Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1147/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 848/20 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 22 października 2020 r. nr WOP.7721.102.2020.MM w przedmiocie nakazania wykonania czynności lub robót budowlanych w sprawie podwyższenia poziomu gruntu i umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 848/20, oddalił skargę M.K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 22 października 2020 r. znak: WOP.7721.102.2020.MM w przedmiocie nakazania wykonania czynności lub robót budowlanych w sprawie podwyższenia poziomu gruntu i umorzenia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 7 lutego 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łomży (dalej: PINB) wpłynęło pismo M.K. wskazujące, że na działce nr [...] obr. [...], stanowiącej własność R.O. została dokonana samowola budowlana polegająca na wykonaniu nasypu ziemnego na całej powierzchni działki. W odpowiedzi na powyższe R.O. wskazał, że obecny stan na gruncie istnieje co najmniej od listopada 1994 r. W toku tego postępowania organ I instancji ustalił, iż równolegle Wójt Gminy [...] prowadzi postępowanie administracyjne na gruncie ustawy Prawo wodne, dotyczące naruszenia stanu wód na w/w działce, związane z istnieniem przedmiotowego nasypu. W trakcie oględzin, które miały miejsce 22 czerwca 2020 r. PINB ustalił, iż teren działki nr [...]jest znacznie podwyższony w stosunku do działek sąsiednich nr [...] i nr [...]. Teren ukształtowano poprzez nawiezienie ziemi i wykonanie nasypu na całej szerokości działki. Roboty spowodowały zrównanie poziomu gruntu na działce nr [...] z poboczem drogi powiatowej – działka nr [...]. W trackie oględzin M.K. oświadczyła, że jest właścicielką działki o nr [...] od 2003 r. i wówczas ww. nasyp już istniał.

Decyzją z 4 września 2020 r. nr PINB.5141.2.5.2020 PINB odmówił nakazania R.O. wykonania czynności faktycznych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) dalej: p.b. w sprawie podwyższenia poziomu gruntu na terenie działki nr [...] wskazując, iż nie można stwierdzić, że wykonane prace ziemne to roboty przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 p.b., a ponadto nasyp nie pełni funkcji określonej w art. 3 pkt 3 p.b., zatem nie wymagał ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia i nie podlega reżimowi p.b.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła M.K. WINB w wyniku jego rozpoznania decyzją z dnia 22 października 2020 r. znak: WOP.7721.102.2020.MM uchylił decyzję PINB i na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 735 ze zm.) umorzył postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy zaakcentował w uzasadnieniu decyzji, iż nasyp ziemny nie powstał w związku z prowadzonymi przez jej właściciela robotami budowlanymi, gdyż na tej nieruchomości żadna inwestycja nie była prowadzona, a obecny stan istnieje na gruncie od szeregu lat, czego dowodzi zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Dalej WINB wyjaśnił, iż aby można było zakwalifikować budowlę ziemną, jako obiekt budowlany musi on zostać wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych Z akt sprawy powyższe nie wynika, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Stosownie zaś do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W odpowiedzi na zarzuty odwołującej się organ II instancji wskazał, że bezpodstawny jest jej wniosek, iż nasyp powstał, jako dodatkowy wjazd na działkę, co miało zostać ustalone w odrębnym postępowaniu.

Skargę na decyzję WINB wniosła M.K. kwestionując jej prawidłowość. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, iż ustawa Prawo budowlane przewiduje możliwość uznania prac niwelacyjnych, polegających na wyrównywaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu, za roboty budowlane w rozumieniu tej ustawy jedynie w dwóch wypadkach. Po pierwsze gdy są one pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 p.b. Po drugie, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. W braku definicji legalnej dla budowli ziemnej, należy natomiast odnieść się do ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych - budowla ziemna to budowla, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Budowla ziemna musi mieć jednak charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Do budowli ziemnych można zaliczy nasypy formowane pod drogi, wały przeciwpowodziowe czy też kopce.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd I instancji przytoczył ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego odnośnie wykonanego nasypu i wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że stan taki istnieje od roku 1994. R.O. natomiast działkę nabył w roku 2008, zaś skarżąca jest właścicielką działki nr [...] od roku 2003. Oznacza to, że w dacie nabycia przez skarżącą jej działki stan taki już istniał, jednak skarżącej zależy na przywróceniu stanu poprzedniego ze względu na osuwanie się ziemi i zakłócony spływ wód opadowych. Sąd podniósł, iż z dokumentacji fotograficznej wynika, że działka jest porośnięta trawą i zadrzewieniem. Nie widać, aby ziemia osuwała się na działki sąsiednie, jednak z uwagi na niższe położenie działki skarżącej możliwe jest okresowe jej zalewanie.

