Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1530/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 16 ust. 1, art. 16 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 14 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
article: par. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędziowie NSA Anna Robotowska del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Beata Cisek-Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 30 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 51/11 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Dyrektora W.-M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 9 marca 2011r. sygn.akt I SA/Ol 51/11 oddalił skargę A. F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia 13.05.2010r. A. F. ubiegał się m.in. o przyznanie płatności do gruntów rolnych z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2010r. do powierzchni 31,56 ha. W toku postępowania organ ustalił, że wykazane we wniosku działki nr 179/1 i 49/2, położone w woj. [...], powiecie o., gminie G., obrębie R., stały się własnością innej osoby – D. W. S., stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w O. z 05.02.2009r. sygn. akt I Co 1906/07 o przysądzeniu prawa własności tych działek. Z kolei Z. G., powołując się na ustną umowę z nabywcą działek, złożył oświadczenie z dnia 30.08.2010r., iż to on użytkuje rolniczo sporne grunty od dnia 15.05.2010r. Okoliczność tę potwierdził A. F. w piśmie z 15.10.2010r. podając, że przystępując w połowie maja 2010r. do zasiewu na tych działkach stwierdził, że uprzedził go w działaniach właśnie Z. G.

Decyzją z dnia [...].10.2010r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. (dalej: Kierownik Biura ARiMR) odmówił przyznania rolnikowi pomocy finansowej z tytułu ONW. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11.03.2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 ze zm. dalej: rozporządzenie ONW) i art. 366 ustawy z dnia 23.04.1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Wskazał, że powodem odmowy jest okoliczność, iż sporne działki na dzień 31.05.2010r. były użytkowane przez Z. G., a decydujące znaczenie przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie płatności ONW ma to, czy wnioskodawca użytkuje działki w rzeczywistości oraz czy jest ich posiadaczem. Kwestia własności działek nie jest podstawą przyznania płatności. Rolnik zadeklarował powierzchnię na obszarze ONW strefa nizinna I wynoszącą 31,56 ha , natomiast organ ustalił, iż wynosi ona 24,31 ha. Wyliczył różnicę wynoszącą 29,8231% i poinformował, że zgodnie z art. 16 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 07.12.2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L. z 2006r., nr 368, str. 74 ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1975/2006), jeśli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% to nie przyznaje się pomocy w danym roku.

Kierownik Biura ARiMR uznał ponadto, że nie zachodzą okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek, wskazane w art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30.11.2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L. z 2009r. nr 316, str. 65 ze zm., dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009). W jego ocenie rolnik nie wykazał, iż nie jest winien stwierdzonych nieprawidłowości, dopuścił się natomiast co najmniej niedbalstwa przy wypełnianiu wniosku, gdyż producent rolny nie powinien składać wniosku o przyznanie płatności bez uprzedniego zweryfikowania zgodności ze stanem faktycznym działek, które uprawiał w 2010r.

W odwołaniu od decyzji wnioskujący cofnął wniosek o przyznanie płatności ONW do powierzchni 7,25 ha, wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo przyznanie płatności ONW do powierzchni 24,31 ha oraz umorzenie postępowania co do płatności z obszaru 7,25 ha. Skarżący wskazał także, że wiedzę o treści rozstrzygnięcia sądu w kwestii ustanowienia nowego właściciela działek ewidencyjnych nr 179/1 oraz 49/2 powziął dopiero w dniu doręczenia jego pełnomocnikowi odpisu postanowienia wydanego 31.05.2010r. przez Sąd Okręgowy w E. na posiedzeniu niejawnym , t.j. 11.06.2010r., co świadczy o jego dobrej wierze w momencie składania wniosku o przyznanie płatności na rok 2010. Odwołujący się podał, że nie dopuścił się niedbalstwa wskazywanego przez Kierownika Biura, gdyż podejmował określone działania agrotechniczne, aby uprawiać przedmiotowe działki. Dokonał wapnowania tych gruntów, zakupił nasiona gryki oraz przygotował maszyny do orki i zasiewu. Jednocześnie podał, że Z. G. zasiewając grykę na spornych gruntach działał bezprawnie, naruszając jego posiadanie. Wyjaśnił, że zauważył działania Z. G. po przyjeździe na sporne grunty między 15 a 20.05.2010r. Podniósł, że w przypadku ukarania go odmową przyznania płatności ONW na rok 2010 do całości zadeklarowanego areału, organ I instancji powinien był pouczyć go o takiej możliwości przed złożeniem wniosku.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. (dalej:Dyrektor Oddziału ARiMR) utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że jednym z warunków przyznania płatności ONW na 2010r. jest posiadanie zadeklarowanych gruntów na dzień 31.05.2010r. Organ podał, że na tle orzecznictwa sądów administracyjnych liczy się rzeczywisty sposób użytkowania gruntów, a dopłaty nie są przewidziane dla podmiotów dysponujących jedynie tytułem prawnym do danego gruntu i nie zajmujących się produkcją rolną. Organ uznał, że w świetle wyjaśnień strony zawartych w piśmie z 15.10.2010r., iż w połowie maja 2010r. wnioskodawca stwierdził fakt zaorania i obsiania gruntów przez inną osobę, to Z. G. był na dzień 31.05.2010r. faktycznym użytkownikiem gruntów. Organ odwoławczy wskazał, że wobec stwierdzenia w maju 2010r. faktu zaorania i obsiania wskazanych gruntów przez inną osobę, odwołujący się winien był niezwłocznie poinformować o powyższym fakcie Kierownika [...] Biura Powiatowego ARiMR i wycofać nieużytkowane przez siebie grunty z wniosku o przyznanie płatności na 2010r., czego nie zrobił. Za uzasadnione w tej sytuacji organ uznał wykluczenie z płatności. Organ wskazał, że nie ma miejsca podnoszona w odwołaniu kwestia dobrej wiary.

Organ odwoławczy ocenił, że nie ma także znaczenia, kiedy rolnik dowiedział się o przysądzeniu prawa własności spornych gruntów na rzecz innej osoby, ponieważ decydujące znaczenie ma sprawa faktycznego użytkowania gruntów, nie zaś przysługujący do nich tytuł prawny.

Organ wskazał także, iż podpisując wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca zobowiązał się do niezwłocznego informowania organu I instancji na piśmie o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia jego złożenia do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem, a w szczególności, gdy zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw czy też przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Organ ocenił ponadto, że żądanie wycofania części wniosku strony nie zasługuje na uwzględnienie, jako sprzeczne z art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Podał, że skoro Kierownik Biura wskazał w wezwaniu z 27.08.2010r. których działek dotyczą nieścisłości, to nie ma już na etapie postępowania odwoławczego możliwości wycofania z płatności tych gruntów. Wnioskodawca mógł tego dokonać do dnia poinformowania go o wykrytych w sprawie nieprawidłowościach, czego jednak nie uczynił.

Na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. A. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniósł między innymi, że skoro strona na etapie odwołania wycofała wniosek w części, co do powierzchni 7,25 ha, to postępowanie administracyjne stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe i powinno być umorzone, czemu nie stoją na przeszkodzie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, gdyż nie stanowią one wyjątku w zakresie uregulowanym w art. 105 § 1 k.p.a. Art. 14 wskazanego rozporządzenia nie stanowi zaś podstawy do odmowy umorzenia postępowania w razie cofnięcia żądania rozpoznania sprawy administracyjnej. Każdy producent rolny może bowiem wyrazić wolę uzyskania pomocy finansowej, jak też może zrezygnować z jej uzyskania nawet w toku postępowania o przyznanie tej pomocy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w O., w dniu 09.03.2011r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma Sądu Rejonowego w O. z 08.03.2011r. na okoliczność wykazania zasadności zarzutu skargi o błędnej ocenie stanu faktycznego przez organ II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę na wstępie wskazał, że zgłoszony przez pełnomocnika skarżącego wniosek o przeprowadzenie dowodu z uwierzytelnionej przez niego kopii pisma Starszego Sekretarza Sądowego Sądu Rejonowego w O., dowodzącego iż postanowienie Sądu Okręgowego w E. z dnia 31 maja 2010r.sygn. akt I Cz 186/09 wraz z uzasadnieniem zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 16.06.2010r. nie został uwzględniony, ponieważ z zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że kwestia powzięcia wiadomości przez skarżącego o powyższym orzeczeniu nie stanowiła podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i nie była sporna.

WSA stwierdził, że nie wszystkie zasady i reguły k.p.a. rozumiane w sposób prezentowany przez pełnomocnika skarżącego, są stosowane przy rozpoznawaniu wniosków o płatności ze środków Unii Europejskiej. Zasady i tryb realizacji uprawnień do płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. ( Dz.U. nr.64 poz. 427 ze zm., dalej: ustawa). Z regulacji zawartych w ustawie wynika, że pomoc przyznawana jest na wniosek, między innymi osoby fizycznej, gdy spełnia ona warunki przyznawania pomocy określone w przepisach prawa unijnego i przepisach określonych w aktach wykonawczych, w rozpoznawanej sprawie - w rozporządzeniu ONW. Nie oznacza to jednak, że zakres żądania może być w każdym czasie i dowolnie zmieniany przez wnioskodawcę, a konsekwencje prawne takiego działania zależne wyłącznie od niego, tzn. że częściowe "wycofanie" zgłoszonego obszaru w każdym wypadku obliguje organ Agencji jedynie do umorzenia postępowania w tej części. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji Organ wskazał na treść art.14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, które to rozporządzenie z dniem 1.01.1010r. zastąpiło rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21.04.2004., o którym jest mowa w art.2 pkt.2 ustawy. Art. 14 nowego rozporządzenia stanowi, że zmian odnośnie zadeklarowanych działek zgłoszonych do danego systemu pomocy można dokonać do czasu przeprowadzenia kontroli bądź poinformowania rolnika przez właściwy organ o stwierdzonych nieprawidłowościach.

Sąd I instancji podkreśli, że art. 21 ust.1 ustawy stanowiąc, że do postępowania w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, równocześnie zastrzega pierwszeństwo zasad i warunków określonych przepisami prawa unijnego. Ponadto w ust. 2 art. 21 ustawy wprowadzono odstępstwa od zasad ogólnych k.p.a. Wobec treści art. 21 ust.2 pkt.3 ustawy za nietrafny uznał Sąd I instancji zarzut, że organ Agencji, do którego skarżący złożył wniosek o płatności ONW był zobowiązany pouczyć go o konsekwencjach nie aktualizowania wniosku w razie zmiany okoliczności. Wskazał, że art. 9 k.p.a. ma w tego rodzaju sprawach ograniczone zastosowanie. Powołany wyżej przepis ustawy stanowi, że organ udziela stronom niezbędnych pouczeń na żądanie strony, według art. 21 ust.2 pkt.4, zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu też następuje tylko na żądanie strony, a według ust.3 art.21 "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie , która z tego faktu wywodzi skutki prawne". WSA stwierdził, że słusznie w zaskarżonej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Agencji wskazał, że rolnik, składając wniosek na formularzu zobowiązywał się między innymi do niezwłocznego powiadomienia o wszelkich zmianach odnośnie danych w nim zawartych, mających wpływ na płatności, o które się ubiegał.

Za niezasadny uznał Sąd I instancji zarzut dokonania przez organy orzekające błędnych ustaleń faktycznych. Z treści decyzji organów Agencji obu instancji i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezsprzecznie wynika, że prawo własności działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 179/1 i 49/2 o łącznej powierzchni 7,25 ha zostało postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia 5 lutego 2009 r. Sygn.akt. ICo 1906/07 przysądzone na rzecz W. S., który je nabył na licytacji w dniu 24.11.2008r. Postanowieniem z dnia 16.11.2009r. ten sam Sąd odjął A. F. zarząd wymienionej nieruchomości i zarządcą ustanowił W. S. Tak więc, o ile słusznym jest twierdzenie , że przeniesienie prawa własności na nabywcę, w przypadku egzekucji z nieruchomości, następuje z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o przysądzeniu własności to niewątpliwym jest, że skarżący już od 16.11.2009r. pozbawiony był zarządu nieruchomością. Zgodnie z art. 935 k.p.c. to na zarządcy nieruchomości ciąży obowiązek dokonywania czynności potrzebnych do prowadzenia prawidłowej gospodarki. Nie sposób przyjąć, w okolicznościach niniejszej sprawy, iż skarżący był pozbawiony świadomości, że od dnia 16 listopada 2009r. to nie na nim ciążył obowiązek dokonywania zabiegów agrotechnicznych na działkach 179/1 i 49/2.

Za błędne uznał WSA stanowisko skarżącego, iż przyjęcie przez Agencję, że to Z. G. był posiadaczem zależnym wymienionych działek narusza pojęcie istoty posiadania. Skoro to posiadanie wynikało z umowy z ustanowionym przez Sąd zarządcą, to nie może być mowy o naruszeniu posiadania skarżącego. Sam skarżący w toku postępowania wyjaśniał, że wskazany wyżej rolnik dokonał zasiewu na wymienionych działkach, o czym wnioskodawca dowiedział się ok. 20 maja 2010r. Zaniedbaniem było w tej sytuacji nie dokonanie zmiany we wniosku złożonym w dniu 13 maja 2010r, niezależnie od oczekiwania na rozpatrzenie zażalenia na postanowienie Sądu Rejonowego w O. z dnia 5 lutego 2009r. o przysądzeniu własności na rzecz nabywcy, któremu Sąd udzielił przybicia. W toku postępowania nie budził wątpliwości fakt, że o postanowieniu Sądu Okręgowego w E. z dnia 31.05.2010r. o oddaleniu zażalenia skarżący dowiedział się 11 czerwca 2010 r. Kontrola administracyjna, podczas której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie działek będących w posiadaniu wnioskodawcy na dzień 31 maja 2010r. została przeprowadzona 16.08.2010r. Nie budzi zatem wątpliwości przedstawiona w zaskarżonej decyzji ocena o braku dbałości ze strony beneficjenta w kwestii rzetelnego przedstawienia we wniosku stanu posiadania gruntów , odnośnie których ubiegał się o płatności . Konsekwencją takiego stanu rzeczy była utrata prawa do płatności ONW , zgodnie z dyspozycją powołanego przez organy Agencji art.16 ust.2 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. F., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) art.106§3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci informacji Sądu Rejonowego w O. o dacie otrzymania przez skarżącego postanowienia Sądu Okręgowego w E. w przedmiocie przysądzenia prawa własności, na okoliczność naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania administracyjnego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa , przez nie wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję organu II instancji, z powodu braku umorzenia postępowania przed tym organem, w związku z częściowym cofnięciem wniosku w zakresie przyznania pomocy finansowej z działek 179/1 i 49/2 z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7, 8 i 9 kpa i art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007, Nr 64, poz. 427 ze zm.), poprzez nie pouczenie przez organ administracji A. F. o zasadach udzielania pouczeń o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków w sprawie dotyczącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010; oraz nie pouczenie skarżącego o konsekwencjach nie aktualizowania danych podanych we wniosku o przyznanie płatności, związanych z możliwością nieprzyznania płatności w odniesieniu do całego areału gruntów objętych wnioskiem o płatność, w przypadku nieprawidłowości związanych jedynie z częścią areału zgłoszonego do przyznania pomocy.

Rozwijając zarzuty w motywach skargi kasacyjnej stwierdził, że celem złożonego wniosku dowodowego było wykazanie dowolności ustaleń organu II instancji w zakresie winy skarżącego przy składaniu wniosku o przyznanie dofinansowania. Podniósł, że ponieważ postępowanie w przedmiocie przyznania pomocy finansowej ONW jest wszczynane na wniosek strony i nie może być wszczęte z urzędu, to cofnięcie żądania czyni postępowanie bezprzedmiotowym, tym samym postępowanie w zakresie przyznania płatności ONW do działek Nr 179/1 i 49/2 stało się bezprzedmiotowe i powinno został umorzone na podstawie art.105§1 k.p.a. Zdaniem skarżącego przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie stanowią wyjątku w zakresie uregulowanym w art.105§1 k.p.a. Nie uchylenie przez Sąd decyzji organu II instancji w tej sytuacji stanowi naruszenie art.145§1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podniósł, że skoro skarżący został pouczony o części ciążących na nim obowiązków, to powinien być także pouczony o skutkach niewykonania tych obowiązków - o możliwości nieprzyznania mu płatności w odniesieniu do całego areału gruntów objętych wnioskiem o płatność, w przypadku nieprawidłowości związanych z częścią areału zgłoszonego do przyznania pomocy oraz o możliwym czasowym zakresie takiej sankcji. Strona winna być poinformowana do kiedy (bez stosowania zwrotów niedookreślonych) może bez ponoszenia konsekwencji poinformować o faktach mogących mieć wpływ na nienależne i nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej, a także od jakiego momentu informacje pochodzące od strony będą wiązały się z sankcją związaną z możliwością odmowy przyznania płatności i zakresem czasowym tego typu sankcji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.)zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i lit. c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Ponieważ wskazane przez kasatora, jako przepisy prawa materialnego, przepisy art. 7, 8, 9, 105§1 i 138§1 pkt 2 k.p.a. oraz przepis art. 21 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich są przepisami procesowymi, ww. zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty należy uznać za zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania.

Pierwszym z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej jest zarzut naruszenia art.106§3 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku dowodowego. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Stosownie do art.106§3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu miało wykazać, że skarżący dnia 11 czerwca 2010 r. dowiedział się o przysądzeniu własności spornych działek nr 179/1 i 49/2 na rzecz D. W. S., który nabył te działki w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego przez Sąd I instancji. Po pierwsze, wskazana we wniosku dowodowym okoliczność została ustalona w postępowaniu administracyjnym i nie była przez organ orzekający kwestionowana. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wskazał, że wiedzę o treści rozstrzygnięcia Sądu w kwestii ustanowienia nowego właściciela działek nr 179/1 i 49/2 powziął w dniu doręczenia jego pełnomocnikowi odpisu postanowienia wydanego dnia 31 maja 2010 r. przez Sąd Okręgowy w E., tj. dnia 11 czerwca 2010 r. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji nie kwestionował tego faktu.

Po wtóre okoliczność ta nie miała dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia. Fakt uzyskania dnia 11 czerwca 2010 r. wiedzy o przysądzeniu własności spornych działek na rzecz nabywcy miał świadczyć o tym , iż składając wniosek o przyznanie płatności , co miało miejsce 13 maja 2010 r., skarżący nie ponosił winy za objęcie wnioskiem również spornych działek. Stanowisko skarżącego jest niesłuszne, bowiem uprawnienie do uzyskania płatności ONW nie jest związane z prawem własności działek rolnych, ale z ich posiadaniem związanym z użytkowaniem rolniczym. Warunki, jakie musi spełnić rolnik , aby uzyskać płatność ONW zostały określone w §2 rozporządzenia ONW. W §2 pkt 3 tego rozporządzenia ustalono między innymi , że płatność ONW przysługuje rolnikowi do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Z przepisu tego oraz z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że przesłanką warunkującą uzyskanie dopłat ONW nie jest prawo własności gruntów, ale ich posiadanie, rozumiane jako użytkowanie rolnicze. Posiadanie nie musi opierać się na żadnym tytule prawnym, a prawo do dopłat nie ma związku z tytułem prawnym do gruntu (v: np. Wyrok NSA z 5.11.2010 r. sygn.akt II GSK 950/09, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22.9.2011 r. sygn.akt II SA/Go 418/11). Wobec powyższego, w dacie składania wniosku istotna była wiedza skarżącego, nie o tym czy przysługuje mu prawo własności spornych działek, ale czy jest ich posiadaczem i rolniczo je użytkuje. W kwestii ustalenia dobrej wiary skarżącego w dacie składania wniosku o płatność istotne znaczenie miał fakt, iż postanowieniem z dnia 16 listopada 2009 r. Sąd w postępowaniu egzekucyjnym odjął zarząd nieruchomością skarżącemu i ustanowił zarządcą W. S., na którym z mocy tego postanowienia ciążył obowiązek dokonywania czynności potrzebnych do prowadzenia prawidłowej gospodarki, czyli uprawiania spornych działek rolnych.

W związku z powyższym należy uznać, że Sąd I instancji nie naruszył art.106§3 p.p.s.a. nie uwzględniając wniosku strony o przeprowadzenie dowodu i zarzut naruszenia tego przepisu jest nieuzasadniony.

Kolejnym zarzutem naruszenia prawa procesowego był zarzut naruszenia art.145§1 pkt 1 lit a) (prawidłowo lit.c) w związku z naruszeniem przepisów art.138§1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art.105§1 k.p.a. poprzez niewydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję organu II instancji z powodu braku umorzenia postępowania przed tym organem w związku z częściowym cofnięciem wniosku w zakresie przyznania pomocy finansowej ONW do działek nr 179/1 i 49/2. Przedstawiony wyżej zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, bowiem w związku z cofnięciem wniosku w odniesieniu do niektórych działek postępowanie w przedmiocie przyznania płatności nie stało się bezprzedmiotowe. Jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy, skarżący cofnął wniosek o przyznanie płatności ONW do działek nr 179/1 i 49/2 dopiero w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] października 2011r. odmawiającej przyznania mu wnioskowanego dofinansowania ONW. Stosownie do przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc przyznawana jest na wniosek uprawnionego podmiotu, nie oznacza to jednak , co słusznie zauważył Sąd I instancji, że zakres żądania może być w każdym czasie i dowolnie zmieniany przez wnioskodawcę. Złożenie wniosku o przyznanie płatności powoduje wszczęcie postępowania w sprawie przyznania płatności i powoduje konsekwencje przewidziane w przepisach regulujących takie postępowanie. I tak z art. 14 ust.3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wynika, że jeżeli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. Skarżącemu, od momentu powiadomienia go przez organ orzekający pismem z dnia 27.08.2010 r. o stwierdzeniu nieprawidłowości dotyczących działek nr 179/1 i 49/2, nie przysługiwało prawo cofnięcia wniosku w zakresie dotyczącym tych działek. Modyfikacja (więc i cofnięcie wniosku co do części działek) z naruszeniem ww. przepisu art.14 ust.3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 powoduje obowiązek zastosowania przez organ orzekający przepisu art.16 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, który stanowi, że jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony , a różnica między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, nie przyznaje się pomocy. Tak więc cofnięcie wniosku , po uzyskaniu przez organ informacji, że skarżący nie jest posiadaczem spornych działek i po poinformowaniu o tym skarżącego, nie uczyniło postępowania w przedmiocie przyznania płatności bezprzedmiotowym, ponieważ po stronie organu powstał, wynikający wprost z przytoczonych przepisów, obowiązek wydania orzeczenia uwzględniającego fakt objęcia wnioskiem obszarów rolnych, co do których wnioskodawcy płatności nie przysługiwały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art.145 § 1pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów art.7, 8, 9 k.p.a. i art. 21 ust.2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że również ten zarzut jest nieuprawniony.

Wskazać należy przede wszystkim, że przepisy art. 7 i 9 k.p.a. nie miały zastosowania w tym postępowaniu administracyjnym, ponieważ stosownie do art. 21 ust.1 ww. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Takimi przepisami ustawy "stanowiącymi inaczej" są między innymi przepisy art. 21 ust.2 pkt 1 i 3 stanowiące, że w postępowaniu dotyczącym przyznania pomocy, organ , przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności i udziela stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Wskazany przepis art. 21 ust.2 pkt 3 ustawy ogranicza wyrażoną w art.9 k.p.a. zasadę informowania stron postępowania. Z przepisu tego, wbrew twierdzeniu kasatora, nie sposób wyprowadzić wniosku, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek poinformowania strony, iż będzie udzielał jej pouczeń tylko na jej żądanie. Ww. przepisy nie nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązku pouczania strony o konsekwencjach niewywiązywania się z zobowiązań przyjętych w momencie złożenia wniosku o płatność. Składając wniosek o płatność, wnioskodawca zobowiązał się między innymi do niezwłocznego informowania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem, w szczególności gdy zmiana ta dotyczy wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw czy przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Obowiązkiem skarżącego było więc poinformowanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o tym, że inna osoba uprawia dwie spośród zgłoszonych przez niego do płatności ONW działek, niezwłocznie po uzyskaniu tej wiedzy. Obowiązku tego skarżący nie dopełnił ani niezwłocznie po uzyskaniu tej wiedzy, ani też później. Dlatego rozważanie prawidłowości pouczenia pod kątem nieostrego określenia terminu, w którym strona zobowiązana jest poinformować organ jest w rozpoznanej sprawie bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zarzutu, niepouczenia skarżącego o skutkach niewykonania obowiązków należy stwierdzić, że również ten zarzut tej jest nieuzasadniony. Strona występując z wnioskiem o przyznanie określonej płatności ma obowiązek wywiązania się ze wszystkich określonych przepisami dotyczącymi tej płatności zobowiązań. Celem pouczenia, niezależnie od faktu, że w tej sprawie organ nie miał obowiązku pouczania skarżącego z urzędu, nie jest umożliwienie stronie dokonania wyboru , które z zobowiązań będzie wykonywać zależnie od konsekwencji jakie pociąga za sobą ich niewykonanie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w sprawie doszło do naruszenia określonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników. Nie może być podstawą do uznania, że doszło do naruszenia tego przepisu, sam fakt dokonania ustaleń i podjęcia rozstrzygnięć niezgodnych z oczekiwaniami strony.

Z wyłożonych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.