Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4095/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 188/20 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] w W. na rzecz Ministra Finansów kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 188/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z 18 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 18 listopada 2020 r. do Ministra Finansów wypłynął za pośrednictwem platformy e-PUAP wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") skanów dokumentów o jakich mowa w artykule: https://wiadomosci.radiozet.pl/Polska/Polityka/DyrektorzyMF-i-KAS-ostrzegali-Morawieckiego-przed-M.-Banasiemnews-Radia-ZET, do kogo zostały przekazane, do jakich instytucji zostały przekazane.

Pismem z 2 grudnia 2019 r. Minister powiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 10 stycznia 2020 r. z uwagi na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń w sprawie. Następnie w piśmie z 10 stycznia 2020 r. odpowiedział na wniosek stowarzyszenia, wskazując, że żądane dokumenty są dokumentami wewnętrznymi i jako takie nie stanowią informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zaakcentował, iż dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu.

W dniu 18 marca 2020 r. stowarzyszenie wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Finansów

w przedmiocie rozpoznania wniosku z 18 listopada 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, ponieważ wniosek skarżącego został rozpatrzony w terminie wyznaczonym ustawą o dostępie do informacji publicznej, a żądana w nim informacja nie jest, ani oficjalnym stanowiskiem organu, ani wynikiem przewidzianego przepisami prawa procesu decyzyjnego, ani też inną informacją spełniającą znamiona informacji wskazanej w art. 6 u.d.i.p., lecz działaniem wewnętrznym w ramach funkcjonowania organu.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji podniósł, że spór w sprawie dotyczy kwalifikacji prawnej żądanej informacji – czy jest to informacja publiczna (jak utrzymuje skarżący), czy też jest to dokumentacja o charakterze wewnętrznym (jak twierdzi Minister). Sąd przyznał rację organowi. Wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, a w związku z tym nie są wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, tj. w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu.

W niniejszej sprawie stowarzyszenie domagało się skanów dokumentów wymienionych w artykule opublikowanym na stronie internetowej niepublicznego radia pod adresem https://wiadomosci.radiozet.pl/Polska/Polityka/DyrektorzyMF-i-KAS-ostrzegali-Morawieckiego-przed-M.-Banasiemnews-Radia-ZET, a także wskazania do kogo i do jakich instytucji zostały te dokumenty przekazane. Przedmiotem wniosku jest raport złożony z wniosków zgłaszanych przez konkretne osoby do zwierzchnika służbowego. Zdaniem tego sądu trafnie Minister uznał, że żądana informacja nie spełnia znamion informacji publicznej. Procesowi podejmowania rozstrzygnięć nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło skarżące stowarzyszenie reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniosło

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie: " prawa materialnego, a to: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkł 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dokumenty o charakterze wewnętrznym nie stanowią informacji publicznej.".

W uzasadnieniu wskazało, że pogląd, jakoby przedmiotem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej nie były treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, o charakterze roboczym, stanowi pozbawione podstawy ustawowej ograniczenie konstytucyjnego prawa, i tym samym podlega odrzuceniu, jako sprzeczne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, i zasadą in dubio pro libertate.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zarządzeniem z 2 lutego 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz

z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna. W jej ramach został podniesiony tylko jeden zarzut, którego istota sprowadza się do zarzucenia błędnej wykładni wskazanych

w treści zarzutu przepisów przez przyjęcie, że dokumenty o charakterze wewnętrznym nie stanowią informacji publicznej. Zarzut ten jest nieuzasadniony z trzech przyczyn.

Po pierwsze, podnosząc zarzut błędnej wykładni, skarżący kasacyjnie obowiązany jest wskazać czy cała treść przepisu, czy też określony jego fragment lub sformułowanie użyte w treści przepisu przez ustawodawcę zostało źle zinterpretowane przez sąd pierwszej instancji oraz wskazać prawidłowy sposób rozumienia.

W rozpoznawanej sprawie błędna wykładnia miała dotyczyć sformułowania "dokumentu wewnętrznego". Rzecz jednak w tym, że nie jest to pojęcie normatywne, a zatem ustawodawca nie użył go w żadnych z przepisów, nie tylko tych, które zostały podniesione w zarzucie, lecz w jakimkolwiek akcie normatywnym dotyczącym udzielania informacji publicznej obowiązującym w systemie prawa. Nie jest zatem możliwe popełnienie błędu wykładni w odniesieniu do nienormatywnej kategorii pojęciowej. Argument ten nie jest jednak wystarczający do uznania całego zarzutu za nieuzasadniony, gdyż jego zakres przedmiotowy jest szerszy i dotyka również rozumienia pojęcia informacji publicznej.

Po drugie, przyjęte w skardze kasacyjnej rozumienie pojęcia informacji publicznej, jako obejmującej również dokument wewnętrzny, jest błędne. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna. Przepis ten wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" najogólniej z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne.

Można więc przyjąć, że Konstytucja, wprowadzając prawo obywatelskie do dostępu do informacji publicznej, wyznaczyła jej zakres przedmiotowo-podmiotowy bardzo szeroko, jednak w taki sposób, iż istota informacji publicznej nie została w gruncie rzeczy zdefiniowana. Zdefiniowanie powinno więc nastąpić w ustawie zwykłej. W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową z nich stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która w założeniu miała być traktowana jako ustawa – "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych.

Pozornie pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Przepis ten dotknięty jest jednak błędem logicznym, bo pojęcie nieznane jest definiowane za pośrednictwem nieznanej nazwy (ignotum per ignotum). Doprecyzowaniem tego przepisu jest zawartość normatywna przepisów art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Jest on niewątpliwie pomocny w ustaleniu zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej, lecz tylko w zakresie regulacji pozytywnej zawartej w jego treści. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza bez wątpienia, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy, co oznacza, iż są jeszcze inne kategoria informacji, poza wymienionymi w art. 6 ust. 1, którą mają przymiot informacji publicznej.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, jeśli znajduje się w posiadania lub na przechowaniu władz publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11 –publ. CBOSA). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, tj. tego, że dotyczą realizacji zadań publicznych. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, przy czym zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W literaturze aprobuje się stanowisko, że dokumentem urzędowym jest "każdy dokument, który ma jakikolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje różnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202).

Na bazie przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w drodze rozumowania a contrario w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stworzone zostało pojęcie dokumentu wewnętrznego, a więc dokumentu, który nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie to stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, które służą wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu lub struktury administracyjnej, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14; z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3154/21 – publ. CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się także, że osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących w dalszych etapach realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18 – publ. CBOSA). Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia zatem fakt braku jego "oficjalności", gdyż służy on zapewnieniu dyskusji wewnętrznej nad określonym zagadnieniem. Dyskusja ta, jeśli ma służyć realizacji interesu publicznego, powinna mieć swobodny charakter, który m.in. charakteryzuje się zajmowaniem wstępnych stanowisk, które podlegają ewolucji podczas procesu wypracowywania końcowego stanowiska. W przypadku założenia, że później stanowiska te mogłyby zostać upublicznione, osoby biorące udział w takiej dyskusji od początku mogłyby nie wyrażać swoich ocen, czy też nie dzielić się swoją wiedzą

w określonym zakresie, obawiając się krytycznej oceny własnych poglądów na skutek ich upublicznienia.

Nie można więc uznać za informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu, całego wewnętrznego obiegu informacji odbywającego się w ramach określonej struktury czy też najdrobniejszego przejawu działalności osób piastujących funkcję publiczne w aparacie administracyjnym. Autonomia decyzyjna podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wyklucza swego rodzaju "totalną" kontrolę za pomocą ustawy o dostępie do informacji publicznej wszelkich działań podmiotu zobowiązanego. Dostęp do informacji publicznej nie może krępować działań podmiotu zobowiązanego oraz nie obejmuje każdego przejawu jego działalności. Przyzwolenie bowiem na totalną penetrację działalności administracji publicznej w trybie dostępu do informacji publicznej zagroziłoby interesowi publicznemu, a zatem temu samem interesowi, który przemawia za dostępem do informacji publicznej. Z tej przyczyny podzielić należy wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, który uznał, iż dokumenty wewnętrzne nie są informacją publiczną.

Po trzecie, skarżący kasacyjnie nie zgadza się, że wnioskowane informacje są dokumentami wewnętrznymi i nie stanowią informacji publicznej, kwestionuje w istocie ustalenia i oceny sądu pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego. Zarzuca bowiem wadliwą ocenę konkretnego wniosku, chcąc podważyć prawidłowość dokonanej przez sąd kwalifikacji i oceny treści tego wniosku z punktu widzenia jej podpadania pod zakres pojęcia informacji publicznej. W związku z taką konstrukcją zarzutu należy przypomnieć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12 – publ. CBOSA). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1 – publ. CBOSA).

Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), a wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędna ocena wniosku każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, regulujących dokonywanie ustaleń faktycznych, nie został jednak podniesiony. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny był związany ustaleniami faktycznymi przyjętym przez sąd pierwszej instancji, w świetle których wniosek obejmował żądanie udostępnienia dokumentów wewnętrznych. Te zaś zgodnie z wykładnią prawa materialnego przedstawioną powyżej nie są informacją publiczną. Z tych przyczyn podniesiony zarzut uznać należało za nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł

o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.