Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 550/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 ust.1, art. 134,  art. 145 ust.1 pkt.1 lit.a i c, art. 200, art. 205 ust.2, art. 119 pkt.2 w zw. z art. 120
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 7, art. 77 ust.1, art. 107 ust.3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego W. B. kwotę 3918 (trzy tysiące dziewięćset osiemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej również "WSA") w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej "SKO", "Organ") z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania W. B. (dalej: "Skarżący", "Strona") od decyzji Prezydenta m.st. W. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") nr [...]z dnia [...] lutego 2023 r. w sprawie wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 10 580,49 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. [...] w rej. ul. [...] w dniach [...] kwietnia, [...], [...], [...], [...] maja 2022 r. oraz [...] czerwca 2022 r., poprzez umieszczenie w nim dwóch dwustronnych reklam o treści "[...]" o łącznej powierzchni 6,12 m2 oraz dwóch dwustronnych reklam o treści "[...]..." o łącznej powierzchni 40,77 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi (dalej "Zaskarżona decyzja").

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570).

Zaskarżona decyzja została wydana w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] kwietnia 2022 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego Al. [...] w rejonie ul. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim dwóch dwustronnych reklam o treści: "[...]" oraz dwóch dwustronnych reklam o treści: "[...]..." bez wymaganego przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...]. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...], [...], [...], [...] maja 2022 r. oraz [...] czerwca 2022 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam, czego dowodem jest protokół kontroli, karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia [...] maja 2022 r. zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz poinformował o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., Prezydent wymierzył Stronie karę pieniężną w wysokości 10 580,49 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. [...] w rej. ul. [...] w dniu [...] kwietnia, [...], [...], [...], [...] maja oraz [...] czerwca 2022 r. poprzez umieszczenie w nim dwóch dwustronnych reklam o treści "[...]" o łącznej powierzchni 6,12 m2 oraz dwóch dwustronnych reklam o treści "[...]..." o łącznej powierzchni 40,77 m bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzję wydano na podstawie art. 104 i 107 k.p.a., art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa

O decyzji organu I instancji Skarżący wniósł odwołanie. Strona zaskarżyła decyzję w całości, zarzucając jej:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w należyty sposób w szczególności poprzez niedokładne wyjaśnienie kto dokładnie dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy faktycznie naczepa z zamieszczoną reklamą zlokalizowana była w obrębie pasa drogowego, nieprecyzyjne dokonanie pomiarów reklamy na potrzeby obliczenia kary,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że to skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego, a nie właściciel naczepy, na której umieszczona była reklama.

SKO Zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. W części motywacyjnej Organ na wstępie podzielił ustalony w sprawie stan faktyczny oraz przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. SKO wskazało, że w niniejszej sprawie sporne reklamy znajdowały się w pasie drogowym. Wynika to jednoznacznie ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, z mapy na którą zostały naniesione granice pasa drogowego oraz z wydruku z mapy na której zaznaczono sporne reklamy. Z akt sprawy wynika, że działka na której usytuowane były nośniki reklamowe oznaczona nr ewid. [...] obręb [...] stanowi drogę publiczną (powiatową). Niewątpliwie zatem doszło do zajęcia pasa drogowego. Organ wskazał ponadto, że fakt zajęcia pasa drogowego Al. [...] w rej. ul. [...] w dniu [...] kwietnia 2022 r. potwierdzają: protokół kontroli nr [...] oraz dokumentacja fotograficzna. Dwustronne reklamy o treści "[...]" oraz "[...]" były zamocowane do przyczep samochodowych, nie posiadających numerów rejestracyjnych i zaparkowanych w pasie zieleni, znajdującym się w granicach pasa drogowego. Kolejne kontrole pasa drogowego, przeprowadzone w dniach [...], [...], [...], [...] maja 2022 r. oraz [...] czerwca 2022 r., potwierdzone w karcie kontroli, potwierdziły dalsze funkcjonowanie reklam w pasie drogowym.

SKO wskazało, że na podstawie danych zawartych na przedmiotowych reklamach oraz danych z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczpospolitej Polskiej i danych ogólnie dostępnych na stronach internetowych ustalono, że właścicielem reklam jest Skarżący, prowadzący działalność gospodarczą po nazwą W. B. "[...]". SKO podkreśliło, że Skarżący mimo zgłoszonych na etapie odwołania zarzutów dotyczących nieprawidłowego określenia zobowiązanego, nie przedłożył żadnych dokumentów związanych z ewentualnie zawartą z właścicielem przyczepy umową o jej udostępnienie bądź o prowadzenie kampanii reklamowej.

Odnośnie kwestionowanej przez Skarżącego powierzchni reklam, Organ wskazał, że została ona zmierzona w trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego ZDM, a więc przez osoby posiadające do tego odpowiednie uprawnienia.

Pismem z dnia [...] października 2023 r. Skarżący reprezentowana przez pełnomocnika, skierował do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie następujących przepisów:

1) naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie niewyjaśnienie sprawy w należyty sposób w szczególności poprzez niedokładne wyjaśnienie kto dokładnie dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy faktycznie naczepa z zamieszczoną reklamą zlokalizowana była w obrębie pasa drogowego, nieprecyzyjne dokonanie pomiarów reklamy na potrzeby obliczenia kary,

2) naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędna wykładnie polegająca na uznaniu, że to skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego, a nie właściciel naczepy, na której umieszczona była reklama.

Formułując powyższe zarzuty Skarżący wniosła o uchylenie Zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy SKO do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął podniesione zarzuty. Strona wskazała, że SKO, podobnie jak organ I instancji, nie podjął czynności, które potwierdziłyby, że naczepa, na której umieszczona była reklama, faktycznie znajdowała się w obszarze pasa drogowego, czy też może była już posadowiona poza nim. Posługiwanie się przy tym elektronicznym dostępem do bazy kartograficzno-geodezyjnej jest w tym zakresie niewystarczające. Wątpliwe jest, aby osoby prowadzące postępowanie w imieniu organu posiadały wiedze specjalistyczną z zakresu geodezji. Nie mogły zatem bez wątpienia stwierdzić, czy przedmiotowa naczepa zajmowała fragment pasa drogowego. Elektroniczna baza kartograficzno-geodezyjna nie jest odpowiednim narzędziem do stwierdzania tak istotnej dla sprawy okoliczności.

Podobnie jest w przypadku laserowych dalmierzy, którymi posługiwali się urzędnicy dokonując pomiarów powierzchni reklam. Nie wiadomo, czy urządzenia te posiadały odpowiednie certyfikaty, homologacje i czy były serwisowane w należyty sposób, który wykluczałby podawanie przez nie nieprawdziwych danych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto SKO wniosło o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.").

Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd stwierdził bowiem, że przy wydawaniu Zaskarżonej decyzji Organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób nakazujący wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej również "u.d.p."). Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca ten wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Jak stanowi natomiast art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei, przez "reklamę", w świetle art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych – rozumieć należy umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablice reklamowe lub urządzenia reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym (...). Natomiast, przez zawarte w cytowanym wyżej przepisie "tablice reklamowe" – rozumieć należy przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b u.p.z.p.). Z kolei, "urządzeniem reklamowym" będzie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c. u.p.z.p.).

Analiza powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że prawidłowe ustalenie zajęcia powierzchni pasa drogowego bez wymaganego przepisami zezwolenia zarządcy drogi determinuje ustalenie kary pieniężnej wymierzanej określonemu podmiotowi w ustalonej wysokości za popełnienie tego deliktu administracyjnego. Nie ulega też wątpliwości, że obowiązkiem organów prowadzących dane postępowanie administracyjne, jest w świetle postanowień art 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W rozpoznawanej sprawie sporne między stronami stały się przede wszystkim granice pasa drogowego oraz czy w realiach rozpoznawanej sprawy zostały one naruszone przez Skarżącego na skutek umieszczenia przyczep reklamowych. Ponadto Skarżący kwestionuje poprawność wyliczenia powierzchni reklam na potrzeby wyliczenia kary.

W orzecznictwie sądów administracyjnych co do zasady nie jest kwestionowany pogląd o obowiązku organów do jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA") z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19. Sąd w składzie rozpoznającym podziela również stanowisko prezentowane w wyroku WSA w Krakowie z 9 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 533/22, iż granica pasa drogowego może zostać precyzyjnie określona między innymi poprzez dokładne wyrysowanie mapy dla celów prawnych przez biegłego geodetę.

Jak trafnie wskazał, NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2680/21 zajęcie pasa drogowego przez lokalizację reklamy, powinna być wykazana dokumentem o prawnym charakterze. Dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie bowiem pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu (tak wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08).

W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego oraz usytuowanie reklamy. Na organach spoczywa obowiązek jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej na co zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. 1062/19).

Zwrócić również należy uwagę, że okoliczność, iż oznaczenie działki w rejestrze gruntów jako użytek "dr", niczego w tym zakresie nie zmienia, albowiem pas drogowy określa się, z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Treść art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, obowiązującego w dacie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przez Skarżącego, wskazuje natomiast, że pasem drogowym jest: wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z takiego prawnego ujęcia pasa drogowego wynika więc, iż jest on rozumiany z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni tj. zapewnianie prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą, będącą jego częścią. Przedstawiona definicja wskazuje również na to, iż pas drogowy rozumiany jest przestrzennie, jako wydzielona granicami bryła geometryczna.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji oparł swoje ustalenia na: protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2022 r., karcie oraz dokumentacji fotograficznej. Ponadto, w toku procedowania odwołania Skarżącego materiał dowodowy został uzupełniony o wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...], wyrysu z mapy ewidencyjnej – skala 1:500, kopii zdjęcia rejony lokalizacji reklam oraz kopii mapy nr [...]. Powyższe ustalenia oraz dokumenty, w ocenie organów miały potwierdzać, umieszczenie w dniach [...] kwietnia, [...], [...], [...], [...] maja oraz [...] czerwca 2022 r. reklam w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia.

W odniesieniu do dowodu z dokumentacji fotograficznej należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, że dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie bezpośrednio z niej nie wynika. Wyniki wnioskowań w tym zakresie mogą być podważone w każdy sposób, w szczególności poprzez podważenie samych wnioskowań, albo w drodze przedstawienia dowodów na okoliczności przeciwne niż wyniki wnioskowań (vide wyrok NSA z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II GSK 40/09; wyrok NSA z dnia 20.03.2018 r. sygn. akt II GSK 1732/16).

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę materiał dowodowy, na którym oparł się Prezydent oraz uzupełniony w postepowaniu przed SKO, tj. protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna, wypis z rejestru gruntów nie dały jednoznacznej odpowiedzi, czy faktycznie reklamy należące do Skarżącego znajdowała się w pasie drogowym. W tym miejscu Sąd wskazuje, że wypis z rejestru gruntów załączony w poczet materiału dowodowego nie potwierdza nic poza okolicznością, iż działka nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...] jest sklasyfikowana jako droga. Powyższa okoliczność nie była kwestionowana przez Skarżącego. Odnosząc się z kolei do kopii zdjęcia oraz kopii mapy załączonej do akt administracyjnych przed wydaniem Zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, iż nie posiadają one waloru dowodu, który faktycznie przesądza o zajęciu pasa drogowego. Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. poinformował SKO, przekazując ww. dokumenty, że na przekazanej mapie zasadniczej jest zaznaczony przebieg pasa drogowego, a na poglądowym szkicu zobrazowane jest położenie reklam względem pasa drogowego Al. [...] w rejonie ulicy [...].

Zauważyć jednak należy, że wbrew twierdzeniom Zarządu Dróg Miejskich przekazane dokumenty nie prezentują opisywanego stanu rzeczy. O ile faktycznie wyrys z mapy ewidencyjnej prezentuje działkę nr [...] klasyfikowaną jako droga, o tyle z przedmiotowego wyrysu oraz pozostałych dokumentów nie sposób stwierdzić położenia reklam względem pasa drogowego. Sąd zauważa, że zarówno kopia zdjęcia oraz mapy nr [...] nie zawiera elementów, o których mowa w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. Żaden z tych dokumentów nie obrazuje stanu faktycznego będącego podstawą do uznania, iż doszło do zajęcia pasa drogowego.

Niemniej jednak na podstawie tych dowodów organ I instancji, a następnie SKO ustaliło, iż Skarżący zajął bez zezwolenia pas drogowy poprzez umieszczenie w nim dwóch dwustronnych reklam o treści "[...]" o łącznej powierzchni 6,12 m2 oraz dwóch dwustronnych reklam o treści "[...].." o łącznej powierzchni 40,77 m2.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę wskazuje, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego, postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1038/18). W przypadku zajęcia pasa drogowego przez reklamę, jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest stwierdzona powierzchnia reklamy (art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych). Brak przy tym jednoznacznych ustaleń co do tej wielkości tego parametru, uniemożliwia prawidłowe wymierzenie kary. W ocenianej sprawie, na gruncie powyższych wskazań zwrócić należy uwagę na brak wskazania w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2022 r. sposobu dokonania pomiaru powierzchni spornych reklam. Sąd dostrzega, iż w treści ww. protokołu wpisane są wymiary reklamy. W Zaskarżonej decyzji próżno jednak szukać wyjaśnienia dotyczącego przyjętego sposobu liczenia powierzchni reklamy oraz jakimi narzędziami było to dokonywane. Zresztą, na ten aspekt zwrócił uwagę Skarżący, poddając w wątpliwość poprawność dokonanych pomiarów.

W ocenie Sądu, samo stwierdzenie przez SKO w Zaskarżonej decyzji, że została ona (reklama – przypis Sądu) zmierzona w trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego ZDM, a więc przez osoby posiadające do tego odpowiednie uprawnienia – nie jest jeszcze wystarczające na potrzeby ustalenia przedmiotowej kary pieniężnej. Konieczne bowiem w tym zakresie jest dokładne przedstawienie także opisu metody pomiaru, tj. wskazania tych elementów konstrukcji reklamy, które podlegały pomiarowi. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów administracji w tym przedmiocie jawią się jako całkowicie nieweryfikowalne, a przez to dowolne.

Nadto, w ocenie Sądu, miejsce w którym pas drogowy został zajęty winno zostać uwidocznione na urzędowym dokumencie geodezyjnym. W aktach administracyjnych sprawy takiego dokumentu nie ma.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należało, że Zaskarżona decyzja dotknięta jest znaczącym naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 k.p.a., bowiem jej uzasadnienie uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli jej legalności. Powyższe uchybienia natury procesowej w konsekwencji skutkują naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż Organ nie zgromadził wystarczających dowodów dla udokumentowania umiejscowienia dwustronnych reklam Skarżącego w obrębie pasa drogowego. Także uzasadnienie w zakresie przyjętych powierzchni reklamowych, które jest istotne z uwagi na wymiar kary także nie jest wolne od wad.

Reasumując, w ponownie prowadzonym postępowaniu decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących w sprawie faktów (czy sporne nośniki reklamowe pozostawały w przestrzeni pasa drogowego) za pomocą nie budzących wątpliwości dokumentów. Walor rozstrzygający istniejące wątpliwości powinna ewentualnie prezentować opinia uprawnionego geodety, który sporządziłby mapę w odpowiedniej skali z naniesionym na niej tak przebiegiem pasa drogowego, jak i lokalizacją spornego obiektu w dacie adekwatnej do stwierdzonego naruszenia. W ten sposób będzie można bowiem stwierdzić, czy przypisanie Stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny pozostaje uprawnione. Nałożenie na Stronę kary pieniężnej wymaga również niebudzącego wątpliwości ustalenia powierzchni dwustronnych reklama. Ustalenie tych parametrów powinno w szczególności zostać dokonane przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami oraz wskazaniem metody dokonania pomiaru. W ocenie Sądu prawidłowo ustalony stan faktyczny w tym przedmiocie powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w stosownej opinii lub innym dokumencie. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że obciążenie Strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Należy podkreślić, iż analogicznie jak w postępowaniu karnym, w sprawie administracyjnej, której istotą jest nałożenie kary, wyłącznie niezbite dowody potwierdzające naruszenie przez stronę konkretnych norm prawa mogą stanowić podstawę do jej nałożenia.

Podkreślić należy, że wynikająca z przepisów k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił Zaskarżoną decyzję.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935 z późn. zm.).

Należy również wskazać, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek. Stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpatrzona w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sprawa w takim przypadku rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – art. 120 P.p.s.a.

Wszystkie wyroki krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .