Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 76/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 89 par. 2, art. 107 par. 3, art. 136 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1, art. 124 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 4 kwietnia 2024 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi V. Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 30 listopada 2023 roku znak GN-III.7581.256.2022.AG w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. znak GN-III.7581.256.2022.AG Wojewoda Łódzki uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skarga wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

1. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 14 maja 2021 r. V. S.A. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez adwokata P.S., wystąpiła na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1336 ha, w celu założenia i przeprowadzenia sieci ciepłowniczej.

2. Decyzją z dnia 28 września 2021 r. znak DM-DM-XVLL6853.70.2021 Prezydent Miasta Łodzi, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości z uwagi na niedopełnienie wymogu przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, zgodnych z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, zdaniem organu I instancji, przeprowadzenie sieci ciepłowniczej przez przedmiotową działkę uniemożliwi jej zabudowę w tej części zgodnie z przeznaczeniem, co oznacza, iż projektowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

3. Na skutek odwołania V. S.A. z siedzibą w Ł., reprezentowanej przez adwokata P.S., Wojewoda Łódzki decyzją z dnia 4 lutego 2022 r. znak GNIII.7581.258.2021.ŁK uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Łodzi w zakresie braku rokowań, a przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wskazał na konieczność ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, określone w art. 124 ust. 1 u.g.n.

4. Decyzją z dnia 29 lipca 2022 r. znak DM-DM-XVII.6853.70.2021 Prezydent Miasta Łodzi, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł zgodnie z wnioskiem o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Ograniczenie miało polegać na zezwoleniu spółce V. S.A. na założenie i przeprowadzenie odcinka sieci ciepłowniczej na pow. 63 m2 działki nr [...] (powierzchnia zajęcia terenu na czas budowy: 308,6 m2), zgodnie z przebiegiem wskazanym na załączniku graficznym do decyzji.

5. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: A. G., M. G., J. R., S.R. i W.R., reprezentowani przez radcę prawnego J. K., zaskarżając decyzję w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust 1 u.g.n. polegające na ograniczeniu prawa do korzystania z nieruchomości sprzecznie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, iż nieruchomość położona w Ł. przy ul. [...] znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, a § 16 pkt 3 planu przewiduje w pierwszej kolejności lokalizację urządzeń liniowych naziemnych i podziemnych uzbrojenia terenów z wyjątkiem przyłączy do budynków w liniach rozgraniczających dróg, publicznych ciągów pieszo-jezdnych oraz publicznych ciągów pieszych, przy czym Prezydent Miasta Łodzi w żadnym zakresie nie sprawdził twierdzeń pełnomocnika Spółki V. S.A, wedle których lokalizacja przebiegu sieci ciepłowniczej jest niemożliwa w ciągach pieszo jezdnych oraz publicznych ciągów pieszych, co stanowi warunek dopuszczający lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury na innych terenach niż wskazanych w § 16 pkt 3 planu zagospodarowania przestrzennego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust 3 u.g.n polegające na ograniczeniu prawa do korzystania z nieruchomości bez zachowania wymogu przeprowadzenia faktycznych rokowań, a ograniczenie ich jedynie do wysłania pisma, które nie zawierało istotnych elementów takich jak: obszar zajęcia, czas budowy, obszar stałego zajęcia, co wpłynęło w oczywisty negatywny sposób na prowadzone rokowania i stanowisko właścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...]; 3. art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. przez niewłaściwą jego interpretację polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa inwestycja polegająca na wybudowaniu sieci ciepłowniczej stanowi inwestycję celu publicznego, podczas gdy zgodnie z linią orzeczniczą, jak i definicją legalną celu publicznego inwestycja ta nie stanowiła celu publicznego, a prowadzi do zaspokojenia prywatnych interesów właścicieli nieruchomości położonej w Ł. przy [...] i [...], a więc inwestycja ma charakter inwestycji prywatnej, której nie można przypisać charakteru celu publicznego; 4. naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na braku wszechstronnego rozpoznania sprawy i oparciu się przy jej rozpoznawaniu jedynie na wniosku pełnomocnika Spółki V. S.A, który nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających wcześniejsze prawidłowe przeprowadzenie rokowań ani faktu braku możliwości lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury zgodnie z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego tj. § 16 pkt 3 Planu, który przewiduje w pierwszej kolejności lokalizację urządzeń liniowych naziemnych i podziemnych uzbrojenia terenów z wyjątkiem przyłączy do budynków w liniach rozgraniczających dróg, publicznych ciągów pieszo-jezdnych oraz publicznych ciągów pieszych; 5. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. mające istotny wpływ wynik sprawy poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych co do faktu zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W oparciu o wskazane zarzuty strony wniosły o uchylenie wydanej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 lipca 2022 r.

6. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 30 listopada 2023 r. znak GN-III.7581.256.2022.AG Wojewoda Łódzki uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, że zakwestionowana decyzja dotyczy nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W Dziale [...] księgi wieczystej jako współwłaściciele nieruchomości wpisani są: J. R., M.G., S.R. A.G. i W. R.. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji administracyjnej stanowił przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U . z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.), wedle którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.

Decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 ustawy służy uzyskaniu tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane na okres budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz dla pozostawienia tych urządzeń po ich wybudowaniu na nieruchomości na stałe. Ustawodawca wprowadza dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny dla potrzeb danej inwestycji. Po drugie, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewoda wyjaśnił, że do wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego dołączone zostało pismo inwestora z dnia 12 sierpnia 2020 r., w którym mowa jest o ustanowieniu służebności przesyłu za jednorazowe wynagrodzenie w wysokości 15 100 zł, oraz będące odpowiedzią pismo współwłaścicieli nieruchomości z dnia 31 sierpnia 2020 r. o niewyrażeniu zgody. W toku prowadzonych postępowań wyjaśniających przed organem II instancji do akt sprawy dołączone zostały dodatkowe dokumenty z prowadzonych rokowań. Pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. inwestor, reprezentowany wówczas przez T. J., wystąpił o zgodę na przeprowadzenie prac, a następnie kontynuował czynności pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r. (bez propozycji ustanowienia służebności przesyłu). Istotnym pozostaje, że współwłaściciele odpowiadając na wszystkie wystąpienia inwestora konsekwentnie odmawiali zgody na budowę sieci ciepłowniczej na spornej działce (pisma: z 21 lutego 2019 r., z 27 kwietnia 2020 r., z 31 sierpnia 2020 r.), a zatem w ocenie Wojewody można uznać, że ewentualne wyeliminowanie braków w tych pismach, np. braku propozycji finansowej w pismach z 28 stycznia 2019 r., z 6 kwietnia 2020 r., czy niewskazywanie obszaru poprowadzenia urządzenia i obszaru prac, nie przyniosłoby oczekiwanego przez inwestora skutku (propozycja finansowa zawarta w piśmie z dnia 12 sierpnia 2020 r. nie przyniosła oczekiwanego efektu). W piśmie z dnia 21 lutego 2019 r. współwłaściciele podali, że nie wyrażają zgody na poprowadzenie sieci według określonej trasy i poprowadzenie rur pod budynkiem, w pismach z 27 kwietnia i 31 sierpnia 2020 r. współwłaściciele podtrzymali stanowisko wyrażone w piśmie z 21 lutego 2019 r. i nie wyrazili zgody na poprowadzenie sieci ciepłowniczej na nieruchomości. W przedstawionych okolicznościach Wojewoda stwierdził, że przesłanka rokowań została spełniona.

Kolejne wystąpienia inwestora nie spotkały się ze strony współwłaścicieli gruntu z zainteresowaniem ustalenia warunków uzyskania zgody, ale napotkały na jednoznaczny brak przychylenia się do prośby dotyczącej poprowadzenia sieci.

Współwłaściciele w swoich pismach sprzeciwili się założeniu budowy sieci na działce nr [...]. Wyrażony w pismach z 27 kwietnia i 31 sierpnia 2020 r. jednoznaczny brak zgody na poprowadzenie sieci ciepłowniczej na przedmiotowej nieruchomości, bez jakiejkolwiek chęci wypracowania stanowiska, przesądził w przedstawionych okolicznościach o braku uzasadnienia dla dalszego prowadzenia rokowań i otworzył inwestorowi drogę administracyjną.

Wobec tego, zdaniem Wojewody, należało uznać, że określone w przepisie art. 124 u.g.n. wymogi przeprowadzenia negocjacji i braku zgody na realizację inwestycji zostały spełnione.

Dalej organ wskazał, że ograniczenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu ustawy.

Dla przedmiotowego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz placu [...], zatwierdzony przez Radę Miejską w Łodzi uchwalą nr [...] z dnia 4 czerwca 2014 r. (Dz. Urzędowy Województwa Łódzkiego z dnia 3 lipca 2014 r., poz. [...]).

Przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem 16MWU o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi. Zgodnie z § 16 pkt 3 plan ustala lokalizację urządzeń uzbrojenia terenów, z wyjątkiem przyłączy do budynków, w liniach rozgraniczających dróg, publicznych ciągów pieszojezdnych oraz publicznych ciągów pieszych, przy zachowaniu wzajemnych normatywnych odległości, stosownie do przepisów odrębnych. W przypadku braku możliwości lokalizacji sieci zgodnie z punktem 3 dopuszcza się ich lokalizację na pozostałych terenach pod warunkiem uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na ten cel (pkt 5). Plan dopuszcza zatem budowę sieci cieplnej na spornym terenie, ale wyłącznie przy zachowaniu określonych w planie warunków.

W opinii Wojewody stosownie do powyższych zapisów planu należało najpierw wykluczyć możliwość poprowadzenia sieci cieplnej w liniach rozgraniczających ulicy [...]. W piśmie z dnia 23 maja 2023 r. Zarząd Dróg i Transportu negatywnie zaopiniował możliwość takiej lokalizacji. Jak zapisano w § 16 pkt 5 Planu, lokalizacja sieci na innym terenie niż drogowy, nie może uniemożliwiać zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zapis ten został powtórzony w § 21 ust. 2 Planu. Dla terenów oznaczonych symbolem MWU dopuszcza się przeznaczenie na infrastrukturę techniczną, ale pod warunkiem, iż nie będzie uniemożliwiała realizacji zabudowy zgodnie z przeznaczeniem terenu.

Dla terenu o symbolu 16MWU planowana jest zwarta zabudowa śródmiejska, o powierzchni zabudowy nie większej niż 60% i wskaźniku intensywności zabudowy nie większym niż 2,0. Wprowadzono też nakaz zabudowy pierzejowej w części frontowej w pełnej szerokości frontu działki. Linia zabudowy pierzejowej przebiega granicą działki, z kolei linia zabudowy od strony przeciwnej odsunięta jest od granicy działki. Co najważniejsze jednak w realiach sprawy, dla terenów oznaczonych symbolem 13-22MWU, a zatem i dla terenu 16MWU, ustalony został w punkcie 12 § 21 ust. 6 Planu obowiązek lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią.

Pod posadowienie budynków przewidziane zostały fragmenty działki wzdłuż jej granic z działkami [...] i [...]. Plan, przewidując linię zabudowy cofniętą od granicy przedmiotowej działki z działką [...], nie dopuszcza jednak możliwości zabudowy działki na całej długości jej granic. O ile w części sąsiadującej z działką [...] (równolegle do granicy z działką nr [...], poza linią zabudowy) i w części środkowej przedmiotowej nieruchomości, można poczynić założenie, że przebieg sieci jest zgodny z planem, przy czym organ niniejszym nie rozstrzyga kwestii, że fragment sieci równoległy do granicy działki [...] z działką [...], sąsiadujący z działką nr [...], biegnie poza wyznaczoną w planie linią zabudowy (nie było to przedmiotem wnikliwego wyjaśnienia z racji odmowy co do całości przebiegu sieci), tak już należy stwierdzić, że bezspornie przebieg sieci w części sąsiadującej z działką nr [...] (pod istniejącym budynkiem) koliduje z zapisami Planu, gdyż przebiega wewnątrz wyznaczonej w planie linii zabudowy, na terenie przeznaczonym pod zabudowę. W świetle wytycznych, sieci ciepłownicze należy projektować poza budynkami (z wyjątkami), zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania terenu, pod kątem przyszłościowego zagospodarowania działki (Wytyczne i wymagania techniczne dla sieci ciepłowniczych w spółkach [...] w Polsce).

Zamiar przeprowadzenia sieci cieplnej przez określony przez inwestora fragment działki przewidzianej w Planie pod posadowienie budynku oznacza niezgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego i wiąże się z niezaistnieniem przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n. Miejsce dopuszczalnej zabudowy spornej nieruchomości w części sąsiadującej z działką nr [...] i planowanej sieci pokrywają się. Planowana sieć przebiega bowiem w części przez teren przewidziany pod zabudowę. Planowana inwestycja według przebiegu, zaznaczonego na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, jest więc w części wyżej opisanej niezgodna z § 16 pkt 5, §21 ust. 2 i ust. 6 pkt 12 Planu. Przeprowadzenie sieci cieplnej przez fragment działki dopuszczalne byłoby jedynie wówczas, gdyby nie kolidowało z możliwością jej zabudowy, przy czym nie można brać pod uwagę jedynie zabudowy istniejącej aktualnie, ale możliwości realizacji nowej zabudowy w przyszłości zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Z pisma z dnia 12 sierpnia 2020 r., skierowanego do współwłaścicieli na etapie rokowań, wynika, że w pasie przebiegu sieci nie będzie możliwości "zabudowy, stałych naniesień". Nie można wykonywać żadnych stałych elementów architektonicznych ani trwałych nasadzeń w pasie eksploatacyjnym wokół sieci ciepłowniczej ([...]: Warunki lokalizacji obiektów w pobliżu czynnych sieci ciepłowniczych). Organ wydający orzeczenie na podstawie art. 124 u.g.n. nie ma swobody w ustaleniu przebiegu inwestycji celu publicznego.

2. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła V. S.A. z siedzibą w Ł., reprezentowana przez adwokata P.S.. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to:

a) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w tym nieprzeprowadzenie wszystkich możliwych dowodów, w szczególności poprzez:

- oparcie decyzji na dokumentach, które zupełnie nie mają związku z przedmiotem sprawy, to jest na "Warunkach lokalizacji obiektów w pobliżu czynnych sieci ciepłowniczych" V. S.A., która jest inną spółką i stosuje inne warunki, niż Skarżąca;

- przyjęcie za podstawę wydania decyzji kwestii dotyczących odległości sieci ciepłowniczej od budynków, która to kwestia nie była przedmiotem postępowania. Skarżący nigdy nie był o nią zapytany, a sieć ciepłownicza będąca przedmiotem postępowania zaprojektowana została zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, w tym właściwymi wytycznymi i miejscowym planem zagospodarowania, w oparciu o warunki techniczne stosowane przez Skarżącego;

- całkowite zaniechanie rozważenia, że w sprawie chodzi o posadowienie sieci ciepłowniczej o przekroju 2Dn100, czyli sieci o bardzo małej średnicy tj. 10 cm, która standardowo może być zbliżona do zabudowań nawet na odległość 0,5 metra, (przy czym w wyjątkowych miejscach może być zbliżona do zabudowań na jeszcze mniejszą odległość, a nawet przeprowadzona przez budynek), a nie - jak błędnie ustalił organ - w odległości od 1,5 do 5 metrów od budynku;

- całkowite pominięcie, że na sporządzonej przez projektanta sieci mapie oznaczono rodzaj rur jako 2x114,3/200 (co oznacza sieć ciepłowniczą 2Dn100) i oznaczono szerokość pasa służebności jako 2 m (co oznacza podstawową możliwość zbliżenia sieci do budynku na odległość 0,5 m),

- pominięcie faktu, że zgodnie z projektem załączonym do akt sprawy, a także stosownymi normami i wytycznymi dotyczącymi projektowania sieci, w określonych przypadkach sieci ciepłownicze mogą przechodzić zarówno pod budynkiem, jak i przez budynek, co jest powszechnie stosowane i organ posiada tę wiedzę z urzędu,

- zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego urbanisty, które doprowadziłoby do prawidłowego ustalenia, że lokalizacja sieci ciepłowniczej na przedmiotowej nieruchomości umożliwia zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, jeśli nie poprzez przeprowadzenie sieci według zaproponowanej wtoku postępowania przez Skarżącą trasy, to zgodnie z innym jej możliwym przebiegiem przez przedmiotową nieruchomość (zgodnym ze sztuką budowlaną i o optymalnym przebiegu z uwzględnieniem interesów stron), co nie zostało przez organ dostatecznie rozpoznane, ponieważ organ nie ma kompetencji, żeby samodzielnie to ustalać, a organ nie wziął pod uwagę, że sieć została zaprojektowana przez architekta posiadającego odpowiednie uprawnienia, co w konsekwencji powyższych uchybień doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy i zaniechania zbadania materialnej podstawy żądania Skarżącej, a skupienia się na kwestiach pobocznych, nie mających dla rozstrzygnięcia istotnego znaczenia i w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, że istnieje przesłanka materialnoprawna unicestwiająca roszczenie Skarżącej w postaci pokrywania się miejsc dopuszczalnej zabudowy i planowanej sieci ciepłowniczej oraz rzekomej niemożności wybudowania sieci pod budynkiem;

b) art. 7, 77 § 1 i 81 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niepodjęcie wszelkich możliwych czynności w celu usunięcia wątpliwości co do stanu faktycznego, w szczególności w zakresie rozważenia innych możliwych tras przebiegu planowanej sieci będącej inwestycją celu publicznego na terenie przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji rozstrzygnięcie tych wątpliwości na niekorzyść Skarżącej poprzez wadliwie przyjęcie, że wybudowanie sieci wg przedstawionego projektu uniemożliwi zrealizowanie zabudowy zgodnie z przeznaczeniem terenu;

c) art. 89 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy w sprawie zachodziła oczywista potrzeba uzgodnienia interesów stron, w szczególności w zakresie ustalenia optymalnej trasy przebiegu ciepłociągu, na terenie przedmiotowej działki, w tym z uwzględnieniem ewentualnych planów inwestycyjnych właścicieli, wyjaśnienia, że strefa oddziaływania sieci o tak niewielkim przekroju, jest niewielka i istnieje możliwość zgodnego ze sztuką budowlaną i przepisami oraz bezpiecznego poprowadzenia sieci pod budynkiem, a nadto istniała potrzeba wszechstronnego rozpoznania sprawy w uwzględnieniem i wyważeniem interesów stron, a strony postępowania kilkukrotnie składały wnioski o jej przeprowadzenie;

d) art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i prowadzenie niemal całości postępowania dowodowego przez organ II instancji, w sytuacji, w której w przypadku uznania, że nie zostały wyjaśnione istotne zagadnienia, należało rozważyć zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta Łodzi, co umożliwiłoby stronom skorzystanie z instancyjności postępowania administracyjnego i wniesienie ewentualnego odwołania od decyzji organu I instancji.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną interpretację i w konsekwencji ustalenie, że wybudowanie sieci ciepłowniczej uniemożliwiłoby zrealizowanie zabudowy zgodnie § 16 pkt 5, § 21 ust. 2 i ust. 6 pkt 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 r.), podczas gdy fakt, że zaproponowany przez Skarżącą przebieg trasy ciepłociągu, nawet przy założeniu, że jest zbliżony do dopuszczalnej na danej nieruchomości zabudowy nie stanowi o jego sprzeczności z miejscowym planem co jest oczywiste i potwierdzają to liczne przypadki przebiegu sieci ciepłowniczych w bezpośredniej bliskości budynków, pod budynkami albo przez piwnice budynków i jest to okolicznością znaną organowi z urzędu;

b) naruszenie § 16 punkt 5 oraz § 21 ust. 2 punkt 2, ust. 6 punkt 2 lit. f), punkt 6 lit. c) i punkt 12 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 4 czerwca 2014 roku (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w związku z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i nie uwzględnienie przede wszystkim tego faktu, że plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zabudowę działki przy ul. [...] w innym miejscu, niż przebiega przedstawiony przez Skarżącą wariant planowanego przebiegu sieci ciepłowniczej, co sprawia, że miejsca dopuszczalnej zabudowy i planowanej sieci - wbrew twierdzeniu Wojewody Łódzkiego - się nie pokrywają, a posadowienie na nieruchomości przy ul. [...] sieci ciepłowniczej, zgodnie z wnioskiem Skarżącej, nie uniemożliwia zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem;

Skarżąca spółka podniosła, że w konsekwencji powyższych uchybień doszło do błędnego i oczywiście nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia polegające na przyjęciu, że nie jest dopuszczalne położenie sieci ciepłowniczej pod istniejącym budynkiem, a także że posadowienie sieci ciepłowniczej uniemożliwiałoby zrealizowanie zabudowy przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie, a tym samym niespełniona jest przesłanka warunkująca wydanie przez organ decyzji ograniczającej korzystanie z przedmiotowej nieruchomości na podst. art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

1. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na to, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów materialnych, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a przeprowadzenie postępowania dowodowego na tym etapie stanowiło de facto pozbawienie postępowania na etapie administracyjnym przymiotu dwuinstancyjności. Strona wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; a także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów: a) uchwały zarządu V. S.A. z dnia 20 lutego 2017 r. w sprawie wyznaczania pasów służebności przesyłu, na potwierdzenie faktu, że stosowane przez Skarżącą odległości od sieci ciepłowniczej są zdecydowanie mniejsze, niż przyjęte arbitralnie przez Wojewodę na potrzeby wydania skarżonej decyzji na podstawie dokumentów obowiązujących w innej spółce i są zgodne z mapą przedstawiającą projektowaną sieć załączoną do akt postępowania; b) 2 wydruków z map GIS przedstawiających przykładowe przebiegi sieci ciepłowniczej w centrum Ł., na potwierdzenie, że sieci ciepłownicze w praktyce często przechodzą bardzo blisko budynków, pod budynkami oraz przez piwnice budynków (wydruk nr 1 przedstawia obszar między ulicami [...],[...] i [...], wydruk nr 2 przedstawia obszar między ulicami [...],[...],[...]), c) przykładowej dokumentacji projektowej z obszaru Ł., przedstawiającej poprowadzenie sieci ciepłowniczej pod budynkami lub przez podpiwniczone budynki, na potwierdzenie, że sieci ciepłownicze w praktyce często przechodzą pod istniejącymi albo planowanymi budynkami.