W ocenie Sądu wojewódzkiego trudno uznać, że wykonany nasyp na działce nr [...] stanowi budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., w sytuacji, kiedy na obecnym etapie postępowania nie da się ustalić, kiedy ten nasyp został dokonany oraz jakie były nakłady pracy potrzebne do wykonania tego nasypu. Z uwagi na znaczny upływ czasu przyjęcie, że podwyższenie gruntu stanowiło całość techniczno – użytkową o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej, a do tego w stosunku do obecnego właściciela, który nasypu nie wykonał jest w ocenie Sądu zbyt daleko idące. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skoro nasyp został wykonany co najmniej w 1994 r. to ewentualna niwelacja terenu działki nie mogła stanowić robót budowlanych, co do których organy winny orzekać na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane. Wprawdzie w 2009 r. R.O. uzyskał warunki zabudowy i zagospodarowania ternu dopuszczające budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ale nie miało to związku z wcześniej dokonanym nasypem. Odnosząc się do ewentualnego zakwalifikowania przeprowadzonych prac, jako prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 p.b. Sąd podkreślił, że jedynie przesuniecie mas ziemnych mające na celu przygotowanie terenu pod budowę należy zaliczyć do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. W pozostałym zakresie nie sposób uznać, by samo przesunięcie mas ziemnych stanowiło element wzniesienia jakiegoś obiektu budowlanego, w tym powstania budowli ziemnej. Wobec powyższego Sąd wojewódzki zarzuty naruszenia prawa materialnego uznał za niezasadne.

Także zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie zasługiwały na uwzględnienie, gdyż organy nadzoru budowlanego dokonały wszechstronnej analizy materiału dowodowego w sprawie. Sama skarżąca nie przedstawiła zaś żadnych dokumentów, aby od razu tj. po nabyciu działki kwestionowała wykonane w jej ocenie roboty budowlane, jako niezgodne z prawem czy samowolnie wykonane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj.:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżoną decyzję WINB z dnia 22 października 2020 roku nr WOP.7721.102.2020.MM należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą ich wykładnie w stopniu mającym wpływ na wynik spraw tj.:

a) art. 3 pkt 3 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonane prace polegające na usypani wału ziemnego nie stanowią obiektu budowlanego w postaci budowli ziemnej w rozumieniu tego przepisu podczas, gdy wał ziemny stanowiący całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej, nawet jeżeli nie ma dodatkowych instalacji i urządzeń jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego;

b) art. 3 pkt 7 p.b. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonane prace - roboty ziemne - nie stanowiły robót budowlanych w sytuacji, gdy w ich wyniku powstała budowla ziemna w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b.;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżoną decyzję WINB z 22 października 2020 roku nr WOP.7721.102.2020.MM należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie w sytuacji, gdy postępowanie kontrolne w niniejszej sprawie wykazało, że w stosunku do terenu pierwotnego dokonano samowolnego przesunięcia mas ziemnych i uformowania nasypu ziemnego;

b) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie w związku ze stwierdzonym przez organ I instancji w sytuacji, gdy budowa nasypu ziemnego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu tego przepisu i nie daje podstaw do umorzenia postępowania;

c) ant. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wybiórcze i fragmentaryczne rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym pominięcie wyjaśnień złożonych przez skarżącą w toku postępowania;

d) art. 77 § 1, art. 84 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niezwrócenie się przez organ I instancji do biegłego celem sporządzenia opinii dotyczącej rodzaju i charakteru robót ziemnych, przeprowadzonych na działce, a w szczególności celem ustalenia, czy wskazane roboty stanowiły roboty budowlane w rozumieniu ustawy Prawo budowlane;

e) art. 7 k.p.a. poprzez brak jakichkolwiek rozważań dotyczących zindywidualizowanej oceny "słusznego interesu" strony, a w szczególności i ustalenia wpływu przeprowadzonych robót ziemnych na nieruchomo strony - w szczególności zakłócenie stosunków wodnych, w tym na faktyczne zachowanie przez tę nieruchomość charakteru budowlanego;

f) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało brakiem ustalenia rodzaju i charakteru robót ziemnych, przeprowadzonych na działce, co skutkowało uznaniem, iż wskazane roboty nie stanowiły robót budowlanych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprzedstawienia zwięzłego stanu sprawy, brakiem ustosunkowania się do okoliczności i zarzutów podnoszonych w skardze, powielenia stanowiska zajętego w sprawie przez WINB;

4) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 1 34 § 1 p.p.s.a., sprowadzające się w istocie do wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie w sprawie rozprawy. Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi kasacyjnej na okoliczność rodzaju i charakteru robót ziemnych przeprowadzonych na działce [...], a w szczególności celem ustalenia, czy wskazane roboty stanowiły roboty budowlane w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, ponadto na okoliczność daty wykonania nasypu. Przeprowadzenie wskazanych powyżej dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Skarżąca wskazała, iż przeprowadzenie tych dowodów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przy piśmie z dnia 25 maja 2021 r. R.O. przedłożył do akt sprawy opinie hydrologiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Z uwagi na fakt, że analizowana skarga kasacyjna oparta została zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, w pierwszej kolejności ocenie podlegały zarzuty proceduralne, gdyż dopiero stwierdzenie braku uchybień tym przepisom warunkuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów materialnoprawnych. Zajmując zatem stanowisko względem zarzutów naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. należy zauważyć, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie i zasadnie uznał, że nie zostały w żaden sposób naruszone zasady wynikające z powołanych przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.), dając temu wyraz w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia zgodnie ze wskazaniami zawartymi w treści art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie oznacza jednak, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było prawidłowe ustalenie zakresu prac związanych z podniesieniem terenu działki nr [...], oraz ustalenie czy były one związane z pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 p.b. na tym terenie, czy też zmierzały do powstania budowli ziemnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie i został właściwie oceniony. Zauważyć należy, że podniesienie terenu działki miało miejsce co najmniej w 1994 r., co potwierdza mapa geodezyjna z 16 listopada 1994 r. Z kolei obecny właściciel nabył przedmiotową działkę w 2008 r. natomiast skarżąca kasacyjnie nabyła sąsiednią działkę w 2003 r. i jak sama potwierdziła istniejący wówczas stan działki był zgodny z tym, który istnieje obecnie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie było potrzeby zasięgania opinii biegłego w celu ustalenia czy w wyniku wykonanych robót powstała budowla ziemna. Powołanie biegłego, w myśl art. 84 § 1 k.p.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie. Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ. Brak jest zatem obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy zweryfikowaliby jego stanowisko i wyniki ustaleń w sprawie. To strona kwestionująca te ustalenia może posłużyć się dowodami wskazującymi na okoliczności, których istnienie bądź ich brak pragnie wykazać. Natomiast organ rozpoznający sprawę jako wyspecjalizowany w zakresie przedmiotu rozstrzygnięcia jest obowiązany samodzielnie zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonać oceny, czy dana okoliczność została dostatecznie udowodniona. Właściwe do rozpoznania sprawy organy nadzoru budowlanego zatrudniają bowiem pracowników posiadających wymaganą wiedzę, która umożliwia im samodzielne dokonywanie ustaleń w przedmiocie rodzaju oraz charakteru robót ziemnych, bez potrzeby zwracania się o opinię biegłego. W niniejszej sprawie orzekające organy prawidłowo uznały, że dla jej wyjaśnienia opinia biegłych nie będą konieczna.

W sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego ustalił, że podniesienie terenu działki nie stanowiło robót budowlanych w rozumieniu przepisów prawa budowlanego zasadnie uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. W niniejszej sprawie, jak słusznie uznał Sąd I instancji, taka sytuacji wystąpiła, stąd też nie doszło do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

Niezasadny okazał się także zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w skardze oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Zupełnie odmienną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga także szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W związku z tym sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z dnia: 29 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2765/22; 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13).

W ramach zaś zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna akcentowała nietrafną aprobatę przez Sąd I instancji stanowiska, że nawiezienie mas ziemnych i podniesienie terenu działki nie stanowiło robót budowlanych, w wyniku których powstał obiekt budowlany, podczas gdy - w ocenie skarżącej kasacyjnie – jest to budowla ziemna podlegająca regulacji Prawa budowlanego. Prezentowany pogląd nie zasługuje jednak na aprobatę. Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Ponieważ cytowana definicja legalna "budowli" odwołuje się do pojęcia "obiektu budowlanego", celowym jest zwrócenie uwagi także na rozumienie tego ostatnio wskazanego terminu. Zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b., przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Należy zauważyć, że pośród przykładowo wyliczonych w art. 3 pkt 3 p.b. obiektów budowlanych stanowiących budowlę - wskazano także "budowle ziemne". Ten zaś termin nie został w Prawie budowlanym zdefiniowany. Należy jednak przyjmować, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały (zostaną) z ziemi. Potoczne zatem rozumienie "budowli ziemnej", wobec akcentowanego wyżej braku definicji legalnej, oznaczać więc musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne, spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1176/18 oraz wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II OSK 2320/12).

Jako przykład objętej wskazaną regulacją "budowli ziemnej" orzecznictwo sądowoadministracyjne podaje: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec (por. wyrok NSA 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1661/19). Stwierdzić zatem należy, że budowle typu ziemnego nieprzypadkowo zaliczane zostały do obiektów budowlanych. W tym bowiem przypadku uznawać trzeba, iż za taką kwalifikacją przemawia fakt, że w założeniu inwestora stanowią one pewną całość techniczno - użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń. Skoro w przypadku omawianych budowli wyłącznym wyrobem służącym do ich powstania jest ziemia, to dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako takiej budowli, należy ocenić nakład pracy potrzebny do wytworzenia obiektu, jego użyteczność oraz trwałość wykonanych robót (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 6/15).

Przedstawione poglądy orzecznictwa jednoznacznie wskazują, że roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu mającemu służyć określonemu celowi) stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 p.b.), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 p.b.), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji. W ocenianym przypadku nie budzi natomiast wątpliwości to, że z uwagi na upływ czasu, który upłynął od momentu powstania nasypu (ponad 25 lat) nie sposób ustalić jaki był cel jego wykonania, a tym samym przyjęcie, że podniesienie terenu działki stanowiło całość techniczno-użytkową o określonej funkcji użytkowej. Nie zmienia tego stanowiska fakt, że nowy właściciel nieruchomości wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na tym terenie, ponieważ podniesienie terenu działki nie było wykonane w związku z planowaną inwestycją.

Warto też zauważyć, że Sąd I instancji słusznie wywiódł, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, ziemia nawieziona na działkę, nawet w dużej ilości, nie mająca żadnej konstrukcji, nie stanowi całości techniczno-użytkowej. Nie jest zatem budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, a jej zwożenia i wyrównania nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych (por. wyroki NSA w Warszawie z 5 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1131/02; wyrok NSA z 25 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 377/13; wyrok NSA z 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 813/06 - ONSA WSA nr 6 z 2007 r., poz. 133, wyrok NSA z 6 grudnia 2002 r., sygn. akt IV SA 76/01, wyrok WSA w Gliwicach z 5 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 822/14, wyrok WSA w Gliwicach z 30 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 377/15, wyrok WSA w Kielcach z 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 571/15; http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji jako pozbawione uzasadnionych podstaw należało uznać zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 3 pkt. 3 i art. 3 pkt 7 p.b.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.