Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1538/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 54 , 55 59
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. skargi A. S. i M. Z. na postanowienie nr 764/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 4 października 2023 r. znak WOB.7722.64.2023.JKUR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. S. i M. Z. (dalej: skarżące) jest postanowienie nr 764/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 4 października 2023 r. znak WOB.7722.64.2023.JKUR w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W stanie faktycznym sprawy skarżące pismem z 6 czerwca 2022 r. wniosły o wszczęcie postępowania co do samowolnie zrealizowanego budynku na działce nr [...] obr. [...] w S. oraz co do nielegalnego użytkowania wskazanego budynku bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Targu zawiadomieniem z 21 lipca 2022 r. poinformował o wszczęciu postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Z kolei postanowieniem nr 24/2023 z 13 lutego 2023 r. znak PINB.5160.79.2022.Sz organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania budynku. Powołując się na przeprowadzone 9 września 2022 r. oględziny i zgromadzone dokumenty, organ wskazał, że obiekt jest zrealizowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a postepowanie jest prowadzone w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawa budowlanego (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.). W ocenie organu wyklucza to możliwość prowadzenia równolegle postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania. Zdaniem organu, nawet gdyby postępowanie zostało wszczęte, to musiałoby zostać umorzone z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Brak było normy prawnej uzasadniającej wydanie decyzji merytorycznej.

We wniesionym zażaleniu skarżące podniosły, że wydane postanowienie nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego, a art. 48 P.b. nie uzasadnia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, ponieważ artykuł ten dotyczy samowoli budowlanej. Skarżące zwróciły uwagę, że organ w zaskarżonym postanowieniu podnosi "Podczas oględzin ustalono, że budynek jest użytkowany, fakt że obiekt jest samowolą budowlaną, w związku z tym obiekt nie może być legalnie użytkowany", a mimo to organ odmawia wszczęcia postępowania w sprawie.

Postanowieniem z 4 października 2023 r. organ II instancji uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania budynku z uwagi na toczące się w trybie art. 48 P.b. postępowanie legalizacyjne co do tego obiektu oraz z uwagi na fakt, że skarżącym nie przysługuje interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu, którego wszczęcia żądają.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w sytuacji samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ani przyjęcie zgłoszenia o zakończeniu budowy, a w konsekwencji nie można uznać, że inwestorzy nie uzyskując tego pozwolenia naruszają art. 54 bądź 55 P.b. Innymi słowy, skoro inwestorzy nie mogą ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 P.b. ani złożyć skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 P.b., to nie mogą naruszać ww. norm, co nie pozwala na zastosowanie kary, o której mowa w art. 59i P.b. Gdy trwa postępowanie legalizacyjne nie jest możliwe przyjęcie, że zaistniały warunki dotyczące naruszenia dyspozycji art. 54 i 55 P.b. zawarte w art. 59i P.b. Niezależnie od powyższego organ wskazał również na przesłankę podmiotową odmowy wszczęcia postępowania, tj. wniesienie podania przez osoby niebędące stroną. Organ przyznał, że skarżące są właścicielkami przedmiotowej działki. Wskazał dalej, że w postępowaniu w przedmiocie samowolnego przystąpienia do użytkowania krąg stron należy ustalić na podstawie art. 59 ust. 7 P.b. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i zawęża krąg stron zarówno w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy), jak i w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Okoliczność, że skarżące są zainteresowane aby inwestor doznał dolegliwości w postaci orzeczenia o karze powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania nie dotyczy obowiązków lub praw właścicieli działki, nie powoduje również wstrzymania użytkowania obiektu. Również samo zawiadomienie organu nie czyni zawiadamiającego stroną postępowania wszczętego w tym przedmiocie.

Organ wskazał, że orzekł reformatoryjnie ze względu na dostrzeżoną omyłkę w numerze działki w sentencji skarżonego postanowienia oraz przez wzgląd na zachodzącą przesłankę podmiotową.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego skarżące podniosły zarzuty naruszenia:

– art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 59i i 59 ust. 7 p.b. poprzez ich błędne i bezpodstawne zastosowanie, jak i wykładnię skutkujące odmową wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy postępowanie to powinno być prowadzone, a jego stroną winny pozostawać skarżące, gdyż pozostają właścicielkami nieruchomości, na której nielegalnie użytkowany jest obiekt budowlany, jak i mogą dotyczyć ich sankcje za nielegalne użytkowanie obiektu - jako współwłaścicielek nieruchomości;

– art. 54 w zw. z art. 55 w zw. z art. 57 ust. 1 p.b. poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do twierdzenia, ze skarżącym nie przysługuje status strony;

– art. 6 k.p.a. w zw. z art. 57 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 19 września 2020 r. poprzez powoływanie się na nieobowiązujący w dacie orzekania, a szerzej nieobowiązujący w przedmiotowej sprawie przepis (wniosek o wszczęcie postępowania z dnia 6 czerwca 2022 r.), jak i dokonywanie jego wykładni, podczas gdy organ zobowiązany pozostaje do działania na podstawie obecnie obowiązującego prawa.

Skarżące podniosły, że dyspozycja przytoczonego przez organ art. 59i p.b. dotyczy zarówno właściciela nieruchomości, jak i inwestora, co zostało przesądzone wprost przez Ustawodawcę. Adresatem kary może być właściciel lub inwestor. Powyższe przesądza o interesie prawnym skarżących. Brak jest jakichkolwiek podstaw w obecnie obowiązującym stanie prawnym do utożsamiania postępowania toczącego się z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, od postępowania w zakresie samowolnego użytkowania obiektu, w którym Organ może nałożyć karę na właściciela. Prowadziłoby to bowiem do kuriozalnej sytuacji, w której właściciel nieruchomości mógłby zostać obciążony karą finansową z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu nie będąc jednocześnie stroną tego postępowania - co jest wprost sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego.

Dalej skarżące zaznaczyły, że przyjęte przez organ stanowisko oznaczałoby premiowanie nielegalnego użytkowania obiektu. Postępowania z art. 48 i art. 59i P.b. pozostają od siebie niezależne zarówno co do ich przedmiotu, jak i podstawy prawnej. Ponadto brak jest normy prawnej, która regulowałaby w jakikolwiek sposób wpływ, skutki czy wzajemne oddziaływanie na siebie przedmiotowych postępowań. Dla uzasadnienia swojego stanowiska skarżące odwołały się do przykładów z orzecznictwa sądowoadministracyjnego i doktryny.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W szczególności zwrócił uwagę, że w związku ze znacznymi rozbieżnościami w interpretacji przepisów prawa budowlanego w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II OSK 2641/17 wydał w dniu 20 września 2020 roku postanowienie, którym przedstawił "składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia następujące zagadnie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy przewidziana w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 t.j. ze zm.) sankcja w postaci kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dotyczy także obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia"." W następstwie powyższego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów postanowił przejąć sprawę do rozpoznania i wydał w dniu 30 listopada 2020 roku wyrok w składzie 7 sędziów (sygn. akt II OSK 2641/17), w treści którego wyjaśnił że brak jest podstawy prawnej do wymierzania kary, która ma na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, gdyż jest to niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem lub jego legalizacją. Zatem, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 19 września 2020 r., prowadzenie postępowania w trybie art. 48 i 49 lub art. 51 Prawa budowlanego wyłącza możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ zaznaczył, że powyższa interpretacja prezentowana jest również na gruncie aktualnego brzmienia przepisów, a powołane przez skarżące wyroki zapadły przed wydaniem powołanego wyżej orzeczenia NSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

W przedmiotowym przypadku prócz prowadzonego postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej skarżące domagają się równoległego wszczęcia postępowania co do nielegalnego użytkowania wskazanego budynku. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że kwestia czy przewidziana w art. 57 ust. 7 P.b. sankcja w postaci kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dotyczy także obiektów zrealizowanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, była już przedmiotem wypowiedzi orzecznictwa. Sąd rozpoznający sprawę podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku siedmiu sędziów z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2641/17, gdzie wskazano, że o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 p.b. (tj. bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie) można mówić dopiero wówczas, kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zawierająca jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Jak wyjaśnił NSA, odwołując się do brzmienia P.b. przed nowelizacją w 2020 r., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zastosowanie instytucji wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest ściśle powiązane z przepisami art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Art. 54 Prawa budowlanego stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia. Natomiast przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przewiduje, że w odniesieniu do wymienionych w nim kategorii obiektów budowlanych należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na ich użytkowanie. Stosownie zaś do pkt 2 ust. 1 art. 55 decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należy uzyskać jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4. Przepis art. 49 Prawa budowlanego reguluje legalizację obiektu budowlanego realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W razie zaistnienia przesłanek pozwalających na legalizację obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jednocześnie w tej decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 4 i ust. 5). Podobnie w decyzji kończącej pozytywnie postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4). Z powyższego wynika, że w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie ma wyłącznie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W takim przypadku nie ma prawnej możliwości zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co oznacza, że art. 54 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę. Do takich obiektów zastosowanie ma art. 55 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 można mówić dopiero wówczas kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zawierająca jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy wobec tego stwierdzić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego nie może służyć do legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych. W takiej sytuacji zasadnym jest natomiast uruchomienie postępowania naprawczego lub legalizacyjnego. Natomiast brak jest podstawy prawnej do wymierzania kary, która ma na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, gdyż jest to niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem lub jego legalizacją.

Podzielić należy stanowisko, że powyższa interpretacja zachowuje aktualność także na gruncie brzmienia P.b. po nowelizacji z 2020 r. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że zarówno w przypadku art. 57 ust. 7 P.b. (tj. przepisu przewidującego wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przed nowelizacją P.b.), jak i art. 59i P.b. (analogicznej regulacji w P.b. po nowelizacji) przesłanka wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest ukształtowana niezmiennie – "w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55". Nie sposób podzielić zarzutu skarżących o nieprawidłowym zastosowaniu przez organ przepisów sprzed nowelizacji. Zwrócić należy uwagę, że organy obu instancji orzekły na podstawie brzmienia obecnie obowiązujących przepisów, co jednoznacznie wynika z powołanej podstawy prawnej, zaś odwołanie się do treści art. 57 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji było uzasadnione w kontekście dokonywanej przez organ wykładni dotyczącej tej samej instytucji. Jak zwrócił uwagę WSA we Wrocławiu w wyroku z 22 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Wr 384/22, zastosowanie art. 59i P.b. (podobnie jak poprzednio art. 57 ust. 7) w pierwszym rzędzie wymaga wykazania przez organy, że do użytkowania doszło z naruszeniem art. 54 lub art. 55 P.b. Takiego naruszenie nie ma w sytuacji, gdy inwestor dopuścił się samowoli polegającej na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę gdyż nie mógł złożyć skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 P.b. ani też ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 (o ile byłaby ona wymagana). W takiej sytuacji nie można więc mówić o skutecznej realizacji wymagań wynikających z ww. przepisów. Nadto wszczęcie procedury legalizacyjnej obciąża inwestora lub właściciela obiektu powstałego w warunkach samowoli budowlanej sankcjami przewidzianymi w art. 49 ust. 2a (obowiązek poniesienia opłaty w przypadku legalizacji obiektu) lub art. 49e (nakaz rozbiórki). Rację zatem należy przyznać organowi II instancji, że gdy trwa postępowanie legalizacyjne nie jest możliwe przyjęcie, że zaistniały warunki dotyczące naruszenia dyspozycji art. 54 i 55 P.b. zawarte w art. 59i P.b.

W tych okolicznościach prawnych i faktycznych nie było możliwe wszczęcie postępowania co do nielegalnego użytkowania, tak jak domagały się tego skarżące. Sąd ocenił za dopuszczalne wydanie w tej sytuacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Należy przypomnieć, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. takich, które nie wymagają głębszej analizy sprawy czy też przeprowadzenia dowodów. Chodzi więc o sytuacje, gdy na pierwszy rzut oka możliwe jest stwierdzenie, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. W przedmiotowym przypadku zarówno organ I jak i II instancji orzekając o wniosku w zakresie dotyczącym nielegalnego użytkowania, miał już wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej (zob. zawiadomienie z 21 lipca 2022 r. o wszczęciu postępowania z urzędu – k. 21 akt administracyjnych, wniosek legalizacyjny z 15 listopada 2022 r. – k. 58 akt administracyjnych). Organy zatem bez konieczności prowadzenia postępowania dowodowego, na pierwszy rzut oka mogły stwierdzić przeszkodę do prowadzenia oczekiwanego przez skarżące postępowania. Uzasadniało to zatem wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

W tym miejscu należy odnieść się od argumentacji dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych. W myśl art. 59 ust. 7 P.b. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości. Jeśli chodzi o krąg stron, to trzeba pamiętać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ograniczenie kręgu stron, o którym mowa w art. 59 ust. 7 P.b. jest właściwe tylko wówczas, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i zrealizował projekt zgodnie z uzyskanym pozwoleniem. Jeżeli natomiast istotnie odstąpił o warunków pozwolenia na budowę, to może naruszać interesy innych osób i wówczas krąg stron postępowania będzie szerszy - należy procesowo zagwarantować ochronę interesów tych stron. Dlatego art. 59 ust. 7 p.b. nie dotyczy sytuacji, jeżeli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania naprawczego lub legalizacyjnego. Zwrócić należy również uwagę, że po nowelizacji P.b. w art. 59i ust. 1 wskazano, że organ nadzoru budowlanego poucza inwestora "lub właściciela", co może sugerować, że również właściciel może być obciążony karą pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Niezależnie jednak od powyższych uwag dotyczących względów podmiotowych, argumenty skarżących w tym zakresie nie mogły wpłynąć na uchylenie zaskarżonego postanowienia, bowiem o prawidłowości rozstrzygnięcia przesądza opisana wyżej kwestia natury przedmiotowej.

Wobec powyższego, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.