Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 219/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 23 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 kwietnia 2023 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Dnia 28 lutego 2023 r. J. M. zwrócił się o udzielenie pomocy w postaci zasiłków celowych.

Dnia 30 marca 2023 r. przeprowadzony został rodzinny wywiad środowiskowy, w którym J. M. podtrzymał swój wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zakup opalu oraz na przeprowadzenie badań w Sanepidzie.

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania J. M. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup 0,5 tony węgla opału w kwocie [...]zł oraz na przeprowadzenie badań w Sanepidzie w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalił, iż J. M. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w lokalu należącym do matki. Na jego wydatki miesięczne składają się należności za: energię elektryczną w kwocie około 200-300 zł, butlę gazową w kwocie [...]-[...] zł oraz za wodę w kwocie [...]zł. Wnioskodawca nie dysponował dokumentami potwierdzającymi wskazane wydatki. W miesiącu poprzedzającym wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pomocy, tj. styczniu 2023 r. jego dochód stanowił zasiłek dla osób bezrobotnych, który stanowi dochód utracony. Organ zauważył, iż dochód strony nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, tj. kwoty [...]zł i kwalifikuje ją do otrzymania pomocy zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Prezydent Miasta [...] wskazał na uznaniowy charakter wnioskowanego świadczenia i podniósł, że samo spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenia. Organ I instancji zwrócił również uwagę na przepisy ustawy z dnia 05 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym oraz art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i uznał, iż strona nie wykorzystała swoich uprawnień i możliwości, ponieważ nie wystąpiła z wnioskiem o dodatek węglowy, który stanowił ustawową formę pomocy w pokryciu kosztów zakupu opału w postaci węgla na sezon grzewczy 2022/2023. Organ wskazał także, że zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, a badania w Sanepidzie do takich nie należą. W efekcie organ nie znalazł podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku dotyczącego przyznania zasiłku celowego na zakup 0,5 ton opału oraz pokrycie kosztów badań w Sanepidzie.

J. M. wniósł odwołanie w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup 0,5 tony węgla, jako podjętej niezgodnie ze stwierdzonym w sprawie stanem faktycznym. Strona postępowania zauważyła, że lokal w którym zamieszkuje wymaga ogrzewania piecem węglowym i brak w nim innych źródeł ogrzewania. Zdaniem strony odmowa przyznania zasiłku celowego na zakup opału jest sprzeczna z podstawowymi zasadami rzetelności postępowania administracyjnego, naruszało jej "podstawową godność ludzką" oraz stwarzało zagrożenie dla zdrowia i utrudniało zachowanie podstawowej higieny. Jednocześnie poinformował, że od początku maja 2023 r. znalazł zatrudnienie w związku z wyjazdem za granicę w celu podjęcia pracy.

Decyzją z 23 stycznia 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną część decyzji, stanowiącą odrębne rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przyjął, iż J. M. wniósł odwołanie od decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup 0,5 tony opału w kwocie [...]zł, tj. od pierwszego tiret. Kolegium wyjaśniło, że organ odmawiając przyznania ww. zasiłku celowego nie zakwestionował w zaskarżonym rozstrzygnięciu okoliczności zamieszkiwania przez wnioskodawcę w lokalu jego matki przy ul. [...] w P..

