Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 929/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 20 ust 2 pkt 1, art. 24 ust. 2a pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 7 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2020 r. (nr [...]), po rozpatrzeniu żądania aktualizacji danych, które zostało wniesione w dniu 30 grudnia 2019 r. przez W. K. (zwanego dalej także "stroną", "skarżącym"), Prezydent Miasta S. – działając na podstawie art. 61a § 1 i § 2, art. 124 § 1 i § 2, art. 141 § 1 i § 2 oraz art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 2 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm. – dalej zwanej w skrócie "p.g.k.") - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji statusu budynków położonych na działce nr [...] przy ul. [...] w S.

W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony, którą w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ zaznaczył, że pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, co oznacza, że interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego. Skoro bowiem art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania, to ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawą. W przedmiotowej sprawie konieczna norma prawna znajduje się w art. 24 ust. 2a i 2b p.g.k., w którym ustawodawca w sposób jednoznaczny ustalił sposoby i tryb aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, wskazując, że aktualizacja informacji następuje z urzędu lub na wniosek, w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. W art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. wskazano, że dane ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. (tj. właścicieli nieruchomości), lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny rozumie się zaś m.in. stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio. Tym samym ustawodawca wprowadził dwie przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, to jest: 1/ wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji w rozumieniu art. 28 k.p.a. (przesłanka o charakterze podmiotowym); 2/ inne uzasadnione przyczyny, w tym m.in. stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio (przesłanka o charakterze przedmiotowym).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że zgodnie z ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków danymi działka nr [...], położona przy ul. [...] w S., zabudowana jest dwoma budynkami:

- budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym ([...]), położonym w całości na działce nr [...] w obrębie [...] Miasta S.;

- budynkiem garaży ([...]), który położony jest na działkach o nr [...] oraz [...] w obrębie [...] Miasta S.

Organ wskazał, że istotną przy rozpatrywaniu wniosku strony okolicznością jest to, że W. K. jest właściwym podmiotem ewidencyjnym (w rozumieniu art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k.) jedynie w odniesieniu do działki nr [...] i wykazanych na niej budynków.

Mając na uwadze powyższe, rozpatrując złożone żądanie organ stwierdził, że po pierwsze - W. K. w sposób oczywisty nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest aktualizacja danych ewidencyjnych budynku [...] natomiast po drugie - zakres postępowania w sprawie aktualizacji danej ewidencyjnej, jaką jest status budynku [...] w całości odpowiada przedmiotowi postępowania ([...]; "w toku"), wszczętego uprzednio na podstawie zgłoszonych przez stronę zarzutów pismem z dnia 2 kwietnia 2019 r.

W wyniku wniesionego przez W. K. zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 7 lipca 2020 r. (nr [...]) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61a § 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że generalne zasady prowadzenia i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zostały wyrażone w przepisach ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, i tak - zgodnie z art. 7d pkt 1 lit. a/ tiret pierwsze oraz art. 22 ust. 1 p.g.k. - ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 1 p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a/ p.g.k.); dokumentów (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b/ p.g.k.) takich jak m.in.: odpisy prawomocnych orzeczeń sądu, zawiadomienia o nowych wpisach w dziale II księgi wieczystej, odpisy aktów notarialnych, odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, czy też zawiadomień o zmianach danych PESEL; materiałów zasobu (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c/ p.g.k.) lub wykrycia błędnych informacji (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d/ p.g.k.). W myśl art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. aktualizacji informacji zawartej w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się również na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków wykonuje się w trybie czynności materialno-technicznej (art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k.) lub w drodze decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 24 ust. 2b pkt 2 p.g.k.

Organ odwoławczy zaznaczył, że odmowa wszczęcia postepowania została uzasadniona tym, iż osoba wnosząca żądanie nie posiadała do tej czynności legitymacji prawnej. Tym samym Prezydent Miasta S. w zaskarżanym postanowieniu oparł się na art. 61a k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przesłanki o charakterze przedmiotowym, które maja charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Ponadto zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Powołany przepis określa skutki uznania przez organ braku legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania, jak również wskazuje, że odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z innych uzasadnionych przyczyn.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że W. K. nie jest właścicielem działki ewidencyjnej o nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] Miasta S., na której znajdują się budynki: mieszkalny [...] oraz garaż [...]. Wobec powyższego, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego organ I instancji słusznie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji statusu budynków położonych na wskazanej działce, położonej przy ul. [...] w S., w związku z treścią art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k.

