Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1661/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1, art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7-9, art. 77 § 1,  art. 78 § 1, art. 80, art. 134, art 141 § 1, art. 144,
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 81 ust. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr OA.7722.11.3.2023 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia – skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "WINB", "Organ" lub "Organ II instancji") z 29 sierpnia 2023 r., Nr OA.7722.11.3.2023 stwierdzające, że zażalenie A. S. (dalej: "Skarżącego") na zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]" lub "Organ I instancji") z [...] lipca 2023 r., Nr [...] jest niedopuszczalne.

W podstawie prawnej postanowienia Organ II instancji podał art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.").

Z uzasadnienia postanowienia i akt sprawy wynika, że w dniu [...] czerwca 2022 r. Skarżący złożył do Urzędu Regulacji Energetyki Południowo - Wschodni Oddział Terenowy skargę na Dystrybutora A. S.A. Oddział [...] [...] z powodu odmowy demontażu złącza kablowego znajdującego się w ścianie frontowej budynku, którego jest właścicielem. Podał, że instalacja nie posiada " tytułu prawnego" do istnienia w ścianie jego budynku, ogranicza jego prawa właścicielskie, jak i narusza konstrukcję budynku powodując połknięcia ściany. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki przekazał wniosek na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...].

Pismem z [...] września 2022 r. PINB dokonał zawiadomienia o przeprowadzeniu czynności kontrolnych, wyznaczając termin na [...] września 2022 r. Wnioskiem z [...] września 2022 r. Skarżący zwrócił się o zmianę wyznaczonego terminu. Zgodnie z żądaniem Organ wyznaczył kolejny termin na [...] września 2022 r. Czynności nie zostały przeprowadzone ponieważ w dniu wyznaczonym do kontroli budynek był zamknięty, a Skarżący nie udostępnił budynku do kontroli. Kolejnym zawiadomieniem Organ wyznaczył nowy termin dokonania czynności kontrolnych na dzień [...] października 2022 r. W dniu [...] października 2022 r. do Organu nadzoru budowalnego wpłynęło pismo Skaczącego zatytułowane "wniosek" w którym domagał się: "doprecyzowania zgodnie z art. 9 k.p.a okoliczności fatycznych i prawnych czynności kontrolnych organu, wykazanie interesu prawnego, jak i stron w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. w jakim charakterze występują poszczególne podmioty, czy osoby wyznaczone do czynności kontrolnych wymienionych w zawiadomieniu tj. instalacji gazowej, instalacji elektrycznej, kominowej, stanu technicznego budynku mają uprawnienia budowlane w wymienionym zakresie, stwierdzenie przez organ (a więc w istocie ustalenie określonej okoliczności), że występuje szczególnie ważny interes strony do zastosowania art. 61 § 2 k.p.a." Na powyższe pismo Organ udzielił szczegółowej odpowiedzi pismem z [...] października 2022 r. Wyznaczona na dzień [...] października 2022 r. kontrola nie została przeprowadzona, w związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia czynności kontrolnych przez Skarżącego. W dniu 26 października 2022 r. Organ zawiadomił Prokuraturę Rejonową o udaremnianiu przeprowadzenia czynności kontrolnych przez Skarżącego. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2023 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyznaczył na dzień [...] września 2023 r. termin ponownych czynności kontrolnych dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...].

W dniu [...] sierpnia 2023 r. do PINB w [...] wpłynęło pismo A. S. zatytułowane "zażalenie", z którego treści wynika, że dotyczy ono zawiadomienia z dnia [...] lipca 2023 r. znak: [...]. A. S. stwierdził w nim, że PINB w [...] wyznaczył już termin czynności kontrolnych na dzień [...] września 2022 r. (w drodze zawiadomienia z dnia [...] września 2022 r. znak: [...]). Wyjaśnił, że nie prowadził żadnych robót budowlanych ani remontów. Budynek wymaga wykonania termomodernizacji, zabezpieczenia wzmocnienia wnęki złącza kablowego umieszczonego w wykutej ścianie zewnętrznej budynku, za co odpowiedzialne jest A. S.A. Oddział [...] [...], tymczasem A. S. A. odmawia uregulowania sytuacji prawnej istnienia złącza kablowego. Skrzynka złącza kablowego znajduje się na zewnętrznej ścianie budynku o wymiarach 1,10 x 90, jest zamknięta, dostępna od strony chodnika. PINB w [...] nie przejawiał zainteresowania kontrolą stanu wymienionej skrzynki złącza kablowego, ani nie przywoływał w postępowaniu administracyjnym przedstawiciela A. S. A. [...]. Podał, że z wniosku PINB w [...] sprawa toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział [...] sygn. akt: [...]. W związku z brakiem prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy karnej sygn. akt: [...] i kolizji postępowań karnego i administracyjnego wnosi o wstrzymanie czynności kontrolnych PINB w [...].

Pismem z dnia [...] sierpnia 2023 r. znak: [...], PINB w [...] przekazał do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo A. S. zatytułowane jako "zażalenie".

Po przeanalizowaniu zażalenia Organ II instancji stwierdził, że zażalenie jest niedopuszczalne. Powołując się na treść art. 141 § 1 k.p.a. wskazał, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Poczynione na obecnym etapie czynności nie dały Organowi I instancji podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie zostało wydane żadne postanowienie, od którego Skarżący mógłby wnieść zażalenie.

