Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2436/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 296/22 w sprawie ze skargi B. B. i Z. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 296/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi B. B. i Z. B. na przewlekłość Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia orzekł o: umorzeniu w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku B. B. oraz Z. B. z dnia 31 sierpnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia 21 września 1959 r., nr GT-III-II/6/K/158/59 – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt sprawy (pkt 1 sentencji wyroku); stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w punkcie 1 (pierwszym) wyroku (pkt 2 sentencji wyroku); stwierdził, że przewlekłość Ministra Rozwoju i Technologii nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4 sentencji wyroku); zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz B. B. oraz Z. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5 sentencji wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii (dalej: Minister), zaskarżając wyrok w części, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) stwierdził, że Minister dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku (pkt 2 sentencji wyroku); stwierdził, że przewlekłość Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku) oraz w części w której Sąd I instancji zasądził od Ministra solidarnie na rzecz B. B. oraz Z. B. (dalej: Skarżący) kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego przez:

a) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizujące k.p.a.") polegającą na uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem postępowania spełniające określone w nim przesłanki zostały umorzone z mocy prawa, skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samej ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") do wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej ww. umorzenie postępowania;

b) błędne zastosowanie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. i art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi sam fakt dokonywania przez organ ustaleń odnoszących spełnienia przesłanek umorzenia postępowania z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. oraz potrzeba zapewnienia stronie możliwości prześledzenia powyższych ustaleń i domagania się ich kontroli przez sądy administracyjne, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość prześledzenia ustaleń organu oraz domagania się kontroli działalności administracji publicznej poprzez składanie skarg na bezczynność organu;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę działania Ministra i niedostrzeżenie, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., o czym poinformowano strony w piśmie z 11 października 2021 r., a ponadto błędne uznanie, że Minister nie zbadał w przedmiotowej sprawie czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania oraz uchylenie się przez Sąd I instancji od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa;

b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na przewlekłość prowadzonego przez Ministra postępowania w sytuacji jego zakończenia w związku z jego umorzeniem z mocy prawa, o czym poinformowano w piśmie z 11 października 2021 r. i braku podstaw prawnych do jego zakończenia w formie decyzji administracyjnej;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz wskazania przepisów na których się oparł, w tym sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a.;

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ nieważnej decyzji administracyjnej.

Wobec powyższego Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 2, 3 oraz 5 poprzez ich uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 2, 3 oraz 5 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (w razie nieuwzględnienia żądania określonego w pkt 1). Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślenia wymaga to, że Sąd I instancji w pkt 1 sentencji wyroku (niezaskarżonym niniejszą skargą kasacyjną) orzekł o umorzeniu w zakresie zobowiązania Ministra Rozwoju i Technologii do rozpatrzenia wniosku B. B. oraz Z. B. z dnia 31 sierpnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia 21 września 1959 r., nr GT-III-II/6/K/158/59 – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt sprawy. Powodem powyższego był fakt, że Sąd I instancji wyrokiem z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 393/21 rozpatrując skargę na bezczynność złożoną przez Skarżących zobowiązał już Ministra do rozpatrzenia wniosku z dnia 31 sierpnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...]z 21 września 1959 r. nr GT-III-II/6/K/158/59 w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku). Zauważyć też należy, że skarga kasacyjna Ministra od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1776/22.

Zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd I instancji przesądził bowiem o przewlekłości Ministra w prowadzonym postępowaniu, upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 k.p.a.

Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie przy tym w ww. przepisie nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania winna w tym przypadku potwierdzać decyzja administracyjna, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 1979/22, LEX nr 3444824) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.

Dodać w tym miejscu należy, że tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zdecydowanie przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający. Uzasadnieniem bowiem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się ww. art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej k.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1602/2021, z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1546/22, dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1869/22 oraz z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1995/22 i z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1979/22 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: "CBOSA").

Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną". (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do Skarżących informacji zawartej w piśmie z 11 października 2021 r. Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił przy tym wyrok Sądu I instancji z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 393/21 (dotyczący bezczynności Ministra) i z uwagi na uprzednie wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. nie zobowiązał Ministra do wydania decyzji (pkt 1 sentencji wyroku). W konsekwencji powyższego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że Minister dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku Skarżących (pkt 2 sentencji wyroku) oraz ocenił, że przewlekłość Ministra nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., a także art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej należało uznać za niezasadne.

Niezasadne też okazały się zarzuty procesowe wskazujące na naruszenie art. art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji - nie dokonał w niniejszym przypadku takiej kontroli. Na zasadzie art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Również i w tym przypadku skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia ww. normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, ze nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Należy również stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie, biorąc pod uwagę także dyspozycję przepisu art. 153 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.