Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 642/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 6, art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1393
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - t.j.

SENTENCJA

Dnia 29 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Kowalska Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 roku sprawy ze skargi A.K. na zarządzenie Burmistrza Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora przedszkola publicznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Gminy Ł. na rzecz A. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 642/19

U Z A S A D N I E N I E

Burmistrz Ł. zarządzeniem z [...] roku (Nr [...]) odwołał z dniem 11 maja 2019r. ze stanowiska dyrektora Przedszkola Publicznego Nr [...] "A" w Ł. A.K.

W uzasadnieniu zarządzenia podano, że przyczyną odwołania było naruszenie przez dyrektora przedszkola art. 4 ust 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1393 ze zm.) [dalej; ustawa antykorupcyjna].

Ustalenie to wynikało ze złożonego przez skarżącą oświadczenia majątkowego wg stanu na dzień 31.12.2018 r., zgodnie z którym prowadziła ona działalność gospodarczą pod nazwą B. W CEIDG okres wykonywania przez stronę skarżącą działalności gospodarczej datuje się od 03.12.2018 r. do 01.02.2019 r., w którym to dniu działalność tą zawiesiła. Z oświadczenia tego wynika również, że z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej osiągnęła przychód i dochód w wysokości 12.154,28 zł/ 12.154, 28 zł.

Prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza pokrywała się z okresem pełnienia przez nią funkcji dyrektora Przedszkola.

Okoliczności te – jak stwierdził organ – stanowiły podstawę do uznania, że przez okres prowadzenia działalności gospodarczej skarżąca naruszyła zakaz wynikający z art. 4 ust 6 ustawy antykorupcyjnej, co skutkuje koniecznością odwołania ze stanowiska dyrektora.

Uprzednio, w związku z powziętą wiadomością o prowadzeniu przez dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej działalności gospodarczej, po zapoznaniu się z danymi dotyczącymi skarżącej z CEIDG, Burmistrz Ł. pismem z 23 kwietnia 2019 r. wskazał na możliwość naruszenia przez skarżącą art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej oraz wezwał ją do złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie.

W odpowiedzi na powyższe A. K. pismem z 29 kwietnia 2019 r. wskazała m.in., iż założona przez nią działalność związana była tylko i wyłącznie z faktem wypłacenia zaległego wynagrodzenia od firmy C sp. z o.o. za okres poprzedzający objęcie stanowiska dyrektora, nie osiągnęła ona żadnych dochodów związanych z prowadzoną działalnością, która to została zawieszona natychmiast po wypłacie zaległego wynagrodzenia.

Po zapoznaniu się z ww. wyjaśnieniami skarżącej, oraz po zestawieniu ich z pozostałym materiałem zebranym w sprawie, tj. treścią oświadczenia majątkowego wraz z korektą oraz danymi z CEIDG, Burmistrz Ł. uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zakazu określonego w art. 4 ust. 6 ustawy antykorupcyjnej, a tym samym zobligowany jest on zastosować sankcję z art. 5 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą wójt (burmistrz) odwołuje dyrektora, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania.

W skardze do sądu administracyjnego A. K. zaskarżyła w całości zarządzenie Burmistrza Ł. i zarzuciła mu naruszenie:

1. art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tj. Dz.U. 2019, poz. 1292 ze zm.) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż o prowadzeniu działalności gospodarczej świadczy wyłącznie wpis w Centralnej Ewidencji Informacji Działalności Gospodarczej, a działalność gospodarcza może nie mieć charakteru ciągłego;

1. art. 4 ust. 6 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy antykorupcyjnej poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie oraz wadliwe przyjęcie, że prowadziła działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy - Prawo przedsiębiorców, a także poprzez odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora Przedszkola Publicznego [...] "A" w Ł. po upływie kilku miesięcy od dnia, w którym organ uzyskał informację o wpisie działalności w ewidencji działalności gospodarczej;

2. art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie z naruszeniem prawa i przekroczeniem jego granic wyrażającym się w zaniechaniu obowiązku prawidłowego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego oraz wydaniu właściwego dla rzeczywistego stanu faktycznego aktu prawnego;

2. art. 90 ust. 1 ustawy antykorupcyjnej poprzez brak przedstawienia zaskarżonego zarządzenia do kontroli organom nadzoru.

