Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2514/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.100c ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 583
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Wr 3606/21 w sprawie ze skargi M. O. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Wr 3606/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę:

I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej;

II. stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. umorzył postępowanie w zakresie żądania zobowiązania organu do załatwienia sprawy;

IV. przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2700;

V. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. O. w dniu 26 listopada 2021 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) w sprawie z jego wniosku z 11 czerwca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący wniósł o: orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni; przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.); zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzja w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W przepisie art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. Stosownie do art. 13 ust. 3 nowelizacji jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Sąd uznał, że skoro w niniejszej sprawie skarga została wniesiona przed wejściem w życie ww. nowelizacji z dnia 17 grudnia 2021 r., to nie jest możliwe jest zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nowej.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością organu, bowiem Wojewoda znacznie przekroczył termin do załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. Skarżący złożył osobiście wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w dniu 11 czerwca 2019 r. i w związku z tym na miejscu otrzymał informację, że przewidywany termin zakończenia postępowania wyznaczony został na 11 grudnia 2019 r. Pismami z 17 lutego 2020 r. Wojewoda wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentów i wyznaczył nowy przewidywany termin zakończenia postępowania na 15 maja 2020 r. W tym samym dniu, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach), Wojewoda wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji dotyczących cudzoziemca. W dniu 10 marca 2020 r. skarżący nadesłał dokumenty. Pismami z 18 czerwca 2020 r., 5 października 2020 r. oraz 27 maja 2021 r. skarżący złożył wnioski o informację o stanie sprawy, a następnie – wobec braku informacji od organu – w dniu 3 sierpnia 2021 r. wniósł ponaglenie. Pismem z 13 września 2021 r. skarżący wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Następnie 26 listopada 2021 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody. Pismami z 1 grudnia 2021 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentów oraz przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu 20 stycznia 2022 r. Wojewoda wydał w sprawie decyzję.

W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku – jego kompletności po upływie dziewięciu miesięcy od jego wpływu i pomimo upływu dwóch i pół roku od jego złożenia nie wydaje w sprawie decyzji. Ponadto dopiero 17 lutego 2020 r. organ wykonał dyspozycję art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przy czym czynności w tym zakresie były proste, nieskomplikowane i powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku. Nadto, w tym okresie, oczywiście przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., organ nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Powyższe wskazuje, że Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Sąd stwierdził zatem, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres decyzji), Sąd uznał, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W ocenie Sądu nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu tłumaczenia (powtarzane od wielu miesięcy), że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374; dalej: ustawa covidowa), nie uwzględnił okresu od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a tym samym nie zakwalifikował go jako okresu bezczynności organu.

Mając na uwadze, że organ wydał w sprawie decyzję, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Na wniosek skarżącego Sąd przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2700 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu zasądzona kwota 2700 zł: po pierwsze – zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu w postępowaniu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie – będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie – jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Jednocześnie Sąd uznał, że żądana przez stronę kwota jest zbyt wygórowana. Sąd wziął pod uwagę brzmienie przepisu art. 15zzs ust. 10 pkt 2 ustawy covidowej. Miał przy tym na względzie, że ocenie w niniejszej sprawie podlegały okoliczności zaistniałe w znacznej mierze przed oraz po okresach, o których mowa w art. 15zzs ust. 1 powołanej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Dolnośląski. Wyrok zaskarżył części – w zakresie pkt IV sentencji.

Zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

̶ art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2700 zł, w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, z jakich powodów i przyczyn Sąd zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, mimo że przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. i przez co ma charakter arbitralny;

̶ art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art.100c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r., poz. 583; dalej: ustawa o pomocy) poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 ww. ustawy organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu IV sentencji i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku – w zakresie orzeczenia zawartego pkt IV sentencji dotyczącego przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 2700 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonej przez Sąd pierwszej instancji bezczynności Wojewody Dolnośląskiego, a także uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest więc prawomocny.

Najdalej idący zarzut dotyczy naruszenia przepisu zakazującego wymierzania organowi sum pieniężnych oraz zasądzania od niego grzywien w okresie do 31 grudnia 2022 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy w sprawach dotyczących m.in. udzielania zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wyłącza możliwość zasądzenia przez sąd administracyjny sumy pieniężnej w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten, wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy poprzez przyznanie skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej, jest bezzasadny.

Artykuł 100c ustawy o pomocy został dodany ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej).

