Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 40/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust 1 pkt 1, par 3 ust 1 pkt 1 oraz par 5 i 7, art. 1 ust 2 pkt 7, art. 6 ust 2 pkt 1,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6,7,8,9,10, 136 w zw. z art. 140 oraz art. 77 par 1,art. 7 w zw. z art 10 par  1 i art. 28 i 29 oraz 30 par 1. art. 10 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

U z a s a d n i e n i e :

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Firmy X z siedzibą w [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami typu handel, gastronomia, biura oraz garażem w parterze i tarasami, z basenem krytym na dachu wraz z budową przyłączy, infrastruktury technicznej i elementów zagospodarowania terenu na działce [...]

Od decyzji tej odwołała się J. S. - właścicielka przyległych nieruchomości gruntowych, obejmujących działki n r[...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wymienioną wyżej decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu

I instancji uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia

24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 862/07. Sąd zobowiązał organy do ponownego, prawidłowego zakreślenia granic obszaru analizowanego oraz należytego uzasadnienia ewentualnego dopuszczenia wyznaczania innego niż średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji określając, m.in., wysokość elewacji frontowej do [...] m od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki – maksymalnie [...] kondygnacje oraz wysokość najwyższego dachu płaskiego do [...] m – nie więcej niż [...] kondygnacji i wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do [...]

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 474/09 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].

Sąd uznał, że analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., jak również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 Kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W wykonaniu powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze

po uzyskaniu dokumentu z dnia [...] r. pt. "Uzupełnienie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wykonanej w celu ustalenia wymagań dla zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...], położonej [...], decyzją z dnia [...] r., nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy .

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że wzięło pod uwagę obowiązujące przepisy prawa, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2009 r., uzupełnioną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jak również wynik przeprowadzonych przez skład orzekający w dniu 9 lutego 2009 r. oględzin terenu objętego inwestycją i terenów sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, iż wszystkie działki położone w granicach wyznaczonego do analizy obszaru uznaje się za działki sąsiednie. Ponadto, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzują jedynie, iż sporządzenie projektu decyzji powierza się osobie uprawnionej natomiast nie odnoszą się do autorstwa analizy. Zarzuty, iż organ I instancji nie wyjaśnił ustalenia wysokości zabudowy i wskaźnika intensywności wykorzystania terenu innych niż ich wartości uśrednione również nie mogą się ostać, bowiem przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszczają inne wartości tych parametrów niż średnie, a w treści analizy oraz w uzasadnieniu decyzji zostało szeroko wykazane, iż w analizowanym obszarze występują budynki o bardzo zróżnicowanych parametrach (wysokości, wskaźników zabudowy) a zatem występują budynki o wysokości [...] m oraz o wskaźniku znacznie większym niż ustalony w decyzji [...] Ponadto, Kolegium potwierdziło stanowisko organu I instancji, iż na terenie [...] od ostatniej dekady następuje korzystny dla gminnej gospodarki boom inwestycyjny, który porządkuje istniejący nieład przestrzenny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi wniesionej na powyższą decyzję ostateczną przez J. S. wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2011 r. sygn.. akt II SA/Sz 602/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazując na art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w pierwszej kolejności ocenił, czy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uwzględnione zostały wytyczne i uwagi Sądu dotyczące wykładni i należytego zastosowania określonych przepisów prawa zawarte w wyroku WSA w Szczecinie z 7 grudnia 2009 r.

Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie obejmującym ustaleniem i wyjaśnieniem przyjętego wskaźnika intensywności zabudowy, jej wysokości i kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy, z punktu widzenia formalnego zostało sporządzone w sposób pozwalający poznać motywy zajętego przez organ stanowiska. Oceniając jednak argumentację organu przez pryzmat obowiązujących zasad związanych z ustaleniem warunków zabudowy, Sąd doszedł do przekonania, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego naruszając przepisy prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 sierpnia 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Za uzasadniony uznany został również zarzut naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym art. 10 § 1 k.p.a. Skarżącej uniemożliwiono przed wydaniem decyzji zapoznania się z najistotniejszym z punktu widzenia dowodowego, dokumentem w postaci "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" uzupełnionym przez jego autora [...] r. Skarżąca została tym samym pozbawiona możliwości wypowiedzenia się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zgłoszenia swych uwag.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła firma X., zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., § 3 pkt 1 w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. , § 3 pkt 1 w zw. z § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności sprawy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności nieuwzględnienie wyników analizy cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1641/11 oddalił skargę kasacyjną.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyjaśnił, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, chociaż podniesione w niej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego mają usprawiedliwione podstawy. Niemniej jednak w postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a Sąd pierwszej instancji oparł zaskarżone orzeczenie również na naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., które to naruszenie Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy i także z tego powodu uchylił zaskarżone decyzje (s. 20 uzasadnienia), to należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut – skarżącego kasacyjnie - naruszenia § 3 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzupełniona w toku postępowania odwoławczego analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 p.z.p., nie spełnia warunków dla przyjęcia odstąpienia od średniego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy dla obszaru analizowanego. Po pierwsze, jak wynika to z uzupełnionej analizy, pozostałe działki w bezpośrednim sąsiedztwie cechują się intensywnością zabudowy w przedziale [...] Dowodzi to, że na analizowanym obszarze [...] istnieje zróżnicowana intensywność zabudowy. I to należy uznać jako zasadę na tym obszarze. Uzasadnia to dopuszczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, zwłaszcza dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, gdzie racjonalnym jest wyznaczenie wyższego wskaźnika nowej zabudowy niż w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bo wynika to z charakteru funkcji obu tych typów zabudowy.

