Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1201/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2024-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1) i ust. 3 P.b.
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2023 r. nr OA.7722.25.2.2023 w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej – skargę oddala –


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z 25 maja 2023 r. nr OA.7722.25.2.2023 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB bądź organ odwoławczy) - po rozpatrzeniu zażalenia M.W. (dalej: Skarżąca) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB bądź organ I instancji) z dnia 22 grudnia 2022r. znak: PINB.5160.5.26.2018 o ustaleniu dla W. Sp. J. (dalej: Spółka) wysokości opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 775 - dalej K.p.a.) – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.

PINB w [...] ustalił, że inwestor R.R. w drugiej połowie 2017r. wykonał roboty polegające na usunięciu wierzchniej warstwy gleby, niwelacji terenu działki nr [...] w miejscowości Z. , wykonaniu podbudowy oraz wykonaniu na długości 186,46m od krawędzi asfaltu drogi wewnętrznej usytuowanej na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy [....], w głąb działki nr [...]utwardzenia:

- na odcinku długości 11,93m i szerokości od 10,75m do 4,60m płytami betonowymi drogowymi wielootworowymi, płytami ażurowymi betonowymi jomb oraz kamieniem - tłuczniem oraz korytkami betonowymi drogowymi szerokości 0,50m (na długości 11,11 m);

- na odcinku długości 127,26m i szerokości od 4,60m do 3,95m, chodnika z kostki brukowej szerokości 1,05m, utwardzenia płytami ażurowymi betonowymi jomb szerokości 2,40m oraz korytkami betonowymi drogowymi szerokości 0,50m;

- na odcinku długości 47,27m i szerokości 4,24m chodnika z kostki brukowej szerokości 1,06m, utwardzenia płytami ażurowymi betonowymi jomb szerokości 3,18m.

Roboty te zakwalifikowano jako budowę drogi wewnętrznej wymagającej pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada, w związku z czym organ I instancji uznał, że przedmiotowa budowa jest przypadkiem samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2018r. działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy budowie drogi wewnętrznej usytuowanej na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Z. i równocześnie ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy poprzez trwałe zabezpieczenie obiektu budowlanego przed dostępem osób postronnych, oraz nałożył obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie szeregu dokumentów:

- zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1, 2 P.b.tj.: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., aktualnym na dzień opracowania projektu;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skargi na powyższe decyzje zostały oddalone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2019r. o sygn. II SA/Rz 6/19.

Postępowanie w przedmiocie uzupełnienia wymienionych dokumentów trwało od marca 2019r. do grudnia 2022r. – termin do przedłożenia wymaganych dokumentów był wielokrotnie przesuwany, a wydane orzeczenia uchylane w toku kontroli instancyjnej. Ostatecznie Spółka przedłożyła :

- cztery egzemplarze projektu budowlanego budowy zjazdu indywidualnego z drogi gminnej oraz budowy odcinka drogi na części działki nr [...]([...] - zjazd) w miejscowości Z. , który na żądanie organu został uzupełniony w celu dostosowania go do obowiązujących przepisów prawa;

- oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzupełnione o akt notarialny nr [...] z dnia 22 stycznia 2021r. nabycia przez Spółkę działki nr [...]w Z. .

- decyzję Nr 71/14 o warunkach zabudowy Wójta Gminy [....] z dnia 3 września 2014r. dla inwestycji polegającej na: "budowie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej oraz budowy odcinka drogi na części działki nr ewid. [....] - obecnie działka nr ewid. [...]- ([...] - zjazd) oznaczonej literami ABCDE w m-ci Z. " (dalej: decyzja Nr 71/14 o warunkach zabudowy);

- decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 4 marca 2020 r. nr 71a/14/20 o przeniesieniu na inwestora decyzji Nr 71/14 o warunkach zabudowy;

W związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym, Sąd Rejonowy w [...], Wydział [...] Cywilny postanowieniem z dnia 8 września 2020r. dokonał rozgraniczenia m. in. działek [...]i [...]wzdłuż linii łączącej punkty 4524-4525 wg. szkicu sytuacyjnego biegłego inż. S.S. z dnia 11 stycznia 2020r.

Po stwierdzeniu że Spółka uzupełniła braki dokumentacji, opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 22 grudnia 2022r. organ I instancji, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U z 2019r. poz. 1186 ze zm. – dalej P.b.) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 luty 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 18 marca 2020r. poz. 471), ustalił dla Spółki wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł.

W zażaleniu na to postanowienie Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych, a w konsekwencji błędne uznanie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej;

- art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w szczególności w zakresie dotyczącym przyjęcia przez organ, że zostały spełnione merytoryczne przesłanki uzasadniające ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 i 2 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor nie spełnił warunków niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej;

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy uznał, że stanowisko organu I instancji jest zasadne, a uzupełnienia wymaga jedynie uzasadnienie postanowienia. Analizując dokumenty przedłożone przez Spółkę, PWINB stwierdził, że braki w dokumentacji, które istniały na poprzednim etapie postępowania - zostały uzupełnione. Spółka usunęła braki w przedłożonych czterech egzemplarzach projektu budowlanego budowy drogi na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z. oraz w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez:

1. Uzupełnienie wyniku weryfikacji podpisu zaufanego geodety S. T. pod oświadczeniem, o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji mapy do celów projektowych, na której został sporządzony plan zagospodarowania w przedłożonych czterech egzemplarzach projektu budowlanego.

2. Ujednolicenie wszystkich czterech przedłożonych egzemplarzy projektu budowy drogi na działce nr ewid. [...] w miejscowości Z. .

3. Uzupełnienie poświadczenia za zgodność z oryginałem przez projektanta kopii mapy do celów projektowych w przedłożonych egzemplarzach od nr 1 do nr 3.

4. Doprecyzowanie robót rozbiórkowych nawierzchni istniejącej drogi z płyt prefabrykowanych i kostki betonowej o wskazanie numerów działek, na których przewiduje się te prace oraz doprecyzowanie wykonania drogi z kruszywa o wskazanie nr działki oraz prawidłowego kilometrażu w opisie do projektu zagospodarowania działki.

5. Uzupełnienie przedłożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o numer działki.

Badając dokumenty sprawy, Organ odwoławczy stwierdził, że w wyznaczonym terminie usunięte zostały nieprawidłowości stwierdzone w przedłożonych uprzednio dokumentach, zgodnie z wytycznymi określonymi w sentencji ww. postanowienia z dnia 24 lutego 2023r.

Tym samym stwierdził, że Spółka będąca obecnie właścicielem działki nr [...] w miejscowości Z. , przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty nałożone postanowieniem organu I instancji z dnia 30 lipca 2018r., a dokumenty te spełniają wymogi określone w art. 49 ust. 1 P.b.

Przedłożony projekt budowlany inwestycji jest kompletny i nie narusza postanowień decyzji Nr 71/14 o warunkach zabudowy, którą Wójt Gminy [...] decyzją Nr 71a/14/20 z dnia 4 marca 2020r. przeniósł na Spółkę. Organ stwierdził, że przedłożony projekt budowlany inwestycji został sporządzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami, a Spółka złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zostały zatem spełnione wszystkie wymogi formalne do wymierzenia opłaty legalizacyjnej.

Wysokość opłaty legalizacyjnej ustalono na podstawie art. 49 ust. 2 P.b. stosując odpowiednio przepisy dotyczące kar, dla budowli kategorii XXV (drogi i kolejowe drogi szynowe) przy stawce określonej jako 500 zł.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wyjaśnił, że roboty przy budowie przedmiotowej drogi wykonano w II poł. 2017r. W toku postępowania okazało się, że będąca przedmiotem postępowania droga zlokalizowana jest na działce nr [...]i częściowo na działce nr [...](co wynika z porównania postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] Cywilny z dnia 8 września 2020r. sygn. akt [...] o rozgraniczenie m. in. działek [...]i [...], szkicu sytuacyjnego z rozgraniczenia działki nr [...]od działek m.in. [...]w Z. z mapą do celów projektowych aktualną na dzień 5 lutego 2022r., na której sporządzono plan zagospodarowania oraz ustaleń - w tym zdjęć - zawartych w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 10 października 2018r. przeprowadzonej przez pracowników WINB.

Z przedłożonego przez Spółkę projektu budowlanego wynika, że przewiduje się rozbiórkę nawierzchni istniejącej drogi z płyt prefabrykowanych i kostki betonowej na działce nr [...] będącej własności Skarżącej, natomiast przedłożony projekt budowlany przewiduje wykonanie drogi z kruszywa tylko w granicach działki nr [...]stanowiącej własność Spółki.

Odpowiadając na zarzuty Skarżącej, organ podkreślił, że projekt budowlany przedkładany w postępowaniu legalizujący samowolnie wybudowany obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, winien przewidywać roboty, które doprowadzą ten obiekt do stanu zgodnego z prawem, w tym także roboty rozbiórkowe. Celem postępowania legalizacyjnego jest bowiem oprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Uzasadniając skierowanie decyzji do właściwego adresata, organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 52 P.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach wydawanych w postępowaniu legalizacyjnym nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skoro zatem Spółka aktem notarialnym nr [...] z dnia 22 stycznia 2021r. nabyła działkę nr [...] w Z. , adresat obowiązku został prawidłowo określony. Organ podkreślił, że nie ma znaczenia, kto dokonał samowoli budowlanej lecz to, kto pozostaje właścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie legalizacyjne spowodowane stwierdzeniem wystąpienia samowoli budowlanej.

Wyjaśnił też, że decyzja Nr 71/14 o warunkach zabudowy, przeniesiona na rzecz Spółki, ustala rodzaj i funkcję zabudowy działki nr [...] w miejscowości Z. jako drogę wewnętrzną - dojazdową do wydzielanych działek. Nie ustala natomiast warunków zabudowy dla działek, dla których działka nr [...] stanowić ma drogę wewnętrzną - dojazdową.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, podkreślił również, że z akt sprawy nie wynika, aby w wyniku tych samowolnych robót budowlanych powstała skarpa, o której pisze Skarżąca, dlatego w stanie faktycznym sprawy nie ma podstaw do twierdzenia, że legalizacja samowoli budowlanej narusza uchwałę nr XLVIII Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 23 czerwca 2014r. w sprawie Wschodniobeskidzkiego Obszaru Chronionego Krajobrazu – dalej: Uchwała o Ochronie Krajobrazu .

W ocenie organu odwoławczego, informacja o obszarze oddziaływania obiektu, zawarta w przedłożonym projekcie budowlanym określająca, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce nr [...] w Z. i że nie zostanie ograniczona możliwość zabudowy działek sąsiednich jest zgodny ze stanem rzeczywistym.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutów Skarżącej co do tego, że stwierdzenie że przedłożona przez Spółkę dokumentacja zawiera nieprawidłowości obliguje organ do uwzględnienia zażalenia i uchylenia zaskarżonego przedmiotowego organu I instancji.

W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia 22 grudnia 2022 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

• art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji błędne uznanie, że zostały spełnione merytoryczne przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, w szczególności poprzez błędne uznanie, iż: zostały przedłożone wszystkie dokumenty wymagane zgodnie z postanowieniem PINB z dnia 30 lipca 2018 r., potwierdzające zgodność wykonanych robót budowlanych z decyzją ustalającą warunki zabudowy a samowola budowlana pozostaje zgodna z decyzją nr 71/14 z dnia 3 września 2014 r., o warunkach zabudowy; inwestor przedłożył prawidłowe oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane oraz kompletny i prawidłowy projekt budowlany, podczas gdy dokumentacja przedłożona w niniejszej sprawie nie daje podstaw do zalegalizowania samowoli budowlanej;

• art. 6 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1) K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia PINB, podczas gdy organ winien był je uchylić, jako wydane wbrew treści przepisu art. 49 ust. 1 i 2 P.b.;

• art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez zaniechanie należytego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w tym wyjaśnienia wniosku o spełnieniu przesłanek legalizacji samowoli budowlanej;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

• art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1) i ust. 3 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, w wyniku błędnego uznania, że w toku postępowania Spółka, przedłożyła wszystkie wymagane dokumenty, podczas gdy Spółka nie przedłożyła zaświadczenia potwierdzającego zgodność wykonanych robót z decyzją ustalającą warunki zabudowy, samowola budowlana nie pozostaje zgodna z decyzją nr 71/14 o warunkach zabudowy, a inwestor nie przedłożył prawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane ani kompletnego i prawidłowego projektu budowlanego

W uzasadnieniu Skarżąca podkreśliła, że organy w sposób nieprawidłowy przystąpiły do ustalenia opłaty legalizacyjnej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione wszystkie wymogi formalne do wymierzenia tej opłaty. Spółka nie uzupełniała wymaganych dokumentów, gdyż w aktach sprawy brak jest zaświadczenia potwierdzającego zgodność samowolnie zrealizowanych robót budowlanych z ustaleniami wynikającymi z decyzji nr 71/14 o warunkach zabudowy.

