Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1715/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1440
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity.
article: art. 190,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sławomir Antoniuk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2012 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...], odmawiającą J. S. przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Powyższą decyzję J. S. uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2157/12 uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, gdyż nie podjął niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że skarżąca od dnia [...] sierpnia 2009 r. do dnia [...] sierpnia 2011 r. prowadziła działalność gospodarczą. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2012 r. została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy do dnia [...] kwietnia 2013 r. Przy czym skarżąca w początkowej fazie niezdolności do pracy w krótkim czasie przebyła [...], a w późniejszym okresie dołączyły dolegliwości związane z chorobami [...].

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie niewątpliwie [...] jest traktowany jako choroba nagła. U skarżącej wystąpił on po [...] dniach od zaprzestania przez nią prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem w bardzo krótkim okresie czasu. Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że zaprzestanie przez nią prowadzenia działalności gospodarczej było spowodowane między innymi stanem zdrowia.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można wykluczyć, że gdyby nie nagła choroba skarżącej, nadal prowadziłaby ona działalność gospodarczą podjętą w dniu [...] sierpnia 2009 r. i mając na uwadze jej wiek, byłaby w stanie wypracować odpowiedni okres niezbędny do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym.

Skarżąca na przestrzeni 47 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy ma uwzględnione 11 lat, 2 miesiące i 25 dni okresów składkowych i 3 lata, 8 miesięcy i 29 dni okresów nieskładkowych. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. W 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy udokumentowała 2 lata, 6 miesięcy i 8 dni. Ponadto skarżąca urodziła 5 dzieci i po okresie niezbędnym do ich odchowania podejmowała próby znalezienia zatrudnienia nie tylko jako bezrobotna lecz szukając również zatrudnienia indywidualnie u pracodawców znajdujących się w pobliżu jej miejsca zamieszkania.

Z załączonych do akt zaświadczeń wynika, że nie miała ona szans na znalezienie pracy nie tylko ze względu na niemożność jej zatrudnienia wynikającą z kondycji ekonomicznej tych firm, ale również z uwagi na brak wykształcenia i trudną sytuację ekonomiczną w rejonie zamieszkania.

Sąd pierwszej instancji podał, że poświęcenie się obowiązkom rodzinnym nie może być uznane za szczególną okoliczność, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, to jednak każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie. J. S. we wszystkich swoich pismach do organu podnosiła okoliczność braku w miejscu jej zamieszkania żłobka, jak również fakt istnienia tylko jednego przedszkola, w którym bardzo trudno było umieścić dzieci.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ ponownie rozpoznając sprawę obowiązany będzie uwzględnić stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r. którą odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji podał, że po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że J. S. na przestrzeni 47 lat życia udokumentowała 11 lat, 2 miesiące i 25 dni okresów składkowych i 3 lata, 8 miesięcy, 29 dni okresów nieskładkowych. W 10-leciu poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolności do pracy udokumentowała 2 lata, 6 miesięcy i 8 dni okresów składkowych zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych. W okresach od dnia [...] kwietnia 1989 r. do dnia [...] września 1997 r. i od dnia [...] sierpnia 2000 r. do dnia [...] lipca 2009 r. nie były przez nią odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podał również, iż wykonując wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2157/12 ustalił, że brak jest możliwości, aby stwierdzić, czy dzieci J. S. urodzone w latach 1983-1985 i w 1990 r. uczęszczały do przedszkola i czy były składane wnioski o ich przyjęcie. Ocenił, że sprawowanie przez wyżej wymienioną w okresie od września 2005 r. do lipca 2009 r. opieki na dziećmi nie stanowiło już przeszkody w podjęciu przez nią zatrudnienia. Sprawowanie opieki nad dziećmi ma wprawdzie duże znaczenie, to jednak nie czyni ono osób sprawujących opiekę niezdolnymi do pracy.

Powyższa decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stała się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie. W ocenie skarżącej, organ ponownie rozpoznając sprawę nie uwzględnił wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzedniego wyroku Sądu, co spowodowało, że zaskarżona decyzja po raz kolejny zawiera brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego oraz niezgodność uzasadnienia decyzji z wymaganiami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze podał, iż zastosował się do zaleceń Sądu i zbadał okoliczności, które wskazano w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2040/13 oddalił skargę J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Sąd wskazał, że przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy nie może być sama trudna sytuacja materialna wnioskodawcy. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku wykazania przez ubezpieczonego, że miał on wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności nie spełnił wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Z brzmienia art. 83 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności, wiążące się z dochodzonym świadczeniem.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, że nie zostały spełnione przesłanki, określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W przypadku skarżącej J. S. nie można bowiem stwierdzić, że na skutek szczególnych okoliczności nie spełniła ona warunków, przewidzianych w ustawie, do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby.

