Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1415/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. K.-D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak [...] Burmistrz K. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej powoływana jako upzp) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej powoływana jako kpa) - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na remoncie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z adaptacją zabudowy zagrodowej oraz remoncie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku garażowo-gospodarczego na działce o nr ewid. [...] położonej we W., obręb W., gm. K.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] czerwca 2023 r. M. K. i J. D. (dalej określani jako Skarżący) wystąpili o wydanie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W związku z brakiem planu miejscowego na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, której sporządzenie powierza się osobom spełniającym wymóg art. 60 ust 4 w nawiązaniu do art. 5 pkt 3 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2. teren ma dostęp do drogi publicznej,

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów,

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Wobec powyższego organ dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego wnioskowanego terenu, w wyniku której ustalono, że wnioskowana działka stanowi grunty orne Rllla oraz grunty rolne zabudowane Br-Rllla o łącznej pow. [...] ha.

W związku z faktem, że działka w całości stanowi grunty podlegające ochronie na mocy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409), ustalono, że dla działki nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. W nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. U. Woj. B. z dnia [...]grudnia 1994 r. Nr [...] poz. [...]), który utracił moc w oparciu o art. 87 ust. 3 upzp, działka położona była w obszarze "32.16.MR - adaptacja zabudowy zagrodowej".

Organ podkreślił, że teren zabudowy zagrodowej nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wobec powyższego nie uzyskano ww. zgody. Powyższy zapis wskazuje jasno, że utrzymuje się - "adaptuje", dotychczasową funkcję zabudowy zagrodowej).

Inwestycja nie stanowi również zabudowy zagrodowej w rozumieniu przepisów odrębnych. Wnioskodawca wskazał we wniosku - posługując się opisem z ww. nieobowiązującego planu, że inwestycja stanowi "remont, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z adaptacją zabudowy zagrodowej oraz remont, rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku garażowo-gospodarczego". Jednocześnie we wniosku w zakresie obecnego sposobu zagospodarowania terenu inwestycji wpisano "istniejący teren przeznaczony pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną z budynkiem gospodarczym".

Wobec powyższego kluczowe znaczenie w tej sprawie ma ustalenie, czy planowana inwestycja pozostaje w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym, bowiem zabudowa zagrodowa służy zaspokojeniu potrzeb rolnika. Budynki lub ich części wraz z gruntami rolnymi, urządzeniami i inwentarzem, razem stanowią zorganizowaną całość gospodarczą określaną jako gospodarstwo rolne. Zagroda pełni dwie funkcje, jest to miejsce zamieszkania rolnika i jego rodziny, a zarazem miejsce jego pracy. Zgodnie z obowiązującym wzorem wniosku o ustalenie warunków zabudowy (rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy - Dz. U. z 2021 r. poz. 2462), w przypadku gdy inwestycja związana jest z gospodarstwem rolnym, wnioskodawca ma obowiązek wskazać powierzchnię gospodarstwa rolnego. W tym zakresie, w złożonym wniosku wnioskodawca postawił kreskę, co stanowi jednoznaczne stwierdzenie, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Biorąc pod uwagę powyższe, należało stwierdzić, że realizacja inwestycji związana jest wyłącznie z funkcją mieszkaniową i nie stanowi zabudowy zagrodowej w rozumieniu przepisów odrębnych, a jej realizacja spowoduje zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze - wymaga uzyskania zgody właściwego ministra z zastrzeżeniem użytków rolnych klas I-III, spełniających łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 344 zer zm.);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Badając łączne spełnienie powyższych warunków, stwierdzono:

1) Co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy - warunek spełniony.

2) Położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - warunek niespełniony. Z przeprowadzonej analizy wynika, że grunty orne podlegające ochronie położone są w odległości większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej. Należy wskazać, że to zwarta część gruntu podlegającego ochronie ma być położona w odległości nie większej niż 50 m od najbliższej działki budowlanej, a nie linia graniczna określonej działki. Zgodnie w wyrokiem NSA w sprawie II OSK 1854/17, kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z wykładni literalnej zawartego w tym przepisie zwrotu "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy kilka odrębnych części".

3) Położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych - warunek niespełniony. Grunty orne podlegające ochronie położone są w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, tj. drogi wojewódzkiej nr [...], co wskazano w części graficznej analizy. Należy również wyjaśnić, że dz. nr ewid. [...] i dz. nr ewid. [...] , z których następuje obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki oraz dz. nr ewid. [...], stanowią ogólnodostępne drogi wewnętrzne własności gminy K. (wskazano na załączniku graficznym) i nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu przepisów odrębnych. Należy wskazać na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 532/16, gdzie pod pojęciem gruntu położonego w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej należy rozumieć, że nie wystarczy, że grunt bezpośrednio przylega do tej drogi. Cały obszar, którego przeznaczenie ma zostać zmienione, w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. To grunt ma być położony w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, a nie linia graniczna określonej działki w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej.

4) Ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części - warunek niespełniony. Teren objęty inwestycją stanowi grunty orne Rllla oraz grunty rolne zabudowane Br-Rllla o łącznej powierzchni [...]ha. Należy wskazać, że to zwarta cześć gruntu podlegająca ochronie nie ma przekraczać powierzchni 0,5 ha. Zwarta cześć gruntów ornych podlegająca ochronie (Rllla - kontur o łącznej powierzchni [...] ha, B-Rllla - kontur o łącznej powierzchni [...]) występuje na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...] - łącznie [...] ha (zwartą część gruntów podlegających ochronie wskazano w części graficznej analizy). Zgodnie w wyrokiem NSA w sprawie II OSK 1854/17, kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z wykładni literalnej zawartego w tym przepisie zwrotu "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy kilka odrębnych części". Powyższe orzecznictwo podzielił również WSA w Bydgoszczy w wyroku w sprawie II SA/Bd 35/21, wskazując jednoznacznie, że ww. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnoszą się do "gruntów rolnych", a nie do "gruntów działki inwestora" i ich celem jest "ochrona gruntów rolnych i leśnych, a nie zapewnienie realizacji prawa zabudowy wynikającego z prawa własności. Grunty rolne są tworem naturalnym. Granice występowania poszczególnych rodzajów (klas) gruntów także kształtują się w naturalny sposób, a nie według wyznaczonych sztucznie przez człowieka granic działek ewidencyjnych. Trudno zatem uznać, że to granice działki ewidencyjnej, a nie granice zasięgu występowania określonego typu gruntu rolnego mają określać zasięg ochrony gruntów rolnych".

Reasumując, należy stwierdzić, że dla wnioskowanej działki zmiana przeznaczenia gruntów rolnych jest możliwa wyłącznie w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego ministra.

Stwierdzając niezgodność planowanej inwestycji z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 upzp oraz przepisami odrębnymi, tj. ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ jak w sentencji decyzji.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli Skarżący, zarzucając jej:

a. zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 kpa);

b. brak przeprowadzenia postępowania w sposób wnikliwy (art. 12 § 1 kpa);

c. naruszenie art. 59 ust. 1, art. 60 ust 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, w której w realiach niniejszej sprawy nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 cyt. ustawy, w szczególności poprzez błędne przyjęcie przez organ, że inwestycja, której dotyczy wniosek, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w sprawie przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, podczas gdy obszar ten objęty był zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 niniejszej ustawy.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych czynności pozwalających na dokładne ustalenie stanu faktycznego i nie przeprowadził postępowania w sposób wnikliwy, czego konsekwencją było wydanie przedmiotowej decyzji. Organ nie wziął pod uwagę, że na terenie objętym wnioskiem zbudowany jest budynek mieszkalny, a planowana inwestycja ma w zasadzie zwiększyć teren zabudowy jedynie o około [...] m2. Oran zaniechał przy tym uwzględnienia okoliczności, że budynek posadowiony jest zgodnie z przepisami prawa, nie stanowi samowoli budowalnej, a jego rozbudowa w żadnym zakresie nie pozostaje w sprzeczności z założeniami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na które organ powołuje się w uzasadnieniu decyzji.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że działka objęta przedmiotowym wnioskiem stanowi grunt orny o klasie bonitacji gleby IlIa. Organ nie wyjaśnił, czy grunty te nie były objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 1994 r. Organ bardzo ogólnikowo wypowiedział się w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, stwierdzając, że warunek nie jest spełniony.

