Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1118/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.
article: art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art, 76 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art, 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska Protokolant Zofia Frąckowiak po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 666/19 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 13 sierpnia 2019 r. nr 354/OR14/2019 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Ł. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 666/19, oddalił skargę M.Ł. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 13 sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 7 czerwca 2018 r. strona wniosła o przyznanie płatności na rok 2018, w tym m.in. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Rozpatrując wniosek, Kierownik BP ARiMR uznał, że zostały stworzone sztuczne warunki do otrzymania korzyści niezgodnych z celami pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i decyzją z 28 marca 2019 r. odmówił przyznania stronie wnioskowanej pomocy.

Decyzją z 13 sierpnia 2019 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, że skarżąca nie prowadziła samodzielnie i na własny rachunek gospodarstwa rolnego. Rzekome gospodarstwo rolne nie stanowi jednostki samodzielnej, a deklarowane do płatności grunty rolne są częścią składową gospodarstwa M. Sp. z o.o. w S. Prawidłowość ustaleń, że osoby zarządzające spółką stworzyły sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści majątkowych potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 15 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 213/19, dokonując oceny materiału dowodowego obejmującego m.in. pozyskiwanie nieuprawnionych dopłat przez stronę.

Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 13 marca 2015 r. strona złożyła wniosek o wpis do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego, w którym jako pełnomocnika podała C.C., który jest wspólnikiem spółki M. i jednocześnie pełnomocnikiem 11 innych producentów rolnych, wobec których jest osobą bliską, mającą bezpośredni wpływ na osoby reprezentowane. Dzierżawione przez stronę grunty rolne były własnością spółki. Przychody z prowadzonej działalności rolniczej oraz pozyskiwane dotacje z tym związane wpływały na rachunek bankowy C.C. W kontekście uzyskiwanych dochodów, ubiegania się o te same płatności, posiadania tego samego adresu, osoby pełnomocnika, wspólnych rachunków bankowych, powiązania pomiędzy spółką i pozostałymi producentami, w tym również skarżącą, organ odwoławczy przyjął, że stanowią oni w istocie jeden podmiot gospodarczy. W sprawie ustalono ponadto, że w latach 2015-2018 działki rolne zadeklarowane przez skarżącą były w całości użytkowane rolniczo przez inne osoby, a zamiarem strony nie było pozyskiwanie dochodu z plonów. Z kolei niski czynsz dzierżawy wskazuje – zdaniem organu – na preferencyjne traktowanie dzierżawców i stanowi potwierdzenie, że spółka stworzyła sztuczne warunki uzyskania pomocy.

Zdaniem organu odwoławczego, wpis do ewidencji producentów miał tylko wywołać pozorność, że strona jest producentem samodzielnie prowadzącym działalność rolniczą na wydzierżawionych gruntach rolnych. Jedynym celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa spółki na kilka mniejszych, co miało na celu pobieranie zwiększonych dopłat do gruntów rolnych. Gospodarstwo skarżącej nie stanowi jednostki wyodrębnionej, a jest częścią składową gospodarstwa zarządzanego przez C.C.

Oddalając skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że w niniejszej sprawie organy wykazały w sposób niewątpliwy, że zaistniały łącznie obydwie przesłanki, poprzez które można ocenić zaistnienie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia.

Wskazał, że dla dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie zostały stworzone we wskazanym rozumieniu sztuczne warunki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE. L. nr 347, str. 549 ze zm.), konieczne jest ocenienie działań nie tylko skarżącej, lecz także reprezentowanych przez C.C. pozostałych 10 podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. WSA wskazał, że kwestia stworzenia sztucznych warunków polegających na utworzeniu 12 podmiotów (11 osób fizycznych i spółka z o.o.) była już przedmiotem sądowej kontroli decyzji administracyjnej wydanej wobec innego podmiotu w ramach kampanii o przyznanie płatności na rok 2016, w wyniku czego stwierdzono, że taka sytuacja stworzenia sztucznych warunków wystąpiła.

W ocenie Sądu, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organy prawidłowo ustaliły, że doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej.

