Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2482/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 6j ust. 3e
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka – Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), asesor WSA Agnieszka Sułkowska, , Protokolant sekretarz sądowy Michał Strzałkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lipca 2021 r. spraw ze skarg: I. W. w W., II. R."P." w W., III. Międzyzakładowej S. "N." w W., IV. Prokuratora Okręgowego w W., V. Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w W., VI. Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W., VII. Spółdzielni B. "P." w W., VIII. Wspólnoty Mieszkaniowej "N. O." w W., IX. Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W., X. Wspólnoty Mieszkaniowej "Z." w W., XI. Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w W., XII. W. Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w W., z udziałem uczestnika postępowania Okręgowej Izby Lekarskiej w W. im. [...], na uchwałę Nr XXXVIII/1199/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności: 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym przepisy jej § 1 pkt 1, § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b", 2) odrzuca skargi w zakresie, w jakim dotyczą one przepisu § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały, 3) odrzuca skargi: - W. w W., - R. "P." w W., - Międzyzakładowej S. "N." w W., - Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w W., - Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W., - Spółdzielni B. "P." w W., - Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W., - Wspólnoty Mieszkaniowej "N. O." w W., - Wspólnoty Mieszkaniowej "Z." w W., - Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w W., - W. Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w W., w zakresie, w jakim skargi te dotyczą przepisu § 1 pkt 3, § 1 pkt 4, § 1 pkt 5 lit. "c" oraz § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały nr XXXVIII/1199/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy, 4) oddala skargę Prokuratora Okręgowego w W. w zakresie, w jakim dotyczy ona przepisu § 1 pkt 3, § 1 pkt 4, § 1 pkt 5 lit. "c" oraz § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały nr XXXVIII/1199/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy, 5) zasądza od m.st. Warszawy na rzecz: - W. Spółdzielni Mieszkaniowej w W. - kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), - Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. – kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), - Międzyzakładowej S."N." w W. - kwotę 300 zł (trzysta złotych), - Spółdzielni Mieszkaniowej "S." w W. – kwotę 300 zł (trzysta złotych), - Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. – kwotę 300 zł (trzysta złotych), - Spółdzielni B. "P." w W. - kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), - Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w W. - kwotę 300 zł (trzysta złotych), - Wspólnoty Mieszkaniowej "N. O." w W. -kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), - Wspólnoty Mieszkaniowej "Z." w W. - kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), - Spółdzielni Mieszkaniowej "A." w W. - kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), - W. Spółdzielni Mieszkaniowej "R." w W. - kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Rada m.st. Warszawy ("Rada", "Organ"), w dniu 15 października 2020 r., podjęła uchwałę Nr XXXVIII/1199/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz. Urz. Woj. Maz. z 23 października 2020 r., poz. 10646).

II. Skargi na uchwałę złożyli:

1) W. Spółdzielnia Mieszkaniowa w W.,

2) R."P." w W.,

3) Prokurator Okręgowy w W.,

4) Międzyzakładowa S. "N." w W.,

5) Spółdzielnia Mieszkaniowa "S." w W.,

6) Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W.,

7) Spółdzielnia B."P." w W.,

8) Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W.,

9) Wspólnota Mieszkaniowa "N. O." w W.,

10) Wspólnota Mieszkaniowa "Z." w W.,

11) Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." w W.,

12) W. Spółdzielnia Mieszkaniowa "R." w W.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wstrzymanie jej wykonania oraz (poza Prokuratorem) o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skargach zostały podniesione, w szczególności, zarzuty naruszenia przez Radę następujących przepisów:

1. art. 2 ust. 3, art. 2 ust. 3a w zw. z art. 6h, art. 6k ust. 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 2b i art. 6j ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 3a, ust. 3b, art. 6n ust. 1 i 2, art. 6j ust. 2a w zw. z art. 6k ust. 1, art. 6j ust. 3e, art. 6k ust. 2a pkt 1, art 6j ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6j ust. 3e w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6k ust. 2a pkt 2, art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3e, art. 6 ust. 2a, art. 6k ust. 1 i art. 6j ust. 2, art. 6h, art. 6j, art. 6k ust. 1 i 2 - ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888, dalej zwanej też "ustawą" lub "u.c.p.g."),

2. art. 2, art. 7, art. 8, art. 32 ust. 1, art. 84, art. 94,

art. 168 oraz art. 217 Konstytucji,

3. art. 5a ust. 1 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej zwanej też "u.s.g." lub "ustawą samorządową").

