Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 661/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono zażalenie

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. i R. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2964/23 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. i R. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 12 października 2023 r. nr 1731/23 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2964/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi M. i R. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 12 października 2023 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 12 października 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z 14 sierpnia 2023 r. wstrzymujące M. W. i R. W. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową dwóch miejsc postojowych o wymiarach zewnętrznych 2,3m x 8,0m i 2,3m x 6,0m przeznaczonych do parkowania pojazdów kurierskich firmy [...] na terenie działki nr ewid. [..] zlokalizowanej w P. przy ul. [...].

W skardze na powyższe postanowienie MWINB skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Podnieśli, że wykonanie zaskarżonego postanowienia skutkować będzie niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody oraz pozbawi ich i ich rodziny źródła dochodu, gdyż działalność, którą prowadzą, nie będzie mogła być kontynuowana.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, rozpoznawany wniosek nie zawiera uzasadnienia, które przemawiałoby za koniecznością wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Sąd dostrzegł, że wykonanie zaskarżonego postanowienia polega wyłącznie na obowiązku powstrzymywania się skarżących od wykonywania robót budowlanych przy obiekcie będącym przedmiotem rozstrzygnięcia organów w celu wdrożenia postępowania legalizacyjnego i nie łączy się z zakazem użytkowania tego obiektu, czy jego rozbiórki. Skarżący niezasadnie łączą wykonanie zaskarżonego postanowienia z koniecznością zaprzestania prowadzenia przez nich działalności gospodarczej, a skoro tak, to w rozważanym przypadku nie można w sposób uprawniony wywodzić, że wykonanie zaskarżonego postanowienia łączyć się będzie ze skutkami, o których mowa w we wniosku skarżących o udzielenie im ochrony tymczasowej (tj. utrata źródła dochodu).

Sąd pierwszej instancji zauważył nadto, że powstrzymanie się od prowadzenia robót budowlanych samo w sobie nie doprowadzi do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, czy orzeczenia nakazu rozbiórki. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych poprzedza dalsze czynności organu, który dopiero po ich przeprowadzeniu zadecyduje, czy wszcząć postępowanie legalizacyjne, czy też orzec nakaz rozbiórki. Możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym nałożenia opłaty legalizacyjnej względnie nałożenia obowiązki rozbiórki w razie niewykonania zaskarżonego postanowienia lub z uwagi na nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej, nie wynikają w sposób bezpośredni z zaskarżonego postanowienia, a tylko zidentyfikowanie skutków bezpośrednio związanych z jego wykonaniem (polegającym na powstrzymaniu się od prowadzenia robót budowlanych) mogących prowadzić do wyrządzenia skarżącym znacznej szkody uzasadniałoby udzielenie im ochrony tymczasowej.

Zażalenie na to postanowienie wnieśli skarżący, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, mającym wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, że wstrzymanie robót budowlanych nie doprowadzi do wyrządzenia skarżącym znacznej szkody.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia 12 października 2023 r.

Wyrokiem z dnia 7 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę skarżących. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli skarżący.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że w przypadku nieprawomocnego oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, postępowanie zażaleniowe dotyczące wydanego przed wyrokiem postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nie staje się bezprzedmiotowe, albowiem kompetencje do orzekania w tym przedmiocie w postępowaniu zażaleniowym przysługują Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do dnia uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji. Podobny pogląd wyrażany był w orzecznictwie (post. NSA z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II OZ 736/18, post. NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 250/19, post. NSA z dnia z 6 października 2016 r., II GZ 970/16, post. NSA z dnia z 14 lutego 2017 r., II OZ 98/17). Umorzenie postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ze względu na wydanie przez sąd pierwszej instancji nieprawomocnego wyroku oddalającego skargę zmusza stronę do ewentualnego wystąpienia z kolejnym wnioskiem w tym przedmiocie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, co jest dopuszczalne (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 4, poz. 77), lecz jest nadmiernym formalizmem. Zatem – wobec braku podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności po wydaniu przez sąd pierwszej instancji wyroku oddalającego skargę – Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozstrzygać o ochronie tymczasowej również w postępowaniu zażaleniowym do dnia uprawomocnienia się tego wyroku.

Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego w sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Przy czym źródło tych zagrożeń ma stanowić zaskarżony akt administracyjny. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zaskarżone postanowienie nie ma charakteru kończącego postępowanie i załatwiającego co do istoty kwestię legalizacji budowy wykonanej w warunkach samowoli budowlanej. Jego wstrzymanie nie jest możliwe na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., ponieważ wydanie takiego postanowienia uruchamia tryb postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Konsekwencją może być nałożenie na podmiot indywidualny określonego obowiązku, którego wykonanie w zależności od realiów konkretnej sprawy może zostać objęte ochroną tymczasową. W efekcie, wstrzymanie wykonania postanowienia nakazującego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych byłoby przyzwoleniem na dalsze prowadzenie prac, mimo stwierdzonej samowoli budowlanej. Działanie takie stałoby w sprzeczności z regulacją prawa budowlanego dotyczącą czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych (por. post. NSA z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OZ 430/24).

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że podniesiona we wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej argumentacja w postaci ryzyka utraty źródła dochodu nie dowodzi zaistnienia - aktualnych - przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Skutki w postaci prowadzenia postępowania legalizacyjnego, w tym nałożenia opłaty legalizacyjnej, względnie nałożenia obowiązku rozbiórki, nie wynikają w sposób bezpośredni z zaskarżonego postanowienia, a tylko skutki związane z jego wykonaniem mogłyby być rozważane w kontekście stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. Ewentualne postępowanie legalizacyjne, czy nakaz rozbiórki nie są zagrożeniem, które wprost wynika z wykonania zaskarżonego postanowienia. Są to zdarzenia przyszłe, a więc nie wynikają z aktualnej sytuacji skarżących. Tylko zaś ocena realnego zagrożenia związanego z zaskarżonym aktem może być interpretowana jako jedna z przesłanek wstrzymania jego wykonania. Przyszłe obawy nie mogą uzasadniać wstrzymania wykonania aktów organów administracji, które w żaden bezpośredni sposób nie mogą doprowadzić do ich wystąpienia (zob. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., II OSK 717/23). Z tej przyczyny argumenty zażalenia, że podstawą wstrzymania wykonania postanowienia powinno być to, że stanowi ono punkt wyjścia do wszczęcia procedury legalizacyjnej lub nakazu rozbiórki, nie mogły odnieść skutku.

Argumentacja, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia może stanowić podstawę do przyjęcia, iż twierdzenia skarżących w przedmiocie nieistnienia obiektu w postaci miejsc postojowych, będzie potraktowane jako możliwość dalszego działania organów zmierzających do wszczęcia postępowania legalizacyjnego albo nakazu rozbiórki, nie może być oceniana w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., dotyczy bowiem kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym, która będzie odbywać się na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy przez Sąd. Tego rodzaju argumentacja nie może być przedmiotem oceny na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ponieważ stanowiłaby nieuprawniony przedsąd. Na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie nie ocenia się prawidłowości wydania zaskarżonego aktu pod kątem zgodności z prawem, ale ocenia się, czy wnioskodawca wskazał na zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., które uzasadniałby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Takich strona skarżąca nie wskazała.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 197 § 1 i 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a.