Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1026/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 16 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: WSA Piotr Fronc WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2024 r. rozpoznawał sprawę ze skargi P. Sp.j. na uchwałę nr XLII/327/2018 Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 12 lipca 2018 r. w sprawie MIEJSCOWEGO PLANU ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO SOŁECTW GMINY KOCMYRZÓW - LUBORZYCA: 1)Baranówka, 2)Czulice, 3)Dojazdów, 4)Goszyce, 5)Goszcza, 6)Głęboka, 7)Karniów, 8)Kocmyrzów, 9)Krzysztoforzyce, 10)Luborzyca, 11)Łuczyce, 12)Łososkowice, 13)Maciejowice, 14)Marszowice, 15)Prusy, 16)Pietrzejowice,17) Rawałowice, 18)Sadowie, 19)Skrzeszowice, 20)Sulechów, 21) Wola Luborzycka, 22) Wysiołek Luborzycki, 23)Wiktorowice, 24)Wilków, 25)Zastów oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. spółka jawna z siedzibą w D. – dalej zwana jako "Skarżąca" reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego D. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XLII/327/2018 Rady Gminy Kocmyrzów-Luborzyca z dnia 12 lipca 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Kocmyrzów - Luborzyca: 1) Baranówka, 2) Czulice, 3) Dojazdów, 4) Goszyce, 5) Goszcza, 6) Głęboka, 7) Karniów, 8) Kocmyrzów, 9) Krzysztoforzyce, 10) Luborzyca, 11) Łuczyce, 12) Łososkowice, 13) Maciejowice, 14) Marszowice, 15) Prusy, 16) Pietrzejowice,17) Rawałowice, 18) Sadowie, 19) Skrzeszowice, 20) Sulechów, 21) Wola Luborzycka, 22) Wysiołek Luborzycki, 23) Wiktorowice, 24) Wilków, 25) Zastów.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części, a ponadto wniosła o zasądzenie od Gminy K.-L. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych.

Skarżąca w skardze zarzuciła naruszenie:

1. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 roku (dalej: u.p.z.p.) w zw z art. 28 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie ich treści przy podejmowaniu ww. uchwały, a wskutek tego uchwalenie planu, który jest niezgodny z postanowieniami Studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego gminy K. - L. podjętego uchwałą z dnia 21 października 2015 roku, nr XI/69/2015 (dalej: Studium);

2. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez dopuszczenie dla tego samego terenu zadań o różnym przeznaczeniu (mieszkaniowym i usług o różnym przeznaczeniu), pomimo tego, iż różnią się od siebie w sposób zasadniczy i wzajemnie się wykluczają.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, wobec czego rodzi to konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Skarżąca spółka wskazała, że jest właścicielem działki nr [...] w K. (nr księgi wieczystej [...]) przy ulicy [...], na której posadowiony jest budynek o usługowym przeznaczeniu.

Działka Skarżącej nr [...] znajduje się w obszarze o funkcji UP w planie miejscowym i sąsiaduje z działkami znajdującymi się w obszarze MU1 w m.p.z.p.

W obszarze MU1 - tereny zabudowy mieszkalno – usługowej plan dopuszcza mieszanie sprzecznych ze sobą funkcji, które z natury rzeczy nie mogą ze sobą koegzystować. Na powyższym terenie (MU1 - § 30 planu) dopuszczalna jest: zabudowa (1) mieszkaniowa jednorodzinna, (2) usługi związane z wytwórczością i rzemiosłem oraz (3) usługi publiczne.

Porównanie celów, jakie mogą być realizowane w obszarze MU1, a opisanych w § 30 ww. m.p.z.p. pokazuje, że przepis ten zawiera wyliczenie możliwych celów, jakie można realizować w ww. terenie. Należą do nich przede wszystkim domy jednorodzinne, ale również obiekty usługowe.

