Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 906/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 1 pkt 11, art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1688
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (t.j.)
article: art. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1267
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
article: art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 1,  art. 119 pkt 3, art. 120, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Asesor sądowy Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2024 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 19 lipca 2024 r., nr SKO.40.1167.2024.li w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: strona, Spółka, inwestor), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, z 19 lipca 2024 r. nr SK0.40.1167.2024.Ii, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z 5 marca 2024 r., nr UAB.6730.34.2024.KR, o zawieszeniu z urzędu, do czasu uchwalenia planu miejscowego, postępowania w sprawie ustalenia, na rzecz Spółki, warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kontenerowego, modułowego magazynu energii elektrycznej, o łącznej mocy do 10 MW, składającego się z połączonych ze sobą modułów magazynujących energię elektryczną wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na terenie działki nr a, k. m. [...], obrębu G., w rejonie ul. [...] w O.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, a następnie wskazał prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że pismem z 15 lutego 2024 r., uzupełnionym 1 marca 2024 r., Spółka zwróciła się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kontenerowego, modułowego magazynu energii elektrycznej (do 40 szt.), "[...]", o mocy do 10 MW (realizowanego w etapach o mniejszych mocach jednostkowych lub w całości jako jeden obiekt), składającego się z połączonych ze sobą modułów magazynujących energię elektryczną wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr a, obrębu G., w O. Na załączonej kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której wskazano lokalizację magazynów energii, stacji transformatorowych oraz paneli [...] dla magazynów, zakreślone zostały granice terenu objętego wnioskiem oraz obszaru oddziaływania inwestycji, pokrywające się z granicami działki nr a.

Po zapoznaniu się wnioskiem strony organ I instancji zawiesił postępowanie, do czasu uchwalenia planu miejscowego. W jego uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej: ustawa lub u.p.z.p. Wskazał także, że wnioskowany teren leży na obszarze wymagającym scaleń i podziałów nieruchomości, wyznaczonym w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Opola z dnia [...] , Nr [...]. W tej sytuacji, powołując się na art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, stwierdził obowiązek sporządzenia planu miejscowego zawieszając, do tego czasu, na podstawie art. 62 ust. 2 tej ustawy, postępowanie w sprawie wnioskowanych warunków zabudowy. Wskazał tym także, że z części tekstowej oraz graficznej powyższego Studium wynika, iż obszar inwestycji leży w granicach jednostki urbanistycznej Nr [...] – G., w wyznaczonej strefie zieleni i wód powierzchniowych, oznaczonej symbolem 25.5.Z. Z kolei ustalenia dla tej jednostki zostały opisane na str. [...] części tekstowej Studium, gdzie w czwartym od góry wierszu, zamieszczonej tam tabeli, jak dalej informuje, podane są "inne ustalenia", dot. m. in. obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Ponadto na str. [...] Studium, opisane są obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamieszczona tam tabela nr [...] przedstawia wykaz obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Wśród wymienionych w tabeli obszarów, widnieje teren oznaczony symbolem 25.5.Z (wiersz [...]), gdzie znajduje się teren przedmiotowej inwestycji. Ponadto na załączniku graficznym Studium, pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", część terenu objętego wnioskiem, znajduje się na obszarze oznaczonym symbolami żółtych kwadracików, co według legendy oznacza, iż są to obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości. W tej sytuacji, stwierdzając że teren objęty wnioskiem znajduje się dokładnie na ww. obszarze, organ I instancji uznał za zasadne zawieszenie omawianego postępowania do czasu uchwalenia planu miejscowego.

W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając organowi I instancji przede wszystkim naruszenie przepisów art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej k.p.a., poprzez zawieszenie postępowania, które, w jej ocenie, może być zakończone bez zbędnej zwłoki, oraz art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez brak działania w granicach prawa i prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez uznanie postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, za źródło prawa, a także, powołanie się i ustalenie stanu prawnego na podstawie art. 10 ust. 3 u.p.z.p., uchylonego z dniem 24 września 2023 r.

Organ odwoławczy zaznaczył, że naruszenie prawa materialnego Spółka upatruje w błędnej wykładni art. 62 ust. 2 u.p.z.p., poprzez, jej zdaniem, uznanie, że dla przedmiotowego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Ponadto wskazała, że zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p., studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale nie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Poddała w wątpliwość, czy określenie w studium obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., jest równoznaczne z objęciem ich obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego w rozumieniu art. 94 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dodała też, że Gmina Opole nie przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego, skutkiem czego, bezterminowe zawieszenie postępowania może trwać wiele lat, ograniczając konstytucyjne prawa obywatelskie.

Zdaniem Kolegium zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wskazując na powody, które stanowiły o takim kształcie rozstrzygnięcia wyjaśniło, że materialno-prawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem z 15 lutego 2024 r., stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.), zwanej nadal: ustawą lub u.p.z.p. Podkreśliło, że zgodnie z art. 65 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Obowiązek ten musi z kolei wynikać, ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej, o czym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, przed jej zmianą. Dodało, że zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy w planie miejscowym określa się, w zależności od potrzeb, granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy, przed zmianą, stanowił natomiast, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei zgodnie z art. 14 ust. 7 ustawy plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne.

Dalszych motywach wyeksponowało, że istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi, czy art. 10 ust. 2 pkt 8 dotyczący m. in. obszarów wymagających scaleń i podziału nieruchomości może być uznany za równorzędny z "przepisem odrębnym", co oznacza, że określone w studium obszary wymagające przeprowadzenia powyższej procedury, rodzą obowiązek uchwalenia dla nich planu miejscowego, a w konsekwencji, że jest to podstawa do zastosowania regulacji określonej w art. 62 ust. 2 ustawy.

Odpowiadając na tak sformułowane pytanie organ odwoławczy zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym są rozbieżne stanowiska w tej kwestii. Część sądów, - jak zaznaczył – stosując wykładnię gramatyczną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 335/18) prezentuje pogląd, że z treści art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy nie można wywodzić obowiązku sporządzenia planu miejscowego, ponieważ - m.in. w części dotyczącej obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów - zawiera on odesłanie do przepisów odrębnych. Zwrot ten ("odrębny") rozumieć należy jako osobny, inny przepis niż przepis odsyłający. W wyrokach akceptujących ten pogląd podkreśla się nadto, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego nie może wynikać z postanowień studium, który nie jest aktem prawa miejscowego, ani z samej ustawy. Z kolei część sądów, w tym NSA w wyrokach: z 15 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 1456/15, z 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 400/14 oraz WSA w Opolu w wyrokach: z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 497/17 i z 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 305/22, przyjmując wykładnię systemową i celowościową, stoi na stanowisku, że art. 10 ust. 2 pkt 8 stanowi równorzędną ale oddzielną z "przepisami odrębnymi", podstawę obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia gramatyczna zawęża rozumienie użytego w art. 10 ust. pkt 8 ustawy zwrotu: "przepisy odrębne", który należy rozumieć szeroko z uwagi na użyty łącznik "w tym". To zaś oznacza, że obszarami objętymi obowiązkiem sporządzenia planów miejscowych są nie tylko obszary ustalone w przepisach odrębnej ustawy, ale także, wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów, a także obszary przestrzeni publicznej. Konsekwencją akceptacji tego poglądu jest przyjęcie, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy jest obligatoryjne i następuje z urzędu.

