Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1746/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 w zw. z art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 187/20 w sprawie ze skargi M.R. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia 8 listopada 2019 r. nr DO.3.6611.103.2017.RR w przedmiocie umorzenia postępowania 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "na decyzję Ministra" w miejsce słów "Inwestycji i Rozwoju" wpisuje słowa "Finansów, Inwestycji i Rozwoju"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.R. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z 8 listopada 2019 r., nr DO.3.6611.103.2017.RR, w przedmiocie umorzenia postępowania, wyrokiem z 23 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 187/20, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca kasacyjnie zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018, poz. 2096 - dalej "k.p.a.") poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i błędne uznanie, że skarżąca kasacyjnie M.R. nie wykazała swojej legitymacji do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, co doprowadziło do niezasadnego stwierdzenia o braku przymiotu strony;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. i art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 40, poz. 279 - dalej "dekret") poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie M.R. nie posiada statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 7 września 1968 r. nr GKMV/6210/616/68/JB, podczas gdy decyzja ta dotyczy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, co do której w momencie wydawania tej decyzji uprawnionym był J.S. - spadkodawca skarżącej.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z 8 listopada 2019 r. nr DO.3.6611.103.2017.RR, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca posiada interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 7 września 1968 r., wydanej po rozpatrzeniu wniosku dekretowego złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret") przez wykonawcę testamentu E.S., w sytuacji gdy J.S., po którym skarżąca wywodzi swoje następstwo prawne, 14 października 1952 r. nabył prawa do nieruchomości dekretowej od J.W., wykonawcy testamentu E.S. na mocy aktu notarialnego, w którym nie uczyniono wzmianki o załączeniu do aktu lub okazaniu przy jego sporządzaniu zezwolenia sądu na sprzedaż nieruchomości, a ponadto w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości nie dokonano bezwarunkowego przepisania właściciela. Dodać należy, że w ocenie Sądu I instancji wszelkie prawa J.S. do ww. nieruchomości zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa kilka lat przed datą kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji dekretowej z 1968 r.

Strona skarżąca kasacyjnie uważa, że wprawdzie poprzednik skarżącej (J.S.) nie był stroną postępowania dekretowego, ale skoro nabył on prawa do ww. nieruchomości w 1952 r., to posiada tytuł prawny do kwestionowania negatywnego rozstrzygnięcia dekretowego z 1968 r. i nie utracił go mocą postanowienia Sądu Powiatowego z 16 maja 1964 r. sygn. akt I Ns 14/64, nadającego sądową klauzulę wykonalności tytułowi egzekucyjnemu Wydziału Finansowego Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Mokotów z 7 stycznia 1963 r. obejmującemu zadłużenie J.S. z tytułu podatku dochodowego i wyrównawczego za lata 1958-1962.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy prawa naruszył Sąd I instancji przyjmując, że warunkiem koniecznym nabycia prawa do przedmiotowej nieruchomości dekretowej w 1952 r. było uzyskanie zezwolenia sądu na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd masą spadkową, to jest na sprzedaż nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto rozważań na ten temat. Okoliczność ta ma natomiast istotne znaczenie, ponieważ bezprzedmiotowe są rozważania na temat przejęcia wszelkich praw J.S. na rzecz Skarbu Państwa w 1964 r., jeżeli umowa sprzedaży nieruchomości zawarta w 1952 r. była bezskuteczna wobec niezłożenia przez J.S. upoważnienia Sądu dla wykonawcy testamentu do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena okoliczności dotyczących skutków ww. umowy przyjęta przez Sąd I instancji nie budzi zastrzeżeń. Należy przy tym zauważyć, że nawet gdyby umowa ta skutkowała przeniesieniem własności przedmiotowej nieruchomości, to Skarżąca z tej umowy nie mogłaby wywodzić swojego interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 7 września 1968 r.

Zasadą jest, że źródłem interesu prawnego w sprawach administracyjnych dotyczących nieruchomości może być prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Legitymacji strony nie dają natomiast prawa o charakterze obligacyjnym, o ile konkretna norma prawna nie przyznaje w sposób wyraźny takiej legitymacji posiadaczowi określonego prawa obligacyjnego. W postępowaniach tego rodzaju przepisy prawa materialnego wiążą zatem interes prawny z określonym prawem podmiotowym z zakresu prawa cywilnego, ich stronami są bowiem zawsze osoby posiadające jakiś tytuł prawny do nieruchomości której dotyczy to postępowanie, zaś utrata takiego prawa skutkuje utratą statusu strony. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju prawa mają charakter dziedziczny i zbywalny. Jednocześnie jednak z uwagi na indywidualny charakter interesu prawnego nie można przyjąć, aby w drodze sukcesji dochodziło do "nabycia" przez następcę interesu prawnego od swojego poprzednika. Następca prawny dla uznania go za stronę postępowania musi posiadać własny interes prawny w tym postępowaniu.

Za utrwalone w orzecznictwie należy uznać stanowisko, zgodnie z którym interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Musi więc istnieć norma prawna przewidująca – w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu – możliwość wydania wobec niego decyzji. Norma prawna stanowiąca podstawę interesu prawnego powinna zatem aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu, a zarazem nie można wywodzić interesu prawnego z interesów lub uprawnień innych podmiotów, nawet jeśli w konkretnej sprawie związki między tymi podmiotami byłyby silne i nawet, gdy związki te mają charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. W takim razie interes prawny nie może być wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy istnienia jakiejś instytucji prawnej, nie może również mieć charakteru hipotetycznego. Ponieważ o tym, czy podmiot zewnętrzny wobec administracji będzie podmiotem określonych praw lub obowiązków administracyjnoprawnych, każdorazowo rozstrzygają przepisy prawa materialnego, nie sposób uznać aby prawa lub obowiązki administracyjnoprawne miały charakter przenoszalny czy też zbywalny. Sama wola stron stosunku, z uwagi na bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów określających stosunek administracyjnoprawny, pozbawiona jest de facto znaczenia prawnego. Również fakt majątkowego charakteru określonego prawa lub obowiązku stanowiącego podstawę stosunku, wobec braku odpowiedniego przepisu prawa, nie jest wystarczający do wystąpienia skutku w postaci sukcesji.

Konkludując przyjąć należy, że z uwagi na indywidualny charakter interesu prawnego oraz jego bezpośredni związek z normą prawną, na której jest on budowany, źródłem interesu prawnego nie mogą być zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa. Samoistnej legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym nie daje zatem czynność prawna z zakresu prawa cywilnego. Wynikające z umów cywilnoprawnych obligacyjne tytuły prawne do nieruchomości nie mogą stanowić źródła interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym, gdyż umowy te nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Aby czynność prawna z zakresu prawa cywilnego wywarła skutek w przestrzeni prawa administracyjnego, określona norma prawna musi bezpośrednio nawiązywać do tej czynności. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do wniosku, że bezwzględnie wiążąca norma prawa administracyjnego i jej stosowanie mogłoby być kształtowane przez wolę stron umowy cywilnoprawnej, co jednak nie jest możliwe do pogodzenia z istotą stosunku administracyjnoprawnego. Zagadnienie to zostało wyczerpująco wyjaśnione w uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22 oraz z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23. Wprawdzie w powyższych uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał konkretne zagadnienia prawne, nie mają one zatem charakteru wiążącego w rozpoznawanej sprawie, ale stanowisko leżące u ich podstaw zasługuje na pełną aprobatę i odnosi się również do okoliczności rozpoznawanej sprawy.

W przedstawionych okolicznościach sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że nawet gdyby poprzednik skarżącej (J.S.) nabył prawa do ww. nieruchomości w 1952 r. i nie utracił ich później, to skarżąca nie mogłaby wywodzić swojego interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie z faktu nabycia przez J.S. praw do ww. nieruchomości.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.