Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 588/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Op 309/18 w sprawie ze skargi D. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 27 lipca 2018 r. nr 1601-IEE.711.161.2018 w przedmiocie odmowy zwolnienia spod egzekucji składnika majątkowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Op 309/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę D. S. (dalej: skarżący, strona) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej: Dyrektor IAS, organ odwoławczy/II instancji) z 27 lipca 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z 12 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia spod egzekucji składnika majątkowego.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Opolu, w której zaskarżył orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 13 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: u.p.e.a.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na akceptacji stanowiska organu, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki zwolnienia z egzekucji wierzytelności z rachunku bankowego wskazanego przez skarżącego,

- prawa procesowego, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a., a to oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy w niniejszej sprawie przepisów o postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na uchybieniu następującym przepisom: art. 6, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez błędne ustalenia dotyczące stanu faktycznego przejawiające się we fragmentarycznym rozpatrywaniu materiału zgromadzonego w sprawie, a także przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i wadliwe uzasadnienie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu, według norm przepisanych, a ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn.zm.) wyznaczono posiedzenie niejawne i poinformowano o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne oraz pouczono o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w niej zarzutów, najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej jest wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd w pierwszej kolejności to ten zarzut został objęty oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem jego zasadność wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12).

Zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odniósł się w zaskarżonym wyroku do wszystkich ważnych w sprawie kwestii związanych z przedmiotem postępowania, w tym zaakceptował wykładnię art. 13 § 1 u.p.e.a. dokonaną przez organy obu instancji. Trafnie argumentował przy tym, że skarżący nie wykazał swojego "ważnego interesu", dającego postawę do zastosowania instytucji zwolnienia z egzekucji. Wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko zostało właściwie i szczegółowo uzasadnione przez WSA w Opolu, z odwołaniem się do stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego, jak i powołaniem stanu prawnego. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza zatem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, natomiast zawarta w nim ocena, odmienna od oczekiwań skarżącego, nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w ramach drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarówno petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie podano i nie określono na czym konkretnie naruszenie to polegało oraz nie wykazano wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o wykazanie, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy. Wykazanie wpływu na wynik sprawy sprowadza się więc do wyjaśnienia związku przyczynowego między naruszeniem prawa, a wynikiem sprawy, tj. podania stosownej argumentacji uzasadniającej twierdzenie, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia, to w sprawie mogłoby zostać wydane inne rozstrzygnięcie niż kwestionowane skargą kasacyjną. Innymi słowy chodzi o wykazanie, że naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., III OSK 1545/21, LEX nr 3457314). Autor skargi kasacyjnej nie wykazał, jaki istotny wpływ na wynik postępowania mogły mieć okoliczności podniesione w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Trudno też podzielić stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego – art. 13 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe tego podmiotu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wspomniana regulacja prawna, chociaż oparta na uznaniu administracyjnym, nie jest rodzajem ulgi uznaniowej ingerującej w treść stosunku zobowiązaniowego łączącego dłużnika z wierzycielem. Tym samym, zwolnienie uregulowane w art. 13 § 1 u.p.e.a. nie może być wykorzystywane do korygowania zakresu powinności publicznoprawnej, będącej przedmiotem egzekucji. Temu służą bowiem odrębne regulacje prawne, pozostające w sferze prawa materialnego (por. w szczególności art. 67a ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, Dz. U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.).

Należy także zauważyć, że w przypadku złożenia wniosku o zwolnienie z egzekucji, w prowadzonym postępowaniu znajdują zastosowanie klasyczne zasady dowodzenia, unormowane w art. 7 i art. 77 k.p.a. Są one efektem ukształtowania we wspomnianych przepisach zasady prawdy obiektywnej (prawdy materialnej). W konsekwencji, to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (por. art. 77 § 1 k.p.a.) i to on podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (por. art. 7 k.p.a.). Te niewzruszalne kanony postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym przez wzgląd na regulację prawną zawartą w art. 18 u.p.e.a. Wynika z niego, że jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Także w tej procedurze ciężar dowodzenia spoczywa więc na organie administracyjnym.

