Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4112/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 5 ust.1 , art. 9 pkt 14
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Najwyższej Izby Kontroli od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1037/20 w sprawie ze skargi Ł. C. na decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 22 kwietnia 2020 r. nr 2/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasadzą od Prezesa Najwyższej Izby Kontroli kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych na rzecz Ł. C. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1037/20 uchylił decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli (dalej także jako: organ) z dnia 22 kwietnia 2020 r., nr 2/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz Ł. C. (dalej także jako: skarżący) kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 1 lutego 2020 r. Ł. C., w nawiązaniu do otrzymanych od organu łączy internetowych do materiałów dotyczących ustaleń kontroli "Prawidłowość udzielania wybranych zamówień publicznych i ich realizacja w Centralnym Ośrodku Szkolenia Służby Więziennej w K.", powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udostępnienie informacji w zakresie:

1) kto faktycznie był wykonawcą inwestycji polegającej na zaprojektowaniu i wybudowaniu toru przeszkód za kwotę 369 420 zł (nazwa firmy, siedziba, właściciel, adres, NIP itp.);

2) w jakim zakresie przez jednostkę kontrolowaną zostały wykonane wnioski zawarte w wystąpieniu pokontrolnym, w szczególności wniosek zawarty w pkt IV.2 wystąpienia pokontrolnego, obligujący jednostkę kontrolowaną do "podjęcia skutecznych działań mających na celu odzyskanie zawyżonych kwot inwestycji zaprojektowania i wybudowania toru przeszkód".

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 26 lutego 2020 r. poinformował skarżącego m.in., że zlecono prace w łącznej wysokości 367 979 zł (99, 61% całości zamówienia udzielonego przez Centralny Ośrodek Szkolenia Służby Więziennej w K.) dwóm przedsiębiorcom, tj. W. sp. z o.o. z siedzibą w R. oraz osobie fizycznej wykonującej działalność gospodarczą.

Następnie decyzją z dnia 13 marca 2020 r., nr KPB.0173.009.2019 organ, działając na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 35a ust. 4 w związku z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli i art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. odmówił udostępnienia informacji publicznej z kontroli S/19/002 "Prawidłowość udzielania wybranych zamówień publicznych i ich realizacja w Centralnym Ośrodku Szkolenia Służby Więziennej w K." w zakresie firmy osoby fizycznej, wykonującej działalność gospodarczą, która zawiera imię i nazwisko osoby fizycznej, której PPPM "[...]" zlecił prace w ramach inwestycji polegającej na zaprojektowaniu i wybudowaniu toru przeszkód w Centralnym Ośrodku Szkolenia Służby Więziennej w K.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, informacje, które pracownik NIK uzyskał w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych stanowią tajemnicę kontrolerską, od obowiązku zachowania której może zwolnić jedynie Prezes NIK lub sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Z kolei w myśl art. 35a ust. 4 ustawy, dokumenty zgromadzone w aktach kontroli mogą być udostępniane innym osobom tylko za zgodą Prezesa NIK z zachowaniem przepisów o tajemnicy ustawowo chronionej. W związku z powyższym organ wskazał, że informacje zawarte w aktach kontroli stanowią tajemnicę kontrolerską, a ich wyłącznym dysponentem jest Prezes NIK, a zatem objęcie akt kontroli taką tajemnicą powoduje, że krąg podmiotów mających do nich dostęp jest ograniczony. Organ podał, że w dniu 17 lutego 2020 r. Prezes NIK zwolnił z obowiązku zachowania tajemnicy kontrolerskiej w zakresie wnioskowanych przez skarżącego informacji, jednak poza danymi osoby fizycznej wykonującej działalność gospodarczą ze względu na prywatność osoby fizycznej, stosownie do postanowień art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że osoba fizyczna, której dane zostały zanonimizowane, nie pełni funkcji publicznych, a także nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do prywatności. Ponadto, ww. osoba fizyczna, wykonująca działalność gospodarczą, zawarła umowę z przedsiębiorstwem (PPPM "[...]"), który nie jest podmiotem tworzącym sektor finansów publicznych, a zawarta umowa nie była objęta reżimem ustawy Prawo zamówień publicznych. Reasumując, organ stwierdził, że skoro dokumenty, których udostępnienia żąda skarżący, stanowią akta, do których dostęp podlega szczególnej ochronie przewidzianej w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a organ nie udzielił zgody na ich udostępnienie, to brak jest podstaw do udzielenia informacji publicznej we wskazanym zakresie.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący, zarzucając organowi naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne uznanie, że dane osobowe kontrahentów jednostki Skarbu Państwa, jakim był Centralny Ośrodek Szkolenia Służby Więziennej w K., takie jak ich imiona i nazwiska, nie powinny być udostępnione jako informacja publiczna i powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność oraz tajemnice przedsiębiorstwa tych osób, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej.

Prezes Najwyższej Izby Kontroli decyzją z dnia 22 kwietnia 2020 r., nr 2/2020, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w pierwotnie wydanej decyzji z dnia 13 marca 2020 r., zgodnie z którym informacje dotyczące firmy osoby fizycznej, wykonującej działalność gospodarczą, która zawiera imię i nazwisko osoby fizycznej, której PPPM "[...]" z siedzibą we W. zlecił prace w ramach inwestycji polegającej na zaprojektowaniu i wybudowaniu toru przeszkód w Centralnym Ośrodku Szkolenia Służby Więziennej w K., są chronione, ze względu na prywatność osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu imię i nazwisko osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w tym stanowiące (nazwę) firmę, są danymi osobowymi w rozumieniu art. 4 ust. 1 ogólnego rozporządzenia o ochronie danych, a fakt, że osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, nie pozbawia informacji jej dotyczących, cech danych osobowych w zakresie, w jakim są one zbieżne z danymi wykorzystywanymi w prowadzeniu działalności gospodarczej. Tym samym, organ wyjaśnił, że dane osobowe, takie jak imię, nazwisko, w tym stanowiące element firmy osoby fizycznej, prowadzącej działalność gospodarczą, stanowią sferę prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wskazał, że zgodnie z utrwalonym poglądem wyrażanym przez judykaturę, jak i doktrynę, ochrona danych osobowych mieści się w zakresie pojęcia "prywatności". Przepis ten chroni prywatność osób fizycznych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, w zakresie, w jakim konkretne informacje, w tym dane osobowe ich dotyczące, mają związek z pełnieniem przez nich takiej funkcji.

Organ podkreślił, że zakres prawa do informacji publicznej, jak i ochrony prawa do prywatności, winien być ustalany z uwzględnieniem okoliczności faktycznych danej sprawy. Zdaniem organu, w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznych, nie można zakładać automatyzmu w udostępnieniu danych osobowych zebranych przez NIK, z powołaniem się na wymóg ujawniania danych osobowych strony umowy, której przedmiot jest związany z wykorzystywaniem środków publicznych, czy też majątku publicznego, wypracowany na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych.

W związku z powyższym organ wyjaśnił, że dane, o które wnosi skarżący, zostały zebrane w ramach przeprowadzanej przez NIK kontroli w innym podmiocie (PPPM "[...]") niż podmiot kontrolowany (COSSW w K.). Najwyższa Izba Kontroli ustaliła, że konkretna osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą była jednym z podwykonawców zamówienia otrzymanego do realizacji przez PPPM "[...]" na rzecz COSSW w K., a dane te zostały zgromadzone w celu realizacji kontroli, obejmującej działania COSSW w K. w zakresie udzielania wybranych zamówień publicznych i ich realizacji. Organ podkreślił, że dane będące przedmiotem wniosku skarżącego nie były celem kontroli NIK. W ramach kontroli nie analizowano bowiem szczegółowych relacji pomiędzy COSSW w K. a ww. osobą fizyczną, w tym nie badano statusu tej osoby, jak i PPPM "[...]", który zawarł z nią umowę.

Dlatego w ocenie organu słusznie uznano w pierwotnie wydanej decyzji, że osoba fizyczna, prowadząca działalność gospodarczą, której dane zostały zanonimizowane, nie pełni funkcji publicznych, albowiem w oparciu o zgromadzony materiał sprawy nie było możliwe stwierdzenie tego faktu. Ponadto, taki pogląd uzasadniają również okoliczności, że osoba prowadząca działalność gospodarczą zawarła umowę z przedsiębiorstwem (PPPM "[...]"), który nie jest podmiotem zaliczanym do sektora finansów publicznych, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a zawarta umowa nie była objęta reżimem ustawy Prawo zamówień publicznych. Organ dodał, że ustalenie w ramach kontroli NIK, że osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, zawarła umowę cywilnoprawną z podmiotem wybranym przez podmiot publiczny nie oznacza, że staje się ona automatycznie osobą pełniącą funkcje publiczne, mającą związek z pełnieniem tych funkcji. Jak bowiem podkreślił organ, osoba, o której dane wnosi wnioskodawca, jak również podmiot, który zawarł z nią umowę, nie były objęte kontrolą. Z akt kontroli nie wynika, aby miała ona świadomość, że umowa ta była realizowana ze środków publicznych, które PPPM "[...]" otrzyma od COSSW w K. NIK nie posiada również wiedzy, aby osoba ta zrezygnowała (w jakiejkolwiek formie) z przysługującego jej prawa do prywatności poprzez upublicznianie jej danych osobowych.

W realiach niniejszej sprawy organ przyjął zatem, że udostępnienie nazwy firmy, która obejmuje imię i nazwisko osoby fizycznej, prowadzącej działalność gospodarczą, która zawarła umowę cywilnoprawną z podmiotem niekontrolowanym, naruszyłoby prawo do prywatności takiej osoby, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2020 r. skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję organu z dnia 22 kwietnia 2020 r., nr 2/2020 o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu organu naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez: 1) jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu, iż w sprawie występują przesłanki do odmowy udzielenia informacji publicznej, podczas gdy w rzeczywistości brak jest podstaw do odmowy udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji publicznych; 2) błędne uznanie, że dane osobowe kontrahentów jednostki Skarbu Państwa, jakim był Centralny Ośrodek Szkolenia Służby Więziennej w K., takie jak ich imiona i nazwiska, nie powinny być udostępnione jako informacja publiczna i powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność oraz tajemnicę przedsiębiorstwa tych osób, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi Ł. C., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2335/18, podniósł, że dane osobowe kontrahentów jednostki Skarbu Państwa, jakim był Centralny Ośrodek Szkolenia Służby Więziennej w K., takie jak ich imiona i nazwiska, winny być udostępnione jako informacja publiczna i nie powinny podlegać wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a przemawia za tym funkcja kontroli społecznej, pozwalająca lokalnej społeczności weryfikować wykonanie umów zawartych przez jednostki skarbu państwa, w tym racjonalne i gospodarne wydawanie środków publicznych, a także sprawdzać czy zawierane umowy nie stanowią swoistego przejawu nepotyzmu lub korupcji politycznej, które w oczywisty sposób podkopują zasady funkcjonowania społeczności lokalnej. Skarżący podkreślił, że przeciwdziałanie owym zjawiskom dostatecznie usprawiedliwia transparentne funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Co więcej, skarżący dodał, przywołując treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Po 1392/04, że fakt działalności danej osoby na podstawie umowy cywilnoprawnej nie wyklucza uznania, że osoba ta pełni funkcję publiczną lub ma związek z pełnieniem tych funkcji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podtrzymując stanowisko wyrażone w obu decyzjach wydanych w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1037/20 uchylił decyzję Prezesa Najwyższej Izby Kontroli z dnia 22 kwietnia 2020 r., nr 2/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do powoływania się na "prywatność osoby fizycznej", ponieważ żądane przez skarżącego informacje dotyczą rzeczywistego wykonawcy umowy, czyli osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, a nie osoby fizycznej jako takiej. W ocenie WSA w Warszawie osoba fizyczna, prowadząca działalność gospodarczą i otrzymująca następnie środki publiczne, traci możliwość powoływania się na ochronę swoich danych osobowych oraz "prywatności" w zakresie dotyczącym umowy dotyczącej wykorzystania środków publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14, w którym stwierdzono, że "informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony". Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem prezentowanym w literaturze prawniczej, zgodnie z którym każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają one udostępnieniu jako publiczne. Sąd I instancji podkreślił, że tylko wówczas zachowana będzie trwale transparentność procesów gospodarowania mieniem publicznym, co jest m.in. celem normy konstytucyjnej zawartej w art. 61 ustawy zasadniczej. Zdaniem WSA w Warszawie, takie założenie ma też wymiar funkcjonalny, albowiem pozwala przeciwdziałać patologiom życia społecznego, a wiąże się z tym także potrzeba jawności imion i nazwisk (danych identyfikujących) osób zawierających umowy z jednostkami reprezentującymi podmioty publiczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił także pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1644/18, zgodnie z którym ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu nazwiska osoby pełniącej funkcję publiczną (...) nie przekracza granicy intymności oraz życia rodzinnego wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Mieści się w ramach wyjątku, sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności, a zatem dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów publicznych, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób, wskazaną w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, czy dana osoba fizyczna miała świadomość, że umowa ta była realizowana ze środków publicznych, które PPPM "[...]" otrzyma od COSSW w K., bowiem przyjęcie takiego stanowiska wyłączałoby spod przepisów ustawy większość możliwych sytuacji faktycznych, w których wystarczyłoby podnieść argument o braku świadomości korzystania (pośrednio czy bezpośrednio) ze środków publicznych.

Sąd I instancji dodał, że w niniejszej sprawie w jego ocenie nie będzie miała także zastosowania ochrona ww. osoby z uwagi na "tajemnicę przedsiębiorcy", gdyż z przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że aby można było powołać się na tajemnicę przedsiębiorcy i na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówić udostępnienia informacji, konieczne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: 1) informacje nie mogą być ujawnione do wiadomości publicznej, 2) muszą mieć charakter określony w art. 11 ust. 4 ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i posiadać wartość gospodarczą, 3) przedsiębiorca musi podjąć niezbędne działania w celu zachowania informacji w poufności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest logicznego i wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego organ przyjął, iż żądane informacje (i czy każda z nich, i czy w pełnym zakresie) naruszają prywatność osoby fizycznej, skoro mowa o osobie fizycznej, prowadzącej działalność gospodarczą i będącej beneficjentem środków publicznych. Stąd też powołanie się przez organ na prywatność w tym stanie faktycznym nie uzasadnia odmowy udostępnienia skarżącemu żądanych informacji.

W ocenie Sądu I instancji w realiach niniejszej sprawy nie można było także uznać, że żądane informacje były objęte tajemnicą kontrolerską, gdyż zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, każdy, kto posiada informację publiczną, zobowiązany jest do jej udostępnienia niezależnie od tego, jak wszedł w jej posiadanie, a zatem niezależnie od tego, czy dane przedsiębiorcy organ pozyskał zawierając z nim umowę czy (jak w niniejszej sprawie) kontrolując już zawarte umowy, ma obowiązek informacje te przekazać żądającemu, chyba że zaistnieją przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej. Jak jednak wyżej zaznaczono, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie niniejszej organ nie wykazał ich zaistnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do WSA do ponownego rozpoznania lub ewentualnie, na mocy art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego orzeczenia, o rozpoznanie skargi, z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1) błędną wykładnię art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej;

2) błędną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, polegającą na przyjęciu, że wydatkowane przez Państwowe Przedsiębiorstwo Przemysłu Metalowego "[....]" z siedzibą we W. środki były środkami publicznymi;

3) błędną wykładnię art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie PPPM "[...]" był jednostką sektora finansów publicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie podniósł w pierwszej kolejności, że Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła kontrolę w COSSW w K. w zakresie stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, gospodarowania środkami finansowymi i realizacji umów na wykonanie badanych inwestycji. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że podmiot ten (należący do sektora finansów publicznych) zlecił przeprowadzenie jednej z planowanej inwestycji PPPM "[...]", który z kolei zlecił wykonywanie inwestycji dalszym podmiotom, a fakt zlecenia tej inwestycji został ujawniony w wystąpieniu pokontrolnym NIK. Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych z sektora finansów publicznych wyłączone są "przedsiębiorstwa, instytuty badawcze, instytuty działające w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz, banki oraz spółki prawa handlowego", a Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do kwestii statusu prawnego PPPM "[....]", stwierdzając jedynie w zaskarżonym wyroku, że osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, o udostępnienie której danych wnosi strona przeciwna, współpracowała z organami administracji publicznej i takie dane, jak imię i nazwisko podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że nie można zgodzić się z tym stwierdzeniem, gdyż wspomniana osoba fizyczna, prowadząca działalność gospodarczą, wykonała prace na zlecenie PPPM "[...]", a nie COSSW w K..

Organ skarżący kasacyjnie nie zgodził się jednocześnie ze stwierdzeniem WSA w Warszawie, że osoba prowadząca działalność gospodarczą była jednocześnie w niniejszej sprawie beneficjentem środków publicznych, gdyż wydatek na jej rzecz pochodził spoza jednostki sektora finansów publicznych (PPPM "[...]"), a tym samym w ocenie organu skarżącego kasacyjnie kontrahent PPPM "[...]" nie jest już beneficjentem środków publicznych, gdyż utraciły one ten status w momencie ich przekazania z COSSW w K. do PPPM "[...]".

Ponadto, organ skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji nie dokonał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku analizy przepisów ustawy o finansach publicznych, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie można mówić o beneficjencie środków publicznych, w sytuacji, gdy w realiach omawianej sprawy zdaniem organu skarżącego kasacyjnie kluczowym jest właśnie ustalenie, kiedy mamy do czynienia ze środkami publicznymi i kto jest ich beneficjentem.

