Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 452/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowościach: [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w stosunku do działek: [...] w zakresie wskazanych działek; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza od Gminy M. na rzecz A. C. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w M. uchwałą nr [...] podjętą w dniu [...] lutego 2023 r., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowościach: C., D., M., P., P.(1) i Ś.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł A. C., zarzucając aktowi rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

• art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako p.z.p.) oraz art. 10 ust. 2a ustawy poprzez podjęcie uchwały z wykorzystaniem nieaktualnego Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w celu arbitralnego ustanowienia zakazu zabudowy terenów rolnych i leśnych, aby nie dopuścić do powstania, wbrew ważnemu interesowi publicznemu i interesowi prywatnemu, elektrowni fotowoltaicznej, w sytuacji, gdy na terenie gminy powstały nieuwzględnione w Studium instalacje fotowoltaiczne o mocy 35MW, a przepisy ustawy nakazują uwzględnienie w studium instalacji fotowoltaicznych o mocy 0,5 MW co powoduje, że wprowadzony plan, uchwalony na podstawie nieaktualnego Studium, bez jego uprzedniego obligatoryjnego zaktualizowania, jest nieważny;

• art. 1 ust. 3 p.z.p. polegający na kompletnym braku rozważenia interesu publicznego gminy oraz interesu prywatnego podmiotów, które podjęły, przed przystąpieniem przez organy gminy do prac planistycznych, działania w celu powstania elektrowni fotowoltaicznej o mocy 680 MW na obszarze około [...] ha, objętym następnie planem zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym wyłącznie w celu niedopuszczenia do jej powstanie;

• art. 15 p.z.p. i art. 14 ust. 5 p.z.p. oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 p.z.p. przez procedowanie w zakresie sporządzenia planu w oparciu o nieaktualne studium wobec niewykonania przez wójta gminy, prawnego obowiązku oceny aktualności Studium, co doprowadziło do powstania planu uniemożliwiającego jakąkolwiek zabudowę terenów nim objętych, uniemożliwiając jakąkolwiek aktywność inwestycyjną, nawet rolną, np. zbudowanie studni głębinowej;

• art. 6 p.z.p. poprzez bezzasadną ingerencję w prawo własności skarżącego na obszarze około [...] ha oraz prawo własności innych osób poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy, w celu niedopuszczenia do powstania elektrowni fotowoltaicznej, w sytuacji gdy wyłącznie wyważone, proporcjonalne i nie arbitralne działania organów mogą zostać uznane za wykonywanie władztwa planistycznego;

• art. 9 ust. 4 p.z.p. przez sprzeczne z treścią studium wprowadzenie zakazu zabudowy na gruntach rolnych i leśnych, na obszarze objętym planem w sytuacji gdy w studium wskazano, które nieruchomości są objęte zakazem zabudowy i ten zakaz zabudowy nie dotyczy nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą;

• art. 1 ust. 2 p.z.p. w punkcie 1 – gdyż w istocie zakaz zabudowy jest nadużyciem władztwa planistycznego, nie stanowi sposobu kształtowania przestrzeni, w punkcie 5 – niekorzystnie wpływa na wymagania w zakresie bezpieczeństwa energetycznego kraju, uniemożliwiając wykorzystanie źródła wytwórczego czystej energii elektrycznej, w punkcie 7 – ingeruje w prawo własności z naruszeniem zasady proporcjonalności, przez wyłączenie spod możliwości zabudowy całości terenu objętego planem w celu uniemożliwienia powstania elektrowni fotowoltaicznych, w punkcie 8 – poprzez nieuwzględnienie, że uniemożliwienie powstania w konsekwencji wprowadzenia planu czystego źródła energii narusza interes kraju w zakresie potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa; w punkcie 9 – przez nieuwzględnienie, że uniemożliwienie postania w konsekwencji wprowadzenia planu, czystego źródła energii narusza potrzeby interesu publicznego poprzez brak spodziewanych wpływów podatkowych do Skarbu Państwa z tytułu podatków oraz narusza interes publiczny samej gminy poprzez pozbawienie jej wpływów podatkowych z podatku od nieruchomości.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu 30 listopada 2021 r. skarżący zawarł umowę dzierżawy gruntów na terenie objętym zaskarżonym planem, ze spółką która, planowała na wydzierżawionych od skarżącego terenach zainwestować w elektrownię fotowoltaiczną. W planach budowy elektrowni miała uczestniczyć Gmina. Inwestor wystąpił do Wójta Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach planowanej inwestycji, a Wójt, w dniu 6 grudnia 2021 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w tej sprawie. W roku 2022 r. z inicjatywy Wójta Gminy, Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego, obejmującego przeważająca część terenów przewidzianych pod realizację inwestycji. W dniu [...] lutego 2023 r. uchwalony zaskarżony skarga plan miejscowy, który nie tylko nie wskazuje, na jakich terenach możliwe było realizowanie inwestycji opisanej we wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, ale który wprowadza całkowity zakaz zabudowy na działkach należących do skarżącego.

W skardze zarzucono również, że w trakcie procedury uchwalania planu nie rozpoznano uwag skarżącego zgłoszonych do projektu planu, pomimo ciążącego na Wójcie takim obowiązku. Do skargi dołączono dokumentację potwierdzającą podnoszone w niej okoliczności, tj. umowy dzierżawy, kopie decyzji o warunkach zabudowy, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uregulowaniach inwestycji oraz korespondencję z organami Gminy prowadzoną przez skarżącego z trakcie trwania procedury planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Gmina M. wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniesiono w pierwszej kolejności, że zaskarżona uchwała została zweryfikowana pod względem formalno – prawnym przez organ nadzoru – Wojewodę Dolnośląskiego, który nie znalazł podstaw do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wskazano również, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera obligatoryjnych zasad aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, poza regulacjami z prawa geologicznego i górniczego, które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Przytoczony w skardze obowiązek uwzględniania w studium instalacji fotowoltaicznych o mocy 0,5 MW faktycznie odnosi się do przepisu art. 10 ust. 2 p.z.p., jednakże przepis ten nie zobowiązuje gmin do wyznaczania takich obszarów pozostawiając organowi kształtującemu politykę przestrzenną gminy wybór co do podjęcia decyzji o wyznaczeniu lub niewyznaczeniu obszarów, na których rozmieszone będą urządzenia wytwarzające energię z OZE. Zatem nawet najbardziej aktualne Studium może takich obszarów nie wyznaczać.

Dalej podniesiono, że przystępując do podęcia zaskarżonej uchwały Wójt uwzględnił wnioski mieszkańców co do ograniczenia możliwości realizacji inwestycji przemysłowych na dużą skalę i w związku z koniecznością ochrony gruntów użytkowanych rolniczo i cennych krajobrazowo. Tym samy bezzasadny jest zarzut o nierozważeniu interesu publicznego, skoro zaskarżona uchwała ma na celu właśnie go realizować. Wskazano przy tym dodatkowo, że w procedurze uchwalania planu mieszkańcy gminy brali aktywny udział, a wszystkie zgłoszone wniosku zostały wnikliwie rozpatrzone.

Podniesiono również, że wprowadzenie zakazu zabudowy zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jako instrument służący realizacji polityki przestrzennej, postulatu ochrony gruntów rolnych leśnych. W efekcie tej analizy plan uchwalono na obszarze mniejszym o około 93 hektarów, w stosunku do założeń.

W odniesieniu do zarzutu o bezpieczeństwie energetycznym kraju podniesiono, że leży ono w kompetencji właściwego ministra, nie gminy, a nadto projekt planu został uzgodniony w właściwymi organami państwowymi.

Wskazano również, że w ślad za Studium plan przewiduje rolnicze wykorzystanie terenów objętych planem, zatem jest z tym aktem zgodny.

Na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 r. skarżący podtrzymał żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zwrócił uwagę na arbitralność rozstrzygnięcia o całkowitym zakazie zabudowy na tak dużym obszarze. Gmina podtrzymała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i wniosła o jej oddalenie. Podniesiono dodatkowo, że względy środowiskowe przesądziły o treści uchwalonego planu oraz fakt, że zyskał on aprobatę lokalnej społeczności. Plan jest spójny z założeniami strategicznymi gminy i jej polityką popierającą rozwój turystki na obszarze gminy. W ocenie organu, jest to nie do pogodzenia z planowaną inwestycją fotowoltaiczną.

Na żądanie Sądu Gmina przedstawiła wypisy i wyrysy z uchwalonego miejscowego planu, z zaznaczeniem nieruchomości skarżącego oraz spis nieruchomości należących do skarżącego objętych zakresem działania zaskarżonego planu, skarżący zaś przedstawił zaświadczenia z ewidencji gruntów i budynków, potwierdzających prawo własności nieruchomości objętych uchwałą.

Sąd poza rozprawą przeprowadził dowody z tych dokumentów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Co istotne, stosownie do treści art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w miejscowościach: C., D., M., P., P.(1) i Ś., obejmująca swym zakresem m.in. działki należące do skarżącego nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb P., nr [...] obręb C., nr [...] obręb C., nr [...] obręb C., nr [...] obręb D., nr [...] obręb P.(1), [...] obręb P.(1), nr [...] obręb Ś., nr [...] obręb Ś.

Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z nr 80 poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Przesłanka konieczną do skutecznego zaskarżenia uchwały w trybie przytoczonego wcześniej art. 101 ustawy gminnej, jest wykazanie przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego "interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę w podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes ten musi być konkretny, indywidualny i aktualny.

Skarżący jest właścicielem nieruchomości położonych w obszarze obowiązywania zaskarżonej uchwały - co wykazały dowody przedstawione w toku postępowania - wyznaczającej przeznaczenie terenu i zasady gospodarowania tymi nieruchomościami. Skarżący wskazał, że jego interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynika z przysługującego prawa własności do tych działek, a naruszenie tego interesu polega na całkowitym pozbawieniu go prawa ich zabudowy.

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 p.z.p.). Niewątpliwie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętych postanowieniami skarżonego planu, ma zatem legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten plan. Ustalenia w planie dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości skarżącego, w tym zakazu ich zabudowy, wpływają na sytuację prawnomaterialną skarżącego związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego mu prawa własności do przedmiotowych nieruchomości.

Przechodząc do oceny legalności uchwały wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z art. 28 ust. 1 p.z.p. wynika bowiem, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Dalsze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają szczegółowe regulacje dotyczące trybu sporządzania planu miejscowego.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że skarga zawierała co prawda zarzut w odniesieniu do trybu uchwalenia planu, tj. zarzut nierozpoznania uwag składanych przez skarżącego do projektu planu, jednakże zarzut ten okazał się nieuzasadniony. Analiza akt planistycznych pozwoliła na ustalenie, że uwagi wniesione pismem z dnia 7 lutego 2022 r., nie zostały uwzględnione i przedłożone radzie gminy, która ujęła je w punkcie 15 wykazu uwag nieuwzględnionych, załącznik nr 2 zaskarżonej uchwały.

Pomijając ten zarzut, pozostałe kwestie podnoszone w skardze koncentrują się na naruszeniu zasad uchwalania planu, w tym uchwaleniu planu pomimo braku zaktualizowanego Studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz naruszenia zasady proporcjonalności.

Skarga zasługuje na uwzględnienie w stosunku do wszystkich nieruchomości skarżącego położonych na terenie obowiązywania zaskarżonej uchwały, albowiem podejmując ten akt i ustalając w § 7 pkt 1 zakaz zabudowy na całym obszarze objętym planem, z wyłączeniem sieci uzbrojenia terenu, Rada Gminy przekroczyła granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego, ukształtowała bowiem treść uchwały w tej części w sposób naruszający zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności.

W myśl art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle art. 140 Kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, Lex nr 39282).

Jakkolwiek więc prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których, ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.

W ewidencji gruntów działki skarżącego figurują jako częściowo grunty orne oznaczone symbolem R, częściowo – lasy oznaczone symbolem Ls, częściowo jako Ł – łąki, Ps – pastwiska, lub W-R, W-Ł, W-Ps – grunty pod rowami.

Zgodnie z postanowieniami skarżonego planu działki te położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RN – teren rolnictwa z zakazem zabudowy (§3 ust. 1, § 7 pkt 1).

Zaskarżony plan zakazuje skarżącemu na wszystkich jego działkach położonych w obszarze obowiązywania planu – czyli terenu rolnictwa - wszelkiej zabudowy. Plan nie zawiera przy tym żadnych szczegółowych wskazań w tym zakresie, ograniczając się do ogólnego zakazu wszelkiej zabudowy, dopuszczając na terenach oznaczonych symbolem [...]RN – RA i [...]RN-RA realizacje stawów hodowlanych.

Zważyć przy tym należy, że wprowadzając ogólny zakaz zabudowy na terenach rolniczych, uchwała wprowadza ograniczenia prawa własności dalej idące niż przewidziane w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że celem uchwalenia całkowitego zakazu zabudowy jest ochrona przed niekontrolowanym zainwestowaniem realizowanym na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz "pozostałe kwestie". Wyjaśniono również w uzasadnieniu, że wprowadzany zakaz zabudowy odnosi się do zabudowy kubaturowej, budynków i rozwoju struktury zurbanizowanej. Zrezygnowano przy tym z wprowadzania regulacji dotyczących zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu ze względu na brak podstaw do ich określenia. W końcowej części uzasadnienia wskazano, że plan jest odzwierciedleniem realizacji polityki przestrzennej gminy, w szczególności odzwierciedleniem docelowej struktury funkcjonalno – przestrzennej i sieci powiązań komunikacyjnych, tym samym przyjęte rozwiązania są zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Wbrew zatem stanowisku wyrażonym w odpowiedzi na skargę, uzasadnienie do uchwały nie zawiera szczegółowych powodów, dla których wprowadzono tak drastyczne ograniczenia w prawie własności nieruchomości. Ani we wspomnianym uzasadnieniu, ani w innych dokumentach planistycznych, Sąd nie dopatrzył się wyjaśnienia powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżącego na terenie działek oznaczonym w planie symbolem RN. W żadnym razie takich ograniczeń nie może uzasadniać to, że są to tereny rolnicze, albowiem skarżący na żadnym etapie procedury nie zabiegał o zmianę przeznaczenia swoich nieruchomości.

Nie przesądza o słuszności wprowadzonych na działkach skarżącego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności także okoliczność, że część terenów objętych planem znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego bądź jego otuliny lub obszarów Natura 2000. Nawet bowiem na obszarach chronionego krajobrazu, w świetle regulacji ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. 2018 r. poz. 1614, w dacie podjęcia uchwały – Dz. U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 – zob. art. 24), nie obowiązuje generalny zakaz zabudowy - taki zakaz obowiązuje wyłącznie na ściśle określonych w ustawie terenach położonych w obszarze chronionego krajobrazu. W wyroku z dnia 22 września 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1222/11, lex nr 965174, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami z zakresu ochrony przyrody narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W kolejnym natomiast zasadnie podkreślił, że "przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie zawierają generalnych zakazów zabudowy na terenach strefy ochronnej parku krajobrazowego. Tym samym z faktu umiejscowienia działek skarżącej na terenie otuliny parku krajobrazowego nie można wywodzić znacznego zróżnicowania w przyjmowanych rozwiązaniach planistycznych w odniesieniu do dziełek sąsiednich" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2244/12, lex nr 1367344).

W świetle powyższego usprawiedliwione podstawy znajdują te zarzuty, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu działek skarżącego, zakazując na nim jakiejkolwiek zabudowy, albowiem ograniczenia te gmina wprowadziła w nieodpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08, Lex nr 597314). W przypadku zaskarżonej uchwały w kontrolowanej części brak jest uzasadnienia przez organ planistyczny tak daleko idącej ingerencji w prawo własności w tym zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy na terenie działek skarżącego. Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustawowymi (ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawa o ochronie przyrody), bez szczegółowego i przekonującego uzasadnienia, w tym przypadku narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie w całości akceptuje, że wprowadzone w ramach planu miejscowego ograniczenia prawa własności muszą być "konieczne" ze względu na wartości wyżej cenione. Organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej "proporcji" do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie "wyważenie" ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (wyrok NSA z 1 VI 2017 r., II OSK 2478/15 – publ. CBOSA).

Sąd oddalił natomiast skargę w części w jakiej zawierała żądanie stwierdzenia nieważności uchwały także w stosunku do nieruchomości innych niż należące do skarżącego (skarżący domagał się stwierdzenie nieważności uchwały w całości, nie zaś w zakresie własnych nieruchomości). Jak wspomniano w części wstępnej uzasadnienia, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego postawę prawną legitymacji do wniesienia przez skarżącego skargi na przedmiotową uchwałę, skuteczne zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego determinowane jest wymogiem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, co wymaga wykazania się nie tylko "interesem prawnym lub uprawnieniniem" w zaskarżeniu uchwały, ale i zaistniałym w dacie wnoszenia skargi "naruszeniem" tego interesu prawnego lub uprawnienia. Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 usg – gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis – lecz niezbędne jest jeszcze wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia we wskazanym rozumieniu jej prawnie chronionego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero po wykazaniu tej okoliczności, sąd administracyjny jest władny przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia daje zatem stronie skarżącej podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu prawego (a nie faktycznego) bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Granice interesu prawnego strony skarżącej, a dokładniej jego naruszenia, wyznaczają też co do zasady zakres orzekania przez Sąd o nieważności zaskarżonej uchwały. W przypadku zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy gminnej uchwały organu gminy w sprawie przyjęcia planu miejscowego, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest więc w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego strony opartego na przysługującym jej tytule prawnym (prawie własności) do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Skoro przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 usg, mogą być tylko te postanowienia (części) uchwały, które dotyczą nieruchomości, wobec których strona skarżąca ma możliwość wykazania jej naruszenia interesu prawnego, to kontrola Sądu ogranicza się jedynie do tych postanowień. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 usg, sąd może badać i stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy zarzucane i stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości strony skarżącej, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 usg, gdyż skarga taka nie różniłaby się w takiej sytuacji od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 usg, której celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu.

Podsumowując, stwierdzić należy, że z poczynionych uwag wynika, że w niniejszej sprawie przedmiotem skutecznego zaskarżenia i oceny Sądu może być tylko ta część zaskarżonej uchwały, która objęta jest naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego, opartego – jak wynika z argumentacji skargi - na prawie własności nieruchomości, a nie również ta część uchwały, która nie ma wpływu na interes prawny i uprawnienia skarżącego. Stąd – wobec żądania stwierdzenia nieważności uchwały w całości, czyli również co do obszarów nienależących do skarżacego - w pozostałej części skarga została oddalona.

Z tych wszystkich powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (pkt I wyroku), zaś w pozostałym zakresie - nieuwzględnionym - w punkcie II wyroku oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Zakres stwierdzenia nieważności ograniczono wyłącznie do nieruchomości skarżącego mając na względzie zakres interesu prawnego.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.