Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 704/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art.1 ust.3, art.3 ust.1, art.4 ust.1, art.15 ust.2 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi J.R. na uchwałę Rady Miasta z dnia 7 lipca 2020 r., nr XXV.484.2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta podjęła w dniu 7 lipca 2020 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713, aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559; dalej jako u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ; dalej jako u.p.z.p.), uchwałę nr XXV.484.2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie [...].

Działając na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. J.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 k.c. przez:

a) przekroczenie władztwa planistycznego gminy w wytyczeniu linii zabudowy terenów oznaczonych symbolem M/U1 i M/U2, skutkującego niezasadnym ograniczeniem wolności zagospodarowania terenu działek ewidencyjnych o nr [...], położonych w obrębie [...] przy ul. [...], a co za tym idzie prawa własności nieruchomości, podczas gdy brak jest uzasadnionego interesu publicznego, aby organ pianistyczny w ogóle wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem M/U1 i M/U2 od strony cieku wodnego przepływającego przez teren objęty planem a oznaczonego symbolem WS; ewentualnie:

b) przekroczenie władztwa planistycznego gminy w wytyczeniu linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem M/U1 i M/U2, skutkującego niezasadnym ograniczeniem wolności zagospodarowania terenu działek ewidencyjnych o nr [...], położonych przy ul. [...], a co za tym idzie prawa własności nieruchomości, podczas gdy brak jest uzasadnionego interesu publicznego, aby organ planistyczny wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem M/U1 i M/U2 odpowiednio w odległości 6 m

i 4 m, albowiem brak jest ku temu podstawy prawnej;

2. art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia

z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587; dalej jak r.w.z.p.) przez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to sprzeczność dotyczy wyrysowania nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu dla terenów oznaczonych symbolem M/U2 w odległości 6 metrów od linii rozgraniczających teren, podczas gdy nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem M/U2 wyrysowana powinna być w odległości 4 metrów od linii rozgraniczających teren, zgodnie z § 23 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, co skutkuje istnieniem dwóch rozbieżnych ustaleń w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla tych terenów, albowiem zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, wyrysowane na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy uznane zostały za obowiązujące.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o:

I. stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 3, § 22 ust. 2 i § 23 ust. 2 pkt 1 oraz załącznika nr 1 w części obejmującej wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami M/U1 i M/U2 zaskarżonej uchwały;

II. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że zgodnie

z zaskarżoną uchwałą przez nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć linię, poza którą nie może być wysunięta zewnętrzna ściana budynku (§ 2 pkt 2 uchwały). Stosownie do § 3 ust. 1 pkt 3 tej uchwały, na rysunku planu obowiązującymi oznaczeniami są m.in. nieprzekraczalne linie zabudowy. W planie wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczone na rysunku planu symbolami M/U1

i M/U2. Dla tych terenów wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy w różnej odległości od linii rozgraniczających tereny. Dla terenów oznaczonych symbolem M/U1 nakazano uwzględnienie wskazanych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających teren, zaś dla terenów oznaczonych symbolem M/U2 nakazano uwzględnienie wskazanych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy w odległości 4m od linii rozgraniczających teren. Skarżący jest właścicielem kompleksu sąsiadujących ze sobą działek objętych postanowieniami planu, tj. działek oznaczonych ewidencyjnie nr [...] przy ul. [...]. Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych dla ww. nieruchomości prowadzi księgi wieczyste o nr [...]. Na powyższych działkach skarżący planuje zrealizować inwestycję w postaci posadowienia nowych budynków usługowych z pokojami pensjonatowymi w taki sposób, aby istniejąca zabudowę połączyć z nowopowstałymi budynkami. Pełnomocnik podkreślił, że na powyższych nieruchomościach znajdują się już budynki położone bezpośrednio przy cieku wodnym lub w odległości kilkudziesięciu centymetrów od tego cieku, które wykorzystywane są obecnie na działalność usługową. Budynki te przekraczają obecnie ustaloną nieprzekraczalną linię zabudowy. Pomiędzy wymienionymi działkami stanowiącymi własność skarżącego przepływa ciek wodny, który dzieli wyżej wymienione działki mniej więcej na pół.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego zaskarżona uchwała planistyczna obecnie uniemożliwia skarżącemu zrealizowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego ze względu na sposób wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy, które wyznaczone zostały z przekroczeniem władztwa planistycznego przyznanego gminie, w sposób nieuwzgledniający prawa własności skarżącego i prawa do zabudowy nieruchomości będących jego własnością. Ponadto, zaskarżona uchwała jest wadliwa w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy, albowiem ustalenia w tym zakresie okazują się być rozbieżne przy porównywaniu części tekstowej planu z jego częścią graficzną (rysunkiem planu). Uchwała przekroczyła granice władztwa planistycznego gminy przez wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy w sposób opisany

w zaskarżonej uchwale, przy czym w ocenie skarżącego naruszenie to jest dwuwariantowe. Rada Miasta w sposób bezpodstawny ustaliła nieprzekraczalne linie zabudowy na terenach przeznaczonych pod zabudowę od strony cieku wodnego, tj. terenów wód powierzchniowych śródlądowych o symbolu WS. Linie te nie powinny w ogóle zostać wyznaczone w odniesieniu do terenów zajętych przez ciek wodny. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Oznacza to, że organ planistyczny zobligowany jest do wyznaczenia linii zabudowy, przy czym wyznaczenie tego parametru, przy uwzględnieniu zasad władztwa planistycznego gminy, nie może nastąpić w sposób dowolny i bez żadnego uzasadnienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się bowiem, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają".

