Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 257/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 43
journal: Dz.U. 2023 poz 1429
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 7 marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia 23 października 2023 r. nr [...]


UZASADNIENIE

W dniu 26 września 2023 r. B. M. (dalej przywoływana jako: "Strona", "Skarżąca") wystąpiła z wnioskiem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – J. M..

Wójt Gminy M. (dalej przywoływany jako: "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia 23 października 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku, odmówił przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przyczyną odmowy było niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. wobec faktu, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 18 czy 25 roku życia, a także z powodu przesłanki negatywnej wskazanej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a - osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Pismem z dnia 3 listopada 2023 r. strona złożyła odwołanie. W uzasadnieniu Strona wskazała, że nie zgadza się z odmową przyznania jej wnioskowanego świadczenia i powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wskazała, że może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, decyzją z dnia 7 marca 2024 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że nie podziela stanowiska organu I instancji w zakresie naruszenia art. 17 ust.1b u.ś.r.

Następnie, po przytoczeniu treści ww. przepisu oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K38/13 Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem art.17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie niekonstytucyjności przedmiotowego przepisu. Niemniej, w ocenie organu odwoławczego, pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie jest przesłanka negatywna wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Jako okoliczność niesporną w sprawie organ odwoławczy wskazał, na fakt, iż wnioskodawczyni jest żoną J. M., który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Państwowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 31 sierpnia 2023 r., zaliczającym go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od 17 sierpnia 2023 r. do 30 września 2025 r. Wnioskodawczyni sprawuje nad mężem opiekę o charakterze stałym i powtarzalnym. Jednocześnie wnioskodawczyni jest uprawniona do emerytury z ZUS, której wypłata na wniosek strony została zawieszona decyzją ZUS od dnia 1 października 2023 r.

Organ wyjaśnił, że ustawodawca przewidział również przesłanki negatywne, których wystąpienie powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Zdaniem Kolegium świadczenie pielęgnacyjne ma przynajmniej w części, zrekompensować brak dochodu z pracy zarobkowej osobie, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 ustawy). Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w omawianym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego różnicę miedzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Brak jest też regulacji prawnej przewidującej zasadę przyznania wnioskodawcy świadczenia o najwyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), kompensowania wysokości emerytury do kwoty świadczenia pielęgnacyjnego (jako świadczenia o wyższej wysokości), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia w celu wypłaty wyższego. Organ odwoławczy uznał, że na podstawie przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2023 r. nie można być jednocześnie uprawnionym do emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, tak jak nie można równocześnie uzyskiwać dochodu z pracy zarobkowej i pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ II instancji uznał, że pomimo zawieszenia wypłaty emerytury prawo to nadal przysługuje stronie, co stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto SKO wskazało, że od 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniach wspierających (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429), w związku z czym mąż wnioskodawczyni, jako osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym, która ukończyła 18 lat, może się ubiegać o ustalenie prawa do świadczenia wspierającego.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M..

W odpowiedzi na skarg Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Od 1 stycznia 2024 r. obowiązują nowe przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które wprowadziła ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniach wspierających (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429), gdzie w art. 63 ust. 1 widnieje zapis, zgodnie z którym w sprawach o świadczenia pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.

Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, (...),

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W sprawie bezsporne jest, że mąż Skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, a w związku z tym wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Nie budzi również wątpliwości, że opiekę nad nim sprawuje Skarżąca.

Istota sporu sprowadza się do oceny legalności odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a mianowicie czy Skarżąca mająca ustalone prawo do emerytury jest z tego powodu pozbawiona możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i czy może tę negatywną przesłankę uzyskania świadczenia usunąć, zawieszając pobieranie emerytury, co też uczyniła (jak wynika z treści skargi).

Wyjaśnienia wymaga, że powyższa kwestia była w analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. Stanowisko powyższe w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi z: 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20.

W powyższych orzeczeniach dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można jedynie do nich ograniczać się i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej.

Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia literalna tego przepisu powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury.

W powołanych wyżej wyrokach NSA wyjaśnił (np. w wyroku z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, czy w wyroku z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 (wyroki dostępne w Internecie), że niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłączenia było to, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Dlatego też w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Dlatego też w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20 zwrócono uwagę, że rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Przy czym wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Emerytura jest prawem niezbywalnym, a zatem zawieszenie tego prawa wyeliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

Jak wynika z akt administracyjnych w niniejszej sprawie Skarżąca wraz z wnioskiem z dnia 26 września 2023 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziale w K. wniosek o zawieszenie wypłaty emerytury. Decyzją z dnia 2 października 2023 r. ZUS zawiesił wypłatę emerytury od 1 października 2023 r. (k.10-11). W tej sprawie Skarżąca dokonała wyboru i zawiesiła swoją emeryturę, zatem zdaniem Sądu odpadła negatywna przesłanka wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a przy tym organ odwoławczy nie stwierdził, że zachodzą inne negatywne przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jednocześnie zaznaczyć należy, że art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych został zmieniony przez art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429) o świadczeniu wspierającym z dniem 1 stycznia 2024 r. O tym czy opiekun ma mieć przyznane świadczenie pielęgnacyjne na starych zasadach, istotne jest to, czy prawo do niego powstało do 31 grudnia 2023 r. i zgodnie z przepisami obowiązującymi do tego dnia. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały w niniejszej sprawie niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., co świadczy o naruszeniu prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organy - zgodnie z art. 153 p.p.s.a.- wezmą pod uwagę przyjętą przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oceną prawną i przeprowadzą niezbędne czynności w celu ponownego rozpatrzenia wniosku Skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem zmiany przepisów dotyczących pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.