Organ odwoławczy w zakresie rozważań dotyczących art. 28 k.p.a. odwołał się do wybranego orzecznictwa sądowoadministracyjnego zwracając uwagę m.in. na to, że statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie może uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie, zaś stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości.

Wobec powyższego, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, W. K. niebędący właścicielem budynków położonych na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...] Miasta S., objętych wnioskiem o przeprowadzenie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie statusu budynków, nie jest stroną takiego postępowania. Dodatkowo, wniosek osoby żądającej wszczęcia przez organ postępowania z urzędu w sprawie, w której nie przysługują jej uprawnienia strony nie może być traktowany jako wszczynający postępowanie automatycznie.

Organ odniósł się do zgłaszanych przez W. K. zarzutów dotyczących: przestrzegania prawa czego odniesieniem może być znajdujący się w Intrenecie artykuł dotyczący pracy urzędników Wydziału Nadzoru Budowlanego i Urzędu Miejskiego w S; braku bezstronności w prowadzonych dotychczas postępowaniach; nielegalnej legalizacji wybudowanych obiektów oraz nieprawidłowego wbrew dokumentacji technicznej określania funkcji budynku, wskazując, że - w ocenie organu odwoławczego -powyższe zarzuty podniesione w treści zażalenia przez W. K., kierowane pod adresem Prezydenta Miasta S., dotyczące podległego mu personelu tj.: obecnego i byłego Dyrektora Wydziału Budownictwa oraz urzędników Urzędu Miasta w S., znajdują się poza właściwością organu II instancji. Organ wyjaśnił, że właściwym do ich rozpoznania w stosunku do "podległego personelu" w myśl art. 35 ust. 2 w zw. z art. 92 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 920) będzie Prezydent Miasta S., jako zwierzchnik służbowy pracowników Urzędu Miejskiego w S.

Organ zaznaczył dodatkowo, że postępowanie oznaczone nr sprawy [...] opisane w postanowieniu organu I instancji jako "w toku", nie zostało jeszcze zakończone (tj. na dzień wydania postanowienia przez organ odwoławczy).

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, postanowienie Prezydenta Miasta S. należało utrzymać w mocy, gdyż organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa w stosunku do treści żądania W. K. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie wydane w sprawie odmowy wszczęcia postępowania, organ II instancji właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma kompetencje wyłącznie do kontroli zaskarżonego postanowienia i dokonania rozstrzygnięcia kwestii proceduralnej. Nie jest zatem właściwy do decyzyjnego wkraczania w zakres postępowania właściwego dla meritum sprawy, a co za tym idzie rozpoznawania jej w sposób merytoryczny. Przepis art. 144 k.p.a. i zawarte w nim odesłanie nie daje bowiem organowi II instancji podstaw prawnych do wkroczenia w sprawę administracyjną, będącą przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji daje organowi II instancji kompetencje wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia kwestii procesowej, której dotyczy zaskarżone postanowienie.

W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przedstawiając w skardze argumentację, która w ocenie skarżacego przemawia za koniecznością uznania, że posiada on przymiot strony w postępowaniu w sprawie aktualizacji statusu budynków położonych na działce nr [...] przy ul. [...] w S.

