Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1981/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka Sędziowie: WSA Monika Kramek (spr.) WSA Krystyna Tomaszewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r. sprawy ze skarg J. B. i B. Ł. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm.- dalej także jako: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołania M. J., C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., A. S., J. B., Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W., D. W., J. W., J. G. oraz B. Ł., uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy (punkty I-III sentencji), a w pozostałej części (punkt IV) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdzającej projekt budowlany dla inwestycji pn.: "budowa drogi ekspresowej [...] - [...] na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" - Zadanie "[...]" - Budowa drogi ekspresowej [...] - [...] na odcinku od węzła [...] (bez węzła, km około 11+500,00) do węzła [...] (bez węzła, km około 18+950,00) o długości ok. 7,5 km odcinek od km 11+789,51 do km 18+949,95".

Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z dnia 26 października 2017 r., uzupełnionym w trakcie prowadzonego postępowania, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także jako: "inwestor") wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "budowa drogi ekspresowej [...] - [...] na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" - Zadanie "[...]" - Budowa drogi ekspresowej [...] - [...] na odcinku od węzła [...] (bez węzła, km około 11+500,00) do węzła [...] (bez węzła, km około 18+950,00) o długości ok. 7,5 km odcinek od km 11+789,51 do km 18+949,95". Inwestor wniósł o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes gospodarczy i społeczny.

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, ww. decyzją z dnia [...] września 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej inwestycji. Wydanej decyzji organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wniosły m.in. A. S. i J. B. oraz B. Ł. (dalej także jako: "skarżące").

W odwołaniu z dnia 20 października 2017 r. J. B. i A. S., reprezentowane przez adwokata S. J. wniosły o uchylenie decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...] (po podziale działki nr [...] i nr [...]), z obrębu nr [...] zarzucając, że decyzja Wojewody [...], w części objętej odwołaniem, została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., w związku z art. 77 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że zaproponowana przez skarżące, na etapie postępowania pierwszoinstrancyjnego, lokalizacja zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż znajduje się w obszarze oddziaływania skrzyżowania.

Wyjaśniły, że działka będąca przedmiotem odwołania, wykorzystywana jest na cele organizacji imprez plenerowych i do chwili obecnej obsługiwana była przez trzy zjazdy. Natomiast w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do zaskarżonej decyzji, uwzględniono jedynie utrzymanie dwóch zjazdów od strony projektowanej drogi dojazdowej nr [...]. Skarżące stwierdziły, że inwestor na etapie postępowania przed Wojewodą [...], wyjaśnił, że zjazd u zbiegu ul. C. i ul. P. nie figuruje na mapie i na jego wykonanie nie ma wydanej zgody zarządcy drogi, jednocześnie położenie tego zjazdu na skrzyżowaniu jest niebezpieczne dla ruchu na drodze, a zatem niezgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne".

J. B. i A. S. podniosły, że ich wniosek o zlokalizowanie trzeciego zjazdu nie dotyczył zachowania zjazdu istniejącego. Proponowana przez nie lokalizacja to nie lokalizacja wprost na skrzyżowaniu, ale u zbiegu ul. P. i C. Zatem należało rozważyć, czy jest możliwa lokalizacja trzeciego zjazdu od ul. C. tak, by zachowany został wymóg zawarty w § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Skarżące podkreśliły, że zjazd z drogi publicznej musi spełniać ściśle określone parametry ustalone w § 78 ww. rozporządzenia i dopiero porównanie tych parametrów z odległością od skrzyżowania mogłyby stanowić podstawę do jednoznacznego rozstrzygnięcia kwestii możliwości lokalizacji trzeciego zjazdu, a takich ustaleń organ I instancji nie dokonał.

Pismem z dnia 12 grudnia 2017 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, J. B. i A. S. wskazały, że odwołanie dotyczy także postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], uzgadniającego realizację ww. przedsięwzięcia i określającego warunki jego realizacji (dalej powoływanego jako: "postanowienie uzgadniające").

Skarżące zarzuciły, że decyzja Wojewody [...] oraz postanowienie uzgadniające, zostały wydane z naruszeniem:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i uznanie, że projekt budowlany, stanowiący załącznik do zaskarżonej decyzji, spełnia wymogi zawarte w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.) - dalej jako: "ustawa Prawo budowlane" oraz warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska z art. 11f ust.1 pkt 3 specustawy drogowej,

- art. 89 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, ze zm.) dalej jako: "ustawa środowiskowa", poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W konsekwencji powyższych naruszeń - skarżące podkreśliły - że jako współwłaścicielki działek po podziale nr: [...],[...],[...] i [...], z obrębu [...] oraz działki nr [...], z obrębu [...], zostały pozbawione jakiejkolwiek ochrony przed hałasem. Ponadto, stwierdziły, że z uwagi na przerwanie cieku wodnego na działkach nr [...] i nr [...], działka nr [...] zostanie zalana wodą, co uniemożliwi jakiekolwiek zagospodarowanie i korzystanie z tej działki. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz postanowienia uzgadniającego i wydanie nowej decyzji uwzględniającej budowę ekranów akustycznych o wysokości 5,5 m po obu stronach jezdni oraz w osi jezdni na odcinku od km 15+600,00 do km 16+400,00 i zaprojektowanie jezdni w ten sposób, by ciek wodny przebiegający przez działki nr [...] i nr [...] nie został przerwany przez nasyp drogowy usytuowany na działkach nr [...] i nr [...].

Zdaniem skarżących w punkcie 1.3.1 decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]", zwaną dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach", w celu ochrony przed hałasem nieruchomości będących własnością skarżących, zaprojektowano ekrany akustyczne na następujących odcinkach: strona prawa jezdni od km 14+010 do km 16+400 ekran w wysokości 5m, strona lewa jezdni od km 15+420 do km 16+305 ekran w wysokości 5m, oś jezdni od km 15+415 do km 16+310 ekran w wysokości 4m. Jednakże w postanowieniu uzgadniającym doprecyzowano zapisy zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w zakresie zmiany lokalizacji i parametrów ekranów akustycznych, stwarzając sytuację, że budynki usytuowane na działce nr [...], z obrębu [...] oraz obszary leśne na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...], nie są chronione ekranem akustycznym.

B. Ł. w odwołaniu z dnia 20 października 2017 r. zarzuciła decyzji Wojewody [...]:

- niezgodność z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, w punkcie 1.3.1. dotyczącym ochrony akustycznej i w punkcie 2.6. dotyczącym monitoringu gospodarki ściekowej. Uzasadniając powyższe skarżąca powołała się na art. 86 ustawy środowiskowej wskazują, że skracanie i obniżanie urządzeń chroniących przed hałasem oraz odstąpienie od monitoringu gospodarki ściekowej oraz od wykonania analizy porealizacyjnej stanu wód podziemnych i składu chemicznego wód opadowych, jest niedopuszczalne.

- zmianę bez podstawy prawnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego.

Na tej podstawie wniosła o:

- poprawienie ochrony akustycznej siedzib ludzkich, poprzez zaprojektowanie ekranu ziemnego o wysokości 5,5 m i wydłużenie go do km 16+400 (ekran ziemny pochłaniający km 15+896 - 16+097 strona prawa), wydłużenie ekranu ziemnego od km 15+900 do km 16+650 (ekran ziemny pochłaniający km 15+990 - 16+109 strona lewa), podniesienie konstrukcji ziemnej do 5,5 m lub zaprojektowanie na jej szczycie ekranów akustycznych o wysokości 1 m (konstrukcja ziemna km 15+560 - 15+896 strona prawa). Uzasadniając powyższe żądanie skarżąca podniosła, iż w punkcie 1.3.1 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ nakazano, w omawianym rejonie, zlokalizować ekrany akustyczne wysokie na 5 m po stronie prawej od km 14+010 do km 16+400 oraz po stronie lewej od km 14+010 nieprzerwanie do km 16+650,

- lepsze zbadanie i zaprojektowanie odpowiedniego odwodnienia dla planowanej drogi ekspresowej na odcinku od km 15+000 do km 16+500, na którym droga ekspresowa przecina obszar z wyraźnym spadkiem terenu prostopadłym do planowanej drogi.

