Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 234/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Inne
Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 37 § 1 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 100c, art. 100d
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi V. L. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku V. L. o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 4. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz V. L. sumę pieniężną w wysokości 3 000 (trzy tysiące) złotych, 5. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz V. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 9 sierpnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła, wniesiona przez V. L. - obywatela Ukrainy, skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

W złożonej skardze zarzucono organowi naruszenie:

- art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez zawinione po stronie organu doprowadzenie do powstania zwłoki w rozpatrzeniu sprawy, niepodejmowanie adekwatnych działań czy kontaktu ze skarżącym od dnia złożenia wniosku, oraz brak informowania o przyczynach opóźnienia i nowym terminie rozpatrzenia sprawy;

- art. 210 ust 1 w zw. z art. 233 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 769) w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1) lit. a) ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103, obowiązujący na dzień 1 lutego 2023 r.), zwanej dalej ustawą o pomocy obywatelom Ukrainy, poprzez nierozpatrzenie sprawy najpóźniej w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku, gdzie na dzień sporządzenia skargi sprawa jest rozpatrywana już 1029 dni, tj. 847 dni po terminie do jej rozpatrzenia od dnia złożenia wniosku do organu, a jeżeli liczyć od daty uzupełnienia braku formalnego osobistego stawiennictwa - 694 dni.

W skardze zawarto wniosek o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w adekwatnej wysokości, ze wskazaniem, że skarżący uznaję za taką kwotę 22.208,00 zł.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący złożył wniosek o pobyt rezydenta długoterminowego EU do organu w dniu 14 października 2021 r. Wniosek był złożony w drodze korespondencji pocztowej, z naruszeniem obowiązku osobistego stawiennictwa, w związku z powszechnie wtedy obowiązującą przed organem praktyką, m.in. wynikającą z technicznych braków możliwości rejestracji wizyty osobistej. Pismem z dnia 26 stycznia 2022 r. wezwano skarżącego do uzupełnienia braku formalnego w postaci osobistego stawiennictwa. Pomimo dopełnienia przez skarżącego tej czynności w dniu 14 marca 2022 r., w terminie zaakceptowanym przez organ, skarżący nie otrzymał wtedy stempla, o którym mowa w art. 206 w związku z art. 233 ustawy o cudzoziemcach. Organ skorygował ten brak w dniu 10 czerwca 2024 r., kiedy skarżący udał się do organu celem wglądu w akta sprawy, tj. ponad 2 lata po formalnie prawidłowym złożeniu wniosku.

Skarżący, w perspektywie opóźnienia sprawy przez organ, starał się paralelnie o uzyskanie pobytu czasowego, na wypadek gdyby organ miał zastrzeżenia do kryteriów pobytu pod kątem rezydenta długoterminowego EU. Skarżący złożył do akt sprawy decyzję z dnia 3 marca 2022 r. nr SO-XII.6151.10374.2021.MP o przyznaniu mu zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 30 czerwca 2024 r.

Dopiero pismem z dnia 4 grudnia 2023 r. organ zwrócił się do skarżącego o uzupełnienie dokumentacji związanej z dochodami. Oznacza to, że od kwietnia 2022 r. do grudnia 2023 r. nie podejmowano żadnych czynności w sprawie. Skarżący złożył wymagane od niego dokumenty w dniu 18 grudnia 2023 r., w terminie wyznaczonym przez organ. Zaznaczono przy tym, że organ żądał dokumentów nieodpowiadającym tym, które podlegają ocenie z art. 211 ustawy o cudzoziemcach, tj. za okres do grudnia 2023 r., podczas gdy znaczenie mają 3 lata przed datą złożenia wniosku i moment wydania decyzji.

Organ nie podejmował ze skarżącym żadnego kontaktu przez kilka miesięcy, co spowodowało że skarżący złożył wniosek z dnia 2 kwietnia 2024 r. o przyspieszenie rozpatrzenia sprawy. Skarżący złożył ponaglenie w trybie z art. 37 k.p.a. w dniu 12 kwietnia 2024 r., z datą wpływu do organu - 15 kwietnia 2024 r. W odpowiedzi, organ pismem z dnia 21 kwietnia 2024 r., wskazał na możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wątpliwości co do możliwości wydania decyzji pozytywnej. Na dzień sporządzenia niniejszej skargi żadnej decyzji nie wydano.

Skarżący stwierdził, że w materiałach sprawy brak jest czegokolwiek, co sugerowałoby, że organ napotkał na trudności w rozpatrzeniu sprawy i wskazał, że w niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowanie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, na mocy którego przedłużono rozpatrywanie spraw pobytowych do września 2025 r., bowiem skarżący nie jest osobą objętą ochroną czasową w rozumieniu ww. ustawy.

Skarżący stwierdził, że przewlekłość i bezczynność w sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE miały poważne konsekwencje dla życia zawodowego i osobistego skarżącego. Brak statusu rezydenta długoterminowego UE zamknął przed skarżącym możliwość pracy w innych krajach Unii, a także ograniczył jego działalność gospodarczą zarejestrowaną w Polsce jako EDG, którą prowadzi. Niemożność korzystania z pełnych praw rezydenta UE znacząco utrudnia rozwój biznesu skarżącego na rynku europejskim, co wpływa na jego dochody i perspektywy zawodowe. Ze względu na te opóźnienia, dotychczasowy pobyt skarżonego na podstawie zezwolenia czasowego skończył się dnia 30 czerwca 2024 r., a decyzja o przyznaniu mi statusu rezydenta długoterminowego nadal nie została podjęta. W związku z tym skarżący musiał ponownie złożyć wniosek o pobyt czasowy 18 czerwca 2024 r., na wypadek gdyby organ miał zastrzeżenia do kryteriów pobytu pod kątem rezydenta długoterminowego EU, co wiązało się z dodatkowymi formalnościami i kosztami. Każdy dzień opóźnienia oznacza dla skarżącego brak zaliczania okresów pobytu do terminów mających znacznie przy uznaniu za obywatela RP.

Skarżący przedstawił sposób bliczenia kwoty z art. 154 § 6 p.p.s.a.: 640 zł * 5/100 * 694 = 22.208 zł [(opłata od wniosku) * (5%) * (dni opóźnienia od uzupełnienia wniosku)]. Wskazano przy tym, że w obrocie gospodarczym kary za opóźnienie, np. w realizacji danej umowy, często wiążą się z częścią opłaty od danej usługi i obligują zapłatę części tej opłaty za każdy dzień opóźnienia. Z uwagi na rażąco wysoki czas opóźnienia, przy rażąco długim okresie bezczynności, ww. sposób obliczenia opłaty znajduje uzasadnienie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, z uwagi na obowiązujące w okresie prowadzonego postępowania przepisy art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt c oraz ust. 3 i 4, art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca

2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy, zgodnie z którymi zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w RP, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Z ostrożności procesowej - w przypadku uznania, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania - organ wniósł o: uznanie, iż do bezczynności nie doszło z rażącym naruszeniem prawa,; niewymierzanie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., niezasądzanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ - przedstawiając przebieg postępowania - wskazał, że cudzoziemiec złożył wniosek o wydanie mu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE do Wojewody Pomorskiego w kancelarii urzędu w dniu 14 kwietnia 2021 r. W związku z obowiązkiem osobistego stawiennictwa, organ wezwał stronę pismem z 26 stycznia 2022 r. do dopełnienia tego obowiązku i złożenia odcisków linii papilarnych. Zwłoka organu wynikała z opóźnienia rozpoznania spraw spowodowanych pandemią COVID-19. Cudzoziemiec zadośćuczynił obowiązkowi osobistego stawiennictwa w dniu 14 marca 2022 r. W dniu 4 kwietnia 2022 r. organ dokonał sprawdzenia danych cudzoziemca w bazie osób niepożądanych na terytorium RP i w Systemie Informacyjnym Schengen, a w dniu 7 kwietnia 2022 r. wystąpił do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa publicznego. Organy konsultacyjne nie udzieliły odpowiedzi w terminie 30 dni, co stosownie do art. 223 w zw. z art. 207 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach uznaje się za potwierdzenie, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. W tym samym dniu organ zwrócił się do Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w Gdańsku o udzielenie informacji granicznej w celu weryfikacji przesłanki z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, tj., posiadania okresu 5-letniego nieprzerwanego pobytu w RP. Odpowiedź wpłynęła 12 kwietnia 2022 r. W dniu 4 grudnia 2023 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty wymagane do złożenia wraz z wnioskiem o pobyt dla rezydenta na gruncie art. 219 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Strona złożyła dokumenty w dniu 12 grudnia 2023 r. W dniu 3 kwietnia 2024 r. wpłynęła prośba o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Zawiadomieniem z 21 kwietnia 2024 r. organ powiadomił cudzoziemca o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w sprawie i pouczył go o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy. Ponadto stosownie do art. 79a § 1 k.p.a. organ pouczył stronę, iż dotychczas zgromadzony materiał w sprawie nie potwierdził posiadania źródła stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny. W dniu 15 kwietnia 2024 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony. Zgodnie z zaleceniem Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców dotyczącym stosowania regulacji zawartych w art. 100c ustawy specjalnej do wszystkich cudzoziemców oraz zaprzestaniem przesyłania do Urzędu ponagleń, odnotowano wpływ pisma w systemie "POBYT" i pozostawiono je w aktach sprawy. W dniu 2 maja 2024 r. wpłynął wniosek strony o wgląd w akta sprawy. Akta udostępniono cudzoziemcowi w dniu 10 czerwca 2024 r. W dniu 9 sierpnia 2024 r. cudzoziemiec wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania organu w sprawie wydania zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

