Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 858/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 63 par. 3, art. 64
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 6, art. 16
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr ZKiA.0132.14.2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. na rzecz strony skarżącej Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 10 sierpnia 2023 r. znak ZKiA.0132.14.2023 Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. odmówił Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w W. udostępnienie informacji publicznej.

Jak wynika z akt sprawy w dniu 16 maja 2023 r. PFZPSiPS w W. wniosła o udostępnienie informacji publicznej obejmującej wskazanie wysokości wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w Ośrodku w podziale na poszczególne i wszystkie stanowiska według załączonego wzoru - w kwietniu 2023 r.

Pismem z dnia 24 maja 2023 r. Dyrektor MOPR w P. wezwał PFZPSiPS w W. do wykazania, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych.

PFZPSiPS w W. pismem z dnia 25 maja 2023 r. podtrzymała swój wniosek w całości wskazując, że wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej. Jednocześnie z ostrożności proceduralnej postępowania wskazała na następujący interes publiczny związany z udostępnieniem informacji: 1. badanie polityki wynagradzania w jednostkach samorządowych celem zadbania o interes pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, 2. ochrona praw pracowniczych - żądane informacje mają na celu kontrolę przestrzegania i ochronę praw pracowniczych tj. związanych ze sprawiedliwym, równym i pozbawionym dyskryminacji traktowaniem oraz sprawiedliwym, racjonalnym i transparentnym podziałem oraz wykorzystaniem publicznych środków wśród pracowników samorządowych, 3. jak wskazał również WSA w Łodzi w wyroku II SA/Łd 366/2022 z dnia 22 czerwca 2022 r. "z samej swojej istoty ogólnopolski związek zawodowy realizuje ustawowe oraz statutowe zadania na rzecz ogółu pracowników, będąc m.in. uprawnionym do monitorowania w jaki sposób kształtowane są wynagrodzenie w jednostkach pomocy społecznej w zestawieniu z efektywnością wykorzystywania przyznawanych na ten cel środków budżetowych. Charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanych informacji".

Dyrektor MOPR w P. uwzględnił wniosek strony i pismem z dnia 30 maja 2023 r. udostępnił w formie tabelarycznej kwoty wynagrodzeń na poszczególnych rodzajach stanowisk.

Następnie pismem z dnia 28 lipca 2023 r. PFZPSiPS w W. wystąpiła z uzupełniającym żądaniem w zakresie wskazania wysokości wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w Ośrodku w podziale na poszczególne i wszystkie stanowiska według podanego wzoru w piśmie z dnia 16 maja 2023 r. w zakresie wynagrodzenia za kwiecień 2023 r. tj. wskazania wszystkich kierowników (określając np. kierownik nr 1, kierownik nr 2, kierownik nr 3 itd.), wszystkich zastępców wszystkich stanowisk (np. zastępca kierownika nr 1, zastępca kierownika nr 2, itd. czy innych stanowisk, które mają zastępców np. główna księgowa - czyli zastępcę głównego księgowego), wszystkich pracowników socjalnych (i analogicznie - pracownik socjalny nr 1, pracownik socjalny nr 2, itd.), wszystkich inspektorów, podinspektorów, główną księgową, starszego koordynatora pieczy zastępczej i wszystkie inne niewymienione z nazwy a istniejące w Ośrodku stanowiska i jednocześnie zawarte w Załączniku do zarządzenia nr 20 Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 20 stycznia 2022 r. - Załączniku do Regulaminu Organizacyjnego Schemat Organizacyjno-etatowy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P.. Strona wniosła o wskazanie stanowisk z wszystkich działów. Jednocześnie PFZPSiPS podkreśliła, że wniosek uzupełniający jest pytaniem o dysponowanie środkami publicznymi i jest ściśle związany z zasadą jawności finansów sektora publicznego.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 10 sierpnia 2023 r. znak ZKiA.0132.14.2023 Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 lipca 2023 r., odmówił Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej z siedzibą w W. udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że udzielając odpowiedzi na pierwszy wniosek z dnia 16 maja 2023 r. uznał, że informacja jest informacją publiczną przetworzoną oraz że wnioskodawca wykazał szczególną istotność dla interesu publicznego. Analizując wniosek z dnia 28 lipca 2023 r. o uzupełnienie poprzedniego żądania organ stwierdził jednak, że odmawia udzielenia informacji publicznej, ponieważ: 1. stanowiłoby to nadużycie prawa do informacji publicznej, ponieważ wnioskodawca mimo otrzymania już informacji składa dalsze wnioski o jej udzielenie (art. 5 k.c.); 2. przedmiotowa informacja jest informacją przetworzoną, a wskazany w piśmie wnioskodawcy z dnia 16 maja 2023 r. oraz z 25 maja 2023 r. szczególny interes publiczny nie uzasadnia udzielenia szczegółowych informacji dotyczących wynagrodzeń wszystkich pracowników MOPR (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej); 3. zostałaby naruszona sfera prywatności indywidualnych pracowników MOPR, gdyż pomimo nie żądania personalizacji wynagrodzeń, wnioskodawca miałby możliwość identyfikacji pracowników zatrudnionych na wykazywanych stanowiskach (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Organ wyjaśnił ponadto, że przekazał żądane informacje bowiem udostępnił tabelę zawierającą wynagrodzenia na poszczególnych stanowiskach, w tym kierowniczych i jednoosobowych. Wnioskodawca pomimo otrzymania tej informacji wygenerował jednak "wniosek uzupełniający", który można uznać za jej nadużycie, bowiem prowadzi on w rzeczywistości jedynie do udostępnienia wynagrodzeń każdego indywidualnego pracownika. Wiedza ta, zdaniem organu, jest zbędna do prowadzenia działalności związkowej przez krajową organizację związkową, a służy jedynie zaspokojeniu "ciekawości" członków organizacji i bez wątpienia działanie takie ma jedynie na celu utrudnianie działania podmiotowi zobowiązanemu. Przedmiot zainteresowania wnioskodawcy