Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 80/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, ust. 3, ust. 7, art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 17 listopada 2022 r. nr NWXIV.7581.4.27.2022 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2022 r. [...] Prezydent Miasta B. (dalej: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej "k.p.a."),

- w pkt 1 decyzji – ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako dz. 1 obj. KW [...] obręb ewidencyjny K., położonej w B. w rejonie ul. [...] poprzez udzielenie P. Sp. z o. o. z siedzibą w T. (dalej: "Inwestor", "Spółka") zezwolenia na zaprojektowanie i wybudowanie na dz. 1, w zakresie niezbędnym dla realizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "[...] Budowa gazociągu śr/c wraz z przyłączem gazu w B. przy ul. [...]" - sieci gazowej średniego ciśnienia dn40 PE o długości 28m, wraz ze strefą kontrolowaną o szerokości 1m (po 0,5m od osi gazociągu na każdą stronę) i pow. 28m2, zgodnie z załączonym projektem zagospodarowania terenu oraz prawem do podjęcia przez Inwestora wszelkich działań zmierzających do uzyskania zgody na wycinkę drzew i krzewów w obszarze ww. pasa montażowego - w przypadku ich wystąpienia w trakcie robót,

- w pkt 2 decyzji – zobowiązał Inwestora do przywrócenia ww. nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac opisanych w pkt 1 decyzji. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, każdoczesnemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości dz. 1 obręb ewidencyjny K. przysługuje prawo do odszkodowania za szkody powstałe na skutek prac opisanych w pkt 1 niniejszej decyzji, ustalone na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- w pkt 3 decyzji – zobowiązał każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości dz. 1 obręb K. do udostępnienia ww. działki, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii na terenie gazociągu. Obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wnioskiem z dnia 11 maja 2022 r. Spółka zwróciła się o ograniczenie sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej własność M. W. (dalej: "Skarżąca") poprzez zezwolenie na zaprojektowanie i wybudowanie sieci gazowej średniego ciśnienia dn40 PE o długości 28m wraz ze strefą kontrolowaną o szerokości 1m.

Następnie organ wskazał, iż planowana inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. oraz mieści się w zakresie celów publicznych objętych art. 6 pkt 2 u.g.n. Organ zauważył, iż zgodnie z uchwałą nr V/36/1/2017 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa śląskiego ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, wprowadzono obligatoryjną wymianę nieekologicznych kotłów na paliwo stałe i obowiązek wymiany starych urządzeń grzewczych na m.in. gazowe kotły CO CWU. Budowa nowego gazociągu zapewni mieszkańcom dostęp do paliwa gazowego, co umożliwi wymianę źródeł ciepła. Inwestor poinformował, że dążył do uzyskania zgody od właściciela działki 1 na udostępnienie terenu pod inwestycję. Pomimo zaproponowanych rozwiązań prawnych jak też finansowych, nie doszło jednak do porozumienia, o czym świadczy załączona do wniosku korespondencja z prowadzonych rokowań.

Następnie organ wskazał, iż podczas rozprawy administracyjnej poinformował strony o treści art. 124 ust. 2 u.g.n. Skarżąca podtrzymała brak zgody na realizację przedmiotowej inwestycji i ustanowienie służebności za zaproponowaną kwotę wyjaśniając, że zaproponowane przez Inwestora wynagrodzenie jest zbyt niskie. Pełnomocnik Inwestora nie wyraził natomiast zgody na zwiększenie zaproponowanego wynagrodzenia. Zdaniem organu w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n.

Decyzja została doręczona Skarżącej w dniu 11 sierpnia 2022 r.

W złożonym w dniu 24 sierpnia 2022 r. odwołaniu od w/w decyzji Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: art. 124 u.g.n. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. przeprowadzenie pozornych, niedążących do rozwiązania problemu rozmów z właścicielem nieruchomości; brak określenia wysokości odszkodowania, mając na uwadze, że zastosowanie art. 124 u.g.n. stanowi pewną formę wywłaszczenia; art. 64 Konstytucji RP poprzez rażące naruszenie prawa do własności; art. 31 Konstytucji RP poprzez rażące naruszenie zasady wolności i ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw poprzez niezastosowanie tych zasad, co miało istotny wpływ na wydaną decyzję; art. 140 k.c. oraz art. 222 k.c. co spowodowało naruszenie chronionego prawa własności; a także art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału i nie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.

