Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1897/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 13 § 1, art. 71a, art. 71b, art. 8`1 § 4 i § 5
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Gl 460/22 w sprawie ze skargi A na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 1 lutego 2022 r. nr 2401-IEE.711.5.2021.2.MT w przedmiocie odmowy zwolnienia spod egzekucji zajętej wierzytelności pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji) i w tym zakresie zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz A 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz A 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 460/22 uwzględnił skargę A (dalej: Spółka, Skarżąca) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: Dyrektor IAS, DIAS) z 1 lutego 2022 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia spod egzekucji zajętej wierzytelności pieniężnej i uchylił postanowienia organu I i II instancji, a także orzekł o kosztach postępowania.

W motywach wskazano, że w związku z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym wnioskiem z 5 lipca 2021 r., skarżąca zwróciła się o zwolnienie z egzekucji zajętej wierzytelności przysługującej od B, prosząc aby część zajętych wierzytelności, tj. kwotę 201.882,32 zł, B przelała na konto bankowe spółki, co umożliwi wypłatę wynagrodzeń należnych za pracę pracownikom za miesiąc czerwiec 2021 roku.

Dyrektor Oddziału ZUS w Sosnowcu, uznając iż przyznanie wnioskowanej ulgi jest sprzeczne z interesem wierzyciela, wydał postanowienie o odmowie zwolnienia spod egzekucji wierzytelności pieniężnej zajętej w B. Organ egzekucyjny stwierdził, iż okoliczności przedstawione przez skarżącą, nie mogą uzasadniać zastosowania żądanej ulgi, zwłaszcza w kontekście zagrożenia możliwości odzyskania przez ZUS należności zarówno w toku egzekucji jak i dobrowolnej spłaty.

Organ wskazał, że przyjęty w art. 13 ustawy z dnia 16 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2022.479 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.) zwrot "może", oznacza że tego typu orzeczenia opierają się na uznaniu administracyjnym i by nie była to ocena dowolna, konieczne jest przeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego.

Przesłanki, od których łącznego spełnienia uzależniono pozytywne rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego, to złożenie wniosku i istnienie "ważnego interesu zobowiązanego". Zwolnienie składnika majątkowego z egzekucji na podstawie art. 13 u.p.e.a., opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza, że wypełnienie określonej w nim przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego", nie zobowiązuje organu egzekucyjnego do zastosowania zwolnienia, a jedynie stwarza mu taką możliwość.

To czy należy zwolnić spod egzekucji składnik majątkowy czy też nie, należy wyłącznie do organu egzekucyjnego. Jednakże przyznana organowi egzekucyjnemu swoboda wynikająca z ww. art. 13 § 1 u.p.e.a., nie zwalnia go z obowiązku przeprowadzenia zgodnego z prawem postępowania. Uznaniowość nie oznacza bowiem dowolności.

Każde zatem postanowienie organu musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek zwolnienia spod egzekucji określonych składników majątkowych, i ich analizą, z zachowaniem wymogów proceduralnych oraz powinno zawierać szczegółowe uzasadnienie prawne.

Pozytywne rozpatrzenie wniosku zobowiązanego jest ściśle związane z koniecznością zabezpieczenia interesu wierzyciela poprzez obowiązkową realizację jego roszczeń, tym samym uwzględnienie wniosku o zwolnienie spod egzekucji, nie może prowadzić do bezskuteczności egzekucji.

Dlatego też, aby określony składnik majątku został zwolniony spod egzekucji, skarżąca powinna przedstawić nie tylko argumenty przemawiające za jego zwolnieniem, ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności, z innych składników majątkowych. Zwolnienie spod egzekucji określonego składnika majątkowego, służy bowiem wyłącznie zmniejszeniu uciążliwości prowadzonej egzekucji, a ochrona ważnego interesu zobowiązanego, nie może doprowadzić do sytuacji, w której niemożliwe będzie przeprowadzenie skutecznej egzekucji administracyjnej.

Organ egzekucyjny wskazał, że, w przypadku skarżącej, nie bez znaczenia jest fakt, iż posiada ona kilkumilionowe zadłużenie z tytułu składek i jej zadłużenie nadal rośnie. Nie podejmuje ona natomiast wysiłków aby spłacać zadłużenie.

Dyrektor Oddziału ZUS w Sosnowcu zaznaczył również, iż do chwili rozpoznania wniosku, skarżąca już siedemnastokrotnie korzystała z ulgi w formie zwolnienia spod egzekucji składnika majątkowego na poczet wypłat wynagrodzeń dla pracowników, a nadto wskazał, że skarżąca utożsamia swój własny ważny interes, z interesem zatrudnionych osób. W takim jednakże ujęciu prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec podmiotów zatrudniających pracowników, byłoby w każdym przypadku problematyczne, zawsze bowiem skierowanie egzekucji mogłoby się niekorzystnie odbić na zatrudnionych osobach.

Organ I instancji podał, że skarżąca podnosząc, że wnioskowana ulga podyktowana jest potrzebą wypłaty wynagrodzeń dla pracowników i powołując się na ważny interes zobowiązanego, pomija okoliczność, że tym samym pracownikom nie przekazuje od 2018 roku składek, również w części finansowanej przez pracowników, które potrąca z ich wynagrodzeń.

Spółka, jako pracodawca zatrudnionych u niej osób, zobowiązana jest do zaspokajania ich potrzeb i praw jako pracowników, co obejmuje, m.in. wypłatę wynagrodzeń. Zobowiązana jest jednak również do regulowania zobowiązań składkowych.

Organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie skarżącej, wskazał że, w zaistniałej sytuacji, brak jest okoliczności przemawiających za zwolnieniem spod egzekucji wierzytelności skarżącej, tym bardziej, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do zaspokojenia należności wierzycieli.

Podzielił całkowicie stanowisko organu egzekucyjnego odnośnie przeanalizowanej sytuacji majątkowej i pominięcia interesu wierzyciela (bezskuteczność egzekucji) w razie uwzględnienia żądania skarżącej.

W skardze wniesionej do WSA w Gliwicach, skarżąca, zarzucając naruszenie art. 13 § 1 u.p.e.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez odmowę zwolnienia spod egzekucji części wierzytelności skarżącej wobec B, mimo że, w jej ocenie, zwolnienie takie jest uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - uwzględniając skargę – wskazał, że przepis art. 13 u.p.e.a. daje organowi egzekucyjnemu uprawnienie do udzielenia bądź odmowy zwolnienia, jest to uznanie administracyjne, czyli sytuacja, w której ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2018, s. 409). W przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego, organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasad celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cech stanu faktycznego (zob. J. Zimmermann, op. cit., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (J. Zimmermann, op. cit., s. 417). "Uznanie administracyjne nie jest sferą wolną od związania konstytucyjnego i ustawowego, a także nie jest sferą wolną od kontroli sądów administracyjnych" (M. Jaśkowska w: Instytucje prawa administracyjnego System Prawa Administracyjnego Tom 1, red. R. Hauser, A. Wróbel, Z. Niewiadomski, C.H.Beck 2015, s. 298). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało przyjętych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreślane jest znaczenie kontroli zgodności aktu uznaniowego z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.

W orzeczeniu z 29 września 1993 r., sygn. K 17/92, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego "nie może być mowy o jakimkolwiek "swobodnym", tzn. w określonych granicach niezwiązanym prawem i niekontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodną, niezwiązaną niczym możliwość rozstrzygnięcia, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji, która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia. Swobodne uznanie staje się w ten sposób szczególną formą wykonywania przepisów prawa, polegającą na tym, że organ stosujący prawo ma uwzględnić indywidualne warunki każdego wypadku, których stwierdzenie jest możliwe tylko w tym stopniu, by móc wydać decyzję zgodną z wolą ustawodawcy. To działanie organu administracyjnego musi być jednak uzasadnione i podlega kontroli". Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r. sygn. III ARN 33/93, wskazał że: "przy dokonywaniu sądowej kontroli zgodności z prawem wszelkich decyzji administracji o charakterze uznaniowym (...) rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej niż w innych sytuacjach (...) z decyzjami uznaniowymi musi się wiązać nie zmniejszona, lecz zwiększona kontrola sądu, wykonywana z punktu widzenia przestrzegania prawa (i to prawa rozumianego jako całość systemu)".

Mimo iż sądowa kontrola takiego aktu ma zakres ograniczony, to jednak wymaga zbadania, czy akt ten nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy, oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w postępowaniu podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie aktu uznaniowego, z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10 i z 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1981/14, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W wyrokach z 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 292/12 i I OSK 369/12 (opubl. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uzasadnienie aktu wydanego w ramach uznania administracyjnego, winno być "na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego". Z kolei w wyroku z 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1254/08, (opubl. w CBOSA), NSA podkreślił, że "organ zobowiązany jest w sposób czytelny i umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Konieczne jest zatem wskazanie wyraźnych kryteriów decyzyjnych (dóbr chronionych przez prawo), w tym zwłaszcza znajdujących oparcie w wartościach konstytucyjnych, dopiero bowiem ich należyta identyfikacja i ustalenie ich hierarchii na tle konkretnego stanu faktycznego pozwala na instancyjną kontrolę rozstrzygnięcia mającego charakter uznaniowy, odwołującego się do ocen". Uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, winno spełniać rolę informacyjną i edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie odmowy zwolnienia spod egzekucji wierzytelności skarżącej - powinny być tak sformułowane, aby strona mogła poznać w pełni tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć, i w miarę możliwości zaakceptować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu jej sprawy. Istotne jest również, by na tej podstawie sąd administracyjny mógł skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 485/20 i sygn. akt III SA/Kr 483/20, opubl. w CBOSA).

Ustawodawca używając zwrotu "może zwolnić", ustalił jednocześnie, że organ ma możliwość wyboru wariantu rozstrzygnięcia, które ma charakter uznaniowy. O tym czy wniosek może zostać uwzględniony rozstrzyga organ, który wydał postanowienie w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1375/14 (opubl. w CBOSA), rozwiązanie takie oznacza przyznanie organowi administracji publicznej, przepisem prawa materialnego, w niniejszej sprawie art. 13 u.p.e.a., pewnego luzu decyzyjnego, polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, musi mieścić się w granicach zakreślonych dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przyznany organowi luz decyzyjny, może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Sądowa kontrola aktów uznaniowych wymaga zbadania, czy akt znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego i czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy akt nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami odnoszącymi się do rozpatrywanej sprawy. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w przypadku aktów uznaniowych, wymaga szczególnie starannego wyważenia obu tych interesów, i w razie uznania prymatu interesu społecznego, wykazania w sposób niebudzący wątpliwości słuszność takiego rozstrzygnięcia. Brak takich działań uzasadniać może zarzut dowolności rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Sądu wskazane warunki prawidłowości aktu o charakterze uznaniowym, nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Ponieważ wynagrodzenie za pracę w systemie prawnym chronione jest w sposób szczególny, bezwzględny, nawet z ograniczeniem swobody dysponowania prawem do niego przez samego uprawnionego, poprzez zakaz zrzeczenia się wynagrodzenia, z zagwarantowaniem przepisami rangi ustawowej minimalnej wysokości wynagrodzenia, ze znacznymi ograniczeniami w dokonywaniu potrąceń, zarówno co do przedmiotu potrącenia, jak i jego wysokości; wydanie postanowienia odmawiającego zwolnienia z egzekucji zajętej wierzytelności w celu wypłaty wynagrodzeń pracownikom, wymaga przeprowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością i szczególnie starannego uzasadnienia.

Tymczasem w niniejszej sprawie, w aktach postępowania administracyjnego (k. 351-356) znajduje się "Oświadczenie o stanie majątkowym osoby prawnej" podpisane przez prokurenta skarżącej, a jednocześnie prezesa zarządu B (co wynika z publicznego Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego), w którym wskazał on, że na dzień 7 lipca 2021 r. skarżąca była wierzycielem B na kwotę 3.959.338,92 zł. W świetle tego oświadczenia, a także biorąc pod uwagę okoliczność, że skarżąca i B nie tylko prowadzą działalność pod tym samym adresem, co wynika z akt sprawy, ale też są własnością tej samej osoby fizycznej – K. K., co z kolei wynika z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego – organy winny były wyjaśnić czy w sprawie została wszczęta procedura przewidziana w art. 71a i art. 71b u.p.e.a., która być może doprowadziłaby do co najmniej częściowego zaspokojenia należności wierzyciela, co z kolei mogłoby mieć wpływ na decyzję organu egzekucyjnego w przedmiocie zwolnienia z egzekucji zajętej wierzytelności w celu wypłaty wynagrodzeń pracownikom. Jeżeli procedura ta została wszczęta, organ winien wskazać z jakim skutkiem, a jeżeli nie została wszczęta, winien wyjaśnić z jakiego powodu.

Przepis art. 71b u.p.e.a. wprowadza bowiem uprawnienie przysługujące organowi egzekucyjnemu, który stwierdzi, iż podmiot kontrolowany na podstawie art. 71a u.p.e.a., tj. dłużnik zajętej wierzytelności, bezpodstawnie uchyla się od przekazania całości lub części zajętej wierzytelności, i wyda postanowienie określające wysokość nieprzekazanej kwoty do ściągnięcia zajętej sumy od dłużnika w trybie egzekucji administracyjnej. W wyniku zatem stwierdzenia, iż doszło do bezpodstawnego uchylania się przez dłużnika zajętej wierzytelności od przekazania zajętej wierzytelności organowi egzekucyjnemu, zajęta wierzytelność, albo część wierzytelności, może zostać ściągnięta od dłużnika zajętej wierzytelności w trybie egzekucji administracyjnej.

"Zwrot normatywny "bezpodstawnie uchyla się" należy interpretować jako przesłankę prawną, a nie faktyczną. Innymi słowy uchylanie się przez dłużnika zajętej wierzytelności od jej przekazania organowi egzekucyjnemu z przyczyn faktycznych, np. trudnej sytuacji ekonomicznej, będzie stanowiło podstawę do wydania postanowienia określającego wysokość nieprzekazanej kwoty (por. wyrok NSA z 15 maja 2012 r., II FSK 2221/10, LEX nr 1244185)" (R. Suwaj, w: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, red. D. R. Kijowski, Wolters Kluwer 2015, s. 871).

Zgodnie z art. 71a § 9 u.p.e.a., podstawą wystawienia tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny, który dokonał u dłużnika zajęcia wierzytelności, jest ostateczne postanowienie, w którym organ egzekucyjny określił wysokość nieprzekazanej kwoty. Przedmiotowy tytuł wykonawczy umożliwia organowi egzekucyjnemu ściągnięcie z majątku dłużnika zajętej wierzytelności kwoty wierzytelności do wysokości określonej w postanowieniu. "Przepis art. 71b stanowi wyraźnie, że tytuł wykonawczy wystawia organ egzekucyjny, nie zaś wierzyciel, co jest zasadą przy wszczęciu egzekucji (...). Wystawiając tytuł wykonawczy w trybie wskazanego przepisu, organ egzekucyjny nie działa jako "wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym", ani tym bardziej jako tylko wierzyciel. Wystawienie w tym trybie tytułu jest działaniem organu egzekucyjnego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2008 r., sygn. II FSK 928/07, opubl. LEX nr 686479). "W przypadku wystawienia tytułu wykonawczego wobec dłużnika zajętej wierzytelności egzekucja z majątku tego dłużnika prowadzona jest więc w ramach dotychczasowego postępowania egzekucyjnego, co powoduje, że organem egzekucyjnym właściwym w tym zakresie jest organ egzekwujący obowiązek, na poczet którego dokonano zajęcia wierzytelności" (R. Suwaj, op. cit., s. 872).