nie stanowi obecnie o jawności wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników, bo taką informację już otrzymał, a jedynie szkodliwe zainteresowanie indywidualnymi wynagrodzeniami uzyskiwanymi przez poszczególne osoby fizyczne. W okresie ostatnich kilku lat takich wniosków PFZPSiPS w W. oraz Ogólnokrajowy Pracowniczy Związek Zawodowy Służb Państwowych i Społeczno-Zawodowych przy MOPR dotyczących informacji o wynagrodzeniach pracowników złożyli co najmniej kilkadziesiąt. Zdaniem organu analizując szczegóły żądanej informacji w sprawie wynagrodzeń, należy przyjąć, iż nie dają one możliwości rzeczywistego wykorzystania informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania i sytuację interesu publicznego. Ponadto, wnioskodawca nie wykazał, że jego działanie służy zasadom jawności finansów publicznych. Organ podkreślił, że wniosek o przekazanie wynagrodzeń wszystkich pracowników MOPR, nawet bez wymienia ich nazwisk tylko według stanowisk, prowadzi faktycznie do niezwykle łatwej ich identyfikacji z poszczególnymi pracownikami. Choć ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Dla uzyskania informacji o sposobie wydatkowania środków publicznych nie jest konieczna znajomość wynagrodzeń konkretnych osób, nawet niespersonalizowana.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła PFZPSiPS w W., reprezentowana przez r.pr. S.P . Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie I) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegające na: 1) błędnym uznaniu, iż informacja dotycząca wysokości kwot przeznaczonych na niespersonifikowane stanowiska pracy może podlegać ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych (w szczególności w zakresie stanowisk wieloosobowych) w sytuacji gdy informacje te dotyczą wyłącznie rozdysponowania majątku publicznego, natomiast nie pozostają związane z osobą piastującą dane stanowisko, 2) błędnej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i w konsekwencji przyjęcie, iż osoby piastujące funkcje na stanowiskach, co do których danych dotyczących wynagrodzeń organ nie udostępnił, nie pełnią funkcji publicznych podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów winna prowadzić do wniosku wręcz przeciwnego, II) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez: 1) uznanie, że żądana informacja stanowi informację publiczną o charakterze przetworzonym, 2) z ostrożności - uznanie, iż skarżąca nie wykazała szczególnego interesu publicznego uzasadniającego żądanie udostępnienia przedmiotowych informacji, podczas gdy jako organizacja związkowa chroniąca praw pracowniczych niewątpliwie posiada taki interes, co wynika wprost z pisma z dnia 25 maja 2023 r., III) art. 14 ust. 1 w zw. z art. 13 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, iż złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 lipca 2023 r. stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej, IV) art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na: 1) arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią informację, która nie może zostać udostępniona ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. , w sytuacji gdy okoliczność ta - w szczególności ocena stanowisk w kontekście pełnienia przez pracowników funkcji publicznych - nie została w sposób dostatecznie wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego przepisy, 2) dowolnym uznaniu, iż udostępnienie danych żądanych przez skarżącą ogranicza prawo do prywatności pracowników bez uprzedniego zwrócenia się do pracowników o wyrażenie zgody na udostępnienie żądanych informacji.

Na podstawie powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że skoro żądała informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w Ośrodku "w podziale na poszczególne i wszystkie stanowiska" nie było wystarczającym odwołanie się do stanowisk określonych rodzajowo, które piastuje nieokreślona liczba osób. Zdaniem strony absurdalne jest stanowisko organu, według którego złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej stanowi o nadużyciu prawa. Zachowanie strony w postępowaniu quasi-administracyjnym w trybie określonym u.d.i.p. nie może być rozpatrywane przez pryzmat stosunków cywilnoprawnych (art. 5 k.c.). Ponadto, w sprawie nie doszło do nadużycia prawa do informacji publicznej, bowiem gdyby organ poprzednim pismem w sposób prawidłowy (pełny) udzielił właściwej informacji, to nie byłoby konieczne składanie kolejnego wniosku. Co więcej, nie można mówić o nadużyciu prawa do informacji publicznej w sytuacji, w której organizacja zrzeszająca pracowników i działająca w ich obronie wnioskuje o udostępnienie informacji związanych bezpośrednio z jej zadaniami statutowymi. Federacja również nie "zasypuje" organu setkami wniosków paraliżujących jego pracę, a od początku żąda wyłącznie informacji, która jest bardzo prosta do uzyskania i udostępnienia jej w żądanej formie tabeli. W ocenie skarżącego żądana informacja pozostaje informacją prostą, niewymagającą przetworzenia. Natomiast nawet przyjmując za prawidłowe stanowisko organu o przetworzonym charakterze informacji za prawidłowe, kompletnie niezrozumiałe jest w ocenie strony stwierdzenie, iż wskazany w piśmie wnioskodawcy z dnia 16 maja 2023 r. oraz z 25 maja 2023 r. szczególny interes publiczny nie uzasadnia udzielenia szczegółowych informacji dotyczących wynagrodzeń wszystkich pracowników MOPR. Tymczasem skarżący w oczywisty sposób posiada szczególny interes publiczny jako związek zawodowy chroniący pracowników przy okazji żądania informacji w przedmiocie środków wydatkowanych na stanowiska w ośrodku pomocy społecznej. Skarżąca zwróciła uwagę na brak ustalenia i analizy zakresu czynności wykonywanych na wszystkich stanowiskach w kontekście pełnienia funkcji publicznej, a tym samym nieuprawnioną odmowę udzielenia informacji publicznej w odniesieniu do wszystkich pracowników organu. W opinii skarżącej takie dowolne przyjęcie niekorzystnego dla niej stanowiska przy jednoczesnym braku uzasadnienia w tym zakresie, które pozwalałoby ocenić zasadność i prawidłowość analizy organu już samoistnie świadczy o wadliwości skarżonej decyzji i konieczności jej uchylenia. W opinii strony nawet w przypadku uznania, że wszystkie osoby zatrudnione w ośrodku poza kierownikiem nie pełnią funkcji publicznych, organ winien był ustalić czy osoby niepełniące funkcji publicznych wyrażają zgodę na udostępnienie takich informacji. Taki obowiązek również nie został zrealizowany przez organ, a co najmniej nie znalazło to odzwierciedlania w uzasadnieniu decyzji. Nadto w opinii skarżącej, wydatki czynione ze środków publicznych nie mogą być zatajane przed społeczeństwem, tym bardziej, że wnioskodawca nie oczekiwał imiennej listy pracowników, a jedynie ogólnych danych o wynagrodzeniach. Z zasady więc, ujawnienie polityki w zakresie kształtowania zarobków, ze wskazaniem zróżnicowań na poszczególnych stanowiskach, nie może naruszyć niczyjej prywatności. Strona podkreśliła, że jej niosek nie dotyczy "kwot wypłacanych" pracownikom ośrodków pomocy społecznej. We wniosku wskazane jest expressis verbis, iż wnioskodawca żąda informacji dotyczących wynagrodzeń pracowników. Kwoty składników wynagrodzenia nie można natomiast utożsamiać z kwotami faktycznie wypłacanymi pracownikom. Mogą się one bowiem w ogóle nie pokrywać, w zależności od różnego rodzaju potrąceń, co ma również wpływ w kontekście oceny wpływu udostępnienia żądanych informacji na sferę prywatności pracowników. Dodatkowo wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczy konkretnych osób, a jedynie piastunów określonych stanowisk, czego nie można uznawać za tożsame. Wolą skarżącej jest uzyskanie informacji dotyczącej wynagrodzenia na określonych stanowiskach związanym z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych, bez znaczenia natomiast dla skarżącej jest to, jaka osoba in concreto takie świadczenia otrzymuje.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor MOPR w P. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu poprzednie żądanie informacji dotyczyło jedynie wynagrodzeń na poszczególnych rodzajach stanowisk, na co skarżąca otrzymała wyczerpującą odpowiedź. Pozornie może wydawać się za racjonalne, że MOPR winien udzielić informacji dotyczącej wynagrodzeń na niespersonifikowane stanowiska pracy oraz nie powinien zasłaniać się ochroną prywatności osób fizycznych, jednakże w praktyce prowadzi to do prostej i łatwej identyfikacji konkretnych pracowników MOPR. Wynika to z faktu, iż stanowiska z reguły nie są wieloosobowe, lecz pojedyncze, dwu lub trzy osobowe, stąd zdaniem organu wniosek w rzeczywistości dotyczył konkretnych osób, a nie "piastunów określonych stanowisk". Zdaniem organu żądana informacja nie jest faktycznie przeznaczona dla Federacji, lecz dla Ogólnokrajowego Pracowniczego Związku Zawodowego Służb Państwowych i Społeczno-Zawodowych przy Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w P., który jest członkiem tej Federacji. Szczególnym interesem publicznym uzyskania tych informacji nie jest ponadto "przestrzeganie i ochrona praw pracowniczych", lecz zwykła ciekawość imiennej listy wynagrodzeń wszystkich pracowników MOPR. Organ stwierdził, że ochrona prywatności osoby fizycznej, która uzasadnia odmowę udostępnienia informacji publicznej, została powiązana z niepełnieniem przez nią funkcji publicznych. Wszystkie osoby pełniące funkcje publiczne w MOPR zostały uwzględnione w odpowiedzi na pierwszy wniosek Federacji. Należą do nich: dyrektor i główny księgowy. Na stanowiskach tych zatrudnione są pojedyncze osoby. Natomiast konieczność dokonania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej wielu czynności, w celu wyszukania żądanej informacji publicznej, zgodnej z kryteriami wniosku, jest w istocie wytworzeniem żądanej informacji. MOPR dokonał analizy obydwu wniosków oraz oszacowania liczby dokumentów, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanej informacji. W obydwu przypadkach mamy do czynienia z informacją przetworzoną, jednakże w pierwszym przypadku przedstawiony przez Federację szczególny interes publiczny uzasadniał udzielenie szczegółowych informacji. Uzyskanie informacji o wynagrodzeniach konkretnych pracowników - pomimo posiadania przez Federację informacji o wynagrodzeniach na wszystkich rodzajowo określonych stanowiskach w MOPR oraz szeregu innych informacji o finansach i płacach w MOPR, uzyskanych wcześniej, nie jest usprawiedliwione działaniem na rzecz interesu publicznego. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących konkretnie zatrudnionego pracownika oraz pracownika dającego się łatwo zidentyfikować, nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych. Organ dodał, że Federacja nigdy nie wykorzystywała uzyskanych informacji w celach związanych z upowszechnieniem danych lub w celu zbadania prawidłowości działania placówek pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. – dalej: "p.p.s.a"), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w kpa lub innych przepisach - art. 145 p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja z dnia 10 sierpnia 2023 r. znak ZKiA.0132.14.2023 Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P., który działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 5, art. 10, art. 14, art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. i art. 5 k.c. oraz art. 104 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 28 lipca 2023 r. Polskiej Federacji Związkowej Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej wskazanie wysokości wynagrodzenia za kwiecień 2023 r. pracowników zatrudnionych w Ośrodku w podziale na poszczególne i wszystkie stanowiska według podanego wzoru, odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Zdaniem organu żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a wyjaśnienia wnioskodawcy dotyczące szczególnie istotnego charakteru informacji nie uzasadniają udzielenia szczegółowych informacji dotyczących wynagrodzeń wszystkich indywidualnych pracowników MOPR. Ponadto, strona domagając się uzupełnienia informacji nadużywa swojego prawa.