Zdaniem Kolegium Prezydent Miasta [...] zaspokoił, poza zakupem opału i poniesieniem kosztów badań w Sanepidzie, pozostałe zgłoszone przez stronę potrzeby. Organ I instancji przyznał bowiem zasiłek okresowy od dnia 01 lutego 2023 r. do dnia 30 kwietnia 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie oraz zasiłek celowy na zakup żywności od dnia 01 marca 2023 r. do dnia 30 kwietnia 2023 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie. Organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować wyznaczone zadania. W związku z tym są one zobligowane dokonywać oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych możliwości finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. Dodatkowo strona poinformowała o wyjeździe za granicę w celu podjęcia pracy, co uniemożliwiło jej przyznanie pomocy, która może być udzielona osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia 29 lutego 2024 roku J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję SKO z dnia 23 stycznia 2024 roku utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup opału. Skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego na opał w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący potwierdził, że w okresie marca i kwietnia 2023 zamieszkiwał w lokalu przy ul. [...] w P., który to lokal nie posiada innych źródeł ogrzewania niż piec kaflowy na węgiel lub drewno czy też brykiet. Zaznaczył, że jednym z podstawowych obowiązków osoby ubiegającej się o pomoc społeczną jest aktywne poszukiwanie pracy aby odzyskać samodzielność w zaspokajaniu własnych podstawowych potrzeb życiowych. W nieogrzanym lokalu niemożliwe jest lub też rodzi ryzyko zachorowania na poważne choroby, a zadbanie o podstawową higienę gdyż umycie się w warunkach niskiej temperatury jest albo niemożliwe albo może skutkować zachorowaniem na ww. poważne choroby. W dłuższej perspektywie brak możliwości dbania o higienę skutkuje również zagrożeniem dla zdrowia jak też popadnięciem w trwałe wykluczenie społeczne ze względu na brak możliwości uczestnictwa w normalnym życiu społecznym, w tym znalezienia pracy. Pomoc społeczna ma przeciwdziałać popadnięciu w wykluczenie społeczne nie zaś utrudniać osobom, którym udzielana jest pomoc uczestnictwo w normalnym życiu społecznym w tym poszukiwanie pracy. Wszystkie okoliczności zgodne z zasadami prawidłowego rozumowania, stanem faktycznym w sprawie oraz zasadami rzetelnego postępowania prowadzić powinny do przyznania zasiłku celowego na opał z wyżej wymienionych powodów określonych zarówno w ustawie o pomocy społecznej jak też w zakazie dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny w Konstytucji. Przyznanie zasiłku celowego na zakup opału nie było w żadnej mierze roszczeniem nadmiernym ale podstawowym umożliwiającym mi normalną egzystencję oraz niezbędnym do zachowania zdrowia i uczestnictwa w normalnym życiu społecznym (w tym w poszukiwaniu pracy oraz robieniu codziennych, niezbędnych zakupów) odmowa przyznania zasiłku celowego na zakup opału skutkowała tym iż wnioskodawca przebywał w wyziębionym lokalu oraz co utrudniało mu poszukiwanie pracy czyli realizację podstawowego obowiązku osoby ubiegającej się o pomoc społeczną czyli dążenia do zaspokojenia swoich potrzeb we własnym zakresie. Według skarżącego uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera nieprawdziwe twierdzenie jakoby organ pomocy społecznej w marcu i kwietniu 2023 zaspokoił jego podstawowe potrzeby przyznając zasiłki celowe na zakup żywności w marcu i kwietniu 2023 oraz zasiłki okresowe w marcu i kwietniu 2023 r. Pomimo wydania prawomocnych decyzji o przyznaniu mi ww. pomocy we wspomnianych formach żadnej pomocy w tym okresie ani też w postaci wypłaty zaległych środków w późniejszym okresie nie otrzymałem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Według Kolegium skarga zasadniczo powtarza zarzuty odwołania, które nie zasługują na uwzględnienie. Dodatkowo niezrozumiały jest zarzut skargi dotyczący braku realizacji decyzji organu I instancji przyznających zasiłek okresowy od dnia 01 lutego 2023 r. do dnia 30 kwietnia 2023 r. w kwocie [...]zł miesięcznie oraz zasiłek celowy na zakup żywności od dnia 01 marca 2023 r. do dnia 30 kwietnia 2023 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie. Wszystkie przyznane zasiłki zostały wypłacone zgodnie z decyzjami, które je przyznawały (notatka służbowa z dnia 26 marca 2024 r.). Skarżący nie zgłosił żadnych zastrzeżeń w sprawie realizacji decyzji przyznających świadczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] w części odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup 0,5 tony opału w kwocie [...]zł. W kontrolowanej sprawie organy uznały, że sytuacja życiowa i materialna skarżącego uzasadnia odmowę przyznania pomocy finansowej uwzględniając zarówno potrzeby skarżącego jak i możliwości finansowe organu. Odmawiając przyznania takiej pomocy organ wskazał, że strona postępowania nie wystąpiła o przyznanie dodatku węglowego, a tym samym nie wykorzystała swojego uprawnienia i możliwości zaspokojenia wskazanej potrzeby. Z kolei w ocenie skarżącego takie rozstrzygnięcia są niezgodne z prawem.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych i przyczyny wzruszenia aktów organów administracji publicznej sąd stwierdził, że zaskarżona decyzji oraz decyzja ją poprzedzająca nie odpowiadają prawu co uzasadnia ich uchylenie.

Istota sporu wyrażona sformułowanymi w skardze sprowadza się do tego czy w ustalonym w sprawie stanie faktycznym skarżącemu powinno przysługiwać świadczenie w postaci zasiłku celowego na zakup opału.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: u.p.s." zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Celem pomocy państwa udzielonej w formie zasiłku celowego jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, która musi być oceniana na tle całokształtu sytuacji wnioskodawcy i innych potrzebujących.

W tym miejscu wyjaśnić zatem należy, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej uzależnione jest, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie, od spełnienia kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] zł (art. 8 ust. 1 u.p.s.). Nie ulega wątpliwości, że jednym z warunków przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego. W przedmiotowej sprawie dochód skarżącego nie przekroczył wskazanego kryterium dochodowego i kwalifikował się on do otrzymania pomocy.

Następnie należy mieć na uwadze, że z brzmienia art. 39 ust. 1 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy "może" być przyznany, co nie obliguje organu do przyznania tego świadczenia. Takie sformułowanie zawarte w przywołanym przepisie oznacza, że wnioskodawca nie posiada roszczenia o przyznanie zasiłku celowego. Przepis ten umożliwia organowi orzekającemu na miarkowanie udzielanej pomocy, a nawet odmowę jej przyznania z uwagi na obowiązujące zasady przy korzystaniu z pomocy społecznej. Uznaniem administracyjnym objęte jest zarówno zatem określenie szczególnie uzasadnionego przypadku jak i wysokość przyznanej pomocy co nie oznacza jednakże dowolności. Organ musi się poruszać w pewnych racjonalnych granicach, które wyznacza z jednej strony rzetelna i wnikliwa ocena sytuacji wnioskodawcy i miarkowanie pomocy w zależności od jego usprawiedliwionych potrzeb, a z drugiej strony możliwości organu co wynika wprost z art. 2 ust. 1 u.p.s. zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. w myśl których rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku właściwy organ musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, a korzystających z pomocy społecznej. Organ pomocy musi uwzględniać fakt, że posiadane ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje powinny zostać rozdysponowane w sposób budzący zaufanie do państwa, czyli z jednej strony trafić do jak największej liczby osób potrzebujących, a z drugiej - do tych najbardziej potrzebujących. Organy są niewątpliwie upoważnione do limitowania wysokości przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone fundusze, a posiadane środki finansowe muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wnioskujących o wsparcie.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w oparciu o ustalenia wynikające z wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia skarżącego uznały, że jego sytuacja nie uzasadnia przyznania pomocy finansowej na opał, gdyż mógł on wystąpić o znacznie dodatek węglowy, który przysługuje w znacznie wyższej wysokości. Uzasadnienie organów obu instancji w tej materii jest lakoniczne. Organy podkreśliły w tym względzie przede wszystkim "możliwości finansowe organu". Co więcej organy w rozpoznawanej sprawie dokonały swoistego wyboru za skarżącego wskazując, że powinien on ubiegać się o wyższy rodzaj pomocy ze strony państwa jaki jest możliwy do uzyskania wnioskując o dodatek węglowy w wysokości [...] zł. Takie rozstrzygnięcie wydaje się nieprawidłowe biorąc pod uwagę, że skarżący wyraził samodzielnie wolę uzyskania pomocy w niższej wysokości [...] zł, która jego zdaniem była wystarczająca aby zaspokoić podstawową potrzebę zapewnienia minimalnego standardu egzystencji w okresie zimowym. Tymczasem wobec braku woli skarżącego ubiegania się o dodatek węglowy, w sytuacji w której organ nie przyznał wnioskodawcy przedmiotowej pomocy został on pozbawiony elementarnego dostępu do środków zapewniających funkcjonowanie na minimalnym poziomie z uwzględnieniem ogrzewania jak i ciepłej wody, co pośrednio miało wpływ na możliwość korzystania z podstawowych środków higieny. W takiej sytuacji konieczne pozostawało podjęcie należytych działań, aby skarżący nie został pozbawiony możliwości uzyskania pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy jakim był zasiłek celowy na zakup ogrzewania, w tym opału zgodnie z art. 39 u.p.s. Organ powinien był zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.s. dopasować rodzaj, formę i rozmiar świadczenia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Warszawa 2023). Szczególnie, że zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W art. 2 ust. 1 u.p.s. zawarta została też zasada pomocniczości (subsydiarności) zgodnie z którą państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. W doktrynie wskazuje się, iż zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień (I. Sierpowska, Komentarz do ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Wydawnictwo ABC 2009 r.). Z treścią powyższych przepisów koresponduje art. 7 k.p.a., w świetle którego, organ administracji publicznej, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 777/05, LEX nr 194414). W tym względzie organy powinny były również uwzględnić indywidualną sytuację zdrowotną skarżącego w kontekście ustaleń dokonanych w trakcie wywiadu środowiskowego (w szczególności jego schorzenia przewlekłe wymagające opieki psychiatrycznej).

Mając zatem na uwadze wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stwierdzając, że organy dokonały błędnej wykładni art. 39 u.p.s. Organy jednocześnie naruszyły przepisy prawa procesowego w tej sprawie, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę organy powinny uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania. Organy powinny mieć na uwadze, że przesłanki uzasadniające odmowę przyznania pomocy bądź też przyznanie muszą mieć charakter konkretny, a nie tylko hipotetyczny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.