Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 215/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2024-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 2023 poz 221
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. j.)
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2024 r. sprawy ze skargi W. Ł. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] stycznia 2024 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. ("PPIS") umorzył postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu z dnia [...] listopada 2023 r. wniesionego przez W. Ł., prowadzącego działalność pod nazwą: W. Ł. [...] (dalej powoływanego również jako "skarżący"). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując w szczególności , że w dniu [...] listopada 2023 r. przedstawiciele organu udali się do firmy skarżącego celem przeprowadzenia czynności kontrolnych. Po wejściu do obiektu pracownicy zostali jednak poinformowani, że skarżący przebywa na zwolnieniu lekarskim, a w placówce nie ma żadnego pracownika, ani żadnej osoby upoważnionej. Wobec tego przedstawiciele PPIS opuścili siedzibę przedsiębiorcy, a czynności kontrolne polegające na analizie zrzutów ekranu stron internetowych przeprowadzili w siedzibie organu. W dniu [...] listopada 2023 r. jak wskazał PPIS, do organu wpłynął pisemny sprzeciw pełnomocnika skarżącego (na piśmie z dnia [...] listopada 2023 r.), wniesiony na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 221, dalej jako "P.p.") w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 338 ze zm., dalej jako "u.p.i.s.") na działania organu podjęte w [...] ul. [...] (tj. w siedzibie przedsiębiorstwa skarżącego) w dniu [...] listopada 2023 r. Organ, mając na uwadze że sprzeciw można wnieść tylko w czasie trwania postępowania kontrolnego, gdyż tylko wtedy można odstąpić od czynności kontrolnych, uznał że postępowanie wszczęte na skutek sprzeciwu wniesionego po zakończeniu czynności kontrolnych – które rozpoczęto w dniu [...].11.2023 r. i zakończono w tym samym dniu, co udokumentowano w protokole kontroli sanitarnej [...] z dnia [...].11.2023 r. – stało się bezprzedmiotowe i dlatego na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako "k.p.a.") umorzył postępowanie wszczęte na skutek przedmiotowego sprzeciwu.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, żądając jej uchylenia i zarzucając:

1) naruszenie art. 32 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia pełnomocnika o czynnościach wykonywanych w dniu [...] listopada 2023 r. mimo ustanowienia przez kontrolowanego w tym celu pełnomocnika i posiadania przez organ jego danych kontaktowych;

2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że przeprowadzono kontrolę, podczas gdy kontrolujący nie wykonali żadnych czynności kontrolnych i odstąpili od ich przeprowadzenia z uwagi na brak obecności przedsiębiorcy w siedzibie organu, a wykonanie zrzutów ekranu nastąpiło przed przystąpieniem do kontroli – co w konsekwencji stanowi rażące naruszenie art. 49 ust. 1 P.p., zgodnie z którym czynności kontrolne mogą być przeprowadzane dopiero po doręczeniu upoważnienia do kontroli przedsiębiorcy;

3) naruszenie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 P.p., które nakazują przeprowadzenie czynności kontrolnych w obecności przedsiębiorcy w siedzibie przedsiębiorcy w godzinach jego pracy, podczas gdy jak wynika ze stanowiska organu przeprowadził on wirtualną kontrolę w siedzibie organu w obecności funkcjonariuszy policji – co stanowi działanie nieznane ustawie i rażąco narusza podstawowe prawa przedsiębiorcy,

4) naruszenie art. 59 P.p. poprzez umorzenie postępowania, mimo wniesienia przez kontrolującego sprzeciwu w dniu [...] listopada 2023 r. (data stempla pocztowego) – w czasie trwania kontroli; vide: upoważnienie do kontroli, gdzie wskazano jako datę zakończenia kontroli [...] listopada 2023 r.

5) naruszenie art. 48 ust. 1 P.p. poprzez brak zawiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli.

6) naruszenie art. 57 ust. 4 pkt 1 Pp poprzez brak dokonania wpisu o kontroli w książce kontroli poprzez organ I stopnia, co uniemożliwia stwierdzenie kiedy rozpoczęto, a kiedy zakończono kontrolę.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Inspektor Sanitarny ("PWIS") decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji na nieuzasadnione uznał podniesione zarzuty dotyczące naruszeń podczas przeprowadzonej kontroli, wskazując przy tym, odnośnie braku zawiadomienia przedsiębiorcy o kontroli oraz braku doręczenia upoważnienia, że stosownie do art. 48 ust. 11 pkt 1 i 4 P.p. oraz art. 9 ust. 4 rozporządzenia 2017/625 nie było w sprawie konieczności zawiadomienia strony o kontroli oraz że upoważnienie zostało przesłane pełnomocnikowi skarżącego, przy czym nie było możliwości wcześniejszego jego okazania z uwagi na nieobecność przedsiębiorcy oraz upoważnionego pracownika w siedzibie przedsiębiorstwa. Podkreślił przy tym, że kontrola z [...].11.2023 r. była kontynuacją kontroli z dnia [...].09.2023 r. Odnośnie naruszenia art. 32 k.p.a. wskazał, że przepis ten nie zobowiązuje organu do zawiadamiania pełnomocnika o wykonywanych czynnościach i zaznaczył, że protokół kontroli wraz z upoważnieniem zostały doręczone pełnomocnikowi. Nie uwzględnił również naruszenia art. 50 ust. 1 P.p., art. 51 ust. 3 P.p. tłumacząc, że z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy poszczególne czynności kontrolne przeprowadzono w siedzibie organu, co jest dopuszczalne przez przepisy. Co do braku wpisu w książce kontroli wyjaśnił, że nie została ona okazana przedstawicielom organu przez pracownika, pomimo okazania mu legitymacji służbowych. Ponadto PWIS wyjaśnił, że niezasadnie strona zarzuca naruszenie art. 59 P.p., gdyż sprzeciw wpłynął w dniu [...].11.2023 r., czyli już po zakończeniu czynności kontrolnych – które to zgodnie z protokołem trwały w dniu [...].11.2023 r. łącznie ok. 3 godzin i zakończyły się o godz. 13:00.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji i formułując zrzuty w istocie tożsame z podniesionymi już na gruncie odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Wniesienie skargi powoduje zaś wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany granicami skargi, a więc zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd zobowiązany jest więc wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Przeprowadzona przez Sąd w ramach tak zakreślonej kognicji kontrola wykazała, że zaskarżony akt nie narusza prawa.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była decyzja PWIS z dnia [...] stycznia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję PPIS z dnia [...] listopada 2023 r. w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na skutek sprzeciwu skarżącego wniesionego na podstawie art. 59 ust. 1 P.p. A zatem jedynie w tym zakresie zostało wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne i tym samym wyznaczone granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd.

Podstawę prawną kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym - gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W związku z powyższym koniecznym w sprawie było przede wszystkim zweryfikowanie tego, czy organy obu instancji zasadnie uznały, że postępowanie wszczęte sprzeciwem skarżącego stało się bezprzedmiotowe z uwagi na jego wpływ do organu już po zakończeniu czynności kontrolnych i z tej przyczyny stwierdziły, że zasadnym będzie umorzenie postępowania.

W okolicznościach sprawy - jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do Sądu - w dniu [...].11.2023 r. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili w stosunku do skarżącego kontrolę w związku z interwencjami dotyczącymi nieprawidłowego oznakowania określonego produktu oraz niespełnienia wymagań prawa żywnościowego w zakresie znakowania produktów oraz ich prezentacji i reklamy, w tym na stronach internetowych a także niespełnienia wymogu obowiązku zgłoszenia produktów do GIS, która to kontrola stanowiła kontynuowanie kontroli rozpoczętej w dniu [...].09.2023 r. Z kontroli przeprowadzonej w dniu [...].11.2023 r. sporządzony został znajdujący się w aktach sprawy protokół kontroli sanitarnej nr [...]. W treści przedmiotowego protokołu wskazano m.in. w pkt 7 na czas trwania kontroli z określeniem wykonywanych czynności w poszczególnych przedziałach czasowych w dniu [...].09.2023 r. oraz [...].11.2023 r., przy czym w dniu [...].11.2023 r. czynności kontrolne zakończono o godzinie 13:00. W aktach znajduje się również upoważnienie nr [...] dla pracowników prowadzących przedmiotową kontrolę, na którym wskazano datę rozpoczęcia kontroli – [...].11.2023 r. oraz przewidywaną datę zakończenia kontroli – [...].11.2023 r.

Ponadto w aktach sprawy znajduje się sprzeciw wniesiony przez pełnomocnika skarżącego na piśmie z dnia [...].11.2023 r. wraz z kopertą, w której go nadano poprzez operatora pocztowego. Koperta ta opatrzona jest stemplem pocztowym z dnia [...].11.2023 r. świadczącym o nadaniu go w tym dniu w Urzędzie Pocztowym w S. oraz prezentatą organu I instancji wskazującą na datę wpływu do PPIS w dniu [...].11.2023 r.

Wyjaśnić należy, że sprzeciw, o którym mowa w art. 59 ust. 1 P.p. stanowi środek prawny służący - jak wynika to z jego istoty oraz funkcji - kwestionowaniu prawidłowości działania organu kontroli z punktu widzenia zasad prowadzenia kontroli, które w związku z podjęciem i wykonywania czynności miałyby doznać uszczerbku w związku z naruszeniem przez organ enumeratywnie wymienionych przepisów ustawy Prawo przedsiębiorców. Przy czym stosownie do ust. 3 tego artykułu sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (ust. 4). Wniesienie sprzeciwu stosownie do ust. 5 tego artykułu powoduje wstrzymanie: 1) czynności kontrolnych przez organ kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy - z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu; 2) biegu czasu trwania kontroli - od dnia wniesienia sprzeciwu do dnia zakończenia postępowania wywołanego jego wniesieniem. Organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o: 1) odstąpieniu od czynności kontrolnych; 2) kontynuowaniu czynności kontrolnych (ust. 7). Jak wskazano zaś w ust. 16, do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazać należy przy tym, że brzmienie art. 59 ust. 7 P.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że przedmiotem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia ad meritum (dla którego ustawodawca przewidział prawną formę postanowienia), może być tylko trwająca kontrola działalności gospodarczej, prowadzonej przez przedsiębiorcę, który złożył sprzeciw w trybie art. 59 ust. 1 P.p. Tylko w takim przypadku można bowiem orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych, bądź o kontynuowaniu tych czynności. W sytuacji zatem, gdy sprzeciw wpływa do organu kontroli już po zakończeniu czynności kontrolnych, brak jest jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, o którym organ może rozstrzygnąć na podstawie art. 59 ust. 1 P.p. - trwających czynności kontrolnych (por. wyrok NSA: z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 771/16 oraz z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 841/18). Ponadto mając na uwadze treść art. 59 ust. 16 P.p., podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W niniejszej sprawie – jak już wykazano powyżej i co potwierdzają akta administracyjne - żądanie wszczęcia postępowania w formie sprzeciwu zostało doręczone organowi I instancji w dniu [...].11.2023 r., natomiast kontrola zakończyła się w dniu [...].11.2023 r. o godz. 13:00. W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że skoro sprzeciw wniesiony na podstawie art. 59 ust. 1 P.p. wniesiony został już po zakończeniu kontroli, to tym samym zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też miało miejsce w realiach sprawy.

Wskazać należy w tym miejscu, że niezasadnie strona skarżąca w odwołaniu i skardze podniosła, że w dniu wpływu sprzeciwu do organu kontrola nadal trwała, co wynika z upoważnienia do kontroli, w którym to wskazano jako datę zakończenia [...].11.2023 r. Wymaga jednak podkreślenia, że w upoważnieniu na które powołuje się skarżąca nie wskazano na datę zakończenia, a na przewidywaną datę zakończenia, która nie była w żaden sposób wiążąca dla przeprowadzających kontrolę przedstawicieli organu. Z protokołu kontroli wynika zaś jednoznacznie, że kontrola ta zakończyła się w dniu [...].11.2023 r. Wobec tego argumentacja skarżącego w tym zakresie była zdaniem Sądu całkowicie niezasadna.

Natomiast pozostałe sformułowane przez stronę zarzuty dotyczyły naruszeń związanych z prawidłowością prowadzenia kontroli, które w przeważającej części zgodnie z art. 59 ust. 1 P.p. mogą stanowić podstawę wniesienia sprzeciwu (z ograniczeniem do enumeratywnie wskazanych przepisów). Wyjaśnić należy jednak, że przedmiotowa sprawa zawisła przed Sądem dotyczyła wyłącznie badania legalności rozstrzygnięcia dotyczącego formalnej kwestii, jakim było umorzenie postępowania zainicjowanego wniesionym sprzeciwem z uwagi na bezprzedmiotowość. Nie było więc w sprawie potrzeby odnoszenia się do zarzutów merytorycznych dotyczących prawidłowości przeprowadzonej kontroli, które są poza przedmiotem niniejszej sprawy.

Podsumowując, Sąd uznał, że ustalony przez organy stan faktyczny dał podstawę do umorzenia (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) postępowania wszczętego sprzeciwem skarżącego na czynności kontrolne organu podjęte w dniu [...].11.2023 r. W istocie w sprawie zachodziła bowiem bezprzedmiotowość postępowania wszczętego sprzeciwem od czynności kontrolnych, które zostały już wcześniej zakończone. Na gruncie reżimu normatywnego art. 59 P.p. nie można oczekiwać innego rozstrzygnięcia sprawy wszczętej sprzeciwem otrzymanym po zakończeniu czynności kontrolnych, jak tylko wydania decyzji umarzającej postępowanie.

W konsekwencji Sąd uznał, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu o art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.