- ograniczenie wycinki drzew na terenie [...] Parku Krajobrazowego, poprzez likwidację dróg serwisowych, ewentualnie, jeżeli budowa dróg serwisowych jest niezbędna dla przedmiotowej inwestycji, drogi serwisowe winny być o nawierzchni gruntowej bądź żwirowej i maksymalnej szerokości 4 m.

W piśmie z dnia 5 grudnia 2017 r. B. Ł. wyjaśniła, że jest właścicielką nieruchomości leżącej w odległości 80 m od planowanego przebiegu przedmiotowej inwestycji oraz podtrzymała swoje zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponadto podniosła, że ma obawy dotyczące podniesienia wód gruntowych, co w konsekwencji może doprowadzić do zalewania piwnic i fundamentów jej domu. Zdaniem skarżącej, wał ziemny przetnie naturalne drogi odpływu wód powierzchniowych, stając się dla nich sztuczną tamą, a efekt ten mogą dodatkowo wzmacniać występujące deszcze.

W związku z powyższym, skarżąca poddała w wątpliwość małą ilość zaprojektowanych zbiorników retencyjnych oraz brak wydajnych przepustów, które będą w stanie przyjąć całą wodę z planowanego zamierzenia budowlanego, ul. I. oraz dróg technicznych. Skarżąca wskazała, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji wartość jej nieruchomości ulegnie zmniejszeniu, będzie znajdować się w strefie ograniczonego użytkowania ze względu na hałas komunikacyjny, a także zagrożone będzie bezpieczeństwo konstrukcyjne i przeciwwilgociowe budynku z uwagi na oddziaływanie źle odprowadzonych wód gruntowych i powierzchniowych.

W wyniku rozpoznania powyższych odwołań Minister Inwestycji i Rozwoju wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przed złożeniem wniosku, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, inwestor uzyskał opinie:

- Zarządu Województwa [...] z dnia 12 września 2016 r.,

- Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 września 2016 r.,

- Zarządu Powiatu [...] z dnia 28 września 2016 r.,

- Wójta Gminy [...] z dnia 20 września 2016 r.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono także mapę w skali 1:1000, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Dołączono ponadto analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie Ministra, projekt budowlany zatwierdzony decyzją organu I instancji jest zgodny:

- z decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r.,

- z decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r.,

- z postanowieniem uzgadniającym z dnia [...] sierpnia 2017 r.,

- z decyzjami Marszałka Województwa [...] udzielającymi pozwoleń wodnoprawnych.

Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.). Stosownie do art. 11 d ust. 7a specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku wynik audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w art. 24I ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.) oraz uzasadnienie zarządcy drogi, o którym mowa w art. 24I ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Inwestor posiadał także wymagane art. 11d ust. 1 pkt. 8 specustawy drogowej opinie.

- Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w W., wyrażoną w postanowieniu z dnia [...] września 2016 r" znak: [...],

- Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] września 2016 r., znak: [...],

- Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] września 2016 r., znak: [...],

- [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2016 r., znak: [...],

- [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26 września 2016 r., znak: [...],

- Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w W. z dnia [...] października 2016 r.,

- P. S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] września 2016 r., znak: [...].

Minister wskazał, że z uwagi na wniosek inwestora o przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, działając na podstawie art. 89 ustawy środowiskowej pismem z dnia 14 grudnia 2016 r., Wojewoda [...] zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego. W odpowiedzi, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W., na podstawie art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej, pismem z dnia 22 maja 2017 r., zwrócił się do Wojewody [...] o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w sprawie przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia drogowego w trybie art. 33-36 i art. 38 ustawy środowiskowej. Spełniając powyższy obowiązek, Wojewoda poinformował społeczeństwo o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz składania uwag i wniosków.

Po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. wydał postanowienie uzgadniające (postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r.).

W ocenie Ministra, wydana decyzja wymagała dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w następującym zakresie:

- zapisu znajdującego się na stronie 13 (w wierszach od 9 do 13, licząc od góry strony), gdzie Wojewoda [...] wskazał, że " (...) Ww. pogrubione numery działek stanowią oznaczenie części nieruchomości, według katastru nieruchomości, które w zależności od wskazania w powyższych tabelach stają się własnością Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego". Natomiast w pkt IV decyzji Wojewody [...] określono, że "Nieruchomości wchodzące w projektowany pas drogowy (...), przechodzą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa". Ww. zapis znajdujący się na stronie 13 decyzji Wojewody [...] należało w ocenie Ministra potraktować jako błędny, bowiem przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy drogi ekspresowej [...] (drogi krajowej), a co za tym idzie, nieruchomości przeznaczone pod tę drogę powinny stać się własnością Skarbu Państwa, co wynika z art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że konsekwencją powyższego są zmiany dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., szczegółowo określone w punkcie I decyzji Ministra. I tak Minister uchylił znajdujący się na stronie 13, błędny zapis dotyczący przejęcia działek na własność Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego, zastępując go zapisem wskazującym, że nieruchomości staną się własnością Skarbu Państwa.

Minister stwierdził, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...], w pismach z dnia 2 i 17 grudnia 2017 r. inwestor zwrócił się do organu odwoławczego o zmianę decyzji Wojewody [...] w zakresie podziału działki nr [...], z obrębu [...], gm. W.. Inwestor wyjaśnił, że nieruchomość, która powinna ulec podziałowi to działka nr [...], wydzielona z ww. działki nr [...] na mocy decyzji Wojewody [...] NR [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa węzła "[...]" na przecięciu dróg ekspresowych [...] i [...] do autostrady [...]". Inwestor wyjaśnił, że zaistniała sytuacja wyniknęła z równoczesnego podzielenia tej samej nieruchomości w ramach sąsiadujących ze sobą odcinków drogi ekspresowej objętych odrębnymi postępowaniami administracyjnymi dla budowy Węzła [...] oraz budowy drogi ekspresowej [...][...] na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" Zadanie "[...]" Budowa drogi ekspresowej [...] - [...] na odcinku od węzła [...] (bez węzła, km około 11 +500,00) do węzła [...] (bez węzła, km około 18+950,00) o długości ok. 7,5 km odcinek od km 11+789,51 do km 18+949,95.

W wyniku podziału ww. działki nr [...] zatwierdzonego ww. decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. na działki nr [...] i [...], działką (wyjściową) do podziału w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej powinna być działka nr [...]. Inwestor wskazał, że linia podziałowa stanowiąca zarazem linię styku pomiędzy sąsiadującymi inwestycjami drogowymi, tj. budowa węzła "[...]" na przecięciu dróg ekspresowych [...] i [...] do autostrady [...] i budowy drogi [...], jest styczna do siebie i nie występuje kolizja w zakresie wspólnych powierzchni terenu objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowych. Zmiana dotyczy wyłącznie numeracji działek oraz działki bazowej stanowiącej podstawę do wykonania podziału nieruchomości.

W załączeniu do ww. pisma z dnia 19 grudnia 2017 r., inwestor przedłożył mapę z projektem podziału ww. działki nr [...] na działki nr [...], nr [...] i nr [...], a następnie - przy piśmie z dnia 15 lutego 2018 r., znak: [...] - inwestor przedłożył zamienną dokumentację projektową, uwzględniającą ww. okoliczności. Następnie pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r., inwestor w związku z dostosowaniem obiektu kolejowego [...] do przyszłościowej rozbudowy linii kolejowej [...], pod trzeci tor kolejowy, zwrócił się do organu odwoławczego o dokonanie zmian w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody [...], w tym zakresie.

Przy ww. piśmie z dnia 26 kwietnia 2018 r. inwestor przedłożył zamienną dokumentację projektową uwzględniającą dostosowanie obiektu kolejowego [...] do przyszłościowej rozbudowy linii kolejowej [...], pod trzeci tor kolejowy. Inwestor wskazał, że wnioskowana zmiana nie wymaga innych decyzji administracyjnych ponad dotychczasowe przedłożone w ramach postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody [...], a przedłożony zamienny projekt budowlany jest zgodny z uzyskanymi dotychczas uzgodnieniami środowiskowymi i pozwoleniami wodnoprawnymi.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w punkcie II decyzji, Minister dokonał korekt w odpowiednich jednostkach redakcyjnych decyzji Wojewody [...] oraz dokonał zmiany części załącznika nr 2 do tej decyzji, w zakresie dotyczącym ww. działki nr [...]. Natomiast - w pkt III niniejszej decyzji - Minister dokonał zmiany w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Wojewody [...], w zakresie dotyczącym ww. działki nr [...] oraz obiektu kolejowego [...], uwzględniających zmiany wynikające z przedłożonej przez inwestora zamiennej dokumentacji projektowej.

Badając zaś zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji Wojewody, Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził jej zgodność z wymogami specustawy drogowej, a zarazem brak podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną.

Odnosząc się do zarzutów wniesionych odwołań Minister wyjaśnił, że zarówno Wojewoda jak i organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Ponadto, zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno Wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę.

To inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Organ odwoławczy przywołał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego. Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności.

Następnie wyjaśnił, że pismami z dnia 20 listopada 2017 r., 11 grudnia 2017 r. i 15 grudnia 2017 r. wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji drogowej poruszonych przez skarżące strony. Pismami z dnia 1, 21 i 28 grudnia 2017 r. inwestor odniósł się do uwag skarżących stron wskazując, że w jego ocenie nie zasługują one na uwzględnienie.

Powyższe stanowiska inwestora organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 9 k.p.a., przesłał stronom zawiadamiając o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Minister nie uwzględnił zarzutów podnoszonych przez A. S. i J. B., co do braku zaprojektowania trzeciego zjazdu na działkę nr [...] z obrębu [...]. Odwołując się do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił w tym zakresie, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma podjęcie przez zarządcę drogi zamiaru inwestycyjnego polegającego na budowie drogi ekspresowej [...]. Tego rodzaju przedsięwzięcie charakteryzuje się daleko idącą przebudową lub całkowitym zniesieniem dotychczasowej infrastruktury (w tym istniejących zjazdów) i wybudowaniem nowych urządzeń i infrastruktury w poszerzonych liniach rozgraniczających drogi, stosownie do wymagań przepisów określających wymagania i parametry drogi ekspresowej. Obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczny z obowiązkiem dostępu do drogi publicznej co najmniej na dotychczasowych warunkach. Wskazał, że art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych nakłada na zarządcę drogi, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących, przy czym, przez zjazdy "dotychczas istniejące" należy rozumieć zjazdy istniejące w sensie prawnym, tj. formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. W odniesieniu do zjazdów, których budowy nie uzgodniono z właściwym zarządcą drogi, podobnie jak w sytuacji potrzeby utworzenia nowego zjazdu, konieczne jest zezwolenie na jego usytuowanie wydane przez właściwego zarządcę drogi - na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie Ministra działka nr [...] będąca własnością skarżących przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji nie posiadała legalnego (zinwentaryzowanego) trzeciego zjazdu u zbiegu ul. C. i P.. Na wnioskowany przez skarżące zjazd na ww. działkę nr [...], z obrębu [...], u zbiegu ww. ulic, brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów zezwalających na jego lokalizację. Także skarżące, na wezwanie organu odwoławczego nie przedłożyły takich dokumentów. Natomiast inwestor wskazał, że w projekcie inwestycji zostały uwzględnione dwa zjazdy od strony projektowanej drogi dojazdowej [...].

Za nietrafne w tej sytuacji organ odwoławczy uznał twierdzenia, że w sprawie błędnie przyjęto, że za istniejący zjazd należy uznać zjazd, na lokalizację którego wydano zezwolenie zarządcy drogi przed rozpoczęciem budowy. Ponadto, inwestor w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego wskazał, że położenie zjazdu u zbiegu ul. C. i P., będącego przedmiotem odwołania, na skrzyżowaniu jest niebezpieczne dla ruchu na drodze, a zatem niezgodne z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Utrzymanie tego zjazdu - jak wyjaśnił inwestor - jest niemożliwe i nie może być wprowadzone do projektu. Zdaniem Ministra w ramach zasady wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane inwestor zapewnił działkom skarżących dostęp do drogi publicznej. Jest to okoliczność niekwestionowana, na którą wskazują same skarżące. Bezspornym jest zatem, że należące do skarżących działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Natomiast skarżącym, zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem do właściwego zarządcy drogi o zezwolenie na lokalizację zjazdu na ich działkę, w miejscu wskazanym w odwołaniu.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał również zarzut A. S. i J. B., co do tego, że w wyniku przedmiotowej inwestycji, ciek wodny przebiegający przez działki nr [...] i nr [...] zostanie przerwany przez nasyp drogowy usytuowany na działkach nr [...] i nr [...]. Minister wskazał, że zarówno z akt sprawy jak i wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 28 grudnia 2017 r. na działkach skarżących nie stwierdzono istnienia, czy występowania okresowo cieku wodnego, natomiast w przypadku występowania opadów nawalnych część wód spływa powierzchniowo na działki sąsiednie niżej położone. Minister, po szczegółowej weryfikacji dokumentacji projektowej uznał, że trafne są wyjaśnienia inwestora, wskazujące na rozwiązania projektowe zakładające przejęcie do systemu odwodnienia drogi wszystkich napływających wód z terenu przyległego, nachylonego w stronę pasa drogowego. Inwestor wskazał, że nie będzie sytuacji, gdzie wody odpływają powierzchniowo z pasa drogowego na działki sąsiednie. Wody opadowe i napływające będą w całości przechwytywane do rowów. Część wód zostanie zmagazynowana w zbiornikach infiltracyjnych i będzie infiltrować do gruntu tam gdzie pozwalają warunki gruntowe zgodnie z zaleceniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ. Natomiast nadmiar wód opadowych kierowany będzie do rzeki W. Minister wskazał na wyjaśnienia inwestora, że w wyniku budowy drogi [...] ([...]) odprowadzenie wód opadowych z ww. terenu zostanie uregulowane i nie będzie występowało zalewanie działek niżej położonych.

Za niezasadny Minister uznał zarzut J. B. i A. S. dotyczący naruszenia art. 89 ustawy środowiskowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jak i zarzut dotyczący naruszenia art. 86 oraz 93 ust. 1 tej ustawy, poprzez dokonanie zmian decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w pkt 5 postanowienia uzgadniającego, oraz zarzut B. Ł. dotyczący naruszenia art. 86 ustawy środowiskowej, poprzez zmianę bez podstawy prawnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ, poprzez wydanie postanowienia uzgadniającego.

Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy przeprowadza się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji. Jednocześnie, zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej, po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Podkreślił, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust.1 ustawy środowiskowej, wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje. Powyższe związanie realizuje się w tym, że organ wydający decyzję, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej zobowiązany jest uwzględnić warunki realizacji przedsięwzięcia określone w przywołanym postanowieniu (art. 93 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy).

W ocenie Ministra wszelkie zmiany, dotyczące urządzeń ochrony środowiska (np. ekranów akustycznych) wpisują się w tryb ponownej oceny. Wskazał, że w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko (raport ooś) wyjaśniono przyczyny modyfikacji ekranów akustycznych oraz przedstawiono prognozowany stan środowiska po ich zastosowaniu. Przedstawione w raporcie ooś rozpoznanie środowiskowe jest zdaniem Ministra wystarczające do oceny oddziaływania elementów inwestycji, które zostały zmienione na etapie projektu budowlanego w stosunku do założeń z etapu związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co więcej, w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ organ środowiskowy wskazał, że "wszelkie zmiany w projekcie budowlanym w stosunku do obecnych założeń muszą być poddane ocenie oddziaływania na środowisko. Inwestor, wprowadzając zmiany w urządzeniach ochrony środowiska, będzie musiał wystąpić o ponowną ocenę oddziaływania na środowisko. Również na etapie ponownej oceny oddziaływania na środowisko Inwestor uszczegółowi analizę akustyczną dotyczącą zjazdów i wjazdów na węzłach lokalizowanych w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej".

Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dopuszczała zatem wprowadzanie zmian w projekcie inwestycji w trakcie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, również w urządzeniach ochrony środowiska (ekranach akustycznych), pod warunkiem przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania, co zostało wykonane w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wojewody [...].

