Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1270/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję nr [...]. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2021 r, znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. T. decyzją z 31 sierpnia 2020 r. nr [...] nakazał inwestorowi M. S. doprowadzić budynek w części obejmującej trzy otwory okienne (po demontażu pustaków szklanych typu luksfer, bez ingerencji w konstrukcję nadproży) usytuowane w ścianie zewnętrznej wschodniej i północnej w kondygnacji I i II piętra (jak na załączniku graficznym do niniejszej decyzji) budynku usług medycznych zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] położonej w N. T. przy ul. [...], do stanu poprzedniego poprzez: montaż przeszklenia stałego np. typu luksfer o współczynniku odporności ogniowej E60 zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją Starosty [...] z 17 sierpnia 2012 r. znak: [...] i dokumentacją odbiorową decyzją PINB w N. T. z 27 czerwca 2013 r., znak: [...]

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1b i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że do organu 6 lipca 2020 r. wpłynęło pismo - skarga K. C. - informujące o zaistniałym zagrożeniu i prowadzonych robotach budowlanych w budynku przy ul. [...] w N. T. polegających na demontażu pustaków szklanych w otworach okiennych i montażu nowej stolarki okiennej w tych otworach. W załączeniu do zawiadomienia przedstawiono dokumentację fotograficzną obrazującą zakres i miejsce wykonania robót w budynku przy ul. [...] w N. T..

Sprawę uznano za zasadną w przedmiocie montażu przez inwestora i właściciela budynku M. S. stolarki okiennej typowej otwieralnej w istniejących 3 otworach okiennych (po demontażu pustaków szklanych typu luksfer, bez ingerencji w konstrukcję nadproży) usytuowanych w niewielkiej odległości od granicy działki sąsiedniej nr [...] w ścianie budynku usług medycznych zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...].

Zawiadomieniem z 27 lipca 2020 r. znak: [...], strony postępowania, za które uznano M. S. - inwestora i równocześnie właścicielkę działki nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w N. T. oraz A. i K. C. – właścicieli działki sąsiedniej nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w N. T., o wdrożeniu postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie: montażu stolarki okiennej typowej otwieralnej w trzech istniejących otworach okiennych (po demontażu pustaków szklanych typu luksfer, bez ingerencji w konstrukcję nadproży) usytuowanych w ścianie budynku usług medycznych zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] w odległości niezgodnej z warunkami technicznymi od granicy działki sąsiedniej nr ewid.[...], z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ramach posiadanej dokumentacji archiwalnej odbiorowej o sygn. [...] oraz przeprowadzonej kontroli w terenie 9 lipca 2020 r. potwierdzono, że inwestor M. S. dopuściła się naruszenia przepisów P.b. i warunków technicznych. Właścicielka budynku usługowego z gabinetami lekarskimi zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...], zdemontowała w trzech istniejących otworach dotychczasowe przeszklenie typu "luksfer" i zamontowała w tych samych otworach nową stolarkę okienną typową otwieraną.

Otwory okienne usytuowane są w ścianie zewnętrznej budynku w pomieszczeniach gabinetów lekarskich na I i II piętrze (zgodnie z dokumentacją projektową), a ich odległość w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr ewid.[...] wynosi 1,5 m. Umieszczenie okien otwieranych w tej lokalizacji budynku narusza warunki techniczne, które stanowią, że minimalna odległość ścian z otworem okiennym winna wynosić 4,0 m. W trakcie kontroli w budynku ustalono, że w wyniku demontażu dotychczasowych pustaków szklanych typu luksfer, nie doszło do naruszenia konstrukcji nadproży. W dniu kontroli potwierdzono, że nowo zamontowane okna posiadają skrzydła otwierane do wnętrza pomieszczeń, a dolne skrzydła posiadały folię matową. Zamontowana stolarka okienna nie jest z kategorii posiadającej konstrukcję i stosowne atesty ochrony pożarowej. Ustalono, że inwestor posiadała decyzję Starosty [...] z 17 sierpnia 2012 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę pn. "1) rozbudowa w kierunku południowym (ścianą NRO usytuowaną w odległości 8,0 m od granicy działki ewid. nr [...]) i wschodnim (ścianą oddzielenia pożarowego usytuowaną w granicy z działką ewid. nr [...]), przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na budynek usługowy - usługi związane z ochroną zdrowia) (...)".

Zatwierdzony ww. decyzją Starosty [...] projekt budowlany w obszarze analizowanym z otworami okiennymi przewidywał wykonanie trzech otworów: dwa o wymiarze [...] i jeden [...] cm wypełnionych "materiałem trwałym przepuszczającym światło" i oznaczonych na rysunkach symbolem E60. Dwa otwory okienne znajdują się na poziomie I piętra w dwóch niezależnych pomieszczeniach medycznych ozn. na projekcie nr [...] i [...], natomiast trzeci usytuowany jest na poziomie II piętra w gabinecie medycznym ozn. nr [...].

Po zakończeniu budowy inwestor wystąpiła z wnioskiem z 13 czerwca 2013 r. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku usług medycznych zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...]. PINB w N. T. przeprowadził w tym zakresie postępowanie odbiorowe, w tym kontrolę obowiązkową w obiekcie 19 czerwca 2013 r. i ostatecznie decyzją z 27 czerwca 2013 r. znak: [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku usług związanych z ochroną zdrowia położonego w N. T. przy ul. [...].

W załączonych rysunkach zamiennych oraz w trakcie kontroli obowiązkowej potwierdzono, że budynek wówczas faktycznie posiadał zamontowane pustaki szklane w otworach w ścianie zewnętrznej od strony wschodniej usytuowanych w kierunku działki sąsiedniej K. C.. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy są również przedstawione przez niego fotografie przy pismach z 6 lipca 2020r. Wobec zgromadzenia ww. materiału dowodowego, organ I instancji zawiadomieniem z 19 sierpnia 2020 r. poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego.

Organ I instancji z uwagi na dokonane ustalenia i aktualny stan faktyczny naruszający przepisy prawa wdrożył postępowanie administracyjne w trybie art. 50 i art. 51 P.b. w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. W przedmiotowym przypadku z uwagi na zakończenie robót budowlanych, odstąpiono od wydania postanowienia w trybie art. 50 P.b. o wstrzymaniu robót i obowiązku sporządzenia lub przedstawienia stosownych opracowań lub dokumentacji technicznej. Organ stwierdził, że naruszenie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, może być w tym przypadku usunięte tylko poprzez usunięcie zamontowanej stolarki typowej otwieranej i wykonanie przeszklenia w otworach o odpowiedniej ochronie pożarowej. Organ I instancji w drodze decyzji nakazał zatem doprowadzenie części obiektu - trzech otworów okiennych do stanu poprzedniego zgodnego z prawem.

M. S. wniosła odwołanie od opisanej na wstępie decyzji PINB z 31 sierpnia 2020 r. W jednozdaniowym uzasadnieniu wniosła o uwzględnienie argumentacji przedstawionej w piśmie do PINB z 30 lipca 2020 r.

W ww. piśmie z 30 lipca 2020 r. firma A – najemca budynku przy ul. [...], wskazała, że była inicjatorem wymiany okien, a wymiany dokonano zgodnie ze sztuką budowlaną. Podniosła, że szyby pokryto folią matowiejącą. Wyjaśniła, że do wymiany zmusiła ją sytuacja epidemiologiczna i związane z nią wytyczne Ministra Zdrowia, nakazujące częste wietrzenie pomieszczeń z nagromadzonych środków dezynfekujących. Brak możliwości wietrzenia niekorzystnie wpływa na pacjentów i lekarzy (punkt szczepień). Wskazała, że w związku z zaistniałą sytuacją zostało wysłane pismo do właściwego Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z prośbą o odstępstwo i udzielenie zgody na okna w obecnym kształcie.

Pismem z 25 lutego 2021 r. K. C., reprezentowany przez adwokata, wniósł replikę na odwołanie. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko odnoszące się do bezprawnego działania inwestora sprzecznego z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją odbiorową, co doprowadziło do stanu niezgodnego z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej "rozporządzenie WT". Dodatkowo zarzucił negatywne działanie powietrza wydostającego się z wietrzonych gabinetów lekarskich, co naraża zdrowie domowników. Wskazał tez na zagrożenie pożarowe.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 14 września 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r., poz. 735, dalej: "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że asumptem do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu przez PINB były pisma/wnioski skierowane do tego organu przez K. C. w przedmiocie zgłoszenia poważnego zagrożenia dla życia i zdrowia dzieci, które może nastąpić w wyniku katastrofy budowlanej znacznych rozmiarów oraz wniosku o przywrócenia budynku sąsiada do stanu poprzedniego, na który uzyskał zezwolenie budowlane.

Jak wynika z materiału dowodowego Starosta [...] decyzją nr [...] z 17 sierpnia 2012 r., znak: [...] zatwierdzi projekt i udzielił pozwolenia dla inwestycji polegającej na:

1. rozbudowie w kierunku południowym (ścianą NRO usytuowaną w odległości 8,0 m od granicy z działką ewid. nr [...]), przebudowa i zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na budynek usługowy - usługi związane z ochroną zdrowia (...).

2. Budowa wewnętrznej instalacji gazowej (...)

3. Rozbiórka dwóch budynków gospodarczych kolidujących z projektowaną inwestycją, usytuowanych na w/w działce (...) Usytuowanych na działce ewid. nr [...], położonej w miejscowości N. T. przy ul. [...].

PINB po dokonaniu obowiązkowej kontroli zakończonej ww. budowy w dniu 19 czerwca 2013 r., w dniu 27 czerwca 2013 r. wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą udzielił inwestorowi - M. S. - pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej (w kierunku południowym i wschodnim) i nadbudowanej (o jedną kondygnację) części budynku usługowego - usługi związane z ochroną zdrowia (po dokonanej rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalno-usługowego na budynek usługowy) położonego w N. T. przy ul. [...], na dz. nr ewid. [...].

W dniu 6 lipca 2020 r., do PINB wpłynęły pisma K. C..

W dniu 9 lipca 2020 r. przedstawiciele PINB dokonali czynności kontrolnych przy ul. [...] w przedmiocie robót budowlanych polegających na demontażu przeszklenia typu luksfer i montażu w trzech otworach okiennych stolarki otwieranej.

W wyniku ww. czynności stwierdzono, że właściciel w elewacji wschodniej i północnej budynku dokonał demontażu wypełnienia w postaci luksfer i zamontował w trzech otworach okiennych stolarkę tradycyjną otwieralną firmy Drutex. Okna składają się z dwóch odrębnych skrzydeł zamontowanych w pionie. Szkło stolarki jest bielone. Nowe zamontowane okna otwierają się do wnętrza. Lokalizacja okien jest w nieznacznej odległości od granicy działki sąsiedniej tj. około 1,5 m. Okna na dzień kontroli są niezabezpieczone i są umieszczone około 0,3 m nad posadzką - brak jest krat zewnętrznych lub balustrad.

Zawiadomieniem z 19 sierpnia 2020 r., znak: [...] organ I instancji zawiadomił strony postępowania na podstawie art. 10 K.p.a. o zakończeniu prowadzonego postępowania dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W dniu 31 sierpnia 2020 r., PINB wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...].

Organ II instancji w dalszej części uzasadnienia decyzji przywołał treść art. 81 i art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b.

Wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. - ustawa o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471, dalej: ustawa zmieniająca) tj. przed dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 25 ww. ustawy: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Z wykładni ww. przepisów wynika, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy P.b. w brzmieniu dotychczasowym.

Odnosząc się do kręgu stron postępowania organ II instancji wskazał, że zważywszy na treść art. 28 K.p.a. i art. 52 P.b., interes prawny w niniejszym postępowaniu posiadają M. S. - będąca tak inwestorem wykonanych robót budowlanych jak i właścicielem działki, na której znajduje się obiekt, w którym wykonano roboty budowlane oraz K. C. i A. C. - właściciele działki nr [...] (bezpośrednio graniczącej z działką nr [...]) zabudowanej budynkiem - w części stykającym się z budynkiem na działce [...]. MWINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez PINB uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Następnie wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest kontrola prawidłowości i zasadności wydania przez organ I instancji decyzji nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 P.b. nakazującej doprowadzenie budynku w części obejmującej trzy otwory okienne (...) do stanu poprzedniego (...), zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją Starosty [...] z 17 sierpnia 2012 r., znak: [...] i dokumentacją odbiorową decyzją PINB w N. T. z 27 czerwca 2013 r., znak: [...]

Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie przyjętej podstawy prawnej oraz wskazał, że decyzja I instancji wydana została prawidłowo. Stwierdził, że materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji I instancji stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., którego treść przywołał.

Wskazał, że przepisy art. 50-51 P.b. regulują tryb i zasady postępowania, którego zasadniczym celem jest zbadanie przez organ nadzoru budowlanego czy prowadzone lub już wykonane i zakończone, w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 P.b., roboty budowlane spełniają wymogi sformułowane w przepisach oraz czy są zgodne z zasadami wiedzy technicznej. I tak, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, wówczas właściwy organ jest obowiązany wydać decyzję zakazującą prowadzenia dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, a w przypadku szczególnym może także nakazać przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1). Decyzja taka kończy postępowanie naprawcze.

Organ odwoławczy podkreślił, że ww. przepis ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

W przedmiotowej sprawie, wykonanie robót budowlanych polegających na zamontowaniu w trzech otworach okiennych, zamiast pustaków typu luksfer, okien tradycyjnych otwieralnych, nastąpiło po uzyskaniu decyzji pozwolenia na użytkowanie z 27 czerwca 2013 r., nr [...].

Art. 51 ust. 1 pkt. 1 P.b. znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Tak więc obowiązkiem organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie, jest zbadanie, czy wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem i w tym zakresie organy zobowiązane są wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych.

Dla przedmiotowego budynku wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie.

Dalej organ odwoławczy opisał konsekwencje pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wskazując, że uzyskanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu pozbawia organ nadzoru budowlanego możliwości prowadzenia postępowania naprawczego. Dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, istnieje w sprawie czasowa przeszkoda wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego. Nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny, bowiem stanowiłoby to naruszenie art. 6 K.p.a.

Z powyższego wynika, zdaniem organu odwoławczego, że wnikliwego zbadania wymagało (m.in. w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku) jaki był stan faktyczny budynku w zakresie rozwiązań projektowych dotyczących otworów okiennych I i II piętra w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

I tak, w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Starosty [...] z 17 sierpnia 2012 r., nr [...], znak: [...] projektant w Opisie technicznym do projektu w pkt 5 WARUNKI OCHRONY PRZECIWPOŻAROWEJ podpunkt 5.2 Odległość od obiektów sąsiadujących określił - "Od strony zachodniej (budynek — przyp. Organu) przylega bezpośrednio do budynku sąsiedniego ścianą oddzielenia p-poż REI 120. Od strony wschodniej budynek częściowo przylega do sąsiedniego budynku ścianą oddzielenia p-poż REI 120. Pozostała część będąca uskokiem w stosunku do ściany przylegającej jest oddalona od obiektu zlokalizowanego na działce sąsiedniej od 1,5 m do 3,1 m. Ściana ta jest ścianą oddzielenia ppoż. REI 120 z wypełnieniem otworów okiennych do 10% powierzchni przeszkleniem o odporności ogniowej E60, obejmuje ona również część dachu na odcinku 1,5 m rzutu poziomego o odporności EI 60".

Na rzucie I piętra, przedstawionego na rys. A-3 ww. projektu otwory w ww. ścianie wschodniej i północnej - będących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego REI 120 — w których obecnie inwestor wstawił okna otwieralne, oznaczono symbolem E60 oraz naniesiono adnotację - MATERIAŁ PRZEPUSZCZAJĄCY ŚWIATŁO. Także na rzucie II piętra (rys. A-4) oznaczono symbolem E60 trzy otwory w ww. ścianach, w tym dwa, w których inwestor zamontował okna otwieralne. Naniesiono także adnotację w zakresie wskazanych trzech otworów - MATERIAŁ PRZEPUSZCZAJĄCY ŚWIATŁO.

Jednocześnie analiza zgodności z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie została przedstawiona przez projektanta w opracowaniu: Analiza zacieniania działek sąsiednich stanowiąca również załącznik do decyzji [...] W pkt 5.3.1. - Usytuowanie budynku w stosunku do granicy - wskazano, przywołując § 12 ust. 2 rozporządzenia WT - "Przy takim usytuowaniu należy podczas projektowania uwzględnić przepisy odrębne w tym przepisy zawarte w § 271-273 warunków technicznych". W dalszej części przywołano § 272 ust. 3 oraz § 233 rozporządzenia WT.

Jak wynika z materiału dowodowego, w czasie obowiązkowej kontroli inwestycji 19 czerwca 2013 r., poprzedzającej wydanie ww. decyzji pozwolenia na użytkowanie, przedstawiciele organu I instancji nie stwierdzili istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Na rysunkach z naniesionymi zmianami, dołączonych do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z 13 czerwca 2020 r., przedmiotowe otwory okienne oznaczone są tożsamo jak w projekcie budowlanym.

