Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 967/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Joanna Gierak-Podsiadły Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister") - po rozpatrzeniu odwołania B. P. od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") z [...] marca 2018 r., nr [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn. "Budowa obwodnicy miejscowości B. w nowym przebiegu w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] od km 1+176 odc. ref. 180 (km rob. 0+000) do km 0+790 odc. ref. 160 (km rob. 4+744.91) wraz z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinkach: od km 1+095 odc. ref. 180 do km 0+108 odc. ref. 190 (ul. O.) i od km 0+730 do km 0+860 odc. ref. 160 (ul. K.) oraz budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej w miejscowościach W. i B. gmina B. oraz miejscowości K. gmina A., powiat c., województwo [...]"- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Z wnioskiem w powyższym zakresie (uzupełnionym i zmienionym w trakcie postępowania) wystąpił do Wojewody [...] - Zarząd Województwa [...] (dalej: "inwestor"). Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając jego konieczność ważnym interesem gospodarczym i społecznym.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Wojewoda [...] wydał ww. decyzję z [...] marca 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację powyższej inwestycji drogowej oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Minister wskazał, że w trakcie postępowania odwoławczego ponownie rozpatrzył wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...], w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji, jak również rozpatrzył zarzuty skarżącej.

I tak, organ odwoławczy podkreślił, że inwestor uzyskał wszystkie wymagane opinie wynikające z art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. z 2018, poz. 1474 z późn. zm., dalej: "specustawa") i konieczne dla niniejszej inwestycji z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy, tj.: Zarządu Województwa [...] - wyrażoną w formie postanowienia, Zarządu Powiatu C., Burmistrza Gminy A., Wójta Gminy B., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...], Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K.

Minister stwierdził, że inwestor (zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy) dołączył do wniosku mapę w skali 1:5000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Jednocześnie, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy, inwestor przedłożył projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wynikającymi z przepisów szczególnych. Minister ustalił, że projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ II instancji uznał, że przedłożony projekt jest zgodny z załączoną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i decyzją zmieniającą, decyzjami Starosty C. udzielającymi pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych oraz postanowieniem Wojewody [...] udzielającym zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych. W konsekwencji, po dokonaniu analizy powyższego projektu budowlanego, Minister wskazał, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935).

Podsumowując tę część rozważań organ odwoławczy podniósł, że wniosek inwestora zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.

Następnie, Minister poddał kontroli przeprowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia.

W ocenie organu II instancji Wojewoda prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu (w tym informacja o jego wszczęciu w drodze stosownych obwieszczeń), podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Minister pozytywnie także ocenił określenie przez organ I instancji terminu wydania nieruchomości na 121 dzień od dnia uzyskania waloru ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (jeden z najkrótszych dopuszczalnych terminów), wskazując, że organ I instancji zobowiązany był tak uczynić wobec uzasadnionego wystąpienia przez inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że zostały spełnione wymogi wynikające z art. 11f ust. 1, 3 i 4 oraz art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.

Rozpatrując odwołanie B. P., Wojewoda podkreślił, że to inwestor, a nie instytucje uprawnione do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości, co wynika z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej.

Zatem, ocenie organów może podlegać jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej a w sprawach nieuregulowanych – w przepisach prawa budowlanego.

Weryfikując więc sprawę w kontekście art. 11e, 11i ust. 1 specustawy oraz art. 35 ust. 4, art. 35 ust. 1 oraz art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego, organ odwoławczy pismami z [...] czerwca 2018 r. oraz z [...] września 2018 r. wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej poruszonych przez odwołującą się. Pismami z [...] lipca 2018 r., z [...] lipca 2018 r. oraz z [...] września 2018 r. inwestor odniósł się do uwag, wskazując, iż w jego ocenie nie zasługują one na uwzględnienie. Stanowisko inwestora organ odwoławczy przesłał skarżącej przy pismach z [...] lipca 2018 r., z [...] września 2018 r. oraz z [...] października 2018 r., zawiadamiając o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W piśmie z [...] sierpnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na stanowisko inwestora zawarte w ww. piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., B. P. wniosła o przeprowadzenie dowodu z:

1) fotografii oznaczonych literami od A do N, na okoliczność tego, że teren planowanej przez nią inwestycji (działki nr [...], nr [...] i nr [...]), a także działka nr [...] - wbrew twierdzeniom inwestora zawartym w ww. piśmie - nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej oraz brak jest możliwości dojazdu do licznika zlokalizowanego na działce nr [...];

2) oględzin działek nr [...], nr [...] i nr [...] na okoliczność, iż działki te nie zapewniają działkom nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] dostępu do drogi publicznej oraz brak jest możliwości dojazdu do licznika poboru energii zlokalizowanego na działce nr [...];

3) opinii biegłego w zakresie hodowli koni na okoliczność, że realizacja inwestycji drogowej objętej decyzją Wojewody [...] uniemożliwi jej realizację planowanej inwestycji (stadniny koni) oraz prowadzenie hodowli koni sportowych, z uwagi na zbyt małą odległość projektowanej drogi od terenu ww. inwestycji.