Dalej pełnomocnik zauważył, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zawiera warunków, które należy uwzględnić przy wyznaczaniu linii zabudowy, jednak wyznaczenie to powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności ingerencji w prawo własności przez organ planistyczny. Ingerencja taka jest zaś uzasadniona, gdy obowiązek wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wynika

z innych przepisów prawa i znajduje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy. Wyznaczenie zatem nieprzekraczalnej linii zabudowy powinno mieć podstawę prawną w przepisach szczególnych w odniesieniu do u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie brak jest przepisu uzasadniającego wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy lub warunkującego zakaz zabudowy w określonej odległości od cieków wodnych czy innych wód śródlądowych, a w konsekwencji linia taka nie powinna zostać w ogóle wyznaczona od strony cieku wodnego. Co więcej, wyznaczenia takiej linii nie uzasadniają okoliczności faktyczne niniejszej sprawy. Organ planistyczny nie wskazał żadnej okoliczności uzasadniającej wyznaczenie takiej linii od strony cieku wodnego,

w tym na działkach należących do skarżącego, przy czym istniejąca zabudowa przekracza nowo wyznaczone linie zabudowy. Na działce skarżącego oznaczonej ewidencyjnie nr [...] posadowiony jest już budynek, którego wschodnia ściana bezpośrednio styka się z ciekiem wodnym. To samo dotyczy budynku skarżącego posadowionego na działce oznaczonej ewidencyjnie nr [...]. Uwzględniając aktualny stan zabudowy, stwierdzić należy, że wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy od strony cieku wodnego uniemożliwia skarżącemu rozbudowę istniejących budynków

w planowany sposób (poprzez ich połączenie), albowiem wyłącza znaczne połacie nieruchomości skarżącego spod jakiejkolwiek możliwości zabudowy.

W konsekwencji, okoliczności niniejszej sprawy wskazują zdaniem pełnomocnika, że organ nie ocenił w sposób należyty aktualnego stanu i sposobu zagospodarowania działek należących do skarżącego i w sposób całkowicie dowolny

i arbitralny wyznaczył nieprzekraczalne linie zabudowy od strony cieku wodnego. Aktualnie brak jest żadnego uzasadnienia dla wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach należących do skarżącego, skoro obecnie istniejąca zabudowa nie spełnia tego parametru, a ewentualny (niewyrażony przez organ planistyczny) cel jej wyznaczenia nie zostanie spełniony ze względu na istniejąca zabudowę. Jednocześnie pełnomocnik podkreślił, że jeżeli uznać by za zasadne wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony cieku wodnego, to wyznaczenie tej linii powinno nastąpić

z uwzględnieniem obecnie obowiązującego prawa wodnego, tj. art. 232 ust. 1 ustawy

z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2022, poz. 2625 dalej jako u.p.w.), który zakazuje grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Zatem ewentualne wyznaczenie linii zabudowy od strony wód śródlądowych powierzchniowych powinno zostać dokonane

w odległości 1,5 m od linii brzegu, albowiem wielkość ta uzasadnia realizację celu art. 232 ust. 1 u.p.w. Tylko wyznaczenie powyższego parametru na poziomie 1,5 metra uznać należy za proporcjonalne działanie organu planistycznego, zaś wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 metrów od linii brzegu uznać należy za działanie dowolne i nieuzasadnione z punktu widzenia okoliczności faktycznych.

Nieuzasadnione jest również wyznaczanie nieprzekraczalnych linii zabudowy

w różnych odległościach od linii rozgraniczających tereny. W zaskarżonej uchwale określono nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6 metrów od linii rozgraniczających teren oznaczony symbolem M/U1 i 4 metry od linii rozgraniczających teren oznaczony symbolem M/U2. Nieprzekraczalne linie zabudowy wyznaczone zostały więc w różny sposób dla gruntów o tym samym przeznaczeniu (przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe), przy czym skarżący nie może zapoznać się z motywami takiego działania, albowiem zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Zaproponowany sposób wyznaczenia linii zabudowy nie znajduje jednak uzasadnienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Wprowadzone rozwiązanie doprowadziło do sytuacji, gdy po jednej stronie cieku wodnego nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została w odległości 6 m od linii brzegu, zaś na tym samym odcinku, lecz po drugiej stronie tego cieku, w odległości 4 m od linii brzegu. Skarżący nie znajduje uzasadniania dla takiego rozwiązania. Nie sposób bowiem uznać za logiczne, aby organ planistyczny uznał, że z jednej strony cieku wodnego konieczne jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m, a z drugiej strony wystarczające jest wyznaczenie tej linii w odległości 4 m. Pokreślił ponadto, że przez wyznaczenie linii zabudowy w taki sposób, jak zostało to uczynione w zaskarżonej uchwale, wyłącza znaczne powierzchnie działek należących do skarżącego z możliwości zabudowy,

