Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1167/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 2 października 2024 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. D. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 26 lipca 2024 r. nr I-III.7721.3.1.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Wojewoda Podkarpacki, decyzją z 26 lipca 2024 r. nr I-III.7721.3.1.2024, po rozpoznaniu odwołań I. K. oraz H. K. i A. Z., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z 1 marca 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej następnie "K.p.a.".

Jak wynika z akt sprawy, po rozpoznaniu wniosku M. D. (dalej także: "Skarżąca") z dnia 30 listopada 2023 r. Prezydent Miasta [.....] zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o oficynę, z przeznaczeniem części projektowanej na cele usługowe (pracownię konserwatorską) wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową kanalizacyjną, ogrzewczą, elektryczną i odgromową na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].

Od decyzji tej odrębne odwołania złożyli H. K. i A. Z. oraz I. K.

H. K. i A. Z. zarzucili naruszenie:

- art. 3 ust. 20 , art. 4 , art. 5 , art. 34 , art. 35 oraz art. 39 ustawy Prawo budowlane (dalej także: "P.b.") w zakresie w jakim Organ uznał, że projekt odpowiada prawu i spełnia wymogi prawne oraz techniczne i jest zgodny z przepisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[....]" wraz z załącznikiem graficznym,

- § 11, § 12 , § 13 oraz § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej także: "rozporządzenie MI z 2002 r.") - w zakresie w jakim Organ uznał, że projekt spełnia wymogi prawne i techniczne dotyczące zakresu ustalonego zasięgu inwestycji, w tym w szczególności do działek nr: [...] i [...], usytuowania budynku w relacji do granic z wymienionymi działkami, przesłaniania i zaciemniania.

Z kolei, I. K. wskazała, że projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany zawierają sprzeczne ze sobą i ze stanem faktycznym informacje na temat stanu istniejącego budynku, a konkretnie oficyny, co ma wpływ na bilansowanie powierzchni użytkowej, powierzchni zabudowy i intensywności zabudowy, a więc na zgodność z ustaleniami MPZP "[...]". Skoro oficyna obecnie nie istnieje - są tylko pozostałości jej ścian fundamentowych, to nie można wykazywać powierzchni budynku oficyny (części podziemnej), jako budynku istniejącego celem zwiększenia powierzchni istniejącej zabudowy, a w konsekwencji zaprojektowanie większej powierzchni projektowej. Ponadto, w projekcie na rzucie piwnic oznaczono ściany do wyburzenia, co oznacza, że pozostałości oficyny przeznaczone są do rozbiórki, a w części opisowej podano, że brak jest obiektów kubaturowych przewidzianych do rozbiórki. Ponadto, w wyniku projektowanej zabudowy likwidacji podlega istniejący mur oporowy, który jest wpisany do rejestru zabytków i ustalony do zachowania. Przekroczona została też maksymalna intensywność zabudowy działki budowlanej ustalona w MPZP. Odwołująca się podniosła też szereg zarzutów do projektu budowlanego. Zarzuciła także nieprawidłowości w dokonanej analizie przesłaniania i nasłonecznienia.

