Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5167/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1233
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 233/20 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą we W. na decyzję S. sp. z o.o. z siedzibą we W. z dnia 30 marca 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 233/20 uchylił decyzję S. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej także jako: Spółka) z dnia 30 marca 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 2 marca 2020 r., a w punkcie II wyroku zasądził od Spółki na rzecz Towarzystwa [...] z siedzibą we W. (dalej także jako: Towarzystwo) kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 2 czerwca 2019 r. Towarzystwo zwróciło się do Spółki, w trybie dostępu do informacji publicznej, o udostępnienie:

1. W kwestii umowy doradczej z firmą SMG [...] (dalej także jako: SMG):

a) pełnej wersji umowy doradczej pomiędzy firmą SMG a Spółką;

b) raportów, opracowań i innych dokumentów, które firma SMG wykonała dla Spółki w ramach umowy doradczej w latach 2017, 2018 oraz 2019;

c) wyliczenia, które wydarzenia na [...] stadionie zostały zorganizowane przez firmę SMG w latach 2017, 2018 oraz 2019, wraz z informacją, jakie dodatkowe wynagrodzenie (rozumiane jako procent z przychodów) otrzymała firma SMG w związku z każdym z nich;

Towarzystwo motywowało swój wniosek w tym zakresie interesem społecznym, jako iż zgodnie z doniesieniami prasowymi spółka SMG w ramach umowy doradczej otrzymywać miała około 1,76 miliona złotych rocznie, w ramach tej kwoty organizując minimum 6 dużych wydarzeń na [...] stadionie, przy czym Towarzystwo ma wątpliwości, czy firma SMG z tej umowy się wywiązuje;

2. W kwestii sporu z wykonawcą stadionu:

a) na jakim etapie jest ten spór i na kiedy Spółka przewiduje jego zakończenie;

b) jakie są koszty obsługi prawnej tego sporu od początku jego zaistnienia;

c) jaki plan ma Spółka w razie przegranej i konieczności zapłaty nawet 90,4 miliona złotych wykonawcy (na taką kwotę opiewają żądania firmy M. B. według doniesień prasowych);

Towarzystwo motywując zasadność swojego żądania w tym zakresie wskazało ponownie na interes społeczny, jako iż potencjalna kwota do zapłaty wykonawcy stadionu będzie miała istotny wpływ na finanse Gminy W,, w tym na możliwość realizacji kluczowych projektów zapisanych w Wieloletnim Planie Inwestycyjnym;

3. W kwestii kosztów administracyjnych:

a) udostępnienie sprawozdania finansowego Spółki za lata 2017 oraz 2018;

b) wskazanie, jaka jest suma wynagrodzeń pracowników Spółki w latach 2017,

2018 oraz 2019;

c) wskazanie ile osób zatrudniała Spółka w latach 2017, 2018 oraz 2019.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Spółka w piśmie z dnia 17 czerwca 2019 r., odnosząc się do punktu 1 żądania Towarzystwa, wskazała, że wobec zawartej w umowie z SMG klauzuli o nieujawnianiu informacji związanych z umową, w tym dotyczących realizacji umowy, bez pisemnej zgody Konsorcjum SMG, Spółka skierowała do Konsorcjum SMG pismo z prośbą o zajęcie stanowiska w tej sprawie. W związku z tym Spółka poinformowała Towarzystwo, na podstawie art. 13 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że informacja w tym zakresie nie może być udostępniona w terminie 14 dni, z uwagi na wątpliwości natury prawnej co do możliwości ujawnienia tej umowy oraz dokumentów wskazanych w zapytaniu o informację publiczną i przedłużyła termin rozpoznania punktu 1 wniosku do dnia 26 lipca 2019 r.

Natomiast w kwestii sporu Spółka wskazała, że spór z wykonawcą M. B. jest w trakcie procesu sądowego i Spółka na tym etapie nie może przewidywać, jakie będzie rozstrzygnięcie sądu, bowiem jest to wynik całego postępowania, a nie jedynie jego części, zaś koszty obsługi prawnej są tajemnicą Kancelarii Prawnej [..], która jest przedmiotem umowy zawierającej klauzulę poufności. W związku z tym również w tym zakresie Spółka skierowała pismo z prośbą o zajęcie stanowiska w tej sprawie i także w tym zakresie przedłużyła termin odpowiedzi na ww. wniosek, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do dnia 26 lipca 2019 r. Z kolei plany Spółki co do postępowania w sądzie są strategią procesową, która – jak podała Spółka - nie może zostać ujawniona i na podstawie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa, a ponadto Spółka wskazała, że nie istnieje dokument zawierający plan Spółki w razie przegranej z firmą M. B.

Z kolei odnosząc się do punktu 3 wniosku Towarzystwa, Spółka poinformowała, że roczne sprawozdania Spółki są dokumentami publicznymi dostępnymi w elektronicznej bazie Krajowego Rejestru Sądowego i wskazała właściwy adres elektroniczny, pod którym publikowane jest ww. sprawozdanie. Następnie podała, że suma wynagrodzeń pracowników Spółki oraz stan zatrudnienia w Spółce w roku 2017 i 2018 są objęte sprawozdaniem finansowym opublikowanym w KRS i wskazała właściwy adres publikacji. Z kolei co do kosztów wynagrodzeń w pierwszym kwartale 2019 roku Spółka podała, że wyniosły one 960 000 złotych, a stan zatrudnienia na koniec pierwszego kwartału wynosił 39 osób.

W piśmie 24 lipca 2019 r. Spółka udostępniła Towarzystwu umowę zawartą z firmą SMG a Spółką, z wyłączeniem postanowień zanonimizowanych, których udostępnienia odmówiono w decyzji, na mocy której odmówiono także udostępnienia raportów, opracowań i innych dokumentów, które firma SMG wykonała dla Spółki w ramach umowy doradczej w latach 2017, 2018 oraz 2019. Odnosząc się zaś do wyliczenia, które wydarzenia na [...] stadionie zostały zorganizowane przez firmę SMG w latach 2017, 2018 oraz 2019, wraz z informacją, jakie dodatkowe wynagrodzenie (rozumiane jako procent z przychodów) otrzymała firma SMG w związku z każdym z nich, Spółka poinformowała, iż w okresie objętym zapytaniem SMG nie organizowała, jako organizator, żadnej imprezy na Stadionie Miejskim we W. i nie otrzymała z tego tytułu żadnego wynagrodzenia, gdyż organizacja imprez nie leży w zakresie obowiązków SMG określonych w umowie, a sama umowa nie przewiduje dla SMG żadnego dodatkowego wynagrodzenia z tego tytułu.