Ustawa o pomocy oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy brak jest wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c. Projekt w ogóle nie wypowiada się co do przyczyn wprowadzenia takiego przepisu. Można jedynie domniemywać, że wstrzymanie biegu terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę i uchylenie skutków z tym związanych wynikało z przyjazdu do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi i brakiem możliwości załatwienia ich spraw w ustawowych terminach.

Podkreślić nadto trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność, której organy dopuściły się kilka lat wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących bezczynność organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). Problem bezczynności/przewlekłości prowadzonych przez organy postępowań dotyczących cudzoziemców był znany ustawodawcy kilka lat wcześniej i mógł być wcześniej rozwiązany w sposób zgodny ze standardami demokratycznego państwa prawnego.

W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji, tylko w przypadku stanów zaniechania obejmujących ten okres organowi nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3). Taką wykładnię art. 100c ust. 3 potwierdza ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy rozstrzyga ewentualne wątpliwości interpretacyjne, jakie mogą powstać na gruncie wcześniejszych jednostek redakcyjnych art. 100c oraz ich wzajemnych relacji. W art. 100c ust. 4 ustawy wyrażono ogólne założenie, na którym oparto wprowadzenie art. 100c tej ustawy. Otóż ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień powstałych w okresie między 15 kwietnia 2022 r., a 31 grudnia 2022 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r.

Wskazać należy, że przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22 oraz z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22). Linię orzeczniczą odnośnie do przedstawionego zagadnienia należy uznać za utrzymującą się i aktualną, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ją podziela.

Brak jest zatem uzasadnienia, aby omaw. przepis art. 100c ustawy o pomocy miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, w której, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 11 czerwca 2019 r. przebywając w Polsce legalnie. Stwierdzona bezczynność organu w tej sprawie, i to o charakterze rażącym, nie miała żadnego związku z działaniami wojennymi rozpoczętymi 24 lutego 2022 r. i była wynikiem ewidentnych zaniechań Wojewody. Skoro w niniejszej sprawie zdarzenie prawne w postaci stanu bezczynności zaistniało przed 15 kwietnia 2022 r., to do oceny skutków tego zdarzenia nie mogą mieć zastosowania, z braku szczególnej normy prawnej, przepisy, które nie obowiązywały przed 15 kwietnia 2022 r. Wykładnia taka jest tym bardziej uzasadniona w kontekście zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), że chodzi o regulacje, które ograniczają uprawnienia stron związane ze stanem bezczynności lub przewlekłości.

Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Analiza powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze – sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemca. Druga kwestia – określona poprzez zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. – koncentruje się wokół nałożenia tej dolegliwości finansowej, pomimo iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku jednoznacznie podaje się, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 2700 zł. Wysokość ww. sumy uwzględnia trzy aspekty: rekompensatę za negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu i naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, sankcję dla organu za nienależyte zorganizowanie i prowadzenie postępowania oraz zwalczanie bezczynności na przyszłość i zdyscyplinowanie organu. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że nie jest związany żądaniem strony co do wysokości przyznanej sumy pieniężnej oraz stwierdził, że żądana w skardze kwota (w wysokości maksymalnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a.) byłoby kwotą zbyt wygórowaną. W świetle powyższego należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie i w pełni pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia.

Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyroki NSA: z 23 listopada 2022 r., II OSK 3514/19 oraz wyrok z 20 grudnia 2022 r., II OSK 2315/21; CBOSA).

Z kolei art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny. Kryteria, jakimi powinien kierować się sąd przy orzekaniu w powyższym zakresie, zostały wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Przyjmuje się więc, że przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., I OSK 1905/16; CBOSA). Środek ten stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, z uwagi na groźbę konieczności wydatkowania określonej kwoty ze środków publicznych na rzecz strony postępowania, a tym samym wzmacnia gwarancję terminowego załatwiania spraw, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Ma być ono natomiast swego rodzaju rekompensatą za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego sposobu rozpoznawania jej sprawy przez organ (zob. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; z 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; z 4 grudnia 2018 r., II GSK 1551/18; CBOSA). Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność (przewlekłość) oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 557/22, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2700 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać i pracować w Polsce. W tym kontekście jest oczywiste, że przedłużanie się tego rodzaju postępowania powoduje po stronie cudzoziemca poważne uciążliwości, przede wszystkim związane z niepewnością co do miejsca stałego pobytu w okresie najbliższych kilku lat. Decyzja w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pozostaje zatem w ścisłym związku z przysługującym każdemu, w tym cudzoziemcowi, prawem do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji RP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego pomimo wielokrotnych próśb o załatwienie sprawy), jak i oczywistych trudności, z jakimi każdy cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, że od wpływu wniosku strony skarżącej do Wojewody do chwili wniesienia decyzji organu minęło dwa i pół roku.

Dla oceny tej, w realiach rozpoznawanej sprawy, nie mają znaczenia argumenty ponoszone w skardze kasacyjnej, iż skarżący w skardze nie wskazał konkretnych szkód i krzywd, które spowodowała stwierdzona przez Sąd przewlekłość, jak i ocena Wojewody, że w rzeczywistości skarżący nie doświadczył takich szkód i krzywd oraz negatywnych przeżyć związanych z brakiem wnioskowanego zezwolenia. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę sytuacja, w jakiej znalazł się skarżący w związku z bezczynnością Wojewody w rozpoznaniu jego wniosku z 11 czerwca 2019 r., nie jest znacznie odbiegająca od tej, w jakiej znaleźć się mogą inni cudzoziemcy bezskutecznie oczekujący na rozpatrzenie sprawy przez ten organ. Przyznana skarżącemu kwota pieniężna w wysokości 2700 zł niewątpliwie nie może zrekompensować wszelkich szkód spowodowanych brakiem przedmiotowego zezwolenia przez okres dwóch i pół roku, ale nie taki jest wszak cel omawianej instytucji. Podkreślić należy bowiem, że sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie można traktować jako odszkodowania, rekompensaty za utracone zarobki. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 417(1) § 3 k.c. Uwzględniając natomiast maksymalną możliwą do zasądzenia w tej sprawie wysokość sumy pieniężnej, jakiej zasądzenia żądał skarżący, przyznanie ostatecznie na rzecz cudzoziemca sumy pieniężnej w wysokości 2700 zł nie jest kwotą nieproporcjonalną do zakresu i charakteru stwierdzonej bezczynności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentem dla odstąpienia od zasądzenia w niniejszej sprawie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego nie może być wskazywana przez autora skargi kasacyjnej okoliczność, iż obecne terminy procedowania tego rodzaju spraw uległy istotnemu skróceniu, dlatego nie ma potrzeby dalszego dyscyplinowania organu. Po pierwsze uszło uwadze skarżącego kasacyjnie, iż – jak wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – cel zwalczania bezczynności organu i jego zdyscyplinowania nie był jedynym ani nawet zasadniczym motywem skorzystania przez Sąd pierwszej instancji z możliwości zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej. Niezależnie od powyższego przyjąć należy, że szersza ocena funkcjonowania danego organu administracji publicznej, znana sądowi administracyjnemu z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez ten sąd w przedmiocie przewlekłości czy bezczynności tego organu, uprawnia Sąd do oceny o konieczności zastosowania przewidzianych prawem środków w celu zdyscyplinowania organu i zabiegnięcia jego bezczynności bądź przewlekłości w przyszłości. Choć w orzecznictwie sądowym, jak i piśmiennictwie podkreśla się przede wszystkim funkcję kompensacyjną sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., to jednocześnie zgodnie przyjmuje się, że ten środek prawny pełni także funkcję dyscyplinująco-represyjną, zatem jego zastosowanie w omawianym celu należy uznać za właściwe. Końcowo wskazać należy, że choć Naczelny Sąd Administracyjny nie podważa oczywiście prawdziwości twierdzeń organu o podejmowaniu przez niego działań naprawczych zmierzających do skrócenia terminów procedowania spraw dotyczących cudzoziemców, to w tym zakresie sąd administracyjny pozbawiony jest możliwości zweryfikowania tej okoliczności, podobnie jak i określonej ilości spraw w aspekcie sprawności działania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jak i Naczelny Sąd Administracyjny mają świadomość problemu terminowości załatwiania przez Wojewodę Dolnośląskiego spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy i pracę i przyczyn bezczynności i przewlekłości wynikających przede wszystkim z ogromu spraw tego rodzaju. Na dzień wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku skala problemu, z jakim mierzył się Wojewoda Dolnośląski, z pewnością nie pozwalała na ocenę o zbędności stosowania wobec tego organu instrumentu dyscyplinującego.

W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej w kwocie 2700 zł, to jest w dolnej granicy określonej ustawowo kwoty było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki, jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w zakresie punktu IV zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.