Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 188/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 ,  art. 31 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 190, art. 193
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant referent Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2013 r. sprawy ze skargi Ł.C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej na 2009 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego Ł.C. 3.350,00 (trzy tysiące trzysta pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W dniu 15 maja 2009 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) wpłynął wniosek Ł.C. o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 158,29 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych (UPO) 154,79 ha na rok 2009, położonych na terenie województwa [...] ([...]) oraz na terenie województwa [...].

W dniach od [...] sierpnia 2009 r. w gospodarstwie wnioskodawcy (województwo [...]) została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni przez inspektorów Okręgowego Przedsiębiorstwa "G" spółka z o.o. Inspektorzy stwierdzili niezgodności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a obszarem stwierdzonym oraz niezgodności pomiędzy deklarowaną grupą upraw, a stwierdzoną grupą upraw, które następnie skorygowane zostały przez skarżącego. O zamiarze przeprowadzenia kontroli, strona nie została powiadomiona. Z kontroli został sporządzony materiał fotograficzny na nośniku elektronicznym, a wyniki kontroli zawarto w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w którym stwierdzono, że wbrew deklaracjom skarżącego na działkach oznaczonych identyfikatorami C1, D1, G1, H1, T1, i AE1 nie było uprawiane proso.

W dniu [...] sierpnia 2009 r. w gospodarstwie skarżącego (na terenie województwa [...]) przeprowadzono odrębną kontrolę przez inspektorów ,,T" S.A., a jej wyniki zawarto w raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Skarżący wniósł w dniu 23 lutego 2010 r. sprzeciw do ustaleń pokontrolnych zawartych w obu raportach w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Dołączył do niego protokół z kontroli gospodarstwa sporządzony przez Jednostką Certyfikującą C spółka z o.o. Zastrzeżenia zostały przekazane wykonawcy kontroli, tj. spółce G, która pismem z [...] marca 2010 r. poinformowała organ o uznaniu odwołania producenta odnośnie działki S/SI (znajdującej się na terenie województwa [...]) i przyjęciu deklarowanej mieszanki wieloletniej traw z motylkowymi- drobnonasiennymi. W odniesieniu natomiast do pozostałych znajdujących się na terenie województwa [...]), na których według strony uprawiane było proso (choć jego wschody były słabe z uwagi na zastosowaną, mniej intensywną technologię uprawy gleby, siew uproszczony) nie uwzględniono zastrzeżeń skarżącego.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie ponownej kontroli przez Biuro Kontroli na Miejscu Oddziału ARiMR. Wniosek ten nie został uwzględniony. Jednocześnie wskazano na wykonanych fotografiach spornych działek rolnych, że nie można dostrzec uprawy prosa a wyraźnie widać chwasty.

2. Decyzją z dnia z [...] maja 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową w wysokości 79. 732,74 zł, odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz nałożył potrącenia w wysokości 31.640,28 zł w okresie 3 lat kalendarzowych. Nadto odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych z tytułu uprawy traw na trwałych użytkach zielonych, przeznaczonych na susz paszowy. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że stwierdzone w wyniku kontroli uprawy należały do innej grupy niż zadeklarowana.

W odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej organ wskazał, że powierzchnia kwalifikowana wynosi 157,27 ha w stosunku do deklarowanej 158,29 ha. Różnica ta wyliczona została w oparciu o system informacji geograficznej na podstawie ortofotomapy sporządzonej na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w 2004 r. Pozwoliła ona na ustalenie, że na działkach o numerach ewidencyjnych [...] (działka N), [...] (działka G), [...] (działka OA, OB.) występowały zakrzaczenia i zadrzewienia. Oznaczało to, że w dniu 30 czerwca 2003 r. działki te nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej, a więc podlegały wykluczeniu. Ponieważ różnica między powierzchnią deklarowaną przez wnioskodawcę, a powierzchnią wyliczoną wynosiła 1,02 ha, co w ujęciu procentowym stanowiło zawyżenie 0,65% to zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 (stwierdzającym, że w przypadku, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi poniżej 3%, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej) należna płatność wyliczona została na kwotę 79732,74 zł) tj. do powierzchni 157,27 ha.

Natomiast w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 wynosiła 118,58 ha, a stwierdzona w toku kontroli na miejscu - 29,82 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o przeprowadzoną kontrolą na miejscu oraz w oparciu o system informacji geograficznej. Ponieważ różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w przypadku płatności uzupełniającej do grupy upraw podstawowych w ujęciu procentowym przekraczała 50%, płatność została odmówiona, a na rolnika nałożono sankcją w wysokości przypadającej na różnicą między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podlegająca odliczeniu w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości.

W odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych z tytułu uprawy traw na trwałych użytkach zielonych, przeznaczonych na susz paszowy płatności odmówiono z uwagi na brak umowy zawartej z przedsiębiorstwem przetwarzającym susz paszowy, o którym mowa w art. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003. Jednocześnie organ l instancji nie zastosował obniżek i wyłączeń uznając, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 bowiem skarżący wykazał, że nie był winny nieprawidłowości zawyżenia powierzchni.

3. W odwołaniu skarżący zakwestionował szereg ustaleń organu podnosząc uchybienia dotyczące przebiegu postępowania dowodowego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nakładającej potrącenia i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy albo uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skarżący zarzucił, między innymi, opieszałość działania organu, pobieżną kontrolę pól, wadliwość ustaleń dotyczących rodzaju uprawy kontrolowanych działkach CI, DI, Gl, HI, Tl, AE1, dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, brak kwalifikacji inspektorów do wykonania czynności kontrolnych.

Wniósł również o dopuszczenie jako dowodu na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia dokumentacji fotograficznej sporządzonych przez inspektorów terenowych w postaci zdjęć nieczytelnych i ciemnych.

4. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania odwoławczego zlecono organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, wnioskowanego przez skarżącego, w wyniku czego przesłuchani zostali świadkowie, a także skarżący. Akceptując stan faktyczny ustalony przez organ I instancji stwierdzono, że inspektorzy terenowi w sposób prawidłowy określili stan użytkowania działek rolnych Cl, Dl, GI, HI, Tl, i AE1.

Podzielono też stanowisko co do odmowy wiarygodności dowodów zgłoszonych przez stronę. Organ ten podkreślił, że materiał fotograficzny sporządzony podczas kontroli potwierdzał prawidłowość ustaleń inspektorów terenowych, który dodatkowo został uzupełniony poprzez zeznania świadków. Jednocześnie raport z kontroli poddany został ponownej weryfikacji przez wykonawcę kontroli tj. "G" spółkę z o.o., która podtrzymała ustalenia co do spornych działek rolnych. Także Biuro Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR zweryfikowało ustalenia raportu z kontroli i nie znalazło podstaw do zmiany jej wyników w odniesieniu do działek rolnych Cl, Dl, Gl, HI, Ti.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż inspektorzy terenowi prawdopodobnie nie posiadali merytorycznej wiedzy do przeprowadzenia kontroli wskazano, że inspektorzy terenowi mieli wiedzę umożliwiającą rozpoznanie prosa. Stwierdzenie stanu uprawy poszczególnych działek rolnych nastąpiło przede wszystkim w drodze oględzin dokonywanych przez inspektorów terenowych na miejscu, a fotografie działek potwierdzały to co zostało stwierdzone w ich wyniku.

Oceniając przedłożone przez skarżącego dowody - tj.: protokół z kontroli gospodarstwa zrealizowanej w dniu [...] lipca 2009 r. przez Jednostkę Certyfikującą C spółka z o.o.; dokumentację fotograficzną; potwierdzenie otrzymania prosa na zasiewy w roku 2009 (protokół z dnia [...] września 2008 r.); fakturę sprzedaży prosa ze zbiorów w 2009 r.; zeznania świadków oraz dokumentację fotograficzną dostarczoną w dniu 16 sierpnia 2010 r. (z datami zdjęć z [...] lipca 2009 r.) - stwierdzono, że nie podważają one wyników z kontroli. W rezultacie uznano, iż stan fatyczny działek nr Cl, Dl, Gl, HI, Tl, I AE1 został ustalony w sposób prawidłowy.

