Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 236/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 8 i art. 107, art. 77 § 1, art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 26 ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1784
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 475/22 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 22 września 2022 r., nr 9010-00000019740/22 w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie przyznania płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Z. na rzecz Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 475/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. Z. (dalej zwanego "skarżącym") na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej zwanego "Dyrektorem ARiMR" lub "organem II instancji" lub "organem odwoławczym") z 22 września 2022 r., nr 9010-00000019740/22, w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020).

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, alternatywnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, a także zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w obu instancjach oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U z 2023 r., poz. 1634; dalej zwanej "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a.") poprzez uznanie że przepis ten nie pozwala na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej gdyż jakoby organ był związany istniejącym stanem prawnym w dniu wydania decyzji i nie miał żadnego luzu decyzyjnego a dodatkowo skarżący wnosił w istocie o ponowne ustalenie stanu faktycznego co nie mieści się w granicach niniejszego postępowania podczas gdy istotą skargi było wyjaśnienie kwestii niezastosowania przepisów o kontynuacji, a sama skarga odpowiadała wszelkim warunkom z art. 155 k.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 26 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1784; dalej zwanego "rozporządzeniem ekologicznym") w związku z art. 8 § 4a rozporządzenia UE nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE. L. z 2014 r., poz. 69; dalej zwanego "rozporządzeniem UE nr 809/2014") poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy zwłaszcza pominięcie zasady kontynuacji i w konsekwencji błędne przyjęcie, że przeniesienie posiadania gruntów objętych zobowiązaniem rolnika przekazującego nastąpiło zanim ten rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej;

2) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że zarzuty z art. 1, art. 8 i art. 107 k.p.a. mogłyby być brane pod uwagę w postępowaniu odwoławczym i skargowym w stosunku do decyzji merytorycznej a nie w postępowaniu w trybie art. 155 k.p.a. co doprowadziło do ich niezastosowania i pominięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty procesowe oparte na podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego – przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15).

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych, choć poszczególne zarzuty kasacyjne w różnym stopniu naruszają te wymogi. W pierwszej kolejności podnieść należy ogólną uwagę, odnoszącą się do zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia prawa materialnego, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że nie został on powiązany z przyjętym za podstawę prawną zaskarżonego wyroku art. 151 p.p.s.a. ani też potencjalnie możliwym do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Nie wystarczy bowiem wskazać przepisy administracyjne i podnieść, że zostały one w zaskarżonym wyroku naruszone, skoro sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów wprost, lecz pośrednio, poprzez przyjęcie ich jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu. Ponadto wskazać należy, że zarzut ten (punktu 2) petitum skargi kasacyjnej) w ogóle nie poddaje się kontroli, a to z uwagi na to, że skarżący nie określił naruszenia jakiego przepisu prawnego dopuścił się Sąd I instancji.

Odnosząc się natomiast do zawartego w punkcie 1) a) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania zauważyć należy, że podany w nim przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi podstawę do uwzględnienia skargi w wypadku stwierdzenia przez NSA naruszenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przepisów prawa procesowego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wymagało to więc obok wskazania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podania również konkretnego przepisu prawa procesowego i uzasadnienia zarzutu jego naruszenia z wyeksponowaniem związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji. Przepis art. 145 p.p.s.a. ma bowiem charakter ogólny (blankietowy) i samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Taki charakter tego przepisu wymaga, by strona opierająca na nim skargę kasacyjną powiązała go z przepisami prawa procesowego, których naruszenie zarzuca sądowi I instancji. W podstawie wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej powiązano go jednak z naruszeniem art. 155 k.p.a. Podkreślić należy, że art. 155 k.p.a. nie jest przepisem prawa procesowego lecz normą prawa materialnego i dlatego też nie może skutecznie być przyjęty do rozpoznania w zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego. Ponadto skarżący kasacyjnie powinien go powiązać w przedmiotowej sprawie z przepisem § 26 ust. 6 rozporządzenia ekologicznego, czego nie uczynił a co wynika z analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej (skarżący kwestionuje prawidłową jego wykładnię).

W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi jednak do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11).

W przedmiotowej sprawie – przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – należy stwierdzić, że nie ma przeszkód, dla których NSA nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo nieprawidłowego wskazania podstawy kasacyjnej.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa sprowadzają się do zakwestionowania tego, że przepis art. 155 k.p.a. nie może być zastosowany wobec decyzji ARiMR w sprawie przyznania skarżącemu płatności ekologicznej na rok 2019 ponieważ mamy w sprawie do czynienia z decyzją związaną oraz uznania przez Sąd I instancji, że wniosek złożony przez skarżącego na podstawie przepisu art. 155 k.p.a., sprowadza się w istocie do "zmuszenia" organu do ponownego rozpoznania sprawy merytorycznie, gdyż skarżący niejako żąda ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o przyznaniu płatności ekologicznej.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Omawiany tryb zmiany decyzji ostatecznej nie może być przedmiotem analizy w oderwaniu od kontekstu systemowego. Tworzy go przede wszystkim zasada trwałości decyzji ostatecznych, która służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie bezpieczeństwa prawnego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu. Wspomniana zasada nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tyko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że trwałość decyzji nie jest równoznaczna z ich niezmienialnością, lecz polega na ograniczeniu możliwości ich wzruszania tylko do przypadków określonych przez przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Z całą pewnością przepisem takim jest art. 155 k.p.a., który dotyczy instytucji odwoływalności decyzji ostatecznej, tj. wzruszenia decyzji ze skutkiem ex nunc z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony (wyrok NSA z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GSK 180/21).

W odpowiedzi na zarzuty skargi kasacyjnej trzeba przede wszystkim podnieść w tym miejscu, że art. 155 k.p.a. jest przedmiotem bogatego orzecznictwa. Dokonując jego analizy można wyróżnić dwa nurty. Według jednego z nich, art. 155 k.p.a. może być stosowany zasadniczo tylko do decyzji o charakterze uznaniowym, a nie do decyzji związanych (vide, np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3287/17 oraz z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2507/18).

Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowczą tezę, że instytucja odwołalności dotyczy tylko decyzji uznaniowych (a nie może być stosowana do decyzji związanych) uznaje się za zbyt daleko idące uogólnienie. Przede wszystkim podkreśla się, że reguła taka nie wynika z normatywnej treści art. 155 k.p.a. Także w literaturze jest ona poddana krytyce (zob. w tej mierze np.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2023, wyd. el. Lex, komentarz odpowiednio do art. 154, teza 6 i do art. 155). Stosowanie art. 155 k.p.a. powinno być więc zawsze skoncentrowane na zindywidualizowanym do okoliczności konkretnej sprawy badaniu przesłanek wprost w nim wyrażonych, a więc na tym, czy zmianie bądź uchyleniu decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne i czy taka zmiana lub uchylenie znajduje poparcie w interesie społecznym lub słusznym interesie strony (por. np. wyroki NSA z 19 maja 2011 r., II OSK 1265/10; z 30 listopada 2011 r., II OSK 2404/10; z 27 lutego 2013 r., II GSK 2127/11; z 20 października 2017 r., II OSK 1457/17; z 27 lipca 2021 r., II GSK 180/21; z 10 lutego 2022 r., II GSK 2660/21 oraz z 24 lutego 2022 r., II GSK 2673/21; z 9 lutego 2023 r., II OSK 2851/21, z 20 października 2017 r., II OSK 1457/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym opowiada się za tą ostatnią koncepcją, która aktualnie w orzecznictwie – co słusznie zauważył skarżący kasacyjnie – ma charakter dominujący. Podsumowując, zatem powyższą część rozważań należy stwierdzić, że o ile w odniesieniu do wielu decyzji o charakterze związanym ich zmiana lub uchylenie rzeczywiście mogą jawić się, jako trudne do obrony w kontekście przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony, bądź ze względu na zagrożenie zaistnienia stanu naruszającego prawo, to jednak nie jest to wystarczająca podstawa do wywiedzenia generalnej reguły o niestosowaniu instytucji odwołalności do wszystkich decyzji związanych. Reguły takiej nie można by wówczas bezrefleksyjnie odnosić do wszystkich spraw, bez względu na ich specyfikę.

Z punktu widzenia zatem zakresu stosowania art. 155 k.p.a. w relacji do istoty prowadzonego na jego podstawie postępowania zasadnicze znaczenie ma to, że jedynym (wyłącznym) miarodajnym kryterium weryfikacji (odwoływalności) decyzji ostatecznej, w trybie o którym w nim mowa, jest interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne z dominującym znaczeniem kryterium słuszności.

Istota tego nadzwyczajnego postępowania wyraża się zatem w jego ukierunkowaniu na sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które z uwagi na racje natury celowościowej determinowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną i stosować go w taki sposób, jakby tworzył on kolejną instancję. Art. 155 k.p.a. nie upoważnia także do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest jedynie ocena, czy w danej sprawie administracyjnej, a więc w ustalonym w niej stanie faktycznym i prawnym sprawy, istnieją szczególne przesłanki, wskazane przez ustawodawcę, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Przy czym, oceniając czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem (zmianą) decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10).

Ze stanu faktycznego i prawnego przyjętego w niniejszej sprawie wynika, że decyzja Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim z 4 czerwca 2020 r. przyznająca skarżącemu płatności w ramach działania Rolnictwo ekologiczne PROW 2014 – 2020 w łącznej wysokości 675,50 zł, w tym w ramach wariantu 11.1 Uprawy paszowe na gruntach rolnych w okresie konwersji w wysokości 352,72 zł, wariantu 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji w wysokości 322,33 zł zawierającej kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2019 oraz odmawiająca przyznania skarżącemu płatności ekologicznej do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu 12.1 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji, której dotyczył wniosek o zmianę w trybie art. 155 k.p.a., została wydana m. in. na podstawie § 9 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia ekologicznego, zgodnie z którym w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 płatność ekologiczna dla Pakietu 12. Trwałe użytki zielone po okresie konwersji jest przyznawana, jeżeli "ponadto rolnik jest posiadaczem zwierząt gatunków wymienionych w ust. 2 załącznika nr 5 do rozporządzenia, których liczba, w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (DJP), wynosi co najmniej 0,3 DJP na hektar wszystkich trwałych użytków zielonych występujących w gospodarstwie rolnym."

Nie jest sporne w sprawie, że skarżący złożył 29 maja 2019 r. w ARiMR Bielsk Podlaski Oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania ekologicznego od 28 maja 2019 r wraz z wyszczególnionymi użytkami rolnymi, które dzierżawi od ojca oraz umowę dzierżawy z 28 maja 2019 r., a 29 maja 2019 r. złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na swoją rzecz wraz z dzierżawionymi gruntami ojca. Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że ojciec skarżącego złożył 24 kwietnia 2019 r. do ARiMR wniosek o przyznanie płatności na rok 2019, a następnie 29 maja 2019 r. zgłosił zmianę do ww. wniosku. Decyzja w sprawie przyznania płatności ekologicznej po rozpatrzeniu ww. wniosku została wydana ojcu skarżącego 14 stycznia 2020 r., a więc po wniesieniu dokumentów (oświadczenia, umowy dzierżawy i wniosku) przez skarżącego.

Decyzją z 4 czerwca 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim odmówił skarżącemu przyznania płatności w ramach realizacji Pakietu 12. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji postanowieniem z 4 września 2020 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. W dniu 28 października 2020 r. skarżący złożył do Dyrektora ARiMR wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 4 czerwca 2020 r. Dyrektor ARiMR decyzją z 23 listopada 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji a Prezes ARiMR w Warszawie decyzją z 15 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Tym samym decyzja z 4 czerwca 2020 r. stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.

W dniu 8 lipca 2021 r. skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim prośbę o wznowienie postępowania. Decyzją z 4 sierpnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim wydał postanowienie, na mocy którego odmówił wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na 2019 r., zakończonego decyzją ostateczną z 4 czerwca 2020 r. Po rozpatrzeniu zażalenia organ II instancji, postanowieniem z 20 września 2021 r., uchylił w całości zaskarżone postanowienie z 4 sierpnia 2021 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z 4 czerwca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z 13 grudnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim odmówił wznowienia postępowania w sprawie o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na 2019 r., zakończonego decyzją ostateczną z 4 czerwca 2020 r. Dyrektor ARiMR postanowieniem z 13 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 65/22, oddalił skargę.

W dniu 14 lipca 2022 r. skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej. Decyzją z 11 sierpnia 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim wydał decyzję o odmowie uchylenia lub zmiany decyzji z 4 czerwca 2020 r. w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020). Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor ARMiR decyzją z 22 września 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji analizując możliwość wydania decyzji zmieniającej na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych sprawy zwrócił uwagę, że skarżący wypełnił przesłanki wskazane w § 26 ust. 2, 3 i 5 rozporządzenia ekologicznego (złożył w ARiMR Bielsk Podlaski Oświadczenie o kontynuowaniu realizacji zobowiązania ekologicznego od 28 maja 2019 r. wraz z wyszczególnionymi użytkami rolnymi, które dzierżawi od ojca, umowę dzierżawy, a 29 maja 2019 r. złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na swoją rzecz wraz z dzierżawionymi gruntami ojca), nie spełnił jednak wynikającego z tego warunku określonego § 9 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego (vide: decyzja ARiMR z 4 czerwca 2020 r. oraz wniosek skarżącego o przyznanie płatności ekologicznej z 29 maja 2019 r.). Organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że skarżący posiada w swoim gospodarstwie 12,30 ha trwałych użytków zielonych. Wymagany minimalny wskaźnik DJP w przeliczeniu co najmniej 0,3 DJP na 1 ha, powinien wynosić dla powierzchni 12,30 h trwałych użytków zielonych co najmniej 3,69 DJP. Wskaźnik DJP natomiast w gospodarstwie skarżącego wyznaczony, zgodnie z § 9 ust. 10 rozporządzenia ekologicznego, na podstawie danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich oznakowanych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz wskazanych w wykazie z Jednostki Certyfikującej COBlGO – o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym wynosi 3,29. W związku z powyższym organ odmówił uchylenia lub zmiany decyzji z 4 czerwca 2020 r.

Skarżący w skardze kasacyjnej na decyzję Dyrektora ARiMR z 22 września 2022 r. w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji w sprawie przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) domaga się weryfikacji decyzji z 4 czerwca 2020 r. i uznania, że powinna ona zostać oparta o § 26 ust. 6 rozporządzenia ekologicznego, co w rezultacie zmieniłoby decyzję gdyż skarżący spełniałby warunki wymagane w art. 9 ust 4 i ust. 9 rozporządzenia ekologicznego w brzmieniu z 15 marca 2018 r i w związku z tym posiadałby wymagane 0,3 DJP na użytkach zielonych.

W tym miejscu zauważyć należy, że stosownie do treści § 26 ust. 6 rozporządzenia ekologicznego skarżący powinien złożyć wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania. W myśl bowiem tego przepisu, jeżeli przeniesienie posiadania gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym podjętym przez rolnika nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ekologicznej za dany rok do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tej płatności, nowy posiadacz tych gruntów wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie o przyznanie tej płatności na miejsce tego rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadania tych gruntów.

Odnosząc się do powyższego, należy wskazać dalej, że w sprawie nie są kwestionowane intencje skarżącego i wydzierżawiającego do przekazania pakietów zobowiązań ekologicznych oraz złożenie przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności z załącznikami. Jednak mimo, że z przywołanego stanu faktycznego wynika, że w sprawie występowały przesłanki do ubiegania się o zastosowanie zasady kontynuacji (przeniesienie posiadania gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym podjętym przez rolnika nastąpiło w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności ekologicznej za dany rok do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tej płatności), to stwierdzić należy, że skarżący nie wypełnił wymogu formalnego umożliwiającego zastosowanie w sprawie § 26 ust. 6 rozporządzenia ekologicznego. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że skarżący nie złożył wymaganego w tym przepisie wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie o przyznanie płatności ekologicznej (formularz W-2/110).

Skrzący fakt kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia powinien podnieść w odwołaniu od decyzji i, ewentualnie, w skardze do sądu administracyjnego na taką decyzję, na co również słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym miejscu sąd przypomina, że decyzja z 4 czerwca 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. stała się ostateczna z uwagi na niewniesienie przez skarżącego w terminie odwołania od ww. decyzji, a Dyrektor ARiMR decyzją z 23 listopada 2020 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności natomiast Prezes ARiMR rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy.

W związku z powyższym, a także biorąc pod uwagę fakt, że na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. nie można dokonywać rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, skarżący aby wzruszyć decyzję na podstawie art. 155 k.p.a. musiałby wykazać "słuszny interes strony" lub słuszny interes społeczny, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił. W szczególności nie wykazał ani też nawet nie poparł jakąkolwiek argumentacją, że w przyjętym w sprawie stanie faktycznym i prawnym przesłanka ta została spełniona. Należy mieć bowiem na uwadze, że nie jest decydujące subiektywne przekonanie strony o zasadności zmiany decyzji, lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (zob. wyrok NSA z 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10). Tym samym zarzuty zawarte w pkt 1) a) i 1) b) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezpodstawne.

W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zasadność stwierdzenia, iż nie tylko decyzje wydane w trybie luzu decyzyjnego podlegają zmianie bądź uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. miała drugorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a to z uwagi na fakt, że skarżący nie wykazał "słusznego interesu strony" lub słusznego interes społecznego co stanowi podstawę do zastosowania art. 155 k.p.a. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie należało uznać za niezasadne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, że Sąd I instancji pominął część sformułowanych w skardze zarzutów wskazać należy, że zgodnie z poglądem akceptowanym zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie – może je oceniać całościowo (por. wyroki NSA z: 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14; z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16). Najistotniejsze jest, aby z wywodów sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze – tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.