Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 13/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1 lit.c, pkt 6, pkt 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Poddębicach na uchwałę Rady Gminy Zadzim z dnia 28 grudnia 2017 r. nr XLIII/230/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zadzim 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 4, § 18 ust. 1 pkt 3, § 18 ust. 2, § 20 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części. a.bł.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Zadzim 28 grudnia 2017 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz.1875), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1289), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podjęła uchwałę nr XLIII/230/2017 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zadzim.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Poddębicach zarzucił, że została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa poprzez wprowadzenie w Regulaminie rozwiązań, które stanowią przekroczenie, a w zakresie braku regulacji dotyczących wskazania obszarów lub nieruchomości wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz trzymania zwierząt gospodarskich, niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.) poprzez:

- wskazanie w § 6 ust. 4 Regulaminu, że dopuszcza się poza warsztatami mechanicznymi dokonywanie wyłącznie doraźnych napraw i regulacji samochodów i tylko za zgodą właściciela nieruchomości oraz gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami;

- wskazanie w § 18 ust. 1 pkt 3 Regulaminu zakazu zwalniania zwierząt domowych z uwięzi poza terenami mało uczęszczanymi dla ludzi i wówczas gdy osoba nadzorująca nie ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad ich zachowaniem, co nie dotyczy psów ras uznanych za agresywne;

- wskazanie w § 18 ust. 2 pkt 1 Regulaminu obowiązku wyprowadzania psów w kagańcu i na smyczy;

- wskazanie w § 18 ust. 2 pkt 2 Regulaminu zakazu zwalniania psów ze smyczy poza miejscami mało uczęszczanymi i pod warunkiem, że posiadacz psa sprawuje bezpośrednią, pełna kontrolę nad zachowaniem zwierzęcia;

- wskazanie w § 20 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, że na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej możliwym jest utrzymywanie zwierząt gospodarskich, ale wyłącznie tych, które nie powodują uciążliwości dla otoczenia (hałasu, odoru) oraz nie doprowadzają do powstania ognisk gryzoni i owadów;

- wskazanie w § 20 ust. 2 pkt 5 Regulaminu, że ule z pszczołami powinny być ustawione co najmniej 10 metrów od uczęszczanej drogi publicznej oraz co najmniej 30 metrów od granicy nieruchomości i powinny być oddzielone stałą przeszkodą;

- niewskazanie w uchwale postanowień dotyczących ustalenia obszarów lub poszczególnych nieruchomości znajdujących się na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich.

