Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 98/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6333 Dodatki szkoleniowe
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 176 poz 1243
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw.
article: art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
Teza: Decyzja przyznająca dodatek aktywizacyjny oraz określająca jego wysokość ma charakter deklaratoryjny, tzn. jest decyzją potwierdzającą istnienie stosunku prawnego - prawa i obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Decyzja przyznająca dodatek nie tworzy bowiem nowego stosunku prawnego, lecz potwierdza istnienie dotychczasowego. Wobec tego organ administracji publicznej wydający decyzję o wysokości dodatku aktywizacyjnego stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu orzekania.

TEZY

Decyzja przyznająca dodatek aktywizacyjny oraz określająca jego wysokość ma charakter deklaratoryjny, tzn. jest decyzją potwierdzającą istnienie stosunku prawnego - prawa i obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Decyzja przyznająca dodatek nie tworzy bowiem nowego stosunku prawnego, lecz potwierdza istnienie dotychczasowego. Wobec tego organ administracji publicznej wydający decyzję o wysokości dodatku aktywizacyjnego stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu orzekania.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Protokolant Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 maja 2009 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku aktywizacyjnego I. uchyla decyzje I i II instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415.z późn. zm), po rozpatrzeniu odwołania I. S. od decyzji Starosty K. z dnia [...] r., nr [...] orzekającej o przyznaniu dodatku aktywizacyjnego za okres od 25 listopada 2006 r. do 21 maja 2007 r. w wysokości 30% kwoty zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z akt sprawy I. S. dokonała rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. G. w dniu 15 września 2006 r. uzyskując od dnia 23 września 2006 r. zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 80% kwoty zasiłku podstawowego.

Wobec podjęcia przez I.S. zatrudnienia w dniu 18 lipca 2007 r., Starosta K. wydał decyzję orzekającą o przyznaniu stronie dodatku aktywizacyjnego za okres od 27 listopada 2006 r. do 23 maja 2007 r. Przedmiotowe orzeczenie zostało zaskarżone, a jako podstawę do takiego działania I. S. wskazała brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego decyzji Starosty K. oraz niewłaściwe określenie daty z jaką nastąpiło przyznanie dodatku aktywizacyjnego.

Wojewoda D., w postępowaniu odwoławczym uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po dokonaniu ponownej analizy sprawy, Starosta K. w dniu [...] r. wydał decyzję o przyznaniu I. S. dodatku aktywizacyjnego za okres od 25 listopada 2006 r. do 21 maja 2007 r. w wysokości 15% kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie organ, wskazując na podstawy prawne, wyjaśnił stronie z jakich przyczyn dodatek aktywizacyjny został jej przyznany w tej a nie innej wysokości.

Kolejny raz orzeczenie Starosty K. zostało zaskarżone do organu II instancji, a z uwagi na utrzymanie przez instancję odwoławczą tego rozstrzygnięcia w mocy, zostało ono przez stronę zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 100/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił orzeczenie organu I i II instancji, wskazując, że określenie wysokości przyznanego stronie dodatku aktywizacyjnego, poprzez odwołanie się przez organy obu instancji do aktu normatywnego wewnętrznego, jakim jest zarządzenie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w K. G., nie będącego aktem prawa powszechnie obowiązującego, narusza tak standard konstytucyjny wynikający z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, jak też jawnie zaprzecza zawartej w normie art. 48 ust. 3 ustawy idei uznania administracyjnego.

W dniu [...] r. Starosta K., po ponownej analizie sprawy, mając na uwadze wyrok WSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., wydał decyzję nr [...] o przyznaniu dodatku aktywizacyjnego za okres od 25 listopada 2006 r. do 21 maja 2007 w wysokości 15% kwoty zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Po wniesieniu odwołania, organ II instancji, decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchylił orzeczenie Starosty K. do ponownego rozpatrzenia.

Po dokonaniu analizy sprawy, organ I instancji wydał w dniu 12 listopada 2008 r. decyzję nr 306/07/08. w której przyznał I. S. dodatek aktywizacyjny za okres od 25 listopada 2006 r. do 21 maja 2007 w wysokości 30% kwoty zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie wyjaśnił, że kwota zasiłku aktywizacyjnego za okres wymieniony, a stanowiąca różnicę pomiędzy wysokością 15% a 30% kwoty zasiłku tj. 471.50 zł. zostanie stronie wyrównana.

