Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 804/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), sędzia WSA Barbara Ciołek, po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 26 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 września 2022 r. nr 430400.71.2022-RED1-P-478-2453.KK w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 września 2022 r. nr 430400.71.2022-RED1-P.479.2453.UL; II. uchyla postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lipca 2022 r., nr 430400.71.2021-RED1-P-465-2453.KK oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 czerwca 2022 r., nr 430400.71.2022-RED1-P.34596.UL.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi B. K. (dalej: strona, skarżący) jest postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 września 2022 r. nr 430400.71.2022-RED1-P.478.2453,KK uchylające w całości postanowienie ZUS z dnia 21 lipca 2022 r. nr 430400.71.2021-RED1-P-465-2453.KK oraz poprzedzające je postanowienie ZUS z dnia 7 czerwca 2022 r. nr 430400.71.2022-RED1-P.34596.UL o oddaleniu zarzutów zgłoszonych na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych o numerach TW4430419005024, TW4430419005025, TW4430419005026, TW4430419005027, TW4430419005028, TW4430419005029, TW4430419005030, TW4430419005031, TW4430419005032, TW4430419005033, TW4430419005034, TW4430419005035, TW4430419005036.

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z 30 grudnia 2019 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w Wałbrzychu z dnia 21 października 2019 r. znak 430471D-POZ19/00002 odmawiające uwzględnienia zarzutu przedawnienia. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie bieg terminu przedawnienia został zawieszony na skutek prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wydania decyzji określającej wysokość zadłużenia oraz złożonego w 2001 r. wniosku w sprawie restrukturyzacji, a w 2014 r. wniosku o abolicję.

Po rozpoznaniu skargi wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 124/20 z 24 listopada 2021 r. zostało uchylone postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z 30 grudnia 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w Wałbrzychu z dnia 21 października 2019 r. nr RWA 430471ZD-POZ19/00002, z uwagi na stwierdzoną wadliwość w zakresie wyjaśnienia kwestii związanych z biegiem terminu przedawnienia należności objętych postępowaniem egzekucyjnym.

Postanowieniem z 7 czerwca 2022r. znak 430400.71.2022-RED1-P.34596.UL Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciel ponownie oddalił w całości zarzuty zgłoszone na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. powołanych tytułów wykonawczych. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z 21 lipca 2022 r., znak 430400.71.2021-RED1-P-465- 2453.KK, Prezes ZUS utrzymał w mocy postanowienie ZUS z dnia 7 czerwca 2022 r.

W dniu 29 sierpnia 2022 r. skarżący złożył skargę do WSA w której zażądał uchylenia postanowień z dnia 7 czerwca 2022 r. i 21 lipca 2022 r. wskazując, że w jego opinii nastąpiło przedawnienie należności z tytułu nieopłaconych składek wymienionych w tytułach wykonawczych.

Organ w związku ze skargą złożoną do WSA zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie ZUS z dnia 7 czerwca 2022 r. i 21 lipca 2022 r. wskazując, że zgodnie z artykułem 83 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1009 ze zm. – dalej u.s.u.s.), jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W postanowieniu z 7 czerwca 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw, do postępowań egzekucyjnych wszczętych niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy - stosuje się przepisy w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r., jednak błędnie przyjął, że zarzuty rozpatruje, nie jak dotychczas organ egzekucyjny, a wierzyciel, i wskazał, że od postanowienia wydanego przez wierzyciela - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, przysługiwało skarżącemu prawo złożenia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast w drugiej instancji od postanowienia można wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Organ wskazał, że rozpatrując ponownie zarzuty jako wierzyciel, merytorycznie rozpatrzył je w postanowieniu z 7 czerwca 2022 r. jak i 21 lipca 2022 r. według stanu prawnego sprzed nowelizacji z 30 lipca 2020 r., jednak błędnie wskazano właściwość organu do wniesienia środka zaskarżenia. W sprawie postępowanie egzekucyjne toczy się od 2019 r., tym samym podstawą prawną rozstrzygnięcia wydanego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 124/20 z 24 listopada 2021 r. - powinien być przepis art. 33 § 1 i 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. Stosownie do art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. na postanowienie organu egzekucyjnego Dyrektora Oddziału ZUS w Wałbrzychu w sprawie zarzutów służyło prawo wniesienia zażalenia do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Wałbrzychu. Organ uznał, że zasadnym jest więc uchylenie w całości postanowienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lipca 2022 r. znak 430400.71.2021-RED1-P-465-2453.KK oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 czerwca 2022 r. znak 430400.71.2022- RED1-P.34596.UL o oddaleniu zarzutów zgłoszonych na postępowanie egzekucyjne.

Organ jednocześnie wskazał, że postanowieniem z 9 września 2022r. znak 430400.71.2022-RED1-P.479.2453.UL, Dyrektor Oddziału ZUS w Wałbrzychu jako organ egzekucyjny ponownie wydał postanowienie w sprawie zarzutu przedawnienia obowiązku z 19 lipca 2019 r.

W skardze skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania polegające na braku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem oraz braku zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Ponadto zarzucił organowi brak podstaw prawnych do wydania postanowienia z 9 września 2022r. znak 430400.71.2022-RED1-P.479.2453.UL, w którym Dyrektor Oddziału ZUS w Wałbrzychu jako organ egzekucyjny ponownie wydał postanowienie w sprawie zarzutu przedawnienia obowiązku z 19 lipca 2019 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż w nim podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że jest ono wadliwe – zostało wydane z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z przywołanym przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono do sądu administracyjnego, może uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.

Tak więc po wpłynięciu skargi do organu administracji publicznej powinien on rozważyć możliwość dokonania autokontroli polegającej na uwzględnieniu skargi w całości, która stanowi odstępstwo od zasady związania organu wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia czy ogłoszenia. Powszechnie przyjmuje się, że celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem – tak też: A. Kabat, Komentarz do art. 54, [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania - art. 54 § 3 p.p.s.a. polegającym na błędnym zastosowaniu tego przepisu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżone postanowienie – pomimo braku powołania podstawy prawnej w osnowie zaskarżonego postanowienia - wydane zostało w istocie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., w trybie tak zwanej autokontroli. Powyższe wyznacza granice kognicji sądu orzekającego w niniejszej sprawie, albowiem sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zastosowania instytucji autokontroli, o której mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a., bada wyłącznie, czy zostały spełnione warunki określone tym przepisem, tzn.: czy doszło do uwzględnienia przez organ skargi w całości, a więc czy doszło do wydania rozstrzygnięcia czyniącego zadość woli strony skarżącej. Podkreślić przy tym należy, że oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 28 lutego 2019 r., sygn. I OSK 955/17).

Dalej wskazać należy, iż z regulacji art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że organ tylko wówczas może zastosować ten przepis, gdy uznaje za uzasadnione zarówno wszystkie zarzuty i wnioski skargi, jak i wskazaną w niej argumentację. Inaczej rzecz ujmując organ wydający akt na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. winien bezwarunkowo podzielić zarzuty skargi i zadośćuczynić żądaniom skarżącego w całości.

Tego rodzaju sytuacja nie zaistniała w kontrolowanej sprawie albowiem ZUS wydając zaskarżone postanowienie z 9 września 2022 r. nie uwzględnił zarzutów skargi polegających na nieuwzględnieniu przez organ zarzutu złożonego w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym przedawnienia należności z tytułu nieopłaconych składek wymienionych w tytułach wykonawczych.

W tym miejscu należy zauważyć, że w odniesieniu do decyzji i postanowień rozstrzygnięcie organu podjęte w ramach realizacji uprawnień autokontrolnych może polegać na:

1) uchyleniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy;

2) uchyleniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia oraz decyzji lub postanowienia organu pierwszej instancji i orzeczeniu co do istoty sprawy;

3) uchyleniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia oraz decyzji lub postanowienia organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości lub w części;

4) uchyleniu zaskarżonej decyzji lub postanowienia i umorzeniu postępowania odwoławczego (zażaleniowego).

Nie jest natomiast możliwe wydanie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. tylko postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie bądź postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowienie takie oznaczałoby otwarcie nowego toku instancji w sprawie. W ten sposób strona skarżąca do sądu administracyjnego ostateczne postanowienie organu odwoławczego otrzymywałaby – zamiast orzeczenia Sądu – postanowienie kasacyjne cofające sprawę do punktu wyjścia, do organu pierwszej instancji. Ochrona interesów strony skarżącej, zawarta w istocie skargi do sądu administracyjnego, stanowiącej wyraz wyboru przez nią drogi postępowania sądowoadministracyjnego jako jednej z alternatywnych możliwości nadzwyczajnej kontroli zgodności z prawem ostatecznych decyzji, nakazuje taką wykładnię uprawnień przyznanych organowi administracji, która nie będzie pozostawała w sprzeczności z podstawową funkcją skargi do sądu administracyjnego, jaką jest uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z wniesieniem takiej skargi i w toku postępowania, które ona uruchomiła, nie może – wskutek postanowienia kasacyjnego – zostać uruchomiony nowy tok instancji administracyjnych w sprawie, które już taki tok instancji przeszło i zostało rozstrzygnięte ostatecznym postanowieniem.

O ile korzystanie z trybu wskazanego w art. 138 § 2 K.p.a. ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, o tyle możliwość ta jest definitywnie zakończona z momentem złożenia skargi do sądu administracyjnego. Orzeczenie wydane na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. powinno rozstrzygać wyłącznie o ewentualnej całkowitej zasadności bądź braku zasadności zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji, nie może natomiast otwierać nowego toku postępowania w sprawie (podobnie wyroki WSA w Warszawie: z dnia 12 lipca 2005 r., I SA/Wa 735/04, LEX nr 190723, i z dnia 30 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 249/07, LEX nr 337461 oraz NSA w postanowieniu z dnia 20 września 2012 r., II GSK 1416/12, LEX nr 1282278). Efektem skorzystania z kompetencji autokontrolnej musi być uwzględnienie skargi w całości, a jedynie uchylenie własnej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji nigdy nie zadośćuczyni skardze "w całości".

Również w świetle wykładni art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może budzić wątpliwości fakt, że uwzględnienie w ramach autokontroli skargi na decyzję nie może się ograniczyć do uchylenia tego aktu. Zgodnie z przywołanym przepisem organ dokonujący autokontroli ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty, bądź przez umorzenie postępowania. W art. art. 54 § 3 p.p.s.a. ustawodawca wprost wskazał, że w przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Zatem organ drugiej instancji działający w trybie autokontroli nie ma możliwości jedynie uchylenia decyzji, co w niniejszej sprawie organ uczynił.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 83 ust. 6 u.s.u.s. jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. Powołany przez organ w zaskarżonym postanowieniu przepis art. 83 ust. 6 u.s.u.s. dotyczy odwołania a nie skargi składanej do sądu administracyjnego.

Końcowo należy zaznaczyć, że z uwagi na opisaną wyżej specyfikę decyzji autokontrolnej oraz charakter stwierdzonej przez Sąd wadliwości zaskarżonego postanowienia organu, Sąd nie może się odnieść do zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów prawa procesowego.

Naruszenie powyższego przepisu postępowania miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, które - w sytuacji gdy organ II instancji nie dopatrzył się przesłanek dla uwzględnienia wniosków zawartych w skardze – w ogóle nie powinno zapaść. Tym samym nie powinno zapaść postanowienie ZUS z 9 września 2022r. znak 430400.71.2022-RED1-P.479.2453.UL w sprawie oddalenia zarzutu przedawnienia obowiązku z 19 lipca 2019 r.

Stąd też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia ZUS z dnia z 9 września 2022r. znak 430400.71.2022-RED1-P.479.2453.UL.

Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. - uchylił także postanowienia ZUS z dnia 7 czerwca 2022 r. i 21 lipca 2022 r. bowiem co przyznał sam organ rozpatrując ponownie zarzuty jako wierzyciel, merytorycznie rozpatrzył je w tych postanowieniach według stanu prawnego sprzed nowelizacji z 30 lipca 2020 r., jednak błędnie wskazał właściwość organu do wniesienia środka zaskarżenia. W sprawie postępowanie egzekucyjne toczy się od 2019 r., tym samym podstawą prawną rozstrzygnięcia wydanego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn. akt III SA/Wr 124/20 z 24 listopada 2021 r. - powinien być przepis art. 33 § 1 i 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. Stosownie do art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r. na postanowienie organu egzekucyjnego Dyrektora Oddziału ZUS w Wałbrzychu w sprawie zarzutów służyło prawo wniesienia zażalenia do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Wałbrzychu. Tym samym konieczne stało się uchylenie w całości postanowienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lipca 2022 r. znak 430400.71.2021-RED1-P-465-2453.KK oraz poprzedzające je postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 czerwca 2022 r. znak 430400.71.2022- RED1-P.34596.UL o oddaleniu zarzutów zgłoszonych na postępowanie egzekucyjne.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone wyżej i rozpatrzy zarzuty złożone w postępowaniu egzekucyjnym.