Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1822/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 64e, 134, 145, 151a, 153, 170, 182, 183, 189
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 12, 106, 136, 138
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 39
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2890/23 w sprawie ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]w [...] od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2023 r. znak: [...]; [...] w przedmiocie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 25 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2890/23, oddalił sprzeciw Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2023 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 26 maja 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...] w [...] doprowadzenie robót budowlanych związanych z wykonaniem 7 szt. otworów okiennych w ścianie południowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] (działki nr ewidencyjny: [...], obręb [...]), stanowiącej ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. [...] (działka nr ewid. [...], obręb [...]), do stanu zgodnego z prawem, polegającego na zamontowaniu rolet przeciwpożarowych o odporności ogniowej E 60, uruchamianych za pomocą wyzwalacza termicznego w otworach okiennych ściany południowej na 4 i 5 piętrze, to jest: - 3 szt. otworów okiennych znajdujących się w lokalu nr [...] usytuowanym na czwartym piętrze ww. budynku; - 3 szt. otworów okiennych znajdujących się w lokalu nr [...] usytuowanym na piątym piętrze ww. budynku; - 1 szt. otworu okiennego znajdującego się na korytarzu usytuowanym na piątym piętrze ww. budynku - zgodnie z ekspertyzą techniczną dotyczącą stanu ochrony przeciwpożarowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] opracowanej przez mgr. inż. A. M. (upr. [...]) z lutego 2021, postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 9 lutego 2021 r. i postanowieniem Łódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z 25 marca 2021r., stanowiących integralną część decyzji - w terminie do 30 września 2021 r.

Decyzją z 27 stycznia 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŁWINB) uchylił ww. decyzję PINB z 26 maja 2021 r. i nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...]: obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych: 3 szt. otworów okiennych znajdujących się w lokalu nr [...] usytuowanym na czwartym piętrze ww. budynku, 3 szt. otworów okiennych znajdujących się w lokalu nr [...] usytuowanym na piątym piętrze ww. budynku, 1 szt. otworu okiennego znajdującego się na korytarzu usytuowanym na piątym piętrze ww. budynku, materiałem ściennym o klasie odporności ogniowej minimum REI 120 lub materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie i o klasie odporności ogniowej wypełnienia minimum El 60 dla klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 120, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem, w terminie do 30 września 2022 r.

Pismem z 26 października 2022 r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją ŁWINB z 27 stycznia 2022 r. zarzucając, że postępowanie obarczone było wadą z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. lub wadą z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., ponieważ nie uzyskano stanowiska Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wykonania prac nakazanych decyzją.

Postanowieniem z 6 grudnia 2022 r. Łódzki WINB wznowił postępowanie. Następnie decyzją z 15 grudnia 2022 r. Łódzki WINB odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej decyzji z 27 stycznia 2022 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 października 2023 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności organ odwoławczy zaznaczył, że organ wojewódzki prawidłowo wznowił postępowanie na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Zaznaczył, że przedmiotem wznowionego postępowania są otwory okienne (7 szt.) na IV i V piętrze w ścianie południowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] (działka nr [...], obręb: [...]). Otwory znajdują się w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], obręb [...]), na której także znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny. Obiekt będący przedmiotem postępowania wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...] oraz znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego ul. [...] wpisanego do rejestru zabytków województwa łódzkiego nr rej. [...] oraz na obszarze będącym zabytkiem chronionym przez uznanie go za pomnik historii - [...] - wielokulturowy krajobraz miasta przemysłowego. Przedmiotowy teren został objęty także granicami Parku Kulturowego ulicy [...] a także ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Terenowe organy nadzoru budowlanego ustaliły, że otwory okienne znajdujące się na V piętrze zostały wykonane w następującym czasie: okna w korytarzu i w przedpokoju lokalu nr [...] - pomiędzy 1923 r. a 1960 r., okno w pokoju lokalu nr [...], pierwsze po lewej stronie - w latach 1960-1986, a okno w pokoju lokalu nr [...] - około 1986 r. Powyższe otwory okienne stanowią zdaniem samowolę budowlaną. Natomiast okna na IV piętrze wykonano w 1988 r. na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 19 kwietnia 1988 r. Decyzja ta została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzją Wojewody Łódzkiego z 3 listopada 2008 r. utrzymaną w mocy decyzją GINB z 4 lutego 2010 r. Na żadnym etapie obowiązywania kolejnych regulacji prawa budowlanego wraz z przepisami wykonawczymi, ustawodawca nie zezwalał na umiejscowienie okien w ścianie granicznej. Zakaz powyższy wynika zarówno z rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowalnym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23 poz. 202), jak i wydawanych kolejno ustaw Prawo Budowlane: z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz.U. Nr 7 poz. 46), z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. Nr 38 poz. 229) jak i aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, dalej jako: Prawo budowlane). Również wydawane na podstawie wskazanych wyżej aktów przepisy rangi podustawowej nie przewidywały takiej możliwości, w tym: rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, zarządzenie Ministra Rozwoju i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowalne w zabudowie zwartej oraz bliźniaczej i rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Otwory okienne nie spełniają także wymogów zawartych w Kodeksie Cywilnym Napoleona z 21 marca 1804 r., którego normy należy wziąć pod uwagę, ze względu na to, że samowolnie wykonane otwory okienne usytuowane na V piętrze w korytarzu części wspólnej mogły powstać przed 1928 r. Również obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego zakazują sytuowania okien w ścianie budynku posadowionej w granicy nieruchomości, co wynika z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej jako: rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych). Stosownie do § 272 ust. 3 ww. rozporządzenia budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. Wobec powyższego GINB stwierdził, że wykonanie przedmiotowych otworów okiennych pozostaje w sprzeczności zarówno z przepisami obowiązującymi w dacie ich wykonania jak i obecnie. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było zatem – zdaniem GINB - zastosowanie wobec spornych otworów okiennych procedury uregulowanej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Określone w powyższych przepisach postępowanie naprawcze zmierza do przywrócenia porządku prawnego, co oznacza, że winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa.