W związku z tym wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości, ewentualnie o unieważnienie zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że z uwagi na fakt, iż wynagrodzenie jej przysługujące z tytułu współpracy z firmą C nie zostało jej wypłacone niezwłocznie po realizacji umowy i zaistniało ryzyko utraty wynagrodzenia zobligowana była do wystąpienia na drogę prawną. Wiązało się to z koniecznością spełnienia warunku formalnego w postaci wpisu w rejestru przedsiębiorców. Nadmieniła dalej, że przez okres aktywnego wpisu do rejestru przedsiębiorców, tj. od 3 grudnia 2018 do 1 lutego 2019 roku, nie podejmowała jakichkolwiek działań ani nie zawarła żadnych umów w związku z zarejestrowaną działalnością, w szczególności związanych ze świadczeniem usług lub dostawą towarów.

Zarzuciła także, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. Przede wszystkim podkreśliła, że sam fakt wpisania danej osoby do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza jeszcze o prowadzeniu działalności gospodarczej. Zgodnie z definicją działalności gospodarczej, działalnością tą jest zarobkowa działalność wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły, natomiast Burmistrz Ł. nie wykazał, aby prowadzona przez skarżącą działalność była działalnością gospodarczą spełniającą ww. definicję. Ponadto, zaskarżonym zarządzeniu – zdaniem skarżącej - organ winien wykazać, że przedmiotowa działalność nosi charakter ciągły oraz przedstawia formy zorganizowania.

Dalej skarżąca stwierdziła, że w niniejszej sprawie Burmistrz Ł. w żadnej mierze nie przeprowadził postępowania celem wykazania, że prowadzona przez skarżącą działalność miała właśnie charter ter ciągły (powtarzalny) oraz zaniechał odniesienia się do tego, czy zarejestrowana działalność w ewidencji działalności gospodarczej była w ogóle wykonywana, czy też nie była prowadzona.

Burmistrz Ł. oparł się jedynie na wpisie do ewidencji działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ł. wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazał, że art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to przepis przewidujący obowiązek przedstawiania organom nadzoru dwóch rodzajów zarządzeń wójta. Po pierwsze, są to zarządzenia stanowiące przepisy porządkowe (art. 90 ust. 1 u.s.o.g. in fine) podejmowane na podstawie art. 41 ust. 2 u.s.o.g., przedkładane wojewodzie. Po drugie, chodzi o zarządzenia objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej, przedkładane temu organowi. Z żadnym z wymienionych przypadków nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Skarżąca nie ma też racji wskazując, iż wydając zarządzenie Burmistrz Ł. naruszył przepisy ustawy - Prawo przedsiębiorców, ustawy antykorupcyjnej, czy Konstytucji RP.

Za niezrozumiałe uznał twierdzenie przytoczone w zarzutach, jakoby odwołanie ze stanowiska nastąpiło po upływie kilku miesięcy od dnia w którym organ uzyskał informację o wpisie działalności w ewidencji, podczas gdy w uzasadnieniu skargi strona podnosi, iż wg. jej wiedzy zarządzenie zostało wydane kilkanaście dni od uzyskania stosownej informacji.

Pozostałe zarzuty skupiają się na okoliczności, iż Burmistrz Ł., badając przesłanki odpowiedzialności z ustawy antykorupcyjnej oparł się przede wszystkim na danych z CEIDG, a tym samym, zdaniem skarżącej, nie podjął wystarczających działań mających na celu wykazanie, że prowadziła ona w ogóle działalność gospodarczą, oraz jaki był jej charakter (tj. czy miała ona charakter ciągły). Zarzut ten skarżąca poparła odwołaniem się do orzeczenia WSA w Krakowie z 22 listopada 2016 r., III SA/Kr 871/16. Jak w związku z tym wskazał organ, skarżącej umknął fakt, iż przywoływane przez nią orzeczenie nie ostało się po rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA potwierdził iż dla oceny, czy dana osoba prowadzi lub prowadziła działalność gospodarczą, kluczowe znaczenie ma tu wpis do CEIDG. W uzasadnieniu napisano, że: "Skoro dokonała ona wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, to należało uznać, że Burmistrz W. miał uzasadnione podstawy, żeby przyjąć, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą od 3 lutego 2015 r. do 29 października 2015 r."

