Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 111/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art.3 par.2 pkt 5, art.119 pkt 2, art.147 par.1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.7, art.87 ust.2, art.94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.91 ust.1 i ust.4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art.15 ust.1-2, art.38 pkt 12, art.48, art.57
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: par.32 ust.1, par.143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Gminy Elbląg z dnia 17 marca 2022 r., nr XLI/307/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych Gminy Elbląg, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Elbląg (dalej jako: "organ" lub "Rada Gminy"), w dniu 17 marca 2022r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 2

i art. 48 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U.

z 2021 r., poz. 2490, dalej jako: "u.o.s.p.",) podjęła uchwałę Nr XLI/307/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych Gminy Elbląg, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (dalej jako: "Uchwała").

W skardze na powyższą Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie, Prokurator Rejonowy w Elblągu (dalej jako: "Prokurator" lub "skarżący"), podniósł zarzut rażącego naruszenia art. 38 pkt 12 i art. 57 u.o.s.p., poprzez wskazanie w § 3 zaskarżonej uchwały, że traci moc uchwała Nr XXXIII/177/2009 Rady Gminy Elbląg z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej, którzy uczestniczyli

w działaniach ratowniczych lub szkoleniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Elbląg, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 38 pkt 12 i art. 57 u.o.s.p., poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków ochotniczej straży pożarnej utraciły swoją moc obowiązującą z mocy prawa z dniem

1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do ich podjęcia. W związku z powyższym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 3.

W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 57 u.o.s.p. ustawa ta, co do zasady, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Wskazano także, że przepisy u.o.s.p. nie zawierają przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków ochotniczej straży pożarnej podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, tj. ustawy

z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 869

z późn. zm., dalej jako: "ustawa o ochronie przeciwpożarowej"). Jednocześnie przepis ten został uchylony na podstawie art. 38 pkt 12 u.o.s.p. z dniem 1 stycznia 2022r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57 u.o.s.p.). Wobec powyższego, poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków ochotniczej straży pożarnej utraciły swoją moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., tj. z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do ich podjęcia. Jednocześnie podkreślono, że w myśl § 126 ust. 1 w związku z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inny akt prawa miejscowego tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt prawa miejscowego, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez: 1) ten sam organ, który wydaje akt prawa miejscowego uchylający; 2) organ, którego właściwość przejął organ wydający akt uchylający. Zamieszczanie w akcie prawa miejscowego przepisu uchylającego akt uprzedni stanowi sytuację wyjątkową i może dotyczyć jedynie aktu, który został podjęty na podstawie nadal obowiązującego przepisu delegacyjnego.

Tym samym, w ocenie skarżącego, zaskarżonym § 3 Uchwały Rada Gminy istotnie naruszyła prawo, gdyż stanowiła w obszarze uchwały nieistniejącej, dodatkowo w sposób niezgodny z tym, co wynika z regulacji ustawowych. Uchylenie poprzednio obowiązujących uchwał nastąpiło bowiem z mocy samego prawa - z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli w chwili wejścia w życie u.o.s.p. Należy bowiem uznać, że skoro przepis art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, upoważniający radę gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały, utracił moc obowiązującą, to automatycznie swą moc obowiązującą utraciła uchwała podjęta na jego podstawie.

W odpowiedzi na skargę, organ podzielił stanowisko Prokuratora i uznał skargę za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r. poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna

z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony zarówno przez skarżącego w piśmie z dnia 13 lutego 2023 r. (k. 21 akt sądowych), jak i przez organ – pismo z dnia 14 lutego 2023 r. (k.23 akt sądowych).

Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne

z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA

i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt

II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, LEX nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzj, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak

np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości, że zakwestionowana przez Prokuratora uchwała

w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom ochotniczych straży pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, tj. normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak

i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź też modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zaznaczyć przy tym należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane

w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. stanowi, że strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej przepisu wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach

z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Zaznaczyć należy, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym strażaków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę z dnia 26 listopada 2009r.

Nr XXXIII/177/2009 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczej straży pożarnej, którzy uczestniczyli w działaniach ratowniczych lub szkoleniu organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę.

Zgodnie zaś z art. 48 u.o.s.p., uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, które dawałyby podstawę do utrzymania w mocy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków ochotniczej straży pożarnej, podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, tj. art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który został uchylony na mocy art. 38 pkt 12 u.o.s.p z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57 u.o.s.p.). Wobec braku w ustawie przepisów przejściowych w omawianym zakresie, należało uznać, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy u.o.s.p. Skoro

w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, uprzednia uchwała już nie obowiązywała, to regulacja zawarta w § 3 zaskarżonej uchwały, dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały jest nieprawidłowa, gdyż uchyla akt już nieobowiązujący.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji przyjąć należy, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom ochotniczej straży pożarnej utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Skoro zatem wymieniona

w § 3 zaskarżonego aktu uchwała nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, to nie było ani podstaw prawnych, ani faktycznych do przyjmowania, że traci ona moc. Tym samym, § 3 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo

i sugeruje, że uchwała z dnia 26 listopada 2009 r. obowiązywała do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały, podczas gdy utraciła ona moc z dniem wejścia w życie ustawy u.o.s.p., czyli z dniem 1 stycznia 2022 r. Powyższe uchybienie skutkuje koniecznością wyeliminowania wskazanego przepisu uchwały z obrotu prawnego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.