Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1374/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Inne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 26/08 w sprawie ze skargi K. L. i I. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu operatu opisowo-kartograficznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 26/08, oddalił skargę K. L. i I. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], w przedmiocie odrzucenia zarzutów do projektu operatu opisowo-kartograficznego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania K. i I. L. od decyzji Prezydenta miasta Radomia, znak: [...] z dnia [...] lipca 2007 r., orzekającej o odrzuceniu zarzutów wniesionych do projektu operatu opisowo-kartograficznego obrębu [...] ewidencji gruntów i budynków miasta Radomia, odnośnie działek [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji w zakresie działki nr [...], zaś w zakresie dotyczącym działek nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji podał, iż w dniu 21 lutego 2007 r. wpłynął do Prezydenta Miasta Radomia wniosek I. i K. L. z uwagami do danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków miasta Radomia odnośnie działek nr [...], który to projekt powstał w związku z modernizacją ewidencji gruntów i budynków miasta Radomia przeprowadzoną z urzędu w latach 2003-2007, w sposób kompleksowy przez organ Prezydenta m. Radomia. W dniach od 1 do 21 lutego 2007 r. projekt ten był wyłożony w siedzibie urzędu do wglądu dla osób zainteresowanych. Po upływie terminu wyłożenia projekt operatu stał się z dniem 22 lutego 2007 r. operatem ewidencji gruntów i budynków m. Radomia. Informacja o tym została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 82 z dnia 7 maja 2007 r.

W dniu 8 czerwca 2007 r. wpłynął do Prezydenta Miasta Radomia kolejny wniosek K. i I. L. z zarzutami do operatu opisowo-kartograficznego m. Radomia dotyczącymi działek nr [...]. Wnioskodawcy domagali się m.in. wpisania innych oznaczeń użytków dla działek nr [...], tzn. symbolu "dr" oznaczającego drogę oraz zarzucali niewykazanie na ich działce nr [...] budynku, tzw. starej stołówki.

Prezydent m. Radomia stosownie do art. 24a ust. 10 i 12 – ustawy z dnia 17 maja 1989 r. –Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) uznał, że zarzuty wniesione zostały po terminie i potraktował je jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków i rozpatrzył złożony wniosek w formie decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, rozpoznając odwołanie K. L. i I. L. stwierdził, że stan prawny przedmiotowych działek uregulowany jest w następujący sposób:

– KW Nr [...] obejmuje działki nr [...], gdzie jako właściciel figuruje Gmina m. Radomia,

– KW Nr [...] obejmuje działkę nr [...], gdzie jako właściciel figuruje Skarb Państwa oraz użytkownicy wieczyści: K. F., S. F., K. G., M. G., R. M.,

– KW Nr [...] obejmuje działkę nr [...], gdzie jako właściciel figuruje Skarb Państwa oraz użytkownicy wieczyści I. L. i K. L.

W obowiązującym rejestrze ewidencji gruntów i budynków m. Radomia wskazane są następujące dane dotyczące działek nr [...] – jako użytek gruntowy "B" tereny mieszkaniowe, dla działki [...] wykazano użytek gruntowy "Bi" inne tereny zabudowane, dla działki nr [...] wykazano użytek gruntowy "Ba" – teren przemysłowy. Nie wykazano natomiast odnośnie działki [...] budynku dawnej stołówki Radomskiej Wytwórni Telefonów, z uwagi na jego zły stan techniczny oraz trudność w określeniu aktualnej funkcji tego budynku. Wykonawcy prac modernizacyjnych słusznie uznali go za "budynek w ruinie", który nie podlega zgodnie z przepisami ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w odniesieniu do działek o nr ewid. [...], bowiem nie nabyli żadnych praw do owych działek, nie są ich właścicielami ani władającymi, a więc nie mają interesu prawnego.

