Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2040/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne: Ochrona danych osobowych
Skarżony organ: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 2 i 3, art. 10 ust. 2 i 3, art. 12, art. 16, art. 17, art. 18 ust. 1 i 2, art. 19
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 569/19 w sprawie ze skargi Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 17 stycznia 2019 r. nr ZSPU.440.743.2018.EK.II.27130,27133.2019 w przedmiocie nakazu usunięcia danych osobowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 7 sierpnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 569/19) oddalił skargę Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 17 stycznia 2019 r. w przedmiocie nakazu usunięcia danych osobowych.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 3 grudnia 2014 r. A. B. (wnioskodawca) wystąpił do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o wydanie decyzji w sprawie usunięcia naruszeń w przetwarzaniu danych osobowych poprzez nakazanie Kancelarii Sejmu RP usunięcia jego danych osobowych w postaci: imienia, nazwiska, miejsca uprzedniej pracy oraz informacji dotyczącej nieuzasadnionego i niepotwierdzonego zarzutu, jakoby w sposób niezgodny z prawem wykonywał działalność lobbingową, a w szczególności, że podawał się za "przedstawiciela banku" z raportu zatytułowanego "Informacja o działaniach podejmowanych wobec Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w 2010 roku przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową" oraz ze strony internetowej, na której został on opublikowany, której administratorem jest Kancelaria Sejmu. W ocenie wnioskodawcy brak jest przepisu prawa, który umożliwiałby Kancelarii Sejmu publikowanie informacji o niepotwierdzonych zarzutach skierowanych względem jego osoby, a publikowanie jego danych osobowych w kontekście niepotwierdzonych zarzutów, narusza jego dobre imię, bowiem skierowany wobec niego zarzut jest nieprawdziwy.

Decyzją z 27 czerwca 2017 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 12 pkt 2, art. 22 i art. 23 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.) nakazał Szefowi Kancelarii Sejmu RP usunięcie danych osobowych wnioskodawcy, zawartych w zamieszczonej na stronie internetowej (o wskazanym adresie) "Informacji o działaniach podejmowanych wobec Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w 2010 roku przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową" w rozdziale IV "Inna działalność lobbystów na terenie Sejmu". W ocenie organu, w sprawie nie zaszła żadna z przesłanek dających Szefowi Kancelarii Sejmu RP podstawę do udostępnienia danych osobowych wnioskodawcy, wynikająca z art. 23 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, szczególnie przesłanka określona w pkt 2 tego przepisu. W tym zakresie organ dokonał analizy przepisów, na które powoływał się Szef Kancelarii – tj. art. 7, art. 16 i art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 248 – zwanej dalej ustawą lobbingową), a także art. 201b ust. 7 Regulaminu Sejmu, uznając, że żaden z tych przepisów nie stanowił umocowania, o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Jak zauważył organ, wnioskodawca był jedną z kilku osób reprezentujących [...] (dalej jako Spółka). Podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową nie kwestionował tego, że jego dane osobowe zostały wskazane w Tabeli nr 1 – stanowiącej załącznik do Informacji – w kontekście reprezentowania Spółki, a także wydania mu karty wstępu do budynków Kancelarii Sejmu. Jednak art. 18 ust. 2 ustawy lobbingowej, określając jakie informacje o działaniach podejmowanych przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej, nie obejmuje swoim zakresem informacji zawartych w Rozdziale IV. Działania wnioskodawcy nie zostały także uznane za nielegalne, co wprost wynika z ustaleń dokonanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na pismo Marszałka Sejmu z 3 lutego 2010 r.

Szef Kancelarii Sejmu RP wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi, że w zakresie jego zadań nie mieści się decydowanie o tym, co należy uznać za działalność lobbingową. Zdaniem Szefa Kancelarii to on był uprawniony, a jednocześnie zobowiązany, by – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy lobbingowej – określić formy podjętej zawodowej działalności lobbingowej w celu ich udostępnienia w rocznej informacji. Tymczasem działalność podjęta przez wnioskodawcę 21 stycznia 2010 r. stanowiła "próbę" odbycia przez zawodowego "lobbystę" (reprezentującego na podstawie umowy cywilnoprawnej osoby trzecie) spotkania z przedstawicielem władzy ustawodawczej w celu omówienia przepisów konkretnej ustawy i należało ją bez żadnych wątpliwości uznać za formę podjętej zawodowej działalności lobbingowej oraz zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 3 ustawy lobbingowej opisać w corocznej informacji o działaniach podejmowanych wobec Sejmu RP przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową.

