Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1341/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 622/19 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 622/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R.L. na decyzję Wojewody Pomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 8 lipca 2019 r., nr SO-III.621.1.40.2019.EF, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 30 maja 2019 r., nr 266/2019 o wymeldowaniu R.L. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w Gdyni.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R.L. zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r, poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez nieuchylenie decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, gdy tymczasem zdaniem skarżącego obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku było stwierdzenie po stronie organu naruszenia:

1. prawa materialnego – art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1382 z późn. zm., dalej "u.e.l.") poprzez niezasadne uznanie przez Wojewodę, że zaszły przesłanki prawne i faktyczne uzasadniające utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta. Tymczasem zdaniem skarżącego prawidłowa analiza materiału dowodowego wskazuje, iż nie opuścił on lokalu nr [...] przy ul. [...] w Gdyni w sposób dobrowolny i trwały. Wręcz przeciwnie, z uwagi na trwający konflikt z jego siostrami doprowadzono do sytuacji, w której został on wyprowadzony z lokalu siłą, a następnie bez jego wiedzy i zgody zmieniono zamki w drzwiach. R.L. podkreślił, że w dalszym ciągu wyrażał wolę zamieszkiwania w lokalu, natomiast jego obecne opuszczenie podyktowane było koniecznością zastosowania się do tymczasowego środka zapobiegawczego (jest zakazu zbliżania się do R.L.1). Skarżący wyjaśnił w tym kontekście, że opuszczenie przez niego lokalu zachowało charakter tymczasowy i doraźny;

2. przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") polegające na zaniechaniu przez organ uzupełnienia z urzędu dowodów i materiałów, co skutkowało ich niezebraniem i nierozpatrzeniem w sposób pełny i wyczerpujący. W ocenie skarżącego materiał dowodowy oceniono dowolnie i niezasadnie. Na skutek tego organy uznały, że opuszczenie przez niego miejsca zameldowania miało charakter dobrowolny, gdyż "było konsekwencją jego nagannego zachowania względem R.L.1". Zdaniem R.L. pominięto także, że jego ruchomości zostały przeniesione przez nieznaną osobę, bez jego wiedzy i zgody, z pokoju jaki dotychczas zajmował, do piwnicy tego samego budynku mieszkalnego. Skarżący zauważył, że w dalszym ciągu jest mu dostarczana korespondencja adresowana do spornego lokalu, a on ją regularnie odbiera. Utrzymuje też stałą więź z blokiem – miejscem swojego stałego pobytu. Wyraża wolę zamieszkiwania w spornym lokalu w przyszłości.

Wskazując na powyższe R.L. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W motywach skargi kasacyjnej R.L. akcentował, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku błędnie przyjął, iż skoro wobec niego toczy się postępowanie karne, w ramach którego stosowany jest obecnie środek zapobiegawczy w postaci zakazu kontaktowania się i zbliżania do R.L.1, to zasadne jest twierdzenie, że opuszczenie lokalu przez niego miało charakter trwały i dobrowolny. R.L. nie został prawomocnie skazany i nie została wobec niego prawomocnie orzeczona żadna kara czy środek karny uzasadniający konieczność stałego opuszczenia lokalu. Postępowanie karne jest nadal w toku, a stosowany środek zapobiegawczy ma charakter jedynie tymczasowy. Prawdą jest, że dotychczas wydany został wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne, ale orzeczenie to jest nieprawomocne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że w świetle treści decyzji objętych kontrolą legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadniczym powodem wymeldowania skarżącego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w Gdyni był fakt, że tenże lokal opuścił w lipcu 2017 r. i w okresie orzekania przez organy do niego nie wrócił. Przy czym w toku postępowania ustalono, że wprawdzie R.L. został przymusowo z lokalu wyprowadzony, jednakże nastąpiło to zgodnie z prawem – doszło bowiem do orzeczenia przez Prokuratora Rejonowego w Gdyni środka zapobiegawczego w postaci nakazu opuszczenia przez skarżącego lokalu mieszkalnego zajmowanego wspólnie z R.L.1 na okres 3 miesięcy (do dnia 3 października 2017 r.) oraz bezterminowego zakazu kontaktowania się z matką i zbliżania się do niej na odległość mniejszą niż 100 m.

W skardze kasacyjnej R.L. przekonuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powinien był dostrzec, czego nie uczynił, po stronie organów naruszenia prawa materialnego i postępowania. Jego zdaniem naruszono podstawę prawną decyzji o wymeldowaniu (naruszenie art. 35 ust. 1 u.e.l.), a postępowanie dowodowe przeprowadzone uprzednio było wadliwe i niepełne (naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 i 2 K.p.a.).

Nim Naczelny Sąd Administracyjny przejdzie do oceny istoty powyższych zarzutów chciałby zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej wskazano także na ich powiązanie z wcześniej wyartykułowanymi przez pełnomocnika skarżącego przepisami: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 3 P.p.s.a. Pierwszy z nich stanowi o podstawie prawnej uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organy przepisów postępowania, natomiast drugi umożliwia sądowi administracyjnemu umorzenie postępowania administracyjnego, jeżeli dostrzeże ku temu podstawy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w realiach sprawy można było odnieść co najwyżej do naruszenia po stronie organów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 i 2 K.p.a. Skarga kasacyjna jest niespójna natomiast, gdy chodzi o stwierdzenie, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (który, jak zaznaczono, dotyczy podstawy uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organy przepisów postępowania) został naruszony, cyt.: "podczas gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie: 1) naruszenia prawa materialnego [...]", to jest art. 35 u.e.l.

Również niejasny jest powód wskazania w skardze kasacyjnej art. 145 § 3 P.p.s.a. Wprawdzie skarżący na wcześniejszym etapie postępowania (przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku) wnosił o uchylenie wydanych decyzji i umorzenie postępowania, to jednak wskazując ten przepis na etapie postępowania kasacyjnego, w toku którego Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej nie przywołał żadnego naruszenia przepisu, który stanowiłby o konieczności zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 3 P.p.s.a., w szczególności nie wskazał na przykład na zaistnienie stanu postępowania administracyjnego z art. 106 § 1 K.p.a.

Powyższe mankamenty skargi kasacyjnej nie ograniczyły jednak istotnie zakresu jej merytorycznego rozpoznania w kontekście – jak się wydaje – najistotniejszego dla skarżącego zagadnienia, w więc oceny przesłanek jego wymeldowania z lokalu nr [...] przy ul. [...] w Gdyni przez pryzmat ustaleń dowodowych oraz sfery materialnoprawnej.

Jak trafnie ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że R.L. opuścił sporny lokal w związku z wydaniem przez Prokuratora Rejonowego w Gdyni środka zapobiegawczego w postaci nakazu jego opuszczenia na okres 3 miesięcy (do dnia 3 października 2017 r.) oraz bezterminowego zakazu kontaktowania się i zbliżania na odległość mniejszą niż 100 m do matki – R.L.1, która w lokalu zamieszkuje (postanowienie Prokuratora Rejonowego w Gdyni z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt 1 Ds.1701.2017 – k. 37 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zasadnie też Sąd w zaskarżonym wyroku uwypuklił, że postanowienie w sprawie środka zabezpieczającego zostało wydane w lipcu 2017 r. i po jego wydaniu skarżący opuścił lokal i na dzień wydawania przez organy decyzji opuszczenie to miało charakter trwałego nieprzebywania (opuszczenia) w lokalu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów tak prawa materialnego (art. 35 u.e.l.) jak i przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 § 1 i 2 K.p.a.). Odnosząc się do tych ostatnich należy wyjaśnić, że nie jest tak, że organy meldunkowe nie zebrały w sposób wyczerpujący i wadliwie oceniły materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), w tym Wojewoda miałby dodatkowo zaniechać ze swojej strony przeprowadzenia uzupełniających czynności dowodowych (art. 136 § 1 i 2 K.p.a.). Okoliczności sprawy zostały przez organy wyczerpująco zebrane i właściwie ocenione. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że wszystkie istotne kwestie, o których wspomniano w skardze kasacyjnej – zwłaszcza dotyczące sposobu opuszczenia przez R.L. spornego lokalu oraz jego faktycznych "związków" z nim, pomimo niezamieszkania – zostały odnotowane przez organy w toku postępowania administracyjnego i zostały ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w toku sprawowanej kontroli legalności decyzji.

Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia prawa materialnego – art. 35 u.e.l., to wyjaśnić trzeba, że zgodnie z tym przepisem organ wydaje z urzędu lub między innymi na wniosek właściciela, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowo wyjaśnił (co zresztą jest zgodne z kierunkiem rozumowania skarżącego), że w orzecznictwie wymeldowanie łączy się z koniecznością ustalenia też przesłanki dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu danej osoby. Istotą tak wyrażanego poglądu jest bowiem zagwarantowanie, aby nie dochodziło do wymeldowania osób, które nie miały zamiaru opuszczać miejsca dotychczasowego pobytu, a które wbrew ich woli przymuszono do opuszczania lokalu albo którym uniemożliwiono do niego dostęp.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie podważa poglądu o potrzebie badania dobrowolności opuszczenia lokalu przy rozstrzyganiu spraw o wymeldowanie na podstawie art. 35 u.e.l. Zarazem jednak zaznacza, że niniejsza sprawa nie wpisuje się w standardowy schemat, gdzie brak dobrowolności opuszczenia lokalu nr [...] przy ul. [...] w Gdyni przez R.L. (został on z niego wyprowadzony siłą) mógłby stanowić argument za nieorzekaniem o jego wymeldowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo podkreśla, że w realiach badanej sprawy R.L. wprawdzie był zmuszony do opuszczenia lokalu, lecz następowało to zgodnie z prawem – to jest na podstawie orzeczonych w stosownej procedurze środków zapobiegawczych. Należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, adekwatny do stanu faktycznego niniejszej rozpatrywanej sprawy, że "co prawda regułą jest, że opuszczenie lokalu powinno być konsekwencją zachowania samego wymeldowanego (wynikiem woli tej osoby) i nosić cechy dobrowolności, jednak [...] w sytuacjach nietypowych, gdy skarżący na skutek stosowania odpowiednich norm prawa rodzinnego bądź karnego, został odizolowany od członków rodziny, konieczna jest konsekwencja w tym przedmiocie także na gruncie prawa administracyjnego. Oznacza to, że na równi z dobrowolnością opuszczenia lokalu należy traktować te sytuacje, w których osoba podlegająca wymeldowaniu nie może zgodnie z prawem lub na skutek okoliczności faktycznych dalej zamieszkiwać w miejscu, w którym była zameldowana (np. nakaz eksmisji, odbywanie kary pozbawienia wolności, nakaz opuszczenia lokalu, zakaz zbliżania się do członków rodziny)" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2025/17, przywołany także w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, zob. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na etapie orzekania przez organy obowiązywał wobec R.L. bezterminowy zakaz kontaktowania się i zbliżania na odległość mniejszą niż 100 m do matki – R.L.1, która w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Gdyni zamieszkuje. W okresie od lipca 2017 r. do daty wymeldowania obiektywnie więc skarżący nie przebywał i nie mógł przebywać w spornym lokalu, a stan ten – mimo, że R.L. się z nim nie godził – pozostawał w zgodzie z prawem. W konsekwencji więc skarżący powinien być wymeldowany ze spornego lokalu, gdyż "opuścił miejsce pobytu stałego [...] i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się".

Naczelny Sąd Administracyjny uzupełniająco zaznacza, że zgodnie z art. 28 ust. 4 u.e.l. zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. W świetle tego przepisu meldunek należy postrzegać przede wszystkim jako rodzaj rejestracji pobytu osoby w określonym miejscu, który ma odzwierciedlać stan rzeczywisty. O ile – jak zaznaczono wyżej – nie powinno się orzekać o wymeldowaniu osób jawnie wbrew ich woli, to jest, gdy w warunkach naruszenia prawa zmuszono je do opuszczenia lokalu lub do niego nie wpuszczono, to takie ograniczenie nie będzie miało zastosowania do sytuacji, gdy opuszczenie miejsca pobytu przez osobę następuje wprawdzie przymusowo, ale w oparciu o przymus państwowy, umocowany przepisami prawa.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że z informacji przesłanej do akt sądowych przez Prezydenta (pismo z dnia 24 września 2021 r.) R.L. ponownie zameldowano na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Gdyni od 22 września 2021 r.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, nie uznając zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 stycznia 2023 r. (k. 98 akt sądowych).