Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 788/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 77, art. 10, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni A z siedzibą w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej Rolniczej Spółdzielni A z siedzibą w D. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 788/19

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z., po rozpatrzeniu wniosku Rolniczej Spółdzielni - Wytwórczej "A", orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Z.: działka numer 1/58 w obrębie [...].

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – dalej u.p.z.p., bowiem w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego brak jest zabudowy dającej podstawę do ustalenia cech i parametrów planowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła Rolnicza Spółdzielnia Wytwórcza "A", reprezentowana przez radcę prawnego D. S. - J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy bądź o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej w Z., na działce nr 1/58 w obrębie [...], była już przedmiotem rozpatrzenia zarówno przez Prezydenta Miasta Z., jak też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł..

Uchylając poprzednią decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało na wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, skutkiem czego było nieprawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej. Kolegium uznało, że granice te winny zostać wyznaczone jako trzykrotna szerokość frontu działki, którym w tym przypadku jest dłuższy bok działki nr 1/58, wzdłuż którego przebiegać będzie przedłużenie drogi wewnętrznej oznaczonej jako działka ewid. nr 1/57.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji nie uwzględnił wskazań organu odwoławczego dotyczących prawidłowego sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego w tej sprawie i ponownie wyznaczył ten obszar w minimalnych granicach, tj. w odległości 50 m. Analiza sposobu zagospodarowania terenów położonych w takich granicach obszaru analizowanego wskazywała na brak jakiejkolwiek zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Powyższe musiało skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem Spółdzielni Wytwórczej "A" od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., zwróciło się do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Z., działka nr 1/58 w obrębie [...].

Przedmiotem tego postępowania było sporządzenie analizy urbanistycznej w granicach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu działki nr 1/58 w obrębie [...], od strony drogi dojazdowej. Kolegium wskazało, że szerokość frontu działki na 1/58, będąca podstawą do wyznaczenia granic obszaru analizowanego w tej sprawie, odpowiada długości boku tej działki oznaczonego lit. 3A-B na mapie stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] r.nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, sporządzenie przedmiotowej analizy było niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W dniu 12 lipca 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wpłynęła analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wraz z mapą, na której pokazane zostały granice obszaru analizowanego odpowiadające trzykrotnej szerokości frontu działki nr 1/58 (3 x 44,2 m = 132,6 m).

Obszar analizowany został zatem w tej sprawie wyznaczony prawidłowo na mapie w skali 1:1000, przy zachowaniu reguł odnoszących się do wielkości takiego obszaru, zawartych w § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie ustaleń dokonanych w tak wyznaczonym obszarze analizowanym stwierdzono, że wnioskowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, gdyż nie odpowiada wymogom zawartym w rozporządzeniu, w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, ze względu na brak zabudowy w obszarze analizowanym, a tym samym brak możliwości określenia wskaźników, parametrów i gabarytów zabudowy. Teren inwestycji położony jest bowiem w otoczeniu obszarów niezurbanizowanych. Wprawdzie w granicach tego obszaru zlokalizowane są cztery działki ewidencyjne, na których proces inwestycyjny jest w toku, jednakże nie został on zakończony. W związku z tym budynki będące w trakcie realizacji nie mogły stanowić punktu odniesienia dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się natomiast do kwestii ewentualnego rozszerzenia obszaru analizowanego organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że frontem działki nr 1/58 jest jej część przylegająca do drogi wewnętrznej stanowiącej połączenie z drogą publiczną - ul. A. Szerokość tego frontu została zatem prawidłowo przez organ I instancji ustalona i wynosi 44,2 m. W ocenie Kolegium, w tej sprawie brak jest przesłanek do rozszerzenia obszaru analizy poza teren wyznaczony przy użyciu promienia minimalnego, określonego ww. rozporządzeniem. Wprawdzie poza wyznaczonym obszarem analizy istnieje zabudowa, ma ona jednakże charakter jednostkowy i rozproszony. W tej sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest zespół zabudowy (20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej), rozszerzenie obszaru analizy może prowadzić do wypaczenia jej wyników i zagrozić zachowaniu ładu przestrzenno-architektonicznego. Zdaniem organu odwoławczego, analiza funkcji oraz zasad zagospodarowania terenu została przeprowadzona rzetelnie, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu. Ustalenia organu I instancji, dokonane na jej podstawie, dotyczące realizacji zasady dobrego sąsiedztwa są prawidłowe.

Reasumując należy podkreślić, że decyzja o warunkach nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie może tym samym określać przeznaczenia terenów, zmieniać go, a jedynie winna wskazywać na dopuszczalny sposób zagospodarowania danego terenu na podstawie zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Decyzja o warunkach zabudowy określa zatem, jaki rodzaj zabudowy (element zagospodarowania) będzie stanowił uzupełnienie już istniejącej zabudowy, jej kontynuację.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił, że planowany przez inwestora budowa 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie kontynuuje ani nie uzupełnia funkcji występującej w obszarze analizowanym, co musiało skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy. Bezspornym jest bowiem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niespełnienie choćby jednego z nich powoduje brak możliwości wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem inwestora. Skoro zaś, jak już wyżej wskazano, nie można uznać za spełniony warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który uzależnia możliwość ustalenia warunków zabudowy od spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Z.: działka numer 1/58 w obrębie [...].

Przyczyny odmowy uwzględnienia żądania inwestora zostały w decyzji organu I instancji uzasadnione w sposób wyczerpujący i czytelny, co stanowi realizację zasad ogólnych postępowania.

W tym stanie rzeczy Kolegium, po zapoznaniu się z uzupełnionym w toku postępowania materiałem dowodowym w postaci analizy urbanistycznej przeprowadzonej w prawidłowo wyznaczonych granicach obszaru analizy, uznało, że istniały podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, co uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...].

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Spółdzielnia podniosła zarzut naruszenia:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.w zw. z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób umożliwiający określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, wnioskowana inwestycja nie kontynuuje funkcji występującej w obszarze analizowanym oraz cech zagospodarowania terenu, w sytuacji, kiedy istnieje szereg nieruchomości sąsiednich mogących stanowić podstawę do przeprowadzenia analizy i ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, co powinno skutkować ustaleniem, że inwestycja kontynuuje funkcję i sposób zagospodarowania występujący w obszarze analizowanym;

2. § 3 rozporządzenia MI poprzez błędne wyznaczenie obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie w sytuacji, kiedy występują uzasadnione podstawy do poszerzenia obszaru analizowanego ponad trzykrotną szerokość krótszego boku działki nr 1/58;

3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, nierozważenie wszystkich jej okoliczności oraz pominięcie w toku postępowania aktualnej mapy zasadniczej przedłożonej przez stronę i oparcie się na analizie urbanistycznej Prezydenta Miasta Z. sporządzonej na mapie z 2017 r., która nie uwzględniała budynków już wybudowanych;

4. art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i wydanie decyzji zanim strona uzyskała możliwość wypowiedzenia się w sprawie;

5. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu;

6. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na wydaniu decyzji naruszającej prawo oraz odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Powołując takie zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ II instancji uznał, iż teren inwestycji położony jest w otoczeniu obszarów niezurbanizowanych, a wnioskowana inwestycja nie kontynuuje funkcji w obszarze analizowanym. Ustalenie stanu faktycznego nastąpiło jednak z pominięciem aktualnej mapy zasadniczej przedłożonej przez stronę i w oparciu o analizę urbanistyczną sporządzoną przez Prezydenta Miasta Z. na mapie z 2017 r., która nie uwzględniała budynków już wybudowanych. Dokonana przez Prezydenta Miasta Z. analiza, w zakresie w jakim stwierdza rzekomy brak kontynuacji funkcji i cech zagospodarowania terenu, występujących w obszarze analizowanym, narusza przepisy, a wyciągnięte przez organ wnioski nie znajdują oparcia ani w stanie faktycznym, ani w treści obowiązujących przepisów.

Nie sposób w szczególności zaakceptować stanowiska, iż planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji i cech zagospodarowania terenu, skoro zlokalizowana jest na nim liczna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś Inwestor dąży do zagospodarowania nieużytkowanego i nieuporządkowanego obszaru. Planowana inwestycja jest zatem naturalną kontynuacją układu urbanistycznego istniejącej zabudowy i nie jest ona z nim sprzeczna.

Zawarte w zaskarżonej decyzji ustalenia poczynione zostały wbrew oczywistemu stanowi faktycznemu oraz wbrew art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym do wydania decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest, jeśli jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Taka działka znajduje się na obszarze analizowanym - działka nr 1/13. Nawet bez rozszerzenia obszaru analizy można więc ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odmowę ustalenia warunków zabudowy z powołaniem na brak kontynuacji funkcji uzasadnia tylko sprzeczność projektowanej funkcji z dotychczasową funkcją terenu, rozumiana jako niemożność pogodzenia funkcji projektowanej z dotychczasową. Wskazania wymaga, iż przedmiotowa działka wchodziła - przed podziałem - w skład działki oznaczonej ewidencyjnie jako nr 1 o pow. 108.890 m2. Działka ta przylegała na obszarze o szerokości 11 m do drogi publicznej - ul. A w miejscowości D.-S.. W roku 2010 została ona podzielona na trzy działki o numerach ewidencyjnych nr 1/1, nr 1/2 i nr 1/3. Właściciel tego terenu - Rolnicza Spółdzielnia Wytwórcza "A" - wystąpił w 2014 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 50 jednorodzinnych budynków mieszkalnych zlokalizowanej na działce oznaczonej jako nr 1/1 i uzyskał pozytywną decyzję nr [...] z [...] r. Z uwagi na fakt przedmiotowy obszar, na którym znajdowała się wnioskowana działka posiada niejednorodną zabudowę (skupiska zabudowy oddzielone od siebie licznymi fragmentami niezagospodarowanymi), rozszerzono obszar analizy urbanistycznej tak jak stanowi długość dłuższego boku działki 1/1, który miał stanowić drogę wewnętrzną dla wnioskowanej zabudowy w ramach tej działki. Organ więc analizował obszar o promieniu 3*380 m=1140 m, zamiast 3*11 m (szerokość wjazdu na działkę od ul. A), nie mniej niż 50 m = 50 m. W wyniku wydania tej decyzji, działka nr 1/1 została podzielona na działki 1/4-1/48, na których w chwili realizowane są już 2 inwestycje budowlane, a na kilkunastu kolejnych poczyniono starania o uzyskanie pozwolenia na budowę. W dniu 3 września 2015 r., Prezydent Miasta Z. decyzją nr [...], podzielił działkę nr 1/3 na działki 1/57 i 1/58. Powodem podziału była konieczność zapewnienia działką 1/7, 1/8, 1/10 i 1/58 dostępu do drogi gminnej - ul. A położonej w miejscowości D.-S..

Wskazania wymaga, iż z okoliczności sprawy wynika konieczność powiększenia obszaru analizowanego. Powiększając o kilkanaście metrów obszar analizowany, organ uwzględniłby np. budynek mieszkaniowo-biurowy na działce nr 186/58. Strona oczywiście zdaje sobie sprawę, iż pomimo licznych inwestycji na tym terenie, niewiele z nich jest widoczne na mapie zasadniczej. Prawdopodobnie jest to związane z konstrukcją podatku od nieruchomości, przez którą inwestorzy odwlekają zgłoszenia wybudowanych budynków mieszkalnych do użytkowania, co wiąże się z brakiem obowiązku uiszczania tego podatku. Taki budynek nie będzie widoczny na mapie zasadniczej pomimo bardzo zaawansowanych prac budowlanych. To również jest argument za poszerzeniem przedmiotowej analizy urbanistycznej. Równocześnie wskazania wymaga, iż Skarżący wnioskował o wizję lokalną, co jednak zostało całkowicie zignorowane przez organy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. całkowicie zignorowało wniesione 26 czerwca 2018 r., kluczowe dla sprawy materiały w postaci: nowej mapy zasadniczej z kwietnia 2018 r., ukazującej zabudowę na działkach w najbliższej okolicy przedmiotowej inwestycji tj. 186/15, 186/58, 186/52, 1/20, 1/13, wraz ze zdjęciami ukazującymi stopień zaawansowania inwestycji; zdjęcia drogi wewnętrznej oraz wydrukami z geoportalu województwa łódzkiego. Organ w żaden sposób nie odniósł się do przedłożonych dokumentów, zaś jedynym odniesieniem się do tej kwestii przez Prezydenta Miasta Z. było tylko lakoniczne stwierdzenie "Wniesione przez pełnomocnika Inwestora w piśmie z dnia 26.06.2018 r., dowody nie wnoszą niczego nowego do sprawy’’'. Organ nie wyjaśnił dlaczego działka nr 1/13, którą obejmuje sporządzona analiza jest zabudowana domem jednorodzinnym, na mapie przedstawionej do analizy jest pusta. Działka ta jest zabudowana co wynika ze zdjęć wykonanych przez stronę. Organ nie wyjaśnił, czy stanowi ona w takim razie samowolę budowlaną, czy zdjęcie jest fotomontażem. W takim razie należy postawić tezę, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przyjmuje tylko selektywnie materiał dowodowy, który bardziej pasuje mu do z góry określonej tezy, a pozostały materiał pomija. Wskazania również wymaga, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. naruszyło art. 10 k.p.a., nie zawiadamiając stron o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, pomimo, iż została wykonana kolejna analiza urbanistyczna. Stronie uniemożliwiono również wypowiedzenie się co do materiału dowodowego po zapoznaniu się z aktami w dniu 25 lipca 2019 r. oraz wniesienia swoich uwag. Decyzja z dnia [...] r. została zatem wydana i doręczona zanim Skarżąca miała możliwość wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie. Powyższe jest o tyle istotne, iż analiza urbanistyczna zlecona Prezydentowi Miasta Z. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. został wykonana na nieaktualnej mapie zasadniczej z 2017 r., która nie uwzględnia zagospodarowania terenu objętego analizą według stanu na dzień wydania decyzji z 2019 r.. Aktualne zagospodarowanie terenu uwzględnia mapa zasadnicza z wniesiona pismem z 26 czerwca 2018 r., która została przez SKO całkowicie zignorowana.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się szczegółowo zarówno do sposobu wyznaczenia w tej sprawie obszaru analizowanego, uznając go za prawidłowy oraz zaakceptował ustalenia organu I instancji w kwestii dotyczącej braku dobrego sąsiedztwa. W otoczeniu terenu inwestycji brak jest bowiem zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla planowanej inwestycji i być uzasadnieniem dla ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora. Wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji odniosły się do kwestii zabudowy powstającej w otoczeniu terenu inwestycji, wskazując z jakich powodów uwzględnienie jej w niniejszym postępowaniu nie znajduje uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Badając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa, które czyniły koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przedmiotem kontroli tut. Sądu stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej przewidzianej do realizacji w Z.: działka numer 1/58 w obrębie [...].

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie musi stanowić przypomnienie, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Konstrukcja art. 4 u.p.z.p. wskazuje, że ustalanie sposobu zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy następuje wyjątkowo, gdyż zasadą winno być ustalania zagospodarowania terenu w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących wymogów: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Analiza art. 61 u.p.z.p. daje podstawy do przyjęcia, że z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że określa ona dopuszczalny i zgodny z istniejącym na terenie analizowanym, sposób nowego zagospodarowania przedmiotowej działki. Celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia również wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazane rozporządzenie, co wynika z przepisu § 1, określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Parametry i wskaźniki obowiązujące dla planowanego zamierzenia budowlanego ustala się – jak to wynika z przepisów § 4-8 rozporządzenia - na podstawie dokonanej analizy. Następuje to w oparciu o średnie wskaźniki dla obszaru analizowanego (dotyczy to wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej) czy też jako kontynuację, przedłużenie (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu). W każdym przypadku prawodawca dopuścił możliwość wyznaczenia innej wartości wskaźnika, jeśli wynika to z analizy, na zasadzie odstępstwa.

Jak wynika z powyższego cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna, jako jeden z głównych dowodów w sprawie, co do zasady powinna być bowiem sporządzona w postępowaniu przed organem I instancji. Tym niemniej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się niekiedy na możliwość sporządzenia analizy urbanistycznej w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i u.p.z.p. ustawodawca nie zastrzegł przy tym, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy.

Jak wynika z okoliczności rozpoznawanej sprawy powodem, dla którego przyjęta jako podstawa do rozstrzygnięcia analiza urbanistyczna została sporządzona w trybie art. 136 k.p.a. był fakt, że Prezydent Miasta Z., któremu sprawa była przekazywana do ponownego rozpatrzenia trzykrotnie powielał własny pogląd w sprawie, uchylając się od wypełnienia zaleceń organu odwoławczego. Skoro przy tym ustawodawca nie przewidział żadnych narzędzi dyscyplinujących organ I instancji w przypadku niewykonywania przez ten organ zaleceń organu odwoławczego, Kolegium uznając sporządzoną przez organ I instancji w sprawie analizę urbanistyczną za wadliwą, zleciło jej wykonanie na podstawie art. 136 k.p.a. i wydało decyzję co do meritum.

Taki sposób postępowania w takich okolicznościach sprawy zasługiwałby na akceptację, gdyby nie fakt, że zostały naruszone uprawnienia procesowe strony. Otóż, analiza urbanistyczna została przesłana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. przy piśmie z dnia 12 lipca 2019 r., a pismo to zostało wysłane również pełnomocnikowi Spółdzielni "do wiadomości". Pismo to, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zostało odebrane przez pełnomocnika w dniu 25 lipca 2019 r., tego też dnia przedstawiciel strony zapoznał się z aktami sprawy, w tym analizą urbanistyczną sporządzoną w sprawie. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentu, z którego wynikałoby, że strona została powiadomiona o terminie, w którym możliwe jest składanie uwag i wniosków ani dokumentu, z którego wynikałoby, że przedstawiciel Spółdzielni oświadczył, że takich uwag i wniosków nie będzie wnosić. Mimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję już w dniu [...] r., czyli w 6. dniu od daty zapoznania się przez stronę z analizą urbanistyczną. Wprawdzie art. 10 § 1 k.p.a. nie określa długości terminu, jaki organ powinien zakreślić stronie celem realizacji uprawnienia wynikającego z tego przepisu, nie ulega jednak wątpliwości, że powinien on być na tyle realny i wystarczający, aby prawa strony do zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym zakresie, nie uczynić czysto iluzorycznym. W praktyce organów administracji termin ten jest zazwyczaj określany na 7 dni. Uprawnione jest zatem przyjęcie, że organ II instancji naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umożliwienia złożenia uwag i wniosków, które to uchybienie w kontekście okoliczności, że podstawowy dowód w sprawie został sporządzony dopiero na etapie postępowania odwoławczego ocenić należało jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca podnosi, że analiza urbanistyczna dokonana w czerwcu 2019 r. została bowiem sporządzona w oparciu o kopię mapy zasadniczej z 2017 r., która nie jest aktualna, mimo przedłożenia przez stronę bardziej aktualnej mapy z 2018 r. Brak możliwości podniesienia tej kwestii po zapoznaniu się z wynikami nowej analizy urbanistycznej w dniu 25 lipca 2019 r., która nadal, mimo zgłaszanych wcześniej zastrzeżeń, sporządzona była na nieaktualnej w ocenie strony mapie, stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że wątpliwości Sądu budzi prawidłowość sporządzenia analizy urbanistycznej.

Jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oznacza to obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem i granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Poza sporem musi również pozostawać fakt, że mapa stanowiąca bazę do wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania analizy powinna przedstawiać aktualnie istniejące w obszarze analizowanym zagospodarowanie terenu, gdyż wszelkie ustalenia poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się muszą do aktualnego w zakresie zainwestowania stanu działek występujących w obszarze analizowanym. Tymczasem jak wynika z oznaczenia mapy stanowiącej załącznik do decyzji mapa wykorzystana w sprawie obrazuje stan nieruchomości na czerwiec 2017 r., podczas, gdy analiza sporządzana była w lipcu 2019 r. Budzi to wątpliwości co do adekwatności poczynionych ustaleń co do faktycznego sposobu zagospodarowania terenów położonych w granicach obszaru analizowanego.

Skarżąca podniosła również, że na obszarze analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka (nr 1/13), na które zabudowa istnieje i może stanowić podstawę do określenia parametrów dla zabudowy wnioskowanej. W ocenie Sądu okoliczność ta nie została wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości, gdyż z jednej strony organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji pisze, że "teren inwestycji położony jest w otoczeniu obszarów niezurbanizowanych", "na obszarze analizowanym brak jest zabudowy", z drugiej strony, że "w granicach tego obszaru zlokalizowane są cztery działki ewidencyjne, na których proces inwestycyjny jest w toku, jednakże nie został on zakończony, w związku z tym budynki będące w trakcie realizacji nie mogły stanowić punktu odniesienia dla planowanej inwestycji". Biorąc pod uwagę fakt, że analiza urbanistyczna dokonana została na mapie w roku 2017 r., uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie daje odpowiedzi na pytanie, czy ocena stanu inwestycji na innych nieruchomościach jest aktualna na dzień sporządzania analizy.

Ponadto w ocenie Sądu rozważenia przez organ wymaga powiększenie obszaru analizowanego z uwagi na fakt, że okoliczna zabudowa ma charakter rozproszony, a procesy inwestycyjne na obszarze analizowanym są w toku. Analiza map wskazuje również, że w obszarze analizowanym znajdują się działki o powierzchni wskazującej na zamiar ich zagospodarowania na cele budowlane (na fakt dokonywania podziału powoływała się również strona skarżąca), co daje podstawy do przyjęcia, że teren analizowany przechodzi przeobrażenia w sposobie zagospodarowania.

Wyjaśnienia również wymagają okoliczności uzyskania przez stronę pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] r., nr [...] w kontekście wydania późniejszej (kontrolowanej) decyzji odmownej. W ocenie Sądu nie można automatycznie i bez głębszej analizy wskazać, że inna decyzja ustalająca warunki zabudowy nie ma znaczenia dla oceny zasadności decyzji w sprawie niniejszej. Oczywiście poza sporem pozostaje fakt, że w każdej sprawie obszar analizowany wyznacza się indywidualnie. Nie można zatem wykluczyć, że istnieje podstawa do odrębnych wniosków płynących z analizy urbanistycznej w każdym z przypadków. Jednakże zdaniem Sądu w sytuacji, gdy dochodzi do takiej sytuacji organ winien szczególnie starannie umotywować odmienne stanowisko przyjęte w późniejszej decyzji. Wymaga tego konieczność prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Rolą organu było zatem wyczerpujące i przekonujące wyjaśnienie zasad, jakimi kieruje się organ przy ustalaniu warunków zabudowy na zbliżonym obszarze. Brak takiego wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji powoduje, że Sąd nie ma możliwości zweryfikowania, czy stosując przepisy przy wydawaniu decyzji organ kierował się takimi samymi zasadami czy też pod uwagę wzięto okoliczności o charakterze pozaustawowym (zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego).

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez sąd w uzasadnieniu wyroku, mając na względzie, że ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wskazać należy, że jedną z zasad planowania przestrzennego jest zasada wolności zagospodarowania terenu, stanowiąca, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W konsekwencji planowanie przestrzeni nie może zmierzać do ograniczenia realizacji nowych zamierzeń budowlanych, a działania organów w tym zakresie winny zmierzać jedynie do zachowania ładu przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

A. P.