Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1587/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B., H.B., M.M. i S.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2327/21 w sprawie ze skargi E.B., H.B., M.M. i S.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2021 r. znak: DOA.7210.86.2020.MML w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że zamiast "S.M." wpisuje "S.M.", 2. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E.B., H.B., M.M. i S.M. solidarnie kwotę 1437 (jeden tysiąc czterysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1.1. Wyrokiem z 8 marca 2022 r., VII SA/Wa 2327/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E.B., H.B., M.M. i S.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 1 października 2021 r. znak: DOA.7210.86.2020.MML, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

1.2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta [...] decyzją z 7 czerwca 2017 r. nr 243/17, zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. (inwestor) pozwolenia na rozbudowę cmentarza parafialnego w [...] przy ul. [...] i ul. [...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...]. Wnioskiem z 14 lipca 2017 r. E.B., H.B., S.M. i M.M. zażądali stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali na naruszenie ustaleń obowiązującego na działkach inwestora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

1.2.2. Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 2327/21 kolejno wskazano, że decyzją z 20 listopada 2017 r. nr 60/2017, Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z 7 czerwca 2017 r. w części dotyczącej budowy fragmentów kwater grzebalnych oznaczonych na projekcie zagospodarowania działki nr [...], [...] i [...] na terenie działki nr ew. [...], zaś w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce o nr ewid. [...], na terenie przeznaczonym pod usługi kultu religijnego, pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których została wydana i rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (uPb). W konsekwencji uznał, że zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), skutkujące stwierdzeniem nieważności badanej decyzji jedynie w oznaczonej części dotyczącej lokalizacji fragmentów kwater grzebalnych, przekraczających linię rozgraniczającą teren 1ZC, wyznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta z 17 listopada 2015 r. [...] nr XVII/159/15 (MPZP).

1.2.3. W wyroku sądu pierwszej instancji wskazano dalej, że po rozpoznaniu odwołania E.B. i H.B. – obejmującego tę część decyzji Wojewody, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], GINB decyzją z 9 lipca 2018 r. znak DOA.7110.30.2018.KKL, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.: uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 7 czerwca 2017 r. w zakresie zatwierdzającym projekt budowlany i udzielającym pozwolenia na budowę: kaplicy cmentarnej (pkt 1 na projekcie zagospodarowania terenu), kolumbarium (pkt 44 na projekcie zagospodarowania terenu); stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z 7 czerwca 2017 r. nr 243/2017 we wskazanym wyżej zakresie; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

1.2.4. W wyroku przywołano następnie, że w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia GINB uwypuklił związanie zakresem odwołania, a odnosząc się do jego zarzutów, koncentrujących się na fakcie zrealizowania ogrodzenia wzdłuż cmentarza bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz jego zatwierdzenia w kontrolowanej decyzji, uznał je za bezskuteczne podkreślając, że projekt budowlany nie przewiduje jakichkolwiek robót budowlanych dotyczących powyższego ogrodzenia. GINB zwrócił uwagę, że same kwatery grzebalne per se nie są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 uPb (Dz. U. 2021, poz. 2351 ze zm.), stanowią bowiem wyłącznie fragment przestrzeni cmentarza, przeznaczony do grzebania zmarłych. Nie stanowią ich również pojedyncze groby. Natomiast jako obiekt budowlany i budowlę należy traktować wyłącznie cały cmentarz, co wynika z art. 3 pkt 3 uPb. Zatem zarówno kwatery grzebalne, jak i same groby, nie stanowią obiektu, który mógłby podlegać reglamentacji prawno-budowlanej czy też zatwierdzeniu w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadzorowi administracyjnemu oraz kognicji organów administracji architektoniczno-budowlanej podlega zagospodarowanie terenu cmentarza w jego określonych granicach w taki sposób, aby obiekt ten mógł spełniać przeznaczoną mu rolę. Oznacza to, iż w sprawie pozwolenia na budowę zatwierdzeniu podlegają nie same kwatery grzebalne czy też groby, lecz sposób zagospodarowania terenu cmentarza (alejki między kwaterami, wszelkie utwardzenia terenu, parkingi, obiekty budowlane związane z funkcją cmentarza) oraz jego granice wyznaczone ogrodzeniem. W konsekwencji zrealizowanie części kwater grzebalnych i grobów na ich miejscu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie może stanowić o wydaniu tego pozwolenia z naruszeniem art. 32 ust. 4a uPb. Analizując źródłową decyzję Starosty [...] GINB dostrzegł braki w dokumentacji projektowej, podnosząc, że brak jest części architektoniczno-budowlanej (tak opisowej, jak i rysunkowej), które obrazowałyby kaplicę cmentarną i kolumbarium. W stosunku do kaplicy cmentarnej wskazano jedynie, że jej budowa będzie wykonywana "wg projektu typowego PAX II przystosowanego do warunków terenowych", przy czym brak jest zarówno projektu typowego, jak i jego adaptacji. W odniesieniu zaś do kolumbarium, które również jest obiektem budowlanym i wymaga sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego, nie ma jakiejkolwiek wzmianki w projekcie poza określeniem jego powierzchni. W związku z powyższym GINB stwierdził naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb w zw. z § 7, § 11 i § 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018, poz. 1935, rozp. MTBiGM 2012). Organ odwoławczy ocenił stwierdzone naruszenie prawa jako rażące, tj. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Poza ww. brakami w dokumentacji projektowej GINB nie stwierdził innych ciężkich wad badanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

