Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 1607/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 338/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. S. na czynność Prezydenta Miasta Gliwice w przedmiocie wydania zaświadczenia nr 2309/2022 o samodzielności lokalu mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Prezydent Miasta G., działając m. in. na podstawie art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej - K.p.a.), art. 2 ust. 1b i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm. – dalej u.w.l.), wydał zaświadczenie nr [...] 309/2022, wskazując w oparciu o przedłożoną inwentaryzację, sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...], położony na parterze w budynku przy ul. [...] i ul. [...] w G., składający się z dwóch pokoi, kuchni i przedpokoju o łącznej powierzchni użytkowej 38,23 m2, stanowi samodzielny lokal w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. Budynek został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r.

B. S. (dalej: strona, skarżąca), działając przez pełnomocnika, złożyła "skargę na czynność z zakresu administracji publicznej". Wskazała, że przedmiotem skargi jest "czynność materialno-techniczna" w postaci wydanego zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego jw.

Zarzucono ww. czynności:

1) dokonanie jej z naruszeniem art 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez oparcie się przez organ na błędnym ustaleniu, iż korytarz prowadzący bezpośrednio do lokalu nr [...] oraz do pomieszczeń (pokoi, łazienki) lokalu nr [...] stanowi część wspólną nieruchomości, tymczasem jest on przedmiotem własności Gminy G. i stanowi pomieszczenie pomocnicze przynależne do lokalu nr [...] , będącego przedmiotem umowy najmu ze skarżącą;

2) dokonanie jej z naruszeniem prawa materialnego:

a) art. 2 ust. 2 i 3 u.w.l., ponieważ zarówno lokal oznaczony numerem 2, jak i oznaczony numerem 3 przy ul. [...] w G., nie spełniają przesłanki samodzielności w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. – lokal nr [...] nie jest samodzielny pod względem architektonicznym (izby składające się na lokal nie stanowią jednego zwartego kompleksu wydzielonego trwałymi ścianami) oraz technicznym (lokal nie ma samodzielnej instalacji elektrycznej), a lokal nr [...] nie ma dostępu do nieruchomości wspólnej i celem dojścia do niego konieczne jest korzystanie z innego lokalu - nr [...] (przejście przez przynależny do lokalu nr [...] korytarz);

b) art. 2 ust. 4 u.w.l., poprzez błędne zastosowanie i wskazanie w zaświadczeniu nr [...] 309/2022, że łazienka z WC, wchodząca w skład lokalu nr [...] , stanowi pomieszczenie przynależne do tego lokalu, podczas gdy pomieszczenie takie jak łazienka nie spełnia definicji pomieszczenia przynależnego, ale stanowi pomieszczenie pomocnicze w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie bezskuteczności czynności jw. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca jest stroną umowy najmu lokalu komunalnego przy ul. [...] w G. z dnia 1 lutego 1995 r., zawartej z Gminą G.. Zgodnie z tą umową wynajmuje ona od Gminy G. pomieszczenia takie jak: 2 pokoje, kuchnia, przedpokój, W.C., łazienka oraz korytarz – stanowiące lokal nr [...] . Korytarz nie stanowi części wspólnej lecz jest własnością Gminy G. i jest przedmiotem podpisanej umowy najmu. Ani lokal nr [...] , ani lokal nr [...] , nie spełniają przesłanki samodzielności. Termin do wniesienia skargi został zachowany, bowiem skarżąca uzyskała wiedzę o treści wydanych zaświadczeń o samodzielności lokalu w dniu 24 stycznia 2023 r., kiedy zaświadczenia zostały udostępnione jej pełnomocnikowi w drodze dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał m. in., że skarżąca nie posiada interesu prawnego w odniesieniu do wydanych zaświadczeń. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w G., realizujący zadania Gminy G., wystąpił do organu o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu jw. Przedmiotowy lokal stanowi własność Gminy G.. Wydane zaświadczenie nie narusza prawa nietykalności mieszkania, czy też ochrony posiadania. Prawo pierwszeństwa zakupu aktualizuje się w momencie wyrażenia woli przeznaczenia danej nieruchomości do zbycia, a warunek ten nie został spełniony. Lokal nie został dotychczas przeznaczony do sprzedaży.

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 338/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę.

Przytaczając treść art. 3 § 2 P.p.s.a. Sąd wskazał, że nie jest właściwy do rozpoznawania spraw w zakresie wydawania zaświadczeń. Podał, że zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, jak decyzje lub postanowienia.

Zgodnie z przepisami K.p.a., regulującymi wydawanie zaświadczeń (art. 217 - 220), zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy, co do faktów lub prawa. Zatem można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono fałszywe okoliczności. Nie może być ono jednak – w przeciwieństwie do aktu administracyjnego – oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Właściwy organ może odmówić postanowieniem, na które służy zażalenie wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z posiadanymi danymi (art. 219 K.p.a.).

W postanowieniu NSA z dnia 9 września 2014 r., II OSK 2340/14, wskazano w tym kontekście, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest, aby organ, wydając akt lub podejmując czynność, przyznawał lub odmawiał przyznania uprawnienia lub obowiązku (jak decyzja konstytutywna), stwierdzał lub odmawiał stwierdzenia ich powstania z mocy prawa (jak decyzja deklaratoryjna) albo odmawiał uznania uprawnienia wynikającego wprost z przepisu prawa i nie wymagającego konkretyzacji w formie aktu indywidualnego. Zaświadczenie jednak nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lecz jedynie potwierdza ich istnienie. Uznanie możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu lub czynności, które nie wywołują bezpośrednich skutków prawnych, byłoby sprzeczne z istotą kontroli sprawowanej przez taki sąd. Treść zaświadczenia sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków adresata.

Podobnie w doktrynie wskazano, że od wydanego zaświadczenia nie przysługuje żaden środek zaskarżenia (I. Szymczak, Komentarz do art. 2 ustawy o własności lokali, LEX-el., teza 2).

Z powyższych powodów treść zaświadczenia wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez sądy administracyjne. Zaświadczenie może być oceniane w kategoriach prawdy bądź fałszu, ale już nie – zgodności bądź niezgodności z prawem. Zaświadczenie nie wywołuje bowiem żadnych skutków prawnych, które mogłyby być oceniane z punktu widzenia legalności. Stanowi jedynie oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej na temat pewnych faktów lub stanu prawnego. Chodzi przy tym o wiedzę, którą organ dysponuje z urzędu na podstawie posiadanych przez siebie danych, informacji i dokumentów.

Osoba spełniająca przesłanki formalne może żądać wydania nowego zaświadczenia, o innej treści. Jeżeli organ uwzględni żądanie – powinien wydać nowe zaświadczenie. Jeżeli organ nie znajdzie podstaw do uwzględnienia żądania, powinien wydać postanowienie odmowne, na podstawie art. 219 K.p.a., które po wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w Kodeksie, będzie mogło być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

Jeżeli natomiast zaświadczenie miałoby być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym, zainteresowany, który nie zgadza się z jego treścią, może żądać przeprowadzenia przeciwdowodu przeciwko treści otrzymanego zaświadczenia, na podstawie art. 76 § 3 K.p.a.

Sąd stwierdził ponadto, że nawet gdyby uznać, że skarga w ww. sprawach przysługuje, to i tak skarżąca nie ma interesu prawnego, by jej skarga mogła być merytorycznie rozpoznana. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Przedmiotowy lokal tymczasem stanowi własność Gminy. Wydane zaświadczenie w żadnym stopniu nie narusza prawa skarżącej do posiadania mieszkania.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła B. S.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie, ponieważ Sąd niezasadnie odrzucił skargę, w sytuacji gdy skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana;

2. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię, iż czynność materialnotechniczna w postaci wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nie wchodzi w zakres ww. przepisu, gdyż zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, ponieważ nie kreuje nowej sytuacji prawnej ani w inny sposób nie jest sprzężona z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków adresata, tymczasem w ocenie strony skarżącej zaświadczenia nie mają charakteru jednolitego, mogą rodzić różne skutki prawne, a zaświadczenie o samodzielności lokalu jest specyficznym rodzajem zaświadczenia, który spełnia przesłanki z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bowiem dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa i potwierdza uprawnienia (właściciela nieruchomości) wynikające z odrębnych przepisów.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieusprawiedliwione.

Szczegółowy zakres kognicji sądów administracyjnych dokonujących kontroli działalności administracji publicznej określa art. 3 § 2 P.p.s.a., przy czym sporne w sprawie zaświadczenie organu niewątpliwie nie jest żadnym z aktów administracyjnych wymienionych w pkt 1-3 oraz 4a-7 powołanego przepisu, jak również nie można go uznać za przejaw zachowań organu administracji, o których mowa w pkt 8 i 9 art. 3 § 2 P.p.s.a. Należy zatem ocenić, czy zaświadczenie nr [...] 309/2022 o samodzielności lokalu mieszkalnego mieści się w katalogu innych aktów lub czynności organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Stosownie do powołanego przepisu, kontroli sądowoadministracyjnej podlegają inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zasadniczym kryterium, na podstawie którego należy zakwalifikować inny akt lub czynność organu administracji publicznej jako podlegające kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest bowiem to, czy dotyczą one uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Tymczasem, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji i z którą to oceną należy się w pełni zgodzić, zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Kontrolą sądowoadministracyjną nie może być objęta prawidłowość wydanego przez organ zaświadczenia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II FSK 1664/20, czynność, jaką jest wydanie zainteresowanemu zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach lub stwierdzające stan zaległości nie mieści się w pojęciu innych aktów lub czynności z zakresu administracji (...), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przez takie akty można bowiem rozumieć wyłącznie te, które w sposób prawnie wiążący wpływają na sytuację prawną określonego podmiotu bądź przez to, że same tę sytuację wyznaczają bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 760/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 4182/03). Prawidłowość zaświadczenia wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż sąd administracyjny nie dysponuje danymi, które pozwoliłyby zweryfikować zgodność z prawdą treści zaświadczenia (które obrazuje wyłącznie znany organowi z racji wykonywanych zadań stan faktyczny lub prawny, nie ingerując w sferę obowiązków i praw jednostki).

Ponadto należy przywołać stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 588/15, w którym NSA wskazał, że możliwość weryfikacji treści zaświadczenia jest wykluczona przy pomocy administracyjnych środków prawnych zarówno zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by zaświadczenie o treści nie satysfakcjonującej zainteresowanego można było traktować jako równoznaczne z wydaniem postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie. Także w literaturze wskazuje się na zaświadczenia jako przykłady działań administracji publicznej, które nie mieszczą się w kategorii aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (T. Woś, w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2011, s. 66-72). Przedmiotowe zaświadczenie obrazuje znany organowi z racji wykonywanych zadań stan faktyczny, nie ingeruje w sferę obowiązków i praw jednostki. W ten sposób właściwy organ stwierdza jedynie istnienie określonych faktów albo stanu prawnego. Innymi słowy, zaświadczenie stanowi urzędowe oświadczenie tego, co jest temu organowi wiadome, w żadnym razie nie rozstrzyga sprawy.

Zaświadczenie nie kształtuje uprawnień ani obowiązków osoby ubiegającej się o jego wydanie, nie determinuje także ich istnienia ani zakresu. Zaświadczenie ma jedynie charakter deklaratoryjny. W tej sytuacji sądowa kontrola, której przeprowadzenia domaga się strona, doprowadziłaby do sprzecznej z prawem weryfikacji treści zaświadczenia. Prawidłowość zaświadczenia wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej.

Od zaświadczenia nie służy żaden środek zaskarżenia, można jedynie przeprowadzić przeciw niemu przeciwdowód w postępowaniu administracyjnym (art. 76 § 3 K.p.a.), złożyć skargę powszechną w trybie skarg i wniosków do organu wyższego stopnia lub zażądać wydania nowego zaświadczenia od organu, który je wydał (nie służy mu bowiem powaga rzeczy osądzonej, chyba że inne rozwiązania wynikają z przepisów szczególnych). Samo zaświadczenie nie podlega więc kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa (postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013 r., I OSK 1366/13; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2013, art. 219, teza 2 i cyt. tam orzecznictwo i literatura).

Skoro na zaświadczenie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, a zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. są niezasadne.

Na marginesie należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w przedmiocie braku interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu zaświadczenia jest przedwczesne z uwagi na brak merytorycznego rozpoznania skargi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.