężnej, a więc dolegliwości już nałożonej przez organ administracji publicznej.

Zwrócić należy również uwagę, że w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno). Zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych Rozdziału 4d ustawy.

Z tych względów za Naczelnym Sądem Administracyjnym (uchwała z 9 czerwca 2022 r. III OPS 1/21) uznać należało, że przepis art. 189f k.p.a. stanowi uzupełnienie regulacji przepisów Rozdziału 4d ustawy o przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W tym zakresie też Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonych decyzjach przez wydające je organy, które przemilczały możliwość stosowania art. 189f k.p.a. w niniejszej sprawie.

Wobec powyższego, niezbadanie przez organy obu instancji możliwości zastosowania instytucji odstąpienia (art. 189f k.p.a.) od nałożenia kary administracyjnej z art. 9xust. 2 pkt 1ustawy, stanowiące wynik błędnej wykładni jej przepisów, doprowadziło w konsekwencji do naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy nie dokonały bowiem żadnych ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Tym samym, w ocenie Sądu, organy obu instancji nie wypełniły obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.