Mając to na uwadze organ odwoławczy wskazał, iż podziela drugi z przytoczonych poglądów. Tym samym podzielił stanowisko, że wykładnia systemowa i celowościową przepisów ustawy prowadzi do wniosku, iż w sytuacji, kiedy, planowana inwestycja realizowana ma być na działce, która w studium jest oznaczona jako obszar wymagający przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, to dla takiego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a tym samym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy na tej działce należy zawiesić do czasu uchwalenia planu. Obszary te mają bowiem istotne znaczenie dla kształtowania lokalnej polityki przestrzennej oraz zrównoważonego rozwoju gminy. Zaakcentował, że to z woli ustawodawcy, wyrażonej wprost w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, warunki zabudowy na terenach przeznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, będącym aktem polityki przestrzennej całej gminy, określone mają być w planie, a więc przez organ stanowiący (tu: Radę Miasta Opola), a nie przez organ wykonawczy - w niniejszej sprawie - przez Prezydenta Miasta Opola w decyzji wydanej w trybie ustawy.

Wreszcie podniósł, że za taką interpretacją art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy przemawia również umieszczenie tej normy prawnej w rozdziale 2 ustawy: "planowanie przestrzenne w gminie", regulującym sferę lokalnego porządku planistycznego. Przyjdzie zatem zgodzić się z poglądem wypracowanym przez sądy administracyjne, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu objętego w studium obowiązkiem przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości należy zawiesić do czasu uchwalenia planu miejscowego. Na poparcie wyrażonego stanowiska przytoczył zgodne z nim poglądy prezentowane w wyrokach NSA z 5 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1131/18; z 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1146/12 oraz WSA w Opolu z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Op 273/19 i z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 497/17.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Kolegium podniosło, że dla działki, objętej wnioskiem Spółki, położonej w obrębie G., nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji. Zgodziło się z organem I instancji, że z części tekstowej oraz graficznej, wskazanego wyżej, Studium z roku [...] wynika, iż obszar inwestycji leży w granicach jednostki urbanistycznej Nr [...] G., w wyznaczonej strefie zieleni i wód powierzchniowych, oznaczonej symbolem 25.5.Z. Zauważało przy tym, że ustalenia dla tej jednostki zostały opisane na str. [...] części tekstowej Studium, gdzie w czwartym od góry wierszu, zamieszczonej tam tabeli, pod pozycją "inne ustalenia", zamieszczono m. in. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Poza tym na str. [...] Studium, zamieszczono tabelę nr [...], zawierającą wykaz potencjalnych obszarów, które wymagają sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na konieczność przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Wśród wymienionych w tabeli obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego, istotne ze względu na rozwój terenów zabudowy mieszkaniowej, widnieje teren oznaczony symbolem 25.5.Z (wiersz 2), gdzie znajduje się teren przedmiotowej inwestycji. Ponadto na załączniku graficznym do Studium, pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", znaczna część wnioskowanego terenu, znajduje się na obszarze oznaczonym żółtymi kwadracikami, co według legendy oznacza, iż są to obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości. Nie ma więc wątpliwości, że teren o symbolu 25.5.Z, przypisany jednostce urbanistycznej G., na którego części planowana jest wnioskowana inwestycja, znajduje się w obszarze wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

Argumentując Kolegium zaznaczyło także, że skoro, jak wywiedziono wcześniej w uzasadnieniu niniejszego postanowienia, dla terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a norma art. 62 ust. 2 ustawy obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla takich terenów, to zaskarżone postanowienie, jako zgodne z prawem, należało utrzymać w mocy.

Podsumowując Kolegium zauważyło, że mocą art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2023 r., uchylono art. 9-13 ustawy, a więc również, powoływany w sprawie art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Jednak podkreśliło, że zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.

