Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1334/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1,art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 163
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 34
journal: Dz.U. 2023 poz 2805
law: Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych
article: art. 21 ust. 1 pkt 63a
journal: Dz.U. 2024 poz 226
law: Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t. j.)
article: § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 465
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie  zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 187 poz 1 art. 2 pkt 41, 49
law: Rozporządzenie Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w  zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2034/23 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 9 lipca 2019 r. nr DDI-VI.025.1.37.2018.DJ w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej.

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2034/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. Sp. z o.o. w W. (spółka, skarżąca, strona skarżąca,) na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii (organ, Minister) z dnia 9 lipca 2019 r., nr DDI-VI.025.1.37.2018.DJ, w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku.

R. sp. z o.o. w dniu 25 maja 2011 r. uzyskała zezwolenie nr 89 na prowadzenie na terenie Kamiennogórskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości działalności gospodarczej rozumianej jako działalność produkcyjna, handlowa i usługowa w zakresie wyrobów i usług wytworzonych na terenie strefy, określonych w następujących pozycjach Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług Głównego Urzędu Statystycznego: 22.29 – Pozostałe wyroby z tworzyw sztucznych; 28.29 – Pozostałe maszyny ogólnego przeznaczenia, gdzie indziej niesklasyfikowane; 28.99 – Pozostałe maszyny specjalnego przeznaczenia, gdzie indziej niesklasyfikowane; 72.19 – Usługi w zakresie badań naukowych i prac rozwojowych w dziedzinie pozostałych nauk przyrodniczych i technicznych, z wyłączeniem działalności gospodarczej określonej w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych. W treści zezwolenia ustalono warunki prowadzenia działalności gospodarczej.

Pismem z dnia 20 stycznia 2017 r., uzupełnionym pismami z 12 kwietnia i 14 czerwca 2017 r., skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o zmianę zezwolenia poprzez rozszerzenie przedmiotu działalności o następujące pozycje Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług ustanowionej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU).

Decyzją nr 61/DI/18 z dnia 16 marca 2018 r. Minister zmienił ww. zezwolenie nr 89 w ten sposób, że w części dotyczącej przedmiotu działalności dodał pozycję 22.21.10.0 PKWiU, zaś w pozostałym zakresie odmówił zmiany. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 16 ust. 4-6 i art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych. W ocenie organu, pozostałe pozycje PKWiU powinny być oceniane jako odrębny projekt inwestycyjny niezwiązany z działalnością objętą ww. zezwoleniem, polegający na dywersyfikacji działalności skarżącej.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w części dotyczącej odmowy zmiany zezwolenia nr 89, złożyła skarżąca, zarzucając decyzji w zaskarżonej części naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, skutkiem czego było błędne przyjęcie, że wnioskowana zmiana narusza interes społeczny w stopniu uzasadniającym pominięcie jej uzasadnionego interesu i wydanie decyzji, która zagraża integralności i bytowi gospodarczemu spółki, a także godzi w interes społeczny.

