Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1438/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 30 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 135/09 w sprawie ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz skarżącego L. S. kwotę 300 zł (słownie: trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2009 roku, sygn. akt II SA/Lu 135/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi L. S. uchylił postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie z dnia [...] stycznia 2009 roku, Nr [...] 2008 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia 6 listopada 2008 roku L. S. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Powiatowego w Lublinie z dnia [...] lutego 2008 roku, Nr [...] zezwalającą Zakładowi [...] w B na usunięcie dwudziestu dziewięciu drzew z gatunku Topola rosnących na terenie działki o nr ew. [...] położonej w Bełżycach w terminie do dnia 31 października 2008 roku.

Pismem z dnia [...] listopada 2008 roku, Nr [...] Starosta Powiatowy w Lublinie, uznając pismo z dnia 6 listopada 2008 roku za skargę, poinformował L. S., że decyzja z dnia [...] lutego 2008 roku, Nr [...] nie narusza prawa i skarga jest bezzasadna.

Powyższe pismo Starosty Powiatowego w Lublinie L. S. potraktował jako decyzję odmawiającą wznowienia postępowania i wniósł od niej odwołanie, domagając się jej uchylenia i wznowienia postępowania.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym stronie od rozstrzygnięcia wydanego w formie decyzji. Wymogi, jakie winna spełniać decyzja zawarte zostały w art. 107 k.p.a. Zdaniem Samorządowe Kolegium Odwoławczego pismo Starosty Powiatowego w Lublinie z dnia [...] listopada 2008 roku nie spełnia wymogów uznania go za decyzje administracyjną. Środek zaskarżenia wniesiony od pisma uznać należy więc za niedopuszczalny.

Wyrokiem z dnia 22 maja 2009 roku, sygn. akt II SA/Lu 135/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie z dnia [...] stycznia 2009 roku, Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że istotą sporu jest ocena, czy pismo Starosty Powiatu Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008 roku, Nr [...] spełnia minimalne wymogi decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu, pismo to zawiera minimum wymagań formalnych, jakie winna spełniać decyzja, to jest oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby działającej w imieniu organu. Lektura tego pisma wskazuje także na obecność elementów uzasadnienia prawnego i faktycznego. Za uznaniem pisma Starosty za decyzję przemawiają zdaniem Sądu także zasada praworządności oraz wartość, jaką jest ochrona obywateli.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez dowolne przyjęcie, że postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławczego narusza art. 134 k.p.a. oraz art. 127 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., a istotę sporu stanowi ocena, czy pismo Starosty Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008 roku spełnia minimalne wymogi uznania go za decyzję administracyjną, podczas gdy istotę sporu stanowi ocena zakresu badania przez organ administracji niedopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania. Kolegium wskazało, iż badanie tego przymiotu możliwe jest dopiero po wznowieniu postępowania, co w sprawie nie nastąpiło, a na etapie wstępnym organ administracji ocenia jedynie, czy podanie jest wniesione przez osobę posiadającą zdolność do czynności prawnych lub przez osobę, która ma niebudzącą wątpliwość legitymację do wniesienia takiego wniosku. Kolegium wskazało też, że pismo Starosty Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008 roku nie spełnia nawet minimalnych wymogów uznania go za decyzję administracyjną i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy;

2. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wskazania skarżącego, iż podstawą żądania wznowienia są także istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji i nieznane organowi administracji, który wydawał decyzję co powodowało, że ocena tych okoliczności mogła nastąpić jedynie po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia o wznowieniu postępowania, jak również nieodniesienie się do faktu wyraźnego sprecyzowania rodzaju środka odwoławczego od pisma Starosty Lubelskiego, po uprzednim wezwaniu przez Kolegium, w sytuacji gdy ten środek zaskarżenia skarżącemu na tym etapie postępowania nie przysługiwał.

Zdaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z pisma Starosty Lubelskiego wynika, że podstawą "odmowy wznowienia postępowania" był wyłącznie fakt, że skarżący nabył własność działki położonej w Bełżycach w chwili, gdy drzewa, na których usunięcie wydano zezwolenie, były już usunięte. Tym samym okoliczność ta mogła zostać rozstrzygnięta wyłącznie po formalnym wszczęciu przez Starostę postępowania wznowieniowego i po jego przeprowadzeniu, czego Starosta nie uczynił bezpodstawnie uznając, że L. S. nie przysługuje status strony. W takiej sytuacji organ II instancji, zobligowany do przestrzegania swojej właściwości, nie mógł rozpoznać merytorycznie sprawy, gdyż postępowanie nie toczyło się z uwagi na brak jego wszczęcia. Gdyby uznać pismo Starosty za decyzję, to Kolegium mogłoby jedynie uchylić rozstrzygnięcie i skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, co znacznie wydłużyłoby postępowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że pismo Starosty z dnia [...] listopada 2008 roku zawiera oznaczenie organu administracji, datę jego wydania i oznaczenie strony jednakże nie wiadomo, czy widniejący pod nim podpis pochodzi od osoby, która była umocowana do wydania decyzji w imieniu Starosty Lubelskiego. Trudno też dopatrzeć się uzasadnienia faktycznego i prawnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. S. wniósł o jej oddalenie, wskazując argumenty mające przemawiać za jej niezasadnością.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa wymiennych w pierwszym z zarzutów skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej istotą sprawy jest ocena czy pismo Starosty Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008 roku może być uznane za decyzję administracyjną.

Zagadnienie minimalnych wymogów, jakie powinien spełniać akt administracyjny, by mógł być on uznany za decyzje administracyjną było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W wyroku z dnia 16 grudnia 1996 roku, sygn. akt SA/Ka 2218/95 (LEX nr 29734) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Jeżeli więc sprawa administracyjna podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierającego co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, spełnia ono bowiem minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Pogląd taki można uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym." Analogiczny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w orzeczeniu z dnia 11 lutego 1998 roku, sygn. akt III SA 1067/96 (LEX nr 41559) oraz w orzeczeniu z dnia 27 lipca 1999 roku, sygn. akt I SA 1509/98 (LEX nr 48728).

Przytoczone wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić. Ma ono zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. Kierując się wskazanymi wyżej kryteriami stwierdzić należy, iż pismo Starosty Lubelskiego z dnia [...] listopada 2008 roku spełnia wymogi uznania go za decyzje administracyjną. Zawiera ono oznaczenie organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie o sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu.

Twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż nie wiadomo, czy widniejący pod nim podpis pochodzi od osoby, która była umocowana do wydania decyzji w imieniu Starosty Lubelskiego jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Niezasadne jest także twierdzenie, iż pismo nie zawiera rozstrzygnięcia. Z jego treści jednoznacznie wynika, że organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania uznając, iż osobie składającej wniosek o wznowienie nie przysługuje przymiot strony.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny jest szczątkowe, jednakże uzasadnienie nie jest elementem konstytutywnym uznania pisma Starosty za decyzję.

Argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, związana z przesłankami odmowy wznowienia postępowania, mająca wykazać, iż pismo Starosty nie może być decyzją administracyjną jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niejasna i niezrozumiała. Można jedynie przypuszczać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze twierdząc, że badanie przymiotu strony przed wznowieniem postępowania jest niedopuszczalne uważa, iż akt administracyjny odmawiający wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych nigdy nie będzie mógł być uznany za decyzję. Tym samym od takiego aktu administracyjnego nie przysługuje odwołanie. Pogląd taki uznać należy za nieuprawniony. Konsekwencją takiego poglądu byłaby konieczność uznania, iż akt administracyjny spełniający wszystkie wymogi formalne określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. również nie mógłby być uznany za decyzję, tylko pismo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju pogląd nie wnika ani z wykładni literalnej przepisów k.p.a., ani z wykładni celowościowej i systemowej.

Odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może nastąpić wówczas, gdy oczywistym jest, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jeśli natomiast nie jest oczywiste, czy podmiotowi występującemu z wnioskiem o wznowienie postępowania przysługuje status strony, wówczas należy wznowić postępowanie i dokonać analizy tego zagadnienia we wznowionym już postępowaniu. Jeśli w wyniku tej analizy okaże się, że wniosek złożył podmiot, który nie jest stroną, to wznowione postępowanie należy umorzyć.

Jeśli organ administracji odmówi wznowienia postępowania błędnie uznając, iż podmiot składający wniosek o wznowienie nie jest stroną, to jest to podstawa do uchylenia przez organ odwoławczy takiej błędnej decyzji, a nie do stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie to nie jest decyzją i wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania.

Niezasadny jest podniesiony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wskazania skarżącego, iż podstawą żądania wznowienia postępowania są także istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne oraz, że okoliczność ta może być rozstrzygnięta wyłącznie po wznowieniu postępowania.

Zarzut ten jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezrozumiały. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu można jedynie stwierdzić, że organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą wznowienia postępowania uznając, iż wniosek złożony został przez osobę, której nie przysługuje status strony. Kolegium, rozpatrując odwołanie, oceni zgodność z prawem tego rozstrzygnięcia. Jeśli w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzja ta zostanie uchylona ze wskazaniem na konieczność wznowienia postępowania, to organ pierwszej instancji będzie zobowiązany ocenić, czy zaistniała także podnoszona przez wnioskodawcę przesłanka wznowienia postępowania, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje, że gdyby pismo Starosty uznać za decyzję, to Kolegium mogłoby jedynie uchylić rozstrzygnięcie i skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Twierdzenie, iż przedłużyłoby to postępowanie jest jednak twierdzeniem niczym nieuzasadnionym. Po pierwsze jest to argument pozaprawny. Szybkość postępowania jest oczywiście istotna, jednakże nie może to być usprawiedliwienie dla naruszania przepisów prawa. Po drugie wskazać należy, iż samo Kolegium w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazało organowi I instancji na konieczność wznowienia postępowania. Skutkiem uchylenia decyzji o odmowie wznowienia również byłaby konieczność wznowienia postępowania, chyba że wnioskodawca nie zachowałby terminu do złożenia wniosku o wznowienie. Nie wiadomo więc w jaki sposób rozstrzygnięcie Kolegium miałoby przyśpieszyć postępowanie.

Wobec faktu, iż pismo Starosty z dnia [...] listopada 2008 roku spełniało wymogi uznania go za decyzję administracyjną, wbrew twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przysługiwał od niego środek zaskarżenia w postaci odwołania.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.