Wskazaną decyzją z dnia 26 lipca 2024 r. Wojewoda Podkarpacki uchylił w całości zakwestionowane rozstrzygnięcie Organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał, że w świetle różniących się zapisów planu zagospodarowania terenu (PZT) wątpliwości budzi określenie w pkt 4 wniosku o pozwolenie na budowę rodzaju zamierzenia budowlanego jako "rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego". Wyjaśnieniu winno więc podlegać, czy zamiarem inwestora jest rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, przebudowa, nadbudowa oficyny czy też rozbiórka pozostałości po dawnej oficynie i budowa w tym miejscu nowej, 3-kondygnacyjnej oficyny, co ma znaczenie w kontekście zgodności z ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[....]" (Dz. Urz. Woj. Podkarp. z 2021r., poz. [...]). Ponadto, z analizy PZT wynika, że w ramach inwestycji planowana jest rozbiórka "istniejących fundamentów stanowiących część budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]". Powyższe wymaga oceny w kontekście brzmienia art. 39 ust. 2 P.b., który wprowadza obowiązek, by decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków była wydana po -uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. Organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się jedynie decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 listopada 2023 r. o pozwoleniu na prowadzenie robót polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...] o oficynę, z przeznaczeniem części projektowanej na cele usługowe (pracownię konserwatorską), z której wynika, że oficyna została rozebrana, co nie w pełni odpowiada istniejącemu stanowi faktycznemu. Dalej Wojewoda podniósł, że ochroną konserwatorską objęty jest nie tylko budynek mieszkalny zlokalizowany na działce inwestycyjnej, lecz również istniejący mur oporowy oraz ogrodzenie. Ustaleniu (również w kontekście podnoszonych przez strony postępowania zastrzeżeń) powinno więc podlegać, czy istniejący mur oporowy (zarówno ten od strony działki nr [...], jak i ten od strony działki nr [...]) zostanie nienaruszony, zwłaszcza, że na znajdujących się w projekcie architektoniczno-budowlanym (PAB) rysunkach, mur oporowy istniejący na granicy działek nr [...] i [...] nie został ukazany. W ocenie Wojewody, z uzasadnienia zakwestionowanej decyzji nie wynika, aby Prezydent przeprowadził wyczerpującą analizę zgodności przedłożonego PZT i PAB z zapisami MPZP. Brak jest bowiem odniesienia się do konkretnych parametrów i wskaźników inwestycji w kontekście takiej zgodności. Poza tym, przyjmując, że inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącego budynku, Organ I instancji nie wyjaśnił co rozumie pod pojęciem "powierzchnia budynku", o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 4 lit. c tiret 3 MPZP, a w przedłożonej dokumentacji istnieją rozbieżności w tym zakresie. Wątpliwości budzi wskazanie przez autora projektu, że istniejąca powierzchnia całkowita zabudowy część nadziemna i podziemna na działce nr [...] wynosi 169,50 m w sytuacji, gdy z wypisu z rejestru gruntów dla tej działki wynika, że powierzchnia zabudowy to 131,0 m2. Poza tym, w PZT znajdują się rozbieżności w zakresie przyjętego przez inwestora sposobu liczenia powierzchni budynku, bowiem raz mowa jest o powierzchni całkowitej kondygnacji parteru, a innym razem o powierzchni całkowitej zabudowy części nadziemnej i podziemnej. Zdaniem Wojewody, Organ I instancji nie przeprowadził należytej weryfikacji zgodności dokumentacji z przepisami rozporządzenia MI z 2002 r. Uzupełnienia wymaga więc znajdująca się w PZT analiza spełnienia wymagań przepisu § 13 tego aktu, bowiem w analizie tej powinny znajdować się wyliczenia matematyczne oraz rysunki, z których wynika przyjęta przez projektanta wysokość przesłaniania. Na znajdujących się w PZT rysunkach brak jest konkretnych wymiarów i odległości budynków poddawanych analizie. Ponadto, projektant powinien wykazać (w formie graficznej i opisowej) możliwość zlokalizowania w przyszłości na działkach sąsiednich budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w odległości 4 m od granicy z działką inwestycyjną, z uwzględnieniem wymagań przepisu § 13 i § 60 rozporządzenia MI z 2002 r. Zawarty w PZT zapis, że projektowany budynek nie będzie oddziaływał na budynki, które w przyszłości powstaną na działkach sąsiednich jest więc niewystarczający. Wojewoda zwrócił też uwagę, że autor projektu przeprowadził analizę zacieniania i przesłaniania w stosunku do działki nr [...], która nie została objęta obszarem oddziaływania inwestycji, a Prezydent nie odniósł się do tej okoliczności. W aktach sprawy brak jest wypisu z rejestru gruntów dla przedmiotowej działki, co nie pozwala na ustalenie czy jej właściciel został uznany przez organ za stronę postępowania.

Poza powyższymi Wojewoda zwrócił też uwagę na następujące naruszenia:

- brak uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę o oświadczenie w sprawie korespondencji elektronicznej,

- zawieranie przez PZT, jak i PAB dwóch stron tytułowych, co narusza § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022r., poz. 1679 ze zm.); dalej "rozporządzenie MR z 2020 r.",

- branie udziału w opracowaniu PZT przez projektanta sprawdzającego branży architektonicznej, co jest niezgodne z art. 20 ust. 2 P.b.,

- spis treści w PZT nie odpowiada zawartości projektu na str. 4-7, o czym mowa w § 7 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MR z 2020 r.,

- dodanie poszczególnych powierzchni terenu (również procentowe) nie daje łącznej wartości wskazanej przez projektanta, co wymaga wyjaśnienia stosownie do 14 pkt 4 rozporządzenia MR z 2020 r.,

- występujące w PZT i PAB rozbieżności w zakresie określenia wysokości projektowanej oficyny; raz bowiem wskazuje się, że jest to 9,60 m, innym razem, że jest to 8,50 m,

- błędne oznaczenie działki inwestycyjnej w dwóch miejscach w PZT,

- brak określenia jakie konkretne rozwiązania zostaną zastosowane (niedopuszczalne jest powoływanie się na rozwiązania przykładowe) w zakresie odprowadzania wód opadowych z gruntu i brak wykazania przepuszczalności w przypadku zastosowania powierzchni przepuszczalnych poprzez przedstawienie specyfikacji zastosowanego rozwiązania (np. określającej warstwy podbudowy),

- brak wyraźnego rozróżnienia stanu istniejącego i projektowanego - zgodnie z § 14 pkt 4 lit. a rozporządzenia część opisowa PZT powinna zawierać zestawienie powierzchni zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych); dotyczy to również zestawienia parametrów budynku,

- brak przytoczenia zapisów § 4 ust. 1 pkt 4 lit. c tiret 7 i 8 MPZP dotyczących doświetlenia poddaszy i pokrycia dachów,

- zawarcie opinii geotechnicznej w PZT w sytuacji, gdy zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MR z 2020 r. powinna ona stanowić element części opisowej PAB,

- brak oznaczenia i brak zwymiarowania względem projektowanego budynku hydrantu, co narusza §15 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia MR z 2020 r.,

- niewskazanie na części rysunkowej PZT wszystkich odległości projektowanego budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, w tym odległości od obiektów sąsiadujących,

- niezwymiarowanie miejsc postojowych i ich odległości od działek sąsiednich (§15 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MR z 2020 r.),

- nieokreślenie na rysunku PZT zasięgu oddziaływania nakazów, ograniczeń i uwarunkować, o których mowa w § 14 pkt 5 lit. a, c i d rozporządzenia MR z 2020 r. co narusza § 15 ust. 2 pkt 4 tego aktu,

- brak wyraźnego oznaczenia w formie graficznej na części rysunkowej PZT terenów utwardzonych i biologicznie czynnych, nieoznaczenie istniejącego przyłącza energetycznego, a także istniejącego miejsca do gromadzenia odpadów,

- błędne przyjęcie, że "dokumenty dołączone do projektu" stanowią element PAB podczas, gdy zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MR z 2020 r., załączniki projektu budowlanego to osobny element projektu,

- rozbieżności w części opisowej PAB w zakresie wyburzeń kondygnacji naziemnych i nowego przyłącza kanalizacji,

- nieokreślenie w sposób jednoznaczny w PAB zapotrzebowania na wodę i ilości wytwarzanych ścieków,

- braki w zakresie charakterystyki energetycznej projektowanego obiektu oraz analizy technicznych, środowiskowych i ekonomicznych możliwości realizacji wysoce wydajnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło tj.: brak oszacowania rocznego zapotrzebowania na energię użytkową do ogrzewania, wentylacji, przygotowania ciepłej wody użytkowej; brak wyboru dwóch systemów zaopatrzenia w energię do analizy porównawczej, brak obliczeń optymalizacyjno- porównawczych dla wybranych systemów zaopatrzenia w energię oraz brak jednoznacznego wyboru systemu zaopatrzenia w energię,

- nieukazanie na rysunkach elewacji PAB stanu istniejącego i projektowanego obiektu (§11 ust. 2 rozporządzenia MR z 2020 r.),

- nieprawidłowa nazwa trzeciego elementu projektu (§ 5 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MR z 2020 r.), niezgodność spisu zawartości w "Dokumentach dołączonych do projektu" z § 7 ust. 5 tego aktu, (brak numerów stron odpowiadających wymienionej zawartości projektu), nieumieszczenie spisu treści na osobnej stronie (§ 7 ust. 1a ww. rozporządzenia),

- brak na stronie tytułowej projektu architektoniczno-budowlanego projektujących w specjalności instalacyjnej oraz brak projektanta oraz projektanta sprawdzającego w specjalności konstrukcyjno-budowlanej (§ 20 i 21 rozporządzenia MR z 2020 r.),

