Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 150/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Podatki inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 6k ust. 4a
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Asesor WSA Mikołaj Darmosz, Sędzia WSA Borys Marasek, Protokolant starszy specjalista Anna Oklecińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na uchwałę Rady Miasta Mysłowice z dnia 26 listopada 2020 r. nr XXX/457/20 w przedmiocie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

1. Prokurator Okręgowy w K. wniósł skargę na uchwałę nr XXX/457/20 Rady Miasta Mysłowice z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym.

2. Stan sprawy.

2.1. Rada Miasta Mysłowice 26 listopada 2020 r. podjęła zaskarżoną uchwałę. W jej podstawie prawnej wskazano m.in. art. 6k ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1439 – dalej: u.c.p.g.). Uchwała została opublikowana z Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2020 r. pod pozycją 8819.

Treść uchwały jest następująca:

"§ 1. Zwalnia się w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym.

2. Zwolnienie, o którym mowa w § 1 będzie przysługiwało, w wysokości 3,74 zł od miesięcznej stawki obowiązującej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przypadającej na każdą osobę zamieszkującą daną nieruchomość.

§ 2. Warunkiem częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w § 1 jest złożenie przez właściciela nieruchomości pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, w której właściciel nieruchomości deklaruje posiadanie kompostownika przydomowego i w którym są kompostowane bioodpady stanowiące odpady komunalne.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Mysłowice.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego."

2.2. Prokurator zaskarżył uchwałę w całości. Zarzucił jej istotne naruszenie prawa, to jest art. 2, 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 6k ust. 4a u.c.p.g. poprzez nienależyte wypełnienie oraz przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wyrażające się w:

a) zaniechaniu przeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie obliczenia wysokości zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych przez właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, wyrażające się w braku dokumentacji potwierdzającej przyjęte w analizie kosztów odbioru i zagospodarowania bioodpadów wartości, a to:

- ilości odpadów "bio" 1601,94 ton w 2019 r. z zabudowy jednorodzinnej,

- kosztu zagospodarowania i odbioru 1 tony odpadów "bio" w wysokości 700 zł brutto,

- szacunkowej liczby mieszkańców nieruchomości, którzy mogą skorzystać ze zwolnienia 24.974,

- prognozowanych rocznych kosztów odbioru i zagospodarowania odpadów "bio" z zabudowany jednorodzinnej w wysokości 1.121.359,40 zł;

b) braku przedstawienia metody ustalenia wysokości częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

c) uregulowaniu w § 2 (powinno być: § 1 ust. 2) uchwały, że zwolnienie, o którym mowa w § 1 będzie przysługiwało, w wysokości 3,74 zł od miesięcznej stawki obowiązującej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przypadającej na każdą osobę zamieszkującą daną nieruchomość, podczas gdy upoważnienie zawarte w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. obejmuje zwolnienie z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nie zwolnienie z części stawki tej opłaty,

d) uregulowaniu w § 2 (powinno być: § 1 ust. 2) uchwały pozaustawowego kryterium zwolnienia w wysokości 3,74 zł od miesięcznej stawki obowiązującej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przypadającej na każdą osobę zamieszkującą daną nieruchomość, podczas gdy ustawowe upoważnienie uprawnia organ do przyznania zwolnienia z części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych, bez dalszego zróżnicowania ze względu na ilość osób tworzących gospodarstwo domowe;

e) uregulowaniu w § 2 uchwały, że warunkiem częściowego zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w § 1 jest złożenie przez właściciela nieruchomości pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, w której właściciel nieruchomości deklaruje posiadanie kompostownika przydomowego i w którym są kompostowane bioodpady stanowiące odpady komunalne, podczas gdy upoważnienie ustawowe nie daje uprawnienia radzie miasta do ustanawiania warunków skorzystania ze zwolnienia, zaś kwestia składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uregulowana została w materii ustawowej, a to w art. 6m ust. 1-1a u.c.p.g.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej: p.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

2.3. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Mysłowice wniosła o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu stanowiska wskazała, odnosząc się do zarzutu nieprzeprowadzenia rzetelnej analizy w zakresie ustalenia zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych w związku z kompostowaniem bioodpadów, że takowa wnikliwa analiza została przeprowadzona a przywołany przez Prokuratora dokument organu w postaci "Kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Miasto Mysłowice na rok 2021 r." stanowi wynik tej analizy. Organ zauważył, że ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej procedury dokumentowania tego, w jaki sposób zostało wyliczone i skalkulowane zwolnienie o którym mowa w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Nie sposób zatem stawiać - w sposób arbitralny – zarzutu dotyczącego niedokładności, skoro ustawodawca nie narzucił szczególnych wymagań w danym zakresie.

W odniesieniu do wyliczenia kwoty zwolnienia organ dodał, że posiłkował się także w tym zakresie informacjami udzielonymi przez Z w M., spółkę komunalną Gminy Mysłowice, wykonującą zadania z zakresu odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie Gminy.

W ocenie organu, skoro zaskarżona uchwała została przyjęta przez Radę Miasta, jak i nie była kwestionowana choćby przez nadzór prawny Wojewody Śląskiego, oznacza to, że nie było wątpliwości, iż wszelkie niezbędne analizy i obowiązki informacyjne zostały spełnione a sposób wyliczenia zwolnienia opłaty był prawidłowy. Zatem skarga jest wyrazem nadmiernego formalizmu Prokuratora.

W ocenie organu, chybiony jest także zarzut, że zwolnienie dotyczyło stawki opłaty zamiast części opłaty. Kwestia tego, czy zwolnienie odnosi się do stawki czy też od opłaty, de facto pozostaje bez znaczenia dla ustalenia wysokości zwolnienia opłatowego. Organ zwrócił uwagę, że stawka podatku czy opłaty jest tym elementem konstrukcyjnym daniny publicznej, który służy bezpośrednio ustaleniu wysokości opłaty i ma charakter obliczeniowy. § 1 ust. 2 uchwały służy jedynie temu, aby sprecyzować, w jakiej części dany podmiot zostanie zwolniony z opłaty, tzn. że § 1 ust. 2 uchwały ma jedynie charakter techniczny i służy wyliczeniu kwoty zwolnienia (nie ustala on natomiast samego zwolnienia jako zwolnienia z części stawki, bo to, o jakie zwolnienie chodzi, wynika z § 1 ust. 1 uchwały, który wskazuje, że chodzi o zwolnienie z części opłaty).

Zdaniem organu również chybiony jest zarzut dotyczący tego, że błędne jest ustalenie podstawy do wyliczenia kwoty zwolnienia jako iloczynu ilości mieszkańców danej nieruchomości oraz kwoty 3,74 zł (§ 1 ust. 2 uchwały). Organ podkreślił, że relacja stawki opłaty jako elementu konstrukcji daniny publicznej do samej opłaty ma charakter automatyczny i wprowadzenie do mechanizmu obliczenia kwoty zwolnienia podatkowego części stawki skutkuje tym samym co zwolnienie odniesione do całej ustalonej opłaty. Nie ma tu żadnych elementów uznaniowych lub subiektywnych. Dlatego żądanie skargi Prokuratora w tej części jest wyrazem nadmiernego formalizmu prawnego.

W ocenie organu niesłuszne jest także stanowisko Prokuratora w odniesieniu do § 2 uchwały wskazujące na obowiązek złożenia tzw. deklaracji śmieciowej, której złożenie jest niezbędne dla ustalenia podstaw do zwolnienia z opłaty. Zdaniem organu, oczywistym jest, że obowiązek taki wynika z przepisów prawa (tj. art. 6m u.c.p.g.), jak i że wzór deklaracji został ustalony odrębną uchwałą Rady Miasta. Jednakże należy wskazać, że złożona deklaracja stanowi równocześnie podstawę do naliczenia opłaty, które będzie stanowić podstawę do zwolnienia - wskazuje na to art. 6m ust. 1a u.c.p.g. W związku z tym przepisem, aby ustalić wysokość opłaty rozumianej jako zobowiązanie daninowe będące skutkiem ustalenia zakresu obowiązku opłatowego w warunkach zgłoszenia podstawy do zastosowania kwestionowanego zwolnienia opłatowego, należy w treści deklaracji wypełnić stosowne rubryki deklaracji. Tym samym § 2 zaskarżonej uchwały należy traktować jedynie jako mający charakter informacyjny, opisujący, że bez złożenia deklaracji (w domyśle) nie jest możliwe ustalenie opłaty, a co za tym idzie, udzielenie zwolnienia z opłaty. Tak więc nie można traktować wprowadzenia tego zapisu jako ustalenie przez organ pozaustawowych warunków do udzielenia zwolnienia, kiedy to warunki takie (a więc konieczność ustalenia opłaty przed udzieleniem częściowego zwolnienia z opłaty) wynikają wprost z przepisów u.c.p.g.

W piśmie z 16 lipca 2024 r. organ wskazał, że zaskarżona uchwała została w całości uchylona uchwałą Rady Miasta Mysłowice z dnia 24 czerwca 2024 r., nr IV/50/24 (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2024 r. poz. 4747), co powoduje, że niniejsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i powinno ulec umorzeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

3. Skarga jest zasadna, co skutkowało stwierdzeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

4. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do podniesionej przez organ kwestii bezprzedmiotowości postępowania sądowego, ponieważ uznanie trafności tej tezy prowadzi do jego umorzenia, a zatem rozważanie zagadnień merytorycznych traci na znaczeniu.

Stanowisko organu w tej materii nie jest jednak prawidłowe. Merytorycznemu rozpoznaniu skargi nie sprzeciwia się okoliczność, że kontrolowana uchwała utraciła moc z dniem 1 września 2024 r. na podstawie § 4 uchwały nr IV/50/24 z dnia 24 czerwca 2024 r. w sprawie zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym.

Należy zróżnicować skutki instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od jej wejścia do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z 27 maja 2008 r., II OSK 344/08; wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07). Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do wojewódzkiego sądu administracyjnego uchwały nie czyni więc zbędnym rozpoznania skargi na uchwałę i wydania przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) - por. postanowienie NSA z 29 listopada 2012 r., II FSK 2735/12. Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało wielokrotnie wyrażone w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA: z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06; z 3 marca 2009 r., II OSK 1459/08; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 13 września 2006 r., II OSK 758/06) oraz Trybunału Konstytucyjnego (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., K 910/93, OTK 1994 r., cz. I, poz. 7).

Dla stwierdzenia, że w konsekwencji uchylenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ze skargi na tę uchyloną uchwałę, konieczne byłoby wykazanie, że chociaż formalnie skutki uchylenia uchwały są odmienne od skutków stwierdzenia jej nieważności, to w stanie konkretnej sprawy, wskutek uchylenia zaskarżonej uchwały, osiągnięto w istocie taki efekt prawny, jakby została stwierdzona nieważność uchwały. Natomiast jeżeli zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to nadal istnieje potrzeba jej weryfikacji. Nie zostało bowiem uchylone domniemanie o zgodności uchwały z prawem co do okresu między jej wydaniem a uchyleniem lub zmianą. Uchylenie uchwały nie jest zatem równoznaczne z brakiem możliwości wywoływania przez nią skutków prawnych, bowiem określała ona obowiązki adresatów jej norm od momentu wejścia w życie do czasu utraty mocy obowiązującej.

W analizowanym przypadku zaskarżona uchwała została podjęta w 2020 r. i weszła w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. Jej uchylenie kolejną uchwałą Rady Miasta nastąpiło dopiero z dniem 1 września 2024 r. Zatem przez ponad trzy i pół roku regulowała prawa i obowiązki jej adresatów w zakresie zwolnienia podatkowego wynikającego z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. Mimo że uchwała już nie obowiązuje, to nadal ma zastosowanie do powstałych wówczas sytuacji prawnych w tej materii. W tych okolicznościach nie można stwierdzić, że weryfikacja przez sąd administracyjny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest bezprzedmiotowa.

5. Przechodząc do istoty sprawy, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Podstawy prawne stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznacza ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak stanowi zaś art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy (argument a contrario z art. 91 ust. 4 u.s.g.). Do naruszenia takiego zaliczyć należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Przypomnieć również należy, że akty prawa miejscowego, a taki stanowi kontrolowana uchwała, zaliczają się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć obowiązują wyłącznie na obszarze działania organów, które je wydały (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP do organów, które mogą zostać wyposażone w kompetencję do wydania wspomnianych aktów zalicza się organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej.

Podmioty te mogą ustanawiać wspomniane akty wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także na zasadach określonych w przepisach tej rangi. Stosownie bowiem do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Zdaniem Sądu nie może budzić wątpliwości, że istotne naruszenie prawa występuje m.in. wówczas, kiedy dochodzi do sytuacji, gdy prawodawca lokalny wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 18 lutego 2016 r., III SA/Po 1007/15; WSA w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., II SA/Bd 688/09).

Z art. 94 ust. 1 u.s.g. wynika, że możliwość stwierdzania nieważności aktów prawa miejscowego przez sąd administracyjny nie jest ograniczona czasowo. Stanowi on bowiem, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

6. W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że art. 6k ust. 4a u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały) stanowił, że rada gminy, w drodze uchwały, zwalnia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym, proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.

Sąd zauważa, że przesłankę zastosowania wymienionego zwolnienia stanowi zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, ale tylko z gospodarstw domowych i tylko ze względu na kompostowanie bioodpadów, a zakres zwolnienia (jego skala) winien wynikać z proporcji, w jakiej koszty te uległy zmniejszeniu w wyniku kompostowania bioodpadów, stanowiących odpady komunalne, w kompostownikach przydomowych. Należy zauważyć i podkreślić, że koszty gospodarowania odpadami komunalnymi ponosi gmina, a nie właściciele nieruchomości (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.), a więc nie gospodarstwa domowe. To gmina jest bowiem obowiązana do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.), w tym przez udzielenie zamówienia publicznego na odbieranie lub także zagospodarowanie tych odpadów (art. 6d ust. 1 u.c.p.g.); właściciele nieruchomości, na których wytwarzane są odpady komunalne, obowiązani są natomiast do ponoszenia na rzecz gminy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.), z których to opłat gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 6r. ust. 2 u.c.p.g.). Zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi w następstwie kompostowania bioodpadów w kompostownikach przydomowych, o jakim mowa w art. 6k ust. 4a u.c.p.g., dotyczy zatem zmniejszenia kosztów ponoszonych przez gminę wskutek tego, że części odpadów w wyniku starań mieszkańców nie musi już odbierać i ich zagospodarowywać. Ekwiwalentem dla gospodarstw domowych (właścicieli nieruchomości), które praktykują kompostowanie bioodpadów, jest natomiast odpowiednie zmniejszenie opłaty.

Art. 6k ust. 4a u.c.p.g. wymaga, by zwolnienie nastąpiło proporcjonalnie do tego zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Jednocześnie nie wskazuje, w jaki sposób tę proporcję wyliczyć, nie podaje wzoru ani danych, które powinny być przyjęte do kalkulacji i wyliczenia kwoty zwolnienia. Oznacza to, że w tym zakresie pozostawiono radzie gminy pewną swobodę. Jednak swoboda ta nie może dawać organowi zupełnej dowolności w zakresie wyliczenia zwolnienia z części opłaty. Organ powinien przeprowadzić kalkulację w oparciu o rzetelne dokumenty obrazujące jakie oszczędności w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi powstają na skutek kompostowania bioodpadów przez właścicieli nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 września 2020 r., I SA/Gd 182/20).

7. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że Rada Miasta nie sprostała wymogowi rzetelnego przeprowadzenia kalkulacji i wyliczenia omawianego zwolnienia w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W tym zakresie organ przedłożył opracowanie pt. "Kalkulacja stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Gminy Miasto Mysłowice na rok 2021" i przedstawił następujące wartości:

- ilość odpadów "bio" 1601,94 ton w 2019 r. z zabudowy jednorodzinnej,

- koszt zagospodarowania i odbioru 1 tony odpadów "bio" w wysokości 700 zł brutto,

- szacunkowa liczba mieszkańców nieruchomości, którzy mogą skorzystać ze zwolnienia 24.974,

- prognozowane roczne koszty odbioru i zagospodarowania odpadów "bio" z zabudowany jednorodzinnej w wysokości 1.121 359,40 zł.

Powyższe dane ujęte w opracowaniu nie zostały zarazem poparte jakąkolwiek dokumentacją źródłową. Nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie organ określił ilość bioodpadów na 1601,94 ton w 2019 r., na jakiej podstawie oszacowano koszt zagospodarowania i odbioru 1 tony odpadów "bio" na kwotę 700 zł brutto, w jaki sposób oszacowano liczbę mieszkańców nieruchomości, którzy mogą skorzystać ze zwolnienia. Warto podkreślić, że w tym ostatnim zakresie organ przyjął, iż każda osoba zamieszkująca w zabudowie jednorodzinnej będzie korzystać z kompostownika, co w praktyce jest trudne, jeśli nie niemożliwe do osiągnięcia. Organ nie wykazał też, w jaki sposób oszacował roczne koszty odbioru i zagospodarowania odpadów "bio" z zabudowany jednorodzinnej na kwotę 1.121.359,40 zł. Tymczasem art. 6k ust. 4a u.c.p.g. wymaga, aby zwolnienie ustalić proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych. Brak jest jakichkolwiek wyliczeń w tym zakresie.

8. Sąd zauważa również, że w § 1 ust. 2 kontrolowanej uchwały Rada Miasta ustaliła, iż zwolnienie będzie przysługiwało, w wysokości 3,74 zł od miesięcznej stawki obowiązującej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przypadającej na każdą osobę zamieszkującą daną nieruchomość.

Zdaniem Sądu lokalny prawodawca nieprawidłowo w ten sposób wypełnił delegację ustawową, albowiem ustalił nie tyle wysokość zwolnienia z części opłaty, a zwolnienia z części stawki obowiązującej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Takie rozwiązanie jest niedopuszczalne albowiem w istocie Rada Miasta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego dokonała obniżenia stawki opłaty zamiast dokonać częściowego zwolnienia z opłaty. Stawka opłaty i opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie są pojęciami tożsamymi. Stawka opłaty jest jedynie elementem, który jest konieczny do wyliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały obowiązywała uchwała Rady Miasta w Mysłowicach z dnia 27 lutego 2020 r. XXII/274/20 w sprawie dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty (Dz.U. Woj. Śl. z 2020 r. poz. 2103), w której w § 1 organ postanowił dokonać wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określonej w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym miesięczna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty od jednego mieszkańca ustalonej w uchwale przez radę gminy.

Rozpatrywane zwolnienie przysługuje więc od opłaty, a nie od stawki opłaty dla danego mieszkańca (por. M. Budziarek [w:] A. Szymczak, M. Budziarek, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 6k, teza 6; a także uchwała nr 11.161.2018 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 29 maja 2018 r. – Dz.U. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 7519).

Z tych powodów Rada Miasta istotnie naruszyła regulację art. 6k ust. 4a u.c.p.g.

9. Niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że omawiane zwolnienie obejmuje właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym - proporcjonalnie do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi z gospodarstw domowych.

Przewidziane w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. zwolnienie należy odnosić do wynikającego z kompostowania bioodpadów zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonych przez gminę, obejmując nim w równym stopniu każde gospodarstwo domowe, spełniające kryterium kompostowania bioodpadów, bez względu na liczbę tworzących to gospodarstwo mieszkańców i ilość wytwarzanych przez nie odpadów. Art. 6k ust. 4a u.c.p.g. odnosi się do kosztów gospodarowania odpadami "z gospodarstw domowych", zatem sprzeczne z przyjętą w tej ustawie logiką byłoby odnoszenie przewidzianego w tym przepisie zwolnienia do innych kategorii prawnie istotnych, niż "gospodarstwo domowe" - jak "od mieszkańca", czy "osoby zamieszkującej daną nieruchomość" - i na takiej podstawie poszukiwanie dalszych zróżnicowań zakresu tego zwolnienia (por. wyrok NSA z 6 lipca 2021 r., III FSK 3685/21).

Tymczasem organ w § 1 ust. 2 kontrolowanej uchwały zwolnienie w wysokości 3,74 zł odniósł do "każdej osoby zamieszkującej daną nieruchomość". Zatem, także i z tego powodu Rada Miasta istotnie naruszyła art. 6k ust. 4a u.c.p.g.

10. Sąd przypomina, że lokalny prawodawca podejmując uchwałę na mocy upoważnienia ustawowego zobowiązany jest do uregulowania materii objętej upoważnieniem w sposób wyczerpujący i wyłącznie w zakresie spraw objętych upoważnieniem. Art. 6k ust. 4a u.c.p.g. statuuje jedynie obowiązek uregulowania przez radę gminy kwestii zwolnienia częściowego z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi w kompostowniku przydomowym. Organ nie został więc upoważniony do określenia dodatkowych warunków omawianego zwolnienia. Tym samym wprowadzenie w uchwale jakichkolwiek dodatkowych warunków uzyskania zwolnienia, o którym mowa z art. 6k ust. 4a u.c.p.g. jest wykroczeniem poza delegację ustawową (por. także: wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2021 r., III SA/Wa 1662/20; M. Budziarek [w:] A. Szymczak, M. Budziarek, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 6k, teza 6). Prawo do tego zwolnienia uzależnione jest od obowiązywania stosownej uchwały rady gminy oraz wypełnienia warunków ustawowych, takich jak posiadanie statusu właściciela nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz kompostowania bioodpadów stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym.

Tymczasem organ w § 2 zaskarżonej uchwały organ uzależnił prawo do uzyskania zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od złożenia przez właściciela nieruchomości pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, w której właściciel nieruchomości deklaruje posiadanie kompostownika przydomowego i w którym są kompostowane bioodpady stanowiące odpady komunalne. Taka regulacja nie mieści się w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 6k ust. 4a u.c.p.g. i wkracza w materię ustawową uregulowaną w art. 6m u.c.p.g. Kwestię złożenia pierwszej lub nowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także złożenia nowej deklaracji w przypadku zmiany danych stanowiących podstawę do obliczenia opłaty regulował art. 6m ust. 1, 1a i 2 u.c.p.g. (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały). Z kolei art. 6n ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6m ust. 1b pkt 7 u.c.p.g. stanowił podstawę do określenia przez Radę Miasta wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z uwzględnieniem danych tyczących posiadania kompostownika przydomowego i kompostowania w nim bioodpadów stanowiących odpady komunalne. Rada Miasta z tego uprawnienia skorzystała uchwalając uchwały: nr XXIII/321/20 z 29 kwietnia 2020 r. w sprawie w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu jej składania (Dz.U. Woj. Śl. z 2020 r. poz. 3796, obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały) oraz nr XXX/458/20 z 26 listopada 2020 r. w sprawie określenia wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz warunków i trybu jej składania (Dz.U. Woj. Śl. z 2020 r. poz. 8820, obowiązującej od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały).

Tym samym bezpodstawne jest domaganie się przez lokalnego prawodawcę w uchwale wydawanej na podstawie art. 6k ust. 4a u.c.p.g. złożenia przez uprawnionych adresatów uchwały dodatkowej deklaracji, skoro wystarczające w tym względzie powinny być dane, jakich organ może domagać się w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, której wzór został określony w realizacji upoważnienia wynikającego z innej podstawy ustawowej.

Reasumując, także stawianie warunku wskazanego w § 2 zaskarżonej uchwały narusza art. 6k ust. 4a u.c.p.g. w sposób istotny.

11. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, mając na uwadze, iż skarga Prokuratora na mocy art. 239 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest wolna od kosztów sądowych.