Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2995/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 389/19 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 13 grudnia 2018 r. nr 117/2018 w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i cofnięcia prawa do przedmiotowego świadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 389/19, po rozpoznaniu skargi D. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 13 grudnia 2018 r. nr 117/2018 w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i cofnięcia prawa do przedmiotowego świadczenia, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt 1 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 15 października 2018 r. oraz punkt 1 poprzedzającej ją decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 15 października 2018 r.; oraz w pkt 2. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 marca 2013 r. przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 15 lutego 2013 r. w wysokości 12,10 zł dziennie. Podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia stanowiło oświadczenie mieszkaniowe.

W dniu 3 września 2018 r. skarżący złożył w siedzibie organu na stosownym druku dwa oświadczenia mieszkaniowe informacyjne oraz oświadczenie imienne, w których poinformował m.in., iż od dnia 20 czerwca 2017 r. do dnia 3 kwietnia 2018 r. posiadał dom w [...] gm. M. (miejscowość pobliska względem miejsca pełnienia służby) poprzez fakt, że dwójka dzieci skarżącego, pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym jako zstępni, na podstawie: Aktu notarialnego - Protokołu dziedziczenia Protokołu z przyjęcia oświadczenia o odrzuceniu spadku Protokołu z oświadczenia o przyjęciu spadku Rep. A nr 5313/2017 z dnia 25 listopada 2017 r. oraz Aktu notarialnego - Aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A nr 5315/2017 z dnia 25 listopada 2017 r. i ustawy wprost nabyła w częściach po 1/4 każde (łącznie w ½ części, co w przeliczeniu na pow. pokoi stanowi 47,50 m) spadek, w skład którego wchodziła nieruchomość zabudowana budynkiem mieszkalnym piętrowym składającym się z 8 izb o pow. mieszkalnej (pokoi) 95 m2 i pow. użytkowej 180 m2 [...] gm. M. Skarżący wskazał, że zamieszkuje pod wskazanym adresem od urodzenia do chwili obecnej, w którym zajmuje z rodziną górną kondygnację domu, tj. 3 pokoje o pow. 45 m z możliwością korzystania z kuchni i łazienki. Skarżący wskazał, że z tego tytułu opłaca koszty zajmowanej części domu, wraz z rodziną, w tym dwójką dzieci pozostających na jego utrzymaniu.

W związku z powyższym, decyzją z dnia 15 października 2018 r., Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu - powołując się na przepisy art. 97 ust. 5, art. 92 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 89 pkt 1-3 i art. 88 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 6 i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a także art. 104, art. 107 oraz art. 163 k.p.a. - uchylił decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 marca 2013 r. przyznającą skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (pkt 1 decyzji) oraz cofnął prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (pkt 2 decyzji).

Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu wskazał, że bezsporne jest w sprawie, że skarżący w dniu 20 czerwca 2017 r. odrzucił spadek po ojcu, zaś jego dwoje dzieci będących członkami jego rodziny, w rozumieniu przepisu art. 89 pkt 2 ustawy o Policji, uzyskało udział w spadku w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby policjanta, w tym część domu (łącznie w ½ części w wymiarze 47,50 m2), która pod względem powierzchni mieszkalnej odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia, a nawet co najmniej czterem normom zaludnienia.

Zdaniem organu I instancji, fakt uzyskania przez członków rodziny skarżącego w osobach dzieci pozostających z nim do chwili obecnej we wspólnym gospodarstwie domowym w miejscowości pobliskiej względem miejsca pełnienia służby odpowiedniego pod względem pow. mieszkalnej udziału w spadku w domu mieszkalnym - wyklucza policjanta z kręgu osób uprawnionych do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stosownie do brzmienia § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Jednocześnie, Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu zauważył, że przy niezmienionym stanie rodziny skarżącego, bez wpływu na jego uprawnienia do przedmiotowego świadczenia pozostaje dokonany dział spadku, w następstwie którego matka skarżącego nabyła na wyłączną własność nieruchomość z domem mieszkalnym w T. D.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Komendant Główny Policji decyzją z dnia 13 grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 15 października 2015 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej Komendant Główny Policji, zauważył na wstępie, że podstawą cofnięcia skarżącemu uprawnień do równoważnika za brak lokalu był § 6 pkt 4 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Organ odwoławczy uznał jednak, że podstawa ta nie może stanowić przesłanki do cofnięcia uprawnień do przedmiotowego świadczenia.

Organ odwoławczy wskazał, że na dzień 3 września 2018 r., tj. na dzień złożenia oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu, dzieci skarżącego nie były już współwłaścicielami domu położonego w miejscowości T. D., gdyż w dniu 3 kwietnia 2018 r. aktem notarialnym, zrzekli się swoich części w masie spadkowej na rzecz babci i od tego dnia jedynym właścicielem przedmiotowego domu jest matka zainteresowanego.