W kwestii sporu z wykonawcą M. B. Spółka powtórzyła, że jest on w trakcie procesu sądowego i niemożliwe jest na tym etapie przewidzenie, jakie będzie rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie, bowiem jest to wynik całego postępowania, a nie jedynie jego części. Spółka dodała, że z uwagi na wielowątkowość sporu, był on oraz jest przedmiotem wielu postępowań sądowych i wymieniła najważniejsze postępowania sądowe, jakie toczą się w związku z tym sporem. Natomiast co do kosztów obsługi prawnej Spółka wskazała, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, a odmowa ich udostępnienia także objęta jest decyzją.

W związku z tym Spółką decyzją z dnia 22 lipca 2019 r., na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiła udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie:

1. w umowie z dnia 28 stycznia 2010 r.:

- § 9 ust. 1 pkt 1, 2 i 3;

- ust. 3 oraz ust. 9 w zakresie algorytmu (wzór), a także ust. 12 i ust. 13

- § 10 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 4

- § 22 ust. 9 w zakresie kwot

2. w porozumieniu z dnia 29 marca 2012 r. zawartym w sprawie zmiany umowy z dnia 28 stycznia 2010 r.:

- § 9 ust. 1 pkt 1;

- pkt 2, pkt 3 i pkt 4 oraz w ust. 7 - w zakresie kwot oraz w ust. 11 w zakresie nazwiska osoby (RODO);

- § 18 ust. 2 zdanie pierwsze, drugie i trzecie;

- § 21 ust. 7 pkt 1 i pkt 2 w zakresie kwot;

- § 25 ust. 3 pkt 1 pkt 2 i pkt 3 w zakresie kwot

3. w zakresie raportów - wszystkich w całości, w zakresie opracowań Spółka ich nie posiada, zatem nie może ich ujawnić, zaś co do innych dokumentów wnioskodawca nie wskazał jakie dokumenty mają być ujawnione;

4. w kwestii sporu z wykonawcą stadionu – w zakresie wskazania, jakie są koszty obsługi prawnej tego sporu od początku jego zaistnienia.

Decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. Spółka, po rozpoznaniu wniosku Towarzystwa o ponowne rozpatrzenie sprawy, odmówiła udostępnienia informacji publicznej "w zakresie raportów - wszystkich w całości" uzasadniając swoje rozstrzygnięcie tym, że istnieją podstawy, aby twierdzić, iż żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej z uwagi na to, że stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, a nigdy do tej pory raporty nie były publikowane, ani w inny sposób ujawniane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 389/19 uchylił decyzję Spółki z dnia 21 sierpnia 2019 r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia 22 lipca 2019 r., a w punkcie II zasądził od Spółki rzecz Towarzystwa kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów, postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że udostępniony mu dokument w postaci umowy doradczej z dnia 28 stycznia 2010 r. wskazuje na to, że została ona zawarta w wyniku zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, prowadzonego w trybie negocjacji z ogłoszenia, na usługi objęte przedmiotem umowy, zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych. Na realizację usług objętych przedmiotową umową Gmina W. udzieliła wykonawcy zamówienia publicznego, a więc w jej realizację zaangażowane zostały środki publiczne, zaś zgodnie z powołanym wyżej art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi stanowią informację publiczną, dostępną w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie jednak Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ustawy o finansach publicznych klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Sąd I instancji stwierdził więc, że samo zastrzeżenie poufności nie jest wystarczające dla uznania, że obiektywnie występuje stan, który stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, bowiem ponadto nieujawniona, poufna i zabezpieczona informacja musi mieć charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą.

Przechodząc do realiów badanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Spółka wykazała spełnienie przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorcy, a więc wolę firmy SMG utajnienia (zachowania w poufności) informacji związanych z realizacją tych umów, bowiem trafnie zauważyła zastrzeżenie firmy SMG o objęciu pewnych informacji i dokumentów dotyczących jej jako operatora sferą tajemnicą przedsiębiorcy (przesłanka formalna).

Jednak analiza wydanych w sprawie decyzji doprowadziła jednocześnie Sąd I instancji do konstatacji, że Spółka w ogóle nie odniosła się do przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorstwa, a mianowicie nie opisała danych, których ujawnienie może narazić przedsiębiorcę na szkodę i na czym to narażenie miałoby polegać, bowiem nie wystarczy poprzestanie na stwierdzeniu, że skoro przedsiębiorca nie życzy sobie ujawnienia określonych danych i zastrzega, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorcy, to organ ma obowiązek odmowy udzielenia informacji publicznej w tym zakresie. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że Spółka w kontrolowanej sprawie nie wykazała, aby mające przesądzać o potrzebie zachowania w poufności żądanych danych założenie operatora - firmy SMG było prawidłowe, a tym samym nie można a priori przyjąć, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorcy.

Sąd I instancji uznał jednocześnie, że wskazanie wysokości wynagrodzenia, czy też wysokości kar umownych nie zawiera informacji, które mogłyby stanowić potencjalnie wartość gospodarczą, bowiem za takie informacje można by uznać informacje o strategii budowania ceny, szczegółowe kalkulacje zawierające dane m.in. o kosztach pracy, zyskach przedsiębiorcy lub innych okolicznościach kosztotwórczych, zaś przygotowanie cen jednostkowych, w tym przypadku określenie wysokości wynagrodzenia za wykonanie usługi, dla warunków danego postępowania jest zjawiskiem naturalnym i samo w sobie nie uzasadnia objęcia informacji na temat cen jednostkowych ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorstwa.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zauważył, że w decyzji pierwszoinstancyjnej Towarzystwu odmówiono udostępnienia raportów i opracowań z powodu ich nieposiadania przez Spółkę, a w przypadku nieposiadania przez podmiot zobowiązany żądanej informacji publicznej prawidłową formą działania w takiej sytuacji jest pismo informujące o tym, a więc jeśli Spółka nie posiadała żądanych dokumentów, to wadliwie zastosowała w tym zakresie decyzyjny tryb działania. Z kolei w uzasadnieniu decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r. odniesiono się wyłącznie do jednej ze spornych kwestii, a mianowicie do raportów z całkowitym pominięciem rozstrzygnięcia wcześniejszej decyzji w pozostałym zakresie.

