Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 200/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 37 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 7 par. 2, art. 54 par. 4 pkt 1, art. 54a
journal: Dz.U. 2023 poz 2505
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 11 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. i A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 15 stycznia 2024 roku znak: KO.401.8.2023 w przedmiocie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego dotyczącego wstrzymania użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy Rokiciny z 28 września 2023 roku, znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim solidarnie na rzecz skarżących K. M. i A. M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. MR


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia 15 stycznia 2024 r. znak KO.401.8.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Rokiciny oddalające skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

1. Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 7 sierpnia 2023 r., wskazując na przepis art. 54a § 1 u.p.e.a., K. i A. M. wnieśli skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy Rokiciny, "na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego decyzję z dnia 19 kwietnia 2021 r. wydaną w sprawie znak ROŚ.6470.3.9.2015" (chodzi o decyzję Wójta Gminy Rokiciny znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, której skarżący byli stronami), nakazującą M. Ł. oraz Z. i K. Ć. wstrzymanie użytkowania terenu nieruchomości.

2. Skarżący zarzucili organowi egzekucyjnemu podejmowanie środków egzekucyjnych w sposób niecelowy, prowadzący do wydłużenia okresu postępowania egzekucyjnego ponad czas, który jest niezbędny. W związku z powyższym wnieśli o uwzględnienie skargi oraz zwiększenie dynamiki postępowania egzekucyjnego poprzez podjęcie w sprawie środka w postaci wykonania zastępczego w rozumieniu w art. 127 i nast. u.p.e.a.

3. W uzasadnieniu skargi wskazali m.in., że według informacji przekazanych przez prowadzącego sprawę, pierwszą z czynności egzekucyjnych podjętych przez organ egzekucyjny w marcu 2023 r. było nałożenie na zobowiązanych grzywien w celu przymuszenia w kwocie nieprzekraczającej 2.000 zł, w stosunku do każdego ze zobowiązanych z decyzji. Jednocześnie zobowiązanym wyznaczono termin 2 miesięcy na wykonanie obowiązków nałożonych w decyzji. Zobowiązana M. Ł. dobrowolnie uiściła nałożoną przez organ grzywnę, jednak w żadnym stopniu nie wykonała obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego.

4. Organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. ponownie nałożył na zobowiązaną grzywnę, o której mowa w art. 119 u.p.e.a.

5. W ocenie skarżących czynności podejmowane w toku postępowania egzekucyjnego są niecelowe i wpływają na przedłużenie postępowania ponad niezbędną miarę, a przez to powodują jego przewlekłość. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada celowości) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności) wynika obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanego środka o takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Analiza stanu postępowania egzekucyjnego prowadzi do wniosku, iż organ egzekucyjny prowadzi to postępowanie w sposób naruszający wskazane powyżej zasady, a także w sposób sprzeczny ze standardem szybkości postępowania wynikającym z art. 12 K.p.a. Skarżący zauważyli, iż organ egzekucyjny mając wiedzę o dobrowolnej zapłacie grzywny nałożonej w celu przymuszenia, przy jednoczesnym dalszym braku wykonania obowiązku przez zobowiązanego, winien dokonać negatywnej oceny jej skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku i w konsekwencji podjąć środek w postaci wykonania zastępczego. Organ jednak zdecydował się ponownie nałożyć grzywnę w sytuacji obiektywnie dostrzegalnej jej bezskuteczności. Organ egzekucyjny niewłaściwie zatem określił wysokość nałożonych grzywien. Organ egzekucyjny posiada z urzędu wiedzę na temat zakresu prowadzonej przez zobowiązanych działalności gospodarczej, a przez to ich rentowności i dochodowości, przez co wiedza ta winna skłonić ten organ do ustalenia wysokości nałożonej grzywny na poziomie zbliżonym do maksimum wynikającego z przepisów u.p.e.a. Do obowiązków niepieniężnych podlegających egzekucji w przedmiotowym postępowaniu należy wstrzymanie użytkowania terenu nieruchomości polegającego m.in. na tankowaniu samochodów i lokalizacji zbiorników na paliwo. Jak wynika ze zgromadzonej przez skarżących wiedzy, potwierdzonej materiałem m.in. fotograficznym, na terenie nieruchomości objętych egzekwowaną decyzją nadal odbywa się użytkowe tankowanie pojazdów niestanowiących własność właścicieli nieruchomości, a dotychczas prowadzona na tych nieruchomościach działalność rozszerzona została m.in. o sprzedaż samochodów oraz ich parkowanie w ramach ofert sprzedaży, czemu nie towarzyszyła jakakolwiek decyzja w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu nieruchomości.

6. Wszystkie powyższe względy wskazują na fakt, iż postępowanie egzekucyjne prowadzone w niniejszej sprawie dotknięte jest przewlekłością z uwagi na niecelowość podejmowanych w jego toku środków. O nieprawidłowości czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny świadczyć może również i to, iż zobowiązani z decyzji właściciele działki o nr [...] (Z. i K. Ć.) zaprzestali wprawdzie postoju pojazdów na tej działce, jednak samochody te obecnie parkują na działkach nr [...] znajdujących się w ramach tej samej bazy transportowej. Oznacza to, iż postępowanie wobec powyższych zobowiązanych zostało umorzone przedwcześnie, bez właściwej weryfikacji wykonania obowiązków nałożonych decyzją tegoż organu.

7. Końcowo skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości sąsiedniej wobec nieruchomości objętych tytułem wykonawczym. Zaznaczyli, że uczestniczyli w charakterze stron w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji, która objęta jest tytułem wykonawczym, na podstawie którego prowadzona jest w sprawie egzekucja. Podnieśli, że podejmowanie przez organ egzekucyjny obiektywnie nieskutecznych środków egzekucyjnych powoduje w sprawie kontynuację dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości sąsiadujących z ich nieruchomością w postaci faktycznego prowadzenia bazy eksploatacyjnej samochodów ciężarowych ze wszystkimi towarzyszącymi temu uciążliwościami, które na nich oddziałują. Nadto, zobowiązani z decyzji rozszerzają tę działalność zarówno wbrew wydanym w sprawie decyzjom, jak i przepisom prawa, do czego zapewne skłania ich nieskuteczne postępowanie egzekucyjne. Wymienione przyczyny wskazują na istnienie interesu prawnego i faktycznego skarżących w złożeniu skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

8. Postanowieniem z dnia 28 września 2023 r. znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, podjętym na podstawie art. 54a w zw. z art. 54 § 4 pkt 1 oraz art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a., Wójt Gminy Rokiciny oddalił skargę K. i A. M. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego decyzję Wójta Gminy Rokiciny z dnia 19 kwietnia 2021 r. znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK.

1. W uzasadnieniu wskazano m.in., na postępowanie zakończone decyzją z dnia 19 kwietnia 2021 r. znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK (utrzymaną w mocy decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2021 r. znak: KO.420.92.2021, KO.420.93.2021). Wyjaśniono, że obowiązek zawarty w powyższej decyzji Wójta Gminy Rokiciny ma charakter niepieniężny, co oznacza, że zgodnie z przepisami ujętymi w art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 4 u.p.e.a. podmiotem uprawionym do żądania wykonania obowiązku o takim charakterze i nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji (wierzyciel). W powyższej sprawie organem tym jest Wójt Gminy Rokiciny, który jest jednocześnie, w myśl art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a., organem egzekucyjnym.

2. Z uwagi na powyższe, pismem z dnia 7 października 2021 r. Wójt Gminy Rokiciny poinformował M. Ł., Z. Ć. i K. Ć., że wobec ostateczności decyzji z dnia 19 kwietnia 2021 r. znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, winno nastąpić wykonanie przez zobowiązanych postanowień tej decyzji dotyczących pkt 1 i 2, tj. wstrzymanie użytkowania nieruchomości oznaczonych numerami ewid. działek [...] w miejscowości N., obręb [...] w przedmiotowym zakresie. Jednocześnie w piśmie tym nadmieniono, że w przypadku niewykonania obowiązków, zgodnie z przepisami powołanej powyżej u.p.e.a., wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne.

3. Podczas przeprowadzonej w dniu 10 listopada 2021 r. wizji w terenie ustalono, że M. Ł. oraz Z. i K. Ć. nie wykonali obowiązków określonych odpowiednio w pkt 1 oraz w pkt 2 decyzji, o której mowa powyżej.

4. Mając na uwadze powyższe Wójt Gminy Rokiciny skierował do zobowiązanych upomnienia wzywające do wykonania obowiązków określonych w przedmiotowej decyzji.

5. Pismami z dnia 29 listopada 2021 r. strony wniosły o wydłużenie terminu wykonania nałożonych czynności do czasu zakończenia pandemii COVID-19.

6. Po rozpatrzeniu tych podań uznano, że brak jest podstaw prawnych pozwalających uwzględnić wniosek M. Ł. oraz Z. i K. Ć., o czym strony zostały powiadomione pismami z dnia 30 grudnia 2021 r.

7. W toku prowadzonych czynności egzekucyjnych organ został poinformowany o wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w dniu 19 stycznia 2022 r. postanowienia (sygn. akt II SA/Łd 892/21), wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim znak: KO.420.92.2021, KO.420.93.2021 z dnia 17 sierpnia 2021 r., która utrzymała w mocy decyzję Wójta Gminy Rokiciny z dnia 19 kwietnia 2021 r., stanowiącą podstawę prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na to, że wstrzymanie wykonania danego aktu ma na celu ochronę interesu prawnego strony do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez Sąd, a skutki udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej przez Sąd rozciągają się również na etap kasacyjny postępowania sądowego, organ egzekucyjny nie miał podstaw do wszczynania i prowadzenia egzekucji.

8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 892/21 oddalił skargę M. Ł., Z. Ć. i K. Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim. Natomiast postanowieniem z dnia 31 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, odrzucił skargę kasacyjną M. Ł., Z. Ć. i K. Ć. od powołanego powyżej wyroku.

9. Mając na uwadze powyższe, w dniu 1 marca 2023 r. przeprowadzono wizję lokalną w terenie, podczas której ustalono, że na terenie działki oznaczonej numerem ewid. [...] w miejscowości N., nadal znajdują się samochody osobowe, a na działkach o numerach ewid. [...] także samochody ciężarowe i zbiorniki na paliwo. M. Ł., Z. Ć. oraz K. Ć., pomimo otrzymanych upomnień z dnia 8 listopada 2021 r. nie wykonali określonych w nich obowiązków.

10. Celem doprowadzenia do realizacji przez zobowiązanych ich obowiązków i z uwagi na uchylanie się od ich wykonania podjęto czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W tym zakresie organ egzekucyjny w dniu 6 marca 2023 r. wydał postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia tj. na:

- M. Ł. grzywnę w kwocie 2.000,00 zł i zobowiązano do jej uiszczenia w terminie do dnia 28 kwietnia 2023 r., a także wezwano do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym [...] z dnia 6 marca 2023 r., wystawionym przez organ egzekucyjny, w terminie do dnia 10 maja 2023 r., tj. nakaz wstrzymania użytkowania terenu nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...] w miejscowości N., obręb [...], stanowiących własność M. Ł., polegający na prowadzeniu na ich terenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych i osobowych oraz lokalizacji zbiorników na paliwo,

- K. Ć. grzywnę w kwocie 2.000,00 zł i zobowiązano do jej uiszczenia w terminie do dnia 28 kwietnia 2023 r., a także wezwano do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym [...] z dnia 6 marca 2023 r., wystawionym przez organ egzekucyjny, w terminie do dnia 10 maja 2023 r., tj. nakaz wstrzymania użytkowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości N. obręb [...], stanowiącej własność Z. i K. Ć., polegający na prowadzeniu na jej terenie bazy transportowej w zakresie postoju dla samochodów osobowych,

- Z. Ć. grzywnę w kwocie 2.000,00 zł i zobowiązano do jej uiszczenia w terminie do dnia 28 kwietnia 2023 r., a także wezwano do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym [...] z dnia 6 marca 2023 r., wystawionym przez organ egzekucyjny, w terminie do dnia 10 maja 2023 r., tj. nakaz wstrzymania użytkowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości N. obręb [...] stanowiącej własność Z. i K. Ć., polegający na prowadzeniu na jej terenie bazy transportowej w zakresie postoju dla samochodów osobowych.

11. Pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r. K. Ć. wspólnie z Z. Ć. wnieśli o anulowanie kary grzywny z uwagi na fakt, iż obowiązek określony w decyzji Wójta Gminy Rokiciny znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, został wykonany.

12. Z kolei pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r. M. Ł. wniosła o anulowanie kary grzywny i wyznaczenie dłuższego terminu na wykonanie obowiązku określonego w decyzji Wójta Gminy Rokiciny znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK. W piśmie tym wskazała, że "Obowiązek dotyczący parkowania samochodów ciężarowych został w większości wykonany. Zdecydowana większość samochodów przebywa na wydzierżawionym gruncie poza granicami Gminy. Niestety nie udało się zmieścić tam wszystkich pojazdów. Wszelkie naprawy dokonywane są w autoryzowanych serwisach. Z uwagi na ograniczone tereny przemysłowe w najbliższej okolicy sytuacja jest bardzo skomplikowana. Dzierżawa terenu jest obecnie bardzo dużym kosztem i przewyższa w znacznym stopniu wysokość grzywny. Dlatego też proszę o anulowanie grzywny i wyznaczenie dłuższego terminu na realizacje obowiązków wynikających z w/w decyzji".

13. Wobec powyższego organ egzekucyjny przeprowadził wizję w terenie w celu sprawdzenia wykonania przez Z. Ć. i K. Ć. obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...]. W wyniku podjętych czynności ustalono, że na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] obręb [...] nie odbywa się postój samochodów osobowych. Wobec spełnienia przez zobowiązanych przesłanek wynikających art. 125 § 2 u.p.e.a., tj. wykonanie obowiązku określonego w tytułach wykonawczych i wystąpienie do Wójta Gminy Rokiciny, jako organu nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, z wnioskiem ojej umorzenie, w dniu 26 czerwca 2023 r. wydano postanowienia:

- o umorzeniu K. Ć. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] i wynikającego z punktu 2 decyzji Wójta Gminy Rokiciny znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, polegającego na wstrzymaniu użytkowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości N., obręb [...] w zakresie prowadzenia na jej terenie bazy transportowej dotyczącej postoju samochodów osobowych, nałożonej postanowieniem z dnia 6 marca 2023 r. znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK w wysokości 2.000,00 zł,

- o umorzeniu Z. Ć. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] i wynikającego z punktu 2 decyzji Wójta Gminy Rokiciny znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, polegającego na wstrzymaniu użytkowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości N., obręb [...] w zakresie prowadzenia na jej terenie bazy transportowej dotyczącej postoju samochodów osobowych, nałożonej postanowieniem z dnia 6 marca 2023 r. znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK w wysokości 2.000,00 zł.

14. Rozpatrując natomiast podanie M. Ł. ustalono, że wykonanie przez zobowiązaną w części obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie stanowi przesłanki wynikającej z art. 125 § 1 u.p.e.a. do umorzenia nałożonych, a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Wobec tego postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. odmówiono Ma. Ł. umorzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...], nałożonej postanowieniem znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK w wysokości 2.000,00 zł oraz wyznaczenia dłuższego terminu na wykonanie obowiązku określonego w tym tytule wykonawczym.

15. Powyższe okoliczności oznaczały, iż M. Ł. nadal nie wykonała obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] i w celu doprowadzenia do realizacji przez zobowiązaną całości jej obowiązków koniecznym powtórnie zastosowano środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, którą nałożono postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. Postanowieniem tym nałożono grzywnę w kwocie 2.000,00 zł i zobowiązano do jej uiszczenia w terminie do dnia 10 sierpnia 2023 r., a także wezwano do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 6 marca 2023 r. w terminie do dnia 10 sierpnia 2023 r.

16. Obowiązku M. Ł. nie wykonała, zatem w dniu 27 września 2023 r. wydano postanowienie, którym nałożono kolejną grzywnę w celu przymuszenia i wezwano do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym [...]. Organ wyjaśnił, że biorąc pod uwagę, iż obowiązek określony wobec Z. Ć. i K. Ć. został przez zobowiązanych wykonany należało przyjąć, że wybrany przez organ środek egzekucyjny i określona jego wysokość okazały się skuteczne. Tym samym na obecnym etapie postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec M. Ł. brak jest podstaw do zastosowania już innego środka egzekucyjnego, jakim jest wnoszone przez skarżących wykonanie zastępcze. Zobowiązana wykazała wolę realizacji treści nałożonego obowiązku i podjęła działania zmierzające do wykonania wstrzymania użytkowania terenu nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...] w miejscowości N., obręb [...], polegającego na prowadzeniu na ich terenie bazy transportowej w zakresie postoju, parkowania, naprawiania, tankowania samochodów ciężarowych i osobowych oraz lokalizacji zbiorników na paliwo. Zatem w ocenie organu egzekucyjnego, uwzględniając wynikającą z art. 121 u.p.e.a. kilkakrotność nakładania grzywny w celu przymuszenia w tej samej lub wyższej kwocie, dopiero brak skuteczności grzywny winien być podstawą zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego.

