Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 489/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 czerwca 2021 r., Nr [...] w sprawie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z 16 czerwca 2021 r., nr [..] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) postanowieniem z 31 sierpnia 2020 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, obejmujących budowę strzelnicy sportowej na działce nr [..] w B., w gminie C., oraz nałożył na inwestora, K. S., obowiązek przedłożenia wyszczególnionych w postanowieniu dokumentów.

WINB postanowieniem z 7 października 2020 r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że organ ten nie ustalił, czy dla ww. działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji decyzją z 1 grudnia 2020 r. nakazał K. S. rozbiórkę obiektu budowlanego – będącej w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę strzelnicy sportowej, usytuowanej na działce nr [..] w B.

Organ odwoławczy decyzją z 25 stycznia 2021 r. uchylił decyzję z 1 grudnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie to było przedwczesne i nieprawidłowe. Ustalenie, że na terenie ww. nieruchomości nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniało w ponownym rozpatrzeniu sprawy wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego i nałożenie na inwestora m.in. obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla realizowanej inwestycji, polegającej na budowie strzelnicy sportowej.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB postanowieniem z 15 kwietnia 2021 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę strzelnicy sportowej na działce nr [..] w B., w gminie C., wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora, K. S. obowiązek przedstawienia w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia:

1. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [..] położonej w B., tożsamej z wykonywaną budową odkrytej strzelnicy sportowej,

2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sprawdzonego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego z określonym terminem ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu.

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Uzasadniając rozstrzygniecie organ wskazał, że podczas przeprowadzonych 5 sierpnia 2020 r. oględzin, przy udziale właściciela nieruchomości, stwierdzono, że na działce zostały wykonane roboty ziemne, które doprowadziły do powstania odkrytej strzelnicy o długości ok. 200 m i szerokości ok. 30 m. Nasypy i wały ziemne o wysokości ok. 3 m, które powstałe w wyniku niwelacji terenu, zostały obłożone zużytymi oponami. Jak wskazano, K. S. oświadczył wtedy, że nie posiada dokumentów potwierdzających legalność powstałej strzelnicy, przedłożył natomiast kontrolującym kopię pisma z 2 lipca 2019 r. złożonego do Starostwa Powiatowego 2 lipca 2019 r., w którym informuje o pracach ziemnych w gospodarstwie na działce [..] w B., polegających na przesuwaniu mas ziemnych, wyrównaniu terenu, usypaniu wału itp. Pismo nie zawierało informacji, że w wyniku prac ziemnych powstanie obiekt budowlany, jakim jest odkryta strzelnica. Roboty obejmujące niwelację terenu, według oświadczenia inwestora, zostały rozpoczęte w ostatnich miesiącach 2019 r. i nie zostały zakończone.