Nie ma definicji "działki siedliskowej" i przyjmuje się, że mówi się tak o działce, na której są budynki, przede wszystkim dom mieszkalny, należące do gospodarstwa rolnego. Można więc powiedzieć, że o zabudowie zagrodowej można mówić, gdy budynek mieszkalny jest funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym usytuowany jest na jednym podwórku wraz z budynkami gospodarczymi i inwentarskimi.

Stwierdzenie organu co od tego, że jedyną dopuszczalną formą zabudowy terenu inwestycji mogłaby być zabudowa zagrodowa, w ocenie Skarżących było zbyt daleko idące. Niemniej nadmienić należy, że Skarżący są właścicielami działki sąsiadującej z działką objętą wnioskiem, na której prowadzona jest produkcja rolna. Strony dzierżawią ten grunt, a dzierżawca prowadzi produkcję rolną, z której uzyskiwane są płody rolne, a zatem z uwagi na niedookreślenie pojęcia zabudowy zagrodowej, uznając interes obywatela, uznać można by niniejszą inwestycję jako adaptację zabudowy zagrodowej.

Organ błędnie powołuje się w zakresie wymogu położenia gruntu w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowalnej na to, że kryterium odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś działki objętej wnioskiem, podczas gdy wymóg ten dotyczy tylko i wyłącznie kryterium z pkt 4 niniejszego przepisu. W zakresie granicy działki, czyli kryterium stypizowanego w pkt 2 niniejszego przepisu, zarówno literalna wykładnia przepisu, jak i orzecznictwo, jest w tym zakresie zgodne, że chodzi wprost o granicę działki, co organ zdaje się z zupełności pomijać.

Podobne zastrzeżenia Skarżący wystosowali w stosunku do dokonanej przez organ analizy i wykładni kryterium wskazanego przepisie art. 7 ust 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy mieć przy tym na uwadze, że art. 7 ust. 2a pkt 1 cyt. ustawy umożliwia lokalizację nowej zabudowy na gruntach rolnych klas I-III wyłącznie w sytuacji, gdy grunty te znajdują się w granicach działki ewidencyjnej, na której posadowiony jest już istniejący budynek wchodzący w skład obszaru zwartej zabudowy (vide: wyrok WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 588/22).

Decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jednym z warunków koniecznych dla ustalenia warunków zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 64 ust. 1 pkt 4 upzp). To, jakiego rodzaju tereny wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, określa art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym przepisem, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne (...) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,

W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, że działka, na terenie której zaplanowano lokalizację inwestycji, o powierzchni [...] ha, stanowi: grunty rolne RIlIa i Br-IIIa.

W myśl art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 191);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.

Z analizy akt sprawy wprost wynika, że działka leży częściowo w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a powierzchnia zwartej części gruntów podlegających ochronie - klasy III, przekracza 0,5 ha, a zatem warunki wynikające z ww. przepisu nie zostały spełnione.

W takim przypadku niespełnienie jednego z czterech warunków koniecznych, przesądza o braku konieczności badania kolejnych warunków wymienionych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

WSA w Bydgoszczy w wyroku w sprawie II SA/Bd 1145/20, wyjaśnił, że "Gdyby ustawodawca pragnął, aby odległość 50 m od drogi publicznej, o której mowa w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mierzona była od granicy danej działki rolnej (tak jak zażyczył sobie w art. 7 ust. 2a pkt 2 tej ustawy w przypadku mierzenia odległości działki rolnej od granicy działki budowlanej), to w treści art. 7 ust. 2a pkt 3 ww. ustawy zawarłby takie właśnie sformułowanie. Skoro jednak w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych brak jest wskazania, iż odległość do drogi publicznej należy mierzyć od drogi publicznej do granicy działki (gruntu), to należy przyjąć, że odległość ta nie może być przekroczona w przypadku całej działki".

W ocenie organu odwoławczego, w przypadku przedmiotowej działki nie są spełnione wszystkie cztery warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a co za tym idzie, Burmistrz zobowiązany był wydać decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, co uczynił.

Postępowanie w niniejszej sprawie wykazało, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, który stanowi, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że teren działki nie jest objęty zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W nieobowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonym uchwałą nr [...] rady Miasta i Gminy K. z dnia [...] listopada 1994 r., który utracił moc w oparciu o art. 87 ust. 3 upzp, działka położona była w obszarze adaptacji zabudowy zagrodowej - 32.16.MR, a ta forma zabudowy nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Wobec powyższego, w przypadku niespełnienia wszystkich z czterech warunków, o których mowa w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, teren inwestycji wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w sentencji.

