Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 509/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Nr XI/48/11 Rady Gminy Uścimów z dnia 28 października 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego gminy Uścimów oddala skargę.


UZASADNIENIE

J. K. (dalej także jako "skarżący’), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 3 sierpnia 2022 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Nr XI/48/11 Rady Gminy Uścimów z dnia 28 października 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Uścimów (Dz. Urz. Woj. Lubel. z 2012 r. poz. 654), w części dotyczącej będącej własnością skarżącego działki nr ewid.[...] położonej w miejscowości O. K..

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., aktualny t.j. - Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako "u.p.z.p.") w zw. z art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie jego interesu prawnego, nieuwzględnienie gwarancji ochrony własności przy określaniu zasad kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady proporcjonalności przy ustalaniu zakresu potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości, a także art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr ewid.[...] położonej w miejscowości O. K.. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że na mocy zaskarżonej uchwały będąca jego własnością działka nr ewid.[...] o powierzchni 2,72 ha została sklasyfikowana jako grunty orne (o pow. 1,45 ha oraz 0,94 ha) oraz las (pow. 0,33 ha). Pismem z dnia 9 czerwca 2022 r. skarżący wezwał Radę Gminy Uścimów do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego ww. uchwałą. W dniu 27 czerwca 2022 r. Rada Gminy Uścimów podjęła uchwałę Nr XXXVII/243/33, którą nie uwzględniła złożonego wezwania. W uzasadnieniu tejże uchwały podkreślono, że zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego podlegała kontroli Wojewody Lubelskiego, który nie stwierdził jej wadliwości. Ponadto wskazano, że przy sporządzaniu kwestionowanego planu nie naruszono ustawowej procedury, ani też przyznanego Radzie Gminy władztwa planistycznego. Rada podniosła, że wszelkie informacje dotyczące procesu planistycznego były ogłaszane i publikowane w możliwy dostępny sposób, a w konsekwencji skarżący miał możliwość uczestniczenia w całym procesie planistycznym, jednak z tego prawa nie skorzystał.

W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny jako właściciela ww. działki, ponieważ przeznaczając pod grunty orne i las (symbol [...]) uniemożliwia jej zabudowę. Skarżący podkreślił, że sąsiednie nieruchomości są zabudowane, co oznacza, że organ Gminy przekroczył swoje uprawnienia planistyczne i nie uzasadnił przyjętych rozwiązań planistycznych. Jedną z najważniejszych zasad, jaką musi uwzględnić organ gminy uchwalający akt planistyczny, jest ochrona prawa własności. Władztwo planistyczne gminy w stosunku do prawa własności jest ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, czyli wyważania interesu ogólnego i indywidualnego oraz zasady równości. Interes publiczny nie ma bowiem na gruncie przepisów u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Autonomiczność decydowania o sposobie przeznaczenia i zagospodarowania terenu przyznana gminie z mocy art. 3 ust. 1, art. 6 ust 1, art. 14 ust. 1 u.p.z.p. nie może pozostawać w oderwaniu od racjonalnego działania gminy, sprowadzającego się do przyjmowania optymalnych rozwiązań mających na celu z jednej strony dbałość o jej rozwój, a z drugiej zaś poszanowanie praw właścicieli poszczególnych nieruchomości - zgodnie z wymogiem określonym w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Zdaniem skarżącego, przyjęte przez Radę Gminy Uścimów rozwiązania planistyczne w zakresie wskazanego obszaru naruszają jego prawo własności, bowiem Rada Gminy nie wskazała odpowiednich motywów tego ograniczenia. Ponadto naruszają obowiązek uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, prowadząc do przyjęcia wewnętrznie sprzecznych rozwiązań w zakresie zagospodarowania danego terenu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Uścimów wniósł o jej oddalenie w całości.