Dalej organ wskazał, że urządzanie terenu dla potrzeb utworzenia odkrytej strzelnicy stanowi budowę obiektu budowlanego, jakim jest budowla - strzelnica. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, budowlę stanowi każdy obiekt budowlany, który nie jest budynkiem lub obiektem małej architektury. Należy przyjąć, że w tym przepisie ustawodawca wymienił obiekty budowlane będące budowlami, w sposób otwarty, przykładowy, co oznacza, że za budowlę należy uważać także inne obiekty, oprócz bezpośrednio wymienionych. Ponieważ budowa odkrytych strzelnic nie została wymieniona w art. 29 ustawy Prawo budowlane wśród inwestycji zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę, wzniesienie odkrytej strzelnicy może nastąpić na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, nie sposób przyjąć, że budowa strzelnicy, nawet jeśli niektóre jej elementy zostały wymienione w art. 29 ustawy, może zostać wykonana na podstawie zgłoszenia. Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że działka nr [..] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy C. oraz, że do Urzędu Miejskiego nie wpłynął wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy strzelnicy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wpłynął też wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [..]. Organ stwierdził w konsekwencji, że budowa strzelnicy realizowanej w warunkach samowoli budowlanej obliguje go do zastosowania przepisu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając zażalenie skarżącego, postanowieniem z 16 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB z 15 kwietnia 2021 r. Zdaniem organu w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wymienił obiekty budowlane będące budowlami w sposób otwarty, przykładowy, co oznacza, że za budowlę należy uznać także inne obiekty - oprócz bezpośrednio wymienionych. Natomiast budowa odkrytych strzelnic nie została wymieniona w art. 29 Prawa budowlanego, wśród inwestycji zwolnionych z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał, że oględziny dokonane na terenie działki nr [..] w B. oraz zgromadzona dokumentacja fotograficzna nie pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie nie można mówić o obiekcie - budowli ziemnej, która istnieje w kategoriach obiektywnych. Widoczne na zdjęciach masy/kopce ziemi są umocnione zużytymi oponami, mają regularne kształty, są jednakowej wysokości, są rozlokowane symetrycznie w kształcie wydłużonego prostokąta, mają jednolitą strukturę (tzn. ziemia nie jest rozmieszczona przypadkowo). Przemyślana lokalizacja, gabaryty i struktura mas/kopców ziemi, w szczególności zaś znajdujące się na terenie obiektu rozmieszczone tarcze strzelnicze usytuowane na dłuższym końcu obiektu pozwalają na przyjęcie, że obiekt ten pełni funkcję odkrytej strzelnicy sportowej, a urządzenie terenu dla potrzeb utworzenia odkrytej strzelnicy stanowi budowę obiektu budowlanego, jakim jest budowla - strzelnica. Zatem realizacja ww. odkrytej strzelnicy sportowej wymagała uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, oceniając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, organ wojewódzki podzielił jego stanowisko, że zasadne jest zastosowanie trybu z art. 48 Prawa budowlanego, w treści obowiązującej przed dniem 19 września 2020 r.

K.S. w skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 czerwca 2021 r. zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1,80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolne i niezasadne przyjęcie przez organ odwoławczy, że na działce skarżącego powstał obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego pomimo, że nie wykazano, by usypane wały ziemne powstały przy użyciu materiałów budowlanych, których użycie stanowi warunek niezbędny dla uznania, iż doszło do powstania obiektu budowlanego,

2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ odwoławczy czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie się tylko na nieprawidłowych i nieaktualnych ustaleniach organu pierwszej instancji i w konsekwencji błędne ustalenie, że sporna strzelnica powstała poprzez usypanie trzech wałów ziemnych o wysokości ok. 304 m, o podstawie 506 m, umocnionych za pomocą używanych opon samochodowych w sytuacji, w której na moment wydania zaskarżonego postanowienia stan faktyczny sprawy był zgoła odmienny, bowiem uprzednio ułożone na nasypach opony zostały praktycznie w całości usunięte z tego terenu, wobec czego wspomniane nasypy ziemne nie pozostawały w żaden sposób umocnione i podlegały naturalnym działaniom sił przyrody, nie stanowiąc obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Jednak nawet gdyby opony pozostawały posadowione na nasypach ziemnych, to i tak nie były one trwale związane z gruntem, wobec czego również w takim przypadku nie stanowiły obiektu budowlanego i nie podlegały reżimowi przewidzianemu przez Prawo budowlane,

3) art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy w całości przez organ drugiej instancji i ograniczenie się przy dokonaniu ustaleń faktycznych jedynie do oparcia na nieprawidłowych ustaleniach organu pierwszej instancji oraz powierzchownej polemiki co do części zarzutów sformułowanych przez skarżącego,

4) art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do powstania obiektu budowlanego pomimo braku spełnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie, tj. w sytuacji braku zastosowania do jego wzniesienia jakichkolwiek materiałów budowlanych,

5) art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, bowiem nasypy ziemne usytuowane na terenie należącym do skarżącego nie stanowią obiektu budowlanego, nie użyto do ich wzniesienia żadnych wyrobów budowlanych takich jak np. mury oporowe, wobec czego, wspomniane prace nie stanowiły prac budowlanych, a w konsekwencji brak było podstaw dla zastosowania wspomnianego przepisu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o rozważenie możliwości uchylenia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 kwietnia 2021 r. i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Wniesiono też o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów i przedstawiono pomocniczo analizę wykonaną przez architekta mgr inż. K. J., powołując się na argumentacje w niej przywołaną.

W uzupełnieniu skargi cofnięto wniosek o przeprowadzenie dowodu z analizy

zgodności z Prawem budowlanym i innymi przepisami strzelnicy sportowej w B. wykonanej przez mgr inż. K. J. Zarzucono organowi ponadto m.in. naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia z urzędu przez organ dowodu z opinii biegłego na okoliczność ewentualnego użycia materiałów budowlanych na terenie spornej strzelnicy pomimo, że skarżący kwestionował ich użycie na spornym terenie.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

W niniejszej sprawie Sąd kontrolował pod względem legalności postanowienie WINB z 16 czerwca 2021 r., którym utrzymano w mocy postanowienie PINB z 15 kwietnia 2021 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na działce nr [..] w B., polegających na budowie strzelnicy sportowej i nałożeniu na K. S. obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w zakreślonym terminie. Kwestionując te postanowienia skarżący wskazuje, że wykonane przez niego roboty w ogóle nie podlegają reżimowi Prawa budowlanego, wobec czego nie było zasadne zastosowanie do nich trybu art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej P.b.). Zdaniem Sądu stanowisko to nie jest prawidłowe, a orzekające w sprawie organy dokonały trafnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego oraz zastosowały właściwy tryb nadzoru.

Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że – jak podano - podstawą działań organów był przepis art. 48 P.b., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r., zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020r. poz. 471). Regulacja ta stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Zasadą, wynikającą z art. 28 P.b. jest bowiem prowadzenie robót na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy przewidują zwolnienie z obowiązku uzyskiwania tej decyzji i dokonanie wyłącznie zgłoszenia lub w ogóle nie przewidują, że dane roboty podlegają reżimowi ustawy.

Zgodnie natomiast z art. 48 ust. 2 P.b., wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i nałożenie określonych obowiązków w celu legalizacji samowoli budowlanej, jest możliwe, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie podjęcia przez organ próby legalizacji samowoli, organ w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Dopiero niespełnienie powyższych warunków przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu (art. 48 ust. 4). Natomiast przedłożenie wymaganych prawem dokumentów organ nadzoru budowlanego traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5).

Co istotne, organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 ustawy, a zakończenie tej procedury uzależnione jest od postawy inwestora oraz oceny przeprowadzonej przez organ. Ustalenie bowiem, że inwestor w wyznaczonym terminie nie spełnił wskazanych w postanowieniu obowiązków, obliguje właściwy organ, zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b., do orzeczenia rozbiórki.

Z powyższego wynika, że stwierdzona samowola nie powoduje automatycznie wydania orzeczenia rozbiórkowego, lecz konieczne jest uprzednie umożliwienie inwestorowi jej zalegalizowania. Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest więc w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. Musi się jednak liczyć z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 P.b. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ nadzoru budowlanego, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 ustawy, lecz wyda decyzję nakazująca przymusową rozbiórkę. Wykonanie nałożonych obowiązków jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości.

W związku z tym, dla zastosowania opisanego trybu kluczowe jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy w danej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, tj. czy sporne roboty zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. To oznacza, że konieczne jest ustalenie charakteru i zakresu robót, przy czym należy mieć na uwadze, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, dostępny w CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy, w rozważanym wypadku inwestor – K.S. wykonał pod koniec roku 2019 na działce nr [..] strzelnicę sportową o wymiarach 200 m x 30 m poprzez usypanie trzech wałów o wysokości 3-4 m i podstawie 5-6 m, umocnionych za pomocą używanych opon samochodowych. W dacie oględzin, tj. 5 sierpnia 2020 r., roboty były w toku, a inwestor nie posiadał decyzji o pozwoleniu na ich prowadzenie, jak też nie dokonał ich zgłoszenia. Z fotografii wynika, że wały okalające tor strzelniczy są na jednej długości porośnięte trawą, zaś w części pokryte oponami samochodowymi. Ponadto, w aktach znajduje się kopia pisma inwestora z 2 lipca 2019 r., kierowanego do Starostwa Powiatowego, informującego o prowadzonych na działce nr [..] robotach polegających na przesuwaniu mas ziemnych, wyrównywaniu terenu i usypaniu wału. Również do pisma Burmistrza z 3 sierpnia 2020 r., wnoszącego o zbadania zgodności prac ziemnych na działce nr [..] z prawem, załączono fotografie obrazujące usypane i niezagospodarowane jeszcze wały okalające powstający tor strzelniczy. W skardze natomiast wskazano, że obecnie wały są porośnięte trawą, która je stabilizuje, wobec czego podtrzymujące wały opony zostały usunięte.

Mając to na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Natomiast, na mocy art. 3 pkt 3 ww. ustawy budowla to każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne (podkreślenie własne Sądu), obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Z powyższego wynika, że spośród przykładowo wyliczonych w art. 3 pkt 3 ustawy obiektów budowlanych stanowiących budowlę wskazano także "budowle ziemne", które to pojęcie nie zostało w Prawie budowlanym zdefiniowane. W orzecznictwie jednak przyjmuje się, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały (zostaną) z ziemi. Potoczne zatem rozumienie "budowli ziemnej", wobec akcentowanego wyżej braku definicji legalnej, oznaczać musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne, spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową (por. wyrok NSA z 11 marca 2020 r.; sygn. akt II OSK 1176/18 oraz 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II OSK 2320/12, dostępne w CBOSA). Jako przykład objętej wskazaną regulacją "budowli ziemnej" orzecznictwo sądowoadministracyjne podaje: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec (por. wyroki NSA 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1661/19; WSA w Krakowie z 20 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 95/13; WSA w Gdańsku z 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 566/20, dostępne j.w.). Zdaniem Sądu, za zaliczeniem budowli ziemnych do obiektów budowlanych przemawia fakt, że w założeniu inwestora stanowią one pewną całość techniczno - użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach w z 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 353/12, dostępny j.w.). Skoro w przypadku omawianych budowli wyłącznym wyrobem służącym do ich powstania jest ziemia, to dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako takiej budowli, należy ocenić nakład pracy potrzebny do wytworzenia obiektu, jego użyteczność oraz trwałość wykonanych robót (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 6/15, dostępny jw.).

W związku z tym nie budzi wątpliwości, że roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu) stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 ustawy), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji lub dokonania zgłoszenia, stosownie do wymogów art. 29 i art. 30 ustawy.

Oceny tej, zdaniem Sądu, nie zmienia fakt, iż definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych". Definicja materiału budowlanego obejmuje każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych (art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 III 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG - Dz.Urz.UE.L 88 z 04.04.2011 - w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Wprawdzie wskazana definicja nie obejmuje materiału w postaci gruntu, jednak nie może to przesądzać o wyłączeniu "budowli ziemnych" z zakresu desygnatów pojęciowych obiektu budowlanego, skoro ustawodawca expressis verbis wymienił "budowlę ziemną" jak jeden z rodzajów "budowli" (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). Wprawdzie więc w Prawie budowlanym nie zdefiniowano pojęcia "budowli ziemnych", jednak taki stan rzeczy oznacza tylko tyle, że należy się w związku z tym odwołać do potocznego znaczenia użytego przez ustawodawcę terminu. Chodzi tu więc o obiekt, dla którego podstawowym tworzywem jest grunt. Zatem o tym, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym, decyduje zasadniczo przeznaczenie tego wyrobu jak i zakres jego zastosowania (por. wyroki NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3344/20; WSA we Wrocławiu z 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 152/20, dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie nie jest natomiast kwestionowane, że kontrolowane roboty polegały na wzniesieniu wałów ziemnych, a więc głównym budulcem była ziemia. Tak utworzone konstrukcje mają znaczne rozmiary, a przy tym ich przeznaczenie jest jasne – okalają tor strzelniczy strzelnicy utworzonej na wolnym powietrzu. Te wszystkie elementy, tj. sposób wykonania, rozmiary i cel, świadczą zdaniem Sądu o tym, że roboty te należy zaliczyć do obiektu ziemnego – budowli ziemnej, która stanowi obiekt budowlany podlegający regulacjom Prawa budowlanego.

Natomiast przepisy art. 29 i art. 30 tej ustawy nie przewidują dla tego rodzaju obiektu zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Nie jest też sporne, że inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na prowadzenie robót. To wszystko oznacza, że kontrolowane roboty podlegają dyspozycji art. 48 P.b. i organy prawidłowo zastosowały ww. tryb legalizacji stwierdzonej samowoli. W ramach wszczętej procedury, stosownie do art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy, organ wstrzymał roboty, które na dzień przeprowadzania oględzin 5 sierpnia 2020 r. nadal były w toku, oraz nałożył na inwestora obowiązki związane z przedłożeniem dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania samowoli. W szczególności konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla wykonanej strzelnicy w celu potwierdzenia zgodności obiektu z ładem przestrzennym, co jest podstawową przesłanką umożliwiającą legalizację samowoli, na co wprost wskazuje art. 48 ustawy. W przypadku bowiem braku możliwości ustalenia takich warunków wykluczona jest możliwość legalizacji i zachodzi konieczność wydania decyzji o rozbiórce.

Reasumując powyższe rozważania Sąd doszedł do wniosku, że wydane w sprawie postanowienia są zgodne z prawem. Organy bowiem, prowadząc postępowanie, podjęły czynności zmierzające do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, które pozwoliły na ustalenie stanu faktycznego i prawnego. W szczególności dokonano ustaleń w zakresie charakteru spornych robót i dokonano ich kwalifikacji, co pozwoliło na ustalenie właściwego reżimu prawnego legalizacji. Okoliczności te nie budzą natomiast wątpliwości Sądu, gdyż w rozważanym wypadku zasadne było uznanie wykonanych prac za budowę budowli ziemnej, a więc obiektu budowlanego i nie ma przy tym znaczenia, że do budowy nie użyto wyrobów budowlanych na co wskazują wyżej przedstawione argumenty. Z tego też względu nie było konieczności powoływania biegłego z zakresu materiałoznawstwa na okoliczność tego, czy do budowy użyto materiałów budowlanych, co zarzucał skarżący w uzupełnieniu skargi. W przypadku bowiem budowli ziemnych za materiał budowlany może zostać uznana ziemia i nie jest w tym wypadku konieczne posiadanie przez organ wiadomości specjalnych. Dla oceny prawidłowości decyzji nie ma też znaczenia, że na moment wydania decyzji przez organ I instancji opony umacniające wały zostały usunięte, gdyż po pierwsze o fakcie tym organ nie został przez stronę poinformowany, wobec czego nie mógł tej okoliczności zawrzeć w uzasadnieniu, a ponadto istnienie opon lub ich brak nie przesądza o kwalifikacji wykonanego obiektu. Nadal bowiem jest to budowla ziemna, zaś opony służyły wyłącznie umocnieniu do czasu uzyskania przez nasypy naturalnej stabilności.

Wobec tego niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż przeprowadzone postępowanie było wyczerpujące i pozwoliło na wyjaśnienie kluczowych kwestii, a wszystkie ustalone i uwzględnione przy rozstrzyganiu okoliczności oraz motywy orzeczenia zostały prawidłowo ujawnione w uzasadnieniach decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo też organy nadzoru zastosowały prawo materialne, nie naruszając przy tym art. 3 pkt 1, ani art. 48 ust. 2 i 3 P.b.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o [postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako p.p.s.a.), skargę oddalił jako niezasadną.

W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.