Decyzją z 17 stycznia 2019 r. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 160 ust. 1 i 2 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000 ze zm.), art. 22 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4 maja 2016 r., str. 1 ze zm. – zwanego dalej RODO) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis przejściowy art. 160 ust. 2 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych, co oznacza, że w niniejszym postępowaniu znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych i K.p.a., natomiast w zakresie prawa materialnego – bezpośrednio stosuje się przepisy RODO. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, dostosowując przesłanki określone uprzednio w przepisach art. 23 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych do odpowiednich regulacji art. 6 ust. 1 RODO. Nadto Prezes UODO rozszerzył argumentację dotyczącą zastosowania w stanie faktycznym sprawy art. 18 ust. 2 ustawy lobbingowej, podnosząc, iż zawarty w nim katalog ma charakter zamknięty, zaś przedmiotem informacji mają być wyłącznie działania, które mają charakter zawodowej działalności lobbingowej, nie zaś każde działanie podejmowane przez podmioty wpisane do rejestru podmiotów prowadzących taką działalność, czy też podmioty ją wykonujące mimo braku wpisu. W niniejszej sprawie nie można było uznać, że domniemania na temat nielegalnej działalności wnioskodawcy mieszczą się w katalogu określonym w art. 18 ust. 2 ustawy lobbingowej. Tym samym, upublicznienie na wskazanej stronie internetowej w "Informacji o działaniach podejmowanych wobec Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w 2010 roku przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową" danych osobowych wnioskodawcy w zakresie imienia i nazwiska, reprezentacji podmiotu prowadzącego zawodową działalność lobbingową, zarzutu prowadzenia nielegalnej działalności lobbingowej oraz podawania się za przedstawiciela banku, nie znajduje oparcia w żadnej z przesłanek z art. 6 ust. 1 RODO.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Szef Kancelarii Sejmu RP, zarzucając jej naruszenie art. 160 ust. 2 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych, art. 17 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy lobbingowej, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącego brak jest wyraźnego przepisu, który dopuszcza stosowanie w sprawie przepisów RODO, zaś art. 18 ust. 1 ustawy lobbingowej dotyczy każdego działania podejmowanego przez "lobbystę zawodowego" wobec organu władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu, jakkolwiek z innych względów niż te, które zostały wskazane w ich uzasadnieniach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 160 ust. 2 ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych, Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu, że przepis ten odnosi się wyłącznie do "prowadzenia postępowania", a zatem dotyczy tylko regulacji o charakterze procesowym. W konsekwencji tego, wobec braku przepisu intertemporalnego, który wyraźnie odsyła do regulacji materialnych ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, decydujące znaczenie dla stosowania prawa materialnego ma okoliczność czy naruszenie będące przedmiotem sprawy ustało, czy też trwa ono nadal. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dane osobowe, które nakazano usunąć, były nadal udostępnione do publicznej wiadomości. Tym samym naruszenie prawa trwało nadal, co sprawia, że słusznie organ zastosował przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania decyzji II instancji, tj. przepisy RODO. Natomiast w zakresie prawa procesowego, powołano przepis art. 22 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych oraz art. 138 § 1 K.p.a.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji poza sporem pozostawało ustalenie, że podstawy do upublicznienia danych osobowych wnioskodawcy nie stanowiły przepisy art. 6 ust. 1 lit. a, b, d, e i f RODO (odpowiednio art. 23 ust. 1 pkt 1, 3, 4 i 5 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych). Spór w niniejszej sprawie dotyczył tego, czy zachodzi przypadek określony w art. 6 ust. 1 lit. c RODO (odpowiednio art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych).

