Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 351/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 723/22 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 grudnia 2022 r. II SA/Ol 723/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. F. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (Kolegium) z [...] sierpnia 2022 roku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych polegające na ich błędnej wykładni przejawiającej się w przyjęciu, że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego nie spełnia pozwalającej na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że osoba korzystająca z urlopu wychowawczego jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a tym samym przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy,

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez brak zastosowania tego przepisu i brak uchylenia decyzji będącej przedmiotem skargi pomimo, iż została ona wydana z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego;

b) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi pomimo, iż będąca przedmiotem skargi decyzja została wydana z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie wydanej przez Kolegium decyzji z [...] sierpnia 2022 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca zwróciła uwagę na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wykładnia pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" musi odbywać się przez pryzmat celu, jakiemu służą świadczenia opiekuńcze (podobnie chociażby Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn, akt 1 OSK 1329/21).

Podkreśliła, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest przyznanie wsparcia finansowego osobie, którą zamiast świadczyć pracę, pozostaje w domu w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej, a także częściowe zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma więc charakter świadczenia zasiłkowego, które miało zastąpić instytucję zasiłku stałego z ustawy o pomocy społecznej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej (naukowej/przygotowania do zawodu), by opiekować się osobą niepełnosprawną. A zatem, zaprzestanie aktywności zawodowej czy naukowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Co więcej zarówno charakter omawianego świadczenia, jak i jego cel pozwalają na stwierdzenie, iż stanowi ono ze strony Państwa pewną formę rekompensaty strat finansowych opiekuna wynikających z rezygnacji z aktywności zawodowej i związanej z tą aktywnością możliwością uzyskiwania dochodów. Przy czym jednak opieka nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II SA/01 208/22, oraz w wyroku z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/O1 342/22).

Skarżąca wskazała następnie, że normy prawne w praktyce wywodzone są w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z różnych aktów prawnych. Wykładnią prawa jest natomiast operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r,, sygn. akt I OSK 1867/15). Dla zrekonstruowania normy prawnej koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne. Ponadto spośród kilku możliwych znaczeń przepisu, za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją RP.

W ocenie Skarżącej, prawidłowa wykładnia art. 3 pkt 22 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy po urodzeniu niepełnosprawnego dziecka matka korzysta z urlopu wychowawczego z powodu konieczności sprawowania nad tym dzieckiem stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień w procesie leczenia i rehabilitacji dziecka, to taki stan rzeczy jest w skutkach prawnych równoznaczny z niepodjęciem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez "zatrudnienie lub inną pracę zarobkową" rozumieć należy między innymi wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy lub innych stosunków prawnych wymienionych w tym przepisie. Wobec tego rezygnacją z tak rozumianego zatrudnienia w ramach stosunku pracy jest rezygnacja z wykonywania pracy na podstawie tego stosunku, a nie jest konieczne do rezygnacji z wykonywania pracy rozwiązanie stosunku pracy. Brak jest podstaw do dokonywania rozszerzającej wykładni pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a w szczególności do wywodzenia, że w tym pojęciu, wbrew literalnemu brzmieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie chodzi wyłącznie o "wykonywanie pracy", lecz szerzej o "pozostawanie w stosunku pracy". Tym samym przyjąć należy, że w sytuacji, gdy po urodzeniu niepełnosprawnego dziecka, matka korzysta z urlopu wychowawczego z powodu konieczności sprawowania nad nim stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień w procesie leczenia i rehabilitacji dziecka, taki stan rzeczy jest w skutkach prawnych równoznaczny z niepodjęciem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art, 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Gdyby bowiem nie choroba (niepełnosprawność) dziecka, matka mogłaby powrócić do pracy po wykorzystaniu świadczeń z tytułu urodzenia dziecka. Inny jest bowiem zakres opieki nad zdrowym dzieckiem, które może korzystać z opieki w żłobku lub innej placówce i nie uniemożliwia matce powrotu do pracy. Inaczej przedstawia się zaś sytuacja w przypadku dziecka niepełnosprawnego z określonymi wskazaniami. Konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym uniemożliwia wykonywanie pracy zarobkowej. Korzystając z urlopu wychowawczego, matka dziecka niepełnosprawnego spełnia zatem przesłankę w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. Wniosek taki należy wyprowadzić dodatkowo z treści art. 3 pkt 23 powoływanej ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego, analogicznie jak utrata zatrudnienia, oznacza utratę dochodu. Skoro skutki te zrównano, to osoba korzystająca z urlopu wychowawczego winna być traktowana jak osoba rezygnująca z zatrudnienia.

Przy rozważaniach powyższych nie można pominąć także okoliczności, że stosownie do treści art. 186(2) § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy w czasie urlopu wychowawczego pracownik ma prawo podjąć pracę zarobkową u dotychczasowego lub innego pracodawcy albo inną działalność, a także naukę lub szkolenie, jeżeli nie wyłącza to możliwości sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Co za tym idzie sprawując w okresie trwania urlopu wychowawczego opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem matka nie podejmuje zatrudnienia lub pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką, choć ma taką możliwość zgodnie z przepisami Kodeksu pracy.

Skarżąca zwróciła również uwagę, że istotne dla rezultatu wykładni normy prawnej zawartej w art. 3 pkt 22 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest to, że w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego, osoba uprawniona rezygnuje z wykonywania pracy świadczonej w ramach stosunku pracy i nie otrzymuje w związku z tym wynagrodzenia. Skoro więc zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej, a podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy), rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której świadczenie to ma częściowo rekompensować utracony zarobek, to osoba korzystająca z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem spełnia określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki pozwalające na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie zaś takiej osobie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje zgodne z celem tego świadczenia.

Podkreśliła, że wskazana powyżej wykładnia przepisów art. 3 pkt 22 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych znalazła szeroką akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1867/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 3 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/G1 190/22, z dnia 6 maja 2022 r., sygn. akt II SA/01 1689/21, z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt n SA/01 1204/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 19 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 661/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 800/21, z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 177/21). Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż część powołanych wyżej orzeczeń sądowych zapadła na gruncie spraw dotyczących ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom korzystającym z urlopu bezpłatnego, jednakże z uwagi na zbliżony charakter urlopu bezpłatnego i urlopu wychowawczego poglądy tam prezentowane znajdą pełne zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W ocenie skarżącej kasacyjnie wskazany powyżej sposób wykładni przepisów art. 3 pkt 22 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostaje zgodny z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami: sprawiedliwości społecznej (art 2), ochrony rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa (art. 18), równości wobec prawa (art. 32), pomocy osobom niepełnosprawnym (art. 69), pomocy rodzinie (art. 71), ochrony praw dziecka (art. 72).

Skarżąca wskazała końcowo, że o prawidłowości wskazanego powyżej sposobu wykładni art. 3 pkt 22 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczy dodatkowo jeszcze jedna okoliczność. Zgodnie z powszechnie akceptowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem w przypadku uprawnionych do świadczeń emerytalnych opiekunów osób niepełnosprawnych dla usunięcia wskazanej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit, a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki negatywnej (w postaci posiadania przez opiekuna ustalonego prawa do emerytury) uniemożliwiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wystarczające jest zawieszenie wypłaty świadczenia emerytalnego. W związku z tym, mając na uwadze w szczególności powołane powyżej zasady zawarte w Konstytucji RP oraz cel świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych w zbliżonych stanach faktycznych. Nie może ulegać bowiem żadnej wątpliwości, że prawo do emerytury jest prawem niezbywalnym i osoba, której na jej wniosek wstrzymano wypłatę emerytury w dalszym ciągu pozostaje do tego świadczenia uprawniona, choć czasowo wstrzymano jego wypłatę. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku opiekunów niepełnosprawnych dzieci, którzy w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem korzystają z przysługującego im prawa do urlopu wychowawczego. Osoby te co prawda w dalszym ciągu pozostają formalnie zatrudnione, jednakże na czas urlopu wychowawczego zaprzestają świadczenia pracy, a pracodawca zaprzestaje płacenia im z tego tytułu wynagrodzenia. Tym samym w istocie osoby te na czas urlopu wychowawczego rezygnują z wykonywania pracy zarobkowej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę zaistniałego w sprawie sporu :

Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem A. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organów było ustalenie, że Skarżąca pozostaje w stosunku pracy, jest bowiem zatrudniona w [...] i aktualnie przebywa na urlopie wychowawczym.

