Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 685/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2023-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 31 poz 137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.
article: art. 3 par 2 pkt 2, art. 153, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c,
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par 2, art. 136 par 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 62 ut. 1 pkt 1 lit. a , art. 3 ust. 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M. K. i W. K. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 19 października 2015 r. M. K. i W. K. zwrócili się do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie specjalistycznej chlewni do produkcji prosiąt wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] obręb J., gm. S..

Wójt Gminy S. decyzją z dnia 17 lutego 2017 r. znak [...], po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), zwanej dalej "u.i.o.ś.", odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji odwołali się wnioskodawcy, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty, ewentualnie o uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podnosząc następujące zarzuty naruszenia:

- przepisów postępowania:

1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie: na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ przyjął, że złożony raport wraz z jego uzupełnieniem jest mało miarodajny; dlaczego organ uznał, że przedstawiony

w raporcie wariant alternatywny nie jest racjonalnym wariantem alternatywnym; dlaczego nie uwzględniono pozytywnych wyników postępowania uzgodnieniowego;

2) art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1, poprzez oparcie decyzji na opinii biegłego, nieprzydatnej dla rozstrzygnięcia sprawy;

- przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku

i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko tj.

1) art. 66 ust. 1 poprzez uznanie, że raport z jego uzupełnieniem nie spełnia wymogów formalnych;

2) art. 77 ust. 1 pkt w związku z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 85 ust. 1 pkt 1 lit. b, poprzez nieuwzględnienie wyników pozytywnego uzgodnienia organów współdziałających;

3) art. 80 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 79 ust. 1, poprzez błędną interpretację i uznanie, że podstawą wydania decyzji odmownej może być sprzeciw mieszkańców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z 7 kwietnia 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 667/17 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr [...]

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego zostało przeprowadzone w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia także przez Kolegium. Organ odwoławczy uchylając decyzję pierwszoinstancyjną i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał jedynie, że organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przesłanki z art. 80 i 81 u.i.o.ś., tymczasem jak zauważył Sąd, Wójt Gminy S. to uczynił. Uznano tym samym, że zaskarżona Kolegium decyzja jest wadliwa, gdyż została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten bowiem nie znajduje zastosowania, gdy materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a kwestią sporną jest tylko jego ocena.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z 22 stycznia 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 33-38 i art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż w ramach postępowania odwoławczego było zobligowane do oceny, czy organ I instancji w swoim postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wyczerpał cały tryb postępowania określony w przepisach art. 33 - art. 38 i art. 59 - art. 70 oraz art. 73 - art. 85 ustawy o u.i.o.ś. oraz w przepisach k.p.a.

Kolegium szczegółowo opisało czynności podjęte przez organ I instancji przed podjęciem zaskarżonej decyzji co doprowadziło organ odwoławczy do konkluzji, że skarżona odwołaniem decyzja spełnia wymogi przepisów art. 80 i art. 82 u.i.o.ś. Oceniając przedłożony przez inwestorów raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazano, iż organ I instancji w decyzji stwierdził, że raport ten jest dokumentem mało miarodajnym i wbrew zawartym w nim twierdzeniom, zasięg oddziaływania inwestycji wykraczać będzie poza działkę nr [...]. Zdaniem organu I instancji realizacja przedsięwzięcia stanowiłaby nadmierną uciążliwość dla pobliskich mieszkańców, poprzez skumulowanie się oddziaływania już istniejącej chlewni w miejscowości B. na działce nr [...] z chlewnią projektowaną w J. , zaś przy braku zmiany lokalizacji, należałoby czterokrotnie zmniejszyć obsadę obecnie planowanej chlewni. Organ podkreślał, że najbliższe budynki mieszkalne znajdują się w odległości 20 m od granic działki objętej inwestycją, a około 100 m od miejsca lokalizacji chlewni. Z opracowana przez dr inż. M. F. oceny wynika, że zapachowe oddziaływanie chlewni znacznie wykraczałoby poza granice działki objętej inwestycją z systemu wentylacji budynku chlewni oraz z odpowietrzania zbiornika na gnojowicę. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom zawartym w Raporcie, zasięg oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia będzie znacznie wykraczał poza granice przedmiotowej działki nr [...].