Zdaniem organu, także zebrane przez Burmistrza Ł. materiały wskazują, iż w przedmiotowym przypadku doszło do naruszenia wyżej przytoczonych przepisów -zgodnie z danymi z CEIDG działalność gospodarcza o charakterze handlowym (tj. polegająca na sprzedaży detalicznej prowadzonej poza siecią sklepową, straganami i targowiskami) była prowadzona w sposób ciągły (tj. przez od grudnia 2018 r. do lutego 2019 r.) w okresie, kiedy A. K. była już dyrektorem przedszkola publicznego (tj. od września 2018 r.), ponadto wykazany w oświadczeniu dochód (tj. 12.154,28 zł) wskazuje, iż działalność ta była działalnością faktycznie prowadzoną i miała charakter zarobkowy. Nie ma podstaw by uznać zatem, by wpis do rejestru przedsiębiorców był tu jedynie czynnością formalną, za którą nie idzie spełnienie innych przesłanek kwalifikujących dane działanie jako działalność gospodarcza.

Dysponując powyższymi danymi wskazanymi w CEIDG, popartymi oświadczeniem majątkowym, Burmistrz Ł. miał prawny obowiązek wydać skarżone zarządzenie, tym bardziej że danym tym przeciwstawiono jedynie twierdzenia skarżącej zawarte w piśmie z 29 kwietnia 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz.1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Sąd administracyjny w ramach kontroli, o której mowa w art.3 § 1 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Sąd ocenia jedynie legalność działania organów administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać czy w czasie podejmowania danego aktu organ nie naruszył prawa.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie Burmistrza Ł. o odwołaniu A. K. ze stanowiska Dyrektora Przedszkola Publicznego nr [...] im. "A" w Ł.

Skarga została wniesiona w trybie art.101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2018r. poz.994 ze zm.) zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie zachowane zostały wymogi określone w wymienionym przepisie. Nie ulega wątpliwości, że zarządzenie z dnia [...] r. narusza interes prawny A. K. gdyż pozbawia ją stanowiska dyrektora przedszkola a więc wpływa na jej sytuację prawną. Nie budzi również wątpliwości fakt, że zaskarżone zarządzenie jest aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 § 2 pkt.6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w takich sprawach kognicję sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2010 r. I OSK 1525/09). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy, zaś zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym do zadań burmistrza należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy. Zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie burmistrza, stanowiąc realizację zadań organu samorządu terytorialnego w zakresie oświaty, jest władczym rozstrzygnięciem podlegającym kognicji sądu administracyjnego.

Zachowany został termin do wniesienia skargi. Zaskarżone zarządzenie doręczono bowiem A.K. w dniu 8 maja 2019r. zaś skargę wniesiono 6 czerwca 2019r. czyli przed upływem trzydziestodniowego terminu do złożenia skargi.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że A. K. była kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej – Dyrektorem Przedszkola Publicznego nr [...] im. "A" w Ł. Do takich osób mają zastosowanie przepisy ustawy o ograniczeniu prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Przedszkole publiczne prowadzone przez gminę jest gminną jednostką organizacyjną.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U z 2017r. poz.1393) dalej u.o.p.d.g. oraz ustawy z 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U z 2019r. poz.1292).

Zgodnie z treścią art.2 pkt.6 u.o.p.d.g. ustawa określa także ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), zastępców wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbników gmin, sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta);

W myśl art.4 pkt.6 wymienionej ustawy osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą:

prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, a także pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie umowy o świadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz. U. poz. 1202 i 2260).

Zgodnie z treścią art.5 ust.2 u.o.p.d.g. jeżeli zakazy, o których mowa w art. 4, narusza osoba, o której mowa w art. 2 pkt 6-6c, z wyłączeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 3-5, odwołuje ją albo rozwiązuje z nią umowę o pracę, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę.