Skarżąca stwierdziła, iż działki nr [...] oraz nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiące jej własność - wbrew temu co twierdzi inwestor - nie posiadają dostępu do ul. B. Skarżąca wskazała, iż na działkach nr [...] oraz nr [...] nie istnieją żadne drogi wewnętrzne, natomiast droga gruntowa na działce nr [...] nie stanowi odpowiedniego dojazdu do inwestycji polegającej na budowie stadniny koni. Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że nie istnieje również żadna inna możliwość dojazdu do jej nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że z uwagi na charakter działalności, jaka ma być prowadzona na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] (pozwolenie na budowę zostało wydane dla stadniny koni), nie wystarczy, aby działki te posiadały jakikolwiek dostęp do drogi publicznej, ale musi to być dostęp odpowiedni dla tego rodzaju działalności. Zdaniem skarżącej organ I instancji powinien był wziąć pod uwagę okoliczność, że uzyskała ww. pozwolenie na budowę stadniny koni na tych działkach, a w związku z tym dojazd do ww. działek powinien spełniać parametry dojazdu do obiektu tego rodzaju.

Według skarżącej nie istnieje możliwość zapewnienia działkom nr [...], nr [...] i nr [...] dojazdu dostosowanego do charakteru zamierzonej przez nią działalności, bowiem drogi przebiegające działkami nr [...], nr [...] i nr [...] byłyby zbyt wąskie. Na poparcie stanowiska, skarżąca przedstawiła obszerne wyjaśnienia.

Skarżąca podniosła, że wskutek realizacji ww. inwestycji objętej decyzją Wojewody [...] utraciła możliwość dojazdu do licznika energii elektrycznej znajdującego się na działce nr [...], co uniemożliwia jej weryfikację danych zawartych w fakturach za sprzedaż energii elektrycznej, generowany przez inwestycję drogową hałas uniemożliwi podjęcie zamierzonej działalności.

W piśmie z [...] września 2018 r. - stanowiącym odpowiedź na pismo inwestora z [...] lipca 2018 r. – B. P. nie zgodziła się z jego poglądem, iż w wyniku realizacji ww. inwestycji drogowej nie zostanie pozbawiona możliwości korzystania w dotychczasowy sposób z wodociągu na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] i przedstawiła szereg wątpliwości związanych z korzystaniem i z utrzymaniem wodociągu oraz związanych z tym kosztach.

W piśmie z [...] października 2018 r. skarżąca przedstawiła obszerną argumentację kwestionującą możliwość dojazdu do posiadanych przez nią nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej, ponowiła wcześniejsze wnioski dowodowe, oraz wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów potwierdzających legalność robót budowlanych wykonanych w okresie od sierpnia do września 2018 r. na działce nr [...] na okoliczność zgodności z prawem tych robót.

Zdaniem skarżącej fotografie załączone do pisma Wójta Gminy B. z [...] września 2018 r. nie mogą stanowić dowodu na okoliczność, iż działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, bowiem nie wskazano w nich współrzędnych miejsc, w których te fotografie wykonano. Ponadto - w ocenie skarżącej - przedłożone przez Wójta Gminy B. fotografie odzwierciedlają jedynie to, jak rzekome drogi wyglądają w tych punktach, które sfotografowano. Dodatkowo, w ocenie skarżącej, nie dowodzą tego, że działki te są przejezdne na całej ich długości, bowiem fotografie mogą celowo pomijać punkty, w których przedmiotowe działki są nieprzejezdne.

Skarżąca wskazała, iż po otrzymaniu pisma inwestora z [...] września 2018 r. ponownie zweryfikowała stan faktyczny istniejący na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...] i stwierdziła, że od sierpnia 2018 r. (kiedy to wykonała dokumentację fotograficzną potwierdzającą, że kwestionowana przez nią ww. inwestycja drogowa pozbawia jej nieruchomości dostępu do drogi publicznej) na przedmiotowych działkach zostały wykonane pospieszne prace, które mają dawać wrażenie, że dostęp działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] do drogi publicznej rzeczywiście istnieje.

Dla uzasadnienia tej tezy skarżąca podniosła, iż brak jest w aktach sprawy dokumentacji formalnoprawnej (w szczególności pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych) potwierdzającej legalność wykonanych prac na działce nr [...]. Po drugie, w ocenie skarżącej, jakość podjętych działań wskazuje na czysto prowizoryczny charakter wykonanych robót, gdyż pierwsze 200-300 m działki nr [...] od skrzyżowania z ul. B. jest pokryte cienkim asfaltem, natomiast na dalszym odcinku zamiast asfaltu jest tylko ciemny żwir, następnie drogę stanowi uklepana ziemia, a przy wyjściu z lasu działka pokryta jest ciemnym żwirem. Skarżąca przy tym podniosła, iż miejscami żwir został już wypłukany przez deszcz. Wobec tego skarżąca wskazała, iż na działce nr [...] powstała nietrwała nawierzchnia, przykryta na odcinku 200-300 m cienką warstwą asfaltu. Zdaniem skarżącej przeprowadzone prace oraz ich niska jakość powodują, że droga nie spełnia parametrów technicznych i nie zapewnia odpowiedniego dojazdu do jej nieruchomości.

Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również zarzutów skarżącej, organ odwoławczy stwierdził, że objęcie zakresem inwestycji części działki B. P., w sposób wskazany we wniosku inwestora nie narusza prawa, a rozwiązania projektowe zatwierdzone w decyzji Wojewody [...] są prawidłowe.

W ocenie Ministra, przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącej. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Teren będący własnością skarżącej nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji.

Organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...], z obrębu [...] B., stanowiąca własność skarżącej, w decyzji Wojewody [...], została podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B., z czego działka nr [...] została przeznaczona pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, zaś działki nr [...] i nr [...] pozostały przy dotychczasowej właścicielce.

Minister uznał za niezasadny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 4 Prawa budowlanego i art. 140 k.c. - poprzez udzielenie zezwolenia na realizację ww. inwestycji drogowej bez uwzględnienia jej uzasadnionego interesu prawnego.

Organ II instancji wyjaśnił, że przepis art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy zobowiązuje organ do określenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej m.in. wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich znajduje konkretyzację w art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, projektowanie i budowa obiektów budowlanych powinna zapewniać poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Z akt sprawy wynika, iż działki nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B. wprawdzie sąsiadują z projektowaną inwestycją, jednakże znajdują się poza liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również nie wchodzą w skład nieruchomości zajętych pod przebudowę sieci uzbrojenie terenu lub przebudowę zjazdów bądź innych dróg publicznych.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż ww. działki nr [...], nr [...] i nr [...] zostały objęte decyzją Starosty C. nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę stadniny koni w zagrodzie dla rolnika z usługami, w tym zjazdu publicznego z drogi gminnej wewnętrznej na ww. działki nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B.

Organ odwoławczy uznał, że decyzja Wojewody [...] spełniła wymogi określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, w tym również dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Stanowisko zostało obszernie wyjaśnione w decyzji z [...] lutego 2019 r. W pkt VI decyzji, organ I instancji odniósł się do kwestii określonej w art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, zaś organ odwoławczy niniejszą decyzją powyższe rozstrzygnięcia utrzymał w mocy. W ramach zasady wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w przedmiotowej sprawie inwestor, w ocenie Ministra, zapewnił działkom skarżącej dostęp do drogi publicznej.

Minister zauważył, iż skarżąca nie wykazała naruszenia zatwierdzonym projektem budowlanym przepisów powodujących, że decyzja Wojewody powinna być uchylona jako naruszająca uzasadnione interesy osób trzecich. Natomiast, wobec przeprowadzonej analizy mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi publicznej oraz wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z [...] lipca 2018 r., zdaniem organu odwoławczego, bezspornym jest, że działki nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B. będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że na gruncie przedmiotowej sprawy oraz faktu, iż dostęp do drogi może mieć charakter bezpośredni lub pośredni, nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego, skoro poprzez wydanie decyzji Wojewody [...], działki skarżącej nr [...] i nr [...] (z podziału działki nr [...]), oraz działki nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B., mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne.

Jednocześnie Minister podniósł, że jeżeli w wyniku realizacji ww. inwestycji skarżąca poniesie jakiekolwiek szkody materialne, to będzie jej przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym.

Wobec powyższego organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej oraz art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez brak ustaleń dotyczących budowy zjazdu publicznego umożliwiającego dostęp z drogi publicznej na działki nr [...] i nr [...] (z podziału działki nr [...]), oraz na działki nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B.

Minister wskazał, że inwestor wyjaśnił skarżącej, iż ze względu na funkcję, jaką ma spełniać projektowana droga po zakończeniu inwestycji a także ze względów bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz podróżujących, brak było uzasadnienia dla wykonania bezpośrednich zjazdów z planowanej obwodnicy w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] na działki sąsiednie, co dotyczy również działki skarżącej. Tym samym, wbrew propozycji skarżącej, niemożliwe jest wniesienie korekt do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Wojewody poprzez zaprojektowanie zjazdu publicznego na działkę nr [...] (z podziału działki nr [...]), z obrębu [...] B.

Niezależnie od powyższego organ ii instancji zauważył, iż działka skarżącej nr [...] (z podziału działki nr [...]), z obrębu [...] B., została ograniczona w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku polegającego na przebudowie sieci uzbrojenia terenu, na co zezwalają przepisy specustawy drogowej. Zdaniem organu ograniczenia te są zgodne z zapisami specustawy drogowej i wobec art. 64 ust. 1 Konstytucji RP nie naruszają istoty prawa własności. Szczegółowe stanowisko organu zostało przedstawione w przedmiotowej decyzji.

Stwierdzając powyższe, organ odwoławczy wskazał, iż odpowiedzialność odszkodowawcza inwestora za szkody wynikłe z jego działań na nieruchomościach zajmowanych dla wykonania obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c oraz e-h specustawy drogowej kształtowana jest na zasadach określonych w art. 124 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej, do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio.

Ponadto, organ odwoławczy zauważył, iż na inwestorze po wykonaniu ww. robót budowlanych ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje od inwestora odszkodowanie. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami

Za niezasadny Minister uznał zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") poprzez zatwierdzenie decyzją Wojewody [...] podziału działki nr [...] na działki nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B. pomimo tego, iż ww. działki wydzielone z ww. działki nr [...], w momencie podziału, nie miały zapewnionego dostępu do drogi publicznej i nie zaprojektowano do nich zjazdów. Organ wziął pod uwagę, iż zgodnie z art. 23 specustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3, określającym nabywanie nieruchomości pod drogi, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

W rozpatrywanej sprawie decyzją Wojewody [...] dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B., na przeznaczoną pod pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] działkę nr [...], oraz na działki nr [...] i nr [...] pozostawione przy skarżącej, którym - jak ustalił organ odwoławczy - został zapewniony dostęp do dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne.

Natomiast ewentualnie niezaprojektowanie zjazdu, lub niezapewnienie innego dostępu do drogi publicznej w sposób opisany w art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zdaniem organu, nie powoduje, że nieruchomości nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył rozstrzygnięcia sądów administracyjnych w podobnych sprawach.