Organ wskazał ponadto, iż w Raporcie nie zawarto wariantowania realizowanej inwestycji mimo takiego obowiązku, w tym wariantu alternatywnego (wyraźnie różniącego się od wariantu inwestora) i racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, gdyż wskazana inna lokalizacja - na działce nr [...] obręb J., to odległość 20 m i 90 m od budynku chlewni do najbliższych budynków mieszkalnych.

Stwierdzono, iż w raporcie zawarto błędną informację, że ujęcie wody w J., ze względu na zanieczyszczenia bakteryjne nie jest eksploatowane. Podsumowując organ stwierdził, że ponieważ opinie organów współdziałających, tj. PPIS w S. i RDOŚ w Szczecinie zostały wydane w oparciu o raport stronniczy, organ nie oparł swego stanowiska na ich uzgodnieniach. W zakończeniu organ podkreślił, iż wydając decyzję odmowną kieruje się zasadą zapobiegania podejmowania działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko co wynika z art. 6 Prawa ochrony środowiska, do których to działań zaliczyć należy wnioskowaną inwestycję, natomiast ustawa o samorządzie gminnym nakłada na gminę obowiązek zaspakajania zbiorowych potrzeb mieszkańców. W ocenie Wójta Gminy S. , nastąpiło realne zagrożenie dla zdrowia i bezpieczeństwa mieszkańców J. i B. , z uwagi na ponadnormatywną uciążliwość zapachową.

Reasumując powyższe, organ odwoławczy mając na uwadze przedstawione

w uzasadnieniu decyzji przez Wójta Gminy S. okoliczności, stwierdził, że organ ten miał podstawy do stwierdzenia, iż przedłożony przez wnioskodawców raport

o oddziaływaniu wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko jest stronniczy

i niemiarodajny, a na takim właśnie Raporcie organy współdziałające wypracowały swoje stanowiska.

Powyższą decyzję M. K. i W. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

a w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 136 i art. 138 k.p.a. poprzez:

a) niezastosowanie się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Szczecinie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2017 r. w sprawie o sygn. II SA/Sz 667/17 i niewydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, poprzedzonego ponowną wszechstronną i własną oceną zgromadzonego materiału dowodowego, a jedynie skupienie się na ocenie dokonanej przez organ I instancji,

b) nieodniesienie się w jakimkolwiek zakresie do zarzutów podniesionych przez M. K. i W. K. w odwołaniu z dnia

2 marca 2017 r. w związku z ponownym rozpoznaniem sprawy (ich odwołania),

c) niewyjaśnienie, dlaczego SKO w Koszalinie za Wójtem Gminy S. uznało,

że raport złożony przez Wnioskodawców jest stronniczy i niedokonanie jego szczegółowej analizy i oceny merytorycznej oraz nieprzedstawienie tej oceny,

d) niewyjaśnienie przez organ II instancji dlaczego uważa, że przedstawiony przez inwestorów wariant alternatywny, dotyczący budowy planowanych obiektów na działce nr [...] nie jest racjonalnym wariantem alternatywnym, dlaczego wariant ten nie został wzięty pod uwagę i nie został (tak jak wariant podstawowy) poddany szczegółowej ocenie, jak też dlaczego organ uznał, że mniejsze odległości od zabudowy mieszkaniowej niż w przypadku budowy na działce nr [...], mają być dyskwalifikujące dla drugiego wariantu, skoro w przypadku tego wariantu również nie dojdzie do przekroczenia dopuszczalnych norm emisji hałasu i substancji, w tym złowonnych do atmosfery,

e) całkowite pominięcie jakiejkolwiek oceny trzeciego wariantu - alternatywnego technologicznie, związanego z zastosowaniem wentylacji grawitacyjnej zamiast mechanicznej,

d) niewyjaśnienie, dlaczego SKO w Koszalinie uważa, że opinia PPIS w S.

i uzgodnienie RDOŚ w Szczecinie, zostały sporządzone na podstawie stronniczego raportu i dlaczego zostały one pominięte,

e) niewyjaśnienie przez organ lI instancji dlaczego uznał, że wbrew twierdzeniom zawartym w raporcie, zasięg oddziaływania wnioskowanego przedsięwzięcia będzie znacznie wykraczał poza granice działki nr [...] w J. .

2) art. 84 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 6 w zw. z art. 140 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, poprzez niedokonanie przez organ II instancji własnej oceny sporządzonej przez biegłą opinii i nieuznanie, że opinia ta jest nieprzydatna dla rozstrzygnięcia sprawy i zawiera ocenę nie znajdującą oparcia w obowiązujących przepisach prawa:

a) ze względu na jej sporządzenie w oparciu o metodologię nie znajdującą podstawy w obowiązujących przepisach, lecz odwołującej się do projektów aktów prawnych, które nie zostały przyjęte i nie weszły w życie,

b) odwołującej się do niezdefiniowanych w obowiązujących przepisach pojęć nieostrych i nieweryfikowalnych, takich jak środowiskowy próg wyczuwalności zapachu, środowiskowy próg rozpoznawalności zapachu, wskaźniki emisji zapachowej,

c) nieprzedstawienie analizy stężeń substancji odorowych takich jak amoniak czy siarkowodór, stosownie do przepisów Rozporządzeń Ministra Środowiska: z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu i z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu,

d) nieodniesienie się do przedstawionych w raporcie analiz i obliczeń dotyczących emisji do atmosfery i stężeń substancji, w tym będących źródłem odorów i niewyjaśnienie oczywistej sprzeczności pomiędzy przedstawionymi w raporcie stężeniami wskazywanych substancji, wielokrotnie mniejszymi od dopuszczalnych poziomów i wskazywaną w ocenie rzekomą ponadnormatywną uciążliwością zapachową - niedokonanie przez biegłą oceny treści raportu,

e) niedokonanie analizy oddziaływania w przypadku zastosowania możliwych środków ograniczających poziom emisji substancji odorowych lub ich rozprzestrzenianie, takich jak chociażby wskazywany w postanowieniu RDOŚ obowiązek umieszczenia zwartych pasów zieleni drzewiastej i krzewiastej na linii kontaktu z zabudową mieszkaniową lub innych rozwiązań,

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

4) przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w tym:

- art. 66 ust. 1 ustawy w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że raport z uzupełnieniami złożony przez wnioskodawców nie spełnia wymogów formalnych co do przedstawienia wariantów alternatywnych,

- art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 85 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy poprzez nieuwzględnienie przez organ II instancji wyników pozytywnego uzgodnienia przez RDOŚ w Szczecinie i pozytywnej opinii PPIS w S. i nieuznanie, że inwestycja planowana przez wnioskodawców, przy wykonaniu nałożonych obowiązków i warunków, odpowiada prawu, zaś wniosek powinien być rozpatrzony pozytywnie,

- art. 80 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że podstawą wydania decyzji odmownej może być sprzeciw mieszkańców,

- art. 74 ust. 3a ustawy w zw. z art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez ich niezastosowanie, nieuwzględnienie zmiany stanu prawnego w zakresie określenia jakie podmioty są stronami postępowania i nieuznanie, że Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w Z. utraciło status strony w postępowaniu i niepominięcie stanowiska prezentowanego przez wskazane Stowarzyszenie.

Wyrokiem z 6 września 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 370/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalił powyższą skargę uznając ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu podniesiono, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że teren, na którym realizowane ma być zamierzone przedsięwzięcie tj. działka nr [...] obręb J., objęty jest ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. uchwalonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 26 marca 1996 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. i wybranych miejscowości: W., K., P., B., L., S. , W. (Dz. Urz. Woj. Słupskiego, Nr [...], poz. [...]). Teren oznaczono w ww. planie jako rolny z istniejącą zabudową zagrodową do dalszego użytkowania. Zestawienie już tylko tego unormowania ze specyfikacją planowanego przedsięwzięcia, zdaniem Sądu meriti, powinno stanowić podstawę odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie specjalistycznej chlewni do produkcji prosiąt o obsadzie do 206,89DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce [...] w obrębie J., gm. S.". Doprowadziło to Sąd do konkluzji, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest błędne, pomimo jednak tego błędnego uzasadnienia, rozstrzygnięcia wydane w sprawie odpowiadają prawu, ponieważ dokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziłoby do wydania rozstrzygnięcia o takiej samej treści, a mianowicie wydania decyzji odmownej dla realizacji planowanego przedsięwzięcia z uwagi na jego niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. K. i W. K..