Z powyższym nie zgadza się strona skarżąca argumentując, że żądana informacją jest informacją prostą, nadto posiada szczególny interes publiczny jako związek zawodowy chroniący pracowników przy okazji żądania informacji w przedmiocie środków wydatkowanych na stanowiska w ośrodku pomocy społecznej. Ponadto strona nie nadużywa swojego prawa, bowiem gdyby organ udzielił informacji zgodnie z wnioskiem, to nie byłoby konieczne składanie kolejnego wniosku.

Biorąc pod uwagę tak zarysowaną istotę sporu pomiędzy stronami postępowania wyjaśnić w pierwszej kolejności trzeba, że problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) cytowanej dalej także w skrócie jako "u.d.i.p.". W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą informację wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną.

Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4). Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.

W tym miejscu wskazać należy, że Dyrektor MOPR w P. jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 25.04.2018 r., I OSK 2373/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie należy on natomiast do kręgu podmiotów określonych w art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. i nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a tym samym nie jest organem władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Wprawdzie Dyrektor MOPR może wydawać decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, to jednak czyni to wyłącznie w imieniu i z upoważnienia organu właściwej jednostki samorządu terytorialnego, nie będąc przy tym kierownikiem służby, inspekcji czy straży działającym w jego imieniu. Konsekwencją jest, jak słusznie zauważył Dyrektor MOPR w P., zastosowanie w sprawie art. 17 u.d.i.p. Od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p. przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegający rozpoznaniu przez ten sam podmiot. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 52 § 3 p.p.s.a., wniosła skargę bez korzystania z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że wynagrodzenia pracowników jednostek ośrodka pomocy społecznej wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym. Tym samym żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej, co jest w sprawie bezsporne. Co już zostało wspomniane, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest zatem informacją publiczną, bowiem z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei wykonywania funkcji publicznej nie można utożsamiać jedynie z wydawaniem decyzji administracyjnych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie rozstrzygnięć, niekoniecznie tylko w sensie procesowym (por. wyrok NSA z 18.02.2015 r., I OSK 695/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że informacji publicznej nie stanowi wskazanie, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, lecz jaka kwota wydawana jest na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Tego rodzaju informacja, tak w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, jak też w odniesieniu do personelu pomocniczego, zazwyczaj nie wiąże się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać przede wszystkim wymaga, że organ w sposób bezrefleksyjny z powołaniem się na ochronę prywatności pracowników, odmówił udostępnienia informacji dotyczącej ich wynagrodzenia za kwiecień 2023 r. w podziale na poszczególne i wszystkie stanowiska. W uzasadnieniu decyzji nie można dostrzec żadnej argumentacji odwołującej się do struktury organizacyjnej MOPR w P., liczby oraz rodzaju stanowisk pracowniczych, zakresu obowiązków na tych stanowiskach, a także argumentacji co do oceny, które ze stanowisk pracy organ uznał, a których ze stanowisk pracy nie uznał, za te mające związek z pełnieniem funkcji publicznych. Opisane braki uzasadnienia decyzji korespondują z całkowitym brakiem materiału dowodowego, który pozwalałby zweryfikować prawidłowość przyjętych ustaleń faktycznych, a także umożliwiał ocenę legalności przyjmowanych kwalifikacji prawnych. Tymczasem uzasadnienie decyzji winno wskazywać przyjęte ustalenia faktyczne w sprawie, które przesądzają o niezbędnej indywidualizacji spraw, a także ocenę tych okoliczności przez pryzmat materialnoprawnych podstaw ograniczenia prawa do informacji publicznej. Takich elementów w zaskarżonej decyzji nie ma. Z tych względów sąd doszedł do przekonania, że kwestionowana decyzja uchyla się spod kontroli sądowoadministracyjnej co do przyjętych ustaleń faktycznych oraz prawidłowości zastosowania prawa materialnego.

Wbrew także opinii organu żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej. Ustawodawca nie precyzuje na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacji przetworzonej". Ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka informacja, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, gdyż powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej, w postaci określonej w żądaniu (por. wyrok WSA w W. z 10.02.2022 r., VIII SA/Wa 921/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie dysponuje żądanymi informacjami. Organ wydając sporną decyzję oparł się jednak automatycznie na twierdzeniu, że żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację przetworzoną i wezwał stronę skarżącą do wykazania interesu publicznego. W żaden konkretny sposób nie wykazał jednak, że udostępnienie informacji wiązałoby się z poniesieniem przez podmiot obowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością. Okoliczność, że istnieje w systemie obowiązującego prawa norma będąca podstawą do tego, aby odmówić dostępu do informacji publicznej nie oznacza zaś, że można z tej normy korzystać w dyskrecjonalny sposób, w oderwaniu od realiów i okoliczności danej sprawy. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ obowiązany jest precyzyjnie przeanalizować jakiej ilości informacji dany wniosek dotyczy i ustalić, jakie informacje podlegają ochronie.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ dokonał zupełnie nieuprawnionej kwalifikacji informacji objętej wnioskiem jako przetworzonej. Zapytanie dotyczyło bowiem prostej informacji o jednomiesięcznym wynagrodzeniu pracowników organu. Za błędne należy więc uznać już samo wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnego interesu publicznego.

Na marginesie już tylko podzielić należy zatem stanowisko strony skarżącej, że z samej swojej istoty ogólnopolski związek zawodowy – Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej realizuje ustawowe oraz statutowe zadania na rzecz ogółu pracowników socjalnych i pomocy społecznej, będąc m.in. uprawnionym do monitorowania zagadnień związanych z pracą w ramach nadgodzin w ośrodku pomocy społecznej. Charakter, czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanych informacji (por. wyroki WSA w Łodzi z 22.06.2022 r., II SA/Łd 366/22, z 19.04.2023 r., II SA/Łd 103/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W odniesieniu natomiast do zarzutu organu, wedle którego kolejny wniosek strony dotyczący wynagrodzenia pracowników stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z instytucji dla osiągnięcia celu innego, aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. (por. wyrok NSA z 19.09.2019 r., sygn. akt I OSK 658/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczności świadczące o nadużyciu prawa do informacji publicznej muszą w sposób niebudzący wątpliwości znajdować potwierdzenie w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej powinno być poprzedzone ustaleniem motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej, poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem. Tak opisany wniosek o nadużywaniu prawa do informacji publicznej nie płynie jednak ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani ze zgromadzonego materiału dowodowego. Organ w sposób gołosłowny zarzucił stronie skarżącej, że domaga się udostępnienia informacji z uwagi na "ciekawość członków organizacji". Akta sprawy potwierdzają tymczasem, że strona skarżąca w dniu 28 lipca 2023 r. wystąpiła do organu z wnioskiem uzupełniającym z uwagi na okoliczność udzielenia przez organ informacji publicznej, która nie odpowiadała w całości żądaniu zawartemu we wniosku z dnia 16 maja 2023 r. Organ nie udzielił bowiem informacji na temat wynagrodzenia pracowników organu w kwietniu 2023 r. z uwzględnieniem podziału na poszczególne i wszystkie stanowiska w organie. Wskazał jedynie wynagrodzenia na poszczególnych rodzajach stanowisk zajmowanych przez pracowników. W zaskarżonej decyzji organ nie powołał ponadto innego, w jego ocenie, rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem przez stronę skarżącą. W tych okolicznościach sprawy nie może być zatem mowy o nadużyciu prawa do informacji publicznej przez PFZPSiPS w W..

Mając powyższe na uwadze, sąd doszedł do wniosku, że kwestionowana skargą decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanej sprawie aktualny pozostawał obowiązek stosowania przepisów odnoszących się do działania administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, a więc nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem takiej decyzji. Oznacza to konieczność stosowania się do zasad postępowania administracyjnego, w tym między innymi przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. Do tych zasad organ jednak się nie zastosował, bowiem dokonał błędnych ustaleń co do charakteru żądanej informacji, nadto w sposób nieuzasadniony odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wynagrodzenia wszystkich pracowników MOPR w P. za kwiecień 2023 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie zgromadzenie dokumentacji pozwalającej na ustalenie stanu faktycznego w zakresie struktury organizacyjnej i pracowniczej organu, liczby oraz rodzaju stanowisk pracowniczych, a także zakresu obowiązków na tych stanowiskach. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy w uzasadnieniu ewentualnej decyzji organ zobowiązany będzie jednoznacznie wskazać czy i ewentualnie w odniesieniu do jakich stanowisk pracy odmawia udostępnienia żądanych informacji, a następnie wyczerpująco wyjaśnić motywy swojego stanowiska.

Sąd pragnie ponadto zauważyć, że przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku z dnia 28 lipca 2023 r., który został złożony do organu za pośrednictwem wiadomości e-mail. Jak wynika z akt sprawy, wniosek ten nie został podpisany. Warto zatem zaznaczyć, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Tym samym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny co jest jego przedmiotem. Z przepisów u.d.i.p. nie wynika bowiem konieczność pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, a to z tego względu, że żądając udostępnienia informacji publicznej nie musi się on wykazać jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, aby informację taką otrzymać. Dlatego dopuszczalne jest złożenie wniosku za pośrednictwem poczty elektronicznej i to nawet w sytuacji, w której do autoryzacji tego zapytania nie zostanie użyty bezpieczny podpis elektroniczny. Brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego. Jednocześnie należy zauważyć, że wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w W. z 11.01.2018 r., II SA/Wa1631/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, w świetle orzecznictwa, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Tym samym podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu (por. wyrok NSA z 16.12.2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie organ nie wezwał Dyrektora PFZPSiPS w W., zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., do jego podpisania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tylko wydał zaskarżoną decyzję z dnia 10 sierpnia 2023 r. Tym samym w ocenie sądu wydanie decyzji wobec braku podpisu pod wnioskiem o udzielenie informacji publicznej stanowiło naruszenie przepisów art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 64 K.p.a., bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi formalne określone w K.p.a. (art. 63 K.p.a.). Zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Natomiast jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze wszystkie powyższe uchybienia procesowe sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, na które składają się uiszczony wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego z wyboru (480 zł).