Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 148/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 28 listopada 2022 r., znak: SKO-ZP-415-269/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza na rzecz skarżącej J. J. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 września 2021 r., znak: BUA.6730.3.2020, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) oraz art. 104 kpa Wójt Gminy Bukowina Tatrzańska ustalił dla P. K. warunki zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej jednorodzinnej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz infrastrukturą towarzyszącą, obejmującą budowę przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych (dla potrzeb prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem postępowania związanego z zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego) na działce nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że działki określone w decyzji nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązkiem sporządzenia planu, w związku z czym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym w rozdziale V ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ ustalił, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Zakopanem toczy się postępowanie w sprawie budowy budynku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Dla ukończonej już inwestycji, co do zasady nie prowadzi się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i nie wydaje się decyzji ustalającej te warunki, jednak wyjątek stanowi sytuacja, w której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne lub postępowanie naprawcze. Wówczas, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ prowadzący postępowanie legalizacyjne musi oprzeć się na decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zatem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi w takim przypadku de facto pierwszy etap postępowania legalizacyjnego. Nie zmienia to jednak faktu, że decyzja taka może zostać wydana wyłącznie w przypadku spełnienia wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustalono nadto, że wokół działki objętej wnioskiem wyznaczony został obszar analizowany, w obrębie którego przeprowadzono "analizę urbanistyczną" w zakresie spełnienia wymogów, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego, sporządzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej za budowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przeprowadzona analiza wykazała m.in., że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej krajowej poprzez drogę wewnętrzną i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie najwyższego wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej występującego w obszarze analizowanym, odpowiadającego średniemu wskaźnikowi występującemu w obszarze analizowanym z tolerancją wynoszącą 20%, uznając iż nie wpłynie to negatywnie na ład przestrzenny w rejonie realizowanej inwestycji. Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku ustalono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych analizowanych budynków mieszkalnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym z tolerancją wynoszącą 20%. Wysokość głównego okapu oraz głównej kalenicy dachu projektowanego budynku ustalono odpowiednio do wysokości występujących na obszarze analizowanym. Geometrię dachu budynku, w tym kąt nachylenia i układ głównych połaci dachowych, ustalono odpowiednio do parametrów istniejących budynków mieszkalnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Obowiązującą linię zabudowy dla planowanej inwestycji ustalono jako przedłużenie zabudowy na działkach sąsiednich.

Wyjaśniono, że wyniki analizy nie pozwoliły na ustalenie warunków zabudowy zgodnych z oczekiwaniem wnioskodawcy. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został opracowany przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych

w dziedzinie urbanistyki.

W toku postępowania administracyjnego, w związku z pismem wnioskodawcy

z dnia 25 czerwca 2021 r. zweryfikowano analizę urbanistyczną, a następnie skorygowano projekt decyzji o warunkach zabudowy. Organ uwzględnił postulat dotyczący zmniejszenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, odrzucając - jako błędną - argumentację wnioskodawcy dotyczącą braku podstaw do określenia tego wskaźnika w decyzji o warunkach zabudowy. Minimalną wartość wymaganego wskaźnika obniżono do poziomu 40%, będącego jak dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wartością odpowiednią, gwarantującą zachowanie ładu przestrzennego, przy czym organ zwrócił uwagę, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy Inwestor wnosił o ustalenie wskaźnika na poziomie wynoszącym 60%. Jednocześnie organ uwzględnił częściowo wniosek Inwestora o podniesienie wskaźnika powierzchni zabudowy, ustalając jego wartość na poziomie 17,5%, to jest na poziomie odpowiadającym średniej wartości powiększonej o tolerancję wynoszącą - aż 40%. Wprawdzie w obszarze analizowanym znajduje się jedna działka zabudowana na poziomie 20% (cz. dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...]), jest to jednak działka zabudowana zabudową usługowo-mieszkaniową, a więc zabudową o zupełnie innej funkcji. Ponadto biorąc pod uwagę, że najwyższy wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym wynosi 15%, ustalenie wskaźnika w oparciu o skrajne wartości występujące w obszarze analizowanym, nadto dotyczące budynków o innej funkcji - stanowiłoby w sposób oczywisty naruszenie obowiązujących przepisów prawa w zakresie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na planowaną funkcję budynku nie uwzględniono wniosku dotyczącego zwiększenia parametrów budynku do głównego okapu dachu i głównej kalenicy dachu.