Wójt podzielił stanowisko Rady Gminy Uścimów wyrażone w uchwale z dnia 27 czerwca 2022 r. podjętej w odpowiedzi na złożone przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Wójta, okoliczności przedstawione w uzasadnieniu ww. uchwały przemawiają za oddaleniem skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi Wójt stwierdził, że skarżący formułuje jedynie ogólnie zarzut naruszenia wskazanych przepisów, nie precyzując jakich czynności lub zaniechań dopuściła się Rada Gminy w toku procedury planistycznej. Zdaniem Wójta, dokonanie w planie zmiany przeznaczenia nieruchomości samo w sobie nie stanowi naruszenia prawa i przekroczenia uprawnień Gminy w kształtowaniu ładu urbanistycznego. Wójt podkreślił, że skarżący na etapie przygotowania projektu planu miał stworzone warunki do zapoznania się z proponowanym nowym statusem jego działek oraz zgłoszenia własnych propozycji, jednak nie wniósł uwag do planu.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 641/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. K..

Oceniając na wstępie legitymację skargową skarżącego, Sąd I instancji stwierdził, że skarżący - jako właściciel działki nr ewid.[...] w miejscowości O. K., objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały - posiada legitymację do jej zaskarżenia.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd I instancji stwierdził, że z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych nie wynika, by przy uchwaleniu spornej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, czy właściwości organów. Naruszeń w tym zakresie nie wykazano także we wniesionej skardze.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu ograniczenia prawa własności poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy na działce skarżącego, WSA w Lublinie wyjaśnił, że prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego i w określonych sytuacjach może podlegać ograniczeniu. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

W ocenie Sadu I instancji, wbrew zarzutom skargi, organ nie przekroczył granic przysługującego mu władztwa planistycznego w zakresie, w jakim działkę skarżącego przeznaczył jako teren lasu (5ZL2). W świetle art. 15 ust. 2 pkt 1, 3 i 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a także zasady kształtowania zabudowy. Zasady ochrony środowiska i przyrody dotyczą także zaplanowania na danym obszarze terenów leśnych. Sporna działka tylko częściowo została objęta zaskarżonym planem (w części leży poza granicami opracowania planu) i w tej części została przeznaczona w planie jako teren lasu (5ZL2, §72). W planie jest więc położona z dwóch stron pośród terenów leśnych - zabudowa, na którą wskazuje skarżący, znajduje się natomiast w planie po drugiej stronie ulicy (KDL 3), w obszarze RM1. Z akt nie wynika, by sporna działka przed uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego w 2011 r. była przeznaczona pod zabudowę.

Sąd wojewódzki podkreślił, że po wyłożeniu projektu planu, nie były zgłaszane wnioski o przeznaczenie spornej działki pod zabudowę. W toku procedury planistycznej organ nie miał więc podstaw, by w ogóle rozważać inny sposób zagospodarowania, niż przyjęty w zaskarżonym planie. Skoro działka nie była wcześniej działką budowlaną i skarżący o to nie wnosił w toku uchwalania planu, ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie tej działki i po tej samej stronie drogi jest las i tereny rolne, to nie można obecnie zasadnie zarzucić organowi gminy, że przy sporządzaniu planu naruszył zasadę proporcjonalności.

W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył ww. wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust 1 i 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, iż w zaskarżonej uchwale Rada Gminy właściwe uzasadniła swoje stanowisko, wskazując racje przemawiające za przyjętymi, konkretnymi rozwiązaniami planistycznymi oraz przyjęcie że nie naruszono interesu prawnego skarżącego, polegającego na nieuwzględnieniu gwarancji ochrony własności przy określaniu zasad kształtowania ładu przestrzennego oraz że nie naruszono zasady proporcjonalności przy ustalaniu zakresu potencjalnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości;

2) art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że Rady Gminy Uścimów nie przekroczyła granic władztwa planistycznego;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewystarczających ustaleń faktycznych i tym samym dowolne i nieadekwatne uzasadnienie wyroku, w którym Sąd bezzasadnie przyjął za wystarczające wyjaśnienie organu, wobec zarzutów skarżącej stawianych postępowaniu planistycznemu organu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 732/23, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie (pkt 1) oraz zasądził od Gminy Uścimów na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2).

Sąd II instancji podkreślił, że istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy, doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie działki skarżącego jako teren lasu (5ZL2) i wyłączając ją zasadniczo z możliwości zabudowy.

Dlatego, odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej, Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Przyznane radzie gminy władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności.

