Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 457/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 2 lutego 2024 r. nr IFXIV.7840.6.39.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia 17 października 2023 roku, [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), art. 33 ust. 1 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 – dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 lipca 2023 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowany oraz udzielił pozwolenia dla E. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na budowę trzech wolnostojących (dwulokalowych) budynków mieszkalnych jednorodzinnych z jednostanowiskowymi wbudowanymi garażami każdy, wraz z wewnętrznymi instalacjami, tj.: gazową, elektroenergetyczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej i deszczowej z bezodpływowymi zbiornikami retencyjnymi oraz zagospodarowaniem terenu, w tym budową murów oporowych – na działkach nr 1., 2., 3. (obręb [...]) przy ul. [...] w G.. Podano również szczegółowe warunki realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że inwestycja jest zgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi. Projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany zostały opracowane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Za prawidłowość przyjętych rozwiązań projektowych odpowiadają projektanci.

Od powyższej decyzji odwołała się przez pełnomocnika S.S. (dalej: strona, skarżąca), zaskarżając ją w całości. Podano m. in., że jest właścicielką działki nr 4, która bezpośrednio graniczy z nieruchomością gruntową, na której ma być realizowane zamierzenie budowlane. Organ powinien ustalić jakie jest obecne ukształtowanie terenu na działkach inwestycyjnych oraz jakie byłoby w wyniku realizacji przedłożonego do zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, w tym budowy murów oporowych. Organ odniósł się do istniejącej niwelety drogi, czyli do pojęcia, jakie nie występuje w języku powszechnym. Nie wyjaśnił tego dokładnie. Organ wskazał, że ma nastąpić podniesienie wysokości posadowienia budynków mieszkalnych, ale nie wskazał wielkości. Powinien też wskazać konkretnie, z jakimi regulacjami prawnymi sprawdzał zgodność projektów.

W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 2 lutego 2024 r., znak IFXIV.7840.6.39.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i posiada dostęp do drogi publicznej. Spełnia także wymagania szczegółowe warunków technicznych. Dokumentacja projektowa została sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i spełnia wymogi prawne. Prezydent Miasta, będąc związany przepisami prawa materialnego, dokonał szczegółowej analizy projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego pod kątem istnienia przesłanek, o których mowa w art. 35 ust. 1 i art. 36 p.b., na podstawie których zostało wydane pozwolenie na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku w uzasadnieniu decyzji powoływać się na wszystkie przepisy, w tym np. dotyczące ochrony środowiska, z którymi musi być zgodny projekt budowlany. Brak takiego szczegółowego powołania nie oznacza, że organ pominął niektóre dowody lub nie uwzględnił pewnych przepisów przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie należy przywoływać danych zawartych w projekcie zagospodarowania terenu oraz w projekcie architektoniczno-budowlanym, jak np. informacji dotyczących ukształtowania terenu na działkach inwestycyjnych, bądź murów oporowych, ponieważ zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany stanowią integralną część decyzji, a przez to dane w nich zawarte są również częścią decyzji. Projekt budowlany jest sporządzany przez osoby uprawnione, ponoszące pełną odpowiedzialność za treści w nim zawarte. Przepisy Prawa budowlanego nie obligują organów administracji architektoniczno-budowlanej do przeprowadzania oględzin przed wydaniem decyzji.

Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika strona. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:

a) art. 5 ust. 1 pkt 9) p.b., poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowalnego oraz udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę projektowanej inwestycji nie sprzeciwia się uzasadniony interes skarżącej, będącej właścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym projektowaną inwestycją, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu oraz stanowisko judykatury prowadzą do wniosku, że w postępowaniu jw. konieczna jest ocena uzasadnionych interesów skarżącej, zwłaszcza w kontekście licznych i konkretnych zarzutów przedstawionych w toku postępowania;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej, poprzez brak podjęcia niezbędnych czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w odniesieniu do okoliczności objętych zarzutami skarżącej wnoszonymi zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w odwołaniu od decyzji organu I instancji, mając na względzie m. in. słuszny interes skarżącej, a w dalszej kolejności brak rozstrzygnięcia na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących;

b) art. 8 k.p.a., polegające na naruszeniu zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, a przejawiające się w wydaniu decyzji opartej na wadliwej wykładni wskazanych przepisów prawa oraz brak rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącej zgłoszonych w postępowaniu przed organem I instancji oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co stanowiło naruszenie przez organy obu instancji zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

c) art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście wszystkich zarzutów skarżącej zgłoszonych w postępowaniu przed organem I instancji oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

d) art. 80 k.p.a., polegające na braku odniesienia się przez organ II instancji, jak i organ I instancji, do każdej okoliczności sprawy stanowiącej zarzuty skarżącej w niniejszej sprawie oraz na braku wskazania faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej;

e) art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wskazania w decyzjach organu I instancji i organu II instancji wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji obu organów;

a zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego, o której mowa wyżej, dodatkowo zarzucono naruszenie przepisu postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

f) art. 136 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo na braku zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia tego postępowania, ewentualnie na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do wszystkich zarzutów skarżącej, zgłoszonych w postępowaniu przed organem I instancji oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, choć z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W świetle art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 p.b.).

Definicja "obszaru oddziaływania obiektu" znalazła się w art. 3 pkt 20) p.b. Jest to "(...) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu."

W tym kontekście wskazać należy, że Wojewoda w swej decyzji pisze (s. 6 i 7): "W niniejszej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, jedyne uciążliwości dla skarżącej będą podczas trwania prac budowlanych, natomiast skutek prac budowlanych – budynki zlokalizowane na działkach sąsiednich – (...) nie będą oddziaływać negatywnie na jej nieruchomość. A zatem organ odwoławczy nie znajduje przepisu prawa materialnego, którego naruszenie świadczyłoby o naruszeniu interesów skarżącej w stosunku do jej nieruchomości i którego naruszenie mogłoby skutkować decyzją odmowną dla inwestora."

Zauważyć należy, że art. 3 pkt 20 p.b. zmieniony został przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), zmieniającej p.b. z dniem 19 września 2020 r. Poprzednio miał on brzmienie następujące: "obszar oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu".

W uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.121) wskazano m. in.: "W definicji obszaru oddziaływania obiektu skreśla się wyrażenie >w zagospodarowaniu<. Pojęcie zmiany zagospodarowania terenu może polegać na budowie obiektu budowlanego, czyli wiązać się z wykonaniem robót budowlanych, jak również odnosić się do innych zmian, niezwiązanych z budową czy wykonywaniem robót budowlanych. Prawo budowlane powinno zajmować się jedynie tą formą zagospodarowania, która dotyczy obiektów budowlanych, a zatem jedynie >zabudową<. Niestety orzecznictwo sądowo-administracyjne, z uwagi na użyte w przepisie pojęcie >w zagospodarowaniu<, zbyt szeroko interpretuje pojęcie obszaru oddziaływania obiektu. (...) należy zauważyć, że ustalanie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego staje się niezwykle trudne, gdyż w ocenie różnych wyroków pojęcie to odnosi się do różnych wartości i bliżej niedookreślonych oddziaływań (wibracje, zanieczyszczenia), w tym immisji, co do których granice nie mogą być ustalane jednoznacznie zwłaszcza przez organy administracji architektoniczno-budowlanej czy projektantów. Z uwagi na to, że obszar oddziaływania obiektu jest podstawą ustalania stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pojęcie to musi być jednoznaczne. Tym samym uznano, że konieczne jest doprecyzowanie definicji obszaru oddziaływania obiektu, aby dostosowana była do materii regulowanej przez Prawo budowlane. Inne formy ograniczenia zagospodarowania terenu niż zabudowa (np. hałas, spaliny) wykraczają poza zakres przedmiotowy Prawa budowlanego. (...) Dlatego też w przepisie pozostanie jedynie wyrażenie >w zabudowie<. Ograniczenia w zabudowie są jednoznaczne do ustalenia (...) odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy obszar oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie to obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy (a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości)."

Jednocześnie, zgodnie z uchwałą NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

Z kolei w wyroku NSA z 28 kwietnia 2015 r., II OSK 2318/13, zaznaczono, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym.

W tym kontekście Wojewoda z jednej strony pisze, że jedyne uciążliwości dla skarżącej pojawią się tylko podczas trwania prac budowlanych i że nie znajduje przepisu prawa materialnego, którego naruszenie świadczyłoby o naruszeniu interesów skarżącej w stosunku do jej nieruchomości; z drugiej jednak strony nadał jej przymiot strony i rozpoznał odwołanie merytorycznie. Trudno zatem dociec, czy skarżąca posiada zdaniem Wojewody interes prawny będący podstawą jej statusu strony, czy nie posiada.

Zatem dopiero wyjaśnienie ww. kwestii będzie mogło być podstawą weryfikacji merytorycznych zarzutów skarżącej. Jeśli bowiem Wojewoda nadał jej status strony, to powinien był odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania i rozpoznać je merytorycznie. Jeśli natomiast nie znalazł przepisu, który dawałby podstawy przyznania skarżącej statusu strony i rozpoznania odwołania merytorycznie, to należało umorzyć postępowanie odwoławcze.

Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. może mieć miejsce bowiem wtedy, gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że zaszły okoliczności skutkujące bezprzedmiotowością tego postępowania, co ma miejsce wówczas, gdy wystąpił brak któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkujący brakiem podstaw do załatwienia sprawy co do istoty. Przesłanek bezprzedmiotowości upatrywać należy zatem w art. 105 k.p.a. i stanowi je m. in. ustalenie, że odwołujący nie jest stroną postępowania (art. 127 § 1 k.p.a.). Tym samym na każdym etapie sprawy administracyjnej na organie spoczywa obowiązek badania czy podmiot inicjujący postępowanie, a więc i odwoławcze, jest do tego legitymowany, a zatem czy może być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 2120/20).

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia bacząc, by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy ustalić jednoznacznie, czy skarżąca posiada interes prawny, uzasadniający nadanie jej statusu strony w postępowaniu (i z której konkretnie regulacji prawnej powinien być wywodzony), czy też jedynie interes faktyczny. Uzasadnienie decyzji w tym zakresie powinno być precyzyjne. W przypadku uznania, że skarżąca posiada interes prawny należy w pełnym zakresie rozpoznać jej odwołanie, dając temu wyraz w motywach rozstrzygnięcia.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to nieprecyzyjne ustalenia faktyczne i prawne.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.