Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 492/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciwy
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 § 2, art. 141 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 136 ust. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwów M. Ł. - W., A. W. od decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 26 kwietnia 2023 r. znak:GN-V.7534.2.5.2023.DT w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala sprzeciwy.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

UZASADNIENIE

M. Ł. - W. oraz A. W. (dalej jako "strona", "wnoszący sprzeciw"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciwy od decyzji Wojewody z dnia 26 kwietnia 2023 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość oznaczona dawnym nr [...] o pow. 0,0122 ha, stanowiąca współwłasność małżonków J. i K. S. w udziale 1/2 części oraz małżonków B. i H. Ł. w udziale 1/2 części, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 25 września 1975 r. znak: GK.IV.6602/25/75 z przeznaczeniem pod poszerzenie al. [...]. Nieruchomość przejęto w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 zm. Dz. U z 1982 r. r. Nr 11, poz. 79). Decyzją z dnia 6 stycznia 1976 r. zmieniono powyższą decyzję Prezydenta Miasta L. poprzez przyznanie odszkodowania za części składowe nieruchomości jedynie na rzecz małżonków S.. Za składniki majątkowe stanowiące własność małżonków Ł. odszkodowania nie ustalono w związku ze zobowiązaniem do usunięcia ogrodzenia z podlegającej wywłaszczeniu działki.

Wnioskiem z dnia 2 lutego 2021 r., M. Ł.-W. i A. W., jako spadkobiercy B. i H. małż. [...], wystąpili do Prezydenta Miasta Lublin o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części znajdującej się w ogrodzeniu zamieszkiwanej przez nich posesji. Wnioskodawcy podnieśli, że objęta żądaniem zwrotu część działki nie została wykorzysta na cel wywłaszczenia.

Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 3 marca 2021 r. wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia sprawy o zwrot dawnej działki nr [...], położonej w L. przy al. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 31, ark. 12), wobec wystąpienia przesłanek wyłączenia określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i § 4 oraz art. 26 § 2 i § 3 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.) - dalej "u.g.n.". Do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy wyznaczono Starostę Lubelskiego.

W toku prowadzonego postępowania, do wniosku o zwrot dawnej działki nr [...] przyłączyli się pozostali uprawnieni - K. S. i R. W.-D. (pismo z dnia 10 lutego 2022 r.) oraz L. S. (pismo z dnia 4 marca 2022 r.). Z uwagi na fakt, że wnioski o zwrot przedmiotowej nieruchomości zostały złożone po upływie terminu na wystąpienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wskazanego w art. 136 ust. 7 u.g.n. Starosta Lubelski zastosował procedurę przewidzianą w art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach i związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.)- dalej jako "specustawa o COVID-19", w wyniku czego postanowieniami Starosty Lubelskiego z dnia 10 maja 2021 r., 17 i 28 marca 2022 r. przywrócono stronom termin do wystąpienia z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 15 grudnia 2021 r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości podczas których stwierdzono, że część dawnej działki nr [...], wykazana w opracowaniu geodezyjnym jako nr [...], pozostaje w ogrodzeniu posesji położonych przy al. [...] nr [...] i nr [...], zamieszkiwanych przez wnioskodawców. Obszar ten stanowi funkcjonalną część w/w posesji, jako fragment przydomowych ogródków. Obecna na oględzinach wnioskodawczyni podała, że ogrodzenie działki zachowało się sprzed wywłaszczenia nieruchomości, a na terenie pozostającym wewnątrz ogrodzenia nigdy nie podejmowano działań związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Pozostała część wywłaszczonej działki, oznaczona w dokumentacji nr [...], leży poza ogrodzeniem prywatnych posesji, stanowiąc pas zieleni położony pomiędzy ogrodzeniem, a chodnikiem biegnącym wzdłuż al. [...].

Wydział Planowania Urzędu Miasta Lublin, pismem z dnia 5 stycznia 2022 r. poinformował, że dawna działka nr [...] w dacie wywłaszczenia objęta była Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]", zatwierdzonym uchwałą nr 111/1406/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. oraz Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Budownictwa Jednorodzinnego "S. " w L. zatwierdzonym uchwałą nr [...]/68 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] z dnia 27 marca 1968 r.

Według ustaleń w/w planów, wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze przeznaczonym pod ulicę. W poczet materiału dowodowego włączono zdjęcia lotnicze terenu z lat 1973, 1983, 1997, 2003, 2009, 2018 oraz aktualne materiały fotogrametryczne, jak również rysunek mapy sieci infrastruktury technicznej. Na fotografiach widoczne są urządzenia drogi al. [...] w postaci jezdni oraz chodnika, których lokalizacja na przestrzeni lat pozostaje bez zmian, nie obejmując swym zakresem terenu pozostającego w ogrodzeniu prywatnych posesji. Z rysunku mapy sieci infrastruktury technicznej wynika, że przez zawnioskowany do zwrotu teren przebiegają przyłącza gazowe i wodociągowe służące do obsługi budynków jednorodzinnych usytuowanych na posesjach nr [...] i nr [...] przy al. [...].

Według informacji udzielonej pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. przez Zarząd Dróg i Mostów [...], działka nr [...] (obr. 31, ark. 12) stanowi pas drogowy drogi publicznej - al. [...]. W treści pisma z dnia 9 czerwca 2022 r. ZDiM w L. poinformował, że na zawnioskowanym do zwrotu terenie położonym w ogrodzeniu prywatnych posesji nie znajdują się urządzenia drogi publicznej, a rozbudowa al. [...] nie objęła przedmiotowego terenu.

Po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, Starosta Lubelski decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r. w pkt I orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0042 ha oraz projektowana działka nr [...] o pow. 0,0042 ha, które stanowią część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy al. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 31, ark. 12), uregulowanej w księdze wieczystej [...]; w pkt III o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako nr [...] o pow. 0,0019 ha i 13/1b o pow. 0,0019 ha.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła Gmina Miasto Lublin reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublin. Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji Starosty Lubelskiego w części tj. w pkt 1-11 oraz IV-XII zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3 w związku z art. 2 u.g.n oraz art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.), a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz o uchylenie stosownie do art. 142 k.p.a, poprzedzających ją postanowień Starosty Lubelskiego z dnia: 10 maja 2021 r., 17 i 28 marca 2022 r., w przedmiocie przywrócenia terminu do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jako naruszających art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801) - dalej jako: "ustawa o zmianie u.g.n.", art. 15 zzzzzn2 specustawy o COVID-19 oraz art. 6 i 58 § 1 k.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz poprzedzające ją postanowienia Starosty Lubelskiego z dnia 10 maja 2021 r., 17 i 28 marca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 i art. 142, art. 217 ust. u.g.n., stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji.

Wojewoda stwierdził, że Starosta Lubelski przyjął błędnie, iż instytucja przywrócenia terminu z art. 15 zzzzzn2 specustawy o COVID-19 została ukształtowana w oderwaniu od kodeksowej regulacji z art. 58 k.p.a., co w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z praktyką sądową, ugruntowaną w orzecznictwie dot. podobnych stanów faktycznych, rozpatrywanych na tle przepisów specustawy o COVID-19. Organ odwoławczy wskazał, że termin wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie u.g.n jest niewątpliwie terminem prawa materialnego, przewidzianym do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki. Ponadto z jego upływem łączy się skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, że jest to termin zawity (prekluzyjny).

Zdaniem Wojewody nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że wniosek z dnia 2 lutego 2021 r., który zainicjował postępowanie przed organem I instancji, został złożony po upływie powyższego terminu. Bezsporne jest również, że wobec faktu, iż złożenie przedmiotowego wniosku miało miejsce jeszcze w okresie obowiązywania epidemii, Starosta Lubelski zobowiązany był zastosować tryb przewidziany w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19. Zdaniem organu odwoławczego analiza brzmienia art. 15zzzzzn2 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że zastosowanie tego przepisu wymaga zaistnienia tych samych przesłanek, które zawiera art. 58 k.p.a. Dokonana w art. 15zzzzzn2 specustawy o COVID-19 modyfikacja reguł przywracania terminów oraz poszerzenie katalogu terminów podlegających możliwości przywrócenia o terminy materialnoprawne, nie oznacza jednak, że przepis ten równocześnie znosi warunek przywrócenia terminu, jakim jest uprawdopodobnienie winy strony w uchybieniu terminu. Wskazano także, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wedle którego pomimo, że z art. 15zzzzzn2 specustawy o COVID-19 nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju były rozpatrywane w oparciu o przepisy k.p.a. Przepis art. 15zzzzzn2 nie przewiduje bowiem innych przesłanek przywrócenia terminu niż przewidziane w przepisach k.p.a, a wprowadza jedynie dodatkowy tryb zawiadomienia strony o uchybieniu i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o przywrócenie. Nie sposób też uznać, że przepis ten funkcjonuje samodzielnie i może stanowić wyłączną podstawę do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu.

Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda stwierdził, że analiza treści tego przepisu wskazuje, że sam stan epidemii nie oznacza, iż w każdym przypadku organ zobowiązany jest przywrócić termin. Przywrócenie terminu w trybie art. 15zzzzzn2 specustawy o COVID-19 nadal uwarunkowane jest spełnieniem przesłanki braku winy, wynikającej z art. 58 § 1 k.p.a.

W ocenie organu odwoławczego, przepisy art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 specustawy o COVID- 19 modyfikują tryb postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu w przypadku jego uchybienia w okresie stanu epidemii, jednak jednocześnie nie zawierają samodzielnej podstawy do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu - ani do uwzględnienia takiego wniosku, ani też do odmowy przywrócenia terminu. Z tego względu przepis ten nie funkcjonuje samodzielnie i nie może być stosowany w oderwaniu od przepisów k.p.a., w tym do określonych w nim warunków przywracania terminów, które nie zostały zniesione przepisem art. 15zzzzzn2 specustawy o COVID- 19. Zdaniem Wojewody z treści tego przepisu nie sposób wywieźć, że już sam fakt obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz związane z tym ograniczenia, same w sobie stanowią ustawową przesłankę do przywrócenia terminu. Okoliczności te były niewątpliwie przyczyną poszerzenia w art. 15zzzzzn2 specustawy o COVID-19 katalogu terminów podlegających przywróceniu oraz wprowadzenia dodatkowych - korzystnych dla stron reguł ich przywracania, (obowiązku zawiadamiania stron o uchybieniu terminu oraz wydłużenia z 7 do 30 dni terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu), jednak, zdaniem organu odwoławczego, nie sposób uznać, że zniosły one również obowiązek uprawdopodobnienia przez stronę braku winy w uchybieniu terminu - jako warunku jego przywrócenia. Wojewoda wskazał, że zachowanie terminów określonych prawem w czasie stanu epidemii było co najwyżej utrudnione, a nie uniemożliwione, wobec czego stan epidemii sam w sobie nie może stanowić okoliczności przesądzającej o zasadności przywrócenia terminu. Z tych względów nie sposób więc uznać, w ocenie Wojewody, że organ I instancji, wzywając strony do złożenia wniosku o przywrócenie terminu zwolniony był z obowiązku wezwania stron do uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy.

Organ odwoławczy wskazał, że z zebranego materiału dowodowego, w szczególności z postanowień Starosty Lubelskiego z dni 10 maja 2021 r., 17 i 28 marca 2022 r., wynika, że organ I instancji postanowił przywrócić stronom termin do złożenia wniosku w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, błędnie przyjmując, że art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 specustawy o COVID-19 kształtuje instytucję przywrócenia terminu niezależnie od art. 58 k.p.a., wobec czego błędnie uznano również, że strony nie były zobowiązane do wskazania przyczyn, z powodu których uchybiły terminowi do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Wobec powyższego, Wojewoda zgodził się ze skarżącą Gminą, że kontrolowana decyzja organu I instancji z 30 grudnia 2022 r. znak: [...] oraz postanowienia organu I instancji z dni 10 maja 2021 r., 17 i 28 marca 2022 r. znak: [...] przywracające uczestnikom postępowania termin do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości są wadliwe, a co najmniej przedwczesne albowiem przywrócenie uchybionego terminu nie zostało poprzedzone zbadaniem braku winy wnioskodawców w jego uchybieniu.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, trafne są zarzuty Gminy Lublin wskazujące, że rozstrzygnięcia powyższe zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 136 ust. 7 u.g.n., art. 15zzzzzn2 specustawy o COVID-19 oraz art. 6 i art. 58 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. Zarząd Dróg i Mostów w [...] poinformował organ I instancji, że działka nr [...] stanowi pas drogowy. Jednocześnie z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków wynika, iż nieruchomość, co do której orzeczono zwrot, oznaczony jest użytkiem "dr - Drogi" i pozostaje własnością Gminy Lublin, oddaną w zarząd ZDiM [...]. Z zapisów zawartych w księdze wieczystej nr [...], również wynika, że dla przedmiotowej nieruchomości, jako sposób korzystania z działki ewidencyjnej nr [...] wskazano funkcję drogi.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, iż zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej, pomimo iż nie było to celem wywłaszczenia, uniemożliwia zwrot takiej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Skoro z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi publiczne określonej kategorii stanowią własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, tzn., że drogi te - jako istniejące drogi publiczne - wraz z zajętymi pod te drogi gruntami nie mogą stać się własnością innego podmiotu aniżeli Skarb Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli więc grunty zajęte pod drogi publiczne stanowią już własność publiczną, to art. 2a u.d.p. uniemożliwia przeniesienie prawa własności tych gruntów na rzecz innego podmiotu, także więc w ramach zwrotu na rzecz byłego właściciela lub jego spadkobierców. Spełnienie się przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. skutkuje zwrotem nieruchomości lub jej części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Jeżeli jednak dotyczy to takiej nieruchomości lub jej części, która z mocy ustawowej normy wyłączona została z możliwości uznania jej za przedmiot własności niepublicznej ze względu na konieczność zachowania na niej zrealizowanego celu publicznego, o czym stanowi art. 2a u.d.p., to należy przyjąć, że ustawowe roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części w takim przypadku jest wyłączone koniecznością zrealizowania ustawowej normy zachowania istniejącego już celu publicznego w postaci drogi publicznej.

Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zarządu Dróg i Mostów [...] skierowane do M. Ł.-W. (karta nr [...] akt sprawy organu I instancji), dodatkowo wskazujące, że ww. działka nr [...] stanowi pas drogowy drogi powiatowej. Jako, że nieruchomość wnioskowana do zwrotu znajduje się w granicach pasa drogowego drogi publicznej niedopuszczalne jest zatem orzeczenie o jej zwrocie. W ocenie organu II instancji Starosta Lubelski błędnie uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na zwrot wnioskowanej nieruchomości.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, do tut. Sądu M. Ł. - W. oraz A. W. wnieśli sprzeciwy o tożsamej argumentacji.

Wnoszący sprzeciwy podnieśli, że do chwili obecnej wywłaszczona część działki objęta zwrotem nie została na ten cel wykorzystana. Również część wywłaszczonej działki pozostająca wewnątrz ogrodzenia przez cały czas pozostaje w ich posiadaniu i jest użytkowana jako przydomowy ogródek, a pozostała część leżąca poza ogrodzeniem stanowi pas zieleni i nie była przedmiotem wniosku. Wskazano, że na wnioskowanym do zwrotu terenie położonym w ogrodzeniu prywatnej posesji nie znajdują się urządzenia drogi publicznej, a rozbudowa al. [...] nie objęła przedmiotowego terenu. Strona podniosła, że nie wie dlaczego ma zwrócić na rzecz Gminy Lublin odszkodowanie, jeżeli Prezydent Miasta Lublina nie ustalił odszkodowania pieniężnego i nie wypłacono go. Również wezwanie Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów [...] [...] z dnia 7 stycznia 2021 roku, do przeniesienia płotu jest w opinii strony bezpodstawne, ponieważ taki obowiązek należy do Urzędu Miasta Lublin. Strona podniosła także, że instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonych przejawia się w konstytucyjnie przyznanej ochronie własności gdy wywłaszczenie stało się zbędne a wywłaszczona część działki nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia.

Wnoszący sprzeciw podnieśli, że w okresie epidemii był ograniczony dostęp do dokumentacji i instytucji państwowych.

W odpowiedziach na sprzeciwy Wojewoda Lubelski wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniami z 5 lipca 2023 r., wydanymi na podstawie art. 111 § 1 w zw. z art. 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn.. akt II SA/Lu 493/23 i II SA/Lu 493/23 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie ich pod sygnaturą akt II SA/Lu 492/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciwy podlegają oddaleniu.

Stosownie do art. 64e p.p.s.a., sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że co do zasady, kontrola dokonywana w takiej sprawie przez sąd administracyjny nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż byłoby to niedopuszczalne. Konsekwencją wydania decyzji kasatoryjnej jest skierowanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu dokonania ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które wykraczają poza zakres postępowania, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie zatem przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną łącznie spełnione wszystkie określone w nim przesłanki.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylił nie tylko decyzję organu I instancji z 30 grudnia 2022 r., ale również postanowienia tego organu z dnia 10 maja 2021 r., 17 i 28 marca 2022 r. przywracające uczestnikom postępowania termin do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości. W ocenie Wojewody są one przedwczesne albowiem przywrócenie uchybionego terminu nie zostało poprzedzone zbadaniem braku winy wnioskodawców w jego uchybieniu. Wyjaśnić należy, że postanowienia o przywróceniu terminu nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu – nie służy na nie zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.), zatem można je zaskarżyć wyłącznie w odwołaniu od decyzji (art. 141 § 2 k.p.a.). Wnosząc odwołanie od decyzji Starosty z 30 grudnia 2022 r. Gmina zaskarżyła powołane postanowienia, żądając ich uchylenia. Co istotne – choć są to postanowienia samodzielnie niezaskarżalne, to jednak nie mają charakteru stricte wpadkowego, decydują bowiem o biegu sprawy, o możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Usunięcie wadliwych postanowień przywracających termin było zatem kluczowe dla możliwości merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W związku z powyższym Wojewoda prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji będzie zobowiązany wezwać wnioskodawców do uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu, a następnie w związku z uzyskaną odpowiedzią podjęcie rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Ze względu na powyższe za prawidłową należy uznać argumentację Wojewody w zakresie wykładni i zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 15 zzzzzn2 specustawy o COVID- 19.

W tym miejscu wskazać należy, że wnioski skarżących o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostały złożone po upływie terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie u.g.n. Postanowieniami z 10 maja 2021 r., 17 i 28 marca 2022 r. Starosta przywrócił wnioskodawcom termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czyniąc to jednak na skutek błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 15 zzzzzn2 specustawy o COVID-19, co wyrażało się w braku wezwania wnioskodawców do uzupełnienia wniosków o argumentację wskazującą na okoliczności świadczące o braku winy w uchybieniu terminu. Należy przypomnieć, że zgodnie z przywołanym wyżej art. 15 zzzzzn2 specustawy o COVID-19, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: (1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, (2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, (3) przedawnienia, (4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, (5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, (6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju, - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust. 1). W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przytoczone przepisy stanowią szczególne rozwiązanie prawne, które reguluje kwestie związane z terminami prawa administracyjnego w sposób odmienny, niż w normalnych okolicznościach. Umożliwia bowiem stronom przywrócenie terminów materialnoprawnych. Ustawodawca w przepisie tym zdecydował się ponadto dać stronom dodatkową szansę na dokonanie czynności kształtujących ich prawa

i obowiązki na wypadek uchybienia terminu w trakcie panującej pandemii w związku z COVID-19, co oznacza , że w sytuacji, kiedy strona złoży wniosek o przywrócenie terminu o charakterze materialnoprawnym, obowiązkiem organu jest jego rozpatrzenie (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 862/21). Dokonana w art. 15 zzzzzn2 specustawy o COVID-19 modyfikacja reguł przywracania terminów oraz poszerzenie katalogu terminów podlegających możliwości przywrócenia o terminy materialnoprawne, nie oznacza jednak, że przepis ten równocześnie znosi warunek przywrócenia terminu, jakim jest uprawdopodobnienie braku winy strony w uchybieniu terminu. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do zdecydowanie dominującego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, wedle którego pomimo, że z art. 15 zzzzzn2 specustawy o COVID-19 nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a. Przepis art. 15zzzzzn2 specustawy o COVID-19 nie przewiduje bowiem innych przesłanek przywrócenia terminu, niż przewidziane w przepisach k.p.a., a wprowadza jedynie dodatkowy tryb zawiadomienia strony o uchybieniu i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o przywrócenie. Nie sposób też uznać, że przepis ten funkcjonuje samodzielnie i może stanowić wyłączną podstawę do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. Jakkolwiek zatem omawiana regulacja wprowadza szczególny tryb przywrócenia terminu, mający na celu stworzenie dodatkowej ochrony prawnej dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie terminów przewidzianych przepisami prawa, zastrzeżoną dla terminów uchybionych w czasie trwania epidemii, to jednak analiza treści tego przepisu niewątpliwie również wskazuje, że sam stan epidemii nie oznacza, iż w każdym przypadku organ zobowiązany jest przywrócić termin. Tym samym przywrócenie terminu w trybie art. 15zzzzzn2 specustawy o COVID-19 nadal uwarunkowane jest spełnieniem przesłanki braku winy, wynikającej z art. 58 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., I FSK 1218/22, a także wyrok WSA w Gliwicach z 2 lutego 2022 r., II SA/Gl 1588/21; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 grudnia 2021 r., II SA/Go 749/21, wyrok WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2021 r., III SA/Gl 776/21; wyroki WSA w Łodzi: z 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 862/21 i z 8 czerwca 2022 r., II SA/Łd 20/22; wyrok WSA w Opolu z 15 marca 2022 r., II SA/Op 13/22; wyrok WSA w Białymstoku z 31 marca 2022 r., II SA/Bk 84/22). W ocenie Sądu, samo złożenie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu w trybie art. 15zzzzzn2 specustawy o COVID-19, nie przekłada się na obowiązek uwzględnienia tego żądania. Przepis ten – jak już wyżej wskazano – modyfikuje tryb postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu w przypadku jego uchybienia w okresie stanu epidemii, jednak jednocześnie nie zawiera samodzielnej podstawy do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu – ani do uwzględnienia takiego wniosku, ani też do odmowy przywrócenia terminu. Z tego też względu przepis ten nie funkcjonuje samodzielnie i nie może być stosowany w oderwaniu od przepisów k.p.a., w tym od określonych w nim warunków przywracania terminów, które nie zostały zmodyfikowane ani zniesione przepisem art. 15zzzzzn2 specustawy o COVID-19. Należy podkreślić, iż z treści tego przepisu nie sposób wywieźć, że już sam fakt obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz związane z tym ograniczenia, same w sobie stanowią ustawową przesłankę do przywrócenia uchybionego terminu. Okoliczności te niewątpliwie były przyczyną poszerzenia w art. 15zzzzzn2 specustawy o COVID-19 katalogu terminów podlegających przywróceniu oraz wprowadzenia dodatkowych - korzystnych dla stron - reguł ich przywracania, (obowiązku zawiadamiania stron o uchybieniu terminu oraz wydłużenia z 7 do 30 dni terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu), jednak nie sposób uznać, że zniosły one również obowiązek uprawdopodobnienia przez stronę braku winy w uchybieniu terminu – jako warunku jego przywrócenia. Obowiązujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 16 maja 2022 r. stan epidemii, jakkolwiek wiązał się z wieloma ograniczeniami i utrudnieniami, to jednak nie przełożył się na całkowity paraliż funkcjonowania organów administracji publicznej, które przez cały ten okres nie zaprzestały swojej działalności. W okresie tym funkcjonowały również usługi pocztowe. Zachowanie terminów określonych prawem w czasie stanu epidemii było zatem co najwyżej utrudnione, a nie uniemożliwione, stąd też stan epidemii sam w sobie nie może stanowić okoliczności przesądzającej o zasadności przywrócenia terminu. Z tych względów nie sposób zatem uznać, że organy, rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu uchybionego w okresie stanu epidemii, zwolnione są od obowiązku oceny, czy strona uprawdopodobniła brak swojej winy w uchybieniu terminu. Oczywiste jest, że w okolicznościach konkretnej sprawy argumentami świadczącymi o braku winy w uchybieniu terminu w okresie stanu epidemii, mogą być kwestie związane z tym stanem (np. fakt zachorowania przez stronę na COVID-19 i przebywanie z tego powodu na kwarantannie), jednak okoliczności te winny zostać każdorazowo przez stronę wskazane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 309/23) .

Mając powyższe rozważania na względzie należy stwierdzić, że argumentacja Wojewody kwestionująca postanowienia Starosty Lubelskiego z dnia 10 maja 2021 r., 17 i 28 marca 2022 r., jest prawidłowa i stanowiła słuszną podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 30 grudnia 2022 r., nie naruszając w ten sposób treści art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko Wojewody przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd uznał za trafne i je podzielił. Podkreślić należy, że tylko postępowanie przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z przepisami prawa może stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że decyzja Wojewody Lubelskiego została wydana zgodnie z prawem i z tych względów sprzeciwy, jako nieuzasadnione należało oddalić na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.