Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3189/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Sędzia WSA del. Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 28 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 660/14 w sprawie ze skargi E. S.- J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 660/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi E. S.- J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], a ponadto postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej E. S.-J. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2014 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144, art. 58 § 1, art. 59 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa) – po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lutego 2014 r. nr "SKO.4141.21.2014" [winno być "[...]"] (dalej postanowienie z [...] lutego 2014 r.), o odmowie wznowienia postępowania w sprawie "umorzenia" [winno być "wymierzenia"] kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2009 r., zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2010 r.).

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest kwestia istnienia podstaw do wznowienia postępowania na żądanie E. S.- J. (dalej skarżąca), w którym powołała się ona na podstawę wznowienia z art. 145a § 1 kpa. Zanim organ przystąpi do badania istnienia podstawy wznowienia postępowania jest on zobligowany do zbadania terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania, wynikającego z art. 145a § 2 kpa, który uzależnia dopuszczalność złożenia skargi o wznowienie postępowania od zachowania miesięcznego terminu od daty wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Kwestia terminu wejścia w życie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest unormowana w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, w którym wskazano, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, chyba że Trybunał Konstytucyjny określi inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zgodnie z art. 190 ust. 2 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach wymienionych w art. 188 (m.in. w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją) podlegają niezwłocznemu ogłoszeniu w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony, chyba że w ogóle nie podlegał on ogłoszeniu (art. 79 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym Dz. U. nr 102, poz. 643 ze zm., dalej uTK) oraz art. 9 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm., dalej uoan). Art. 20 ust. 2 uoan stanowi, że dniem ogłoszenia aktu jest dzień jego ogłoszenia w postaci elektronicznej na stronie internetowej organu wydającego dziennik urzędowy. Stosownie do art. 28b ust. 1 pkt 1 uoan, Dziennik Ustaw lub zawarte w nim akty normatywne i inne akty prawne, w tym orzeczenia, udostępnia się nieodpłatnie do wglądu i do pobrania w formie dokumentu elektronicznego na stronach internetowych Rządowego Centrum Legislacji (http://dziennikustaw.gov.pl). W myśl art. 6 ust. 1 uoan, przy obliczaniu terminu wejścia w życie aktu normatywnego określonego w dniach nie uwzględnia się dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przypadków, gdy akt normatywny wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.

Skarżąca wniosła o wznowienie postępowania, powołując wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 15 października 2013 r., w sprawie sygn. akt P 26/11 o niezgodności art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewidywał niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, z art. 2 Konstytucji RP. Okoliczność ta mieści się w dyspozycji art. 145a § 1 kpa, gdyż na podstawie wzmiankowanego przepisu wydano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego o wymierzeniu wnioskodawczyni kary pieniężnej w podanej wyżej wysokości. Wyrok z 15 października 2013 r., P 26/11, ogłoszono w sposób określony w art. 20 ust. 2 uoan w Dzienniku Ustaw z dnia 3 grudnia 2013 r. pod pozycją 1426 (w tym samym organie urzędowym była ogłoszona ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach). W treści wyroku nie określono innego niż dzień jego ogłoszenia terminu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 1 uoan, wyrok Trybunału Konstytucyjnego powołany przez stronę jako podstawa wznowienia postępowania w sprawie wymierzenia jej kary pieniężnej, wszedł w życie w dniu 3 grudnia 2013 r.

Kolegium wyjaśniło zasady obliczania terminu wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego i uznało, że termin do wniesienia przez skarżącą skargi o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145a § 1 kpa skończył się z dniem 3 stycznia 2014 r. Z pieczęci placówki Poczty Polskiej SA na kopercie pocztowej zawierającej podanie o wznowienie wynika niewątpliwie, że nadano je w dniu 4 stycznia 2014 r. Tym samym w pełni uzasadniona była konkluzja, że skarga skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z [...] listopada 2010 r., została wniesiona z uchybieniem miesięcznego terminu przewidzianego w art. 145a § 2 kpa.

Kolegium podkreśliło, że ostatecznym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], poprzedzającym chronologicznie niniejsze postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi orzekło o utrzymaniu w mocy własnego postanowienia z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania, do której odnosi się zarówno to postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie z [...] lutego 2014 r. nr [...].