Jednocześnie NSA zwrócił uwagę, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji i przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Jednocześnie, powołując treść art. 31 ust. 2 Konstytucji, NSA podkreślił, że ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione.

Sad II instancji zwrócił uwagę, że przepisy u.p.z.p. nie stanowią przeszkody do posługiwania się przez organ planistyczny odpowiednimi zakazami. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Mieścić się on jednakże powinien w granicach władztwa planistycznego.

W kontekście powyższych uwag NSA przypomniał, że sporna nieruchomość, której właścicielem jest skarżący kasacyjnie, położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...], dla którego przeznaczenie podstawowe określono jako tereny lasów, zaś przeznaczenie uzupełniające - jako urządzenia turystyczne. Dla terenu tego wprowadzono zakaz naruszania naturalnego charakteru zieleni leśnej i zakaz lokalizacji zabudowy z wyjątkiem urządzeń związanych z gospodarką leśną. Działka nr [...], co do zasady jest zatem wyłączona z możliwości zabudowy, a także zagospodarowania w jakikolwiek inny sposób, poza sytuowaniem na niej urządzeń związanych z gospodarką leśną.

Sąd II instancji zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku, jak i stanowisko Rady Gminy przedstawione w toku postępowania, nie zawiera żadnych racjonalnych powodów uzasadniających wprowadzenie w planie całkowitego zakazu zabudowy na działkach będących własnością skarżącego. W ocenie NSA, przede wszystkim w sprawie zabrakło argumentacji mogącej przemawiać za uznaniem, że tak istotna ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do zamierzonych w planie celów. Poza zdawkowym stwierdzeniem, że sporna działka przed uchwalonych planem nie była przeznaczona pod zabudowę, Sąd I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie jej wcześniejszego przeznaczenia oraz faktycznego sposobu zagospodarowania. Sąd I instancji nie dokonał także oceny, czy ustalone w planie przeznaczenie działki, zgodne jest z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem NSA, dokonując oceny racjonalności i celowości wprowadzonych ograniczeń niezbędnym było odniesienie się do ustaleń studium, a także dokonanie ustaleń czy przed przyjęciem zaskarżonej uchwały działka ta była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jakie było jej przeznaczenie. Takie zestawienie pozwoliłoby stwierdzić czy ustalone zagospodarowanie dokonane w zaskarżonym planie ingeruje w sposób nieuzasadniony w interes prawny skarżącego tj. w jego prawo własności do konkretnej nieruchomości.

Sad II instancji podkreślił, że wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o oddaleniu skargi nie mogła przesądzać właściwie przeprowadzona procedura planistyczna, czy też brak udziału skarżącego w poszczególnych jej etapach poprzez składanie wniosków do planu czy uwag do projektu planu.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny jako zasadne ocenił podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. zw. z art. 64 ust 1 i 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA wskazał, że ponownie rozpoznając skargę Sąd I instancji powinien w pierwszej kolejności ocenić czy ustalone w zaskarżonym planie przeznaczenie nieruchomości będącej własnością skarżącego nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nadto NSA zobowiązał Sąd I instancji do oceny, czy Rada Gminy wprowadzając tak daleko idące ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącego w sposób prawidłowy wyważyła interes indywidualny właściciela nieruchomości i interes publiczny, a ponadto oceny wprowadzonych ograniczeń w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącego w kontekście ustaleń dotyczących nieruchomości sąsiednich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając ponownie skargę zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Wymaga na wstępie podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Z powołanego przepisu wypływa nakaz dla sądu pierwszej instancji przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne od zaprezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a. oznacza więc, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego, procesowego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania określonego aktu. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej (por. np. wyroki NSA: z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1618/19; z dnia 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 18/23; z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II FSK 2317/20; opubl. w CBOSA).

Przypomnieć należy, że istota zawisłego w niniejszej sprawie sporu sprowadza się do oceny, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy Uścimów w zakresie, w jakim przeznacza działkę nr ewid.[...] położoną w miejscowości O. K., pod teren lasu (symbol 5ZL2) i tym samym – zgodnie z § 72 tej uchwały – wyłącza tę nieruchomość co do zasady z możliwości zabudowy (z wyjątkiem urządzeń związanych z gospodarką leśną), przekracza granice władztwa planistycznego, dokonując nieuprawnionej ingerencji w prawo własności do tej nieruchomości.

