Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 1422/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Bogucki (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Woźniak, Sędzia WSA (del.) Krzysztof Przasnyski, Protokolant Julia Zielska, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 233/22 w sprawie ze skargi R. R. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 16 maja 2022 r., nr 2001-IEE.711.80.2022 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 7.09.2022 r. o sygn. I SA/Bk 233/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę R. R. (dalej: skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z 16.05.2022 r., nr 2001-IEE.711.80.2022, wydane w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. Jako podstawę prawną powołano art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wyrok (podobnie jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2. Stanowiska stron w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

2.1. Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Białymstoku do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie 173 § 1 p.p.s.a. wniósł skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego), który zaskarżył ten wyrok w całości. Sformułował również wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Wniósł także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 6 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.), art. 4 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm., dalej: Konstytucja RP) przez przedwczesne wszczęcie egzekucji, podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym skarżący nie uchylał się od wykonania zobowiązania, a przez co został niezasadnie obciążony kosztami egzekucyjnymi oraz nadmierną uciążliwością egzekucji, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębienia zaufania obywatela do organów państwa, zasadami demokratycznymi państwa prawa i zasadą praworządności;

2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 7 § 2 u.p.e.a., przez zastosowanie przez organ egzekucyjny uciążliwych środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, podczas gdy skarżący pismem z 24.02.2022 r. wyraził wolę dobrowolnego spełnienia zobowiązania;

3) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 13 § 1 u.p.e.a. przez niewłaściwe przyjęcie, że warunkiem koniecznym do zaistnienia możliwości udzielenia zwolnienia z egzekucji w całości lub w części jest zaistnienie okoliczności nagłej i niespodziewanej, na którą skarżący nie miał wpływu, podczas gdy przywołany przepis nie ustanawia takiego kryterium, jak również przez niewłaściwe przyjęcie, że warunkiem koniecznym do udzielenia zwolnienia z egzekucji w całości lub w części jest posiadanie innego majątku pozwalającego na uregulowanie zaległości, podczas gdy przywołany przepis nie ustanawia takiego kryterium;

4) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 36 § 1 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność zasadności prowadzonego postępowania egzekucyjnego w tej sprawie;

5) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 29 § 1 i art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że w sprawie zachodzą przesłanki wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środków egzekucyjnych, pomimo że postępowanie egzekucyjne było przedwczesne;

6) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 67e § 1 i art. 6 u.p.e.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżący pismem z 24.02.2022 r. wyraził wolę dobrowolnego spełnienia zobowiązania;

7) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 777 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 18 u.p.e.a przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i arbitralne uznanie, że skarżący uchyla się od spełnienia zobowiązania podatkowego, podczas gdy skarżący pismem z 24.02.2022 r. wyraził wolę dobrowolnego spełnienia zobowiązania.

2.2. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ wyrok WSA w Białymstoku odpowiada prawu i dlatego skarga kasacyjna podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.). Skarżący w skardze kasacyjnej powołał się na podstawę naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego (tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), podczas gdy sformułowane w niej zarzuty (zarówno przywołany sposób sformułowania, jak i przytoczone przepisy) wskazują, że zarzuca on naruszenie przez WSA w Białymstoku przepisów postępowania, a więc opiera skargę kasacyjną na podstawie naruszenia przepisów postępowania uregulowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Z uwagi na sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej, które są powtórzeniem zarzutów sformułowanych w skardze skierowanej do WSA w Białymstoku, przypomnieć należy, że przedmiot sporu w sprawie koncentruje się wokół odmowy zwolnienia spod egzekucji należącego do skarżącego prawa majątkowego, nie dotyczy zaś problemu przedwczesnego wszczęcia samej egzekucji, czy też jej zasadności. Organy w postępowaniu dotyczącym zwolnienia spod egzekucji nie badają, czy zasadnie albo też przedwcześnie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. We wniosku z 24.02.2022 r. skarżący zwrócił się do organu egzekucyjnego o zwolnienie spod egzekucji wierzytelności z rachunków bankowych. Zaskarżonym zaś do WSA w Białymstoku postanowieniem z 16.05.2022 r. Dyrektor IAS w Białymstoku utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika [...]Urzędu Skarbowego w B. z 25.03.2022 r., odmawiające skarżącemu zwolnienia z egzekucji wskazanego prawa majątkowego. Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowo organy egzekucyjne postanowiły odmówić skarżącemu wnioskowanego zwolnienia. Naczelny Sąd Administracyjny powyższe stanowisko podziela.

