Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 539/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 i art. 52
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak (spr.), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 1 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2020 r. nr 803/2020 w przedmiocie nakazu rozbiórki określonych części obiektów budowlanych oraz drogi dojazdowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 września 2020 r. (nr 803/2020), po rozpatrzeniu odwołania M. N. (dalej skarżący, strona), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej p.b.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) z dnia 11 grudnia 2019 r., którą nakazano M. N., na podstawie art. 51 ust. 5 p.b.:

1. w zakresie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, powstałego w wyniku nadbudowy i rozbudowy budynku gospodarczego, usytuowanego w południowo-wschodnim narożniku działki nr [...], AM-[...], obręb J., przy ul. [...] we W. - rozbiórkę następujących części obiektu budowlanego wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym:

schodów zewnętrznych (biegów schodów i spoczników) prowadzących na poziom I piętra, od strony zachodniej,

wykusza, czyli części występującej z frontowej (zachodniej) ściany budynku na poziomie I piętra, przylegającej do ww. schodów (w szczególności rozbiórkę ścian zewnętrznych przedmiotowego wykusza, usytuowanych pomiędzy płytami balkonowymi),

fragmentów płyt balkonowych na poziomie I i II piętra, zlokalizowanych od strony wejściowej (zachodniej) budynku, na odcinku o długości 1,5 m, od krawędzi balkonów usytuowanych przy południowej granicy działki do linii wyznaczonej przez południowe krawędzie boczne drzwi balkonowych.

w zakresie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, powstałego w wyniku przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku przedszkola usytuowanego na działce nr [...], AM-[...], obręb J., przy ul. [...] we W. (w północnej, frontowej części działki) - rozbiórkę (demontaż) następujących części obiektu budowlanego (elementów wentylacji), wykonanych niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym:

- przewodów wentylacyjnych wykonanych z PVC w mieszkaniach nr [...], [...], [...] i [...] (wentylujących pomieszczenia łazienki i kuchni) i w mieszkaniu nr [...] (wentylacja kuchni),

- elementów wentylacji mechanicznej łazienki w mieszkaniu nr [...],

- przewodów elektrycznych poprowadzonych w murowanym kanale wentylacji grawitacyjnej, wentylującym pomieszczenie łazienki w mieszkaniu nr [...].

3. w zakresie zagospodarowania terenu na działce nr [...], AM-[...], obręb J., przy ul. [...] we W. - rozbiórkę drogi dojazdowej wykonanej niezgodnie z projektem budowlanym oraz w sposób naruszający przepisy techniczno-budowlane.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z 18 listopada 2016 r., nr 3118/2016 nałożono na skarżącego - w związku z realizacją inwestycji polegającej na przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku przedszkola na budynek mieszkalny wielorodzinny (etap I) oraz nadbudowie i rozbudowie budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny (etap II), na działce nr ew. [...], obr. J., przy ul. [...] we W. - obowiązek:

1) sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające ze zrealizowanych robót budowlanych, a także robót budowlanych związanych z wykonaniem przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W.;

2) wykonania przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją DWINB, a nadto nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Ponadto, w sprawie ustalono, że realizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Świadczą o tym kontrole nieruchomości dokonane przez pracowników PINB, przedstawione dokumenty przez mieszkańców oraz przeglądy z okresowych kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego. Odnośnie całego zamierzenia inwestycyjnego dokonane odstępstwa polegały na: zmianie kształtu schodów zewnętrznych do budynku, usytuowania pokrywy zbiornika na nieczystości ciekłe, powiększeniu balkonu (wykusza) na I piętrze budynku, zmianie parametrów drogi dojazdowej, wykonaniu studni odsączającej. Ponadto, w budynku wielorodzinnym wykonano wentylację grawitacyjną niezgodnie z obowiązującymi przepisami, tzn. przewody wentylacyjne mają za mały przekrój, wykonano je z materiałów palnych, przechodzą przez nie inne instalacje.

Jak wynika z akt sprawy, w roku 2017 inwestor tj. skarżący przedłożył projekt budowlany zamienny, jednakże zawierał on braki powodujące brak możliwości jego zatwierdzenia, w związku z czym organ I instancji wzywał do uzupełnienia braków jak i zmieniał termin wykonania obowiązku dotyczącego przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i wykonania robót budowlanych. Dnia 26 września 2019 r. PINB ostatecznie wezwał zobowiązanego do przedstawienia projektu budowlanego zamiennego wyszczególniając ponownie braki jakie posiadają dotychczas przedstawione dokumenty.

Kolejny przedłożony projekt budowlany zamienny (z dnia 31 października 2019 r. a następnie z dnia 13 listopada 2019 r.) dalej nie wypełniał nałożonego obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. W tym zakresie organ wyjaśnił, że:

projekt posiada rozwiązanie przewidywane dla wentylacji mechanicznej, tymczasem w budynku zrealizowana jest wentylacja grawitacyjna i odzwierciedlenie rozwiązań przyjętych dla tej wentylacji powinno znaleźć się w projekcie budowlanym zamiennym;

w projekcie nie określono jednoznacznie charakterystycznych parametrów technicznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego w związanych z jego szerokością i wysokością (co wpływa również na określenie powierzchni zabudowy i kubatury obiektu), co jest niezgodne m.in. z § 11 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018, poz. 1935, dalej rozporządzenie);

nie przewidziano sposobu zapewnienia dostępności do budynku mieszkalnego wielorodzinnego dla osób niepełnosprawnych dotyczących wejścia z poziomu terenu, zaprojektowanego utwardzonego dojścia, wejście z klatki schodowej nie zapewni dostępności dla osób z uwagi na znaczną różnicę poziomów w porównaniu z chodnikiem, co natomiast jest sprzeczne z art. 34 ust. 3 pkt 2 p.b., w którym odniesiono się do dostępności dla osób niepełnosprawnych obiektów budowlanych, jak i § 11 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia

rysunki przedstawione w projekcie nie określają wysokości antresoli i szerokości prowadzących do nich schodów, co jest niezgodne z § 12 rozporządzenia.

Powyższe – jak zauważył DWINB – wskazuje, że prawidłowo organ I instancji przyjął, że przedłożona dokumentacja nie odpowiada przepisom prawa, zatem nie ma możliwości jego zatwierdzenia, a ponadto nie wykazano aby wykonano nakazane roboty budowlane związane z wymianą przewodów wentylacji grawitacyjnej i usunięciem innych instalacji w niej przebiegających. Organ wskazał, że niewątpliwie ustawodawca wprost nie wyjaśnia, co projekt zamienny winien zawierać, jednakże podlega on kontroli przez organy nadzoru budowlanego pod względem przepisów dotyczących projektu budowlanego (art. 34 i 35 p.b.), które należy stosować odpowiednio. Bezspornym jest, iż projekt budowlany zamienny winien uwzględniać wykonane już roboty budowlane, a także zawierać przedstawienie robót, które należy wykonać, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego. Konsekwencją tego jest to, że projekt budowlany zamienny podlega sprawdzeniu w całości.

W sprawie inwestor pomimo wielokrotnych wezwań do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego i przedłużania terminu na złożenie poprawnego projektu budowlanego zamiennego przez PINB, nadal nie przedłożył takiego opracowania, które mogłoby podlegać zatwierdzeniu. Nie przedłożył też projektu budowlanego zamiennego w postępowaniu odwoławczym.

W konsekwencji, w tak kształtującym się stanie faktycznym i prawnym, wobec wykazanych nieprawidłowości w przedłożonych do zatwierdzenia projektach budowlanych zamiennych, koniecznym stało się wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 p.b. W tym przepisie ustawodawca jasno określił, że po upływie terminu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W tym miejscu DWINB wyjaśnił, że celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 p.b. jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodności z prawem. Nie można wobec tego uznać, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego legalizuje roboty budowlane wykonane z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego i przyjęte w nim rozwiązania wraz z określonymi robotami budowlanymi wymaganymi do skończenia budowy, stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego.

Dalej DWINB wskazał, że skoro ustawodawca w przywołanej regulacji posługuje się sformułowaniem "wydaje decyzję" to organ nadzoru budowlanego jest do tego zobligowany i nie ma w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego. Jedyną kwestią wymagającą rozważenia jest to jaki typ decyzji w przedmiotowym przypadku będzie właściwy (zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórka obiektu lub jego części, doprowadzenie do stanu poprzedniego).

Zdaniem organu w realiach badanej sprawy nie można wydać decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, gdyż pozostawiłoby to inwestycję w stanie niedokończonym z zaakceptowanymi istotnymi odstępstwami od pierwotnego projektu budowlanego. Również niewłaściwym byłoby doprowadzanie całej inwestycji do stanu poprzedniego, co wiązałoby się z koniecznością rozbiórki części budynku wykonanych w sposób prawidłowy oraz przywróceniem poprzedniego sposobu użytkowania jakim byłaby funkcja przedszkola. Jedynie decyzja nakazująca rozbiórkę części obiektu zrealizowanych z sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę będzie najwłaściwszym rozwiązaniem, które doprowadzi przedmiotową inwestycję do stanu zgodnego z prawem (tj. bez istotnych odstępstw).

Jednocześnie organ wskazał, że wobec zgromadzonych przez inwestora dokumentów, pozwalających na dokonanie odstępstwa od przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie sytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe oraz miejsca gromadzenia odpadów stałych niezasadnym było nakazanie rozbiórki tych części obiektu pierwotnie zrealizowanych niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego.

Wreszcie DWINB zauważył, że jak już wyjaśniano w poprzednich rozstrzygnięciach, zasadnym było wybranie inwestora jako osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku zgodnie z art. 52 p.b., gdyż nie sprzeciwiają się temu współwłaściciele nieruchomości, a to ten podmiot jest odpowiedzialny za zrealizowanie inwestycji w takim kształcie w jakim się znajduje.

Odnosząc się do odwołania skarżącego organ wyjaśnił, że możliwość nałożenia obowiązków na skarżącego wynika wprost z przepisu art. 52 p.b. W ocenie organu poprzez odpowiednie działanie przez zobowiązanego może on wykonać nakazane obowiązki nie łamiąc przy tym przepisów Kodeksu cywilnego równocześnie ich przestrzegając. DWINB wskazał, że możliwe jest zawarcie porozumienia z aktualnymi współwłaścicielami nieruchomości. Skarżący miał możliwość realizacji obowiązku wynikającego z wcześniejszych decyzji PINB i DWINB, w szczególności przedłożenia prawidłowego projektu budowlanego zamiennego, jednakże mimo wielokrotnych pism wskazujących na nieprawidłowości nie uzupełniono w sposób prawidłowy braków. Kwestia zaś ewentualnego braku możliwości realizacji nakazanych prac nie była przesądzająca w zapadłym rozstrzygnięciu. Ponadto, w takim okresie czasu istniała możliwość zawarcia stosownych porozumień z aktualnymi użytkownikami lokali mieszkalnych i nieruchomości przy ul. [...] we W.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji zarzucono

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść decyzji, to jest:

- art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a. na skutek oczywiście błędnego uznania, że skarżący ma możliwość realizacji decyzji o rozbiórce - co jest stwierdzeniem nieprawidłowym, nie znajdującym potwierdzenia w materialne dowodowym sprawy oraz dodatkowo – w załączonej do niniejszej skargi korespondencji mailowej stron, z której jednoznacznie wynika, że właściciele budynku przy ul. [...] w rzeczywistości nie wyrażali (i nadal nie wyrażają) zgody dla skarżącego na wejście do lokali w celu przeprowadzenia robót budowlanych nakazanych przez PINB, a ich przeciwne oświadczenia składane do organów administracji są nieprawdziwe. Ponadto zarzucono nieprawidłowe przyjęcie, że przewody wentylacji grawitacyjnej są wykonane z materiału palnego, gdy tymczasem pozostaje to w oczywistej sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym z atestem, z którego wynika, że w rzeczywistości przewody te są wykonane z materiału trudnopalnego;

- art. 6 k.p.a., 9 k.p.a. w zw. z art. 154 i/lub art. 155 k.p.a. poprzez pozostawienie bez żadnej reakcji deklaracji skarżącego co do wykonania na inwestycji wentylacji hybrydowej - w sytuacji gdy zgodnie z powołanymi normami organ jest zobowiązany uwzględniać stanowisko strony wyrażane w toku postępowania, a wnioski złożone przez skarżącego mogły i powinny być rozpoznane w trybie art. 154 i/lub art. 155 k.p.a. (tym bardziej, że mogłoby się to przyczynić do zapewnienia możliwości dostosowania inwestycji do stanu zgodnego z prawem, bowiem realizacja wentylacji hybrydowej nie wymagała wejścia do lokali w budynku);

2. naruszenie prawa materialnego, to jest:

- art. 35 ust. 3 p.b. na skutek odmowy zatwierdzenia przedłożonego przez skarżącego w dniu 31 października 2019 r. projektu budowlanego zamiennego, gdy tymczasem zgodnie z powołaną normą organ jest zobowiązany do wskazania ewentualnych nieprawidłowości projektu, przed odmową zatwierdzenia dokumentacji projektowej;

- art. 51 ust. 5 p.b. poprzez nałożenie na skarżącego obowiązku którego nie jest on w stanie zrealizować (wobec braku możliwości wejścia do budynku), a nadto obowiązku, który jest nadmiernie dotkliwy, a zatem niewłaściwy, bowiem prowadzi do braku możliwości użytkowania budynku (z braku wentylacji oraz z braku dostępu do szamba).

W pierwszej kolejności zaskarżonej decyzji zarzucono jednak naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. na skutek nałożenia obowiązku częściowej rozbiórki budynku na podmiot, który nie posiada żadnego tytułu prawnego do budynku - co prowadzi do trwałej niewykonalności decyzji, bowiem członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej odmawiali i odmawiają skarżącemu realizacji prac budowlanych w ich lokalach, a skarżącemu nie przysługuje żaden środek prawny by doprowadzić do przymusowej realizacji decyzji (wbrew woli członków Wspólnoty Mieszkaniowej) - co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu strona wskazała, iż wydane decyzje są niewykonalne i to w sposób trwały. Wynika to z faktu, że obowiązek częściowej rozbiórki budynku został nałożony na podmiot, który nie posiada aktualnie żadnego tytułu prawnego do nieruchomości i budynku. Skarżący nie ma więc możliwości dokonania rozbiórki. Nie może wejść do cudzego budynku czy lokalu i dokonać w nim - bez zgody właściciela - określonych prac budowlanych. Skarżący wskazał przy tym, że nie dysponuje zgodą właścicieli lokali na realizację robót.

Zdaniem strony nałożenie obowiązków z art. 51 p.b. na skarżącego, musiałoby być uzasadnione szczególnymi okolicznościami sprawy - które w niniejszej sprawie nie występują. Sam fakt, że skarżący jest inwestorem - w sytuacji gdy nie posiada on już tytułu prawnego do nieruchomości - nie stanowi dostatecznej podstawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W toku postępowania skarżący przedłożył pisma procesowe zawierające wnioski dowodowe na okoliczności powołane w skardze.

Nadto w toku postępowania swoje stanowiska w sprawie - w stosownych pismach procesowych – przedłożyli również uczestnicy postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja DWINB z dnia 9 września 2020 r. (nr 803/2020) utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia 11 grudnia 2019 r., którą nakazano skarżącemu rozbiórkę w wyszczególnionym zakresie dotyczącym 1) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, powstałego w wyniku nadbudowy i rozbudowy budynku gospodarczego, usytuowanego w południowo-wschodnim narożniku działki nr [...], AM-[...], obręb J., przy ul. [...] we W.; 2) budynku mieszkalnego wielorodzinnego, powstałego w wyniku przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku przedszkola usytuowanego na działce nr [...], AM-[...], obręb J., przy ul. [...] we W.; 3) zagospodarowania terenu na działce nr [...], AM-[...], obręb J., przy ul. [...] we W. - rozbiórkę drogi dojazdowej wykonanej niezgodnie z projektem budowlanym oraz w sposób naruszający przepisy techniczno-budowlane.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 5 p.b., który stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. normuje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

W orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, że norma prawna wynikająca z art. 51 ust. 5 p.b. nakazuje wdrożenie przewidzianych w tym przepisie konsekwencji bez względu na to, z jakich powodów nie został wykony obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. ma charakter związany, a organowi nie pozostawiono możliwości uwzględnienia ewentualnego braku zawinienia strony. Ponadto, w przypadku stwierdzenia, że adresat obowiązku nie przedłożył projektu zamiennego, względnie przedłożył go, lecz ten nie spełnia wymogów przepisów prawa, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować art. 51 ust. 5 p.b. Tym samym – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1375/14, CBOSA) - niewykonanie obowiązku wykonania projektu budowlanego zamiennego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W jej realiach ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 18 listopada 2016 r. (nr 3118/2016), która nadto nie została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec prowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1765/20) zobowiązano inwestora - w terminie 3 miesięcy - po pierwsze do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające ze zrealizowanych robót budowlanych, a także robót budowlanych związanych z wykonaniem przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W. i po drugie zobowiązano do wykonania przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W., w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Przedłożona przez inwestora w 2017 roku dokumentacja projektowa była niekompletna i wadliwa, w związku z czym postanowieniem z dnia 26 czerwca 2017 wezwano inwestora do jej uzupełnienia i poprawienia w terminie 3 miesięcy. Termin ten był następnie kilkukrotnie zmieniany odpowiednio na dzień 29 grudnia 2017 r., 31 marca 2018 r., 30 czerwca 2018 r. Również następnie przedkładane projekty budowlane zamienne, tj. z 2 lipca 2018 r. oraz 31 października 2019 r. i 13 listopada 2019 r. nie odpowiadały wymogom im stawianym przez przepisy prawa, co też wyjaśnił szczegółowo organ, a czego nie zakwestionowała skarżąca. Mianowicie, projekt posiadał rozwiązania przewidywane dla wentylacji mechanicznej, tymczasem w budynku zrealizowana jest wentylacja grawitacyjna i odzwierciedlenie rozwiązań przyjętych dla tej wentylacji powinno znaleźć się w projekcie budowlanym zamiennym. W projekcie nie określono też jednoznacznie charakterystycznych parametrów technicznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego związanych z jego szerokością i wysokością (co ma wpływ na określenie powierzchni zabudowy i kubatury obiektu), co jest niezgodne z § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Nie przewidziano również sposobu zapewnienia dostępności do budynku mieszkalnego wielorodzinnego dla osób niepełnosprawnych dotyczących wejścia z poziomu terenu, co jest sprzeczne z art. 34 ust. 3 pkt 2 p.b. oraz § 11 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia. Nadto, rysunki przedstawione w projekcie nie określają wysokości antresoli i szerokości prowadzących do nich schodów, co narusza § 12 rozporządzenia.

W tych też okolicznościach należy przyjąć, że inwestor nie wykonał obowiązku usunięcia nieprawidłowości projektu zamiennego, tj. w zakresie wentylacji, charakterystycznych parametrów technicznych, dostępności dla osób niepełnosprawnych czy wysokości antresoli oraz prowadzących do nich schodów. Tymczasem projekt budowlany zamienny musi obejmować całą inwestycję i w tym zakresie podlega sprawdzeniu w całości. Celem postępowania naprawczego jest bowiem doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, w szczególności prawa budowlanego szeroko rozumianego. Przy czym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2686/16, CBOSA).

Odnosząc się z kolei do drugiego z nałożonych decyzją z dnia 18 listopada 2016 r. obowiązków, tj. wykonania przewodów wentylacji grawitacyjnej pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, który też nie został wykonany, a okoliczność ta nie jest sporna wyjaśnić należy, że niniejszy nakaz został skierowany do skarżącego jako inwestora. Okoliczność zaś takiego określenia adresata kwestionowana była w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, w której skarżący podniósł, iż nie jest stroną w postępowaniu, gdyż wyzbył się posiadanych udziałów we współwłasności jeszcze przed wszczęciem postępowania, a nadto nie posiadał zgody wszystkich współwłaścicieli lokalu na zrealizowanie nakazanych prac. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tych zarzutów wywodząc w wyroku z dnia 23 maja 2023 r. (sygn. akt II OSK 1765/20), że wobec ostateczności decyzji z dnia 18 listopada 2016 r. i braku wywiedzenia na nią skargi inwestor przystąpił do wykonywania decyzji nakazowej. W tym zakresie przedkładał projekty budowlane zamienne oraz podejmował działania w celu wyk. pkt 2 tej decyzji.

W kontekście powyższego i sformułowanych w tym przedmiocie zarzutów skargi trzeba przede wszystkim wyjaśnić, że zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, o których mowa w tym przepisie, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Przywołany przepis – co istotne - nie wskazuje jednak w sposób bezpośredni i kategoryczny, kto ma być adresatem decyzji uzależniając wybór adresata od okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Tym samym o tym kto jest zobowiązanym decyduje organ nadzoru budowlanego w okolicznościach konkretnej sprawy. W zależności od podjętych ustaleń decyduje czy zobowiązanym do nakazu rozbiórki ma być inwestor, czy ewentualnie właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego. W judykaturze niniejsze zagadnienie poddawane jest analizie zarówno w aspekcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz utraty przez inwestora tytułu prawnego do obiektu budowlanego skutkującej brakiem możliwości nałożenia na niego tego obowiązku, ze względu na niewykonalność decyzji (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 158/07, z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 577/11, z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 704/15, z dnia 25 września 2019 r. sygn. II OSK 2247/18, CBOSA), zasadności skierowania nakazu rozbiórki w pewnych okolicznościach do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1234/08, z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1530/19, z dnia 6 maja 2016 r. sygn. II OSK 2100/14, z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. II OSK 2266/21, wyrok z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 978/20, wyrok z dnia 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 3811/19, CBOSA). W tym ostatnim przypadku nie można jednak czynić tego bezrefleksyjnie, nie bacząc na racjonalność takiego podejścia w indywidualnych okolicznościach danej sprawy gdyż, skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do współwłaścicieli nieruchomości, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego – a nie inwestora - zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty współwłaścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 576/10; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11, wyroki NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 720/19, CBOSA).

W powyższym świetle przyjąć należy, że inwestor, jako podmiot zobowiązany do wykonania rozbiórki nie musi legitymować się tytułem własności nieruchomości, na której zrealizowano roboty budowlane podlegające rozbiórce. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której – podobnie jak w decyzji nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego i wykonanie przewodów wentylacji grawitacyjnej – zasadnie nakaz skierowano do inwestora, który jakkolwiek utracił uprawnienia właścicielskie to jednak do niego jako inwestora zastępczego należy realizacja inwestycji. To skarżący był adresatem udzielonych pozwoleń na budowę, a z akt sprawy nie wynika aby zostały one przeniesione na inny podmiot. Nie wskazują na to również zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze.

W ocenie Sądu nie ma podstaw do przyjęcia zarzucanej w skardze braku wykonalności zaskarżonej decyzji również z tego względu, iż z przedłożonych akt sprawy nie wynika, aby na dzień wydania zaskarżonej decyzji w kategoryczny sposób poszczególni właściciele mieliby udaremniać wykonanie niniejszych obowiązków. Z kolei ze złożonych w toku postępowania sądowego pism wynika, że są oni zainteresowani wykonaniem niniejszej wentylacji jeżeli przedsięwzięte przy niej prace będą odpowiadały prawu, realizacja prac nie doprowadzi do szkód w ich majątku, a w sytuacji gdy do nich dojdzie inwestor pokryje koszty ewentualnej naprawy. Słusznie więc przyjął DWINB, że możliwe jest w tym zakresie zawarcie określonego porozumienia z aktualnymi właścicielami.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego. W sposób bowiem należyty wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając przy tym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Sąd nie znalazł podstaw do podzielenia twierdzeń skarżącej co do naruszenia art. 154 lub/i 155 k.p.a. wywodząc, iż w sprawie przepisy te nie były stosowane. Normują postępowanie dotyczące weryfikacji decyzji ostatecznej i rzeczą organu nie jest uwzględnianie ich z urzędu w toku sprawowanej kontroli instancyjnej, tym bardziej wobec braku jednoznaczności twierdzeń strony co do takiego charakteru jej wniosków.

Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych wywodząc, że zgodnie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego jest tu ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Tym samym nie może ono zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a zatem zgłaszająca wnioski dowodowe strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2747/14, LEX nr 2119358). Oczekiwanie to jest tym bardziej nieuzasadnione w sytuacji gdy objęte wnioskiem dowody stanowią dokumenty wytworzone po dacie wydania zaskarżonej decyzji, która podlegała kontroli sądowej.

Mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.