Skargę na ww. decyzję złożyli Skarżący, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie :

- art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji pozwalającego na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w tym w szczególności istniejącej zabudowy na gruncie, która ma charakter zabudowy zagrodowej, a także nieuwzględnienie treści nieobowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia [...].11.1994 r.;

- art. 77 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu oględzin nieruchomości na okoliczność ustalenia stanu faktycznego istniejącego na gruncie oraz charakteru prac objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7 kpa polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, mając na uwadze słuszny interes strony;

2. naruszenie art. 61 ust. 1 upp na skutek jego wadliwej wykładni i w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie, co spowodowało odmowę ustalenia warunków zabudowy pomimo, że warunki wynikające z ww. przepisu zostały spełnione.

Wskazując na powyższe, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2023 r.

W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, który z powodu upływu czasu od jego pobudowania jest w stanie wymagającym pilnego remontu. Został on pobudowany w latach 60-ch. Na działce znajduje się także budynek gospodarczy w postaci garażu, który także wymaga pilnego remontu z uwagi na jego zły stan techniczny.

Skarżący, występując o warunki zabudowy, zamierzają przeprowadzić remont budynku mieszkalnego polegający na zmianie poszycia dachowego, przebudowie wewnątrz budynku oraz dostosowania do obecnych wymogów technicznych w zakresie ogrzewania wraz z oszczędnością energii cieplnej. W tym celu chcieliby dobudować wiatrołap. Ponadto miałaby zostać także dobudowane pomieszczenie kuchenne.

Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], z której wydzielona została działka nr [...], zgodnie z informacją uzyskaną od Burmistrza K. w planach zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc w 2003 r., przeznaczona była w części na cele rolne, a części na adaptację zabudowy zagrodowej. W świetle definicji zabudowy zagrodowej określonej w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zabudowa zagrodowa to budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych lub gospodarstwach leśnych.

Zabudowa, która istnieje na gruncie, ma charakter zabudowy zagrodowej. Zabudowę tą stanowi budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy w postaci garażu. Prace, które mają zamiar przeprowadzić Skarżący, polegające na remoncie i modernizacji budynku mieszkalnego i pomieszczenia gospodarczego, z pewnością można zakwalifikować jako adaptację zabudowy zagrodowej. W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc, takie przeznaczenie przedmiotowego gruntu było ujawnione. Wobec powyższego teren objęty wnioskiem o warunki zabudowy w świetle treści przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu z uwagi na to, że nie następuje taka zmiana.

Zatem wydane decyzje administracyjne są niesłuszne i powinny zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu.

W sprawie bezsporne jest to, że działka, na której Skarżący planują prace polegające na remoncie, przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z adaptacją zabudowy zagrodowej oraz remoncie, rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku garażowo-gospodarczego - stanowi grunty orne Rllla i grunty rolne zabudowane Br-Rllla o łącznej pow. [...] ha. W takiej sytuacji, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy (1) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo (2) jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Kwestie te reguluje art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym:

"1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

1a. Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się.

2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne:

1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a,

2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa 3 lub upoważnionej przez niego osoby, pozostałych gruntów leśnych

- wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

2a. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.".

Przy czym stwierdzić trzeba, że cyt. przepis ma zastosowanie w treści obowiązującej przed zmianami dokonanymi przez ustawę z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), stosownie do jej art. 59 ust. 1.

Analizując możliwość zmiany przeznaczenia gruntu, uwzględniając kwestie wynikające z cyt. art. 7 ust. 2a, wskazać należy, co następuje:

Ad. 1) Co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Warunek ten jak słusznie wskazał organ, został spełniony, co nie było również kwestionowane przez Skarżących.

