Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 385/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 grudnia 2022 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 12 września 2022 r. D. A. (dalej zwany: skarżący) wystąpił do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędnym uzbrojeniem i infrastrukturą, przewidzianej do realizacji na działce nr ew. [...] ark. [...], położonej w P. przy ul P..

Decyzją z 23 grudnia 2022 r. organ I instancji na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54, w zw. z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej "u.p.z.p.") ustalił wnioskowane przez skarżącego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji zawarł w decyzji kwestionowany przez skarżącego warunek, zgodnie z którym realizacja inwestycji musi być poprzedzona "budową/przebudową przyległego pasa drogowego w rejonie planowanej inwestycji kubaturowej, obejmującą przebudowę jezdni ul [...] na odcinku od skrzyżowania ulic [...]/[...] do skrzyżowania ulic [...]/[...], w zakresie wymiany warstwy ścieralnej. Organ zastrzegł, że projekt drogowy obejmujący przebudowę ulicy [...] na odcinku od skrzyżowania ulic [...]/[...] do skrzyżowania ulic [...]/[...], w zakresie wymiany warstwy ścieralnej oraz zjazd na działkę nr [...] ark. [...], obręb K. opracowany na podstawie obowiązujących przepisów prawa należy uzgodnić z Zarządem Dróg Miejskich oddzielnie, przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego. Realizacja powyższego zakresu robót drogowych winna nastąpić przed oddaniem budynku do użytkowania. Na powyższe należy wyprzedzająco, przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego (ale po uzyskaniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i uzgodnieniu projektu drogowego ww. robót drogowych) zawrzeć z ZDM stosowną umowę, w której zostaną ustalone szczegółowe warunki realizacji i nieodpłatnego przekazania na rzecz Miasta P. ww. inwestycji drogowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. A..

Decyzją z 28 lutego 2023 r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) - zwanej dalej "u.d.p." - zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Ponadto do zarządcy drogi należą także sprawy z zakresu ich ochrony, przez którą należy rozumieć podejmowanie działań mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.). Równocześnie w myśl art. 25 ust. 1 u.p.d. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Kompetencja organu uzgadniającego (w niniejszej sprawie - prowadzącego postępowanie główne) dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest zatem dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń, co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego. Przy czym organ nie może poprzestać na tego rodzaju generalnych spostrzeżeniach, lecz musi wyraźnie nakreślić skalę wpływu inwestycji na ruch drogowy w odniesieniu do konkretnego, zindywidualizowanego przypadku, który jest przedmiotem oceny (uzgodnienia) - por. wyroki NSA z 15 stycznia 2020 r., II OSK 3330/17; z 19 lutego 2021 r., II OSK 2985/20; CBOSA.

SKO podkreśliło, że tożsamość organu uzgadniającego i prowadzącego postępowania główne (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) nie wyklucza konieczności oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami określającymi warunki lokalizacji inwestycji na obszarach przyległych do pasa drogowego. W takiej sytuacji ocena zamierzenia inwestycyjnego nie będzie jedynie przedmiotem odrębnego postępowania uzgodnieniowego. Ocena zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego dokonana zostanie w postępowaniu głównym przez organ załatwiający sprawę dotyczącą ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 lipca 2021 r. IV SA/Po 439/21). W konsekwencji na etapie ustalania warunków zabudowy można nałożyć na inwestora dodatkowe obowiązki związane z obsługą komunikacyjną planowanej inwestycji (np. konieczność zawarcia z zarządcą drogi umowy na rozbudowę układu drogowego). Takie obowiązki są ściśle związane z realizacją konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, zatem w razie odstąpienia przez inwestora od jego realizacji bądź niemożności uzyskania pozwolenia na budowę, umowa taka również nie wiąże.

Skargę na decyzję SKO z 28 lutego 2023 r. wniósł D. A., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, to jest

naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.")- poprzez niezasadne uznanie, że zachodzą podstawy do nałożenia na Skarżącego obowiązku budowy/przebudowy odcinka drogi publicznej ul. [...] w P. jako elementu ustaleń w zakresie zagospodarowania terenu, mimo że ustalenia w tym przedmiocie powinny dotyczyć wyłącznie możliwości włączenia inwestycji do drogi publicznej, co miało wpływ na wynik sprawy w postaci utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 23 grudnia 2022 roku nr [...] o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy zasadne było uchylenie tej decyzji w części tj. w zakresie pkt IV.1.1. "Obsługa komunikacyjna" i orzeczenie o w tym zakresie co do istoty sprawy,

naruszenie art. 6 k.p.a. - to jest zasady legalizmu (praworządności), poprzez nałożenie na Skarżącego w decyzji o warunkach zabudowy obowiązku, który nie wynika z przepisów prawa (nie może być nałożony w decyzji o warunkach zabudowy), a tak naprawdę przerzucenie na Skarżącego obowiązków zarządcy drogi, które ten zarządca (w tym wypadku Prezydent Miasta P.) powinien wykonywać samodzielnie i własnymi środkami finansowymi,

naruszenie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez niezasadne uznanie, że zachodzą podstawy do nałożenia na Skarżącego obowiązku zawarcia z zarządcą drogi umowy w sprawie ustalenia szczegółowych warunków realizacji przebudowy drogi publicznej, podczas gdy opisane prace stanowią remont drogi, który nie może stanowić przedmiotu umowy zawieranej w trybie art. 16 u.d.p., co miało wpływ na wynik sprawy w postaci utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 23 grudnia 2022 roku nr [...] o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy zasadne było uchylenie tej decyzji w części tj. w zakresie pkt IV.1.1. "Obsługa komunikacyjna" i orzeczenie o w tym zakresie co do istoty sprawy,

naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. - poprzez niedostateczne rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy oraz jego błędną ocenę, w tym nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu, skutkujące błędnym uznaniem, że w sprawie zachodzą podstawy do nałożenia na Skarżącego obowiązku budowy/przebudowy odcinka drogi publicznej ul. [...] w P., co miało wpływ na wynik sprawy w postaci utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 23 grudnia 2022 roku nr [...] o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy zasadne było uchylenie tej decyzji w części tj. w zakresie pkt IV.1.1. "Obsługa komunikacyjna" i orzeczenie o w tym zakresie co do istoty sprawy.

Skarżący w konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 23 grudnia 2022 roku w części tj. w zakresie ustaleń zawartych w pkt IV. 1.1. "Obsługa komunikacyjna", ewentualnie - w razie uznania przez Sąd, że nie jest dopuszczalne uchylenie decyzji w części, o uchylenie jej w całości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty okazały się zasadne. Treść skargi koncentruje się na wykazaniu, że organ I instancji, ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji przekroczył swoje uprawnienia, nakładając na inwestora obowiązki, których ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje. Konkretnie zaś, skarżący kwestionuje zasadność nałożenia nań obowiązku wymiany warstwy ściernej jezdni, co zarazem determinuje treść dalszego postępowania, a konkretnie etapu dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie wskazując, że zawarte w odwołaniu, tożsame z tymi ze skargi zarzuty, są nieuzasadnione.

Z treści art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanych decyzji (obecnie: art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c) wynikało, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodne z planem ogólnym oraz wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Przepis ten stosuje się w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Kwestią sporną pomiędzy organem a stroną skarżącą jest sposób, w jaki w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się warunki w zakresie komunikacji. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "obsługa w zakresie komunikacji" należy rozpatrywać przy uwzględnieniu wymogu dostępu do drogi publicznej, zdefiniowanego w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W procesie inwestycyjnym, na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej, w drugiej natomiast ustalenie warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów uzgodnienia. Uzgodnienie to ma zatem charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Zarządca drogi powinien prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zakres ten wynika natomiast z zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 303/20). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się w przy tym, że jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W myśl art. 35 ust. 3 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zatem w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej zarządca drogi zobowiązany jest ocenić, czy istnieje możliwość włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie przez organ uzgadniający, że taka możliwość istnieje, stanowi przesłankę do uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, zaś stwierdzenie braku takiej możliwości obliguje organ do odmowy uzgodnienia projektu. Przytoczona norma nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. W tej sytuacji zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. I tak, zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p., do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu planowania, utrzymania i ochrony dróg, a w myśl art. 4 pkt 21 tej ustawy ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 9 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 60/20 i powołane tam orzecznictwo).

W decyzji organu I instancji na inwestora nałożono obowiązki, które zdecydowanie wykraczają poza zakres delegacji wskazanej w ówczesnym art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. Określenie warunków co do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji nie może oznaczać nałożenia na stronę obowiązków, których ta nie jest w stanie spełnić. Z treści decyzji organu I instancji wynika, że skarżącego zobligowano do skomunikowania terenu objętego wnioskiem z ul. [...], poprzez wykonanie zjazdu na działkę nr [...] ark. [...] obręb K.. Ponadto skarżącego zobligowano do wykonania przebudowy ulicy [...] na odcinku od skrzyżowania ulic [...]/[...] do skrzyżowania ulic [...]/[...], w zakresie wymiany warstwy ścieralnej.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie może nakładać na stronę postępowania obowiązków, które nie wynikają wprost z przepisów, a zwłaszcza z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie wymóg wymiany warstwy ściernej na odcinku około 200 m nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Abstrahując od braku możliwości powołania się w niniejszym postępowaniu przez organy na treść art. 16 u.d.p., ww. wymóg wymiany warstwy ścieralnej pozostaje bez związku z planowaną przez inwestora inwestycją i nie stanowi budowy (przebudowy) drogi ale jej remont.

Zawarte w decyzji wymogi związane z wymianą warstwy ścieralnej drogi stoją w sprzeczności z charakterem wydanej decyzji, która co do zasady nie tworzy uprawnień ani obowiązków a jedynie, w deklaratywny sposób określa warunki, których spełnienie umożliwi konkretne zagospodarowanie nieruchomości. Decyzja pierwszoinstancyjna kreuje zaś nieprzewidziany przepisami warunek tworząc związanie administracyjne względem potencjalnego postępowania toczącego się przed organami administracji architektoniczno – budowlanej, przy czym owo związanie nie ma żadnej podstawy w obowiązujących przepisach. Takim przepisem z pewnością nie jest, przywołany już wcześniej, art. 16 ustawy o drogach publicznych. Ponadto, zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a., zamieszczenie w decyzji administracyjnej dodatkowego składnika w postaci warunku wymaga wyraźnej ku temu podstawy prawnej, której brak w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok tut. Sądu z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1378/22).

Organ I instancji z góry określił treść porozumienia – umowy która miałaby być zawarta pomiędzy inwestorem a zarządcą drogi, wskazując w szczególności odcinek drogi, na którym miałaby zostać wymieniona warstwa ścieralna. Tymczasem art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wprost stanowi, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji drogowej. Jest to zaś umowa o charakterze cywilnoprawnym, której treść jest kształtowana z jednej strony regulacjami ustawy o drogach publicznych, z drugiej natomiast ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1610) i z pewnością nie może być kształtowana mocą decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji nie drogowej.

Mając na uwadze ówczesną treść art. art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy oraz art. 107 § 2 k.p.a. należało stwierdzić, że decyzja organu I instancji zawiera w swojej treści elementy, które nie zostały przewidziane w przepisach, a zarazem wykraczają poza zakres kompetencji przyznanych temu organowi. Wyeliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów obu instancji w całości spowodowane było tym, iż ustalenie obsługi w zakresie komunikacji stanowi immanentny element decyzji o warunkach zabudowy bez którego ta nie może funkcjonować, a którego zarazem nie da się ustalić w odrębnym postępowaniu.

Prowadząc ponownie postępowanie organy wezmą pod uwagę poczynione przez Sąd spostrzeżenia, bacząc aby zakres nałożonych na stronę obowiązków odpowiadał treści regulacji art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tej ustawy.