Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 422/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, 77 § 1, 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2479/19 w sprawie ze skargi W.G. i E.G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 13 września 2019 r. nr DLI-V.4615.108.2019.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz W.G. i E.G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2479/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.G. i E.G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 13 września 2019r. nr DLI-V.4615.108.2019.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Rozwoju na rzecz W.G. i E.G. solidarnie kwotę 7634 (siedem tysięcy sześćset trzydzieści cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako minister) decyzją z 13 września 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 23 stycznia 2019r . Nr 330/2019, rozstrzygającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości 455.529,00 zł na rzecz W.G. i E.G. za prawo własności nieruchomości nabytej z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,28 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od węzła z drogą wojewódzką nr [...] w [...] do węzła [...] z drogą wojewódzką nr [...] w [...] od km 420+100 do km 430+000, i o powiększeniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 22 776,45 zł (pkt 1 i 2 decyzji), oraz zmodyfikował ją w zakresie pkt 3, 4 i 5 tj. m.in. w zakresie dotyczącym zwaloryzowania kwoty wypłaconego uprzednio odszkodowania. Na poczet przyznanego w pkt 1 decyzji I instancji odszkodowania zaliczył kwotę już wypłaconą skarżącym w wysokości 321.117,83 zł i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty na rzecz W.G. i E.G. kwoty 157.187,62 zł stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą odszkodowania ustaloną w decyzji a kwotą odszkodowania wypłaconą właścicielom w terminie wcześniejszym. Decyzja ministra zapadła na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 1 i art. 18 w zw. z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 1474, dalej: jako specustawa) i w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Mazowieckiego w dniu 14 września 2018 r., przez rzeczoznawcę majątkowego M.J. (nr uprawnień [...]). na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej jako u.g.n.).

W uzasadnieniu organ opisał położenie i zagospodarowanie nieruchomości, wskazał, że jest ona położona w miejscowości [...], w gminie [...], przy drodze krajowej nr [...], nie ma bezpośredniego dostępu do drogi krajowej, a dojazd do niej jest możliwy od strony drogi serwisowej, która jest nieutwardzona (dojazd utrudniony). Nieruchomość ta oddalona jest od centrum siedziby gminy [...] o ok. 2 km. Organ ustalił, że działka ta stanowiła łąkę, grunt orny, rów oraz nieużytek z samosiewem, o kształcie zbliżonym do wydłużonego i wąskiego prostokąta, jej najbliższe otoczenie stanowią tereny średnio zagospodarowane, mało intensywna zabudowa mieszkaniowa i usługowa oraz tereny niezabudowane (...). Obszar objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr 38/2000 z dnia 27 kwietnia 2000r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 69, poz. 715 z późn. zm ), zgodnie z którym działka nr [...] znajduje się w części przy drodze krajowej w terenie składów i usług produkcyjnych nieuciążliwych (symbol PU) o powierzchni 1200 m2, w pozostałej części w terenie ekologicznym (symbol w planie RE) o pow. 1600 m2. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej (organ opisał technikę i metodę wyceny). Pierwotnie wskazano na transakcje działkami "drogowymi" zawierające ceny od 20 zł/m2 do 100,00 zł/m2 jednak rynek nieruchomości komercyjnych okazał się korzystniejszy, wobec tego dla terenu składów i usług produkcyjnych nieuciążliwych (symbol PU) przyjęto do porównania z rozszerzonego obszaru analizy ceny gruntów budowlanych kształtujące się od 50,00 zł/m2 do około 490,00 zł/m2, przy cenie średniej 160 zł/m2, i przy uwzględnieniu, że 90% cen nie przekraczało 300 zł za 1 m2 gruntu. Podobnie gdy chodzi o nieużytki, wobec braku transakcji porównawczych na rynku poszerzono jego objętość i ustalono, że grunty orne, łąki i inne nieużytki sprzedawane były w bardzo zróżnicowanych cenach od około 30 zł/m2 do ponad 250 zł/m2, przy cenie średniej około 80 zł/m2. Po obliczeniu zakresów współczynników korygujących odrębnie dla części komercyjnej oraz dla części ekologicznej z uwzględnieniem przyjętych cech rynkowych dla poszczególnych części - obliczono wartość gruntu na łączną kwotę 449 676,00 zł, w tym 292.620,00 zł za część komercyjną gruntu oraz 157.056,00 zł za część ekologiczną. Z uwagi na znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości naniesienia roślinne w postaci drzewostanu oraz krzewów ich wartość wyceniono na kwotę 1.254,00 zł, z kolei wartość naniesień budowlanych oszacowano na kwotę 4.599,00 zł. Tak ustaloną kwotę Wojewoda Mazowiecki powiększył o 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości inwestorowi w terminie ustawowym. Podstawę prawną w tym zakresie stanowił przytoczony przez organ § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wg organu autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował rynek transakcyjny a jego opinia opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