a w konsekwencji - jak wyżej wskazano - powinno być należycie uzasadnione

i konieczne dla realizacji konkretnych celów ustawowych, których organ w niniejszej sprawie nie skonkretyzował.

Ponadto – zdaniem skarżącego - w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy wskazać także należy na wewnętrzną sprzeczność planu w tym zakresie, tj. sprzeczność części tekstowej z częścią graficzną planu. W zaskarżonej uchwale określono nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6 metrów od linii rozgraniczających teren oznaczony symbolem M/U1 i 4 metry od linii rozgraniczających teren oznaczony symbolem M/U2. Obie wskazane odległości są więc różne, co powoduje, że w różny sposób powinny zostać określone w części graficznej planu. Tymczasem na rysunku planu, jak i na wypisach map do celów projektowych uwzględniających postanowienia planu, nieprzekraczalne linie zabudowy zarówno dla terenów oznaczonych symbolem M/U1, jaki symbolem M/U2 zostały wyrysowane

w takiej samej odległości od linii rozgraniczających tereny, co uwidoczniono na załączniku graficznym do niniejszej skargi. Mapa do celów projektowych została sporządzona w skali 1:500 co oznacza, że jeden centymetr na mapie w rzeczywistości wynosi 5 metrów. Pomiar rzeczywisty wyznaczonych nieprzekraczalnej linii zabudowy wykonany na powyżej mapie wskazuje wynik 1,2 cm, tj. 6 metrów w rzeczywistości, zarówno dla terenów oznaczonych symbolem M/U1, jaki symbolem M/U2. Oznacza to, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem M/U2 wyznaczona została na rysunku planu w odległości 6 m od linii rozgraniczającej teren, przy czym zgodnie z § 23 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, odległość ta powinna wynosić 4 m. Oznacza to, że plan jest wzajemnie sprzeczny w tym zakresie,

w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że Rada Miasta w § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały uznała nieprzekraczalne linie zabudowy wyrysowane na rysunku planu za obowiązujące. Aktualnie w treści zaskarżonej uchwały istnieją dwa konkurencyjne postanowienia regulujące te same zagadnienie, co jest niedopuszczalne z punktu zasad demokratycznego państwa prawnego.

W ocenie pełnomocnika skarżącego opisane w niniejszej skardze naruszenia mają charakter istotny, albowiem wpływają w znaczny sposób na prawo własności skarżącego, ograniczając w sposób nieuzasadniony prawo zabudowy jego nieruchomości. Zaproponowany przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy nie znajduje uzasadnienia ani w obowiązujących przepisach prawa, ani w okolicznościach faktycznych, zaś ich wyznaczenie od strony cieku wodnego narusza zasadę proporcjonalności ograniczeń w korzystaniu z prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w wyniku skargi złożonej przez Wojewodę, wyrokiem z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 643/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność § 3 ust. 1 pkt 8 i 9, § 10 ust. 1 pkt 3, § 13 i § 33 uchwały Nr XXV.484.2020 Rady Miasta z dnia 7 lipca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie [...] oraz załącznika graficznego nr 1 do uchwały w części obejmującej teren ZC wraz z jego strefami ochronnymi.

Organ wyjaśnił, że J.R., zam. w [...], jest właścicielem nieruchomości oznaczonych numerami działek [...] położonych w [...]. Działki nr [...], położone przy ul. [...] stanowią jeden kompleks i są zagospodarowane. Drugi kompleks tworzą wolne od zabudowy działki nr [...], położone przy ul. [...], Oba te kompleksy oddziela od siebie działka nr [...] będąca własnością Skarbu Państwa, stanowiąca ciek wodny - [...], ujęty w ewidencji urządzeń melioracji wodnych, prowadzonej przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Zaskarżona uchwała obejmuje obszar, w granicach którego zlokalizowane są wszystkie wymienione w skardze nieruchomości. Zgodnie z powyższym planem działki nr [...], położone przy ul. [...] znajdują się na terenie o symbolu M/U1. Zapisy szczegółowe dla tego terenu zawarte są w § 25 uchwały. Działki nr [...], położone przy ul, [...] znajdują się natomiast w granicach terenu M/U2, ujętego w § 26 uchwały. Zarówno teren M/U1, jak i M/U2 zostały określone w planie jako tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa, zabudowa mieszkaniowo-usługowa lub zabudowa usługowa. Dla obu terenów zarówno w części tekstowej uchwały, jak i w części graficznej planu ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających.