Ponadto uznał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo nie wykazał budynku, tzw. "starej stołówki RWT", znajdującej się na działce nr 45/3 w rejestrze budynków. Zgodnie bowiem treścią § 17 pkt 3 ppkt 8 Instrukcji technicznej, pt. "Ewidencja gruntów i budynków" wprowadzonej do stosowania zarządzeniem Głównego Geodety Kraju Nr 16 z dnia 2 listopada 2003 r., nie wykazuje się w ewidencji budynków nienadających się do wykorzystania na potrzeby stałe, ze względu na ich zły stan techniczny.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K. L. i I. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podnieśli oni zarzut naruszenia:

– art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zwaną dalej P.p.s.a., poprzez: nieorzeczenie zgodnie z wytycznymi określonymi w wyroku WSA w Warszawie, z dnia 21 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 263/05;

– art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, iż nie posiadają oni przymiotu strony; (v-załącznik nr 6 pkt 3 ust. 7 ppkt a) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów;

– art. 7 i 8 K.p.a, przez odstąpienia w trakcie tego postępowania od zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, jako że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, tj. decyzji Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] lipca 2007 roku, znak [...] organ dokonał już zmian nie tylko w ewidencji gruntów dla działek o nr [...] wprowadzając dla nich użytek "teren mieszkaniowy", lecz także w księdze wieczystej nr kw [...] urządzonej dla tych działek w Sądzie Rejonowym w Radomiu na podstawie wypisu z ewidencji gruntów z dnia [...] kwietnia 2007 r. opatrzonego klauzulą prawomocności;

– art. 155 i 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741) poprzez przyjęcie, że rzeczoznawca sądowy A. G. sporządzając operat szacunkowy dla nieruchomości o nr [...] nie był uprawniony do wskazania dojazdów, ustanowionych na podstawie prawomocnych decyzji i zapisów w księdze wieczystej, przyjęcie, że opinia co do stanu technicznego budynku na działce o nr [...], wydana na podstawie oględzin zewnętrznych przez osoby nie posiadające uprawnień z zakresu prawa budowlanego, uprawnia do wykreślenia z ewidencji gruntów mimo prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zagospodarowania tego budynku.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 21 listopada 2005 r. syg. akt IV SA/Wa 263/05 nakazał w trakcie dalszego postępowania wyjaśnić :

a) dlaczego z dotychczasowego oznaczenia dla działek o nr [...] wpisano użytek teren zabudowy mieszkalnej "B-";

b) dlaczego dla działki o nr [...] wpisano użytek "Bi-" – inne tereny zabudowane, skoro wymieniona działka zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Radomia z [...] grudnia 1997 r. znak [...] stanowi drogę w rozumieniu art. 8 ustawy o drogach;

c) dlaczego usunięto z ewidencji gruntów z działki o nr [...] istniejący na gruncie budynek stołówki.

W ocenie skarżących w zaskarżonych decyzjach nie tylko nie odniesiono się do wytycznych Sądu, lecz ponadto pominięto prawomocny wyrok Sądu Okręgowego IV Wydział Cywilny w Radomiu z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt IV Ca 49/06, którym to wyrokiem nie tylko oddalono powództwo Gminy Miasta Radomia, lecz potwierdzono, iż działki o nr [...] są drogą wewnętrzną – w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stanowiącą dojazd, między innymi do nieruchomości skarżących.

Zdaniem skarżących , zaskarżonymi decyzjami usankcjonowano pozorność postępowania, wręcz jego fikcyjność, co skutkowało tym, że decyzje wydane zostały bez podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego ( art. 7 K.p.a.), bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a wobec nie wyjaśnienia okoliczności zasadności wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów dla działek o nr [...], dopuszczono się obrazy art. 80 k.p.a. Natomiast wynik oceny organu administracji publicznej nie znalazł prawidłowego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.).

Skarżący zauważyli, że zmiana użytków dla działek o nr [...] z drogi, na teren zabudowy mieszkalnej narusza przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 9 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), ponieważ działki te w rozumieniu ustawy o drogach są drogami wewnętrznymi.

Ponadto wskazali, iż w tej sprawie organ odwoławczy nietrafnie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2002 r. sygn. akt II SA 2356-2357/01, celem wykazania, iż nie mają oni w tym postępowaniu przymiotu strony. Wyrok ten został bowiem wydany w innym stanie prawnym i faktycznym. W dacie tego wyroku skarżący nie byli bowiem jeszcze współwładającymi nieruchomości o nr [...], teraz zaś są jej współposiadaczami. Podkreślili również, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kwestionował ich legitymacji jako strony postępowania.

Podkreślili, iż osoby delegowane przez Prezydenta Miasta Radomia, dokonujące oględzin budynku nie posiadające uprawnień budowlanych, nie są uprawnione do orzekania o stanie technicznym budynku stołówki, zlokalizowanym na działce nr [...], a zatem ich opinia nie może stanowić podstawy prawnej do usuwania z ewidencji budynku – budynku stołówki, tym bardziej, że w sprawie zagospodarowania tego terenu prowadzone jest postępowanie administracyjne i decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] listopada 2007 r. uchylono decyzję Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] kwietnia 2007 r.

Dodatkowo, pismem z dnia 25 kwietnia 2008 r. skarżący uzupełniając skargę zarzucili, że zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a., ponieważ Prezydent Miasta Radomia nie był uprawniony do wydania decyzji jako organ pierwszej instancji, dlatego że decyzją tą rozstrzygał co do gruntów, których jest właścicielem (działka nr [...]), czy też rozstrzygnął co do gruntów, w których z mocy prawa reprezentuje właściciela nieruchomości – działki nr [...] i [...] – Skarb Państwa, co przesądza, o tym że ma interes w sprawie, w związku z czym jest stroną postępowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu podał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 263/05, co do wyżej powołanych działek uchylił decyzje organów obu instancji, w zakresie dokonanych zmian w ewidencji gruntów i budynków uznając, że organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jak tego wymagają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności przepis art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Wskazał, iż ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne dodano art. 24a, który określał tryb modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.

Postępowanie, po uchyleniu decyzji przez Sąd, w zakresie modernizacji ewidencji gruntów w części dotyczącej działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] toczyło się już według zasad określonych w art. 24a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pojęcie interesu prawnego, o którym mowa w tym przepisie należy rozumieć jako interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego.

O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne korzyści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze, bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego. Drugą cechą jest jego realność. Interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywalny w przyszłości ani hipotetyczny. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że skarżący w stosunku do wpisów w ewidencji gruntów i budynków, odnośnie działek o numerach [...] nie mają przymiotu strony, która mogłaby wnosić o dokonanie stosownych zmian, co do użytków tych działek.

Podkreślił, że działki o numerach [...], których stan prawny uregulowany jest w księdze wieczystej nr [...] stanowią własność gminy Radom, zaś działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] jest własnością Skarbu Państwa – w użytkowaniu wieczystym K. i S. małżonków F. do 1/2 części, K. G. do 1/12 części, M. G. do 4/12 części, R. M. do 1/12 części. Dokonywane zmiany w ewidencji gruntów odnośnie przedmiotowych działek nie wpływają na sferę uprawnień lub obowiązków prawnych skarżących. Zdaniem Sądu pierwszej instancji za takim rozumieniem strony w postępowaniu, dotyczącym modernizacji ewidencji gruntów i budynków przemawia, analiza przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy tj. – rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Postępowanie w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów toczyło się w oparciu o przepis art. 24a ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, który to przepis w ust. 9 stanowi, że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych.

W niniejszej sprawie skarżący zarzuty wnieśli po upływie 30-dniowego okresu. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 24a ust. 12 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne zarzuty wniesione po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Zgodnie z § 45.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Przepis § 46.1 tego rozporządzenia stanowi, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11.

Do podmiotów, które takie wnioski mogą zgłaszać zaliczamy właścicieli nieruchomości, użytkowników wieczystych, jednostki organizacyjne sprawujące zarząd lub trwały zarząd nieruchomości, państwowe osoby prawne, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, dzierżawców, którzy władają gruntami na podstawie umów dzierżawy, osób i jednostek organizacyjnych, które nieruchomościami władają. Skarżący nie są podmiotami, które są ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, co do działek o numerach [...].

Nie są oni osobami, które mają jakiekolwiek uprawnienia w stosunku do wyżej powołanych działek. Przywoływany przez skarżących wyrok Sądu Okręgowego w Radomiu w sprawie IV Ca 49/06 nie może przesądzać, iż nabyli uprawnienia do wyżej powołanych działek, które podlegałyby ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Sam fakt korzystania z przejazdu tymi działkami oznacza jedynie, że mają oni interes faktyczny do dalszego korzystania z tych działek (przejazdu).

Faktyczne korzystanie z danej działki, nie może być dowodem na wykazanie swojego interesu prawnego bycia stroną, w postępowaniu dotyczącym tej działki.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 6 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2170/05, w który stwierdzono, że "w postępowaniu w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów polegającej na zmianie użytku gruntowego z dotychczasowego dr (drogi) na bp (zurbanizowane tereny zabudowane), stroną będzie tylko ta osoba, która posiada uprawnienia do gruntu."

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 263/05, rozpoznającego sprawę ze skargi I. L. i K. L., odniesienia się do kwestii ich legitymacji do występowania w sprawie, nie może być uznany za ocenę prawną, o jakiej mowa w art. 153 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06).

Tak więc, nie można uznać, że w tej kwestii nastąpiło tu związanie sądu orzekającego.

Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 24 pkt 1 K.p.a. polegający na braku uprawnienia Prezydenta Miasta Radomia do wydania decyzji pierwszoinstancyjnej. W myśl art. 22 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków oraz klasyfikację gleboznawczą prowadzą starostowie. W miastach na prawach powiatu funkcję starosty pełni prezydent miasta. Ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, zapisy w niej dokonywane mają charakter czynności materialno-technicznych, w wyniku których wykazuje się informacje objęte przez art. 20-26 – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tak więc, w przypadku ewidencji gruntów i budynków organ administracji publicznej dokonuje rejestracji odpowiednich danych na podstawie dostarczonych dokumentów. Wpisy w ewidencji mają charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny i są potwierdzeniem zaistniałego stanu faktycznego, czy też prawnego. Z tego względu, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie ma podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta Radomia (pełniącego funkcję starosty), od dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków, co do nieruchomości będących własnością gminy Radom.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sprawie prawidłowo nie wykazano w ewidencji budynków na działce nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa – w użytkowaniu wieczystym skarżących – budynku "dawnej stołówki Radomskiej Wytwórni Telefonów".

Przepis § 63 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa dane dotyczące budynku stanowiącego część składową gruntu, które winny być określone w tej ewidencji. Zgodnie z § 17 pkt 3 ppkt 8 zarządzenia Głównego Geodety Kraju nr 16 z dnia 2 listopada 2003 r. w ewidencji nie wykazuje się budynków nie nadających się do wykorzystania na potrzeby stałe ze względu na ich zły stan techniczny (budynki w ruinie). Przedmiotowe zarządzenie zostało wydane w związku z koniecznością ujednolicenia w skali kraju zasad zakładania, prowadzenia i modernizacji ewidencji gruntów. Jak wynika z załączonego do skargi protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 28 października 2002 r. stan techniczny tego budynku jest zły, a budynek nie nadaje się do jakiegokolwiek wykorzystania. Ten stan budynku potwierdzają również przeprowadzone w dniu [...] lipca 2006 r. oględziny, gdzie z opisu wynika, że budynek jest zdewastowany, nienadający się do wykorzystania na potrzeby stałe ze względu na zły stan techniczny. Kolejne oględziny tego budynku w dniu [...] listopada 2006 r. potwierdziły stan tego obiektu. Tak więc, organ dokonując modernizacji ewidencji budynków, wobec dokonanych ustaleń, stanu technicznego budynku dawnej stołówki Radomskiej Wytwórni Telefonów, znajdującego się na działce nr [...], mając na uwadze § 17 pkt 3 ppkt 8 zarządzenia Głównego Geodety Kraju nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. prawidłowo nie ujął tego obiektu w ewidencji budynków.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skarżących, że fakt, iż przed organami administracji publicznej toczy się postępowanie w przedmiocie zagospodarowania działki nr 45/3 stanowił przeszkodę w usunięciu z ewidencji budynków znajdującego się na niej dawnego budynku stołówki.

W sytuacji, gdy budynek w obecnym stanie technicznym nie nadaje się do wykorzystania na potrzeby stałe (jego stan techniczny nie był przez skarżących kwestionowany w toku postępowania), to niemożliwe było spełnienie wymogu § 63. ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. i oznaczenie funkcji podstawowej budynku.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż organy rozpoznając sprawę wnikliwie zbadały okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a zajęte stanowisko szczegółowo i wyczerpująco uzasadniły. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy odnośnie działek o nr [...] zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze.

W związku z formalnym charakterem rozstrzygnięcia organu odwoławczego, bezprzedmiotowe, stało się odnoszenie do zarzutów skargi w zakresie dotyczącym działek o nr [...].

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżących, uznając, iż nie maja one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego I. L. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), polegające na dokonaniu błędnej wykładni art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że skarżący I. L. nie był stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta Radomia na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego,

2) naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu przez sąd pierwszej instancji:

a) przepisu art. 145 pkt. 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co polegało na tym, że Sąd pierwszej instancji, wbrew dyspozycji tego przepisu, nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego Delegatura w Radomiu umarzając postępowanie odwoławcze w części dotyczącej działek nr [...] niezgodnie z przepisem art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przyjął, że I. L. nie był stroną postępowania, a także polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, w ślad za organem odwoławczym, że w toczącym się postępowaniu skarżący I. L. nie złożył zastrzeżeń i uwag do projektu zmian w operacie geodezyjno-kartograficznym w wymaganym przepisem art. 24a ust. 6 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne terminie, czym organ odwoławczy naruszył przepisy art. 7, 8 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego,

b) art. 143 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co polegało na tym, że w Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając wyrok w niniejszej sprawie uznał, że skarżący I. L. nie był stroną postępowania administracyjnego, mimo że w rozpoznając skargę I. L. w sprawie IV SA/Wa 263/05 dotyczącej postępowania w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej tych samych działek co w niniejszej sprawie uznał skarżącego za stronę tego postępowania.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto, skarżący na podstawie art. 196 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o dopuszczenie dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie IV SA/Wa 84/07 wraz z uzasadnieniem, postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2005 r. w sprawie IV SA/Wa 263/05 wraz z uzasadnieniem oraz dołączenie akt tych spraw sądowych dla wykazania, że uprzednio w sprawach dotyczących operatów opisowo-kartograficznych zarówno organy administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie traktowali skarżących jako stronę postępowania administracyjnego

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczyło się już postępowanie ze skargi I. i K. L. w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej tych samych działek. Sprawa ta miała sygnaturę IV SA/Wa 263/05 i zakończyła się prawomocnym wyrokiem tegoż Sądu z dnia 21 listopada 2005 r. W sprawie tej Sąd nie miał żadnych wątpliwości co do tego, że skarżący K. i I. L. byli stroną postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego. Postępowanie administracyjne toczące się w niniejszej sprawie było kontynuacja postępowania będącego przedmiotem wskazanego wyżej wyroku. W tym więc zakresie zarówno organy administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie były związane cytowanym wyrokiem. Przyjęcie w niniejszej sprawie w ślad za organem odwoławczym, że I. L. nie był stroną postępowania w sprawie zmian i zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego działek nr [...] stanowi, zdaniem skarżącego, naruszenie przepisu art. 143 ustawy – Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz w toku postępowania przed sądem administracyjnym wskazał szereg wyroków sądów powszechnych i administracyjnych, z których wynika, że ma on prawo do korzystania ze wskazanych działek jako dróg dojazdowych do swojego przedsiębiorstwa zlokalizowanego na działkach nr [...]. Działki te, do czasu zmian wprowadzonych w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem niniejszego postępowania sądowego nosiły oznaczenie "dr".

Brak takiego oznaczenia nie przesądza co prawda o niemożności korzystania z tych działek jako drogi dojazdowej (wewnętrznej), jednakże brak takiego oznaczenia może doprowadzić np. do sytuacji, w której Gmina Miasta Radomia dokona sprzedaży tych działek np. na polepszenie warunków zagospodarowania działek sąsiednich. Próby takie miały już miejsce w przeszłości. Strona skarżąca nie ma więc innych możliwości zapobieżenia takiej sytuacji i ochrony swoich interesów, jak w drodze uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym i odwoływaniu się od niekorzystnych dla siebie rozstrzygnięć.

W ocenie kasatora interes prawny skarżącego wynika z przepisów art. 336 i nast. Kodeksu cywilnego, ponieważ został on uznany za osobę współposiadającą działki nr [...] w zakresie w jakim korzysta z tych działek jako drogi dojazdowej do swojego przedsiębiorstwa.

Zgodnie z przepisem art. 365 K.p.c. prawomocny wyrok wiąże nie tylko strony, ale także inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż Sąd pierwszej instancji przyjął, w ślad za organem odwoławczym, że skarżący nie złożył uwag do projektu operatu opisowo-kartograficznego w terminie wynikającym z art. 24a ust. 6 ustawy –Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustalenie takie jest niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, albowiem skarżący takie zastrzeżenia złożył w dniu [...] kutego 2007 r., a więc w ostatnim dniu terminu wynikającego z zawiadomienia Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] stycznia 2007 r. o wyłożeniu do wglądu osób zainteresowanych projektu operatu opisowo-kartograficznego (znak [...]). W związku z tym stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii było niezgodne z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego określonymi w art. 7, i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uczestnicy postępowania K. i S. F. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi podali, że niniejsza sprawa była rozpoznawana w oparciu o zmieniony stan prawny zaistniały po nowelizacji ustawy –Prawo geodezyjne i kartograficzne z dniem 22 września 2004 r. (Dz. U. Nr 141 z 2004 r., poz. 1492). Na podstawie art. 24a znowelizowanej ustawy każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6) oraz każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9).

Zatem tylko w zakresie danych, co do których podmiot wykaże istnienie interesu prawnego przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skarżącemu przysługuje taki przymiot co najwyżej w zakresie działki nr [...], której jest użytkownikiem wieczystym, ale z całą pewnością nie jest stroną w zakresie w jakim sprawa dotyczy działki nr [...], do której nie ma żadnych praw.

Ponadto stwierdzili, że ich zdaniem zarzut skarżącego odnośnie dochowania przez niego terminu do złożenia uwag do projektu modernizacji jest bezprzedmiotowy – bowiem istotnie w tym zakresie skarżący złożył uwagi w terminie i nie czyniono mu z tego tytułu zarzutu. Natomiast faktem jest, iż zarzuty do już ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Woj. Mazowieckiego operatu ewidencji gruntów i budynków zgłosił z uchybieniem ustawowego terminu. W związku z tym stosownie do treści art. 24a ust. 12 zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 prawidłowo potraktowano jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Do złożenia takich wniosków mają jednak prawo tylko osoby legitymujące się interesem prawnym, a zatem w stosunku do działki [...] wyłącznie jej użytkownicy wieczyści. Skarżący zaś nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do działki [...], nie może więc wykazać interesu prawnego (a więc opartego na przepisie prawa), który uprawniałby go do udziału na prawach strony w sprawie dotyczącej wymienionej działki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż wprawdzie kasator zaskarżył wyrok w całości, to jednak w skardze kasacyjnej zakwestionował jego prawidłowość tylko w odniesieniu do działek nr [...], nie zaś także do działki nr [...].

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Kontroluje zatem zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjna przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podstawy skargi kasacyjnej sprowadzają się do zarzutu naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i zaaprobowanie stanowiska organu odwoławczego, który uznał, iż skarżący I. L. i K. L. nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w odniesieniu do działek o nr ewid. [...], gdyż nie posiadają interesu prawnego w tej sprawie.

Z zarzutem tym wiąże się zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 K.p.a. i przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania.

Wskazać należy, iż definicję strony postępowania administracyjnego zawiera przepis art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1994 r. sygn. akt I SA 1719/92, OSP 1994, nr 10, poz. 199). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przy tym przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego, realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r. II GSK 163/2006).

W postępowaniu administracyjnym statusu strony nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Podkreślić należy, iż o tym, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż kluczowe zagadnienie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący wykazali swój interes prawny w rozumieniu powołanego przepisu.

W tej sprawie postępowanie w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków toczyło się w nowym stanie prawnym w oparciu o przepis art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne dodany przez art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) z dniem 22 września 2004 r.

W świetle ust. 6 i ust. 9 art. 24a ustawy, uwagi do danych zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego jak i zarzuty do danych zawartych w tym, operacie zgłaszać może każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane tam ujawnione. Stosownie do treści art. 22 ust. 2 powołanej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne zmiany danych objętych ewidencja gruntów i budynków obowiązane są zgłaszać staroście osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, a więc właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Natomiast przepis § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) określa m.in. podmioty, które są ujawniane w ewidencji gruntów i budynków.

W sprawie jest niesporne, że odnośnie działek nr 8/1, nr 8/2, Nr 9/1 i Nr 46 skarżący nie należą do podmiotów określonych w powołanych przepisach, gdyż stan prawny nieruchomości uregulowany jest w następujący sposób:

– KW Nr [...] obejmuje działki Nr [...], jako właściciel wpisana jest Gmina m. Radomia;

– KW Nr [...] obejmuje działkę Nr [...] jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa oraz użytkownicy wieczyści: K. i S. małż. F. do 1/2 części, K. G. do 1/12 części, M. G.do 4/12 części, R. M. do 1/12 części.

A zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, że skarżący nie posiadali w rozumieniu art. 28 K.p.a. interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej wyżej wyznaczonych działek.

W związku z powyższym zarówno zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 kpa jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie znalazł podstaw do jej uchylenia, gdyż nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Niezasadny jest również zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w kwestii dotyczącej zachowania przez skarżącego terminu do złożenia uwag do projektu operatu opisowo – kartograficznego. Z akt sprawy wynika bowiem, że termin ten został przez skarżącego zachowany, Natomiast uchybił on terminowi do złożenia zarzutów do operatu ewidencji gruntów i budynków, a zatem prawidłowo uznano, iż złożył on wniosek o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków (art. 24 a ust 12).

Jako niezrozumiały ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 143 P.p.s.a., który dotyczy podpisania uzasadnienia wyroku, gdyż zawarta w nim argumentacja nie jest z nim w żaden sposób powiązana. Brak wskazania adekwatnego do uzasadnienia zarzutu przepisu postępowania sądowego, który sąd mógłby naruszyć uniemożliwia kontrolę kasacyjną.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym skargę kasacyjną oddalił.