Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 87/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 21 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W., A. S., B. W., K. P., K. B., T. G., M. N., M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1312/22 w sprawie ze skargi E. W., A. S., B. W., K. P., K. B., T. G., M. N., M. W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2022 r., IV SA/Wa 1312/22 oddalił skargę E. W., A. S., B. W., K.P., K. B., T. G., M. N., M.W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku z 20 września 2011 r. B. W. (w miejsce której wstąpiła M.N.), A.S., T. G., A. W. (w miejsce którego wstąpili E.W., K. B., M. W. i B. W.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie z dnia 12 maja 1971 r. nr USW IV-60/55/71 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1.472 m2, stanowiącej współwłasność J.W., B. W., spadkobierców F. W., spadkobierców A.W., spadkobierców Z. W., spadkobierców T. W. oraz M. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że z analizy akt archiwalnych wynika, iż w decyzji wywłaszczeniowej błędnie wskazano numer wywłaszczanej parceli – [...] zamiast [...]. Potwierdzała to opinia geodezyjna sporządzona na potrzeby postępowania nadzorczego w dniu 18 lipca 2018 r. przez geodetę uprawnionego A. G. Wskazano w opinii, iż z decyzji z dnia 12 maja 1971 r. nr USW IV-60/55/71 wynika, że wywłaszczona nieruchomość – p.gr. I.kat. [...] o powierzchni 1.472 m2 objęta zbiorem dokumentów 15424 została oznaczona na planie sytuacyjnym podziału parcel, przyjętym do ewidencji w składnicy geodezyjnej Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w W. w dniu 27 lipca 1970 r. pod nr 270/3/153/70. Powyższy plan sytuacyjny z podziałem wskazuje, że p.gr. I.kat. [...] została podzielona na parcele nr [...] o powierzchni 1.472 m2 – własność Skarbu Państwa (wg stanu nowego) oraz nr [...] o powierzchni 805 m2 – własność dotychczasowych właścicieli (wg stanu nowego). Ze znajdującego się w aktach archiwalnych wykazu wywłaszczeniowego wynika, że do wywłaszczenia została przewidziana nowopowstała parcela nr [...], zaś poza obszarem wywłaszczenia pozostawiono nowopowstałą parcelę nr [...]. Powyższe wskazuje na to, że w decyzji wywłaszczeniowej błędnie wskazano nr parceli, tj. nr [...] zamiast nr [...], przy jednoczesnym wskazaniu właściwej powierzchni wywłaszczanego obszaru. Błędny numer parceli przeznaczonej do wywłaszczenia, tj. nr [...] podano już we wniosku wywłaszczeniowym, natomiast w dokumentach dotyczących wykupu wywłaszczonej nieruchomości podawano prawidłowy numer działki. tj. nr [...] o powierzchni 1.472m2. Wobec całokształtu materiału dowodowego powołanie numeru parceli [...] zamiast [...] organ nadzoru uznał za oczywistą omyłkę pisarską nie mającą wpływu na rozstrzygnięcie. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1961.18.94 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.". Stosownie do art. 2 ust. 2 ww. ustawy, o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W niniejszej sprawie wnioskodawcą wywłaszczenia był Wojewódzki Areszt Śledczy w K., a zatem podmiot uprawniony w świetle przepisów tej ustawy. Celem wywłaszczenia była rozbudowa Zakładu Karnego w W. przy ul. S. [...], co wypełniało przesłankę celu użyteczności publicznej. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzona była decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 23 maja 1970 r. nr BUA. 11/440-21/70, zatwierdzającą plan realizacyjny placu spacerowego na parceli położonej od strony południowej Zakładu Karnego w W. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru uznał, że organ wywłaszczeniowy miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku wywłaszczeniowym. Zostały zatem spełnione przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Nieruchomość składająca się z działek gruntowych I. kat [...] i I. kat [...] nie posiadała założonej księgi wieczystej lecz zbiór dokumentów ZD 15424. Z zachowanego w aktach archiwalnych poświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia 24 sierpnia 1970 r. wynika, iż w dokumencie ujawniono współwłaścicieli: J. W.z w 1/16 części, B. W. w 3/16 części, F. W. w 3/12 części, A. W. w 1/8 części (błędnie wskazaną jako A. W.), Z. W. w 1/8 części, T.W. w 1/8 części oraz M. W. w 1/8 części. Na podstawie orzeczeń spadkowych spadek po A. W. nabyli Z. W., T. W. oraz M. G. (z domu W.). Natomiast spadek po F. W.nabyli: S.W., K. W., Z.C. (z domu W.), J. W. oraz A. W. Spadek po T. W. nabyli: L. W., A.B. W. oraz A.W. Z kolei aktem darowizny Z. W. przekazał swój udział wynoszący 1/6 części w prawie własności nieruchomości położonej w W. swojej siostrze – M. G. (z domu W.). Organ nadzoru wskazał dalej, że powyższe następstwa prawne po zmarłych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości nie zostały ujawnione w zbiorze dokumentów urządzonym dla tej nieruchomości. Natomiast w okresie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego obowiązywał art. 29 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo o księgach wieczystych (Dz.U.1946.57.320 ze zm.), który w nakładał na właścicieli nieruchomości obowiązek ujawnienia swojego prawa własności w księdze wieczystej.

W związku z powyższym, pismem z dnia 5 grudnia 1970 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W., przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpiło do ujawnionych żyjących właścicieli nieruchomości, tj. M. G., J. S. i B.W. z ofertą dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, oferując cenę ustaloną według zasad obowiązujących w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r., w oparciu o operat szacunkowy. Ponadto organ zwrócił się o przekazanie tych informacji pozostałym współwłaścicielom. W odpowiedzi na powyższą ofertę, pismami z 12 grudnia 1970 r. i 19 grudnia 1970 r. M. G., J. S. i B. W. poinformowały organ, że po skonsultowaniu się z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości wnoszą o przyznanie działki zamiennej pod indywidualną zabudowę. Z dalszych pism oraz uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego wynika, że oferta ta nie została przyjęta, pertraktacje ugodowe nie doprowadziły do pozytywnych rezultatów w postaci zawarcia umowy. W konsekwencji, w ocenie Ministra, spełniony został wymóg art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Tym samym był uzasadniony wniosek Wojewódzkiego Aresztu Śledczego w K. z dnia 27 lutego 1971 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego złożony w trybie art. 15 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Zawierał on wszystkie elementy wskazane w powyższym przepisie, w tym wskazanie nieruchomości mającej podlegać wywłaszczeniu oraz cel wywłaszczenia. Do wniosku załączono ponadto dokumenty, takie jak decyzja o lokalizacji szczegółowej, poświadczenia hipoteczne, wykaz wywłaszczeniowy wraz z mapami geodezyjnymi, operat szacunkowy oraz arkusz posiadłości Iwh. 132 gm. kat. W.

Dalej organ nadzoru wskazał, że pismem z dnia 19 marca 1971 r. nr USW.IV-60/55/71 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego tyczącego przedmiotowej nieruchomości oraz o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 22 kwietnia 1971 r. Zawiadomienie to zawierało wszystkie elementy wymienione w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., w tym oznaczenie nieruchomości, co do której wszczęto postępowanie wraz z określeniem powierzchni przewidzianej do wywłaszczenia, wskazywało właścicieli nieruchomości oraz zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie. Przekazano także egzemplarz zawiadomienia w celu dokonania obwieszczenia przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w W. Następnie wskazano, że w ww. rozprawie nie wziął udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Mimo to brał on udział w postępowaniu przez sporządzenie operatu szacunkowego. W aktach archiwalnych sprawy znajduje się bowiem opinia szacunkowa z dnia 15 sierpnia 1970 r. sporządzona przez inż. T. P., biegłego rzeczoznawcę z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Odnosząc się do zarzutu wykorzystania opinii szacunkowej sporządzonej przed wszczęciem postępowania, tj. na potrzeby postępowania ofertowego, organ wskazał, że opinia sporządzona przed wszczęciem postępowania i opinia sporządzona po wszczęciu postępowania, jeśli zmianie nie uległy przepisy bądź przedmiot wywłaszczenia, były takie same, bowiem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych określonych w art. 8 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., na podstawie opinii biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej i nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej w sposób przewidziany w ww. ustawie. W celu wydania opinii szacunkowej inwestor zwracał się do urzędu spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej o wskazanie osoby biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym z listy. Właściciel mógł, jeśli uzasadnił potrzebę ponownego szacunku nieruchomości przez innego biegłego lub wydania opinii w innym przedmiocie dotyczącym nabywanej nieruchomości, zwrócić się do organu orzekającego o wywłaszczeniu i odszkodowaniu o zlecenie biegłemu dokonania takiej czynności. Biegły nie mógł również przyjmować takiego zlecenia od inwestora nabywającego nieruchomość, którego był pracownikiem. W takich przypadkach biegły podlegał wyłączeniu na mocy przepisów k.p.a. Jednocześnie przepisy nie określały, na jakim etapie postępowania opinia szacunkowa rzeczoznawcy majątkowego powinna być sporządzona. Przy czym przepisy wymagały aby oferta nabycia nieruchomości zawierała cenę. Tym samym ustawodawca już na etapie postępowania ofertowego wymagał ustalenia wartości nieruchomości. Jednocześnie, biorąc pod