Ad. 2) Grunty położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organy przyjęły, że dla spełnienia tego warunku konieczne jest, aby cała powierzchnia gruntu stanowiącego teren inwestycji znajdowała się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej, natomiast zdaniem Skarżących przepis nie określa, jakoby cały obszar inwestycyjny musiał znajdować się w odległości 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej. W powyższym zakresie Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez orzekające w sprawie organy. Zauważyć należy, że w cyt. przepisie ustawodawca posługuje się pojęciem "gruntów" rolnych. W treści tego przepisu brak jest np. sformułowania "granica działki" rolnej, co należy zauważyć zwłaszcza w kontekście tego, że dalej jest w nim mowa o odległości "nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej". Zatem mając na uwadze paradygmat racjonalności ustawodawcy, Sąd uznał, że gdyby ustawodawca pragnął, aby odległość 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej, o której mowa w art. 7 ust. 2a pkt 2, mierzona była np. od granicy danej działki rolnej (tak jak zażyczył sobie w przypadku mierzenia odległości działki rolnej od granicy działki budowlanej) lub w jakikolwiek inny sposób, to w treści zawarłby takie właśnie szczególne sformułowanie. Ponieważ w treści omawianego przepisu ustawodawca posługuje się sformułowaniem "grunty położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej", to należy przyjąć, że odległość ta nie może być przekroczona w przypadku całej działki obejmującej grunty rolne. Cały obszar (grunt), którego przeznaczenie ma zostać zmienione w wyniku wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, powinien więc znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej, co w niniejszej sprawie nie zostało spełnione i co wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji.

Ad. 3) Grunty położone są w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W tym zakresie mają w pełni zastosowanie rozważania dotyczące pkt 2, zatem cała powierzchnia gruntu stanowiącego teren inwestycji winna się znajdować w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej (por. również wyroki WSA w Bydgoszczy w sprawach II SA/Bd 634/20 i II SA/Bd 633/20; wyrok WSA w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 114/19; wyrok WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 2191/19; wyroki WSA w Poznaniu w sprawach IV SA/Po 382/20 i IV SA/Po 265/17 oraz wyroki NSA w sprawach II OSK 2257/17 i II OSK 414/22). Z analizy mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika jednoznacznie, że odległość ta, rozumiana w ww. sposób, przekracza 50 m.

4) Powierzchnia gruntów nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, odnosi się do całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, nie zaś do powierzchni działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wynika to z wykładni literalnej zawartego w tym przepisie zwrotu "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części". Natomiast przedmiotowa działka stanowi jedynie część spójnej całości gruntów rolnych klasy III położonych na tym obszarze o łącznej powierzchni [...] ha, czego zresztą Skarżący nie kwestionują.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że nie zostały spełnione warunki zezwalające na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III określone w pkt 2-4 art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym taka zmiana przeznaczenia gruntów wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy.

Nie był zasadny argument Skarżących związany z konsekwencjami istnienia na działce zabudowy zagrodowej. Faktem jest, że nie jest wymagana decyzja o wyłączeniu, gdy wskutek realizacji inwestycji grunt pozostanie gruntem rolnym w rozumieniu ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. "Skoro w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi." (wyrok WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 1267/17). Jednakże aktualnie zabudowa, której dotyczy wniosek, nie stanowi już de facto zabudowy zagrodowej. Jak stanowi art. 4 pkt 31 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez zabudowę zagrodową rozumie się budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Niewątpliwie przedmiotowe budynki nie służą wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, oraz nie wchodzą w skład gospodarstwa rolnego, co nie jest kwestionowane przez Skarżących. To, że dzierżawią oni część nieruchomości na potrzeby gospodarstwa rolnego, nie zmienia w żaden przeznaczenia przedmiotowych budynków.

Ponadto dla działki nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. W nieobowiązującym miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy K. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy K. z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. U. [...]), który utracił moc w oparciu o art. 87 ust. 3 upzp, działka położona była w obszarze "32.16.MR - adaptacja zabudowy zagrodowej". Z całą mocą należy podkreślić, że przeznaczenia gruntów pod zabudową zagrodową nie spowodowało zmiany ich przeznaczenia na cele nierolnicze.

W świetle powyższych rozważań nie było zasadne dokonywanie przez organ oględzin nieruchomości, zatem związany z tym zarzut skargi nie był zasadny.

Na koniec wskazać należy, że Skarżący mogą wykonywać, stosownie do treści art. 50 ust. 2 pkt upzp, roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej (...).

Reasumując, organ rozpatrzył całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosował prawidłową normę prawa materialnego. Organ z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania w toku postępowania odwoławczego dokonał samodzielnej oceny prawnej jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, a motywy swojego działania zawarł w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Tak jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa, wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, wyjaśnił również podstawy prawne decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, zostały przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący.

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) podlegała oddaleniu.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.