Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1051/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 7 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L., M. T., A. T., I. T., M. T. M. i J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1149/23 w sprawie ze skargi W. L., I. T., M. T., A. T., M. T. M. i J. T. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 kwietnia 2023 r., nr DAP-WOSR.7281.8.2023.AP w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1149/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę W. L., I. T., M. T., A. T., M. T. M., J. T. (dalej: skarżący; skarżący kasacyjnie) na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 26 kwietnia 2023 r., nr DAP-WOSR.7281.8.2023.AP (dalej: zaskarżone postanowienie), utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Mazowieckiego Nr 52/2023 z 16 stycznia 2023 r., znak: SPN.VI.JW.7725-3224/08, którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. K. A. S. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. folwarku G. oraz pałacu klasycystycznego na terenie powiatu r., województwo w.

W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnicy skarżących zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Ustawa) w zw. z art. 2 Ustawy oraz art. 5 ust. 2 Ustawy i art. 5 ust. 4 Ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że uprawnienie rekompensacyjne przysługuje - z mocy wskazanych wyżej norm prawnomaterialnych - łącznie współwłaścicielom pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, a w przypadku śmierci właściciela (współwłaścicieli) nieruchomości pozostawionych, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim ich następcom prawnym łącznie albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych, zgodnie z treścią uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego I OPS 3/17, a to powoduje, że przymiot strony postępowania administracyjnego przysługuje łącznie wszystkim uprawnionym do rekompensaty za daną nieruchomość, gdy tymczasem prokonstytucyjna wykładnia ww. przepisów ustawy zabużańskiej (Ustawy) nakazuje uznać, że prawo do rekompensaty ma podzielny charakter i każdy ze współwłaścicieli nieruchomości oraz każdy z następców prawnych właściciela (współwłaścicieli) ma prawo do samodzielnej realizacji rekompensaty w granicach przysługującego mu udziału, zaś uzasadnienie uchwały I OPS 3/17 - w zakresie, w którym neguje możliwość prowadzenia odrębnych postępowań na rzecz poszczególnych uprawnionych realizujących podzielne prawa - opiera się na błędnych argumentach, gdyż:

- wbrew jej treści nie pozwala uniknąć zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku SK 26/14 restrykcyjności rozwiązania, którego wadliwość konstytucyjna polegała nie tylko na uzależnieniu możliwości "uzyskania uprawnienia (...) od złożenia wniosku przez innych uprawnionych" (jak wskazano w uzasadnieniu uchwały), ale przede wszystkim na braku możliwości zakończenia postępowania (realizacji prawa) wobec przeszkód wynikających z braku woli działania wszystkich byłych współwłaścicieli albo trudności w zidentyfikowaniu ich spadkobierców, a jeżeli - w danym stanie faktycznym - zakończenie postępowania wobec wszystkich następców prawnych (udziałów w prawie) "jest niemożliwe albo nadmiernie utrudnione, ustawa powinna przewidywać zwrot wywłaszczonych udziałów tym uprawnionym, którzy tego zażądają" (jak wskazał TK) tj. realizację prawa w udziałach na rzecz tych uprawnionych, którzy pozostają aktywni w dochodzeniu swego prawa, gdyż standard ochrony własności jest spełniony dopiero wtedy, gdy każda z osób uprawnionych może samodzielnie dochodzić realizacji swego prawa w granicach przysługującego udziału w odebranym (utraconym) w przeszłości prawie własności bez konieczności wspólnej realizacji tego roszczenia przez pozostałe osoby uprawnione, zaś podzielność roszczenia determinuje jego samodzielność;

- lekceważy fakt, że prawo do rekompensaty zostało ukształtowane jako prawo przysługujące indywidualnie każdemu ze spadkobierców, w wyniku świadomego odstąpienia przez ustawodawcę od rozwiązania, w którym wcześniejsze uprawnienia zabużańskie były definiowane ustawowo jako prawa o charakterze łącznym, gdyż "przysługiwał łącznie wszystkim (...) spadkobiercom" (art. 88 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 212 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12.12.2003 r. o zaliczaniu ...), zaś zawarty w przedłożeniu rządowym projekt przewidujący konieczność złożenia wniosku łącznie przez wszystkich współwłaścicieli lub spadkobierców został odrzucony - poprzez eliminację konieczności łącznego działania - z uwagi na opinię Biura Analiz Sejmowych, że nie jest zasadne ograniczanie dochodzenia praw przez uprawnionych, gdy choć jeden ze współwłaścicieli lub spadkobierców nie chce lub nie może ubiegać się o rekompensatę;

- wychodzi z błędnego założenia, że prawo do rekompensaty przybiera charakter uprawnienia, które jest wspólne, do którego konkurują poszczególne osoby (ich uprawnienia są zależne od siebie), a to wymaga ich łącznego udziału w postępowaniu (w uchwale powołano się na jednostkowy wyrok w sprawie I OSK 1494/11), gdy tymczasem brak jest konkurencji między poszczególnymi uprawnionymi do rekompensaty, gdyż uprawnienie każdego z nich przysługuje mu w granicach jego własnego tytułu właścicielskiego (własność/udział w prawie własności) lub następstwa prawnego po właścicielu/współwłaścicielu (określony własny udział), zaś pomniejszenie świadczenia pieniężnego może dotyczyć tylko osoby, która zrealizowała uprawnienie lub jej następców prawnych (a zatem w granicach własnej podstawy świadczenia), co jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie (por. wyroki NSA w sprawach: I OSK 510/16, I OSK 1179/15, I OSK 2151/14) i znajduje wyraźną podstawę normatywną (art. 13 ust. 3 i art. 6 ust. 3 Ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP);

- błędnie przyjmuje, iż uprawnienie rekompensacyjne, "to uprawnienie z jednego tytułu faktyczno-prawnego" powodujące konieczność wydania decyzji o charakterze jednolitym (bez różnicowania statusu uprawnionych), gdy tymczasem orzekanie o przesłankach rekompensacyjnych w postaci miejsca zamieszkania poszczególnych współwłaścicieli pozostawionej nieruchomości, okoliczności opuszczenia przez nich byłych terenów Polski (braku możliwości powrotu na nie) nie ma jednolitego charakteru (dotyczy różnych osób i różnych stanów faktycznych), podobnie zresztą jak w przypadku przesłanki posiadania obywatelstwa polskiego przez współwłaścicieli oraz przez strony postępowania (różne podstawy faktyczne orzekania, indywidualne dla każdej z tych osób), co powoduje, że organ rozpoznający sprawę musi przebadać różny katalog okoliczności, dotyczących poszczególnych współwłaścicieli pozostawionego mienia oraz samych uprawnionych (nawet w przypadku pozostawienia nieruchomości przez jednego właściciela) i w zależności od wyników tych badań treść orzeczenia może być różna w przypadku praw (roszczeń) poszczególnych osób;

- błędnie zakłada, że istnieją na tyle ważne uwarunkowania procesowe aby determinowały one konieczność prowadzenia jednego postępowania wobec wszystkich osób uprawnionych, gdy tymczasem potrzeba zapewnienia spójności orzeczniczej nie może być przedkładana nad prawdę obiektywną i możliwość uzyskania świadczenia przez każdą osobę uprawnioną, zwłaszcza że roszczenia w tym zakresie powstały po dziesiątkach lat lekceważenia przez Państwo "uzasadnionych oczekiwań" po stronie zainteresowanych.

W przypadku praw podzielnych, śmierć strony - nawet w postępowaniu ukształtowanym w warunkach art. 62 k.p.a. - nie tamuje możliwości kontynuowania rozpoznania sprawy (spraw) odnośnie do praw, które nie są uzależnione od spadkobrania po osobie zmarłej. Jednocześnie autorzy skargi kasacyjnej wskazali, że powyższy zarzut naruszenia prawa materialnego nie stoi w sprzeczności z tezą zawartą w sentencji uchwały I OPS 3/17, zaś ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a., obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały (por. np. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. II OSK 1575/22, wyrok NSA z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I GSK 72/19; wyrok NSA z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3444/15; wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 264/13).

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi w wyniku uznania, że organ prawidłowo ustalił, iż postępowanie spadkowe po A. T. stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - w sytuacji gdy ustalenie kręgu spadkobierców po zmarłej w toku postępowania administracyjnego stronie nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe zakończenie postępowania, a ewentualne zawieszenie postępowania w wyniku śmierci strony możliwe jest jedynie w sytuacji przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., po wyczerpaniu określonych tam środków, a to oznacza, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ naruszył ww. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przed wydaniem orzeczenia o zawieszeniu zaniechał dokonania ustaleń odnośnie do tego, czy spadek po A. T. jest spadkiem nieobjętym w rozumieniu art. 30 § 5 k.p.a. oraz (w przypadku ustalenia takiego statusu spadku po A. T.) zaniechał zawiadomienia osób sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - zaniechał wystąpienia do Sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku; 2) 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 par. 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. - poprzez błędne oddalenie skargi w wyniku uznania, że organ prawidłowo ustalił, iż przedmiot orzekania nie ma charakteru podzielnego, a zatem śmierć A. T. w toku postępowania skutkuje zawieszeniem postępowania w całości, mimo że prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno skutkować ewentualnym zawieszeniem postępowania jedynie w części, tj. tylko w zakresie praw przysługujących zmarłemu, i odmową zawieszenia postępowania w zakresie dotyczącym udziałów w prawie do rekompensaty przysługujących ustalonym na obecnym etapie postępowania stronom postępowania, gdyż tak określony przedmiot sprawy rekompensacyjnej nadaje się do samodzielnego rozstrzygnięcia, dla którego uprzednie ustalenie pozostałych stron postępowania (w tym spadkobierców zmarłych w toku postępowania stron postępowania) nie ma znaczenia. Jednocześnie wskazano, że zarzucone w pkt 1 naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem spowodowało brak kontroli przez Sąd I instancji, czy przed zawieszeniem postępowania doszło do realizacji wszystkich niezbędnych czynności, które organ administracji winien podjąć w przypadku śmierci strony w toku postępowania (zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a.), zaś przeprowadzenie kontroli w zakresie objętym przedmiotowym zarzutem doprowadziłoby Sąd I instancji do przeświadczenia, że zawieszenie postępowania było przedwczesne albowiem nie wyjaśniono, czy spadek po A. T. jest nieobjęty i czy działa zarządca spadku, czy też należy wystąpić o ustanowienie kuratora spadku; natomiast naruszenie zarzucone w pkt 2 miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do oddalenia skargi mimo jej zasadności albowiem stwierdzenie podzielności przedmiotu postępowania administracyjnego winno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji skarżonego postanowienia ze wskazaniem, że zawieszenie postępowania (po wyczerpaniu właściwych czynności) jest możliwe jedynie w części odnoszącej się do praw zmarłego A. T.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz rozpoznaniem skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz argumentację mającą uzasadniać ewentualne uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej.

Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się w sprawie do tego, czy śmierć jednej ze stron postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej stanowi podstawę zawieszenia całego postępowania w sprawie (jak przyjęły organy administracji obu instancji oraz WSA), czy też tylko w zakresie praw przysługujących zmarłej stronie (jak utrzymują skarżący kasacyjnie). Rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje w ścisłym związku z charakterem prawnym prawa do rekompensaty, uregulowanego w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 ze zm.; dalej: ustawa zabużańska, ustawa z 8 lipca 2005 r.). Autorzy skargi kasacyjnej stoją na stanowisku, że prawo to ma podzielny charakter i każdy ze współwłaścicieli nieruchomości oraz każdy z następców prawnych właściciela (współwłaścicieli) ma prawo do samodzielnej realizacji rekompensaty w granicach przysługującego mu udziału.

Stanowisko to nie jest trafne. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela ugruntowany w judykaturze pogląd o publicznym, administracyjnoprawnym charakterze prawa do rekompensaty. Prawo to jest niezbywalne (art. 4 ustawy zabużańskiej) i nie podlega dziedziczeniu. W ustawie z 8 lipca 2005 r. wskazano zamknięty krąg osób uprawnionych do rekompensaty. Prawo to przysługuje spadkobiercy właściciela pozostawionych nieruchomości nie w drodze spadkobrania, lecz na podstawie przepisów wskazanej ustawy. Nie jest to zatem prawo cywilne wchodzące w skład spadku (por. np. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 2 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 75/19; 8 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2531/18; uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17 oraz przywołane w nich orzecznictwo). Następstwo prawne wynikające ze spadkobrania jest ograniczone do okoliczności określonych w art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy zabużańskiej, zgodnie z którym w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (tj. wymóg dotyczący posiadania obywatelstwa polskiego). Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy, w przypadku gdy nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej były przedmiotem współwłasności, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. W świetle powyższych unormowań zarówno współwłaściciele pozostawionej nieruchomości, jak i spadkobiercy właściciela/współwłaścicieli nie pozostają względem siebie relacji podmiotów, którym przysługują udziały w prawie do rekompensaty w rozumieniu cywilnoprawnym. Nietrafne jest zatem powoływanie się w skardze kasacyjnej na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14, bowiem orzeczenie to dotyczyło kwestii zwrotu udziału w odebranym w przeszłości prawie własności nieruchomości, która była przedmiotem współwłasności, a więc roszczenia cywilnego o podzielnym charakterze, nie zaś prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, które ma charakter publicznoprawny.

Należy zauważyć, że w ustawie z 8 lipca 2005 r. - w szczególności w artykułach: 1, 1a, 2, 3 i 5 - mowa jest o "prawie do rekompensaty", a nie prawach czy udziałach w prawie przysługujących odrębnie poszczególnym uprawnionym. Zatem w sytuacjach określonych w art. 3 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy, kilku osobom (tj. współwłaścicielom/spadkobiercom) przysługuje jedno, wspólne prawo do rekompensaty, gdyż wielość podmiotów uprawnionych nie przekłada się w tym przypadku wielości uprawnień. Występuje tu jedność stosunku materialnoprawnego, której konsekwencją jest występowanie pomiędzy współuprawnionymi współuczestnictwa materialnego. Skutkiem tej jedności jest brak podzielności rozstrzygnięcia w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadnia wydanie w tym zakresie jednej decyzji w ramach jednego postępowania administracyjnego. Stanowisko to znajduje potwierdzenie także w treści art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy zabużańskiej, zgodnie z którymi: prawo do rekompensaty potwierdza, w drodze decyzji: 1) wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy będącego właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej albo 2) wojewoda właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania osoby będącej właścicielem nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli o zaliczenie ubiegają się spadkobiercy tej osoby, albo 3) wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania jednego z wnioskodawców wskazanego przez pozostałych, jeżeli współwłaściciele nieruchomości mieszkają lub mieszkali w różnych województwach, albo 4) wojewoda właściwy ze względu na miejsce złożenia wniosku, jeżeli nie można określić właściwości zgodnie z pkt 1-3 (ustęp 3); Wojewoda, do którego wpłynął wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, zawiadamia o wszczęciu postępowania wojewodów właściwych ze względu na miejsce zamieszkania pozostałych współwłaścicieli lub spadkobierców, lub wskazanych osób uprawnionych do rekompensaty (ustęp 4). Przepisy te stanowią dowód na to, że w zakresie potwierdzenia prawa do rekompensaty występuje kumulacja rozstrzygnięcia w jednej decyzji wydawanej przez jeden organ (wojewodę, do którego wpłynął wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty) bez względu na miejsce zamieszkania pozostałych współwłaścicieli lub spadkobierców, lub wskazanych osób uprawnionych do rekompensaty.

Potwierdzenie prawa do rekompensaty, a więc rozstrzygnięcie co do zasady o przysługiwaniu tego prawa, ma charakter jednolity, ponieważ nie może ono różnicować statusu osób współuprawnionych na tym etapie postępowania. Prawo do rekompensaty w zakresie udziału przypadającego uprawnionemu konkretyzowane jest nie w pierwszej fazie postępowania - w której znajduje się niniejsza sprawa - dotyczącej wspólnego prawa, a kończącej się wydaniem przez wojewodę postanowienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r., (tj. postanowienia potwierdzającego spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych wymogów uzyskania prawa do rekompensaty określonych w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), lecz dopiero na kolejnym jego etapie, który obejmuje realizację potwierdzonego prawa do rekompensaty. Najpierw przedmiotem postępowania administracyjnego jest bowiem samo prawo do rekompensaty (zasada jego przysługiwania), a następnie realizacja tego prawa (por. np. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17; uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 677/19; Forystek Józef, Komentarz do ustawy o mieniu zabużańskim. Studium historyczno-prawne, System Informacji Prawnej LEX 2020 r.).

Skoro w zakresie potwierdzenia prawa do rekompensaty toczy się jedno postępowanie administracyjne, w którym występuje kumulacja rozstrzygnięcia w jednej decyzji, to w rezultacie śmierć jednej ze stron tego postępowania uzasadnia zawieszenie postępowania w całości w sytuacji, gdy nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłej strony.

Niezasadny jest zatem zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego oraz zarzut naruszenia przepisów postępowania sformułowany w punkcie 2 skargi kasacyjnej, gdyż wbrew tezie forsowanej przez autorów tej skargi, prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie ma charakteru podzielnego.

Zasadnie podniesiono natomiast w skardze kasacyjnej, że podstawę zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie stanowi art. 97 § 1 pkt 1 kpa, który to przepis prawidłowo powołały organy administracji obu instancji, a nie - wskazany przez WSA - art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy przyjąć, że w sytuacji, gdy śmierć jednej z osób, która powinna być stroną postępowania, nastąpiła przed wszczęciem postępowania administracyjnego, zastosowanie znajdzie podstawa zawieszenia postępowania wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. I to takiej sytuacji dotyczył powołany przez Sąd I instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2933/16. Natomiast przypadek związany z następstwem prawnym powstałym na skutek śmierci osoby, która już uczestniczyła jako strona w postępowaniu administracyjnym – jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie - uzasadnia zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa.

Z akt sprawy wynika, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej został złożony 31 grudnia 2008 r. Będący stroną postępowania administracyjnego zainicjowanego tym wnioskiem A. J. T. zmarł 5 kwietnia 2021 r., a zatem już w toku postępowania. W tych okolicznościach organ administracji winien ustalić krąg następców prawnych A. J. T. i umożliwić im czynny udział w postępowaniu w charakterze strony. O następstwie prawnym wynikającym z dziedziczenia rozstrzyga zaś postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku bądź notarialny akt poświadczenia dziedziczenia.

Pismem z 11 stycznia 2022 r. Wojewoda wezwał strony postępowania o przedłożenie dokumentu potwierdzającego nabycie spadku po A. J. T. Dokument taki nie został przedstawiony. W odpowiedzi na zapytanie organu odwoławczego sformułowane w piśmie z 9 marca 2023 r., Sąd Rejonowy dla Krakowa–Śródmieścia w Krakowie w piśmie z 6 kwietnia 2023 r. poinformował, że w sprawie o sygn. akt I Ns 112/22/S z wniosku M. W. T. z udziałem A. A. T., J. T., A. E. T., I. T., M. M. D.-T., M. H. T.-M., toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po A. J. T. (obecnie zawieszone).

Mając powyższe na uwadze w postępowaniu administracyjnym prawidłowo uznano, że wobec niemożności wezwania do udziału w sprawie spadkobierców zmarłej strony postępowania, spełnione zostały przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa.

Wbrew sugestiom skarżących kasacyjnie, nie doszło do naruszenia art. 30 § 5 kpa. Rozwiązanie przyjęte w tym przepisie prawa umożliwia kontynuowanie postępowania w razie śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. Nie chodzi w tym przypadku o problem wezwania następców prawnych zmarłej strony do udziału w postępowaniu, lecz o sytuację, w której zamiast następcy prawnego działa następca procesowy w związku z istnieniem tzw. spadku nieobjętego, gdy za strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Natomiast w niniejszej sprawie ustalono, że prowadzone jest postępowanie spadkowe po zmarłym A. J. T.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną uznając, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa.