Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 36/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 31  par. 1 pkt 2 i  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego szkód w środowisku 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie na rzecz Stowarzyszenia Z. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dn. 29.12.2023 r. przedstawiciel stowarzyszenia zwykłego A (dalej jako: "skarżący", "stowarzyszenie") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Ochrony Środowiska w [...] oraz wszczęcie postępowania w sprawie naprawienia szkód w środowisku. W uzasadnieniu wyjaśniono, że pismem z dn. 14 lipca 2023 r. złożono wniosek o uznanie za stronę postępowania, a następnie 11 września 2023 r. wniosek o wszczęcie postępowania w zakresie szkód w środowisku naturalnym spowodowanych przez użytkownika rybackiego Zarząd Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego z siedzibą w [...], który w rezerwacie przyrody Jezioro D. obszar Natura 2000 dokonuje nieuprawnionego połowu ryb w okresie ochronnym, co skutkuje płoszeniem oraz śmiercią ptactwa wodnego w narzędziach rybackich. Wskazano na nieodwracalne szkody polegające na dewastacji i ingerencji zarówno w dno i brzegi Jezioro D. oraz zmiany na terenie przyległym do jeziora tzw. [...] [...], spowodowane wykonywaniem prac budowalnych oraz modernizacją bez odpowiednich odstępstw od zakazów obowiązujących w rezerwatach przyrody. Organ do dnia złożenia skargi nie wydał stosownego aktu od którego przysługiwałoby odwołanie, a jedynie polemizuje ze stanowiskiem strony. Wniesiono o poniesienie kosztów przez organ w związku z bezczynnością, jak też o upomnienie pracownika winnego zaniechania w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako: "RDOŚ", ""organ") wniósł o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie przez skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Potwierdzono, że wnioskiem z 14 lipca 2023 r. oraz jego uzupełnieniem z 11

września 2023 r. stowarzyszenie zwróciło się do organu o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, wszczęcie postępowania administracyjnego przeciwko użytkownikowi rybackiemu Zarządowi Okręgu Polskiego Związku Wędkarskiego w [...], który poprzez prowadzenie szkodliwej działalności związanej z dzierżawieniem wód jeziora [...] i wbrew ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, powoduje nieodwracalne szkody w środowisku naturalnym w rezerwacie przyrody.

Wskazano, że w dniu 23.01.2024 r., na skutek ponaglenia, organ wydał postanowienie znak: [...] o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym szkód w środowisku naturalnym w obrębie rezerwatu przyrody "Jezioro D.". Natomiast przed wydaniem tego postanowienia RDOŚ pismem z 12 grudnia 2022 r. poinformował skarżącego, że organ nie prowadzi postępowania administracyjnego w związku z męczeniem ryb i ptactwa wodnego na obszarze rezerwatu przyrody "Jezioro D". W przypadku gdyby takie postępowanie zostało wszczęte, stowarzyszenie zostanie powiadomione o toczącym się postępowaniu i ewentualnie dopuszczone jako strona po spełnieniu przesłanek zawartych w art. 31 § 1 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 poz. 775 z późn. zm.).

Odnosząc się do pisma skarżącego z 11 września 2023 r. wskazano, że stowarzyszenie zostało poinformowane, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2020 r. poz. 2187) dalej: "ustawa szkodowa" regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem właściwym w sprawach odpowiedzialności za zapobieganie szkodom w środowisku i naprawę szkód w środowisku. Dlatego działając w oparciu o przepisy tej ustawy oraz zgodnie z posiadanymi kompetencjami i możliwościami organ może w drodze decyzji nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek podjęcia

określonych działań zapobiegawczych lub naprawczych, rozumianych jako wszelkie

działania podejmowane w celu zapobieżenia szkodzie lub naprawy tych elementów

środowiska, które szkodzie uległy. Przepisy ww. ustawy znajdują zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku w następujących elementach przyrodniczych: wodach, powierzchni ziemi, gatunkach chronionych i chronionych siedliskach przyrodniczych. Wyjaśniono, że nie każda negatywna zmiana w tych elementach przyrodniczych może być rozumiana jako szkoda w środowisku. Zgodnie z art. 6 pkt 11 szkoda w środowisku to negatywna, mierzalna zmiana stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, oceniona w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska. W gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych musi to być zmiana mająca znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Z definicji właściwego stanu ochrony gatunku, czy siedliska przyrodniczego - art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, z późn.) wynika natomiast skala znaczącego negatywnego oddziaływania, które może zostać uznane za szkodę w środowisku w tych elementach przyrodniczych. Jest to skala kraju, lub państw członkowskich UE lub naturalnego zasięgu gatunku/siedliska.

W pismach kierowanych do organu skarżący nie zgłaszał szkody w środowisku w rozumieniu ustawy szkodowej. Poinformowano, że jeśli intencją

stowarzyszenia jest zgłoszenie szkody, to należy wnieść stosowny wniosek na podstawie art. 24 ust. 1 tej ustawy oraz w sposób określony w art. 63 § 1 Kpa, czyli przesłać pocztą tradycyjną i opatrzyć własnoręcznym podpisem lub przesłać za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej organu. Organ poinformował skarżącego, że jeżeli zgłoszenie zostanie uznane za uzasadnione, to zgodnie z art. 24 ust. 5 postanowi o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15

ust. 1 pkt 2 tej ustawy, tj. decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Odnosząc się do zgłoszonych nieprawidłowości organ wystąpił do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z 12 grudnia 2023 r. z prośbą o udostępnienie posiadanych przez ten organ informacji dotyczących nielegalnych

działań budowalnych prowadzonych na działkach nr [...] i [...] obręb [...], gmina [...] oraz przeprowadzonych działań kontrolnych. Otrzymano zwrotne pismo z 21.12.2023 r. informujące że właściciel nieruchomości posiada wszystkie niezbędne dokumenty formalno-prawne zarówno dla obiektów istniejących oraz obiektów w budowie (decyzje o pozwoleniu na budowę, projekty, dzienniki budów, zawiadomienie o zakończeniu budowy).

Z informacji mailowej otrzymanej od Głównego Inspektoratu Weterynarii z 11 grudnia 2023 r. wynika zaś, że OPZW w [...], uprawniony do rybactwa w rozumieniu przepisów o rybactwie śródlądowym należy do podmiotów zajmujących się rybactwem przybrzeżnym na niewielką skalę w rozumieniu art. 26 w ramach ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 i wykonujących swoją działalność tylko przez krótkie okresy poniżej 24 godzin i prowadzi produkcję pierwotną zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 852/2004. W ramach zarejestrowanej sprzedaży bezpośredniej produktów rybołówstwa, podmiot umieszcza na rynku świeże ryby - niepoddane czynnościom naruszającym ich pierwotną budowę anatomiczną. W związku z tym i zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 853/2004 podmiot ten nie ma obowiązku dokonywania oceny organoleptycznej pod względem obecności pasożytów, w tym nicieni. Mimo to OPZW w [...] przedstawił ostatnie badanie na obecność pasożytów karasia srebrzystego z 23 marca 2021 r. sprawozdanie nr [...] wykonanego w ZHW [...] - pasożytów nie stwierdzono. Były też dokonywane badania przez lekarzy weterynarii specjalistów chorób ryb - wyniki badania z 09.04.2021 r. oraz z 04.03.2022 r. - pasożytów nie stwierdzano. Poza tym decyzją Marszałka Województwa [...] z 10 stycznia 2023 r. w sprawie wydania zezwolenia na połów ryb w okresie ochronnym, zezwolono użytkownikowi rybackiemu na połów tarlaków szczupaka, tj. ryb w pełnej fazie dojrzałości płciowej, które są zdatne do rozrodu, do celów zarybieniowych

w okresie ochronnym od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 30 kwietnia 2023 r. z obwodu

rybackiego jeziora [...] na kanale Kanał [...] nr [...] w maksymalnej ilości 500 kg.

RDOŚ, po weryfikacji wszelkich dokumentów niezbędnych użytkownikowi rybackiemu do prowadzenia gospodarki rybackiej, nie znalazł nieprawidłowości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przedmiotową sprawę Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a." W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§1b). Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W rzeczonej sprawie stowarzyszenie zarzuca Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska bezczynność w zakresie dopuszczenia organizacji społecznej udziału w postępowaniu administracyjnym oraz wszczęcie postępowania administracyjnego przeciwko użytkownikowi rybackiemu, który poprzez prowadzenie szkodliwej działalności powoduje nieodwracalne szkody w środowisku naturalnym w rezerwacie przyrody.

Rozpoznając zasadność tak skonstruowanej skargi wskazać należy w pierwszej kolejności, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Odnosząc się więc do wymogów formalnych wniesionej skargi umożliwiających jej merytoryczną ocenę, Sąd uznał, że zostały one spełnione, tj. stowarzyszenie poprzedziło wniesienie skargi złożeniem ponaglenia w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), które złożone zostało w dniu 3 stycznia 2024 r. Zgodnie z treścią tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie (§ 1) wnoszone do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowania, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie (§ 3).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1659/18 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http:// orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że skarga może zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy. Nadto wyjaśnić pozostaje, że skoro sposób rozpatrzenia ponaglenia nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to w konsekwencji należy przyjąć, że także oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia nie może być warunkiem dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dn. 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3092/19, dostępny w CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżące stowarzyszenie 3 stycznia 2024 r. wystąpiło z ponagleniem na bezczynności RDOŚ, zatem wyczerpano przesłankę warunkującą skuteczność wniesienia skargi do sądu na bezczynność tego organu.

Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm.) zwanej dalej: "u.o.p.", w zakresie w niej nieunormowanym, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne także jest, że zainicjowana niniejszą skargą kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organu (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi, chociaż uwzględnia także okoliczności, które mają miejsce po dacie wniesionej skardze, jeśli dotyczą one podjęcia aktu co do którego zgłoszono skargę na bezczynność organu.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość postępowania organu zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.

Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, dostępny w CBOSA).

Aby ocenić, czy organ administracji dopuścił się bezczynności, należy dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Organ administracji powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, aby zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17, dostępne w CBOSA).

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że stowarzyszenie złożyło w dn. 14 lipca 2023 r. (uzupełniony w dn. 15.09.2023 r.) wniosek o dopuszczenie stowarzyszenia jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym szkód w środowisku naturalnym w obrębie rezerwatu przyrody "Jezioro D". Żądanie takie posiada swoje oparcie w treści art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie ( art. 31 § 2 k.p.a.). Nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że na skutek złożonego wniosku RDOŚ winien po stwierdzeniu, że z wnioskiem wystąpiła uprawniona organizacja społeczną, oraz zaistniały pozostałe niezbędne przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., podjąć określone rozstrzygnięcie. Natomiast z analizy przekazanych akt tej sprawy wynika, że prowadzona była ze skarżącym stowarzyszeniem korespondencja, zaś do momentu wniesienia skargi do sądu nie wydano postanowienia w trybie art. 31 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu złożonego wniosku. Zatem wniesiona skarga była zasadna.

Sąd dostrzega, że co prawda w dniu 23 stycznia 2024 r. RDOŚ wydał postanowienie, którym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 118 ust. 1 u.o.p., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym szkód w środowisku naturalnym w obrębie rezerwatu przyrody "Jezioro D." na skutek nieprawidłowej gospodarki rybackiej oraz dewastacji brzegów poprzez wycinkę drzew, bagrowanie zbiornika, umocnienie brzegów, budowę pomostu oraz slipu i nielegalną budowę wraz z infrastrukturą, jednak na dzień wniesienia skargi, tj. 29 grudnia 2023 r. (data nadania przesyłki u operatora pocztowego) postanowienie to nie zostało jeszcze wydane.

W sytuacji więc, gdy stowarzyszeniu nie wydano postanowienia miało ono prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności organu. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. według której, celem dyspozycji wynikającej z tego przepisu powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej aby strona nie była pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności (por. NSA w wyroku z dn. 24 lutego 2021 r. sygn. II OSK 1845/20, z dn.12 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 675/16, dostępne CBOSA).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje, że zachowanie organu w kontrolowanym okresie oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności spełniało przesłanki bezczynności. W świetle ogólnej regulacji wynikającej z art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. wniosek skarżącej o dopuszczenie do udziału w sprawie powinien być rozpatrzony niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca. Organ z obowiązku tego się nie wywiązał i dopiero po upływie kilku miesięcy podjął rozstrzygnięcie w sprawie (w dn. 23 stycznia 2024 r.). Organ pozostawał zatem w bezczynności gdyż, sprawa nie została załatwiona w terminach określonych w art. 35 k.p.a.

W świetle przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że do dnia złożenia skargi przez skarżącą organ nie rozpoznał wniosku skarżącej, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności, przy czym bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do Sądu. Sytuacja procesowa w tej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu w dn. 23 stycznia 2024 r. wydano postanowienie, którym negatywnie rozpoznano wniosek stowarzyszenia z 14 lipca 2023 r. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek stowarzyszenia, to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec późniejszego rozpoznania wniosku i wydania postanowienia przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Nie można bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny w CBOSA). Wobec powyższego w pkt 1/ sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w pkt 2/ sentencji wyroku, stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć pozostaje, że organ wydał, wprawdzie po kilku miesiącach, postanowienie rozpoznające wniosek skarżącej, co nie może być oceniane jako przejaw złej woli organu, lecz jako przejaw braku zdecydowania co do dalszego toku prowadzonego postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3/ sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi 100 zł.