Na marginesie wspomniało, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Opolskiego, z 10 sierpnia 2018 r. nr [...] stwierdzono częściową nieważność ww. uchwały Rady Miasta Opola z dnia [...], Nr [...], w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola. Nieważność tę odniesiono m. in. do części tekstowej niektórych kart jednostek urbanistycznych, w zakresie zapisów dot. obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Wśród wymienionych jednostek urbanistycznych nie wymieniono jednostki nr [...], przypisanej G.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Spółka. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła orzeczenie odwoławcze w całości. W zasadniej kwestii autor skargi powtórzył dotychczas prezentowane stanowisko, zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie w zażaleniu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa eposowego, a to:

1) art. 6 i 8 k.p.a., poprzez nic działanie w granicach prawa i prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez uznanie postanowień "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola" za źródło prawa; a także, powołanie się i ustalenie stanu prawnego na podstawie nieistniejącego art. 10 ust. 3 u.p.z.p. uchylonego z dniem 24 września 2023 r.;

2) art. 12 k.p.a. poprzez, zawieszenie postępowania, które może być zakończone bez zbędnej zwłoki;

a także naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 62 ust. 2 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, iż dla przedmiotowego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, które uzasadnia zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu;

2) art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez uniemożliwienie wykonywania prawa zabudowy.

Formułując powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W motywach skargi strona skarżąca w zasadniczej kwestii powtórzyła dotychczas prezentowane stanowisko, zarzuty i argumenty przytoczone na ich poparcie w zażaleniu. Autor skargi odniósł, że prawo zabudowy kreuje zasadę wolności budowlanej, która ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie zaś do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i jedynie wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te me mogą naruszać istoty wolności i praw. Argumentując wskazła nadto, że konstytucja RP jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8). Zastosowanie przepisów Konstytucji może polegać albo na przyjęciu tych przepisów jako podstawy orzeczeń albo na prokonstytucyjnej wykładni zastosowanego w sprawie prawa. Przyjęcie, że obowiązujące w Polsce zasady konstytucyjne pozwalają na takie rozumienie przepisu art. 62 ust. 2 u.p.z.p., że możliwe jest zawieszenie postępowania bezterminowo, na całe lata, bez możliwości jego podjęcia z przyczyn w żadnym razie niezależnych od obywatela, jest błędem. Zarówno wykładnia jak i sposób zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. narusza zasady i wartości chronione Konstytucją RP. Dodał, że po uchwaleniu planu postępowanie będzie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), gdyż wówczas inwestor może ubiegać się o pozwolenie na budowę na podstawie tego planu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu ponownie opisał przebieg postępowania, powielając kwestie prawne, które legły u podstaw wydania objętego skargą rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), dalej: P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 P.u.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.

Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się więc do oceny legalności działania organu administracji na trzech płaszczyznach: pierwszej – oceny zgodności działania z prawem materialnym, drugiej – dochowania wymaganej prawem procedury, trzeciej – respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych, (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231).

Sąd administracyjny nie jest władny do samodzielnego wydania rozstrzygnięcia w miejsce organu administracji publicznej (tj. do rozstrzygania spraw administracyjnych; zob. m.in. R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 145–147; J. Zimmermann, Z problematyki reformy sądownictwa administracyjnego [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Józefa Filipka, Kraków 2001, s. 797–798). Sąd administracyjny może w związku z tym zdyskwalifikować konkretne rozstrzygnięcie organu i zobowiązać ten organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Dokonana przez Sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała, aby akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którym utrzymano w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia, na rzecz skarżącej, warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji - do czasu uchwalenia planu miejscowego. Równocześnie Sąd wskazuje, że mając na uwadze, że mocą art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, jak wskazano powyżej, nie wykazała, aby przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia.

Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił zasadniczo art. 62 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej: ustawą lub u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Z powołanej regulacji wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy winno ulec zawieszeniu w każdym przypadku, gdy w odniesieniu do obszaru objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Niewątpliwie na gruncie wskazanej regulacji zasadniczą kwestią jest ustalenie źródła obowiązku uchwalenia planu miejscowego.

W podsumowaniu powtórzyć przyjdzie, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, których postanowienia nie mogą naruszać tych ustaleń. Istnienie zaś obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla określonych terenów uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy tego terenu. Rozstrzygnięcie przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) nie jest w tym zakresie wystarczające do określenia zagospodarowania terenu, albowiem organ stanowiący gminy kształtuje ład przestrzenny i decyduje o wyznaczeniu obszarów wymagających scalenia i podziału, podejmując uchwałę w sprawie planu miejscowego. Dlatego też, jeżeli określony podmiot wystąpi z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, dotyczącym obszaru wymagającego scalenia lub podziału, to - stosownie do art. 62 ust. 2 ustawy - postępowanie z takiego wniosku bezspornie powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu. Stosownie do powyższego, wbrew oczekiwaniom skarżącej, Sąd zgodził się z poglądem organu zaprezentowanym w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż znajduje on oparcie nie tylko w przepisach prawa, ale również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo ustaliło, iż dla działki, objętej wnioskiem Spółki, położonej w obrębie G., nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji. Rację mają organy orzekające w sprawie, że z części tekstowej oraz graficznej, wskazanego wyżej, Studium z [...] r. wynika, iż obszar inwestycji leży w granicach jednostki urbanistycznej Nr [...] – G., w wyznaczonej strefie zieleni i wód powierzchniowych, oznaczonej symbolem 25.5.Z. Z kolei ustalenia dla tej jednostki zostały opisane na str. [...] części tekstowej Studium, gdzie w czwartym od góry wierszu, zamieszczonej tam tabeli, pod pozycją "inne ustalenia", zamieszczono m. in. obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Poza tym na str. [...] Studium, zamieszczono tabelę nr [...], zawierającą wykaz potencjalnych obszarów, które wymagają sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na konieczność przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Wśród wymienionych w tabeli obszarów, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego, istotne ze względu na rozwój terenów zabudowy mieszkaniowej, widnieje teren oznaczony symbolem 25.5.Z (wiersz 2), gdzie znajduje się teren przedmiotowej inwestycji. Ponadto na załączniku graficznym do Studium, pt. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", znaczna część wnioskowanego terenu, znajduje się na obszarze oznaczonym żółtymi kwadracikami, co według legendy oznacza, iż są to obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości. Nie ma więc wątpliwości, że teren o symbolu 25.5.Z, przypisany jednostce urbanistycznej G., na którego części planowana jest wnioskowana inwestycja, znajduje się w obszarze wymagającym przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

Tym samym podzielić należy stanowisko organów I i II instancji, że skoro, jak wywiedziono wcześniej w uzasadnieniu niniejszego postanowienia, dla terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a norma art. 62 ust. 2 ustawy obliguje organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla takich terenów, to zaskarżone postanowienie, jako zgodne z prawem, należało utrzymać w mocy.

Równocześnie zauważenia wymaga, że trafnie Kolegium dostrzegło, że mocą art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2023 r., uchylono art. 9-13 ustawy (dotychczasowej, jak określiło Kolegium), a więc również, powoływany w niniejszej sprawie art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy. Niemniej jednak zasadnie stwierdziło, że zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 r., i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe.

Dodatkowo odnotować można, że art. 62 ust. 2 ustawy był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 22 marca 2005 r., sygn. akt K 22/04 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 27), uznał, iż wymieniony przepis nie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie negując zatem trudnej sytuacji skarżącej spowodowanej zastosowaniem omawianego przepisu przez organy, stwierdzić należy, że Sąd nie posiada instrumentów, które pozwoliłyby na jej zlikwidowanie. Zmiana zaistniej sytuacji możliwa bowiem jest jedynie poprzez zmianę aktualnie obowiązujących przepisów przez ustawodawcę lub podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego przez Radę Miasta Opola.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy. Natomiast z przedstawionych wyżej względów zarzuty skargi uznać należało za bezzasadne. Ponadto Sąd miał na uwadze, że w zaskarżonym postanowieniu wskazano podstawy prawne i faktyczne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, Kolegium odniosło się do argumentów podniesionych w zażaleniu. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a.