17. K. M. i A. M. zarzucają, że postępowanie egzekucyjne wobec Z. Ć. i K. Ć. zostało zakończone przedwcześnie. W wyniku podjętych czynności kontrolnych w terenie, stwierdzono jednak wykonanie przez wskazane powyżej osoby egzekwowanego nakazu wstrzymania użytkowania terenu nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] w miejscowości N., obręb [...], w zakresie prowadzenia na jej terenie bazy transportowej dotyczącej postoju samochodów osobowych. Porównanie stanu uwidocznionego na zdjęciach wykonanych w dniu wizji w terenie ze stanem uwidocznionym na zdjęciach załączonych do protokołów kontroli przeprowadzanych wielokrotnie w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym, w którym wydano w dniu 19 kwietnia 2021 r. decyzję znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK, wskazuje, iż na działce oznaczonej numerem ewid. [...] nie odbywa się postój samochodów osobowych. Tym samym uznanie wykonania przez Z. Ć. i K. Ć. nałożonego obowiązku nie było poczynione bezpodstawnie i przedwcześnie. Tym samym nie zaistniała w tej sprawie bezczynność prowadząca do przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Podejmowane czynności były uzasadnione i celowe. Organ egzekucyjny nie jest odpowiedzialny za przedłużanie się postępowania egzekucyjnego wskutek składania różnego rodzaju wniosków i żądań przez uprawnione podmioty, które wymagały w okolicznościach przedmiotowego postępowania wnikliwego i czasochłonnego analizowania. Organ zaznaczył przy tym, iż w szczególności nie dochodzi do przewlekłości postępowania egzekucyjnego w przypadku zawieszenia postępowania, odstąpienia od egzekucji lub wstrzymania czynności egzekucyjnych z mocy prawa, które w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym wystąpiły w związku z wydanym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 892/21. Prowadząc postępowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania obowiązków nałożonych decyzją, o której mowa powyżej, organ kierował się zasadą stosowania środków prowadzących do bezpośredniego wykonania obowiązków najmniej uciążliwych dla zobowiązanych, wynikającą z art. 7 § 2 u.p.e.a., a także uwzględniając art. 18 u.p.e.a., zasadą szybkości, wnikliwości i prostoty postępowania przewidzianą w art. 11 K.p.a. Z tych też względów, zdaniem organu, postanowiono oddalić skargę wniesioną przez K. M. i A M. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego decyzję z dnia 19 kwietnia 2021 r.

9. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli K. M. i A. M. .

1. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1) art. 54 § 4 pkt 2 w zw. z art. 54a § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie, iż prowadzone przez organ I instancji postępowanie egzekucyjne nie jest dotknięte przewlekłością, 2) art. 7 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

2. W świetle powyższych zarzutów wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji oraz uwzględnienie skargi na przewlekłość egzekucji w całości.

3. W uzasadnieniu zażalenia podnieśli, iż zaskarżone postanowienie "nie jest słuszne, albowiem treść sporządzonego doń uzasadnienia wskazuje na błędne z punktu okoliczności sprawy stosowanie art. 7 u.p.e.a.". Z treści uzasadnienia odczytać można wolę organu egzekucyjnego poprzestania na dotychczas stosowanym środku egzekucyjnym i z góry wykluczenie możliwości zastosowania kolejnego środka, jakim jest wykonanie zastępcze. Istotnie zgodnie z treścią art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z kolei z przepisu art. 121 § 2 u.p.e.a. wynika, że zastosowanie grzywny jest możliwe, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

4. Skarżący stwierdzili, że przepis art. 122 § 2 u.p.e.a. nie ustanawia wprost kolejności zastosowania środków egzekucyjnych, jednakże z jego treści (art. 122 § 2 pkt 2 in fine) wynika, że w przypadku niewykonania obowiązku, ustalonego w postanowieniu o nałożeniu grzywny, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jak wynika z treści uzasadnienia do zaskarżonego postanowienia, pierwszą czynnością obejmującą zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny organ podjął w dniu 6 marca 2023 r. Zastosowanie tego środka wobec jednego z podmiotów zobowiązanych z decyzji powtórzono następnie dwukrotnie, jednak pomimo powyższego nie nastąpiło wykonanie przez zobowiązaną obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Wbrew powyższemu organowi ocenił, iż stosowany środek egzekucyjny jest skuteczny, albowiem jak stwierdza organ, zobowiązana wyraziła wolę realizacji treści nałożonego obowiązku i podjęła działania zmierzające do wykonania tego obowiązku.

5. Skarżący stwierdzili następnie, iż organ I instancji nie wykazał celowości swoich działań, bowiem do dnia wydania zaskarżonego postanowienia egzekwowane przez organ obowiązki o charakterze niepieniężnym nie zostały wykonane przez zobowiązaną, zaś przytoczenie stanowiska zobowiązanej, jako nieoparte na materiale dowodowym nie może zostać uznane za należyte uzasadnienie przesłanek, którymi kierował się organ uznając podejmowane przezeń czynności egzekucyjne, w tym dobór środków egzekucyjnych, za uzasadnione i celowe, nie uzasadnił także, iż stosowana grzywna faktycznie spełnia swoją rolę. Skarżący przypomnieli, że egzekucja administracyjna, której zarzucana jest przewlekłość, prowadzona jest na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego decyzję, w której treści zawarto skierowany do zobowiązanych nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości poprzez, w ogólności, zaprzestanie prowadzenia na ich terenie bazy eksploatacyjnej (transportowej) samochodów ciężarowych. Owa baza eksploatacyjna usytuowana jest na terenie częściowo objętym miejscowym planem zagospodarowania terenu, który tereny objęte decyzją lokalizuje w ramach jednostki określonej jako strefa rolno-osadnicza. Pozostała część terenu objętego decyzją znajduje się w bezpośrednim otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla poszczególnych części składowych bazy nie zostały wydane decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a znaczna część naniesień na terenie objętym decyzją może być traktowana w charakterze samowoli budowlanej. Mając na uwadze okoliczności sprawy, które doprowadziły do wydania decyzji objętej tytułem wykonawczym, skarżący wskazali, że wydawane przez organ postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oprócz tego, iż okazują się niecelowe, to dodatkowo przedłużają postępowanie egzekucyjne powodując jednocześnie w ten sposób przedłużenie funkcjonowania opisywanej bazy eksploatacyjnej, co powoduje dalsze jednoznacznie negatywne oddziaływanie tej bazy na nieruchomości sąsiednie oraz tworzy zagrożenie bezpieczeństwa. Zdaniem skarżących, zwiększenie dynamiki postępowania egzekucyjnego jest niezbędne wobec zaistniałej w sprawie przewlekłości oraz związanych z nią negatywnych skutków.

10. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia z dnia 15 stycznia 2024 r. znak KO.401.8.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

1. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie egzekucja administracyjna obowiązków wynikających z decyzji Wójta Gminy Rokiciny z dnia 19 kwietnia 2021 r. znak: ROŚ.6470.3.9.2015.MK (utrzymanej w mocy decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2021 r. znak: KO.420.92.2021, KO.420.93.2021; prawomocnym wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 892/21, WSA w Łodzi oddalił skargi M. Ł., K. Ć. i Z. Ć. na decyzję Kolegium z dnia 17 sierpnia 2021 r.), tj. nakazu wstrzymania użytkowania nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...] w miejscowości N., została wszczęta na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 6 marca 2023 r.: [...] (doręczonego M. Ł. w dniu 30 marca 2023 r.), [...] (doręczonego K. Ć. w dniu 30 marca 2023 r.) oraz [...] (doręczonego Z. Ć. w dniu 17 marca 2023 r.).

2. Z akt sprawy wynika również, iż z uwagi na niewykonanie przez zobowiązanych postanowień decyzji z dnia 19 kwietnia 2021 r. organ egzekucyjny nałożył na nich, w celu wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym, grzywny w celu przymuszenia. Wobec spełnienia przez zobowiązanych przesłanek wynikających art. 125 § 2 u.p.e.a., tj. wykonanie obowiązku określonego w tytułach wykonawczych i wystąpienie do Wójta Gminy Rokiciny, jako organu nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, z wnioskiem o jej umorzenie, w dniu 26 czerwca 2023 r. wydano postanowienia o umorzeniu K. Ć. i Z. Ć. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych [...].

3. Rozpatrując natomiast podanie M. Ł. ustalono, że wykonanie przez zobowiązaną w części obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie stanowi przesłanki wynikającej z art. 125 § 1 u.p.e.a. do umorzenia nałożonych, a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia. Wobec tego postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. odmówiono M. Ł. umorzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...].

4. Egzekucja administracyjna obowiązków wynikających z decyzji z dnia 19 kwietnia 2021 r. nie jest już prowadzona w odniesieniu do K. Ć. i Z. Ć., a zatem zarówno organ I instancji, jak i Kolegium Odwoławcze w postępowaniu zainicjowanym skargą z dnia 7 sierpnia 2023 r. (na przewlekłość postępowania) nie są uprawnione do wypowiadania się odnośnie zakończenia postępowania egzekucyjnego.

5. Z uwagi na to, że M. Ł. nie wykonała obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] i w celu doprowadzenia do realizacji przez zobowiązaną całości jej obowiązków organ egzekucyjny powtórnie zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia (2.000,00 zł), którą nałożono postanowieniem z dnia 26 czerwca 2023 r. i zobowiązano do jej uiszczenia w terminie do dnia 10 sierpnia 2023 r., a także wezwano do wykonania obowiązku wskazanego w przedmiotowym tytule wykonawczym w terminie do dnia 10sierpnia 2023 r. Obowiązku tego M. Ł. nie wykonała do dnia wniesienia skargi, jak również w ustalonym terminie. W dniu 27 września 2023 r. wydano postanowienie, którym nałożono na M. Ł. kolejną grzywnę w celu przymuszenia tym razem w wysokości 4.000,00 zł i wezwano ją do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym [...] w terminie do dnia 14 listopada 2023 r. (na dzień podejmowania zaskarżonego postanowienia termin ten zatem jeszcze nie upłynął).

6. Zdaniem Kolegium w opisanym wyżej stanie faktycznym nie sposób zarzucić organowi I instancji, aby na dzień podjęcia postanowienia z dnia 28 września 2023 r., pozostawał w przewlekłości w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym.

7. Kolegium podzieliło przy tym stanowisko organu I instancji zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w u.p.e.a., które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Tak więc, egzekucja sama w sobie nie stanowi represji wobec zobowiązanego, lecz jest sposobem do wymuszenia realizacji powinności administracyjno-prawnych. Z zasady tej wynika obowiązek określenia w danej sprawie, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i który jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Uwarunkowania te doprowadziły organ I instancji do konkluzji, że w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia będzie najlepszym środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanej do wykonania w całości ciążącego na niej obowiązku. Jako forma nacisku skłoni zobowiązaną, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się w jak najszybszym czasie. Celem nałożenia grzywny było między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Z uwagi na zasadę wyrażoną art. 7 ust. 2 u.p.e.a., zastosowanie wykonania zastępczego powinno mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a taka sytuacja, w ocenie organu I instancji, nie zachodziła.

8. Kolegium zgodziło się również z organem I instancji, iż nałożenie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, którego przeprowadzenie zostałoby powierzone podmiotowi zewnętrznemu, wiązałoby się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów, które przewyższyłyby kwotę grzywny, a zatem naruszyłoby powołaną powyżej zasadę, gdyż wykonanie zastępcze nie byłoby środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego.

9. Kolegium wskazało także na ryzyko, że podmiot zewnętrzny nie podjąłby się w ogóle wykonania zastępczego obowiązku.

10. Ponadto zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Biorąc pod uwagę również te okoliczności organ I instancji uznał, że najkorzystniejszym będzie pozostawienie zorganizowania nowego miejsca postoju samochodów osobowych, samochodów ciężarowych, a także zbiorników na paliwo zobowiązanej. To, że skarżący nie zgadzają się z podejmowanymi przez organ czynnościami egzekucyjnymi nie oznacza, iż organ prowadzi przewlekle postępowanie egzekucyjne.

11. W ocenie Kolegium, podejmowane czynności były uzasadnione i celowe. Organ egzekucyjny nie jest zatem odpowiedzialny za przedłużanie się postępowania egzekucyjnego i nie naruszył wskazanych w zażaleniu przepisów u.p.e.a., jak również zasad postępowania określonych w K.p.a.

1. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli K. M. i A. M., reprezentowani przez adw. P. P..

1. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów: 1. art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż podejmowane przez organ egzekucyjny czynności były uzasadnione i celowe, podczas gdy stosowane środki egzekucyjne nie doprowadziły do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej pomimo niemal rocznego okresu prowadzenia postępowania egzekucyjnego, 2. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie niepełnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w szczególności w aspekcie zasadności wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia, 3. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewyjaśnienie, w szczególności przez organ pierwszej instancji, przesłanek przyjęcia za zasadne jednych środków egzekucyjnych stosowanych przez organ egzekucyjny oraz za niezasadne innych.

2. Na podstawie powyższych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

3. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prowadzone w sprawie postępowanie egzekucyjne toczy się od marca 2023 r. i ma ono na celu wyegzekwowanie obowiązku niepieniężnego. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny ograniczył się do stosowania środka w postaci grzywny w celu przymuszenia. Kwota grzywny pierwotnie wynosiła 2000 zł., to jest 1/5 część górnej kwoty granicznej przewidzianej w art. 121 § 2 u.p.e.a. Grzywna ta była kilkukrotnie ponawiana, zaś następnie zobowiązanemu wymierzono grzywnę w kwocie 4000 zł. Strona zauważyła, iż zobowiązany jest przedsiębiorcą, który choć będąc osobą fizyczną, prowadzi jednak działalność gospodarczą o szerokim zakresie i potencjalnie znacznej dochodowości. Pomimo kilkukrotnego zastosowania środka w postaci grzywny, prowadzone postępowanie egzekucyjne nie doprowadziło do wykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, a jednocześnie z materiału dowodowego wynika, iż kwota stanowiąca grzywnę podlega każdorazowo dobrowolnej zapłacie przez zobowiązanego.

4. W tej sytuacji nie sposób zgodzić się z twierdzeniami organów obu instancji, iż stosowany środek egzekucyjny uznać należy za skuteczny i zastosowany celowo. W treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium widoczna jest sprzeczność twierdzeń, albowiem z jednej strony wskazuje, iż wobec zobowiązanego najlepszym środkiem egzekucyjnym jest grzywna w celu przymuszenia, pomimo iż w okresie niespełna rocznym nie doprowadziła ona do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, z drugiej zaś strony za skuteczną uznaje się grzywnę nałożoną na innych zobowiązanych z tożsamej decyzji administracyjnej, wobec których umorzono postępowanie z uwagi na wykonanie przez nich obowiązków.

5. Organy obu instancji, działając w ramach uznania administracyjnego, określiły zatem wysokość grzywny nakładanej w celu przymuszenia bez wszechstronnej oceny materiału sprawy, w tym zdolności finansowych zobowiązanego, a jednocześnie nie wyjaśniły szczegółowo motywów, którymi kierowały się przy ustalaniu wysokości grzywny, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

6. Strona podkreśliła, że celem regulacji zawartych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, co przejawia się w określonym w art. 7 § 2 u.p.e.a. obowiązku stosowania takich środków, które zapewniają skuteczność egzekucji. Grzywna z uwagi na jej wysokość powinna wywołać u zobowiązanego przekonanie, że z ekonomicznego punktu widzenia bardziej "opłacalnym" jest wykonanie obowiązku niż uiszczanie grzywny, tym bardziej że dalsze unikanie wykonania decyzji może wiązać się z podjęciem kolejnego kroku przez organ, jakim jest orzeczenie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanego.

7. Organy obu instancji nie wyjaśniły ponadto przekonująco, z jakich przyczyn za niecelowe uznały zaprzestanie stosowania grzywny w celu przymuszenia, która okazała się obiektywnie nieskuteczna oraz "z góry" uznały za niecelowe stosowanie następnego, bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Za adekwatne wyjaśnienie nie może posłużyć w szczególności twierdzenie Kolegium o hipotetycznych trudnościach wyłonienia podmiotu zewnętrznego - wykonawcy zastępczego takiego obowiązku. Zaskarżone postanowienie w sposób niewłaściwy "wyważa" również wynikające z art. 7 § 2 u.p.e.a. współistniejące zasady stosowania środków egzekucyjnych z jednej strony skutecznych, z drugiej zaś - najmniej dolegliwych dla zobowiązanego. Zdaniem strony z uwagi na brak całościowej i kompleksowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego dalsze stosowanie grzywny w celu przymuszenia z uwagi na jej "opłacalność" dla zobowiązanego w istocie zniweczy cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu egzekucyjnego. Z uwagi zatem na fakt, iż stosowane dotychczas środki egzekucyjne w okresie niespełna rocznym nie doprowadziły do wykonania obowiązku, przez co wbrew twierdzeniom organów obu instancji okazały się one obiektywnie nieskuteczne, to zły dobór tych środków obciąża organ egzekucyjny, który przez takie właśnie działanie dopuścił się przewlekłości postępowania egzekucyjnego.

2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

3. Skarga okazała się zasadna.

1. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Należy w tym miejscu zauważyć, że sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a.

2. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postępowania Wójta Gminy Rokiciny z dnia 28 września 2023 r., znak ROŚ.6470.3.9.2015.MK.

3. Podstawą wydanych w sprawie rozstrzygnięć były przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm.), [dalej: "u.p.e.a."].

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z wyrażoną w art. 6 § 1 u.p.e.a. zasadą obligatoryjnego wszczęcia i prowadzenia egzekucji, na wierzycielu ciąży prawny obowiązek (a nie tylko powinność) doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz prowadzenia egzekucji.

Art. 7 § 2 u.p.e.a. stanowi, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z powołanego przepisu wynika zasada celowości, czyli stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz zasada stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego.

Środki egzekucyjne zostały zdefiniowane w art. 1a pkt 12 lit. u.p.e.a. poprzez ich wyliczenie. Do środków egzekucyjnych w przypadku obowiązków niepieniężnych (z egzekucją takiego obowiązku w niniejszej sprawie mamy do czynienia) stosownie do art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. należy m.in. grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze.

4. Zgodnie z przepisami u.p.e.a. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest wierzyciel, którym jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji (art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie organem tym jest Wójt Gminy Rokiciny, który jest jednocześnie, zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a., organem egzekucyjnym w sprawie wykonania obowiązku określonego w jego własnej decyzji z dnia 19 kwietnia 2021 r., która – mając na uwadze wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 892/21, którym oddalono skargę na ww. decyzję - jest decyzją prawomocną.

5. Postępowanie egzekucyjne, którego stanowiło podstawę skierowania do tutejszego Sądu skargi prowadzone było na podstawie tytułu wykonawczego, którego podstawą była ww. decyzja Wójta Gminy Rokiciny z dnia 19 kwietnia 2021 r., znak ROŚ.6470.3.9.2015.MK, którą orzeczono nakaz wstrzymania użytkowania terenu nieruchomości, a jej adresatami byli M. Ł. oraz Z. Ć. i K. Ć..

6. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest ocena czy organ egzekucyjny t.j. Wójt Gminy Rokiciny, będący jednocześnie wierzycielem, zmierzając do wykonania tytułu wykonawczego dotyczącego obowiązku niepieniężnego wynikającego z własnej decyzji z dnia 19 kwietnia 2021 r. dopuścił się przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Ocenie w niniejszej sprawie podlega zatem sposób oraz dynamika prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku.

7. Zgodnie z art. 54a § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

Mając na uwadze przytoczoną powyżej treść art. 54a § 1 u.p.e.a., nie budzi wątpliwości, że skarżący mają interes faktyczny we wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania.

Przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest więc sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek został wyegzekwowany później, niż mógłby być wyegzekwowany. Organ egzekucyjny, rozpatrując skargę na przewlekłość, powinien zatem ustalić przede wszystkim, czy czynności były podejmowane w terminie, bez zbędnej zwłoki, czy wystąpiły okresy, w którym nie podejmowano żadnych działań.

8. Należy zauważyć, że ustawodawca nie wprowadził w przepisach u.p.e.a. legalnej definicji przewlekłości postępowania egzekucyjnego uzasadnionym jest posłużenie się definicją "przewlekłości postępowania" zawartą w K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 2) i odnoszącym się do tej definicji orzecznictwem sądów administracyjnych.

Zasadniczo przyjąć należy, że przewlekłość zachodzi wówczas, gdy organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, z przyczyn leżących po stronie organu. Przyjmuje się również, że przedmiotem skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego jest sposób prowadzenia postępowania przez organ egzekucyjny, wskutek którego nie doszło do wyegzekwowania obowiązku lub obowiązek został wyegzekwowany później, nie mógł być wyegzekwowany. Skarżący, wnosząc skargę na przewlekłość, może zatem zarzucać organowi egzekucyjnemu, że bezpodstawnie odstąpił od dokonania określonych czynności albo że bezpodstawnie dokonał określonych czynności, które były zbędne i których dokonanie odwlekło w czasie moment przymusowego wykonania obowiązku. Skarżący może również kwestionować prawidłowość poszczególnych czynności egzekucyjnych, twierdząc, że sposób ich dokonania doprowadził do przewlekłości postępowania. Sens skargi z art. 54a u.p.e.a. sprowadza się do badania przez właściwe organy terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ egzekucyjny w celu przeprowadzenia, ale przede wszystkim zakończenia postępowania egzekucyjnego. W razie uruchomienia skargi z art. 54a u.p.e.a., kontroli podlegać może prawidłowość, terminowość i efektywność wszelkich czynności – w tym procesowych, jak i faktycznych – w kontekście doprowadzenia do skutecznego wyegzekwowania obowiązku (por. P. M. Przybysz [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023, art. 54(a)).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że za przewlekłe należy uznać postępowanie, w którym choć podejmowane były czynności, to jednak zostały rozciągnięte w czasie przez organ egzekucyjny ponad miarę i w efekcie nie zmierzały do wyegzekwowania należności wierzyciela zainteresowanego jak najszybszym zakończeniem egzekucji w sposób skuteczny" (wyrok NSA z 8.11.2017 r., II OSK 2872/16; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić należy się z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, że stan przewlekłości postępowania może wystąpić w przypadku niepodejmowania przez organ egzekucyjny czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego albo w przypadku podejmowania tych czynności przez organ z nieuzasadnionym opóźnieniem lub niecelowo (wyrok WSA w Warszawie z 16.03.2021 r., VII SA/Wa 2076/20).

9. Zgodnie z art. 26 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w dniu 6 marca 2023 r., bowiem w tym dniu wystawiony został tytuł wykonawczy. W tym samym dniu wydane zostało stosownie do art. 119 i n. u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny w wysokości 2000 zł, w którym wskazano termin realizacji obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego tj. do dnia 10 maja 2023 r., przy czym sama grzywna miała zostać uiszczona do 28 kwietnia 2023 r.

10. Zgodnie z art. 124 § 1 u.p.e.a. nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej ustawie. Tymczasem M. Ł. uiściła nałożoną grzywnę dopiero w dniu 16 czerwca 2023 r., a więc po 1,5 miesiąca, zaś organ nie dokonał jej wcześniejszego ściągnięcia w trybie art. 124 u.p.e.a.

11. Organ ponadto dopiero w dniu 20 czerwca 2023 r. (po ponad miesiącu od upływu wyznaczonego terminu na wykonanie nałożonego obowiązku) przeprowadził wizję w terenie celem sprawdzenia wykonania nałożonego obowiązku, by w dniu 26 czerwca 2023 r. wydać postanowienia umarzające grzywny w celu przymuszenia w stosunku do Z. Ć. i K. Ć. (ze względu na wykonanie przez nich obowiązków wynikających z ww. decyzji Wójta Gminy Rokiciny) oraz postanowienie o odmowie umorzenia grzywny w celu przymuszenia w stosunku do M. Ł., która ciążących na niej obowiązków nie wykonała.

12. W dniu 26 czerwca 2023 r. organ wydał też kolejne postanowienie w przedmiocie nałożenia na M. Ł. grzywny w celu przymuszenia (ponownie w wysokości 2000 zł), wskazując termin zapłaty do dnia 10 sierpnia 2023 r. oraz termin wykonania obowiązku do dnia 10 sierpnia 2023 r. Tym razem skarżąca uiściła grzywnę w wyznaczonym terminie. Organ następnie ponownie dopiero po upływie 1,5 miesiąca wydał w dniu 27 września 2023 r. trzecie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, ale tym razem w kwocie 4000 zł, wskazując termin zapłaty do dnia 14 listopada 2023 r. oraz termin wykonania obowiązku do dnia 14 listopada 2023 r.

13. Z akt sprawy nie wynika, aby M. Ł. uiściła nałożoną grzywnę (w aktach zalega według, wedle którego uiściła jedynie opłatę za wydanie postanowienia w kwocie 68 zł - k. 306). Z kolei w dniu 28 września 2023 r. organ oddalił skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W dniu 16 października 2023 r. skarżący złożyli zażalenie od wspomnianego postanowienia.

14. Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy, zasadne wydaje się stanowisko skarżących, wedle którego organ nie podejmuje czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku, uwzględniając czas niezbędny do podjęcia tych czynności. Organ w ramach prowadzonej egzekucji podejmuje czynności ze znacznym, nieuzasadnionym opóźnieniem, trwającym każdorazowo 1-1,5 miesiąca. Budzi ponadto wątpliwości zastosowanie wobec M. Ł. po raz trzeci tego samego środka egzekucyjnego, skoro poprzednie dwa, tego samego rodzaju, nie przyniosły efektu w postaci wykonania nałożonego obowiązku. Akta sprawy prowadzą w ocenie Sądu do wniosku, że zastosowana forma nacisku i jej dotkliwość (wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia) nie skłoniła zobowiązanej do określonego zachowania się w jak najszybszym czasie, wręcz w sposób oczywisty zmierza do przedłużenia prowadzonego postępowania. Warto zaznaczyć, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze.

W ocenie Sądu okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują na to, aby nałożone we wspomnianej wysokości grzywny miały odnieść pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie zasadność nałożenia na M. Ł. kolejno trzech grzywien w celu przymuszenia w wynikających z akt wysokościach budzi zasadne wątpliwości, nie znajduje bowiem jednoznacznego uzasadnienia zarówno w treści zaskarżonych postanowień jak i w aktach sprawy. Grzywna powinna być bowiem na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10.01.2018 r., II OSK 956/17). W tym wypadku, zdaniem Sądu, o takowej dolegliwości – wobec braku reakcji zobowiązanego - mowy być nie może. Organy winny mieć na uwadze, że o stopniu uciążliwości środków egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, których zastosowanie w danym wypadku może być celowe decydują okoliczności konkretnej sprawy.

Tym samym zdaniem Sądu uznać należy, że organy nie zrealizowały wynikającej z art. 7 § 2 u.p.e.a. zasady celowości, czyli stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku.

Jednocześnie Sąd zauważa, że w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego dokonuje oceny zastosowanych środków egzekucyjnych z punktu widzenia art. 54a u.p.e.a., a więc skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego.

15. Zdaniem Sądu niezasadnie też podnosi organ II instancji, że przedłużające się postępowanie było wynikiem m.in. postanowienia WSA w Łodzi o wstrzymaniu wykonania decyzji dotyczącej nałożonego obowiązku. Postanowienie w tym przedmiocie wydane zostało w dniu 19 stycznia 2022 r., wyrok oddalający skargę na tę decyzję zapadł w dniu 22 października 2022 r., a stał się prawomocny z dniem 23 lutego 2023 r., czyli przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Wobec tego podnoszona okoliczność nie mogła mieć wpływu na dynamikę prowadzonego postępowania.

16. Warto też zaznaczyć, że organy w wydanych postanowieniach nie wyjaśniły, z jakiego powodu w sprawie nie mógłby zostać zastosowany dalszy środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. Organ I instancji stwierdził, że z uwagi na charakter obowiązku najkorzystniejszym będzie pozostawienie zorganizowania nowego miejsca postoju samochodów osobowych, samochodów ciężarowych, a także zbiorników na paliwo, zobowiązanej. Wydaje się, że tym samym organ w wątpliwość poddał zasadność prowadzenia samej egzekucji. Jednak w dalszej kolejności nie wykluczył nałożenia dalszego w skutkach środka egzekucyjnego. Z kolei organ II instancji wskazał na niesprecyzowane ryzyko, wedle którego podmiot zewnętrzny nie podjąłby się w ogóle wykonania zastępczego. Z materiału aktowego nie wynika jednak, aby w tym zakresie podjęto jakiekolwiek działania czy też ustalenia. Takie nieprecyzyjne stanowisko organów, pełne domysłów i przypuszczeń, nie spełnia wymogu dogłębnego rozpatrzenia okoliczności sprawy i narusza przepisy procesowe tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Godzi się w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Powyższym obowiązkom organy nie uczyniły zadość.

17. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy Rokiciny winien uwzględnić ocenę prawną Sądu sformułowaną w niniejszym wyroku w celu rozpatrzenia kontrolowanej sprawy w sposób prawidłowy.

18. Uwzględniając powyższe okoliczności sprawy należało uznać, że organy prowadziły postępowanie egzekucyjne przewlekle, a skarga zasługiwała na uwzględnienie, dlatego też wydane w sprawie postanowienia wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie art. 54a w zw. z art. 54 § 4 pkt 1, art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd swoim rozstrzygnięciem nie objął kwestii, czy przewlekłość miała charakter rażący. Charakter rozpatrywanej sprawy administracyjnej jest bowiem odmienny od sprawy sądowoadministracyjnej, której przedmiotem jest przewlekłość, jakiej dopuszcza się organ prowadzący postępowanie, w odniesieniu do której sąd administracyjny orzeka na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a.

19. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., w tym 100 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).

dj