Z uwagi na to, że nie opisano jak należy rozumieć usługi, to przyjąć należy, że każdy obiekt o charakterze usługowym, np. galeria handlowa, stacja benzynowa, parking na kilkadziesiąt samochodów, czy basen kąpielowy może być realizowany w ramach tej funkcji.

Tymczasem stacja paliw, czy galeria handlowa, mieszczące się w pojęciu usług, nie mogą koegzystować z ww. budynkami jednorodzinnymi, gdyż obie te funkcje wzajemnie się wykluczają.

Funkcje jakie zostały wskazane dla temu MU1 są funkcjami nie do pogodzenia. Podkreślenia wymaga, iż funkcja mieszkaniowa jednorodzinna i np. galerii handlowej, czy stacji benzynowej nie dadzą się ze sobą pogodzić. Orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, iż do istotnych naruszeń zasad sporządzenia planu miejscowego zalicza się m.in. umieszczenie na jednym terenie funkcji wzajemnie się wykluczających, a do takich należy zaliczyć zabudowę jednorodzinną i usługi, w ramach których - przy tak szerokim ich określeniu jak w ww. planie - można sytuować w praktyce każdy obiekt poczynając od stacji benzynowej, przez galerię handlową, a kończąc na basenie, czy hali sportowej.

Oczywiście wprowadzenie w treści m.p.z.p. funkcji mieszanej jest dozwolone, jednakże funkcje nie mogą być ze sobą rażąco sprzeczne (jak w przedmiotowej sprawie). Dlatego też określenie w planie funkcji zasadniczej może być uzupełnione funkcją uzupełniającą, jednakże nie mogą się one wzajemnie wykluczać. A funkcja mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową usługową ujętą bardzo szeroko - pozwalającą w praktyce realizować każdą inwestycję o funkcji usługowej - nie jest zgoda z przepisami. Obie te funkcje bowiem nie mogą ze sobą koegzystować z uwagi na to, że podmioty realizujące każdą z tych funkcji (przedsiębiorcy realizując funkcję usługową i mieszkańcy domów jednorodzinnych) będą sobie wzajemnie przeszkadzać, a to będzie rodziło napięcia społeczne i w konsekwencji spory.

Dodatkowo wskazać należy również na kolejny zarzut związany z uchwaleniem ww. miejscowego planu, tj. jego sprzeczność ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K. - L. z 2015 roku.

W Studium działka nr [...] w K. ma przeznaczenie U - funkcja ta zdefiniowana jest w Studium jako: obszar usług i rozwoju aktywności gospodarczej.

Natomiast w ww. planie przestrzennym działka Skarżącej nr [...] jest umieszczona w terenie UP, zdefiniowanym jako: tereny usług publicznych.

Ta wydawałoby się niewielka różnica (w nazwach) jest jedynie pozorna, tymczasem faktycznie doszło do całkowitej zmiany przeznaczenie temu. Wystarczy bowiem zestawić definicję terenu oznaczonego jako UP w planie, z definicją terenu oznaczonego jako U w Studium.

W planie UP jest zdefiniowane w § 33 i wskazuje na: przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa służąca realizacji celów publicznych ze wskazaniem funkcji edukacji, opieki przedszkolnej, pomocy społecznej, lecznictwa i administracji, sportu, turystyki. Przeznaczenie dopuszczalne: 1) zabudowa usługowa związana z niepublicznymi usługami komercyjnymi, ze wskazaniem rodzaju usług jak w przeznaczeniu podstawowym oraz w zakresie finansów, gastronomii, handlu i zamieszkania zbiorowego; 2) obiekty sportowe’'.