W myśl art.5 ust.6 u.o.p.d.g. odwołanie i rozwiązanie umowy o pracę w trybie określonym w ust. 2-5 jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.

Zgodnie z treścią art.3 ustawy z 6 marca 2018r. działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły.

Z przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r. wynika, że osoba pełniąca funkcje publiczne, w tym kierownik jednostki organizacyjnej gminy, w czasie pełnienia tej funkcji nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek. Podnieść należy,iż o prowadzeniu takiej działalności nie może przesądzać sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Rozpoczęcie działalności gospodarczej i faktyczne jej wykonywanie nie polega na zgłoszeniu tej działalności do ewidencji lecz na podjęciu czynności mieszczących się w ustawowej definicji działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza jest faktem, kategorią o charakterze obiektywnym, nie konstytuuje jej sam wpis bądź jego brak do odpowiedniego rejestru. Pogląd taki wyraził Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z 30 czerwca 2016r. w spr. III AUa 213/16 i z 13 lipca 2016r. w wyroku w spr. III AUa 265/16, Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z 18 kwietnia 2016r. w wyroku w spr. III AUa 11978/15, WSA w Gdańsku w wyroku z 16 grudnia 2010r. w spr. III SA/Gd 556/10, WSA w Krakowie w wyroku z 22 listopada 2016r. w spr. III SA/Kr 871/16. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach. Dodać również należ, że zakaz, o którym mowa w art.4 pkt.6 u.o.p.d.g. został określony jako zakaz "prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek" a nie jako zakaz "wpisu do ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą". Nie ulega wątpliwości, iż gdyby ustawodawcy chodziło o to aby osoby pełniące funkcje publiczne nie mogły zostać wpisane do CEIDG to brzmienie art.4 pkt.6 u.o.p.d.g. byłoby inne. W sytuacji zatem gdy w wymienionym przepisie jest mowa o zakazie "prowadzenia działalności gospodarczej" to prowadzi to do wniosku, że do spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie jest wystarczający sam, wpis do ewidencji osób prowadzących działalność gospodarczą.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zarządzenie zostało wydane przedwcześnie bez wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, że A. K. będąc już dyrektorem Przedszkola Publicznego [...] w Ł. w dniu 3 grudnia 2018r. zgłosiła do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej podjęcie działalności gospodarczej jako firma A - A. K. w Ł., która to działalność została zawieszona z dniem 1 lutego 2019r. Z wyjaśnień skarżącej wynika, że uczyniła to aby odebrać zaległe wynagrodzenie od firmy C spółka z o.o. za pracę jaką wykonywała przed objęciem stanowiska dyrektora przedszkola. Kwota zaległego wynagrodzenia (12154,28 zł) została jej przelana przez C. A.K. podniosła nadto, że po 3 grudnia 2018r. nie wykonywała żadnych czynności lub zajęć mogących przynosić dochody w ramach firmy A.

Organ administracji nie wyjaśnił dokładnie czy A. K. po 3 grudnia 2018r. faktycznie prowadziła działalność gospodarczą w znaczeniu, o którym mowa w art.3 ustawy Prawo przedsiębiorców. Należy zaznaczyć, że prowadzenie działalności gospodarczej to wykonywanie pewnych działań lub czynności związanych z funkcjonowaniem firmy. Organ administracji nie ustalił czy skarżąca w ogóle podejmowała jakieś czynności lub działania oraz ewentualnie jakie w ramach funkcjonowania swojej firmy A. Z CEIDG wynika, że przedmiotem działalności firmy A była "pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona poza siecią sklepową, straganami i targowiskami". Organ nie wyjaśnił czy A.K. po 3 grudnia 2018r. dokonywała jakiejś sprzedaży detalicznej towarów oraz ewentualnie jakiej bądź czy wykonywała jakieś inne czynności związane z funkcjonowaniem firmy. Z zebranego materiału dowodowego nic takiego nie wynika. Nie wiadomo zatem czy skarżąca faktycznie wykonywała jakiekolwiek czynności lub działania, które można by określić jako prowadzenie działalności gospodarczej. Za prowadzenie działalności gospodarczej nie można uznać wystawienia przez skarżącą faktury na kwotę 12154,28 zł gdyż dotyczyła ona usługi lidera sprzedaży za okres od stycznia 2017r. do czerwca 2018r. czyli za okres poprzedzający objęcie stanowiska dyrektora przedszkola.

Organ administracji nie wyjaśnił czy wobec A. K. spełnione zostały przesłanki prowadzenia działalności gospodarczej określone w art.3 ustawy z 6 marca 2018r. a mianowicie czy działalność ta była zorganizowana, czy była to działalność zarobkowa, czy skarżąca wykonywała ją we własnym imieniu i w sposób ciągły. Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach organ administracji nie wyjaśnił nawet jakie czynności lub działania podejmowała A.K. w związku z funkcjonowaniem jej firmy A. Nie można się zgodzić z poglądem organu wyrażonym w końcowej części odpowiedzi na skargę, że skarżąca prowadziła działalność handlową tj., sprzedaż detaliczną prowadzoną poza siecią sklepową, straganami i targowiskami. W CEIDG faktycznie wpisano taki rodzaj działalności gospodarczej firmy lecz A.K. zaprzeczyła aby po 3 grudnia 2018r. prowadziła działalność handlową zaś organ nie przedstawił żadnego dowodu na to, że skarżąca taką działalność rzeczywiście prowadziła. Okoliczność, że A.K. zajmowała się sprzedażą detaliczną nie została wykazana przez organ administracji.

O prowadzeniu działalności gospodarczej przez A.K. nie może przesądzać fakt osiągnięcia przez nią dochodu w wysokości 12154,28 zł Skarżąca dokładnie wyjaśniła za co wypłacono jej te pieniądze a w szczególności w jakim okresie świadczyła usługi za które spółka C przelała jej wymienioną kwotę. Wspomnieć tylko należy, że jest to suma należna za usługi wykonane przez skarżącą przed objęciem przez nią stanowiska dyrektora przedszkola.

Nie można się także zgodzić z poglądem organu wyrażonym w końcowej części odpowiedzi na skargę, że A.K. prowadziła działalność gospodarczą w sposób ciągły od grudnia 2018r. do lutego 2019r. Organ utożsamia ciągłość działalności od momentu wpisu do CEIDG do momentu zawieszenia prowadzenia działalności. Pojęcie ciągłości działalności gospodarczej była już przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowym. Sądy przyjęły, że ciągłość ma dwa aspekty z których pierwszy to powtarzalność czynności, pozwalająca na odróżnienie działalności gospodarczej od jednostkowej umowy o dzieło lub zlecenia albo umowy o świadczenie usługi, które same w sobie nie składają się jeszcze na działalność gospodarczą, zaś drugi aspekt to zamiar niekrótkiego prowadzenia działalności gospodarczej. Celem wprowadzenia przesłanki ciągłości działalności było wyłączenie z definicji działalności gospodarczej czynności jednorazowych co nie oznacza, że przedsiębiorca musi prowadzić swoją działalność bez przerwy. Istotnym jest zamiar powtarzalności określonych czynności celem osiągnięcia dochodu. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 16 stycznia 2014r. w spr. I UK 235/13, Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z 19 kwietnia 2016r. w spr. III AUa 1126/15 i z 30 czerwca 2016r. w spr. III AUa 213/16, Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z 28 kwietnia 2016r. w spr. III AUa 1302/15, WSA w Krakowie w wyroku z 22 listopada 2016r. w spr. III SA/Kr 871/16, NSA w wyroku z 28 kwietnia 2011r. w spr. II OSK 333/11 i Sąd Apelacyjny w Łodzi w wyroku z 28 kwietnia 2016r. w spr. III AUa 1197/15. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach. W niniejszej sprawie organ administracji nie wykazał, że działalność A.K. po 3 grudnia 2018r. miała charakter ciągły w znaczeniu przyjętym w cytowanych orzeczeniach a więc, że nie była czynnością jednorazową (okazjonalną) lecz cechowała się powtarzalnością.

Przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia organ administracji nie przeprowadził w zasadzie żadnego postępowania celem wyjaśnienia czy A.K. faktycznie prowadziła działalność gospodarczą w rozumieniu art.3 ustawy z 6 marca 2018r. Załączono jedynie wypis z CEIDG oraz wyjaśnienie skarżącej z 29 kwietnia 2019r., w którym zaprzeczyła ona aby prowadziła działalność gospodarczą. W oparciu o taki materiał dowodowy wydano zaskarżone zarządzenie. Tymczasem, jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach, ocena czy działalność gospodarcza jest czy też nie jest wykonywana nie może być dokonywana wyłącznie w oparciu o wpis do CEIDG. W sytuacji gdy skarżąca w wyjaśnieniach z 29 kwietnia 2019r. zaprzeczyła aby prowadziła działalność gospodarczą organ administracji winien zweryfikować wiarygodność jej informacji. Winien zatem zwrócić się do C o wyjaśnienie charakteru współpracy z firmą skarżącej po 3 grudnia 2018r. (na czym ona polegała, jakie ewentualnie czynności wykonywała firma A, za co konkretnie wypłacono kwotę 12154,28 zł i.t.p.). Jest rzeczą zrozumiałą, że A.K. nie ma interesu aby dokładnie wyjaśnić charakter współpracy z C. W związku z czym koniecznym było uzyskanie wyjaśnień od spółki. Organ administracji o uzyskanie takich informacji się nie zwrócił do C lecz oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie na informacji z CEIDG.

Sądowi w obecnym składzie znany jest wyrok NSA z 24 stycznia 2019r. w spr. I OSK 548/17 na który powołano się w odpowiedzi na skargę oraz cytowane przez organ zdanie z uzasadnienia tego orzeczenia następującej treści: "Skoro dokonała ona (skarżąca) wpisu do ewidencji działalności gospodarczej to należało uznać, że Burmistrz W. miał uzasadnione podstawy żeby przyjąć, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą od 3 lutego 2015r. do 29 października 2015r.".

Należy zaznaczyć, że wymienione zdanie zostało wyrażone w konkretnym stanie faktycznym jaki wystąpił w sprawie I OSK 548/17 i nie można z niego automatycznie wyciągnąć wniosku, że do spełnienia przesłanki określonej w art.4 pkt.6 u.o.p.d.g. wystarczy sam fakt wpisu do CEIDG. Organ administracji pominął dalsze rozważania NSA w sprawie I OSK 548/17, w których wskazano na pozostałe dowody potwierdzające fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę (umowa zawarta przez skarżącą z Powiatem [...], rachunki za wykonane usługi, oświadczenia samej skarżącej). W sprawie I OSK 548/17 fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę wynikał z całego zebranego materiału dowodowego (wpis do CEIDG, pozostałe dokumenty złożone przez organ administracji) a nie tylko z faktu wpisu do CEIDG. Organ administracji w postępowaniu sądowym złożył bowiem szereg dokumentów potwierdzających fakt prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę. W niniejszej sprawie natomiast Burmistrz Ł. nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego fakt prowadzenia działalności przez skarżącą. Nie uczynił tego ani przed wydaniem zaskarżonego zarządzenia ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nawet po wniesieniu przez A.K. skargi do sądu organ administracji nie przejawił żadnej aktywności w wykazaniu faktu prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Nie złożył bowiem żadnego dokumentu na tę okoliczność a stanowisko swoje opiera jedynie na wypisie z CEIDG.

Należy zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest kolejnym organem administracji publicznej do którego kompetencji należy gromadzenie dowodów, późniejsza ich ocena oraz merytoryczne rozpoznanie sprawy. Sąd nie prowadzi zatem postępowania dowodowego celem wyjaśnienia czy skarżąca prowadziła czy też nie prowadziła działalności gospodarczej po 3 grudnia 2018r. gdyż postępowanie takie winien przeprowadzić organ administracji. Zadaniem sądu jest natomiast ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie poza załączeniem wypisu z CEIDG organ administracji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Nie wykazał zatem, że zostały spełnione przesłanki określone w art.4 pkt.6 u.o.p.d.g. uzasadniające odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora przedszkola. Mając to na uwadze, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od Gminy Ł. na rzecz skarżącej kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

dc