Odnosząc się do pierwszego ze stawianych zarzutów, tj. przekroczenia władztwa planistycznego gminy w wytyczeniu linii zabudowy dla terenów M/U1 i M/U2, a tym samym naruszenia art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 140 k.c., organ wyjaśnił, jak należy rozumieć władztwo planistyczne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem polityki przestrzennej prowadzonej przez gminę. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym celem uchwalenia planów miejscowych jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w bliżej nieokreślonym horyzoncie czasowym. Plan stwarza przy tym warunki do podejmowania działań urbanistycznych

z chwilą wejścia w życie planu. Uchwalając plan gmina realizuje przysługujące jej uprawnienie określane w doktrynie jako władztwo planistyczne. W ten sposób gmina reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych planem miejscowym, którego ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykorzystywania prawa własności. Prawo własności może być wykorzystywane w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. U.p.z.p. jest podstawowym aktem regulującym proces gospodarowania przestrzenią. Z woli ustawodawcy jej przedmiot stanowią regulacje w dwóch podstawowych obszarach określenia zasad kształtowania polityki przestrzennej przez organy administracji oraz określenia zakresu i sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na konkretne cele wraz z ustaleniami zasad ich zagospodarowania i zabudowy.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność

i prawo dziedziczenia. Tak więc prawo własności jest wartością konstytucyjną. Jednakże nie jest ono wartością bezwzględną i podobnie jak inne prawa konstytucyjne może podlegać ograniczeniom. Ograniczenia w możliwości korzystania z prawa własności zawiera m.in. art. 6 u.p.z.p. Rolą planu miejscowego nie jest zatem odzwierciedlenie obowiązujących przepisów, tylko kształtowanie ładu przestrzennego

w zgodności z tymi przepisami. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Art. 15 u.p.z.p. zawiera natomiast katalog ustaleń, które muszą być obligatoryjnie zawarte w tym dokumencie oraz katalog ustaleń fakultatywnych. Wśród ustaleń obowiązkowych są linie zabudowy, o których mowa w ust. 2 pkt 6 tego przepisu. Wobec tego nie można podważać słuszności wprowadzenia w planie linii zabudowy. Można jedynie rozważać zasadność ich wytyczenia w danym miejscu. Ponadto na formę planu miejscowego wpływają nie tylko potrzeby i wnioski zainteresowanych stron, ale także uwarunkowania wynikające zarówno z istniejącego sposobu zagospodarowania, przeprowadzanych analiz, jak i z dokonywanych w trakcie procedury sporządzania planu uzgodnień i opinii odpowiednich instytucji i organów.

W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza

w sołectwie [...] nieruchomości stanowiące własność skarżącego zlokalizowane są na terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczonych na rysunku planu symbolami M/U1 i M/U2. Tereny te przylegają po obu stronach do cieku naturalnego o nazwie [...], oznaczonego na rysunku planu symbolem WS. Odległość zabudowy od takich urządzeń wodnych nie jest regulowana żadnymi przepisami. Obowiązujące akty prawne określają jedynie odległość zabudowy od granicy działki, o czym stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej jak r.w.t.) oraz odnoszą się do grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, o czym stanowi u.p.w. Na podstawie powyższych przepisów istniałaby zatem możliwość realizacji zabudowy w odległości zaledwie 3 m od granicy istniejącego kanału. Organ zwrócił uwagę, że w granicach terenów M/U1 i M/U2 istnieje możliwość realizacji zabudowy o wysokości aż do 3 kondygnacji, w tym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, a także usługowej. Ustalenie linii zabudowy od wspomnianego kanału miało zatem na względzie zarówno ochronę tego obiektu przed ewentualnym zniszczeniem, jak i ochronę nowej zabudowy przed działaniem wody.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że w trakcie sporządzania zaskarżonego planu miejscowego prowadzone były równolegle przez Prezydenta Miasta prace nad innym planem miejscowym w tym samym sołectwie, obejmującym obszar, przez który przebiega dalszy odcinek [...]. W procedurze sporządzania tego planu Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wnioskowało o ustalenie linii zabudowy w odległości minimum 6m od wspomnianego kanału. Wprawdzie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie [...] nie wpłynął podobny wniosek, ale na etapie sporządzania projektu planu wzięto pod uwagę stanowisko PGW WP wyrażone w stosunku do tego samego cieku wodnego. Wobec tego do projektu planu wprowadzono linie zabudowy w odległości 6 m od cieku. Projekt w takiej formie, zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. został przedstawiony do zaopiniowania i uzgodnienia przez odpowiednie organy i instytucje oraz został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Skarżący brał udział w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie [...]. Nie składał on wniosków, ale na etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu złożył pismo zawierające dwie uwagi do przyjętych rozwiązań, w tym prośbę o odstąpienie od określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy od strony terenu WS. Złożone do projektu planu uwagi zostały przeanalizowane i rozpatrzone przez Prezydenta Miasta w myśl art. 17 pkt 12 u.p.z.p. oraz art. 42 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.).

