Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 770/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 234
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 145, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi M. S., D. S., M. S. oraz R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 27 września 2022 r. nr SKO.922/22 w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz M. S., D. S., M. S. oraz R. S. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z 27 września 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania M. S., R. S., M. S. i D. S. (dalej jako: skarżący), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej jako: SKO) uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Biłgoraj z 31 marca 2022 r. oraz nakazało Gminie Biłgoraj, właścicielowi działki nr [...], położonej w miejscowości H., obręb H., przywrócenie stanu poprzedniego stosunków wodnych poprzez: a) usunięcie z terenu tej działki pozostających na niej kamieni i gruzu, b) uporządkowanie i wyrównanie terenu działki po usunięciu kamieni i gruzu, c) obsianie działki trawą - w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżących z 21 lipca 2020 r., zawierającym żądanie wydania decyzji w trybie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2007 r. - Prawo wodne (aktualnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2526 ze) - dalej jako "P.w." w sprawie nakazania Gminie Biłgoraj, właścicielowi działek nr [...] i [...] przywrócenia stanu poprzedniego wód na tych działkach lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Skarżący wskazali, że zostało zmienione ukształtowanie terenu tych działek poprzez nawiezienie ziemi i odpadów budowlanych, przez co zmieniony został kierunek i natężenie odpływu wód opadowych na tym gruncie, ze szkodą dla działek sąsiednich.

Decyzją z 31 marca 2022 r. Wójt Gminy Biłgoraj, orzekł o odmowie nakazania Gminie Biłgoraj, właścicielowi działek nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości H., przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania gruntu na tych działkach oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Przedmiotowa decyzja wydana została po uprzednim uchyleniu przez SKO, decyzją z 28 stycznia 2021 r. decyzji odmownej organu z 23 października 2020 r. oraz decyzją z 29 października 2021r. odmownej decyzji organu z 29 lipca 2021 r.

W jej uzasadnieniu organ wskazał, że analizując zebrany cały materiał dowodowy, w szczególności opinię biegłego i jej uzupełnienie, należy uznać, iż o ile pierwotnie doszło do naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] w wyniku nawiezienia ziemi i gruzu to obecnie stosunki wodne zostały przywrócone do stanu przed nawiezieniem ziemi i gruzu. Potwierdzają to przeprowadzone oględziny i stanowisko biegłego. Tym samym brak jest podstaw do nakładania obowiązku na Gminę Biłgoraj przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania gruntu lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli skarżący. Ich zdaniem organ pierwszej instancji naruszył rażąco przepisy postępowania poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaniechanie przeprowadzenia kluczowych dowodów, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych prowadzących do nierozpoznania istoty sprawy i stwierdzenia, że działania Gminy Biłgoraj doprowadziły do przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych.

Wyjaśnili, że stan wód na działce nr [...] został zmieniony poprzez zmianę ukształtowania terenu tej działki i nawiezienie ziemi i odpadów budowlanych. Poziom tej działki znacznie się podniósł co sprawiło, że zmieniony został kierunek, a przede wszystkim natężenie odpływu znajdujących się na tym gruncie wód opadowych. Na zwiększenie natężenia spływu wód ma wpływ głównie zmiana przepuszczalności/chłonności nawiezionej warstwy podłoża, jest ona znacznie niższa niż naturalnie występujący w tym miejscu gruntu. Przed podjęciem prac zmieniających stan wód nie zdarzyło się, żeby ich działki były tak zalewane. Okoliczność zmiany natężenia odpływu wód została w pełni potwierdzona przez biegłego w jego opinii. W ich ocenie jednak, po uchyleniu decyzji przez Kolegium, organ nie przeprowadził żadnego nowego dowodu, nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz orzekł o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania gruntu, co wskazuje, że jest to celowy zabieg zmierzający do oparcia się jedynie na okoliczności kierunku odpływu wód, który zdaniem biegłego się nie zmienił, zaś na margines odsuwa się kwestię zmienionego natężenia odpływu wód, której organ nie jest w stanie podważyć i ją pomija.

Zdaniem skarżących, ustalenia poczynione w czasie oględzin z 5 lipca 2021 r. pozostają w sprzeczności z treścią opinii biegłego, który stwierdził, że nawieziony przez Gminę materiał ma mniejszą przepuszczalność, a przez to zmniejsza się wsiąkanie wody w grunt a zwiększa się jej odpływ na działki sąsiednie. Stwierdzili, ze Gmina rzeczywiście usunęła z części działki nr [...] nawiezioną ziemię i gruz, ale następnie rozplantowała ziemię, która wcześniej leżała na hałdach przez co w naturalnym zagłębieniu terenu warstwa czarnej obcej nieprzepuszczalnej ziemi uległa zwiększeniu, a woda nie wsiąka w grunt i tworzy się rozlewisko.

Po rozpatrzeniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją SKO uchyliło decyzję Wójta i nakazało Gminie Biłgoraj przywrócenie stanu poprzedniego stosunków wodnych poprzez usunięcie z terenu tej działki pozostających na niej kamieni i gruzu, uporządkowanie i wyrównanie terenu działki po usunięciu kamieni i gruzu i obsianie działki trawą, w zakreślonym terminie.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie jednoznacznie ustalono, że naruszenie stosunków wodnych na skutek nawiezienia na działkę nr [...] oraz prac budowalnych na działce [...] nie polegało na zmianie kierunku spływu wód, ale intensywności spływu. Ze względu na nawiezienie ziemi, kamieni i gruzu na działkę nr [...] zmniejszyła się bowiem przepuszczalność gruntu. Ustalenia takie wynikają jednoznacznie z opinii biegłego oraz jej uzupełnienia i nie budzą zasadniczych wątpliwości.

Dalej podniosło, że biegły w protokole ocenił, iż został przywrócony stan poprzedni w stopniu częściowym, jednakże zostały przywrócone stosunki wodne. Wskazał ponadto, iż wystające kamienie nie mają istotnego wpływu na wsiąkanie wody w grunt. Biegły potwierdził więc fakt usunięcia ziemi w ilości zgodnej z wydaną opinią, zniwelowania terenu oraz usunięcia rury technologicznej. W piśmie z 9 grudnia 2021 r. biegły ponownie wskazał, że wnioski (zobowiązania) zawarte w opinii Gmina Biłgoraj wykonała, a stosunki wodne zostały przywrócone do stanu sprzed nawiezienia ziemi i gruzu. W piśmie tym biegły wyjaśnił zarazem, że mówiąc o przywróceniu stanu poprzedniego w stopniu częściowym miał na myśli to, że stan estetyczny działki nie został w pełni przywrócony, natomiast stosunki wodne nie są gorsze od tych sprzed robót.

Zdaniem Kolegium przedmiotową opinię biegłego, w perspektywie jej uzupełnienia, pomimo nieprzeprowadzenia konkretnych pomiarów terenowych, należy ocenić jako wystarczającą w realiach istniejących na gruncie, kompletną i niesprzeczną. Jak podkreślił, w postępowaniu wodnoprawnym biegły w istocie ocenia sprawę przywrócenia stosunków wodnych, a nie przywrócenia terenu do stanu poprzedniego, a tylko w tym ostatnim przypadku zasadne byłoby badanie struktury gruntu.

Z akt sprawy wynika więc, że na przedmiotowym terenie wykonano prace adekwatne do zaleceń biegłego, to jest zlikwidowano wystające rury, usunięto warstwę ziemi i przeprowadzono niwelację działki nr [...] oraz poprawiono przejezdność drogi gruntowej.

Kolegium uznało jednak, iż stosunki wodne na gruncie nie zostały całkowicie przywrócone poprzez czynności wykonane już przez Gminę Biłgoraj, dlatego w celu ograniczenia intensywności spływu wód z działki nr [...], poprzez intensyfikację retencji na tej działce, nałożyło obowiązek usunięcia z działki pozostałości kamieni i gruzu oraz wyrównania i uporządkowania teren po ich usunięciu oraz obsiania go trawą - w celu szybkiego przywrócenia pierwotnego jej stanu.

