Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 630/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 8 ust 8, art. 24, art. 25, art. 27 ust. 1, art. 33
journal: Dz.U. 2021 poz 1912
law: ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)
article: art. 104 ust. 5, ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skarg W. L. i J. L. oraz S. M., W. M., M. Ż. i A. Z. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr GK-II.7213.60.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów - skargi oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 8 kwietnia 2022 r., nr GK-II.7213.60.2021 utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [....] (dalej: "Organ I instancji", "Starosta") z 17 lipca 2020 r. nr IG.6821.4.37.2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.

W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1912 z późn. zm.; dalej: "ustawa o scalaniu i wymianie gruntów").

Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Starosta Powiatu [....] po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego gruntów i wykonaniu prac geodezyjno-projektowych oraz technicznych, decyzją z 17 lipca 2020 r. nr IG.6821.4.37.2019 zatwierdził projekt scalania gruntów położonych w obszarze miasta P. gm., o ogólnym obszarze 1991,1103 ha.

Od powyższej decyzji Starosty do Wojewody Podkarpackiego wpłynęło 10 odwołań wniesionych przez uczestników postępowania, w tym odwołania Skarżących.

Po rozpatrzeniu złożonych odwołań, Wojewoda Podkarpacki opisaną na wstępie decyzją z 8 kwietnia 2022 r., nr GK-II.7213.60.2021 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyjątkową rolę scalenia gruntów w kształtowaniu ustroju rolnego na obszarach wiejskich, wynikającą także z ustawy scaleniowej. Podkreślił, że w myśl art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów scalenie gruntów jest zabiegiem urządzeniowo - rolnym mającym na celu tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie, poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Scalenie gruntów w swym zakresie obejmuje uporządkowanie sieci dróg transportu rolnego poprzez zaprojektowanie i wytyczenie funkcjonalnej sieci dróg dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych oraz dojazdów do zabudowań gospodarczych. Podczas scalenia realizuje się także zadania wpływające na regulację stosunków wodnych na danym obszarze, również w zakresie małej retencji oraz zadania wpływające na poprawę walorów estetycznych krajobrazu rolniczego, przy czym poprawę warunków gospodarowania należy określać zarówno w wymiarze społecznym, jak i przestrzennym. Z kolei stosownie do art. 3 ust. 2 ww. ustawy, postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Wniosek złożony przez większość właścicieli gruntów determinuje wszczęcie i prowadzenie postępowania scaleniowego. W tym stanie prawnym nie ma znaczenia zgoda bądź brak zgody pozostałych uczestników postępowania, czy ewentualne wycofanie zgody, gdyż prawidłowe wszczęcie postępowania traktuje się jako skuteczne dla dalszego toku postępowania.

Wojewoda wyjaśnił, że zasady tworzenia projektu scalenia gruntów wypracowuje samorząd terytorialny i rolniczy. Postępowanie scaleniowe gruntów prowadzi starosta z udziałem rady uczestników scalenia w składzie od 3 do 12 osób, jako społecznego organu doradczego, wybieranego i odwoływanego przez uczestników scalenia (art. 9 ustawy). Grunty objęte scaleniem szacuje, oraz opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta - projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. W skład ww. komisji wchodzi rada uczestników scalenia oraz przedstawiciele samorządu terytorialnego i rolniczego. Ponadto grunty objęte postępowaniem scaleniowym podlegają oszacowaniu według zasad przyjętych przez uczestników scalenia, w drodze uchwały. Zgodnie z art. 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nie przekraczającej ±3 %. W toku postępowania scaleniowego możliwa jest zmiana struktury obszarowej gospodarstw rolnych, poprzez pomniejszanie i powiększanie obszaru gruntów należących do uczestnika scalenia na jego wniosek, w zamian za dopłaty pieniężne. Wysokość dopłat pieniężnych ustala się według cen przyjętych przez uczestników scalenia przy szacowaniu gruntów objętych scaleniem (art. 8 ustawy). Dopłaty pieniężne z tytułu pomniejszania i powiększania gospodarstw, powinny się bilansować. Wydzielenie gruntów zabudowanych, w wyniku scalenia gruntów innemu uczestnikowi scalenia jest dopuszczalne tylko za zgodą tego uczestnika scalenia oraz za zgodą dotychczasowego właściciela i pod warunkiem: rozbiórki lub przeniesienia przez dotychczasowego właściciela zabudowań w oznaczonym terminie albo wyrażenia zgody przez dotychczasowego właściciela na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce lub w innej formie. Projekt scalenia gruntów opracowuje się (tworzy) na zasadach wypracowanych przez uczestników scalenia w toku postępowania scaleniowego, dotyczącego wielu uczestników - właścicieli gruntów położonych na obszarze scalenia. Stanem wyjściowym są uprawnienia wynikające z dotychczasowego stanu posiadania gruntów i życzenia oraz wnioski uczestników scalenia do opracowywanego projektu scalenia. Uczestnicy scalenia muszą liczyć się z konsekwencją postępowania scaleniowego, która polega na tym, że często dochodzi do zmiany właścicieli gruntów objętych scaleniem. Konieczność zapewnienia poprawy struktury gospodarstw po scaleniu niesie za sobą skutek w postaci zmiany właścicieli.

W przedmiotowej sprawie na podstawie umowy z [...] października 2016 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] przyznał Staroście [...] pomoc finansową na realizację operacji pn. "Scalenie gruntów położonych w obszarze miasta P. gmina [...]" w ramach współfinansowanego przez Unię Europejską poddziałania "Wsparcie na inwestycje związane z rozwojem, modernizacją i dofinansowaniem rolnictwa i leśnictwa" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020".

W niniejszej sprawie postępowanie scaleniowe gruntów w obszarze miasta P. gm. [...], zostało wszczęte postanowieniem Starosty [...] z [...] września 2015 r. nr [...] na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Postępowaniem tym objęto cały obszar miasta P. gm. [....], w jego granicach administracyjnych o powierzchni 1991,1103 ha. Postanowienie to stało się ostateczne z dniem 30 października 2015 r.

Następnie pismem z 23 czerwca 2016 r. Starosta [...] upoważnił geodetę uprawnionego – S.G. do wykonania szacunku porównawczego gruntów objętych scaleniem oraz opracowania projektu scalenia gruntów.

Następnie na zebraniu uczestników scalenia w dniu 3 listopada 2016 r. została wybrana rada uczestników scalenia w składzie 12 osób, natomiast postanowieniem z 29 grudnia 2016 r. Starosta powołał komisję pełniącą funkcje doradcze przy przeprowadzeniu szacunku porównawczego gruntów, opracowaniu projektu scalenia i opiniowaniu zastrzeżeń do przeprowadzonego szacunku porównawczego oraz opracowanego projektu scalenia gruntów w obszarze miasta P. gm. [....], w liczbie 16 osób.

