Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 155/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 pkt 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48a ust. 1, art. 48b ust. 2, art. 49 ust. 2a i 2b,
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 107 § 3, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi C. J. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 30 marca 2023 r., nr 31/II/2023 w przedmiocie wstrzymania budowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez C. J. (dalej jako: skarżący lub strona), postanowieniem z dnia 30 marca 2023 r., nr 31/11/2023, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej także: OWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej zwana: Prawem budowlanym lub Pb, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim (dalej w skrócie: PINB) z dnia 5 października 2022 r., nr 17/2022, wstrzymujące budowę budynku mieszkalno-garażowo-gospodarczego położonego w K. przy ul. [...] na działce nr a i nakazujące bezzwłocznie zabezpieczenie obiektu budowlanego, w którym prowadzona jest budowa poprzez uniemożliwienie wejścia osobom nieupoważnionym oraz ogrodzenie strefy niebezpiecznej i oznakowanie w sposób uniemożliwiający dostęp osobom postronnym oraz usunięcie stanu zagrożenia poprzez zabezpieczenie na południowej połaci dachowej luźnych fragmentów pokrycia papowego – postanowienie organu I instancji utrzymał w mocy.

Wyżej wymienione rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. PINB w dniu 19 października 2020 r. podjął czynności wyjaśniające w sprawie prowadzenia samowolnych robót budowlanych w budynku położonym w K. na działce nr ewid. gr a. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 30 marca 2021 r. na tej działce organ stwierdził "istnienie budynku o wymiarach 5,90 m x 17,40 m i wysokości w kalenicy 4,85 m. Budynek murowany w technologii tradycyjnej. Dach na budynku dwuspadowy asymetryczny o konstrukcji drewnianej z pełnym deskowanie kryty papą. Budynek zlokalizowany podłużną ścianą boczną (od strony południowej) w odległości od 0,57 m do 0,55 m do ogrodzenia z sąsiednią posesją działka nr b. W ścianie tej znajdują się dwa otwory wypełnione stolarką okienną z PCV. W protokole zapisano, że w budynku widoczne jest wykonanie częściowo nowych ścian zewnętrznych, wykonanie nowych ścian wewnętrznych i korony komina. Wykonano nową ścianę zachodnią, szczytową oraz przemurowano szczyt ściany wschodniej od stropu nad parterem do kalenicy. Od strony południowej widoczna jest nowa opaska wykonana z bloczka ceramicznego. Od strony północnej widoczne są nowe murowane ściany zewnętrzne za wyjątkiem naroża o długości ok. 3,5 m (widoczny stary fragment ściany). Ponadto od wewnątrz widoczna jest w budynku nowa ściana wykonana wzdłuż istniejącej ściany południowej na długości pomieszczeń gospodarczo-garażowych. Na budynku widoczna jest nowa konstrukcja drewniana dachu z okapem 25 cm od strony posesji nr [...]".

Nadto w treści protokołu PINB wskazał, że obecna podczas kontroli właścicielka posesji R. J. (dalej jako: inwestor/ka) oświadczyła, że w październiku 2020 r. przeprowadzono roboty "systemem gospodarczym". Podała, że w ich trakcie rozebrano część ścian zewnętrznych budynku i wymurowano na istniejącym fundamencie nowe ściany, wykonano nowy konstrukcyjnie dach o tych samych gabarytach co poprzednio. Podniosła również, że budynek pełnił funkcję mieszkalno-gospodarczo-inwentarską, obecnie pełni funkcję mieszkalno-gospodarczo- garażową. Oświadczyła także, że na realizowane roboty budowlane nie posiada pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W toku kontroli skarżący wyjaśnił z kolei, że roboty budowlane zostały rozpoczęte już w roku 2018 "budynek pierwotnie wybudowany był z gliny i kamienia, a fundament stanowiły luźne kamienie z rudy żelaza. Strop wykonany był z desek luźno leżących. Ściany budynku i dach był uszkodzony, budynek nie posiadał komina oraz ściany od strony zachodniej". W jego ocenie obiekt w tamtym czasie nadawał się do rozbiórki, podobnie jak i obecnie.

W dniu 20 kwietnia 2021 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych na wyżej wymienionej nieruchomości, a w dniu 8 czerwca 2021 r. przeprowadził dowód z oględzin, w trakcie których potwierdzono ustalenia dokonane podczas kontroli z dnia 19 października 2020 r. Ustalono, że roboty związane z dachem były prowadzone w październiku 2020 r., zaś w roku 2019 rozebrano w budynku część ścian zewnętrznych i wymurowano nowe na istniejącym fundamencie. Wysokość budynku od strony sąsiada się nie zmieniła. Obecny w trakcie oględzin pełnomocnik skarżącego oświadczył, że budynek gospodarczy został przebudowany, rozbudowany i nadbudowany oraz w części budynku zmieniono sposób jego użytkowania na pomieszczenia mieszkalne. Ponadto wskazał, że roboty budowlane nie zostały zakończone, w szczególności nie wykonano odprowadzenia wód opadowych z dwóch połaci dachowych. W trakcie intensywnych opadów atmosferycznych wody opadowe z budynku gospodarczego zalewają część działki nr b.

Po przeprowadzonych oględzinach, organ I instancji wezwał inwestora do wyjaśnienia: 1) "Czy pojęcie w piśmie "stary gliniany dom" odnosi się do budynku mieszkalnego?"; 2) "Jak był użytkowany ww. budynek przed przeprowadzeniem w obiekcie robót budowlanych?"; 3) "Jaki jest obecny sposób użytkowania budynku?"; 4) "Czy po wykonaniu robót budowlanych sposób użytkowania budynku uległ zmianie?".

Równolegle zwrócił się do R. J. o wskazanie: 1) "Jak był użytkowany ww. budynek przed przeprowadzeniem w obiekcie robót budowlanych"; 2) "Jaki jest obecny sposób użytkowania budynku?"; 3) "Czy po wykonaniu robót budowlanych sposób użytkowania budynku uległ zmianie".

Niezależnie od powyższego, inwestor przedłożył PINB dokumentację fotograficzną wykonaną w trakcie oględzin.

Postanowieniem z dnia 30 września 2021 r., nr [...], organ I instancji działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 Pb, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przez inwestorkę przy rozbudowie, przebudowie i częściowej odbudowie budynku położonego w K. przy ul. [...], na działce nr ewidencyjny gruntu a oraz informujące o:

1) możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia;

2) konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego;

3) wysokości opłaty legalizacyjnej, wskazując, że zgodnie z art. 49d ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 Prawa budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy, której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3 - oblicza się zgodnie z przepisem art. 59f z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu; do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g ww. ustawy.

Zażalenie na to postanowienie złożyła inwestorka, po jego rozpatrzeniu OWINB postanowieniem z dnia 15 grudnia 2021 r., nr [...], uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie organowi I instancji z uwagi na brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, które pozwalałoby na prawidłową kwalifikację wykonanych robót oraz zakresu robót.

W związku z podjętym rozstrzygnięciem w trybie art. 138 § 1 Kpa, organ I instancji ponownie przeprowadził oględziny, podczas których ujawniono, że w budynku widoczne są wykonane nowe elementy tj.: "nowa konstrukcja drewniana dachu dwuspadowego asymetrycznego z pokryciem z papy wraz z nowym murowanym wewnątrz budynku dwukanałowym kominem; nowa wykonana z pustaka ceramicznego ściana szczytowa zachodnia; nowa ściana frontowa (północna) na dł. 13,90m i wysokości 3,25m, pozostała część istniejącej ściany frontowej na długości 3,50m i wysokości 2,20m została nadmurowana pustakami ceramicznymi na wysokość 1,05m; nowa w części nad stropem ściana szczytową wschodnia wymurowana z pustaka ceramicznego; nadmurowana na wysokość 0,36m na całej długości ściana tylna (południowa); nowe ściany wewnętrzne pomiędzy pomieszczeniami gospodarczymi, gospodarczym a łazienką oraz w pomieszczeniu garażowym; ocieplenie stropu oraz wylewka na stropie nad pomieszczeniami mieszkalno-gospodarczymi".

Jednocześnie stwierdzono, iż budynek wyposażony jest w instalacje wodno-kanalizacyjną, elektryczną i wentylacyjną. Ze względu na warunki atmosferyczne nie ustalono natomiast czy wzniesione ściany zewnętrzne posiadają nowy fundament. Obecna podczas oględzin inwestorka oświadczyła, że dokona odkrywki fundamentów gdy umożliwią to warunki atmosferyczne.

Kontynuując prowadzenie postępowania PINB pismem z dnia 1 marca 2022 r. zwrócił się do stron o wskazanie świadków uczestniczących w robotach budowlanych przy przedmiotowym obiekcie. W odpowiedzi na powyższe pismo inwestorka wskazała jako świadków: A. C., S. K., M. J., Z. J. Natomiast C. J. wskazał: M. C. oraz J. L.

Prezentując zeznania świadka organ wskazał, że S. K. oświadczył, że w roku 2020 uczestniczył w robotach prowadzonych na spornym budynku. Ich zakres polegał na wymurowaniu ścian szczytowych, wylaniu wieńca, wymurowaniu komina. Świadek zeznał, że budynek posiadał fundamenty, a wysokość budynku w kalenicy nie zmieniła się. Jak również wskazał, że w budynku przed wykonaniem robót znajdowała się część mieszkalna, a pozostała część to były pomieszczenia gospodarcze lub inwentarskie.

Następnie podniósł organ, że kolejne przesłuchania świadków odbyły się w dniu 27 kwietnia 2022 r. w siedzibie Urzędu Gminy P. Z zeznań Z. J. wynika, że uczestniczył w robotach budowlanych wykonanych w budynku, w toku których "rozebrana została konstrukcja dachu i wymieniona na nową. Od strony drogi ściana wykonana z iłu i gliny przewróciła się i została wykonana nowa. Stary fundament odkopałem przyłożyłem deską i zalałem betonem rzadkim żeby go wzmocnić było to od strony drogi i częściowo od podwórza (od północy) pozostałe fundamenty od strony południowej, wschodniej i częściowo północnej zostały stare. Na starych fundamentach zostały stare ściany a na wzmocnionych wykonano nowe ściany. Ściana od strony południowej od Państwa J. jest starą ścianą. Kozły opierają się na starej ścianie. Budynek pozostał w starej lokalizacji od granicy tak jak około 100 lat temu. Ściana przy granicy od strony wewnętrznej została wyrównana pustakami ceramicznymi. Budynek posiadał instalację elektryczną i wodno-kanalizacyjną. Od stropu nad parterem wymurowano szczyty z pustaka ceramicznego zamiast wcześniejszych płyt eternitowych". W ocenie świadka wysokość budynku nie uległa zmianie na skutek wykonanych prac, a przed rozpoczęciem prac obiekt ten był użytkowany jako mieszkalno-gospodarczy.

