Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 251/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 35 ust. 1 pkt 1a, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody z dnia 12 lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 21 listopada 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz 682 t.j., dalej Pr.bud.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 t.j., dalej k.p.a.), odmówił A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-mieszkalnego, w m. W. , przy ul. [...], na terenie działek nr ewid. [...] i [...] gm. T. .

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że dnia 05 stycznia 2023 r. wpłynął wniosek w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Starosta [...] decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr [...] (znak [...]) odmówił zatwierdzenia przedłożonych projektów zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że Inwestor mimo wezwania nie uzupełnił postanowienia nakładającego na niego obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w W. przy ul. [...], zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy T. z 29 sierpnia 2017 r. (opubl. w Dz.Urz. Woj. W.. z 2021 r. poz. 4670, dalej: plan miejscowy lub m.p.z.p.), w zakresie funkcji budynku i ilości miejsc postojowych.

Wojewoda po rozpoznaniu odwołania inwestora decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (znak: [...]).

Prowadząc ponownie postępowanie Starosta [...] w dniu 28 września 2023 r. wystosował do inwestora i jego pełnomocnika postanowienie zobowiązujące do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, w terminie do 03 listopada 2023 r., poprzez usunięcie następujących nieprawidłowości:

1. projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno -budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami należy przedłożyć w 3 egzemplarzach zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 pr.bud.

2. brak potwierdzenia za zgodność z oryginałem przez sporządzającego projekt załączonych do projektu kopii decyzji o nadaniu projektantowi uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego;

3. część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu należy uzupełnić zgodnie z §15 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022r., poz. 1679 t.j.) o:

- oznaczenie terenu inwestycji symbolami literowymi A-B-C...;

- czołówki na mapie do celów projektowych;

4. funkcję budynku należy doprowadzić do zgodności z ustaleniami §13 pkt 1) planu miejscowego:

- należy wyjaśnić kwestię magazynów przynależnych do lokalu mieszkalnego zlokalizowanych na piętrze;

- w przypadku zmiany kwalifikacji projektowanego obiektu, należy stosownie do przeznaczenia zapewnić odpowiednią liczbę stanowisk postojowych - zgodnie z §11 pkt 2 planu miejscowego oraz skorygować wniosek o pozwolenia na budowę;

5. na działce budowlanej należy zapewnić stanowiska postojowe w ilości zgodnej z ustaleniami §11 pkt 2 i pkt 3 planu miejscowego:

- stanowiska postojowe należy lokalizować z zachowaniem odległości wskazanych w §19 ust. 1 pkt 1 i powinny mieć wymiary zgodne z §21 r.w.t.,

- stanowiska postojowe należy projektować jako niezależne (samodzielne);

6. do budynku należy zapewnić dojazd i dojście umożliwiające dostęp do drogi publicznej o szerokości nie mniejszej niż 4,5m zgodnie z §14 ust. 3 r.w.t.:

- należy uzupełnić czołówki na mapie do celów projektowych oraz jednoznacznie zwymiarować szerokość dojazdu;

- w przypadku wytyczenia drogi wewnętrznej (dojazdu dla planowanej inwestycji) przez teren działek prywatnych należy przedłożyć dokument w formie aktu notarialnego stwierdzający ustanowienie służebności drogowej przechodu i przejazdu przez te działki - zgodnie z art. 245 ustawy Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 t.j. z późn. zm.).

W odpowiedzi do organu wpłynęło pismo wyjaśniające z 28 października 2023 r. wraz z 3 egzemplarzami obu projektów oraz oświadczeniem, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 10 Pr.bud. Po analizie przedłożonej dokumentacji Starosta stwierdził, że Inwestor nadal nie wywiązał się z obowiązku nałożonego w pkt 5 postanowienia z 28 września 2023 r., a tym samym nie zapewnił wymaganej ilości miejsc postojowych zgodnie z § 11 ust. 2 i 3 m.p.z.p.

Starosta wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji jest budowa dwukondygnacyjnego budynku usługowo-mieszkalnego o wymiarach 9,52 m x 57,05 m i wysokości 7,96 m, krytego dachem płaskim o kącie nachylenia połaci równym 2%, przewidzianego do realizacji na działkach nr ewid. [...] i [...], w m. W.. Na parterze zaprojektowano lokal usługowy nr [...] z usługami medycznymi o powierzchni użytkowej 86,24 m2, lokal usługowy nr [...] dla potrzeb usług sprzątających składający się z części biurowej o powierzchni użytkowej 108,26 m2 oraz części magazynowej 164,75 m2 i garaż dwustanowiskowy o powierzchni użytkowej 49,90 m2, natomiast na piętrze zaprojektowano lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 119,03 m2 i 5 pomieszczeń magazynowych przynależnych do lokalu usługowego nr [...] o łącznej powierzchni użytkowej 266,26 m2. Po zsumowaniu powierzchnia użytkowa usług wynosi 194,5 m2, natomiast powierzchnia użytkowa magazynów wynosi 431,01 m2.

W ramach zamierzenia budowlanego zaprojektowano 2 miejsca postojowe w garażu dwustanowiskowym oraz 9 miejsc postojowych na terenie inwestycji, w tym jedno miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych. Tymczasem, zdaniem Starosty, w świetle zapisów § 11 pkt 2 i 3 m.p.z.p. należy zapewnić 2 miejsca postojowe dla lokalu mieszkalnego, 4 miejsca postojowe dla powierzchni użytkowej usług [(194,5 x 2)/100 = 3,98], 7 miejsc postojowych dla powierzchni użytkowej magazynów [(431,01 x 3)/200 = 6,45] oraz minimum 1 miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych.

Organ wskazał, że w odpowiedzi na postanowienie z 28 września 2023 r. przedłożono skorygowaną dokumentację projektową. Wprowadzone korekty dotyczyły zmiany dwóch pomieszczeń magazynowych na odpowiednio pomieszczenie techniczne i pomieszczenie gospodarcze oraz wyłączenie ich powierzchni z powierzchni użytkowej magazynów. W związku z powyższym powierzchnia użytkowa magazynów wyniosła 325,22 m2 i wykazano, że należy zapewnić dla niej 5 miejsc postojowych zgodnie z zapisami planu miejscowego. Ponadto w bilansie wskazano, że dla lokalu mieszkalnego należy zapewnić 2 miejsca postojowe i dla usług 4 miejsca postojowe, co łącznie daje 11 miejsc postojowych. Wskazano, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zapewniono dwa miejsca postojowe w garażu oraz 9 miejsc postojowych na terenie inwestycji, w tym 1 miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych.

Starosta nie zgodził się z takim stanowiskiem, w związku z czym kontynuując postępowanie administracyjne, zgodnie z art. 10 § 1 oraz art. 79a § 1 k.p.a. poinformował strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji a także, że przedłożone uzupełnienie nie czyni zadość wydanemu postanowieniu w zakresie zapewnienia wymaganej ilości miejsc postojowych zgodnie z § 11 pkt 2 i 3 planu miejscowego.

W dniu 07 listopada 2023 r. ponownie skorygowano dokumentację projektową poprzez zmianę jeszcze jednego magazynu na pomieszczenie gospodarcze i ponowne pomniejszenie powierzchni użytkowej magazynów do wartości 266,16 m2, mające na celu spełnienie zapisów planu miejscowego w zakresie wymaganej ilości miejsc postojowych bez konieczności wprowadzania zmian w układzie parkingowym na terenie inwestycji.

Oceniając przedłożoną dokumentację Starosta stwierdził, że zaproponowane rozwiązania projektowe stoją w sprzeczności z przepisami prawa, w tym zapisami prawa miejscowego. Zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225, dalej r.w.t.) zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne oraz z uwzględnieniem odległości od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi i od granicy działki budowlanej wynikających z § 19 r.w.t. W przedmiotowym przypadku Inwestor zaprojektował 11 miejsc postojowych, w tym 1 miejsce postojowe dla osób niepełnosprawnych, co stoi w sprzeczności z m.p.z.p. W ocenie organu zabieg, polegający na zmianie (nazw) pomieszczeń magazynowych na pomieszczenia gospodarcze i techniczne mający na celu pomniejszenie powierzchni użytkowej magazynów, od której to jest uzależniony bilans miejsc postojowych oraz spełnienie zapisów planu miejscowego bez konieczności przeprojektowania parkingu, jest działaniem prowadzącym do obejścia obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu swojego stanowiska Inwestor powołał się na definicję lokalu użytkowego zawartą w § 3 pkt 14 r.w.t., zgodnie z którą lokal użytkowy to jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Starosta zauważył, że na parterze projektowanego budynku zapewniono pomieszczenie techniczne, w związku z czym wątpliwości budzi konieczność zaprojektowania kolejnych pomieszczeń gospodarczych i technicznych, których łączna powierzchnia użytkowa wynosi 164,5 m2 oraz wyłączenie ich powierzchni użytkowej w celu zbilansowania miejsc postojowych zgodnie z planem miejscowym. Zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679) powierzchnię użytkową budynku "pomniejsza się o powierzchnię: przekroju poziomego wszystkich wewnętrznych przegród budowlanych, przejść i otworów w tych przegrodach, przejść w przegrodach zewnętrznych, balkonów, tarasów, loggii, schodów wewnętrznych i podestów w lokalach mieszkalnych wielopoziomowych, nieużytkowych poddaszy". Zdaniem organu projektowana inwestycja stoi w sprzeczności z zapisami planu miejscowego, a zastosowane zmiany w dokumentacji projektowej mają na celu ominięcie przepisów prawa. Z uwagi na fakt, że Inwestor nie wywiązał się z obowiązku nałożonego w pkt 5 postanowienia z dnia 28 września 2023 r., zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 5 pkt 1) pr. bud. orzeczono o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Spółka A. odwołała się od ww. decyzji i wskazała, że nawiązując do decyzji Wojewody w projekcie wyjaśniono funkcję pomieszczeń znajdujących się na piętrze budynku. Podkreślono, że większa część obiektu przeznaczona jest na potrzeby usług sprzątających a wydzielone na piętrze pomieszczenie techniczne i pomieszczenia gospodarcze są niezbędne dla funkcjonowania obiektu. Wyjaśniono, że na piętrze znajdują się:

- pomieszczenie techniczne przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku (będzie w nim zlokalizowany między innymi piec gazowy z niezbędnymi urządzeniami).

- pomieszczenie gospodarcze na materiały i sprzęt związany z obsługą budynku (narzędzia podręczne do bieżących napraw i utrzymania budynku).

- pomieszczenie gospodarcze na dokumentację związaną z obsługą budynku (dokumentacja budynku taka jak pozwolenia, książka obiektu, kosztorysy, certyfikaty i inne niezbędne dokumenty które muszą być na terenie obiektu).

Ilość miejsc postojowych dla funkcji obiektu została przeliczona zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego oraz § 3 punkt 14) r.w.t.