Zdaniem Skarżącej Organ błędnie przyjął, że przedłożony projekt budowlany nie narusza postanowień decyzji nr 71/14 o warunkach zabudowy. Decyzja ta ustala rodzaj i funkcję zabudowy jako drogę wewnętrzną - dojazdową do wydzielanych działek, dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Tymczasem w ocenie Skarżącej całkowicie uległ zmianie cel i przeznaczenie, na które droga ta ma być wykorzystywana. Obecnie zapewnić ma ona dojazd do kompleksu domków wypoczynkowych, co zmienia zarówno rodzaj jak i funkcję przedmiotowej nieruchomości, powodując że wydana uprzednio decyzja pozostaje nieaktualna.

Skarżąca neguje twierdzenia organów dotyczące powstania skarp na działce. Twierdzi, że powstały one w wyniku realizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, a nie – jak ustaliły organy – w wyniku poprzednio prowadzonych prac budowlanych na innej działce. Tym samym stwierdza, że doszło do naruszenia Uchwały o Ochronie Krajobrazu.

Zarzuca też, że PWINB stracił z pola widzenia, że Inwestor realizujący roboty budowlane polegające na budowie drogi wewnętrznej na działce nr [...], nie posiadał i nadal nie posiada prawa do dysponowania na cele budowlane nie tylko częścią działki nr [...], ale również częścią działki nr [...], należącą do gminy [....] , na którą to okoliczność organy obu instancji, nie poczyniły jednak jakichkolwiek ustaleń.

W ocenie Skarżącej niezgodne ze stanem rzeczywistym pozostają informacje wskazane w części "Informacja o obszarze oddziaływania obiektu", w której uzasadnieniu stwierdzono, że budowa przedmiotowej drogi nie spowoduje ograniczeń w funkcjonowaniu działek sąsiednich, a "planowania budowla nie zwiększy uciążliwości generowanych przez ruch drogowy dla działek sąsiednich", co nie polega na prawdzie. Służąc do dojazdu osobom trzecim do domków letniskowych wchodzących w skład jednego kompleksu rekreacyjnego, w tym w szczególności dojazdu samochodów ciężarowych (dostawczych), czy też pojazdów wywożących nieczystości płynne bądź autokarów. Drogą każdego dnia przechodzi wielu turystów oraz przejeżdża wiele samochodów należących do osób korzystających z kompleksu domków letniskowych, co powoduje niespotykane dotąd natężenie ruchu na przedmiotowej drodze.

W odpowiedzi na skargę PWINB, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając, że zarzuty zawarte w skardze stanowią powtórzenie zarzutów zawartych w zażaleniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest postanowienie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, które stanowi integralny element procedury legalizacji obiektu budowlanego, określonej w art. 48 i 49 P.b. Kontrolowane postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie przepisów nowelizacji ustawy Prawo budowlane, dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zmiany te weszły w życie dnia 19 września 2020 r., w związku z czym zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy P.b. w brzmieniu sprzed tej nowelizacji (zgodnie z art. 25 ww. ustawy zmieniającej, do spraw uregulowanych P.b. wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, przepisy P.b. stosuje się w brzmieniu dotychczasowym). Organy w niniejszej sprawie działały prawidłowo, stosując przepisy sprzed nowelizacji, gdyż postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte 30 lipca 2018r.

Z ustaleń w sprawie jednoznacznie wynika, że poprzednik prawny spółki dokonał budowy drogi w warunkach samowoli budowlanej, co zostało stwierdzone w postanowieniu organu I instancji z 30 lipca 2018 r. utrzymanym w tej części w mocy postanowieniem PWINB z 23 listopada 2018r. Skargi w tym przedmiocie zostały oddalone wyrokiem WSA w Rzeszowie z 21 marca 2019r. II SA/Rz 6/19.

Organ I Instancji poinformował inwestora, że niewykonanie obowiązków określonych w postanowieniu, jak również nieuregulowanie opłaty legalizacyjnej po ich wykonaniu będzie wiązało się z nakazaniem rozbiórki spornej zabudowy. Okoliczności te nie są przedmiotem sporu. Powyższe postanowienie zakreśliło dalszy kierunek postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 48 ust. 5 P.b. przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 30 lipca 2018r. wskazał dokumenty, które powinny zostać dostarczone przez inwestora, a ten – Spółka będąca następcą prawnym wykonawcy przedmiotowej samowoli, która w toku postępowania nabyła własność nieruchomości a także uzyskała przeniesienie na swoją rzecz decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowego terenu – wymagane dokumenty przedłożył.

