Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 424/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-08-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 36, art. 37
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki Sędziowie WSA Katarzyna Wolna - Kubicka Asesor sądowy WSA Michał Ilski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...] z 23 listopada 2022 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 23 listopada 2022 r., nr [...]:

1) ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 9,0691 ha, dla której SR w [...] prowadzi KW nr [...], które nastąpiło w związku z przebudową istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji R. -W. , na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody z 22 sierpnia 2019 r., nr [...] (sprostowanej postanowieniem tego organu z 04 września 2019 r.) w tym za:

– szkodę trwałą, w związku ze zmniejszeniem wartości nieruchomości, w kwocie [...]zł;

– szkody tymczasowe w kwocie [...]zł;

2) ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 2,6466 ha, dla której SR w [...] prowadzi KW nr [...], które nastąpiło w związku z przebudową istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji R. -W. , na podstawie ostatecznej wskazanej powyżej decyzji Wojewody z 22 sierpnia 2019 r. (sprostowanej postanowieniem tego organu z 04 września 2019 r.) w tym za:

– szkodę trwałą, w związku ze zmniejszeniem wartości nieruchomości, w kwocie [...]zł;

– szkody tymczasowe w kwocie [...]zł;

3) ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 5,0836 ha, dla której SR w [...] prowadzi KW nr [...], które nastąpiło w związku z przebudową istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji R. -W., na podstawie wskazanej powyżej decyzji Wojewody z 22 sierpnia 2019 r. (sprostowanej postanowieniem tego organu z 04 września 2019 r.) w tym za:

– szkodę trwałą, w związku ze zmniejszeniem wartości nieruchomości, w kwocie [...]zł;

– szkody tymczasowe w kwocie [...]zł;

4) przyznał odszkodowanie ustalone w pkt 1, 2 i 3 w całości na rzecz P. W. (właściciela nieruchomości);

5) zobowiązał E. P. (dalej zwaną również skarżącą) do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1, 2 i 3 decyzji na rzecz podmiotu wskazanego w pkt 4, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Starosta wyjaśnił, że Wojewoda decyzją z 22 sierpnia 2019 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem tego organu z 04 września 2019 r.) ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości stanowiących własność P. W. oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] z obrębu [...]. Ograniczenie to nastąpiło poprzez udzielenie zezwolenia na udostępnienie części nieruchomości skarżącej i upoważnionym przez nią podmiotom w celu przebudowy istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji R. -W. . Przebudowa ta obejmowała wymianę elementów linii (przewodów i izolatorów) na nowe, z zachowaniem dotychczasowej trasy. Wskazano przy tym, że planowana inwestycja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji celu publicznego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 28 lutego 2017 r., nr [...] Obszar ograniczenia dla działki nr [...] wynosił 928,5 m2, dla działki nr [...] wynosił 430,6 m2 zaś dla działki nr [...] wynosił 511,4 m2.

W związku z realizacją inwestycji i zakończeniem prac budowlanych związanych z przebudową linii oraz przywróceniem terenu do stanu poprzedniego skarżąca wniosła o ustalenie odszkodowania z tytułu ograniczenia w sposobie korzystania z części przedmiotowych nieruchomości. Wyjaśniono, że jako dowód w postępowaniu wykorzystano protokół z 03 sierpnia 2021 r., nr [...] komisyjnego opisania stanu nieruchomości i powstałych szkód. Jak wynika ze wskazanego dokumentu na terenie nieruchomości prowadzone były uprawy żyta, w których dokonano zniszczeń na łącznym obszarze 1.100 m2. Wyjaśniono również, że biegły określił wysokość odszkodowania w wysokości [...] zł, [...] zł i [...] zł za szkody dotyczące odpowiednio działek nr [...], [...] i [...].

Skarżąca wniosła uwagi do sporządzonych operatów szacunkowych. Wskazano na brak faktycznego uwzględnienia szkody lokalizacyjnej (współczynnik SL), która nastąpiła w obniżeniu wartości przedmiotowej nieruchomości przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz brak uwzględnienia w obliczeniach zmniejszenia wartości nieruchomości ([...]) faktu, że ograniczenie dotyczy przebudowy istniejącej linii.

W kontekście pierwszego z zarzutów podniesiono, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa należy uwzględnić fakt, że obniżenie wartości nieruchomości następuje już na etapie decyzji lokalizacyjnej lub planu miejscowego i odszkodowanie z tego tytułu jest niezależne od odszkodowania ustalanego w trybie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.g.n."). Przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości ma zastosowanie wzór, z którego wynika, że wartość 1 m2 gruntu przed obciążeniem urządzeniem ([...]) winna być pomniejszona o współczynnik obniżenia wartości na skutek lokalizacji urządzenia w dokumentacji planistycznej (1-SL). Biegła co prawda zastosowała powyższy wzór przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, jednak przyjęła zerową wartość współczynnika SL stwierdzając, że szkoda lokalizacyjna z tytułu przebiegu linii wysokiego napięcia została uwzględniona przy określeniu jednostkowych wartości przedmiotowych nieruchomości. Wskazano również, że działki objęte były w części miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczącym przebudowy istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii [...] kV R. -W. , przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z 28 lutego 2017 r., nr XXXVI/342/2017.

W kontekście drugiego z zarzutów Starosta wyjaśnił, że został on podniesiony w kontekście ustalenia wysokości współczynnika obniżenia wartości nieruchomości [...] W ocenie skarżącej skoro ograniczenie dotyczy przebudowy istniejącej linii, fakt ten winien być przeanalizowany i uwzględniony w kontekście ustalenia wysokości tego współczynnika. Zdaniem skarżącej należało zatem uwzględnić to, że w obszarze pasa ograniczonego korzystania z nieruchomości, na dzień wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. istniała już linia [...] kV, a co za tym idzie, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Sytuacja taka będzie miała jednak miejsce raz na kilka lat i odzwierciedleniem tego powinna być adekwatna wysokość współczynnika, która nie może być na poziomie równych udziałów współwłaścicieli (Sz= 0,5).

Starosta zwrócił się do biegłej o zapoznanie się ze zgłoszonymi uwagami oraz ustosunkowanie się do nich. W odpowiedzi biegła wyjaśniła, że szkoda lokalizacyjna została uwzględniona w ocenie cech rynkowych przyznanych wycenianym nieruchomościom na podstawie zbioru nieruchomości podobnych przedstawionych w operacie. Przeznaczenie nieruchomości zostało z kolei opisane w operatach szacunkowych zgodnie z zaświadczeniami wydanymi przez Burmistrza [...] które zostały załączone do opracowań. Natomiast w zakresie wątpliwości co do wysokości przyjętego współczynnika obniżenia wartości nieruchomości biegła wyjaśniła, że przebudowa linii [...] nie była dotychczas uregulowana prawnie, a inwestycja polegająca na przebudowie wiązała się ze zmianami w wymiarach i lokalizacji słupów. Ustalony współczynnik odzwierciedla współkorzystanie z nieruchomości przez właściciela infrastruktury, które nie jest faktem jednorazowym, lecz wyraża również ciągłą gotowość właściciela nieruchomości do udostępnienia gruntu w celu dokonania napraw, remontów, przeglądów czy konserwacji. Przyjęcie przez biegłą współczynnika Sz na poziomie 0,5 wynika z uwzględnienia całokształtu uciążliwości związanych z posadowieniem linii na nieruchomości.

W ocenie organu pierwszej instancji sporządzone w sprawie operaty szacunkowe odpowiadają wymogą § 56 i § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 555 – dalej w skrócie: "rozporządzenie RM"). Wyjaśniono, że zarówno organ jak i strony postępowania nie są uprawnione do kwestionowania merytorycznej części operatu szacunkowego, związanej ze specjalistyczną wiedzą posiadaną przez rzeczoznawcę majątkowego. Stwierdzono przy tym, że biegła w wystarczającym stopniu ustosunkowała się do zarzutów skarżącej oraz dostatecznie wyjaśniła przyjęte założenia i dane. Wyjaśniono ponadto, że obowiązujące uprzednio plany zagospodarowania przestrzennego uwzględniały istnienie linii elektroenergetycznej w jej aktualnym przebiegu. Założenia do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalone uchwałą z 29 kwietnia 1992 r., nr XX/191/92 Rady Miejskiej w [...]. przewidywały pas ograniczenia linii [...] kV (rysunek "Infrastruktura techniczna"). Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...] uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w [...]. z 17 czerwca 1992 r., nr XXII/155/92 przedmiotowe działki znajdowały się na terenie [...], które w części opisowej ustaleń szczegółowych dotyczących poszczególnych obszarów zawierają zapis o tym, że: "Przez obszar przebiega napowietrzna linia energetyczna [...], która wymaga strefy ochronnej w formie pasa terenu wolnego od zabudowy o szerokości 35 m". Ponadto miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego miasto [...] - rejon [...] uchwalony 15 listopada 1994 r. zarówno w tekście i rysunku wykonanym w skali 1:1000 ustanawiał strefę ochronną dla linii napowietrznej [...] kV pas o szerokości 40,00 m jako pas wolny od zabudowy. Zatem wskutek wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciel nieruchomości nie doznał ograniczeń w korzystaniu ze swojej działki w części dotyczącej przebiegającej linii elektroenergetycznej. Podzielono również stanowisko biegłej dotyczące wysokości współczynnika obniżenia wartości nieruchomości [...] który winien odzwierciedlać współkorzystanie z nieruchomości przez właściciela infrastruktury, co nie jest faktem jednorazowym, lecz wyraża ciągłą gotowość właściciela nieruchomości do udostępnienia gruntu w celu dokonania nie tylko planowych napraw, remontów, przeglądów czy konserwacji, ale również w przypadku zdarzeń nagłych i nieprzewidywalnych, jak choćby awarie. W ocenie Starosty sporządzone operaty szacunkowe są kompletne, logiczne, wiarygodne i sporządzone w sposób należyty.

Skarżąca wniosła odwołanie od wymienionej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Z ostrożności, na wypadek nieuwzględnienia uwag do operatu szacunkowego wniesiono o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewoda decyzją z 24 kwietnia 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Wojewody organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stwierdzono, że sporządzone w sprawie operaty mogą zostać uznane za dowód w sprawie.

Wyjaśniono, że oszacowane przez biegłą wartości gruntu podlegającego ograniczeniu przemnożono przez wartość współczynnika zmniejszenia wartości nieruchomości w wysokości 0,5. Wartość ta została ustalona na zasadach ogólnych, wynikających z art. 197 k.c. Biegała wskazała również, że w określeniu jednostkowych wartości przedmiotowych nieruchomości uwzględniono szkodę lokalizacyjną z tytułu przebiegu linii wysokiego napięcia, współczynnik SL (współczynnik obniżenia wartości nieruchomości w strefie oddziaływania na skutek lokalizacji urządzenia w dokumentacji planistycznej) wynosi 1. Oprócz oszacowania zmniejszenia wartości nieruchomości określono również wartość strat, tj. wartość szkód w uprawach.

Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że biegła pismem z 27 lutego 2023 r. w sposób wyczerpujący odniosła się do zarzutów, dotyczących zbyt wysokiej wyceny. W tym zakresie wyjaśniono, że istnienie przebudowywanej linii [...] kV nie było dotychczas uregulowane prawnie, nie zostało też ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości, nadto lokalizacja słupów uległa zmianie, a słupy mają inne wymiary. Biegła wyjaśniła także, że współczynnik Sz, tj. współczynnik zmniejszenia wartości nieruchomości w pasie ograniczonego sposobu korzystania, na skutek budowy urządzenia, odzwierciedla współkorzystanie przez właściciela infrastruktury z nieruchomości, które nie jest faktem jednorazowym, lecz wyraża również ciągłą gotowość właściciela nieruchomości do udostępnienia gruntu w celu dokonania napraw, remontów, przeglądów czy konserwacji. Mając na uwadze całokształt uciążliwości związanych z posadowieniem linii na nieruchomości uznano za uzasadnione przyjęcie omawianego współczynnika na poziomie 0,5. Zdaniem Wojewody szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym zakresie wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Kwestie te podlegają kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Zgodzono się z biegłą co do kwestii uwzględnienia tzw. szkody lokalizacyjnej. Została ona uwzględniona w ocenie cech rynkowych wycenianych nieruchomości na podstawie zbioru nieruchomości podobnych przedstawionego w operatach, zatem organ administracji nie ma kompetencji, by podważać wartość tych cech, przyjętych przez biegłą. Biegła wskazała również, że gestorzy sieci zawierają umowy w celu ustanowienia służebności przesyłu, jednak ich treść nie umożliwia oszacowania zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z lokalizacją sieci elektroenergetycznych, a tym bardziej określenia szkody lokalizacyjnej. Nadto, umowy pomiędzy przedsiębiorcami przesyłowymi a właścicielami nieruchomości nie zostały objęte rejestrem, do którego mają dostęp rzeczoznawcy majątkowi.

Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na omówioną powyżej decyzję Wojewody. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. polegające na niewłaściwym ustaleniu przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości należnego odszkodowania w związku z wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w wysokości wyższej niż wartość rzeczywiście poniesionej szkody;

2) § 43 ust. 3 rozporządzenia RM poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwej analizie wszystkich czynników w nim wymienionych mających wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego wyliczenia obniżenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości;

3) art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w zakresie metody i techniki szacowania biegłemu pozostawić należy całkowitą dowolność działania, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia jako dowodu wadliwego operatu szacunkowego;

4) art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, polegające w szczególności na nienależytym zbadaniu stanu faktycznego sprawy oraz nienależytym przeanalizowaniu kluczowego dowodu w przedmiotowej sprawie jakim jest operat szacunkowy w świetle całości materiału dowodowego, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, co skutkowało dokonaniem dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Rozstrzygnięcie sporu wymagało dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie organów należało orzec o ustaleniu odszkodowania w związku przebudową istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej [...] kV relacji R. -W. . Zdaniem organów sporządzone w sprawie operaty szacunkowe określające wartość szkód oraz wartość zmniejszenia wartości nieruchomości należało uznać za wiarygodne. Skarżąca kwestionuje powyższe zapatrywanie podnosząc, że wykorzystane przez organ operaty zostały sporządzone z wadami. Skutkiem powyższego było nieprawidłowe oszacowanie wysokości odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126.

Jak stanowi zaś art. 124 ust. 1 powołanego aktu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Zgodnie z kolei art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Jak stanowi zaś art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Jak stanowi zaś art. 157 ust. 1 powołanego ostatnio aktu, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

W realiach niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że na tle art. 128 ust. 4 u.g.n. wskazuje się, że przyznawane na jego podstawie odszkodowanie obejmuje: wartość rzeczywistych szkód powstałych na nieruchomości objętej ograniczeniem w korzystaniu z niej - w rozumieniu art. 124 u.g.n. oraz zmniejszenie się wartości takiej nieruchomości spowodowane trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z niej i zmiany jej dotychczasowej przydatności użytkowej.

Jak wyjaśniono to w wyroku NSA z 28 czerwca 2022 r., I OSK 890/19 zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. nie powinno być utożsamiane ze skutkami dla wartości nieruchomości, jakie wynikają z uchwalonych planów miejscowych czy wydanych decyzji lokalizacyjnych. W tych przypadkach właścicielowi nieruchomości służą roszczenia odszkodowawcze, o jakich mowa w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 – dalej w skrócie: "u.p.z.p."). W szczególności, zgodnie z art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o lokalizacji celu publicznego wywołuje skutki, o jakich mowa w art. 36 u.p.z.p., przepis art. 36 i 37 stosuje się odpowiednio. W przypadku obniżenia wartości nieruchomości oznacza to prawo właściciela do żądania odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości, jeżeli zbywa tę nieruchomość (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.). Wysokość odszkodowania z tego tytułu ustala się na dzień sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.), a roszczenia te można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna, dochodzone są one w trybie cywilnym. Jest to instrument prawny służący ochronie interesów ekonomicznych właścicieli nieruchomości objętych działaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w związku z ich planowaniem. Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. dotyczy odszkodowań ustalanych w trybie administracyjnym za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124. Zdarzeniami mogącymi rodzić szkodę nie są jednak same decyzje wydawane na podstawie tego przepisu, zezwalające na określone działania, lecz faktyczne zakładanie i przeprowadzanie ciągów, przewodów i urządzeń. To za skutki tych zdarzeń właścicielowi nieruchomości służą dwa rodzaje roszczeń. Pierwsze dotyczy odszkodowania za szkody, jeżeli takie na nieruchomości powstaną (zgodnie z art. 124 ust. 4 u.g.n. w pierwszej kolejności podmiot występujący o zezwolenie ma bowiem obowiązek przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego), powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Drugie roszczenie dotyczy natomiast odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości. Przysługuje ono także w przypadku, gdy wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n., zmniejszy się wartość nieruchomości. Jeżeli zmniejszenie wartości ma być wywołane zdarzeniami wymienionymi w art. 124 u.g.n., a są nimi działania związane z przeprowadzaniem i zakładaniem ciągów, przewodów i urządzeń, to odszkodowanie za zmniejszenie wartości również przysługuje po ich faktycznym zaistnieniu.

