Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 466/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 25, art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: art. 5 ust. 1, art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 pkt 3 i 3e, art. 25 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 3,  ust. 4, art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 26 września 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant Pomocnik sekretarza Dominika Jaśkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2024 roku sprawy ze skargi M. K. i S.K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2024 roku nr 95/2024 znak: WOP.7721.47.2024.BZ w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 26 kwietnia 2024 r. nr 95/2024, znak: WOP.7721.47.2024.BZ Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołań M. K. i S. K. oraz H. M. i E. S., pkt 1 - uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z 7 lutego 2024 r. nr 12.2024, znak: PINB.964/7355/Z/2/2017/JF w zakresie terminu wykonania obowiązków określonych we wspomnianej decyzji i ustalił nowy termin ich wykonania do 30 września 2024 r., pkt 2 - w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 12 kwietnia 2016 r. nr 282.2016 Starosta Bełchatowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. M. i E. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego-garażowego na działce nr ew. 31, obręb 14 przy ul. [...] w Z.

W dniu 10 października 2016 r. M. i S. K. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie (dalej w skrócie "PINB" lub "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o kontrolę zgodności realizacji powyższej inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. 13 października 2016 r. wnioskodawcy wnieśli dodatkowo o zbadanie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Z., zatwierdzonym uchwałą Nr XXII/142/2004 Rady Miejskiej w Z. z dnia 20 maja 2004 r. tj. § 55 pkt 55, który nie przewiduje budowy budynku gospodarczo-garażowego na wskazanej działce.

W trakcie kontroli przeprowadzonej 28 listopada 2016 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że na wskazanej nieruchomości realizowany jest budynek gospodarczo-garażowy z gotowych elementów (płyt betonowych ogrodzeniowych), w oparciu o decyzję Starosty Bełchatowskiego z 12 kwietnia 2016 r. Inwestycja prowadzona jest z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie jego charakterystycznych parametrów (długość, szerokość), nadto stwierdzono zmiany w zakresie grubości elementów z jakich wykonano budynek w zakresie ścian działowych wewnętrznych (słupki grubości ok. 11 cm i ściany grubości 4,5 cm). Przesunięcie dwóch ścianek działowych w pomieszczeniach gospodarczych. Według szkicu pomocniczego obiekt ma wymiary 8,27 m x 5,40 m, wysokość 4,37 m i usytuowany jest w odległości

0,10-0,12 m od ogrodzenia między posesjami.

Po wszczęciu postępowania w sprawie prawidłowości budowy budynku gospodarczo-garażowego, postanowieniem z 7 marca 2017 r. organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, w zakresie prawidłowości i zgodności ze sztuką budowlaną dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W wykonaniu powyższego postanowienia inwestorzy przedłożyli ocenę techniczną sporządzoną przez M. Ł. posiadającego uprawnienia do kierowania i projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, z której wynika, że stan techniczny wykonanych robót budowlanych i budowlano-montażowych jest dobry, wszelkie materiały użyte do budowy obiektu są powszechnie stosowane w tego typu obiektach, konstrukcja budynku nie stanowi zagrożenia w przypadku dalszej kontynuacji robót budowlanych ani nie zagraża bezpieczeństwu przyszłym użytkownikom budynku.

Pismem z 25 kwietnia 2017 r. M. i S. K. wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 538/16 oddalającego ich skargę na decyzję Wojewody Łódzkiego z 9 czerwca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 12 kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę.

W toku postępowania zażaleniowego organ drugiej instancji postanowieniem z 26 kwietnia 2017 r. uchylił w całości postanowienie z 7 marca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z 5 maja 2017 r. PINB nałożył na inwestorów obowiązek opracowania i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Pismem z 24 maja 2017 r. M. i S. K. wnieśli ponownie o zawieszenie postępowania.

Postanowieniem z 24 maja 2017 r. organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją z 25 sierpnia 2017 r. organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z 5 maja 2017 r. i umorzył postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie.

Decyzją z 18 października 2017 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględnił w całości skargę M. i S. K. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję z 25 sierpnia 2017 r. i uchylił w całości własną decyzję z 25 sierpnia 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z 5 maja 2017 r. Zdaniem ŁWINB, trafny jest argument skarżących, że dokonane odstąpienia przekraczały 2%, określone w art. 36a ust. 5a pkt 1 Pr. bud. a w trakcie postępowania naruszono zasadę czynnego udziału stron w postepowaniu.

Postanowieniem z 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 811/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. i S. K. na decyzję organu odwoławczego z 25 sierpnia 2017 r.

Postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r. PINB podjął zawieszone postępowanie.

Postanowieniem z 4 czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji uchylił własne postanowienie z 18 kwietnia 2018 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania, a następnie postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r. ponownie podjął zawieszone postępowanie.

W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 28 czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że od czasu poprzednich oględzin wykonano instalację elektryczną, zamontowano stolarkę drzwiową, przygotowano podłoże pod wylewkę betonową. Ustalono, że ogniomur ma wysokość 30 cm i został obłożony blachą (obróbka blacharska), zaś słupy ściany szczytowej zostały przedłużone elementami stalowymi (2 płaskowniki 5x50 mm i ceownikiem C 50). Stwierdzono nadto, że płot betonowy stojący w granicy jest odchylony od pionu ok. 3 cm oraz, że brak jest ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Inwestorzy nie wyrazili zgody na wejście M. i S. K. na teren nieruchomości.

Postanowieniem z 20 lipca 2018 r. PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową spornego budynku i ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy poprzez wydzielenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich.

Postanowieniem z 10 września 2018 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1036/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. K. i S. K. na postanowienie ŁWINB z 10 września 2018 r.

Następnie 5 grudnia 2018 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości potwierdzając, że roboty budowlane zostały wstrzymane, a teren budowy zabezpieczono przed dostępem osób trzecich "poprzez wygrodzenie terenu taśmą ostrzegawczą".

Decyzją z 6 grudnia 2018 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., nałożył na E. S. i H. M. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w terminie do 31 marca 2019 r.

Decyzją z 15 lutego 2019 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z 6 grudnia 2018 r.

Wyrokiem z 29 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 232/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M. i S. K., uchylił zaskarżoną decyzję ŁWINB z 15 lutego 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z 6 grudnia 2018 r. Według Sądu, w pełni uzasadniona jest konstatacja organu nadzoru budowlanego, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Pr. bud. zarzut niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego nie może odnieść skutku, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Należy jedynie ewentualnie rozważyć, czy odwrócenie budynku na nieruchomości o 180 stopni nie powoduje takiej zmiany posadowienia na gruncie, która może zaważyć na powyższym wniosku. [...] Zasadny okazał się zarzut pozbawienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu, [...] Organy nadzoru budowlanego ograniczyły się do nałożenia obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego, nie wskazując robót budowlanych, jakie winny zostać wykonane w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. [...] Organ nie wskazał jakie z wymienionych robót i dlaczego w jego ocenie są odstępstwami istotnymi, jakie zaś nie, choć to kwestia kluczowa. Zastrzeżenia sądu budzi część uzasadnienia dotycząca stanu faktycznego i braku wniosków z ustaleń. Nie wystarczy wskazać ogólnikowo, że organ wskazał uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonania oraz zgodności ze sztuką budowlaną. Organ na wstępie winien ustalić, czy realizowany obiekt narusza obowiązujące przepisy, w tym techniczno-budowlane, w jakim zakresie, jakie roboty wykonane z odstępstwami od projektu, które z nich kwalifikuje jako odstępstwa istotne, które nie i dlaczego, które prace budzą wątpliwości co do jakości użytych materiałów, dlaczego organ ma wątpliwości co do zachowania reguł sztuki budowlanej. [...] Organ może tylko raz wydać decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie ani wydania jakiejkolwiek decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli inwestycja - jak w rozpoznawanej sprawie - nie została zakończona na dzień wydania decyzji, bezsporne są odstępstwa, wątpliwości budzi jakość wykonanych materiałów, zgodność z przepisami przeciwpożarowymi, to decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. winna zawierać też zobowiązanie do wykonania robót, niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Tymczasem zaskarżona decyzja PINB w Bełchatowie i utrzymująca ją w mocy decyzja ŁWINB z 15 lutego 2019 r. nie zawierają takiego sformułowania, co czyni je wadliwymi w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Organ formułując decyzję w zakwestionowany sposób, narusza unormowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. pozbawia się możliwości dalszych działań weryfikacji decyzji.

Kontynuując postępowanie, organ pierwszej instancji 18 grudnia 2019 r. przeprowadził oględziny terenu inwestycji, w trakcie których ustalił, że w południowej części działki usytuowany jest budynek gospodarczo-garażowy. Obiekt posiada ściany z płyt betonowych ogrodzeniowych. Dach dwuspadowy, kryty blachą, orynnowany. Wysokość ogniomuru, który wyłożony jest blachą, wynosi 30 cm. Obiekt posiada wymiary w rzucie poziomym 5,40 m x 8,27m. Budynek posiada cztery pomieszczenia gospodarcze oraz pomieszczenie garażowe jednostanowiskowe, wyposażony jest w instalację elektryczną. Usytuowany jest w granicy z działką nr 32 oraz nr 30, w odległości ok. 9 cm od ogrodzenia z dz. nr 30. Wody opadowe skierowane na działkę nr 31. Według oświadczenia H. M. roboty budowlane w obiekcie zostały wstrzymane od 2018 r. Obiekt zabezpieczony jest przed dostępem osób trzecich za pomocą taśm, widnieją także tablice o zakazie wstępu. Pomieszczenie gospodarcze posiada drzwi wejściowe otwierane na zewnątrz, natomiast pomieszczenie garażowe posiada od strony północnej i południowej wrota. Grubość ściany przedmiotowego obiektu wynosi 7 cm. Obiekt posiada wysokość w najniższym punkcie 2,20 m, w najwyższym 4,40 m do kalenicy.

Na dachu widoczna wentylacja wywiewana od strony południowej. Przedmiotowy obiekt usytuowany jest w odległości 4 m od granicy z działką nr 34 i nr 60. Do zakończenia robót pozostało wykonanie posadzki betonowej oraz obłożenie ściany szczytowej zachodniej płytami GK. Według oświadczenia H. M. słupki konstrukcyjne posadowione są na głębokości ok. 1m w ziemi rodzimej.

Postanowieniem organu pierwszej instancji z 10 stycznia 2020 r., utrzymanym następnie w mocy postanowieniem organu odwoławczego z 3 lipca 2020 r., nałożono na H. M. karę grzywny w wysokości 50 zł za odmowę okazania M. K. i S. K. przedmiotu oględzin - budynku gospodarczo-garażowego.

W trakcie oględzin obiektu przeprowadzonych 7 sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji ustalił, że w południowej części działki nr 31 usytuowany jest budynek gospodarczo-garażowy. Budynek posiada ściany z płyt ogrodzeniowych betonowych. Dach dwuspadowy kryty blachą, orynnowany. Ogniomur o wysokości 30 cm, wyłożony blachą. Budynek o wymiarach 8,25 m x 5,41 m. Budynek w najniższym punkcie - 2,76 m. Budynek posiada cztery pomieszczenia gospodarcze. Pomieszczenie garażowe posiada wymiary 4,13 m x 5,25 m, natomiast projektowane wymiary to 4,09 m x 5,41 m. Pomieszczenie garażowe znajduje się w południowo-zachodniej części o wymiarach 3,18 m x 1,95 m (według projektu 1,97 m x 3,16 m). Pomieszczenie gospodarcze w południowo-wschodniej części o wymiarach 3,14 m x 1,97 m (według projektu 1,97 m x 2,06 m). Pomieszczenie gospodarcze w północno-wschodniej części o wymiarach 1,96 m x 2,06 m (według projektu 1,97 m x 3,18 m). Natomiast pomieszczenie gospodarcze w południowo-zachodniej części ma wymiary 2,05 m x 1,97 m (według projektu 3,16 m x 1,97 m). Budynek wyposażony w instalację elektryczną, usytuowany w odległości 5,62 m od budynku komunalnego na działce nr 32. Ściana południowa spornego budynku znajduje się w odległości 4,14m od nieruchomości przy ul. [...]. Ściana północna przedmiotowego budynku usytuowana jest w odległości 9 cm od ogrodzenia. Natomiast południowa ściana 9,5 cm od ogrodzenia. Zgodnie z kawałkiem płyty ogrodzeniowej betonowej przedłożonej przez S. K. grubość ścian wynosi 2,2 cm - 4,5 cm. Według oświadczenia wyżej wymienionego ściany wewnętrzne budynku nie zostały wybudowane do kalenicy, ogniomur został wybudowany z drewna, budynek wybudowany jest w ostrej granicy działki, słupy o różnych wymiarach, trzy słupy sztukowane stalą, brak stóp fundamentowanych. Odległość od granicy działki wynosi 1,5 cm od budynku. Materiały użyte przy budowie nie są zgodne z ich przeznaczeniem, jest to materiał ogrodzeniowy, a nie budowlany.

Przy piśmie z 11 września 2020 r. E. S. przedłożyła deklarację właściwości użytkowych prefabrykatu użytego do budowy spornego budynku gospodarczo-garażowego, według której producent tego wyrobu budowlanego - prefabrykowana betonowa płyta ogrodzeniowa określił jej zastosowanie jako: wznoszenie ogrodzeń - elementy przeznaczone są jako niekonstrukcyjne lub częściowo konstrukcyjne.

Decyzją z 1 października 2020 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Pr. bud., nakazał inwestorom wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku gospodarczo-garażowego do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z 27 listopada 2020 r. organ drugiej instancji uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na zignorowanie zaleceń wynikających z wyroku WSA z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 232/19 oraz nie zbadanie zgodności budowy spornego budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym.

W trakcie kontroli nieruchomości przeprowadzonej 19 stycznia 2021 r. pracownicy PINB ustalili, że na działce nr 31, w jej południowej części usytuowany jest budynek gospodarczo-garażowy. Budynek posiada ściany z płyt ogrodzeniowych betonowych, zarówno wewnętrzne, jak i zewnętrzne. Dach dwuspadowy, kryty papą. Budynek o wymiarach 8,24m x 5,46 przy granicy z działką nr [...] i 5,42 m po przeciwległej stronie. Wysokość budynku w najwyższym punkcie 4,43 m, w najniższym 2,20 m. Budynek posiada cztery pomieszczenia. Ściany wykonane z płyt ogrodzeniowych o grubości 4 cm w najszerszym punkcie, 2 cm w najcieńszym punkcie. Projektowane były ściany o grubości 7 cm. Słupki projektowano o wymiarach 15 cm x 15 cm, natomiast w rzeczywistości słupki są różnej grubości (11,5 cm, 9 cm, 14 cm). Widoczne przedłużenia słupów w ścianach szczytowych. Słupki betonowe osadzone w wylewce betonowej o nieregularnym kształcie osadzonej 40 cm w głąb. Budynek usytuowany jest ok. 5 cm od górnej części płotu betonowego, graniczącego z działką nr [...] i 10 cm od dolnej jego części. Stwierdzono wykonanie ogniomuru. Według oświadczenia inwestora wykonany z betonu, według oświadczenia strony z drewna.

Decyzją z 18 lutego 2021 r. organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., nałożył na E. S. i H. M., obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku gospodarczo-garażowego do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. S. i H. M., którzy zakwestionowali posiadany przez M. K. i S. K. przymiot stron postępowania, zażądali także wyłączenia PINB w Bełchatowie od dalszego prowadzenia sprawy. Odwołujący podważyli prawidłowość ustaleń poczynionych przez organ. Wskazali, że: ściany budynku znajdują się w odległości 11-12 cm od granicy działki, a nie 9-10 cm; na stabilność konstrukcji nie ma wpływu kształt stopy fundamentowej i bez przeprowadzenia badań nie można przesądzić, że konstrukcja szkieletowa została wykonana wadliwie i nie spełnia warunków nośnych konstrukcji. Budynek został wzniesiony w systemie szkieletowym, gdzie zastosowano słupy betonowe zbrojone stalą i nie są to słupy stosowane do wykonania ogrodzeń.

Postanowieniem z 29 kwietnia 2021 r. ŁWINB zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez przeprowadzenie oględzin spornego obiektu celem ustalenia: z jakiego materiału została wykonana konstrukcja budynku - tj. czy obiekt został wykonany z prefabrykowanych płyt ogrodzeniowych, czy z elementów prefabrykowanych żelbetowych, które zostały opisane w informacji technicznej producenta z 13 marca 2021 r., załączonej do odwołania; następnie dokonanie oceny, czy materiał zastosowany przy budowie budynku posiada odpowiednie parametry wytrzymałościowe i nadaje się do wznoszenia budynków gospodarczo-garażowych; czy wykonana przez inwestorów stopa fundamentowa wpłynęła negatywnie na wytrzymałość i stabilność konstrukcji budynku; w jakiej odległości od granicy z działką nr 30 znajduje się budynek; czy wykonana ściana oddzielenia przeciwpożarowego w spornym budynku pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Przy piśmie z 27 maja 2021 r. organ pierwszej instancji przekazał uzupełniony materiał dowodowy w postaci protokołu z oględzin z 26 maja 2021 r., w którym stwierdzono, że budynek posiada ściany zewnętrzne i wewnętrzne z płyt prefabrykowanych; nie można jednoznacznie stwierdzić, że są to płyty z elementów prefabrykowanych żelbetowych, które zostały opisane w informacji technicznej producenta z 13 marca 2021 r. W trakcie oględzin M. K. i S. K. okazali fragment płyty użytej do wzniesienia ścian, z przekroju którego wynika, że została zazbrojona w części górnej i dolnej prętem o średnicy 5 mm i oświadczyli, że takie płyty zostały użyte do budowy tego budynku. W związku z powyższym przy braku jednoznacznego stwierdzenia, że do budowy budynku zostały zastosowane płyty prefabrykowane żelbetowe służące do wznoszenia tego typu obiektów, nie można jednoznacznie określić czy posiadają odpowiednie parametry wytrzymałościowe. Nie było możliwości w czasie oględzin obejrzenia podparcia płyty użytej do budowy; są słupy o różnym przekroju od 9 cm x 9 cm do 15 cm x 15 cm z widocznym wystającym prętem zbrojeniowym o średnicy 10 cm. Wpisem do dziennika kierownika budowy H. J. z 8 października 2016 r. stwierdzono, że zakończono budowę ścian, wykonanych zgodnie ze sztuką budowlaną i zasadami wiedzy technicznej. Można przystąpić do montażu dachu. Wcześniejsze zapisy nie zawierają odniesienia do innego wykonania stóp i ścian obiektu niż projektowano. Z naocznych oględzin nie zauważono żadnych oznak świadczących o negatywnym ich wpływie na wytrzymałość i stabilność konstrukcji obiektu. Budynek istnieje od 2016 r. i jest nieużytkowany. Czas jego istnienia jest przewidywany na kilkadziesiąt lat. Wykonane w ten sposób stopy fundamentowe przez firmę budowlaną niezgodnie z zatwierdzonym projektem nie dają gwarancji wykonania ich z uwzględnieniem parametrów wpływających na ich nośność i tym samym bezpieczeństwo konstrukcji. Dokonano pomiaru odległości od granicy z działką nr 30 przedmiotowego budynku i wynosi on 8 cm uwzględniając słupek graniczny istniejący od 2010 r. Ściana oddzielenia przeciwpożarowego wykonana z płyt prefabrykowanych o grubości od 2 do 4 cm zakończona ogniomurem - blachą na zewnątrz. H. M. odmówił odkręcenia blach w celu ustalenia materiału znajdującego się pod blachą. Według oświadczenia S. K. ogniomur wykonano z drewna. W związku z powyższym stwierdza się, że ściana nie spełnia warunków oddzielenia przeciwpożarowego z uwagi na grubość ściany, niejednoznacznie stwierdzony rodzaj materiału, z którego powinna zostać wykonana i użyty do budowy materiału materiał. H. M. nie zgodził się z ustaleniami dokonanymi w trakcie oględzin i odmówił podpisania protokołu. Załącznik do protokołu stanowi: szkic sytuacyjny, wykonana dokumentacja fotograficzna, oświadczenie S. K. i M. K., że płyty użyte do budowy budynku gospodarczo-garażowego są płytami ogrodzeniowymi, a nie żelbetowymi prefabrykowanymi, oświadczenie H. M., że budynek gospodarczo-garażowy został wykonany z płyt żelbetowych prefabrykowanych. Stopy są wykonane z betonu, na co są przedstawione dokumenty. Budynek został postawiony przez firmę P., ocena techniczna z 20 marca 2017 r. M. Ł., deklaracja właściwości użytkowych nr [...], protokół z badania wytrzymałości na ściskanie nr [...].

Przy piśmie z 31 maja 2021 r. M. K. i S. K. wnieśli o "sprawdzenie czy firma P. produkuje płoty betonowe, jak również je buduje, a między innymi z tego materiału, czyli płyt i słupków ogrodzeniowych budując różnego typu obiekty, działa zgodnie z prawem".

Wnioskiem z 31 maja 2021 r. E. S. oraz H. M. wnieśli o wyłączenie PINB w Bełchatowie od prowadzenia niniejszej sprawy, a także skargę na PINB na uznanie osób nieuprawnionych za stronę postępowania.

Postanowieniem z 23 czerwca 2021 r. ŁWINB odmówił wyłączenia PINB od udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Decyzją z 30 czerwca 2021 r. organ II instancji uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z 18 lutego 2021 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na niepełny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Według ŁWINB, o ile zgodzić się należy z twierdzeniem, że wymiary ocenianego budynku stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, to nie sposób uznać, że wskazany zakres prac mieści się w dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Nadto, w dalszym ciągu PINB nie zastosował się do wytycznych WSA w Łodzi zawartych w wyroku z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 232/19, które są wiążące. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien rozszerzyć analizę zgodności budowy ocenianego budynku z projektem budowlanym, o taką kwestię jak grubość płyt, z których wykonano budynek, wykonanie stóp fundamentowych, przedłużenie słupków w ścianach szczytowych obiektu, wykonanie ścian wewnętrznych obiektu i dokonać oceny, czy stwierdzone odstępstwa mają charakter istotny, czy nieistotny.

Kontynuując postępowanie organ pierwszej instancji 12 sierpnia 2021 r. przesłuchał w charakterze świadka H. J.. Świadek stwierdził, że ściany zewnętrzne i wewnętrzne wykonane zostały z materiałów spełniających wymogi dla przegród pionowych, są zbudowane z żelbetowych elementów prefabrykowanych zbrojonych. Słupy i elementy, z których zostały wybudowane ściany zostały wykonane z materiału badanego laboratoryjnie pod względem wytrzymałościowym, można ich użyć do wznoszenia budynku gospodarczo-garażowego. Ogniomur został wykonany z płyty żelbetowej, nie ma w środku belki drewnianej, jest pokryty materiałem niepalnym - blachą i spełnia wszystkie wymogi. Stopy fundamentowe zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. W przęśle betonowym znajduje się 8 prętów metalowych Ø5, łączonych za pomocą spawu. Brak uwag, co do materiałów budowlanych. Świadek przedłożył kserokopię z protokołu badania wytrzymałości na ściskanie z 8 kwietnia 2021 r.

Decyzją z 10 września 2021 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. nałożył na E. S. i H. M., obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia spornego budynku gospodarczo-garażowego do stanu zgodnego.

W toku postępowania odwoławczego, ŁWINB decyzją z 10 stycznia 2022 r., uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z 10 września 2021 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując iż w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do materiału budowlanego, które należy wyjaśnić przed wydaniem decyzji.

Postanowieniem z 1 lutego 2022 r. PINB nałożył na E. S. oraz H. M. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej spornego budynku gospodarczo-garażowego, realizowanego na podstawie decyzji Starosty Bełchatowskiego z 12 kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę, wraz z jednoznacznym sposobem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie do 31 marca 2022 r., wskazując w uzasadnieniu, że z uwagi na konieczność wyjaśnienia wątpliwości ws. materiału użytego do budowy ocenianego budynku gospodarczego oraz zalecenia wydane w kasatoryjnej decyzji organu II instancji z 10 stycznia 2022 r., za zasadne należało uznać zobowiązanie inwestorów do przedłożenia ekspertyzy technicznej, która wskazywałaby także sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Postanowieniem z 25 marca 2022 r. ŁWINB, utrzymał w mocy powyższe postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie merytorycznym, zmieniając termin wykonania obowiązku i wskazując, że przedłożenie ekspertyzy jest niezbędne do dalszego procedowania w przedmiotowej sprawie.

23 marca 2022 r. inwestorzy przedłożyli organowi pierwszej instancji ekspertyzę techniczną dotyczącą spornego budynku.

Wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 405/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. K. i S. K. na postanowienie organu drugiej instancji z 25 marca 2022 r.

Decyzją z 15 czerwca 2022 r. organ pierwszej instancji ponownie nałożył na E. S. oraz H. M., obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku gospodarczo-garażowego do stanu zgodnego z prawem.

W toku postępowania odwoławczego, ŁWINB decyzją z 18 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części merytorycznej, dokonując jej modyfikacji w zakresie terminu realizacji obowiązków wynikających z decyzji 15 czerwca 2023 r.

27 września 2022 r. inwestorzy przedłożyli przed organem pierwszej instancji cztery egzemplarze projektu zamiennego, które następnie zgodnie z postanowieniem PINB z 25 października 2022 r. uzupełnili 15 grudnia 2022 r.

Wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 832/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił w całości decyzję ŁWINB z 18 sierpnia 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z 15 czerwca 2022 r. Zdaniem Sądu, w sprawie przede wszystkim ustalić należy, czy budynek narusza przepisy, czy też nie, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Nakładając obowiązki organ I instancji winien wskazać dlaczego zostały one nałożone i w związku z naruszeniem jakich przepisów.

Pismem z 16 maja 2023 r. organ pierwszej instancji wezwał M. Ł. do stawiennictwa w siedzibie organu pierwszej instancji celem złożenia wyjaśnień w przedmiocie faktycznej głębokości osadzenia słupków betonowych pod każdym słupem w ocenianym budynku.

Jak wynika z protokołu kontroli z 31 maja 2023 r., w tym dniu nie było możliwe dokonanie oceny wątpliwości wskazanych przez Sąd, tym samym na dzień 7 czerwca 2023 r. wyznaczono termin ponownej kontroli. Stan zaawansowania robót nie zmienił się od czasu przeprowadzenia poprzedniej kontroli.

Zgodnie z protokołem ponownej kontroli z 7 czerwca 2023 r., głębokość osadzenia słupów betonowych jest różna i wynosi od 42 cm do 99 cm. Nie było możliwości sprawdzenia osadzenia wszystkich słupów. Zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy, odkopanie wszystkich słupów mogłoby doprowadzić do naruszenia konstrukcji budynku. Głębokość poszczególnych słupów określa załącznik graficzny do protokołu. W trakcie kontroli odsłonięto część ogniomuru od strony wschodniej. Po zdjęciu pokrycia z blachy stwierdzono, iż w skład ogniomuru wchodzą stalowy ceownik oraz drewniana belka, co potwierdza załącznik graficzny do protokołu.

W trakcie kolejnej kontroli 16 czerwca 2023 r., dokonano pomiaru głębokości pozostałych słupów betonowych, co uwidoczniono na załączniku graficznym.

Postanowieniem z 29 czerwca 2023 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej spornego budynku, ze szczególnym uwzględnieniem możliwości zastosowania płyt betonowych ogrodzeniowych wraz ze słupkami ogrodzeniowymi jako ścian budynku, popartą odpowiednimi obliczeniami konstrukcyjnymi i spełnieniem wymagań, co do wytrzymałości, nośności i stabilności wraz z jednoznacznym określeniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości - w terminie do 16 sierpnia 2023 r.

Z przedłożonej przez inwestorów 16 sierpnia 2023 r. ekspertyzy wynika, że zastosowany materiał budowalny spełnia wszelkie kryteria, budynek nadaje się do kontynuowania robót budowlanych, wskazano także roboty budowalne mające doprowadzić oceniany budynek do stanu zgodnego z prawem, które znalazły się następnie w sentencji zaskarżonej decyzji.

Decyzją z 20 września 2023 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku gospodarczo garażowego do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z 30 listopada 2023 r. organ odwoławczy uchylił decyzję z 20 września 2023 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z uwagi na to, że decyzja nie czyni zadość wskazaniom zawartym w wyrokach WSA w Łodzi zapadłych w przedmiotowej sprawie.

Kontynuując postępowanie wyjaśniające, decyzją z 7 lutego 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn.zm. - dalej w skrócie "Pr. bud.") w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 z późn.zm. - dalej w skrócie "ustawa zmieniająca") oraz w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), nałożył na E. S. i H. M., obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na dz. nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w Z., realizowanych na podstawie decyzji Starosty Bełchatowskiego z 12 kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę oraz wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku gospodarczo-garażowego do stanu zgodnego z prawem poprzez:

1. poszerzenie i pogłębienie wszystkich stóp fundamentowych do wymiarów dł. 35 cm x szer. 35 cm i głębokość 1m zgodnie z polską normą PN-81/B-03020 (PN-EN 1997-1 oraz PN-EN 1997-2), zgodnie z załącznikiem nr 1 stanowiącym integralną część niniejszej decyzji;

2. ułożenie po obu stronach ścian zewnętrznych dłuższych północnej i południowej oraz ścian działowych prostopadłych do ścian dłuższych, pasa o szer. 1.0 m warstwy styropianu gr. 5 cm i twardości Fs 20 przylegającego szczelnie do tych ścian, na zagęszczonej podbudowie gr. 12 cm z drobnego gruzu i piasku, zgodnie z zapisami ekspertyzy technicznej pkt V;

3. zdemontowanie obróbki blacharskiej ogniomurów i obłożenie stelaży drewnianych mocujących obróbki blacharskie ogniomurów płytami GKF 2 x 12,5 mm, zapewniając wymagania ognioodporności ogniomurów RE I 60 min, w myśl § 232 i § 235 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

4. zamontowanie od wewnątrz na całej powierzchni ścian szczytowych (zach. i wsch.) podwójnych płyt ognioodpornych GKF (2 x 12,5 mm), w myśl § 232 i § 235 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia;

5. obłożenie blachą powlekaną o profilu trapezowym elewacyjnym TR 6 mm lub blachą gładką, ściany szczytowe od zewnątrz od wierzchołka ogniomuru przy kalenicy do obróbek blacharskich przy okapach dachu, w myśl § 232 i § 235 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia;

6. zamontowanie kratki nawiewnej o wym. 15x20 cm w ścianie zewn. pomieszczenia garażowego na wysokość 20 cm ponad posadzkę w myśl § 108 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w terminie do 31 maja 2024 r.

Motywując rozstrzygnięcie organ stwierdził, że nałożone na inwestorów roboty budowalne łącznie z obowiązkiem sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego pozwolą na uzyskanie stanu zgodnego z przepisami.

Od powyższej decyzji odwołali się E. S. i H. M. oraz S. K. i M. K.

Inwestorzy w odwołaniu wnieśli o zmianę decyzji PINB w zakresie pogłębienia stóp fundamentowych. Ich zdaniem, jest to rozwiązanie niosące ryzyko dla całego budynku. Stwierdzili, że są w stanie wykonać rozwiązanie alternatywne w postaci wykonania płyty żelbetowej.

Natomiast S. K. i M. K. w odwołaniu podnieśli zarzuty naruszenia:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez uznanie za wiarygodną, rzetelną i mającą wpływ na dokonanie istotnych ustaleń faktycznych sprawy ekspertyzy technicznej z 12 sierpnia 2023 r., sporządzonej przez mgr inż. P. P., podczas gdy treść ekspertyzy pozostaje sprzeczna z rzeczywistymi właściwościami przedmiotowego budynku,

- art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. e w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 Pr. bud. poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy sporządzona na zlecenie inwestorów ekspertyza prywatna stanowi dostateczny dowód dla wykazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, zaś skarżący nie złożyli wobec tego dokumentu żadnego kontrdowodu, podczas gdy przedmiotowa sprawa administracyjna nie ma charakteru kontradyktoryjnego i do obowiązków organu należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności stosowanie przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów o należytych właściwościach użytkowych oraz autonomiczne sprawdzanie wyrobów rzeczywiście stosowanych w zakresie ich zgodności z odpowiednimi właściwościami użytkowymi.

Odwołujący wnieśli o dopuszczenie dowodów z załączonych do odwołania dokumentów i w konsekwencji o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego przez inwestorów.

Powołaną na wstępie decyzją z 26 kwietnia 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 7 lutego 2024 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków i ustalił nowy termin do 30 września 2024 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020, poz. 471) zmieniona została ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Norma art. 25 powyższej ustawy przewiduje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, tj. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Jednakże, art. 28 ustawy nowelizującej przewiduje, że do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się:

a) przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą,

b) przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1;

2) nie stosuje się przepisów art. 36a ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1.

Zatem, w sprawie niniejszej zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., z zastrzeżeniem art. 36a ust. 5 i 5b Pr. bud., które należy stosować w brzmieniu aktualnym, nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. regulujący procedurę naprawczą dotyczącą przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 ust. 1 Pr. bud.

Organ przytoczył w związku z powyższym art. 50 ust. 4 Pr. bud., art 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym do 10 sierpnia 2022 r. oraz ust. 5. Wyjaśnił również, że ustawą z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1557), która weszła w życie 10 sierpnia 2022 r. zmieniono brzmienie ust. 4. Obecnie zgodnie z art. 51 ust. 4 po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektów oraz pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone. A contrario z art. 4 wynika, że do postępowań naprawczych (art. 51) nie znajdują zastosowania przepisy dotychczasowe.

Jak podkreślił w dalszej kolejności organ odwoławczy w postępowaniu naprawczym prowadzonym w tym trybie, organy nadzoru budowlanego przejmują niejako kompetencje przyznane organom administracji architektoniczno-budowlanej, bowiem projekt budowlany zamienny ma zastąpić pierwotny projekt budowlany, który zostanie usunięty z obrotu decyzją właściwego organu. Kontynuacja robót budowlanych nastąpi zatem na podstawie projektu budowlanego zamiennego, o ile jego zatwierdzenie jest możliwe. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. zawiera wytyczne dla organu nadzoru budowlanego, który ocenia przedłożony projekt budowlany zamienny w odniesieniu do dokonanych przez inwestora zmian istotnych. Skoro bowiem uprawniony podmiot nabył prawo wykonania określonego obiektu budowlanego, i w przeważającej części wykonał go zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, tej części inwestycji nie można już kwestionować. Organy nadzoru budowlanego skupiają się jednak na ocenie wprowadzonych przez inwestora zmian istotnych, i analizują, czy takie rozwiązania są możliwe do zaakceptowania biorąc pod uwagę przepisy o warunkach technicznych, jak również przepisy związane z zagospodarowaniem przestrzennym. Unormowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. dotyczy dwóch odrębnych sytuacji. Mianowicie, gdy w toku postępowania organ nadzoru budowlanego ustali, że do stanu zgodnego z prawem nie jest potrzebne wykonanie żadnych robót budowlanych czy wykonanie czynności wówczas ogranicza się do zobowiązania strony do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. To pierwsza z podstaw zastosowania wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Druga zaś dotyczy sytuacji, gdy w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest oprócz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wykonanie jeszcze innych czynności lub robót budowlanych. Wówczas organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. powinien wskazać czynności lub roboty budowlane, które powinny zostać wykonane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego te czynności i roboty budowlane. Przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. organ powinien na wstępie ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy, czy też nie. Tylko w tym drugim przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego.

Z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. nie wynika, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, tylko, że nakazane czynności mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa.

ŁWINB stwierdził następnie, że przedmiotem oceny w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowość nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego oraz obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budowy do zgodności z przepisami. Organ zwrócił uwagę na treść wyroku WSA w Łodzi z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 832/22, w którym skład orzekający stwierdził, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego winny wskazać dlaczego dane obowiązki zostały nałożone i w związku z naruszeniem jakich przepisów, co wynika także z wyroku WSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 232/19. Zdaniem Sądu, orzekające organy nie rozwiały także wątpliwości, co do osadzenia słupków betonowych.

Odnosząc się do przedmiotu sprawy oraz żądania M. i S. K. organ odwoławczy stwierdził, że przepisy prawa budowlanego nie dają podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki w każdym przypadku samowolnej budowy czy samowolnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Sporny budynek realizowano na podstawie zatwierdzonego decyzją Starosty Bełchatowskiego z 12 kwietnia 2016 r. projektu budowlanego. Pozwolenie to nie zostało wyeliminowane z obrotu, mimo prób podejmowanych przez odwołujących. Z przepisu art. 51 ust. 5 Pr. bud. wynika jednoznacznie, że organ może nakazać rozbiórkę, nie dlatego, że nie przedłożono (prawidłowego) zamiennego projektu budowlanego, ale dopiero gdy zostanie wykazane, że nie da się doprowadzić obiektu do stanu poprzedniego i nie jest wystarczające jedynie nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych. Na tym etapie postępowania organy nadzoru budowlanego po wszczęciu postępowania w sprawie istotnych odstępstw są niejako zobowiązane do skorzystania z normy art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. bądź ewentualnie z normy art. 105 k.p.a. w razie braku podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw. Dopiero określone kroki w tym obowiązek rozbiórki organ może orzec na dalszym etapie postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie budzi wątpliwości, że sporny budynek został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, jeżeli chodzi o jego wymiary, co uzasadnia zobowiązanie inwestorów do sporządzenia i przedłożenia projektu zamiennego, a także nałożenia obowiązku wykonania robót budowalnych doprowadzających oceniany budynek do stanu zgodnego z prawem z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości.

Dokonując ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego ŁWINB stwierdził, że organ pierwszej instancji uczynił zadość wymaganiom stawianym przez rozstrzygnięcia zapadłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Przede wszystkim nałożonym obowiązkom towarzyszy wskazanie, które przepisy zostały naruszone, co stanowi bezpośrednie uzasadnienie obowiązku wykonania konkretnie wskazanych robót budowlanych. W sposób wyczerpujący została także wyjaśniona kwestia stóp fundamentowych - organ I instancji dokonał poszerzonej analizy, która doprowadziła do konstatacji, iż niezbędne jest ich pogłębienie na głębokość 1 m, zgodnie z załącznikiem do decyzji, który stanowi jej integralną część. Sposób sformułowania nałożonych obowiązków nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i ich wykonanie pozwoli na doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami - nie jest przez to rozumiane osiągnięcie stanu wynikającego z projektu pierwotnego. Organ zaznaczył, że pierwotne pozwolenie na budowę wydane przez starostę zostanie w całości uchylone w związku z art. 36a ust. 2 Pr. bud., który stanowi, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3.

Głównym zarzutem powtarzanym na przestrzeni prowadzonego postępowania administracyjnego przez M. i S. K. i który - ich zdaniem - dyskwalifikuje sporny obiekt budowlany z prowadzenia względem niego postępowania naprawczego i z tego powodu winien zostać rozebrany, jest wybudowanie budynku gospodarczo-garażowego z betonowych płyt ogrodzeniowych. Wymaga podkreślenia, że stosowane wyroby i sposób ich używania przy wykonywaniu robót budowlanych powinny - w każdym przypadku - zapewnić spełnienie warunków określonych w art. 5 ust. 1 Pr. bud., zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.

O możliwości zastosowania przy wykonywaniu robót budowlanych danego wyrobu budowlanego w konkretnym miejscu konkretnego obiektu budowlanego rozstrzygają - w oparciu o przepisy, w tym techniczno-budowlane i zasady wiedzy technicznej - uczestnicy procesu budowlanego, wykonujący samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, z późn.zm.). Są oni bowiem zobowiązani zapewnić spełnienie przez obiekt budowlany wymagań podstawowych i wymagań przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych (co wynika z przepisów art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 pkt 3 i 3e oraz art. 25 pkt 1 i 2 Pr. bud.).

Z uwagi na istniejące wątpliwości co do zastosowanego materiału organ pierwszej instancji zlecił wykonanie ekspertyzy technicznej. Z przedłożonej ekspertyzy wynika, że zastosowany materiał budowlany z zapasem spełnia wymagane normy. Organ nadmienił także, że mimo upływu 8 lat od rozpoczęcia budowy, oceniany budynek w żaden sposób nie zdegradował, tak więc wątpliwości nie pozostawia kwestia związana z użytym przez inwestorów materiałem budowlanym, co wynika z przedłożonych przez inwestorów opinii technicznych. Co oznacza, iż choć z załączonej do akt sprawy deklaracji właściwości użytkowych nr 1/2015 wynika, że prefabrykowana betonowa płyta ogrodzeniowa z betonu zbrojonego przeznaczona jest do wznoszenia ogrodzeń, to może znaleźć zastosowanie jako materiał np. do budowy budynków garażowych i gospodarczych, o ile zostaną wybudowane w sposób, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ww. ustawy.

Zasadność przedłożenia ekspertyzy potwierdził WSA w Łodzi, który wyrokiem z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt 11 SA/Łd 405/22 potwierdził stanowisko organów nadzoru budowlanego w zakresie konieczności sporządzenia stosownej opinii technicznej w sprawie stwierdzając, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie spowodowało uzasadnione wątpliwości organów, co do materiału użytego do budowy spornego budynku gospodarczo-garażowego oraz czy elementy konstrukcyjne budynku spełniają swoją rolę, tj. czy posiadają odpowiednią nośność i wytrzymałość. Wątpliwości organów budzi przede wszystkim materiał, z którego wykonano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego oraz kwestia czy posiada ona odpowiednią klasę odporności ogniowej, jak również kwestia czy ogniomur został wykonany z właściwych materiałów. Wątpliwości organu budzi także sposób wykonania stóp fundamentowych, tj. czy zapewniają one odpowiedni poziom bezpieczeństwa. Usunięcie powyższych wątpliwości, w ocenie organów wymaga sporządzenia ekspertyzy technicznej, która powinna zostać opracowana na podstawie precyzyjnych badań i wyliczeń wytrzymałości poszczególnych elementów konstrukcji, w tym fundamentów, ścian, stropów, elewacji, dachu itd. Powinna zawierać także opis przedmiotu ekspertyzy i celu, któremu ma służyć, opis badanych elementów i rozwiązań konstrukcyjnych, wymiary oraz materiały, z jakich został wykonany, opis posadowienia fundamentów, konstrukcji ścian, stropu, opis dokonanych odkrywek i badań, dokumentację rysunkową i fotograficzną badanych elementów, obliczenia dopuszczalnych obciążeń konstrukcyjnych, takich jak fundamenty, stropy, ściany, nadproża, belki oraz szczegółowe wnioski z oględzin, obejmujące ocenę stanu budynku, ewentualnych uszkodzeń oraz zalecenia, dotyczące wykonania napraw. Z ekspertyzy musi jednoznacznie wynikać, czy - a jeśli tak - to jakie roboty budowlane należy wykonać, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. Zatem - wbrew twierdzeniom skarżących - organ wykazał i należycie uzasadnił wątpliwości, co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych jak i jakości robót budowlanych wykonanych w związku z realizacją przedmiotowego budynku.

Organ odwoławczy nadmienił także, że niniejsza decyzja nie kończy postępowania naprawczego, gdyż zgodnie z art. 51 ust. 4 Pr. bud., po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję o: 1) zatwierdzeniu projektu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, oraz 2) pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone. Użyte w przepisie art. 51 ust. 4 Pr. bud. sformułowanie "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego" powoduje, że organ nie może wyłącznie kontrasygnować przedłożonego mu projektu, ale zobowiązany jest do dokonania jego oceny i dokładnej analizy. Winna ona w szczególności obejmować kompletność projektu budowlanego, zgodność z przepisami, w tym w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz techniczno-budowlanymi, sprawdzenie, czy został on sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, jak również czy zostały doń dołączone wszystkie ewentualnie wymagane opinie i uzgodnienia.

ŁWINB stwierdził, że zmiana materiału budowlanego nie stanowi istotnego odstępstwa, tym samym w chwili, gdy wykazano, że użyty materiał budowlany spełnia wymagania, brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania zastosowanego budulca: "zmiana rodzaju materiału, z którego wzniesiony został przedmiotowy budynek gospodarczy z murowanego na stalowy, nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę zostały zdefiniowane w art. 36a ust. 5 pkt 1-7 Pr. bud. Żaden z wymienionych w tych przepisach przypadków nie dotyczy jednak zmiany rodzaju materiału, z którego obiekt został wzniesiony.

Organ odwoławczy odnosząc się do odwołania inwestorów wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, iż wystarczające będzie wykonanie płyty fundamentowej zamiast pogłębienia stóp fundamentowych- konieczność ich pogłębienia została szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PINB.

Ustosunkowując się do zarzutów przedstawionych przez M. i S. K., ŁWINB wskazał, że opracowania sporządzone przez mgr inż. P. P. (upr. bud. do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej Nr LOD/0157/POO4/04) stanowią opinie biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji ocenił ekspertyzę, która została dokonana rzetelnie, o czym świadczy m.in. modyfikacja dokonana w zakresie konieczności pogłębienia wszystkich stóp fundamentowych. ŁWINB znane są wcześniejsze rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie i w tym zakresie wskazał, iż w toku postępowania, m.in. na skutek uzupełniania materiału dowodowego, bądź dokonania jego ponownej analizy, uprzednio wyrażone stanowisko może ulec zmianie bądź modyfikacji. Deklaracja właściwości także znajduje się w aktach sprawy, także w tym wypadku należy wskazać, że przeprowadzone postępowanie ponad wszelką wątpliwość wykazało, że zastosowany materiał budowlany spełnia normy i za bezzasadny uznać należy podnoszony cały czas argument, że skoro w ww. dokumencie wpisano, że jest to płyta ogrodzeniowa, to nie może ona pełnić innej funkcji. Przedłożona dokumentacja fotograficzna nie ma wartości dowodowej w zakresie w jakim mogłaby wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie istniały przesłanki do nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej, co także zostało potwierdzone przez WSA w Łodzi, ponadto odwołujący nie zaskarżyli postanowienia (także uprzednio wydanego) nakładającego ww. obowiązek na inwestorów, nie przedłożyli także żadnej opinii na poparcie swoich twierdzeń. Ponadto, celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem, a nie ze stanem wynikającym z pierwotnego projektu budowlanego. Rolą organów nadzoru budowlanego jest przede wszystkim doprowadzenie obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem bądź ich legalizacja. Rozbiórka orzekana jest jedynie w ostateczności.

W sprawie brak jest podstaw do dalszego wstrzymywania kontynuowania procesu budowalnego, tym bardziej, że mamy do czynienia z budynkiem o prostej konstrukcji, a postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone jest od 2016 r. Nie można przy tym nie zauważyć, że pomimo tego, iż budynek istnieje już wiele lat w takim samym stanie skarżący nie są w stanie wykazać żadnego konkretnego naruszenia czy związanych z obiektem uciążliwości, o których mowa w art. 5 ust. 1 Pr. bud., poza ogólnym brakiem akceptacji dla tego zamierzenia.

Z uwagi na powyższe, ŁWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, dokonując jedynie zmiany terminu wykonania nałożonych na inwestorów obowiązków.

Powyższe rozstrzygnięcie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi M. K. i S. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzuty:

1. naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za wiarygodną, rzetelną i mającą wpływ na dokonanie istotnych ustaleń faktycznych sprawy ekspertyzy technicznej z 12 sierpnia 2023 r. sporządzonej przez mgr inż. P. P. (treściowo równie nierzetelnej jak uprzednia ekspertyza sporządzona przez tę osobę - z 4 marca 2022 r.), podczas gdy treść ekspertyzy pozostaje sprzeczna z rzeczywistymi właściwościami przedmiotowego budynku, bowiem:

- ekspertyza oczywiście błędnie utożsamia (nie odróżnia) płyty ogrodzeniowej, jako materiał o wyraźnej zewnętrznej strukturze dekoracyjnej i grubości od 2 cm do 4 cm (co do których zresztą wydana została jasnej treści deklaracja właściwości użytkowych) z materiałem określonym w projekcie budowlanym, tj. prefabrykowanymi płytami żelbetowymi o grubości 7 cm; innymi słowy - ekspertyza oczywiście niezasadnie posługuje się pojęciem "gotowych elementów żelbetowych, prefabrykowanych" z zupełnym pominięciem, iż elementy te stanowią materiał ogrodzeniowy,

- ekspertyza wskazuje na wykonanie przy przedmiotowej inwestycji stóp fundamentowych, które w rzeczywistości nie zostały przecież wykonane, co potwierdza oświadczenie złożone przez H. M. do protokołu oględzin z 18 grudnia 2019 r. (inwestor wskazał, że słupki konstrukcyjne posadowione są na głębokości około 1 m w ziemi rodzimej), a także przeprowadzone przez organ pierwszej instancji czynności kontrolne w dniu 19 stycznia 2021 r. (pracownicy organu dokonując odkrycia w gruncie stwierdzili, że słupki betonowe są osadzone 40 cm w głąb gruntu), co zresztą znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia tego organu z 29 czerwca 2023 r.,

- ekspertyza nie uwzględnia, iż pomieszczenie garażowe powinno zostać wydzielone od innych pomieszczeń przegrodami od kalenicy (tak, jak w projekcie budowlanym),

- ekspertyza zawiera oczywiście nieprawdziwe stanowisko (niepoparte nawet żadną dokumentacją fotograficzną), jakoby ogniomur został wykonany z takiego samego materiału, jak ściany szczytowe budynku, a drewniany miał być jedynie "stelaż umożliwiający montaż obróbek blacharskich ogniomuru", podczas gdy cały ogniomur został wykonany z drewna, a więc materiału łatwopalnego, co zresztą również potwierdza uzasadnienie postanowienia organu nadzoru pierwszej instancji z 29 czerwca 2023 r.,

2. naruszenie art. 81c ust. 2 Pr. bud. polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie zachodziły uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego (skutkujące potrzebą wykonania ekspertyzy technicznej), podczas gdy jakiekolwiek wątpliwości co do tych okoliczności nie zachodzą w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w tym przede wszystkim deklaracji właściwości użytkowych nr 1/2015), co potwierdzają m.in. ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie dokonane w uzasadnieniu decyzji z 18 lutego 2021 r., czy postanowieniu z 29 czerwca 2023 r., przy czym organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje i wiedzę pozwalającą te okoliczności ustalić samodzielnie, bez potrzeby sięgania po ekspertyzę techniczną sporządzoną na zlecenie strony,

3. naruszenie art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. e w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 Pr. bud. polegające na uznaniu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy sporządzona na zlecenie inwestorów ekspertyza prywatna stanowi dostateczny dowód dla wykazania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, zaś skarżący nie złożyli wobec tego dokumentu żadnego "kontrdowodu", podczas gdy przedmiotowa sprawa administracyjna nie ma charakteru kontradyktoryjnego i do obowiązków organu należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności stosowanie przy wykonywaniu robót budowlanych wyrobów o należytych właściwościach użytkowych oraz autonomiczne sprawdzanie wyrobów rzeczywiście stosowanych w zakresie ich zgodności z odpowiednimi właściwościami użytkowymi.

Wobec powyższego skarżący, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wnieśli o dopuszczenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów w postaci:

a. kopii deklaracji właściwości użytkowych - na okoliczność rodzaju materiału użytego do wzniesienia przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego,

b. kopii decyzji nr 145/2020 z 1 października 2020 r. PINB - na okoliczność treści tej decyzji, na podstawie której organ nadzoru nakazał m.in. rozbiórkę istniejących ścian zewnętrznych przedmiotowego budynku,

c. kopii decyzji nr 324/2020 z 27 listopada 2020 r. ŁWINB - na okoliczność treści tej decyzji, na podstawie której organ nadzoru drugiej instancji uznał, że użyte do wzniesienia przedmiotowego budynku materiały charakteryzują się nieodpowiednimi właściwościami użytkowymi, jako służące do wznoszenia ogrodzeń,

d. kopii decyzji nr 27/2021 z 18 lutego 2021 r. PINB - na okoliczność treści tej decyzji, na podstawie której organ nadzoru pierwszej instancji uznał, że użyte do wzniesienia przedmiotowego budynku materiały charakteryzują się nieodpowiednimi właściwościami użytkowymi, jako służące do wynoszenia ogrodzeń,

e. kopii postanowienia nr 183/2023 z 29 czerwca 2023 r. PINB - na okoliczność treści tego postanowienia, na podstawie którego organ nadzoru pierwszej instancji uznał, że użyte do wzniesienia przedmiotowego budynku materiały charakteryzują się nieodpowiednimi właściwościami użytkowymi, jako służące do wznoszenia ogrodzeń,

f. fotografii (4 szt.) - na okoliczność ustalenia jakości materiałów użytych do wzniesienia przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego,

g. kopii pierwotnego projektu (k. 1, 2, 3 i 4) - na okoliczność właściwości projektowych przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego,

h. pisma Starosty Bełchatowskiego z 11 lipca 2023 r. - na okoliczność posiadania przez osobę pełniącą funkcje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie wiedzy i kompetencji pozwalających na samodzielne rozstrzygnięcie istotnych dla sprawy okoliczności, w tym posiadania przez tę osobę uprawnień budowlanych bez ograniczeń,

i. pisma Wojewody Łódzkiego z 11 marca 2024 r. - na okoliczność posiadania przez osobę pełniącą funkcję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wiedzy i kompetencji pozwalających na samodzielne rozstrzygnięcie istotnych dla sprawy okoliczności, w tym posiadania przez tę osobę uprawnień budowlanych bez ograniczeń.

Skarżący w motywach skargi ponownie podważyli możliwość wykorzystania płyt ogrodzeniowych do budowy spornego budynku gospodarczo-garażowego, zaprzeczyli również istnieniu stóp fundamentowych, które - ich zdaniem - nie zostały wykonane. Nadto podnieśli, że ogniomur został wykonany w całości z drewna, a więc z materiału łatwopalnego. Podsumowując stwierdzili, że organ winien nakazać rozbiórkę obiektu budowalnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.

Odpowiadając na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że oceniany budynek ma nieskomplikowaną konstrukcję, a kwestię użytego do jego realizacji materiału należy uznać za wyjaśnioną w sposób wystarczający.

Na rozprawie 26 września 2024 r. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli z punktu widzenia legalności skarżący uczynili decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z 7 lutego 2024 r.

Lektura akt sprawy dowodzi, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie wspomnianych wyżej rozstrzygnięć organów obu instancji toczy się od 2016 r. Wydawane przez organ pierwszej instancji decyzje były wielokrotnie uchylane przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Na gruncie rozpatrywanej sprawy wypowiadał się również kilkakrotnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Z zebranego materiału aktowego wynika, że decyzją z 12 kwietnia 2016 r. Starosta Bełchatowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. M. i E. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego-garażowego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w Z. Wspomniana wyżej decyzja posiada przymiot ostateczności i prawomocności.

W sprawie niespornym jest, że inwestorzy realizowali budynek gospodarczo-garażowy z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wymiarów budynku (charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, wysokości i długości) jak i materiałów użytych do wykonania ścian wewnętrznych i zewnętrznych.

W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne i prawomocne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z 20 lipca 2018 r., wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud., nakazujące inwestorom wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku i ustalające wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń terenu poprzez wydzielenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich.

Spór w kontrolowanej sprawie sprowadza się obecnie do odpowiedzi na pytanie czy organ prawidłowo nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczo-garażowego na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w Z., realizowanych na podstawie decyzji Starosty Bełchatowskiego z 12 kwietnia 2016 r. o pozwoleniu na budowę oraz wykonania określonych w decyzji robót budowlanych celem doprowadzenia budynku gospodarczo-garażowego do stanu zgodnego z prawem.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że dotychczas organ pierwszej instancji aż pięciokrotnie nakładał na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem. Wydawane w tym przedmiocie decyzje nie ostały się w obrocie prawnym. Dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej kluczowe znaczenie mają wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 232/19 oraz z 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 832/22, zawierające dla organów obu instancji jak i tutejszego Sądu wiążące wytyczne co do kierunku dalszego postępowania naprawczego.

W pierwszym z wymienionych wyżej wyroków z 25 lipca 2019 r. II SA/Łd 232/19 WSA w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 15 lutego 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z 6 grudnia 2018 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wskazując między innymi, że organ szeroko przytoczył przebieg postępowania, opisał parametry i warunki inwestycji wynikające z zatwierdzonego projektu budowlanego oraz parametry zrealizowanej inwestycji, opisał też zastrzeżenia skarżących co do wykonania robót, przytoczył przepisy definiujące istotne odstępstwa od projektu budowlanego, nie wskazał jednak, jakie z wymienionych robót i dlaczego w jego ocenie są odstępstwami istotnymi, jakie zaś nie, choć jest to kwestia w sprawie kluczowa. Zdaniem Sądu, takie uzasadnienie decyzji, pomimo swej obszerności nie spełnia dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Zastrzeżenia Sądu budziła także cześć uzasadnienia dotycząca stanu faktycznego i brak wniosków z ustaleń. Nie wystarczy wskazać ogólnikowo, że organ powziął uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonania oraz zgodności ze sztuką budowalną. Organ na wstępie winien ustalić, czy realizowany obiekt narusza obowiązujące przepisy, w tym techniczno-budowalne, w jakim zakresie, jakie roboty wykonano z odstępstwami od projektu, które z nich kwalifikuje jako odstępstwa istotne, które nie i dlaczego, jakie prace budzą wątpliwości co do jakości użytych materiałów, dlaczego organ ma wątpliwości co do zachowania reguł sztuki budowlanej. Takie ustalenia winny poprzedzać zobowiązanie do wykonania projektu budowlanego zamiennego. Organ II instancji jedynie cząstkowo naprawił powyższe uchybienie organu I instancji w zakresie istotnych odstępstw co do wymiarów zewnętrznych budynku, w decyzji dodatkowo, choć w sposób ogólnikowy odnosząc się do konieczności uwzględnienia uregulowań ochrony przeciwpożarowej. Powyższe uchybienia są dodatkowo istotne też również i z tego powodu, że inwestorzy przedłożyli już w grudniu 2018 roku projekt zamienny. Został on więc sporządzony na podstawie wadliwej decyzji. Sąd podkreślił przy tym, że organ tylko jeden raz może wydać decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. Musi ona zawierać więc te wszystkie elementy, o których stanowi powołany przepis. Po jej wydaniu organ nie ma już możliwości ponowienia zobowiązania przewidzianego w tym przepisie, ani wydania jakiejkolwiek decyzji umożliwiającej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli inwestycja - jak w rozpoznawanej sprawie - nie została zakończona na dzień wydania decyzji, bezsporne są odstępstwa, wątpliwości budzi jakość wykonanych materiałów, zgodność z przepisami przeciwpożarowymi, to decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., winna zawierać też zobowiązanie do wykonania robót, niezbędnych do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego w prawem. Tymczasem zaskarżona decyzja PINB w Bełchatowie i utrzymująca ją w mocy decyzja ŁWINB z 15 lutego 2019 roku nie zawierają takiego sformułowania, co czyni je wadliwymi w stopniu skutkującym koniecznością ich uchylenia. Organ formułując decyzję w zakwestionowany sposób, narusza unormowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., pozbawia się możliwości dalszych działań weryfikacji inwestycji.

W drugim z wymienionych wyżej wyroków z 21 grudnia 2022 r. II SA/Łd 832/22 WSA w Łodzi kolejny raz uchylił decyzje organów obu instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego stojąc na stanowisku, że organy w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie uwzględniły wytycznych Sądu zawartych w wyroku z 25 lipca 2019 r. II SA/Łd 232/19. Jak stwierdził Sąd w uzasadnieniu wyroku organy, nakładając obowiązki, nie ustaliły dokładnie czy budynek narusza przepisy czy nie i w jakim zakresie. Zatem, nakładając obowiązki, organ I instancji powinien wskazać dlaczego zostały one nałożone i w związku z naruszeniem jakich przepisów. Ewentualne braki w tym zakresie mógłby uzupełnić organ II instancji. Ponadto organ II instancji nie zwrócił uwagi, że decyzja organu I instancji jest wewnętrznie sprzeczna z jednej strony organ I instancji wskazuje, że "brak jest podstaw do nakazania w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wykonania robót budowlanych w zakresie ścian zewnętrznych i wewnętrznych, ogniomuru, a także stóp fundamentowych" a z drugiej "Roboty, które inwestor powinien wykonać i które wprost wynikają z przedłożonej ekspertyzy technicznej dotyczą bezpieczeństwa pożarowego i prawidłowości wykonania wentylacji w pomieszczeniu garażowym. Pozostałe roboty (w tym wykonanie posadzki betonowej na gruncie parteru) należą do prac wykończeniowych, które będą objęte decyzją udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych". Tym samym nie wiadomo czy w ocenie organu wymogi w zakresie ogniomuru zostały spełnione czy też nie. Jeżeli zostały spełnione to - zdaniem Sądu - nie ma podstawy do nałożenia obowiązku w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Z treści decyzji nie wynika też dlaczego zobowiązano strony do wykonania wentylacji oraz posadzki betonowej. Z akt sprawy nie wynika także jaka jest faktyczna głębokość osadzenia słupków betonowych. Na rys. 1 ekspertyzy stwierdzono, że stopy betonowe pod każdym słupem mają 70 cm., a głębokość otworów wynosi 1 metr, natomiast w protokole kontroli z 19 stycznia 2021 r. wskazano, że są osadzone w głąb 40 cm. Ustalenia w tym zakresie są sprzeczne pomimo wykonania zdjęcia słupków betonowych. W związku z powyższymi uchybieniami, w szczególności brakiem uzasadnienia nałożenia obowiązków względem naruszenia przepisów oraz oparciu się praktycznie tylko na ekspertyzie bez odpowiedniego rozważenia przedstawionych tam twierdzeń i skonfrontowania ich ze stanowiskiem skarżących Sąd orzekł jak w sentencji.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Zasięgiem oddziaływania art. 153 p.p.s.a. objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" odnosi się do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" - stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego świadczy o wykonaniu przez organy obu instancji wszystkich zaleceń wynikających z prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, do których Sąd odniesie się w dalszej części rozważań.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w brzmieniu sprzed nowelizacji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dokonanej mocą ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Stosownie do art. 25 ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Według art. 28 ustawy zmienianej, do spraw, o których mowa w art. 25-27:

1) stosuje się:

a) przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą,

b) przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1;

2) nie stosuje się przepisów art. 36a ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1.

Wobec powyższego, jak poprawnie ustaliły organy nadzoru budowlanego obu instancji w rozpatrywanej sprawie, wszczętej w 2016 r. i dotychczas nie zakończonej, miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. z zastrzeżeniem, że art. 36a ust. 5 i 5b Pr. bud., należało stosować w brzmieniu aktualnym, nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r.

Zatem, zgodnie z art. 50 ust. 4 Pr. bud. w brzmieniu dotychczasowym, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Po myśli art. 51 Pr. bud. w brzmieniu sprzed nowelizacji, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust. 3). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (ust. 4). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5).

Ustawą z dnia 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 1557), która weszła w życie 10 sierpnia 2022 r., przepis art. 51 ust. 4 Pr. bud. otrzymał następujące brzmienie: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję o:

1) zatwierdzeniu projektów, o których mowa w ust. 1 pkt 3, oraz

2) pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - jeżeli roboty budowlane nie zostały zakończone."

Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Pr. bud. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (budowanego lub wybudowanego obiektu budowlanego) do takiego stanu, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa. Jak zauważono w doktrynie oraz judykaturze sądów administracyjnych, z przywołanego przepisu nie wynika, że inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, tylko że nakazane czynności mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa (vide: Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 571, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2020 r. II OSK 3858/19 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Pr. bud., polega wobec tego na rozstrzygnięciu, jakie działania należy podjąć, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), wykonywane lub wykonane w przypadkach wskazanych w art. 50 Pr. bud., doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

Rozważany przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. normuje dwie odrębne sytuacje. Pierwsza ma miejsce, gdy w toku postępowania organ nadzoru budowlanego ustali, że do stanu zgodnego z prawem nie jest potrzebne wykonanie żadnych robót budowalnych czy wykonanie czynności, wówczas ogranicza się do zobowiązania strony do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Druga sytuacja ma miejsce, gdy w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest oprócz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wykonanie jeszcze innych czynności lub robót budowlanych. Wówczas organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. powinien wskazać czynności lub roboty budowlane, które powinny być wykonane w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego te czynności i roboty budowlane (vide: wyrok NSA z 8 marca 2017 r., II OSK 1483/15).

Innymi słowy, przy nakładaniu obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. organ powinien na wstępie ustalić, czy wzniesiony obiekt narusza aktualnie obowiązujące przepisy prawa, czy też nie. Tylko w przypadku, gdy stwierdzi, że wykonane roboty, chociaż w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, ale jednak nie naruszają aktualnie obowiązującego prawa, może ograniczyć się tylko do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego.

W rozpatrywanej sprawie, jak poprawnie oceniły organy orzekające, mieliśmy do czynienia z drugą z omówionych wyżej sytuacji, przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zgodzić się trzeba z organami nadzoru budowlanego, że sporny budynek został wykonany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją z 12 kwietnia 2016 r. projektu budowlanego w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, wysokości i długości. Zgodnie z projektem budowlanym, zaprojektowany obiekt winien posiadać wymiary 8,15m x 5,15 m, wysokość 3,90m. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że inwestorzy zrealizowali budynek gospodarczo-garażowy o wymiarach 8,24m x 5,46m, przy granicy z działką nr 30 i 5,42 cm po przeciwległej stronie, o wysokości 4,43m. Zgodnie z 36a ust. 5 pkt 2 Pr. bud. istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2 %.

Jak trafnie ustalił organ pierwszej instancji i ustalenia te zaakceptował organ odwoławczy, inwestorzy przy realizacji budynku gospodarczo-garażowego zwiększyli długość budynku o ok. 6%, natomiast wysokość obiektu została zwiększona o ponad 14 %. Dokonane w tym zakresie zmiany mają charakter istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Projektowana powierzchnia zabudowy budynku miała wynosić 45,36m2, natomiast zrealizowany obiekt posiada powierzchnię zabudowy 44,99m2. Stwierdzona zmiana nie ma charakteru istotnego, ponieważ mieści się w granicy określonej przez ustawodawcę w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a Pr. bud. - powierzchnia zabudowy w zakresie przekraczającym 5 %. Prawidłowo wobec tego ustaliły organy orzekające, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zachodzi konieczność sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego stwierdzone wyżej zmiany.

Stwierdzić w tym miejscu trzeba, że wykonanie budynku gospodarczo-garażowego z betonowych płyt ogrodzeniowych, wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 Pr bud. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących nośności i stateczności konstrukcji oraz bezpieczeństwa pożarowego.

Godzi się wobec tego wyjaśnić, że do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.). Do podstawowych obowiązków kierownika budowy należy zapewnienie geodezyjnego wytyczenia obiektu oraz zorganizowanie budowy i kierowanie budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem lub pozwoleniem na budowę, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, oraz przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy; zapewnienie przy wykonywaniu robót budowlanych stosowania wyrobów, zgodnie z art. 10 (art. 22 pkt 3 i 3e Pr. bud.). Z kolei, do podstawowych obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego należy reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem lub pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; sprawdzanie jakości wykonywanych robót budowlanych i stosowania przy wykonywaniu tych robót wyrobów zgodnie z art. 10 (art. 25 pkt 1 i 2 Pr. bud.). Według art. 10 Pr. bud. wyroby wytworzone w celu zastosowania w obiekcie budowlanym w sposób trwały o właściwościach użytkowych umożliwiających prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym spełnienie podstawowych wymagań, można stosować przy wykonywaniu robót budowlanych wyłącznie, jeżeli wyroby te zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi, a w przypadku wyrobów budowlanych - również zgodnie z zamierzonym zastosowaniem.

Z powyższych unormowań jasno wynika, że o możliwości zastosowania przy wykonywaniu robót budowlanych danego wyrobu budowlanego w konkretnym miejscu konkretnego obiektu budowlanego rozstrzygają na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych, uczestnicy procesu budowlanego, wykonujący samodzielne funkcje techniczne w budownictwie.

Z uwagi na istniejące w toku kontrolowanej sprawy uzasadnione wątpliwości co do zastosowanego przez inwestorów materiału użytego do budowy budynku gospodarczo-garażowego, a mianowicie prefabrykowanych betonowych płyt ogrodzeniowych z betonu zbrojonego, które - zdaniem skarżących - nadają się zgodnie z deklaracją właściwości użytkowych nr 1/2015 wyłącznie do budowy ogrodzeń, a nie do budowy budynków gospodarczo-garażowych, organ pierwszej instancji zlecił inwestorom wykonanie ekspertyzy technicznej dotyczącej spornego budynku ze szczególnym uwzględnieniem możliwości zastosowania płyt betonowych ogrodzeniowych wraz ze słupkami ogrodzeniowymi jako ścian budynku, popartej odpowiednimi obliczeniami konstrukcyjnymi i spełnieniem wymagań, co do wytrzymałości, nośności i stabilności wraz z jednoznacznym określeniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zasadność przedłożenia spornej ekspertyzy potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 405/22, który w uzasadnieniu stwierdził, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie spowodowało uzasadnione wątpliwości organów, co do materiału użytego do budowy spornego budynku gospodarczo-garażowego oraz czy elementy konstrukcyjne budynku spełniają swoją rolę, tj. czy posiadają odpowiednią nośność i wytrzymałość. Wątpliwości organów budzi przede wszystkim materiał, z którego wykonano ścianę oddzielenia przeciwpożarowego oraz kwestia czy posiada ona odpowiednią klasę odporności ogniowej, jak również kwestia czy ogniomur został wykonany z właściwych materiałów. Wątpliwości organu budzi także sposób wykonania stóp fundamentowych, tj. czy zapewniają one odpowiedni poziom bezpieczeństwa. Usunięcie powyższych wątpliwości, w ocenie organów wymaga sporządzenia ekspertyzy technicznej, która powinna zostać opracowana na podstawie precyzyjnych badań i wyliczeń wytrzymałości poszczególnych elementów konstrukcji, w tym fundamentów, ścian, stropów, elewacji, dachu itd. Powinna zawierać także opis przedmiotu ekspertyzy i celu któremu ma służyć, opis badanych elementów i rozwiązań konstrukcyjnych, wymiary oraz materiały, z jakich został wykonany, opis posadowienia fundamentów, konstrukcji ścian, stropu, opis dokonanych odkrywek i badań, dokumentację rysunkową i fotograficzną badanych elementów, obliczenia dopuszczalnych obciążeń konstrukcyjnych, takich jak fundamenty, stropy, ściany, nadproża, belki oraz szczegółowe wnioski z oględzin, obejmujące ocenę stanu budynku, ewentualnych uszkodzeń oraz zalecenia, dotyczące wykonania napraw. Z ekspertyzy musi jednoznacznie wynikać, czy - a jeśli tak - to jakie roboty budowlane należy wykonać, aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem. Zatem, wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, organ wykazał i należycie uzasadnił wątpliwości, co do jakości zastosowanych materiałów budowlanych jak i jakości robót budowlanych wykonanych w związku z realizacją przedmiotowego budynku.

Z przedłożonej przez inwestorów ekspertyzy technicznej z 12 sierpnia 2023 r. sporządzonej przez mgr inż. P. P. (nr upr [...]) w kwestii oceny materiałów, z których wzniesiono budynek wynika, że elementy żelbetowe - słupy i płyty użyte do budowy posiadają dużą wytrzymałość na ściskanie (dużą twardość). Z wykonanych badań laboratoryjnych dostarczonych przez producenta prefabrykatów wynika, że wytrzymałość na ściskanie płyt i słupów wynosi od 47,2 MPa do 48,1 MPa (470kg/cm2 do 480 kg/cm2). Zaniżenie przez laboratorium klasy betonu do C 30/37 (35 MPa) odpowiadającej wytrzymałości B 35 (350 kg/cm2) wynika z normy PN-EN206+A1:216. Powyższy materiał odznacza się również dużą odpornością na długoletnie działanie czynników atmosferycznych, nawet wówczas jeśli nie jest przed nimi zabezpieczony zadaszeniem czy obróbką blacharską. Obliczenia statyczno-wytrzymałościowe poszczególnych elementów konstrukcji: fundamentów, ścian, nadproży, oraz więźby dachowej wypadły pozytywnie. Nie zostały przekroczone graniczne stany nośności i wytrzymałości konstrukcji. Zdaniem autora ekspertyzy, użyte do budowy prefabrykaty żelbetowe odznaczają się wysoką odpornością i wytrzymałością na działanie czynników atmosferycznych poprzez bardzo zwartą strukturę wewnętrzną - gęstość objętościowa 2280kg/m3 oraz bardzo niską nasiąkliwością. Prefabrykaty żelbetowe mogą być wystawione na długoletnie bezpośrednie działanie czynników atmosferycznych szczególnie w czasie zimy (na przemian woda, mróz) i nie ulegają degradacji technicznej. Autor opracowania podkreślił, że wystawione na działanie czynników atmosferycznych materiały nie posiadają żadnych zabezpieczeń takich jak: impregnacja, zadaszenie, obróbka blacharska i nie ulegają degradacji. Nośność i wytrzymałość konstrukcji jest większa od wymaganej przyjętej do obliczeń i można - zdaniem autora ekspertyzy - stwierdzić, że budynek będzie spełniał wszystkie wymagania dotyczące nośności, stabilności i wytrzymałości wszystkich elementów konstrukcji łącznie z fundamentami po wykonaniu robót opisanych w pkt nr 10 dział V lit. a-g. Do obliczeń wytrzymałości konstrukcji przyjęto najbardziej niekorzystny wariant w układzie konstrukcji budynku. Budynek nadaje się do kontynuacji robót budowlanych. Zdaniem autora ekspertyzy dodatkowym czynnikiem potwierdzającym wysoką jakość prefabrykatów żelbetowych użytych do budowy budynku gospodarczo-garażowego jest fakt, że od zakończenia stanu surowego otwartego w 2016 r. upłynęło 7 lat i do tej pory nie stwierdzono żadnej degradacji technicznej wybudowanych prefabrykatów żelbetowych. Załącznik do ekspertyzy stanowią między innymi obliczenia statyczno-wytrzymałościowe konstrukcji.

W świetle powyższej ekspertyzy posiadającej walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. zgodzić się trzeba z organami obu instancji, że kwestionowane dotychczas przez skarżących płyty żelbetowe prefabrykowane o wym. 200 x 50 x 4 cm wsunięte i zabetonowane we frezach słupów, mogły zostać użyte przez inwestorów do wznoszenia spornego budynku gospodarczo-garażowego.

W przekonaniu Sądu, w toku ponownie prowadzonego postępowania organy dostatecznie wyjaśniły również kwestię ogniomuru, a przede wszystkim tego, z jakiego materiału została wykonana ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Przypomnieć trzeba, że - zdaniem skarżących - ogniomur został wykonany z drewna, natomiast - według inwestora - został on wykonany z płyt prefabrykowanych o grubości od 2 do 4 cm. Jak wynika z przedłożonej ekspertyzy technicznej na ścianach szczytowych wykonano ogniomury wystające ponad połać dachu - 30 cm, obrobione blachą gładką powlekaną. Ogniomury zostały wykonane z elementów żelbetowych prefabrykowanych takich samych jak w ścianach szczytowych, zwieńczone dla wzmocnienia stabilności ceownikami stalowymi o szerokości 5 cm. Przy ogniomurach zamontowano stelaż drewniany umożliwiający montaż obróbek blacharskich ogniomurów. Zgodnie z punkemt IV ppkt 8 ekspertyzy zatytułowanym "Ocena techniczna robót wykonanych" zdemontowano część obróbki blacharskiej ogniomuru na ścianie wschodniej w celu ustalenia budowy - konstrukcji ogniomurów.

Jeśli chodzi o kwestię stóp fundamentowych, których istnieniu skarżący konsekwentnie zaprzeczają, organ przeprowadził 7 czerwca 2023 r. i 16 czerwca 2023 r. oględziny obiektu (o czym świadczą protokoły oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną), przy udziale S. K. i M. K., które na skutek odkopania poszczególnych słupów betonowych i dokonania pomiarów głębokości ich posadowienia wykazały, że głębokość osadzenia słupków betonowych wynosi od 42 cm do 99 cm, co uzasadnia - w opinii organu pierwszej instancji - ich pogłębienie na głębokość 1m. Ustalenia w tym przedmiocie, których skarżący nie zdołali skutecznie zakwestionować w kontrolowanym postępowaniu, obrazuje załącznik graficzny stanowiący integralną część decyzji organu pierwszej instancji.

W sporządzonej dla potrzeb rozstrzygnięcia sprawy ekspertyzie technicznej jej autor w pkt V zatytułowanym "Wnioski i zalecenia techniczne" ppkt 10 precyzyjnie i rzeczowo określił zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania przez inwestorów celem doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem, które organ pierwszej instancji powielił następnie w wydanej decyzji z 7 lutego 2024 r. Co istotne, organ motywując podjęte rozstrzygnięcie uwzględnił w całości zalecenia wynikające z wydanych uprzednio orzeczeń tutejszego Sądu i rzetelnie wyjaśnił dlaczego konkretne obowiązki zostały nałożone i w związku z naruszeniem jakich przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225).

Podsumowując, Sąd stwierdził, że w toku postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie poddanych sądowej kontrolowanej rozstrzygnięć, organy nadzoru budowlanego zgromadziły kompletny materiał dowodowy, który poddały wnikliwej i wszechstronnej ocenie, ustalając na jego podstawie niewadliwy stan faktyczny sprawy zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Sporządzona w toku postępowania ekspertyza techniczna stanowi wiarygodny dowód w sprawie, jest przy tym logiczna, spójna i rzeczowa. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie decyzji z 7 lutego 2024 r., utrzymanej w mocy co do meritum decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r. Organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. prawidłowo zmodyfikował termin wykonania nałożonych obowiązków i ustalił nowy termin - do 30 września 2024 r. Nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., nie kończy postępowania naprawczego. Gwarantuje jednak ochronę prawną zarówno inwestora, jak i osób trzecich, poprzez sporządzenie i zweryfikowanie przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, tj. projektu budowlanego zamiennego wraz ze wszystkimi uzgodnieniami, opiniami i zezwoleniami. W zależności od wyniku tej weryfikacji, organ nadzoru budowlanego wyda decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 lub decyzję opartą na art. 51 ust. 5 Pr. bud.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi Sąd uznał, że stanowią one w zasadniczej mierze polemikę ze stanowiskiem organów orzekających, nie wnoszącą nic nowego do sprawy.

Wbrew twierdzeniom skarżących w toku kontrolowanego postępowania nie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., o czym była już wcześniej mowa, jest doprowadzenie spornego budynku gospodarczo-garażowego do stanu zgodnego z prawem, a nie jak notorycznie twierdzą skarżący do stanu zgodnego z zatwierdzonym decyzją z 12 kwietnia 2016 r. projektem budowlanym.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi skierowane pod adresem ekspertyzy technicznej przedłożonej przez inwestorów, za której merytoryczną zawartość i prawidłowość dokonanych obliczeń odpowiada jej autor. W sprawie nie zostały naruszone art. 81c ust. 2 Pr. bud., art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. e w zw. z art. 84a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 Pr. bud. Zalegająca w aktach ekspertyza techniczna posiada walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., co nakładało na organy orzekające obowiązek dokonania jej oceny z punktu widzenia wiarygodności i rzetelności. Skarżący, chcąc skutecznie podważyć ekspertyzę techniczną, sporządzoną na zlecenie inwestorów i poczynione na jej podstawie niewadliwe ustalenia organów obu instancji, mogli w toku postępowania administracyjnego przedłożyć ekspertyzę spornego obiektu wykonaną na własne zlecenie zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., co obligowałoby organ do oceny wspomnianego dowodu zgodnie z regułami określonymi w k.p.a. Skarżący w toku postępowania nie wykazali jednak inicjatywy dowodowej i nie przedstawili żadnego wiarygodnego kontrdowodu. Takim dowodem z całą pewnością nie są przedkładane przezeń fotografie. Polemika ze stanowiskiem biegłego na temat ogniomuru, materiałów użytych przez skarżących do budowy budynku gospodarczo-garażowego oraz stóp fundamentowych, niepoparta zarzutami natury merytorycznej, nie mogła tym samym odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji.

Chybione - zdaniem Sądu - są również zarzuty skargi oparte na ustaleniach organu pierwszej instancji zaprezentowanych w motywach decyzji usuniętych następnie z obrotu prawnego w toku postępowania odwoławczego, czego dobitnym przykładem jest chociażby decyzja PINB z 18 lutego 2021 r. uchylona decyzją ŁWINB z 30 czerwca 2021 r. z uwagi na niepełny materiał dowodowy sprawy czy też decyzja PINB z 1 października 2020 r. uchylona decyzją organu odwoławczego z 20 listopada 2020 r. z uwagi na niewykonanie przez organ zaleceń wynikających z wyroku tutejszego Sądu z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 232/19.

Wbrew twierdzeniu skarżących, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie mógł stanowić podstaw do wydania decyzji nakazującej inwestorom rozbiórkę spornego obiektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. W toku postępowania naprawczego, czego skarżący zdają się nie dostrzegać, zasadniczym celem organów jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Rozbiórka obiektu jest ostatecznością i wchodzi w rachubę wyłącznie wówczas, gdy nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W kwestii wniosków dowodowych zawartych w skardze, które Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., oddalił w trakcie rozprawy, wyjaśnić trzeba, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi skarżący się nie zgadzają. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy. W realiach sprawy niniejszej taka sytuacja nie wystąpiła. W rozpatrywanej sprawie skarżący wnosili o dopuszczenie dowodu z dokumentów, które w zdecydowanej większości zalegają w aktach sprawy i są znane składowi orzekającemu. Dążyli przy tym bezskutecznie do podważenia ustaleń poczynionych przez organy obu instancji powołując się na ustalenia wynikające z niefunkcjonujących w obrocie prawnym decyzji PINB z 1 października 2020 r. i z 18 lutego 2021 r. czy też decyzji kasacyjnej organu odwoławczego nakazującej organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie materiałów, z których wykonano budynek, nie zważając na to, że w sytuacji, gdy toczy się postępowanie wyjaśniające i organ gromadzi materiał dowodowy, prezentowane uprzednio przezeń stanowisko może ulec dezaktualizacji, wobec poczynionych na jego podstawie ustaleń.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.

abo