Zarówno budynek usytuowany na dz. ew. nr [...] i [...], jak i budynek usytuowany na dz. ew. nr: [...], [...], [...] - to budynki usługowe, a więc budynki o innej funkcji, natomiast z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że wysokość głównej kalenicy dachu budynku usytuowanego na działce sąsiedniej nr ew.: [...] i [...] nie przekracza 12,5 m.

Zdaniem organu administracji dla zapewnienia ochrony ładu przestrzennego, wskaźniki zagospodarowania i gabaryty planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego winny nawiązywać do cech sąsiedniej zabudowy o podobnej funkcji, w związku z czym nie uwzględnił w całości uwag Inwestora.

Ustalono nadto, że teren planowanej inwestycji nie znajduje się w obszarze,

w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 428 ze zm.), ustanowiono by zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, tj. zakaz wznoszenia i utrzymywania obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi, a także w strefie kontrolowanej wyznaczonych po obu stronach gazociągu lub strefie bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Ocena zamierzeń inwestycyjnych wykazała, że są one zgodne z przepisami odrębnymi, a lokalizacja planowanej inwestycji jest zgodna z polityką przestrzenną określoną w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bukowina Tatrzańska".

Od ww. decyzji odwołanie wniósł P. K..

Decyzją z dnia 28 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Nowym Sączu uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Organ wyjaśnił, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) określa sposób ustalania parametrów zabudowy, w tym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokość głównej kalenicy dachu.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (urbanistycznej). W przedmiotowym przypadku analiza urbanistyczna nie wykazuje konieczności ustalania wskaźnika w sposób inny niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przepisy rozporządzenia nie narzucają odnoszenia wskaźnika do budynków o tej samej funkcji a więc powinien on być ustalony w stosunku do wszystkich budynków w obszarze analizowanym, niezależnie od ich funkcji czy też sposobu użytkowania.

Inny jest sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Ustalana jest jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Niezależnie od ich funkcji i sposobu użytkowania. W tym przypadku wysokość ta powinna być ustalona względem budynków sąsiednich na działkach [...] i [...]. Jednakże dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, jednak załączona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wykazuje powodów do ustalania w sposób inny.

Geometrię dachu, w tym wysokość głównej kalenicy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Nie ma w ww. rozporządzeniu mowy o wartości średniej ani o odniesieniu do budynków o tej samej funkcji. Ustalenie tej wartości powinno być zatem wynikiem analizy, a sposób ustalenia wysokości kalenicy wymaga uzasadnienia, zawartego w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium podkreśliło, że wyszczególnione wskaźniki, cechy i parametry zabudowy odnoszą się do formy zewnętrznej zabudowy, niezależnie od jej funkcji i sposobu użytkowania. Dlatego, ustalając je z dbałością o ład przestrzenny, organ powinien brać pod uwagę wszystkie budynki w obszarze analizowanym, niezależnie od ich funkcji i sposobu ich użytkowania.

Podniesiono również, że przepisy nie określają sposobu ustalania wskaźnika powierzchni biologiczne czynnej. Nie oznacza to jednak, że organ nie jest upoważniony do ustalania tego wskaźnika. Informacja dotycząca udziału powierzchni biologicznie czynnej wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który mówi o konieczności zbadania intensywności wykorzystania terenu. Ponieważ rozporządzenie nie określa sposobu ustalania wskaźnika, a obowiązek jego ustalenia wynika z ustawy, więc powinien on być ustalony w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wraz z opisem sposobu jego ustalenia.

Co do przyjętego w analizie urbanistycznej obszaru analizowanego to zgodnie z art. 61 ust. 5a wyznacza się go w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany powinien stanowić tzw. urbanistyczną całość, tzn. obejmować zabudowę o podobnej funkcji i podobnych cechach.

W przedmiotowej sprawie wyznaczono obszar o promieniu 75 m, tj. większy niż trzykrotna szerokości frontu działki, obejmując część okolicznej zabudowy. Obszar ten obejmuje zabudowę charakterystyczną dla okolicznych terenów, stanowi urbanistyczną całość, a w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie wykazano przesłanek do jego powiększania w stosunku do przyjętego w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podnoszona w decyzji o warunkach zabudowy zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bukowina Tatrzańska, a także kontestacja tej zgodności przez stronę odwołującą się nie mają

w sprawie znaczenia. Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest podstawą do ustalania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej.

Od powyższej decyzji J. J. złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 138 §1 w zw. z art. 136 §1 oraz art. 107 §3 kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca podniosła, że nie są wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego dla wydania decyzji kasatoryjnej. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie skarżącej, organ nie wskazał także koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, a także że ma to istoty wpływ na rozstrzygnięcie, wreszcie nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nadto z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego trudno wydedukować, co był podstawą uchylenia decyzji wz.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

W myśl art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa.

Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 P.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 P.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 kpa sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu sprzeciw jest uzasadniony.

Przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia, na wniosek P. K., warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem, infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w Białce Tatrzańskiej. W zaskarżonej decyzji zaznaczono, że warunki zabudowy ustala się dla potrzeb postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem związanego z zatwierdzeniem projektu zamiennego. Z akt sprawy wynika, że J. J., która wniosła sprzeciw, jest stroną postępowania administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu ustalonym na podstawie art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowalne oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021 poz. 1986 r.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, z wyjątkiem terenów zamkniętych, w stosunku do których właściwy jest wojewoda (art. 60 ust 3). Jak stanowi art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Sposób ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej: r.n.z.z.t.). W przedmiotowej sprawie należało stosować przepisy tego rozporządzenia w brzmieniu ustalonym zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2021 r., poz. 2399). Z § 3 ust. 1 r.n.z.z.t. (aktualnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wskazaną analizę przeprowadza organ, rozpoczynając od wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Dla tego obszaru przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Niewątpliwie analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi kluczowy dowód w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyciągnięte z przeprowadzonej analizy wnioski przekładają się bowiem bezpośrednio na stwierdzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy.

Oceniając zaskarżoną sprzeciwem decyzję ze względu na treść art. 138 § 2 k.p.a., z uwzględnieniem przywołanego wyżej materialnoprawnego kontekstu, Sąd doszedł do przekonania, że jest ona wadliwa, bowiem nie wskazuje w sposób jednoznaczny naruszeń prawa, które przesądziły o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, a przy tym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ odwoławczy zbadał wszystkie istotne aspekty rozpatrywanej sprawy.

Sąd wskazuje w szczególności, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika w sposób klarowny, czy Kolegium oceniło wszystkie aspekty przeprowadzonej analizy. Na wątpliwości w tym zakresie naprowadza fragment uzasadnienia, w którym stwierdzono: "(...) Analiza ta została opracowana przez uprawnioną osobę, która, jako autor, posiada prerogatywę ustalania wskaźników. Jednak analiza jest dowodem w sprawie a Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonuje oceny prawidłowości wszelkich dowodów, nie odnosząc się do merytorycznego ustalenia wskaźników lecz sposobu ich ustalania określonego w przepisach". Wypowiedź ta, w kontekście całości uzasadnienia, nie pozwala – zdaniem Sądu – stwierdzić, w jakim zakresie organ odwoławczy zweryfikował analizę sporządzoną w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu z przywołanego fragmentu uzasadnienia, jak i pozostałej jego części, nie wynika jasno, czy organ odwoławczy zakwestionował sposób przeprowadzenia analizy, czy też tylko sposób wyznaczenia parametrów zabudowy. Pierwsza sytuacja miałaby miejsce, gdyby np. błędnie wyznaczono obszar analizy, błędnie ustalono obiekty poddane analizie, czy też błędnie ustalono parametry istniejącej zabudowy. Druga natomiast sytuacja miałaby miejsce, gdyby poprawnie określono granice obszaru analizowanego i obiekty poddane analizie, a także ich cechy, ale wyprowadzono z tych ustaleń niewłaściwe wnioski, np. wnioski, które nie są zgodne z przepisami r.n.z.z.t

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy – jak się wydaje – przyjął, że analiza przeprowadzona była prawidłowo, ale nie wyjaśnił przy tym, dlaczego zaakceptował wyznaczenie granic obszaru analizowanego o promieniu większym niż trzykrotna szerokość frontu działki, która w przedmiotowej sprawie wynosi ok. 18 m (vide: § 3 ust. 2 r.n.z.z.t., aktualnie art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Sformułowanie, że obszar o promieniu 75 m, większy niż wartość minimalna, obejmuje "zabudowę charakterystyczną dla okolicznych terenów, stanowi urbanistyczną całość" nie poddaje się kontroli; nie zostało w żaden sposób uzasadnione, ani w zaskarżonej decyzji, ani też w samej analizie i decyzji organu I instancji.

W tym kontekście podkreślenia wymaga utrwalone stanowisko judykatury, wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2022 r., (II OSK 2321/21, orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "(...) zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego odpowiadającego wielkością minimum trzykrotnej szerokości frontu działki. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów, przy czym powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie. (zob. wyroki NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19, LEX nr 3021213 oraz z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20, LEX nr 3052591). Zatem poszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania nieruchomości, do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie jest dopuszczalne (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 450/20, LEX nr 3052591)." Sąd obecnie orzekający podkreśla przy tym, że konieczne jest wykazanie w analizie i w ślad za tym - w uzasadnieniu decyzji - zasadności ewentualnego poszerzenia granic obszaru analizowanego.

Co do sposobu przeprowadzenia analizy wskazać należy również, że z uzasadnienia decyzji nie wynika jednoznacznie, czy organ odwoławczy aprobuje ustalenia analizy dotyczące obiektów znajdujących się w obszarze analizy i ich cech, w tym w szczególności kompletność parametrów zamieszczonych w tabeli opracowanej przez mgr. inż. A. H., stanowiącej załącznik do projektu decyzji zamieszczonego na karcie 51. Sąd zauważa w tym miejscu, że w odniesieniu do zabudowy opisanej w punkcie 7 autor analizy zamieścił adnotację o pominięciu części parametrów i cech zabudowy.

Co się zaś tyczy wyników analizy i parametrów nowej zabudowy sformułowanych na podstawie zgromadzonych danych, organ odwoławczy stwierdził, w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a także geometrii dachu, że "wyszczególnione wskaźniki, cechy i parametry zabudowy odnoszą się do formy zewnętrznej zabudowy, niezależnie od jej funkcji i sposobu użytkowania. Dlatego, ustalając je z dbałością o ład przestrzenny, organ powinien brać pod uwagę wszystkie budynki w obszarze analizowanym, niezależnie od ich funkcji i sposobu ich użytkowania." Z przywołanego fragmentu, jak i z części uzasadnienia dotyczących przywołanych parametrów zdaje się wynikać, że organ odwoławczy kwestionuje wyznaczenie parametrów tylko w nawiązaniu do zabudowy o podobnej funkcji, co inwestycja będąca przedmiotem wniosku. Co do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej organ odwoławczy słusznie wskazał, że brak określenia sposobu ustalania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie oznacza, że organ nie jest upoważniony do ustalenia tego wskaźnika, który powinien być wyznaczony w konsekwencji zbadania intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy nie wypowiedział się jednak wprost, czy wyznaczony w sprawie parametr akceptuje. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika też, jakie jest stanowisko organu odwoławczego co do linii zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, także mając na względzie zgłoszone zastrzeżenia co do wcześniej wymienionych parametrów.

W tym kontekście przypomnieć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, po pierwsze, konieczność przeprowadzenia analizy obejmującej całość zabudowy w wyznaczonym obszarze, po drugie, konieczność rozważenia w pierwszej kolejności możliwości ustalenia parametrów zabudowy według obiektywnych wzorów określonych w rozporządzeniu, po trzecie, możliwość ustalenia parametrów nowej zabudowy w inny sposób niż na podstawie obiektywnych wzorów (a więc także w nawiązaniu do zabudowy o tożsamej funkcji), pod warunkiem wykazania zasadności tego odstąpienia w samej analizie i w uzasadnieniu decyzji. Jak trafnie zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z 28 listopada 2012 r. II SA/Gd 407/12, LEX nr 1248777: "Konieczne jest, po ustaleniu granic obszaru analizowanego, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru, co jednak nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik będzie bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej". Co do "przesłanki wynikania" z analizy zawartej w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 r.n.z.z.t. wskazuje się, że nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego (tak np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 20 grudnia 2019 r., II SA/Po 202/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu orzekającego, na równi z brakiem uzasadnienia należy traktować sytuację, w której podane uzasadnienie parametrów wyznaczonych "na podstawie analizy" nie znajduje w niej oparcia.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy powinien był dokonać kompleksowej oceny sposobu wyznaczenia wszystkich parametrów zabudowy w nawiązaniu do przepisów r.n.z.z.t. Brak takiej całościowej i jednoznacznej oceny stanowi o istotnym naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie określa bowiem jednoznacznie, jakiego rodzaju naruszenia przesądziły o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Konsekwencją wskazanego uchybienia jest również brak jasności co do stanowiska organu odwoławczego w przedmiocie okoliczności jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, stosownie do art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Jeśli przy tym organ odwoławczy zarzuca organowi pierwszej instancji błąd wykładni przepisów prawa, powinien ponadto określić wytyczne w zakresie tych przepisów, po myśli art. 138 § 2a k.p.a.

Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu, Sąd postanowił w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.