Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 301/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 80;  art. 107 par. 3;
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71a;  art. 71;
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c;  art. 135;  art. 200;  art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 14.1. pkt 1c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. w Radomiu sprawy ze skargi G. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej jako [...]WINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2016 r., poz. 23, dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (DZ.U z 2016 r., poz. 290 dalej jako ustawa prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania G. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako PINB) z dnia [...] października 2016 r., znak [...] nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku użytkowanej samowolnie jako gabinety lekarskie, położonego na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lipca 2010 r. PINB w [...] wszczął z urzędu postępowanie

w sprawie utrzymania i użytkowania budynku mieszkalno – usługowego zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] i [...] przy ul. [...] w [...].

PINB w [...] w dniach [...] października 2010 r. i [...] marca 2011 r. usiłował przeprowadzić oględziny przedmiotowego budynku w zakresie sposobu jego użytkowania. W obu przypadkach właścicielka uniemożliwiła przeprowadzenie takich oględzin. Jednocześnie właścicielka domu wskazała, że w dniu [...] lipca 2003 r. uzyskała zgodę organu architektoniczno – budowalnego na użytkowanie obiektu budowlanego. W budynku dwa pomieszczenia są wykorzystywane na prywatne gabinety lekarskie. Budynek jest budynkiem mieszkalnym, a pod gabinety lekarskie jest zaangażowane mniej niż 30% powierzchni domu jednorodzinnego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nastąpiła zmiana organu prowadzącego postępowanie – został wyłączony PINB w [...], a sprawa

do dalszego prowadzenia została przekazana do PINB w [...].

Podejmowane próby przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku przez PINB w [...] również okazały się bezskuteczne.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] PINB w [...] wstrzymał użytkowanie części budynku zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], użytkowanej jako gabinety lekarskie i nałożył na G. S. obowiązek przedstawienia - w terminie 2 miesięcy - opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowalnego, w których zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

- zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno – użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby również danymi technologicznymi;

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- zaświadczenie organu o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowalnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- ekspertyzy technicznej – wykonanej przez osobę z uprawnieniami budowlanymi;

- opinię właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Z uwagi na brak przedłożenia przedmiotowej dokumentacji w wyznaczonym terminie decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak [...] organ pierwszej instancji nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku użytkowanej samowolnie jako gabinety lekarskie położonego na działkach nr ew. [...]

i [...] przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła G. S..

Organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia [...] września 1999 r., nr

[...] Starosta [...]zatwierdził projekt budowalny i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...], na działkach nr [...]i [...]. W dniu [...] lipca 2003 r. skarżąca zawiadomiła organ architektoniczno – budowlany o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego budynku. W dniu [...] lipca 2003 r. organ potwierdził możliwość przystąpienia do użytkowania w/w obiektu. Z zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta [...] wynika, że skarżąca w dniu [...]grudnia 1993 r. rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej w przedmiocie praktyki lekarskiej, natomiast od dnia [...] lipca 2010 r. wykonuje działalność gospodarczą w postaci praktyki lekarskiej specjalistycznej przy ul. [...] w [...]. Zostały wydane dwie opinie sanitarne pozytywne na dwa gabinety lekarskie usytuowane w budynku przy ul. [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. i [...]kwietnia 2001 r. (pismo z Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego

w [...] [...] grudnia 2010 r.). Pismem z dnia [...]grudnia 2010 r. [...] Oddział Wojewódzki w [...] NFZ poinformował, że posiada zarejestrowaną umowę z prywatnym gabinetem ginekologiczno - położniczym G. S. od dnia [...] stycznia 2007 r..

Organ odwoławczy wskazywał, że skarżąca nigdy nie kwestionowała,

że od 16 lat w budynku przy ul. [...] w [...] prowadzi praktykę lekarską

i znajdują się tam dwa pomieszczenia wykorzystywane na tego rodzaju działalność.

Organ podnosił, że Starosta [...] nie wydawał nigdy żadnych decyzji dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego skarżącej.

Nadto organ zauważał, że zarówno w zatwierdzonym projekcie budowlanym,

jak i w pozwoleniu na budowę nie przewidziano w w/w obiekcie gabinetów lekarskich.

W zakresie oceny prawnej organ odwoławczy przywołał art. 71 ust.1, który stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Natomiast zgodnie z art. 71 ust.2 prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno – budowlanej.

W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, że skarżąca prowadzi

w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] działalność gospodarczą

w przedmiocie specjalistycznej praktyki lekarskiej. Skarżąca nie dokonała zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego wykorzystywanego na gabinety lekarskie. Jednocześnie skarżąca nie pozwoliła na przeprowadzenie kontroli przez pracowników nadzoru budowlanego.

Organ wskazywał, że rozpoczęcie w budynku mieszkalnym działalności polegającej na wykonywaniu specjalistycznej praktyki lekarskiej w gabinetach, niewątpliwie stanowi zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego,

o której mówi art. 71 ust.1 prawa budowlanego. Następnie organ wskazał na przepis

§ 209 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku

i ich usytuowanie (DZ.U z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm. dalej jako rozporządzenie). Wskazany przepis dzieli budynki oraz ich części z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania w zależności od kategorii zagrożenia ludzi na strefy pożarowe. Budynki mieszkalne zaliczane są do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Natomiast zmiana użytkowania pomieszczeń pokoi na gabinety lekarskie spowodowała zmianę kategorii zagrożenia ludzi na kategorię ZL III – użyteczności publicznej, niezakwalifikowane

do ZL I i ZL II. Następnie organ odwołał się do treści art. 18 ust.1 pkt 3 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 roku o działalności leczniczej (DZ.U z 2016 r., poz. 1638) gdzie są nakładane obowiązki dla pomieszczeń w których lekarz wykonuje działalność leczniczą. Te wymagania dotyczą w szczególności warunków – ogólnoprzestrzennych, sanitarnych, instalacyjnych. Gabinety lekarskie prowadzone przez skarżącą podlegają m.in. przepisom higieniczno – sanitarnym, których przestrzeganie jest nadzorowane przez Inspektora Nadzoru Sanitarnego.

Organ odwoławczy wskazał, że zmiana użytkowania części budynku mieszkalnego usytuowanego przy [...]w [...]nastąpiła bez zachowania wymaganej procedury formalnoprawnej w postaci dokonania zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 prawa budowlanego. W związku z powyższym zdaniem organu zasadnie postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2016 r. wstrzymano użytkowanie części w/w obiektu oraz nałożono obowiązek przedłożenia we wskazanym terminie dokumentów.

W sytuacji gdy skarżąca nie wykonała nałożonych na nią postanowieniem obowiązków, to organ ma obowiązek nakazać przywrócenia poprzedniego, legalnego sposobu użytkowania. Wydanie przez Sąd Rejonowy w [...]wyroku w sprawie

[...] nie uniemożliwia przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wyrok ten nie zastępuje rozstrzygnięcia administracyjnego wydanego na podstawie art. 71a ust.4 prawa budowlanego. Nadto zdaniem organu składana przez skarżącą dokumentacja nie jest tożsama ze spełnieniem obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust.2 prawa budowlanego.

Powoływanie się przez skarżącą na przepis art. 3 pkt 2a prawa budowlanego nie znajduje usprawiedliwionych podstaw ponieważ definiuje on tylko pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przeznaczenie na lokal użytkowy powierzchni przekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku powoduje jedynie zmianę kwalifikacji budynku z jednorodzinnego mieszkalnego na budynek mieszkalno –usługowy. Organ wskazał, że przepisu art. 3 pkt 2a prawa budowlanego nie można interpretować tak, że o ile zmiana sposobu użytkowania na lokal użytkowy nie przekracza 30 %, to inwestor jest zwolniony z innych procedur przewidzianych przepisami prawa, w tym obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła G. S..

Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, podczas gdy w momencie złożenia do akt zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania wraz z adnotacją potwierdzającą możliwość przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, okazało się, że nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania, a zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 140 oraz 136 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w jakiej dacie skarżąca przystąpiła do użytkowania gabinetów lekarskich, czy pomieszczenia były kiedykolwiek użytkowane jako mieszkalne, czy pozwolenie na użytkowanie budynku przy ul. [...]obejmowało również pozwolenie na użytkowanie gabinetów lekarskich – w sytuacji gdy wyjaśnienie tych okoliczności było niezbędne do oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na gabinety lekarskie;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 140 i 136 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o dostarczenie dokumentacji związanej z wydaniem opinii sanitarnej na gabinet lekarski z dnia [...]kwietnia 2001 roku oraz do Starostwa Powiatowego w [...]o nadesłanie całości dokumentacji dotyczącej budowy budynku przy ul. [...]– podczas gdy dokumenty te są niezbędne do oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na gabinety lekarskie;

- art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie w ocenie – postanowień Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]z [...]marca 2001 r.

i 17 kwietnia 2001 r., zaświadczenia o wpisie do rejestru indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich z dnia [...]października 2001 r., pisma Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...]grudnia 2010 r. i uznanie, że skarżąca samowolnie zmieniła sposób użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na gabinety lekarskie, podczas gdy rozpoczęła użytkowanie gabinetów lekarskich jednocześnie

z rozpoczęciem użytkowania całego budynku mieszkalnego tj. w dniu 1 lipca 2003 r.,

a zatem nie doszło do zmiany sposobu użytkowania; poprzez całkowite pominięcie przy ocenie materiału dowodowego adnotacji z dnia [...]lipca 2003 r. i uznanie skarżąca samowolnie zmieniła sposób użytkowania podczas gdy z adnotacji jednoznacznie wynika, że potwierdzono możliwość przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a zatem obejmującego także gabinety lekarskie; poprzez dokonanie błędnej oceny pisma skarżącej z dnia [...]sierpnia 2016 r. i uznanie, że z pisma wynika fakt przyznania przez skarżącą do prowadzenia działalności gospodarczej w postaci specjalistycznej praktyki lekarskiej w przedmiotowym budynku, podczas gdy z pisma wynika, że budynek skarżącej od początku użytkowania do chwili obecnej użytkowany był nieprzerwanie w taki sam sposób; ustalenie, że użytkowanie budynku przy ul. [...]rozpoczęło się po 14 września 2009 r. i dokonanie tego ustalenia na podstawie zgłoszenia faktu wykonywania działalności gospodarczej pod tym adresem, ustalenie, że użytkowanie budynku przy [...]jako siedziby zakładu i działalności gospodarczej nastąpiło po [...]lipca 2010 r. na podstawie zmiany zgłoszenia działalności gospodarczej z praktyki lekarskiej na praktykę specjalistyczną, podczas gdy dokumenty nie mogą być dowodem rzeczywistego rozpoczęcia użytkowania gabinetów lekarskich, gdy z pozostałego materiału dowodowego wynikało, że użytkowanie gabinetów nastąpiło równocześnie z rozpoczęciem użytkowania całego budynku tj. 1 lipca 2003 r.;

- art. 8 k.p.a. poprzez rozstrzygniecie niedających się usunąć wątpliwości

na niekorzyść skarżącej, co powoduje, że postępowanie zostało przeprowadzone

w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, co doprowadziło do naruszenia art. 71 ust.1 prawa budowlanego poprzez uznanie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, jakie warunki sanitarne, pracy czy pożarowe miałyby ulegać zmianie na skutek zmiany użytkowania pomieszczeń pokoi na gabinety lekarskie;

- art. 80 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, że zmiana użytkowania pomieszczeń pokoi na gabinety lekarskie spowodowała zmianę warunków sanitarnych, podczas gdy skarżąca uzyskała pozytywne opinie sanitarne jeszcze przed przystąpieniem do użytkowania całego obiektu i w chwili rozpoczęcia użytkowania całego budynku spełnione były wszystkie warunki sanitarne;

- art. 3 pkt 2a prawa budowlanego oraz § 209 ust.1 i 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że zmiana użytkowania pomieszczeń z pokoi na gabinety lekarskie spowodowała zmianę kategorii zagrożenia na kategorię ZL–III – użyteczności publicznej, podczas gdy budynek mieszkalny jednorodzinny (z lokalem użytkowym) należy do kategorii ZL IV – mieszkalne gdyż lokal użytkowy w budynku skarżącej (gabinety lekarskie) mimo oddzielenia oddzielnymi przegrodami budowlanymi nie stanowi ,,części budynku stanowiącej odrębną strefę pożarową’’, którą można byłoby zaliczyć do oddzielnej od pozostałej części budynku w kategorii ,,użyteczności publicznej‘’ a także rozporządzenie wykonawcze do ustawy nie może zmieniać terminologii używanej w ustawie na podstawie której zostało wydane, a zatem budynek mieszkalny jednorodzinny według art. 3 pkt 2a prawa budowlanego nie może być budynkiem użyteczności publicznej’

- art. 71 ust.1 prawa budowlanego poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku podczas gdy przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne przestało stanowić zmianę sposobu użytkowania z dniem [...]września 2005 r. – tj. z chwilą uchylenia przepisu art. 71 § 1 pkt 1 prawa budowlanego, a przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na gabinety lekarskie nie spowodowało zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń;

- art. 71 ust.1 prawa budowlanego poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części budynku gdyż skarżąca zmieniła rodzaj działalności z praktyki lekarskiej na specjalistyczną praktykę lekarską podczas gdy skarżąca od samego początku tj. od [...]stycznia 2001 r. miała zarejestrowaną swoją działalność jako specjalistyczną praktykę lekarską pod adresem [...]

w [...], a sama zmiana nazwy pod jaką prowadzona jest działalność nie stanowi zmiany sposobu użytkowania;

- art. 71a ust.4 prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przeznaczonej na gabinety lekarskie, podczas gdy nie doszło do zmiany sposobu użytkowania;

- art. 71a ust.4 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym obecnie podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że skarżąca od [...]lipca 2003 r. wykonywała praktykę lekarską w gabinetach znajdujących się w jej domu, a zatem rozpoczęcie użytkowania gabinetów lekarskich nastąpiło pod rządami przepisów prawa budowalnego w brzmieniu obowiązującym przed zmianą jaka miała miejsce [...]lipca 2003 r. i te przepisy powinny stanowić podstawę subsumpcji stanu faktycznego

w sprawie;

- art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie skarżącej informacji na jakie istotne fakty, mają zostać powołani przez skarżącą świadkowie, podczas gdy skarżąca wyraźnie wniosła w oddzielnym piśmie, co oznacza, że organ pierwszej instancji nie dokonał należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącej o okolicznościach faktycznych

i prawnych;

- art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że budynek należący do skarżącej jest budynkiem mieszkalno – usługowym, podczas gdy brak jest dowodów, które uprawniałyby organ do posługiwania się przez organ taką klasyfikacją;

- art. 107 § 1 w zw. z art. 138 § 1pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie wskazuje do kogo jest skierowana i na kogo nakłada obowiązek poprzedniego stanu użytkowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawiła szczegółową argumentację odnośnie poszczególnych zarzutów podnoszonych w skardze.

Wskazywała, że organy błędnie ustaliły, że doszło do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na gabinety lekarskie. Takie ustalenia byłby prawidłowe gdyby organy miały dowody, że pomieszczenia gabinetów lekarskich wcześniej były użytkowane jako pomieszczenia mieszkalne. W przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły tych okoliczności w żadnym stopniu. Nadto organy nie ustaliły

w sposób niewątpliwy kiedy skarżąca przystąpiła do użytkowania gabinetów lekarskich. Organy pominęły szereg dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, z których wynika, że rozpoczęła ona użytkowanie gabinetów lekarskich równocześnie

z użytkowaniem całego budynku mieszkalnego tj. w dniu [...] lipca 2003 r.. W związku

z tym w jej ocenie wydane przez starostę pozwolenie na użytkowanie budynku obejmowało również pozwolenie na użytkowanie gabinetów lekarskich, zgoda

na przystąpienie do użytkowania domu mieszkalnego jednorodzinnego zawarta

w deklaracji z dnia [...]lipca 2003 r. zawierała w sobie zgodę na użytkowanie gabinetów lekarskich. Taki stan faktyczno –prawny w ocenie skarżącej wynika z dokumentów – postanowień Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...]marca 2001 r. i [...] kwietnia 2001 r., zaświadczenia o wpisie do rejestru indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich z dnia [...]października 2001 r., zawiadomieniu o przystąpieniu

do użytkowania i adnotacji o możliwości przystąpienia do użytkowania. Dokumentacja ta jest zgodna z wielokrotnie zajmowanym przez skarżącą stanowiskiem w toku postępowania wyjaśniającego w postępowaniu przed organem. W ocenie skarżącej fakt jednoczesnego przystąpienia do użytkowania gabinetów jednocześnie z całym budynkiem przy ul. [...]nie znajduje przeciwdowodu.

Takich dowodów, iż skarżąca przystąpiła do użytkowania gabinetów lekarskich

w 2010 r. nie mogą potwierdzać wypisy z Centralnego Rejestru i Ewidencji Działalności Gospodarczej, gdyż wpisy te odzwierciadlają wyłącznie wykonywanie obowiązków rejestracyjnych, a nie mogą być dowodem rzeczywistego użytkowania pomieszczeń.

Zdaniem skarżącej organy nie zauważyły i nie dokonały oceny, iż całość dokumentacji z Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w [...] oraz całość dokumentacji ze Starostwa Powiatowego w [...] dotyczącej budowy budynku mieszkalnego była już przedmiotem oceny przez Sąd Rejonowy w [...] w sprawie sygn. akt [...]. Sąd uniewinnił skarżącą od popełnienia wykroczenia z art. 93 pkt 9b ustawy prawo budowalne.

Uchybienia w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego doprowadziły do naruszenia prawa materialnego – art. 71 ust.1 ustawy prawo budowlane. Organ nie wykazał, że zaszły przesłanki do zastosowania wyżej wskazanego przepisu. Przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne przestało stanowić zmianę sposobu użytkowania z dniem 26 września 2005 r., tj. z chwilą uchylenia przepisu art. 71 § 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Obecnie zmiana przeznaczenia pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne tylko wówczas będzie stanowić zmianę sposobu użytkowania gdy spełnione zostały przesłanki z art. 71 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane tj. następuje zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Jedyną przesłanką z wyżej powołanego przepisu, którą organy próbowały wykazać była zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego i zdaniem skarżącej bezskutecznie. Analiza art. 3a pkt 2a ustawy prawo budowlane oraz § 209 ust.1 i 2 rozporządzenia prowadzi

do konkluzji, że budynek mieszkalny jednorodzinny z lokalem użytkowym należy

do kategorii ZL IV – mieszkanie.

Twierdzenia organu, iż skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gdyż zmieniła rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej z praktyki lekarskiej na specjalistyczną praktykę lekarską są nieuprawnione. Od 2001 r. skarżąca prowadziła specjalistyczną praktykę lekarską, a późniejsze zmiany w ewidencji działalności gospodarczej były dostosowaniem się do zmienianych przepisów prawnych w tym zakresie.

Zdaniem skarżącej przepis art. 71a ust.4 ustawy prawo budowlane nie powinien mieć w sprawie zastosowania, ponieważ rozpoczęcie użytkowania gabinetów lekarskich nastąpiło według przepisów prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed zmianą jaka miała miejsce [...]lipca 2003 r. i te przepisy winny mieć zastosowanie

w sprawie. Nadto skarżąca wskazywała na uchybienia procedury administracyjnej

w postaci art. 9 k.p.a. oraz wskazała, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera obligatoryjnego elementu decyzji jakim jest wskazanie adresata nakładanego elementu.

Udzielając odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie podzielił postawionych zarzutów i wskazał, że podtrzymuje argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, sygn. akt SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

W sprawie administracyjnej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowalnego, w tym przypadku części budynku mieszkalnego jednorodzinnego

z funkcji mieszkalnej na pomieszczenia do prowadzenia gabinetów lekarskich organ, powinien poczynić następujące ustalenia i na bazie poczynionych ustaleń zastosować odpowiednie przepisy prawa materialnego.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż organ winien ustalić czy doszło

do zmiany sposobu użytkowania danego lokalu i kiedy to nastąpiło.

Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie

do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba ocenić w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego

w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 roku, sygn. akt II OSK 2236/14, LEX

nr 2108462).

Legalność zmiany sposobu użytkowania powinna być rozumiana w sposób zakładający, że ocena legalności zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia (części budynku) następuje w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie, w której

ta zmiana została przeprowadzona. Przepisy te decydują zarówno o treści pojęcia zmiana sposobu użytkowania, jak i o warunkach, jakie decydują o tym, że określone działania faktyczne podmiotu jest uznawane za zgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 roku, sygn. akt II OSK 924/15, LEX nr 2241994). Tak więc w świetle przywołanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które sąd wojewódzki podziela, należy wskazać, iż organ rozpoznając sprawę w tym przedmiocie winien przede wszystkim ustalić

od kiedy skarżąca przedmiotowe gabinety lekarskie w budynku przy ul. [...]

w [...]rozpoczęła użytkować oraz jaki sposób użytkowania budynku wynika

z pozwolenia na jego budowę.

Data zmiany sposobu użytkowania jest istotna, ponieważ z tej daty winny zostać zastosowane przepisy prawa materialnego. Dopiero ocena przepisów prawa materialnego z tej daty pozwoli uznać, czy taka zmiana sposobu użytkowania miała miejsce.

Odnosząc to do niniejszego postępowania należy podzielić zarzuty skarżącej,

iż organy nie oceniły całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organy nie dokonały oceny dowodów, które w ocenie skarżącej pozwalają uznać, iż gabinety lekarskie zostały użytkowane od lipca 2003 roku, tj. od momentu użytkowania całości budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ustalenia organów administracji publicznej co do daty zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego i przyjęcie daty po 1 lipca 2010 r., na podstawie wpisu do rejestru działalności gospodarczej - lekarskiej specjalistycznej, należy uznać za ustalenie dowolne. Organ w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego przyjmuje tę datę, pomimo, że w ewidencji figuruje już wpis

z [...] września 2006 r., a skarżąca twierdzi, iż działalność lekarską rozpoczęła w dacie

[...] lipca 2003 r. tj. w dacie zgody organu na użytkowanie budynku przy ul. [...]

w [...]. Argumentuje, iż w tej dacie dysponowała zgodami Powiatowego Inspektora Sanitarnego i uzyskała wpis do rejestru indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich gdzie jako miejsce jej prowadzenia był wskazywany adres ul. [...] w [...]. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ na podstawie całokształtu zebranego materiału ocenia czy dana okoliczność została udowodniona. Na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać, wskazanie faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W ocenie sądu istotne w sprawie jest kiedy faktycznie przedmiotowe pomieszczenia były wykorzystywane na prowadzenie działalności lekarskiej jako gabinety. Ocena legalności zmiany sposobu użytkowania winna nastąpić w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie w której zmiana została faktycznie dokonana. Organy w swoim uzasadnieniu nie wyjaśniły z jakiej daty przepisy zastosowały, a z treści uzasadnienia wynika, że są to przepisy aktualne na datę orzekania. W sytuacji gdyby twierdzenia skarżącej uznać za prawdziwe, że rozpoczęła działalność w postaci prowadzenia gabinetów lekarskich już w dacie 7 lipca 2003 r., to należy uznać, że nie miałby w sprawie zastosowania przepis art. 71a ustawy prawo budowlane, który został dodany ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., o zmianie ustawy prawo budowlane (DZ.U z 2004 r. nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r.. Z przepisów intertemporalnych tej ustawy wynika, że przepisów nowych nie stosuje się zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanego przed wejściem ustawy zmieniającej.

Analiza przepisów materialnych z daty zmiany sposobu użytkowania dopiero pozwala ustalić czy w ogóle doszło do zmiany sposobu użytkowania. Należy zgodzić się z organem, iż zmianę sposobu użytkowania należy ocenić w porównaniu ze sposobem użytkowania obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, w sytuacji gdy organ nie wydawał wcześniejszej zgody na zmianę sposobu użytkowania.

W sytuacji gdy poczynione przez organ ustalenia faktyczne w zakresie daty rozpoczęcia użytkowania pomieszczeń jako gabinety lekarskie są ustaleniami dowolnymi, ocenianie czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (przepisów ustawy prawo budowlane) poprzez niewłaściwą wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie jest przedwczesne. Dopiero na tle prawidłowych ustaleń faktycznych możliwe jest prawidłowe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. Należy zauważyć, iż treść przepisu art. 71 ustawy prawo budowlane ulegała na przestrzeni czasu zmianom. W roku 2004 r. ustawodawca dodał przepis art. 71a

i dopiero niewadliwe ustalenia momentu zmiany sposobu użytkowania lokali, jeśli do niego doszło, pozwolą na przeprowadzenie subsumpcji odpowiedniego przepisu prawa materialnego pod ustalony stan faktyczny w sprawie.

W związku z tym, odnoszenie się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne.

Organ ponownie rozpoznając sprawę poczyni ustalenia faktyczne od kiedy skarżąca użytkuje przedmiotowe gabinety lekarskie w budynku jednorodzinnym mieszkalnym przy ul. [...] w [...], jakie było przeznaczenie pomieszczeń

w przedmiotowym budynku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i dokonana analizy przepisów prawa materialnego z tej daty i oceni legalność sposobu użytkowania.

Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14.1. pkt 1c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 ro. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).