Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 76/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.  22b ust 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 19 grudnia 2023 r. nr SKO-520-11/23 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. Marszałek Województwa K. - P. nałożył na przewoźnika - P.K.S.

w B. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości [...] zł za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, niewydania podróżnemu biletu przed rozpoczęciem przewozu oraz godzin odjazdu z poszczególnych przystanków.

W odwołaniu Spółka zarzuciła decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 189 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 22b ust. 1 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2201; dalej jako: u.t.d.), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spółka odwołała się do treści umów zawieranych przez Województwo K.-P. o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, które w warunkach realizacji takiego przewozu dopuszczają opóźnienie kursu o 10 minut, zaś wskaźnik punktualności realizowanych przewozów ustalono na poziomie 90%. Czyli, zdaniem Spółki, sankcjonują one dopuszczalność odstępstw od obowiązującego rozkładu jazdy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję. Na wstępie organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Następnie wskazał, że Spółka na podstawie zezwolenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. uprawniona jest do wykonywania regularnych przewozów osób na linii B.-S.-S.-M.. Zgodnie

z zezwoleniem, kurs nr [...] rozpocząć powinien się o godz. 12:15 w B..

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2023 r. ustalono, że przedmiotowy kurs był realizowany niezgodnie z rozkładem jazdy. Odjazd z przystanku początkowego nastąpił przed czasem (o godz. 12:14 - zapis w sprawozdaniu z realizacji przewozu

i liczenia podróżnych). Poza tym na całej trasie kurs był realizowany z opóźnieniem wynoszącym od 1 do 7 minut. Za niedopuszczalne i godzące w interesy pasażerów uznać należy odjazd autobusu przed czasem określonym w rozkładzie jazdy. Z punktu widzenia ochrony pasażera, funkcja gwarancyjna rozkładu jazdy wiązana jest z momentem odjazdu z przystanku. W uwagach do sprawozdania wskazano, że na drodze nie było żadnych utrudnień spowodowanych czy to pracami drogowymi, czy też korkiem wynikającym z dużego natężenia ruchu. Odnosząc się do wyjaśnień Spółki, że na przedmiotowej trasie, w granicach B., występować mogą znaczne różnice

w czasie przejazdu, spowodowane brakiem synchronizacji sygnalizacji świetlnej oraz uprzywilejowaniem tramwajów w ruchu drogowym, organ wskazał, że okoliczność ta nie może stanowić uzasadnionej podstawy dla uznania, że realizowanie kursów niezgodnie z rozkładem jazdy, nie może obciążać przewoźnika.

Zaznaczył, że przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierają regulacji określających przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia czy terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej. W tym zakresie odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy Działu IVA k.p.a., gdyż brak podstaw do uznania, że art. 92c ust. 1 u.t.d. stanowi przepis odrębny, o którym stanowi art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., a więc wyłączający dopuszczalność zastosowania art. 189f § 1-3 k.p.a. Norma odsyłająca odwołuje się bowiem do instytucji odstąpienia od nałożenia kary, nie zaś do umorzenia postępowania. Organ podkreślił, że art. 92b i art. 92c ust. 1 u.t.d. przewidują wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika. Definiują one okoliczności egzoneracyjne, których wystąpienie zwalnia przewoźnika

z odpowiedzialności za naruszenie przepisów tej ustawy. W przypadku wystąpienia tego rodzaju okoliczności nie dochodzi do wydania decyzji nakładającej jakąkolwiek karę, natomiast zastosowanie art. 189f § 1 lub 2 k.p.a. powoduje, że strona nie pozostaje wolna od ukarania, lecz zostaje jej udzielone pouczenie, a więc sankcja innego rodzaju.

W ocenie organu odwoławczego nie zostały spełnione warunki pozwalające na zastosowanie przepisu art. 189f § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od nałożenia kary

i poprzestanie na pouczeniu. Brak realizacji kursów zgodnie z rozkładem jazdy,

a zwłaszcza odjazd z poszczególnych przystanków przed czasem, określony

w rozkładzie jazdy, nie może być uznany za znikome naruszenie prawa, gdyż stwierdzone naruszenia godzą bezpośrednio w prawa osób korzystających z usług przewoźnika.