Skarżący nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia SKO wnieśli na nie skargę do Sądu, zaskarżając je w zakresie punkt 1 lit. a i b, tj. braku nakazania Gminie Biłgoraj usunięcia z terenu działki całości nawiezionej z zewnątrz nieprzepuszczalnej ziemi oraz w zakresie nakazującym Gminie Biłgoraj "uporządkowanie i wyrównanie terenu działki" bez konkretnego wskazania na czym to uporządkowanie i wyrównanie ma polegać, co powoduje zupełną dowolność w jej interpretacji.

Zdaniem skarżących organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego a co z tym idzie, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

2. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie faktu, że organ I instancji nie wykonał zaleceń SKO wskazanych w decyzji z 29 października 2021 r.;

3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak poinformowania skarżących o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie, a co za tym idzie uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań przed wydaniem decyzji;

4. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zupełny brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie zaskarżonych w odwołaniu na podstawie art. 142 k.p.a. postanowień organu I instancji o odmowie wyłączenia biegłego oraz o odmowie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego

Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W rozbudowanym uzasadnieniu podnieśli m.in., że stan wód na działce nr [...] został zmieniony poprzez zmianę ukształtowania terenu tej działki - nawiezienie ziemi i odpadów budowlanych. Poziom tej działki znacznie się podniósł co sprawiło, że zmieniony został kierunek, a przede wszystkim natężenie odpływu znajdujących się na tym gruncie wód opadowych. Na zwiększenie natężenia spływu wód ma wpływ głównie zmiana przepuszczalności/chłonności tej nawiezionej warstwy podłoża, jest ona znacznie niższa niż naturalnie występujący w tym miejscu piaszczysty grunt. Przed podjęciem prac zmieniających stan wód, nie miały miejsca takie sytuacje jak obecnie, nigdy się nie zdarzyło żeby ich działki były tak zalewane. Okoliczność zmiany natężenia odpływu wód została w pełni potwierdzona przez biegłego.

Mimo to organy, pomijając wytyczne wyrażone w sprawie przez SKO w decyzji z 29 października 2021 r. nie wykonały żadnego z nich, lecz oparły się na stanowisku powołanego do sprawy biegłego, który bez jakiegokolwiek uzasadnienia stwierdził, że podjęte przez Gminę działania są wystarczające, gdyż stan wód na gruncie został przywrócony.

Zdaniem skarżących biegły, wyrażając takie stanowisko powinien przeprowadzić stosowne badania, ustalenia, wprost wskazane przez SKO w wiążących zaleceniach i w należyty sposób je umotywować. Biegły nie podjął natomiast żadnych czynności, badań, obliczeń, nie dokonał nawet najprostszej czynności jaką są wykopy i zmierzenie grubości warstwy obcego, trudno przepuszczalnego gruntu.

Stanowisko to jest tym bardziej rażące w kontekście treści jego opinii z kwietnia 2021 r., gdzie nakazał "przywrócenie stanu poprzedniego, tzn. usunąć nawieziony materiał do poziomu sprzed nawiezienia", co jest w pełni zbieżne z ich żądaniem.

W tym kontekście - ich zdaniem - również ustalenia poczynione w czasie oględzin z 5 lipca 2021 r., powielone przez organy obu instancji pozostają w jawnej sprzeczności z treścią opinii biegłego, który stwierdził, że nawieziony materiał ma mniejsza przepuszczalność. Przez to zmniejsza się wsiąkanie wody w grunt, a zwiększa się jej odpływ na działki sąsiednie.

