Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 525/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151, art. 206
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 188 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2094
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [.] nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli I. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części w jakiej dopuszcza do udziału w konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka Doskonalenia Nauczycieli osoby, które spełniają wymagania określone w § 1 ust. 1 albo § 6 lub § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce jest niezgodna z prawem, II. w pozostałej części skargę oddala, III. odstępuje od zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lipca 2022 r. Zarząd Województwa, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 547, z późn. zm.) oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 63 ust. 1 i 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.) w związku z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. 2 2021 r. poz. 1428), § 1 ust. 1 albo § 6 lub § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. z 2021 r. poz. 1449) oraz § 7 ust. 1 i 2, § 8 oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. z 2019 r. poz. 1045 z późn. zm.), podjął uchwałę nr [...] sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka [...]. Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 11 lipca 2022 r.

Następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka [...], Zarząd Województwa zatwierdził konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka [...], ogłoszony ww. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2022 roku.

Z kolei uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Ośrodka [...], Zarząd Województwa powierzył M.P. – S. stanowisko dyrektora Ośrodka [...] na okres od dnia [...] września 2022 r. do dnia [...] sierpnia 2027 r. Obie uchwały z [...] sierpnia 2022 r. zostały doręczone Wojewodzie w dniu 17 sierpnia 2022 r.

W związku ze skargą jaka wpłynęła do Wojewody, organ nadzoru w piśmie z dnia [...] kwietnia 2023 r. wystąpił do Marszałek Województwa o przesłanie zawartych w aktach konkursu na stanowisko dyrektora Ośrodka [...], potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii: ofert osób które przystąpiły do konkursu wraz z załącznikami, protokołu i innych dokumentów z prac komisji konkursowej, w tym dotyczących dokonania wyboru kandydata na stanowisko dyrektora i przeprowadzenia rozmów z kandydatami.

W odpowiedzi wraz z pismem z dnia [...] maja 2023 r., Zastępca Dyrektora Departamentu Infrastruktury Społecznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa przesłał wnioskowane dokumenty.

W dniu 28 lipca 2023 r. Wojewoda (powoływany dalej również jako "skarżący", "organ nadzoru", "Wojewoda") reprezentowany przez radcę prawnego, podstawie art. 82c ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2094) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, obecnie Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", wniósł skargi na ww. uchwały Zarządu Województwa. Skarga na uchwalę nr [...] z dnia [...] lipca 2022 r. sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka [...] została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 525/23. Zaskarżając tę uchwałę w całości Wojewoda zarzucił Zarządowi Województwa podjęcie uchwały z istotnym naruszeniem prawa polegającym na umożliwieniu złożenia oferty konkursowej na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka [...] także osobie, która spełniała wymagania określone w § 1 ust. 1 albo § 6 lub § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. z 2021 r. poz. 1449), w sytuacji gdy wymagania niezbędne do zajmowania stanowiska dyrektora publicznej placówki doskonalenia nauczycieli zostały w sposób całościowy i kompleksowy uregulowane w § 7-9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. z 2019 r. poz.1045 z późn. zm.) i tylko osoba spełniająca wymagania stawiane w tym rozporządzeniu była uprawniona do przystąpienia do konkursu na dyrektora ww. placówki.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów z zawartych w aktach konkursu na stanowisko na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka [...], w szczególności dokumentów złożonych przez kandydatkę M.P.-S., na okoliczność przystąpienia do konkursu bez przedłożenia co najmniej dobrej oceny pracy w okresie ostatnich pięciu lat pracy, a co za tym idzie bez spełniania wymagań niezbędnych do zajmowania stanowiska dyrektora publicznej placówki doskonalenia nauczycieli określonych w § 7-9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli.

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. skarżący wniósł także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Jednocześnie, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie od Zarządu Województwa na rzecz Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Wojewoda podniósł, że zgodnie z § 1 uchwały nr [...] Zarządu Województwa: Ogłasza się konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka [...] (ust. 1); Treść ogłoszenia o konkursie, o którym mowa w ust. 1, określa załącznik do niniejszej uchwały (ust. 2). Natomiast w załączniku do uchwały wskazano, że "Do konkursu może przystąpić osoba, która spełnia wymagania określone w § 1 ust. 1 albo § 6 lub § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 roku w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. z 2021 r. poz. 1449) oraz § 8 ust. 1 lub 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. z 2019 r. poz. 1045 z późn. zm.).

Skarżący podkreślił, że wymagania niezbędne do zajmowania stanowiska dyrektora publicznej placówki doskonalenia nauczycieli, oraz zasady i tryb powierzenia tego stanowiska, a także skład komisji konkursowej powoływanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora publicznej placówki doskonalenia nauczycieli określają przepisy § 7-9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. z 2019 r. poz. 1045, z późn. zm.). Przy czym przepisy ww. rozporządzenia nie regulują kwestii dotyczących zasad przeprowadzania konkursów na to stanowisko. Zgodnie natomiast z art. 188 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.) w zakresie nieuregulowanym odmiennie przepisami ww. rozporządzenia, do placówek doskonalenia nauczycieli stosuje się przepisy dotyczące placówek. W związku z tym, zdaniem skarżącego wymagania niezbędne do zajmowania stanowiska dyrektora publicznej placówki doskonalenia nauczycieli nie wynikają więc z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. z 2021 r. poz. 1449). W ocenie Wojewody przedmiotowe rozporządzenie nie może mieć zastosowania przy przeprowadzaniu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej placówki doskonalenia. Wymagania niezbędne do zajmowania stanowiska dyrektora publicznej placówki doskonalenia nauczycieli zostały bowiem w sposób całościowy i kompleksowy uregulowane w § 7-9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. Natomiast jak wynika z zaskarżonej uchwały Zarządu Województwa nr [...] do konkursu mogła przystąpić także osoba, która spełniała wymagania określone w § 1 ust. 1 albo § 6 lub § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce, które są odmienne od wymagań stawianych rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli.

Skarżący zaznaczył, że w informacji z dnia [...] lipca 2023 r. (winno być [...] lipca 2022 r.) M.P.-S., wskazała, że złożyła dokumenty w oparciu o § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli – jako nauczyciel dyplomowany oraz § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce jako nauczyciel dyplomowany zatrudniony na stanowisku wymagającym kwalifikacji pedagogicznych w kuratorium oświaty.

Skarżący stwierdził, że M.P.-S. przystępując do konkursu na stanowisko dyrektora Ośrodka [...] nie przedłożyła oceny pracy w okresie ostatnich pięciu lat pracy. Jako przyczynę braku złożenia tej oceny wskazała, że "na podstawie § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce, w związku z art. 188 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, stanowiącym, że w zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach wydanych na podstawie ust. 1 (tj. w rozporządzeniu w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli) do placówek doskonalenia stosuje się przepisy dotyczące placówek, w moim przypadku, jako nauczyciela dyplomowanego zatrudnionego na stanowisku wymagającym kwalifikacji pedagogicznych w kuratorium oświaty, spełniającego wymagania określone w ww. rozporządzeniu, nie jest wymagane posiadanie co najmniej bardzo dobrej oceny pracy albo pozytywnej oceny dorobku zawodowego". W związku z tym, zdaniem skarżącego, oferta M.P.-S. powinna zostać odrzucona jako niespełniająca wymagań stawianych w § 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa (powoływany dalej również jako "ZW", "organ"), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz Sejmiku Województwa kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Organ zauważył, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Natomiast art. 83 ust. 2 w/w ustawy stanowi, iż jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przy czym, w ocenie ZW, przepisu tego nie można dzisiaj stosować dosłownie. Wszedł on w życie z dniem 30 maja 2001 r., a więc przed reformą ustroju sądownictwa administracyjnego, czyli w czasie, gdy sądownictwo to było jednoinstancyjne, a wyroki poszczególnych ośrodków zamiejscowych NSA były ostateczne. Obecnie sądownictwo administracyjne jest dwuinstancyjne, w I instancji w sprawach tych orzekają wojewódzkie sądy administracyjne, a od ich wyroków i postanowień kończących postępowania w sprawie, służy kasacja do NSA; może ją wnieść strona, prokurator lub RPO . Oznacza to, że do czasu upływu terminu do wniesienia kasacji, a w razie jej wniesienia - do czasu jej odrzucenia albo merytorycznego rozpatrzenia, wyrok WSA nie jest prawomocny, tym samym zaś nie może wywoływać skutków prawnych. Stąd de lege lata przyjąć trzeba, że ewentualna utrata mocy prawnej przez uchwałę następuje nie z dniem wydania orzeczenia o jej niezgodności z prawem, ale dopiero z dniem jego uprawomocnienia się. Organ wskazał jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, a zaskarżone uchwały nie są aktami prawa miejscowego.

W ocenie ZW w sprawie brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a tym samym do orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Organ zaznaczył, że w uchwale nr [...] z [...] lipca 2022r. wskazano, iż do konkursu na dyrektora może przystąpić osoba, która spełnia wymagania określone w § 1 ust. 1 albo § 6 lub § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. z 2021 r. poz. 1449) oraz wymagania określone w § 8 ust. 1 lub 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28.05.2019r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. z 2019r. poz. 1045 z póżn. zm.). Wyjaśnił, że powołanie się na zapisy rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2017r. było możliwe w oparciu o przepis art. 188 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym do Ośrodków [...] stosuje się przepisy dotyczące placówek. Nawet gdyby przyjąć, że powołanie się na przepisy rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2017r. było zbyt daleko idące, to w ogłoszeniu o konkursie na stanowisko dyrektora O wskazano ponadto na § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 28.05.2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. Organ wskazał na treść tych przepisów, następnie stwierdził, że w przypadku osoby niebędącej nauczycielem wśród wymogów nie wymienia się wymogu uzyskania co najmniej dobrej oceny pracy w okresie ostatnich pięciu lat pracy lub w przypadku nauczyciela akademickiego - pozytywnej oceny pracy w okresie ostatnich czterech lat pracy w uczelni. Natomiast z dokumentacji konkursowej wynika, iż M.P. – S. przystępując do konkursu była zatrudniona jako wizytator w kuratorium oświaty, a zatem nie wykonywała zawodu nauczyciela.

ZW zauważył, że w literaturze, "osobą niebędącą nauczycielem" jest nie tylko osoba, która nie spełnia wymagań kwalifikacyjnych do zatrudnienia na podstawie Karty Nauczyciela (...), lecz również osoba, która spełnia te wymagania, lecz nie jest zatrudniona w charakterze nauczyciela na podstawie przepisów Karty Nauczyciela. Ustawodawca celowo dokonał rozróżnienia pojęć nauczyciela i nienauczyciela, co podyktowane zostało zapewne chęcią umożliwienia zajmowania stanowiska dyrektora szkoły także osobom innym niż nauczyciel i spełniającym inne wymagania (...). Osoba będąca nauczycielem, tj. zatrudniona w tym charakterze i posiadająca odpowiedni stopień awansu zawodowego, nie może zostać dopuszczona do udziału w konkursie na to stanowisko w innym charakterze niż nauczyciel. Należy jednak podkreślić, że nie można jej rozciągać na przypadki, gdy dana osoba pomimo posiadanych kwalifikacji albo w ogóle nie jest zatrudniona na stanowisku nauczyciela, albo nie posiada wymaganego stopnia awansu zawodowego (np. jest nauczycielem kontraktowym). Taka osoba bez przeszkód może brać udział w konkursie na stanowisko dyrektora szkoły i zostać powołana w jego wyniku na stanowisko dyrektora jako nienauczyciel (vide M. Pilich [w:] A. Olszewski. M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2021, art. 62). W ocenie organu M.P. – S. mogła zatem przystąpić do konkursu jako osoba nie będąca nauczycielem, przy czym spełniała zarówno przesłanki określone w § 12 punkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11.08.2017r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce, jak również przesłanki określone w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 28.05.2019r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. Nie może być zatem mowy o rażącym naruszeniu przepisów prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały nr [...] z [...] lipca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka [...].

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

Uprawnienie Wojewody do wniesienia skargi na ww. uchwałę wynika z art. 82c ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 82 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu województwa. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nadzór nad działalnością samorządu województwa obejmuje z zasady wszystkie uchwały jego organów - sejmiku i zarządu województwa, chyba że określona uchwała zawiera wyłącznie oświadczenia woli, wywołujące jedynie skutki cywilnoprawne lub w zakresie prawa pracy, i nie posiada cech aktu z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 1601/00; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wskazano, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81. Przy czym w omawianej ustawie nie zdefiniowano pojęcia sprzeczności z prawem. Interpretując je należy mieć przede wszystkim na uwadze treść art. 82 ust. 5 wprowadzającego pojęcie nieistotnego naruszenia prawa, które upoważnia organ nadzoru do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Prowadzi to do konkluzji, iż tylko istotna sprzeczność z prawem uzasadnia nieważność uchwały. Przyjmuje się, że istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z naruszeń przepisów prawa materialnego bądź formalnego, ale taka, która jest oczywista, jednoznaczna, niepozwalająca na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb jej podjęcia, lub skutki, jakie wywołuje. Do takich istotnych naruszeń, przemawiających za nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał; do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 124/17).

Nadto, jak słusznie zauważył ZW, zgodnie z art. 83 ustawy o samorządzie województwa nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Wojewoda zarzuca zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa polegające na umożliwieniu złożenia oferty konkursowej na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka [...] także osobie, która spełniała wymagania określone w § 1 ust. 1 albo § 6 lub § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. z 2021 r. poz. 1449), w sytuacji gdy wymagania niezbędne do zajmowania stanowiska dyrektora publicznej placówki doskonalenia nauczycieli zostały w sposób całościowy i kompleksowy uregulowane w § 7-9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. z 2019 r. poz.1045 z późn. zm.) i tylko osoba spełniająca wymagania stawiane w tym rozporządzeniu była uprawniona do przystąpienia do konkursu na dyrektora ww. placówki.

W ocenie Sądu zarzuty te są zasadne.

Stosownie do treści art. 188 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe minister właściwy do spraw oświaty i wychowania w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, ministrem właściwym do spraw rolnictwa oraz ministrem właściwym do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia:

1) warunki i tryb tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz organizację i sposób działania placówek doskonalenia, w tym zakres ich działalności obowiązkowej,

2) zadania doradców metodycznych, warunki i tryb powierzania nauczycielom zadań doradcy metodycznego

- z uwzględnieniem konieczności zapewnienia nauczycielom dostępu do form doskonalenia i dokształcania umożliwiających podnoszenie wiedzy ogólnej i umiejętności zawodowych, a także możliwości prowadzenia niektórych form doskonalenia i dokształcania przez szkoły wyższe oraz inne jednostki.

Zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu rozporządzenie, o którym mowa w ust. 1, uwzględni ponadto zadania, które mogą być realizowane wyłącznie przez placówki doskonalenia posiadające akredytację oraz publiczne placówki doskonalenia, o których mowa w art. 8 ust. 5 pkt 1 lit. b, ust. 6, ust. 7 pkt 2 i ust. 14.

Natomiast w art. 188 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe wskazano, że w zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach wydanych na podstawie ust. 1 do placówek doskonalenia stosuje się przepisy dotyczące placówek.

Delegację z komentowanego przepisu realizuje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 28 maja 2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli Z mocy art. 188 ust. 3 rozporządzenie w sprawie placówek doskonalenia stanowi przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do ustawy o systemie oświaty. Placówki doskonalenia nauczycieli nie są placówkami w rozumieniu ustawy (zob. art. 4 pkt 14). Regulacja zasad organizacji i funkcjonowania placówek doskonalenia jest autonomiczna i niezależna od regulacji ustawowej. Według przepisów ustawy określa się jednak odpowiednio m.in. zasady sprawowania nadzoru pedagogicznego – zewnętrznego oraz wewnętrznego (art. 55, 56 i 60), przesłanki i tryb odwołania dyrektora ze stanowiska (art. 66), zadania i kompetencje dyrektora (art. 68) (por. Pilich Mateusz (red.), Prawo oświatowe. Komentarz do art. 188, wyd. III, LEX).

Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli Publiczną placówką doskonalenia kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora (ust. 1). Publiczną placówką doskonalenia może również kierować osoba niebędąca nauczycielem powołana na stanowisko dyrektora przez organ prowadzący (ust. 2). Osoba, o której mowa w ust. 2, nie może sprawować nadzoru pedagogicznego. W przypadku powołania takiej osoby na stanowisko dyrektora nadzór pedagogiczny sprawuje nauczyciel zajmujący inne stanowisko kierownicze w publicznej placówce doskonalenia (ust. 3).

Z kolei w § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia określono, że stanowisko dyrektora publicznej placówki doskonalenia może zajmować nauczyciel mianowany lub dyplomowany:

1) który ukończył studia drugiego stopnia lub jednolite studia magisterskie i posiada przygotowanie pedagogiczne oraz kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w placówce doskonalenia, określone w przepisach w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli;

2) który ukończył studia pierwszego stopnia, studia drugiego stopnia, jednolite studia magisterskie lub studia podyplomowe, z zakresu zarządzania albo kurs kwalifikacyjny z zakresu zarządzania oświatą;

3) który posiada co najmniej pięcioletni staż pracy pedagogicznej na stanowisku nauczyciela lub pięcioletni staż pracy dydaktycznej na stanowisku nauczyciela akademickiego;

4) który uzyskał:

a) co najmniej dobrą ocenę pracy w okresie ostatnich pięciu lat pracy lub

b) w przypadku nauczyciela akademickiego - pozytywną ocenę pracy w okresie ostatnich czterech lat pracy w uczelni

- przed przystąpieniem do konkursu na stanowisko dyrektora, a w przypadku, o którym mowa w § 9 ust. 3 - przed powierzeniem stanowiska dyrektora;

5) który spełnia warunki zdrowotne niezbędne do wykonywania pracy na stanowisku kierowniczym;

6) który ma pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z pełni praw publicznych;

7) który nie był prawomocnie ukarany karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 730), a w przypadku nauczyciela akademickiego - karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668, z późn. zm.), lub karą dyscyplinarną, o której mowa w art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183, z późn. zm.), oraz przeciwko któremu nie toczy się postępowanie dyscyplinarne;

8) który nie był skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;

9) przeciwko któremu nie toczy się postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego;

10) który nie był karany zakazem pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1458, 1669, 1693 i 2192 oraz z 2019 r. poz. 730);

11) w przypadku cudzoziemca - który posiada znajomość języka polskiego poświadczoną na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz. U. z 2018 r. poz. 931 i 1669) lub dyplom ukończenia studiów na kierunku filologia polska, lub jest tłumaczem przysięgłym języka polskiego.

Natomiast w ust. 2 § 8 tego rozporządzenia wskazano, że stanowisko dyrektora publicznej placówki doskonalenia może zajmować osoba niebędąca nauczycielem:

1) która ukończyła studia drugiego stopnia lub jednolite studia magisterskie;

2) która posiada co najmniej pięcioletni staż pracy, w tym co najmniej dwuletni staż pracy na stanowisku kierowniczym;

3) przeciwko której nie toczy się postępowanie dyscyplinarne;

4) która spełnia wymagania, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 5, 6 i 8-11.

Tymczasem w załączniku do uchwały ZW z dnia [...] lipca 2022 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka [...], który zgodnie z § 1 ust. 2 tej uchwały stanowi treść ogłoszenia o konkursie, wskazano, że do konkursu może przystąpić osoba, która spełnia wymagania określone w § 1 ust 1 albo § 6 lub § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce (Dz. U. z 2021 r. poz. 1449) oraz § 8 ust 1 lub 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. z 2019r. poz. 1045 z późn. zm.).

W ocenie Sądu wskazane przez ZW przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce nie mogą stanowić podstawy do dopuszczenia do udziału w konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka [...] jest to bowiem sprzeczne z art. 188 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, a uchybienie to należy ocenić jako istotne. Przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 maja 2019 r. w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli w sposób wyczerpujący określają przesłanki jakie należy spełnić ubiegając się o stanowisko dyrektora publicznej placówki doskonalenia a tym samym brak jest podstaw by w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę nie tylko po upływie terminu, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, ale także po upływie roku od jej podjęcia, Sąd, uwzględniając art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona uchwała w części w jakiej dopuszcza do udziału w konkursie na kandydata na stanowisko dyrektora Ośrodka [...] osoby, które spełniają wymagania określone w § 1 ust. 1 albo § 6 lub § 12 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w publicznym przedszkolu, publicznej szkole podstawowej, publicznej szkole ponadpodstawowej oraz publicznej placówce jest niezgodna z prawem (pkt I wyroku). W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono (pkt II wyroku). Jednocześnie, mając na uwadze fakt Wojewoda (organ nadzoru) pomimo otrzymania uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w dniu 11 lipca 2022 r. zaskarżył ją do tut. Sądu dopiero w dniu 31 lipca 2023 r. (data nadania skargi) Sąd, na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania w całości, tj. kosztów obejmujących wynagrodzenie dla radcy prawnego, który reprezentował w niniejszej sprawie skarżącego (pkt III wyroku).