Organ zaznaczył, że przyczyną oczekiwania przez cudzoziemca na rozstrzygnięcie, po przeprowadzeniu rutynowych czynności przez organ, jest wpływająca w latach 2020-2024 liczba wniosków cudzoziemców, znacznie przekraczająca organizacyjne możliwości organu. Na przestrzeni 4 lat liczba złożonych wniosków wzrosła z poziomu 23925 do 38419 (na dzień 25 lipca 2024 r.), co oznacza wzrost o 61 %. W roku 2020 liczba spraw przypadająca na jeden etat wynosiła 460 szt. Przy liczbie 460 spraw przypadających na 1 etat, średni czas załatwiania spraw wynosił w 2020 roku 421 dni, a ilość wydanych decyzji pozwalała na pokrycie jedynie 59,8 % liczby wpływających wniosków. Wzrost liczby etatów w trakcie roku 2022 pozwolił na osiągnięcie szybszego okresu rozstrzygania sprawy. W latach 2022 i 2023 liczba wpływających wniosków pokrywała się bowiem z liczbą wydawanych rozstrzygnięć pomimo, że statystycznie obciążenie sprawami jednego etatu wzrosło. Na skutek zmian organizacyjnych przeprowadzonych w okresie od 2020 do 2023 r. w celu usprawnienia obsługi cudzoziemców przez organ, nastąpił wyraźny wzrost liczby wniosków złożonych osobiście (z 15,2% do 50,3 %), skrócony został średni czas załatwiania spraw (z 421 do 311 dni), niemal trzykrotnie wzrosła liczba spersonalizowanych dokumentów (z poziomu 10045 do 27301), przy niemal dwukrotnym zwiększeniu liczby wydanych rozstrzygnięć (z poziomu 14267 do 37837) oraz zrównane zostały ze sobą liczby wniosków wpływających i wydanych decyzji kończących postępowania administracyjne. Jednak w toku pozostają 38584 niezakończone postępowania, co odpowiada rocznej wydajności całego zespołu pracowników realizującego sprawy legalizacji pobytu.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, w którym sąd ten uznał, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, jak również, że okres zawieszenia i nierozpoczęcia w ogóle biegu terminu do załatwienia sprawy wynikający z art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy powinien być jednakowo uwzględniany przez sąd administracyjny przy ustalaniu okresu bezczynności, jak i przy ocenie stanu przewlekłości.

W kwestii dochodzonej przez skarżącego sumy pieniężnej organ zarzucił, że nie przedstawiono dowodów na poparcie podniesionych w skardze argumentów. Wskazano przy tym, że cudzoziemiec posiadał równolegle pozwolenia na pobyt czasowy, co umożliwiało mu przemieszczanie się w ramach Unii Europejskiej bez problemów, podobnie jak poszukiwanie pracy czy prowadzenie działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

W rozpoznawanej sprawie skarżący niewątpliwie wypełnił wymóg określony

w art. 53 § 2b p.p.s.a. Ponaglenie zostało bowiem w przepisany prawem sposób złożone do właściwego organu pismem nadanym 12 kwietnia 2024 r.

W związku z argumentacją organu należało rozważyć kwestię zastosowania w stosunku do skarżącego, przepisów art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Ustawa ta w art. 1 definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób:

1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

3. Ustawa określa również:

1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy;

3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy;

4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny;

5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy;

7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie;

8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1;

9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r.

Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że:

1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących:

1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej,

2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji;

3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej

- w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

3. W okresie, o którym mowa w ust. 1:

1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się;

2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.

4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r.

Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany; na dzień wydania niniejszego wyroku art. 100d ustawy o pomocy określał przywołany okres "do dnia 30 września 2025 r." (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r.; Dz. U. z 2024 r., poz. 854 - zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r.).

Należy w tym miejscu wskazać, że organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że "(...) analiza procesu stanowienia prawa w Polsce, szczególnie w ostatnich latach, pokazuje, że nie zawsze stanowione prawo odpowiada standardom określonym w Zasadach techniki prawodawczej. Nie jest bowiem rzadkością sytuacja, gdy dokonane jedną nowelizacją zmiany dotyczą wielu ustaw i różnych kwestii, spośród których przynajmniej część z nich nie ma bezpośredniego związku z głównym celem wyartykułowanym w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej. Stan ten nie pozostaje obojętny dla procesu wykładni przepisów prawa. Z należytą rozwagą należy zatem przy wykładni przepisów, szczególnie tych wprowadzonych do porządku prawnego w drodze nowelizacji ustawy, stosować – przy metodzie wykładni systemowej – dyrektywę nakazującą uwzględnianie wewnętrznej systematyki aktu normatywnego, opartą o (nie zawsze zrealizowane w praktyce) założenie, że prawodawca sytuując przepisy w ramach aktu czyni to w sposób celowy i przemyślany, z czego wynikają określone relacje między przepisami zamieszczonymi w poszczególnych częściach aktu normatywnego. (...) analiza literalna brzmienia art. 100c (oraz art. 100d) specustawy ukraińskiej powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym.

Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. brak jest jednak wskazania jakichkolwiek powodów wprowadzenia do obowiązującego porządku prawnego regulacji zawartej w art. 100c (analogicznie także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 13 stycznia 2023 r. nie zawiera wyjaśnień dotyczących wprowadzenia art. 100d). Istotnego argumentu odnośnie do zakresu podmiotowego stosowania tego przepisu dostarczają inne dokumenty obrazujące przebieg procesu legislacyjnego dotyczącego nowelizacji z 8 kwietnia 2022 r. Podkreślić należy, że dokumenty, które zostały sporządzone podczas przebiegu procesu legislacyjnego, mogą mieć znaczenie pomocnicze dla poparcia wyniku wykładni przeprowadzonej zgodnie ze stosowanymi regułami wykładni, w tym przede wszystkim z wykładnią językową, a także systemową (wyrok NSA z 14 września 2022 r., III FSK 723/22, CBOSA).

Przepis art. 100c został dodany do ustawy nowelizującej z 8 kwietnia 2022 r. podczas prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych po pierwszym czytaniu. Już podczas prac w Komisji wyrażono wątpliwość, czy art. 100c ma dotyczyć wszystkich cudzoziemców, którzy do 31 grudnia 2022 r. będą składać wnioski pobytowe. W ocenie Biura Legislacyjnego ponieważ specustawa ukraińska dotyczy obywateli Ukrainy, pomocy im w związku z konfliktem zbrojnym, to tworzenie rozwiązań generalnych dotyczących szerszego katalogu nie powinno mieć miejsca w tej ustawie. W toku posiedzenia wyjaśnione zostało, że omawiana zmiana ma jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna bardzo trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających do naszego kraju i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w normalnych terminach toczących się spraw. Ostatecznie na Komisji zaakceptowano rozwiązanie polegające na dodaniu do specustawy ukraińskiej przepisu art. 100c (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych).

Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych specustawą ukraińską. Potrzeba dokonania zmiany w tym zakresie, tj. wstrzymania biegu terminów na załatwienie określonej kategorii spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodów i uchylenia skutków z tym związanych, wynikała z pilnej konieczności rozwiązania istniejącego już wcześniej problemu. Jako okoliczność notoryjną (znaną Sądowi z urzędu z szeregu podobnych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, ale też podnoszoną w przestrzeni publicznej – m.in. w wystąpieniach Rzecznika Praw Obywatelskich) uznać należy utrzymujący się długi (kilku-, kilkunastomiesięczny, a nawet kilkuletni) czas oczekiwania na wydanie przez wojewodów rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Zasadniczą przyczyną długotrwałości postępowań był istotny, wręcz lawinowy wzrost liczby wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w ostatnich kilku latach, przy równoczesnym braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów, na co nałożyły się dodatkowo trudności organizacyjne związane z wybuchem pandemii COVID-19. Przyjazd do Polski dużej liczby obywateli Ukrainy w związku z występującymi w tym kraju od 24 lutego 2022 r. działaniami wojennymi, spośród których część zapewne również będzie chciała złożyć wnioski o zezwolenie na pobyt, jak i nałożenie na wojewodów dodatkowych obowiązków spowodowało ryzyko paraliżu urzędów wojewódzkich uniemożliwiającego terminowe załatwianie spraw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego problem interpretacyjny co do zakresu podmiotowego stosowania art. 100c specustawy ukraińskiej, a także art. 100d tej ustawy, można rozwiązać poprzez zastosowanie wykładni językowej oraz systemowej, bez odwoływania się do wykładni opartej na analizie umiejscowienia przepisów w specustawie ukraińskiej. Przede wszystkim w analizowanych przepisach mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej.

Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art.100c specustawy ukraińskiej dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem unormowań art.100c ust. 1 pkt 1 lit. c specustawy ukraińskiej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu.

W końcu, przyjmując, że powołane przepisy dotyczą wyłącznie cudzoziemców, o których mowa w art. 2 ust. 1 specustawy ukraińskiej, nie sposób byłoby racjonalnie wyjaśnić, dlaczego ustawodawca zdecydował się na pogorszenie sytuacji prawnej wyłącznie tej grupy cudzoziemców. Regulacja wprowadzona w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej w sposób istotny ogranicza zasadę szybkości postępowania organów administracji (art. 12 k.p.a.) i prawo strony do załatwienia jej sprawy w rozsądnym terminie.

Z przyczyn przedstawionych wyżej, a także mając na uwadze intencje ustawodawcy oraz nie do końca prawidłowe (z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji) zawarcie rozwiązań mających na celu usprawnienie postępowań dotyczących generalnej kategorii legalizacji pobytu cudzoziemców niejako "przy okazji" nowelizacji specustawy ukraińskiej, przy wykładni przepisów art. 100c i art. 100d nie należy kierować się wewnętrzną systematyką specustawy ukraińskiej oraz samym celem tej szczególnej ustawy, w obrębie której zamieszczono omawiane przepisy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy specustawy ukraińskiej unormowany w art. 1 ust. 1 tej ustawy nie jest zbieżny z zakresem przepisów art. 100c i art. 100d, których celem dodania do specustawy w drodze ustaw nowelizujących odpowiednio z 8 kwietnia

2022 r. i 12 stycznia 2023 r. nie było bezpośrednio uregulowanie sytuacji prawnej obywateli Ukrainy przybywającymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyżej wskazane przepisy stanowią regulację o charakterze szczególnym i mogą być stosowane samodzielnie. Przepisy art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę z powyższą argumentacją zgodzić się nie może i nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swojego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d specustawy ukraińskiej prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Regulacje te nie dotyczą również obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski przed dniem 24 lutego 2022 r.

Uzasadnienie regulacji zawartych w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy jest oczywiste i wiąże się z rosyjską agresją na terytorium Ukrainy, toczącą się tam wojną i koniecznością szczególnego uregulowania zasad pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli tego kraju, którzy znaleźli się w Polsce w związku z wojną. Ma ona zatem ściśle określony w przepisach art. 1 krąg podmiotowy i przedmiotowy. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów dotyczących postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie takie jest bowiem unormowane w innej ustawie, a mianowicie w ustawie. o cudzoziemcach, w stosunku do której ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy ma charakter szczególny.

Podkreślić należy przede wszystkim, że w ustawie zmieniającej wprowadzono szereg zmian do różnych ustaw, a w tym do ustawy o cudzoziemcach (art. 17 ustawy zmieniającej). Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy była zmiana sytuacji prawnej wszystkich cudzoziemców w sposób przewidziany w art. 100c specustawy ukraińskiej, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach, kompleksowo regulującej kwestie związane ze statusem prawnym wszystkich cudzoziemców.

Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została dokonana ustawą zmieniającą poprzez dodanie przepisu odpowiadającego treścią art. 100c specustawy ukraińskiej, to brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej szczególnego przepisu art. 100c specustawy na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Argumentację tę odnieść należy także do wprowadzonego następnie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i w ustawie o cudzoziemcach.

Należy także zwrócić uwagę na to, że ustawowym pojęciem cudzoziemca objęci są oczywiście także obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro w specustawie o jednoznacznie określonym podmiotowym zakresie regulacji, dotyczącym wyłącznie szczególnej grupy cudzoziemców używa się pojęcia "cudzoziemiec", bez dodatkowego określenia zakresu tego pojęcia, to jego znaczenie należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków ustawa ta wprost, zgodnie z jej art. 1, dotyczy. Gdyby miało być inaczej, racjonalny ustawodawca regulację odpowiadającą treściowo art. 100c lub 100d specustawy zawarłby w ustawie o cudzoziemcach lub w samej specustawie ukraińskiej wskazałby, że powyższe regulacje odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, bez względu na czas przybycia i obywatelstwo. Ustawodawca mógłby taki cel osiągnąć także odsyłając wyraźnie do ustawy o cudzoziemcach, czego jednak nie uczynił.

Przytoczona powyżej argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego przypisuje zasadnicze znaczenie wykładni opartej na stanowisku Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (sprzecznym zresztą, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, z opinią Biura Legislacyjnego Sejmu). Utożsamienia takiego stanowiska komisji sejmowej z wolą ustawodawcy nie można jednak zaakceptować. Należy bowiem przyjąć, że ustawodawca, zwłaszcza przyjmując niejednoznaczne i wymagające wykładni regulacje prawne, nie kieruje się wyłącznie stanowiskiem komisji sejmowej (kwestionowanym przez sejmowych legislatorów), lecz przede wszystkim oceną, czy uchwalana ustawa jest zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym miejscu należy przywołać istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisy Konstytucji.

Art. 2 Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Art. 7 Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Art. 31 ust. 3 Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Art. 37

ust. 1. Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji,

ust. 2. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa.

Art. 45 ust. 1 Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Art. 77 ust. 2 Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku trafnie zidentyfikował przyczynę wprowadzenia regulacji art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej jako trudności wojewodów w załatwianiu narastającej liczby spraw przy braku odpowiedniego wzmocnienia obsady kadrowej urzędów.

W polskim systemie prawnym od dawna środkiem ochrony jednostki wobec bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowań przez organy administracji jest skarga do sądu administracyjnego. Stanowi ona realizację przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji RP prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej sprowadza się do czasowej eliminacji możliwości realizacji powyższego prawa przez osoby, których regulacje te dotyczą. Skoro bowiem "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie.

Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu analizowanego wyżej wyroku wskazał, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., to jednak "niestosowanie przepisów o bezczynności organów" oraz wyłączenie "wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" determinuje w sposób nie budzący wątpliwości rozstrzygnięcie sądu o oddaleniu skargi, co czyni ochronę sądową czysto iluzoryczną. Budzi to istotne wątpliwości z punktu widzenia zgodności takiej regulacji z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Gdyby jednak przyjąć, że takie czasowe ograniczenie prawa do sądu jest dopuszczalne, to należałoby rozważyć, czy dokonane zostało zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie możliwa jest jedynie w przypadku przyjęcia, że zgodnie z art. 1 specustawy ukraińskiej przepisy art. 100c i 100d tej ustawy dotyczą obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Obywatele ci stanowią liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali, jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i art. 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej, nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu właściwych organów.

Nie da się tego jednak powiedzieć o obywatelach Ukrainy, przybyłych do Polski przed datą agresji (czy też obywatelach innych państw, przybyłych do Polski także po tej dacie), którzy nie korzystają z ułatwień wynikających z ustawy o pomocy. Opóźnienia w realizacji ich uprawnień nie są rekompensowane w drodze regulacji szczególnych.

Sądowi z urzędu wiadomo, że już przed agresją rosyjską na Ukrainę w działaniu wojewodów w sprawach cudzoziemców występowały poważne trudności, związane z niedostateczną obsadą kadrową właściwych urzędów, całkowicie nieadekwatną do liczby cudzoziemców przybywających do Polski. Na okoliczności takie powoływał również organ w niniejszej sprawie.

Odniesienie regulacji art. 100c ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ustawy o pomocy do wszystkich cudzoziemców prowadziłoby do realizacji modelu "rozwiązywania" problemu bezczynności organów i przewlekłości w określonej kategorii postępowań nie poprzez naprawę struktury organów administracji, zorganizowanych w sposób nieodpowiadający aktualnym potrzebom i od dawna nieprzystosowanych kadrowo do obsługi przybywających do RP cudzoziemców, lecz przez odebranie cudzoziemcom przysługujących im dotychczas środków prawnych. Nie sposób uznać tego rodzaju regulacji za zgodne z zasadą Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. Zaakceptowanie takiego sposobu "rozwiązywania" problemów poszczególnych organów administracji borykających się z narastającą ilością spraw może prowadzić do utrwalania się ich niewydolności, skoro prostym i najtańszym wyjściem z ich trudnej sytuacji okazuje się być czasowe wprawdzie, lecz stopniowo przedłużane pozbawianie osób uprawnionych przysługującego im dotychczas środka ochrony w postaci skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania.

Interpretacja art. 100c i 100d ustawy o pomocy odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się zatem prowadzić do unikania przez Państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę.

Sąd, mając na uwadze powyższe rozważania, uznał, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogły z przyczyn podmiotowych znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a co za tym idzie nie uzasadniały oddalenia skargi.

Z informacji przekazanej przez Straż Graniczną wynika, że skarżący od 2016 r. przebywa w Polsce, ostatni raz przekroczył granicę w listopadzie 2021 r., a zatem przed wybuchem konfliktu zbrojnego. Po raz pierwszy skarżący otrzymał zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium RP w lipcu 2016 r. Skarżący legitymował się zezwoleniem Wojewody Pomorskiego na pobyt czasowy do 30 czerwca 2024 r. (decyzja z dnia 3 marca 2022 r. nr SO-XII.6151.10374.2021.MP). Świadczy to w sposób niebudzący wątpliwości o tym, że przybycie skarżącego do Rzeczypospolitej Polskiej nie pozostawało w związku z agresją rosyjską z dnia 22 lutego 2022 r. na Ukrainę. W sprawie nie występowały zatem przeszkody uniemożliwiające Sądowi merytoryczne rozpoznanie sprawy, tj. dokonanie oceny, czy w odniesieniu do procedowanego przez organ wniosku skarżącego doszło do zarzucanej bezczynności i przewlekłości.

Odnosząc się do meritum sprawy wskazać należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja stanu opieszałości, występującego po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

Przewlekłość postępowania zachodzi natomiast, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych

i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy dokonywana musi być

na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu

w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach

o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13). Można zatem stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania występuje, gdy organ podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, ale również wówczas gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stanowi

środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania wynikająca

z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga bowiem, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W myśl ogólnej reguły zawartej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 § 2 k.p.a., stanowiącej rozwinięcie powyższej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy

bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia

na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić

nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Z uwagi na przedmiot postępowania, w sprawie znajdowały zastosowanie regulacje szczególne, zawarte w ustawie o cudzoziemcach, która wprowadza odmienne uregulowania odnośnie terminów załatwiania spraw. Ustawa ta w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku zawierała uregulowanie, zgodnie z którym postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia (art. 210 w związku z art. 223 ustawy).

Z kolei z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw

(Dz. U. z 2022 r. poz. 91), zwana dalej także "ustawą zmieniającą". Od tej daty, zgodnie z art. 210 ust. 1 w związku z art. 223 ustawy, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy.

Nadto w art. 210 ust. 2 ustawy wskazano, że termin ten biegnie dopiero od dnia,

w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa

w art. 203 ust. 2a.

W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu

14 października 2021 r., a więc w dacie obowiązywania przepisów ustawy sprzed zamiany wprowadzonej ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. Trzymiesięczny termin rozpoznania sprawy upływał w dniu 14 stycznia 2022 r., przed datą wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej.

Rozważenia w sprawie wymagało, w pierwszej kolejności, jakie znacznie dla oceny wniesionej skargi ma zmiana ustawy o cudzoziemcach, wprowadzona ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r.

Ustawa nowelizująca w przepisie art. 13 zawierała przepisy intertemporalne stanowiąc, że:

1. W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4,

art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1

w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

2. Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej

w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie.

3. Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z przepisu art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej wynika zatem, że od daty jej wejścia w życie winien rozpocząć bieg nowy 6-miesięczny termin załatwienia przez organ sprawy.

W ocenie Sądu, przepis ten nie może jednak znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, w której termin rozpoznania wniosku upłynął w całości w okresie obowiązywania poprzedniego stanu prawnego.

Zasada niedziałania prawa wstecz uznawana jest za jedną z podstawowych składników formuły demokratycznego państwa prawnego w zakresie stanowienia

i stosowania prawa, a jej nieprzestrzeganie narusza pewność prawa

(por. Jerzy Oniszczuk, Konstytucja RP w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Kraków 2000, s. 66). Wymaga ona, by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia

22 sierpnia 1990 r., K 7/90, OTK 1990, Nr 1, poz. 5, s. 51).

Zasada lex retro non agit jest adresowana przede wszystkim do ustawodawcy

i zakazuje mu stanowienie norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń, które miały miejsce i zostały zakończone przed wejściem w życie tych norm

(por. Proces prawotwórczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zagadnień związanych z procesem legislacyjnym. Warszawa 2015, s. 48 i nast. oraz przytoczone tam orzecznictwo TK). Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, można od niej odstąpić, jednakże wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych niż bezpieczeństwo prawne i zaufanie obywateli do państwa zagrożone pogorszeniem ich sytuacji prawnej wskutek nałożenia na nich określonych obowiązków z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II GSK 24/16).

W sprawie skarżącego zastosowanie nowowprowadzonej normy prawnej stanowiłoby niedopuszczalne i nieusprawiedliwione działanie prawa wstecz. Nowa regulacja sięga okresu, w którym organ był zobowiązany załatwić sprawę skarżącego i sanuje stan bezczynności, w którym - w świetle realiów sprawy - organ się znalazł. Sąd nie znajduje przesłanek, wartości i zasad, które usprawiedliwiałyby wsteczne zastosowanie prawa w rozpoznawanej sprawie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 402/22).

W ocenie Sądu, uchylenie zaistniałego skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w drodze późniejszego aktu prawnego

(ustawy nowelizującej) uznać należało za pozbawione uzasadnienia naruszenie zakazu niedziałania prawa wstecz, wynikającego z konstytucyjnej zasady państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP.

Ustalenie terminu rozpoznania sprawy przez organ powinno zatem nastąpić

na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.

W związku z powyższym, w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać za uzasadnione podniesione w skardze zarzuty bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

Podkreślenia wymaga, że wniosek o udzielenie przedmiotowego zezwolenia wpłynął do Wojewody Pomorskiego w dniu 14 października 2021 r., zatem w tym dniu zapoczątkowane zostało postępowanie administracyjne. Do dnia wydania niniejszego wyroku (28 listopada 2024 r.) postępowanie to nie zostało zakończone.

Nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości, że w sprawie wystąpił stan bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Trzymiesięczny termin załatwienia sprawy

z art. 210 w związku z art. 223 ustawy o cudzoziemcach został przez organ znacznie przekroczony. Nadto, organ znacząco przekroczył również, wprowadzony później do porządku prawnego, 6- miesięczny termin do wydania decyzji.

Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania należy z kolei uznać brak niezwłocznego działania organu po wpłynięciu złożonego przez skarżącego wniosku

(co nastąpiło w dniu 14 października 2021 r.), bowiem pierwsza podjęta przez organ czynność nastąpiła dopiero w dniu 26 stycznia 2022 r., a zatem po upływie trzech miesięcy od dnia otrzymania wniosku, gdy prawidłowo prowadzone postępowanie powinno być już zakończone. W konsekwencji do właściwych organów

o informacje na temat strony skarżącej w trybie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy

o cudzoziemcach organ wystąpił dopiero w dniu 7 kwietnia 2022 r. Obowiązek wynikający ze wskazanego przepisu jest natomiast czynnością podejmowaną każdorazowo w przypadku prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Jest to więc czynność standardowa, konieczna i niezależna od innych czynności podejmowanych w toku postępowania. W ocenie Sądu, gdyby organ wystąpił do strony o osobiste złożenie wniosku niezwłocznie po otrzymaniu wniosku, nie byłoby przeszkód w sprawie, aby wezwanie do stosownych organów wystosować szybciej. Z kolei od dnia 7 maja 2022 r. (dzień, w którym upłynął termin 30 dni na odpowiedź organów konsultacyjnych, o których mowa w art. 207 ustawy o cudzoziemcach) do 4 grudnia 2023 r. organ pozostawał w istocie bierny. Nie podjął żadnych nowych czynności, które prowadziłyby do rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć należy, że wezwanie z dnia 4 grudnia 2023 r. wystosowane do cudzoziemca było wynikiem przedłużającego się postępowania, bowiem wraz z wnioskiem skarżący przedłożył deklaracje podatkowe za lata 2018-2020 oraz umowy o pracę wraz z aneksami obrazujące wysokość uzyskiwanego przez niego dochodu w okresie 3 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku. Skarżący stosując się do wezwania organu, przedłożył w grudniu 2023 r. żądane dokumenty, po ich otrzymaniu organ nie podjął jednak żadnych merytorycznych czynności w sprawie.

W świetle wskazanych okoliczności zasadnym jest więc uznanie, że Wojewoda Pomorski niezasadnie przedłużał termin załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych

nie wynikają zaś żadne obiektywne okoliczności usprawiedliwiające zwłokę

w rozstrzygnięciu sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, że Wojewoda Pomorski nie zrealizował także prawidłowo obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., bowiem w badanym postępowaniu nie wystosował żadnego zawiadomienie o terminie załatwienia sprawy.

Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że aktywność organu

w toku postępowania, od samego jego początku, nie była właściwa. W stosunkowo nietrudnej przedmiotowo sprawie organ ograniczył się do pojedynczych czynności,

a następnie przez długie miesiące nie podejmował w sprawie żadnych działań, zmierzających do zakończenia postępowania.

Kompleksowa ocena poczynań organu prowadzi do wniosku, że podjęte czynności jawią się jako niewystarczające i nader rozciągnięte w czasie. Postępowanie nie cechowało się wymaganą dynamiką i konsekwencją. Pomiędzy poszczególnymi czynnościami występowały zdecydowanie zbyt długie okresy całkowitego, niczym nieuzasadnionego, przestoju.

Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że organ nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy, czym naruszył zasadę określoną art. 12 § 1 k.p.a.

Oceniając postępowanie organu w świetle przedstawionych zapatrywań Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, jak i przewlekłym prowadzeniem postępowania.

Ponieważ na dzień wniesienia skargi, jak i orzekania, organ nie przekazał informacji o rozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania przedmiotowego wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okresy, jak i postawę organu Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził w konsekwencji, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a stwierdzona bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ nie wskazał na żadne okoliczności obiektywnie usprawiedliwiające stan bezczynności i przewlekłości postępowania, akcentując problemy natury organizacyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać przy tym pewne dodatkowe cechy

w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie

w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia.

W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała - w ocenie Sądu - miejsce, gdyż załatwienie nieskomplikowanej sprawy wielokrotnie przekroczyło zastrzeżony przepisami termin, a organ nie wskazał niezależnych od organu przyczyn takiego stanu rzeczy.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie,

na podjęcie pierwszej w sprawie czynności, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu

nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki

do organów administracji publicznej.

Okoliczności, takie jak wcześniejsza pandemia, czy braki kadrowe nie stanowią usprawiedliwienia dla bierności organu. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane, pomimo występowania wskazanych trudności. Wskazać należy, że organ powołuje się na braki kadrowe od wielu lat. Kwestia ta nie jest zatem nowa i organ miał niewątpliwe znaczny okres czasu na jej rozwiązanie.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Mając na uwadze okoliczności sprawy, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd zdecydował o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej

w wysokości 3 000 zł.

Ustalając wysokość sumy pieniężnej należnej skarżącemu Sąd ocenił, że będzie ona adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W ocenie Sądu, zasądzona kwota zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia związane z bezczynnością organu, przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Sąd nie uwzględnił wniosku o przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej w wyższym zakresie. Sąd wziął pod uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma ta, chociaż ma częściowo charakter kompensacyjny, nie ma jednak na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji, nie stanowi jednak odszkodowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1224/19).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi.

Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana

na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. W świetle art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl".