Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2616/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2023 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr KKU-100/21 w przedmiocie odmowy przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "KKU" lub "organ") decyzją z 25 sierpnia 2022 r. nr KKU-100/21, po rozpoznaniu odwołania Gminy S. (dalej jako "gmina" lub "skarżąca"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego (dalej jako "Wojewoda") z 16 kwietnia 2021 r. nr N-V.7531.1.2021 o odmowie przekazania na własność gminy nieruchomości Skarbu Państwa położonej w jednostce ewidencyjnej S., obręb W., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy S. wnioskiem z 8 stycznia 2021 r. wystąpił do Wojewody o nieodpłatne przekazanie gminie, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że jest ona we władaniu gminy i stanowi mienie gromadzkie. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), powoływanej jako "u.s.g.", działka ta nabywana jest dla zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, do realizacji w zakresie zadań gminy i jej mieszkańców. Nabycie jej pozwoli na prawidłowe użytkowanie ww. gruntu z jednoczesnym uregulowaniem jego stanu prawnego.

Wojewoda decyzją z 16 kwietnia 2021 r. odmówił przekazania na rzecz gminy nieodpłatnie prawa własności ww. nieruchomości i wskazał, że stanowi ona własność Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi, posiadała w dniu 27 maja 1990 r. i posiada obecnie symbol "Ls", jest niezabudowana. Z kolei przywołany we wniosku gminy art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. dotyczy "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". Gmina nie przedstawiła dowodów potwierdzających realizację jej zadań własnych na przedmiotowej działce, a dotyczących zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej wynikających z art. 7 ust. 1 u.s.g. Do wniosku nie dołączono też żadnych dokumentów potwierdzających, że na nieruchomości były lub są prowadzone przez gminę działania dokumentacyjne lub bezpośrednio prace związane z realizacją zadania wymienionego we wniosku, tj. urządzeniem "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". W trakcie rozprawy administracyjnej przedstawiciel gminy wyjaśnił, że nieruchomość jest działką leśną i prowadzone są na niej prace związane z typową gospodarką leśną (pozysk drewna, nasadzanie drewna). Wojewoda wskazał, że prowadzenie gospodarki leśnej nie zostało wymienione w art. 7 ust. 1 u.s.g. jako zadanie związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty należących do zadań własnych gminy. Gminie może być natomiast przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które jest aktualnie i bezpośrednio związane z realizacją jej zadań, a nie mienie mające pośredni wpływ na realizację tych zadań lub użyte na ten cel w bliżej nieokreślonej przyszłości. Inaczej mówiąc, przepis ten dotyczy mienia ogólnonarodowego (państwowego) bezpośrednio związanego z realizacją ściśle określonych zadań gminy, a nie pozostających w sferze jej działań, a których realizacja jest jedynie w orbicie jej zamierzeń (planów) bliżej niesprecyzowanych zarówno do czasu, jak i możliwości urzeczywistnienia. Skoro więc przedmiotowe mienie nie służyło na dzień złożenia wniosku bezpośrednio realizacji zadań gminy w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g., ani innych zadań wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g., nie było możliwe jego przekazanie na rzecz gminy. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że kierując się ochroną mienia Skarbu Państwa, a więc mienia pozostającego pod szczególnym nadzorem przy rozpatrywaniu wniosku o nieodpłatne przekazanie mienia Skarbu Państwa musi mieć pewność, że mienie to jest niezbędne jednostce samorządu terytorialnego do wykonywania jej zadań własnych.

