Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 178/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll - Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Wojewody z dnia 17 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda (dalej: "Wojewoda") decyzją z 17 stycznia 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. B. (dalej: "strona") od decyzji Starosty Ś. (dalej: "Starosta") z 17 listopada 2023 r., nr [...], w sprawie sprzeciwu od zgłoszenia budowy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

W dniu 1 sierpnia 2023 r. strona zgłosiła w Starostwie Powiatowym [...] zamiar budowy 14 wiat gospodarczych do obsługi gospodarstwa rolnego o powierzchni zabudowy 300 m2 każda w miejscowości P. (obręb M.) na działkach nr [...], [...]. Do zgłoszenia dołączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Postanowieniem z 18 sierpnia 2023 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), Starosta zobowiązał inwestora do przedłożenia: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, 2) dokumentacji technicznej zawierającej rozwiązania zapewniające nośność i stateczność konstrukcji, bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz bezpieczeństwo pożarowe, której zakres i treść powinna być dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, wykonanych przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane.

Pismami z 28 sierpnia i 13 września 2023 r. strona nie zgodziła się z obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, przedkładając dokumentację techniczną.

Postanowieniem z 3 października 2023 r. Starosta, na podstawie art. 30 Prawa budowlanego, ponownie zobowiązał stronę do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Decyzją z 17 listopada 2023 r., nr [...], Starosta na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 32 oraz art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, wniósł sprzeciw wobec omawianej inwestycji.

Wojewoda, wydając podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję w pierwszej kolejności wskazał, że organ I instancji wydał pierwsze postanowienie w oparciu o błędną podstawę prawną. Jednak z uwagi na fakt, iż postanowienie to nawiązywało do złożonego zgłoszenia, a także okoliczność, że Starosta kolejne postanowienie wydał powołując się na art 30 Prawa budowlanego, należało uznać, że doszło do przerwania terminu określonego w art. 30 ust. 5d Prawa budowlanego. Termin na wniesienie sprzeciwu rozpoczął ponownie bieg 31 października 2023 r., ponieważ wówczas mijał 14-dniowy termin, w którym inwestor mógł ustosunkować się do postanowienia organu I instancji. Natomiast decyzja została nadana w placówce pocztowej 20 listopada 2023 r., a zatem przed upływem 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego.

Powołując się na art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że zgłoszenie podlega sprawdzeniu pod względem zgodności z zapisami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, innymi aktami prawa miejscowego oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zależności o specyfiki inwestycji.

Planowane przedsięwzięcie polega na budowie 14 wiat gospodarczych do obsługi gospodarstwa rolnego o powierzchni zabudowy do 300 m2 każda, zlokalizowanych w P. na działkach nr [...], [...]. Z dokumentacji przedłożonej przez stronę wynika, że konstrukcja wiat nie jest skomplikowana. Ich wysokość to 5,46 m, powierzchnia zabudowy nie przekracza 300 m2, co odpowiada wymogom art. 29 ust. 1 pkt 32 Prawa budowlanego. Kwestią problematyczną jest rozpiętość konstrukcji, która dla wiat nr [...], [...], [...] i [...] wynosi 12,10 m. Stąd w przypadku tych wiat nie został spełniony warunek wynikający z ostatnio przywołanego przepisu.

Ponadto, organ II instancji wskazał, że teren, na którym planuje się przedmiotowe zamierzenie budowlane, nie jest objęty zapisami planu miejscowego. Kluczowym w sprawie jest ustalenie, czy dla projektowanych wiat gospodarczych wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy. Obecnie obowiązująca ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") została znowelizowana ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Zgłoszenia w sprawie dokonano jednak 1 sierpnia 2023 r., tym samym w ocenie organu ustawa ta znajdzie zastosowanie w kształcie obowiązującym przed nowelizacją.

W dalszej kolejności Wojewoda przywołał treść art. 59 ust. 1, ust. 2 i art. 50 ust. 2 u.p.z.p., przedstawił przyjęty sposób wykładni tych przepisów i stwierdził, że projektowane wiaty pomimo, że nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (te spełniające wymagania z art. 29 ust. 1 pkt 32 Prawa budowlanego), to ich realizacja wpływa na zmianę zagospodarowania terenu. Z uwagi na brak planu miejscowego koniecznym jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Strona nie uzupełniła zgłoszenia w tym zakresie, wobec czego Starosta zasadnie wniósł sprzeciw.

Na koniec organ II instancji wskazał, że z uwagi na ekonomikę postępowania odwoławczego odstąpiono od przeprowadzenia procedury przewidzianej w art. 10 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."). Działanie to podyktowanie jest zdaniem organu zasadą wynikającą z art. 12 K.p.a. Materiał dowodowy sprawy nie uległ zmianie, organ wydał rozstrzygnięcie w oparciu o dotychczas zgromadzone akta sprawy.

W skardze skierowanej do tut. Sądu strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o umorzeniu postępowania, zarzuciła naruszenie:

1. art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że do zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych należało dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

2. art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę,

3. art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 32 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że inwestycja polegająca na budowie 14 wiat gospodarczych do obsługi gospodarstwa rolnego o powierzchni zabudowy do 300 m2 każda, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy,

4. art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że właściwe i zasadne było zobowiązanie do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, chociaż postanowienie zobowiązujące do tego inwestora było pozbawione podstawy prawnej i bezzasadne, zaś w samym tym postanowieniu powołana została błędna podstawa prawna,

5. z ostrożności procesowej – na wypadek gdyby WSA w Poznaniu nie podzielił zarzutów z pkt 1-4 – art. 10 § 1 i § 2 K.p.a. przez ich niezastosowanie i odstąpienie od procedury określonej w art. 10 § 1 K.p.a., pomimo że nie wystąpiły żadne przesłanki z zamkniętego katalogu wskazanego w § 2 tego artykułu.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 23 maja 2024 r., pełnomocnik skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze. Podkreślił, że stan prawny obowiązujący w dacie składania wniosku, w oparciu o który powinien być rozpoznany wniosek, a w szczególności art. 59 ust. 2a u.p.z.p. wskazuje, że tego rodzaju inwestycja nie wymagała ustalenia warunków zabudowy i nie uzyskałaby decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana art. 59 ust. 2a mogłaby uzasadnić stanowisko organu, ale przepis ten w aktualnym brzmieniu nie znajduje zastosowania do tej inwestycji.

Pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Wojewody z 17 stycznia 2024 r., nr [...], nie narusza ani prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego stosownie do regulacji art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

Istota sporu do jakiego doszło w sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy objęta zgłoszeniem inwestycja polegająca na budowie wiat gospodarczych do obsługi gospodarstwa rolnego, do której znajduje zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 32 Prawa budowlanego, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda stwierdził bowiem, że projektowane wiaty pomimo, iż nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (te spełniające wymagania z art. 29 ust. 1 pkt 32 Prawa budowlanego), to ich realizacja wpływa na zmianę zagospodarowania terenu i konieczne jest uzyskanie przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy, o którą to decyzję – pomimo dwukrotnego wezwania – nie uzupełniono zgłoszenia. Skarżąca ze stanowiskiem tym się nie zgadza prezentując odmienną od organu wykładnię art. 59 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 32 Prawa budowlanego.

W sprawie strona skarżąca dokonała zgłoszenia budowy 14 wiat gospodarczych do obsługi gospodarstwa rolnego, o powierzchni zabudowy do 300 m2 każda. Inwestycja ta – jak skarżąca podała w treści zgłoszenia – miałaby zostać zrealizowana w miejscowości P. (obręb M.) na działkach ewidencyjnych nr [...], [...].

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 32 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 300 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 7 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane.

Od razu wskazać należy, że 4 z wiat, jakie przewidziane zostały przez skarżącą w zgłoszeniu, a mianowicie wiaty oznaczone nr [...], [...], [...] i [...], nie odpowiadają warunkom określonym w ostatnio powołanym przepisie, bowiem jak podniósł w zaskarżonej decyzji Wojewoda rozpiętość ich konstrukcji przekracza 7 m. Skarżąca okoliczności tych nawet nie kwestionuje. Wobec wspomnianych 4 wiat wniesienie sprzeciwu przez Starostę jest zatem prawidłowe, choć znajduje ono podstawę prawną w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, nie zaś w art. 30 ust. 5c tej ustawy. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przewiduje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła wprawdzie w petitum skargi zarzut naruszenia tego przepisu, w dalszej części w żaden sposób jednak go nie umotywowała. W ocenie Sądu wobec niespornych okoliczności faktycznych sprawy, których ustalenie i ocena prawna nie budzą wątpliwości, zarzut naruszenia art 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego jawi się jako całkowicie nieuzasadniony.

Powracając do istoty zaistniałego w sprawie sporu zdaniem Sądu zamierzenie inwestycyjne skarżącej - stanowiąc zmianę zagospodarowania terenu działek [...] i [...] - w sposób ewidentny podpada pod art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do 24 września 2023 r., który to przepis w zdaniu pierwszym przewiduje, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 tej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego przez skarżącą nie budziłby w ogóle wątpliwości, gdyby nie odesłanie zawarte w zdaniu drugim cytowanego art. 59 ust. 1 do odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który to przepis przewiduje z kolei, iż roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W opinii skarżącej, której stanowisko znajduje poparcie w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych (zob. m.in. wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 646/15, dostępny w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), literalne brzmienie powyższych regulacji prowadzi do wniosku, iż budowa objęta zgłoszeniem, a więc nie wymagająca pozwolenia na budowę - jak budowa tych wiat, które spełniają wymogi art. 29 ust. 1 pkt 32 Prawa budowlanego - powinna korzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania warunków zabudowy stosownie do art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Rozumowanie to pomija jednak pewne istotne aspekty normatywne przywołanych regulacji, jak również innych przepisów powołanych przez skarżącą na poparcie jej twierdzeń, prowadząc tym samym do wykładni zaprzeczającej sensowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i generalnie celom ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako aktu normatywnego.

Po pierwsze, trzeba wyraźnie podkreślić, że odesłanie zawarte w art. 59 ust. 1 zdaniu drugim u.p.z.p. dotyczy "odpowiedniego" stosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, a nie stosowania tego przepisu wprost. Odpowiednie stosowanie, to stosowanie mające na celu uzupełnienie regulacji głównej dopuszczające, a wręcz zakładające modyfikację normy prawnej, której dotyczy. Jest oczywistym też, że norma uzupełniająca, do której odsyła norma główna, nie może niweczyć normy głównej.

Analizując art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. łatwo można dostrzec ich ratio legis. Zasadą jest, że zmiana zagospodarowania terenu (przy braku planu miejscowego) wyrażająca się w budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). O tym jak kompleksowo ustawodawca traktuje ten wymóg jeszcze dobitniej świadczy art. 59 ust. 2 u.p.z.p., w myśl którego - uwzględniając brzmienie sprzed 24 września 2023 r. - przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Wnioski wynikające z analizy art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. są następujące – warunków zabudowy wymaga w zasadzie każda zmiana zagospodarowania terenu, choćby nie była reglamentowana prawem budowlanym, wszakże wedle przywołanych przepisów może mieć ona postać budowy obiektu budowlanego, wykonania innych robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nawet nie wymagającej pozwolenia na budowę zmiany zagospodarowania samego terenu.

Skoro w regulacji głównej prawodawca wprowadził tak szerokie spektrum stanów faktycznych jakie postrzegane być powinny jako zmiana zagospodarowania terenu, to pojawia się pytanie, jak stosować wyłączenie z art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 zdaniem drugim u.p.z.p.

Gdyby wprost i bezrefleksyjnie stosować art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. do instytucji warunków zabudowy oznaczałoby to, iż w każdym przypadku, gdy tylko aktywność inwestora wyraża się w budowie zwolnionej z pozwolenia na budowę, inwestor ten zwolniony byłby jednocześnie z obowiązku ustalenia warunków zabudowy. Takie rozumienie jest jednak nie do zaakceptowania, gdyż prowadziłoby do zaprzeczenia sensowi wyjściowej przecież regulacji zawartej w art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Z jednej strony mielibyśmy do czynienia z sytuacją, gdzie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. wymagałby warunków zabudowy dla każdej zmiany zagospodarowania terenu niereglamentowanej pozwoleniem na budowę, a z drugiej, gdzie wedle art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. pewne poważniejsze zmiany zagospodarowania terenu, obejmujące wszakże budowę obiektów budowlanych, nie wymagałyby warunków zabudowy.

Opisany problem uwydatnia się w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w których skarżąca proponuje daleko idącą zmianę zagospodarowania terenu, planując budowę 14 wiat gospodarczych do obsługi gospodarstwa rolnego, przy czym 10 spełniających wymogi art. 29 ust. 1 pkt 32 Prawa budowlanego, i powołując się na fakt objęcia tego zamierzenia zgłoszeniem rości sobie mające wynikać z instrumentalnie stosowanego art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 zdania drugiego u.p.z.p. prawo do zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu kluczowe dla właściwego zastosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. do instytucji warunków zabudowy jest zastosowanie tego przepisu odpowiednio, jak przewiduje to przecież art. 59 ust. 1 zdanie drugie tej ustawy. W ocenie składu orzekającego zwolnienie zawarte w tym przepisie jako odpowiednie uzupełnienie art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. może mieć zastosowanie tylko w przypadku, gdy nie prowadzi do zaprzeczenia regulacji głównej. Z zestawienia treści art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że zwolnienie od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy jedynie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, natomiast zakres zwolnienia nie obejmuje robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, jak również zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ponownego wyjaśnienia wymaga bowiem to, że w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w sposób wyraźny zostały wyróżnione trzy przypadki, które wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem odpowiednie zastosowanie art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. do postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy polega na przyjęciu, iż zmiana zagospodarowania terenu tylko w jednej z tych trzech sytuacji określonych w art. 59 ust. 1 zwolniona jest z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym nie można przyjąć, że budowa obiektu budowlanego, jak w kontrolowanej sprawie budowa wiat gospodarczych, zwolniona jest z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Przedstawiony w ostatnim akapicie sposób zastosowania art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. do instytucji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) był już kilkukrotnie wskazywany przez NSA (zob. wyroki NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2144/10, z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2239/13, z 28 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2276/16, z 27 listopada 2018 r., II OSK 2938/16, czy z 17 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3329/18, wszystkie dostępne w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po drugie, powyżej zaprezentowanej wykładni nie sprzeciwia się – wbrew poglądom skarżącej – art. 59 ust. 2a u.p.z.p. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym przed 24 września 2023 r., stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b Prawa budowlanego, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca w powołaniu na tę regulację stara się wykazać, że budowa jedynie wprost w niej wymienionych obiektów budowlanych wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, ergo budowa innych obiektów budowlanych, która zwolniona jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę - jak w sprawie niniejszej ujętych w art. 29 ust. 1 pkt 32 Prawa budowlanego - nie miałaby wiązać się z wymogiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie zgadza się z poglądem prezentowanym przez skarżącą. Pogląd ten całkowicie pomija to, że wprowadzenie z dniem 28 czerwca 2015 r. do art. 59 u.p.z.p. regulacji ust. 2a, która pierwotnie obejmować miała jedynie wolnostojące budynki mieszkalne jednorodzinne w przewidzianym jednocześnie tą nowelizacją art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowalnego, z uwagi na już wówczas pojawiające się wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie w zamyśle prawodawcy miało charakter jedynie doprecyzowujący (zob. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Sejm VII kadencji, druk nr 2710). Powstałe w konsekwencji tych zabiegów legislacyjnych superfluum nie może mieć przesądzającego znaczenia dla sposobu wykładni art. 59 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

Po trzecie, przeciwko przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu wykładni nie przemawiają także regulacje o charakterze procesowym zawarte w Prawie budowlanym. Jak sygnalizuje skarżąca wskazując dokumenty jakie należy dołączyć do zgłoszenia ustawodawca jedynie w art. 30 ust. 4b Prawa budowlanego, poprzez odwołanie do art. 33 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, przewidział obowiązek załączenia decyzji o warunkach zabudowy, ergo zdaniem skarżącej obowiązek ten dotyczyć ma wyłącznie zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego.

Warstwa proceduralna Prawa budowlanego, którą tak eksponuje w tym względzie skarżąca, rzecz jasna ma znaczenie prawne, niemniej w ocenie Sądu nie może przysłaniać materialnych wymogów wyrażonych w odrębnych ustawach stanowiących sine qua non wystąpienia o pozwolenie na budowę, czy dokonania zgłoszenia robót budowlanych. Warto przy tej okazji zwrócić uwagę na to, że ustawodawca sam jest niekonsekwentny, gdy chodzi o spójność regulacji formalnych dotyczących procesu inwestycyjnego. Z tego powodu stosowanie reguły, że to co nie jest wprost wymienione, nie jest wymagane, prowadzić może w wielu sytuacjach do wadliwych wniosków. Jako przykład braku legislacyjnej konsekwencji posłużyć może wymóg dołączenia pozwoleń wojewódzkiego konserwatora zabytków. Pozwolenia te wymienia się jako załącznik do wniosków o pozwolenia na budowę oraz zgłoszeń robót budowlanych z art. 29 ust. 1-4 Prawa budowlanego, o czym wprost stanowi art. 29 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten nie budziłby zastrzeżeń, gdyby nie fakt, że przy poważniejszych gatunkowo inwestycjach, jakie objęte mogą być pozwoleniem na budowę w pozostałych przypadkach, ustawodawca załączników takich już wprost nie wymienia, a ogranicza się do wskazania na obowiązek dołączenia pozwoleń "z przepisów odrębnych ustaw" (por. art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego).

Powyższe spostrzeżenia uzmysławiają, że ustawodawca traktuje katalog wymaganych załączników do wniosków i zgłoszeń z zakresu prawa budowlanego w kategoriach otwartych – niektóre załączniki związane ze spełnieniem wymogów z innych ustaw w przepisach Prawa budowlanego wprost wymienia, a innych w ten sposób nie wymienia (nie jest w tym zakresie konsekwentny), ale zarazem liczy się, że dodatkowe załączniki mogą być wymagane w oparciu o przepisy szczególne. Przegląd procedur Prawa budowlanego prowadzi do konkluzji, że ustawodawca w ustawie tej tworzy główne ramy postępowań, natomiast określone wymogi treściowe (elementy) wniosków oraz zgłoszeń nie są enumeratywne i nie niweczą wymogów wynikających z ustaw odrębnych.

Podobnie rzecz się ma, gdy chodzi o obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Decyzję taką wymieniono wprost jako załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego) oraz zgłoszenia budowy niektórych obiektów (art. 30 ust. 4b w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Regulacje te nie powinny jednak przysłonić oczywistego faktu, że sytuacje, w których decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana wyjściowo regulują właściwe dla niej przepisy u.p.z.p. (art. 59 ust. 1), a nie Prawo budowlane. Znamiennym jest przy tym to, że także w art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego nakazuje się przedłożyć organowi architektoniczno-budowlanemu decyzję o warunkach zabudowy: "jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Regulacja ta dobitnie ukazuje, że w istocie Prawo budowlane będąc źródłem podstawowych norm budowlanych przez nie ukonstytuowanych, zostało świadomie przez ustawodawcę uzupełnione o liczne normy odsyłające, które niejako przypominają adresatom o wymaganiach z innych ustaw kształtujących proces inwestycyjny.

Z regulacji art. 30 ust. 2a Prawa budowlanego, w której podano jakie dokumenty należy co do zasady dołączyć do zgłoszenia, nie wynika, aby w zamierzeniu ustawodawcy miała ona mieć charakter zamknięty. Zwraca uwagę zwłaszcza art. 30 ust. 2a pkt 3 Prawa budowlanego, gdzie jako załącznik do zgłoszenia wymienia się pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. Przykład zawarty w tym przepisie, a przede wszystkim wymienienie "w szczególności" decyzji środowiskowej, ukazuje, że intencją ustawodawcy było odesłanie do wszystkich rygorów wynikających z przepisów odrębnych. Należy przez to rozumieć zwłaszcza obowiązek przedłożenia różnego rodzaju decyzji wymaganych ustawami regulującymi proces inwestycyjny: decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale i innych, na przykład właśnie decyzji o warunkach zabudowy, o czym była mowa powyżej przy okazji wykładni art. 59 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Wymagania proceduralne, a po części i materialne pozwoleń na budowę, jak i zgłoszeń budowalnych, są determinowane nie tylko przez Prawo budowlane, ale i przez ustawy szczególne (zob. także wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 683/21, CBOSA).

W konsekwencji powyższych rozważań uznać trzeba, że Starosta prawidłowo wezwał skarżącą do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji omyłkowo przywołał jako podstawę prawną pierwszego z wezwań art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, że wezwanie to pozbawione było podstawy prawnej. Jak sama skarżąca zauważa, jego właściwej podstawy poszukiwać trzeba w art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Wystosowanie wezwań do skarżącej stosownie do art. 30 ust. 5d Prawa budowlanego przerwało jednocześnie bieg terminu wynikającego z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który finalnie został zachowany przez organ I instancji poprzez wniesienie sprzeciwu w decyzji z 17 listopada 2023 r. Sprzeciw ten z uwagi na brak uzupełnienia zgłoszenia o wymaganą decyzję o warunkach zabudowy okazał się w pełni zasadny.

Zgodzić trzeba się ze skarżącą, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 w zw. z § 2 K.p.a. Nie można bowiem uznać za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, jakoby dodatkową przesłanką, mogącą samodzielnie przemawiać za odstąpieniem od art. 10 § 1 K.p.a., mogła być uregulowana w art. 12 K.p.a. zasada szybkości postępowania. To bowiem w art 10 § 2 K.p.a. prawodawca wprost wskazał przypadki, w których organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, uregulowanej w § 1 tego artykułu. Pomimo podanego powyżej naruszenia przepisów procesowych nie można jednak stwierdzić, aby naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zresztą skarżąca nie stara się nawet wykazać, aby zachodziła jakakolwiek zależność pomiędzy niezastosowaniem przez Wojewodę art. 10 § 1 K.p.a. a treścią wydanego w jej sprawie rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego, na podstawie art 151 P.p.s.a., skargę oddalono.