Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1913/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 554/20 w sprawie ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 13 lipca 2020 r. znak: SKO.4012.PL/45/20 w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 554/20, oddalił skargę M.G, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej (dalej: SKO) z dnia 13 lipca 2020 r. znak: SKO.4012/PL/45/20 w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją ostateczną z 13 kwietnia 2017 r. znak: BUA.6730.3.2017, Wójt Gminy J. (dalej: Wójt) ustalił na wniosek M.G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - usługi w zakresie przygotowania i przechowywania zwłok na działce nr [...] w J.

Wnioskiem z 17 maja 2017 r. H. i K.M. (współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości działki nr [...], graniczącej z działką inwestorki) wystąpili do Wójta o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: k.p.a. Podnieśli, że skutkiem decyzji będzie zmiana warunków użytkowania obiektu w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, a także wielkości i układu innych obciążeń.

Postanowieniem z 28 czerwca 2017 r. Wójt wznowił postępowanie, zaś postanowieniem z 30 czerwca 2017 r., utrzymanym w mocy postanowieniem SKO z 18 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., wstrzymał wykonanie decyzji z 13 kwietnia 2017 r. Po zakończeniu postępowania wznowieniowego decyzją z 6 grudnia 2017 r. na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., Wójt odmówił uchylenia decyzji z 13 kwietnia 2017 r. Decyzją z 15 maja 2018 r., SKO uchyliło decyzję Wójta z 6 grudnia 2017 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Następnie Wójt decyzją z 14 marca 2019 r. ustalił ponownie skarżącej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy - usługi w zakresie przygotowania i przechowywania zwłok, na działce nr [...] w J. Decyzję tę uchyliło w całości SKO decyzją z 6 maja 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Wójtowi wskazując, że decyzja ta została podjęta z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż organ ten wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, bez uchylenia decyzji dotychczasowej z 13 kwietnia 2017 r.

Wójt decyzją z 27 grudnia 2019 r., znak: BUA.6730.3.5.2017/2018, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., stwierdził wydanie z naruszeniem prawa kwestionowanej decyzji z 13 kwietnia 2017 r. oraz odmówił jej uchylenia uznając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść jedynie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO decyzją z 13 lipca 2020 r. znak: SKO.4012.PL/45/20, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p., uchyliło decyzję Wójta w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że uchyliło kwestionowaną decyzję Wójta z 13 kwietnia 2017 r. oraz odmówiło skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja z 29 grudnia 2019 r. nie mogła się ostać, gdyż naruszała art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Ponadto w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a., gdyż nie wystąpił przypadek, o którym mowa w art. 146 k.p.a.

Skargę na decyzję SKO wniosła M.G. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji Wójta z 29 grudnia 2019 r. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 53 i art. 64 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskutek uznania przez organy obu instancji uczestników za strony i wznowienie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją administracyjną w sytuacji, gdy osobom tym nie przysługiwał status strony, a tym samym Wójt winien był odmówić wznowienia postępowania, a Kolegium - stwierdzić niedopuszczalność odwołania uczestników od decyzji Wójta z 29 grudnia 2019 r.; 2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez SKO, że inwestycja nie mieści się w granicach kontynuacji funkcji dotychczas posadowionego na nieruchomości budynku i wpływa ujemnie na zasady zagospodarowania nieruchomości sąsiednich; 3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez odmowę wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy polegającej na zmianie przeznaczenia budynku z gospodarczego na użytkowy, pomimo spełnienia przez jej inwestycję warunków o jakich mowa w tym przepisie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazał, iż ustalanie stron w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy następuje na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem stronami w tym postępowaniu poza wnioskodawcą są właściciele lub użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, na które to działki oddziaływać będzie w jakikolwiek sposób planowana inwestycja. W sprawie działka skarżącej oraz działki uczestników mają wspólną granicę, zatem organy administracyjne prawidłowo ustaliły krąg uczestników postepowania, gdyż, jak zwrócił uwagę Sąd I instancji - osoby te posiadają interes prawny w ustaleniu, czy immisje wydobywające się z planowanej inwestycji, nie będą powodować dla nich uciążliwości i zakłóceń w korzystaniu z posiadanej przez nich nieruchomości. Wobec powyższego niezasadne okazały się zarzuty skargi co do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 53 i art. 64 u.p.z.p. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Sąd wojewódzki podzielił stanowisko SKO, iż planowana przez skarżącą inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, a tym samym inwestycja ta nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji, stanowiącego konieczną przesłankę ustalenia warunków zabudowy, to jest tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa. Sąd przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Funkcją dominującą w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Uzupełnieniem tej funkcji jest zabudowa obejmująca budynki gospodarcze i obiekty te wykorzystywane są zgodnie ze swoim przeznaczeniem. W opisanym obszarze występuje również zabudowa zagrodowa, natomiast w obszarze analizowanym, w bezpośrednim ani też w dalszym sąsiedztwie, nie występuje jakakolwiek inna funkcja usługowa.

W ocenie Sądu I instancji planowane przez skarżącą przedsięwzięcie stanowi zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego obsługującego zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz wykorzystywanego poprzednio w części, jako biuro jej firmy i wskazanego, jako miejsce siedziby jej jako podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Ponadto planowana działalność nie stanowi usługi nieuciążliwej. Zatem nowa funkcja usługowa nie wpisuje się w dominującą w analizowanym obszarze funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz nie pozostaje z nią w ścisłej korelacji. Zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego, w którym było jedynie biuro na obiekt usługowy działający jako zakład pogrzebowy i usług pogrzebowych spowoduje, że utworzone zostanie pomieszczenie do toalety pośmiertnej zwłok, zlokalizowana zostanie chłodnia do przechowywania zwłok oraz wydzielone miejsce do okazania zwłok. Wobec tego zamierzenie inwestycyjne obejmuje zatem obiekt usługowy o znacznej uciążliwości wynikającej ze specyfiki świadczonych usług. Dlatego też, brak było podstaw do uznania, że taka nowa działalność kontynuuje funkcję zabudowy mieszkaniowej.

Sąd wojewódzki podkreślił także, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego spowoduje podjęcie w nim działalności zmieniającej dotychczasowe warunki jego użytkowania w szczególności w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, pracy zdrowotne higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska a także wielkości lub układu innych obciążeń, W tych okolicznościach projektowane przez skarżącą usługi nie pozostają bez wpływu na standard zamieszkania, toteż nie można uznać, że nie zakłócają funkcji mieszkaniowej obszaru analizowanego.

Reasumując za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszania art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. Samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada natomiast wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez SKO innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. gdyż nie wystąpił przypadek wskazujący na to, że w wyniku wznowienia postępowania nie można było uchylić kwestionowanej decyzji na skutek okoliczności, o których jest mowa w art. 146 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M.G. zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj.:

1) art. 28 k. p. a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że H.M. i K.M. posiadają przymiot strony w postępowaniu, podczas gdy wykazane zostało, że zmiana sposobu użytkowania budynku przez skarżącą nie oddziałuje na nieruchomość uczestników i nie uniemożliwia im zagospodarowania ich własnej nieruchomości zgodnie z prawem, wobec czego postępowanie w sprawie wznowienia postępowania o wydanie skarżącej decyzji o warunkach zabudowy wszczęte przez Wójta i zakończone wydaniem decyzji z dnia 27 grudnia 2019 r. winno zostać umorzone;

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że właściciele nieruchomości sąsiednich zawsze posiadają przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działce sąsiedniej z racji samego faktu sąsiedztwa nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje badać w każdym przypadku, czy właściciel nieruchomości sąsiedniej posiada interes prawny we wzięciu udziału w postępowaniu z uwagi na charakter planowanej inwestycji i możliwość zagospodarowania własnej nieruchomości;

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że brak w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej działalności usługowej uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji w rozumieniu tego przepisu;

4) art. 133 § 1, art. 141 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a., oraz w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na odmowie uchylenia przez sąd I instancji zaskarżonej decyzji, pomimo że została ona wydana z naruszeniem przepisów procesowych skutkujących ustaleniem, że inwestycja skarżącej nie mieści się w granicach kontynuacji funkcji dotychczas posadowionego na nieruchomości budynku i wpływa ujemnie na zasady zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestycja skarżącej nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie i nie uniemożliwia ich zagospodarowania zgodnie z prawem, wobec czego ustalenia podjęte przez SKO są błędne, a decyzja nr SKO.4012.PL/45/20 wydana z naruszeniem prawa;

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie w trybie art. 191 p.p.s.a. postanowienia Sądu I instancji z dnia 23 lutego 2021 r. o oddaleniu wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 3 lutego 2021 r., oświadczając jednocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozpoznania wniesionego środka odwoławczego w ramach zgłoszonych zarzutów kasacji wskazać należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy słusznie oddalił skargę M.G.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego zasadniczo sprowadzają się do wykazania, że wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej właścicielom sąsiedniej nieruchomości przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usług w zakresie przygotowywania i przechowywania zwłok, jak również wadliwego przyjęcia, że projektowana zmiana sposobu użytkowania nie mieści się w granicach kontynuacji funkcji na danym terenie.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy zauważyć, że w świetle ugruntowanego już orzecznictwa stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Za stronę postępowania mogą być także uznani właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, a także i dalej położonych nieruchomości - a to z uwagi na położenie tych działek w obszarze oddziaływania inwestycji. O tym, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora. W każdym przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zagospodarowania działki sąsiedniej może potencjalnie dojść do ograniczenia zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi, wynikających w szczególności z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Ochrona tych uprawnień jest odzwierciedlona m.in. w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, jak również w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. prawo własności. Przywołane regulacje - przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy - mogą być źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 892/15). O istnieniu tego interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1094/18; z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1358/14). W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją, która ze względu na swój charakter oraz bezpośrednie sąsiedztwo może oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, na której posadowiony jest budynek mieszkalny. Należy przy tym podzielić pogląd, zgodnie z którym nawet potencjalne oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości powoduje, że ich właściciele posiadają interes prawny aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Prowadzenie działalności usługowej polegającej na przygotowywaniu zwłok do pochówku oraz ich przechowywaniu, w sposób istotny może wpłynąć na sposób korzystania z przysługującego uczestnikom postępowania prawa własności do nieruchomości, a wiąże się to chociażby z koniecznością znoszenia uciążliwości związanych np. ze wzrostem natężenia ruchu samochodowego i hałasem tym spowodowanym oraz innymi immisjami związanymi z rodzajem prowadzonej przez skarżącą działalności. Ze względu na bliskie sąsiedztwo zabudowanej nieruchomości uczestników postępowania oraz planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład pogrzebowy, należało zatem przyjąć, że nie jest bez znaczenia dla ochrony interesu uczestników, jakie warunki zostaną określone w zakresie m.in. obsługi komunikacyjnej, miejsc postojowych, ochrony zdrowia ludzi, środowiska i przyrody. Skoro zgodnie z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania oraz zabudowy terenu wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, to właściciele nieruchomości graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji powinni mieć w niniejszej sprawie zapewniony udział w postępowaniu ze względu na pozostawanie ich nieruchomości w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji. W tych okolicznościach stwierdzić należało, że uczestnikom postępowania przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a źródłem ich uprawnienia był posiadany przez nich tytuł prawny do nieruchomości nr 538/2 oraz związane z nim a wynikające z przywołanych powyżej przepisów (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego) prawo do ochrony swego interesu prawnego, do korzystania z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i prawo do ochrony przed zakłócaniem korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę.

W konsekwencji należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy dokonał prawidłowej analizy w zakresie ustalenia istnienia po stronie uczestników postępowania interesu prawnego do zainicjowania postępowania wznowieniowego oraz kwestionowania decyzji Wójta Gminy J. z dnia 13 kwietnia 2017 r..