Odnosząc się do zarzutów J. B. i A. S. dotyczących pozbawienia ochrony przed hałasem ich działek oraz zarzutów dotyczących postanowienia uzgadniającego, zarzutów B. Ł. dotyczących niezgodnego z prawem skracania i obniżania urządzeń chroniących przed hałasem, odstąpienia od monitoringu gospodarki ściekowej i od wykonania analizy porealizacyjnej stanu wód podziemnych i składu chemicznego wód opadowych, ograniczenia wycinki drzew na terenie [...] Parku Krajobrazowego Minister stwierdził, że organy architektoniczno-budowlane, nie mogą decydować w sposób dowolny o lokalizacji ekranów akustycznych i innych urządzeń służących ochronie środowiska, jeśli taki obowiązek nie wynika z wydanych dla inwestycji uzgodnień środowiskowych. Ochronie akustycznej podlegają określone rodzaje terenów, dla których obowiązują określone dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. W raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dokonano analizy akustycznego oddziaływania drogi [...]. Zarówno dla zagospodarowanych terenów wymagających ochrony akustycznej, jak i dla znajdujących się w zasięgu prognozowanego, ponadnormatywnego oddziaływania hałasu, zaproponowano zabezpieczenia akustyczne. Ich lokalizacja i parametry wynikały z wykonanej analizy akustycznej.

Minister podkreślił, że w postanowieniu uzgadniającym wskazano miejsca (rezerwy terenu), które umożliwią posadowienie ekranów akustycznych w późniejszych latach eksploatacji drogi. W celu weryfikacji przyjętych założeń i określenia rzeczywistej skuteczności zastosowanych zabezpieczeń akustycznych w postanowieniu uzgadniającym doprecyzowano zakres wykonania pomiarów kontrolnych w ramach analizy porealizacyjnej w kwestii oddziaływania akustycznego przedmiotowego przedsięwzięcia. Jeżeli zaś analiza porealizacyjna - przeprowadzona przez inwestora po upływie 1 roku od dnia oddania inwestycji do użytkowania - wykaże, że normy hałasu w danym miejscu zostały przekroczone, inwestor będzie zobowiązany podjąć działania mające na celu zwiększenie ochrony akustycznej, np. poprzez zwiększenie ilości i/lub parametrów zabezpieczeń przeciwhałasowych (ekranów akustycznych).

Wobec powyższego za niezasadne organ odwoławczy uznał żądania J. B. i A. S. dotyczące budowy ekranów akustycznych o wysokości 5,5 m po obu stronach jezdni oraz w osi jezdni na odcinku od km 15+600,00, jak również zarzut dotyczący tego, że w pkt 5.21 postanowienia uzgadniającego nie przewidziano punktu pomiaru hałasu na ww. działce nr [...], z obrębu [...]. Niezależnie od powyższego Minister wskazał na pismo inwestora z dnia 28 grudnia 2017 r. wyjaśniające, że lokalizacja terenów chronionych przed hałasem została określona na podstawie zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dla terenów, które nie mają aktualnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uzyskano opinię Urzędu Miasta [...] Biura Ochrony Środowiska dotyczącą klasyfikacji terenów przyległych do planowanego przebiegu [...] na odcinku od Węzła [...] do Węzła [...] - pismo z 26 lutego 2016 r. Zgodnie z ww. dokumentami tereny, na których znajdują się działki: nr [...], z obręb [...] oraz działki nr [...], nr [...], nr [...],[...], z obrębu [...] nie podlegają ochronie przed hałasem. Inwestor wskazał, że znajdujące się w przedmiotowym rejonie tereny chronione przed hałasem są zabezpieczone ekranami akustycznymi. Natomiast nieruchomość J. B. i A. S., znajdująca się przy ul. C., zgodnie Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w rejonie ul. F. położona jest w obszarze 4U (zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 1b ww. uchwały posiadającym przeznaczenie: "usługi nieuciążliwe, z zakresu handlu detalicznego, gastronomii, rzemiosła, biur i administracji, wraz z ich zapleczami, podjazdami, miejscami postojowymi i urządzeniami infrastruktury technicznej, służącymi obsłudze tych terenów"). Ustawa prawo ochrony środowiska nie przewiduje zaś ochrony przed hałasem dla terenów usług. W § 8 ust. 11 ww. uchwały wskazano co prawda obowiązek ochrony przed hałasem istniejącej zabudowy, jednak w dalszej części tego przepisu wskazano, że obowiązek ten należy powiązać z zasadami określonymi dla poszczególnych terenów w ustaleniach szczególnych. Za te ustalenia szczegółowe należy uznać § 19 ww. uchwały, który określa ustalenia szczegółowe dla terenów 1 U, 2U, 3U, 4U. Z analizy treści ust. 3 pkt 1 tego przepisu wynika, iż do terenów chronionych przed hałasem według § 8 zaliczono tylko tereny 1U i 2U. Teren 4U, na którym znajduje się ww. działka nr [...], nie został wskazany jako chroniony przed hałasem.

Ponadto Minister wyjaśnił, że jest związany treścią postanowienia uzgadniającego i nie może ingerować w kształt ekranów akustycznych przewidzianych w ramach omawianej inwestycji i punktów pomiaru hałasu w ramach analizy porealizacyjnej, gdyż ich kształt ustalony został przez odpowiednie organy, w kompetencje których Minister wnikać nie może.

Odnosząc się do stwierdzenia J. B. i A. S., że do dnia 12 listopada 2015 r. art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczył przeznaczenia terenów, obecnie dotyczy faktycznego zagospodarowania terenów, Minister wyjaśnił, że ustawa z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2015 r. poz. 1593), w art. 1 pkt 2 zmieniła brzmienie art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, z którego po ww. nowelizacji wynika, że obowiązek podjęcia działań na rzecz ochrony środowiska przed hałasem powstaje z chwilą pojawienia się faktycznego zagospodarowania terenu, ze względu na które wymagana jest ochrona środowiska przed hałasem. Dotychczas użyte w ww. przepisie wyrażenie "terenów przeznaczonych" zastąpiono wyrażeniem "terenów faktycznie zagospodarowanych".

Zdaniem Ministra celem wprowadzenia ww. zmiany było doprecyzowanie, że obowiązek podjęcia działań na rzecz ochrony przed hałasem powstaje z chwilą pojawienia się faktycznego zagospodarowania terenu, a nie jeszcze zanim teren przeznaczony pod zabudowę zostanie faktycznie zagospodarowany. Natomiast nadal przepis ten odnosi się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu do ww. ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr [...]) intencją ustawodawcy było i jest nadal, aby ochrona akustyczna nie obejmowała wszystkich terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod realizację funkcji określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1, ale tylko tereny faktycznie użytkowane zgodnie z takim przeznaczeniem.

Za niezasadny Minister uznał zarzut B. Ł. dotyczący niezgodności decyzji Wojewody [...] z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w punkcie 1.3.1. w zakresie ochrony akustycznej i w punkcie 2.6. w zakresie monitoringu gospodarki ściekowej oraz jej wnioski o poprawę zabezpieczeń akustycznych oraz lepsze zbadanie i zaprojektowanie odpowiedniego odwodnienia dla planowanej drogi ekspresowej na odcinku od km 15+000 do km 16+500.

Zdaniem Ministra decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedstawia ekrany akustyczne zgodnie z lokalizacją zaproponowaną w raporcie ooś. Jednakże w uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ zastrzegł, że inwestor może wprowadzić zmiany w urządzeniach ochrony środowiska, lecz będzie musiał w takim przypadku wystąpić o ponowną ocenę oddziaływania na środowisko. Zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dopuszczała wprowadzanie zmian w urządzeniach ochrony środowiska (także w ekranach), pod warunkiem przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania, co miało miejsce w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wojewody [...].

Powyższe wynika również z zapisów ustawy środowiskowej, która w art. 88 ust. 1 pkt 2, stanowi, że ponowną ocenę oddziaływania przeprowadza się w przypadku stwierdzenia zmian we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wprowadzanie zmian w uwarunkowaniach środowiskowych realizacji inwestycji w stosunku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - wbrew stanowisku B. Ł. - jest więc dopuszczalne, jednak konieczne jest w tym przypadku przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Minister podkreślił, że po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ ukazało się rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Rozporządzenie to zmieniło rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, które obowiązywało w czasie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zmianie uległy dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, co uzasadniało weryfikację parametrów ekranów akustycznych na podstawie wyników analizy akustycznej wykonanej w ramach raportu o oddziaływaniu na środowisko przedłożonego w trakcie ponownej oceny oddziaływania, adekwatnie do obowiązujących przepisów prawa.