Organy uznały, że w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek pracy, będący podstawą zatrudnienia, a tym samym korzystanie przez pracownika z urlopu wychowawczego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawie o świadczeniach rodzinnych. Urlop wychowawczy jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy, a jego okres, w dniu jego zakończenia, wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze (np. staż pracy, świadczenia emerytalne itp.). Co więcej, pracownik, który korzysta z urlopu wychowawczego, podlega obowiązkowym ubezpieczeniom: emerytalnemu i rentowemu, jeżeli nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty oraz nie ma innych tytułów, z powodu których byłby objęty obowiązkowymi ubezpieczeniami. Przebywanie na urlopie wychowawczym ma charakter przejściowy i nie pozbawia pracownika statusu pozostawania w stanie zatrudnienia. W konsekwencji nie można zgodzić się z twierdzeniem, że pozostawanie na urlopie wychowawczym i związany z tym faktyczny brak wykonywania pracy, stanowi rezygnację z zatrudnienia, w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Sąd pierwszej instancji oddalając skargę.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Jak jednak wynika z ich sformułowania zarzuty naruszenia przepisów postępowania mają charakter następczy w stosunku do zarzutu naruszenia prawa materialnego to jest art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (brzmienie obowiązujące na datę wydania zaskarżonej decyzji wynika z Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej "u.ś.r.").

Stosownie do 17 ust. 1 u.ś.r. ( w brzmieniu aktualnym w dacie wydania zaskarżonych decyzji) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Legalna definicja zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, ustalająca znaczenie tego pojęcia na gruncie u.ś.r., zawarta jest w art. 3 ust. 22 u.ś.r., zgodnie z którym - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądowym, o czym świadczą powoływane w skardze kasacyjnej wyroki (I OSK 1867/15 oraz prawomocne, chociaż niepoddane ocenie NSA wyroki WSA w Gliwicach w sprawach II SA/Gl 190/22, II SA/Gl 1689/21, II SA/Gl 1204/19, 19 października 2019 r. II SA/Bd 661/21).

Przywołane w skardze kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 stycznia 2022 r. II SA/Łd 800/21 oraz z 15 czerwca 2021 r. II SA/Łd 177/21 dotyczyły innego stanu faktycznego to jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w razie zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajmowane w tej sprawie jest jednak ugruntowane w orzecznictwie NSA (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach I OSK 2425/10, I OSK 2250/12, I OSK 1703/15, I OSK 572/16, I OSK 1544/19, I OSK 467/20, I OSK 687/21, I OSK 1036/21, I OSK 889/21, I OSK 1472/10, I OSK 2492/22, I OSK 2078/22, I OSK 16/23 a także orzeczenia w nich powoływane). Naczelny Sąd Administracyjny, aktualnie prezentuje ujednolicone stanowisko wskazując, iż w trakcie korzystania z urlopu wychowawczego trwa stosunek prawny będący podstawą zatrudnienia, a tym samym korzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Urlop wychowawczy jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy a jego okres, w dniu jego zakończenia, wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Nie można w związku z tym zgodzić się z twierdzeniem, że pozostawanie na urlopie wychowawczym i związany z tym faktyczny brak wykonywania pracy i otrzymywania wynagrodzenia, stanowi rezygnację z wykonywania pracy na podstawie umowy o pracę.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2024 r. I OSK 2429/22 (a stanowisko to skład obecnie orzekający w pełni podziela i przyjmuje za własne) definicja zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. ma postać definicji równościowej: zawiera zwrot definiowany (definiendum), zwrot łączący ("oznacza to") i wyjaśniający znaczenie i zakres definiowanej nazwy człon definiujący (definiens). Przedstawiony w skardze kasacyjnej sposób wykładni tej definicji, koncentruje się na określeniu "wykonywanie pracy", uznanym za zasadniczy. Analizowany przepis jest definicją legalną, norma zachowania nim określona dotyczy zatem nakazu określonego rozumienia zwrotu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" na gruncie ustawy. Definicja ta jest definicją zakresową co oznacza, że w definiensie wymienia się nazwy generalne, których zakresy są rozłączne i które łącznie wzięte pokrywają cały zakres definiowanego określenia. Nie ulega wątpliwości, że analizowana definicja po stronie definiensa (członu definiującego) w przypadkach dotyczących wykonywania pracy zawiera nie tylko wskazanie na wykonywanie pracy (świadczenia usług), ale również na prawną formę, w jakiej praca ta powinna być wykonywana, aby świadczyć o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej (ewentualne inne formy zarobkowania nie są przypadkami zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i ich ustanie nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie). Zakres zwrotu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wypełnia szereg stanów faktycznych związanych z wykonywaniem pracy (świadczeniem usług) na podstawie określonych stosunków prawnych lub w trakcie trwania członkostwa w określonych podmiotach a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Strona Skarżąca wadliwie zakłada, że wyłączne znaczenie ma jedynie jedno z określeń zawartych w defininsie definicji legalnej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykonywanie pracy, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie jest zasadniczym elementem definicji, jest jednym z jej elementów, które należy uwzględnić w procesie wykładni. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która "zrezygnowała z wykonywania pracy", ale która zrezygnowała z wykonywania pracy na podstawie określonego stosunku prawnego, rezygnacja ta musi obejmować oba elementy charakteryzujące nazwę składającą się na zakres nazwy definiowanej, w tym także rezygnację z podstawy prawnej, na jakiej czynności pracy były wykonywane. To stanowisko bynajmniej nie prowadzi do wniosku, że "wykonywanie pracy" staje się zwrotem pojęciowo pustym. Posłużenie się nim w definicji legalnej "zatrudnienia" nie oznacza jednak automatycznie, że zwrot "rezygnacja z zatrudnienia" oznacza jedynie rezygnację z wykonywania pracy, co jest tylko częścią definicji legalnej zatrudnienia, a ściślej każdego z przypadków zatrudnienia.

W wyroku z 24 maja 2023 r. I OSK 16/23 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że o prawidłowości takiego stanowiska świadczy też i to, że definicja legalna zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) musi móc znaleźć zastosowanie w każdym przypadków posłużenia się nią. Stosując definicję z art. 3 pkt 22 u.ś.r. do przepisu art. 17 ust. 1 tej ustawy należy wziąć pod uwagę, że rozumienie nadane wyrażeniu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" musi uwzględniać generalny i abstrakcyjny charakter przepisu, czyli mieć takie samo znaczenie zarówno w przypadkach "rezygnacji", jak i "niepodejmowania" zatrudnienia lub innej pracy. Terminy "rezygnacja" i "niepodejmowanie" nie zostały przy tym legalnie zdefiniowane, zatem powinny być rozumiane w sposób zbieżny z językiem potocznym, nie są to bowiem wyrażenia mające ugruntowane i specyficzne znaczenie w języku prawnym bądź prawniczym. Trudno sobie wyobrazić, aby w przypadku niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do spełnienia tej przesłanki wystarczające było zaniechanie faktycznego świadczenia pracy, zaniechanie świadczenia usług przy równoczesnym zawarciu umowy, pozostawaniu w stosunku pracy lub trwaniu członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, a do takich wniosków prowadzi teza, że dla zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej decydujące znaczenia ma element faktycznego wykonywania czynności wynikających z danego stosunku prawnego. Takie rozumienie wyrażeń zdefiniowanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadzi do zatarcia różnicy między przypadkiem rezygnacji z zatrudnienia i przypadkiem rezygnacji z podejmowania zatrudnienia (w obu przypadkach decydujące znaczenie miałby brak świadczenia czynności zawodowych), co świadczy o wadliwości tej interpretacji, narusza bowiem zakaz wykładni synonimicznej – różnobrzmiącym wyrażeniom nie można nadawać takiego samego znaczenia.

Zauważyć trzeba, że definicja "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" przewiduje szeroki zakres rodzajów stosunków prawnych, na podstawie których może nastąpić zatrudnienie, czy też może być wykonywana inna praca zarobkowa, a jednocześnie spełnienia tej definicji ustawodawca nie połączył z żadnym zakresem, czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym. Spełnienie tej definicji jest niezależne nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Sąd też dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest czy osoba starająca się o świadczenie rodzinne nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 ustawy, czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi zatem na stanowisku, że wszystkie elementy definicji z art. 3 ust. 22 u.ś.r. muszą zostać uwzględnione w procesie wykładni normy prawnej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z powyższych względów dla ustalenia, czy spełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotne jest, niezależnie od pozostałych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czy osoba wnosząca o przyznanie świadczenia nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 u.ś.r. czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w powyższym przepisie. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 uśr, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona. Dla przyjęcia, że doszło do rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie jest bowiem wystarczające samo zaprzestanie faktycznego wykonywania pracy. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej. Nie jest również istotne czy osoba taka otrzymuje jakiekolwiek wynagrodzenie za pracę. Fakt otrzymywania wynagrodzenia nie został wymieniony w definicji z art. 3 ust. 22 u.ś.r ani jako przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Okoliczność ta nie ma zatem znaczenia w sprawie.

Osoba korzystająca z urlopu wychowawczego, chociaż nie świadczy pracy i nie otrzymuje wynagrodzenia, pozostaje jednak w stosunku pracy, albowiem korzystanie z urlopu wychowawczego nie powoduje przerwania tego stosunku. Zawieszenie obowiązków i uprawnień pracowniczych ma jednak charakter czasowy. Celem urlopu wychowawczego jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji istnienia trudności w łączeniu obowiązków opiekuńczych z obowiązkami zawodowymi. Urlop ten jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy, z którego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika.

Także względy celowościowe nie przemawiają za odejściem od zaprezentowanej wykładni językowej. W tym zakresie trzeba zwrócić uwagę na fakt, że wsparcie udzielane przez państwo osobom opiekującym się niepełnosprawnymi przybiera różnorodny charakter. W przepisach przewidziane są wielorakie formy pomocy, o różnych zakresach i zróżnicowanych przesłankach ich udzielenia. Niejednokrotnie osobom uprawnionym pozostawia się wybór dostępnej formy wsparcia. W przypadku rodziców dzieci niepełnosprawnych, pozostających w zatrudnieniu, mogą oni skorzystać z urlopu wychowawczego o wydłużonym okresie, w czasie którego opłacane są składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz zdrowotne, a w rodzinach uzyskujących dochód na osobę określony w art. 4 ust. 1 u.ś.r. wypłacany jest też dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest natomiast wsparcie osób, które, pomimo możliwości pozostawania w zatrudnieniu, rezygnują z niego bądź go nie podejmują ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Osoby te nie pozostają zatem w zatrudnieniu, a świadczenie pielęgnacyjne, oprócz środków utrzymania, zapewnia świadczeniobiorcy opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe oraz zdrowotne. Tak więc, mimo iż z faktycznego punktu widzenia zbliżone są do siebie sytuacje osób korzystających z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem i rezygnujących z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to w zakresie kluczowej przesłanki owych uprawnień, a więc pozostawania lub niepozostawania w zatrudnieniu, ich sytuacja prawna jest diametralnie różna. Brak jest zatem podstaw do akceptacji poglądu, że celem powyższych regulacji jest zrównanie uprawnień obu grup i objęcie świadczeniem pielęgnacyjnym także osób pozostających w zatrudnieniu tylko z tego względu, że przebywając na urlopie wychowawczym nie wykonują pracy i nie uzyskują w tym okresie wynagrodzenia.

Warto też zauważyć, iż ustawodawca, definiując w ustawie o świadczeniach rodzinnych, pojęcie "utrata dochodu" wskazał, że stan taki ma miejsce m.in. w sytuacji uzyskania prawa do urlopu wychowawczego (art. 3 pkt 23 lit. a u.ś.r.), ale także w sytuacji utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 lit. c u.ś.r.). Powyższe wyraźnie wskazuje, iż uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego skutkuje jedynie utratą dochodu, czego nie można utożsamiać z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym na gruncie art. 3 pkt 22 u.ś.r. definicja "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" określa podstawy prawne, na jakich praca może być wykonywana i łączy definiowane pojęcie z określonymi stosunkami prawnymi, a nie z okolicznościami faktycznymi, w szczególności z faktycznym wykonywaniem czynności zawodowych, świadczeniem usług czy faktycznym prowadzeniem działalności gospodarczej (patrz: wyroki NSA z 24 maja 2023 r. o sygn. akt I OSK 16/23 oraz z dnia 24 sierpnia 2021 r. o sygn. akt I OSK 889/21 i powołane w nim orzeczenia).

Nie był zatem zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 tej ustawy przez błędną wykładnię tych przepisów.

W konsekwencji, za niezasadne należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem 2 petitum skargi kasacyjnej. Sąd Wojewódzki nie naruszył przywołanych przepisów wynikowych oddalając skargę na decyzję Kolegium odmawiającą przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.