W związku z powyższym, organ skarżący kasacyjnie wskazał, że jego zdaniem błędne jest przekonanie WSA w Warszawie, że osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą nie może powoływać się na prawo do prywatności, a przyjmując takie stanowisko Sąd I instancji dokonał - w jego ocenie - błędnej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ skarżący kasacyjnie raz jeszcze podkreślił bowiem, że osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą zawarła umowę z PPPM "[...]", który z kolei nie jest jednostką sektora finansów publicznych i który otrzymał wprawdzie środki publiczne na realizację zadania inwestycyjnego i ten fakt został ujawniony przez NIK w wystąpieniu pokontrolnym, niemniej jednak kolejny "kontrahent", tj. osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, realizując zadanie, nie była de lege beneficjentem środków publicznych. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie zasadne jest zatem nieudostępnienie danych tej osoby z uwagi na ochronę prawa do prywatności. Organ skarżący kasacyjnie dodał także, że gdyby strona przeciwna w swoim wniosku żądała udostępnienia danych kontrahentów COSSW w K., takie dane musiałyby zostać bezwzględnie udostępnione, gdyż dotyczyłyby środków publicznych, jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dalszymi "podwykonawcami" i to nie rozumianymi jako podwykonawcy w myśl Prawa zamówień publicznych i w tym przypadku nie miały zastosowania przepisy tej ustawy i zasada jawności zamówień publicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wskazując, że jego zdaniem wydany w niniejszej sprawie wyrok jest prawidłowy, a z zarzutami skargi kasacyjnej nie można się zgodzić. Skarżący podniósł, że przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej, szczególnie zważywszy na to, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi, a zatem podmiot, który wyraził zgodę na wykonanie inwestycji ze środków publicznych, nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak nazwa firmy, siedziba i numer NIP, które są istotne z uwagi na przedmiot umowy, zachowa prawo do prywatności. Skarżący dodał, że jego zdaniem organ skarżący kasacyjnie nadaje błędne znaczenie okoliczności, że COSSW w K. zlecił wykonywanie inwestycji PPPM "[...]", a następnie ten dalszym podmiotom, gdyż istota sprawy sprowadza się do tego, że osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, o udostępnienie której danych wnosi strona przeciwna, współpracowała z organami administracji publicznej i być może przedsiębiorca ten działał na zlecenie PPPM "[...]", jednak nie ulega wątpliwości, że brał on bezpośredni udział w wykonaniu inwestycji polegającej na zaprojektowaniu i wybudowaniu toru przeszkód, która to inwestycja została sfinansowana ze środków publicznych i jako taka podlega kontroli społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Na wstępie w realiach niniejszej sprawy należy pokreślić, że w skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty jedynie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, nie podnosząc przy tym zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a trzeba mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Dlatego w związku z tym, że w skardze kasacyjnej wytknięto Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Na podstawie pierwszego z zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał na dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Zarzut powyższy okazał się nieskuteczny ze względu na jego konstrukcję. Skoro bowiem podniesiono zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to konieczne było wykazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie, że Sąd mylnie zrozumiał treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał, na czym polega błędne rozumienie wskazanego przez niego przepisu (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii jego rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Z treści omawianego zarzutu wywnioskować jednak można, że w rzeczywistości organ skarżący kasacyjnie podnosi niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie. Nawet jednak przy przyjęciu, że intencją organu skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie prawidłowości zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez Sąd I instancji, omawiany zarzut nie mógłby odnieść skutku. Jak bowiem wyżej wskazano, niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a więc nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. W treści tego zarzutu skutecznie nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania przez organ skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy, niezakwestionowanym przez organ skarżący kasacyjnie, dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji organ skarżący kasacyjnie jednak nie wykazał, a skoro Sąd I instancji przyjął, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie wykazał zasadności przesłanek, którymi kierował się odmawiając udostępnienia wnioskowanych przez skarżącego informacji, to skarga kasacyjna mogłaby odnieść skutek tylko gdyby podważono w niej oceny i ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy, czego jednak w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. okazał się zatem zarzutem nieskutecznym.

Z kolei konstrukcja kolejnych dwóch zarzutów naruszenia prawa materialnego, na podstawie których wskazano na błędną wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.) oraz art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, pozwala na ich łączne rozpoznanie, bowiem treść omawianych zarzutów dotyczy w istocie ustaleń i ocen dokonanych przez Sąd I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy. W ramach zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię, organ skarżący kasacyjnie wytyka bowiem WSA w Warszawie błędne przyjęcie, że wydatkowane przez PPPM "[...]" z siedzibą we W. środki były środkami publicznymi, zaś na podstawie zarzutu naruszenia art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, organ skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie PPPM "[...]" z siedzibą we W. był jednostką sektora finansów publicznych.

Treść omawianych zarzutów nie tylko nie pozwala odczytać, w czym organ skarżący kasacyjnie upatruje błędnego rozumienia art. 5 ust. 1 oraz art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani jaka jego zdaniem powinna być prawidłowa wykładnia ww. przepisów, lecz przede wszystkim prowadzi do wniosku, że organ skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiane zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się w niniejszej sprawie nieskuteczne.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.