Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 906/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 pkt 16, art. 98a ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, art. 146 ust. 1a, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: par. 36 ust. 3 pkt 1, ust. 4, ust. 6 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant asystent sędziego Robert Latek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 11 sierpnia 2023 r. znak: KO.4116.26.2023 w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 14 czerwca 2023 r., nr 6/2023, znak: GK.3134.2.28.2020.RJ.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach na rzecz skarżącej J. K. kwotę 1980 (tysiąc dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 11 sierpnia 2023 r., znak: KO.4116.26.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach po rozpatrzeniu odwołania J.K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 14 czerwca 2023 r. nr 6/2023, znak: GK.3134.2.28.2020.RJ. wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 k.p.a. art. 98a ust. 1-1b, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344), powoływanej dalej jako: "u.g.n." o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 65 705,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ulicy [...] w K., obręb ewidencyjny [...] - [...], stanowiących po podziale działki nr [...] stanowiącej własność J.K. i uregulowanej w księdze wieczystej [...] o powierzchni 0,9337 ha, działki ewidencyjne o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 0,9337 ha (pkt I) oraz odmowie rozłożenia na raty roczne płatne w okresie do 10 lat ww. opłaty adiacenckiej (pkt II).

Z akt sprawy wynika, że J.K. wystąpiła 15 lipca 2020 r. z wnioskiem o zatwierdzenie podziału działki nr [...] w celu wydzielenia działek budowlanych. W wyniku podziału powstały nowe działki gruntu: działka nr ewidencyjny [...] o powierzchni 0,1002 ha, działka nr ewidencyjny [...] o powierzchni 0,1001 ha, działka nr ewidencyjny [...] o powierzchni 0,1002 ha, działka nr ewidencyjny [...] o powierzchni 0,1085 ha, działka nr ewidencyjny [...] o powierzchni 0,0499 ha, działka nr ewidencyjny [...] o powierzchni 0,1071 ha, działka nr ewidencyjny [...] o powierzchni 0,1130 ha, działka nr ewidencyjny [...] o powierzchni 0,1022 ha, działka nr ewidencyjny [...] o powierzchni 0,1525 ha pod warunkiem, że nowopowstałe działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej ulicy [...] poprzez obciążenie działki nr [...] wydzielonej pod drogę wewnętrzną służebnością gruntową przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż udziału w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną. Podział został zatwierdzony decyzją warunkową Prezydenta Miasta K. nr 28/2020, znak: GK.6831.25.2020.RJ z 24 sierpnia 2020 r. Decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna 10 września 2020 r.

Pismem z 17 kwietnia 2023 r. J.K. została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale.

Decyzją z 14 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta K. ustalił J.K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału w wysokości 65 705,10 zł stwierdzając, że wartość nieruchomości została określona operatem szacunkowym autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J.C. : przed podziałem nieruchomości w wysokości 425 487 zł, po podziale w wysokości 644 504 zł. Różnica pomiędzy tymi wartościami wyniosła 219 017 zł.

J.K. zaskarżyła decyzję w pkt I wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji celem rozpoznania sprawy co do istoty. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 98a i art. 146 ust. 1a u.g.n. poprzez ustalenie przez organ opłaty adiacenckiej w kwocie 65 705,10 zł w sytuacji, gdy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w sposób wadliwy, art. 7, art.8 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ istotnych okoliczności sprawy oraz stanu faktycznego poprzez uznanie za podstawowy dowód błędnie sporządzony operat szacunkowy oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznania, że stanowiąca wycenę opinia rzeczoznawcy jest prawidłowa i wystarczająca do wydania decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium po przywołaniu treści art. 4 pkt 16 art. 98a ust. 1, ust. 1a, ust. 1b, art. 146 ust. 1, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego, powoływanego dalej jako: "rozporządzeniem RM" stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy zastosował w procesie określenia wartości nieruchomości podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Następnie organ wyjaśnił, że nieruchomość dzielona w swej pierwotnej postaci stanowiła jedną działkę ewidencyjną. W wyniku podziału wydzielono 9 działek ewidencyjnych. Jako nieruchomości porównawcze do określenia wartości nieruchomości przed podziałem rzeczoznawczyni majątkowa spośród 5 transakcji przyjęła 3 transakcje z terenu miasta K. z okresu od 16 maja 2019 r. do 22 czerwca 2020 r. niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe o powierzchni 5174 m2 (nieruchomość A), 9554 m2 (nieruchomość B) i 9823 m2 (nieruchomość C). Z analizy przyjętych nieruchomości porównawczych przed podziałem wynika, że cena minimalna to 36 zł/m2 a maksymalna 48 zł/m2. Nieruchomość wycenianą rzeczoznawca uznał ze względu na położenie/lokalizację, jako przeciętną, wyposażenie w urządzenia infrastruktury (uzbrojenie) jako częściowe, pole powierzchni jako przeciętne i możliwości inwestycyjne jako dobre. Porównując nieruchomość wycenianą z nieruchomościami podobnymi rzeczoznawczyni majątkowa określiła, że w zakresie cechy rynkowej "powierzchnia" nieruchomości te nie różnią się wobec czego przy tym atrybucie cena nie została skorygowana poprawką kwotową. Pozostałe cechy rynkowe zostały skorygowane poprawkami kwotowymi, w wyniku których wartość nieruchomości została określona w wysokości 45,57 zł/m2, co przy powierzchni 9337 m2 stanowi kwotę 425 487 zł. Do określenia wartości nieruchomości po podziale spośród 4 transakcji jako nieruchomości porównawcze przyjęła 3 transakcje z terenu miasta K. z okresu od 26 kwietnia 2019 r. do 7 lipca 2020 r. niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Z doboru transakcji przyjętych do porównań po podziale nieruchomości wynika, że ceny 1m2 kształtowały się od 58 zł/m2 do 89 zł/m2. Do oszacowania nieruchomości po podziale rzeczoznawczyni majątkowa pogrupowała działki powstałe wskutek podziału na 2 grupy różniące się pomiędzy sobą przede wszystkim położeniem ale też możliwościami inwestycyjnymi i do tych grup działek zastosowała poprawki kwotowe. Dla działki powstałej z podziału o pow. 499 m2 ([...]) ze względu na przeznaczenie pod drogę wewnętrzną wartość gruntu została określona w wysokości sprzed podziału nieruchomości. Dla działek o nr ew. [...], [...] i [...] (położone w bezpośrednim sąsiedztwie dróg publicznych) wartość 1 m2 wartość została określona w wysokości 74,10 zł, dla działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] (położonych w głębi i z dostępem poprzez drogę wewnętrzną) wartość została określona w wysokości 68,42 zł. Wartość nieruchomości przed podziałem została określona w wysokości 425 487 zł a po podziale w wysokości 644 504 zł. Różnica pomiędzy tymi wartościami wyniosła 219 017 zł i oznacza wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości.

Kolegium następnie wyjaśniło, że założeniem opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału jest przyjęcie, że nieruchomości przed podziałem i po podziale różnią się ceną, a różnica ta powinna wynikać ze zmiany powierzchni nieruchomości - jej zmniejszenia. Działki o mniejszej powierzchni często osiągają cenę wyższą od działek dużych, co wiąże się z większym popytem na takie nieruchomości. Skoro operat sprawdzić miał wzrost wartości nieruchomości do wyceny nieruchomości przed podziałem rzeczoznawca prawidłowo przyjął nieruchomości podobne do tej nieruchomości, w tym podobne obszarowo, a więc działki duże, a do wyceny nieruchomości po podziale przyjął nieruchomości podobne do nieruchomość powstałych po podziale, a więc działki o zróżnicowanej, ale mniejszej niż przed podziałem powierzchni.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa w sporządzeniu operatu szacunkowego oraz błędnego i wadliwego ustalenia wartości nieruchomości, organ stwierdził, że nie zostały poparte żadnymi przekonującymi argumentami. W zakresie korygowania ceny jednostkowej w przypadku braku różnic pomiędzy nieruchomością szacowaną a nieruchomościami podobnymi rzeczoznawczyni majątkowa nie zastosowała poprawek kwotowych (tabela 8 i 9 pkt 2 i 3). Kolejno odnosząc się do zarzutu, że tylko dla jednego zakresu różnicującego nieruchomość wycenianą z nieruchomościami porównawczymi w tabelach 4, 8 i 10 winna być zastosowana tylko jedna poprawka, to jak wynika z zestawienia cech rynkowych różnice występują w 2 zakresach tj. dla cechy "położenie" i "możliwości inwestycyjne", stąd też poprawki kwotowe dla tych cech zostały przyjęte. Na podniesiony zarzut przyjęcia do analizy transakcji nie spełniającej podobieństwa do nieruchomości szacowanej ze względu na przeznaczenie, wykazanej w zestawieniu - tabeli nr 2 pod poz. 2, organ stwierdził, że transakcja ta została pominięta, zatem umieszczenie jej w tej tabeli nie wpłynęło ostatecznie na wynik przyjętych do dalszej oceny nieruchomości podobnych. Z kolei ocena, że operat szacunkowy został w sposób niezgodny ze sztuką szacowania nieruchomości sporządzony nie została poparta żadnymi przekonującymi argumentami.

Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że przesłanki dopuszczalności ustalenia opłaty adiacenckiej zostały spełnione. Warunkiem nałożenia opłaty jest dokonanie geodezyjnego podziału nieruchomości na wniosek właściciela, kolejno nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału stwierdzony operatem uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego, wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, oraz w tym obowiązywała uchwała Rady Miasta K. określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału.

Kolegium nadmieniło, że wobec zaskarżenia tylko pkt I decyzji, niezaskarżona część decyzji stała się ostateczna (pkt II), co zwalania organ odwoławczy od rozstrzygania w tej części.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.K., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:

1. art. 98a i 146 ust. 1a u.g.n. poprzez ustalenie przez organ opłaty adiacenckiej w kwocie 65 705,10 zł w sytuacji, gdy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale została ustalona w sposób wadliwy;

2. art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez organ wydający zaskarżoną decyzję poprzez niewyjaśnienie przez organ istotnych okoliczności sprawy oraz stanu faktycznego sprawy, poprzez uznanie za podstawowy dowód w sprawie sporządzony błędnie operat szacunkowy wzrostu wartości nieruchomości;

3. art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez błędne uznania przez organ I instancji, że stanowiąca wycenę nieruchomości opinia rzeczoznawcy jest prawidłowa i wystarczająca do wydania decyzji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji celem ponownego rozpoznania sprawy i zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu oraz kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że cechy rynkowe nieruchomości są to takie cechy, które w decydującym stopniu wpływają na ceny, a w konsekwencji na wartość rynkową nieruchomości. Cechy rynkowe, to takie cechy, na podstawie których porównuje się nieruchomość szacowaną z nieruchomościami podobnymi, są to m.in. ich właściwości lokalizacyjne, fizyczne, techniczno-użytkowe i prawne, wpływające w sposób zasadniczy na zróżnicowanie cen. Jeżeli nieruchomości różnią się natężeniem cech, to poprawki wprowadzane przy wyliczaniu wartości mają bardzo istotny i bezpośredni wpływ na wynik. W sytuacji gdy wszystkie nieruchomości podobne oraz nieruchomość wyceniana ma taki sam stan danej cechy, wówczas ten atrybut cenotwórczy nie jest uwzględniany w wycenie. Gdy nieruchomość wyceniana i porównawcza z punktu widzenia danej cechy są takie same, wówczas cena jednostkowa nie jest korygowana.

Następnie skarżąca stwierdziła, że zakres poprawki zależy od liczby stanów danej cechy oraz od różnicy w odniesieniu do danego atrybutu między nieruchomością wycenianą a porównawczą. W tabeli nr 4, 8 i 10 szacowana nieruchomość i nieruchomości przyjęte do porównania różnią się tylko jednym zakresem, a więc poprawki powinny być skorygowane o jeden zakres a nie, jak w sporządzonej opinii przyjętymi w tabeli nr 3 i 7. Ponadto w tabeli nr 2 zaprezentowano transakcję (pod nr porządkowym nr 2) nieruchomości gruntowej na terenie, której obecnie jest prowadzenia inwestycja w zakresie budowy budynków wielorodzinnych, a w rejestrze cen opisane przeznaczenie jest, jako: tereny zabudowy usługowej. Przyjęcie przedmiotowej transakcji do analizy wskazuje na nieznajomość lokalnego rynku, jak również jest dużym błędem przy szacowaniu nieruchomości zgodnie z definicją nieruchomości podobnej. Zdaniem skarżącej te błędy wskazują na wadliwy i nierzetelny dokument.

Sporządzony operat szacunkowy i przyjęty dla potrzeb ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przed i po podziale dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej posiada wady prawne i metodologiczne w jego sporządzeniu, ponieważ rzeczoznawca majątkowy przy weryfikacji i wyborze podobnych nieruchomości błędnie określa stan prawny przyjętych do bezpośredniej analizy nieruchomości, a stan nieruchomości ma kluczowe znaczenie w toku wyceny wraz z przeznaczeniem, który w główny sposób, determinuje podstawowe parametry przedmiotu wyceny, jak i nieruchomości porównawczych, na podstawie, których określa się jej wartość. Określenie stanu nieruchomości jest jednym z obowiązkowych elementów opracowania jakim jest operat szacunkowych. Wymóg ten zawarty jest w rozporządzeniu RM. Z kolei definicja parametru "stan nieruchomości" określona jest w u.g.n. zgodnie z którym jest to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Jako stan zagospodarowania należy rozumieć to, w jaki sposób nieruchomość została urządzona - czy znajdują się na niej budynki, inne obiekty, nasadzenia, czy posiada dojazd i tak dalej. Stanem prawnym jest to, co wynika z zapisów księgi wieczystej - kto jest właścicielem, czy nieruchomość jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi itd. Stan techniczno-użytkowy to wszystko co widać, czyli kształt działki, ukształtowanie terenu, stan techniczny poszczególnych budynków, wygląd budynków, ich rozmiar itd. Jako wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej należy natomiast rozumieć wyposażenie działki w niezbędne media (kanalizację, gaz, prąd).

Przeznaczenie nieruchomości szacowanej nieruchomości jak i nieruchomości porównawczych określić można wyłącznie na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ tylko ten akt prawa miejscowego wskazując dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu jednocześnie wyklucza każdy inny, nawet pożądany przez właściciela. W sporządzonej opinii/operacie szacunkowym brak jest informacji o szczegółowym przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym, brak jest informacji szczegółowej w zakresie sposobu zagospodarowania terenu, jego zabudowy i sposobu korzystania z terenu. Przeznaczenie nieruchomości porównawczych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przedstawia granice wykonania prawa własności poprzez określenie sposobu zagospodarowania terenu, jego zabudowy i sposobu korzystania z terenu. Każdy sposób zagospodarowania terenu, jego zabudowy lub korzystania, który nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego nie jest dozwolony (generalnie ponieważ od zasady tej są wyjątki). Zatem nieruchomość objęta ustaleniami planu miejscowego przeznaczona pod określony rodzaj korzystania (i czasem zabudowy), który jest jedynym dopuszczalnym na danym terenie.

Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny danej nieruchomości musi przede wszystkim określić jej stan. Ta czynność stanowi absolutną bazę do stworzenia rzetelnego i kompleksowego operatu. Od tego uzależnione są dalsze ustalenia i finalna cena nieruchomości. Wykonany operat jest od samego początku posiada wady formalno-prawne, które mają przełożenie w zakresie na wartość nieruchomości, a co za tym idzie na określenie wzrostu wartości z tytułu podziału nieruchomości. W sporządzonym operacie szacunkowym brak jest informacji w zakresie czy przyjęte do bezpośredniej analizy nieruchomości są wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, w jakim stopniu oraz w jakiej odległości znajduje się infrastruktura techniczna (m.in. instalacja widno-kanalizacyjna, gazowa, energetyczna). Ogólnie wiadomy jest fakt, że odległość nieruchomości od infrastruktury wpływa na wartość nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje nie odpowiadają prawu co uzasadnia ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli sądu w zakreślonych granicach jest legalność zaskarżonego przez J. K. rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach, które decyzją z 11 sierpnia 2023 r., znak: KO.4116.26.2023 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z 14 czerwca 2023 r. nr 6/2023, znak: GK.3134.2.28.2020.RJ. ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 65 705,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (pkt I) oraz odmawiającą rozłożenia na raty ww. opłaty adiacenckiej (pkt II).

W ocenie organu I instancji sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, z którego wynika, że wskutek podziału nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości, nie zawiera uchybień. Zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] przed podziałem wyniosła 425 487 zł, wartość nieruchomości po podziale łącznie dla działek numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wyniosła 644 504 zł, zatem wzrost wartości nieruchomości z tytułu jej podziału wyniósł 219 017 zł. Zgodnie z powyższym opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] w wyniku jej podziału wynosi 65 705,10 zł (219 017 zł x 30%). Organ II instancji uznał ww. stanowisko za prawidłowe i stwierdził, że w wyniku podziału wydzielono 9 działek ewidencyjnych, a działki o mniejszej powierzchni często osiągają cenę wyższą od działek dużych. Odnosząc się do argumentacji wskazanej w odwołaniu wyjaśnił, że nie została ona poparta przekonującymi dokumentami.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.".

Zgodnie z treścią art. 98a u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a).

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b).

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: 1. dokonanie podziału nieruchomości; 2. podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej; 3. stwierdzenie, że nie upłynął 3-letni termin do ustalenia opłaty; 4. wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Podkreślić również należy, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest podejmowana w wyniku uprawnienia, a nie obowiązku organu, tj. stanowi konsekwencję uznania administracyjnego, co nie oznacza, że jest to decyzja dowolna. Jej wydanie wymaga spełnienia określonych warunków, a granice uznania wyznaczają przepisy zarówno prawa materialnego jak i procesowego. Ich treść stanowi ramy dozwolonego postępowania organu. Sądowa kontrola decyzji podejmowanej w warunkach uznania administracyjnego skupia się na zbadaniu, czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowe i kompleksowe postępowanie wyjaśniające.

W rozpoznawanej sprawie trzy pierwsze przesłanki nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez skarżącą. Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją warunkową z 24 sierpnia 2020 r., nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta K. zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni 0,9337 ha, położonej przy ul. [...] w K. obręb [...] [...] stanowiącej własność J.K., nr KW [...] wskazując, że w wyniku podziału powstaną następujące nowe działki gruntu: działka nr ew. [...], pow. 0,1002 ha, działka nr ew. [...], pow. 0,1001 ha, działka nr ew. [...] pow. 0,1002 ha, działka nr ew. [...] pow. 0,1085 ha, działka nr ew. [...] pow. 0,0499 ha, działka nr ew. [...] pow. 0,1071 ha, działka nr ew. [...] pow. 0,1130 ha, działka nr ew. [...] pow. 0,1022 ha, działka nr ew. [...] pow. 0,1525 ha, pod warunkiem, że nowopowstałe działki nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez obciążenie działki nr [...] wydzielonej pod drogę wewnętrzną służebnością gruntową przejścia i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela działek nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...]. Za spełnienie warunku uważa się także sprzed ż udziału w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną.

W myśl § 1 uchwały nr [...] z 9 lutego 2010 r. Rady Miasta K. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości powstałej na skutek wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa. Uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. 10 września 2020 r. Natomiast wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 17 kwietnia 2023 r. doręczono skarżącej 20 kwietnia 2023 r.

Istotą sporu pomiędzy skarżącą a organami orzekającymi jest natomiast kwestia czy w sprawie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału i czy został on prawidłowo obliczony w oparciu o znajdujący się w aktach operat szacunkowy.

Wobec tego wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest niezwykle istotna, albowiem wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Wobec tego wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać skrupulatnie oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, spójny, logiczny, wiarygodny i kompleksowy, dokonać jego analizy pod względem ewentualnych błędów matematycznych oraz ocenić czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie uzasadniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz z poszanowaniem przepisów art. 149-159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci obowiązującego w dniu wydania decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 555), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie RM". Organ nie może bowiem ograniczyć się jedynie do przyjęcia w decyzji konkluzji rzeczoznawcy majątkowego zawartej w operacie szacunkowym lecz musi ocenić zgodność operatu z obowiązującymi przepisami prawa oraz jego kompleksowość.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/11, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Powyższe prowadzi do konkluzji, że obowiązkiem organu pozostaje dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a więc skrupulatnej oceny wiarygodności i wartości sporządzonego operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że wybór nieruchomości zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny czy wręcz wybiórczy. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji uchyliły się od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego i nie dostrzegły jego nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości. Organy w swoich uzasadnieniach zaaprobowały bez dogłębnej analizy treść operatu szacunkowego i przyjęły zawartą w nim konkluzję co do wartości wycenianej nieruchomości przed i po podziale, co zdaniem sądu świadczy o zbyt powierzchownym działaniu, tj. jedynie o zapoznaniu się z operatem, a nie o poddaniu go wnikliwej analizie i wyciągnięciu na tej podstawie adekwatnych wniosków.

Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zgodnie natomiast z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia RM przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej (§ 4 ust. 2). Przy określeniu wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosowała metodę porównywania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3). W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Istotą podejścia porównawczego jest istnienie uprzednio sprzedanych nieruchomości porównywalnych do nieruchomości mających być przedmiotem wyceny. Zasadą jest wyszukiwanie do porównania nieruchomości mających możliwie jak najwięcej cech podobnych do nieruchomości wycenianej, jednakże podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością.

Podstawowe wątpliwości sądu co do prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego budzi wycena wartości działki nr [...] przeznaczonej pod drogę wewnętrzną po podziale jako równowartą działce przed podziałem o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Rzeczoznawca majątkowy określając wartość powstałej w wyniku podziału działek nr [...] o powierzchni 0,0499 ha uznała, że jej wartość jednostkowa odpowiada ustalonej wartości jednostkowej całej nieruchomości przed podziałem, tj. 45,57 zł/m2, a więc jak dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w dotychczasowym sposobie użytkowania i zagospodarowania. Uznać więc należy, że rzeczoznawca majątkowy przy wycenie nieruchomości w istocie nie w pełni uwzględnił sposób zagospodarowania nieruchomości wynikający z decyzji podziałowej z 24 sierpnia 2020 r. oraz istniejący w dacie jej wydania.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

W ocenie sądu podstawowym mankamentem znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego jest nieuwzględnienie okoliczności, że jedna z nowopowstałych działek została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, co powinno mieć odzwierciedlenie przy wycenie z uwagi na to, że fakt ten niewątpliwie wpływa na jej wartość.

Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że działka nr [...] przeznaczona pod drogę wewnętrzną, stanowiąca element infrastruktury technicznej terenu inwestycyjnego, wyłączona jest z możliwości zabudowy. W konsekwencji cena nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod inne budownictwo, takie jak: mieszkaniowe, przemysłowe lub usługowe i jest od nich niższa. Ustalenie wartości nieruchomości w części przeznaczonej na drogę na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane, jak uczynił to w realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy, prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie uwzględnia bowiem realnej ceny jaką może on osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości. Natomiast ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać okoliczność, że część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, co powoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do działki bez obciążeń (por. wyroki WSA w Łodzi: z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 911/19; z 6 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 287/21; z 8 listopada 2023, sygn. akt II SA/Łd 809/23, CBOSA).

Zgodnie z treścią art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Biegły zobowiązany jest zatem do określenia wartości nieruchomości zgodnie z ustawową zasadą. Natomiast operat szacunkowy będący podstawowym dokumentem w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja nie uwzględnił tego, że działka nr [...] stanowić ma drogę wewnętrzną. Biegły przyjął ustalenie wartości nieruchomości działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną na podstawie wartości rynkowej nieruchomości o przeznaczeniu przed podziałem lakonicznie stwierdzając, że wartość gruntów przeznaczonych pod drogi wewnętrzne przy braku transakcji podobnych nieruchomości określa się jako iloczyn wartości 1m2, gruntów, z których wydzielone te drogi i ich powierzchni. Wobec takiego stwierdzenia biegły przyjął wartość jak dla działki przed podziałem.

Zaznaczyć jednak trzeba, że w myśl § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia RM do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne, przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie w przypadku podziału nieruchomości i ustalenia opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości z tego tytułu oznacza, że powinno uwzględniać odmienność tej instytucji. Jednym z podstawowych elementów prawidłowo sporządzonej wyceny nieruchomości jest odpowiednia kalkulacja i brak zawyżenia obciążenia finansowego nakładanego na właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Wobec tego w pierwszej kolejności w operacie należy uwzględnić zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia RM taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Tylko i wyłącznie brak transakcji takimi nieruchomościami lub ich niewystarczająca ilość pozwalająca na prawidłową wycenę daje podstawy do przeprowadzenia wyceny w oparciu o pozostałe kryteria wynikające z § 36 pkt 1-4 rozporządzenia RM.

Koniecznym również staje się podkreślenie, że przepis § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM dopuszcza przyjęcie wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod drogę jako wartość gruntów z których tę działkę wydzielono jedynie wówczas, gdy przeznaczenie nieruchomości w wyniku podziału powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Natomiast nie ulega wątpliwości, że cena nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe, w tym wypadku drogę wewnętrzną, odbiega z reguły znacznie od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i jest od nich niższa. Wobec tego, gdy w wyniku podziału nieruchomości dochodzi do wydzielenia działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, to w większości sytuacji wiąże się to ze spadkiem jej wartości w stosunku do pierwotnego przeznaczenia, a na pewno znacząca różnica w stosunku do zarówno wartości działki przed podziałem i sąsiednich działek budowlanych nie pozwala na przyjęcie tożsamej wartości jednostkowej działki. Powyższe prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną powinna być wyceniona według odrębnych zasad, gdyż ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane prowadziłoby do zawyżenia wartości tej nieruchomości (por. wyroki: NSA z 14 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1852/17; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 391/15 oraz wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 132/16, CBOSA).

Podsumowując w myśl § 36 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia RM wycena nieruchomości wydzielonych pod drogi wewnętrzne winna zatem rozpocząć się od analizy rynku transakcji nieruchomości drogowych i tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu cen transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Operat szacunkowy znajdujący się w aktach sprawy nie zawiera takiej analizy. W sprawie nie został wykazany brak transakcji dotyczących tego rodzaju gruntów spełniających warunek podobieństwa zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. Brak przeprowadzenia powyższej analizy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że sporządzona wycena jest wadliwa i nie może stanowić podstawy wyliczenia opłaty adiacenckiej. Sporządzony operat w przypadku działki nr [...] nie uwzględnia realnej ceny jaką może osiągnąć nieruchomość przeznaczona pod drogę wewnętrzną przy sprzedaży takiej nieruchomości, co stoi w sprzeczności z przepisem art. 151 ust. 1 u.g.n., który wskazuje, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości powinno być zgodne z ustanowioną przez ustawodawcę zasadą.

Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w skardze, w szczególności ogólnego stwierdzenia błędnego sporządzenia operatu szacunkowego i ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale w sposób wadliwy, Sąd stwierdza, że są one w większości niezasadne.

W ocenie Sądu sporządzony operat określa przedmiot i zakres wyceny, jej cel, podstawy opracowania, istotne daty, opis prawny i faktyczny stanu nieruchomości, jej przeznaczenie oraz charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Biegła prawidłowo opisała rodzaj określanej nieruchomości, uzasadniła wybrane podejście, metodę i technikę szacowania. Nie budzi wątpliwości Sądu również część operatu charakteryzująca rynek nieruchomości podobnych, zestawienie transakcji nabywania nieruchomości podobnych, jak i część przedstawiająca przyjęty sposób wyceny. Biegła wykorzystała podejście porównawcze w ramach którego skorzystała z metody porównywania parami. Nie budzi zastrzeżeń wyjaśnienie dokonanego przez biegłą wyboru transakcji do wyceny - jako spełniających wymogi podobieństwa. Analiza segmentów rynku wykazała jakie cechy rynkowe i w jakiej wadze procentowej mają zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że z definicji nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. wynikają dwie cechy porównywalności – przeznaczenie oraz sposób korzystania z nieruchomości. Z kolei katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty i przykładowo tymi innymi dodatkowymi cechami mogą być dobrane przez rzeczoznawcę: położenie, wyposażenie w urządzenia infrastruktury (uzbrojenie), pole powierzchni działki czy też możliwości inwestycyjne gruntu. Ponadto pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n. Operat szacunkowy będący podsumowaniem przeprowadzonych: analizy i porównania jest dokumentem zawierającym ocenę i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. (por. wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1448/16 oraz z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 944/17, CBOSA). Wartość rynkową nieruchomości określono zaś stosując podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie biegły przedstawił w operacie cały proces wyceny ww. nieruchomości, a wybór konkretnej metody został właściwie uzasadniony.

Jedyne wątpliwości Sądu – jednakże mające istotny wpływ na końcowy rezultat oceny dokumentu – w sporządzonym operacie budzi skorygowanie w tabelach nr 9 i 11 zakresu kwotowego dla "możliwości inwestycyjnych gruntu". Powyższa okoliczność wraz z uzasadnieniem dokonanej wyceny nie pozwala jednoznacznie ocenić prawidłowości dokonanych obliczeń. Rzeczoznawca przyjął w tabelach nr 9 i nr 11 w pkt 4 – dla nieruchomości różniących się jednym zakresem – wartość 1,55 dzieląc przyjęty zakres kwotowy 3,10 na 2. W ocenie Sądu tak przyjęta korekta pozostaje niespójna z przyjętymi korektami przy pozostałych cechach rynkowych. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w tabeli nr 7 określającej cechy rynkowe i ich ocenę dla określenia wartości rynkowej po podziale rzeczoznawca majątkowy przyjął tylko 2 zakresy , tj. "dobre" i "przeciętne". Dla porównania w tabeli nr 3 określającej cechy rynkowe i ich ocenę dla określenia wartości rynkowej przed podziałem przy cesze "możliwości inwestycyjne gruntu" rzeczoznawca przyjął 3 zakresy, tj. "dobre", "przeciętne" i "słabe". Przyjęte zakresy pozostają niespójne z uwagi na fakt, że w tabeli nr 5 rzeczoznawca przyjął – również dla nieruchomości różniących się jednym zakresem – wartość 0,9 dzieląc przyjęty zakres kwotowy 1,80 na 2. Powyższe w ocenie Sądu stanowi o braku konsekwencji i nieprawidłowo sporządzonym w tym zakresie operacie, albowiem skorygowanie zakresów jest tożsame w odmiennych sytuacjach – zarówno w przypadku przyjęcia 2 zakresów (jak w przypadku tabeli nr 7) jak i 3 zakresów (jak w przypadku tabeli nr 3). Powyższa okoliczność w ocenie Sądu budzi poważne wątpliwości w zakresie ustalenia szacunkowych wartości przyjętych do porównania nieruchomości i powinna zostać dostatecznie wyjaśniona i uzupełniona w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Powyższa nieścisłość prowadzi w ocenie Sądu do niemożności stwierdzenia czy w operacie szacunkowym rzeczoznawca prawidłowo przyjął wartość średnią nieruchomości porównywanych.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie. W odpowiedzi na zarzut, że w sporządzonym operacie szacunkowym brak jest informacji o szczegółowym przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym, brak jest informacji szczegółowej w zakresie sposobu zagospodarowania terenu, jego zabudowy i sposobu korzystania z terenu oraz brak jest informacji w zakresie czy przyjęte do bezpośredniej analizy nieruchomości są wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, w jakim stopniu oraz w jakiej odległości znajduje się infrastruktura techniczna (m.in. instalacja wodno-kanalizacyjna, gazowa, energetyczna) wskazać należy, że w operacie wskazano rodzaj zabudowy na przyjętych do porównania nieruchomościach wyjaśniając, że są to grunty niezabudowane, wyposażenie w infrastrukturę techniczną. Ponadto na str. 12 operatu wskazano, że do wyceny przyjęto nieruchomości gruntowe niezabudowane będące przedmiotem prawa własności oraz które są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe. Dodatkowo wyjaśniono, że na terenie rynku lokalnego brak transakcji gruntów budowlanych o dużych powierzchniach powyżej 1 ha przeznaczonych na cele budowlane. Ponadto na str. 13 wskazano, że ceny są uzależnione od wielu czynników między innymi takich jak: lokalizacja, infrastruktura techniczna, wielkość działki oraz możliwości inwestycyjne gruntu, przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub w miejscowym planie oraz dodatkowe atuty jak np. walory krajobrazowo-widokowe, atrakcyjne sąsiedztwo itp. W ocenie Sądu tak przyjęte kryteria są wystarczające i nie ma podstaw do podważenia poprawności sporządzonego w tym zakresie operatu i przyjętych do porównania nieruchomości. Dla zastosowania wybranego przez rzeczoznawcę podejścia oraz metody istotne znaczenie ma rozumienie terminu "nieruchomość podobna" o której stanowi przywołany już art. 4 pkt 16 u.g.n. Jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na takie cechy jak: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W rozpoznawanej sprawie biegły dobierając nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości dokonał oceny pod względem cech rynkowych. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę dobór czynników do porównania jest wystarczający do sporządzenia operatu i nie ma konieczności wskazywania dokładniejszego opisu transakcji. Wyjaśnić bowiem należy, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisów wymagających, aby podstawą sporządzenia operatu szacunkowego była możliwość identyfikacji nieruchomości "transakcyjnych" przyjętych do porównania. Przyjmuje się, że muszą być wyartykułowane jedynie cechy podobieństwa nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Natomiast nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na określone cechy wymienione w art. 4 pkt 16 u.g.n, które stanowią katalog otwarty. Przepis art. 155 ust. 1 u.g.n. stanowi podstawę do zbierania informacji przez rzeczoznawcę majątkowego niezbędnych do prawidłowego wykonywania przez niego obowiązków zawodowych oraz obowiązku udostępniania rzeczoznawcy majątkowemu (art. 155 ust. 3) danych. Nie wynika z niego natomiast, by dane te miały być podawane w operacie szacunkowym. W podobnym tonie należy postrzegać § 56 ust. 4 rozporządzenia RM, który stanowi o dołączeniu do operatu tylko istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu, a zatem nie wszystkich, z których korzystał rzeczoznawca majątkowy.

Ponadto należy również dostrzec, że operat szacunkowy nie może być źródłem wiedzy, która mogłaby prowadzić do ujawniania tajemnicy handlowej lub danych osobowych uczestników obrotu nieruchomościami. Taka wiedza musi ograniczać się jedynie do osoby rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja w systemie prawa jest zbliżona do osoby zaufania publicznego i wobec którego istnieją instrumenty nadzoru nad właściwym wykonywaniem czynności zawodowych, w tym zachowania tajemnicy zawodowej (art. 175 ust. 3 i art. 178 u.g.n.). Ponadto analiza rynku, przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego, jako element jego warsztatu zawodowego, może być poddana kontroli tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 § 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1037/17, CBOSA).

W tym miejscu również wskazać, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały podjęte przez skarżącą czynności mające na celu weryfikację operatu w zakresie w jakim jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Skarżąca poza ogólnymi twierdzeniami nie przedłożyła np. kontr-operatu, nie złożyła również wniosku o weryfikację prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wobec tego za chybione należy uznać zarzuty skargi odnoszące się do sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Końcowo odnosząc się do stwierdzenia przez skarżącą, że w tabeli nr 2 zaprezentowano transakcję pod nr 2 nieruchomości gruntowej na terenie, której obecnie jest prowadzenia inwestycja w zakresie budowy budynków wielorodzinnych, a w rejestrze cen opisane przeznaczenie jest, jako: tereny zabudowy usługowej wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, że powyższa transakcja nr 2 została odrzucona i nie została wzięta pod uwagę przy dokonywaniu porównania. Jednocześnie stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej przy transakcji nr 2 wskazano funkcję "terenu budownictwa mieszkaniowego", a nie "zabudowy usługowej. Natomiast transakcja nr 1 to nieruchomość o funkcji: "tereny budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i usług", jednakże taki dobór nie budzi wątpliwości, gdyż przywołane funkcje mogą się przenikać, a podstawowe przeznaczenie pozostaje zgodne z nieruchomością będącą przedmiotem podziału.

Konkludując stwierdzić należy, że pomimo chybionych zarzutów skargę należało uwzględnić, a opisane zastrzeżenia w ocenie Sądu to wady, które powinny być dostrzeżone i dokładnie wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Obowiązkiem organów administracji jest dokonanie analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności operatu szacunkowego, czemu zdaniem Sądu nie sprostały.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta K. o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego, które to uchybienia rzutowały w istotnym stopniu na wynik sprawy i obligowały sąd do ich usunięcia z obrotu prawnego. Należy bowiem jednoznacznie stwierdzić, że wszelkie ustalenia powinny odbywać się z zachowaniem podstawowych zasad k.p.a., które kształtują postępowanie dowodowe w sprawie. Kolegium musi mieć jednocześnie na uwadze, że w postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady co w postępowaniu przed organem I instancji i zobowiązują do zebrania kompletnego materiału dowodowego i jego pełnej, rzetelnej i prawidłowej oceny (art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a.), uwzględniającej istotę i wartość dowodów zgromadzonych w sprawie, wskazując jednocześnie, którym dowodom przyznał rację, a którym jej odmówił (art. 80 k.p.a.). Wyżej przedstawione obowiązku organu są ściśle związane z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Jednakże, aby nie przerodziła się ona w samowolę to musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Oznacza to, że po pierwsze – ocena musi opierać się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie materiału dowodowego, o trzecie – organ zobowiązany jest dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów z zastrzeżeniem ograniczeń, dotyczących dokumentów urzędowych mających szczególną moc dowodową, którym może odmówić wiary dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny i po czwarte – wyniki dokonanej oceny na które składają się ustalenia istnienia okoliczności faktycznych powinny być zgodne z zasadami logiki i znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Natomiast uzasadnienie prawne powinno wyjaśniać podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (por. wyroki WSA w Łodzi z 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 426/12 oraz z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 41/23, CBOSA).

Bierna postawa organów, które samodzielnie nie dokonały analizy operatu szacunkowego, powielając stanowisko przyjęte przez rzeczoznawcę i ograniczając się jedynie do polemiki z twierdzeniami skarżącej, nie może zostać zaaprobowana przez Sąd. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażone w wyroku i weźmie pod uwagę wskazania dotyczące konieczności dokonania prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. operatu szacunkowego mając na względzie możliwość jego uzupełnienia i wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny.

Jednocześnie Sąd uchylił decyzję I instancji w całości ze względu na fakt, że pkt II decyzji z dnia 14 czerwca 2023r. nie mógł się ostać w obrocie prawnym w sytuacji gdy nie prawidłowo została ustalona opłata adiacencką.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania sąd orzekł na podstawie

art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).