Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 2/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2022r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997.- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 2 marca 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 10 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, elektroenergetycznymi liniami kablowymi SN, kontenerowymi stacjami transformatorowymi i drogami dojazdowymi wraz z placami i z możliwością instalacji kontenerowych magazynów energii o łącznej mocy do 10 MW, na terenie działek ewidencyjnej nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie W. w gminie S..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 07 października 2021 r. A. spółka z o.o. w S., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Burmistrza Gminy S. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 10 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, elektroenergetycznymi liniami kablowymi SN, kontenerowymi stacjami transformatorowymi i drogami dojazdowymi wraz z placami i z możliwością instalacji kontenerowych magazynów energii o łącznej mocy do 10 MW, na terenie działek ewidencyjnej nr [...],[...],[...],[...], [...], [...], położonych w obrębie W. w gminie S. (dalej jako: "inwestycja"). Wnioskodawca nie jest właścicielem powyższych działek.

Powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji została określona maksymalnie na 15 ha. Elektrownia będzie zasilana prądem elektrycznym, który będzie pochodzi z produkcji własnej. W przypadku braku wystarczającej energii słonecznej (np. zimą) konieczne będą dostawy prądu z zewnątrz (z sieci elektroenergetycznej). We wniosku podano, iż obszar oddziaływania inwestycji zawiera się w granicach wskazanych działek [...],[...],[...],[...], [...], [...]. Z uwagi na obszar powierzchni planowanej zabudowy wnioskodawca uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Do wniosku załączono kopię decyzji Burmistrza Gminy M. z 27 sierpnia 2021 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Decyzja została wydana na wniosek E. sp. z o.o. w S., po czym na mocy decyzji Burmistrza Gminy M. z 27 sierpnia 2021 r. przeniesiono ją na rzecz A. spółka z o.o. w S.. Do wniosku załączono też mapę z zaznaczonym terenem inwestycji, z której wynika iż obejmuje on jedynie część działek nr [...],[...],[...].

Burmistrz Miasta i Gminy S. w związku z powyższym wnioskiem zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wyłączenie go z postępowania administracyjnego i wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 24 listopada 2021 r. wyłączyło burmistrza od załatwienia tej sprawy z uwagi na fakt, iż osoba sprawująca urząd burmistrza jest stroną w sprawie i wyznaczyło na jego miejsce Wójta Gminy K. .

W toku prowadzonego postępowania, w dniu 04 stycznia 2022 r. wnioskodawca przedłożył datowane na dzień 17 grudnia 2021 r. pismo E. sp. z o.o. w sprawie zapewniania o możliwości przyłączenia planowanych obiektów do sieci elektroenergetycznej oraz mapy terenu inwestycji i otoczenia.

Po zakończeniu postępowania Wójt Gminy K. wydał decyzję z dnia 02 marca 2022 r., mocą której odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wyjaśniając, że nie spełnia ona zasady dobrego sąsiedztwa, a dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym było, aby planowana zmiana przeznaczenia terenu była przewidziana w studium zagospodarowania przestrzennego gminy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. spółka z o.o. w S..

Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazało, że w kwestii zmiany przeznaczenia terenu przyjąć należało, że czym innym jest ustalenie przeznaczenia terenu, o którym mowa w przepisach dotyczących planu miejscowego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."), a czym innym ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, której charakter będzie różnił się od dotychczasowego sposobu wykorzystywania danego terenu. Plan miejscowy jest dokumentem ustalającym spójną politykę przestrzenną dla danego obszaru gminy, natomiast decyzja o warunkach zabudowy daje odpowiedź na pytanie, czy konkretna inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie ze względu na obowiązujące przepisy prawa. W konsekwencji w celu stworzenia spójnej polityki przestrzennej na terenie gminy, co przejawia się m.in. w ustaleniu przeznaczenia określonych terenów w gminie, pożądane jest opracowanie i uchwalenie planu miejscowego. Plan miejscowy ustalany w oparciu o wytyczne zapisane w studium jest nadrzędnym i odrębnym instrumentem prawnym od decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym sensie, iż w przypadku jego uchwalenia wyklucza on ustalenie warunków w drodze decyzji. W przeciwnym wypadku decyzja stanowi jedyną podstawę dla lokowania inwestycji na terenie gminy a regulacje szczegółowe dotyczące planu, w tym omawiane art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie mają tu znaczenia.

Kolegium wyjaśniło, że w u.p.z.p. nie ma przepisów wskazujących na konieczność odniesienia powołanych powyżej przepisów do procesu ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Władze gminy mogą uregulować sprawę lokalizowania na jej terenie obiektów jak elektrownie słoneczne o mocy powyżej 100 kW, jednakże wymaga to opracowania i uchwalenia planu miejscowego. Jeżeli tego aktu prawnego nie ma pozostaje procedura ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, w tym stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Odnosząc się do zmiany przeznaczenia gruntów Kolegium wskazało, że jednym z warunków dla ustalenia warunków jest to by teren pod inwestycję nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Przepis ten spełnia funkcję ochroną wobec gruntów rolnych i leśnych, gwarantując, iż nie ma możliwości lokowania na nich inwestycji wiążących się ze zmianą zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium, terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. są całe działki ewidencyjne objęte wnioskiem a zatem nie jest dopuszczalne badanie spełnienia tego warunku w stosunku do ich fragmentów, a to oznacza, iż pod uwagę należy wziąć tu także grunty orne w klasie III (RHIb), wchodzące w skład działek [...],[...],[...]. Ustalenie warunków zabudowy dotyczy całego terenu działki ewidencyjnej jako najmniejszej jednostki podziału gruntów w Polsce dla celów ewidencyjnych (§ 4 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz. U. z 2021 r., poz. 1390), i jedynie wyjątkowo decyzja może dotyczyć części działki (np. w sytuacji gdy reszta terenu działki jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych.

W ocenie Kolegium w przypadku warunku z art. 61 pkt 4 ustawy należy mieć na uwadze, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326, dalej jako "u.o.g.r.l."), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części (art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). W przypadku użytków rolnych w klasie III konieczne jest zatem zbadanie czy zachodzi sytuacja zastrzeżona w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W niniejszej sprawie suma użytków RHIb wchodzących w skład działek [...] ([...] ha), [...] ([...] ha), [...] ([...] ha) przekracza 0,5 ha, a zatem nie ma mowy o wyłączeniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Powierzchnia tych gruntów wynika z wyciągu informacji z rejestru gruntów (k. [...]-[...] akt sprawy organu I instancji). Powyższe oznacza brak spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy.

Wątpliwości Kolegium budziło też spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z danymi podanymi w piśmie wnioskodawcy z dnia 30 grudnia 2021 r. (k. [...]-[...]) w którym zawarto informacje uzupełniające wniosek, w skład niezbędnej infrastruktury będą wchodziły linie kablowe SN o napięciu 15 kV służące do odprowadzenia wytworzonej energii elektrycznej do planowego miejsca przyłączenia - GPZ S.. Wobec tego wnioskodawca powinien wykazać, czy istnieje albo będzie wykonane przyłącze pozwalające na przesyłanie energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej, co wpisuje się w spełnienie warunku z pkt 3 - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Bez możliwości wysyłania wytworzonej energii do sieci planowana instalacja będzie bezużyteczna. Organ pierwszej instancji nie rozpatrzył właściwie spełnienia powyższego warunku, gdyż wnioskodawca nie przedstawił dokumentu poświadczającego możliwość przyłączenia instalacji do sieci elektroenergetycznej. Z pisma E. sp. z o.o. z dnia 17 grudnia 2021 r. wynika, iż będzie możliwości dostarczenia energii elektrycznej w celu zasilenia elektrowni fotowoltaicznej, zastrzeżono jednocześnie, iż nie jest to równoznaczne z możliwością przyłączenia elektrowni do sieci (tzw. źródła wytwórczego). Jednakże w ocenie Kolegium, wobec niespełnienia innego z warunków (art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy) dalsze badanie kwestii uzbrojenia terenu było zbędne.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. sp. z o.o. w S., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, podnosząc zarzuty:

1. naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy są całe działki ewidencyjne, jako najmniejsze jednostki podziału gruntów, a co za tym idzie, nie jest możliwe badanie spełnienia warunku, o którym mowa w ww. przepisie, tylko w odniesieniu do części działki, podczas gdy przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem "teren", który nie jest tożsamy z pojęciem "działka ewidencyjna", natomiast § 1 pkt 2 rozporządzenia w sposób jednoznaczny odróżnia pojęcie "terenu" od pojęcia "działki" oznacza to, że wbrew poglądowi organu II instancji dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne;

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7, 77 § 1 i art. 80 oraz art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie przedstawił dokumentu poświadczającego możliwość przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, a co za tym idzie, błędne ustalenie, że skarżący nie spełnił warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z dnia 2 marca 2022 r., znak: [...] w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca spełniła warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym stosownie do treści art. 61 ust. 5 ustawy, warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Powyższy przepis nie oznacza konieczności posiadania umowy o przyłączenie już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z oświadczenia E. sp. z o.o. z dnia 17 grudnia 2021 r. wynika, że istniejące i planowane uzbrojenie jest wystarczające dla przyłączenia inwestycji (akapit pierwszy). Możliwość dostarczenia energii elektrycznej nie jest równoznaczna z możliwością przyłączenia źródła wytwórczego, gdyż w tym celu konieczne jest zawarcie umowy o przyłączenie i spełnienie przez inwestora warunków przyłączenia do sieci. E. sp. z o.o. zastrzega zatem, że oświadczenie nie jest równoznaczne z możliwością przyłączenia, aby uniknąć ewentualnych roszczeń w przypadku, gdyby inwestor nie spełnił warunków przyłączenia. Dodatkowo, dla uzyskania warunków przyłączenia i zawarcia umowy o przyłączenie, spółka E. wymaga przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, co powoduje, że nie jest możliwe uzyskanie takich dokumentów na obecnym etapie.

Skarżąca spełniła również warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Zdaniem skarżącej nie ma żadnych przeszkód, aby wydać decyzję o warunkach zabudowy dla terenu, stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów - oczywiście tylko wtedy, gdy teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy mówi o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej, oznacza to, że ustawodawca nie wyklucza możliwości lokalizacji inwestycji na części działki. Zatem już rezultaty wykładni językowej prowadzą do wniosku, że czym innym jest "teren", o którym mowa w przepisie, a czym innym działka ewidencyjna. Gdyby zamiarem ustawodawcy było badanie spełnienia warunków wynikających z innych przepisów wyłącznie do całej działki ewidencyjnej, inaczej sformułowałby przepis.

W ocenie skarżącej, dla interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy powołać się na rozporządzenie wykonawcze do tej ustawy. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 1 pkt 2 stanowi o "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu", czyli w sposób jednoznaczny odróżnia te dwa pojęcia. Pojęcia "działki ewidencyjnej" i "terenu" na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi, a rozporządzenie nie wyklucza ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Co więcej, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającym odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 ustawy), wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odpowiedniej skali. Art. 61 ust. 1 ustawy określa przesłanki wydania pozytywnej decyzji, jedną z nich jest, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4). Wskauzje to, w zdaniem skarżącej, że ustawa nieprzypadkowo używa sformułowania "teren", a nie "działka ewidencyjna" w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W przedmiotowej sprawie zarządzeniem z dnia 17 lutego 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej również jako: "p.p.s.a."), w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze.

Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest kwestia prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze decyzją z 31 sierpnia 2022 r., nr [...], które utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 2 marca 2022 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 10 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, elektroenergetycznymi liniami kablowymi SN, kontenerowymi stacjami transformatorowymi i drogami dojazdowymi wraz z placami i z możliwością instalacji kontenerowych magazynów energii o łącznej mocy do 10 MW, na terenie działek ewidencyjnej nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], położonych w obrębie W. w gminie S..

Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy, że choć nie jest to przedmiotem sporu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznało, że planowana inwestycja mieści się w zakresie przedmiotowym art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że dla jej realizacji nie ma konieczności badania spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy konieczne było uzyskanie przez inwestora zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Zdaniem Kolegium, terenem w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. są całe działki ewidencyjne objęte wnioskiem, a zatem nie jest dopuszczalne badanie spełnienia tego warunku w stosunku do ich fragmentów, a to oznacza, iż pod uwagę należy wziąć tu także grunty orne w klasie III (RHIb), wchodzące w skład działek [...],[...],[...].

Odnosząc się do powyższego zarzutu Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16, Baza NSA, gdzie wskazano, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji.

Jak zauważono w powyższym wyroku zagadnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu obejmującego część działki ewidencyjnej nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie, przy czym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi. Niezależnie od kwestii możliwych wariantów interpretacyjnych dotyczących relacji pojęć "teren" oraz "działka", występujących m.in. w art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. należy przede wszystkim wskazać na ryzyko naruszenia wymagań dotyczących poszczególnych parametrów urbanistycznych, co może z kolei skutkować naruszeniem podstawowej wartości uwzględnianej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny.

Do wspomnianych wyżej szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć m.in. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 712/21 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21, CBOSA). Należy przyjąć, że taka wykładnia stanowi wyraz należytego wyważenia konstytucyjnie chronionych wartości, takich jak prawo własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 i art. 74 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). W szczególności, zachowana zostaje, przewidziana w art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zasada konieczności uzyskania uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja może być bowiem zaprojektowana i zrealizowana wyłącznie na gruntach rolnych niewymagających takiej zgody.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należało zatem dokonać oceny, czy przedmiotowa inwestycja może być zaprojektowana i realizowana na gruntach niewymagających zmiany przeznaczenia oraz czy możliwe jest określenie linie rozgraniczających teren inwestycji obejmuje tego typu grunty. Wydając przedmiotową decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało powyższej oceny, co powoduje, że wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy uznać należało za przedwczesne.

Niezależnie od tego należy przypomnieć, że w sytuacji, w której inwestor wykorzystałaby jednak, wbrew postanowieniom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy, grunt rolny klasy I-III na cele nierolnicze, wówczas ponosiłby, na ogólnych zasadach, surową odpowiedzialność przewidzianą w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnośnie wątpliwości Kolegium, co do spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. wskazać należy, że z przepisu powyższego nie można wywieść obowiązku, aby wnioskodawca wykazał, że wykonane zostanie przyłącze pozwalające na przesyłanie energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej. Przepis powyższy wymaga jedynie, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek powyższy jest spełniony, gdyż z pisma E. sp. z o.o. z dnia 17 grudnia 2021 r. wynika, że istnieje możliwości dostarczenia energii elektrycznej w celu zasilenia elektrowni fotowoltaicznej, przy czym w piśmie tym zastrzeżono jednocześnie, że nie jest to równoznaczne z możliwością przyłączenia elektrowni do sieci (tzw. źródła wytwórczego). Jak zasadnie wywodzi skarżąca, ta kwestia może być rozpatrywana dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, jak również będzie przedmiotem analizy inwestora, gdyż brak możliwości przyłączenia elektrowni do sieci niewątpliwie spowoduje odstąpienie od planowanej inwestycji.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana przedwcześnie, na podstawie wadliwej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane jest do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (500,- zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480,- zł) obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz opłatę skarbowa od pełnomocnictwa (17,- zł).