W ocenie GINB nie ma wątpliwości co do tego, że istniejący stan jest niezgodny z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Kwestię sporną stanowi natomiast sposób doprowadzenia wykonanych robot do zgodności z prawem. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] chce pozostawienia otworów okiennych i zamontowania rolet przeciwpożarowych, a Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] domaga się zamurowania otworów okiennych. Decyzją z 26 maja 2021 r. PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej ul. [...] doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez zamontowanie rolet przeciwpożarowych o odporności ogniowej E 60, uruchamianych za pomocą wyzwalacza termicznego. Wydane rozstrzygnięcie organ powiatowy oparł na wynikach sporządzonej na zlecenie ww. Wspólnoty Mieszkaniowej, ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu ochrony przeciwpożarowej budynku mieszkalnego opracowanej przez mgr. inż. A. M. z lutego 2021 r., która dopuszcza zastosowanie takiego rozwiązania. Wskazany sposób zabezpieczenia otworów okiennych uzyskał także aprobatę Łódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w [...], który postanowieniem z 25 marca 2021 r. wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego dla budynku mieszkalnego przy ul. [...] w sposób inny niż określony w § 232 ust. 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, tj. stosownie do rozwiązań zamiennych wskazanych w ww. ekspertyzie. Z uwagi na to, że budynek wpisany jest do rejestru zabytków organ powiatowy wystąpił również do właściwego organu ochrony zabytków o zajęcie stanowiska w zakresie zamurowania bądź pozostawienia otworów okiennych zgodnie z powyższą ekspertyzą. Postanowieniem z 9 lutego 2021 r. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił pozytywnie pozostawienie otworów okiennych i montaż rolet przeciwpożarowych. ŁWINB, który decyzją z 27 stycznia 2022r. uchylił decyzję PINB w [...] z 26 maja 2021 r. i nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową ul. [...] obowiązek zamurowania otworów okiennych materiałem ściennym o klasie odporności ogniowej minimum REI 120 lub materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej wypełnienia minimum EI 60 dla klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia pożarowego REI 120, stwierdził, że zamontowanie rolet przeciwpożarowych nie prowadzi do uzyskania zgodności z rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Organ uznał, że stan zgodności z prawem może zostać osiągnięty poprzez zamurowanie otworów okiennych bądź ich wypełnienie w sposób określony w § 232 ust. 6 ww. rozporządzenia. W ocenie organu wojewódzkiego takie rozwiązanie zapewni nie tylko ochronę przeciwpożarową, ale i ochronę osób trzecich, co wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organ zaznaczył przy tym, że przed wydaniem powyższej decyzji organ wojewódzki pismem z 30 września 2021 r. zwrócił się do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o dokonanie uzgodnienia w zakresie możliwości zamurowania otworów okiennych z użyciem luksferów, cegły szklanej bądź innego przeszklenia, z zachowaniem obowiązujących parametrów ognioodporności. Na powyższe pismo organ ochrony zabytków nie udzielił odpowiedzi. Wobec tego, powołując się na art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego organ wojewódzki uznał, że przedstawione rozwiązania zostały zaakceptowane. Wnosząc o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją z 27 stycznia 2022 r. Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] wskazała, że postanowieniem z 9 lutego 2021 r. Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił pozostawienie otworów okiennych w ścianie południowej kamienicy przy ul. [...] w [...]. Natomiast odnośnie do rozwiązania polegającego na zamurowaniu otworów okiennych z użyciem luksferów, cegły szklanej bądź innego przeszklenia organ wojewódzki nie uzyskał stanowiska konserwatora zabytków. Strona podniosła, że z uwagi na wpis nieruchomości do rejestru zabytków nie mógł znaleźć zastosowania art 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Wobec tego zarzuciła, że decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, co stanowi przesłankę z art. 145 1 pkt 6 k.p.a. lub wydano rozstrzygnięcie wbrew odmiennej ocenie właściwego organu, która to okoliczność wypełnia znamiona przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

Dalej GINB zauważył, że zaskarżoną obecnie decyzją z 15 grudnia 2022 r. ŁWINB odmówił uchylenia własnej decyzji z 27 stycznia 2022 r. stwierdzając, że w sprawie nie zaistniała żadna ze wskazanych przez wnioskodawcę przesłanek wznowienia postępowania. Organ wojewódzki wskazał, że z uwagi na nieuzyskanie odpowiedzi od Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków należało uznać, że organ ten nie wnosi uwag co do sposobu likwidacji samowoli budowlanej określonego w decyzji z 27 stycznia 2022 r. Tym samym, w ocenie organ wojewódzkiego, nie można zarzucić, że decyzja ta została wydana bez uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Organ wskazał również, że w przedmiotowej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie wstępne, co do którego organ mógł orzec odmiennie.

Ze stanowiskiem organu wojewódzkiego, że w sprawie uzyskano wymagane uzgodnienie z organem ochrony zabytków GINB się nie zgodził. Stwierdził, że organ wojewódzki zasadnie przyjął, że likwidacja otworów okiennych powinna się odbyć poprzez ich zamurowanie materiałem ściennym o klasie odporności ogniowej minimum REI 120 lub materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej wypełnienia minimum El 60 dla klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 120. Podzielił też argumentację organu wojewódzkiego, że zastosowanie rozwiązania polegającego na zamontowaniu w otworach okiennych rolet przeciwpożarowych uruchamianych za pomocą wyzwalacza termicznego narusza przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Podkreślił, że stosownie do przepisów obowiązujących w okresie wykonania otworów okiennych jak i przepisów aktualnie obowiązujących nie jest dopuszczalne, aby w ścianie budynku posadowionego w granicy działki można było sytuować otwory okienne. Zakaz ten był i jest podyktowany w głównej mierze zasadami bezpieczeństwa przeciwpożarowego, bowiem ściana ta powinna być ścianą oddzielenia pożarowego. Wykonanie w takiej ścianie otworów okiennych powoduje natomiast, że nie spełnia ona funkcji ściany oddzielenia pożarowego. Zdaniem GINB zawarty w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych zakaz sytuowania budynków zwróconych ścianą z otworami okiennymi w kierunku granicy działki sąsiedniej nie wynika tylko i wyłącznie z bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Zakaz ten gwarantuje też ochronę interesów osób trzecich, na co wskazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Sporne otwory okienne znajdują się nad dachem sąsiedniego niższego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]. W toku postępowania Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] podnosiła, że w przypadku pożaru rolety zabezpieczają wyłącznie mieszkańców budynku przy ul. [...]. Nie chronią natomiast mieszkańców budynku przy ul. [...], jeżeli doszłoby do zaprószenia ognia na dachu tego budynku przez mieszkańców budynku przy ul. [...]. Wskazała również, że okna "tuż nad dachem" powodują, że dach zimą staje się spiżarnią a latem może być tarasem i stanowić dogodny dostęp do mieszkań obydwu budynków.

Jakkolwiek więc, jak podkreślił GINB, rozwiązanie przewidujące zastosowanie rolet przeciwpożarowych, uzyskało aprobatę Łódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej (postanowienie z 25 marca 2021 r. znak: [...]), to jednak nie uwzględniało powyższego aspektu dotyczącego zabezpieczenia interesów osób trzecich. Natomiast zamurowanie otworów okiennych materiałem ściennym bądź luksferami, cegłą szklaną lub innym przeszkleniem będzie zgodne zarówno z przepisami zapewniającymi ochronę pożarową jak i interesem właścicieli sąsiedniego budynku. W świetle powyższego, GINB za prawidłowe uznał stanowisko organu wojewódzkiego, że wykonanie opisanych wyżej robót budowlanych doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na to, że będący przedmiotem postępowania budynek mieszkalny wielorodzinny wpisany jest do rejestru zabytków, nałożenie obowiązku wykonania takich robót będzie jednak możliwe o ile zostaną one zaakceptowane przez konserwatora zabytków.

GINB uznał jednak, że w rozpatrywanej sprawie, wbrew stanowisku organu wojewódzkiego, nie uzyskano stanowiska konserwatora zabytków. GINB za słuszne uznał argumenty podniesione przez stronę skarżącą, że w sprawie nie miał zastosowania art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten odnosi się do obiektów niewpisanych do rejestru zabytków a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Powyższe wynika z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, do którego odwołuje się art. 39 ust. 4. Odnośnie do obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków stanowisko konserwatora zabytków powinno mieć formę postanowienia o uzgodnieniu i w takim przypadku znajduje zastosowanie regulacja, w myśl której wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni od dnia doręczenia wniosku, a niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. W sprawie obiektów wpisanych do rejestru zabytków zastosowanie ma natomiast art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W świetle powyższych regulacji, organ wojewódzki nie mógł więc uznać, powołując się na art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego, że brak odpowiedzi na jego pismo z 30 września 2021 r. skierowane do Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, oznacza brak zastrzeżeń do przedstawionych rozwiązań.

W tym stanie rzeczy GINB stwierdził, że decyzja organu wojewódzkiego z 27 stycznia 2022 r. została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska konserwatora zabytków, a zatem dotknięta jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Powyższe – zdaniem organu odwoławczego - uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z 15 grudnia 2022 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ wojewódzki zobowiązany będzie uzyskać stanowisko konserwatora zabytków w sprawie możliwości wykonania robót polegających na zamurowaniu otworów okiennych materiałem ściennym lub materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie. Nałożenie obowiązku wykonania powyższych robót będzie możliwe o ile zostaną one zaakceptowane przez konserwatora zabytków. Jeśli uzyskanie zgody konserwatora zabytków będzie wymagało przeprowadzenia i przez ten organ postępowania administracyjnego, to takie postępowanie będzie zdaniem GINB stanowić zagadnienie wstępne.

Sprzeciwem Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a.; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw GINB wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że warunki przedstawionej sprawy uzasadniały zastosowanie przez GINB przepisu art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd zaznaczył, że wznowione na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w [...] postępowanie prowadzone było w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z wykonaniem 7 otworów okiennych w ścianie południowej budynku przy ul. [...], stanowiącej ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, usytuowanej w granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Budynek, którego sprawa dotyczy jest wpisany do rejestru zabytków. Tak ustalony przedmiot postępowania i tryb, w jakim postępowanie się toczy, wymagało uwzględnienia art. 39 ustawy Prawo budowlane, który normuje postępowanie związane z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym objętym ochroną zabytków. W ust. 1 przepis ten ustala, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Treść art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robot budowlanych przy zabytku jest zagadnieniem wstępnym wymaganym dla wydania decyzji udzielającej pozwolenie na budowę. Prowadzone w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze znajduje swe podstawy w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Ustalenie w decyzji wydanej na podstawie wskazanego unormowania, jakie roboty budowlane należy przeprowadzić celem doprowadzenia ich zgodności z prawem poprzedza postępowanie dowodowe, które w sytuacji objęcia budynku ochroną konserwatorską, wymagać będzie współdziałania z organami wyspecjalizowanymi w tej dziedzinie. Kluczowe znaczenie ma tu uzależnienie możliwości podjęcia przez organ nadzoru budowlanego decyzji od uprzedniego wydania pozwolenia konserwatorskiego.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie brak przedłożenia pozwolenia organu konserwatorskiego na prowadzenie robót przy zabytku uniemożliwiał wydanie decyzji merytorycznej przez organ nadzoru budowlanego. Zgodność robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych materiałem ściennym o klasie odporności ogniowej minimum REI 120 lub materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie o klasie odporności ogniowej wypełnienia minimum EI 60 dla klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 120, nie może zostać oceniona przy odwołaniu się do postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 9 lutego 2021 r., którego przedmiotem było uzgodnienie w sprawie zamurowania bądź pozostawienia otworów okiennych w ścianie południowej kamienicy przy ul. [...] w [...], zgodnie z ekspertyzą techniczną dotyczącą stanu ochrony przeciwpożarowej budynku mieszkalno-użytkowego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]. Powyższe podziela również sprzeciwiająca się Wspólnota Mieszkaniowa, czemu dała wyraz poprzez stwierdzenie, że "organ słusznie dostrzegł, iż wbrew treści art. 39 ust. 1 p.b. w zw. z art. 36 ust. 1 u.o.z. organ I instancji nie uzyskał zgody Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] na możliwość nałożenia przedmiotowego obowiązku".

Sąd zauważył, że sprzeciwiająca się Wspólnota Mieszkaniowa wyprowadzając zarzuty dotyczące nieprawidłowości dokonania ustaleń w odniesieniu do rzeczywistego usytuowania okien, które odbiegają od projektu budowlanego oraz zauważając, że nie dokonano ustalenia, czy nie zatwierdzono odstępstw od ówcześnie obowiązujących warunków technicznych, dąży w rzeczywistości do ponownego rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, wskazując jedynie na dodatkowe zagadnienia, które stać się powinny przedmiotem ustaleń i analiz organów nadzoru budowlanego. Wywody sprzeciwu dostarczają zatem dodatkowych argumentów, które stanowią o jeszcze innych aspektach sprawy, które nie zostały uwzględnione w prowadzonym postępowaniu i które być może powinny stać się przedmiotem pogłębionych rozważań organu I instancji. Sąd odnosząc się do spostrzeżeń skarżącej w zakresie, w jakim dowodzi ona, że postępowanie powinno być prowadzone również przy udziale właścicieli lokali, w których zlokalizowane są przedmiotowe otwory okienne, zauważył że adresatem decyzji, która wydana zostałaby na podstawie art. 51 w zw. z art. 52 ustawy Prawo budowlane może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, który jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 51. Kryterium wyboru, spośród trzech wymienionych w art. 52 podmiotów, jest posiadanie tytułu prawnego do władania obiektem, pozwalającego na wykonanie decyzji. Z treści art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali wynika, że nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W sytuacji zatem gdy otwór okienny służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu, to nie stanowi on nieruchomości wspólnej. Odpowiedzialność Wspólnoty może dotyczyć części wspólnych budynku, tj. okien w pomieszczeniach nie służących do wyłącznego użytku właściciela (np. klatka schodowa). Jednakowoż, konieczność określenia wypełnienia otworów wynika z indywidualizowanych okoliczności sprawy, a w szczególności z możliwości przypisania określonym osobom (właścicielom lokalu) wykonania spornych otworów i wskazania ich jako inwestorów.

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja uchylająca decyzję ŁWINB z 15 grudnia 2022 r. i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia odpowiada prawu, została bowiem wydana przy ustaleniu istotnej wadliwości prowadzonego postępowania, która w sposób znaczący wpływa na treść rozstrzygnięcia. Wobec niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. było zdaniem Sądu uzasadnione okolicznościami sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 106 § 1 i 5 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a., poprzez oddalenie sprzeciwu, w sytuacji gdy nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na to, iż organ w treści uzasadnienia w całości akceptuje ustalenia i rozstrzygnięcie poczynione przez organ I instancji (mimo oczywistych i licznych zarzutów skarżącej kasacyjnie w tym zakresie), w związku z czym był uprawniony i mógł sam wystąpić o stanowisko Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kierując się zasadą szybkości postępowania;

2) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i 2a k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w konsekwencji:

a. oparcie ustaleń na wadliwych, błędnych lub nieprzydatnych dokumentach źródłowych bez uprzedniego poddania ich krytycznej analizie, z których nie może wynikać, że samowolnie wykonano okna na V piętrze w i korytarzu i przedpokoju lokalu nr [...] w latach 1923-1960 oraz samowolnie wykonano okno w pokoju lokalu nr [...] w latach 1960-1986;

b. błędne ustalenie okoliczności wykonania przedmiotowych okien;

c. oparcie twierdzeń o braku wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia na niekompletnym materiale dowodowym;

- i poprzez powielenie ich w treści uzasadnienia decyzji organu oraz formułując w tym zakresie wytycznych, związanie nimi organu I instancji mimo oczywistej wadliwości tych ustaleń;

3) art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i 2a k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, nieuzasadnione przyjęcie terminu powstania przedmiotowych okien oraz nieuzasadnione uznanie, że przedmiotowe okna zostały wykonane bez dopełnienia formalności prawem przewidzianych i są nie do pogodzenia z porządkiem prawnym,

- i poprzez powielenie ich w treści uzasadnienia decyzji organu oraz formułując w tym zakresie wytycznych, związanie nimi organu I instancji mimo oczywistej wadliwości tych ustaleń;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego wskazanych w treści uzasadnienia decyzji organu, mimo oczywistych i licznych zarzutów skarżącej kasacyjnie w tym zakresie.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a., skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2" k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy, wydając decyzję, nie przekroczył swych uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd pierwszej instancji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników.

Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej, połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które winny wystąpić łącznie. Po pierwsze, organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed I instancją, w której została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez I instancję zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Rozpoznając przedmiotową skargę kasacyjną w wyznaczonych powyższymi przepisami ramach kontroli sądowej stwierdzić należało, iż zasadnie zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 grudnia 2022 r. odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej decyzji z 27 stycznia 2022 r. Należy podzielić wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko wykluczające możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 39 ust. 4 ustawy Prawa budowlanego. Przedstawione w decyzji ŁWINB z 15 grudnia 2022 r. stanowisko co do wyrażenia w sprawie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków – w trybie art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego - milczącej zgody na wykonanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] spornych robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych: 3 szt. otworów okiennych znajdujących się w lokalu nr [...] usytuowanym na czwartym piętrze ww. budynku, 3 szt. otworów okiennych znajdujących się w lokalu nr [...] usytuowanym na piątym piętrze ww. budynku, 1 szt. otworu okiennego znajdującego się na korytarzu usytuowanym na piątym piętrze ww. budynku, materiałem ściennym o klasie odporności ogniowej minimum REI 120 lub materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie i o klasie odporności ogniowej wypełnienia minimum El 60 dla klasy odporności ogniowej ściany oddzielenia przeciwpożarowego REI 120, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem – zdaje się pomijać kwestię, iż odesłanie w art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego do art. 39 ust. 3 tej ustawy jednoznacznie ujawnia, że wskazana dyspozycja nie odnosi się do każdej postaci działania wojewódzkiego konserwatora zabytków jako organu administracji publicznej, ale znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do "obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków". Trafnie organ odwoławczy zauważył, że warunku niewpisania budynku do rejestru zabytków, a jego ujęcia wyłącznie w gminnej ewidencji zabytków sporny budynek nie spełniał, albowiem objęty był wpisem do rejestru zabytków pod nr [...] oraz znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego ul. [...] wpisanego do rejestru zabytków województwa łódzkiego nr rej. [...] oraz na obszarze będącym zabytkiem chronionym przez uznanie go za pomnik historii – [...] – wielokulturowy krajobraz miasta przemysłowego. Stosownie natomiast do treści art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Powyższa regulacja prawna w żadnym zakresie nie przewiduje, by rozpatrzenie żądania o uzgodnienie opierało się na konstrukcji tzw. milczenia organu. Uznanie w tych okolicznościach przez ŁWINB w decyzji z dnia 15 grudnia 2022 r. jakoby nieuzyskanie przez niego odpowiedzi Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na wniosek o uzgodnienie wykonania przedmiotowych robót polegających na zamurowaniu otworów okiennych oznaczało, że organ ten nie wnosi w tym zakresie uwag a zatem spełniony został unormowany w art. 39 Prawa budowlanego wymóg uzgodnienia robót budowlanych z wojewódzkim konserwatorem zabytków, świadczyło o wadliwym przeprowadzeniu przez ten organ postępowania administracyjnego, tj. z pominięciem koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadnie w tych okolicznościach GINB uchylił ww. decyzję ŁWINB w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, zobowiązując go jednocześnie do uzyskania stanowiska konserwatora zabytków w sprawie możliwości wykonania robót polegających na zamurowaniu spornych otworów okiennych materiałem ściennym lub materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie.

Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że przywołany powyżej zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń, tj. dokonanie stosownych uzgodnień decyzji z innymi organami, znacznie wykracza poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego możliwego do przeprowadzenia przez organ odwoławczy (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 930/23). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Jeżeli zatem jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w kwestiach mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, przyjęcie koncepcji, że organ odwoławczy jest władny wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, będzie prowadzić do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji.

Z tych wszystkich przyczyn za chybione uznać należało podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 106 § 1 i 5 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a.

W związku z tym, że omówiona powyżej kwestia pominięcia przez ŁWINB konieczności uzyskania stanowiska konserwatora zabytków w sprawie możliwości wykonania spornych robót stanowiła wyłączną przyczynę uchylenia przez GINB decyzji ŁWINB z dnia 15 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać przepisy art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w nich granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Zaniechanie w tych okolicznościach przez Sąd pierwszej instancji oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza przyczyny zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a. nie może być uznane za naruszenie unormowanej w art. 134 § 1 p.p.s.a. zasady badania w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.