Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 447/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 134 par 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 184 ust. 1, art. 206 ust. 1, art. 207 ust. 1 i 9
journal: Dz.U. 2024 poz 1530
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec Asesor WSA Magdalena Stępniak Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 21 sierpnia 2024 r. nr 29/24 w przedmiocie zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa Świętokrzyskiego (zarząd, Instytucja Zarządzająca, IZ) decyzją z 21 sierpnia 2024 r. nr [...] określił G. K. (gmina, beneficjent) przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w łącznej wysokości [...] zł. z tytułu zwrotu części dofinansowania przekazanego na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu nr [...] wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych oraz terminy, od których nalicza się odsetki i sposób zwrotu środków.

Zarząd ogłosił 31 sierpnia 2016 r. dwuetapowy konkurs zamknięty

nr [...] naboru wniosków o dofinansowanie projektów

w ramach Działania 2.2 pn. "Tworzenie nowych terenów inwestycyjnych" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020. Do konkursu przystąpiła gmina składając 7 listopada 2016 r. wniosek

o dofinansowanie projektu pn.: "[...]" na wnioskowaną kwotę dofinansowania w wysokości: [...] zł.

We wniosku w pkt IV-Charakterystyka projektu oraz w Studium Wykonalności Inwestycji beneficjent wskazał, że celem projektu jest zwiększenie powierzchni uzbrojonych terenów inwestycyjnych, a tym samym poprawa warunków do rozwoju MŚP w regionie świętokrzyskim. Cel ten zostanie osiągnięty dzięki wzmocnieniu infrastruktury dedykowanej przedsiębiorstwom poprzez zwiększenie dostępności terenów oferujących warunki do prowadzenia działalności gospodarczej. W ramach projektu przewidziano wyposażenie terenów inwestycyjnych we wszystkie instalacje (sieci), sanitarne, (wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa, ciepłociąg) oraz elektryczne i teletechniczne (...). Powstanie w ten sposób pełna infrastruktura, konieczna do lokalizacji przedsiębiorców w strefach(...). Cały projekt stanowi kompleksowe przygotowanie terenu pod sprzedaż przedsiębiorcom z sektora małych i średnich przedsiębiorstw.

W wyniku przeprowadzonej przez IZ oceny merytorycznej, wniosek o dofinansowanie, na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Województwa z 1 marca 2017 r. został zakwalifikowany do wsparcia w ramach Działania 2.2 w kwocie dofinansowania w wysokości: [...] zł. Instytucja Zarządzająca zawarła z beneficjentem 20 listopada 2017 r. umowę nr [...] o dofinansowanie projektu nr [...] pn.: "[...]" ("umowa o dofinansowanie") na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości [...] zł.

Beneficjent zobowiązany był do zapoznania się z warunkami i postanowieniami zawartymi w przedmiotowej umowie o dofinansowanie przed jej podpisaniem.

Beneficjent podpisując umowę o dofinansowanie został poinformowany, że zobowiązany jest do realizacji projektu zgodnie z zatwierdzonym wnioskiem

o dofinansowanie oraz w sposób, który zapewni osiągnięcie i utrzymanie celów,

w tym wskaźników produktu i rezultatu zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji oraz w okresie trwałości projektu. Jednocześnie, zgodnie

z podpisaną umową beneficjent został poinformowany, że zobowiązany jest do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o zapisy wytycznych horyzontalnych, a także zgodnie z procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie.

Beneficjent w części wniosku o dofinansowanie dotyczącej zagadnienia trwałości projektu wskazał, że " Zgodnie z jedną ze stosowanych definicji trwałości projektu rozumianej jako nie poddanie projektu znaczącej modyfikacji beneficjent — G. K. zapewni stabilność warunków realizacji i eksploatacji projektu oraz stabilność charakteru własności infrastruktury. Trwałość projektu zostanie zapewniona w okresie 5 lat liczonej odpłatności końcowej na rzecz beneficjenta. Nie zostaną wprowadzone żadne zmiany w zakresie pierwotnego przeznaczenia terenów objętych przedsięwzięciem, a cele projektu zostaną zachowane. Projekt nie będzie ulegał modyfikacji, a jego kontynuacja będzie odbywać się zgodnie z zapisami studium wykonalności i wniosku o dofinasowanie. (...) Zachowana zostanie zasada funkcjonalności i trwałości projektu w okresie długoterminowym.

Instytucja Zarządzająca przeprowadziła kontrolę doraźną w okresie trwałości projektu. Zespół kontrolny 17 lipca 2023 r. spisał protokół z czynności oględzin przeprowadzonych na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku z wdrażaniem Działania 2.2 — Tworzenie nowych terenów inwestycyjnych RPOWŚ na lata 2014-2020. Oględziny zostały przeprowadzone

w miejscu realizacji projektu. Przedmiotem oględzin było uzbrojenie terenów inwestycyjnych [...] [...]. W ww. protokole odnotowano, iż łączna powierzchnia stref B i C — wynosi [...] ha. Na jednym

z uzbrojonych płotów znajdujących się częściowo w strefie B i D beneficjent wybudował obiekt logistyczny — [...] (wydatek nie został poniesiony w ramach niniejszego projektu), który został udostępniony przedsiębiorcom w ramach umów najmu. W dniu 16 listopada 2023 r. została sporządzona Informacja Pokontrolna Nr [...] Zespół Kontrolny stwierdził, że projekt pn. "[...] C" nie został w pełni zrealizowany zgodnie z przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, ponieważ beneficjent naruszył § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 oraz § 17 ust. 1 i § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Do naruszenia w/w uregulowań doszło poprzez budowę budynku [...] na części terenów inwestycyjnych (tj. na powierzchni [...] m2) przeznaczonych zgodnie z celem projektu do sprzedaży dla przedsiębiorców z sektora małych i średnich przedsiębiorstw. Obszar ten nie może być zaliczony do powierzchni zagospodarowanej, jako teren inwestycyjny w ramach realizacji projektu

