Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1377/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Go 49/20 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 20 listopada 2019 r. nr 9004-2019-0196 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Go 49/20 oddalił skargę J. G.1 na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Zielonej Górze z dnia 20 listopada 2019 r. nr 9004-2019-0196 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

J. G.1 (dalej: "skarżący") w dniu 5 maja 2017 r., złożył wniosek o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2017 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z 30 kwietnia 2019 r. odmówił Skarżącemu przyznania ww. płatności.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w trakcie kontroli administracyjnej sprawdzeniu podlegały spółki współpracujące z wnioskodawcą i przedstawił ich szczegółową analizę. Ocenie poddano także dostarczone dokumenty sprzedaży płodów rolnych. Skarżący stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami wsparcia.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze decyzją z dnia 20 listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu uznał, że skarżący oraz S. T. dokonali rozdrobnienia potencjału produkcyjnego na rzecz nowo powołanych podmiotów, w celu uzyskania płatności do gruntów rolnych w kwotach większych niż możliwe do uzyskania przez osoby kreujące sztuczne warunki w przypadku wnioskowania o dopłaty w ramach jednego gospodarstwa rolnego.

W ocenie organu II instancji J. G.1 o płatność na rok 2017 r. wystąpił szereg podmiotów prawa handlowego związanych bezpośrednio lub pośrednio (przez szereg kolejnych spółek kapitałowych) z osobami fizycznymi tj. skarżącym oraz S. T. Podmiotami tymi były spółki: T. sp. z o. o., R.W. sp. z o. o.. P., sp. z o. o., J. sp. z o. o., T. sp. z o. o., P. sp. z o. o., L. sp. z o.o., T. sp. z o. o., D. sp. z o. o. oraz N. sp. z o. o. (aktualnie Z. sp. z o. o.). Dodatkowo skarżący jest pełnomocnikiem L. G.2 oraz L. G.3, które to osoby również złożyły wnioski o przyznanie płatności obszarowych na rok 2017, oraz w przypadku których działalność rolnicza opiera się na współpracy z podmiotami powiązanymi osobowo i kapitałowo z wnioskodawcą i S. T. Zestawienie powiązań osobowych oraz obszarów deklarownych do płatności organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji.

Podmiotom tym nie można przypisać statusu gospodarstwa rolnego stanowiącego zorganizowaną całość gospodarczą.

Organ odwoławczy podkreślił, że wśród sfery wszystkich ww. spółek "przewijają się" te same osoby fizyczne będące także wspólnikami lub kadrą zarządczą w innych spółkach zgłaszających grunty rolne do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 bądź też składają takie wnioski jako osoby fizyczne. Część opisanych w decyzji spółek została utworzona niemal w tym samym czasie (D., L., T.), a w przypadku spółek L. i D. w tym samym dniu sporządzone zostały akty notarialne dotyczące zakupu ziemi. Ww. spółki zarządzane są w podobny sposób. Zostały one utworzone w celu przypisania im gruntów rolnych rozdzielonych przez udziałowców R. [...] sp. z o. o. i R. W. sp. z o. o. (S. T. i skarżący) celem otrzymywania wyższych dopłat obszarowych, poprzez ominięcie przepisów ustanawiających limity kwotowe i powierzchniowe obowiązujące dla pojedynczego gospodarstwa.

