Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 878/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Cudna po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w R., Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 781/20 w sprawie ze skargi S. w R., Ł. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 21 września 2020 r. nr 2001-IOD.48.24.2020 w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. w R., Ł. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 781/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę S. w R., Ł. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia 21 września 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. w R., Ł., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, względnie o uchylenie wyroku i uchylenie wszystkich decyzji go poprzedzających lub stwierdzenie ich nieważności, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za postępowanie kasacyjne i postępowanie przed Sądem I instancji, względnie pozostawienie temu sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania przed Sądem I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa procesowego, a to:

- w pierwszej kolejności art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak jednoznacznego ustalenia (przyjęcia) przez Sąd stanu faktycznego sprawy i spójności wywodu, co do tego, czy strona była rzeczywistym (faktycznym) przewoźnikiem dokonującym osobiście przemieszczenia przesyłki, czy tylko przewoźnikiem umownym, który posługiwał się spółką S. do wykonania przewozu, jako podwykonawcą. W tym zakresie wywody Sądu są niejednoznaczne. Nie wiadomo przy tym na ile Sąd poczynił własne ustalenia w sprawie, na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a na ile przyjął ustalenia organów, co do faktycznego wykonywania przewozu nie przez stronę, ale przewoźnika faktycznego - podwykonawcę S. Co prowadzi do trudności w kontroli instancyjnej wyroku, jak i formułowaniu wytyczających tę kontrolę zarzutów niniejszej skargi. Samo to uzasadnia uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w celu ustalenia jakie okoliczności faktyczne uznał Sąd I instancji za ustalone i czym się kierował orzekając w sprawie. Względnie skłonienie go do poczynienia ustaleń faktycznych, niezbędnych dla prawidłowej subsumpcji prawa;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1218; powoływanej dalej jako: ustawa SENT) i art. 121 § 1 i 2, art. 122, art. 187 § 1 i 2, art. 191, art. 210 § 4 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2383; powoływanej dalej jako: o.p.), poprzez:

(i) niedokonanie ustalenia, który z podmiotów uczestniczących w operacji transportowej był przewoźnikiem faktycznym, a który przewoźnikiem umownym, a także poprzez brak ustaleń czy spółka S. dokonała zgłoszenia przewozu zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy SENT i używała geolokalizatora podczas tego przewozu;

(ii) pominięcie w toku dokonywania ustaleń faktycznych znaczenia oświadczenia spółki S., która przyznała, że wykonywała objęty decyzją przewóz, w sytuacji gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd nie dokonał oceny tego dokumentu, w zasadzie go nie spostrzegł w części prawnej uzasadnienia, skoro pisze, że "wyłączne zaprzeczenie treści listu przewozowego" nie jest wystarczające do ustalenia iż strona przewozu nie wykonywała (s.14/15 uzasadnienia), mimo iż w części uzasadnienia dokonującej opisu stanu faktycznego dokument ten wyraźnie przywołano. A także pominięcia, w tym kontekście, znaczenia wpisu w rubryce 17 listu przewozowego [...] przewoźnika S.;

(iii) wadliwego uznania przez Sąd I instancji, że czynny udział strony w postępowaniu jest jej obowiązkiem, a nie prawem i uznaniu pasywności strony za okoliczność obciążającą, podczas gdy nie ma to uzasadnienia w przepisach prawa. Przy czym pogląd Sądu jest nie tylko nieuzasadniony, ale i krzywdzący, zważywszy iż korespondencja z podmiotem prawa łotewskiego prowadzona była w języku polskim, a ponadto gromadzenie materiałów dowodowych, które potencjalnie mogłyby odbywało się przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego.

Wpływ tych naruszeń na wynik sprawy przejawia się tym, że przeprowadzenie przez organy i Sąd I instancji z poszanowaniem tych przepisów mogłoby doprowadzić co najwyżej do uznania odpowiedzialności strony skarżącej, wynikającej z innej podstawy prawnej, tj. art. 8 ust. 3 i 24 ust. 1 pkt 1 ustawy SENT, tj. nałożenia kary za niedokonanie aktualizacji zgłoszenia, zarzut naruszenia którego to przepisu poprzez odmowę jego zastosowania, także podniesiono. Lub też całkowite zwolnienie jej z odpowiedzialności, w razie znajdującego uzasadnienie w zgormadzonych materiałach, że nie był przewoźnikiem w rozumieniu przepisów ustawy SENT, podlegającym odpowiedzialności, tj. art. 22 ust. 1 pkt 3 i ust. 2a ustawy SENT, w których to przepisach wyraźnie jest mowa o przewoźniku wykonującym dany przewóz towaru, a nie o podmiotach w inny sposób zaangażowanych w daną operację transportową:

- art. 10 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w wyniku wadliwej wykładni art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poprzez uznanie, iż przepisy te upoważniają przewodniczącego wydziału do zarządzenia rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy w ww. przepisie mowa jest o przewodniczącym składu orzekającego. Tym samym skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne nastąpiło z naruszeniem ww. przepisu. Nie wskazano przy tym nadzwyczajnych okoliczności epidemicznych uzasadniających taką decyzję, w sytuacji gdy sądy powszechne w kraju w styczniu 2021 r. prowadziły działalność orzeczniczą w zwykłym trybie, a co jest okolicznością notoryjną. W konsekwencji uniemożliwiło stronie przedstawienie stanowiska na rozprawie, bezpośrednio wobec Sądu, a także zapoznanie się z ustnym uzasadnieniem orzeczenia po posiedzeniu.

II. W razie uznania, iż Sąd I instancji ustalił, że przewoźnikiem faktycznym był S. podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, a to:

(i) art. 2 pkt 8 i 9 w zw. z art. 7 ust. 1, art. 10a ust. 1 i art. 12a ust. 1 i 3 ustawy SENT, poprzez błędną ich wykładnię, w wyniku której wadliwie przyjęto, że spółka S., nie dokonująca faktycznego przemieszczenia towaru przez obszar RP, była przewoźnikiem w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy SENT i spoczywał na niej obowiązek zgłoszenia przewozu, poddania się kontroli i rejestrowania go za pomocą urządzenia GPS, podczas gdy status taki posiadała wyłącznie spółka S. i to ona powinna być stroną postępowania o naruszenie tych przepisów;

(ii) art. 10a ust. 1a w zw. z art. 22 ust. 2a ustawy SENT, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do podmiotu, który nie wykonywał faktycznie przewozu towarów w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy SENT i przez to nie był przewoźnikiem w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy SENT;

(iii) art. 12a ust. 1 i art. 12a ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do podmiotu, który nie wykonywał faktycznie przewozu towarów w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy SENT i przez to nie był przewoźnikiem w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy SENT.

Tym samym we wszystkich tych wypadkach naruszono art. 133 § 1 o.p., gdyż zgodnie z art. 247 § 1 pkt 5 tego aktu decyzja jest nieważna, jako skierowana do podmiotu, który nie ma przymiotu strony w postępowaniu podatkowym.

III. W każdym wypadku, zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 22 ust. 1 pkt 3 i art. 22 ust. 2a ustawy SENT poprzez wadliwe ich zastosowanie i nałożenie na skarżącego dwóch kar administracyjnych za ten sam czyn realizowany podczas jednego przewozu, tj. niewykonanie obowiązku z art. 12a ust. 3 i art. 10a ust. 1 ustawy SENT, w sytuacji gdy analogiczną karę nałożono na skarżącego w decyzji z dnia 21/09/2020 [UNP [...]] dotyczącego zgłoszenia SENT [...], za ten sam przewóz z naruszeniem ww. obowiązków, mimo iż zgłoszenie to dotyczyło przewozu objętego tym samym przewozem, w rozumieniu art. 2 tylko innej partii towaru [oznaczonego symbolami CN 2710 - 19236 litrów/ CN3403 - 2476 litrów], która to sprawa dotycząca tej "siostrzanej" kary toczyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku za sygn. akt II SA/Bk 780/20.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie podniosła, że zaskarża wyrok wydany w sprawie w całości oraz wnosi o jego uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, względnie w razie uznania, iż istota sprawy jest wyjaśniona, w szczególności co do tego kto faktycznie wykonywał przewóz, o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję organu II instancji i w konsekwencji uchylenie wszystkich decyzji wydanych w sprawie lub stwierdzenie ich nieważności, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za postępowanie kasacyjne i postępowanie przed Sądem I instancji, względnie pozostawienie temu sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania przed Sądem I instancji. Wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż niezasadny jest zarzut wskazujący na naruszenie art. 10 p.p.s.a. (zasada rozpoznawania spraw jawnie) i art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 1842 ze zm. - stan na datę wydania wyroku przez WSA - dalej jako: ustawa o zwalczaniu COVID).

Zdaniem NSA, strona w sposób nieuzasadniony twierdzi, że z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID nie wynika, aby upoważniał on przewodniczącego wydziału do zarządzenia rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy w przepisie tym - jej zdaniem - mowa jest o przewodniczącym składu orzekającego.

Wyjaśnić należy, że twierdzenie to nie znajduje jakiegokolwiek umocowania ani w treści samego przepisu, ani też w regułach wyznaczania w wojewódzkich sądach administracyjnych spraw na posiedzenia.

Zgodnie z powołaną przez stronę skarżącą regulacją "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów." Jest oczywiste, że przepis ten nie wskazuje jako uprawnionego przewodniczącego składu, jak błędnie wskazuje strona, a wyłącza przewodniczącego wydziału. Należy go odczytywać w związku z regulacjami określającymi zasady wewnętrznego funkcjonowania wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 27.6.2024 r. II GSK 645/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie więc z § 21 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (aktualny t.j. Dz. U. z 2024 poz. 779), do czynności sądowych wykonywanych przez przewodniczącego wydziału orzeczniczego należy ustalanie terminów posiedzeń jawnych i niejawnych w składach trzyosobowych, składów orzekających i ich przewodniczących.

Z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID wynikała zatem kompetencja dla Przewodniczącego Wydziału II WSA w Białymstoku do wyznaczenia posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy.

Wbrew więc zarzutom skargi kasacyjnej dopuszczalne było rozpoznanie złożonej skargi na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19, gdyż Przewodniczący Wydziału II uznał, że powinno to mieć właśnie miejsce. Powołane przepisy nie uzależniają możliwości skierowania sprawy przez przewodniczącego do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, od zgody strony (w tym zakresie por. m.in. wyroki NSA z 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt I FSK 203/21; 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3550/21, III OSK 3642/21, III OSK 3743/21, III OSK 3688/21). Ocena, czy zachodzą w konkretnym przypadku okoliczności, o których mowa w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy o zwalczaniu COVID-19 należy więc do przewodniczącego wydziału orzeczniczego.

Jedynie na marginesie wskazać należy, że przełom 2020 i 2021 roku, a więc moment, w którym podejmowane były decyzje o rozpoznaniu sprawy spółki na posiedzeniu niejawnym, to wedle ogólnie dostępnej i powszechnej wiedzy, okres ponownego wzrostu zakażeń wirusem SARS-Cov-2 i zachorowań na COVID-19 (por. https://experience.arcgis.com/experience/d332e064cd4a476198a007c256dcf5bc).

To zaś, że w kraju sądy powszechne w grudniu 2020 roku prowadziły działalność orzeczniczą w zwykłym trybie, nie ma znaczenia zarówno z uwagi na wskazane wyżej okoliczności, przepisy, jak również na istotne odmienności w procedowaniu (sądy administracyjne, w odróżnieniu do powszechnych, nie prowadzą bezpośrednio postępowania dowodowego, oceniając materiał zebrany przez organy w toku postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r. II GSK 645/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Chybione jest również naruszenie procesowe wskazywane przy tym zarzucie skargi kasacyjnej.

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Uzasadnienie powinno być zatem sporządzone w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych strony i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracynym, jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a., usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09, dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując więc - do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby Sąd pominął dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, czy też dokonał własnych. Zdaniem NSA takie błędy nie miały miejsca w niniejszej sprawie. Sąd wydając zaskarżony wyrok oparł się na materiale zgromadzonym przez organy administracji, nie pominął żadnych dowodów, nie orzekał na podstawie dowodów nieistniejących. Podnieść przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu - kontrolującego legalność zaskarżonej decyzji - jest więc ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednakże jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie NSA, zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10, LEX nr 1151731, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11 LEX nr 1145067, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co próbowano czynić w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie.

W tym miejscu należy zauważyć, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, pozostałe zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej (zarówno dotyczące prawa procesowego, jak i materialnego) w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Zarzuty te kwestionują prawidłowość przypisania skarżącej (jako przewoźnikowi) niewykonania obowiązków wynikających z przewozu objętego zgłoszeniem. Zdaniem skarżącej przewoźnikiem faktycznym był bowiem inny podmiot, a ona nie powinna mieć statusu strony w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem NSA zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zatem WSA nie naruszył art. 133 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 5 ustawy SENT i art. 121 § 1 i 2, 122, art. 187 § 1 i 2, art. 191, art. 210 § 4 oraz art. 123 § 1 o.p. oraz art. 12a ust. 1 i art. 12a ust. 3 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy SENT, a także art. 10a ust. 1a w zw. z art. 22 ust. 2a ustawy SENT i art. 2 pkt 8 i 9 w zw. z art. 7 ust. 1, art. 10a ust. 1 i art. 12a ust. 1 i 3 ustawy SENT.

Jako, że NSA akceptuje przedstawioną w tym zakresie argumentację WSA, nie ma potrzeby powtarzać w tym miejscu przedstawionych już przez sąd pierwszej instancji wyczerpujących wywodów dotyczących tej kwestii. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.

Zdaniem NSA organy skutecznie wykazały, że skarżąca była przewoźnikiem zobowiązanym do dokonania zgłoszenia i uzyskania numeru referencyjnego dla przewozu, do przedstawienia środka transportu wraz z towarem we wskazanym miejscu oraz do przekazywania danych geolokalizacyjnych. Bezspornie spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu towarów (vide: dokumenty włączone przez organ do akt administracyjnych). W świetle art. 2 pkt 8 ustawy o SENT, przewoźnikiem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, prowadząca działalność gospodarczą, wykonująca przewóz towarów.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że strona skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu towarów i została wskazana w zgłoszeniu jako przewoźnik, a treść zgłoszenia (nie tylko w zakresie wskazania Spółki jako przewoźnika, ale również w zakresie pozostałych danych: nadawcy, odbiorcy, rodzaju zamówienia, numerów rejestracyjnych zespołu pojazdów itd.) koresponduje z treścią listu przewozowego CMR nr [...], udostępnionego przez odbiorcę (k. 35 akt adm.).

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż w trakcie czynności kontrolnych (korespondencyjnych) prowadzonych w kwietniu i maju 2019 r., organ pierwszej instancji wskazywał wyraźnie, że chodzi o niezgłoszenie się przewoźnika do kontroli, podawał numer zgłoszenia, jakimi pojazdami przewóz był wykonywany (numery rejestracyjne) oraz o jaką datę przewozu chodzi. W przesłanych na te wezwania odpowiedziach nie kwestionowano roli Spółki jako przewoźnika, a jedynie w pierwszym mailu wskazano, że "wystąpiła trudna sytuacja dotycząca naszego pojazdu [...]. Zaplanowaliśmy transport, dlatego wcześniej zarejestrowaliśmy ładunek w systemie: klucz autoryzacyjny przewoźnika: [...] SENT [...] i klucz autoryzacyjny przewoźnika: [...] SENT [...]. Ten transport nie miał miejsca i dlatego wcześniej zarejestrowany ładunek na twojej stronie został usunięty" (k. 16 akt admin.).

Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że zespół pojazdów o numerze rejestracyjnym [...] (którym dokonywano spornego przewozu) jest również wskazany w zgłoszeniu SENT nr [...], w informacji o przekroczeniu przez ten pojazd granicy 14 kwietnia 2019 r. w B., w jednym ze zgłoszeń dokonanych na przewóz realizowany przez skarżącą Spółkę (k. 55 akt adm.), a wreszcie – co istotne - w dokumencie CMR podpisanym 15 kwietnia 2019 r. przez odbiorcę potwierdzającego dostarczenie towaru, a tym samym potwierdzającego, że doszło do dostarczenia towaru według danych z listu przewozowego.

Nie można zatem podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej wywodu, że to S. był przewoźnikiem, a nie skarżąca.

Za usprawiedliwiony wobec tego uznać należy pogląd o istnieniu podstaw do przyjęcia, że wywody skargi kasacyjnej nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zatem jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, CMR [...] wskazuje oprócz S. także S., ale jako kolejnego przewoźnika.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w tych okolicznościach zarzut, że to nie strona skarżąca dokonała przewozu ale inny podmiot, nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy - wygenerowano zgłoszenie zawierające wystosowane do przewoźnika, na podstawie art. 12a ust. 3 ustawy o SENT, wezwanie do przedstawienia środka transportu w oddziale celnym urzędu celno-skarbowego zlokalizowanego najbliżej miejsca zakończenia przewozu na terytorium kraju w celu przeprowadzenia kontroli. Zgłoszenia, dokonała osoba o nazwisku O. R., która dokonywała również innych zgłoszeń SENT na rzecz strony skarżącej (k. 55 akt adm.). Z art. 12a ust. 1 ustawy o SENT wynika, że wezwanie jest "przesłane wraz z numerem referencyjnym". Osoba dokonująca zgłoszenia w imieniu przewoźnika musi być zatem uprawniona do odebrania numeru referencyjnego, a jeśli wraz z tym numerem przesyłane jest wezwanie, to również i do odebrania tego wezwania. Twierdzenie, że uprawnienie do dokonania zgłoszenia nie jest równoznaczne z uprawnieniem do odebrania wezwania oznaczałoby również, że nie jest także jednoznaczne z uprawnieniem do otrzymania numeru referencyjnego zgłoszenia. Wynik takiego rozumowania nie wpisuje się w zasady doświadczenia życiowego oraz podważa konstrukcję zgłoszenia SENT. Wobec treści art. 12a ust. 1 i konstrukcji formularza zgłoszenia nie ma potrzeby poszukiwania odrębnych podstaw prawnych do legitymizowania osoby dokonującej zgłoszenia także do odebrania wezwania do kontroli. Automatyczność procesu rejestracji zgłoszenia, nadawania numeru referencyjnego i informowania o tym numerze wraz z wezwaniem, verba legis przesądza o tym, że pracownik uprawniony do zgłoszenia jest uprawniony do odebrania numeru referencyjnego i wezwania. Wąskie pojmowanie upoważnienia do zgłoszenia (literalnie jako wyłącznie "upoważnienie do złożenia niniejszego zgłoszenia w imieniu i na rzecz podmiotu zobowiązanego" - vide treść pozycji 12 zgłoszenia) oznaczałoby nie tylko wykluczenie otrzymania wezwania, ale i wykluczenie uprawnienia do odebrania numeru referencyjnego. Ten zaś, jak wyżej wskazano, jest przesyłany razem z wezwaniem. Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o SENT, przesłanie, uzupełnienie i aktualizacja zgłoszenia przez przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika podmiotu wysyłającego, podmiotu odbierającego albo przewoźnika pociągają za sobą skutki dla reprezentowanego. Nie sposób przyjąć, że takich skutków nie wywołuje działanie osoby dokonującej zgłoszenia, w wyniku którego - co nie jest kwestionowane - otrzymała ona numer referencyjny zgłoszenia i przekazała go przewoźnikowi, co umożliwiało zrealizowanie przewozu zgodnie z przepisami ustawy o SENT w zakresie obowiązku dokonania zgłoszenia. Dalej wskazać trzeba, że skoro nie wymaga się otrzymania potwierdzenia numeru referencyjnego zgłoszenia, a wezwanie jest przesyłane wraz z tym numerem, to i nie jest niezbędne potwierdzenie otrzymania wezwania i wykonywanie odrębnych czynności wskazujących na świadomość przewoźnika co do otrzymania wezwania. Dlatego zarzuty skargi w tym zakresie są bezzasadne, a odwoływanie się do nieistnienia w polskim porządku prawnym odpowiedzialności absolutnej (niezależnej od świadomości zobowiązanego) bezprzedmiotowe. Podobnie jak bezprzedmiotowe jest wskazanie na regulację art. 12a ust. 2 ustawy o SENT, zgodnie z którą odpowiednio podmiot wysyłający i podmiot odbierający są obowiązani przekazać przewoźnikowi treść wezwania wraz z numerem referencyjnym albo potwierdzeniem aktualizacji danych w rejestrze. Taki przepis jest niezbędny, bowiem otrzymanie wezwania przez podmiot wysyłający i odbierający nie jest równoznaczne z otrzymaniem go przez przewoźnika (dlatego podmioty te podlegają odrębnej karze - art. 21 ust. 2a ustawy o SENT), w odróżnieniu od sytuacji dokonywania zgłoszenia i otrzymywania numeru referencyjnego zgłoszenia (wraz z wezwaniem do kontroli) przez przewoźnika lub osoby działające przy tej czynności w jego imieniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 3 i art. 22 ust. 2a ustawy SENT, przez nałożenie na skarżącego dwóch kar administracyjnych za ten sam czyn realizowany podczas jednego przewozu podkreślić należy, że kary pieniężne nakładane na przewoźnika, a wskazane w tych artykułach nie są powiązane z przewozem, a dotyczą zgłoszenia (takim pojęciami przepis ten się posługuje). Strona skarżąca dokonała dwóch zgłoszeń, a zatem kary mimo że dotyczyły jednego przejazdu, związane były z dwoma zgłoszeniami. Zatem trafnie wskazał organ, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z dwoma dostawami wykonanymi jednym środkiem transportu, co jest zgodne z definicją zgłoszenia wskazaną w art. 2 pkt 16 ustawy SENT. Przewoźnik w takiej sytuacji zobowiązany był i co uczyniła spółka do dokonania dwóch zgłoszeń. Również w art. 3 ust. 3 ustawy SENT - przez przesyłkę, o której mowa w ust. 2, rozumie się określoną ilość towarów tego samego rodzaju przewożonych od jednego nadawcy towaru do jednego odbiorcy towaru, do jednego miejsca dostarczenia towaru, jednym środkiem transportu. Z kolei, przez zgłoszenie - zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy SENT rozumie się - zgłoszenie przewozu towaru do rejestru zgłoszeń określonej ilości tego samego rodzaju towaru przewożonego od jednego nadawcy towaru do jednego odbiorcy towaru, do jednego miejsca dostarczenia towaru, jednym środkiem transportu. Każda z kar wymierzonych dwiema decyzjami dotyczy zatem odrębnej przesyłki i odrębnego zgłoszenia SENT. Okoliczność, że przewoźnik realizował przewóz dwóch odrębnych przesyłek, umieszczając je na jednym środku transportu nie ma wpływu na obowiązki jakie nakłada na przewoźnika ustawa. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zasada proporcjonalności sformułowana w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - na poziomie normatywnym (w ustawie o SENT) - została uwzględniona przez zróżnicowanie wysokości kar w zależności od rodzaju naruszenia (2000 zł, 10 000 zł, 20 000 zł, 100 000 zł – art. 24 ust. 1a, art. 21 i 22 ust. 1 i 2, art. 22a ust. 1 i ust. 2a ustawy o SENT). Nieprzedstawienie do kontroli towaru wrażliwego i obarczonego ryzykiem nadużyć oraz uniemożliwienie śledzenia trasy przejazdu środkiem transportu przewożącym taki materiał (jeśli nie wynika z okoliczności wyjątkowych) nie jest uchybieniem mogącym być stawianym na równi np. z nieuzupełnieniem pola numeru licencji przy niekwestionowanym fakcie jej posiadania stwierdzonym podczas kontroli drogowej (por. II GSK 1696/18) i stanowi rażące naruszenie obowiązków wskazanych w przepisach ustawy SENT.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu z tytułu złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym art. 179 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).