Mając powyższe na względzie, Sąd uchylił zaskarżone postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329; dalej: p.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., wskazując że kwota zasądzona od na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania, to opłata za czynności adwokackie, która, na podstawie art. 206 p.p.s.a., została miarkowana z uwagi na nakład pracy niezbędny do wniesienia skargi, przy uwzględnieniu jej w istocie tożsamej treści w kilku analogicznych sprawach. Aktywność pełnomocnika w niniejszej sprawie sprowadzała się bowiem w istocie tylko do powielenia treści skarg złożonych przez niego w tożsamych sprawach dotyczących tej samej skarżącej. Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "zgodnie z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Z powołanego przepisu wynika, że katalog sytuacji, w których sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania lub je miarkować, jest otwarty. Uwzględnienie skargi w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu jest tylko jednym uzasadnionym przypadkiem uzasadniającym takie rozstrzygnięcie, wskazanym przez ustawodawcę. Świadczy o tym użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności". Zastosowanie w konkretnej sprawie miarkowania kosztów ma charakter uznaniowy. Z powyższego nie można natomiast wywieść, że miarkowanie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego poniżej stawki minimalnej jest możliwe tylko w przypadku częściowego uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 175 § 1 i art. 177 § 1 p.p.s.a. wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach, a zaskarżając orzeczenie w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenie i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy – poprzez oddalenie skargi a także zasądzenie od Spółki na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

Zaskarżonemu wyrokowi – stosownie do treści art. 174 pkt 2: p.p.s.a. – zarzucił naruszenie:

1. art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art.77 § 1,i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 z późn. zm.: dalej: k.p.a.) i w zw. z art. 18 i art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy bowiem Sąd dokonał błędnej oceny sprawy, a przedstawione w wyroku zalecenia wykraczają poza zakres sprawy i pozostają bez związku z przedmiotem postępowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 13 § 1 u.p.e.a. poprzez uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia DlAS w Katowicach wskutek nieprawidłowo dokonanej kontroli zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji poprzez przekroczenie ram tej kontroli i dokonanie oceny sprawy poprzez kryterium słuszności, czy celowości a nie samej oceny uzasadnienia aktu uznaniowego. Sąd nie wskazał jakie reguły postępowania administracyjnego zostały przez organy naruszone oraz że przekroczono swobodną ocenę dowodów. Dodatkowo zalecenia Sądu, w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, stanowią przekroczenie ram sprawy i są wynikiem dokonania błędnej kontroli zaskarżonego postanowienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto zaskarżono postanowienie Sądu zawarte w pkt 2 wyroku, na mocy którego zasądzono od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 3600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, zarzucając mu naruszenie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018.265 ze zm.) poprzez zasądzenie błędnej kwoty kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie w zakresie zarzutu dotyczącego kosztów zastępstwa procesowego, w pozostałej części podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania.

Postawione zarzuty, poza zarzutem dotyczącym kosztów zastępstwa procesowego, należało uznać za nieusprawiedliwione.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących istoty sprawy. Podstawa kasacyjna ujęta w złożonym środku zaskarżenia dotycząca zakwestionowanych kosztów zastępstwa procesowego zostanie omówiona na końcu niniejszego uzasadnienia z uwagi na jej uboczny charakter.

Organ skarżący kasacyjnie oprócz zarzutu dotyczącego kosztów zastępstwa procesowego postawił dwa zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

W pierwszym z zarzutów kasacyjnych wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 i 13 § 1 u.p.e.a. poprzez wydanie wyroku z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy bowiem Sąd dokonał błędnej oceny sprawy, a przedstawione w wyroku zalecenia wykraczają poza zakres sprawy i pozostają bez związku z przedmiotem postępowania.

W drugim z zarzutów powołał się na naruszenie tych samych przepisów poprzez uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia DIAS w Katowicach wskutek nieprawidłowego dokonania kontroli zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji poprzez przekroczenie ram tej kontroli i dokonanie oceny sprawy poprzez kryterium słuszności, czy celowości a nie samej oceny uzasadnienia aktu uznaniowego. Sąd nie wskazał jakie reguły postępowania administracyjnego zostały przez organy naruszone, także, że przekroczono swobodną ocenę dowodów. Dodatkowo zalecenia Sądu, w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego w niniejszej sprawie, stanowią przekroczenie ram sprawy i są wynikiem dokonania błędnej kontroli zaskarżonego postanowienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z zarzutów tych wynika zatem, że skarżący kasacyjnie organ uważa, iż Sąd I instancji dokonał błędnej oceny sprawy poprzez kryterium słuszności, czy celowości, a nie samej oceny uzasadnienia aktu uznaniowego. Dokonał nieprawidłowej kontroli z przekroczeniem jej ram, a przedstawione w wyroku zalecenia wykraczają poza zakres sprawy i pozostają bez związku z przedmiotem postępowania. Nie wskazał jakie reguły postępowania zostały naruszone, także, że przekroczono w sprawie zasadę swobodnej oceny dowodów.

Z tymi twierdzeniami zgodzić się nie można. W ocenie NSA, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia nie przekraczając ram postępowania kontrolnego. Skontrolował przez pryzmat uzasadnienia postanowienia przeprowadzone postępowanie dowodowe uznając je za niewyczerpujące. Tym samym wskazał również naruszenia prawa, których dopuścił się organ wydający zaskarżony do Sądu I instancji indywidualny akt administracyjny (postanowienie wydane na podstawie art. 13 u.p.e.a.). Nie doszło też w sprawie do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.

Zgodnie z art. 13 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego.

Zwolnienie określonych składników majątkowych spod egzekucji następuje zatem w ramach uznania administracyjnego. W pełni podzielić w tym zakresie należy wywody poczynione przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Argumentacja Sądu wsparta została piśmiennictwem i orzecznictwem.

Na to, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu egzekucyjnego rozstrzygnięcie o zwolnieniu, wskazuje użyty w przepisie zwrot "organ może". Jak trafnie spostrzegł WSA w Gliwicach w wyroku z 5 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Gl 689/09, LEX nr 566367: "Konstrukcja zwolnienia z egzekucji składników majątkowych opiera się na tzw. "uznaniu administracyjnym", co oznacza, że wypełnienie tych przesłanek nie zobowiązuje organu egzekucyjnego do zastosowania zwolnienia, a jedynie stwarza mu taką możliwość (por. D. Kijowski (red.), Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, opublikowano: LEX 2015).

Przesłanka ważnego interesu zobowiązanego, o której mowa w art. 13 § 1 u.p.e.a., jest swoistą klauzulą generalną, której znaczenie należy rozpatrywać w kontekście okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt II FSK 489/10, LEX nr 966166). Mając na względzie specyficzny charakter rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym, podkreślenia wymaga, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego, takie postanowienia podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli sądu nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy postanowienie zostało podjęte zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano je w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2001 r., I SA/Ka 498/00; wyrok NSA z 13 października 2000 r., III SA 3416/99; wyrok NSA z 14 maja 1997 r., I SA/Łd 344/96 - publikowane w CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 17 maja 2013 r., I SA/Po 103/13, Lex nr 1323427, także wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 3609/15, LEX nr 2461061).

Postępowanie kończące się rozstrzygnięciem uznaniowym musi być zatem przeprowadzone w sposób wszechstronny, wnikliwy z zachowaniem wszystkich reguł procedowania. Musi opierać się na pełnym materiale dowodowym ocenionym bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów.

Podkreślić należy, że zwolnienie z egzekucji określonych składników majątkowych zobowiązanego nie może udaremnić egzekucji. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że zwolnienie określonych składników majątkowych nie może bowiem prowadzić do udaremnienia podstawowego celu egzekucji, a tak stałoby się niewątpliwie wtedy, gdyby z egzekucji zostały zwolnione wszystkie składniki majątkowe należące do zobowiązanego (zob. Z. Leoński, w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie, s. 62, a także W. Piątek, A. Skoczylas, w: R. Hauser, A. Skoczylas red., Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wydanie 9, s. 96).

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że przepis art. 13 § 1 u.p.e.a. ma na celu ochronę zobowiązanego, jednakże nie może prowadzić do sytuacji, że egzekucja okaże się bezskuteczna (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1791/12, LEX nr 1518924). W innym z wyroków NSA stwierdził, że przepis art. 13 § 1 u.p.e.a. ma na celu ochronę interesów tak zobowiązanego jak i wierzyciela, a tym samym nie może prowadzić do sytuacji, w której okaże się, że egzekucja jest bezskuteczna (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2029/12, LEX nr 1495147).

Stwierdzić zatem należy, że nie może dojść do zwolnienia z egzekucji na podstawie art. 13 § 1 u.p.e.a. całego majątku zobowiązanego, gdyż w takim przypadku cel egzekucji – zaspokojenie wierzyciela – w ogóle nie zostałby osiągnięty. Istotne są zatem ustalenia faktyczne w tym zakresie, a mianowicie dotyczące majątku, jakim dysponuje zobowiązany i czy zwolnienie na podstawie art. 13 § 1 u.p.e.a. wskazanych przez zobowiązanego określonych składników majątku, nie spowoduje udaremnienia egzekucji.

Wskazać trzeba, że organy w ramach przeprowadzonego postępowania stwierdziły, że żądane zwolnienie z egzekucji zajętej wierzytelności (jej części) doprowadziłoby do bezskuteczności egzekucji. Organ odwoławczy potwierdził to w treści złożonej skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji zauważył zaś w zapadłym rozstrzygnięciu eliminującym z obrotu prawnego wydane w sprawie postanowienia, że Spółce zobowiązanej przysługiwały od dłużnika zajętej wierzytelności prawa majątkowe w postaci wierzytelności w znacznie wyżej wysokości, niż ta, co do której Spółka skarżąca kasacyjnie złożyła wniosek o zwolnienie spod egzekucji. Sąd I instancji wskazał, że na dzień 7 lipca 2021 r. zobowiązanej przysługiwały od B wierzytelności w wysokości 3.959.338,92 zł, zaś, jak wynika z wniosku o zwolnienie spod egzekucji wierzytelności, wystąpiła ona o zwolnienie nie całości wierzytelności, a jedynie ich części w wysokości 201 882,32 zł, co stanowi stosunkowo niewielki odsetek przysługujących skarżącej kasacyjnie na dzień 7 lipca 2021 r. wierzytelności od dłużnika zajętych wierzytelności.

Jest to istotna okoliczność, gdyż ma ona wpływ na dokonane przez organy ustalenia co do bezskuteczności egzekucji. Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej Dyrektor tych ustaleń, co do wielkości przysługujących zobowiązanej wierzytelności, w ogóle nie podważa. W żaden też sposób nie odnosi się do wielkości tych wierzytelności.

Słusznie zatem w zaistniałych okolicznościach Sąd I instancji motywując zapadłe orzeczenie odwołał się do instytucji uregulowanych art. 71a i 71b u.p.e.a. Zgodnie z art. 71a u.p.e.a. jeżeli w wyniku kontroli stwierdzono, że dłużnik zajętej wierzytelności bezpodstawnie uchyla się od przekazania zajętej wierzytelności albo części wierzytelności organowi egzekucyjnemu, organ ten wydaje postanowienie, w którym określa wysokość nieprzekazanej kwoty. Na postanowienie w sprawie wysokości nieprzekazanej kwoty przysługuje zażalenie. W myśl zaś art. 71b u.p.e.a. jeżeli dłużnik zajętej wierzytelności bezpodstawnie uchyla się od przekazania zajętej wierzytelności albo części wierzytelności organowi egzekucyjnemu, zajęta wierzytelność albo część wierzytelności może być ściągnięta od dłużnika zajętej wierzytelności w trybie egzekucji administracyjnej. Podstawą wystawienia tytułu wykonawczego jest postanowienie, o którym mowa w art. 71a § 9. Tytuł wykonawczy wystawia organ egzekucyjny, który dokonał u dłużnika zajętej wierzytelności zajęcia wierzytelności.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że powołane przepisy znajdują zastosowanie w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sama możliwość wystawienia tytułu wykonawczego przeciwko dłużnikowi (zajętej wierzytelności) nie oznacza, że dochodzi do wszczęcia odrębnego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., II FSK 409/11, LEX nr 1233659). Wystawiając tytuł wykonawczy w trybie przepisu art. 71b u.p.e.a. organ egzekucyjny nie działa jako wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, ani jako wierzyciel. Wystawienie w tym trybie tytułu wykonawczego jest działaniem organu egzekucyjnego i w przypadku wystawienia tego tytułu wykonawczego wobec dłużnika zajętej wierzytelności, egzekucja z majątku tego dłużnika prowadzona jest w ramach dotychczasowego postępowania egzekucyjnego. Jest jego kontynuacją. W konsekwencji organem egzekucyjnym właściwym w tym zakresie jest organ egzekwujący obowiązek, na poczet którego wierzytelność zajęto. Tytuł wykonawczy, wystawiony na podstawie art. 71b u.p.e.a., umożliwia organowi egzekucyjnemu ściągnięcie z majątku dłużnika zajętej wierzytelności kwoty wierzytelności do wysokości określonej w postanowieniu. Jest ona egzekwowana na poczet obowiązku "zasadniczego", który pozostaje nadal przedmiotem trwającego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2021/11, LEX nr 1298468).

Mając zatem na względzie ustalenie organów, że zwolnienie spod egzekucji wskazanej kwoty wierzytelności (części wierzytelności) doprowadziłoby do bezskuteczności egzekucji zasadnie Sąd I instancji wskazał na przywołane powyżej i omówione przepisy (art. 71a i 71b u.p.e.a.).

Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że organ zobowiązany będzie do ustalenia, czy B, której na dzień 7 lipca 2021 r. skarżąca była wierzycielem na kwotę 3.959.338,92 zł, przekazała organowi egzekucyjnemu całość lub co najmniej przeważającą część zajętej wierzytelności, a jeżeli nie, to czy w sprawie została wszczęta procedura przewidziana w art. 71a i art. 71b u.p.e.a.; jeżeli procedura ta została wszczęta, organ winien wskazać z jakim skutkiem, a jeżeli nie została ona wszczęta, winien wyjaśnić z jakiego powodu zaniechał jej wszczęcia, i w zależności od dokonanych ustaleń, podejmie rozstrzygnięcie w sprawie i szczegółowo je uzasadni.

Powyższe ustalenia mają niewątpliwie znaczenie dla oceny zwolnienia spod egzekucji określonych składników majątku zobowiązanego. Zwolnienie, o którym mowa w art. 13 § 1 u.p.e.a. rozpatrywane jest w ramach uznania administracyjnego, gdzie organ zobowiązany jest do wszechstronnego rozpoznania sprawy, w tym do uwzględnienia wszystkich możliwych dowodów, rzetelnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności dotyczącego sytuacji majątkowej zobowiązanego występującego o zwolnienie spod egzekucji wskazanego we wniosku majątku. Zwolnienie bowiem nie może dotyczyć całego majątku zobowiązanego, nie może udaremnić celu egzekucji, jakim jest zaspokojenie wierzyciela (art. 1 pkt 2 u.p.e.a.). Ustalenie faktów w tym zakresie jest istotne, szczególnie ze względu na dokonane ustalenie organów administracyjnych obu instancji, dotyczące bezskuteczności egzekucji.

Postępowanie w sprawie nie zostało więc przeprowadzone zgodnie z regułami procedowania w postępowaniu egzekucyjnym, a konkretnie z art. 7 i art. 77 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które to przepisy stosuje się w tym postępowaniu na mocy odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że powołane uchybienia regułom postępowania administracyjnego, poprzez stosowne wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zostały przez Sąd I instancji adekwatnie do sprawy poczynione.

Zasadnie, w ocenie NSA, z uwagi na okoliczności powołane przez skarżącą kasacyjnie Spółkę we wniosku o zwolnienie majątku (wierzytelności) spod egzekucji, Sąd I instancji powołał się na charakter wynagrodzenia za pracę.

Wynagrodzenie to w systemie prawnym chronione jest w sposób szczególny, bezwzględny, nawet z ograniczeniem swobody dysponowania prawem do niego przez samego uprawnionego, poprzez zakaz zrzeczenia się wynagrodzenia, z zagwarantowaniem przepisami rangi ustawowej minimalnej wysokości wynagrodzenia, ze znacznymi ograniczeniami w dokonywaniu potrąceń, zarówno co do przedmiotu potrącenia, jak i jego wysokości. Wyrazem tej szczególnej ochrony są również przepisy art. 81 § 4 i 5 u.p.e.a , zgodnie z którymi wynikający z zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego zakaz wypłat z tego rachunku bez zgody organu egzekucyjnego nie dotyczy wypłat na bieżące wynagrodzenia za pracę, które mogą nastąpić po złożeniu bankowi odpisu listy płac lub innego wiarygodnego dowodu, oraz wypłat z rachunku celem zapłaty podatku dochodowego od osób fizycznych oraz składek na ubezpieczenie społeczne, należnych od dokonywanych wypłat na bieżące wynagrodzenia. W związku z powyższym, wydanie postanowienia odmawiającego zwolnienia z egzekucji zajętej wierzytelności w celu wypłaty wynagrodzeń pracownikom wraz z należnymi od tych wynagrodzeń podatkiem od osób fizycznych i składkami na ubezpieczenie społeczne, wymaga przeprowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością i szczególnie starannego uzasadnienia. Tymczasem – jak słusznie zauważa Sąd I instancji – zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia w tym zakresie. Organ wskazał, że realizacji podnoszonego przez skarżącą ważnego interesu zobowiązanego w postaci wypłaty wynagrodzeń pracownikom, sprzeciwia się interes wierzyciela w postaci bezskuteczności egzekucji, jednakże przy ocenie konfliktu tych interesów, organ nie rozważył czy realizacja w tym przypadku, ważnego interesu zobowiązanego, nie zawiera w sobie również realizacji, do pewnego stopnia, interesu społecznego w postaci np. braku konieczności wypłaty tych świadczeń z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w przypadku niewypłacalności pracodawcy.

Nie doszło tym samym do naruszenia przepisów wskazanych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w tych dwóch zarzutach procesowych. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej kontroli sprawy, nie wyszedł poza jej ramy. Oparł rozstrzygnięcie o właściwe kryteria oceny indywidualnych aktów administracyjnych o charakterze uznaniowym, skoncentrował się na wadliwie przeprowadzonym przez organy postępowaniu odzwierciedlonym w uzasadnieniach postanowień. Wskazał przy tym motywując zapadłe rozstrzygniecie na uchybienia regułom postępowania.

NSA uznał, że w sprawie błędnie Sąd I instancji określił wysokość kosztów zastępstwa procesowego. Sprawa dotyczy zwolnienia spod egzekucji określonych składników majątkowych. Wydaje się w tym zakresie postanowienie na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja dotyczy należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Od postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczących egzekucji należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie pobiera się wpisu.

Zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a. nie mają obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. W myśl zaś art. 211 p.p.s.a. koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydatków. Natomiast z przepisu art. 212 § 1 p.p.s.a. wynika, że opłatami sądowymi są wpis i opłata kancelaryjna.

Na gruncie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a. NSA podjął następującą uchwałę: Sprawy ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego należą do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 239 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) i w konsekwencji - na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e tej ustawy - z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych zwolniona jest strona skarżąca w sprawach ze skarg na postanowienia organów egzekucyjnych wydawane w toku egzekucji administracyjnej dotyczącej tytułów wykonawczych wystawianych przez organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 23 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 2/15, ONSAiWSA 2016/5/70).

W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że przy dokonywaniu wykładni pojęcia "sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych" użytego przez ustawodawcę w art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a. w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można poprzestać tylko na zastosowaniu wykładni językowej. Należy podzielić pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z 30 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1407/08), że: "Zastosowanie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej, wykładni celowościowej godzi w wartości demokratycznego państwa prawnego". Stosując w analizowanej sprawie wykładnię celowościową, nie można nie zauważyć, że przyjmując taki, a nie inny katalog ustawowych zwolnień przedmiotowych w art. 239 pkt 1 lit. a/-e/ P.p.s.a., "ustawodawca miał niewątpliwie na uwadze charakter tych spraw, z których większość związana jest z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych, najczęściej dotyczących trudnych sytuacji życiowych niezawinionych przez stronę, a więc spraw dotyczących sfery o wysokim stopniu wrażliwości społecznej" (tak: S. Babiarz, B. Dauter, M. Niezgódka-Medek: Koszty w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych, Warszawa 2007, s. 229). W tychże sprawach, w tym także w sprawach "z zakresu ubezpieczeń społecznych", o których jest mowa w art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., nierzadko zdarza się, że strona zobowiązana nie ma dostatecznych środków nie tylko pozwalających na prowadzenie postępowania sądowego, ale i na zaspokojenie własnych koniecznych potrzeb życiowych (tak NSA w postanowieniu z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II GZ 19/11). Nie można przyjąć, że wskazana sytuacja będzie występować tylko w przypadku skarg na rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniach orzekających "w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych", a nie wystąpi w postępowaniach egzekucyjnych będących wobec nich postępowaniami wykonawczymi.

Zauważyć dalej należy, pozostawiając chwilowo na uboczu powyższe zwolnienie, że nie bez powodu prawodawca w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadził zasadę, że wpis stosunkowy pobierany jest w przypadku zaskarżenia aktu, który kreuje należność pieniężną, po czym w § 2 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia wskazał rodzaje aktów, w przypadku których pobiera się wpis stały (postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), dodając zwrot doprecyzowujący "bez względu na przedmiot zaskarżenia". Wskazuje to, że w przypadku każdego postanowienia wymienionego w tym przepisie, nawet gdy dotyczy ono należności pieniężnej, należy pobierać wpis stały. Konsekwencją tego powinno być również obliczenie wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika według reguły określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Wskazać też trzeba na funkcjonalne powiązanie instytucji wpisu, umożliwiającego rozpoznanie przez sąd środka zaskarżenia na indywidualny akt administracyjny, z kosztami zastępstwa procesowego przyznawanymi stronie, która wygrała sprawę rozpoznaną przez sąd, w wyniku uiszczenia rzeczonego wpisu sądowego. Pojęcie "należności pieniężnej" występujące w jednym i drugim rozporządzeniu, tj. w rozporządzeniu regulującym wysokość wpisów sądowych oraz w rozporządzeniu dotyczącym opłat za czynności radców prawnych, winno być w ramach wykładni systemowej interpretowane w ten sam sposób. Jeżeli na gruncie rozporządzenia dotyczącego wysokości wpisów z pojęcia "należności pieniężnej" objętej zaskarżonym aktem, prawodawca wyłączył skargi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym i to bez względu na przedmiot zaskarżenia, to także na gruncie rozporządzenia regulującego opłaty za czynności radców prawnych, z pojęcia "należności pieniężne" winny być wyłączone sprawy ze skarg dotyczących postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym i to także bez względu na przedmiot zaskarżenia (por. D. Dudra, Zagadnienie wysokości wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego na tle postanowienia organu egzekucyjnego o obciążeniu wierzyciela kosztami egzekucyjnymi. Zeszyty Naukowe NSA, rok XVII, nr 6 (99) 2021, s. 37-38).

Podkreślić też wypada - odnośnie wpisu - uprzywilejowanie pewnych spraw przez prawodawcę ze względu na ich charakter, ich znaczenie w kontekście społecznym, ekonomicznym i aksjologicznym. Wpis stały w wysokości 100 zł, czyli wpis najniższy kwotowo, pobierany jest w siedmiu przypadkach, a mianowicie od: skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym (§ 2 ust. 1 pkt 1); skarg na bezczynność organów administracji publicznej (§ 2 ust. 1 pkt 6); sprzeciwów od decyzji (§ 2 ust. 1 pkt 6a); zażaleń na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych (§ 2 ust. 1 pkt 7); skarg z zakresu ewidencji ludności i dowodów osobistych (§ 2 ust. 3 pkt 7); skarg z zakresu aktów stanu cywilnego i obywatelstwa (§ 2 ust. 3 pkt 9); skarg z zakresu kombatantów (§ 2 ust. 3 pkt 10). Niewątpliwie wskazane powyżej przypadki przekonują do uznania ich uprzywilejowanego charakteru ze względów społecznych, ekonomicznych czy aksjologicznych.

W konsekwencji powyższego stwierdzić należy, że zarówno w przypadku postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym egzekucji należności z tytułu ubezpieczeń społecznych, jak i postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym, które dotyczą egzekucji innych należności, ze względu na brak w ich ramach "należności pieniężnej", jak i uprzywilejowany charakter – koszty zastępstwa procesowego powinny być ustalone, jak dla innej sprawy w wysokości 480 zł.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w zw. z art. 200 i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia ws. opłat za czynności radców prawnych (pkt 1 sentencji wyroku) oraz art. 184 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia (pkt 3 sentencji wyroku).