uwagę zasady ustalania odszkodowania wynikające z ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., zarówno cena zaproponowana w ofercie, jak również wartość odszkodowania ustalonego decyzją wywłaszczeniową nie mogły przekraczać wartości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie obowiązujących ówcześnie stawek. Organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy obowiązany był natomiast sprawdzić, czy biegły zastosował właściwe zasady szacunkowe do poszczególnych kategorii nieruchomości i ich części składowych. Organ nadzoru wskazał, że wnioskodawcy nie wskazali, w jaki sposób wykorzystanie opinii szacunkowej sporządzonej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i na zlecenie inwestora mogło rażąco naruszać prawa osoby wywłaszczonej. Nie wskazali też, w jaki sposób przyznana kwota rażąco narusza ówcześnie obowiązujące przepisy. Organ nadzoru wskazał przy tym, że zgodnie z treścią zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, stawka przyjmowana za 1m2 gruntu rolnego klasy I w strefie miejskiej okręgu I wynosiła 3,60 zł. Taką też kwotę przyjął biegły w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym. W rezultacie odszkodowanie zostało obliczone na podstawie działania matematycznego polegającego na przemnożeniu wartości stawki za 1m2 gruntu przez powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości, w wyniku czego ustalona kwota odszkodowania wyniosła 5.299,20 zł (3,60 zł/m2 x 1.472 m2). Taka też kwota odszkodowania została przyznana kwestionowanym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w Krakowie z dnia 12 maja 1971 r. W związku z powyższym organ nadzoru stwierdził, że ustalenie odszkodowania nastąpiło w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Konkludując organ nadzoru stwierdził, że kwestionowana decyzja zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Ponadto decyzja ta została skierowana do J. W., B. W., spadkobierców F. W., spadkobierców A. W., spadkobierców Z. W., spadkobierców T. W., M. G. oraz A. S., Z. C. i K.W. W takiej sytuacji organ uznał, że trudno stawiać organowi wywłaszczeniowemu zarzut, iż nie ustalił danych właścicieli, a tym bardziej formułować zarzutu rażącego naruszenia prawa. Egzemplarz decyzji przekazano też Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w W. celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń, co wskazuje, że decyzję tę doręczono wszystkim stronom postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli M. N., A. S., T. G., E.W., K. B., M. W. , B. W. i K.P., zarzucając naruszenie prawa i wnosząc o jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 września 2022 r. w uzasadnieniu stwierdził, że pismem z dnia 5 grudnia 1970 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Referat Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w W., przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, wystąpiło do ujawnionych żyjących właścicieli nieruchomości, tj. M.G., J.S. i B. W. z ofertą dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, oferując cenę ustaloną według zasad określonych w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r., w oparciu o operat szacunkowy. Organ zwrócił się także o przekazanie tych informacji pozostałym współwłaścicielom. W odpowiedzi na tę ofertę dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, pismami z dnia 12 grudnia 1970 r. i 19 grudnia 1970 r., M. G., J. S. i B. W. poinformowały organ, że po skonsultowaniu się z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości wnoszą o działkę zamienną pod indywidualną zabudowę. Oferta ta nie została przyjęta. Sąd I instancji wskazał także, że niekwestionowaną okolicznością jest, iż na etapie postępowania zwykłego tak wnioskodawca, jak i organ wywłaszczeniowy posiadali informację o śmierci części współwłaścicieli. W takiej sytuacji niewątpliwie można zakładać obowiązek podjęcia przez wnioskodawcę działań w celu ustalenia jej spadkobierców, bądź wykazania, że osób tych nie można ustalić i w takim przypadku ustalenia posiadacza nieruchomości. Także organ w razie wykazania, że spadkobierców nie można ustalić, zobowiązany był zawiadomić posiadacza nieruchomości w trybie art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Są to jednak obowiązki o charakterze procesowym, których waga dla postępowania nadzwyczajnego musi być oceniana przez pryzmat przesłanki nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji podkreślił, że ewentualne naruszenie obowiązków związanych z ustaleniem stron postępowania nie przełożyło się na wydanie decyzji sprzecznej z wymogami prawa, a zindywidualizowanie osoby właściciela wywłaszczanej nieruchomości nie było elementem obligatoryjnym decyzji wywłaszczeniowej.

Skarżący E. W., A. S., B. W., K. P., K. B., T. G., M. N., M. W. wywiedli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 99 oraz art. 25 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że mimo, iż w postępowaniu administracyjnym przed Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 12 maja 1971 r. nr USW IV-60/151/69 o wywłaszczenie i odszkodowanie, niepoprawnie ustalono krąg stron postępowania, ofertę dobrowolnej sprzedaży nieruchomości przed rozpoczęciem postępowania wywłaszczeniowego skierowano jedynie do M.G., J. S. i B. W., a w postępowaniu brały udział i w treści decyzji wskazano osoby zmarłe lub ich nieustalonych spadkobierców, to decyzja ta nie narusza prawa w stopniu rażącym, podczas gdy art. 99 k.p.a. (w brzmieniu na datę wywłaszczenia), wymagał aby decyzja zawierała oznaczenie stron, a na gruncie art. 25 k.p.a. (w brzmieniu na datę wywłaszczenia), osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 26 i art. 27 § 1 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) oraz art. 22 ust. 1 pkt 4, art. 23 i art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przez niezastosowanie i nieuchylenie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 12 maja 1971 r. mimo rażącego naruszenia prawa, zarówno przepisów materialnych, jak i procesowych, jakiego dopuściło się Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie przez skierowanie decyzji do zmarłych współwłaścicieli i nieokreślonych z imienia i nazwiska spadkobierców właścicieli, nieskierowanie do następców zmarłych współwłaścicieli oferty dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, co miało wpływ na wynik sprawy;

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Ocenę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od wskazania, iż badana sprawa toczy się w postępowaniu nieważnościowym, a więc w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Istotą postępowania nieważnościowego jest natomiast weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Treść zarzutów kasacyjnych wskazuje, iż zarzucaną wadą prawną jest rażące naruszenie art. 99, art. 25, art. 26 i art. 27 § 1 k.p.a. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej z dnia 12 maja 1971 r.), oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 22 ust. 1 pkt 4, art. 23 i art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a zatem kwalifikowana wada prawna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do tak sprecyzowanych zarzutów wypada wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dość jednolicie przyjmuje się, że o tym, czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice w wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa jednej z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Ponadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa. Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przechodząc na gruncie powyższych uwag do oceny zarzutów kasacji należy przede wszystkim zauważyć, iż objęta postępowaniem wywłaszczeniowym nieruchomość, z uwagi na śmierć czworga z siedmiorga jej współwłaścicieli i nieujawnienie następców prawnych w zbiorze dokumentów prowadzonym dla tej nieruchomości, nie miała uregulowanego stanu prawnego w czasie trwania postępowania wywłaszczeniowego. Prowadzenie w takiej sytuacji postępowania wywłaszczeniowego nie może być jednak postrzegane jako naruszenie prawa, bowiem przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., podobnie zresztą jak obecnie obowiązujące przepisy art. 113 ust. 6 i 7 oraz art. 114 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2023.344 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", dopuszczały prowadzenie tego rodzaju postępowania wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przewidywał to w szczególności art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowiąc, że obowiązek wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. Podobnie, przepis art. 16 ust. 2 pkt 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowił, iż we wniosku o wywłaszczenie należy wskazać osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli jest znane, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można ustalić. Natomiast art. 20 owej ustawy wskazywał, że jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, naczelnik powiatu dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela.

Powyższe uwagi przeczą aby w badanej sprawie mógł zostać naruszony art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Przepis ten stanowił, iż ubiegający się o wywłaszczenie pozostawał zobowiązany przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Regulacja ta stanowiła zatem zasadę, przełamaną wyjątkiem uregulowanym w przytoczonym powyżej art. 6 ust. 4 tejże ustawy. Przepis ten wyraźnie wyłączał obowiązek określony w ust. 1, w sytuacji gdy prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. Śmierć części współwłaścicieli w sposób oczywisty czyniła niemożliwym prowadzenie z nimi rokowań. Natomiast nieujawnienie w zbiorze dokumentów następców prawnych zmarłych współwłaścicieli należy ocenić jako trudne do pokonania przeszkody w prowadzeniu tych rokowań ze spadkobiercami.

Ponadto należy dostrzec, iż ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. samodzielnie określała elementy decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 22 ust. 1 tej ustawy stanowił bowiem, iż "Decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać: (...)". Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 pkt 4, wśród jej elementów powinno znaleźć się wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Natomiast art. 23 tejże ustawy, odczytywany w łączności z art. 19, stanowił, iż jako osobę uprawnioną do odszkodowania należy w orzeczeniu wskazać właściciela nieruchomości, a jeżeli zgłosi się do postępowania i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, to ową osobę, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. Powyższe regulacja nie może być jednak wykładana w oderwaniu od przywołanych powyżej przepisów tej ustawy, pozwalających wszcząć i prowadzić postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości, która nie miała uregulowanego stanu prawnego. Powyższe oznacza, iż nie w każdym przypadku istniała możliwość identyfikacji właściciela wywłaszczanej nieruchomości, a zatem przepisy art. 22 ust. 1 pkt 4 oraz art. 23 w związku z art. 19 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie mogą być odczytywane jako przewidujące bezwzględną konieczność zindywidualizowania osoby wywłaszczanej, w tym także w kontekście wskazania z imienia, nazwiska i adresu osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania (vide: wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2021 r., I OSK 4160/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wyniki wykładni językowej i systemowej ww. przepisów nie są zatem tożsame, a rozbieżność uzyskanych rezultatów nie pozwala ww. przepisów traktować jako oczywiste.

Z dowodów ujawnionych w toku badanego postępowania wyraźnie wynika, że organ administracji już podczas orzekania o wywłaszczeniu miał wiedzę o śmierci współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Nie wynika z nich natomiast aby w postępowaniu ujawniły się osoby uprawnione do nieruchomości będące spadkobiercami wpisanych w zbiorze dokumentów współwłaścicieli tej nieruchomości. Niesporne jest także, że następcy prawni zmarłych współwłaścicieli nie ujawnili w zbiorze dokumentów nabytego prawa i nie figurowali w nim w trakcie trwania postępowania wywłaszczeniowego, co stanowiło naruszenie ówcześnie obowiązującego art. 29 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz.U.1946.57.320 ze zm. ), który na właściciela nieruchomości nakładał obowiązek ujawnienia swego prawa. W takiej sytuacji przed organem rozstrzygającym o odszkodowaniu pojawiło się zagadnienie, jak prawidłowo określić nieznane organowi osoby, którym należy się odszkodowanie związane z udziałem w nieruchomości nieżyjącego współwłaściciela.

Z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia 12 maja 1971 r. wynika, że wywłaszczona za odszkodowaniem została nieruchomość, stanowiąca w dacie wywłaszczenia współwłasność: J. W., B.W. i M. W. oraz spadkobierców czworga zmarłych współwłaścicieli: F. W., A. W., Z. W. i T. W. Ponadto decyzja ta zastała skierowana do ww. osób, a jej odręczenie nastąpiło w trybie art. 16 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., przewidującego zawiadomienie osób zainteresowanych, których miejsce pobytu jest nieznane, za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej. Trafnie zatem przyjęto w toku dotychczasowego postępowania, że powyższe okoliczności pozwalają uznać, iż organ wypełnił wymagania określone w art. 22 i art. 23 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., w szczególności w zakresie identyfikacji przedmiotu wywłaszczenia oraz wskazania osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Okoliczność, iż częściowo zrobił to przez wskazanie nieustalonych w tamtym czasie spadkobierców zmarłych współwłaścicieli nie może być postrzegane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przywołane powyżej regulacje prawne ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., dopuszczając możliwość prowadzenia postępowań wywłaszczeniowych w odniesieniu do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, przez co należy rozumieć także te nieruchomości, których rzeczywisty stan prawny nie był odzwierciedlany w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, przewidywały w istocie konieczność odwoływania się w decyzjach wywłaszczeniowych do niesprecyzowanych z imienia i nazwiska spadkobierców dawnych właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami kasacji naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a także art. 99, art. 26 i art. 27 § 1 k.p.a., w brzmieniu z daty decyzji wywłaszczeniowej, podnoszonymi z uwagi na nieuwzględnienie w toku dotychczasowego postępowania, że decyzja wywłaszczeniowa skierowana została do osób zmarłych.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy także dostrzec, że wydanie na gruncie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wobec nieustalonych z imienia i nazwiska spadkobierców zmarłych współwłaścicieli ujawnionych w zbiorze dokumentów, nie stanowi skierowania decyzji do osób zmarłych, nie mających zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnej. Zaprzecza temu zarówno istnienie po stronie organu świadomości tego, że zmarło czworo współwłaścicieli ujawnionych w zbiorze dokumentów, jak i zakres prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniający fakt skierowania wywłaszczenia do nieruchomości o nieuregulowanym, z tego właśnie powodu, stanie prawny. Jednoznacznie wynika to z zakresu prowadzonych rokowań, z treści decyzji wskazującej na spadkobierców zmarłych współwłaścicieli, a także z zastosowania przewidzianego w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. sposobu zawiadomienia o decyzji przez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń właściwej gminy. Uwzględnienie powyższych okoliczności zaprzecza trafności zarzutów naruszenia art. 99, art. 26 i art. 27 § 1 k.p.a., w brzmieniu z daty decyzji wywłaszczeniowej.

Nie doszło także do rażącego naruszenia art. 80 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jakkolwiek dysponując informacją o śmierci współwłaścicieli nieruchomości organ rozstrzygający o odszkodowaniu miał obowiązek podjęcia kroków w celu ujawnienia aktualnych właścicieli nieruchomości, to jednak jest to obowiązek o charakterze procesowym i trafnie wskazuje Sąd I instancji, iż jego waga dla postępowania nadzwyczajnego winna być oceniona przez pryzmat przesłanki rażącego naruszenia prawa. W tym zaś zakresie należy przypomnieć, że instytucja nieważności decyzji administracyjnej co do zasady odnosi się do naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania (vide: J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 713). Co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji, uwzględniając przywołane powyżej regulacje prawne ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., pozwalające wszcząć i prowadzić postępowanie wywłaszczeniowe wobec nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, naruszenie w toku postępowania odszkodowawczego obowiązków procesowych związanych z ustaleniem kręgu osób uprawnionych do udziału w tego rodzaju postępowaniu, nie może zostać uznane za wadę prawną prowadzącą do rażącego naruszenia prawa materialnego i skutkujące wydaniem decyzji rażąco sprzecznej z prawem. Tego rodzaju wada prawna stanowi dla stron postępowania, pominiętych przez organ w kręgu uczestników postępowania, a przez to nie biorących udziału w sprawie, podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co na gruncie niekonkurencyjności obu trybów nadzwyczajnych – wznowienia i stwierdzenia nieważności, uniemożliwia uznanie owych okoliczności za uzasadniające żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.