Następnie w dniu 7 marca 2017 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia, którego celem było określenie zasad szacunku gruntów w drodze uchwały, jednak w trakcie zebrania stwierdzono brak wymaganej liczby uczestników scalenia do podjęcia uchwały. Z kolei na następnym zebraniu uczestników scalenia w dniu 23 marca 2017 r. podjęto uchwałę w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów, położonych w obszarze scalenia. Uchwała zapadła większością ¾ głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu. Szacunek porównawczy gruntów objętych scaleniem został dokonany przez geodetę – projektanta przy udziale komisji pełniącej funkcje doradcze.

Na kolejnym zebraniu uczestników w dniu 24 maja 2017 r. ogłoszono wyniki oszacowania gruntów objętych scaleniem, a następnie wyniki te zostały udostępnione do publicznego wglądu zainteresowanym uczestnikom scalenia, jednak w terminach tych nie wniesiono zastrzeżeń.

Na zebraniu w dniu 22 czerwca 2017 r. podjęto uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów. Uchwała ta zapadła większością ¾ głosów uczestników scalenia obecnych na zebraniu.

Z kolei w dniach od 30 czerwca 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. nastąpiło zapoznanie uczestników scalenia z porównawczą wartością szacunkową ich gruntów i wartością części składowych, a także zebranie życzeń dotyczących lokalizacji nowoprojektowanych gruntów oraz wniosków na pomniejszenie lub powiększenie gospodarstw i zniesienie współwłasności.

Wartość części składowych gruntów oznaczonych przed scaleniem w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu ewid. miasta P. jako działki nr [...] przyjęto zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego.

Uczestnicy scalenia otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane z uwzględnieniem powiększenia lub pomniejszenia gospodarstwa na wniosek zainteresowanych w zamian za dopłaty pieniężne. W przypadkach, gdy ze względów technicznych nie było możliwości wydzielenia gruntów o równej wartości szacunkowej zastosowano dopłaty pieniężne.

W oparciu o wstępny projekt rozmieszczenia działek ekwiwalentowych (tzw. "ustawkę"), poprawiony o zgłoszone uwagi uczestników scalenia wykonano projekt szczegółowy, wykazany na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu. Sporządzone zostały również szkice wyznaczenia projektu scalenia na gruncie.

Projekt scalenia gruntów miasta P. opracowano w ten sposób, że do wydzielonych gruntów zaprojektowano sieć gminnych dróg dojazdowych. Siedliskowe grunty zabudowane w większości pozostawiono w dotychczasowym stanie posiadania. Zmiany granic tych gruntów były dokonywane jedynie na zgodny wniosek uczestników scalenia. Na pozostałym obszarze, projekt scalenia opracowano uwzględniając w miarę możliwości życzenia złożone przez uczestników scalenia, biorąc pod uwagę położenie i wartości gruntów przed scaleniem oraz ustalenia projektu ogólnego scalenia gruntów. Kształt i układ zaprojektowanych działek na obszarze scalenia, uzależniony był od układu dróg, sieci urządzeń melioracji wodnych, ukształtowania terenu oraz przewidywanego przeznaczenia gruntów. Uczestnicy scalenia gruntów otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, to znaczy o podobnej powierzchni, strukturze użytków rolnych i jakości bonitacyjnej z uwzględnieniem powiększenia lub pomniejszenia gospodarstwa na wniosek zainteresowanych w zamian za dopłaty pieniężne.

Geodeta - projektant scalenia przy udziale komisji opracował wstępny projekt rozmieszczenia działek poszczególnych uczestników scalenia, tzw. "ustawkę". W dniach od 6 marca 2019 r. do 5 listopada 2019 r. uczestnikom scalenia — po uprzednim indywidualnym zawiadomieniu przez wykonawcę prac został okazany wstępny projekt. Projektowany przebieg nowo wyznaczonych granic został okazany na gruncie, natomiast okazanie części opisowo-kartograficznej, w skład której wchodzą: rejestr szacunku porównawczego gruntów po scaleniu oraz mapa obszaru scalenia, odbyło się w siedzibie zespołu scaleniowego w P. Do projektu scalenia złożonych zostało 22 zastrzeżeń przez 29 uczestników scalenia (co stanowi 1,03 % ogólnej liczby uczestników scalenia).

Zastrzeżenia te były przedmiotem opiniowania przez komisję pełniącą funkcje doradcze. Opiniowanie zastrzeżeń złożonych do projektu scalenia odbywało się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia. W trakcie opiniowania zastrzeżeń komisja dokonywała oględzin na gruncie. Z posiedzenia komisji opiniującej zastrzeżenia do projektu scalenia sporządzono protokoły, a propozycje zmian w projekcie scalenia zostały przedstawione przez geodetę projektanta scalenia w sposób graficzny i opisowy.

W wyniku rozpatrzenia wniesionych zastrzeżeń 9 zostało uwzględnionych w całości i wniesiono zmiany do projektu scalenia, dla 8 zgłoszonych zastrzeżeń wniesiono zmiany do projektu scalenia dla części uwag, 5 zastrzeżeń nie zostało uwzględnionych, natomiast 1 zastrzeżenie zostało wycofane przez uczestników.

W związku ze złożonym przez Starostę [...] wnioskiem o załatwienie sprawy lub wyznaczenie innego organu do jej załatwienia, Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] wyznaczył Starostę Powiatu [...] do załatwienia sprawy.

Opracowany projekt scalenia gruntów położonych w obszarze miasta P. gm. [...] o ogólnym obszarze 1991,1103 ha został zatwierdzony przez Starostę Powiatu [...] decyzją z 17 lipca 2020 r. nr IG.6821.4.37.2019. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na terminy wykonania następujących etapów prac: zagospodarowania poscaleniowego, założenia ewidencji gruntów, sporządzenia dokumentacji do wpisu do ksiąg wieczystych.

Od powyższej decyzji odwołało się dziecięciu uczestników scalenia (8 odwołań).

Po rozpatrzeniu ww. odwołań, Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W wyniku rozpoznania skarg wniesionych przez B.M. działającego przez pełnomocnika S.M., A.C., W. i J.L. reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 790/21 uchylił zaskarżoną decyzję, z uwagi na nierozpoznane wszystkich odowłań.

W trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania, stosując się do zaleceń tut. Sadu, Wojewoda zwrócił się do Organu I instancji o uzupełnienie dokumentów w zakresie pełnomocnictwa udzielonego J.K. przez D.K.

Następnie do Organu II instancji wpłynęło "pełnomocnictwo szczególne" udzielone J.K. przez D.K. do występowania w jego imieniu w sprawie scalenia gruntów.

W dalszej kolejności Starosta przekazał Wojewodzie ww. pełnomocnictwo z dnia 4 września 2017 r.

Badając na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy zarzuty zawarte w odwołaniach złożonych od decyzji Starosty, Wojewoda Podkarpacki ustalił następujący stan faktyczny przedmiotowej sprawy.

W.L. i J.L. w złożonym odwołaniu nie zgodzili się z przyznaniem całej drogi (działki nr [...]) J.S. Zaznaczyli, że razem z J.S. dojazd do swoich działek z ul. [...] i [...]. Podali, że w zaskarżonej decyzji zaproponowano im rekompensatę pieniężną za grunt przekazany na ul. [...] z drogi oznaczonej przed scaleniem jako działka nr [...] (w projekcie scalenia działka nr [...]), na co od pierwszego spotkania z kierownikiem scaleń nie wyrażali zgody. W odwołaniu ww. podnieśli również, że J.L. nie był uważany za stronę, ponieważ nie był informowany pisemnie o terminach posiedzeń komisji doradczej i organu scaleniowego, a ostatnie pismo jakie otrzymał datowane było na dzień 11 lipca 2019 r.

Odnosząc się do powyższego odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że z analizy treści złożonych życzeń (nr rejestru przed scaleniem [...] i [...]) wynika, że J.L. oraz W.L. nie wskazywali chęci pozyskania gruntu pod dotychczasową drogą (działka przed scaleniem nr [...]). Wnioskowali o wydzielenie należnego ekwiwalentu na dotychczasowych działkach.

Wojewoda wyjaśnił również, że na terenie miasta P. przed scaleniem J.L. posiadał działki nr [...], [...] o łącznej powierzchni 0,6210 ha, oszacowane na 496,80 punktów szacunkowych, za które w wyniku scalenia otrzymał ekwiwalent gruntowy w działce nr [...] o powierzchni 0,6210 ha, oszacowanej na 496,80 punktów szacunkowych. Odchyłka wyniosła 0,00 punktów szacunkowych, przy dopuszczalnej ± 14,90 punktu. Skarżącemu wydzielono pełny należny ekwiwalent gruntowy.

Z kolei J.L. i W.L. przed scaleniem posiadali działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,3899 ha, oszacowane na 302,97 punktów szacunkowych, za które w wyniku scalenia otrzymali ekwiwalent gruntowy w działkach nr [...], [...] o łącznej powierzchni 0,3690 ha, oszacowane na 286,18 punktów szacunkowych. Odchyłka wyniosła – 16,79 punktów szacunkowych, przy dopuszczalnej ± 9,09 punktu. Z tytułu wydzielenia ekwiwalentu gruntowego o mniejszej wartości niż posiadali przed scaleniem przydzielono zainteresowanej dopłatę pieniężną w wysokości 4.197,50 zł. Wydzielono pełny należny ekwiwalent gruntowy.

Wojewoda wskazał, że pomniejszenie powierzchni wynika jedynie z zaprojektowania wzdłuż działki nr [...] (przed scaleniem działka nr [...]) od strony południowej szerszej drogi (działka przed scaleniem nr [...], po scaleniu nr [...]), niż istniała w tym miejscu przed scaleniem. Wojewoda zwrócił uwagę, że do wszystkich działek Skarżących istnieje dojazd drogą gminną.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że z akt sprawy jednoznacznie wynika w jaki sposób informowano uczestników scalenia o poszczególnych etapach procedury scaleniowej, w jaki sposób mogli w niej uczestniczyć i co było przedmiotem poszczególnych etapów. Odpowiednie zawiadomienia m.in. o wszczęciu postępowania scaleniowego, zebraniu w sprawie wyboru rady uczestników scalenia, powołaniu komisji pełniącej funkcje doradcze, innych zebraniach, okazaniu projektu scalenia gruntów oraz zebraniu w sprawie wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów były wywieszane na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...], w Urzędzie Miejskim w P. oraz na terenie miasta P.

Ponadto z rejestru szacunku gruntów przed i po scaleniu – poz. [...] (własność J.L.) i poz. [...] (własność W. i J.L.) wynika, że Skarżący zapoznali się z wartością i powierzchnią posiadanych nieruchomości, co poświadczają złożone podpisy. W kartach uczestników scalenia widnieją również podpisy ww. Skarżących, a to w odpowiednich rubrykach zawierających:

– treść życzeń i uzgodnień dotyczących lokalizacji gospodarstwa, gdzie dnia 17.10.2017 r. w poz. rejestrowej nr [...] odnotowano, że "całość należnego ekwiwalentu na wartość 496,80 pkt wydzielić na dotychczasowych działkach własnych nr [...] i [...] zabudowanych oraz przeznaczonych pod zabudowę w komp. nr [...] jako jedną działkę", natomiast w poz. rejestrowej nr [...] odnotowano, że "należny ekwiwalent wydzielić na dotychczasowych działkach własnych nr [...] i [...] położonych przy ulicy [...] na ogólną wartość 302,97 pkt";

– szczegółowe rozmieszczenie działek w gospodarstwie, gdzie dnia 23.08.2018 r. w poz. rej. J.L. złożył podpis pod oświadczeniem, że zapoznał się ze wstępnym projektem rozmieszczenia działek ekwiwalentowych - "ustawką" i nie wnosi do niego zastrzeżeń, zaś poz. rej. nr 1154 odnotowano: "Po zapoznaniu się ze wstępnym projektem strony wnoszą: Brakujący ekwiwalent należy wydzielić z działki gminnej (droga) w projekcie (...) nr [...]";

– wykaz zaprojektowanych ekwiwalentów, gdzie dnia 17.09.2019 r. widnieje podpis J.L. pod oświadczeniem: "Za wydzielony w wyniku scalenia gruntów ekwiwalent wyrażam zgodę i nie wnoszę zastrzeżeń. Granice działki(ek), powierzchnia i wartość są mi znane. Z zasadami objęcia w posiadanie zostałem zapoznany. Ponadto wyrażam zgodę na (...) dopłatę mi ustalonej kwoty pieniężnej w wysokości 4197,50 zł".

Zdaniem Wojewody ww. okoliczności jednoznacznie wskazują, że zarzuty dotyczące braku informowania Skarżących o poszczególnych terminach, są niezasadne, gdyż akta sprawy potwierdzają, że organ prowadzący postępowanie scaleniowe dochował w tym aspekcie wszelkiej staranności i wymogów określonych w ustawie.

Z kolei S.M. reprezentowany przez pełnomocnika S.M. w odwołaniu wniósł o jej zmianę oraz uchylenie rozstrzygnięcia w sprawie przydzielenia działki nr [...] z przyczyn podanych w piśmie z 9 lipca 2020 r., z którego wynika, że zwrócił się o zmianę działki nr [...] w P. na działkę nr [...], dzierżawioną przez nich od Skarbu Państwa. Zaznaczył, że powyższa zmiana będzie dla nich korzystna i pozwoli zrealizować cele scalenia, gdyż działka ta leży obok posiadanych działek. Podał, że w przypadku braku zgody na zaproponowane rozwiązanie, nie wyraża zgody na przydzielenie działki nr [...], gdyż posiada ona złe usytuowanie i jej wykorzystanie rolnicze będzie znacząco utrudnione lub całkowicie niemożliwe.

