Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1049/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 2, pkt 6 i pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1 pkt 4 lit. b, art. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 130 poz 871
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej  oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 7 pkt 1 i pkt 3, art. 12 ust. 1 i2
journal: Dz.U. 2015 poz 774
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu
article: par. 4 pkt 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 849/17 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 29 sierpnia 2006 r. nr CI/1149/IV/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Miasta Poznania kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 849/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 29 sierpnia 2006 r. nr CI/1149/IV/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd kontrolując legalność wyżej wymienionej uchwały w pierwszej kolejności wskazał, że spełnione zostały przez skarżącą Spółkę przesłanki wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem przysługuje jej tytuł prawny do nieruchomości objętych kwestionowanym planem miejscowym. Spółka jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...], obręb [...], KW nr [...], położonej przy ul. [...] i ul. [...] w P., oznaczonej na planie symbolem [...]; dzierżawcą nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...], obręb [...], KW nr [...], położonej przy ul. [...] w P. oznaczonej na planie symbolem [...], na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] lutego 2016 r. oraz najemcą nieruchomości składającej się z działki gruntu nr [...], obręb [...], KW nr [...], położonej przy ul. [...] w P., oznaczonej na planie symbolem [...], na podstawie umowy najmu z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Kwestionowane zapisy planu w zakresie § 4 ust. 2 pkt 2 i § 2 pkt 15 mają wpływ na sposób korzystania przez stronę z przysługującego jej prawa własności, poprzez wprowadzenie ograniczeń związanych z lokalizacją reklam wolnostojących przy równoczesnym dopuszczeniu lokalizowania reklam na budynkach, przy czym ich powierzchnia nie może przekraczać 20 % powierzchni danej elewacji.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, że podnoszona przez stronę okoliczność wprowadzenia z dniem 11 września 2015 r. do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p." definicji "urządzenia reklamowego", "reklamy" i "szyldu" pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z prawem przedmiotowej uchwały, gdyż ocena aktu prawa miejscowego dokonywana jest według stanu prawnego obowiązującego na dzień uchwalenia tego aktu. Stąd nie można poddać ocenie powyższego planu miejscowego pod względem zmian dokonanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871) oraz ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774).

Następnie wyjaśniając, że koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, Sąd zauważył, że nie musi być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Wbrew stanowisku skarżącej, nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów Konstytucji RP wprowadzenie w planie miejscowym zakazu reklamy. Nie stanowi ono bowiem nieuzasadnionego ograniczenia wolności rozpowszechniania informacji oraz prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, którego przepisy podlegają wykładni, podobnie jak przepisy każdego innego aktu prawnego. Także i pojęcie reklamy użyte w tym akcie podlegać musi interpretacji, której dokonywać będą w procesie stosowania prawa organy administracji. Równocześnie sama wolność wypowiedzi - szczególnie wypowiedzi o charakterze reklamowym służących zachęceniu odbiorcy do określonego zachowania - nie jest absolutna i nie oznacza, że każda treść może być przedstawiana wszędzie w dowolnej formie. Podlega ograniczeniom na zasadach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a zatem w sytuacjach, gdy konieczne jest to w demokratycznym państwie z uwagi na ochronę wartości takich jak bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, środowisko, moralność i zdrowie publiczne, a także wolności i prawa innych osób. Ustawa o planowaniu przestrzennym pozwala na ograniczenie także i wolności wypowiedzi, zwłaszcza co do formy i miejsca w którym dany podmiot czyni użytek z tej wolności. Tego typu ograniczenia są zgodne z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 4 u.p.z.p., który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory architektoniczne i krajobrazowe, a także wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Nie ma wątpliwości, że służąca celom komercyjnym forma ekspresji, jaką jest reklama nie daje się pogodzić w wielu sytuacjach z wymienionymi wyżej wartościami. Członkowie wspólnoty lokalnej jak i osoby mają prawo, by korzystać z walorów krajobrazowych oraz z unikalnego dziedzictwa kulturowego tego miasta w sposób możliwie niezakłócony przez reklamy, które pozostają obce naturalnemu, historycznemu krajobrazowi. Stanowisko powyższe zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2287/14 i Sąd pierwszej instancji podzielił je w całości tym bardziej, że zgodnie z uchwałą z pojęcia reklamy wykluczono elementy systemu informacji miejskiej, szyldy oznaczające siedzibę przedsiębiorcy lub miejsca świadczenia usług. Ograniczenie zatem swobody wypowiedzi dokonane przez zawarty w planie zakaz umieszczania reklam czyni zadość konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", zarzucono:

I) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 15 ust. 1 – 32 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 4 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym rozszerzeniu upoważnienia do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że w katalogu elementów tego aktu mieszczą się elementy wprost w nim niewymienione, tj. że w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały istniała normatywna podstawa prawna (upoważnienie ustawowe) dla wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu sytuowania reklam, podczas gdy:

- podstawa kompetencyjna do wprowadzenia przepisów § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały nigdy nie istniała (a w szczególności nie istniała w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), bowiem art. 15 ust. 2 - 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały określający obligatoryjne i fakultatywne elementy miejscowego planu nie przewidywał takiej możliwości, a zatem w ogóle nie można było wówczas wprowadzać zakazów sytuowania reklam,

- a w konsekwencji błędne przyjęcie, że uchwalenie § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały pozostających w sprzeczności z obowiązującymi wówczas przepisami u.p.z.p. było działaniem uprawnionym i zgodnym z prawem i w rezultacie bezpodstawne oddalenie skargi Spółki na zaskarżoną uchwałę, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pismem z dnia 26 lipca 2017 r.;

2) art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 w związku z art. 7 w związku z art. 87 w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na arbitralnym przyjęciu, że ustanowienie w § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały zakazu lokalizacji reklam (w tym szyldów) nie narusza przepisów Konstytucji oraz u.p.z.p. bowiem jest zgodne z zasadą proporcjonalności wynikającą z treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, podczas gdy zasada ta nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem zgodnie z zasadą proporcjonalności ograniczenia w zakresie korzystania przez jednostki z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane jedynie w drodze ustawy, a ewentualna możliwość ich ustanawiania także poprzez zawarte w ustawach upoważnienia do stanowienia aktów podustawowych jest możliwa z zastrzeżeniem, że organy upoważnione do wydania wspomnianych aktów pod ustawowych nie mogą przekraczać zakresu tego upoważnienia i wkraczać w materie zastrzeżone do uregulowania w samej ustawie, podczas gdy § 4 ust. 2 pkt 2 i § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały pozostaje w wyraźnej sprzeczności z normami wyrażonymi w u.p.z.p. (w szczególności w art. 15 ust. 1 -3),

- przyjęciu, że ograniczenie konstytucyjnej wolności lub prawa może być uzasadnione proporcjonalnością ograniczenia, wprowadzonego jednak w oderwaniu od ustawowego upoważnienia do wprowadzenia ograniczenia, podczas gdy aby rozważać dopuszczalność ograniczenia konstytucyjnej wolności lub prawa konieczne jest najpierw zidentyfikowanie ustawowej podstawy takiego ograniczenia, a taką funkcję Sąd pierwszej instancji błędnie przypisuje przepisom art. 15 ust. 1-3 u.p.z.p. w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały,

- błędnym uznaniu, że ograniczenie swobody wypowiedzi dokonane przez zawarty w zaskarżonej uchwale zakaz lokalizacji reklam czyni zadość zasadzie proporcjonalności oraz znajduje zastosowanie do szyldów, podczas gdy (i) ograniczenie to nie może zostać ustanowione w drodze aktu prawa miejscowego, jaki stanowi zaskarżona uchwała, (ii) brak jest podstawy prawnej do jego uchwalenia, a ponadto (iii) możliwość lokalizacji szyldu i informowania o działalności przedsiębiorcy stanowi nie tyle wolność wypowiedzi, co zagwarantowane w Konstytucji i ustawie prawo własności i prowadzenia działalności gospodarczej,

- nieuprawnionym przyjęciu, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, ograniczenia w postaci zakazu lokalizacji reklam stanowi w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie w pełni uzasadnione i ustanowione w sposób prawidłowy, podczas gdy ustanowienie w zaskarżonej uchwale zakazu lokalizacji reklam przy braku przepisów kompetencyjnych umożliwiających jego ustanowienie stanowi o naruszeniu zasady ustanawiającej wymóg zgodności aktów o charakterze podstawowym z aktami wyższego rzędu, w tym z ustawami, a naruszenia tego nie usprawiedliwia zasada proporcjonalności,

3) art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (zwanej dalej w skrócie ustawą krajobrazową) w zwiazku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z. 15 ust. 1-3 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na pominięciu, że:

- na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy krajobrazowej nie można było wprowadzać zakazów sytuowania reklam w ogóle, a co najwyżej warunki ich sytuowania, np. gabaryty art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. został wprowadzony do u.p.z.p. już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, a więc nie mógł stanowić upoważnienia do jej uchwalenia,

- a contrario norma wynikająca z art. 15 ust. 1-3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie mogła obejmować upoważnienia do kształtowania krajobrazu i ładu przestrzennego w takim zakresie, jak wynikający z później wprowadzonego art, 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p.;

- niezależnie od powyższego, regulacja przewidująca dopuszczalność wprowadzania w aktach prawa miejscowego zakazów sytuowania tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych została wprowadzona do porządku prawnego dopiero mocą ustawy krajobrazowej (w dodanym po uchwaleniu zaskarżonej uchwały art. 37a ust. 3 u.p.z.p.),

a w konsekwencji błędne przyjęcie, że uchwalenie § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały jest działaniem uprawnionym i znajdowało podstawę w upoważnieniu zawartym w art. 15 ust. 1-3 u.p.z.p. uzupełnionym w sposób domniemany przez normę upoważniającą do wprowadzania tego rodzaju ograniczeń i w rezultacie bezpodstawne oddalenie skargi spółki;

4) art. 37a ust. 1 i 3 w związku z art. 27 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 16 a i d u.p.z.p., w związku z art. 15 ust. 1-3 u.p.z.p. w związku z art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej w związku z art. 2 w związku z art. 7 w związku z art. 87 w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały, przewidujące zakaz lokalizacji reklam, obejmujące także zakaz lokalizacji szyldów (z wyłączeniem szyldów oznaczających siedzibę przedsiębiorcy lub miejsce świadczenia usług) nie stały się niezgodne z ustawą z dniem wejścia w życie Ustawy Krajobrazowej, podczas gdy:

- regulacja dopuszczająca wprowadzanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (przewidziana w art. 37a ust. 3 u.p.z.p.) wyłącza wprowadzenie takiego zakazu w odniesieniu do szyldów,

- pojęcie "szyldu" zdefiniowane w art. 2 pkt 16d u.p.z.p. jest znacznie szersze niż pojęcie "szyldu" wskazane w § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały,

- definicja "reklamy" w zaskarżonej uchwale jest sprzeczna z definicją legalną reklamy wskazaną w art. 2 pkt 16a u.p.z.p.,

- przepis przejściowy art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej dotyczy wyłącznie planów lub ich części uchwalonych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy krajobrazowej, a § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały nie zostały i nie mogły zostać wydane w oparciu o ten przepis, jako że (i) art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. został wprowadzony do u.p.z.p. już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały, oraz (ii) nie dotyczył on nigdy zakazu sytuowania reklam,

- z normy wynikającej z art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej a contrario wynika wprost, że normy planów miejscowych mieszczące się w zakresie przedmiotowym ustawy krajobrazowej, ale co do których art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej nie przewiduje dalszego ich obowiązywania, z mocy prawa utraciły moc wskutek wejścia w życie ustawy krajobrazowej,

- a wobec braku przepisów przejściowych dotyczących norm takich jak § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały stosuje się zwykłe reguły kolizyjne, w tym regułę uchylania normy wcześniejszej przez normę późniejszą, a także regułę uchylania normy rangi podustawowej przez normę rangi ustawowej, nie jest dopuszczalne istnienie w akcie prawnym rangi podustawowej zakazu lokalizacji urządzeń mieszczących się w zakresie pojęcia "szyld" (zdefiniowanego przez art. 2 pkt 16d u.p.z.p.) jako sprzecznego z treścią art. 37a ust. 3 u.p.z.p., a w konsekwencji bezpodstawne oddalenie skargi spółki, podczas gdy § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały dotknięte są wadą nieważności jako utrzymywane nadal w mocy bez podstawy prawnej, a definicja wyrażona w § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały bezpodstawnie zawęża pojęcie "szyldu", pozostając w sprzeczności z definicją wyrażoną w art. 2 pkt 16d u.p.z.p.;

II) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 1-3 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 37a ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 16d u.p.z.p. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów spółki, tj. zarzutów w zakresie:

- braku istnienia podstawy kompetencyjnej do wprowadzenia przepisów § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały,

- okoliczności, że art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. został wprowadzony do u.p.z.p. już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały i nie mógł stanowić podstawy dla uchwalenia § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały,

- okoliczności, że regulacja przewidująca dopuszczalność wprowadzania w aktach prawa miejscowego zakazów sytuowania reklam została wprowadzona dopiero mocą ustawy krajobrazowej,

- okoliczności, że regulacja dopuszczająca wprowadzanie zakazów sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (przewidziana w art. 37a ust. 3 u.p.z.p.) wyłącza wprowadzenie takiego zakazu w odniesieniu do szyldów, przy czym zgodnie z art. 2 pkt 16d u.p.z.p. pojęcie szyldu jest znacznie szersze niż to wskazane w § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały, a zawężenie przez § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały pojęcia "szyldów" jedynie do szyldów mogących oznaczać wyłącznie siedzibę przedsiębiorcy lub miejsce świadczenia usług nie ma i nigdy nie miało podstawy prawnej,

- braku podstawy prawnej dla rozszerzenia zakazu lokalizacji reklamy także na szyldy informujące o działalności przedsiębiorcy, których treść nie ogranicza się wyłącznie do wskazania oznaczenia siedziby przedsiębiorcy lub miejsca świadczenia usług, mimo że zgodnie z przepisami u.p.z.p. tego rodzaju szyldy reklamą nie są,

- okoliczności, że definicja "reklamy" zawarta w § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały powinna być interpretowana w zgodzie z przepisami u.p.z.p. oraz definicjami legalnymi tam zawartymi, a tworzenie szerszej definicji "reklamy" lub definicji sprzecznej z przepisami u.p.z.p. należy uznać za niedopuszczalne.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, w każdym zaś przypadku o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w na podstawie obowiązujących w dniu 29 sierpnia 2006 r. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne było uregulowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad lokalizowania nośników reklam.

Strona skarżąca kasacyjnie, w rozbudowanej skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenia szeregu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię przepisów polegającą na uznaniu za dopuszczalne regulowanie zasad lokalizacji takich nośników.

Zarzuty strony skarżącej są nieusprawiedliwione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przystępując do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie objętym zarzutami skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, polegający na błędnej wykładnii art. 15 ust. 1 – 32 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 2 i 4 u.p.z.p. w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji RP nie jest prawidłowo zredagowany.

W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawierał 12 punktów, a ust. 3 - 6 punktów. Tym samym brak wskazania w skardze kasacyjnej, który z przepisów został błędnie wyinterpretowany przez Sąd pierwszej instancji musiałby skutkować poszukiwaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia konkretnego przepisu prawa przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym skoro strona skarżąca kasacyjnie nie przytoczyła konkretnego przepisu, którego błędnej wykładni zarzuca Sądowi pierwszej instancji, to tak zredagowany zarzut nie poddaje się kontroli.

Kolejny zarzut, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego dotyczy art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 w związku z art. 7 w związku z art. 87 w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na arbitralnym przyjęciu, że ustanowienie w § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały zakazu lokalizacji reklam jest zgodne z zasadą proporcjonalności wynikającą z treści art 31 ust. 3 Konstytucji, podczas gdy zasada ta nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, bowiem ograniczenie zostały wprowadzone uchwałą a nie ustawą - jest niezasadny.

W dacie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego istniała podstawa prawna do uregulowania nośników reklam. Zawierał ją art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z pkt 2 w wersji obowiązującej przed dniem 21 października 2010 r., zgodnie z którym w planie miejscowym należało uregulować parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Obiektem były również nośniki reklamowe. Potwierdza to § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym w planie miejscowym ustala się wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, które powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Trafnie Sąd pierwszej instancji kontrolując § 4 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego planu miejscowego stwierdził, że wprowadzone ograniczenia nie naruszają konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ani też zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać zakres wykonywania prawa własności, co wprost wynika z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Nie jest zasadnym zarzut błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy krajobrazowej w zwiazku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 1-3 u.p.z.p. w związku z art. 94 Konstytucji RP polegającej na tym, że Sąd pominął, że na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy krajobrazowej nie można było wprowadzać zakazów sytuowania reklam i takiej podstawy nie zawierał art. 15 ust. 1-3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie 29 sierpnia 2006 r. Ponadto, jak podnosi strona skarżąca kasacyjnie, regulacja przewidująca dopuszczalność wprowadzania w aktach prawa miejscowego zakazów sytuowania tablic reklamowych oraz urządzeń reklamowych została wprowadzona do porządku prawnego dopiero mocą ustawy krajobrazowej w oparciu o art. 37a ust. 3 u.p.z.p. a tym samym § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały nie został podjęty na podstawie właściwego upoważnienia ustawowego.

Oceniając zaskarżony wyrok na podstawie ww. zarzutu należy stwierdzić, że jego istotą jest wykazanie, że w dacie 29 sierpnia 2006 r. nie było podstaw prawnych do zamieszczenia w planie miejscowym przepisów regulujących posadowienie nośników reklamowych, a tym bardziej umożliwiających wprowadzanie zakazów.

O tym, jakie sposoby zabudowy terenu będzie dany plan określał, decydują różnorodne współczynniki, w tym zasady ładu przestrzennego oraz przeznaczenie terenów objętych planem. Jeżeli na danym obszarze organ planistyczny zamierzał określić zabudowę także poprzez zakaz lokalizowania wolno stojących trwale związanych z gruntem nośników informacji wizualnej w jakiejkolwiek wizualnej formie nazwanej reklamą, to wówczas plan miejscowy powinien ten zakres zagospodarowania terenu obejmować. Art. 15 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w wersji obowiązujące przed dniem 21 października 2010 r. dopuszczały uregulowanie w planie miejscowym budowli wolno stojących trwale związanych z gruntem takich jak nośniki reklamowe lub nośniki informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej co do niezgodności z prawem § 4 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego obejmującego zakaz lokalizacji reklam wolno stojących. Pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w § 2 pkt 15 planu miejscowego i oznacza ono, że jest nią nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i mocowaniami, nie będący elementem systemu informacji miejskiej, szyldem oznaczającym siedzibę przedsiębiorcy lub miejsca świadczenia usług oraz nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach. Tym samym tak zawarta definicja reklamy w istocie dotyczy nośnika reklamy, a nie samej reklamy jako przekazu wizualnego. Jest ona bowiem spójna z definicją zawartą w języku niespecjalistycznym (potocznym), zgodnie z którą nośnik to środek transportowy lub urządzenie transportowe, a nośnik informacji to środek użyty do przeniesienia informacji (Słownik Języka Polskiego pod red. nauk. Mieczysława Szymczaka, tom III, Warszawa 1996, s. 374-375).

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicja urządzenia reklamowego rzeczywiście pojawiła się od dnia 11 września 2015 r. (wprowadzona art. 7 pkt 1 lit. a ustawy krajobrazowej), zgodnie z którą pod tym pojęciem należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Analiza treści planu miejscowego prowadzi do wniosku, że § 4 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały obejmuje pojęcie reklamy jako wolno stojącego nośnika informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i mocowaniami oraz jako konstrukcji lokalizowanej na budynkach.

Tym samym wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie zaskarżona regulacja w zakresie obejmującym § 2 pkt 15 i § 4 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego nie posługiwała się pojęciem reklamy jako przekazu w formie wizualnej informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, itp., ale pojęciem nośnika zawierającego taki przekaz (na którym reklama jest eksponowana).

Skoro zaś pojęcie reklamy obejmuje jedynie nośnik reklamy, w tym wolno stojące urządzenia i budowle, to należy stwierdzić, że tak rozumiane nośniki reklam mogły być przedmiotem regulacji planu miejscowego. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe są budowlami, a zabudowa terenu obejmuje także zabudowę poprzez sytuowanie budowli.

O dopuszczalności ustalania w planach miejscowych uchwalanych przed dniem 21 października 2010 r. zasad umiejscawiania nośników reklam wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2935/18, opub. w Lex nr 2611293; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2603/18, opub. w Lex nr 2626000).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że te przepisy planu miejscowego - w zakresie objętym skargą - w których uregulowane zostały nośniki reklamy jako urządzenia służące do eksponowania reklamy i regulacja ta stanowiąca element zabudowy terenu, nie są niezgodne z obowiązującym prawem, a w tym nie są niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 2 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym § 2 pkt 15 i § 4 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego planu miejscowego nie narusza prawa.

Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w wersji obowiązującej od 21 października 2010 r., skoro zaskarżony plan miejscowy wszedł w życie w 2006 r. Analogicznie nie mógł być wzorem kontroli zaskarżonej uchwały art. 37a u.p.z.p., który wszedł w życie 11 września 2015 r.

Co istotne, zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonane tak ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871), jak i ustawą krajobrazową nie prowadziły do uchylania wcześniejszych planów miejscowych zawierających regulację w zakresie wprowadzonych zmian. Jak wynika z art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązujące w dacie wejścia w życie tej nowelizacji plany miejscowe zachowały moc obowiązywania.

Analogicznie na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej plany miejscowe uchwalone przed datą wejścia w życie tej ustawy zachowały moc i to niezależnie od tego, w jaki sposób regulowały zagadnienia związane z reklamami i szyldami.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji także nie naruszył art. 28 ust. 1 u.p.z.p. trafnie stwierdzając, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Nie został również naruszony art. 94 Konstytucji RP zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego uchwalają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. W przypadku zadania publicznego polegającego na kształtowaniu ładu przestrzennego poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca wyznaczył szeroki zakres samodzielności planistycznej i w tym zakresie Rada Miasta Poznania nie przekroczyła granic władztwa planistycznego. Jak bowiem należy jeszcze raz podkreślić, zaskarżony plan miejscowy nie regulował reklamy jako samego przekazu wizualnego upowszechniającego informacje promujące osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi przedsięwzięcia lub ruchy społeczne, ale nośnik materialny (w tym wolno stojący obiekt) który miał służyć do przekazywania treści reklamowych.

Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 w związku z art. 7 w związku z art. 87 i w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez arbitralne przyjęcie, że ustanowienie w § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały zakazu lokalizacji reklam (w tym szyldów) jest zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, mimo że ograniczenie korzystania z praw może być ustanawiane jedynie w drodze ustawy, a możliwość ograniczenia tych praw w akcie podustawowym musi wynikać z treści upoważnienia ustawowego, podczas gdy § 4 ust. 2 pkt 2 i § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały pozostaje w wyraźnej sprzeczności z normami wyrażonymi w szczególności z art. 15 ust. 1-3 u.p.z.p. oraz ogranicza prawom własności i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

Ustosunkowując się do tak wyrażonego zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W planie miejscowym dopuszczalnym jest ograniczenie prawa własności, co wprost wynika z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może ingerować w prawo własności dlatego, że to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie dopuszcza taką możliwość.

Jak zostało to już wyjaśnione, zarówno § 2 pkt 15 ani też § 4 ust. 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały zostały podjęte na podstawie obowiązujących w dniu 29 sierpnia 2006 r. przepisów ustawowych. Sama okoliczność, że to treść planu miejscowego mającego charakter aktu prawa miejscowego szczegółowo określa zakres ingerencji w prawo własności nie czyni niezgodnym takiej regulacji z Konstytucją RP. To bowiem z wyraźnego przepisu ustawy (art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p.) wynika kompetencja do regulacji w planie miejscowym prawa własności.

Tym samym okoliczność, że plan miejscowy określa sposób wykonywania prawa własności nie jest ani niezgodny z art. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej; ani też nie jest niezgody z konstytucją zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył także art. 87 Konstytucji RP. Przepis ten określa źródła prawa powszechnie obowiązującego, wśród których wymienia także akty prawa miejscowego na obszarze działania tych organów, które je uchwaliły. Takim aktem jest zaskarżona uchwała. Nie dokonał również Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego została wydana na podstawie i w granicach prawa, co trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji.

Nie można także uznać za zasadnym argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, jakoby zaskarżony § 2 pkt 15 i § 4 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego dodatkowo ograniczał swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Przepisy te bowiem nie określają zakresu lub formy prowadzenia działalności gospodarczej, a okoliczność, że określają one zasady posadowienia wolno stojących nośników informacji wizualnej dotyczy przede wszystkim kształtowania zasad ładu przestrzennego.

Nie jest zasadnym zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 37a ust. 1 i 3 w związku z art. 27 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 16 a i d u.p.z.p., w związku z art. 15 ust. 1-3 u.p.z.p. w związku z art. 12 ust. 2 ustawy krajobrazowej oraz w związku z art. 2 w związku z art. 7 w związku z art. 87 w związku z art. 94 Konstytucji RP poprzez uznanie, że § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały przewidujące zakaz lokalizacji reklam, bowiem obejmuje on także zakaz lokalizacji szyldów (z wyłączeniem szyldów oznaczających siedzibę przedsiębiorcy lub miejsce świadczenia usług) i wbrew wykładni Sądu pierwszej instancji taka regulacja stała się niezgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem wejścia w życie ustawy krajobrazowej.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że z chwilą wejścia w życie ustawy krajobrazowej (tj. ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu) zostały w pełni zachowane wszystkie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone do dnia 11 września 2015 r. i to nawet wówczas, gdyby ich treść nie była zgodna z treścią ustawy krajobrazowej. Zamysłem ustawodawcy było bowiem postawienie w obrocie prawnym przepisów planów miejscowych uchwalonych przed datą 11 września 2015 r. Tym samym, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, nie można stawiać jako wzorca kontroli przepisów, które weszły w życie po dacie uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego i które nie regulują zdarzeń prawnych zaistniałych w poprzednim stanie prawnym.

Natomiast podnoszona argumentacja dotycząca wykładni § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały co do tego, czy przepisy te dotyczą tylko nośników reklam, czy też także i szyldów stanowi już kwestię wykraczającą poza granice tej sprawy. Jak bowiem wprost wynika z treści § 2 pkt 15 planu miejscowego, pod pojęciem reklamy rozumie się nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie, który nie jest ani elementem systemu informacji miejskiej, ani też szyldem oznaczającym siedzibę przedsiębiorcy lub miejsca świadczenia usług, ani też nie jest znakiem w rozumieniu odrębnych przepisów o znakach i sygnałach. Tym samym okoliczność dotycząca wykładni tego przepisu w odrębnych postępowaniach administracyjnych nie jest objęta tą sprawą.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 1-3 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 37a ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 16d u.p.z.p. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów Spółki, a tym zarzutu dotyczącego braku istnienia podstawy kompetencyjnej do wprowadzenia przepisów § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały; zarzutu wprowadzenia do obrotu prawnego art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. już po uchwaleniu zaskarżonej uchwały; zarzutu, że wprowadzenie zakazów sytuowania reklam mogło mieć miejsce dopiero od chwili wejścia w życie ustawy krajobrazowej; zarzutu błędnej regulacji szyldu w § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały; zarzutu braku podstawy prawnej dla rozszerzenia zakazu lokalizacji reklamy także na szyldy informujące o działalności przedsiębiorcy oraz zarzutu wprowadzenia szerszej definicji pojęcia "reklamy" w § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały niż wynika to z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zajął stanowisko do podniesionych w skardze zarzutów. W tym Sąd ustosunkował się do zarzutu dotyczącego braku istnienia podstawy kompetencyjnej do wprowadzenia przepisów § 4 ust. 2 pkt 2 w związku z § 2 pkt 15 zaskarżonej uchwały wskazując, że taka podstawa istniała. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał również zarzut zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie do tej ustawy nowej treści art. 15 ust. 2 pkt 9 wprost stwierdzając, że ten przepis nie był podstawą do uchwalenia zaskarżonego planu. Również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znajduje się argumentacja Sądu pierwszej instancji dotycząca znaczenia przepisów wprowadzonych tzw. ustawą krajobrazową i wprowadzonej tą ustawą ustawowej definicji pojęcia reklamy i szyldu.

Ponadto należy stwierdzić, że w istocie pod pojęciem zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 15 ust. 1-3 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. w związku z art. 37a ust. 3 u.p.z.p. i w związku z art. 2 pkt 16d u.p.z.p. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny ocenił już wcześniej.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wyjątek objęty art. 57a P.p.s.a. dotyczy tylko skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej i nie jest objęty granicami tej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok nie stwierdza, aby Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd bowiem wydał wyrok w granicach sprawy, kontrolując zgodność z prawem § 2 pkt 15 i § 4 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.