Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 616/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. D. i B. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga E. D. i B. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2021 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w dniu 3 września 2020 r. skarżący złożyli do Starostwa Powiatowego informację o rozpoczęciu, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), na terenie działki nr [..], obręb O., gmina W., robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami i szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe wraz z przyłączem energii elektrycznej, budową dojść i dojazdów. W złożonym wniosku skarżący wyjaśnili, że budowa budynku mieszkalnego związana jest z zapewnieniem umożliwienia odbycia okresu możliwej 14 – dniowej kwarantanny dla osób z rodziny skarżących i najbliższych z uwagi na fakt częstych podróży m.in. poza granice RP oraz możliwą styczność z osobami zakażonymi lub podejrzanymi o zakażenie koronawirusem. Konieczność wykonania robót budowlanych będzie umożliwiać odbycie potencjalnej kwarantanny nałożonej przez państwowego powiatowego lub granicznego inspektora sanitarnego wyłącznie dla osób objętych nią w przedmiotowym budynku bez szkody i narażania pozostałych domowników / rodziny nieobjętych kwarantanną. Budynek będzie zawierał około 4 pokoi oraz układ komunikacyjny, umożliwiający swobodne i bezpieczne funkcjonowanie osób objętych kwarantanną przez wymagany okres. Rozmieszczenie pomieszczeń w budynku, zagwarantowanie dodatkowej łazienki umożliwiać będzie możliwie jak najlepsze zachowanie bezpiecznego odstępu (wynoszącego 2 m) od innych osób odbywających kwarantannę oraz umożliwi jego nieopuszczanie przez wymagany okres.

Organ ustalił także, że Starosta w piśmie z dnia 7 września 2020 r. informację złożoną przez skarżących w dniu 3 września 2020 r. uznał za bezprzedmiotową. Starosta wyjaśnił przy tym skarżącym, że realizowana inwestycja położona jest na gruncie oznaczonym w ewidencji gruntów jako ŁIV – łąki, czyli 3zTn – torfy niskie a zatem podlega regulacjom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która to ustawa nie została wyłączona przepisem art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19. Nadto, Starosta wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 4 września 2020 r. na terenie działki [..] w obrębie O. ustalono, że na przedmiotowej działce nie są prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane, w tym związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a ustawodawca umożliwił stosowanie art. 12 ust. 1 powołanej ustawy w terminie 180 dni od daty wejścia jej w życie a zatem termin ten upłynął z dniem 4 września 2020 r.

Podczas oględzin przeprowadzonych na terenie działki nr [..], obręb O., w dniu 9 listopada 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości realizowana jest budowa obiektu budowlanego, trwale związanego z gruntem, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wykonywane roboty budowlane znajdują się na etapie wykonanych ścian zewnętrznych oraz części wewnętrznych ścian działowych pierwszej i drugiej kondygnacji oraz wykonanego stropu pierwszej kondygnacji.

Mając powyższe na uwadze, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z poźn. zm.): wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, trwale związanego z gruntem (posadowionego na fundamencie betonowym), murowanego, o wymiarach 8,00 m x 8,00 m realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], położonej w obrębie ewidencyjnym O., gmina W. (punkt 1 postanowienia) oraz poinformował skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy (punkt 2 postanowienia), wskazując w uzasadnieniu wydanego postanowienia sposób obliczania opłaty legalizacyjnej.

Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżących zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego: uchylił w całości postanowienie organu I instancji (punkt 1 postanowienia) i wstrzymał skarżącym prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego trwale związanego z gruntem (posadowionego na fundamencie betonowym), murowanego o wymiarach 8,00 m x 8,00 m realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], obręb O., gmina W. (punkt 2 postanowienia) oraz poinformował skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego ostatecznego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z przepisem określonym w art. 59f Prawa budowlanego, wskazując, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (punkt 3 postanowienia).

