Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1708/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art 2, art. 7, art. 21, art.32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2828/14 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od Z. L. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2828/14, oddalił skargę Z. L. (dalej zamiennie wnioskodawca, odwołujący się, skarżący albo skarżący kasacyjnie) na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Skarbu Państwa.

W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 1992 r. Z. L. zwrócił się do Urzędu Rejonowego w G. o przyznanie rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez W. L. i H. L. w S. W., pow. W.-t., woj. w., czyli poza obecnymi granicami państwa polskiego. Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. przekazał go Wojewodzie M. jako organowi właściwemu do rozpoznania. Tenże decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uwzględnił wniosek. Jak zauważył w jej uzasadnianiu, z dniem 7 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), dalej ustawa, która wskazuje tryb postępowania w przedmiocie realizacji prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP. Prawo to przysługuje spadkobiercom dawnego właściciela nieruchomości posiadającym obywatelstwo polskie i jest realizowane w jednej z form wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy, tj.: w formie zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, albo ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarbowi Państwa, albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa i ceny sprzedaży położonych na nich budynków oraz innych urządzeń lub lokali, albo opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, albo świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości. Na podstawie obszernie przedstawionych dowodów organ ustalił, że współwłaścicielami nieruchomości objętej wnioskiem, byli - na prawach wspólności małżeńskiej – W. L., syn W. i M., urodzony w dniu [...] października 1909 r. w R., zmarły w dniu [...] lipca 1966 r. w E., ostatnio zamieszkały w D., pow. G., oraz H. L. z domu W., córka K. i H., urodzona w dniu [...] lutego 1913 r. w P., zmarła w dniu [...] listopada 1988 r. w B. i tam ostatnio zamieszkała. W szczególności dowodem potwierdzającym fakt pozostawienia przez nich nieruchomości na tzw. Kresach wschodnich jest prawomocny wyrok Sądu Wojewódzkiego w J. G. z dnia [...] lutego 1991 r., sygn. akt I C [...], ją opisujący. Na tej m.in. podstawie rzeczoznawca majątkowy J. G. w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2014 r. ustalił, iż powierzchnia zabudowy domu mieszalnego wynosiła 182 m2, zaś wartość nieruchomości 131.741 zł. W. L. i H. L. w dniu 1 września 1939 r. posiadali obywatelstwo polskie, co potwierdzają: karta repatriacyjna H. L. Nr [...], wydana w dniu [...] grudnia 1955 r. przez Punkt Repatriacyjny w N. S., karta repatriacyjna W. L. Nr [...], wydana w dniu [...] marca 1956 r. przez Punkt Repatriacyjny w G. Fakt zamieszkiwania przez współwłaścicieli nieruchomości na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej potwierdzają protokół z przesłuchania K. W. przeprowadzonego w dniu [...] stycznia 1991 r. w Sądzie Rejonowym w S., sygn. akt [...], protokół z przesłuchania Z. L. przeprowadzonego w dniu [...] lutego 1991 r. w Sądzie Rejonowym w J. G., sygn. akt I C [...]. Nieruchomości będące przedmiotem wniosku zostały pozostawione w 1945 r. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku opuszczenia tych terenów w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Wojewoda M. ustalił również, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] czerwca 1990 r., sygn. akt [...], spadek po W. L. na podstawie ustawy nabyli: żona H. L. oraz dzieci W. R. i Z. L. po 1/3 części. Z kolei postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] lutego 1989 r., sygn. akt I Ns [...], stwierdzono, iż spadek po H. L. z mocy ustawy nabyły dzieci Z. L. i W. R. po połowie. Organ wskazał, że wnioskodawca przedłożył do akt sprawy kserokopię oświadczenia W. R. złożonego w trybie art. 3 ust 2 ustawy, czyli we właściwej formie, o wskazaniu go jako osoby uprawnionej do rekompensaty. Ustalił również, że do chwili obecnej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowej nieruchomości nie zostało zrealizowane, na co wskazuje oświadczenie złożone przez wnioskodawcę pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oraz korespondencja sprawdzająca. Mając na uwadze powyższe, Wojewoda M. potwierdził, iż:

1) prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. L. i H. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w S. W., pow. W.-t., woj. w., przysługuje Z. L., synowi W. i H., zamieszkałemu w G. przy ul. [...], w całości,

2) ustalił wartość nieruchomości pozostawionej przez W. L. i H. L. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w S. W., pow. W.-t., woj. w., na kwotę 131.741 zł,

3) ustalił wysokość przysługującej Z. L. rekompensaty na kwotę 26.348,20 zł,

4) wskazał, iż uprawniony Z. L., jako formę realizacji prawa do rekompensaty, wybrał świadczenie pieniężne wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego.

Od ww. decyzji Z. L. wniósł odwołanie do Ministra Skarbu Państwa kwestionując wysokość przyznanej mu rekompensaty.

Minister Skarbu Państwa uznał, iż Wojewoda M. dokonał poprawnej oceny zebranych dowodów i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie. W szczególności, przedstawione przez stronę dokumenty odpowiadają wymogom określonym w art. 6 ustawy, a zatem stanowią wystarczający materiał do wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty. Organ odwoławczy zauważył, że z wyroku Sądu Wojewódzkiego w J. G. z dnia [...] lutego 1991 r., sygn. akt [...], wynika że poprzednicy prawni wnioskodawcy pozostawili w związku z wojną dom drewniany parterowy na podmurówce, z pokojem na poddaszu, sad oraz ogród o pow. 10 arów. Na tej podstawie rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] marca 2014 r. określił wartość pozostawionego mienia na 131.741 zł. W związku z tym, iż Z. L. jest w całości uprawniony do rekompensaty za mienie będące uprzednio własnością jego rodziców H. i W. L., a wysokość należnego z tego tytułu świadczenia pieniężnego, stanowiącego 20% wartości pozostawionego mienia, to 26.348, 20 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących wysokość rekompensaty wskazał, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości przyznania rekompensaty w kwocie wyższej, ponad określoną przez ustawodawcę. Przywołana wyżej ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. nie przewiduje przyznania prawa do pełnej rekompensaty - za całą wartość pozostawionej nieruchomości, określając w art. 13 pkt 2 wysokość świadczenia pieniężnego z tego tytułu na 20% wartości pozostawionych nieruchomości. Powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 29 marca 2006 r., sygn. I ACa 743/05 i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04, Minister zaznaczył, że prawo do rekompensaty nie ma charakteru pełnego odszkodowania za utracone mienie, jest ono świadczeniem ex gratia, uwzględniającym możliwości płatnicze państwa polskiego oraz zasady demokratycznego państwa prawa, będącego dobrem wspólnym wszystkich obywateli i może być ono limitowane na zasadach przewidzianych w art. 31 ust.3 Konstytucji RP. Jest to sui generis publicznoprawna pomoc majątkowa dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Również w uzasadnieniu projektu ustawy o realizacji prawa do rekompensaty (druk sejmowy nr 3793/IV kadencja) wskazano, że uprawnienie "Zabużan" było zawsze świadczeniem "pomocowym" (pomocą przesiedleńczą), o charakterze socjalnym, umożliwiającym obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po ewakuacji terenów niewchodzących w skład państwa polskiego oraz po pozostawieniu tam posiadanego mienia nieruchomego. Tym samym Minister Skarbu Państwa uznał prawidłowość zakwestionowanej decyzji. Odnosząc się do wniosku Z. L. o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w zakresie zgodności art. 12 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. z Konstytucją RP, podniósł iż nie posiada legitymacji do inicjowania postępowania przed Trybunałem. Mając na uwadze powyższe, zaskarżoną decyzją z dnia 25 lipca 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...] czerwca 2014 r.

Na powyższą decyzję ostateczną Z. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej uzasadnieniu podniósł, że jego odwołanie dotyczyło niezgodności z Konstytucją RP artykułu 11 ust. 2 i art. 12 ust. 2 ustawy i postulowało wniesienie zapytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w tej kwestii. Ponowił prośbę o zastosowanie tego środka, wskazując, że korzystanie z formalnych mechanizmów różnych niespójnych przepisów prawa przy odzyskiwaniu utraconego po wojnie mienia bądź rekompensat skutkuje oczywistą dyskryminacją jednej grupy obywateli. Ograniczenie rekompensaty do 20% wartości nieruchomości świadczy o dwoistości standardów prawnych i stosowaniu kryteriów obszarowych. Skarżący podkreślił, że domaga się równego traktowania "Zabużan" - na równi z innymi odzyskującymi mienie krajowe.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego powtórzył, że w obecnym stanie prawnym brak jest możliwości przyznania rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnym terytorium RP w kwocie wyższej, aniżeli określona przez ustawodawcę i przyznana skarżącemu w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił argumentację zaprezentowaną przez organy administracji, wskazując że zarówno decyzja odwoławcza, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Z akt sprawy wynika, że wartość nieruchomości pozostawionej poza granicami Polski przez poprzedników skarżącego ustalono na kwotę 131.741 zł w oparciu o operat szacunkowy z dnia [...] marca 2014 r., a wysokość przysługującej Z. L. rekompensaty na kwotę 26.348,20 zł, a zatem w wysokości 20% wartości nieruchomości pozostawionej poza granicami RP. W ocenie Sądu, walor dowodowy powołanego operatu szacunkowego nie budzi zastrzeżeń. Opinia określająca wartość rynkową nieruchomości została wydana z uwzględnieniem zasad wyceny określonych w przepisach art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1, 2, 5 i 6 ustawy oraz § 48 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Sąd I instancji wskazał, że główny zarzut skargi sprowadza się do pytania, czy słusznie i zgodnie z prawem Minister Skarbu Państwa i Wojewoda M. ograniczyli wysokość przyznanej skarżącemu rekompensaty za mienie pozostawione przez poprzedników poza granicami RP do wysokości 20% wartości nieruchomości oszacowanej w sporządzonym w toku postępowania operacie szacunkowym. Odnosząc się do powyższego Sąd meriti podniósł, iż w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. K 2/04 (OTK-A 2004/11/117), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "uznaje za dopuszczalną możliwość ustawowego ograniczenia publicznych praw majątkowych obywateli m. in. ze względu na interes publiczny i wskazaną przez Prokuratora Generalnego barierę zdolności realizacyjnych państwa, będącego "dobrem wspólnym" (art. 1 Konstytucji), oraz z uwagi na podnoszony w piśmie Prezesa Rady Ministrów (w sprawie skutków finansowych orzeczenia TK) wzgląd na zdolność państwa do wywiązania się z jego podstawowych powinności". Zatem Trybunał Konstytucyjny nie wyłączył możliwości "miarkowania" kompensacji rekompensat stosownie do realnych możliwości majątkowych państwa podyktowanych potrzebami jego bezpieczeństwa, interesem publicznym i (bądź) ochroną innych wartości konstytucyjnych (w tym praw innych osób). Za niekonstytucyjne uznał Trybunał jedynie arbitralne ograniczenia kwotowe (do 50 tysięcy zł) w prawie do rekompensaty (zaliczenia), zawarte w zakwestionowanym art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39). Na specyfikę prawa do rekompensaty za mienie zabużańskie zwrócił również uwagę Europejski Trybunał Praw Człowieka. W decyzji z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie Wolkenberg i inni przeciwko Polsce stwierdził, iż "zważywszy na znaczenie różnych społecznych, prawnych i gospodarczych względów, które władze musiały uwzględnić przy rozstrzyganiu o roszczeniach "Zabużan", należy uznać, iż Państwo miało do czynienia z wyjątkowo trudną sytuacją obejmującą dokonanie wyboru co do tego, z jakich finansowych i moralnych zobowiązań Państwo mogło się wywiązać w stosunku do osób, które doznały w przeszłości szkody. Wybór dokonany przez organy władzy krajowej, w szczególności decyzja o ustanowieniu odgórnego ograniczenia wysokości rekompensaty do 20% nie wydaje się nierozsądna lub nieproporcjonalna, zważywszy na szeroki margines uznania dostępny władzom krajowym, jak i na okoliczność, iż celem przedmiotowej rekompensaty nie było zapewnienie naprawienia konkretnego wywłaszczenia, lecz złagodzenie skutków odebrania mienia, za które państwo polskie nie było odpowiedzialne" (sprawa numer 50003/99, Lex Nr 327245). Ten sam pogląd został wyrażony przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w decyzji z dnia 4 grudnia 2007 r. w sprawie Witkowska – Toboła przeciwko Polsce (sprawa numer 11208/02, Lex nr 327243). Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przewidująca możliwość realizacji prawa do rekompensaty między innymi poprzez wypłacenie z Funduszu Rekompensacyjnego odpowiedniego świadczenia pieniężnego, którego nie należy jednak utożsamiać z pełnym odszkodowaniem za utracone mienie w znaczeniu cywilnoprawnym, jest przeto zgodna z międzynarodowymi standardami. Kompensacja przez państwo polskie wartości pozostawionego mienia nie miała i nadal nie ma natury i cech odszkodowania cywilnego, ale charakter sui generis publicznoprawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Podsumowując, w obecnym stanie prawnym prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie nie ma charakteru pełnego odszkodowania za utracone mienie, lecz jest świadczeniem uwzględniającym możliwości płatnicze państwa polskiego oraz zasady demokratycznego państwa prawa. Uwzględniając powyższe Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż brak jest przesłanek do kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. Prawidłowo organy obu instancji uznały, iż nie było możliwe przyznanie rekompensaty w pełnej wysokości. Jednocześnie nie znalazł podstaw do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z zapytaniem prawnym w kwestii zgodności z Konstytucją art. 12 i art. 13 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji orzeczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. L., zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

a) pominięcie naruszenia przez organ art. 8 K.p.a. statuującego zasadę zaufania do organu w zw. z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 43 ze zm.), który to organ winien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, w tym również poprzez zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie wskazanym w tym przepisie w przedmiocie zbadania zgodności art. 11 i art. 13 ust. 2 ustawy z art. 32 Konstytucji RP i zastosowania go w mniejszej sprawie, gdyż na skutek tego zaniedbania niezgodnego z wyżej wskazanym przepisem Konstytucji oraz w wyniku zastosowania art. 11 i art. 13 ust. 2 ustawy oddalono skargę,

b) art. 7 Prawa przed sądami administracyjnymi poprzez niepodjęcie przez Sąd I instancji czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy, co spowodowało że skarżący musiał czekać 5 miesięcy na wydanie wyroku, który pozostawia w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Skarbu Państwa,

2. prawa materialnego, w szczególności art. 1 pkt 4 oraz art. 1a ustawy poprzez przyjęcie, że prawidłowym jest uznanie przez organ, iż prawo do rekompensaty nie jest faktyczną rekompensatą, a wypłacane na mocy ustawy świadczenie ma jedynie charakter świadczenia "pomocowego" (jest "pomocą przesiedleńczą") o charakterze socjalnym i wyłącznie jest sui generis pomocą publicznoprawną, majątkową dla obywateli polskich objętych "przemieszczeniem".

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

- przyjęcie skargi do rozpoznania oraz zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w przedmiocie zbadania zgodności art. 11 i art. 13 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozbawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej z art. 32 Konstytucji RP z uwagi na ich sprzeczność z zasadą równego traktowania wszystkich obywateli przez władzę publiczną,

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 11 i art. 13 ust. 2 ustawy z art. 32 Konstytucji RP,

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższą argumentację rozwinięto, akcentując nierówne traktowanie podmiotów uprawnionych do świadczeń z tytułu poniesionych strat w wyniku II wojny światowej, nadto wskazano, iż Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się co do konstytucyjności uwypuklonych wyżej przepisów we wskazanym kierunku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przedstawione w niej zarzuty są nieusprawiedliwione.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone, brak też jest innych okoliczności branych pod rozwagę z urzędu. Oznacza to związanie podstawami kasacyjnymi i zarzutami przytoczonymi na ich uzasadnienie.

Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna przedstawiona do rozpoznania Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie została oparta wprawdzie na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., ale zawarte w niej zarzuty są ze sobą ściśle powiązane i w istocie rzeczy zmierzały do uzasadnienia konkluzji, że ograniczenie rekompensaty do 20% wartości nieruchomości dyskryminuje jedną grupę obywateli, konkretnie "Zabużan" i świadczy o dwoistości standardów prawnych, a więc narusza standardy państwa prawa. Na wstępie wskazać wypada, że problematyka tzw. roszczeń zabużańskich regulowana była do tej pory w szeregu aktów prawnych. Początkowo, regulacje te miały charakter cząstkowy, jak np. unormowania zawarte w ustawach "gruntowych" - ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, by później zostać ujętymi w aktach wyłącznie poświęconych tej tematyce, to jest w ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.), czy w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wymienione akty prawne, choć odnosiły się w zasadzie do tej samej materii, tym niemniej w różny sposób ją regulowały. W zależności zatem, w jakim okresie czasu uprawnieni realizowali przysługujące im z tytułu pozostawienia tzw. mienia zabużańskiego roszczenia, uprawnienia te przybierały różny zakres i formę. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty zawiera szereg nowych rozwiązań, do których m. in. zaliczyć trzeba wprowadzenie nowego rodzaju świadczenia, a to możliwość zaliczenia wartości pozostawionych na Kresach nieruchomości na poczet: ceny sprzedaży nieruchomości, ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego i opłaty za przekształcenie praw (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Wprowadzono też, dotąd nieznany "ustawodawstwu zabużańskiemu", nowy rodzaj rekompensaty w postaci wypłaty na rzecz uprawnionego świadczenia pieniężnego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Z tej ostatniej możliwości skorzystał skarżący kasacyjnie w niniejszej sprawie. Jednocześnie jednak ustawodawca ograniczył wysokość zaspokojenia uprawnionych do kwoty stanowiącej 20% wartości pozostawionego mienia. W myśl bowiem art. 13 ust. 2 ustawy zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości. W analogiczny sposób została też określona wysokość świadczenia pieniężnego należnego za pozostawione nieruchomości. Sprecyzowano także w art. 11 ust. 1 - 6 ustawy sposób określania wartości nieruchomości. Powyższa regulacja oznacza zatem, że za konkretną nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uprawnieni nie mogą otrzymać świadczenia przewyższającego wysokość 20% jego wartości. Z wniosku Z. L. złożonego w dniu [...] grudnia 1992 r. do Urzędu Rejonowego w G. wynika, iż zwrócił się on o przyznanie rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez W. L. i H. L. w S. W., pow. W.-t., woj. w., poza obecnymi granicami państwa polskiego. Wartość tej nieruchomości została wyceniona w 2014 r. na kwotę 131.741 zł w operacie szacunkowym, którego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że ustalenie przysługującej skarżącemu rekompensaty przez organy administracji w kwocie 26.348,20 zł było prawidłowe, bo stanowiło 20% tak ustalonej wartości tej nieruchomości. Odpowiada to bowiem niewadliwym ustaleniom faktycznym oraz właściwie zastosowanej i wyłożonej normie prawa materialnego. Wytyki pominięcia przez Sąd meriti uchybień popełnionych w tym zakresie przez organy są oczywiście chybione. Trzeba bowiem zważyć, iż wspomniane przepisy należą do systemu prawnego, są obowiązującymi przepisami pozytywnymi, uchwalonymi w legalnym trybie i właściwie opublikowanymi. Odzwierciedlają zatem wolę ustawodawcy. Organy administracyjne są zobowiązane do ich stosowania bez możliwości kontestowania. Wynika to przede wszystkim z art. 7 Konstytucji RP, wedle którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozwinięciem tej regulacji jest sformułowana w art. 6 K.p.a. zasada praworządności głosząca obowiązek organów administracyjnych działania na podstawie przepisów prawa. W przeciwnym wypadku w tym obszarze panowałaby niedopuszczalna dowolność. Podobnie sądy powołane są do stosowania prawa, zatem nie są władne do oceny intencji ustawodawcy i sposobu ich realizacji, zaś ad casum mogą badać legalność przepisów prawa, lecz generalnie tylko w odniesieniu do tych, które mają rangę podustawową. Natomiast ustawowych ewentualnie tylko wówczas, gdy naruszają one podstawowe zasady konstytucyjne i są jawnie sprzeczne z systemem prawa. Jak głosi bowiem art. 10 ust. 1 Konstytucji RP ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy sądowniczej i władzy sądowniczej. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie przepisy ustawy regulujące sposób ustalania wartości nieruchomości i wysokość rekompensaty nie naruszają pryncypiów państwa prawnego. Tym bardziej, że w tej materii wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, a jego wyroki mają walor powszechnie obowiązujący (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) i walor autorytetu prawnego.

Odnosząc się do silnie akcentowanej przez skarżącego, zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej, "niesprawiedliwości" w wypłacie tak niskiego, w jego ocenie, świadczenia za mienie pozostawione przez jego rodziców poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, jak też nierówności w stosunku do innych osób, które utraciły swe majątki na odmiennych podstawach, wskazać należy, iż Konstytucja RP gwarantuje każdemu prawo do własności i innych praw majątkowych oraz ich równą ochronę (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3). Własność nie jest jednak prawem absolutnym, ustawodawca konstytucyjny dopuścił bowiem możliwości ograniczenia prawa własności, oczywiście tylko w drodze ustawy. Takim ograniczeniem prawa własności (choć prawo rekompensaty nie jest mu równoważne, to jednak jest jakby jego surogatem) w zakresie, w jakim regulują sposób korzystania z tego prawa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są rozwiązania ustawy. Przewiduje ona realizację prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza jego obecnym terytorium jako prawa podmiotowego, które niewątpliwie korzysta z gwarantowanej konstytucyjnie ochrony praw majątkowych. Jednakże po pierwsze nie oznacza to uprawnienia do uzyskania pełnej wartości utraconej nieruchomości, po wtóre wymagane jest spełnienie określonych przesłanek. Takie rozwiązanie nie narusza jednak konstytucyjnych pryncypiów, na co zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, choćby w orzeczeniach przywołanych w motywach zaskarżonego wyroku. Rekompensaty za mienie pozostawione za granicami RP muszą uwzględniać zarówno kontekst historyczny, jak i aktualne realia, a obecnie obowiązująca Konstytucja nie zawiera gwarancji pełnej rekompensaty, toteż przepisy ustawy z tego powodu nie mogą być uznane za sprzeczne z nią. Natomiast zasada sprawiedliwości społecznej, wynikająca z art. 2 Konstytucji, zakładająca równe traktowanie osób, dotyczy tylko podmiotów mających tę samą cechę charakterystyczną, a więc generalnie osób znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej. Przeto niepodobna porównywać osób spełniających kryteria z ustawy z osobami, których prawa zostały uszczuplone w drodze wywłaszczenia na innej podstawie prawnej. Ubocznie też trzeba zaznaczyć, iż przewidziane w art. 21 ust. 2 Konstytucji słuszne odszkodowanie dotyczy wywłaszczenia, a więc nie odnosi się do przedmiotu tej sprawy. Jak to już wskazał Sąd pierwszej instancji kompensacja przez państwo polskie wartości pozostawionych nieruchomości nie miała i nadal nie ma natury ani cech odszkodowania cywilnego, ale wykazuje znamiona publicznoprawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. Ten słuszny pogląd ma zresztą oparcie w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 lutego 2016 r., sygn. I OSK 1113/14, 10 listopada 2016 r., sygn. I OSK 87/15, publ. CBOSA).

Prawo do rekompensaty nie ma więc charakteru pełnego odszkodowania za utracone mienie, a jest świadczeniem uwzględniającym możliwości płatnicze państwa polskiego oraz zasady demokratycznego państwa prawnego. Podsumowując powyższe, biorąc pod uwagę art. 1 Konstytucji, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, oraz art. 2, z którego wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, należy uznać że przyjęte w art. 7 ust. 3, art. 11 ust. 1 – 6, art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 13 ust. 2 i 3 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy uregulowanie sytuacji prawnej osób, którym służy wykreowane w ustawie prawo, jest dopuszczalne i uzasadnione, ergo nie narusza art. 64, art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zważywszy na konkretne historyczne i polityczne tło uprawnień do rekompensaty (wcześniej do ekwiwalentu), jak i na znaczenie różnych względów o charakterze społecznym, prawnym i gospodarczym, które władze Polski musiały wziąć pod uwagę przy rozwiązywaniu problemu roszczeń "zabużańskich", Państwo Polskie musiało zmierzyć się z wyjątkowo trudną sytuacją i podjąć złożone decyzje polityczne na wielką skalę. Duża liczba zainteresowanych osób oraz bardzo poważna wartość ich roszczeń, to z pewnością czynniki, na które trzeba zważyć przy ocenie tego, czy zachowano wymaganą "sprawiedliwą równowagę" (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 1503/14, publ. CBOSA). W tym kontekście należy także wskazać, iż Państwo Polskie zdecydowało się na potwierdzenie swego zobowiązania w postaci zadośćuczynienia tym roszczeniom oraz na utrzymanie i wprowadzenie do prawa krajowego zobowiązań, które przyjęło na siebie na mocy traktatów międzynarodowych podpisanych bezpośrednio po drugiej wojnie światowej. Polska uczyniła tak bez względu na okoliczność, iż musiała się [wówczas] zmierzyć z różnymi poważnymi socjalnymi i ekonomicznymi ograniczeniami wynikającymi z transformacji całego systemu państwowego, i bez wątpienia musiała dokonać trudnego wyboru co do tego, jakie majątkowe i moralne zobowiązania mogą został wypełnione w stosunku do osób, które doznały niesprawiedliwości w czasie obowiązywania ustroju komunistycznego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego te czynniki powinny zostać uwzględnione przy rozstrzyganiu zakresu marginesu uznania, który przysługiwał ustawodawcy polskiemu stanowiącemu regulacje dotyczące spornej rekompensaty.

W tej materii wskazać również należy, iż Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (31443/96) uznał, iż w sytuacji dotyczącej szeroko zakrojonej, na podstawie kontrowersyjnego systemu ustawowego, realizacji rekompensat dla "Zabużan" i o poważnym wpływie gospodarczym na sytuację całego kraju, władze państwowe muszą dysponować poważnym marginesem uznania przy dokonywaniu wyboru nie tylko środków pozwalających na zapewnienie poszanowania praw własności lub uregulowania korzystania z własności w kraju, lecz także odpowiednim czasem i środkami dla ich wykonania. Wybór takich środków może z konieczności pociągać za sobą decyzje ograniczające odszkodowanie za odebranie lub restytucję własności do poziomu poniżej jej wartości rynkowej. Tym samym w ocenie Trybunału art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie gwarantuje prawa do pełnego odszkodowania w każdym przypadku. Równoważenie praw "Zabużan", jak i korzyści oraz strat różnych osób, na które wpływ wywarł proces transformacji ekonomicznej i systemu prawnego Państwa, jest wyjątkowo trudnym zadaniem. Jakkolwiek Trybunał zaakceptował to, że radykalna reforma politycznego i gospodarczego ustroju kraju, jak i stan finansów państwowych, mogą uzasadniać poważne ograniczenia rekompensat przeznaczonych dla "Zabużan", to muszą istnieć wystarczające powody uzasadniające, w świetle art. 1 Protokołu nr 1, skalę ingerencji w prawo do poszanowania mienia "Zabużan".

Odnosząc się do żądania zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym sformułowanym w kasacji, godzi się wskazać, że stanowisko Sądu meriti jest prawidłowe, gdy zważyć na powyższe wywody oraz zaprezentowane poglądy prawne. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za konieczne przychylenie się do tego żądania w postępowaniu kasacyjnym. Nie ma wszak wątpliwości prawnych w tej materii, które motywowałyby takie posunięcie, zwłaszcza w kontekście wielokrotnie prezentowanego przez Trybunał stanowiska w przedmiocie sprawy. Natomiast co do organu, to oczywiste jest, że nie ma on uprawnień w tym zakresie, bo nie przyznają mu go przepisy art. 191 ust. 1, art. 193 i art. 79 ust. 1 Konstytucji RP.

Wreszcie zarzut naruszenia art. 7 P.p.s.a. poprzez wydłużenie postępowania jest co najmniej niezrozumiały, skoro oczekiwanie 5-miesięczne na wydanie wyroku jest uznane jako nadmierne, po wtóre okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na jego treść.

Mając na względzie powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jako oczywiście chybiona zasługuje na oddalenie na podstawie art. 184 P.p.s.a. Na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu.

-----------------------

5