Na ostateczne postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła E. S.- J. wnosząc o jego uchylenie w całości wraz z poprzedzającym je postanowieniem z [...] lutego 2014 r. nr [...] r., o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wymierzeniem kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2009 r., a także o uchylenie – poprzedzającej zaskarżone rozstrzygnięcie – ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] listopada 2010 r.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145a § 1 i 2 kpa w zakresie w jakim organ stwierdza, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został z uchybieniem wymaganego przez prawo terminu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.

W przedmiotowej sprawie bezspornym jest to, że skarżąca oparła skargę o wznowienie postępowania na ustawowej przesłance, o której mowa w art. 145a § 1 kpa. Stosownie do tego przepisu można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W tej sytuacji skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

Skarżąca w swej skardze o wznowienie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją z [...] listopada 2010 r., powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2013 r., P 26/11, orzekający o niezgodności art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewidywał niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, z art. 2 Konstytucji RP. Kwestią sporną w niniejszym postępowaniu jest to, czy skarżąca złożyła skargę o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145a § 2 kpa.

Analizując sytuację faktyczną i prawną mającą miejsce w niniejszej sprawie nie można nie zauważyć, że dnia 6 listopada 2013 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej, zawierające wniosek o wznowienie postępowania. Pismo to, w oparciu o art. 150 kpa zostało przekazane zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, jako organu orzekającego w sprawie w ostatniej instancji. Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2013 r.), Kolegium odmówiło wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z [...] listopada 2010 r., gdyż uznało, że skarga o wznowienie złożono przedwcześnie, tj. przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2013 r., co czyniło ją niedopuszczalną.

Sąd I instancji nie zgodził się z powyższym stanowiskiem. Odmawiając wznowienia postępowania Kolegium błędnie uznało, że skarga o wznowienie postępowania administracyjnego nie może być wniesiona po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku, ale jeszcze przed jego ogłoszeniem w urzędowym publikatorze. Formułując powyższe stanowisko organ kierował się wyłącznie dosłownym brzmieniem art. 145a § 2 kpa, pomijając zupełnie jego znaczenie systemowe, funkcjonalne i celowościowe. Co prawda wykładania językowa przepisu prawnego ma zawsze pierwszeństwo przed wykładnią systemową, funkcjonalną i celowościową, jednakże w sytuacji, gdy literalne stosowanie tego przepisu sprzeczne jest z zasadami konstytucyjnymi oraz podstawowymi zasadami danej procedury, to na organach administracji publicznej spoczywa także obowiązek stosowania wykładni prokonstytucyjnej spornego przepisu. Wykładnia prawa jako operacja myślowa nie ogranicza się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz jest to operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego, WN UAM 1972 s. 26 i nast.; Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, W. Pr. 2002 s. 47 i nast.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, PWN 2002 s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (wyrok TK z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, pkt V ppkt 9).

Dla zrekonstruowania normy prawnej koniecznym jest sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz, Toruń 2002 s. 77). W pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją – zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (wyrok TK z 8.11.2000 r., SK 18/99, OTK 2000/7/1273).

Nie ulega wątpliwości, że badając dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania, wniesionej po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, ale przed jego wejściem w życie, organ administracji winien dokonać oceny, jaki charakter prawny w świetle przepisu art. 145a § 2 kpa, jak również art. 190 Konstytucji RP (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 79 uTK oraz ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ma fakt publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności, jaki wpływ ma ta okoliczność na prawo do złożenia skargi o wznowienie postępowania.