Organ odwoławczy wskazał także, że niebudzącym wątpliwości jest fakt, że skarżący zamieszkuje wraz z rodziną w przedmiotowym domu, którego wcześniej właścicielem był ojciec skarżącego, obecnie jest matka skarżącego. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że skarżący sam oświadczył, że zajmuje trzy pokoje o łącznej powierzchni mieszkalnej 45 m2 na podstawie ustnej umowy użyczenia i ponosi koszty związane z zajmowanej tej części domu. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, oznacza to, że pomimo, iż skarżący nie posiada tytułu własności, włada rzeczą jak właściciel, czyli jest posiadaczem zależnym, tym samym, jak uznał organ, jest w posiadaniu zajmowanego lokalu, w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

W tym miejscu, organ odwoławczy wskazał na brzmienie przepisu art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, który określa przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego. Organ odwoławczy zauważył, że art. 95 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy wskazuje, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej położony w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej.

W tej sytuacji, Komendant Główny Policji podniósł, że wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu, jak wskazał organ odwoławczy, posiadaniem jest również posiadanie zależne.

Komendant Główny Policji podkreślił jednocześnie, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, długotrwałe udostępnienie części mieszkania (domu) do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany.

Komendant Główny Policji zauważył, że zgodnie z oświadczeniem skarżącego funkcjonariusza, powierzchnia udostępnionych pokoi wynosi 45 m2, ponadto dom ten znajduje się w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, zaś skarżący posiada uprawnienia do 4 norm zaludnienia. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe i brak jest podstaw do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Komendant Główny Policji podkreślił, że organ pierwszej instancji, powołując jako podstawę prawną wydania spornej decyzji przepis § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., błędnie ocenił stan faktyczny i prawny. Niemniej jednak, organ odwoławczy uznał, że wykazane zostało, iż skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a więc cofnięcie uprawnień do przedmiotowego świadczenia było zasadne, tyle że w oparciu o § 6 cyt. rozporządzenia z uwagi na fakt, iż skarżący przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 13 grudnia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie oczywiście usprawiedliwiony jest zarzut dotyczący zawartego w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 15 października 2018 r. rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 marca 2013 r., przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Sąd podkreślił, że w sytuacji, gdy policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio omawianego uprawnienia, lecz jedynie powoduje, że ta ostatnia decyzja przestaje wywoływać skutki prawne. Niewątpliwie, decyzja cofająca uprawnienie do równoważnika ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje ona skutki na przyszłość, nie wcześniej jednak, niż od chwili jej wydania (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3112/15 oraz z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt I OSK 1258/15; podobnie: wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 11/18).

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uwzględniając skargę w części, w której Komendant Główny Policji zaskarżoną decyzją z dnia 13 grudnia 2018 r., utrzymał w mocy punkt 1 decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 15 października 2018 r., w którym organ ten uchylił decyzję z dnia 14 marca 2013 r. przyznającą skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - uznał, że wspomniane decyzje w powyższej części naruszają obowiązujące przepisy prawa, co dało podstawę do ich częściowego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałym zakresie, a więc w zakresie, w którym organy Policji obu instancji przesądziły o skutecznym cofnięciu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Sąd uznał, że decyzje te nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że pomimo, iż skarżący nie posiada tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości, jest posiadaczem zależnym, a tym samym, jest w posiadaniu zajmowanego lokalu, w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Z przepisu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej położony w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej.

Sąd I instancji wskazał, że wydanie, na podstawie § 6 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w tym przepisie sformułowanie "decyzję (...) wydaje się".

Nie ulega wątpliwości, że policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1-4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny.

Nie można przy tym, zdaniem Sądu, ograniczać się wyłącznie do wykładni językowej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do tego świadczenia, gdy na skutek zmiany bądź ujawnienia okoliczności faktycznych okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia.

W rozstrzyganej sprawie jest poza sporem, że skarżący wraz z żoną i dwójką dzieci zamieszkuje w domu, stanowiącym własność jego matki, zajmując w nim 3 pokoje o łącznej powierzchni mieszkalnej 45 m2 na podstawie ustnej umowy użyczenia.

W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął w tej sytuacji, że pomimo, iż skarżący zajmuje ową część nieruchomości na podstawie umowy użyczenia, jest posiadaczem zależnym, a tym samym jest w posiadaniu zajmowanego lokalu, w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Podkreślił, że posiadaczem rzeczy - w myśl art. 336 Kodeksu cywilnego - jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). W szczególności, posiadaczem zależnym jest więc ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa, niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.), jak też użyczenia (art. 710 k.c. - por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68 oraz z dnia 18 czerwca 1975 r., sygn. akt II CR 238/75).