W ocenie Sądu I instancji generalna klauzula poufności zawarta w paragrafie 16 umowy doradczej i porozumienia w sprawie zmiany tej umowy, w zamierzeniu mająca w sposób ogólny i całkowity wyłączyć – bez uprzedniej pisemnej zgody operatora - jawność dokumentacji związanej z realizacją umowy, nie może stanowić podstawy do uznania, że wykonawca skutecznie zabezpieczył się przed koniecznością udostępnienia informacji, a Spółka pominęła treść art. 8 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, a więc nie ustaliła czy wykonawca usługi nie później niż w terminie składania wniosków i ofert o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu skutecznie zastrzegł, że nie mogą być one udostępnione oraz czy zastrzeżenie to w sposób uzasadniony odniesiono do wnioskowanej dokumentacji.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że żądane dane mają bezpośredni związek z wydatkowaniem środków publicznych, co ma istotne znaczenie, bowiem prawidłowość działalności podmiotu w zakresie wykorzystania środków publicznych to informacja, która nie może być chroniona tajemnicą przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaakcentował także, że firmy zawierające umowy z podmiotami publicznymi, czy wykonującymi zadania publiczne winny się liczyć z koniecznością udostępniania informacji związanych z tą współpracą i wykonywanymi w jej ramach zadaniami, z uwagi chociażby na konieczność zachowania zasady transparentności gospodarowania środkami publicznymi.

Wskutek uchylenia decyzji z dnia 21 sierpnia 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 22 lipca 2019 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 389/19, Spółka, po ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i – jak wskazała - kierując się wytycznymi ww. wyroku w piśmie z dnia 2 marca 2020 r. udostępniła Towarzystwu zawartą w dniu 28 stycznia 2010 r. umowę, a także porozumienie w sprawie zmiany umowy z dnia 28 stycznia 2010 r. i porozumienie do umowy operatorskiej z dnia 17 lipca 2013 r., a co do "wyliczenia które wydarzenia na [...] stadionie zostały zorganizowane przez firmę SMG w latach 2017, 2018 oraz 2019, wraz z informacją jakie dodatkowe wynagrodzenie (rozumiane jako procent z przychodów) otrzymała firma SMG w związku z każdym z nich", Spółka wskazała, że informacji publicznej w tym zakresie nie udzieli ze względu na brak takiej informacji publicznej.

Natomiast w dniu 2 marca 2020 r. Spółka wydała kolejną decyzję i na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiła żądanych przez Towarzystwo informacji dotyczących udostępnienia raportów, opracowań i innych dokumentów, które firma SMG wykonała dla Spółki w ramach umowy doradczej w latach 2017, 2018 oraz 2019, z powodu objęcia tych informacji dyspozycją art. 11 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na wykazanie w trakcie postępowania dowodowego prowadzonego przez Spółkę oraz przez SMG [...], iż żądane dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorcy prawnie chronioną, posiadającą znaczną wartość gospodarczą i nigdy poprzednio nie zostały ujawnione do publicznej wiadomości w jakiejkolwiek formie i jakiemukolwiek podmiotowi, ponadto podlegają ochronie zgodnie z polityką SMG i posiadają znaczną wartość majątkową dla SMG [...].

Wskutek wniesienia przez Towarzystwo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Spółka decyzją z dnia 30 marca 2020 r. ponownie odmówiła udostępnienia ww. informacji wskazując w uzasadnieniu, że w związku z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu I instancji z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 389/19, podjęła wyjaśniające postępowanie dowodowe i w dniu 3 lutego 2020 r. skierowała do SMG pismo z żądaniem: "W zakresie sporządzonych raportów, opracowań i innych dokumentów, które firma SMG wykonała dla spółki i gminy W. w ramach umowy, aneksów i porozumienia, które to w państwa ocenie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. tj. z 2019 r. poz. 1010). Biorąc pod uwagę powyższe przepisy proszę o wykazanie stosownymi dowodami oraz wyjaśnieniami do tych dowodów przedłożonymi z Państwa strony, iż raporty, opracowania i inne dokumenty, które firma SMG wykonała dla spółki i gminy W. posiadają tajemnicę przedsiębiorstwa rozumianą jako zawierające informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób. Ponadto w tym zakresie proszę o przedłożenie dowodów, iż SMG w zakresie raportów, opracowań i innych dokumentów podjęła, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Proszę o przedłożenie stosownych dowodów na powyższą okoliczność tj. działań podjętych w zakresie zachowania poufności w zakresie raportów, opracowań i innych dokumentów przedkładanych do spółki. (...)". I tak w dniu 17 lutego 2020 r. pełnomocnik SMG [...], przedłożył pismo stanowiące odpowiedź na ww. wezwanie, w którym podkreślił, iż raporty, opracowania i inne dokumenty, które spółki z grupy SMG wykonały dla Gminy W. oraz Spółki zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podkreślając, iż posiadają one znaczną wartość gospodarczą, a w konsekwencji nie mogą być w pełnym zakresie udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na treść art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Ponadto podniósł, iż SMG nie wyraża zgody na udostępnienie treści stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa bądź tajemnicę przedsiębiorcy oraz dodatkowo nie wyraża zgody na udostępnienie do publicznej wiadomości innych informacji posiadających znaczną wartość gospodarczą, a także podkreślił, że ujawnienie jakichkolwiek dokumentów SMG lub informacji objętych § 16 ust. 1 umowy z dnia 28 styczna 2010 r. może skutkować roszczeniami cywilnoprawnymi kierowanymi do podmiotów, który naruszy to postanowienie umowy. W uzasadnieniu powyższych wyjaśnień SMG podkreślił, iż kluczem działalności SMG jest oferowanie zróżnicowanej oferty usług, opartej na kompleksowym know how, w szczególności SMG korzysta ze zgromadzonych zasobów informacji dotyczących rynków, na których prowadzi działalność oraz szerokiego doświadczenia i wypracowanych rozwiązań oraz mechanizmów identyfikowania problemów, a w sektorze zarządzania wydarzeniami oraz zarządzania obiektami wiedza know how, która jest oparta na doświadczeniu stanowi fundament działalności biznesowej i przewagi konkurencyjnej. W zakresie charakteru dokumentów SMG wyjaśniło i podkreśliło, iż dokumenty nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej oraz nie są dostępne do uzyskania w zwykłej drodze, tj. nie są publikowane w pismach fachowych lub Internecie. Ponadto dokumenty zawierają nieujawnione do wiadomości publicznej informacje organizacyjne SMG, posiadają znaczną wartość gospodarczą, a wręcz są kluczowe dla działalności SMG. Dokumenty zawierają przede wszystkim informacje dotyczące szczegółowego sposobu rozliczenia wynagrodzenia, metod oraz terminów płatności, terminów realizacji umowy wskazujących wewnętrzną organizację pracy SMG, nałożenie na SMG określonych obowiązków, przyjętych harmonogramów oraz strategii realizacji imprez masowych, założeń kalkulacji stosowanych przez SMG oraz sposobu kalkulacji, strategii budowania ceny, czynników kosztotwórczych. Zdaniem SMG dokumenty zawierają również dane podmiotów oraz artystów, z którymi spółki grupy SMG współpracują przy organizacji wydarzeń. Dokumenty zawierają informacje odnoszące się do raportów i badań rynku przeprowadzanych przez SMG, które same w sobie stanowią opracowanie o znacznej wartości gospodarczej. Zdaniem SMG upublicznienie tego typu informacji mogłoby wiązać się z udostępnieniem niejawnych informacji o realizacyjnym potencjale SMG. Zdaniem SMG tego typu informacje pozwalałyby na ustalenie przez konkurentów SMG strategii rywalizacji gospodarczej, która mogłaby zostać wykorzystana do osłabienia przewagi konkurencyjnej SMG. Ponadto SMG wskazało, że zawiera ze swoim pracownikami umowy o zachowaniu poufności, a wewnętrzny regulamin SMG zawiera postanowienia zobowiązujące pracowników SMG do zachowania w tajemnicy informacji związanych z działalnością SMG - stosowny wyciąg z tego dokumentu został przedstawiony Spółce. Ponadto SMG podkreśliło, iż w sposób wyraźny wyraziło wolę zachowania informacji zawartych w dokumentach w tajemnicy w umowie.

