Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1688/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 770/19 w sprawie ze skargi F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2019 r. nr 134/19 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 770/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2019 r., nr 134/19 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 12 czerwca 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wpłynął wniosek Spółki o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej na nieruchomości przy ulicy [...] w W.. Zdaniem Spółki, w przypadku przedmiotowej nieruchomości doszło do bezprawnego wykorzystania ściany szczytowej kamienicy zlokalizowanej przy ulicy [...].

Po rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją nr IOT/406/2018 z 6 grudnia 2018 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego.

PINB ustalił, że z treści pozwolenia Zarządu Miejskiego m. st. Warszawa z 22 maja 1946 r., liczba dziennika: 4403/46/WS, wynika, że inwestor, tj. P. uzyskał zgodę na wykonanie robót budowlanych polegających na odbudowie nieruchomości przy ul. [...]. Ponadto w dniu 3 grudnia 1949 r. zostało wydane pozwolenie na użytkowanie budynku frontowego oraz oficyn. Biorąc pod uwagę powyższe, organ nadzoru budowlanego uznał, że nie ma przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. [...] w W., polegającej na bezprawnym wykorzystaniu ściany szczytowej kamienicy przy ul. [...].

W piśmie z 17 grudnia 2018 r. skarżąca F. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji z 6 grudnia 2018 r.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 134/2019 z 4 lutego 2019 r po rozpatrzeniu odwołania F. sp. z o.o. z siedzibą w W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Stołecznego Warszawy nr IOT/406/2018 6 grudnia 2018 r., umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego.

WINB wyjaśnił, że roboty budowlane prowadzone w latach 1946 - 1949 polegające na odbudowie budynku położonego przy ul. [...] wykonywane były na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego przez Zarząd Miejski w m. st. Warszawie (zatwierdzenie z 21 maja 1946 r.) po uzyskaniu zgody stosownego organu. Następnie, po przeprowadzeniu kontroli całej inwestycji, budynek oddany został do użytkowania.

W treści ww. protokołu kontroli nie wskazano, aby inwestor w toku procesu inwestycyjnego odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wykonania ściany szczytowej od strony zabudowy przy ul. [...] w W.. WINB stwierdził, że roboty budowlane wykonano ze zmianami w stosunku do zatwierdzonego projektu m. in. w zakresie ścian działowych, otworów drzwiowych oraz w drugiej linii podwórza odbudowano pomieszczenia piwniczne pod powierzchnią podwórza według poprzedniego stanu z wprowadzeniem nowego podziału ścianami działowymi. Ponadto w aktach sprawy znajduje się protokół spisany przez inż. arch. W. K. z 15 kwietnia 1946 r., z którego wynika, że stan murów zewnętrznych i kominowych, a także innych części konstrukcyjnych budynku przy ul. [...] był zadowalający, pomimo częściowego spalenia w wyniku działań wojennych.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie stwierdzono, aby na terenie nieruchomości przy ul. [...] były prowadzone jakiekolwiek inne roboty budowlane ingerujące w ścianę szczytową kamienicy położonej przy ul. [...]. W ocenie WINB przy tak ustalonym stanie faktycznym sprawy i jedynie szczątkowej dokumentacji (historycznej) nie ma możliwości bezspornego stwierdzenia samowolnego (bezprawnego) wykorzystywania ściany szczytowej kamienicy przy ul [...] przez kamienicę przy ul. [...]. Dlatego też zgłaszane w odwołaniu wnioski dotyczące dokonania analizy, czy pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie uwzględniały wykorzystywanie ściany Kamienicy przy ul. [...] są niemożliwe do wykonania na podstawie zebranych dokumentów. Ustalenia te, zdaniem WINB, potwierdzają, że w sprawie brak było podstaw do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym organ zobligowany był do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła F. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej na nieruchomości przy ul. [...] w W. z uwagi na błędne przekonanie organu o oczywistym braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez niepełne ustalenia, w szczególności przyjęcie, że inwestor otrzymał pozwolenie Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawy z 22 maja 1946 r. na wykonanie robót budowlanych na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] należącej wówczas do [...] z zastrzeżeniem praw osób trzecich oraz pozwolenie na użytkowanie budynku frontowego oraz oficyn z 3 grudnia 1949 r., w sytuacji gdy organ nie ustalił, czy odbudowa kamienicy oraz wydane pozwolenia obejmowały wykorzystanie ściany szczytowej przy ul. [...] w W., a tym samym organ pierwszej instancji nie wykazał w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej;

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez pominięcie ustaleń, czy uzyskane pozwolenie Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawy z 22 maja 1946 r. udzielające zgodę na wykonanie robót na nieruchomości przy ul. [...] w W. oraz pozwolenie na użytkowanie budynku frontowego oraz oficyn z dnia 3 grudnia 1949 r. dotyczyły prac prowadzonych przy wykorzystaniu ściany szczytowej kamienicy, czy też innych prac nie objętych niniejszym postępowaniem, a tym samym niewyjaśnienie istotny sprawy jaką jest ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie doszło do samowoli budowlanej;

4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i wydanie rozstrzygnięcia na podstawie szczątkowej dokumentacji, w rzeczywistości kiedy organ nie podjął żadnych działań w celu prawidłowego ustalenia sprawy, to jest nie zapoznał się z aktami Archiwum Miasta Stołecznego Warszawy, a więc nie dążył do prawidłowego ustalenia sprawy;

5. art. 7, art. 77 § 1, art. 84 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego będące następstwem niepowołania biegłego, w sytuacji kiedy strony postępowania o spornych interesach przedstawiły sprzeczne ekspertyzy techniczne.

Wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 770/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia prawa w takim zakresie lub w takim stopniu, który uzasadniałby prowadzenie postępowania nadzorczego i podejmowanie dalszych czynności I przewidzianych przez przepisy prawa budowlanego. Sąd podzielił tym samym wniosek organów nadzoru budowlanego, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie było bezprzedmiotowe.

Przedmiotem wniosku skarżącej było żądanie stwierdzenia, że w przedmiotowych budynkach doszło do niezgodnego z prawem działania, tzn. samowoli budowlanej. Polegać ona miała na wykorzystaniu ściany szczytowej budynku przy ul. [...] przez kamienicę położoną przy ulicy poprzecznej, tj. ul. [...] numer budynku [...]. Podstawowe pytanie, na które zobowiązany był odpowiedzieć organ administracji brzmiało zatem: czy w danym przypadku można stwierdzić fakt samowoli budowlanej, a jeśli tak, to kiedy do niej doszło. Skarżąca nie precyzuje przy tym, czy jej zdaniem samowola budowlana miała miejsce w 1910 r., czyli w okresie budowy kamienicy pod adresem [...], czy też w latach 1946-1949, tj. w okresie odbudowy częściowo spalonej kamienicy.

Oceniając decyzje podjęte przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie, Sąd uznał, że wobec upływu ponad stu lat od daty budowy kamienicy przy ul. [...], a także z uwagi na zmiany prawa, w szczególności wielokrotne zmiany przepisów prawa budowlanego dokonane od 1910 r., pojęcie samowoli budowlanej należy interpretować funkcjonalnie, to znaczy przez pryzmat skutków prawnych i faktycznych, które wywołały działania właścicieli lub właściciela budynku [...]. Z jednej strony, nie można wykluczyć sytuacji, że określone rozwiązanie uznawane za niezgodne z prawem przez jeden akt prawny staje się dopuszczalne w okresie późniejszym lub odwrotnie. W takim przypadku decyzja o wyborze jednego aktu za źródło prawa właściwego miałaby charakter arbitralny. Z drugiej strony, rozwiązanie naruszające prawo mogłoby w rzeczywistości nie wywoływać skutków prawnych ani faktycznych i stosowanie sankcji prawnych prowadziłoby raczej do zakłócenia stosunków społecznych, niż do przywrócenia równowagi wywołanej działaniem bezprawnym.

Zdaniem Sądu, należy też wziąć pod uwagę fakt, że wykładnia funkcjonalna przepisów prawa budowlanego jest uznawana w orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalną, a niekiedy nawet rekomendowaną.

Odnosząc powyższe metody rozumowania do rozpatrywanej sprawy Sąd przyjął, że funkcjonalne rozumienie samowoli budowlanej sprowadza się do stwierdzenia, że w określonym obiekcie budowlanym inwestor podejmuje lub podjął roboty budowlane jednocześnie unikając kontroli wyspecjalizowanych organów administracji lub odstępuje od uzyskania pozwolenia na użytkowanie, bądź użytkuje określony obiekt bez uzyskania odpowiedniego pozwolenia, albo wreszcie wbrew takiemu pozwoleniu. Jednocześnie tak rozumiana samowola budowlana z mocy prawa powinna być przedmiotem kontroli wyspecjalizowanych służb nadzoru budowlanego po to, aby nie dochodziło do powstawania sytuacji zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi bądź zagrażających mieniu osób korzystających z obiektu budowlanego, albo też aby wykonane roboty budowlane nie powodowały naruszenia istotnych interesów osób trzecich.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono takich okoliczności które w przypadku kamienicy przy ul. [...] uzasadniałyby twierdzenie o wystąpieniu funkcjonalnie rozumianej samowoli budowlanej.

W sprawie nie ustalono, czy w roku 1910 r. uzyskano pozwolenie na budowę budynku przy ul. [...], ale nie ma też podstaw, aby twierdzić, że takiego pozwolenia nie uzyskano lub że kiedykolwiek właścicielowi czyniono zarzut braku takiego pozwolenia bądź odstąpienie od niego. Niewątpliwie natomiast właściciel budynku wystąpił w 1946 r. o stosowne pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych (odbudowę), a także, w 1949 r., o pozwolenie na użytkowanie. Nie stwierdzono zatem, aby właściciel nieruchomości dopuścił się samowoli budowlanej poprzez intencjonalne unikanie kontroli administracyjnej, zarówno na etapie uzyskiwania pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych, jak i po zakończeniu takich robót, gdy wymagane było pozwolenie na użytkowanie.

Co więcej, wbrew stanowisku skarżącej Spółki nie ma podstaw, aby kwestionować zakres ww. pozwoleń i kontrolować obecnie, czy dopuszczały one ingerencję w ściany szczytowe sąsiedniej kamienicy. Sąd uznał znajdujące się w aktach sprawy pozwolenie na odbudowę z 1946 r. za wskazujące, że przeprowadzono bardzo szczegółową kontrolę o charakterze technicznym i dopiero na podstawie profesjonalnej oceny technicznej całego budynku oraz przylegających doń oficyn wydano stosowne pozwolenie. W trakcie tej kontroli badano stan poszczególnych ścian, stropów, kominów itp. Takich okoliczności nie można uznać za dowód, że nie doszło do wykorzystania szczytowych ścian sąsiedniej kamienicy, jednak zgromadzone dokumenty w istotnym stopniu uprawdopodabniają okoliczność, że kontrola procesu budowlanego dotycząca przedmiotowej kamienicy przy ul. [...] odbyła się w pełni zgodnie z prawem.

Z drugiej strony, zdaniem Sądu, należy podkreślić, że jednoznacznego dowodu na naruszenie przepisów prawa budowlanego nie przedstawiła też strona skarżąca.

W świetle przedstawionych ustaleń Sąd stwierdził, że ani w 1910 r., ani w 1946 r. nie doszło do samowoli budowlanej. Właściciel odbudowywanej kamienicy wystąpił i uzyskał wszystkie wymagane pozwolenia właściwych organów. Oznacza to, że inwestor w okresie powojennej odbudowy własnej kamienicy poddał się kontroli organów administracji, zarówno co do planowanej odbudowy, jak i w zakresie planowanego użytkowania budynku. Jak wskazano wyżej, kontrola administracyjna budynku została szczegółowo przeprowadzona i udokumentowana. Nie stwierdzono przy tym wad technicznych lub konstrukcyjnych, a stan techniczny budynku określono jako "dobry". Nie stwierdzono również okoliczności, które mogłyby wskazywać na wady prawne prowadzonych robót budowlanych lub działań właściciela budynku.

W ocenie Sądu, na podkreślenie zasługuje fakt uzyskania w 1949 r. pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. [...]. Zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym czasie (art. 357 w zw. z art. 332 i 333 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, tekst jedn. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 ze zm. z 1946, 1948 i 1949 r.) użytkowanie budynków i urządzeń, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, uzależnione było od wcześniejszego przedstawienia projektu (planu), który podlegał szczególnej kontroli jeśli "zostają zmieniane, dodawane lub usuwane części nośne lub konstrukcyjne tych budynków bądź części wpływające na bezpieczeństwo budynków od ognia lub stan zdrowotny, wreszcie, gdy ulega zmianie wygląd zewnętrzny, budynków, ich części lub szczegółów architektonicznych". W związku z tym należy przyjąć, że takie elementy budynku będącego przedmiotem niniejszej sprawy, jak "części nośne lub konstrukcyjne budynków" zostały zbadane zarówno pod względem prawnym, jak i konstrukcyjnym (technicznym).

Istotną okolicznością było również to, że właścicielem budynku przy ul. [...] były P., przedsiębiorstwo państwowe utworzone ustawą z dnia 3 stycznia 1946 r. (Dz. U. R.P. Nr 3, poz. 21) i dodatkowo objęte szczególną kontrolą na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie poddania przedsiębiorstw państwowych: [...] ... [...] i [...] – działaniu dekretu z dnia [...] r. o tworzeniu przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). W świetle tych przepisów nie ma wątpliwości, że nadzór administracyjny we wszystkich dziedzinach był wykonywany szczególnie rygorystycznie.

W świetle przedstawionych okoliczności zarzuty skargi odnoszące się do przedmiotu i zakresu pozwoleń na budowę i na użytkowanie z 1946 r, i 1949 r., zdaniem Sądu, należało uznać za bezpodstawne.

Sąd nie uznał również zasadności zarzutów skarżącej wskazujących na wadliwe ustalenie stanu faktycznego będące następstwem niepowołania biegłego w sytuacji, kiedy strony postępowania o spornych interesach przedstawiły sprzeczne ekspertyzy techniczne. Sąd podzielił opinię organu odwoławczego, że badanie ścian nie było konieczne, skoro nie stwierdzono samowoli budowlanej. Jednocześnie należało wziąć pod uwagę dwie przesłanki zaskarżonej decyzji: (1) ekspertyza przedstawiona przez skarżącą nie była wcale jednoznaczna, a także (2) odmienny stan rzeczy wskazywała ekspertyza uzyskana przez organy administracji. Zdaniem Sądu, stanowiska organów właściwych w sprawie nie można zatem uznać na naruszające prawo, w szczególności art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Wątpliwości skarżącej w tym zakresie nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji.

Według Sądu, niestwierdzenie samowoli budowlanej należało uznać za brak kluczowego elementu przedmiotu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Skarżąca nie podniosła również zarzutu pojawienia się okoliczności, które nakazywałyby prowadzenie postępowania na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane (zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, niewłaściwe użytkowanie, nieodpowiedni stan techniczny itp.). Brak uzasadnienia dla prowadzenia postępowania nadzorczego oznacza bezprzedmiotowość takiego postępowania. Z tego względu organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził potrzebę umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła F. sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 192 Ustawy budowlanej byłego cesarstwa rosyjskiego w zw. z art. 66 Prawa budowlanego przez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że nie zachodzą warunki do podjęcia działań przewidzianych w art. 192 i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na wykładni funkcjonalnej przepisu art. 66 prawa budowlanego podczas, gdy wnikliwa analiza wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy prowadzi do wniosku o samowoli budowlanej w przedmiotowym zakresie, z uwagi na brak zgody właściciela ściany na jej wykorzystanie w czasie prac;

2. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe chociaż zgromadzony już dotychczas materiał dowodowy w sprawie w zakresie tak faktu samowoli budowlanej jaki i czasu, i okoliczności jego dokonania nie pozwalał na taki wniosek;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego i niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez pominięcie ustaleń własności ściany szczytowej, która to okoliczność w trakcie postępowania okazała się okolicznością sporną pomiędzy stronami, a jej wyjaśnienie było możliwe z uwagi na dostarczenie opinii w tym zakresie i możliwości działania organów z urzędu. Zarówno organy, jak i sąd pominęły całkowicie powyższą okoliczność.

4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego i niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez niepełne ustalenia, że inwestor otrzymał pozwolenie L.dz. 4403/46/WS z dnia 22 maja 1946 r. Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawa na wykonanie robót budowlanych na nieruchomości nr [...] przy ul. [...] należącej wówczas do [...] z zastrzeżeniem praw osób trzecich oraz wydaniu w dniu 3 grudnia 1949 r. pozwolenia na użytkowanie budynku frontowego oraz oficyn, w sytuacji gdy organ oraz Sąd nie ustalił, czy odbudowa kamienicy oraz wydane pozwolenia obejmowały wykorzystanie ściany szczytowej przy ul. [...] w W., a tym samym nie wykazanie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej;

5. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego i niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez pominięcie ustaleń, czy uzyskane Pozwolenie L.dz. 4403/46/WS z dnia 22 maja 1946 r. Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawa, udzielające zgodę na wykonanie robót na nieruchomości przy ul. [...] w W. oraz pozwolenie na użytkowanie budynku frontowego oraz oficyn z dnia 3 grudnia 1949 r. dotyczyło prac prowadzonych przy wykorzystaniu ściany szczytowej kamienicy przy ul. [...] w W., czy też innych prac nie objętych niniejszym postępowaniem, a tym samym niewyjaśnienie istoty sprawy, jaką jest ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie doszło do samowoli budowlanej; Sąd podobnie, jak organ administracyjny ogólnie odniósł się do pozwolenia bez sprawdzenia, czy dotyczyło ono również spornej ściany szczytowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r.,poz. 259 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez F. sp. z o.o. z siedzibą w W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawy do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Skarżąca kasacyjnie Spółka podnosiła, że kamienica przy ul. [...] została zrealizowana niezgodnie z przepisami budowlanymi byłego cesarstwa rosyjskiego, to jest art. 192 Ustawy budowlanej. Naruszenie to polegać miało na niezachowaniu wymogu zrealizowania własnej ściany szczytowej i oparcie się na ścianie sąsiedniej kamienicy, to jest budynku przy ul. [...] w W..

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywane przez Spółkę okoliczności nie dawały podstawy do podejmowania czynności przez organy nadzoru budowlanego albowiem brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że kamienica przy ul. [...] została zrealizowana bez pozwolenia na budowę wydanego przez władze właściwe w czasie, gdy rozpoczęto jej budowę, to jest w 1911 r. Jak wynika z załączonej przez Spółkę do akt sprawy kwerendy historycznej na budowę kamienicy inwestorzy zaciągnęli znacznej wysokości pożyczkę. Kamienica została też ubezpieczona. W 1914 r. kamienica ta została sprzedana. Nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że kamienica ta mogłaby być przedmiotem obrotu, gdyby była samowolą budowlaną.

Zrealizowanie kamienicy z naruszeniem wymogu posiadania przez kamienicę własnej ściany szczytowej mogło być wynikiem bądź to zatwierdzenia projektu budowalnego, który zawierał wadę bądź też zrealizowania budynku z odstępstwami od projektu budowlanego. W pierwszym przypadku organy nadzoru budowlanego mogłyby podjąć czynności tylko wówczas, gdyby pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego np. na skutek stwierdzenia jego nieważności. W drugim przypadku organy nadzoru mogłyby podjąć działania gdyby zachował się zatwierdzony przez właściwe władze projekt budowalny kamienicy. Tylko wówczas istniałaby bowiem możliwość porównania, czy kamienica została zrealizowana zgodnie z projektem, czy też z odstępstwami od tego projektu. Tego rodzaju projektu w sprawie brak. Brak jest tym samym dowodów na to, że kamienica zrealizowana została niezgodnie z projektem budowlanym. W konsekwencji brak też było podstaw do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Nie ma w tej sytuacji również znaczenia to, czy pozwolenie na odbudowę kamienicy wydane w 1946 r. obejmowało prace przy ścianie szczytowej czy też nie.

Z uwagi na znaczny upływ czasu, jaki upłynął od zbudowania kamienicy przy ul. [...] w W. odnalezienie projektu budowlanego dotyczącego tej kamienicy jest, z ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niemożliwie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały przez organy administracji należycie wyjaśnione. Brak jest tym samym podstaw do czynienia organom administracji, zarzutu, że w toku postępowania doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.

Kwestia ustalenia, kto jest właścicielem ściany szczytowej jest zagadnieniem z zakresu prawa cywilnego. Jeśli skarżąca kasacyjnie Spółka uważa, że jest to kwestia sporna, to może być ona wyjaśniona w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID -19, orzekł jak w sentencji.