Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 44/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Nina Beczek (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 25 października 2022 r. nr DO-II.7610.195.2022.JK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. z siedzibą w W., decyzją z 25 października 2022 r. nr DO-II.7610.195.2022.JL utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 30 sierpnia 2022 r., nr NWIV.752.83.5.2015 odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w W. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w R., obręb R., obejmującego działki: nr [...] o pow. 247 m2, nr [...] o pow. 1,1522 ha i nr [...] o pow. 2,7229 ha, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] przez Sąd Rejonowy w W. V Wydział Ksiąg Wieczystych.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister przywołał treść art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.) i podniósł, że na podstawie treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości organ wojewódzki prawidłowo ustalił, że w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności do przedmiotowych działek przysługiwało Skarbowi Państwa, którego zostało ujawnione na podstawie traktatu wersalskiego z dnia 28 czerwca 1919 r., ustawy sejmowej z dnia 14 lipca 1920 r. i ustawy sejmowej z dnia 16 czerwca 1922 r. Powyższa okoliczność nie budzi wątpliwości organu odwoławczego i nie jest również kwestionowana przez skarżącą. Sporne natomiast pozostaje czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Minister przywołał treść art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) obowiązującej w dniu 5 grudnia 1990 r. i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać.

Minister wskazał, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.).

Organ podniósł, że prawo zarządu do przedmiotowego gruntu wnioskodawczyni wywodzi z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. z 30 marca 1987 r., nr G.II-8224/7/87 dotyczącej naliczenia [...] Dyrekcji Okręgowej [...] w K. opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu państwowego obejmującego nieruchomość stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Wskazana decyzja nie potwierdza jednak, w ocenie organu, istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Zgodnie z § 4 powołanego rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia. Powyższe stanowisko o wartości dowodowej decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu potwierdzają również liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Z orzeczeń tych wynika, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a konkretna decyzja wskazana w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zatem, w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomością, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Treść decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. z 30 marca 1987 r., w ocenie Ministra, nie wskazuje natomiast na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...] w W. Wskazał, że z uwagi na powyższe, organ I instancji wystąpił pismem z 16 lipca 2015 r. do wnioskodawczyni i Starosty W. o udzielenie informacji czy [...] w W. legitymowały się dokumentami o przekazaniu przedmiotowego gruntu w zarząd w formie prawem przewidzianej. W odpowiedzi na to pismo [...] S.A. poinformowało, że jest w posiadaniu jedynie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. z 30 marca 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej. Natomiast Starosta wskazał, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wydana była wyłącznie powyższa decyzja z 30 marca 1987 r. ustalająca opłatę roczną, z której nie wynika, aby sporny grunt był przekazany w użytkowanie lub zarząd na rzecz [...] w W.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że [...] nie posiada dowodów na potwierdzenie istnienia prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r., aby uzyskać decyzję uwłaszczeniową.

Ponadto Minister wskazał, że na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że przedmiotowe działki zajęte są w części pod drogę publiczną - ulicę [...] o nr [...], zaliczoną do kategorii dróg gminnych na podstawie Rady Miasta R. z 28 grudnia 2000 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, a także stanowiły drogę lokalną miejską o numerze [...] wymienioną w załączniku do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 31 marca 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Skoro zatem część przedmiotowych działek stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych, to przedmiotowa działka nie mogła podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawem osób trzecich – zarządcy drogowego, tj. Burmistrza Miasta R. Zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, że drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i znajduje swoje potwierdzenie w orzeczeniach sądowych. Jednocześnie na podstawie art. 22 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe i zarząd ten powstał z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra wniosły [...] S.A. z siedzibą w W., zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 i art. 8 kpa poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

b) art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 ab initio kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

2) prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] z siedzibą w W, co winno doprowadzić do przyjęcia, że [...] nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz rozpatrzenie sprawy zgodnie z jej wnioskiem, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w zaskarżonej decyzji nie zawarto uzasadnienia pozwalającego na przyjęcie, że organ podjął w sprawie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, jak również dokonał właściwej oceny w zakresie niespełnienia jednej z przesłanek warunkujących zastosowanie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowy grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdował się w zarządzie [...]. Świadczy o tym złożona do wniosku o stwierdzenie nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. z 30 marca 1987 r. o ustaleniu opłaty z tytułu użytkowania gruntu.

Ponadto, skarżąca podniosła, że to na organie ciążył obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy. Był on zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, tak aby na jego podstawie możliwe było ustalenie, czy w niniejszej sprawie zrealizowano wszystkie pozytywne przesłanki uwłaszczenia. Powyższe obejmuje ustalenie choćby tego czy grunt był w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego (poprzednika prawnego Spółki) według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., jak też ewentualnego wystąpienia sytuacji obalającej nabycie prawa w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero bowiem rozważenie wszystkich aspektów uwłaszczenia umożliwia należyte rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.). Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Zatem wydanie decyzji w powołanym trybie możliwe jest tylko wtedy, gdy objęta wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz wnioskodawca legitymował się w tym dniu prawem zarządu do tej nieruchomości.

W sprawie nie jest przez skarżącą kwestionowane, że sporny grunt objęty zaskarżoną decyzją stanowił własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystych nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, w której prawo własności Skarbu Państwa zostało ujawnione na podstawie traktatu wersalskiego z dnia 28 czerwca 1919 r., ustawy sejmowej z dnia 14 lipca 1920 r. i ustawy sejmowej z dnia 16 czerwca 1922 r.

Spór dotyczy natomiast tego czy przedmiotowy grunt pozostawał w 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...].

Jak trafnie zauważył organ odwoławczy zarząd był prawną formą władania. Sam więc fakt korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, tego prawa nie kreował. Decydujące znaczenie miały natomiast w tym zakresie dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. dzień 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie prawa zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem". W myśl § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. W niniejszej sprawie, skarżąca nie wylegitymowała się w odniesieniu do spornego gruntu ani decyzją, ani umową, ani żadnym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się 5 grudnia 1990 r. w jej zarządzie czy użytkowaniu. Wskazała jedynie, że jest w posiadaniu wyłącznie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. z 30 marca 1987 r. o naliczeniu opłaty rocznej. Nieprzedstawienie przez skarżącą powołanych wyżej dokumentów ma dla rozstrzygnięcia sprawy o uwłaszczenie decydujące znaczenie. O zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy bowiem samo przeznaczenie gruntu lub jego wykorzystywanie pod infrastrukturę kolejową. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16. W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, że od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (ze zmianami) o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu z mocy prawa.

Prawidłowo zatem uznał organ odwoławczy, że za dowód przesądzający o istnieniu prawa zarządu [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. do przedmiotowego gruntu nie można uznać przedłożonej przez skarżącą decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w W. z 30 marca 1987 r. dotyczącej naliczenia [...] Dyrekcji Okręgowej [...] w K. opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu. W ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się bowiem, że decyzja o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu prawa zarządu na rzecz danego podmiotu. Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 (OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) i z dnia 9 kwietnia 2002 r., sygn. akt U 10/00 (OTK 2001 r., nr 3, poz. 55) stwierdził, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w powyższym zakresie oznaczałoby niezgodność tego aktu z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji. W wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 570/07 Naczelny Sąd Administracyjny słusznie przyjął, że pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy uznać za prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się również, że w odniesieniu do udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych niż dokumenty środków dowodowych, dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wówczas, gdyby nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. Oznacza to, że wnioskodawca uwłaszczenia powinien wykazać, że miał w swojej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd, użytkowanie), które później zaginęły czy uległy zniszczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/09). Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Skoro zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, aby przedsiębiorstwo [...] dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowych gruntów, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powołuje się również skarżąca, to zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie potwierdzenia uwłaszczenia [...] na spornym gruncie odpowiada prawu. Tym samym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. Podkreślić trzeba, że ten ostatni przepis wśród dokumentów potwierdzających dotychczasowe prawo zarządu nieruchomością wskazuje decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Takiej zaś decyzji skarżąca w niniejszej sprawie nie przedłożyła.

W rozpoznawanej sprawie dodatkowo zwrócić trzeba uwagę na okoliczność, że zarówno w dacie 5 grudnia 1990 r., jak i obecnie, przez przedmiotowe działki przebiega droga publiczna – ulica [...]. Uwzględnić należało zatem, że zastosowanie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyprzedzają normy prawne będące częścią obowiązującego w dacie rozstrzygnięcia sprawy systemu prawa, wykluczające z powszechnego obrotu prawnego grunty zajęte pod drogi publiczne. Wykluczenie obrotu tymi nieruchomościami wynika z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.). Z postanowień art. 2a tej ustawy wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, w świetle którego drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Oznacza to, że niedopuszczalne jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, która jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z przytoczonych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było spowodowanie, by własność dróg publicznych należała wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Należy zatem uznać, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez podmiot niewymieniony w art. 2a powyższej ustawy nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego. Jako że drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), nie mogą one być zbyte ani podlegać egzekucji, jak również za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Nieruchomości drogowe nie mogą więc być obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób niewymienionych w art. 2a ustawy o drogach publicznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Droga publiczna nie może przejść na własność innego podmiotu niż właściwy zarządca drogi i zawsze może służyć wyłącznie celom publicznym. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego (R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74). Oznacza to, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Tym samym nie może ona być także przeniesiona na rzecz [...] S.A. w W., a w konsekwencji powyższego nie można na takich gruntach ustanowić również prawa użytkowania wieczystego. Drogi te bowiem, jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stanowią rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 361/08), a wyłączenie to ma charakter bezwzględny. Z tego przede wszystkim względu roszczenie skarżącej o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości nie mogło być przez organ uwzględnione. W świetle powyższego stwierdzić należy, że porządek prawny uniemożliwiał nabycie przez [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek zajętych pod drogę publiczną – ulicę [...], zaliczoną do kategorii dróg publicznych gminnych, na podstawie uchwały Rady Miasta R. z 28 grudnia 2000 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, a także stanowiły drogę lokalną miejską o numerze [...] wymienioną w załączniku do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 31 marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Z tych względów brak jest podstaw do uznania, by decyzja o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez skarżącą Spółkę prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek naruszała przepisy prawa materialnego. W świetle powyższego, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania zarzucanych w skardze. W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie rozpatrzyły całokształt materiału dowodowego i dokonały prawidłowej oceny przesłanek uwłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniły zajęte stanowisko.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).

Jednocześnie Sąd wskazuje, że wszystkie powołane orzeczenia NSA w treści niniejszego uzasadnienia, dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).