Dalej wskazali, że prawda jest, że Gmina Biłgoraj usunęła z części działki nr [...] nawiezioną ziemię i gruz, ale następnie rozplantowała ziemię która wcześniej leżała na hałdach przy ogrodzeniu remizy OSP. Wskutek takich pozornych działań w miejscu najważniejszym, to jest w naturalnym zagłębieniu terenu warstwa czarnej obcej ziemi mogła nawet wzrosnąć. Naturalne zagłębienie zostało jeszcze bardziej spłycone.

Organ dysponuje natomiast historycznymi danymi wysokościowymi może to zestawić ze stanem obecnym po wykonaniu stosownych pomiarów, czego się wzbraniają. W naturalnym zagłębieniu, przy drodze oddzielającej tę działkę od działek wnioskodawców, warstwa czarnej obcej ziemi jest obecnie tak duża, że wręcz ciężko dokopać się do macierzystego piaszczystego podłoża - jest to wręcz kilkadziesiąt centymetrów.

W takich okolicznościach twierdzenia pracowników Urzędu Gminy Biłgoraj i powołanego biegłego, że wykonano zalecenia opinii biegłego, to jest: "usunąć nawieziony materiał do poziomu sprzed nawiezienia" są absurdalne, sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Obecnie, natomiast SKO nakazując przywrócenie stanu poprzedniego stosunków wodnych, czyni to z pominięciem wykonania najistotniejszych działań, bez których przywrócenie stanu poprzedniego stosunków wodnych jest niemożliwe. Chodzi oczywiście o usunięcie nawiezionego materiału do poziomu sprzed nawiezienia.

Jednocześnie podnieśli, że nie było żadnych ustaleń między Gminą Biłgoraj a nimi odnośnie ilości ziemi, która ma być usunięta. Takie stwierdzenia organu są po prostu nieprawdą. Wnioskodawcy nie mieli też żadnego wpływu na zakres prac wykonywanych przez Gminę. Domagali się i nadal domagają usunięcia całej nawiezionej ziemi zgodnie ze wskazaniami zawartymi w opinii biegłego. Szczegółowo zakres tych prac - obszar, rzędne wysokościowe itd. powinien określić biegły, a następnie powinno to znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia decyzji, aby była ona wykonalna w drodze egzekucji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnei wyjaśnił, że jego intencją było wydanie rozstrzygnięcia, które, z jednej strony, pozostawałoby zgodne z materiałem dowodowym, w szczególności z opinią biegłego wyrażoną w protokole oględzin z 5 lipca 2021 r. i w jego piśmie z 9 grudnia 2021 r. oraz uwzględniałoby interes wnioskodawców, w zakresie pełniejszego i szybszego zabezpieczenia ich nieruchomości przez ewentualnym spływem wód. Ponadto, w ocenie Kolegium nakazane czynności są, wbrew sugestiom skargi, na tyle jednoznaczne, że można je prawidłowo wykonać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego możliwe jest tylko w przypadku dokonania przez organy poprawnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tym samym dopiero uczynienie przez organy administracji zadość gwarancjom procesowym wynikającym z zasady ogólnej prawdy obiektywnej pozwala na merytoryczną ocenę poprawności zastosowania normy prawa materialnego.

Nie może bowiem być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (por. np. wyrok NSA z 23 września 2020 r., II OSK 1241/20). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują natomiast przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 251/21).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy.

W przedmiotowej sprawie postępowanie organów obu instancji obciążone było istotnymi wadami procesowymi których skutkiem było wadliwe i niepełne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, czego konsekwencją było również naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Przedmiotowa sprawa dotyczy naruszenia stosunków wodnych na gruncie. W związku z tym materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów administracji stanowiły przepisy przywołanej na wstępie ustawy Prawo wodne (P.w.), w szczególności jej art. 234. Zgodnie z jego treścią właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1. zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2. odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1).

Stosownie do treści art. 234 ust. 2 P.w., na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W myśl natomiast art. 234 ust. 3 P.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Trafnie zatem wskazało Kolegium, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Trafnie więc wskazywał organ odwoławczy, że wydanie w tym przedmiocie decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy zmiany te spowodowały zmiany stosunków wodnych, i czy zmiany te szkodzą gruntom sąsiednim. Sam fakt dokonania określonej zmiany nie jest bowiem wystarczający do zastosowania art. 234 ust. 3 P.w. Konieczne jest ustalenie, że dokonana przez właściciela nieruchomości zmiana spowodowała zmianę stanu wody na gruncie. Ponadto warunkiem koniecznym do wydania przez uprawniony organ nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, albo wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku zmiany stanu wody na gruncie jest wystąpienie realnej szkody w chwili zainicjowania postępowania.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, spowodowanie przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie, związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi i hydrologicznymi (por. m.in.: wyrok WSA w Łodzi z 4 lipca 2013 r., II SA/Łd 336/13; wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 410/16). Zmiany dokonane przez właściciela na jego gruncie mogą być różnego rodzaju. Niewątpliwie, zmiana kierunku i natężenia odpływu wody może nastąpić nie tylko w związku z podwyższeniem poziomu grunty, lecz także w związku z wymianą lub nawiezieniem gruntu o innej (mniejszej) przepuszczalności, niż grunt rodzimy, co powoduje, że mniejsza ilość wody wsiąka w podłoże, które było do tej pory bardziej przepuszczalne, w konsekwencji większa ilość wody spływa na działki sąsiednie, co właśnie miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Bezspornym bowiem w sprawie jest, że nie został zmieniony kierunek spływu wód, która spływa cały czas w tym samym kierunku. Zwiększyło się natomiast natężenie odpływu wód opadowych wywołane nawiezieniem (rozplantowaniem) na gruncie mniej przepuszczalnej, w stosunku do gruntu rodzimego ziemi.

Powyższe okoliczności wprost wynikają z opinii biegłego sporządzonej na użytek niniejszego postępowania, co nastąpiło na skutek wcześniejszych wytycznych Kolegium. Przedmiotowe postępowanie z uwagi na jego zawiłość wymagało bowiem przeprowadzenia takiego dowodu.

Wskazać jednak należy, że choć organy zbadały cały szereg źródeł dowodowych, to równocześnie jasno wskazały, że kluczowe znaczenie przypisały dowodowi z opinii biegłego. Znalazło to swoje odzwierciedlenie w motywach zaskarżonej decyzji. Kolegium powtórzyło, bowiem stanowisko biegłego, iż na skutek podjętych przez Gminę prac "został przywrócony stan poprzedni w stopniu częściowym, jednakże zostały przywrócone stosunki wodne". Zdaniem Kolegium skoro biegły potwierdził, że stosunki wodne nie są aktualnie gorsze od tych istniejących przez zmianą, to generalnie zostały przywrócone do stanu pierwotnego i brak jest podstaw do nakazania wykonania prac w większym zakresie niż nakazano zaskarżoną decyzją (usunięcie z terenu działki pozostających na niej kamieni i gruzu, uporządkowanie i wyrównanie terenu i obsianie działki trawą).

Podkreślić jednak należy, że zabiegowi temu nie towarzyszyła ocena lub krytyczna analiza tego źródła i informacji które niesie. Co więcej nawet w sytuacji gdy organ prezentował pozostałe źródła dowodowe, nie konfrontował pozyskiwanych w ten sposób informacji ani z opinią biegłego ani między sobą.

