Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 502/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 17 listopada 2022 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 27 kwietnia 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Ł. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") z 17 listopada 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Burmistrz decyzją z 7 maja 2020 r., nr [...], odmówił stronie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek złożonego odwołania SKO decyzją z 29 kwietnia 2021 r., nr [...], uchyliło decyzję I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji.

Burmistrz decyzją z 10 listopada 2021 r., nr [...], ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Decyzją z 31 marca 2022 r., nr [...], Kolegium powtórnie uchyliło decyzję I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z 17 listopada 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 107 i art. 127a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: K.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: u.p.z.p.), odmówił stronie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-magazynowego w zabudowie zagrodowej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb O., gmina W..

Kolegium wydając podaną na wstępie decyzję wskazało, że zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czy funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu danego gospodarstwa rolnego. W rezultacie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego. Wprawdzie poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody, istotne jest jednak, aby były funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).

Z akt sprawy wynika, że odwołujący figuruje w ewidencji podatkowej gminy P. jako podatnik podatku rolnego z gruntów o pow. 67,3040 ha fizycznych zgłoszonych do opodatkowania, dodatkowo 4,7 ha fizycznych lasu. Na terenie gminy W. posiada gospodarstwo rolne o pow. 4,4801 ha. Ze znajdujących się w aktach sprawy informacji z rejestru gruntów wynika, że także powierzchnie posiada teren inwestycji (działki nr [...]) i obejmuje: grunty orne klasy RIIIa o pow. 0,4574 ha, klasy RIVa o pow. 1,8544 ha, klasy RVI o pow. 0,3178 ha oraz klasy RV o pow. 1,8505 ha. Pozostałe grunty, na których prowadzi gospodarstwo rolne nie są zlokalizowane w sąsiedztwie terenu inwestycji, zaś odwołujący posiada już siedlisko (budynek mieszkalny i budynki gospodarskie) na terenie innej gminy – gminy P., miejscowość W. [...]. Dostępny w Internecie sposób zagospodarowania miejsca zamieszkania odwołującego nie uzasadnia wskazanego w treści odwołania stanowiska o braku możliwości ewentualnej rozbudowy istniejącego pod adresem W. [...] siedliska.

W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności wskazują, że nie można przyjąć, aby mieszkając i prowadząc gospodarstwo w takiej odległości od terenu inwestycji uznać planowaną inwestycję za zabudowę zagrodową związaną funkcjonalnie z prowadzonym przez odwołującego gospodarstwem. Organ podniósł, że jedynie w szczególnych przypadkach, jeśli uzasadnione warunki funkcjonalne i przestrzenne prowadzenia takiego gospodarstwa tego wymagają, dopuszczalne jest kilka siedlisk. Pojęcie budownictwa zagrodowego użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, jedynie dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne. Okoliczność prowadzenia gospodarstwa rolnego o pow. ok. 65 ha, oddalonego o ok. 30 km od niewielkiej działki na terenie gminy W. (terenu inwestycji) oznacza, że odwołujący posiada już jedno siedlisko w ramach prowadzonego gospodarstwa rolnego i nie sposób uznać, aby planowane nowe siedlisko było w związku funkcjonalnym i organizacyjnym z prowadzonym obecnie gospodarstwem rolnym. W ocenie organu związek funkcjonalny zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez nowej inwestycji i odwrotnie. Jest to wymóg istnienia zależności pomiędzy obiema częściami gruntu (istniejącym i planowanym drugim siedliskiem). W sprawie zależność ta nie została wykazana.

SKO podniosło, że wyjaśnienie zakresu związania inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym należy do odwołującego. Nie oznacza to, że organ nie ma możliwości weryfikacji i oceny przedstawionego powiązania funkcjonalnego. To właśnie powinnością organu jest ocena słuszności wskazanego powiazania. W ocenie organu II instancji w sprawie słusznie uznano, że nie ma zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Konieczna stała się zatem ocena dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy w oparciu o pozostałe regulacje, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z akt sprawy wynika, że inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-magazynowego kontynuuje funkcję obszaru analizowanego. W ocenie Kolegium w sprawie obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z przepisami. Skoro w tak wyznaczonym obszarze, obejmującym wymaganą minimalną wielkość, występuje zabudowa mogąca stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy, zbędne wydaje się objęcie analizą kolejnych działek. Organ II instancji podzielił jednak stanowisko o braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy planowanej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że linia ta ma charakter zróżnicowany. Zabudowa obszaru analizowanego zlokalizowana jest w znacznym oddaleniu od terenu inwestycji, posadowiona przede wszystkim wzdłuż dróg publicznych. Wnioskowana linia zabudowy nie stanowiłaby kontynuacji linii zabudowy obszaru analizowanego a jej wyznaczenie w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia w przeprowadzonej analizie.

We wniosku inwestor wskazał, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – działki nr [...], która stanowi własność gminy W. i sklasyfikowana jest jako "dr". Tym samym w ocenie Kolegium został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W ocenie tego organu w sprawie nie został jednak spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p., bowiem nie zostały zrealizowane łącznie wszystkie przesłanki art. 7 ust. 2a u.o.g.r. Planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia realizowanego w ramach zabudowy zagrodowej, tym samym inwestycja ta nie ma charakteru rolnego. Zlokalizowane na terenie inwestycji grunty rolne stanowiące użytki rolne klas II, których dotyczyć będzie zmiana przeznaczenia, położone są w odległości większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej. Teren inwestycji położony jest także w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej. Zdaniem organu odwoławczego przy ocenie spełnienia warunku art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r. istotne jest zachowanie wymaganej odległości przez cały obszar inwestycji, a w szczególności przez tę jego część, która stanowi grunty klas I-III, których przeznaczenie ulegnie zmianie.

W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a jednocześnie powołując się na art. 145a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wniósł o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji w określonym terminie ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, albowiem jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, tzn. przedłużającą się sytuacją odmawiania skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, co powoduje, że skarżący nie może realizować przedsięwzięcia objętego zamierzeniem inwestycyjnym, co naraża go na znaczną szkodę majątkową.

Skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77, i art. 80 K.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie całkowicie dowolnej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do: - błędnego uznania, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę spełnienia przez planowaną inwestycję warunków zabudowy zagrodowej i w konsekwencji błędnego uznania, że planowana inwestycja nie spełnia tych warunków, podczas gdy analiza ta została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy i nierzetelny, w szczególności z pominięciem przedstawionych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym okoliczności świadczących o funkcjonalnym i organizacyjnym związaniu planowanej inwestycji z prowadzonym gospodarstwem rolnym, - pominięcia przez organ II instancji okoliczności potwierdzających spełnienie przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji zabudowy parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności linii zabudowy, b) art. 107 § 3 K.p.a. przez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji przejawiające się w braku wyczerpującego odniesienia się do wszystkich przedstawionych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym okoliczności świadczących o funkcjonalnym i organizacyjnym związaniu planowanej inwestycji z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym, a w konsekwencji w braku wskazania w uzasadnieniu podstaw faktycznych i prawnych, w oparciu o które Kolegium uznało, że planowana inwestycja nie stanowi zabudowy zagrodowej, c) art. 109 § 1 K.p.a. przez niedoręczenie skarżącemu kompletnej decyzji organu I instancji w zakresie obejmującym graficzną część analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji, d) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, podczas gdy prawidłowym rozstrzygnięciem powinna być decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i orzekająca co do istoty sprawy, jako że stan sprawy przedstawiony przez Kolegium na to pozwalał, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że planowana inwestycja nie spełnia warunków zabudowy zagrodowej, podczas gdy warunki te spełnia, jako że jest funkcjonalne i organizacyjne związana z prowadzonym przez skarżącego gospodarstwem rolnym.

Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania. Z-ca Przewodniczącego Wydziału II zarządzeniem z 5 października 2023 r. skierował niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym poinformowano strony i uczestników postępowania, którzy nie złożyli sprzeciwu wobec takiego trybu jej rozpoznania.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 kwietnia 2023 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 17 listopada 2022 r., nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "P.p.s.a.") stanowi podstawę ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzja Kolegium obarczona nadto była wadą polegającą na błędnym zastosowaniu w sprawie przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Istota sporu do jakiego doszło w sprawie sprowadza się przede wszystkim do dwóch zasadniczych kwestii:

Po pierwsze, do rozstrzygnięcia, czy wobec zamierzenia inwestycyjnego skarżącego w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczo-magazynowego w zabudowie zagrodowej, przewidzianego do realizacji na działce nr [...], obręb O., gmina W., znajduje zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Po drugie, w razie uznania że przepis ten nie ma zastosowania (jak przyjmują to organy administracji publicznej), do weryfikacji czy prawidłowo odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ze względu na stwierdzony przez organy brak kontynuacji linii zabudowy.

Odnosząc się do pierwszego wskazanych wyżej zagadnień zauważyć należy, iż oczywiście błędne jest stanowisko organu odwoławczego jakoby ze względu na odległość pomiędzy gospodarstwem rolnym prowadzonym przez skarżącego na terenie gminy P. w miejscowości W. a miejscem lokalizacji inwestycji objętej niniejszym postępowaniem nie sposób było uznać tej inwestycji za przedsięwzięcie realizowane w ramach zabudowy zagrodowej (s. [...] uzasadnienia decyzji organu II instancji). Samo SKO zauważyło bowiem, że skarżący poza w/w gospodarstwem rolnym w gminie P. posiada również gospodarstwo rolne o powierzchni 4,4801 ha w gminie W. obejmujące właśnie działkę nr [...] na której wnioskodawca zamierza zrealizować inwestycję.

Wskazać trzeba, iż choć przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji legalnej zabudowy zagrodowej to przyjąć należy, iż na zabudowę zagrodową składa się zawsze zespół budynków, z których przynajmniej jeden musi mieć charakter mieszkalny w obrębie jednego podwórza. Tego rodzaju zabudowa to w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych bądź w gospodarstwach leśnych. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1610) za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Domy mieszkalne jednorodzinne w ramach budownictwa zagrodowego wchodzą w skład indywidualnych gospodarstw rolnych, jeżeli zamieszkałe są przez rolników i im służą (zob. wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2267/16, ten i pozostałe powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w CBOSA, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Dla uznania danej zabudowy za zabudowę zagrodową nie ma zaś istotnego znaczenia wielkość gospodarstwa z którym zabudowa ta jest powiązana.

Co za tym idzie za błędną uznać należy także tą część rozważań SKO [...] gdzie organ ten zakwestionował spełnienie przez planowaną inwestycję wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., ze względu jej mieszkalny, a nie zagrodowy charakter.

Wielkość gospodarstwa rolnego z którym dana zabudowa zagrodowa jest funkcjonalnie związana stanowi natomiast jedynie przesłankę zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a nie uznania danej zabudowy za zabudowę zagrodową.

Stąd też stwierdzić należy, iż istotę problemu występującego w tym zakresie trafnie uchwycił w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazując odnośnie planowanej inwestycji, że stanowi ona zabudowę zagrodową, a weryfikacji wymaga tylko czy będzie to nowa zabudową zagrodowa związana jedynie z gospodarstwem rolnym prowadzonym przez wnioskodawcę na terenie gminy W., a nie związana z istniejącą już zabudową zagrodową w innym gospodarstwie skarżącego położonym w gminie P., czy też zabudowa ta jest powiązana ze stanowiącym jedną całość funkcjonalną gospodarstwem skarżącego składającym się z wskazanych wyżej gruntów położonych w obu tych gminach.

Inaczej rzecz ujmując w realiach niniejszej sprawy ocenić należało, czy skoro skarżący w oddaleniu od dotychczasowej zabudowy i związanego z nią gospodarstwa rolnego planuje postawić dom mieszkalny z budynkiem gospodarczo-magazynowym, to czy w istocie nie zmierza do utworzenia kolejnej, nowej zabudowy zagrodowej, związanej z odrębnym gospodarstwem rolnym jakie prowadzi na terenie gminy W.

W zależności od odpowiedzi na tak postawione pytanie skarżący mógłby skorzystać z ułatwień określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., względnie przywileju tego byłby pozbawiony, a jego inwestycja obejmująca realizację zabudowy zagrodowej spełnić by musiała wymogi tzw. dobrego sąsiedztwa określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Takie podejście przez organ I instancji do wykładni i zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. uznać należy za co do zasady właściwe, albowiem pozwala ono ustrzec się przed nadużywaniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. celem ominięcia zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy.

Jednocześnie zauważyć należy, iż stanowisko organów, co do braku związku planowanej zabudowy zagrodowej na terenie gminy W. z gospodarstwem prowadzonym na ternie gminy P. jest przedwczesne i nie znajduje uzasadnienia w całości zgromadzonego i rozpoznanego materiału dowodowego.

Stanowisko organów opiera się bowiem na kryterium znacznej, bo wynoszącej 30 km odległości pomiędzy gospodarstwem prowadzonym przez skarżącego na terenie gminy P. a planowaną zabudową zagrodową oraz fakcie posiadania już w gminie P. zabudowy zagrodowej obsługującej to gospodarstwo, a pomija stanowisko skarżącego, który podnosi, że w na ternie gminy P. hoduje głównie gęsi, a na działce w gminie W. uprawia lucernę, która co jest faktem notoryjnie znanym Sądowi jest rośliną wykorzystywana głównie w hodowli zwierząt.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się zaś uwagę na to, że gospodarstwo rolne, którego powierzchnia jest istotna dla zastosowania powyższego przepisu, może być położone na terenie innej gminy niż związana z tym gospodarstwem zabudowa, lecz jednocześnie wskazuje się na konieczność dokonania indywidualnej oceny związku poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych w różnych gminach, dla której istotne znaczenie ma nie tylko odległość między poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1440/15, z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1723/06), ale także rodzaj prowadzonej produkcji rolnej i wzajemne powiązania między nimi.

Nie ma przy tym zasadniczego znaczenia dla sprawy podnoszony przez organy argument, że w istniejącej zabudowie zagrodowej skarżącego zlokalizowanej na terenie gminy P. znajduje się już jeden budynek mieszkalny (por. wyrok NSA z 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2267/16).

Okoliczność ta winna zatem zostać przez organy procesowo zweryfikowana i oceniona, a braki tak zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w tym zakresie musza zostać ocenione jako naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia i co za tym idzie samodzielnie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

Gwoli wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wskazać w tym miejscu trzeba, iż przypadku definitywnego ustalenia, że wnioskodawca planuje nową zabudowę zagrodową nie związaną z gospodarstwem rolnym położonym na terenie gminy P., a jedynie z odrębnym samodzielnym gospodarstwem obejmującym działkę nr [...] obr. O. , gmina W. zaktualizuje się drugi z występujących w sprawie problemów to jest brak spełniania zasady dobrego sąsiedztwa, ze względu na brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się do tego zagadnienia zauważyć należy, iż zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003, poz. 164, nr 1588 zez m.) obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (ust. 4).

Użyte w rozporządzeniu określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się podejście traktujące "linię zabudowy" na potrzeby warunków zabudowy jako linię stanowiącą co do zasady jedynie granicę tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie niż pas drogowy i wyznaczającą tylko maksymalne możliwe zbliżenie budynku do pasa drogowego.

Jednocześnie pamiętać należy, iż że jakkolwiek dokonując oceny dopuszczalności realizacji inwestycji objętej wnioskiem strony pod kątem wymagań wynikających z konieczności zagwarantowania ładu przestrzennego organ powinien uwzględnić, że do wyznaczania linii zabudowy odnosi się § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to jednak normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, tylko jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć (zob. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 681/18).

Inaczej rzecz ujmując nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, względnie bardzo utrudnione, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4, pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez proste przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Omawiana norma niezbyt fortunnie wskazuje, że ustalenie linii zabudowy w sposób inny, niż wynika z § 4 ust. 1, dopuszczalne jest wówczas, gdy możliwość taka wynika z analizy architektoniczno-urbanistycznej, jednak ścisłe, dosłowne rozumienie tego przepisu mogłoby w niektórych sytuacjach prowadzić do niedopuszczalnego zawężenia możliwości ustalenia warunków zabudowy w stosunku do kryteriów sformułowanych przepisami wyższej rangi, innymi słowy oznaczałoby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad ustawą. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 28 listopada 2018 r., sygn. OII OSK 14/17

W takim wypadku linia zabudowy powinna być wyznaczona w sposób inny, byle tylko znajdowało to oparcie w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej, a zatem jej ustalanie musi się odbyć w odniesieniu do zabudowy istniejącej na nieruchomościach położonych w obszarze analizowanym, a ustalona w ten sposób linia zabudowy nie może naruszać przepisów szczególnych w tym przede wszystkim unormowań wynikających z regulacji dotyczących dróg publicznych i sytuowania obiektów budowlanych względem tych dróg.

W rozpatrywanym przypadku organy w istocie ograniczyły się jedynie do przywołania okoliczności faktycznych, które wykazywały, iż nie jest możliwym wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z uwagi na brak zabudowy na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Nie wykazały natomiast w dostateczny sposób, dlaczego brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy w ten sposób uniemożliwia wyznaczenie jej w oparciu o kolejne jednostki redakcyjne § 4 rozporządzenia i z poszanowaniem prawa własności inwestora.

Co za tym idzie uznać należy, iż decyzje organów obu instancji zapadły w tym zakresie z naruszeniem § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegającym na braku zastosowaniu tego przepisu i wynikającym z tego uchybienia istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które również mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Nie okazały się natomiast zasadne zgłoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 109 § 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 109 § 1 K.p.a. wskazać należy, iż skarżący nie podnosił go w odwołaniu i jak wynika z treści tak odwołania jak i skargi rzekome doręczenie decyzji organu I instancji, bez załącznika graficznego, nie stanowiło przeszkody dla kwestionowania decyzji organu I instancji, także co do analizy urbanistycznej i co za tym idzie nie miało jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia tak organu I jak i II instancji.

Nie doszło także do naruszenia przez SKO [...] art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Zauważyć bowiem trzeba, iż art. 138 § 1 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten ma zatem charakter wynikowy i wskazuje jedynie jakie może być treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie wskazuje jednakże na przesłanki powzięcia określonych rozstrzygnięć. Powyższe oznacza, iż do naruszenia wskazanego wyżej przepisu mogłoby dojść jedynie w sytuacji, gdyby organ wydał decyzję o rozstrzygnięciu nie mieszczącym się we wskazanym wyżej katalogu, co w kontrolowanej sprawie jednakże nie zaistniało. Nie stanowi natomiast naruszenia wskazanego przez skarżącego jako wzorzec kontroli przepisu procesowego utrzymanie w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji, nawet gdyby rozstrzygnięcie to okazało się – jak w niniejszej sprawie – merytorycznie nietrafne

Z uwagi na stwierdzone uchybienia przepisów procesowych przedwczesna byłaby ocena, czy w sprawie naruszono art. 61 ust. 4, bądź art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ocena zachowania norm prawa materialnego wymaga bowiem w pierwszej kolejności dokonania niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego, czego w sprawie zabrakło.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Wobec orzeczenia o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. brak było podstaw dla uwzględnienia wniosku strony skarżącej o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji w określonym terminie ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy, albowiem zgodnie z art. 145a §1 P.p.s.a. nałożenie tego rodzaju obowiązku możliwe jest jedynie w przypadku wydania wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego uzasadnienia.

O kosztach postępowania postanowiono w pkt II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).