Wyjaśnił, że zawiadomienie PINB w [...] z dnia [...] lipca 2023 r. znak: [...], od którego zażalenie wniósł A. S. nie jest postanowieniem, a jedynie pismem informującym o planowanych przez organ czynnościach kontrolnych. Pismo to nie spełnia wymogów, jakim powinno odpowiadać postanowienie administracyjne, a które są określone są w art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego - to znaczy, że poza oznaczeniem organu wydającego, daty wydania, oznaczenia strony i podpisu, nie zawiera wskazania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia.

Skoro pismo nie zawiera podstawowego elementu postanowienia jakim jest rozstrzygnięcie, to nie może stanowić postanowienia administracyjnego w rozumieniu ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

W skardze na to postanowienie Skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym tj.: art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 78 §1, art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie rzetelnie stanu faktycznego sprawy oraz wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Takie działanie, zdaniem Skarżącego podważa zaufanie obywatela do organów państwa.

2) naruszenie przepisów prawa budowlanego tj.: art.81c ust.3 p.b., na podstawie którego obowiązek jest nakładany w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

W uzasadnieniu podniósł, że organ nadzoru budowlanego powinien rozstrzygać ewentualne wątpliwości we własnym zakresie i w ramach swoich kompetencji, gdyż posiada wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej norm technicznych. Z pomocy ekspertów powinien korzystać jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Tymczasem w protokole z czynności nie opisano stanu technicznego budynku, nie znalazły się również jakiekolwiek adnotacje dotyczące utrzymania obiektu.

Na tych podstawach wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia WINB w [...] - jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdzenie nieważności zawiadomienia PINB w [...] jako wydanego bez podstawy prawnej - art.81c ust.3 p.b. oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą zaskarżonym postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona w wyżej zakreślonych granicach kontrola nie wykazała nieprawidłowości.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2023 r.

Zgodnie z art. 134 k.p.a., który to przepis na podstawie art. 144 k.p.a. stosuje się odpowiednio do zażaleń: organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Niedopuszczalność odwołania/zażalenia zachodzi między innymi z przyczyn przedmiotowych, tj. w sytuacji gdy nie istnieje przedmiot zaskarżenia.

Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ nie wydał bowiem żadnego rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałoby środek zaskarżenia.

Jak wynika z akt postępowanie zostało zainicjowane skargą Skarżącego, który domagał się podjęcia czynności w związku z odmową demontażu przez A. S.A. Oddział [...] zainstalowanego na ścianie jego budynku złącza kablowego powodującego, jak wskazał, pęknięcie fundamentu budynku.

Organ podjął czynności kontrolne dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce [...] położonej w [...], stanowiącej własność G. K. i A. S. w zakresie utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym, w trybie art. 81 ust. 4 p.b.

Zgodnie z tym przepisem: organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.

W tym bowiem zakresie zgłoszone żądanie należało do kompetencji organu nadzoru budowalnego, tj. ustalenia czy budynek którego dotyczy zgłoszenie wymaga interwencji organu nadzoru budowalnego ze względu na jego stan techniczny.

Pomimo podjęcia próby dokonania czynności kontrolnych i wyznaczania kolejnych terminów, czynności nie udało się przeprowadzić ze względu na obstrukcję Skarżącego, który najpierw wnosił o przesunięcie wyznaczonego terminu, aby następnie w dacie kolejnego terminu uniemożliwić pracownikom Organu przeprowadzenie czynności kontrolnych.

W związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia czynności Organ zawiadomił Prokuraturę o utrudnianiu prowadzenia czynności kontrolnych, jednocześnie pismem z [...] lipca 2023 r. zawiadomił o wyznaczeniu kolejnego terminu dla dokonania czynności kontrolnych.

Ostatnio wymienione zawiadomienie jest przedmiotem zażalenia.

Zgodzić należy się z Organem II instancji, że zażalenie jest oczywiście niedopuszczalne ponieważ brak jest przedmiotu zaskarżenia. Postępowanie administracyjne, podobnie z resztą jak szereg innych postępowań rządzi się określonymi prawami i regułami. Przepisy k.p.a. oraz przepisy prawa budowlanego ściśle przewidują w jakich sytuacjach możliwe jest wniesienia środka zaskarżenia.

Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a.: na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi.

W niniejszej sprawie nie zapadło żadne postanowienie by móc w ogóle zastanawiać się nad możliwością jego zaskarżenia.

Wyjaśnić Skarżącemu należy, że podjęte przez Organ nadzoru budowalnego czynności kontrolne nie są równoznaczne z wszczęciem postępowania. W ramach kompetencji kontrolnych organ nadzoru budowlanego może dokonywać kontroli, co nie oznacza jeszcze podjęcia postępowania w sprawie. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne nie jest bowiem równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego i jedynie, w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 543/21 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z akt administracyjnych Organ dokonał zawiadomienia o przeprowadzeniu czynności kontrolnych, których, z przyczyn leżących po stronie Skarżącego, w ogóle nie przeprowadził.

Stwierdzić zatem należy, że postępowanie nie zostało jeszcze skutecznie zainicjowane, co dopiero mówić o wydaniu rozstrzygnięcia.

W świetle powyższego wniesione przez Skarżącego zażalenie na zawiadomienie o dacie wyznaczenia czynności kontrolnych należy uznać za oczywiście niedopuszczalne. Chybione są w związku z tym podniesione w skardze zarzuty dotyczące nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania w tym art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a., polegające w ocenie Skarżącego na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Niesłuszny jest również zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. i wynikającej z niego zasady działania w zaufaniu do organów państwa. Stawianie tego zarzutu na tle okoliczności sprawy Sąd ocenia za nadużycie ze strony Skarżącego, który z jednej strony inicjuje czynności kontrolne Organu, a następnie je uniemożliwia.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., w całości podzielając twierdzenia Organu II instancji.