Beneficjent odmówił podpisania Informacji Pokontrolnej z 16 listopada 2023 r.

Zarząd wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązany był do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie,

w którym w pkt IV-Charakterystyka projektu zaznaczył, że głównym celem projektu będzie zwiększenie powierzchni uzbrojonych terenów inwestycyjnych, a tym samym poprawa warunków dla rozwoju MŚP w regionie świętokrzyskim. Założony cel miał zostać osiągnięty dzięki wzmocnieniu infrastruktury dedykowanej przedsiębiorstwom MŚP poprzez zwiększenie dostępności terenów oferujących warunki do prowadzenia działalności gospodarczej. Beneficjent zobowiązał się, iż w ramach projektu powstanie dodatkowo [...] ha w pełni uzbrojonych, przygotowanych terenów inwestycyjnych, na których będą mogły lokować swoją działalność przedsiębiorstwa z sektora MŚP. Beneficjent nie przewidywał udostępnienia terenu dużym przedsiębiorstwom. Ponadto, dotychczasowe zainteresowanie zgłaszane było głównie przez sektor MŚP, stąd też wynikła potrzeba i cel realizacji Projektu.

W ramach Projektu miało zostać wykonane uzbrojenie terenów inwestycyjnych będących własnością lub w użytkowaniu wieczystym G. K. na działkach zlokalizowanych w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie [...], o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – strefa B oraz na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] – strefa C. Łączna powierzchnia strefy B i C to [...] ha. W ramach projektu przewidziano, że tereny inwestycyjne zostaną wyposażone we wszystkie instalacje (sieci), sanitarne (wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa, ciepłociąg) oraz elektryczne teletechniczne. Obszar strefy miał zostać podzielony na wyodrębnione ploty inwestycyjne. Każdy z płotów miał być wyposażony w wyżej wskazane media. Przewidziane sieci zakończone miały być na każdej z działek studnią, skrzynką lub złączem kablowym, które umożliwiałyby dalsze podłączenie odbiorcy. Każdy z płotów miał posiadać również wjazdy/wyjazdy, miało mu zostać nadane właściwe ukształtowanie terenu z uwzględnieniem skomunikowania poszczególnych działek z drogą główną. Miała powstać w ten sposób pełna infrastruktura, konieczna do lokacji przedsiębiorców w strefie. Projekt miał obejmować wszystkie zadania inwestycyjne, które sprawią, że efektem realizacji projektu będzie stworzenie w pełni funkcjonalnej i operacyjnej infrastruktury, bez konieczności realizacji dodatkowych zadań inwestycyjnych nie uwzględnionych w projekcie. Przygotowane tereny inwestycyjne przyczynią się w dużym stopniu do pobudzenia gospodarczego regionu.

Instytucja Zarządzająca podczas kontroli doraźnej w okresie trwałości projektu stwierdziła, iż zmiana dokonana w projekcie, tj. budowa budynku [...] nie została zgłoszona w formie pisemnej do Instytucji Zarządzającej, ani przed jej wprowadzeniem w celu uzyskania pisemnej akceptacji ani po jej wprowadzeniu, co jest niezgodne z § 22 ust. 1 umowy o dofinasowanie.

Beneficjent w piśmie z 1 września 2023 r. wyjaśnił, że na działkach

o numerach identyfikacyjnych [...],[...],[...],[...],[...] stanowiących zarówno strefę B (działki o numerach ewid. [...], i [...]), jak i strefę D (pozostałe działki) zlokalizowano budynek magazynowy [...] Inc. Obiekt ten powstał na terenie, który posiadał bardzo niekorzystne ukształtowanie. Teren miał kształt zbliżony do trójkąta, od strony północnej działki mocno zwężały się co stanowiło dla potencjalnych [pic] inwestorów, którzy dokonali wizji w terenie bardzo duży kłopot

w lokalizacji planowanych obiektów. Ponadto, na przedmiotowym terenie istniała znaczna różnica poziomów terenu pomiędzy drogą w strefie B, a drogą stanowiącą Strefę D, która na odcinku około 80 mb dochodziła do wysokości kilku metrów.

W celu wykorzystania działki należało zaprojektować mur oporowy utrzymujący skarpę nad obiektem. Takie niedogodności oraz konieczny duży wkład finansowy na dostosowanie działki do użytkowania było dla potencjalnych inwestorów za dużym nakładem inwestycyjnym i teren ten nie cieszył się zainteresowaniem. Beneficjent dokładał wszelkich starań, aby zainteresować przedsiębiorców tą częścią strefy. Wzmożono promocję terenów inwestycyjnych w mediach Beneficjenta, ujęto je w bazie ofert Centrum Obsługi Inwestora UM K.. Mimo wszystko działania te nie wzbudziły większego zainteresowania wśród potencjalnych inwestorów. Beneficjent wyjaśnił również w piśmie, że dokonał analizy zapotrzebowania, a także analizy rynku potrzeb sektora MŚP w regionie i w odpowiedzi na liczne zapytania inwestorów postanowił zlokalizować na tym terenie budynek magazynowy. Obiekt z założenia został w całości przeznaczony pod wynajem powierzchni magazynowych dla przedsiębiorców z sektora MŚP. W/g Beneficjenta takie rozwiązanie pozwoliło na udostepnienie tego terenu przedsiębiorstwom, jak również wyjście naprzeciw oczekiwaniom sektora MSP i stworzeniu kompleksowego miejsca z dostępną powierzchnią magazynową. Beneficjent zidentyfikował potrzeby przedsiębiorców, które w swej działalności potrzebują niewielkich powierzchni magazynowych i taką powierzchnię stworzył korzystając z przygotowanych wcześniej terenów inwestycyjnych i wykorzystując jedynie taki obszar, który nie stanowił pierwszego wyboru inwestorów i nie cieszył się zainteresowaniem.

Zarząd wskazał, że beneficjent w pkt XVI. 4 wniosku o dofinansowanie oświadczył, "iż jest świadom praw i obowiązków związanych z realizacją projektu finansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPOWŚ na lata 2014-2020 (...)". W związku z powyższym, Beneficjent zgodnie z pkt XVI. 4 wniosku o dofinansowanie miał świadomość, że przy realizacji Projektu bardzo ważnym aspektem jest dochowanie obowiązków nałożonych na beneficjenta

w ramach obowiązujących przepisów prawa, wytycznych czy zapisów umowy

o dofinansowanie. Instytucja Zarządzająca zauważyła, że zawarta

20 listopada 2017 r. umowa o dofinansowanie nie tylko uprawnia beneficjenta do otrzymania dofinansowania, ale także nakłada na niego szereg obowiązków, takich jak obowiązek prawidłowej realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Umowa o dofinansowanie określa prawa i obowiązki stron umowy oraz zasady i warunki, na jakich dokonywane będzie dofinansowanie części wydatków poniesionych przez beneficjenta na realizację Projektu.

W przypadku zmian dotyczących realizacji Projektu beneficjent zgłasza je do IZ w formie pisemnej w Załączniku nr 3 (dostępnym [pic]na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej pod adresem: [...] przed ich wprowadzeniem w celu uzyskania pisemnej akceptacji. Strony umowy uzgadniają zakres zmian w niniejszej umowie o dofinansowanie, które są niezbędne dla zapewnienia prawidłowej realizacji Projektu, w efekcie czego beneficjent przedkłada do Instytucji Zarządzającej uaktualniony wniosek o dofinansowanie o czym mówią zapisy § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Przed podjęciem decyzji Instytucja Zarządzająca analizuje całą sytuację związaną z proponowanymi zmianami, bierze pod uwagę każde ryzyko czy dokonuje ponownej oceny projektu. Instytucja Zarządzająca nie działa w sposób mający na celu utrudnienie beneficjentom realizację projektów. Gdy proponowane zmiany są zgodne z przepisami prawa, wytycznymi i przyjętymi regułami związanymi z przyznawaniem i rozliczaniem dotacji, Instytucja Zarządzająca wyraża na nie zgodę. Nie mniej jednak warunkiem rozpatrywania złożonej przez beneficjenta prośby np. o dokonanie zmian

w projekcie jest złożenie propozycji przedmiotowych zmian do IŻ.

Beneficjent w piśmie z 1 września 2023 r. wskazał, że "zgodnie z §1 rozdziału II punkt 7 lit. d) regulaminu dwuetapowego konkursu zamkniętego nr RPSW. [...] w ramach Osi Priorytetowej 2 — Konkurencyjna gospodarka Działania 2.2 Tworzenie nowych terenów Inwestycyjnych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020 Instytucja Zarządzająca dopuściła budowę obiektów na tym terenie jednak z zastrzeżeniem, że budynki/obiekty będące przedmiotem projektu nie mogą mieć charakteru mieszkaniowego. Natomiast zgodnie z punktem 7 lit. b) przedmiotowego regulaminu teren inwestycyjny objęty projektem nie mógł być przeznaczony pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe w zakresie większym niż 30% jego powierzchni. Budynek [...] Inc. co prawda nie stanowił przedmiotu projektu, ale spełnia warunek, że powstały obiekt nie służy celom mieszkalnym i taka funkcja na terenach nie jest realizowana, jak również nie stanowi handlowego obiektu wielkopowierzchniowego, którego wielkość przekraczałaby 30% powierzchni terenu".

Instytucja Zarządzająca w kontekście powyższego wyjaśniła, że budowa budynku [...] co prawda spełnia ww. warunki, ale obiekt został wybudowany ze środków dofinasowania otrzymanych w ramach innego konkursu. Na budowę obiektu beneficjent otrzymał dofinasowanie w ramach konkursu nr [...] w ramach Działania 2.1 Wsparcie Świętokrzyskich IOB w celu zwiększenia poziomu przedsiębiorczości w regionie.

Z kolei w ramach dwuetapowego konkursu zamkniętego nr [...] Beneficjent otrzymał dofinasowanie na zwiększenie powierzchni uzbrojonych terenów inwestycyjnych. W ramach tego konkursu przewidziano, że tereny zostaną wyposażone we wszystkie instalacje (sieci), sanitarne (wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa, ciepłociąg) oraz elektryczne i techniczne. Natomiast budowa obiektu [...] nie była założeniem przy realizacji przedmiotowego projektu. Beneficjent budując budynek [...] Inc. bez uzgodnienia z Instytucją Zarządzającą wykorzystał teren niezgodnie

z przeznaczeniem, a tym samym nie został zachowany również założony cel projektu. Zatem w/w argument wskazany przez beneficjenta w piśmie z 1 września 2023 r. jest nietrafiony.

Zarząd wskazał, że powierzchnia zagospodarowana w ramach realizacji projektu nr [...] dotycząca wzniesionego budynku [...], którego właścicielem jest beneficjent nie może być zaliczona do powierzchni zagospodarowanej jako teren inwestycyjny, ponieważ byłoby to niezgodne z celem projektu wskazanym w umowie o dofinansowanie oraz studium wykonalności i aneksami do niego załączonymi przez beneficjenta do wniosku o dofinansowanie, a cel stanowił jedną z najważniejszych przesłanek do wyboru przedmiotowego wniosku do dofinansowanie.

W takim stanie faktycznym uznano, że beneficjent naruszył procedury wydatkowania środków unijnych i krajowych, a tym samym środki finansowe przeznaczone na realizację projektu, w ramach którego nie zachowano w okresie trwałości założonego celu projektu, podlegają zwrotowi. Jednocześnie zarząd wskazał, że naruszenia warunków wykorzystania środków dofinansowania otrzymanych w ramach RPOWŚ na lata 2014-2020 naraziły budżet UE na straty. Beneficjent dopuszczając się opisanych naruszeń spowodował wystąpienie szkody rzeczywistej, ponieważ doszło do wydatkowania przez IZ środków, które poprzez niezrealizowanie założeń projektowych spowodowało nie osiągnięcie w okresie trwałości celów wskazanych we wniosku o dofinansowanie. Różnica w wartości wydatków kwalifikowalnych w chwili podjęcia decyzji o dofinansowaniu rzeczonego projektu jest istotna w obszarze celowości poniesienia tych wydatków, a to z kolei ma o bezpośredni wpływ na budżet Unii Europejskiej, ponieważ środki będące różnicą wydatków sprzed i po zmianach potencjalnie mogły mieć inne i efektywniejsze przeznaczenie. W analizowanej sprawie Beneficjent obciążył budżet Unii Europejskiej środkami EFRR w kwocie [...]zł., które nie doprowadziły do realizacji założonych celów projektu.

Na powyższą decyzję gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 ust 1 pkt 2 oraz art. 184 u.f.p. poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżącą w drodze decyzji, obowiązku zwrotu części środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w sytuacji, gdy skarżąca zrealizowała wydatki poniesione w ramach projektu nr [...] pn.: "[...]" z zachowaniem wszystkich procedur obowiązujących przy wykorzystaniu przyznanych jej środków.

Skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem, że wybudowanie Inkubatora Logistycznego na terenie inwestycyjnym narusza punkty umowy o dofinansowanie. We wniosku o dofinansowanie beneficjent przewidział różne formy udostępnienia terenów inwestycyjnych, w tym umowy sprzedaży, dzierżawy i najmu. Opis sposobu udostępnienia terenów wyraźnie wskazano w punkcie 2.1 SWI - Wskaźniki realizacji celów projektu. Ponadto zachowana została grupa docelowa odbiorców ostatecznych wsparcia, która określona została jako "mikro, małe, średnie przedsiębiorstwa definiowane według załącznika nr I do Rozporządzenia Komisji (UE)". Budowa Inkubatora [...] nie zlikwidowała wytworzonej w czasie projektu infrastruktury. Beneficjent cały budynek udostępnia przedsiębiorcom z sektora MŚP wraz z terenem przyległym, na którym zlokalizowane są parkingi i ciągi komunikacyjne, z których korzystają przedsiębiorcy.

Ponadto realizując projekt dotyczący budowy Inkubatora Logistycznego [...] beneficjent przedłożył do konkursu wszystkie wymagane dokumenty, opisał teren realizacji projektu, wskazując odpowiednie działki, oraz przedłożył koncepcje z mapą, a następnie kompleksową dokumentację projektową wraz z pełnym zagospodarowaniem i wskazaniem lokalizacji inwestycji na mapach. W związku z tym skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że nie informowała IZ o planach budowy Inkubatora [...] Inc. na terenach inwestycyjnych. Skarżąca w żadnym momencie nie ukrywała miejsca posadowienia obiektu oraz jego realizacji na terenie inwestycyjnym.

W ocenie strony nie sposób zatem zgodzić się z tezą zawartą w protokole pokontrolnym, że beneficjent nie poinformował pisemnie instytucji o realizowanej inwestycji, gdyż 5 września 2018 r. beneficjent zgłosił do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. pisemnie projekt pn. "[...]" Zgłoszenie zostało skierowane do tej samej instytucji pośredniczącej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Ś. i to tego samego departamentu, który odpowiedzialny był również za nabór Projektu pn.: "[...]" realizowanego w ramach konkursu nr [...] Projekt ten został zweryfikowany pozytywnie zarówno na etapie oceny formalnej i merytorycznej, a Instytucja zawarła umowę o dofinansowanie projektu. Beneficjent nie zatajał informacji na jakim obszarze będzie realizował projekt. Wskazał dokładnie jego lokalizację, określając obszar i numery działek ewidencyjnych na których projekt będzie realizował. Numery działek ewidencyjnych nie uległy przekształceniu poprzez procedurę podziału lub scalenia czy też inne zmiany administracyjne.

Ponadto jedyne obostrzenia Regulaminu Dwuetapowego Konkursu Zamkniętego nr [...] zostały opisane następująco: a) w ramach konkursu Wnioskodawca może ubiegać się o dofinansowanie jednego projektu. Beneficjent w przedmiotowym konkursie złożył jeden wniosek; b) teren inwestycyjny objęty projektem nie może być przeznaczony pod wielkopowierzchniowe obiekty handlowe w zakresie większym niż 30% jego powierzchni - Beneficjent na terenach inwestycyjnych nie planował i nie wybudował wielkopowierzchniowego obiektu handlowego; c) budowa lub przebudowa niezbędnej dla funkcjonowania terenu inwestycyjnego infrastruktury technicznej (w szczególności: sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, energetycznej, kanalizacji deszczowej, telekomunikacyjnej, gazowej, innych sieci specjalistycznych) wykraczającej poza teren inwestycyjny, może zostać uznana za kwalifikowalną jedynie w takim zakresie, aby skomunikować teren lub włączyć infrastrukturę do istniejącej sieci - wybudowane sieci i drogi dotyczą tylko i wyłącznie terenów inwestycyjnych; d) budynki/obiekty będące przedmiotem projektu nie mogą mieć charakteru mieszkalnego — Beneficjent nie planował i nie wybudował na terenach inwestycyjnych obiektów o takim charakterze; e) wyklucza się możliwość przeznaczania wspartych w ramach działania terenów inwestycyjnych do pełnienia funkcji mieszkaniowych - na terenach inwestycyjnych nie przewidziano funkcji mieszkaniowych.

Budowa obiektu [...] Inc. nie wpisuje się w powyższe ograniczenia,

w związku z czym nie narusza zasad konkursu. Stanowi infrastrukturę udostępnianą w formie najmu przedsiębiorcom z sektora MŚP, czym wpisuje się w formę udostępnienia terenów wskazanych we wniosku. Nie spowodowała utraty bądź likwidacji wytworzonej w ramach dofinansowania infrastruktury. Skarżąca podkreśliła, że oba realizowane projekty, zarówno w założeniach, jak i w faktycznej realizacji, miały służyć i służą przedsiębiorcom z sektora MŚP. G. K. — K. P. T. nie wykorzystuje żadnego z pomieszczeń w obiekcie [...] na cele własne. Beneficjent nie wykorzystuje również działki na której zlokalizowany jest [...] na cele własne. 100% terenu jak i 100% pomieszczeń w budynku jest wykorzystywanych na cele firm z sektora MŚP. Poprzez budowę tego obiektu zwiększyła się zarówno ilość przedsiębiorców, którzy z terenu mogą skorzystać (wskutek możliwości korzystania z poszczególnych pomieszczeń przez rożnych przedsiębiorców w tym samym czasie), jak i poprawiła dostępność możliwości uzyskania wsparcia (jest możliwa dzierżawa terenu, ale również możliwość jego wykorzystania w przypadku konieczności zmagazynowania produktów, surowców wrażliwych na warunki atmosferyczne) przy równoczesnym wsparciu m.in.: procesu logistycznego przez beneficjenta.

W ocenie gminy beneficjent nie dopuścił się podwójnego dofinansowania terenu, ponieważ w dokumentach aplikacyjnych dla projektu, w ramach którego dokonano budowy Inkubatora [...] nie ujmowano ani sieci zewnętrznych (wytworzonych w ramach projektu uzbrojenia terenów inwestycyjnych), ani nieruchomości gruntowej, jako wkład własny.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (j. t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak

i procesowym, nie jest przy tym, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organ znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Ustalenia te sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe.

Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja w przedmiocie określenia skarżącej przypadającej do zwrotu kwoty części otrzymanego dofinansowania.

Zaskarżona decyzja stanowi konsekwencję stwierdzenia przez organ, że skarżąca poprzez budowę budynku [...] na części terenów inwestycyjnych

(tj. na pow. [...] m2), które to tereny inwestycyjne zgodnie z celem projektu miały zostać uzbrojone – wyposażone we wszelkie instalacje, a tak przygotowany kompleksowo teren przeznaczony do sprzedaży dla przedsiębiorców z sektora małych i średnich przedsiębiorstw, naruszyła § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 oraz § 17 ust. 1 i § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Według organu powierzchnia zagospodarowana w ramach realizacji projektu "[...]", na której wzniesiono budynek [...], którego właścicielem jest skarżąca nie może być zaliczona do powierzchni zagospodarowanej jako teren inwestycyjny, ponieważ byłoby to niezgodne z celem projektu wskazanym w dokumentacji projektowej. Ponadto, zmiana dokonana w projekcie (budowa budynku [...] nie została zgłoszona w formie pisemnej do Instytucji Zarządzającej ani przed jej wprowadzeniem w celu uzyskania pisemnej akceptacji ani po jej wprowadzeniu, co jest niezgodne z § 22 ust. 1 umowy o dofinansowanie.

W ocenie skarżącej natomiast wskazane przepisy umowy o dofinansowanie nie zostały naruszone. Zakres inwestycji został wykonany – teren posiada deklarowane uzbrojenie. Nie dokonano modyfikacji i zmiany przeznaczenia terenu – udostępniony jest on dla przedsiębiorców z sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw. W czasie realizacji projektu, jak i po jego zakończeniu nie dokonano żadnej zmiany w jego zakresie. Skarżąca nie zgadza się też ze stwierdzeniem, że nie informowała IZ o planach budowy Inkubatora [...] INC, na terenach inwestycyjnych. W żadnym momencie nie ukrywała bowiem miejsca posadowienia obiektu oraz jego realizacji na terenie inwestycyjnym.

Sąd stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko organu.

Punkt wyjścia rozważań stanowi przepis art. 184 ust.1 u.f.p., z którego wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust.1 pkt 2 i 3 tej ustawy (tj. m.in. pochodzących z budżetu UE) są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie sądowym powszechne jest stanowisko, że pod pojęciem "innych procedur" w rozumieniu art. 184 u.f.p. należy rozumieć także postanowienia umowy o dofinansowanie łączącej beneficjenta z instytucją zarządzającą (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 10 maja 2017 r. II GSK 2384/15, z 17 maja 2017 r., II GSK 2420/15, z 1 września 2017 r., II GSK 3214/16, 12 września 2017 r., II GSK 3597/15, z 11 października 2018 r., I GSK 931/18, z 17 października 2019 r., I GSK 1384/18).

Umowa ta, zgodnie z art. 206 ust. 1 u.f.p., określa szczegółowe warunki dofinansowania projektu. Na podstawie zaś art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Przepis art. 207 ust. 9 stanowi z kolei, że po bezskutecznym upływie terminu do zwrotu środków uznanych za niekwalifikowalne, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. W wyroku z 8 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w tego typu sprawach, stosunek łączący Instytucję Zarządzającą z beneficjentem określany jest warunkami zawartej umowy o dofinansowanie, w której to umowie, z założenia instytucja zarządzająca występuje wobec beneficjenta z pozycji równorzędnej strony umowy. Tym samym umowa pomiędzy instytucją przyznającą dofinansowanie, a beneficjentem w zakresie dofinansowania tworzy zobowiązanie cywilnoprawne, mimo że istotnie pewne uprawnienia i obowiązki wynikające z tej umowy mają podłoże administracyjnoprawne, np. zobowiązanie do poddania się kontroli, tryb kontroli realizacji projektu lub zadania (art. 206 ust. 2 pkt 4 u.f.p.). Dopiero po wyczerpaniu określonych art. 207 u.f.p. przesłanek aktualizuje się władcza rola Instytucji Zarządzającej, jako organu uprawnionego do dochodzenia zwrotu środków w trybie administracyjnym. Zatem w toku realizacji projektu, na skutek zawartej umowy o dofinansowanie, właściwą płaszczyznę oceny zachowania strony stanowi właśnie umowa o dofinansowanie (sygn. akt II GSK 247/16).

Zdaniem sądu, gmina naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. i w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przez naruszenie zapisów wskazanych w umowie o dofinansowanie. W zawartej 20 listopada 2017 r. z IZ umowie o dofinansowanie

nr [...] gmina, zgodnie z § 2 ust. 2 zobowiązała się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Dalej § 2 ust. 2 umowy stanowi, że w przypadku zmian w projekcie dokonanych w trakcie jego realizacji na podstawie § 22 umowy, beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu uwzględniając zaakceptowane przez Instytucje Zarządzającą zmiany zatwierdzonym wnioskiem o dofinansowanie. Realizacja Projektu, o której mowa w § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie miała nastąpić z należytą starannością (...), zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego, w szczególności w oparciu o ustawę o finansach publicznych w zakresie wydatkowania środków publicznych, wytycznymi, a także procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów, w tym wskaźników produktu i rezultatu, o których mowa w § 7 Umowy w trakcie realizacji Projektu oraz w okresie jego trwałości

Stosownie zaś do § 17 ust. 1 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązał się do zachowania trwałości zgodnie z art. 71 Rozporządzenia ogólnego, a także zgodnie z wytycznymi (... ) przez okres 5 lat (...) od daty płatności końcowej na rzecz beneficjenta (...)

W § 22 ust 1 umowy znajduje się natomiast zapis, że beneficjent zgłasza Instytucji Zarządzającej zmiany dotyczące realizacji projektu przed ich wprowadzeniem w celu uzyskania pisemnej akceptacji. Strony umowy uzgadniają zakres zmian w umowie, które są niezbędne dla zapewnienia prawidłowej realizacji projektu, w efekcie czego beneficjent przedkłada do Instytucji Zarządzającej uaktualniony wniosek o dofinansowanie.

Powyższe zapisy oznaczają, że obowiązkiem beneficjenta jest zgłoszenie organowi wszelkich zmian w projekcie.

Natomiast nieosiągnięcie pełnego poziomu zagospodarowania terenów inwestycyjnych na koniec okresu kwalifikowalności skutkuje proporcjonalnym zmniejszeniem kwoty dofinansowania na poziomie projektu.

W niniejszej sprawie, zgodnie z celem przedstawionego przez gminę projektu pn. "Uzbrojenie terenów inwestycyjnych KPT – Strefa B i C" przedsiębiorcom miały zostać udostępnione uzbrojone w odpowiednią infrastrukturę tereny inwestycyjne.

W ramach Projektu miało zostać wykonane uzbrojenie terenów inwestycyjnych będących własnością lub w użytkowaniu wieczystym G. K. na działkach zlokalizowanych w jednostce ewidencyjnej K., w obrębie [...], o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] – strefa B oraz na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] – strefa C. Łączna powierzchnia strefy B i C to [...] ha. W ramach projektu przewidziano, że tereny inwestycyjne zostaną wyposażone we wszystkie instalacje (sieci), sanitarne (wodociąg, kanalizacja sanitarna i deszczowa, ciepłociąg) oraz elektryczne teletechniczne. Obszar strefy miał zostać podzielony na wyodrębnione ploty inwestycyjne. Każdy z płotów miał być wyposażony w wyżej wskazane media. Przewidziane sieci zakończone miały być na każdej z działek studnią, skrzynką lub złączem kablowym, które umożliwiałyby dalsze podłączenie odbiorcy. Każdy z plotów miał posiadać również wjazdy/wyjazdy, miało mu zostać nadane właściwe ukształtowanie terenu z uwzględnieniem skomunikowania poszczególnych działek z drogą główną. Miała powstać w ten sposób pełna infrastruktura, konieczna do lokacji przedsiębiorców w strefie. Projekt miał obejmować wszystkie zadania inwestycyjne, które sprawią, że efektem realizacji projektu będzie stworzenie w pełni funkcjonalnej i operacyjnej infrastruktury, bez konieczności realizacji dodatkowych zadań inwestycyjnych, nie uwzględnionych w projekcie. Jednocześnie, co wynika wprost z treści Studium (k. 449, k. 378, k. 417) cały projekt stanowił kompleksowe przygotowanie terenu pod sprzedaż przedsiębiorcom z sektora małych i średnich przedsiębiorstw.

W sprawie poza sporem jest, że na części ww. terenów inwestycyjnych, tj. na pow. [...] m2, został wybudowany przez skarżącą budynek [...]. Przedstawiony przez gminę projekt, w ramach dwuetapowego konkursu zamkniętego nr [...] naboru wniosków o dofinansowanie projektów

w ramach Działania 2.2 pn. Tworzenie nowych terenów inwestycyjnych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020, nie obejmował budowy takiego budynku. Potwierdziła to strona w piśmie z 1 września 2023 r., w którym podniosła, że "Budynek [...] Inc. co prawda nie stanowił przedmiotu projektu, ale spełnia warunek, że powstały obiekt nie służy celom mieszkalnym (...)."

Budynek został wybudowany ze środków dofinansowania w ramach innego konkursu.

Jednocześnie zmiana projektu nie została zgłoszona IZ, stosownie do obowiązku wynikającego z wyżej powołanego § 22 umowy o dofinansowanie. Zgłoszenia takiego i uzyskania zgody na zmianę projektu IZ nie stanowi bowiem, jak chce tego gmina, fakt uzyskania przez gminę dofinansowania na wybudowanie budynku w innym naborze.

Tryb zmiany projektu jest sformalizowany i precyzyjnie opisany w umowie

o dofinansowanie w § 22. W świetle tej regulacji skarżąca była zobowiązana do zgłoszenia zmian w formie pisemnej, na stosownym formularzu, przed ich dokonaniem, celem uzyskania pisemnej akceptacji. Następnie strony uzgadniają zakres zmian, które należy wprowadzić w umowie, a beneficjent jest zobowiązany przedłożyć uaktualniony wniosek o dofinansowanie. Skarżąca obowiązków tych nie dopełniła, lecz samodzielnie podjęła decyzję o wprowadzeniu zmian w projekcie.

Nie zwalnia z obowiązku zgłoszenia zmian w projekcie uznanie przez gminę, że są one racjonalne, funkcjonalne, ekonomicznie uzasadnione czy też przewidziane przez regulamin. Umowa nie czyni w tym zakresie żadnych wyjątków. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że – wbrew argumentacji skargi – sama możliwość objęcia wsparciem projektu dotyczącego budowy budynku (§ 1 pkt II Regulaminu – Przedmiot konkursu), nie oznacza dowolności w realizacji konkretnego projektu, na wykonanie którego beneficjent otrzymał dofinansowanie. Budowa taka musi być bowiem przewidziana w zakresie rzeczowym projektu lub jeżeli pierwotny zakres projektu jej nie obejmował, beneficjent zobowiązany jest zgłosić i uzyskać zgodę na dokonanie zmiany zakresu przedmiotowego projektu. W realiach sprawy (co przyznaje sama strona) budynek [...] nie stanowił przedmiotu projektu, gmina zaś zaniechała zgłoszenia zmian w tym kontekście.

Należy przypomnieć, że środki publiczne przeznaczone na wykonywanie projektów realizowanych w ramach programów finansowych ze środków europejskich mają charakter bezzwrotny i powinny być wykorzystywane zgodnie z prawem, obowiązującymi procedurami, a także ściśle z celem, na który zostały przekazane. Są one również rozliczane w sposób szczególny. Beneficjent po otrzymaniu ww. środków ma obowiązek ich rozliczenia w zakresie finansowym i rzeczowym oraz zwrotu w określonych sytuacjach. W przypadku udzielenia dotacji ze środków publicznych nie dochodzi do zmiany jej statusu ze środków publicznych na wartość prywatną i tym samym beneficjent nie włada nią dowolnie, bez ograniczeń jak właściciel, a może ją jedynie wykorzystać w sposób ściśle określony przepisami prawa. W przeciwnym razie zobowiązany będzie do ich zwrotu. Taka sytuacja zaszła właśnie w przedmiotowej sprawie. Podpisując umowę o dofinansowanie gmina zobowiązała się do zgłoszenia wszelkich zmian.

W konsekwencji zmiany projektu, wbrew twierdzeniom skarżącej, został również naruszony § 17 ust. 1 umowy o dofinansowanie, ponieważ nie został zachowany w pełni cel projektu w okresie jego trwałości. Stosownie bowiem do § 17 ust. 4 umowy o dofinansowanie naruszenie trwałości projektu następuje gdy zajdzie którakolwiek z poniższych okoliczności: 1) zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty Programem; 2) zmiana własności elementu współfinasowanej infrastruktury, która daje przedsiębiorstwu lub podmiotowi publicznemu nienależne korzyści; 3) istotna zmiana wpływająca na charakter Projektu, jego cele lub warunki realizacji która mogłaby doprowadzić do naruszenia jego pierwotnych celów."

Dofinasowaniem objęte zostały bowiem projekty dotyczące tworzenia nowych oraz rozbudowy istniejących terenów inwestycyjnych (w tym budowa, przebudowa

i remont obiektów/budynków) — będących w posiadaniu wnioskodawcy — poprzez kompleksowe uzbrojenie terenu pod działalność gospodarczą. Ponadto, dofinasowaniem zostały objęte zadania dotyczące uporządkowania i przygotowania terenów inwestycyjnych w celu nadania im nowych funkcji gospodarczych,

tj. w szczególności prace studyjno— koncepcyjne, badania geotechniczne, uzbrojenie w media, budowa lub modernizacja wewnętrznego układu komunikacyjnego. Wydatki na wewnętrzną infrastrukturę komunikacyjną — jako uzupełniający element projektu dotyczącego kompleksowego przygotowania terenu inwestycyjnego stanowić mogą mniej niż 50% kosztów kwalifikowalnych budżetu projektu. Preferencjami objęte zostały m.in. inwestycje: na terenach zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie znaczącej infrastruktury transportowej, realizowane na terenach zdegradowanych, wymagających rewitalizacji, wykazujące dużą zdolność do pozyskiwania inwestorów, przyczyniające się do wyrównania dysproporcji

w rozmieszczeniu funkcjonalnych podmiotów gospodarczych.

Jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie, celem przedstawionego przez gminę projektu było uzbrojenie terenów inwestycyjnych, powstanie pełnej infrastruktury koniecznej do lokacji przedsiębiorców w strefach. Cały projekt stanowił kompleksowe przygotowanie terenu pod sprzedaż przedsiębiorcom z sektora małych i średnich przedsiębiorstw. Zatem deklarowany przez beneficjenta teren winien być w całości wykorzystany/zasiedlony przez w/w przedsiębiorców. Z pewnością celem realizowanego projektu nie było natomiast udostępnienie pomieszczeń w budynku, którego właścicielem jest skarżąca, a który w okresie trwałości korzystał z wytworzonej w ramach projektu infrastruktury. W konsekwencji, eksponowany przez skarżącą fakt, że pomieszczenia budynku [...] zostały udostępnione przedsiębiorcom nie oznacza realizacji celu projektu.

Stwierdzenie naruszenia zasady trwałości zgodnie z treścią § 17 ust. 7 umowy o dofinansowanie oznacza zaś konieczność zwrotu przez beneficjenta na zasadach określonych w § 10 umowy środków otrzymanych na realizację projektu, wraz

z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, proporcjonalnie do okresu niezachowania trwałości z uwzględnieniem § 7 ust. 3, chyba, że przepisy regulujące udzielanie pomocy publicznej stanowią inaczej.

W związku z powyższym nie jest zasadny zarzut skargi polegający na naruszeniu art. art. 207 ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 207 oraz art. 184 u.f.p. Skarżąca gmina realizowała projekt niezgodnie z umową, przez co wykorzystała środki unijne z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zasadnie również wywiódł organ, że ujawnione nieprawidłowości spowodowały szkodę rzeczywistą w budżecie UE, bowiem doszło do wydatkowania środków, które poprzez niezrealizowanie założeń projektowych spowodowało nieosiągnięcie w okresie trwałości celów wskazanych we wniosku o dofinansowanie.

Z tych względów sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.