Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2060/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 338/19 w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 5 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. B. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 338/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. B. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 5 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 5 kwietnia 2019 r. K. B. zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, ze .zm.; zwanej dalej "u.d.i.p."), o przekazanie kopii sprawozdań finansowych P. [...] za 2017 i 2018 r.

W odpowiedzi z 23 kwietnia 2019 r. organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 1984 r. Nr 21 poz. 97 ze zm.) to fundacja udostępnia do publicznej wiadomości sprawozdanie ze swojej działalności, które składa corocznie właściwemu ministrowi. Tym samym w celu uzyskania powyższych dokumentów należy zwrócić się do P. z prośbą o ich udostępnienie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. B. zarzucił Ministrowi bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z 5 kwietnia 2019 r., a tym samym naruszenie art. 13 i art. 14 u.d.i.p. W uzasadnieniu wskazał, że organ jest zobowiązany do rozpoznania złożonego wniosku poprzez poinformowanie go, że informacji nie posiada (jeśli organ nie dysponuje tą informacją), natomiast jeśli jest w posiadaniu żądanej informacji wówczas powinien ją udostępnić niezależnie od okoliczności, że sam jej nie wytworzył.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że fundacja, której dotyczy zapytanie nie jest organizacją pożytku publicznego, a fundatorami są osoby prawne. Fundacja nie mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 u.d.i.p. Biorąc pod uwagę oba te aspekty, a także przepis art. 12 ust. 2 i 3 ustawy o fundacjach, wątpliwym jest, aby minister właściwy był uprawniony do udostępniania sprawozdania fundacji osobie trzeciej na jej wniosek złożony na podstawie u.d.i.p. Z tej właśnie przyczyny skarżący został poinformowany o prawie żądania informacji bezpośrednio od fundacji.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na kanwie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ powinien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy.

Ponadto ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy o fundacjach stanowi, iż fundacja składa corocznie właściwemu ministrowi sprawozdanie ze swojej działalności. Sprawozdanie, o którym mowa w ust. 2, jest przez fundację udostępnianie do publicznej wiadomości (ust. 3). To z kolei przesądza o tym, że przedmiotowe sprawozdanie uzyskuje walor informacji publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji żądana przez skarżącego informacja publiczna, na mocy powyższej regulacji prawnej, funkcjonuje w przestrzeni publicznej. P., realizując obowiązek publikowania sprawozdań, opublikowała na stronie internetowej Fundacji sprawozdania z działalności P. za rok 2016 i 2017 ([...]). Z tego trybu dostępu do informacji, będącej informacją publiczną, skarżący może skorzystać. Wnioskowane przez skarżącego sprawozdania były i nadal są powszechnie dostępne, gdyż podlegają rygorom art. 12 ust. 3 ustawy o fundacjach. Tym samym nie można zarzucić Ministrowi bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, skoro poinformował on wnioskodawcę o innym niż u.d.i.p. trybie dostępu do informacji publicznej, a bezsprzecznie żądana informacja funkcjonuje w domenie publicznej.

W ocenie tego Sądu w sprawie nie zachodzi więc bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") i w konsekwencji nie ma podstaw do uwzględnienia skargi oraz zawartych w niej wniosków. Z tego względu skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz

o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisu ustawy materialnej tj. art. 12 ustawy o fundacjach poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że sprawozdanie z działalności fundacji jest tożsame ze sprawozdaniem, o którym mowa w art. 45 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, podczas kiedy sprawozdanie z działalności nie zawiera takich elementarnych danych jak 1) bilans; 2) rachunek zysków i strat; 3) informacja dodatkowa, obejmująca wprowadzenie do sprawozdania finansowego oraz dodatkowe informacje i objaśnienia.

II. II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez uznanie, że sprawozdanie merytoryczne jest tożsame ze sprawozdaniem finansowym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia ze względu na trwającą do dnia dzisiejszego bezczynność organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odniósł się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nadto nie żądał przeprowadzenia rozprawy.

Zarządzeniem z 20 maja 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedziach z 24 maja 2022 r.

i 26 maja 2022 r. strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest obowiązek wzięcia z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności wymienionych w § 2 art. 183 p.p.s.a. stanowiących podstawę nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie występują.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zarzut pierwszy naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez uznanie, że sprawozdanie merytoryczne jest tożsame ze sprawozdaniem finansowym, jest nieuzasadniony.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie w drodze podniesienia właśnie zarzut naruszenia tego przepisu autor skargi kasacyjnej podjął próbę zakwestionowania ustaleń faktycznych, które stały się podstawą wyrokowania. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia, ze względu na trwającą do dnia dzisiejszego bezczynność organu, jest nieuzasadniony.

Przedmiotem niniejszego postępowania była bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, stąd też podstawą kompetencyjną do orzekania przez sąd administracyjny jest przepis art. 149 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie mógł być więc naruszony przez Sąd pierwszej instancji, co czyni podniesiony zarzut bezskutecznym.

Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA). Przypomnieć trzeba, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. W skardze tej zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Omawiany zarzut daleki jest od precyzji wymaganej przepisami p.p.s.a.

W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie przepisu kompetencyjnego do orzekania przez sąd administracyjny (w niniejszej sprawie art. 149 p.p.s.a.) w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 149 p.p.s.a. Brak ten nie jest jednak istotny i umożliwiałby rozpoznanie zarzutu, gdyby został on sformułowany precyzyjnie.

W jego ramach zarzucono naruszenie przepisu art. 12 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach przez jego błędna wykładnię prowadzącą do wniosku, że sprawozdanie z działalności fundacji jest tożsame ze sprawozdaniem, o którym mowa w art. 45 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Przepis art. 12 ustawy o fundacjach składa się z 5 ustępów, z których 3 ustępy dotyczą sprawozdań fundacji i regulują zagadnienia o zróżnicowanej treści normatywnej. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, który z ustępów został naruszony, co czyni zarzut ten nieskutecznym.

Zauważyć także należy, iż tak sformułowany zarzut nie został powiązany z przepisami u.d.i.p. regulującymi istotę postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Nawet precyzyjne przywołanie wewnętrznej jednostki redakcyjnej art. 12 ustawy o fundacjach byłoby niewystarczające dla skutecznego zakwestionowania stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji w zakresie podstaw oddalenia skargi w związku z uznaniem, że wnioskowana informacja jest publicznie dostępna.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. (240 zł).