Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2351/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) Protokolant st. spec. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi C. z siedzibą w Warszawie (dalej: "Strona", "Skarżąca", "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2024 r. znak [...] wydana w przedmiocie kary pieniężnej.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu 30 stycznia 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego [...] nr [...] w rej. skrzyżowania z ul. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim dwóch reklam z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" (na nośnikach nr [...], [...]) oraz reklamy ze stałą treścią reklamową na nośniku bez oznaczenia numerycznego, bez wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...], w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklam.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 4, 14 oraz 21 lutego 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" na nośnikach nr [...] i [...] oraz reklamy ze stałą treścią reklamową na nośniku bez oznaczenia numerycznego, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. została wydana przez P. decyzja nr [...] wymierzająca Spółce karę pieniężną. Na skutek odwołania Strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej także: "Kolegium") decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. utrzymało w mocy ww. decyzję P.

Kolejno w dniu 12 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem oznaczonym sygn. VI SA/Wa 1428/20 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarga kasacyjna od ww. wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2023 r. II GSK 431/21.

Po ponownej analizie akt oraz uzupełnieniu ich o opinie geodezyjne P. (dalej także: "organ I instancji") wydał decyzję z dnia [...] listopada 2023 r. którą wymierzył Spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] nr [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...] poprzez umieszczenie w nim bez zezwolenia zarządcy drogi:

- w dniach 30 stycznia 2019 r. oraz 4,14 i 21 lutego 2019 r. reklam z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" o powierzchni 2,62 m2 umieszczonych na nośniku nr [...],

- w dniach 30 stycznia 2019 r. oraz 4, 14 i 21 lutego 2019 r. reklam z przewijaną powierzchnia reklamową typu "scroll" o powierzchni 2,62 m2 umieszczonych na nośniku nr [...],

- w dniach 30 stycznia 2019 r. oraz 4, 14 i 21 lutego 2019 r. reklam ze stałą treścią reklamową o powierzchni 2,62 m2 umieszczonych na nośniku bez oznaczenia numerycznego,

- w dniach 31 stycznia 2019 r. - 3 lutego 2019 r., 5-13 lutego 2019 r. oraz 15-20 lutego 2019 r. trzech nośników reklamowych (nr [...], nr [...] oraz bez oznaczenia numerycznego) o powierzchni 0,19 m2 każdy.

Wysokość kary została ustalona na poziomie 3 066 zł, obliczona jako iloczyn powierzchni zajęcia pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego.

Podstawę prawną decyzji stanowił art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej "k.p.a.", art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.), uchwała Rady m.st. Warszawy nr XXXIV/1023/2008 z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwała Rady m.st. Warszawy nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku pomiaru geodezyjnego przeprowadzonego przez geodetę uprawnionego stwierdzono tożsamość granicy pasa drogowego [...] nr [...] i granicy działek ewidencyjnych (nr [...] i [...] z obrębu [...] o użytku "dr" - drogowe) oraz fakt, że przyziemie budynku pokrywa się z przebiegiem pasa drogowego i działki ewidencyjnej, zatem każdy element posadowiony na elewacji tegoż budynku stanowił zajęcie pasa drogowego. Będące przedmiotem postępowania administracyjnego reklamy usytuowane były na zewnętrznych ścianach budynku (elewacji), których płaszczyzna pionowa stanowiła linię graniczną nieruchomości, a w konsekwencji granicę pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Opinię geodezyjną pozyskano w toku ponownie prowadzonego postępowania. Ponadto dla ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego organ posłużył się kopią mapy zasadniczej - przewidzianym prawem dokumentem urzędowym, będącym standardowym opracowaniem kartograficznym, zawierającym informacje o przestrzennym usytuowaniu punktów osnowy geodezyjnej - m.in. działek ewidencyjnych i budynków, przy czym dane te odpowiadają stanowi ewidencyjnemu, zgodnie z art. 4 ust. 1e ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. 2023 poz. 1752).

Pracownicy wykonujący czynności kontrolne pasa drogowego [...] nr [...]w rejonie skrzyżowania z ul. [...], jako osoby uprawnione, dokonali pomiaru nośników reklamowych przy pomocy certyfikowanego przymiaru wstęgowego o II klasie dokładności, wykonując także pomiar w rzucie poziomym nośnika. Do wymiarów nośnika zaliczono także ramkę, przyjmując stanowisko, że stanowi ona element reklamy.

Dalej wskazano, że organ rozważył możliwość zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a., lecz nie znalazł ku temu podstaw. Zdaniem organu I instancji brak jest podstaw do uznania, że wystąpiło znikome naruszenie prawa. Nadto, nie można uznać za naruszenie przepisów prawa, którego waga jest znikoma, naruszenia które nie budzi żadnych wątpliwości, a do którego doszło na skutek niedołożenia należytej staranności podmiotu zobowiązanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka, wskazując że w toku postępowania nie ustalono w sposób jednoznaczny granic pasa drogowego oraz nie wykazano zajęcia pasa drogowego we wskazanym okresie jak i zajmowanej powierzchni. Zarzucono także wadliwe uznanie, że nośnik reklamowy w formie tzw. citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.

Na skutek odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2024 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę nałożenia na Spółkę kary stanowi przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. z którego wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości

10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p.

Zdaniem Kolegium, prawidłowo odczytany art. 40 ust. 12 u.d.p. wskazuje, że załatwienie sprawy w przedmiocie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymaga ustalenia czy pas drogowy był "zajmowany" w rozumieniu ww. przepisu, kto zajmował ten pas drogowy, na jakiej powierzchni i jak długo (ile dni) zajęcie to trwało. Dalej organ wskazał, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż o umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi.

W wyroku z dnia 12 maja 2023 r. (wydanym w sprawie) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego jest możliwe tylko wówczas, gdy można jednoznacznie ustalić miejsce położenia obiektu zajmującego pas drogowy w stosunku do granic pasa drogowego. Działając w wykonaniu ww. wyroku organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy sprawy o opinie geodezyjne dotyczące przebiegu granic pasa drogowego [...] w rejonie budynku nr [...] oraz od strony ul. [...]. Pomiar geodezyjny przeprowadzony przez geodetę uprawnionego potwierdza tożsamość granicy pasa drogowego i granicy działek ewidencyjnych oraz fakt, że przyziemie budynku pokrywa się z przebiegiem granicy pasa drogowego i działki ewidencyjnej, zatem każdy element posadowiony na elewacji tego budynku stanowi zajęcie pasa drogowego.

Dalej Kolegium podniosło, że fakt zajęcia pasa drogowego [...] nr [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...] w dniach 30 stycznia 2019 r. oraz 4, 14 i 21 lutego 2019 r. przez dwie reklamy z przewijaną powierzchnią reklamową typu "scroll" (na nośnikach numer [...], [...]) oraz reklamy ze stałą treścią reklamową na nośniku bez oznaczenia numerycznego potwierdzają: protokół kontroli, karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna.

W odniesieniu natomiast do zajęcia pasa drogowego w dniach: 31 stycznia 2019r. – 3 lutego 2019 r., 5-13 lutego 2019 r. oraz 15-20 lutego 2019 r. przez opisanej wyżej nośniki reklamowe Kolegium wyjaśniło, że wobec braku zdjęć w tych dniach nie było możliwości jednoznacznego stwierdzenia eksponowania reklam, jednakże doświadczenie życiowe i okoliczności sprawy (w tym porównanie zdjęć z kontroli) wskazują, że nośniki reklamowe były przez cały ww. okres zamontowane w pasie drogowym.

Rozważając kwestię odstąpienia od wymierzenia kary, Kolegium stwierdziło, że nie zostały spełnione warunki odstąpienia od wymierzenia kary. W szczególności nie można uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma, skoro reklamy miały charakter komercyjny.

Skargę od powyższej decyzji wywiodła Spółka, zaskarżając ją w całości. Decyzji zaskarżonej zarzucono naruszenie:

1) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przebieg granicy pasa drogowego oraz nie była wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego,

2) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, że reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego;

3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a., poprzez:

- niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego,

- brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia,

- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie,

- niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

- nienależyte uzasadnienie decyzji,

i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie Spółki, w rozpatrywanej sprawie organy nie poczyniły prawidłowych i dostatecznych ustaleń na okoliczność zajęcia pasa drogowego zgodnie z przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Stwierdzone naruszenie tych przepisów, a w konsekwencji także przepisu art. 107 § 3 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W celu dokonania oceny, czy rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia konieczne było w pierwszej kolejności ustalenie przebiegu granic pasa drogowego, a następnie tego czy należąca do Skarżącego reklama zajmowała jego przestrzeń.

W ocenie Strony, dowody, którymi posłużono się w sprawie tj. mapa podpisana przez pracownika urzędu, z niezbyt dokładnym naniesieniem położenia reklamy oraz brakiem wskazania rzutu reklamy oraz dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli, nie pozwalają na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich niezbędnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisana w decyzji reklama zlokalizowana była w pasie drogowym. Zdaniem Strony, żaden z tych dokumentów nie zawiera wyraźnego oznaczenia linii granicznych pasa drogowego oraz kolizji umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami.

Zdaniem Strony, całościowa analiza dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego prowadzi do konkluzji, że nie zostało dostatecznie wyjaśnione jaki był rzeczywisty przebieg granicy pasa drogowego w okresie wskazanym w decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, nakładającą na Stronę – C. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Kontrolując decyzję pod względem zgodności z prawem Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Podstawę materialnoprawną decyzji zaskarżonej stanowił przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. (ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2023 r. poz. 645, ze zm.), zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym – poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego –

również reklamy.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. (w brzmieniu na datę powstania naruszenia) pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w określonym przez ustawę celu jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zabronione jest zatem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Przepis art. 40 ust. 3 u.d.p. stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, która w przypadku umieszczania obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.), ustalana jest się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przy czym stawki te dla dróg, których jest zarządcą ustala w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 6 i ust. 8 u.d.p.). W niniejszej sprawie była to uchwała.

Stosownie do treści art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zaś tablica reklamowa to przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zaś urządzenie reklamowe to, stosownie do definicji zawartej w art. 2 pkt 16c ww. ustawy, przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

W sprawie istotnym jest, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z wyeliminowaniem poprzednio wydanej w sprawie decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2020 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2020 r. VI SA/Wa 1428/20.

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.". Związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, w tym również sąd, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W powyższym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zarówno decyzja organu odwoławczego jak i decyzja organu I instancji dotknięte są wadami w postaci naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wyjaśnił, że rację ma Strona, iż materiał dowodowy zebrany w sprawie jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego [...] w rejonie nr [...]. Nie ma bowiem pewności, czy elektroniczne wyświetlacze reklamowe Strony znajdują się w pasie drogowym tej ulicy, skoro na żadnej, spośród znajdujących się w aktach sprawy, map, nie zostały przez uprawnioną do tego osobę wrysowane, w odpowiedniej skali przedmioty, a które – zdaniem organów – zajmują bezprawnie pas drogowy. W aktach sprawy brak dowodu, który pozwoliłby jednoznacznie potwierdzić, że – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamę (nośnik), wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.

W wyroku wydanym w sprawie oznaczonej numerem II GSK 431/21 Naczelny Sąd Administracyjny za poprawny uznał pogląd Sądu I instancji, że nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego jest możliwe tylko wówczas, gdy można jednoznacznie ustalić miejsce położenia obiektu zajmującego pas drogowy w stosunku do granic pasa drogowego. Wadliwe określenie tej istotnej dla sprawy okoliczności musi skutkować uznaniem, że stan faktyczny sprawy nie został poprawnie ustalony. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił restrykcyjnego założenia Sądu I instancji, że ustalenie pasa drogowego jest możliwe tylko przy wykorzystaniu niektórych środków dowodowych, takich jak określony typ mapy geodezyjnej, sporządzonej zgodnie z wymogami odnoszącymi się do standardów prac geodezyjnych, czy też operatu geodezyjnego. Podkreślił, że ustawa o drogach publicznych nie nakłada szczególnych rygorów dowodowych dla ustalenia okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia kary z art. 40 ust. 12 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z treści tego przepisu wynika, iż zarządca drogi prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego ma ustalić pas drogowy dla danej kategorii drogi. W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Dla ustalenia granic pasa drogowego podstawowe znaczenie będą miały dokumenty, z treści których będzie wynikało położenie i przebieg granic pasa drogowego.

Zdaniem Sądu, z wyżej przytoczonych stanowisk Sądów wynika zatem, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organy zobowiązane były do jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego dla danego odcinka i danej kategorii drogi – w sprawie: drogi powiatowej na odcinku [...] nr [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...] w W. Przy czym nie musiała to być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w toku sprawy.

W ocenie Sądu, w sprawie organy zrealizowały wytyczne zawarte w ww. wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalając położenie i przebieg granic pasa drogowego. W aktach sprawy znajdują się mapy przebiegu granic pasa drogowego na odcinku [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...], na których naniesienia sporządził geodeta. Z adnotacji poczynionych na mapach, a podpisanych przez geodetów, wynika, że linia granicy pasa drogowego w rejonie posadowienia obiektów zajmujących pas drogowy, zaznaczona i opisana na mapie kolorem zielonym, została określona na podstawie bazy ewidencji dróg, i stanowi granicę pomiędzy działką ewidencyjną (drogową, dz. nr [...] – ul. [...], dz. nr [...]– [...]), a działką nr [...]. Na mapach tych zaznaczono także położenie reklamy. Do akt administracyjnych sprawy włączono nadto opinie geodezyjne, sporządzone przez geodetę uprawnionego, dotyczące przebiegu granic pasa drogowego [...] i ul. [...] w rejonie budynku nr [...]. Wynika z nich, że zakres pasa drogowego wyznacza granica działek drogowych z działką ewidencyjną nr [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny.

W sprawie nie jest kwestionowane, że objęte zaskarżoną decyzją obiekty były posadowione na elewacji budynku nr [...]. Wprawdzie jedna z opinii nie dotyczy żadnego z nośników będących przedmiotem sprawy, ale wskazuje na przebieg pasa drogowego na omawianym obszarze i jako taka, w ocenie Sądu, może być wykorzystana na potrzeby niniejszego postępowania dotyczącego tożsamej lokalizacji, celem wykazania przebiegu granic pasa drogowego.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazuje w sposób prawidłowy, że przedmiotowe nośniki/reklamy zajmowały pas drogowy [...] nr [...] w rejonie skrzyżowania z ul. [...]. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego, nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym zakresie na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 i art. 107 k.p.a.

Jak już wyżej wskazano, zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych. W szczególności, ustalono granice pasa drogowego i wskazano usytuowanie reklam. Materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, że reklamy znajdowały się w pasie drogowym.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 77 § 1 k.p.a.). Zauważyć należy, że na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Organ nie naruszył także przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.". Zdaniem Sadu organ poprawnie zrealizował zasadę praworządności w procesie stosowania prawa, w tym ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o materiały zgromadzone w aktach sprawy. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że w sprawie został naruszony art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.". Organ odwoławczy nie naruszył także art. 11 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.". Podstawowym celem zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a. jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy.

W sprawie, zdaniem Sądu, Kolegium wyjaśniło przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Realizację zasady przekonywania stanowi obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy, wskazane w § 1 art. 107 k.p.a., a także uzasadnienie faktyczne i prawne, które czyni zasadniczo zadość normie art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał bowiem m.in. fakty które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak jest podstaw do przyjęcia, by po stronie organu zaistniała konieczność jego uzupełnienia lub poszerzenia o dodatkowe dowody mające potwierdzać przebieg linii granicznej pasa drogowego oraz faktu posadowienia reklam Spółki w spornym pasie drogowym. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się bowiem m.in. protokół kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM (również na nośniku danych w formie dysku) oraz wypisy z rejestru gruntów, wyrysy z mapy ewidencyjnej i wydruki mapy zasadniczej, na których zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego.

Zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 25.05.2020 r. II OSK 3031/19). Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej poprzez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 7.12.2021 r. II GSK 2194/21).

Naruszenie art. 81a § 1 k.p.a. Strona wiąże z istnieniem niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, a z którego wynikałby w sposób jednoznaczny przebieg granicy pasa drogowego i kolizja reklamy z tym pasem.

W odniesieniu do powyższego wskazać trzeba, że w sprawie niedające się wątpliwości nie wystąpiły. Zważywszy na to, że granica pasa drogowego jest usytuowana po przyziemiu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, istniejącego od wielu lat, mapy datowane na lipiec 2023 r., czy wypisy i wyrysu z rejestru gruntów, pozyskane w lipcu 2019 r., zdaniem Sądu nie wywołują wątpliwości co do przebiegu pasa drogowego. Dostrzec przy tym trzeba, że Strona nie wskazywała by dokumenty te nie były aktualne w dacie naruszenia, bądź by w okresie obejmującym sytuowanie reklam/nośników na elewacji budynku, a wydaniem zaskarżonej decyzji doszło do takich sytuacji, które wskazywałyby, że przebieg granicy pasa drogowego mógł ulec zmianie.

Końcowo wskazać należy, że organ odwoławczy rozważył możliwość zastosowania przepisu art. 189f k.p.a., słusznie przyjmując, że w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu. Stosownie do treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. "organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa". W sprawie nie została spełniona przede wszystkim przesłanka znikomości wagi naruszenia, gdyż Spółka zajmująca się w sposób profesjonalny reklamą, nie podjęła starań celem uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Nie podjęła także żadnych czynności, które pozwoliłyby na upewnienie się, czy wybrana przez nią lokalizacja na umieszczenie reklamy nie nastąpi w granicach pasa drogowego. Reklama w pasie drogowym może stanowić o niebezpieczeństwie dla ruchu drogowego z uwagi na możliwość przyciągnięcia uwagi uczestników tego ruchu, a tym samym wpłynąć na zmniejszenie bezpieczeństwa tych uczestników.

Sąd nie dopatrzył się także wadliwości w ustaleniu wysokości nałożonej kary. W sprawie nie jest także sporne, że przedmiotowe reklamy/nośniki należały do Spółki. Organ I instancji przedstawił także sposób pomierzenia powierzchni zajętej przez reklamy i nośniki.

Podsumowując, zdaniem Sądu, żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zasadniczo nie narusza prawa. Dlatego, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.