2.1. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że E.B., H.B., S.M. i M.M. złożyli skargę na powyższą decyzję GINB. W piśmie z 18 kwietnia 2019 r. skarżący podnieśli, że wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 976/18, WSA w Łodzi stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] przy ul. [...] i [...] (MPZP). Z kolei wcześniejszym wyrokiem z 28 lutego 2018 r., II SA/Łd 90/18, WSA w Łodzi stwierdził nieważność poprzednio obowiązującego dla tego terenu planu z 7 marca 2001 r. nr 405/XXXIII/2001 (MPZP 2001), a skarga kasacyjna Rady Miejskiej w [...] od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2018 r., II OSK 1572/18.

2.2. WSA w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r. VII SA/Wa 2079/18, oddalił skargę. Sąd wojewódzki podkreślił, że dla rozpoznania niniejszej sprawy – weryfikującej źródłową decyzję Starosty [...] w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania – nie ma znaczenia okoliczność stwierdzenia nieważności uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dacie wydania analizowanej decyzji Starosty [...] obie uchwały Rady Miejskiej w [...] dotyczące planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie były wyeliminowane z obrotu prawnego.

2.3. Skarżący złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, a Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z 31 kwietnia 2020 r., II OSK 3796/19, oddalił ją. NSA w motywach swego wyroku odnosił się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego dany teren pod cmentarz nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę cmentarza, wydanej na podstawie takiej uchwały. Sąd ten wskazał, że akt sprawy wynika, iż MPZP, który był podstawą wydania źródłowej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na rozbudowę, został wyeliminowany z obrotu prawnego na mocy wyroku II SA/Łd 976/18, oraz wcześniejszego wyroku II SA/Łd 90/18, w którym stwierdzono nieważność MPZP 2001. Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że akt stwierdzający nieważność aktu prowadzi do uchylenia wszelkich skutków prawnych, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia aktu nieważnego, a organ nadzoru, podejmujący rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jedynie potwierdza ten fakt. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nie powoduje automatycznie wyłączenia możliwości uwzględnienia i oceny wpływu tego faktu na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Organ może i powinien w takiej sytuacji ocenić, czy unieważnienie planu miejscowego ma wpływ na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Brak jest zatem automatyzmu w stwierdzaniu nieważności decyzji zależnej, w razie uprzedniego stwierdzenia nieważności innej decyzji albo aktu prawa miejscowego, który był podstawą jej wydania.

Zdaniem NSA wyrokującego w sprawie II OSK 3796/19 całkowicie błędne było zatem stwierdzenie sądu wojewódzkiego wskazujące, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę cmentarza nie ma znaczenia fakt unieważnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem w dacie wydania tej decyzji obie uchwały Rady Miejskiej w [...] dotyczące planu miejscowego nie były wyeliminowane z obrotu prawnego. Istotne znaczenie ma natomiast fakt, że w przedmiotowej sprawie powołane wyroki sądowe, na mocy których stwierdzono nieważność uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego podstawą wydania decyzji Starosty [...] z 7 czerwca 2017 r., uprawomocniły się już po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, zakończonego wydaniem 9 lipca 2018 r. decyzji przez GINB. Skoro zatem organ nadzoru w dacie wydawania decyzji nie miał podstaw prawnych do przyjęcia, że uchwały te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, to nie miał on tym samym możliwości dokonania oceny, czy powyższa okoliczność stanowiła rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dlatego – w ocenie wyrokującego w sprawie II OSK 3796/19 NSA – WSA w Łodzi prawidłowo dokonywał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. O ile zatem sąd ten błędnie przyjął, że dla oceny prawidłowości wydanej decyzji w sprawie rozbudowy cmentarza nie ma znaczenia okoliczność dotycząca wydania opisanych powyżej wyroków sądowych dotyczących planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, to należało mieć na uwadze, że okoliczność ta może zostać zbadana jedynie w trakcie postępowania administracyjnego, w którym organ nadzoru będzie mógł dokonać kontroli w trybie nadzwyczajnym decyzji Starosty [...] pod kątem wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z unieważnieniem przedmiotowych uchwał. Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku II OSK 3796/19, w sprawie poddanej wówczas sądowej kontroli organ nadzoru nie miał takiej możliwości, a zatem nie mógł ocenić, czy unieważnienie planu miejscowego miało wpływ na ważność decyzji wydanej na jego podstawie. Kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w związku z wystąpieniem nowej okoliczności powodującej istotną zmianę stanu prawnego wywołaną unieważnieniem planu miejscowego, która nastąpiła już po zakończeniu postępowania decyzją GINB z 9 lipca 2018 r. Decyzja ta jako zgodna z prawem nie może być natomiast uchylona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Końcowo w wyroku NSA II OSK 3796/19 wywiedziono, że pomimo błędnego uzasadnienia wyroku sądu wojewódzkiego w tym zakresie, wyrok ten odpowiadał prawu.

2.4. Pismem z 10 września 2020 r. E.B., H.B., S.M. i M.M. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją GINB z 9 lipca 2018 r., o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego z 20 listopada 2017 r. w pkt 2 i orzeczenie w tym zakresie o stwierdzeniu nieważności źródłowej decyzji Starosty [...] z 7 czerwca 2017 r. nr 243/2017. Wnioskodawcy wskazali, że zwracają się o doprowadzenie do stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty [...] w całości. Jako okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 8 K.p.a., wskazali stwierdzenie nieważności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w [...] przy ul. [...] i [...]. Ponadto zażądali, by w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania w trybie wnioskowym, postępowanie zostało wznowione z urzędu. Wnioskodawcy podkreślali znaczenie motywów wyroku II OSK 3796/19, w którym NSA potwierdził, iż organ nadzoru powinien wziąć pod uwagę stwierdzenie nieważności uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które były podstawą kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowie. Jednocześnie uwypuklili, że NSA orzekł, że nie można z tego powodu uchylić decyzji GINB z 9 lipca 2018 r., albowiem została ona wydana przed uprawomocnieniem się wyroków stwierdzających nieważność planów miejscowych. Należało zatem uznać, że zachodzi podstawa do wznowienia postępowania nadzorczego, albowiem po jego zakończeniu ujawniła się okoliczność, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę nie obowiązywał plan miejscowy, na który powołał się organ wydający owo pozwolenie. Nie obowiązywał również żaden inny plan miejscowy. Wnioskodawcy podkreślili, że podstawą stwierdzenia nieważności planów miejscowych były uchybienia odnoszące się wprost do rozbudowy cmentarza, a w szczególności do zaniechania przeprowadzenia wymaganych prawem badań gruntu w celu weryfikacji spełnienia wymogów sanitarnych. A zatem nie tylko zarzuty w obu sprawach dotyczyły wprost postanowień planu dotyczących rozbudowy cmentarza (a nie innych terenów), ale jeszcze zarzuty te dotyczyły naruszenia procedur dotyczących takiej rozbudowy. Zgodnie z art. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. 2019, poz. 1473, Ucz) cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności ww. uchwał oznacza, że tereny objęte kwestionowanym pozwoleniem na budowę nie były i nie są przeznaczone pod cmentarz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie budzi wątpliwości konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr 243/2017 w całości, a nie tylko w części.

2.5. Dalej w wyroku VII SA/Wa 2327/21 przywołano, że postanowieniem z 6 listopada 2020 r., GINB odmówił wznowienia postępowania w ww. sprawie, za podstawę takiego rozstrzygnięcia przyjmując uchybienie wskazanemu w art. 148 § 1 K.p.a. terminowi na wniesienie podania o wznowienie postępowania. Z kolei postanowieniem z 16 czerwca 2021 r., GINB wznowił z urzędu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją własną z 9 lipca 2018 r. Następnie, wskazaną na wstępie decyzją z 1 października 2021 r., GINB na podstawie art. 150 § 1 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.), odmówił uchylenia swojej decyzji dotychczasowej z 9 lipca 2018 r., znak: DOA.7110.30.2018.KKL.

2.6. Sąd pierwszej instancji przywołał, że organ centralny w uzasadnieniu swej decyzji z 1 października 2021 r. wyjaśnił, że przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie oznaczone przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję, muszą być ponadto istotne dla sprawy. Przez nowe okoliczności lub dowody należy rozumieć takie okoliczności lub dowody, które istniały w dacie orzekania, ale organ orzekający nimi nie dysponował. Nie ma znaczenia, czy ujawnione dowody nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotnie w wyniku zaniedbań, czy z innych powodów. Warunkiem wznowienia postępowania jest w tym przypadku to, aby nowy dowód istniał w dniu wydania decyzji, przy czym nie był znany organowi, który wydał decyzję. Wskutek stwierdzenia nieważności MPZP oraz MPZP 2001 nie było ich w obrocie prawnym w dacie wydania ww. decyzji GINB z 9 lipca 2018 r., znak: DOA.7110.30.2018.KKL. Ponadto, okoliczność ta nie była uprzednio znana organowi centralnemu, gdyż powyższe zostało stwierdzone mocą ww. wyroku WSA w Łodzi z 2 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 976/18 oraz wyroku NSA z 6 sierpnia 2018 r., II OSK 1572/18, tj. już po wydaniu dotychczasowej decyzji przez GINB. Niemniej jednak, w ocenie organu centralnego okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego ww. uchwał poprzez stwierdzenie ich nieważności nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ww. decyzją GINB z 9 lipca 2018 r. Organ ten wskazał, że w orzecznictwie odnoszącym się do skutków stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ważności pozwolenia na budowę prezentowane jest stanowisko, że nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji.

3.1. Skargę na powyższą decyzję GINB wnieśli E.B., H.B., S.M. i M.M., zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb oraz art. 3 Ucz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 147 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm., Ppsa) przez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego dany teren pod cmentarz nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę cmentarza wydanej na podstawie takiej uchwały,

2) przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 153 i art. 170 Ppsa, polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu od wskazań wyrażonych w wyroku NSA z 21 kwietnia 2020 r. II OSK 3796/19, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego może być w okolicznościach niniejszej sprawy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę cmentarza wydanej na podstawie takiej uchwały, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

3.2. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

3.3. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę oddalił.

4.2. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji w pełni podzielił stanowisko organu centralnego, że w orzecznictwie odnoszącym się do skutków stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ważności pozwolenia na budowę ugruntowane jest stanowisko, że nie można stosować sankcji nieważności do decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie, albowiem brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji.

Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisko, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, zgodnie z którym wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko może być podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to bowiem przyczyna nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak i w przepisach szczególnych, w tym art. 147 § 2 Ppsa. Tym samym – zdaniem tegoż sądu – słusznie organ centralny uznał, że nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i wydano na podstawie art. 151§ 1 pkt 1 K.p.a. decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb oraz art. 3 Ucz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 147 § 2 Ppsa poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczającego dany teren pod cmentarz, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę cmentarza wydanej na podstawie takiej uchwały;

2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 153 Ppsa i art. 170 Ppsa, polegające na nieuzasadnionym odstąpieniu od wskazań wyrażonych w wyroku NSA z 21 kwietnia 2020 r. II OSK 3796/19 (zgodnie z którym stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego może być w okolicznościach niniejszej sprawy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę cmentarza wydanej na podstawie takiej uchwały), a w konsekwencji oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie;

b) art. 141 § 4 Ppsa, art. 133 § 1 Ppsa oraz art. 106 § 3 Ppsa – poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy i pominięcie okoliczności wynikających z akt sprawy (w szczególności z pisma Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewody Łódzkiego z 28 sierpnia 2017 r.), a w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, jakoby bezzasadne były obawy skarżących co do możliwości rozbudowy cmentarza na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] nr 243/2017.

5.2. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnoszą o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie zaskarżonej decyzji,

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji,

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,,

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

5.3. W skardze kasacyjnej podniesiono, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że "niezgodne z zasadami demokratycznego państwa prawa należy uznać takie działanie, które może doprowadzić do sytuacji, w której aktem władztwa planistycznego w sposób oczywisty i rażący naruszy się prawo powszechnie obowiązujące lub indywidualne interesy konkretnych podmiotów. Przyjęcie w takim przypadku stanowiska GINB odmawiającego jakiejkolwiek kontroli decyzji budowlanej w postępowaniu nieważnościowym z punktu widzenia przyczyny wyeliminowania stanowiącego jej kluczowy element planu miejscowego mogłoby prowadzić do tego, że w skrajnych przypadkach mielibyśmy do czynienia po prostu z obchodzeniem np. przepisów ustawowych przez nawet epizodycznie obowiązujące akty prawa miejscowego ewidentnie z nimi sprzeczne. Kwestia ta wymaga zatem każdorazowe oceny i nie poddaje się utartym schematom". Tymczasem w niniejszej sprawie – zdaniem skarżących kasacyjnie – sąd wojewódzki w ogóle takiej oceny nie przeprowadził, a w konsekwencji pośrednio zaakceptował właśnie metodę faktów dokonanych, uchwalanie bezprawnych planów miejscowych i wydawanie na ich podstawie równie bezprawnych decyzji, które następnie skarżący przez wiele lat mozolnie eliminują z obrotu prawnego w postępowaniach nadzwyczajnych i postępowaniach sądowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

6.2. Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

6.3.1. Zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb oraz art. 3 Ucz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 147 § 2 Ppsa, jak również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 153 i art. 170 Ppsa, podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Istotą tych zarzutów jest podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia nieuzasadnionego odstąpienia od związania wynikającego z prawomocnego wyroku NSA z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 3796/19, który zapadł w granicach tej samej sprawy. W tym aspekcie Sąd Naczelny co do reguły uznaje trafność stanowiska zaprezentowanego w motywach skargi kasacyjnej.

6.3.2. Słusznie skarżący kasacyjnie przywołali fragmenty uzasadnienia wyroku II OSK 3796/19, z których wynika, że – oddalając skargę od wyroku VII SA/Wa 2079/18 – NSA w przywołanym wyroku zanegował jednocześnie stanowisko meriti zaprezentowane w poddanym wówczas kontroli instancyjnej wyroku sądu wojewódzkiego. NSA przesądził wówczas, że dla oceny prawidłowości źródłowej decyzji Starosty [...] ma znaczenie okoliczność dotycząca wydania wyroków dotyczących MPZP i MPZP 2001, a okoliczność ta może zostać zbadana jedynie w trakcie postępowania administracyjnego, w którym organ nadzoru będzie mógł dokonać kontroli w trybie nadzwyczajnym owej decyzji Starosty [...] pod kątem wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z unieważnieniem przedmiotowych uchwał. NSA równocześnie jednoznacznie przesądził, że kwestia ta może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w związku z wystąpieniem nowej okoliczności powodującej istotną zmianę stanu prawnego, która nastąpiła już po zakończeniu postępowania decyzją GINB z 9 lipca 2018 r. Jednocześnie, oddalając skargę kasacyjną od wyroku VII SA/Wa 2079/18, NSA przyjął, iż ten wyrok odpowiadał prawu, albowiem organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie nieważnościowe i oceniając w tym trybie źródłową decyzję Starosty [...], nie miały możliwości dokonania oceny, czy stwierdzenie nieważności MPZP oraz MPZP 2001 wyczerpują przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stosunku do źródłowej decyzji Starosty [...].

6.3.3. W tych uwarunkowaniach nie było usprawiedliwione stwierdzenie sądu a quo, jakoby w wyroku II OSK 3796/19 NSA pozostawił do oceny organu, czy stwierdzenie nieważności planu miejscowego stanowi istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Ta kwestia została cyt. wyrokiem przesądzona i w tym zakresie zarówno organ centralny, jak i sąd pierwszej instancji, były związane stanowiskiem NSA, a nie respektując go, dopuściły się naruszenia przepisu art. 170 Ppsa. Nie jest w konsekwencji usprawiedliwione stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, jakoby słusznie uznał organ, że "w omawianej sprawie nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.". W konsekwencji trafny jest zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., skoro w następstwie nieuprawionego przyjęcia przez organ centralny, iż brak było powodu do przyjęcia ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., GINB odmówił uchylenia swojej decyzji dotychczasowej.

6.3.4. Za równie skuteczny wypadnie ocenić zarzut skarżących kasacyjnie o niewłaściwej wykładni art. 147 § 2 Ppsa. Sąd pierwszej instancji eksponując treść cyt. przepisu doszedł do wniosku, że stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (s. 16-17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Rzecz w tym, że stanowisko to ignoruje jednoznaczne wskazania zawarte w wyroku II OSK 3796/19, a ponadto błędnie interpretuje skutki wyroków wydanych na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, a dotyczących stwierdzenia nieważności MPZP i MPZP 2001, na podstawie których to wyroków ocenić należało w postępowaniu nieważnościowym źródłową decyzję Starosty [...]. Trafnie skarżący kasacyjnie wywodzą, że sąd pierwszej instancji takiej oceny skutków owych wyroków nie przeprowadził.

W myśl art. 147 § 1 Ppsa "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności", z kolei art. 147 § 2 cyt. ustawy stanowi, że "Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym". Z zaskarżonego wyroku wynika, że sąd a quo z treści art. 147 § 2 Ppsa wyprowadził wniosek, iż prawomocne wyroki stwierdzające nieważność MPZP i MPZP 2001 nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto w zaskarżonym wyroku stwierdzono stanowczo, jakoby zbyt daleka była argumentacja skarżących, że z treści wyroku II OSK 3796/19 można wywnioskować zasadność, a nawet konieczność uchylenia w zupełnie innym postępowaniu w trybie wznowieniowym i stwierdzenia w całości nieważności decyzji Starosty [...]. Oceny tej nie sposób podzielić.

6.3.5. Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie, sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał ocenę prawną zajętą w wyroku II OSK 3796/19 i tam zawarte wskazania, naruszając tym samym normę wynikającą z art. 190 zd. 1 Ppsa. Zdaniem Sądu Naczelnego w przywołanym wyroku prawomocnie przesądzono, że GINB winien w odrębnym postępowaniu "w związku z wystąpieniem nowej okoliczności powodującej istotną zmianę stanu prawnego wywołaną unieważnieniem planu miejscowego", raz jeszcze ocenić w trybie nieważnościowym, czy skutki, które wywołały przywoływane wyroki dotyczące aktów prawa miejscowego, wyczerpują przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec źródłowej decyzji Starosty [...]. Niezależnie zatem od wątpliwości doktrynalnych, jakie odnoszą się do rozumienia zwrotu użytego w przepisie art. 147 § 2 Ppsa (por. np. opracowania B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002, z. 9; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna 2007, ver. el.; K. Sobieralski, Skarga do sądu administracyjnego na uchwałę lub akt prawa miejscowego a weryfikacja decyzji administracyjnej (w:) J. Supernat (red.), Między tradycją a przyszłością w nauce administracji. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. Janowi Bociowi, Wrocław 2009; J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, LEX 2011) i pewnej niestałości w działaniu organu centralnego, który wpierw wznowił z urzędu postępowanie zakończone własną decyzją dotychczasową z 9 lipca 2018 r. wydaną w postępowaniu nieważnościowym, by później odmówić jej uchylenia, przyjąć należy, że z wyroku II OSK 3796/19 wynika dostatecznie jednoznaczne wskazanie, aby to GINB we wznowionym postępowaniu ocenił ponownie, czy źródłowa decyzja Starosty [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2, a to w następstwie prawomocnego stwierdzenia nieważności MPZP i MPZP 2001. Zaskarżona decyzja nie zawiera takiej oceny, przeto nie stanowiła wykonania wytycznych zawartych w wyroku II OSK 3796/19.

6.3.6. Ponadto GINB w motywach zaskarżonej decyzji (s. 4) zawarł stwierdzenie, jakoby stanowiąca podstawę wznowienia postępowania okoliczność nie wpłynęłaby na zmianę treści decyzji dotychczasowej tegoż organu z 9 lipca 2018 r., a w sprawie zapadłaby decyzja "identyczna co do istoty do wskazanej powyżej". Pomijając okoliczność, że we wznowieniowym postępowaniu może zapaść decyzja, o której mowa w art. 146 § 2 K.p.a. ("Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej"), do podstawy wydania której zdaje się nawiązywać w przywołanej argumentacji organ centralny, to zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zatem jest częściowo wewnętrznie sprzeczne, skoro zawarto w niej motywy odwołujące się do wydania decyzji, przewidzianej w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a.

6.3.7. Nie jest natomiast skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 106 § 3 Ppsa poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy i pominięcie okoliczności wynikających z akt sprawy, a to w kontekście pisma ŁWINB z 28 sierpnia 2017 r., zaś w konsekwencji ocenienia przez sąd pierwszej instancji jako niezasadnych obaw skarżących co do możliwości rozbudowy cmentarza na podstawie źródłowej decyzji Starosty [...]. Pomijając to, że tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku (s. 17 i n. – uwaga Sądu) skarżący kasacyjnie nie podzielają meriti, a co nie dowodzi skuteczności naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, a ponadto ten końcowy wywód sądu a quo był zupełnie zbędny, skoro nie dotyczył istoty sprawy wywołanej skargą, to ocena zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 106 § 3 Ppsa w aspekcie pominięcia treści pisma ŁWINB z 28 sierpnia 2017 r. była przedmiotem oceny w wyroku II OSK 3796/19. W wyroku tym wskazano, że sąd wojewódzki nie miał obowiązku przeprowadzenia dowodu z przywołanego pisma organu wojewódzkiego. W konsekwencji treści art. 190 zd. 2 Ppsa ("Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny") zarzuty naruszenia przepisów postępowania ujęte w pkt 2) lit. b) podstaw skargi kasacyjnej uznać należy za nieuzasadnione.

6.3.8. Reasumując, GINB raz jeszcze rozpozna sprawę przyjmując, iż stwierdzenie nieważności MPZP i MPZP 2001 stanowiło przesłankę do rozważenia w postępowaniu wznowieniowym, czy okoliczność ta nie stanowi podstawy do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przy wydaniu źródłowej decyzji Starosty [...]. Organ centralny uwzględni przy tym wskazówkę zawartą w wyroku II OSK 3796/19, gdzie wskazano, że w tego rodzaju postępowaniu niezbędne jest przede wszystkim dokonanie oceny powodów, z uwagi na które sąd administracyjny wyeliminował uchwałę z obrotu prawnego.

6.3.9. Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 170 Ppsa, oraz w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. należało uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Przyczyny takiego orzeczenia wynikają bezpośrednio z motywów powyżej wyłuszczonych.

6.3.10. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i 205 § 2 Ppsa.