Z punktu widzenia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania kwestia publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ma przede wszystkim wpływ na sposób obliczania końcowego terminu do domagania się wznowienia postępowania. Istotne jest to, by dla wszystkich osób uprawnionych do wznowienia postępowania termin złożenia podania inicjującego to postępowanie kończył się jednolicie, a więc w tym samym dniu. W tych wszystkich sytuacjach, w których nie następuje odsunięcie w czasie wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, publikacja orzeczenia Trybunału winna mieć znaczenie wyłącznie dla możliwości ustalenia upływu terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Nie powinna natomiast stanowić cezury czasowej, od której można domagać się wznowienia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że to w wyroku Trybunału Konstytucyjnego następuje wzruszenie domniemania konstytucyjności badanych przepisów prawa. Ogłoszenie wyroku Trybunału przez odczytanie sentencji rozstrzygnięcia wywołuje co najmniej skutki w sferze wiedzy o zgodności kontrolowanego przepisu z Konstytucją. Wiedza ta jest upowszechniana wskutek działania środków masowej komunikacji i często staje się powszechna jeszcze przed dokonaniem formalnego ogłoszenia orzeczenia w sposób, o jakim mowa w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP i art. 79 uTK. Jeżeli zatem publikacja orzeczenia Trybunału w powyższy sposób jest tylko kwestią czasu i w żadnym wypadku nie może wpływać na jego treść, to nie sposób doszukać się racjonalnych powodów, dla których dopuszczalne byłyby jedynie te skargi o wznowienie postępowania, które zostały złożone w okresie jednego miesiąca, liczonego od formalnej publikacji orzeczenia Trybunału. Niedopuszczalne byłyby skargi złożone w okresie pomiędzy ustnym ogłoszeniem orzeczenia Trybunału, a jego publikacją w sposób przewidziany w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP i art. 79 uTK.

Powyższy pogląd Kolegium, Sąd I instancji uznał za przejaw zbytniego formalizmu. Uznawanie za przedwczesny wniosku o wznowienie postępowania tylko dlatego, że nie nastąpiła jeszcze formalna publikacja orzeczenia Trybunału, choć Trybunał nie odroczył wejścia w życie swego rozstrzygnięcia, a więc w sytuacji zaistnienia już materialnoprawnych przesłanek do wznowienia postępowania, w którym rozstrzygnięcie oparto o niekonstytucyjny przepis, uznać należy za naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Powyższe zapatrywanie godzi również w zasadę praworządności i wymóg podejmowania przez organy administracji wszelkich czynności mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 7 i 8 kpa).

Sąd I instancji wskazał przykłady sytuacji, kiedy brak publikacji określonego aktu prawnego uznawany jest za pozbawiony wpływu na uprawnienia obywateli do żądania od organów władzy publicznej określonego zachowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są m.in. poglądy, że sama publikacja uchwały organu gminy nie zmienia w żadnym stopniu sytuacji prawnej podmiotu. Konieczność oczekiwania na publikację lub na wejście aktu w życie może powodować jedynie przedłużenie stanu niezgodnego z prawem. W takiej sytuacji jest więc możliwe wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego po podjęciu uchwały, ale jeszcze przed jej publikacją i tym samym wejściem w życie (wyrok WSA w Krakowie z 28.11.2008 r., II SA/Kr 470/08; wyrok NSA z: 22.6.2007 r., II OSK 1738/06; 5.5.2009 r., II OSK 1730/08; 24.6.2010 r., II OSK 658/10; 13.3.2012 r., II OSK 596/12, cbosa). W postanowieniu z 6.3. 2012 r., II SAB/Bk 87/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że nie można podzielić stanowiska wykluczającego skuteczność zażalenia na przewlekłość postępowania złożonego przed datą wejścia w życie ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), która wprowadziła instytucję przewlekłości postępowania administracyjnego obok znanej wcześniej instytucji bezczynności – gdy powyższa ustawa nowelizacyjna była już opublikowana. Tak złożone zażalenie powoduje dopuszczalność skargi na przewlekłość postępowania. Tym samym sąd administracyjny opowiedział się za możliwością korzystania z określonych środków zaskarżenia w sytuacji, gdy ustawa nowelizacyjna wprowadzała takie środki do ustawy zmienianej, a jednocześnie w ustawie nowelizującej dokonano promulgacji terminu jej stosowania.

W realiach przedmiotowej sprawy brak publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w sposób przewidziany w art. 190 ust. 2 Konstytucji RP i art. 79 uTK, nie mógł wpłynąć na ograniczenie prawa skarżącej do żądania wznowienia postępowania. Tym samym uznanie za niedopuszczalny wniosku o wznowienie postępowania złożonego w okresie po wydaniu przez Trybunał wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność badanego przepisu, ale jeszcze przed formalnym ogłoszeniem orzeczenia w urzędowym publikatorze, uznać wypada za naruszenie art. 145a § 2 kpa.

