Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 765/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z o. o. z siedzibą w Koninie na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 czerwca 2024 r., nr WI-I.7840.1.53.2024.TK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

F. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 17 czerwca 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Pucki decyzją z 9 lutego 2024 r. odmówił skarżącej Spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę trzykondygnacyjnego wolnostojącego budynku usługowego - domu wypoczynkowego - składającego się z dziesięciu niezależnych samodzielnych lokali, na terenie działek nr [...] i nr [...] w J. - arkusz mapy [...], obręb ewidencyjny [...].

Starosta uznał, że przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa nie została uzupełniona zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w pkt 1, 3 i 5 postanowienia Starosty z 14 listopada 2023 r.: nadal nie wykazano dostępu do drogi publicznej dla działek nr [...] i nr [...], bowiem wskazany "tymczasowy dostęp do drogi publicznej z ul. P. drogą powiatową nr [...] przez drogę dojazdową zlokalizowaną na dz. nr [...] do czasu wybudowania drogi oznaczonej w planie miejscowym jako 012KDD, która przejmie na stałe funkcję drogi dojazdowej do przedmiotowych działek" (str. 19 projektu) na chwilę obecną nie jest uregulowany - działka nr [..] stanowi własność Gminy Miasta J. jedynie w 622/896 części prawa własności, natomiast pozostała część zgodnie z informacją z rejestru gruntów oraz treścią księgi wieczystej stanowi własność osób fizycznych, tym samym działki nr [...] nie można uznać za drogę dojazdową do drogi publicznej.

Ponadto, w ocenie Starosty, działki nr [...] i nr [...] będące przedmiotem inwestycji nie spełniają definicji działki budowlanej, ponieważ przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego, a przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, a takiego dokumentu (aktu notarialnego) inwestor nie przedłożył.

Natomiast w odniesieniu do zapewnienia właściwej ilości miejsc postojowych organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z § 2 ust. 5 pkt 2 lit. b uchwały nr XXIX/257/2016 Rady Miasta Jastarni z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Jastarni w rejonie ulic Mickiewicza, nad Zatoką, Błękitnej, Portowej i Ks. Sychty, dla części hotelowej inwestycji należy przyjąć nie mniej niż 1 miejsce postojowe na jeden pokój gościnny, pokój hotelowy lub apartament, zatem konieczne jest zapewnienie 10 niezależnych miejsc postojowych oraz dodatkowo 1 miejsca postojowego dla osoby niepełnosprawnej, ponieważ przy założeniu, że z zaprojektowanych dziesięciu apartamentów będą jednocześnie korzystać osoby niemające uprawnień do użytkowania miejsca postojowego wyłącznie dla osób niepełnosprawnych, przy obecnym rozwiązaniu ilość miejsc postojowych jest niewystarczająca, zatem ilość miejsc postojowych nie spełnia wymogu określonego w miejscowym planie.

W konsekwencji Starosta uznał, że inwestor w wyznaczonym do 22 stycznia 2024 r. terminie nie uzupełnił braków w złożonej dokumentacji, zatem wniosek skorygowany w dniu 22 stycznia 2024 r. o wydanie pozwolenia na budowę rozpatrzyć należy negatywnie.

Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie skarżącej Spółki, decyzją z 17 czerwca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Puckiego.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że dostęp do drogi publicznej - ul. P. (dz. nr [...]) - miałby być zapewniony od działek inwestora (dz. nr [...] i [...]) poprzez działki nr [...]-[...] (tak: wyjaśnienia inwestora w trakcie postępowania, pismo Burmistrza Jastarni z 17 stycznia 2024 r., decyzja z dnia 7 marca 2022 r. o zezwoleniu na wykonanie zjazdu indywidualnego). O ile jednak większość tych działek stanowi własność Gminy J., o tyle działka nr [...] stanowi współwłasność Gminy J. oraz 6 osób fizycznych. W przypadku dróg wewnętrznych niestanowiących wyłącznej własności gminy, lecz również innych podmiotów, korzystanie z nich jest możliwe jedynie w oparciu o ustanowienie służebności. W takiej sytuacji prawne zapewnienie dostępu dla planowanej inwestycji do drogi publicznej mogło nastąpić wyłącznie poprzez ustanowienie tego ograniczonego prawa rzeczowego, co nie miało miejsca. Oznacza to również, że do obciążenia nieruchomości prawem na rzecz osoby trzeciej wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W tym stanie rzeczy, w ocenie Wojewody, Starosta Pucki prawidłowo uznał, że inwestor nie zapewnił inwestycji prawnego dostępu do drogi publicznej, co uniemożliwiało wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wojewoda stwierdził też, że z rysunku projektu zagospodarowania terenu i z ogólnodostępnych systemów informacji przestrzennej wynika, że istniejąca droga utwardzona będąca w posiadaniu Gminy i stanowiąca jej własność lub współwłasność (pismo Burmistrza Jastarni z dnia 17 stycznia 2024 r.) znajduje się m. in. na działkach nr [...]-[...], a także w niewielkim fragmencie na działkach nr [...]-[...]. Pozostała część, czyli działki [...]-[...], przez które miałby następować dojazd, pozostają niezagospodarowane, a w projekcie nie przewidziano także realizacji dojazdu na tym odcinku. Nie można zatem uznać, by został zapewniony faktyczny dojazd do miejsca projektowanego wjazdu na teren inwestycji.

Wojewoda podzielił także pogląd Starosty, że inwestor nie zapewnił wymaganej miejscowym planem ilości miejsc postojowych. Miejsca postojowe, które nie są dostępne dla wszystkich użytkowników, lecz tylko dla pewnej ich kategorii, nie powinny być wliczane do bilansu. Przeznaczenie pewnej liczby miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych w ramach limitu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmniejsza liczbę miejsc ogólnodostępnych do wartości mniejszej, niż wymagana planem, co w konsekwencji oznacza, że nie jest spełniony wymóg odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji. Miejsca postojowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych powinny być więc urządzone jako dodatkowe, a więc ponad pulę przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od powyższego Wojewoda zauważył, że połowa z zaprojektowanych miejsc (5 miejsc postojowych od południowej strony) to tzw. miejsca zależne/zastawne. Co prawda na rysunku PZT od południowej strony oznaczony został "wjazd na teren" oraz wydana została decyzja Burmistrza Jastarni z 7 marca 2022 r. o zezwoleniu na wykonanie zjazdu, a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje realizację drogi wzdłuż granicy działki nr [...], to jednak obecnie w tym miejscu fizycznie nie ma infrastruktury drogowej, a działki nr [...] oraz [...] (przeznaczone w planie pod drogę) obecnie stanowią użytek PsVI (pastwiska trwałe). Przedłożony projekt nie przewiduje również budowy odcinka drogi w tym miejscu. Nadto, budowy fragmentu drogi umożliwiającego korzystanie z zaplanowanych miejsc od strony południowej nie przewiduje również umowa z 16 marca 2023 r. obejmująca przygotowanie dokumentacji dla decyzji ZRID na budowę drogi gminnej w rejonie ul. M. S. - P. Tym samym dojazd do 5 miejsc postojowych musiałby odbywać się od strony północnej poprzez zaprojektowane inne miejsca postojowe (z dostępem od strony północnej z terenów komunikacji zaplanowanych na działce inwestora). W związku z powyższym miejsca te uznać należy jako miejsca postojowe zależne, czyli takie, do których dostęp odbywa się poprzez inne miejsca parkingowe. Mimo, że w przepisach prawa nie ma zakazu realizacji miejsc postojowych rodzinnych - podwójnych, czyli miejsc na dwa pojazdy, to jednak miejsce podwójne nie oznacza tego samego, co dwa miejsca. To zaś powoduje, że istotna jest jedynie liczba niezależnych odrębnych miejsc postojowych. Konieczne jest zatem, aby obiekt, który ma być wzniesiony, posiadał takie rozwiązania, by w momencie zakończenia budowy spełnione były warunki określone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek spełnienia tych warunków ma zatem spoczywać na inwestorze, a nie na przyszłych użytkownikach budynku i ma być zrealizowany już w momencie zakończenia budowy zgodnej z projektem, a nie w jakiejś nieokreślonej przyszłości po zakończeniu budowy.

Wojewoda podkreślił też, że do projektu nie dołączono pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, nie przedstawiono też sposobu powiązania inwestycji z niezbędnymi sieciami infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, energetycznej i gazowej.

Odnosząc się natomiast do złożonego przez skarżącą Spółkę wraz z odwołaniem zażalenia niesamoistnego na postanowienie Starosty Puckiego z 14 listopada 2023 r. o nałożeniu obowiązku uzupełnienia braków złożonego projektu budowlanego uznano, że Starosta Pucki, stosując się do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego. W odniesieniu do zażalenia niesamoistnego na postanowienie Starosty z dnia 8 lutego 2024 r. o odmowie zawieszenia postępowania Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił zawieszenia postępowania powołując się na zasadę szybkości postępowania. Zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na wniosek inwestora uzasadniony brakiem możliwości usunięcia w zakreślonym terminie wskazanych nieprawidłowości (skarżąca Spółka we wniosku o zawieszenie postępowania z 7 lutego 2024 r. powołała się na trwające procedury zmierzające do uzyskania decyzji ZRID) stanowi obejście przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Nie ma w takiej sprawie zastosowania art. 98 § 1 k.p.a., gdyż uwzględnienie żądania strony o zawieszenie postępowania godziłoby w interes społeczny, jakim jest zasada prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowań bez zbędnej zwłoki i przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków zmierzających do załatwienia sprawy, o czym mowa w wyrażonej w art. 12 k.p.a., zasadzie szybkości postępowania.

F. Sp. z o.o. w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z 17 czerwca 2024 r., zarzuciła:

Naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 2 ust. 5 pkt 2 lit. b uchwały nr XXIX/257/2016 Rady Miasta Jastarni z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Jastarni w rejonie ulic Mickiewicza, nad Zatoką, Błękitnej i Ks. Sychty oraz § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez akceptację poglądu Starosty Puckiego, że postanowienie zobowiązujące do uzupełnienia braków projektu budowlanego co do wykazania połączenia komunikacyjnego z drogą publiczną i dostosowania ilości miejsc parkingowych (pkt 1, 3 i 5) nie zostało wykonane, a zawarte w nim zobowiązanie nałożone na inwestora było usprawiedliwione regulacjami prawa materialnego o połączeniu terenu inwestycji z drogą publiczną oraz o wymaganej liczbie miejsc postojowych, podczas gdy dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej zapewniony został przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną, a zaplanowana liczba miejsc postojowych odpowiada wymogom prawa miejscowego;

Naruszenie art. 98 § 1 k.p.a. poprzez aprobatę stanowiska organu pierwszej instancji i nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania w celu umożliwienia inwestorowi dostosowania zakresu inwestycji do wymogów jej realizacji narzuconych przez organ;

naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez sformułowanie przyczyn odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, które nie zostały sformułowane przez organ pierwszej instancji, co narusza zakaz orzekania na niekorzyść odwołującej się strony i zarazem zasadę 2- instancyjności postępowania;

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Puckiego w całości. Skarżąca wniosła także o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z decyzji Powiatowego Konserwatora Zabytków w Pucku z dnia 15 maja 2023 r., nr PKZ.4123.173.2023, w związku z zarzutem organu odwoławczego co do tego, że brak takiej decyzji w aktach (jakkolwiek złożonej już do akt organu pierwszej instancji przez inwestora i zrelacjonowanej w aktach) mógł mieć wpływ na odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie skarżącej Spółki, w przypadku dostępu pośredniego przez drogę wewnętrzną nie jest wymagany żaden dodatkowy tytuł prawny do korzystania z niej. Za wystarczającą do wykazania dostępu inwestycji do drogi publicznej uznaje się sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej. Inwestor, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wybrał możliwość dostępu za pośrednictwem drogi wewnętrznej, utworzonej na działce nr [...], stanowiącej ogólnodostępną drogę wewnętrzną. Droga ta jest urządzona, utwardzona płytami betonowymi, oznakowana i utrzymywana przez Gminę Jastarnia, oprócz działki nr [...] przebiega przez działki nr [...]-[...] Działka nr [...] ma funkcję komunikacyjną i służy jako współwłasność jednostki samorządu terytorialnego do zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności poprzez udostępnianie jej przez Gminę Jastarnia do poruszania się, na zasadach uzgodnionych ze wszystkimi współwłaścicielami, bez sprzeciwu żadnego z nich. W ocenie skarżącej Spółki nie ma wymogu nakazującego domagania się przez organ procedujący w sprawie pozwolenia na budowę uzyskania służebności, jeżeli komunikacja drogą wewnętrzną wygenerowana została bez naruszania prawa. Wojewoda i Starosta nie uwzględnili też dokumentu urzędowego w postaci zaświadczenia Burmistrza Jastarni z 17 stycznia 2024 r., że droga objęta działką nr [...] jest drogą ogólnodostępną i jest utrzymywana przez Gminę w stanie technicznym pozwalającym na korzystanie z jej funkcji mieszkańcom, zaś w ramach relacji cywilnych Gminy z pozostałymi współwłaścicielami, taki sposób realizacji własności przez wszystkich współwłaścicieli jest utrwalony jako odpowiadający woli każdego z nich. Droga nie jest wprawdzie drogą publiczną gminną, ale nie odbiera jej to charakteru ogólnodostępnej drogi wewnętrznej. Z tych względów inwestor uzyskał urzędowe potwierdzenie zgody na realizację funkcji komunikacyjnej przez tę drogę. Jeżeli istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich z ulicy, pozostająca we władaniu podmiotów publicznoprawnych, to w świetle poglądów judykatury brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne realizowane przy tej ulicy wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie pośredniego dostępu do drogi publicznej.

Skarżąca Spółka stwierdziła też, że planowana przez nią ilość miejsc postojowych odpowiada wymogom prawa miejscowego, a prawo miejscowe korzysta z domniemania zgodności z prawem powszechnie obowiązującym.

W dalszej części skargi wskazano, że Wojewoda Pomorski orzekł z naruszeniem art. 139 k.p.a., obejmującym zakaz orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony składającej odwołanie, gdyż oprócz przyczyn utrzymania w mocy niekorzystnej dla odwołującej się decyzji, wskazał dodatkowe trzy powody, które w ocenie organu I instancji nie stanowiły podstawy negatywnego załatwienia sprawy, a tym samym na przyszłość nawet w przypadku ostatnia się decyzji odmownej w procesie sądowym nie powinny negatywnie oddziaływać na sytuację prawną inwestora z mocy art. 110 k.p.a. Z naruszeniem prawa zatem Wojewoda wskazał we własnej decyzji, że dodatkowymi przyczynami odmowy udzielenia pozwolenia powinny być: a) niewyjaśnienie w projekcie, czy miejsca postojowe mając charakter miejsc zależnych nie będą powodowały "iluzji dostępności 50% miejsc projektowanych, w realiach życia codziennego"; b) brak w aktach sprawy decyzji, z której inwestor wywodzi tytuł do prowadzenia prac na obszarze objętym ochroną konserwatorską (decyzja Powiatowego Konserwatora Zabytków w Pucku z 15 maja 2023 r.,) oraz c) niewyjaśnienie w projekcie sposobu powiązania inwestycji z sieciami infrastruktury wodno-kanalizacyjnej, energetycznej i gazowej (z oznaczeniem miejsca i rzędnych miejsc przyłączenia do instalacji zewnętrznych, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów), a także niezałączenie do projektu opisu realizacji przyłączy z sieciami z istniejącą siecią zewnętrzną oraz - co do fragmentu - z sieciami dopiero projektowanymi.

Skarżąca Spółka uznała też, że z naruszeniem prawa zostało przez Wojewodę rozpatrzone zażalenie niesamoistne na postanowienia Starosty Puckiego z 8 lutego 2024 r. odmawiające zawieszenia postępowania oraz z 14 listopada 2023 r. w zakresie obejmującym zobowiązanie do uzupełnienia braków projektu budowlanego co do wykazania połączenia komunikacyjnego z drogą publiczną i dostosowania ilości miejsc parkingowych.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że zauważone przez organ odwoławczy dodatkowe braki projektu nie stanowiły "dodatkowej podstawy decyzji odmownej". Prowadząc postępowanie odwoławcze Wojewoda jako organ drugiej instancji jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia wniosku, zatem analizie podlega cała dokumentacja pod kątem spełnienia warunków art. 33, art. 34 i art. 35 ustawy Prawo budowlane. Skoro więc ponowna analiza całej dokumentacji wykazała dodatkowe nieprawidłowości, niezauważone wcześniej przez organ pierwszej instancji, to zasadne było ich odnotowanie.

W odniesieniu do faktu przedłożenia dodatkowego dowodu w postaci decyzji Powiatowego Konserwatora Zabytków w Pucku z 15 maja 2023 r. Wojewoda wyjaśnił, że zarówno w aktach Starosty, jak i złożonym projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym decyzji tej nie ma. Jak wynika z akt organu pierwszej instancji, Starosta prawidłowo zobowiązał inwestora do uzupełnienia projektu o stosowne pozwolenie na budowę (pkt 16 postanowienia z 14 listopada 2023 r.). W odpowiedzi na zobowiązanie inwestor poinformował o dołączeniu decyzji nr PKZ.4123.173.2023 z dnia 15 maja 2023 r. (w rzeczywistości zgodnie z dołączonym do skargi dokumentem - 16 maja 2023 r.) wydanej przez Powiatowego Konserwatora Zabytków w Pucku (informacja w piśmie inwestora z dnia 22 stycznia 2024 r. znajdującym się w aktach Starosty - karta nr 9). Jednak wbrew informacji zawartej w tym piśmie, wspomniana decyzja nie została załączona ani do złożonego projektu, ani nie znajduje się w aktach postępowania organu pierwszej instancji. Nie została ona również wymieniona jako załącznik do wspomnianego pisma inwestora z dnia 22 stycznia 2024 r. Ponadto przedłożony dodatkowy dokument (decyzja Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia 16 maja 2023 r.) w dalszym ciągu pozostaje niekompletny. Na stronie drugiej decyzji wyraźnie poinformowano, że: "opieczętowana ze stanowiska konserwatorskiego dokumentacja projektowa jest integralną częścią niniejszej decyzji". Niemniej, na dzień rozpatrzenia odwołania, zarówno do projektu jak i do akt organów pierwszej i drugiej instancji nie dołączono właściwiej decyzji konserwatora zabytków.

Natomiast w odniesieniu do zarzutów związanych z dostępem do drogi publicznej Wojewoda stwierdził, że dostęp do drogi publicznej powinien zostać zapewniony zarówno w sposób faktyczny, jak i prawny. Tymczasem część działek, przez które miałby następować dojazd, pozostaje niezagospodarowana. W projekcie nie przewidziano także realizacji dojazdu na tym odcinku. Nie można zatem uznać, by został zapewniony faktyczny dojazd poprzez istniejącą drogę wewnętrzną, do miejsca projektowanego wjazdu na teren inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja Wojewody jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. – dalej jako "p.b."), obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dostępu do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r., II OSK 2212/17). Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. – dalej u.p.z.p.).

Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, stosownie do art. 35 ust. 1 p.b., wymaga między innymi stwierdzenia:

zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym wymaganych prawem załączników.

W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 p.b.).

Podstawową kwestią sporną w sprawie było to, czy teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę posiada dostęp do drogi publicznej oraz czy na etapie postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę dostęp ten musi być faktyczny i prawny. Za takim rozumieniem tego pojęcia opowiedział się Wojewoda, skarżąca Spółka zaś argumentowała, że brak jest podstaw prawnych do tego typu ustaleń. W tej kwestii Sąd rozpoznający sprawę podziela pogląd Wojewody oraz judykatury zgodnie z którym, dostęp do drogi publicznej to dostęp faktyczny, ale i prawny. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny ale ma być realny (por. Wyrok NSA z 16 października 2019 r., II OSK 2514/18). Skarżąca Spółka na str. 6. skargi przywołała orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – przemawiające w jej mniemaniu za zasadnością uznania stanowiska Wojewody za nieprawidłowe. Zauważyć jednak należy, że jedynie wyroki NSA z 17 września 2021, II OSK 70/21 oraz II OSK 1337/09 dotyczą kwestii dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Pozostałe przywołane orzecznictwo zapadło w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy, czyli w postępowaniach poprowadzonych w innym przedmiocie i na innej podstawie prawnej, co powoduje, że prezentowana tam argumentacja jest nieadekwatna do dokonywania oceny prawnej w przedmiotowym postępowaniu. We wskazanych powyżej orzeczeniach odnoszących się do udzielania pozwolenia na budowę, Sąd Naczelny opowiedział się za brakiem konieczności uzyskiwania tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną w sytuacji, gdy stanowi ona połączenie terenu przyszłej inwestycji z drogą publiczną. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanowisko takie można by uznać za prawidłowe, jednakże tylko w sytuacji, gdy taka droga jest w posiadaniu jednostki samorządu terytorialnego i służy realizacji zadań własnych tej jednostki w zakresie zapewnienia systemu komunikacji. Droga wewnętrzna – stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze. zm. – dalej "u.d.p.") nie ma charakteru publicznego. Zatem prawo do korzystania z tej drogi podlega co do zasady regulacji prawa cywilnego. Nie można w takiej sytuacji tracić z pola widzenia ochrony prawa własności właścicieli/współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, których prawo własności będzie obciążone prawem dojazdu do planowanej inwestycji. Jeśli droga wewnętrzna stanowiąca własność jednostki samorządu terytorialnego jest udostępniona do ruchu w ramach realizacji zadań związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty (por. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2024, poz. 1465), to istotnie można by uznać brak potrzeby dysponowania przez inwestora dodatkowym tytułem prawnym do korzystania z tej drogi. Natomiast jeśli droga jest własnością prywatną albo – tak jak w realiach tej sprawy, objęta jest współwłasnością miasta i osób prywatnych, to prawo inwestora do przejazdu taką drogą musi wynikać z określonej czynności prawnej, zapewniającej trwałą możliwość korzystania z drogi. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Burmistrz Jastarni w piśmie z 17 stycznia 2024 r. zaświadczył co prawda, że droga dojazdowa wymieniona w decyzji w sprawie udzielenie zgody na wykonanie zjazdu indywidualnego z ul. P. na działki [..] i [...] przez działkę [...] jest ogólnodostępną drogą wewnętrzną, to jednakże nie wskazał podstawy prawnej upoważniającej Gminę do dysponowania tą nieruchomością, pomimo że działka ta posiada jeszcze sześciu współwłaścicieli. Kwestia ta niewątpliwie powinna być wyjaśniona przez organy administracji, niemniej należy podkreślić, że stan prawny działki nr [...] nie jest podstawowym powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę w tej sprawie.

Jak wcześniej wyjaśniono, dostęp do drogi publicznej stanowiący warunek konieczny uzyskania pozwolenia na budowę musi być nie tylko prawny ale i faktyczny, czyli w dacie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę istnieć musi realne połączenie terenu objętego planowaną inwestycją z drogą publiczną, przy czym co istotne, połączenie to musi odpowiadać wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225).

Tymczasem jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (str. 21 PZT), dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej został zaplanowany z działek nr [...]-[...]. Z wyjaśnień inwestora oraz zaświadczenia Burmistrza wynika, że dojazd do terenu inwestycji miałby odbywać się drogą wewnętrzną przez działkę [...]-[...]. Taki sposób skomunikowania terenu inwestycji z ul. P. nie została jednak wskazany w PZT. Po, drugie – jak zauważył Wojewoda, część działki [...]-[...], przez które miałby przebiegać dojazd, jest niezagospodarowana (zob. rysunkowa część planu zagospodarowania działki). Brak faktycznego dojazdu do terenu inwestycji wydaje się być w sprawie bezsporny, ponieważ w piśmie z 28 listopada 2023 r. inwestor wskazał na konieczność wykonania utwardzenia terenu na działkach [...] i [...] celem właśnie zapewnienia dojazdu na potrzeby realizacji budowy. Inwestor powołał się przy tym na załącznik do decyzji Burmistrza Jastarni 7 marca 2022 r., zezwalającej na wykonanie zjazdu z ul. P. (drogi publicznej) na działkę [...]. Z załącznika tego (mapy) wynika, że na działkach [...]-[...] konieczne jest wykonanie utwardzenia umożliwiającego dojazd do terenu inwestycji. Bez wątpienia zatem na dzień rozstrzygania przez organy administracji o udzieleniu pozwolenia na budowę, brak było faktycznego skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Okoliczność tę potwierdza także przedłożona przez skarżącą Spółkę umowa z 16 marca 2023 r. zawartą z Gminą Jastarnia w sprawie przygotowania dokumentacji projektowej dla budowy drogi 012KDD w J. od ul. S. do ul. P. Z preambuły tejże umowy wynika, że jej zawarcie było podyktowane koniecznością prawidłowego powiązania terenu planowanej inwestycji z istniejącym układem komunikacyjnym poprzez wybudowanie drogi gminnej w rejonie ul. S. i P. Oznacza to, że takie prawidłowe połączenie ternu inwestycji z drogą publiczną nie istniało.

Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że nawet uznając ogólną dostępność drogi wewnętrznej przebiegającej częściowo przez działkę [...] (co zdaniem Sądu wymagałoby wyjaśnienia), stanowiącą własność Gminy J. i osób fizycznych, nie można potwierdzić faktycznego istnienia tego przejazdu aż do działek [...]-[...] (teren planowanej inwestycji). Oznacza to brak faktycznego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, co samo w sobie powodowało konieczność odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Zauważyć również należy, że między innymi działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Jastarni w rejonie ulic Mickiewicza, Nad Zatoką, Błękitnej, Portowej i Ks. Sychty (plan miejscowy), uchwalonym uchwałą Rady Miasta Jastarni z 22 grudnia 2016 r., nr XXIX/257/2016, nie została przeznaczona w całości pod funkcję komunikacyjną (20MN,U). Połączenie działek [...]-[...] z drogą publiczną ma wedle planu miejscowego odbywać się przez planowaną drogę 012KDD. Jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącej Spółki w piśmie z 28 listopada 2023 r. (akta organu pierwszej instancji), niewielka część działki [...] jest miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod ciąg pieszy (013KDX), przez którego przejazd dopuszczony został wyłącznie dla pojazdów uprzywilejowanych (staż pożarna, straż miejska, pogotowie ratunkowe, śmieciarki, pojazdy zarządców mediów itp.) oraz dla pojazdów właścicieli lub zarządców nieruchomości, mających jedyny wjazd na posesje od strony ciągu (§ 16 pkt 3. planu miejscowego). Pełnomocnik skarżącej Spółki pominął jednak okoliczność, że teren planowanej inwestycji nie graniczy z terenem, na którym zaplanowano przedmiotowy ciąg pieszy, więc planowana inwestycja nie może być skomunikowana z drogą publiczną poprzez planowany ciąg pieszy. Jeśli zatem obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a projekt ten obejmuje układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d p.b.), natomiast jego część rysunkowa określa między innymi układ komunikacji wewnętrznej terenu przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający w szczególności układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, a w zależności od potrzeb - przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary (por. § 15 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, Dz. U. z 2022 r. poz. 1679), to słuszna jest ocena Wojewody, że przedłożony przez inwestora do zatwierdzenia PZT nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na ocenę tę nie ma wpływu wskazany na str. 19 projektu "tymczasowy dostęp do drogi publicznej", ponieważ ani p.b. ani u.g.n. nie posługują się pojęciem tymczasowego dostępu do drogi publicznej, co wyklucza uwzględnienie takiego rozwiązania przy udzieleniu pozwolenia na budowę. Z kolei droga wewnętrzna, na którą powołuje się inwestor nie istnieje na długości zapewniającej dostęp nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę do drogi publicznej. Na marginesie jedynie należy odnotować, że inwestor nie ma żadnych narzędzi prawnych do wymuszenia na gminie realizacji planowanej drogi 12KDD, wobec czego planowany tymczasowy dojazd może równie dobrze pozostać dojazdem stałym, co byłoby, jak powyżej wyjaśniono, niezgodne z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, o dostępie terenu inwestycji nie przesądza decyzja Burmistrza Jastarni z 7 marca 2022 r., zezwalająca na wykonanie zjazdu z ul. P. Dotyczy ona bowiem wykonania zjazdu na działkę nr [..], to jest działkę przylegającą do drogi publicznej. Zjazd, zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych to część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trybie art. 29 tejże ustawy rozstrzyga się jedynie o możliwości wykonania zjazdu z drogi publicznej na nieruchomości przyległe do tej drogi. W okolicznościach niniejszej sprawy, możliwość wykonania zajazdu z drogi publicznej (ul. P.) na działkę nr [...], ze względu na brak urządzonej drogi na działkach [...]-[...] nie powoduje, że teren inwestycji uzyska w ten sposób dostęp do drogi publicznej, który jak wskazano powyżej i tak byłby sprzeczny z prawem miejscowym.

W tym miejscu należy odnieść się do zaświadczenia Burmistrza Jastarni z 17 stycznia 2024 r., dotyczącego drogi wewnętrznej. Zasadnie wskazano w skardze, że przedmiotowe zaświadczenie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., przy czym całkowicie pominięto możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). Zdaniem Sądu organy obu instancji skutecznie zakwestionowały prawdziwość treści zaświadczenia, w zakresie przebiegu drogi wewnętrznej, aż do działek [...] i [...] (teren inwestycji).

Przechodząc do kontroli prawidłowości dokonanej przez organy obu instancji oceny PZT w zakresie ilości miejsc postojowych z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, stwierdzić należy, że stanowisko organów jest prawidłowe, natomiast zarzuty skargi są chybione. Inwestor w przedłożonym projekcie budowlanym przewidział istnienie 10 miejsc postojowych (str. 21. PZT). W § 2 ust. 5 pkt 2 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono, że lokalizacja miejsc postojowych ma nastąpić w obrębie działek własnych, w ilości odpowiadającej programowi inwestycji, tj.: dla części hotelowej należy przyjąć nie mniej niż 1 miejsce parkingowe na 1 pokój gościnny, pokój hotelowy lub apartament. W lit. e tegoż punktu wskazano natomiast, że jednocześnie należy przyjąć nie mniej niż 1 miejsce przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową jeśli liczba miejsc wynosi 6-15, 2 miejsca jeśli liczba miejsc wynosi 16-40, 3 miejsca jeśli liczba miejsc wynosi 41-100, 4% ogólnej liczby miejsc jeśli ogólna liczba miejsc wynosi więcej niż 100. W tym miejscu wyjaśnić należy, że obowiązująca norma prawna jest odkodowywana z przepisów prawa, które stanowią jedynie jednostki redakcyjne tekstu prawnego. Oczywiście może zdarzyć się tak, że norma prawna będzie zwarta całościowo w jednym przepisie, jednak nie jest to sytuacja, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dokonana przez organy administracji wykładania postanowień planu miejscowego w zakresie wymaganej liczby miejsc postojowych jest prawidłowa i odpowiadająca zasadom logiki formalnej. Sąd w pełni akceptuje interpretację Wojewody wskazującą, że użycie zwrotu "jednocześnie", którego synonimem jest zwrot "zarazem" (za: Słownik Języka Polskiego PWN) zdefiniować należy jako "razem z czymś". Tak więc koniecznym jest zapewnienie jednego miejsca parkingowego na 1 apartament oraz jednocześnie (przy projektowaniu tej inwestycji) 1 miejsca postojowego przeznaczonego na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową. W świetle art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1047 ze zm.), kartą parkingową legitymuje się osoba niepełnosprawna, kierująca pojazdem samochodowym oznaczonym tą kartą. Tym samym, dla realizacji przedmiotowej inwestycji zapewnionych winno zostać minimalnie 11 miejsc postojowych. W ocenie Sądu prawidłowość takiej wykładni znajduje potwierdzenie także w ujęciu systemowym. Jak wcześniej wskazano, przed wydaniem pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do zbadania PZT z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do przepisów tych niewątpliwie należą wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Ze wskazanej przepisów wynika norma prawna obligująca do urządzenia na działce budowlanej miejsc postojowych, tym miejsc dla osób niepełnosprawnych. Co do liczby tych miejsc postojowych, rozporządzenie odsyła do postanowień planów miejscowych albo decyzji o warunkach zabudowy, nie regulując tej kwestii. Użyte w ust. 1 § 18 rozporządzenia określenie "w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne" nakazuje jedynie uwzględnienie miejsc dla osób niepełnosprawnych w ramach projektowanych miejsc postojowych, natomiast liczba tych miejsc zostaje określona – w realach tej sprawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie może zatem zachodzić sprzeczność w przedmiocie określenia liczby miejsc postojowych pomiędzy planem miejscowym a rozporządzeniem, ponieważ kwestia ta jest uregulowana wyłącznie prawem miejscowym, które zdaniem Sądu zostało przez organy zinterpretowane w sposób prawidłowy. Argumentacja skargi w tym zakresie stoi w sprzeczności zarówno z postanowieniami planu miejscowego jaki i analizowanego rozporządzenia, a wykazywana sprzeczność pomiędzy tymi dwoma aktami prawnymi nie istnieje. Podobnie błędnie przepisy planu miejscowego zostały zinterpretowane przez Burmistrza, przy czym jego stanowisko nie wiąże organów administracyjno-budowlanych, ponieważ to organy właściwe dla udzielenia pozwolenia na budowę dokonują oceny zamierzenia budowlanego pod kątem zgodności przepisami prawa i to do nich należy ustalenie mających zastosowanie w sprawie norm prawnych.

Kontynuując zauważyć jednocześnie należy, że świetle braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, przedwczesne były rozważania Wojewody na temat charakteru projektowanych miejsc postojowych. Wojewoda bowiem zakwestionował 5 miejsc postojowych uznając je za miejsca tzw. zależne. Pomijając kwestię definiowania tzw. miejsc zależnych, Wojewoda słusznie zauważył, że w istocie decydujący dla oceny tej okoliczności będzie sposób wjazdu na teren inwestycji, a ten nie może być zdaniem Sądu zaprojektowany w oderwaniu od dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Z powodu braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, rozważania organów administracji uznaje się w tej mierze za przedwczesne.

Prawidłowo natomiast Wojewoda stwierdził, że planowany przez inwestora budynek został zaprojektowany z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 p.b., w myśl którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. PZT powinien zawierać usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym, a także sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków (art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. b i c p.b.). Zgodnie zaś z § 15 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu określa: układ sieci i urządzeń uzbrojenia terenu, przedstawiony z przyłączami do odpowiednich sieci zewnętrznych i wewnętrznych oraz urządzeń budowlanych, w tym: wodociągowych, ujęć wody ze strefami ochronnymi, cieplnych, gazowych i kanalizacyjnych lub służących do oczyszczania ścieków, oraz określający sposób odprowadzania wód opadowych, z podaniem niezbędnych spadków, przekrojów przewodów oraz charakterystycznych rzędnych, wymiarów i odległości, wraz z usytuowaniem przyłączy, urządzeń i punktów pomiarowych - w przypadku objęcia ich zakresem projektu (pkt 11.). Układ linii lub przewodów elektrycznych i telekomunikacyjnych oraz związanych z nim urządzeń technicznych, przedstawiony w powiązaniu z sieciami zewnętrznymi, z oznaczeniem miejsca i rzędnych w miarę potrzeby, przyłączenia do sieci zewnętrznych i złączy z instalacją obiektów budowlanych oraz charakterystycznych elementów, punktów pomiarowych, symboli i wymiarów - w przypadku objęcia ich zakresem projektu (pkt. 12.). Tym czasem w przedmiotowej sprawie, co słusznie zauważył Wojewoda – na rysunku PZT przedstawiono układ zewnętrznej instalacji wody, kanalizacji sanitarnej, gazu i elektrycznej wraz z przyłączami, w powiązaniu z fragmentem planowanego przebiegu ww. sieci, m. in. na działce nr [...]. Sieci te jednak nie zostały jeszcze wybudowane i są na etapie projektowania (przedstawiona umowa z 16 marca 2023 r.), a na rysunku nie przedstawiono ich połączenia z istniejącymi już sieciami (ich powstanie pozostaje zdarzeniem przyszłym i niepewnym). W opisie do projektu zagospodarowania terenu poinformowano, że przyłącza do sieci zaprojekowane zostaną według odrębnego opracowania, na warunkach określonych przez dysponenta sieci oraz zgodnie z umową drogową. Do projektu nie dołączono natomiast ani wspomnianych warunków określonych przez właściciela danej sieci, ani też nie przedstawiono sposobu powiązania przyłączy z istniejącą siecią zewnętrzną. Dodać należy, że zgodnie z § 2 ust. 4 pkt 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla całego obszaru planu obowiązuje zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej znajdującej się w publicznych drogach lub publicznych ciągach pieszych, znajdujących się w planie lub poza planem, natomiast ścieki sanitarne należy odprowadzać do sieci kanalizacji sanitarnej znajdującej się w publicznych drogach lub publicznych ciągach pieszych, znajdujących się w planie lub poza planem. Bezsporne jest, że w dacie wydawania przez Wojewodę zaskarżonej decyzji, określone planem miejscowym sieci: wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa i elektryczna, do których przyłączenie się planuje inwestor, nie zostały jeszcze wybudowane. W takim stanie rzeczy prawidłowa jest ocena Wojewody, że projektowany budynek zaprojektowano bez zaopatrzenia w wodę, gaz i energię elektryczną, a także bez możliwości odprowadzania ścieków, co nie odpowiada wymogom 5 ust. 1 pkt 2 p.b.

W dalszej części rozważań wskazać należy, że kolejnym powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę był brak przedłożenia przez inwestora pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych wydanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wymóg taki w niniejszej sprawie wynika § 4 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z art. 39 ust. 1 p.b. i nie był przez skarżącą Spółkę kwestionowany. Starosta wezwał inwestora do przedłożenia tego dokumentu, inwestor w piśmie z 22 stycznia 2024 r. wskazał, że taki dokument przekazuje w załączeniu. Niemniej wśród znajdujących się w aktach sprawy załączników do przedmiotowego pisma, brak jest spornej decyzji. Decyzji tej nie zawiera też projekt budowlany. Inwestor przedłożył decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z 16 maja 2023 r. dopiero na etapie postępowania sądowego. Wniosek dowodowy skarżącej Spółki zawarty w skardze oraz przedłożona decyzja nie wskazują na okoliczność przedłożenia żądanej decyzji organom administracji na etapie prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, w związku z czym nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnić należy skarżącej Spółce, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy (art. 134 § 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), która zakończona zostaje wydaniem decyzji administracyjnej, a podstawą wyrokowania są akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Dowody w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym dopuszcza się wyjątkowo, celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości (por. art. 106 § 3 p.p.s.a.). W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna decyzja konserwatora zabytków nie została przedłożona na etapie postępowania administracyjne, a skarżąca Spółka nie zaoferowała Sądowi dowodu przeczącego temu ustaleniu.

Rację w końcu przyznać należy Wojewodzie, że znajdujący się w aktach sprawy projekt architektoniczno-budowlany nie zawiera na stronie tytułowej podpisu Pani M. P. (projektantki), natomiast wskazana data opracowania – marzec 2003 r. nie koreluje z treścią pisma skarżącej Spółki z 22 stycznia 2024 r., wskazującego na wprowadzenie zmian w projekcie (por. pkt.: 2, 4, 7, 8, 9, 11, 13 oraz pkt 14. pisma znajdującego się na k. 9. akt administracyjnych organu pierwszej instancji), co stanowi naruszenie § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zawiązku z art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. Naruszenie to jednakże nie mogłoby stanowić podstawy odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy nie było objęte wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. postanowieniem nakładającym obowiązek usunięcia tych nieprawidłowości w określonym terminie. Wydane w sprawie postanowienie z 14 listopada 2023 r. nie obejmuje swoim zakresem wskazanych braków. Wskazane naruszenie prawa, z powodów wyjaśnionych uprzednio – nie powoduje jednakże uznania skargi za zasadną, ponieważ pozostałe podstawy odmowy udzielenia pozwolenia na budowę są prawnie uzasadnione.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez Wojewodę zakazu orzekania na niekorzyść strony, wskazać trzeba, że skarżąca Spółka naruszenia tego dopatruje się w stwierdzeniu przez organ drugiej instancji trzech dodatkowych powodów odmowy udzielenia pozwolenia na budowę (miejsca postojowe zależne, brak zezwolenia konserwatora zabytków na prowadzenia prac budowlanych, a także niewyjaśnienie powiązania sposobu powiązania inwestycji z sieciami infrastruktury). Sąd odniósł się już od oceny zasadności stanowiska Wojewody także w odniesieniu do tych przyczyn odmowy wydania skarżącej Spółce pozwolenia na budowę. Wypada jednak zauważyć, że wbrew twierdzeniom skargi zarówno element pozwolenia konserwatorskiego, jak i element dotyczący połączenia projektowanej infrastruktury do odpowiednich sieci zewnętrznych, był przedmiotem wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. postanowienia z 14 listopada 2023 r. (zob. pkt 11 i pkt 16 postanowienia, k. 6 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wyjaśnić również należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, w: B. Adamiak (red.), System Prawa Administracyjnego Procesowego, t. 2, cz. 5, s. 178 i n.; zob. uw. Do art. 136, Nb 1–5 oraz do art. 138 § 2, Nb 14). Zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest związany ani poczynionymi przez organ pierwszej instancji ustaleniami, dokonaną oceną dowodów, ani treścią decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ odwoławczy ma obowiązek brać pod uwagę okoliczności, które powstały po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, z tym zastrzeżeniem, że element nowości nie może doprowadzić do przekształcenia rozpoznawanej sprawy administracyjnej w nową sprawę (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., II OSK 3053/20). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie Wojewody dotyczy podmiotowo i przedmiotowo tej samej administracyjnej, która zastała załatwiona decyzją Starosty Puckiego z 9 lutego 2024 r., orzekającego jako organ pierwszej instancji. Decyzja Wojewody nie pogarsza także sytuacji prawnej skarżącej Spółki, ponieważ analogicznie jak Starosta – również Wojewoda odmówił skarżącej Spółce udzielenia uprawnienia w postaci pozwolenia na budowę. Słusznie zauważono w skardze, że zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, przy czym ugruntowane stanowisko judykatury, które Sąd podziela, wskazuje, że "niekorzyść" w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy rozumieć jako niekorzyść lub uszczerbek w materialnoprawnej sytuacji odwołującej się strony. Dla oceny, czy doszło do naruszenia tak określonego zakazu reformationis in peius niezbędne jest porównanie osnowy decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt. III OSK 75/21). Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu administracji rozstrzygnął o uprawnieniu skarżącej Spółki, w sposób tożsamy z rozstrzygnięciem Starosty. Ważne jest przy tym, że konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu, a w rozstrzygnięciu decyzji, uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, taka jest jego rola wynikająca z brzmienia art. 107 § 3 k.p.a. Objaśnienie to może być trafne lub błędne i dlatego powinno podlegać kontroli w drodze administracyjnej i sądowej, ale nie będzie ono ani oceną faktyczną, ani tym bardziej prawną (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 107. Wyd. 19, Warszawa 2024).

Końcowo za niezasadny uznać należy zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 98 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (§ 1). Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (§ 2). Zdaniem skarżącej Spółki, Starosta powinien był uwzględnić jej wniosek z 7 lutego 2024 r. o zawieszenie postępowania, w związku wątpliwościami organu dotyczącymi zebranego materiału dowodowego, jak również w związku trwającymi procedurami zmierzającymi do uzyskania przez inwestora decyzji ZRID. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo w okolicznościach tej sprawy zastosowały normę z art. 98 k.p.a. Przede wszystkim organy miał w tym względzie swobodę, ponieważ działały w ramach uznania administracyjnego. Prawidłowe jest w cenie Sądu stwierdzenie, że nawet w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie pozytywne przesłanki określone w tym przepisie organ nie musi uwzględniać wniosku strony. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może zawiesić", co wprost wskazuje na uznaniowość jego zastosowania. Gdyby zamiarem ustawodawcy było związanie organu wnioskiem strony, zgodnie z systematyką k.p.a. użyłby zwrotu "zawiesza", co wskazywałoby na obligatoryjność uwzględnienia wniosku strony, na której postępowanie zostało wszczęte (por. Wyrok NSA z 12 2023 r., II OSK 942/22). Sąd w pełni podziela także stanowisko Wojewody, że w tej sprawie wniosek skarżącej Spółki o zawieszenie postępowania, stanowił w istocie próbę obejścia art. 35 ust. 3 p.b., to jest przepisu umożliwiającego inwestorowi uzupełnienie dokumentacji architektoniczno-budowlanej w zakreślonym terminie. Niewątpliwie w trakcie prowadzonego postępowania inwestor nie wywiązywał się z nałożonych przez Starostę obowiązków usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (pomimo przedłużenia terminu do ich usunięcia), dlatego umożliwianie dalszego konwalidowania złożonego przez inwestora projektu architektoniczno-budowlanego, na podstawie przepisów o zawieszeniu postępowania byłoby sprzeczne z interesem społecznym, rozumianym jako obowiązek działania organów administracji na podstawie i w granicach prawa oraz zakazem arbitralnego uprzywilejowania wybranych podmiotów prawa. Zdaniem Sądu rację ma Wojewoda podnosząc, że skoro zgodnie z art. 33 ust. 2 p.b. wszelkie opinie, uzgodnienia, pozwolenia i inne dokumenty winny być wraz z projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno-budowlanym dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę, to niezasadnym byłoby zawieszanie postępowania po upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu na uzupełnienie braków projektu, tym bardziej, że jak wynika z treści wniosku o zawieszenie postępowania inwestor znajduje się dopiero na etapie uzyskiwania stosownych dokumentów (które winny zostać złożone wraz z wnioskiem). W takiej sytuacji inwestor ma prawo wystąpić z nowym, kompletnym wnioskiem, po uzyskaniu i zebraniu wszelkich niezbędnych dokumentów oraz spełnieniu wszelkich przesłanek wymaganych prawem.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne jest Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.