Skoro więc organy Policji obu instancji ustaliły, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, zaistniała przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, co dało podstawę do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do dotychczas przyznanego mu decyzją Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 marca 2013 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej cofnięcia skarżącemu uprawnienia do wspomnianego równoważnika pieniężnego - Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w części dotyczącej jego pkt 2, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez uznanie, że wystąpiły przesłanki pozwalające na cofnięcie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, podczas gdy w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w § 6 rozporządzenia, a podstawą wzruszenia ostatecznej decyzji nie może być fakt zmiany przyjętej przez organy wykładni pojęcia "posiadanie";

2) art. 92 w zw. z art. 88 ustawy o Policji, polegającą na odebraniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego mimo, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala uznać, że spełnia on wymogi do otrzymania tego świadczenia;

3) art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odebranie skarżącemu równoważnika finansowego z powodu zmiany interpretacji definicji posiadania przez Komendanta Głównego Policji, podczas gdy funkcjonariuszom Policji w podobnej sytuacji takie uprawnienie było dotychczas przyznawane.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że przyjęty za podstawę orzekania ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należało za prawidłowy.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 92 w zw. z art. 88 ustawy o Policji, wyjaśnić należy, iż przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; Lex nr 422065; 7 marca 2014r. sygn. akt II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, LEX nr 13562450; 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, LEX nr 1244607; 8 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być dokładnie określony, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności zarzutu jego naruszenia nie jest możliwa. Jak już wyżej podano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i w związku z tym nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; Lex nr 422065; 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna jest obarczona wadami dotyczącymi sposobu sformułowania w/w podstaw kasacyjnych. Art. 92 oraz art. 88 powołanej ustawy o Policji składają się z wielu jednostek redakcyjnych (ustępów), a autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, o które z nich chodzi. Precyzyjne odniesienie się do zarzutu, zredagowanego tak jak w niniejszej sprawie, nie jest zatem możliwe.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, konieczne jest w pierwszej kolejności poczynienie uwag ogólnych dotyczących przyznawania funkcjonariuszom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Jest to prawo do lokalu o powierzchni zgodnej z normami zaludnienia, uwzględniającej liczbę członków rodziny funkcjonariusza oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Przedmiotowe uprawnienie w pierwszej kolejności realizowane jest przez przydzielenie odpowiedniego lokalu z zasobów, o których mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o Policji. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano i funkcjonariusz nie posiada lokalu, policjantowi przysługują określone w ustawie świadczenia pieniężne, w tym równoważnik za brak lokalu.

Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wiąże uprawnienia do przedmiotowego równoważnika z tym, że policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z zestawienia treści powyższego przepisu z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że omawiany równoważnik jest zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określone zostały w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Jedną z takich negatywnych przesłanek jest między innymi posiadanie przez policjanta w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno – pensjonatowego. Oznacza to, że ustawa o Policji ukształtowała uprawnienie do omawianego równoważnika nie jako prawo podmiotowe z tytułu samego pełnienia służby w charakterze policjanta, lecz jako surogat zasadniczego uprawnienia, jakim jest prawo do przydziału lokalu w naturze. Jeżeli więc policjant zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie i posiada we wskazanych miejscowościach lokal (dom) mieszkalny, to równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego już mu nie przysługuje.

Ustawa o Policji odwołuje się do "posiadania" lokalu (domu), ale pojęcia tego nie definiuje. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że skoro "posiadanie" jest instytucją prawa cywilnego, to należy je rozumieć w sposób ukształtowany przepisami tej dziedziny prawa, właściwymi do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą.

Sąd I instancji oraz organy administracji orzekające w niniejszej sprawie trafnie zatem przyjęły, że zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie użyczenia jest także posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jako umowę użyczenia można przy tym kwalifikować również długotrwałe udostępnienie lokalu (domu) mieszkalnego do wyłącznego korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny. Do zawarcia takiej umowy zazwyczaj dochodzi w sposób dorozumiany. Dla ważności umowy użyczenia nie jest bowiem wymagane zachowanie formy pisemnej. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np.: wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3112/15; wyrok NSA z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 2514/15; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Powyższe stanowisko znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II PZP 6/12 (OSNP 2013/9-10/102, Lex nr 1281361) Sąd Najwyższy stwierdził, że "posiadanie lokalu mieszkalnego" wyłączające prawo do równoważnika może wynikać nie tylko z tytułów prawnych mających swe źródło w prawie rzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.) ale też ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. umów cywilnoprawnych - takich jak np. najem, użyczenie). W wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt I K 1/00 (OTK 2001/4/84) Trybunał Konstytucyjny zwrócił natomiast uwagę, że zastępcze formy realizacji prawa do lokalu mieszkalnego nie stanowią dodatkowego przywileju z racji jedynie posiadania statusu policjanta, a w związku z tym ich uruchomienie nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu do niego. Z tych względów przyjąć należy, że jeżeli zajmowany na podstawie umowy użyczenia lokal odpowiada normie powierzchniowej przysługującej funkcjonariuszowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. W konsekwencji nie spełnia on niezbędnego warunku do uzyskania prawa do lokalu, a w następstwie tego także do zastępczych form pomocy, w tym prawa do przedmiotowego równoważnika.

Trafności powyższego stanowiska, nie podważa regulacja zawarta w § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W § 1 tego rozporządzenia prawodawca wskazując przypadki, w których policjantowi przysługuje (ust. 1), bądź nie przysługuje (ust. 2) omawiany równoważnik. Wprawdzie przepis ten nie wymienia sytuacji zajmowania lokalu (domu) mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia, należy jednak mieć na uwadze, że prawo policjanta do równoważnika za brak lokalu określa ustawa o Policji. Uprawnienia funkcjonariusza do takiego świadczenia należy zatem oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawowe. Rozszerzenie czy zawężenie regulacji ustawowych za pomocą rozwiązań wynikających wyłącznie z aktu wykonawczego nie jest dopuszczalne. Rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych został upoważniony nie do określenia prawa do omawianego równoważnika, lecz jedynie do wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania tego równoważnika. Skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, to oczywistym jest, że przesłanki posiadania lokalu mieszkalnego nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. W konsekwencji, jeżeli w świetle przepisów ustawy o Policji nabycie oraz zachowanie prawa do równoważnika wyklucza posiadanie lokalu, a w pojęciu tym – o czym była już wyżej mowa – mieści się też zajmowanie lokalu na podstawie umowy użyczenia, to nie można podzielić stanowiska, że posiadanie lokalu na podstawie wskazanego tytułu prawnego nie pozbawia policjanta prawa do nabycia czy zachowania prawa do przedmiotowego świadczenia.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący wraz z żoną i dwójką dzieci zamieszkuje w domu, stanowiącym własność jego matki, zajmując w nim 3 pokoje o łącznej powierzchni mieszkalnej 45 m2 na podstawie ustnej umowy użyczenia. Takie ustalenia nie zostały skutecznie zakwestionowane w złożonej skardze kasacyjnej. Należy je zatem uznać za prawidłowe. Ustalenia te poczynione zostały w oparciu o złożone przez skarżącego oświadczenia mieszkaniowe. Po uzyskaniu powyższych danych organ zobowiązany był wydać decyzję o cofnięciu skarżącemu kasacyjnie przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Rozstrzygnięcie w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem, o czym świadczy użyte w § 6 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. sformułowanie "decyzję ... wydaje się". Policjantowi cofa się uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika we wszystkich sytuacjach przewidzianych w tym przepisie, a zatem w czterech przypadkach wymienionych w pkt. 1- 4 po słowach "albo", a ponadto wówczas, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. Nie można przy tym ograniczać się wyłącznie do wykładni gramatycznej § 6 w zw. z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, gdyż taka metoda interpretacji prowadziłaby do sprzeczności tego przepisu z regulacjami ustawowymi. Jeżeli z przepisów ustawy o Policji wynika, że równoważnik przysługuje tylko w razie nieposiadania lokalu mieszkalnego, to należy przyjąć, że policjant traci uprawnienia do przedmiotowego świadczenia, kiedy okaże się, że jest on posiadaczem odpowiedniego lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a nie tylko wówczas, gdy przestał on spełniać warunki przewidziane w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko Sądu I instancji, w tym zakresie odpowiada prawu.

Z tych względów, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sądowi I instancji nie można zarzucić ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postępowanie dotyczące skarżącego, w którym zarówno organy, jak i Sąd I instancji, oceniły zebrany materiał dowodowy i wydały stosowne rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanego przepisu, gdyż kontrolował sprawę rozpatrywaną indywidualnie, co oznacza, że sprawa taka konkretyzuje normy prawa materialnego wyłącznie w odniesieniu do indywidualnie oznaczonego podmiotu w wyłącznie jego sprawie. Sąd nie ma możliwości oceny i porównania tego postępowania i wydanego w nim orzeczenia z orzeczeniem wydanym wobec innych funkcjonariuszy. W świetle powyższego bez wpływu na wynik niniejszego postępowania pozostaje okoliczność, że być może innym funkcjonariuszom równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego był przyznawany. Okoliczność taka nie podlega ocenie Sądu, a zwłaszcza kontrola tego czy w tych innych przypadkach przyznanie prawa do równoważnika było zgodne z obowiązującym prawem, czy też nie. Nawet występująca rozbieżność poglądów organów administracji, czy też sądów co do stosowania ustawy, a w konsekwencji zapadłych w indywidualnych sprawach rozstrzygnięć, nie może prowadzić do konkluzji o naruszeniu art. 32 Konstytucji RP.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.