Mając na względzie tak zarysowaną istotę sporu oraz powyższe uwagi dotyczące związania Sądu z mocy art. 190 p.p.s.a., podkreślić należy, że uchylając poprzednio wydany w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 listopada 2022 r., Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, czy wskutek ustalonego w zaskarżonej uchwale przeznaczenia spornej nieruchomości i ograniczenia możliwości jej zabudowy, doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. W świetle uwag Sądu II instancji, ocena tej kwestii dokonana w poprzednim wyroku była przedwczesna. Jak bowiem stwierdził NSA, "w sprawie zabrakło argumentacji mogącej przemawiać za uznaniem, że tak istotna ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do zamierzonych w planie celów". W tym kontekście Sąd II instancji wskazał jednocześnie konkretne wytyczne co do ustaleń, które WSA w Lublinie powinien wziąć pod uwagę przy ponownej ocenie tej zasadniczej dla sprawy kwestii. Przede wszystkim wskazał na konieczność dokonania oceny, czy ustalone w planie przeznaczenie działki jest zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Uścimów. Nadto wskazał na konieczność dokonania ustaleń, czy przed przyjęciem zaskarżonej uchwały działka ta była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jakie było jej przeznaczenie. Zdaniem NSA, "dopiero takie zestawienie pozwoliłoby stwierdzić czy ustalone zagospodarowanie dokonane w zaskarżonym planie ingeruje w sposób nieuzasadniony w interes prawny skarżącego". W ramach oceny, czy Rada Gminy w sposób prawidłowy wyważyła interes indywidualny właściciela nieruchomości i interes publiczny, Sąd II instancji nakazał także ocenić wprowadzone ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącego w kontekście ustaleń dotyczących nieruchomości sąsiednich.

Kierując się zatem wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, tutejszy Sąd w ponownie prowadzonym postępowaniu pismem z dnia 2 sierpnia 2024 r. wezwał Wójta Gminy Uścimów do wyjaśnienia, czy przed podjęciem zaskarżonej przez J. K. uchwały, należąca do skarżącego działka nr ewid.[...], położona w miejscowości O. K., była - w całości lub w części - objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak, dodatkowo do wskazania, jak wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego określał przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu wchodzącego w obszar tej nieruchomości. Nadto Sąd zobowiązał organ gminy do ustalenia i wskazania, jakie działka nr ewid.[...] posiadała oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków, przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

W wykonaniu wezwania Wójt Gminy Uścimów w piśmie z dnia 21 sierpnia 2024 r. (k. 115 akt sądowych) wyjaśnił, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały sporna nieruchomość w całości była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Uścimów przyjętego uchwałą nr XXV/118/98 Rady Gminy Uścimów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami tej uchwały, przedmiotowa działka w całości przeznaczona była pod zalesienie (symbol Ea41RL). Ponadto Wójt Gminy Uścimów wskazał, że aktualnie, jak i przed podjęciem zaskarżonej uchwały, działka nr ewid.[...] oznaczona jest w klasyfikacji gruntu jako RIVb (pow. 0,56 ha), RV (pow. 0,63 ha) i LsIV (pow. 0,07 ha).

Organ gminy jednocześnie poinformował Sąd, że obecnie właścicielami spornej działki nr ewid.[...] są A. i A. małż. P.

Zgodnie z wytycznymi NSA, Sąd dokonał ponadto analizy treści obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Uścimów (zatwierdzonego uchwałą Nr III/21/02 Rady Gminy Uścimów z dnia 30 grudnia 2002 r.), w wyniku której czego należy stwierdzić, że przeznaczenie działki nr ewid.[...] przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym jest zgodne z ustaleniami studium. Przedmiotowa nieruchomość - zarówno w części I studium przedstawiającej uwarunkowania, jak i w części II określającej kierunki rozwoju - znajduje się na obszarze oznaczonym jako lasy. Taki jednoznaczny wniosek wynika z zestawienia załącznika graficznego planu z oznaczonym terenem 5ZL2 z załącznikami graficznymi obu części studium. Zgodny ze studium jest również ustanowiony w § 72 pkt 3 lit. "c" zaskarżonej uchwały zakaz lokalizacji na tym terenie zabudowy z wyjątkiem urządzeń związanych z gospodarką leśną. W rozdziale 4.2 części II studium, określającym kierunki rozwoju funkcji rolniczych, zawarto bowiem zapis, iż: "Z zainwestowania generalnie wyłączone zostały tereny leśne, tereny pod zalesienia i łąki" (str. 48).