W uzasadnieniu Strona podkreśliła, że własność jest wartością nadrzędną a wszelkie wprowadzane ograniczenia, nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W tym zakresie przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych, zwracając również uwagę na relacje interesu prywatnego do interesu publicznego.

Zdaniem Strony przeprowadzone w sprawie rokowania miały charakter pozorny. Poddała, że prowadziła ze Spółką negocjacje odnośnie wysokości odszkodowania poprzez wymianę korespondencji. Na ostatnim etapie przedstawiła swoje stanowisko, wnosząc o kwotę 2.500,00 zł a Spółka zaoferowała 1.088,00 zł. Zdaniem Skarżącej kwota roszczenia nie jest kwotą wygórowaną i uwzględniając charakter inwestycji nie powinna stanowić problemu dla Spółki, by stosować przymus ze strony Prezydenta Miasta. Wskazała, że podczas rozprawy administracyjnej nie odbyły się żadne rokowania pomiędzy stronami. Organ pominął, że ograniczenie wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest postacią wywłaszczenia i właściciel powinien uzyskać za to stosowne odszkodowanie. Powyższe nie dawało w ocenie Strony podstaw do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Śląski decyzją z dnia 17 listopada 2022 r. nr NWXIV.7581.4.27.2022, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a w zw. z art. 124 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy, przywołał podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia oraz podał, iż przedsięwzięcie w badanej sprawie zakwalifikować należy jako inwestycję celu publicznego, które mieści się w katalogu wskazanym w art. 6 pkt 2 u.g.n., nadto ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej stwarzając możliwość podłączenia się do sieci gazowej budynków mieszkalnych zlokalizowanym na działkach sąsiednich, stanowi też przejaw realizacji zadań własnych gminy i realizację celu publicznego. Nadto w uzasadnieniu wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie Spółka podkreśliła, że opracowanie alternatywnej trasy gazociągu dla projektowanej linii jest bardzo utrudnione, a nawet niemożliwe.

Organ odwoławczy wskazał również na zadania operatora sytemu przesyłowego wynikające z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Zauważył przy tym, że operator systemu przesyłowego, wnioskujący o wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 124 u.g.n. jest odpowiedzialny za długoterminowe planowanie rozwoju zdolności systemu gazowego w celu zaspokojenia uzasadnionych potrzeb w zakresie przesyłania paliw gazowych, dystrybucji tych paliw, a także w zakresie rozbudowy systemu gazowego, a tam gdzie ma to zastosowanie, rozbudowy połączeń z innymi systemami gazowymi.

W ocenie Wojewody spełniona została też przesłanka zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Część ww. działki, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, objęta jest zapisami miejscowego planu zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., i oznaczona symbolem Z-1 - tereny zieleni nieurządzonej, zadrzewienia, łąki, ogrody. Natomiast jak stanowią zapisy planu dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawarte w § 8 pkt 3, który określa "zasady zaopatrzenia w gaz oraz budowy, rozbudowy i modernizacji sieci gazowej", dopuszcza się w podpunkcie d) "możliwość rozbudowy i modernizacji sieci gazowej oraz stacji redukcyjnej gazu w zakresie niezbędnym dla realizacji założonych funkcji".

W ocenie organu odwoławczego w stanie kontrolowanej sprawy został również spełniony warunek przeprowadzenia rokowań z właścicielką nieruchomości. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że Inwestor podjął działania mające na celu pozyskanie zgody właścicielki nieruchomości na zaprojektowanie i wykonanie sieci gazowej średniego ciśnienia na działce nr 1, niemniej zakończyły się one niepowodzeniem. Wyjaśnił, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzależnia uzyskania zgody administracyjnej od przedłożenia przez Inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości, a rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wojewoda wskazał na korespondencję prowadzoną pomiędzy stronami, a także kolejne kwoty proponowane przez każdą ze stron. W odniesieniu do rozprawy administracyjnej zauważył, iż omówiona została planowana inwestycja, jak również podtrzymane zostały stanowiska stron.

Wojewoda uznał, że Inwestor dążył do uzyskania zgody i porozumienia, inicjując rokowania ze Skarżącą, poprzez przesłanie informacji o tej inwestycji wraz z dołączonymi oświadczeniami oraz wskazaniem na załącznikach mapowych jej przebiegu, a także składając propozycję ustanowienia służebności przesyłu za wynagrodzeniem. Skarżąca natomiast nie wyraziła zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości, której jest właścicielką.