Odnosząc się do stwierdzeń skarżącej, iż na działce nr [...] "nie istnieje żądana droga", bowiem "jest w całości porośnięta trawą", na działce nr [...], z obrębu B., "jest urządzona droga polna", zaś na działce nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), z obrębu [...] B., iż droga na tej działce "przypomina alejkę spacerową w parku", organ odwoławczy ocenił, iż działki nr [...], nr [...] i nr [...] (z podziału działki nr [...]), z obrębu [...] B., spełniają kryterium drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz ust. 3 pkt 7 lit. a załącznika Nr 6 do § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, z późn. zm.), gdyż zapewniają one połącznie z drogą publiczną działkom skarżącej nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B. Rozpatrując zarzut organ wziął pod uwagę pismo Urzędu Gminy B. z dnia [...] września 2018 r., w którym Urząd poinformował, iż działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], z obrębu [...] B., stanowią drogi wewnętrzne, niezaliczone do żądnej z kategorii dróg publicznych i pozostają własnością Gminy B. W piśmie tym organ poinformował również, iż ww. drogi wewnętrzne stanowią dojazd do gruntów przyległych w obrębie tych dróg, oraz są przejezdne, a także są w utrzymaniu tej Gminy zgodnie z jej statutem. Ponadto, organ odwoławczy uwzględnił wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z [...] września 2018 r. Inwestor poinformował, iż na etapie projektowania przeprowadzono szczegółową analizę dostępności terenów przyległych. W konsultacji z Gminą B. analizowano dostępność terenu przyległego do obwodnicy poprzez istniejącą regularną siatkę dróg wewnętrznych, niepublicznych będących własnością Gminy B., co znajduje - jego zdaniem - potwierdzenie w pismach Wójta Gminy B. z [...] marca 2017 r., znak: [...], z [...] maja 2017 r., znak: [...] oraz z [...] lipca 2017 r., znak: [...], załączonych do projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją Wojewody [...]. Inwestor wskazał ponadto, iż wskutek przeprowadzonych analiz w latach 2016/2017 oraz ww. opinii Wójta Gminy B. przyjęto, że tereny przyległe do projektowanej obwodnicy w tym rejonie, obsługiwane są poprzez drogi wewnętrzne, niepubliczne, należące do Gminy Babice, która utrzymuje ww. drogi i odpowiada za ich stan techniczny.

Przy ww. piśmie z [...] września 2018 r. inwestor załączył również dokumentację fotograficzną, przedstawiającą stan dróg wewnętrznych wskutek prac wykonanych przez Gminę B. dotyczących bieżącego utrzymania dróg wewnętrznych urządzonych na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] (z podziału działki nr [...]), z obrębu [...] B., stanowiących dojazd do działek skarżącej nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], z której wynika, że ww. drogi wewnętrzne są przejezdne, a więc będą mogły zapewnić ww. działkom skarżącej połączenie z drogą publiczną.

Wobec powyższego, Minister podzielił stanowisko inwestora, iż zarówno w okresie, w którym była przeprowadzana analiza dostępności terenów przyległych (rok 2016/2017), jak i obecnie, ww. drogi wewnętrzne urządzone na działkach nr [...], nr [...] oraz nr [...], z obrębu [...] B. są przejezdne. W ocenie organu odwoławczego trafnie również stwierdził inwestor, iż w trakcie wegetacji roślinności i w skutek upraw terenów przyległych do dróg wewnętrznych ich stan techniczny mógł ulec zmianie.

Ponadto, zdaniem Ministra, zgłoszona przez skarżącą na etapie niniejszego postępowania odwoławczego dokumentacja fotograficzna, potwierdzająca okoliczność, iż działki nr [...], nr [...] i nr [...], na których zaprojektowano budowę stadniny koni, a także działka nr [...], z obrębu [...] B. - nie mają zapewnionego dostępu do drogi publicznej, nie zdołały podważyć prawdziwości ww. oświadczeń Wójta Gminy B., który pozytywnie zaopiniował rozwiązania projektowe dotyczące zapewnienia przejezdności terenów przyległych do projektowanej obwodnicy.

Minister podniósł, że jeżeli chodzi o kwestionowane przez skarżącą pismo Urzędu Gminy B. z [...] września 2018 r, jak również pozostałe ww. pisma Wójta Gminy B. z [...] marca 2017r., z [...] maja 2017 r., oraz z [...] lipca 2017 r. - załączone do projektu zagospodarowania terenu, to zauważyć należy, że posiadają one walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Dokumenty urzędowe korzystają z domniemania prawdziwości (autentyczności) i zgodności z prawdą, tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Natomiast utrzymanie ww. dróg wewnętrznych na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B., w niniejszej sprawie należy do obowiązku Gminy B., będącej właścicielem tych działek, zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W konsekwencji zarzut skarżącej dotyczący braku dostępu do działki nr [...] (z podziału działki nr [...]), od strony ulicy N., oraz do działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], od strony drogi powiatowej nr [...] - ul. B., organ II instancji uznał za niezasadny.

Organ odwoławczy uznał także za bezpodstawny zarzut skarżącej, iż droga wewnętrzna na działce [...], z obrębu [...] B., nie spełnia parametrów technicznych określonych dla dróg publicznych pozwalających na urządzenie do niej dojazdu. W przedmiotowej sprawie nie ma bowiem zastosowania do dróg wewnętrznych niepublicznych rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124). Ponadto planowana inwestycja drogowa nie zmienia parametrów technicznych istniejących dróg wewnętrznych. Organ odwoławczy nie miał podstaw przyjąć, że parametry ww. dróg wewnętrznych nie zapewnią skarżącej dostępu do drogi publicznej dostosowanej do rodzaju prowadzonej przez nią działalności (stadnina koni) również dlatego, że skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę zjazdu z drogi wewnętrznej na ww. działki w pozwoleniu na budowę stadninę koni (ww. decyzja Starosty C. z dnia [...] listopada 2009 r.).

