Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1225/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Agnieszka Szymańczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2018 r. sprawy ze skargi K. T. i R. T. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania K. T. i R. T., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] .

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (wydzielona z działki nr [...]) o pow. 0,6223 ha, położona w Gminie [...], obręb [...], została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia 12 grudnia 2016 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "[...]" i stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Z ustaleń organu wynika, że do dnia, w którym powyższa decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nieruchomość stanowiła własność K. i R. T. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej. Ponadto z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] wynika, że na nieruchomości ustanowiona została hipoteka umowna zwykła na rzecz Banku [...] w [...] w kwocie [...],-zł, która to wierzytelność, jak wynika z zaświadczenia Banku [...] w [...] z [...] marca 2017 r., została całkowicie spłacona.

Na skutek powyższej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz K. T. i R. T. w wysokości [...] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności opisanej wyżej nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. T. i R. T., wnosząc o ustalenie odszkodowania w wysokości co najmniej [...],-zł. Zdaniem odwołujących się w operacie szacunkowym biegła O. T. w sposób dowolny dokonała wyboru nieruchomości porównawczych, co spowodowało niedoszacowanie wycenianej nieruchomości. Wskazali również, że działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie wycenianej działki zostały wycenione na kwoty wyższe, mimo że posiadały gorszą klasę bonitacyjną. Ponadto skarżący zarzucili organowi, że ten podjął działania jedynie w takim zakresie, jaki był potrzebny do uzyskania operatu szacunkowego, całkowicie pomijając okoliczności i sytuację życiową skarżących. W piśmie z 15 sierpnia 2017 r. wniesionym przez R. T. i inne osoby, na rzecz których ustalono odszkodowanie z tytułu przejęcia ich nieruchomości pod budowę tej samej inwestycji drogowej również wskazano na wadliwość operatów szacunkowych sporządzonych przez O. T. W piśmie tym zarzucono, że biegła nie kontaktowała się z byłymi właścicielami i nie powiadamiała ich o terminach wizji w terenie. Podniesiono także, że Wojewoda na etapie toczącego się postępowania nie zajął żadnego stanowiska względem kwestii wykupu całości gruntów, z których część została przejęta pod realizację inwestycji drogowej.

Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister, powołując się na właściwe przepisy prawa mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, wskazał, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowi operat szacunkowy z dnia 23 lutego 2017 r. sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego O. T., która ustaliła, że wyceniana nieruchomość stanowiła fragment nieruchomości niezabudowanej, użytkowanej rolniczo i znajdowały się na niej naniesienia roślinne podlegające wycenie w postaci zasiewów oziminy na powierzchni 0,3112 ha. Otoczenie wycenianej działki stanowiły niezabudowane tereny rolne. Dojazd do tej działki odbywał się drogą gruntową. Badając przeznaczenie planistyczne, rzeczoznawca ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze o dominacji funkcji rolniczej. W wyniku analizy rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych o charakterze rolnym i rynku niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych i nabywanych pod drogi lub ich poszerzenie, rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że ceny jednostkowe nieruchomości rolnych zawierały się w przedziale od 10.148 zł/ha do 41.455 zł/ha, natomiast ceny jednostkowe nieruchomości drogowych zawierały się w przedziale od 18 zł/m2 do 30,06 zł/m2, a zatem przeznaczenie wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości, w związku z czym wartość nieruchomości określono według alternatywnego sposobu użytkowania, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi, uwzględniając tzw. zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wycena gruntu została przeprowadzona w podejściu porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Dla potrzeb wyceny biegła poddała analizie rynek regionalny obejmujący swym zasięgiem województwo [...], poza terenami miejskimi zurbanizowanymi, w okresie od 2015 r. do dnia wyceny. Na podstawie analizy rynku wyróżniono atrybuty nieruchomości cenione przez potencjalnych klientów na danym rynku oraz procentowy wpływ tych cech na wartość nieruchomości. W ocenie biegłej są to: lokalizacja ogólna - 20%, sąsiedztwo - 30%, położenie w terenie - 30% oraz jakość drogi dojazdowej - 20%. Na str. 19-20 operatu wskazano nieruchomości o skrajnych cenach na tle badanego rynku, a następnie zamieszczono obliczenia zmierzające do ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości z uwzględnieniem jej cech w zestawieniu z cechami nieruchomości porównawczych skorygowanymi współczynnikami uwzględniającymi różnice w poszczególnych parametrach nieruchomości. Ostatecznie wartość gruntu działki nr [...] o pow. 0,6223 ha oszacowano na kwotę 112.014,-zł. Wartość składnika roślinnego w postaci zasiewów oszacowano z kolei z uwzględnieniem przeciętnych plonów, pomniejszając ich wartość o koszt sprzętu, zgodnie z brzmieniem art. 135 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na kwotę 778,-zł. Tym samym łączną wartość przejętej nieruchomości ustalono na kwotę 112.014,-zł i w takiej też kwocie Wojewoda ustalił odszkodowanie na rzecz skarżących.

