Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 190/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2008-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1, art. 10
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. S. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 190/08

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [,,,] Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu wniosku R. S., odmówił nakazania F.K. rozbiórki niedokończonego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami w parterze, usytuowanego na działce nr [...] w P. przy [...]

W uzasadnieniu tej decyzji organ I-szej instancji stwierdził w oparciu o przeprowadzone oględziny, że nie istnieje żadne zagrożenie dla konstrukcji budynku P. S., a prowadzona przez F.K. budowa na podstawie projektu zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia [...], którą Wojewoda "unieważnił" i stwierdził rażące naruszenie prawa, nie wpływa ujemnie na budynek sąsiada.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S. od powyższego rozstrzygnięcia, utrzymał je w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ponieważ F.K. rozpoczął budowę przedmiotowego budynku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], w sprawie nie można stosować przepisu art.48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., który ma zastosowanie do obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto organ II instancji podzielił w całości stanowisko Inspektora Nadzoru Budowlanego, że roboty budowlane prowadzone były w sposób prawidłowy i zgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę, nie powodując zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, a zatem nie było podstaw do zastosowania przepisów art.50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Poza tym z ustaleń organu I instancji wynika, że roboty budowlane prowadzone przy spornym budynku nie spowodowały zagrożenia dla konstrukcji budynku na działce sąsiedniej tj. budynku P. S. Wobec jednoznacznie postawionego żądania wnioskodawcy tj. wydania nakazu rozbiórki, w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do rozbiórki przedmiotowego budynku na podstawie art.48 oraz 51 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r.- organ I instancji zasadnie odmówił wydania takiego nakazu. Jakkolwiek organ ten nie powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisów art. 48 oraz 51 ustawy Prawo budowlane, to jednak z uzasadnienia wynika, że zastosował je a contrario i w ocenie organu odwoławczego podstawę prawną należy uzupełnić o przepis art.48 ust.1 oraz art.51 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane z 1994r.

W uwzględnieniu skargi, jaką złożył od powyższego rozstrzygnięcia P. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 listopada 2005r. uchylił zaskarżoną decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy trafnie przyjął, że w stanie faktycznym sprawy nie ma zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Zauważyć bowiem należy, że jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i nie kontynuował tych robót po wydaniu postanowienia z dnia [...] o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie można mu zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art.48 ust.1 tej ustawy. Słusznie wobec tego organy orzekające w sprawie uznały, iż nie ma podstaw do orzekania rozbiórki przedmiotowego budynku w trybie tego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił jednak poglądu, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 50 i 51 ustawy, a to dlatego, że w tym zakresie sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Nie chodzi przy tym o przesłanki do wstrzymania prowadzenia robót budowanych w trybie art. 50 ustawy, bo te w sprawie nie występują, ponieważ inwestor nie prowadzi robót budowlanych, ale o niedostateczne zbadanie czy istnieją przesłanki z art.51ustawy.

Sąd podkreślił, że przepis ten może być zastosowany tylko do robót budowlanych wykonanych w warunkach określonych w przepisie art. 50 ust. 1 cyt. ustawy. Z kolei przepis art. 50 ust. 1 ustawy ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, do robót budowlanych prowadzonych lub wykonanych m.in. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż roboty budowlane były prowadzone w sposób prawidłowy i zgodny z udzielonym pozwoleniem, nie powodując zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, a zatem nie było podstaw do ingerencji ze strony organów nadzoru budowlanego i zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Równocześnie Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ I instancji ustalił, iż zrealizowane przez F. K. roboty budowlane przy przedmiotowym budynku nie spowodowały zagrożenia dla konstrukcji budynku na działce sąsiedniej tj. budynku skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że to ostatnie twierdzenie w świetle materiału zebranego w sprawie budzi istotne wątpliwości. Otóż organ odwoławczy oparł się całkowicie na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, a właściwie przede wszystkim na protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 24 listopada 2003r. Tymczasem jak wynika z treści tego protokołu, Inspektor Nadzoru Budowlanego co prawda ustalił m.in., że między budynkami istnieje dylatacja, ale także stwierdził, że na zewnątrz wschodniej ściany budynku skarżącego widoczne są spękania. Następnie organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] wskazał, że ściana zachodnia budynku inwestora posiada dylatację z płyty styropianowej po dach, a obciążenia przenoszone są przez konstrukcję ścian nośnych tj. ścianę południową, środkową i północną, natomiast rysy na ścianach budynku p. S. nie pochodzą od obciążeń powodowanych przez budynek inwestora. Nie przesądzając kwestii przyczyn powstania tych spękań w budynku skarżącego i ich wpływu na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż takie wnioskowanie organu nadzoru budowlanego jest dowolne, ponieważ nie znajduje żadnego oparcia w materiale sprawy. Organ II instancji to ustalenie, nie poparte żadnymi dowodami, zaakceptował przyjmując, że w sprawie brak jest przesłanek do stosowania art. 50 i 51 prawa budowlanego, naruszając tym samym przepisy prawa procesowego tj. art.7 i 77 § 1 kpa. Sąd podkreślił, że w sprawie należało w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy sposób realizacji budynku inwestora, z uwagi na jego bezpośrednie usytuowanie przy budynku skarżącego, może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Nie można nawet wykluczyć w tym względzie konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty.

Zważywszy na powyższe względy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że materiał dowodowy nie został w przedmiotowej sprawie wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, do czego organ był zobowiązany zwłaszcza w świetle przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W efekcie nastąpiło naruszenie w/w przepisów prawa procesowego, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2007r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego rozstrzygnięcia przez Inspektora Nadzoru Budowlanego podzielając pogląd prawny przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Rozpoznając ponownie odwołanie wniesione przez P. S. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...],Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało na wniosek R. S. (będącego obecnie pełnomocnikiem P. S.) "w sprawie rozbiórki" budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami na parterze należącego do F.K., realizowanego na działce nr [...] położonej w P. przy [...], w oparciu o decyzję Starosty z dnia [...]., której nieważność ze względu na rażące naruszenie prawa stwierdził Wojewoda decyzją z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku, z uwagi na brak pozwolenia na kontynuację budowy. Postanowienie to zostało uchylone przez Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie wyjaśniono, czy inwestor faktycznie prowadzi roboty budowlane przy przedmiotowym budynku, skoro zostały one już wstrzymane postanowieniem Wojewody z dnia [...], w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. W trakcie ponownego postępowania, organ nadzoru budowlanego podczas oględzin dokonanych w dniu 24.11.2003r. ustalił, że inwestor nie prowadzi robót budowlanych przy przedmiotowym budynku. W toku tej czynności R. S. wyjaśnił, iż właścicielem działki nr [...] sąsiadującej z działką inwestora F. K., jest jego syn P. S. Takie ustalenia poskutkowały wydaniem przez organ I instancji w dniu [...] decyzji umarzającej postępowanie w sprawie rozbiórki budynku położonego w P. przy [...]. Na skutek odwołania wniesionego przez P. S., decyzja ta została uchylona przez organ II instancji, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia i wskazał na konieczność wydania merytorycznej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wydał dnia [...] decyzję odmawiającą wydania nakazu rozbiórki, utrzymaną następnie w mocy przez Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 listopada 2005r., przytoczył zasadnicze powody tego rozstrzygnięcia i stanowisko prawne zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Sądu. Organ odwoławczy wskazał także, że skarga kasacyjna złożona od powyższego rozstrzygnięcia przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona.

W toku prowadzonego ponownie postępowania odwoławczego organ II-giej instancji dokonał oględzin własnych ( w dniu 23 listopada 2007r. i 20 grudnia 2007r.) zarówno budynku inwestora, jak i skarżącego. W trakcie oględzin dokonanych 23 listopada 2007r. stwierdzono, że stan zaawansowania robót w budynku inwestora jest taki sam, jak podczas poprzednich ustaleń dokonanych przez organ I-szej instancji, z wyjątkiem wykonanych instalacji c.o. Stwierdzono przy tym, że ściana granicząca od strony zachodniej z budynkiem sąsiada jest do wysokości ok. 1 m. ponad poziom stropu nad parterem ścianą starą, istniejącą od początku istnienia budynku. Nie jest ona obciążona wykonanym nowym stropem nad I-szym piętrem oraz częściowo remontowanym stropem nad parterem, gdyż budynek posiada układ konstrukcyjny podłużny, a zatem obciążenia przenoszone są przez ściany nośne, tj. południową, środkową i północną. Pomiędzy zaś wykonaną nową ścianą tj. nadbudowaną od wysokości ok. 1 m nad poziom stropu nad parterem, a ścianą wschodnią budynku P. S. istnieje szczelina dylatacyjna wypełniona styropianem o grubości 2 cm (widoczna na I piętrze budynku inwestora w odkutym fragmencie ściany – pozostawionej wnęce). W rejonie tej szczeliny nie stwierdzono żadnych zarysowań ani pęknięć w budynku należącym do P. S.. Organ wskazał, że uczestniczący w oględzinach F. K. oświadczył, że wady budynku sąsiada (o ile są) zostały spowodowane wyburzeniem ściany nośnej na parterze i zastąpieniem jej podciągiem oraz zmianą obciążenia po zmianie jego użytkowania z budynku mieszkalnego na budynek usługowy (sklep), co miało miejsce w latach 1995-1996.

Z powodu usprawiedliwionej nieobecności w trakcie oględzin P. S. oraz niezawinionej nieobecności jego pełnomocników, którzy zawiadomienie o oględzinach otrzymali w dniu 26 listopada 2007r., organ II instancji wyznaczył ponowny termin oględzin na dzień 20 grudnia 2007r. W ich trakcie stwierdzono stan zaawansowania robót budowlanych w budynku inwestora jak w dniu 23 listopada 2007r., przy jednoczesnym braku prowadzenia robót budowlanych. Dokonano pomiaru szerokości budynku F. K., która do szczeliny dylatacyjnej, o jakiej mowa wyżej wynosi 6,80 m, a zatem jego budynek mieści się całkowicie w szerokości działki, która wynosi – wedle oświadczenia inwestora - 6,86 m. Dokonując zaś oględzin budynku należącego do P. S. wykonano dokumentację zdjęciową ściany frontowej (południowej), północnej (od podwórka) i zachodniej (od ulicy K.), tj. sfotografowano wskazane przez R. S. miejsca zarysowań i pęknięć na tych ścianach. R. S. oświadczył przy tym, że w jego ocenie przedstawiony stan techniczny budynku należącego do jego syna oraz brak dylatacji pomiędzy budynkami (P. S. i inwestora) ma wpływ na zagrożenie dla budynku syna. W jego odczuciu należałoby doprowadzić do takiego stanu, aby ściana szczytowa budynku F. K. postawiona była w pionie i na całej szerokości ściany była położona dylatacja, łącznie z elementami zewnętrznymi, widocznymi od frontu.

Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego i dokonaniu ustaleń w toku postępowania odwoławczego, decyzję organu I-szej instancji należy uznać za zasadną, jakkolwiek uzupełnienia wymaga jej podstawa prawna - o przepis art. 48 ust.1 oraz art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. z zastosowaniem ich a contrario. Nie ulega bowiem wątpliwości, że F. K. rozpoczął budowę przedmiotowego budynku na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Budowa ta była realizowana, aż do chwili jej wstrzymania przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...], w związku z prowadzonym postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie nie można wobec tego nakazać rozbiórki na podstawie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., który ma zastosowanie do obiektu będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a jak wynika z akt sprawy – w dacie rozpoczynania budowy przedmiotowego budynku, decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] była ostateczna i ważna. Ponadto zdaniem organu II instancji, roboty budowlane prowadzone były w sposób prawidłowy i zgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę. Nie można przy tym potwierdzić, ażeby prowadzone przy tej budowie prace spowodowały zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, w tym ażeby sposób wznoszenia budynku inwestora powodował zagrożenie bezpieczeństwa budynku skarżącego, usytuowanego bezpośrednio przy budynku inwestora. Realizowany budynek F. K. posiada układ konstrukcyjny podłużny, a zatem obciążenia przenoszone są przez ściany nośne, tj. południową, środkową i północną. Obciążeń konstrukcyjnych nie przenosi natomiast ściana granicząca od strony zachodniej z budynkiem sąsiada, która do wysokości ok. 1 m. ponad poziom stropu nad parterem jest ścianą starą, istniejącą od początku istnienia budynku, a jej nadbudowana od tej wysokości nowa część oddzielona jest od budynku P. S. szczeliną dylatacyjną szerokości 2 cm, wypełnioną styropianem. W rejonie tej szczeliny nie stwierdzono żadnych zarysowań ani pęknięć w budynku należącym do P. S., w tym na ścianie południowej (frontowej) jak również północnej (od strony podwórka). Wskazane przez P. S. zarysowania na jego budynku występujące w ścianie zachodniej oraz w obrębie gzymsu ściany północnej, zdaniem organu odwoławczego, nie są w żadnym wypadku spowodowane budową budynku F. K. Organ wskazał przy tym, że wprawdzie nie jest jego rolą dokonywanie oceny pochodzenia tych rys, niemniej jednak należy zauważyć, że z uwagi na usytuowanie budynku P. S. u zbiegu dwóch ruchliwych ulic w centrum miasta, zarysowania na ścianie zachodniej mogą być spowodowane wstrząsami pochodzącymi ze zbyt intensywnego ruchu ulicznego. Tym bardziej, że budynek ten w przeszłości był spinany stalowymi ankrami, na co wskazują widoczne metalowe tarcze, stanowiące podkładki pod ankry. Zarysowania zaś na ścianie północnej mogą być spowodowane nieszczelnością obróbek blacharskich, a także brakiem dylatacji pomiędzy częściami budynku P. S.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie nie było i nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przewidującego zakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, w tym wydania nakazu rozbiórki budynku w oparciu o ten przepis. W tej sytuacji decyzję organu I-szej instancji odmawiającą wydania nakazu rozbiórki należy uznać za zasadną.

Niezależnie od powyższego organ przyjął, że nie zachodzą w sprawie przesłanki do ingerencji organów nadzoru budowlanego, w tym potrzeby nałożenia obowiązków przewidzianych w art. 50 i 51 ust.1 pkt 2 i 3 Prawa Budowlanego. Ponieważ inwestor nie wykonuje robót budowlanych, nie ma podstaw do ich wstrzymywania z zastosowaniem art. 50, a skoro – jak wynika z akt sprawy – roboty budowlane prowadzone były w sposób prawidłowy i zgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz z przepisami, a przy tym sposób ich realizacji nie powodował zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub zagrożenia środowiska, w tym zagrożenia dla budynku skarżącego – nie było potrzeby nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie nie można także stwierdzić istnienia przesłanek wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, tj. nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego, gdyż organ nakłada go jedynie w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Inwestor realizował zaś budowę tego budynku w sposób zgodny z decyzją Starosty z dnia [...] udzielającą pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu argumentów organ II instancji stwierdził, że nie miały one wpływu na zaskarżoną decyzję, zarówno w dacie jej wydania, jak również nie mają wpływu w chwili obecnej.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł P. S. zarzucając:

1. obrazę przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie tej nie ma podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego,

2. błąd w ustaleniach faktycznych w aspekcie art. 50 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja budowlana F. K. nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia przez eksponowanie w decyzji wadliwie zebranego materiału dowodowego, a ukrywanie faktycznego stanu,

3. "elementarny" brak rzetelności, jawności i bezstronności, co miało miejsce w czasie oględzin budynku F. K. w stosunku do skarżącego. Polegało to niedopuszczeniu pełnomocnika – R. S. do oględzin budynku inwestora co skutkowało, że nie mógł on skutecznie przedstawić swojej sprawy i dopilnować, aby wnioski dowodowe złożone wcześniej w powyższym postępowaniu były rozpatrywane. Natomiast w oględzinach i w ustalaniu materiału dowodowego brały udział takie osoby jak Inspektor Nadzoru Budowlanego, który wcześniej wydał zaskarżoną decyzję w I instancji oraz Naczelnik Wydziału Budownictwa Starostwa, która wcześniej przygotowywała decyzję o pozwoleniu na budowę dla F. K.. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, bo drastycznie naruszała prawo co stało się przyczyną tego postępowania,

4. naruszenie "fundamentalnych aspektów rządów prawa" poprzez nie stosowanie się do nakazów prawomocnych wyroków sądowych. Polega to na tym, że wcześniejsza decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego dotycząca tej sprawy została prawomocnym wyrokiem Sądu uchylona. Sąd I instancji nakazał wnikliwie zbadać sprawę, a nawet przeprowadzić dowód z opinii specjalisty. Sąd II instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i jednocześnie inwestor nie chce zalegalizować swojego budynku poprzez uzyskanie nowego pozwolenia, jedyną prawną drogą postępowania jest postępowanie z art. 50 i 51 ustawy Prawo Budowlane, co powinno skutkować likwidacją stanu niezgodnego z prawem powstałego po wycofaniu pozwolenia na budowę.

5. "mijanie się z prawdą" w stwierdzeniu, że inwestor nie prowadzi prac budowlanych, a tylko założył centralne ogrzewanie zgodnie z prawem - w rzeczywistości inwestor regularnie prowadzi prace budowlane, a nawet w okresie wiosna -jesień mieszka w tym domu.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o "zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej unieważnienie".

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że oględziny dokonane 23.11.2007r. i 20.12.2007r. nie stanowią dowodu z opinii specjalisty - osoby biorące udział w oględzinach nie mają odpowiednich uprawnień do oceny stanu technicznego budynków, a tym samym zagrożenia dla mienia i ludzi. Skoro zaś Inspektor Nadzoru Budowlanego twierdzi, że budynek F. K. wykonany w oparciu o wadliwy projekt nie stwarza zagrożenia, winien zlecić opracowanie ekspertyzy we własnym zakresie . Błąd w ustaleniach faktycznych i mijanie się z prawdą polega na tym, że ściany nośne północna i południowa budynku inwestora zgodnie z projektem zostały połączone ze ścianami budynku skarżącego, co doprowadziło po tym zdarzeniu do popękania ściany nośnej od strony północnej. Uczestnicy oględzin budynku F. K. w dniu 23.11.2007 r. (w których skarżący ani jego pełnomocnik nie brali udziału z powodu dostarczenia zawiadomienia po terminie oględzin), fotografowali ściankę styropianu od strony zachodniej, którą F. K. postawił jako ściankę dźwiękochłonną i w sposób dowolny zinterpretowali, że styropian ten świadczy o dylatacji od strony południowej i północnej między ścianami nośnymi sąsiednich budynków. W zaskarżonej decyzji brak przy tym uzasadnienia odmowy przeprowadzenia dowodu w kwestii wadliwych fundamentów, powiązania ścian na poddaszu i wad konstrukcyjnych budynku inwestora. Stwierdzono także, że F. K. nie prowadzi i nie prowadził prac budowlanych z wyjątkiem założenia centralnego ogrzewania, co nie jest prawdą, gdyż wykonał balkon na ścianie południowej, ponadto przez ostatnie trzy lata regularnie prowadził prace budowlane na swoim poddaszu.

Skarżący zarzucił także, że o tym, że oględziny odbyły się 23.11.2007r. dowiedział się dopiero 14.02.2008r., gdy przeglądał akta sprawy. W trakcie postępowania nie wiedział o tych oględzinach i nie mógł kwestionować tej nieprawidłowości. Był przekonany, że powtórne oględziny w dniu 20.12.2007r. były jedynymi, jakie organ przeprowadził. Polegały one na tym, że obejrzano dom skarżącego, nie pokazując protokołu z oględzin z 23.11.2007 r. i nie informując o tym, co ustalono, kto się wypowiadał i w jakich kwestiach. Skarżący zarzucił, że oglądając protokół oględzin z dnia 20.12.2007r. w biurze Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] zauważył rozbieżności pomiędzy tym co mu odczytano, a tym co zamieszczono w protokóle, który znajduje się w aktach sprawy. Polega to na tym, że w drugich oględzinach - domu skarżącego - nie uczestniczył F. K., nie był przy odczytaniu i podpisaniu protokółu, a w aktach figuruje protokół, w którym znajduje się jego podpis.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem w toku postępowania organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także poprzedzającej ją decyzji organu I-szej instancji.

Na wstępie podnieść należy, że na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wydając zaskarżoną decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego związany był oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 16 listopada 2005r.

Nie ulega zatem wątpliwości, że materialno-prawną podstawę orzekania w sprawie stanowił przepis art. 51 ust.1 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. 06.156.118 ze zm.), przytaczanej dalej jako ustawa. Zadaniem organu było więc zbadanie w pierwszej kolejności, czy zachodzą przesłanki określone w art. 50 ustawy, a jeśli tak konieczną była następnie ocena, czy istnieje potrzeba nałożenia jednego z obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. Słusznie przy tym organ wywiódł, że w stanie faktycznym sprawy nie wchodzi w grę możliwość zastosowania art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy, albowiem niewątpliwie nie mamy do czynienia z przypadkiem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a tylko wówczas organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego w oparciu o przytoczony wyżej przepis.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2005r., którego obszerne fragmenty przytoczono na wstępie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał wyjaśnienie, czy sposób realizacji budynku inwestora z uwagi na jego bezpośrednie usytuowanie przy budynku P. S., może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i nie wykluczył w tym względzie konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii specjalisty. Takie zalecenie wynikało z faktu, że Sąd zakwestionował prawidłowość poczynionego przez organ odwoławczy ustalenia, iż przeprowadzone przez F. K. roboty budowlane nie spowodowały zagrożenia konstrukcji budynku na działce sąsiedniej, albowiem nie zostało ono poparte żadnymi dowodami, a wynikało wyłącznie z przeprowadzonych przez organ I-szej instancji oględzin.

Zagrożenie konstrukcji budynku należącego do P. S. – na co skarżący powołuje się od samego początku postępowania prowadzonego w sprawie – jest niewątpliwie objęte dyspozycją art. 50 ust.1 pkt 2 ustawy, gdyż może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia, przy czym podkreślenia wymaga, że ewentualne zastosowanie obowiązków określonych w art. 51 ust.1 pkt 1 lub 2 (w razie potwierdzenia tej okoliczności) dotyczy także sytuacji, kiedy roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b, zostały już wykonane (art. 51 ust.7 ustawy). Występowanie zagrożenia, o jakim mowa wyżej, było i nadal jest sporne pomiędzy stronami postępowania, a ponieważ wyjaśnienie tej okoliczności wymaga wiadomości specjalnych, organ winien zwrócić się do biegłego o wydanie stosownej opinii w trybie art. 84 kpa. Możliwość taką wskazał wyraźnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2005r., natomiast przebieg postępowania jakie zastało przeprowadzone przez organ II-giej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazuje na niezbędną potrzebę przeprowadzenia takiego dowodu.

Przyjmując w zaskarżonej decyzji, iż nie zachodzi przesłanka z art. 50 ust.1 pkt 2 ustawy, gdyż wykonane przez F.K. roboty budowlane nie zagrażają konstrukcji budynku skarżącego, organ II-giej instancji oparł się tym razem na własnych oględzinach i sam wyciągnął na ich podstawie wnioski, których prawidłowości nie sposób zweryfikować. Organ ustalił bowiem, że budynek inwestora posiada układ konstrukcyjny podłużny, a zatem obciążenia przenoszone są przez ściany nośne, tj. południową, środkową i północną. Obciążeń konstrukcyjnych nie przenosi natomiast ściana granicząca od strony zachodniej z budynkiem sąsiada, która do wysokości ok. 1 m. ponad poziom stropu nad parterem jest ścianą starą, istniejącą od początku istnienia budynku, a jej nadbudowana od tej wysokości nowa część, oddzielona jest od budynku P. S. szczeliną dylatacyjną szerokości 2 cm, wypełnioną styropianem. Z uwagi na te okoliczności, a także mając na uwadze fakt, że w rejonie szczeliny dylatacyjnej nie stwierdzono żadnych zarysowań ani pęknięć w budynku należącym do P. S., w tym na ścianie południowej (frontowej) jak również północnej (od strony podwórka), organ uznał, że wskazane przez skarżącego zarysowania na jego budynku występujące w ścianie zachodniej oraz w obrębie gzymsu ściany północnej, nie są spowodowane budową budynku F. K.

Prawidłowości rozumowania i wnioskowania organu nie można jednak poddać merytorycznej kontroli bez zasięgania opinii specjalisty, co tym samym uniemożliwia Sądowi ocenę, czy poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustalenie braku zagrożenia dla konstrukcji budynku P. S. jest prawidłowe. Bez posiadania kwalifikowanej wiedzy z zakresu budownictwa nie sposób odnieść się bowiem do zarzutów skarżącego, który zakwestionował istnienie pomiędzy budynkami szczeliny dylatacyjnej; nie jest także możliwa ocena, czy taka szczelina wpływa w jakikolwiek sposób na stabilność konstrukcji obu budynków, a jeżeli tak, czy została wykonana w sposób zgodny ze sztuką budowlaną. Bez sięgania do opinii biegłego nie można także stwierdzić, czy rację ma organ przyjmując, że konstrukcja stropów w budynku inwestora w żaden sposób nie obciąża budynku sąsiedniego, czy fakt bezspornego zespolenia tych obiektów ma wpływ na ich wzajemne oddziaływanie, czy okoliczność, że rysy w budynku skarżącego nie występują od strony północnej i południowej (na styku budynków) rzeczywiście świadczy o tym, że budynek F.K. dla konstrukcji budynku sąsiedniego nie stanowi żadnego zagrożenia i wreszcie, czy sposób wzniesienia przez inwestora ściany zachodniej (jej grubość, materiały itp.) na starej ścianie, ma jakiekolwiek znaczenie dla stabilności konstrukcji budynku sąsiedniego.

Ponieważ odpowiedź na te wszystkie pytania niewątpliwie wymaga wiedzy specjalnej, niezbędnym było powołanie w sprawie biegłego, a zaniechanie przez organ tej czynności stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 84 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wnioski wyprowadzone przez biegłego mogą się różnić od tych, które przyjął organ za podstawę swojego rozstrzygnięcia.

Ponadto należy wskazać, że ustalenia organu II-giej instancji dotyczące konstrukcji budynku F. K., poczynione zostały na podstawie dowodu z oględzin przeprowadzonego z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, określonej w art. 10 § 1 kpa. Nie ulega bowiem wątpliwości (przyznaje to sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), że o terminie oględzin, jakie się odbyły w dniu 23 listopada 2007r. nie zostali na czas powiadomieni pełnomocnicy P. S., gdyż zawiadomienie o tej czynności odebrali dopiero 26 listopada 2007r. Mimo to, w czasie drugich oględzin w dniu 20 grudnia 2007r., organ nie powtórzył czynności przeprowadzonych wcześniej, ograniczając się w protokole do stwierdzenia, że "w budynku inwestora Pana F. K. stan jak w dniu oględzin w dniu 23.11.2007r. Roboty budowlane nie są prowadzone." Rację ma zatem skarżący, że pozbawiając go uczestnictwa w oględzinach pomieszczeń budynku inwestora uniemożliwiono mu "skuteczne przedstawienie swojej sprawy" i "dopilnowanie, aby wnioski dowodowe złożone wcześniej w powyższym postępowaniu były rozpatrywane" (skarga k.3). Uczestnictwo pełnomocnika skarżącego w oględzinach przeprowadzonych w budynku F. K. było niezbędne do rzetelnego wyjaśnienia stanu sprawy, chociażby kwestii istnienia szczeliny dylatacyjnej pomiędzy budynkami, której istnienie neguje skarżący powołując się na fakt, że ustalenie to poczyniono w oparciu o odkrycie niewielkiego fragmentu ściany, podczas gdy uwidoczniony tam styropian jest jedynie ścianką dźwiękochłonną i nie świadczy "o dylatacji od strony południowej i północnej między ścianami nośnymi sąsiednich budynków"(skarga k.7).

Ponadto, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wykonane przez inwestora roboty budowlane wykonane były w sposób prawidłowy, zgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz przepisami, co wyłącza zastosowanie któregokolwiek z obowiązków określonych w art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 50 ust.1 pkt 4, organ nie zbadał, czy postawiona przez inwestora na starym murze ściana działowa spełnia wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego, o jakiej mowa w § 272 ust.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Okoliczność ta wymaga oddzielnej oceny, gdyż projekt budowlany zatwierdzony wraz z udzielonym F. K. pozwoleniem na budowę stracił ważność wraz ze stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty z dnia [...]. Dlatego też, nawet jeżeli ściana ta została wykonana zgodnie projektem nie można przyjąć automatycznie, że odpowiada wymogom określonym przez przepisy, w tym cytowanego wyżej rozporządzenia. Niewyjaśnienie tej okoliczności stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia ocenę, czy stan faktyczny sprawy spełnia przesłanki określone w art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy, w zakresie zgodności wykonanych robót z przepisami, a tym samym czy zachodzi potrzeba zastosowania jednego z obowiązków określonych w art. 51 ust.1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego.

Wymienione wyżej uchybienia prawu procesowemu, jako że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także postępowania przed organem I-szej instancji,

a w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także decyzji organu I-szej instancji z dnia [...] (art. 135 p.p.s.a).

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a., zaś rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty postępowania sądowego składają się: uiszczony wpis w kwocie 500 zł. oraz koszty dojazdu pełnomocnika skarżącego na rozprawę w wysokości 40 zł. (cena biletu na pociąg pospieszny relacji R. – K. – R. według informacji udzielonej przez przewoźnika – k. 110).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I-szej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności przeprowadzi dowód z opinii biegłego na okoliczność, czy roboty budowlane wykonane przy budynku należącym do F.K. spowodowały jakiekolwiek zagrożenie dla budynku sąsiedniego, a konkretnie dla jego elementów konstrukcyjnych. Tylko wówczas możliwym będzie odpowiedź na pytanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone art. 50 ust.1 pkt 2 ustawy. Organ zbada także, czy roboty te wykonane zostały w zgodzie z obowiązującymi przepisami, w szczególności czy ściana postawiona przez inwestora na starym murze spełnia wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Po ustaleniu tych okoliczności organ oceni, czy zachodzi potrzeba nałożenia na F.K. obowiązków bądź czynności określonych w art. 51 ust.1 pkt 1 lub 2 prawa budowlanego.

W razie ustalenia, że stan faktyczny sprawy nie spełnia dyspozycji art. 50 ust.1 ustawy, organ weźmie pod uwagę fakt, że niniejsze postępowanie toczy się z urzędu, a nie z wniosku P. S. Postępowanie administracyjne wszczynane i prowadzone jest na żądanie strony – jak stanowi art. 61 § 1 kpa - tylko wówczas, gdy przepis prawa przewiduje taką możliwość np. w sprawie o pozwolenie na budowę bądź rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 32 i 33 ustawy), czy o pozwolenie na użytkowanie (art. 55 ustawy). Ponieważ mające w sprawie zastosowanie art. 50 i 51 prawa budowlanego nie zawierają uregulowań, z których mogłoby wynikać uprawnienie strony do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym trybie, postępowanie naprawcze, którego podstawą są oba wymienione wyżej przepisy może się toczyć tylko z urzędu. Pisma składane przez R. S., a potem przez P. S., które organ potraktował jako "wnioski" nie są żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 1 kpa, lecz sygnałem powodującym konieczność zbadania, czy zachodzi potrzeba ingerencji organów nadzoru budowlanego, a jeśli tak - w jakiej formie. Skoro zatem postępowanie niniejsze prowadzone było z urzędu, w razie ustalenia, że żadna z przesłanek określonych w art. 50 ust.1 ustawy nie zachodzi w stanie faktycznym sprawy, organ winien wydać decyzję o umorzeniu tego postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa, a nie odmawiać żądaniu strony. Ta ostatnia forma rozstrzygnięcia przewidziana jest bowiem tylko dla spraw prowadzonych z wniosku strony w rozumieniu art. 61 § 1 kpa.