Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1800/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 7, 77 § 7, 80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 238/22 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 10 stycznia 2022 r. nr SKO.405.ŚR.7.7.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 238/22 po rozpoznaniu skargi A.S. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 10 stycznia 2022 r. nr SKO.405.ŚR.7.7.2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2021 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem P.S., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...].

Po rozpoznaniu wniosku Prezydent Miasta [...] decyzją z 1 września 2021 r., nr MOPS.DSR.525.3.67.008932.2021 odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem w okresie od dnia 1 sierpnia 2021 r.

Odwołanie od decyzji złożył skarżący. Wyjaśnił, że w celu sprawowania opieki nad ojcem zrezygnował z zatrudnienia. Jego matka ze względów zdrowotnych posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności (orzeczenie wydane na stałe). Jednak ciężar opieki spoczywa na nim, gdyż nie może ona z przyczyn zdrowotnych sprawować opieki nad swoim mężem. Odwołujący podkreślił, że to on wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze względem obojga rodziców.

W piśmie z dnia 6 października 2021 r. skarżący poinformował, że ze względu na pogarszający się stan zdrowia matki złożony został wniosek o wydanie nowego orzeczenia, a postępowanie jest w toku.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiesiło postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.

Po przedłożeniu przez skarżącego orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], którym utrzymano w mocy orzeczenie Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] zaliczające W.S. do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności – postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r. podjęto zawieszone postępowanie.

Decyzją z 10 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że co prawda skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, co też wynika z jego obowiązku alimentacyjnego wobec rodziców, ale obowiązek alimentacyjny współmałżonka wyprzedza ten obowiązek i to żona w pierwszej kolejności winna sprawować opiekę nad mężem, a jeżeli nie może temu podołać winien to udowodnić przedstawiając stosowne orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że matka skarżącego legitymuje się takim orzeczeniem, dlatego też w ocenie organu brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący nie zgodził się z wydanym rozstrzygnięciem. Wyjaśnił, że mimo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, stan zdrowia psychicznego i fizycznego nie pozwala jego matce na sprawowanie opieki nad mężem, wręcz sama tej opieki potrzebuje.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd powołując treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) orzekł, iż art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego wyroku Trybunału, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Sąd I instancji nie zaaprobował natomiast przedstawionego w zaskarżonej decyzji stanowiska co do zaistnienia negatywnej przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy w niniejszej sprawie uznały, że należy oprzeć się jedynie na wynikach literalnej wykładni ww. przepisu, bez uwzględnienia rezultatów, wynikających z wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu.

Sąd I instancji przychylił się do wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącego się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tegoż świadczenia możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Sąd zwrócił uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09 wskazał, że "osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jednakowo, jak osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają. Obydwie kategorie osób w jednakowym stopniu wymagać będą opieki osób trzecich" (OTK-A 2010/5/53). Z powyższego wynika, że sygnalizując władzy ustawodawczej potrzebę wprowadzenia zmian w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, aby w wyniku nowelizacji z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie były wykluczone osoby ubiegające się o oświadczenie na niepełnosprawnego małżonka, jeśli jego współmałżonek faktycznie nie jest w stanie takiej opieki sprawować.

Sąd wskazał, że istotne znaczenie ma fakt, że małżonek osoby niepełnosprawnej na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał ukończone [...] lat, podczas gdy przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w istocie zrównują osoby, które ukończyły 75 lat z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Ustawodawca przewidział w art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie, która ukończyła 75 lat. Ten rodzaj świadczenia rodzinnego został przewidziany dla osób niezdolnych do samodzielnego życia, jako forma rekompensaty wydatków ponoszonych na opłacenie usług opiekuńczych. Tym samym osobami uprawnionymi do zasiłku pielęgnacyjnego na równi z osobami w wieku 75 lat i więcej, są w myśl art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. niepełnosprawni w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przytoczone przepisy zrównują w uprawnieniach do zasiłku pielęgnacyjnego osoby starsze (75 lat i więcej) oraz osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, zaś cechą łączącą te dwie grupy jest przypisanie im niezdolności do samodzielnej egzystencji, zakładanej z racji niepełnosprawności bądź wieku. Sąd zauważył, iż wykładnia systemowa przytoczonych wyżej przepisów u.ś.r. pozwalała organom zwrócić uwagę na podeszły wiek małżonki, a także na związany z tym stan zdrowotny w celu ustalenia zdolności do sprawowania opieki nad mężem. Tymczasem poprzestano na wynikach wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., pomijając przepisy nakazujące domniemywać brak wystarczających możliwości do samodzielnej egzystencji osoby, która ukończyła 75 rok życia i nie jest w pełni sił zdrowotnych oraz własne ustalenia wykluczające możliwość sprawowania opieki nad mężem przez matkę skarżącego. Okoliczność tę potwierdza również dokumentacja leczenia psychiatrycznego matki skarżącego dołączona do skargi.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznając, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 3 u.ś.r., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej tego przepisu i nieprawidłowe przyjęcie, że sytuacja, w której małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stanowi przeszkody do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącego będącego synem, sprawującego opiekę nad niepełnosprawnym ojcem;

b) niezasadnym przyjęciu, że niezgodne z prawem jest stanowisko Kolegium, że regulacja z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego synowi sprawującemu opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, pozostającym w związku małżeńskim z małżonkiem nie legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym;

c) art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sposób nieuprawniony do stanu faktycznego w sprawie, poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący (błąd subsumpcji), oraz współmałżonek niepełnosprawnego nie legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zalicza się syn niepełnosprawnego, z uwagi na to, iż opieka ta nie może być sprawowana przez matkę skarżącego (współmałżonka), która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy literalna wykładania w/w przepisów winna skutkować odmową przyznania wnioskowanego świadczenia;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdy w okolicznościach analizowanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, w tym stan zdrowia współmałżonka niepełnosprawnego, mający wykluczyć go z obowiązku opieki nad niepełnosprawnym a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, że skoro nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, samo powoływanie się na zaawansowany wiek, czy zły stan zdrowia nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdy w okolicznościach analizowanej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy i właściwie ustaliło, że ukończenie przez osobę wieku 75 lat pomimo, że traktowane w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji uprawnionego i przyznaje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, nie może automatycznie świadczyć o braku zdolności osoby do sprawowania opieki nad współmałżonkiem, podobnie jak to ma miejsce w przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdy Kolegium prawidłowo zgromadziło materiał dowodowy w sprawie, następnie prawidłowo dokonało jego oceny i słusznie uznało, że faktyczne nielegitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy powoływaniu się na wiek współmałżonka nie stanowią wystarczającej podstawy do wyłączenia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w zw. z art. 16 ust. Ii ust. 2 pkt 3 u.ś.r.;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez kategoryczne przyjęcie, że żona niepełnosprawnego nie jest w stanie opiekować się mężem, pomimo, że jest to wiedza specjalistyczna którą nie dysponuje Sąd jak i organy administracji, nadto nie wynika jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego gdyż zaświadczenie lekarskie żony nie może zastąpić wskazywanego w sposób systemowy przez ustawodawcę dokumentu o znacznym stopniu niepełnosprawności, a wreszcie okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem istotne znaczenie ma brak formalnego legitymowania się przez żonę niepełnosprawnego orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., art. 3 § 1P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium, gdy decyzja nie naruszała ani prawa materialnego ani przepisów postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na decyzję Kolegium i jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu;

2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego;

3) na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy oraz wnosi o wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., należy, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, wykładać literalnie koncentrując swoją argumentację na nieposiadaniu przez współmałżonka skarżącego (a żony osoby niepełnosprawnej) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia celowościowa i systemowa prezentowana przez Sąd, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, jako całkowicie zmieniająca jasny i klarowny przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. zdaniem Kolegium nie może mieć w sprawie miejsca. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pod względem językowym nie jest wewnętrznie sprzeczny, niespójny i w konsekwencji pozwala na ustalenie uregulowanej nim reguły. Organ stanął na stanowisku, że dopóki skarżący nie wykaże, iż jej matka (współmałżonek) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, samo powoływanie się na zaawansowany wiek, czy jej zły stan zdrowia, nawet w oparciu o zaświadczenia nie stanowią wystarczającej podstawy do wyłączenia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.

Kolegium dostrzegło, że na tle art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa poglądy co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jeden z nich polegał na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W takiej sytuacji, sądy dopuszczały możliwość "przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli". Drugi natomiast pogląd uznaje, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to "przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest wobec tego posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca nie pozwala zatem organowi przyznać świadczenia kierując się np. zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej małżonków". Organ przychylił się do drugiego z poglądów.

Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ponadto z twierdzeniami Sądu I instancji w zakresie uznania przez ten Sąd za prawidłową kwestii, iż skoro współmałżonka niepełnosprawnego ma więcej niż 75 lat, nie może opiekować się współmałżonkiem. Kolegium nie neguje faktu, iż starszy wiek może nieść szereg ograniczeń fizycznych (czy też innych dysfunkcji zdrowotnych), jednak nie można a priori zawsze zakładać, jak to uczynił WSA w sprawie, że każda osoba w takim wieku musi być kwalifikowana jako osoba niepełnosprawna w znacznym stopniu. To nieuzasadnione i niemające oparcia w prawie. Tym samym przeniesienie domniemania ukończenia przez osobę wieku 75 lat traktowanego w art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r., jako okoliczność świadcząca o niezdolności do samodzielnej egzystencji uprawnionego ze względu na osiągnięty wiek jest zdaniem Kolegium nieuprawnione. W ocenie organu, niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium podniosło, że z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że skarżący - syn niepełnosprawnego ojca, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności opiekuje się nim. Jednocześnie, z przeprowadzonych dowodów jasno wynika, że małżonek niepełnosprawnego nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższe oznacza zatem, że w stosunku do skarżącego została spełniona negatywna przesłanka przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Słusznie więc odmówiono skarżącemu przyznania tego świadczenia. Skarżący spełnia pozytywne przesłanki z art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r., zaś podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r.

W ocenie skarżącego kasacyjnie stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób dokładny i wyczerpujący - organy wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego jak to wskazuje WSA. W sprawie nie naruszono przepisów postępowania w kontekście art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a oraz art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 3 u.ś.r. ani też art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna, zawiera usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. Ponieważ postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut dotyczący przepisu prawa materialnego.

Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię.

Zgodnie z jego brzmieniem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jest to jedna z negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z art. 17 u.ś.r. przyznanie ww. świadczenia możliwe jest jedynie w razie spełnienia przesłanek pozytywnych w nim wskazanych przy jednoczesnym niespełnieniu żadnej z przesłanek negatywnych.

Skarżący kasacyjnie organ trafnie zauważył, że na tle art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa poglądy co do interpretacji uregulowanej w nim negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jeden z nich polega na stosowaniu wykładni rozszerzającej w odniesieniu do przyczyn, które uzasadniają sprawowanie opieki przez innych krewnych osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Drugi natomiast opiera się na założeniu, że skoro decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną, to "przy jednoznacznym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jedynym warunkiem umożliwiającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim, jest wobec tego posiadanie przez małżonka tej osoby, orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustawodawca nie pozwala zatem organowi przyznać świadczenia kierując się np. zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej małżonków". Takie stanowisko poparł Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21, LEX nr 3 314 389, z 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 627/21, LEX nr 3 289 490, z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2422/20, LEX nr 3 179 375, z 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2164/20, LEX nr 3 149 088, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20, LEX nr 3 044 226, z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19, LEX nr 2 798 595).

Powyższa kwestia rozstrzygnięta została uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której Sąd ten orzekł, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

W oparciu o powyższe, uznać należy, że pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1015/21, LEX nr 3 314 389). Niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20, LEX nr 3 144 625).

W niniejszej sprawie, z ustalonego przez organy stanu faktycznego wynika, że skarżący jest synem P.S., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zakres sprawowanej opieki nad ojcem spowodował, że skarżący wystąpił o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, na podstawie przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego ustalono, że P.S. mieszka razem z małżonką, W.S., która posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

Powyższe oznacza zatem, że w stosunku do skarżącego została spełniona negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Słusznie więc organy odmówiły skarżącemu przyznania tego świadczenia, skoro jego niepełnosprawny ojciec pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jak trafnie zauważył skarżący kasacyjnie organ, skarżący spełnia pozytywne przesłanki z art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r., zaś podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Dokonana przez Sąd wojewódzki wykładnia systemowa i funkcjonalna przywołanego przepisu, która sprowadza się do uwzględniania przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka nad osobą niepełnosprawną "z przyczyn obiektywnych", a nie wyłącznie z przyczyn zdrowotnych, doprowadziłaby do wykreowania nowej przesłanki, której ustawodawca nie przewidział.

Ponownie podkreślić należy, że art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w sposób wyraźny wskazuje, że to od rodzaju orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zależy, czy osobie sprawującej nad nią opiekę przyznane zostanie świadczenie pielęgnacyjne.

Podnieść ponadto trzeba, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób dokładny i wyczerpujący – organy wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - okazał się być zasadny.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 P.p.s.a, a w następstwie tego do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.