Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 661/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 4 w zw. z ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 149-159
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Borowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2023 r. nr SKO.4160.54.2023 w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. ał


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr SKO.4160.54.2023 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) – dalej: k.p.a.; art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: u.p.z.p.; § 25 ust. 1 uchwały Rady Gminy P. z dnia 25 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w południowej części gminy P. (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z 2020 r. poz. [...]) – dalej także "uchwała z 2020 r."; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Pabianice z dnia 6 marca 2023 r. , znak DPP.6725.2.2023 o ustaleniu wobec R. K. opłaty planistycznej w wysokości 46.655,55 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr ew. [...], obręb [...] na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku ze zbyciem w/w nieruchomości.

Z dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych wynika, że powołaną wyżej uchwałą z dnia 25 maja 2020 r. Rada Gminy P. dokonała z dniem 14 lipca 2020 r. zmiany postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., przyjętego uchwałą Rady Gminy w P. z dnia 28 kwietnia 2004 r., nr [...]. Wprowadzone zmiany, jak wynika z części tekstowej i graficznej planu przyjętego uchwałą z 2020 r., obejmowały teren, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, oznaczona jako działka ew. nr [...], obręb [...]. Analiza powyższych dokumentów wskazuje, iż przed wprowadzonymi zmianami działka skarżącego przeznaczona była przeznaczona była częściowo pod użytki zielone i obniżenia terenu (RZ) oraz pod zalesienie (ZL). W wyniku dokonanej zmiany działka o nr ew. [...], oznaczona na rysunku planu symbolem 2.P., położona jest na terenach przeznaczonych pod zabudowę przemysłową, produkcyjną, składów, magazynów i usług (przeznaczenie podstawowe); budynki administracyjno-biurowe, garaże, gospodarcze wiaty (przeznaczenie uzupełniające) - § 19 ust. 1 lit. a-b uchwały z 2020 r.

Z akt sprawy wynika również, iż po wejściu w życie postanowień uchwały z 2020 r., skarżący w dniu 10 października 2022 r., na podstawie aktu notarialnego Rep. [...] dokonał przeniesienia prawa własności nieruchomości ew. nr [...] (o pow. 4.175 m2) na rzecz "[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., za kwotę 334.000 zł., realizując tym samym zawartą z w/w spółką w dniu 8 września 2022 r., aktem notarialnym Rep. [...] warunkową umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Z załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości z dnia 4 lutego 2023 r. autorstwa rzeczoznawcy majątkowego D.M., sporządzonego w toku wszczętego zawiadomieniem z dnia 31 stycznia 2023 r. postępowania administracyjnego wynika, że wzrost wartości działki ew. nr [...] w wyniku dokonanej uchwałą z 2020 r. zmiany przeznaczenia terenu, na którym jest położona, wynosi 311.037 zł.

W oparciu o tak dokonane ustalenia faktyczne oraz zgromadzony materiał dowodowy, wskazaną wyżej decyzją z dnia 6 marca 2023 r. Wójt Gminy Pabianice ustalił opłatę planistyczną w wysokości 46.655,55 zł.

Kwestionując zasadność podjętego rozstrzygnięcia R. K. wniósł odwołanie, w którym zarzucał nieuwzględnienie zawartej przez niego, ze spółką "[...] przedwstępnej warunkowej umowy kupna sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, w drodze aktu notarialnego z dnia [...] marca 2019 r., Rep. [...]. Zgodnie z postanowieniami powyższej umowy strony ustaliły cenę sprzedaży na kwotę 334.000 zł. Zdaniem odwołującego się, atrakcyjne położenie działki nr ew. [...], przy wjeździe na trasę szybkiego ruchu [...], jak również fakt, iż ustalona cena w umowie przedwstępnej jest tożsama z ceną uzyskaną w roku 2022 r., prowadzą do stwierdzenia, iż nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek przyjęcia postanowień planu z 2020 r. Tym samym w ocenie skarżącego brak jest podstaw do ustalenia spornej opłaty. Jednocześnie, wskazując na wadliwe ustalenie wartości nieruchomości przed, jak i po uchwaleniu postanowień planu z 2020 r. strona kwestionowała prawidłowość sporządzonego operatu zarówno w zakresie przyjętych do porównania nieruchomości przeznaczonych pod uprawy rolne, łąki, zadrzewienia, spośród których większość transakcji sprzedaży miało miejsce już po wejściu w życie aktualnie obowiązujących postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę przemysłową, wśród których znalazły się nieruchomości zbyte przed wejściem w życie tych postanowień. Co więcej, wszystkie przyjęte do porównania nieruchomości przeznaczone pod zabudowę przemysłową objęte były, tak jak nieruchomość skarżącego, przedwstępnymi warunkowymi umowami sprzedaży zawartymi przez ich właścicieli ze spółką [...], z ustaloną ceną 80 zł/m2. Ta okoliczność została pominięta zarówno w sporządzonym operacie, jak i przez organ I instancji. Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie kwestionowanej odwołaniem decyzji w całości.

Zaskarżoną niniejsza skargą decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na podstawy materialnoprawne ustalenia spornej opłaty, w tym na art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Organ zaznaczył, iż stosownie do treści art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p. opłaty można żądać w terminie 5 lat od dni, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5 (art. 37 ust. 5 i ust. 6 u.p.z.p.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło, iż bezspornym pozostaje, że wskutek zmiany postanowień obowiązującego na terenie, na którym położona jest nieruchomość skarżącego o nr ew. [...], postanowień miejscowego planu zagospodarowania, wprowadzonych uchwałą Rady Gminy P. z dnia 25 maja 2020 r., nr [...] doszło do zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości z "użytki zielone i obniżenia terenu (RZ) oraz pod zalesienie (ZL)" na "przeznaczone pod zabudowę przemysłową, produkcyjną, składów, magazynów i usług - przeznaczenie podstawowe; budynki administracyjno-biurowe, garaże, gospodarcze wiaty - przeznaczenie uzupełniające (2.P.), co niewątpliwe prowadzi do wzrostu wartości spornej nieruchomości. Bezsporną pozostaje również ta okoliczność, iż po wejściu w życie postanowień uchwały z 2020 r., co miało miejsce w dniu 14 lipca 2020 r., strona zbyła przedmiotową nieruchomość. Powyższe w ocenie Kolegium prowadzi do stwierdzenia, iż w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uprawniające organ do ustalenia opłaty planistycznej. Ponadto organ zaznaczył, iż ustalenie przedmiotowej opłaty nastąpiło w terminie określonym w art. 37 ust. 4 ustawy, a jej wysokość odpowiada wymogom z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 25 ust. 1 uchwały z 2020 r. i stanowi równowartość 15% wyliczonej kwoty wzrostu wartości nieruchomości wynoszącej 311.037 zł.

Dalej odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż wymogi prawne operatu sporządzanego na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wydane na jej podstawie, przepisy obowiązującego w dacie podjęcia decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 555). Zdaniem organu odwoławczego sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy został sporządzony przez uprawniony podmiot (art. 150 ust. 5 ustawy), a nadto zawiera wszelkie wymagane prawem elementy wskazane w § 56 ust. 1 w/w rozporządzenia. Przyjęta do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości strony metoda porównawcza (art. 153 ustawy), przy zastosowaniu korekty średniej ceny transakcji nieruchomości podobnych na rynku lokalnym w latach 2020-2022, przyjętych do porównania, uwzględnia niezbędne korekty ze względu na rodzaj tych nieruchomości, ich położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, czy też istniejącą infrastrukturę techniczną (art. 134 ustawy; § 4 ust 4 rozporządzenia). Zdaniem Kolegium sporządzony operat w sposób jednoznaczny wykazuje wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, a określone w nim wartości gruntu, zarówno przed wprowadzonymi uchwałą z 2020 r. zmianami - 22.963 zł (5,50 zł/m2), jak i po wprowadzonych zmianach - 334.000 zł (80 zł/m2) nie można uznać za zaniżone, czy też zawyżone. Natomiast, co do kwestionowanych przez stronę dat transakcji przyjętych do porównania nieruchomości, organ podkreślił, iż stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. Zdaniem organu, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również podnoszony przez stronę fakt zawarcia w roku 2019 umowy przedwstępnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, z ustaloną cena transakcyjną 80 zl/m2. Organ podkreślił, iż podstawą opłaty planistycznej jest cena rynkowa ustalona przez uprawniony podmiot (rzeczoznawcę), a nie cena umowna, o której swobodnie decydują strony tej umowy, uzyskana w wyniku sprzedaży.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.K. zarzucał naruszenie:

- art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, jak również niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieuwzględnienie przedłożonego do akt sprawy dokumentu rzędowego – aktu notarialnego Rep. [...], to jest zawartej przez stronę umowy przedwstępnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, z której wprost wynika, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości wskutek wprowadzonych uchwała z 2020 r. zmian przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka ew. nr [...];

- art. 8, art. 9, art. 11 w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie kwestionowanej skargą decyzji, z naruszeniem zasad zaufania obywateli do organów państwa, informowania stron, przekonywania;

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji.

Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie wnosiła o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów sadowych oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi strona podtrzymywała dotychczasową argumentację, co do nieuwzględnienia, przy wycenie wzrostu wartości nieruchomości o nr ew. [...] zawartych w roku 2019 przez stronę, jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich lub też położonych w bezpośredniej bliskości działki skarżącego, umów przedwstępnych ze spółką [...], określających wartość m2 gruntu na kwotę 80 zł. Podkreśliła, iż w czasie, gdy zawierała umowę w 2019 r. nie było jeszcze mowy o jakichkolwiek zmianach w zakresie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Podtrzymywała również dotychczasowe stanowisko, co do niewłaściwego doboru nieruchomości przyjętych do porównania, z uwagi na daty transakcji sprzedaży części z tych nieruchomości. Strona wskazywała nadto na niewłaściwy dobór działek przyjętych do porównania ze względu na ich położenie w odległości od kilku do kilkunastu kilometrów względem położenia działki skarżącego, a nadto o niewskazanie ich numerów ewidencyjnych. Co więcej, w ocenie skarżącego działki te, z uwagi na ich położenie znacznie odbiegają od walorów przedmiotowej działki z uwagi na jej usytuowanie bezpośrednio przy wjeździe na trasę [...]. Tym samym, w ocenie skarżącego nie sposób uznać, iż przyjęte do porównania nieruchomości stanowiły nieruchomości podobne. Strona zakwestionowała również stanowisko organu, co do ustalenia opłaty planistycznej w oparciu o cenę rynkową wyliczoną przez uprawnionego rzeczoznawcę, zamiast według rzeczywiście uzyskanej ceny sprzedaży. Powyższe, w ocenie skarżącej prowadzi do sytuacji, w której to urzędnik określa wartość sprzedawanej działki, a nie strony zawartej umowy. Strona wskazywała również na użyte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowania "podziału nieruchomości", który nie miał miejsca w przedmiotowej sprawie, czy też "opłaty adiacenckiej", która nie jest przedmiotem sporu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 27 września 2023 r., sygn. akt II SPP/Łd 112/23 referendarz sądowy wniosek skarżącego o przyznanie prawa pomocy pozostawił bez rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 26 września 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 661/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie w dniu 15 grudnia 2023 r. skarżący oraz ustanowiony w sprawie nieprofesjonalny pełnomocnik (siostra skarżącego) podtrzymywali zarzuty i argumentację wniesionej skargi. Strona skarżąca podkreślała, iż w jej ocenienie, wskutek wprowadzonych zmian uchwałą z 2020 r., nie doszło do wzrostu wartość przedmiotowej nieruchomości, co bezspornie potwierdza załączona do akt sprawy notarialna umowa przedwstępna z 2019 r., wykonana w drodze mediacji przed Sądem Okręgowym w Ł. Odnośnie co do zarzucanej wadliwości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego strona oświadczyła, że w toku postepowania administracyjnego, przed podjęciem decyzji organu I instancji, nie zgłaszała żadnych uwag, co argumentowała z jednej strony zbyt krótkim czasem wyznaczonym do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, z drugiej zaś brakiem środków finansowych niezbędnych na ewentualne sporządzenie kontroperatu. Wadliwość tego operatu strona podnosiła dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi R.K. uczynił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Pabianice z dnia 6 marca 2023 r. o ustaleniu wobec skarżącego opłaty planistycznej w wysokości 46.655,55 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr ew. [...], obręb [...] na skutek uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku ze zbyciem w/w nieruchomości

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: u.p.z.p.; § 25 ust. 1 uchwały Rady Gminy P. z dnia 25 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w południowej części gminy P. (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z 2020 r. poz. [...]) – dalej: uchwała z 2020 r.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 up.z.p.).

W rozpoznawanej sprawie z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych wynika, iż teren, na których położona jest działka skarżącego oznaczona nr ew. [...], obręb [...], do dnia 13 lipca 2023 r. przeznaczony był, zgodnie z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., przyjętego uchwałą Rady Gminy P. z dnia 28 kwietnia 2004 r., nr [...], częściowo pod użytki zielone i obniżenia terenu (RZ) oraz częściowo pod zalesienie (ZL). Wskazaną wyżej uchwałą Rady Gminy P. z dnia 25 maja 2020 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w południowej części gminy P. zmian, nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, a który zgodnie z częścią graficzną planu oznaczony został symbolem 2.P. (tereny przeznaczone pod zabudowę przemysłową, produkcyjną, składów, magazynów i usług - przeznaczenie podstawowe; budynki administracyjno-biurowe, garaże, gospodarcze wiaty - przeznaczenie uzupełniające - § 19 ust. 1 lit. a-b uchwały). Zmiana obowiązującego planu w powyższym zakresie weszła w życie 14 lipca 2020 r.

Z akt sprawy wynika nadto, iż po dacie wejścia w życie w/w uchwały z 2020 r., a przed upływem 5 letniego terminu, wynikającego z przywołanego wyżej art. 37 ust. 4 u.p.z.p., skarżący, na podstawie aktu notarialnego z dnia 10 października 2022 r., Rep. [...] nr Rep. [...], dokonał sprzedaży działki ew. nr [...] (o pow. 4.175 m2) na rzecz "[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., za kwotę 334.000 zł.

Dokonane w powyższym zakresie ustalenia faktyczne pozostają bezsporne pomiędzy stronami niniejszego postępowania, jak również nie budzą jakichkolwiek wątpliwości Sądu.

Sporną pozostaje natomiast kwestia zasadności ustalenia przedmiotowej opłaty planistycznej, w sytuacji, gdy w ocenie strony skarżącej, wskutek zmiany przeznaczenia terenu, dokonanej uchwałą z 2020 r. nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości strony, oznaczonej nr ew. [...]; jak również kwestia poprawności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 4 lutego 2023 r.

W powyższym zakresie wskazać na wstępie wymaga, iż pojęcie "wzrost wartości nieruchomości" zdefiniowane zostało w art. 37 u.p.z.p., zgodnie z którym stanowi on różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Należy podkreślić, że wysokość opłaty ustala się na dzień jej zbycia (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast jak wynika z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n. – uwaga Sądu), o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (art. 152 ust. 2 u.g.n.). Przy czym w myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Z powyższego wynika zatem, iż w przypadku określenia wzrostu wartości nieruchomości miejscowego na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też zmiany postanowień obowiązującego planu, opinia rzeczoznawcy sporządzana w myśl art. 156 ust. 1 ustawy, w formie operatu szacunkowego, winna określać, jaką cenę rynkową można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tak ustalonych wartości pozwala na stwierdzenie, czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie - nastąpiła zmiana jej wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Wskazać również należy, iż w orzecznictwie sądowadministracyjnym jednoznacznie przyjmuje się, że operat szacunkowy jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych, która jako dowód w sprawie podlega ocenie organów administracji na podstawie art. 80 k.p.a. Ocena ta nie obejmuje jednak zawartych w nim wiadomości specjalnych, w szczególności w zakresie dotyczącym merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, w tym wyróżnionych cech rynkowych, nadawania im określonych wag czy przyjętych współczynników korygujących. Te kwestie, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Natomiast kontrola sprawowana przez organy administracji, a następczo przez sądy administracyjne ogranicza się jedynie do oceny pod kątem zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa, to jest przepisami u.g.n. i wydanego na ich podstawie, obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej niniejszą skargą decyzji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 555), co do jego kompletności, spójności, poprawności zawartych w nim wyliczeń czy też aktualności (por. wyroki NSA : z 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/2005; z 2 lutego 2023 r., II OSK 2833/21; WSA w Gliwicach z 13 maja 2022 r., II SA/Gl 223/22; WSA w Olsztynie z 24 lutego 2022 r., II SA/Ol 963/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej mówiąc zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast pod względem merytorycznej prawidłowości operat szacunkowy może być weryfikowany jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o którą to ocenę może zarówno wystąpić organ, gdy ma uzasadnione wątpliwości co do jego prawidłowości, ale także sama strona postępowania. Przy czym, co należy podkreślić strona nie może oczekiwać takiego wystąpienia od organu w sytuacji, gdy operat nie wzbudza wątpliwości organu co do jego prawidłowości (por. wyrok WSA w Łodzi z 3 października 2023 r., II SA/Łd 666/23; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze tak zakreślone ramy dopuszczalnej oceny tego rodzaju dowodu Sąd stwierdza, iż procedujące w sprawie ograny obu instancji zasadnie uznały, iż przedłożony do akt sprawy operat szacunkowy wzrostu wartości nieruchomości działki ew. nr [...], z dnia 4 lutego 2020 r., autorstwa rzeczoznawcy majątkowego D.M., odpowiada wymogom obowiązujących przepisów prawa i może stanowić podstawę do wyliczenia przedmiotowej opłaty planistycznej.

Powyższy dokument nie wykazuje błędów logicznych ani matematycznych, zachowuje spójność, nie występują w nim wewnętrzne sprzeczności, a nadto zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

Dla określenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości autor operatu przyjął podejście porównawcze, stosując metodę korygowania ceny średniej dla określenia wartości rynkowej w/w nieruchomości przed wprowadzoną zmianą jej przeznaczenia oraz stosując średnią arytmetyczną dla określenia jej wartości po przeznaczeniu ją pod zabudowę inwestycyjną (przemysłowo-produkcyjną), ze względu na przyjętą bazę transakcji.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.p.z.p. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Natomiast stosownie do § 4 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia z 2004 r. przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Wartość nieruchomości została określona na dzień jej sprzedaży, to jest 10 października 2022 r., co wynika z treści karty 5 operatu.

Dla określenia wartość nieruchomości przed zmianą planu, to jest przed dniem 14 lipca 2020 r., rzeczoznawca majątkowy przyjął transakcje nieruchomości, wskazanych na stronie 18 operatu, położonych na rynku lokalnym, na terenie gminy P. przeznaczonych pod uprawy rolne, łąki, w tym częściowo zadrzewione lub zakrzewione. W oparciu o powyższe, uwzględniając niezbędne czynniki korygujące (k. 19-21 operatu) ustalił, że średnia cena gruntu przed wprowadzonymi zmianami planu, po odrzuceniu cen skrajnych (najniższej i najwyższej) kształtowała się w wysokości 5,50 zł/m2. Tym samym wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu z 2020 r. wynosiła 22.962,50 zł

Natomiast dla określenia wartość przedmiotowej nieruchomości po zmianie jej przeznaczenia pod zabudowę przemysłowo-produkcyjną rzeczoznawca przyjął transakcje obejmujące nieruchomości położone w najbliższym otoczeniu wycenianej nieruchomości (wskazane na stronie 22 operatu), o podobnej lokalizacji, otoczeniu, potencjale oraz dostępie do infrastruktury technicznej i drogowej. Z tych też względów biegły przyjął cenę jednostkową tych transakcji, wynoszącą 80 zł/m2. Wyliczona w oparciu o powyższe, wartość nieruchomości o nr ew. [...] po wprowadzonych uchwałą z 2020 r. zmianach wyniosła 334.000 zł.

Różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego i po jego wejściu wyniosła 311.037 zł. Opłata planistyczna została określona, stosownie do § 28 ust. 1 uchwały z 2020 r., w wysokości 15 % różnicy pomiędzy tymi wartościami, to jest w wysokości 46.655,55 zł.

W tym miejscu, odnosząc się do stawianych przez stronę skarżącą zarzutów, co do niewłaściwego doboru działek do porównania, ze względu na datę zawartych transakcji, należy wskazać, co słusznie podkreśla Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, że wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości, co wprost wynika z powołanego wcześniej art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Zaznaczyć również należy, iż wprowadzone uchwałą z dnia 25 maja 2020 r. zmiany w zakresie przeznaczenia objętych nią terenów nie obejmowały przyjętych do porównania, kwestionowanych przez stronę nieruchomości przeznaczonych pod uprawy rolne, łąki, w tym częściowo zadrzewione lub zakrzewione. Stąd też fakt zawarcia transakcji sprzedaży, części z tych działek, po dacie wejścia w życie postanowień uchwały z 2020 r. pozostaje obojętny na kwestie prawidłowości wyliczenia wartości przedmiotowej nieruchomości przed wprowadzoną zmianą jej przeznaczenia. Z tych samych względów za niezasadne uznać należy zarzuty odnoszące się do przyjętych do porównania, w celu ustalenia wartości działki skarżącego wskutek zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę inwestycyjną (produkcyjno-przemysłową). Podkreślić jednocześnie należy, iż kwestionowane w tym zakresie przez skarżącego transakcje miały miejsce, co prawda przed wejściem w życie uchwały z 2020 r., jednakże już po jej uchwaleniu, w okresie tzw. vacatio legis.

Zaznaczenia również wymaga, że w realiach rozpoznawanej sprawy skarżący na etapie postępowania przed organami administracji nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z powołanego wcześniej art. 157 ust. 1 u.g.n., co wprost oświadczył do protokołu rozprawy w dniu 15 grudnia 2023 r. Jednocześnie nie przedstawił jakiegokolwiek innego wiarygodnego dowodu, w tym między innymi kontroperatu, który podważałby prawidłowość załączonego do akt operatu z dnia 4 lutego 2023 r. i zawartych w nim wyliczeń.

Tym samym stawiane przez stronę zarzuty, co do wadliwego sporządzenia operatu szacunkowego wskutek wadliwego doboru nieruchomości do porównania nie znajdują uzasadnienia.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaję również, de facto zasadnicza argumentacja strony, co do nieuwzględnienia zarówno przez autora operatu, jak i procedujące w sprawie organy administracji dokumentu urzędowego – zawartej przez skarżącego z w/w spółką [...] notarialnej przedwstępnej warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości o nr ew. [...], z dnia [...] marca 2019 r. (Rep. [...]). W oparciu o ustaloną w powołanej umowie cenie nieruchomości, tożsamą z ceną uzyskaną w wyniku dokonanej w dniu 10 października 2022 r. jej sprzedaży, storna skarżąca wywodzi, iż w sprawie w rzeczywistości nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, co wyklucza w jej ocenie możliwość ustalenia spornej opłaty. W tym zakresie wskazać należy, iż "wzrost wartości nieruchomości", o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w żaden sposób nie jest uzależniony od ceny umówionej przez strony, czy też uzyskanej od sprzedaży nieruchomości objętej opłatą planistyczną. Zgodnie z wyrażoną w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny zasadą swobody umów, znajdującą zastosowanie do dokonanej przez stronę transakcji, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Oznacza to, że strony umowy, w zakresie prawem określonym, mogą swobodnie kształtować elementy zawieranego pomiędzy sobą stosunku prawnego, w tym cenę przedmiotu umowy, w tym przypadku nieruchomości, która może zostać ustalona na kwotę tak poniżej jej wartości rynkowej, jak i powyżej. Stąd też ustalona przez skarżącego w zawartej umowie przedwstępnej z 2019 r. cena sprzedaży działki ew. nr [...], niewątpliwie tożsama z wartością rynkową tej nieruchomości oszacowaną z uwzględnieniem postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2020 r. w zakresie zmiany przeznaczenia tej nieruchomości, nie stanowi punktu odniesienia dla wyliczenia wzrostu wartości działki wskutek dokonanej zmiany planu. Wobec powyższego zarzut strony, co do braku istnienia podstawy ustalenia opłaty planistycznej, z uwagi na brak przesłanki wzrostu wartości nieruchomości uznać należy za nieuzasadniony. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż wbrew stanowisku strony skarżącej, w dacie zawierania przez nią umowy przedwstępnej z 2019 r. zamiar gminy P., co do zmiany przeznaczenia terenów na którym położna jest nieruchomość skarżącego był ujawniony, co potwierdza uchwała Rady Gminy P. z dnia 28 grudnia 2018 r., nr [...] w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położnych w południowej części gminy P., która to uchwała w załączniku tekstowym, jak i w załączniku graficznym określała zarówno zakres jak i przedmiot planowanych w tym zakresie zmian.

Stąd też w ocenie Sądu zarzuty skargi, co do naruszenia art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku strony skarżącej procedujące w sprawie organy obu instancji działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się wyrażonymi w art. 8 k.p.a. zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W sprawie niedoszło do naruszenia wyrażonej w art. 9 k.p.a zasady informowania stron okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a storna miała zapewniony czynny udział na każdym etapie prowadzonego postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Wbrew stawianemu zarzutowi w sprawie nie doszło do naruszenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), a powoływane przez skarżącego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z nieznanych Sądowi przyczyn, sformułowania nie znajdujące zastosowania w sprawie - "podział nieruchomości", "opłata adiacencka" - nie stanowią istotnego naruszenia przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, uzasadniającego stwierdzenie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie kwestionowanej skargą decyzji z obrotu prawnego.

Reasumując Sąd stwierdza, iż w wyniku dokonanej uchwałą Rady Gminy P. z dnia 25 maja 2020 r. zmiany przeznaczenia terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżącego, oznaczona nr ew. [...], obręb [...], z przeznaczenia pierwotnego "użytki zielone i obniżenia terenu (RZ) oraz zalesienie (ZL)" na "tereny przeznaczone pod zabudowę przemysłową, produkcyjną, składów, magazynów i usług; budynki administracyjno-biurowe, garaże, gospodarcze wiaty (2.P.)", doszło niewątpliwie do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, oszacowanej na podstawie załączonego do akt, prawidłowego, spełniającego wymogi prawem przewidziane operatu szacunkowego. Tym samym powyższe ustalenia, jak i niekwestionowany fakt sprzedaży przez skarżącego, po dacie wejścia w życie uchwały z 2020 r., a przed upływem 5 letniego terminu określonego w art. 37 ust. 4 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. przedmiotowej nieruchomości uzasadniały i uprawniały Wójta Gminy Pabianice do ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, jednorazowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.