Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 898/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Referent Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 4 października 2023 r. w Gdańsku na rozprawie ze skarg J. D., M. D. i Wspólnoty Mieszkaniowej A w S. na uchwałę Rady Miasta Sopot z dnia 19 maja 2022 r. nr XXXV/596/2022 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.


UZASADNIENIE

J. D., M. D. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku jednobrzmiące skargi na uchwałę Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 19 maja 2022 r. nr XXXV/596/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic Bema i bohaterów Monte Cassino w mieście Sopot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 7 grudnia 2022 r. skargi M. D. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] odrzucił z powodu nieuiszczenia wpisu sądowego od wniesionych skarg.

Pismem z dnia 29 grudnia 2022 r. M. D. i Wspólnota Mieszkaniowa ponownie wnieśli skargi tej samej treści. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Gd 102/23.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 4 października 2023r. na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach II SA/Gd 102/23 i II SA/Gd 898/22, prowadząc je dalej pod sygnaturą wcześniejszą, tj. II SA/Gd 898/22.

J. D., M. D. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisów rozdziału 2 w zakresie dotyczącym budynków przy ulicy M. [...] i [...] oraz przy ulicy G. [...] i [..], względnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, zarzucili jej:

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p.", poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżących,

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z istotnym naruszeniem prawa własności przysługującego skarżącym, skutkującym uniemożliwieniem im wykonywania prawa własności, zachowania tego prawa i rozporządzania nim poprzez istotną zmianę przeznaczenia nieruchomości.

Skarżący wyjaśnili, że swój interes prawny wywodzą z prawa własności nieruchomości znajdującej się na obszarze objętym kwestionowanym planem, w Sopocie przy ulicy B. [...]. J. D. jest właścicielem lokalu użytkowego oznaczonego nr [...] na parterze budynku, gdzie znajduje się Pub [...]., a także lokalu użytkowego na piętrze budynku, utworzonego z lokali mieszkalnych o numerach [..]-[..] oraz lokalu mieszkalnego nr [..], znajdującego się na tym samym piętrze, naprzeciwko lokalu użytkowego. M. D. jest z kolei właścicielem lokalu mieszkalnego nr [..] w opisanym wyżej budynku, przy czym od 10 lat wynajmuje przedmiotowy lokal na funkcje niemieszkalne. Ponadto M. D. wraz z J. D., a także z właścicielem lokalu użytkowego na parterze, oznaczonego numerem u, w którym znajduje się apteka, tworzą zgodnie z przepisem art. 6 ustawy o własności lokali Wspólnotę Mieszkaniową. Ponieważ postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności skarżących, blokując na przyszłość inne możliwości korzystania z części nieruchomości, interes prawny skarżących został naruszony, a skarga jest dopuszczalna.

Skarżący wskazali następnie, że Rada Miasta Sopotu w § 4 ust. 1 pkt 2 uchwały XXXV/596/2022 zmieniła dotychczasowe przeznaczenie dwóch budynków przy ul. B. o numerach [...] i [...] wprowadzając wymaganą funkcję mieszkaniową powyżej parteru. Tymczasem w budynku przy ulicy B. [...] zarówno na parterze, jak i powyżej znajdują się w przeważającej większości lokale użytkowe, a dwa istniejące lokale mieszkalne z racji swego położenia również miały zostać przekształcone w lokale użytkowe. Użytkowe przeznaczenie lokali w budynku znajdującym się w centrum Sopotu doskonale wpisuje się zdaniem skarżących w charakter ulicy B. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą w § 4 karty terenu 01.MU ust. 2 lit. b ograniczenie do funkcji mieszkalnej powyżej parteru jest całkowicie bezzasadne i stanowi niezrozumiałą ingerencję w prawo własności. Co więcej, twierdzenie organu, że likwidacja lokali gastronomicznych w dwóch budynkach przy ulicy B. i zastąpienie ich mieszkaniami spowoduje likwidację "efektu czarnych okien", jest obarczone błędem logicznym.

Nadto, zdaniem skarżących, zaskarżona uchwała w sposób nieuzasadniony i sprzeczny z prawem ogranicza możliwość adaptacji strychu na mieszkanie w budynku przy ulicy B. [...].

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich odrzucenie stwierdzając, że ustalenia planistyczne dotyczące m.in. nieruchomości przy ul. B. [..] i ul. G. [..] i [..] nie naruszają praw czy uprawnień skarżących m.in. z tego powodu, że nie posiadają oni do nieruchomości zlokalizowanych przy wskazanych adresach tytułu prawnego. Niezależnie od powyższego organ wniósł o oddalenie skarg wyjaśniając, że przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego, pomiędzy ulicami B. i M., obowiązywały dwa miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, tj.:

zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Sopotu Nr XXXVI/624/2006 z dnia 27 kwietnia 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru centrum, rejonu ulic Bema, Sobieskiego, Ogrodowej w mieście Sopocie (symbol planu C-1/07),

- zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Sopotu Nr V/52/2007 z dnia 9 lutego 2007 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ulicy Bohaterów Monte Cassino oraz placu Konstytucji 3 Maja w mieście Sopocie (symbol planu C-1/01).

Teren, na którym zlokalizowana jest nieruchomość przy ul. B. [..], w planie miejscowym oznaczonym symbolem C-1/01, położony był w granicach strefy planistycznej 11 MU - zabudowy mieszkaniowo - usługowej z wymaganymi usługami w parterach budynków; zakres dopuszczalnych funkcji usługowych - gastronomia, kultura, handel, hotele, pensjonaty - obowiązywał zakaz likwidacji funkcji gastronomicznej, obiekty handlowe mogły zmienić funkcje wyłącznie na usługi z zakresu gastronomii lub kultury.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o symbolu C-1/07, nieruchomość ta położona była w granicach strefy planistycznej 05.U/M - zabudowy usługowej z dopuszczeniem lokali mieszkalnych powyżej parteru budynku. Wykluczona została lokalizacja instytucji finansowych, usług w zakresie obsługi samochodów oraz usług nie odpowiadających wymaganym warunkom występującym na obszarze ochrony uzdrowiskowej i konserwatorskiej.