Z uwagi na fakt, że strony nie doszły do porozumienia, Inwestor był uprawniony do zainicjowania postępowania w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

W powołaniu na przebieg rokowań, organ odwoławczy nie podzielił zarzutu Strony odnośnie pozorności prowadzonych rokowań. Co to podniesionej przez Stronę kwestii przymusowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zauważył, że decyzja wydawana na podstawie art. 124 u.g.n. ze swej istoty narusza interes właściciela nieruchomości, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości, jest to jednak rozstrzygnięcie, którego wydanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego.

Końcowo wyjaśnił, że zagwarantowanie prawa własności nie oznacza, że jest ono nienaruszalne. Konstytucja RP nie wyklucza i nie zakazuje dokonywania wywłaszczenia mienia, o ile zostaną spełnione warunki, które zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami regulują także kwestie związane z przyznaniem odszkodowania z tytułu ograniczenia własności. Ustalenie odszkodowania następuje jednak po zakończeniu inwestycji, w odrębnym postępowaniu.

Decyzja została doręczona Stronie w dniu 23 listopada 2023 r.

Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (nadanej dnia 21 grudnia 2022 r.) podniesiono zarzuty jak w treści odwołania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu ponowiła argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania. Ponadto podkreśliła, że organ odwoławczy nie uwzględnił twierdzeń Skarżącej, iż przeprowadzone rokowania były pozorne. Wskazała, iż nikt nie podejmował ze Stroną rzeczowych rozmów. Zaproponowane kwoty były znacznie zaniżone, natomiast gdy Skarżąca prosiła o "prawdziwe negocjacje, została potraktowana całkowicie przedmiotowo". W ocenie Skarżącej taka narzucająca i ignorująca stanowisko drugiej strony postawa urzędników jest absolutnie niedopuszczalna w obecnym systemie prawa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Wojewody zarzuty skargi stanowią powielenie stanowiska zaprezentowanego w treści odwołania, do których organ odwoławczy odniósł się w wydanej decyzji, oraz w istocie sprowadzają się do polemiki z ustaleniami organów administracji orzekających w niniejszej sprawie. Co do podniesionego przez Skarżącą zarzutu nieodniesienia się przez Wojewodę do kwestii pozorności rokowań, wskazał, iż z materiału dowodowego wynika, że rokowania zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy o czym świadczy korespondencja pomiędzy stronami, a rokowania trwały prawie rok. Podkreślił, że w postępowaniu nie podlegają ocenie warunki negocjacji, w tym warunki finansowe. Kontroli nie podlega także tryb prowadzonych rokowań ani powody, dla których nie doszło do zawarcia porozumienia. Ekwiwalentność świadczenia pozostaje poza zakresem kontroli organu administracji. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia Konstytucji wskazał, że art. 64 ust. 3 Konstytucji przewiduje podstawę do wprowadzenia ograniczeń prawa własności. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oparte jest na ustawie i nie powoduje naruszenia istoty własności.

Pismem z dnia 26 lipca 2023 r. Uczestniczka postępowania – Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Ustosunkowując się do stanowiska skargi podała, iż w sprawie bez wątpienia prowadzone były rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Dla prowadzenia rokowań nie zostały przewidziane żadna szczególne reguły ani forma ich zakończenia. Co do wysokości zaproponowanego wynagrodzenia zwróciła uwagę, że Uczestnika jako państwowa spółka prawa handlowego poddawana jest szczególnym audytom, nadzorowi i kontroli. Nadto prowadzi jednocześnie szereg inwestycji, w których liczni właściciele nieruchomości żądają od niej zapłaty określonych kwot, które sumując je globalnie stanowią kwoty rzędu kilku milionów złotych. Zdaniem Spółki w sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 31 i art. 64 Konstytucji, własności może bowiem zostać ograniczona w drodze ustawy. Organ odwoławczy nie naruszył także art. 140 k.c. oraz 222 k.c., gdyż przepisy te nie mają w rozpoznawanej sprawie znaczenia, jednak nawet przepisy prawa cywilnego nie nadają prawu własności absolutnego charakteru i w pełni korespondują z przepisami administracyjnymi, które umożliwiają wywłaszczenie nieruchomości. Nie podzieliła także zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. zauważając, iż Skarżąca nie wskazała nawet czego organ nie wyjaśnił i jakiego materiału nie zgromadził.

Postanowieniem referendarza sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach z dnia 7 marca 2023 r. sygn. II SPP/Gl 15/23 omówiono Skarżącej przyznania prawa pomocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Na wstępie należy wskazać na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 359 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") stosownie do której sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).

Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest zgodne z prawem. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 17 listopada 2022 r. nr NWXIV.7581.4.27.2022 utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji - Prezydenta Miasta B. z dnia 5 sierpnia 2022 r. [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zaprojektowanie i wybudowanie sieci gazowej średniego ciśnienia wraz ze strefą kontrolowaną.

Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do brzmienia art. 124 ust. 1 tej ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei zgodnie z ust. 3 przywołanej regulacji udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Decyzja ostateczna stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (ust. 7).

Ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia zezwolenia podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie od spełnienia ściśle określonych przesłanek: zgodności zezwolenia z planem miejscowym, a w przypadku braku planu z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz braku zgody właściciela nieruchomości na takie ograniczenie. Ustawodawca wprowadził wymóg przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o wydanie tej decyzji, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. I OSK 2088/19, żadnych innych wymogów dla wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. przepisy nie przewidują.

Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, że Spółka pismem z dnia 18 maja 2022 r. wniosła o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości o nr ewid. 1 należącej do Skarżącej, w celu realizacji inwestycji celu publicznego, w sposób wskazany w treści pisma, argumentując wniosek zapewnieniem mieszkańcom możliwości wymiany źródeł ciepła na ekologiczne, w związku z uchwałą nr V/36/1/2017 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa śląskiego ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następują spalanie paliw. W treści wniosku podkreślono także, że wraz z postępującą urbanizacją i związaną z nią rozbudową miejscowości paliwo gazowe staje się podstawowym źródłem ogrzewania w ramach programów antysmogowych. Zwrócono uwagę na możliwość pozyskania dofinansowania w ramach programu Czyste Powietrze. Podstawowym natomiast zadaniem Inwestora jest umożliwienie realizacji dostaw paliwa gazowego do wskazanych odbiorców.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżącej nastąpiło poprzez udzielenie zezwolenia na budowę w zakresie niezbędnym dla realizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "[...] Budowa gazociągu śr/c wraz z przyłączem gazu w B. przy ul. [...]", - przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, o których mowa w ust. 1 przywołanego wyżej przepisu. Zgodnie z treścią art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ponadto zasadnie organ zauważył, iż budowa fragmentu sieci gazowej średniego ciśnienia jest działaniem, które ma znaczenie dla całej społeczności lokalnej, stwarzając możliwość podłączenia się do sieci gazowej budynkom mieszkalnym zlokalizowanym na działkach sąsiednich, stanowi też przejaw realizacji zadań własnych gminy i realizację celu publicznego (str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Powyższe pozostaje zgodne z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, iż niezależnie od ilości odbiorców planowanej inwestycji, realizacja gazociągu należy do spraw służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności, niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 7 września 2017 r. sygn. II SA/Ke 323/17; w odniesieniu do zasięgu inwestycji celu publicznego, który służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2013 r. sygn. II OSK 1280/13).

Planowana inwestycja została zatem zasadnie zakwalifikowana przez organy rozstrzygające w sprawie jako inwestycja celu publicznego.

Działka o nr 1 pozostaje własnością Skarżącej, co wynika z ujawnionych wpisów w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów działka obejmuje tereny mieszkaniowe 0,0144 ha, łąki trwałe 0,1236 ha, grunty orne 0,0041 ha. Stosownie do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony pomiędzy [...], ulicami [...] i [...] oraz granicą zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...] r., Nr [...], poz. [...]) działka o nr 1, w części w której zaplanowana została przedmiotowa inwestycja, położona jest w obszarze oznaczonym symbolem Z-1, o przeznaczeniu terenu: a) tereny otwarte zieleni nieurządzonej, lasów i zadrzewień, łąk i pól uprawnych, b) dopuszczalne użytkowanie ogrodniczo-sadownicze i dla potrzeb rekreacji indywidualnej, c) adaptuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową, gospodarczą i rekreacyjną, bez prawa rozbudowy powodującej zwiększenie kubatury budynku o ponad 50% oraz zwiększenie ilości lokali mieszkalnych, d) utrzymanie istniejącego zainwestowania, zakaz lokalizacji funkcji innych niż wymienione (§ 14 pkt 1 Uchwały). W ramach szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, przewidziano zakaz zabudowy z wyjątkiem m.in. sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 14 pkt 3 lit. a Uchwały). Pozostałe ograniczenia i ustalenia dotyczące zabudowy i zagospodarowania terenu - zgodnie z zapisami zawartymi w § 4 - 9 (§ 14 pkt 4 Uchwały). Dla wskazanego ternu ustalono następujące zasady zaopatrzenia w gaz oraz budowy, rozbudowy i modernizacji sieci gazowej: a) możliwość zasilania w gaz z sieci gazowej, zgodnie z warunkami dysponenta sieci, d) możliwość rozbudowy i modernizacji sieci gazowej oraz stacji redukcyjnej gazu w zakresie niezbędnym dla realizacji założonych funkcji (§ 8 pkt 3 lit. a i d Uchwały).

Na tym gruncie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że nie zawsze w planach miejscowych wprost wskazuje się na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych, a jedynie wspomina się o inwestycjach o charakterze publicznym w zakresie infrastruktury przesyłowej, a im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla organu w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2014 r. sygn. I OSK 537/13). Z mapy z naniesionym przebiegiem inwestycji wynika natomiast, że inwestycja będzie przebiegała po fragmencie działki znajdującej się w obszarze oznaczonym symbolem Z-1, na której dopuszcza się budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, oraz możliwość rozbudowy i modernizacji sieci gazowej.

Powyższe pozwala na stwierdzenie, że organy administracji publicznej zasadnie ustaliły zgodność planowanej inwestycji z postanowieniami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnotowania jedynie wymaga stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, które podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Ol 340/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. II SA/Bd 1065/17) o braku podstaw do badania przez organ administracyjny oraz sąd administracyjny kontrolujący decyzję wydaną na podstawie art. 124 u.g.n., zgodności zapisów planu miejscowego z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa, podobnie jak nie kontroluje trybu podejmowania uchwały organu gminnego w tym przedmiocie.

Warto również zasygnalizować, iż jak zauważa się w orzecznictwie, nie ma konieczności przeprowadzenia rokowań z właścicielami nieruchomości, co do konkretnego przebiegu urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Kr 1210/18). Kwestia określenia alternatywnego sposobu przebiegu inwestycji powinna być ustalana w toku postępowania zmierzającego do przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie w postępowaniu mającym za przedmiot wydanie decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 1965/21).

Przechodząc do kwestii rokowań, o których mowa w ust. 3 analizowanego przepisu art. 124 u.g.n., wskazać należy na ich przebieg.

Z akt sprawy wynika, iż kolejnymi pismami z dnia 14 lipca 2021 r. oraz z dnia 1 września 2021 r. Spółka skierowała do Skarżącej prośbę o wyrażenie zgody na zaprojektowanie i wykonanie przyłącza średniego ciśnienia na dz. 1, opisanego szczegółowo w piśmie, poinformowała o parametrach projektowanego gazociągu oraz szerokości strefy kontrolowanej, wskazała inwestora zadania, przedkładając w załączeniu formularz oświadczenia, szkic sytuacyjny sieci gazowej. Korespondencja jako nieodebrana w terminie wróciła do nadawcy.

Pismo zostało ponowione w dniu 3 listopada 2021 r. z przedłożeniem tych samych załączników i odebrane przez Skarżącą w dniu 9 listopada 2021 r.

Z uwagi na brak odpowiedzi, Spółka zwróciła się do Skarżącej pismem z dnia 22 grudnia 2021 r. o wyrażenie zgody na ww. zaprojektowanie i wykonanie ww. inwestycji na dz. 1, wraz z tożsamymi załącznikami. W treści pisma zwrócono uwagę na poprzednio kierowaną do Strony korespondencję. Wskazano, iż inwestycja będzie realizowana metodą bezwykopową, w sposób najmniej uciążliwy dla właścicieli nieruchomości. Wskazano na zasadność ustanowienia prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu, które obejmowałoby odcinek sieci o długości 28mb wraz z pasem eksploatacyjnym o powierzchni 28 m2, z prawem dostępu do urządzeń w celu ich remontu, konserwacji, usunięcia awarii, modernizacji przebudowy i rozbudowy. Jednocześnie zaproponowano wynagrodzenie za ustanowienie służebności przesyłu w wysokości 544,00 zł, informując, iż w przypadku woli podjęcia negocjacji Spółka prosi o przesłanie informacji ze wskazaniem oczekiwań finansowych Skarżącej. Pismo zostało doręczone w dniu 28 grudnia 2021 r. W odpowiedzi Skarżąca pismem z dnia 30 grudnia 2021 r. wskazała na wysokość oczekiwanego wynagrodzenia w wysokości 5.440,00 zł. W kolejnym piśmie z dnia 23 lutego 2022 r. (doręczonym w dniu 3 marca 2022 r.) Spółka wyjaśniła, iż uwzględniając powierzchnię, którą zajmie na nieruchomości Skarżącej projektowany fragment gazociągu proponuje zapłatę jednorazowego wynagrodzenia w wysokości 1.088,00 zł ustalonej przez Inwestora na podstawie stawek rynkowych. Zwrócono uwagę, że tylko przy pomocy gazociągów Inwestor może realizować nałożone na niego obowiązki umożliwiając odbiorcom powszechny dostęp do paliwa gazowego, co stanowi nadrzędne dobro społeczne. Zasygnalizowano także możliwość skorzystania przez Spółkę z pozaumownych środków pozwalających na uzyskanie stosownego pozwolenia. Pismem z dnia 10 marca 2022 r. Skarżąca wskazała na oczekiwane wynagrodzenie w wysokości 2.500,00 zł.

Spółka pismem z dnia 16 marca 2022 r. (doręczonym w dniu 18 marca 2022 r.) poinformowała, że Inwestor dokonał ponownej analizy wysokości zaproponowanego przez Stronę wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu i nie widzi możliwości jego zwiększenia ponad zaproponowaną kwotę 1.088,00 zł, która została obliczona na podstawie algorytmu uwzględniającego przeznaczenie terenu, powierzchnię jaką ma zajmować zaprojektowana sieć gazowa, a także stawki rynkowej. Skarżąca w piśmie z dnia 28 marca 2022 r. podtrzymała swoją propozycję wynagrodzenia w wysokości 2.500,00 zł. W odpowiedzi Spółka pismem z dnia 31 marca 2022 r. (doręczonym w dniu 8 kwietnia 2022 r.) ponowiła swoje stanowisko w zakresie proponowanej kwoty w wysokości 1.088,00 zł.

Prowadzone negocjacje trwały przez okres kolejnych kilku miesięcy. Skarżąca nie podnosiła w pismach żadnych innych okoliczności poza wysokością wynagrodzenia.

Ponadto w toku postępowania organ w dniu 2 sierpnia 2022 r. przeprowadził rozprawę administracyjną. Organ poinformował o treści art. 124 ust. 1 u.g.n., a także o przedmiocie inwestycji, zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Każda ze stron podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, Inwestor - o wydanie przedmiotowej decyzji, natomiast Skarżąca - o braku zgody na realizację inwestycji i ustanowienie służebności za zaproponowaną kwotę.

Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem skargi, aby przeprowadzone w sprawie rokowania miały charakter pozorny. Z prowadzonej pomiędzy stronami korespondencji wynika, że Spółka wyczerpała drogę rokowań, które w przedmiocie niniejszego postępowania ustawodawca uznał za obligatoryjny element poprzedzający postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2021 r. sygn. I OSK 4192/18 w sytuacji, gdy przepisy nie określają szczegółowo, w jaki sposób rokowania powinny zostać zainicjowane, prowadzone i zakończone, to o ich formie i charakterze decyduje na ogół inwestor. Organ, a następnie sąd, ustalają jedynie fakt przeprowadzenia rokowań i nie badają przyczyn braku zgodności stron.

Z materiału dowodowego wynika, że Spółka podjęła działania mające na celu pozyskanie zgody właściciela nieruchomości na planowaną inwestycję w części przebiegającym przez działkę Skarżącej, które zakończyły się niepowodzeniem. W prowadzonej korespondencji poruszano wszystkie kluczowe elementy dotyczące planowanej inwestycji.

W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie. Tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r. sygn. I OSK 3182/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2017 r. sygn. II SA/Po 437/17). Ponadto zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym za spełnienie omawianego warunku można uznać sytuację, gdy właściciel nieruchomości nie odpowiedział na propozycję wyrażenia zgody, wprost sprzeciwił się wyrażeniu takiej zgody, czy sytuację, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, które okazały się niemożliwe do przyjęcia dla każdej z nich (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2022 r. sygn. I SA/Po 653/21). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. I OSK 2190/21, zwrócił również uwagę, iż kwestie takie jak ekwiwalentność zaproponowanego świadczenia, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że Spółka podejmowała próby uzyskania zgody właściciela na ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. W sprawie nie zostało jednak osiągnięte porozumienie co do zgody Skarżącej na udostępnienie nieruchomości i ustanowienie służebności przesyłu. Nie było zatem podstaw do przeprowadzania przez organy orzekające w sprawie badania zaproponowanego przez Spółkę wynagrodzenia, trybu przeprowadzenia rokowań, ani też przyczyn, które legły u podstaw braku porozumienia. Jednocześnie istotą rokowań nie jest ich prowadzenie aż do momentu wypracowania porozumienia, odmienne stanowisko prowadziłoby do zbędności instytucji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W związku z powyższym nie mogły zostać uwzględnione twierdzenia skargi zmierzające do zakwestionowania wysokości zaproponowanego wynagrodzenia.

W świetle powyższego należało uznać, że wyczerpano przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. w postaci uprzedniego przeprowadzenia rokowań, które jednak nie doprowadziły do osiągnięcia konsensusu.

Jednocześnie należało zauważyć, że przebieg inwestycji, jak wynika z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu, stanowi przedłużenie czynnej sieci gazowej śr/c dn63 PE, z projektowanym włączeniem do tej sieci (działce o nr ewid. 2), a jego usytuowanie we wschodniej części działki Skarżącej pozwoliło ocenić, iż zakres ingerencji Inwestora w prawa właściciela nieruchomości miał charakter niezbędny dla tego rodzaju inwestycji. Zakres ograniczenia praw do nieruchomości został ściśle określony w decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. oraz jej załączniku. Decyzja jednoznacznie wskazuje przebieg inwestycji, zawiera wszystkie wymagane elementy wymieniając wszystkie parametry i lokalizację przestrzenną inwestycji w sposób tekstowy i graficzny.

Reasumując, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości należącej do Skarżącej nastąpiło stosownie do trybu art. 124 ust. 1 u.g.n., planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, pozostaje zgodna z zapisami miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a udzielenie zezwolenia zostało poprzedzone rokowaniami Inwestora z właścicielką nieruchomości, które jednak nie doprowadziły do uzyskania potrzebnej zgody na realizację inwestycji. Nadto planowany przebieg inwestycji determinowany był rozbudową istniejącej sieci gazowej na wskazanym terenie.

W tych warunkach wydanie przedmiotowej decyzji, w trybie art. 124 u.g.n. stało się uzasadnione.

Kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do wniosku, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa przez organ odwoławczy wydający zaskarżoną decyzję, w tym nie doszło do naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. z przyczyn szczegółowo podanych powyżej.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w tym przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 64 oraz art. 31 Konstytucji. Należy pamiętać, iż ograniczanie praw do nieruchomości następuje w drodze administracyjnej wydanej na podstawie art. 124 u.g.n., która ze swej istoty narusza interes właściciela nieruchomości. Tego rodzaju decyzja ogranicza prawo własności, lecz jej wydanie zostało dopuszczone przez ustawodawcę w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich inwestycji, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. II SA/Ke 542/17). W rezultacie, należało stwierdzić, iż w sprawie nie doszło do podnoszonego w skardze naruszenia prawa własności.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał motywy, którymi kierował się przy jej podejmowaniu, w zaskarżonej decyzji wielokrotnie odwoływał się do stanu faktycznego sprawy i do norm prawnych mających w niej zastosowanie, oraz odniósł się do argumentacji odwołania, na tym tle Sąd nie dopatrzył się naruszeń. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji spełniają rygory uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

Natomiast co do wniosku pełnomocnika Uczestniczki postępowania - Spółki, w zakresie zwrotu kosztów postępowania, wskazania wymaga, że obowiązujące przepisy nie przewidują zasądzenia na rzecz Uczestniczki zwrotu kosztów postępowania, bez względu na wynik postępowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 marca 2013 r. sygn. II OZ 174/13, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. W przepisach art. 200-202 p.p.s.a., odnoszących się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów zastępstwa procesowego dla uczestnika postępowania na prawach strony, niezależnie od wyniku tego postępowania (podobnie: por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 494, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex el. 2019).

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżącą w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie wraz z pouczeniem (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.