Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 155/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1, art. 54 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2561
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.)
article: art. 21 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Burmistrza Miasta Chrzanowa z dnia 6 listopada 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta Chrzanowa a Prezydentem Miasta Jaworzno w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Jaworzno, jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 listopada 2023 r. Burmistrz Miasta Chrzanowa wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim, a Prezydentem Miasta Jaworzno w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Jaworzno, jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Burmistrz Miasta Chrzanowa wyjaśnił, że pismem z dnia 5 października 2023 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Jaworznie po raz kolejny przekazał Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Chrzanowie sprawę o wszczęcie postępowania w sprawie z wymienionego wniosku. Podniósł, że w dniu 15 kwietnia 2023 r. w Szpitalnym Oddziale Ratunkowym Szpitala Powiatowego w Chrzanowie w trybie nagłym zostały udzielone świadczenia zdrowotne A. A. zamieszkałemu w Młoszowej (gmina Trzebinia) przy ul. [...]. Wobec powyższego Szpital Powiatowy w Chrzanowie skierował do Ośrodka Pomocy Społecznej w Trzebini prośbę o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i wydanie decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ww. osoby.

Burmistrz Miasta Chrzanowa wyjaśnił, że z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że nieubezpieczony A. A. nie mieszka pod adresem Młoszowa (gmina Trzebinia), ul. [...]., a pracownikom Ośrodka Pomocy Społecznej w Trzebini nie jest znane aktualne miejsce jego pobytu. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały A. A. było Jaworzno, ul. [...] Jaworzno.

Zdaniem wnioskodawcy należy więc przyjąć, że A. A. jest osobą bezdomną, niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały. Kompetencję organu do wydania decyzji we wskazanym zakresie określa art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że właściwość organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej ustala się w oparciu o miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.

Wymieniona ustawa nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", w związku z czym należy odwołać się do art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, zgodnie z którym miejscem pobytu osoby fizycznej jest miejscowość, w której koncentrują się jej czynności życiowe, bez względu na adres zameldowania.

Burmistrz Miasta Chrzanowa wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż A. A. nie posiada zameldowania na terenie gminy Chrzanów, w oparciu o zebrany materiał dowodowy nie jest możliwe wskazanie na obszarze której miejscowości koncentruje się jego aktywność życiowa. W związku z tym, że nie sposób jest ustalić rzetelnie ostatnie miejsce zamieszkania A. A., należy przyjąć, że jest on osobą bezdomną, niemieszkającą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności.

Wnioskodawca podniósł, że skoro przepis art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie reguluje zagadnienia właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy i nie odsyła w tym zakresie do innych przepisów szczególnych, w tym do ustawy o pomocy społecznej, subsydiarne zastosowanie powinny znaleźć zasady zawarte w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, normujące ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Ustalenie właściwości miejscowej organu powinno zatem następować z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a. Brzmienie przepisu art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazuje, że według ogólnej zasady, ustalenia organu właściwego miejscowo do rozpoznania sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu strony, organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu. Przepisy k.p.a., ani ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". Przy ustalaniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest zatem posiłkowanie się treścią art. 25 k.c. Tak rozumiane miejsce zamieszkania nie sprowadza się do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały stanowi w istocie dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu. Uwzględniając fakt, że A. A. jest osobą bezdomną, a więc nie mającą obecnie miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c., należy zatem ustalić gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.

Zdaniem wnioskodawcy, rozważając zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, należy uwzględniać treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. – zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. – ewentualnie z miejscem pobytu stronu, czy miejscem, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania.

Podkreślając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala jedynie na ustalenie ostatniego miejsca zameldowania świadczeniobiorcy, Burmistrz Miasta Chrzanowa za uzasadnione uznał przyjęcie, że organem właściwym w sprawie z wniosku o potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Jaworzno, jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.

Odpowiadając na powyższy wniosek, Prezydent Miasta Jaworzno podtrzymał stanowisko, że nie jest organem właściwym do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wydania decyzji o objęciu prawem do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych nieubezpieczonego A. A.

Wyjaśnił, że A. A. nie przebywa na terenie miasta Jaworzno, a jego aktualnym miejscem zamieszkania jest Młoszowa, ul. [...], co wynika z wniosku złożonego przez Szpital Powiatowy w Chrzanowie z dnia 17 kwietnia 2023 r. oraz z pisma Komendy Miejskiej Policji w Jaworznie. Odwołując się do art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., Prezydent Miasta Jaworzno wyjaśnił również, że zgodnie z ogólną zasadą, ustalenia organu właściwego miejscowo do rozpoznania sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony lub ewentualnie według miejsca jej pobytu. Przepisy k.p.a., ani ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", co prowadzi do wniosku, że ustalając miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy należy się posiłkować treścią art. 25 k.c. Tak rozumiane miejsce zamieszkania nie sprowadza się do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały stanowi w istocie dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego w niej pobytu.

W związku z powyższym oraz zgodnie z art. 54 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, zdaniem Prezydent Miasta Jaworzno właściwą do wydania decyzji jest gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, w tym przypadku Ośrodek Pomocy Społecznej w Trzebini.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Pojęcie sporu, którym na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca odnosi się do sytuacji, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) albo każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny). Innymi słowy, spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wówczas, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej dotyczy jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez te organy własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc sprawy, która w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OW 51/06; 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09; 17 listopada 2009 r. I OW 180/09). Ma to tę konsekwencję, że przedmiot sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne, zaś istota rzeczy – gdy chodzi o rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu – wyraża się w zapobieżeniu sytuacji, w której w tożsamej sprawie toczyłyby się równolegle dwa postępowania, w których zostałyby wydane dwa rozstrzygnięcia (spór pozytywny) lub – co trzeba podkreślić – w zapewnieniu ochrony prawnej podmiotowi, który domaga się działania organów administracji (spór negatywny).

Spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, źródłem zaistniałego w niej sporu negatywnego – w przedstawionym powyżej tego rozumieniu – jest to, że działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Jaworzno Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Jaworznie uznał się za niewłaściwy w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przekazując załatwienie sprawy właściwemu – jego zdaniem – organowi. Organ ten, a mianowicie Burmistrz Miasta Chrzanowa reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Chrzanowie również uznał się za niewłaściwy do załatwienia wymienionej sprawy i w związku z tym wnioskiem z dnia 6 listopada 2023 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymi organami, wnosząc o wskazanie Prezydenta Miasta Jaworzno, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii wymaga w punkcie wyjścia podkreślenia, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, z którego wynika, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Zagadnienie ustalenia organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w przywołanym przepisie prawa, stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rezultacie których doszło do wypracowania ugruntowanego już podejścia do tej kwestii (por. np. postanowienia NSA z dnia: 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GW 20/22; 28 lipca 2022 r., sygn. akt II GW 20/22; 18 maja 2020 r. sygn. akt II GW 4/20; 19 marca 2020 r. sygn. akt II GW 43/18; 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II GW 30/19; 3 października 2019 r. sygn. akt II GW 19/19; 25 stycznia 2019 r. sygn. akt II GW 40/18; 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GW 6/18; 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II GW 65/17; 26 września 2017 r. sygn. akt II GW 25/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela wyrażany w przywołanych judykatach pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi lex specialis w relacji do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, jednakże nie reguluje kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej zaś mierze brak jest podstaw do stosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Jakkolwiek bowiem art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się między innymi po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to jednak przepis ten nie daje podstaw, aby wnioskować o dalej jeszcze idących jego konsekwencjach, niż te które wyraźnie z niego wynikają. Innymi słowy, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że przywołany przepis prawa nie stanowi odesłania do ustawy o pomocy społecznej w zakresie, który można byłoby uznać za pomocny, przydatny i konieczny do ustalenia właściwości organu. W analizowanym zakresie nie sposób jest również posiłkować się art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, a to z tego powodu, że zważywszy na przedmiot regulacji tej ustawy, odnosi się on do właściwości organów w sprawach świadczeń z pomocy społecznej.

W związku z powyższym, w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, tylko na zasadzie subsydiarności trzeba odwołać się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Zwłaszcza, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, a brak jest jednocześnie w odniesieniu do tej kwestii także innych przepisów szczególnych, które wyłączałyby stosowanie k.p.a. Jeżeli nie jest więc możliwe ustalenie organu właściwego miejscowo w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to dopiero wówczas ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.

Biorąc zaś pod uwagę treść oraz wszystkie konsekwencje wynikające z art. 21 § 1 i 2 k.p.a., trzeba jednocześnie stwierdzić, że warunkiem prawidłowego stosowania art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. jest uwzględnienie tego, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wiąże właściwość miejscową organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś – jak stanowi przywołany przepis k.p.a. – ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W związku z tym, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 przywołanej ustawy, ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Przy tym, jeżeli ani przepisy k.p.a., ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania", to przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy za uzasadnione trzeba uznać posiłkowanie się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jakkolwiek tak rozumiane miejsce zamieszkania nie sprowadza się do miejsca zameldowania, to jednak w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że jak wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy administracji oraz z załączonych dokumentów, że organem właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Jaworzno.

W ich świetle nie jest bowiem sporne, że ostatnim znanym adresem zameldowania na pobyt stały świadczeniobiorcy – który był osobą bezdomną – jest adres ul. [...] Jaworzno.

Nie jest to bez znaczenia, gdy odwołując się do przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "miejsca zamieszkania" ponownie podkreślić w tym kontekście, że w praktyce, fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. To zaś w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy prowadzi siłą rzeczy do wniosku, że wymieniony adres był ostatnim znanym miejscem zamieszkania A. A., który – jak z kolei wynika z ustaleń pracowników socjalnych (notatki urzędowe z dnia 5 czerwca 2023 r. i z dnia 22 sierpnia 2023 r.) – nie zamieszkiwał w Młoszowej przy ul. [...].

Za organ właściwy do rozpoznania wniosku w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, należało więc uznać Prezydenta Miasta Jaworzno.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.