W odwołaniu od powyższej decyzji gmina wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i wskazała, że Wojewoda nie analizował zadań własnych gminy w zakresie przekraczającym art. 7 u.s.g., a w konsekwencji nie dostrzegł, że część tych zadań wyliczonych w ww. przepisie nie może być realizowana na jego podstawie, gdyż są przepisy szczególne określające sposób realizacji danego zadania zawarte w odrębnych ustawach, np. w zakresie utrzymania porządku i czystości, zbiorowego zaopatrzenia w wodę, polityki przestrzennej, itd. Tymczasem zaspokajanie potrzeb gminy nakierowane jest na zbiorowe potrzeby wspólnoty. Chodzi tu o realizację takich potrzeb, które powstają poprzez zsumowanie indywidualnych potrzeb ludzi mieszkających na danym terenie. Zaspokajanie potrzeb powinno być realne i choć powinno być to działanie stałe i systematyczne, to nie można wykluczyć również działania incydentalnego. Przy zaspokajaniu potrzeb wspólnoty organy gminy kierują się dobrem ogólnym jej mieszkańców, jednak w przypadku konfliktu dobra ogólnego z dobrem indywidualnym nie można bezwzględnie ustanawiać prymatu interesu ogólnego. Wojewoda nie wyjaśnił natomiast, dlaczego za jedyne zadania własne gminy przyjął wyłącznie te wskazane w art. 7 u.s.g. Gminie nie dano przy tym szansy na złożenie dodatkowych wniosków dowodowych w oparciu o art. 79a § 1 K.p.a. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego dokonała ona uzupełniającej analizy sprawy i ustaliła, że przedmiotowa działka znajduje się w obszarze [...] (obszary ptasie i siedliskowe) co potwierdzają dwa wydruki mapy z Geoserwis. Zgodnie z art. 39 ustawy o ochronie przyrody koszty związane z wdrożeniem i funkcjonowaniem sieci obszarów [...] w zakresie nieobjętym finansowaniem przez wspólnotę są finansowane z budżetu państwa, a także z budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Gmina wykonywała zadania na tym terenie polegające na pielęgnacji drzewostanu. Takie zabiegi niewątpliwie służą realizacji zadań i celów określonych dla obszarów [...]. Dodatkowym potwierdzeniem realizacji przez gminę zadań z zakresu [...] (a tym samym i ponoszenia kosztów) jest treść pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z 7 grudnia 2017 r. znak: WPN.410.4.19,2017.AKw.2.

KKU decyzją z 25 sierpnia 2022 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody i wskazała, że przekazanie nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej jest dokonywane w ramach uznania administracyjnego i powinno nastąpić w celu realizacji zadań własnych gminy. Okoliczności, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań zostały zatem pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającego o tym przekazaniu. Podstawą badania w takich sprawach jest ocena celowości i racjonalności, a nie wykazanie, że gmina posiada plany związane z zagospodarowaniem spornej nieruchomości, czy też uważa je za własne mienie. KKU podkreśliła, że Skarb Państwa jak każdy inny podmiot (osoba prawna lub fizyczna) może być właścicielem nieruchomości i nie jest wyłączony spod konstytucyjnej ochrony tego prawa. Nierozłączną zaś częścią prawa własności jest prawo do decydowania o rozporządzaniu lub nierozporządzaniu tym prawem. Gmina pomija natomiast, że wnioskowana nieruchomość pozostaje w zarządzie Starosty Powiatowego, który także realizuje swoje zadania określone ustawowo. W ocenie KKU, dyspozycję art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej należy rozpatrywać w kategoriach wyjątku, a więc nie może być on interpretowany rozszerzająco. O szczególności tego przepisu świadczy to, że kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65), powoływanej dalej jako "u.g.n." Artykuł 13 ust. 3 u.g.n. stwarza bowiem możliwość darowania gminie jakiejkolwiek działki Skarbu Państwa, tyle że sformułowany jest tam istotny warunek w brzmieniu: w umowie darowizny określa się cel, na który nieruchomość jest darowana. W przypadku niewykorzystania nieruchomości na ten cel darowizna podlega odwołaniu. W analizowanym przypadku niejako "zastępcze" zastosowanie ustawy komunalizacyjnej celem uwłaszczenia gminy nie dość, że nie zrozumiałe, to rodziłoby jeszcze wątpliwości co do obejścia powyższej regulacji ogólnej i ustanowionego w niej w interesie społecznym warunku. Co więcej, odbyłoby się to z pominięciem podmiotu uprawnionego do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, tj. właściwego starosty, który ma możliwość obecnie najpełniejszej oceny sytuacji i konsensualnego (a nie niejako wymuszonego decyzją innego organu), w tym darowania spornej nieruchomości. Nie bez znaczenia dla oceny uznaniowości w sprawie jest nie tylko kwestia legalności, lecz i gospodarności. Podsumowując KKU wskazała, że decyzja, z którą mamy do czynienia w sprawie, dotycząca uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, nawet w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy i nie służy aktualnie celom ponadlokalnym, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się przykładowo ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny. Mając powyższe na uwadze KKU uznała, że nie narusza dyspozycji art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej odmowa przekazania przedmiotowego mienia gminie, bowiem fakt, że gminę obowiązują zadania wymienione w art. 7 ust. 1 u.s.g. nie oznacza jeszcze, że każdy teren państwowy nadający się dla realizacji tych zadań winien być gminie na jej wniosek bezwzględnie przekazany i to na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. W ocenie organu, Wojewoda prawidłowo uznał ponadto, że prowadzenie gospodarki leśnej nie stanowi zadania własnego gminy i chociażby ta okoliczność jest już wystarczająca do wydania decyzji o odmowie przekazania wnioskowanej nieruchomości. Co więcej, brak jest podstaw do nieodpłatnego przekazania tej nieruchomości gminie, zwłaszcza w nadzwyczajnym trybie szczególnym z przepisów wprowadzających zmiany ustrojowe kilkadziesiąt lat temu oraz z pominięciem ogólnego trybu i organu aktualnie odpowiedzialnego całościowo za gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa. KKU wskazała na koniec, że gmina może ubiegać się o realizację swoich celów, tj. o nawet nieodpłatne nabycie spornej nieruchomości z wykorzystaniem ogólnych i bardziej adekwatnych oraz w większym stopniu zabezpieczających interes społeczny unormowań aniżeli szczególna, wyjątkowa i w istocie przejściowa regulacja z ustawy komunalizacyjnej, która weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r. i wiązała się z wprowadzeniem samorządu gminnego, a nie z bieżącą i bezterminową "obsługą" gospodarki nieruchomościami strony publicznej, do czego dedykowana jest późniejsza ustawa o gospodarce nieruchomościami.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję gmina wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej i art. 7 ust. 1 u.s.g. oraz przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 61 § 1 i § 2, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. - co miało wpływ na treść orzeczenia. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi wskazała, że analiza materiału dowodowego winna doprowadzić KKU do konkluzji, że wnioskowane przez skarżącą dowody nie pasują do treści wniosku. Ten brak spójności powinien spowodować reakcję organu w kierunku konieczność doprecyzowania wniosku oraz wskazywał, że skarżąca nie do końca rozumie przesłanki zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej. Jeżeli więc Wojewoda nie wezwał skarżącej do doprecyzowania wniosku, a KKU nie uznała tego jako naruszenia prawa, to naruszyła art. 61 § 1 i § 2 K.p.a. Zezwalając w tej sytuacji na samodzielną ocenę wniosku skarżącej i to w sposób dla niej niekorzystny, KKU dopuściła się naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Naruszenie to w powiązaniu z pozostałymi artykułami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym szczególnie art. 79a, miało oczywisty wpływ na wynik postępowania. Niespójne elementy wniosku o komunalizację działki wskazywały bowiem, że skarżąca potrzebowała pomocy w postępowaniu, tym bardziej, że nie była reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca zauważyła dalej, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie wyjaśnia też, dlaczego prowadzenie gospodarki leśnej nie jest zadaniem własnym gminy. W ten sposób KKU naruszyła art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. Końcowo wskazała, że złożyła wniosek o przekazanie nieruchomości na podstawie obowiązującego przepisu prawa. Nie jest to przepis przejściowy, wyjątkowy. Jego celem jest zapewnienie gminie warunków do realizacji zadań powierzonych jej ustawowo. Jeżeli Skarb Państwa musi chronić swoje mienie, to nie powinien tego prawa odmawiać gminie. W tej sytuacji argumentacja organu w zakresie dotyczącym przejściowości i wyjątkowości art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 13 ust. 3 u.g.n., a także kierująca na możliwe obejście właściwych w tym zakresie przepisów potwierdza tylko, że KKU nie poczyniła w sprawie prawidłowych ustaleń, nie sporządziła w zaskarżonej decyzji uzasadnienia spełniającego wymogi prawa, a nadto zastosowana argumentacja potwierdza, że decyzja została podjęta w oparciu o przesłanki nie wynikające z ww. przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Z art. 5 ust. 4 tej ustawy, a który to stanowił materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji wynika, że gminie na jej wniosek może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (pierwsza przesłanka), inne, niż należące w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 (druga przesłanka), jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań (trzecia przesłanka). Oznacza to, że okoliczności, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie zostały pozostawione ocenie i uznaniu organu orzekającego o tym przekazaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 1993 r. sygn. akt I SA 1473/92, niepubl.). Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Na gminie ciąży obowiązek wykazania, że dane mienie będące na jej terenie jest związane z realizacją jej zadań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2001 r. sygn. akt I SA 2574/99, opubl. Legalis). Celem art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest generalne przysporzenie gminom majątku, norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 408/08; LEX nr 518292). Inaczej mówiąc, gminie może być przekazane tylko takie mienie, które aktualnie jest związane z realizacją konkretnych jej zadań własnych, określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Decyzja o przekazaniu mienia gminie wydawana na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa określonej nieruchomości (deklaratoryjną), lecz decyzją konstytutywną.

Prawidłowe zastosowanie art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej wymaga zatem prawidłowego zastosowania zasady uznania administracyjnego określonej w art. 7 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca nie przesądził, któremu z wymienionych interesów należy nadać pierwszeństwo, nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Oznacza to, że istnienie takiego interesu powinno być wykazane przez organ.

Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] (data zapisania księgi 3 listopada 2009 r., data zamknięcia księgi – brak adnotacji) prowadzonej dla działki, o komunalizację której wystąpiła gmina, w dziale II jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa – Państwowy Fundusz Ziemi. Z kolei z wypisu z rejestru gruntów, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., jak też z aktualnego rejestru gruntów wynika, że działka ta znajduje się we władaniu Urzędu Gminy S. na zasadach samoistnego posiadania (mienie gromadzkie - las). Jeśli chodzi o sposób użytkowania powyższej działki, to został on sprecyzowany w rejestrze gruntów, w którym wskazano, że jest ona użytkiem LsV – lasy ([...] ha).

Uzasadniając wniosek o przekazanie tej nieruchomości gminie, skarżąca wskazała, że zostanie uregulowany stan prawny gruntu oraz zapewni to realizację niezbędnych zadań własnych gminy i jej mieszkańców – zgodnie z podjętą Uchwałą Rady Gminy S. z dnia 30 grudnia 2020 r. nr XXXXII/336/20. Powołała się przy tym na art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.

Jak już wyżej wskazano, komunalizacja w trybie w art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej dopuszczalna jest gdy dotyczy mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, i to takiego, które związane jest z realizacją zadań własnych danej gminy. Z akt sprawy wynika, że zarówno na dzień 27 maja 1990 r., jak i aktualnie, sporna nieruchomość stanowiła i stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w samoistnym posiadaniu (władaniu) gminy. Zatem ocenie Sądu podlegało to, czy mienie objęte wnioskiem o komunalizację gminy związane jest obecnie (a nie w przyszłości) z realizacją jej zadań własnych i w zależności od tych ustaleń ocena co do podstaw zastosowanego rozstrzygnięcia.

Gmina w toku postępowania wyjaśniła, że czynności takie jak: 1) pielęgnacja drzewostanu; 2) prowadzenie gospodarki leśnej; 3) zajmowanie się obszarem [...] (na terenie którego działka się znajduje) – niewątpliwie należą do jej zadań własnych. W odwołaniu podniosła dodatkowo, że art. 7 u.s.g. zawiera tylko przykładowe wyliczenie zadań własnych gminy. W jej ocenie, wadliwość stanowiska Wojewody przejawia się w tym, że część zadań nie może być realizowana na podstawie tego przepisu, gdyż są przepisy określające sposób realizacji danego zadania, zawarte w odrębnych ustawach np. w zakresie utrzymania porządku i czystości, zbiorowego zaopatrzenia w wodę, polityki przestrzennej, itd. Skupienie się więc przez Wojewodę na art. 7 u.s.g. stanowi zawężenie analizy zadań własnych gminy. Wyjaśniając pojęcie "zaspokajanie", gmina wskazała, że las przynosi mieszkańcom gminy wymierne korzyści, więc prowadzenie gospodarki leśnej jako ustawowy obowiązek właściciela lasu jest realizacją zadania własnego gminy. W skardze, stanowisko powyższe gmina poparła, podnosząc także, że KKU lakonicznie stwierdziła, że Wojewoda nie naruszył art. 79a K.p.a. Zdaniem skarżącej, KKU błędnie uznała, że dowody złożone w sprawie (w tym dołączone do odwołania) są irrelewantne dla przedmiotowego postępowania, nie potwierdzają w żadnej mierze, że przedmiotowa nieruchomość jest gminie niezbędna do prowadzenia aktualnych zadań własnych, nie jest też w sposób bezpośredni z tymi zadaniami związana.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g., obowiązującym na dzień wydania decyzji przez Wojewodę, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;

2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;

3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz;

3a) działalności w zakresie telekomunikacji;

4) lokalnego transportu zbiorowego;

5) ochrony zdrowia;

6) pomocy społecznej, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych;

6a) wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej;

7) gminnego budownictwa mieszkaniowego;

8) edukacji publicznej;

9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;

10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych;

11) targowisk i hal targowych;

12) zieleni gminnej i zadrzewień;

13) cmentarzy gminnych;

14) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego;

15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych;

16) polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej;

17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej;

18) promocji gminy;

19) współpracy i działalności na rzecz organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688, 1570 i 2020 oraz z 2020 r. poz. 284);

20) współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

Zgodnie zaś z art. 7 ust. 3 u.s.g. przekazanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Przepis art. 8 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio.

Jak wskazuje się w doktrynie zadania własne od zleconych charakteryzuje to, że: 1) ustawa definiuje je jako zadania dotyczące zbiorowych potrzeb wspólnoty, które gmina wykonuje w imieniu i w interesie korporacji samorządowej; 2) nakładane są na gminę na zasadzie decentralizacji; 3) są finansowane w zasadzie z dochodów własnych gminy lub subwencji (Komentarz: Ustawa o samorządzie gminnym, redakcja naukowa Paweł Chmielnicki, 2022 r.).

Jak słusznie podniosła skarżąca i na co zwróciła uwagę KKU, wymienione w art. 7 ust. 1 u.s.g. zadania, nie są jedynymi, jakie ustawodawca wyznaczył do realizacji gminie, gdyż wiele przepisów szczególnych określa gminne zadania publiczne, o których realizacji nie wspomina ustawa o samorządzie gminnym. Analizując charakter oraz zakres realizowanych i wskazanych zadań przez gminę, podzielić należy jednak stanowisko organu, że są to czynności związane z prowadzeniem gospodarki leśnej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 września 1991 r. o lasach (w dacie wydania decyzji Wojewody Dz.U. z 2020 r. poz. 1463 ze zm.) gospodarka leśna to działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu. Prowadzenie tej działalności potwierdza również dołączona do akt dokumentacja, tj.: świadectwo legalności pozyskania drewna z 28 sierpnia 2019 r., protokół z 9 września 2019 r. spisany na okoliczność odbioru robót w związku ze zleceniem na pozyskanie i zrywkę drewna opałowego z lasu, faktura VAT z 11 września 2019 r. za pozyskanie i zrywkę ww. drewna, jak i oświadczenia przedstawiciela gminy podczas rozprawy administracyjnej z 4 marca 2021 r. Podobnie rzecz się ma z deklarowanymi przez gminę wykonywanymi na przedmiotowym terenie zadaniami polegającymi na pielęgnacji drzewostanu, które to zabiegi służą realizacji zadań i celów określonych dla obszarów [...].

Zdaniem Sądu, wykonywanie powyższych czynności należy jednak powiązać tylko i wyłącznie z faktem, że gmina, jako władająca nieruchomością leśną, gospodaruje zasobem nieruchomości Skarbu Państwa. Nie jest to jednak jej zadanie własne wynikające z powierzenia ustawą o lasach - art. 6 ust. 1 pkt 3. Są to zadania wykonywane w powszechnym interesie ogólnospołecznym a nie dotyczącym tylko bezpośrednio zbiorowych potrzeb gminy. Inaczej mówiąc, zadania związane z gospodarką leśną nie służą zaspakajaniu bieżących potrzeb mieszkańców gminy, w drodze świadczenia powszechnie dostępnych usług. W konsekwencji, słusznie KKU podzieliła stanowisko Wojewody, który odmówił gminie przekazania wnioskowanego mienia. W sytuacji bowiem, gdy nie zachodzą jednocześnie przesłanki wynikające z art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, organ zobligowany jest do wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności w trybie tego przepisu.

Co istotne, a na co zwróciła również uwagę KKU, nawet w sytuacji ustalenia, że wnioskowane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy i nie służy aktualnie celom ponadlokalnym, decyzja w tym zakresie należy ostatecznie do organu, który ją podejmuje w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny. Inaczej mówiąc, przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym trybie jest decyzją konstytutywną, mającą charakter uznaniowy. Użycie w tym przepisie wyrazów "może być przekazane" wskazuje, że przy jego stosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co znaczy, że nawet fakt, że mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go tej gminie, lecz ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia (przekazać bądź nie przekazać) pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona, a zatem nie nosi cech dowolności. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Reasumując Sąd stwierdza, że dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się naruszeń wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, ani też przepisów prawa materialnego – art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej i art. 7 ust. 1 u.g.n. Organy rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i dokonały prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko (art. 107 § 3 K.p.a.). Wydane w sprawie decyzje nie noszą również cech dowolności. W konsekwencji prawidłowo KKU utrzymała w mocy decyzję Wojewody.

Sąd nie dostrzegł również w sprawie naruszenia art. 79a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy organ wyznaczył rozprawę administracyjną, celem wyjaśnienia stanu przedmiotowej nieruchomości, a w której uczestniczył przedstawiciel gminy. Następnie pismem z 31 marca 2021 r, zawiadomił skarżąca o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się odnośnie do tej dokumentacji. W tej sytuacji nie sposób zarzucić organowi naruszenia ww. przepisów.

Odnosząc się na koniec do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do odwołania zauważyć należy, że dokumenty te były przez Sąd brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy z urzędu, jako stanowiące część materiału dokumentacyjnego przekazanego przez organ wraz z odpowiedzią na skargę.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), orzekł jak w sentencji.