Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2749/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 76,7,77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2497/14 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2497/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi T. M. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] stwierdzającą, że nieruchomość położona w O., oznaczona w ewidencji gruntów gminy B. jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, objęta księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa stała się własnością gminy B.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. gmina B. wystąpiła do Wojewody [...] o potwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej, że przedmiotowa nieruchomość stała się z dniem [...] stycznia 1999 r. własnością Gminy na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdził, że nieruchomość położona w O., oznaczona w ewidencji gruntów gminy B. jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa stała się własnością gminy B. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji ustalił, że w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była współwłasnością B. S., E. S., L. K., W. S. i H. O., którzy ją sprzedali. Na podstawie odpisu z księgi wieczystej ustalono, że obecnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są T. M. i K. M. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, czyli nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz była zajęta pod drogę publiczną. W tej sytuacji zaistniała konieczność podziału nieruchomości na działki o nr: [...] oraz [...], co na mocy art. 73 ust 3a Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną mogło odbyć się bez przeprowadzania odrębnego postępowania podziałowego. Przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni [...] ha zajęta jest przez jezdnię oraz rów odwadniający i pobocze drogi nr [...] o przebiegu [...] – [...]–[...]. Droga ta została zakwalifikowania do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...]. W ocenie organu pierwszej instancji spełnione zatem zostały warunki przejęcia nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem T. M. złożył odwołanie, wnosząc o zmianę lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił on organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 9, art. 12, art. 77, art. 80 oraz art. 107 kpa. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że działkę o nr [...] nabył w 2012 r. uprzednio sprawdziwszy treść księgi wieczystej, rejestr gruntów i budynków oraz dokumentację budowy i nigdzie nie znalazł dokumentu świadczącego o podziale gruntu na dwie osobne działki. Ponadto zaznaczył, że płacił podatek rolny za lata 2012-2013 od całości powierzchni nieruchomości. Zdaniem odwołującego się organy nie wypełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy, a także naruszyły interes obywatela oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa.

Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość spełnia wymogi przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz była zajęta pod drogę publiczną, zatem możliwe było wydanie decyzji o stwierdzeniu nabycia własności nieruchomości przez gminę B. z dniem [...] stycznia 1999 r. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez odwołującego się organ nadzoru stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się projekt podziału nieruchomości sporządzony przez uprawnionego geodetę, który został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Z mapy i projektu wynika, że w granicach działki [...] znajduje się pas drogowy, rów odwadniający oraz linia wysokiego napięcia. Stanowi to dowód na to, że ten fragment nieruchomości był istotnie zajęty pod drogę publiczną. Dodatkowo w aktach znajdują się protokoły zeznań świadków potwierdzających, że przez przedmiotową nieruchomość przebiegała droga, na której były prowadzone na przestrzeni lat prace konserwacyjne oraz modernizacyjne, co potwierdza okoliczność władania gruntem przez gminę. Jednocześnie zaznaczono, że T. M. w swoim odwołaniu nie przedstawił żadnych okoliczności oraz dokumentów, które miałyby podważać powyższe ustalenia organu.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył T. M. zarzucając naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, 9, 10, 12, 35 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa poprzez m.in. przewlekłe prowadzenie postępowania z wniosku burmistrza [...] o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez okres 4 lat, a ponadto zaniedbanie przez okres 15 lat obowiązku złożenia takiego wniosku przez organy administracji. W ocenie skarżącego konsekwencją takiego zachowania organów jest poniesiona przez niego strata przy zakupie działki wraz z obecnie wywłaszczoną częścią, co do której upłynął termin złożenia wniosku o odszkodowanie. Ponadto skarżący wskazał na niedostateczne informowanie przez organ o stanie sprawy, w tym niepoinformowanie go o przesłuchaniu świadków w niniejszej sprawie, co uniemożliwiło mu odniesienie się do treści tych zeznań. Ponownie podkreślił, że dokonując zakupu nieruchomości dopełnił wszelkiej ostrożności oraz sprawdzał dokumentację jej dotyczącą, nie znajdując żadnych przesłanek wskazujących na gminę jako właściciela jej części. Skarżący zarzucił również zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję organu I i II instancji, po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, iż w niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była własnością osób fizycznych (poprzedników prawnych skarżącego). W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego uzasadnione wątpliwości budzi natomiast fakt zajęcia pod drogę przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz przede wszystkim fakt władania nią w podanej dacie przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ze znajdujących się bowiem w aktach sprawy kserokopii dokumentów nie wynika, jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało należycie udokumentowane władanie w tej dacie przez jednostkę samorządu terytorialnego przedmiotową działką. Oznacza to, że okoliczność tę (co do istnienia na przedmiotowej działce pasa drogowego i zakresu władania jednostki samorządu terytorialnego tą nieruchomością) należy uznać za niedostatecznie wyjaśnioną przez organy orzekające przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu ani organ pierwszej instancji, ani organ drugiej instancji, ponownie rozpatrujący niniejszą sprawę i prowadząc postępowanie wyjaśniające te kwestie, nie mogły poprzestać w ich ustaleniu jedynie na znajdujących się w aktach sprawy: mapie z projektem podziału nieruchomości sporządzonej dnia [...] października 2010 r. oraz oświadczeniach Burmistrza J. U. z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z dnia [...] czerwca 2011 r. (o prawie identycznej treści) oraz zeznaniach M. W. i E. K. Wynika to z faktu, że powołana w decyzji organu grugiej instancji jako dowód zajęcia pod drogę w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowej działki mapa z projektem podziału sporządzona została 11 lat po dniu [...] stycznia 1999 r. czyli dnia [...] października 2010 r. i zgodnie z podaną na niej informacją "wykazane na mapie granice nieruchomości podlegające podziałowi są zgodne z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów oraz pomiarem uzupełniającym wykonanym na gruncie w roku 2010", a nie na dzień [...] stycznia 1999 r. Z mapy tej wynika, że została ona sporządzona, jak określił to uprawniony geodeta "na podstawie art. 73" powołanej wyżej ustawy. Z dokumentu tego nie można w żaden sposób ustalić, czy przebieg drogi wrysowany w granice spornej nieruchomości odzwierciedla jej stan faktyczny na dzień 31 grudnia 1998 r., czy też stan obecny. Nie sposób również ustalić, na jakiej podstawie geodeta jednoznacznie stwierdził w zamieszczonej pod tabelką uwadze, że "Wykazane urządzenia drogowe usytuowane na działce projektowanej nr [...] istniały na dzień 31.12.1998 r. i były we władaniu gminy B...". Nie powołał bowiem na potwierdzenie takich twierdzeń żadnych dokumentów geodezyjnych lub urzędowych. Oznacza to, że nie sposób z tego dokumentu określić, istniejący w jakiej dacie stan faktyczny ma on dokumentować. Czy przedstawia on jedynie projekt podziału działki nr [...], który został dokonany w 2010 r., czy też odzwierciedla on stan faktyczny istniejący w dniu 1 stycznia 1999 r.? Na podstawie tego dokumentu nie sposób zatem ustalić granic pasa drogowego, które potwierdzałyby stan zajętości przedmiotowej działki istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. W tej sytuacji Minister winien był w przypadku istnienia takich wątpliwości wystąpić o wyjaśnienie treści sporządzonej pracy geodezyjnej do jej autora, czyli uprawnionego geodety. Tylko bowiem uprawniony geodeta - twórca tego dokumentu może się ostatecznie wypowiedzieć na temat zakresu zleconej mu i wykonanej przez niego pracy geodezyjnej, wyjaśnić jej treść i wziąć za te wyjaśnienia odpowiedzialność zarówno zawodową, jak i dyscyplinarną.

Także znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia: Burmistrza J. U. z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z dnia [...] czerwca 2011 r. (o prawie identycznej treści) oraz zeznania świadków M.W. i E. K. nie stanowią dowodu ani w sprawie stanu zajętości przedmiotowej działki pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r., ani tym bardziej nie potwierdzają faktu władania nią przez jednostkę samorządu terytorialnego w konkretnej dacie. Przede wszystkim nie wiadomo skąd obecny Burmistrz posiada zawartą w oświadczeniu wiedzę. Ponadto z treści złożonych oświadczeń oraz protokołów przesłuchania świadków wynika jedynie, że w 1998 r. istniała droga utwardzana (kruszywem), ale w jakich granicach ona przebiegała, kiedy ona powstała i z czyjej inicjatywy (właścicieli działek przyległych czy jednostki samorządu terytorialnego a może w czynie społecznym), czy jej przebieg uległ zmianie w następstwie dalszych prac drogowych, czy też nie i w jaki sposób gmina wykonywała ewentualne władztwo, nie ma w tych wyjaśnieniach żadnych danych, mimo że wszystkie te osoby są zatrudnione w Urzędzie Miejskim. Wątpliwości budzi także fakt, że jeśli dać wiarę uwadze geodety zawartej na mapie z projektem podziału nieruchomości sporządzonej dnia [...] października 2010 r., że "Wykazane urządzenia drogowe usytuowane na działce projektowanej nr [...] istniały na dzień 31.12.1998 r. i były we władaniu gminy [...]...", to winny istnieć jakieś dokumenty choćby geodezyjne, które potwierdzałyby wybudowanie tych urządzeń drogowych przed 1998 r. W aktach sprawy brak jest np. metryki drogi publicznej obrazującej m.in.: jej szkic wraz z opisem technicznym, stosownymi planami, z których wynikałby przebieg linii rozgraniczających drogę, rejestru robót budowlano-remontowych, faktur, protokołów odbioru oznakowania jezdni i remontów cząstkowych nawierzchni, faktur za zimowe czy letnie utrzymanie drogi. Oznacza to, że żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, na które powołują się organy orzekające, nie zawiera określenia ani granic pasa drogowego, ani władztwa jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do przedmiotowej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy nie ma nawet żadnych dowodów nawet pośrednich, które mogłyby potwierdzać prawidłowość ustaleń organów.

Co prawda przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawy o drogach publicznych nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych w tym względzie, a zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednak zdaniem Sądu, w sytuacji sporu, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, kiedy strona postępowania twierdzi, że przedmiotowa działka nie była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone (omówione wyżej) oświadczenia nie zostały potwierdzone przez żadne inne dowody zebrane w sprawie (nawet pośrednie), organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom strony, a dał wiarę oświadczeniom.

Do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władztwa publicznego, zaliczyć zatem można:

- umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi,

- dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury),

- umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. i obejmujące rzeczoną datę,

- dokumentacja powykonawcza, w tym protokoły zdawczo-odbiorcze inwestycji, metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r.,

- dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być w pierwszej kolejności pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r.,

- dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich,

- pozwolenie na budowę,

- zgoda na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ustawy o drogach publicznych),

- rozliczenia finansowe z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż mimo tak szerokiego wachlarzu środków dowodowych w rozpatrywanej sprawie jedynym dowodem, jaki został przedstawiony przez wnioskującą gminę w toku postępowania przed organem grugiej instancji, mającym potwierdzać wykonywanie władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowej działki, były przywołane wyżej i omówione oświadczenia. Na gruncie niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę, że powyższe oświadczenia stanowią dokument, którego wartość wyraża się tym, że na ich podstawie można jedynie przyjąć, że osoba, która podpisała taki dokument zajęła stanowisko, jakie zostało w nim wyrażone. Przy tym z zasady swobodnej oceny dowodów wynika, że prawdopodobieństwo prawdziwości złożonego oświadczenia jest tym mniejsze, im bardziej osoba, która złożyła to oświadczenie jest zainteresowana wynikiem postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1138/11). Raz jeszcze podkreślić należy, że ze względu na treść tych oświadczeń i zeznań w ocenie Sądu dowód tego rodzaju (niepoparty innymi dowodami) nie przesądza jednoznacznie o tym, że przedmiotowy grunt znajdował się we władaniu publicznoprawnym przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia władania i zajętości działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została dostatecznie wyjaśniona przed podjęciem rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie w ogóle bowiem nie został udokumentowany ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego, co oznacza w rozpatrywanej sprawie brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego (naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa) przez organy pierwszej i drugiej instancji przed wydaniem rozstrzygnięć i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz faktu władania w tej dacie przedmiotową nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. Oznacza to, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, które to naruszenie ma bezpośrednie znaczenie dla prawidłowego określenia zakresu możliwości pozbawienia (obecnie bez odszkodowania) skarżącego posiadanego przez niego i konstytucyjnie chronionego prawa własności przedmiotowej działki.

Sąd nie uznał za uzasadniony zarzutu naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Zgodnie bowiem z treścią art. 73 ust. 3 i 3a powołanej ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa, jest ostateczna decyzja wojewody. Jeżeli zaś istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.

W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą przede wszystkim bezspornie ustalić istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny i prawny przedmiotowej działki, czyli ustalić istniejący w tej dacie faktyczny przebieg w terenie spornego odcinka ulicy oraz jej położenie względem granicy przedmiotowej działki nr [...], a także ewentualne istnienie w tej dacie na przedmiotowej nieruchomości obiektów infrastruktury i ich związek z drogą publiczną. Oznacza to konieczność sporządzenia dodatkowej dokumentacji geodezyjnej (np. mapy geodezyjnej wraz z wykazem synchronizacyjnym), która dokumentować będzie istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości. Niezbędne jest także uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o wypisy z ewidencji gruntów dotyczące spornych nieruchomości aktualnych na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz zebranie dowodów świadczących o wykonywaniu (i jego zakresie) władztwa jednostki samorządu terytorialnego w stosunku do działki nr [...]. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń organ będzie mógł skonfrontować ustalony na dzień 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i ocenić możliwość jego zastosowania w niniejszej sprawie. Swoje zaś ustalenia i rozstrzygnięcie organ wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego orzeczenia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, z uwagi na fakt, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku art. 133 § 1 Ppsa oraz z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako "Kpa") poprzez przyjęcie, że organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do działki nr [...] o pow [...] ha przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.),

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 76 § 1 Kpa poprzez nieuznanie mocy dowodowej dokumentu urzędowego w postaci mapy z projektem podziału nieruchomości sporządzonej przez geodetę uprawnionego i przyjętej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] listopada 2010 r., pod nr [...], podczas braku w aktach sprawy innych dokumentów lub dowodów, które mogłyby podważać prawdziwość zawartych w niej danych,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe okoliczności wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister wskazał m.in., iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jakoby organy administracji nie zgromadziły dowodów przesądzających, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej, a tym samym naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kpa.

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona przez geodetę uprawnionego, która została przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] listopada 2010 r., pod nr [...]. Na mapie tej geodeta uprawniony wskazał, iż "wykazane urządzenia drogowe usytuowane na działce projektowanej nr [...] istniały na dzień 31.12.1998 r."

Minister wskazał, iż zgodnie z definicją legalną dokumentu urzędowego zamieszczoną w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 78.2) jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520) do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii jest niezbędne posiadanie uprawnień zawodowych.

Zwiększona moc dowodowa dokumentu urzędowego sprowadza się do przyjęcia dwóch domniemań, a mianowicie prawdziwości (autentyczności) oraz zgodności jego treści z prawdą (wiarygodności). Przyjęcie zaś koncepcji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wymaga dodatkowo sprawdzania przez organy źródeł prac geodezyjnych, prowadzi do utraty znaczenia (mocy dowodowej) przyznanej dokumentom urzędowym i kwestionuje usytuowanie tychże w szeroko pojętym systemie prawa. Dodatkowo należy przy tym pamiętać, iż dokumentację tego rodzaju geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. oraz - co podkreślano na podstawie zobiektywizowanych - bowiem wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego - przesłanek (vide: ustawowa definicja "pasa drogowego"). Ponadto opracowanie geodezyjne podlega zgłoszeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który stanowi, stosownie do treści art. 2 pkt 10 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne.

Co więcej - zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837 ze zm.), obowiązującego w dacie sporządzania ww. opracowania geodezyjnego, prace zgłaszane do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego sporządzane są w oparciu o materiały pochodzące z ośrodka (por. § 5 ust. 3 rozporządzenia) i podlegają kontroli określonej w § 9 ww. rozporządzenia.

Należy zatem uznać, iż geodeta uprawniony może na podstawie dokumentów znajdujących się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym Kartograficznym, na aktualnej kopii mapy zasadniczej, odtworzyć faktyczny stan przebiegu granic danego ciągu komunikacyjnego według stanu na określoną datę, którą w tym przypadku będzie dzień 31 grudnia 1998 r.

Geodeta uprawniony niewątpliwie wskazał, iż "wskazane na mapie granice nieruchomości podlegającej podziałowi są zgodne z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów oraz pomiarem uzupełniającym wykonanym na gruncie w roku 2010", jednakże na tym samym dokumencie geodeta oświadczył, iż wykazane urządzenia drogowe usytuowane na projektowanej działce nr [...], a więc jezdnia, pobocze, rów odwadniający oraz linia energetyczna z oświetleniem, istniały na dzień 31.12.1998 r. Podział gruntu został więc opracowany według stanu granic drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. Wbrew zatem twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, ww. oświadczenia w żaden sposób nie podważają prawidłowości, czy celu sporządzenia ww. mapy, którym było odtworzenie stanu zajęcia ww. gruntu pod pas drogowy w dniu 31 grudnia 1998 r. i w oparciu o te ustalenia dokonanie podziału nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej jako "przepisy wprowadzające"), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Przesłankami, od których kumulatywnego spełnienia uzależniony jest skutek przejścia prawa własności z mocy samego prawa na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, są:

1. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną,

2. władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego,

3. nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne’ oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Natomiast "władanie" oznacza faktyczne sprawowanie władztwa, zbliżone do posiadania, przy czym do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie służącego podmiotowi publicznoprawnemu jakiegokolwiek tytułu do nieruchomości. W świetle omawianej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne zajęły grunt pod drogę i czy wykonywały względem niej czynności właścicielskie, takie jak np. utrzymywanie nawierzchni, naprawa, remont, odśnieżanie itp. związane z szeroko rozumianym zarządzaniem drogą publiczną.

Ustawodawca skutki nabycia własności nieruchomości z mocy prawa odniósł do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, byleby nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej (tak w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000r., sygn. akt P 5/99).

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że zakres postępowania dowodowego w niniejszej sprawie wyznacza treść art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających.

W niniejszej sprawie kwestią sporną było, czy nieruchomość położona w O., oznaczona aktualnie nr [...], o powierzchni [...]ha, będąca obecnie własnością T. M., była w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną – i pozostawała we władaniu gminy B.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z poglądem wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji, że znajdująca się w aktach sprawy, mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona przez geodetę uprawnionego, która została przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] listopada 2010 r., pod nr [...], a wskazująca, że w granicach działki [...] znajduje się m.in. pas drogowy, i że "wykazane urządzenia drogowe usytuowane na działce projektowanej nr [...] istniały na dzień 31.12.1998 r.", nie potwierdza, że działka nr [...] stanowiąca własność T. M. została zajęta pod drogę publiczną.

Wskazać bowiem należy, że mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez sąd bowiem zgodnie z art. 76 Kpa to co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie.

Dlatego za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 76 § 1 Kpa.

Na fakt zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], wskazuje także fakt zaliczenia drogi nr [...] o przebiegu [...] do kategorii dróg gminnych, na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...].

Dodatkowo należy wskazać, że z oświadczenia Burmistrza J. U. z dnia [...] grudnia 2010 r. i z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz zeznań świadków M.W. i E. K. także wynika, że w 1998 r. na wskazanej wyżej działce istniała droga utwardzana (kruszywem).

Odnosząc się do kwestii zakresu władztwa nad przedmiotową działką, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą podstawy do ponownego, należytego wyjaśnienia spornych okoliczności. W istocie poprzestanie jedynie na oświadczeniu Burmistrza J. U. oraz zeznaniach świadków M.W. i E. K., nie jest wystarczające i nie stanowi o dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Aczkolwiek zgodzić należy się z Ministrem co do mocy dowodowej dokumentacji geodezyjnej, to jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie nakazał przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Potwierdzenie przez dokumentację geodezyjną, że przedmiotowa działka została zajęta przez drogę nie oznacza, że na podstawie tej dokumentacji można mówić o władaniu działką nr [...] przez gminę B.

W znajdujących się w aktach sprawy oświadczeniach Burmistrza J. U. oraz zeznaniach świadków M. W. i E. K. nie ma żadnych danych, które by potwierdzały, że na powyższej drodze były prowadzone przed 1 grudnia 1998 r. przez gminę prace modernizacyjne oraz konserwacyjne. Brak w aktach dokumentów i innych dowodów, pozwalających na uznanie, że droga była odśnieżana, modernizowana lub konserwowana. Okoliczność, że na przedmiotowej działce znajdują się elementy linii wysokiego napięcia nie jest również wystarczające do uznania, że w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwo w stosunku do spornej działki wykonywała gmina B.

Należy wskazać, że zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że powyższą okoliczność należy ustalić przeprowadzając dowody z oświadczeń lub zeznań: osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r., poprzednich właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę i właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz pozwoleń na budowę.

Niezasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że dowodami, które mogą wykazać władztwo publiczne nad przedmiotową drogą są: umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi, dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury), umowy ubezpieczenia dróg publicznych zawarte przed dniem 31 grudnia 1998 r. i obejmujące rzeczoną datę, dokumentacja powykonawcza, w tym protokoły zdawczo-odbiorcze inwestycji, metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym 31 grudnia 1998 r. Jak bowiem wynika z pisma Burmistrza J. U. z dnia [...] czerwca 2011 r. takich dokumentów urząd nie posiada.

W świetle powyższego, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit s Ppsa w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, okazał się niezasadny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.