Obszar zaskarżonego planu miejscowego wchodzi w zasięg Zespołu Urbanistyczno-Krajobrazowego wpisanego do rejestru zabytków decyzją nr 936 z dnia 12.02.1979r. i objęty jest strefą ochrony krajobrazowej "A - strefa konserwacji urbanistycznej".

W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym przez Radę Miasta Sopotu uchwałą nr XXXIX/522/2018 z dnia 26 marca 2018 r., obszar tego planu znajduje się w jednostce strukturalnej C-1- "Dolny Sopot Centrum", gdzie funkcją dominującą są usługi o znaczeniu ponadlokalnym z preferencją usług z zakresu kultury i gastronomii oraz mieszkalnictwo. Dla obszaru położonego wzdłuż ulicy Bohaterów Monte Cassino studium przewiduje w parterach budynków - usługi z zakresu kultury, gastronomii, handlu i obsługi turystyki.

Organ wyjaśnił dalej, że celem wprowadzenia funkcji mieszkaniowej powyżej parterów w centrach usługowych jest wyeliminowanie niekorzystnego efektu "czarnych okien", czyli zamykania firm usługowych po godzinach pracy. Przemieszanie funkcji usługowej z mieszkaniową powoduje korzystne "ożywienie" centralnych części miasta, a zaskarżony plan miejscowy nie nakłada obowiązku likwidacji funkcji istniejących w budynku w dacie jego uchwalenia, w tym przypadku lokalu gastronomicznego usytuowanego na piętrze budynku przy ul. B. [..].

Za niezasadny uznano też zarzut dotyczący ograniczenia możliwości adaptacji strychu na mieszkanie w budynku przy ulicy B. [..] (analogicznie do budynku przy ul. G. [..]), poprzez nieuwzględnienie uwagi do projektu planu. Organ podkreślił, że wniosek dotyczący kamienicy przy ul. G. [..] wpłynął przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, po uprzednim uzyskaniu wstępnej akceptacji podwyższenia kalenicy tego budynku przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku, umożliwiającej adaptację istniejącego strychu na mieszkanie, analogicznie jak w prawej części tego budynku. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił możliwość adaptacji strychu na mieszkanie pod warunkiem zachowania kąta nachylenia połaci dachowej (przede wszystkim połaci od strony ul. G.) oraz wysokości i historycznej formy okapu, bez możliwości wykonania ścianki kolankowej. Dopuścił także ewentualną lokalizację dwóch okien połaciowych niezmieniających geometrii dachu i niewidocznych z poziomu ul. G. [..] i B. [..], wyłącznie w osi istniejących otworów okiennych niższych kondygnacji. Stan tego strychu pozwala na jego przebudowę na mieszkanie przy zachowaniu wymienionych warunków. Powyższa inwestycja nie byłaby jednak możliwa w oparciu o ustalenia dotychczas obowiązujących dla tego budynku planów miejscowych C-1/01 i C-1/07, z uwagi na ich zapisy dotyczące wysokości budynku i liczby kondygnacji.

Organ podkreślając, że wniosek w sprawie podniesienia części dachu kamienicy przy B. [..] pojawił się dopiero w postaci uwagi wniesionej w ramach wyłożenia planu do publicznego wglądu wyjaśnił, że określone we wniosku założenia dotyczące podniesienia fasady, zmiany elewacji, kąta nachylenia połaci dachowych i wysokości budynku przy ul. B. [..] są niedopuszczalne, bowiem stanowiłyby nieakceptowalną przez konserwatora zabytków ingerencję w obiekt będący przedmiotem ochrony.

Skarżący w pismach procesowych – J. D. w piśmie z dnia 16 stycznia 2023 r. (w aktach sprawy II SA/Gd 898/22), a M. D. i Wspólnota Mieszkaniowa w piśmie z dnia 27 lutego 2023 r. (w aktach sprawy II SA/Gd 102/23) - zwrócili uwagę na fakt, że nabyli oni lokale mieszkalne w budynku przy ul. B. [..] z zamiarem przekształcenia ich na lokale użytkowe, co dopuszczone było uprzednio obowiązującymi planami. Tymczasem zaskarżona uchwała realizację tych planów uniemożliwia. Wskazali również, że istnienie lokalu mieszkalnego bezpośrednio nad pubem i obok lokalu gastronomicznego pozbawione jest jakiegokolwiek uzasadnienia logicznego i merytorycznego. Ponadto, w ich ocenie, wyłączenie w stosunku do lokalu nr 2 możliwości adaptacji strychu na mieszkanie w sytuacji, gdy taka adaptacja została dopuszczona w stosunku do budynku przy ulicy G. nr 2, stanowi naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa. Zwrócili wreszcie uwagę również i na to, że w pozostałych częściach ulicy B. obowiązują plany przyznające priorytet usługom gastronomicznym powyżej parteru. Lokale gastronomiczne pracujące do późnych godzin nocnych, a niektóre nawet godzin porannych, likwidują efekt czarnych okien, a nie jak zostało napisane w uzasadnieniu zmiany planu, powodują go.

W odpowiedzi organ – w pismach z dnia 11 kwietnia 2023 r. (w aktach sprawy II SA/Gd 898/22) i 28 marca 2023 r. (w aktach sprawy II SA/Gd 102/23) - podniósł, że dotychczas obowiązujące plany zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru nie wskazują na przywoływany przez stronę skarżącą priorytetowy charakter funkcji użytkowo-gastronomicznej na piętrach, gdyż określona w miejscowych planach regulacja ustala dla parterów budynków wymóg funkcji usługowej, zaś powyżej parterów dopuszcza zarówno lokalizację lokali mieszkalnych, jak i usługowych, nie wskazując na priorytet żadnej z funkcji. Organ wskazał też, że do 2016 roku na piętrze istniały przede wszystkim lokale mieszkalne. Do zmiany sposobu użytkowania doszło w oparciu o decyzję z dnia 25.11.2016 r., dotyczącą przebudowy lokali mieszkalnych nr 1a, 3, 3a na lokal usługowo-handlowy w Sopocie przy ul. B. [..], a do kolejnej zmiany w 2018 r. Wskazano nadto na zmianę polityki przestrzennej miasta, czego wyrazem jest uchwalenie w 2018 r. studium oraz uchwała z 22 grudnia 2022 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Miasta Sopotu na lata 2022-2030. Zgodnie ze studium, mieszkalnictwo jest funkcją dominującą obok funkcji usługowej o zasięgu ponadlokalnym z preferencją usług z zakresu kultury i gastronomii, wzdłuż ulicy B. w parterach budynków usługi z zakresu kultury, gastronomii, handlu obsługi turystyki w parterach budynków. Wzmocnieniem obranej przez miasto polityki planowania przestrzennego jest zapis w strategii, w którym wskazano na niepożądane zjawisko polegające na zdominowaniu Dolnego Sopotu przez ludzi zamożnych wykupujących nieruchomości na usługi, co prowadzi do wzrostu cen nieruchomości i wypierania ludzi o zróżnicowanym statusie społecznym. Zapewnienie dostępności mieszkań w zróżnicowanym standardzie oraz traktowanie funkcji mieszkaniowej jako podstawowej lub uzupełniającej przedstawione zostało jako rekomendacja dla polityki przestrzennej miasta.

Zdaniem skarżących, twierdzenie organu o konieczności wprowadzanie wyłącznej funkcji mieszkaniowej w budynku przy ul. B. [...] jest niezasadne, konieczność taka nie wynika z przywołanych przez organ dokumentów. Zmian takich nie wprowadzono zresztą dla sąsiednich budynków. Powtórzono, że argumentacja organu mająca uzasadniać wprowadzoną regulację dotycząca likwidacji efektu czarnych okien nie uwzględnia okoliczności faktycznych, jak również, że regulacja ta stanowi krzywdzącą ingerencję w przysługujące skarżącym prawo własności lokali mieszkalnych czyniąc lokale te bezwartościowymi, nienadającymi się do zamieszkania ze względu na istniejący stan faktyczny (sąsiedztwo z pubem i klubem nocnym) i niemogącymi podlegać przekształceniu w lokale użytkowe (pisma: z 22 maja 2023 r. w aktach sprawy II SA/Gd 898/22 i 27 kwietnia 2023 r. w aktach sprawy II SA/Gd 102/23).

W odpowiedzi na pytanie Sądu czy w ścisłym centrum Sopotu obowiązują plany lub są procedowane plany również zawierające postanowienia wprowadzające jako wyłączną funkcję mieszkaniową powyżej parteru Rada Miasta Sopotu wyjaśniła, że aktualnie takie zapisy poza zaskarżoną uchwałą nie obowiązują, albowiem wszystkie plany uchwalone zostały przed 2018 r., tj. przed zmianą studium. Ponadto zwrócono uwagę, że znajdujące się w sąsiedztwie budynki, położone w granicach innego planu, mają charakter znacząco różniący się od przedmiotowej nieruchomości, są to budynki w całości usługowe. Plany uchwalane po 2018 r. zgodnie z obowiązującym studium będą musiały uwzględniać funkcję mieszkalnictwa jako dominującą oraz równorzędną w stosunku do usług o zasięgu ponadlokalnym, podczas gdy plany uchwalane w zgodzie ze studium z 2010 r. nie musiały uwzględniać dominującego charakteru funkcji mieszkaniowej (pismo organu z dnia 22 września 2023 r. w aktach sprawy II SA/Gd 898/22).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skargi są niezasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na które skargę do sądu administracyjnego można wnieść w każdym czasie, zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej jak dotychczas u.p.z.p.

Kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały Nr XXXV/596/2022 Rady Miasta Sopotu z dnia 19 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic Bema i Bohaterów Monte Cassino w mieście Sopocie (dalej jako uchwała lub plan miejscowy) doprowadziła Sąd orzekający do stwierdzenia, że skarga jest niezasadna.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego

Badanie dopuszczalności skargi należy więc przeprowadzić w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g., którego treść mająca zastosowanie w sprawie oznacza, że skarga na uchwały organów samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, a takim niewątpliwie jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest actio popularis, a do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). W związku z tym skarżący, chcąc skutecznie wywieść skargę na uchwałę gminy, musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Przy czym, już dla stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu konieczne jest wykazanie, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony.

Innymi słowy, strona skarżąca obowiązana jest wykazać, że dany akt naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Natomiast do uwzględnienia skargi nie dojdzie, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 355/11).

Co istotne, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka w "granicach" naruszonego interesu prawnego skarżącego, a więc przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13 i z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08). Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu może nastąpić tylko w odniesieniu do planu w zakresie dotyczącym tych nieruchomości.

Skargi w niniejszej sprawie wniesione zostały przez osoby fizyczne tj. J. D. i M. D. będących właścicielami lokali położonych w budynku przy ul. B. [...] oraz Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowana przez J. D. Sąd uznał, że w okolicznościach tej sprawy legitymacja skargowa przysługuje wszystkim tym podmiotom.

Z treści art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048) wynika, że na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości. Wspólnota z kolei jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień właścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ww. ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Z powyższego wynika, że członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie, bowiem należy to do kompetencji zarządu. W orzecznictwie sądów administracyjnych, co prawda na tle spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy, ale zachowujących aktualność również w sprawach skarg na plany miejscowe, które tak jak decyzje w sprawie warunków zabudowy kształtują sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, przyjmuje się, że co do zasady to wspólnota mieszkaniowa, reprezentująca ogół właścicieli wyodrębnionych lokali, posiada przymiot strony w zakresie nieruchomości wspólnej. Wynika to z ustawowego powierzenia zarządowi wspólnoty mieszkaniowej zadania reprezentacji członków wspólnoty. Jedynie na zasadzie wyjątku przymiot strony postępowania może przysługiwać konkretnemu członkowi wspólnoty. Musi za tym jednak przemawiać jego zindywidualizowany interes wynikający z jego indywidualnej sytuacji prawnej innej niż pozostałych członków wspólnoty, własny interes oparty na przepisie prawa. Istnienie tego interesu musi zostać przy tym przez niego wykazane (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 858/06; z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2047/10; z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1325/15).

Zarzucane Radzie Miasta Sopotu naruszenie prawa polegające na wprowadzeniu jako wyłącznej funkcji mieszkaniowej powyżej parteru w budynku przy ul. B. [...] jak też na uniemożliwieniu postulowanej inwestycji ingerującej m.in. w części wspólne budynku dotyczy niewątpliwie części wspólnych budynku co uzasadnia legitymację skargową wspólnoty mieszkaniowej, ale też dotyczy bezpośrednio interesu prawnego właścicieli poszczególnych lokali położonych w tym budynku, wywodzonego z przysługującego im prawa własności, co uzasadnia przyznanie im również, obok reprezentującej ich wspólnoty, legitymacji skargowej w tej sprawie. Zaskarżona uchwała zakazuje bowiem wykorzystania ich własności pod usługi, co nie miało miejsca wcześniej.

Ustalenie istnienia po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego nie przesądza o zasadności wniesionej przez nich skargi, o czym przesądza dopiero jednoczesne naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Aby skarga okazała się zasadna, należy zatem wykazać, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego.

Powołany przepis stanowi, że gmina ma prawo do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w ramach czego może dokonywać władczego przeznaczenia terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Owa samodzielność uchwałodawcza uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. W granicach tej samodzielności gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. W ramach tych kompetencji gmina uprawniona jest do podejmowania ustaleń planistycznych ingerujących w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Poprzez tryb sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy rozumieć sekwencję czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego, których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r. II OSK 1778/08 i z 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tak określonych ramach Sąd nie stwierdził w pierwszej kolejności istotnych naruszeń trybu sporządzania planu, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.

Z przekazanej dokumentacji planistycznej sporządzanej w toku procedury planistycznej wynika, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z przepisami prawa - u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Każda czynność wymagana prawem w toku procedury planistycznej została dokonana w należyty sposób, co potwierdza dokumentacja planistyczna. Projekt przyszłego planu został zaopiniowany i skonsultowany ze wszystkimi zobowiązanymi do tego organami. Wszystkie zgłoszone uwagi zostały rozpoznane, o czym stanowi załącznik do uchwały, a nieuwzględnienie uwag zostało opatrzone uzasadnieniem, co świadczy o braku dowolności w działaniach organu. Ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, o wyłożeniu, o przekazaniu projektu do konsultacji zostały prawidłowo dokonane. Całościowa analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zasady i tryb sporządzania planu miejscowego zostały zachowane. Tym samym, w opinii Sądu, nie doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podczas procedury planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej uchwały.

Sąd nie stwierdził także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zapisów rozdziału 2 tej uchwały w zakresie dotyczącym budynków przy ul. M. [..] i [..] oraz G. [..] i [..], zakreślając zatem bardzo szeroko zakres zaskarżenia. Niemniej z argumentacji skarżących w toku postępowania wynika, że sporne są dwie kwestie: po pierwsze, wprowadzenie na mocy § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b wymaganej funkcji mieszkaniowej powyżej parteru – m.in. dla budynku ul. B. [..] oraz po drugie, brak uchwalenia zapisów umożliwiających adaptację strychu w budynku przy ul. B. [..] na lokal mieszkalny na warunkach zgłoszonych przez skarżących na etapie wnoszenia uwag do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych kwestii przypomnieć należy, że skarżący kwestionują zapis uchwały wprowadzający jako wyłączną funkcję mieszkaniową powyżej parteru w ich budynku. Jest to § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały. Nie ulega wątpliwości, że poprzednio obowiązujący plan nie wprowadzał takiego ograniczenia, funkcja mieszkaniowa była funkcją dopuszczoną powyżej parteru, ale nie wyłączną.

Rada Miasta wskazała na dwa argumenty przyświecające wprowadzonej regulacji. Po pierwsze, co zostało podniesione już jako uzasadnienie dla odmowy uwzględnienia uwag skarżących w toku procedury planistycznej, ma ona służyć wyeliminowaniu efektu czarnych okien czyli zamykania firm usługowych po godzinach pracy. Po drugie, co podniesiono w odpowiedzi na skargę i kolejnych pismach procesowych, wskazano na zmianę polityki przestrzennej miasta, czego wyrazem jest uchwalenie w 2018 r. studium oraz uchwała z 22 grudnia 2022 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Miasta Sopotu na lata 2022-2030.

Zdaniem skarżących wprowadzona regulacja w sposób istotny narusza ich interes prawny. Wyjaśnili, że w budynku na parterze mieści się lokal B., na 1 piętrze znajdują się natomiast lokal mieszkalny o powierzchni ok. 55 mkw i trzykrotnie większy lokal użytkowy – D. otwarty do późnych godzin nocnych. Na drugim piętrze z kolei znajduje się lokal o powierzchni ok. 18 mkw który również wykorzystywany jest użytkowo oraz poddasze nieużytkowe. Istniejące dwa lokale mieszkalne także miały zostać przekształcone na użytkowe, z takim zamiarem zostały nabyte i taki cel znalazł też odbicie w cenie zapłaconej za te lokale. Wprowadzona zmiana uniemożliwia realizację tych planów. Wskazali też, że kamienica w przeważającej części jest budynkiem usługowym a nie mieszkalnym. Obecny stan faktyczny kamienicy z lokalem nr 1 znajdującym się naprzeciw wejścia do lokalu gastronomicznego otwartego codzienne do 5 rano uniemożliwia zachowanie jego funkcji mieszkaniowej. Wprowadzone regulacje wpływają na wykonywanie przez skarżących przysługującego im prawa własności i czerpanie korzyści ze swoich lokali.

Zdaniem skarżących argument organu dotyczący zapobiegania zjawisku czarnych okien jest nietrafny z dwóch powodów. Po pierwsze, lokale mieszkalne w budynku przy ul. B. [..] okna mają od podwórka, a nie od strony głównej ulicy. Po drugie, argument ten nie uwzględnia, że w lokalach użytkowych budynku prowadzona jest działalność do późnych godzin nocnych, stąd efekt czarnych okien nie występuje.

Rozstrzygając zaistniały spór wskazać należy w pierwszej kolejności na jego ramy prawne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że prawo własności nieruchomości nie jest nieograniczone, bowiem sposób jego wykonywania regulowany jest przez przepisy powszechnie obowiązujące oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konstytucja stanowiąc w art. 21 ust. 1 o ochronie prawa własności jednocześnie dopuszcza w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Przepisy art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przyznają organom gminy uprawnienie do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, celem ustalenia przeznaczenia terenu i określenia sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy.

Z istoty wykonywanego przez gminę władztwa planistycznego wynika, że może ona poprzez uchwaloną treść planu miejscowego wpływać na prywatne interesy właścicieli poszczególnych nieruchomości, musi to jednak czynić w granicach dozwolonych prawem. Dodać trzeba, że chociaż gmina może samodzielnie kształtować przeznaczenie i sposób zagospodarowania danego terenu, to jednak ingerencja w sposób wykonywania prawa własności do nieruchomości objętych planem musi pozostać w racjonalnej proporcji co celów, dla osiągnięcia których ustanawiane są określone ograniczenia. Dlatego każdorazowo gdy rozpatrywana jest skarga na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego złożona przez podmiot, którego interes prawny został naruszony konkretnymi ustaleniami planu istotne jest rozważenie, czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego, czy też organ gminy działał w granicach dozwolonych prawem.

Zasadą polityki przestrzennej jest realizacja ochrony i uwzględnienia wartości wysoko cenionych, do których zalicza się, zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 u.p.z.p., ład przestrzenny i powiązanie go z zasadą rozwoju zrównoważonego. Adresatem powyższej zasady są organy planistyczne, którym zakreślono kierunek podejmowanych rozstrzygnięć. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako "takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (por. art. 2 u.p.z.p.), natomiast zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości.

Oceniając w kontekście powyższych kryteriów postanowienia przedmiotowego planu zawarte w § 4 ust. 1 pkt 2 lit. d, zakwestionowane przez skarżących, należało dojść do wniosku, że podjęte zostały w sposób zgodny z prawem. Przede wszystkim Sąd uwzględnił argumentację Rady Miasta Sopotu wskazującą na zmianę polityki przestrzennej miasta. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Wynika to wprost z przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Wyrazem tej zmiany jest uchwalenie w 2018 roku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu (uchwała nr XXXIX/522/2018 Rady Miasta Sopotu z dnia 26 marca 2018r.), w którym dla jednostki C-1 "Dolny Sopot – Centrum" ustalono następujące przeznaczenie, cyt. "dla wydzielonego terenu centrum jak na Rysunku Studium Nr 1 dominujące: usługi o zasięgu ponadlokalnym z preferencją dla usług z zakresu kultury i gastronomii oraz mieszkalnictwo, wzdłuż ul. Bohaterów Monte Cassino w parterach budynków – usługi z zakresu kultury, gastronomii, handlu, obsługi turystyki". Z zapisu tego wynika, że funkcja mieszkalna jest funkcją dominującą (równorzędną) obok funkcji usługowej (o zasięgu ponadlokalnym z preferencją dla usług z zakresu kultury i gastronomii), z zastrzeżeniem dotyczącym parterów budynków wzdłuż ul. B., w których wymagane są usługi z zakresu kultury, gastronomii, handlu, obsługi turystyki.

Z kolei poprzednio obowiązujące studium – uchwalone uchwałą Rady Miasta Sopotu z dnia 25 czerwca 2010 r. nr XL/476/2010 – dla jednostki oznaczonej symbolem C-1 Dolny Sopot - centrum przewidywało co następuje: "Funkcje - dla wydzielonego terenu ścisłego centrum jak na rysunku studium nr 1:

• dominujące – funkcje usługowe o zasięgu ponadlokalnym z preferencją dla usług z zakresu kultury i gastronomii,

• wzdłuż ul. Boh. Monte Cassino dopuszczone funkcje usługowe w parterach budynków: kultura, gastronomia, handel, obsługa turystyki,

• uzupełniające – mieszkalnictwo z usługami, obsługa kongresów".

Porównanie obu dokumentów potwierdza argumentację Rady Miasta, że funkcja mieszkalna dla rejonu ścisłego centrum Sopotu została zmieniona z uzupełniającej funkcję usługową na dominującą, równorzędną z funkcją usługową.

Dodatkowo Rada Miasta wskazała na własną uchwałę z dnia 22 grudnia 2022 r. nr XL/685/2022 "Strategia rozwoju Miasta Sopotu na lata 2022-2030", która to uchwała – jakkolwiek podjęta już po uchwaleniu zaskarżonego planu - jest jednak wyrazem obranej przez miasto polityki planowania przestrzennego. W Strategii tej wskazano na niepożądane zjawisko polegające na zdominowaniu Dolnego Sopotu przez ludzi zamożnych wykupujących nieruchomości na usługi, co prowadzi do wzrostu cen nieruchomości i wypierania ludzi o zróżnicowanym statusie społecznym. Zapewnienie dostępności mieszkań w zróżnicowanym standardzie oraz traktowanie funkcji mieszkaniowej jako podstawowej lub uzupełniającej przedstawione zostało jako rekomendacja dla polityki przestrzennej miasta. Wprowadzona zaskarżoną uchwałą regulacja niewątpliwie pozostaje w zgodzie z tymi założeniami.

Powyższe uwarunkowania niewątpliwie świadczą, że usprawiedliwione było określenie w planie takich rozwiązań, które służą przyjętej przez miasto polityce przestrzennej zmierzającej do przywrócenia znaczenia funkcji mieszkaniowej w centrum Sopotu.

Analizowane regulacje nie naruszają zasady równości. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do art. 32 Konstytucji RP, co do zasady powinny być traktowane w taki sam sposób osoby odznaczające się tą samą istotną (relewantną) cechą, przy czym równość to także akceptacja odmiennego traktowania podmiotów, które nie mają tych wspólnych cech relewantnych. Jeżeli zróżnicowanie sytuacji prawnej i faktycznej adresatów norm prawnych odpowiada obiektywnie istniejącym między nimi odmiennościom, nie dochodzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (zob. m.in. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 23 marca 2010 r., SK 47/08, OTK-A 2010 nr 3, poz. 25, 4 lipca 2013 r., P 7/10, OTK-A 2013 nr 6, poz. 74). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny więc być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. wyroki NSA z dnia 7 sierpnia 2018 r., I OSK 558/18; z dnia 9 lipca 2020 r., I OSK 2764/19).

Biorąc pod uwagę, że zaskarżony plan obejmuje niewielką część ul. B. oraz ze względu na zarzuty skargi, Sąd zwrócił się do organu o informacje dotyczące uwarunkowań planistycznych dotyczących terenów sąsiednich w ścisłym centrum Sopotu. Organ wyjaśnił przekonująco, że aktualnie zapisy wprowadzające jako wyłączną funkcję mieszkaniową powyżej parteru w rejonie ul. Bohaterów Monte Cassino poza zaskarżoną uchwałą nie obowiązują, albowiem wszystkie plany obejmujące ten obszar uchwalone zostały przed 2018 r., tj. przed zmianą studium. Plany uchwalane w zgodzie ze studium z 2010 r. nie musiały uwzględniać dominującego charakteru funkcji mieszkaniowej. Natomiast plany uchwalane po 2018 r. zgodnie z obowiązującym studium będą musiały uwzględniać funkcję mieszkalnictwa jako dominującą oraz równorzędną w stosunku do usług.

Organ zwrócił przy tym uwagę na zróżnicowany charakter zabudowy na przedmiotowym obszarze, wśród której znajdują się m.in. budynki w całości usługowe, dla których funkcja mieszkaniowa nigdy nie była przewidziana. Budynek przy ul. B. takim budynkiem jednak nie jest. Do 2016 roku w budynku tym na piętrze funkcjonowały lokale mieszkalne, a funkcja usługowa jedynie na parterze. Do zmiany tej sytuacji doszło w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta Sopotu w dniu 25 listopada 2016 r. decyzji zezwalającej na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr 1a, 3 i 3a położonych na I piętrze na lokal usługowy biurowy. Następnie zaś doszło do zmiany sposobu użytkowania tego lokalu z usługowego biurowego na usługowy gastronomiczny (zaświadczenie prezydenta Miasta Sopotu z dnia 22 października 2018 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu – oba dokumenty w aktach sprawy k. 94-96). Wprowadzenie jako wyłącznej funkcji mieszkaniowej powyżej parteru w tym budynku jest zatem przywróceniem jego pierwotnej funkcji, a nie wprowadzeniem nowej, odmiennej od dotychczasowej funkcji. W ocenie Sądu mieście się w granicach władztwa planistycznego gminy wprowadzenie regulacji uniemożliwiającej dalsze przekształcanie lokali mieszkalnych w usługowe w budynku przy ul. M. [...].

Zasada równości zachowana została również w granicach samego planu, bowiem zasada wyłącznej funkcji mieszkaniowej powyżej parteru wprowadzona została zarówno dla budynku przy ul. B. [...] i [...], jak i dla bezpośrednio sąsiadującego z nim budynku przy ul. B. [...] i [...]. Wprowadzenie jednorodnej funkcji mieszkaniowej powyżej parteru i ograniczenie funkcji usługowej do parteru tych budynków odpowiada zasadom ładu przestrzennego i pozwoli uniknąć na przyszłość konfliktów sąsiedzkich. Sąd dostrzega, że w aktualnym stanie faktycznym może to być problematyczne ze względu na funkcjonowanie klubu nocnego na 1 piętrze budynku przy ul. B. [...], który mimo niezgodności z wprowadzoną na mocy zaskarżonej uchwały aktualnie obowiązującą funkcją mieszkaniową nadal może działać (art. 35 u.p.z.p.), niemniej jednak sam ten fakt nie prowadzi jeszcze do wniosku o nieważności §4 ust. 1 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały. Wprowadzona regulacja będzie obowiązywać na przyszłość i zapobiegnie przekształceniu całego budynku -sąsiadującego wszak z budynkiem głównie mieszkalnym - na budynek wyłącznie usługowy. Trzeba zatem przyjąć, że w interesie publicznym - uwzględniającym zobiektywizowane potrzeby lokalnej społeczności, w tym mieszkańców nieruchomości sąsiednich - było wprowadzenie takich ustaleń planu, które pozwoliły na zachowanie funkcji usługowej wyłącznie w parterach budynków, powyżej parterów wprowadzając jako wyłączną funkcję mieszkaniową.

W ocenie Sądu argument organu o polityce likwidacji czarnych okien należy rozumieć właśnie w kontekście zmiany polityki przestrzennej miasta mającej na celu zapobiegnięcie dalszemu odpływowi mieszkańców z rejonu ścisłego centrum Sopotu i przekształcania tego obszaru w obszar nadmiernie usługowy i w tym zakresie decydujące znaczenie ma oparcie tej zmiany w treści studium. Bez znaczenia pozostaje zatem spór co do tego, czy skuteczniej oświetlać wieczorami ulicę będą lokale mieszalne czy lokale rozrywkowe.

Zaskarżone regulacje uchwały nie prowadzą również do naruszenia zasady proporcjonalności. Należy przypomnieć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest jednym z podstawowych aktów prawnych kształtujących sposób wykonywania prawa własności (zob. m.in. art. 4 i 6 u.p.z.p.). Przepisy te stanowią podstawę do realizacji jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro jednak rada gminy, uchwalając plan miejscowy, realizuje konstytucyjną zasadę samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP), to przede wszystkim strona skarżąca plan miejscowy powinna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności był nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności (por. np. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 331/17 oraz wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21). Przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy mieć również na uwadze, że uwzględnienie interesu prywatnego nie oznacza bezwzględnej ochrony prawa własności konkretnych obywateli kosztem istotnego interesu publicznego (por. np. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3813/18 oraz wyrok NSA z 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1616/21).

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, że zaskarżona uchwała nie wpływa na aktualny na dzień wejścia uchwały w życie, faktyczny sposób użytkowania lokali stanowiących własność skarżących, lokale użytkowe pozostają użytkowe, natomiast lokale mieszkalne pozostają mieszkalne. Tymczasem, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, okoliczność, czy plan miejscowy zmienia, na niekorzyść właściciela, dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości, stanowi istotny element wpływający na ocenę legalności planu miejscowego pod kątem zarzutu nadużycia władztwa planistycznego (por. np. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1732/16 oraz wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 838/16). Wykluczenie możliwości przekształcenia w przyszłości lokali mieszkalnych w usługowe nie narusza istoty prawa własności w niedopuszczalny sposób, nadal też możliwe jest gospodarcze wykorzystanie tych lokali, choć w inny aniżeli postulowany przez skarżących sposób. Tym samym nie można mówić, aby doszło do naruszenia praw konstytucyjnych skarżących wynikających z regulacji art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Za nietrafne Sąd uznał również zarzuty dotyczące braku wprowadzenia regulacji umożliwiającej dokonanie przebudowy strychu na lokal mieszkalny w postulowany sposób, tj. pozwalający na powiększeniu jego powierzchni użytkowej. Nie jest sporne, że obszar objęty planem położony jest w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej. Uchwała zawiera ogólne przepisy dotyczące ochrony budynków objętych ochroną konserwatorską – § 3 pkt 6 ppkt 4 – w tym wymóg zachowania wysokości budynków i kształtu dachów, o ile plan nie przewiduje inaczej. Takie szczególne uregulowania plan zawiera w odniesieniu do budynku przy ul. B.[...] , dopuszczając adaptację poddasza na cele mieszkaniowe pod warunkami m.in. zachowania kąta nachylenia połaci dachowych, zachowania wysokości i historycznej formy gzymsu wieńczącego, podniesienia kalenicy o nie więcej niż pół metra.

Skarżący w ramach uwag do planu wskazali, że wydzielony samodzielny lokal mieszkalny nr 2 na poddaszu ma wysokość na pograniczu normy i wnieśli o uwzględnienie w planie zapisów umożliwiających stworzenie należytych warunków mieszkania nr 2 i warunków do adaptacji poddasza na cele użytkowo mieszkaniowe w tym pozwalających na podniesienie dachu kamienicy od podwórka łącznie z gzymsem do 50 cm, jak w kamienicy B. [...] i B. [..] wyższych o dwa piętra. Uwaga nie została uwzględniona.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że plan nie zawiera zapisów ograniczających możliwość adaptacji poddasza na cele mieszkaniowe, co oznacza, że co do zasady taka adaptacja jest możliwa. Skarżący kwestionują natomiast brak wprowadzenia w planie zapisów modyfikujących ogólne zasady wynikające z § 3 pkt 6 ppkt 4, tak jak uczyniono to w odniesieniu do budynku przy ul. B.[..], co pozwoliłoby na powiększenie powierzchni użytkowej przekształconego lokalu (z 18 mkw na 70 mkw). W istocie więc skarżący skarżą brak uchwalenia przepisu, co oznacza, że nie ma konkretnego przepisu, którego legalność Sąd mógłby skontrolować. Należało w tej sytuacji rozważyć, czy brak wprowadzenia takiej regulacji skutkuje nieważnością uchwały w całości, z uwagi na istotne naruszenie trybu lub zasad sporządzania planu. Sąd takiego istotnego naruszenia nie dostrzegł.

Obligatoryjne elementy jakie powinien zawierać plan miejscowy wymienione są w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Brak takich elementów mógłby skutkować nieważnością uchwały, niemniej taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Uchwalony bowiem plan niewątpliwie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały, ani też do stwierdzenia nieważności przepisu uniemożliwiającego skarżącym dokonanie planowanej inwestycji, bo takiego przepisu nie ma. W tej sytuacji uwzględnienie żądania skarżących sprowadzałoby się do spełnienia przez Sąd funkcji kreacyjnej, której nie posiada. Sąd nie może bowiem stworzyć normy prawnej za organ gminy, może jedynie skontrolować legalność norm przez ten organ uchwalonych.

Trudno też zarzucić Radzie Miasta, że procedowała projekt planu uwzględniający szczególne regulacje dotyczące adaptacji strychu dla budynku Bema 2, a nie uwzględniła takich regulacji dla budynku skarżących, skoro nie złożyli oni takiego wniosku na stosownym etapie procedury planistycznej. Zgodnie z uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu z dnia 29 marca 2019 r. wyznaczony został termin na składanie wniosków do planu na dzień 31 maja 2019 r. Skarżący takiego wniosku nie złożyli, w przeciwieństwie do Wspólnoty [..]. Dopiero na etapie składania uwag, tj. już po etapie pozyskiwania opinii i uzgodnień m.in. konserwatora, wnieśli o wprowadzenie w planie postanowień zezwalających na bardzo istotną ingerencję w substancję budynku obejmującą m.in. podwyższenie elewacji, co słusznie ze względów ochrony konserwatorskiej uznane zostało przez organ planistyczny za niedopuszczalne. Uwzględnienie takiej uwagi wymagałoby w istocie prowadzenia procedury planistycznej od początku. Nie jest to oczywiście niemożliwe, ale skarżący nie wykazali takich argumentów, które uzasadniałyby wprowadzenie do planu takich zapisów. Gmina nie ma bowiem obowiązku uwzględniania wszystkich planów inwestycyjnych właścicieli nieruchomości położonych na obszarze planu. Nie stanowi zatem naruszenia żadnego przepisu to, że uwaga skarżących nie została rozpatrzona pozytywnie, ze względu na fakt, że budynek objęty jest ścisłą ochroną konserwatorską. Gmina nie zdecydowała się na wprowadzenie regulacji modyfikującej ogólne zasady wynikające z ochrony konserwatorskiej w tym obowiązku zachowania wysokości budynków i kształtu dachu, a Sąd nie ma możliwości wprowadzenia takiej regulacji do postanowień uchwały za gminę. Byłoby to wyrazem realizacji przez Sąd funkcji kreacyjnej, która pozostaje w wyłącznej kompetencji gminy.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia zasady równego traktowania. Fakt, że gmina wprowadziła pewne odstępstwo od ogólnych zasad dla budynku przy ul. B.[..] nie oznacza, że jest zobowiązana wprowadzać takie odstępstwa również dla pozostałych budynków. Przypomnieć należy, że ze względu na ochronę konserwatorską takie odstępstwa powinny być wyjątkiem. Z ujawnionych w toku postępowania dokumentów nie wynika, aby skarżący znajdowali się w takiej samej sytuacji prawnej jak wspólnota przy ul. B.[..]. Po pierwsze, z ujawnionych w toku postępowania dokumentów wynika, że adaptacja strychu przy ul. B.[..] była niemożliwa, bowiem przez budynek przebiegała granica między jednostkami planistycznymi, powodując, że dla części budynku dopuszczalne były 3 kondygnacje a dla części 4 kondygnacje, co wymagało ujednolicenia. Wspólnota podjęła też aktywne działania w celu pozyskania zgody konserwatora na remont, która została udzielona pod pewnymi warunkami i które to warunki zostały w planie ujęte. Obowiązujący dla budynku przy ul. B. plan nie zawierał sprzeczności uniemożliwiających ewentualną adaptację, które to sprzeczności wymagałyby usunięcia, a sami skarżący ani nie złożyli wniosku do projektu planu na odpowiednim etapie procedury planistycznej ani nie przedłożyli żadnych dokumentów świadczących o tym, że ich plan inwestycyjny w jakikolwiek sposób zyskał aprobatę konserwatora. Wreszcie, co nie bez znaczenia, skarżący domagali się w uwagach wprowadzenia regulacji daleko bardziej ingerującej w wygląd budynku objętego ochroną konserwatorską aniżeli Wspólnota [..], bo obejmującej podwyższenie dachu łącznie z gzymsem. Dla Wspólnoty [..] plan zezwala na podniesienie kalenicy o nie więcej niż pół metra, co było konieczne dla zachowania kąta nachylenia połaci dachowych i jednocześnie nakazuje zachowanie wysokości i historycznej formy gzymsu. Skarżący nie wykazali by ich żądanie było w jakikolwiek sposób możliwe do zaakceptowania przez konserwatora zabytków. Biorąc pod uwagę etap złożenia takiego żądania i jego zakres, nie można organowi planistycznemu zarzucić naruszenia zasady równego traktowania.

Podsumowując, zapisy planu nie stoją na przeszkodzie dokonaniu adaptacji poddasza na mieszkanie przy zachowaniu warunków wynikających z ochrony konserwatorskiej, w tym obowiązku zachowania wysokości budynku i kształtu dachu. Takie zapisy planu nie naruszają istoty prawa własności skarżących ani nie naruszają zasady równego traktowania.

W tym miejscu zauważyć należy, że uprawnienie sądów administracyjnych do kontroli planów miejscowych musi być wykonywane tak, aby nie pozbawić gminy jej uprawnień i wręcz nie uniemożliwić realizacji ustawą nakazanych obowiązków.

Oceniane przez Sąd działania gminy mieszczą się w granicach swobody planistycznej, uprawnienia gminy do kształtowania polityki przestrzennej, a gmina – uchwalając kwestionowany plan – dokonała ważenia kolidujących ze sobą interesów, nie przekraczając przy tym żadnych reguł.

Końcowo Sąd wskazuje, że kreowanie polityki przestrzennej gminy jest procesem konfliktogennym i niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi, w celu pogodzenia sprzecznych interesów i wyobrażeń wielu podmiotów o sposobie przeznaczenia gruntów na danym terenie. Treść planów miejscowych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu (zob. wyrok NSA z 4 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1838/18). W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak podstaw prawnych, aby którejkolwiek z nich przyznać prymat. Funkcja planowania przestrzennego polega na wyważeniu tych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy studium, co w zaskarżonym planie uczyniono.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).