Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 408/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 1989 nr 10 poz 53
law: Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), sędzia WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 10 maja 2024 r. nr 400.51/C-8/I/2024 w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia prawa własności nieruchomości gruntowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

K. K. w dniu 29 marca 2021 r. wystąpiła z do Starosty Hajnowskiego z wnioskiem o nieodpłatne przyznanie prawa własności działki numer [...] o powierzchni 0,37 ha, położonej we wsi C., gmina N..

Decyzją z 19 października 2023 r. nr GK.6821.2.2021 Starosta Hajnowski, działając na podstawie art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r., nr 10 poz. 53 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), odmówił stwierdzenia nieodpłatnie prawa własności do nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obręb C., gmina N. numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,37 ha na rzecz wnioskodawców.

W uzasadnieniu wskazano, że Naczelnik Gminy w N. decyzją nr 6040/93/74 z 11 września 1974 r. przejął w trybie przepisów ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. z 1974 r., nr 21 poz.118) gospodarstwo rolne o powierzchni ogólnej 10,624 ha, stanowiące własność J. i S. M. położone we wsi C., gmina N.. Spod przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zostały wyłączone budynki, które pozostały przedmiotem własności przekazujących. Z rejestru gruntów wsi C., gmina N., założonego w 1961 r. wynika, że w 1974 r. w momencie przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, budynki znajdowały się na działce oznaczonej nr ewid. [...], w aktualnej ewidencji gruntów przedmiotowa działka oznaczona jest nr [...] o powierzchni 0,37 ha i zapisana jest jako własność Gminy N. Do działki nie są przypisane budynki (brak założonej kartoteki budynków). W wyniku oględzin działki przeprowadzonych 31 lipca 2023 r. ustalono, że znajdują się na niej ruiny budynku oraz studnia. Innych budynków nie stwierdzono. Działka jest porośnięta krzewami oraz drzewami. Obecna podczas oględzin K. K. wskazała, że na działce znajdują się fundamenty po budynku mieszkalnym a J. M. podał, że na działce nie ma innych fundamentów.

Organ pierwszej instancji wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych wywiódł, że regulacja zawarta w art. 6 ustawy, stanowi prawną podstawę przyznania własności tylko tych działek gruntu, na których znajdują się budynki, bowiem celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej własności budynków. Dla możliwości przyznania własności tego rodzaju działek gruntu konieczne jest zatem, aby na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa przekazanego Państwu, fizycznie istniał choćby jeden budynek, bez względu na jego stan techniczny (wyrok NSA z 29 czerwca 2023 r., I OSK1304/22). Podniesiono, że celem zwrotu przekazanej na Skarb Państwa działki pod budynkami jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków jak i gruntu do budynków tych przynależnego, jeżeli będą stanowiły jeden przedmiot własności tej samej osoby. Celem tym nie wydaje się natomiast zwrot działki, na której nie ma budynków, by przysporzyć materialnych korzyści spadkobiercom właściciela przekazanego gospodarstwa rolnego, którzy zapewne w jakiejś mierze winni są braku troski o zachowanie na działce budynków (wyrok NSA z 25 kwietnia 1991 r., II SA 194/91).

W świetle poczynionych ustaleń stwierdzono, że na przedmiotowej działce nie znajdują się budynki, które mogłyby stanowić przedmiot odrębnej własności. Przy czym przyjęto, że warunek istnienia budynków musi być spełniony w dacie zgłoszenia żądania i w dacie orzekania przez organ administracji. W rozpoznawanej sprawie w dacie wystąpienia z żądaniem nieodpłatnego przyznania własności gruntu, na działce nr [...] nie istniał już żaden budynek. Nie sposób zatem przyjąć, że nieodpłatne przekazanie własności działki, na której znajdują się jedynie pozbawione wartości użytkowej szczątkowe formy fundamentów przyczyni się do zrealizowania celów, jaki przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu art. 6. Poprzedni właściciele budynków, tj. S. M. zmarła w dniu [...] marca 1986 r. a J. M. zmarł [...] lipca 1987 r., spadkobiercy mieli możliwość wystąpienia z żądaniem na podstawie art. 6 ustawy w okresie, w którym na przedmiotowej działce budynki istniały, tj. na dzień wejścia w życie ustawy. Zaniechanie spadkobierców w tym zakresie nie może stanowić argumentu przemawiającego za odmiennym rozstrzygnięciem w sprawie. W związku z powyższym uznano, że brak istnienia budynków na działce gruntu wyłącza możliwość skutecznego ubiegania się o nieodpłatne przeniesienie własności gruntu w trybie art. 6 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania K. K., decyzją z 13 grudnia 2023 r. nr 400.172/C-8/I/2023 uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego ustalenia dokonane w sprawie nie były wystarczające do przyjęcia, że na przedmiotowej działce nie ma żadnego wzniesionego budynku stanowiącego przedmiot odrębnej własności następców prawnych właścicieli gospodarstwa rolnego. Jako niezbędne SKO uznało dokonanie ustaleń w zakresie stanu obowiązującego prawa oraz stanu faktycznego co do tego, jak należy rozumieć użyte w art. 6 ustawy pojęcie "budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r." oraz tego, czy na działce objętej wnioskami następców prawnych J. i S. M. istnieje przynajmniej jeden budynek odpowiadający kryteriom art. 6 zd. 1 ustawy. W ocenie Kolegium akta sprawy oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierały żadnych danych świadczących o dokonaniu przez organ pierwszej instancji niezbędnej analizy i wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji (określenia, w jaki sposób rozumie on pojęcie "budynek" użyte w art. 6 zd. 1 ustawy, a co za tym idzie - także argumentacji wykazującej, że istniejące na działce nr [...] fragmenty zabudowań, nazwane w protokole z oględzin "ruinami", oraz piwnica domu nie stanowią budynku, o jakim mowa w tym przepisie). Kwestie te SKO uznało za elementarne, które nie mogą być ustalane jedynie w postępowaniu odwoławczym, bo oznaczałoby to pozbawienie strony prawa do odwołania się od przyjętej oceny w administracyjnym toku instancji oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności.

W ocenie Kolegium istotnymi w sprawie okolicznościami były (i są nadal) jednak - wbrew przekonaniu odwołującej - nie tylko okoliczności istniejące w dniu wejścia w życie art. 6 ustawy (nie ma on bowiem zastosowania do gruntu pod budynkami, które zostały wzniesione po przekazaniu gospodarstwa rolnego państwu oraz po wejściu w życie ustawy), ale także okoliczności istniejące aktualnie - tak w dniu zgłoszenia żądania wydania decyzji o przeniesieniu na rzecz wnioskodawców nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej działki, jak i w dniu podejmowania decyzji w tej sprawie. Zdaniem Kolegium właściwie odczytywany przepis art. 6 ustawy, prowadzi bowiem do wniosku, że jego zastosowanie wymaga, aby na podlegającej przeniesieniu na własność działce istniał co najmniej jeden budynek wzniesiony na terenie gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. Ma to być budynek istniejący, a jego stan techniczny i użytkowy nie ma w tego typu sprawach znaczenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z 13 lutego 2024 r. nr GK.6821.2.21/2021 odmówił stwierdzenia nieodpłatnie prawa własności do nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obręb C., gmina N. numerem ewidencyjnym [...], o powierzchni 0,37 ha na rzecz wnioskodawców K. K., J. K., J. M., S. M., E. M. i B. C.

Odwołanie od tej decyzji wniosła K. K. i zarzuciła naruszenie:

1. art. 6 ustawy, poprzez błędne uznanie, że wnioskodawcy nie spełniają warunków do żądania przyznania im prawa własności gruntu pod budynkami, bowiem brak jest budynków, gdy tymczasem w dniu wejścia w życie ustawy istniały na gruncie zabudowania gospodarskie i siedliskowe, a w chwili obecnej nadal znajdują się na nieruchomości ruiny budynków;

2. art. 6, 7, 8 § 1, art. 77 § 1, 2 i 4 oraz art. 80 K.p.a., poprzez naruszenie zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (w tym strony postępowania), co ujawniło się między innymi przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieustalenie, czy i w jakim stanie znajdowały się budynki na gruncie w dniu 1.01.1989 r. i czy obecna postać budynków kwalifikuje się do spełnienia przesłanek z art. 6 ustawy, ale także poprzez naruszenie zasady praworządności i wydanie decyzji, której ustalenia i interpretacja została dokonana wbrew treści ustawy będącej podstawą wydania decyzji, w szczególności w zakresie nieustalenia okoliczności istnienia budynków, co sprawiło że organ wydał decyzję z rażącym naruszeniem przepisów prawa w zakresie, jaki miał wpływ na wynik sprawy, a nadto sprawiło, że organ przeprowadził postępowanie w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Przed przekazaniem odwołania Starosta Hajnowski w piśmie z 7 marca 2024 r. uznał, że zasługuje ono w całości na uwzględnienie i w związku z tym władny jest wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, ale wyłącznie wtedy, gdy pozostałe strony wyrażą zgodę na zmianę decyzji zgodnie z żądaniem. W związku z powyższym mając na uwadze treść art. 132 § 2 K.p.a. zwrócił się do pozostałych stron postępowania o wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. W odpowiedzi na powyższe Gmina N. wskazała, że nie widzi możliwości zwrotu przedmiotowej działki. Zgodę na zmianę decyzji wyrazili J. K., E. M., B. C. Stanowiska w sprawie nie zajęli J. M. i S.M. W związku z powyższym odwołanie nie zostało uwzględniono przez organ pierwszej instancji w trybie art. 132 K.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku decyzją z 10 maja 2024 r. nr 400.51/C-8/I/2024 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1 decyzji) i odmówiło nieodpłatnego przeniesienia prawa własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu C., gmina N., numerem ewidencyjnym [...], o powierzchni 0,37 ha, na rzecz K. K., J. K., J. M., S. M., E. M. i B. C. (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu stwierdzono, że ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji należy uznać za wystarczające do przyjęcia, że na przedmiotowej działce nie ma obecnie żadnego wzniesionego budynku stanowiącego przedmiot odrębnej własności następców prawnych właścicieli gospodarstwa rolnego J. i S. M. Świadczy o tym protokół z przeprowadzonych w 2023 r. oględzin wraz z bogatym materiałem zdjęciowym. Strony nie przedstawiły ani nie wskazały żadnego środka dowodowego, że w dniu wystąpienia z żądaniem przeniesienia prawa własności do przedmiotowej nieruchomości sytuacja faktyczna wyglądała inaczej.

Organ odwoławczy podniósł, że w sytuacji, w której przepis prawa posługuje się pojęciem "budynek ", a akt normatywny, w którym go użyto, nie zawiera definicji tego pojęcia, to w celu ustalenia znaczenia takiego pojęcia zasadnym jest odwołanie się do art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zawierającego definicję pojęcia "budynek". Składnia zdaniowa tej definicji uzasadnia potraktowanie wszystkich wymienionych w niej elementów (cech) obiektu mającego być rozumianego jako "budynek" (tj. bycie obiektem budowlanym, trwałe związanie z gruntem, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie fundamentów i dachu) jako muszących występować kumulatywnie, czyli obiekt traktowany jako budynek musi posiadać wszystkie te cechy.

Organ odwoławczy ocenił, że w sprawie niniejszej zebrany materiał dowodowy świadczy w sposób ewidentny, że na przedmiotowej nieruchomości nie istnieje obiekt spełniający cechy budynku. Ustalono istnienie ruin istniejących wcześniej budynków (niekompletnych ścian, które nie stanowią wydzielenia tego obiektu z przestrzeni), nieczynnej studni, ale - co nie może budzić żadnych wątpliwości - obiekt znajdujący się na ww. działce nr [...] nie ma dachu i nie posiada przegród budowlanych wydzielających go z przestrzeni. Zasadnym zatem było przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że na przedmiotowej nieruchomości nie ma zabudowań kwalifikujących się do zaliczenia ich do budynków. Podniesiono, że sama odwołująca potwierdza w pierwszym ze stawianych zarzutów, że obecnie na działce nr [...] są jedynie ruiny budynków.

Kolegium odnosząc się do zarzutu odwołania odnośnie zamieszczenia w zaskarżonej decyzji sprzecznych ze sobą stwierdzeń co do istnienia na przedmiotowej działce zabudowań stwierdziło, że o ile w pierwszej decyzji można było dopatrzeć się wewnętrznej sprzeczności w treści jej uzasadnienia (w jednym miejscu napisano o braku zabudowań na przedmiotowej nieruchomości, a w drugim, że zabudowania takie istnieją), o tyle aktualna decyzja nie zawiera tak jednoznacznego stwierdzenia, jakiego użycie przypisuje jej odwołująca. Napisano w niej bowiem, że na działce nr [...] nie istnieje obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W ocenie Kolegium jest to stwierdzenie mające podstawy w zebranym materiale dowodowym.

Jeżeli chodzi o znaczenie, jakie w niniejszej sprawie ma kwestia istnienia budynku na nieruchomości przekazanej Skarbowi Państwa wraz z gospodarstwem rolnym na dzień wejścia w życie ustawy, to zaznaczono, że SKO w swej poprzedniej decyzji dokonało stosownej analizy dochodząc do wniosku, że istnienie takiego budynku w dniu wejścia w życie ustawy jest istotnym i koniecznym warunkiem zastosowania art. 6 ustawy, ale nie jest warunkiem wystarczającym, bo z dosłownego brzmienia tego przepisu wynika, że budynek, którego właściciel (lub współwłaściciele) ubiega się o przeniesienie na jego (lub ich) rzecz prawa własności gruntu, na którym został wzniesiony, musi nie tylko wchodzić w skład gospodarstwa rolnego, które zostało przekazane państwu i istnieć w dniu wejścia w życie ustawy, ale także istnieć w dniu wystąpienia o zastosowanie art. 6 ustawy oraz w dniu podejmowania decyzji administracyjnej w tej sprawie. Stanowisko to ma pełne oparcie w aktualnym orzecznictwie sądowym, a jego akceptacja zawarta w poprzedniej decyzji Kolegium może być wystarczającym uzasadnieniem odstąpienia od jej rozpatrywania w zaskarżonej obecnie decyzji. Tym nie mniej, istnienie budynku na przedmiotowej działce w dniu podejmowania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego J. i S. M., jak też w dniu wejścia w życie ustawy, może być uznane w sprawie za udowodnione. Po pierwsze świadczy o tym brzmieniem decyzji o przejęciu tego gospodarstwa z 1974 r., a po drugie jest to okoliczność faktyczna bezsporna i znana organowi z urzędu.

SKO podniosło, że nie kwestionuje argumentacji wyrażonej w wyroku WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 107/13, że istnienie budynków na działce przejętej przez Państwo w dniu wejścia w życie ustawy spowodowało powstanie uprawnienia do skorzystania przez właściciela tego budynku z możliwości wystąpienia z żądaniem przeniesienia prawa własności na zasadach art. 6 ustawy, ale zwróciło uwagę, że przepis ten nie daje podstaw do twierdzenia, że uprawnienie takie ma charakter trwały. W ocenie Kolegium uprawnienie to trwa tak długo, jak na nieruchomości, na której budynek został wzniesiony, istnieje obiekt budowlany stanowiący budynek w świetle obowiązującego prawa.

Kolegium uznało, że zaskarżoną decyzję należy uchylić w całości i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, bowiem zawierała ona rozstrzygnięcie nie pozwalające ustalić, czego tą decyzją odmówiono wyliczonym w jej rozstrzygnięciu osobom, a jej uzasadnienie wymagało rozbudowania. Ponieważ z art. 6 zd. 1 i 3 ustawy wynika jednoznacznie, że organ właściwy w sprawie ma podjąć rozstrzygnięcie o (nieodpłatnym) przeniesieniu własności działki gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., na której zostały wzniesione budynki stanowiące odrębną od tego gruntu własność osób, które występują o zastosowanie wobec nich tych przepisów, należało nadać rozstrzygnięciu decyzji właśnie taką treść, jaką przyjęło SKO. Należało orzec o odmowie przeniesienia prawa własności przedmiotowej działki gruntu, bowiem nie zostały spełnione określone ustawą przesłanki do orzeczenia o przeniesieniu tego prawa na wnioskodawców.

Kolegium nie podzieliło zarzutów i argumentów odwołania dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Kolegium złamaniem zasady legalności (art. 6 K.p.a.) byłoby wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawców. Skoro na działce nr [...] nie istnieje żaden budynek (pozostałości po budynkach nie spełniają cech budynku, bo nie mają dachu i przegród budowlanych wydzielających obiekt z przestrzeni), to wydanie decyzji o przeniesieniu prawa własności byłoby w istniejącej sytuacji działaniem bez podstawy prawnej. Nie podzielono także zarzutów naruszenia art. 7 i 77§ 1, 2 i 4 oraz art. 80 K.p.a., a w konsekwencji - art. 8 § 1 K.p.a. - bowiem nie istnieją istotne w sprawie okoliczności prawne i faktyczne, które nie zostały wyjaśnione, jak też nie ujawniono w niej środków dowodowych uzasadniających odmienną ocenę ustaleń faktycznych, co uzasadniałoby zmianę postanowień dowodowych, ani też nie pominięto w sprawie żadnej istotnej w niej okoliczności faktycznej znanej organowi z urzędu.

Końcowo wskazano, że wprawdzie przed przekazaniem odwołania Starosta Hajnowski zawiadomił strony, że jest gotów je uwzględnić w całości na podstawie art. 132 K.p.a. pod warunkiem, że pozostałe strony się na to zgodzą, ale stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym, a nawet pozostaje z nim w sprzeczności (nie wskazano żadnego dowodu na istnienie budynku na przedmiotowej nieruchomości). Strony dowiedziały się o zamiarze Starosty po upływie określonego w art. 133 K.p.a. 7-dniowego terminu na uwzględnienie odwołania. Ponieważ decyzji uwzględniającej odwołanie nie wydano (bo brak było zgody wszystkich stron postępowania), wiążące jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a zapowiedź uwzględnienia odwołania w całości nie wywołało żadnych skutków prawnych.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniosła K. K. i zarzuciła naruszenie:

1. art. 6 ustawy, poprzez błędne uznanie, że wnioskodawcy nie spełniają warunków do żądania przyznania im prawa własności gruntu pod budynkami, bowiem brak jest budynków, gdy tymczasem w dniu wejścia w życie tej ustawy istniały na gruncie zabudowania gospodarskie i siedliskowe, a w chwili obecnej nadal znajdują się na nieruchomości ruiny budynków;

2. art. 7, art. 77 § 1, 2 i 4, art. 80, art. 6 i art. 8 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (w tym strony postępowania), co ujawniło się między innymi przez:

- niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i uznanie że nie ma w sprawie znaczenia ustalenie czy i w jakim stanie znajdowały się budynki na gruncie w dniu 1 stycznia 1989 r. i czy obecna postać kwalifikuje się do spełnienia przesłanek z art. 6 ustawy;

- naruszenie zasady praworządności i wydanie decyzji, której ustalenia i interpretacja została dokonana wbrew treści ustawy będącej podstawą wydania decyzji, w szczególności w zakresie nieustalenia okoliczności istnienia budynków;

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób sprzeczny z zasadami wyrażonymi w powołanym przepisie prawa i nie dokonanie analizy zarzutów skarżącej dotyczących budynków i fundamentów powoływanych w toku postępowania administracyjnego, w szczególności wskazania, że powoływany w sprawie przepis art. 6 ustawy wymaga wykładni, a orzecznictwo wydane na jego podstawie jest rozbieżne, co jednak nie skłoniło organu do poczynienia w ramach postępowania koniecznej wykładni przepisu i postępowania dowodowego ustalającego stan faktyczny sprawy. W uzasadnieniu decyzji wskazano jedynie, że istnieje rozbieżne orzecznictwo, a w tym postępowaniu organ powołuje się na orzecznictwo nieprzychylne skarżącej, bez wyjaśnienia podstaw i przyczyn powołania się na to właśnie stanowisko judykatury. Organ dopuścił się braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, będącego wynikiem zaniedbań dowodowych, a także pominął w swoim rozważaniu części przesłanek wynikających z art. 6 ustawy, w szczególności poprzez wskazanie z jakiej przyczyny nie jest zasadne badanie stanu własności gruntu na dzień wejścia w życie ustawy będącej podstawą wydania decyzji w tej sprawie, a jedynie wskazanie, że nie została ona spełniona, bez analizy prawnej.

Wskazując na te naruszenia skarżąca wniosła o zmianę decyzji poprzez uwzględnienie wniosku i stwierdzenie przeniesienia nieodpłatnie na rzecz wnioskodawców prawa własności przedmiotowej nieruchomości, w zakresie wskazanym w przepisach prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. uczestnik postępowania J. K. wniósł o uwzględnienie skargi i podał, że odebrano mu prawo do majątku, który przysługiwał jego dziadkom na podstawie aktu własności ziemi, później rodzicom a teraz jemu. Jego dziadkowie oddali ten majątek za emeryturę na rzecz Skarbu Państwa. Pomimo tego, że przekazali to na rzecz Skarbu Państwa, nadal prowadzili tam działalność rolniczą, ale mieszkali w M. Podniósł, że nie rozumie, jak to jest, że na podstawie postanowień sądów nabył majątek po dziadkach, który w świetle prawa nie istnieje. Działalność rolnicza na tej działce jest prowadzona do chwili obecnej przez niego. Nic mu nie wiadomo na temat tego, że działkę przez 11 lat dzierżawił jego wuj J.M. Działalność rolnicza na spornej działce intensywnie była prowadzona do 2017 r. Działka w chwili obecnej jest zarośnięta, czasowo jest wykaszana. Uczestnik postępowania nie gospodarował na niej z uwagi na to, że Starostwo odebrało mu prawo własności do tej ziemi. Po śmierci dziadków w latach 1986-1987 rodzina skupiła się na prowadzeniu działalności rolniczej, zaniedbując budynki na spornej działce siedliskowej. Piwnica i studnia były jeszcze użytkowane w 2021 r. Wniósł o to, aby sąd zwrócił mu prawa do tego gruntu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej jest decyzja o odmowie nieodpłatnego przeniesienia prawa własności nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków obrębu C., gmina N., numerem ewidencyjnym [...], o powierzchni 0,37 ha, na rzecz K. K., J. K., J. M., S. M., E. M. i B. C.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 6 ustawy z 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. z 1989 r., nr 10 poz. 53 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z tą regulacją właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka od dnia 27 maja 1990 r. rejonowy organ rządowej administracji ogólnej (zgodnie z art. 5 pkt 22 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz.U. 1990, nr 34, poz. 198).

Przepis ten wszedł w życie 1 stycznia 1989 r. i miał służyć uporządkowaniu zróżnicowania sytuacji prawnej rolników w zależności od tego, w jakiej dacie wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Jeżeli bowiem nastąpiło to przed dniem 1 stycznia 1983 r. rolnicy mogli oni zachować jedynie własność budynków, jeżeli zaś po tej dacie - własność działki wraz z wzniesionymi na niej budynkami.

Taki stan rzeczy wynikał z następującego stanu prawnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 28 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. nr 21, poz. 118; dalej powoływana jako u.p.g.r.), na wniosek rolnika, Państwo przejmowało na własność gospodarstwo rolne w zamian za rentę, jeżeli przekazywał on wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych, a ponadto osiągnął wymagany wiek albo został zaliczony do jednej z grup inwalidów, w myśl przepisów o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin. Wedle art. 11 ust. 1 u.p.g.r. rolnik, który przekazywał gospodarstwo rolne za rentę, mógł zatrzymać budynki wchodzące w skład nieruchomości przekazywanych Państwu. Budynki takie stawały się odrębnym od gruntu przedmiotem własności z chwilą przejęcia nieruchomości. Przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub za spłaty pieniężne następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy, o czym stanowił art. 31 ust. 1 u.p.g.r., zaś w okresie wykonania ostatecznej decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa za rentę, rolnikowi przysługiwało prawo do bezpłatnego użytkowania nieruchomości. Rolnik obowiązany był w tym okresie do prowadzenia prawidłowej gospodarki (art. 33 ust. 1 u.p.g.r.). Ostateczna decyzja o przejęciu nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia stanu własności w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej oraz na wniosek rolnika stanowiła podstawę do założenia księgi wieczystej dla budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 33 ust. 2 i 3 u.p.g.r.).

Ustawa ta stanowiła kontynuację wprowadzonego na mocy art. 4 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz.U. nr 3, poz. 15), wyjątku od zasady superficies solo cedit, przewidującego możliwość zatrzymania przez rolnika, po przekazaniu Państwu gospodarstwa rolnego na cele emerytalno-rentowe, budynków jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Dopiero art. 57 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i ich rodzin (Dz.U. nr 40, poz. 268 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1983 r., ustawodawca powrócił do zasady superficies solo cedit – z tym, że ze skutkiem jedynie na przyszłość, tj. gdy przekazanie gospodarstwa rolnego następowało po tej dacie. W konsekwencji po 1983 r. nastąpiło wspomniane zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników, w zależności od tego, w jakiej dacie wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa.

W sprawie niniejszej na podstawie art. 6 ustawy, zwrotu działki siedliskowej nr [...], na której posadowione były budynki stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności, domagają się zstępni drugiego stopnia poprzednich ich współwłaścicieli małżonków J. i S. M. w tym skarżąca K. K. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zarówno skarżąca, jak i pozostali wnioskodawcy, wykazali swoje prawa do spadku po spadkodawcach J. i S. M., których gospodarstwo rolne składające się m.in. z działki siedliskowej nr [...] (aktualnie nr [...]) o pow. 0,37 ha położonej we wsi C., gmina N. (vide: akt własności ziemi z [...] lipca 1973 r.), zostało przejęte na własność Państwa bez budynków, na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w N. z 11 września 1974 r.

W sprawie wykazano zatem przesłankę podmiotową zwrotu działki na podstawie art. 6 ustawy. Aby jednak skutecznie ubiegać się o prawo nieodpłatnego nabycia własności działki należy nie tylko legitymować się tytułem prawa własności do budynków, ale również należy wykazać, że na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu budynki te się znajdują.

W sprawie niniejszej bezsporną jest okoliczność, że na datę wejścia w życie art. 6 ustawy, tj. na dzień 1 stycznia 1989 r. na przedmiotowej działce istniały budynki. Jako ustalone należy także uznać, że na datę złożenia wniosku o wydanie decyzji o przeniesieniu na rzecz wnioskodawców nieodpłatnie prawa własności działki, jak i w dniu podejmowania decyzji na działce tej nie znajdowały się już żadne budynki, które mogłyby stanowić przedmiot odrębnej własności. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 31 lipca 2023 r. i dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej wynika, że działka porośnięta jest suchą trawą, drzewami, na działce znajduje się nieczynna studnia oraz szczątki fundamentów budynku.

Wobec takich bezspornych okoliczności faktycznych podstawową kwestią podlegającą rozstrzygnięciu przez sąd w sprawie niniejszej jest odpowiedź na pytanie na jaką datę należy wykazać istnienie budynku jako przesłanki do wydania pozytywnej decyzji w oparciu o art. 6 ustawy. W tym zakresie w orzecznictwie prezentowane są dwa stanowiska. Zgodnie z pierwszym, na który powołuje się skarżąca, wystarczającym jest, by budynki istniały w dacie wejścia w życie art. 6 (vide: wyroki NSA: z 25 kwietnia 1991 r., II SA 194/91; z 24 kwietnia 2009, I OSK 643/08; wyrok WSA w Poznaniu z 16 maja 2013 r., II SA/Po 107/13; WSA w Białymstoku z 28 kwietnia 2016 r., II SA/Bk 187/16, pub. CBOSA). Natomiast zgodnie z drugim poglądem, prezentowanym w aktualnym orzecznictwie i podziałanym przez skład orzekający w sprawie niniejszej, podmiot występujący z żądaniem nieodpłatnego przeniesienia na niego własności gruntu pod budynkiem musi wykazać, że jest właścicielem tych budynków, a więc budynki te (lub budynek) muszą istnieć w dacie zgłoszenia żądania i w dacie orzekania przez organy administracji (vide: wyroki NSA: z 1 grudnia 2010 r., I OSK 1648/10; z 13 stycznia 2017 r., II OSK 838/15; z 29 czerwca 2023 r., I OSK 1304/22; wyroki WSA w Białymstoku z 16 stycznia 2024 r., II SA/Bk 779/23; z 4 marca 2021 r., II SA/Bk 17/21 od którego oddalono skargę kasacyjną wyrokiem z 8 marca 2022 r., wydanym w sprawie I OSK 1048/21 czy też wyrok z 13 lutego 2014 r., II SA/Bk 811/13 od którego także oddalono skargę kasacyjną wyrokiem z 24 maja 2016 r., wydanym w sprawie II OSK 1474/14, pub. CBOSA).

W orzeczeniach tych przyjmuje się, że celem zwrotu przekazanej na własność Państwa działki gruntu pod budynkami, jest zapewnienie bardziej racjonalnego wykorzystania zarówno budynków, jak i gruntu pod tymi budynkami oraz doprowadzenie do sytuacji, w której będą one stanowiły jeden przedmiot własności danej osoby. Przepis art. 6 ustawy, nie może być zatem traktowany jako podstawa prawa do zwrotu działki gruntu, na której nie ma budynków, po to tylko aby przysporzyć materialnych korzyści następcom prawnym właścicieli gospodarstwa rolnego, przekazanego na rzecz Państwa. Celem uprawnienia określonego w tym przepisie jest zwrócenie właścicielowi budynków działki gruntu ściśle związanej z tymi budynkami, a tym samym zniesienie odrębnej od gruntu własności budynków (vide: wyroki NSA: z 9 maja 1995 r., SA/Łd 983/94; z 1 grudnia 2010 r., I OSK 1648/10, pub. CBOSA) i w konsekwencji doprowadzenie do stanu, w którym los prawny budynków podziela los prawny gruntu, na którym są one usytuowane. Nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy jest możliwe tak długo, jak długo istnieją posadowione na tej nieruchomości budynki stanowiące odrębną własność. Przy czym dla zastosowania art. 6 ustawy nie wystarczy, aby na działce znajdowały się pozostałości po budynkach, lecz konieczne jest, by w dniu orzekania o przyznaniu własności działki, fizycznie istniał choćby jeden budynek bez względu na jego stan techniczny.

W sprawie niniejszej na datę złożenia wniosku przestał istnieć na przedmiotowej działce przedmiot odrębnej własności budynków, a co za tym idzie nie istnieje również podmiot, któremu to prawo przysługuje (por. uzasadnienie ww. wyroku I OSK 1648/10). Nie można być bowiem właścicielem budynków nieistniejących. Podnieść przy tym należy, że przejęcie przez państwo gospodarstwa rolnego nastąpiło w sposób zgodny z prawem, na wniosek dziadków skarżącej i w zamian za świadczenie ze strony państwa w postaci renty. Dlatego też zwrot prawa własności działki może nastąpić tylko w ściśle określonych przez prawo warunkach. Warunki te w sprawie niniejszej nie zostały spełnione. Na działce brak jest budynków, które były na niej w dniu przekazania gospodarstwa rolnego przez dziadków skarżącej w zamian za rentę. Jak wyjaśnił uczestnik postępowania, a co znajduje potwierdzenie w piśmie Gminy N. z 12 marca 2024 r., dziadkowie po przekazaniu gospodarstwa rolnego zamieszkali w M.. Po ich śmierci 1986 r. i 1987 r. (a więc przed datą wejścia w życie art. 6 ustawy), rodzina skupiła się na prowadzeniu działalności rolniczej, zaniedbując budynki na spornej działce siedliskowej. Mamy zatem w sprawie do czynienia z taką sytuacją, w której po przekazaniu gospodarstwa przez dziadków, właściwie nikt przedmiotową działką się nie interesował. Działka jak wynika z dokumentacji fotograficznej jest zaniedbana, zakrzaczona i znajdują się na niej właściwie resztki gruzu (budynku mieszkalnego lub gospodarczego). Trudno przyjąć aby w takiej sytuacji można było przywrócić "żywotności" budynków na tej działce. Za zaistniałą sytuację, zdaniem sądu, odpowiedzialni są sami spadkobiercy. Zaniechali oni bowiem zarówno dbałości fizycznej jak i prawnej o działkę. Spadkobiercy nie tylko nie wystąpili z wnioskiem o zwrot działki, kiedy budynki istniały, ale poprzez swoje zaniedbania doprowadzili do tego, że budynki te przestały istnieć.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 6 ustawy. Przyjęcie, że dla zastosowania tej regulacji istotne jest istnienie budynku w dacie zgłoszenia żądania i w dacie orzekania przez organ czyni także bezzasadnymi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 2 i 4, 80, 6 i 8 § 1 K.p.a.). W sprawie bezspornie ustalono, że na działce w dniu złożenia wniosku nie było żadnego budynku. Irrelewantne zaś dla rozstrzygnięcia sprawy jest to w jakim stanie znajdowały się budynki na gruncie w dniu 1 stycznia 1989 r. Stąd nie można przyjąć, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony. Organy przy tym szeroko uzasadniły swoje stanowisko, że obecna postać budynków (fundamenty) nie spełnia dyspozycji art. 6 ustawy. W tym celu prawidłowo posłużono się definicją budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tą definicją budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Bez wątpienia fundamenty (ruiny jak przyznaje sama skarżąca) budynku nie stanowią. Nie doszło także do naruszenia art. 6 K.p.a. Jak słusznie wskazuje SKO naruszenie zasady praworządności wyrażonej w tym przepisie miałoby miejsce w sytuacji wydania decyzji pozytywnej. Zdaniem sądu uzasadnienie decyzji zostało sporządzone w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy odniósł się w sposób szczegółowy do zarzutów odwołania w tym odniósł się do kwestii istnienia budynku na nieruchomości przekazanej SP wraz z gospodarstwem rolnym na dzień wejścia w życie ustawy. Przy czym, zdaniem sądu, treść rozstrzygnięcia oraz całe uzasadnienie decyzji stanowi odpowiedź na to zagadnienie. Końcowo odnosząc się do stanowiska uczestnika postępowania, że nie rozumie tego jak to jest, że na podstawie postanowień sądów nabył majątek po dziadkach, który w świetle prawa nie istnieje, sąd wyjaśni, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku wskazuje kto, z jakiego tytułu (z ustawy czy z testamentu) oraz w jakich częściach dziedziczy po danym spadkodawcy. Postanowienie to nie dotyczy tego co konkretnie się dziedziczy po spadkodawcy, w postanowieniu tym nie ustala się majątku spadkodawcy. Dlatego też nie można twierdzić, że uczestnik postępowania na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nabył majątek po dziadkach w skład którego powinna wejść także przedmiotowa działka. Postępowaniem w którym ustala się majątek spadkodawcy i następnie się go dzieli w częściach wynikających z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku to postępowanie o dział spadku.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestionowana w sprawie niniejszej decyzja jest zgodna z przepisami prawa a zarzuty i argumenty skargi nie podważyły jej legalności. Zauważyć przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani też subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Reasumując, sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy to procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich względów sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 935 ze zm.).