Wskazując na art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy lobbingowej, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie uprawniały one skarżącego do udostępnienia danych osobowych wnioskodawcy, jakkolwiek z innych przyczyn niż wywodził to organ.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że art. 18 ust. 1 ustawy lobbingowej nakłada na Szefa Kancelarii obowiązek opracowania informacji o działaniach podejmowanych wyłącznie przez "podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową". Ustawodawca nie posłużył się w tym przypadku – jak to uczynił w art. 17 tej ustawy – pojęciem "czynności wchodzących w zakres zawodowej działalności lobbingowej", lecz wyraźnie określił zakres podmiotowy ograniczając go do "podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową". Oznacza to zatem, iż udostępnienie danych osobowych wnioskodawcy na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy lobbingowej było dopuszczalne tylko wówczas, jeśli posiadał on przymiot takiego podmiotu. Zawodowa działalność lobbingowa została zdefiniowana w art. 2 ust. 2 ustawy lobbingowej, a jej prowadzenie wymaga zarejestrowania, na zasadach określonych w art. 10 i art. 14 ustawy lobbingowej.

W okolicznościach niniejszej sprawy zdaniem Sądu pierwszej instancji brak jest podstaw do uznania wnioskodawcy za "podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową". Do "Informacji o działaniach podejmowanych wobec Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w 2010 roku przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową" dołączona została "Tabela 1. Podmioty uprawnione do prowadzenia zawodowej działalności lobbingowej na terenie Sejmu – lobbyści", w której pozycji "Lp. [...]" wskazana została Spółka. W konsekwencji tego, w roku 2010 podmiotem wykonującym zawodową działalność lobbingową na terenie Sejmu była bezsprzecznie Spółka, której dane mogły zostać wykorzystane do opracowania informacji na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy lobbingowej. Wnioskodawca nie był natomiast podmiotem wykonującym zawodową działalność lobbingową, a jedynie reprezentował taki podmiot. Został wymieniony we wskazanej Tabeli 1 wyłącznie jako osoba, której wydano kartę wstępu, co nie oznacza, że zyskał tym samym przymiot "podmiotu wykonującego zawodową działalność lobbingową". Jakkolwiek skarżący operuje na gruncie niniejszej sprawy określeniem "lobbysta" to nie sposób doszukać się definicji tego pojęcia w ustawie lobbingowej. Sąd jest natomiast obowiązany działać wyłącznie w świetne regulacji normatywnych. Działalność lobbingowa może być działalnością niezawodową lub zawodową (art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Wprawdzie z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy lobbingowej wynika, że każdy może zgłosić zainteresowanie pracami nad projektem, które to zgłoszenie podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 ust. 3), w tym w zakresie imion i nazwisk osób uprawnionych do reprezentacji takiego podmiotu (art. 7 ust. 4 pkt 1), to przepis art. 18 ustawy lobbingowej odnosi się do informacji dotyczących wyłącznie podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową i może stanowić podstawę – w świetle art. 6 ust. 1 lit. c RODO – do udostępnienia danych osobowych tylko takich podmiotów.

Skoro zatem wnioskodawca jedynie reprezentował Spółkę, to stosunek reprezentacji nie może być utożsamiany z działalnością podmiotu reprezentowanego. W konsekwencji nie można było przyjąć, iż skarżący był obowiązany do udostępnienia danych osobowych wnioskodawcy w opracowanej Informacji za rok 2010. W ramach informacji opracowywanej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy lobbingowej, Szef Kancelarii był obowiązany do udostępnienia tylko informacji o podmiotach wykonujących zawodową działalność lobbingową.

Za powyższym stanowiskiem w ocenie Sądu pierwszej instancji dodatkowo przemawia okoliczność, iż w świetle upublicznionej informacji (punkt IV. Inna działalność lobbingowa) nie zostało nawet jednoznacznie potwierdzone, czy wnioskodawca działał 21 stycznia 2010 r. jako "osoba uprawniona do prowadzenia zawodowej działalności lobbingowej" w imieniu Spółki, skoro Szef Kancelarii wskazał, że "przedstawiał" się on jako "przedstawiciel banku". Celem regulacji art. 18 ust. 1 ustawy lobbingowej ma być wyłącznie informowanie o działaniach podejmowanych przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową i tylko w zakresie wynikającym z ust. 2 tego przepisu, nie zaś informowanie o "czynnościach wchodzących w zakres zawodowej działalności lobbingowej", w przypadku których przewidziano odrębny tryb informowania (art. 17 ustawy). Jakkolwiek nie jest kwestionowane uprawnienie skarżącego do udostępnienia danych osobowych wnioskodawcy na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy lobbingowej, to jednak nie mogło to nastąpić w ramach informacji, o której mowa w art. 18. W tym zakresie działania wnioskodawcy winny być co najwyżej traktowane jako działania reprezentanta Spółki przy wykonywaniu zawodowej działalności lobbingowej.