Są to zatem usługi, które mogą wyłącznie mieć powiązanie z usługami realizującymi cele publiczne. Natomiast w Studium funkcja zdefiniowana jako U (w tym obszarze znajduje się działka nr [...] należąca do Skarżącej) jest scharakteryzowana jako obszar usług i rozwoju aktywności gospodarczej, czyli: podstawowym kierunkiem zagospodarowania tych obszarów jest tworzenie warunków dla dobrego funkcjonowania i rozwoju szeroko rozumianych usług, w tym usług publicznych oraz usług komercyjnych (z zakresu skupu i dystrybucji płodów rolnych, handlu, gastronomii, nieuciążliwego rzemiosła oraz inne usługi o zbliżonym charakterze); plany zagospodarowania przestrzennego mogą dopuścić w wybranych obszarach funkcję mieszkaniową w obiektach usługowych

do określonego procentu powierzchni użytkowej (do maksymalnie 40%), w tych terenach dopuszcza się też lokalizację handlowych obiektów do 400 m2 powierzchni sprzedaży".

Studium zatem w przeciwieństwie do planu przewiduje na działce nr [...] znajdującej się w planie w terenie UP, a w Studium U, szeroko rozumiane usługi, w tym przede wszystkim usługi komercyjne, czego trudno szukać w regulacjach miejscowego planu, które wskazują jedynie na usługi, ale związane z charakterem usług publicznych, a nie komercyjnych.

Podobna sprzeczność występuje również w przypadku obszaru znajdującego się w sąsiedztwie działki Skarżącej, a mianowicie w obszarze określonym w planie MU1, a w Studium MN/MU

Zaznaczyć należy również, że obszar MN/MU w Studium, a w planie w MU1, jest zagospodarowany prawie w całości przez domy jednorodzinne. Nie ma tam prawie żadnych usług, a tym bardziej dużej wielkości obiektów usługowych. Jest to zgodne z istniejącą od kilku dziesięcioleci polityką przestrzenną Gminy K. - L.. W tym obszarze trudno sobie wyobrazić, że domy jednorodzinne zostaną zdominowane przez obiekty usługowe dużo-gabarytowe i o funkcjach, które będą w wyraźnej sprzeczności z funkcją domów jednorodzinnych.

Istniejąca sprzeczność między Studium a m.p.z.p. skutkować powinna stwierdzeniem nieważności planu przynajmniej w części dotyczącej ww. obszarów.

Wynika to przede wszystkim z faktu, iż jak wskazano wyżej, będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka Skarżącej nr [...] w K. - zgodnie z m.p.z.p. - jest o przeznaczeniu terenów usług publicznych, natomiast Studium stanowi, iż tereny te są terenami o przeznaczeniu usług i rozwoju aktywności gospodarczej, a ich generalnym/głównym przeznaczeniem są usługi i rozwój aktywności gospodarczej.

Podnieść należy również, iż Studium w tym obszarze nie tylko dopuszcza, ale wręcz promuje, jako podstawową, funkcję aktywności gospodarczej bez ograniczeń związanych z działalnością wyłącznie usług publicznych. Kwestionowane zapisy planu nie zostały więc dostosowane już nie tylko do istniejących realiów i charakteru zabudowy, ale przede wszystkim zapisów Studium.

Dotyczy to, jak wskazano wyżej, zarówno obszaru U w Studium, a UP w planie, jak również obszaru MN/MU w Studium, a MU1 w planie.

W oparciu o przywołane powyżej przykłady stwierdzić należy, iż postanowienia planu naruszają już nie tylko prawo własności Skarżącej (art. 140 k.c.), ale pozostają w zasadniczej sprzeczności z postanowieniami Studium w zakresie, w jakim dotyczą one działki stanowiącej własność Skarżącej. To zaś prowadzić może wyłącznie do wniosku, iż postanowienia m.p.z.p. są postanowieniami sprzecznymi ze Studium, taka zaś sytuacja stanowi istotne naruszenie prawa.

Wyżej wskazana sytuacja narusza również prawo własności Skarżącej, które jest chronione art. 140 k.c., ale również normami zawartymi w u.p.z.p. - w art. ł ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 oraz w art. 21 Konstytucji RP (władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczonym prawem).

