Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 76/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bydgoszczy sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] decyzją z [...] października 2022 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania R. K. (tj. Skarżącego) od decyzji Wójta Gminy R. z [...] lipca 2022 r. [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania - uchyliło zaskarżoną decyzją organu I instancji w całości i:

1) nakazało R. K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usługowo – Handlowe "[...]" R. K. usunięcie magazynowanych odpadów z terenu nieprzeznaczonego do ich magazynowania tj. z terenu nieruchomości – działki o nr ewide[...] obręb [...] C., gmina R.,

2) ustaliło termin usunięcia odpadów do dnia [...] grudnia 2022 r.

3) określiło rodzaj magazynowanych odpadów do usunięcia: odpady mechaniczne wydzielone odrzuty z przeróbki z przeróbki makulatury i tektury o kodzie 03 03 07,

4) określiło sposób usunięcia odpadów: zebranie z powierzchni ziemi magazynowanych odpadów i załadunek na środek transportu, wywóz zebranych odpadów do miejsca ich przetworzenia (poddanie procesowi odzysku lub unieszkodliwienia) i przekazanie odpadów podmiotowi posiadającemu odpowiednie zezwolenia w zakresie zagospodarowania tymi odpadami tj. zezwolenie na ich przetworzenie,

5) ustaliło obowiązek pisemnego powiadomienia Wójta Gminy R. o wykonaniu nałożonego obowiązku usunięcia odpadów oraz potwierdzenia wypełnienia go stosownymi dokumentami.

Kolegium wskazało, że podstawą wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., zwanej dalej "ustawą")

Zgodnie z art. 26 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). Z zastrzeżeniem artykułu 26a w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ustępem pierwszym wójt, burmistrz lub prezydent miasta w drodze decyzji wydawanych z urzędu nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanych z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcie decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2).

Kolegium podniosło, że K. – P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] listopada 2020 r. wstrzymał działalność prowadzoną przez Skarżącego w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 03 03 07 poprzez wypełnianie wyrobiska na działce nr [...] w miejscowości [...] C., gm. R. w związku ze stwarzaniem zagrożenia dla zdrowia i życia oraz zniszczenia środowiska

Kolegium wskazało, że w toku niniejszego postępowania na terenie działki nr [...] dokonano oględzin, które potwierdziły przetrzymywanie na niej odpadów o kodzie 03 03 07. Okoliczność tą potwierdził także sam Skarżący (pismo z [...] czerwca 2021 r.). Skarżący ponadto oświadczył, że wystąpił do Marszałka Województwa [...] – P. o utratę statusu odpadu o kodzie 03 03 07. Do oświadczenia Skarżący dołączył opracowanie AGH z którego wynika, iż odpad o kodzie 03 03 07 nie jest szkodliwy dla środowiska i może być wykorzystywany w procesie rekultywacji. Skarżący podkreślił, że posiada decyzję umożliwiającą zbieranie odpadów o tym kodzie.

Kolegium stwierdziło, że bezsporne jest, kto jest posiadaczem odpadów. Zarówno w toku postępowania przed organem I instancji jak i w odwołaniu Skarżący przyznał, że to on jest posiadaczem odpadów. Kwestię bezsporną stanowiła również okoliczność, iż odpady magazynowe/składowane były w miejscu nieprzeznaczonym – ww. decyzją z [...] listopada 2020 r. [...] – P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wstrzymał działalność prowadzoną przez Skarżącego w zakresie w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 03 03 07 poprzez wypełnianie wyrobiska na działce nr [...] w miejscowości [...] C., gm. R.. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Skarżący nie posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 03 03 07.

Wobec tego Kolegium stwierdziło, że zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy.

Kolegium uznało, że bez znaczenia dla sprawy pozostają podnoszone przez Skarżącego okoliczności, że:

1) zamierza przewieźć odpady o kodzie 03 03 07 na inną działkę objętą decyzją zezwalającą na przetwarzanie odpadów o tym kodzie,

2) z opracowania wykonanego przez prof. dr hab. inż. B. T. wynika, że odpad o kodzie 03 03 07 jest obojętny dla środowiska i wraz z wapnem i piaskiem może być użyty do rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych,

3) wystąpił do Marszałka Województwa [...] – P. z wnioskiem o pozbawienie odpadu o kodzie 03 03 07 statusu odpadu.

Kolegium podkreśliło, że Skarżący nie posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 03 03 07. Odpady te nie są również dopuszczone do odzysku poza instalacjami zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796). Organ podniósł, że rodzaje odpadów wskazane w tym rozporządzeniu ze względu na swój charakter nie powodują zagrożenia dla środowiska gruntowo – wodnego, są to głównie opady o charakterze obojętnym, które deponowane w wyrobisku nie wywołują reakcji chemicznych mogących wpłynąć negatywnie na środowisko. Brak jednak odpadów o kodzie 03 03 07 na liście odpadów dopuszczonych do odzysku poprzez wypełnienie wyrobiska wskazuje, że charakter tych odpadów może powodować negatywne skutki dla środowiska. Zdaniem Kolegium wniosek, opracowanie naukowe czy też czasowe magazynowanie odpadów nie konwaliduje zachowań sprzecznych z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach jak również nie zwalnia organu z obowiązku wskazanego w art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach.

W skardze do sądu R. K. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") przez niezebranie pełnego materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii biegłego i pominięcia wniosków z przedłożonej przez stronę opinii prywatnej i w konsekwencji niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy co nie mogło odzwierciedlić prawidłowego stanu faktycznego sprawy,

2) art. 15 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy z naruszeniem dwuinstancyjności gdyż organ II instancji obowiązany jest rozpoznać sprawę na nowo a nie jedynie dokonać oceny decyzji organu I instancji oraz postępowania pierwszoinstacyjnego,

3) art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach przez samodzielne dokonanie ustaleń wymagających wiadomości specjalnych (tj. ustalenia ilości przyjętych odpadów oraz składu odpadów stwierdzonych podczas oględzin terenu w dniach [...] marca 2021 r. oraz [...] czerwca 2021 r. jedynie w oparciu o dostępne w bazie BDO karty przekazania odpadów oraz dokumentację fotograficzną) a ponadto oparcie się na decyzji [...] – P. Wojewódzkiego Inspektora Środowiska z [...] listopada 2020 r. stwierdzającej magazynowanie odpadów w miejscu niedozwolonym (a więc prawie dwa lata przed wydaniem skarżonej decyzji) czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej.

Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że składowana przez niego makulatura nie stanowi zagrożenia dla środowiska, co jest potwierdzone opracowaniem AGH sporządzonym na jego zlecenie. Na rozprawie Skarżący dodatkowo podniósł, że organ w sposób arbitralny określił termin usunięcia odpadów oraz bez podstawy prawnej ustalił obowiązek pisemnego powiadomienia Wójta po wykonaniu nałożonego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). W decyzji organu gminy, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów i sposób usunięcia odpadów (ust. 6).

Z przywołanych wyżej powyższych przepisów wynika, że do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności: 1) istnienia odpadów w rozumieniu ustawy; 2) składowania tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania i magazynowania; 3) podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy przez odpady rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W rozpoznawanej sprawie w istocie nie jest sporne miejsce składowania i rodzaj składowanych odpadów. Nie jest bowiem sporne, że na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości H. C. zdeponowane zostały odpady o kodzie 03 03 07. Ustalenia organu w tym zakresie znajdują potwierdzenie nie tylko w treści decyzji [...] – P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2020 r. (którą to decyzją Inspektor wstrzymał działalność prowadzoną przez Skarżącego w zakresie w zakresie przetwarzania odpadów o kodzie 03 03 07 poprzez wypełnianie wyrobiska na działce nr [...]), ale także w dokonanych oględzinach oraz w samych twierdzeniach Skarżącego. Należy zauważyć, że Skarżący nie twierdzi, że nie magazynuje na ww. działce odpadów o kodzie 03 03 07, a jedynie twierdzi, że magazynowany odpad jest "łagodny dla środowiska" (por. pismo Skarżącego z [...] czerwca 2021 r. – k. 17 akt administracyjnych) i wobec tego nie powinien być uznawany za odpad – czego ma dowodzić przedłożone przez Skarżącego opracowanie "Technologia produkcji materiału do rekultywacji PERFECT FULL" autorstwa prof. dr hab. inż. B. T. z Akademii G. – [...] w K.. Zwrócić jednakże należy uwagę, że także w tym opracowaniu wprost wskazano, że materiałem wsadowym w "produkcji" materiału do rekultywacji [...] Full są m.in. odpady celulozowe z produkcji papieru o kodzie 03 03 07, a także inne odpady, drobne frakcje piasku i gleby. Kwestia rozstrzygnięcia czy dana substancja czy przedmiot (w tym wypadku makulatura zmieszana z innymi substancjami) powinna być kwalifikowana jako odpad nie jest rzeczą organu w postępowaniu przewidzianym w art. 26 ustawy o odpadach. Kwalifikacji danej substancji lub przedmiotu jako konkretnego rodzaju odpadu w katalogu odpadów dokonuje, stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach, minister właściwy do spraw klimatu. W momencie wydania zaskarżonej decyzji wykonanie tej delegacji ustawowej stanowiło rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 10), który mechanicznie wydzielone odrzuty z przeróbki makulatury i tektury klasyfikuje właśnie jako odpad o kodzie 03 03 07 (por. załącznik do ww. rozporządzenia).

Wobec powyższego niezasadny jest zarzut braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego odnośnie "nieszkodliwości" rodzaju magazynowanego przez Skarżącego przedmiotu (makulatury). Tak jak bowiem wyżej wskazano – ocena, czy dany rodzaj przedmiotu lub substancji jest odpadem danego rodzaju nie jest rzeczą organu w niniejszym postępowaniu.

W świetle powyższego w ocenie Sądu zaliczenie magazynowanych przez Skarżącego przedmiotów do odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy nie budzi wątpliwości, podobnie jak ich klasyfikacja dokonana przez organ.

Zasadnie organ uznał, że przedmiotowa działka nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania odpadów. Co prawda ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów", ani nie określił czym jest składowanie odpadów, jednak w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach sformułowano definicję magazynowania odpadów, którym jest czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów lub magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. W odniesieniu do składowania odpadów można więc przyjąć, że jest to legalnie działająca instalacja (obiekt budowlany), mająca status składowiska odpadów, które z kolei zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 25 ww. ustawy, jako obiekt budowalny przeznaczony do składowania odpadów (D. Danecka, W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, LEX/el. 2020). W świetle powyższych uwag zasadne jest więc twierdzenie, że teren wskazanej działki nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów, skoro Skarżący nie dysponuje żadnym zezwoleniem na składowanie lub magazynowanie odpadów w tym miejscu. Należy zauważyć, że w toku postępowaniu Skarżący wskazywał, że posiada zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów o kodzie 03 03 07, jednakże zezwolenie to nie dotyczy przedmiotowej działki nr [...], ale nieruchomości położonej w N. W. gmina. C. (por. pismo Skarżącego z [...] lipca 2021 r. k. 19 akt administracyjnych). Twierdzenia Skarżącego są zbieżne z treścią w ww. decyzji z [...] listopada 2020 r. [...] – P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w której wskazano na posiadanie przez Skarżącego wyłącznie zezwoleń dotyczących nieruchomości w N. Wsi.

Niezasadny jest zarzut wadliwego, tj. samodzielnego ustalenia przez organ ilości odpadów, które winny być usunięte. Przede wszystkim takiego ustalenia w sentencji zaskarżonej decyzji organ nie dokonał. Ponadto jak wynika z treści art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach przepis ten nie wymaga, aby organ w wydanej decyzji umieścił informację o ilości odpadów, które mają być usunięte (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1769/18, LEX nr 3105852). Należy także zauważyć, że przepis ten nie zawiera wskazań co do terminu usunięcia odpadów. Wyznaczony w przedmiotowej sprawie dwumiesięczny termin na usunięcie odpadów (zaskarżoną decyzję wydano [...] października 2020 r. wyznaczając termin usunięcia odpadów na [...] grudnia 2022 r.) nie można uznać za arbitralny tj. oderwany od okoliczności sprawy. Skarżący bowiem już od momentu wydania decyzji przez [...] – P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] listopada 2020 r. wstrzymującej (z rygorem natychmiastowej wykonalności) działalność Skarżącego na działce nr [...] polegającą na magazynowaniu odpadów i stwierdzającej, że jest ona niezgodna z prawem i stanowi bezpośrednie zagrożenie dla środowiska, winien liczyć się z jej dalszymi konsekwencjami tj. także z obowiązkiem bezzwłocznego usunięcia odpadów.

Nie można także uznać, że wyznaczenie w decyzji obowiązku powiadomienia Wójta [...] o wykonaniu nałożonego obowiązku oraz potwierdzenia go stosownymi dokumentami, jest rażącym przekroczeniem art. 26 ustawy o odpadach. Ustęp 2 tego artykułu wskazuje na kompetencję organu do nakazania usunięcia odpadów, nie precyzując w jaki sposób ten obowiązek ma być względem posiadacza odpadów sformułowany, tak aby możliwym było określenie czy został on wykonany, czy też nie i należy podjąć czynności egzekucyjne. Sposobu określenia tegoż obowiązku nie wyczerpuje także art. 26 ust. 6 ustawy. Przepis ten bowiem wskazuje, że w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się "w szczególności" wymienione dalej elementy. Nie jest to zatem katalog zamknięty, wykluczający możliwość wskazania w decyzji szczegółowych czynności wchodzących w skład obowiązku usunięcia odpadów z terenu nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał bowiem własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i analizy przepisów prawa. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że jego ocena jest zbieżna z oceną dokonaną przez organ pierwszej instancji nie narusza art. 15 k.p.a.

Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) oddalił skargę.