Bezrobocie – samo w sobie – nie stanowi szczególnej przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Czym innym jest bowiem trudność w znalezieniu pracy, a czym innym niemożność jej uzyskania lub niemożność jej podjęcia. Za usprawiedliwione – w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" – należy uznać bezrobocie występujące w powiązaniu z innymi zdarzeniami, np. koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, bądź obłożnie chorym członkiem rodziny, postępującą chorobą potwierdzoną orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wiekiem osoby bezrobotnej zbliżającym się do ustawowego wieku emerytalnego, itp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że w niniejszej sprawie kwestią decydującą o braku uprawnień skarżącej do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym były przerwy, jakie wystąpiły w ubezpieczeniu w latach 1989 -1997 i 2000-2009, a nie kwestia związana z bezrobociem. Na przestrzeni 47 lat życia – na dzień ustalenia całkowitej niezdolności do pracy posiadała ona łączny okres ubezpieczenia 15 lat, z czego 11 lat i 3 miesiące to okresy składkowe. W dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, udokumentowała jedynie 2 lata, 6 miesięcy i 8 dni okresów składkowych. Argumentacja skarżącej, sprowadzała się do twierdzenia, że urodziła 5 dzieci i zajmowała się ich wychowaniem, oraz że występowało w rejonie miejsca jej zamieszkania duże bezrobocie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dziećmi nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych okoliczność ta nie może być uznana za szczególną, usprawiedliwiającą bezczynność zawodową i dającą tytuł do świadczenia z ubezpieczenia społecznego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Wa 2040/13 uznał, że organ wykonał wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2157/12. Podał, że niewątpliwie skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, nie wystarcza to jednak do przyznania jej świadczenia o którym mowa w art. 83 ust. 1 ww. ustawy, gdyż nie jest to świadczenie socjalne. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę na fakt, że czworo dzieci skarżącej jest pełnoletnich i nie orzeczono wobec nich nawet częściowej niezdolności do pracy, ponadto mąż skarżącej jest zatrudniony i otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie.

J. S. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa.

W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: art. 3 § 1 w zw. z art. 153, art. 141 § 4 i art. 133 § 1 ppsa i w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

J. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia co do meritum sprawy a także o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podała, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż stan faktyczny niniejszej sprawy został dostatecznie wyjaśniony i ustalony w oparciu o pełny materiał dowodowy. Sąd pominął okoliczność zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej z powodu znacznego pogorszenia się stanu zdrowia, które następnie doprowadziło do orzeczenia względem niej całkowitej niezdolności do pracy. Wobec powyższego zaskarżony wyrok rażąco urąga wytycznym wskazanym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2157/12, który jest wiążący również dla Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1243/14 uchylił zaskarżony wyrok sygn. akt II SA/Wa 2040/13 oraz przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał, iż zaskarżona decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2157/12, zawierającym ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W takim przypadku stosownie do art.153 ppsa organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku, a naruszenie przez organ tego przepisu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę przede wszystkim kontroluje, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły ocenę prawną i wykonały wskazania zawarte w poprzednim wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2157/12 w jego uzasadnieniu dokonał wykładni przesłanki szczególnych okoliczności zawartej w art. 83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach oraz wskazał na potrzebę rozważenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy faktu spełnienia przez J. S. tej przesłanki. Sąd ten uznał, że w tym celu niezbędna była ocena, czy przy uwzględnieniu wieku skarżącej, gdyby nie nagła choroba nadal prowadziłaby ona działalność gospodarczą rozpoczętą w dniu [...] sierpnia 2009 r. i mogłaby wypracować okres niezbędny do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Skarżąca na przestrzeni 47 lat życia posiadała łączny okres ubezpieczenia 15 lat, z czego 11 lat i 3 miesiące to okresy składkowe. W 10 - leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy zamiast 5 lat udokumentowała ona 2 lata, 6 miesięcy i 8 dni. Należało również stwierdzić, czy w świetle powołanej przesłanki za usprawiedliwione należało uznać bezrobocie występujące w powiązaniu z innymi zdarzeniami, w tym sprawowaniem opieki nad pięciorgiem dzieci w miejscu zamieszkania pozbawionym możliwości skorzystania z opieki w żłobku, czy przedszkolu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w całości wykonał wskazania zawarte w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2157/12. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi bowiem do wniosku, iż uczynił to jedynie częściowo. Organ podał, że nie ma możliwości ustalenia, czy dzieci skarżącej uczęszczały do przedszkola i czy były składane wnioski o ich przyjęcie oraz ocenił, że sprawowanie opieki nad dziećmi w okresie od września 2005 r. do lipca 2009 r. nie stanowiło przeszkody w podjęciu przez nią zatrudnienia. Ponadto stwierdził, że skoro całkowita niezdolność skarżącej do pracy powstała w dniu [...] sierpnia 2011 r., to nie sposób uznać, że przyczyną rezygnacji w dniu [...] sierpnia 2011 r. z prowadzenia działalności gospodarczej był stan zdrowia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że organ naruszył art.153 ppsa, gdyż nie wykonał wskazania zawartego w tym wyroku w zakresie ustalenia istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czy zaprzestanie przez skarżącą prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło z powodu pogorszenia się jej stanu zdrowia, które następnie doprowadziło do orzeczenia względem niej całkowitej niezdolności do pracy. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności. Nie można wykluczyć, iż zły stan zdrowia, będący wynikiem postępującej ciężkiej choroby [...] i [...], narastał przez długi okres czasu przed orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Świadczy o tym chociażby okoliczność wystąpienia u niej pierwszego z trzech następujących po sobie w krótkich odstępach czasu [...] m.in. w dniu [...] sierpnia 2011 r., która to data została przez organ przyjęta jako data ustalenia u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy i jednocześnie jako data pogorszenia się jej stanu zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kwestia ta nie została w niniejszej sprawie ustalona i oceniona.

Zaskarżona decyzja została podjęta przy niewłaściwej ocenie stanu faktycznego bez wyjaśnienia okoliczności, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i z naruszeniem m.in. art. 153 ppsa co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, niewątpliwie zmniejszającymi możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08 LEX nr 516015, z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt IOSK167/11 LEX nr 990184, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 14 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 293/09 LEX nr 558745, z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2426/11 LEX nr 1145915).

Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył uzasadnienie wyroku z dnia 17 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 270/12 (LEX nr 1360847), w którym wyrażony został pogląd, że organy administracyjne są związane treścią właściwego orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast datą jej powstania tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym, wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Trudno zatem przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenie nadzwyczajne. W tego rodzaju sprawach data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy. Możliwość jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z powodu niemożności zatrudnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania uznał, że w tych warunkach ocena zasadności zarzutu naruszenia powołanego przepisu prawa materialnego byłaby przedwczesna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 15, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga okoliczność, iż decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2012 r. nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...], odmawiającą J. S. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2157/12, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaś stwierdził, że organ naruszył art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, gdyż nie podjął działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zwrócił też uwagę, że skarżąca zachorowała nagle, gdyż [...] należy traktować jako chorobę nagłą, po [...] dniach od zaprzestania działalności gospodarczej. W jego ocenie, gdyby nie powyższa choroba oraz kolejne schorzenia, byłaby ona w stanie wypracować odpowiedni okres do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Sąd wskazał także, że skarżąca urodziła pięcioro dzieci i po ich odchowaniu podejmowała próby znalezienia pracy, nie czekając tylko na oferty z urzędu pracy. Ponadto podniósł, że skarżąca we wszystkich pismach do organu powoływała się na okoliczność braku w miejscu jej zamieszkania żłobka oraz istnienie tylko jednego przedszkola, w którym bardzo trudno było umieścić dzieci. W związku z tym zalecił, by organ ponownie rozpoznając sprawę wziął pod uwagę powyższe okoliczności. Powyższy wyrok uprawomocnił się.

Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd, oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie przez Sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a więc nie tylko samą wykładnię w ścisłym tego słowa znaczeniu. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za wadliwe. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, i dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracji publicznej w sprawie.

Z kolei wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza ocenę przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie.

Mają one wyznaczyć kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, określają sposób ich postępowania w przyszłości, zmierzają do uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości.

Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi więc ścisły związek.

Zauważyć również trzeba, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, przyszłe postępowanie administracyjne, jak również ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne. Zatem sąd administracyjny, który ponownie orzeka w sprawie, może uwzględnić skargę na decyzję tylko jeżeli organ administracji nie zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu poprzednio zapadłego w tej sprawie wyroku.

W niniejszej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr[...] , utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu podał, że po wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nadal nie stwierdził przesłanki szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organ podał także, że wykonując wytyczne Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2157/12 ustalił, iż brak jest możliwości stwierdzenia, czy dzieci J. S. urodzone w latach 1983 – 1985 i 1990, uczęszczały do przedszkola i czy były składane wnioski o ich przyjęcie z uwagi na brak dokumentów z tych lat.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2040/13, oddalił skargę wskazując w uzasadnieniu w szczególności, że organ wykonał wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2157/12.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. S. od powyższego wyroku, wyrokiem z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1243/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że Prezes ZUS w całości wykonał wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 12 kwietnia 2013 r., bowiem analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że uczynił to jedynie częściowo. Podał bowiem, że nie ma możliwości ustalenia, czy dzieci skarżącej uczęszczały do przedszkola i czy były składne wnioski o ich przyjęcie. Ocenił też, że sprawowanie opieki nad dziećmi od września 2005 r. do lipca 2009 r., nie stanowiło przeszkody w podjęciu przez nią zatrudnienia. Ponadto stwierdził, że skoro całkowita niezdolność skarżącej do pracy powstała w dniu [...] sierpnia 2011 r., to nie sposób uznać, że przyczyną rezygnacji przez nią w dniu [...] sierpnia 2011 r. z prowadzenia działalności gospodarczej był stan zdrowia.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, iż organ naruszył art. 153 ppsa, gdyż nie wykonał wskazania zawartego w wyroku w zakresie ustalenia istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności, czy zaprzestanie przez skarżącą działalności gospodarczej, nastąpiło z powodu pogorszenia się jej stanu zdrowia, które następnie doprowadziło do orzeczenia wobec niej całkowitej niezdolności do pracy. Nie można bowiem wykluczyć, że zły stan zdrowia, będący wynikiem postępującej u skarżącej ciężkiej choroby [...] i [...], narastał przez długi okres czasu przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy, o czym świadczy chociażby okoliczność wystąpienia u niej pierwszego z trzech [...] m.in. w dniu [...] sierpnia 2011 r. która to data została przez organ przyjęta jako data powstania całkowitej niezdolności do pracy i jednocześnie data pogorszenia się jej stanu zdrowia.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, iż art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440 ), nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, niewątpliwie zmniejszającymi możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy.

Sąd kasacyjny podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 270/2 (Lex nr 1360847), zgodnie z którym organy administracyjne są związane treścią właściwego orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, natomiast data jej powstania tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym, wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Trudno zatem przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenie nadzwyczajne. W tego rodzaju sprawach data powstania niezdolności do pracy nie mieści się wśród ustawowych przesłanek z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Możliwość jej wcześniejszego powstania może być jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z powodu niemożności zatrudnienia.

Jednocześnie Sąd kasacyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni podaną ocenę prawną.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni prawa, tj. przepisu art. 153 ppsa oraz art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie daty ustalenia niezdolności do pracy w aspekcie przesłanki szczególnych okoliczności w rozumieniu ww. art. 83 ust. 1.

Natomiast w myśl art. 190 zd. 1 ppsa, Sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając na uwadze kategoryczne stwierdzenia Sądu kasacyjnego o naruszeniu przez organ w zaskarżonej decyzji przepisu art. 153 ppsa, Sąd orzekający zobligowany był do jej uchylenia.

Zatem rozpoznając sprawę ponownie Prezes ZUS winien w pierwszej kolejności zbadać, czy zaprzestanie przez skarżącą prowadzenia działalności gospodarczej nastąpiło z powodu pogorszenia się jej stanu zdrowia, które następnie skutkowało orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Organ zobowiązany będzie również do ustalenia daty powstania faktycznej niezdolności do pracy skutkującej niemożnością kontynuowania przez skarżącą zatrudnienia bądź innej działalności objętej ubezpieczeniem rentowym i emerytalnym, w kontekście braku związania datą ustaloną w orzeczeniu przez lekarza orzecznika ZUS bądź komisję lekarską ZUS.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczona na podstawie art. 152 powołanej ustawy.