Rozpoznając ponownie sprawę, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw oraz art. 16 ust. 4-6 i art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (u.s.s.e.), zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 9 lipca 2019 r., Minister utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję z dnia 16 marca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji z dnia 16 marca 2018 r. w części odmawiającej zmiany przedmiotowego zezwolenia. Organ wyjaśnił, że w przypadku wniosku skarżącej nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek zmiany zezwolenia określonych w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Powyższa zmiana nie spowoduje obniżenia poziomu zatrudnienia o więcej niż 20%, ani nie skutkuje zwiększeniem pomocy publicznej. Do spółki nie ma zastosowania także art. 19 ust. 4 pkt 3 u.s.s.e., zgodnie z którym zmiana zezwolenia nie może dotyczyć spełnienia wymagań, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Organ podkreślił, że bardzo dokładnie przeanalizował argumenty skarżącej, uznając je za niewystarczające i niedające podstaw do zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Stwierdził, że treść opinii zarządzającego strefą, wydanej w trybie art. 16 ust. 5 u.s.s.e., nie jest wiążąca dla organu. W piśmie z dnia 11 września 2017 r. zarządzający strefą wypowiedział się co do zasadności zmiany zezwolenia i organ podjął decyzję o odmowie zmiany zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania. Niemniej jednak, w ocenie organu, zarządzający strefą w swojej opinii nie uwzględnił faktu, że wnioskowany zakres działalności nie był w całości ujęty w biznesplanie stanowiącym integralny element oferty składanej do rokowań mających na celu uzyskanie zezwolenia. W ocenie organu, zarządzający strefą dokonał błędnej analizy biznesplanu i zezwolenia, uznając, że w ich treści przewidziano możliwość prowadzenia na terenie strefy działalności mieszczących się pod pozycjami PKWiU wnioskowanymi przez spółkę. Zarządzający strefą w swojej opinii pominął fakt, że dywersyfikacja działalności nosi znamiona nowej inwestycji, bowiem dotyczy wprowadzenia nowego rodzaju działalności nieprzewidzianego w biznesplanie, a tym samym błędnie uznał, że zachodzą podstawy do rozszerzenia przedmiotu działalności określonego w zezwoleniu zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy. Dalej organ wskazał, że w ramach niniejszego postępowania został uwzględniony interes społeczny. Oznacza to, że oprócz przesłanki ustawowej przemawiającej za odmową zmiany zezwolenia organ wziął pod uwagę również dodatkowe kryterium oceny uzasadniające wydanie takiej decyzji, co w świetle uznania administracyjnego jest dopuszczalne. Zmiana zezwolenia stanowiłaby jeszcze szersze uprzywilejowanie spółki względem innych przedsiębiorców, którzy mogą potencjalnie prowadzić taką samą działalność gospodarczą bez pomocy publicznej. Doszłoby zatem do dodatkowego wsparcia przedsiębiorcy, który uprawniony byłby do korzystania z pomocy pomimo rozszerzenia zakresu działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy. Oznaczałoby to w konsekwencji szczególne potraktowanie spółki. Kolejną kwestią jest aspekt konkurencji między przedsiębiorcami. Analiza skutków ewentualnej zmiany zezwolenia w świetle prowadzenia działalności gospodarczej poza terenem strefy, w kontekście interesu społecznego rozumianego jako interes pozostałych przedsiębiorców działających poza strefami ekonomicznymi na zasadach ogólnych, prowadzi do konkluzji, że ewentualna zgoda organu na zmianę zezwolenia mogłaby negatywnie wpłynąć na konkurencję między przedsiębiorcami. W omawianym przypadku doszłoby do dodatkowego uprzywilejowywania spółki oraz powstania możliwości zachwiania równowagi względem innych przedsiębiorców, którzy mogą prowadzić taką samą działalność bez żadnej formy wsparcia. W ocenie Ministra, wyłącznie skarżąca jako przedsiębiorca miała obowiązek należycie określić, zgodnie z klasyfikacją PKWiU, przedmiot działalności, którą prowadzi lub zamierza prowadzić, i tylko w jej gestii leżało dochowanie należytej staranności przy określaniu właściwych kodów PKWiU. Wynika to w szczególności z faktu, że przedsiębiorca powinien był posiadać wszystkie informacje niezbędne do zaliczenia produktów/usług do odpowiedniego grupowania PKWiU, tj. informacje dotyczące rodzaju użytego surowca, technologii wytwarzania, konstrukcji i przeznaczenia wyrobu lub charakteru usługi. Występując o kolejne zezwolenie na realizację inwestycji związanej z inwestycją realizowaną w ramach zezwolenia nr 49, skarżąca miała świadomość, że działalność gospodarcza określona zezwoleniem nr 89 będzie ściśle związana z działalnością określoną w zezwoleniu nr 49, a zatem zależność ta powinna być uwzględniona przy określaniu przedmiotu działalności we wniosku załatwionym w zezwoleniu nr 89. Organ wskazał także, że w biznesplanie, stanowiącym integralny element oferty, nie przewidziano możliwości prowadzenia działalności polegającej na produkcji wyrobów i świadczeniu usług określonych wnioskowanymi pozycjami PKWiU. W jego treści brak jest jakiejkolwiek wzmianki pozwalającej na stwierdzenie, że spółka zamierzała podjąć rodzaje działalności objętej wnioskowanymi pozycjami PKWiU. Fragment biznesplanu przytaczany przez skarżącą nie daje podstaw do uznania, że działalność objęta zezwoleniem nr 89 miała być tożsama względem działalności wykonywanej na podstawie zezwolenia nr 49 z dnia 18 lipca 2005 r. Zapis ten jest bowiem niejednoznaczny i zbyt ogólny. Nie przesądza to o zachowaniu pełnej ciągłości pomiędzy zezwoleniami. Zdaniem organu, nie jest zasadna zmiana zezwolenia polegająca na objęciu zezwoleniem działalności dotyczącej wyrobów i usług określonych pozycjami PKWiU 16.2 (z wyłączeniem 16.29.21, 16.29.22, 16.29.23, 16.29.24), 22.2, 25.1, 25.2, 25.5, 25.6, 27.3, 27.9, 28.1, 28.2, 28.4, 28.9, 33.1, z wyłączeniem § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 10 grudnia 2008 r. oraz 33.20, a tym samym objęcie dochodów z nowej działalności zwolnieniem podatkowym. W biznesplanie, stanowiącym integralny element oferty, nie przewidziano możliwości prowadzenia działalności polegającej na produkcji wyrobów i świadczeniu usług określonych wnioskowanymi przez spółkę pozycjami PKWiU. W jego treści brak jest jakiejkolwiek wzmianki pozwalającej na stwierdzenie, że spółka zamierzała podjąć działalność objętą wnioskowanymi pozycjami PKWiU. Odnosząc się szczegółowo do kodów PKWiU zawartych w pismach Urzędu Statystycznego, organ zaznaczył, że kod PKWiU 28.25.14.0 dotyczy produkcji separatorów, o których w biznesplanie, stanowiącym integralny element oferty przedsiębiorcy, nie ma mowy. Analogiczne uwagi dotyczą kodów PKWiU 22.21.2 i 22.23.13.0. Odnosząc się do argumentów Spółki, organ zaznaczył, że Urząd Statystyczny nie jest organem uprawnionym do "sanowania omyłek przedsiębiorców".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła spółka, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, w części odmawiającej zmiany zezwolenia nr 89 oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2108/19, WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia 16 marca 2018 r., zasądzając od skarżonego organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju.

Wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 466/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 466/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna była zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były trafne. Wyjaśnił, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu, a skutecznie podważają zajęte w nim stanowisko dwa kolejne zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują możliwość zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (u.s.d.g.), czyli fikcji rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, w nadzwyczajnym trybie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, jakim jest tryb z art. 163 k.p.a. NSA wyjaśnił, że w odniesieniu do zezwolenia strefowego, przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 k.p.a., jest art. 19 ust. 4 u.s.s.e. Jeżeli więc obowiązuje przepis szczególny, który dopuszcza zmianę zezwolenia strefowego w innych przypadkach oraz w innym trybie niż przewidziane w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, czyli w przypadkach oraz na zasadach określonych tą regulacją szczególną, to wobec treści oraz funkcji art. 163 k.p.a., za uzasadniony należy uznać wniosek, że przepis ten potwierdza istnienie równoległych nadzwyczajnych trybów weryfikacji (wzruszania) decyzji ostatecznych, a mianowicie trybów szczególnych uregulowanych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz trybów szczególnych określonych w przepisach szczególnych. Wobec znaczenia konsekwencji wynikających z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych w relacji do funkcji, celów oraz przesłanek ich wzruszania w nadzwyczajnych trybach szczególnych, zdaniem NSA, w sprawie nie może mieć zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Sąd I instancji zaznaczył, że ponownie orzekając w sprawie, zobowiązany był do poszanowania wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2023 r. W świetle powyższego za niezasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra art. 11 ust. 9 u.s.d.g., albowiem przepis ten, co już wyżej wskazano, nie mógł mieć w sprawie zastosowania. W konsekwencji nie mogło dojść do milczącego załatwienia sprawy przez organ.

WSA w Warszawie wskazał, że istotą rozstrzygnięcia w sprawie było dokonanie przez organ, w ramach uznania administracyjnego, oceny dopuszczalności zmiany zezwolenia. W tym zakresie organ stwierdził, że zmiana zezwolenia polega w istocie na rozszerzeniu zakresu działalności. Zdaniem organu, zmianie zezwolenia przez objęcie nim nieobjętej dotychczas działalności sprzeciwia się interes społeczny, gdyż zmiana zezwolenia może wpływać na zachwianie równości i konkurencji między przedsiębiorcami. Zdaniem Sądu I instancji, Minister trafnie argumentował, że z wniosku o udzielenie zezwolenia nie wynika, by zamiarem spółki było objęcie zwolnieniem również innych działalności niż konkretnie wskazane w ofercie, z odwołaniem się do konkretnych pozycji Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (rozporządzenie z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług). Trudno zatem przyjąć, że treść zarówno przedmiotowej oferty, jak i biznesplan obarczone są niezamierzonym błędem w postaci zawężenia działalności w stosunku do rzeczywistej działalności na terenie strefy. To, że spółka wskazała w biznesplanie, iż w przyszłości przejmie dodatkowe usługi od tzw. spółki-matki oraz że będzie realizować dodatkowe zlecenia od tej spółki, nie usprawiedliwia twierdzenia, że zakres zezwolenia nr 89 miał odpowiadać zakresowi zezwolenia nr 49. Sąd I instancji wskazał, że rozszerzenie przedmiotu działalności może negatywnie wpłynąć na konkurencję między przedsiębiorcami. Zmiana zezwolenia poprzez objęcie zwolnieniem podatkowym dodatkowych, proponowanych przez Spółkę konkretnych pozycji Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług, prowadziłaby do dodatkowego uprzywilejowania przedsiębiorcy i możliwości zachwiania równowagi względem innych przedsiębiorców, którzy mogą prowadzić taką działalność bez żadnej pomocy państwa. Za nienaruszające prawa, zdaniem WSA, należy również uznać stanowisko organu, że zmiana zezwolenia w zakresie proponowanym przez spółkę co do pozycji 16.2 PKWiU i następnych wymienionych we wniosku stanowiłaby w istocie dywersyfikację produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w rozumieniu art. 2 pkt 49 rozporządzenia nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu inwestycja początkowa oznacza: a) inwestycję w rzeczowe aktywa trwałe lub wartości niematerialne i prawne związane z założeniem nowego zakładu, zwiększeniem zdolności produkcyjnej istniejącego zakładu, dywersyfikacją produkcji zakładu poprzez wprowadzenie produktów uprzednio nieprodukowanych w zakładzie lub zasadniczą zmianą dotyczącą procesu produkcyjnego istniejącego zakładu; lub b) nabycie aktywów należących do zakładu, który został zamknięty lub zostałby zamknięty, gdyby zakup nie nastąpił, przy czym aktywa nabywane są przez inwestora niezwiązanego ze sprzedawcą i wyklucza się samo nabycie akcji lub udziałów przedsiębiorstwa. WSA w Warszawie wskazał, że zezwoleniem nr 89 został objęty wąski zakres działalności spółki, odpowiadający elementom rozszerzonych procesów produkcyjnych, w stosunku do zezwolenia nr 49. Wystąpienie o zmianę zezwolenia podyktowane było decyzją spółki o realizacji kolejnych projektów inwestycyjnych (str. 4 skargi). Zatem zmiana zezwolenia o produkty i usługi objęte proponowanymi we wniosku o zmianę zezwolenia nowymi pozycjami spowodowałaby rozszerzenie zakresu działalności, co oznaczałoby objęcie pomocą publiczną w ramach tego zezwolenia dodatkowych przedmiotów działalności spółki. Prawidłowo zatem, w ocenie WSA, organ wskazał, że działalność ta nosi znamiona odrębnej (nowej) inwestycji i powinna być oceniona jako inwestycja początkowa, stanowiąca nowy projekt inwestycyjny. Nie bez znaczenia jest również i to, że po udzieleniu spółce zezwolenia w 2011 r. nastąpiły modyfikacje zasad udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej (warunki te zostały zaostrzone; określono między innymi minimalną wysokość kosztów kwalifikowanych w przypadku dywersyfikacji działalności spółki), a zatem zmiana zezwolenia na poprzednich zasadach również i w tym zakresie stanowiłaby dodatkowy przywilej w stosunku do tych przedsiębiorców, którzy ubiegaliby się o takie zezwolenie na nowych zasadach. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. w sposób sformułowany przez spółkę w petitum skargi. WSA w Warszawie nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów prawa w stopniu, które usprawiedliwiałoby uchylenie zaskarżonych decyzji.

IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz błędne niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), poprzez niewykonanie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie należytej kontroli działalności Organu administracyjnego w zakresie niedopatrzenia się uchybień Organu, skutkujących niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz błędną oceną zebranego materiału dowodowego, które to uchybienia polegały na:

I. zaniechaniu przeprowadzenia przez Organ rzetelnej analizy interesu społecznego w kontekście wnioskowanej zmiany treści decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 9 lipca 2019 r. nr DDI-VI.025.1.37.2018.DJ i poprzedzającej ją decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii nr 61/DI/18 z dnia 16 marca 2018 r. odmawiającej w części zmiany Zezwolenia nr 89 na prowadzenie przez Stronę skarżącą działalności gospodarczej na terenie Kamiennogórskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, skutkiem czego było błędne przyjęcie przez Organ administracyjny, iż wnioskowana przez Stronę skarżącą zmiana Zezwolenia nr 89 narusza interes społeczny w stopniu uzasadniającym pominięcie w prowadzonym przez Organ postępowaniu uzasadnionego interesu Strony skarżącej, co równocześnie stanowi przekroczenie granic działania w ramach uznania administracyjnego, podczas gdy w ramach dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, zasady działania w sposób, który ma wzbudzać zaufanie uczestników postępowania do organów administracji państwowej, działania Organu administracyjnego w granicach uznania administracyjnego, dążenia organu administracji państwowej do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz do jego prawidłowej oceny z zachowaniem zasad logiki i doświadczenia życiowego, prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna doprowadzić do wniosku, iż interes społeczny nie został przez Organ administracyjny prawidłowo zdefiniowany, co prowadzi do braku podstaw do przyjęcia, by przeważał on nad słusznym interesem Strony skarżącej;

II. dokonaniu oceny materiału dowodowego w sposób wybiórczy poprzez pominięcie: (i) okoliczności wydania treści Zezwolenia nr 49, (ii) okoliczności wydania Zezwolenia nr 89, (iii) treści biznesplanu i oferty stanowiących podstawę do wydania Zezwolenia nr 89, (iv) faktu, iż Zezwolenie nr 49 i 89 dotyczy tego samego zakładu produkcyjnego, (v) treści klucza powiązań PKWiU z roku 2004, 2008 i 2015 w zakresie wnioskowanych zmian Zezwolenia nr 89 i treści Zezwolenia nr 49, (vi) opinii Urzędu Statystycznego w Łodzi, (vii) faktu wydania pozytywnej opinii w zakresie zmiany Zezwolenia nr 89 przez Zarządzającego Kamiennogórską Specjalną Strefą Ekonomiczną, (viii) faktu posiadania przez Zarządzającego Kamiennogórską Specjalną Strefą Ekonomiczna pełnej informacji o prowadzonej przez Stronę skarżącą działalności gospodarczej oraz o lokalnym rynku podmiotów konkurujących ze sobą, co spowodowało błędne przyjęcie, że zmiana Zezwolenia nr 89 wnioskowana przez Stronę skarżącą ma charakter dywersyfikacji obecnej działalności Strony skarżącej i powinna być oceniana jako inwestycja o charakterze początkowym, - podczas gdy w ramach dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, prawidłowa ocena całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z zachowaniem zasad logiki i doświadczenia życiowego powinna doprowadzić do wniosku, iż zmiana Zezwolenia nr 89 nie prowadzi do dywersyfikacji obecnej działalności Strony skarżącej, a jest jedynie formą sprostowania oczywistej omyłki popełnionej w ofercie i biznesplanie złożonym celem wydania Zezwolenia nr 89 i odpowiada ona pierwotnemu zakresowi wniosku o wydanie Zezwolenia nr 89:

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wskazane w pkt I-II naruszenia przepisów postępowania spowodowały utrzymanie w mocy wadliwych decyzji wydanych przez Organ z naruszeniem przywołanych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, który to stan faktyczny został błędnie uznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za ustalony prawidłowo. Stąd nienależyta kontrola działalności Organu administracyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, spowodowała utrzymanie bytu prawnego decyzji Organu administracji wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a która to decyzja powinna była zostać uchylona w zaskarżonej części.

V. Stanowisko strony przeciwnej.

Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1. Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, natomiast określone braki w zakresie uzasadnienia zaskarżonego wyroku podlegają uzupełnieniu w ramach oceny wywiedzionych zarzutów kasacyjnych.

2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku w świetle zarzutów kasacyjnych.

3. Zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. – przez wadliwą ocenę legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji i jej nieuchylenie pomimo – mającego wpływ na wynik sprawy o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej (art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych /u.s.s.e./ w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 stycznia 2017 r.) – naruszenia przez skarżony organ przepisów postępowania administracyjnego przez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych wskazujących na to, że wnioskowana zmiana zezwolenia nr 89 z dnia 25 maja 2011 r. na prowadzenie przez stronę skarżącą kasacyjnie działalności gospodarczej na terenie Kamiennogórskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości "nie prowadzi do dywersyfikacji obecnej działalności" (...), a jest jedynie formą sprostowania oczywistej omyłki popełnionej w ofercie i biznesplanie złożonym celem wydania Zezwolenia nr 89 i odpowiada ona pierwotnemu zakresowi wniosku o wydanie" tego zezwolenia, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem kontrolowany Sąd Wojewódzki niewadliwie stwierdził, że wskazane w pkt 3.ii okoliczności dotyczące wydania i wniosku o zmianę zezwolenia nr 89 (i-viii) zostały wyjaśnione i dostatecznie rozważone przez skarżony organ, natomiast ocena stanowisk stron postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie kwalifikacji prawnej powyższych okoliczności należy do sfery weryfikacji prawidłowości wykładni i zastosowania regulacji stanowiącej podstawę zmiany spornego zezwolenia (art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w zw. z art. 163 k.p.a.).

W związku z powyższym jedynie dla porządku Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy w zakresie treści wnioskowanej zmiany zezwolenia nr 89 przez rozszerzenie przedmiotu działalności gospodarczej o określone kategorie wyrobów i usług objętych Polską Klasyfikacją Wyrobów i Usług (łącznie 14 pozycji) stał się podstawą dokonania niewadliwej jego subsumpcji m.in. w świetle przepisów prawa unijnego i krajowego dotyczącego zasad i form udzielenia pomocy publicznej polskim przedsiębiorcom, w tym prowadzącym działalność na terenach specjalnych stref ekonomicznych. W rozważaniach prawnych Sąd Wojewódzki sformułował trafną konkluzję, że wnioskowana przez stronę skarżącą kasacyjnie w piśmie z dnia 20 stycznia 2017 r. zmiana zakresu prowadzonej działalności stanowi, zgodnie z terminologią normatywną prawa pomocy publicznej dla przedsiębiorców działających na terenach specjalnych stref ekonomicznych, "nową inwestycję" oraz "inwestycję początkową".

Uzupełniając w tym zakresie wyjaśnienia prawne Sądu a quo, należy wskazać, że wnioskowane rozszerzenie zakresu przedmiotowego działalności gospodarczej strony skarżącej kasacyjnie na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, jako wiążące się z udzieleniem dodatkowej pomocy publicznej w formie zwolnienia podatkowego, o którym mowa w art. 12 u.s.s.e., skutkowałoby równocześnie zwiększeniem zakresu regionalnej pomocy inwestycyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 41 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE. L. z 2014 r. Nr 187, str. 1 ze zm.), albowiem pomocą tego rodzaju są właśnie ulgi przyznawane na tzw. inwestycje początkowe (art. 2 pkt 49 rozporządzenia nr 651/2014) polegające m.in. na podjęciu przez przedsiębiorcę w ramach prowadzonej już działalności gospodarczej nowej działalności produkcyjnej lub usługowej. Inwestycje te stanowią w takich sytuacjach "dywersyfikację produkcji zakładu" (art. 2 pkt 49 lit. a tiret trzecie rozporządzenia nr 651/2014) "poprzez wprowadzenie produktów lub usług dotąd niewytwarzanych lub nieświadczonych przez ten zakład". Konkretyzacją powyższych uregulowań w analizowanym zakresie są przepisy § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych. Z regulowań tych wynika, że pomoc publiczna udzielana przedsiębiorcy działającemu na podstawie zezwolenia na terenach specjalnych stref ekonomicznych w formie zwolnień podatkowych na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 34 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób albo na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 63a ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych stanowi regionalną pomoc inwestycyjną z tytułu kosztów nowej inwestycji, której wielkość jest liczona jako iloczyn maksymalnej intensywności pomocy określonej dla danego obszaru i kosztów inwestycji kwalifikujących się do objęcia pomocą, określonych w § 6, przy czym przez "nową inwestycję" należy rozumieć inwestycję w środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne polegającą m.in. na dywersyfikacji produkcji przedsiębiorstwa przez wprowadzenie nowych dodatkowych produktów bądź na zasadniczej zmianie dotyczącej całościowego procesu produkcyjnego istniejącego przedsiębiorstwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że w świetle zacytowanych wyżej definicji wnioskowana zmiana zezwolenia nr 89 w części dotyczącej rozszerzenia zakresu przedmiotowego działalności prowadziłaby do przyznania skarżącej kasacyjnie spółce kapitałowej dodatkowej regionalnej pomocy inwestycyjnej w formie zwolnienia od podatku dochodowego od osób prawnych w związku poniesionymi kosztami realizacji nowej inwestycji polegającej co najmniej na wprowadzeniu nowych produktów (usług).

Brak jest natomiast podstaw do twierdzenia, że uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia nr 89 stanowiłoby jedynie "formą sprostowania oczywistej omyłki" w pierwotnym wniosku o wydanie zezwolenia. Pomijając już kwestię nieistnienia podstawy prawnej do zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy przez "sprostowanie" jego treści w nawiązaniu do pierwotnych planów inwestycyjnych (nieobjętych jednak ofertą i pierwotnym postępowaniem), należy przyjąć, że proponowana zmiana stanowiłaby niedopuszczalną próbę obejścia rygorów związanych z istotnym ograniczeniem swobody organu w zakresie możliwości zmiany zezwolenia (zob. określone pkt 1-3 w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. zakazy zmiany zezwolenia).

4. Wadliwy konstrukcyjnie jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. przez zaniechanie "rzetelnej analizy interesu społecznego", "przekroczenie granic uznania" oraz błędne przyjęcia, że interes społeczny przeważa nad "słusznym interesem strony".

Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił, że sąd administracyjny nie mógł naruszyć w sposób przedstawiony w zarzucie kasacyjnym przepisów postępowania administracyjnego. Przyjmując jednak, że zarzut ten zmierzał w istocie do podważenia oceny legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji w zakresie niedostrzeżenia przez Sąd Wojewódzki określonych naruszeń prawa procesowego przez skarżony organ, można poddać go dalszej weryfikacji, stwierdzając na kolejnym etapie kontroli, że strona skarżąca powołała wadliwą podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) na tle treści opisowej oraz żądanego kierunku kontroli zaskarżonego wyroku. Z opisu podniesionego zarzutu wynika bowiem, że jego celem było zakwestionowanie sposobu interpretacji i zastosowania przesłanek interesu społecznego oraz słusznego interesu strony na tle sposobu wykonania przez skarżony kompetencji uznaniowej, o której mowa w art. 19 ust. 4 u.s.s.e. W takiej sytuacji dotknięty nieusuwalnym błędem konstrukcyjnym zarzut kasacyjny podlega oddaleniu.

Odnosząc się końcowo do prawidłowego co do rezultatu kontroli legalnościowej wyroku Sądu Wojewódzkiego oraz uwzględniając wyrażone w podniesionym wyżej zarzucie wątpliwości strony skarżącej kasacyjnie co do ostatecznej zasadności zaskarżonej decyzji odmownej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżony organ miał w istocie podstawy, aby zakończyć proces wykonywania kompetencji, o której mowa w art. 19 ust. 4 u.s.s.e., już na etapie poprzedzającym rozważania na temat możliwości uwzględnienia wniosku o zmianę zezwolenia przez wydanie pozytywnej decyzji uznaniowej. Z treści przepisu art. 19 ust. 4 u.s.s.e. wynikają bowiem bezwzględne zakazy zmiany zezwolenia, które – w razie stwierdzenia realizacji przesłanek nimi objętych (pkt 1-3 w ust. 4 art. 19 u.s.s.e.) – wyłączają możliwość wydania decyzji pozytywnej. Rozwiązanie to ogranicza istotnie zakres uznania organu, wprowadzając w miejsce jego wyłączenia kompetencję związaną. W przedmiotowej sprawie w stanie prawnym obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania o zmianę zezwolenia przepis art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.s.e. stanowił, że zmiana zezwolenia nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, a zatem – wobec faktu, że wnioskowana zmiana zezwolenia nr 89 w części dotyczącej rozszerzenia zakresu przedmiotowego działalności prowadziłaby do przyznania dodatkowej regionalnej pomocy inwestycyjnej w formie dalszego zwolnienia od podatku dochodowego od osób prawnych w związku poniesionymi kosztami realizacji nowej inwestycji – została spełniona przesłanka negatywna pozytywnego wykonania kompetencji uznaniowej, eliminując tym samym konieczność dalszej analizy co do sposobu wykonania tego rodzaju kompetencji na tle przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony.

5. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

-----------------------

2