Świadek M. J. również zeznał, że uczestniczył w robotach budowlanych wykonanych w budynku polegających na rozbiórce starej konstrukcji dachu i wykonaniu nowej konstrukcji dachu. Opisał, że podczas wykonywania robót budowlanych przy konstrukcji dachu ściana zewnętrzna od strony drogi przewróciła się i wykonano nową ścianę. Pod ścianą nie były wykonywane nowe fundamenty. Również w jego ocenie wysokość budynku nie uległa zmianie, nowa konstrukcja dachu ewentualnie mogła zostać obniżona, ale nie był tego pewny ponieważ nie używał miary. Wyjaśnił, że budynek przed wykonanymi robotami użytkowany był jako mieszkalno-gospodarczo-inwentarski.

Z kolei świadek A. C. zeznał, że uczestniczył w robotach budowlanych przy rozbiórce starej konstrukcji dachu. Nie wie czy zmieniła się wysokość w wyniku wykonanych robót, nie ma też wiedzy jak był użytkowany wcześniej budynek.

W swoich zeznaniach świadek J. L. wskazał, że "zna szczegółowy zakres robót budowlanych. Uczestnicząc jako pełnomocnik podczas oględzin obiektu stwierdziłem, że dokonano rozbudowy obiektu polegające na m.in. zmianie ściany od strony działki p. C. J. (wg mapy do celów projektowych istniejący budynek oznaczony lit. g usytuowany był pod skosem do granicy działki a w momencie oględzin był usytuowany równolegle w stosunku do ogrodzenia). Stwierdziłem również wykonanie nadbudowy obiektu na podstawie udostępnionej mi przez p. J. dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy. Dokonano również przebudowy obiektu polegającej na wykonaniu murów i ścian a także nowej więźby dachowej pokrycia dachowego, elementów żelbetowych (nadproża) nowych otworów drzwiowych od strony garażu i przemurowania albo wykonania nowych otworów od strony działki p. J. (dz. Nr b). Wykonano również instalacje wewnętrzne instalacje elektryczne, wodne, kanalizacji sanitarnej". Świadek zaznaczył przy tym, że budynek przed wykonanymi robotami miał charakter gospodarczy, a w jednej z jego części mieszkała lub przebywała poprzednia właścicielka, ale osobiście tego faktu nie stwierdził.

Z zeznań M. C. wynika, że nie uczestniczyła w robotach budowlanych, a była wyłącznie ich obserwatorem z sąsiedniej posesji. Według niej roboty budowlane rozpoczęły się od robót wewnętrznych, wciąganie belek, składowanie materiału budowlanego. Roboty były zasłonięte folią budowlaną. Świadek oświadczyła, że była zdziwiona, że zostały wykonane nowe ściany podczas gdy dach pozostał stary. Ściana zachodnia była całkowicie murowana z pustaków ceramicznych a nadal istniał dach z eternitu. Relacjonując przebieg prac zeznała, że w "okresie letnim w roku 2020 lipiec/sierpień przyjechała firma, która usunęła eternit z dachu korzystali oni z działki nr b. Po usunięciu dachu zaczęła się nadbudowa obiektu, wykonywano komin od środka byłam przerażona bo nikt nas nie informował o tych robotach. W takiej sytuacji poszliśmy zapytać sąsiadów co się dzieje. Budynek podniósł się na tamten czas o około 1,50m w porównaniu do stanu poprzedniego". Zeznała także, że mąż inwestorki stwierdził, że nic nie musi wyjaśniać. Wskazała, że poinformowała sąsiadów że to jest niezgodnie z prawem budowlanym, którzy odpowiedzieli, że są tego świadomi i nic z tym nie zrobią, nie rozbiorą. Następnie zeznała, że "po nadbudowie, rozbudowie i przebudowie zaczęto robić dach którego kubatura zwiększyła się. Dach wydłużył się od strony wschodniej o około 1,50m, od strony zachodniej około 0,5 m. Z dachu zalewa nas woda niszczy się nasze ogrodzenie oraz posadzone rośliny Oprócz dachu zauważyłam fundament, skierowany w stronę drogi długości około 3,00 m równolegle do granicy działki nr b. Nowy fundament jest połączony z budynkiem".

PINB na dzień 30 maja 2022 r. ponownie ustalił oględziny, w zawiadomieniu o ich terminie zobowiązano inwestorkę do okazania przedmiotu oględzin i wykonania punktowych odkrywek gruntu przy ścianach zewnętrznych - w celu ustalenia czy przedmiotowy obiekt posiada fundamenty. W ich toku stwierdzono wykonanie sześciu punktowych odkrywek gruntu wykonanych przy zewnętrznych ścianach budynku. Odkrywki wykonano w każdym narożu budynku oraz w połowie długości ścian bocznych (frontowa, tylna). Na głębokości około 0,5 m "stwierdzono istnienie starego fundamentu na długości ścian zewnętrznych. Ponadto stwierdzono wykonanie wzmocnienia na starym fundamencie w postaci belki żelbetowej o szerokości ok. 0,4m i wysokości od 0,25 m do ok 0,4 m w okolicy nowej ściany szczytowej zachodniej. W trakcie oględzin od strony działki sąsiedniej nr b stwierdzono uszkodzenie w okolicy naroża budynku pokrycia dachowego (luźne fragmenty papy)".

Inwestor poinformowała pisemnie organ, że dostarczy jako dowód ekspertyzę techniczną dotycząca wykonanych robót oraz stanu technicznego przedmiotowego budynku, która wpłynęła do PINB wraz z pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r., sporządzoną przez mgr inż. arch. T. K. (K.).

Pismem z dnia 5 września 2022 r. zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału w sprawie.

W odpowiedzi pełnomocnik strony wskazał, że "przedmiotowy budynek został rozebrany w 2020 r. w około 70-80% i nadbudowany, rozbudowany oraz zmieniono w nim sposób użytkowania. Do pisma została załączona dokumentacja fotograficzna". Akcentując przy tym, że "opinia techniczna przedłożona przez inwestorkę obarczona jest istotną wadą w zakresie kwalifikacji wykonanych robót, gdyż nie są to jedynie roboty remontowe".

Postanowieniem z dnia 5 października 2022 r., nr 17/2022, PINB – działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego – wstrzymał roboty budowlane w przedmiotowym budynku oraz nakazał zabezpieczenie obiektu budowlanego, w którym prowadzona jest budowa poprzez uniemożliwienie wejścia osobom nieupoważnionym, ogrodzenie i oznakowanie strefy niebezpiecznej w sposób uniemożliwiający dostęp osobom postronnym oraz usunięcie stanu zagrożenia poprzez zabezpieczenie na południowej połaci dachowej luźnych fragmentów pokrycia papowego.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący, działając przez pełnomocnika, wniósł zażalenie do OWINB. W uzasadnieniu kwestionując ustalenia faktyczne przeprowadzone przez organ w toku postępowania, bardzo szczegółowo opisując chronologię konfliktu sąsiedzkiego, z uwzględnieniem dokumentacji fotograficznej.

Przytoczonym na wstępie postanowieniem z dnia 30 marca 2023 r. OWINB utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie PINB. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 48, art. 3 pkt 6 i pkt 8 Prawa budowlanego, wyjaśniając następnie, że w regulacjach nie zawarto definicji legalnej "rozbudowy", "nadbudowy" ani "odbudowy". W tym zakresie zacytował orzecznictwo sądowoadministracyjne. Jednocześnie odniósł się do pojęcia istniejącej definicji legalnej pojęcia "remont".

Argumentując podniósł, że dla ustalenia czy w sprawie miała miejsce rozbudowa, nadbudowa, odbudowa, przebudowa czy też remont obiektu, kluczowe znaczenie ma dokładne określenie zakresu wykonanych robót budowlanych. W ocenie OWINB bezsprzecznie w sprawie sporny budynek jest obiektem przedwojennym o charakterze niemieszkalnym, który na mapie do celów projektowych jak również mapach z zasobu geodezyjnego oznaczony jest symbolem "g" czyli jako budynek gospodarstwa rolnego, obecnie wykorzystywanym przede wszystkim do przechowywania posiadanych przez właścicieli nieużywanych materiałów i przedmiotów. Zaznaczył nadto, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające jednoznacznie wykazało, iż inwestor przystępując w 2018 roku do realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie legitymował się pozwoleniem na budowę ani nie dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego.

Dalej podkreślił OWINB, iż "z zebranego materiału dowodowego wynika, że zakres robót budowlanych obejmował rozbiórkę ściany szczytowej zachodniej, rozbiórkę części ściany północnej na długości 13,90 m, rozbiórkę górnej części ściany szczytowej wschodniej do wysokości stropu nad parterem, rozbiórkę drewnianej konstrukcji dachu wraz z pokryciem, rozbiórkę komina. W miejscu rozebranych ścian zewnętrznych inwestor wymurował nowe ściany z pustaków ceramicznych tj. nową ścianę frontową od strony północnej na dł. 13,90 m i wysokości 3,25 m, pozostała istniejąca część ściany frontowej na długości 3,50 m i wysokości 2,20 m została nadmurowana pustakami ceramicznymi na wysokość 1,05 m powyżej stropu nad parterem. W miejscu rozebranej ściany szczytowej zachodniej wymurowano nową ścianę szczytową. Wymurowano ścianę szczytową wschodnią na wysokości od stropu nad parterem do kalenicy. Nadmurowano na całej długości istniejącą ścianę tylną (południową) od strony nieruchomości skarżącego, na wysokość 0,36m pod murłatą. Od wewnątrz celem wzmocnienia ściany południowej domurowano ściankę z pustaków betonowych, dokonano wzmocnienia ściany zewnętrznej na starym fundamencie w postaci belki o szer. 0,40 m i wys. od 0,25 m do ok. 0,40 m, wymurowano ścianki działowe, wykonano strop nad częścią pomieszczeń w budynku, wykonano wieniec z pustaków ceramicznych i nową konstrukcję drewnianą dachu oraz pokrycie dachowe z papy na pełnym deskowaniu, przy czym z uwagi na różną wysokość ścian bocznych (wykonano bowiem nadproże żelbetowe nad wjazdami do pomieszczenia, co spowodowało podniesienie połaci północnej) konstrukcja dachu jest obecnie asymetryczna, a była wcześniej symetryczna, co też było powodem zmiany kąta nachylenia dachu w stosunku do kąta istniejącego przed wykonaniem prac. Wymurowano nowy komin dwukanałowy w miejscu poprzedniego, w ścianie południowej pomniejszono istniejący otwór okienny, w ścianie wschodniej istniejący otwór okienny powiększono na otwór drzwiowy oraz wykonano nową stolarkę okienną i drzwiową".

Równocześnie OWINB zauważył, że oględziny z dnia 30 maja 2022 r. potwierdziły istnienie starego fundamentu na długości ścian zewnętrznych. Potwierdziły również okoliczność, że "istniejący fundament pod ścianą zachodnią został wzmocniony belką żelbetową o szerokości ok. 0,4 m i wysokości od 0,25 m do ok.0,4m, a następnie wymurowano na nim nową ścianę szczytową zachodnią. Z powyższego zakresu robót wynika, że jedynymi zachowanymi elementami budynku jest ściana południowa o wysokości 2,48 m i długości 17,43 m, ściana wschodnia o wysokości 2,3 m i długości 5,92 m, ściana północna na długości 3,45 m i wysokości 2,48 m oraz fundamenty budynku". W ocenie organu II instancji stwierdzone okoliczności faktyczne przeczą twierdzeniom J. L. "jakoby ściana od strony działki Pana J. zmieniła swoje położenie z ukośnego na równoległy względem ogrodzenia".

W dalszych motywach OWINB przypomniał, że taki zakres robót wskazuje na odbudowę obiektu, bowiem "doszło w istocie do rozbiórki większej części budynku i ponownego wzniesienia obiektu budowlanego z wykorzystaniem pozostałych elementów rozebranego budynku takich jak fundamenty i część ścian zewnętrznych, przy braku zwiększenia szerokości, długości wysokości tego obiektu. Ponadto, doszło również do przebudowy budynku polegającej na zmianie jego parametrów użytkowych w zakresie wskazanym powyżej a dotyczącym wnętrza budynku, dachu, okna i drzwi oraz parametrów technicznych w postaci ciężaru konstrukcji czy odporności przeciwpożarowej".

W motywach rozstrzygnięcia OWINB zaznaczył, że nie można się zgodzić ze skarżącym, iż doszło do nadbudowy budynku, gdyż jego zdaniem "zebrany materiał dowodowy ani argumenty przedstawione przez skarżącego nie pozwalają stwierdzić, biorąc pod uwagę poziom najwyższej linii dachu znajdującej się na przecięciu dwóch przeciwległych połaci dachowych spornego budynku, że doszło do zwiększenia jego wysokości". Dalej przytoczył treść § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), dalej jako: "warunki techniczne", wskazując, że w przypadku budynku o dachu dwuspadowym do zwiększenia jego wysokości dochodzi, gdy następuje zwiększenie dotychczasowego maksymalnego, pionowego wymiaru budynku, liczonego od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do najwyżej położonej górnej powierzchni przekrycia dachu tj. kalenicy.

Odnosząc się z kolei do istniejących w obiekcie instalacji wewnętrznych: elektrycznej, wodnej, kanalizacji sanitarnej OWINB przyjął za wiarygodne zeznania świadków - uczestników procesu budowlanego, którzy zeznali, że sporny budynek posiadał te instalacje wcześniej, jako, że już wcześniej w części, która obecnie została przebudowana, wykorzystywany był na cele mieszkalne. Organ odwoławczy podkreślił, że podczas przesłuchania wskazał na to również pełnomocnik C. J.

W dalszych motywach opisał organ odwoławczy dlaczego zakres robót zarówno uznaje za odbudowę obiektu jak i przebudowę budynku, obszernie motywując wyrażone w tym przedmiocie stanowisko.

Następnie OWINB wyjaśnił, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego obowiązującymi w dacie wykonywania robót budowlanych, dotyczącymi budynków gospodarczych, pozwolenia na budowę nie wymagała wówczas jedynie budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a), oraz budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2). Wskazał przy tym, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1a na ów czas obowiązującego Pb - pozwolenia na budowę nie wymagało przy tym również i wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie obiektów, o których mowa powyżej. Zauważył, że co prawda budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a w/w ustawy nie wymagała również zgłoszenia właściwemu organowi, to już budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymagała takiego zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1). Przebudowa natomiast ww. obiektów nie wymagała zgłoszenia.

Kontynuując uzasadnienie organ zaznaczył, że obecnie zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a zmienionym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), zmieniającej ustawę z dniem 19 września 2020 r., nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przebudowa wyżej wymienionych obiektów nie wymaga przy tym zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Również przebudowa tych obiektów nie wymaga zgłoszenia.

Ponadto OWINB zaznaczył, że przedmiotowa sprawa obejmuje odbudowę i przebudowę obiektu gospodarczego o powierzchni zabudowy ok. 103.97 m2, wykonaną w latach 2018-2020, a stwierdzone roboty budowlane wymagały w tamtym okresie czasu uzyskania pozwolenia na budowę. Kontynuując podkreślił, że o ile PINB mylnie zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 Kpa i 80 Kpa, to jednakże nie stanowi to naruszenia na tyle istotnego, które wymagałoby uchylenia postanowienia, bowiem zarówno rozbudowa jak i odbudowa mieści się w pojęciu budowy zgodnie z definicją, której mowa art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaznaczył, że wykonane roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie mieszczą się w katalogu robót, o których mowa w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, stąd organ I instancji prawidłowo przyjął, iż w niniejsze sprawie ma zastosowanie tryb legalizacyjny określony w art. 48 i następne Prawa budowlanego.

W dalszych motywach uzasadnienia, organ II instancji wskazał, że w postanowieniu z dnia 5 października 2022 r. zawarto informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, jak również o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Zaznaczając, że taka treść nie powinna zostać zawarta w rozstrzygnięciu, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 Kpa. Niemniej jednak nie jest to wada mająca wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Odnosząc się do dalszych zarzutów, OWINB podniósł, że "nie można się zgodzić z tym, że organ I instancji przesądził w zaskarżonym postanowieniu, że sporny budynek jest zgodny z prawem, bowiem z treści postanowienia nie wynika takie stwierdzenie organu I instancji". Eksponując, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma charakter wpadkowy, podejmowany na wstępnym etapie postępowania i nie rozstrzyga w żaden sposób o zasadności składanego w dalszej kolejności wniosku o legalizację. Następnie przytaczając treść art. 80 Kpa podkreślił, że PINB nie miał obowiązku ustalania stanu faktycznego na podstawie jedynie dowodów przedstawionych przez skarżącego, lecz przeprowadził własne czynności dowodowe w sprawie jakim są oględziny i przesłuchania świadków, w wyniku czego wydał rozstrzygnięcie. W oparciu o te środki dowodowe zasadnie organ przyjął, że wykonane roboty wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z rozstrzygnięciem tym – jak wskazano na wstępie – nie zgodził się skarżący. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zakresem zaskarżenia objął część rozstrzygnięcia "co do pkt 2 i informacyjnego". Pełnomocnik strony zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 48, art. 3 pkt 6 Pb w związku z art. 77 § Kpa i art. 80 Kpa "poprzez dowolną i sprzeczną ze zgromadzonym materiałem dowodowym ocenę dowodów skutkujących nieprawidłowym uznaniem wykonanych prac za odbudowę/przebudowę podczas gdy prace stanowią te stanowią budowę nowego budynku o innych fundamentach, kubaturze i wysokości, co ma znaczenie dla ustalenia czy nowy obiekt otrzymałby decyzję o warunkach zabudowy czy też musiałby zostać poddany rozbiórce";

2) art. 107 § 1 pkt 5 Kpa w związku z art.126 Kpa i w związku z art. 48 ust. 3 Pb "poprzez zawarcie rezultatu stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście okoliczności faktycznych sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego przed zażądaniem od inwestora wykazania projektem budowlanym, że inwestycja (samowola budowlana) nie jest sprzeczna z obowiązującym prawem, tj. otrzymałaby decyzję o warunkach zabudowy";

3) art. 80 Kpa "poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym uznaniu, że zeznania świadków w postępowaniu administracyjnym mogą zastąpić ustawowo wymagany dowód z dokumentu urzędowego - projekt budowlany, który co do obiektu i miejsca jego posadowienia na nieruchomości, uwzględniając aktualnie obowiązujące przepisy i normy, bezwzględne odległości od granicy działki sąsiedniej, uzyskałby decyzję o warunkach takiej zabudowy";

4) art. 80 Kpa "poprzez uznanie zeznań świadków za wiarygodne podczas gdy już prace odkrywkowe, jak i oględziny wykazały, że świadkowie zeznali nieprawdę, czego dowodem jest obszerna dokumentacja fotograficzna, ale przede wszystkim wydana i obowiązująca decyzja nr [...] z dnia 04.01.2020r. Nr [...] wskazuje na konieczność rozbiórki przedmiotowego obiektu z uwagi na jego zły stan techniczny";

5) art. 48 i nast. Prawa budowlanego "poprzez zaniechanie ustalenia czy inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki, tj. oznakowanie o ogrodzenie terenu budowy, wstrzymanie robót budowlanych".

W uzasadnieniu skargi jej autorka w pierwszej kolejności wskazała, że na potrzeby legalizacji obiektu niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, w drugiej zaś - cytując obszernie treść regulacji art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - zaznaczyła, że w sprawie doszło do błędnej kwalifikacji robót budowlanych, a wykonane stanowiły de facto budowę nowego budynku. Przypomniała, że już w roku 2010 istniejący wówczas budynek gospodarczy był w złym stanie. Z tego względu – jak zaznaczyła – strona skarżąca uznała, że prowadzonych robót nie można zakwalifikować jako remontu obiektu, bowiem poprzedni został całkowicie rozebrany, wylano nowe ławy fundamentowe a obecnie budowany obiekt będzie mieć inną powierzchnię. Następnie odniosła się do dokumentacji, którą inwestor został zobligowany dostarczyć oraz do procedury legalizacyjnej. W obszernych motywach skargi odniosła się do regulacji ustanowionej w art. 48b ust. 2 Pb.

Podsumowując uznała, że uchybienia organu pierwszoinstancyjnego "beztrosko" zaakceptował organ odwoławczy.

W odpowiedzi na skargę OWINB wniósł o jej oddalenie, powielając argumentację zawartą w kwestionowanym rozstrzygnięciu stwierdził, że jest ona nieuzasadniona.

W piśmie z dnia 9 sierpnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego wskazała, że inwestorzy nadal prowadzą roboty budowlane i z tego względu wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych PINB z roku 2022 na okoliczność "faktu samowoli budowlanej, dwukrotnie już dokonanej przez R. i M. J. na przedmiotowej nieruchomości, braku poszanowania ustawy Prawo budowlane". Jak również akt administracyjnych Burmistrza P. dotyczących wydanej przez niego decyzji o warunkach zabudowy, w której treści wskazano, że już w 2010 roku stan techniczny budynku inwestorów oceniano jako "do rozbiórki".

W odpowiedzi z dnia 6 października 2023 r. inwestorka opisała toczący się konflikt sąsiedzki pomiędzy nią a skarżącym. Zaznaczając przy tym, że wnioski dowodowe złożone przez stronę skarżącą nie mają związku z toczącym się postępowaniem sądowoadministracyjnym, bowiem dotyczą innych postępowań administracyjnych. Jednocześnie zakwestionowała zawarte w treści powołanej przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy z roku 2010 informację o złym stanie budynku. Zauważyła, że przeczy temu opinia techniczna sporządzona w roku 2022 przez architekta T. K. Podkreśliła również, że obiekt nie zmienił swojej lokalizacji, a główne roboty były przeprowadzane wewnątrz budynku.

W odpowiedzi z dnia 26 października 2023 r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, podniosła, że sporny obiekt "nigdy nie był budynkiem mieszkalnym, (...) miał mniejszą kubaturę, rozszerzono fundamenty, nadbudowano wysokością o ponad 2 m, wykonano (wykuto) otwory okienne". Dalej powieliła argumentację dotyczącą treści decyzji o warunkach zabudowy z roku 2010 akcentując, że dla potrzeb legalizacji samowoli budowlanej niezbędne jest w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego jej uprzednie uzyskanie. Następnie ponowiła swoje stanowisko w zakresie kwalifikacji robót budowlanych, przytaczając w tym zakresie stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i definicje zawarte w art. 3 pkt 6 i pkt 7a Prawa budowlanego. Zaznaczyła, że sporne postępowanie przed PINB zmierza do nieuprawnionej, niezgodnej z przepisami prawa powszechnego, legalizacji budynku, który "nigdy decyzji o pozwoleniu na budowę by nie uzyskał". W ocenie strony skarżącej "inwestorzy od samego początku mając tego świadomość podjęli ryzyko prac budowlanych samowolnych licząc na szybką i tanią legalizację budynku nielegalnego". Podkreśliła, że zrealizowana inwestycja skutkować będzie nielegalnymi immisjami na teren nieruchomości skarżącego. Z kolei w piśmie z dnia 15 grudnia 2023 r. przedstawiła dokumentację zdjęciową z roku 2014, na której widoczne są okna w spornym budynku od strony frontowej. Ponadto zaznaczyła, że organy nadzoru budowlanego jednoznacznie zakwalifikowały przeprowadzone na obiekcie roboty budowlane, jako takie, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, opisując dalej procedurę legalizacji samowoli budowlanej.

Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania wyżej wymienionego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Okoliczność, że sądy administracyjne nie oceniają celowości czy słuszności aktów administracyjnych, koncentrując się tylko na badaniu ich zgodności z prawem, nie narusza także międzynarodowych kryteriów w tym zakresie. Podkreślić bowiem wypada, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284), traktujących o prawie do rzetelnego procesu sądowego, każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W świetle wiążących Polskę aktów prawa międzynarodowego konieczne (niezbędne) jest więc zapewnienie w porządku krajowym ochrony sądowej we wskazanych dziedzinach prawa. Zatem rysuje się wniosek, że oparcie prawa do sądu – w sferze sądowej kontroli administracji – na podstawie legalności odpowiada kryteriom przyjętym zarówno na gruncie krajowego porządku prawnego, jak i w świetle standardów międzynarodowych.

Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). W konsekwencji, należy wyraźnie odróżnić kontrolę administracji publicznej (rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej).

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145-147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Sprawa jako dotycząca postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym i kończącego postępowanie podlegała rozpatrzeniu w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowisko organu drugiej instancji przytoczone obszernie powyżej. Tym samym wskazania wymaga, że stanowisko strony skarżącej, jak i argumenty przytoczone na poparcie stawianych organom zarzutów nie zasługują na zaaprobowanie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 i ust. 3 Pb. Zgodnie z powyższym przepisem, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

W myśl art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Przy czym zgodnie z art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; 2) dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, oraz dwa egzemplarze projektu technicznego.

Natomiast stosownie do art. 49 ust. 2a i 2b Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia braku nieprawidłowości lub wykonania postanowienia o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie.

Z powyższego wynika, iż zaskarżone postanowienie – poza wyartykułowanym wprost nakazem wstrzymania robót budowlanych – stanowi o możliwości uruchomienia procedury dotyczącej legalizacji samowoli budowlanej, o której mowa w tym przepisie. Przy czym sama legalizacja jak i ustalanie opłaty legalizacyjnej następuje na podstawie stosownego wniosku, w odrębnym postępowaniu.

W badanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż na nieruchomości należącej do inwestorki przeprowadzone zostały roboty budowlane na budynku zakwalifikowanym przez PINB jako obiekt "mieszkalno-garażowo-gospodarczy". Rację ma OWINB kwalifikując zakres prac jako odbudowę i przebudowę budynku. Zgodnie bowiem z zebranym materiałem dowodowym przez organ I instancji, który w ocenie Sądu był wystarczający dla dokonania ustaleń stanu faktycznego w sprawie inwestor de facto dokonał rozbiórki znacznej części budynku i ponownego wzniesienia obiektu budowlanego z wykorzystaniem pozostałych elementów rozebranego budynku takich jak fundamenty i część ścian zewnętrznych, przy braku zwiększenia szerokości, długości i wysokości tego obiektu. Sąd podziela ocenę OWINB również w zakresie częściowej przebudowy budynku polegającej na zmianie jego parametrów użytkowych a dotyczących wnętrza budynku, dachu, okien i drzwi oraz parametrów technicznych w postaci ciężaru konstrukcji czy odporności przeciwpożarowej. Szczegółowy zakres stwierdzonych robót budowlanych został już przytoczony, stąd Sąd odstąpił od ich ponownego cytowania.

Zgodzić się również należy z OWINB, że w sprawie nie doszło do nadbudowy budynku, bowiem nie doszło do zwiększenia wysokości linii dachu, bowiem zakres robót obejmował wyłącznie poniesienie ścian kolankowych, co miało wpływ na zmianę kąta nachylenia połaci dachowych i zmianę kubatury budynku, ale nie można takich robót zakwalifikować jako nadbudowy. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, uznać należy za niezasadny, bowiem ustalenia faktyczne w sprawy przeczą twierdzeniu strony skarżącej jakoby w sprawie doszło do rozebrania obiektu i budowy nowego budynku. Zakres robót wykonanych w sprawie zakwalifikować należy jako odbudowę tj. budowa polegająca na przywróceniu wartości użytkowej częściowo zniszczonemu obiektowi budowlanemu oraz jako przebudowa w części robót polegających na zmianie jego parametrów użytkowych a dotyczących wnętrza budynku, dachu, okien i drzwi oraz parametrów technicznych w postaci ciężaru konstrukcji czy odporności przeciwpożarowej. Z tych względów inwestorka winna uzyskać pozwolenie na budowę przed rozpoczęciem wykonywania prac na obiekcie.

Zdaniem Sądu niezasadne okazały się również zarzuty podniesione w skardze, dotyczące prowadzonego postępowania dowodowego, stosownie do art. 80 Kpa, bowiem zgromadzony materiał dowodowy przez PINB potwierdza stan techniczny budynku przed rozpoczęciem prac, jak i zakres wykonanych robót. Okoliczność, że w jednostkowej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 stycznia 2010 r., nr [...], Burmistrz P. ocenił kwestionowany budynek jako obiekt, który powinien zostać poddany rozbiórce, nie przesądza o jego stanie technicznym. Stanowisku temu przeczy materiał dowodowy zebrany w trakcie postępowania przez PINB.

Reasumując, w sprawie niewątpliwie zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem stanowił odbudowę i przebudowę obiektu gospodarczego o powierzchni zabudowy ok. 103.97 m2. Obowiązujące obecnie, jak i w dacie rozpoczęcia budowy tj. w roku 2018 regulacje prawne nie przewidywały odstępstwa od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym, co z uwagi na zarzuty i wnioski zawarte w skardze wymaga podkreślenia, sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy ani nie dokonuje oceny materiału dowodowego, lecz ocenia prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organy administracji publicznej. Sąd administracyjny bada czy w trakcie postępowania administracyjnego: zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, zostały one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczenia, został zgromadzony kompletny materiał dowodowy, w jaki sposób zostały ocenione dowody i fakty. Tym samym obszerne wnioski dowodowe składane przez stronę skarżącą w roku postępowania sądowoadministracyjnego, a obejmujące uzupełnienie akt o akta administracyjne innych postępowań prowadzonych przez PINB w odniesieniu do spornego obiektu, były nieuzasadnione. W niniejszym postępowaniu Sąd oceniał wyłącznie prawidłowość wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Okoliczność faktyczna, że inwestorka kontynuowała prowadzenie robót po wydaniu kwestionowanego postanowienia, nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności tego aktu. Przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie było prawidłowo zrealizowane, co czyni zarzuty skargi nietrafionymi i nie zasługującymi na zaakceptowanie. Sąd administracyjny, po pierwsze - bada prawidłowość przeprowadzenia tych czynności przez organy administracji; po drugie - sprawdza, czy organy te - ustalając stan faktyczny - nie naruszyły właściwych przepisów procedury administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody.

W ocenie Sądu OWINB sprostał tym powinnościom. W wyniku dokonanej kontroli, Sąd doszedł zatem do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie nastąpiło naruszenie powołanych w skardze przepisów prawa, a zatem wszystkie podniesione w niej zarzuty, okazały się niezasadne. Równocześnie Sąd zaś nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Podkreślić trzeba także, że obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez ten organ materiałów dowodowych, mających wykazać okoliczności korzystne dla stron postępowania.

Zdaniem Sądu, przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 Kpa.

W ocenie Sądu, postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było – wbrew zarzutom skargi – prawidłowo, z poszanowaniem reguł procesowych, a organ dostatecznie wyjaśnił i wykazał w uzasadnieniu co przesądziło o rozstrzygnięciu. Sąd nie znalazł zatem podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonego przez organy postępowania i trafności jego oceny.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.