Ustalenia dokonane przez PINB w czasie kontroli 9 lipca 2020 r. wskazują, że po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w budynku dokonano demontażu wypełnienia 3 otworów z pustaków typu luksfer w ścianie wschodniej i pomocnej (od strony działki nr [...]) z jednoczesnym montażem w tych otworach okien otwieralnych, bez ingerencji w konstrukcję budynku.

MWINB poddał analizie przyjętą podstawę prawną decyzji I instancji przywołując treść art. 51 ust. 7 P.b. i wskazując, że jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 należy wnioskować, że w związku tym zasadnie nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W takim przypadku nie ma też zastosowania zastrzeżenie z art. 51 ust. 1, że decyzja musi być wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, wydanie decyzji na podstawie tego przepisu nie poprzedza bowiem postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych.

Przywołał również treść art. 50 ust. 1 P.b. wskazując, że w przedmiotowej sprawie wykonane roboty budowlane, w wyniku których powstały przedmiotowe otwory okienne wypełnione oknami otwieralnymi w miejsce otworów wypełnionych pustakami szklanymi typu luksfer, należy zakwalifikować jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b.

Przywołując treść art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 P.b. organ odwoławczy wskazał, że tego rodzaju roboty budowlane nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1a w brzmieniu P.b. na dzień wykonywania robót budowlanych, pozwolenia na budowę nie wymagały roboty budowlane polegające na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej.

Dalej stwierdził, że wobec wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, zaistniał stan określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. i w takim wypadku organ I instancji miał podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o procedurę określoną w art. 51 P.b.

Biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowody organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że zamontowanie okien otwieralnych w niniejszej sprawie narusza przepisy techniczno-budowlane i zostało dokonane sprzecznie z przepisami P.b. wobec faktu, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na przebudowę ścian od strony działki nr [...] - w zakresie wykonanych robót.

Przepisy techniczno-wykonawcze bowiem, tak w dacie orzekania przez organ I instancji jak i na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy, wykluczają możliwość w przedmiotowej sprawie istnienia w ścianie w granicy i zbliżeniu do granicy działki [...] otworów z oknami w tym otwieralnymi.

Kolejno organ odwoławczy dokonał oceny wykonanych robót budowlanych w zakresie spełniania przepisów § 12 rozporządzenia WT, tj. dopuszczalności sytuowania ścian z oknami w odległości mniejszej niż 3,0 m od granicy, uwzględniając przepisy § 13, 19, 23, 36,40, 60 i 271-273.

Wskazał, że w przedmiotowej sprawie otwory wypełnione obecnie dwoma oknami otwieralnymi po jednym na I i II piętrze usytuowane są w ścianie prostopadłej do granicy z działką nr [...]. Okna zamontowane obecnie w tej ścianie znajdują się w odległości 0,40 m od granicy działek. Natomiast ściana wschodnia z jednym obecnie otworem okiennym, z oknem otwieralnym na poziomie II piętra usytuowana jest równolegle do granicy z działką nr [...] w odległości 2,45 m od granicy.

Mając zatem na uwadze § 12 ust. 1 rozporządzenia WT, z uwagi na usytuowanie otworu w ścianie wschodniej tj. równoległej do granicy z działką nr [...] w odległości 2,45 m od granicy zachodzą okoliczności wskazujące na konieczność uwzględnienia przepisu § 272 rozporządzenia WT.

Zgodnie z art. 272 ust. 3 rozporządzenia WT, budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. W świetle art. 232 ust. 1 i 2 rozporządzenia WT dopuszczalne jest wykonanie w takiej ścianie otworów, których łączna powierzchnia nie może przekraczać 15% powierzchni ściany. Otwory te powinny być obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane drzwiami przeciwpożarowymi. Dodatkowo ust. 6 art. 232 rozporządzenia WT pozwala na wypełnienie otworów w ścianie przeciwpożarowej materiałem przepuszczającym światło, takim jak: luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, pod warunkiem, że wypełnienie to nie przekroczy 10% powierzchni ściany, oraz będzie miało klasę odporności ogniowej zgodną z tabelą podaną w tym przepisie.

W projekcie budowlanym projektant zaprojektował ścianę wschodnią jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego REI 120 ze wskazaniem, możliwości wypełnienia w niej otworów do 10% powierzchni przeszkleniem o odporności ogniowej El 60. Jednocześnie organ II instancji zaznaczył, że analiza projektu budowlanego wskazuje, że ścianę oddzielenia przeciwpożarowego stanowi ściana równoległa do granicy z działką nr [...] oraz ściana prostopadła do niej, określone przez projektanta jako - Pozostała część będąca uskokiem w stosunku do ściany przylegającej jest oddalona od obiektu zlokalizowanego na działce sąsiedniej od 1,5 m do 3,1 m.

Z materiału dowodowego, w tym materiału zdjęciowego wynika, że w wyniku przebudowy wypełnienie otworów w ścianach oddzielenia przeciwpożarowego nastąpiło poprzez montaż okien otwieralnych. Nie sposób jednak utożsamiać dopuszczoną przez przepisy ww. rozporządzenia możliwość przeszklenia fragmentu ściany, z możliwością wstawienia okien otwieralnych. Fragment ściany częściowo wypełnionej luksferami (pustakami szklanymi) w świetle rozporządzenia WT należy traktować tak samo, jak ścianę wypełnioną cegłą szklaną, to jest ścianę pełną. Potwierdza to wyrok WSA w Szczecinie z 18 września 2008 r., sygn. II SA/Sz 210/08, zgodnie z którym ściana wypełniona luksferami nie jest traktowana jako ściana z otworami okiennymi, a jako ściana pełna (brak możliwości penetracji wzrokowej). Nie może być nazwane oknem przeszklenie, które nie zapewnia widoku, jak i nie jest otwieralne, a więc nie spełnia równorzędnych funkcji okna (zgodnie z wyrokiem NSA z 25 maja 2016 r., sygn. II OSK 2333/14).

Zatem montaż okna otwieralnego w ścianie wschodniej powoduje, iż nie zostają zachowane przepisy określone w § 12 ust. 2 i pkt 3 oraz § 272 rozporządzenia WT, a w przypadku dwóch okien w ścianie północnej przepisy określone w § 272 rozporządzenia WT.

Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia WT, przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 - wymagania, o których mowa w § 1 (rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i art. 6 P.b.) mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

Jak wynika z materiału dowodowego inwestor nie przedłożył w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ I instancji, ekspertyzy technicznej lub innych dokumentów wskazujących na posiadanie przez niego przed wykonaniem przebudowy ww. uzgodnień.

Organ II instancji wskazał, że w piśmie z 30 lipca 2020 r. najemcy obiektu spółki firma A określono, iż w związku z zaistniałą sytuacją zostało skierowane do właściwego Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej pismo z prośbą o odstępstwo i udzielenie zgody na utrzymanie zamontowanych okien w obecnym kształcie. Niemniej jednak przed wydaniem skarżonej decyzji inwestor nie przedłożył wskazanej zgody na odstępstwo. Jednocześnie z uwagi, iż ww. spółka nie jest stroną postępowania, organ nie przyjął, że to inwestor poczynił działania w przedmiocie odstępstwa.

MWINB zaznaczył, że w świetle obowiązujących na dzień wydawania skarżonej decyzji przepisów P.b. jak i warunków technicznych, wykonane roboty budowlane, polegające na zamontowaniu 3 okien otwieralnych w otworach po wyburzonych przeszkleniach stałych z pustaków szklanych typu luksfer w ścianie wschodniej i północnej I i II piętra budynku przy ul. [...] w N. T., stanowi niedające się usunąć naruszenie prawa. Nie można bowiem przyjąć, iż zamontowanie okien otwieralnych, nawet o odpowiedniej odporności ogniowej (spełniających określone warunki odporności ogniowej okien otwieranych zawarte w normie PN-EN 14600:2005 Drzwi, bramy i otwieralne okna o właściwościach odporności ogniowej i/lub dymoszczelności - Wymagania i klasyfikacja), nie będzie naruszać przepisów w tym § 12 i § 232 rozporządzenia WT.

Zatem prawidłowo zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nakazał przywrócenie do stanu pierwotnego budynku w części obejmującej trzy otwory okienne (...) do stanu poprzedniego (...) zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją Starosty [...] z 17 sierpnia 2012 r. (...)

Odnosząc się do wskazania skarżącej w odwołaniu w zakresie argumentacji podniesionej w piśmie z 30 lipca 2020 r., MWINB stwierdził, że treść tego pisma stanowi argumentację przedstawioną przez spółkę Allmedica sp. z o.o. nie będącą stroną postępowania. Okoliczności wskazane w ww. piśmie nie mogą stanowić jednak podstawy do odstąpienia przez organy nadzoru budowlanego od nałożenia określonego w skarżonej decyzji nakazu.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, że przywołane w piśmie wytyczne Ministerstwa Zdrowia nie stanowią wykładni prawa i nie są wiążące dla organów administracji publicznej orzekających w sprawach indywidualnych w oparciu o P.b. i akty wykonawcze. Ponadto wskazane wytyczne nie mogą stanowić i nie dają podstawy prawnej do wykonywania robót budowlanych sprzecznie z obowiązującymi przepisami prawa.

Przywołana w piśmie z 30 lipca 2020 r. argumentacja, iż zamontowanie okien otwieralnych nastąpiło z uwagi na konieczność zapewnienia wietrzenia pomieszczeń nie ma uzasadnienia prawnego jak i technicznego z uwagi na obowiązujące tak przepisy prawa, jak i możliwość rozwiązania problemu wietrzenia pomieszczeń poprzez zastosowanie innych rozwiązań. MINB zaznaczył, że montaż okien otwieralnych niezgodnie z przepisami prawa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, stwarza zagrożenie pożarowe, a co za tym idzie może powodować także zagrożenie zdrowia i życia ludzi oraz mienia.

Jednocześnie skarżąca nie wskazała, jakie to dowody i inne okoliczności po wniesieniu odwołania, a przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia organu II instancji.

M. S. wniosła na powyższą decyzję MWINB z 14 września 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez jego błędną interpretację, polegającą na błędnym ustaleniu, że w niniejszej sprawie odstępstwa przeprowadzone przez skarżącą stanowią istotne odstępstwa pozwalające na wydanie decyzji nakazującej doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem,

II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania sprawy, polegające na zaniechaniu zbadania, czy doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem może zostać zrealizowane poprzez mniej dotkliwe dla skarżącej formy przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że z technicznego punktu widzenia problemem w niniejszej sprawie jest wybudowanie ściany wschodniej budynku, jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 120 ze wskazaniem możliwości wypełnienia w niej otworów do 10% powierzchni przeszkleniem o odporności ogniowej El 60. W ocenie organu montaż okna otwieralnego w ścianie wschodniej powoduje, iż nie zostają zachowane warunki przepisów technicznych.

Skarżąca wskazała, że w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych, decyzje wydane na podstawie art. 51 ust 1 pkt 1 P.b. nakazujące m.in. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, powinny być wydawane przez organy nadzoru budowlanego po dokonaniu oceny stanu faktycznego i prawnego, w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych lub już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 tej ustawy (wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1762/20, LEX nr 3156637).

Nie może być traktowane jako nieistotne takie odstępstwo od zatwierdzonych rozwiązań projektowych, które stoi w sprzeczności z założeniami zatwierdzonego projektu, tj. w całości niweczy rozwiązania projektowe, które przesądziły o udzieleniu pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Białymstoku z 10 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Bk 696/19, LEX nr 2759409).

Mając do czynienia z robotami budowlanymi zrealizowanymi częściowo zgodnie, a częściowo niezgodnie z pozwoleniem na budowę, projektem oraz przepisami obowiązującymi na dzień realizacji robót, organy nadzoru budowlanego powinny ustalić zakres prac wykonanych nieprawidłowo. To determinuje bowiem zastosowanie odpowiednich przepisów art. 51 ust. 1 P.b., które - co należy zaakcentować - w przypadku zrealizowania robót budowlanych niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. znajdą zastosowanie wyłącznie w stosunku do robót wykonanych w sposób istotnie odbiegający od tych ustaleń i warunków (wyrok WSA w Opolu z 6 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Op 228/19, LEX nr 2714838).

Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa celem ustalenia faktu, czy przeprowadzona modernizacja stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego, skutkujące koniecznością rozbiórki okien i wbudowania luksferów.

Podniosła, że w niniejszej sprawie organ administracyjny błędnie przyjął, iż dokonana przez skarżącą modyfikacja stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających ani dowodowych, mających na celu wszechstronne rozważenie sprawy, celem wyjaśnienia czy istnieje możliwość formalnego uzgodnienia dokonanych czynności i doprowadzenia do stanu zgodności z prawem.

Skarżąca powołała się na art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. i ich wykładnię w orzecznictwie.

Zarzuciła, że w toku postępowania organ nie zweryfikował nawet co oznacza opisane w zawiadomieniu K. C., iż dokonana modernizacja stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia dzieci. Po pierwsze nie wiadomo na ile zagrożenie dla zdrowia i życia jest realne, ponieważ nie ustalono na ile takie zagrożenie ma charakter realny, a nie tylko opisywany jako pewna ewentualna możliwości, która w każdej sytuacji może mieć miejsce. Ponadto nie ustalono w toku postępowania, co składający doniesienie miał na myśli, wskazując, iż powyższa modernizacja niesie zagrożenie dla dzieci, skoro przedmiotowa nieruchomość nie sąsiaduje z żadną placówką edukacyjną czy wychowawczą typu żłobek, przedszkole, szkoła itp.

Powyższe gołosłowne doniesienie, skutkujące tak dotkliwą dla skarżącej decyzją, podważa zaufanie obywatela do prawa.

Organ wreszcie nie zbadał, czy istnieją inne rozwiązania techniczne pozwalające na uniknięcie konieczności demontażu wbudowanych okien. Skarżąca zwróciła uwagę, iż w obrocie dostępne są już materiały budowlane, chociażby na stronie internetowej producenta szyb PRESS GLASS S.A., szyby ognioodporne spełniające wymogi normy EI60, a których montaż pozwoliłby uniknąć demontażu całych okien.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na zarzuty skargi podniósł m.in., że postępowanie w niniejszej sprawie nie było prowadzone w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.), a w sprawie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.).

W piśmie procesowym z 20 stycznia 2022 r. uczestnik postępowania K. C., reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz uczestnika niezbędnych kosztów postępowania w zakresie wynagrodzenia pełnomocnika według norm prawem przepisanych.

Odnosząc się do zarzutów skargi uczestnik podniósł m.in., że w bezpośrednim sąsiedztwie kwestionowanej inwestycji uczestnik prowadzi m.in. szkołę językową "Szkoła wiedzy praktycznej". Nadto część nieruchomości wynajmowana jest na cele prowadzenia gabinetu kosmetycznego. Ponadto sporne okna wychodzą bezpośrednio na balkon, z którego korzystają członkowie rodziny uczestnika.

Dodatkowo podniósł, że skarżąca do dnia wydania decyzji, jak też na etapie postępowania przed sądem administracyjnym, nie wykazała okoliczności dokonania zgłoszenia lub otrzymania ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym. Z powyższego względu wniosek dowodowy skarżącej pozostaje niezasadny i nie powinien być uwzględniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na 24 lutego 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 5 stycznia 2022 r.). Jednak nie od wszystkich stron postępowania uzyskano potwierdzenie posiadania ww. technicznych możliwości.

Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a skarga jest bezzasadna.

Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w niezawierającym istotnych wad procesowych postępowaniu; spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a treść uzasadnienia decyzji świadczy o tym, że wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu i wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ II instancji prawidłowo również zastosował i wyjaśnił obowiązujące przepisy międzyczasowe, a także ustalił krąg stron postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd podziela argumentację rozstrzygnięcia organu II instancji, ponieważ jest ona zgodna z obowiązującym prawem i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnym w tym przedmiocie.

Poczynione w przedmiotowej sprawie ustalenia organu II instancji obejmują okoliczności istotne dla wydanego rozstrzygnięcia w zakresie oceny i kwalifikacji badanych robót budowlanych, a w konsekwencji przesłanek doprowadzenia przedmiotowego budynku w części obejmującej trzy otwory okienne (po demontażu pustaków szklanych typu luksfer, bez ingerencji w konstrukcję nadproży) usytuowane w ścianie zewnętrznej wschodniej i północnej w kondygnacji I i II piętra budynku usług medycznych zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] położonej w N. T. przy ul. [...], do stanu poprzedniego poprzez: montaż przeszklenia stałego np. typu luksfer o współczynniku odporności ogniowej E60 zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym decyzją Starosty [...] z 17 sierpnia 2012 r. i dokumentacją odbiorową decyzją PINB z 27 czerwca 2013 r.

Ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w uzasadnieniu decyzji zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie budzą one zastrzeżeń co do ich prawidłowości.

Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji MWINB stanowią przede wszystkim art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b., przy czym przepisy P.b. w sprawie mają zastosowanie w brzmieniu obowiązującym w czasie realizacji spornych robót budowlanych.

Zgodnie zatem art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (samowola budowlana) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Natomiast stosownie do art. 51 ust. 7 P.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Bezsporne w niniejszej sprawie było, że budynek usług medycznych należący do skarżącej jest zlokalizowany w zwartej, miejskiej zabudowie pierzejowej, bezpośrednio stykając się z obu stron z budynkami na sąsiednich nieruchomościach, w tym od strony wschodniej z budynkiem na działce nr [...] przy ul. [...], którego współwłaścicielem jest uczestnik K. C.. Budynki mieszczące się na działkach wzdłuż ulicy [...] zabudowane są w różnym stopniu w aspekcie długości budynków w głąb działek. Budynek zrealizowany na działce skarżącej jest wyraźnie dłuższy od budynków na sąsiednich działkach w kierunku południowym, w związku z czym jego ściany znajdują się częściowo w granicach z sąsiednimi działkami w części, w której nie są one zabudowane, a częściowo w zbliżeniu do granicy wschodniej, tworząc uskok.

Nie było również przedmiotem sporu, że przedmiotowy budynek został rozbudowany, nadbudowany i przebudowany przez skarżącą zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z 17 sierpnia 2012 r., a po zakończeniu budowy, po przeprowadzeniu postępowania odbiorowego i kontroli obowiązkowej w obiekcie 19 czerwca 2013 r., PINB ostateczną decyzją z 27 czerwca 2013 r. udzielił skarżącej pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku usług związanych z ochroną zdrowia przy ul. [...]. Zgodnie z dokumentacją projektową i odbiorową trzy otwory okienne usytuowane w ścianach zewnętrznych wschodniej i północnej (stanowiących ściany oddzielenia pożarowego REI 120) w kondygnacji I i II piętra, w odległości ok 1,5 m od granicy działki, dwa o wymiarze [...] i jeden [...] cm, wypełnione są "materiałem trwałym przepuszczającym światło" i oznaczone na rysunkach symbolem E60. Dwa otwory okienne znajdują się na poziomie I piętra w dwóch niezależnych pomieszczeniach medycznych ozn. na projekcie nr [...] i [...], natomiast trzeci usytuowany jest na poziomie II piętra w gabinecie medycznym ozn. nr [...].

Nie było sporne, że skarżąca z inicjatywy wynajmującego jej budynek podmiotu, dokonała w 2020 r., w zamiarze dostosowania sposobu użytkowania pomieszczeń gabinetów lekarskich do wytycznych Ministra Zdrowia w zakresie konieczności ich wietrzenia, samowolnych robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, polegających na demontażu pustaków szklanych typu luksfer w trzech istniejących otworach, bez ingerencji w konstrukcję nadproży, oraz zamontowaniu w tych samych otworach nowej stolarki okiennej typowej/tradycyjnej – otwieranej, składającej się z dwóch odrębnych skrzydeł zamontowanych w pionie.

Precyzyjnie rzecz ujmując otwory wypełnione obecnie dwoma oknami otwieralnymi po jednym na I i II piętrze usytuowane są w ścianie prostopadłej do granicy z działką nr [...] w odległości 0,40 m od granicy działek. Natomiast ściana wschodnia z jednym otworem okiennym z oknem otwieralnym na poziomie II piętra usytuowana jest równolegle do granicy z działką nr [...] w odległości 2,45 m od granicy.

Powyższe niesporne okoliczności jednoznacznie wynikają ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego.

W konsekwencji, wobec wykonania spornych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, niewątpliwie zaistniał stan określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. W związku z powyższym organy nadzoru budowlanego miały obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o procedurę określoną w art. 51 P.b., co też prawidłowo uczyniły.

Sporna zaś w sprawie była prawidłowość działania organów nadzoru budowlanego, które zdaniem skarżącej winny były dążyć do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w inny sposób, mniej dotkliwy dla skarżącej, przy zastosowaniu innych rozwiązań technicznych pozwalających na uniknięcie konieczności demontażu wbudowanych okien.

Sąd stwierdza, że prawidłowe i adekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy jest stanowisko organu II instancji, które to stanowisko należy zaakceptować, co musiało skutkować oddaleniem bezzasadnej skargi.

Na wstępie należy wyjaśnić, że wobec bezspornego faktu, że pierwotnie zrealizowana inwestycja, objęta następnie ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, była zgodna z przepisami i zatwierdzonym projektem budowlanym, to wywody organu II instancji w przedmiocie konsekwencji pozostawania takiej decyzji w obrocie, pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie.

Organy nadzoru budowlanego trafnie w niniejszej sprawie zrealizowane przez skarżącą roboty budowlane zakwalifikowały jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Przez przebudowę bowiem należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Zamontowanie okien otwieralnych w miejsce wbudowanych pierwotnie pustaków szklanych typu luksfer niewątpliwie powoduje zmianę parametrów użytkowych i technicznych budynku, a przede wszystkim zmianę warunków przeciwpożarowych, naświetlenia pomieszczeń i ich wentylacji.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 P.b. tego rodzaju roboty budowlane nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Co istotne w myśl art. 29 ust. 2 pkt 1a w brzmieniu P.b. na czas wykonywania robót budowlanych, pozwolenia na budowę nie wymagały roboty budowlane polegające na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w ust. 1, z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także z wyłączeniem przebudowy, której projekt budowlany wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej (podkreślenie Sądu).

Nie ulega też wątpliwości, że zamontowanie przez skarżącą okien otwieralnych w niniejszej sprawie narusza przepisy techniczno-budowlane i zostało dokonane z naruszeniem przepisów P.b. Inwestor nie uzyskała pozwolenia na przebudowę ścian od strony działki nr [...].

Przepisy techniczno-budowlane tak w dacie wykonywania robót, jak i orzekania przez organy obu instancji, wykluczają co do zasady możliwość w przedmiotowej sprawie istnienia w ścianie w granicy i zbliżeniu do granicy działki [...] otworów z oknami otwieralnymi.

Mając zatem na uwadze § 12 ust. 1 rozporządzenia WT, z uwagi na usytuowanie otworu w ścianie wschodniej tj. równoległej do granicy z działką nr [...] w odległości 2,45 m od granicy zachodzą okoliczności wskazujące na konieczność uwzględnienia § 272 rozporządzenia WT.

Jak bowiem słusznie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 272 ust. 3 rozporządzenia WT, budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. W myśl art. 232 ust. 1 i 2 rozporządzenia WT dopuszczalne jest wykonanie w takiej ścianie otworów, których łączna powierzchnia nie może przekraczać 15% powierzchni ściany. Otwory te powinny być obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane drzwiami przeciwpożarowymi. Dodatkowo ust. 6 art. 232 rozporządzenia WT pozwala na wypełnienie otworów w ścianie przeciwpożarowej materiałem przepuszczającym światło, takim jak: luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, pod warunkiem, że wypełnienie to nie przekroczy 10% powierzchni ściany, oraz będzie miało klasę odporności ogniowej zgodną z tabelą podaną w tym przepisie.

Przebudowa w postaci zamontowania okien otwieralnych w ścianie wschodniej spowodowała, że nie zostają zachowane przepisy § 12 ust. 2 i pkt 3 oraz § 272 rozporządzenia WT, natomiast w przypadku dwóch okien w ścianie północnej, przepis § 272 rozporządzenia WT.

Jak słusznie wskazał organ II instancji, fragment ściany częściowo wypełnionej luksferami (pustakami szklanymi) w świetle rozporządzenia WT należy traktować jako ścianę pełną, a nie z otworem okiennym.

Wbrew przy tym zarzutom skarżącej, organ II instancji nie ograniczył się do stwierdzenia ww. ewidentnego naruszenia przez montaż okien otwieralnych ww. przepisów rozporządzenia WT, ale wnikliwie rozważył również przewidzianą w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia WT, wyjątkową możliwość spełnienia warunków technicznych w sposób inny niż określony w rozporządzeniu.

Trafnie bowiem organ II instancji wskazał, że art. 50-51 P.b. przepis mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że inicjatywa w zakresie stosowania rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, poprzez uzyskanie wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, powinna wyjść od właściciela obiektu.

Zarówno w postępowaniu I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym, skarżąca była wielokrotnie zawiadamiana o możliwości działania w sprawie i konsekwencjach zaniechania tegoż działania.

Począwszy od kontroli przeprowadzonej przez PINB 9 lipca 2020 r., przez zawiadomienia z 27 lipca 2020 r. i 19 sierpnia 2020 r., organ I instancji umożliwiał skarżącej wzięcie czynnego udziału w sprawie, choćby przez przedsięwzięcie stosownych czynności celem uzyskania odstępstwa.

Tymczasem skarżąca ograniczyła się do wskazania na gołosłowne zapewnienie najemcy, że zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z prośbą o odstępstwo i udzielenie zgody na okna w obecnym kształcie, a także załączenia do skargi charakterystyki przeciwpożarowej dostępnych na rynku szyb.

Jak wynika z materiału dowodowego, skarżąca przez cały tok postępowania administracyjnego nie przedłożyła ekspertyzy technicznej lub innych dokumentów wskazujących na posiadanie przez nią ww. uzgodnień.

Zaniedbania skarżącej w ww. zakresie w żadnej mierze nie mogą służyć jako uzasadnienie zarzutu zaniechania wszechstronnego wyjaśnienia przez organy sprawy administracyjnej.

Ewentualna, hipotetyczna możliwość doprowadzenia samowoli do stanu zgodnego z prawem w mniej dotkliwej dla skarżącej formie, mogła być w realiach niniejszej sprawy wykazywana przez skarżącą, a nie organ administracji.

Zatem należało uznać, że organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wywiązały się z obowiązku zbadania w prowadzonym postępowaniu, czy wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, zmierzając do ich legalizacji.

Należy przy tym zauważyć, że choć w pełni zrozumiałe jest dążenie podmiotów świadczących usługi ochrony zdrowia do wypełniania wytycznych Ministra Zdrowia, w tym możliwie dobrych warunków w zakresie wietrzenia i warunków sanitarnych użytkowanych pomieszczeń, to takie wytyczne nie mogą w żadnym stopniu wpływać na ocenę spełnienia bądź nie warunków techniczno-budowlanych, w tym odległości od granicy i bezpieczeństwa przeciwpożarowego.

Takie wytyczne, czy też zasady dotyczące prowadzenia np. działalności lekarskiej, podobnie jak stanowiąca przedmiot polemiki między stronami kwestia realności zagrożenia dla dzieci, nie miały żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Odnosząc się do bezzasadnych zarzutów skargi, jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, należy zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie nie było prowadzone w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.), a w sprawie odrębnych, nowych robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.).

Dlatego też przedstawiona w skardze argumentacja i orzecznictwo dotyczące istotnych odstępstw, które Sąd w pełni podziela, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Zawarty w skardze wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa celem ustalenia faktu, czy przeprowadzona modernizacja stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego, należy ocenić jako bezzasadny z uwagi na treść art. 106 § 3 P.p.s.a., a także z uwagi na to, że rolą sądu administracyjnego – jako sądu prawa, a nie sądu faktu, jest kontrola legalności zaskarżonego aktu, która była w niniejszej sprawie możliwa na podstawie zupełnego, zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, którego uzupełnienie nie było potrzebne. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Takich naruszeń Sąd w sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.