Zasadnie również, zdaniem organu II instancji, odmówiono skarżącemu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych z tytułu uprawy traw na trwałych użytkach zielonych, przeznaczonych na susz paszowy co dotyczyło zadeklarowanych działek rolnych oznaczonych identyfikatorami: Al, BI, El, F1, N1t 01, OA1.0B1, R1, U1. Płatności tej odmówiono z uwagi na brak posiadania przez wnioskodawcą umowy zawartej z zatwierdzonym przez Agencję Rynku Rolnego przedsiębiorstwem przetwarzającym susz paszowy, o którym mowa w art. 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003.

Z tych względów wnioskodawca nie spełnił przesłanki § 5 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin, tj. płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12, przysługuje do powierzchni uprawy, z której pochodzą pasze objęte umowami lub deklaracjami dostaw, o których mowa wart. 14 i 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 382/2005 z dnia 7 marca 2005 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1786/2003 w sprawie wspólnej organizacji rynku suszu paszowego (Dz. Urz. UE L 61 z 08.03.2005, str. 4, ze zm.). Uznając, że wnioskodawca nie jest winny powstałych nieprawidłowości na podstawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. WE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18, ze zm.) organ odstąpił od nałożenia na wnioskodawcę potrąceń płatności wynikających z zawyżenia powierzchni uprawnionej do płatności.

5. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucił im:

- naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik postępowania to jest art. 7 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia zarzutu braku wymaganych kompetencji przez inspektorów terenowych dokonujących kontroli;

- art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez nieuzasadnioną opieszałość w doręczeniu skarżącemu protokołu kontroli na miejscu, a mianowicie po ponad 5 miesiącach od przeprowadzenia kontroli;

- art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do istnienia na działkach rolnych AE/AE1, C/Cl, D/D 1, G/G 1, H/H 1 i T/T 1 upraw prosa na niekorzyść skarżącego ustalenie braku zadeklarowanych przez skarżącego upraw;

- art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego sprawy i odmówienie mocy dowodowej dowodom ze świadków, dokumentów i fotografii zaoferowanych przez skarżącego;

- naruszenie prawa materialnego to jest art. 2 ust. 1 lit a) Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14.03.2007r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że osoby przeprowadzające kontrole na miejscu mają uprawnienia merytoryczne do dokonywania czynności kontrolnych, ponieważ rozpoznały uprawę prosa na niektórych polach skarżącego;

- § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej poprzez przyjęcie, że czynności agrotechniczne wykazane przez skarżącego w Rejestrze Działań Agrotechnicznych oraz w Księdze Gospodarstwa nie były utrzymywaniem spornych gruntów w dobrej kulturze rolnej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

6. Wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r. wydanym w sprawie I Sa/Go 13/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, dalej: ustawa o płatnościach) czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli. Zaś z ust. 6 powołanego wyżej przepisu wynika, że z czynności kontrolnych sporządza się raport po otrzymaniu którego rolnik, gdy nie zgadza się z ustaleniami w nim zawartymi, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie dyrektorowi oddziału regionalnego ARiMR, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu (art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach).

Z regulacji tych wynika, że nie było obowiązku zawiadomienia wnioskodawcy o terminie kontroli na miejscu jak również nie został jej ustawowo zakreślony termin doręczenia raportu rolnikowi. Raport natomiast został doręczony skarżącemu i nie został on tym samym pozbawiony prawa zgłoszenia zastrzeżeń co do jego treści i zawartych w nim ustaleń, które zgłosił i zostały przez organ rozpatrzone. Jakkolwiek negatywnie należy ocenić opieszałość organu w doręczeniu raportu, co organ tłumaczył rozproszeniem gospodarstwa wnioskodawcy i koniecznością skompletowania analiz cząstkowych, to jednak okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy i w związku z tym nie obligowała do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu. O wyniku sprawy zadecydowały fakty stwierdzone przez inspektorów bezpośrednio na kontrolowanych działkach, udokumentowane na załączonych do akt administracyjnych fotografiach i dysku CD. Podkreślono nadto fakt, że jak wynika z treści samego raportu sporządzony został w dniu kontroli i zatwierdzony [...] września 2009 r., a nie w dniu jego wysyłki do rolnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu dotyczącego braku kwalifikacji inspektorów przeprowadzających kontrolę podnosząc, że skarżący wywodził to tylko z faktu poczynienia przez nich ustaleń niezgodnych z jego twierdzeniami, zamieszczonymi we wniosku o dopłaty. Na potwierdzenie tego zarzutu skarżący nie przytoczył żadnych okoliczności faktycznych podważających uprawnienie do wykonywania kontroli poza ogólnikowym przytoczeniem przepisów. Z akt administracyjnych i bezpośrednio z raportu wynikało, że wykonawca kontroli - spółka "G" to jednostka wyspecjalizowana, a inspektorzy terenowi działający w terenie posiadali stosowne upoważnienia do kontroli i identyfikatory.

W ocenie Sądu I instancji organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy czemu dały wyraz w obszernych i wyczerpujących uzasadnieniach swoich decyzji. Przeprowadzono w tym celu wszystkie dowody zawnioskowane przez skarżącego, które następnie oceniono. Fakt natomiast odmiennej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie przez stronę nie oznaczało naruszenia przepisów. W ocenie sądu skarżący nie potrafił wyjaśnić dlaczego najistotniejszego dla niego dowodu tj. fotografii przedstawiającej diametralnie odmienny stan spornych działek nie przedstawił ani w sprzeciwie od otrzymanego raportu, ani w toku postępowania przed organem I instancji, ani wraz z odwołaniem, a dopiero w sierpniu 2010 r. Złożone przez niego wyjaśnienie o wielości posiadanych aparatów fotograficznych uznane zostało przez organ odwoławczy za niewiarygodne. Jednocześnie organ ten podniósł, iż nie był w stanie stwierdzić czy zdjęcia były antydatowane. Zapewne było tak (czego organ nie kwestionował) jak twierdził skarżący, że data zdjęć była automatycznie nanoszona przez aparat fotograficzny. Nie jest to jednak okoliczność przesądzająca, bowiem skarżący nie przedstawił tego aparatu wraz z zarchaizowanymi w nim oryginałami zdjęć oraz ustawionym datownikiem. Wskazano również, że datę początkową aparatu mógł ustawić i zmienić jego właściciel skarżący. Również ocena zeznań świadków została zdaniem sądu I instancji dokonana bezstronnie i w sposób przekonujący. Podobnie szczegółowo ustosunkował się do przedłożonych przez skarżącego dowodów w postaci Rejestru działań agrotechnicznych (Księgi Gospodarstwa) i sprzedaży uznając, iż są to dowody tworzone przez zainteresowanego, a ich zweryfikowanie przez C Sp. z o.o. nastąpiło pośrednio tj. w oparciu o wywiad z producentem, wypisów z ewidencji gruntów, map geodezyjnych, ortofotomap a nie na podstawie wizji lokalnej.

Akceptując zatem poprawność ustalenia przez Dyrektora ARiMR stanu faktycznego w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że poprawnie dokonano także jego subsumcji do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Nie potwierdziły się zatem zarzuty naruszenia § 2 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r.

w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że osoby przeprowadzające kontrole na miejscu mają uprawnienia merytoryczne do dokonywania czynności kontrolnych, ponieważ rozpoznały uprawę prosa na niektórych polach skarżącego oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej.

7. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Ł.C. domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. poprzez uznanie, że inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę na miejscu w dniu [...] sierpnia 2009 r. posiadali wymagane uprawnienia, ponieważ skarżący nie przytoczył żadnych okoliczności faktycznych podważających te uprawnienia;

- naruszenie przepisów prawa postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że doręczenie rolnikowi raportu z kontroli na miejscu po ponad 5 miesiącach od daty przeprowadzenia kontroli choć stanowiło uchybienie proceduralne, to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, oraz poprzez uznanie, że brak merytorycznego odniesienia się przez organ do zarzutu braku wymaganych przepisami uprawnień przez inspektorów terenowych nie stanowiło o wadliwości raportu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 12 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach, przejawiające się tym, że Sąd dokonał wadliwej kontroli legalności działań organów ARiMR, które zgromadziły i zbadały zebrany materiał dowodowy w sposób niewystarczający dla rozstrzygania o prawach i obowiązkach skarżącego w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykształcenie osób przeprowadzających kontrole musi odpowiadać zakresowi powierzanych czynności. W przypadku oceny upraw zboża potrzebne było nie tylko wykształcenie geodezyjne lub kartograficzne (to jest istotne dla wykonania pomiaru działek), ale przede wszystkim wykształcenie rolnicze lub ogrodnicze. Skarżący wskazał, że gdyby uchybienie terminowi do przesłania stronie protokołu z kontroli nie miało miejsca lub miałoby mniejszy rozmiar, możliwa byłaby ponowna weryfikacja stanu spornych działek przed sprzętem zboża dokonanym w październiku 2009 r.

Skoro zaś przepis zapewnia czynny udział strony w postępowaniu o płatności bezpośrednie poprzez zagwarantowanie uprawnienia do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń kontroli, o której rolnika co do zasady nie powiadamia się (art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach), a jednocześnie przepisy nakładają na skarżącego ciężar udowodnienia faktów, z których wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach), to uprawnienia, o których mowa wyżej, zapewniające beneficjentowi środki ochrony, nie mogą ze szkodą dla interesów skarżącego mieć charakteru jedynie iluzorycznego wskutek uchybień proceduralnych organu I instancji. Natomiast wykonywanie przez stronę inicjatywy dowodowej nie może być deprecjonowane tylko z uwagi na okoliczność, że powołani świadkowie są członkami rodziny skarżącego, prowadzącymi wraz z nim rodzinne gospodarstwo rolne, dokumentacja działań agrotechnicznych jest nierzetelna, bo sporządzona osobiście przez skarżącego, dokumentacja fotograficzna sporządzona przez skarżącego jest niewiarygodna, bo dostarczona z nieuzasadnionym opóźnieniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko oraz domagał się zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

8. Wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę niniejszemu sądowi do ponownego rozpoznania. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że zarzuty skargi kasacyjnej, uwzględniając treść jej uzasadnienia, należało uznać za częściowo trafne. W ścisłym związku z zagadnieniem doręczenia skarżącemu raportu z kontroli po upływie ponad 5 miesięcy od daty wykonania czynności kontrolnych przez Okręgowe Przedsiębiorstwo "G" spółka z o.o. pozostają trafne zastrzeżenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące uchybienia art. 48 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004.

Sąd I instancji wprawdzie dostrzegł opieszałość w doręczeniu skarżącemu raportu z czynności kontrolnych, ale bezkrytycznie powtórzył argumentację organu powołującego się na konieczność skompletowania analiz cząstkowych wobec rozproszenia gospodarstwa wnioskodawcy. Poprzestając na analizie norm wynikających z art. 31 ust 4 i 7 ustawy o płatnościach - pominął (podobnie jak zaskarżona decyzja) omówiony wyżej przepis prawa unijnego, obowiązujący przecież bezpośrednio w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko, że podnoszona przez skarżącego okoliczność opieszałości w doręczeniu skarżącemu raportu z kontroli nie miała wpływu na wynik sprawy i nie obligowała do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., gdyż wskazany przepis nakazuje uchylenie zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia "innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Do jego zastosowania wystarczy tylko hipotetyczny istotny wpływ na wynik sprawy .

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również zarzuty skargi kasacyjnej, że ocena raportu (w tym dołączonej do niej dokumentacji fotograficznej) wymagała odniesienia się do twierdzeń skarżącego o ekologicznej (ekstensywnej) uprawie prosa w 2009 r. oraz oceny dowodów dostarczonych przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenia art. 3 ust 2 pkt 4 oraz art. 31 ust 7 ustawy o płatnościach i tj. § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia z dnia 14 marca 2007 r. Podkreślił przy tym, że skarżący - wyrażając wątpliwości co do wykształcenia inspektorów przeprowadzających konkretną kontrolę nie wykazał jednocześnie inicjatywy dowodowej (mimo obowiązku przedstawiania dowodów i ciężaru dowodu na nim spoczywającym z mocy art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach) zmierzającej do zdobycia dowodów ilustrujących wykształcenie inspektorów.

9. Orzekając ponownie w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje:

Specyfiką niniejszego postępowania jest orzekanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w warunkach związania wykładnią prawa i oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. wydanym w tej sprawie. Stanowisko sądu instancji zostało przedstawione w pkt 8 niniejszego uzasadnienia i obowiązkiem składu orzekającego było je zrealizować w ponowionym postępowaniu (art. 190 w zw. z art. 153 i 193 p.p.s.a.). W istocie sprowadza się ono do prawidłowego wypełnienia funkcji kontrolnej przez sąd pierwszej instancji i odzwierciedlenia tego procesu w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.

W tym zakresie należy wskazać, że sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa.

Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ można organom administracji publicznej skutecznie zarzucić, że przy rozstrzyganiu sprawy naruszyły obowiązujące przepisy prawa procesowego, w stopniu skutkującym wyeliminowaniem wydanych decyzji z obrotu prawnego. Przemawiają za tym następujące okoliczności.

Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne stanowisko, że doręczenie protokołu kontroli po upływie trzech miesięcy, to jest z naruszeniem art. 48 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez wzięcia pod uwagę wymogów wynikających z art. 48 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004 nie można było przyjąć, że orzekające w sprawie organy wywiązały się z obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił bowiem, że z przepisu tego wynika, iż termin trzech miesięcy jest maksymalny i prawodawca w ogóle nie dopuścił jego przekraczania. Po drugie sformułowanie "do trzech miesięcy" rozumieć trzeba w ten sposób, że winny być dołożone starania, aby informacje o stwierdzonych niezgodnościach były przekazywane rolnikom możliwie najwcześniej i bez nieuzasadnionej zwłoki. Po trzecie - treść omawianego przepisu wykładać należy uwzględniając zagwarantowanie rolnikowi realizowania możliwości obrony swych praw w podważaniu stwierdzonych przez organ kontroli niezgodności, które rzecz jasna maleją w miarę upływu czasu. W przypadku zadeklarowania upraw roślinnych pożądane jest, aby rolnik, który nie był zawiadomiony o czynnościach kontrolnych i w nich nie uczestniczył - informacje o stwierdzonych niezgodnościach otrzymywał jeszcze w okresie wegetacyjnym.

W konsekwencji niedopuszczalnej zwłoki w doręczeniu skarżącemu raportu z kontroli w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło także do naruszenia art. 12 § 1 k.p.a w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego. Okoliczność tolerowania zwłoki w doręczeniu skarżącemu raportu może też być poza tym kwalifikowana jako uchybienie art. 8 k.p.a., co łącznie uzasadnia wystąpienie wady określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkującej uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W kontekście tych naruszeń zasadniczego znaczenia nabiera kwestia prawidłowości ustaleń poczynionych przez organ II instancji, w szczególności zaś przeprowadzona ocena dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił tu uwagę na odmienne potraktowanie zwłoki w przekazaniu skarżącemu raportu z kontroli w stosunku do kwestii czasu przedstawienia fotografii przez skarżącego i jego wyjaśnień z tym związanych. W zaskarżonej decyzji brak jest argumentów pozwalających na stwierdzenie, z jakich przyczyn organ uznał za nieprzekonujące wyjaśnienia skarżącego co do powodów czasu przedstawienia zdjęć. Zadanie te mieszczące się w zakresie tzw. swobodnej oceny dowodów nie mieściło się natomiast w kompetencjach sądu administracyjnego. To rzeczą organu jest odniesienie się do tych dowodów i szczegółowe wyjaśnienie przyczyn uznania albo nieuznania ich wiarygodności. Także poczynienie dalszych ustaleń, jeśli byłyby konieczne do weryfikacji czasu lub miejsca sporządzenia tych zdjęć.

Podobne zastrzeżenia dotyczą oceny dokumentacji działań agrotechnicznej przez skarżącego (tj. w szczególności rejestru działalności rolnośrodowiskowej, księgi gospodarstwa), skoro – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, organ nie zarzucił skarżącemu jej sfałszowania. Również pokrewieństwo świadków nie stanowi a limine przyczyny odmowy uznania wiarygodności złożonych przez nich zeznań. Określając obowiązki procesowe organu w kontekście przepisów art. 77 § 1 i 80 k.p.a. należy mieć na względzie, że oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. Istotne jest również to, że wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej organ powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Tylko bowiem w ten sposób ocena dowodów może być sprawdzona w toku instancji i w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie nie zawiera jednak przekonywującego odniesienia się do treści dowodów przedstawionych przez skarżącego, który – jak wyżej podkreślono, przez nieuzasadnioną opieszałość działania organu w doręczeniu protokołu kontrolnego, znalazł się w gorszej sytuacji procesowej. Tym bardziej zatem na organie spoczywa obowiązek uwzględnienia okoliczności, za które skarżący nie odpowiada (art. 8 k.p.a.).

W ponowionym postępowaniu konieczne będzie zatem odniesienie się do kwestii omówionych w dwóch poprzednich punktach, w szczególności przeprowadzenie oceny dowodów zgodnie z zawartymi w ich treści wskazaniami. Być może nawet przeprowadzenie dalszych ustaleń jeśli okażą się niezbędne do zweryfikowania dowodów przedstawionych przez skarżącego. Stąd też przedwczesna była ocena zasadności kwalifikacji materialnoprawnej przyjętej przez organ drugiej instancji w zakresie odmowy przyznania dopłaty oraz dokonanych potrąceń.

10. W związku ze stanowiskiem wyrażonym w wiążącym niniejszy skład wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że przedstawiony w aktach stan faktyczny sprawy nie pozwala na skontrolowanie, a następnie ocenę zasadności zarzutów dotyczących braku kwalifikacji inspektorów przeprowadzających kontrolę. Podstawy tej kontroli, jak stwierdził Naczelny Sądy Administracyjny, stanowią art. 30 ust. 2 i 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, zgodnie z którymi "Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust. 1, jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1". W myśl zaś w art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach minister właściwy do spraw rozwoju wsi oraz minister właściwy do spraw rynków rolnych, w drodze rozporządzenia zyskali upoważnienie między innymi do określenia warunków organizacyjnych, kadrowych i technicznych, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz kontroli określonych w art. 32 ust. 1 pkt 2 lit. b, mając na względzie zapewnienie wykonywania ich w jednolity sposób na obszarze całego kraju. W wyniku wykonania tego upoważnienia zostało wydane rozporządzenie z dnia 14 marca 2007r.

Według § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a) wskazanego rozporządzenia jednostka organizacyjna dla powierzenia jej kontroli zatrudniać winna w liczbie zapewniającej sprawne wykonywanie powierzonych kontroli, osoby, które posiadają wykształcenie wyższe w zakresie rolnictwa lub ogrodnictwa, lub wykształcenie średnie rolnicze lub ogrodnicze albo wykształcenie wyższe w zakresie geodezji i kartografii lub wykształcenie średnie geodezyjne - odpowiadające zakresowi powierzonych im czynności kontrolnych. Wymieniony przepis reguluje zatem wprost warunek w zakresie potencjału kadrowego koniecznego do powierzenia jednostce organizacyjnej przez Prezesa ARiMR przeprowadzania kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uwzględniając przy tym niezbędny rodzaj wykształcenia osób mających przeprowadzać te kontrole, który z kolei winien być dostosowany do zakresu powierzonych im czynności kontrolnych.

Mimo tego, że analizowany przepis dotyczy wprost określenia potencjału kadrowego (przy uwzględnieniu niezbędnego rodzaju wykształcenia osób mających przeprowadzać kontrole, który z kolei winien być dostosowany do zakresu powierzonych czynności kontrolnych. W tym zakresie konieczne jest zatem przedstawienie przez organ informacji (danych źródłowych) dotyczących tych okoliczności, gdyż bez nich nie jest możliwe dokonanie materialnoprawnej oceny zarzutów skarżącego. Jest to zatem kolejne uchybienie procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.).

O kosztach postępowania przed sądem I instancji orzeczono na podstawie

art. 200, 205 § 1 i 2 oraz 209 p.p.s.a.