W złożonej do tut. Sądu skardze, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie:

- art. 92a ust. 1 pkt 2, art. 93 u.t.d. - polegające na uznaniu, że skarżąca dopuściła się naruszenia wydanego zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w ramach linii regularnej B. - S. - S. – M.;

- błąd w ustaleniach faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez przyjęcie wbrew ustaleniom kontrolujących (Protokół nr [...]), iż przewoźnik rozpoczął kurs przed czasem, w sytuacji gdy kontrolujący wskazali, że przedmiotowy kurs rozpoczął się punktualnie;

- art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez jego niezastosowanie;

- art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, obligatoryjnie na podstawie protokołu nr [...], sporządzonego przez kontrolujących;

- art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie, zwłaszcza niewyjaśnienie wszystkich okoliczności, warunkujących możliwość zastosowania ww. normy prawnej, lecz poprzestanie na informacjach znanych organowi z urzędu, bez szczegółowego ich omówienia.

Zdaniem skarżącej, fakt przyjazdu autobusu z siedmiominutowym opóźnieniem nie może być traktowany jako naruszenie warunków zezwolenia w zakresie godzin odjazdu. Skarżąca stoi na stanowisku, że organ nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy, przede wszystkim licznych skrzyżowań i sygnalizacji świetlnej. W tym zakresie Spółka podała, że cykl sygnalizatora to czas od 2-3 minut. Wystąpienie na trasie przejazdu chociażby dwóch "świateł czerwonych", może wygenerować odstępstwo od rozkładu jazdy od 4-6 minut. Ponadto na przedmiotowym odcinku kontrolowanego kursu znajduje się 8 przystanków. Autobus ma obowiązek zatrzymać się na każdym z nich, przy czym przewoźnik nie ma wpływu na czas włączenia się autobusu do ruchu na ruchliwej drodze krajowej, czynność ta może trwać od kilku do kilkunastu sekund. Co więcej, liczba przystanków powoduje odstępstwa od rozkładu jazdy z tytułu rożnego czasu potrzebnego na odprawę pasażerską na każdym z przystanków (liczba pasażerów, pasażerowie płacący gotówką - co generuje czas potrzebny na wydanie reszty). Reasumując przewoźnik wykonał kontrolowany kurs zgodnie z rozkładem jazdy. Zaistniałe odstępstwa od rozkładu jazdy miały charakter marginalny i nie stanowiły naruszenia interesów pasażera. Nie jest możliwe realizowanie rozkładu jazdy co do minuty, nawet przy dołożeniu maksymalnej staranności.

Ponadto zdaniem Spółki kontrolujący w protokole kontroli winni wskazać sposób, w jaki dokonali pomiaru czasu. Brak szczegółowego opisu metodologii pomiaru, jest okolicznością dyskwalifikująca tenże pomiar (brak możliwości zweryfikowania jego poprawności).

Końcowo, odwołując się do umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, zawieranych przez Województwo K.-P. (jako organizatora przewozów w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym), Spółka - podobnie jak w odwołaniu - zauważyła, że w warunkach realizacji takiego przewozu, przewiduje się dopuszczalne opóźnienie kursu o 10 minut, zaś wskaźnik punktualności realizowanych przewozów ustalono na poziomie 90%, ergo sankcjonuje się dopuszczalność odstępstwa od obowiązującego rozkładu jazdy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz.1634 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W ocenie tut. Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ze stanu faktycznego ustalonego przez organy wynika, że skarżąca korzysta

z zezwolenia wydanego przez Marszałka Województwa K.-P. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej: B.-S.-S.-M.. Załącznikiem do udzielonego zezwolenia był rozkład jazdy uwzględniający m.in. przystanki i godziny odjazdów.

