Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 785/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.2, art. 35 ust.1, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a, c, atr. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos- Janusz Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. K., R. S. i M. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 listopada 2020r., nr IF-VII.7840.344.2020.MF w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 20 sierpnia 2020 r., znak: AB.6740.1341.2020.MK6; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżących E. K., R. S. i M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania E. K., R. S. oraz M. S., na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), dalej jako "pr. bud." i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy, wydaną na skutek wznowienia postępowania, decyzję Starosty L. z dnia [...] r., znak: [...] o odmowie uchylenia decyzji Starosty L. z dnia [...] r., znak: [...] udzielającej B. C. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości M., gm. J..

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:

Postępowanie zostało wznowione na wniosek E. K., R. S. oraz M. S., którzy jako podstawę wznowienia wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że działka nr ew. [...] objęta inwestycją sąsiaduje z należącymi do nich działkami nr ew. [...] i [...] zabudowanymi budynkami jednorodzinnymi.

Odmawiając uchylenia kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 35 ust. 4 pr. bud. organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 ww. ustawy, a w rozpatrywanej sprawie warunki te zostały spełnione. Organ jednocześnie stwierdził, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud., pomimo że są właścicielami sąsiednich nieruchomości, nie zachodzą bowiem prawne przesłanki, które ograniczyłyby w wyniku budowy przedmiotowej inwestycji, możliwość zagospodarowania działek skarżących. Obszar oddziaływania spornej inwestycji ogranicza się wyłącznie do działki inwestycyjnej nr ew. [...] i nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich.

W odwołaniu skarżący zarzucali naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy tj. :

a) art. 8, art. 9, art. 10 ust. 1 i art. 11 k.p.a. poprzez niepoinformowanie o wszczęciu postępowania, o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań,

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, brak rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do dowolnych ustaleń faktycznych.

Zaskarżonej decyzji zarzucili także naruszenie prawa materialnego tj.:

a) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. i art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżący nie mieli interesu prawego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, podczas gdy skarżący wykazali, że nieruchomości których są właścicielami, znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji,

b) art. 3 pkt 20 pr. bud. poprzez wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji,

c) art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. tj. wydanie decyzji sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzeganego.

Wskazali, że sporna inwestycja polega na budowie 9 domów w zabudowie bliźniaczej i wolnostojącej. Charakter tej zabudowy, a przede wszystkim nagromadzenie znacznej liczby budynków na stosunkowo niewielkim areale stanowi, że jest to praktycznie budowa osiedla mieszkaniowego o dużej zwartości zabudowy na terenach podmiejskich, co jest niedopuszczalne w planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą NR [...] Rady G. J. z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 3 ust. [...], dla działki nr ew. [...] przewidziane jest mieszkalnictwo niskie, [...] - o ustaleniach gdzie:

1) dopuszcza się podział nowowydzielanych działek budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż [...] nr w granicach terenu [...];

2) minimalną szerokość nowowydzielanej działki ustala się na 20 metrów;

3) dopuszcza się realizowanie wolnostojącej parterowej zabudowy gospodarczej;

4) dopuszcza się zabudowanie łącznie do 20% powierzchni działki;

Podnieśli, że objęta inwestycją działka nr ew. [...] to obszar ok. 4000 m2 – 5000m2. Inwestycja ma charakter zarobkowy i jest realizowana przez dewelopera budującego domy na sprzedaż. Na portalu internetowym firmy prowadzonej przez B. C. i T. C., przedsiębiorstwa [...] widnieje oferta sprzedaży nieruchomości tej firmy pod nazwą "[...] M. ", gdzie działki przypisane do poszczególnych nowobudowanych domów o powierzchni 137,30 m2 i 150,19 m2, to działki o powierzchni odpowiednio około 310 m2, 650 m2, co nie spełnia warunku 20% zabudowy działki. Oznacza to, że deweloper planuje, że nowo wydzielone działki będą posiadały powierzchnię znacznie poniżej 1500 m2, wymagana w planie zagospodarowania przestrzennego.