W związku z powyższym w myśl art. 49 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

Poprzez wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej właściwy organ wyraża zatem również, że przedłożone przez inwestora dokumenty spełniają wymogi określone w art. 49 ust. 1 P.b. Uznając, że inwestycja nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt budowlany wykonany został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i jest kompletny, a inne wymagane dokumenty (opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia) zostały przedłożone, prawidłowym było wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Opłata ta jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i wszczęcia postępowania naprawczego dążącego to jej legalizacji po spełnieniu przez inwestora określonych prawem warunków. Postępowanie naprawcze stwarza inwestorowi możliwość uniknięcia rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych. Opłata legalizacyjna jest obowiązkowym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a jej uiszczenie jest podstawą do legalizacji obiektu, lecz opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej, przewidzianej w art. 48 ust. 1 P.b. (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 23/21; podobnie w wyroku NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2443/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - dalej "CBOSA").

Przedmiotem sporu w sprawie jest kwestia spełnienia przez inwestora określonych wymagań, co umożliwia zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej.

Na wstępie wyjaśnić należy, że aby ocenić, czy nie zostały naruszone interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i czy nie powoduje uciążliwości dla otoczenia. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1643/19).

Wymagania dla Inwestora określone zostały w postanowieniu organu I instancji z 30 lipca 2018 r., który na podstawie art. 48 ust 3 pkt 1 P.b. nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na żądanie organu I instancji inwestor przedłożył decyzję numer 71/14 o warunkach zabudowy wraz z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 4 marca 2020 r. nr 71a/14/20 o przeniesieniu na obecnego inwestora decyzji Nr 71/14 o warunkach zabudowy.

Niezrozumiałym jest wobec tego zarzut Skarżącej dotyczący braku wymaganych dokumentów tj. braku zaświadczenia organu gminy o zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy. Gmina, wydając – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - decyzję o warunkach zabudowy, określiła sposób zagospodarowania przedmiotowego terenu w sposób wystarczający. Wbrew twierdzeniom skargi, zaświadczenie w przedmiocie zgodności samowolnie zrealizowanych robót budowlanych z ustaleniami wynikającymi z decyzji nr 71/14 o warunkach zabudowy, nie jest wymagane na gruncie przedmiotowej regulacji – o czym świadczy alternatywa rozłączna zastosowana przez ustawodawcę w treści powołanego przepisu. Obowiązkiem inwestora na gruncie art. 48 ust 3 pkt 1 P.b., recypowanego w treści postanowienia organu I instancji, było przedstawienie stosownego zaświadczenia wójta – w przypadku gdy dla terenu zabudowy obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - albo decyzji tego organu o warunkach zabudowy. Ponieważ, w braku planu zagospodarowania przestrzennego, Wójt Gminy [....] określił warunki zabudowy dla przedmiotowego terenu w stosownej decyzji– przedłożenie tej decyzji spełniło stawiany Inwestorowi warunek legalizacji samowoli budowlanej.

Kumulatywne odczytywanie przez Skarżącą nakazów ustawodawcy, które ten sformułował alternatywnie, przesądza o braku zasadności tego zarzutu skargi.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący utraty mocy obowiązującej przez powołaną wyżej decyzję nr 71/ 14 o warunkach zabudowy. Decyzja ta dotyczyła budowy zjazdu indywidualnego z drogi gminnej oraz budowy odcinka drogi, na części działki należącej obecnie do Spółki, stanowiącej drogę dojazdową do działek przeznaczonych pod budowę budynków mieszkalnych.

