Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 109/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5-6, art. 147, art. 53;
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1,, art. 93 ust. 1,art. 5a.
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku, z dnia 26 czerwca 2017 r., Nr XL/244/17, w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych projektu Budżetu Obywatelskiego Miasta 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Gminy Ozimek na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 26 czerwca 2017 r., Nr XL/244/17, zmieniającą uchwałę w sprawie przeprowadzenia na terenie gminy Ozimek konsultacji społecznych projektu Budżetu Obywatelskiego Miasta Ozimek na 2018 rok.

Rada Miejska w Ozimku w dniu 26 czerwca 2017 r., działając na podstawie § 6 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 25 marca 2013 r., Nr XXX/277/13, w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Ozimek, podjęła uchwałę Nr XL/244/17, którą zmieniła uchwałę w sprawie przeprowadzenia na terenie gminy Ozimek konsultacji społecznych projektu Budżetu Obywatelskiego Miasta Ozimek na 2018 rok. W § 1 zaskarżonej uchwały dokonała zmiany w załączniku nr 1 do uchwały Nr XXXVII/232/17 z dnia 24 kwietnia 2017 r. w sprawie przeprowadzenia na terenie gminy Ozimek konsultacji społecznych projektu Budżetu Obywatelskiego Miasta Ozimek na 2018 rok § 4 ust. 2 i nadała mu następujące brzmienie: "Prawo do głosowania ma każdy mieszkaniec Ozimka, który w danym roku kalendarzowym ukończył 16 lat." W paragrafie 2 postanowiła, że pozostałe postanowienia uchwały pozostają bez zmian. W paragrafie 3 powierzyła wykonanie uchwały Burmistrzowi Ozimka, zaś w § 4 określiła, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Wojewoda Opolski, jako organ nadzoru, działając na podstawie art. 93 ust. 1ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), dalej zwanej u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę, w której domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 26 czerwca 2017 r., Nr XL/244/17, zmieniającej uchwałę w sprawie przeprowadzenia na terenie gminy Ozimek konsultacji społecznych projektu Budżetu Obywatelskiego Miasta Ozimek na 2018 rok, z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał na fakt podjęcia ww. uchwały oraz datę jej wpływu do organu nadzoru, tj. 29 czerwca 2017 r. Podał, że zaskarżona uchwała jako podstawę prawną wymienia § 6 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 25 marca 2013 r., Nr XXX/277/13 w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Ozimek, który stanowi, że decyzję o wyborze miejsca, terminu i formy przeprowadzenia konsultacji podejmuje Rada Miejska w Ozimku w drodze uchwały. Wojewoda wywodził, że nadanie przez § 1 zaskarżonej uchwały nowego brzmienia § 4 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXVII/232/17 z dnia 24 kwietnia 2017 r. w sprawie przeprowadzenia na terenie Gminy Ozimek konsultacji społecznych projektu Budżetu Obywatelskiego Miasta Ozimek na 2018 rok, w którym wskazano, iż "prawo do głosowania ma każdy mieszkaniec Ozimka, który w danym roku kalendarzowym ukończył 16 lat" nie mieści się w pojęciu formy przeprowadzania konsultacji. W związku z powyższym uzasadniony jest zarzut istotnego naruszenia prawa, gdyż Rada Miejska w Ozimku przyjęła regulację wykraczającą poza upoważnienie wynikające z normy kompetencyjnej zawartej w art. 5a ust. 2 u.s.g. Argumentował skarżący, że ugruntowana linia orzecznicza, podobnie jak i doktryna jednoznacznie wskazuje, że w granicach delegacji ustawowej wynikającej z art. 5 ust. 2 u.s.g. nie mieści się ustalanie kręgów podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach, który został ustalony przez ustawodawcę. Zaznaczył, że kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia jedynie Radę do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji, co zostało generalnie zrealizowane uchwałą Nr XXX/277/13 z dnia 25 marca 2013 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Ozimek. Akcentował Wojewoda, że wśród zasad i trybu konsultacji nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach, w szczególności, gdy w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie z art. 32 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanowione tylko w ustawie. Według Wojewody, Rada Miejska w Ozimku kwestionowanym postanowieniami skarżonej uchwały naruszyła te zasady.

W odpowiedzi na skargę Gmina Ozimek wniosła o jej oddalenie, nie godząc się z zarzutami oraz argumentacją przedstawioną przez organ nadzoru. Gmina dowodziła, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z luką w prawie, a jednocześnie niekonsekwencją ustawodawcy. Niedookreślenie bowiem w obowiązujących przepisach prawa kręgu podmiotów, które mogą brać udział w konsultacjach - mieszkańców - bez doprecyzowania minimum wieku uprawniającego do udziału w konsultacjach powoduje, że teoretycznie mogą w nich uczestniczyć np. dzieci. Wychodząc z założenia domniemania kompetencji Rady w sprawach niezastrzeżonych do kompetencji innych organów gminy, podjęto w uchwale decyzję o określeniu kryterium w postaci minimalnego wieku dla osób uprawnionych do udziału w konsultacjach. Powyższe, w ocenie Gminy, wbrew stanowisku Wojewody, nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W praktyce bowiem i tak rzadko w konsultacjach udział biorą osoby poniżej 18 roku życia, a ich udział ma charakter incydentalny. Stąd trudno mówić o istotnym naruszeniu prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał m.in. organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. ust. 1. Odnośnie do uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.), nadal określanej jako u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Dodać też należy, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest Wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 P.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym w wymaganym terminie 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a skargę wniesiono do Sądu w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną. Dodać wypada, iż o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru - Wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia przedłożenia mu uchwały. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiego aktu, ponieważ organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminami zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 1-3 P.p.s.a.

W dalszej kolejności Sąd zobligowany był dokonać kwalifikacji prawnej zaskarżonej uchwały. W tym zakresie dostrzec trzeba, że zmieniając zasady i tryb przeprowadzania konsultacji w przedmiocie projektu Budżetu Obywatelskiego Miasta Ozimka na 2018 r., uchwała ta ustala normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec Gminy. Ponadto, określając podmioty uprawnione do udziału w konsultacjach, zawiera regulacje o charakterze normatywnym. Niewątpliwie zatem stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 38/17, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1291/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 683/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki charakter zaskarżonej uchwały powoduje, że stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g., możliwe było stwierdzenie jej nieważności przez Sąd nawet po upływie roku od dnia jej podjęcia.

Dokonując badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały niezbędnym było stwierdzenie, że jej postanowienia objęte § 1 w sposób istotny naruszają prawo. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym rady miejskiej, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W myśl art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego podejmowane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To z kolei oznacza, że wykonując kompetencje prawodawcze zawarte w upoważnieniu ustawowym, organy te obowiązane są działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Jak wskazano wyżej, w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g., przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej sprzeczność z prawem. Z treści art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika, że do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy niezbędne jest wykazanie, że narusza ona przepisy powszechnie obowiązującego prawa w sposób istotny. Na podstawie argumentacji a contrario do tej regulacji, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Należy zatem przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy powoduje jej nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 310). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akcentuje się również, że dodatkowo sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał i podstawy prawnej podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 1/18, wyrok WSA w Opolu z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 64/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 26 czerwca 2018 r., Nr XLI/244/17 Sąd uznał, że jej § 1, którym dokonano zmiany § 4 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały z dnia 24 kwietnia 2017 r., Nr XXXVII/232/17, nadając mu brzmienie, że "Prawo do głosowania ma każdy mieszkaniec Ozimka, który w danym roku kalendarzowym ukończył 16 lat" w sposób istotny narusza prawo i stąd też uchwała podlega w całości wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Paragrafy 2 do 3 zaskarżonej uchwały nie zawierają bowiem materialnoprawnych unormowań.

Uzasadniając zaprezentowane stanowisko wskazać należy, że zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. - w jego brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Zgodnie z tym przepisem, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W myśl ust. 2 tego przepisu, zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Szczególną formą konsultacji społecznych jest budżet obywatelski, w ramach którego mieszkańcy w bezpośrednim głosowaniu decydują corocznie o części wydatków budżetu gminy. Zadania wybrane w ramach budżetu obywatelskiego zostają uwzględnione w uchwale budżetowej gminy, a rada gminy w toku prac nad projektem uchwały budżetowej nie może usuwać lub zmieniać w stopniu istotnym zadań wybranych w ramach tego budżetu (ust. 3 i 4 u.s.g.). Środki wydatkowane w ramach budżetu obywatelskiego mogą być dzielone na pule obejmujące całość gminy i jej części w postaci jednostek pomocniczych lub grup jednostek pomocniczych (ust.6). Z powyższego wynika, że art. 5a ust. 2 u.s.g. stanowi ogólną normę kompetencyjną do podejmowania przez radę miejską uchwał w sprawach określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, w tym także w przedmiocie budżetu obywatelskiego. Powyższa kompetencja nie obejmuje jednak określania praw podmiotowych warunkujących uprawnienie mieszkańców gminy do udziału w konsultacjach. Odnosi się ona bowiem wyłącznie do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w uchwale wydanej w granicach upoważnienia z art. 5a ust.2 u.s.g. rada gminy zobligowana jest do określania m.in. "kto inicjuje konsultację, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej". Uznaje się również, że przez zasady należy rozumieć unormowania zawierające w swej treści reguły rządzące instytucją konsultacji, fundamenty funkcjonowania konsultacji w gminie, zaś z pojęciem trybu wiąże się sposób postępowania konsultacyjnego, procedura umożliwiająca proces konsultacji. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Gl 1291/13; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15; wyroki WSA w Opolu z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 64/18 i z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Op 213/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 140/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto w judykaturze jednolicie przyjmuje się, że omawiane upoważnienie nie obejmuje ustalania kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Krąg tych osób został określony przez samego ustawodawcę, który w art. 5a ust. 1 i ust. 2 u.s.g. postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy, co trafnie zaakcentował skarżący. W przedmiotowej sprawie zaś Rada Miejska w Ozimku nadała w § 1 treść stanowiącą, że uprawnionymi do głosowania są mieszkańcy Ozimka, którzy w danym roku kalendarzowym ukończyli 16 lat. W ocenie Sądu, wprowadzony zapis poprzez dookreślenie podmiotów upoważnionych do udziału w konsultacjach w sposób wyraźny wykracza poza pojęcie "trybu i zasad przeprowadzenia konsultacji" we wskazanym powyżej rozumieniu. Zagadnienie dopuszczalności ograniczenia kręgu osób mogących brać udział w konsultacjach do pełnoletnich mieszkańców gminy było już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. W orzeczeniach tych, podobnie jak w doktrynie wskazuje się jednolicie, iż w delegacji ustawowej art. 5a ust. 2 u.s.g nie mieści się ustalanie kategorii podmiotów uprawnionych do udziału w konsultacjach. Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został bowiem określony przez samego ustawodawcę. W art. 5a ust. 2, jak też w ust. 1 art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca postanowił, że uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy. Norma ta nie zawiera żadnych ograniczeń, ani też nie odsyła w tym zakresie do innych aktów prawa. W art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zdefiniowano pojęcie gminy, przyjmując, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (ust. 1), a przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium (ust. 2). Wspólnotę tworzą osoby trwale z nią związane, a więc stale zamieszkujące w danej gminie (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1116/02; wyrok WSA W Olsztynie z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 661/15; WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 20/11- wszystkie dostępne na ww. stronie internetowej). Na ogół mieszkańców, jako tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową wskazuje też art. 16 Konstytucji RP. Mieszkańcem jest zatem także osoba fizyczna nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych, nieposiadająca polskiego obywatelstwa, a także pozbawiona praw publicznych. Oznacza to, że osoby które np. mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych (osoby, które ukończyły 13 lat, częściowo ubezwłasnowolnione), są obcokrajowcami, zostały pozbawione praw publicznych - posiadają status mieszkańca oraz mogą uczestniczyć w konsultacjach społecznych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 364/16). Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela pogląd wyrażony w powołanych orzeczeniach i stoi na stanowisku, że rada gminy nie posiada kompetencji do odbierania komukolwiek prawa do wyrażania opinii w ramach udziału w konsultacjach społecznych, o jakich mowa w art. 5a u.s.g. Zdaniem Sądu, poprzez użyte w zaskarżonej uchwale dookreślenie Rada Miejska w Ozimku wyłączyła z grona mieszkańców uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach osoby nieposiadające zdolności do czynności prawnych m.in. mieszkańców, którzy nie ukończyli 13 lat. Podkreślić też należy, że krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych został określony przez samego ustawodawcę poprzez wskazanie, iż uprawnionymi do konsultacji są mieszkańcy gminy Niedopuszczalne jest zatem doprecyzowanie uchwałą rady gminy kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach. Jak wskazano powyżej, wśród zasad i trybu nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacja. Sąd podziela w całej rozciągłości pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 26 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1116/02, że wśród zasad i trybu konsultacji nie mieści się określenie praw podmiotowych decydujących o prawie jednostki do udziału w konsultacjach, w szczególności, gdy w świetle 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności może być ustanowione tylko w ustawie. Wprowadzenie takiego unormowania stanowi także ograniczenie kręgu "mieszkańców gminy" Tymczasem z ustawowego upoważnienia do uchwalenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) nie można wyprowadzić kompetencji rady gminy do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do udziału w konsultacjach społecznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11- powołana wyżej strona internetowa).

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż poprzez zamieszczenie w treści § 1 zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Ozimku kwestionowanego przez organ nadzoru zapisu, organ stanowiący dopuścił się przekroczenia zakresu delegacji ustawowej z art. 5a ust. 2 u.s.g. oraz art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania, a także o uchybieniu zasadzie działania organów publicznych na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z przedstawionych powyżej względów Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, a to na skutek przekroczenia zakresu delegacji ustawowej z art. 5a ust. 2 u.s.g. w związku z art. 94 Konstytucji RP, a w konsekwencji uchybia też zasadzie działania organów publicznych zgodnie z prawem.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził w całości nieważność zaskarżonej uchwały, na podstawie 147 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania sądowego, w pkt 2 wyroku. Obejmują one wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).