Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 834/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e
journal: Dz.U. 2019 poz 1373
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 627, art. 734 par. 1, art. 750
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz(spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 2362/19 w sprawie ze skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2362/19, po rozpoznaniu skargi A. z siedzibą w W. (dalej: płatnik, A. ) uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z [...] września 2019 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor MOW NFZ) z [...] marca 2014 r. w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją Prezes NFZ, działając m.in. na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1373 z późn. zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz

art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora MOW NFZ ustalającą, że W. B. (dalej: Zainteresowana), podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów o świadczenie usług, zawartych ze A. , w określonych w decyzji okresach. Prezes NFZ stwierdził, że zawierane przez płatnika umowy o dzieło wyczerpywały znamiona umowy o świadczenie usług, gdyż w wyniku umów nie powstało oznaczone dzieło w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Wykonywane przez Zainteresowaną (lustratora) czynności stanowiły część procesu weryfikacji działalności organów [...] pod względem legalności, gospodarności i rzetelności. Analizowane umowy nie wskazywały, by charakter wykonywanych przez Zainteresowaną prac był twórczy i jednostkowy. A. , zawierając z Zainteresowaną sporne umowy realizował ustawowe zadania wynikające z profilu bieżącej i ciągłej działalności [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora MOW NFZ stwierdził, że sporne umowy spełniają przesłanki umowy o dzieło, o której mowa w art. 627 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.; dalej: k.c.), ich istotą było bowiem zobowiązanie się przyjmującego zamówienie do osiągnięcia oznaczonego rezultatu w postaci opracowania dokumentów spełniających określone w umowie warunki, a zamawiającego - do zapłaty wynagrodzenia.

Sąd zauważył, że to właśnie osiągnięcie rezultatu w postaci sporządzenia dokumentów: protokołu, listu polustracyjnego i odrębnej informacji, stanowiło przedmiot spornych umów, a nie czynności prowadzące do jego osiągnięcia. Bez sporządzenia wskazanych dokumentów nie zostałby osiągnięty cel lustracji. Sporządzenie tych dokumentów wymagało samodzielności i wkładu intelektualnego Zainteresowanej. Celem lustracji nie była zatem sama kontrola działalności spółdzielni, lecz właśnie ocena tej działalności sformułowana na podstawie danych uzyskanych w toku przeprowadzonej lustracji. W ten sposób uzyskany rezultat przeprowadzonej lustracji zmaterializował się w wymienionych w umowach dokumentach, był efektem pracy Zainteresowanej, który – po sporządzeniu - uzyskał samodzielny byt. Sąd wskazał również, że wypłata wynagrodzenia uzależniona była od terminowego i prawidłowego sporządzenia wymienionych w umowie dokumentów.

Zdaniem Sądu przyjęcie przez organ, że sporne umowy były umowami o świadczenie usług (art. 734 § 1 k.c. w zw. z art. 750 k.c.), doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach, wobec uznania, że Zainteresowana podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną wniósł Prezes NNZ, zaskarżając wyrok w całości. Organ wnosił o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 627 k.c. dotyczącego umowy o dzieło poprzez dopuszczenie jego zastosowania w ustalonym stanie faktycznym - w odniesieniu do umów, których przedmiotem było sporządzenie protokołu z lustracji, projektu listu polustracyjnego i odrębnej informacji, choć dokumenty tego rodzaju odzwierciedlają wyniki i ustalenia poczynione w toku badania polustracyjnego [...] – czyli postępowania zmierzającego do dokonania oceny działalności [...] i odzwierciedla to badanie, a więc w odniesieniu do tego rodzaju czynności mogą mieć zastosowanie jedynie przepisy dotyczące usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu;

b) art. 734 § 1 w zw. z art. 750 k.c. poprzez ich niezastosowanie i zarzucenie organowi popełnienia błędu subsumcji polegającego na ich zastosowaniu przez organy NFZ w wydanych orzeczeniach, będących przedmiotem oceny w zaskarżonym wyroku w ustalonym stanie faktycznym,

c) art. 65 § 1 i 2 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu nieprawidłowej wykładni oświadczeń woli stron umów, co skutkowało uznaniem przez WSA, że strony zawarły umowy o dzieło, których przedmiotem było jedynie sporządzenie protokołu z lustracji, projektu listu polustracyjnego i odrębnej informacji, a nie przeprowadzenie czynności objętych lustracją,

oraz

d) art. 91 § 1 i art. 93 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2020 r. poz. 275 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że protokoły z lustracji mogą stanowić odrębne, samoistne, samodzielne i oderwane od pozostałych czynności, składające się na badanie lustracyjne dzieła, mogące być przedmiotem umowy o dzieło, choć przedmiotem umowy zawieranej z lustratorem może być jedynie przeprowadzenie lustracji rozumianej jako badanie legalności, gospodarności i rzetelności całości działania [...], i sporządzenie z przebiegu tych czynności protokołu z lustracji odzwierciedlającego poczynione ustalenia,

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:

a) przyjęcia przez Sąd, że spornej umowy nie można zakwalifikować jako umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o zleceniu, podczas gdy prawidłowa ocena zgormadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że przedmiotem umowy jest wykonanie określonej czynności, nie natomiast wytworzenie dzieła w rozumieniu art. 627 k.c. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 z zm.),

b) pominięcia przez Sąd, a wynikających z art. 93 § 1a ustawy - Prawo spółdzielcze zasad odpowiedzialności podmiotu przeprowadzającego lustrację, wykluczających możliwość zastosowania art. 627 k.c. dla oceny umów łączących strony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Strona skarżąca i uczestniczka postępowania - Zainteresowana nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska WSA, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa NFZ w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy ww. decyzji Dyrektora MOW NFZ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Według Sądu I instancji organ administracji publicznej wadliwie i z naruszeniem art. 734 § 1 w związku z art. 750 k.c. oraz z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach ocenił, że do umów zawartych przez A. z Zainteresowaną, których przedmiot stanowiło sporządzenie protokołu z działalności określonych w poszczególnych umowach S.M., należało stosować przepisy dotyczące umowy zlecenia, albowiem były to umowy o świadczenie usług, nie zaś umowy o dzieło. W konsekwencji prowadziłoby to do wniosku, że z tytułu wykonywania tych umów Zainteresowana w okresach wskazanych w kontrolowanej decyzji podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Według Sądu I instancji zaś, zarówno przedmiot spornych w sprawie umów, jak i okoliczności towarzyszące ich wykonaniu, w tym zwłaszcza ich rezultat materializujący się w każdym przypadku w sporządzonym protokole, wnioskach polustracyjnych, projekcie listu polustracyjnego oraz odrębnej informacji jednoznacznie oraz wbrew stanowisku organu administracji przekonują o tym, że wspomniane umowy były umowami o dzieło.

Według Sądu odwoławczego, zarzuty skargi kasacyjnej w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji.

Ocenę stawianego w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. - do którego należy się odnieść w pierwszej kolejności - poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, a mianowicie, że o skuteczności zarzutu opartego na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy bowiem rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Oznacza to, że strona skarżąca jest zobowiązana uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu I instancji byłby inny.

Przedstawione uwagi wprowadzające nie mogą, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawać bez wpływu na ocenę, że omawiany zarzut kasacyjny nie został uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2575/13; opubl. podobnie jak niżej powołane: orzeczenia.nsa.gov.pl), co w konsekwencji czyni go niezasadnym, a przez to i nieskutecznym.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika bowiem, na czym - zdaniem skarżącego kasacyjnie organu - miałoby polegać naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., jego istotny charakter, a przez to wpływ jego naruszenia na wynik sprawy.

Ponadto - co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia oceny odnośnie do braku zasadności omawianego zarzutu - trzeba podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku WSA, nie dość, że zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., to również, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (do którego zresztą nie ma sporu), a ponadto sporządzone zostało w sposób, który pozwala na przeprowadzenie kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Zupełnie inna kwestią jest natomiast - co wymaga podkreślenia w kontekście podejmowanej na gruncie omawianego zarzutu polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji - siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony skarżącej o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony skarżącej, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną.

Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z: 26 listopada 2014r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba więc uznać za niezasadny zwłaszcza, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza, iż prawidłowo identyfikując przedmiot rozpatrywanej sprawy oraz operując w jej granicach, WSA zaproponował właściwe rozstrzygnięcie odnośnie istoty sporu prawnego wywołanego wniesioną skargą, co uzasadnił - w tym również w zakresie odnoszącym się do podstawy prawnej wydanego w sprawie orzeczenia - w wystarczającym stopniu, a co za tym idzie w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości tej propozycji.

Zgodności z prawem kontrolowanego wyroku nie podważa również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. Zwrócić trzeba uwagę, że brak skuteczności zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika z tego, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora MOW NFZ zostały uchylone w związku z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), a nie wobec stwierdzenia wydania tych decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Ponadto wymienione przepisy prawa, jako tzw. przepisy wynikowe, nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 września 2020 r. sygn. akt II GSK 2989/17; 20 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r. sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2547/17; 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10). Oznacza to, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut ich naruszenia nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ.

Oceny tego zarzutu nie zmienia fakt, że naruszenie wspomnianych przepisów postępowania zostało powiązane z naruszeniem art. 627 k.c. oraz art. 93 § 1a Prawa spółdzielczego. Poprzez omawiany zarzut Prezes NFZ zmierza do wykazania, że Sąd I instancji nienależycie wykonał ciążący na nim obowiązek kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co miało polegać na niepełnym przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego i prawnego, niewzięciu pod uwagę całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz braku ustosunkowania się do twierdzeń organu w odniesieniu do wymienionych w tym zarzucie kwestii, czyli uchybień procesowych WSA. Natomiast przepisy art. 627 k.c. oraz art. 93 § 1a Prawa spółdzielczego, których naruszenie na gruncie omawianego zarzutu kasacyjnego podnosi skarżący kasacyjnie organ, zważywszy na ich treść oraz funkcje nie są przepisami postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Są to bowiem: albo przepis prawa materialnego (art. 627 k.c.), albo procedury lustracyjnej, której charakter uwzględnia się przy ocenie czynności lustracji spółdzielni i jej wyniku (art. 93 § 1a Prawa spółdzielczego) i dlatego nie mogą stanowić podstawy formułowania krytycznej oceny (oczekiwanej przez Prezesa NFZ) odnośnie do prawidłowości wykonania przez Sąd I instancji obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji oraz prawidłowości sporządzenia uzasadnienia do wydanego w rozpatrywanej sprawie orzeczenia - w zakresie spełniania przez nie wymogów proceduralnych.

Przechodząc do oceny zarzutów sformułowanych w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, uwzględniając istotę spornej kwestii, czy Zainteresowana podlegała ubezpieczeniu zdrowotnemu na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach z uwagi na wykonywanie przez nią pracy na podstawie zawartych ze A. umów, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu z pkt 1 lit. c), na gruncie którego Prezes NFZ zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie art. 65 § 1 i 2 k.c.

Zważywszy na przedstawioną istotę sporu prawnego, za uzasadniony należy uznać wniosek, że przepis art. 65 § 1 i 2 k.c. nie może stanowić adekwatnego wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, przez co omawiany zarzut należy uznać za niezasadny i tym samym za nieskuteczny.

Jeżeli bowiem WSA kontrolował zgodność z prawem decyzji administracyjnej wydanej w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, to nie był zobowiązany – zwłaszcza, że byłoby to również nieprzydatne z punktu widzenia istoty oraz przedmiotu sprawy, a także istoty sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji, a w tym kontekście instrumentów oraz kryteriów, którymi może operować sąd administracyjny – aby legalność wymienionej decyzji kontrolować z pozycji oraz przy uwzględnieniu kryteriów, o których mowa w art. 65 § 1 i 2 k.c., a mianowicie zasad współżycia społecznego, ustalonych zwyczajów, czy też zgodnego zamiaru stron umowy oraz jej celu. Zauważyć należy, że przywołana regulacja prawna jednoznacznie i wprost odnosi się do reguł wykładni oświadczeń woli, co jakkolwiek ma swoje uznane i ustalone znaczenie dla potrzeb rozstrzygania sporów prawnych na gruncie prawa cywilnego (w tym zwłaszcza, jeżeli nie przede wszystkim między stronami zawartej umowy, co w rozpatrywanej sprawie nie ma przecież miejsca, albowiem spór przebiega na innej zupełnie płaszczyźnie), to jednak – zdaniem NSA – pozbawione jest tego znaczenia w sprawach ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, a więc w sprawach zupełnie innej, bo publicznoprawnej natury. Tym samym, wskazane "wzorce kontroli", których stosowania w rozpatrywanej sprawie oczekiwał Prezes NFZ, nie mogły być uznane za adekwatne ani też przydatne w procesie ustalania podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu – jak wymaga tego, w warunkach nim określonych, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach – albo niepodlegania temu ubezpieczeniu przez Zainteresowaną w związku z wykonywaniem przez nią pracy na podstawie zawartych ze A. umów, przedmiotem których było sporządzenie protokołu z działalności spółdzielni wraz z projektem wniosków polustracyjnych i odrębnego pisma.

Przedstawione podejście koresponduje również ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki SN z: 2 września 2020r., sygn. akt I UK 96/19; 2 czerwca 2017 r., sygn. akt III UK 147/16; 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II UK 518/15 ), które Sąd w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela, że zasada podlegania ex lege ubezpieczeniom społecznym należy do norm o charakterze ius cogens, co prowadzi do wniosku o podleganiu obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z mocy prawa i z tej przyczyny czynność prawna nie może zniwelować powstających na tym tle obowiązków publicznoprawnych. Oznacza to też, że w kontekście podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym decydującej wagi nie można przypisać treści oświadczeń woli stron, zwłaszcza że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi jedynie w ujęciu formalnym (art. 1 k.p.c.), w ujęciu materialnym mają natomiast charakter spraw z zakresu prawa publicznego, a nie prywatnego, co wyklucza możliwość stosowania do relacji prawnych regulowanych prawem ubezpieczeń społecznych przepisów prawa prywatnego (np. Kodeksu cywilnego).

Z przedstawionych powodów omawiany zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Nie są również zasadne zarzuty z pkt 1 lit. a), b), d) petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając treść art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach oraz odnosząc wynikające z niej konsekwencje do treści postanowień ocenianych umów oraz ich przedmiotu (fakt zawarcia umów o wskazanej powyżej treści nie jest w sprawie sporny, jakkolwiek sporna jest ich kwalifikacja prawna), odmiennie niż skarżący kasacyjnie organ trzeba stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 627 k.c. i art. 734 § 1 w związku z art. 750 k.c., ani też wynikających z tych przepisów kryteriów oceny umów: o dzieło albo o świadczenie usług, do których odpowiednio stosuje się przepisy o zleceniu. Nie doszło także do uchybienia art. 91 § 1 i art. 93 § 1 Prawa spółdzielczego. Ocena umów przesądza bowiem o prawidłowości zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.

Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach o sygn. akt: II GSK 816/20, II GSK 1136/20, II GSK 1287/20, II GSK 1367/20, II GSK 403/21, II GSK 283/21, II GSK 787/20, II GSK 643/20; II GSK 529/20, II GSK 2574/21, II GSK 87/21, II GSK 403/21, II GSK 620/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną poglądy zaprezentowane w wymienionych orzeczeniach w pełni podziela i uznaje, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do charakteru zawartych przez A. i Zainteresowaną (lustratora) umów jest prawidłowe.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że sporne umowy zakładały wykonanie przez lustratora konkretnego rezultatu w postaci przeprowadzenia lustracji poszczególnych spółdzielni i sformułowania określonych w treści umów protokołów lustracyjnych (co jest obowiązkiem lustratora zgodnie z art. 93 § 1 Prawa spółdzielczego), a także propozycji wystąpienia polustracyjnego oraz propozycji odpowiedzi na skargi i wystąpienia. Celem działania lustratora nie było zatem samo "badanie" działalności kontrolowanego podmiotu, ale "zbadanie" tej działalności zakończone ostateczną oceną tej działalności materializującą się w sporządzonym protokole oraz wnioskach polustracyjnych. To prowadzi do wniosku, że wykonaniu spornych umów towarzyszyło właśnie osiągnięcie z góry określonego rezultatu.

Nie ma racji organ, że istotą umowy było jedynie staranne dążenie do osiągnięcia rezultatu. Gdyby bowiem lustrator nie sporządził dokumentów określonych w umowach, nie wykonałby umów, choćby przeprowadzał czynności lustracyjne z najwyższą starannością. Wobec tego, to ten rezultat, (§ 1 w zw. z § 6 umowy), a nie czynności do niego prowadzące, stanowił przedmiot umów stron, zawartych i ukształtowanych w granicach zakreślonych przez prawo, naturę (właściwość) stosunku prawnego.

Należy stwierdzić, że z art. 645 k.c. wynika, że w przypadku umowy o dzieło istotne są częstokroć osobiste przymioty wykonawcy. Zgodnie z treścią art. 91 § 4 Prawa spółdzielczego, obowiązki lustratora może pełnić osoba, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez Krajową Radę Spółdzielczą. Zgodnie z postanowieniami umów Zainteresowana zobowiązała się do wykonania dzieła osobiście (§ 7 umowy). Oznaczało to w praktyce, iż oczekiwany i sprawdzalny rezultat pracy miała wykonywać osobiście, starannie wybrana i o odpowiednich kwalifikacjach osoba. W przypadku umowy zlecenia cechy osobowe zleceniobiorcy nie są tak istotne.

Cechą charakterystyczną umowy o dzieło, występującą w umowach o przeprowadzenie lustracji, jest również sposób zapłaty w sposób, o jakim mowa w art. 632 § 1 k.c. Z postanowień umów wynika, że wynagrodzenie przysługiwało jedynie za wykonanie dzieła i było wypłacone w terminie 7 dni od daty przesłania przez A. listu polustracyjnego do lustrowanej jednostki (§ 5). Wynagrodzenie to było określane ryczałtowo. Zatem wynagrodzenie przysługiwało lustratorowi nie za samo podejmowanie czynności, ale za wytworzenie określonego rezultatu. Zgodnie z treścią umów, samo podjęcie przez lustratora działań zmierzających do opracowania materiałów wymienionych w umowach, ale bez ich wykonania lub skończenia, niezależnie od przyczyn, nie było podstawą do wypłacenia wynagrodzenia. Lustrator ponosił więc całkowite i wyłączne ryzyko wykonania dzieła. Przy umowie zlecenia zleceniobiorca takiego ryzyka nie ponosi.

Kolejnym elementem charakteryzującym umowę o dzieło jest możliwość oceny wykonania umowy z punktu widzenia tego, czy można taką ocenę przeprowadzić pod kątem wystąpienia wad efektu pracy (obowiązujący w dacie zawierania i realizacji umów - art. 637 § 1 k.c.). Zgodnie z umowami zawieranymi przez A. zamawiający miał prawo żądać usunięcia uchybień i nieprawidłowości w przekazanych przez lustratora materiałach (§ 6 ust. 1 – 3 umowy). Tym samym przeprowadzenie oceny, czy lustrator należycie wykonał umowę, opierało się właśnie na ocenie rezultatu jego pracy. Dokumenty przez niego wytworzone mogły mieć wady, które powinny być usunięte. W umowach zostały też przewidziane skutki finansowe, gdyby rezultat umowy był obciążony wadami.

Możliwość odstąpienia od umowy (§ 6 ust. 4) także potwierdzała, że celem stron było zrealizowanie określonego dzieła w ustalonym terminie.

Uwzględniając konsekwencje wynikające z przedstawionych argumentów, według Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadnione należałoby uznać stanowisko, że w rozpatrywanej sprawie nie było i nie jest tak, że rezultat spornych umów określony, jako "sporządzenie protokołu z działalności spółdzielni" nie mógł, czy też nie mógłby być poddany jakiejkolwiek weryfikacji, w tym zwłaszcza w sposób, o którym mowa powyżej. Jeżeli bowiem, w typowej postaci, wykonanie dzieła wyraża się w uzyskaniu rezultatu materialnego, a art. 627 k.c. wymaga tylko "oznaczenia dzieła", co dopuszcza określenie przedmiotu zamówienia w sposób ogólny, nadający się do przyszłego dookreślenia na podstawie wskazanych w umowie kryteriów lub bezpośrednio przez zwyczaj lub zasady uczciwego obrotu, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że sam opis przedmiotu spornej umowy, nie może sam w sobie, oraz bez rozważenia całokształtu okoliczności towarzyszących jej zawarciu, a w szczególności rezultatu, jaki był w niej umówiony i jaki powstał w jej wykonaniu, prowadzić do kategorycznej odmowy uznania jej za umowę o dzieło.

W konsekwencji za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że sporne umowy zakładały wykonanie przez Zainteresowaną konkretnego rezultatu w postaci przeprowadzenia lustracji i sformułowania określonych w treści umowy rezultatów świadczonej pracy, a mianowicie protokołu lustracyjnego, co w relacji do przywołanej powyżej regulacji prawnej prowadzi do wniosku, że niezależnie od nakładu pracy Zainteresowanej, bez sporządzenia protokołu jej wysiłek nie miałby żadnego znaczenia, a wręcz naraziłby ją na odpowiedzialność cywilna (§ 6 umowy). Celem działania lustratora nie było więc samo "badanie" działalności kontrolowanego podmiotu, ale "zbadanie" tej działalności zakończone ostateczną oceną tej działalności materializującą się w sporządzonym protokole, co prowadziło do uprawnionego wniosku, że wykonaniu spornych w sprawie umów towarzyszyło osiągnięcie z góry określonego rezultatu.

Oceny tej nie zmienia zarzut "pominięcia przez Sąd okoliczności, że zgodnie z art. 93 § 1a Prawa spółdzielczego lustrację przeprowadza Z. R. lub K. R. S. i formułuje w rezultacie wnioski polustracyjne, a nie konkretna osoba fizyczna, której czynności lustracji zostały zlecone i to A. jest za tę lustrację odpowiedzialny" (pkt 2) lit. c) petitum skargi kasacyjnej).

Wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej pomija treść art. 91 § 4 Prawa spółdzielczego, który zobowiązuje [...] lub K.R.S. do wyznaczenia lustratora. Zatem lustracja przeprowadzana jest za pośrednictwem wyznaczonej osoby, która uzyskała uprawnienia lustracyjne wydane przez K.R.S. Kryteria kwalifikacyjne lustratorów oraz tryb przeprowadzania lustracji określa K.R.S., do której należy także uprawnienie pozbawienia lustratora uprawnień, jeżeli jego działalność jest niezgodna z prawem, a także jeżeli lustrator nie zachowuje w tajemnicy wiadomości o działalności spółdzielni uzyskanych przy lustracji. W tej sytuacji skarżący organ zdaje się zrównywać realizację obowiązku przeprowadzenia lustracji, m.in. przez [...](art. 91 § 3 Prawa spółdzielczego) z jej wykonaniem przez konkretnego lustratora, wyznaczonego właśnie przez tenże [...] (art. 91 § 4 Prawa spółdzielczego). Mimo że lustrację przeprowadza [...] to protokół lustracji sporządza, a więc i podpisuje lustrator (art. 93 § 1 zd. pierwsze Prawa spółdzielczego). Protokół jest więc wytworem pracy lustratora, akceptowanym i wykorzystywanym przez [...] w dalszych działaniach (art. 93 § 1a Prawa spółdzielczego). Należy dodać, że protokół sporządzony przez lustratora ma moc dokumentu urzędowego (art. 93 § 1 zd. drugie Prawa spółdzielczego).

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.