Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 7392/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 1 i 2, art. 58, art. 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 468/20 w sprawie ze skargi L. B. na zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia 26 sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 468/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi L. B. na zarządzenie Wójta Gminy P. z 26 sierpnia 2020 r., [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w S.: I. uchylił zarządzenie Wójta Gminy P. [...]/2019 z 26 sierpnia 2020 r.; II. zasądził od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącej kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zarządzeniem [...] z 26 sierpnia 2020 r. Wójt Gminy P., na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 i 1378, dalej: u.p.o.), po zasięgnięciu opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, odwołał z dniem 26 sierpnia 2020 r. L. B. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w S., w związku z zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku.

W uzasadnieniu wskazał, że podstawą do odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia był brak zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły na rok szkolny 2020/2021. Niezatwierdzenie arkusza organizacji szkoły powoduje, że nie jest możliwe prowadzenie działalności szkoły w kolejnym roku szkolnym. W ocenie Wójta przedłożony przez dyrektora szkoły projekt organizacyjny opracowany został w sposób nierzetelny, nieczytelny, z licznymi błędami, niezgodny z przepisami rozporządzeń Ministerstwa Edukacji Narodowej. Organ prowadzący wskazał na niezgodności w podawanej na różnych stronach arkusza liczbie godzin zajęć dla dwóch grup przedszkolnych, nieuzasadnione wydzielenie lekcji muzyki i wychowania fizycznego w przedszkolu, brak kwalifikacji nauczyciela do nauczania muzyki w przedszkolu, nieuzasadnione połączenie lekcji religii i języka niemieckiego w przedszkolu, bezpodstawne zmniejszenie tygodniowej liczby godzin w przedszkolu, niezapewnienie odpowiedniej liczby godzin dla drugiego nauczyciela w przedszkolu, utworzenie dwóch oddziałów przedszkolnych dla 22 dzieci. Takie działanie dyrektora szkoły spowodowało brak zabezpieczonego pokrycia finansowego w budżecie Gminy i jest niezgodne z przepisami prawa miejscowego. Dyrektor szkoły nie uwzględnił kwoty 6% podwyżki dla nauczycieli od września 2020 r. – 27.259 zł, składek ZUS – 222.892 zł, dodatkowego wynagrodzenia rocznego, tzw. "13" – 111.288 zł, odpisu na zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych – 60.169 zł. Łącznie nie zostały uwzględnione wydatki w kwocie 421.608 zł. Ponadto nie zostały połączone na wspólnych zajęciach z plastyki klasy VI (12 dzieci) i VII (11 dzieci) z uwagi na "występujące ogniska zapalne". Pomimo licznych nawoływań organu prowadzącego o przedstawienie racjonalnego

i oszczędnego planu organizacyjnego, tygodniowy wymiar godzin nauczania, opieki i wychowania w projekcie na rok 2020/2021 wzrósł w stosunku do zatwierdzonego w dniu 31 maja 2019 r. projektu organizacyjnego szkoły na rok 2019/2020 o 14 godzin tygodniowo. Również w roku poprzednim miała miejsce taka sama sytuacja związana z zatwierdzaniem projektu organizacyjnego szkoły.

Zdaniem Wójta dokument niezgodny z prawem, zawierający szereg błędów, nieścisłości i wprowadzający w błąd organ prowadzący nie mógł zostać zatwierdzony. Również wobec braku możliwości budżetowych sfinansowania w roku szkolnym 2020/2021 założeń przyjętych przez dyrektora szkoły projekt organizacyjny szkoły nie został zatwierdzony. Podpisanie dokumentu przez organ prowadzący bez późniejszego wywiązania się z zobowiązań finansowych stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Taka sytuacja zdaniem organu uniemożliwia funkcjonowanie szkoły i tym samym uzasadnia konieczność odwołania dyrektora szkoły ze stanowiska.

Skargę na powyższe zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

we Wrocławiu wniosła skarżąca.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o zawieszenie postępowania. Organ zaznaczył, że Wójt Gminy wszczął procedurę likwidacji szkoły podstawowej, w której skarżąca pełniła funkcję dyrektora. Ze względu na brak możliwości zapewnienia finansowania funkcjonowania tej placówki szkolnej, organ prowadzący nie zaakceptował arkusza organizacyjnego szkoły. Organ wskazał również, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego zarządzenia, ponieważ skarżąca ma status emeryta i nie pracuje już w szkole.

Uwzględniając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia nie wynika, aby zaistniały przyczyny, składające się na "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Organ prowadzący nie wykazał bowiem tego rodzaju uchybień w wykonywaniu zadań dyrektora szkoły, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania przez skarżącą tej funkcji, tj. 5 dni przed upływem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia wskutek rozwiązania ze skarżącą stosunku pracy z dniem 31 sierpnia 2020 r

i przejściem skarżącej na emeryturę. W ocenie sądu uzasadnienie zarządzenia wymienia wprawdzie szereg niepożądanych przez Wójta elementów w sporządzonym przez dyrektora arkuszu organizacyjnym szkoły, jednakże żadna z tych okoliczności nie stanowi przesłanki odwołania dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ prowadzący nie wykazał, aby faktycznie zachodziła konieczność odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia w związku z zagrożeniem interesu publicznego, jakim jest realizacja funkcji szkoły. Takiej przyczyny z pewnością nie stanowi odmienna wizja organizacji placówki czy też nieuwzględnienie oszczędności, zakładanych przez organ prowadzący.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że tryb z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. nie służy usunięciu z funkcji kierowniczej nauczyciela, który wyraża odmienne niż organ prowadzący stanowisko w kwestii koncepcji organizacji i działania szkoły. Odwołanie

w trybie natychmiastowym na podstawie tego przepisu nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w pkt 1 lit. b tego artykułu, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej. Również niewłaściwie układająca się współpraca organu prowadzącego z dyrektorem nie może stanowić przesłanki do odwołania dyrektora ze stanowiska w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z przepisów ustawy Prawo oświatowe nie wynika, aby w ramach wykonywania nadzoru nad działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych organ prowadzący szkołę był upoważniony do wskazywania sposobu wypełniania arkuszy organizacyjnych oraz ujednolicania informacji dla poszczególnych dyrektorów placówek oświatowych. Sąd powołał się art. 57 ust. 1 i art. 58 zd. 1 u.p.o., a także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 lutego 2021 r., sygn. akt. III SA/Gl 686/20, wedle którego przepisy ustawy nie dają organowi wykonawczemu prawa do wydawania jakichkolwiek wytycznych do opracowywania arkusza organizacji szkoły lub przedszkola przez dyrektora szkoły lub przedszkola. Czym innym jest sprawowanie nadzoru, czy też zatwierdzenie konkretnych działań (w tym arkuszy organizacji poszczególnych placówek), które zazwyczaj jest czynnością następczą, a czym innym próba uprzedniego narzucenia dyrektorom placówek konkretnych rozwiązań i związania ich wytycznymi - nieznajdującymi oparcia w przepisach prawa. Ustalanie wiążących wytycznych, poprzez określenie sposobu sporządzania arkuszy organizacyjnych wkracza w zakres ustawowych zadań realizowanych przez kierujących nimi dyrektorów. Naruszeniem prawa jest zatem nałożenie na dyrektorów szkół i przedszkoli obowiązku kierowania się założeniami prawno-organizacyjnymi do sporządzenia arkuszy organizacyjnych.

W ocenie sądu skoro skierowanie pisma organu prowadzącego zawierającego wytyczne dla dyrektorów poszczególnych placówek pozbawione było podstawy prawnej i stanowiło nieuprawnioną ingerencję, to nie może być mowy o niewłaściwym wypełnianiu obowiązków przez dyrektora szkoły przy sporządzaniu projektu arkusza organizacyjnego, polegającym na nieuwzględnieniu tych wytycznych. W konsekwencji brak zatwierdzenia arkusza stanowi wyłączne zaniedbanie ze strony wójta, tym bardziej, że był on do tego zobowiązany, jak wskazała skarżąca, na mocy ustawy oraz decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty i Ministra Edukacji Narodowej. Sąd zauważył również, że w rozpatrywanej sprawie brak było pozytywnej opinii kuratora oświaty w przedmiocie odwołania skarżącej ze stanowiska, a Wójt Gminy w uzasadnieniu zarządzenia nie ustosunkował się do tej okoliczności.

W ocenie sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., ponieważ organ prowadzący szkołę nie wykazał wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego" do wydania zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły. Wbrew stanowisku organu prowadzącego, przejście przez skarżącą na emeryturę nie stanowi przeszkody do uchylenia zaskarżonego zarządzenia, ponieważ skarżąca nadal posiada interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy.

Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sąd uchylił zaskarżone zarządzenie. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o wydanie wyroku reformatoryjnego oddalającego skargę, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego:

- art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w przypadku L. B. nie zaszedł przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w ww. przepisie, podczas gdy jej działania polegające na świadomym doprowadzeniu do niezatwierdzenia arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2020/2021 należy zakwalifikować właśnie jako przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w przywołanym przepisie, ponieważ działania te prowadziły do destabilizacji funkcjonowania Szkoły Podstawowej w S.;

- art. 57 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten wprost wskazuje, że organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych, co prowadzi do wniosku, że arkusz organizacyjny na dany rok szkolny powinien uwzględniać sytuację finansową gminy po to, by jego zapisy były możliwe do zrealizowania, zwłaszcza gdy z okoliczności sprawy wynika, że wpływ na finanse organu prowadzącego miało zdarzenie losowe (wybuch pandemii COVID-19), które znaczącą zmniejszyło dochody gminy;

II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 50 § 1 p.p.s.a. polegające na uznaniu, iż L. B. miała interes prawny we wniesieniu skargi do WSA, podczas gdy ww. złożyła w dniu 31 sierpnia 2020 r. wniosek o wypłatę odprawy emerytalnej związany z przejściem na emeryturę, co należy odczytywać jako oświadczenie ww. o zakończeniu pracy zawodowej jako nauczyciel, co z kolei prowadzi do wniosku, iż zarządzenie Wójta Gminy P. [...] przestało mieć wpływ na jej sytuację prawną związaną z wykonywanym zawodem nauczyciela i pełnieniem funkcji dyrektora Szkoły Podstawowej w S., w związku z czym po stronie L. B. nie występował interes prawny we wniesieniu skargi do WSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca w odpowiedzi na skargę nie zażądała jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniach wyroków z 4 listopada 2003 r. (sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z 16 września 2008 r. (sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2389/16, LEX nr 2357903).

Brak jest wątpliwości, iż skarżąca L. B. posiadała interes prawny we wniesieniu skargi na zarządzenie [...] z 26 sierpnia 2020 r. Wójta Gminy P., gdyż na podstawie tego zarządzenia została z dniem jego wydania na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. odwołana z funkcji Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w S.. Została zatem pozbawiona pewnego prawa o charakterze publicznym, którego treścią było pełnienie funkcji dyrektora szkoły. Zwrócić należy uwagę, iż stosunek prawny łączący nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły jest złożony i posiada podwójną naturę prawną. Z jednej strony jego charakter wynika z więzi prywatnoprawnej nawiązanej na podstawie umowy o pracę. Z tego stosunku wynika m.in. uprawnienie do odprawy emerytalnej w razie przejścia pracownika na emeryturę. Z drugiej strony dyrektora łączy ze szkołą stosunek publicznoprawny, mocą którego dysponuje one szeregiem uprawnień o charakterze publicznym związanych z pełnią funkcją organu.

Skarżąca miała prawo pełnić swoją funkcję dyrektora szkoły do końca sierpnia 2020 r., gdyż z dniem 31 sierpnia 2020 r. upływał trzymiesięczny okres wypowiedzenia kończący jej stosunek zatrudnienia w związku z przejściem na emeryturę. Z dniem tym doszłoby również do wygaśnięcia jej stosunku publicznoprawnego związanego z powołaniem na funkcję dyrektora. Odwołanie skarżącej w trybie natychmiastowym w dniu 26 sierpnia 2020 r. naruszyło tym samym jej uprawnienie do pełnienia funkcji publicznej do dnia 31 sierpnia 2020 r. Z tych względów brak jest podstaw do uznania zarzutu za uzasadniony.

Zarzut pierwszy naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty.

Istota tej sprawy dotyczy kontroli zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji w zakresie ustalenia czy w stanie faktycznym sprawy zaistniała przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego" pozwalająca na odwołanie dyrektora szkoły ze swojego stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie odwołania ma prawo ocenić czy dalsze pełnienie funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17, LEX nr 2598789; z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2870/17, LEX nr 2725499; z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17, LEX nr 2698535). Ponadto pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora lub wicedyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w ich pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, a przy tym nie ulega wątpliwości, że osoba sprawująca funkcję kierowniczą utraciła zdolność wykonywania powierzonej jej funkcji

z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na jej obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08).

Dodatkowo należy podnieść, że w orzecznictwie sądowym wskazano - uwzględniając okoliczności konkretnych spraw - następujące przypadki uzasadniające spełnienie przez osobę pełniącą funkcję kierowniczą w szkole przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku": 1) kradzież (np. alkoholu) przez dyrektora (wicedyrektora) w sklepie; 2) błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; 3) poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (wicedyrektora); 4) zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; 5) notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły; 6) długotrwała choroba uniemożliwiająca wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17; z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; z 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 109/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie akceptuje ww. stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym i nie uznaje za zasadną argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej. Podzielić należy ocenę sądu pierwszej instancji, iż w sprawie nie wystąpiła okoliczność uzasadniająca odwołanie dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Okolicznością taką nie może być niezatwierdzenie arkusza organizacyjnego, gdyż skorzystanie przez organ gminy z przysługującego mu na podstawie art. 110 ust. 3 u.p.o. środka nadzorczego nie prowadzi do sytuacji, w której zagrożone jest dalsze funkcjonowanie szkoły, realizacja jej funkcji, czy postawienie szkoły w stan likwidacji.

W takiej sytuacji obowiązkiem dyrektora jest sporządzenie nowego arkusza organizacyjnego, poddanie go opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a do czasu zatwierdzenia nowego arkusza organizacyjnego podstawą funkcjonowania szkoły musi być dotychczas opracowany projekt arkusza organizacyjnego. Zagadnienie to nie zostało wprost uregulowane w przepisach prawa. Z § 10 ust. 1 Rozporządzenia MEN z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. z2001 r., nr 61, poz. 624) wynika tylko, że szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym określa arkusz organizacji szkoły opracowany przez dyrektora szkoły, z uwzględnieniem szkolnego planu nauczania, o którym mowa w przepisach w sprawie ramowych planów nauczania - do dnia 30 kwietnia każdego roku. Arkusz organizacji szkoły zatwierdza organ prowadzący szkołę do dnia 30 maja danego roku. Brak zatwierdzenia arkusza do czasu rozpoczęcia roku szkolne nakazuje jednak oprzeć funkcjonowanie szkoły na podstawie projektu arkusza, gdyż jest to rozwiązanie zabezpieczające interes publiczny w wyższym stopniu niż przyzwolenie na działalność szkoły bez jakiegokolwiek aktu organizującego funkcjonowanie jednostki oświatowej w danym roku szkolnym.

Tym samym uznać należy, że spór dyrektora i organu prowadzącego na tle treści arkusza organizacyjnego nie stanowi zagrożenia dla funkcjonowania szkoły, a obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa przewidują jako prawnie dopuszczalną taką sytuacje. Zauważyć przy tym należy, że stosownie do treści art. 57 u.p.o. organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych (ust. 1 i 2). Ponadto art. 58 zd. 1 u.p.o. stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Wynika stąd, że przepisy ustawy Prawo oświatowe nie dają organowi wykonawczemu prawa do wydawania jakichkolwiek wytycznych do opracowywania arkusza organizacji szkoły lub przedszkola przez dyrektora szkoły lub przedszkola (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., III OSK 4970/21). Wyprowadzić z tego należy wniosek, iż brak akceptacji dyrektora szkoły na niemające umocowania w obowiązującym prawie wytyczne organu prowadzącego (wójta gminy) co do treści arkusza organizacyjnego szkoły (art. 58 zd. 1 u.p.o a contrario) nie może być traktowany jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., albowiem taka wykładnia przepisów prawa sankcjonowałaby poddanie dyrektora szkoły wytycznym i nadzorowi nie przewidzianemu przez przepisy ustaw.

Zwrócić należy również uwagę, iż przesłance "szczególnie uzasadnionych przypadków" należy nadawać znaczenie ad casum. Zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, iż organ nie wykazał tego rodzaju uchybienia, które wymagałoby natychmiastowego odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska 5 dni przed upływem okresu, do którego miała ona pełnić te funkcję. Zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami termin przedłożenia projektu arkusza organizacyjnego szkoły mijał 30 kwietnia, a jego zatwierdzenie 30 maja. Skoro zatem organ nie dostrzegał zagrożenia dla funkcjonowania szkoły przez okres od 31 maja do 26 sierpnia 2020 r., to nie sposób uzasadnić, iż zagrożenie takie wystąpiło po 26 sierpnia 2020 r.

Zarzut drugi naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 marca 2012r., I OSK 294/12 - CBOSA). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej, zarzucając niezastosowanie określonego przepisu, jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, że zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. W okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżąca nie poniosła kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazała, brak było podstaw do uwzględnienia jej wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządziła osobiście. W procedurze sądowoadministracyjnej regułą jest, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.).