3.2. Podstawą prawną rozpoznania wniosku skarżącego o zwolnienie z egzekucji wierzytelności z rachunków bankowych jest art. 13 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może na czas oznaczony lub nieoznaczony zwolnić spod egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego. Przez zwolnienie spod egzekucji należy rozumieć niepodejmowanie lub odstąpienie od egzekucji z całości lub części składników majątkowych zobowiązanego (art. 1a pkt 21 u.p.e.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że celem instytucji zwolnienia z egzekucji jest eliminowanie sytuacji zmierzających do wyrządzenia zobowiązanemu nadmiernych dolegliwości. Pozwala ona na zmniejszenie uciążliwości egzekucji wówczas, gdy ta jest prowadzona ze składnika majątkowego szczególnie ważnego dla zobowiązanego. W tym zakresie należy mieć jednak na uwadze, że uciążliwość egzekucji nie może stanowić samodzielnej przesłanki przesądzającej o zwolnieniu z egzekucji, ponieważ sensem postępowania egzekucyjnego jest przymusowa ingerencja w sytuację majątkową zobowiązanego w celu wyegzekwowania należności publicznoprawnej, co z zasady jest dolegliwe. Egzekucja jest następstwem zaniechania przez podmiot zobowiązany dobrowolnej zapłaty ciążącej na nim należności. Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania w sposób przymusowy obowiązków ciążących na zobowiązanym. Postępowanie egzekucyjne musi być zatem z jednej strony skuteczne, z drugiej zaś organ winien stosować środki, które zostały przewidziane w ustawie, powinien też brać pod uwagę, aby były one jak najmniej uciążliwe dla dłużnika.

Podstawową przesłanką upoważniającą organ egzekucyjny do zwolnienia danego składnika majątkowego spod egzekucji jest istnienie przemawiającego za tym "ważnego interesu" zobowiązanego. Przesłanka ważnego interesu zobowiązanego jest swoistą klauzulą generalną, której znaczenie należy rozpatrywać w kontekście okoliczności konkretnej sprawy. O istnieniu ważnego interesu po stronie zobowiązanego nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz zobiektywizowane kryteria. Prawodawca nie zabezpiecza obecnie interesów wierzyciela, ponieważ pozytywne rozpoznanie wniosku o zwolnienie spod egzekucji nie jest uzależnione od jego zgody. Jednakże uwzględnienie wniosku o zwolnienie spod egzekucji nie może prowadzić do bezskuteczności egzekucji. Należy przyjąć, że skoro tak jest, to okolicznościom związanym z ważnym interesem zobowiązanego można przeciwstawiać okoliczności związane z interesem wierzyciela. W szczególności niemożność zaspokojenia wierzyciela może być rozpatrywana w kontekście ważnego interesu zobowiązanego. Zobowiązany musi nie tylko przedstawić argumenty przemawiające za zwolnieniem z egzekucji określonych składników majątkowych, ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z jego innych składników majątkowych. Dokonując wykładni przesłanek określonych w art. 13 § 1 u.p.e.a. należy mieć bowiem na uwadze podstawowy cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest zaspokojenie stwierdzonej tytułem wykonawczym wierzytelności. To z kolei nakłada na organ egzekucyjny obowiązek między innymi rozważenia, czy wskazane przez zobowiązanego inne sposoby zaspokojenia wierzyciela ze składników majątkowych zobowiązanego wierzyciela, faktycznie mogą doprowadzić do realizacji podstawowego celu egzekucji.

Istotną cechą instytucji z art. 13 § 1 u.p.e.a. jest to, że działa ona na zasadzie rozstrzygania spraw w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. Takie postanowienia podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli sądu nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie lecz kwestia, czy postanowienie zostało podjęte zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. To oznacza, że nawet stwierdzenie przez organ wszystkich przesłanek do zastosowania art. 13 § 1 u.p.e.a. nie obliguje go do tego, lecz stwarza tylko dla organu taką możliwość, i to poddaną kontroli sądowoadministracyjnej w ograniczonym zakresie.

3.3. Skarżący jako argumenty za zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym podał, że zajęcie wierzytelności utrudnia mu życie codzienne i stanowi zagrożenie dla egzystencji. Nie przedstawił jednak na tę okoliczność żadnych dowodów, natomiast te, które wskazał, tego nie potwierdzają. W konsekwencji skarżący nie dowiódł, że istnieje po jego stronie przesłanka zwolnienia spod egzekucji dokonanych zajęć ani nie wykazał determinacji do wskazania innego środka egzekucyjnego, który byłby dla niego mniej uciążliwy.

W zamian za zajęcie rachunku bankowego skarżący zaoferował według jego oceny mniej dla niego uciążliwe zajęcie rzeczy ruchomej, tj. pojazdu marki [...] (kombi, rok produkcji 2020). Jednocześnie skarżący nie umożliwił organowi zajęcia, a nawet obejrzenia pojazdu. Samo poinformowanie natomiast o posiadaniu określonego pojazdu nie stanowi wystarczającej podstawy do zwolnienia innego składnika majątkowego spod egzekucji, dłużnik powinien taki składnik bowiem przedstawić organowi egzekucyjnemu, a nie tylko poinformować o jego istnieniu.

Nie znajduje prawnych podstaw także oczekiwanie skarżącego, aby organ ustanowił na ww. pojeździe zastaw skarbowy w zamian za zajęcie rachunku bankowego. Zastaw skarbowy jest jednak jedną z form zabezpieczenia zaległości, nie jest natomiast środkiem egzekucyjnym wymienionym w art. 1a pkt 12 u.p.e.a., brak jest zatem podstawy prawnej do zastosowania takiego środka egzekucyjnego jak zastaw skarbowy.

3.4. Za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w jej punkcie 1 i 6. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 6 § 1 u.p.e.a. nakłada na wierzyciela obowiązek podjęcia czynności w celu doprowadzenia do przymusowego wykonania obowiązku w przypadku jego wymagalności. Przepis ten nie pozostawia organowi wyboru, nakładając na niego prawny obowiązek podjęcia odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Niewykonanie wymagalnego obowiązku nakłada na wierzyciela obowiązek zainicjowania działań zmierzających do jego wyegzekwowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożenie wniosku o zastosowanie ulgi w spłacie zobowiązania podatkowego nie jest przesłanką odstąpienia od podjęcia przez wierzyciela działań wskazanych w art. 6 § 1 u.p.e.a. Legalność działania wierzyciela podatkowego w zakresie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych należy oceniać w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie bez znaczenia jest argument, że składanie przez każdego zobowiązanego do zapłaty podatku wniosków zmierzających do uzyskania ulgi, prowadziłoby do konieczności każdorazowego odczekania do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie takiego wniosku i to niezależnie od tego ile razy taki wniosek z powołaniem się na coraz to inne powody zostanie złożony. Uniemożliwiłoby to realizację zasady obowiązkowego wszczynania egzekucji ustanowionej w art. 6 u.p.e.a., ponieważ w tym czasie zobowiązany mógłby skutecznie i bez ryzyka usunąć majątek spod egzekucji. Ratio legis wskazanych wyżej regulacji wiąże się zatem z zapobieżeniem sytuacji, w której zobowiązany mógłby przez dowolne wnioskowanie odraczać rozpoczęcie przymusowego ściągania należności (i w tym okresie wyzbywać się podlegającego egzekucji majątku) lub przerywać prowadzone już przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne.

3.5. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za bezzasadny zarzut sformułowany w punkcie 2 skargi kasacyjnej, tj. zastosowanie przez organ egzekucyjny środka uciążliwego, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Egzekucja z rachunku bankowego i innych wierzytelności pieniężnych jest jednym z łagodniejszych i najczęściej stosowanych środków egzekucyjnych, mieszczących się w katalogu środków egzekucji należności pieniężnych (art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a.). Egzekucja, której celem jest wykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, z natury swojej jest uciążliwa dla zobowiązanego, stąd posłużenie się ogólnym argumentem, że zajęcie rachunku bankowego skarżącego powoduje poważne utrudnienia dla życia codziennego oraz zagrożenie dla dalszej egzystencji jego i jego rodziny nie jest wykazaniem, że doszło do naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a. W skardze kasacyjnej skarżący nie wskazał na czym dokładnie polega nadmierna uciążliwość ww. zajęcia przez odniesienie sumy egzekwowanych kwot do swojej kondycji finansowej, poprzestając jedynie na tym ogólnikowym stwierdzeniu.

3.6. Niezasadny jest również zarzut wskazany w punkcie 3 skargi kasacyjnej przez niewłaściwe przyjęcie, że warunkiem koniecznym do udzielenia zwolnienia spod egzekucji w całości lub w części jest zaistnienie okoliczności nagłej i niespodziewanej, na którą skarżący nie miał wpływu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że WSA w Białymstoku w zaskarżonym wyroku nie stwierdził, że aby zwolnić z egzekucji na czas oznaczony lub nieoznaczony w całości lub w części określone składniki majątkowe zobowiązanego konieczne jest wystąpienie okoliczności nagłej lub niespodziewanej, na którą skarżący nie ma wpływu.

3.7. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę WSA w Białymstoku, że poza granicami kontrolowanego postępowania pozostaje to, iż skarżący planuje złożenie wniosku o rozłożenie spłaty zaległości na raty, czy też że brak jest przesłanek do wszczęcia egzekucji oraz jej przedwczesność. Obecnie rozpoznawana sprawa dotyczy jednak tylko i wyłącznie tego, czy zasadnie organy egzekucyjne odmówiły skarżącemu zwolnienia spod egzekucji wierzytelności z rachunków bankowych. Istnienie przesłanek do wszczęcia egzekucji może być podnoszone w postępowaniu dotyczącym zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej, zgodnie z art. 33 § 1 i 2 u.p.e.a., nie zaś na etapie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej zwolnienia spod egzekucji (art. 13 § 1 u.p.e.a.). W konsekwencji jako bezzasadne należy uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 36 i art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz art. 77 k.p.a. (w skardze kasacyjnej powołano się na nieistniejący art. 777 k.p.a.).

Postępowanie egzekucyjne w rozpatrywanej sprawie jest prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z 16.02.2022 r., wystawionego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny badał z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; nie był jednak uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skarżący nie wskazał natomiast podstaw do przyjęcia, że egzekucja nie była dopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tym zakresie prawidłowo skontrolował zaskarżone postanowienie i zasadnie uznał, że organy obu instancji poddały ocenie złożony wniosek i przedstawioną tam argumentację. Podstawą odmowy zwolnienia spod egzekucji wskazanego składnika majątkowego było niewskazanie przez skarżącego przesłanki ważnego interesu, co szczegółowo Dyrektor IAS w Białymstoku uzasadnił w zaskarżonym postanowieniu z 16.05.2022 r.

3.8. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Białymstoku, który na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę skarżącego. W konsekwencji, ponieważ wszystkie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił.

sędzia WSA (del.) Krzysztof Przasnyski sędzia NSA Stanisław Bogucki sędzia NSA Bogusław Woźniak