Organ pierwszej instancji nałożył karę pieniężną na skarżącą Spółkę w wysokości [...] zł za naruszenie warunków określonych w zezwoleniu, a dotyczących godzin odjazdu z przystanku.

Podstawą prawną nałożenia kary był art. 92a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem

z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] złotych do [...] złotych za każde naruszenie, z tym że:

1) przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] złotych do [...] złotych za każde naruszenie;

2) przedsiębiorca wykonujący krajowy transport drogowy, o którym mowa w art. 5b ust. 1, podlega karze pieniężnej w wysokości do [...] złotych za każde naruszenie.

Zgodnie z art. 92a ust. 7 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403:

1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9,

2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10

- załącznika nr [...] do ustawy.

Z kolei stosownie do ww. załącznika nr [...] pkt 2.2.2) wykonywanie przewozu regularnego lub regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu albo zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego dotyczącego godzin odjazdu i przyjazdu podlega karze [...] zł.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że upoważnieni pracownicy organu pierwszej instancji, w dniu [...] czerwca 2023 r., przeprowadzili kontrolę w sprawie przestrzegania przez przewoźnika warunków określonych w zezwoleniu nr [...]. Skontrolowany został kurs nr [...] B.-M. (początek kursu wg rozkładu jazdy o godz. 12:15). Organ pierwszej instancji przyjął, że kurs rozpoczął się zgodnie

z rozkładem jazdy, ale już na kolejnym przystanku: B. Dw. Autobusowy autobus miał dwuminutowe opóźnienie, które w granicach B. sukcesywnie wzrastało. Na ostatnim przystanku w mieście B., R. - wynosiło już siedem minut

(s. 3 z 4 decyzji organu pierwszej instancji).

Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że odjazd z przystanku początkowego nastąpił przed czasem (o godz. 12:14 - zapis w sprawozdaniu z realizacji przewozu i liczenia podróżnych). Poza tym na całej trasie kurs był realizowany z opóźnieniem wynoszącym od 1 do 7 minut. Za niedopuszczalne i godzące w interesy pasażerów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało odjazd autobusu przed czasem określonym w rozkładzie jazdy. Ponadto z punktu widzenia ochrony pasażera, funkcja gwarancyjna rozkładu jazdy wiązana jest z momentem odjazdu z przystanku, a w uwagach do sprawozdania wskazano, że na drodze nie było żadnych utrudnień spowodowanych czy to pracami drogowymi, czy też korkiem wynikającym z dużego natężenia ruchu (s. 3-4 zaskarżonej decyzji).

Nie budzi zatem wątpliwości, że organ pierwszej instancji stwierdził, że kurs rozpoczął się punktualnie, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że rozpoczął się przed czasem.

W takiej sytuacji należy ocenić ustalenia zawarte protokole z kontroli. I tak ze sprawozdania z realizacji przewozu i liczenia podróżnych wynika, że wg rozkładu jazdy kurs powinien się rozpocząć o godz. 12:15, natomiast rzeczywistą stwierdzoną godziną była 12:14. Wskazywałoby to na przedwczesny odjazd autobusu z przystanku początkowego. [...] jednak należy mieć na uwadze, że z protokołu nr [...]

z dnia [...] czerwca 2023 r., w uwagach zawierających opis nieprawidłowości stwierdzono m.in.: "Rozkład jazdy jest tak skonstruowany, że nie ma możliwości, żeby kierowca go realizował. Z przystanku początkowego B. DA kurs rozpoczął się punktualnie. Tymczasem na ostatnim przystanku w tym kursie w B. B., R. opóźnienie wynosiło siedem minut (...)."

Nie budzi zatem wątpliwości, że z ww. sprawozdania z realizacji przewozu i liczenia podróżnych wynika, że odjazd z przystanku początkowego nastąpił o 1 minutę przed czasem, natomiast z uwag zawartych w protokole nr [...] wynika, że kurs "rozpoczął się punktualnie".

