Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2281/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1491
law: Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 104 § 1, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 145 š 1 pkt 1 lit. c, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2022r., sygn. akt I SAB/Wa 212/22 w sprawie ze skargi W.K., A.K., B.K. i J.K. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz W.K., A.K., B.K. i J.K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 212/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi W.K., A.K., B.K. i J.K. na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczeń: 1. zobowiązał Ministra Rozwoju i Technologii do rozpoznania wniosku z dnia 12 grudnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 25 listopada 1955 r., nr MT-7727/1/55 oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 15 września 1955 r., nr ST/TN-15P/64/55 o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz W.K., A.K., B.K. i J.K. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W.K., A.K., B.K. i J.K. wnieśli skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 25 listopada 1955 r., nr MT-7727/1/55 oraz utrzymanego nim w nocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 15 września 1955 r., nr ST/TN-15P/64/55 o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip. [...]. Skarżący zarzucili organowi rażące naruszenie przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy - art. 35 § 1 i 3 kpa i art. 36 § 1 kpa oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi podali, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń złożyli w dniu 12 grudnia 2017 r. Pismem z dnia 21 lipca 2021 r. skarżący uzupełnili materiał dowodowy w zakresie postanowień spadkowych po E.Z. i T.K. Nie było więc przeszkód do rozpoznania sprawy, przy czym wg. skarżących sprawa powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 kpa). Pismem z dnia 30 lipca 2021 r. Minister poinformował skarżących, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 29 października 2021 r. Jednakże postępowanie nie zostało zakończone ani w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Skarżący zarzucili, że organ nie zawiadomił ich o przyczynach zwłoki oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W dniu 24 marca 2022 r. skarżący wystosowali ponaglenie, jednakże organ nie załatwił niezwłocznie sprawy, ani też nie poinformował ich o rozpatrzeniu ponaglenia. Skarżący wskazali, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 marca 2022 r. nie stanowi załatwienia sprawy, która powinna zostać zakończona decyzją administracyjną, pozwalającą za zweryfikowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym ewentualnego zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 1491).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa, a zatem z dniem 16 września 2021 r. Oznacza to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ww. ustawy nowelizującej. Tym samym postępowanie w sprawie zostało zakończone, o czym pełnomocnik skarżących został poinformowany pismem z dnia 9 marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Minister nie rozpoznał dotychczas wniosku z dnia 12 grudnia 2017 r. W ocenie Sądu "umorzenie z mocy prawa" o którym mowa w przywołanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem administracyjnym, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez;

a) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako "nowelizacja k.p.a.’’) poprzez nieuwzględnienie, iż zgodnie z ww. przepisem postępowania spełniające określone w nim przesłanki zostały umorzone z mocy prawa, a skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, bowiem zgodnie z ww. przepisem stało się to niedopuszczalne,

b) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. polegającą na błędnym uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy z treści ww. przepisu wynika jednoznacznie, że skutek ten następuje z mocy prawa, a zarazem brak jest podstawy prawnej 0 w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania,

c) niewłaściwe zastosowanie art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. polegające na przyjęciu, że nadal możliwe jest rozstrzygnięcie w drodze decyzji wniosku z dnia 12.12.2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 25.11.1955 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 15.09.1955 r. odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - podczas gdy postępowanie prowadzone z ww. wniosku zostało już umorzone z mocy prawa z dniem 16.09.2021 r. w związku z wejściem w życie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.,

d) błędne zastosowanie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. poprzez uznanie, że wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi potrzeba zapewnienia stronom postępowania możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej poprzez składanie skarg na bezczynność organu;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ti.:

a) art. 3 § 1 w zw. z art 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. poprzez:

- wadliwą kontrolę działania Ministra i niedostrzeżenie, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., o czym poinformowano strony w piśmie z dnia 9.03.2022 r.

- uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa,

b) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. poprzez:

- uwzględnienie skargi na bezczynność organu w sytuacji zakończenia postępowania w związku z jego umorzeniem z mocy prawa, o czym poinformowano w piśmie z dnia 9.03.2022 r.t i braku podstaw prawnych do jego zakończenia w formie decyzji administracyjnej,

- bezzasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 12.12.2017 r. - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a tym samym obecnie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu,

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez:

- brak zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz wskazania przepisów na których się oparł,

- sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia (kluczowej dla sprawy) oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.,

- powołanie się na nierelewantny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.11.2021 r. sygn. akt I OSK 1407/20 w celu wykazania trafności stanowiska Sądu o konieczności wydania decyzji potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa, podczas gdy wyrok ten nie zwalnia Sądu I instancji z obowiązku dokonania własnej wykładni przepisów nowelizacji k.p.a.;

d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ nieważnej decyzji administracyjnej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli skarżący dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne, co generalnie wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów prezentowanych w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Konstytucja RP nakazuje w preambule, aby “działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność" w celu zagwarantowania praw obywatelskich w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Nadmienić należy, iż doktryna prawa administracyjnego już na gruncie norm o ogólnym postępowaniu administracyjnym z 1928 r. uwypuklała, że "(...). najważniejsze roszczenie procesowe stron, tj. prawo żądania wydania decyzji w pewnym terminie.(...)." – T. Bigo, Prawo administracyjne polskie. Zeszyt 7–my. Postępowanie administracyjne. Policja państwowa. Wedle stenogramu wykładów uniwersyteckich Dra Tadeusza Bigi wydał Adw. Dr Juliusz Rodakowski, Lwów 1928, s. 10 (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 772–778).

Zgodnie ze stanem prawnym i utrwalonym stanowiskiem kluczowe znaczenie w sprawie ma pojęcie "bezczynności" organu administracji publicznej w zakresie załatwienia sprawy administracyjnej. Bezczynność to niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanej, kodeksowej definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79).

Przenosząc powyższe w realia rozpoznawanej przez NSA sprawy należy zauważyć, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest czy na gruncie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej też jako: nowelizacja k.p.a.) organ winien był wydać decyzję administracyjną i tym samym czy w zaistniałych okolicznościach sprawy można uznać, że organ nie wydając decyzji dopuścił się bezczynności.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 nowelizacji k.p.a. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Przepisy te wprowadzają zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji – z mocy prawa – dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być potwierdzone decyzją administracyjną, jednakże jeżeli nie wskazano inaczej, przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej (por. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny – jego istota, [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5. A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. M. Ziemski. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 179–181).

Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Nie może mieć jednocześnie literalnego zastosowania art. 104 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, bowiem art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. nie wskazuje, że załatwienie sprawy o umorzeniu winno być dokonane w innej formie niż decyzja, a jedynie, że postępowanie w danej sytuacji ulega umorzeniu z mocy prawa. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo powinno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego decyzji. Pogląd taki znajdziemy również w doktrynie, w której podkreśla się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (zob. W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9–26. Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2022, s. 688).

W tym kontekście należy zwrócić dodatkowo uwagę na fakt, że obowiązek zakończenia postępowania w formie decyzji administracyjnej można wywieźć także z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W świetle powyższej zasady, wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych muszą odpowiadać standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że częścią powołanej zasady jest prawo do procesu administracyjnego, które należy rozumieć w taki sposób, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04; 20 października 2023 r. sygn. akt 1776/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, zasadnie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do strony informacji Ministra Rozwoju i Technologii zawartej w piśmie z dnia 9 marca 2022r. (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22; 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22. zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt I OSK 1407/20; 18 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 873/22;13 kwietnia 2023r. sygn. akt I OSK 109/23, 12 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 85/23; 26 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 41/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowo tym samym Sąd wojewódzki stwierdził bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii przy rozpoznawaniu wniosku skarżących z dnia 12 grudnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia orzeczenia administracyjnego Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 25 listopada 1955 r., nr MT-7727/1/55 oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 15 września 1955 r., nr ST/TN-15P/64/55 o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].

Trafnie ustalił Sąd I instancji, że po wpłynięciu wniosku organ pierwszą czynność podjął dopiero po ośmiu miesiącach, zwracając się pismem z dnia 8 sierpnia 2018 r. do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa o nadesłanie kopii karty hipotecznej z ostatnim wpisem w dziale II księgi wieczystej. Następnie w 2018 r. organ podejmował konieczne czynności w sprawie. Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. zwrócił się do pełnomocnika skarżących o nadesłanie odpisu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po E.Z. Postanowienie to zostało złożone przez pełnomocnika skarżących przy piśmie z dnia 26 lipca 2021 r. Jednakże od 20 grudnia 2018 r. do 26 lipca 2021 r. organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, a także nie zawiesił postępowania, jak wynika to z akt sprawy. Kolejne czynności podjął dopiero 30 lipca 2021 r. Organ nie dochował także wskazanego przez siebie terminu załatwienia sprawy. Z powyższych przyczyn uznać należy, także w ocenie Sądu kasacyjnego, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sprawa nie została bowiem zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w zaskarżonym wyroku Sąd wojewódzki prawidłowo zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdzając jednocześnie, że Minister Rozwoju i Technologii dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Tym samym za niezasadne należy uznać sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia przepisów procesowych wskazujących na naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 153 p.p.s.a. oraz innymi pozostałymi przywoływanymi przepisami prawa. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), skład orzekający nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia w/w normie. Nic nie wskazywało bowiem na to, że Sąd I instancji oparł swoje orzeczenie na innym materiale dowodowym, niż ten, który wynikał z akt przedmiotowej sprawy, albo, że nie uwzględnił dowodów, mających w niej znaczenie dla rozstrzygnięcia. Należy także stwierdzić, że uzasadnienie Sądu I instancji spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez organ w tej sprawie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie, od zaprezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdyby uzasadnienie było sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim tylko przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kontrolowanego w niniejszej sprawie wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie. Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów uwzględnił skargę, co umożliwiało przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Ponadto uzasadnienie zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził bowiem wyraźnie, że nie podzielił stanowiska organu co do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd wojewódzki stwierdził, że w jego ocenie "umorzenie z mocy prawa", o którym mowa w analizowanym przepisie wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem administracyjnym, czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego.

Wprawdzie przepis art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. nie wskazuje formy zakończenia postępowania administracyjnego, to jednak nie może to oznaczać, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczętego po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji, organ może ograniczyć się do stwierdzenia, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. Nie ulega wątpliwości, że dla zastosowania ww. art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, co często jest przedmiotem sporu, jak również, kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd powinien mieć zatem możliwość ewentualnego zbadania prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 ww. ustawy.

Nie został też naruszony art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma charakter ustrojowy. Do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. można byłoby postawić, gdyby sąd odrzucił skargę mimo jej dopuszczalności. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a.

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej analizy prawnej i faktycznej sprawy. Tym samym za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a tym samym Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.