Rozważania Prezesa UODO odnoszące się do zakresu informacji Szefa Kancelarii w świetle art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy lobbingowej w związku z art. 6 ust. 1 lit. c RODO, pozostawały bez wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie, odnoszenie się przez Sąd do sporu, jaki powstał na tym tle między stronami, jak również do wywiedzionych w tym przedmiocie zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji uznał za zbędne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Kancelarii Sejmu RP, zaskarżając go w całości i zarzucając mu błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. błędną interpretację art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 248) poprzez przyjęcie, że czynności podejmowane przez osobę reprezentującą podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową na terenie Sejmu nie mogą być utożsamiane z działalnością podmiotu, który osoba ta reprezentuje, skutkiem czego dane osobowe tej osoby nie mogą być ujawniane w dorocznej informacji o działaniach podejmowanych przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową, o której mowa w tych przepisach,

2. zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L119 z 4 maja 2016 r. str. 1 ze zm. zwanego dalej "RODO"), mimo iż obszar działalności (działalność lobbingowa, dostęp do informacji publicznej) w ramach którego były w danej sprawie przetwarzane dane osobowe nie jest objęty zakresem prawa UE,

3. naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji poprzez jego nieuwzględnienie przy orzekaniu w sprawie, skutkujące pozbawieniem obywateli prawa do uzyskania pełnej wymaganej przepisami prawa informacji o działalności organów władzy publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że jest rzeczą oczywistą, że osoba reprezentująca dany podmiot działa w jego imieniu, a działania lobbingowe podejmowane przez reprezentanta zawodowego lobbysty są tożsame z działaniami tego lobbysty. Wnioskodawca figurował w ewidencji Kancelarii Sejmu jako osoba uprawniona do prowadzenia zawodowej działalności lobbingowej w imieniu Spółki. Próbę odbycia przez reprezentanta zawodowego lobbysty, działającego na terenie Kancelarii Sejmu, spotkania z przedstawicielem władzy ustawodawczej w celu omówienia przepisów konkretnej ustawy należało bez żadnych wątpliwości uznać za formę zawodowej działalności lobbingowej, a co za tym idzie całe zdarzenie należało zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy lobbingowej opisać w corocznej informacji o działaniach podejmowanych wobec Sejmu RP przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową. Nadto nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy RODO nie mogą stanowić podstawy do oceny dopuszczalności udostępnienia danych osobowych, będących informacją publiczną.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, wskazując, że zarówno zaskarżony wyrok jak i decyzja organu są zgodne z prawem. W związku z tym organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 26 stycznia 2023 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego poinformowano strony postępowania i ich pełnomocników wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Oceniając niniejszą skargę kasacyjną w powyżej określonych granicach, jako niezasadny należało ocenić zarzut błędnej wykładni art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (zarzut 1). Ocenę tego zarzutu należało poprzedzić analizą pojęcia "zawodowej działalności lobbingowej" wynikającą z systematyki ww. ustawy. I tak, zgodnie z art. 1 ustawy przedmiotem regulacji ustawowej jest określenie zasad jawności działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, zasad wykonywania zawodowej działalności lobbingowej, formy kontroli zawodowej działalności lobbingowej oraz zasad prowadzenia rejestru podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową. Zawodową działalnością lobbingową jest "zarobkowa działalność lobbingowa prowadzona na rzecz osób trzecich w celu uwzględnienia w procesie stanowienia prawa interesów tych osób" (art. 2 ust. 2). "Zawodowa działalność lobbingowa może być wykonywana przez przedsiębiorcę albo przez osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą na podstawie umowy cywilnoprawnej" (art. 2 ust. 3). Może być ona wykonywana po uzyskaniu wpisu do rejestru (art. 12 ustawy), w którym ujawnia się dane wymienione w art. 10 ust. 3, w zależności, od tego czy do rejestru wpisany zostaje przedsiębiorca wykonujący zawodową działalność lobbingową, czy osoba fizyczna niebędąca przedsiębiorcą. Sam rejestr jest jawny, a informacje w nim zawarte podlegają udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej, z wyjątkiem adresów osób fizycznych (art. 10 ust. 2 i 3). W rozdziale 4 ustawy zatytułowanym "Kontrola zawodowej działalności lobbingowej" określono obowiązki informowania o działaniach podejmowanych wobec organów przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową (art. 16) oraz obowiązek opracowania rocznej informacji o działaniach podejmowanych przez te podmioty (art. 18). W ustawie zawarto również przepisy regulujące podejmowanie czynności wchodzących w zakres zawodowej działalności lobbingowej przez podmioty niewpisane do rejestru (art. 17) z określeniem sankcji (kary pieniężnej) za ich wykonywanie bez wpisu do rejestru (art. 19).

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że art. 18 ustawy z 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej (...) dotyczy tylko i wyłącznie informacji o działalności podejmowanej wobec organów władzy publicznej przez podmioty wykonujące działalność lobbingową, będące wpisane do stosownego rejestru. Nie dotyczy on każdego przejawu działalności podejmowanych wobec organów władzy publicznej przez jakiekolwiek podmioty, ale tylko tych które są podejmowane przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową i zostały wpisane do stosownego rejestru. Obowiązek ten ma charakter sprawozdawczy i cykliczny (raz w roku) oraz stanowi przejaw zbiorczego zestawienia podejmowanych wcześniej wobec władzy publicznej działań udostępnianych każdorazowo i niezwłocznie zgodnie z art. 16 ust. 1. Jak stanowi art. 18 ust. 2 ustawy: "2. Informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera:

1) określenie spraw, w których zawodowa działalność lobbingowa była podejmowana;

2) wskazanie podmiotów, które wykonywały zawodową działalność lobbingową;

3) określenie form podjętej zawodowej działalności lobbingowej, wraz ze wskazaniem, czy polegała ona na wspieraniu określonych projektów, czy też na występowaniu przeciwko tym projektom;

4) określenie wpływu, jaki wywarł podmiot wykonujący zawodową działalność lobbingową w procesie stanowienia prawa w danej sprawie".

Natomiast sytuacja, w której czynności wchodzące w zakres zawodowej działalności lobbingowej są wykonywane przez podmiot niewpisany do rejestru jest regulowana odrębnie w art. 17 ustawy.

Jak słusznie przyjął zatem Sąd pierwszej instancji, kluczowe dla określenia w niniejszej sprawie, czy wnioskodawca winien zostać ujawniony w takim sprawozdaniu jest określenie, czy wykonywał on zawodową działalność lobbingową samodzielnie, czy też w imieniu innego podmiotu. Ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy poza sporem pozostawało ustalenie, że został on wpisany do rejestru jako reprezentant Spółki wykonującej zawodową działalność lobbingową, prawidłowym była ocena, że brak było podstaw do ujawnienia jego danych w sporządzonej informacji, o której mowa w art. 18 ustawy, jako podmiotu wykonującego (samodzielnie) zawodową działalność lobbingową lub na rzecz innego podmiotu. Z powyższego rozróżnienia na osoby wykonujące zawodową działalność lobbingową oraz osoby uprawnione do reprezentowania podmiotu wykonującego zawodową działalność lobbingową wynika również że obu kategoriom tych podmiotów przysługuje odrębne prawo wstępu do budynków pozostających w zarządzie Kancelarii Sejmu (art. 201b ust. 1 Regulaminu Sejmu RP). Co zresztą charakterystyczne w niniejszej sprawie, wnioskodawca został ujawniony w powyżej informacji rocznej z uwagi na wykonywanie – w ocenie Kancelarii Sejmu RP – działalności lobbingowej na rzecz innego podmiotu niż Spółka, do której reprezentacji został upoważniony i jako taki ujawniony w rejestrze. Ocena tej okoliczności wykracza jednak poza granice rozpoznania niniejszej sprawy wyznaczonej prawidłowością udostępnienia danych osobowych na podstawie art. 18 ustawy, bowiem – jak wskazano powyżej – podejmowanie czynności wchodzących w zakres zawodowej działalności lobbingowej przez podmioty niewpisane do rejestru regulowane jest przepisem art. 17 i 19 ustawy, które nie znajdują zastosowania w odniesieniu do obowiązku opracowania informacji o działaniach podejmowanych przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową (art. 18).

Z przyczyn powyżej wskazanych przedstawiona w uzasadnieniu skarżonego wyroku wykładnia przepisu art. 18 analizowanej ustawy okazała się być prawidłowa.

Jako niezasadny należało ocenić również zarzut 2 niniejszej skargi kasacyjnej. Zauważyć trzeba, że formułując ten zarzut jako "błędne zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. (...)" – RODO, autor skargi kasacyjnej w treści zarzutu nie powiązał go z żadnym konkretnym przepisem, który wskazywałby, że działalność lobbingowa oraz dostęp do informacji publicznej w związku z udostępnieniem informacji o działaniach podejmowanych przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 18 ust. 3 o działalności lobbingowej), nie jest objęta zakresem regulacji prawa Unii Europejskiej. I chociaż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący stwierdzając, że "w niniejszej sprawie stosowanie przepisów RODO jest wątpliwe", wskazał na przepis art. 2 ust. 2 i motyw 16 preambuły RODO oraz art. 4 ust. 1, art. 5 i art. 16 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, to jednak taką konstrukcję zarzutu należy ocenić jako daleką od wzorcowego sposobu jej formułowania (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Ww. przepisy dotyczą jedynie ogólnych wyłączeń przepisów RODO oraz wyznaczenia granic kompetencji Unii Europejskiej, bez jakichkolwiek odniesień ich do przedmiotu niniejszej sprawy. Przypomnieć natomiast należało, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony skarżącej w wyborze szczegółowo określonych przepisów, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Podobnie Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji strony skarżącej kasacyjnie i formułować za nią zarzutów pod adresem skarżonego wyroku ani ich precyzować, ale badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, 30 sierpnia 2005 r. sygn. akt FSK 2027/04; 4 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2164/17 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć również należy, że strona skarżąca przedstawiając tezę, że dostęp do informacji publicznej nie został objęty prawem Unii Europejskiej, a więc przepisy RODO nie mogą stanowić podstawy do oceny dopuszczalności udostępnienia danych osobowych, całkowicie pominął, że przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena prawidłowości przetwarzania danych osobowych wnioskodawcy. Przepisy RODO oceniane przez Sąd pierwszej instancji i organ odwoławczy nie stanowiły podstawy udostępniania danych osobowych osoby wykonującej zawodową działalność lobbingową lub osoby uprawnionej do reprezentowania takiego podmiotu, ale stanowiły punkt odniesienia, czy ich ujawnienie na stronie internetowej Sejmu RP było zgodne z prawem, w tym przypadku czy przetwarzanie było niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze (art. 6 ust. 1 lit. c RODO). Kluczowym zatem pozostawało ustalenie, jakie dane osobowe mogły zostać udostępnione publicznie (w Biuletynie Informacji Publicznej) w zakresie opracowania informacji o działaniach podejmowanych wobec organów władzy publicznej przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową w świetle art. 18 ustawy o działalności lobbingowej. Skoro zatem w świetle tego przepisu ustalono, że dane osobowe wnioskodawcy jako podmiotu niewykonującego zawodowej działalności lobbingowej nie mogły zostać udostępnione publicznie w tym trybie, to podlegały one ochronie zgodnie z przepisami RODO. Słusznie przy tym zwraca uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną organ na regulację art. 86 RODO dotyczącą przetwarzania danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych, jednak ocena zakresu tej regulacji wykracza poza zakres kontroli kasacyjnej prowadzonej w niniejszym postępowaniu.

Z przyczyn zbieżnych z powyższymi nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można przyjąć, że nie istnieje ustawowe ograniczenie, które uniemożliwia Kancelarii Sejmu udostępnienie na swoich stronach internetowych pełnej informacji publicznej dotyczącej podejmowanych w Sejmie działań lobbingowych. Jak wskazano powyżej, udzielenie informacji na temat działań lobbingowych w świetle ww. ustawy nie ma charakteru nieograniczonego, zaś art. 18 nie dotyczy (wszelkich) czynności wchodzących w zakres zawodowej działalności lobbingowej, ale informacji o działaniach podejmowanych przez podmioty wykonujące (legalnie) zawodową działalność lobbingową. Skoro zatem brak było podstaw prawnych do udostępnienia informacji o wnioskodawcy na stronie internetowej Sejmu RP, to wnioskodawca podlegał ochronie przysługującej mu przede wszystkim z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem "[n]ikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby", a "[w]ładze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym" (ust. 2). Tym samym ograniczenie w udostępnieniu informacji publicznej, wynika już z przepisów Konstytucji RP i znalazło swoje skonkretyzowanie w przepisach ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, a także przepisach RODO.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.