Prokurator Rejonowy w Poddębicach wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Zadzim ustaliła obowiązki w zakresie utrzymania porządku i czystości w gminie przekraczając ustawową delegację do regulowania określonych kwestii oraz w zakresie regulacji dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na obszarach wyłączonych z produkcji rolniczej. Rada Gminy Zadzim nie wywiązała się z uregulowania wszystkich zagadnień wskazanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Była bowiem adresowana do osób mieszkających i przebywających na terenie Gminy Zadzim. Regulamin, będący załącznikiem do wskazanej uchwały, określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 i ust. 2a pkt 1-5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Musi on zawierać postanowienia mieszczące w granicach wskazanej delegacji ustawowej. Wymienione w art. 4 ustawy wyliczenie elementów uchwały ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza jego treść. W uchwale też muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Zawarta w § 6 ust. 4 Regulaminu regulacja ingeruje bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego w prawa podmiotowe jednostki, w tym prawo własności. Ogranicza w sposób nieuzasadniony prawem zakres korzystania z nieruchomości, a także zakres dozwolonych zachowań stanowiąc o zakresie napraw obejmujących naprawy doraźne i regulacje samochodów. Wykracza poza ustawowe upoważnienie. W § 18 Regulaminu rada gminy nałożyła szereg obowiązków na właścicieli zwierząt domowych. Poza zakresem delegacji ustawowej jest zapis § 18 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, w którym rada gminy zastrzegła, że zwolnienie zwierzęcia domowego z uwięzi dopuszczalne jest tylko na terenach mało uczęszczanych przez ludzi i tylko wtedy, gdy właściciel ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad ich zachowaniem, co nie dotyczy psów ras uznawanych za agresywne. Podobny obowiązek nałożyła wobec posiadaczy psów (§ 18 ust. 2 pkt 2). Zdaniem Prokuratora, wprowadzając zapisy tej treści organ pominął całkowicie zapis art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 122) zabraniający puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Użyty zwrot "miejsca mało uczęszczane przez ludzi" jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do nałożenia na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania ich na smyczy i w kagańcu. Rolą rady gminy było ustalenie sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał znajdującym się tam osobom. Obowiązek wyprowadzania psa w kagańcu i na smyczy został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniający specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. Spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu. Trudno wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością utrzymane na smyczy. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech i innych uwarunkowań (choroby, wieku), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. W § 20 ust. 2 pkt 3 Regulaminu rada gminy zezwoliła na utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, ale tylko takich, które nie powodują uciążliwości dla otoczenia (hałasu i odoru) i nie doprowadzają do powstania ognisk gryzoni i owadów. Wprowadzając powyższe ograniczenie rada gminy przekroczyła ustawowe upoważnienie, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy uprawniania radę gminy do ustalenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na wskazanych terenach, nie zaś do wskazywania, jakie cechy muszą mieć zwierzęta domowe, czy jakie warunki muszą spełniać, aby możliwym było ich utrzymanie na terenach wyjętych z produkcji rolniczej, tj. m.in. nie emitować hałasu, odoru. Zagadnienia dotyczące immisji normuje art. 144 k.c., zaś zakłócanie spokoju i spoczynku nocnego art. 51 k.w. Odnośnie § 20 ust. 2 pkt 5 Regulaminu Prokurator stwierdził, że nakaz trzymania pszczół w ulach zasadniczo mieści się w delegacji art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Natomiast wskazanie, aby ule ustawiane były w oznaczonej odległości od określonych obiektów bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiedzkie regulowane przez art. 144 k.c. Rada Gminy Zadzim w § 20 Regulaminu wskazała jedynie wymagania, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, co nie jest wystarczające do uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt. 7 ustawy. Celem upoważnienia ustawowego było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania zarówno wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak też wskazanie obszarów lub poszczególnych nieruchomości, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy. Brak tej regulacji oznacza, że uchwała pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i tym samym nie wypełnienia delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych, przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika.

W uzasadnieniu organ administracji podniósł, że organ nadzoru w stosunku do zaskarżonej uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje, że regulamin określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w gminie. Zarzuty skarżącego są nieprecyzyjne. Charakter każdej gminy jest inny, a prawo do wprowadzenia regulaminu ma na celu kształtowanie zasad czystości i porządku na terenie danej gminy na podstawie indywidualnego doświadczenia samorządu. Skoro, zdaniem skarżącego, gmina nie może uchwalać szczegółowych zasad, to uznać należałoby, że wydawanie aktów prawa miejscowego, jakimi są regulaminy utrzymania czystości i porządku, jest bezzasadne. W takiej sytuacji wystarczające byłoby stosowanie ogólnych przepisów prawa. Skarżący nie uzasadnił swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa, natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane, niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wyliczenie w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13).