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu powyższej skargi kasacyjnej, wyrokiem z 5 lipca 2022 r. sygn. akt. III OSK 741/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał, iż WSA dokonał wadliwej oceny zgodności planowanej przez skarżących inwestycji, z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. . Wynikało to z faktu, iż Sąd Wojewódzki oparł się jedynie na opisie oznaczenia przedmiotowego terenu w planie miejscowym (§ 19 - Jednostka Strukturalna B - pkt 4.1/. B.4.1.J. ), pominął natomiast pozostałe przepisy planu wskazujące na przeznaczenie tego terenu (§ 15 pkt 3 planu-Rozdział V Ustalenia Ogólne), pomimo że w przywołanym § 19 pkt 4.1/. B.4.1. znajduje się przepis: "obowiązują ustalenia ogólne". Obszar m.in. działki nr [...] w Obrębie J. został oznaczony jako: rolny z istniejącą zabudową zagrodową do dalszego użytkowania. Dopuszcza się wprowadzenie usług turystycznych tzw. "agroturystyki" do dalszego użytkowania.

Jak dostrzegł NSA, plan miejscowy, dla przedmiotowej działki nr [...] w miejscowości J., zawiera kolejne przepisy z części ogólnej: "...dopuszcza się lokalizację rozproszonych w terenie pojedynczych zagród lub budynków gospodarczych związanych z posiadaniem i prowadzeniem gospodarstwa rolnego, bądź specjalistycznej produkcji rolniczej w miejscu wskazanym przez właściciela za wyjątkiem obszarów chronionych, oraz pod warunkiem doprowadzenia łącznie z drogą infrastruktury technicznej na koszt wnioskodawcy. Każda działalność budowlana, inwestycyjna na terenie objętym planem może być prowadzona wyłącznie zgodnie z przeznaczeniem i warunkami określonymi w planie.".

Zwrot normatywny: "dopuszcza się lokalizację", znajdujący się w wydanym wnioskodawcom wypisie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w samej uchwale pierwotnie znajdował się zwrot: "dopuszcza się realizację" - § 15 pkt 3), oznacza możliwość wybudowania nowych obiektów, a nie tylko użytkowanie już istniejących. Na taką interpretację wskazują także i inne przepisy planu: np. § 13 pkt 7: "przy lokalizowaniu nowo projektowanych inwestycji rolniczych, hodowli zwierząt lub drobiu". Ponadto należy zwrócić uwagę, że analizowany plan jako funkcję główną (dominującą) wskazuje rolnictwo w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej (hodowla bydła, drobiu, trzody chlewnej, zwierzęta futerkowe) - § 10 pkt 1 lit. a i b.

W ocenie NSA, unormowanie w planie dotyczące dopuszczalności lokalizacji budynków gospodarczych związanych z posiadaniem i prowadzeniem m.in. specjalistycznej produkcji rolniczej, nie może pozostawiać wątpliwości, że planowana inwestycja jest zgodna z tak opisanym w planie przeznaczeniem terenu M. i W. K. chcą wybudować specjalistyczną chlewnię do produkcji prosiąt. Sam fakt, że nie będzie to bardzo mały obiekt (o obsadzie 206,89DJP), nie może być przeszkodą do uznania, że planowana budowa obiektu specjalistycznej produkcji rolniczej nie będzie odpowiadała pojęciu zabudowy zagrodowej.

Jak wskazano, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny związany będzie wykładnią prawa dokonaną w powyższym wyroku i systemowo oceni zgodność planowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na rozprawie w dniu 25 maja 2023 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko natomiast uczestnik postępowania K. P. oświadczyła, że wnosi o oddalenie skargi i jest przeciw realizacji inwestycji, ponieważ będzie znajdować się blisko jej miejsca zamieszkania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje również orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (vide: art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w sprawie zapadł już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie zaś do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W świetle oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wobec obowiązujących zapisów planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 26 marca 1996 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. i wybranych miejscowości: W., K., P., B., L., S., W., należało przyjąć, iż z uwagi na zapisy planu wskazujące na przeznaczenie terenu inwestycyjnego (§ 15 pkt 3 planu-Rozdział V) ma on charakter rolny z istniejącą zabudową zagrodową do dalszego użytkowania. Dopuszczono też na nim lokalizację rozproszonych w terenie pojedynczych zagród lub budynków gospodarczych związanych z posiadaniem i prowadzeniem gospodarstwa rolnego, bądź specjalistycznej produkcji rolniczej w miejscu wskazanym przez właściciela za wyjątkiem obszarów chronionych, oraz pod warunkiem doprowadzenia łącznie z drogą infrastruktury technicznej na koszt wnioskodawcy. Każda działalność budowlana, inwestycyjna na terenie objętym planem może być prowadzona wyłącznie zgodnie z przeznaczeniem i warunkami określonymi w planie.