Wystąpienie elementu obiektywnego polegało na wykreowaniu obiektywnych okoliczności uniemożliwiających osiągnięcie celu wsparcia rolników na skutek multiplikowania podmiotów celem utworzenia wielu pozornie odrębnych gospodarstw rolnych, w ramach których składane były wnioski o przyznanie płatności. Stworzenie wielu podmiotów reprezentowanych przez tę samą osobę (C.C.) i wnioskujących o przyznanie płatności do działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności umożliwiało obejście zasady degresywności wyrażonej w przepisach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zdaniem WSA nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie do płatności gruntów przez pozornie odrębne od siebie gospodarstwa rolne pozwoliłoby ominąć zasadę degresywności płatności i w efekcie umożliwiłoby otrzymanie środków finansowych w wysokości większej niż w sytuacji, gdyby został złożony jeden wniosek.

Wbrew argumentacji skargi, dla oceny wystąpienia przesłanki obiektywnej nie ma żadnego znaczenia powoływana okoliczność realizacji przez skarżącą działalności rolnej ani też wykreowana w zarzutach skargi pozorna rozbieżność w argumentacji organu co do tego, kto miał tę działalność w istocie prowadzić – strona czy zleceniobiorca usług agrotechnicznych. Nie kwestionując tego, że strona spełniła wymogi przyznania wnioskowanej płatności, wskazać należy, że istotne znaczenie ma to, że jej działanie w sztucznie stworzonych warunkach uniemożliwiało osiągnięcie celów wynikających z obowiązujących przepisów. Gospodarstwo rolne stworzone zostało wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i to nie tylko przysługujących w ramach płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, lecz również płatności z innych tytułów.

Zdaniem Sądu, w sposób niebudzący wątpliwości organy obu instancji wykazały również wystąpienie w sprawie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie zarówno w sposób opisowy, jak i tabelaryczny powiązań osobowych, majątkowych i organizacyjnych pomiędzy skarżącą i pozostałymi podmiotami. Pozwoliło to na ustalenie zamierzonej koordynacji działań mającej na celu pozyskanie wyższego wsparcia niż to, które przysługiwałoby w sytuacji niestworzenia sztucznych warunków. Ustalone okoliczności faktyczne, które nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą, zdaniem Sądu, jednoznacznie wskazują, że w sprawie nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, lecz z jednym gospodarstwem rolnym zarządzanym przez C.C.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że strona ustanowiła jako swego pełnomocnika C.C., który jest jednocześnie pełnomocnikiem 10 innych producentów rolnych, dla których jest osobą bliską. Przychody z działalności rolniczej oraz pozyskiwane w tej działalności płatności przez wszystkich zarejestrowanych producentów rolnych wpływały na rachunek bankowy C.C. Grunty, w oparciu o które strona prowadziła działalność, nie były jej własnością, lecz były dzierżawione od spółki M., przy czym strona nie uiściła czynszu dzierżawnego za lata 2016-2017, zaś przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza wysokości tego czynszu za okres obowiązywania umowy dzierżawy, tj. 10 lat począwszy od 1 kwietnia 2015 r., wykazała, że korzyści, jakie mogłaby uzyskać spółka z tytułu płatności były niewspółmiernie wyższe niż ewentualny zysk z tytułu czynszu dzierżawnego.

Ponadto w toku postępowania prowadzonego przy czynnym udziale strony nie wykazała ona, by posiadała infrastrukturę służącą prowadzeniu działalności rolnej w postaci np. budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Strona nie wykonywała osobiście zabiegów agrotechnicznych, zlecając prace w tym zakresie innemu podmiotowi za wynagrodzeniem w postaci zbalotowanego siana. Tym samym strona nie wykazała, by działała w sposób samodzielny i niezależny. Istnienie powiązań pomiędzy podmiotami potwierdzały również ustalenia dotyczące fikcyjnego przemieszczenia zwierząt pomiędzy siedzibami strony i spółki, na którą to okoliczność strona nie przedstawiła żadnych dowodów poza fakturami z 21 listopada 2017 r. i 11 maja 2018 r.

Mając zatem na względzie wykazane powiązania majątkowe, osobowe, i organizacyjne uzasadniające twierdzenie o istnieniu w sprawie zamierzonej koordynacji działań, które ukierunkowane były wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia, uznać należało, że organy prawidłowo uznały, iż w sprawie wystąpił zarówno element subiektywny, jak i obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w wyroku TSUE z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12. W rzeczywistości skarżąca wraz z pozostałymi wnioskującymi o płatności byli w świetle art. 4 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE. L. nr 347, str. 608 ze zm.) jednym rolnikiem prowadzącym jedno gospodarstwo rolne, na którym poprzez stworzenie sztucznych warunków prowadzili działalność ukierunkowaną na osiągnięcie korzyści sprzecznych z celami wsparcia.

W konsekwencji, zdaniem WSA, w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE. L. nr 347, str. 549 ze zm.) ani przepisów postępowania. W ocenie Sądu, organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, w tym materiał przedstawiony przez skarżącą, i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły okoliczności faktyczne, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. W szczególności wyjaśniły dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków pomocy, skarżąca nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Tym samym nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organy dopuściły się naruszenia art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.), art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, a także przepisów art. 75 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie – na skutek wadliwej oceny warunku samodzielnego prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej i w konsekwencji mylnej oceny tego, czy w okolicznościach sprawy, obiektywnie znanych w oparciu o zgormadzony w sprawie materiał dowodowy, organy udowodniły – a nie jedynie uprawdopodobniły taką możliwość – niespełnienie przez skarżącą celów systemu wsparcia bezpośredniego, ONW oraz wsparcia rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020, mając na uwadze, iż zgodnie z obowiązującą wykładnią TSUE, dotyczącą klauzul sztucznych warunków, warunkiem koniecznym dla uprawnionego zastosowania przez organ m.in. właśnie stanowiącej bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia organów normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 jest uprzednie wykluczenia przez organ, że dany projekt, pomimo istnienia potencjalnych powiązań pomiędzy wnioskodawcą a innymi podmiotami również ubiegającymi się o analogiczne wsparcie, przyczyni się do osiągnięcia celów danego systemu wsparcia. Strona skarżąca nie kwestionuje przy tym bynajmniej zakresu celów ww. systemu wsparcia unijnego, zreferowanych przez WSA w Olsztynie, lecz wskazuje, że właśnie przy tak rozumianych celach, napiętnowanie prowadzonej przez nią działalności rolniczej jako sztucznej z powodu rzekomej jej sprzeczności z ww. celami omawianych systemów wsparcia było nieuzasadnione i doprowadziło zarówno organy, jak i WSA do niewłaściwego, pochopnego zastosowania wobec strony klauzuli sztucznych warunków, zawartej w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

2) art. 3 § 1 p.p.s.a. – poprzez rażące wykroczenie w zaskarżonym wyroku poza ustawowe zadanie kontroli działalności administracji publicznej, co znalazło wyraz w fakcie samoczynnego uzupełniania przez Sąd o dodatkowe argumenty i okoliczności przedstawionego przez organ administracji uzasadnienia zaskarżonej decyzji;

3) niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. – poprzez brak dostrzeżenia przez WSA niewłaściwego zastosowania przez organ normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 na skutek błędnego rozstrzygnięcia zasadniczej dla sprawy kwestii wymienionej w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej;

4) niezastosowaniu środka, o którym mowa w art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy p.p.s.a. na skutek niewłaściwej kontroli działalności organu administracji, skutkującej brakiem dostrzeżenia mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organy:

a) art. 7 i art. 8 k.p.a. jak również art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach – poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zaufania do organów władzy publicznej, polegające na rozstrzygnięciu sprawy na zasadzie analogii do innych rozpatrywanych przez organ przypadków, a więc na skutek obciążenia skarżącego wnioskami i ocenami odnoszącymi się do okoliczności ustalonych w odniesieniu do innych beneficjentów, bez dokładnego wyjaśnienia, w oparciu o konkretne okoliczności danego przypadku, czy takie wnioski i oceny będą miały na pewno zastosowanie, ze wzglądu na wnikliwie rozpatrzone okoliczności danej sprawy, również do rozpatrywanego w danym postępowaniu przypadku skarżącego,

b) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji art. 80 k.p.a. – polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, a w konsekwencji na oderwanym od istotnych przesłanek dowodowych kwestionowaniu faktu samodzielnego i na własny rachunek oraz ryzyko prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej, a tym samym na braku udowodnienia przez organ okoliczności, mających odpowiadać przesłankom zastosowanej normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013,

c) art. 76 § 1 k.p.a. – poprzez całkowicie niezgodne z faktami udokumentowanymi w formie urzędowej, fałszywe twierdzenie organu, że skarżący miał rzekomo zadeklarować w urzędowej Ewidencji Producentów Rolnych numer konta swojego pełnomocnika, p. C.C., jako właściwy do przekazywania przez organ kwot płatności, o które ubiegał się skarżący, które to fałszywe twierdzenie zostało następnie bez weryfikacji powtórzone przez WSA w Olsztynie i wyraźnie podniesione w treści zaskarżonego wyroku w charakterze krytycznego dowodu na imputowany skarżącemu rzekomy brak niezależności od osoby jego pełnomocnika oraz na to, że skarżący miał stanowić jedynie sztucznie ustanowione "ogniwo pośredniczące" w pozyskiwaniu płatności dla siebie przez ww. pełnomocnika, a nie podmiot podejmujący działania samodzielnie i prowadzący działalność w zakresie przez siebie deklarowany na swój własny rachunek.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z 26 marca 2014r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2012r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

Przystępując do ich rozpoznania, należy wskazać, że przez błędną wykładnię prawa materialnego powszechnie przyjmuje się mylne rozumienie treści przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Stąd formułując zarzut błędnej wykładni, wnoszący skargę kasacyjną był zobowiązany uzasadnić, na czym polega niewłaściwe odczytanie przez organ (czy sąd) treści przepisu, a także wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany. Natomiast w przypadku podniesienia zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu wnoszący skargę kasacyjną był zobowiązany wyjaśnić, na czym opiera swoje twierdzenia, ewentualnie wskazać przepis, który powinien mieć zastosowanie w sprawie. Mimo że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego może wynikać z błędnej jego wykładni, to jednak w każdym z tych przypadków zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważaniu ustaleń faktycznych sprawy. Stąd też płaszczyzną rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego może być wyłącznie stan faktyczny, który nie budzi uzasadnionych wątpliwości, przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego.

W pierwszym zarzucie wskazano na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza ustawowe zadania kontroli działalności administracji publicznej, co wyrażało się w samoczynnym uzupełnieniu przez Sąd argumentacji, poprzez wskazanie dodatkowych argumentów i okoliczności przedstawionych przez organ (s. 13 wyroku).

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten ma niewątpliwie charakter przepisu ustrojowego. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Podkreślenia wymaga, że nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 3 p.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 39/16, LEX nr 2435916).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołanie przez Sąd I instancji dodatkowej argumentacji w postaci motywów zawartych w innym wyroku tegoż Sądu nie powoduje naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. WSA dokonał bowiem kontroli legalności zaskarżonej decyzji i zastosował środki przewidziane w ustawie. Poza tym Sąd z urzędu miał pełne prawo do przywołania argumentacji ze swojego wcześniejszego wyroku dotyczącego jednego z podmiotów, w stosunku do którego stwierdzono sztuczne warunki, powiązanego okolicznościami sprawy ze skarżącą.

Dlatego też postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W drugim zarzucie podniesionym na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Ten drugi z przepisów ma charakter materialnoprawny, zatem stwierdzić należy, że zarzut ten jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego. Zostanie więc omówiony razem z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia prawa materialnego (również art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013), po rozpoznaniu zarzutów naruszenia przepisów o postępowaniu.

Kolejny zarzut procesowy dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscy wypada, że zarzut naruszenia tego przepisu – jako przepisu o charakterze wynikowym – wymaga dla swej skuteczności powołania z innym przepisem prawa. Zastosowanie tego przepisu jest bowiem wynikiem naruszenia innych przepisów prawa, które w takim zarzucie powinien wskazać skarżący kasacyjnie. Wobec tego, że skarżący kasacyjne nie powiązał ww. przepisu wynikowego z żadnym innym przepisem procesowym, stwierdzić należy, że zarzut ten jest nieskuteczny.

W następnym zarzucie wskazano na naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, poprzez naruszenie zasad praworządności, zaufania do organów władzy publicznej, polegające na rozstrzygnięciu sprawy na zasadzie analogii do innych rozpatrywanych przypadków, a więc na skutek obciążenia skarżącej wnioskami i ocenami odnoszącymi się do okoliczności ustalonych w odniesieniu do innych beneficjentów, bez dokładnego wyjaśnienia w oparciu o konkretne okoliczności danego przypadku, czy takie wnioski i oceny będą miały na pewno zastosowanie – ze względu na wnikliwie rozpatrzone okoliczności danej sprawy – również do rozpatrywanego w danym postępowaniu przypadku skarżącej.

Odnosząc się do tego zarzutu, stwierdzić przede wszystkim należy, że w przepisach ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego prawodawca w sposób znaczący odmiennie uregulował reguły postępowania w tych sprawach, modyfikując w sposób istotny reguły ogólne z kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym postępowaniu zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Organ zobowiązany jest bowiem – na mocy art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach – jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie prowadzi zatem postępowania zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. To na stronie spoczywa (w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach) obowiązek przedstawienia dowodów oraz złożenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Dalej wskazać należy, że art. 3 ustawy o płatnościach nie zawiera podniesionej w zarzucie jednostki redakcyjnej – art. 3 ust. 1 pkt 1. Ustęp pierwszy art. 3, stanowiący, że "z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej" nie dzieli się bowiem na dalsze jednostki redakcyjne.

Z opisu sposobu naruszenia wskazanych przepisów wynika, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie ustalenia faktyczne, nie powołując jednak stosownego przepisu, który by się do takich ustaleń odnosił. Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a., czyli zasady zaufania – nie wskazuje, na czym naruszenie tej zasady miałoby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy polegać. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołanie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji argumentacji z innych spraw, które – ze względu na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności – odnosiły się w okolicznościach faktycznych sprawy również do skarżącej kasacyjnie, nie narusza ani zasady praworządności, ani też zasady zaufania do organów administracji.

W konsekwencji postawiony zarzut naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach należało uznać za nieusprawiedliwiony.

W kolejnym zarzucie skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, a w konsekwencji art. 80 k.p.a. – polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, a w konsekwencji na oderwanym od istotnych przesłanek dowodowych kwestionowaniu faktu samodzielnego i na własny rachunek oraz ryzyko prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej, a tym samym na braku udowodnienia przez organ okoliczności, mających odpowiadać przesłankom zastosowanej normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności zauważyć należy, że na mocy przepisów szczególnych, a mianowicie art. 3 ustawy o płatnościach stosowanie na gruncie płatności bezpośrednich art. 77 § 1 k.p.a. zostało wyłączone.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei w ust. 3 tego artykułu wskazano, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W tych okolicznościach należało stwierdzić, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten – z uwagi na przepisy szczególne regulujące postępowanie w sprawie przyznania płatności, tj. art. 3 ustawy o płatnościach – w ogóle nie miał w sprawie zastosowania.

Natomiast powołane pozostałe dwa przepisy z tego zarzutu pozwalają, w ocenie NSA, na merytoryczne odniesienie się do wskazanych naruszeń.

Ujmując rzecz precyzyjnie, w zarzucie tym skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenie organów zaakceptowane przez Sąd I instancji dotyczące braku samodzielnego i na własny rachunek oraz ryzyko prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej, a tym samym brak udowodnienia zaistnienia okoliczności dających podstawę do uznania stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Z zarzutem tym w zaistniałych okolicznościach zgodzić się nie można.

Dla dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie zostały stworzone we wskazanym rozumieniu sztuczne warunki, o których mowa w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, konieczne jest ocenienie działań nie tylko skarżącej, lecz także reprezentowanych przez C.C. pozostałych 10 podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. Sztuczne warunki polegały na utworzeniu 12 podmiotów, w tym 11 osób fizycznych i spółki z o.o.

W ocenie NSA, w sprawie nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, lecz z jednym gospodarstwem rolnym zarządzanym przez C.C.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że aby ustalić, kto jest rolnikiem i jakie jest jego gospodarstwo rolne, należy ocenić, jak są realizowane funkcje zarządcze, jak jest ukształtowana struktura majątkowa, a także jak jest zbudowane zaplecze techniczne i organizacyjne i jakie są zasady działania podmiotu czy grupy osób, biorąc przy tym pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne wykorzystywane do działalności rolniczej.

Analiza tych zależności w niniejszej sprawie doprowadziła organy i Sąd I instancji do prawidłowego wniosku, że wykorzystując utworzone podmioty, C.C. prowadził przy pomocy najbliższych współpracowników de facto jeden organizm gospodarczy, stanowiący jedno gospodarstwo rolne.

Z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że strona ustanowiła jako swego pełnomocnika C.C., który jest wspólnikiem spółki i jednocześnie jest pełnomocnikiem 10 innych producentów rolnych, dla których jest osobą bliską. Pełnomocnictwo obejmowało swym zakresem do załatwiania w Agencji wszelkich spraw związanych ze składaniem wniosków o płatności, w tym składania wyjaśnień, oświadczeń oraz załatwiania wszelkich innych formalności. Udzielenie takiego pełnomocnictwa było związane z wieloletnim doświadczeniem pełnomocnika w prowadzeniu gospodarstw rolnego. Skarżąca kasacyjnie sama zaś nie znała wszystkich przepisów z zakresu prowadzenia gospodarstwa.

C.C., jako pełnomocnik występował do organów Agencji o wpisanie reprezentowanych osób do ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o płatność. Osoba ta bezpośrednio uczestniczyła w zarządzaniu reprezentowanych gospodarstw rolnych. Dzierżawione przez stronę grunty były własnością spółki, również bydło było nabywane od spółki i zbywane spółce. Także wykorzystywana do przetrzymywania zwierząt obora należała do spółki.

Ponadto, organ ustalił, że strona nie uiściła czynszu dzierżawnego za lata 2016-2017 do dnia 9 stycznia 2019 r., zaś przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza wysokości tego czynszu za okres obowiązywania umowy dzierżawy, tj. 10 lat począwszy od 1 kwietnia 2015 r., wykazała, że korzyści, jakie mogłaby uzyskać spółka z tytułu płatności były niewspółmiernie wyższe niż ewentualny zysk z tytułu czynszu dzierżawnego.

Do dnia przesłuchania 30 października 2018 r. strona nie przedstawiła żadnych dokumentów księgowych dotyczących zapłaty dzierżawy, zakupu zwierząt, opieki weterynaryjnej, jakiegokolwiek dochodu z gospodarstwa. Sama stwierdziła, że od samego początku celem było uzyskiwanie dochodu jedynie z dopłat (płatności). Celem tym nie było zaś uzyskiwanie dochodu z plonów zebranych z tych działek.

W toku postępowania prowadzonego przy czynnym udziale strony nie wykazała ona, by posiadała infrastrukturę służącą prowadzeniu działalności rolnej w postaci np. budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych. Strona nie wykonywała osobiście zabiegów agrotechnicznych, zlecając prace w tym zakresie innym podmiotom za wynagrodzeniem w postaci zbalotowanego siana. Poza fakturą za dzierżawę gruntów rolnych, umową na świadczenie usług agrotechnicznych i fakturami za sprzedaż bydła, skarżąca nie przedstawiła dokumentów czy też innych dowodów potwierdzających prowadzenie działalności rolniczej. Nie wykazała też, by osiągnęła dochody (za wyjątkiem płatności), jak również by ponosiła inne koszty tej działalności. Tym samym strona nie wykazała, by działała w sposób samodzielny i niezależny. Istnienie powiązań pomiędzy podmiotami potwierdzały również ustalenia dotyczące fikcyjnego przemieszczenia zwierząt pomiędzy siedzibami strony i spółki, na którą to okoliczność strona nie przedstawiła żadnych dowodów poza fakturami z 21 listopada 2017 r. oraz z 11 maja 2018 r. Dla oceny okoliczności z tym związanych znamienne było również to, że płatności za faktury dokumentujące transakcje pomiędzy stroną i Spółką nastąpiły dopiero w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w dniu 29 listopada 2018 r.

Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że wszystkie powyższe ustalenia potwierdzały, że jedynym celem umów dzierżawy gruntów był podział gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, co miało na celu pobieranie zwiększonych płatności do gruntów rolnych. W tych warunkach nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie spełniona została także przesłanka subiektywna stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Rozproszenie gruntów mogących stanowić zorganizowaną całość, zarządzanych i należących pośrednio lub bezpośrednio do tej samej osoby i położonych w bliskim sąsiedztwie nie znajduje, zdaniem Sądu, uzasadnienia ekonomicznego, lecz potwierdza cel takiego działania, jakim jest obejście zasady degresywności przy płatności w ramach wsparcia bezpośredniego.

Ponadto w tym miejscu warto zauważyć, że kwestia stworzenia przez te podmioty sztucznych warunków do uzyskania płatności została już wielokrotnie przesądzona w wyrokach NSA – por. m.in. wyroki z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1108/20, I GSK 1109/20, I GSK 1110/20 i I GSK 1111/20, a także wyroki z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 751/20 i I GSK 752/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Godzi się także podnieść, jak wynika z pisma procesowego organu z dnia 8 lutego 2024 r., że w stosunku m.in. do skarżącej kasacyjnie został wydany przez sąd karny wyrok skazujący. Sąd Okręgowy w Olsztynie w wyroku z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt II K 54/23 skazał m.in. skarżącą kasacyjnie za udział w zorganizowanej grupie przestępczej, kierowanej przez J.C. i C.C. Wyrok jest prawomocny i potwierdza, że zostały stworzone sztuczne warunki do uzyskania płatności.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach.

W ostatnim z zarzutów procesowych skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. – poprzez całkowite niezgodne z faktami, udokumentowanymi w formie urzędowej, fałszywe twierdzenie organu, że skarżąca miała zadeklarować w urzędowej Ewidencji Producentów Rolnych numer konta swojego pełnomocnika jako właściwy do przekazywania płatności, które to twierdzenie zostało później bez weryfikacji powtórzone przez WSA.

Zgodnie z powołanym przepisem dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Zarzut ten należało uznać za częściowo zasadny, jednak niemajacy wpływu na wynik sprawy. Faktem bowiem jest, że skarżąca kasacyjnie pierwotnie podała numer rachunku bankowego pełnomocnika, na który miały być przekazywane płatności. W późniejszym jednak okresie dokonała zmiany, wskazując już swój własny numer rachunku bankowego. Ta jedna okoliczność nie podważa jednak, w ocenie NSA, ustaleń faktycznych i dokonanych ocen, bazujących na zgromadzonym materiale dowodowym, iż w sprawie zostały stworzone sztuczne warunki do uzyskiwania płatności, o czym świadczy dobitnie przedstawiona powyżej argumentacja.

W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego błędne zastosowanie, stwierdzić należy, że zastosowanie przepisów prawa materialnego wiąże się ściśle z ustaleniami faktycznymi. Skoro nie podważono zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego dokonanych ustaleń i ocen, to ustalenia te i oceny są wiążące podczas oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Za nieskuteczny uznać należało zatem zarzut wadliwego zastosowania powyższego przepisu, a to wobec braku podważenia ustaleń faktycznych sprawy. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie oceny Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości podstaw faktycznych zaskarżonej decyzji, zatem teza o braku podstaw do zastosowania art. 60 rozporządzenia 1306/2013 jest nieuprawniona.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).