Zdaniem Sądu wobec wyżej opisanych nieścisłości w zapisach między sprawozdaniem a uwagami protokołu, a wręcz rozbieżności, należy przyjąć na korzyść Spółki, że kurs rozpoczął się z przystanku początkowego punktualnie. Niedopuszczalna jest ocena w sytuacji tych rozbieżności, aby przyjmować wersję mniej korzystną dla skarżącej. W konsekwencji, w ocenie Sądu należało przyjąć tak, jak organ pierwszej instancji, że rozpoczęcie kursu miało miejsce zgodnie z rozkładem jazdy, a zatem nie można nakładać kary z powodu niepunktualnego rozpoczęcia kursu.

Nie budzi natomiast wątpliwości, że została wykazana i nie jest sporna okoliczność, iż – w stosunku do rozkładu jazdy – na kolejnych przystankach

w B. autobus miał opóźnienie, które w granicach B. sukcesywnie wzrastało i na ostatnim przystanku w mieście B., B. R. wynosiło siedem minut.

W skardze strona podnosi, że fakt przyjazdu autobusu z siedmiominutowym opóźnieniem nie może być traktowany jako naruszenie warunków zezwolenia, gdyż organ nie uwzględnił całokształtu okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim licznych skrzyżowań i sygnalizacji świetlnej. Sygnalizacja świetlna zmieniała się od 2–3 minut,

a wystąpienie na trasie chociażby dwóch świateł czerwonych może wygenerować odstępstwo od rozkładu jazdy od 4–6 minut. Ponadto na przedmiotowym odcinku kontrolowanego kursu znajduje się 8 przystanków. Autobus ma obowiązek zatrzymać się na każdym z nich, przy czym przewoźnik nie ma wpływu na czas włączenia się autobusu do ruchu na ruchliwej drodze krajowej. Na opóźnienie w rozkładzie również wpływa czas poświęcony na odprawę pasażerską na każdym przystanku (sprzedaż biletów).

Odnosząc się do tego zauważyć należy, że na przewoźniku ciąży obowiązek takiego skonstruowania rozkładu jazdy, żeby był on wykonywalny, na co zasadnie wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji. Rację ma organ podnosząc, że wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym należy do działalności regulowanej, gdyż zgodnie z art. 18 ust. 1 u.t.d. działalność tego rodzaju wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu. Przepisy przywołanej ustawy określają m.in. warunki, jakie spełniać muszą przedsiębiorcy wykonujący regularny przewóz osób oraz prawne konsekwencje wykonywania tego rodzaju działalności z naruszeniem warunków określonych przepisami prawa. Zgodnie

z art. 22 ust. 1 u.t.d. do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się m.in.: proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie

z rozkładem jazdy. Jednocześnie na podstawie art. 22b ust. 1 tej ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać w formie pisemnej, w postaci papierowej lub w postaci elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 22, nie później niż 14 dni od dnia ich powstania. Ponadto, zgodnie z ust. 2 jeżeli zmiany, o których mowa w ust. 1, obejmują dane zawarte w zezwoleniu, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia.

Jeżeli zatem zaproponowany rozkład jazdy jest nierealny, to Spółka powinna wystąpić

z propozycją jego zmiany.

Niemniej jednak, w niniejszej sprawie, należało dokonać oceny sprawy

w kontekście art. 92c ust. 1 u.t.d., na podstawie którego:

1. Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa

w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia,

a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Oczywiście Sąd dostrzega, że przesłanka 2 lat od ujawnienia naruszenia nie upłynęła. Istotna jest przede wszystkim przesłanka z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Sąd zauważa, że organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w sprawie zastosowanie ma art. 189f k.p.a. Sąd w tut. składzie tego stanowiska nie podziela.

W tym zakresie odwołuje się do jednego z najnowszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. z dnia [...] stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 732/23, w którym wyrażono następujące stanowisko: "Niewątpliwie zakres zastosowania przepisów Działu IVa k.p.a. wyznacza przede wszystkim art. 189a § 1 tej ustawy, zgodnie z którym

w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Z § 2 wskazanego przepisu wynika natomiast, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:

1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,

2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,

3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,

4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,

5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,

6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej,

- przepisów wymienionego działu w tym zakresie nie stosuje się.

Uregulowanie w przepisach odrębnych ww. zagadnień stanowi wystarczającą podstawę do wyłączenia przepisów Działu IVa k.p.a., stanowiących ogólną regulację odnoszącą się do administracyjnych kar pieniężnych. Kluczowe znaczenie ma przy tym to, że nie jest wymagane, aby owe przepisy odrębne, mające szczegółowe zastosowanie w sprawach danego rodzaju, regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane

w dziale IVa k.p.a. Zakres normowania w przepisach odrębnych nie musi więc pokrywać się z zakresem normowania w przepisach wskazanego działu k.p.a. Przywołując słuszne stanowisko Sądu pierwszej instancji należy jeszcze raz przypomnieć, że jeżeli zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, to dany przepis działu IVa nie ma zastosowania (zob. A. Wróbel, art. 189a kpa, teza 7, Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el. 2023).

Twierdzenie strony skarżącej kasacyjnie, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest więc trafne. W sprawie mamy do czynienia z przepisem szczególnym, regulującym kwestie wynikające m.in. z art. 189 § 2 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem wynika z art. 92c utd, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

Skoro więc z przepisu tego wynika, że w warunkach w nim określonych nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1,

a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, to przepis ten pozostaje odrębny

w relacji do ogólnej regulacji działu IVa k.p.a. i inaczej normuje zagadnienie wskazane m.in. w art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a.

Brak użycia w art. 92c ust. 1 utd zwrotu "odstąpienie od wymierzenia kary", co zdaje się być istotnym argumentem strony skarżącej kasacyjnie o odmienności relacji pomiędzy art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. i art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, niczego w sprawie nie zmienia. Konsekwencją zastosowania art. 92c ust. 1 utd jest to, że w sytuacji zaistnienia naruszenia penalizowanego administracyjną karą pieniężną oraz zaktualizowania się jednej z określonych nim przesłanek wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika drogowego, na przewoźnika tego nie zostanie nałożona kara pieniężna, albowiem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia tej kary, a wszczęte umarza się. Nie jest przy tym prawdziwe twierdzenie, że na kanwie niniejszej sprawy czym innym jest odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej i udzielenie pouczenia, a czym innym umorzenie postępowania bądź jego niewszczynanie. Wbrew twierdzeniu strony,

w jednym i w drugim przypadku warunkiem ich zastosowania jest uprzednie ustalenie, że do czynu penalizowanego administracyjną karą pieniężną doszło.

Podzielić zatem należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że stosowanie art. 92c utd w praktycznym wymiarze ma w istocie rzeczy ten sam skutek, co zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189a § 2 pkt 2 w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem za zaistniałe i ujawnione naruszenie prawa, kara ta nie jest nakładana. Jak wcześniej wskazano, dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania istotne znaczenie ma to, aby zagadnienie, o którym mowa w art. 189a § 2 k.p.a. zostało uregulowane w przepisach odrębnych i nie jest przy tym istotne, że zakres normowania zagadnienia określonego

w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub, czy przepisy odrębne regulują je

w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny (zob. wyrok NSA z 28 września 2021 r. sygn. II GSK 717/21)."

Dalej NSA nawiązując zaś do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2022 r. sygn. III OPS 1/21 zwrócił uwagę, że "została ona podjęta na gruncie relacji pomiędzy przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie regulującymi wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów tej ustawy a przepisem art. 189f k.p.a., a więc w istocie jej tezy nie mogły stanowić wzorca normatywnego w niniejszej sprawie, w której przepisy ustawy o transporcie drogowym zawierają odrębną regulację wyłączającą stosowanie działu IVa k.p.a. w stosownym zakresie."

Sąd w tut. składzie podziela ww. poglądy prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego

i przyjmuje je jako własne.

Mając na uwadze powyższe, organ obowiązany będzie odnieść się – w kontekście przesłanek z art. 92c ust. 1 u.t.d., a nie art. 189f k.p.a. – do kwestii podnoszonych przez skarżącą Spółkę w tym, że opóźnienie wynikło z trudności związanych z włączeniem się do ruchu, tj. światła czerwone, czas włączenia się do ruchu z przystanku, a także ilości pasażerów, którzy wsiadają i wysiadają oraz kupują bilety, na które przewoźnik nie ma wpływu. Ponadto organ odniesie się do argumentu podniesionego w piśmie z dnia [...] września 2023 r., że Marszałek nakłada karę administracyjną na przewoźnika za opóźnienie wynoszące 7 minut, gdy jednocześnie "w umowach zwieranych przez Województwo K.-P. o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, w warunkach realizacji tego przewozu, przewiduje się dopuszczalne opóźnienie kursu o 10 minut, zaś wskaźnik punktualności realizowanych przewozów ustalono na poziomie 90%. Czyli sankcjonuje się dopuszczalność odstępstwa od obowiązującego rozkładu jazdy".

Okoliczności te wymagają rozważenia z punktu widzenia przepisów art. 92c ust. 1 u.t.d.

Ponadto, zdaniem Spółki, kontrolujący w protokole kontroli winni wskazać sposób w jaki dokonali pomiaru czasu, a brak szczegółowego opisu metodologii pomiaru, jest okolicznością dyskwalifikująca tenże pomiar (brak możliwości zweryfikowania jego poprawności). Organ obowiązany jest także ustosunkować się do tego zarzutu.

W tej sytuacji – zdaniem Sądu – doszło także do uchybienia prawu procesowemu. Oceniając powyższe zauważyć należy, że podstawową dyrektywą, która wiąże organy administracyjne w ramach prowadzonego postępowania dowodowego jest sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji państwowej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz

i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zasada ta jest rozwijana i konkretyzowana przez przepisy k.p.a. poświęcone regułom postępowania dowodowego (zob. wyrok NSA z 17 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1462/98).

Wreszcie stosownie do normy art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Odnosząc powyższe przepisy prawa do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ nie ocenił wszystkich istotnych okoliczności faktycznie związanych z niniejszą sprawą, a które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie tut. Sąd nie przesądza, czy wystąpiły przesłanki z art. 92c ust. 1 u.t.d. w przedmiotowej sprawie. Stwierdza wyłącznie, że kwestia ta wymaga oceny w kontekście przesłanek podanych

w szczególności w odwołaniu oraz w piśmie z dnia [...] września 2023 r. wskazującego na nierówne traktowanie podmiotów.

Sąd nie może zastąpić organu w kompleksowym, rzetelnym rozpatrzeniu sprawy oraz argumentów i twierdzeń strony podniesionych w pismach składanych w toku postępowania oraz w odwołaniu. Takie działanie przeczyłoby istocie postępowania administracyjnego i prawu strony do rozpoznania sprawy w jej toku z dochowaniem dwuinstancyjności. Sąd administracyjny nie jest kolejnym organem w administracyjnym toku postępowania, uprawnionym do merytorycznego badania i rozstrzygania sprawy (wyrok WSA z 12 maja 2022 r., III SA/Wr 722/20).

W konsekwencji doszło też do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art.11 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną powyżej wykładnię prawa oraz stanowisko Sądu, w tym odnośnie dokonania oceny sprawy w kontekście art. 92c ust. 1 u.t.d., a nie art. 189f k.p.a.

Ponadto Sąd zauważa, że organ odwoławczy, jak również Spółka w skardze podaje inną datę decyzji organu pierwszej instancji (3 sierpnia "2023 r."), natomiast decyzja Marszałka Województwa K.-P. nosi datę [...] sierpnia "2022 r." Kwestia ewentualnej omyłki powinna być oceniona, o ile nie doszło już do jej sprostowania w wyniku wydania postanowienia.

Z uwagi na powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania (pkt 2 sentencji wyroku).