Powyższe oznacza możliwość wybudowania nowych obiektów, a nie tylko użytkowanie już istniejących a także to, że planowana inwestycja jest zgodna z opisanym w planie przeznaczeniem terenu, gdyż w planie zawarto odpowiednie regulacje, które dopuszczają zlokalizowanie (zrealizowanie) na tej działce budynków specjalistycznej produkcji rolniczej.

W badanej sprawie nie jest sporne, iż planowana przez inwestorów specjalistyczna chlewnia do produkcji prosiąt o obsadzie do 206,89 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą została zaplanowana na terenie działki, na której znajduje się zabudowa zagrodowa. W jej sąsiedztwie znajdują się: na północy i zachodzie - grunty orne z pojedynczymi budynkami mieszkalnym, na południu - grunty orne zaś na wschodzie - las. Przy czym najbliższe budynki mieszkalne znajdują się na kierunku zachodnim, w odległości około 20 m od granicy działki (a około 100 m od planowanego budynku chlewni), zaś na kierunku północnym, w odległości około 90 m od granicy działki.

Nie budzi też wątpliwości, iż została przeprowadzona w formie Raportu ocena oddziaływania powyższego przedsięwzięcia na środowisko. W oparciu o przedłożony Raport właściwy miejscowo Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zaopiniował pozytywnie - a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił - realizację przedsięwzięcia.

Nadto w toku postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań została opracowana na zlecenie organu przez dr inż. M. F. — Kierownika Pracowni Zapachowej Jakości Powietrza [...] Uniwersytetu [...] w S. opinia dotycząca potencjalnego oddziaływania planowanej budowy chlewni na działce nr [...] przy uwzględnieniu skumulowanego oddziaływania chlewni zlokalizowanej w miejscowości B..

W konkluzji powyższej opinii wskazano, że na całym terenie poddanym analizie (2100 x 2600 m) będzie występował zapach pochodzący z projektowanej chlewni, przy czym na terenie zwartej zabudowy mieszkaniowej zapach wyczuwany będzie przez około 20% czasu roku, natomiast w stopniu rozpoznawalnym przez około 8% czasu roku. Przy czym uciążliwość zapachowa będzie występowała w odległości: 250 - 300 m w kierunku zachodnim; 450 - 550 m w kierunku północnym; 200 - 250 m w kierunku wschodnim; 200 - 300 m w kierunku południowym od projektowanej chlewni.

Przed wydaniem decyzji została też przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem biegłej i zainteresowanych mieszkańców gminy oraz Stowarzyszenia [...]". Przy czym strona skarżąca podnosiła w odwołaniu, że przed rozprawą nie dano jej możliwości zapoznania się ze wskazaną opinią a z jej treścią odwołujący zapoznali się dopiero po wydaniu decyzji. Do powyższego zarzutu nie odniósł się żaden z organów. Natomiast w aktach sprawy Sąd nie dopatrzył się dokumentów podważających stanowisko strony skarżącej w powyższym zakresie.

Natomiast istotą sporu pomiędzy organem administracji oraz skarżącymi jest to czy uzyskana przez organ opinia biegłej, oraz własne ustalenia organów, dawały podstawy do uznania przy orzekaniu, że przedłożony przez inwestorów Raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko jest dokumentem mało miarodajnym, czysto teoretycznym, na którego podstawie nie jest dopuszczalne ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji i to mimo wcześniejszego jej uzgodnienia z właściwymi organami ochrony środowiska.

Sporne jest też przyjęte przez organy ustalenie, że w Raporcie nie zawarto odpowiedniego wariantowania realizacji inwestycji, tj. odpowiedniego wariantu alternatywnego i racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Organy wyjaśniały w tym zakresie, że w razie alternatywnej lokalizacji inwestycji na działce nr [...] odległość budynku chlewni do najbliższych budynków mieszkalnych byłaby mniejsza od wariantu wybranego przez inwestora i posiadałaby ona takie same parametry technologiczne jak chlewnia planowana do budowy na działce inwestycyjnej, co nie daje podstaw uznania takiej propozycji za wymagany wariant alternatywny. Nadto nie została, przeprowadzona analiza emisji związków chemicznych oraz nie przeprowadzono analizy odorowej dla wariantu alternatywnego, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.

Wreszcie - w ocenie organów - w Raporcie zawarto błędną informację, z której wynika, że ujęcie wody w J. nie jest eksploatowane ze względu na zanieczyszczenia bakteryjne i ogólną niską jakość wody, nie załączając stosownych badań.

Jak dodatkowo, zaznaczał organ odwoławczy przepisy u.i.o.ś. nie stanowią, aby osoby sporządzające raport o oddziaływaniu wnioskowanego przedsięwzięcia na środowisko posiadały specjalne uprawnienia zawodowe natomiast organ I instancji powołał biegłego posiadającego specjalistyczne kwalifikacje dotyczące oceny rozprzestrzeniania się zapachów (odorów powstających w chlewni). Przy czym organ odwoławczy nie wyjaśnił czy w badanej sprawie osoby opracowujące raport nie posiadały jego zdaniem potrzebnych uprawnień, stąd nie sposób stwierdzić czy powyższe ustalanie miało znacznie w toku orzekania przez organ odwoławczy.

Wreszcie, jak ustalił samodzielnie organ odwoławczy, skoro w sąsiedniej miejscowości B. znajduje się chlewnia stanowiąca już obecnie dużą uciążliwość dla mieszkańców, w razie wybudowania kolejnej chlewni w J. o tak dużej obsadzie - wyliczonej przez Kolegium na 10.345 szt. - dojdzie do kumulacji odorów czego dowodem mają być protesty mieszkańców obu miejscowości i utworzenie przez nich stowarzyszenie.

Powyższe ustalenia zostały przywołane jako uzasadnienie stanowiska, iż opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska były wydane w oparciu o stronniczy i mało miarodajny Raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Nadto, zdaniem organów przedłożony im Raport nie mógł stanowić podstawy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanej inwestycji.

Natomiast w ocenie inwestorów powyższe stanowiska organów są wadliwe szczególnie w zakresie przyjętej przez nie stronniczości Raportu a organy nie były uprawnione do pominięcia wyników postępowania uzgodnieniowego bez szczegółowego wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy.

Nadto skarżący po zapoznaniu się z treścią opinii biegłej na której opierały się ograny administracji przy orzekaniu kwestionowali jej wnioski z uwagi na:

- przyjęcie metodologii nie znajdującej ich zdaniem podstawy w obowiązujących przepisach, lecz odwołującej się do projektów aktów prawnych, które nie zostały przyjęte i nie weszły w życie,

- odwołanie się do niezdefiniowanych w obowiązujących przepisach pojęć nieostrych i nieweryfikowalnych, takich jak środowiskowy próg wyczuwalności zapachu, środowiskowy próg rozpoznawalności zapachu, wskaźniki emisji zapachowej,

- nieprzedstawienie analizy stężeń substancji odorowych takich jak amoniak czy siarkowodór - stosownie do przepisów obowiązujących rozporządzeń,

- nieodniesienie się do przedstawionych w raporcie analiz i obliczeń dotyczących emisji do atmosfery i stężeń substancji, w tym będących źródłem odorów i nie wyjaśnienie oczywistej sprzeczności pomiędzy przedstawionymi w raporcie stężeniami wskazywanych substancji, wielokrotnie mniejszymi od dopuszczalnych poziomów i wskazywaną w ocenie rzekomą ponadnormatywną uciążliwością zapachową,

- niedokonanie analizy oddziaływania w przypadku zastosowania możliwych środków ograniczających poziom emisji substancji odorowych lub Ich rozprzestrzenianie, takich jak chociażby wskazywany w postanowieniu RDOŚ obowiązek umieszczenia zwartych pasów zieleni drzewiastej i krzewiastej na linii kontaktu z zabudową mieszkaniową lub innych rozwiązań.

W szczególności zdaniem skarżących w aktualnym stanie prawnym odór nie jest sam w sobie źródłem oddziaływania, lecz to substancje zawarte w powietrzu, takie jak amoniak i siarkowodór są źródłem zapachów-odorów.

Dokonując oceny powyższych stanowisk Sąd zważył w pierwszej kolejności, iż przyjęta przez Kolegium przy orzekaniu planowana obsada chlewni w liczbie 10.345 szt. nie koresponduje z wartościami określonymi zarówno w Raporcie jak i z zaakceptowaną przez ten sam organ opinią biegłej. Ta bowiem wskazywała, że maksymalna obsada chlewni, liczona na podstawie liczby stanowisk wynosi 2.916 świń (k.9 opinii). Stąd rozważania organu odwoławczego opierały się na nienależycie poczynionych ustaleniach co do wielkości planowanego przedsięwzięcia, a co za tym idzie także co do jego oddziaływania na środowisko.

Przechodząc natomiast do oceny zarzutów skargi w zakresie znaczenia opinii biegłej dla rozpatrywanej sprawy należy mieć na względzie, że brak przepisów odrębnych, wprowadzających tzw. normy odorowe, nie oznacza, że kwestia nadmiernej uciążliwości odorowej nie może być badana w procesie inwestycyjnym dotyczącym przemysłowego chowu trzody chlewnej lub drobiu. W orzecznictwie przyjmuje się, iż badanie tych uciążliwości może być przeprowadzone w ramach procedury ocen oddziaływania na środowisko (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3514/19).

Zgodnie z art. 75 §1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tym samym, w ocenie Sądu, opinia biegłej była dopuszczalnym środkiem dowodowym, który w badanym postępowaniu mógł posłużyć ocenie istotnych w sprawie okoliczności a brak w systemie prawa polskiego oraz prawa unijnego kompleksowej regulacji dotyczącej zapobiegania odorom nie może oznaczać, że takie wartości jak: życie, zdrowie ludzi oraz środowisko pozbawione są całkowicie ochrony prawnej w tym zakresie. Wykładnia art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś. prowadzi do wniosku, że brak możliwości zapobieżenia istotnemu negatywnemu oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (tj. oddziaływaniu na warunki życia ludzi, o których mowa jest w tym przepisie), może być podstawą do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. badanie wpływu planowego przedsięwzięcia na zdrowie ludzi (art. 3 ust. 2 u.i.o.ś.) powinno obejmować również wpływ na zdrowie psychiczne ludzi, który to aspekt jest szczególnie istotny w odniesieniu do uciążliwości odorowych, niezależnie od wpływu na zdrowie somatyczne, którego to aspektu zdrowia dotyczą m.in. dopuszczalne normy siarkowodoru i amoniaku określone w rozporządzeniu w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (por. np. P. Korzeniowski, Stosowanie zasad ogólnych prawa ochrony środowiska w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, glosa do wyroku WSA z dnia 9 września 2020 r., IV SA/Wa 2720/19, OSP 2021, nr 12, s. 106.; Publ. Lex)

Wobec powyższego organ powziąwszy wątpliwości w powyższym zakresie zasadnie powołał w sprawie biegłą. Niemniej jednak przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne strony powinny mieć możliwość zapoznania się z takim dowodem, w sposób umożlwiający im przedstawienie ewentualnych wniosków oraz stanowiska. Tymczasem w postępowaniu organ I instancji doszło do naruszenia tej zasady. Natomiast organ odwoławczy, pomimo zgłoszenia zarzutów do opinii w odwołaniu, poprzestał w swojej decyzji na ich zacytowaniu i nie odniósł się należycie do nich w swojej decyzji.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że prawidłowa ocena opinii biegłej powinna była następować po przeanalizowaniu zarzutów zgłaszanych do tego dowodu przez strony (tutaj: inwestora), co powinno znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji stosownie do art. 107 §3 k.p.a. Przy czym, w przypadku, gdy zarzuty do opinii zgłaszane przez stronę wymagały wiedzy specjalnej, a w niniejszej sprawie dotyczyły one przecież np. wyjaśnienia przyjętej metodologii w tym znaczenia pojęć i parametrów przyjętych przy jej sporządzaniu, organ powinien był uzyskać od biegłej stosowane wyjaśnienia i dopiero po zapoznaniu się z nimi dokonać oceny trafności zgłaszanych zarzutów.

Organ administracji zaniechał powyższego działania. Przy czym powyższe zaniechanie, w kontekście kluczowego znaczenia przypisanego dowodowi z opinii biegłej i przyjęcia, iż daje ona podstawy zakwestionowania danych z Raportu mogło mieć wpływ na wynik postępowania.

Rozstrzygając w badanej sprawie należało mieć też na względzie nowelizację przepisów kodeksu postępowania administracyjnego polegającą na wprowadzeniu do tej ustawy art. 79a. Zgodnie z powyższym przepisem w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W takim też przypadku, w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.

Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. i jakkolwiek w myśl art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych miały zastosowanie przepisy k.p.a. w brzmieniu dotychczasowym, wynikające z niego dyrektywy dotyczące postępowania utwierdzają w przekonaniu, iż w prawidłowo prowadzonym postępowaniu, jeśli organ poczynił własne ustalenia dające podstawę do zakwestionowania danych zawartych w Raporcie a konsekwencji do wydania decyzji odmownej, uzasadnionym było umożliwienie inwestorowi przedstawienia skorygowanego lub uzupełnionego raportu względnie przedstawienie stosownego stanowiska w sprawie. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że jak dostrzegł zresztą organ I instancji w swojej decyzji, do nadmiernego odziaływania na środowisko przez projektowaną chlewnią by nie doszło w razie czterokrotnego zmniejszenia obsady chlewni. Zatem nawet przyjęcie opinii biegłej nie oznaczałoby automatycznego zakwestionowania możliwości posadowienia chlewni w proponowanej lokalizacji w razie odpowiedniej korekty wielkości inwestycji.

Tym samym trafnymi okazały się zarzuty skargi dotyczące wadliwości przeprowadzanego postępowania dowodowego a decyzja wydana przez organ I instancji jawi się jako przynajmniej przedwczesna a ponadto - w przypadku organu odwoławczego - oparta dodatkowo na nienależycie poczynionych ustaleniach co do wielkości planowanej inwestycji i wynikającym z tego wpływie na środowisko.

Nie jest natomiast trafny zarzut niezastosowania się przez Kolegium do wyroku z 5 października 2017 r. sygn. akt. II SA/Sz 667/17, który zapadł w odniesieniu do decyzji kasacyjnej tego organu. Organ dokonał bowiem oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wydał merytoryczne rozstrzygnięcie. Przy czym, w przedmiotowym wyroku Sąd badał jedynie czy wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wyraźnie wskazał w uzasadnieniu, że nie dokonywał oceny sprawy w aspekcie prawidłowości stosowania prawa materialnego.

Sąd dopatrzywszy się wskazanych powyżej wad postępowania organów obu instancji oraz mając na względzie to, że niezbędne jest jego uzupełnienie w zakresie szerszym niż dopuszczony przez art. 136 § 1 k.p.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

W toku uzupełnionego postępowania organy administracji winny poddać wnikliwej ocenie opinię dr inż. M. F., przy czym w zakresie zarzutów zgłoszonych do jej treści w zakresie wymagającym wiedzy specjalnej, organy winny posiłkować się stosownym stanowiskiem lub wyjaśnieniem uzyskanym od biegłej. Nadto w razie stwierdzenia, iż przedłożony Raport jest niekompletny lub zawiera wadliwe dane czy to np. w zakresie funkcjonowania w J. ujęcia wody czy to w zakresie wariantowania inwestycji, po stwierdzeniu, iż powyższe może stanowić podstawę wydania decyzji odmownej, organ winien umożliwić jego skorygowanie, uzupełnienie, zmianę lub przedstawienie stanowiska przez inwestora a dopiero po powyższym działaniu wydać stosowne merytoryczne rozstrzygnięcie. Przy czym jak trafnie wskazali skarżący ocenie organu powinny podlegać wszystkie przedstawione przez inwestora warianty planowanej inwestycji.

Orzeczenia powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl