Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2412/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 1, 51 ust 1 pkt 3 i ust 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, 7a, 77 par. 1, 80, 107 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Mirosław Montowski asesor WSA Paweł Konicki (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr 956/23 w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. w W. (dalej również jako inwestor lub skarżąca Spółka) jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 sierpnia 2023 r. (nr 956/2023), utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 7 lipca 2022 r. (Nr [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Starosta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Z. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z urządzeniami, w tym instalacją gazową, garażem podziemnym oraz szczelnym zbiornikiem na wody opadowe i szczelnym zbiornikiem wody na cele pożarowe, dla inwestycji: część działki o nr ew. [...] obręb [...]., w granicach oznaczonych literami ABCDEFGHJA.

Następnie decyzją z [...] maja 2019 r. Starosta P. zmienił ww. decyzję z [...] czerwca 2018 r. i zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę według zamiennego projektu budowlanego w zakresie: budowy dodatkowych czterech segmentów, powiększenie obrysu garażu podziemnego, przebudowy systemu drenarskiego, budowy kanalizacji deszczowej oraz projektu zagospodarowania terenu, z zachowaniem pozostałych warunków zawartych w decyzji Starosty P. z dnia [...] czerwca 2018 r.

29 stycznia 2021 r. dokonano oględzin budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami. W trakcie kontroli stwierdzono realizację budowy budynku mieszkalnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Kondygnacja określona w projekcie na poziomie -3,47 (kondygnacja garażu) jest wykonana w innym kształcie (zmieniona jest szerokość, o czym świadczy ilość słupów/ ilość przesunięć między słupami – jest 5 słupów), klatki schodowe na tym poziomie są wykonane w innej formie. I kondygnacja naziemna w projekcie budowlanym jest mieszkalna, gdy w rzeczywistości jest garażem wielostanowiskowym. Obrysy trzonów mieszkalnych wykonane są w innym kształcie i wymiarach niż w projekcie. Dokonano wpisu w dzienniku budowy dotyczącego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na budowie.

Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P.:

• nakazał inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami z uwagi na wprowadzenie zmian w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, tj. powierzchni nadbudowy w zakresie przekraczającym 5%, co wynika z analizy przedstawionego w Starostwie Powiatowym w P. projektu budowlanego zamiennego (zgodnie z którym toczy się obecnie budowa, a który faktycznie nie został zatwierdzony) oraz zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu (I kondygnacja nadziemna będąca w projekcie mieszkalna została zrealizowana jako garaż wielostanowiskowy),

• ustalił następujące wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy:

- dla etapu I: zakończyć prace budowlane obejmujące wykonanie stropu na poziomie +2,84 (łącznie ze stropem), dla segmentów A i B oraz obejmujących wykonanie stropu na poziomie +5,77 m (łącznie ze stropem) dla segmentu C,

- dla etapu II: zakończyć prace budowlane obejmujące wykonanie stropu na poziomie -3,14 (łącznie ze stropem),

• nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą.

Decyzją z [...] lutego 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., poz. 1333 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 90 dni, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami, w tym m.in. instalację gazową z garażem podziemnym oraz szczelnym zbiornikiem na wody opadowe i szczelnym zbiornikiem wody na cele przeciwpożarowe oraz przebudową sieci drenarskich oraz budową kanalizacji deszczowej na działce drogowej na działce nr [...], położonych na działkach ewid. nr [...], obręb. ew. [...]., gmina L..

Pismem z 23 marca 2021 r. inwestor przedłożył inwentaryzację wykonanych robót budowlanych i ekspertyzę dotyczącą prawidłowości wykonania robót budowlanych.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Starosta P. uchylił decyzję własną z [...] czerwca 2018 r., zmienioną decyzją z [...] maja 2019 r., udzielającą pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Postępowanie odwoławczego od powyższej decyzji zostało umorzone decyzją Wojewody Mazowieckiego z 21 czerwca 2020 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Starosta P. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku o zmianę ww. decyzji z 14 sierpnia 2018 r., zmienionej decyzją z [...] maja 2019 r.

Inwestor przy piśmie z 16 kwietnia 2021 r. przedłożył organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny opracowany w trybie postępowania naprawczego dla inwestycji o nazwie: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi, garażem podziemnym i urządzeniami, w tym: instalacją gazową, szczelnym zbiornikiem na wody opadowe i na cele ppoż. na dz. nr [...], obręb [...]., gmina L.".

Postanowieniem z 28 czerwca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji zamiennej, a mianowicie:

1. zgodnie z art. 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

– należy właściwie określić kondygnację. Rzędna terenu z mapy do celów projektowych wynosi około 114,5 a zatem kondygnacja opisana w projekcie jako -1 faktycznie jest pierwszą kondygnacją naziemną, a zatem obsypanie budynku dookoła gruntem nie powoduje, że jest to kondygnacja podziemna,

2. mając na uwadze pkt 1 doprowadzić do zgodności projekt budowlany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu Zamienię - część III, (zatwierdzonym uchwałą nr 73/VII/2015 Rady Gminy L. z dnia 17 kwietnia 2015 r.), mając na uwadze, że § 6 pkt 7 oraz § 31 pkt 2 lit. a i c i § 32 pkt 2 lit. a i c uchwały oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie:

- należy poprawnie wyliczyć powierzchnię projektowanego budynku wielorodzinnego, w tym m.in. powierzchnię całkowitą części nadziemnej i podziemnej. Organ stwierdza, że niewłaściwie wyliczono intensywność zabudowy, gdyż faktycznie kondygnacja nazwana w projekcie -1 jest kondygnacją nadziemną i powinna być wliczona do intensywności,

3. niewłaściwie wyliczono wysokość zabudowy, gdyż faktycznie kondygnacja nazwana w projekcie -1 jest kondygnacją nadziemną,

4. wał ziemny należy opisać jako tymczasowo składowany grunt w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi i przed zakończeniem robót zostanie usunięty, a w przypadku gdy wolą inwestora jest podwyższenie terenu, wówczas należy przedłożyć decyzję Wójta Gminy L. zatwierdzającą ugodę na podstawie art. 235 ustawy Prawo wodne na zmianę stosunków wodnych,

5. należy pamiętać o parafowaniu dokonanych zmian i skreśleń w projekcie budowlanym przez właściwego projektanta z podaniem daty ich wprowadzenia, tak by w przyszłości nie powstały wątpliwości kto i kiedy je wprowadził oraz zamieszczenie w projekcie aktualnego zaświadczenia,

6. ponieważ na poziomie kondygnacji -1 przewidziano powierzchnię przeznaczoną na działalność usługową (2 lokale na usługi handlu) należy uzyskać zgodę Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przypadku pomieszczeń stałej pracy w rozumieniu ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy.

W odpowiedzi na powyższe postanowienie inwestor pismem z 27 lipca 2021 r. złożył poprawioną dokumentację projektową oraz przedstawił następujące wyjaśnienia:

1. zaprojektowano budynek o dwóch kondygnacjach podziemnych: pierwsza (opisana w projekcie jako "-1") zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle oraz druga (opisana w projekcie jako "-2") zlokalizowana pod pierwszą, co znajduje oparcie w § 3 pkt 17 i pkt 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W analizowanym przypadku rzędna połowy wysokości w świetle kondygnacji "-1" kształtuje się w granicach 116,30 - 116,32 m n.p.m, natomiast rzędna poziomu terenu przylegającego do niej kształtuje się na poziomie 116,85 (przekrój C- C, rys. AB 303) do 118,29 (przekrój B-B, rys. AB 302), co pozwala stwierdzić z całą pewnością, że kondygnacja ta z dużym zapasem zagłębiona jest poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle co spełnia definicję kondygnacji podziemnej. Znajduje to potwierdzenie w konkluzji ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego - arch. P. W. K. oraz opinii technicznej biegłego sądowego - arch. T. B. oraz opinii nr 72 Zespołu Rzeczoznawców przy [...] Okręgowej Izbie Architektów,

2. z uwagi na powyższe określone w projekcie wszystkie parametry urbanistyczne planowanej zabudowy są zgodne z postanowieniami obowiązującego Miejscowego Planu. Organ założył nieprawidłowość wyliczenia powierzchni zabudowy bazując na swoim twierdzeniu, że kondygnacja "-1" nie jest kondygnacją podziemną,

3. odnośnie "wrysowanego wału ziemnego" na mapie do celów projektowych inwestor stwierdził, że "wał ziemny" jest zaewidencjonowanym geodezyjnie elementem ukształtowania terenu polegającego na podwyższeniu poziomu terenu wokół planowanego budynku w części zrealizowanego zgodnie z projektem budowlanym

4. odnośnie zmiany stosunków wodnych inwestor uznał, że audyt rozwiązań projektowych w zakresie gospodarki wód opadowych wykazał, że projektowana inwestycja nie zmieni stosunków wodnych, w związku z czym nie jest wymagane uzyskanie decyzji na zmianę stosunków wodnych,

5. nadto parafowano wszelkie dokonane zmiany i skreślenia w projekcie z podaniem daty ich wprowadzenia, zamieszczono aktualne zaświadczenie o przynależności do izby projektantów projektanta dokującego zmian i skreśleń w projekcie oraz uzupełniono dokumentację o oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami z datą dokonania poprawy projektu,

6. inwestor szczegółowo opisał pomieszczenia lokalu użytkowego, które nie są przeznaczone na pobyt stały.

Decyzją z [...] października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. nakazał inwestorowi całkowitą rozbiórkę będącego w budowie budynku, który docelowo w zamierzeniu inwestora miał być budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z lokalami usługowymi, garażem podziemnym i urządzeniami, wskazując elementy przeznaczone do wyburzenia.

Decyzją z 29 grudnia 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie wykazał, dlaczego jego zdaniem dodatkowa kondygnacja (garaż znajdujący się na poziomie -1) nie spełnia funkcji kondygnacji podziemnej w świetle obowiązujących przepisów i dlaczego nie uznał za wiarygodne dowodów przedstawionych przez inwestora. Organ I instancji nie ustalił też, czy liczba kondygnacji będzie odpowiadać wymogom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie dokonał oględzin, które determinują dalsze działania organu, przede wszystkim czy inwestor dokonał już obsypania kondygnacji ziemią.

15 lutego 2022 r. dokonano oględzin budowy przedmiotowej budowy, w wyniku której ustalono, że nie wykonano docelowo zakładanej do realizacji skarpy. Jedynie w okolicach wjazdu na teren budowy znajduje się odkład ziemny.

Postanowieniem z 17 maja 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 30 dni, poprzez doprowadzenie przedłożonej dokumentacji projektowej do zgodności z przepisami prawa, wskazując, że z części opisowej i rynkowej ma jasno wynikać:

- jaki jest stan istniejący, tj. jakie roboty zostały wykonane,

- jakie roboty pozostały do wykonania, w tym jakie roboty należy wykonać, aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, w tym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z 7 czerwca 2022 r. inwestor powiadomił organ, że rozszerzył opis stanu istniejącego obejmujący skarpy przy budynku, do projektu załączono inwentaryzację wykonanych elementów budynku oraz dodano opis prac budowlanych wymaganych do ukończenia inwestycji.

Decyzją z [...] lipca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W.na podstawie art. 51 ust. 5 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a. nakazał inwestorowi całkowitą rozbiórkę będącego w budowie budynku, który docelowo w zamierzeniu inwestora miał być budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z lokalami usługowymi, garażem podziemnym i urządzeniami w tym: instalacją gazową, szczelnymi zbiornikami na wody opadowe i na cele ppoż. usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie [...]., na rogu ul. [...]. i [...], w miejscowości Z., w gminie L.. Do wyburzenia przeznaczone są następujące elementy budynku:

• wybudowane w etapie I:

- żelbetowy monolityczny strop segmentu A (wierzch stropu na poziomie +2,84) wraz z ośmioma płytami balkonów, elementy konstrukcji podpierające ww. strop tj. wszystkie tarcze żelbetowe monolityczne od poziomu stropu na poziomie -0,16 w osi A, B, C, E, F, 1, 3", 4; żelbetowy monolityczny szyb przeznaczony do montażu dźwigu osobowego na całej jego wysokości wraz z podszybiem, ściana żelbetowa monolityczna oddzielającą szyb windowy od lokalu mieszkalnego nrA.A5, schody żelbetowe płytowe wraz ze ścianą na końcu spocznika między piętrowego w nieoznaczonej ósi od poziomu -0,16

żelbetowy monolityczny strop segmentu B (wierzch stropu na poziomie +2,84) wraz z ośmioma płytami balkonów, elementy konstrukcji podpierające ww. strop tj. wszystkie tarcze żelbetowe monolityczne od poziomu stropu na poziomie -0,16 w osi A, B, C, E, F, 9, 9', 12; żelbetowy monolityczny szyb przeznaczony do montażu dźwigu osobowego na całej jego wysokości wraz z podszybiem, ściana żelbetową monolityczną oddzielającą szyb windowy od lokalu mieszkalnego nrB.B4, schody żelbetowe płytowe wraz ze ścianą na końcu spocznika między piętrowego w nieoznaczonej osi od poziomu -0,16

żelbetowy monolityczny strop segmentu C (wierzch stropu na poziomie +5,77) wraz z ośmioma płytami balkonów, tarcze żelbetowe monolityczne od poziomu stropu na poziomie +2,82 w osi A, B, C, D, D', S, 16', 17, 20, 20', 22, 23, 24, 25, 26, żelbetowy monolityczny szyb przeznaczony do montażu dźwigu osobowego na całej jego wysokości wraz z podszybiem, schody dwubiegowe żelbetowe płytowe wraz ze ścianą na końcu spocznika między piętrowego i ścianą klatki schodowej w nieoznaczonej osi od poziomu +2,82 wraz ze ściankami ograniczającymi szacht instalacyjny oraz słup żelbetowy w osi 23 w lokalu mieszkalnym C.C12

żelbetowy monolityczny strop segmentu C (wierzch stropu na poziomie +2,82) wraz z ośmioma płytami balkonów, tarcze żelbetowe monolityczne od poziomu stropu na poziomie -0,16 w osi A, B, C, D, D', S, 16', 17, 20, 20', 22, 23, 24, 25, 26, żelbetowy monolityczny szyb przeznaczony do montażu dźwigu osobowego na całej jego wysokości wraz z podszybiem, schody dwubiegowe żelbetowe płytowe wraz ze ścianą na końcu spocznika między piętrowego i ścianą klatki schodowej w nieoznaczonej osi od poziomu -0,16 wraz ze ściankami ograniczającymi szacht instalacyjny oraz słup żelbetowy w osi 23 w lokalu mieszkalnym C.C4

żelbetowy monolityczny stropodach nad garażem -1 wraz z płytami pięciu balkonów (zmienna rzędna wierzchu stropodachu na poziomie -0,16; -0,56), słupy żelbetowe monolityczne od poziomu-3,41 w osi: B, C D, E, F G, 23, 24, ściany żelbetowe monolityczne od rzędnej -3,41 wraz z pilastrami jeśli w nich występują w osi: A, F, S, H, 1, 2, 16, 26; ściany żelbetowe monolityczne wydzielające: szachty instalacyjne, ściany żelbetowe trzech klatek schodowych oraz rampę; schody dwubiegowe żelbetowe płytowe od poziomu-3,41.

żelbetowy monolityczny strop nad garażem -2 (rzędna wierzchu stropu na poziomie -3,41), słupy żelbetowe monolityczne od poziomu -6,15 w osi: B, C D, E, F G, 23; ściany żelbetowe monolityczne od rzędnej -6,15 wraz z pilastrami jeśli w nich występują w osi: A, D, E, F, S, H, 1, 2, 16, 19, 24, 26; ściany żelbetowe monolityczne wydzielające: szachty instalacyjne, ściany żelbetowe trzech klatek schodowych oraz rampę, schody dwubiegowe żelbetowe płytowe od poziomu -3,41, płyty ramp, słup żelbetowy monolityczny w osi H.

żelbetowa płyta fundamentowa (od zmiennej rzędnej spodu płyty -1,T5; -7,25; -6,88; -6,68) wraz z betonem podkładowym.

- wybudowane w etapie II:

żelbetowa płyta fundamentowa (od zmiennej rzędnej spodu płyty -5,74; -4,69; -4,79; -4,59; ) wraz z betonem podkładowym.

Jak wskazał organ ww. roboty budowlane są zgodne z przedstawioną inwentaryzacją z dnia 22 marca 2021 r., a zakres wykonanych robót w tym etapie (II) zakończył się w fazie wykonania płyty fundamentowej.

Na podstawie pozyskanych map organ uznał, że sporządzona przez inwestora opinia jak opis z projektu budowlanego zamiennego są manipulacją, gdyż odkład ziemi wokół granic działki nie jest częścią naturalnego ukształtowania terenu działki i terenów przyległych. Rzędne wysokościowe elementów projektowanego budynku powinny odnosić się do poziomu istniejącego terenu, którego nie stanowią skarpy. Odkład ziemny obecnie nie stanowi celowo zaprojektowanych i wykonanych skarp jest tylko luźno uformowana pryzmą ziemi. Na wezwanie organu do uzupełnienia dokumentacji projektowej geodeta naniósł na mapę do celów projektowych zmienione ukształtowanie terenu w wyniku prowadzonych robót budowlanych z tymczasowymi pryzmami ziemi. Wykazanie tych zmian i odnoszenie się do nich, do ich wysokości w sensie projektowym również stanowi nadużycie.

Nadto organ uznał, że dokumentacja zamienna nie uwzględnia prawidłowo wszystkich kondygnacji i błędnie określa wysokości zabudowy, która w świetle Miejscowego Planu jest za wysoka.

Ponieważ inwestor uzyskał uzgodnienia z zakresu odprowadzenia wód deszczowych z terenu osiedla to nie ma podstaw do występowania bądź wzywania inwestora do uzyskiwania kolejnych uzgodnień w tym zakresie.

Podsumowując, organ wskazał, że przede wszystkim kwestionuje zaklasyfikowanie przez projektanta kondygnacji ("rzut – garaż -1") jako kondygnacji podziemnej. Obsypanie kondygnacji nadziemnej nie powoduje, iż staje się ona kondygnacją podziemną, tym samym wartość intensywności zabudowy w przedstawionym projekcie budowlanym zamiennym nie jest wyliczona prawidłowo. Kondygnacje: garażu na poziomie -4,16 (etap II) i garażu na poziomie -3,41 (etap I) są w rzeczywistości kondygnacjami nadziemnymi i powinny być wliczone do wskaźnika intensywności.

Decyzją z 31 października 2022 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na skutek sprzeciwu wniesionego przez inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2486/22 uchylił ww. decyzję z 31 października 2022 r. Zdaniem Sądu, skoro zdaniem organu należało zastosować korzystniejszą dla inwestora definicję obliczenia wskaźnika intensywności podanego w miejscowym planie, to w świetle art. 7a K.p.a. nie było żadnych przeszkód, aby taki wskaźnik uwzględnił organ odwoławczy.

Postanowieniem z 17 marca 2023 r. organ II instancji przeprowadził na podstawie art. 136 K.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe, w wyniku którego uzyskał stanowisko Wójta Gminy L. odnośnie przewidzianego w projekcie budowlanym zamiennym podniesienia terenu o ok. 2,30 m, a w szczególności, czy nie spowoduje on zmian stosunków wodnoprawnych oraz obliczenia organu I instancji, o jakie konkretne wartości nastąpiło przekroczenie przy realizacji ww. budynku wskaźnika intensywności zabudowy oraz wysokości i liczby kondygnacji.

Decyzją z 7 sierpnia 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego, jak wynika z porównania projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją z 2019 oraz projektu zagospodarowania terenu w projekcie budowalnym zamiennym rzędne terenu wokół budynków na skutek robót ziemnych ulegną zmianie - z projektowanych 115,85 m n.p.m. na docelowe 118,15 m n.p.m. Zatem teren wokół budynków zostanie podniesiony o ok. 2,30 m. Jeżeli zaś roboty ziemne polegające na obsypaniu kondygnacji naziemnej powodują podniesienie terenu działki to taki stan rzeczy może naruszać art. 234 § 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Z tej też przyczyny konieczne było uzyskanie stanowiska Wójta Gminy L. do przewidzianego w projekcie budowlanym zamiennym podniesienia terenu wokół budynku o ok. 2,30 m, a w szczególności, czy nie spowoduje ono zmian stosunków wodnych. Zdaniem organu stanowisko Wójta Gminy L. wyrażone w piśmie z 15 maja 2023 r. ma zasadnicze znaczenie przy ocenie możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1-2 Prawa budowlanego. Jeżeli bowiem organ ten wprost stwierdza, iż przyjęte w projekcie zamiennym spornej inwestycji rozwiązania w postaci wykonania skarp okalających budynki spowoduje gwałtowne przyspieszenie spływu wód i będzie stanowiło naruszenie art. 234 ustawy Prawo wodne, to organ nadzoru budowlanego nie może tego stanowiska zignorować. Skoro wykonanie powołanych robót ziemnych w postaci skarp okalających budynki o wysokości do ok. 2,30 m jest niedopuszczalne, to ma to decydujący wpływ na możliwość kwalifikowania jednej z kondygnacji budynku mieszkalnego jako naziemnej lub podziemnej. W sytuacji bowiem, w której Wójt Gminy L. jednoznacznie ocenia proponowane w projekcie wykonanie nasypu jako "naruszające istniejące stosunki wodne ze szkodą dla gruntów sąsiednich", to nie jest możliwe zatwierdzenie takiego rozwiązania, a w konsekwencji zakwalifikowanie jednej z kondygnacji (tej która miałaby być zasypana) jako podziemnej, przez co inwestycja nie będzie spełniać warunków odnośnie wskaźnika intensywności zabudowy (zależnego od liczby kondygnacji naziemnych).

Nadto w ocenie organu odwoławczego istnieje różnica pomiędzy zbadaniem podniesienia terenu pod kątem wpływu na grunty sąsiednie (art. 234 Prawa wodnego), a zbadaniem rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji (do czego właściwy jest organ nadzoru budowlanego - art. 51 ust.1 pkt 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Tym samym stanowisko Wójta odnośnie do potencjalnego późniejszego odwodnienia działki i wykonania technicznie poprawnego odprowadzenia wód z terenu inwestycji, stanowi kwestię wtórną.

Na marginesie organ odwoławczy dodał, że nawet gdyby Wójt Gminy L. pozytywnie zaopiniował możliwość podniesienia terenu o ok. 2,30 m, to rozwiązanie takie powinno być przyjęte dla całości spornej inwestycji.

Wskazując z kolei na dopuszczalny wskaźnik intensywności zabudowy, który powinien być obliczany według definicji określonej w Miejscowym Planie organ odwoławczy podał, że wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem MU i MW w uchwale wynosi max. 2,5. Natomiast wskaźnik intensywności zabudowy obliczony zgodnie z definicją zawartą w uchwale według dokumentacji przedłożonej w PINB w P. przez inwestora wynosi 1,98 (teren MU) i 2,88 (teren MW), a zatem przekracza ww. wartość. Ponadto zaprojektowana wysokość zabudowy części A - F wynosi 16,56 m zamiast 14 m przewidzianych dla terenu oznaczonego symbolem MU. Wysokość zabudowy części C wynosi zaś 22,36 m, zamiast 18 m określonych dla terenu o symbolu MW.

W przedstawionym projekcie budowlanym zamiennym wobec braku możliwości podniesienia terenu o 2,30 m nastąpiło przekroczenie wskaźnika intensywności zabudowy z max. 2,5 na 2,88, a wysokość budynku określona w dokumentacji zamiennej przekracza dopuszczalną wysokość określoną przepisami planu miejscowego. W tej sytuacji nie jest możliwe zatwierdzenie dokumentacji zamiennej spornej inwestycji.

W ocenie organu przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny przewiduje realizację zupełnie innej inwestycji niż przewidzianej w decyzji z 2018 i 2019, a w wyniku dokonanych zmian w powstanie zupełnie nowy obiekt budowlany co wykracza poza zakres postępowania dotyczącego zatwierdzenia odstępstw. W tej sytuacji zasadnym jest nakazanie Spółce całkowitej rozbiórki będącego w budowie budynku.

Skargę na powyższą decyzją złożyła Z. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. w W., zarzucając jej naruszenie przepisów:

1. art. 6, art. 7, art. 7a i art. 77 K.p.a. polegającym na:

- nałożeniu na stronę obowiązku nie mającego podstawy w obowiązujących przepisach, naruszając tym samym zasadę praworządności (art. 6 K.p.a.),

- niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez zignorowanie dołączonej do projektu budowlanego zamiennego Opinii hydrologicznej, naruszając tym samym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.),

- uporczywym odwoływaniu się do definicji kondygnacji podziemnej wyłącznie w jej interpretacji niekorzystnej dla skarżącego, naruszając tym samym zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść Strony (art. 7a K.p.a.),

2. art. 153 P.p.s.a. polegającym na niezastosowaniu się do oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2023 roku (sygn. akt VII SA/Wa 2486/22),

3. art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 Prawo wodne (Dz. U. z 2023r., poz.1478) polegającym na uznaniu, że przepis ten stanowi podstawę prawną do uzgodnienia projektu budowlanego przez Wójta Gminy L.,

4. § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r., poz. 1225) polegającym na przyjęciu interpretacji definicji kondygnacji podziemnej sprzecznej z literalnym jej brzmieniem, jak również ustaloną linią orzeczniczą,

5. art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, polegającym na przyjęciu, że skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy projekt taki został organowi przedłożony oraz na rozstrzygnięciu sprawy na podstawie przepisu art. 51 ust. 5 Prawa budowalnego w sytuacji, gdy podstawą orzeczenia powinien być przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżąca Spółka posiadała pozwolenie wodnoprawne, zaś organ odwoławczy, ignorując stanowisko Sądu, ponownie zażądał kolejnego stanowiska Wójta Gminy L.. Nadto strona zwróciła uwagę, że w aktach sprawy znajduje się opinia hydrologiczna.

Wskazując na pojęcie kondygnacji podziemnej, o którym mowa w § 3 pkt 17 w aktualnym brzmieniu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Spółka podkreśliła, że nie ma wymogu zagłębienia kondygnacji podziemnej ze wszystkich stron.

Projekt budowlany zamienny jest także zgodny z obowiązującymi przepisami i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie wskaźnika intensywności zabudowy organ odwoławczy swoje rozumowanie oparł na błędnej tezie, że niedopuszczalne jest podniesienie terenu o ok. 2,3 m, jak przewiduje to projekt budowalnego zamienny. Tymczasem, skoro podniesienie terenu jest dopuszczalne i zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to zarzuty organu nadzoru należy uznać za całkowicie bezpodstawne i sformułowane wbrew wskazaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 12 stycznia 2023 r.

Do skargi załączono opinię hydrologiczną dotyczącą stosunków wodnych w związku z planowaną inwestycją, sporządzoną w grudniu 2020 r. przez dra inż. M. B.

Odpowiedź na skargę złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych powodów niż w niej wskazanych.

Zaznaczyć należy, że kontrolowane postępowanie toczyło się w trybie art. 50 -51 Prawa budowlanego, którego zasadniczym celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy Prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 Prawa budowlanego nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegającego na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem. Nie ma również przeszkód, aby postępowanie takie prowadzić w odniesieniu do obiektów zrealizowanych w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona lub stwierdzono jej nieważność, gdyż taka budowa nie stanowi samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 1399/96, OSP 2000, nr 4, poz. 60; z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 560/11; z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1009/11).

W okolicznościach niniejszej sprawy, inwestor pomimo zmiany warunków udzielonego pozwolenia na budowę w decyzji z [...] maja 2019 r. realizował inwestycję – budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z urządzeniami i instalacjami – w warunkach istotnego odstąpienia od zmienionego pozwolenia na budowę. Jak ustalił organ nadzoru budowlanego, inwestor wystąpił do organu architektoniczno – budowlanego z wnioskiem o kolejną zmianę udzielonego pozwolenia, nie czekając jednak na zakończenie tego postępowania, przystąpił do realizacji obiektu budowlanego w zmienionym, ale nie zatwierdzonym stosowną decyzją administracyjną, kształcie, co ujawniła przeprowadzona w dniu 29 stycznia 2021 r. kontrola obiektu. Fakt istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego skutkował wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Nałożenie takiego obowiązku gwarantuje ochronę prawną zarówno inwestora, jak i osób trzecich, poprzez sporządzenie i zweryfikowanie przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, tj. projektu budowlanego wraz ze wszystkimi uzgodnieniami, opiniami i zezwoleniami (wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 461/19). Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych i wskazywać zakres prac pozostających do wykonania. Treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie daje natomiast podstaw, aby w decyzji wydawanej na tej podstawie zawierać wyliczenie zmian, które mają zostać uwzględnione podczas sporządzania projektu zamiennego. Rolą organu nadzoru budowlanego jest ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego ostateczną decyzją, a jeśli tak, to zobowiązać do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast obowiązkiem projektanta jest uwzględnienie w sporządzonym projekcie zmian wynikających z wykonanych robót budowlanych, a także obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 202/18).

Sam fakt przedłożenia przez inwestora projektu zamiennego nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Obowiązkiem organu jest bowiem sprawdzenie projektu zamiennego z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi. Nie można jednak wykluczyć, że w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Konsekwencją natomiast przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom techniczno-budowlanym, bądź decyzji o warunkach zabudowy będzie nakaz rozbiórki obiektu. Przez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, który jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie może zostać zatwierdzony (por. wyrok NSA z 27 października 2017 r. sygn. akt II OSK 330/16 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy, zasadniczy problem ujawniony w toku postępowania legalizacyjnego dotyczył ustalenia, czy dodatkowa kondygnacja, pierwotnie w projekcie budowalnym kwalifikowana jako kondygnacja naziemna z przeznaczeniem mieszkalnym a przekształcona w toku budowy w garaż wielostanowiskowy, mogła zostać w projekcie budowlanym zamiennym przekształcona jako garaż znajdujący się na poziomie "-1", spełniający cechy kondygnacji podziemnej. Na tle tego zagadnienia zarysowały się dwa sprzeczne ze sobą stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oraz inwestora (skarżącej Spółki).

Sporządzając projekt budowlany zamienny, inwestor przyjął inne rzędne niż w pierwotnym projekcie budowlanym, od którego założeń istotnie odstąpił, przyjmując, że hala garażowa jest zagłębiona powyżej połowy przylegającego terenu, zatem można ją zakwalifikować jako kondygnację podziemną. Jak wyjaśnił w piśmie z 27 lipca 2021 r., kondygnacja w projekcie zamiennym określona jako "-1" zagłębiona jest poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle. Swoje stanowisko w sprawie inwestor poparł przedłożonymi do akt sprawy ekspertyzami. Z kolei jak wskazywał organ nadzoru budowlanego w postanowieniu z 28 czerwca 2021 r. z uwagi na rzędną terenu z mapy do celów projektowych wynoszącą ok. 114,5 kondygnacja ta, faktycznie jest pierwszą kondygnacją naziemną, co wpływa na niewłaściwe wyliczenie powierzchni zabudowy inwestycji a także oceny odnośnie zgodności jej parametrów z przewidzianymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Swoje stanowisko organ I instancji powtórzył w decyzji z 11 października 2021 r., dodając, że kondygnacje garażu na poziomie -4,16 (etap II) i garażu na poziomie -3,41 (etap I) są w rzeczywistości kondygnacjami nadziemnymi i powinny zostać wliczone do wskaźnika intensywności oraz przy określeniu budynku wysokości budynku. Organ podkreślił przy tym, że dla poziomu garażu -1 (rzędna 3,41), który został określony jako kondygnacja podziemna, trzeba wjechać po pochylni wewnętrznej w górę w stosunku do rzędnych ulicy. Także w kolejnej decyzji z 7 lipca 2022 r. orzekającej o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego organ I instancji, wskazując na zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci protokołów kontroli i map do celów projektowych, w których określono rzędne terenu, uznał odkład ziemi wokół granic działki za niestanowiący części naturalnego ukształtowania terenu i terenów przyległych. Zdaniem organu teren zainwestowanej działki był płaski i nie było na nim zlokalizowanych żadnych skarp, zaś opis z projektu zamiennego ocenił jako manipulację, gdyż odkład ziemi wokół granic działki nie jest częścią naturalnego ukształtowania terenu działki i terenów przyległych, a rzędne wysokościowe elementów projektowanego budynku powinny odnosić się do poziomu istniejącego terenu.

W konsekwencji powyższego organ I instancji uznał, że budynek nie spełnia warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i podtrzymał stanowisko zajmowane wcześniej, że kondygnacja określona w projekcie budowlanym zamiennym jako "-1" jest kondygnacją naziemną. Organ uznał przy tym, że nie ma podstaw do występowania bądź wzywania inwestora do uzyskiwania kolejnych uzgodnień w zakresie odprowadzania wód deszczowych, skoro w przedłożonym projekcie znajdują się dwie decyzje Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 10 grudnia 2018 r. i 28 lipca 2020 r.

Zdaniem Sądu stanowisko organu I instancji, szczegółowo opisane w uzasadnieniu jego decyzji nie doczekało się stosownej oceny przez organ odwoławczy, który utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, abstrahował od oceny przedstawionej w decyzji organu I instancji. Wskazując na podniesienie budynku o ok. 2,30 m (zmiana rzędnych z 115,85 m na 118,15 m npm), organ odwoławczy nie poddał ocenie, czy taki zabieg jest w ogóle dopuszczalny na etapie postępowania legalizacyjnego w projekcie budowlanym zamiennym. Zamiast tego organ odwoławczy za podstawę przyjętego nakazu rozbiórki przyjął stanowisko Wójta Gminy L. wyrażone w piśmie z dnia 15 maja 2023 r., wyraźnie stwierdzając, że ma ono "zasadnicze znaczenie przy ocenie możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 – 2 Prawa budowlanego". Na podstawie tego też stanowiska, a nie przepisów Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie, organ odwoławczy uznał, że nie ma możliwości zatwierdzenia przyjętego w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązania, zaś gdyby dokumentacja zamienna zawierała rozwiązania projektowe dotyczące odprowadza wód opadowych z terenu inwestycji "to i tak już samo podniesienie terenu o ok. 2,30 m wpłynie negatywnie na grunty sąsiednie". Nadto nadsypanie jednej kondygnacji powinno być przyjęte dla całości spornej inwestycji.

Tak przyjęte stanowisko organu odwoławczego, abstrahuje jednak od ujawnionego w niniejszej sprawie podstawowego sporu, a mianowicie, czy inwestor był w ogóle uprawniony w świetle przepisów Prawa budowlanego do zmiany rządnych w projekcie budowlanym zamiennym, na skutek przewidzianych robót ziemnych w efekcie których, jedna kondygnacja budynku zostanie zasypana ziemią. Nie można uznać za wystarczające wyjaśnień organu odwoławczego, że podniesienie terenu inwestycji o ok. 2,30 m jest niemożliwe, bo nie zgadza się na to Wójt Gminy L.. Obowiązkiem organów administracyjnych była ocena projektu budowlanego zamiennego w świetle art. 35 Prawa budowlanego i ustalenie, czy zakładane rozwiązania projektowe są zgodne z prawem, przy uwzględnieniu, że na obecnym etapie postępowania prowadzone jest postępowanie legalizacyjne, a nie postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego jeszcze niezrealizowanego. Zakres badania projektu budowlanego zamiennego obejmuje ocenę jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi tego, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy założeniu że pozostała część projektu budowlanego nie została w tym zakresie zmieniona.

Obowiązkiem organu odwoławczego jest natomiast ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawę będącej przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w jej całokształcie, z oceną stanowiska wyrażonego przez organ I instancji oraz stanowiska przedstawionego w odwołaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy do tych stanowisko w ogóle się nie odniósł, opierając swoje stanowisko zasadniczo na opinii Wójta Gminy L. w zakresie naruszenia art. 234 Prawa wodnego. Mimo wyraźnego wskazania zapadłego w sprawie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2023 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2486/22) organ odwoławczy nie odniósł się przy tym do tego, że w pkt II decyzji z 10 grudnia 2018 r. udzielono inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych pochodzących z terenu zabudowy mieszkaniowej na działce nr [...].

Stwierdzić natomiast należy, skoro organy administracyjne w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowały wobec inwestora najdalej idącą sankcję określoną w Prawie budowlanym, a więc nakaz rozbiórki, to decyzje te winny zostać uzasadnione w sposób wyczerpujący, odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem organ odwoławczy, w żaden sposób nie odniósł się ani do stanowiska organu I instancji, ani norm Prawa budowlanego jak również nie poddał ocenie argumentacji inwestora. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte przede wszystkim na stanowisku Wójta Gminy L., pomija nawet to, że w opinii Wójta niezbędne w warunkach niniejszej sprawy jest "(o ile to możliwe) staranne odwodnienie działki i technicznie poprawne odprowadzenie wód – akceptowalne przez Gminę. W innym przypadku proponowane rozwiązanie jest niedopuszczalne i nie może być rozpatrywane". Organ I instancji nie stwierdzał przy tym potrzeby uzyskania przez inwestora pozwoleń wodnoprawnych. Znamienne pozostaje również to, że w decyzji z 29 grudnia 2021 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając decyzję z 11 października 2021 r., wskazywał organowi I instancji, że nie przeanalizował § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i nie ustalił, czy na skutek zaprojektowane zagospodarowania terenu budynek pod kątem liczby kondygnacji będzie odpowiadał dopuszczanej liczbie kondygnacji w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy nie dokonał natomiast kontroli stanowiska organu I instancji zajętego w tej kwestii. Co prawda organ odwoławczy przyjął brak możliwości podniesienia terenu, jednakże – jak powyżej wskazano – uczynił to na podstawie stanowiska przedstawionego przez Wójta Gminy L..

Organ odwoławczy w konkluzji swojej decyzji wykluczył możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, stwierdzając, że na jego podstawie powstanie zupełnie nowy obiekt budowlany, co wykracza poza zakres postępowania zatwierdzenia odstępstw. Nie sposób jednak w żaden sposób poddać kontroli tak zajętego stanowisko, skoro opiera się ono na opinii Wójta Gminy L. zawartego w piśmie z 15 maja 2023 r., wskazującego na naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a nie na regulacjach Prawa budowlanego.

Tymczasem, wynikający z art. 138 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony - w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu wyżej art. 107 § 3 K.p.a. Podkreślić należy, że wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. W przeciwnym przypadku, organ administracji publicznej, który powinien wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którym się kieruje przy załatwieniu sprawy, dopuszcza się naruszenia, jak w niniejszej sprawie, art. 11 K.p.a., ale również art. 8 § 1 K.p.a. nie prowadząc postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zakresie nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oceny przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w świetle warunków z art. 35 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Sąd nie ocenił natomiast wskaźników intensywności zabudowy wyliczonych przez organ I instancji na zlecenie organu odwoławczego, bowiem koniecznym jest w pierwszej kolejności jednoznaczne przesądzenie kwalifikacji kondygnacji określonej w projekcie budowlanym jako "-1" jako naziemnej lub podziemnej. Wyliczenie to uwzględnia natomiast kwalifikację przyjętą przez organ I instancji, a więc jako naziemną. Z tego też względu ocena zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostawała przedwczesna.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że ocena prawna sformułowana na tym tle w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 stycznia 2023 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2486/22) dotyczyła jedynie stwierdzenia, że "skoro – zdaniem organu – należało zastosować korzystniejszą dla inwestora definicję obliczenia tego wskaźnika podaną w planie miejscowym, jako akcie prawa miejscowego, to w świetle art. 7a k.p.a., nie było żadnych przeszkód, aby taki wskaźnik uwzględnił organ odwoławczy". Z też względu organ odwoławczy nie naruszył art. 153 P.p.s.a. zarzucanego mu skardze, skoro w swojej decyzji odwoływał się do wskaźnika intensywności zabudowy obliczonego zgodnie z definicją zawartą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. 1,98 (dla jednostki MU) i 2,88 (dla MW).

Za zasadne należało z kolei uznać zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a i art. 77 K.p.a., bowiem organ odwoławczy ani nie odniósł się do wydanych uprzednio dla inwestora pozwoleń wodnoprawnych, ani nie ocenił przydatności dla sprawy dołączonej do projektu budowlanego zamiennego opinii hydrologicznej, czym również naruszył art. 234 Prawa budowlanego, przyjmując jedynie na podstawie opinii Wójta, że w wyniku wykonania nasypu przyległego do budynków dojdzie do naruszenia istniejących stosunków wodnych. Słusznie również podkreślono w rozpoznawanej skardze, że organ nie dokonał jednoznacznej w świetle przepisów Prawa budowlanego, w tym § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych kwalifikacji kondygnacji określonej w projekcie budowlanym zamiennym jako "-1". Z tego też względu ocena naruszenia tego przepisu przez Sąd była co najmniej przedwczesna podobnie jak naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego w zakresie oceny, czy skarżąca Spółka wykonała obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy dokona oceny przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego z uwzględnieniem stanowiska przedstawionego w niniejszym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony w sprawie wpis Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.