Skarżąca swój interes prawny do zaskarżenia ww. uchwały wywodzi zatem z faktu pozostawania w sąsiedztwie działek znajdujących się w terenie MU1, a w szczególności działek o nr [...], [...] i [...] (działki te w planie mają przeznaczenie; MU1 (teren zabudowy mieszkaniowo - usługowy).

Jak wskazano wyżej w terenie oznaczonym MU1 można sytuować szeroko rozumiane usługi, m.in.: galerie handlowe, stacje benzynowe, hale sportowe, czy magazyny, a obiekty te w sposób oczywisty będą naruszać interes prawny Skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm., dalej też jako "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Kocmyrzów – Luborzyca z dnia 12 lipca 2018 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Kocmyrzów – Luborzyca: 1) Baranówka, 2) Czulice, 3) Dojazdów, 4) Goszyce, 5) Goszcza, 6) Głęboka, 7) Karniów, 8) Kocmyrzów, 9) Krzysztoforzyce, 10) Luborzyca, 11) Łuczyce, 12) Łososkowice, 13) Maciejowice, 14) Marszowice, 15) Prusy, 16) Pietrzejowice,17) Rawałowice, 18) Sadowie, 19) Skrzeszowice, 20) Sulechów, 21) Wola Luborzycka, 22) Wysiołek Luborzycki, 23) Wiktorowice, 24) Wilków, 25) Zastów (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z 2018 roku, poz. 5279, ze zm: z 2020 roku, poz. 6899 i z 2021 roku, poz. 3392).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 17 października 2017 roku, sygn. II OSK 2559/16, z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 64/17).

Na gruncie niniejszej sprawy Skarżąca spółka wywodzi swój interes prawny z prawa własności działki nr [...] znajdującej się przy ulicy [...] w K. (nr księgi wieczystej [...]).

Skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego w nieuzasadnionym ograniczeniu uprawnień w wykonywaniu przysługującego im prawa własności, w tym możliwości planowanych przez niego inwestycji.

Wobec tego należy uznać, że Skarżący wykazał, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą i jest legitymowany do wniesienia skargi na wskazaną uchwałę.

W kontekście natomiast wykazanego naruszenia interesu prawnego, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości.

Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 117/13, z dnia 24 listopada 2016, sygn. II OSK 1565/16, z dnia 18 czerwca 2020, sygn. II OSK 334/20).

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej też jako "uPlan"), władztwa planistycznego.

Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w uPlan. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 uPlan. Na mocy przywołanego przepisu (art. 28 ust. 1 uPlan), istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że władztwo planistyczne jest rozumiane jest jako wyłączna kompetencja gminy do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Kompetencja ta nie jest jednak nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Zasadniczym przepisem Konstytucji stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy jest art. 31 ust. 3, zawierający zasadę proporcjonalności. Wynika to stąd, że plan miejscowy przede wszystkim oddziałuje na prawo własności nieruchomości, które jest chronione art. 64 Konstytucji RP.

W art. 6 ust. 1 uPlan wskazano, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt. 6) i pkt. 7) uPlan w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ocena zatem w tym kontekście kwestii nadużycia władztwa planistycznego sprowadza się do zbadania czy ustalone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności nieruchomości są konieczne dla ochrony takich wartości, jak bezpieczeństwo i porządek publiczny lub ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności i praw innych osób (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 31 maja 2016 roku, sygn. II OSK 2337/14).

Niezależnie trzeba także wskazać, że plan miejscowy jednocześnie musi być zgodny ze studium, co wynika z art. 9 ust. 4 uPlan (zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych), art. 15 ust. 1 uPlan (w myśl którego: Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem) oraz art. 20 ust. 1 uPlan (zgodnie z którym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych).

W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę.

Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 maja 2011 roku, sygn. II OSK 412/11).

Zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. – L. (por. uchwała Nr XI/69/2015 Rady Gminy K. – L. z dnia 21 października 2015 roku w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) należąca do Skarżącej spółki nieruchomość składająca się z działki nr [...] znajdująca się przy ulicy [...] w K. (księga wieczysta nr [...]) ma kierunek zagospodarowania "U – Obszary usług i rozwoju aktywności gospodarczej".

Przy czym stosownie do zapisów studium "Podstawowym kierunkiem zagospodarowania tych obszarów jest tworzenie warunków dla dobrego funkcjonowania i rozwoju szeroko rozumianych usług, w tym usług publicznych oraz usług komercyjnych (z zakresu skupu i dystrybucji płodów rolnych, handlu, gastronomii, nieuciążliwego rzemiosła oraz inne usługi o zbliżonym charakterze); plany zagospodarowania przestrzennego mogą dopuścić w wybranych obszarach funkcję mieszkaniową w obiektach usługowych – do określonego procentu powierzchni użytkowej (do maksymalnie 40%), w tych terenach dopuszcza się też lokalizację handlowych obiektów do 400 m2 powierzchni sprzedaży" (por. strona 14 Załącznika nr 1 co Uchwały Rady Gminy Kocmyrzów – Luborzyca Nr XI/69/2015 z dnia 21 października 2015 roku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy – część III i część IV).

Jednocześnie trzeba wskazać, że studium wskazuje także, że przez usługi publiczne rozumie się "obiekty i urządzenia urzędów organów władzy, administracji, bezpieczeństwa publicznego, szkół, nauki, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia, przedszkoli, opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz inne o podobnym charakterze, w tym także obsługi pocztowej i bankowej, rekreacji, wypoczynku, sportu" (por. przypis nr 10 na stronie 14 Załącznika nr 1 co Uchwały Rady Gminy Kocmyrzów – Luborzyca Nr XI/69/2015 z dnia 21 października 2015 roku w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy – część III i część IV).

Co istotne w świetle zapisów studium przez usługi komercyjne należy rozumieć usługi z zakresu skupu i dystrybucji płodów rolnych, handlu, gastronomii, nieuciążliwego rzemiosła oraz inne usługi o zbliżonym charakterze.

Tym samym zgodnie z zapisami studium dla terenów oznaczonych symbolem "U" wyznaczono kierunek zagospodarowania "U – Obszary usług i rozwoju aktywności gospodarczej", w ramach którego przewidziano usługi zarówno komercyjne jak i publiczne – co wprost wynika z przytoczonego powyżej fragmentu studium.

Podkreślić przy tym trzeba, że jakkolwiek Studium przewidziało dla tego terenu usługi zarówno komercyjne jak i publiczne, to bynajmniej usługi komercyjne nie mają pierwszeństwa przed usługami publicznymi. Podobnie usługi publiczne nie mają pierwszeństwa przed usługami komercyjnymi.

Bezzasadne są zatem twierdzenia Skarżącej, jakoby dla działki Skarżącej nr [...] "Studium w przeciwieństwie do planu przewidywało szeroko rozumiane usługi, w tym przede wszystkim usługi komercyjne".

Stosownie natomiast do zapisów zaskarżonego planu miejscowego nieruchomość Skarżącej spółki znajduje się w obszarze przeznaczonym pod tereny usług publicznych (§ 33 planu miejscowego).

Zgodnie z § 33 ust. 2 – 4 mpzp:

"2. Przeznaczenie podstawowe: zabudowa usługowa służąca realizacji celów publicznych – ze wskazaniem funkcji edukacji, opieki przedszkolnej, pomocy społecznej, lecznictwa i administracji, sportu, turystyki.

3. Przeznaczenie dopuszczalne:

1) zabudowa usługowa związana z niepublicznymi usługami komercyjnymi, ze wskazaniem rodzaju usług jak w przeznaczeniu podstawowym oraz w zakresie finansów, gastronomii, handlu i zamieszkania zbiorowego;

2) obiekty sportowe.

4. Obiekty i urządzenia przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, służące realizacji celów publicznych, w tym edukacji, aktywności fizycznej, ochronie zdrowia i opiece społecznej, mogą pełnić funkcje komercyjne."

Zestawienie powyższych zapisów planu miejscowego oraz studium prowadzi do konkluzji, że plan miejscowy jest zgodny z zapisami studium.

Plan miejscowy przewiduje jako przeznaczenie podstawowe zabudowę usługową służąca realizacji celów publicznych oraz w określonym zakresie zabudowę usługową związaną z niepublicznymi usługami komercyjnymi – co jest zgodne ze studium.

Powyższe jednak nie jest jeszcze samo w sobie wystarczające do uznania, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Skoro stosownie do zapisów Studium w planie miejscowym dla tego obszaru możliwe było przeznaczenie tego terenu zarówno pod usługi komercyjne jak i niekomercyjne, to rozważenia wymaga jeszcze, czy przeznaczając wskazaną nieruchomość pod tereny usług publicznych Gmina nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego.

Trzeba podkreślić, że ustalenia planu miejscowego są ze swej istoty wyrazem władztwa planistycznego gminy, które to władztwo, zresztą tak jak i prawa wynikające z własności nieruchomości, w tym prawo do zabudowy, nie ma charakteru absolutnego. Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe mogą w wyniku realizacji władztwa planistycznego doznawać szeregu ograniczeń, przy czym ingerencja we własność, tak jak w uznane i mające konstytucyjne gwarancje wolności, musi być uzasadniona i może nastąpić wyłącznie pod ściśle określonymi prawem warunkami (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z 19 października 2022 r., II OSK 1518/21). Organ uchwalający plan miejscowy jest zobowiązany między innymi do wyważania interesów prywatnych i interesu publicznego, zaś ustalenia planu miejscowego powinny uwzględniać wymogi wynikające z zasady proporcjonalności. To między innymi ta zasada zakreśla granice, wynikającego z art. 3 ust. 1 uPlan, władztwa planistycznego gminy, które tak własność (jak już wyżej wskazano) nie ma charakteru absolutnego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2023 roku, sygn. II OSK 1913/22).

Jak wskazała Gmina, przeznaczenie terenu oznaczonego w planie symbolem – UP pod usługi publiczne było motywowane tym, że Gmina silnie się urbanizuje i niezbędne jest zapewnienie na jej obszarze świadczenia usług publicznych. Mając na uwadze te okoliczności, należy uznać, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego w zakresie w jakim Gmina przeznaczyła nieruchomość Skarżącej pod tereny usług publicznych. Przyjęcie takiego przeznaczenia jest wynikiem określonego kierunku rozwoju gminy, który ma przy tym charakter obiektywny i nie stanowi o dowolności Gminy przy ustaleniu przeznaczenia terenu (UP).

Podkreślić przy tym trzeba, że wskazany teren nie został przeznaczony wyłącznie pod tereny usług publicznych, albowiem teren ten również jest przeznaczony pod usługi komercyjne. Stosownie bowiem do zapisów § 33 ust. 3 mpzp na tym obszarze dopuszczalna jest zabudowa usługowa związana z niepublicznymi usługami komercyjnymi.

Reasumując powyższe należy wskazać, że przeznaczenie dla nieruchomości Skarżącej w planie miejscowym jest zgodne z zapisami studium i ustalając przeznaczenie dla tego terenu pod "Tereny usług publicznych – UP", które obejmuje także możliwość zabudowy usługowej związanej z niepublicznymi usługami komercyjnymi (§ 33 ust. 3 mpzp), Gmina nie naruszyła władztwa planistycznego.

Z tych względów stanowisko Skarżącej spółki, które przyjmuje sprzeczność między zapisami planu miejscowego i studium jest bezzasadne.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez dopuszczenie dla tego samego terenu zadań o różnym przeznaczeniu (mieszkaniowym i usług o różnym przeznaczeniu), pomimo tego, iż różnią się od siebie w sposób zasadniczy i wzajemnie się wykluczają.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że dotyczy on terenów zabudowy mieszkaniowo – usługowej MU1 (§ 30 mpzp). Z treści skargi wynika natomiast, że Skarżąca jest właścicielem działki nr [...] w K. , która znajduje się w terenach usług publicznych – UP i Skarżąca spółka nie posiada żadnych nieruchomości, które znajdują się w terenach zabudowy mieszkaniowo – usługowej (§ 30 mpzp).

Jak wskazano już powyżej, interes prawny Skarżącej, co do zasady determinuje zakres możliwej delegalizacji zaskarżonej uchwały rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 117/13, z dnia 24 listopada 2016, sygn. II OSK 1565/16, z dnia 18 czerwca 2020, sygn. II OSK 334/20).

Z tego też względu, skoro Skarżąca spółka nie jest właścicielem nieruchomości znajdujących się w obszarze zabudowy mieszkaniowo – usługowej MU1 (§ 30 mpzp), to legitymacja skargowa Spółki nie obejmuje zapisów planu dotyczących całego terenu planu miejscowego, lecz tych tylko terenów, które dotyczą nieruchomością, będących przedmiotem jej własności (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 15 marca 2017 roku, sygn. II OSK 1807/15, w którym wskazano, że "skarżąca kwestionuje w istocie zgodność z prawem ustaleń zaskarżonego planu dla nieruchomości, której nie jest właścicielką. Wykracza zatem poza zakres dopuszczalnego zaskarżenia planu, który jest ograniczony naruszeniem jej interesu prawnego lub uprawnienia. Inaczej mówiąc, skarżąca kwestionując ustalenia zaskarżonego planu dotyczące nieruchomości położonej przy ul. (...) nie wykazała, w jaki sposób te ustalenia naruszają jej interes prawny lub uprawnienie").

Nie można uznać, że zapisy planu określające przeznaczenie terenu zabudowy mieszkaniowo – usługowej MU1 również naruszają interes prawny Skarżącej spółki. O takim naruszeniu można byłoby mówić, gdyby przewidziane w planie miejscowym przeznaczenie tych terenów ingerowało z interes prawny Skarżącej spółki, takich jednak okoliczności Skarżąca nie podnosi, ani nie wykazuje.

Nie są w tym zakresie wystarczające powołane okoliczności, które wskazują, że w obszarze MU1 - tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej, plan dopuszcza mieszanie sprzecznych ze sobą funkcji, które z natury rzeczy nie mogą ze sobą koegzystować. Na powyższym terenie (MU1 - § 30 planu) dopuszczalna jest: zabudowa (1) mieszkaniowa jednorodzinna, (2) usługi związane z wytwórczością i rzemiosłem oraz (3) usługi publiczne.

Jedynie na marginesie można wskazać, że jak podnosi się w orzecznictwie NSA, z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu nie da się wyprowadzić innego wniosku niż ten, że plan miejscowy powinien określać przeznaczenie terenu oraz zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. Skoro tak, to przepis ten nie zawiera ograniczeń (nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego. Takich ograniczeń nie zawiera i nie może zawierać § 9 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi jedynie o możliwości stosowania mieszanych oznaczeń (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 1278/06). Podkreśla się również, że dla danego terenu możliwe jest ustalenie kilku funkcji pod warunkiem, że nie różnią się one od siebie w sposób zasadniczy, przy czym nie można uznać, iż w sposób istotny różnią się od siebie funkcje mieszkaniowa i usługowa, zwłaszcza w sytuacji, gdy usługi mają charakter uzupełniający dla funkcji mieszkaniowej (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. II OSK 2199/11). Przyjmuje się nawet, że ten sam teren może mieć w planie zagospodarowania różne przeznaczenie (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2551/11).

Niezależnie od podniesionych zarzutów Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek podstaw, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części.

Z tych względów skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.