Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1340/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145  par. 1  pkt 1  a  i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: Art. 17
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie: WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Asesor WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 czerwca 2024 r. nr SKO-NP-4115-153/24 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu na rzecz skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu (dalej: SKO lub Kolegium) decyzją z 10 czerwca 2024 r. nr SKO-NP-4115-153/24 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 323, dalej jako: "u.ś.r.") po rozpatrzeniu odwołania M. B. (dalej: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Nowego Targu z 29 kwietnia 2024 roku nr ŚR-OPŚ-5222-000071/2022/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. B.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 4 października 2023 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem wydanym przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nowym Targu, znak: [....], Z 14 lutego 2020 r., który zaliczył ją do znacznego stopnia na stałe i wskazał, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnoprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 września 2019 r.

Burmistrz Nowego Targu, po rozpoznaniu ww. wniosku, decyzją z 15 grudnia 2023 r. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

W wyniku odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, decyzją z 14 lutego 2024 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz Nowego Targu, po raz kolejny, decyzją z 29 kwietnia 2024 r. nr ŚR-OPŚ-5222-000071/2022/2023 odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

Organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia, stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, gdyż istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji w tym samym stopniu co skarżąca, tj. siostry skarżącej, które mogą sprawować opiekę w sposób pośredni lub bezpośredni tym samym odciążając skarżącą i pozwalając jednocześnie na podjęcie przez nią zatrudnienia.

Ponadto organ I instancji podkreślił, że skarżąca do lipca 2023 r., była w stanie łączyć zatrudnienie z opieką nad matką.

Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wniosła skarżąca, domagając się uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez oparcie przedmiotowej decyzji na fakcie istnienia innych osób spokrewnionych w pierwszej kolejności z matką, poza skarżącą.

Opisaną we wstępie decyzją SKO w Nowym Sączu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

W swoich rozważaniach SKO wskazało, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.

Z ustaleń wywiadu środowiskowego jak i z oświadczeń skarżącej wynika, że zamieszkuje wspólnie z matką, która jest osobą niepełnosprawną, schorowaną, niemającą realnego kontaktu z rzeczywistością, co powoduje, że wymaga całodobowej opieki, sprawowanej przez skarżącą. Mąż niepełnosprawnej matki skarżącej – J. B. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Nowym Targu z dnia 08.05.2023 r., znak: [...]). Siostry skarżącej tj. J. B. i B. P., nie zamieszkują z nią i jej matką. Pozostają w zatrudnieniu i tylko skarżąca sprawuje opiekę nad rodzicami, a gdy potrzebna jest pomoc, to siostra J. B. przyjeżdża i pomaga np.: przy kąpieli. Ze względu na miejsce zamieszkania sióstr, ich prace oraz obowiązki wobec ich rodzin nie jest możliwe zapewnienie kompleksowego harmonogramu opieki naprzemiennej po 3x8 godzin na dobę, a siostry skarżącej pomagają w miarę możliwości.

J. B. jest osobą samotną, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe oraz jest zatrudniona w niepełnym wymiarze czasu pracy i wykonuje drobne zlecenia związane z działalnością artystyczną. Nie jest w stanie partycypować finansowo w kosztach utrzymania matki, a skarżąca sprawuje opiekę nad matką. Sprawuje opiekę nad schorowanym ojcem, którego czasem zabiera do siebie, chcąc odciążyć skarżącą. Matka nie akceptuje osób obcych, jak również jej nie poznaje.

Z kolei B. P. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i pracuje zawodowo jako nauczyciel w szkole w N. i nie jest w stanie sprawować opieki nad schorowaną matką, gdyż poza pracą zawodową sprawuje opiekę nad teściem, który również wymaga pomocy i opieki. Kolejno B. P. wskazała, że z matką ma sporadyczny kontakt , gdyż jej stan zdrowia nie pozwala na logiczną rozmowę, a jej siostra - skarżąca sprawuje opiekę w jak najlepszy sposób.