W zakresie zarzutów dotyczących zwaloryzowania wysokości odszkodowania za okres od 14 września 2018 r. (daty operatu) do 23 stycznia 2019 r (daty decyzji) organ powołał się na art. 12 ust. 5a ustawy, art. 132 ust. 3a u.g.n. i uchwalę składu 7 sędziów NSA z 9 października 2000 r., OPS 12/00 (ONSA 2001, z.1, poz. 10, LEX nr 44490) i orzekł w tym zakresie reformatoryjnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi E.G. i W.G. uwzględnił skargę. Podzielił jednakże zarzuty skargi jedynie częściowo tj. w zakresie zarzutu polegającego na naruszeniu art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie powierzchni gruntów przeznaczonych na zabudowę produkcyjną (PU) i grunt ekologiczny (RE), co skutkowało wyliczeniem zaniżonej wysokości odszkodowania.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się wypis z ewidencji gruntów i budynków wskazujący na to, że jeśli chodzi o działkę nr [...] grunty orne (zakwalifikowane wg planu miejscowego jako PU) miały powierzchnię 0,1600 ha zaś nieużytki określone w planie jako grunt ekologiczny to areał o powierzchni 0,1200ha. Tymczasem operat, a w konsekwencji i decyzja odszkodowawcza zawierają wycenę zamiennie określającą ww. wartości areałów, co miało wpływ na ostateczną wysokość odszkodowania. Przyjęte przez biegłego ceny jednostkowe m² winny być zatem matematycznie przeliczone w stosunku do rzeczywistej wielkości użytków określonych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków na 1600 m² i 1200 m² – odpowiadającym przeznaczeniu PU i RE.

Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. celem skorygowania ustaleń co do powierzchni poszczególnych części spornej nieruchomości ewentualnie celem potwierdzenia zasadności ustaleń przyjętych przez ministra w oparciu o inne dostępne źródła dowodowe. Pozostałe zarzuty skargi w ocenie Sądu I instancji były niezasadne. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości, gdyż w związku z modyfikacją kwoty odszkodowania, zmianie mogą ulec także pozostałe punkty decyzji organu II instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku złożył Minister Rozwoju, skarżąc ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., w sytuacji gdy - wbrew stanowisku Sądu - organ drugiej instancji prawidłowo ustalił powierzchnie gruntów przeznaczonych na zabudowę produkcyjną (PU) i grunt ekologiczny (RE).

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący W.G. oraz E.G. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie powołano jedynie podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, że nie został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Art. 12 ust. 5 specustawy w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, która, stosownie do brzmienia art. 134 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Z kolei z art. 154 ust. 1 u.g.n. wynika, że wprawdzie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jednakże musi on uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, a także przeznaczenie w planie miejscowym, jako jeden z parametrów wyceny mogących mieć istotne z znaczenie dla prawidłowości określenia wartości rynkowej nieruchomości.

W analizowanej sprawie na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, sporna nieruchomość (działka nr [...]) była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr 38/2000 z dnia 27 kwietnia 2000r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 69, poz. 715 z późn. zm.), częściowo pod składy i usługi produkcyjne nieuciążliwe (symbol PU) oraz w pozostałej części pod teren ekologiczny (symbol RE).

Nie budzi wątpliwości, że tereny przeznaczone pod jakąkolwiek zabudowę uzyskują ceny znacznie wyższe niż tereny, w szerokim znaczeniu tego słowa, zielone. Różnice w wartości gruntów o takim przeznaczeniu wynikają również z samego operatu znajdującego się w aktach sprawy. Rzeczoznawca majątkowy M.J. w operacie szacunkowym z 14 września 2019 r. ustalił , że cena 1 m² przedmiotowej działki wynosiła dla części gruntu o przeznaczeniu PU – 243,85 zł, a dla gruntu RE - 98,16 zł. Zatem ewentualny błąd w obliczeniu powierzchni gruntu mógł mieć znaczenie dla prawidłowości wyliczenia stosownego odszkodowania w kontekście art. 134 ust. 1 u.g.n. i wskazywanej w nim konieczności ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, a nie wartości dowolnej.

Zgromadzony natomiast w sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, że nie ustalono ponad wszelką wątpliwość powierzchni gruntów przeznaczonych pod zabudowę inwestycyjną i pod teren zielony. W aktach sprawy przedstawionych sądowi znajdują się sprzeczne w tej mierze operaty szacunkowe sporządzone dla przedmiotowej nieruchomości na zlecenie organu. W operacie szacunkowym zamiennym z 28 kwietnia 2017 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkową O.T., biegła wskazała, że część nieruchomości o przeznaczeniu PU ma powierzchnię 1650m² (str. 11 operatu). Taka też powierzchnia została przyjęta do wyceny w sporządzonym przez nią operacie szacunkowym. Z dodatkowych wyjaśnień biegłej zawartych w piśmie z 26 sierpnia 2017 r. (w odpowiedzi na zastrzeżenia skarżących), wynika, że podstawą określenia powierzchni poszczególnych stref nieruchomości był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz zaświadczenie Wójta Gminy [...] z 20 kwietnia 2017 r. informujące, że działka nr [...] położona jest w części przy drodze krajowej na odległość 110 m w terenie składów i usług produkcyjnych nieuciążliwych /symbol PU/, w pozostałej części w terenie ekologicznym /symbol RU/.

Z kolei w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego M.J. z 14 września 2018 r. wskazano, że powierzchnia działki nr [...], przeznaczona pod zabudowę produkcyjno – usługową wynosi 1200 m², a gruntu oznaczonego RE (teren ekologiczny) wynosi 1600 m². Pomiaru biegły dokonał na podstawie rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (http://zabiawola.e-mapa.net). Nie wskazano skali planu, jak również sposobu pomiaru. Organ nie wyjaśnił też, czy biegły ma stosowne uprawnienia zawodowe w tym zakresie.

Podkreślić też należy, że w obu przypadkach podstawę pomiaru stanowił ten sam plan miejscowy.

Słusznie zatem Sąd I instancji orzekł, że ustalenie powierzchni poszczególnych części przejętej nieruchomości o różnym przeznaczeniu, i różnej w związku z tym wartości, jest konieczne. Brak dokonania przez organ oceny operatu w tym zakresie, wobec sprzeczności istotnych danych zawartych w dokumentach, powoduje, że oparta na nich wycena nieruchomości nie może być przyjęta jako prawidłowy dowód w sprawie. Mogłoby to bowiem naruszać art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zatem stanowisko Sądu I instancji, wskazujące na naruszenie przez organy przepisów postępowania administracyjnego odnoszących się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego.

Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. Akt II GSK 2443/21, źródło CBOSA). Brak takiego działania po stronie organów musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętej skargą. Zaniechanie dokładnego wyjaśnienia przez orzekające w sprawie organy jednego z najbardziej istotnych elementu stanu faktycznego czynić musiało bezzasadnym przywołany wyżej zarzut skargi kasacyjnej.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji, uchylając decyzję Ministra, słusznie wskazał, że kontrolowana decyzja oparta na operacie szacunkowym może budzić wątpliwości co do jej prawidłowości w kontekście całości materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, jak również wyjaśnień byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości.

Ocena operatu biegłego jest dokonywana z takiej samej perspektywy jak ocena innych dowodów w sprawie. Swoistym ograniczeniem tej oceny może być brak wiedzy specjalistycznej po stronie organu administracji publicznej w zakresie szacowania nieruchomości. Wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego doznaje zatem ww. ograniczeń wynikających z braku wiadomości specjalnych, które posiada biegły. Konieczna jest natomiast w toku postępowania ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, polegająca na zbadaniu, nie tylko czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, ale również czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera oczywistych wad czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. Akt I OSK 1821/21, źródło CBOSA).

Tym samym Sąd I instancji dokonał zatem właściwej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, a swoją ocenę uzasadnił nie przekraczając granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie jest zatem zasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.