Odnosząc się do kwestii dotyczącej braku kontynuacji funkcji i w konsekwencji nie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. niezbędnej do ustalenia dla planowanej inwestycji warunków zabudowy, należy zauważyć, że trafne jest w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że planowana zmiana sposobu użytkowania doprowadziłaby do wprowadzenia na obszarze analizowanym funkcji usługowej, która na tym obszarze w ogóle nie występuje i nie stanowi również uzupełnianie dla istniejącej funkcji mieszkaniowej oraz zabudowy zagrodowej. Nie jest trafnym argument skargi kasacyjnej, że brak funkcji usługowej nie powoduje, że taka nie może powstać na danym terenie zwłaszcza, że stanowi ona uzupełnienie dla istniejącej funkcji mieszkaniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać za dopuszczalne stawiania znaku równości pomiędzy rodzajami działalności usługowej o różnym charakterze, gdyż poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą, a stopień ich uciążliwości i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie był elementem analizy związanej z dopuszczalnością lokalizacji tego typu usług w obszarze analizowanym. Przyjęte i dopuszczalne w myśl zasady dobrego sąsiedztwa uzupełnianie funkcji mieszkaniowej o funkcją usługową oznacza, że chodzi o taki rodzaj usług, które dominującą na danym terenie funkcję mieszkaniową będą jedynie uzupełniać, towarzyszyć jej w tym znaczeniu, że nie będą jej zakłócać, czy też z nią kolidować. Dobre sąsiedztwo oznacza bowiem albo sąsiedztwo zabudowy o takiej samej funkcji, albo sąsiedztwo zabudowy o różnych funkcjach ale nie kolidujących ze sobą, uzupełniających się wzajemnie. W związku z powyższym, badanie warunku "kontynuacji funkcji" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie może odbywać się wyłącznie w aspekcie rodzaju prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, zwłaszcza gdy charakter i stopień uciążliwości poszczególnych usług wchodzących w zakres określonej działalności gospodarczej jest bardzo różny (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 390/16 oraz wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 965/16). Tylko takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Dom przedpogrzebowy położny poza terem cmentarza, spełnia analogiczną funkcję, jak dom przedpogrzebowy położony na terenie cmentarza. Nie jest to zatem funkcja usługowa, którą można wiązać z mieszkalnictwem. W zabudowie mieszkaniowej, w której są także realizowane usługi towarzyszące mieszkalnictwu, nie jest dopuszczalna lokalizacja usług związanych z przygotowywaniem zwłok ludzkich do pochówku oraz ich przechowywanie (co jest zadaniem domu przedpogrzebowego). Ten rodzaj usług właśnie z uwagi na ich specyfikę powinien być lokalizowany w miejscach w miarę oddalonych od zabudowy mieszkaniowej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt II SA/GL 1146/20). Tym samym projektowane zamierzenie na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stanowi w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontynuacji funkcji i nie da się pogodzić z istniejącą funkcją terenów i zabudowy na obszarze poddanym analizie urbanistycznej, a co za tym idzie nie gwarantuje zachowania ładu przestrzennego, który jest celem zasady dobrego sąsiedztwa.

Prawidłowe było także stanowisko Sądu I instancji w zakresie odmowy dopuszczenia dowodu z dokumentu w postaci decyzji ostatecznej Wojewody wydanej w innej sprawie. Istotą oraz celem postępowania, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2053/21; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 2713/21). Ograniczony zakres czynności sądu administracyjnego w tym zakresie jest powiązany z charakterem i rolą tego sądu. Rolą bowiem sądu jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a.), nie zaś prowadzenie postępowania dowodowego (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1238/20). Możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, o jakiej mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stanowi instrument służący sądowoadministracyjnemu wymiarowi sprawiedliwości, co oznacza obowiązek skorzystania z tego instrumentu, jeśli nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów ograniczałoby kontrolę sądowoadministracyjną czyniąc ją iluzoryczną. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy, gdzie wnioskowany dokument nie dotyczył przedmiotu sprawy, Sąd I instancji, nie miał obowiązku, korzystając z kompetencji przewidzianej w art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzenia tego dowodu, a wydane rozstrzygnięcie oparte zostało na zweryfikowanym stanie faktycznym, przytoczonym w zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.