Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 45/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 3, art. 105 § 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1692/20 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2020 r. znak DOA.7110.17.2020.PCE/MMS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1692/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2020 r., znak DOA.7110.17.2020.PCE/MMS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Małopolski decyzją z 28 listopada 2019 r. znak sprawy: Wl-I.7840.1.64. 2018.SA na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej: "p.b.") po rozpatrzeniu wniosku L. J., o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Nowotarskiego nr 90/16 z 2 lutego 2016 r. znak: BA.6740.1.1156.2015.PM, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Fundacji R., pozwolenia na budowę trasy rowerowej od miejscowości H. do miejscowości C. (odc. od km 11+338 do km12+496 - z wyłączeniem odcinka od km 12+349,5 do km 12+383,5) w ramach zadania "[...]" na działkach ew. nr [...], ..., [...]obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], na działce nr ew. nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...], oraz na działkach ew. nr [...], [...] obręb [...], przeniesionej decyzją Starosty Nowotarskiego z 29.11.2016 r. znak BA.6740.2.46.2016.SL na nowego inwestora: Gminę Czorsztyn zs. w Maniowach; sprostowaną postanowieniem Starosty Nowotarskiego z 30.01.2017 r. znak BA.6740.2.46.2016.SL, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania L. J. decyzją z 16 lipca 2020 r. znak DOA.7110.17.2020.PCE/MMS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji GINB wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie a obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. L. J. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty Nowotarskiego z 2 lutego 2016 r., nr 90/16. Z dokumentacji projektowej ww. przedsięwzięcia wynika, że obejmuje ono budowę trasy rowerowej od miejscowości H. do miejscowości C.. Zakres inwestycji obejmuje budowę trasy rowerowej, dwukierunkowej o szerokości 3,0 m, budowę trasy rowerowej, dwukierunkowej o szerokości 2,5 m, budowę trasy rowerowej alternatywnej - dwukierunkowej, budowę kładki pieszo-jezdnej. L. J. swój interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia organu wywodzi z tytułu własności działek o nr ew. [...], [...] oraz [...], położonych w miejscowości K. (KW nr [...]), na których w jego ocenie zaprojektowano budowę ścieżki rowerowej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że ww. działki o nr ew. [...], [...] oraz [...] znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji (projektowana ścieżka rowerowa graniczy bezpośrednio z powyższymi nieruchomościami). W ocenie organu II instancji, sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ wskazał, że żadne elementy spornej inwestycji nie zostały przewidziane do realizacji na należących do odwołującego się nieruchomościach. Na odcinku od km 11+512 do km 12+075 projektowany jest wyłącznie pas ruchu ścieżki rowerowej o szerokości 2,5 m. Tym samym skoro nieruchomość inwestycyjna o nr ew. [...] na odcinku graniczącym z ww. działkami o nr ew. [...], [...] oraz [...], ma zgodnie z projektem zagospodarowania szerokość 2,5 m to żadne elementy nie zostały zaprojektowane na nieruchomościach wnioskodawcy, a zatem inwestor nie musiał składać oświadczenia o prawie do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane.

Mając na uwadze powyższe, jak również charakter spornej inwestycji (ścieżka rowerowa) organ stwierdził, że ww. nieruchomości odwołującego się nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działek o nr ew. [...], [...] oraz [...]. Nie ma przeszkód w zagospodarowaniu ww. działek, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania, w szczególności unormowany przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). GINB wskazał też, że nie znaleziono innych przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. mogących stanowić źródło interesu prawnego wnioskodawcy.

Inwestycja nie pozbawia nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej. Jak wskazał pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z 6 czerwca 2018 r. "działka o numerze ewidencyjnym [...] posiada nieuregulowany stan prawny, a jej współposiadaczami są Gmina Czorsztyn oraz między innymi wnioskodawca - L. J., korzystający z powyższej drogi polnej jako jedynego dojazdu do swoich pól wobec czego posiada on interes prawny w postępowaniach administracyjnych". Z decyzji Wójta Gminy Czorsztyn z 28 marca 2006 r., znak: IGR.6011/B-1/05, wynika, że działka o nr ew. [...] nie jest drogą publiczną ale drogą rolniczą/polną. Tym samym okoliczność korzystania z tej działki jako z dojazdu do nieruchomości wnioskodawcy może świadczyć o jego interesie faktycznym, a nie prawnym.

GINB dodał, że organy administracji publicznej mają obowiązek samodzielnie zbadać interes prawny wnioskodawców i ustalić aktualny, pełny krąg stron postępowania. Z tych względów bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, że w ww. decyzji Wójta Gminy Czorsztyn z 28 marca 2006 r., znak: IGR.6011/B-1/05, stwierdzono, że L. J. przysługuje przymiot strony.

Źródłem interesu prawnego L. J. nie może być "skuteczna erga omnes ochrona posiadania wynikająca z art. 342 k.c.", gdyż wnioskodawca korzysta z działki o nr ew. [...] jako z jedynego dojazdu do jego pól. Powołując się na orzecznictwo sądów organ wskazał, że art. 28 ust. 2 p.b. nie pozwala na uznanie za strony posiadaczy samoistnych lub zależnych nieruchomości. Posiadanie samoistne albo posiadanie zależne jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym. Tym samym argumentacja wnioskodawcy może świadczyć wyłącznie o jego interesie faktycznym, a nie prawnym.

O interesie prawnym L. J. zdaniem organu II instancji nie świadczy również "istniejący stan zawisłości sprawy przed sądem powszechnym o stwierdzenie nabycia własności działki nr ew. [...] poprzez zasiedzenie". Zgodnie z podzieloną przez GINB linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, niezrealizowane roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie dają podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę.

GINB wskazał, że wnioskodawca nie może również wywodzić swojego interesu prawnego z okoliczności, że "Wójt Gminy Czorsztyn dostrzegając fakt zawiśnięcia przed właściwym sądem powszechnym sprawy o stwierdzenie nabycia własności w drodze zasiedzenia działki [...] wydał postanowienie z dnia 14 listopada 2019 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości gruntowej położnej w miejscowości K. , gmina C,, oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów jako działka ew. [...] od działki ew. [...]". W niniejszym postępowaniu ocenie podlega wyłącznie to, czy sporna inwestycja w jej projektowanym kształcie powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, nieruchomości skarżącego. Tym samym bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje dołączona do odwołania kopia postanowienia Wójta Gminy Czorsztyn z 14 listopada 2019 r.

Źródłem interesu prawnego L. J. nie może być również ewentualna niezgodność spornego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu w zakresie wskazanym we wniosku o stwierdzenie nieważności (w zakresie dopuszczalnej szerokości działki drogowej, na której zrealizowana ma być sporna inwestycja). Tego typu uchybienie - jeśli nawet miałoby miejsce na gruncie przedmiotowej sprawy - nie ograniczałoby strony skarżącej w możliwości zagospodarowania należących do niej nieruchomości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

GINB wskazał, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. Nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowotarskiego z 2 lutego 2016 r., nr 90/16, zostało wszczęte na wniosek L. J., który nie posiada przymiotu strony. Powyższe ustalenie obliguje zatem do umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., zainicjowanego wnioskiem podmiotu nieuprawnionego, z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. W ocenie GINB, bezzasadne są w kontekście całości sprawy zarzuty dotyczące naruszenia przez organ wojewódzki art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Organ II instancji nie dopatrzył się również naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 i 4 K.p.a. Wbrew twierdzeniom odwołania, organ I instancji zawarł w uzasadnieniu przesłanki prowadzące do konkluzji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny. Odnosząc się do okoliczności, że w podstawie prawnej decyzji organu I instancji nie powołano art. 105 § 1 K.p.a. GINB wyjaśnił, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, że przez brak podstawy prawnej należy rozumieć to, że dana decyzja rzeczywiście nie posiada podstawy prawnej, a nie to, że jej nie wymienia czy wymienia niewłaściwy przepis. Przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zawierają podstawy do wydania danej decyzji. Tym samym brak jest podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z 28 listopada 2019 r., tylko z tego względu, że organ wojewódzki nie powołał w sentencji skarżonej decyzji art. 105 § 1 K.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożył L. J. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej organu I instancji, pomimo zaktualizowania się w sprawie administracyjnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Starosty Nowotarskiego nr 90/16 z 2 lutego 2016 r. w oparciu o przesłankę z pkt 2 art. 156 § 1 K.p.a., a to wydania tej decyzji administracyjnej z zaistnieniem kwalifikowanej wady w postaci rażącego naruszenia prawa, co winno skutkować wydaniem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego o odmiennej treści;

2. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i odstąpienie przez organ odwoławczy od realizacji obowiązku wynikającego z przepisu prawa tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, z którego wynika przysługujący skarżącemu przymiot strony postępowania administracyjnego mającego za swój przedmiot udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę oraz przysługiwanie Skarżącemu legitymacji czynnej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Starosty Nowotarskiego nr 90/16 z 2 lutego 2016 r. oraz że stan prawny nieruchomości o numerze ew. [...] jest sporny, a przedsięwzięcie inwestycyjne zostało zrealizowane w granicy działki ew. [...], będącej przedmiotem zawisłej przed właściwym sądem powszechnym sprawy o stwierdzenie nabycia własności z mocy samego prawa w drodze zasiedzenia;

3. art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez brak zawarcia przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej uzasadnienia faktycznego decyzji, przesłanek prowadzących ten organ do konkluzji, zgodnie z którą skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym mającym za swój przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę podczas, gdy braku tego przymiotu nie można stwierdzić wobec istniejącego stanu zawisłości sprawy przed sądem powszechnym o stwierdzenie nabycia własności działki nr ew. [...] z mocy samego prawa przez zasiedzenie tak, że uzasadnienie organu administracji publicznej w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania przedmiotu strony skarżącemu i jego legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Starosty Nowotarskiego nr 90/16 z 2 lutego 2016 r jest oczywiście niepełne;

4. art. 28 ust. 2 p.b. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem ww. decyzji administracyjnej wskutek uznania przez Wojewodę Małopolskiego, że brak jest przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes Skarżącego jako interes prawny; budowa ścieżki rowerowej w bezpośrednim sąsiedztwie działek Skarżącego nie wpłynie na sposób zagospodarowania jego nieruchomości biorąc pod uwagę ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego;

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1692/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 2020 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocenie podlegało wyłącznie to, czy skarżącemu przysługuje własny indywidualny interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Nowotarskiego z 2 lutego 2016 r. Zatem ocenie podlegało wyłącznie rozstrzygnięcie formalne (posiadane lub brak przymiotu strony). W związku z tym, z uwagi właśnie na formalny charakter skarżonego rozstrzygnięcia merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji Starosty Nowotarskiego z 2 lutego 2016 r. nie mogły podlegać ocenie w ramach niniejszego postępowania. Merytoryczna ocena decyzji Starosty z 2 lutego 2016 r. może mieć miejsce wyłącznie w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego co do istoty sprawy.

Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sprawach o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w trybach nadzwyczajnych dotyczących tych decyzji, krąg stron należy ustalać w oparciu o tę samą podstawę prawną, tj. w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b.

Stosownie do art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 758/18). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b, który, jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 p.b., teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 899/17). Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/16).

Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie Sąd wskazał, że obowiązkiem organu było prawidłowe ustalenie wszystkich możliwych stron postępowania. Ustalenie kręgu osób mających interes prawny następuje zawsze w konkretnej indywidualnej sprawie. Z akt niniejszej sprawy wynikały następujące okoliczności faktyczne i prawne mające zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy:

─ z dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia wynika, że obejmuje ono budowę trasy rowerowej od miejscowości H. do miejscowości C. (odc. od km 11+338 do km 12+496) w ramach zadania: [...]; zakres inwestycji obejmuje: budowę trasy rowerowej, dwukierunkowej o szerokości 3,0 m od km 11+338 do km 11+482,6, budowę trasy rowerowej, dwukierunkowej o szerokości 2,5 m od km 11+482,6 do km 12+496, budowę trasy rowerowej alternatywnej, dwukierunkowej o szerokości 2,5 m od km 0+000 do km 1+116,1, budowę kładki pieszo-jezdnej w km 12+333,5 (zob. Projekt budowlany, Część opisowa, 2. Przedmiot inwestycji; zakres zamierzenia inwestycyjnego); droga rowerowa może być częścią drogi przeznaczoną dla ruchu rowerów, a może też być odrębną, samodzielną, nie stanowiącą części innej drogi - drogą przeznaczoną do ruchu rowerów (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1470/16);

─ skarżący swój interes prawny wywodzi z tytułu własności działek o nr ew. [...], [...] oraz [...], położonych w miejscowości K. (KW nr [...]); w ocenie Sądu, samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta, jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1789/20);

─ z projektu zagospodarowania terenu (rys. nr 2.1) wynika, że ww. działki o nr ew. [...], [...] oraz [...] znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji (projektowana ścieżka rowerowa graniczy bezpośrednio z powyższymi nieruchomościami);

─ żadne elementy spornej inwestycji (ścieżki rowerowej) nie zostały przewidziane do realizacji na należących do skarżącego nieruchomościach; zgodnie z rys. nr 2.1, Przekroje typowe, na odcinku od km 11+512 do km 12+075 projektowana jest wyłącznie pas ruchu ścieżki rowerowej o szerokości 2,5 m;

─ nieruchomość inwestycyjna o nr ew. [...] na odcinku graniczącym z ww. działkami o nr ew. [...], [...] oraz [...], ma zgodnie z projektem zagospodarowania szerokość 2,5 m; żadne elementy nie zostały zaprojektowane na nieruchomościach wnioskodawcy, a zatem zasadnie twierdził organ, że inwestor nie musiał składać oświadczenia o prawie do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane;

─ nieruchomości skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji; sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń w zakresie możliwości zagospodarowania działek o nr ew. [...], [...] oraz [...]; Sąd podkreślił, że zasięg wpływów planowanej inwestycji na otoczenie musi uwzględniać charakter tej inwestycji oraz sposób zagospodarowania terenu wywołany inwestycją (por. wyrok WSA w Białymstoku z 16 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 92/21); przedmiotowa inwestycja to budowa ogólnodostępnej ścieżki rowerowej a nie np. elektrowni wiatrowej czy stacji bazowej telefonii komórkowej;

─ sporna inwestycja nie pozbawia również nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej; z decyzji Wójta Gminy Czorsztyn z 28 marca 2006 r. wynika, że działka o nr ew. [...] nie jest drogą publiczną ale drogą rolniczą/polną; tym samym okoliczność i fakt korzystania z tej działki jako z dojazdu do nieruchomości wnioskodawcy może świadczyć wyłącznie o jego interesie faktycznym, ale nie interesie prawnym;

─ źródłem interesu prawnego skarżącego nie może być "skuteczna erga omnes ochrona posiadania wynikająca z art. 342 k.c.", gdyż wnioskodawca korzysta z działki o nr ew. [...] jako z jedynego dojazdu do jego pól; jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 12 października 2016 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 217/16), art. 28 ust. 2 p.b. nie pozwala na uznanie za strony posiadaczy samoistnych lub zależnych nieruchomości; posiadanie samoistne albo posiadanie zależne jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym; zasadnie przyjął NSA w wyroku z 11 lipca 2003 r. (sygn. akt IV SA 38886/01), że posiadanie nieruchomości nie uzasadnia interesu prawnego posiadacza w żądaniu ustalenia nieważności decyzji, dotyczącej inwestycyjnych zamiarów planowanych na sąsiednich nieruchomościach; budowa na sąsiednich działkach, nie narusza interesów prawnych posiadacza, w szczególności nie ma wpływu na posiadanie i upływ czasu istotne z punktu widzenia instytucji zasiedzenia; dopiero uwzględnienie wniosku i stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia przez skarżących spowoduje zaistnienie po ich stronie interesu prawnego do kwestionowania decyzji administracyjnych orzekających o prowadzeniu prac inwestycyjnych na sąsiednich nieruchomościach; Sąd w pełni podzielił ww. wnioski;

─ podobne wnioski zawarte zostały w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 717/20), gdzie Sąd oddalił skargę w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę trasy rowerowej od miejscowości H. do miejscowości C.; Sąd przyjął, że: "(...) fakt korzystania przez skarżącego (bez tytułu prawnego) z polnej drogi dojazdowej do swojej działki, nie może jeszcze przemawiać za uzyskaniem statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ścieżki rowerowej na tej drodze (...) stan faktyczny bowiem, polegający jedynie na współposiadaniu działki nr (...), stanowiącej polną drogę służącą za dojazd do m.in. działki nr (...) - nie kreuje przymiotu strony. W takim bowiem przypadku nie może być w ogóle mowy o spełnieniu przesłanki wynikającej z powołanego wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, tj. tego, aby działka skarżącego (...) znajdowała się na terenie wyznaczonym na podstawie przepisów odrębnych w otoczeniu planowanej ścieżki rowerowej, które to przepisy wprowadzałyby ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, terenu stanowiącego własność skarżącego";

─ podobnie również ewentualne powołanie się na art. 140 k.c. nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności udzielonego pozwolenia na budowę z faktu dojazdu do domu jednorodzinnego przez drogę wewnętrzną usytuowaną na nieruchomości, do której tytuł prawny przysługuje skarżącemu; kwestia tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej nie może przesądzać o posiadaniu interesu prawnego przez właściciela nieruchomości na której usytuowana jest droga wewnętrzna, do żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3572/19);

─ o interesie prawnym skarżącego nie świadczy również "istniejący stan zawisłości sprawy przed sądem powszechnym o stwierdzenie nabycia własności działki nr ew. [...] poprzez zasiedzenie"; niezrealizowane roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie dają podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 1 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2214/97); sam fakt posiadania nieruchomości w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, niepowiązany z przysługiwaniem tytułu prawnego do nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., nie może prowadzić do uznania posiadacza za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2722/19).

W ocenie Sądu, zasadnie GINB uznał, że w niniejszym postępowaniu wnioskodawca nie wykazał aby skarżący miał własny interes prawny (art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b.) w kwestionowaniu decyzji Starosty z 2 lutego 2016 r. Sporna inwestycja nie wprowadza bowiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z działek o nr ew. [...], [...] oraz [...]. Tym samym nie znajdują się one w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Sąd przypomniał, że to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b. Nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym planowana jest inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 1022/10). Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2272/19).

Sąd uznał, że nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze sama okoliczność, że przed sądem powszechnym toczy się sprawa o stwierdzenie nabycia własności w drodze zasiedzenia działki [...] nie stanowi podstawy do uznania, że L. J. przysługuje interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty z 2 lutego 2016 r. Niezrealizowane roszczenia do nieruchomości w żadnym przypadku nie dają podmiotowi dochodzącemu dopiero ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 123/06).

Sąd stwierdził, że fakt, iż strona nie zgadza się z przyjętym przez organy sposobem rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza, iż rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Wskazał również, że GINB zawarł w uzasadnieniu konkretne przesłanki prowadzące do konkluzji, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny. Skoro skarżący nie wykazał własnego, indywidualnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty Nowotarskiego z 2 lutego 2016 r., nr 90/16, to bez wpływu na skarżone rozstrzygnięcie pozostaje argumentacja skargi, że "jeżeli Skarżący posiada uprawnienie do ochrony swych praw na gruncie prawa cywilnego, to może to samodzielnie czynić również na gruncie prawa administracyjnego". Skoro wyłączona została dopuszczalność weryfikacji decyzji ze względu na brak posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony, to organ słusznie zakończył postępowanie decyzją o jego umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1805/20).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł L. J. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej BA.6740.1.1156.2015.PM, na skutek uznania przez Wojewodę Małopolskiego, że brak jest przepisu prawa materialnego pozwalającego zakwalifikować interes skarżącego jako interes prawny; budowa ścieżki rowerowej w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżącego nie wpłynie na sposób zagospodarowania jego nieruchomości biorąc pod uwagę ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja administracyjna wadliwie utrzymała w całości w mocy decyzję administracyjną Wojewody Małopolskiego z dnia 28 listopada 2019 roku, którą organ ten umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Starosty Nowotarskiego nr 90/16 z dnia 2 lutego 2016 roku;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w z w. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz nierozważenie wszystkich okoliczności faktycznych przez organy I i II instancji, polegające na przyjęciu, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym mającym za swój przedmiot udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy sprawy daje podstawy do przyjęcia, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego mającego za swój przedmiot udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę oraz przysługiwanie skarżącemu legitymacji czynnej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Starosty Nowotarskiego nr 90/16 z dnia 2 lutego 2016 roku oraz że stan prawny nieruchomości o numerze ew. [...] jest sporny, a przedsięwzięcie inwestycyjne zostało zrealizowane w granicy działki nr ew. [...], będącej przedmiotem zawisłej przed właściwym sądem powszechnym sprawy o stwierdzenie nabycia własności z mocy samego prawa w drodze zasiedzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako " P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez L. J. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że żaden przepis prawa w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę nie skutkuje ograniczeniem w możliwości zagospodarowania należących do skarżącego kasacyjnie nieruchomości. Argumentację Sądu I instancji w tej kwestii należy w pełni podzielić. Ponowne przytaczanie tej argumentacji jest niecelowe.

Mając powyższe na uwadze brak jest również podstaw do kwestionowania umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Postępowanie to zostało bowiem wszczęte na wniosek podmiotu, który nie miał przymiotu strony postępowania.

Osoby, które nie są stronami postępowania nie są pozbawione możliwości obrony swoich praw. Mogą one wystąpić do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich z wnioskiem o zainicjowanie postępowania administracyjnego mającego na celu zbadanie zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawiając tym organom argumentację przemawiającą za zasadnością podjęcia takich działań.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały przez organy administracji prawidłowo ustalone. W konsekwencji zasadnie przez Sąd I instancji ustalenia te zostały zaakceptowane.

Powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na nabycie własności działki o nr ew. [...] poprzez zasiedzenie jest bezpodstawne. Nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie następuje z mocy prawa jednakże wymaga to potwierdzenia przez sąd powszechny. Skarżący kasacyjnie takiego orzeczenia nie przedstawił nie tylko w postępowaniu administracyjnym ale również w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie może też być fakt powoływania się przez skarżącego kasacyjnie na naruszenie posiadania. Jeśli, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, doszło do naruszenia posiadania należących do niego nieruchomości, to roszczenia z tym związane mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym. Nie jest to natomiast podstawa do uznania skarżącego kasacyjnie za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.