Odnosząc się natomiast do wskazanych przez skarżącą zastrzeżeń co do legalności robót budowlanych wykonanych w okresie od września 2018 r. na działce nr [...], z obrębu [...] B., organ odwoławczy podniósł, że ocena legalności tych działań pozostaje w kompetencji właściwych organów nadzoru budowlanego.

Zdaniem organu, za niezasadny należało również uznać zarzut skarżącej dotyczący pozbawienia jej dojazdu do licznika energii elektrycznej znajdującego się na działce nr [...], z obrębu [...] B. Działka ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi wewnętrznej, zlokalizowanej na działce nr [...], należącej do Gminy B. - jak w stanie przed wydaniem zaskarżonej decyzji - i poprzez nią oraz inne drogi wewnętrzne, zlokalizowane na działkach nr [...] i nr [...] (przed podziałem działka nr [...]) do drogi publicznej powiatowej nr [...] - ulicy B. Zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy wynika również, iż drogi wewnętrzne na działkach nr [...] i [...] są przejezdne.

Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy uznał również za niezasadne przeprowadzenie dowodu z oględzin ww. działek nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B., na okoliczność, iż ww. drogi - wbrew zapewnieniom inwestora - nie zapewniają działkom nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] dostępu do drogi publicznej, oraz dojazdu do licznika poboru energii zlokalizowanego na działce nr [...].

Organ odwoławczy zauważył, iż na inwestorze ciążył jedynie obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Dojazd ten ma być odpowiedni, co nie oznacza, że ma być zgodny z oczekiwaniami skarżących. Natomiast jeżeli skarżąca uważa, iż dozna szkody w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji i przyjętych rozwiązań projektowych dotyczących dostępu działek nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B., do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, w zakresie dotyczącym prowadzenia przez nią dotychczasowej działalności (budowie stadniny koni), to wskazane kwestie nie są przedmiotem rozważań organów administracji właściwych w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się natomiast do szeroko opisanych przez skarżącą zarzutów, iż pozbawienie jej prawa własności do części ww. działki nr [...], z obrębu [...] B., przez którą przebiega wodociąg wD150pcv, spowoduje całkowitą zmianę w stanie faktycznym i prawnym tego wodociągu, organ zbadał projekt zagospodarowania terenu, przebieg wodociągu, wyjaśnienia inwestora przedstawione w piśmie z [...] lipca 2017 r. oraz wyjaśnienia skarżącej. Minister zauważył, że z akt sprawy, w tym z części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. 27), zatwierdzonego decyzją Wojewody [...], wynika jednoznacznie, że przedmiotowy wodociąg wD150pcv położony w km 0+212,50, znajduje się w administracji Gospodarki Komunalnej w B. Sp. z o.o. Natomiast z akt sprawy nie wynika aby skarżąca posiadała jakikolwiek tytuł prawny do ww. wodociągu. Jednocześnie, rozważając zarzut organ stwierdził, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie ma więc podstaw do przyjęcia, iż wskutek nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności do działki nr [...], z obrębu [...] B., nastąpiło równocześnie przejście prawa własności na tę jednostkę samorządu terytorialnego do wodociągu przebiegającego częściowo przez teren ww. działki. W tym zakresie decyzja o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej nie wpływa na zmianę stanu faktycznego i prawnego ww. wodociągu na działkach nr [...] i nr [...] (z podziału działki nr [...]), ani też nie narusza w tym zakresie żadnych praw skarżącej.

W ocenie Ministra niezasadne są również zarzuty skarżącej dotyczące braku możliwości korzystania przez nią z ww. wodociągu wskutek "jego podziału" na 3 części dokonanego decyzją Wojewody [...], co potwierdza treść umowy nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. zawartej pomiędzy Gospodarką Komunalną w B. Sp. z o.o. (zwanym dalej "Przedsiębiorstwem") a B. P. oraz wyjaśnienia inwestora z [...] lipca 2018 r. W ocenie Ministra zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że skarżąca będzie mogła dokonywać konserwacji, napraw i remontu przyłączy wodociągowych położonych na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B., wraz ze studzienką wodomierzową, gdyż został jej zapewniony dojazd do działek nr [...] i nr [...] (z podziału działki nr [...]), z obrębu [...] B.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko inwestora, iż planowana inwestycja drogowa nie pozbawi skarżącej możliwości korzystania z ww. wodociągu, nie spowoduje ograniczenia tego prawa, nie zmieni dotychczasowych warunków i zasad w korzystaniu z wodociągu zgodnie z jego przeznaczeniem, a także nie wpłynie na zmianę w zapisach ww. umowy nr [...] o zaopatrzenie w wodę z dnia [...] marca 2012 r. wiążącej B. P. z Gospodarką Komunalną w B. sp. z o.o.

W ocenie organu odwoławczego, roszczenia skarżącej dotyczące przedmiotowego wodociągu stanowią próbę wykazania posiadania interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Inwestycja drogowa niewątpliwie zmniejszyła zakres faktycznych możliwości korzystania z działek objętych jej zakresem. Ograniczenia zostały jednak wprowadzone na podstawie przepisów ustawowych oraz poprzez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie przepisów kpa i specustawy drogowej.