W świetle powyższych rozważań sąd uznał, że przepis § 6 ust. 4 Regulaminu wykracza poza granice upoważnienia ustawowego, godzi w sposób nieuzasadniony w prawo własności i równości w prawie. W § 6 ust. 4 Regulaminu postanowiono, że dopuszcza się prowadzenie napraw doraźnych i regulacji samochodów poza warsztatami naprawczymi, na terenie nieruchomości tylko za zgodą właściciela nieruchomości i tylko wtedy, gdy nie są one uciążliwe dla sąsiednich nieruchomości, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami ustawy. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że do kompetencji rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Poza tym Rada Gminy Zadzim posłużyła się niedookreślonymi zwrotami w rodzaju "doraźnych napraw" czy "regulacji samochodów", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Z kolei uzależnienie możliwości napraw i regulacji pojazdów od zgody właściciela nieruchomości oraz braku uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, w sytuacji gdy powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami, wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego zawartą w art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zauważyć przy tym należy, że prawodawca lokalny miał prawo, w ramach wskazanego upoważnienia ustawowego, wypowiedzieć się o nakazie niepowodowania naprawami pojazdów samochodowych uciążliwości jednakże rozumianych jako brak uciążliwości w zakresie czystości i porządku, czego w tym wypadku zabrakło (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca 2020 r., II SA/Łd 12/20).

Poza zakresem delegacji ustawowej jest też zapis Regulaminu, według którego zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach mało uczęszczanych dla ludzi, jeżeli osoba nadzorująca ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad ich zachowaniem. Nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne (§ 18 ust. 1 pkt 3 Regulaminu). Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania warunków zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi, lecz do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Obowiązki te muszą pozostać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 77 k.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Na mocy art. 1 pkt 5 i art. 9 ustawy z dnia 4 października 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks wykroczeń oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2077) od 15 listopada 2018 r. art. 77 k.w. otrzymał brzmienie: Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1 000 złotych albo karze nagany (§ 1). Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (§ 2). Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Z kolei ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.) w art. 9 ust. 1 stanowi, że kto utrzymuje zwierzę domowe, ma obowiązek zapewnić mu pomieszczenie chroniące je przed zimnem, upałami i opadami atmosferycznymi, z dostępem do światła dziennego, umożliwiające swobodną zmianę pozycji ciała, odpowiednią karmę i stały dostęp do wody. W art. 9 ust. 2 natomiast wprowadza zakaz trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu oraz określa, że długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m. Przy czym w art. 4 pkt 14 ustawa ta określa, że pod pojęciem "uwięzi" rozumie się wszelkie urządzenia mechaniczne krępujące swobodę ruchów zwierzęcia, w zakresie możliwości przemieszczania się ponad ustalony zakres, jak też niektóre urządzenia do kierowania ruchami zwierzęcia w sposób zamierzony przez człowieka. Natomiast w myśl art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt "zwierzęta domowe" to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. W art. 10a ust. 3 ustawa o ochronie zwierząt wprowadza natomiast zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przy czym w myśl art. 10a ust. 4 tej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Ustawa o ochronie zwierząt określa zatem warunki trzymania zwierząt domowych na uwięzi. Jedyny zakaz dotyczy natomiast wyłącznie puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3). Nie obejmuje zatem zwierząt domowych w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt, które nie są psami. Przy czym art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie określa rodzajów terenów, na których możliwe jest puszczanie psów i nie wprowadza rozróżnienia na psy ras uznanych za agresywne i pozostałe. Należy przy tym dodać, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt prowadzenie hodowli lub utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną wymaga zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na planowane miejsce prowadzenia hodowli lub utrzymywania psa na wniosek osoby zamierzającej prowadzić taką hodowlę lub utrzymywać takiego psa. Zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, a wydane cofa się, jeżeli pies będzie lub jest utrzymywany w warunkach i w sposób, które stanowią zagrożenie dla ludzi lub zwierząt (art. 10 ust. 2). Określone § 18 ust. 1 pkt 3 Regulaminu warunki zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi są więc nie tylko poza zakresem delegacji ustawowej, lecz przekraczają również zasadę proporcjonalności. Co więcej, użyty w § 18 ust. 1 pkt 3 Regulaminu zwrot "tereny mało uczęszczane" jest niedookreślony i może być w różny sposób interpretowany, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Podzielić też należy stanowisko Prokuratora, co do braku upoważnienia ustawowego do nałożenia w § 18 ust. 2 pkt 1 Regulaminu przez Radę Gminy Zadzim na właścicieli psów obowiązku wyprowadzania psów w kagańcu i na smyczy. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańców psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące w wykazie ras psów uznawanych za agresywne, a wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. W ustawie o ochronie zwierząt przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę (art. 4 pkt 2). Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Zauważyć należy, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają tę zasadę, zwłaszcza gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2980/15; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15 oraz wyroki: WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17; WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 62/19; WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19). Jak już wyżej wskazano, w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Prawidłowa redakcja przepisu realizującego to upoważnienie powinna uwzględniać zatem powyższe zasady oraz okoliczność, że istnieją wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15).

W skardze Prokurator wniósł również o stwierdzenie nieważności "§ 18 ust. 2 pkt 2 Regulaminu" określającego "zakaz zwalniania psów ze smyczy poza miejscami mało uczęszczanymi i pod warunkiem, że posiadacz psa sprawuje bezpośrednią, pełną kontrolę nad zachowaniem zwierzęcia". Analiza zaskarżonej uchwały prowadzi jednak do wniosku, że brak jest w niej przepisu o takiej treści. Skarga o stwierdzenie nieważności przepisu tej treści nie może zatem zostać uwzględniona. Jednakże w ocenie sądu, § 18 ust. 2 pkt 2 Regulaminu również wykracza poza delegację ustawową i jest nieprecyzyjny. Zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 2 Regulaminu zwolnienie przez właściciela nieruchomości psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Zdaniem sądu, w § 18 ust. 2 pkt 2 Regulaminu w nieuprawniony sposób nałożono obowiązki jedynie na właścicieli psów. Poza tym, regulamin nie może ingerować w to, w jakich przypadkach można na terenie nieruchomości (należy przez to rozumieć nieruchomość będącą własnością właściciela psa – kolejny przykład nieprecyzyjnego sformułowania) "zwalniać psa ze smyczy". Wykonanie takiego obowiązku może prowadzić do zachowania sprzecznego z przepisami ustawy o ochronie zwierząt. W art. 10a ust. 4 ustawa o ochronie zwierząt reguluje kwestię puszczania psów na terenach prywatnych stanowiąc jedynie, że zakaz, o którym mowa w ust. 3 (zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna), nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Ustawa ta nie wprowadza wymogu odpowiedniego oznakowania nieruchomości tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Ponadto interpretując ściśle analizowany zapis nie można by było spuścić psa ze smyczy we własnym mieszkaniu (czyli na terenie nieruchomości), jeśli nieruchomość nie byłaby ogrodzona (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 kwietnia 2012 r., II SA/Bd 120/12).

Odnosząc się do kwestionowanego w skardze § 20 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, rację przyznać należy Prokuratorowi, że Rada Gminy Zadzim przekroczyła upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zezwalając na utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, ale tylko takich, które nie powodują uciążliwości dla otoczenia (hałas i odory) oraz nie doprowadzający do powstania ognisk gryzoni i owadów. Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie zwierząt "zwierzęta gospodarskie" to zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Z kolei w art. 12 ust. 1 ustawa o ochronie zwierząt stanowi, że kto utrzymuje zwierzęta gospodarskie jest obowiązany do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania. Warunki chowu lub hodowli zwierząt nie mogą powodować urazów i uszkodzeń ciała lub innych cierpień (ust. 2). Stosownie do art. 12 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt obsada zwierząt ponad ustalone normy powierzchni dla danego gatunku, wieku i stanu fizjologicznego jest zabroniona. Z art. 12 ust. 7 ustawy o ochronie zwierząt wynika natomiast, że wymagania określone w rozporządzeniach wykonawczych mają na względzie zapewnienie zwierzętom gospodarskim właściwych warunków bytowania i opieki oraz wpływ tych warunków na zdrowie i dobrostan zwierząt. W orzecznictwie wskazuje się, że powyższe zasady są zbieżne z zasadami wynikającymi z uregulowań międzynarodowych, w tym z Europejskiej konwencji o ochronie zwierząt hodowlanych i gospodarskich, sporządzonej w Strasburgu dnia 10 marca 1976 r. i ratyfikowanej przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej 28 grudnia 2007 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 Konwencji swoboda ruchu właściwa zwierzęciu – wziąwszy pod uwagę jego gatunek i zgodnie z posiadanym doświadczeniem i wiedzą naukową, nie może być ograniczona w sposób powodujący niepotrzebne cierpienia lub urazy i uszkodzenia ciała. Jeżeli zwierzę jest stale lub często trzymane na uwięzi lub w zamknięciu, należy mu zapewnić przestrzeń odpowiednią do jego potrzeb fizjologicznych i etologicznych, zgodnie z posiadanym doświadczeniem i wiedzą naukową (ust. 2) (por. wyrok WSA w Gdańsku z 20 listopada 2019 r., II SA/Gd 364/19). W ocenie sądu, w zupełnie abstrakcyjny, bo nieprecyzyjny, zbyt ogólnikowi i dający możliwość interpretowania na wiele sposobów zezwolono na utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, ale tylko "nie powodujących uciążliwości dla otoczenia (hałasy i odory) oraz nie doprowadzający do powstania ognisk gryzoni i owadów". Z unormowania tego wynika, że został nałożony na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązek wykazywania szczególnej dbałości o to, żeby zwierzęta nie zakłócały w sposób ciągły i uciążliwy spokoju mieszkańców przez uciążliwą emisję nieczystości, hałasów i odorów, a ich utrzymanie nie naruszało przepisów higieniczno-sanitarnych powszechnie obowiązujących. Tymczasem zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin może regulować jedynie kwestie czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Ponadto, regulacja zawarta w § 20 ust. 2 pkt 3 Regulaminu, może być traktowana jako ograniczająca wykonywanie prawa własności – a zatem wkraczać w ustawową domenę prawa sąsiedzkiego uregulowaną w przytoczonym wyżej art. 144 k.c. Rada gminy nie ma natomiast kompetencji, by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli zwierząt – co niewątpliwie mogłoby mieć miejsce w przypadku omawianej regulacji (por. wyroki WSA w Warszawie z 10 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1887/17 i z 8 listopada 2017 r., IV SA/Wa 1955/17). Słusznie w uzasadnieniu Prokurator zwrócił uwagę, że zakłócanie spokoju i spoczynku nocnego reguluje art. 51 k.w.

Zgodzić się należy także z zarzutem Prokuratora dotyczącym nieuprawnionego wkroczenia przez Radę Gminy Zadzim w sferę prawa sąsiedzkiego (art. 144 k.c.) poprzez wprowadzenie w § 22 ust. 2 pkt 5 Regulaminu obowiązku ustawiania uli z pszczołami w odległości co najmniej 10 metrów od uczęszczanej drogi publicznej oraz co najmniej 30 metrów od granicy nieruchomości i obowiązku oddzielenia ich stałą przeszkodą (parkan, mur, krzewy), która spowoduje wznoszenie się wylatujących i powracających do ula pszczół nad pobliskim terenem. Jak już wyżej wskazano, art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakazuje określić w regulaminie szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2132) pszczoła miodna (Apis mellifera) należy do zwierząt gospodarskich. W konsekwencji dopuszczalne było uregulowanie kwestii trzymania tych owadów w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Natomiast nakazanie, aby ule były ustawione w konkretnej odległości od granicy nieruchomości i które powinny być oddzielone stałą przeszkodą, która spowoduje wznoszenie się wylatujących i powracających do ula pszczół nad pobliskim terenem, bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiedzkie. Trzeba mieć na uwadze, że w zależności od odległości ustawienia uli od nieruchomości sąsiedniej, ewentualne zakłócenia powodowane hodowlą pszczół mogą zostać zakwalifikowane "bądź jako immisje pośrednie, bądź jako immisje bezpośrednie. Ocena w tym względzie zależy od konkretnego przypadku" (J. Buczek, Cywilnoprawna problematyka hodowli pszczół, "Przegląd Sądowy" 2003 r., nr 2, s. 33). Jest to jednak sfera prawa prywatnego, a nie publicznego. Kwestionowany zapis wkracza w sposób nieuprawniony w sferę prawa sąsiedzkiego (art. 144 k.c). Tymczasem rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca 2020 r., II SA/Łd 12/20).

W ocenie sądu, w § 20 ust. 2 pkt 6 Regulaminu, w myśl którego właściciele padłych zwierząt gospodarskich są zobowiązani do ich przekazywania do punktów usuwania i utylizowania zwierząt również wprowadzono nakazy nie wynikające z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nałożenie na właściciela padłych zwierząt gospodarskich obowiązku przekazywania ich odpowiednim przedsiębiorcom przekracza delegację ustawową zawartą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i wkracza w regulacje zawarte w przepisach ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1855 ze zm.) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE z 14 listopada 2009 r., L 300, s. 1). W orzecznictwie wskazuje się, że tego rodzaju regulacja nie znajduje oparcia w ustawie upoważniającej (por.: wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., II SA/Ke 576/15; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 grudnia 2014 r., II SA/Go 784/14; wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca 2020 r., II SA/Łd 12/20).

Wreszcie wnoszący skargę Prokurator zasadnie dopatrzył się sprzeczności Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Według literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie zarówno wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również określić zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazanie przez organ w § 20 Regulaminu jedynie wymagań, jakie powinny być spełnione, aby dopuszczalne było utrzymywanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej nie jest wystarczające dla uznania, że uchwała w sposób kompleksowy realizuje delegację ustawową wskazaną w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W orzecznictwie podkreśla się, że celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania tych dwóch kwestii, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w tym także". Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się zarówno określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, jak również wskazanie obszarów lub nieruchomości wyłączonych z możliwości utrzymywania zwierząt gospodarskich. Dopiero zawarcie tych dwóch kwestii będzie czyniło zadość normie wynikającej ze wspomnianego powyżej przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17).

Reasumując, konieczność wskazania nieruchomości lub obszaru, na którym zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich, wynika wprost z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała powyższej kwestii nie uregulowała, dlatego należało uznać, że pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w tym przepisie. Brak określenia w Regulaminie zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, stanowiło zatem istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności § 20 zaskarżonego Regulaminu w całości (por. wyroki WSA w Łodzi: z 5 marca 2020 r., II SA/Łd 4/20; z 23 lipca 2020 r., II SA/Łd 12/20; z 28 lipca 2020 r., II SA/Łd 14/20). Należy przy tym zauważyć, że Prokurator formułując w skardze zarzut "niewskazania w uchwale postanowień dotyczących ustalenia obszarów lub poszczególnych nieruchomości znajdujących się na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, na których obowiązuje zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich" oraz wnosząc o stwierdzenie nieważności "wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały w całości" nie sprecyzował, o stwierdzenie nieważności którego konkretnie przepisu w tym wypadku wnosi. W ocenie sądu, z uwagi na to, że jedynie w § 20 Regulaminu, stanowiącym w całości Rozdział 6 "Wymagania odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej", uregulowano kwestie związane w utrzymywaniem zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, wystarczającym było do końcowego załatwienia sprawy stwierdzenie nieważności § 20 Regulaminu w całości.

Wskazać nadto należy, że podjęcie przez Radę Gminy Zadzim 18 kwietnia 2018 r. uchwały nr XLVII/252/2018 w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zadzim, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, nie przesądza o bezprzedmiotowości skargi.

Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie uchwały, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi. Uchwałą z 18 kwietnia 2018 r. Rada Gminy Zadzim, spośród przepisów uznanych przez sąd w niniejszej sprawie za nieważne, zmieniła jedynie treść § 18 ust. 2 pkt 2 i skreśliła § 20 ust. 2 pkt 6 Regulaminu. Skoro zaś postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe, nie było podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6 ust. 4, § 18 ust. 1 pkt 3, § 18 ust. 2 oraz § 20 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części.

A. P.