Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3157/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 320/19 w sprawie ze skargi M. N. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (sygn. akt IV SAB/Wr 320/19) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. (organ, Spółka) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

I. stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 21 listopada 2019 r.;

II. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku, o którym mowa w punkcie I wyroku, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy;

III. stwierdził, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie I, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

IV. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 21 listopada 2019 r. (przesłanym drogą elektroniczną) skarżący zwrócił się do [...] S.A. o udzielenie informacji publicznej w zakresie udostępnienia raportów dotyczących "Przeprowadzania kampanii pomiarowej jakości wód gruntowych w piezometrach [...]", o których mowa w prezentacji, którą prezes zarządu spółki przedstawił 16 października 2019 r. na sesji Rady Miejskiej W. Wniosek dotyczy lat 2015 – 2019, a w szczególności (ale nie wyłącznie) wyników badań jakości wód gruntowych na polach irygacyjnych.

W odpowiedzi na wniosek pismem z 5 grudnia 2019 r. Spółka stwierdziła, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdyż żądany dokument jest dokumentem wewnętrznym Spółki.

Skargę na bezczynność wniósł M. N.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej odrzucenie, podnosząc, że udzieliła informacji wnioskodawcy, ewentualnie o jej oddalenie, gdyż przedmiotowy raport jest dokumentem wewnętrznym, sporządzonym na wyłączne potrzeby Spółki, przez jej pracowników w ramach posiadanej przez nich wiedzy oraz obowiązków służbowych. Służy on przede wszystkim wewnętrznej wymianie informacji między poszczególnymi pracownikami i kadrą zarządzającą w ramach struktury wewnętrznej Spółki. Powstanie takich dokumentów nie przesądza o podejmowanych w przyszłości kierunkach funkcjonowania i działania Spółki.

Oceniając pod względem podmiotowym ww. wniosek, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m. in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) są też osoby prawne oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Jak wynika z § 3 Statutu [...] S.A. w W. założycielem Spółki jest Gmina W. Spółka powstała drogą przekształcenia spółki z o. o. pod firmą [...], której jedynym wspólnikiem i założycielem była Gmina W., w spółkę akcyjną, o czym stanowi § 10 ust. 2 tegoż Statutu. Z § 29 ust. 1 Statutu wynika, że celem działalności Spółki jest realizacja zadań statutowych określonych w dziale II Statutu Spółki. Przepis § 8 ust.1 Statutu stanowi, że podstawowym celem działalności Spółki jest realizowanie zadań własnych Gminy W. z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Przy czym, zgodnie z § 7 ust. 3 Statutu Spółka prowadzi działalność również na podstawie uchwalanych przez radę gminy wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego w rozumieniu ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r., poz.1437). Z art. 5 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy wynika, że ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Jest ona również obowiązana do prowadzenia regularnej, wewnętrznej kontroli jakości wody. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także różnice pomiędzy terminami "zadania publiczne" z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP).

Wskazując na powyższe regulacje oraz cele i przedmiot działalności Spółki w ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, że należy zaliczyć ją do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

Oceniając z kolei pod kątem przedmiotowym żądanie objęte wnioskiem, Sąd pierwszej instancji, wskazując na art. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4a i c ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podkreślił, że sposób realizacji zadań publicznych, ich wykonywanie i skutki nie zawsze wynikają z dokumentów mających walor dokumentu urzędowego. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Dokument zawierający informację publiczną jest pojęciem znacznie szerszym niż termin "dokument urzędowy". Stąd też informacją publiczną będą nie tylko dokumenty zredagowane i wytworzone przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, ale także te dokumenty, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Dokumentami, których udostępnienie objęte jest trybem ustawy o dostępie do informacji publicznej, są wszelkiego rodzaju pisma wytworzone w związku z wykonywaniem zadań przynależnych właściwości danego organu. Przy czym nie ma znaczenia, w jaki sposób dane informacje znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczyły, byleby zostały użyte do realizacji zadań publicznych. Jeśli dokument jest wytworzony przez podmiot realizujący zadania publiczne i dotyczy spraw publicznych oraz służy realizacji tych zadań i odnosi się bezpośrednio do tych zadań, to podlega udostępnieniu.

Kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ww. ustawy nie jest ich autorstwo, tylko przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych i zostały utworzone na zlecenie organu, jeżeli jednocześnie ich treść nie narusza prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorcy.

W takim też aspekcie zdaniem Sądu pierwszej instancji należy ocenić raporty czy ekspertyzy z badań w ramach przeprowadzenia kampanii pomiarowej jakości wód gruntowych w piezometrach na polach irygowanych, której celem jest sprawdzenie jakości wód gruntowych w czasie po zaprzestaniu pompowania ścieków na ten teren. W analizowanym przypadku, jak wynika z przedstawionego na żądanie Sądu raportu, sporządzonego w grudniu 2018 r. przez pracownika Spółki zatytułowanego "Przeprowadzenie kampanii pomiarowej jakości wód gruntowych w piezometrach [...]" celem przeprowadzenia kampanii pomiarowej jakości wód gruntowych w piezometrach na polach irygowanych jest sprawdzenie zmian jakości wód gruntowych w czasie po zaprzestaniu pompowania ścieków na ten teren. Powyższe pola irygacyjne oczyszczające ścieki komunalne "przestały być użytkowane dopiero w 2014 r. [...] od tego czasu sprawdza okresowo ilość i jakość wód oraz gleby na tym terenie". W raporcie przedstawiono między innymi prezentację wszystkich wyników pomiarów jakościowych wód gruntowych z lat 2015 – 2018.

Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, zakres przedmiotowy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a – d ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obejmuje informacje dotyczące "danych publicznych", wśród którym niewątpliwie ustawodawca miał na uwadze treści ważne dla ogółu, skoro odniósł je do takich kategorii, jak np. "stanowiska w sprawach publicznych" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b) lub też "informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. d). W przypadku podawania treści i postaci dokumentów nie można pomijać przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy, a zatem związku takiego dokumentu ze sprawami publicznymi. Komunikat o sprawach publicznych jest ściśle związany z realizacją zadań publicznych, przy czym wnioskiem o udzielenie informacji może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 odnosi się jedynie do tych danych, którymi organy dysponują w dacie otrzymania żądania (art. 4 ust. 3 ustawy). Informacja o stanowiskach, wystąpieniach, ocenach w sprawach publicznych dokonywanych przez organy i funkcjonariuszy publicznych powinna być w jakiejś formie uprzednio uzewnętrzniona, utrwalona, a przez to możliwa do udostępnienia. Podobny charakter ma dokument (raport, badanie) udostępniony radnym na sesji.

Wskazując na powyższe w ocenie Sądu pierwszej instancji podmiot zobowiązany dokonał błędnej kwalifikacji informacji objętej wnioskiem, przypisując jej walor dokumentu wewnętrznego. Istotne jest to, aby dokument służył realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosił się do niego bezpośrednio, co ma miejsce w przypadku, będącego przedmiotem sporu, raportu z pomiaru jakości wód gruntowych. Realizacji zadań publicznych dotyczą informacje w postaci raportów przygotowanych przez pracownika przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego na temat zmian jakości wód gruntowych.

Wskazując na obowiązki podmiotu, do którego został złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd pierwszej instancji uznał, że pismo organu z 5 grudnia 2019 r. nie było prawidłowym odniesieniem się do żądanych przez stronę informacji. Przedmiotowy wniosek w miarę precyzyjnie wskazywał zakres żądanej informacji, a na moment rozpoznania skargi organ pozostawał w bezczynności (por. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej).

Na marginesie w świetle art. 1 ust. 2 ww. ustawy Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę na konieczność skrupulatnego badania wniosku również pod kątem ustawy z 3 sierpnia 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 poz. 283), tj. art. 9 ust.1 pkt 1 i 4, art. 8 ust. 1 i art. 3 ust.1 pkt 9 lit. b. Rzeczą organu będzie ocena, w ramach której z ww. regulacji przedmiotowy wniosek winien być rozpatrzony. W przypadku kolizji ustaw, pierwszeństwo nad ustawą o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustawy szczegółowej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) w zw. z art. 21 i art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 286 § 2 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł, jak na wstępie w punktach I i II. Jednocześnie zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, lecz się do niego ustosunkował w terminie zakreślonym ustawą. Sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. O kosztach postępowania (jak w punkcie IV) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

– naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacje o które zwrócił się wnioskodawca stanowią informację publiczną co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tych przepisów w przedmiotowej sprawie i przyjęciem przez Sąd I instancji, że żądania wniosku z 21 listopada 2019 r. dotyczą informacji o charakterze publicznym, pomimo że wnioskowany przez wnioskodawcę dokument zatytułowany "Przeprowadzenie kampanii pomiarowej jakości wód gruntowych w piezometrach [...]" jest "dokumentem wewnętrznym" Spółki, a tym samym nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

2) art. 3 ust. 9 lit. b w związku z art. 8 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie w ramach złożonego przez skarżącego wniosku o dostęp do informacji publicznej, pomimo że organ nie jest podmiotem uprawnionym do udzielania informacji w trybie ww. ustawy oraz zakres żądanej informacji publicznej nie mieści się w jej regulacji, a ponadto sam wnioskodawca nie domagał się udzielenia informacji publicznej w trybie tej ustawy.

– naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

3) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w zakresie żądania wniosku z 21 listopada 2019 r. [...] S.A. z siedzibą w W. pozostawało w bezczynności, pomimo że podmiot zobowiązany udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na ww. wniosek pismem z 5 grudnia 2019 r. informując, że żądana informacja nie posiada przymiotu informacji publicznej, a tym samym wnioskowany dokument nie może zostać udostępniony w trybie i na zasadach określonych w ustawie z uwagi to, że żądany dokument jest "dokumentem wewnętrznym" Spółki co przesądza o tym, że w analizowanym zakresie nie może być mowy o bezczynności;

4) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 21 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o informacji publicznej poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności pomimo dopełnienia przez [...] S.A. ustawowo określonego obowiązku i dokonania czynności materialno - technicznej polegającej na wystosowaniu do wnioskodawcy pisma z 5 grudnia 2019 r., które zawierało stanowisko Spółki co do złożonego przez M. N. wniosku o dostęp do informacji publicznej, co przesądza o tym, że w analizowanym zakresie nie może być mowy o bezczynności organu;

5) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 9 lit. b w związku z art. 8 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności i powinien dokonać oceny zasadności złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej pod kątem spełnienia przesłanek wynikających z tej ustawy, pomimo że żądanie wnioskodawcy w sposób jednoznaczny wskazywało w trybie jakich przepisów składa swój wniosek o udzielenie mu informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez oddalenie w całości skargi na bezczynność i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto organ wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 26 stycznia 2023 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, składzie orzekającym i terminie posiedzenia niejawnego poinformowano pełnomocnika organu oraz skarżącego wraz z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, zauważyć na wstępie należało, że poza zakresem zaskarżenia pozostawała ocena Sądu pierwszej instancji, że skarżąca kasacyjnie Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu, a więc podmiotowy aspekt żądania objętego wnioskiem. Ustalenie to jako niepodważone w rozpoznawanej skardze kasacyjnej pozostawało wiążące w sprawie również dla Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę.

Przechodząc do oceny wniosku o udzielenie informacji publicznej pod kątem przedmiotowym, zauważyć trzeba, że również w tym aspekcie skarga kasacyjna w znacznym stopniu abstrahuje od podstaw sformułowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny. Wskazując bowiem na art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i d oraz art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Sąd ten wywiódł, że żądany do udostępnienia w sprawie raport "Przeprowadzenie kampanii pomiarowej jakości wód gruntowych (...)" stanowi "dane publiczne" jako komunikat o sprawach publicznych ściśle związanych z realizacją zadań publicznych, w formie uprzednio uzewnętrznionej poprzez udostępnienie go radnym podczas sesji Rady Miasta. Nie wchodząc w jakąkolwiek polemikę z tym stanowiskiem i nie podważając prawidłowości zastosowania w sprawie ww. podstaw prawnych, skarżąca kasacyjnie Spółka powtórzyła prezentowane uprzednio stanowisko, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznych. Podstawy tych twierdzeń wywiodła z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz z faktu, że przedmiotowy raport został przygotowany przez pracowników Spółki, wytworzony jedynie na jej potrzeby i dotyczył kwestii organizacyjnych w zakresie pól irygacyjnych. Z tak sformułowaną argumentacją nie sposób jednak się zgodzić z następujących powodów.

Zauważyć należy, że nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP są związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12, z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np:

▪ wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13);

▪ korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu" (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m. in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/130, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/19). Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu - nie stanowią zatem informacji publicznej.

Wskazując na powyższe, podzielić należało stanowisko Sądu pierwszej instancji, że kryterium różnicującym w tym przypadku nie jest autorstwo dokumentu, jak się wskazuje w skardze kasacyjnej, ale ocena, czy żądany do udostępnienia dokument służy realizacji zadań publicznych i został utworzony na zlecenie organu. O ile druga okoliczność pozostawała poza sporem w niniejszej sprawie, o tyle pierwsza była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który ustalił jej istnienie w oparciu o badanie przedmiotowego raportu wyjaśniając, że celem jego sporządzenia jest sprawdzanie zmian jakości wód gruntowych w czasie po zaprzestaniu odprowadzenia ścieków komunalnych na ten teren. To ustalenie z kolei należało odnieść wprost do § 8 ust. 1 Statutu Spółki, zgodnie z którym podstawowym celem działalności Spółki jest realizowanie zadań własnych Gminy W. w zakresu m. in. kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych oraz unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Charakteru tego dokumentu jako urzędowego nie podważa również twierdzenie, że nie przesądza on o kierunkach działania Spółki i ma charakter jedynie pomocniczy przy podejmowaniu ostatecznych decyzji dotyczących zagospodarowania [...], bowiem stanowi on oświadczenie wiedzy utrwalone w formie raportu skierowane do innego podmiotu – Rady Gminy (art. 6 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) i dotyczy stanu jakości wód gruntowych, a więc danych publicznych ważnych dla ogółu dotyczących spraw publicznych, ściśle związanych z realizacją zadania publicznego.

Z przyczyn wyżej wskazanych jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut 1) oraz art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (zarzut 3). Nieudzielenie w terminie (art. 13 ust. 1 z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej) żądanych informacji publicznych przez Spółkę wobec jej publicznego charakteru przesądzało o pozostawaniu jej w bezczynności. Z tego też względu nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 21 i art. 13 ust. 1 ww. ustawy z 6 września 2001 r. (zarzut 4).

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zauważyć trzeba, że wskazanie Sądu pierwszej instancji odnośnie do konieczności zbadania wniosku również pod kątem ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wynikało z regulacji art. 1 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem: "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustawy określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Poczyniona na tym tle uwaga Sądu pierwszej instancji, jak sam wskazał "jedynie na marginesie", ma o tyle znaczenie, że do naruszenia ww. przepisu może dojść w sytuacji, gdy istnienie innych zasad czy trybu postępowania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Organ, którego bezczynność w sprawie została przesądzona, winien zatem rozważyć w kontekście rozpoznania złożonego w sprawie wniosku istnienie również ww. regulacji ustawy z 3 października 2008 r. i dokonać możliwości oceny jej zastosowania. Co istotne, Sąd pierwszej instancji nie przesądził, że regulacja ta winna znaleźć zastosowanie w sprawie. Rację ma również skarżąca kasacyjnie Spółka, że sam wniosek o udzielenie informacji publicznej – zakres żądania oraz jego adresat – nie budzą wątpliwości w sprawie. Wyjaśnić natomiast należy, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Natomiast tam, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo albo w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z 5 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3301/21). Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie daje jednak podstaw do stawiania tezy, że jeżeli odrębna ustawa określa zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, to co do zasady wyłącza to możliwość dostępu do tych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy ma zastosowanie wówczas, gdy istnieje zbieg reżimów prawnych. Sytuacja kolizji polega na tym, że organ zobowiązany do udzielenia informacji podlega obowiązywaniu każdego z tych reżimów, wobec czego konieczne staje się wybranie jednego z nich jako podstawy do działania. Przepis art. 1 ust. 2 zawiera normatywną wskazówkę, który z porządków prawnych powinien mieć pierwszeństwo. Udostępnianie informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej korzysta z szeregu ułatwień, ma być szybkie, bezpłatne, a złożenie wniosku wolne jest od wymogów formalnych. Odesłanie wnioskodawcy przez podmiot zobowiązany do innego adresata i trybu uzyskania informacji publicznej może to uprzywilejowanie natomiast niweczyć lub ograniczać. Także te względy przemawiają zatem za przyjęciem, że przepis art. 1 ust. 2 ww. ustawy może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku zbiegu podstaw do stosowania konkurencyjnych reżimów prawnych przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, nie uzasadnia natomiast odmowy stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej i odsyłania wnioskodawcy do innego organu, dysponującego tą informacją ze względu na prowadzone rejestry lub do innego trybu (por. wyrok NSA z 23 września 2019 r. sygn. akt I OSK 493/18 – orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia jednak przesądzenia, który z tych reżimów prawnych będzie miał zastosowanie w niniejszej sprawie, na obecnym etapie jest co najmniej przedwczesna.

Z tego też względu nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 3 ust. 9 lit. b w związku z art. 8 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) - zarzut 2 i art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku art. 3 ust. 9 lit. b w związku z art. 8 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z 3 października 2008 r. (zarzut 5).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.