2. W uzasadnieniu skargi strona rozwinęła zarzuty stawiane zaskarżonemu rozstrzygnięciu, a ponadto dodała, że włączenie planowanego odcinka sieci ciepłowniczej do istniejącej sieci w ul. [...] implikuje przebieg sieci przez teren posesji przy [...] - wprowadzenie sieci w pas drogowy [...] byłoby bowiem z technicznego punktu widzenia niecelowym, ale też niemożliwym ze względu na sprzeciw Zarządu Dróg i Transportu, a nadto nie pozwoliłoby na podłączenie innych budynków, których właściciele będą chcieli się podłączyć do ciepła miejskiego, ponieważ co do zasady przez przejście bramowe poprowadzone są już inne media. Strona dodała, że szerokość pasa służebności przesyłu wynosi 2 m co oznacza, że ciepłociąg może być zbliżony do nieruchomości na odległość 0,5 m. Nie ma przy tym powszechnie obowiązujących przepisów prawa, z których wynikałaby konieczność zachowania stałej, określonej szerokości strefy ochronnej urządzeń ciepłowniczych. Przedsiębiorstwa ciepłownicze jako profesjonaliści same określają takie strefy, uwzględniając swoje potrzeby oraz bezpieczeństwo eksploatacji sieci, za które odpowiadają. Nie ma też przepisów prawa zakazujących prowadzenia sieci ciepłowniczej pod budynkami. Strona podniosła ponadto, że położenie sieci ciepłowniczej jest konieczne do rozbudowy, ponieważ umożliwi zasilenie rozbudowanej nieruchomości odwołujących się w ciepło systemowe z sieci ciepłowniczej V.. W tym celu niezbędne jest przeprowadzenie sieci ciepłowniczej przez nieruchomość uczestników.

3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Organ dodał, że wskazanie warunków technicznych i parametrów sieci w oparciu o wytyczne zawarte w dokumentach przytoczonych w decyzji miało charakter jedynie poglądowy. Ewentualne dodatkowe wyjaśnienia uzyskane od Spółki, będącej wnioskodawcą, nie mogłyby przynieść pożądanego skutku, skoro Spółka stała w sprawie na stanowisku, że zabudowa przedmiotowego terenu jest niemożliwa.

Prezentowane w sprawie stanowisko Spółki co do zakazu wznoszenia budynków wiąże się z niezgodnością inwestycji z planem i musiało skutkować decyzją odmowną. Co więcej, dołączona do skargi uchwała z 20 lutego 2017 r. zawiera zasady wyznaczania służebności przesyłu, nie dotyczy zaś wymaganych odległości zabudowy budynków od sieci ciepłowniczej. Z treści tej można jednak wyciągnąć wniosek, że obowiązują strefy oddziaływania, czyli wymagane odległości zabudowy od sieci. Nie ulega kwestii, że przebieg sieci w części sąsiadującej z działką nr [...] (pod istniejącym budynkiem) koliduje z zapisami planu, gdyż przebiega wewnątrz wyznaczonej w planie linii zabudowy, na terenie przeznaczonym pod zabudowę, a należy brać pod uwagę także możliwości zagospodarowania działki w przyszłości poprzez posadowienie nowej zabudowy. Wykazana niezgodność z planem była przyczyną odmowy przychylenia się do wniosku Spółki. Brak było w związku z tym podstaw, by poczynić szczegółowe ustalenia, czy we fragmencie sąsiadującym z działką [...] (równolegle do granicy z działką nr [...]) sieć przebiega poza linią zabudowy.

Fakt, że na innych nieruchomościach ciepłociąg poprowadzony jest pod budynkami, co próbuje wykazać Spółka w skardze, nie może stanowić argumentu przemawiającego w niniejszej sprawie za koniecznością wydania orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Organ opiera się bowiem wyłącznie na przesłankach przepisu będącego podstawą prawną.

Należy mieć też na uwadze, że okoliczności uzyskania dokumentów zezwalających na założenie ciepłociągu na innych nieruchomościach mogą być odmienne od okoliczności niniejszej sprawy. Ponadto, przedmiotowa sprawa wiążę się z analogicznymi sprawami dotyczącymi nieruchomości przy [...] [...] i [...], przez które planowany jest przebieg ciepłociągu w zaproponowanej przez inwestora trasie. W sprawach tych wydane zostały decyzje odmowne (decyzje z 30 listopada 2023 r. nr GN-III.7581.201.2022.AG i nr GNIII.758 1.202.2022.AG). Przebieg ciepłociągu przez przedmiotową nieruchomość jest kontynuacją przebiegu przez nieruchomość przy [...].

W przypadku, gdyby jednak istniała możliwość realizacji zabudowy nieruchomości zgodnie z planem, tj. wzdłuż dłuższych granic działki wewnątrz linii zabudowy, na terenie, przez który przebiegałaby sieć ciepłownicza, inwestor powinien ponowić rokowania z współwłaścicielami gruntu na nowych warunkach. Podobnie, jeżeli nastąpi zmiana przebiegu inwestycji, omijającego obszar nieruchomości planowany pod zabudowę, konieczne jest przeprowadzenie na nowo rokowań zgodnie z nowymi warunkami uzyskania zgody. Dopiero fiasko takich rokowań otworzy inwestorowi drogę do ponownego złożenia nowego wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, wskutek którego wszczęte byłoby nowe postępowanie administracyjne.

Dokonanie przedstawionej w decyzji z 30 listopada 2023 r. oceny możliwe było na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego jeszcze w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji. Wojewoda Łódzki (prócz wykluczenia w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym niezgodności inwestycji z § 16 pkt 3 i 5 Planu, co nie było argumentem przemawiającym w realiach sprawy za wydaniem decyzji odmownej) nie gromadził na potwierdzenie swojej tezy żadnego nowego materiału dowodowego bazując wyłącznie na dowodach wcześniej zebranych przez Prezydenta Miasta Łodzi, a uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej było skutkiem niewłaściwej oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego i wadliwej konkluzji tego organu, co do zaistnienia przesłanek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W takiej sytuacji, jak opisana nie można mówić o przekroczeniu granic uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i naruszeniu zasady dwuinstancyjności, co zarzuca strona skarżąca (naruszenia art. 15 K.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

3. Skarga nie jest zasadna.

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.",, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

2. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 30 listopada 2023 r. znak GN-III.7581.256.2022.AG uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 29 lipca 2022 r. i orzekająca o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przy ul. [...] w Ł. celem założenia i przeprowadzenia odcinka sieci ciepłowniczej.

3. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), [dalej: "u.g.n."], stosownie do treści którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Należy też w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio.

4. Nie ulega wątpliwości, że realizacja spornej inwestycji podlega normie art. 124 ust. 1 u.g.n., bowiem korzystanie z nieruchomości ma zostać ograniczone w celu realizacji odcinka sieci ciepłowniczej. Zgodnie przy tym z art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Warto też – zwłaszcza w kontekście stanowiska uczestników - zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. nie uzależnia istnienia celu publicznego od liczby odbiorców danej infrastruktury. Nie można bowiem co do zasady wykluczyć, że realizowanie infrastruktury tylko dla konkretnego terenu stanowi realizację inwestycji celu publicznego, i że bez znaczenia dla takiej kwalifikacji musi pozostawać kwestia liczby działek, które mają być przez taką linię obsługiwane (por. wyrok NSA z 12.10.2022 r., II OSK 3777/19; wyrok WSA w Olsztynie z 28.02.2022 r., II SA/Ol 111/22; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma tym samym znaczenia dla rozpoznania sprawy, czy ze spornej sieci będą korzystali (jak twierdzą odwołujący się) tylko właściciele posesji nr [...] i [...] przy [...] w Ł., czy też właściciele innych nieruchomości.

5. Zdaniem Sądu w realiach niniejszej sprawy nie budzi też wątpliwości, że została spełniona przesłanka wynikająca z art. 124 ust. 3 u.g.n., to znaczy zostały przeprowadzone skuteczne rokowania, co jest okolicznością bezsporną. Warto zauważyć, że przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i charakteru rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany, co miało w sprawie miejsce i nie jest kwestionowane przez strony, ani przez organy administracji. Obowiązkowi przeprowadzenia rokowań będącemu przesłanką wszczęcia postępowania w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. inwestor uczynił zadość, a prezentowane w ich trakcie przez strony stanowiska nie budzą wątpliwości. Organ zaś, podobnie jak i Sąd, ustala jedynie fakt istnienia rokowań, a nie bada zaś przyczyn i braku zgody stron (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18).

6. Przede wszystkim dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest istotne to, jak wskazuje Wojewoda Łódzki, że planowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest sprzeczne z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla obszaru objętego wnioskiem. Z takim stanowiskiem organu II instancji Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni się zgadza.

7. Zasadnicze bowiem znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma fakt, że działka wskazana we wniosku tj. dz. ewid. nr [...] przy ul. [...] w Ł. objęta jest zapisami uchwały z dnia 4 czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w rejonie ulic: [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] oraz [...] (Dz.Urz. Woj. Łódzk. z 2014 r. poz. [...] z późn. zm.), określanego dalej jako "m.p.z.p.". Działka ta leży na obszarze oznaczonym symbolem 16MWU.

Zgodnie z § 16 pkt 3 m.p.z.p. w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, ustala się lokalizację urządzeń liniowych nadziemnych i podziemnych uzbrojenia terenów z wyjątkiem przyłączy do budynków, w liniach rozgraniczających dróg, publicznych ciągów pieszo-jezdnych oraz publicznych ciągów pieszych, przy zachowaniu wzajemnych normatywnych odległości, stosownie do przepisów odrębnych. Stosownie zaś do § 16 pkt 5 m.p.z.p. w przypadku braku możliwości lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej zgodnie z pkt 3 lub 4 dopuszcza się ich lokalizację na pozostałych terenach pod warunkiem uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na ten cel. Lokalizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej nie może uniemożliwiać zagospodarowania terenu zgodnie z jego przeznaczeniem.

§ 21 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. stanowi zaś, że dopuszcza się przeznaczenie terenu na infrastrukturę techniczną, pod warunkiem, iż nie będzie uniemożliwiała realizacji zabudowy zgodnie z przeznaczeniem terenu.

Wskazać też należy, że dla obszaru oznaczonego symbolem 16MWU uchwałodawca przewidział w § 21 ust. 6 pkt 12 obowiązek lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią.

Jak wynika natomiast ze znajdujących się w aktach sprawy załączników mapowych oraz strony geoportal.gov.pl planowana budowa odcinka sieci ciepłowniczej ma zostać zrealizowana w wolnej przestrzeni zachodniego rogu działki nr [...] w jej niezabudowanej części – pomiędzy budynkiem mieszkalnym oraz zachodnią i południową granicą działki. Zdaniem Sądu takie położenie odcinka planowanej inwestycji (sieci ciepłowniczej) w sposób oczywisty będzie naruszało zatem zapisy § 21 ust 6 pkt 12 (obowiązek lokalizacji budynków bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią) w zw. z § 21 ust. 2 pkt 2 (dopuszcza się przeznaczenie terenu na infrastrukturę techniczną, pod warunkiem, iż nie będzie uniemożliwiała realizacji zabudowy zgodnie z przeznaczeniem terenu) m.p.z.p., bowiem na skutek realizacji infrastruktury ograniczone zostanie prawo do zabudowy działki na obszarze zbliżonym bezpośrednio do działki sąsiedniej. Powyższe niechybnie wskazuje, że wobec braku zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami m.p.z.p., brak jest możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n., a decyzja wydana przez Wojewodę Łódzkiego jest w pełni zasadna. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne organów w zakresie przebiegu linii ciepłowniczej nie budzą żadnych wątpliwości.

Z tego też względu w ocenie Sądu nie można zgodzić się z podnoszonym w skardze twierdzeniem, że zaproponowany przez skarżącą przebieg linii ciepłowniczej nie jest sprzeczny z m.p.z.p. Z powyższych przyczyn nie sposób tym samym podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Powoływanie się przez skarżącą w skardze na cyt.: "liczne przypadki przebiegu sieci ciepłowniczych w bezpośredniej bliskości budynków, pod budynkami albo przez piwnice budynków i jest to okolicznością znaną organowi z urzędu" nie ma znaczenia z punktu widzenia niniejszej sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia sprawy przez organ jest bowiem stan faktyczny ustalony w indywidualnym i konkretnym przypadku, a nie stan faktyczny istniejących w innych sprawach.

Co więcej, zdaniem Sądu podkreślenia wymaga także, że sam inwestor w piśmie z dnia 12 sierpnia 2020 r. wskazywał na brak możliwości realizacji budowy nad ciepłociągiem.

Wobec sprzeczności wnioskowanego ograniczenia z zapisami m.p.z.p., mając na uwadze również ww. stanowisko skarżącej co jedynej możliwości przebiegu planowanej linii, stwierdzić należy, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 124 ust. 1 u.g.n., a tym samym zaskarżona decyzja Wojewody Łódzkiego odpowiada prawu. Planowana przez skarżącą inwestycja nie spełnia bowiem wymogu zgodności z m.p.z.p.

8. Niezasadny jest zdaniem Sądu także zarzut skargi naruszenia art. 89 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zgodnie z ww. przepisem organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, przede wszystkim zaś fakt, że stanowiska stron na etapie rokowań oraz toczącego się postępowania administracyjnego były jasne, tym bardziej że właściciele nieruchomości kilkakrotnie wyrażali swoje stanowisko i nie budziło ono wątpliwości, to zarzut zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Z kolei inwestor nie proponował alternatywnych rozwiązań w zakresie przebiegu linii ciepłowniczej. Co więcej, w piśmie z dnia 3 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącej spółki wskazał, że propozycja wnioskodawcy w zakresie przebiegu trasy ciepłowniczej jest jedyną możliwą technicznie, wobec powyższego – zdaniem Sądu - stanowiska stroni ich interesy były jasne, a przeprowadzenie w takiej sytuacji rozprawy administracyjnej nie wydawało się celowe.

9. W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 K.p.a. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, że postępowanie dowodowe niemal w całości zostało przeprowadzone przez organ II instancji. W niniejszej sprawie organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję skorzystał z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zgodnie zaś z art. 136 § 1 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Analiza akt postępowania administracyjnego toczącego się przed organem II instancji nie pozwala na podzielenie stanowiska skarżącej, iż to organ II instancji przeprowadził praktycznie w całości postępowanie dowodowe. Z całą zaś pewnością nie było podstaw - co sugeruje skarżąca w skardze - do skorzystania przez organ odwoławczy z art. 138 § 2, tzn. uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a to z tego powodu, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie bowiem art. 138 § 2 KPA poprzedzone być zaś powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 KPA będzie niewystarczające (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2023 r., I OSK 376/23).

W ocenie Sądu należy podkreślić, że przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów nie zostało przeprowadzone w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, nie prowadziło (wbrew twierdzeniem skargi) do zgromadzenia istotnej części materiału dowodowego, a miało na celu tylko jego uzupełnienie, co jest dopuszczalne (por. Wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1659/23). Stąd zarzut dotyczący naruszenia wynikającej z art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania ostać się nie może.

10. W ocenie Sądu nie są przekonywające, a przede wszystkim ze względu na ewidentną sprzeczność planowanej inwestycji z m.p.z.p. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wskazywane przez skarżącego możliwości przeniesienia posadowionej sieci ciepłowniczej w przypadku, gdyby właściciel nieruchomości planował w przyszłości budowę na niezabudowanej części. Na marginesie jednak należy wskazać na sprzeczność stanowiska skarżącej, która w ramach prowadzonych rokowań w piśmie z dnia 12 sierpnia 2020 r. jasno wskazała, że warunkiem zapłaty wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu jest zaniechanie przez właściciela nieruchomości obciążonej wznoszenia w pasie służebności przesyłu zabudowy stałych naniesieniem i nasadzeń, co z góry zakłada brak możliwości podejmowania działań mających na celu zmianę przebiegu sieci ciepłowniczej zgodnie z ewentualną wolą właściciela.

11. Już tylko na marginesie należy odnieść się, choć kwestia ta – ze względu na brak zgodności z m.p.z.p. nie ma istotnego znaczenia dla sprawy - do tego, że możliwość realizacji inwestycji w pasie drogowym lub ciągach pieszo-jezdnych nie została w sprawie w sposób dokładny wyjaśniona. Stanowisko ZDiT w sprawie możliwości realizacji inwestycji w pasie drogowym [...] nie jest jasne, co przyznaje sama skarżąca w piśmie z dnia 3 marca 2023 r. stwierdzając, że stanowisko ZDiT zawarte w piśmie z 6 lutego 2023 r. jest bardzo ogólne.

Ponadto, przepisy art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.), [dalej: "u.d.p."] oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (§ 97), wbrew opinii inwestora (pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 26 kwietnia 2023 r.), przewidują możliwość realizacji infrastruktury w pasie drogowym, zwłaszcza urządzeń podziemnych.

Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 u.d.p. obowiązuje zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji lub umieszczania urządzeń obcych, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.).

Jednakże zgodnie z art. 39 ust. 1a u.d.p. przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. nie stosuje się między innymi do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej, a także do innych czynności związanych z ich eksploatacją, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Tym samym przyjąć należy, że art. 39 ust. 1a u.d.p. umożliwia lokalizację sieci ciepłowniczej w pasie drogowym niezależnie od zakazu unormowanego w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2022 r., VI SA/Wa 2929/21).

Co więcej, możliwość realizacji infrastruktury technicznej przewiduje też m.p.z.p. na obszarach ciągów pieszo-jednych (oznaczonych symbolem KPX), o czym stanowi § 34 ust. 2 pkt 1 tegoż m.p.z.p.

Również jedynie na marginesie należy wskazać, że w sprawie nie został też przeanalizowany wariant wskazywany przez właścicieli nieruchomości, wedle którego sieć mogłaby przebiegać wzdłuż terenu ogrodów działkowych od południowej strony dz. ewid. nr [...].

Sąd podkreśla jednak, że wskazane wyżej okoliczności ze względu na ewidentną sprzeczność planowanej inwestycji z m.p.z.p. oraz ww. stanowisko skarżącej co do przebiegu planowanej linii ciepłowniczej nie miały istotnego znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy.

12. Treść zaskarżonej do Sądu decyzji nie pozwala także zgodzić się z zarzutami skargi dotyczącymi naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez przyjęcie za podstawę wydania decyzji kwestii dotyczących odległości sieci ciepłowniczej od budynków. Podstawą wydania decyzji odmowej była bowiem niezgodność z zapisami m.p.z.p., a nie ww. kwestia odległości sieci ciepłowniczej od obiektów budowlanych. Ze ww. przyczyny znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie miała również kwestia powoływania się przez organ na "Wytyczne i wymagania techniczne dla sieci ciepłowniczych w spółkach [...] w Polsce". Wobec wskazanej już wyżej oczywistej sprzeczności z zapisami m.p.z.p. brak było w ocenie Sądu podstaw do przeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego urbanisty potwierdzającej, że lokalizacja sieci ciepłowniczej na przedmiotowej nieruchomości umożliwia zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, abstrahując od ww. stanowiska skarżącej prezentowanego w trakcie rokowań, że ewentualna zabudowa nad planowaną siecią dopuszczalna nie będzie.

13. W kontekście zgłaszanych przez skarżącego w skardze wniosków dowodowych podkreślić należy, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (wyrok NSA z 21.09.2022 r., III FSK 3494/21). Zdaniem Sądu w sprawie nie było istotnych wątpliwości, ponadto wskazywane przez skarżącą dowody nie miały dla rozstrzygnięcia znaczenia, a to z tego powodu, że uchwała zarządu skarżącej spółki nie może być podstawą wydania decyzji, podobnie jak dokumenty, które mają wskazywać przebieg linii ciepłowniczych w Ł. w innych lokalizacjach, przede wszystkim zaś nie służyłyby wyjaśnieniu istotnych wątpliwości w sprawie. Ze względu na powyższe Sąd oddalił wnioski skarżącej w powyższym zakresie.

14. W ocenie Sądu ustalenia Wojewody Łódzkiego poczynione na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy uznać za prawidłowe, znajdują one bowiem potwierdzenie w zgromadzonym i prawidłowo (choć odmiennie od organu I instancji) ocenionym materiale dowodowym, z zachowaniem reguł postępowania wyjaśniającego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że doszło do błędnego i nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Stan ten został bowiem ustalony przede wszystkim na podstawie przedłożonej przez skarżącą dokumentacji, w tym projektowej i brak jest podstaw do czynienia w powyższym zakresie zarzutów organowi II instancji. Nie można więc zgodzić się z zawartym w skardze twierdzeniem, że w sprawie istniały wątpliwości co do stanu faktycznego. Strona skarżąca wydaje się mylić rozbieżność pomiędzy własnymi oczekiwaniami co do rozstrzygnięcia, a wątpliwościami co do stanu faktycznego.

15. Znaczenia w sprawie wydaje się także nie mieć podnoszona w skardze okoliczność, że organ II instancji pominął, że chodzi o posadowienie sieci o bardzo małej średnicy, tj. 10 cm, która może być zbliżona do zabudowań nawet na odległość 0,5 m, a nie jak ustalił organ na 1,5 do 5 m od budynku. Brak bowiem przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które wskazywałyby, że powyższa okoliczność może mieć znaczenie w sprawie.

Mając na uwadze sprzeczność planowanej inwestycji z postanowieniami m.p.z.p. nie ma znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, że sieci ciepłownicze przechodzą w innych lokalizacjach zarówno pod budynkiem jak i przez budynek.

16. Zdaniem Sądu stwierdzić także należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda Łódzki w sposób wystarczający wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględnił stanowiska skarżącego. Jednocześnie organ w sposób wystarczający wyjaśnił podstawę prawną decyzji oraz przytoczył przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmienne interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest wadliwe.

17. Sąd nie dopatrzył się zatem w niniejszej sprawie uchybień ani tych wywiedzionych w skardze, ani też innych - branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tych względów na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.