Z regulacjami tymi skorelowane są przepisy wykonawcze, dotycząc ustalania odszkodowania. Przepisy § 43 rozporządzenia RM w ustępie 1 regulują określanie wartości poniesionych szkód na nieruchomości, zaś ustęp 3 odnosi się do zasad określania zmniejszenia wartości nieruchomości, uwzględnia się w tym przypadku: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Z kolei w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., I OSK 307/18 wprost wskazano, że niedopuszczalnym jest aby szkody wynikłe z zaplanowania na danym terenie linii energetycznej były wypłacane w ramach odszkodowania ustalanego na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n.

W doktrynie, na tle art. 128 ust. 1 u.g.n. wprost wskazuje się, że jeżeli dopuszczalność budowy urządzenia infrastruktury technicznej na danym fragmencie nieruchomości wynika wprost z planu miejscowego, to z uwagi na konieczność uwzględnienia przez rzeczoznawcę majątkowego, przy określaniu wartości nieruchomości, jej przeznaczenia w planie miejscowym, fakt zaistnienia urządzenia na nieruchomości sam przez się nie powoduje obniżenia wartości nieruchomości. Dla wyceny nieruchomości fakt zaistnienia na nieruchomości urządzenia w takiej sytuacji jest bowiem na tyle obojętny, że nawet w przypadku, gdyby na nieruchomości urządzenie nie zostało jeszcze wybudowane, to sam fakt możliwości jego wybudowania na danej nieruchomości, wynikający z planu miejscowego ma wpływ na jej wartość, co rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić również przy wycenie nieruchomości dokonywanej przed wybudowaniem urządzenia. W związku z tym należy uznać, że okoliczność wybudowania na nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej w ramach takiego przeznaczenia w planie miejscowym nie obniża sama przez się wartości tej nieruchomości [tak: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. 7, W. 2021, komentarz do art. 128 u.g.n.].

Na potrzeby rozstrzygnięcia sporu wyjaśnić również należy, że operat szacunkowy, będący dowodem z opinii biegłego, podlega ocenie jak każdy inny dowód, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Odróżnić należy ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny jego prawidłowości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji jest możliwa jedynie do granic wiedzy specjalistycznej. Rzeczą organów jest jedynie zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Negatywna ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo sporządzony pod względem formalnym operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia [por. wyrok NSA z 29 czerwca 2022 r., I OSK 1821/21].

Kierując się powyższymi rozważaniami należy stwierdzić, że organy obu instancji nieprawidłowo uznały sporządzone w sprawie operaty za wiarygodne.

W realiach niniejszej sprawy nie ma sporu co do tego, że lokalizacja inwestycji została ustalona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym przez Radę Miejską w [...] uchwałą z 28 lutego 2017 r., nr XXXVI/342/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji inwestycji celu publicznego - przebudowy istniejącej napowietrznej elektroenergetycznej jednotorowej linii [...] kV R. -W. (Dz. Urz. Woj. W. . z 2017 r. poz. 2018). Plan ten został następnie zmieniony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 26 sierpnia 2020 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze części miasta [...] - rejon "[...]" (Dz. Urz. Woj. W.. z 2020 r. poz. 6982).

W skardze trafnie dostrzega się jednak, że w operatach szacunkowych za pomocą współczynnika SL nie uwzględniono szkody lokalizacyjnej, która nastąpiła przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Współczynnik ten został bowiem przyjęty w wielkości 0.

Biegła w pkt 8.2 operatów wskazuje, że w określeniu jednostkowych wartości wycenianych nieruchomości uwzględniono szkodę lokalizacyjną z tytułu przebiegu linii wysokiego napięcia. Wskazano, że dokonując szacunku przyjęto, że współczynnik (1-SL)=1 (z czego wynika, że spółczynnik SL przyjęto w wartości 0).

W zastrzeżeniach z 11 kwietnia 2023 r. skarżąca za niezrozumiałą uznała kwestię braku faktycznego uwzględnienia szkody lokalizacyjnej (współczynnik SL). Dostrzeżono przy tym, że biegła wspomina, iż jednostkowa wartość przedmiotowych nieruchomości uwzględnia szkodę lokalizacyjną z tytułu przebiegu linii wysokiego napięcia (pkt 8.2 operatów), jednak stwierdzenie to zupełnie nie koresponduje z opisem analizy lokalnego rynku nieruchomości (pkt 7 operatów) i określeniem wartości jednostkowej nieruchomości (pkt 8.1 operatów szacunkowych). Przy analizie rynku nie wskazano żadnych informacji, że do porównania przyjęto nieruchomości o tym samym przeznaczeniu, które jednocześnie objęte są strefami oddziaływania linii elektroenergetycznych ujętych w dokumentach planistycznych.

Biegła w swoich wyjaśnieniach z 09 maja 2023 r. wskazała, że szkoda lokalizacyjna została uwzględniona w ocenie cech rynkowych przyznanych wycenianym nieruchomościom na podstawie zbioru nieruchomości podobnych przedstawionego w operacie. W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienie biegłej nie koresponduje z opisem analizy lokalnego rynku nieruchomości przedstawionym w pkt 7 operatów szacunkowych. W operatach nie wyjaśniono czy, a jeżeli tak to jaka infrastruktura elektroenergetyczna znajdowała się na nieruchomościach uznanych przez biegłego za podobne względem nieruchomości wycenianej. W operatach brak jest informacji odnośnie tego czy do porównania przyjęto nieruchomości o tym samym przeznaczeniu, które jednocześnie objęte są strefami oddziaływania linii elektroenergetycznych. Z operatów nie wynika również czy przyjęte do porównania nieruchomości miały ujawnione w dziale III ksiąg wieczystych ograniczenia sposobu korzystania z nich. Również zamieszczona w pkt 8.1 operatów karta wycen nieruchomości gruntowych nie pozwala na niebudzące wątpliwości ustalenie czy dokonując wyceny skorygowano jej wyniki tak aby szacunkiem nie objąć szkód powstałych na skutek ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W kontekście wskazanych mankamentów operatów wyjaśnić należy, że poza sporem pozostaje, iż dobór nieruchomości podobnych należy do biegłego. Powyższa okoliczność nie zwalnia jednak biegłego z obowiązku przedstawienia uzasadnienia wyjaśniającego motywy jakimi kierowano się przy doborze nieruchomości podobnych. Nieruchomość podobna w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie jest równoznaczna z pojęciem nieruchomości identycznej. Kwestia w tym, by rzeczoznawca należycie uzasadnił dobór tych nieruchomości, a także wykazał, że ewentualne różnice między nimi znalazły odzwierciedlenie w zastosowanych współczynnikach korygujących cenę [tak: wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., II SA/Gd 184/21]. W ocenie Sądu sporządzone w sprawie operaty nie czynią zadość temu wymogowi.

W świetle zidentyfikowanych powyżej mankamentów operatów za naruszające prawo należało uznać przyznanie tym opracowaniom wartości dowodowej. Przyznanie im tego rodzaju waloru w świetle reguły swobodnej oceny dowodów oraz zasady prawdy materialnej winno zostać poprzedzone co najmniej wezwaniem biegłej do usunięcia dostrzeżonych powyżej niejasności. Powtórzyć w tym miejscu należy, że twierdzenia biegłej o uwzględnieniu szkody lokalizacyjnej w ocenie cech rynkowych przyznanych wycenianym nieruchomością na podstawie zbioru nieruchomości podobnych nie korespondują z opisem analizy lokalnego rynku nieruchomości przedstawionym w pkt 7 operatów szacunkowych jak i z kartami wyceny nieruchomości gruntowych przedstawionymi w pkt 8.1 operatów. Powyższe w powiązaniu z przyjęciem zerowej wartości współczynnika SL budzi wątpliwości co do tego czy dokonując szacunku zmniejszenia wartości nieruchomości w rzeczywistości wyłączono z tego szacunku tzw. szkodę lokalizacyjną będącą następstwem ustalenia przebiegu linii elektroenergetycznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sporządzone w sprawie operaty zawierały niejasności, możliwe do dostrzeżenia przy ocenie wartości dowodowej operatów dokonywanej na podstawie art. 80 k.p.a. Stwierdzenie omówionych powyżej niejasności nie wymagało w szczególności wkraczania w domenę wiadomości specjalnych biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości, a jedynie sprawdzenia czy sposób postępowania biegłego odpowiada dyspozycji art. 128 ust. 4 u.g.n. W realiach niniejszej sprawy organy nie wywiązały się z powyższego obowiązku, w konsekwencji czego naruszona została zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona we wskazanych ostatnio przepisie k.p.a. jak i wyrażona w art. 7 tego aktu zasada prawdy materialnej obligująca organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Sąd nie podzielił przy tym argumentów skargi ukierunkowanych na podważenie prawidłowości zastosowanego przez biegłego współczynnika obniżenia wartości nieruchomości w pasie ograniczonego sposobu korzystania na skutek budowy urządzenia (Sz). Biegły uznał, że współczynnik ten należy przyjąć w wielkości 0,5.

Jak wyjaśniono to w powołanym przez skarżącą w skardze wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., I OSK 307/18 poza zakresem badania przez organ, a następnie przez Sąd pozostają zastosowane przez biegłą współczynniki ograniczenia korzystania z nieruchomości. Weryfikacja operatu szacunkowego w tym zakresie może nastąpić w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja taka może zostać poprzedzona zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może naprawić drobne uchybienia w drodze uzupełnienia opinii, bądź też przedstawić pisemne stanowisko uzasadniające przyjęte pierwotnie stanowisko. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że biegła w wyjaśnieniach z 09 maja 2022 r. przekonywująco wyjaśniła, że współczynnik Sz odzwierciedla współkorzystanie nieruchomości przez właściciela infrastruktury, które nie jest faktem jednorazowym, lecz wyraża również ciągłą gotowość właściciela nieruchomości do udostępnienia gruntu w celu dokonania napraw, remontów, przeglądów czy konserwacji. Trafnie zwrócono również uwagę na to, że istnienie przebudowanej linii nie było dotychczas uregulowane prawnie. W konsekwencji w ocenie Sądu nie sposób uznać aby ustalenie współczynnika obniżenia wartości nieruchomości w wysokości 0,5 świadczyć mogło o wadliwości operatu szacunkowego możliwej do samodzielnego zidentyfikowania przez organ w ramach oceny wartości dowodowej operatu dokonywanej na podstawie art. 80 k.p.a.

Konkludując całokształt powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu. Wydając zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia organy nie dokonały wystarczająco wnikliwej oceny wartości dowodowej operatów szacunkowych. Powyższe świadczy o zasadności zarzutu skargi podnoszącego naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Omówione powyżej mankamenty opracowań rzeczoznawcy majątkowego w ocenie Sądu budzą uzasadnione wątpliwości co ich wartości dowodowej, które powinny skłonić organy do podjęcia działań ukierunkowanych na ich rozwianie. Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń prawa za przedwczesne należy uznać odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Rozważania w tym zakresie muszą bowiem zostać poprzedzone prawidłowym przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w ramach którego nastąpi wnikliwa ocena wartości dowodowej operatów jak i wyjaśnień biegłego z odniesieniem się do wszystkich zastrzeżeń stron postępowania administracyjnego.

W toku powtórnego postępowania w sprawie obowiązkiem organów będzie podjęcie działań ukierunkowanych na usunięcie omówionych powyżej wątpliwości co do zgodności opracowań biegłego z dyspozycją art. 128 ust. 4 u.g.n. Obowiązkiem organów będzie ustalenie czy dokonując szacunku na potrzeby zastosowania postanowień art. 128 ust. 4 u.g.n. aby na pewno wyłączono z szacunku szkodę będącą następstwem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizującego linię energoelektryczną na wycenianych nieruchomościach.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanego aktu. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, równowartość opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa procesowego w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...]zł należne na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).