Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 33/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3 w zw. z art. 149 par. 1a, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 2 w zw. z art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na przewlekłość Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. stwierdza, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 3. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. M. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 11 stycznia 2023 r. [...] (zwana dalej "Skarżącą") działając przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (zwanego dalej "Prezydentem" lub "Organem") w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (dawniej: ul. [...] ozn. hip. jako "[...]" [...] proj. hip. [...]).

Skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta, zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") o przyznanie od Organu sumy pieniężnej tytułem grzywny, jak również o zwrot kosztów postępowania na rzecz Skarżącej według norm przewidzianych.

W treści uzasadnienia Skarżąca wskazała na okoliczność wysłania przez Prezydenta pisma z 22 września 2021 r. z informacją o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w sprawie wszczętej m.in. wnioskiem Skarżącej z dnia 27 marca 2009 r. Z uwagi na niewydanie decyzji, w dniu 10 stycznia 2022 r. Skarżąca wniosła za pośrednictwem Organu ponaglenie, które zostało przekazane do Wojewody [...] jako organu wyższego stopnia w dniu 28 stycznia 2022 r. Organ w dniu przekazania ponaglenia powiadomił Skarżącą o nowym terminie zakończenia postępowania wskazując dzień 30 czerwca 2022 r. Wobec braku ustosunkowania się przez Wojewodę [...] do wniesionego ponaglenia, jak również niezakończenia postępowania w określonym czasie, Skarżąca wysłała w dniu 18 lipca 2022 r. do Wojewody [...] pismo będące w swej istocie ponownym ponagleniem.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tej odpowiedzi opisał przebieg postępowania wskazując w szczególności, że po wysłaniu w piśmie z 22 września 2021 r. informacji o zebranym w sprawie materiale dowodowym przeanalizowane zostały raz jeszcze akta sprawy. Organ po ponownej analizie, uznał że materiał dowodowy jest niewystarczający, wobec czego konieczne w ocenie Organu, było podjęcie kolejnych czynności w sprawie. Z przedłożonych akt administracyjnych sprawy wynika, że opracowanie geodezyjne, które zostało uznane za wymagane przez Prezydenta do wydania decyzji, zostało dostarczone do Biura Spraw Dekretowych w dniu 7 kwietnia 2022 r. Organ natomiast zwrócił się do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] celem uzupełnienia zebranego materiału dowodowego w dniu 6 maja 2022 r. o opinię dotyczącą planu szczegółowego. Odpowiedź w tym zakresie wpłynęła do Organu w dniu 27 maja 2022 r. Zawiadomieniem z dnia 14 września 2022 r. po ponownej analizie materiału dowodowego Organ poinformował strony postępowania o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W dniu 12 kwietnia 2023 r. Organ wydał decyzję nr 187/SA/2023 odmawiając przyznania Skarżącej odszkodowania za nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga wskazania, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro przedmiotem postępowania jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta, wymieniony wcześniej przepis ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Instytucja skargi na bezczynność organu lub na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.

Natomiast z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 803, przywoływanej dalej jako "k.p.a."), a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Dla ustalenia czy zachowanie terminu do załatwienia sprawy administracyjnej miało miejsce, przywołać należy art. 35 § 1 k.p.a. stosownie do którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Dla sprecyzowania wyżej wymienionego przepisu, ustanowiono że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Sądy administracyjne swoim orzecznictwem precyzowały ustawową definicję przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), przez którą należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwianiu sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu.

Przy powyższym należy zaznaczyć, że warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ. W niniejszej sprawie taki tryb zaskarżenia przed organem administracji publicznej został przez Skarżącą wyczerpany.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Organu do rozpoznania sprawy administracyjnej w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] stało się bezprzedmiotowe. Prezydent decyzją z 12 kwietnia 2023 r. nr 187/SD/2023 po rozpoznaniu wniosku, odmówił m.in. Skarżącej przyznania odszkodowania za nieruchomość. Organ załatwił zatem przedmiotową sprawę. Wydanie decyzji z 12 kwietnia 2023 r. wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na przewlekłość postępowania w zakresie zobowiązania Organu do wydania aktu z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W sprawie zaistniały więc przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w tym zakresie. Wobec tego orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

Pomimo zaistnienia bezprzedmiotowości we wskazanym wyżej zakresie, Sąd władny był ocenić sposób prowadzenia postępowania przez Organ. Dokonując takowej oceny postępowania do dnia wydania decyzji, stwierdzić należy że Skarżąca zasadnie zarzuciła Prezydentowi przewlekłość w jego prowadzeniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadząc postępowanie Organ ten przekroczył terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. i nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a.

Z przedstawionych akt sprawy wynika, że w sprawie wniosku złożonego przez Skarżącą w dniu 27 marca 2009 r. w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość, Prezydent zebrał materiał dowodowy w sprawie i pismem z 22 września 2021 r. poinformował o możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do jego treści.

Z uwagi na brak wydania decyzji Skarżąca wniosła za pośrednictwem Organu ponaglenie. Organ w dniu 28 stycznia 2022 r. powiadomił Skarżącą o nowym terminie zakończenia postępowania wskazując dzień 30 czerwca 2022 r. Termin ten nie został jednak dochowany i po raz kolejny zawiadomieniem z dnia 14 września 2022 r. Organ po ponownej analizie materiału dowodowego poinformował strony postępowania o zgromadzonym materiale dowodowym oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzja, jak już uprzednio wskazano, została wydana dopiero po wniesieniu przez Skarżącą skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ, w dniu 12 kwietnia 2023 r.

Jedynie zarysowany wyżej przebieg postępowania nie pozostawia wątpliwości, że Prezydent przy rozpatrywaniu wniosku Skarżącej uchybił przywołanym wcześniej terminom określonym w przepisach k.p.a. Bez znaczenia w tym miejscu pozostaje okoliczność zwracania się przez Organ do innych organów celem uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego, skoro terminy określone w którymkolwiek z pism wysłanych do Skarżącej, informujących tak o zebraniu materiału dowodowego jak i o terminie zakończenia postępowania, nie prowadziły do zachowania owego terminu rozpatrzenia sprawy. Okres jaki upłynął od pierwszej informacji przesłanej we wrześniu 2021 r. do Skarżącej o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej, do ponownie skierowanej informacji o tej treści rok później, nie wzbudza zaufania do postępowania prowadzonego przez Organ. Słusznie zatem takie postępowanie nie budziło zaufania Skarżącej do Organu działającego w sprawie jej wniosku. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem, w którym pozycja obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, dlatego też ustawodawca wyraził w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych, która stoi w sprzeczności z rozpoznawaniem sprawy administracyjnej w sposób ukazany powyżej. Nie można przez to uznać, że prowadząc postępowanie Organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki.

W ocenie Sądu okoliczności przywołane wyżej przemawiają za stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznaniu wniosku złożonego przez Skarżącą w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

Przechodząc natomiast do wniosku Skarżącej o wymierzenie Organowi grzywny i przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej, przywołać należy przepisy mające zastosowanie w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 tego artykułu, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w ostatnio przywołanym przepisie.

Wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze represyjno-dyscyplinującym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona niedopuszczalnego, nieuzasadnionego naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Długotrwałość okresu pomiędzy podejmowanymi kolejno czynnościami, które w swojej istocie miały zmierzać do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie administracyjnej, uzasadniają wymierzenie Organowi grzywny. Jak bowiem ustalono, odstępy czasu jakie miały miejsce w podejmowanych czynnościach przez Organ, w okresie od dnia zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym (22 września 2021 r.), informacji o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego (28 stycznia 2022 r.), zwrócenia się w tym celu do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] (6 maja 2022 r.), ponownego zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym (19 września 2022 r.), ostatecznie zakończonych wydaniem decyzji administracyjnej (12 kwietnia 2023 r.), potwierdzały potrzebę zdyscyplinowania Organu w celu zapewnienia terminowego podejmowania rozstrzygnięć w przyszłości. Przewlekłe prowadzenie postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa skutkowało wymierzeniem Organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu grzywna w wysokości 1000 zł (jeden tysiąc złotych) jest adekwatna do stopnia zaniedbania zaistniałego w prowadzonym przez Prezydenta postępowaniu oraz spełni swoją funkcję represyjno-dyscyplinującą, wobec czego Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w doktrynie zgodnie wskazuje się, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę w treści wspomnianego przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną.

W tej sytuacji ocenie podlegają konkretne okoliczności danej sprawy. Przy tym podkreśla się, że instytucja sumy pieniężnej ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania i pełni funkcję prewencyjną (M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, Wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 636). Wartym jest również zaznaczenia, że sąd administracyjny ocenia wartość uciążliwości, z którymi musi borykać się skarżący w obronie swojego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu załatwienia sprawy (Jan Paweł Tarno, Suma pieniężna jako środek dyscyplinujący w postępowaniu sądowo-administracyjnym, System Informacji Prawnej LEX). Mając na uwadze przedstawioną argumentację odnoszącą się do sposobu prowadzenia postępowania, zmuszającą Skarżącą do powtarzania swojego ponaglenia w sprawie, wobec podejmowania przez Organ czynności w dużym odstępie czasu, nieuzasadnionym przez Organ okolicznościami sprawy, a także zasadność wynagrodzenia Skarżącej negatywnych konsekwencji związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania, Sąd uznał za zasadne przyznanie Skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł (jeden tysiąc złotych), o czym orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji orzeczenia. Natomiast w odniesieniu do punktu 3 i 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie 5 sentencji wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.