W ocenie Kolegium, kwestią zasadniczą jest fakt, iż matka skarżącej ma troje dzieci, w tym skarżącą. Fakt, iż jej córki J. B. i B. P. są aktywne zawodowo, przez co jak twierdzą nie mają możliwości sprawowania opieki nad matką w żaden sposób, nie wyłącza ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, który może obejmować w szczególności partycypację finansową w kosztach opieki nad matką lub choćby częściowe, osobiste sprawowanie opieki, wedle posiadanych możliwości czasowych, biorąc również pod uwagę fakt, że mieszkają one w tej samej miejscowości co matka. Stan majątkowy, obowiązki zawodowe czy też fakt sprawowania opieki nad wymagającym opieki teściem nie mogą w żaden sposób włączyć się w sprawowanie opieki nad matką. Takie podejście doprowadziłoby do sytuacji, w której Państwo ponosiłoby koszty świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji nie wykonują w żaden sposób swoich obowiązków. Obowiązek alimentacyjny dzieci względem rodziców, w tym w zakresie sprawowania opieki w chorobie ciąży w takim samym stopniu na wszystkich dzieciach. Obowiązek ten nie musi polegać tylko na osobistych staraniach osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnego rodzica, ale może przybrać także inną formę pomocy takiej osobie np. współpłacenie usług opiekuńczych. W ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo realizowane są również usługi opiekuńcze, które mają na celu wspomaganie opieki nad osobą jej wymagającą po to, aby opiekun takiej osoby nie musiał rezygnować z zatrudnienia lub podejmować pracy w ograniczonym jej zakresie czasowym

Na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez oparcie przedmiotowej decyzji na fakcie istnienia innych osób spokrewnionych w pierwszej kolejności z matką, poza samą skarżącą.

Mając powyższy zarzut na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła powyższy zarzut.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.)

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 czerwca 2024 r. utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Nowego Targu z 29 kwietnia 2024 roku w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. B., pod kątem kryterium legalności, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.), zwanej dalej u.ś.r.

Świadczenie pielęgnacyjne zostało zaliczone do świadczeń rodzinnych. Jego celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie osób niepełnosprawnych, gdyż służy pokryciu kosztów opieki zorganizowanej "we własnym zakresie", w tym opieki osób bliskich. Świadczenie to zapewnia środki sprawowanie nad nimi opieki (zob. R. Babińska-Górecka, K. Stopka, Polskie świadczenia rodzinne z punktu widzenia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, PiZS 2012, nr 4, s. 28-34.). Jego celem jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych Zgodnie z powołanym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Należy zatem podkreślić, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2020 r., I OSK 1148/20). Trafnie również wskazuje się, że zakres faktycznie sprawowanej opieki, wynikający z innych przyczyn niż potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w zakresie opieki, może wskazywać na to, czy rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodjęcie pozostają z sobą w związku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 r., I OSK 691/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19).

W niniejszej sprawie skarżąca sprawował opiekę nad niepełnosprawną matką, która orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności została zaliczona na stałe do znaczonego stopnia niepełnosprawności. Jako symbol niepełnosprawności wskazano 02-P. W aktach administracyjnych brak jest kart leczenia szpitalnego, czy zaświadczeń lekarskich.

Matka skarżącej jest zamężna oraz posiadała jeszcze dwoje dzieci. Mąż matki skarżącej J. B. ma również orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności orzeczony na stałe. Jako symbol niepełnosprawności wskazano 02-P.

Z wywiadu środowiskowego wynika, że matka skarżącej choruje m.in. na demencję starczą, nie rozpoznaje córki, nie ma realnego kontaktu z rzeczywistością, nie jest zorientowana co do miejsca i czasu, nie ma odczucia głodu, czy sytości. Z oświadczenia skarżącej wynika, że matka cierpi również na choroby kardiologiczne, ma założony rozrusznik serca, nadciśnienie, miażdżyce, nie chodzi, ponieważ jest po złamaniu rzepki w stanie kolanowym i jedna noga jest krótsza.