Od wydanego orzeczenia I. S. złożyła odwołanie. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła rażące naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie nieaktualnego stanu prawnego; naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia z jakich przyczyn organ przyznał dodatek w wysokości 30% zamiast 50% zasiłku podstawowego oraz naruszenie art. 48 ust. 3 ustawy poprzez pominięcie, że od dnia 26 października 2007 r. przysługuje jej dodatek w wysokości 50% kwoty zasiłku podstawowego. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wyjaśniła, że od dnia 26 października 2007 r. ustawodawca zmienił dotychczasowe brzmienie art. 48 ust. 3 ustawy poprzez zmianę wysokości dodatku aktywizacyjnego do kwoty wynoszącej 50% zasiłku podstawowego. Faktu tego nie zauważył jednak organ I instancji. W konkluzji I. S. wniosła o przyznanie dodatku aktywizacyjnego w wysokości 50% kwoty.

W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda D. wskazał, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określa zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej. Jedną z tych form. jest przyznawanie osobom bezrobotnym podejmującym zatrudnienie tzw. dodatku aktywizacyjnego. Nie ulega wątpliwości, że art. 48 ust. 1-3 ustawy określa materialnoprawne warunki, których spełnienie uzależnia przyznanie dodatku aktywizacyjnego. W przepisie tym zawarty jest warunek, aby osoba ubiegająca się o dodatek spełniała określone w ustawie wymagania do uzyskania tego świadczenia. Poszczególne ustępy tego przepisu tworzą zamkniętą całość, a ich istotę stanowią słowa: "przysługuje" i "podjął zatrudnienie". Używając tych określeń w czasie przeszłym dokonanym i odsyłając do wniosku złożonego przez osobę, która ubiega się o prawo do dodatku aktywizacyjnego, ustawodawca podkreślił, że decydujące znaczenie ma fakt podjęcia zatrudnienia. Jeśli warunki te zostały spełnione, dodatek przyznawany jest na wniosek strony w formie decyzji administracyjnej. Przyznanie dodatku następuje od dnia złożenia wniosku. W dniu tym strona winna zatem spełniać określone ustawowo warunki do nabycia dodatku aktywizacyjnego. Zasadnicze znaczenie ma zatem to, że osoba bezrobotna spełnia warunki, od których zależy prawo do dodatku aktywizacyjnego. Czym innym jest bowiem spełnienie warunków, od których zależy prawo do dodatku, a czym innym pobieranie tego dodatku przez określony w ustawie czas. Reasumując, nabycie prawa do dodatku aktywizacyjnego następuje z chwilą złożenia wniosku i spełnienia warunków ustawowych.

Stosownie do zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego - stanowiącej fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego - organy administracji działają na podstawie prawa. Materialną podstawę decyzji organu I instancji z dnia 18 lipca 2007 r. stanowił przepis art. 48 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który określał, że: "w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dodatek aktywizacyjny przysługuje w wysokości do 30% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. l przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek".

I. S. warunki do uzyskania dodatku aktywizacyjnego spełniła w dniu złożenia wniosku. Zatem, zgodnie z brzmieniem wówczas obowiązującego art. 48 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, został jej ustalony dodatek aktywizacyjny w wysokości 15%.

Bezsporne jest, że po dniu wydania pierwszej decyzji w sprawie dodatku aktywizacyjnego, wobec wnoszonych przez stronę żądań w zakresie zmiany wysokości dodatku aktywizacyjnego z kwoty wynoszącej 15% kwoty zasiłku podstawowego na kwotę wynosząca 30% kwoty zasiłku podstawowego, decyzja Starosty K. była dwukrotnie uchylona tak przez organ II instancji, jak i przez sąd administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 100/08.

Bezspornie jest również to, że ostateczna decyzja ustalająca, zgodnie z żądaniem strony dodatek aktywizacyjny w wysokości wynoszącej 30% kwoty zasiłku podstawowego zapadła w dniu 12 listopada 2008 r.