W kontekście zaś twierdzeń skarżącej dotyczących tego, że parametry przebudowanego wodociągu są nieodpowiednie dla biegnącego obecnie pod drogą wojewódzką nr [...] ww. wodociągu, pod którą będzie odbywać się intensywny ruch pojazdów, a nie - jak dotychczas - położonego wśród działek rolnych, należy podkreślić, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ odwoławczy zauważył, iż to projektant odpowiada za opracowanie projektu inwestycji w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania, a nie organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji. Zatem analizując akta sprawy Minister nie znalazł żadnych podstaw do tego, by stwierdzenie skarżącej, co do parametrów przebudowywanego wodociągu potraktować inaczej, niż jako wyraz jej dowolnego poglądu na powyższą kwestię.

Za niezasadne Minister uznał także żądanie B. P. dotyczące zmiany rozwiązań projektowych poprzez wykonanie ekranów akustycznych w celu zmniejszenia uciążliwości związanych z budową obwodnicy B. Wskazać bowiem należy, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, nie nakazuje budowy ekranów akustycznych i rozstrzygnięcie w tym zakresie nie było zmienione decyzją zmieniającą.

Za nietrafny Minister uznał również należy zarzut skarżącej dotyczący zmiany rozwiązań projektowych w projekcie budowlanym zatwierdzonym zaskarżoną decyzją poprzez budowę dróg serwisowych na działkach skarżącej, zgodnie z ppkt 3.10 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak już Minister wyjaśnił, opierając się na stanowisku inwestora, działki nr [...], nr [...] (z podziału działki nr [...]), z obrębu [...] B. (objęte decyzją o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej) oraz działki nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B. (znajdujące się poza zakresem ww. inwestycji drogowej), posiadają dostęp do dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne. Organ odwoławczy wskazał, iż nie posiada uprawnień do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu.

Badając sprawę organ odwoławczy uznał, że wobec zgodności z przepisami prawa rozwiązań projektowych zatwierdzonych decyzją Wojewody na uwzględnienie nie zasługują zgłoszone przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego wnioski o przeprowadzenie dowodów na okoliczność tego, że realizacja inwestycji drogowej objętej decyzją Wojewody [...] uniemożliwi jej realizację planowanej inwestycji (stadniny koni) z uwagi na zbyt małą odległość projektowanej drogi od terenu ww. inwestycji, w szczególności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hodowli koni, skoro rozwiązania projektowe zatwierdzone decyzją Wojewody [...] są zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Uzasadniając brak celowości przeprowadzania dowodów, organ odwoławczy podkreślił, iż organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśniania sprawy, nie zaś wszystkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania.

Zdaniem organu odwoławczego za niezasadne także należało uznać żądanie skarżącej dotyczące uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...].

Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniony musi być interesem społecznym lub gospodarczym. Ocena czy taki interes ma miejsce została pozostawiona organowi wydającemu decyzję, przy czym specustawa drogowa nie wprowadza żadnych szczególnych kryteriów oceny takiego interesu. Konsekwencją takiego uregulowania jest przyjęcie poglądu, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma szerokie możliwości korzystania z tej instytucji, a warunkiem legalności jej zastosowania jest wskazanie okoliczności, które uprawdopodabniają istnienie interesu społecznego lub gospodarczego. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji uzasadnił przyczyny uwzględnienia wniosku inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uznając za przekonującą argumentację przedstawioną we wniosku o wydanie ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem Ministra, wskazywana przez inwestora poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego oraz możliwość wykorzystania funduszy unijnych uzasadniały nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pogląd taki jest zgodny z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Wobec powyższego, organ odwoławczy uznał, iż Wojewoda [...], nadając rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody [...], powołał się na obiektywne okoliczności uzasadniające nadanie tego rygoru oraz szczególny charakter specustawy drogowej.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. B. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 76 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") poprzez błędne przyjęcie, że Skarżąca nie obaliła domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało urzędowo stwierdzone w piśmie Urzędu Gminy B. z dnia [...] września 2018 r. oraz w pismach Wójta Gminy B. z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] oraz z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], mimo iż Skarżąca do pism z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz z dnia [...] października 2018 r. załączyła fotografie, z których wynika - wbrew twierdzeniom Wójta Gminy B. - że drogi wewnętrzne na działkach nr [...], [...] i [...] są nieprzejezdne;

2) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania Skarżącej dotyczącego przeprowadzenia dowodu z oględzin działek nr [...], [...] i [...] na okoliczność, że działki te nie zapewniają działkom Skarżącej nr [...], [...], [...] i [...] dostępu do drogi publicznej oraz, że brak jest możliwości dojazdu do licznika poboru energii zlokalizowanego na działce nr [...], mimo iż przedmiotem dowodu były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a które nie zostały stwierdzone wystarczająco innym dowodem,

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że:

a) drogi wewnętrzne na działkach nr [...], [...] i [...] są przejezdne,

b) realizacja inwestycji drogowej nie pozbawia nieruchomości Skarżącej stanowiących działki nr [...], [...], [...] i [...] dostępu do drogi publicznej,

c) wodociąg wD150pcv położony w km 0+212,50 nie stanowi własności Skarżącej;

II. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 11f ust. 1 pkt. 4 specustawy drogowej oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 140 k.c. poprzez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zaprojektowanej bez uwzględnienia uzasadnionego interesu Skarżącej;

2) art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez zatwierdzenie podziału działki nr [...] na działki [...], [...] i [...], mimo iż wydzielona działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej i nie zaprojektowano do niej zjazdów;

3) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie w projekcie budowlanym wymagań z zakresu realizacji dróg technologicznych, określonych w decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] listopada 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach (znak: [...]), zmienionej decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...].

Rozwinięcie wyżej podniesionych zarzutów nastąpiło w uzasadnieniu skargi.

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odniósł się do zarzutów skargi.