Należy podkreślić, że ani z ustaleń organów administracyjnych, ani z twierdzeń Skarżącej nie wynika, aby decyzja ta uległa zmianie czy też usunięta została z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym. Ważność tej decyzji, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest też uzależniona od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich. Tym bardziej, że wbrew temu co twierdzi Skarżąca, zauważyć należy, iż sposób użytkowania nieruchomości sąsiednich nie uległ znaczącej zmianie. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że nie ma kolizji funkcji - w ramach zasady dobrego sąsiedztwa - pomiędzy zabudową mieszkaniową, a zabudową określaną jako letniskowa. Zabudowy te mają podobny charakter i funkcję, gdyż w obu przypadkach celem jest funkcja mieszkalna (zob. NSA w wyroku z dnia 11 września 2014 r. II OSK 569/13). Dlatego zarzut Skarżącej w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przychyla się również do oceny, że informacja o obszarze oddziaływania obiektu, zawarta w przedłożonym projekcie budowlanym, określająca że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce nr [...]w Z. i nie ogranicza możliwość zabudowy działek sąsiednich jest zgodny ze stanem rzeczywistym. Zgodnie z art. 3 pkt 20 P.b. przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Działka nr [...]własności Skarżącej jest zabudowana m.in. budynkiem mieszkalnym letniskowym i budynkiem gospodarczym, zatem nie można stwierdzić, by przedmiotowa droga ograniczała możliwość zabudowy czy użytkowania działki Skarżącej. Jak wspomniano wyżej, przy badaniu uciążliwości zabudowy dla otoczenia, a także przy ocenie czy nie zostały naruszone interesy osób trzecich, nie bierze się pod uwagę wszelkich utrudnień, czy naruszeń faktycznych innych osób.

Przekonanie Skarżącej o wzroście intensywności wykorzystania przedmiotowej drogi nie jest nieuzasadnione, ale wynika z porównania poprzedniego sposobu korzystania z tej nieruchomości – niezabudowanej, a jedynie przewidzianej do zabudowy, oraz prowadzącej do niezabudowanych jeszcze nieruchomości sąsiednich - ze sposobem korzystania z drogi prowadzącej do zabudowanych nieruchomości sąsiednich, wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Zauważyć należy, że podstawowym celem wydania decyzji 71/14 o warunkach zabudowy było umożliwienie właścicielom działek sąsiednich skomunikowanie ich działek, znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości Skarżącej, z drogą gminną, a przez to umożliwienie również właścicielom działek sąsiednich rekreacyjne wykorzystanie należących do nich terenów. Naturalną konsekwencją rozpoczęcia korzystania z zabudowań znajdujących się na działkach sąsiednich jest większa częstotliwość przejazdów do tych działek, co nie jest sprzeczne z zaplanowaną funkcją komunikacyjną działki Inwestora i nie ogranicza Skarżącej w sposobie zabudowy i wykorzystania jej własnej działki. Funkcja komunikacyjna działki pozostaje zgodna z jej planowanym przeznaczeniem.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia aktualnej Uchwały o Ochronie Krajobrazu, poprzez dokonanie - na skutek realizacji samowoli budowlanej - trwałych zmian w krajobrazie, Sąd zauważa że argumentacja Skarżącej stanowi polemikę z ustaleniami organu, która nie ma oparcia w ustaleniach faktycznych w sprawie. Z porównania załącznika graficznego nr 1 do decyzji nr 71/14 o warunkach zabudowy, sporządzonego na mapie zasadniczej (karta nr 5.4 akt organu I instancji), wyników oględzin przeprowadzonych przez pracowników PWINB w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 10 października 2018r. (karta nr 361 akt organu odwoławczego) oraz aktualnej mapy do celów projektowych, na której sporządzono plan zagospodarowania/plan sytuacyjny przedłożonego projektu budowlanego "Budowy drogi na działce nr ewid. [...]w miejscowości Z. ", nie wynika aby w wyniku budowy przedmiotowej drogi doszło do trwałego zniekształcenia terenu – tj. nie wynika aby w wyniku tych robót powstania skarpa, o której pisze Skarżąca. Z ustaleń organów, które Sąd akceptuje jako spójne, logicznie i uzasadnione, wynika, że skarpy pomierzone podczas rozprawy administracyjnej (m.in. ta o wysokości 2,17m) istniały już w dacie wydawania ww. decyzji nr 71/14 o warunkach zabudowy i wynikają z robót prowadzonych na innej sąsiedniej działce. Twierdzenia organów obu instancji prezentowane w toku postępowania administracyjnego korespondują z wnioskami płynącymi z analizy dokumentów, w tym zdjęć, przedkładanych przez samą Skarżącą, na których uwidocznione zostały wczesne prace przy budowie drogi, polegające na wybraniu gruntu. Nie prowadzą one do wniosku, że popełniona samowola budowlana miała zasięg mogący doprowadzić do trwałej zmiany krajobrazu, w tym do powstania skarp przekraczających 2 m wysokości. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy nie ma zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia wspomnianej uchwały.

Sąd nie podzielił również zarzutu Skarżącej, w kwestii braku po stronie inwestora uprawnienia do budowy zjazdu na działce gminnej o nr ewid. [...], przewidzianej na mocy decyzji nr 71/14 o warunkach zabudowy do budowy zjazdu z drogi gminnej na drogę wewnętrzną inwestora.

Kwestię budowy zjazdów z dróg publicznych reguluje art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 – o drogach publicznych (Dz. U. z 2023r. poz. 645), który obowiązkiem budowy bądź przebudowy zjazdu obciąża właściciela i użytkownika nieruchomości przyległej do drogi. Inwestor taki obowiązany jest uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację zjazdu wydawaną w formie decyzji administracyjnej. Budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie takiego zezwolenia nie wymaga już uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Inwestor w przedmiotowej sprawie przedstawił decyzję nr 71/14 o warunkach zabudowy, dotyczącą budowy zjazdu indywidualnego z drogi gminnej ([...]-zjazd) oraz budowy odcinka drogi wewnętrznej na działce o nr ewid. [...]stanowiącej własność inwestora.

Ustalenia organów w przedmiocie prawa inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane są zatem wystarczające do uznania, że spełnił on warunki pozwalające na legalizację samowoli budowlanej polegającej na budowie przedmiotowej drogi.

Niewątpliwy brak po stronie inwestora prawa do dysponowania na cele budowlane działką o nr ew. [...], stanowiącą własność Skarżącej – wobec sprzeciwu Skarżącej dla zalegalizowania samowoli budowlanej na jej gruncie – uniemożliwia zalegalizowanie tej budowli w jej dotychczasowym stanie tj. w granicach nieruchomości Skarżącej. Nie niweczy to jednak podstawowego celu postępowania naprawczego, jakim jest doprowadzenie istniejącej samowoli budowlanej do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa – w tym przypadku, jedynie w granicach działki Inwestora, z jednoczesnym usunięciem skutków samowoli budowlanej z terenu działki Skarżącej.

Przedłożony w tym celu, projekt budowlany przewiduje usunięcie samowolnej zabudowy istniejącej na działce Skarżącej, której legalizacja nie jest możliwa i wykonanie zabudowy wyłącznie na terenie należącym do inwestora. Projekt zakłada również podniesienie poziomu budowanej drogi, w stosunku do stanu obecnego (przekrój – stan projektowany k. 19 projektu budowlanego), co przyczyni się do zniwelowania istniejącej obecnie różnicy pomiędzy poziomem drogi, a poziomem działek sąsiednich, dając lepsze oparcie nieruchomościom sąsiadującym z planowaną drogą. Nie znajdują zatem uzasadnienia podniesione w treści skargi zarzuty, w kwestii braku w przedłożonym projekcie budowlanym rozwiązań, mających na celu przywrócenie stanu poprzedniego na działce Skarżącej.

Rozbiórka obiektu budowlanego ze swej istoty ma na celu przywrócenie stanu poprzedniego tj. stanu sprzed dokonania samowoli budowlanej. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy tj. w sytuacji gdy Skarżąca kwestionuje zarówno prawo Inwestora do wykonywania robót budowlanych na jej działce, jak też zbyt mało precyzyjnie określony w projekcie budowlanym zakres robót zmierzających do przywrócenia działki Skarżącej do stanu poprzedniego - niezasadnym byłoby dokonywanie przez organy nadzoru budowlanego dalszej władczej ingerencji w obszar nieruchomości sąsiednich, poprzez wymaganie od inwestora doprecyzowania, w projekcie budowlanym, szerszego zakresu prac na nieruchomości Skarżącej, w sytuacji gdy Skarżąca wyraźnie akcentuje, że nie wyraża zgody na dysponowanie jej nieruchomością. Rolą organu w przedmiotowym postępowaniu jest doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnej zabudowy, nie zaś władcze ingerowanie w spory sąsiedzkie. Skarżąca nie traci przez to możliwości kierowania precyzyjnych i skonkretyzowanych żądań na dalszych etapach postępowania, czy też w drodze cywilnoprawnej.

Opłata legalizacyjna została ustalona w prawidłowej wysokości 25000 zł., co nie było kwestionowane w treści skargi.

Konsekwencją powyższych rozważań jest stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie narusza wskazanych w skardze przepisów, zarówno prawa procesowego, jak i materialnego.

Skargę należało zatem oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.