Skarżący wskazał m.in. na postępowanie sądowe toczące się przed sądem cywilnym, w którym skarżący ma przymiot strony, a które to dotyczy sporów własnościowych pomiędzy właścicielami sąsiadujących działek, tj. działki nr [...] (należącej do sąsiadów skarżacego) i działki nr [...] (należącej do skarżącego). Zdaniem skarżącego znajdujący się na działce sąsiada garaż został wybudowany nielegalnie, co spowodowało jednocześnie, że część tego budynku znalazła się już na cudzym gruncie (działce nr [...]). Pomimo tego w postępowaniu przed sądem cywilnym wszczętym przez sąsiada skarżącego, w którym skarżący jest stroną dąży się ze szkodą dla skarżącego do przejęcia części działki nr [...] "na rzecz nielegalnie wybudowanych budynków w oparciu o nieaktualną dokumentację tych budynków". Skarżący załączył ponadto do skargi Arkusz Danych Ewidencyjnych Budynku z dnia 20 września 2018 r., gdzie odnośnie wskazanego garażu w identyfikatorze działki ewidencyjnej wpisana została zarówno działka nr [...] jak i nr [...], ale brak jest jednocześnie informacji o budynku mieszkalnym. Skarżący wskazał, że jest on także stroną postępowania administracyjnego prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie połączenia budynków na działce nr [...], tak aby budynek mieszkalny i garaż stanowił jeden numer o przeznaczeniu mieszkalnym. W ocenie skarżącego wskazane wyżej postępowania sądowe i administracyjne nie powinny być prowadzone na postawie niezgodnych ze stanem faktycznych danych zawartych w Arkuszach Danych Ewidencyjnych Budynku, co powoduje konieczność wszczęcia postępowania aktualizacyjnego.

Skarżący podkreślił, że ma prawo być zainteresowany kwestiami dotyczącymi legalności wybudowanych na sąsiedniej działce budynków, ponieważ oddziaływują one na jego nieruchomość. W świetle prawa budowlanego właściciel sąsiedniej nieruchomości jest zaś stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, jeśli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, którego ma dotyczyć pozwolenie. W 1998 r. Urząd Miejski w S. wydał zaświadczenie do ujawnienia inwestycji realizowanej na działce [...] pozwoleniem na budowę z 1984 r. W ocenie skarżacego wskazane zaświadczenie jest niezgodne z zakresem rzeczywiście wykonanych robót budowlanych, w następstwie których część nielegalnie wybudowanej nieruchomości znalazła się na działce nr [...] przy ul. [...] w S. Natomiast ani Prezydent Miasta S. ani właściciel sąsiedniej działki nie są zainteresowani rzetelną aktualizacją danych ewidencji, co wynika z faktu, że Prezydent Miasta S. wystawił zaświadczenie do ujawnienia budynku w Księgach Wieczystych, nie uwzględniając rzeczywistych i wykonanych robót budowlanych związanych z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, gdzie zaświadczenie wystawiono w 1998 r. bez stosownych dokumentów przewidzianych przepisami Prawa budowlanego tj. dokumentacji budowlanej lub dokumentacji powykonawczej, jeśli jest to niezbędne do ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących budynku lub działki. Natomiast właściciel działki nr [...] wykorzystuje wskazane zaświadczenie z 1998 r. do wszelkich postępowań administracyjnych i sądowych, jako dowód legalności istnienia budynków. Jednak w 2018 r. nadzór budowlany ustalił, że powierzchnia zabudowy budynków, na które uprzednio Prezydent Miasta S. wydał zaświadczenie do ujawnienia zrealizowanej inwestycji na sąsiedniej działce jest większa o około 40 m² niż przewidywał to projekt budowlany zatwierdzony decyzją przez Prezydenta Miasta S. w 1984 r., następstwem czego obiekt znalazł się na części działki skarżącego. W 2018 r. Prezydent Miasta S. dokonał aktualizacji danych, następstwem czego próbuje dokonać wpisu do księgi wieczystej nielegalnie wybudowany garaż ze statutem "wybudowany" wbrew przepisom Prawa budowlanego, a budynek w karcie opisu zmian nie posiada uzupełnionej powierzchni użytkowej i innych istotnych danych jakie zawiera arkusz. Jednocześnie w 2018 r. właściciel nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego wystąpił na drodze cywilnej o przejęcie części nieruchomości skarżacego pod nielegalnie wybudowany obiekt wykazując, że płaci podatek od nieruchomości i posiada zaświadczenie o zakończeniu budowy wynikające z udzielonego pozwolenia na budowę. W 2018 r. skarżący również wystąpił do sądu cywilnego o wydanie nielegalnie użytkowanego terenu przez właściciela nielegalnie wybudowanych obiektów, których budowa nastąpiła ze znacznym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, w wyniku czego oddziaływują bezpośrednio na nieruchomość przy ul. [...] w S., włącznie z bezprawnym zajęciem części gruntu tej nieruchomości. Skarżący zaznaczył, że następnie w 2019 r., w trakcie postępowania administracyjnego w sprawie "wpisania [...] nielegalnie wybudowanego obiektu" kierownik podatków lokalnych Urzędu Miejskiego w S. wykazał, że za budynek płacony jest podatek. W 2019 r. Dyrektor Wydziału Budownictwa w postępowaniu administracyjnym w sprawie "wpisania nielegalnie wybudowanego obiektu do [...] księgi wieczystej" nieruchomości skarżącego wykazał rok zakończenia budowy budynków na 1989 r.

Celem zakończenia w obiegu prawnym niezgodnych danych w postępowaniach administracyjnych i sądowych niezbędne jest dokonanie aktualizacji danych budynków, które rzekomo powstały w oparciu o pozwolenie na budowę z 1984 r., a ich status pomimo, że nie przedstawiono stosownych dokumentów przewidzianych prawem budowlanym określono na "wybudowane", gdzie do tych budynków nie przedstawiono projektów zamiennych. W załączaniu skarżący przedstawił kartę aktualizacji obiektu, zaznaczając, że skoro nie jest w niej wpisana powierzchnia użytkowa budynku, to nie może być od niej płacony podatek od nieruchomości.

Wyjaśnił, że zaistniała sytuacja miała względem skarżącego dalsze konsekwencje. W 2020 r. Prezydent Miasta S. nie przesłał bowiem skarżącemu wymiaru podatku od nieruchomości, gdzie pracownik wydziału podatków udzielił mu informacji, że jego działka sądownie ma być podzielona na potrzeby legalizacji nielegalnie wybudowanego garażu. Po pisemnej interwencji skarżącego Prezydent Miasta S. wszczął jednak postępowanie administracyjne, ponieważ na nieruchomości skarżacego został ujawniony nielegalny obiekt właściciela sąsiedniej nieruchomości ze statutem "wybudowany", któremu w Urzędzie Miasta S. nadano statut wybudowany wbrew wymaganiom przepisów prawo budowlane zamiast nadać mu statut "w trakcie budowy" w odniesieniu do przepisów prawo budowlanego. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta S. wszczął kolejne postępowanie administracyjne na podstawie błędnych danych, które wprowadził i utrzymuje w danych ewidencyjnych ewidencji gruntów i budynków, pomimo posiadanej o tym stanie wiedzy.

Prezydent Miasta S. odmawiając aktualizacji bazy danych przedmiotowych budynków wypacza stan prawny obiektów rozprzestrzeniany w przestrzeni prawnej, dotyczących m.in. wydawania map oraz zaświadczeń dotyczących ujawnionych budynków na sąsiedniej działce, narażając skarżacego na utratę części gruntu pod nielegalny garaż, któremu w odniesieniu do przepisów prawa budowlanego nadano w ewidencji gruntów i budynków status wybudowany zamiast w trakcie budowy, a urzędnik Miasta S. przed wydaniem wyroku sądowego poinformował skarżacego, że jego działka będzie podzielona, gdzie skarżący wystąpił do sądu cywilnego o wydanie gruntu przez właściciela obiektu nielegalnie wybudowanego, którego Urząd Miasta ujawnił na mapie ze statusem "wybudowany".

W podsumowaniu skarżący zaznaczył, że brak aktualizacji danych obiektów przed ich połączeniem na wniosek właściciela sąsiedniej nieruchomości pod wspólny numer o przeznaczeniu mieszkaniowym, wypaczy kolejne postępowanie administracyjne, jakie prowadzi Prezydent Miasta S., gdzie jako właściciel działki skarżący jest stroną w sprawie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 24 września 2020 r. skarżący zwrócił ponownie uwagę na nieprawidłowości w działaniach organu ewidencyjnego w prowadzeniu ewidencji gruntów i budynków. Stwierdził, że aktualnie istniejący stan ewidencji gruntów i budynków wypacza faktyczny i prawny stan nieruchomości, dla której - z uwagi na inicjatywę właściciela działki nr [...] - stał się stroną w sprawie, gdzie na podstawie nieaktualnych danych ujętych w Arkuszach Danych Ewidencyjnych Budynków na sąsiedniej działce o nr [...] toczą się postępowania m.in. w Sądzie Cywilnym w S. o przejęcie nieruchomości skarżącego na rzecz nielegalnie wybudowanych budynków w oparciu o nieaktualną dokumentację tych budynków. Ponadto z zapisu dotyczącego sprawy o sygn. akt [...] jednoznacznie wynika, że jest stroną dla Sądu Rejonowego w S. I Wydział Cywilny w stosunku do budynku mieszkalnego, do którego dokonano odmowy aktualizacji danych w Urzędzie Miejskim w S. Skarżący wskazał, że postępowania administracyjne, jak też sądowe, w których jest stroną nie powinny być prowadzone na niezgodnych ze stanem faktycznym danych zawartych w "Arkuszach Danych Ewidencyjnych Budynków" - mieszkalnego i budynku łączności i transportu, jak też na poszczególnych mapach nieznajdujących się w zasobach Urzędu Miejskiego w S. Skarżący wskazał, że w jego ocenie, w odniesieniu do udzielonego pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego wraz z garażem z 1984 r. jest stroną postępowania z uwagi na to, iż budynki oddziałują na jego nieruchomość, a wręcz znajdują się w granicach jego nieruchomości, bowiem – jak wynika z ustaleń instancji nadzoru budowlanego - istnieją znaczne odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę a w stosunku do tych budynków nie przeprowadzono postępowania naprawczego, a wręcz wydano bez stosownych dokumentów zaświadczenie do ujawnienia budynku mieszkalnego, jak też w sposób prawidłowy nie naniesiono ich do ewidencji gruntów i budynków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Orzekając zaś w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło bowiem do naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie organu, podzielając w istocie stanowisko Prezydenta Miasta S. o braku podstaw do wszczęcia na wniosek W. K. postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji statusu budynków położonych na działce nr [...] przy ul. [...] w S.

Zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wyjaśnić w związku z tym należy, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest tzw. przesłanka podmiotowa przejawiająca się wniesieniem podania przez osobę, która nie jest stroną postępowania (tj. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.), natomiast drugą i odrębną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania" (tzw. przesłanka przedmiotowa). Rozstrzygnięcie organów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jest zatem rozstrzygnięciem formalnym, powodowanym istnieniem przeszkody podmiotowej lub przedmiotowej do prowadzenia postępowania w ogóle (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 325/19).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do przesłanki podmiotowej podkreśla się, że wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Odmowa zatem wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (por. wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2035/20 oraz z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20).

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W art. 28 k.p.a. ustanowiono przesłankę przyznania jednostce statusu strony postępowania w sprawie. Interes prawny, do którego odnosi się art. 28 k.p.a., jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92). Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06). Statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".

Przepisem stanowiącym podstawę uprawnienia do domagania się (żądania) wszczęcia postępowania aktualizacyjnego co do informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków jest norma art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k. Norma ta w istocie samodzielnie zakreśla krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu takiego postępowania, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nie może ulegać wątpliwości, że zakres podmiotowy takiego postępowania wyznaczony jest zatem w sposób autonomiczny i obejmuje właściciela lub samoistnego posiadacza nieruchomości (gruntu, budynku), co do której formułowane jest żądanie zaktualizowania w tym zakresie operatu ewidencyjnego. Tak więc art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. stanowi normę lex specialis wobec art. 28 k.p.a., wyłączając ten ostatni jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1011/19). Stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest zatem tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną, natomiast przymiot strony nie przysługuje właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 666/07).

W rozpoznawanej sprawie z żądaniem aktualizacji danych odnoszących się do statusu budynków położonych na działce nr [...] przy ul. [...] w S. wystąpił skarżący – W. K., który – jak wynika z akt sprawy – nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości (jej właścicielami na prawach małżeńskiej ustawowej wspólności majątkowej pozostają M. i D. T.). Skarżący jest natomiast właścicielem sąsiedniej nieruchomości, tj. działki o nr [...]. Fakt ten – w świetle przepisu art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k., wskazującego na krąg podmiotów, którym można przypisać przymiot strony w postępowaniu o zmianę danych zawartych w ewidencji – w sposób oczywisty eliminuje skarżącego, jako osobę posiadającą legitymację procesową do inicjowania postępowania aktualizacyjnego co do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dotyczącym sąsiedniej i stanowiącej odrębny przedmiot własności działki o nr [...] i to w zakresie dotyczącym – jak wskazał skarżący wnioskodawca - "statusu budynków/budynku w odniesieniu do przepisów Prawa budowlanego", czyli zmiany ewidencji w zakresie danych o charakterze przedmiotowym (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2894/18).

W ocenie Sądu dokonanej przez organy w niniejszej sprawie oceny prawnej i podjętego w okolicznościach sprawy rozstrzygnięcia nie zmienia też fakt, że budynek na działce nr [...] "zrealizowano z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę", co "skutkuje zachodzeniem budynku garażu na grunt sąsiedni" czyli działkę skarżącego o nr [...] (co wynika z wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 118/18), bowiem okoliczność ta sama w sobie (tj. akcentowane przez skarżącego powodowane tym faktem "oddziaływanie" budynku na jego nieruchomość) nie może legitymować skarżącego do żądania zmiany (aktualizacji) ewidencji w zakresie danych dotyczących tego budynku. Należy podkreślić, że zaistnienie jakichkolwiek, uzasadnionych wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości, w tym dotyczących przebiegu granic, położenia danego punktu granicznego czy też – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – położenia budynku, wyklucza prowadzenie postępowania, służącego aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji zachodzi bowiem konieczność wszczęcia odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym i dopiero ten sąd władny jest rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. Wpisy zmian do ewidencji gruntów mają bowiem charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego i nie mogą kształtować nowego stanu prawnego. W postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie można ustalać ani rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego. Zapisy w ewidencji mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie przez inne organy. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów nie można w rzeczywistości dążyć do rozstrzygnięcia spornych kwestii pomiędzy właścicielami działek ewidencyjnych, a dotyczących czy to przebiegu granicy, powierzchni działki ewidencyjnych, a więc w rzeczywistości sporu dotyczącego zasięgu prawa własności. Organ ewidencyjny nie jest bowiem właściwy do rozstrzygania takich sporów, a w konsekwencji prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, oceniania dowodów. Należy zwrócić uwagę, że dla rozstrzygania sporów dotyczących przebiegu granicy służy postępowanie rozgraniczeniowe, a nie postępowanie ewidencyjne, i właściwe postępowania przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3312/18).

Również podnoszony przez skarżącego fakt bycia stroną w postępowaniach sądowych, toczących się przed Sądem Rejonowym w S. na tle sporu powstałego na skutek przekroczenia przy budowie budynku granicy działki nr [...] z działką nr [...] nie rodzi po stronie skarżącego uprawnienia do żądania aktualizacji ewidencji w zakresie danych dotyczących tego budynku. Jak wskazano powyżej wszelkie kwestie sporów dotyczących zasięgu prawa własności na nieruchomościach w pierwszej kolejności rozstrzygane są przez sądy powszechne na drodze postępowania cywilnego, stad też nie można przyjąć, że to, iż – jak wskazuje skarżący – "aktualnie istniejący stan ewidencji gruntów i budynków wypacza faktyczny i prawny stan nieruchomości" a postępowania przed sądem powszechnym toczą się "w oparciu o nieaktualną dokumentację budynków", legitymuje skarżącego do inicjowania wnioskowanego postępowania administracyjnego. Pamiętać należy, że na innych zasadach prawnych oparta jest dopuszczalność drogi postępowania cywilnego od drogi postępowania administracyjnego. Ochrona na drodze postępowania administracyjnego ograniczona jest zasadniczo spełnieniem przesłanki posiadania interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 953/20).

Podkreślić końcowo należy, ze podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, co - w ocenie Sądu – w okolicznościach niniejszej sprawy zostało przez organy wykazane w odniesieniu do zgłoszonego przez skarżącego żądania wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji statusu budynków położonych na działce nr [...] przy ul. [...] w S. W konsekwencji, skoro przedmiotowe żądanie skarżącego nie mogło stanowić uzasadnionej podstawy do wszczęcia postępowania, to fakt ten skutkować musiał wydaniem orzeczenia na podstawie art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku.