Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 73/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Paweł Darmoń Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 6.08.2014 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 ze zm.),

§ 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589), ustalił na wniosek B.T. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków biurowo-usługowo-magazynowych z garażem podziemnym i naziemnym - etap l i II oraz drogą wewnętrzną na dz. [....] obr. [....] oraz zjazdem na dz. Nr nr [....] obr. [....] przy al. [....] w K". Organ wskazał, że załączniki: Nr 1- warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 27.05.2014 r. w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 11.10.2013 r. w zakresie ochrony zieleni, wód gospodarki wodnej i geologii, uchwałę Rady Dzielnicy [....] Nr 536/XLII/2013 r. z dnia 15.10.2013 r. oraz opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej z dnia 15.10.2013 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji został sporządzony osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

Odnosząc się do zastrzeżeń wniesionych przez strony postępowania, organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a jej wydanie nie jest uzależnione od wyrażenia zgody przez strony postępowania i osoby trzecie, może być wydana także na wniosek podmiotu, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ stwierdził, że prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane, w tym również do przeprowadzenia sieci uzbrojenia oraz dojazdu inwestor winien legitymować się dopiero w drugim etapie postępowania inwestycyjnego tzn. przy wystąpieniu o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących przejazdu przez działkę nr [....] obr. [....] organ wyjaśnił, że inwestor dołączył do akt umowę dzierżawy ww. nieruchomości zawartą w dniu 20.03.2014 r.

Odwołanie od decyzji złożył J.K. , domagając się uchylenia decyzji "w związku z niezgodnością z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 § 1 K.p.a." Zdaniem odwołującego się zamierzenie inwestycyjne jest w całości niezgodne w zakresie kontynuacji funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy. Przeważa bowiem zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z nielicznymi lokalami użytkowymi zlokalizowanymi w parterach budynków. W obszarze analizowanym nie występują budynki w całości usługowe, biurowe z usługami i magazynami, a to dlatego, że jest to funkcja sprzeczna z istniejącą. Ponadto tytuł zamierzenia inwestycyjnego jest niezgodny ze stanem faktycznym przez co sugestywnie wskazuje lokalizację analizowanego terenu przy głównej arterii miasta. Odwołujący się wyraził również swoje zastrzeżenia odnośnie spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej oraz wydania decyzji bez pouczenia o sposobie zaskarżenia, co uzasadnia zarzut jej nieważności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 18 listopada 2014 r., znak: [....] , na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 7, art. 77 i art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił uregulowania prawne odnośnie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie Kolegium, obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Jednocześnie w zakresie określenia przez organ I instancji działek sąsiednich, pozwalających na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wątpliwości Kolegium wzbudziło powołanie się na działki nr nr [....] , które w znacznym stopniu znajdują się już poza obszarem analizowanym, a przede wszystkim poza tym obszarem znajduje się większa część zabudowy na nich usytuowanej. Wadliwe przyjęcie tzw. działek sąsiednich rzutuje na prawidłowość samych parametrów urbanistycznych.

Zdaniem Kolegium linia zabudowy ustalona jako linia nieprzekraczalna została wyznaczona prawidłowo. Wątpliwości budzi jednak ustalenie pozostałych wskaźników. Kolegium wskazało, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono na poziomie od 26% do 31%, a organ I instancji powołał się w tym zakresie na treść § 5 ust. 2 rozporządzenia, podczas gdy średni wskaźnik z obszaru analizowanego wynosi 26 %. Organ nawiązał również do średniego wskaźnika, podczas gdy wskazane wyżej działki nr nr [....] (36%) znajdują się częściowo poza obszarem analizowanym i jest wątpliwe, czy w ogóle powinny być brane pod uwagę. Zabudowa na tych działkach wpływa tymczasem na średnią wartość wskaźnika. Szerokość elewacji frontowej (od strony al. ....) ustalono jako 80 m z tolerancją 5 m, przy założeniu, że średnia wynosi około 40 m, a przedział tego parametru wynosi od 26 m do 85 m. Wskazane wyżej działki nr nr [....] również determinują ten wskaźnik w procesie ustalania warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia. Także w odniesieniu do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej analiza architektoniczno - urbanistyczna jest w lakoniczna, w szczególności nie określa w sposób precyzyjny wskaźników wysokości na działkach usytuowanych w obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy stwierdził, że w zakresie ww. parametrów wnioski jakie wyciągnięto z analizy nie czynią zadość wymogom art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto w kwestii dostępu do drogi publicznej organ II instancji wyraził pogląd, że jeżeli działka posiada dostęp pośredni poprzez istniejącą i urządzoną drogę wewnętrzną, to zrealizowana jest przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium co do zasady podzieliło zarzut dotyczący niezgodności w zakresie kontynuacji funkcji w stosunku do istniejącej zabudowy, "a przynajmniej brak wyjaśnienia powyższego zagadnienia w sposób wystarczający, tym bardziej, że w obszarze analizowany niewątpliwie przeważa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (usługi stanowią jedynie uzupełnienie tej funkcji), a zabudowa usługowa mogąca stanowić kontynuację znajduje się już w znacznym stopniu poza obszarem analizowanym".

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł B.T. , domagając się zmiany zaskarżonej decyzji poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na treść

orzeczenia, a to:

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w sytuacji w której możliwe było wydanie przez organ decyzji merytorycznej oraz brak wskazania w uzasadnieniu decyzji elementów, które nie zostały wzięte pod uwagę przez organ I instancji i które zdaniem Kolegium wymagają wzięcia pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 7, art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez

brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, stanowiska organu II instancji co do

tego czy budynek na działkach nr nr [....] powinien być uwzględniany

przy analizie urbanistyczno-architektonicznej przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego - co jak się wydaje organ ten postrzega jako istotne dla

rozstrzygnięcia sprawy;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wystarczająco wnikliwej analizy materiału

dowodowego a w szczególności analizy urbanistyczno-architektonicznej,

2) przepisów prawa materialnego, a to

- art. 61 ust. 1 w zw. a art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu podczas, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki wymagane do jej wydania;

- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania

wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

poprzez poddanie w "wątpliwość" dopuszczalności uwzględnienia zabudowy na działkach nr nr [....] , które w części położone są na terenie wyznaczonym do

analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że orzeczenie o charakterze kasatoryjnym uważać należy za wyjątek od priorytetu, jakim jest merytoryczne rozstrzyganie spraw przez organy II instancji. Kolegium poddało w wątpliwość prawidłowość odniesienia się do zabudowy na działkach nr [....] i nr [....] bez podjęcia choćby próby wyrażenia własnego stanowiska w tej kwestii. Wspomina o możliwości narażenia się na zarzut dowolności, ale samo uchyla się od oceny czy faktycznie do dowolności takiej doszło. Nie odpowiada na pytanie, czy wadliwie przyjęto je za działki sąsiednie, lecz jedynie zdaje się dostrzegać taką możliwość. Uwagi Kolegium dotyczące lakoniczności analizy urbanistyczno- architektonicznej zdaniem skarżącego nie wytrzymują konfrontacji z treścią tego dokumentu. Analiza ta jest dokumentem kompletnym, wyczerpującym i w sposób wyraźny wskazującym na przesłanki przyjęcia określonych rozwiązań w decyzji. Ponadto jeżeli stosownie do zasady wnioskowania ad maiori ad minus dopuszczalne jest branie pod uwagę obszaru większego, to tym bardziej można brać pod uwagę działki choćby częściowo położone w wyznaczonym obszarze analizowanym. Założenie, że budynek można uwzględniać tylko fragmentarycznie prowadziłoby do kuriozalnych ustaleń - np. ustalano by współczynnik zabudowy fragmentem budynku na fragmencie działki, albo uwzględniano by jedynie część długości elewacji. Pozostawałoby to w jaskrawej sprzeczności z ideą zachowania ładu urbanistycznego oraz ogólnymi zasadami stosowania przepisów ustawy. Zatem z żadnego przepisu nie wynika możliwość wykluczenia jakichkolwiek działek, jeżeli tylko wchodzą one w minimalny zakres obszaru analizowanego i z żadnego przepisu nie wynika możliwość fragmentarycznego analizowania znajdujących się na nich budynków, natomiast przytoczone wyżej zasady wskazują na konieczność uwzględnienia sąsiedztwa w sposób korzystny dla inwestora.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga podlega oddaleniu, gdyż mimo, że uzasadnienie decyzji kasacyjnej organu II instancji jest częściowo błędne, to jednak treść rozstrzygnięcia odpowiada prawu.

Stosownie do treści art.138 § 2 k.p.a., będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Pod pojęciem "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" należy rozumieć sytuację braku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub nieprzeprowadzenia go w znacznej części - co uniemożliwia organowi II instancji merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Zgodzić się należy ze skarżącym, że decyzja przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja kasacyjna) stanowi wyjątek od zasady orzekania i może być podjęta tylko i wyłącznie, jeśli zaistnieją przesłanki wymienione w treści art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie podnieść należy, że instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu drugiej instancji chroni prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie bowiem przez organ II instancji orzeczenia merytorycznego w okolicznościach określonych w art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., a więc po przeprowadzeniu przez niego postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do istoty, bowiem wydanie decyzji ostatecznej w sprawie poprzedzałoby tylko jednokrotne rozpatrywanie sprawy pod względem merytorycznym - w postępowaniu przed organem II instancji. Dlatego też powszechnie uznaje się, że w razie stwierdzenia konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną, w uzasadnieniu której określi okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności okoliczności stanu faktycznego, które mają istotnie wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z powyższego wynika, że podstawę wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie okoliczność nie wyjaśnienia przez organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, sprawy w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji.

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Dla wykazania powyższej tezy koniecznym będzie przypomnienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), stanowiących o rodzaju i zakresie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jak również wzorzec kontroli przeprowadzanej przez Sąd.

Stosownie do przepisu art. 52 ust. 2 ustawy, mającym zastosowanie – w związku z art.64 ust.1 ustawy – do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zgodnie zaś z treścią art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl ust. 5 tego przepisu, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Przesłanka dostępu do drogi publicznej jest jednym z podstawowych wymogów, od których spełnienia uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W myśl przepisu art.2 pkt 14) ustawy przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16.05.2013 r. sygn. II SA/Kr 221/13, że "pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp faktyczny zaś, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość komunikacji z drogą publiczną". W wyroku z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 522/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" (...) oznacza albo bezpośredni dostęp do takiej drogi, albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten rozumiany być winien nie jako wyłącznie stan faktyczny, lecz jako uprawnienie, dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Sąd w ww. wyroku podkreślił, że niewątpliwie każdy ma prawo korzystać z drogi publicznej. Jeśli nie ma do niej dostępu bezpośredniego, może korzystać z drogi wewnętrznej. Jeśli droga taka jest drogą prywatną, powinien legitymować się zgodą jej właściciela. W wyroku z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że jeżeli dostęp do drogi publicznej miałby odbywać się przez drogę wewnętrzną, to uzgodnienie sposobu dojazdu musi nastąpić z jej zarządcą. Wymagane uzgodnienie może tylko nastąpić w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej, oczywiście jeżeli brak jest orzeczonej prawomocnie przez sąd powszechny odpowiedniej służebności drogowej w postaci drogi koniecznej. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10 orzekł, że możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. Pogląd mówiący o tym, że możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, czy to w formie ustanowienia służebności, czy w formie umowy z zarządcą drogi, względnie oświadczenia zarządcy drogi wewnętrznej o możliwości korzystania Naczelny Sąd Administracyjny zawarł także m.in. w wyrokach z dnia 13 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1625/09, z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08.

W orzecznictwie stwierdza się również, że w wypadku, gdy "powszechna dostępność" nie jest oczywista, "możliwość korzystania z pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, czy to w formie ustanowienia służebności, czy w formie umowy z zarządcą drogi, względnie oświadczenia zarządcy drogi wewnętrznej o możliwości korzystania z niej" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 9/10; z dnia 13 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1625/09 i z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 184/08).

Podkreśla się, że ustawodawca, określając w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki, jakie muszą być spełnione, aby uprawnione było ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w art. 61 ust. 1 pkt. 2 posługuje się sformułowaniem: "ma dostęp do drogi publicznej". Skoro "ma dostęp", to należy uznać, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a zatem niedopuszczalnym jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1116/08 i z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09).

Wskazać również należy, że przedstawione wyżej stanowisko orzecznictwa zyskało akceptację piśmiennictwa: "Pojęcie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w komentowanym przepisie [art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.], nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 [u.p.z.p.] przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości. Z tych przyczyn jest niedopuszczalne, by na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy" (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. M.J. Nowak, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2012, str. 210).

Podkreśla się, że w wypadku, gdy warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. zostanie spełniony w ten sposób, że dostęp do drogi publicznej terenu inwestycji będzie realizowany przez cudzą działkę, obowiązkiem organu jest zbadanie istnienia prawnej możliwości takiego dostępu, co oznacza konieczność wykazania między innymi tytułu prawnego do korzystania z cudzej nieruchomości w ustalonym w decyzji zakresie. Niedopuszczalna jest zatem sytuacja, aby podmiot wskazujący na spełnienie warunku dostępu do drogi publicznej powoływał się na legalność korzystania z cudzej własności bez jednoczesnego wskazania na regulacje prawne, umowne lub orzeczenia odpowiednich władz, umożliwiające korzystanie z cudzej własności. Powołany przepis wymaga bowiem wykazania istnienia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej już na etapie ustalania warunków zabudowy. "Posiadanie" przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej stanowi warunek sine qua non uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstać dopiero w przyszłości (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1006/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 426/10).

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia, wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego (średnica) wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów. Nadto, zgodnie z przepisem § 2 pkt 5) cytowanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W cytowanym wcześniej przepisie § 2 pkt 5) rozporządzenia nie zostało jednakże określone, że prawnie istotna jest szerokość frontu działki przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej. Wskazać również należy, że w § 6 rozporządzenia użyto sformułowania "od strony frontu działki". Analiza przepisu § 3 ust.1 w związku z § 2 pkt 5) rozporządzenia wskazuje, że odległość między granicami (średnica) obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej trzykrotną szerokość granicy terenu inwestycji położonej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym odległość ta nie może wynosić mniej niż 50 m.

Wobec powyższego, organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Podkreślenia również wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06).

Zwrócić należy uwagę, że w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych.

I tak, stosownie do treści § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z kolei, w myśl § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek).

Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek). W myśl ust.2 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Stosownie zaś do § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że już wniosek inwestora nie odpowiadał przedstawionym wyżej wymogom. Inwestor nie określił bowiem w sposób wystarczający zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Uniemożliwiało to dokonanie przez organ ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Organ winien zatem wezwać inwestora o uzupełnienie wniosku. Wnioskodawca nie określił również prawidłowo planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności w części opisowej wniosku nie podał ile obiektów budowlanych będzie liczył planowany zespół budynków i jakie będą gabaryty tych obiektów.

Nie ma potwierdzenia w aktach sprawy ustalenie organu I instancji, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzonej inwestycji. Skoro przepis § 3 ust. 1 in fine rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stanowi, że analiza dokonywana jest w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., to organ administracji publicznej ma obowiązek badać kwestię dostatecznego uzbrojenia terenu (przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), a musi to być dokonane w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Organ ustalił, że zaopatrzenie w wodę, gaz, energię elektryczną jest możliwe przez podłączenie do sieci na warunkach dostawców mediów, a odprowadzenie ścieków i wód opadowych nastąpi w oparciu o projektowane sieci. Postępowanie wyjaśniające było w tym zakresie niewystarczające.

Stwierdzić należy, że pismo MPWiK S.A. w K. dotyczy jednego budynku (k.26). W piśmie podano, że dostawa wody wymaga realizacji dużego zakresu urządzeń wodociągowych, a odprowadzenie ścieków będzie możliwe po wcześniejszej rozbudowie miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Wskazano, że [....] S.A. w K. nie ma w planie realizacji sieci wodociągowej w przedłużeniu ul. [....] . Nie wiadomo zatem dlaczego organ przyjął, że warunek, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego został spełniony.

Nieprawidłowe jest również ustalenie organu I instancji, że spełniony został warunek z art.61 ust.1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - teren ma dostęp do drogi publicznej. Sąd nie podziela również stanowiska organu I instancji, że skoro ustawodawca dopuścił możliwość wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy bez legitymowania się tytułem prawnym do terenu inwestycji, to tym bardziej brak jest podstaw do żądania na obecnym etapie postępowania legitymowania się przez wnioskodawcę takim tytułem w stosunku do drogi wewnętrznej, mającej zapewnić dostęp do drogi publicznej. Rozumowanie to nie jest prawidłowe.

Zgodnie z treścią art.63 ust.2 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że samo ustalenie warunków zabudowy nie jest związane z przysługiwaniem praw do określonej nieruchomości, czyli możliwe jest uzyskanie warunków zabudowy przez osobę nie mającą żadnego związku prawnego z nieruchomością. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Innymi słowy, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie ma znaczenia podmiotowy status terenu, na którym projektuje się inwestycję, a istotne jest czy dany teren przedmiotowo (bez względu na osobę dysponującą tytułem prawnym do nieruchomości) spełnia kryteria ustawowe określone w art.61 ustawy. Wszak jednym z tych warunków jest, aby to teren inwestycji miał legalny dostęp z drogi publicznej, a nie by wnioskodawca legitymował się tytułem prawnym umożliwiającym mu ten dostęp. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wtedy, kiedy na teren inwestycji można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Okoliczności tej organ I instancji nie ustalił. Z karty 35 akt administracyjnych wynika jedynie, że działka nr [....] stanowi współwłasność kilku osób i została określona w rejestrze gruntów jako użytek drogowy. Umowa dzierżawy udziału w tej nieruchomości zawarta w dniu 20.03.2014 r. z jednym ze współwłaścicieli (k.95) nie jest jednakże wystarczającym tytułem prawnym do uznania, że dostęp do drogi publicznej będzie legalny. Zgodnie bowiem z art. 693 § 1 kc przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać dzierżawcy rzecz do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a dzierżawca zobowiązuje się płacić wydzierżawiającemu umówiony czynsz. Przedmiotem dzierżawy zatem mogą być: rzecz ruchoma, nieruchomość, prawo majątkowe o ile wskazane przedmioty dzierżawy posiadają właściwości umożliwiające obiektywnie korzystanie z nich i czerpanie korzyści. Co do zasady nie może być przedmiotem dzierżawy udział we współwłasności, bo ten rzeczy nie stanowi. Wydzierżawiającemu, jako współwłaścicielowi nieruchomości, przysługuje prawo do korzystania z rzeczy. Prawo to ma charakter bezwzględny i jest skuteczne erga omnes. Stosunek dzierżawy ma charakter względny, skuteczny inter pares. Przekazanie przez współwłaściciela nieruchomości innej osobie, w ramach takiego stosunku, "prawa do używania rzeczy", nie jest skuteczne wobec osób trzecich, a więc i pozostałych współwłaścicieli. To zaś oznacza, że przekazanie przez współwłaściciela swych uprawnień do współkorzystania z nieruchomości w ramach stosunku obligacyjnego, nie stwarza po stronie adresata tego przekazania prawa skutecznego wobec osób trzecich.

Ponadto w kwestii dostępu do drogi publicznej organ II instancji wyraził pogląd, że jeżeli działka posiada dostęp pośredni poprzez istniejącą i urządzoną drogę wewnętrzną, to zrealizowana jest przesłanka, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Rzecz jednak w tym, że w aktach sprawy brak jest dowodu, że na działce nr 267 i 133/1 jest istniejąca i urządzona droga wewnętrzna.

Nadto ocenić należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w sprawie w dniu 12.06.2014 r. (k.106) jest nieprawidłowa.

W kontekście wyżej przedstawionych uwag teoretycznych nie jest prawidłowe założenie urbanisty, że "odniesienie dla przedmiotowej inwestycji stanowią budynki podobnie zlokalizowane, tj. na działkach nr nr [....] oraz "na działce [....] ". Skoro analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy przeprowadza się na obszarze analizowanym (całym), to zapis analizy, że "szczegółowej analizie nie poddano pozostałej części zabudowy obszaru" jest założeniem błędnym. W obszarze analizowanym znajduje się kilkadziesiąt zabudowanych działek. Przyjęcie do wyliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy 7 działek, a do określenia szerokości elewacji frontowej 8 działek – nie jest prawidłowe.

Szczegółowego wyjaśnienia wymaga również sposób określenia linii zabudowy (wg części opisowej), czy też nieprzekraczalnej linii zabudowy (wg części graficznej). W szczególności wyjaśnienia wymaga dlaczego linię tę wyznaczono w granicy z działką nr [....] .

Określając powyższe parametry urbanista nie odwołał się do poszczególnych przepisów rozporządzenia. Odniesienia prawne zawarte są dopiero w dokumencie "Wyniki analizy" – Załącznika Nr 3 projektu decyzji (k.113).

W dokumencie tym urbanista określając wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w przedziale 26% - 31% nieprawidłowo odwołał się do treści § 5 ust.1 rozporządzenia, który dotyczy średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego a nie oznaczeniu tego wskaźnika za pomocą "widełek". Urbanista wyznaczył szerokość elewacji frontowej od strony Al. [....] (80 m z tolerancją 5 m) oraz od strony drogi wewnętrznej (35 m z tolerancją 5 m). W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy winna określać szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5) rozporządzenia frontem działki jest ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W kontrolowanej sprawie wjazd na teren inwestycji przewidziany został od strony drogi – działki nr [....] . Brak jest zatem podstaw prawnych do określania szerokości elewacji równoległej do [....] .

Z kolei określając w "Wynikach analizy" wysokość inwestycji urbanista odwołał się do § 7 ust.2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi jedynie, że wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Stosownie zaś do § 7 ust.1 wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W samej analizie autor nie podał wysokości budynków w obszarze analizowanym. Nie podał również, które budynki i na jakich działkach usytuowane stanowią punkt odniesienia dla określenia tego parametru. Z kolei w "Wynikach analizy" podano, że wysokość określono w nawiązaniu do zabudowy znajdującej się na działkach nr nr [....] – zgodnie z wnioskiem. Nie podano jednakże wysokości tej zabudowy. Nadto, nie wiadomo na jakiej podstawie urbanista stwierdził, że "zabudowa w obszarze analizowanym wyposażona jest w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną".

W analizie urbanista podał, że teren objęty wnioskiem posiada pośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [....] poprzez drogę wewnętrzną, przebiegającą m.in. po terenie działki nr [....] . Nie wiadomo jednakże dlaczego przyjął, że działka ta jest drogą wewnętrzną. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez organ I instancji.

Powyższe przesądza o wadliwości sporządzonej analizy i samej decyzji organu I instancji, powielającej wyżej wskazane uchybienia. Podkreślenia wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. Czynności tej organ I instancji zaniechał. Przyjęcie bez zastrzeżeń wadliwej analizy stanowi naruszenie art.7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy był niewystarczający dla wydania decyzji.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo wydało decyzję kasacyjną, gdyż w istocie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Należy bowiem przypomnieć, że istota wyjaśniającego postępowania odwoławczego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., sprowadza się do możliwości naprawienia przez organ odwoławczy ewentualnych wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok WSA w Szczecinie 6.10.2010 II SA/Sz 566/10 LEX nr 754830).

Oceny tej nie może zmienić częściowo wadliwe i nieprecyzyjne uzasadnienie tej decyzji. W istocie bowiem, powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie są wątpliwości organu odwoławczego co do powołania się w analizie na działki nr [....] i [....] oraz sposób wyliczenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości, ale istotne braki postępowania wyjaśniającego, a w szczególności wady analizy architektoniczno-urbanistycznej.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, w zakresie wyżej nie omówionym, uznać należy, że nie jest zasadny zarzut skargi, że organ II instancji miał możliwość uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy. Skoro bowiem sprecyzowania wymaga wniosek inwestora i zachodzi konieczność wykonania nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, organ odwoławczy nie był uprawniony do wydania decyzji reformatoryjnej.

Sąd nie może wypowiedzieć się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez organ I instancji, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeń przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego.

Na marginesie wskazać tylko należy, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. W analizie konieczne będzie dokładne opisanie funkcji budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, wraz ze wskazaniem numerów działek, na których się znajdują.

Zgodnie z art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., stwierdzając inne naruszenie przepisów postępowania, Sąd tylko wtedy uwzględnia skargę, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania, których dopuścił się organ I instancji obligowały organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, naruszenia jakich dopuścił się organ odwoławczy, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Dlatego też skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.