Uwzględniając powyższe ustalenia w ramach ponownej oceny legalności wprowadzonego zaskarżoną uchwałą przeznaczenia działki nr ewid.[...] oraz ograniczenia w jej zagospodarowaniu, Sąd podtrzymuje stanowisko, iż zaskarżona uchwała nie narusza w tym zakresie władztwa planistycznego.

Ponownie w tym miejscu podkreślić trzeba, że chronione w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo własności nie jest prawem bezwzględny. Prawo to może zostać ograniczone, przy czym ingerencja w prawo własności winna być dokonywana z zachowaniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a zatem nie może być nadmierna i nieuzasadniona. Jednocześnie ograniczenie takie jest dopuszczalne wyłącznie w ramach przepisów ustawowych. Takimi przepisami są zaś m.in. art. 3 ust. 1 i art. 6 u.p.z.p., z których wynika uprawnienie gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (tzw. władztwo planistyczne), w ramach którego gmina uprawniona jest do ingerencji w prawo własności nieruchomości, poprzez kształtowanie za pomocą miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego sposobu wykonywania tego prawa. Jednocześnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Warunek ten – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – jest jednak zachowany, jeżeli ograniczenie takie uzasadniają ważne racje, a wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rada gminy wyłączy dany obszar spod zabudowy.

W kontekście zarzutów skargi podkreślić tez trzeba, że w ramach planowania i zagospodarowania przestrzennego gmina zobowiązana jest uwzględnić nie tylko prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), lecz również (m.in.) wymagania ładu przestrzennego, wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 9 u.p.z.p.). Każda z tych wartości jest cenna, co w przypadku kolizji między nimi kolizji implikuje konieczność wyważenia każdej z nich, w celu zdecydowania co do sposobu rozstrzygnięcia sporu wartości.

W ocenie Sądu, skoro przeznaczenie działki nr [...] pod teren leśny bez prawa zabudowy jest kontynuacją przeznaczenia tego terenu określonego w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który nieruchomość tę przeznaczał w całości pod zalesienie, a nadto jest zgodne ze studium oraz z rzeczywistym stanem zagospodarowania tej nieruchomości odzwierciedlonym w ewidencji gruntów i budynków, to Radzie Gminie Uścimów nie można zarzucić, że postanowienia dotyczące tej nieruchomości zawarte w zaskarżonej uchwale wykraczają poza władztwo planistyczne i w nieuprawniony sposób ograniczają prawo własności do tej nieruchomości. W ujawnionych okolicznościach sprawy istniały uzasadnione przesłanki do przyznania prymatu interesowi publicznemu i ochronie środowiska, gdyż rozważana działka, jako pokryta lasem, podlega ochronie wynikającej zarówno z przepisów rangi ustawowej (tj. ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych), jak i studium wiążącego organ gminy w procedurze uchwalania planu. Zmiana w ocenie Sadu, zmiana w tym wypadku kontynuowanego – w świetle poprzedniego aktu planistycznego - przeznaczenia nieruchomości niewątpliwie wiązałaby się ze szkoda dla środowiska. Należy w tym miejscu podzielić pogląd, że tam, gdzie jest to możliwe, a tak jest w przypadku spornej nieruchomości, zasadne jest dążenie do utrzymania "zielonego" przeznaczenia terenu, nie zaś przyczynianie się do jego niszczenia, tym bardziej w sytuacji, gdy takie kierunki zachowania struktury przestrzennej cennej pod względem przyrodniczym są jasno przewidziane w studium. W ramach władztwa planistycznego gmina musi bowiem dostrzegać nie tylko aktualne interesy, i to zarówno indywidualne, jak i publiczne, ale także uwzględniać szerszą perspektywę, długoletnią. Taka zaś perspektywa na terenach pokrytych lasami i inną zielenią wymaga uwzględnienia skutków dla przyrody związanej ze zmniejszeniem takiej zieleni na skutek dopuszczonych inwestycji. Przy czym należy zwrócić uwagę, że w przypadku kwestii związanych z ochroną przyrody i środowiska w kontekście planowania przestrzennego, wprawdzie ograniczenie właściciela w jego prawach do gruntu i utrzymanie zieleni jest dla niego niekorzystne w sensie ekonomicznym i inwestycyjnym, jednakże w pewnym ogólnym sensie stanowi także działanie w interesie tego właściciela, jako człowieka, dla którego zdrowe środowisko i przyroda mają coraz większe znaczenie. W dobie bowiem zmieniającego się świata i tzw. kryzysu klimatycznego zieleń - dająca świeże powietrze i cień, jest nie tylko dobrem ogólnym, lecz także indywidualnym (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 687/20).

Zatem pomimo tego, że motywy objęcia działki nr ewid.[...] zakazem zabudowy i utrzymaniem jej leśnego przeznaczenia nie zostały wprost wyrażone przez Radę Gminy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, ani też nie zostały przekonująco przedstawione w uzasadnieniu uchwały podjętej wobec złożonego przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w okolicznościach ustalonych zgodnie z wytycznymi NSA, Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie przekroczenia władztwa planistycznego oraz nieuprawnionego naruszenia prawa własności. Do odmiennych wniosków nie może prowadzić stan zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową działką. Sąd w tej kwestii podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 24 listopada 2024 r., iż działka nr [...] od dwóch graniczy z terenem leśnym (jest kontynuacją terenu o takim sposobie zagospodarowania), zaś zabudowa, na którą powołano się w skardze, znajduje się po drugiej stronie ulicy (KDL3), w obszarze RM1. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, utrzymanie przeznaczenia spornej nieruchomości pod teren leśny, służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego.

Sądowi rozpoznającemu sprawę znany jest dołączony do skargi kasacyjnej wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 593/21, którym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr [...] w miejscowości O. K., a więc w części dotyczącej nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką będącą przedmiotem niniejszej sprawy, która objęta była tymi samymi postanowieniami planu w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania. W powołanym wyroku przyjęto, ze przeznaczenie działki nr [...] pod teren lasu z zakazem zabudowy, narusza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego. Sąd w orzeczeniu tym nie dostrzegł bowiem racjonalnego uzasadnienia dla takiego ograniczenia własności.

Podkreślić należy, że ww. wyrok zapadł w odrębnej sprawie (nie jest wiążący dla Sądu w sprawie niniejszej), a przed wszystkim innych okolicznościach faktycznych i prawnych. Jakkolwiek dotyczy działki objętej tym samym ograniczeniem co do możliwości zabudowy, co działka nr [...], to jednak nie można nie zauważyć, że oceniając legalność tego ograniczenia Sąd w powołanym wyroku nie uwzględnił kryteriów, które w sprawie niniejszej zostały wzięte pod uwagę ze względu na jednoznaczne wskazania Naczelnego Sadu Administracyjnego. Wskutek poczynienia ustaleń zgodnych z tymi wskazaniami, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podzielił oceny prawnej wyrażonej w wyroku zapadłym w sprawie II SA/Lu 593/21.

Końcowo wypada zaznaczyć, że pomimo powzięcia informacji, iż skarżący J. K. w toku postępowania sądowego zbył przedmiotową działkę nr ewid.[...], Sąd uznał, że okoliczność ta nie jest podstawą do przyjęcia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, iż skarżący utracił w tej sprawie legitymację skargową wynikającą z art. 101 ust. 1 u.s.g. Jakkolwiek skarżący nie dysponuje już tytułem prawnym do tej nieruchomości, to jednak bezspornie był jej właścicielem w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały i w dacie wniesienia skargi, a jej przeznaczenie określone w tym akcie mogło mieć wpływ na cenę uzyskaną przez skarżącego podczas późniejszej sprzedaży tej nieruchomości. Dlatego Sąd uznał, iż stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, pozostaje aktualne, a wobec tego ponownie rozpoznał skargę merytorycznie.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.