Wojewoda decyzją z dnia 12 lutego 2024 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...].

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że kwestia sporną jest sposób obliczania powierzchni użytkowej części magazynowej budynku, na podstawie której ustala się wymaganą planem miejscowym ilość miejsc postojowych, jak również wliczanie miejsca postojowego dla osób niepełnosprawnych w bilans ogólny miejsc postojowych. W tym zakresie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z § 11 pkt 2 m.p.z.p. w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się: nakaz zapewnienia na działce budowlanej miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, w łącznej liczbie nie mniejszej niż:

a) 2 miejsca parkingowe dla 1 lokalu mieszkalnego,

b) 3 miejsca parkingowe dla 100 m2 powierzchni sprzedaży,

c) 2 miejsca parkingowe na 100 m2 powierzchni użytkowej biur i urzędów, usług pozostałych,

d) 3 miejsca parkingowe na 200 m2 powierzchni użytkowej magazynów i składów. Natomiast § 11 pkt 3 planu miejscowego wprowadzono nakaz zapewnienia minimalnej liczby stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodnie z przepisami odrębnymi. Przepisami odrębnymi o jakich mowa powyżej są m.in. § 18-21 r.w.t. Jak wskazuje § 18 ust. 1 warunków technicznych, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, natomiast zgodnie z ust. 2 liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Mając na względzie powyższe zapisy planu miejscowego i § 18 r.w.t. zdaniem Wojewody miejsca postojowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych winny być urządzone jako dodatkowe, a więc ponad pulę przewidzianą planem miejscowym. Wojewoda zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie inwestor zaprojektował jedno stanowisko postojowe dla samochodów osobowych, z których korzystają wyłącznie osoby niepełnosprawne, oznaczone na planie zagospodarowania terenu numerem [...] (rys. k. [...] projektu zagospodarowania działki). Miejsce to posiada wymiary zgodne z § 21 ust. 2 pkt 2 r.w.t. (tj. 3,60 m x 6,00 m) i zostało usytuowane od strony elewacji południowej budynku, wzdłuż jezdni stanowiącej drogę wewnętrzną. Ponadto w ramach inwestycji urządzonych zostało 10 miejsc postojowych dla samochodów osobowych o wymiarach odpowiadającym § 21 ust. 1 pkt 1 i § 21 ust. 2 pkt 1 r.w.t. w zależności od usytuowania względem jezdni (tj. 2,50 m x 6,00 m lub 2,50 m x 5,00 m), przy czym dwa z nich znajdują się w garażu, stanowiącym część przedmiotowego budynku (brak wyrysowania wymiarów miejsc postojowych, patrz rys. [...] rzut parteru, k. [...] projektu architektoniczno-budowlanego). Rezultatem licznych zmian projektu budowlanego jakie dokonywał inwestor na etapie postępowania, a dotyczących jedynie nazewnictwa zaprojektowanych w przedmiotowym budynku pomieszczeń, ostatecznie ustalono, że na parterze znajdować się będzie:

- lokal z usługami medycznymi, gdzie wykonywane będą prywatne zabiegi stomatologiczne i badania lekarskie diagnostyczne o powierzchni użytkowej (powierzchnia podstawowa wraz z powierzchnią pomocniczą) wynoszącej 86,24 m2;

- lokal dla potrzeb usług sprzątających z magazynem o powierzchni użytkowej części biurowej wynoszącej 108,26 m2, a części magazynowej 164,75 m2 (łącznie: 273,01 m2);

- garaż dwustanowiskowy o powierzchni użytkowej 49,90 m2.

2) na piętrze znajdować się będzie:

- lokal mieszkalny dla właściciela budynku o powierzchni użytkowej wynoszącej 119,03 m2;

- pomieszczenia dla potrzeb pomocniczych usług sprzątających (właściciela/i usług sprzątających) składające się z:

+ pomieszczenia technicznego przeznaczonego dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku o powierzchni użytkowej wynoszącej 56,38 m2;

+ pomieszczenia gospodarczego na materiały i sprzęt związany z obsługą budynku o powierzchni użytkowej wynoszącej 55,10 m2;

+ pomieszczenia gospodarczego mieszczącego archiwum dokumentacji związanej z obsługą budynku o powierzchni użytkowej 53,37 m2;

+ pomieszczenia magazynowego na sprzęt i środki czystości o powierzchni użytkowej wynoszącej 51,64 m2;

+ pomieszczenia magazynowego na odzież o powierzchni użytkowej wynoszącej 49,77 m2 (k. [...] projektu zagospodarowania działki, k. [...] projektu architektoniczno- budowlanego).

W celu wykazania zgodności z § 11 planu miejscowego, inwestor wyjaśnił, że:

- dla lokalu mieszkalnego zapewniono 2 miejsca postojowe;

- dla biur i usług (86,24 m2+108,26 m2=194,5 m2) zapewniono 4 miejsca postojowe;

- dla magazynu (164,75+51,64+49,77=266,16 m2) zapewniono 4 miejsca postojowe;

- dla potrzeb osób niepełnosprawnych zapewniono 1 miejsce postojowe (k. [...] projektu zagospodarowania działki).

Ponadto w projekcie budowlanym wyjaśniono, że przy obliczaniu miejsc parkingowych przyjęto, że nie brano pod uwagę pomieszczeń technicznych i gospodarczych, co wynika z definicji lokalu użytkowego przedstawionego w § 3 pkt 14 r.w.t..

Wojewoda wskazał, że plan miejscowy nie definiuje czym jest i jak liczyć powierzchnię użytkową biur i urzędów, usług pozostałych określonych w § 11 pkt 2 lit. c, oraz powierzchni użytkowej magazynów i składów o jakich mowa w § 11 pkt 2 lit. d. Z uwagi na powyższe zastosowanie znaleźć powinny definicje "powierzchni użytkowej" zawarte w przepisach prawa, a także wypracowane w tym zakresie poglądy judykatury. Wojewoda stwierdził, że zarówno ustawa Prawo budowlane, jak i akty wykonawcze do niej nie definiują ww. pojęcia, niemniej z powyższym terminem mamy do czynienia w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowych w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" - dalej: norma. Organ zaznaczył, że o ile Polskie Normy, nie są przepisami prawa powszechnie obowiązującego, niemniej jednak mają one walor pomocniczy, standaryzujący i normalizujący pewne zagadnienia. Wskaźniki powierzchniowe i kubaturowe określone w ww. normie są przeznaczone do stosowania jako podstawa do liczbowego wyrażania różnych parametrów związanych z funkcjonowaniem budynków. Mogą być one także wykorzystane jako wielkości pomocnicze w pracach projektowych. Innymi słowy, mają one umożliwiać ocenę budynku pod względem funkcjonalnym, technicznym i ekonomicznym. Zauważono, że przez powierzchnię użytkową pkt 5.1.7.1 normy rozumie powierzchnię kondygnacji netto (pkt 5.1.5.1 normy jest to powierzchnia ograniczona przez elementy zamykające), która odpowiada celom i przeznaczeniu budynku. Z pkt 5.1.7.3 normy wynika, że powierzchnie użytkowe dzieli się na powierzchnie użytkowe podstawowe i powierzchnie użytkowe pomocnicze. Klasyfikacja podstawowych i pomocniczych powierzchni użytkowych jest zależna od przeznaczenia budynku. Na marginesie zauważono należy, że na kanwie przepisów podatkowych przez powierzchnię użytkową budynku lub jego części art. 1a pkt 5 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 70 z późn. zm.) rozumie powierzchnię mierzoną po wewnętrznej długości ścian na wszystkich kondygnacjach, z wyjątkiem powierzchni klatek schodowych oraz szybów dźwigowych; za kondygnację uważa się również garaże podziemne, piwnice, sutereny i poddasza użytkowe.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie bez znaczenia jest zatem wydzielenie przez inwestora pomieszczeń technicznych i gospodarczych, w celu ich pominięcia przy obliczaniu wymaganych planem miejscowym miejsc parkingowych. Wskazana przez inwestora definicja lokalu użytkowego określonego w § 3 pkt 14 r.w.t. nie wyjaśnia użytych w § 11 ust. 2 planu miejscowego pojęć, w tym zwłaszcza "powierzchni użytkowej". Ponadto, wskazany zapis m.p.z.p. różnicuje parametry miejsc parkingowych, odnosząc się do lokalu w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej (lit. a), powierzchni sprzedaży (lit. b), czy też powierzchni użytkowej w stosunku do biur i urzędów, usług pozostałych (lit. c) oraz magazynów i składów (lit. d).

Zgodnie z załączoną dokumentacją projektową na terenie inwestycji zapewniono 11 miejsc postojowych, przy czym organ I instancji wielokrotnie sygnalizował zbyt małą ich ilość, czym dał wyraz w postanowieniu z 28 września 2023 r., czy też w zawiadomieniu z 2 listopada 2023 r. Ponadto Wojewoda w decyzji kasatoryjnej z 11 sierpnia 2023 r. (znak: [...]), która nie została przez inwestora zaskarżona do sądu administracyjnego, podkreślił potrzebę wyjaśnienia funkcji pomieszczeń znajdujących się na piętrze projektowanego budynku oraz ściśle z nim powiązanych miejsc postojowych. Z tego też względu uznać należy za niezasadne zarzuty inwestora dotyczące błędnego sposobu obliczania przez Starostę miejsc postojowych, jakie podniesiono w odwołaniu. W tym też zakresie organ odwoławczy w całości popiera argumentację organu I instancji, że wielokrotnie wprowadzane zmiany projektu budowlanego mają charakter iluzoryczny, ponieważ odnoszą się jedynie do sfery nazewnictwa pomieszczeń na piętrze budynku, a nie funkcji jakie one pełnią. Z całą pewnością zastosowany przez inwestora manewr miał na celu próbę ominięcia zapisów planu miejscowego w zakresie miejsc postojowych, na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji.

Wojewoda stwierdził więc, że na piętrze budynku pomieszczenie techniczne przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku o powierzchni użytkowej wynoszącej 56,38 m2; jak i dwa pomieszczenia gospodarcze (jedno na materiały i sprzęt związany z obsługą budynku, drugie mieszczące archiwum dokumentacji związanej z obsługą budynku) o łącznej powierzchni użytkowej wynoszącej 108,47 m2 należało zakwalifikować - tak jak to wskazano w opisie funkcji budynku (k. [...] projektu zagospodarowania działki), do powierzchni pomocniczych usług sprzątających, tj. przynależnych do znajdującego się poniżej lokalu usługowego dla potrzeb usług sprzątających. W tym też kontekście powierzchnię użytkową analizowanych pomieszczeń technicznych i gospodarczych, pomimo braku przejrzystego wyjaśnienia przez inwestora powiązania funkcjonalnego pomiędzy lokalem usługowym dla potrzeb usług sprzątających z częścią magazynową znajdującym się na parterze budynku, a pomieszczeniami na piętrze budynku, należało doliczyć, co najmniej do powierzchni użytkowej biur i urzędów, usług pozostałych wskazanych w § 11 pkt 2 lit. c m.p.z.p. Zatem zgodnie z § 11 ust. 2 i ust. 3 planu należało uznać, że inwestor na terenie działki budowlanej zobowiązany był zapewnić:

- na potrzeby obsługi komunikacyjnej lokalu mieszkalnego nie mniej niż 2 miejsca parkingowe (brak normatywu wielkościowego lokalu);

- na potrzeby obsługi komunikacyjnej biur i usług pozostałych nie mniej niż 8 miejsc parkingowych (359,35 m2 - łączna powierzchnia użytkowa lokalu z usługami medycznymi [86,24 m2] i części biurowej lokalu dla potrzeb usług sprzątających na parterze [108,26 m2] powiększona o pomieszczenia gospodarcze i techniczne na piętrze [164,85 m2]). Sposób obliczeń (359,35 m2x 2 miejsca parkingowe): 100 m2 = 7,187 miejsca parkingowego;

- na potrzeby obsługi komunikacyjnej magazynów nie mniej niż 4 miejsca parkingowe (266,16 m2 - łączna powierzchnia użytkowa części magazynowej lokalu dla potrzeb usług sprzątających znajdująca się na parterze i piętrze budynku wynosząca odpowiednio 164,75 m2 i 101,41 m2).

Sposób obliczeń (266,16 m2x 3 miejsca parkingowe): 200 m2 = 3,992 miejsca parkingowego;

- na potrzeby obsługi komunikacyjnej całego budynku przez osoby niepełnosprawne, minimum 1 miejsce parkingowe.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że zaprojektowanych zostało 11 miejsc postojowych, przy czym 1 przeznaczone jest dla osób niepełnosprawnych. Powyższe świadczy o niezgodności inwestycji z zapisami § 11 ust. 2 m.p.z.p., bowiem dla projektowanego budynku na terenie działki budowlanej inwestor zobowiązany był zapewnić nie mniej niż 14 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i 1 stanowisko postojowe dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową.

Spółka A. sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. decyzję Wojewody zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie jak i decyzji Starosty [...] i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pr.bud., § 18 ust. 1 i 2 r.w.t. oraz § 11 ust. 2 m.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu jest sprzeczny z § 11 ust. 2 m.p.z.p. w zakresie nie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych i w konsekwencji wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielania pozwolenia na budowę.

2. § 3 pkt 12, 13 i 14 oraz § 18 ust. 1 i 2 r.w.t. oraz § 11 ust. 2 m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że do ustalenia wymaganej minimalnej ilości miejsc parkingowych w świetle § 12 ust. 2 m.p.z.p. zalicza się powierzchnię pomieszczeń gospodarczych i technicznych.

3. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy istniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze wskazano, że dla zapewnienia zgodności z § 11 m.p.z.p. na terenie nieruchomości zaprojektowano 11 miejsc postojowych (w tym 1 miejsce dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową). Przy obliczaniu ilości miejsc parkingowych nie brano pod uwagę pomieszczeń technicznych i gospodarczych, co zakwestionowały organy administracji architektoniczno-budowlanej. Ich zadaniem pomieszczenia ta powinny być wliczone do obliczania miejsc parkingowych - przypisano do funkcji usług. Tymczasem przedmiotowy budynek stanowi obiekt wielofunkcyjny, który obejmuje funkcje dla których przewidziano osobne wymogi dotyczące miejsc parkingowych (§ 11 ust. 2 lit. a, c, d m.p.z.p.). Z tego też względu dla każdego z lokali o innej funkcji określono miejsca parkingowe według zasad przewidzianych dla tych funkcji. Lokalem użytkowym, zgodnie z § 3 pkt 14 r.w.t., jest jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Tylko tym pomieszczeniom można przypisać funkcję określoną w m.p.z.p. w § 11 ust. 2 lit. c i d.

Zgodnie bowiem z § 3 pkt 12 i 13 r.w.t., przez pomieszczenie techniczne, należy rozumieć pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku, natomiast przez pomieszczenie gospodarcze należy rozumieć pomieszczenie znajdujące się poza mieszkaniem lub lokalem użytkowym, służące do przechowywania przedmiotów lub produktów żywnościowych użytkowników budynku, materiałów lub sprzętu związanego z obsługą budynku, a także opału lub odpadów stałych. Pomieszczenie techniczne i gospodarcze mają więc charakter pomieszczeń wspólnych dla wszystkich funkcji.

Skarżąca zwróciła uwagę, że zapisy m.p.z.p., w tym § 11, nie przewidziały sposobu wyliczenia powierzchni użytkowej "biur i urzędów, usług pozostałych, a także magazynów i składów" i nie określiły jakie pomieszczenia należy brać pod uwagę przy ustalaniu powierzchni użytkowej dla wyliczenia normatywu parkingowego. Nie wynika to także z przepisów prawa budowlanego oraz z przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jednak celem wprowadzenia normatywu parkingowego w § 11 ust. 2 pkt b, c, d m.p.z.p., uzależnianego od powierzchni sprzedaży lub powierzchni użytkowej dla określonych funkcji (powierzchni sprzedaży, powierzchni użytkowej biur i urzędów, usług pozostałych, magazynów i składów) było zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla pracowników i klientów przy założeniu, że im większa powierzchnia zajmowana przez daną funkcję, wykorzystywana przez jej użytkowników, tym więcej miejsc parkingowych należy zapewnić. Z tego też względu zasadnym jest wliczenie do normatywu parkingowego jedynie powierzchni lokali użytkowej, z wyłączeniem pomieszczeń gospodarczych i technicznych - nie wykorzystywanych bezpośrednio na potrzeby użytkowników obiektu. Podkreślono, że od powierzchni pomieszczeń technicznych i gospodarczych nie zależy ilość użytkowników obiektu.

Skarżąca podniosła, że taki sposób wyliczenia miejsc parkingowych przyjęto za prawidłowy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa [...]. Z orzeczenia tego wynika, że przy normatywie parkingowym określonych przez powierzchnię użytkową biur nie wlicza się do powierzchni użytkowej obliczanej dla ilości miejsc parkingowych powierzchni budynku gospodarczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Obecni na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. pełnomocnicy organu podtrzymali stanowisko zawarte w decyzji i w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst.jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 12 lutego 2024 r., znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] 21 listopada 2023 r. nr [...], odmawiającą spółce A. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-mieszkalnego, w m. W., przy ul. [...], na terenie działek nr ewid. [...] i [...], gm. T. .

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm. W tekście jako Pr.bud.). Zgodnie z ust. 1 pkt 1 lit. a tego artykułu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Art. 35 ust. 3 i 5 pr.bud. stanowi z kolei, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Właściwy organ w pierwszej kolejności bada zatem zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli na terenie objętym inwestycją taki plan nie obowiązuje, to z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Działki inwestycyjne o nr. ewid. [...] i [...], obr. [...] W., jedn. ewid. [...] T. - gmina wiejska obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w W. przy ul. [...], przyjęty na mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy T. z 29 sierpnia 2017 r. (tekst jednolity - Dz.Urz. Woj. W. . z 2021 r. poz. 4670), który dzieli przedmiotową działkę budowlaną na tereny zabudowy usługowej lub mieszkaniowej jednorodzinnej - oznaczone w części graficznej m.p.z.p. symbolem 2U/MN i tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej i magazynowej - oznaczone w części graficznej m.p.z.p. symbolem 3U/P. Ustalenia szczegółowe dla terenu 2U/MN określono w § 14 planu miejscowego, zaś dla terenu 3U/P w § 13 m.p.z.p. Szczególne ograniczenia w zabudowie określono w § 8 planu miejscowego, natomiast wymagania obsługi komunikacyjnej, w tym ilości miejsc postojowych określa § 11 planu miejscowego.

W § 11 pkt 2 m.p.z.p. w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustalono nakaz zapewnienia na działce budowlanej miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, w łącznej liczbie nie mniejszej niż:

a) 2 miejsca parkingowe dla 1 lokalu mieszkalnego,

b) 3 miejsca parkingowe dla 100 m2 powierzchni sprzedaży,

c) 2 miejsca parkingowe na 100 m2 powierzchni użytkowej biur i urzędów, usług pozostałych,

d) 3 miejsca parkingowe na 200 m2 powierzchni użytkowej magazynów i składów.

Ponadto § 11 pkt 3 m.p.z.p. nakazuje zapewnienie minimalnej liczby stanowisk postojowych dla pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, zgodnie z przepisami odrębnymi (w tym wypadku przepisami r.w.t.- dop. Sądu)

Jak wynika z akt sprawy inwestycja dotyczy budowy dwukondygnacyjnego budynku usługowo-mieszkalnego przewidzianego do realizacji na dz. o nr. ewid. [...] i [...] w W. (gmina T. .

Pierwotnie projekt sporządzony w listopadzie 2022 r. zakładał budowę budynku usługowo-mieszkalnego, który obejmował na parterze następujące pomieszczenia:

- lokal (gabinety) gdzie wykonywane będą prywatne zabiegi stomatologiczne i badania lekarskie diagnostyczne (z zewnętrznym odrębnym wejściem)

- biura z magazynem (z zewnętrznym odrębnym wejściem) -dla potrzeb usług sprzątających,

- garaż dwustanowiskowy (dla właściciela budynku i lokalu mieszkalnego).

Na piętrze zlokalizowano lokal mieszkalny i magazyny (dla właściciela budynku).

Zauważenia wymaga, że łączna powierzchnia magazynów na parterze i piętrze wyniosła 189,42 + 266,26 m2 = 455,68 m2 (zestawienie powierzchni zob. k. 17 pierwotnego projektu budowlanego).

Mając na uwadze § 11 m.p.z.p. na terenie inwestycji zaprojektowano 12 miejsc postojowych dla samochodów: 2 miejsca postojowe dla lokalu mieszkalnego, 3 miejsca dla "biur i usług" (o powierzchni łącznej 145,92 m2) oraz 7 miejsc przypadających na "magazyny" (o powierzchni łącznej 455,68 m2). Nie przewidziano dodatkowego miejsca dla pojazdu zaopatrzonego w kartę parkingową.

W toku postępowania inwestor zmodyfikował ww. projekt wskazując, że na parterze znajdować się będzie:

lokal z usługami medycznymi, gdzie wykonywane będą prywatne zabiegi stomatologiczne i badania lekarskie diagnostyczne o powierzchni użytkowej (powierzchnia podstawowa wraz z powierzchnią pomocniczą) wynoszącej 86,24 m2;

lokal dla potrzeb usług sprzątających z magazynem o powierzchni użytkowej części biurowej wynoszącej 108,26 m2, a części magazynowej 164,75 m2 (łącznie: 273,01 m2);

garaż dwustanowiskowy o powierzchni użytkowej 49,90 m2.

Na piętrze znajdować się będzie:

lokal mieszkalny dla właściciela budynku o powierzchni użytkowej wynoszącej 119,03 m2;

pomieszczenia dla potrzeb pomocniczych usług sprzątających (właściciela/i usług sprzątających) składające się z:

1. pomieszczenia technicznego przeznaczonego dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku o powierzchni użytkowej wynoszącej 56,38 m2;

2. pomieszczenia gospodarczego na materiały i sprzęt związany z obsługą budynku o powierzchni użytkowej wynoszącej 55,10 m2;

3. pomieszczenia gospodarczego mieszczącego archiwum dokumentacji związanej

z obsługą budynku o powierzchni użytkowej 53,37 m2;

4. pomieszczenia magazynowego na sprzęt i środki czystości o powierzchni użytkowej wynoszącej 51,64 m2;

5. pomieszczenia magazynowego na odzież o powierzchni użytkowej wynoszącej 49,77 m2 (k. [...] projektu zagospodarowania działki, k. [...] projektu architektoniczno- budowlanego).

W związku z powyższym inwestor uznał, że inwestycja powinna być zaopatrzona w 11 miejsc postojowych: dla lokalu mieszkalnego: 2 miejsca postojowe, dla biur i usług (86,24 m2+108,26 m2=194,5 m2) = 4 miejsca postojowe, dla magazynu (164,75 m2+51,64 m2+49,77m2=266,16 m2) = 4 miejsca, dla potrzeb osób niepełnosprawnych (osób legitymujących się kartą parkingową) zapewniono 1 miejsce postojowe.

W sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy inwestor zapewnił wymaganą przez plan miejscowy ilość miejsc postojowych. Organy uznały bowiem, że modyfikacja projektu budowlanego polegająca na ograniczeniu powierzchni magazynowej i przeznaczeniu jej w części na pomieszczenia określone jako techniczne i gospodarcze nie ma wpływu na obliczenie normatywu parkingowego dla realizowanej inwestycji. Zdaniem organów ww. pomieszczenia mimo zmiany nazwy stanowią w istocie pomieszczenia magazynowe. Mając to na uwadze Starosta [...] nałożył na inwestora w postanowieniu z 28 września 2023 r. obowiązek usunięcia stwierdzonych w dokumentacji projektowej nieprawidłowości. To właśnie z powodu niewykonania w pełni tego postanowienia, tj. w zakresie spełnienia wymagań planu miejscowego w zakresie ilości miejsc postojowych odmówiono inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę.

Z kolei inwestor wywodząc skargę do tut. Sądu zajął stanowisko, iż zmodyfikowany projekt budowlany i dostosowana do niego ilość miejsc postojowych spełnia wymogi m.p.z.p.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że fundamentalną zasadą dotyczącą procesu inwestycyjno-budowlanego jest zasada wolności budowlanej, wedle której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 Pr.bud.). Zasada wolności zabudowy ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności mogą być ustanowione w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zatem prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym, gdyż podmiot, któremu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi chociażby uwzględnić inne prawa i dobra chronione, które zostały wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Do ograniczeń tych zaliczyć należy ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, co wynika z art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 poz. 1130 dalej u.p.z.p.). Dlatego art. 4 ustawy Pr.bud. nie daje właścicielowi uprawnienia do przesądzenia o przeznaczeniu zabudowy nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli inwestora (tak. NSA w wyroku z 24 maja 2024 r. sygn. III OSK 1936/22, CBOSA).

Z powyższego wynika, że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej nie jest prawem nieograniczonym. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby ten nie uwzględniał przepisów planu miejscowego, a tym samym aby wynik sprawy za każdym razem odpowiadał oczekiwaniom strony skarżącej.

Ponadto wyrazem zasady wolności budowlanej jest również przepis art. 35 ust. 4 Pr.bud., zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego nie ma zatem charakteru uznaniowego, lecz związany. Oznacza to, że jej wydanie w żadnej mierze nie jest uzależnione od woli organu czy zgody bądź sprzeciwu sąsiada, a od spełnienia ściśle określonych przepisami prawa warunków.

Artykuł 32 Pr.bud. nie pozostawia przy tym wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zależy wyłącznie od woli zainteresowanego podmiotu. Skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku) do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty, to może on ten wniosek cofnąć i to w całości lub też w części, może też wniosek modyfikować i odpowiednio do tego dostosować załączniki jakimi jest m.in. projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany. Tym niemniej wprowadzone zmiany każdorazowo podlegają ocenie organu w kontekście całokształtu materiału dowodowego jakim organ w sprawie dysponuje, jak i zgodności z przepisami mającymi zastosowanie w sprawie.

Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zgodzić się z organami, że wprowadzone przez inwestora zmiany nazewnictwa projektowanych pomieszczeń nie miały wpływu na wymaganą przepisami prawa miejscowego ilość miejsc postojowych. W ocenie Sądu prawidłowa była konstatacja organów, iż modyfikacja projektu polegająca na wyodrębnieniu w miejsce magazynu pomieszczenia technicznego przeznaczonego dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku (56,38 m2), pomieszczenia gospodarczego - archiwum na dokumentację związaną z obsługą budynku (53,37 m2) oraz pomieszczenia gospodarczego na materiały i sprzęt związany z obsługą budynku (55,10 m2) miała w istocie charakter iluzoryczny i zmierzała do obejścia przepisów m.p.z.p. nakazujących zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Posiłkowanie się w tym zakresie definicją lokalu użytkowego wskazanej w § 3 pkt 14 r.w.t. (prowadzące do wyłączenia z obliczania pomieszczeń magazynowych i technicznych) było nieskuteczne z tego względu, że zastosowane w projekcie nazewnictwo nie zmienia rzeczywistej funkcji tych pomieszczeń, a więc pierwotnej funkcji magazynowej. Powyższy wniosek, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewoda, płynie w szczególności z zestawienia zawartego w pierwszym z przedłożonych przez inwestora projektów, z projektem po modyfikacjach. Pierwotnie projekt obejmował więcej magazynów: na piętrze budynku zaprojektowano lokal mieszkalny, który usytuowany jest w części budynku znajdującej się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 2U/MN oraz 5 magazynów przynależnych do tego lokalu mieszkalnego znajdujących się na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 3U/P. Tymczasem w "nowym" projekcie nie dokonano żadnych realnych zmian, np. polegających na wyodrębnieniu nowych pomieszczeń, modyfikacji ich powierzchni, układu itp. Poza zmianą nazwy trzech pomieszczeń z magazynów na pomieszczenia techniczne i gospodarcze (zob. rzut piętra 1 k. 9 projektu architektoniczno - budowlanego). Taka "kosmetyczna" zmiana nie mogła w ocenie Sądu doprowadzić do tego, aby powierzchnia 164,85 m2 nie była brana pod uwagę w obliczaniu miejsc postojowych.

Słusznie więc organ uznał, iż dla inwestycji należałoby zapewnić łączną ilość 14 miejsc postojowych oraz co najmniej jedno, dodatkowe miejsce na osoby posiadającej kartę parkingową, tj. 2 miejsca przypadające na lokal mieszkalny, 8 przypadających na biura i usługi (359,35 m2 : lokal z usługami medycznymi [86,24 m2] i części biurowej lokalu dla potrzeb usług sprzątających na parterze [108,26 m2] powiększona o pomieszczenia gospodarcze i techniczne na piętrze [164,85 m2]), sposób obliczeń (359,35 m2x 2 miejsca parkingowe): 100 m2 = 7,187 miejsca parkingowego; 4 miejsca parkingowe przypadające dla magazynów: (266,16 m2 - łączna powierzchnia użytkowa części magazynowej lokalu dla potrzeb usług sprzątających znajdująca się na parterze i piętrze budynku wynosząca odpowiednio 164,75 m2 i 101,41 m2), sposób obliczeń (266,16 m2 x 3 miejsca parkingowe): 200 m2 = 3,992 miejsca parkingowego oraz 1 miejsce postojowe dla pojazdu zaopatrzonego w kartę parkingową. Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż tego typu miejsce parkingowe nie wlicza się do ogólnego bilansu miejsc postojowych i musi być urządzone jako miejsce dodatkowe (tak. m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. II SA/Po 211/23, CBOSA)

Błędna więc była konstatacja pełnomocnika Spółki, iż do obliczenia normatywu parkingowego organ w sposób nieuprawniony wliczył pomieszczenia gospodarcze i techniczne. Organ prawidłowo ocenił, iż tak nazwane pomieszczenia stanowią w istocie magazyny, zasadnie uwzględniając je w swoich obliczeniach.

Biorąc to pod uwagę nie można uznać by inwestor dostosował przedłożony projekt budowlany do wymogów nałożonych postanowieniem z dnia 28 września 2023 r. w zakresie zgodności z przepisami § 11 m.p.z.p.

W opinii Sądu chybione są również zarzuty skargi sprowadzające się do stanowiska, że w świetle zapisów § 11 ust. 2 pkt b, c, d m.p.z.p. do normatywu parkingowego nie powinny być wliczane pomieszczenia gospodarcze i techniczne, które nie są nie wykorzystywanych bezpośrednio na potrzeby użytkowników obiektu. Skarżąca podniosła również, że powierzchnie te nie podlegają wliczeniu do powierzchni użytkowej budynków. Odnosząc się do tych zarzutów Sąd podzielił stanowisko organów, że bez znaczenia jest wydzielenie przez inwestora pomieszczeń technicznych i gospodarczych, w celu ich pominięcia przy obliczaniu wymaganych planem miejscowym miejsc parkingowych, bowiem wskazana przez inwestora definicja lokalu użytkowego określonego w § 3 pkt 14 r.w.t. nie wyjaśnia użytych w § 11 ust. 2 m.p.z.p. pojęć, w tym zwłaszcza "powierzchni użytkowej". Sąd podziela stanowisko, iż wobec braku definicji tego pojęcia w ustawie Pr.bud. oraz w planie miejscowym, należy odwołać się do wskazanej w decyzjach Polskiej Normy, a przede wszystkim do treści § 20 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, w świetle których powierzchni użytkowej budynku nie można pomniejszać o powierzchnię pomieszczeń gospodarczych i technicznych.

Skoro więc decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną, a nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1a Pr. bud., zasadnie odmówiono zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego i udzielenia decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowo-mieszkalnego, w m. W., przy ul. [...], na terenie działek nr ewid. [...] i [...], gm. T..

Z tych względów podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów planu miejscowego, dochodząc do słusznego wniosku, że w rozpoznawanej sprawie niewystarczające było wprowadzenie zmian nazw pomieszczeń w celu uniknięcia konieczności zaliczenia ich powierzchni przy ustalaniu liczby miejsc postojowych. Decyzje organów zostały przy tym wnikliwie umotywowane, spełniając wymogi wskazane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Mając to na uwadze skargę jako niezasadną należało oddalić o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.