W związku z tym Spółka podkreśliła, że z przedłożonych wyjaśnień wynika, że SMG wdrożyło procedury zachowania poufności w zakresie regulaminów wewnętrznych, przełożenia ich na regulacje kontraktowe oraz wdrożenia polityki poufności i tajemnicy przedsiębiorstwa. Co więcej, Spółka zauważyła, że przedkładane opracowania i raporty SMG opatruje informacją "poufne" w większości przypadków.

Spółka podkreśliła, że żądane przez Towrzystwo informacje nie były nigdzie wcześniej ujawnione i są znane jedynie stronom umowy, wyznaczonym pracownikom, a strona SMG umowy podjęła działania własne, aby informacje zawarte w raportach i innych opracowaniach przedkładanych Spółce nie były informacją powszechnie znaną ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa SMG, metod pracy i działania oraz zachowania konkurencyjności na rynku tych usług. Spółka uznała, że przedłożone wyjaśnienia w toku ponownego rozpatrzeniu wniosku oraz przedstawiony dowód w tym zakresie przez SMG jest jednoznaczny i wskazujący na podejmowane działania SMG, aby zachować w poufności wszystkie aspekty doradztwa Spółce w zakresie realizacji umowy z 2010 roku. W ocenie Spółki SMG wprowadziło określoną politykę ochrony danych zawierających ochronę informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy oraz tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie wykonywania umów w zakresie doradztwa i organizacji imprez masowych ze światowej rangi wykonawcami. W związku z tym w ocenie Spółki dane zawarte w raportach i innych opracowaniach zawierają dane chronione na mocy art. 11 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W piśmie z dnia 26 kwietnia 2020 r. Towarzystwo wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na ww. decyzję Spółki i zarzucając jej niewłaściwe zastosowanie art. 31 ust. 3 i art. 61 Konstytucji RP oraz art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a także motywów 11 i 40 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 oraz art. 35 ustawy o finansach publicznych, wniosło o uchylenie decyzji Spółki, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie na rzecz Towarzystwa zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Towarzystwo podniosło, że raporty dotyczące imprez na konkretnym stadionie, stanowiącym własność publiczną, nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa z uwagi na ich charakter. Zdaniem Towarzystwa takie raporty z natury rzeczy są udostępniane przez wykonawcę innemu podmiotowi, zewnętrznemu wobec przedsiębiorcy, a zatem celem ich powstania nie jest ochrona, lecz przeciwnie – powstają tylko i wyłącznie w celu ich ujawnienia Spółce. Towarzystwo podniosło także, że SMG wystartowało w przetargu, zgodnym z Prawem zamówień publicznych, a zatem zdawało sobie sprawę z tego, że dane te będą ujawniane, zwłaszcza biorąc pod uwagę dość szeroki zakres zastosowania zasady jawności w ustawie o finansach publicznych oraz ustawie Prawo zamówień publicznych, a także z uwagi na konstytucyjną zasadę jawności władzy publicznej wynikającą z art. 61 Konstytucji RP. W ocenie Towarzystwa ustawodawca, wprowadzając przesłankę "tajemnicy przedsiębiorstwa", miał na myśli przede wszystkim informacje, która na podstawie władczej działalności państwa są w posiadaniu administracji publicznej, a nie informacje, które są bezpośrednio przedmiotem finansowania pieniędzy publicznych i jako takie przynależą sferze publicznej.

Ponadto Towarzystwo wskazało, że nawet jeśli uznać raporty za treści, które mogą być przedmiotem tajemnicy przedsiębiorstwa, to nie udowodniono podjęcia właściwych działań w celu zachowania ich poufności. Towarzystwo podkreśliło, że w pierwotnej treści umowy nie było zapisu zastrzegającego poufność faktu zawarcia umowy, a dopiero w Porozumieniu zmieniającym doszło do takiej zmiany, że samo zawarcie umowy miało podlegać utajnieniu. Zdaniem Towarzystwa nie wymaga wyjaśniania, że takie działanie podmiotu dysponującego majątkiem publicznym jest niedopuszczalne, jak i bezskuteczne, a żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie zezwalał na takie uregulowanie stosunku umownego z podmiotem komercyjnym.

Towarzystwo podniosło także, że z decyzji nie wynika czego konkretnie dotyczy domniemana tajemnica, bowiem Spółka jedynie ogólnie odwołała się do twierdzeń SMG, bez przeprowadzenia odpowiedniego badania.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania od Towarzystwa na jej rzecz, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w toku postępowania, dodając jedynie, w zakresie twierdzeń zaprezentowanych w skardze dotyczących braku pierwotnego zastrzeżenia w umowie faktu poufności umowy, że wywód ten nie odnosi się do zakresu decyzji odmownej, która z kolei nie odnosi się do umowy lub porozumienia, lecz jedynie do ponownego rozpoznania wniosku z dnia 2 czerwca w zakresie udostępnienia raportów, opracowań i innych dokumentów przygotowanych przez SMG, nazwanych w porozumieniu z dnia 29 marca 2012 r. "ogólnymi przeglądami potencjalnych koncepcji". Podnoszony zatem przez Towarzystwo brak uprzedniego zastrzeżenia tajności, nie ma żadnego związku z wydaną i zaskarżoną decyzją. Spółka dodała także, że skoro przedmiotem zaskarżonej decyzji nie była odmowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie umowy czy porozumienia, to niemożliwe było zatem naruszenie art. 35 ustawy o finansach publicznych, ponieważ przepis ten odnosi się do klauzul umownych wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy. Spółka podkreśliła, że pierwotna umowa z SMG dotyczyła innego zakresu zadań, gdzie SMG był operatorem, a od 2012 r. w wyniku zawartego porozumienia zmieniono przedmiot tego zobowiązania sprowadzając je do doradztwa w zakresie organizacji imprez oraz wskazywania jakie imprezy i wykonawcy mogą być dostępne dla Spółki wraz z przedstawioną kalkulacją kosztów oraz innymi kwestiami organizacyjnymi. W ocenie Spółki SMG wykazało, iż wszelkie takie dokumenty mieszczą się w dyspozycji art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co obszernie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, również w oparciu o utrwaloną linię orzeczniczą sądów. Ponadto, SMG nie zrezygnowało z ochrony tych dokumentów związanych z realizacją umowy i co więcej podkreśliło, iż nadal chce z tej tajemnicy korzystać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 233/20 uchylił decyzję Spółki z dnia 30 marca 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 2 marca 2020 r., a w punkcie II wyroku zasądził od Spółki na rzecz Towarzystwa kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji odmawiającej udostępnienia Towarzystwu na jego wniosek z dnia 2 czerwca 2019 r. informacji publicznej w postaci raportów, opracowań i innych dokumentów, które kontrahent Spółki sporządził w ramach wykonywania umowy doradczej (zmienionej następnie cytowanym wcześniej porozumieniem) w latach 2017, 2018 i 2019.

W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że wnioskowana przez Towarzystwo informacja stanowi informację publiczną, co z kolei powoduje, że powinna ona zostać udostępniona, chyba że zachodzą okoliczności, uzasadniające odmowę jej udostępnienia, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu między innymi ze względu tajemnicę przedsiębiorcy.

W związku z tym Sąd I instancji wyjaśnił, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało zdefiniowane w tym akcie prawnym, lecz terminem "tajemnica przedsiębiorstwa" ustawodawca posługuje się w przepisach dotyczących zwalczania nieuczciwej konkurencji. I tak, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dla uruchomienia ochrony wskazanej w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji konieczne jest zatem, aby dana informacja była poufna, czyli nieujawniona. W tym celu powinna być odpowiednio zabezpieczona. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ze względu zarówno na znaczenie społeczne takich informacji, jak i mając na uwadze interes chronionego w powyższy sposób przedsiębiorcy, zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o jej istnieniu (wyroki - WSA w Poznaniu z 10.10.2013 r., IV SA/Po 467/13, WSA w Warszawie z 10.07.2013 r., II SA/Wa 296/13 oraz NSA z 12.02.2015 r., I OSK 759/14). Powołany przepis art. 5 ust. 2 zd. 1 ustawy określa bowiem wyjątek od zasady, jawności informacji publicznych (art. 61 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie może zatem być interpretowany w sposób naruszający tą zasadę. W konsekwencji, Sąd I instancji podkreślił, że wykładnia dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa informacji publicznej na podstawie wyłącznie samej arbitralnej decyzji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przyjęcie takiego stricte formalistycznego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczające byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowanie przez przedsiębiorcę zastrzeżenia, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Złożone zatem przez niego zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, zgodnie z obowiązującym prawem ustali, że zastrzeżone informacje mają rzeczywiście charakter tajemnicy przedsiębiorcy.

Jak wyjaśnił więc Sąd I instancji na tajemnicę przedsiębiorcy składają się łącznie dwa elementy: formalny - rozumiany jako wyrażenie woli utajnienia danych informacji, przejawiającej się w formie podjętych czynności, przedsięwziętych przez przedsiębiorcę w celu zapewnienia poufności określonych danych - oraz kolejny element równie istotny - aspekt materialny.

Wyjaśniając element formalny tajemnicy przedsiębiorcy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że stanowić ją mogą z zasady informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą przy tym posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy i nie są składnikiem wiedzy powszechnej, ogólnie lub łatwo dostępnej. Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa, czy też osoby ściśle z przedsiębiorstwem współpracujące przy realizowaniu określonej umowy). Sąd I instancji zaznaczył, że ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania, lecz w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne. Z tego względu ustawowe wymaganie wdrożenia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie określonego kręgu osób, a także w odniesieniu do informacji dotyczących treści umów zawieranych przez przedsiębiorców - zastrzeżenie przez strony danej umowy warunków w zakresie poufności określonych postanowień umownych.

Natomiast w aspekcie materialnym, Sąd I instancji powtórzył, że z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowi poufna informacja posiadająca szeroko rozumianą wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Zastrzeżenie tajemnicy winno zatem dotyczyć informacji mających taki walor, a nie jakichkolwiek. Rodzaj informacji chronionych przez art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a co za tym idzie, także art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zatem różny, albowiem niektóre mają charakter techniczny lub technologiczny, a inne dotyczą szeroko rozumianej organizacji przedsiębiorstwa (jego struktury, przepływu dokumentów, sposobu kalkulacji cen, zabezpieczenia danych itp.). Wyliczenie ustawowe zawarte w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie jest przy tym wyczerpujące. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podał, że wartość gospodarczą na pewno mogą posiadać dla przedsiębiorcy te dane, które przykładowo świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji, świadczą o poziomie wykonywanych przez firmę usług, dotyczą innowacyjnych modeli postępowań. Wartość gospodarczą mogą mieć więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, a także sposobu wykonywania przez daną firmę działalności gospodarczej. Komentowane informacje winny być jednak na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi, a prowadzoną przez danego przedsiębiorcę działalnością gospodarczą, a niejawne dane w sposób obiektywny odzwierciedlały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej przedsiębiorcy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji podkreślił, że w pewnych aspektach prawnie istotnych dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, na mocy art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma znaczenie ocena prawna zawarta w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 grudnia 2019 r. o sygnaturze akt IV SA/Wr 389/19, mocą którego uchylono poprzednio zapadłe na podstawie tego samego wniosku z dnia 2 czerwca 2019 r. decyzje z 26 sierpnia oraz 22 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zauważył bowiem, że żądane przez Towarzystwo raporty, dokumenty, zostały sporządzone na mocy kontrolowanej wówczas przez Sąd umowy doradczej oraz zawartych porozumień, a decyzja odnosiła się swym zakresem również do kwestii raportów.

Sąd I instancji przypomniał wyrażone wcześniej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stanowisko, zgodnie z którym: "Udostępniony Sądowi dokument w postaci umowy doradczej z dnia 28 stycznia 2010 r. wskazuje na to, że została ona zawarta w wyniku zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, prowadzonego w trybie negocjacji z ogłoszenia, na usługi objęte przedmiotem umowy, zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1843). Na realizację usług objętych przedmiotową umową Gmina udzieliła wykonawcy zamówienia publicznego, a więc w jej realizację zaangażowane zostały środki publiczne. Zgodnie z powołanym wyżej art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Przyjąć zatem należy, że informacje o gospodarowaniu środkami publicznymi stanowią informację publiczną, dostępną w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie jednak zgodnie z art. 35 ustawy o finansach publicznych klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa". Natomiast w zakresie spełniania przesłanki formalnej Sąd I instancji przypomniał, że Spółka wówczas, jak i obecnie, wskazywała na generalną klauzulę poufności, zamieszczoną w paragrafach 16 ust. 1 umowy doradczej oraz § 16 porozumienia z dnia 29 marca 2012 r. Sąd orzekający w powołanym wyroku wprawdzie zauważył wynikającą z tych postanowień wolę kontrahenta organu utajnienia (zachowania w poufności) informacji związanych z realizacją tych umów (str. 18 motywów pisemnych do wyroku IV SA/Wr 389/19) uznał jednak wtedy, że (str. 21 uzasadnienia wyroku): "(...) generalna klauzula poufności zawarta w paragrafie 16 umowy doradczej i porozumienia w sprawie zmiany tej umowy, w zamierzeniu mająca w sposób ogólny i całkowity wyłączyć - bez uprzedniej pisemnej zgody operatora - jawność dokumentacji związanej z realizacją umowy, nie może stanowić podstawy do uznania, że wykonawca skutecznie zabezpieczył się przed koniecznością udostępnienia informacji. Dla wzmocnienia powyższej argumentacji dodać należy, że organ powołując szeroką argumentację na temat istnienia tajemnicy przedsiębiorcy po stronie operatora w jej generalnym ujęciu, pominął treść art. 8 ust. 3 ustawy prawo zamówień publicznych, a więc nie ustalił, czy wykonawca usługi nie później niż w terminie składania wniosków i ofert o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu skutecznie zastrzegł, że nie mogą być one udostępnione oraz czy zastrzeżenie to w sposób uzasadniony odniesiono do wnioskowanej dokumentacji".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił ww. stanowisko zauważając, że w rozpatrywanym przypadku tę istotną okoliczność pominięto w zaskarżonej decyzji, bazując na enigmatycznym w tej kwestii wyjaśnieniu kontrahenta, który tylko wskazał na paragraf 16 umowy, ale nie zbadano przy tym w toku postępowania i nie ustalono, czy rzeczone zastrzeżenie zostało sformułowane na tle art. 8 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych w toku trwającego postępowania w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne, przy czym nie ujawnia się informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jeżeli wykonawca, nie później niż w terminie składania ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zastrzegł, że nie mogą być one udostępnione oraz wykazał, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 8 ust. 3).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżona decyzja ani decyzja ją poprzedzająca nie zawierają ustaleń w tym względzie. Sąd I instancji stwierdził, że Spółka przedstawiła jedynie i bezkrytycznie zaakceptowała stanowisko swojego kontrahenta w tym zakresie, nie dokonując jednocześnie rzeczywistej oceny, szczegółowej, a nie wyrażonej w formie deklaratywnej, zawierającej się jedynie w lakonicznej konstatacji, że wymaganej oceny Spółka dokonała, a większość dokumentów jest sygnowana klauzulą "poufne". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Spółka była zobowiązana dokonać wnikliwej analizy i zweryfikować w pełni, czy istotnie oraz jakie to konkretnie informacje, o których mowa w twierdzeniach kontrahenta, znajdują faktyczne odzwierciedlenie w treści żądanych przez Towarzystwo raportów, dokumentów – w odniesieniu do każdego z nich z osobna (oraz każdego z jego załączników), a nie zbiorczo i ogólnikowo. Dotyczy to konieczności sprawdzenia każdego dokumentu - czy został opatrzony i w jakim zakresie klauzulą poufności, jak i zweryfikowania charakteru zamieszczonych w nim informacji oraz danych, a przede wszystkim ustalenia, czy jest w nich mowa o tych wszystkich elementach, na jakie powołał się w swych wyjaśnieniach kontrahent Spółki. W ocenie Sądu I instancji zresztą, ta i tak nieprawidłowa ocena Spółki, gdyż dokonana en bloc w zakresie wartości materialnej przedmiotowej dokumentacji w kontekście spełnienia charakteru "tajemnicy przedsiębiorstwa" - nie koresponduje w pełni z treścią dokumentów, które przedłożono na wezwanie Sądu. Spółka nie zbadała również, czy i z jakich względów owe raporty mają (zwłaszcza po upływie kilku lat) znaczną wartość gospodarczą i są kluczowe dla działalności tej firmy. Chodzi o wykazanie, czy ujawnienie poszczególnych raportów w całości lub w części wpłynęłoby negatywnie na pozycję gospodarczą kontrahenta (stanowiąc zagrożenie lub naruszenie interesu przedsiębiorcy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że uzasadnienia zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej, jakkolwiek obszerne, nie zawierają obiektywnej analizy treści informacji publicznych objętych wnioskiem, lecz stanowią w istocie powielenie sformułowań kontrahenta pozyskanych w toku prowadzonego postępowania przez organ. Tymczasem tajemnica przedsiębiorstwa, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny, nie można zatem istnienia takiej tajemnicy subiektywizować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę (wyrok WSA w Warszawie, z dnia 14 maja 2020 r., VI SA/Wa 2590/19).

W powyższym świetle w ocenie Sądu I instancji nie jest wystarczające samo stanowisko przedsiębiorcy, że sprzeciwia się on udostępnieniu informacji oraz przedsięwziął środki w celu zapewnienia jej skuteczności oraz że informacje mają cechy tajemnicy przedsiębiorstwa, np. stanowią dla niego wartość gospodarczą, mają istotny walor techniczny, technologiczny bądź organizacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne, żądane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. Tego rodzaju argumentacja powinna zostać przedstawiona przez organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji odmownej, czego brak w zaskarżonej w sprawie decyzji.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Spółka uwzględni stanowisko Sądu I instancji, zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności - dokona prawidłowej wykładni przepisów prawa dotyczących tajemnicy przedsiębiorcy i warunków, w jakich można się na nią powołać w celu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. W następstwie zaś tej zindywidualizowanej oceny na tle zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i po wnikliwej weryfikacji dokumentów (raportów), Spółka udostępni informację zgodnie z wnioskiem, chyba że w sposób jednoznaczny i przekonujący wykaże konkretnie, że informacja lub jej część zawarta w żądanych raportach, dokumentach, objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, zarówno w aspekcie formalnym jak i materialnym. Zwłaszcza oceni, czy żądana przez Towarzystwo dokumentacja odzwierciedla, i w jakim stopniu, twierdzenia kontrahenta, czy była to wiedza powszechnie dostępna, oceni, czy z uwagi na upływ czasu dane tam zawarte mają wartość gospodarczą etc.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzuciła Sądowi I instancji:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię pojęcia użytego w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji polegającą na utożsamieniu pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" z pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa", podczas gdy tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pomimo że powyższe pojęcia częściowo pokrywają się zakresowo, to jednak tajemnica przedsiębiorcy powinna być rozumiana szerzej, a owo szersze rozumienie powinno mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie, bowiem tajemnicą przedsiębiorcy są objęte także informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną przedsiębiorcy i nie muszą one mieć same w sobie wartości gospodarczej. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w unormowaniach ustawy o dostępie do informacji publicznej i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej, dlatego nie może być utożsamiane z pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartym w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji;

II. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że Spółka nie zweryfikowała odpowiednio istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, w tym w szczególności w zakresie gospodarczego znaczenia danych zastrzeżonych przez przedsiębiorcę, podczas gdy taka weryfikacja niewątpliwie miała miejsce, o czym przekonuje uzasadnienie uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonej decyzji z dnia 30 marca 2020 r., a także decyzji z dnia 2 marca 2020 r.;

2) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że Spółka w wydanych decyzjach powinna dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" oraz powinna dokonać wskazania konkretnych informacji, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, mających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, korzystającego z poufności, podczas gdy Spółka oceniła wskazane przez przedsiębiorcę zastrzeżenie i wskazała informacje, o których mowa w ww. ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wskazując dokument związany z ochroną tajemnicy przedsiębiorcy w aktach sprawy;

3) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nieuprawnione zobowiązanie Spółki do dokonania w zaskarżonej decyzji gruntownej i kompleksowej analizy, czy tajemnica przedsiębiorstwa znajduje zastosowanie do wszystkich elementów wniosku o udostępnienie informacji i wskazanie przez Sąd I instancji, że w sytuacji, gdy tajemnicę przedsiębiorstwa będą stanowić jedynie pewne części dokumentów, udostępnienie tych dokumentów będzie mogło nastąpić po dokonaniu anonimizacji lub usunięciu fragmentów, które objęte są tajemnicą, podczas gdy informacje wytworzone wskutek anonimizacji, czy też usuwania fragmentów w raportach, opracowaniach i innych dokumentach stanowić będą informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym wskazanie takiego zalecenia do wykonania nie jest możliwe w rozpoznawanej sprawie przez Sąd dla organu prowadzącego postępowanie;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji:

- przez stwierdzenie naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, podczas, gdy do takiego naruszenia faktycznie nie doszło, a organ dokonał wystarczającej oceny przesłanek istnienia tajemnicy przedsiębiorcy na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego, szczegółowo wykazanego w decyzji,

- przez zaniechanie dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oceny wystąpienia danych chronionych (tajemnicy przedsiębiorcy), podczas gdy był on do takiej oceny uprawniony i zobligowany, a ocena następowałaby w oparciu o te same dowody, którymi dysponuje organ na podstawie art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że Spółka wydając decyzję nie wyjaśniła wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i uchybiła normom procesowym zawartym w Kodeksie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy Spółka wyjaśniła wszystkie okoliczności faktyczne sprawy i dokonała prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, ustalenia wartości prawnie chronionych w przypadku ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie ponownie podkreśliła, że w niektórych okolicznościach informacjami objętymi tajemnicą przedsiębiorcy mogą też być informacje, których ujawnienie mogłoby mieć istotny wpływ na jego sytuację ekonomiczną i konkurencyjność, jakkolwiek nie muszą one mieć same w sobie wartości gospodarczej, a SMG przedstawiło stosowne wyjaśnienia w niniejszej sprawie oraz dokumenty na poparcie swoich wyjaśnień w postępowaniu dowodowym. Sąd I instancji z kolei – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - nie wziął pod uwagę, iż dane żądane do ujawnienia w wyniku realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej nie były na chwilę obecną udostępniane w żadnym trybie oraz żadnemu podmiotowi i pozostają one poufne pomiędzy stronami, zgodnie z sygnowaniem tych dokumentów jako poufne.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nieprawidłowo przyjął, że Spółka nie zweryfikowała odpowiednio istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, w tym w szczególności w zakresie gospodarczego znaczenia danych zastrzeżonych przez przedsiębiorcę, podczas gdy taka weryfikacja niewątpliwie miała miejsce, o czym przekonuje uzasadnienie uchylonej przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji z dnia 30 marca 2020 r., a także decyzji z dnia 2 marca 2020 r. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przeprowadziła postępowanie dowodowe, a następnie sformułowała uzasadnienie zaskarżonych decyzji, zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, uwzględniając w nim ocenę materiału dowodowego oraz sporządzając uzasadnienie prawne, w sposób wyczerpujący i pełny.

Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez Sąd I instancji oceniła na podstawie informacji przekazanej przez przedsiębiorcę wskazane przez niego zastrzeżenie pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa i wskazała informacje, mające dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, a swoje stanowisko w tym zakresie zawarła w zaskarżonej decyzji i w sporządzonym do niej uzasadnieniu. Jednocześnie dodała, że zobowiązywanie jej do podania konkretnych informacji, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, mających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, wykracza poza wiadomości Spółki wydającej decyzję, gdyż nie posiada ona wiadomości specjalnych mogących dokonać szczegółowego sprawdzenia informacji przekazanych przez przedsiębiorcę i może się jedynie odnieść do prawidłowego i wyczerpującego wskazania takich informacji oraz dokonać ich weryfikacji z zakresem znajdujących się u niej dowodów będących przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, przy czym zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będące konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się bowiem z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r., poz. 1233) – dalej: u.z.n.k.,

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 2 u.z.n.k., polegające na: "utożsamieniu pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" z pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa", podczas gdy tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pomimo, że powyższe pojęcia częściowo pokrywają się zakresowo, to jednak tajemnica przedsiębiorcy powinna być rozumiana szerzej, a owo szersze rozumienie powinno mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie, bowiem tajemnicą przedsiębiorcy są objęte także informacje, których ujawnienie mogłoby mieć wpływ na sytuację ekonomiczną przedsiębiorcy i nie muszą one mieć same w sobie wartości gospodarczej". Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w unormowaniach u.d.i.p. i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej, dlatego nie może być utożsamiane z pojęciem "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartym w u.z.n.k.

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wbrew przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie, dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i przede wszystkim w związku z brakiem definicji tajemnicy przedsiębiorcy w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. słusznie wyprowadził rozumienie ww. pojęcia z interpretacji pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa z art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

Z kolei dokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej interpretacji przywołanych przepisów doprowadziło go przede wszystkim do słusznej konstatacji, zgodnie z którą do objęcia danych informacji tajemnicą przedsiębiorcy, nie wystarcza samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny, nawet przy wyraźnym zamanifestowaniu tego przekonania. Obok przesłanki formalnej musi zatem jeszcze, jak słusznie wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zostać spełniona przesłanka materialna objęcia danych informacji tajemnicą przedsiębiorcy. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Określone informacje, aby mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację danego podmiotu. W związku z tym słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał w zaskarżonym wyroku, że nie jest wystarczające samo stanowisko przedsiębiorcy – w niniejszej sprawie firmy SMG – że sprzeciwia się udostępnieniu informacji oraz przedsięwziął środki w celu zapewnienia jej poufności oraz że informacje mają cechy tajemnicy przedsiębiorstwa, ponieważ żeby takie zastrzeżenie było skuteczne konieczne jest dokładne wyjaśnienie dlaczego konkretne, żądane informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym ona się wyraża.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić należy, że wynikająca z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu. Nie wystarczy bowiem, aby żądana informacja dotyczyła podmiotu, tj. aby odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności i aby z jego woli byłą objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1301/21; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016, sygn. akt I OSK 2950/14; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022, sygn. akt III OSK 1258/21). Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16). Powyższe rozumienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. jest natomiast zgodne z tym wywiedzionym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co z kolei czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Z tego powodu nie mógł także odnieść skutku bezpośrednio związany z powyżej omówionym zarzutem naruszenia prawa materialnego zarzut naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k., którego upatruje w nieprawidłowym stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszenia w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego, podczas gdy do takiego naruszenia w ocenie strony skarżącej kasacyjnie faktycznie nie doszło, a Spółka dokonała wystarczającej oceny przesłanek istnienia tajemnicy przedsiębiorcy na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego, szczegółowo wykazanego w zaskarżonej w sprawie decyzji, jak i poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd I instancji oceny wystąpienia danych chronionych (tajemnicy przedsiębiorcy), podczas gdy był on do takiej oceny uprawniony i zobligowany, a ocena następowałoby w oparciu o te same dowody, którymi dysponuje Spółka na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. Z uwagi bowiem na niewykazanie wadliwości wykładni zastosowanych w sprawie przepisów, a dokonanej przez Sąd I instancji, co zostało wskazane powyżej, zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Został on bowiem sformułowany jako konsekwencja stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie.

W ramach trzech pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, strona skarżąca kasacyjnie wytyka z kolei Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., którego upatruje w:

- nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że Spółka nie zweryfikowała odpowiednio istnienia tajemnicy przedsiębiorcy, w tym w szczególności w zakresie gospodarczego znaczenia danych zastrzeżonych przez przedsiębiorcę, podczas gdy taka weryfikacja niewątpliwie miała miejsce, o czym przekonuje uzasadnienie uchylonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaskarżonej decyzji z dnia 30 marca 2020 r., a także decyzji z dnia 2 marca 2020 r.;

- nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że Spółka w wydanych decyzjach powinna dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" oraz powinna dokonać wskazania konkretnych informacji, o których mowa w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., mających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, korzystającego z poufności, podczas gdy Spółka oceniła wskazane przez przedsiębiorcę zastrzeżenie i wskazała informacje, o których mowa w ww. ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, wskazując dokument związany z ochroną tajemnicy przedsiębiorcy w aktach sprawy;

- nieuprawnionym zobowiązaniu Spółki do dokonania w zaskarżonej decyzji gruntownej i kompleksowej analizy, czy tajemnica przedsiębiorstwa znajduje zastosowanie do wszystkich elementów wniosku o udostępnienie informacji i wskazanie przez Sąd I instancji, że w sytuacji, gdy tajemnicę przedsiębiorstwa będą stanowić jedynie pewne części dokumentów, udostępnienie tych dokumentów będzie mogło nastąpić po dokonaniu anonimizacji lub usunięciu fragmentów, które objęte są tajemnicą, podczas gdy informacje wytworzone wskutek anonimizacji, czy też usuwania fragmentów w raportach, opracowaniach i innych dokumentach stanowić będą informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Tym samym wskazanie takiego zalecenia do wykonania nie jest możliwe w rozpoznawanej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dla Spółki prowadzącej postępowanie.

Konstrukcja i treść zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na podstawie wszystkich trzech zarzutów naruszenia ww. przepisu strona skarżąca kasacyjnie usiłuje podważyć prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

W związku z tym podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, co usiłuje uczynić strona skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga Towarzystwa zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dodać jedynie należy, z uwagi na treść trzeciego z zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., że na podstawie zarzutu naruszenia tego przepisu, przy jednoczesnym braku zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie nie mogła skutecznie podważyć prawidłowości sformułowanych przez Sąd I instancji wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wskazania co do dalszego postępowania są logiczną konsekwencją dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego, a następnie zastosowania ich w realiach niniejszej sprawy.

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2024, poz. 572) – dalej k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że: "Spółka wydając decyzję nie wyjaśniła wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i uchybiła normom procesowym zawartym w Kodeksie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy Spółka wyjaśniła wszystkie okoliczności faktyczne sprawy i dokonała prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, ustalenia wartości prawnie chronionych w przypadku ochrony tajemnicy przedsiębiorcy".

W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 151 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W skardze kasacyjnej powiązano wprawdzie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jednakże powiązanie to w realiach niniejszej sprawy nie mogło okazać się skuteczne. Treść omawianego zarzutu świadczy o tym, że dotyczy on niedokonania właściwych – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Formułując taki zarzut konieczne było w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wskazanie odpowiednich przepisów zawartych w u.d.i.p. zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Zarzut wymogu tego nie spełnia, a więc nie mógł okazać się skuteczny. Należy podkreślić, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest jednak wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy proceduralne k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas w ograniczonym zakresie stosuje się określone normy procesowe zawarte w k.p.a. i to wyłącznie ze względu na treść art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Pominięcie w treści zarzutu tego przepisu i uniemożliwienie tym samym oceny prawidłowości jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie nie daje w konsekwencji możliwości analizy poprawności zastosowania przepisów k.p.a. wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.