Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 173/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 września 2023 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 11 stycznia 2023 r., nr SKO 4103/1277/2022 w przedmiocie odmowy zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz J. Ś. kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy, SKO) działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 z późn.zm., dalej: u.p.s.), po rozpatrzeniu odwołania J. Ś. (dalej: Strona, Skarżąca), utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta Wałbrzycha (dalej: organ I instancji) z dnia 31 października 2022 r., nr MOPS/003855/2022 w sprawie odmowy zwolnienia Strony z odpłatności za pobyt babci G. K. w Domu Pomocy Społecznej w M.

Wskazaną decyzją z dnia 31 października 2022 r. organ I instancji odmówił zwolnienia Strony z odpłatności za pobyt babci G. K. w Domu Pomocy Społecznej w M. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w oparciu o zasadę uznania administracyjnego nie znalazł podstaw do zwolnienia Strony z ponoszenia opłaty za pobyt babi w domu pomocy społecznej, w oparciu o art. 64 u.p.s. Strona nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, mąż Strony rozwiązał umowę o pracę za porozumieniem stron i w ten sposób pozbawił się dochodu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu zaskarżoną decyzją z dnia 11 stycznia 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania Strony, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że decyzją z dnia 10 maja 2020 r., nr MOPS/2S4010/000001/2021 Prezydent Miasta Wałbrzycha ustalił Stronie opłatę za pobyt babci w Domu Pomocy Społecznej w M. w wysokości 1387,85 zł miesięcznie. W wyniku rozpatrzenia odwołania Strony SKO decyzją z dnia 24 września 2021 r., nr SKO 4101/603/2021 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2022 r., IV SA/Wr 839/2lz dnia 8 lipca 2022 r. oddalił skargę Strony na ww. decyzję Kolegium. Wnioskiem z dnia 29 października 2021 r. Strona zwróciła się o całkowite lub częściowe umorzenie opłaty za pobyt babci w domu pomocy społecznej, podając, że nie jest w stanie płacić wyznaczonej kwoty za pobyt babci w domu pomocy społecznej. Obecnie leczy się pulmonologicznie po przebytej chorobie COVID -19, endokrynologicznie ma guzy na tarczycy, trychologicznie (łysienie pocovidowe), jej mąż ma uszkodzono więzadło w kolanie, czeka go operacja, ma kłopoty z chodzeniem, córka leczy się laryngologicznie. Strona przedstawiła miesięcznie wydatki rodziny.

SKO przytoczyło treść art. 64 , art. 64 a, art. 66 u.p.s. i podkreśliło, że zwolnienie z ponoszenia opłat za pobyt w domy pomocy społecznej ma charakter fakultatywny, podkreślając, że ustawodawca jedynie przykładowo wymienił sytuacje uprawniające do zwolnień i nie zależą one bezpośrednio od dochodu, jednakże osoba ubiegająca się o zwolnienie musi spełniać kryteria dochodowe wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., gdyż w przeciwnym razie obowiązek wnoszenia opłaty nie powstaje. Uiszczanie opłat na dom pomocy społecznej stanowi dla osoby zobowiązanej obciążenie finansowe, głównym powodem zastosowania zwolnienia powinna być sytuacja materialna i rodzinna zobowiązanego. Zwolnienie nie powinno nastąpić, jeżeli pomimo zaistnienia wskazanych okoliczności osoba jest w stanie płacić za pobyt w placówce (np. utrzymuje się z jednego, ale wysokiego wynagrodzenia). Podkreśliło SKO, że niezasadne zwolnienie jest sprzeczne z zasadą pomocniczości, przerzuca bowiem na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli koszty utrzymania osób, które są samowystarczalne pod względem finansowym lub mogą być utrzymywane przez swoich krewnych. W ocenie organu odwoławczego, stosując art. 64 u.p.s. należy wnikliwie rozważyć, czy w danej sytuacji przerzucenie obowiązków na podatników jest w pełni uzasadnione.

W dalszej kolejności SKO wskazało, że Strona do odwołania dołączyła świadectwo pracy męża, z którego wynika, że pracował do 20 kwietnia 2022 r. Fakt ten spowodował, że pojawiła się dotąd niewystępująca przesłanka, o której mowa w art. 64 pkt 3 u.p.s., ponadto ulega obniżeniu dochód rodziny Strony nie tylko z powodu zakończenia zatrudnienia męża Strony, ale również z powodu obniżenia wynagrodzenia Strony (załączniki do pisma strony z dnia 11 lipca 2022 r.). Zdaniem SKO okoliczności te wymagały uzupełnienia postępowania administracyjnego o ustalenie z jakiego powodu mąż Strony rozwiązał umowę o pracę za porozumieniem stron, jakie obecnie otrzymuje dochody. Zaleciło rozważenie czy przy zmienionej sytuacji materialnej Strony należy zmienić wysokość opłaty wnoszonej przez Stronę za pobyt babci Strony w domu pomocy społecznej. W tym celu SKO decyzją z dnia 26 lipca 2022 r., nr SKO 4103/311/2022. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na zlecenie organu I instancji, pracownik socjalny MOPS w Ostrzeszowie skontaktował się ze Stroną, która poinformowała, że jest chora i ma wizytę u lekarza, nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w najbliższym czasie. Z tego względu wywiad przeprowadzono telefonicznie. W trakcie wywiadu Strona podała, że trzyosobowa rodzina mieszka u jej mamy, rodzina utrzymuje się z wynagrodzenia Strony, maż Strony nie pracuje z powodu choroby, Strona choruje przewlekle na tarczycę. Córka Strony nie uzyskuje dochodu, aktualna sytuacja finansowa rodziny jest bardzo zła. Strona podała, że dochód trzyosobowej rodziny to 4000 zł., spłaca ratę kredytu, tj. 3000zł. miesięcznie, Strona przesłała zaświadczenia o wysokości swego wynagrodzenia z miesiąca lipca 2022 r.- 4000,83 zł oraz sierpnia 2022 r. - 4122,43 zł.

W piśmie z dnia 20 października 2022 r. skierowanym do organu I instancji Strona podała, że umowa o pracę męża została rozwiązana na podstawie porozumienia stron, zostały tam wyszczególnione okresy chorobowe. Zwróciła się do organu by o nic jej nie pytać i nie męczyć psychicznie. Wszelkich informacji udzieliła i nie będzie ponownie ich powtarzać i powielać. Podtrzymała wszystkie dotychczasowe twierdzenia i powołała się na wszystkie przedstawione dokumenty. Organ I instancji zwrócił się do pracodawcy Strony I. Sp. z o.o. o podanie wysokości wynagrodzenia, wynika z niego, że w miesiącu sierpniu 2022 r. Strona otrzymała wynagrodzenie w wysokości 4755,94 zł, a więc w wysokości wyższej o ponad 600 zł niż wynika z nadesłanego przez Stronę zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia. Strona jako podstawę zwolnienia jej z ponoszenia opłaty za pobyt babci w domu pomocy społecznej wskazała art. 64 pkt 3 u.p.s. Przepis ten stanowi, że osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt i mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia.

Następnie SKO wskazało, że uwzględniło cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i stwierdziło, że poważne wątpliwości budzi porównanie wydatków Strony, które zgodnie z deklaracją z dnia 25 października 2021 r. wynoszą miesięcznie 11.555 zł, a Strona podtrzymuje jak wynika z pisma z dnia 20 października 2022 r. swoje oświadczenie co do wysokości wydatków i nic nie modyfikuje w tym zakresie. SKO stwierdziło, że wówczas mąż Strony jeszcze pracował, w październiku 2021 r. dochód Strony wynosił 5097,27 zł, mąż Strony otrzymał wynagrodzenie w wysokości 2399,85 zł, w sumie dochód rodziny Strony wyniósł 7497,12z ł. Od 21 kwietnia 2022 r. została rozwiązana umowę o pracę męża Strony za porozumieniem stron. Ze świadectwa pracy wynika, że umowa była zawarta w okresie od 21 maja 2018 r. do 31 lipca 2018r. i od 1 sierpnia 2018 r. do 20 kwietnia 2022 r. i znaczną część czasu mąż Strony był na zwolnieniach lekarskich. Obecnie maż Strony nie pracuje został zgłoszony do ZUS przy ubezpieczeniu żony jako członek rodziny dla celów ubezpieczenia zdrowotnego.

Organ odwoławczy wskazał, że jego wątpliwości budzi sytuacja w jakiej znajduje się mąż Strony. Trudno dać wiarę twierdzeniom pełnomocnika Strony zawartym w odwołaniu, że z uwagi na dobrą dotychczasową współpracę pracodawca zgodził się na rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron, z uwagi na liczne nieobecności w pracy męża Strony. Ze świadectwa pracy wynika, że od maja 2018 r. do 20 kwietnia 2022 r. był na 34 zwolnieniach lekarskich, w każdym roku wielokrotnie w 2019 r. 9 razy, w 2020 r. 9 razy, w 2021 r. 8 razy w 2018 r. 3 razy, w 2022 r. 5 razy. Strona dołączyła badanie USG jej męża z 27 sierpnia 2021 r., ze świadectwa pracy wynika, że w tym czasie mąż Strony pracował, więc stan zdrowia nie przeszkadzał mu w wykonywaniu pracy. Od kwietnia 2022 r. jak twierdzi Strona jej mąż nie pracuje, nie wynika z akt by był zarejestrowany w Urzędzie Pracy, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, nie korzysta z żadnych form wsparcia przewidzianych przez przepisy prawa dla osób, które po zakończeniu okresu zatrudnienia chorują i z tego względu nie mogą podjąć pracy. SKO wskazało, że dziwi również to, że mąż Strony tak łatwo zgodził się na rozwiązanie umowy o pracę za porozumieniem stron jak twierdzi pełnomocnik z przyczyn zdrowotnych, pozbawiając się trzymiesięcznego wynagrodzenia za okres wypowiedzenia. Takie postępowanie jest niekorzystne dla pracownika, który pozbawia się w ten sposób źródła utrzymania, nie mając jak deklaruje Strona, innego źródła dochodu w miejsce utraconego. Z tego względu nasuwają się uzasadnione wątpliwości czy Strona przedstawiła rzeczywistą sytuację w jakiej obecnie znajduje się jej mąż. Pracownik socjalny nie miał możliwości spotkania męża Strony i sprawdzenia czy rzeczywiście nie pracuje z przyczyn zdrowotnych czy też nie przebywa w Polsce i wyjechał do pracy za granicę. SKO stwierdziło, że niestety tej kwestii nie można wyjaśnić ponieważ Strona wyraźnie zaznaczyła w piśmie skierowanym do organu I instancji by więcej jej nie męczyć pytaniami o jej sytuację finansową i rodzinną. Strona niechętnie współpracuje z organem I instancji, jej pisma są pełne irytacji z powodu podejmowanych przez organ prób dogłębnego zbadania jej sytuacji co jest konieczne do zastosowania rozwiązania przewidzianego przez powołany przez nią przepis art. 64 pkt 3 u.p.s. Niewystarczające jest podanie, że rodzina utrzymuje się z jednego wynagrodzenia, należy ocenić również potencjalne możliwości zarobkowe rodziny. W tym celu przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy, który w myśl art. 107 ust. 1 u.p.s., ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób korzystających z pomocy społecznej, a za taką osobę należy uznać stronę ponieważ domaga się zastosowania ulgi w postaci zwolnienia z ponoszenia opłaty, a konsekwencją ewentualnego zwolnienia jest przerzucenie tej opłaty na Skarb Państwa. W myśl § 3 ust. 1 i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U z 2021 r., poz. 893)., wywiad przeprowadza się z osobą lub rodziną w miejscu zamieszkania lub pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy podmiotu uprawnionego, albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Z orzecznictwa sądowego wynika, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu. Stanowi on istotną część postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Wywiad jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie. Brak rodzinnego wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi pomocy społecznej dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy, ubiegającego się o przyznanie świadczenia. Na stronie spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych, mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Pracownik socjalny podczas wizyty w miejscu zamieszkania ocenia między innymi czy warunki bytowe strony znajdują odzwierciedlenie w składanych przez nią oświadczeniach o sytuacji zdrowotnej i materialnej rodziny (wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt. II SA/Ke 246/22). Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed rozstrzygnięciem w drodze decyzji administracyjnej przyznania prawa do świadczenia z pomocy społecznej, odmowy takiego prawa lub zwolnienia z obowiązków, których źródłem są przepisy ustawy o pomocy społecznej. Utrudnianie lub uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego może być potraktowane jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do negatywnego rozstrzygnięcia sprawy pomocowej, w szczególności odmowy przyznania świadczenia lub zwolnienia z obowiązku. Nie można przy tym czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi się liczyć z koniecznością własnej aktywności podczas ustalania okoliczności sprawy w trybie rodzinnego wywiadu środowiskowego (wyrok NSA z dnia 16 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2259/21).

SKO podkreśliło, że nie bez powodu ustawodawca wskazał, że wywiad środowiskowy ma się odbyć w miejscu zamieszkania strony lub miejscu pobytu, brak tak przeprowadzonego dowodu powoduje, że relacja zebrana przez pracownika pomocy społecznej ma charakter jednostronny, uniemożliwia zweryfikowanie przesłanki dotyczącej sytuacji w jakiej znalazła się rodzina strony, w szczególności mąż strony. Strona podała, że jej rodzina obecnie rodzina mieszka u matki Strony co również nie zostało zweryfikowane. Nasuwa się pytanie czy Strona nie wynajęła domu, za który spłaca kredyt.

SKO podkreśliło, że aby otrzymać pomoc społeczną w tym przypadku ulgę, należy w tym kierunku powziąć pewne wysiłki, zaś pierwszym wysiłkiem, jaki powinien uczynić ubiegający się o pomoc społeczną jest udzielenie organowi pomocy w ustaleniu sytuacji faktycznej poprzez zaangażowanie strony w przedstawieniu swej rzeczywistej sytuacji nie zaś jedynie tych faktów podanych w wersji wybiórczej, wygodnej dla strony. W ocenie SKO zgoda Strony na przeprowadzenie wywiadu w drodze telefonicznej i wyraźna niechęć do dalszych kontaktów z pracownikiem socjalnym nawet w najbliższym czasie po ewentualnym ustąpieniu objawów chorobowych, na które powoływała się Strona w rozmowie telefonicznej, jednoznacznie świadczą o niechęci Strony rzetelnego przedstawienia organowi swej sytuacji rodzinnej, bytowej. Strona podczas rozmowy ograniczyła się tylko do podania, że sytuacja rodziny jest zła, nie jest w stanie płacić za pobyt babci w DPS, jej córka nie osiąga dochodów. Strona dołączyła zaświadczenia o wysokości dochodów w wysokości zaniżonej w porównaniu do zaświadczenia uzyskanego przez organ z sierpnia 2022 r. Obecnie wynagrodzenie strony waha się - 4755,94 zł w sierpniu 2022r. (zaświadczenie uzyskane przez organ I instancji), w lipcu 2022 r. 4000,83 zł (zaświadczenie przedstawione przez stronę). Strona podała, że jej wynagrodzenie to jedyny dochód trzyosobowej rodziny, jednocześnie w piśmie z dnia 20 października 2022 r. podała, że powołuje się na wszystkie przedstawione dokumenty czyli i te dotyczące wysokości miesięcznych wydatków przekraczających dwukrotnie dochód rodziny.

Uwzględniając powyższe zdaniem SKO należy stwierdzić, że organ I instancji w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy miał prawo w oparciu o zasadę uznania administracyjnego odmówić Stronie całkowitego lub częściowego zwolnienia z ponoszenia opłaty za pobyt babci w DPS z uwagi na szereg wątpliwości dotyczących sytuacji rodziny Strony, których nie można było rozstrzygną wobec niechęci Strony na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i odmowy dalszej współpracy (pismo z dnia 20 października 2022 r.).

Na powyższą decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm., dalej: k.p.a.) przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że brak jest faktycznych podstaw do zwolnienia Pani J. Ś. z ponoszenia comiesięcznych opłat za pobyt jej babki G. K. w Domu Pomocy Społecznej;

2. naruszenia przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust 2 pkt 2) w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez brak zbadania przez organ, czy w niniejszej sprawie została zawarta umowa, w której zostały ustalone parametry płatności za pobyt babci Strony w domu pomocy społecznej przez członka jej rodziny, co doprowadziłoby do oczywistych wniosków, że taka umowa nie została zawarta (ani nawet zaproponowana) pomimo ustawowego obowiązku, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa.

- art. 64 pkt 3 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie z uwagi na bezpodstawne uznanie, iż w sprawie nie występują okoliczności, które uzasadniają zwolnienie Skarżącej w całości (ewentualnie w części) z obowiązku uiszczania opłat za pobyt babci w domu pomocy społecznej, mimo że zastosowanie tejże regulacji było uzasadnione, a to z uwagi na okoliczności takie jak utrzymywanie się rodziny Skarżącej z jednego wynagrodzenia, a także inne szczególne okoliczności.

Mając powyższe na uwadze wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 145 § pkt 2 p.p.s.a. z związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie, z ostrożności procesowej na wypadek nieuznania przez Sąd, że powyższe naruszenie prawa miało charakter rażący wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Równocześnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przeprowadzenie. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci zaświadczenia z dnia 10 lutego 2023 r. dotyczącego wynagrodzenia Skarżącej za okres od 1 grudnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 4.366,82 zł netto.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowana decyzja Kolegium została wydana na podstawie art. 64 u.p.s.

Zgodnie z art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;

5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;

6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu;

7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.

Decyzja wydawana na podstawie art. 64 u.p.s. jest decyzją uznaniową, świadczy o tym użyte w przepisie sformułowanie "można zwolnić", a w konsekwencji kontrola jej legalności jest dokonywana przez Sąd w ograniczonym zakresie. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2020 r., sygn. I OSK 1011/20, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Kontrolując legalność aktu Sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne, uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2429/14, opubl. w CBOSA).

Uznanie administracyjne, to sytuacja, w której ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2018, s. 409). W przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego, organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, op. cit., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (J. Zimmermann, op. cit., s. 417). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (M. Jaśkowska w: Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C.H.Beck 2015, s. 298). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjętych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.

W orzeczeniu z dnia 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, wskazał że: "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)".

Mimo iż sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony.

Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. I OSK 1981/14, opublikowane w CBOSA).

W wyrokach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. I OSK 292/12 i I OSK 369/12 (opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być "na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego". Z kolei w wyroku z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. II FSK 1254/08, (opubl. w CBOSA), NSA podkreślił, że "organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest zatem wskazanie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen". Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, winno spełniać rolę informacyjną i edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności.

Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie odmowy zwolnienia Skarżącej z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt babci w Domu Pomocy Społecznej w jakimkolwiek zakresie - powinny być tak sformułowane, aby Strona mogła poznać w pełni tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu jej sprawy. Istotne jest również, by na tej podstawie sąd administracyjny mógł skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. III SA/Kr 485/20 i sygn. III SA/Kr 483/20, opubl. w CBOSA). Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego, sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie zwolnienia bądź odmowy zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia odpłatności, Sąd nie ocenia decyzji z punktu widzenia jej słuszności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. I OSK 13575/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. III SA/Kr 3/12, opubl. w CBOSA).

Zdaniem Sądu wskazane warunki prawidłowości aktu o charakterze uznaniowym, nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Pamiętać trzeba, że zgodnie z regułami procesowymi zdefiniowanymi przez ustawodawcę w przepisach art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. obowiązkiem organu administracyjnego jest działanie na podstawie przepisów prawa. W tym celu organ winien zebrać kompletny materiał dowodowy, który następnie powinien zostać poddany wnikliwej i rzetelnej analizie, celem ustalenia na jego podstawie niewadliwego stanu faktycznego sprawy. Rozstrzygając sprawę co do istoty organ ma obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji wszystkie przesłanki natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Obowiązkom tym organy obu instancji orzekające w rozpatrywanej sprawie nie sprostały. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, a rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, tylko ponowne rozpoznanie sprawy.

Podkreślić należy, że w postępowaniu wnioskowym żądanie Strony determinuje zakres rozstrzygnięcia, a organ nie może w dowolny sposób kształtować żądania określonego przez Stronę. W przedmiotowej, zdaniem Sądu, organy nie rozstrzygnęły w sposób prawidłowo wniosku Strony z dnia 29 października 2021 r. o zwolnienie z opłaty za pobyt jej babci w Domu Pomocy Społecznej. Organy obu instancji rozważając możliwość zwolnienia Strony z ponoszenia opłaty za pobyt babci w domu pomocy społecznej odniosły się jedynie do okoliczności wskazanej w art. 64 pkt 3 u.p.s. Podkreślić należy, że w postępowaniu wnioskowym żądanie strony determinuje zakres rozstrzygnięcia, a organ nie może w dowolny sposób kształtować żądania określonego przez stronę. We wniosku z dnia 29 października 2021 r. Strona wskazuje na szereg okoliczności, które w jej ocenie, przemawiają za zwolnieniem jej z ponoszenia opłaty – związanych ze stosunkami rodzinnymi (w tym zakresie załączyła m.in. wydruk dotyczący planowanych zmian prawa – na które wskazuje w końcowym akapicie wniosku), ze stanem zdrowia poszczególnych członków jej rodziny, wskazuje na sytuację materialną oraz dochodową – dochody z pracy swojej i uzyskiwane przez jej męża pozostającego wówczas w zatrudnieniu (do 20 kwietnia 2022 r.) Zatem wniosek Strony, jak błędnie uznały organy obu instancji, nie został oparty na okolicznościach wskazanych w art. 64 pkt 3 u.p.s. Ta niewystępująca we wniosku przesłanka, o której mowa w art. 64 pkt 3 u.p.s. (utrzymywanie się z jednego źródła dochodu) pojawiła się w toku postępowania administracyjnego i tylko ta przesłanka była przedmiotem rozważań organów obu instancji. Natomiast zakres żądania Strony ma decydujące znaczenie, przesądza ono bowiem zarówno o granicach postępowania, jak i rozstrzygania organu. W okolicznościach niniejszej sprawy organy nie rozpoznały całości żądania Strony – pozostałych przesłanek z art. 64 u.p.s.a na które wskazuje Strona we wniosku z dnia 29 października 2021 r. co skutkuje wadliwością rozstrzygnięcia decyzji organów obu instancji. Natomiast oceniając przesłankę z art. 64 pkt 3 u.p.s. organy obu instancji uznały, że Strona nie zgodziła się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, wskazując równocześnie, że rodzinny wywiad środowiskowy został przeprowadzony w formie telefonicznej z uwagi na chorobę Strony. Zatem nie można z powyższego wywodzić negatywnych skutków dla Strony, a należało ponowić próbę przeprowadzenia wywiadu po ustaniu choroby Strony. Organ II instancji oparł swoją decyzję na wątpliwościach, domniemaniach, nasuwających mu się pytaniach - związanych z oceną męża Strony jako pracownika, jego obecną sytuacją na rynku pracy i zdrowotną, czy też związanych z sytuacją rodziny Strony. Natomiast organ w tym zakresie winien dysponować niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy.

Powyższe uchybienia czynią koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego spornych decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią powyższe rozważania oraz ocenę prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku - ponownie rozpoznając wniosek Strony o całkowite lub częściowe umorzenie opłaty za pobyt babci w domu pomocy społecznej. Natomiast decyzje powinny odpowiadać w swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a uzasadnienia takich decyzji, zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, winny wyjaśniać Stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy ich podejmowaniu.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).