Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3428/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2,4,5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28, art. 48, art. 49
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J., B. J. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2685/17 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2017 r. znak ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2685/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), oddalił skargę J. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W skardze kasacyjnej J. J., B. J. i J. J. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającej ją decyzji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. rażące naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie:

a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 w zw. z art. 7, art. 157 i art. 158 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że zaskarżone postanowienie organu obarczone było wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 k.p.a.

Uwadze WSA uszło, że organ administracji (GINB) ma, w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (vide wyrok NSA z 7 marca 2007 r., I OSK 845/06). Przenosząc powyższe uwagi na płaszczyznę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a w szczególności odnosząc się do kwestii rażącego naruszenia prawa, przede wszystkim należało in concreto rozważyć, czy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwalał Kierownikowi Urzędu Rej. w N. (dalej: KUR) wydać decyzję z 27 sierpnia 1997 r. Innymi słowy, należało zbadać, czy faktycznie doszło do samowoli budowlanej, jaka jest jej charakterystyka, gdzie się on znajduje etc. W tym celu, organ administracji winien był ustalić w jaki sposób ówczesny KUR doszedł do wniosku, że skarżący dopuścili się samowoli budowlanej (a nie np. jedynie przebudowy obiektu), w stopniu nakazującym rozbiórkę (bez rozważenia innych metod legalizacji).

Organ, odmawiając stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, nie mógł ograniczyć się tylko do wyrażenia ogólnikowych twierdzeń i utartych zwrotów (tak samo WSA nie powinien był opierać się na abstrakcyjnych i apriorycznych tezach jakie postawił GINB, który w ogóle nie odniósł się do większości zarzutów skarżących). Uwadze WSA uszło, że GINB był zobowiązany zbadać sprawę w takich granicach, w jakich doszło in concreto do nakazania rozbiórki. Oznacza to, że weryfikacja decyzji w trybie nadzwyczajnym (w aspekcie rażącego naruszenia prawa) winna być przeprowadzona nie tylko na płaszczyźnie obowiązującego wtedy prawa, ale nade wszystko z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych sprawy. W przeciwnym razie możliwość zbadania decyzji w trybie nadzwyczajnym, pod kątem rażącego naruszenia prawa, byłaby czysto iluzoryczna. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Realizacja tej zasady wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może i przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.), oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej tylko na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uwzględniając to, stwierdzić należy, iż w każdym przypadku, gdy istnieje możliwość ustalenia prawdy obiektywnej, prawdy tej należy dochodzić (vide uzasadnienie cytowanego wyżej wyroku NSA z 7 marca 2007 r., I OSK 845/06).

b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 w zw. z art. 138 i art. 107 § 1 k.p.a. przez pominięcie tego, iż decyzja KUR z 27 sierpnia 1997 r., jest rażąco wadliwa albowiem:

– nie wskazuje (decyzja KUR a za nią decyzja GINB i zaskarżony wyrok WSA) na czym konkretnie polegać miałaby samowola budowlana, tj. nie określa choćby w przybliżeniu parametrów domniemanej samowoli, jej charakterystyki technicznej, rozmiarów oraz ewentualnej strefy oddziaływania oraz funkcji.

Tymczasem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego (a zatem nie z "akt sprawy") w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji; Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu. Rozstrzygnięcie stanowi istotę decyzji (osnowę), w tym bowiem fragmencie przesądza się o udzielonym stronie uprawnieniu, względnie nałożeniu obowiązku, a wówczas treści rozstrzygnięcia organu nie można domniemywać. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie - wola która nie może nasuwać żądnych wątpliwości (vide wyrok NSA z 26 września 2007 r., II OSK 1253/06);

– ani w jej sentencji (decyzji KUR), ani też w jej uzasadnieniu (co, ze względu na efekt przeniesienia, dotyczy też decyzji GINB i zaskarżony wyroku WSA) nie wskazuje nr ewidencyjnego danej działki, na której miałaby się znajdować rzekoma samowola budowlana. Przy ul. K. 30 w N. znajduje się zaś budynek należący do M. i H. K., którzy nie są i nie byli stroną postępowania. Może to zaś oznaczać, że w toku postępowania nie brały udziału osoby, które winny być in concreto stroną, co powodowałoby oczywistą wadliwość decyzji i poprzedzającego ją postępowania per se;

– nie wskazuje inwestora tj. nie indywidualizuje adresata zawartej weń normy prawnej;

– nieprawidłowo synonimizuje zagadnienie budowy i rozbudowy/przebudowy obiektu wadliwie zakładając, że realizacja przedłużenia istniejącego dachu nad istniejącym wiatrołapem stanowi budowę obiektu wg art. 48 ust. Prawa budowlanego (por. np. uzasadnienie uchwały NSA 15 maja 2000 r., OPS 20/99);

c. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., albowiem uwadze WSA uszło, że ogólnikowe odniesienie się do podnoszonych przez stronę kwestii zasadnie dowodzi, że legalna kontrola działań organów administracji – dokonana przez Sąd pierwszej instancji – nie była przeprowadzona w sposób prawidłowy i naruszała wskazane przepisy p.p.s.a. w sposób uzasadniający eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Bez wyczerpującego odniesienia się do sygnalizowanych przez stronę nieprawidłowości nie jest możliwe dokonanie kompleksowej oceny stanowiska sądu pierwszej instancji odnośnie poczynionych ustaleń (por wyrok NSA z 27 sierpnia 2014 r., I FSK 1270/13).

In concreto WSA do części zarzutów skarżących nie odniósł się w ogóle (np. zarzut wskazane w pkt 1 b., zarzuty z pkt 2 skargi) skargi kasacyjnej), do części zaś z nich odniósł się ogólnikowo i pobieżnie, powielając jedynie wcześniejsze twierdzenia GINB (np. zarzut z pkt 1a skargi kasacyjnej). Nie można też nie dostrzec, że WSA nie podjął polemiki z powołanymi przez skarżących judykatami (podobnie jak uprzednio GINB), mimo iż wyrokował sprzecznie z ich treścią.

Dla porządku zaznaczyć należy, że GINB – w uzasadnieniu decyzji, poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku, w oczywisty sposób, nie odniósł się do wszystkich zarzutów jakie podniesiono we wniosku. W efekcie podniesione zarzuty nie spotkały się z żadną reakcją procesową – tak GINB, jak i WSA. Co za tym idzie kontrola zaskarżonej decyzji miała charakter czysto iluzoryczny;

d. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 w zw. z art. 138 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem GINB uznał za prawidłowe uzasadnienie odnośnej decyzji KUR (oraz odnośnej decyzji Woj. Tarnobrzeskiego), WSA zaś, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie zajmował się tym zagadnieniem. Uwadze WSA uszło, że wadliwości uzasadnienia decyzji organu administracji stanowią o wadliwości samej decyzji i jako takie mogą powodować jej nieważność.

In concreto uzasadnienie decyzji KUR, a za nim uzasadnienie decyzji GINB, nie wspomina ani o tym jakiej działki dotyczy decyzja, ani też dlaczego określone przepisy prawa miałyby tu znajdować zastosowanie, o parametrach rzekomej samowoli nie mówiąc.

GINB, a za nim WSA, nie uwzględniły, że samo przywołanie treści przepisu w uzasadnieniu decyzji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2009 r., I SA/Ol 236/09) (tym bardziej zaś jeżeli w grę wchodzi wskazanie wadliwej podstawy prawnej). Z kolei brak przywołania w uzasadnieniu treści jakiejkolwiek regulacji uznać należy za wadę kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 k.p.a. Podkreślić należy, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Jeśli zatem rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji nie tylko nie koresponduje z treścią uzasadnienia, ale jest diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, taka decyzja rażąco narusza art. 107 k.p.a. i jako dotknięta wadą ,wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega stwierdzeniu nieważności (zob. wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 935/98);

e. art. 3 § 1 i art. 145 § i pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 138 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ponieważ organ administracji nie uwzględnił, iż adresatem decyzji jest tu B. J., która w chwili wydania decyzji przez KUR, nie miała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości (o czym organy administracji mają wiedzę z urzędu). Z kolei WSA, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie zajmował się tym zagadnieniem.

Uwadze GINB oraz WSA uszło, że B. J. nie miała in concreto stwierdzenia nabycia spadku po inwestorze, a zatem nie miała tytułu prawnego do działki – którą (jak można jedynie domniemywać) miał na myśli in concreto organ administracyjny – wydający zaskarżoną decyzję (jak i organy wyższego rzędu).

W przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku zaś wielości stron postępowania, oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną, powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 674/07). In concreto zaś decyzja KUR dotyczy przecież działki przy ul. K. 30 (wynika to bezsprzecznie z jej treści), a zatem działki, której właściciele nie brali udziału w toku postępowania.

Skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora,, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane i to bez wątpienia w chwili wydania nakazu rozbiórki (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2007 r., Il OSK 577/06).

Jest poza sporem, że przy wydawaniu decyzji z 27 sierpnia 1997 r. KUR nie podjął żądnych kroków by ustalić status B. J. jako strony postępowania, nie wspominając już o, ustaleniu statusu pozostałych skarżących. Nadto KUR zaadresował decyzję do działki przy ul. K. 30, należącej do M. i H. K., którzy nie brali udziału w postępowaniu;

f. art. 3 § 1 i art. 145 § 11 lit. c) i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 i 138 w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15 w zw. z art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art./ 81 oraz art. 119–121 w zw. z art. 156 k.p.a. przez pominięcie, że elementy zabudowy, o których mowa w decyzji KUR, zostały usankcjonowane przez Urząd Rejonowy w N. – ugodą administracyjną zawartą pomiędzy B. J. a M. i H. K.;

g. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 136 i 138 w zw. z art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, w zw. z art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 81 oraz art. 119–121 w zw. z art. 156 k.p.a. art. 136 i art. 138 k.p.a. albowiem GINB nie rozstrzygnął wniosków dowodowych skarżących dotyczących zagadnienia wykonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia; w rezultacie pozostawiono w obrocie prawnym rozstrzygnięcie, które nakłada na skarżących sankcje za niewykonanie zobowiązania, będące niemożliwymi do wykonania z przyczyn odeń niezależnych.

WSA pominął to zagadnienie przy wyrokowaniu.

h. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 w zw. z art. 10 w zw. z art. 156 k.p.a., przez pominięcie tego, iż wydanie decyzji KUR bez możliwości zapewnienia wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem uniemożliwiło;

– precyzyjne ustalenie parametrów wykonanej przebudowy, którą mylnie uznano za nowy obiekt;

– wykazanie, że istnieją prawne możliwości legalizacji ww. przebudowy bez potrzeby orzekania rozbiórki;

– wykazania, że środek zastosowany przez KUR nie jest in concreto proporcjonalny do stopnia naruszenia, a jego podjęcie może nastąpić jedynie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla usunięcia naruszenia prawa, co dotyczy w szczególności środków dotkliwych dla inwestora.

Zdaniem skarżących, powyższy zarzut nie spotkał się z żadną reakcją ze strony GINB, jak i WSA, co czyni kontrolę w ramach postępowania nieważnościowego iluzoryczną i uniemożliwia dokonanie kompleksowej oceny stanowiska sądu.

2. Rażące naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, a mianowicie:

a. art. 138 k.p.a. w zw. z art. 48–60 ustawy – Prawo budowlane przez pominięcie tego, że:

– nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07); in concreto nie ma wątpliwości, że KUR nie rozważał nawet prawnych możliwości legalizacji.

WSA pominął, że zgodnie z art. 49 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r.: w przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2". A zatem organ nadzoru miał obowiązek wydania takiego właśnie postanowienia, a nie sięgać po rozbiórkę a limine;

– środki stosowane przez organy administracji budowlanej powinny być proporcjonalne do stopnia naruszenia, a ich podjęcie może nastąpić jedynie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla usunięcia naruszenia prawa. Dotyczy to w szczególności środków dotkliwych dla inwestora (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 26 września 2008 r., II SA/Po 199/08); in concreto KUR od razu sięgnął po nakaz rozbiórki, nie uwzględniając innych możliwości;

– organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, że samowolna budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma obowiązek nałożenia na samowolnego inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która może być ostateczna w jakimkolwiek czasie, w tym także po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy. Oznacza to także, że organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą odmówić jej wydania tylko z tego powodu, że dotyczyć ona ma inwestycji, która już została zrealizowana (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 1 kwietnia 2008 r., II SA/Gd 221/08). In concreto KUR w ogóle nie badał zagadnienia naruszenia przepisów techniczno-budowlanych.

b. art. 3 pkt 1–7 w zw. z art. 28–30 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414), ponieważ: 1. przebudowę obiektu stanowi zmiana, układu funkcjonowania istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć elementów konstrukcyjnych, 2. o ile taras [wiatrołap stanowi część obiektu budowlanego to samo wykonanie obudowy tego tarasu [przedłużenia dachu nad wiatrołapem] nie jest ani obiektem budowlanym, ani jego częścią (art. 3 pkt 1–7 ustawy – Prawo budowlane) (zob. wyrok WSA z 27 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 691/04). In concreto KUR błędnie uznał, że ewentualna przebudowa oznacza budowę nowego obiektu;

d. art. 138 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, tożsamy z odnośnym art. ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 89 poz. 414) – przez pominięcie tego, że – w zakresie decyzji KUR, jaka legła u podstaw post. PINB – w odniesieniu do B. J. nie można było in concreto mówić o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Powyższe zarzuty naruszenia prawa materialnego, w ocenie skarżących, nie zostały przeanalizowane przez GINB, jak i WSA, co ich zdaniem czyni kontrolę w ramach postępowania nieważnościowego iluzoryczną i uniemożliwia dokonanie kompleksowej oceny stanowiska sądu.

Zarządzeniem z 28 września 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie zaakceptował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym brak było podstaw do stwierdzenia w całości nieważności decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego 29 października 1997 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 27 sierpnia 1997 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Całkowicie niezasadny jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami art. 7, art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 oraz art. 157 i art. 158 k.p.a. (pkt 1a podstawy kasacyjnej). Przede wszystkim niezrozumiałe jest twierdzenie, że Sąd Wojewódzki powinien zastosować środek z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. "w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że zaskarżone postanowienie organu obarczone było wadą kwalifikowaną o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 k.p.a."

Po pierwsze, Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie nie kontrolował postanowienia, lecz decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym.

Po drugie, Sąd Wojewódzki nie stwierdził żadnych wadliwości zaskarżonej decyzji, które mogłyby stanowić podstawę do jej uchylenia, a tym bardziej do zastosowania środka z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Po trzecie, w skardze nie wskazano takich naruszeń prawa, które mogłyby stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2017 r. Całość argumentacji skargi kasacyjnej związana jest z zarzutami co do kwalifikowanej wadliwości decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki, wydanych w postępowaniu zwykłym, a nie decyzji wydanych przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po czwarte, zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak też Sąd Wojewódzki prawidłowo rozpoznali sprawę, wyrażając ocenę co do okoliczności prawnych i faktycznych istotnych w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 k.p.a.

Mianowicie Sąd Wojewódzki zasadnie wskazał, że decyzje organów obu instancji orzekających w przedmiocie rozbiórki nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli z materiału dowodowego wynikało, że przedmiotowa budowa wykonana została bez wymaganego pozwolenia.

Przypomnieć należy, że roboty budowlane zakwalifikowane zostały jako nadbudowa – wg organu pierwszej instancji, rozbudowa – wg organu drugiej instancji, a zatem roboty mieszczące się w pojęciu "budowy" – w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), co warunkowało stwierdzenie samowoli budowlanej wobec braku pozwolenia na budowę wymaganego stosownie do art. 28 Prawa budowlanego (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414), w brzmieniu obowiązującym w czasie realizacji inwestycji. W świetle ustaleń wynikających z materiału dowodowego zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że wydanie w rozpatrywanym przypadku decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414) nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak trafnie zaznaczył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, rażące naruszenie prawa jako przesłanka nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, ze owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dokonał oględzin budynku mieszkalnego ,w którym wykonano roboty budowlane oraz przeprowadził rozprawę z udziałem zainteresowanych stron, w tym skarżącej, jako inwestorem robót.

Udokumentowane czynności wyjaśniające pozwoliły na dokonanie ustaleń co do zaistniałej samowoli budowlanej, przy czym w decyzjach organów obu instancji przedstawiono podstawy prawne orzeczonego nakazu rozbiórki, które zostały prawidłowo zweryfikowane w postępowaniu nadzwyczajnym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Wobec powyższego chybiony okazał się również zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 w zw. z art. 138 i art. 107 § 3 k.p.a. (pkt 1d podstawy kasacyjnej).

Ponadto nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5 w zw. z art. 138 i art. 107 § 1 k.p.a. (pkt 1b podstawy kasacyjnej), które według skarżących polega na tym, że nie wskazano w decyzji na czym konkretnie polegała samowola budowlane, w szczególności nie podano jej charakterystyki i rozmiarów, oraz nie określono w sentencji decyzji numeru działki ewidencyjnej, na której znajduje się budynek objęty nakazem rozbiórki "zrealizowanej nadbudowy nad istniejącym wiatrołapem".

Odnosząc się do powyższych kwestii należy w pierwszej kolejności zauważyć, że w decyzjach wydanych w trybie zwykłym opisano roboty budowlane objęte nakazem rozbiórki. Wojewoda w decyzji z 29 października 1997 r. stwierdził, że oględziny na działce przy ul. K. ... w N. wykazały, że: "na istniejącym przy budynku mieszkalnym wiatrołapie – ganku dokonano nadbudowy o jedną kondygnację".

Z kolei Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że z protokołu oględzin i sporządzonych rysunków elewacji budynku wynika, że na istniejącym ganku wykonano nadbudowę typu "tarasu krytego" o wymiarach 2,60 m x 4,18 m o konstrukcji murowanej.

Ponadto organ zaznaczył, ze skarżąca w trakcie oględzin nie zgłaszała uwag, które mogłyby świadczyć o wątpliwościach co do zakresu wykonanej samowoli budowlanej.

Mając na uwadze treść decyzji oraz materiał dowodowy zgromadzony w aktach, Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że wprawdzie parametry samowoli budowlanej nie zostały wyraźnie wskazane w decyzji, niemniej orzekając o rozbiórce określono w sposób opisowy część budynku objętą nakazem: "nadbudowa nad istniejącym wiatrołapem przy budynku o konstrukcji murowanej". Trafnie przy tym wskazał Sąd Wojewódzki, że opis części budynku podlegającego rozbiórce ma oparcie w rysunkach załączonych do protokołu oględzin oraz dokonanych ustaleniach co do zakresu samowoli budowlanej.

Na akceptację zasługiwała również analiza materiału dowodowego odnosząca się do identyfikacji nieruchomości, na której znajduje się budynek, będący przedmiotem nakazu rozbiórki w określonej części. Podkreślić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 21 marca 2017 r., II OSK 1793/15 wyjaśnił rzetelnie kwestie związane z oznaczeniem nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane objęte nakazem rozbiórki.

W rezultacie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wywiódł prawidłowo, że chociaż w sentencji decyzji z 27 sierpnia 1997 r. organ pierwszej instancji nie zawarł numeru działki ewidencyjnej, to jednak podano adres osoby zobowiązanej do wykonania nakazu rozbiórki, co w świetle całej treści decyzji pozwalało na identyfikację miejsca stwierdzonej samowoli budowlanej.

Kluczowe znaczenie miało ustalenie na podstawie pisma Burmistrza Gminy i Miasta N. z 5 lipca 2017 r. oraz operatu ewidencji nieruchomości, że wskazany w decyzji adres ul. K. ... odpowiada działce nr ..., a zmiana numeru porządkowego dla tej nieruchomości z numeru ... na numer ... nastąpiła w 1998 r. na wniosek skarżącej B. J., a więc po zakończeniu postępowania w sprawie rozbiórki części budynku. Z kolei z zaświadczenia z 8 lipca 1998 r. Urzędu Gminy i Miasta w N. wynika, że formalności związane z użytkowaniem budynku i zmianą numeru porządkowego nieruchomości dokonane zostały na wniosek B. J., jako właściciela nieruchomości.

Ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonane na podstawie powołanych dokumentów urzędowych pozwalały na wyciągnięcie wniosku, że mimo niedostatków sentencji decyzji, nakaz rozbiórki części budynku mieszkalnego został sformułowany w sposób, który pozwala na identyfikację nieruchomości, jako miejsca zrealizowanych samowolnie robót budowlanych. Całokształt zebranego materiału dowodowego pozwalał na stwierdzenie, że działka nr ... przy ul. K. w dacie wydanego nakazu rozbiórki miała nadany numer porządkowy ..., co zostało uwzględnione w treści decyzji.

Tym samym niezasadny okazał się zarzut skarżących co do niewykonalności kwestionowanej decyzji podniesiony we wniosku o stwierdzenie jej nieważności. W konsekwencji uprawnione było wnioskowanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie Sądu Wojewódzkiego co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Na aprobatę zasługiwała również ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą kontrolowane decyzje w przedmiocie nakazu rozbiórki nie są dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd Wojewódzki słusznie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że skarżąca B. J. podczas oględzin nieruchomości nie sprzeciwiła się poczynionym wówczas ustaleniom co do popełnienia, jak też zakresu stwierdzonej samowoli budowlanej, a jako inwestor – zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego – mogła stać się adresatem orzeczonego nakazu. W kontekście ustaleń, jakich dokonano w postępowaniu zwykłym, organy miały podstawę do nałożenia obowiązku rozbiórki na skarżącą, jako inwestora.

Dlatego podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność niewyjaśnienia tytułu prawnego skarżącej do przedmiotowej nieruchomości (brak stwierdzenia nabycia spadku) nie miała decydującego znaczenia w sprawie, aczkolwiek jej prawa właścicielskie nie zostały podważone w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty wymienione w punktach 1c, e, f. h. h petitum skargi kasacyjnej.

Podkreślić należy, że Sąd Wojewódzki przedstawił w uzasadnieniu wyroku wszystkie istotne elementy stanu faktycznego i prawnego sprawy rozstrzygniętej zaskarżona decyzją, jak też odniósł się do zarzutów skargi w zakresie odnoszącym się do okoliczności mających znaczenie przy weryfikacji decyzji wydanych w przedmiocie rozbiórki w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a. Nieuprawniony jest zatem zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Całkowicie niezasadne okazały się również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 48–60 Prawa budowlanego (pkt 2a), art. 3 pkt 1–7 w zw. z art. 28–30 Prawa budowlanego (pkt 2b), art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (pkt 2d).

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej przytoczono przepis art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718), tak więc nie mógł mieć on zastosowania do decyzji wydanych w 1997 roku.

Zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak też Sąd Wojewódzki wyjaśniły prawidłowo, że przepisy Prawa budowlanego, w tym art. 48 i art. 49, obowiązujące w czasie rozpatrywania sprawy w przedmiocie rozbiórki (27 sierpnia 1997 r. i 29 października 1997 r.), nie przewidywały możliwości legalizacji samowoli budowlanej, gdyż takie rozwiązanie wprowadzono dopiero wskutek nowelizacji z 2003 r. (w uzasadnieniu wyroku błędnie podano rok 2013, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano prawidłowo datę ustawy nowelizującej z 27 marca 2003 r.).

Wobec powyższego niezrozumiałe jest powielanie zarzutu co do nieprzeprowadzenia legalizacji robót budowlanych skoro w stanie prawnym obowiązującym w 1997 r. taka możliwość nie istniała.

Autor skargi nie wykazał ponadto jakie mogło mieć znaczenie dla wyniku sprawy zakwalifikowanie robót budowlanych jako przebudowy ani też nie przedstawił argumentacji, która mogłaby podważyć ocenę co do wymogu uzyskania pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Z przyczyn omówionych wyżej chybiony jest tez zarzut odnoszący się do kwestii dysponowania przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Reasumując należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki przeprowadził w sposób właściwy kontrolę zaskarżonej decyzji, wykazując w uzasadnieniu wyroku, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły podstawy do zanegowania rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 27 sierpnia 1997 r. i 29 października 1997 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.