Po drugie, jak to zresztą przyjął Sąd I instancji "Spośród [...] działek w terenie analizowanym znikomy ich procent jest zabudowany obiektami o powierzchni przekraczającej [...] Są to działki nr [...] i kompleks działek [...] ". Wynika z tego jednoznacznie, że na analizowanym obszarze [...] (i to nawet w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji) dopuszczono wyjątki od średniego wskaźnika zabudowy. W takim więc przypadku, skoro § 5 ust. 2 rozporządzenia stanowi "Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1", należało uznać wyznaczenie tego wskaźnika w wysokości [...] za dopuszczalne w odniesieniu do planowanej inwestycji i zgodne z tym przepisem, ponieważ postępowanie wyjaśniające nie wykazało żadnych przeciwwskazań do odstępstwa od istniejącej na analizowanym obszarze [...] zasady zróżnicowanej intensywności zabudowy.

Po trzecie, Sąd I instancji przyznał również, że nowa inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy. Stwierdził jednak, że "nie sposób zaakceptować całkowitego pominięcia istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MJ – działka nr[...] ) i usługowo-turystycznej (UT – działka[...] ) oraz pozostałej zabudowy w terenie analizowanym o funkcjach innych niż MW i UT. Taki sposób ustalania warunków zabudowy stanowi ewidentne wypaczenie istoty przepisów rozporządzenia i art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p.", z czym nie można się zgodzić. W tak sformułowanej ocenie prawnej Sąd sam sobie zaprzecza w zakresie zabudowy UT. Poza tym nie dostrzega, że funkcje te istnieją obok siebie na analizowanym obszarze. Z tych samych powodów, wyżej omawianych NSA uznał również za zasadny podniesionej w skardze kascyjnej zarzut naruszenia § 3 pkt 1 w zw. z § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. NSA wskazał, że w treści uzupełnionej analizy w punkcie 8.2 przeanalizowano wysokość zabudowy w obszarze analizowanym. Wysokości poszczególnych budynków oznaczono również w części graficznej określając liczbę kondygnacji nadziemnych i wysokość w metrach od poziomu terenu. W granicach obszaru analizowanego usytuowane są budynki o bardzo zróżnicowanej wysokości: od [...] m do [...] m. Uznano, że obiektami, które mogą stanowić odniesienie dla planowanej inwestycji to tzw. wysoka zabudowa o funkcji UT, MW, U, gdyż taki rodzaj zabudowy odpowiada planowanej nowej zabudowie. Średnia tych obiektów, zaznaczonych na mapie nr [...], wynosi średnio [...] m. Dalej wskazano, że dla działek mieszkalnych wielorodzinnych (MW) jest to [...] kondygnacji, dla usługowych [...] kondygnacje co jest podyktowane funkcją obiektu i zrozumiałe, gdyż mieszkania w budynku wielorodzinnym lokalizowane na 4 lub 5 kondygnacji są funkcjonalne, natomiast nie znajdzie użytkowników budynek z lokalami usługowymi na 4 lub 5 piętrze, a z lokali usługowych mają szansę funkcjonowania z sukcesem w takiej miejscowości jedynie lokale usługowe zlokalizowane w poziomie terenu z wejściem z ulicy. Wskazano również średnią wysokość budynków oznaczonych symbolem MW i U wyliczając ją na [...] m, natomiast dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych (MW) na [...] m, co wynika z ilości kondygnacji. Dowodzi to jednoznacznie, że wysokość zabudowy na analizowanym obszarze [...] jest zróżnicowana w zależności od charakteru funkcji danej zabudowy, zaś wysokość przyjęta dla planowanej inwestycji mieści się w granicach charakterystycznych dla istniejących budynków oznaczonych symbolem MW. Zatem przyjęcie dla tej inwestycji odstępstwa od zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. znajduje uzasadnienie w treści § 7 ust. 4 tego rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy ocenę prawną Sądu I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., które polegało to na ustaleniu takich wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, które w sposób istotny odbiegało od rzeczywistych cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd drugiej instancji uznał za nieznajdującą oparcia w treści § 5 i § 7 tego rozporządzenia.

Wójt Gminy decyzją z dnia [...] r. Nr [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku firmy X z siedzibą w [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Decyzja ta została podjęta na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r, poz. 267).

W pkt 1 rozstrzygnięcia decyzji Wójt określił następująco rodzaj inwestycji – "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem w parterze, tarasami oraz basenem krytym na dachu, wraz z budową przyłączy, infrastruktury technicznej i elementów zagospodarowania terenu".

Pkt 2 rozstrzygnięcia określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych :

a) warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego:

- nieprzekraczalna linia zabudowy: [...] od granicy działki od strony ul. [...] i [...] od granicy działki od strony ul. [...]. Dopuszcza się przekroczenie linii zabudowy nadwieszeniem kondygnacji wyższych niż parter do [...] m poza linię zabudowy oraz wolnostojącymi obiektami takimi jak: osłona śmietnikowa, zabudowania techniczne (trafostacja, centrala klimatyzacyjna), mury oporowe i ogrodzenia.

- szerokość elewacji frontowej: [...],

- wysokość elewacji frontowej: do [...] m, od poziomu terenu do górnej krawędzi attyki - max.[...] kondygnacje. Wysokość ta może być powiększona o nie więcej niż [...] m elementami takimi jak barierki, kominy, urządzenia techniczne ustawiane na dachu.

- kształt dachu: dachy płaskie, częściowo w formie tarasów na dachu z dopuszczeniem świetlików w formie dachów spadzistych. Wysokość najwyższego dachu płaskiego - do [...] m - nie więcej niż [...] kondygnacji. Wysokość ta może być powiększona o nie więcej niż [...] m elementami takimi jak świetliki, kominy, urządzenia techniczne ustawiane na dachu.

- wartość wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie może przekroczyć[...].

- forma budynku rozczłonkowana, z zastosowaniem różnorodnych materiałów wykończeniowych pozwalających na wpisanie budynku w natyralns-Otoczenie.

b) warunki wynikające z ochrony środowiska i zdrowia ludzi;

- planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu pod nazwą "[...]", którego celem powołania jest ochrona wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych, na którym obowiązują zakazy wprowadzone uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] z 2009 Nr 66 poz. 1804 z późniejszymi zmianami). Zakazuje się wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu oraz dokonywania zmian stosunków wodnych. Dopuszcza się wycinkę drzew w zakresie kolidującym z projektowaną zabudową i zagospodarowaniem terenu, pozostałe drzewa należy pozostawić w maksymalnym możliwie stopniu.

- inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010 nr 213 poz. 1397);

- przedmiotowa inwestycja znajduje się w pasie ochronnym brzegu morskiego.

c) warunki wynikające z ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: nie dotyczy,

d) ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji;

- dostęp do drogi publicznej: działka posiada dostęp do drogi publicznej - ul.[...].

- obsługa komunikacyjna: dojazd od strony ul[...], dojście piesze od strony ul. [...]

- energia elektryczna: z istniejącej kablowej sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia.

- gaz: z istniejącej sieci gazowej, zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia.

- zaopatrzenie w wodę: z istniejącego wodociągu, zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia.

- odprowadzenie ścieków sanitarnych: do istniejącego kolektora sanitarnego, zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia.

-- odprowadzenie wód opadowych: do kanalizacji deszczowej lub do gruntu na terenie działki zgodnie z przepisami odrębnymi, dopuszcza się retencjonowanie i odprowadzenie do rowu przydrożnego do czasu wykonania gminnej sieci kanalizacji deszczowej, zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia.

- miejsca parkingowe - część miejsc parkingowych w ilości min. [...] miejsca parkingowego na mieszkanie, zlokalizować we wbudowanym garażu lub na terenie działki. Ze względu na ukształtowanie i położenie działki dopuszcza się pokrycie pozostałych potrzeb parkingowych planowanej inwestycji w oparciu o istniejące na terenie [...] parkingi ogólnodostępne.

e) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich:

zgodnie z przepisami art. 5 ustawy Prawo Budowlane, realizacja inwestycji nie może naruszać interesu prawnego osób trzecich ani pogorszyć warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości.

Punkt 3 rozstrzygnięcia decyzji dotyczy linii rozgraniczających teren inwestycji i stanowi, że :

"teren objęty niniejszą decyzją dotyczy działki nr[...] w obrębie ewidencyjnym [...] oraz części przyległych działek drogowych. Granice działki i granice terenu inwestycji oznaczono na mapie w skali 1 : 500 stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji".

W uzasadnieniu organ I instancji ustalił stan faktyczny sprawy opisując podjęte w niej czynności w ramach postępowania administracyjnego wszczętego wniosku firmy X. z siedzibą w [...] z dnia [...] r., opisał wydane wcześniej decyzje administracyjne oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadłe w tej sprawie po czym powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. (sygn. akt II OSK 1641/11), którym oddalona została skarga kasacyjna firmy X. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II SA/Sz 602/10) uchylającego decyzję SKO z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wskazał mianowicie, że NSA nie podzielił oceny Sądu I instancji, że SKO naruszyło art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 pkt 1 w związku z § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.

Natomiast pomimo tego błędnego uzasadnienia wyroku WSA, Naczelny Sąd Administracyjny w związku z naruszeniem zasady określonej w art. 10 § 1 Kpa przez SKO uznał orzeczenie WSA za odpowiadające prawie i skargę oddalił wskazując jak należy interpretować wyniki analizy cech i funkcji terenu.

Wójt wyjaśnił dalej, że zawiadomieniem z dnia [...] r. strony postępowania zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania w myśl art. 10 kpa. W terminie wskazanym w zawiadomieniu strony nie wypowiedziały się. W takim stanie faktycznym Wójt orzekł jak w sentencji decyzji. Do powyższej decyzji dołączone zostały jako jej część załączniki w postaci : mapy w skali 1 : 500 oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstowa i graficzna).

Nie zgadzając się z tą decyzją J. S. wniosła odwołanie, w którym rozstrzygnięciu organu I instancji zarzuciła naruszenie :

a) art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012 poz. 647 - tekst jedn. z późn. zm.) [dalej jako: u.p.z.p.] poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sposób niezgodny z literą prawa;

b) art. 9 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu skarżonej decyzji zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] r. - m.in. w zakresie ilości miejsc parkingowych powierzchni biologicznie czynnej, a w konsekwencji również powierzchni zabudowy ;

c) § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. nr 164 poz. 1588) [dalej jako: r.u.p.z.p.] poprzez brak jego zastosowania i niezgodne z zasadami planowania zagospodarowania przestrzennego wyznaczenie linii zabudowy;

d) § 8 poprzez niezgodne z faktyczną polityka przestrzenna gminy uzasadnienie odstąpienia od ustalenia wysokości najwyższego dachu płaskiego i liczby kondygnacji dla planowanej inwestycji odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym;

e) art. 7, 8 i 9 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej z uwagi na brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poinformowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także całkowicie pozorne uzasadnienie i arbitralne odstąpienie od zasad określenia parametrów decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obszaru, a także innych przepisów zgodnie z przytoczonym poniżej uzasadnieniem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 59 – 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2008 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 647), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Po opisaniu dotychczasowego toku sprawy oraz treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, że złożony przez inwestora wniosek z dnia [...] r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (uzupełniony pismem z dnia [...].) w swej treści zawiera następującą charakterystykę planowanej inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (gastronomia, biura) oraz garażem w parterze i zespołem odnowy biologicznej (basen , jacuzzi) na ostatnim piętrze.

Budynek usytuowany miedzy ulicami [...], dojazd od strony ul.[...], dojście piesze od obu ulic. Jako podstawowe parametry budynku we wniosku wskazano: wysokość do [...]m, od elewacji frontowych w głąb działki wysokość max [...]m, dachy płaskie na różnych wysokościach, częściowo wykorzystywane jako tarasy. Do wniosku jako część graficzną charakterystyki inwestycji dołączono: koncepcję zagospodarowania terenu działki oraz analizę wysokości budynku na jego długości wraz z fotogramami poszczególnych elewacji (elewacja południowa od ul. [...] i elewacja północna od ulicy [...]).

Uchylając decyzje organów obu instancji wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2011 r. w wyniku uwzględnienia skargi J.S., WSA w Szczecinie zarzucił naruszenie art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy opizp w związku z § 3 ust. 1 oraz § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. oraz art.10 § 1 Kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną na w/w wyrok nie podzielił stanowiska i argumentów zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uznając je za nie znajdujące oparcia w treści przepisów § 5 i § 7 rozporządzenia. W konsekwencji, skarga kasacyjna została oddalona tylko ze względu na uwzględnienie zarzutu naruszenia art.10 § 1 Kpa.

Biorąc pod uwagę argumenty i dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę sporządzonej w sprawie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu organ I instancji, rozstrzygając ponownie sprawę oparł się na ocenionej pozytywnie i obszernej analizie funkcji oraz cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu wszystkich działek położonych w granicach wyznaczonego obszaru, zawierająca część tekstową i graficzną w postaci kopii mapy ewidencyjnej w skali [...] z zaznaczonymi granicami analizowanego obszaru i uzupełnionej, w myśl dyspozycji wskazanych przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 7 grudnia 2009r.

Granice obszaru analizowanego, w ocenie Kolegium, wyznaczono prawidłowo. Organ przyjmując do analizy obszar większy aniżeli minimalny brał pod uwagę strukturę urbanistyczną oraz tendencje rozwojowe m.[...]. Granice północ -południe analizowanego obszaru oparto między [...] a ul.[...], przebiegającą wzdłuż całej centralnej części [...]. Natomiast granice zachód- wschód oparto na historycznym centrum [...] od zachodu i na gruntach między ulicami [...] stanowiącymi naturalną granicę pomiędzy zachodnią i wschodnią częścią miejscowości. Kolegium mając na uwadze orzecznictwo NSA dotyczące wyznaczania na podstawie § 3 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26-08-2003r. możliwości większych granic obszaru analizowanego (patrz wyrok z dnia 8 sierpnia 2008r. sygn. akt II OSK 919/07 ), uznało za dostateczne uzasadnienie wyznaczonych granic w niniejszej sprawie.

Dla zbadania warunku tzw. dobrego sąsiedztwa (art.61 ust. 1 pkl 1 ustawy o pizp), w Analizie zawarto w formie tabelarycznej zestawienie wszystkich nieruchomości położonych w wyznaczonym obszarze, wyszczególniając oprócz numeru działki również wysokość w metrach i ilości kondygnacji poszczególnych budynków położonych na każdej działce, wskaźnik intensywności wykorzystania terenu każdej z działek i funkcję każdej z nich .

Dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek położnych w granicach wyznaczonego obszaru, a nie tylko tych, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, co działka objęta inwestycją (do ul. [...] i do ul.[...]), co zgodne jest z ugruntowanym orzecznictwem NSA (patrz wyroki NSA: z dnia 17-04-2007r. sygn. akt II OSK 646/06 ; z dnia 15-1 l-2007r. sygn.akt II OSK 1508/06 i z dnia 16 -10-2007 sygn. akt II OSK 1391/06). Kolegium zauważyło, że działka objęta inwestycją, z uwagi na jej kształt, posiada dostęp do dwóch dróg publicznych : do ulicy [...] i do ul.[...].

Z tabelarycznego zestawienia funkcji wynika, że w analizowanym obszarze dominuje funkcja obsługi turystyki o symbolu UT tj. pensjonaty i ośrodki wczasowe, sanatoryjne wraz z usługami typu gastronomia i handel, natomiast funkcją uzupełniającą jest zabudowa jednorodzinna (MJ) i wielorodzinna (MW-apartamentowce); w granicach tego obszaru usytuowane są budynki o bardzo zróżnicowanej wysokości: od [...] m (zabudowa jednorodzinna) do [...] m (obiekty obsługi turystyki i apartamentowce). Ponieważ planowana zabudowa tj. budynek o funkcji podstawowej MW tzn. mieszkalny wielorodzinny o całkowitej wysokości ok.[...] m posiadać będzie w parterze funkcję usługowo- handlową i gastronomiczną wraz z wielostanowiskowym garażem oraz basen kryty na dachu , odniesienie dla niej stanowić mogą obiekty o funkcji zarówno MW jak i UT (obsługa turystyki). Zabudowa taka znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru a [...] działek z taką zabudową zostało zaznaczonych na załączniku graficznym (mapie) Analizy kolejnymi numerami od [...], ze wskazaniem funkcji każdego z nich oraz wysokości w metrach i ilości kondygnacji. Trzy działki o numerach [...] (zaznaczone na mapie [...]) zabudowane są obiektami budowlanymi o tej samej podstawowej funkcji co planowana (MW ), o takich samych gabarytach i formie architektonicznej co planowana, w tym jedna dostępna z tej samej drogi publicznej tj. ul. [...] -działka nr [...] (oznaczona na mapie jako nr [...]). Natomiast pozostałe działki z tej [...] zabudowane są obiektami o funkcji UT (działki o numerach: [...],) . Zatem nowa inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy.

Analiza wyznaczonego obszaru w zakresie szerokości elewacji frontowej i wysokości istniejącej tam zabudowy o funkcji MW i UT (takie funkcje znajdą się w planowanym budynku) wykazała po pierwsze, że wnioskowana przez inwestora [...] metrowa szerokość elewacji planowanego obiektu, nie odbiega od średniej wartości tego parametru dla tych funkcji, bowiem dla [...] działek o funkcji MW średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi [...] m zaś dla obiektów o funkcji UT średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi [...] m , a po drugie , wnioskowana wysokość planowanego obiektu z dachem płaskim – [...] m od strony ulicy [...] i [...] m w głębi (basen na dachu na ostatniej kondygnacji) jest dopuszczalna gdyż w analizowanym obszarze znajduje się [...] obiektów o funkcjach MW i UT , o wysokościach od lim do [...] m zaś średnia wysokość wynosi [...]m. Działka nr [...] stanowiąca odniesienie dla planowanego obiektu, dostępna z tej samej drogi publicznej tj. z ulicy [...] (ta sama funkcja, gabaryty i forma architektoniczna), zabudowana jest obiektem o wysokości [...] m i szerokości elewacji frontowej [...]m (fotogram tego obiektu stanowi załącznik do Analizy) .

Z zestawienia wskaźników intensywności wykorzystania terenu na wszystkich działkach położonych w wyznaczonym obszarze, zawartej w uzupełnieniu analizy wynika, iż w tym zakresie występuje bardzo duże jego zróżnicowanie : od kilku poprzez kilkadziesiąt procent aż do 100% . Z uwagi na wielofunkcyjność obiektów położonych w obszarze analizowanym, zbadano ten wskaźnik na działkach o takich funkcjach, które znajdować się będą w planowanym budynku tj. MW i UT. Średnia wartość tego wskaźnika dla zabudowy o tych funkcjach wynosi [...], zaś w decyzji organ I instancji ustalił jako [...]. Wskaźnik ten nie odbiega od średniej wartości ustalonej dla działek o funkcji MW i UT .

Kolegium zauważyło, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 16 października 2007r. sygn. akt II OSK 1391/06 sformułował tezę (Nr 2), cyt.: "instrumentem za pomocą którego organy ustalające warunki zabudowy powinny osiągać jednolitość architektoniczną terenu oraz spójność funkcjonalną usytuowanych na nich obiektów, jest zasada pozwalająca realizować tylko takie zamierzenia inwestycyjne, które nawiązują swoimi cechami co najmniej do jednego budynku (obiektu)./ którym będą w przyszłości sąsiadować przy tej samej drodze publicznej otwierającej do nich dostęp". W przedmiotowej sprawie występuje taka jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej - z ulicy [...], która swoimi cechami nawiązuje do cech planowanej zabudowy. Jest to działka nr[...], na której znajduje się obiekt o funkcji podstawowej MW i uzupełniającej UT w parterze ([...]) . Fotogram tego obiektu dołączono do Analizy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie linii zabudowy Kolegium stwierdziło, że w przepisie § 4 cyt. rozporządzenia wskazuje się, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przez działki sąsiednie należy rozumieć także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy o pizp, obszarze analizowanym. Przepis ten został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, w sytuacji gdy stan opisany w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w danej sprawie. Dlatego pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest wyznaczenie jej według ust. 1, czyli jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust 2), jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3).

W ocenie Kolegium, z analizy urbanistycznej zawartej w aktach sprawy organ wywiódł słuszny wniosek o możliwości poprowadzenia linii zabudowy jako kontynuacji tej linii w stosunku do zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich (nr [...]), która przebiega w odległości [...] m od granicy tejże działki z ulicą.[...], stanowiącą drogę powiatową. Jest to zgodne też z przepisami odrębnymi jakimi jest ustawa o drogach publicznych. Odległość zabudowań od drogi powiatowej w myśl art.43 tej ustawy , powinna wynosić co najmniej 8m w terenie zabudowanym. Nie sposób więc zaprzeczyć temu, że ustalenie linii zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej w odległości [...] metrów od granicy działki z ulicą /drogą/, spełnia omówione wymogi. Zabudowa na działce sąsiedniej nr [...] położona w odległości około [...] m nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że zachodzi sytuacja opisana w § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. W orzecznictwie podkreśla się, że tylko plan, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie zatem decyzji o warunkach zabudowy, winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie sprawę przedmiotowej inwestycji rozpatrywał czterokrotnie. Ustalona linii zabudowy jest tożsama od [...] r. Mając na uwadze treść art.134 ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż sąd rozpatrując skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, można stwierdzić, że kwestia ta była również przez Sąd badana i nie dopatrzono się uchybień tj. naruszenia § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia.

Odnośnie nie uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zapisów Studium przyjętego uchwałą Rady Gminy [...]z dnia 27 kwietnia 2010 r. Kolegium zauważa, iż dopóki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje dla terenu planowanej inwestycji, to możliwości nowej zabudowy powinny być kształtowane jedynie w oparciu o te kryteria, które zawiera art. 61 ust. 1 ustawy o pizp. Studium nie jest przepisem prawa miejscowego, a więc nie ma charakteru powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą nakładania obowiązków lub uprawnień. Każda gmina musi obligatoryjnie uchwalić studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, lecz akt ten wiąże jedynie organy planistyczne gminy przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( vide : wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2011 r.).

Nie można się też zgodzić z zarzutem ustalenia niewłaściwego wskaźnika intensywności wykorzystania terenu. Kwestia ta była oceniana przez NSA, który stwierdził, że na analizowanym obszarze istnieje zróżnicowana intensywność zabudowy mieszkaniowej, " co należy uznać jako zasadę na tym obszarze".

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art.7, 8 i 9 Kpa. W niniejszej sprawie podjęto wszelkie możliwe czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy, kierując się zasadami wynikającymi z w/w przepisów jak również uwzględniając argumenty i uwagi wynikające z wyroków sądowych a uzasadnieniu decyzji nie można zarzucić pozorność a organowi I instancji arbitralności. Decyzja została podjęta na podstawie w pełni zgromadzonego materiału z uwzględnieniem dyspozycji WSA w Szczecinie.

Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy zapewnili stronom czynny udział w postępowaniu / art. 10 Kpa/.

Jednocześnie Kolegium poinformowało, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta nie stanowi podstawy do prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Natomiast konkretyzacja ochrony interesów osób trzecich nastąpi w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane (i jej przepisów wykonawczych) czyli na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w związku z czym orzekło jak w rozstrzygnięciu.

J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.), tj.:

• art. 6 i 7 K.p.a. poprzez uchybienie zasadom legalności i praworządności działania organów administracji publicznej, a przejawiające się w braku prawidłowego zastosowania przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy przepisów prawa materialnego i procesowego;

• art. 7,8 i 9 K.p.a. poprzez brak dostrzeżenia, że postępowanie przed Organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej z uwagi na brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poinformowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także całkowicie pozorne uzasadnienie i arbitralne odstąpienie od zasad określania parametrów decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obszaru;

• art. 7 w zw. z art. 10 § 1 i art. 28,29 oraz 30 § 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Organ II instancji braku dokonania przez Organ I instancji należytego ustalenia kręgu stron postępowania i faktu skierowania wydanej w sprawie decyzji do osoby nieżyjącej tj. J. S. (byłej właścicielki działki nr[...]) - z pominięciem jej następców prawnych;

• art. 136 w zw. z art. 140 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy i uznanie, że Organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób prawidłowy oraz art. 7 K.p.a. poprzez pełną akceptację ustaleń faktycznych Organu I instancji poczynionych w niniejszej sprawie bez podjęcia próby ich weryfikacji;

• art.7 K.p.a. poprzez uchybienie zasadzie uwzględniania słusznego interesu obywateli, polegające na ignorancji słusznego interesu mieszkańców nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z obszarem planowanej inwestycji, co podważa zaufanie obywateli do organów administracji publicznej i narusza także art. 8 K.p.a., a ponadto stanowiło przedmiot naruszenia także przez Organ I instancji;

• art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy skarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania.

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

b) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.), tj.:

• art. 61 ust. 1 Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003, nr 80, poz. 717 wraz z późn. zm.) [dalej jako: u.p.z.p.] poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że skarżona decyzja Organu I instancji jest prawidłowa;

• art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w związku z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, nr 164, poz. 1588) [dalej jako: r.w.d.n.z.z.t.] poprzez brak zastosowania przy ocenie prawidłowości decyzji Organu I instancji- - -w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy: i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego;

• art. 1 ust. 1 u.p.z.p. i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez uznanie decyzji Organu I instancji za prawidłową, pomimo nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości;

• art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 i 144 K.c. poprzez ograniczenie przez Organ II instancji badania problemu braku poszanowania przez Organ I instancji prawa własności skarżącej bez rozpoznania problemu możliwych naruszeń tego prawa wskutek realizacji inwestycji w granicach wyznaczonych przez decyzję o warunkach zabudowy;

• art. 9 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu skarżonej decyzji zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. - m.in. w zakresie ilości miejsc parkingowych, powierzchni biologicznie czynnej, a w konsekwencji również powierzchni zabudowy;

przepisów r.w.d.n.z.z.Ł:

- § 4 ust. 3 r.w.d.n.z.z.t. poprzez brak jego zastosowania przy ocenie prawidłowości decyzji Organu I instancji, która niezgodnie z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego wyznacza linię zabudowy dla planowanej inwestycji;

- § 8 r.w.d.n.z.zi. poprzez niezgodne z faktyczną polityką przestrzenną gminy uzasadnienie odstąpienia od ustalenia wysokości najwyższego dachu płaskiego i liczby kondygnacji dla planowanej inwestycji odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym;

- § 9 ust. 1 r.w.d.n.z.z.t. poprzez niedostrzeżenie braku przedstawienia przez Organ I instancji sposobu zagospodarowania terenu istotnej w sprawie nieruchomości na załączniku graficznym do decyzji;

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania firma X reprezentowany przez pełnomocnika adwokata K.S. – G. w piśmie z dnia [...] r. udzielając odpowiedzi na skargę odniósł się do zarzutów skargi i wskazując na ich niezasadność wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje :

Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw prawnych do uwzględnia skargi.

Stawiany skargą zarzut naruszenia przepisów postępowania jest chybiony.

Lektura uzasadnień decyzji organów orzekających w sprawie, a zwłaszcza zaskarżonej decyzji ostatecznej prowadzi do wniosku, że wbrew zarzutom i wywodom skargi, organy wszechstronnie zbadały sprawę, wzięły pod uwagę wszystkie istotne – z punktu widzenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – okoliczności sprawy i po ich wyczerpującym rozważeniu dokonały prawidłowej oceny wniosku inwestora. Tok rozumowania Kolegium przedstawiło w wyczerpującym i klarownie sporządzonym uzasadnieniu decyzji. Organy obu instancji prawidłowo zinterpretowały przy tym wytyczne płynące z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1641/11 i wynikający z tego wyroku zakres związania oceną prawną NSA.

Zaznaczenia wymaga, że argumentacja skargi, zarzucająca nieprawidłowy dobór nieruchomości do analizy dobrego sąsiedztwa przez pryzmat aktualnego stanu zagospodarowania wskazanych w skardze nieruchomości, nie może stanowić o skuteczności zarzutu nienależytego zgromadzenia materiału dowodowego, skoro przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładają na organ orzekający w sprawie warunków zabudowy rozstrzygania w oparciu o analizę oględzin nieruchomości oraz wnętrza ich zabudowy.

Sprawa administracyjna wywołana wnioskiem inwestora firma X. z siedzibą w [...] była czterokrotnie przedmiotem decyzji administracyjnych, a obecny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie stanowi czwarte z kolei rozstrzygnięcie sądowe w tej sprawie. Istotne jest przy tym, że wszystkie trzy poprzednie kontrole sądowe decyzji ostatecznych zakończyły się wyrokami uchylającymi decyzje administracyjne.

Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 602/10, na skutek skargi kasacyjnej firmy X. był przy tym przedmiotem kontroli przez Sąd drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1641/11 oddalił skargę kasacyjną, mimo że – jak wynika to z uzasadnienia wyroku NSA – nie podzielił oceny materialno – prawnej Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z powodu zasadności stwierdzonego przez WSA w Szczecinie naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Takie zakończenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywarło istotny wpływ zarówno na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez właściwe organy administracji obu instancji, jak i aktualnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zażalenia.

Wynikające z cytowanego przepisu związanie organu i Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Sądu o charakterze kasacyjnym, należy uzupełnić w odniesieniu do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwencjami płynącymi z treści art. 184 P.p.s.a. Mianowicie, przepis ten stanowiąc, że : "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu" wprowadza w swym ostatnim zdaniu w powiązaniu z art. 153 P.p.s.a. związanie oceną prawną zawartą w wyroku oddalającym.

Wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 18 sierpnia 2004 r. (sygn.. FSK 207/04, LEX nr 145512 oraz OSP 2005/2/18) stwierdzając na gruncie sprawy podatkowej : "W przypadku, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd I instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów podatkowych oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tak jak ocena prawna, o której mowa w art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)".

Należy dodatkowo zauważyć, że orzeczenie od którego oddalono skargę kasacyjną, bez względu na przyczyny, z których to nastąpiło, staje się prawomocne (art. 168 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a.). Tym samym nie jest już możliwe podważenie go żadnym środkiem odwoławczym (vide B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, System Informacji Prawnej LEX).

Powyższe względy, dotyczące ustawowej regulacji granic związania wyrokiem sądowym, mają niebagatelne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się bowiem, że "Naruszenie zasady związania oceną prawną stanowi kwalifikowaną wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji w nowym postępowaniu. Sąd po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania (vide wyrok NSA z 15.02.2007 r., II FSK 274/06, dostępny w internecie. Oznacza to, że zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego są bezprzedmiotowe na skutek oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r.

Dalszą konsekwencją związania organów administracji, oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego było wypełnienie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wynikających w wyroku z dnia 22 kwietnia 2011 r. ( II SA/Sz 602/10). Skoro zapatrywania materialnoprawne wskazane w tym wyroku zostały uznane przez NSA za błędne, to związanie to ograniczało się do respektowania praw strony w kontekście art. 10 § K.p.a.

Rzeczą Sądu, badającego legalność zaskarżonej decyzji, było zatem stwierdzenie czy organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie zalecenia te wypełniły.

Lektura uzasadnienia decyzji organu I i II instancji w powiązaniu z zawartością akt administracyjnych wykazała, że nie doszło do naruszenia prawa skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu.

Z tych wszystkich względów Sąd nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. : 6,7,8,9,10,136 w zw. z art. 140 oraz art. 77 § 1 K.p.a.

Odnosząc się do kwestii zarzutów materialnoprawnych, o czym częściowo była już mowa wyżej, podkreślić należy, że Sąd podzieliła stanowisko organu odwoławczego, który wskazał na konsekwencje płynące z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do zakresu sądowej kontroli. W świetle tego przepisu należy przyjąć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w kolejnych wyrokach dokonał pełnej oceny materialno – prawnej kolejnych decyzji ustalających warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

W ostatnim z wyroków wydanych przed niniejsza sprawą (t.j. z dnia 22 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 602/10) WSA w Szczecinie stwierdził (błędnie – jak ocenił to w późniejszym wyroku NSA rozpatrując skargę kasacyjną wnioskodawcy), że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne jedynie w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 oraz § 5 i § 7 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a to oznacza, że WSA nie dopatrzył się innych naruszeń prawa materialnego.

Zaskarżona decyzja jest w zakresie ustaleń warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji identyczna z decyzją będącą przedmiotem oceny zawartej w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 22 kwietnia 2011 r. W tym samym zatem stanie faktycznym sprawy i w niezmienionym stanie prawnym nie ma zatem podstaw prawnych do doszukiwania się innych, nowych naruszeń prawa materialnego, skoro nie znalazł ich Sąd wyrokiem 22 kwietnia 2011 r.

Z tego względu brak było podstaw do uznania zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze.

Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 i 144 K.c. "poprzez ograniczenie przez organ II instancji badania problemu braku poszanowania przez organ I instancji prawa własności skarżącej (...)".

W ocenie Sądu odniesienie się do tego zarzutu wymaga spojrzenia na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy przez pryzmat treści i wykładni art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania (w razie planu miejscowego) jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. Z treści skargi wynika, że skarżąca naruszenie swojego prawa własności wywodzi po pierwsze z obawy o to, że kwestionowana decyzja doprowadziła do budowy na nieruchomości sąsiedniej obiektu, który swoimi gabarytami będzie zaciemniał jej nieruchomość oraz ograniczy atrakcyjność jej nieruchomości, na której prowadzi działalność turystyczną.

W związku z tym zauważyć należy po pierwsze, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest pozwoleniem na budowę. Rzeczą inwestora będzie przedłożenie takiego projektu budowlanego, który zgodny będzie z prawem budowlanym, a zatem to na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdzeniem projektu budowlanego właściwy organ zobligowany będzie do zbadania czy projekt nie narusza interesów osób trzecich między innymi w zakresie przestrzegania norm dotyczących zacienienia nieruchomości sąsiedniej lub ewentualnie ponadnormatywnego hałasu i.t.p.

Po drugie, oceniając wynikające z omawianego przepisu znaczenie ochrony interesu osób trzecich trzeba mieć na uwadze interes prawny, a nie interes faktyczny. Tymczasem opisane w uzasadnieniu skargi obawy o wpływ wydanej decyzji na treść ("granicę") późniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz podnoszone zbagatelizowanie potencjalnych negatywnych skutków inwestycji na nieruchomości sąsiedniej opiera się na interesie faktycznym i przyszłym "potencjalnym".

Zauważyć też należy, że nie ma żadnego związku z interesem prawnym właściciela nieruchomości sąsiedniej kwestia ładu przestrzennego wynikającego ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gmin, gdyż to zagadnienie należy do pojęcia interesu publicznego. Poza tym studium, jako akt nie będący aktem prawa miejscowego zawiera wewnętrzne adresowane do organów gminy, a nie zawiera norm chroniących interes prawny poszczególnych właścicieli nieruchomości.

Zdaniem Sądu, prawidłowa wykładnia pojęcia dobrego sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na terenie objętym analizą urbanistyczna, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (vide : wyroki NSA z dnia 3.12.2008 r., sygn. akt II OSK 1520/07, 31.05.2010 r. sygn. akt II OSK 860/09).

Wbrew też nowym zarzutom skargi, podnoszącym nieprawidłowe ustalenie stron postępowania stwierdzić trzeba, że na etapie wszczęcia postępowania organy administracji nie popełniły błędu ustalając strony postępowania. Wprawdzie jedna ze stron tj. J. S. zmarła już po wszczęciu postępowania, jednakże okoliczność ta powinna być oceniana w kontekście ewentualnego wpływu braku ustalenia następców prawnych na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że J. S. odebrała pierwszą wydaną w sprawie decyzję ustalającą warunki zabudowy (vide k. 22 akt organu I instancji) i decyzji tej nie kwestionowała. Z akt administracyjnych wynika, że zawiadomienie z dnia r. wysłane do J. S. w trybie art. 10 § 1 K.p.a. zostało doręczone (pokwitował doręczenie dorosły domownik (k. 52 akt I instancji). Podobnie było w przypadku zawiadomienia z dnia [...] r. (k. 85), decyzji z dnia [...] r. (k. 94). Faktem jest, że organy obu instancji przeoczyły adnotację – doręczyciela, na przesyłce z dnia 5 stycznia 2009 r. – "adresat zmarł" i w toku dalszego postępowania nie wyjaśniły kwestii następstwa prawnego po zmarłej stronie.

W tej sytuacji, przy jednoczesnym braku zgłoszenia się z własnej inicjatywy ewentualnych następców prawnych do postępowania, mimo wysyłania przez organy pism na adres tej strony, okoliczność ta nie stanowi dostatecznego argumentu przemawiającego za uznaniem, że zarzucane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i to wpływ istotny oraz skutkujący obowiązkiem uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Omawiana okoliczność nie należy również do katalogu przesłanek nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Mogłaby być rozważana co najwyżej w kontekście przyczyn wznowienia (art. 145 § pkt 4 K.p.a.), ale tylko na wniosek następców prawnych zmarłej strony. Uchybienie to nie miało natomiast wpływu istotnego na wynik sprawy.

Z tego względu również zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 10 § 1 i art. 28 i 29 oraz 30 § 1 K.p.a., rozpatrywany w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. należało uznać za chybiony.

Dlatego, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego, w sposób, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.