W raporcie ooś wyjaśniono przyczyny modyfikacji ekranów akustycznych oraz przedstawiono prognozowany stan środowiska po ich zastosowaniu. Przedstawione w raporcie ooś rozpoznanie środowiskowe jest w ocenie Ministra, wystarczające do oceny oddziaływania elementów inwestycji, które zostały zmienione na etapie projektu budowlanego w stosunku do założeń z etapu związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ. Ponadto dla zweryfikowania rzeczywistego oddziaływania akustycznego planowanego przedsięwzięcia i oceny skuteczności zastosowanych rozwiązań projektowych w postanowieniu uzgadniającym doprecyzowano obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej. Jej wyniki zdaniem Ministra umożliwią ewentualną korektę lokalizacji oraz parametrów ekranów akustycznych (w tym zaprojektowanie i wykonanie dodatkowych zabezpieczeń) lub potwierdzą konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Minister nie uwzględnił zarzutów B. Ł. w kwestii niebezpieczeństwa stałego podmywania nasypu drogi oraz zalewania posesji zlokalizowanych po wschodniej stronie planowanej drogi, a także stwierdzenia, że z powodu realizacji ww. inwestycji drogowej zagrożone będzie bezpieczeństwo konstrukcyjne i przeciwwilgociowe jej budynku mieszkalnego z uwagi na oddziaływanie źle odprowadzonych wód gruntowych i powierzchniowych. W tym zakresie Minister podniósł, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody [...] został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki określone w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 4 ww. ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Skargi na powyższą decyzję wniosły J. B. zastępowana przez adwokata S. J. i B. Ł.

J. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. oraz uchylenia postanowienia uzgadniającego RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2017 r. podniosła zarzut naruszenia:

- art. 7, art. 70 § 1, art.80, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak działań niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, brak zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, brak właściwego uzasadnienia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], jak i postanowienia RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2017 r.;

- art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez pozbawienie nieruchomości skarżącej wymaganej prawem ochrony akustycznej;

- art. 89 ustawy środowiskowej poprzez pominięcie ustaleń decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W.o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] kwietnia 2011 r.;

- art. 29 ust.1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez brak zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z decyzją środowiskową z dnia [...] kwietnia 2011 r. w celu ochrony działek skarżącej (działka nr [...] z obrębu [...], działki o nr [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]) przed hałasem, na określonych odcinkach drogi zaprojektowano ekrany akustyczne. Jednakże przed wydaniem decyzji Wojewody w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na mocy postanowienia uzgadniającego z dnia [...] sierpnia 2017 r. doszło do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, zaś w wyniku doprecyzowania zapisów zawartych w decyzji środowiskowej, nieruchomości skarżącej zostały pozbawione tejże ochrony. Skarżąca podniosła, że wprawdzie jej działka nr [...] aktualnie wykorzystywana na cele rolnicze i mieszkaniowe (zabudowa siedliskowo – zagrodowa) oraz okazjonalnie na organizację imprez plenerowych, jest położona na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 4U (usługi) i w świetle art. 113 ust. 2 i art. 114 ustawy Prawo ochrony środowiska w ocenie organu, nie podlega ochronie przed hałasem to podkreślenia wymaga, że na mocy § 8 ust. 11 ust. 11 tekstu planu miejscowego ustalono obowiązek ochrony przed hałasem dla istniejącej zabudowy i zapewnienia zgodnego z przepisami odrębnymi standardu akustycznego dla nowopowstającej zabudowy w obszarze planu poprzez określenie dopuszczalnych poziomów hałasu, określonych przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska, wg zasad określonych dla poszczególnych terenów w ustaleniach szczegółowych. W ocenie skarżącej przy właściwym odczytaniu treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, należało się zastosować do obowiązku objęcia ochroną istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Skarżąca podniosła, że nie tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają znaczenie wiążące dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Do dnia 12 listopada 2015 r. art. 113 ust. 2 Prawo ochrony środowiska dotyczył przeznaczenia terenów, obecnie zaś odnosi się nie do przeznaczenia (czyli przyszłości), ale faktycznego zagospodarowania terenów (czyli teraźniejszości). Miejscowy plan obejmujący przedmiotową nieruchomość został przyjęty uchwałą z dnia [...] października 2014 r. W planie brano więc pod uwagę przeznaczenie terenu, a nie faktyczne zagospodarowanie terenów, co jest wymagane obecnie obowiązującymi przepisami Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej stosownie do art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na radzie gminy ciążył obowiązek aktualizacji planu wynikający ze zmiany obowiązujących przepisów. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w ww. trybie, w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych skarżąca podniosła, że działka nr [...] powstała po podziale działki nr [...] z obrębu [...] na działki o numerach [...] i [...]. Działka nr [...] miała zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez trzy zjazdy, jako miejsca, z których odbywał się ruch kołowy z nieruchomości na drogę gruntową, jednak w projekcie budowlanym przewidziano tylko dwa, zaś w ocenie skarżącej obowiązkiem zarządcy drogi było wybudowanie także trzeciego zjazdu.

B. Ł. nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją wniosła o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- niezgodność z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2011 r. zmienioną przez GDOŚ decyzją dnia [...] grudnia 2011 r. zwłaszcza odnośnie ochrony akustycznej w rejonie pikietażu km 14+010 15 i 400, co jest sprzeczne z art. art. 86 ustawy środowiskowej. Skarżąca wskazała, że wbrew zapisom decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w projekcie budowlanym zaprojektowano ekrany akustyczne niższe, krótsze i całkowicie zrezygnowano z nich w pasie dzielącym jezdnie. Organ odwoławczy nie wskazał konkretnego zapisu prawnego pozwalającego na wykonanie projektu budowlanego niezgodnego z wcześniejszą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach;

- bezpodstawną zmianę niektórych zapisów w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzez postanowienie uzgadniające dnia [...] sierpnia 2017 r., w którym bez podstawy prawnej dokonano licznych zmian w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2011 r. w tym zmieniając lokalizację ekranów akustycznych i dopasowując ją do projektu budowlanego. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wskazał żadnych przepisów prawa, które by na to pozwalały, a opiera się jedynie na interpretacji ustawy środowiskowej. Wyjaśnienia organu odwoławczego wskazują wręcz, że na etapie wykonywania projektu budowlanego można dowolnie zmieniać parametry inwestycji i będzie wszystko zgodne z prawem, jeśli wykona się ponowną ocenę oddziaływania na środowisko. Jest to w ocenie skarżącej interpretacja błędna i niezgodna z art 7 k.p.a.;

- nieprawidłowe zbadanie stanu faktycznego przy badaniu oddziaływania hałasu w ponownej ocenie oddziaływania na środowisko z pominięciem, że obszar Z. w rejonie ul. F. posiada plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w dniu [...] października 2014 r., co narusza art. 7 k.p.a.;

- nieprawidłowe zbadanie oddziaływania na środowisko w dziedzinie spływu wód powierzchniowych na odcinku km 15+000 – 16+500, gdzie istnieje wyraźny spadek terenu. Zdaniem skarżącej istnieje niebezpieczeństwo zaczopowania spływu wód powierzchniowych przez nasyp drogi ekspresowej, a co za tym idzie, nadmierne nawodnienie obszarów znajdujących się po prawej stronie projektowanej drogi i osuszanie obszarów znajdujących się po lewej stronie drogi;

- naruszenie art. 7 k.p.a., bowiem sprzeczne z interesem społecznym i praworządnością jest wykonanie projektu budowlanego niezgodnego z wcześniejszą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Za sprzeczne z art 7 k.p.a jest w ocenie skarżącej tłumaczenie organu odwoławczego sugerujące, że niemal wszystkie zapisy z decyzji środowiskowej można zmienić wykonując ponowną ocenę oddziaływania na środowisko na etapie projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie w dniu 29 listopada 2018 r., postanowił na podstawie przepisu art. 111 § 1 p.p.s.a., ze względu na ścisły związek spraw oznaczonych sygn. VII SA/Wa 1981/18 i VII SA/Wa 1982/18 o ich połączeniu do łącznego rozpoznania i wspólnego rozstrzygnięcia oraz prowadzenia dalej pod wspólną sygnaturą VII SA/Wa 1981/18.

Oceniając skargi w świetle kryterium zgodności z prawem Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy tzw. specustawy drogowej, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Art. 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Zatem zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 11i specustawy drogowej w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

W ocenie Sądu, decyzja czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapa w skali 1:1000 przedstawiająca proponowany przebieg drogi oraz linie rozgraniczające teren, stanowiąca graficzną część projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część decyzji), mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określenie zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor załączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi.

W decyzji Ministra szczegółowo odniesiono się do sygnalizowanych przez obie skarżące uchybień i w tym zakresie wskazano odpowiednie przepisy prawa regulujące kwestie postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgromadzony przez organ I instancji oraz Ministra materiał dowodowy, był kompletny i umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia, a organy prowadząc postepowanie, należycie wypełniły dyspozycję art. 7 i 8 k.p.a. w związku z czym podniesione w obu skargach zarzut dotyczące naruszenia przepisów postepowania uznać należy za nietrafne. W trakcie prowadzonego postępowania Minister wzywał inwestora do przedstawienia stosownych wyjaśnień w sprawie. Natomiast z jego stanowiskiem dotyczącym poszczególnych rozwiązań, strony mogły zapoznać się na każdym etapie postępowania, z czego skorzystały. Ponadto, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zawiadomił strony, o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań (pismo z dnia 15 marca 2018 r.). Dodatkowo decyzja Ministra zawiera szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia z dokładnym wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jego treść. Minister w zaskarżonej decyzji odniósł się do poszczególnych zarzutów formułowanych przez wszystkie odwołujące się strony wraz ze wskazaniem stosownego uzasadnienia.

Zastrzeżeń Sądu nie budzi sposób skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim Minister uchylił decyzję organu I instancji w zakresie wskazanym w punktach I – III sentencji zaskarżonej decyzji oraz w tym zakresie orzekł merytorycznie. Dokonana korekta została szczegółowo i przekonująco uzasadniona przez organ odwoławczy, a konieczność oraz poprawność jej dokonania nie budzi wątpliwości Sądu.

Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości i zarzuty J. B. i B. Ł. zostały przez Ministra wnikliwie wyjaśnione.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że świetle przepisów specustawy drogowej, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granic pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14).

W ocenie Sądu, z zadania sprawdzenia wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej będącej przedmiotem postępowania w aspekcie jego kompletności i rzetelności, dokonywanej w odniesieniu do wymogów prawa, w tym wymogów określonych przepisami rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, organ odwoławczy wywiązał się w sposób prawidłowy. W szczególności ma rację Minister stwierdzając, że do wniosku dołączono wszystkie wymagane opinie, zastępujące uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami (warunek z art. 11d ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 11d ust. 3 specustawy) oraz wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne (art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy), a ponadto, że projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Podkreślić należy, że w przypadku inwestycji liniowych, w tym drogowych, zakres chronionego interesu prawnego stron jest zasadniczo determinowany tym, na ile przedmiotowa inwestycja oddziałuje na ich prawa rzeczowe wynikające zwłaszcza z własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Powyższe powoduje, że o tym, czy dany podmiot jest stroną danego postępowania, czy nie i jakie w tym zakresie uzyskuje uprawnienia procesowe, decyduje przysługujący mu interes prawny. Jego realność i konkretność powoduje, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej może podlegać badaniu na żądanie strony tylko w tej części, w której odnosi się ona do jej interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r. II OSK 364/05; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1539/12). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2016 r. sygn. II OSK 1412/16, w którym przyjęto, że zakres prowadzonego postępowania weryfikacyjnego musi ściśle odpowiadać interesowi prawnemu podmiotu kwestionującego decyzję dotyczącą inwestycji liniowej. Inwestycje tego typu mają złożony charakter, a inwestor działa w interesie publicznym, tym samym odwołanie od decyzji wydawanych w postępowaniach dotyczących inwestycji liniowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem prymatu interesu publicznego tylko w odniesieniu do konkretnego interesu prawnego odwołującego się.

W nawiązaniu do powyższego stwierdzić trzeba, że uprawnienia obu skarżących do kwestionowania zaskarżonych decyzji wynikają z ich statusu jako właścicielek działek sąsiadujących z inwestycją drogową. Powoduje to, że w niniejszym postepowaniu mogą one skutecznie podnosić wyłącznie zarzuty dotyczące wpływu realizacji inwestycji na swoje nieruchomości. W tym zakresie ocenie sądu podlegały następujące wspólne zarzuty obu skarg odnoszące się w pierwszej kolejności do kwestii dotyczącej ochrony akustycznej.

W ramach tego zarzutu J. B. podniosła, że zgodnie z decyzją środowiskową z dnia [...] kwietnia 2011 r. w celu ochrony przed hałasem działka nr [...] (stanowiąca zabudowę siedliskową) oraz działki nr [...],[...],[...] i [...] (obszary leśne) miały zaprojektowane ekrany akustyczne na następujących odcinkach drogi:

- strona prawa jezdni od km 14+010 do km 16+400 ekran o wysokości 5 m;

- strona lewa jezdni od km 15+420 do km 16+305 ekran o wysokości 5 m;

- oś jezdni od km 15+415 do km 16+310 ekran o wysokości 4 m;

podczas gdy na mocy postanowienia uzgadniającego (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2017 r.) pozbawiono nieruchomości skarżącej ochrony akustycznej zachowując ekrany na odcinkach:

- strona prawa jezdni od km 15+896 do km 16+097 ekran o wysokości 4,5 m;

- strona lewa jezdni od km 15+990 do km 16+109 ekran o wysokości 4,5 m, co zadaniem skarżącej narusza art. 89 ustawy środowiskowej i art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Skarżąca domagała się więc zaprojektowania ekranów akustycznych o wysokości 5,5 m po obu stronach jezdni oraz w osi jezdni na odcinku od km 15+600 do km 16+400.

Z kolei B. Ł. zarzuciła bezpodstawną zmianę zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie lokalizacji ekranów akustycznych o wysokości 5m po stronie prawej od km 14+010 do km 16 +400 oraz po stronie lewej od km 14+010 nieprzerwanie do km 16+650, poprzez uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. w którym zaprojektowano ekrany niższe, bądź też całkowicie z nich zrezygnowano w pasie dzielącym jezdnie.

Odnosząc się do tych zarzutów wyjaśnić należy, że w myśl art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania tej decyzji, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z takim też wnioskiem wystąpił do Wojewody [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przekazując zarazem raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.

Powyższe skutkowało przeprowadzeniem – z udziałem społeczeństwa - ponownej oceny planowanego przedsięwzięcia na środowisko, która zakończyła się wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. postanowienia z dnia [...] sierpnia 2017 r. Postanowieniem tym organ środowiskowy uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił jego warunki środowiskowe, zmieniając w części ustalenia decyzji środowiskowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. częściowo zmienionej decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dnia [...] grudnia 2011 r.

Rzeczone postanowienie jest ostateczne i zgodnie z art. 92 ustawy środowiskowej wiązało tak Wojewodę, jak i Ministra Inwestycji i Rozwoju, jako organ odwoławczy właściwy w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej

Wszelkie zatem zarzuty, dotyczące nieaktualności, czy też nieadekwatności określonych w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją warunków wynikających z potrzeby ochrony środowiska i wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich, które określono na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowienia wydanego po ponownej ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie znajdują oparcia w aktach sprawy i przepisach ustawy środowiskowej.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017 r., nałożył obowiązek zapewnienia ochrony akustycznej poprzez wykonanie ekranów akustycznych minimalizujących oddziaływanie hałasu na terenach chronionych akustycznie, zgodnie z przedstawioną w tym postanowieniu lokalizacją i podanymi parametrami.

Jakkolwiek organy administracji procedujące w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były związane stanowiskiem organu środowiskowego, to Minister w toku postepowania odwoławczego w związku z uwagami skarżących, zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska także w kwestii ochrony akustycznej, uzyskując w pismach z dnia 21 i 28 grudnia 2017 r. (przesłanym skarżącym) jednoznaczną odpowiedź, że lokalizacja terenów chronionych przed hałasem została określona na podstawie analiz akustycznych z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1109) w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, które zmieniło rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826), aktualne w czasie wydania decyzji środowiskowej. Inwestor wyjaśnił, że zmianie uległy dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, w związku z czym konieczna okazała się weryfikacja parametrów ekranów akustycznych na podstawie wyników analizy akustycznej wykonanej w ramach raportu ooś i w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko, adekwatnie do obowiązujących przepisów.

Ze znajdującego się w aktach sprawy raportu ooś wynika, że za tereny szczególnie wrażliwe na oddziaływanie akustyczne uznaje się tereny chronione przed hałasem, które znajdują się przede wszystkim przy zachodniej i centralnej części projektowanej trasy. Przy wschodniej jej części zagęszczenie terenów chronionych jest znacznie mniejsze. Jednocześnie w raporcie ooś wyjaśniono, że przyczyną modyfikacji ekranów zaproponowanych w decyzji środowiskowej poza zmianą przepisów o dopuszczalnych poziomach hałasu była aktualizacja prognoz ruchu na projektowanej drodze z wykorzystaniem Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r., konieczność dostosowania ekranów do aktualnych uwarunkowań projektowych, uwzględnienie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Z. w rejonie ul. F., przyjętego uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2014 r. oraz uwzględnienie nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] października 2015 r. na podstawie którego w przyszłości będzie sporządzany plan zagospodarowania przestrzennego.

W postanowieniu uzgadniającym z dnia [...] sierpnia 2017 r. organ uznał, że przedstawiona w raporcie ooś analiza akustyczna została wykonana w sposób prawidłowy, pozwalający na ocenę oddziaływania przedsięwzięcia w tym zakresie. Z tą oceną należy się zgodzić bowiem treść postanowienia uzgadniającego przygotowano w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, przy wykorzystaniu wiedzy i doświadczenia Regionalnego Dyrektora w zakresie ochrony środowiska. Na etapie ponownej oceny przeprowadzono analizy akustyczne uwzględniające nowe przepisy dotyczące standardów akustycznych w środowisku, uaktualnienie prognozy ruchu i uszczegółowienie rozwiązań technicznych. Po zastosowaniu zaproponowanych przez inwestora ekranów akustycznych dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku zostaną dotrzymane (str. 53 postanowienia uzgadniającego)

Sąd podziela opinię Ministra, że wyniki przeprowadzonych analiz wskazywały na możliwość modyfikacji lokalizacji, jak i parametrów technicznych ekranów akustycznych określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestionowana zatem przez skarżącą B. Ł. zmiana wysokości zaprojektowanych ekranów z 5 m w pkt 1.3.1 decyzji środowiskowej na 4,5 m w postanowieniu uzgadniającym w kilometrażu 15+896 – 16+097 po stronie prawej i 15+990 – 16+109 po stronie lewej, była możliwa bowiem w uzasadnieniu decyzji środowiskowej organ (Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska) zastrzegł, że inwestor może wprowadzić zmiany w urządzeniach ochrony środowiska (także w ekranach), pod warunkiem przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko, co miało miejsce w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Wojewodę [...]. W istocie działka skarżącej położona przy ul. P. nie została pozbawiona ochrony akustycznej w ogóle, a jedynie zmodyfikowano parametry techniczne ekranów poprzez obniżenie ich wysokości, co w ocenie Sądu nie nosiło cech dowolności, było bowiem wynikiem rzetelnego rozpoznania sprawy. W aktach sprawy brak dokumentów wskazujących na zasadność obaw skarżącej dotyczących negatywnego wpływu akustycznego na teren jej nieruchomości. Pogląd skarżącej w tej kwestii uznać należy jedynie za przypuszczenie, pozostające w sprzeczności z analizą organu środowiskowego, który przewidzianą projektem budowlanym ochronę akustyczną uznał za odpowiednią. Sąd zauważa, że oceniając stopień uwzględnienia w dokumentacji projektowej wymagań decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach RDOŚ oraz GDOŚ organy ustaliły, że projekt zakłada realizację ekranów o wysokiej pochłanialności akustycznej zgodnie z lokalizacją i parametrami wskazanymi przez organy ochrony środowiska, zaś analizy akustyczne wykazały, że proponowane ekrany będą w pełni skuteczne, w szczególności w sposób skuteczny ochronią budynki podlegające ochronie akustycznej. Możliwe będą także działania mające na celu zwiększenie ochrony akustycznej, jeżeli po przeprowadzeniu analizy porealizacyjnej, okaże się, że normy hałasu w danym miejscu zostały przekroczone (str. 37 zaskarżonej decyzji).

Ochrony akustycznej pozbawione natomiast zostały działki należące do skarżącej J. B. w szczególności działka nr [...] będąca działką wykorzystywaną na cele mieszkalne, ale także na cele działalności gospodarczej, wobec przyjęcia przez organy, że to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rozstrzyga o tym, czy dany teren jest chroniony akustycznie.

Wyjaśnić zatem należy, że inwestor, odnosząc się do uwag J. B. dotyczących budowy ekranów akustycznych o wysokości 5,5 m po obu stronach jezdni na odcinku od km 15+600 do km 16+400, w piśmie z dnia 28 grudnia 2017 r. wskazał, że o ochronie terenów przed hałasem decydują ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku takich planów ocena dokonywana jest przez właściwy urząd na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu.

Z akt sprawy wynika, że tereny po których będzie przebiegała [...], na terenie W. nie są objęte aktualnymi planami zagospodarowania przestrzennego. Jedynie niewielki skrawek planu dla obszaru Z. w dzielnicy W. uwzględnia przebieg obwodnicy.

W sprawie poza sporem jest, że nieruchomość skarżącej, przy ul. C. zgodnie z uchwałą z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w rejonie ul. F., położona jest w obszarze 4U przeznaczonym pod usługi nieuciążliwe, z zakresu handlu detalicznego, gastronomii, rzemiosła, biur i administracji, wraz z ich zapleczami, podjazdami, miejscami postojowymi i urządzeniami infrastruktury technicznej, służącymi obsłudze tych terenów. Jakkolwiek na mocy § 8 ust. 11 planu ustalono obowiązek ochrony przed hałasem dla istniejącej zabudowy, to słusznie organ odwoławczy zauważył, że obowiązek ten został uszczegółowiony w § 19 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego, z którego wynika, że do terenów chronionych przed hałasem według § 8 zaliczono tylko tereny 1U i 2U, zaś tren 4U, na którym położona jest działka skarżacej, nie został wymieniony jako chroniony przed hałasem.

Zatem wbrew zarzutom skargi właściwe odczytanie treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywało na brak obowiązku objęcia ochroną istniejącej zabudowy mieszkaniowej na terenie przeznaczonym w tymże planie pod usługi, dla których także przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewidują ochrony przed hałasem. Art. 113 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, określi, w drodze rozporządzenia, dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku kierując się potrzebą zapewnienia należytej ochrony środowiska przed hałasem oraz mając na uwadze przepisy prawa Unii Europejskiej odnoszące się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku. W art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy przewidziano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, zostaną ustalone zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych:

a) pod zabudowę mieszkaniową,

b) pod szpitale i domy pomocy społecznej,

c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży,

d) na cele uzdrowiskowe,

e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,

f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową;

Do dnia 12 listopada 2015 r. art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska zawierał wyrażenie "terenów przeznaczonych", które aktualnie zastąpione zostało sformułowaniem "terenów faktycznie zagospodarowanych". Z powyższej zmiany (Dz.U. z 2015 r., poz. 1593), która miała miejsce po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. (uchwała z dnia [...] października 2014 r.) uwzględniającego przeznaczenie terenu, a nie faktyczne jego zagospodarowanie, skarżąca wywodzi, że skoro plan miejscowy nie został zaktualizowany w związku ze zmianą art. 113 ust. 2 Prawo ochrony środowiska, to instrumentem służącym do eliminacji niezgodności winna być wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych. Stanowisko skarżącej należy, co do zasady, uznać za słuszne, rzecz jednak w tym, że art. 113 ust. 2 pkt 1 Prawo ochrony środowiska należy wykładać w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy, w szczególności z jej art. 115 stanowiącym, że w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Powyższy przepis oznacza, że "faktyczne" zagospodarowanie i wykorzystywanie terenu ma znaczenie w postępowaniu dotyczącym ustalania poziomu emitowanego hałasu tylko wówczas, gdy dla terenu nie obowiązuje plan miejscowy ("w razie braku miejscowego planu") – por. wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 501/18 – Lex nr 2578506. Tymczasem nieruchomość skarżącej jest objęta postanowieniami planu miejscowego. Tak więc to plan miejscowy wyznacza funkcję terenu istotną dla dopuszczalnego poziomu hałasu, a nie sposób faktycznego wykorzystywania nieruchomości. Zatem klasyfikacja terenu, na którym położona jest działka nr [...] dokonywana jest na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. Zauważyć również należy, że powołane wyżej przepisy posługują się wyraźnie pojęciem "terenu", a nie działki bądź też nieruchomości.

Sąd podziela także wyjaśnienia organu, że celem wprowadzenia zmiany w art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska było doprecyzowanie, że obowiązek podjęcia działań na rzecz ochrony przed hałasem powstaje z chwilą pojawienia się faktycznego zagospodarowania terenu, a nie jeszcze zanim teren przeznaczony pod zabudowę zostanie faktycznie zagospodarowany. Natomiast jak słusznie podnosi organ odwoławczy, przepis ten nadal odnosi się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z projektu ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska (druk sejmowy nr VII 3667) wynika bowiem, że intencją ustawodawcy było i jest nadal, aby ochrona akustyczna nie obejmowała wszystkich terenów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod realizację funkcji określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1, ale tylko tereny faktycznie użytkowane zgodnie z takim przeznaczeniem.

W opisanych okolicznościach organy administracji nie miały jakichkolwiek podstaw, by kwestionować rozwiązania w zakresie ochrony akustycznej przewidziane przez organ środowiskowy w postanowieniu z dnia z dnia [...] sierpnia 2017 r.

W kontekście zgłoszonych w pkt 4 skargi J. B. zarzutów dotyczących nieuchylenia przez organ odwoławczy postanowienia uzgadniającego z dnia [...] sierpnia 2017 r. Sąd przypomina, że zgodnie z art. 92 i art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, postanowienie to wiąże organ właściwy do wydania m.in. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie specustawy drogowej (art. 72 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy). Organ administracji architektoniczno-budowlanej musi zatem zastosować się do warunków realizacji przedsięwzięcia ustalonych w postanowieniu wymienionym w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, ma przy tym możliwość nałożenia określonych obowiązków lub czynności, wymienionych w ust. 2 i 3 tego przepisu. Organ wydający pozwolenie na realizację inwestycji ma więc obowiązek zbadania zgodności inwestycji m.in. z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz/lub postanowieniu wydanym na podstawie art. 90 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie postanowienie określone w art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej wiąże organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i praktycznie tę decyzję w odniesieniu do rozstrzygniętych w postanowieniu zagadnień kształtuje (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., II OSK 3308/17). Dokonywana w postępowaniu odwoławczym weryfikacja niezaskarżalnego zażaleniem postanowienia uzgadniającego warunki środowiskowe ograniczona jest wyłącznie do stwierdzenia ewidentnych błędów powodujących, że wydana w oparciu o uzgodnienia środowiskowe decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji byłaby sprzeczna z prawem. Podobnie jak raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, tak i postanowieniu uzgadniającemu wydawanemu w trybie art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej przysługuje bowiem szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy przedstawionego do zatwierdzenia przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest wyspecjalizowanym organem ochrony środowiska oraz przyrody, przez co polemika z ustalonymi przez niego warunkami realizacji inwestycji nie może sprowadzać się do ogólnego zakwestionowania zajętego przez niego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 2343/17). Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie w warunkach całościowej oceny uwarunkowań przyrodniczych kompetentnych fachowców, wynikających z tej analizy wniosków, które pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami przedstawionymi w postanowieniu uzgadniającym i decyzji środowiskowej.

Wbrew stanowisku skarżącej, analiza zaskarżonej decyzji dowodzi, że Minister odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów kierowanych przez stronę także wobec postanowienia uzgadniającego, przez co nie sposób uznać, że zarzuty odwołania były rozpatrywane wyłącznie przez drugą stronę postępowania tj. inwestora.

W podobny sposób – tj. jako niezasadną należało uznać argumentację obu skarg sprowadzającą się do zakwestionowania wydolności zaprojektowanego systemu odwadniania inwestycji tj. wywołania ryzyka przerwania cieku wodnego na działkach skarżącej J. B. nr [...] i [...] i nieprawidłowego zbadania spływu wód powierzchniowych na odcinku km 15+000 – 16+500, co zarzuciła skarżąca B. Ł. Argumentacja ta w ocenie Sądu jest oparta wyłącznie na subiektywnym postrzeganiu niekorzystnego oddziaływania inwestycji na środowisko gruntowo – wodne i stanowi wyraz dowolnego poglądu na powyższą kwestię. Zauważyć bowiem należy, że na mocy postanowienia uzgadniającego, na etapie eksploatacji zarządca drogi został zobowiązany do utrzymywania dobrego stanu technicznego i wysokiej sprawności systemu odwadniającego, poprzez zastosowanie separatorów, osadników, zbiorników retencyjnych i retencyjno – infiltracyjnych. W pkt 2.5 postanowienia uzgadniającego określono warunki, zgodnie z którymi system odwadniania i podczyszczania ścieków związany z przedsięwzięciem wymaga regularnych przeglądów oraz konserwacji, co pozwoli na zachowanie jego wysokiej efektywności. Ponadto w piśmie z dnia 28 grudnia 2017 r. inwestor wyjaśnił, że na działkach skarżącej J. B. nie stwierdzono istnienia, czy występowania okresowo cieku wodnego, natomiast w przypadku występowania opadów nawalnych część wód będzie spływała powierzchniowo na działki położone niżej. W kontekście powyższych zarzutów zwrócić także należy uwagę, że w decyzji środowiskowej z dnia [...] kwietnia 2011 r. inwestor został zobligowany, aby przy projektowaniu systemów odwodnienia przyjąć zasadę zatrzymania jak największej ilości wody na danym terenie, co zminimalizuje naruszenie stosunków wodnych (str. 20 decyzji środowiskowej).

Sąd nie aprobuje również stanowiska skarżącej J. B. co do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez brak zapewnienia właściwej obsługi komunikacyjnej działki nr [...] w postaci istniejącego dotychczas, trzeciego zjazdu na nieruchomość.

Zaznaczyć w związku z tym trzeba, że w art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prawodawca wskazał, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, odwołuje się zatem wprost do zastosowania regulacji ustawy o drogach publicznych. Stosownie zaś do art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm.), zarządca drogi, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, ma obowiązek budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących, to jest urządzonych zgodnie z przepisami prawa. Tym samym, jeżeli uprzednio istniał zjazd w sensie prawnym, to inwestor ma zawsze obowiązek zapewnienia zjazdu do takiej nieruchomości dokonując budowy lub przebudowy drogi, w przeciwnym wypadku obowiązek ten spoczywa na właścicielu nieruchomości.

Takiego obowiązku, co do trzeciego zjazdu na działkę nr [...] u zbiegu ul. C. i P. nie mógł zatem mieć inwestor, skoro - według ustaleń organu, niekwestionowanych przez skarżącą, w aktach sprawy brak było jakichkolwiek dokumentów zezwalających na jego lokalizację. Niemniej działki skarżącej nie zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej, bowiem dostęp taki mają zapewniony poprzez dwa zjazdy od strony drogi dojazdowej [...].

Podzielić zatem należało stanowisko Ministra, że obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie jest równoznaczny z obowiązkiem dostępu do drogi, co najmniej na dotychczasowych zasadach.

Tym samym uznać należy, że w trakcie postępowania odwoławczego Minister rozważył kwestię poszanowania interesów osób trzecich i uznał, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, że wobec skarżącej do naruszenia tych interesów nie doszło. Sąd z tym stanowiskiem się zgadza.

Wobec spełnienia wymogów ustawowych organ nie mógł odmówić wydania zezwolenia na realizację omawianej inwestycji drogowej, o czym stanowi art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 11 i specustawy drogowej.

Podsumowując pokreślić trzeba, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest aktem prawnym szczególnym, specjalnym, przewidującym uproszczoną procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Jak jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej jest potrzebą nie cierpiącą zwłoki i niewątpliwie leży w dobrze pojętym interesie społecznym i gospodarczym. Te okoliczności uzasadniają z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora i co za tym idzie - ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji.

Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia. Zarówno wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jak i sama decyzja zawierają wymagane prawem elementy (art. 11d ust. 1, art. 11f ust. 1 specustawy drogowej), a postępowanie poprzedzające jej wydanie zostało przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł wymaganych przez k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji