Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 492/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 75 par. 1, art. 78 par. 1.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 66 ust. 1pkt 1 lit. e), art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 13 ust. 2.
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 734 par. 1, art. 627, art. 750.
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1861/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 maja 2022 r., nr 572/2022/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. K. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., oddalił skargę M. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 maja 2022 r., w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwrócił się do Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ o rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym J. D. z tytułu wykonywania pracy na rzecz skarżącego na podstawie umów o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Przedmiotem zawartych umów było: naprawa pokrycia dachowego na magazynie materiałów budowlanych oraz naprawa ogrodzenia.

Dyrektor Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia 20 czerwca 2018 r. stwierdził obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego J. D. z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych na rzecz płatnika składek w okresach: od dnia 2 listopada 2015 r. do dnia 30 listopada 2015 r. oraz od dnia 3 grudnia 2015 r. do dnia 30 grudnia 2015 r.

Objętą skargą decyzją Prezes NFZ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ wskazał, że wykonywanie przez zainteresowanego analizowanych umów było ciągiem określonych czynności starannego działania zmierzającego do osiągnięcia skutku w postaci naprawionego pokrycia dachowego na magazynie materiałów budowlanych i naprawianego ogrodzenia. Wobec tego umowy były w swojej istocie umowami o świadczenie usług.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję zaakceptował stanowisko organów, że umowy, których przedmiotem była naprawa dachu i ogrodzenia były umowami o świadczenie usług, a więc umowami starannego działania. Przy zakresie czynności objętych spornymi umowami trudno było zdaniem Sądu uznać, że polegały one na dostarczeniu określonych wyników pracy w postaci dzieła w myśl przepisów o umowie o dzieło. Samo opisanie przedmiotu umów łączących skarżącego z wykonawcą, jako wykonanie czynności polegających na naprawie/naprawieniu dachu/ogrodzenia, a więc jednoznaczne określenie, że chodzi o wykonanie konkretnych czynności, nie pozwalało, w ocenie Sądu, na przyjęcie, że zostały w zawarte umowy o dzieło. Sąd zauważył, że jakkolwiek w wyniku staranności przy takich umowach powstaje oczekiwany rezultat, odpowiadający w mniejszym lub większym stopniu ogólnie przyjętym wymaganiom, to w żadnym wypadku nie powstaje dzieło, będące ucieleśnieniem indywidualnych cech określonych przy zawieraniu umów.

Sąd I instancji stwierdził również, że strony nie zindywidualizowały w umowach dzieła, uniemożliwiając w ten sposób weryfikację jego wykonania. Takie umowy jako nieposiadające elementu konstytutywnego (essentialia negotii) umowy o dzieło - rodzą obowiązek podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1285, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach), jako umowy o świadczenie usług z art. 750 k.c., do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu.

W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

M. K., skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:

1. nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, skutkujące oddaleniem skargi oraz nieuchyleniem zaskarżonej decyzji organu administracji, w wyniku pominięcia przez Sąd I instancji okoliczności, iż organ w toku postępowania administracyjnego oparł się na niepełnym materiale dowodowym, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia oczekiwanego rezultatu i charakteru zawartych przez strony umów;

2. błędne ustalenie, iż zebrany w sprawie materiał jest kompletny i pozwolił na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, podczas gdy wnikliwa analiza akt postępowania w tym decyzji organu I instancji oraz wielokrotne powoływanie się przez skarżącego (zarówno na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, jaki i w skardze na decyzję organu II instancji) na dokumenty takie jak: specyfikacje wykonania i protokoły zdawczo - odbiorcze winno prowadzić do wniosku, iż przekazane przez organ I instancji akta administracyjne nie zawierają całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do oparcia decyzji na niekompletnym materiale dowodowym i nie wyjaśnienia stanu faktycznego;

3. błędne przyjęcie, iż skarżący:

a) nie wykazał żadnym dowodem faktu doprecyzowania umów poprzez sporządzenie ich specyfikacji podczas gdy skarżący już na etapie postępowania prowadzonego przez ZUS Oddział w Białymstoku dołączył do akt sprawy dokumenty: "Specyfikacja wykonania" z dnia 02.11.2015r. i "Specyfikacja wykonania" z dnia 03.12.2015r., "Protokół zdawczo - odbiorczy robot" spisany 30.11.2015r. i "Protokół zdawczo - odbiorczy robot" spisany w dniu 30.12.2015r., których fakt złożenia potwierdził w treści uzasadnienia decyzji Dyrektor Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ;

b) nie zindywidualizował w umowach dzieła, gdy tymczasem sporządzone do umów dokumenty tj.: "Specyfikacja wykonania" z dnia 02.11.2015r. i 03.12.2015r. precyzowały przedmiot umowy w sposób pozwalający określić o jaki konkretnie rezultat chodziło stronom;

II. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 66 ust 1 pkt 1 lit. e), art. 82 ust. 1 oraz art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w mylnym przyjęciu, iż umowa łącząca strony stanowiła tytuł obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego na podstawie umowy o świadczenie usług, w sytuacji gdy strony zawierały umowy o dzieło, która to umowa nie została wymieniona w zamkniętym katalogu określonym w art. 66 ustawy o świadczeniach.

2. art. 750 k.c. w zw. 734 § 1 i 2 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania za prawidłowe stanowiska organu, iż przedmiotowe umowy nie posiadają elementu konstytutywnego umowy o dzieło, gdyż strony w umowach nie zindywidualizowały dzieła, uniemożliwiając w ten sposób weryfikację jego wykonania, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia kontraktów, dokonana z uwzględnieniem całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prowadzi do wniosku iż przedmiot umowy, który został doprecyzowany w dokumencie "Specyfikacja wykonania" indywidualizował przedmiot tak by można było dokonać jego odbioru i tym samym wskazane umowy spełniały przesłanki umowy o dzieło.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kasator wniósł również o dopuszczenie dowodu z dokumentów:

a) "Specyfikacja wykonania" z dnia 02.11.2015r.;

b) "Specyfikacja wykonania" z dnia 03.12.2015r.,

c) "Protokół zdawczo - odbiorczy robot" spisany 30.11.2015r. oraz

d) "Protokół zdawczo - odbiorczy robot" spisany w dniu 30.12.2015r.,

na okoliczność uszczegółowienia wykonywanego przez zainteresowanego dzieł poprzez określenie wymogów jakim miał odpowiadać opisany w umowach numerach: [...] i [...] rezultat oraz warunków w jakich te umowy były wykonywane.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesionej w niej zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji.

Mając na uwadze treść i zakres stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów pomieszczonych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej, które w swojej istocie zmierzając do wytknięcia Sądowi I instancji dokonanie wadliwej kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć, które z kolei obarczone były wadą niepełnego materiału dowodowego, na którym wydane w sprawie decyzje zostały oparte. Kasator wywodzi bowiem, że przy ocenie okoliczności faktycznych sprawy organy nie zgromadziły w pełni materiału dowodowego, w tym kluczowych zdaniem strony specyfikacji wykonania z dnia 2 listopada i 3 grudnia 2015 r., które miały wskazywać na charakter zawartych przez stronę umów, jako umów o dzieło nie zaś umów świadczenia usług, jak przyjęły organy i Sąd I instancji.

Powołane w omawianym zarzucie przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. nakładają na organy obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Nakładają również obowiązek, z urzędu lub na wniosek strony, podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W zakresie zaś materiału dowodowego nakładają obowiązek dopuszczenia wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Wymienione obowiązki nie oznaczają, iż ciężar dowodowy w danej sprawie spoczywa tylko i wyłącznie na organie prowadzącym dane postępowanie administracyjne i tylko organ władny jest do gromadzenia - pozyskiwania rzeczonego materiału dowodowego w ramach wyjaśniania stanu faktycznego sprawy. Jak bowiem wynika z przywołanej normy art. 7 k.p.a., stronie postępowania również przysługuje prawo do domagania się podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto, stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. organ zobowiązany został do przeprowadzenia żądanego przez stronę dowodu, jeżeli jego przedmiotem będzie okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia wadliwości kontroli, jaką przeprowadził Sąd I instancji pod względem podnoszonego przez stronę zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wynikających w z wadliwie przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego.

Stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest powołanych przez stronę "Specyfikacji wykonania". Jak wynika z analizy dokumentów przesłanych przez ZUS Oddział w Białymstoku, który to organ przeprowadzał kontrolę, nie był jednak organem rozstrzygającym w sprawie ustalenia obowiązku podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, rzeczone "Specyfikacje wykonania" nie stanowiły materiału dowodowego przesłanego przez wymieniony organ wraz z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy w zakresie zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego J. D..

Strona, co również wynika z analizy akt administracyjnych sprawy nie wystąpiła z wnioskiem do organu o przeprowadzenie dowodu ze "Specyfikacji". Nie dołączyła ich również, jako materiału dowodowego we wniesionym odwołaniu od decyzji Dyrektor Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia 20 czerwca 2018 r. Z treści odwołania nie wynika również, aby strona wskazywała na istnienie tychże "Specyfikacji" lub pominięcie tych dowodów przez organ I instancji.

Kwestia spornych specyfikacji została podniesiona przez stronę dopiero we wniesionej do sądu administracyjnego skardze, przy czym nie zostały one do tejże skargi dołączone, jako dowody mające potwierdzać podnoszony zarzut wadliwości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w toku prowadzonego w sprawie postępowania. Ich istnienia, jako odrębnego od umów dokumentu, nie potwierdzała, co słusznie zauważył Sąd I instancji, treść umów zawartych przez skarżącego z J. D..

Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia aby organy nie zgromadziły w sposób wyczerpujący całego i niezbędnego materiału dowodowego oraz aby nie rozpatrzyły jego całości. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia aby doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. W konsekwencji nie można zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, iż Sąd I instancji dokonał wadliwej kontroli obu wydanych w sprawie decyzji organów NFZ, co czyni niezasadnym zarzut pomieszczony w punkcie I petitum skargi kasacyjnej.

Donosząc się do zarzuty pomieszczonego w punkcie II petitum skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia prawa materialnego, również i ten zarzut uznać należy za niezasadny.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy k.c. dotyczące zlecenia lub są osobami z nimi współpracującymi. Stosownie do art. 85 ust. 4 ustawy o świadczeniach, za osobę wykonującą pracę na podstawie umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub innej umowy o świadczenie usług oraz za osobę z nią współpracującą składkę jako płatnik oblicza, pobiera z dochodu ubezpieczonego i odprowadza zamawiający. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach, obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu podlegają osoby wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z kodeksem cywilnym, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. Z kolei zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o świadczeniach, zleceniobiorcy podlegają obowiązkowo ubezpieczeniom: emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu od dnia oznaczonego w umowie jako dzień rozpoczęcia jej wykonywania do dnia rozwiązania lub wygaśnięcia tej umowy.

Podkreślenia wymaga, że przy rozstrzyganiu o podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego o charakterze umowy, na podstawie której wykonywana jest praca, nie przesądza nazwa umowy, lecz jej cel i przedmiot.

Zgodnie z art. 734 § 1 k.c. przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Natomiast w myśl art. 627 k.c. przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Co do zasady, w praktyce obrotu gospodarczego przyjmuje się, że w odróżnieniu od umowy zlecenia czy umowy o świadczenie usług, umowa o dzieło wymaga, aby czynności przyjmującego zamówienie (najczęściej nazywanego w umowie o dzieło – "wykonawcą") doprowadziły do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu. Rezultat, o który umawiają się strony, musi być obiektywnie osiągalny i w konkretnych warunkach pewny. Celem umowy o dzieło nie jest bowiem czynność (samo działanie) lub zaniechanie, które przy zachowaniu określonej staranności prowadzić ma do określonego w umowie rezultatu, lecz samo osiągnięcie tego rezultatu, pozostające poza zakresem obowiązków świadczącego. Przy umowie o dzieło chodzi o coś więcej, o osiągnięcie określonego rezultatu, niezależnie od rodzaju i intensywności świadczonej w tym celu pracy i staranności. Odpowiedzialność przyjmującego zamówienie, w wypadku niezrealizowania celu umowy, jest więc odpowiedzialnością za nieosiągnięcie określonego rezultatu, a nie za brak należytej staranności. Przedmiotem umowy o dzieło, w ujęciu k.c. jest więc przyszły, z góry określony, samoistny, materialny lub niematerialny, lecz obiektywnie osiągalny i w danych warunkach pewny rezultat pracy i umiejętności przyjmującego zamówienie, którego charakter nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o rękojmi za wady (por. A. Brzozowski w: System prawa prywatnego. Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, wydanie 3, pod red. J. Rajskiego, Wydawnictwo C.H. Beck – Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2011, s. 390–391).

Z kolei umowa zlecenia jest umową starannego działania, w której co prawda rezultat może być przedmiotem starań, lecz nie daje się z góry przewidzieć, a często nie sposób określić, w jakim stopniu zostanie osiągnięty. Dlatego też w umowie zlecenia rezultat nie został objęty treścią świadczenia. W myśl art. 750 k.c., do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. W związku z tym ustalenie, że konkretna umowa jest "umową o świadczenie usług, która nie jest regulowana innymi przepisami" rodzi obowiązek odpowiedniego zastosowania przepisów o zleceniu.

Jednym z kryteriów, pozwalających na odróżnienie umowy o dzieło od umowy o świadczenie usług, jest możliwość poddania umówionego rezultatu (dzieła) sprawdzianowi na istnienie wad fizycznych (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 26 stycznia 2006 r. sygn. akt III AUa 1700/05).

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów, że sporne umowy, których przedmiotem była naprawa dachu i ogrodzenia były umowami o świadczenie usług - umowami starannego działania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że przy zakresie czynności objętych umowami trudno było uznać, że polegały one na dostarczeniu określonych wyników pracy w postaci dzieła. Istotnie, jak stwierdził Sąd I instancji, określenie w umowach ich przedmiotu – naprawy ogrodzenia w umowie z dnia 3 grudnia 2015 r., i naprawienia pokrycia dachowego na magazynie materiałów budowalnych w umowie z dnia 2 listopada 2015 r. wskazywało, że przedmiotem obu umów było wykonanie konkretnych czynności. Zauważyć również należy, że w treści obu powołanych umów, strony nie sprecyzowały w sposób zindywidualizowany konkretnego rezultatu, mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie. Podnoszonej zaś konkretyzacji przedmiotu umów dokonanej w "Specyfikacji wykonania" umów strona nie wykazała, o czym była mowa w wywodach dotyczących zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Reasumując, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności zaś sporne umowy, nazwane "umowami o dzieło", zostały prawidłowo zaklasyfikowane przez organy NFZ, jako umowy o świadczenie usług w konsekwencji, czego również prawidłowo zastosowano w sprawie art. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Sąd I instancji zaś dokonał niewadliwej kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć stwierdzających obowiązek podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego przez J. D..

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach, jak w punkcie 2 sentencji wyroku, postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935).