Czynności wykonywane przez skarżącą polegają na tym, że karmi matkę, przygotowuje oraz podaje niezbędne leki, sprząta, pierze, załatwia sprawy urzędowe, robi zakupy, opłaca rachunki, myje i kapie matkę, wymienia pieluchomajtki, robi masaże i oklepywania.

Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organ zarówno I jak i II instancji nastąpiła z powodu posiadania przez skrzącą rodzeństwa.

Należy przy tym podkreślić, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie negowały konieczności sprawowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką chociaż w aktach brak jakiejkolwiek dokumentacji medycznej, która wskazywałaby na schorzenia występujące u matki skarżącej, a których wystąpienie umożliwia ocenę, czy konieczna jest stała lub długoterminowa opieka, która uniemożliwia podjęcie przez skarżącą zatrudnienia.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji jeżeli ściśle określona osoba uprawniona, nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie sposób ocenić spełnienie przez skarżącą tego warunku. Trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (Wyrok NSA z 19.05.2021 r., I OSK 226/21, LEX nr 3177435.). Co więcej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na to, że ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy wyinterpretować, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Wyrok NSA z 23.10.2020 r., I OSK 1148/20, LEX nr 3088207.).

Należy przy tym wskazać, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru automatycznego w związku z uzyskaniem orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotne jest bowiem, aby zakres opieki sprawowanej przez skarżącą w związku z orzeczoną niepełnosprawnością wykluczał możliwość podjęcia zatrudnienia, a więc innymi słowy, udowodnienie, że osoba podopieczna nie może pozostać sama w domu z uwagi na jej stan zdrowia. Orzeczenie o niepełnosprawności jest natomiast jedynie jedną z licznych przesłanek mających znaczenie dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 27.10.2023 r., I OSK 1957/21, LEX nr 3636233) wskazuje się, że nie każda rezygnacja z zatrudnienia, pracy w gospodarstwie rolnym, stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził jednak charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał, aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Sprawowana opieka powinna zaś być odpowiednia do charakteru istniejącej niepełnosprawności, potwierdzonej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki), rozróżnione i zdefiniowane zostały w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2021.573 z późn. zm.)., dalej jako u.r.z.s. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym, a o tym jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności rozstrzyga brzmienie przepisów ww. ustawy (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.r.z.s. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Skutki naruszenia sprawności organizmu osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności oznaczają całkowitą zależność osoby od otoczenia. Zakres sprawowanej opieki nad taką osobą oznacza pielęgnację dotyczącą higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem (§ 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. 2021.857).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, pomimo że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest faktem instytucjonalnym, to jednak nadal nie mamy w tym przypadku do czynienia z automatycznym skutkiem w postaci konieczności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ciągle ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1655/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (Wyrok NSA z 7.12.2023 r., I OSK 2035/22, LEX nr 3645555) opieka uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego, jest takim rodzajem opieki, którego skutkiem jest brak możliwości pogodzenia jej wykonywania i jednoczesnego świadczenia czynności zarobkowych. Innymi słowy, to konieczność sprawowania określonej formy opieki stanowi przyczynę rezygnacji z zatrudnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22). Do cech takiej opieki należy zaliczyć długoterminowość jej sprawowania lub trwały charakter. Opieka ta nie może zatem być świadczona niecodziennie, a jeżeli nawet codziennie, to wyłącznie przez część doby (zob.m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 20223 r., sygn. akt I OSK 1661/22, czy z 26 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1205/22).

W przedmiotowej sprawie Sąd nie jest w stanie skontrolować, czy skarżąca spełniła tej przesłanki, gdyż brak jest dowodów na podstawie, których można by w tym zakresie ustalić stan faktyczny. W aktach znajduje się jedynie wywiad środowiskowy i oświadczenia skarżącej. Brak natomiast dokumentacji medycznej, która by potwierdzała treści zawarte w wywiadzie środowiskowym, oceny matki skarżącej w skali Barthela, czy ocenę jej stanu psychicznego w ramach testu mini mental

Odnosząc się do negatywnej przesłanki zastosowanej przez organ I instancji i pośrednio przez organ II instancji – to jest fakt istnienia jeszcze trzech osób obciążonych w tym samy stopniu co skarżący obowiązkiem alimentacyjnym, to zdaniem Sądu ocena dokonana przez organy nie zasługuje na akceptację.

W ostatnich wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (Wyrok NSA z 30 stycznia 2024r., I OSK 781/22, wyrok NSA z 28 grudnia 2023r., I OSK 2083/22) wyraźnie wypowiedziano się w kwestii możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji istnienia kilku osób równolegle obciążonych częściowym obowiązkiem alimentacyjnym. Podkreślono, że zarówno osoba wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne, jak i jej rodzeństwo należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie, a jednocześnie uprawnionych do złożenia takiego wniosku. Z kolei art. 17 ust. 1 u.ś.r nie zawiera wskazania, która z takich osób powinna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ani też jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. Powyższe wskazuje, że brak jest podstaw uzasadniania odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego normami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, określającymi obowiązek alimentacyjny, obciążający krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo osoby podlegającej opiece. Decyzję która z nich złoży wniosek o przyznanie świadczenia, pozostawić trzeba tym właśnie osobom. Zatem w sytuacji, gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy lub nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa jedynie z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, a nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W niniejszej sprawie obie siostry skarżącej pracują. Ponadto skarżąca jest z wykształcenia pielęgniarką, stąd jest lepiej predestynowana do opieki nad matką. Ponadto należy podkreślić, że skarżąca również opiekuje się swoim ojcem, który również jest niepełnosprawny w stopniu znacznym (02-P) co jest dodatkowym obowiązkiem spoczywającym na skarżącej, a który to również należy uwzględnić przy rozstrzyganiu kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Należy również zwrócić uwagę, że oboje rodziców skarżącej ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności w związku z chorobami psychicznymi, co dodatkowo przemawia za wybraniem jednej osoby z rodzeństwa, która będzie w stanie nimi się opiekować. Dzieci matki skarżącej miały więc prawo ustalić między sobą, że to właśnie ona będzie opiekować się niepełnosprawna matka i z tego tytułu wystąpi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stąd nieprawidłowo organ zastosował przesłankę negatywna odmawiając skarżącej tegoż świadczenia tylko z powodu istnienia rodzeństwa.

Należy zauważyć, że organ nie ustalił poprawnie stanu faktycznego. Jak już było wskazywane w aktach brak jest dokumentacji medycznej matki skarżącej, stąd nie sposób ocenić, czy rezygnacja z pracy przez skarżącą była konieczna celem umożliwienia jej sprawowania opieki nad matką. Również z wywiadu środowiskowego, który jest dokumentem urzędowym, nie wynika jaki jest stan matki skarżącej, a więc czy jest osobą leżącą, czy osoba przeprowadzająca wywiad umiała się z nią komunikować, jak również brak własnych obserwacji osoby przeprowadzającej wywiad.

Organ ponownie rozpoznając sprawę wezwie skarżącą do dostarczenia dokumentacji medycznej swojej matki, jej ocenę w skali Barthela, czy ocenę stanu psychicznego w ramach testu mini mental celem zweryfikowania, czy schorzenia wskazywane przez skarżąca wymagają stałej lub długoterminowej opieki związanej z koniecznością rezygnacji z zatrudnienia.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) w sprawie opłat za czynności adwokackie, na które składa się kwota w wysokości 480 zł. z tytułu postępowania przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji.


ZDANIE ODRĘBNE

Uzasadnienie zdania odrębnego od uzasadnienia wyroku

W niniejszej sprawie podzielam poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "nie bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że (...) posiada oprócz skarżącej, jeszcze dwoje dorosłych dzieci, a zatem, występują inne osoby, które powinny (osobiście bądź finansowo) włączyć się do opieki nad niepełnosprawną matką, do czego są zobowiązane zgodnie z ustawą Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) skarżąca nie jest jedyną osobą, na której ciąży obowiązek opieki nad matką, na co słusznie wskazywano w niniejszej sprawie. Ponadto należy zaznaczyć, że w ramach systemu pomocy społecznej istnieją różne formy wsparcia osób w opiece nad ich bliskimi umożliwiające opiekunom zachowanie aktywności zawodowej, w tym pomoc w formie usług opiekuńczych" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. I OSK 2322/22, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), "jak prawidłowo wskazał to Sąd pierwszej instancji, opieka sprawowana przez skarżącą może być wspomagana przez dwóch braci skarżącej, przy czym wsparcie to nie musi przybierać postaci świadczeń osobistych. Sprawowany wymiar opieki, w tym w związku z uwzględnieniem możliwości wsparcia ze strony rodzeństwa, nie charakteryzuje się zatem związkiem przyczynowo-skutkowym wymaganym do przyznania wnioskowanego świadczenia" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2024 r., sygn. I OSK 128/23, opubl. w CBOSA), "w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pominąć również faktu, że w niedalekiej odległości od matki skarżącej ( w sąsiedniej miejscowości) mieszka jej druga córka, która - jak sama podała – sprawuje czasami opiekę nad matką. Okoliczność ta nie ma co prawda decydującego znaczenia przy ocenie istotnej w sprawie przesłanki związku przyczynowego, jednak nie pozostaje bez wpływu na tę ocenę, bowiem obrazuje możliwości rodziny związane z organizacją opieki nad niepełnosprawnym jej członkiem" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. I OSK 229/23, podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. I OSK 158/23, opubl. w CBOSA).

Zatem jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, również realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób tj. finansując pomoc w opiece nad nią. Zgodnie bowiem z art. 128 k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża, co należy podkreślić, w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Natomiast zgodnie z art. 135 § 1 k.r.o., zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Z kolei stosownie do § 2 tego przepisu, wykonanie obowiązku alimentacyjnego wobec osoby niepełnosprawnej, może, ale nie musi, polegać w całości lub w części na osobistych staraniach o utrzymanie uprawnionego; w takim wypadku świadczenie alimentacyjne pozostałych zobowiązanych, polega na pokrywaniu w całości lub w części kosztów utrzymania uprawnionego. Zgodnie zaś z art. 140 § 1 k.r.o., osoba, która dostarcza drugiemu środków utrzymania, będąc zobowiązana z tego powodu, że uzyskanie na czas świadczeń alimentacyjnych od osoby zobowiązanej w tej samej kolejności, byłoby dla uprawnionego niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, może żądać zwrotu od osoby, która powinna była te świadczenia spełnić. Okoliczności te mają co najmniej pośrednie znaczenie dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, ponieważ to na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o nią wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie wszystkich dzieci w opiece, ew. zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, jej stanu zdrowia) – istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 699/22, z dnia 12 września 2022 r., sygn. III SA/Kr 335/22 czy z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 1104/22, opubl. w CBOSA).

Możliwość współdziałania rodzeństwa wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne w opiece nad niepełnosprawnym rodzicem, jest postrzegana jako element związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej wnioskującego, a potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W sytuacji gdy istnieją inne osoby zobowiązane do alimentacji, w stosunku do których brak jest obiektywnych przeszkód w realizacji ww. ustawowego obowiązku, brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją) z zatrudnienia a opieką nad osobą niepełnosprawną, ponieważ w opiece powinny uczestniczyć również pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji, a zatem nie zachodziła konieczność rezygnacji przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne z zatrudnienia, a dokładniej nie było przeszkód, aby takie zatrudnienie podjął. Co więcej, nie do pogodzenia z interesem społecznym, a w interesie społecznym jest przestrzeganie całego obowiązującego porządku prawnego, byłaby taka wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., z której wynikałoby, że obowiązki Państwa obejmujące pomoc rodzinie, wyprzedzałyby obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, ponieważ w takiej sytuacji doszłoby do przerzucenia realizacji tych obowiązków na całe społeczeństwo w sytuacji, gdy powinny one zostać zrealizowane przez członków rodziny. Doprowadziłoby to też do – z jednej strony – uprzywilejowania tych, którzy nie wywiązują się ze swych obowiązków wobec rodziców (gdyż to Państwo miałoby płacić jednemu z wielu dzieci za opiekę nad rodzicem, zwalniając pozostałych faktycznie i finansowo z zapewnienia opieki rodzicowi) oraz – z drugiej strony – dodatkowego obciążenia tych, którzy wywiązują się ze swych obowiązków względem swoich rodziców, a mimo to ich podatki przeznaczane byłyby na pomoc osobom, których dzieci z tych obowiązków się nie wywiązują. Zdaniem Sądu, godziłoby to w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1, czy też zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Pominięcie regulacji kodeksu rodzinnego i opiekuńczego przy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zakresie konieczności wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego dzieci względem rodzica, naruszałoby też zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP), czy obowiązek przestrzegania prawa RP (art. 83 Konstytucji RP). Wobec tego "limitowanie" dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium konieczności wypełnienia przez wszystkie dzieci obowiązku alimentacyjnego względem rodzica, nie może zostać uznane za naruszenie kryteriów przyznania tego świadczenia wyrażonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta jest jedną z wielu ustaw obowiązujących w polskim systemie prawnym i w żaden sposób nie uchyla, czy nie ogranicza obowiązków dzieci wobec rodziców. Przepisy regulujące pomoc społeczną nie cechują się autonomią od innych gałęzi prawa (w tym wypadku prawa rodzinnego) jaką cechuje się prawo podatkowe. Dlatego, zdaniem Sądu, wsparcia Państwa wymaga jedynie ten opiekun osoby z niepełnosprawnością, który sprawując faktycznie opiekę nad rodzicem, wykaże że nie może uzyskać (wyegzekwować) pomocy od rodzeństwa i z tego względu zmuszony jest zrezygnować z pracy, czy też nie może jej podjąć (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. III SA/Kr 375/23, z dnia 24 października 2022 r., sygn. III SA/Kr 669/22 i z dnia 5 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Kr 918/22, opubl. w CBOSA).

Z powyższych przyczyn nie podzielam stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 12 września 2024 r. w tym zakresie.

W niniejszej sprawie niespornym jest, że skarżąca ma rodzeństwo. Natomiast skarżąca i jej rodzeństwo mają również ojca o znacznym stopniu niepełnosprawności, co nie zostało w dostatecznym stopniu uwzględnione przy ocenie stanu faktycznego niniejszej sprawy. W tej sytuacji organy winny były przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu ustalenia w jakim zakresie rodzeństwo skarżącej jest w stanie wypełniać obciążającą je część obowiązku alimentacyjnego wobec matki, nie został bowiem ustalony zakres, w jakim rodzeństwo może ten obowiązek wypełnić zarówno wobec matki, jak i wobec ojca (nie chodzi wszak o przejęcie przez którekolwiek z rodzeństwa, obowiązku alimentacyjnego wobec ojca w całości), i czy zakres, w jakim rodzeństwo jest w stanie wypełnić obowiązek alimentacyjny wobec matki, jest wystarczający do podjęcia pracy przez skarżącą; czy wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne skarżąca wyczerpała wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki niezdolnej do samodzielnej egzystencji matce, biorąc pod uwagę charakter jej schorzenia.