Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 789/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 170, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 131 ust. 1, art. 134 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor Sądowy WSA Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 1 lipca 2024 r., nr SKO.40.1097.2024.oś w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważność decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 lutego 2024 r., nr SKO.40.3893.2023.oś, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącej A. F. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. F. (zwaną dalej również: skarżącą, stroną) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej również: SKO, Kolegium) z dnia 1 lipca 2024 r., nr SKO.40.1097.2024.oś, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 16 lutego 2024 r., nr SKO. 40.3893.2023.oś odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 15 września 2014 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty P. z dnia 29 maja 2014 r., nr [...], w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 29 maja 2014 r., nr [...], Starosta P. w punkcie 1 ustalił dla A. F. odszkodowanie w wysokości 28.062,00 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w J., gm. G., dz. nr a o pow. 0,0821 ha. W punkcie 2 zobowiązał Wojewodę Opolskiego do wypłaty tego odszkodowania, w terminie 14 dni, ustalając skutki zwłoki wypłaty odszkodowania. W punkcie 3 decyzji stwierdzono, że wypłata odszkodowania nastąpi przelewem na konto wskazane przez osobę uprawnioną. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 131 ust.1, art. 134 w zw. z art. 130 i 129 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej p.o.ś.).

Decyzją z dnia 15 września 2014 r., Kolegium - na wniosek Wojewody Opolskiego - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. [na dzień wydania obecnie zaskarżonej do Sądu decyzji - Dz. U. z 2024 r. poz. 572]), zwanej dalej k.p.a. - stwierdziło nieważność w całości decyzji Starosty P. z dnia 29 maja 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wywiodło, że Starosta orzekł wbrew dyspozycji art. 134 pkt 2 p.o.ś., co powoduje, że decyzja z dnia 29 maja 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Starosta dokonał niewłaściwego przyporządkowania stanu faktycznego pod normę art. 134 pkt 2 p.o.ś., bowiem zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne i prawne nie mieszczą się w zakresie obowiązywania tego przepisu. Nadto nie było podstaw prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.) do zawierania w sentencji decyzji (pkt 2 i pkt 3) informacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty przez Wojewodę odszkodowania oraz wskazywania, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Informacje te wykraczają poza ramy rozstrzygnięcia określonego w art. 131 ust. 1 p.o.ś.. Wynikają one wprost z art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami mającego zastosowanie w sprawach tego typu na mocy odesłania z art. 133 p.o.ś. Z tych przyczyn, zdaniem Kolegium, należało wyeliminować decyzję Starosty z obrotu prawnego, ponieważ jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej. Opisana decyzja Kolegium stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron nie złożyła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu 4 grudnia 2019 r. (data wpływu wniosku) A. F. zwróciła się do Kolegium o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 15 września 2014 r. Wskazała, że w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 kwietnia 2012 r. i ogłoszeniem zarządzenia Nr 14/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007 nastąpiło ograniczenie sposobu korzystania z działki położonej w J. o numerze a, której jest właścicielką, poprzez brak możliwości zabudowy tej działki. Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 183/16, oraz przytoczone w tym wyroku orzecznictwo i literaturę, zarzuciła, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Kolegium z dnia 15 września 2014 r. w sposób rażący narusza normy materialnego prawa administracyjnego zawarte w art. 129 i n. p.o.ś., pozbawiając ją możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu poniesionej szkody w postaci utraty wartości nieruchomości powstałej wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Kolegium decyzją z dnia 28 stycznia 2021 r., na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 15 września 2014 r., nr [...]. Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia 15 września 2014 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazało, iż wydanie tej ostatniej decyzji nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem treść decyzji nie pozostaje w oczywistej (niewymagającej odwoływania się do różnych metod wykładni) sprzeczności z treścią przepisu prawa tj. art. 134 p.o.ś. W ocenie składu orzekającego przedstawiona przez Sąd w wyroku z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Op 183/16 wykładnia systemowa tego przepisu nie może przesądzić o stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, przy podjęciu której zastosowano określoną wykładnię przepisów prawa (tu: wykładnię językową).

Wobec złożenia skargi na powyższą decyzję przez A. F., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2021 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Op 271/21, uchylił zaskarżoną decyzję uznając, iż Kolegium przedwcześnie stwierdziło, że zachodzą podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 15 września 2014 r., a przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja jest niewystarczająca dla uznania poprawności zaprezentowanego przez organ stanowiska. Sąd przypomniał, że zarządzeniem Nr 14/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007, w brzmieniu nadanym przez § 1 zarządzenia Nr 29/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 12 listopada 2012 r. zmieniającego zarządzenie Nr 14/12 w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007 (Dz. Urz. Woj. Op. poz. 1559), w zakresie załącznika nr 5, będącym aktem prawa miejscowego, wprowadzono ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości skarżącej. W tych okolicznościach Starosta P. uznał, że zachodzi podstawa prawna do ustalenia na rzecz skarżącej, na podstawie art. 131 ust. 1 p.o.ś., odszkodowania z tego tytułu i takie rozstrzygnięcie zostało zawarte w pkt 1 decyzji z dnia 29 maja 2014 r. Tymczasem, stwierdzając nieważność decyzji Starosty w całości, Kolegium w decyzji z dnia 15 września 2014 r. uznało, że wystąpiły przesłanki nieważnościowe tylko co do pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji. WSA zauważył, że zdaniem Kolegium decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ponieważ Starosta dokonał niewłaściwego przyporządkowania stanu faktycznego pod normę art. 134 pkt 2 p.o.ś. i nieprawidłowo przyjął, że na skutek wydania przez Ministra Środowiska rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2012 r. i dokonanego w nim podziału działań ochronnych na obligatoryjne i fakultatywne, w przedmiotowej sprawie obowiązany do wypłaty odszkodowania jest, reprezentowany przez Wojewodę Opolskiego, Skarb Państwa. Poza tym Kolegium stwierdziło, że nie było podstaw prawnych do określenia w pkt 2 i pkt 3 sentencji decyzji informacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty przez Wojewodę odszkodowania oraz wskazania, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Kolegium nie wypowiedziało się natomiast, czy wystąpiła wada kwalifikowana, obligująca do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty również w zakresie pkt 1, w którym ustalono na rzecz skarżącej wysokość odszkodowania w kwocie 28.062 zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia 15 września 2014 r. brak jest jakiejkolwiek argumentacji odnośnie do ewentualnej wadliwości zastosowania przez Starostę P. art. 131 ust. 1 p.o.ś., a mimo to Kolegium stwierdziło nieważność badanej decyzji w całości, a to spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego również rozstrzygnięcia co do ustalenia wysokości odszkodowania.

WSA wskazał jednocześnie, że z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia 28 stycznia 2021 r. wynika, że Kolegium - badając decyzję z dnia 15 września 2014 r. w kontekście wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności - w ogóle pominęło kwestię ustalenia odszkodowania i nie dokonało oceny rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania art. 131 ust. 1 p.o.ś. Brak również wypowiedzi Kolegium odnośnie do prawidłowości stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia 15 września 2014 r. dotyczącego uznania, że wskazania co do terminu wypłaty i sposobu oraz skutków opóźnienia w wypłacie odszkodowania należy traktować jako rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, pomimo ich informacyjnego charakteru. Zdaniem Sądu obowiązkiem Kolegium była ocena stanowiska przedstawionego w decyzji z dnia 15 września 2014 r. pod kątem przesłanek nieważnościowych w zakresie wszystkich punktów decyzji Starosty P. z dnia 29 maja 2014 r. Natomiast jedyna kwestia, która została omówiona przez Kolegium w zaskarżonej decyzji dotyczy określenia - wbrew dyspozycji art. 134 pkt 2 p.o.ś. - Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę Opolskiego, jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty spornego odszkodowania. Tymczasem art. 134 p.o.ś. określa tylko właściwy podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, a nie podstawę do ustalenia odszkodowania. Poza tym, zdaniem Sądu I instancji, Kolegium przy ocenie stopnia naruszenia przepisu art. 134 p.o.ś. wyraziło błędne stanowisko co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), uznając, że należy je wykładać wyłącznie jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w oczywistej (wyraźnej) sprzeczności z treścią przepisu. Kolegium pominęło natomiast, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Przy czym chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 651/20; wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2481/16).

W ocenie Sądu I instancji decyzja z dnia 15 września 2014 r., którą wyeliminowano rozstrzygnięcie Starosty P. w zakresie pkt 1, w ogóle nie została oceniona przez Kolegium w kontekście skutków pozbawienia skarżącej odszkodowania, w sytuacji gdy niewątpliwie na skutek wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Z kolei szeroko eksponowana przez Kolegium kwestia braku oczywistego naruszenia prawa dotyczyła tylko art. 134 pkt 2 p.o.ś., podczas gdy podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił art. 131 ust. 1 tej ustawy. Wobec zatem braku wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wybiórczego omówienia przez Kolegium podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 15 września 2014 r. Sąd uznał, że sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, co z całą pewnością świadczy o złamaniu wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji zabrakło całościowej oceny decyzji Kolegium z dnia 15 września 2014 r., a wypowiedź organu ograniczyła się tylko do kwestii podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, z pominięciem prawa skarżącej do przyznania odszkodowania.

W ocenie Sądu nie sposób wywieść, czy według Kolegium w ogóle doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie przyznania odszkodowania na podstawie art. 131 ust. 1 p.o.ś., oraz czy ustalenia z pkt 2 i 3 decyzji Starosty P. zostały określone bez podstawy prawnej.

Sąd odwołał się również do wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2481/16, w którym Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że wykładnia systemowa art. 134 pkt 2 p.o.ś. i wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia RDOŚ o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Również zawarcie w decyzji Starosty regulacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków zwłoki lub opóźnienia nie stanowi rażącego naruszenia art. 129 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1, art. 131 w zw. z art. 134 pkt 2 p.o.ś.

Sąd uznał, że brak merytorycznego stanowiska Kolegium w omówionym wyżej zakresie uniemożliwia ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji co do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 września 2014 r. WSA podkreślił, że tak wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji Kolegium nie świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i narusza zasadę swobodnej oceny dowodów, zobowiązującej do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Kolegium nie przeprowadziło ustaleń wymaganych dla rozstrzygnięcia i dokonało oceny decyzji z dnia 15 września 2014 r. w wybranym przez siebie zakresie, bez odniesienia się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym kwestii ewentualnego wystąpienia kwalifikowanego naruszenia prawa w związku z ustaleniem odszkodowania na rzecz skarżącej oraz wydania decyzji Starosty bez podstawy prawnej w zakresie ustaleń zawartych w jej pkt 2 i pkt 3, obejmujących informacje co do sposobu i terminu wypłaty przez Wojewodę odszkodowania oraz wskazania skutków zwłoki lub opóźnienia. W konsekwencji tych uchybień sprawa nie została dostatecznie rozpoznana, a tym samym stanowisko o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 września 2014 r. jest na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione.

Wyrokiem z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt Il OSK 7473/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną złożoną przez od powyższego wyroku przez Kolegium. NSA uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 131 ust. 1 i art. 134 pkt 2 p.o.ś. przez ich błędną wykładnię. NSA przypomniał, że art. 131 ust. 1 p.o.ś. stanowił, iż w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania; decyzja jest niezaskarżalna. Z kolei według art. 134 pkt 2 p.o.ś., obowiązanym do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości jest reprezentowany przez wojewodę Skarb Państwa - jeżeli ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania rozporządzenia Rady Ministrów, właściwego ministra albo wojewody. Natomiast zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. NSA podzielił stanowisko przedstawione w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6578/21, w którym rozważano problematykę zbieżną z tą zaistniałą w rozpoznawanej sprawie, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest tzw. klauzulą generalną, czyli pojęciem, które wymaga ustalenia desygnatu w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. Rozważenie ad casu, czy wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa wymaga oceny konsekwencji prawnych, jakie owo naruszenie z różnych perspektyw wywołuje. W orzecznictwie wskazuje się, że gdy chodzi o rażące naruszenie prawa jako wadę decyzji, to muszą to być wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest jednak ocena naruszenia, jako rażącego, w świetle całokształtu okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1941/11, LEX nr 1341521). Przyjmuje się także, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter, nie powinny przesądzać o uznaniu, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W tym kontekście o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, Lex nr 199041). Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest więc ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającej na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07).

NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że decyzja z dnia 15 września 2014 r., którą wyeliminowano rozstrzygnięcie Starosty P., w ogóle nie została oceniona przez Kolegium w kontekście skutków pozbawienia skarżącej odszkodowania, w sytuacji, gdy niewątpliwie na skutek wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości skarżącej.

NSA podzielił również stanowisko prezentowane w orzecznictwie, w analogicznej sprawie, gdzie odwołując się do wykładni systemowej art. 134 pkt 2 p.o.ś. stwierdzono, że wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2481/16).

NSA podkreślił, że współcześnie w doktrynie i orzecznictwie, odnosząc się do tzw. trudnych przypadków orzeczniczych, przyjmuje się szerokie, a nie wąskie, rozumienie wykładni prawa. Proces stosowania prawa obejmuje nie tylko ustalenie znaczenia przepisu prawnego, w tym zabiegi interpretacyjne mające na celu uniknięcie lub usunięcie niejasności tekstu prawnego. Wykładnia prawa, zwłaszcza na gruncie prawa administracyjnego, może być procesem konstruowania normy prawnej z elementów zawartych w różnych przepisach prawnych. Nie jest ona zatem tylko procesem ustalania znaczenia, jakie ma określony przepis prawny, ale procesem poszukiwania normy w oparciu o system prawa powszechnie obwiązującego (por. J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 52-53; por. też M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3373/15). W sprawie chodziło o zrealizowanie uprawnienia przysługującego podmiotowi administrowanemu. Jak trafnie spostrzeżono we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6578/21, w tradycji kontynentalnej prawa od dawna przyjmuje się założenie, że w braku wyraźnej regulacji ustawowej sąd (organ) powinien być "sługą słuszności" (pojęcie zaczerpnięte z: K. Sójka-Zielińska, Kodeks Napoleona. Historia i współczesność, Warszawa 2008, s. 60 i n.). W ocenie NSA, w świetle przedstawionych rozważań ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w oparciu o normy, zasady i wartości systemu prawa administracyjnego, było obowiązkiem Starosty P.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 16 lutego 2024 r., nr SKO.40.3893.2023.oś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 15 września 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m.in., iż Starosta ewidentnie zadziałał wbrew literalnemu brzmieniu art. 134 pkt 2 p.o.ś., a Kolegium w składzie orzekającym decyzją z dnia 15 września 2014 r. nr [...] dokonało prostego zestawienia ustalonego w sprawie stanu faktycznego i treści przepisu i doszło do wniosku, że w sprawie organ nie dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 pkt 2 p.o.ś., bowiem oparł się na literalnym brzmieniu (językowej interpretacji) art. 134 pkt 2 p.o.ś. Kolegium uznało, iż w tym kontekście nie jest zasadne podważanie zapadłego rozstrzygnięcia z tej przyczyny, iż obecnie prezentowane są inne interpretacje tego przepisu, a przyjmowana obecnie szeroka wykładnia art. 134 p.o.ś., odwołująca się do względów natury systemowej oraz przyjmująca, że wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia przez RDOŚ o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa, nie stanowi o nieważności decyzji Kolegium z dnia 15 września 2014 r. wydanej kilka lat wcześniej i opartej na innej (językowej) interpretacji przepisu. W konsekwencji Kolegium uznało, iż w badanym przypadku nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa w postaci oczywistości naruszenia przez Kolegium przepisu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 pkt 2 p.o.ś.

W dalszej kolejności, odnosząc się do zaleceń wynikających z wyroku WSA w Opolu z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 271/21 - Kolegium podkreśliło, że stoi na stanowisku, iż literalne brzmienie przepisu art. 134 pkt 2 p.o.ś, wynika, że Wojewoda Opolski - podmiot zobowiązany w pkt 2 decyzji Starosty do określonego w nim świadczenia nie jest umocowany do wypłaty odszkodowania. Powyższe wykluczało przyznanie stronie takiego odszkodowania w innym punkcie decyzji. Stąd jako niedopuszczalne Kolegium uznało stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej jedynie w części określającej podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania i jednoczesne pozostawienie w obrocie "części" decyzji Starosty określającej wysokość odszkodowania. W ocenie Kolegium, pomimo, iż nie wypowiedziało się w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 września 2014 r. nr [...] szerzej w analizowanej materii, logiczną i prawidłową konsekwencją poczynionych ustaleń było stwierdzenie nieważności decyzji Starosty P. w całości, a więc także w zakresie jej punktu 1, a zatem co za tym idzie Kolegium nie dopuściło się naruszenia w sposób oczywisty art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 131 ust. 1 p.o.ś.

Odnosząc się do skutków pozbawienia skarżącej odszkodowania w sytuacji, gdy niewątpliwie - wobec wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu - ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości strony - Kolegium wskazało, iż nie sposób przyjąć, by na skutek decyzji z dnia 15 września 2014 r., skarżąca pozbawiona została prawa do uzyskania stosownej rekompensaty w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z działki nr a w J., będącym następstwem zarządzenia RDOŚ w Opolu w związku z wyznaczeniem obszarów objętych programem ochrony przyrody Natura 2000, bowiem otwarta pozostaje droga sądowa przed sądem powszechnym do uzyskania stosownej rekompensaty.

Odnosząc się do charakteru naruszonego przepisu - Kolegium zauważyło, iż regulacje ustawy Prawo ochrony środowiska (art. 131 ust. 1 i art. 134 pkt 2 p.o.ś.) to normy nie tylko rodzące określone uprawnienie po stronie podmiotów ograniczonych w sposobie korzystania z nieruchomości, ale również normy zobowiązujące do wypłaty odszkodowania ze środków publicznych. Także w tym kontekście nie sposób przyjąć by oparcie się przez organ w decyzji z 15 września 2014 r. na literalnym brzmieniu przepisu art. 134 pkt 2 p.o.ś. stanowiło o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 134 pkt 2 w zw. z art. 131 ust. 1 p.o.ś.).

Kolegium podkreśliło również, iż w sprawie nie wystąpiły łącznie trzy przesłanki rażącego naruszenia prawa, tj. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 pkt 2 oraz art. 131 ust. 1 p.o.ś., a działaniu Kolegium, opierającemu się na literalnym brzmieniu przepisu art. 134 pkt 2, nie sposób przypisać oczywistości naruszenia, co już samo w sobie wyklucza zaistnienie wady rażącego naruszenia prawa.

Wypełniając z kolei zalecenie Sądu, co do zajęcia stanowiska w kwestii prawidłowości decyzji Kolegium z dnia 15 września 2014 r. w zakresie uznania, iż wskazania co do terminu i sposobu wypłaty oraz skutków opóźnienia w wypłacie odszkodowania (pkt 2 i 3 decyzji Starosty P.) należy traktować jako rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, pomimo ich informacyjnego charakteru, Kolegium podniosło, iż na gruncie analizowanych regulacji brak było umocowania do zawarcia powyższych elementów w sentencji decyzji odszkodowawczej, natomiast wskazania Starosty P. bądź wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, bądź mają charakter czysto techniczny (odnoszą się do czynności faktycznej wypłaty odszkodowana) wykraczając poza ramy omawianego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie Kolegium wskazało, iż wobec stwierdzenia przesłanek do wyeliminowania decyzji Starosty P. z obrotu prawnego z powodu rażącego naruszenia prawa, nie było możliwym pozostawienie w obrocie prawnym jedynie tych informacyjnych wskazań. Zasadne zatem było stwierdzenie wydania decyzji w tym zakresie bez podstawy prawnej. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium stwierdziło, iż wniosek A. F. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 15 września 2014 r., nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa nie zasługuje na uwzględnienie, a w sprawie nie zachodzą jednocześnie pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art.156 §1 k.p.a.

W dniu 15 marca 2024 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wpłynął wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 lutego 2024 r., nr SKO.40.3893.2023.oś. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. oraz. art. 6 i 8 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "16 lutego 2024 r., nr SKO.40.3893.2023.os", nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym, nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności; poprzez ustalenie, iż brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, iż decyzja Kolegium z 16 lutego 2024 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz poprzez całkowite pominięcie i niezastosowanie zasady legalizmu oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Biorąc pod uwagę powyższe wniesiono o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2024 r., znak SKO.40.3893.2023.oś i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 15 września 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów. W ocenie strony Kolegium nie dokonało w sposób należyty i zgodny z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego w Opolu z 12 sierpnia 2021 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2023 r. oceny wszystkich okoliczności i przesłanek występujących w sprawie. W sposób nieprawidłowy ocenione zostały ewentualne skutki, jakie spowoduje dla niej wydana decyzja, która faktycznie pozbawia ją prawa do uzyskania odszkodowania, wbrew temu co zawarte zostało w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Ponadto Kolegium nie wzięło pod uwagę upływu terminu przedawnienia dochodzenia roszczeń, w wyniku czego w przypadku odmowy ustalenia nieważności decyzji, strona zostanie pozbawiona możliwości otrzymania należnego odszkodowania. W tym kontekście - zdaniem strony - Kolegium powinno rozpatrzeć, czy zachodzą przesłanki do przyjęcia, że zaskarżona decyzja spowoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zajęte przez Kolegium w tej części stanowisko jest błędne i powinno zostać zweryfikowane. Strona wskazała, iż dokonanie ww. oceny w sposób prawidłowy pozwoli na ustalenie, czy w danym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa - jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Strony, w sprawie zachodzi przypadek wymieniony w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., albowiem przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa, które należy uznać za rażące ponieważ pozostaje w jednoznacznej sprzeczności z obowiązującym przepisem. Strona wskazała, iż jest jej obojętne, który z organów wypłaci jej odszkodowanie, w związku z czym zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania dot. organu zobowiązanego do dokonania takiej wypłaty, nie mają dla niej znaczenia i świadczą one o nieprawidłowościach oraz brakach w stosownych uregulowaniach, co narusza zaufanie strony do organów Państwa. Strona wskazała również, iż niezrozumiały jest także podniesiony w uzasadnieniu decyzji zarzut, iż nie skorzystała poprzednio z drogi złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium. Strona wskazała, iż złożenie takiego wniosku było jej uprawnieniem, a nie obowiązkiem, w związku z czym brak jest podstaw do stawiania jej w tym zakresie zarzutu. Jako nie do zaakceptowania uznała, że te same organy Państwa, w identycznych stanach faktycznych, wydają odmienne orzeczenia. W ocenie strony, Kolegium w sposób nieuzasadniony przyjmuje zawężony sposób rozumienia określenia "rażące naruszenie prawa", które należy traktować szerzej i przy zastosowaniu wszystkich zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Strona podniosła też, iż ujęta w art. 6 k.p.a. zasada legalizmu oraz ujęta w art. 8 k.p.a., tj. zasada zaufania do władzy publicznej, są podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego w państwie prawa i powinny być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wszystkich spraw. Tymczasem, w wyniku wydania zaskarżonej decyzji, obie te zasady zostały naruszone, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło faktu, iż w identycznym stanie prawnym funkcjonuje w obrocie prawnym orzeczenie sądu administracyjnego ustalające rozumienie przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia wydanej pierwotnie decyzji Starosty P. ani tego, iż w ten sposób osoby znajdujące się w identycznej sytuacji uzyskał całkowicie odmienne rozstrzygnięcia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kolegium wskazaną na wstępie decyzją z dnia 1 lipca 2024 r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 16 lutego 2024 r. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało na przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazało na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zgodnie z którą ostateczne rozstrzygnięcia mogą zostać uchylone lub zmienione wyłącznie w przypadkach przewidzianych ustawą. Przypomniało, że sprawa była rozpatrywana w trybie nadzwyczajnym – postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest wyeliminowanie decyzji obarczonych szczególnie poważnymi wadami materialnoprawnymi. Wyjaśniało, że postępowanie nieważnościowe, oparte na art. 156 § 1 k.p.a., ogranicza się do ustalenia, czy decyzja zawiera jedną z enumeratywnie wymienionych wad, takich jak m.in. rażące naruszenie prawa. Jednocześnie podkreśliło, że postępowanie to nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy, a jedynie weryfikacji najpoważniejszych naruszeń.

Kolegium przypomniało, że A. F., we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z 15 września 2014 r., jako przesłankę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji administracyjnej wskazała przesłankę przewidzianą w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., tj. przesłankę rażącego naruszenie prawa. O zaistnieniu przedmiotowej przesłanki można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia objętego decyzją oraz treści normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Naruszenie prawa ma cechy "rażącego" wówczas, gdy jest ono wyraźne i bezsporne, tj. gdy działania organu administracji publicznej nie odpowiadają nakazom wynikającym wprost z obowiązujących regulacji prawnych. Wyjaśniło, że za rażące naruszenie prawa nie może być uznane zastosowanie jednej z możliwych interpretacji (wykładni) niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa materialnego. Powyższa przyczyna nieważności decyzji dotyczyć może zarówno przepisów materialnych jak i procesowych, a zatem wszelkich norm warunkujących rozstrzyganie indywidualnych spraw administracyjnych, niemniej przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Podkreśliło, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest: oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno - gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy czym, jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Wymóg łącznego spełnienia warunków oznacza, iż nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa.

W konsekwencji Kolegium w pełni podzieliło stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 16 lutego 2024 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z 15 września 2014 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty P. z dnia 29 maja 2014 r., uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kolegium, a organy - zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. - obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa.

Odnosząc się do pierwszego z kryteriów rażącego naruszenia prawa, tj. oczywistości naruszenia prawa, Kolegium wskazało, że przepis art. 134 p.o.ś. nie przewiduje wprost sytuacji, gdy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje w wyniku wydania zarządzenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 134 pkt 2 p.o.ś. obowiązek wypłaty odszkodowania przez Skarb państwa, repezentowany przez Wojewodę powstaje gdy ograniczenie to wynika z rozporządzenia Rady Ministrów, właściwego ministra albo wojewody. W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko składu orzekającego w pierwszej instancji - że Starosta zadziałał niezgodnie z literalnym brzmieniem art. 134 pkt 2 p.o.ś., a Kolegium w składzie orzekającym decyzją z dnia 15 września 2014 r. dokonało prostego zestawienia ustalonego w sprawie stanu faktycznego i treści ww. przepisu. Zgodzić należy się ze składem orzekającym w pierwszej instancji, iż nie sposób zatem stwierdzić, by tut. organ dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 pkt 2 p.o.ś. Zdaniem Kolegium różnica w wykładni prawa nie stanowi przesłanki rażącego naruszenia prawa, ponieważ postępowanie o stwierdzenie nieważności nie służy rozstrzyganiu wątpliwości interpretacyjnych Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych, nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium, prezentowana obecnie szeroka wykładnia art. 134 p.o.ś. nie prowadzi do podważenia decyzji z dnia 15 września 2014 r. opartej na innej językowej interpretacji przepisu.

Podsumowując Kolegium uznało, że w badanej sprawie nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 134 pkt 2 p.o.ś. Skład orzekający w pierwszej instancji - wbrew zarzutom wskazanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - dokonał prawidłowej oceny omawianej przesłanki "rażącego naruszenia prawa", której nie sposób uznać za zawężoną.

Idąc dalej Kolegium wyjaśniło, że w sposób należyty i zgodny z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 12 sierpnia 2021 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2023 r., dokonało oceny wszystkich okoliczności i przesłanek występujących w sprawie. Zgodnie ze wskazaniem WSA w Opolu - stoi na stanowisku, że jednoznaczne stwierdzenie w oparciu o literalne brzmienie przepisu art. 134 pkt 2 p.o.ś, iż podmiot zobowiązany w pkt 2 decyzji Starosty do określonego w nim świadczenia (Wojewoda Opolski) nie jest umocowany do wypłaty odszkodowania, wykluczało przyznanie stronie takiego odszkodowania w innym punkcie decyzji.

Kolegium podniosło, że w ramach rozstrzygnięcia odszkodowawczego wydawanego na podstawie art. 131 ust. 1 p.o.ś. obligatoryjne i nierozerwalne jest zarówno wskazanie wysokości odszkodowania jak i określenie podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty. Przywołując wyrok zapadły w sprawie II SA/Op 183/16 wskazało, że osnowa decyzji administracyjnej wydana na podstawie art. 131 ust. 1 p.o.ś. powinna zawierać wszystkie elementy istotne stosunku prawnego, którego dotyczy. Oznacza to, że oprócz kwoty odszkodowania i oznaczenie podmiotu uprawnionego, decyzja musi również określać podmiot zobowiązany do zapłaty. Decyzja ustalająca odszkodowanie nie może istnieć samoistnie bez określenia podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty, gdyż byłaby niewykonalna. W związku z powyższym Kolegium uznało, że stwierdzenie nieważności Starosty P. w całości – w tym również w zakresie jej punktu 1 - było logiczną i prawidłową konsekwencją poczynionych ustaleń, mimo że kwestia ta nie została szerzej omówiona w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 września 2014 r.