Zdaniem organu sposób ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy na terenach M/U1 i M/U2, w granicach których zlokalizowane są działki będące własnością skarżącego nie wykracza poza dane gminie władztwo planistyczne. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, mówiącego

o nieprzekraczalnych liniach zabudowy jako o obowiązującym oznaczeniu na rysunku planu, chce natomiast doprowadzić do uchylenia wszystkich nieprzekraczalnych linii zabudowy ustalonych w planie, nie tylko w zakresie własnych nieruchomości. W świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowiłoby to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów, tj. sprzeczności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie [...] w zakresie linii zabudowy dla terenów M/U1 i M/U2, a tym samym naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w związku z § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 r.w.z.p., organ jednoznacznie stwierdził, że taka sprzeczność nie istnieje. Skarżący błędnie odczytał ustalenia planu. Na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały nieprzekraczalne linie zabudowy dla terenów M/U1 i M/U2 wyznaczone zostały w takiej samej odległości, tj. 6m od wszystkich linii rozgraniczających. W treści uchwały ustalenia szczegółowe dla terenu M/U1 zawarte są w § 25, a dla terenu M/U2 w § 26. Zarówno § 25, jak i § 26 zawiera ust. 2 o identycznej treści, mówiący o nakazie uwzględnienia wskazanych na rysunku planu nieprzekraczalnych linii zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających teren. Tym samym ustalenia tekstowe i graficzne planu są ze sobą spójne. Z treści skargi, a w szczególności z wniosku o stwierdzenie nieważności § 22 ust. 2 i § 23 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały wynika, że skarżący odnosi się do sąsiednich terenów zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowo-usługowej, oznaczonych symbolami MN/U1 i MN/U2, które nie obejmują swym zasięgiem działek skarżącego.

W konsekwencji nie ma podstaw do uchylenia § 3 ust. 1 pkt 3 oraz załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami M/U1 i M/U2. Natomiast wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności § 22 ust. 2 i § 23 ust. 2 pkt 1 tej uchwały jest całkowicie bezzasadny, gdyż wskazane zapisy nie odnoszą się do nieruchomości stanowiących jego własność.

Pismem z dnia [...] lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącego zmienił żądania skargi zawarte w jej pkt I wskazując, że wnosi o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 3, § 25 ust. 2, § 26 ust. 2 oraz w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami M/U1 i M/U2 zaskarżonej uchwały. Nie wnosi natomiast o stwierdzenie nieważności § 22 ust. 2 i § 23 ust. 2 uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest opisana na wstępie uchwała Rady Miasta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie [...].

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do

art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W pierwszej kolejności koniecznym było wyjaśnienie, czy skarżący jest legitymowany do skutecznego kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały

w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to znaczy, czy skarżącemu przysługuje interes prawny umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały oraz czy jego interes prawny został naruszony tą uchwałą. Stwierdzenie istnienia powyższych przesłanek otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. W związku z tym wskazać należy, że

w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna lub uchwała), przy czym nie musi to być norma z zakresu prawa administracyjnego. Konieczne jest także wykazanie przez stronę skarżącą uchwałę w sprawie planu miejscowego istnienia związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Taki związek musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Interes prawny powinien też być aktualny, osobisty (własny, indywidualny) i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że skarżący ma interes prawny

w zaskarżeniu uchwały. Wiąże się on - zdaniem Sądu - z przysługującemu skarżącemu prawa własności działek, położonych w [...], oznaczonych geodezyjnie numerami:

1. [...] - położonych na terenie objętym kwestionowaną uchwałą oznaczonym symbolem M/U1;

2. [...] - położonych na terenie objętym kwestionowaną uchwałą oznaczonym symbolem M/U2,

co wynika z przedłożonych przez niego odpisów z ksiąg wieczystych [...].

W dalszej kolejności koniecznym jest ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Nie ulega wątpliwości, że zarzucając naruszanie interesu prawnego należy wskazać konkretną normę prawa materialnego, z której to uprawnienie lub interes prawny są wywodzone i która to norma została naruszona. Nie wystarczy przy tym wskazanie naruszenia szeroko rozumianych przepisów dotyczących prawa własności. Uprawnienia wynikające z prawa własności mogą być naruszone uchwałą organu gminy, ale wykazanie tego naruszenia nie może opierać się na ogólnym jedynie wskazaniu prawa własności opartego na art. 140 Kodeksu cywilnego. Legitymowany do zaskarżenia planu miejscowego jest zatem taki podmiot, który wykaże, że "ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości" jest takie, że narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Do naruszenia takiego dochodzi zatem wtedy, gdy ukształtowanie wykonywania prawa własności nieruchomości prowadzi do zawężenia sfery wolności związanej z prawem własności. Nie można przyjąć, że każde oddziaływanie na prawo własności jest naruszeniem interesu prawnego. Narusza interes prawny podmiotu uchwała nakładająca nań nowy obowiązek lub zwiększająca zakres obowiązku już istniejącego albo też pomniejsza uprawnienie przysługujące podmiotowi lub całkowicie to uprawnienie odejmuje (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2008 r., II OSK 487/08). W niniejszej sprawie niewątpliwie zaskarżona uchwała ingeruje w prawo własności skarżącego, kształtując je w sposób mniej korzystny niż miało to miejsce przed jej wejściem, wprowadzając linię zabudowy, zwłaszcza od strony cieku wodnego, położonego na terenie oznaczonym na planie symbolem WS.

Wykazanie się przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego powinno obejmować te jej ustalenia, które pozostają w związku z indywidualnym interesem podmiotu skarżącego

i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień do danej nieruchomości. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że wyeliminowanie z obrotu planu miejscowego w szerszym zakresie wywołuje skutki prawne wobec innych podmiotów niebiorących udziału w postępowaniu sądowym

i niemogących przez to bronić własnego interesu w sprawie. Stąd w orzecznictwie ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. W przeciwnym razie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. stałaby się skargą o charakterze actio popularis (por. wyroki NSA:

z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r.,

II OSK 2992/14). Tym samym, jeśli skarżący wywodził swój interes z prawa własności, to jego legitymacja do zaskarżenia uchwały ograniczyła się do tych ustaleń uchwały, które miały związek z jego nieruchomościami.

Podkreślić należy, iż zaskarżona uchwała była przedmiotem rozpoznania tut. Sądu, który prawomocnym wyrokiem z 10 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Go 643/20, wydanym w sprawie ze skargi Wojewody stwierdził jej nieważność w zakresie § 3 ust. 1 pkt 8 i 9, § 10 ust. 1 pkt 3, § 13 i § 33 oraz załącznika graficznego nr 1 w części obejmującej teren ZC wraz z jego strefami ochronnymi. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie. W sytuacji bowiem, gdy o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny, sąd orzekający później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżącego. Skarga rozpoznawana w niniejszej sprawie w żaden sposób nie dotyczy ustaleń planu, które były przedmiotem rozważań, a w konsekwencji i rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt II SA/Go 643/20. Podkreślenia jednak wymaga, że nie został zakwestionowany w tej ostatniej sprawie tryb sporządzenia planu, czym Sąd był związany rozstrzygając skargę J.R. Zresztą skarżący w tym zakresie nie sformułował żadnych zarzutów.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do oceny zasadności ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami M/U1 oraz M/U2. Jednym z podstawowych elementów treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest co do zasady obowiązek ustalenia linii zabudowy wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 8 r.w.z.p. Jeżeli bowiem w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry

i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu). Można do tego użyć takiego parametru jak linia zabudowy (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r.,

II OSK 1343/12). Jak wskazuje się w orzecznictwie w przepisach u.p.z.p. nie zostało zdefiniowane pojęcie "linii zabudowy. Pojęcie to nie zostało także zdefiniowane

w r.w.z.p. W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 tej ustawy - w szczególności ma służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 3431/18). Rolą linii zabudowy jest wskazanie granic, w której ma być na działce realizowana zabudowa

i których to granic nie można przekroczyć. Takie granice mogą wynikać nie tylko

z przepisów miejscowego planu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wyłącza bowiem stosowania przepisów powszechnie obowiązującego prawa m.in. przepisów r.w.t. Możliwe jest jednak takie ukształtowanie linii zabudowy, iż będzie ona przebiegać w odległości większej niż wynika to z powyższych przepisów. Takie ustalenie linii zabudowy mieści się w ramach tzw. władztwa planistycznego gminy (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r., II OSK 796/20). Należy podkreślić, iż linia zabudowy stanowi pewną perspektywę dla obowiązujących wzorów architektonicznych

i urbanistycznych, pełni funkcję porządkującą i ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego. Linię zabudowy wyznacza się m. in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, najczęściej jako istotny element regulujący odległość od jezdni, choć w praktyce wyznaczaną czasem także w stosunku do innych elementów przestrzeni. Wykreślając zatem linie zabudowy organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać. Ustala więc - w ramach przyznanego mu ustawą władztwa - pewien, określony porządek w urządzeniu przestrzeni, ingerując przy tym niewątpliwie w prawa właścicieli do swobodnego zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., II OSK 2513/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., IV SA/Wa 1055/19, wyrok WSA w Szczecinie z 13 września 2018 r., II SA/Sz 447/18, wyrok WSA w Białymstoku z 7 grudnia 2017 r., II SA/Bk 731/17; wyroki WSA:

w Krakowie z 30 sierpnia 2017 r., II SA/Kr 748/17, z 28 listopada 2017 r. II SA/Kr 1039/17).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, iż wbrew zarzutom skargi zasadne było ustalenie przez organ uchwałodawczy nieprzekraczalnej linii zabudowy w zaskarżonej uchwale, nie tylko w odniesieniu do dróg, do których przylegają nieruchomości skarżącego (jako pozostające w zgodzie z art. 43 ust. 1 ustawy i drogach publicznych, co zresztą nie było kwestionowane), ale również co do obszaru oznaczonego symbolem WS, stanowiącego ciek wodny – [...]. Jak bowiem wskazano rada miasta mogła taką linię zabudowy wyznaczyć

w ramach swego władztwa planistycznego, kierując się przesłankami wynikającymi

z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Tym bardziej, iż brak było szczegółowych przepisów w tym zakresie. Powoływany przez skarżącego przepis art. 232 ust. 1 u.p.w. w myśl, którego zakazuje się grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar, nie odnosi się do wznoszenia budynków i nie sposób wywodzić z tej regulacji jakichkolwiek wskazań co do ustalenia linii zabudowy. Natomiast art. 176 ust. 1 pkt 5 u.p.w. dotyczy zakazu wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od wałów przeciwpowodziowych, a art. 24 ust.1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia

16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 916) dotyczy ograniczeń w zabudowie na obszarach chronionego krajobrazu, które to przepisy nie mają zastosowania do nieruchomości skarżącego.

Niewątpliwie za wprowadzeniem linii zabudowy na terenie M/U1 i M/U2 od strony cieku wodnego przemawiają przede wszystkim, wymagania ochrony: środowiska,

w tym gospodarowania wodami (art.1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.), bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.). Jak wynika bowiem z "Prognozy oddziaływania na środowisko" (s. 11-12). "Potencjalnym zagrożeniem dla opracowywanego obszaru (...) jest zagrożenie spływu wód opadowych z dróg i terenów zabudowy oraz podwyższony przepływ [...]. Przyczyną zagrożenia jest brak kompleksowego systemu odprowadzania wód opadowych (...). Ważnym rozwiązaniem jest również zabezpieczenie przed wysokimi stanami wód [...] m.in. przez budowę zbiorników retencyjnych (poza obszarem opracowania). Spływające z jezdni oraz z utwardzonych placów wody opadowe mogą spowodować zanieczyszczenie wód podziemnych i powierzchniowych [...]". Tym samym istnieją racjonalne argumenty ze sfery prawidłowej gospodarki wodnej oraz bezpieczeństwa mienia i ludzi, aby odsunąć zabudowę od cieku wodnego, zwłaszcza, iż na terenie M/U1 i M/U2 przewidziana jest zabudowa trzykondygnacyjna do 12 metrów wysokości. Celowym jest zatem wprowadzenie takich rozwiązań, które nie będę intensyfikować już istniejącej zabudowy i urbanizacji terenów (np. przez utwardzenie terenu) bezpośrednio wzdłuż kanału. Jednym z takich rozwiązań jest wprowadzenie - obok maksymalnego wskaźnika zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - linii zabudowy również od strony terenu oznaczonego symbolem WS. Istotne jest to, iż za wprowadzeniem takiej linii zabudowy wzdłuż [...] w odległości min. 6 m, postulował podmiot gospodarujący wodami, tj. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przy sporządzeniu innego planu. W związku z tym powyższe oczekiwania wzięto pod uwagę również w toku procedury uchwalenia zaskarżonego planu i w związku z tym projekt został pozytywnie zaopiniowany przez powyższy podmiot, nie zgłaszając żadnych uwag. Niewątpliwie postulowane przez skarżącego odsunięcie tej zabudowy jedynie na odległość 1,5 m od linii rozgraniczającej teren WS, nie pozwoliłoby na prowadzenie prawidłowej gospodarki wodnej.

W ocenie Sądu nie sposób uznać, iż organ uchwałodawczy podejmując zaskarżoną uchwałę dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego. Podkreślić należy, iż w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania

i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001 r. w sprawie

o sygn. akt K 27/00 (OTK 2001/2/29, Lex nr 46367), wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W istotę władztwa planistycznego gminy wpisane jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina w naturalny sposób zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem

w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., II OSK 932/15).

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać sposób wykonywania własności, co wynika z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić natomiast jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Co więcej, zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 ust. 1 u.p.z.p. organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Nie ulega jednak wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane, jeżeli jest motywowane takim interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia i jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu (por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne, Warszawa 2002, s. 86 i nast.). Prawo własności chronione konstytucyjnie, znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności

(w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest jednak prawem bezwzględnym, gdyż doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona tylko

w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności,

a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej

w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach nie stanowią jednak naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., II OSK 932/15, wyrok NSA z 25 czerwca 2018 r., II OSK 3192/17).

W ocenie Sądu uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały zostało

w sposób wystarczająco umotywowane i łącznie z dokumentacją planistyczną oraz rozstrzygnięciem uwag wniesionych do wyłożonego projektu (załącznik nr 2) pozwala odtworzyć przesłanki, którymi kierował się organ uchwałodawczy wprowadzając zakwestionowane ustalenia planistyczne, a jedocześnie stwierdzić, iż nie doszło się przekroczenia władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu organ w sposób właściwy wyważył przesłanki, którymi powinien był się kierować zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. W szczególności w sposób prawidłowy uwzględnił okoliczności przewidziane w pkt 4 i 5 tego przepisu.

W ocenie Sądu organ uchwałodawczy ustalając zaskarżoną linię zabudowy– zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. - wyważył interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci uwag. Wbrew pozorom interesy te nie są całkowicie sprzeczne, gdyż tak ukształtowana linia chroni przecież mienie skarżącego przed niekorzystnym wpływem wód na budynki. Podkreślić ponadto należy, iż za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się jedynie nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14). Nie sposób mówić o nadmiernej ingerencji w prawo własności w sytuacji, gdy skarżący zachowuje prawo do zabudowy tyle tylko, że nie w tak szerokim zakresie jak dotychczas. Ponadto ograniczenia w zakresie zabudowy działają na przyszłość i nie ingerują w istniejącą już zabudowę. Nie stanowią również wywłaszczenia, które jest całkowitym pozbawieniem (odjęciem) własności na cele publiczne.

Mając na uwadze autonomię gminy w sferze kształtowania ładu przestrzennego, trudno, aby sąd administracyjny tak dalece ingerował w to władztwo i mógł

w sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, w sposób stanowczy stwierdzić, iż linia zabudowy powinna być ukształtowana nie w odległości 6 m, lecz 3 czy 4 m od linii rozgraniczającej teren. Tylko istotna ingerencja, która w znaczny sposób ogranicza wykonywanie uprawnień właścicielskich, a ponadto pozbawiona uzasadnienia, stanowi przekroczenie granic tego władztwa (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., II OSK 331/17). Ochrona własności nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi niejednokrotnie potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów (por. wyrok NSA z 18 lipca 2016 r.,

II OSK 478/16). Jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące swobody zabudowy, co pociąga za sobą skutek w postaci ograniczenia prawa własności, to nie jest to takie ograniczenie, które prowadziłoby do wyłączenia możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jego przeznaczenie, w szczególności nie powoduje możliwości dalszej jej zabudowy. Nie narusza zatem istoty tego prawa.

Ponadto należy zauważyć, iż uprawnienia sądów administracyjnych do kontroli planów miejscowych muszą być wykonywane rozważnie, aby nie pozbawić gminy jej uprawnień i wręcz uniemożliwić realizacji ustawą nakazanych obowiązków (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., II OSK 1343/12).

Zaskarżoną uchwałą wprowadzono linię zabudowy od strony [...] na wszystkich terenach, na których przewidziano zabudowę i w zasadzie jednolicie przyjęto ją w odległości 6 m, poza terenem oznaczonym symbolem MN/U2, gdzie wyznaczono linię zabudowy w odległości 4 m o linii rozgraniczającej teren WS, jednakże przewidziano na nim zabudowę niższą niż na terenie M/U1 i M/U2, a mianowicie dwukondygnacyjną. Tym samym nie sposób mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Wręcz przeciwnie, do złamania tej zasady doszłoby, gdyby na działkach skarżącego zachowano dotychczasowy sposób zabudowy.

Pokreślić ponadto należy, iż okoliczność, że zabudowa bezpośrednio przy [...] następuje od 100 lat, nie może stanowić argumentu przemawiającego za dalszym petryfikowaniem tej sytuacji. Uwzględnić bowiem należy zmiany klimatyczne

i hydrologiczne na terenie, a także, postępujące jego utwardzenie, które mogą prowadzić do powstania podwyższonych stanów powyższego cieku w stopniu zagrażającym mieniu, a nawet życiu ludzi. Zresztą podążając tym tokiem myślenia gmina nie mogłaby doprowadzić do zmiany przeznaczenia terenu, czy sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, a przecież ze swej istoty plany zagospodarowania przestrzennego służą właśnie do przełamywania dotychczasowego przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania. Pozbawiłoby to Miasto [...] możliwości wpływu na kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie. Dlatego też ustawodawca przewidział w art. 36 ust. 1 u.p.z.p. roszczenie wobec gminy o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienie nieruchomości lub jej części, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Wobec powyższe Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia władztwa planistycznego wskazane w pkt. I skargi.

Nie zachodzi również podnoszona w skardze sprzeczność między załącznikiem graficznym a częścią tekstową. Zarówno bowiem na mapie, jak i w treści samej uchwały odnoszącej się do terenów M/U1 i M/U2 (§ 25 ust. 2 i § 26 ust. 2), przewidziano linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających teren. Stąd też nie jest trafny zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 r.w.z.p.

Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.