- brak potwierdzenia za zgodność z oryginałem przez sporządzającego projekt dołączonych do PZT i PAB kopii decyzji o nadaniu projektantowi i projektantowi sprawdzającemu uprawnień budowlanych co stanowi naruszenie art. 34 ust. 3d pkt 1 P.b.,

- brak złożenia znajdujących się w PZT i PAB oświadczeń o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej tylko przez projektanta głównego, co narusza art. 34 ust. 3d pkt 3 P.b. i niepoprawna data tych oświadczeń,

Mając to na uwadze Wojewoda uznał, że zakwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 64 § 2, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy co powoduje, że jest ona przedwczesna. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości i konieczność ponownego uzupełnienia dokumentacji projektowej, odniesienie się do całości zarzutów odwołania jest zatem na obecnym etapie postępowania niemożliwe. Zdaniem Organu II instancji, nie można było uzupełnić dostrzeżonych uchybień w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 K.p.a. z uwagi na fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Sprzeciw od powyższego rozstrzygnięcia złożyła Skarżąca, która wskazała, że nie stwierdzono niezgodności zamierzonej przez Nią inwestycji z ustaleniami MPZP.

Budynek mieszkalny ul. [...] w [...] wpisany jest indywidualnie do rejestru zabytków pod nr (nr [....]), przy czym dołączona do dokumentacji "Karta biała zabytku" określa jednoznacznie zakres ochrony konserwatorskiej ustalonej dla przedmiotowego obiektu. Dla rekonstrukcji oficyny, której dotyczy niniejsza sprawa Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wydał ostateczną decyzję zezwalająca na realizację inwestycji. Rekonstrukcja ta jest niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania zabytku. Z uwagi na zły stan techniczny byłej oficyny decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 15 lipca 1999 r. (znak: MNB-l-1-7358/1/99) nakazano usunięcie uszkodzeń w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] i przywrócenie obiektowi pełnej wartości technicznej i estetycznej. Powyższe, zdaniem Skarżącej, wskazuje jednoznacznie na zgodność zamierzonej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Jej zdaniem, zakres ochrony konserwatorskiej wykazany w "Karcie białej zabytku" stoi w sprzeczności w ustaleniami Wojewody wykazanymi na str. 8 decyzji. Ponadto, z dokumentacji projektowej i załączonych do projektu dokumentów wynika jednoznacznie, że dla ustalenia aktualnej powierzchni zabudowy ujęto zarówno część naziemną, jak i podziemną budynku. Poza tym, art. 20 ust. 2 P.b. nie zakazuje dokonania sprawdzenia projektu zagospodarowania przez sprawdzającego projektanta branży architektonicznej. Wymóg obligatoryjny dotyczy jedynie projektu architektoniczno - budowlanego i projektu zagospodarowania. Z kolei, pozostałe uwagi Organu tj. co do miejsca usytuowania dokumentów dołączonych do projektu, czy też braku wykazania elementów nieobjętych opracowaniem nie powinny stanowić podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [....].

W odpowiedzi na sprzeciw Organ wniósł o jego oddalenie, ponawiając argumentację uzasadnienia kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozstrzygnięcie takie stanowi wówczas przedmiot kontroli sądowej, a to z mocy art. 3 § 2 P.p.s.a. Kryterium tej kontroli wskazuje art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Należy jednakże zaznaczyć, że o ile przy rozpoznawaniu sprawy zainicjowanej skargą strony sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), to już w przypadku, gdy wniesiono sprzeciw ogranicza się do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji z powołanego art. 138 § 2 K.p.a., o czym wyraźnie stanowi art. 64e P.p.s.a. Sąd ocenia zatem wyłącznie czy organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję kasatoryjną, nie rozstrzyga zaś o meritum sprawy, co niewątpliwie związane jest z zakresem podmiotowym sprawy sądowoadministracyjnej, a zatem z katalogiem podmiotów, które uprawnione są do udziału w niej. Krąg stron w tego rodzaju postępowaniu jest bowiem ograniczony do składającego sprzeciw i organu, którego decyzja jest w drodze takiego środka zaskarżenia kwestionowana, a to z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. Chodzi więc o to, by sąd nie zbadał decyzji administracyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na wskazany art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu w sprawie wszczętej na skutek sprzeciwu. Przy czym, o zakresie postępowania dowodowego w danej sprawie decydują właśnie unormowania materialnoprawne, które wskazują, jakie okoliczności są w tej sprawie istotne. Sąd bierze je jednak pod uwagę tylko w zakresie, w jakim jest to konieczne do przeprowadzenia oceny, o której mowa w art. 64e P.p.s.a.

Wedle art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W tym celu winien podjąć wszelkie konieczne czynności, które zmierzają do poczynienia niezbędnych w sprawie ustaleń, co powinno nastąpić w oparciu na ocenę całokształtu zebranego materiału dowodowego. W związku z obowiązującą na gruncie postępowania administracyjnego zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) przyjmuje się, że na organie odwoławczym również ciążą wskazane obowiązki. Istotne jest przy tym brzmienie art. 136 § 1 K.p.a., który to przepis wskazuje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Oznacza to, że rolą organu odwoławczego jest wprawdzie ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, jednak nie może to równocześnie oznaczać, że organ ten praktycznie w całości przeprowadzi postępowanie dowodowe, zastępując w ten sposób organ I instancji i pozbawiając strony postępowania administracyjnego ważnej jego cechy jaką jest wskazana dwuinstancyjność. Inaczej mówiąc, na etapie postępowania przed drugą instancją możliwe jest przeprowadzenie tylko dodatkowego postępowania, które pozwoli na jednoznaczne przesądzenie ważnych w sprawie kwestii. Owe uzupełniające postępowanie nie może się jednak przeradzać w ustalanie szeregu istotnych okoliczności, względnie kilku, jednak o przesądzającym dla rozstrzygnięcia sprawy znaczeniu. Decydując się więc na kasatoryjną decyzję organ II instancji musi stwierdzić naruszenie przepisów proceduralnych, jak też uznać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja taka nie wypowiada się co do materialnoprawnych podstaw jej wydania, a zatem nie mówi nic o zasadności bądź bezzasadności wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony, co jest związane z tym, że przeprowadzone postępowanie miało takie wady, które uniemożliwiają wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Sąd zaś, rozpoznając sprzeciw, także nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone stosownymi unormowaniami prawa czy obowiązki, a wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. podstawy do wydania decyzji uchylającej rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania.

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne w połączeniu z okolicznościami sprawy Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw jest nieuzasadniony, bowiem Wojewoda Podkarpacki wykazał wystąpienie przesłanek podjęcia kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Przedmiotem sprawy było rozpoznanie wniosku inwestora

o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia w postaci rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o oficynę, z przeznaczeniem części projektowanej na cele usługowe (pracownię konserwatorską) wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, ogrzewczą, elektryczną i odgromową na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...].

Jak stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej "P.b."), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest ono wydawane na wniosek (art. 33 ust. 2 P.b.), do którego należy załączyć szereg dokumentów, w tym projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany (pkt 1) oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 2). Zawartość i formę projektu budowlanego określa art. 34 ust. 2 i nast. P.b. oraz wydane na podstawie art. 34 ust. 6 P.b. rozporządzenie Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Jak wynika z art. 35 ust. 1 P.b., w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego – jeśli oczywiście dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana akty takie obowiązują, zaś jeżeli nie, to zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Bada też zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym. Organ ocenia ponadto zgodność tych projektów z wymaganiami ochrony środowiska, ich kompletność, dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych czy przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego.

W razie stwierdzenia nieprawidłowości w powyższym zakresie organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 P.b.). Przy czym, jeśli chodzi o braki inne niż te z art. 35 ust. 1 P.b. to stosuje się art. 64 § 2 K.p.a., o czym mowa w art. 33 ust. 6 P.b.

Uchylając decyzję Prezydenta Miasta [...] Wojewoda wskazał na szereg błędów zawartych tak w projekcie zagospodarowania terenu (PZT), jak i projekcie architektoniczno-budowlanym (PAB), z których część ma charakter zwykłej omyłki jak np. w nazwie działki, w zakresie prawidłowego spisu treści tych projektów czy też braku potwierdzenia za zgodność z oryginałem określonych dokumentów bądź ich zawarcie w niewłaściwym projekcie (tj. w PZT zamiast w PAB). Część zauważonych przez Organ odwoławczy uchybień ma już charakter poważniejszy i są to np. rozbieżności w zakresie określenia wysokości projektowanej oficyny, brak określenia konkretnych rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych z gruntu, niewskazanie na części rysunkowej PZT wszystkich odległości projektowanego budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, nieokreślenie w sposób jednoznaczny w PAB zapotrzebowania na wodę i ilości wytwarzanych ścieków czy braki w zakresie charakterystyki energetycznej projektowanego obiektu.

Wojewoda zwrócił wreszcie uwagę na kwestie najistotniejsze, które zdaniem Sądu, przemawiają za koniecznością powrotu sprawy do postępowania przed Organem I instancji. Uznał więc za konieczne wyjaśnienie faktycznego zamiaru inwestora tzn. czy jest to - tak jak to określono we wniosku - rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, czy też może przebudowa, nadbudowa oficyny, a nawet rozbiórka pozostałości po dawnej oficynie i budowa w tym miejscu nowej, 3-kondygnacyjnej oficyny. Motywując powyższe Organ zwrócił uwagę na rozbieżności w tym zakresie zawarte w PZT tj.:

- na str. 9 wskazano, że "Głównym elementem projektowanego zagospodarowania jest rozbudowa (stanowiąca we fragmencie nadbudowę istniejącego podpiwniczenia) budynku mieszkalnego jednorodzinnego. ",

- na str. 10 podano, że "W ramach rozbudowy - posadowienia na istniejących elementach budowlanych, przewidziana jest wymiana ścian obecnego podpiwniczenia wkraczającego poza obrys bryły głównej budynku. "

- na str. 18 wskazano, że "(...) projektowana inwestycja, obejmując rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków, stanowi w istocie rekonstrukcję oficyny współcześnie rozebranej (z uwagi na zły stan techniczny). "

Niewątpliwie zacytowane przez Wojewodę zapisy PZT mogą rzeczywiście wzbudzać wątpliwość co do tego, co jest faktycznym przedmiotem złożonego w sprawie wniosku. Ma to zaś niebagatelne znaczenie, a to z uwagi na treść MPZP "[...]", który w § 4 zawiera szereg wymogów co do dopuszczalnej zabudowy.

Wojewoda zwrócił też uwagę na zawarte w PZT stwierdzenie, że w ramach inwestycji planowana jest rozbiórka "istniejących fundamentów stanowiących część budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]". Następnie, wskazał na treść art. 39 ust. 2 P.b., zgodnie z którym, decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków może być wydana po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego o skreśleniu tego obiektu z rejestru zabytków. Tymczasem, w aktach sprawy znajduje się jedynie decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 listopada 2023 r. o pozwoleniu na prowadzenie robót polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w [....] o oficynę, z przeznaczeniem części projektowanej na cele usługowe (pracownię konserwatorską), z której wynika, że oficyna została rozebrana, co nie w pełni odpowiada istniejącemu stanowi faktycznemu. W dalszej części Wojewoda zauważył, że ochroną konserwatorską – na co jednoznacznie wskazują zapisy MPZP - objęty jest nie tylko budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr [...], ale również istniejący mur oporowy oraz ogrodzenie. Na znajdujących się w PAB rysunkach, mur ten istniejący na granicy działek nr: [...] i [...] nie został ukazany. Poza tym, w obydwu złożonych odwołaniach składające go strony podniosły, że w wyniku realizacji inwestycji część muru zostanie zlikwidowana. Jest to niezgodne

z § 4 ust. 1 MPZP "[...]". Dlatego też, zdaniem Wojewody, ustaleniu powinno podlegać czy przedmiotowy mur oporowy od strony działki nr [...] oraz od strony działki nr [...] pozostanie nienaruszony.

Organ odwoławczy zarzucił również brak przeprowadzenia wyczerpującej analizy zgodności przedłożonego PZT i PAB z zapisami MPZP przez odniesienie się do konkretnych parametrów i wskaźników inwestycji w kontekście takiej zgodności. Podniósł też, że jeśli nawet przyjąć, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącego budynku, to uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia nie wyjaśnia, co mieści się pod pojęciem "powierzchnia budynku", o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 4 lit. c tiret 3 MPZP. Przy czym, w przedłożonej dokumentacji istnieją rozbieżności w tym zakresie. Autor projektu podał, że istniejąca powierzchnia całkowita zabudowy część nadziemna i podziemna na działce nr [...] wynosi 169,50 m, natomiast z wypisu z rejestru gruntów dla tej działki wynika, że powierzchnia zabudowy to 131,0 m2. Wojewoda zauważył też rozbieżności w PZT w zakresie przyjętego przez inwestora sposobu liczenia powierzchni budynku. Raz mowa jest bowiem o powierzchni całkowitej kondygnacji parteru zaś innym razem o powierzchni całkowitej zabudowy części nadziemnej i podziemnej.

Wojewoda zarzucił też nieprzeprowadzenie należytej weryfikacji zgodności dokumentacji z przepisami rozporządzenia MI z 2002 r. W jego ocenie, uzupełnienia wymaga znajdująca się w PZT analiza spełnienia wymagań przepisu § 13 tego aktu, w której brak jest wyliczeń matematycznych oraz rysunków wskazujących na przyjętą przez projektanta wysokość przesłaniania. Na znajdujących się w PZT rysunkach brak jest konkretnych wymiarów i odległości budynków poddawanych analizie. Nie została również wykazana (w formie graficznej i opisowej) możliwość zlokalizowania w przyszłości na działkach sąsiednich budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w odległości 4 m od granicy z działką inwestycyjną, z uwzględnieniem wymagań przepisu § 13 i § 60 przedmiotowego rozporządzenia. Niewystarczający jest zaś w tym względzie sam zawarty w PZT zapis, że projektowany budynek nie będzie oddziaływał na budynki, które w przyszłości powstaną na działkach sąsiednich. Poza tym, analiza zacieniania i przesłaniania przeprowadzona została także w stosunku do działki nr [...], która nie została objęta obszarem oddziaływania inwestycji, a Prezydent nie odniósł się do tej okoliczności. W aktach sprawy brak jest wypisu z rejestru gruntów dla przedmiotowej działki, co nie pozwala na ustalenie czy jej właściciel został uznany za stronę postępowania.

Zdaniem Sądu, wskazane wyżej uchybienia bez wątpienia stanowiły podstawę do uchylenia decyzji Organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Jak wynika z podanych wyżej regulacji Prawa budowlanego, podstawową rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest dokonanie oceny, co jest przedmiotem wniosku, jak też, czy przedmiot ten spójny jest z dołączonym do wniosku projektem budowlanym. Wszystkie więc części projektu budowlanego oraz wniosku o pozwolenie na budowę powinny ze sobą korelować, w szczególności w zakresie określenia przedmiotu wniosku. Prawidłowe oznaczenie tej kwestii rzutuje bowiem na możliwość dokonania oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami, w tym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz regulacjami techniczno-budowlanymi. Jeśli więc nie wiadomo, jakiej dokładnie inwestycji dotyczy projekt, to nie jest też możliwe sprawdzenie go tak jak tego wymaga art. 35 ust. 1 P.b. Analiza taka ma zaś bardzo istotne znaczenie bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa w sposób wiążący wiele kwestii m. in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy, kształtując tym samym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższego aktu prawnego. W orzecznictwie sądowym zwrócono przy tym uwagę, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Realizacja postanowień takiego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21.02.2024 r. II SA/Kr 1599/23).

W świetle zapisów § 4 ust. 1 pkt 4 MPZP "[...]" nakazane jest zachowanie muru oporowego i ogrodzenia (lit. a tiret drugie), zakazuje się nadbudowy obiektów (lit. b tiret pierwsze), dopuszcza się zaś: remont oraz przebudowę, remont muru oporowego i ogrodzenia polegający na wzmocnieniu struktury muru i naprawie ubytków, rozbudowę do 20 % stosunku do powierzchni budynku, w szczególności o elementy komunikacji (lit. c tiret pierwsze, drugie i trzecie). W kontekście tych zapisów jak najbardziej uzasadnione jest, zdaniem Sądu, wyjaśnienie wyszczególnionych przez Wojewodę kwestii. Ponadto, zasadnie Organ odwoławczy zauważył, że w uzasadnieniu decyzji Prezydenta brakuje też analizy co do zgodności konkretnych parametrów i wskaźników zamierzonej inwestycji z zapisami MPZP "[...]", które zawierają liczne, a wskazane wyżej wymogi co do kształtu zabudowy na objętym tym planem terenie, zwłaszcza, że w zakresie istotnym dla sprawy chodzi o obiekt wpisany do rejestru zabytków.

Niewątpliwie niezwykle istotne jest też zapewnienie, by planowana inwestycja spełniała wymogi zawarte w przepisach techniczno-budowlanych, co zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., który to przepis określa ogólne wymagania, jakie należy zachować przy projektowaniu i budowie obiektu budowlanego.

Ocena zgodności projektu, dokonana stosownie do art. 35 P.b. powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a to w uwarunkowaniach sprawy jest niedostateczne, co wynika z przeprowadzenia niepełnej oceny w tym zakresie, co słusznie wytknął Wojewoda.

W tym miejscu trzeba zauważyć, że według art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 (posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei podstawy odmowy wydania tego rodzaju decyzji wskazuje art. 35 ust. 5 P.b., stosownie do którego, zapada ona: w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3 (wzywającego do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, pkt 1), w razie wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (pkt 2) oraz jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki (pkt 3). Tym samym, bardzo istotne jest, by uzasadnienie decyzji wskazywało jednoznacznie na to czy wniosek inwestora jest zasadny czy też nie.

W ocenie Sądu, prawidłowo zatem Wojewoda uznał, że niemożliwym było uzupełnienie dostrzeżonych uchybień na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Jak już bowiem zaznaczono, przepis ten dopuszcza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Tymczasem w sprawie zaistniała sytuacja, w której bez wyjaśnienia pozostaje szereg, istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. Przeprowadzenie kompleksowego postępowania wyjaśniającego, które służyłoby ich ustaleniu po raz pierwszy dopiero na etapie postępowania odwoławczego i to w tak istotnym zakresie, prowadziłoby do naruszenia wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności. Dlatego też Sąd uznał, że w poddanej kontroli decyzji potrzeba skorzystania z art. 138 § 2 K.p.a. została przez Wojewodę wykazana w bardzo obszernym i należycie uargumentowanym uzasadnieniu. W uzasadnieniu tym Organ ten wskazał na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 64 § 2 K.p.a. (obowiązek wezwania do uzupełnienia braków wniosku), art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (obowiązek ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy) oraz art. 107 § 3 K.p.a. (obowiązek należytego uzasadnienia decyzji) poprzez brak wyjaśnienia bardzo ważnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, jak też przedstawił te niewyjaśnione i nierozważone okoliczności.

Skarżąca w złożonym sprzeciwie podniosła, że nie stwierdzono niezgodności zamierzonej przez Nią inwestycji z MPZP. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że nie stwierdzono też, czy zgodność taka ma miejsce, a to wobec nieprzeprowadzenia dokładnej analizy w zakresie szczegółowo wskazanym przez Wojewodę. Wbrew zatem stwierdzeniom Skarżącej, podniesione przez Nią kwestie nie wskazują jednoznacznie na występowanie owej wymaganej przez prawo zgodności. Stąd też na obecnym etapie sprawy nie można stwierdzić, czy złożony przez Nią wniosek może zostać uwzględniony czy też brak ku temu podstaw. Jeśli zaś chodzi o zarzut, iż z treści § 13 rozporządzenia MI z 2002 r. nie sposób wywieść wymogu dokonywania obliczeń matematycznych należy zauważyć, że istotne jest to, by sporządzona przez projektanta analiza w tym przedmiocie umożliwiała wyciągnięcie wniosku co do tego, czy spełnione są wymogi wynikające z tej regulacji. Tymczasem, według Organu, analiza w sprawie niniejszej nie pozwala na jednoznaczną odpowiedź w tym zakresie. Dlatego też jako nieuzasadnione należy uznać kwestionowanie zalecenia Wojewody w tym przedmiocie. Skarżąca podniosła też, że uwagi Organu odwoławczego co do miejsca usytuowania dokumentów dołączonych do projektu, czy też braku wykazania elementów nieobjętych opracowaniem nie powinny stanowić podstawy do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...]. W odniesieniu do tego Sąd wskazuje, że rzeczywiście te i inne jeszcze kwestie zauważone przez Wojewodę nie mogły same w sobie, zwłaszcza oddzielnie, stanowić przesłanki wydania kasatoryjnej decyzji. O tej ostatniej przesądziła jednakże ilość stwierdzonych uchybień oraz istotność niektórych z nich dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, co nie pozwalało na to by Wojewoda podjął decyzję merytoryczną.

Reasumując, uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dostrzeżone przez Wojewodę skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 K.p.a. Z tych przyczyn Sąd oddalił złożony sprzeciw na podstawie art. 151a § P.p.s.a.