Nie może przy tym budzić wątpliwości, że tylko opinia spełniająca warunki formalne i oparta na prawidłowych danych może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Z tego względu oczywistym jest, że opinia rzeczoznawcy powinna zostać zweryfikowana i oceniona przez organ administracyjny z należytą starannością zarówno pod kątem formalnym jak i materialnym. Podkreślić w tym miejscu należy, że treści zawarte w opinii biegłego nie zastępują ustaleń faktycznych, do których samodzielnego poczynienia, obowiązane są organy administracji publicznej związane zasadą prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) oraz nakazem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), którego swobodnej oceny muszą dokonać (art. 80 k.p.a.). Nie można również tracić z pola widzenia, że opinia biegłego (mimo jej doniosłości i co do zasady konieczności w sprawach o naruszenie stosunków wodnych), jest tylko jednym z możliwych środków dowodowych, za pośrednictwem których organ realizuje obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że nie korzysta ona ze szczególnej mocy dowodowej. Tak jak każdy inny dowód, podlega ona ocenie organu, dokonywanej z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 29 października 2013 r., II OSK 1252/12) oraz w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym. W szczególności ocenie organu podlega jej wiarygodność oraz przydatność dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym nie chodzi tu o wkraczanie przez organ w merytoryczną treść opinii sporządzoną przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną, lecz o ocenę założeń przyjętych przez biegłego jako punkt wyjściowy dla dokonywanych w opinii rozważań.

W przedmiotowej sprawie SKO zupełnie pominęło swoje obowiązki w tym zakresie, całkowicie dając prym stanowisku biegłego. Zdaniem Sądu, uczyniło jednak to w sposób zupełnie bezrefleksyjny, bez odniesienia ich do pozostałych ustaleń i dowodów w sprawie oraz twierdzeń skarżących. Innymi słowy stanowisko SKO sprowadza się w zasadzie do powielenia stanowiska biegłego, które nie zostało przez ten organ ocenione, ani pod kątem jego przydatności i wartości dowodowej, ani też w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym.

Organ odwoławczy pominął bowiem fakt, że biegły wręcz wycofał się z części swoich tez mających istotny wpływ na sposób zakończenia sprawy.

Mianowicie w opinii z kwietnia 2021 r. wskazał m.in. "Należy natomiast uznać, że zwiększyło się natężenie odpływu. Nawieziony materiał w postaci ziemi z wykopów, kamieni i gruzu ma inną (mniejszą) przepuszczalność i mniejsza ilość wody wsiąka w podłoże, które było do tej pory piaszczyste, w konsekwencji większa ilość wody wpływa na działkę sąsiednią. (...). W tej sytuacji należy uznać roszczenia Państwa [...] zastosować art. 234 ust. 3 ustawy i nakazać przywrócenie stanu poprzedniego. Tzn. usunąć nawieziony materiał do poziomu sprzed nawiezienia. Ilości i granicy wywożonego materiału nie można obecnie określić, nasyp jest różnej grubości w różnych miejscach. W miarę wywożenia należy odkrywać powierzchnię istniejącą przed zmianami".

Następnie oceniając zakres przeprowadzonych na działce prac uznał, że "został przywrócony stan poprzedni w stopniu częściowym, jednakże zostały przywrócone stosunki wodne" (v. protokół oględzin z 5 lipca 2021 r.). Następnie na skutek trafnych uwag SKO zawartych w decyzji z 29 października 2021 r. oraz odnosząc się argumentów strony skarżącej dotyczących wykonania otworów na działce celem ustalenia, czy pozostał grunt jest rodzimy czy nawieziony stwierdził, że "Badanie przepuszczalności gruntu w celu określenia czy obecnie więcej wody będzie wsiąkać jak przed robotami na działce wykracza poza zakres wykonanej opinii". (...). Zakładając, że wyniki badań wykażą, że na dany fragmencie powierzchni leży nawieziona ziemia, to nie jest to dowód kiedy została nasypana".

Biegły zanegował zatem wprost konieczność podjęcia kluczowych dla sprawy ustaleń, tj. czy nawieziona ziemia została usunięta do poziomu sprzed nawiezienia, który to obowiązek sam pierwotnie określił. Kolegium natomiast w sposób bezkrytyczny przyjęło ww. stanowisko biegłego. Co więcej w żaden sposób nie odniosło tych tez do argumentów strony dotyczących zarówno ilości jak i charakteru pozostałej na gruncie ziemi.

Biegły nie wyjaśnił natomiast na czym oparł stanowisko, że na przedmiotowym gruncie zostały przywrócone stosunki wodne, mimo dowodów, że nawieziony grunt nie został w całości (do poziomu gruntu rodzimego) usunięty. Stanowisko to nie zostało przy tym skonfrontowane z innymi ustaleniami, dowodami oraz stanowiskiem skarżących. Bezspornym przy tym jest, że nawiezienie nawet niewielkiej ilości ziemi o niskiej przepuszczalności może prowadzić do zmiany natężenia spływu wód. Decydująca tu jest nie ilość (grubość warstw) tej ziemi lecz jej charakter związany z przepuszczalnością.

W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest natomiast ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich. Wydanie decyzji, o której mowa w art. 234 ust. 3 P.w. wymaga zatem precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego istniejącego przed badaną zmianą, charakteru i sposobu dokonanej zmiany i jej szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Jeśli natomiast wskazana zmiana został w toku postępowania usunięta do dokonania oceny tych działań, tj. do ustalenia czy ich skutkiem jest powrót do stanu sprzed zmiany czy też nie.

To że tego typu sprawy wymagają często wiadomości specjalnych nie zmiana faktu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 234 P.w., tak jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ orzekający musi kierować się ogólnymi zasadami postępowania określonymi w szczególności w art. 7, art. 75 § 1 zd.1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jak natomiast wskazano opinia biegłego jest dowodem, który podlega ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie. To bowiem na organie spoczywa obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy opinia biegłego zawiera ustosunkowanie się do wszystkich aspektów sprawy istotnych do jej rozstrzygnięcia. W razie dostrzeżenia braków organ winien rozważyć zadanie biegłemu dodatkowych pytań. Organ ma również obowiązek ustosunkowania się i udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez stronę. Sama zaś opinia podlegać musi ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który ma być kompleksowo zgromadzony. Dopiero po zebraniu pełnego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu zastrzeżeń strony do opinii, może organ dokonać ustaleń i ocen potrzebnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu jest zatem weryfikacja opinii pod kątem jej kompletności, rzetelności, logiczności i zrozumiałości.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy ustaliły stan faktyczny sprawy dotyczący przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych wyłącznie na podstawie stanowiska biegłego które uznały za poprawne. SKO zignorowało jednak wyrażone przez siebie w decyzji z 29 października 2021 r. stanowisko, co do konieczności podjęcia dodatkowych działań. Zdaniem Sądu obowiązku tego w żaden sposób nie znosiło wyrażone w piśmie z 9 grudnia 2021 r. stanowisko biegłego, który nie odniósł się w logiczny sposób ani do stanowiska Kolegium ani strony skarżącej, podnoszącej szereg logicznych i zrozumiałych argumentów, a jednocześnie prostych do zweryfikowania. Istotą sporu jest bowiem wyłącznie ustalenie, czy została w całości usunięta nawieziona ziemia, tylko bowiem takie ustalenie pozwoliłoby przyjąć, że stan stosunków wodnych został przywrócony.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego.

Z tych wszystkich względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku).

Natomiast w punkcie II wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 ww. ustawy (wpis od skargi w wysokości 300 złotych).

Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy będzie zobowiązany do uwzględnienia poczynionych wyżej rozważań. Przede wszystkim do zgromadzenia w sprawie pełnego materiału dowodowego oraz dokonania swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji winien raz jeszcze rozpoznać wniesione odwołanie, odnosząc się do postawionych w nim zarzutów, a następnie dokonać oceny prawidłowości wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji i wydać odpowiednie rozstrzygnięcie.

Podkreślić raz jeszcze należy, że w pierwszym jednak rzędzie organ winien w sposób niebudzący wątpliwości ustalić stan faktyczny w sprawie, przede wszystkim zebrać pełny materiał dowodowy, celem ustalenia, czy rzeczywiście z przedmiotowego terenu został w całości usunięty materiał w postaci ziemi z wykopów, kamieni i gruzu, co jest niezbędne do przywrócenia stosunków wodnych na przedmiotowym obszarze.