Rozpoznając ww. odwołanie Wojewoda podał, że B.M. przed scaleniem posiadał działki nr [...], [...] o łącznej powierzchni 0,5110 ha, oszacowane na 36,48 punktów szacunkowych, za które w wyniku scalenia otrzymał ekwiwalent gruntowy w działce nr [...] o powierzchni 0,4623 ha, oszacowanej na 32,76 punktów szacunkowych. Odchyłka wynosi – 3,72 punkty szacunkowe, przy czym odchyłka dopuszczalna wynosiła ± 1,09 punktu. Za wydzielony w wyniku scalenia grunt o wartości mniejszej niż wartość gruntu posiadanego przed scaleniem naliczona została na rzecz B.M. dopłata w wysokości 930,00 zł. Wydzielony został pełny należny ekwiwalent gruntowy.

Wojewoda zaznaczył, że działka nr [...] leży w miejscu położenia starych działek nr [...], [...]. Zmniejszona powierzchnia otrzymanego gruntu ma związek z zaprojektowaniem szerszej niż istniejąca przed scaleniem drogi wzdłuż południowo-zachodniej granicy posiadanego przez Skarżącego gruntu.

Podsumowując powyższe, Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie scaleniowe gruntów przeprowadza się z udziałem i dla dobra właścicieli tych gruntów w celu poprawienia warunków życia i gospodarowania mieszkańców wsi. Celem scalenia gruntów jest w miejsce dotychczasowej szachownicy gruntów, zaprojektowanie funkcjonalnej sieci dróg ogólnodostępnych do wszystkich gruntów siedliskowych i rolnych oraz racjonalne ukształtowanie układu i kształtu działek. Skutkiem prawnym scalenia gruntów jest to, że wszystkie osoby zainteresowane tracą prawa własności do gruntów dotychczas posiadanych, a zachowują w tym samym rozmiarze prawa do wydzielonych w drodze scalenia gruntu ekwiwalentnego.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli: W.L. i J.L. oraz B.M. i S.M.

W.L. i J.L. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucili naruszenie przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, co skutkowało okolicznością, iż strona postępowania jaką są J.L. i W.L. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, m.in. z uwagi na fakt, iż nie zostali zawiadomieni o obradach komisji społecznej oraz o czynnościach podejmowanych w sprawie;

b) art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez zawarcie w treści zaskarżonej decyzji niepełnego uzasadnienia faktycznego oraz brak uzasadnienia prawnego, a przez to naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj.: praworządności, prawdy obiektywnej, informowania stron i wyjaśniania przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy;

c) art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a. polegający na wybiórczym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niedopełnieniu spoczywającego na organie administracji obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a naruszenie to miało istotny wpływ na jej wynik;

d) art. 9 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nienależyte poinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, [pic]pomimo interwencji stron podejmowanych w tym zakresie, co przełożyło się na wydanie niepełnego i wadliwego uzasadnienia prawnego jak i faktycznego zaskarżanej decyzji;

e) art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez niezgodności ocen Organu orzekającego dotyczących uwzględnienia interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia oraz zaniechanie rzetelnego zbadania sytuacji i argumentów stron, przy jednoczesnym bezpodstawnym przyjęciu, że cel ustawy został osiągnięty oraz przez nie wydzielenie drogi dojazdowej do działki Skarżących;

f) art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez niezagwarantowanie Skarżącym czynnego udziału na wstępnym etapie postępowania, a w konsekwencji uniemożliwieniu im uczestniczenia na zebraniu uczestników scalenia i tym samym braku wpływu na tok prowadzonego postępowania;

g) art. 13 ust. 2 ww. ustawy poprzez zwołanie zebrania w sprawie szacunku gruntów z pominięciem udziału Skarżących;

h) art. 8 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wskutek nieuwzględnienia zarzutu Skarżących dotyczącego zasadności zatwierdzenia projektu scalenia, który przyznaje Skarżącym, jako uczestnikom scalenia w zamian za grunty dotychczas posiadane, grunty o wartości szacunkowej mniejszej niż grunty dotychczas posiadane, gdzie różnica w wartości szacunkowej przekracza 3%;

i) art. 32 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równości obywatela wobec prawa oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co narazi Skarżących na szkody oraz narusza ich prawa majątkowe;

j) art. 21 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności, bez szczegółowej analizy i przekonującego uzasadnienia, że jest to rozstrzygnięcie jedyne i optymalne dla zabezpieczenia interesów członków postępowania scaleniowego.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie od Organu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych prawem.

Z kolei B.M. i S.M. działająca osobiście i jako pełnomocnik B.M. zaskarżyła decyzję Wojewody w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

1. art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który reguluje scalenie jako akcję zmierzającą do uporządkowania stanu gruntów na danym terenie inicjowaną i akceptowaną generalnie przez większość. Interesy właścicieli nieruchomości chronione są odpowiednią procedurą, w ramach której projektowane rozwiązania mają być ujawniane, uprawnienie do udziału w podejmowaniu najbardziej istotnych decyzji należy do wszystkich zainteresowanych, zgłaszane zastrzeżenia mają być rozpatrywane komisyjnie, wreszcie uczestnicy reprezentowani są przez wybieraną przez siebie radę (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 150/15). W takiej sytuacji arbitralne podejmowanie decyzji przez Biuro Geodezji, czy Starostę jest wykluczone, a działania takie naruszają wprost przepisy ustawy scaleniowej;

2. art. 5 ust. 1 ww. ustawy, z którego wynika, że "jeżeli do racjonalnego ukształtowania gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych zachodzi potrzeba zmiany ich położenia w drodze wzajemnej wymiany, wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych gruntów". Skarżący wyjaśnili, że nie wyrazili zgody na zamianę ich działki na inną działkę "na górze" na której są same darnie i nie nadaje się do użytkowania. Działania podjęte przez biuro nie mają charakteru wydzielenia ekwiwalentu, a zwykłej, prostej wymiany, na którą nie wyrażają zgody;

3. art 35 ust 1 - 5 prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I Instancji pomimo, iż nie zostały przeprowadzone czynności przed geodetą uprawnionym, wskazane w tych normach, m.in. czynności na gruncie, o których strony powinny być zawiadomione na 7 dni przed terminem oraz nie sporządzono protokołu granicznego;

4. art. 2 i art. 7 w zw. z art 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez działanie Organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa oraz art. 6 k.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności poprzez uniemożliwienie Stronie skarżącej dochodzenia swoich praw w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W ocenie Skarżących zostało naruszone prawo do obrony;

5. art. 24 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu l instancji pomimo, iż Organ I instancji nie wykazał, że umożliwił stronie zgłoszenia zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów;

6. art. 28 ust. 3 ww. ustawy poprzez niedoręczenie decyzji w sprawie wymiany gruntów.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji; o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargi, Wojewoda wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Skarga W. i J.L. została zarejestrowana w tut. Sądzie pod sygnaturą II SA/Rz 630/22, natomiast skarga B. i S.M. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Rz 631/22.

Postanowieniem z 25 października 2022 r. wydanym podczas rozprawy, Sąd działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") postanowił połączyć sprawy o sygn. akt II SA/Rz 630/22 i II SA/Rz 631/22 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygn. II SA/Rz 630/22.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnia, że w dniu 10 lutego 2022 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych ( Dz.U. z 2022 r., poz. 32), którą dokonano zmiany art. 33 ust. 2 dotychczasowego brzmienia ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz dodano ust. 3-6.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem:

2. Nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat.

3. Nie uchyla się decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów z przyczyn określonych w art. 145-145b ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęły 2 lata.

4. Odwołanie od decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów rozpatruje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ właściwy do rozpatrzenia odwołania.

5. Wojewódzki sąd administracyjny rozpatruje skargę w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania skargi przez właściwy sąd. Jeżeli skarga nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych lub jej nieopłacenia, bieg terminu, o którym mowa w zdaniu pierwszym, rozpoczyna się z dniem jej opłacenia i usunięcia braków formalnych.

6. Sąd administracyjny, w przypadku uwzględnienia skargi w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów po upływie terminu, o którym mowa w ust. 5, stwierdza wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów z naruszeniem prawa.

Przewidziane w art. 4 ustawy o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych, przepisy intertemporalne czyli tzw. przepisy międzyczasowe, określające sposób postępowania w sprawach na przełomie zmian prawnych, przewidują sposób postępowania: w sprawach scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie powołanych przepisów; w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy; postępowań scaleniowych lub wymiennych wznowionych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy; postępowań w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów.

Przepisy te nie regulują, poza sytuacją opisaną w art. 33 ust 5 i 6, kwestii orzekania przez Sąd w sprawach scaleniowych po wejściu w życie tych przepisów. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że zmienione przepisy ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a w tym przepis art. 33 ust 2 obowiązują od dnia wejścia w życie.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że upłynął 2 miesięczny termin od dnia otrzymania skargi przez sąd administracyjny ( 27 maja 2022 r.). Konsekwencją powyższego jest ograniczona kompetencja Sądu przy ocenie skutków stwierdzonych naruszeń.

Po wniesieniu skargi powstała przeszkoda procesowa uniemożliwiająca procedowanie tj. śmierć Skarżącego B.M. Po zawieszeniu z tej przyczyny postępowania, zostało ono podjęte postanowieniem z 20 lutego 2023 r. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] grudnia 2022 r., sygn. akt [...] ustalono następców prawnych B.M. w osobach S.M., W.M., M.Ż. i A.Z., z udziałem których toczy się aktualne postępowanie.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji wyjaśnić należy, że pomimo zmiany przepisów dotyczących kontroli decyzji scaleniowych po upływie terminu przewidzianego w art. 33 ust. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, nadal aktualne pozostało ukształtowane i jednolite stanowisko sądów administracyjnych odnośnie wad stanowiących podstawę do wzruszenia decyzji scaleniowej.

Podkreśla się w nim, że decyzja scaleniowa nie ma jednego adresata. Nie kształtuje sytuacji prawnej konkretnego (pojedynczego) podmiotu, ale kierowana jest do podmiotowości zbiorowej. Jej adresatem są właściciele nieruchomości znajdującej się w obszarze scalania. Ich wzajemne prawa i konieczność znoszenia ciężarów jest powiązana. Istotą decyzji scaleniowej jest bowiem zmiana struktur własnościowych w danym obszarze. Każda, ze stron tego postępowania - właścicieli nieruchomości położonych w danym obszarze, może uzyskać prawa do nieruchomości sąsiednich lub ich części, kosztem ich dotychczasowych właścicieli. Każda ze stron może też utracić własność nieruchomości lub jej części, na rzecz właściciela nieruchomości sąsiedniej. W literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się niepodzielność rozstrzygnięcia w zakresie scalenia. Celem postępowania scaleniowego jest stworzenie nowego stanu prawnego w stosunku do wszystkich gruntów objętych postępowaniem scaleniowym, czyli położonych na obszarze scalenia. Decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. Wyznaczony obszar scalenia ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotowy sprawy administracyjnej (por. Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 3 (30)/2010; a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., II SA/Kr 842/09; z 22 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 113/17 oraz z 6 października 2021 r., wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK (por. wyrok. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 listopada 2021 r. II SA/Kr 1121/21 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kluczowa przy ocenie naruszenia interesu poszczególnych uczestników scalenia jest treść art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów i wynikające z niej konsekwencje. Zgodnie z powołanym przepisem projekt scalenia może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki, gdyż jest to niemożliwe. Przy spełnieniu przesłanki o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, zakładać należy, że kosztem interesów właścicieli pojedynczych działek w obszarze scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04).

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zakresu sądowoadministracyjnej kontroli decyzji scaleniowych podkreślił, że sprowadza się ona do ich weryfikacji pod względem zgodności z prawem, nie zaś do orzekania o słuszności rozstrzygnięć pod względem merytorycznym (wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2805/14). Polega na dokonaniu oceny, czy wydane rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa regulującego zasady scalania gruntów i czy zostało ono wydane w wyniku zebrania i oceny niezbędnego materiału dowodowego. Poza zakresem kompetencji sądu jest natomiast ocena zaskarżonego aktu w oparciu o zarzuty poczucia pokrzywdzenia strony wydaną decyzją.

Postępowanie scaleniowe gruntów miasta P., zostało wszczęte postanowieniem Starosty [...] z [...] września 2015 r. nr [...], na wniosek właścicieli większości gruntów położonych w tej wsi. Postępowaniem tym objęto cały obszar miasta P., gmina [....] w jego granicach administracyjnych o powierzchni 1991,1103 ha. Postanowienie to zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia 6 października 2015 r. oraz wywieszone na okres 14 dni na tablicach ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w [...], Urzędzie Gminy [...] oraz na tablicach ogłoszeń w mieście P. ( akta administracyjne tom II A) .

Decyzją Organu I instancji zatwierdzono projekt scalenia. Wskazać należy, że gwarancje praw uczestników scalania zapewnia etapowość przebiegu postępowania scaleniowego, w którym uczestnicy po pierwsze godzą się na scalenie występując, jak w niniejszej sprawie z wnioskiem o jego przeprowadzenia, a następnie wybierając spośród siebie radę uczestników scalania, uczestnicząc w opracowaniu zasad szacowania, godząc się na przyjęty szacunek w formie uchwały, uczestnicząc w okazaniu projektowanych działek oraz proponowanych ekwiwalentów. Strony, jak w każdym innym postępowaniu mają prawo zapoznać się z materiałem dowodnym w niniejszej sprawie miało to miejsce w formie obwieszczenia – pismo z 30 stycznia 2020 r. Oznacza to, że w ramach scalania uczestnicy godzą się na objęcie ich gruntów tym procesom i jednocześnie godzą się na ewentualne straty w gruncie, które rekompensują dopłaty lub ekwiwalent w gruncie, na którego zasady przydziału wyrażają zgodę. Nie zawsze, a w rzeczywistości bardzo rzadko osiągnięcie celu scalenia będzie możliwe w stosunku do wszystkich uczestników z osobna. Niekiedy kosztem niektórych uczestników realizowany będzie szerszy cel poprawy jakości gospodarowania. Fakt jednak, że większość uczestników scalenia akceptuje jego wynik oznacza, że może on zostać zatwierdzony.