Podnieśli, że wbrew stanowisku organu I instancji, powinni być uznani za stronę postepowania, w którym wydano kwestionowane pozwolenie na budowę, gdyż w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr. bud. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 pr. bud. nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., II OSK 848/17) oraz z potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości z inwestycją polegającą na budowie 9 budynków w zabudowie wolnostojącej oraz bliźniaczej, która faktycznie jest budową osiedla mieszkaniowego charakterystycznego dla zwartej zabudowy miejskiej, w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność uznania skarżących za stronę postępowania. Inwestycja w jej obecnym kształcie z pewnością wpłynie negatywnie na warunki użytkowania nieruchomości sąsiednich, poprzez zwiększenie poziomu hałasu oraz natężenie ruchu kołowego i pieszego, całkowicie przy tym przesłaniając widok na okolicę, nadto w istotny sposób wpłynie na obniżenie wartości nieruchomości, których są właścicielami.

Wojewoda nie uwzględnił podniesionych zarzutów i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko, w pierwszej kolejności przedstawił zasady i tryb prowadzenia postępowania wznowieniowego (przepisy art. 145 § 1 i nast. k.p.a.)

Następnie wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] B. C. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych na projekcie zagospodarowania terenu nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości M., gm. J.. Na działce nr ew. [...] zaprojektowano [...] budynków mieszkalnych. Są to budynki realizowane w dwóch etapach. W etapie I realizowane będą budynki [...], w etapie II budynki [...] Będą one realizowane jako wolnostojące nr [...] (I etap) [...] (II etap), w zabudowie bliźniaczej nr [...] (I etap) i [...] (II etap). Projektowane obiekty to budynki o dwóch kondygnacjach nadziemnych, niepodpiwniczone, kryte wysokimi dachami.

Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana, ani nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tej decyzji – nie posiadają bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud., lecz wyłącznie faktyczny. Samo ich subiektywne odczucie, że inwestycja oddziałuje na ich nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Nie budzi żadnych wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 pr. bud. w obecnym brzmieniu ma na celu ograniczenie katalogu stron - ustalanego dotąd wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 k.p.a. Po przeanalizowaniu akt sprawy Wojewoda stwierdził, że projektowane budynki nie naruszają przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud. tj. zapewniają poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym nie ograniczają dostępu do drogi publicznej, nie pozbawiają możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie można uznać, że projektowane budynki na działce nr ew. [...], ograniczą możliwość użytkowania działek przez skarżących zgodnie z przeznaczeniem. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich winno być interpretowane w sposób obiektywny, tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny normami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. Wobec tego o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok NSA z 24 września 2015 r., sygn. II OSK 182/14), a taka sytuacja nie zachodzi zdaniem Wojewody w rozpatrywanej sprawie.

Działka objęta inwestycją w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (§ 3) znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...] - mieszkalnictwo niskie - o ustaleniach:

1) dopuszcza się podział nowowydzielanych działek budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 1500 m2 w granicach terenu [...];

2) minimalną szerokość nowowydzielanej działki ustala się na 20 metrów;

3) dopuszcza się realizowanie wolnostojącej parterowej zabudowy gospodarczej;

4) dopuszcza się zabudowanie łącznie do 20% powierzchni działki;

5) wprowadza się obowiązek zapewnienia możliwości zlokalizowania co najmniej 1 garażu łub miejsca do parkowania na każdej działce;

6) ustala się następujące wymogi wobec zabudowy mieszkaniowej:

a) wysokość do 2 kondygnacji, z których druga może stanowić poddasze użytkowe,

b) wysokość kalenicy do 11 metrów liczona od najniższego punktu terenu w obrysie budynku,

c) dach z dopuszczeniem naczółków, lukarn itp., pokryty materiałami posiadającymi atest,

7) wyklucza się realizację budynków w odległości mniejszej niż 30 metrów od ściany lasu, lub alei zabytkowych;

8) obowiązuje nasadzanie zieleni izolacyjnej od strony dróg krajowych i wojewódzkich.

Wojewoda podkreślił, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności.

Następnie stwierdził, że jak wynika z treści Księgi Wieczystej Nr [...] (prowadzonej przez Sąd Rejonowy L. - [...] w L., X Wydział Ksiąg Wieczystych) właścicielami działki inwestycyjnej nr ew. [...] są B. C. oraz T. C.. Powierzchnia działki wynosi 4500 m2. Plan miejscowy dopuszcza w terenie [...] zabudowanie do 20% powierzchni działki. Ze znajdującego się w aktach sprawy zestawienia parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz mapy wynika, że projektowana inwestycja nie narusza ustaleń planu. Usytuowanie projektowanych budynków jest również zgodne z obowiązującymi przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewoda podkreślił, że organ zatwierdzający projekt budowlany nie jest uprawniony do kwestionowania założeń inwestora, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując badania decyzji o pozwoleniu na budowę opierają się na dokumentacji projektowej.

Dodatkowo podniósł, że w zasadzie realizacja jakiejkolwiek inwestycji niesie za sobą ryzyko pewnych utrudnień i uciążliwości dla osób zamieszkałych w jej pobliżu. Ochrona uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich ograniczona jest jednak wyłącznie zasięgiem obowiązujących przepisów prawa. O przekroczeniu granic tej ochrony można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy. Właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem, poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast jeśli inwestycja w żaden sposób nie narusza tych przepisów i norm. nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów. Ochrona uzasadnionych interesów musi wynikać z przepisów prawa, które takiej ochrony danym podmiotom udzielają. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora.

Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że w procesie inwestycyjnym naruszenie uprawnień właścicielskich rozważać można również na gruncie prawa cywilnego, w głównej mierze na podstawie tzw. prawa sąsiedzkiego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. K., R. S. oraz M. S. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając (podobnie jak w odwołaniu) ich wydanie z naruszeniem:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez uznanie, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo że plan przewiduje możliwość wybudowania budynku mieszkalnego na działce o powierzani nie mniejszej niż 1500 m2;

2) art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr. bud. poprzez uznanie, że skarżący nie mieli interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo tego, że są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.

3) art. 8, 9, 10 i 11 k.p.a. polegające na niepowiadomieniu skarżących o wszczęciu postępowania, uniemożliwieniu im zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niezgromadzeniu pełnego materiału dowodowego oraz braku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy,

5) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, w szczególności z jakich powodów uznano, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym.

W uzasadnieniu skarżący ponownie wskazali, że sporna inwestycja obejmuje budowę 9 domów, w tym 4 w zabudowie bliźniaczej i 5 wolnostojących na działce nr [...] o powierzchni 4500 m2. Na realizację inwestycji wydano dwa pozwolenia na budowę, kwestionowane w niniejszej sprawie ma nr [...] i dotyczy II etapu inwestycji, czyli budowy 5 nieruchomości, w tym 2 w zabudowie bliźniaczej oraz 3 domów wolnostojących (łącznie 5 lokali mieszkalnych); (w zakresie etapu I toczyło się odrębne postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w sprawie sygn. akt II SA/Lu 441/20). W ocenie skarżących, inwestycja spowoduje niedopuszczalne, w § 3 planu miejscowego, zagęszczenie zabudowy. Plan zezwala na zagęszczenie nie przekraczające 20 % powierzchni jednej działki, natomiast z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że zabudowa 9 nieruchomości to ok. 900 m2, a więc 20 % całej działki [...] m2, a nie poszczególnych działek, na których każdy z budynków ma być usytuowany. Na stronie internetowej firmy prowadzonej przez B. C. i T. C., przedsiębiorstwa [...] widnieje bowiem oferta sprzedaży nieruchomości tej firmy pod nazwą "[...] M. ", gdzie działki przypisane do poszczególnych nowo budowanych domów o powierzchni 137,30 m2 i 150,19 m2 to działki o powierzchni odpowiednio 310 i 650 m2. Wynika z tego, że nowo wydzielane działki będą mieć powierzchnię znacznie poniżej 1500 m2, a więc mniejszą niż wymagana w planie zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja w istocie stanowi ominięcie prawa dopuszczającego zabudowę 20 % na nowo wydzielonych działkach, nie mniejszych niż 1500 m2. Poprzez określenie, że nowo wydzielane działki nie mogą być mniejsze niż 1500 m2 G. J., na obszarze objętym planem, dąży do zachowania zabudowy o charakterze podmiejskim i ograniczenia wznoszenia nieruchomości w zabudowie zwartej charakterystycznej dla obszarów miejskich celem zachowania m.in. walorów krajobrazowych, nie naruszając przy tym praw osób. które przed uchwaleniem planu już posiadały działki o mniejszej powierzchni. Kwestionowana decyzja narusza te zasady

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. polegającego na pominięciu skarżących jako stron postępowania, w którym wydano pozwolenie na budowę, skarżący przytoczyli wybrane orzeczenia sądów administracyjnych (podobnie, jak w odwołaniu) dotyczące wykładni tego przepisu. Z orzeczeń tych wynika, że przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę posiadają nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest przy tym uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 236/17). Przy wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 – pr. bud. nie można też pominąć regulacji w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, który stanowi o obowiązku uwzględnienia poszanowania i występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wąskie rozumienie art. 3 pkt 20 pr. bud. odwołujące się do naruszenia interesu prawnego jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1). Dlatego też stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, podobnie postępowań nadzwyczajnych w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony.

Pozbawienie skarżących przymiotu strony przy wydaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiło naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 pr. bud., a w konsekwencji także wskazanych wyżej przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inwestycja dewelopera w jej obecnym kształcie z pewnością wpłynie negatywnie na warunki użytkowania m.in. ich nieruchomości, poprzez zwiększenie poziomu hałasu oraz natężenia ruchu kołowego i pieszego, całkowicie przy tym przesłaniając widok na okolicę, a nadto w istotny sposób wpłynie na obniżenie wartości nieruchomości, których właścicielami są skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Sąd administracyjny bada więc wyłącznie legalność zaskarżonego aktu (decyzji/postanowienia), jego zgodność z prawem materialnym i procesowym, natomiast nie rozstrzyga samodzielnie spraw administracyjnych.

Kontrolując zaskarżoną decyzję w takim zakresie Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jej materialnoprawną podstawą były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed zmiany tej ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) – stosownie do art. 25 ustawy zmieniającej.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] r., odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji dotyczącej udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych nr [...] na działce nr ew. [...] w miejscowości M..

W ocenie Sądu, wadliwe jest stanowisko organu, że obszar oddziaływania tej inwestycji ogranicza się wyłącznie do działki inwestycyjnej, a w konsekwencji błędne jest przyjęcie, że skarżący jako właściciele działek sąsiednich nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę tej inwestycji. Pogląd organów, że o interesie prawnym osób trzecich w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 pr. bud. można mówić jedynie wtedy, gdy zostaną naruszone w tym względzie przepisy prawa jest nieuzasadniony; poza tym organy nie uwzględniły, że projektowana inwestycja narusza przepisy prawa, tj. przepisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 pr. bud., nie jest uzależnione od tego, czy dana inwestycja narusza przepisy prawa, czy też powoduje przekroczenie norm, lecz od tego czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie. Przepis ten posługuje się pojęciem "obszaru oddziaływania obiektu", zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 tej ustaw jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu". Definicja ta abstrahuje od kwestii naruszenia przepisów prawa, czy też przekroczenia norm w zakresie oddziaływania inwestycji, uzależniając możność uczestniczenia w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie od tego, czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (zob. wyrok NSA z 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3158/19). Interes prawny ma bowiem stanowić podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnym podmiotom poddanie kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę pod względem jej zgodności z prawem.

"Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy zapewnione zostanie zachowanie wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 pr. bud., a także czy jego lokalizacja jest zgodna z obowiązującymi na danym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności. Natomiast okoliczność, czy wykonywanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - winno być przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym powyższe kwestie podlegają wyjaśnieniu i organ rozstrzyga sprawę. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela sąsiedniej nieruchomości powinna być dokonana przy merytorycznym rozpatrywaniu sprawy" (tak NSA w wyroku z 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 561/20).

Sprowadzenie, przez organy rozpatrujące niniejszą sprawę, kwestii obszaru oddziaływania inwestycji wyłącznie do problemu naruszeniem przepisów prawa było zatem wadliwe, co stanowi podstawę do uchylenia ich decyzji. Wprawdzie działka nr [...] objęta sporną inwestycją, jest stosunkowo duża (0,45 ha), ale w świetle zatwierdzonego projektu budowlanego, ma być na niej usytuowanych aż 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a więc w istocie osiedle. Z uwagi na rozmiar i charakter tej inwestycji uznać należy, że będzie ona wykraczać oddziaływaniem poza obszar działki o niewielkiej szerokości, w związku z czym za strony tego postępowania uznać należało właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym także skarżących. Właściciele tych działek powinni mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki nr [...] zostaną zachowane i nie zostaną naruszone, czy konkretne budynki zostały zaprojektowane w sposób zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy zapewnione zostanie zachowanie wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 pr. bud., a także, czy ich lokalizacja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Usytuowanie 9 - budynkowego osiedla domków jednorodzinnych na stosunkowo wąskiej, bo około 30 metrowej działce wraz z drogą dojazdową, może wpływać na wzrost hałasu, oddziałując znacząco na sąsiednie działki skarżących.

Z tych też względów rację mają skarżący, że posiadali przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a pominięcie ich w tym postępowaniu stanowiło podstawę do wznowienia postępowania i ponownego rozpatrzenia sprawy z ich udziałem.

Za wadliwe z związku z tym należy uznać odmienne stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji – obowiązkiem organu było rozpatrzenie merytoryczne zarzutów skarżących, tym bardziej, że zarzuty są - w ocenie Sądu – zasadne - chodzi o zarzut niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego G. J., zmienionego uchwałą Nr [...] Rady G. J. z dnia [...] r.

Z planu tego wynika, że objęta inwestycją działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem [...] - mieszkalnictwo niskie, a tereny oznaczone tym symbolem to w istocie tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Od zabudowy jednorodzinnej odróżnić należy natomiast obszary zespołów budownictwa jednorodzinnego, które w tym w planie zostały wyodrębnione w innym terenie na obszarze G. J.. Kwestią tę uregulowano w § 9, w którym dopuszczono usytuowanie zespołu budownictwa jednorodzinnego, określając jednocześnie szczególne warunki tego typu zabudowy, w tym dla obszaru [...] w zakresie obszaru nowo wydzielanych działek oraz powierzchni zabudowy, dopuszczono podział na działki budowlane z tolerancją do 10% w granicach terenu w zależności od rodzaju zabudowy od 380 do 2300 m2, przy czym wielkość zabudowy nie może przekraczać 40% powierzchni działki. Warunki te są inne, niż przewidziane w § 3, na który powołują się organy obu instancji. Udogodnienia w zakresie tych parametrów dla zabudowy zespołowej budownictwa mieszkaniowego, mającej charakter masowy, uznać należy za w pełni zrozumiałe. Skoro więc w obowiązującym planie miejscowym wyodrębniono wyraźnie tereny zabudowy zespołowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a działka objęta sporną inwestycją nie należy do takich terenów, to rację mają skarżący, że sporna inwestycja na działce nr [...] jest sprzeczna z tym planem.

Trafnie również podnieśli skarżący, że inwestycja narusza także § 3 pkt 4 planu dotyczącego możliwości zabudowania łącznie do 20% powierzchni działki. Organy wymóg ten odniosły ogólnie do całej nieruchomości, podczas gdy projekt budowlany nie dotyczył budowy pojedynczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz budowy zespołu (9) takich budynków. Wprawdzie organ architektoniczno - budowlany nie jest uprawniony do kwestionowania założeń inwestora przyjętych w projekcie budowlanym, to jednak ma obowiązek sprawdzenia zgodności z przepisami, w tym z planem miejscowym, projektu zagospodarowania działki zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr. bud. W związku z tym, w sytuacji, gdy budowany ma być nie jeden budynek mieszkalny, lecz dziewięć odrębnych budynków mieszkalnych, organ powinien zbadać kwestię spełnienia wymogu z § 3 pkt 4 planu, oceniając, czy w jakiejkolwiek konfiguracji możliwe jest wydzielenie działek dla poszczególnych budynków mieszkalnych w taki sposób, by zabudowane było nie więcej, niż 20% powierzchni działki przypisanej dla danego budynku. Organy zaniechały dokonania oceny tych okoliczności, co jest szczególnie istotne w sytuacji, gdy okoliczności sprawy sugerują, że nie jest możliwe dochowanie takich wymogów w odniesieniu do każdego z budynków (skarżący wskazują na ogłoszenie inwestora, z którego wynika, że gdzie działki przypisane do poszczególnych nowo budowanych domów o powierzchni 137,30 m2 i 150,19 m2 to działki o powierzchni odpowiednio 310m2 i 650 m2, a więc z pewnością będą przekraczać dopuszczalną w planie powierzchnię zabudowy tj. 20%).

Wprawdzie § 3 pkt 1 planu miejscowego nie dotyczy kwestii udzielenia pozwolenia na budowę, lecz zagadnienia podziału nieruchomości (dopuszczając podział nowowydzielanych działek budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 1500 m2 w granicach terenu MN), to jednak regulacja ta wiąże się z szeroko rozumianym procesem budowlanym, gdyż dotyczy nowych działek wydzielanych pod nowe, projektowane zamierzenia inwestycyjne. Celem tego przepisu jest więc zakaz wydzielania pod nowoprojektowane inwestycje budowlane działek o powierzchni mniejszej niż 1500 m2.

Pominięcie przez organy powyższych okoliczności oznacza naruszenia prawa materialnego w postaci art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. Stosując ten przepis, organy naruszyły także wskazane w skardze przepisy postępowania art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji; o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów mających zastosowanie w sprawie, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.