Na rozprawie przed sądem administracyjnym pełnomocnik skarżącej oświadczyła, że obwodnica została już wykonana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, który rozstrzygnięciem z [...] lutego 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., nr [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn. "Budowa obwodnicy miejscowości B. w nowym przebiegu w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] od km 1+176 odc. ref. 180 (km rob. 0+000) do km 0+790 odc. ref. 160 (km rob. 4+744.91) wraz z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinkach: od km 1+095 odc. ref. 180 do km 0+108 odc. ref. 190 (ul. O.) i od km 0+730 do km 0+860 odc. ref. 160 (ul. K.) oraz budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej w miejscowościach W. i B. gmina B. oraz miejscowości K. gmina A., powiat c., województwo [...].".

Decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zgodnie z art. 11 a ust. 1 specustawy drogowej, inwestor wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Do wniosku inwestor dołączył niezbędne dokumenty w tym: 1) wymagane opinie - Zarządu Województwa [...], Zarządu Powiatu C., Burmistrza Gminy A., Wójta Gminy B., Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...], Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K.; 2) mapę, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu; 3) analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi; 4) mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości; 5) informacje określające zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; 6) projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Sąd stwierdza, że organy dokonały prawidłowej oceny formalnych wymogów wniosku inwestora w rozumieniu art. 11d ust. 1 specustawy drogowej i zasadnie uznano, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, wydana przez organ II instancji decyzja zawiera elementy, przewidziane w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Ponadto, należy zgodzić się z Ministrem, że organ I instancji prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wysyłając zawiadomienia do wnioskodawcy i właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania poinformował natomiast w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K., w Urzędzie Gminy B., Urzędzie Miejskim w A., w urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów oraz w prasie lokalnej.

Strony zostały poinformowane także o możliwości zapoznania się z dokumentacją dotyczącą inwestycji oraz o możliwości wnoszenia uwag i wniosków, z czego skorzystały. Wniesione przez jedną stronę uwagi zostały przekazane inwestorowi w celu zajęcia przez niego stanowiska, co do podniesionych zastrzeżeń, a następnie przekazane zainteresowanej stronie.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że stosownie do art. 11f ust. 1 specustawy drogowej decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych oraz oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Województwa [...], zatwierdzenie podziału nieruchomości.

W decyzji ustalono ponadto warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska (omówiono decyzję Wójta Gminy B. z [...] listopada 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, sprostowaną postanowieniem z [...] lutego 2016 r.; z kolei postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. wyjaśniono wątpliwości co do treści decyzji).

W decyzji Wojewody [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej ustalono także warunki wynikające z ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz warunki wynikające z potrzeb (omówiono pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z [...] lipca 2017 r. i z [...] września 2017 r. oraz pismo Wydziału Bezpieczeństwa i Zarzadzania Kryzysowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z [...] sierpnia 2017 r.).

W decyzji organu I instancji omówiono także wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Organ I instancji oraz organ odwoławczy przeprowadziły postępowanie, z pełnym poszanowaniem zasad postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. Minister odniósł się do każdego z podniesionych przez odwołującą się, zarzutów.

Odnosząc się do treści skargi i podniesionych w niej Sąd uzanał je za bezzasadne.

W tym miejscu należy wskazać na charakter inwestycji drogowych, które podlegają szczególnej regulacji ustawowej spowodowanej potrzebą przyspieszenia procesu budowy dróg publicznych. Wobec tego doszło do uproszczenia procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg publicznych poprzez objęcie w jednym postępowaniu i jednej decyzji czterech postępowań: lokalizacji drogi, podziału nieruchomości, nabywania nieruchomości pod drogi i pozwolenia na jej budowę.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Prawidłowo wskazał Minister, że organ administracji nie jest jednak uprawniony do oceny zasadności, czy celowości zamierzonej inwestycji. O przebiegu inwestycji decyduje inwestor wybierając najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno–wykonawcze. Inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji inwestycji, co obejmuje przebieg i szerokość planowanej drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowanej przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 specustawy drogowej organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e specustawy drogowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2416/10, www.cbois.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się zatem do treści skargi i sformułowanych tam zarzutów należy jeszcze raz podkreślić, że organy obu instancji orzekając o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie są upoważnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Projekt podziału nieruchomości w celu wydzielania gruntów pod drogę w żaden sposób bowiem nie ingeruje w istniejące linie rozgraniczenia geodezyjnego (za wyjątkiem granic zaprojektowanych dla przejmowanych działek) zgodnie z założeniami mapy projektowej, ani nie ustala na nowo powierzchni istniejących działek, czy też je koryguje.

Jak wynika z decyzji Wojewody [...] (str. 18) działka stanowiąca własność skarżącej nr ew. [...], z obrębu [...] B., została podzielona na działki nr ew. [...], [...] i [...], przy czym pod sporną inwestycję przeznaczono tylko działkę nr ew. [...].

Materiał dokumentacyjny bezspornie wskazuje, że przed podziałem działka nr ew. [...] miała pośrednie połączenie z jednej strony z drogą gminną [...] ul. N. (poprzez drogę niepubliczną wewnętrzną), z drugiej zaś strony łączyła się pośrednio (także poprzez drogi niepubliczne wewnętrzne) z drogą powiatową klasy Z DP1010K ul. B.. W piśmie z [...] lipca 2018 r. inwestor wyjaśnił, że działka nr ew. [...] "posiadała bezpośredni dostęp do dróg wewnętrznych, zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] oraz [...] i poprzez te drogi oraz inne drogi wewnętrzne posiadała dostęp do dróg publicznych: gminnej ul. N., powiatowej ul. B., oraz wojewódzkiej nr [...] ul. O.." Przy czym jak wynika z decyzji organu I instancji działka nr ew. [...] uległa podziałowi na działki nr ew. [...], [...] i [...], z czego pod niniejszą inwestycję przeznaczono tylko działkę nr ew. [...].

Powyżej opisany stan faktyczny wynika także m.in. z załącznika graficznego pn. Analiza powiązania drogi z innymi drogami publicznymi.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, że działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne, Sąd zauważa, że przeczy to nie tylko powyższemu ale i również stanowisku Wójta Gminy B. wyrażonym w piśmie z [...] września 2018 r., w którym "Gmina B. oświadcza, że działki nr ew. [...], [...] oraz [...] obręb B. stanowią drogi wewnętrzne, niezaliczone do żadne kategorii dróg publicznych. Przedmiotowe drogi wewnętrzne są przejezdne, stanowią własność Gminy B. i są w utrzymaniu Gminy, zgodnie z ich statusem." Zdaniem Sądu, jest to dokument urzędowy, którego prawdziwości twierdzeń w nim zawartych stanowisko skarżącej i dołączone fotografie obalić nie mogą.

W tym kontekście nie jest trafny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 76 § 3 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. Zarówno bowiem Wojewoda jak i Minister nie są organami uprawnionymi do badania stanu technicznego dróg wewnętrznych, poprzez które dochodzi do skomunikowania działek skarżącej z drogami publicznymi. Co istotne, specustawa drogowa dotyczy inwestycji w zakresie dróg publicznych, a więc innych niż drogi wewnętrzne, których rozbudowa czy przebudowa nie następuje w ramach specustawy drogowej. Ponadto, sam inwestor w piśmie z [...] września 2018 r. podniósł, że planowana inwestycja drogowa nie zmienia parametrów technicznych dróg wewnętrznych.

Poprzez drogi wewnętrzne zapewnione było także połączenie z pozostałymi działkami skarżącej nr ew. [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...] B., na których B. P. przewidziała budowę stadniny koni z usługami agroturystycznymi (decyzja Starosty C. z [...] listopada 2009 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę). Jak słusznie zauważył Minister, działki nr ew. [...], nr [...] i nr [...] znajdują się poza liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również nie wchodzą w skład nieruchomości zajętych pod przebudowę sieci uzbrojenie terenu lub przebudowę zjazdów bądź innych dróg publicznych. Działki te także nie miały bezpośredniego dostępu do dróg publicznych a jedynie pośrednie poprzez drogi wewnętrzne, tj. z drogą gminną ul. N. oraz z drogą powiatową ul. B. (to ostatnie połączenie mniej korzystne dla skarżącej). Co istotne skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę zjazdu z drogi wewnętrznej na ww. działki w pozwoleniu na budowę stadniny koni.

W konsekwencji powyższego, Sąd przychyla się do stanowiska Ministra, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 11f ust. 1 specustawy, art. 4 Prawa budowlanego i art. 140 k.c. poprzez udzielenie zezwolenia bez uwzględnienia interesu skarżącej. Zgodnie bowiem art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego "Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy (...) budować w sposób określony w przepisach, (...) zapewniając: poszanowanie, (...) uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (...)". Nie ulega jednak wątpliwości, że w wyniku podziału zarówno działki powstałe w jego wyniku, tj. nr ew. [...] i [...], jak i nie objęte inwestycją a sąsiadujące z nią i stanowiące własność skarżącej (nr ew. [...], nr [...] i nr [...]) – mają zapewniony pośredni dostęp do drogi publicznej.

Sąd nie podziela także zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n. poprzez zatwierdzenie decyzją Wojewody [...] podziału działki nr [...] pomimo, że w jej ocenie działki wydzielone (nr [...] i nr [...]) w momencie podziału nie miały zapewnionego dostępu do drogi publicznej i nie zaprojektowano do nich zjazdów. Prawidłowo bowiem wyjaśnił Minister, że w myśl art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny wtedy, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Jednakże za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W niniejszej sprawie materiał dokumentacyjny potwierdza, że skarżącej został zapewniony dostęp do dróg publicznych, poprzez drogi niepubliczne wewnętrzne, których stan techniczny w tym postępowaniu i przez te organy nie podlega ocenie.

Za prawidłowe także skład orzekający przyjął ustalenia faktyczne organu i jego stanowisko w kontekście rzekomego pozbawienia skarżącej prawa własności części wodociągu wD150pcv. Z projektu zagospodarowania terenu (część projektu budowlanego) zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] wynika, że na działce nr ew. [...] (powstałej po podziale) zaprojektowano przebudowę wodociągu wD150pcv oraz ograniczono w korzystaniu z części działki nr ew. [...] (powstałej po podziale) dla realizacji ww. obowiązku. Dla tego celu inwestor uzyskał wymagane dokumenty – warunki z [..] grudnia 2016 r. wydane przez Gospodarkę Komunalną w B. Sp. z o.o. oraz otrzymał uzgodnienia rozwiązań projektowych w zakresie dotyczącym tego wodociągu – pismo z [...] maja 2017 r. Dokumenty te załączono do projektu zagospodarowania terenu. Tym samym, materiał dokumentacyjny nie przemawia za stanowiskiem skarżącej.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja zapadła w wyniku dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Natomiast powody wydanego rozstrzygnięcia łącznie z wyjaśnieniami dotyczącymi podnoszonych przez skarżącą zarzutów zostały przedstawione w wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd w pełni podziela tę argumentację.

Uznając zarzuty skargi za bezzasadne Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi