Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 650/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 104
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...], znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego S. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

II SA/Łd 650/13

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p., po rozpatrzeniu wniosku P.D., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym zbiornikami bezodpływowymi na ścieki lub przydomowymi oczyszczalniami ścieków, na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb K., gm. B.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył S.S., właściciel działki nr [...], podnosząc, że zabudowa mieszkaniowa będzie miała negatywny wpływ na prowadzoną przez niego działalność hodowlaną i może doprowadzić do jej likwidacji.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podjęcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe, jeżeli planowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa, o ile zachodzą warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten określa przesłanki ustalenia warunków zabudowy i w przypadku ich łącznego spełnienia organ nie może odmówić wydania decyzji. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej.

Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizy został wyznaczony prawidłowo i prawidłowo uznano, że inwestycja polegająca na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych będzie kontynuacją tej funkcji.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, iż w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie podlega ocenie celowość ani słuszność projektowanej zabudowy, a nadto jej podjęcie nie jest uzależnione od zgody właścicieli nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją. Wynika to z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do wykonania inwestycji i nie rozstrzyga zagadnień techniczno-budowlanych. Podnoszone przez odwołującego się okoliczności mogą być kwalifikowane jedynie jako obawy, które nie mogą tamować podjęcia decyzji o warunkach zabudowy, a także mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ podkreślił natomiast, że interesy osób trzecich, do których należy odwołujący się, zostały zabezpieczone przez uwarunkowania zawarte w pkt 1.d) decyzji organu I instancji, które muszą być spełnione przy realizacji projektowanej inwestycji i uwzględnione na mocy art. 55 u.p.z.p. przez organ wydający pozwolenie na budowę.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.S. podniósł zarzut naruszenia art. 61 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 u.p.z.p., wskazując, że teren objęty decyzją stanowi użytki rolne, zatem wprowadzanie nowej funkcji o charakterze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zaburza zasady ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, określone w art. 1 u.p.z.p. Wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej w bezpośrednie sąsiedztwo zagród hodowlanych musi doprowadzić do konfliktów między stronami i likwidacji działalności rolniczej. Skarżący zauważył, że analiza zabudowy działek sąsiednich nie zawiera odniesienia do stanu zagospodarowania jego działki oraz funkcji, jaką pełni.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Punkt wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie stanowić musi treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustalając warunki zabudowy właściwy organ działa w oparciu o przepisy u.p.z.p., a w szczególności art. 61 ust. 1, ustanawiający przesłanki, których spełnienie upoważnia do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Stosownie do jego treści wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rozpatrując wniosek inwestora i ustalając zaistnienie (bądź nie) przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 organ winien mieć także na względzie przepisy ogólne dotyczące zasad kształtowania polityki przestrzennej, w tym art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Nie można również tracić z pola widzenia definicji ładu przestrzennego, który definiowany jest w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Uznanie, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna ze wszystkimi cytowanymi wyżej normami pozwala na pozytywne rozpatrzenie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, iż ustalenie warunków zabudowy nastąpiło w oderwaniu od treści żądania inwestora.

Otóż w dniu [...] r. P.D. wystąpił do Wójta Gminy B. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na podziale nieruchomości gruntowej znajdującej się na terenie wsi K., wytyczeniu drogi wewnętrznej oraz budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną.

Takie określenie przez wnioskodawcę rodzaju inwestycji wyznaczało zakres sprawy administracyjnej i nakładało na organ administracji publicznej obowiązek rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.

Poza sporem pozostaje fakt, iż w dniu [...] r. Wójt Gminy B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na podziale nieruchomości poprzez wydzielenie czterech działek budowlanych i drogi wewnętrznej oraz budowie czterech budynków jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną, jednak rozstrzygnięcie to zostało wyeliminowane z obrotu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. Jako jedną z przyczyn uchylenia decyzji organu I instancji Kolegium wskazało fakt, iż decyzja zawiera zasady podziału nieruchomości, które w świetle art. 54 i art. 59 u.p.z.p. nie należą do elementów decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji kolejna decyzja Wójta Gminy B. nie zawierała rozstrzygnięcia co do tego elementu wniosku P.D.. W ocenie Sądu, stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy było wadliwe. Dopuszczalne jest bowiem określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu parametrów, dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu, mających wpływ na warunki podziału nieruchomości (tak też WSA w Lublinie w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r., II SA/Lu 742/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Za naruszenie prawa uznać natomiast przyjdzie nieuwzględnienie części zamiaru inwestycyjnego w postaci określenia sposobu skomunikowania projektowanych obiektów z drogą publiczną, tak jak zażądał wnioskodawca przez wydzielenia drogi wewnętrznej, zarówno przez zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, którymi wbrew treści wniosku z dnia [...] r., ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej wyłącznie na budowie czterech budynków jednorodzinnych.

Warto w tym miejscu wskazać, iż stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) – dalej u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast, w myśl art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Unormowanie to oznacza, że dopuszczalne jest wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu takich parametrów zabudowy, które będą miały wpływ na przyszły podział nieruchomości. Nie chodzi przy tym o jednoznaczne określenie jakiej powierzchni mają być wydzielone działki ani w którym miejscu ma być wydzielona droga wewnętrzna. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy nie dokonuje podziału nieruchomości, lecz wyłącznie w związku z ustalonymi parametrami zabudowy wskazuje w jakim kierunku może nastąpić jej podział. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył budowy czterech budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą, bez określenia czy będą to budynki wolnostojące, zbliźniaczone po dwa, czy w zabudowie szeregowej, w przeprowadzonej analizie a następnie decyzji, uwzględniając stan wynikający z zabudowy obszaru analizowanego powinno zostać przesądzone, jaka zabudowa dopuszczalna jest na terenie objętym wnioskiem.

Określając przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nakazał określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy m.in. w zakresie linii zabudowy i dostępu do drogi publicznej. W przepisie § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowi się, iż dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem inwestora wyznacza się linię zabudowy (obowiązującą).

W rozpoznawanej sprawie linia zabudowy wyznaczona została poprzez odniesienie się do linii zabudowy na działkach [...] i [...], leżących przy drodze powiatowej i przyjęcie parametrów jednej z tych działek. W wynikach analizy urbanistyczno – architektonicznej wskazano, że "dla ładu przestrzennego korzystniejsze będzie, jeśli nowe budynki mieszkalne kontynuować będą linię zabudowy wyznaczoną przez budynek mieszkalny (...) na działce nr [...]". Jednak ani wspomniana analiza, ani uzasadnienie podjętych rozstrzygnięć nie pozwalają na stwierdzenie, w jaki sposób zostanie zachowany wymóg tak wyznaczonej linii zabudowy w kontekście zachowania ładu przestrzennego, skoro przedmiotem inwestycji są cztery budynki mieszkalne. Powstaje zatem pytanie o zasadność ustalenia powyższego parametru w stosunku do każdego z budynków. Bez rozstrzygnięcia czy budynki będą wolnostojące, czy też w innej zabudowie, ustalenie linii zabudowy w stosunku do wszystkich obiektów nie jest możliwe. Z treści złożonego wniosku wynika, że wnioskodawca zamierza dokonać podziału nieruchomości objętej wnioskiem. Ustalenie w decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji – do 11%, wskazuje w połączeniu ze średnią powierzchnią działek budowlanych w obszarze analizowanym, jakie powinny być ewentualne powierzchnie wydzielonych działek, oczywiście pod warunkiem, że przesądzone zostanie jakiego rodzaju zabudowa będzie zrealizowana na terenie objętym wnioskiem. Rozpoznanie wniosku zgodnie z jego brzmieniem nadanym przez inwestora pozwoliłoby, po przesądzeniu rodzaju dopuszczalnej zabudowy na przedmiotowej nieruchomości, na wypowiedzenie się co do sposobu skomunikowania projektowanych budynków z drogą publiczną oraz wyznaczenia linii zabudowy w stosunku do wszystkich obiektów a nie tylko do jednego ( w przypadku budynków wolnostojących), tak jak ma to miejsce w zaskarżonej decyzji. Wyznaczona dodatkowo linia zabudowy od strony granicy wschodniej albo zachodniej nieruchomości przesądzi o sposobie skomunikowania wszystkich budynków z drogą publiczną i może mieć wpływ na projekt podziału nieruchomości. Dopuszczalnym będzie również zamieszczenie w decyzji rozstrzygnięcia, że w przypadku podziału nieruchomości, wydzielone działki winny być skomunikowane z droga publiczną przez wydzielenie drogi wewnętrznej. Nawet gdyby nieruchomość nie została podzielona i pozostała na przykład we współwłasności osób użytkujących wolnostojące budynki mieszkalne, wyznaczenie linii zabudowy jest koniecznie ze względu na zachowanie ładu przestrzennego wynikającego z zagospodarowania obszaru analizowanego.

Przypomnienia wymaga fakt, iż wiodące dla ustalania warunków zabudowy jest pojęcie ładu przestrzennego i konieczność zachowania ciągłości urbanistycznej na analizowanym terenie. Analiza materiału dowodowego wskazuje, iż w granicach obszaru analizowanego zabudowa jest usytuowana nie tylko wzdłuż drogi powiatowej, w stosunku do której ustalona została linia zabudowy, ale również od tej drogi oddala się, wkraczając "w głąb". Powyższa okoliczność, w ocenie tut. Sądu, czyni zasadnym ustalanie linii zabudowy także od strony granicy wschodniej albo zachodniej nieruchomości z uwzględnieniem konieczności wyznaczenia drogi wewnętrznej.

Reasumując należy stwierdzić, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje nie rozstrzygają co do całości wniosku inwestora, co pociąga za sobą nieprawidłowe ustalenia odnośnie linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Tym samym zasadnym staje się przede wszystkim zarzut naruszenia art. 104 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 61 u.p.z.p. W świetle tych przepisów organ administracji winien załatwić sprawę przez wydanie decyzji, którą rozstrzyga tę sprawę co do istoty w całości, zgodnie z wnioskiem strony. Podkreślenia bowiem wymaga, iż skoro celem postępowania administracyjnego i kończącej je decyzji ma być załatwienie sprawy, winna ona co do zasady być kompletna i rozstrzygać w przedmiocie całego żądania strony.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej przeprowadzą postępowanie odnoszące się do całości jej istoty - całości inwestycji, polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym zbiornikami bezodpływowymi na ścieki lub przydomowymi oczyszczalniami ścieków z uwzględnieniem przytoczonych wyżej rozważań.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a) i c) w zw. art. 135, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.

AG