W ocenie organu II instancji, nowo powstałe podmioty nie stanowią gospodarstw rolnych stanowiących zorganizowaną całość gospodarczą, gdyż poza przydzielonymi im gruntami, nie posiadają niezbędnej do tego kadry pracowniczej oraz infrastruktury, a ich działalność opiera się na zlecaniach wszystkich wymaganych usług podmiotom zewnętrznym (którymi w znacznej mierze są spółki powiązane kapitałowo i osobowo ze S. T. i J. G.1). Pomimo wielości występujących podmiotów, w proces pozyskiwania płatności zaangażowane są te same osoby, wskutek czego nie można w ich przypadku mówić o samodzielnym prowadzeniu odrębnego gospodarstwa rolnego. Tożsame umowy podpisały pozostałe osoby prawne i fizyczne wymienione w decyzji jako zmultiplikowane podmioty. Zatem w założeniu wszelkie prace na areale ponad 1700 ha gruntów będących w zarządzie S. T. i skarżącego wykonywać mieli pracownicy spółki R. W. sp. z o. o, za pomocą sprzętu należącego do R. [...] sp. z o. o. Tak wydzielone z R. W. spółki ani żaden inny zmultiplikowany podmiot wnioskujący o płatności nie jest w stanie wypełnić celów wspólnej polityki rolnej jakim jest podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie oraz racjonalnym wykorzystaniu siły roboczej. Kwestie te w założeniu miały pozostawać wyłącznie w zamkniętym gronie kilku pracowników spółki R. W. sp. z o. o. Pomimo spełnienia warunków formalnych, niezbędnych do przyznania płatności, skarżąca stworzyła je w sposób sztuczny i pozorny, co dowodziło istnienia także ogółu obiektywnych okoliczności i w konsekwencji wykluczało przyznanie wnioskowanych płatności.

Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję WSA w Gorzowie Wielkopolskim podkreślił, że działalność skarżącego nie stanowi działalności samodzielnej a pozyskanie gruntów miało na celu uniknięcie zastosowania modulacji, stawek degresywnych, limitu powierzchni, do których można uzyskać płatności oraz schematów pomocowych.

Sąd I instancji podkreślił, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz lektura zaskarżonej decyzji pozwala przyjąć, że skarżący wraz z powiązanymi z nim podmiotami sztucznie stworzył warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L. 2013.347.549) –dalej "rozporządzenie nr 1306/2013".

W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił relacje pomiędzy spółkami i podmiotami powiązanymi ze S. T. i J. G.1. Wskazał na powiązania kapitałowe trafnie badając sposób powstania określonych zależnych osobowo i kapitałowo spółek. Właściwie oznaczył więzy rodzinne w przypadku osób fizycznych zgłaszających grunty, trafnie wywodząc o ich uczestnictwie w przedsięwzięciu gospodarczym spójnie kierowanym przez S. T. i skarżącego. Właściwie ocenił, że wszystkie podmioty, a ściśle ich majątek, współtworzyły centralnie zarządzany organizm gospodarczy, a tym samym, że poprzez wykreowanie części podmiotów oraz przesunięcia majątkowe i kapitałowe odpowiadające zmianom legislacyjnym promującym, zgodnie z celami wsparcia, mniejsze podmioty, doszło do - zamierzonej i nakierowanej na korzyści sprzeczne z tymi celami wsparcia - koordynacji działań, służących obejściu mechanizmów modulacji kwot płatności polegającej na zmniejszeniach kwot płatności poprzez zastosowanie: pułapów powierzchniowych, współczynnika redukcji, współczynnika korygującego oraz - w przypadku innych płatności - szczeblowo degresywnych stawek płatności.

Poprzez rozdrobnienie areału i przeniesienie własności i praw obligacyjnych do gruntów niemożliwe było osiągnięcie celów wsparcia bezpośredniego.

WSA w Gorzowie Wielkopolskim podkreślił, że w przypadku ONW cel prawodawstwa jest również wyrażony w pkt 3 preambuły do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.) - dalej "rozporządzenie nr 1305/2013" a jest nim rozwój obszarów wiejskich. Zgodnie z pkt 4 preambuły dla jego realizacji, niezbędne jest skoncentrowanie się na ograniczonej liczbie podstawowych priorytetów związanych z transferem wiedzy i innowacją w rolnictwie, leśnictwie i na obszarach wiejskich, rentownością gospodarstw, konkurencyjnością wszystkich rodzajów rolnictwa we wszystkich regionach oraz promowaniem innowacyjnych technologii w gospodarstwach i zrównoważonego zarządzania lasami, organizacją łańcuchów żywnościowych, w tym przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów rolnych, dobrostanem zwierząt, zarządzaniem ryzykiem w rolnictwie, odtwarzaniem, ochroną i wzmacnianiem ekosystemów związanych z rolnictwem i leśnictwem, propagowaniem efektywnego gospodarowania zasobami i przechodzeniem na gospodarkę niskoemisyjną w sektorach rolnym, spożywczym i leśnym oraz wspieraniem włączenia społecznego, ograniczania ubóstwa i promowania rozwoju gospodarczego obszarów wiejskich.

Sąd podkreślił, że poprzez zsumowanie areału zgłoszonego do ONW przez wszystkie podmioty powiązane i współtworzące jedno wspólne przedsięwzięcie gospodarcze kierowane przez S. T. i skarżącego, że w przypadku gdyby zgłoszono do ONW łączny areał (1650,88 ha), to konieczne byłoby zastosowanie regulacji określonej w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364) –dalej "rozporządzenie ONW", przez co kwota przysługująca do zadeklarowanego areału była by niższa o 120.501,46 zł.

Zdaniem Sądu rozdrobnienie areału doprowadziło do obejścia zasady degresywności płatności, zapewniającej większe wsparcie mniejszym gospodarstwom rolnym. Naruszenie tej zasady niweczy cel wsparcia, jakim jest zrównoważony rozwój obszarów wiejskich uregulowany w przepisach prawa unijnego i krajowego. Zastosowanie stawek degresywnych w działaniach realizowanych w ramach PROW (pomoc ONW, program rolnośrodowiskowy) miało realizować cel PROW, tj. zrównoważony rozwój obszarów wiejskich poprzez udzielanie umiarkowanej wysokości wsparcia dużym podmiotom wykorzystującym tzw. efekt skali, co z kolei ma na celu zmniejszanie rozwarstwienia społecznego, wyrównywania szans, przeciwdziałania marginalizacji i dyskryminacji. Tworzenie, w sposób sztuczny, wielu podmiotów zarządzanych przez jedną grupę osób fizycznych i podział większej powierzchni gospodarstwa umożliwia ominięcie wskazanych przepisów i uzyskanie większej kwoty płatności niż w przypadku, gdyby o płatności ubiegał się jeden lub dwa podmioty.

W ocenie WSA, skarżący nie wykazał, ani nie zaoferował wiarygodnych dowodów potwierdzających, że realizowała cel jakim jest rozwój ludności wiejskiej czy inne cele. Nie przedstawił bowiem wiarygodnych dowodów potwierdzających transfer wsparcia do mieszkańców obszarów wiejskich.

W sprawie prawidłowo ustalono fakty świadczące o niesamodzielności skarżącego, którego grunty podporządkowane były interesom całej stanowiącej de facto jedno gospodarstwo rolne, grupy podmiotów powiązanych, jak również o braku prawnych cech pozwalających na przypisanie jej statusu "rolnika".

Sąd zwrócił uwagę na powiązania osobowe skarżącego z podmiotami, które wystąpiły o przyznanie płatności: L. sp. z o.o., T. sp. z o.o. R. W. sp. z o. o., P. sp. z o. o., J. sp. z o. o., T. sp. z o. o., D. sp. z. o. o., T. sp. z o. o., P. z o. o. oraz N. sp. z. o. o. (aktualnie Z. sp. z o. o.). Oprócz wskazanych wyżej spółek kapitałowych o płatności na rok 2017 - jako osoby fizyczne - wystąpili również: S. T., J. G.3 i L. G.2 (dzieci skarżącego).

Zdaniem Sądu I instancji skarżący funkcjonował w ramach szerszego przedsięwzięcia gospodarczego, jednolicie i spójnie zarządzanego przez S. T. i skarżącego. Jednocześnie skarżący nie prowadził gospodarstwa rolnego rozumianego jako zarządzane przez siebie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej (§2 ust. 1 Rozporządzenia ONW w zw. z art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013).

W ocenie WSA działalność spółek i osób fizycznych w ramach szerszego organizmu gospodarczego centralnie i spójnie kierowanego przez S. T. i J. G.1, nie miała charakteru rzeczywistego i autonomicznego, a działalność rolnicza przez te podmioty miała charakter wyłącznie formalny, ekonomicznie nieuzasadniony, co świadczyło o cechującym ich funkcjonowanie "sztuczności" w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Sąd podniósł, że skarżący był gospodarczo niesamodzielny i nie spełniał definicji rolnika, ponieważ nie prowadził gospodarstwa rolnego rozumianego jako zarządzane przez siebie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej (§2 ust. 1 Rozporządzenia ONW w zw. z art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013). Stanowiące jego własność oraz dzierżawione przez niego grunty były wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej w ramach gospodarstwa rolnego prowadzonego przez inny podmiot. Poza rzeczowymi i obligacyjnymi prawami do gruntów rolnymi nie miał innych atrybutów mogących być uznane za składniki gospodarstwa rolnego.

Sąd I instancji podkreślił, że działaniom polegającym na powoływaniu spółek oraz rozdrabnianiu przez skarżącego i S. T. zawiadywanego przez nich areału, przypisano cel, jakim było uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia. Organ, poprzez analizę okoliczności obiektywnych, oraz krytyczną ocenę twierdzeń Skarżącego co do motywacji działań ww. osób, dowiódł bowiem, że przekształcenia korporacyjne oraz transfery gruntów rolnych służyły obejściu mechanizmów służących realizacji celu wsparcia, a wyrażających się w zmniejszeniu kwot płatności proporcjonalnie do wielkości areału. Zasadnie ustalił, że doszło do skoordynowanego działania mającego na celu maksymalizację globalnych sum wsparcia ze wszystkich tytułów przewidzianych w ramach obu filarów polityki rolnej czyli płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Organ prawidłowo ocenił, że:

- pomniejszenie areału R. W. sp. z o.o. w 2013 r. na rzecz T. sp. z o.o. oraz podział R. [...] z przeniesieniem gruntów na rzecz J. sp. z o.o.,

- włączenie się 2014 roku w krąg podmiotów zgłaszających grunty do płatności przez J. G. 1 (dzierżawiącego grunty od działającej w ramach schematu T. sp. o.o.),

- w 2016 roku przez L. G.2 i J. G.3,

- w 2016 r. włączenie w krąg aplikujących o wsparcie spółek z o.o.: P., D., T., L., P. i Z., doprowadzało do sukcesywnego ograniczenia skutków: zmniejszającej korekty kwot wsparcia bezpośredniego, ominięcie zmniejszenia wsparcia w okresie przejściowym (w 2014 roku), oraz ograniczeniem finansowych skutków limitów powierzchniowych pozostałych płatności.

Sąd wskazał, że zestawienie ww. zdarzeń ze korzystnymi skutkami finansowymi polegającymi na zwiększeniu globalnej sumy płatności, uprawniało sformułowany przez organ wniosek, iż opisane powyżej zdarzenia skutkujące przesunięciami gruntów wskutek których nowi beneficjenci uzyskiwali grunty o areale ograniczonym wielkościowo do wartości optymalnej z punktu widzenia korzyści finansowych płynących ze wsparcia, jako że pozwalały na ominięcie mechanizmów zmniejszenia płatności, miały na celu korzyści sprzeczne z celami wsparcia.

Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący nie prowadził samodzielnego gospodarstwa rolnego, a grunty, których był właścicielem przed 2014 r. zostały w tym roku włączone do opisanego przez organy mechanizmu tworzenia sztucznych warunków niezbędnych do uzyskania korzyści polegających na uzyskaniu płatności w wyższej wysokości dzięki multiplikacji podmiotów zgłaszających wnioski. Jak wynika z ewidencji wniosków o przyznanie płatności, J. G.1 dopiero w 2014 r. rozpoczął aplikowanie o dopłaty.

Zdaniem Sądu planowana lub też prowadzona równolegle do rolniczej działalność spółek nie wyklucza, że są one, podobnie jak skarżący, częścią mechanizmu służącemu ominięciu związanych z płatnościami ograniczeń obszarowych i kwotowych.

Zdaniem Sądu działania skarżącego zdecydowanie nie wypełniają celów wspólnej polityki rolnej określonych w art. 39 ust. 1 TFUE oraz w art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013. Skarżący nie korzysta bowiem z usług podmiotów niepowiązanych i nie posiada własnego zaplecza technicznego trudno zatem przyjąć by jej działalność służyła zwiększeniu wydajności rolnictwa przez wspierania postępu technicznego, racjonalnego rozwoju produkcji rolnej optymalnego wykorzystania siły roboczej czy też miała zapewnić odpowiedni poziom ludności wiejskich bądź tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy. Zaś uczestnictwo w procederze stworzenia sztucznych warunków raczej niszczy niż wspiera konkurencyjność rolnictwa.

J. G.1 wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania. Ewentualnie skarżący kasacyjnie wniósł o wydanie wyroku reformatoryjnego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, poprzez tj.:

1. niezastosowanie normy art. 20 i art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez odebranie skarżącemu prawa do samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego w warunkach wolności praw do podejmowania działalności gospodarczej, rolnej,

2. niewłaściwe zastosowanie normy art. 19 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i w konsekwencji nie uwzględnienie przez WSA zasadności zarzutu postawionego wobec organów I i II instancji ARiMR w zakresie nierozstrzygnięcia sprawy w terminie, co doprowadziło do przewlekłości postępowania w sprawie;

3. niewłaściwe zastosowanie norm art. 2 lit a), lit h) rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 oraz niezastosowanie normy art. 3 lit. H Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, niewłaściwe zastosowanie normy art. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej (...) oraz art. 4 ust. 1 lit a) i b) rozporządzenia nr 1307/2013 art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności poprzez bezpodstawne przyjęcie, że J. G.1 nie jest rolnikiem, beneficjentem ani producentem ani posiadaczem gospodarstwa rolnego;

4. niewłaściwe zastosowanie normy art. 7 i art. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przyjęcie, że skarżący nie ma prawa do przyznania płatności;

5. niewłaściwe zastosowanie normy art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i przyjęcie iż skarżący podjął działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego;

6. niezastosowanie normy art. 3 pkt. 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (EP), art. 2 ust. 1a Rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 2 ust. 1 d Rozporządzenia nr 1306/2013 , oraz Rozporządzenia Parlamentu nr 1166/2008 i przyjęcie, że skarżący nie jest producentem rolnym i nie posiada gospodarstwa rolnego;

7. niewłaściwe zastosowanie normy art. 39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz art. 4 rozporządzenia nr 1305/2013 poprzez przyjęcie, że skarżący nie wypełnia celów wspólnej polityki rolnej;

8. niewłaściwe zastosowanie normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez przyjęcie, iż skarżący stworzył sztuczne warunki w celu uzyskania korzyści, w sprzeczności z celami prawodawstwa rolnego;

9. niewłaściwą wykładnię normy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez niewłaściwe zdefiniowanie przesłanki subiektywnej koniecznej dla możliwości zastosowania przedmiotowej normy i przyjęcie, że wystarczające jest wykazania istnienia elementów obiektywnych dla przypisania cech subiektywności, zamiaru działania i intencjonalności przesłanek działania w sztucznych warunkach w celu pozyskania nienależnych płatności, jak również poprzez wyłączenie z przesłanki subiektywnej konieczności wykazania wyłączności takiego celu działania, który determinuje wszelkie działania skarżącego tak w chwili założenia przez niego gospodarstwa rolnego jak i w chwili składania wniosku o przyznanie płatności;

10. niezastosowanie normy art. 18 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w związku z błędną jego subsumpcją do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i przyjęciem iż skarżący nie był posiadaczem gruntów i nie przysługują jej płatności;

11. normy art. 24 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020;

12. niewłaściwe zastosowanie norm:

a) § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020;

b) § 20 ust. 1 i 2 oraz § 13, § 13a ust. 1 Rozporządzenia Ministerstwa Rozwoju i Rolnictwa Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013;

c) § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów" objętego Programem Rozwoju obszarów Wiejskich na lata 2014-2020;

d) art. 13, art. 15 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że J. G.1 nie jest odrębnym podmiotem, rolnikiem indywidualnym a współtworzy jedno gospodarstwo rolne wraz z podmiotami powiązanymi osobowo i kapitałowo ze S. T. a nadto błędne przyjęcie iż wszystkie podmioty uznane przez organy ARiMR i przez WSA powinny otrzymać jedną płatność rolnośrodowiskową, ONW jak i jedne płatności bezpośrednie w wysokościach uwzględniających limity powierzchniowe i liczbowe do przyznania płatności;

II. naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania, tj, naruszenie: a) normy art. 19 ww. ustawy zaakceptowanie przez WSA przewlekłości postępowania w toku postępowań administracyjnych przed organem I instancji i II instancji b) norm art. 10, 18 i 20 ww. ustawy poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, pominięcie dowodów, twierdzeń i wyjaśnień skarżącego, niedanie wiary wyjaśnieniom i samodzielne przypisanie motywów i intencji, uniemożliwienie udziału stronie w postępowaniu, nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych oraz uniemożliwienie przeprowadzenia za wnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych,

2. przepisu art. 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez:

a) niewłaściwe sprawowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli działalności administracji publicznej organów wydających decyzję w I i II instancji;

b) nienależyte rozważenie przez WSA zgłoszonych zarzutów wniesionych w odwołaniu strony od decyzji organu I instancji jak i wniesionych w skardze na decyzję organu II instancji, przez co WSA nienależycie zastosował przepisy prawa materialnego będące przedmiotem zarzutów, powyżej również wymienione jak i ustalił niewłaściwy stan faktyczny sprawy;

3. przepisu art. 1, art. 3 § 1), w zw. art. 133 § 1 , art. 134 § 1 w zw. z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) - c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256, dalej "k.p.a."), art. 21 ust. 2 pkt. 3 i 4) oraz 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły mieć wpływ na wydanie innego rozstrzygnięcia w sprawie, na korzyść skarżącego, o czym świadczą również inne złożone zarzuty w niniejszej sprawie tak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w skardze na decyzję organu II instancji jak również podniesione w niniejszej skardze, w tym zarzuty poniższe:

4. przepisu art. 77 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie;

5. przepisu art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez niewłaściwe (dowolne, niezgodne z prawem, bezprawne) dokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego;

6. art. 21 ust. 2 pkt 2) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez odwrócenie ciężaru dowodzenia i obciążenie obowiązkiem udowodnienia iż nie zostały utworzone sztuczne warunki, w sytuacji gdy to organ winien wykazać, że takie warunki zostały utworzone i to w wyłącznym celu uzyskania nienależnych płatności;

7. przepisu art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałami i wypowiedzenia w sprawie oraz niewłaściwe rozłożenie ciężaru dowodzenia z pomięciem obowiązków organów i Sądu wykazania okoliczności przedmiotowo istotnych dla rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności;

8. przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 poprzez niewłaściwe i nieterminowe przeprowadzenie postępowania:

a) naruszenie art. 24 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 i przedłużające się prowadzenie postępowania;

b) naruszenie art. 27 ust. 1 pkt 3) i 4) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez nieudzielanie żadnych wyjaśnień o przyczynach przedłużającego się postępowania i wyjaśnień umożliwiających stronie czynny udział w sprawie, uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie materiałów dowodowych;

c) art. 27 ust. 2 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów i realizacji przez stronę obowiązku ponoszenia ciężaru dowodowego w sprawie i prawa do skorzystania z przysługujących stronie wyjaśnień i przedstawienia wniosków dowodowych;

9. rażące naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania, w tym naczelnych zasad postępowania administracyjnego, przy ocenie działań organów ARiMR I i II instancji takich jak:

a) zasady praworządności (art. 6 k.p.a. oraz art. 21 ust 2 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013);

b) zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu społecznego i interesu obywateli (art. 7 k.p.a.);

c) zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.);

d) art. 9 k.p.a. albowiem organ nie poinformował na żadnym etapie postępowania czego naprawdę dotyczy postępowanie, uniemożliwiając stronie podjęcie skutecznej obrony i złożenia wniosków dowodowych, nadto w kolejnych zawiadomieniach o niezałatwieniu sprawy w terminie organ wskazywał na konieczność ustalenia powierzchni kwalifikowanej do płatności na działkach rolnych, przez co wprowadzał stronę w błąd co do zakresu prowadzonego postępowania;

e) zasady zasadności przesłanek (art. 11 k.p.a.);

f) zasady rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) - organ zastosował szeroko idące domniemania faktyczne bez przeprowadzenia dowodów, w oparciu o własne przypuszczenia i całkowitą i dowolną uznaniowość, a wszystkie nieudowodnione twierdzenia przyjął za dogmaty rozstrzygające wątpliwości lub pomijając braki;

g) zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), albowiem postępowanie przed organem odwoławczym, a także przed organem I instancji trwało wiele miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności;

h) naruszenie normy art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1, § 2, § 3 i § 4 k.p.a. oraz art. 127 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez które to wyżej wymienione naruszenia Sąd I instancji wadliwie dokonał kontroli przejawów działalności i wydanych decyzji organów ARiMR.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, a Sąd I instancji w ramach zaskarżonego wyroku zaakceptował, że wnosząca skargę kasacyjną (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW).

Rozważając w pierwszej kolejności zarzuty o charakterze procesowym należy wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Podobna sytuacja wystąpiła w przypadku zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm. – dalej jako p.u.s.a.), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak niewątpliwie sytuacją miała miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy rozumiany, jako rozstrzygnięcie sprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie został naruszony przez Sąd I instancji, ponieważ ten wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Na gruncie rozpatrywanej sprawy takiego błędu nie popełniono, a zatem przepis nie został naruszony.

W zakresie naruszenia art. 135 p.p.s.a. uzasadnienie sprowadza się do zacytowania poglądów doktryny i orzecznictwa na temat wykładni i stosowania art. 135 p.p.s.a. bez powiązania tych poglądów ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tego rodzaju uchybień w ramach zaskarżonego wyroku nie stwierdzono.

Zauważyć także należy, że w świetle art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a także jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten (wcześniej art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu) w istotny sposób modyfikuje zatem obowiązki organów ARiMR w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego. Ograniczeniu uległy bowiem niektóre z podstawowych zasad, takie jak: zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te nie znajdują zatem zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów dotyczących wnioskowanych płatności oraz dowodów zgromadzonych przez organ, z których to dowodów organ wywodzi skutki prawne, np. w zakresie stworzenia przez wnioskodawcę sztucznych warunków do otrzymania płatności. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., stanowiące podstawę prawną ustaleń faktycznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W zakresie zaś art. 80 k.p.a. regulującego dokonywanie przez organ swobodnej oceny dowodów, w podstawach kasacyjnych złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej nie można doszukać się sposobu naruszenia tego unormowania, z wykazaniem konkretnie, jakie kryteria oceny zostały naruszone, dlaczego zasadzie swobodnej oceny dowodów organy uchybiły. W zarzutach procesowych skargi kasacyjnej skarżącego odnośnie sposobu naruszenia powołanych przepisów strona głównie wskazuje na nieprzeprowadzenie znacznej części zgłaszanych wniosków dowodowych, niedopuszczenie lub ich pominięcie w zakresie twierdzeń i wyjaśnień skarżącej. Trudno więc odnieść się do takich zarzutów. Dalej stwierdzić należy, że we wszystkich zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy.

Przy czym podkreślić należy, że w świetle powołanego wyżej art. 3 ust. 1-3 ustawy o płatnościach – aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się tylko do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń. Wbrew bowiem zarzutom, skarżący nie tylko nie przedstawił dowodów podważających ustalonych przez organ powiązań, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania.

W tej sytuacji za chybione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj.: art. 3 i 24 ust. 8 ustawy o płatnościach oraz art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 , art. 9, art. 11, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 i 2 k.p.a., jak też zarzuty dotyczące naruszenia art. 75, art. 78 i art. 80 k.p.a. regulujące kwestie dowodowe. Przede wszystkim dlatego, że w zarzutach procesowych, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wywodów dotyczących wpływu tych uchybień na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła bowiem skutecznie ustaleń faktycznych sprawy. Prawidłowa jest również zaprezentowana w zaskarżonym wyroku wykładnia przesłanek określonych w art. 127 przewidująca prawo do odwołania od decyzji, art. 136 § 1 k.p.a. które określają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Prawidłowo wskazano, że organ musi wyważyć czy ewentualne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 K.p.a. nie będzie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Nie stwierdzono przy tym naruszania art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Skarżącej kasacyjne spółce zapewniono bowiem na gruncie rozpatrywanej sprawy odpowiednie standardy w tym zakresie.

Przechodząc kolejno do merytorycznej oceny zarzutów o charakterze materialnym należy wskazać, że analiza zaskarżonego wyroku pozwalała przyjąć, że skarżący, wraz z powiązanymi podmiotami, współkreował sztuczne warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, co też skutkowało usprawiedliwioną odmową przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie zwracano uwagę, że pojęcie sztucznego tworzenia warunków należy do nieostrych. Jego znaczenie ustalić należy w toku wykładni na tle okoliczności konkretnego przypadku (ad casum). Sztuczny charakter czynności prawnych można przypisać takim, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 niedopuszczalne. Przepis ten stanowi, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Z przepisem tym koresponduje art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, w myśl którego, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że przytoczone przepisy mają chronić wydatkowanie środków unijnych na rzecz podmiotów dopuszczających się obejścia prawa w ramach procedur przyznawania płatności (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., I GSK 736/18).

Ze wspomnianych regulacji wynika, że celem stworzenia sztucznych warunków jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Pomimo braku definicji pojęcia warunków sztucznie stworzonych, przyjmuje się, że dotyczy ono takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie istniejących okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., I GSK 563/19 i z 18 listopada 2022 r., I GSK 2148/18).

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że dzięki zgłoszeniu do płatności kilkunastu podmiotów ominięto szereg limitów kwotowych i powierzchniowych obowiązujących dla pojedynczego gospodarstwa. W rezultacie stworzenie przez podmioty prywatne i powiązane z nim osoby wielu spółek zgłaszających grunty jako odrębne podmioty (również osoby fizyczne) ma charakter działania ukierunkowanego na obejście przepisów w rozumieniu § 3 ust. 4 Rozporządzenia ONW, § 13a ust. 1 oraz § 20 ust 1 Rozporządzenia PRŚ oraz § 3 ust. 3 Rozporządzenia PRSK oraz § 4 ust 4 rozporządzenia RE oraz art. 13, art. 14 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.r.s.w.b.

Obszerne ustalenia i wyjaśnienia organu, zaakceptowane w ramach zaskarżonego wyroku pozwalają przyjąć, że skarżąca nie podważyła skutecznie ustaleń organu, zgodnie z którymi została utworzona w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Skarżąca nie przedstawiła bowiem żadnego wiarygodnego uzasadnienia wskazującego na racjonalność w tworzeniu tak dużej liczby powiązanych podmiotów. Ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku (wyrok NSA z 29 kwietnia 2021 r., sygn.. akt I GSK 1772/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego wynika, że wszystkie wymienione podmioty współpracowały ze sobą.

Podsumowując uznać należało, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Wszystkie jednostki produkcyjne, tj. osoby i spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane z tymi samymi osobami. Zasadnie zatem uznano, że takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby we władzach spółek) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej, z pominięciem ograniczenia co do powierzchni i degresywnych stawek płatności obowiązujących w programach. Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, zaakceptowana w ramach zaskarżonego wyroku, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, że doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu gruntów do płatności, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot. Istotne jest przy tym to, że w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane ze tymi samymi osobami kilku spółek, które podzieliły między siebie grunty. W szczególności nie wskazano na jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem zapatrywania wyrażone w ramach zaskarżonego wyroku, co do stworzenia przez skarżącego w zaistniałych okolicznościach sprawy sztucznych warunków i braku realizacji stosownych celów wsparcie rolników.

Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreśla, że niniejszy wyrok jest kontynuacją poglądów jurysdykcyjnych tego Sądu prezentowanych w zakresie zagadnienia sztucznych warunków m. in. W wyrokach NSA: z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1912/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 2129/18; z 16 czerwca 2021 r., sygn. akt I GSK 1913/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2009/18; z 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt I GSK 2182/18; publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl i pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).