Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2823/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Marcin Bącal, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. Oddział w C. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z 29 marca 2004 roku T. D. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w C. o rozłożenie na możliwie jak największą ilość rat należności głównej zadłużenia na rzecz ZUS, nienaliczanie odsetek karnych oraz zwolnienie z opłat dodatkowych, motywując wniosek trudną sytuacją materialną wskazywaną w pismach kierowanych wcześniej do ZUS-u.

Decyzją z [...] sierpnia 2004 roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu opłaty dodatkowej, jak również odmówił rozpatrzenia wniosku o umorzenie odsetek od nieopłaconych w terminie składek. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.), należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mogą być umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jeśli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich zapłacenia, zaś T. D. nie wykazała ważnego interesu. Ponadto podniesiono, że wnioskodawczyni nie wywiązywała się z zawartego z nią układu ratalnego.

Od powyższej decyzji odwołała się T. D. zarzucając, iż nie ustalono ostatecznie kwoty jej zaległości wobec ZUS, pisma przesyłane do niej w sprawie rozłożenia zaległości zawierały rozbieżności. Dopiero po wyliczeniu kwoty głównej, będzie możliwe obliczenie odsetek. Organ wykazuje brak dobrej woli nie uwzględniając jej trudnej sytuacji materialnej.

Decyzją z [...] października 2004 roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, ponownie stwierdzając w uzasadnieniu, iż skarżąca nie wykazała żadnego interesu przemawiającego za umorzeniem należności.

Na decyzję organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. D. zarzucając, iż nie uwzględniono okoliczności uniemożliwiających spłatę opłaty dodatkowej i nie podjęto decyzji w zakresie umorzenia odsetek od należności głównej.

Wyrokiem z 18 kwietnia 2005 roku (sygn. akt III SA/Wa 2444/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów pierwszej i drugiej instancji, stwierdzając, iż uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości.

W toku prowadzonego ponownie postępowania T. D. pismem z 6 czerwca 2006 roku zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. o umorzenie należności głównej oraz odsetek od tej należności - w całości. Do wniosku tego złączyła oświadczenie o nie korzystaniu z pomocy publicznej, oświadczenie o stanie majątkowym, rodzinnym, stanie zdrowia oraz dochodach i wydatkach wraz dokumentami.

Decyzją z [...] czerwca 2005 roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na koncie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych należnych za okres 06/00 - 03/01 w łącznej kwocie 4.588,39 zł, w tym z tytułu składek - 2.384,39 zł; odsetek - 1.974 zł, opłaty dodatkowej - 230 zł, należności z tytułu opłaty dodatkowej na koncie Funduszu Ubezpieczenia Zdrowotnego - 50 zł. W uzasadnieniu przytoczył przepisy u.s.u.s. wskazujące sytuacje, kiedy zachodzi całkowita nieściągalność, stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z wyżej wskazanych sytuacji. Ponadto podał, iż dłużniczka nie wykazała również, iż uregulowanie należności w 60-ciu ratach po 77,30 zł plus opłata prolongacyjna wiązałaby się dla niej z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej oraz jej rodziny. Z dokumentów wynika, że miesięczny dochód rodziny wynosi 1.846,55 zł, stałe wydatki nie przekraczają 600 zł, wydatki na żywność to kwota około 650 zł miesięczne. Pozostała kwota 596,55 zł, z której dłużniczka może wygospodarować kwotę na zapłatę raty i opłaty prolongacyjnej.

Odwołanie od decyzji ZUS Oddział w C. złożyła T. D. zarzucając, iż wyliczenie przedstawione w jej uzasadnieniu jest niewłaściwe. Po zaspokojeniu podstawowych potrzeb życiowych zostaje jej kwota 17,56 zł miesięcznie, co nie pozwala na uiszczenie rat w kwocie 77,30 zł. Podniosła również, że nie określono wysokości opłaty prolongacyjnej. Nie określono dotychczas jednoznacznie wysokości zadłużenia.

Pismem z 13 lipca 2005 roku ZUS Oddział w C. wezwał skarżącą do zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonej w sprawie dokumentacji, prosząc o dostarczenie dokumentów potwierdzających nowe, nie znane wcześniej okoliczności faktyczne, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, pod rygorem wydania decyzji na podstawie dotychczas zgromadzonej dokumentacji.

Do pisma z 14 sierpnia 2005 roku T. D. załączyła zaświadczenie lekarskie i kopię wniosku do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy poprzez pokrycie kosztów leczenia, zakupu opału, zakupu odzieży zimowej.

Decyzją z [...] września 2005 roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając ponownie, iż nie można uznać należności za nieściągalne, a z dokumentów wynika, że dłużniczka może wygospodarować kwotę 77,30 zł plus opłatę prolongacyjną miesięcznie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 6 października 2005 roku złożyła T. D., podnosząc, iż podejmowane dotychczas decyzje są niesłuszne, podejmowane bez uwzględnienia jej bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej, finansowej i rodzinnej.

W odpowiedzi na skargę z 12 października 2005 roku organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w wydanych decyzjach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem osoby zobowiązanej do płacenia należności z tytułu składek, na jej wniosek, uwzględniając stan finansów ubezpieczeń społecznych, można umorzyć je. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Od tej decyzji na podst. art.83 ust.4 u.s.u.s. przysługuje stronie wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu.

Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji.

W uzasadnieniu decyzji z [...] września 2005 roku Prezes ZUS wskazał jedynie, iż nie zaszła żadna z okoliczności wymienionych w art.28 ust.3 pkt 1-6 u.s.u.s. pozwalająca na uznanie, że należności są całkowicie nieściągalne, zaś z przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów wynika, że może bez żadnego ryzyka dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych wygospodarować kwotę 77,30 zł plus opłatę prolongacyjną jako ratę miesięczną, nie wykazała więc swojego ważnego interesu w tym, by zaległe należności jej umorzyć. Takie uzasadnienie decyzji organu w przedmiotowej sprawie jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną k.p.a.

Skarżąca w swoim wniosku z dnia 6 czerwca 2005 roku przedstawiła szczegółowe wyliczenia dotyczące stałych miesięcznych wydatków gospodarstwa domowego, do wniosku dołączyła kopie rachunków i faktur. Z przedstawionych przez nią wyliczeń (k.57) wynika, że kwota pozostała po odjęciu od dochodów rodziny stałych wydatków wynosi 35,12 zł. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2005 roku zawierało stwierdzenie, że wnioskodawczyni pozostaje do dyspozycji po odjęciu stałych wydatków kwota 596,55 zł. Nie wskazano jednak, które wydatki wskazywane przez stronę, jako wydatki stałe i konieczne zostały przez organ zakwestionowane i z jakiego powodu. Takiego uzasadnienia nie zawiera również uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji, mimo że skarżąca podnosiła ten fakt w swoim odwołaniu.

Skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podnosiła obok faktu odmiennych obliczeń wydatków koniecznych także to, iż nie wskazano wysokości opłaty prolongacyjnej oraz że nie została w sposób jednoznaczny i ostateczny podana kwota zadłużenia. T. D. ponadto dołączyła do akt, przed wydaniem decyzji organu drugiej instancji, dokumenty w postaci zaświadczenia lekarskiego oraz kopii wniosku do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o dofinansowanie pokrycia kosztów na leczenie, zakupu opału na zimę i zakupu zimowej odzieży. Decyzja Prezesa ZUS, wydana po rozpatrzeniu odwołania, nie odnosi się w żaden sposób do podniesionych zarzutów i dołączonych dokumentów dotyczących stanu zdrowia i sytuacji materialnej skarżącej. Z jej uzasadnienia nie wynika, by te fakty były przedmiotem rozważań organu (ponownie jest np. wskazywana opłata prolongacyjna bez podania jej kwoty, czy choćby przedziału, w jakim ta kwota może się mieścić).

Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia organu do złożonego odwołania, wniosku i wskazywanych przez skarżącą dokumentów, ma ona prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez Prezesa ZUS bez uwzględnienia jej trudnej sytuacji. To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a.

W związku z powyższym wskazać należy, że organ II instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku skarżącej, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, które wyliczenia strony i dlaczego zakwestionowano, jak również odnieść się szczegółowo do zarzutów skarżącej i do dokumentów złożonych przez nią do akt sprawy. Jednakże z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej.

Należy także zauważyć, że niniejsza sprawa była już po raz drugi rozpatrywana przez organ. Pierwszą decyzję wydaną w tej sprawie uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny, wskazując między innymi na to, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art.107 i art.11 k.p.a., jest zbyt lakoniczne, mimo tego organ wydając decyzję w przedmiotowej sprawie po raz drugi, zignorował wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przepisy dotyczące zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w k.p.a.

Sąd zważył również, iż organ pierwszej instancji, przed wydaniem decyzji, nie umożliwił skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. (załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowana szkodę). Żadna z tych przesłanek nie wystąpiła, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organ również nie wskazywał żadnej z nich.

Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr , poz. ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie uczynił.

Skarżącą wezwano do ustosunkowania się do zebranego materiału już po wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji i strona w wyniku tego złożyła dodatkowe dokumenty. Strona ma prawo uczestniczyć czynnie w postępowaniu, między innymi współdziałać w gromadzeniu dokumentów i dopiero po wezwaniu strony do ustosunkowania się do zebranego materiału, organ powinien wydawać decyzję. Pozwala to na wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całokształtu materiału i po umożliwieniu stronie zapoznania się z aktami sprawy. Tak ukształtowane postępowanie ma na celu uniknięcie niepotrzebnego postępowania odwoławczego w przypadku, gdyby strona dysponowała jeszcze dodatkowymi dowodami i umożliwia ustosunkowanie się do tych dowodów już w decyzji pierwszej instancji. Wydawanie decyzji bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału, niepotrzebnie wydłuża postępowanie administracyjne, które zgodnie z art. 12§1 k.p.a. powinno być prowadzone wnikliwie i szybko.

Fakt naruszenia art.10 k.p.a. był także wskazywany w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przy rozpoznaniu skargi w przedmiotowej sprawie po raz pierwszy. Również i te wskazania Sądu zostały zignorowane przez organ.

W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.).