Minister stwierdził, że analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Zawiera on wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Biegły wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i zgodna jest z regulacjami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami, opiera się na prawidłowej analizie rynku, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym współczynniku korygującym. W związku z faktem, że przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości, do porównań prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, a więc ustalona w operacie wartość nieruchomości jest prawidłowa, określona według alternatywnego sposobu użytkowania. Całość operatu szacunkowego stanowi spójne, logiczne opracowanie i nie zawiera niespójności, które pozwoliłyby na zakwestionowanie ustaleń operatu szacunkowego. Wskazuje on informacje niezbędne do dokonania wyceny, rozwiązania merytoryczne i metodyczne, przedstawia tok obliczeń oraz wynik końcowy. W świetle powyższego sporządzony operat stanowi wiarygodny dowód dla wyceny rzeczonej nieruchomości.

Minister odniósł się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu i stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podał, że samo subiektywne odczucie strony w zakresie zaniżenia odszkodowania nie może skutkować uznaniem operatu szacunkowego za wadliwy. Przekonanie strony o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest poparte obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, nie jest wystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności sporządzonego operatu szacunkowego. Brak jest więc podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalonego odszkodowania.

Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. T. i R. T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ten akt decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia, w szczególności ustalenia czy sposób dokonania wyceny nieruchomości jest zgodny ze stanem faktycznym, przy braku inicjatywy organu w zbieraniu materiału dowodowego;

2. art. 7b kpa poprzez zaniechanie współdziałania Ministra Inwestycji i Rozwoju w porozumieniu z Wojewodą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym działanie na szkodę interesu społecznego oraz interesu skarżących polegające na poprzestaniu przytoczenia brzmienia treści uzasadnienia operatu szacunkowego z całkowitym pominięciem pozostałych okoliczności sprawy, a przede wszystkim brakiem odniesienia się do faktu, że inny rzeczoznawca dokonujący szacowania nieruchomości położonych sąsiednio określił wartość działek na dwukrotnie wyższą;

3. art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności przez niedokładne zbadanie okoliczności sprawy oraz nieuwzględnienie w decyzji słusznego interesu strony przejawiającego się w nierównym traktowaniu osób, których nieruchomości podlegały wywłaszczeniu poprzez uznanie, że wartość nieruchomości w zależności od rzeczoznawcy jest określana w sposób dowolny;

4. art. 134 w zw. z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez zaniechanie dokonania wysokości odszkodowania z punktu widzenia wartości rynkowej, która winna być dokonywana ze względu na rodzaj nieruchomości, jej położenie, użytkowanie oraz aktualny stan cen;

5. naruszenie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego poprzez zaniechanie uzyskania operatu szacunkowego zgodnie z zasadami oraz przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. orzekającą o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości 112.792,-zł za przejęcie z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,6223 ha z obrębu [...], Gmina [...].

W skardze pełnomocnik skarżących zakwestionował przyjęty przez organy orzekające w sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] lutego 2017 r. twierdząc, że jest wadliwy, gdyż zaniża wartość wywłaszczonej nieruchomości, która ma wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia wymienionego operatu szacunkowego, określającego wartość rynkową objętej wywłaszczeniem nieruchomości i prawidłowości jego oceny, jako dowodu w prowadzonym postępowaniu.

Sąd w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania.

Kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowania reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania należnego za wywłaszczoną nieruchomość. Ponadto postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną uregulowane zostało ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474). Odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ust. 1 tej ustawy, tj. przy określeniu wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Zgodnie z przepisem art. 134 ust. 1 i usta. 2 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości – jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie – przy określaniu, której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazać w tym miejscu należy na pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. P 5/99 (OTK 2000/2/60) oraz z dnia 20 lipca 2004 r. SK 11/02 (OTK-A2004/7/66), że "słuszne odszkodowanie", to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Odszkodowanie za utraconą własność nieruchomości ma za zadanie rekompensować wartość utraconego prawa, a nie szkody wskutek wywłaszczenia nieruchomości.

Natomiast pojęcie "stan nieruchomości", którym ustawodawca posłużył się w art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zostało sprecyzowane w art. 4 pkt 17 tej ustawy wskazującym, że należy przez to rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Odnośnie przeznaczenia nieruchomości, której wywłaszczenie nastąpiło w związku z realizacją inwestycji drogowej, bezpośrednie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. I tak, stosownie do treści art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku, gdy starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, co ma miejsce w sprawach dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w ramach specustawy oraz jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Wartość rynkowa nieruchomości jest określana przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym jako nieruchomości podobne rozumie się nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, które były przedmiotem obrotu rynkowego i charakteryzują się podobieństwem co do położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na wartość. Zauważyć przy tym należy, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością, nie oznacza ono również, że zakres występowania tych i innych cech musi być taki sam, bowiem przy wycenie uwzględnia się wagi cech rynkowych nieruchomości. Ponadto w przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy, o czym stanowi art. 154 ust. 2 tej ustawy.

W niniejszej sprawie, w dacie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast szacowana nieruchomość objęta była studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...]. Oznacza to, że przeznaczenie nieruchomości winno być określone na podstawie tego studium, a nie w oparciu o obecne przeznaczenie nieruchomości. W oparciu o obowiązujące wówczas studium przedmiotowa działka znajdowała się na obszarze o dominacji funkcji rolniczej w otoczeniu niezabudowanych terenów rolnych.

Operat szacunkowy, jako stanowiący efekt pracy powołanego w postępowaniu biegłego, powinien być sporządzony w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a w szczególności § 36. Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 tego rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Przy czym nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Dla potrzeb wyceny rzeczoznawca majątkowy poddał analizie obszar całego województwa [...], z wyłączeniem stref miejskich zurbanizowanych, w okresie od 2015 r. do dnia wyceny, tj. do 23 lutego 2017 r. W operacie przeprowadzono analizę cen rynku nieruchomości rolnych i nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi. Analiza rynku lokalnego i regionalnego wykazała, że ceny nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne są zdecydowanie wyższe w stosunku do cen nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod uprawy polowe, powoduje to zwiększenie wartości nieruchomości przeznaczonej pod drogę. W badanym czasokresie rzeczoznawca odnalazł na rynku lokalnym 26 transakcji nieruchomości rolnych (str. 13 operatu). Ceny jednostkowe nieruchomości rolnych zawierały się w przedziale od 10.148 zł/ha do 41.455 zł/ha – średnia cena wyniosła więc 26.353 zł/ha. W stosunku do nieruchomości drogowych zaś odnaleziono 19 transakcji na rynku regionalnym. Ze względu na charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której jest położona rzeczona działka będąca przedmiotem wyceny, z bazy dodatkowo rzeczoznawca wykluczył transakcje nieruchomościami położonymi w obrębach miejskich (str. 15 operatu). Biegły przyjął zatem 11 transakcji nieruchomości drogowych spełniających kryterium podobieństwa i niebudzących wątpliwości co do ich charakteru. Najniższa cena uzyskana wśród tych transakcji wyniosła 18 zł/m2, a najwyższa to 30,06 zł/m2. Cena średnia wyniosła 25,66 zł/m2 (str. 16 operatu). Przeznaczenie działki wynikające z celu wywłaszczenia powodowałoby więc zwiększenie jej wartości, w związku z czym rzeczoznawca majątkowy uwzględnił tzw. zasadę korzyści wynikającą z art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wartość nieruchomości określił według alternatywnego sposobu użytkowania, tj. w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Do określenia wartości gruntu działki rzeczoznawca prawidłowo zastosował podejście porównawcze przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej.

W wyniku szczegółowej analizy transakcji drogowych rzeczoznawca stwierdził, że istotnymi cechami cenotwórczymi w tym segmencie rynku są: lokalizacja ogólna w zależności od położenia w miejscowości, sąsiedztwo rozumiane jako stopień zurbanizowania otoczenia, położenie w terenie w aspekcie jego możliwości inwestycyjnych oraz jakość dojazdu, w przypadku działki dzielonej, rozpatrywana w odniesieniu do działki pierwotnej. Biegły wyjaśnił też, że kształt i wielkość działek nie wpływają na ceny jednostkowe nieruchomości drogowych, ponieważ te cechy są zdeterminowane tylko i wyłącznie potrzebami realizowanych inwestycji drogowych (str. 17 operatu). Rzeczoznawca określił też istotne cechy rynkowe oraz ich skalę i stopień. I tak lokalizacja ogólna - 20% dla nieruchomości położonej w strefie zabudowy wsi, 10% dla nieruchomości położonej w strefie pośredniej oraz 0% dla nieruchomości peryferyjnej; sąsiedztwo - 30%, gdy w sąsiedztwie przeważają grunty zabudowane i występuje wysoki stopień zurbanizowania, 15% dla przeciętnego zurbanizowania otoczenia nieruchomości oraz 0% dla słabego; położenie w terenie – 30% dla korzystnego położenia nieruchomości w terenie (teren o przeważającym przeznaczeniu inwestycyjnym), 15% dla przeciętnego oraz 0% dla niekorzystnego położenia w terenie (tereny o przeważającym przeznaczeniu rolnym lub leśnym); jakość drogi dojazdowej – 20% dla drogi asfaltowej, 10% dla stanu pośredniego oraz 0% dla drogi gruntowej (str. 18 i 19 operatu). Dla wycenianej nieruchomości rzeczoznawca określił wagi cech na poziomie 0%, stwierdził bowiem, że nieruchomość jest położona w strefie peryferyjnej wsi, w sąsiedztwie przeważają grunty rolne niezabudowane, nieruchomość położona jest w terenie o przeważającym przeznaczeniu rolnym, droga dojazdowa jest drogą gruntową. W rezultacie biegły wskazał, że ostatecznie ustalona na poziomie 18,-zł wartość jednostkowa 1 m² wycenianej nieruchomości przedstawia jej obiektywną wartość, najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku i wynosi 112.014,-zł (18,-zł x 0,6223 ha). Wartość składnika roślinnego biegły oszacował na kwotę 778,-zł z uwzględnieniem powierzchni zasiewów oraz przeciętnych plonów, pomniejszając ich wartość o koszt sprzętu na podstawie art. 135 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym wartość odszkodowania rzeczoznawca ustalił na kwotę 112.792,-zł (112.014 zł + 778,-zł).

W piśmie z 24 maja 2017 r. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do uwag zgłoszonych przez skarżącego do operatu szacunkowego i ma rację biegły wyjaśniając w tym piśmie, że nie może odnosić się do wyceny sporządzonej przez innego rzeczoznawcę dotyczącej innej nieruchomości, bowiem nie jest do tego uprawniony. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje bowiem organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, co wynika wprost z treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W powołanym piśmie rzeczoznawca zauważył ponadto, że grunty rolne na badanym rynku lokalnym w transakcjach rynkowych osiągają poziom od 10.148,-zł/ha do 41.455,-zł/ha, przy średniej cenie 26.353,-zł/ha. Grunt przedmiotowej nieruchomości został wyceniony na poziomie 180.000,-zł/ha, zatem zarzut zaniżenia wartości nie znajduje uzasadnienia. Grunt nieruchomości położonych w sąsiedztwie, o takich samych ocenach cech cenotwórczych, został oszacowany na tym samym poziomie.

Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Operat szacunkowy stanowi zatem sformalizowany prawnie dowód wartości nieruchomości, a wyrażone w nim oceny i ustalenia stanu faktycznego stanowią wyraz czynności rzeczoznawcy majątkowego, jako biegłego w sprawie, które mogą być oczywiście podważone, ale tylko w sposób jednoznacznie zaprzeczający tym ustaleniom. Rzeczoznawca majątkowy ma zatem pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, co jednak nie oznacza związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia prawidłowość sporządzenia i wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy elementów oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Jednakże zważyć także należy, że, jak wyżej wskazano, operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 kpa. Jednak ani Sąd, ani organ prowadzący postępowanie, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wskazać przy tym należy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, zgodnie z którym stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1583/17, niepubl.).

Odróżnić również należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, podważenie prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w ww trybie. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od Sądu, skoro w ich ocenie zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości. Natomiast jeśli strona skarżąca miała zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Wojewody i przyjętego jako podstawa ustalenia wysokości odszkodowania i uważała, że istnieją nieprawidłowości w zakresie przyjętego warsztatu technicznego rzeczoznawcy, sposobu wyceny nieruchomości, zastosowanych lub też niezastosowanych w nim kryteriów wyceny tej nieruchomości, to miała możliwość zwrócenia się, stosownie do ww art. 157 ust. 1 ugn, do odpowiedniej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości przedmiotowego operatu. Tylko bowiem organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych posiada kompetencję do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania jego prawidłowości. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w obowiązującym orzecznictwie sądów administracyjnych, między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy skarżący z tej możliwości nie skorzystali, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydanej decyzji. W tej sytuacji postawione zarzuty uznać należy za polemikę z ustaleniami biegłego niepopartą żadnym rzetelnym dowodem. Organy dokonały właściwej oceny prawidłowości sporządzenia ww operatu szacunkowego szczegółowo przedstawiając dlaczego uznały wartość dowodową tej opinii.

Trzeba tez mieć na uwadze, iż operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego stanowi jeden z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, który podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy inny dowód, na podstawie art. 80 kpa. Natomiast zgodnie z przepisem ww art. 157 oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Strona kwestionując ustalenia operatu, powinna przedstawić stosowne dowody, a jednym może być operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości organ mógł wówczas odwołać się do ww organizacji rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości przedłożonych operatów.

Ostatecznie, w ocenie składu orzekającego skarżący skutecznie nie podważyli wartości dowodowej operatu szacunkowego. Kwota określona przez biegłego nie musi być identyczna do wartości oczekiwanej przez skarżących. Natomiast analiza operatu nie potwierdziła zarzutów skarżących kwestionujących jego rzetelność i wartość dowodową, w którym szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, dokonano analizy transakcji nieruchomości podobnych przyjmując dopuszczalny okres badania cen 2015-2017 i wreszcie określono wartość nieruchomości. Brak jest więc podstaw do zakwestionowania operatu stanowiącego w przedmiotowym postępowaniu dowód w sprawie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.