Nie ulega również wątpliwości, że w okresie, kiedy I. S. pozostawała z organami obu instancji w sporze o wysokość przyznanego jej dodatku aktywizacyjnego, art. 48 ust. 3 ustawy, z dniem 26 października 2007 r. zmienił brzmienie w zakresie wysokości tego dodatku, ustalając go do wysokości 50% kwoty zasiłku podstawowego. Wprowadzona zmiana miała na celu spowodowanie ujednolicenia dodatku aktywizacyjnego dla bezrobotnych w związku z podjęciem zatrudnienia bez względu na inicjatora podjęcia tego zatrudnienia. Celem zmiany było również zwiększenie możliwości oddziaływania dodatku jako formy aktywizacji bezrobotnych i ujednolicenie zasad związanych z jego wysokością.

Nie zmieniało to jednak faktu, by strona wraz z tą zmianą nabyła dodatek aktywizacyjny w nowej wysokości, czyli aby zastosowana została wobec strony zasada, iż o wysokości dodatku decyduje dzień wydania decyzji, albowiem sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 176, poz. 1243): "dodatki aktywizacyjne przyznane przed dniem wejścia w życie ustawy w kwocie do 30% kwoty zasiłku dla bezrobotnych są wypłacane w dotychczasowej wysokości, z uwzględnieniem waloryzacji". Zatem, w tym przepisie ustawodawca jednoznacznie ustalił stosunek przepisów ustawy obowiązujących od 26 października 2007 r. względem uprzednio obowiązujących.

Odnosząc wyżej przedstawione do zarzutów skarżącej zawartych w złożonym odwołaniu, organ II instancji pragnie wskazać, że są one chybione. Z przyczyn opisanych wyżej, wysokość dodatku aktywizacyjnego nie mogła stanowić kwoty 50% zasiłku podstawowego, tym samym organ I instancji nie posiadał jakichkolwiek podstaw prawnych, aby w wydanej decyzji rozstrzygać kwestię z jakich przyczyn dodatek wyniósł 30% a nie 50%.

Analizując treść zaskarżonej decyzji, Wojewoda D. uznał, że trudno jest się dopatrzeć jakichkolwiek braków formalnych w uzasadnieniu orzeczenia, albowiem zapadło ono na skutek toczącego się sporu o przyznanie tej właśnie wysokości dodatku aktywizacyjnego, czyli 30%. Wydana w sprawie decyzja oparta została zatem na właściwych przepisach prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. S. wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie:

1. zasady legalności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i w art. 6 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, gdy organ I instancji wbrew zasadzie praworządności nie zastosował przepisu prawa materialnego tj. art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), obowiązującego w dacie wydania decyzji tj. w dniu 12 listopada 2008 r., wedle którego stronie przysługuje dodatek aktywizacyjny w wysokości 50% kwoty zasiłku podstawowego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 tejże ustawy,

2. art. 48 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, poprzez jego niezastosowanie, gdy brak jest przepisów przejściowych odwołujących do stosowania regulacji wcześniejszych,

3. naruszenie art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. b) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 87 Konstytucji RP, poprzez bezpodstawne ograniczenie przez Starostę - organ wykonawczy powiatu, wysokości kwoty dodatku aktywizacyjnego wynikającego z art. 48 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, gdy organ ten nie posiada kompetencji stanowiących aktów prawnych powszechnie obowiązującego prawa regulujących materię przyznawania dodatków aktywizacyjnych w wysokości mniejszej niż 50% kwoty zasiłku podstawowego,

4. wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że stanowisko organów orzekających w sprawie, iż w dacie wydania decyzji z dnia 12 listopada 2008 r. nie znajduje stosowania obowiązujący w tym dniu przepis art. 48 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wedle którego stronie przysługuje prawo do dodatku aktywizacyjnego w wysokości 50% kwoty zasiłku podstawowego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym prawie.

Z postanowień art. 6 k.p.a. i konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi. Organ administracji orzekający sprawie ma więc generalnie stosować prawo w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, o ile z przepisów szczególnych nie wynika zasada odwoływania się do regulacji wcześniejszych. Na dzień 12 listopada 2008 r. brak jest przepisów intertemporalnych, wedle których organ administracyjny zobowiązany byłby stosować do niniejszego stanu faktycznego przepisy wcześniejsze. Przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji o przyznaniu stronie dodatku aktywizacyjnego są korzystniejsze dla strony od przepisów zastosowanych przez organ, przyznają bowiem stronie prawo do tegoż dodatku w wysokości 50% kwoty zasiłku podstawowego. Organ bezzasadnie zatem ogranicza prawo strony do dodatku aktywizacyjnego w wysokości wynikającej z obowiązującej w dniu orzekania ustawy.

Zdaniem skarżącej do niniejszego stanu faktycznego nie ma zastosowania przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 176, poz. 11243), albowiem dopiero w dniu [...] r. organ I instancji wydał merytoryczną decyzję, która pozostaje w obrocie prawnym do czasu jej uchylenia. Organ nie jest związany decyzją wyeliminowaną, z obrotu prawnego i strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji opieszałości organu administracyjnego. Organy obu instancji stosują więc do niniejszego stanu faktycznego i prawnego w zakresie wysokości dodatku aktywizacyjnego nieaktualne prawo.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji lub postanowienia, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż narusza ona prawo w stopniu nakazującym jej eliminację z obrotu prawnego. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji naruszyły prawo materialne, gdyż dokonały wadliwej wykładni i niewłaściwie zastosowały przepisy art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415.z późn. zm.), co miało wpływ na wynik sprawy.

Spór między stronami dotyczy kwestii prawnej, czyli jakie przepisy prawa materialnego dotyczące wysokości dodatku aktywizacyjnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. Meritum tego sporu w istocie rzeczy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawo do dodatku aktywizacyjnego powstaje od dnia złożenia wniosku, czy od dnia wydania decyzji przyznającej dodatek, a co za tym idzie, do udzielenia odpowiedzi na pytanie, na podstawie jakich przepisów art. 48 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - obowiązujących do dnia 26 października 2007 r., czy też obowiązujących po dniu 26 października 2007 r. - organy były zobligowane rozstrzygnąć sprawę przyznania skarżącej dodatku aktywizacyjnego.

Wyjaśnienie tej spornej kwestii wymaga w pierwszej kolejności przywołania przepisów, stanowiących materialnoprawną podstawę decyzji w niniejszej sprawie. W myśl przepisu art. 48 ust.1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 października 2007 r. bezrobotnemu posiadającemu prawo do zasiłku przysługuje dodatek aktywizacyjny, jeżeli z własnej inicjatywy podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Zgodnie z ust. 3 przywołanego przepisu dodatek aktywizacyjny przysługiwał w wysokości do 30% zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ustawy, przez połowę okresu, w jakim przysługiwałby bezrobotnemu zasiłek.

Z dniem 26 października 2007 r., na mocy ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 176, poz. 1243), wszedł w życie znowelizowany przepis art. 48 ust. 3, który w zakresie wysokości dodatku aktywizacyjnego ustalił go do wysokości 50% kwoty zasiłku podstawowego.

Wejście w życie znowelizowanych przepisów ustalających wysokość dodatku aktywizacyjnego do 50% kwoty zasiłku podstawowego, nie zmieniało, zdaniem organów orzekających w sprawie, faktu, by skarżąca wraz z tą zmianą nabyła dodatek aktywizacyjny w nowej wysokości. Organy uznały, że nie może być zastosowana wobec strony zasada, że o wysokości dodatku decyduje dzień wydania decyzji, albowiem sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy: "dodatki aktywizacyjne przyznane przed dniem wejścia w życie ustawy w kwocie do 30% kwoty zasiłku dla bezrobotnych są wypłacane w dotychczasowej wysokości, z uwzględnieniem waloryzacji". Zdaniem organów w tym przepisie przejściowym ustawodawca jednoznacznie ustalił stosunek przepisów ustawy obowiązujących od 26 października 2007 r. względem uprzednio obowiązujących.

Organy stwierdziły zatem, że przyznanie dodatku aktywizacyjnego następuje od dnia złożenia wniosku. W dniu tym strona winna zatem spełniać określone ustawowo przesłanki do nabycia dodatku aktywizacyjnego. Czym innym jest bowiem spełnienie warunków, od których zależy prawo do dodatku, a czym innym pobieranie tego dodatku przez określony w ustawie czas. Nabycie prawa do dodatku aktywizacyjnego następuje zatem z chwilą złożenia wniosku i spełnienia warunków ustawowych.

Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela powyższego stanowiska. W ocenie Sądu decyzja przyznająca dodatek aktywizacyjny oraz określająca jego wysokość ma charakter decyzji deklaratoryjnej tzn. jest decyzją potwierdzającą istnienie stosunku prawnego - prawa i obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Decyzja przyznająca dodatek nie tworzy bowiem nowego stosunku prawnego, lecz potwierdza istnienie dotychczasowego. Wobec tego organ administracji publicznej wydający decyzję o wysokości dodatku aktywizacyjnego stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu orzekania.

W przypadku kiedy mamy do czynienia z obowiązkiem bądź prawem wynikającym wprost z ustawy (z mocy prawa), skutek prawny następuje z datą ustaloną w tej ustawie, natomiast akt administracyjny konkretyzujący przedmiot i skierowany do indywidualnego adresata ma charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych. Skutki prawne w tego typu sytuacjach powstają więc ex tunc, jako skutki wejścia w życie tego przepisu prawnego, a nie ex nunc jako skutki prawne decyzji deklaratoryjnej. Decyzje deklaratoryjne mogą być wydawane w każdym czasie, jako że nie kreują nowych stanów prawnych, a tylko stwierdzają ich istnienie. Decyzja deklaratoryjna zbliżona jest pod tym względem do zaświadczenia, które stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego albo prawnego, ustalonego wcześniej.

Powyższe rozważania wskazują, że nie można zaakceptować stanowiska organu, iż nabycie prawa do dodatku aktywizacyjnego w określonej wysokości następuje z chwilą złożenia wniosku i spełnienia warunków ustawowych. Rozstrzygnięcie wydane w dniu 12 listopada 2008 r., w którym organ określił wysokość dodatku aktywizacyjnego należnego skarżącej, powinno mieć oparcie w przepisie art. 48 ust. 3 ustawy o promocji zarunienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 października 2007 r. i przysługiwać wysokości do 50% kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że dopiero w dniu 12 listopada 2008 r. organ I instancji wydał merytoryczną decyzję, która pozostaje w obrocie prawnym do czasu jej uchylenia. Organ nie jest natomiast związany jakąkolwiek wcześniejszą decyzją wyeliminowaną z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, do stanu faktycznego sprawy, nie ma zastosowania przepis przejściowy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, że: "dodatki aktywizacyjne przyznane przed dniem wejścia w życie ustawy w kwocie do 30% kwoty zasiłku dla bezrobotnych są wypłacane w dotychczasowej wysokości, z uwzględnieniem waloryzacji". Powołaną regulacją ustawodawca ukształtował sytuację międzyczasową dotyczącą wypłaty dodatków aktywizacyjnych przyznanych przed dniem 26 października 2006 r. Norma intertemporalna zawarta w art. 7 ust. 1 ma zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych i prawomocnych przyznających dodatki aktywizacyjne w określonej wysokości, na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących. Ustawodawca w tym przepisie przejściowym, szanując prawa nabyte, zagwarantował wypłatę dodatków aktywizacyjnych w dotychczasowej wysokości, czyli 30% kwoty zasiłku dla bezrobotnych.

Z akt sprawy wynika, że nie istnieje w obrocie prawnym jakakolwiek decyzja ostateczna i prawomocna wydana na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących, przyznająca skarżącej dodatek aktywizacyjny w wysokości do 30% kwoty zasiłku.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu decyzji organy naruszyły prawo powszechnie obowiązujące. W przedmiotowej sprawie są podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia. W ocenie Sądu organy administracji publicznej obu instancji nieprawidłowo ustaliły stan prawny sprawy i wydały wadliwe rozstrzygnięcie.

Zgodnie z postanowieniami art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza nakaz działania na podstawie przepisów prawa w dacie rozstrzygania sprawy indywidualnej o ile z przepisów szczególnych (przejściowych) nie wynika nakaz odwoływania się do regulacji wcześniejszych. Takie stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie sądów i Trybunału Konstytucyjnego.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż z przyczyn wskazanych wyżej pod adresem organów orzekających w sprawie musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. art. 48 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 69, poz. 415.z późn. zm.) oraz przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 176, poz. 124), co w konsekwencji obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w niniejszej sprawie decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.).

Z uwagi na charakter sprawy Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).