Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 561/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zakładu Karnego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 182/22 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w punkcie I wyroku z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 182/22 zobowiązał Dyrektora Zakładu Karnego w W. (dalej także jako: organ) do rozpoznania wniosku A. B. (dalej także jako: skarżący) o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, a w punkcie II stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący w piśmie z dnia 21 kwietnia 2022 r., powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zażądał od organu udzielenia informacji na temat tego, czy w jednostce osadzeni posiadają jakikolwiek sprzęt służący do samokształcenia oraz wykonywania twórczości własnej, zaznaczając jednocześnie, że jego żądanie obejmuje prośbę o wskazanie dokładnej liczby osadzonych i podania konkretnego sprzętu będącego w ich posiadaniu.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 10 maja 2022 r. poinformował skarżącego, że żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej.

W związku z powyższym skarżący w piśmie z dnia 16 maja 2022 r. zażądał od organu wyjaśnienia przekroczenia 14-dniowego terminu na udzielenie odpowiedzi na jego wniosek, bowiem organ odpowiedział na jego wniosek z dnia 21 kwietnia 2022 r. dopiero w dniu 10 maja 2022 r., a więc po 19 dniach. Ponadto, skarżący zwrócił się z prośbą o wskazanie, komu może zgłosić takie przekroczenie terminu w celu pociągnięcia do odpowiedzialności osoby za to odpowiedzialnej.

Organ odpowiadając na powyższe pismo skarżącego poinformował go, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, co oznacza, że termin na udostępnienie informacji publicznej zaczyna biec od dnia następnego po dniu złożenia wniosku. Mając powyższe na uwadze, organ wyjaśnił, że wniosek skarżącego wpłynął do sekretariatu jednostki w dniu 26 kwietnia 2022 r., o czym świadczyła pieczątka wpływu i dekretacja Dyrektora jednostki, a zatem termin na udzielenie informacji mijał w dniu 10 maja 2022 r., co z kolei prowadzi do wniosku, że został on w niniejszej sprawie zachowany. Odnosząc się do pozostałej części pisma skarżącego, organ poinformował zaś, że w przypadku nieudzielenia informacji w terminie, wnioskodawcy przysługuje skarga na bezczynność organu do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W piśmie z dnia 6 czerwca 2022 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 21 kwietnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej podnosząc, że organ przekroczył termin na udzielenie odpowiedzi na jego wniosek oraz zażądał jednocześnie powiadomienia odpowiedniej prokuratury o popełnieniu przestępstwa z art. 271 § 1 Kodeksu karnego poprzez potwierdzenie nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego w związku z podaniem przez niego nieprawdziwej daty wpływu wniosku skarżącego do organu, tj. wskazania dnia 26 kwietnia 2022 r., podczas gdy skarżący posiada korespondencję urzędową potwierdzającą wpływ tego wniosku w dniu 22 kwietnia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także niewyznaczanie rozprawy i przeprowadzenie dowodu z dołączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów, tj.:

- z pisma Dyrektora Zakładu Karnego do skarżącego z dnia 10 maja 2022 r. z pismem skarżącego z dnia 21 kwietnia 2022 r. - na fakt udzielenia odpowiedzi skarżącemu;

- z pisma Dyrektora Zakładu Karnego do skarżącego z dnia 19 maja 2022 r. z pismem skarżącego z dnia 16 maja 2022 r. - na fakt udzielenia odpowiedzi skarżącemu.

Odnosząc się do rozbieżności pomiędzy stronami w zakresie określenia daty wpływu wniosku do organu, Dyrektor Zakładu Karnego w W. wyjaśnił, że korespondencja od osadzonego skarżącego została odebrana w oddziale mieszkalnym w dniu 22 kwietnia 2022 r. przy kolacji, a kolejne przypadające dni, tj. 23 i 24 kwietnia 2022 r. to dni weekendowe (sobota, niedziela), w które administracja zakładu nie pracuje. W związku z tym organ wskazał, że odebranie korespondencji przez funkcjonariusza działu ewidencji nastąpiło w dniu 25 kwietnia 2022 r., a jej przekazanie do sekretariatu w dniu 26 kwietnia 2022 r., o czym świadczy odbita pieczęć wpływu korespondencji. Dlatego organ stwierdził, że wynikający z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin na udzielenie odpowiedzi na przedmiotowy wniosek został zachowany, a otrzymanie odpowiedzi organu skarżący pokwitował własnoręcznym podpisem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w punkcie I wyroku z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Sz 182/22 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, a w punkcie II stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o ile informacja ta znajduje się w jego posiadaniu.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądanie udzielenia informacji zawartych we wniosku skarżącego, a dotyczących posiadania przez osadzonych sprzętu służącego do samokształcenia oraz wykonywania twórczości własnej, a także sprecyzowania liczby osadzonych i sprzętu, którym dysponują, stanowi informację publiczną, a w konsekwencji czy organ z uwagi na udzieloną w tym zakresie skarżącemu odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 10 maja 2022 r. - odmawiającą wskazanym informacjom żądanym przez skarżącego charakteru informacji publicznej – dopuścił się i czy pozostaje nadal w bezczynności.

Sąd I instancji zauważył, że pierwszą kwestią sporną jest to, w jakiej dacie wniosek skarżącego o udostępnienie wymienionej na wstępie informacji został skutecznie złożony do organu, bowiem skarżący uznaje, że jest to dzień 22 kwietnia 2022 r., tj. dzień odbioru pisma przez funkcjonariusza, potwierdzony na kopercie przez pieczątkę o treści "Zakład Karny w W. Oddział III. 22.04.2022 r. data odbioru korespondencji", zaś według organu datą tą jest dzień 26 kwietnia 2022 r. tj. dzień przekazania ww. korespondencji do sekretariatu organu. W efekcie skarżący uznaje, że odpowiedź udzielona w dniu 10 maja 2022 r. nastąpiła po terminie wynikającym z 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast organ uważa, że nastąpiła ona w terminie.

Odnosząc się do opisanego powyżej sporu Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym i stwierdził, że nie mają znaczenia dla tej oceny wewnętrzne uregulowania organu, a za istotny dla zachowania/liczenia terminów uznał dzień przekazania korespondencji funkcjonariuszowi przez osadzonego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił bowiem, że gdyby uznać, że decydujący jest dzień przekazania korespondencji przez funkcjonariusza do sekretariatu organu, to oznaczałoby, że to od woli funkcjonariusza zależałoby, w jakim dniu strona skutecznie złoży pismo, a funkcjonariusz składając pismo do sekretariatu w dowolnym dniu mógłby w ten sposób decydować czy strona zachowała termin do dokonania czynności, od których zależą jej prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, WSA w Szczecinie stwierdził, że z zestawienia powyższych dat wynika zatem, że odpowiedź na wniosek została udzielona skarżącemu po upływie 14 dni od złożenia wniosku, a więc z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że informacje, o których udostępnienie wnosił skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż są związane z działalnością (funkcjonowaniem) organu władzy publicznej, jakim jest Dyrektor Zakładu Karnego, tak w znaczeniu podmiotowym, jak i przedmiotowym. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, w pierwszym znaczeniu dotyczą one bowiem informacji odnoszących się do osób pełniących funkcje publiczne i ich kompetencji, a także w odniesieniu do danych publicznych zawartych w dokumentach urzędowych odnoszących się do tego organu czy też osób wykonujących w ramach struktury tego organu funkcje publiczne. W znaczeniu przedmiotowym zaś odnoszą się do wykonywania w podległej Dyrektorowi jednostce zadań Służby Więziennej, do której podstawowych zadań należy m.in. prowadzenie oddziaływań penitencjarnych i resocjalizacyjnych wobec osób skazanych na karę pozbawienia wolności, przede wszystkim przez organizowanie pracy sprzyjającej zdobywaniu kwalifikacji zawodowych, nauczania, zajęć kulturalno-oświatowych, zajęć z zakresu kultury fizycznej i sportu oraz specjalistycznych oddziaływań terapeutycznych (art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej), zapewnienie osobom skazanym na karę pozbawienia wolności lub tymczasowo aresztowanym, a także osobom, wobec których są wykonywane kary pozbawienia wolności i środki przymusu skutkujące pozbawieniem wolności, przestrzegania ich praw, a zwłaszcza humanitarnych warunków bytowych, poszanowania godności, opieki zdrowotnej i religijnej (art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy); humanitarne traktowanie osób pozbawionych wolności (art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy); edukację prawną młodzieży związaną z prewencją przestępstw (art. 2 ust. 2 pkt 10 ustawy).

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że informacja dotycząca ilości osadzonych, z wyszczególnieniem posiadanego przez nich sprzętu służącego do samokształcenia oraz wykonywania twórczości własnej stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy wykonywania zadań Służby Więziennej realizowanych w Zakładzie Karnym w odniesieniu do osób osadzonych w Zakładzie, tym bardziej jeśli sprzęt ten stanowi majątek Skarbu Państwa, którym zarządza organ.

Z uwagi na przedstawione rozważania, wskazujące, że zakres przedmiotowy analizowanego żądania skarżącego stanowi – wbrew stanowisku organu - informację publiczną, Sąd I instancji dodał, że nie oznacza to jednak, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej (Dyrektor Zakładu Karnego) każdorazowo jest bezwzględnie zobowiązany do umożliwienia zapoznania się z wszystkimi takimi informacjami i wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, zaś w myśl art. 5 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Ponadto, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Sąd I instancji wskazał, że powyższe oznacza, że w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznej, a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). W związku z tym WSA w Szczecinie wyjaśnił, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien rozważyć, czy stan faktyczny sprawy, opis zdarzeń, ich charakter i okoliczności, nawet po usunięciu imienia nazwiska uczestników postępowania, nie pozwala na ich identyfikację, a w przypadku, gdy pomimo dokonania takiego zabiegu, możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 933/11).

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że skoro objęta wnioskiem skarżącego informacja stanowi informację publiczną, a Dyrektor Zakładu Karnego w W. jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, to w niniejszej sprawie podmiot ten był zobowiązany do załatwienia złożonego wniosku we wskazanym zakresie we właściwym trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należało zatem albo udostępnić w formie czynności materialno-technicznej (pismem) w terminie, o którym mowa w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądaną przez skarżącego informację albo odmówić jej udostępnienia decyzją (w trybie art. 16 ustawy), gdyby organ uznał, że zachodzą przeszkody do jej udostępnienia z art. 5 ustawy. Ewentualnie - gdyby organ uznał, że wnioskowana informacja ma walor informacji przetworzonej - należało w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwać skarżącego do wykazania przesłanki, że udostępnienie żądanych przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy).

W ocenie WSA w Szczecinie dotychczasowy brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności, albowiem w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu obowiązanego do uczynienia zadość temu obowiązkowi, zaś objęta żądaniem informacja stanowi informację publiczną, wniosek skarżącego powinien zostać załatwiony w trybie uregulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, co do zasady poprzez udzielenie żądanej informacji, chyba że zachodzą przesłanki przesądzające o ograniczeniu prawa dostępu do wnioskowanej informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi albo uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Rozstrzygnięciu zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że sprzęt służący osadzonym do samokształcenia oraz wykonywania twórczości własnej stanowi majątek podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. Skarbu Państwa, którym dysponuje Dyrektor Zakładu Karnego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że treść wniosku dotycząca ilości osób osadzonych, którzy posiadają sprzęt służący osadzonym do samokształcenia oraz wykonywania twórczości własnej dotyczy informacji publicznej, w sytuacji gdy właścicielem sprzętów są osadzeni, a ich stan nie jest ewidencjonowany przez Zakład Karny w W., a w dalszej kolejności przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podkreślił przede wszystkim, że wniosek skarżącego stanowił zapytanie o sprzęt, który jest własnością osadzonych, a nie którego dysponentem, czy właścicielem jest Skarb Państwa-Zakład Karny w W. W ocenie organu skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie poczynił więc błędne ustalenia faktyczne, co miało wpływ na rozstrzygniecie zawarte w wyroku. Organ skarżący kasacyjnie dodał, że oczywistym jest to, że osadzeni posiadają sprzęt do samokształcenia oraz wykonywania twórczości własnej, jednak Dyrektor Zakładu Karnego nie musi nawet wyrażać, co do zasady, zgody na ich posiadanie w celi, jeżeli posiadanie tych przedmiotów nie narusza zasad porządku i bezpieczeństwa. Z tego też względu organ nie posiada wyczerpującej wiedzy, kto i jaki sprzęt posiada, a ponadto w ocenie organu skarżącego kasacyjnie w związku z tym, że sprzęt ten nie stanowi majątek podmiotu, w którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej i tym samym organ nie był w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika wyznaczonego dla niego z urzędu, oświadczając, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz o obciążenie skarżącego kosztami postępowania i zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu za obie instancje według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną zawarto jednocześnie oświadczenie, że koszty te nie zostały pokryte w żadnej części ani w całości. Skarżący podniósł, że organ skarżący kasacyjnie niesłusznie przyjmuje, że skarżony wyrok WSA w Szczecinie oparty jest na założeniu, że wniosek skarżącego dotyczył majątków prywatnych osadzonych, niestanowiących majątku Skarbu Państwa, którym dysponuje Dyrektor jednostki w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podkreślił bowiem, że w swoim wniosku zmierzał do ustalenia rodzaju sprzętu, a nie ustalenia prawa własności sprzętu, którym dysponują osadzeni. Skarżący zarzucił organowi skarżącemu kasacyjnie, że nadinterpretował on pytania postawione we wniosku inicjującym niniejszą sprawę i przeanalizował go w oderwaniu od treści zadanych przez skarżącego pytań. W ocenie skarżącego słuszne jest rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zgodnie z którym pytania zawarte we wniosku skarżącego zmierzają do ustalenia sprzętu służącego do samokształcenia oraz wykonywania twórczości własnej, ale stanowiącego majątek podmiotu, którym dysponuje Dyrektor jednostki w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strony zgodnie złożyły oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach zarzutu sformułowanego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ skarżący kasacyjnie wskazał na "naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że sprzęt służący osadzonym do samokształcenia oraz wykonywania twórczości własnej stanowi majątek podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. Skarbu Państwa, którym dysponuje Dyrektor Zakładu Karnego".

Omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania został sporządzony niestarannie i nieprecyzyjnie, co spowodowało taką wadliwość konstrukcyjną tego zarzutu, która nie mogła zostać usunięta przez Naczelny Sąd Administracyjny. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała bowiem żadnych przepisów postępowania, których naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy, zarzuca Sądowi I instancji. W treści zarzutu powołano jedynie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., przy czym treść zarzutu nie odnosi się do treści tego przepisu, który dodatkowo ma charakter materialnoprawny, bowiem dotyczy podmiotowego zakresu prawa dostępu do informacji publicznej. Przypomnieć należy, że ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Warunek skutecznego przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie może spełniać skarga kasacyjna, w ramach której nie wskazano przepisów, których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny wadliwie skonstruowanych zarzutów. Dlatego konstrukcja omawianego zarzutu czyni go bezskutecznym.

W związku z powyższym w realiach niniejszej sprawy należy pokreślić, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono skutecznie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a trzeba mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie wskazała na niewłaściwe w jej ocenie zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, którego upatruje w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że treść wniosku dotycząca ilości osób osadzonych, którzy posiadają sprzęt służący osadzonym do samokształcenia oraz wykonywania twórczości własnej dotyczy informacji publicznej, w sytuacji gdy właścicielem sprzętów są osadzeni, a ich stan nie jest ewidencjonowany przez Zakład Karny w W., a w dalszej kolejności przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że także ten zarzut organ skarżący kasacyjnie sformułował w sposób nieprecyzyjny, nie dostrzegając, że przywołany w ramach omawianego zarzutu przepis art. 6 u.d.i.p., precyzujący pojęcie informacji publicznej, składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z 2 ustępów, przy czym ustęp 2 odnosi się do rozumienia pojęcia dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p., a ustęp 1 obejmuje 5 punktów, z których każdy składa się z kilku podpunktów zawierających katalog informacji, którym u.d.i.p. nadaje walor informacji publicznych. W związku z tym należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Jak już wskazywano warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze.

Niezależnie jednak od powyższego podkreślić należy, z treści zarzutu sformułowanego przez organ skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, a także z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że intencją organu skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny złożonego przez skarżącego wniosku i jego kwalifikacji jako dotyczącego udostępnienia informacji posiadającej walor informacji publicznej, co oznacza, że organ skarżący kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych na jego podstawie przepisów kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy więc, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie mógł okazać się skuteczny.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie stosowny wniosek w tym przedmiocie.