W orzecznictwie wielokrotnie podkreśla się skomplikowany charakter postępowania scaleniowego, utrudniony zwłaszcza przez wielość podmiotów o często różnych interesach prawnych. W ocenie Sądu cel scalenia został osiągnięty. Mapa obszaru scalenia wskazuje na to, że powierzchnia objęta procesem stanowi uporządkowany ewidencyjnie teren, wydzielonych działek uporządkowanych przebiegiem szlaków komunikacyjnych. W większości przypadków udało się zachować grunty w dotychczasowym posiadaniu z odstępstwami, na które nie zgodzili się Skarżący. Analiza skarg wskazuje jednak na to, że jest to niewielki odsetek powierzchni gruntu, a co należy podkreślić każdy ze Skarżących pozostał w większości przy dotychczas posiadanych gruntach. Przebieg szlaków komunikacyjnych także odpowiada dotychczasowym szlakom drożnym z tym zastrzeżeniem, że projektowane szlaki mają uporządkowany kształt. Tworząc nowe drogi zapewniono komunikacje działkom dotychczas pozbawionym tej cechy, co pozwoli na prawidłowe funkcjonowanie tych działek i rozwój w przyszłości.

Analizując przebieg postępowania na tle postawionych przez Skarżących zarzutów wskazać należy, że na terenie miasta P. J.L. posiadał przed scaleniem działki nr ewid. [...], [...] o łącznej powierzchni 0,6210 ha oszacowane na 496,80 punktów szacunkowych, za które w wyniku scalenia otrzymał ekwiwalent gruntowy w działce nr ewid. [...] o powierzchni 0,6210 ha, oszacowanej na 496,80 punktów szacunkowych. Z żoną W.L. posiadali przed scaleniem działki nr ewid. [...], [...] o łącznej powierzchni 0,3899 ha, oszacowane na 302,97 punktów szacunkowych, za które w wyniku scalenia otrzymali ekwiwalent w działkach nr ewid. [...], [...] o łącznej powierzchni 0,3960 ha, oszacowane na 286,18 ha. Odchyłka 16,79 punktów szacunkowych przy dopuszczalnej +/- 9,09 punktu. Z tytułu wydzielenia ekwiwalentu gruntowego o mniejszej wartości niż przed scaleniem przydzielono im dopłatę w wysokości 4.197,50 zł.

Wydzielony został pełny należny ekwiwalent w miejscu i w granicach działek przedscaleniowych. Jedynie granica działki nr ewid. [...] ( po scaleniu działka nr ewid. [...]) uległa przesunięciu, w związku z zaprojektowaną wzdłuż działki nr ewid. [...] od strony południowej – szerszej drogi ( działka przed scaleniem nr ewid. [...], po scaleniu nr [...]).

W świetle tych ustaleń stwierdzić należy, że w stosunku do Skarżących zachowano pełną ekwiwalentność. Bilans nieruchomości przed scaleniem i po scaleniu wyszedł na zero.

Skarżący kwestionują przyznanie dopłaty w zamian za grunt podczas gdy, jak twierdzą domagali się przyznania ekwiwalentu w gruncie tj. w działce przedscaleniowej nr ewid. [...], po scalaniu działka nr ewid. [...].

W treści życzeń i uzgodnień z 17 października 2017 r. Skarżący wskazali, że należny ekwiwalent należy wydzielić na dotychczasowych działkach własnych nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...]. Po zapoznaniu się z wstępnym projektem 23 sierpnia 2018 r. wnieśli o przyznanie brakującego ekwiwalentu w działce gminnej ( droga).

Zawiadomieni o terminie okazania projektu scalania na 17 września 2019 r. stawili się i wyrazili zgodę na wydzielony w wyniku scalenia gruntów ekwiwalent i nie wnieśli zastrzeżeń. Podpisali oświadczenie zgodnie, z którym granice działek, powierzchnia, wielkość są im znane i wyrazili zgodę na uiszczenie ustalonej dopłaty.

Aktualnie w odwołaniu od decyzji Organu I instancji, jak również w skardze roszczą sobie pretensje do działki nr ewid. [...], przed scalaniem działka nr ewid. [...] wskazując, że nie zostali zawiadomieni o terminie posiedzenia komisji, która rozpoznając zastrzeżenia do projektu scalenia wniesione przez J.S. przydzieliła część drogi J.S. Skarżący podnoszą, że nie zapoznali się z projektem scalenia po naniesionych zmianach i nie mogli się w związku z tym wypowiedzieć. W efekcie zostali pozbawieni dojazdu na wypadek wydzielenia z posiadanych działek, działek o mniejszej powierzchni.

Konfrontując postawione zarzuty z zebranym materiałem dowodowym stwierdzić należy, że działki Skarżących przed scaleniem nr ewid. [...], [...] i [...], po scaleniu działki ewid nr ewid. [...] i [...] rozdzielała od działki J. i E.S. nr ewid. [...], działka nr ewid. [...], stanowiąca drogę. Jak wynika z dołączonych dokumentów, jak również twierdzeń Skarżących sposób korzystania z drogi stanowił zarzewie sporu.

Po scaleniu część drogi ( działka nr ewid. [...]) od strony północnej ( wylot od ul. [...]) wydzielono jako odrębną działkę wpisując na własność Gminy. Znajdującą się przy tej drodze działkę ewidencyjną nr ewid. [...], wpisano na własność E.S., a wydzieloną działkę zapisano po konsultacji z Gminą [...] na wniosek J.S. w ramach dopłat pieniężanach na rzecz J.S. Pozostałą część drogi dopisano do działki wydzielonej na wyłączna własność J.S. Kolejny, ostatni odcinek działki nr ewid. [...] wydzielono na rzecz Gminy z wylotem od i do ul. [...].

Skarżący zamiast dopłat domagali się przyznania spornej działki po połowie, tj. w połowie Skarżącym w połowie J. i E.S. wydzielając szlaki drożne, każdy po 3m.

Organy przyznając w większej części tę drogę J.S. wskazały, że działki J. i E.S. są węższe od znajdujących się na tej samej wysokości działek Skarżących, ponadto działki Skarżących są odgrodzone trwałym ogrodzeniem, co utrudnia ich fizyczne poszerzenie.

Nie ulega wątpliwości, że zmiany do projektu scalenia gruntów zostały wprowadzone po wniesieniu zastrzeżeń przez J.S.

O rozpoznaniu zastrzeżeń nie zawiadomiono Skarżących.

Zgodnie z art. 25 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów:

1. Opiniowanie zastrzeżeń do projektu scalenia gruntów przez komisję, o której mowa w art. 10 ust. 1, odbywa się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia oraz przynajmniej połowy liczby członków komisji.

2. W razie potrzeby komisja lub upoważnieni przez nią członkowie dokonują oględzin.

3. O terminie i miejscu posiedzenia komisji oraz dokonywania oględzin powiadamia się zainteresowanych uczestników scalenia na piśmie lub w inny sposób przyjęty w danej miejscowości co najmniej na 3 dni przed wyznaczonym terminem.

4. Nieobecność zainteresowanych uczestników scalenia na posiedzeniu komisji lub przy dokonywaniu przez nią oględzin nie ma wpływu na przebieg jej czynności, jeżeli zainteresowani uczestnicy zostali prawidłowo zawiadomieni i wezwani do udziału w tych czynnościach.

W sprawie zastrzeżenia do projektu scalenia zgłosił J.S. Z uwagi na to, że zgłoszone zastrzeżenia dotyczyły drogi rozdzielającej działki J. i E.S. oraz Skarżących zachodziła potrzeba zawiadomienia o powyższym Skarżących. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że jak wynika z akt Skarżący również rościli sobie pretensje do tej działki.

Wobec powyższego brak zawiadomienia stanowił naruszenie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Nie mniej jednak nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, a należy podkreślić, że tylko tego rodzaju wady mogą stanowić postawę do stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 6 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów.

Z protokołu posiedzenia komisji scaleniowej wynika, że pomimo nieobecności Skarżących komisja scaleniowa rozpoznając zastrzeżenia J.S. wzięła również pod uwagę ich życzenia. Ponadto na co słusznie zwrócił uwagę Organ odwoławczy, postępowanie w zakresie przydzielenia określonych działek poszczególnym uczestnikom zależy od uznania komisji scaleniowej. Zasadą jest wyłącznie ekwiwalentność. Postępowanie scaleniowe ma na celu stworzenie dla danego terenu sieci połączeń, dróg pozwalających na łatwą komunikację.

Zatem wydzielenie proponowanych przez Skarżących dwóch dróg o szerokości 3 m, nie realizowałoby tego celu. Parametry nie odpowiadałyby standardowym wymiarom dróg, zapewniającym możliwą komunikację.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że w wyniku scalenia doszło do podziału stanowiącej współwłasność J. i E.S. działki nr ewid. [...]. Od strony północnej wydzielono na wyłączną własność E.S. działkę [...], zapewniając jej bezpośredni wjazd z drogi publicznej działki nr ewid. [...] (po scalaniu). Patrząc w kierunku południowym wydzielono kolejną działkę nr ewid. [...] na wyłączną własność J.S., do której włączono część działki przedscaleniowej nr ewid. [...]. Ostatnia działka [...] została przyznana na współwłasność J. i E.S. Zachowano przy tym biegnącą wzdłuż tej działki, działkę nr ewid. [...] ( fragment działki nr ewid. [...]), którą wpisano na rzecz Gminy, jako gminną drogę stanowiącą połączenie z ulicą [...]. W ten sposób zapewniono dostęp do wszystkich wydzielonych działek.

Nie można zgodzić się ze Skarżącymi, że w wyniku przyjętych prac pozbawiono dostępu do drogi publicznej działek powstałych na wypadek późniejszego podziału.

Aktualnie Skarżący są współwłaścicielami działek po scaleniu nr ewid. [...] i [...]. Działka nr ewid. [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej po scaleniu nr ewid. [...], działka [...] do drogi po scalaniu nr ewid. [...].

W przypadku ewentualnego podziału działek istnieje możliwość wydzielenia pasa gruntu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, bądź ustanowienie służebności drogi koniecznej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że pomimo naruszenia przepisów postępowania nie doszło do naruszenia zasad przydziału nieruchomości w procesie scalenia. Nie naruszono interesów Skarżących, którzy pozostali przy swoich działkach pomniejszonych jedynie o pas gruntu przeznaczony pod poszerzenie drogi [...].

Zgłoszenie życzeń, czy nawet zastrzeżeń nie gwarantuje uwzględnienia zawartych w nich żądań. Postępowanie scaleniowe, jak już była o tym mowa wcześniej ma na celu takie ukształtowanie granic działek by stworzyć jak największej liczbie uczestników dogodne warunki korzystania z własności nieruchomości. W ocenie Sądu taki sposób rozdysponowania działkami pozwolił na skomunikowanie nowopowstałych działek z drogami publicznymi dz. ewid. nr [...] i [...].

W wyniku scalenia doszło do wydzielenia podobnych pod względem kształtu i wielkości działek stwarzając zarówno Państwu L. jak i braciom S. porównywalne warunki korzystania z działek. Każdy bowiem z właścicieli ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a w przypadku wydzielenia przez Państwo L. mniejszych działek istnieje możliwość wydzielenia pasa gruntu niezbędnego jako droga dojazdowa, nadal przy zachowaniu wielkości działki zbliżonej do działek sąsiednich, bądź też zwrócenie się do sądu powszechnego o ustanowienie drogi konicznej.

W odniesieniu z kolei do Skarżących B. i S.M., przed scaleniem posiadali działkę nr ewid. [...] o powierzchni 0,3769 ha, wartości 59,07 punktów szacunkowych. Po scaleniu otrzymali działkę nr [...] tej samej powierzchni i wartości.

S.M. przed scaleniem posiadała działki:

-nr ewid. [...] o powierzchni 0,1469 ha i 12,18 pkt szacunkowych, po scaleniu otrzymała działkę nr ewid. [...] o powierzchni 0,1600 ha i 13,22 punktów szacunkowych,

- nr ewid. [...] o powierzchni 0,2940 ha i 53,52 punktów szacunkowych, po scaleniu działkę [...] o powierzchni 0,4090 ha i 65,33 punktów szacunkowych ( powiększona o działkę nr ewid. [...]),

-nr ewid. [...] o powierzchni 0,3257 ha, 27, 22 punktów szacunkowych, po scaleniu działkę nr ewid. [...] o powierzchni 0,2942 ha i 24, 93 punktów szacunkowych.

Łącznie przed scaleniem S.M. posiadała nieruchomości o powierzchni 0,7666 ha oszacowane na 108,04 punkty szacunkowe, po scaleniu otrzymała grunt o powierzchni 0,8632 ha oszacowany na 103,48 punktów szacunkowych. Odchyłka wyniosła 4,56 punkty szacunkowe przy dopuszczalnej ±3% tj. 3,24 punkty, za co otrzymała dopłatę w wysokości 1.140 zł.

B.M. przed scaleniem posiadał działki nr ewid. [...] o powierzchni 0,2781 ha, 18,08 puków szacunkowych i działkę nr ewid. [...] o powierzchni 0,2329 ha i 18,44 punkty szacunkowe, po scaleniu otrzymał działkę nr ewid. [...] powstałą z połączenia działek nr ewid. [...] i [...] o powierzchni 0,4623 ha i 32,76 punktów.

Działki przed scaleniem łącznie miały powierzchnię 0,5110 ha i były oszacowane na 36,48 punktów szacunkowych. Różnica została wyrównana w dopłacie w wysokości 930 zł.

Z akt sprawy wynika, że działająca osobiście i jako pełnomocnik B.M. S.M. została zawiadomiona o przedstawieniu działek przedscaleniowych nr ewid. [...] ich powierzchni i punktacji a także o przyznanych w wyniku scalenia działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] powierzchni i punktach wraz z rejestrem porównawczym. W treści życzeń i uzgodnień dotyczących lokalizacji gospodarstwa obejmującego działki nr ewid. [...] i [...] wpisano: "życzenia dotyczące wydzielonego należnego ekwiwalentu spisano w pozycji [...]".

Jak wynika z akt zawiadomienie o okazaniu projektu scalenia gruntów zostało wysłane do B.M. w dniu 1 lipca 2020 r.

W dniu 9 lipca 2020 r. B.M. skierował do Starosty [...] wniosek o zmianę działek w postępowaniu scaleniowym z działki [...] na działkę [...], którą dzierżawi wraz z żoną od Skarbu Państwa. Swój wniosek uzasadnił złym usytuowaniem działki nr ewid [...], przez co jak wskazał jej wykorzystanie rolnicze będzie znacząco utrudnione lub niemożliwe.

Zgodnie z art. 24 ustawy o scalaniu gruntów:

1. Uczestnicy scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu.

2. Zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1.

Niewątpliwie zgłoszony w terminie wniosek o zmianę projektu scalenia potraktować należało jako zastrzeżenia do projektu.

Z treści decyzji Organu I instancji, jak również dokumentacji wynika, że zastrzeżenia te nie zostały rozpatrzone.

Odniósł się do nich Organ I instancji w piśmie przekazującym Organowi II instancji odwołanie, wskazując, że nie było możliwe uwzględnienie zarzutów z uwagi na ich zgłoszenie na kilkanaście dni przed wydaniem decyzji Organu I instancji ( 17 lipca 2020 r.) i brak realnych możliwości zmiany projektu. Jednocześnie stwierdził, że zachowano działki sprzed scalenia.

Sąd stwierdza, że doszło do naruszenia prawa, ale podobnie jak poprzednio nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie.

Należy zgodzić się ze Skarżącymi, że nie doszło do formalnego rozpoznania zgłoszonych przez nich zastrzeżeń, a stwierdzenie Organu II instancji że: "analizowano – w kontekście zarzutów uczestnika scalenia- przyczyny takiego, a nie innego rozdysponowania nowo wydzielonych działek", nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, nadesłanym przez Organ II instancji wraz z odpowiedzią na skargę.

Analiza dokumentacji wskazuje natomiast bezspornie, że Skarżący zachowali działki sprzed scalenia. Ich wniosek w zasadzie zmierzał do wymiany gruntów z dotychczas posiadanych przez nich działek nr ewid. [...] i [...] na działkę nr ewid. [...] po scaleniu działka nr ewid. [...].

Niewątpliwie w ramach scalenia Organ waży interesy uczestników scalenia.

Na tle powyższego powstaje pytanie, czy w sytuacji gdy uczestnicy scalenia pozostają przy dotychczas posiadanych gruntach można mówić o naruszeniu ich interesów. W ocenie Sądu trudno wywieść taki wniosek. Sytuacja prawna uczestników w takim przypadku nie ulega zmianie. Zatem nawet w przypadku nie rozpoznania zarzutów od kwestionowanego przez Skarżących projektu scalenia nie doszło do naruszenia ich interesów, uzasadniającego zausterkowaniem decyzji scaleniowej.

Nie można na pewno upatrywać pogorszenia sytuacji na skutek nie przyznania w zamian za posiadane działki, działki dzierżawionej.

Wyłącznym kryterium ekwiwalentności, znajdującym zastosowanie przy dokonywaniu scalenia i podziału nieruchomości w trybie uregulowanym w u.g.n, jest identyczność powierzchni działek, które dana strona wniosła do scalenia oraz działek, które strona otrzymała w wyniku tego scalenia (ekwiwalentność powierzchniowa).

Działki, które strona wniosła to działki, do których przysługiwało prawo własności. W wyniku scalenia zachowano pełną ekwiwalentność.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 8 ust 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów: na wniosek uczestników postępowania scaleniowego grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa objęte postępowaniem mogą, za zgodą Krajowego Ośrodka, zostać w całości lub w części rozdysponowane za dopłaty na rzecz uczestników postępowania. Do należności Krajowego Ośrodka z tytułu dopłat stosuje się przepisy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa dotyczące sprzedaży nieruchomości rolnych (ust.9).

Tymczasem jak wynika z akt Skarżący domagali się wymiany gruntów, a nie przyznania nieruchomości w zamian za dopłaty, zatem w świetle tych przepisów wniosek nie byłby uzasadniony.

Zwrócić natomiast należy uwagę, że zgodnie z art. 104 ust. 5 u.g.n.: obciążenia na nieruchomościach objętych scaleniem i podziałem przenosi się do nowo założonych ksiąg wieczystych, z zastrzeżeniem art. 105 ust. 5.

Na podstawie z kolei art. 104 ust. 6 u.g.n. uchwała o scaleniu i podziale nie narusza praw osób trzecich ustanowionych na nieruchomościach objętych scaleniem i podziałem. Oznacza to, że prawa te nie ulegają zmianie w wyniku przeprowadzenia procedury scalenia i podziału. Prawa te nadal istnieją, jeżeli były dotychczas ustanowione. Zgodnie z art. 104 ust. 5 u.g.n. organ wykonawczy gminy jest zobowiązany do przeniesienia obciążeń na nieruchomości objętej scaleniem, ujawnionych w dotychczasowych księgach wieczystych do nowo założonych ksiąg wieczystych. Co do zasady do obciążeń przenoszonych do nowych ksiąg wieczystych zalicza się użytkowanie, hipotekę, służebności mieszkania i prawa obligacyjne, jeżeli prawa te były ujawnione w dotychczasowej księdze wieczystej. Wnioskować zatem należy, że Skarżący nadal zachowują prawo do dzierżawy działki nr ewid. [...]. W związku z czym ich prawa nie ucierpiały.

Nie ulega również wątpliwości, że zgodnie z ustawą z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( Dz.U. z 2022 r., poz. 2329) dzierżawcy zbywanej nieruchomości, jeżeli dzierżawa trwała faktycznie przez okres co najmniej trzech lat, przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości Zasobu po cenie ustalonej w sposób określony w ustawie, z zastrzeżeniem art. 17a ust. 1, art. 17b ust. 4 i art. 42.

Podsumowując stwierdzić należy, że również do B.M. została zachowana zasada ekwiwalentności. W wyniku scalenia otrzymał te same grunty, które miał przed scaleniem. Zatem jego sytuacja nie ulegała pogorszeniu w związku z czym nierozpoznanie zastrzeżeń przez Organ do projektu scalenia, choć formalnie nieprawidłowe nie może skutkować wzruszeniem decyzji.

Reasumując Sąd stwierdza, że przeprowadzone scalenie w znacznej części odpowiadało przepisom, a stwierdzone przez Sąd uchybienia nie miały wpływu na wynik postepowania.

Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.