Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 124/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 510 i art. 417(1) § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
article: art. 2 § 2 w zw. z art. 80 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 2383
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 77 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1047
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia del.WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Katowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 830/22 w sprawie ze skargi P.Sp. z o.o. w W. na akt Prezydenta Miasta Katowice z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr UK-II.5410.1.4495.2022.BM w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I. Wyrokiem z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 830/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę "P." Sp. z o.o. w W. (spółka, skarżąca, strona) na akt Prezydenta Miasta Katowice (Prezydent Miasta, organ) z dnia 13 kwietnia 2022 r. w przedmiocie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylając zaskarżony akt i uznając obowiązek organu dokonania zwrotu na rzecz skarżącej kwoty 925 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu, a także orzekając o kosztach postępowania.

II. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 29 marca 2022 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta, aby stwierdził jej uprawnienie do otrzymania zwrotu kwoty 925 zł, stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu dla wskazanego na wstępie pojazdu.

Pismem z 13 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta poinformował skarżącą, że brak jest podstaw do zwrotu żądanej kwoty. W piśmie tym wskazano, że zgodnie z obowiązującym wówczas § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2002 r., Nr 18, poz. 177), opłata za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, z zastrzeżeniem ust. 2, wynosiła 500 zł. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 2 tego rozporządzenia, opłata za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia wynosiła 1000 zł. Na podstawie tego ostatniego przepisu organ rejestrujący pobrał opłatę za kartę pojazdu w wysokości 1000 zł. Ponadto organ wyjaśnił, że dopiero z dniem 15 kwietnia 2006 r. wszedł w życie nowy przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), określający opłatę w wysokości 75 zł. Nowy przepis wszedł w życie w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z § 1 ust. 1 Rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Natomiast Rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r. nie było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego i w związku z tym wskazany wyżej wyrok nie ma do niego zastosowania.

W skardze na powyższy akt administracyjny dotyczący odmowy stwierdzenia uprawnienia do zwrotu części opłaty w kwocie 925 zł za wydanie karty pojazdu, pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.); 2) naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w tej sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Wobec powyższych zarzutów pełnomocnik skarżącej wniósł o dokonanie przez Sąd oceny przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu pod kątem jego zgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz o uchylenie zaskarżonego aktu i uznanie obowiązku Prezydenta Miasta dokonania na rzecz skarżącej zwrotu kwoty 925 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego tj. kwoty 480 zł oraz kwoty 17 zł stanowiącej równowartość opłaty skarbowej od złożenia odpisu pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

III. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę strony, uznając ją za zasadną.

Sąd I instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawę określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.) oraz przepisy wydanych na podstawie tej ustawy rozporządzeń. Obowiązek uiszczenia ww. opłaty określony został w treści art. 77 ust. 1 p.r.d. Zgodnie z tym przepisem producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jak zaś wynika, art. 77 ust. 3 p.r.d., kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem pojazdów zabytkowych i pojazdów, o których mowa w art. 73 ust. 2a, 2b i 4. Natomiast w art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w ust. 5 tego przepisu ustawodawca ograniczył swobodę właściwego ministra przez wskazanie, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Wykonując powyższą delegację, Minister Infrastruktury wydał 4 marca 2002 r. rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (rozporządzenie). Przewidywało ono w § 1, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący, z zastrzeżeniem ust. 2, pobiera opłatę w wysokości 500,00 zł (ust. 1), a za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1 000 zł (ust. 2). To rozporządzenie zostało uchylone z dniem 21 sierpnia 2003 r. przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Powyższe zaś rozporządzenie zostało uchylone wprost z dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którego § 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. WSA zauważył, że kwestia pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu była przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r. Nr 15, poz. 119), w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd zgodził się z organem, że przedmiotem wskazanego wyżej wyroku TK nie były przepisy tego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które były podstawą prawną pobrania od skarżącej opłaty 1000 zł za wydanie karty pojazdu, jednak zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. WSA wskazał, że dokonując na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177), stwierdził, że § 1 ust. 1 tego rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu kwoty opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją tej karty.

IV. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości oraz zarzucając mu:

I. naruszenia prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. przez uznanie obowiązku Prezydenta Miasta Katowice dokonania zwrotu na rzecz skarżącej Spółki kwoty 925 złotych tytułem części opłaty za wydanie karty pojazdu, a to na skutek stwierdzenia, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 18, poz. 177) został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, podczas gdy opłata za wydanie karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] została pobrana w wysokości wynikającej z § 1 ust. 2 ww. Rozporządzenia, o którego zgodności z Konstytucją i ustawami Sąd nie orzekał;

2) poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz.735 z późn. zm.; dalej KPA) przez przyjęcie, ze organ mimo obowiązywania § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. nr 18, poz. 177) winien był lub chociażby mógł pobrać od strony opłatę za wydanie karty pojazdu w jakiejkolwiek kwocie innej niż 1000 zł zgodnie z ww. przepisem, podczas gdy Organ obowiązany był działać w granicach i na podstawie obowiązującego prawa;

3) naruszenie przepisu art. 77 ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu Prezydenta Miasta Katowice za organ właściwy do określenia wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zwrotu części tej opłaty z pominięciem ustawowej kompetencji Ministra do spraw transportu i z pominięciem obowiązującego w tym zakresie przepisu prawa;

4) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 z późn. zm.; dalej: u.f.p.) w zw. z art. 72 § 1 i art. 80 § 1 w związku z art. 2 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1540 z późn. zm.), w zw. z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie co doprowadziło do uwzględnienia skargi, mimo że prawo do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu wygasło w sytuacji, gdy rozstrzygnięciu organu podlegała sprawa dotycząca zwrotu nadpłaty na podstawie wniosku Skarżącej z dnia 5 stycznia 2022 r. nie zaś sprawa ustalenia i pobrania w odpowiedniej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu w dniu 20 czerwca 2022 r. Do sprawy tej zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, a także przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące nadpłaty, z których jednoznacznie wynika, że prawo Skarżącej do zwrotu nadpłaty wygasło.

II. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:

1) naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że żądanie przez stronę zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego żądania w drodze aktu lub czynności, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej, podczas gdy roszczenie strony ma w tym przypadku charakter cywilnoprawny i dotyczy zwrotu świadczenia nienależnego (art. 510 k.c.), lub odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem aktu normatywnego (art. 4171 § 1 k.c.), a co za tym idzie prawidłową drogą dochodzenia tego roszczenia jest postępowanie przed sądem powszechnym, a ponadto, poprzez nieuzasadnione przyjęcie za uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt. I OPS 3/07, że żądanie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu pobranej w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem była rejestracja pojazdu, może zostać załatwione w drodze aktu lub czynności organu, bez konieczności wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie rejestracji pojazdu, co doprowadziło Sąd do rozstrzygnięcia skargi, podczas gdy podlegała ona odrzuceniu;

2) naruszenie art. 2 § 2 w zw. z art. 80 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, wynikające z przyjęcia, że do nadpłaty opłaty za wydanie karty pojazdu powstałej na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie mają zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, podczas gdy zgodnie z art. 2 § 2 tejże ustawy, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie dokonania nadpłaty (28.05.2002 r.) jak i w dacie złożenia wniosku o zwrot nadpłaty (29.03.2022 r.), jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat, do których ustalenia lub określenia uprawnione są inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy;

3) naruszenie art. 146 § 1 2 p.p.s.a., poprzez uchylenie aktu Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty w wysokości 925 zł, podczas gdy brak jest bezpośrednich i jednoznacznych przepisów prawa, z których wynika uprawnienie Skarżącej do domagania się zwrotu takiej należności (w takiej wysokości) i obowiązek organu do dokonania takiego zwrotu, a ponadto poprzez uznanie, że mając na uwadze znaczenie karty pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty pojazdu opłata za jej wydanie winna wynosić 75 zł, podczas gdy Sąd nie poczynił żadnych rozważań ani ustaleń w tym zakresie, w szczególności zaś nie wskazał, jakie znaczenie zdaniem Sądu ma karta pojazdu i jaką opłatę w związku z tym znaczeniem Sąd uznał za właściwą, a także jakie były koszty druku i dystrybucji karty pojazdu wydanej Stronie oraz w jakiej wysokości zostały one przez Sąd uwzględnione, co ma istotne znaczenie ze względu na fakt, że Sąd rozstrzygnął zaskarżonym wyrokiem sprawę indywidualną dotyczącą konkretnej opłaty od konkretnej karty pojazdu, nie zaś zasadę ustalania tej opłaty, zaś na dzień wydania karty pojazdu w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek przepisów ustalających wysokość opłaty na poziomie 75 zł, brak jest tez opracowań i wyliczeń pozwalających Sądowi na przyjęcie, że opłata w takiej wysokości jest w niniejszej sprawie należna, co uzasadniałoby obowiązek zwrotu nadpłaty w wysokości 925 zł;

4) naruszenie art. 146 § 2 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał obowiązek Organu do zwrotu części pobranej opłaty bez podstawy prawnej zamiast oddalić skargę w tym zakresie;

5) naruszenie przepisu art. 146 § 2 p.p.s.a., przez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku o samoistności uprawnienia sądu administracyjnego do orzekania w sprawach podatkowych poza tokiem instancji.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Skarżąca nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., lub podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę podstawy z art. 183 § 2 lub art. 189 p.p.s.a. oraz sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1, art. 186, art. 189 p.p.s.a.).

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego oraz podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej.

2. Na wstępie należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonano już negatywnej oceny stanowiska prawnego wyrażonego w treści zaprezentowanych w skardze kasacyjnej zarzutów na tle podobnych stanów faktycznych (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2102/12; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2194/12; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3045/12; wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1598/14; wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2970/14; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2225/14; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1904/15). Skład NSA orzekający w niniejszej sprawie, podziela co do zasady oceny prawne wyrażone w powyższych wyrokach, co uzasadnia odstąpienie od powtarzania argumentacji w nich podniesionej.

3. Odnosząc się kompleksowo i syntetycznie do stanowiska wyrażonego w przedmiotowej skardze kasacyjnej oraz odwołując się do ocen prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 2100/22, należało stwierdzić, że:

1) zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 510 i art. 417(1) § 1 k.c. jest oczywiście bezzasadny. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21, nie ulega wątpliwości, że żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowiska tego nie podważyły rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12 (OSNC 2013/1/5), który przyjmując dopuszczalność sądowego dochodzenia roszczeń o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu samochodowego, nienależnie pobranej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (analogicznie – także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), wyraźnie zastrzegł, że nie zmienia to charakteru prawnego samej opłaty, która także przed dniem 1 stycznia 2010 r. (dniem wejścia w życie nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych) stanowiła ze swej istoty świadczenie publicznoprawne;

2) nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 2 § 2 w zw. z art. 80 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (o.p.). Nawiązując do treści art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych oraz rozważań zawartych w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, trzeba przyjąć, że dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r. opłaty za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowią – w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Przepisy powyższej ustawy oraz – w konsekwencji – także przepisy Ordynacji podatkowej, mające zastosowanie do niepodatkowych należności budżetowych, nie będą zatem stosowalne do powyższych opłat nienależnie pobranych przed dniem 1 stycznia 2010 r. i podlegających zwrotowi, co oznacza, że również opłaty tego rodzaju nie podlegają regulacji dotyczącej nadpłat (art. 72 i n. o.p.), w tym przepisom o przedawnieniu prawa do zwrotu nadpłaty (art. 80 o.p.);

3) pozbawiony zasadności jest zarzut naruszenia art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 146 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz w zw. z § 1 ust. 1 i § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W tym zakresie wystarczy odwołać się do miarodajnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1598/14), które – akcentując prawo sądu administracyjnego do odmowy zastosowania rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją – wskazuje, że sądy administracyjne orzekające w analogicznych do niniejszej sprawach były uprawnione nie tylko do zbadania zgodności z Konstytucją i przepisami ustawowymi § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, który stanowił podstawę pobrania od skarżącej opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 1000 zł, lecz także do stwierdzenia, że przepis § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia z 2002 r. jako niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP z tych samych przyczyn, o których mowa w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 3, uznającym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, nie może być stosowany, a uiszczone na jego podstawie opłaty podlegają zwrotowi na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP;

4) oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu; strona skarżąca kasacyjnie błędnie utożsamiła niezgodną z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawę prawną do pobrania spornej opłaty za wydanie karty pojazdu (§ 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r.) z podstawą prawną do weryfikacji wadliwych aktów lub czynności administracyjnych podjętych w oparciu o tę pierwszą podstawą w celu restytucji stanu zgodnego z prawem (art. 190 ust. 4 Konstytucji RP). O ile faktem jest, że § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. nie był objęty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, o tyle nie można twierdzić, że przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nie znajduje zastosowania do sytuacji, gdy to sąd administracyjny stwierdzi, że określony przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy naruszają normy konstytucyjne lub ustawowe, a zatem wydane na ich podstawie akty pozajurysdykcyjne lub ich skutki prawne podlegają wzruszeniu bezpośrednio w nawiązaniu do ww. przepisu konstytucyjnego. Wypada zatem zgodzić się z poglądem, że jeżeli usprawiedliwione jest żądanie zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu, będące wynikiem odmowy zastosowania przez sąd administracyjny niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, to należy uznać odmowę zwrotu przedmiotowej należności za "inne rozstrzygnięcie" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Odmowa zastosowania przez Sąd pierwszej instancji niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy znajduje zatem uzasadnienie także w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłoby pozbawienie jednostki ochrony prawnej konstytucyjnie zagwarantowanej przez art. 190 ust. 4. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania w indywidualnej sprawie rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego stan niekonstytucyjności (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2194/12; por. także: wyrok z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1030/06; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 52/07; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08);

5) oczywiście chybiony i bezskuteczny jest zarzut naruszenia przepisu art 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. W art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. (przepis art. 77 p.r.d. został uchylony z dniem 4 września 2022 r. przez art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 1517 ze zm.) zawarte było upoważnienie ustawowe dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. Ustawowe upoważnienie do wydania rozporządzenia nie ma jednak żadnego związku z obowiązkiem zwrotu nadpłaconej opłaty, gdyż skarżony organ nie był adresatem normy upoważniającej do wydania, zmiany lub uchylenia rozporządzenia wykonawczego;

6) nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Jak już stwierdzono powyżej (zob. pkt 2), opłata za wydanie karty pojazdu, o której jest mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, stanowi – w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – niepodatkową należność budżetową dopiero od dnia 1 stycznia 2010 r., co należy interpretować w ten sposób, że do opłaty tego rodzaju pobranej przed tym dniem należy stosować przepisy dotychczasowe (jednak nie mógłby mieć w tym zakresie zastosowania przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, ponieważ dotyczy on "spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną", natomiast sporna opłata nie została pobrana na podstawie decyzji), a zatem również sprawy dotyczące ich zwrotu muszą być rozstrzygane z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2010 r., z wyłączeniem możliwości odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;

7) oddaleniu podlegały – jako dotknięte nieusuwalną wadą konstrukcyjną – wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty te odwołują się do przepisów, które określają kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Tego rodzaju przepisy nie mogą jednak stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż mają one charakter konsekwencyjny (wynikowy) i jako takie podlegają zastosowaniu jedynie w łączności z przepisami, które były stosowane lub powinny były być stosowane przez skarżony organ. Strona skarżąca kasacyjnie, formułując zatem zarzut naruszenia przepisów konsekwencyjnych (np. art. 146 § 1 lub 2 p.p.s.a.), jest zobowiązana do powiązania ich z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego lub formalnego, które zostały poddane błędnej ocenie prawnej przez sąd administracyjny w toku kontroli legalności przedmiotu zaskarżenia. Ponieważ skarżący kasacyjnie organ nie dokonał koniecznego powiązania podniesionego zarzutu naruszenia art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub formalnego, które stanowiły podstawy wydania zaskarżonego aktu o odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, dlatego brak było podstaw do dokonania merytorycznej oceny powyższego zarzutu.

4. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.