Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SAB/Rz 93/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: zobowiązano do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 286 § 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, ust. 3 , art. 6 ust. 1 i 2, art. 13, art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 68 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 2 i 12, art. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku skarżącego B. P. z dnia 30 maja 2022 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność przy rozpoznaniu wniosku opisanego w punkcie I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na skarżącego B. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. P. (dalej jako: "skarżący") jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej zwanego: "Prezydentem" lub "organem") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;

Skarżący na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.; dalej: "u.d.i.p.") za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej wystąpił do Prezydenta z wnioskiem z dnia 30 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: dokumentu w postaci informacji o wynikach analizy zarządczej Spółki R. Sp. z o.o. opracowanej za lata 2015-2021. Skarżący zwrócił się o doręczenie kserokopii żądanego dokumentu na adres: [...], jednocześnie rezygnując z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 13 czerwca 2022 r. nr OP-III.1431.30.2022, organ poinformował, że wnioskowana informacja o wynikach analizy zarządczej została sporządzona wyłącznie na potrzeby wewnętrzne organu – Prezydenta Miasta [...]. Nie odnosi się ona wprost do przyszłych działań i zamierzeń organu, nie jest również wyrazem jego stanowiska, a jej zadaniem było jedynie poszerzenie zakresu wiedzy i informacji posiadanych przez Prezydenta Miasta [...]. Wskazując na orzecznictwo sądowe, organ podkreślił, że opracowana informacja ma charakter dokumentu wewnętrznego. W związku z powyższym organ uznał, że opracowanie, o którym mowa we wniosku, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznych, o udostępnienie których zwrócił się wnioskiem z dnia 30 maja 2022 r. oraz wnioskiem z dnia 31 stycznia 2023 r. Zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i pkt 4 lit. a, c i d, art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 11b ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, polegającej na nieudostępnieniu informacji publicznej i w związku z tym zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie wskazał, że R. sp. z o.o. jest spółką komunalną, w której 100% udziałów ma Miasto [...]. Spółka ta została powołana przez Gminę [...] w celu wykonywania zadań publicznych. Skarżący zaznaczył, że "Informację o wynikach analizy zarządczej Spółki R. Sp. z o.o. opracowanej za lata 2015-2021" sporządził pracownik urzędu miasta zatrudniony w ramach konkursu do wydziału audytu przez Prezydenta.

W ocenie skarżącego wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, w związku z czym organ zobligowany jest do ich udostępnienia na wniosek. Jak wskazał, informację o sprawach publicznych stanowi niewątpliwie stan spółki komunalnej czy przebieg wykonywanej przez gminę kontroli działalności spółki komunalnej, której jest właścicielem, i powstałe w związku z tym dokumenty kontrolne, ujawniające stan spółki, zwłaszcza dokument z wynikami ustaleń kontrolnych. Zdaniem skarżącego, skoro pracownik urzędu miasta, zatrudniony w wydziale audytu, sporządził ten dokument w ramach przysługujących prezydentowi, jako organowi władzy publicznej, kompetencji kontrolnych względem spółki komunalnej, to taka informacja jest informacją o sprawach publicznych. Nie ma żadnych powodów, by była ona niejawna i niedostępna dla społeczeństwa. Ponadto informacje o działaniu spółek komunalnych oraz o wynikach kontroli zostały wyróżnione explicite w ustawie jako przykładowe informacje publiczne. Już więc z tego powodu powinny zostać niezwłocznie udostępnione. Skarżący zwrócił uwagę na art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że sformułowany tam katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma charakter otwarty.

Kolejno skarżący wskazał, że niezależnie od powyższego, żądany dokument jest dokumentem urzędowym, o jakim mowa w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego "Informacja o wynikach analizy zarządczej (...)" jest oświadczeniem wiedzy (odnoszącym się do stanu spółki komunalnej), utrwalonym i podpisanym przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego – pracownika wydziału audytu Urzędu Miasta [...], w ramach jego kompetencji. Została ona skierowana do innego podmiotu – do Prezydenta Miasta [...], a także do spółki (prezesa), ewentualnie złożona do akt dotyczących kontroli nad spółkami miasta [...]. Skarżący zaznaczył, że w odniesieniu do dokumentów urzędowych brak jest innych niż ogólne wyłączeń w zakresie udostępniania informacji publicznej, a skoro ustawodawca ich nie przewidział, to nie można ich domniemywać lub tworzyć.

W dalszej kolejności skarżący przedstawił argumenty mające świadczyć o nietrafności stanowiska organu. Zaznaczył, że to, czy dany dokument podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, czy też nie, nie zależy od woli organu i przyjętego przez organ celu sporządzenia danej informacji, lecz od jego merytorycznego charakteru. O udostępnieniu danej informacji decydują obiektywne i normatywne kryteria, tj. czy dana informacja jest informacją publiczną czy nie. Zdaniem skarżącego, założenia, nawet przyjęte na etapie sporządzania informacji, nie uchylają powszechnie obowiązującego prawa i mogą mieć co najwyżej charakter wewnętrzny – obowiązujący jedynie w ramach struktury urzędu i podległych pracowników, a nie względem obywateli. Nadto zauważył, że informacja została przekazana prezesowi spółki, a zatem nie została sporządzona "wyłącznie" na potrzeby wewnętrzne organu.

Dalej skarżący podniósł, że informacja publiczna nie musi dotyczyć "przyszłych działań i zamierzeń organu" lub być wyrazem jego stanowiska. Są to jedynie przykłady, które w żadnym razie nie wyczerpują pojęcia informacji publicznej, a wręcz stanowią jego margines. Ustawodawca nie dokonuje w tym względzie rozróżnienia, czego organ nie zauważa. Jak wskazał, powszechnie wiadomo, że informacja publiczna obejmuje zwłaszcza te działania administracji, które już nastąpiły lub dokumenty, które zostały już wytworzone, a zatem odnoszące się do "przeszłych" działań organu. W ocenie skarżącego, żądana informacja odnosi się "wprost do przyszłych działań i zamierzeń organu", skoro przeanalizowano działanie spółki, a dokument został sporządzony celem jego wykorzystania i podjęcia określonych decyzji właścicielskich przez Prezydenta Miasta [...].

Odnosząc się kolejno do stwierdzenia, że zadaniem przedmiotowego opracowania było jedynie poszerzenie zakresu wiedzy informacji posiadanych przez Prezydenta, skarżący podniósł, że motyw sporządzenia dokumentu urzędowego jest prawnie irrelewantny w odniesieniu do podstaw jego udostępnienia i dla charakteru takiego dokumentu, sporządzanego w ramach kompetencji organu. Zaznaczył, że wynik każdej kontroli służy poszerzeniu wiedzy i późniejszemu wykorzystaniu jej przy podejmowaniu działań. Zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

Podsumowując tę część swoich rozważań, skarżący stwierdził, że wnioskowana informacja jest informacją o sprawach publicznych - jest dokumentem urzędowym sporządzonym w ramach przysługujących prezydentowi uprawnień, przez pracownika urzędu miasta, z wykorzystaniem publicznych środków materialnych i technicznych, w ramach sprawowania przez jednostkę samorządu terytorialnego kontroli nad działalnością należącą do niej spółki komunalnej. Informacja ta dotyczy istotnej dla społeczności lokalnej oceny co do jej stanu, wydatkowania przez nią środków publicznych, realizowania zadań publicznych, wywiązywania się ze zobowiązań finansowych, zgodnego z prawem postępowania itp. Została przekazana drogą służbową, a nie prywatnie, prezydentowi. Nie dotyczy w żadnym razie sfery prywatnej, niepublicznej, osobistej, intymnej itp. Dokument ten nie służy jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, a jest wyrazem sprawy publicznej – wytworem organu władzy publicznej w związku z wykonywanymi przez spółkę zadaniami publicznymi, wyrazem kontroli nad nią. Nie jest dokumentem prywatnym dołączonym do akt sprawy.

W dalszej kolejności, skarżący wskazał, że obowiązują także inne unormowania, które potwierdzają konieczność szerokiego rozumienia informacji publicznej, przywołał przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym. Następnie zwrócił uwagę na uregulowanie kwestii kontroli zarządczej oraz audytu wewnętrznego w ustawie o finansach publicznych. Wskazał między innymi, że zgodnie z art. 70 ust. 5 tej ustawy, plan działalności, sprawozdanie z wykonania planu działalności oraz oświadczenie o stanie kontroli zarządczej podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej, co potwierdza, że ustawodawca jednoznacznie traktuje je jako informację publiczną i to podlegającą udostępnieniu z urzędu.

Odnosząc się następnie do argumentacji organu, że żądana informacja ma charakter dokumentu wewnętrznego, skarżący nawiązał do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego przedstawionego w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. K 14/13, podkreślając, że nie żądał udostępnienia informacji o charakterze roboczym – zapisków czy notatek. Zaznaczył, że "Informacja o wynikach analizy zarządczej (...)" niewątpliwie nie ma charakteru roboczego, a jest końcowym dokumentem urzędowym i tym samym ostatecznie ukształtowaną formą informacji publicznej o stanie spółki komunalnej, będącą obiektem zainteresowania w przestrzeni publicznej. Jest ona "finalną koncepcją", ostatecznym stanowiskiem, a świadczy o tym już sama nazwa dokumentu, która mówi o "wynikach analizy".

Końcowo skarżący podniósł, że bezczynność organu miała w jego ocenie charakter rażący, w związku z czym zasadne jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1500 zł.

Skarżący podniósł, że nie udostępniono informacji mimo oczywiście publicznego charakteru działalności spółki oraz oczywiście publicznego charakteru dokumentu urzędowego z przeprowadzonej kontroli, wchodzącej w zakres działania organu wykonawczego gminy, jak również nie powołano szerszej argumentacji, zwłaszcza odnoszącej się do tego czy żądany dokument dotyczy sprawy publicznej i czy jest to dokument urzędowy. Nie odniesiono się także do przepisów prawa. Ponadto informacji nie udostępniono mimo wyraźnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w wyroku K 13/14, oraz ustawodawcy, wyrażonego w ustawie zmieniającej ustawę o finansach publicznych, że dokumenty z kontroli zarządczej oraz audytu wewnętrznego, zwłaszcza dokument końcowy wyniki kontroli oraz audytu, stanowią informację publiczną. Wreszcie, w ocenie skarżącego, nieudostępnienie informacji jest szczególnie naganne wobec społecznego zainteresowania sytuacją prawną spółki.

W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w piśmie z dnia 13 czerwca 2022 r., zgodnie z którym wnioskowane opracowania nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: k.p.a.) ma miejsce wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.). Ustawa definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1 - 3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych.

Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji.

W literaturze przedmiotu zauważa się, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona

z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązany jest zatem każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji).

Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno–technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystarczy że o fakcie tym organ powiadomi wnioskodawcę zwykłym pismem.

Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi zatem wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminach odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania.

W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych identycznie jak bezczynność w udzieleniu informacji publicznej traktuje się również przedstawienie informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku (zob. wyrok z dnia 10 stycznia 2013 r., II SAB/Sz 51/12, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: www.cboisa.nsa.gov.pl), jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym brak zawiadomienia strony wnioskującej – w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy i w drodze zwykłego pisma - o tym, że do jej wniosku nie mogą zostać zastosowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyroki WSA w Łodzi z 11 sierpnia 2015 r., II SAB/Łd 125/15, WSA w Białymstoku z 23 września 2014 r., II SAB/Bk 42/14).

Przechodząc do rozstrzygnięcia sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że bez wątpienia Prezydent jest organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co nie jest też sporne w sprawie.

W kontrolowanej sprawie nie było też przedmiotem sporu, że Prezydent posiada dokument, o którego udostępnienie w trybie u.d.i.p. zwrócił się skarżący. Wynika to wprost z udzielonej odpowiedzi z dnia 13 czerwca 2022 r.

Z przedstawionych Sądowi do kontroli akt postępowania w formie elektronicznej nie wynika co to jest za dokument, kto go wykonał, na czyje zlecenie powstał, jakie informacje są w nim zawarte, czy jest to dokument końcowy i do czego konkretnie miał zostać wykorzystany. W ocenie Sądu nie jest wystarczające ogólnikowe stwierdzenie, że "zadaniem żądanej informacji o wynikach analizy zarządczej było jedynie poszerzenie zakresu wiedzy i informacji posiadanych przez Prezydenta Miasta [...]" i że "ma charakter dokumentu wewnętrznego". Powyższe w żaden sposób nie definiuje tego dokumentu. Dokumentu o takiej konkretnej nazwie nie przewidują przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Sama nazwa sugerować może jakiś związek z przewidzianą przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1270, dalej "u.f.p.") kontrolą zarządczą. W myśl art. 68 ust. 1 u.f.p. kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, celem kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:

1) zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;

2) skuteczności i efektywności działania;

3) wiarygodności sprawozdań;

4) ochrony zasobów;

5) przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;

6) efektywności i skuteczności przepływu informacji;

7) zarządzania ryzykiem.

Zgodnie z art. 69 ust. 1 pkt 1 u.f.p. zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków m.in. prezydenta miasta. Jak wynika z wcześniejszej konkluzji, m.in. w samej ustawie o finansach publicznych nie przewidziano dokumentu o nazwie odpowiadającej żądanej przez skarżącego informacji. Wobec treści kolejnego wniosku skarżącego (pismo z dnia 31 stycznia 2023 r.) brak podstaw aby utożsamiać go z audytem jako takim. Sąd na podstawie przedstawionych mu do kontroli akt sprawy nie jest w stanie stwierdzić, czy żądany we wniosku z dnia 30 maja 2022 r. dokument rzeczywiście jest jedynie dokumentem wewnętrznym, o jakim mowa w powołanym przez Prezydenta orzecznictwie.

Jak wcześniej wskazano definicja informacji publicznej została określona w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem jest nią każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowy katalog danych stanowiących informację publiczną, które podlegają udostępnieniu, zawiera przepis art. 6 u.d.i.p. Przykładowe wyliczenie spraw, które uznaje się za informacje publiczne oznacza, że dla prawidłowego ustalenia jego znaczenia należy uwzględnić także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych powyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Prawo do informacji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do uzyskania informacji publicznej oraz wglądu do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Należy podkreślić, że ustawodawca nie precyzuje pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu) lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem, który można wykorzystać, w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy tej ustawy obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Dostęp do informacji w sprawach publicznych ma na celu nie tylko zapewnienie szerokiego dostępu do informacji, ale także zapewnienie społecznej (powszechnej) kontroli nad sposobem i trybem załatwiania spraw w znaczeniu ogólnym oraz nad funkcjonowaniem organów (podmiotów) władzy publicznej w sferach często niepoddanych ustawowo zinstytucjonalizowanym formom kontroli podejmowanej przez inne organy państwa. Inaczej jest już jednak w sprawach indywidualnych (karnych, cywilnych, administracyjnych, egzekucyjnych), tam bowiem prawo przewiduje odpowiednie zwyczajne i nadzwyczajne środki zaskarżenia, środki nadzoru oraz odwołalność, które służą tej kontroli. Często więc sprawy indywidualne są ze swej natury pozbawione elementu publicznego w tym znaczeniu, że nie dotyczą spraw ogółu (spraw powszechnych). Chociaż może zdarzyć się, że sprawa indywidualna zawiera również element publiczny (np.: sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, sprawa komunalizacji majątku państwowego, sprawa udzielenia pomocy publicznej przedsiębiorcy itp.).

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że Spółka R. Sp. z o.o. w [...] (nr KRS [...]) jest spółką komunalną, której jedynym wspólnikiem jest Gmina Miast [...].

Przepis art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40) - zwanej dalej jako "u.s.g.", stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywanie przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Regulację w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679 z późn. zm.) - zwanej dalej jako "u.g.k.". Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, wskazując w art. 2, że w szczególności gospodarka ta może być prowadzona w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.g.k. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stanowią o wyborze sposobu i form gospodarki komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jednostka samorządu terytorialnego jest legitymowana do uzyskiwania statusu wspólnika w spółkach prawa handlowego poprzez tworzenie takich spółek lub przystąpienie do już istniejących. Uprawnienie to (art. 9 i 10 u.g.k.) nie może być odczytywane w oderwaniu od istoty gospodarki komunalnej prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego. Istotę tę określa się w treści art. 1 ust. 1 in fine u.g.k. stwierdzając, że polega ona na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Przy uwzględnieniu treści art. 1 ust. 1 i 2 u.s.g. oznacza to, że gospodarka komunalna gminy polega na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy zamieszkującej jej terytorium. W świetle przywołanych uregulowań można bezspornie wskazać, że istnieje przepis prawa, który pozwala gminie przystąpić do spółki prawa handlowego, jeżeli spółka taka będzie zajmować się wykonywaniem ciążących na niej zadań własnych. Zadania te muszą być wykonywane w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a więc mieszkańców tej gminy.

Gmina Miasto [...] utworzyła R. Sp. z o.o. w formie spółki prawa handlowego (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością), obejmując w niej 100% udziałów. Zadania wykonywane przez tę Spółkę obejmują w szczególności realizację zadań własnych gminy w zakresie dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego a także zieleni gminnej i zadrzewień a także realizację zadań własnych powiatu w zakresie dróg powiatowych, realizację przekazanych powiatowi na podstawie ustaw odrębnych zadań z zakresu dróg publicznych, a więc niezaprzeczalnie zadania własne gminy, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 i 12 u.s.g. oraz w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.).

Co do zasady więc informacja dotycząca realizacji zadań własnych gminy i zadań własnych powiatu ([...] jest miastem na prawach powiatu) jest informacją o sprawach publicznych, niezależne od tego w jakiej formie (czy w formie jednostki budżetowej czy spółki prawa handlowego) te zadania są realizowane. Bez bliższych danych nie można wykluczyć, że żądane przez skarżącego informacje, mimo że opracowane na zlecenie Prezydenta lub Prezesa gminnej spółki czy innego podmiotu, ze względu na swoją formę i zakres zawartych tam informacji nie mogą być uznane za dokument stricte wewnętrzny.

Z zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definicji nie wynika, że tylko takie informacje – jak to określono w treści pisma Prezydenta z dnia 13 czerwca 2022 r. – które odnoszą się do przyszłych działań i zamierzeń organu, czy są wyrazem jego stanowiska, są informacją publiczną. Sąd już wcześniej wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem informacje publiczne nie muszą nawet być objęte dokumentem wytworzonym przez dany podmiot, od którego się ich żąda. Wystarczy, że jest on w ich posiadaniu – a to w sprawie nie było przedmiotem sporu. Istotne jest to co zawiera dany dokument.

Sąd podkreśla po raz kolejny, że lakoniczna treść zarówno wniosku, jak i odpowiedzi na ten wniosek, a także fakt, że zawartość takiego dokumentu i okoliczności jego wytworzenia nie wynikają z przepisów prawa, nie pozwalają aktualnie na przesądzenie czy jest to dokument, który powinien lub nie powinien zostać udostępniony w trybie u.d.i.p. Sąd nie ma bowiem żadnych informacji w tym przedmiocie. Z uwagi jednak na to, że spółka R. Sp. z o.o. jest spółką komunalną wykonującą ustawowe zadania własne gminy i powiatu, nie można wykluczyć, że żądany dokument może zawierać informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 (w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4)), pkt 3 lit. b), pkt 4) lit. a) tiret drugie, pkt 5 lit. c), e), g) i h) u.d.i.p.

Aby więc móc ocenić czy faktycznie dokument ten nie zawiera informacji publicznej i jest dokumentem wewnętrznym (dotyczy to nie tylko Sądu ale i skarżącego) organ winien wykazać na czym opiera swe twierdzenia, bowiem tak lakoniczna i ogólnikowa informacja jak zawarta w piśmie z dnia 13 czerwca 2022 r. nie daje żadnej możliwości oceny stanowiska organu. Kontrola sądowa w zakresie oceny czy bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a w zasadzie odmowy jej udostępnienia w tym wypadku nie może być przeprowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W przypadku nieudzielenia żądanych informacji ze wskazaniem, że nie stanowią one informacji publicznej organ musi bardzo szczegółowo wskazać, na czym opiera swoje twierdzenia i z czego wywodzi stanowisko, że nie jest to informacja publiczna i w czym znajduje to uzasadnienie i oparcie. Dopiero powyższe w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek twierdzenia, że rzeczywiście żądany dokument jest dokumentem wewnętrznym i nie stanowi informacji publicznej.

Poza tym – jak wcześniej wskazano – przepisy u.d.i.p. determinują sposób i formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jest to: 1) czynność udostępnienia informacji publicznej, 2) decyzja o odmowie jej udostępnienia, 3) decyzja o umorzeniu postępowania. W stanie faktycznym sprawy Prezydent odpowiedział jedynie ogólnikowym pismem o lakonicznej treści, które nie daje realnych podstaw do oceny zasadności przedstawionego tam stanowiska a przy tym nie jest żadną z ww przedstawionych form działania organu.

Wobec tego Sąd uznał, że doszło do bezczynności Prezydenta w zakresie załatwienia wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2022 r. Dlatego Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 286 § 1a P.p.s.a. Wszystkie te okoliczności na obecnym etapie nie dawały jednak podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Trudno bowiem organowi z góry przypisać złą wolę, ale takie stanowisko Sądu może ulec zmianie w przyszłości, jeśli nadal wniosek nie zostanie prawidłowo rozpoznany, ewentualnie stanowisko organu nie zostanie wyczerpująco umotywowane w sposób umożliwiający realną kontrolę jego zasadności.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając zwrot uiszczonego wpisu od skargi.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego organ postąpi w sposób opisany w przepisach u.d.i.p. lub ewentualnie – gdyby podtrzymał swoje stanowisko, że nie jest to informacja publiczna – uzasadni je wyczerpująco, odnosząc się m.in. do jego zawartości i okoliczności jego sporządzenia w sposób umożliwiający kontrolę zasadności takiego stanowiska.