Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2480/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61. ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 2/22 w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia[...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 2/22 oddalił skargę T. L. dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] października 2021 r. nr utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy C. z [...] maja 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej na dz. nr [...] położonej w miejscowości H., obręb ewidencyjny P., gmina C.

W ocenie Sądu I instancji organy słusznie uznały, że wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej upzp), brak było możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wnioskowana inwestycja jest bowiem niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. z § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego Nr 147/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.Pom. Nr 66, poz. 1462) zmienionej uchwałą Sejmiku Województwa Pomorskiego nr 445/XLII/17 z dnia 21 grudnia 2017 r. (Dz.Urz.Woj.Pom. poz. 203, dalej uchwała).

2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego:

a) § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały poprzez błędne przyjęcie, że pojęcie "zwartej zabudowy", o którym mowa w tym przepisie nie może być utożsamiane z pojęciem "zabudowy skupionej" tj. "skupiska domków letniskowych", którym posługuje się Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C., podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "zwarta zabudowa", uwzględniająca wykładnię językową, a także funkcję regulacji wynikającej z § 4 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały, oraz zawarte w niej odesłanie do przepisów Studium, powinna prowadzić do wniosku, że pojęcie "zwartej zabudowy" użyte w uchwale jest tożsame z pojęciem "zabudowy skupionej" tj. "skupiska domków letniskowych", którym posługuje się Studium - a tym samym w spawie winien mieć zastosowanie § 4 ust. 1, wyłączający zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały;

b) art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z art. 23 ust. 2 z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55, dalej uop) w zw. z § 3 pkt 7 i § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały poprzez przyjęcie, że skoro z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy wynika, iż obiekt zlokalizowany na działce nr [...] pełni funkcję rekreacji indywidualnej to nie znajduje zastosowania wyjątek określony w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, albowiem ten wskazuje jedynie na możliwość uzupełnienia zabudowy mieszkalnej i usługowej, podczas gdy po pierwsze brak jest sprzeczności między zabudową rekreacyjną a zwartą zabudową wsi, ponadto w przedmiotowej sprawie należało zastosować wnioskowanie oparte na konsekwentności prawodawcy argumentum a maiori ad minus, wskutek czego dochodząc do konkluzji, że skoro można "więcej" tj. uzupełniać zabudowę mieszkalną i usługową, to niewątpliwie dozwolone jest także "mniejsze" uzupełnianie zabudowy, które to stanowi budynek rekreacji indywidualnej;

2) przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa, w zw. z § 4 ust. 1 uchwały, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegające na: pominięciu przez organ oraz Sąd zapisów obowiązujących dla Gminy C. Studium Uwarunkowań i co skutkowało nieustaleniem w toku postępowania przeznaczenia obszaru, w którym znajduje się planowana inwestycja tj. nieustaleniem przez organ, że legalizowana inwestycja znajduje się w "zwartej zabudowie wsi", albowiem w Studium Uwarunkowań wskazano, iż na tym terenie znajduje się "skupisko domków letniskowych", gdzie słowo "skupisko" jest tożsame ze "zwartą zabudową". Z kolei Sąd Wojewódzki wskazał jedynie, iż w jego ocenie żaden przepis nie odsyła do studium i w ten sposób również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (pomimo, że § 4 ust. 1 uchwały wyraźnie nakazuje odwołanie się co do treści Studium).

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

3.2. Skarżący w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa), skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

3.3. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja dotyczy legalizacji budynku letniskowego wzniesionego w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Oznaczało to konieczność oceny, czy w aktualnym stanie prawnym dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Przy tym zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp jedną z koniecznych przesłanek wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest jej zgodność z przepisami odrębnymi m.in. z zakresu ochrony przyrody. W związku z położeniem terenu objętego wnioskiem w granicach K. Parku Krajobrazowego i zrealizowania budynku w odległości mniejszej niż 100 m od Jeziora [...], konieczna była weryfikacja, czy wnioskowana inwestycja nie narusza § 3 pkt 7 ww. uchwały, określającego dopuszczalność zabudowy na terenie parku krajobrazowego i czy w sprawie mają zastosowanie wyjątki od tego zakazu wynikające z § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały.

3.4. Oceniając w tym kontekście zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że z przepisu tego wyraźnie wynika, że odstępstwo od zakazu określonego w § 3 pkt 7 uchwały zachodzi tylko i wyłącznie w przypadku, gdy obiekt byłby zrealizowany w obszarze zwartej zabudowy wsi i stanowił uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób oczywisty legalizowany budynek o funkcji rekreacyjnej nie mieści się w pojęciu uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej, ponieważ nie mieści się w zakresie tych pojęć. Już z samej redakcji § 4 uchwały, w szczególności § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały wynika, że prawodawca wyróżnił trzy kategorie obiektów: letniskowe, mieszkalne i usługowe. Należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że ww. zabudowa tj. budynek letniskowy na działce nr [...] nie jest uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Okoliczność braku uzupełnienia zwartej zabudowy o budynek mieszkalny lub usługowy czyni bezprzedmiotowym dywagacje na temat rozumienia pojęcia "zwartej zabudowy" i dokonywania wykładni tego pojęcia w oparciu o zapisy studium. Ponadto przy takim brzmieniu § 4 uchwały niedozwolone jest uzupełnianie zabudowy o budynek rekreacji indywidualnej.

3.5. W związku z powyższym niezasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z art. 23 ust. 2 uop w zw. z § 3 pkt 7 i § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały.

3.6. Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa w zw. z § 4 ust. 1 uchwały. Sąd Wojewódzki dokonał w sposób prawidłowy kontroli zastosowania tych przepisów przez organy. Przede wszystkim stan sprawy tj. charakter zrealizowanego budynku jako budynku letniskowego jest jednoznaczny. Skoro z uwagi na taki jego charakter nie mógł on stanowić uzupełnienia zwartej zabudowy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały, to nie było jakiejkolwiek potrzeby odwoływania się do zapisów Studium Uwarunkowań. Ponadto wyjaśnienia organów w zakresie braku podstaw do zastosowania § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały są kompletne.

3.7. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.