Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 937/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 12 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia B.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 344/18 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi B.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy postanawia oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

B.T. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy. Jednocześnie skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu którego wskazał jedynie, że wykonanie tej decyzji przed rozpoznaniem skargi byłoby zrealizowaniem negowanego przez niego stanu rzeczy i godziłoby w słuszny interes skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 344/18 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji lub postanowienia, w całości lub w części, może postanowić organ, który wydał decyzję lub postanowienie, działając z urzędu lub na wniosek strony skarżącej, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 2 P.p.s.a.). W świetle art. 61 § 3 P.p.s.a. również sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wstrzymanie wykonania decyzji jest zatem rodzajem tymczasowej ochrony prawnej udzielanej stronie przez sąd do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy, jeżeli wystąpią szczególne ku temu, wskazane wyżej, okoliczności. Konieczne jest spełnienie przynajmniej jednej z przedmiotowych przesłanek. Wymogiem wstrzymania wykonania decyzji jest uprawdopodobnienie, że zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a ocena tych przesłanek pozostawiona jest uznaniu sądu. Ciężar wykazania lub chociaż uprawdopodobnienia tych przesłanek spoczywa na wnioskodawcy. Niedopełnienie tego obowiązku uniemożliwia poczynienie stosownych ustaleń w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Sąd musi mieć wiedzę o okolicznościach przemawiających za wstrzymaniem wykonania decyzji jak również możliwość zweryfikowania tej wiedzy, zaś wykazanie przemawiających za tym argumentów obciąża stronę (postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GZ 41/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący nie przedstawił na potwierdzenie swojego wniosku żadnych argumentów, poprzestając na ogólnikowym wskazaniu, iż wykonanie kwestionowanej decyzji godziłoby w jego słuszny interes. Dodatkowo na obecnym etapie postępowania sąd nie może dokonywać merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zarzuty strony kwestionujące prawidłowość kwestionowanego aktu nie mogą stanowić zatem podstawy do jego wstrzymania. Kwestia zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia będzie przedmiotem badania w toku rozpoznawania sprawy co do jej istoty.

Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził jednak, iż wykonanie decyzji o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy, tzn. sam fakt poddania się egzaminowi, nie rodzi niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zauważył, że decyzja, której wstrzymania wykonania domaga się skarżący, dotyczy wyłącznie skierowania na egzamin, a nie jego potencjalnej konsekwencji w postaci decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Dopiero ewentualne nieprzystąpienie przez skarżącego do egzaminu sprawdzającego kwalifikacje, bądź uzyskanie przez niego negatywnego wyniku tego egzaminu, skutkować będzie wszczęciem postępowania w przedmiocie pozbawienia skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia B.T. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraził niezadowolenie z zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska i w konsekwencji zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. (błędnie podano art. 61 ust. 3 P.p.s.a.), poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzez niewezwanie skarżącego do uzupełnienia uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o dane, których przedstawienia oczekiwałby Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mógłby dla strony wywołać akt, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod względem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania przesłanek stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, bowiem w niniejszej sprawie przesłanki ochrony tymczasowej nie wystąpiły. Należy podkreślić, że zawarty w skardze do Sądu pierwszej instancji wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zawierał w istocie żadnego uzasadnienia. Skarżący podał jedynie, że wykonanie tej decyzji przed rozpoznaniem skargi byłoby zrealizowaniem negowanego przez niego stanu rzeczy i godziłoby w jego słuszny interes. Nie przedstawił on zatem – na etapie postępowania sądowego – żadnych konkretnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na pozytywną ocenę jego wniosku. Ma to istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków z niego wynikających. Sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, że wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest jednak przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania.

W niniejszej sprawie brak uzasadnienia wniosku uniemożliwiał jego merytoryczną ocenę. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego domniemywanie, gdzie wnioskodawca upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w przypadku wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2010 r. sygn. akt II FZ 223/10, z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OZ 73/11, z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2988/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Okoliczności te w żaden sposób nie wynikają także z treści uzasadnienia skargi, zaś zawarte w skardze zarzuty dotyczące legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Sąd pierwszej instancji podda ocenie w trakcie rozpoznawania skargi, gdyż wchodzenie w meritum sprawy na etapie badania zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, mijałoby się z celem tej instytucji.

Należy również zaznaczyć, że jeżeli we wniosku o wstrzymanie wykonania aktu skierowanym do sądu administracyjnego strona nie wskaże okoliczności uzasadniających twierdzenie, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, to nie można tego uznać za brak formalny wniosku (art. 49 § 1 P.p.s.a.), lecz za brak przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd, uzasadniający oddalenie wniosku. Uzasadnienie wniosku nie jest bowiem elementem obligatoryjnym, wpływającym na ważność wniosku i warunkującym jego dopuszczalność, zatem nie podlega uzupełnieniu, poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych. Ma ono za zadanie jedynie wykazanie i uprawdopodobnienie zaistnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, a więc jego niezamieszczenie nie powoduje odrzucenia wniosku, a jedynie uniemożliwia ewentualną ocenę okoliczności sprawy w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., art. 61, teza 11 oraz postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt I OZ 848/13 oraz z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt I OZ 744/14).

Ponadto podkreślić należy, iż zażalenie nie jest środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Jest to jeden z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie legalności działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 P.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. W konsekwencji rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji. Twierdzenie przeciwne mogłoby się spotkać z uzasadnionym zarzutem naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowadministracyjnego oraz w istocie doprowadzić do niedopuszczalnej sytuacji, w której zażalenie ze środka zaskarżenia stałoby się pismem uzupełniającym kompletny z punktu widzenia wymogów formalnych wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OZ 375/09, z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II OZ 1240/11 i z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt I FZ 33/16 oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 212-213).

Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż wykonanie decyzji o skierowaniu na egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy nie rodzi – samo w sobie – wobec skarżącego niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Nałożony na skarżącego obowiązek, tj. poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami, ma na celu stwierdzenie istnienia lub braku kwalifikacji do kierowania pojazdami, w związku z przekroczeniem przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Wykonanie tego obowiązku nie skutkuje zatem bezpośrednio utratą uprawnień do prowadzenia pojazdów (nie jest to decyzja pozbawiająca tych uprawnień), a jedynie powoduje konieczność poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Każda decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji pociąga za sobą określone dolegliwości wiążące się z obowiązkiem ponownego przystąpienia do egzaminu kwalifikacyjnego, w tym m.in. konieczność odpowiedniego przygotowania się do niego i stawiennictwa, które jednak, same w sobie, nie uzasadniają wstrzymania wykonania takiej decyzji. Ewentualna decyzja w przedmiocie pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdami stanowić będzie natomiast odrębny akt administracyjny, od którego będą przysługiwać skarżącemu środki zaskarżenia na zasadach ogólnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.