Jednocześnie, odnosząc się do zagadnień art. 13 § 1 u.p.e.a. godzi się zauważyć, że konstrukcja prawna ukształtowana w tym przepisie i – w konsekwencji – treść rozstrzygnięcia wydawanego na jego podstawie jest oparta na uznaniu administracyjnym, klasyfikowanym jako uznanie administracyjne ograniczone (por. A. Błaś, Jednostka wobec dyskrecjonalnych uprawnień administracji publicznej, (w:) Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001, s. 24). Jest tak ponieważ w sytuacji, gdy spełniona jest przesłanka do wydania orzeczenia uznaniowego zgodnie wnioskiem strony, organ administracyjny może, ale nie musi rozstrzygnąć adekwatnie do treści otrzymanego podania. Ustawodawca pozostawia bowiem organowi stosującemu prawo administracyjne pewne pole wolności w determinowaniu takiej, a nie innej treści swojej decyzji. Jednocześnie jednak, wspomniany podmiot nie korzysta z pełnej swobody w kształtowaniu treści rozstrzygnięcia. Dzieje się tak, ponieważ określając przesłanki orzeczenia uznaniowego (kierunkowe dyrektywy wyboru konsekwencji), prawodawca operuje pojęciami niedookreślonymi i w ten sposób determinuje treść decyzji organów administracyjnych. Ponadto, uznanie administracyjne jest ograniczone poprzez regulację prawną i wynikające z niej zasady, ukształtowane w przepisach Konstytucji RP.

W konsekwencji, organ administracyjny wydając decyzję opartą na uznaniu administracyjnym w istocie dokonuje dwóch wyborów. W pierwszej kolejności rozstrzyga bowiem, czy spełniła się kierunkowa dyrektywa wyboru konsekwencji, uzasadniająca orzekanie zgodnie z wolą wnioskodawcy. Jeśli zaś tak jest, dochodzi do rzeczywistego orzekania uznaniowego i organ może, ale nie jest do tego zobowiązany, zastosować się do treści otrzymanego podania. W każdej jednak sytuacji, ciąży na nim powinność wyjaśnienia swoich racji. Przestrzenią, w której się to dokonuje, jest zaś uzasadnienie decyzji.

Odnosząc wszystkie dotychczas dokonane spostrzeżenia do stanu faktycznego, zaistniałego w sprawie nie można nie zauważyć, że Sąd I instancji trafnie ocenił działania podejmowane przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu oraz argumentację, która stała się udziałem zarówno tego organu, jak i Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Wbrew temu, co często się podnosi nie jest przy tym tak, że sąd administracyjny kontrolując rozstrzygnięcia uznaniowe ogranicza się do zagadnień procesowych, nie może wnikać w istotę uznania administracyjnego i – w związku z tym – w swoim orzeczeniu nie jest władny oceniać spełnienia kierunkowej dyrektywy wyboru konsekwencji (w przedmiotowej sprawie – ważnego interesu zobowiązanego). Uznanie administracyjne w państwie demokratycznym nie jest bowiem tożsame ze swobodnym uznaniem organu, wyzutym spod jakiejkolwiek kontroli niezależnego od niego podmiotu.

Gdyby tak przyjąć, uznanie administracyjne oznaczałoby całkowitą dowolność organów w kształtowaniu treści tego typu rozstrzygnięcia (Por. H. Dzwonkowski, w: H. Dzwonkowski (red.) Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2006, s. 402-403). Właśnie ten argument ma zasadnicze znaczenie przy ustalaniu zakresu kontroli decyzji uznaniowych przez sądy administracyjne. Jeśli przepis prawny odwołuje się do określonych treści merytorycznych, kontrola zgodności decyzji z prawem także musi objąć te treści (J. Orłowski, Uznanie administracyjne w prawie podatkowym, Gdańsk 2005, s. 160). Tego nie zapewnia zaś ograniczenie się przez sąd administracyjny do weryfikacji zagadnień procesowych. Przestrzegając pryncypiów postępowania administracyjnego organ mógłby bowiem z pełną, właściwie niczym nie ograniczoną swobodą wydawać decyzję uznaniową, która w jej wymiarze materialnoprawnym pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą niezależną od administracji podatkowej. Dlatego właśnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w stanie faktycznym sprawy był władny "wnikać" w istotę uznania administracyjnego i dokonywać oceny, czy w jej realiach ważny interes zobowiązanego uzasadniał częściowe zwolnienie z egzekucji określonego jego składnika majątkowego (świadczeń z ubezpieczenia społecznego). Jednocześnie, Sąd I instancji ze swojego pola widzenia nie mógł tracić interesu prawnego wierzyciela, zainteresowanego sprawnym wyegzekwowaniem należnego mu świadczenia.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku prawidłowo rozeznano te kwestie. Nie ulega wątpliwości, że zarówno względy zawodowe, jak i jego chęć ochrony godnego poziomu życia w subiektywnym odczuciu wnioskodawcy mogą uzasadniać częściowe większe zwolnienie z egzekucji należącego do niego składnika majątkowego (wierzytelności z rachunku bankowego). Jednocześnie jednak, nawet gdyby przyjąć, że okoliczności te potwierdzają zaistnienie ważnego interesu zobowiązanego, uzasadniającego zastosowanie dyspozycji art. 13 § 1 u.p.e.a., Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu, a w ślad za nim Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, przez wzgląd na uznaniowy charakter swoich rozstrzygnięć nie mieli obowiązku częściowego zwolnienia z egzekucji wierzytelności z rachunku bankowego. Powinnością organów administracyjnych orzekających w sprawie było natomiast uwzględnienie także interesu prawnego wierzyciela, który wszczął postępowanie egzekucyjne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie odniósł się do tej materii. Z jednej bowiem strony, w ślad za Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej podniósł on, że przedstawione przez skarżącego okoliczności związane z brakiem środków na opłacenie zobowiązań wobec kontrahentów są niewątpliwie istotne z jego subiektywnego punktu widzenia, to jednak nie przesądzają o istnieniu obiektywnego ważnego interesu po jego stronie. Zdaniem Sądu I instancji, okoliczności na które wskazywał skarżący, domagając się zwolnienia wierzytelności z rachunku bankowego, tj. groźba destabilizacji finansowej i zerwania współpracy z kontrahentami oraz idące za tym trudności w pozyskaniu kolejnych zleceń, stanowią z reguły zwyczajne, typowe następstwa dochodzenia zaległości w drodze przymusu. Trudno więc w tym przypadku mówić, by zachodziły szczególnie uzasadnione względy, zgodne z obiektywną hierarchią wartości, uzasadniające odstąpienie od realizacji celów egzekucji administracyjnej. Jednocześnie WSA słusznie zwrócił uwagę, że skarżący nie przedstawił wiarygodnych dowodów, by wskazywane przez niego obawy groziły faktycznym zaprzestaniem dalszego prowadzenia działalności gospodarczej.

W tej sytuacji, biorąc pod uwagę interesy wierzyciela, które powinny być brane pod uwagę na równi z interesami strony podczas podejmowania postanowienia na podstawie art. 13 § 1 u.p.e.a., należało podzielić zapatrywanie Sądu I instancji, dokonującego oceny legalności ostatecznego orzeczenia w sprawie administracyjnej. W związku z tym, w stanie faktycznym sprawy, nie sposób było oczekiwać od organów administracyjnych obydwu instancji zwolnienia z egzekucji zajętej wierzytelności z rachunku bankowego do kwoty 8.233,26 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie rozeznał i ocenił tę materię. Tym samym, nie znalazł potwierdzenia żaden z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Dlatego, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zobowiązanego. Stało się tak na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.