Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 423/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 262 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 89 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 108 poz 1144
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 kwietnia 2004 r. w sprawie trybu wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska  służbowe i zwalniania z tych stanowisk.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 28 maja 2024 r. [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz C. B. kwotę [...](pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z 28 maja 2024 r. [...], po rozpatrzeniu zażalenia C. B. na postanowienie wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Radoszyce z 4 grudnia 2023 r., zgodnie z którym organ:

1. ustalił koszty postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości w wysokości [...] zł,

2. zobowiązał właścicieli rozgraniczanych nieruchomości do uiszczenia kosztów określonych w punkcie 1, to jest:

C. B. - właściciela nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] obręb K. - w kwocie [...]zł,

T. i J. małż. B. - właścicieli nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] obręb K. - w kwocie [...]zł,

na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie w części co do pkt 2 i w to miejsce zobowiązało T. i J. małż. B. solidarnie do uiszczenia kwoty [...]zł.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że postępowanie rozgraniczeniowe w niniejszej sprawie toczyło się z wniosku C. B.. Do dokonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości oznaczonej nr [...] z nieruchomością oznaczoną nr [...], został upoważniony geodeta R. D., którego oferta była jedyną. Innych ofert organ nie otrzymał.

Pismem z 7 sierpnia 2023 r. upoważniony geodeta wezwał strony do stawienia się w celu ustalenia granic. Zgodnie z opinią geodety, granica prawna między działkami nr [...] i nr [...] nie została nigdy ustalona. W trakcie rozprawy granicznej wyjaśnił on stronom, skąd prawdopodobnie wzięła się rozbieżność pomiędzy stanem użytkowania, a stanem ewidencyjnym i zaproponował możliwość zawarcia ugody. Do ugody jednak nie doszło, gdyż właściciel działki nr [...] nie wyraził zgody na żadną propozycję, żądając kategorycznie doprowadzenia przebiegu granicy do stanu ewidencyjnego.

Organ pierwszej instancji wydał 1 grudnia 2023 r. decyzję o umorzeniu postępowania o rozgraniczenie ww. nieruchomości, bo zgodne oświadczenie stron w niniejszej sprawie nie zostało podpisane, a nie ma wystarczających dowodów do wydania decyzji o rozgraniczeniu, po czym wydał zaskarżone postanowienie. Kolegium podkreśliło, że w aktach znajduje się upoważnienie udzielone uprawnionemu geodecie, wystawiona przez niego faktura opiewająca na kwotę [...]zł oraz dowód zapłaty za fakturę. Organ odwoławczy zaznaczył, że Burmistrz skierował zaproszenie do złożenia oferty do czterech geodetów, a w odpowiedzi wpłynęła wyłącznie jedna. Przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie wskazują, do ilu geodetów należy skierować zaproszenie do złożenia oferty, a organ nie ma obowiązku poszukiwania innych konkurencyjnych ofert. Ponadto strona skarżąca nie uprawdopodobniła, że inny geodeta zgodziłby się wykonać te same czynności za niższą cenę. Nie wykazano także, by czynności geodezyjne wykonane zostały w sposób niestaranny lub nieprofesjonalny. Organ zaznaczył, że tryb wyłonienia geodety w postępowaniu, tj. w drodze zaproszenia do składania ofert gwarantuje, że wynagrodzenie zaproponowane przez geodetę w złożonej ofercie ma charakter rynkowy. Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja świadczy o tym, że organ nie naruszył standardów w zakresie transparentności wyboru geodety. Wybrany geodeta był jedynym, który podjął się czynności rozgraniczenia, a wskazana przez składającego ofertę cena odpowiada stopniowi skomplikowania sprawy. Ustalenie wysokości kosztów postępowania dokonane w nawiązaniu do treści zawartej umowy, zostało zweryfikowane przez organ przez dokonanie oceny przedstawionych przez geodetę wyników jego prac, przedłożonej dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości, specyfikacji kosztów oraz rachunku. Nadto, przepisy ustawy Prawo geodezyjnie i kartograficzne nie zawierają ograniczeń terytorialnych co do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez geodetę. Zatem organ I instancji był uprawniony do skierowania zaproszenia do złożenia oferty do geodety prowadzącego działalność gospodarczą w ościennym województwie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, C. B. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

a. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy tych przepisów, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b. art. 263 § 1 w związku z art. 264 § 1, art. 6, art. 7 i art. 8 kpa poprzez arbitralne zaliczenie do kosztów postępowania administracyjnego wynagrodzenia geodety R. D. ustalonych w oparciu o przedstawiony przez niego kosztorys ofertowy i zawartą z nim umowę, bez uprzedniego zweryfikowania, czy kwota [...]zł przedstawiona w tym kosztorysie, nie odbiega od przyjętej na rynku kwoty wynagrodzenia za czynności ustalenia granic, w sytuacji gdy koszty te są nieproporcjonalnie wyższe od charakteru podjętych przez ww. geodetę czynności, stopnia ich skomplikowania oraz czasu potrzebnego na ich dokonanie, a także rażąco przewyższają nakład pracy przez niego wykonanej;

c. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że pomimo obszernych rozmiarów uzasadnienia sprowadzającego się do zreferowania akt sprawy, do zarzutów skarżącego SKO odniosło się bardzo lakonicznie. Nie wiadomo bowiem na jakiej podstawie Kolegium sformułowało wniosek, że wynagrodzenie w kwocie [...]zł wynikające z oferty złożonej przez geodetę R. D. odpowiadało stopniowi skomplikowania sprawy, tym bardziej że przedmiotem postępowania było ustalenie nie wszystkich, lecz jedynie jednej z czterech granic nieruchomości skarżącego, a i tak finalnie geodeta granicy tej nie ustalił.

Ponadto powoływana przez organ okoliczność otrzymania jedynie jednej oferty nie oznacza automatycznie, że wartość podana w tej jednej ofercie jest ceną rynkową. Ani SKO, ani organ I instancji nie poczyniły żadnych ustaleń celem oceny, czy przedstawiona w kosztorysie ofertowym kwota [...]zł nie odbiega od przyjętej na rynku kwoty wynagrodzenia za podobne czynności rozgraniczeniowe. Co więcej, według treści kosztorysu ofertowego datowanego na 13 maja 2023 r., złożona oferta dotyczyła wykonania za zapłatą ceny w kwocie [...]zł ustalenia przebiegu granicy działki nr [...] z działką nr [...], która to granica finalnie nie została ustalona. Przy tak sformułowanym kosztorysie ofertowym nie sposób zaaprobować, że geodeta rzeczywiście wykonał przedmiot złożonej oferty i uzyskał prawo do otrzymania pełnego wynagrodzenia wynikającego z kosztorysu ofertowego.

Zdaniem strony skarżącej, formułując stanowisko o braku naruszenia przez organ I instancji transparentności wyboru geodety, Kolegium pominęło całkowicie fakt, że w piśmie przewodnim z 20 grudnia 2023 r. wraz z którym organ I instancji przekazał akta niniejszej sprawy do SKO, zostało wskazane, że "pracownik poinformował Wnioskodawcę, iż w chwili obecnej koszty postępowania wahają się od [...] zł do [...] zł". Stwierdzenie to nie zostało wyjaśnione przez organy, choć wywołuje ono wątpliwości czy do organu I instancji rzeczywiście wpłynęła tylko jedna oferta na wykonanie czynności ustalenia granicy na kwotę [...]zł.

Wnoszący skargę dalej stwierdził, że ustalona wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego jest zbyt wysoka. Koszt wynagrodzenia geodety w tym postępowaniu jest o wiele wyższy (co najmniej dwukrotnie) od kosztów czynności geodezyjnych, jakie z reguły są ponoszone w toku postępowań rozgraniczeniowych oraz sądowych postępowań cywilnych. Jak wynika z akt sprawy, w celu wyłonienia geodety, organ skierował zaproszenie do złożenia oferty jedynie do 4 geodetów, w tym 3 z obszaru powiatu koneckiego (na obszarze którego położone są nieruchomości objęte rozgraniczeniem) i jednego z K., którego finalnie oferta została wybrana. W ocenie skarżącego powyższe świadczy o zaniechaniu dążenia do pozyskania najkorzystniejszej oferty. Co więcej, wystosowując zaproszenie do zaledwie 4 geodetów, organ zaniechał ustalenia, czy każdy z nich jest jeszcze osobą czynną zawodowo oraz czy w ramach prowadzonej działalności geodezyjnej przyjmuje zlecenia ustalenia granic w ramach administracyjnych postępować rozgraniczeniowych. Tymczasem jeden z geodetów, do którego wysłano zaproszenie, już przeszło rok wcześniej zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z zakresu geodezji, a dwóch innych w swojej praktyce geodezyjnej zasadniczo nie podejmują się wykonywania czynności w administracyjnych postępowaniach rozgraniczeniowych.

Ponadto organ przed zawarciem umowy nie przeprowadził właściwego rozeznania, co do wysokości kosztów zaoferowanych przez geodetę R. D.. Po złożeniu przez niego oferty nie zażądał wyjaśnienia, co składa się na sumę [...] zł. Nie wiadomo zatem, w jaki sposób została wyliczona wymieniona kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy geodety. Organ nie dokonał także rozeznania co do obowiązujących na rynku cen usług oferowanych przez wykonawców prac geodezyjnych w zakresie rozgraniczenia. Tymczasem przeprowadzenie rozeznania co do cen rynkowych takich usług pozwoliłoby na dokonanie prawidłowej oceny złożonej oferty w stosunku do cen obowiązujących na rynku, zwłaszcza na rynku powiatu koneckiego i województwa świętokrzyskiego. Skarżący dodał, że wskazówką dla organów co do tego, jak powinny być wyliczone koszty postępowania rozgraniczeniowego stanowią: art. 56 i 263 § 1 i 2 kpa, przepisy ustawy z 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu udokumentowania wydatków niezbędnych do wydania opinii w postępowaniu cywilnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 989).

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej było rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, przy czym istota zarzutów skargi i ujawnionego sporu dotyczyła braku weryfikacji tych kosztów oraz ich nadmiernej wysokości, nieproporcjonalnie wyższej od charakteru podjętych przez geodetę czynności, stopnia ich skomplikowania, czasu potrzebnego na ich dokonanie i nakładu pracy wykonanej przez geodetę.

Rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym zostało uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023. poz. 1752 ze zm.), dalej zwanej: p.g.k. Stosownie do art. 29 ust. 1 p.g.k., rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony, zgodnie z art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 p.g.k., jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wskazane organy (art. 31 ust. 1 p.g.k.). Sprawa o rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym może zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4), decyzją organu o rozgraniczeniu (art. 33 ust. 1), bądź decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi gdy nie doszło do zawarcia ugody (art. 34 ust. 2) - co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z powołanych przepisów wynika zasada udziału geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. W konsekwencji koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Należą one więc do kosztów postępowania administracyjnego. Przepisy p.g.k. nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego ani sposobu ich rozliczania. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy Działu IX k.p.a. W myśl art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a nadto koszty mediacji (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (§ 2).

W uchwale składu siedmiu sędziów z 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 k.c. – obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. materialnoprawna norma stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. W jego ocenie, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. NSA uznał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c.

Pogląd wyrażony w powyższej uchwale jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie również w pełni go aprobuje, zwłaszcza, że podział kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy obydwoma stronami przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego nie był w niniejszej sprawie kwestionowany.

Sporna w sprawie była natomiast kwestia wysokości wynagrodzenia geodety R. D., który na podstawie upoważnienia z 5 czerwca 2023 r. udzielonego przez Burmistrza Gminy R. na podstawie art. 31 ust. 1 w zw. z art. 43 pkt 2 i art. 11 p.g.k., przeprowadził czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości nr [...] stanowiącej własność C. B. z sąsiednią nieruchomością nr [...] stanowiącą własność T. i J. małż. B., w zakresie określonym w postanowieniu z 21 kwietnia 2023 r. o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego.

Organy obu instancji bowiem uznały, że zastosowany tryb wyłonienia geodety w drodze zaproszenia do składania ofert wysłanego ze znacznym wyprzedzeniem gwarantuje, że wynagrodzenie zaproponowane w jedynej złożonej ofercie, zaakceptowane w zawartej z tym oferentem umowie oraz ostatecznie wypłacone przez gminę R. geodecie R. D. na podstawie tej umowy i złożonej przez niego faktury VAT – ma charakter rynkowy. Poza tym wynagrodzenie to zostało przez organ zweryfikowane przez dokonanie oceny przedstawionych przez geodetę wyników prac, przedłożonej dokumentacji rozgraniczenia, specyfikacji kosztów oraz rachunku.

Z taką motywacją nie sposób się zgodzić.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zostały sformułowane poglądy zmierzające do wykazania, że do ustalenia kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości stosuje się przepisy zawarte w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. 2023.1144 t.j. ze zm.), dalej ustawa o kosztach sądowych, w tym również przepisy wydanego w oparciu o art. 89 ust. 5 tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz.U. 2020.989 t.j.), dalej rozp. ws. stawek wynagrodzenia biegłych. W załączniku nr 3 do tego rozporządzenia bowiem, określona została taryfa zryczałtowana za typowe czynności techniczne biegłych z zakresu geodezji i kartografii, w której podano między innymi sposób obliczenia stawki wynagrodzenia biegłych geodetów za ustalenie granic nieruchomości. W konsekwencji takich poglądów uznano, że obowiązkiem organu ustalającego wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego w zakresie wynagrodzenia uprawnionego geodety za dokonane czynności geodezyjne jest rozeznanie cen rynkowych za usługi geodezyjne w zakresie rozgraniczenia oraz dokonanie oceny oferowanego wynagrodzenia w świetle ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz przepisów rozporządzenia ws. stawek wynagrodzenia biegłych geodetów (por. wyroki: WSA w Łodzi z 24 sierpnia 2022 r., III SA/Łd 7/22, czy WSA w Rzeszowie z 20 czerwca 2023 r.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych został jednak również wyrażony odmienny pogląd podważający możliwość stosowania przepisów ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych i rozporządzenia ws. stawek wynagrodzenia biegłych do ustalania należności geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości. Zgodnie z tym poglądem, geodeta wykonujący w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości nie ma statusu biegłego, a w konsekwencji do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego w takim postępowaniu czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości, nie mają zastosowania przepisy zawarte w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w tym również przepisy wydanego w oparciu o art. 89 ust. 5 tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (wyrok NSA z 10 lipca 2020 r., I OSK 2682/19). W uzasadnieniu takiego poglądu NSA wyjaśnił, że specyficzna pozycja i rola upoważnionego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym nie daje podstawy do przyjęcia, że jest on w takim postępowaniu biegłym w rozumieniu przepisu art. 84 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2014 r., III SA/Kr 1556/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2018 r., III SA/Kr 788/18). Skoro zatem do geodety działającego w oparciu o art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie ma zastosowania art. 84 ust. 1 i 2 k.p.a., to brak jest też podstaw do ustalania kosztów postępowania administracyjnego w zakresie należności geodety wykonującego w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości w oparciu o art. 56 § 1 k.p.a., a tym samym do stosowania przepisów zawartych w dziale 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w tym również wydanego w oparciu o art. 89 ust. 5 tej ustawy przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2013 r. W tym samym wyroku NSA wyraził jednak pogląd, że ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego obejmujących wynagrodzenie uprawnionego geodety za dokonane czynności geodezyjne, aczkolwiek dokonywane w nawiązaniu do treści zawartej z nim umowy, nie jest automatyczne i wymaga weryfikacji oraz oceny przedstawionych przez geodetę wyników jego prac, przedłożonej dokumentacji rozgraniczenia nieruchomości, specyfikacji kosztów oraz rachunku. Powołując się na poglądy orzecznictwa NSA dodał, że organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez upoważnionych geodetów za wymienione wyżej czynności, lecz jest zobligowany do ich sprawdzenia, uwzględniając także wydatki niezbędne do wykonania zleconej pracy, kwalifikacje biegłego, czas potrzebny do wykonania umowy itp.

Podzielając przedstawione poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku 10 lipca 2020 r., I OSK 2682/19 należy zauważyć, że wbrew przytoczonym wyżej twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w niniejszej sprawie nie doszło do realnej weryfikacji wysokości wynagrodzenia umówionego i ostatecznie wypłaconego geodecie R. D. z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w ww. wyroku NSA.

W przedstawionych Sądowi aktach postępowania przeprowadzonego przez organy nie ma "specyfikacji kosztów", którą miał ocenić organ II instancji. Jedynymi znajdującymi się w aktach administracyjnych dokumentami mającymi deklaratywnie określać zakres planowanych robót i wykonanych usług w powiązaniu z kosztami tych czynności, są: kosztorys ofertowy z 13 maja 2023 r. oraz faktura VAT z 30 listopada 2023 r. (k. 33 i 170 akt administracyjnych). W pierwszym z tych dokumentów wskazano: jako zakres robót - ustalenie przebiegu granicy działek stron, w kolumnie mającej wskazywać na ilość punktów podano "obiekt", a cenę i wartość brutto określono na [...] zł. W fakturze VAT z 30 listopada 2023 r. jako nazwę towaru lub usługi i zakres wykonanych czynności podano – rozgraniczenie działek ewidencyjnych stron na podstawie umowy Nr [...] oraz postanowienie [...], w kolumnie: ilość – 1, w kolumnie czas JM – obiekt, a przy cenie i wartości netto [...] zł, co po doliczeniu wartości VAT w wysokości [...] zł dało razem do zapłaty [...] zł.

Również we wspomnianej wyżej umowie zawartej między gminą R. , a geodetą R. D. w dniu 5 czerwca 2023 r., nie znalazło się jakiekolwiek określenie sposobu wyliczenia umówionego wynagrodzenia. W § 6 ust. 1 umowy określono je natomiast jako "wynagrodzenia ryczałtowe" bez wyjaśnienia jednak, w oparciu o co określono taki ryczałt.

Jak z tego widać, ustalając w zaskarżonych postanowieniach wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego organy nie dokonały dostatecznej weryfikacji wysokości tych kosztów.

Ponadto wbrew sugestiom wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, nie miało również w sprawie miejsca rzetelne wyłonienie wykonawcy przedmiotowego rozgraniczenia, co miałoby, w ocenie organu, zagwarantować, że wynagrodzenie zaproponowane przez danego oferenta będzie miało charakter rynkowy, tj. konkurencyjny względem stawek stosowanych na rynku takich usług.

Ma rację skarżący bowiem, że jednym z czterech godetów uprawnionych, do którego organ I instancji przesłał zaproszenie do złożenia oferty cenowej dotyczącej wykonania przedmiotowych czynności ustalenia przebiegu granic - był Z. D., który zgodnie z jawnymi informacjami dostępnymi w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, 24 stycznia 2022 r. zakończył działalność gospodarczą w zakresie geodezji i kartografii, a 25 stycznia 2022 r. został wykreślony z tej ewidencji. Kierowanie do niego zaproszenia do złożenia oferty cenowej nie miało więc szans powodzenia, co znalazło potwierdzenie w losach wysłanej do tego geodety korespondencji, która wróciła do UMiG w R. jako dwukrotnie awizowana i niepodjęta w terminie (k. 31 i 32 akt administracyjnych).

Również dwóch innych geodetów mających siedzibę na terenie gminy K., do których wysłano zaproszenia do złożenia oferty – na te oferty nie odpowiedziało. Według twierdzeń skarżącego niepopartych jednak jakimikolwiek dowodami, geodeci ci w swojej praktyce geodezyjnej zasadniczo nie podejmują się wykonywania czynności w administracyjnych postępowaniach rozgraniczeniowych.

W efekcie jedynym geodetą uprawnionym, do którego wysłano zaproszenie do złożenia oferty i który je przyjął, był mający siedzibę swego Przedsiębiorstwa Usług Geodezyjno-Kartograficznych w K. - R. D., który zaoferował wykonania przedmiotowych czynności ustalenia przebiegu granicy za kwotę [...]zł brutto. Jak jednak trafnie zarzucono w skardze, choć istotnie Prawo geodezyjne i Kartograficzne nie zawiera ograniczeń terytorialnych co do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez geodetę, do którego wysłano zaproszenie ofertowe dotyczące czynności na terenie innego województwa, to jednak oddalenie miejsca zamieszkania tego geodety od gminy R. i od nieruchomości będącej przedmiotem rozgraniczenia o ok. 140 km, budzi istotne wątpliwości z punktu widzenia wynikającego z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. wymogu, aby stronę postępowania administracyjnego obciążały te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony. Chodzi tu bowiem o koszty niezbędne, co wymaga od organu poszukiwania jak najoszczędniejszych sposobów przeprowadzenia postępowania. Potrzebę taką dostrzegł również organ II instancji, skoro wywodził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skierowanie zaproszeń do składania ofert do kilku potencjalnych wykonawców rozgraniczenia gwarantuje, że wynagrodzenie zaproponowane przez danego geodetę ma charakter rynkowy, a więc nie jest zawyżone. Przedstawiony powyżej sposób wyłonienia wykonawcy przedmiotowego rozgraniczenia nie zapewniał jednak wybrania oferty najkorzystniejszej, rzeczywiście mającej cechy rynkowej, a więc mieszczącej się w stawkach stosowanych na regionalnym, w tym wypadku świętokrzyskim rynku usług geodezyjnych.

Przedstawione powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego spowodowały konieczność uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji obarczonego takimi samymi wadami, a nadto naruszającego przepis art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia spełniającego wymogi określone w tym przepisie.

Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz Miasta i Gminy Radoszyce ustali koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego weryfikując w oparciu o powyższe rozważania i wskazania określone przez geodetę R. D. na kwotę [...]zł brutto koszty ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami stron. W szczególności organ I instancji wyjaśni, co się na te koszty złożyło, czy rzeczywiście odpowiadały one nakładowi pracy geodety i jak się one kształtują na tle cen rynkowych. Uwzględni przy tym wydatki niezbędne do wykonania zleconych geodecie czynności, w tym wydatki materiałowe, amortyzację urządzeń użytych przy wykonywaniu zlecenia, koszty dojazdu na miejsce wykonywania czynności. Ponadto uwzględni kwalifikacje tego geodety, czas potrzebny na wykonanie umowy, zakres wykonanych przez niego prac, a także stopień złożoności ujawnionego w sprawie problemu. Po zebraniu całego materiału dowodowego dokona jego wnikliwej analizy, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie pamiętając o jego zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na zasądzone koszty złożyły się kwoty: [...] zł tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi oraz [...] zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego - pełnomocnika C. B..