Uzasadniając wydane postanowienie, organ wskazał, że budynek mieszkalny jednorodzinny będący przedmiotem niniejszego postępowania nie spełnia kryteriów obiektu realizowanego w związku z przeciwdziałaniem COVID – 19, do których zastosowanie znajduje art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19. Skarżący nie uzasadnili bowiem w jaki sposób budynek mieszkalny jednorodzinny miałby przeciwdziałać COVID-19. Nadto, przepis art. 12 powołanej ustawy był przepisem czasowym i działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy. Niewątpliwie zaś, z dziennika budowy nr [..] z dnia 31 sierpnia 2020 r. wynika, że roboty budowlane na działce nr [..] rozpoczęły się w dniu 3 września 2020 r., jednakże nie potwierdziła tego kontrola przeprowadzona przez organ w dniu 4 września 2020 r., podczas której ustalono, że na działce nr [..] nie rozpoczęto realizacji zadeklarowanego zamierzenia budowlanego, co potwierdza też dokumentacja zdjęciowa. Co więcej, w ocenie organu, skarżący chcieli niejako wykorzystać przywileje wynikające z art. 12 powołanej ustawy albowiem w normalnych warunkach nie mogliby rozpocząć na tej działce jakiejkolwiek budowy. Obszar, na którym zlokalizowana jest działka nr [..] objęty jest bowiem zakazem zabudowy. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej z dnia 13 września 2006 r., nr XLV/515/2006, działka ta położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 1.7.ZNz, tj. teren trwałych użytków zielonych, na którym obowiązuje zakaz zabudowy. Z informacji z rejestru gruntów wynika również, że działka [..] położona jest na gruncie oznaczonym symbolem ŁV – łąki trwałe i W-ŁV - grunty pod rowami, a ponadto obszar ten znajduje się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu ustanowionego uchwałą Sejmiku Województwa nr 259/XXVI/2016 z dnia 25 lipca 2016 r.

Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, budowa przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, któremu to obowiązkowi skarżący nie sprostali a zatem organ I instancji prawidłowo wdrożył procedurę z art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, że organ I instancji w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia poinformował skarżących o opłacie legalizacyjnej, która zostanie naliczona w przypadku legalizacji przedmiotowego budynku. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, dla stron postępowania wiążąca jest sentencja rozstrzygnięcia, a nie jego uzasadnienie. Dlatego też, informację o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej organ powinien umieścić w sentencji zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na to, zasadne było wydanie postanowienia reformatoryjnego.

Nadto, odnosząc się do zarzutów odwołania, dotyczącego naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego nie jest fakt braku uzyskania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej a fakt istnienia samowoli budowlanej. W sytuacji ujawnienia samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego wdrażają procedurę legalizacyjną, która w pierwszej kolejności przewiduje wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. W tym samym postanowieniu organ informuje inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Dopiero po złożeniu takiego wniosku przez inwestora organ podejmuje dalsze działania, które przewidują m.in. wydanie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, na podstawie których organ bada czy dana samowola budowlana może zostać zalegalizowana.

Następnie, organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut dotyczący pozbawienia skarżących prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, tj. zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., i wyjaśnił, że pismem z dnia 15 kwietnia 2021 r. zobowiązał organ I instancji do umożliwienia stronom postępowania zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W konsekwencji zawiadomieniem z dnia 23 kwietnia 2021 r. organ I instancji poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w toku postępowania materiałem dowodowym oraz o możliwości wniesienia ewentualnych wniosków i zastrzeżeń.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa skarżących do czynnego udziału w postępowaniu poprzez dokonanie oględzin nieruchomości w dniu 4 września 2020 r. przez przedstawicieli organu I instancji bez uprzedniego zawiadomienia skarżących o oględzinach z obowiązkowym 7-dniowym wyprzedzeniem, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest właściwy do oceny działań podejmowanych przez organ architektoniczno-budowlany albowiem organem tym jest Wojewoda. Jednocześnie, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie mogą powołać się na materiał dowodowy zgromadzony przez organ architektoniczno-budowlany, co ma miejsce w niniejszym przypadku. Dlatego też ustalenia zawarte w protokole z kontroli z dnia 4 września 2020 r. przeprowadzonej przez organ architektoniczno-budowlany są wiążące w niniejszej sprawie.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności lub ewentualnie uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zarzucając im naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, tj. poprzez umieszczenie w treści rozstrzygnięcia informacji o możliwości złożenia wniosku o legalizację (punkt 3 rozstrzygnięcia) oraz poprzez brak uchylenia postanowienia organu I instancji zawierającego tożsamą wadę, co stanowi działanie sprzeczne z przepisami, w tym sprzeczne z art. 138 k.p.a., w którym wskazano dopuszczalne rodzaje decyzji organu odwoławczego, co stanowi rażące naruszenie prawa i w konsekwencji - podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 126 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 2 ust. 2 tej ustawy, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że budowa budynku domu jednorodzinnego (miejsce kwarantanny dla osób chorych lub podejrzanych o zakażenie w ramach walki z COVID-19) nie stanowi budowy obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 rozumianym jako wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych COVID-19, podczas gdy w istocie budowa ma związek z zapobieganiem rozprzestrzenianiu się COVID-19, poprzez zapewnienia miejsca izolacji dla osób zarażonych lub co do których istnieje ryzyko zarażenia (przebywających w przymusowej izolacji/kwarantannie), a w konsekwencji zapewniająca faktyczne i rzeczywiste odizolowanie osób zarażonych, celem zapobiegnięcia dalszego rozprzestrzeniania się choroby poprzez kontakty z innymi osobami, a tym samym jest to budowa spełniająca przesłanki, o których mowa w art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy;

b) art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 36 ust. 1 tej ustawy, poprzez nieuprawnione przyjęcie przez organ II instancji, że utrata mocy obowiązującej przez art. 12 tej ustawy po upływie 180 dni od daty wejścia w życie tej ustawy oznacza, że inwestycje realizowane na podstawie jej art. 12 winny zostać zakończone przed wygaśnięciem przepisu, podczas gdy taka interpretacja przepisu art. 36 ust. 1 tej ustawy nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy, a tym samym organ II instancji dokonując wykładni przepisu przejściowego z art. 36 ust. 1 tej ustawy dokonał wykładni contra legem, jednocześnie pozostającej w sprzeczności z zasadą, o której mowa w art. 7a k.p.a., tj. z zasadą rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (wobec istnienia luki ustawowej w zakresie przepisów przejściowych dotyczących inwestycji rozpoczętych, lecz niezakończonych do dnia 5 września 2020 r);

c) art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez przyjęcie, że zawiadomienie dokonane przez skarżących nie czyni zadość wymogom wskazanym w przedmiotowym przepisie, podczas gdy zawiadomienie, którego dokonali skarżący spełnia wymogi przewidziane w art. 12 ust. 2 tej ustawy i zostało złożone w czasie obowiązywania art. 12 tej ustawy, natomiast wymóg "szczegółowego uzasadnienia" zawiadomienia wynika z dowolnej interpretacji przepisu przez organ;

d) art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że skarżący nie prowadzili robót budowlanych w czasie obowiązywania art. 12 specustawy, podczas gdy skarżący w istocie w dniu 3 września 2020 r. prowadzili roboty na nieruchomości, w tym m.in. w dniu 3 września 2020 r. doszło do wytyczenia geodezyjnego obiektu, co potwierdzają dowody załączone do pisma skarżących z dnia 16 listopada 2020 r. złożonego przed organem I instancji w postaci dziennika budowy;

e) art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. 2020 poz. 566) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że realizowana przez skarżących inwestycja nie spełnia wymogów izolatorium, podczas gdy dopuszczalne jest odbywanie kwarantanny lub izolacji również w innych obiektach niż w izolatorium w rozumieniu rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie standardu organizacyjnego opieki w izolatoriach (Dz.U. z 2021 r., poz. 965);

3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 2 ust. 2 tej ustawy, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości prawnych co do zakresu zastosowania normy prawnej z art. 12 ust. 1 tej ustawy, na niekorzyść stron postępowania, w sposób oczywiście sprzeczny z zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a., podczas gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (nie zachodziły wyjątki, o których mowa w ustawie), co tym samym nakładało na organ II instancji działanie na podstawie zasady, o której mowa w art. 7a k.p.a.;

b) art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie budynku izolatorium (dla osób przebywających na kwarantannie i oczekujących na wyniki testów), mimo że przepisy prawa nie dają organowi II instancji (organom nadzoru budowlanego) kompetencji do weryfikacji czy budowa ma związek z przeciwdziałaniem COVID-19 czy też nie, kompetencja ta nie wynika tak z przepisów specustawy, jak i z przepisów prawa budowlanego;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji wadliwego postanowienia organu I instancji wydanego w postępowaniu, podczas którego naruszono prawa skarżących do czynnego udziału w postępowaniu, tj. poprzez dokonanie oględzin nieruchomości w dniu 4 września 2020 r. przed przedstawicieli Starosty (bez stosownej podstawy prawnej), bez uprzedniego zawiadomienia skarżących o oględzinach nieruchomości z obowiązkowym 7-dniowym wyprzedzeniem, co doprowadziło do pozbawienia skarżących prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności prawa do udziału w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, a także naruszenia zasady praworządności poprzez uznanie za dowód w sprawie czynności przeprowadzonych przez Starostę bez podstawy prawnej;

d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez utrzymanie przez organ II instancji wadliwego postanowienia organu I instancji, którego wydanie poprzedzone było postępowaniem przeprowadzonym z naruszeniem prawa skarżących do czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszeniem zasady należytego i wyczerpującego informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżących będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. poprzez: zawiadomienie skarżących o wszczęciu postępowania na podstawie zawiadomienia z dnia 10 listopada 2020 r. wraz z doręczeniem skarżącym zaskarżonego postanowienia wydanego w tej samej dacie; zawiadomienie skarżących o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy na podstawie zawiadomienia z dnia 10 listopada 2020 r. wraz z doręczeniem skarżącym zaskarżonego postanowienia wydanego w tej samej dacie; wydania zaskarżonego postanowienia przed zapoznaniem się organu z uwagami do protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 9 listopada 2020 r., mimo zakreślenia w treści protokołu terminu 7 dni na wniesienie uwag do protokołu przez skarżących (co skarżący uczynili) - co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa skarżących do obrony;

e) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez zmianę postanowienia organu I instancji, mimo oczywistego naruszenia przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2021 r. jest zgodne z prawem.

Stan faktyczny niniejszej sprawy uprawniał orzekające w sprawie organy do wydania wobec skarżących postanowienia na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.).

Zgodnie bowiem z treścią art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Sąd podziela zaś stanowisko orzekających w sprawie organów, że budowa we wrześniu 2020 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego trwale związanego z gruntem na terenie działki nr [..] w obrębie O. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Co do zasady bowiem, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei, zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, https://orzezczenia.nsa.gov.pl).

Nie można przy tym uznać aby w stosunku do budowy przedmiotowego budynku na terenie działki nr [..] w obrębie O. nie miały zastosowania przepisy ustawy - Prawo budowlane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Wskazany przepis stanowił bowiem, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

Aby inwestycja mogła skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji określonych w art. 12 specustawy koronawirusowej musi być związana z przeciwdziałaniem COVID-19. Jak stanowi natomiast art. 2 ust. 2 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Z powyższego wynika, że ustawodawca przyjął bardzo szeroką definicję tego pojęcia, lecz niewątpliwie wynikało to ze szczególnych okoliczności uchwalenia ustawy i faktu, że w tym czasie nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19, a taki był sens i cel wprowadzenia tej regulacji. W efekcie więc prawodawca skierował ten szczególny tryb do wszystkich podmiotów, tj. zarówno podmiotów publicznych, jak i inwestorów prywatnych. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, wykładnia tego przepisu musi prowadzić do wniosku, że tylko jeśli w czasie pandemii zajdzie konieczność wzniesienia np. budowy tymczasowego szpitala, budowy obiektów na cele kwarantanny, budowy zewnętrznej poczekalni dla chorych, adaptacji hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcia linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji, bądź maseczek w hali magazynowej, to analizowana regulacja umożliwia dowolną lokalizację takiego obiektu oraz dowolność w ustaleniu jego parametrów (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 241/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto wykładnia tego przepisu i całej ustawy musi prowadzić do wniosku, iż opisana regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy - Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy uwzględnić zasadę, zgodnie z którą, wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Co również istotne, omawiane zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych w Prawie budowlanym było przewidziane na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Ograniczony czas obowiązywania zwolnienia oraz pojęcie przeciwdziałania COVID-19 świadczy o tym, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 ustawy o COVID-19 należy uznać te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i mają charakter przejściowy, tymczasowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 493/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki charakter miały tzw. szpitale tymczasowe, organizowane w sytuacji przepełnienia szpitali i konieczności zapewniania opieki medycznej osobom chorym, a likwidowane po okresach wzmożonego zapotrzebowania na opiekę szpitalną. Zatem budowa związana z przeciwdziałaniem COVID - 19, co wynika z celu ustawy, powinna zmierzać do minimalizacji zagrożenia dla zdrowia publicznego, a nie wprowadzać udogodnień dla inwestorów prywatnych.

Reasumując, należy wskazać, że na mocy art. 12 ustawy o COVID-19 inwestorzy otrzymali daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wskazanych w tym przepisie ustawy, do których są oni obowiązani się stosować, co oznacza, że przesłanka "przeciwdziałania COVID-19" musi być interpretowana rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco. Wynika to przede wszystkim ze szczególnego czasu i przyczyny przyjęcia tego rodzaju przepisów, które mają charakter ściśle wyjątkowy. Jeśli zatem inwestycja służy innemu celowi niż przeciwdziałanie COVID, przez co należy rozumieć taką budowę, która ewentualnie jedynie ubocznie mogła przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i równocześnie nie powodowała zwiększenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19 to nie podlega ona rygorowi specjalnemu, wynikającemu z art. 12 ustawy o COVID-19. Przeciwna interpretacja, wskazująca na brak jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych i przedmiotowych w stosowaniu art. 12 ustawy o COVID-19 stałaby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Stawiałaby bowiem inwestorów w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny.

Mając powyższe na uwadze, nie sposób uznać aby budowany przez skarżących na terenie działki nr [..] w obrębie O. budynek mieszkalny jednorodzinny stanowił obiekt budowany w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Ze złożonej przez skarżących w piśmie z dnia 31 sierpnia 2020 r. informacji wynika, że rozpoczęli oni roboty budowlane dotyczące: "Budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami w budynku: wod. - kan., c.o., enn., wraz z wewnętrzną instalacją gazową zalicznikową, wewnętrzną instalacją zasilającą energii elektrycznej, kanalizacją sanitarną wraz ze szczelnym zbiornikiem na nieczystości ciekłe (sanitarne) o pojemności 10 m3, wraz z przyłączem, energii elektrycznej wraz z budową dojść, dojazdów na działce nr [..] w miejscowości O., gmina W.". Wprawdzie, w piśmie tym skarżący wskazali również, że obiekt ten służyć będzie przebywaniu w odosobnieniu skarżących, członków ich rodziny a także najbliższych w związku z ewentualnymi zaleceniami kwarantanny w okresie stanu epidemii, a także zapewnieniem miejsca pobytu w przypadku ewentualnego zarażenia wirusem bądź kontaktu z osobą zarażoną, jednakże nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że jakikolwiek ewentualny wskazany przez inwestora związek robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID – 19 uzasadnia zastosowanie art. 12 ustawy o COVID-19. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że w ogóle obiekty przeznaczone do przebywania ludzi (całorocznie lub okresowo) są budowane w celu zapewnienia odpowiedniej przestrzeni mieszkalnej, zatem trudno tę konkretną inwestycję połączyć z przeciwdziałaniem COVID-19. Nie ma przy tym znaczenia dla oceny zamierzenia inwestycyjnego skarżących, że zgodnie z przepisami dotyczącymi COVID-19 dopuszczalne jest odbywanie kwarantanny lub izolacji również w innych obiektach niż w izolatorium. Przywołane w skardze przepisy upoważniają bowiem jedynie do odbycia kwarantanny lub izolacji w jakimkolwiek miejscu, w tym również w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, jednakże ich treść nie może stanowić podstawy do uznania realizacji jakiegokolwiek obiektu budowlanego w trybie art. 12 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.

Nadto, na co słusznie zwróciły uwagę orzekające w sprawie organy, dla oceny, które działania mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż przepis art. 12 specustawy, zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy a więc z dniem 5 września 2020 r. A zatem przepis art. 12 specustawy był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy.

Sąd całkowicie nie zgadza się ze stanowiskiem skarżących, że uprawnienia nabyte pod rządami tego przepisu rozciągnęły się na okres, kiedy przepis ten już utracił moc. Skoro od samego początku wiedziano o czasowości obowiązywania przepisu i nie wprowadzono żadnych regulacji przejściowych, to jasne i czytelne było, że kolejne regulacje, które się pojawią w tym przedmiocie, mogą być zupełnie inne. I tak się w rzeczywistości stało. W dniu 28 października 2020 r. uchwalono ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz.2112 – weszła w życie w dniu 29 listopada 2020 r.), w której w art. 15 pkt 4 nadano nowe brzmienie art. 46c ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845). Zgodnie z nowym brzmieniem art. 46c ust. 3 tej ustawy, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, 471, 782, 1086 i 1378) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, 782 i 1378), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody.

Jak z powyższego zatem widać, z woli ustawodawcy, od dnia 29 listopada 2020 r. uprawnienia inwestorów w zakresie działalności przeciw COVID-19 zawężono do podmiotów wykonujących działalność leczniczą albo innych podmiotów w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), zaś odstąpienie od stosowania tych przepisów, wymaga zgody wojewody. W tym przypadku również nie wprowadzono żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do stanów powstałych pod rządami przepisu art. 12 specustawy, co w ocenie Sądu tylko potwierdza, że ustawodawca okres obowiązywania tego przepisu i powstałe pod jego rządami stany faktyczne i prawne, uznał za zamknięte.

W niniejszej sprawie, z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 9 listopada 2020 r. wynika zaś, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego była tego dnia nadal realizowana. W tym czasie budowa znajdowała się na etapie wykonanych zewnętrznych ścian pierwszej i drugiej kondygnacji budynku oraz stropu parteru a tym samym nie była zakończona. Samo zaś ewentualne wytyczenie geodezyjne obiektu w dniu 3 września 2020 r. nie spełnia tego wymogu a wręcz przeciwnie potwierdza niewątpliwie, że do dnia 5 września 2020 r. budowa przedmiotowego budynku nie mogła zostać zakończona.

W konsekwencji powyższego, nie można uznać aby budowa zaplanowana przez skarżących mogła być zwolniona z ogólnych reguł rządzących realizacją obiektów budowlanych określonych w art. 28 - 30 Prawa budowlanego.

Niesporne w sprawie przy tym jest, że skarżący nie uzyskali wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, jak i nie dokonali skutecznego zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego a tym samym niedopełnienie wymaganych formalności musiało być rozpatrywane w kategoriach samowoli budowlanej. Organy nadzoru budowlanego są bowiem uprawnione do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 specustawy w zakresie, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 72/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też, w ocenie Sądu, zasadne było w okolicznościach niniejszej sprawy wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [..] w obrębie O.

Jednocześnie, Sąd ocenił, że ustalenia orzekających w sprawie organów w zakresie niezbędnym do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane przeprowadzone zostały w zgodzie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Zasady postępowania wyrażone w tych przepisach, do których przestrzegania zobowiązane są organy administracji, w szczególności w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalanie stanu faktycznego, mają zaś na celu zagwarantowanie należytej ochrony praw stron postępowania administracyjnego. I tak, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy tym, art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Tym samym, brak jest podstaw do odmowy uwzględnienia jako materiału dowodowego w niniejszej sprawie informacji wynikających z protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników Starostwa Powiatowego w dniu 4 września 2020 r., jak i pisma Starosty z dnia 7 września 2020 r., w którym powołano się na informacje z tego protokołu.

Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy, przy czym aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029).

Nadto, w ocenie Sądu, ocena zebranego materiału dowodowego przeprowadzona została w zgodzie z art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 1988 r., sygn. akt SA/Po 1495/87, niepubl.), co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego; organ powinien dokonać oceny mocy i wiarygodności dowodu wraz z całym materiałem dowodowym sprawy i na jego tle, co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą, z ustaleniem przesłanek, które obniżają bądź też pozbawiają dany dowód mocy dowodowej lub wiarygodności (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., sygn. akt I SA 1270/93, OSP 1994, nr 7–8, poz. 131).

Co więcej, dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena nie narusza art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Powołany przepis ma bowiem zastosowanie jedynie w przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej, w takich okolicznościach prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony. Jeśli jednak wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, treść art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych nie budzi wątpliwości co do zakresu jego stosowania, co zostało powyżej wyjaśnione i uzasadnione.

Jednocześnie, postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego spełnia wymogi określone w art. 30 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W wydanym postanowieniu poinformowano bowiem skarżących o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia ostatecznego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 59 f ustawy – Prawo budowlane, ze wskazaniem, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Ponadto, Sąd uznał, że w postępowaniu prowadzonym przez orzekające w sprawie organy nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do informowania strony z odpowiednim wyprzedzeniem o dokonywanych czynnościach procesowych (zob. np. tezę pierwszą wyroku NSA z dnia 12 września 2000 r., sygn. akt III SA 1082/00, LEX nr 47981). Przy tym, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, LEX nr 2108318). Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a., przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, LEX nr 2108318; z 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14, LEX nr 2108802; z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, LEX nr 1070853).

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że organ I instancji w protokole oględzin z dnia 9 listopada 2020 r. umożliwił skarżącym wniesienie uwag do protokołu w ciągu siedmiu dni a już w następnym dniu, tj. w dniu 10 listopada 2020 r. wydał postanowienie na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Nadto, z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji w dniu 10 listopada 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i w tym też dniu wydał postanowienie na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Niewątpliwie, okoliczności te świadczą o uniemożliwieniu skarżącym wypowiedzenia się przed wydaniem postanowienia co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednakże ani we wniesionym zażaleniu, ani we wniesionej skardze, jak i w piśmie z dnia 16 listopada 2020 r. skarżący nie wykazali aby uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim bowiem przedstawione przez skarżących w tych pismach argumenty nie mogły zmienić oceny, że budowany przez nich budynek mieszkalny nie jest inwestycją związaną z przeciwdziałaniem COVID-19 i wymagał uzyskania bądź pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, czego skarżący nie uczynili. Nadto, wskazać należy, że po złożeniu przez skarżących zażalenia na postanowienie organu I instancji z dnia 10 listopada 2020 r. pismem z dnia 15 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do umożliwienia stronom postępowania zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co też organ I instancji uczynił zawiadomieniem z dnia 23 kwietnia 2021 r., pouczając również o możliwości złożenia wniosków i zastrzeżeń do dnia 31 maja 2021 r.

Ponadto, w ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, spełnia wymogi art. 124 § 1 i 2 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako bezzasadną, oddalił.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.