Skarżąca wnosząc dnia 6 listopada 2013 r. o wznowienie postępowania, w istocie uczyniła to z zachowaniem terminu do jego złożenia. Uznanie tego wniosku za niedopuszczalny postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. stanowi naruszenie art. 145a § 2 kpa, zaś wskazywanie na konieczność złożenia kolejnego wniosku o wznowienie postępowania już po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w realiach niniejszej sprawy stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa), zgodnie z którą organy administracji winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co oznacza, że działanie organu nie powinno skutkować dla strony negatywnymi konsekwencjami. Powołana zasada pogłębiania zaufania powiązana jest z zasadą udzielania stronie informacji prawnej i faktycznej (art. 9 kpa). W realiach niniejszej sprawy budowanie zaufania obywateli do organów państwa miałoby miejsce choćby przez wstrzymanie się organu od rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania do momentu wejścia w życie orzeczenia Trybunału, a więc choćby o jeden dzień. Nic takiego nie miało jednak miejsca i organ rozpoznał wniosek o wznowienie postępowania w dniu poprzedzającym wejście w życie wyroku Trybunału.

Powyższe zapatrywanie Sądu I instancji wskazuje, że wniosek o wznowienie postępowania został w niniejszej sprawie złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 145a § 2 kpa. To z kolei oznacza, że nie było żadnego powodu do składania przez skarżącą – dnia 4 stycznia 2014 r. – kolejnego wniosku o wznowienie postępowania. W konsekwencji nie było usprawiedliwionych podstaw do rozpatrywania przez organ kolejnego wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, skoro już jej pierwszy wniosek, złożony dnia 6 listopada 2013 r. był skutecznie złożony i wywoływał określone skutki procesowe.

Wojewódzki Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa, wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem z [...] lutego 2014 r., ale także postanowienie z [...] grudnia 2013 r., rozpoznające wniosek o wznowienie postępowania z 6 listopada 2013 r., uznając że uchylenie tego postanowienia wydanego w granicach niniejszej sprawy pozostaje niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 ppsa).

Skargę kasacyjną od wyroku II SA/Łd 660/14 wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, reprezentowane przez r. pr. J. P., zaskarżając ów wyrok w całości.

Wyrokowi Kolegium zarzuciło naruszenie przepisów postępowania:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 141 § 4 ppsa, w zw. z art. 110 w zw. z art. 126 kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2014 r. i poprzedzającego go postanowienia z [...] lutego 2014 r., w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, bez stwierdzenia naruszenia prawa przy jego wydawaniu, a z uwagi na bezzasadnie stwierdzone naruszenia prawa we wcześniejszym niezaskarżonym postanowieniu wydanym w ramach sprawy, w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, tj. postanowieniu z 2 grudnia "2014" [winno być "2013"] r.;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 145 § 2 kpa, w zw. z art. 190 "§" [winno być "ust."] 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102, poz. 643 ze zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 6, art. 20 ust. 2 i art. 28b ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm.) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez sprzeczne z tymi przepisami przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania złożony przed publikacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego został złożony w terminie i winien zostać rozpoznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi.

W oparciu o te zarzuty Kolegium wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; zasądzenie od skarżącej na rzecz Kolegium niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Mimo że autor skargi kasacyjnej przywołał "art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa" (s. 1 skargi kasacyjnej), w istocie oparł oba zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa).

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 145 § 2 kpa, w zw. z art. 190 "§" [winno być "ust."] 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 79 ust. 1 uTK oraz art. 9 ust. 1 pkt 6, art. 20 ust. 2 i art. 28b ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 uoan, okazał się nieusprawiedliwiony.

Trafnie Sąd I instancji wskazał, że konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest nie ograniczanie się jedynie do wykładni językowej art. 145a § 2 kpa, lecz uwzględnienie także rezultatów wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 238-239, nb 432, 433, przypis 17).

Rezultaty wykładni prawa, przedstawione w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 660/14 są prawidłowe. Trafne Sąd I instancji wskazał na szereg konstrukcji w systemie prawa, które pozwalają na przyjęcie, że początek terminu do wywiedzenia środka zaskarżenia nie wymaga zaistnienia dodatkowego zdarzenia prawnego (z reguły procesowego), warunkującego otwarcie drogi do skutecznego wywiedzenia tego środka. W praktyce funkcjonowania organów administracji publicznej i sądów administracyjnych z podobnym zagadnieniem borykano się przez wiele lat na tle art. 53 § 2 ppsa, przyjmując w szeregu przypadkach, że dana skarga wniesiona została przedwcześnie bądź zbyt późno. Zagadnienie to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą 7 Sędziów z 2.4.2007 r., II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007/3/ 60, akceptowaną przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 187, uw. 5) i postanowieniem z dnia 21 maja 2007 r., II OSK 986/06, wskazując, że do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 usg zastosowanie znajduje art. 53 § 2 ppsa. Art. 53 § 2 ppsa stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wskazany w tym przepisie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, bądź wprawdzie taką odpowiedź udzielił, ale została ona doręczona stronie już po upływie terminu sześćdziesięciu dni, liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie winna być wniesiona skarga.

Podobnie zagadnienie to rozwiązano przy wnoszeniu tradycyjnych środków odwoławczych. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwie na tle kodeksu postępowania cywilnego trafnie przyjmuje się, że terminy do wnoszenia środków zaskarżania zaliczane są powszechnie do grupy terminów maksymalnych, co skutkuje tym, że czynność prawna musi być dokonana przed ich upływem pod rygorem nieskuteczności. W tej materii ustawodawca polski przyjął model austriacki (podobnie jak w procedurze administracyjnej). Jeśli strona dowiedziała się o treści postanowienia przed jego oficjalnym doręczeniem i przed takim oficjalnym doręczeniem wniosła od tego postanowienia zażalenie, to takie wniesienie zażalenia jest skuteczne (odpowiednio - uzasadnienie uchwały SN z 2.12.2003 r., III CZP 90/03, OSNC 2005/2/21; uchwały SN z 13.5.1993 r., III CZP 60/93, OSNC 1993/12/233, akceptowanej przez J. Gudowskiego w PS 1996/4/75; uchwała SN z 5.5.1988 r., III CZP 29/88, OSNC 1989/10/151 z glosą B. Bladowskiego, OSP 1989/5/114; uchwała SN z 2.5.1973 r., III CZP 7/73 - OSNC 1973/11/196; uchwała SN z 4.10.1990 r., III CZP 51/90, OSP 1991/5/111; uchwała SN z 30.5.1996 r., III CZP 53/96, OSNC 1996/10/129, akceptowana przez J. Gudowskiego, PS 2000/6/ 129; orzeczenia SN z: 23.8.1934 r., C I 1071/34, Zb. Urz. 1935, poz. 42; 31.5.1935 r., C I 2958/34, Zb. Urz. 1935, poz. 467). Mając na uwadze zasadę szybkości i prostoty (art. 12 kpa), pogląd ów jest w pełni aktualny w postępowaniu administracyjnym (wyrok WSA w Poznaniu z 20.1.2006 r., IV SA/Po 1512/04, Lex 835212).

W doktrynie wskazuje się, że "co do zasady, zdarzeniem początkującym bieg terminu [zgłoszenia żądania wznowienia postępowania na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego skutkującego utratą mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego] – należy rozumieć dzień utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnej normy prawnej. W omawianej sytuacji, co do zasady zdarzeniem początkującym bieg terminu będzie dzień wydania organu publikacyjnego, zawierającego omawiane orzeczenie" (wyrok NSA z 3.2.1999 r., I SA 630/98, ONSA 2000/1/25; M. Kopacz, Wznowienie ogólnego postępowania administracyjnego na podstawie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, Wyd. Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie, 2008 r., s. 112).

Poglądu tego Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela, bowiem nie uwzględnia on, mocno zakotwiczonego w kulturze prawnej poglądu, że terminy do wnoszenia środków zaskarżania zaliczane są powszechnie do grupy terminów maksymalnych. Początek biegu terminu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, na podstawie art. 145a § 2 kpa liczyć należy – przy prokonstytucyjnej wykładni art. 145a § 2 kpa w zw. z art. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz.U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) – od momentu, gdy Trybunał Konstytucyjny ogłosił wyrok skutkujący derogacją zakwestionowanej normy prawnej (bowiem z tym momentem upadło domniemanie konstytucyjności danej normy), a nie od dnia publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego (bowiem od tego dnia liczyć należy wyłącznie upływ terminu maksymalnego, określonego w art. 145a § 2 kpa). W żadnym razie nie stanowi to "funkcjonalnej wykładni rozszerzającej contra legem", jak to błędnie postrzega skarżący kasacyjnie (s. 5 skargi kasacyjnej) lecz jest przejawem prawidłowej, prokonstytucyjnej wykładni prawa, pozwalającej uniknąć obywatelowi znalezienia się w pułapce prawnej i najpełniej pozwala realizować normę wywiedzioną z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Autor skargi kasacyjnej omyłkowo wskazał jako wzorzec kontroli "art. 145a § 2 ppsa" (s. 4 akapit pierwszy skargi kasacyjnej – wobec prawidłowego przywołania przez Sąd I instancji – s. 10 akapit ostatni uzasadnienia wyroku II SA/Łd 660/14).

Zagadnienie rozróżnienia sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny określił inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), niż oparty na ustępie 2 art. 190 Konstytucji RP, ma pełne oparcie w doktrynie (L. Bagińska, Skarga konstytucyjna, C.H. Beck 2010, s. 161-166; J. Trzciński, Trybunał Konstytucyjny – regulacja konstytucyjna i praktyka; w: red. W. Skrzydło, Sądy i Trybunały w Konstytucji i praktyce, Warszawa 2005, s. 99-100; M. Kopacz – op. cit., s. 112) i orzecznictwie trybunalskim (wyrok TK z 18.5.2004 r., SK 38/03, OTK-A 2004/5/45), wbrew stanowisku skarżącego kasacyjne, nie ma żadnego wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Błędnie autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu wyroku II SA/Łd 660/14 jakichkolwiek "własnych" naruszeń prawa w postanowieniu zaskarżonym, co winno było skutkować oddaleniem skargi (art. 151 ppsa). W rzeczywistości Sąd I instancji prawidłowo uznał na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, że zaskarżone postanowienie naruszyło art. 145a § 2 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, a postanowienie je poprzedzające, naruszyło art. 145a § 2 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa musiało skutkować uchyleniem także postanowienia z [...] lutego 2014 r.

Wyroki Trybunału podlegają, z zastrzeżeniem ust. 2, ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (art. 79 ust. 1 uTK). Treść tego przepisu, podobnie jak treść art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji RP oraz treść art. 9 ust. 1 pkt 6, art. 20 ust. 2 i art. 28b ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 uoan, nie wpływają na ocenę prawidłowości normy prawnej, dekodowanej przez Sąd I instancji.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 110 w zw. z art. 126 kpa. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów, zaprezentowanych przy analizie zarzutu b, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie z [...] lutego 2014 r., zostały wydane z naruszeniem prawa, które skutkować musiały wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego zaskarżonym wyrokiem (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 145a § 2 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP i w zw. z art. 135 ppsa). Tym samym Wojewódzki Sąd trafnie wyeliminował na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 145a § 2 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP i w zw. z art. 135 ppsa z obrotu prawnego także postanowienie z [...] grudnia 2013 r., jako wydane w wyniku wadliwej wykładni art. 145a § 2 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Przeciwko uchyleniu postanowienia z [...] grudnia 2013 r. nie mogły przemawiać art. 110 w zw. z art. 126 kpa, bowiem nie wiązały one Sądu I instancji, który na podstawie prawidłowo zastosowanej normy wywiedzionej z art. 135 ppsa obowiązany był uchylić postanowienie z [...] grudnia 2013 r., jako wydane w postępowaniu w granicach sprawy, gdyż było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa; A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 602-603, uw. 1, 2). Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie, nie ma znaczenia, że zaskarżone postanowienie, postanowienie z [...] lutego 2014 r. jak i postanowienie z [...] grudnia 2013 r., zapadły w trybie nadzwyczajnym (uchwała 7 Sędziów NSA z 27.6.2000 r., FPS 12/9, ONSA 2001/1/7; A. Kabat – op. cit. s. 603-604, uw. 3, 4).

Przeciwko tej ocenie nie mogło przemawiać błędne pouczenie zawarte w postanowieniu z [...] grudnia 2013 r., ani podjęta w wyniku tego błędnego pouczenia decyzja procesowa skarżącej o nie uruchomieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa). Strona nie może bowiem ponosić ujemnych konsekwencji zastosowania się do błędnego pouczenia udzielonego przez organ administracji publicznej.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.