Podkreślono również, że skład orzekający w pierwszej instancji - zgodnie z zaleceniami Sądu - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 16 lutego 2024 r. wyczerpująco odniósł się do przesłanek decydujących o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zwrócił bowiem uwagę, iż decyzja z dnia 15 września 2014 r. eliminująca rozstrzygnięcie Starosty P. w zakresie pkt 1, w ogóle nie została oceniona przez Kolegium w kontekście skutków pozbawienia skarżącej odszkodowania w sytuacji, mimo że ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania jej nieruchomości w wyniku wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu. Kolegium zauważyło, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż skutki wywołane wadliwą (nieważną) decyzją są nie do przyjęcia z punktu widzenia praworządności. Naruszenie prawa można uznać za rażące, gdy jest ono oczywiste i pozostaje w kolizji z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej, funkcjonujących w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

W ocenie Kolegium, w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie sposób przyjąć, aby na skutek decyzji Kolegium z dnia 15 września 2014 r. A. F. została pozbawiona prawa do uzyskania stosownej rekompensaty w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z działki nr a w J., będącym następstwem zarządzenia RDOŚ w Opolu w związku z wyznaczeniem obszarów objętych programem ochrony przyrody Natura 2000. Zgodnie z art. 131 ust. 1 p.o.ś. w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 130 ust. 1 p.o.ś.), na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania. Decyzja ta jest niezaskarżalna. Z kolei art. 131 ust. 2 p.o.ś. przewiduje, że strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania może w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej decyzji, o której mowa w ust. 1, wnieść powództwo do sądu powszechnego. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, droga sądowa przysługuje także w razie niewydania decyzji przez właściwy organ w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego. Zdaniem Kolegium, pomimo, iż decyzja Starosty P. z dnia 29 maja 2014 r. ustalająca odszkodowanie na rzecz A. F. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Kolegium z dnia 15 września 2014 r., stosowne żądanie wypłaty odszkodowania zostało zgłoszone. Tym samym otwarta pozostaje droga sądowa przed sądem powszechnym do uzyskania stosownej rekompensaty. Przepis art. 131 ust. 2 zd. 2 p.o.ś. nie przewiduje przy tym ograniczeń czasowych dla wystąpienia ze stosownym roszczeniem, poza początkowym terminem do wytoczenia powództwa. W konsekwencji zarzuty strony dotyczące braku możliwości dochodzenia roszczenia Kolegium uznało za bezzasadne.

Odnosząc się do trzeciej ze wskazanych przez Sąd przesłanek rażącego naruszenia prawa, tj. charakteru naruszonego przepisu Kolegium podzieliło swoje wcześniejsze stanowisko, że regulacje art. 131 ust. 1 i art. 134 pkt 2 p.o.ś. nie tylko rodzą określone uprawnienie po stronie podmiotów, których sposób korzystania z nieruchomości został ograniczone, ale także nakładają obowiązek wypłaty odszkodowania ze środków publicznych. W tym kontekście, jako słuszne uznało stwierdzenie, że oparcie się przez Kolegium w decyzji z 15 września 2014 r. na literalnym brzmieniu przepisu art. 134 pkt 2 p.o.ś. nie stanowiło o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 §1 pkt 2 w zw. z art. 134 pkt 2 w zw. z art. 131 ust. 1 p.o.ś.).

W odniesieniu do zalecenia Sądu dotyczącego zajęcia stanowiska w kwestii prawidłowości decyzji Kolegium z dnia 15 września 2014 r., w zakresie uznania, że wskazania co do terminu i sposobu wypłaty oraz skutków opóźnienia w wypłacie odszkodowania (pkt 2 i 3 decyzji Starosty P.) należy traktować jako rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, pomimo ich informacyjnego charakteru, Kolegium wyjaśniło, że na gruncie analizowanych regulacji brak było umocowania do zawarcia powyższych elementów w sentencji decyzji odszkodowawczej. Wskazania te – o ile wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego lub mają charakter czysto techniczny (odnoszą się do czynności faktycznej wypłaty odszkodowana) - wykraczają poza rozstrzygnięcia. Wobec stwierdzenia przesłanek do wyeliminowania decyzji Starosty P. z powodu rażącego naruszenia prawa, nie było możliwym pozostawienie w obrocie prawnym jedynie informacyjnych wskazań. Zasadne było zatem było stwierdzenie, że decyzja w tym zakresie została wydana bez podstawy prawnej.

Kolegium podkreśliło, że organy administracji publicznej - zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a. - działają przede wszystkim na podstawie przepisów prawa. Nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnych, jakim jest stwierdzenie nieważności, nie służy korygowaniu wszelkich decyzji, które sprzeciwiają się społecznemu poczuciu sprawiedliwości i słuszności. Sam fakt, pojawienia się rozbieżności co do wykładni art. 134 pkt 2 w zw. z art. 131 ust. 1 p.o.ś. przesądza o tym, że decyzja oparta na jednym ze sposobów interpretacji nie narusza rażąco prawa, tym bardziej, że wykładnia analizowanych regulacji odwołująca się do względów natury systemowej ukształtowała się po wydaniu decyzji Kolegium z dnia 15 września 2014 r.

Zauważyło też Kolegium, że decyzja z dnia 15 września 2014 r. eliminująca z obrotu prawnego decyzję Starosty P. z dnia 29 maja 2014 r., nie wywołała takich skutków prawnych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. W szczególności decyzja ta nie pozbawiła definitywnie strony prawa do uzyskania odszkodowania. Również analiza przepisów nie przemawia za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że wniosek A. F. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 15 września 2014 r. z powodu rażącego naruszenia prawa nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie zachodzą żadne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów. Podniosło, że rozpoznając sprawę miało na uwadze rozstrzygnięcia sądów powołane przez stronę. Niemniej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zakres postępowania wyjaśniającego jest ograniczony. Obejmuje on jedynie ustalenia, czy decyzja dotknięta jest kwalifikowanymi naruszeniami praw, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast działaniu Kolegium - opierającemu się na literalnym brzmieniu przepisu art. 134 pkt 2 (tj. przyjmującemu, że Wojewoda Opolski reprezentujący Skarb Państwa nie jest umocowany do wypłaty odszkodowania, gdy do ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości doszło na skutek zarządzenia RDOŚ w Opolu, a w konsekwencji, że niezasadne jest ustalenie w pkt 1 decyzji Starosty odszkodowania "w próżni" bez wskazania organu właściwego do jego wypłaty) - nie sposób przypisać oczywistości naruszenia, co już samo w sobie wyklucza zaistnienie wady rażącego naruszenia prawa.

Nie godząc się z treścią powyższej decyzji, skarżąca wniosła skargę do tut. Sądu zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. oraz. art. 6 i 8 k.p.a. przez błędne ustalenie, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lutego 2024 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa a tym samym, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, poprzez ustalenie, iż zastosowanie wykładni językowej nie daje podstawy do przyjęcia, iż ww. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz przez całkowite pominięcie i nie zastosowanie zasady legalizmu oraz zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z tym zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium z dnia 16 lutego 2024 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 15 września 2014 r. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W motywach skargi skarżąca podniosła, że decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem prawa, które należy uznać za rażące albowiem pozostaje w jednoznacznej sprzeczności z obowiązującym przepisem. Podniosła, że bez znaczenia dla ustalenia czy zachodzi przypadek wymieniony w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. pozostają rozważania Kolegium dot. dopuszczalności stosowania rodzajów wykładni przepisów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i w innego rodzaju postępowaniach administracyjnych. W przedmiotowym postępowaniu nie zachodzi bowiem konieczność stosowania różnego rodzaju wykładni, a jedynie prostego zastosowania przepisu przy zastosowaniu wykładni literalnej. Dodała, że w swoim wniosku wskazała na orzeczenia sądów administracyjnych, które dokonały prawidłowej wykładni przepisów stanowiących podstawę wniosku o wypłatę odszkodowania. Orzeczenia te nie stanowiły zmiany obowiązujących przepisów ani nie wprowadziły do obrotu prawnego nowych uregulowań a jedynie wyjaśniły prawidłowy sposób rozumienia przepisów obowiązujących w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Z treści przywołanych orzeczeń jednoznacznie wynika, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 września 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób nieuzasadniony przyjmuje zawężony sposób rozumienia określenia "rażące naruszenie prawa", które należy traktować szerzej i przy zastosowaniu wszystkich zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z szerokim orzecznictwem sądów administracyjnych przy ustalaniu czy w danym przypadku doszło do rażącego naruszenia prawa jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji jest dokonanie jej oceny również pod kątem naruszenia praworządności obowiązującej w demokratycznym i praworządnym państwie. Dla potwierdzenia swojego stanowiska przywołała orzecznictwo sądowoadministracyjne. Dodała też, że zasada legalizmu oraz zasada zaufania do władzy publicznej są podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego w państwie prawa i powinny być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wszystkich spraw. W wyniku wydania zaskarżonej decyzji obie te zasady zostały naruszone, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze - jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji - w żadnym stopniu nie uwzględniło faktu iż w identycznym stanie prawnym funkcjonuje w obrocie prawnym orzeczenie sądu administracyjnego ustalające rozumienie przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia wydanej pierwotnie decyzji Starosty P. ani tego, iż w ten sposób osoby znajdujące się w identycznej sytuacji uzyskały całkowicie odmienne rozstrzygnięcia i zostały postawione w ten sposób w innej sytuacji prawnej co narusza podstawowe wskazane powyżej zasady.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), dalej: p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. Mocą art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04).

Orzekanie - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji RP). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, na podstawie kryterium jej zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przechodząc do meritum w pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 271/21 utrzymany w mocy wyrokiem NSA z 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 7473/21. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018 r., uw. 3 i 5 do art. 153). W świetle cytowanego art. 153 p.p.s.a. zarówno organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę, jak i wojewódzki sąd administracyjny są - co do zasady - związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi we wcześniejszym, prawomocnym wyroku. Utrata mocy wiążącej takich ocen i wytycznych następuje jedynie wyjątkowo, przede wszystkim w razie wzmiankowanej w art. 153 p.p.s.a. zmiany stanu prawnego, powodującej, że pogląd sądu stanie się nieaktualny; a ponadto w razie zmiany, po wydaniu orzeczenia sądowego, istotnych okoliczności faktycznych, bądź też na skutek wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2018 r., uw. 9 do art. 153). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.

Ponadto stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty te są zatem związane faktem wydania i treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Powinnościom tym nie sprostał organ odwoławczy.

Zarówno w judykaturze jak i doktrynie panuje jednolity pogląd co do mocy wiążącej wyroku. Charakter prawomocnego rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej w orzeczeniu sądu administracyjnego powoduje, że ma ono charakter absolutny i nie istnieją żadne normy prawne umożliwiające ponowne rozstrzygnięcie tej kwestii. Orzecznictwo często zwraca uwagę na ratio legis przepisu art. 170 p.p.s.a., którym jest zapewnienie gwarancji zachowania spójności oraz logiki działania organów państwowych, a tym samym przepis ten zapobiega funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. J. Kunicki, Glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

Na pełną aprobatę zasługuje wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 751/09, w którym skład orzekający wyraził pogląd, że skoro związanie wynikające z art. 170 p.p.s.a. odnosi się do kolejnych postępowań, to tym bardziej dotyczy sprawy, w której zapadł prawomocny wyrok (zob. także: B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2013).

Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Sądu jest zatem weryfikacja, czy Kolegium w pełni zastosowało się do zaleceń i wskazań poprzednio wydanych wyroków w tej sprawie. Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby w sprawie ujawnione zostały jakiekolwiek okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w granicach niniejszej sprawy we wcześniejszych wyrokach.

Oceniając zatem obecnie kwestionowane decyzje, zgodzić należy się ze skarżącą, że organ nie zastosował się w pełni do wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z wyroku NSA z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 7473/21 oraz z wyroku WSA w Opolu z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 271/21, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

Stosownie do powyższego przypomnieć zatem trzeba, że tut. Sąd w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 271/21, uchylającego decyzję Kolegium z dnia 28 stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 15 września 2014 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty P. z dnia 29 maja 2014 r. w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, uznał, iż Kolegium przedwcześnie stwierdziło, że zachodzą podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia 15 września 2014 r., a przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacje uznał za niewystarczająca dla uznania poprawności zaprezentowanego przez organ stanowiska. Sąd przypomniał, że zarządzeniem Nr 14/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007, w brzmieniu nadanym przez § 1 zarządzenia Nr 29/12 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu z dnia 12 listopada 2012 r. zmieniającego zarządzenie Nr 14/12 w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Góry Opawskie PLH160007 (Dz. Urz. Woj. Op. poz. 1559), w zakresie załącznika nr 5, będącym aktem prawa miejscowego, wprowadzono ograniczenie sposobu użytkowania nieruchomości skarżącej. W tych okolicznościach Starosta P. uznał, że zachodzi podstawa prawna do ustalenia na rzecz skarżącej, na podstawie art. 131 ust. 1 p.o.ś., odszkodowania z tego tytułu i takie rozstrzygnięcie zostało zawarte w pkt 1 decyzji z dnia 29 maja 2014 r. Tymczasem, stwierdzając nieważność decyzji Starosty w całości, Kolegium w decyzji z dnia 15 września 2014 r. uznało, że wystąpiły przesłanki nieważnościowe tylko co do pkt 2 i 3 decyzji organu pierwszej instancji. WSA zauważył, że zdaniem Kolegium decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ponieważ Starosta dokonał niewłaściwego przyporządkowania stanu faktycznego pod normę art. 134 pkt 2 p.o.ś. i nieprawidłowo przyjął, że na skutek wydania przez Ministra Środowiska rozporządzenia z dnia 17 kwietnia 2012 r. i dokonanego w nim podziału działań ochronnych na obligatoryjne i fakultatywne, w przedmiotowej sprawie obowiązany do wypłaty odszkodowania jest, reprezentowany przez Wojewodę Opolskiego, Skarb Państwa. Poza tym Kolegium stwierdziło, że nie było podstaw prawnych do określenia w pkt 2 i pkt 3 rozstrzygnięcia decyzji informacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty przez Wojewodę odszkodowania oraz wskazania, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w jego wypłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Kolegium nie wypowiedziało się natomiast, czy wystąpiła wada kwalifikowana, obligująca do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty również w zakresie pkt 1, w którym ustalono na rzecz skarżącej wysokość odszkodowania w kwocie 28.062 zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia 15 września 2014 r. brak jest jakiejkolwiek argumentacji odnośnie do ewentualnej wadliwości zastosowania przez Starostę P. art. 131 ust. 1 p.o.ś., a mimo to Kolegium stwierdziło nieważność badanej decyzji w całości, a to spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego również rozstrzygnięcia co do ustalenia wysokości odszkodowania.

Sąd wskazał jednocześnie, że z analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia 28 stycznia 2021 r. wynika, że Kolegium - badając decyzję z dnia 15 września 2014 r. w kontekście wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności - w ogóle pominęło kwestię ustalenia odszkodowania i nie dokonało oceny rozstrzygnięcia w zakresie zastosowania art. 131 ust. 1 p.o.ś. Brak również wypowiedzi Kolegium odnośnie do prawidłowości stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia 15 września 2014 r. dotyczącego uznania, że wskazania co do terminu wypłaty i sposobu oraz skutków opóźnienia w wypłacie odszkodowania należy traktować jako rozstrzygnięcie wydane bez podstawy prawnej, pomimo ich informacyjnego charakteru. Zdaniem Sądu obowiązkiem Kolegium była ocena stanowiska przedstawionego w decyzji z dnia 15 września 2014 r. pod kątem przesłanek nieważnościowych w zakresie wszystkich punktów decyzji Starosty P. z dnia 29 maja 2014 r. Natomiast jedyna kwestia, która została omówiona przez Kolegium w zaskarżonej decyzji dotyczy określenia - wbrew dyspozycji art. 134 pkt 2 p.o.ś. - Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę Opolskiego, jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty spornego odszkodowania. Tymczasem art. 134 p.o.ś. określa tylko właściwy podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, a nie podstawę do ustalenia odszkodowania. Poza tym, zdaniem Sądu I instancji, Kolegium przy ocenie stopnia naruszenia przepisu art. 134 p.o.ś. wyraziło błędne stanowisko co do rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), uznając, że należy je wykładać wyłącznie jako naruszenie mające oczywisty charakter, przejawiający się w tym, że treść decyzji pozostaje w oczywistej (wyraźnej) sprzeczności z treścią przepisu. Kolegium pominęło natomiast, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo. Przy czym chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 651/20; wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2481/16).

W ocenie Sądu decyzja z dnia 15 września 2014 r., którą wyeliminowano rozstrzygnięcie Starosty P. w zakresie pkt 1, w ogóle nie została oceniona przez Kolegium w kontekście skutków pozbawienia skarżącej odszkodowania, w sytuacji gdy niewątpliwie na skutek wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Z kolei szeroko eksponowana przez Kolegium kwestia braku oczywistego naruszenia prawa dotyczyła tylko art. 134 pkt 2 p.o.ś., podczas gdy podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił art. 131 ust. 1 tej ustawy. Wobec zatem braku wyczerpującego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wybiórczego omówienia przez Kolegium podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia 15 września 2014 r. Sąd uznał, że sprawa nie została rozpoznana w jej całokształcie, co z całą pewnością świadczy o złamaniu wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem zasady przekonywania, o jakiej mowa w art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji zabrakło całościowej oceny decyzji Kolegium z dnia 15 września 2014 r., a wypowiedź organu ograniczyła się tylko do kwestii podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, z pominięciem prawa skarżącej do przyznania odszkodowania.

Zdaniem Sądu nie sposób wywieść, czy według Kolegium w ogóle doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie przyznania odszkodowania na podstawie art. 131 ust. 1 p.o.ś., oraz czy ustalenia z pkt 2 i 3 decyzji Starosty P. zostały określone bez podstawy prawnej.

Sąd odwołał się również do wyroku NSA sygn. akt II OSK 2481/16, w którym Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że wykładnia systemowa art. 134 pkt 2 p.o.ś. i wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia RDOŚ o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Również zawarcie w decyzji Starosty regulacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków zwłoki lub opóźnienia nie stanowi rażącego naruszenia art. 129 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 1, art. 131 w zw. z art. 134 pkt 2 p.o.ś.

Sąd uznał, że brak merytorycznego stanowiska Kolegium w omówionym wyżej zakresie uniemożliwia ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji co do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 września 2014 r. WSA podkreślił, że tak wadliwie sporządzone uzasadnienie decyzji Kolegium nie świadczy o merytorycznym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i narusza zasadę swobodnej oceny dowodów, zobowiązującej do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Kolegium nie przeprowadziło ustaleń wymaganych dla rozstrzygnięcia i dokonało oceny decyzji z dnia 15 września 2014 r. w wybranym przez siebie zakresie, bez odniesienia się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym kwestii ewentualnego wystąpienia kwalifikowanego naruszenia prawa w związku z ustaleniem odszkodowania na rzecz skarżącej oraz wydania decyzji Starosty bez podstawy prawnej w zakresie ustaleń zawartych w jej pkt 2 i pkt 3, obejmujących informacje co do sposobu i terminu wypłaty przez Wojewodę odszkodowania oraz wskazania skutków zwłoki lub opóźnienia. W konsekwencji tych uchybień sprawa nie została dostatecznie rozpoznana, a tym samym stanowisko o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 września 2014 r. jest na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione.

Ocenę powyższą, dokonaną przez Sąd w sprawie sygn. akt II SA/Op 271/21, podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając wyrokiem z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 7473/21, skargę kasacyjną Kolegium. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 131 ust. 1 i art. 134 pkt 2 p.o.ś. przez ich błędną wykładnię. NSA przypomniał, że art. 131 ust. 1 p.o.ś. stanowił, iż w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 130 ust. 1, na żądanie poszkodowanego właściwy starosta ustala, w drodze decyzji, wysokość odszkodowania; decyzja jest niezaskarżalna. Z kolei według art. 134 pkt 2 p.o.ś., obowiązanym do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości jest reprezentowany przez wojewodę Skarb Państwa - jeżeli ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania rozporządzenia Rady Ministrów, właściwego ministra albo wojewody. Natomiast zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. NSA podzielił stanowisko przedstawione w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6578/21, w którym rozważano problematykę zbieżną z tą zaistniałą w rozpoznawanej sprawie, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest tzw. klauzulą generalną, czyli pojęciem, które wymaga ustalenia desygnatu w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie. Rozważenie ad casu, czy wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa wymaga oceny konsekwencji prawnych, jakie owo naruszenie z różnych perspektyw wywołuje. W orzecznictwie wskazuje się, że gdy chodzi o rażące naruszenie prawa jako wadę decyzji, to muszą to być wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest jednak ocena naruszenia, jako rażącego, w świetle całokształtu okoliczności sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1941/11, LEX nr 1341521). Przyjmuje się także, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter, nie powinny przesądzać o uznaniu, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W tym kontekście o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 513/05, Lex nr 199041). Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest więc ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającej na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07).

NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że decyzja z dnia 15 września 2014 r., którą wyeliminowano rozstrzygnięcie Starosty P., w ogóle nie została oceniona przez Kolegium w kontekście skutków pozbawienia skarżącej odszkodowania, w sytuacji, gdy niewątpliwie na skutek wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu ograniczono dotychczasowy sposób użytkowania nieruchomości skarżącej.

NSA podzielił również stanowisko prezentowane w orzecznictwie, w analogicznej sprawie, gdzie odwołując się do wykładni systemowej art. 134 pkt 2 p.o.ś. stwierdzono, że wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2481/16).

NSA podkreślił, że współcześnie w doktrynie i orzecznictwie, odnosząc się do tzw. trudnych przypadków orzeczniczych, przyjmuje się szerokie, a nie wąskie, rozumienie wykładni prawa. Proces stosowania prawa obejmuje nie tylko ustalenie znaczenia przepisu prawnego, w tym zabiegi interpretacyjne mające na celu uniknięcie lub usunięcie niejasności tekstu prawnego. Wykładnia prawa, zwłaszcza na gruncie prawa administracyjnego, może być procesem konstruowania normy prawnej z elementów zawartych w różnych przepisach prawnych. Nie jest ona zatem tylko procesem ustalania znaczenia, jakie ma określony przepis prawny, ale procesem poszukiwania normy w oparciu o system prawa powszechnie obwiązującego (por. J. P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 52-53; por. też M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2017 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3373/15). W sprawie chodziło o zrealizowanie uprawnienia przysługującego podmiotowi administrowanemu. Jak trafnie spostrzeżono we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6578/21, w tradycji kontynentalnej prawa od dawna przyjmuje się założenie, że w braku wyraźnej regulacji ustawowej sąd (organ) powinien być "sługą słuszności" (pojęcie zaczerpnięte z: K. Sójka-Zielińska, Kodeks Napoleona. Historia i współczesność, Warszawa 2008, s. 60 i n.). W ocenie NSA, w świetle przedstawionych rozważań ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w oparciu o normy, zasady i wartości systemu prawa administracyjnego, było obowiązkiem Starosty P.

Jak zatem wynika z przytoczonych fragmentów uzasadnień prawomocnych wyroków zapadłych w przedmiotowej w sprawie w sposób jednoznaczny przesądzona została kwestia dotycząca wykładni przepisu art. 134 pkt 2 p.o.ś. WSA w Opolu w wyżej opisanym wyroku w sposób jednoznaczny stwierdził, że wykładnia systemowa art. 134 pkt 2 p.o.ś. oraz wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w przypadku wydania zarządzenia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto, również zawarcie w decyzji Starosty regulacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków zwłoki lub opóźnienia nie stanowi rażącego naruszenia przepisów, a stanowisko to podzielił NSA. W ocenie składu orzekającego rację ma strona skarżąca, że rozpoznając sprawę ponownie Kolegium nie uwzględniło pełnej oceny prawnej, która została wyrażona w wyrokach sądów administracyjnych, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 271/21, oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 7473/21. Wskazane wyroki wyraźnie określały, że Kolegium, które rozpatrywało sprawę w 2014 r., popełniło błąd, stosując jedynie wykładnię językową przepisu art. 134 pkt 2 p.o.ś. Sąd podkreślił, że Kolegium powinno było skontrolować decyzję z dnia 15 września 2014 r. nie tylko w kontekście literalnego brzmienia przepisów, ale także pod kątem przesłanek nieważnościowych, szczególnie w odniesieniu do skutków, jakie wywołało ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej w wyniku zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ). WSA w Opolu w wyroku z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 271/21 wyraził także pogląd, że decyzja Kolegium z dnia 15 września 2014 r. nie uwzględniała wpływu zarządzenia RDOŚ na użytkowanie nieruchomości, co skutkowało błędną oceną sytuacji prawnej skarżącej. Sąd zgodził się ze skarżącą, że decyzja Kolegium w ogóle nie została poddana ocenie w kontekście skutków pozbawienia skarżącej odszkodowania, mimo że zarządzenie RDOŚ jednoznacznie wpłynęło na sposób korzystania z nieruchomości. W kontekście tej sytuacji, Kolegium nie uwzględniło także wykładni systemowej art. 134 pkt 2 p.o.ś., zgodnie z którą wypłatę odszkodowania powinien realizować wojewoda w przypadku zarządzenia RDOŚ dotyczącego obszaru Natura 2000. Sąd administracyjny stwierdził, że przyjęta przez Kolegium wykładnia językowa przepisu w 2014 r. była błędna i nie odpowiadała pełnej interpretacji przepisów w kontekście systemu prawa ochrony środowiska.

Sięgając do treści wydanych decyzji z dnia 28 stycznia 2021 r., 16 lutego 2024 r. oraz 1 lipca 2024 r., zauważyć należy, iż wydana obecnie decyzja stanowi w istocie powtórzenie argumentacji zawartej w poprzednich decyzjach. Ponadto zgodzić należało się ze skarżącą, że Kolegium nie zrealizowało w pełni wskazówek zawartych w zapadłych w niniejszej sprawie wyrokach. W szczególności nie dokonało prawidłowej wykładni - zgodnie z zaleceniami Sądów - art. 134 pkt 2 p.o.ś. Tymczasem w prawomocnych wyrokach zapadłych w niniejszej sprawie Sąd przesądziły, że wskazanie wojewody jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w sytuacji wydania zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o ustanowieniu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Również zawarcie w decyzji Starosty regulacji dotyczących sposobu i terminu wypłaty odszkodowania oraz skutków zwłoki lub opóźnienia nie stanowi rażącego naruszenia przepisów. Jednocześnie, w kontekście wykładni art. 134 pkt 2 p.o.ś. stwierdzono, że w przypadkach trudnych należy przyjąć szerokie a nie wąskie rozumienie wykładni prawa, gdyż proces stosowania prawa, obejmuje nie tylko ustalenie znaczenia przepisu prawnego, ale również zabiegi interpretacyjne mające na celu uniknięcie lub usunięcie niejasności tekstu prawnego.

Ignorując zatem obowiązek uwzględnienia skutków zarządzenia RDOŚ, Kolegium nie rozpoznało sytuacji, w której skarżąca mogła zostać pozbawiona prawa do odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Pomimo wyraźnych wskazówek zawartych w wyrokach sądów, w tym obowiązku uwzględnienia pełnej oceny systemowej przepisów prawa ochrony środowiska i konieczności skontrolowania decyzji Starosty N. w kontekście skutków prawnych wynikających z zarządzenia RDOŚ, Kolegium kontynuowało orzekanie w sposób sprzeczny z wytycznymi sądów. Takie działanie stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, a decyzje wydane na podstawie tej niewłaściwej wykładni nie mogą być uznane za zgodne z obowiązującym prawem.

W tym miejscu warto przytoczyć fragmenty prawomocnego wyroku tut. Sądu zapadłego w analogicznej sprawie o sygn. akt II SA/Op 183/16 "(...) niewskazanie wprost w art. 134 p.o.ś. aktów wydawanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie oznacza, że brak jest podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania. Z art. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r. poz. 525) wynika, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują organy niezespolonej administracji rządowej. Stosownie do art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. [aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.]) regionalny dyrektor ochrony środowiska realizuje zadania przewidziane w ustawach na obszarze województwa. Niewątpliwie zatem w przypadku wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska aktu prawa miejscowego w postaci wskazanego wyżej zarządzenia, które stanowiło źródło ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości obowiązującego na obszarze województwa, przyjąć należało, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy o administracji rządowej w województwie Wojewoda jest reprezentantem Skarbu Państwa, a zatem będzie on podmiotem zobowiązanym do wypłaty przedmiotowego odszkodowania stosownie do art. 134 pkt 2 p.o.ś. Powyższą argumentację wspiera również fakt, że omawiane zarządzenie stanowiło dostosowanie planów zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 wynikające z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie sporządzania projektu planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000".

Należy jeszcze raz wyjaśnić organom, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Oznacza to, skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjnej, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie przepisy prawa się nie zmieniły, nie nastąpiła też istotna zmiana okoliczności faktycznych sprawy, która mogłaby uzasadniać odstąpienie od wytycznych zawartych w ww. wyrokach. Nadto, brak dokonania prawidłowych ustaleń w powyższym zakresie uchybia obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonania oceny całości materiału dowodowego, co z kolei stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a.

Stosownie bowiem do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z powołanej regulacji wynika, że każda decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego, odpowiadają konkretnym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. Organ w uzasadnieniu decyzji powinien wskazać na przyjęty sposób myślenia, argumentowania przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania. To z uzasadnienia decyzji strona winna uzyskać wszechstronną informację o motywach, którymi kierował się organ administracji podejmując rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwe było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska, co umożliwia jego kontrolę nie tylko przez stronę będącą adresatem wydanego rozstrzygnięcia lecz również przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2322/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10). Tylko zaś, prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. na mocy której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie decyzji Kolegium jest niepełne i nie tłumaczy motywów wydanego rozstrzygnięcia w kwestiach o zasadniczym znaczeniu.

W tym stanie rzeczy - z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 8 stycznia 2024 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą wziąć pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym wyroku oraz podporządkować się ocenie prawnej zawartej w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 271/21 oraz wyroku NSA z dnia 129 września 2023 r., sygn. akt III OSK 7473/21.

Wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu wyroku dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA, pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl//.