Skarżące Spółdzielnie i Wspólnoty upatrywały swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w fakcie wykonywania przez nie obowiązków właściciela nieruchomości w stosunku do posiadających prawa do lokali, a także w tym, że władały faktycznie gruntem, w tym częściami wspólnymi, oraz były współwłaścicielami budynków wielolokalowych. Ponadto, w ocenie niektórych, uchwała naruszyła ich interes prawny, ponieważ są one płatnikami opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie art. 2 ust. 3 u.c.p.g. Uchwała została podjęta w oderwaniu od realiów funkcjonowania spółdzielni i wspólnot mieszkaniowych w W.

Zdaniem Skarżących uchwała określa zasady ustalania ilości wody na potrzeby wymiaru wysokości opłaty w sposób nieprecyzyjny. Przyjęta w uchwale metoda została oderwana od kryterium "gospodarstwo domowe", tj. podstawowego miernika z u.c.p.g., i została odniesiona wyłącznie do ilości wody zużytej z danej nieruchomości, do czego Rada nie była uprawniona. Nie zostały też precyzyjnie określone zasady ustalania ilości zużytej wody. W zaskarżonej uchwale użyto niezgodnych z prawem, nieprecyzyjnych zapisów, tj. wpisano spójnik "lub" w odniesieniu do danych, które miały być podstawą ustalania ilości zużytej wody, poza danymi z wodomierza. Zastosowano też niejednoznaczny, sześciomiesięczny okres rozliczeniowy w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym powstał obowiązek złożenia deklaracji. Nie określono również zasad ustalania ilości zużytej wody, co skutkuje tym, że na dzień wejścia w życie tej uchwały (tj. 1 grudnia 2020 r.) będzie określona jedynie wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody z danej nieruchomości, bez określenia zasad ustalania ilości zużytej wody. Przy czym podwyższenie opłaty nie dotyczy lokali niemieszkalnych (handlowo-usługowych czy produkcyjnych), które wytwarzają najwięcej odpadów, czy też - niekiedy - skutkuje zwolnieniem lokali, w których nie ma zużycia wody. Według zarzutów niektórych skarg wadliwe było również ustalenie stawki opłaty w maksymalnej, przewidzianej w ustawie wysokości, z pominięciem sytuacji społeczno-gospodarczej kraju. Skarżący zarzucili zawyżenie opłat z uwagi na pobór wody bezpowrotnie zużytej do podlewania terenów zielonych, wskazali na częsty brak oddzielnego wodomierza mierzącego pobór tej wody oraz brak możliwości odzyskania tej części opłaty od członków danej Spółdzielni lub Wspólnoty, ponieważ woda ta nie została zużyta w lokalu (art. 2 ust. 3a u.c.p.g). Za wadliwą uznano konieczność zmiany dotychczasowego sposobu rozliczania obciążeń z tytułu gospodarowania odpadami na sposób wymagający stałego mierzenia i odnotowania wielkości zużycia wody w poszczególnych lokalach, ponieważ spowoduje to wzrost kosztów zarządu.

Skarżący zaakcentowali, że chociaż ustawa zezwala na wybór metody ustalania opłat w oparciu o zużycie wody, to stawki tej metody muszą być tak skonstruowane, by dla nieruchomości danego rodzaju opłaty nie były zupełnie oderwane od rzeczywistej ilości wytwarzanych odpadów.

Według Skarżących nieprecyzyjne jest wskazanie wody bezpowrotnie zużytej, ustalonej na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na danej nieruchomości, jak też rozróżnienie pojęć licznika "przypisanego" i licznika "zainstalowanego".

W skargach powołano się na rozbieżności interpretacyjne i trudności związane

ze stosowaniem uchwały z uwagi na to, że prawnie wyodrębnione lokale mieszkalne

i niemieszkalne też są nieruchomościami, podobnie jak nieruchomości budynkowe,

z których zostały wyodrębnione. Stąd nieruchomość lokalowa jest zwykle nieruchomością w całości niemieszkalną albo w całości mieszkalną, choć

w wyjątkowych sytuacjach mieszkalne lub niemieszkalne mogą być również jej konkretne pomieszczenia.

W ocenie Skarżących zakwestionowana uchwała zawiera nieprecyzyjne i niezgodne z prawem postanowienia oraz uzależnia wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami od wielkości zużycia wody, nie wprowadzając maksymalnej wysokości opłaty. Skutkuje to brakiem transparentności systemu gospodarowania odpadami, podczas, gdy regulacje te powinny być precyzyjne i powinny być odzwierciedleniem ilości wytworzonych odpadów z lokalu. Rezultatem wejścia w życie spornej uchwały jest nierówne traktowanie mieszkańców W., ponieważ powoduje obciążenie kosztami zużycia wody wybranej grupy osób przez inną grupę osób.

Naruszenia art. 2 Konstytucji upatrywano w nadaniu zaskarżonej uchwale charakteru retroaktywnego, tj. poprzez uzależnienie wysokości opłaty od ilości wody zużytej w okresie przed dniem wejścia w życie uchwały. Rada przekroczyła nadto upoważnienie do wydania uchwał, co skutkowało naruszeniem art. 7 Konstytucji RP. Wyrazem naruszenia art. 32 Konstytucji stało się natomiast nieuwzględnienie okoliczności, że mieszkańcy znajdują się w różnych sytuacjach materialno-bytowych i społecznych, czego nie uwzględniono przy sposobie ustalania stawek.

Skarżący wskazali, że Rada nie uwzględniła zakreślonych w art. 6k ust. 2 u.c.p.g. czynników "stawkotwórczych", w szczególności ilości wytwarzanych na terenie Gminy W. odpadów i kosztów funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi, co naruszało art. 6r ust. 2-2b i 2d ustawy. Również zdefiniowanie przez Organ pojęcia "ilość zużytej wody" przekracza kompetencje Organu określone w art. 6j ust. 3e u.c.p.g. i jest wyrazem naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji.

Z kolei według Prokuratora Okręgowego w W. przejawów naruszenia art. 6k ust. 4a u.c.p.g. należy doszukać się w ustaleniu przez Radę w § 1 pkt 6 uchwały wysokości zwolnienia częściowego z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługującego z uwagi na kompostowanie bioodpadów, bez zachowania wymogu proporcjonalnego jego odniesienia do faktycznego zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi związanych z posiadaniem kompostownika. Naruszenia art. 6j ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6j ust. 3e u.c.p.g. i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Prokurator upatrywał w tym, że w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały wprowadzono do znowelizowanej uchwały z 12 grudnia 2019 r. nowy § 1a ust. 2, tj. nowe, dodatkowe kryterium wpływające na ustalenie ilości zużytej wody na nieruchomości, w postaci nieuwzględnienia przy obliczaniu ilości wody tej ilości wody, która została bezpowrotnie zużyta w okresie przyjętym do obliczenia, ustalonej na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na nieruchomości, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Prokurator uznał też, że naruszenie

art. 6c ust. 2 w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 2 i art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zw. z art. 40 u.s.g.

i art. 94, art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji przejawia się w przyjęciu metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość zużytej wody także względem nieruchomości niewyposażonych w wodomierz główny, niepodłączonych do sieci, lub dla których brakuje odpowiednich danych, oraz ustaleniu przeciętnej normy jej zużycia na poziomie 4 m3. Według Prokuratora doprowadziło to w istocie do nałożenia na mieszkańców takiej nieruchomości opłaty minimalnej za gospodarowanie odpadami w kwocie 50, 92 zł miesięcznie od osoby oraz do równoczesnego zastosowania do tej grupy osób elementów trzech różnych metod ustalania opłaty, w wyniku czego naruszono zasadę równości poprzez pogorszenie ich sytuacji względem osób zamieszkujących takie nieruchomości wyposażone w wodomierz główny, a także wykroczono poza ramy delegacji ustawowej do wydania przepisów prawa miejscowego.

R. "P." w W. powołała się na opinię prawną Fundacji Instytutu na rzecz [...] w W., w której zaakcentowano w szczególności kwestię niedopuszczalnej retroaktywności uchwały, polegającej na ustaleniu okresu rozliczeniowego dla wskazania ilości zużytej wody na czas sprzed wejścia w życie uchwały, a także niespełnienia wymogu określoności prawa, braku realizacji interesu publicznego, niemożliwości rzeczywistego ustalenia zużycia wody, jak też nieuwzględnianie sytuacji rodzin z dziećmi. Opinię tę Fundacja zgłosiła (jako tzw. amicus curiae) do sprawy ze skargi Prokuratora.

Powyższe zarzuty Skarżących Spółdzielni i Wspólnot zostały podtrzymane i rozwinięte w kilku dalszych pismach procesowych niektórych Skarżących. Spółdzielnia Mieszkaniowa "S.", pismem z 8 czerwca 2021 r., powołała się na niespójność treściową uchwał zmieniających sposób poboru opłat. Jej zdaniem zrównanie zasad rozliczania opłat za gospodarkę odpadami w stosunku do nieruchomości niewyposażonych w wodomierz oraz tych, które nie są podłączone do sieci wodociągowej, a także tych, co do których brak jest danych dotyczących zużycia wody (podłączonych do jednego wodomierza), jest "(...) niezrozumiałe, nieuzasadnione i niesprawiedliwe.". Nadto, wskutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały, opłaty za gospodarowanie odpadami wzrosły od 100% do 300% względem stanu sprzed uchwały. R."P.", pismem z 18 czerwca 2021 r., wniosła, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z różnych dokumentów na okoliczność niezgodności ze stanem faktycznym twierdzenia Rady, że stawka za zużycie 1 m3 zużytej wody wynosi 12, 73 zł, a także na okoliczność posiadania przez tę Skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Jej zdaniem Spółdzielnia wykonuje obowiązki właścicielskie wynikające z ustawy. Na Spółdzielni spoczywa obowiązek obliczenia, pobrania i rozliczenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem Skarżącej zaskarżoną uchwałę podjęto bez dokonania i przedstawienia rzetelnej kalkulacji. Nadto przyjęcie przez Organ w uchwale maksymalnej stawki opłat stanowi dla mieszkańców zachętę do ograniczania zużycia wody i w konsekwencji – do wzrostu deficytu Miasta. Powołała się na dorobek prawny, w szczególności na dorobek orzeczniczy.

III. Udział w charakterze uczestnika postępowania zgłosiła Okręgowa Izba Lekarska w W. [...]("Izba"). Postanowieniem Sądu z 24 marca 2021 r. została ona dopuszczona do udziału w sprawie w tym charakterze. Izba, w piśmie z 14 czerwca 2021 r., poparła argumenty zawarte w skargach zwracając zarazem uwagę na to, że systemowe rozwiązania przyjęte przez Radę nie uwzględniają specyfiki podmiotów wytwarzających głównie odpady medyczne, które są utylizowane inaczej, niż odpady komunalne.

IV. Rada m.st. Warszawy w odpowiedziach na skargi wnosiła najpierw o odrzucenie skarg, względnie o ich oddalenie.

Wniosek o odrzucenie skarg Rada motywowała tym, że nie zostały uzasadnione okoliczności, dla których przyjęto pogląd, że zaskarżone uchwały godzą w interes prawny Skarżących Spółdzielni i Wspólnot. W szczególności w podstawach prawnych skarg został powołany tylko art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, lecz nie zostało określone, w jaki konkretnie sposób zakwestionowane uchwały godzą w interes prawny poszczególnej Strony. Według Rady podstawą skutecznej skargi może być tylko wykazanie naruszenia interesu prawnego (co nie zostało dokonane), nie zaś wykazanie istnienia samego interesu prawnego. Czym innym jest bowiem interes faktyczny, a czym innym interes prawny.

Zwracając się o oddalenie skarg Organ powołał się

w odpowiedziach na skargi na to, że wybrana metoda ustalania opłaty

za gospodarowanie odpadami od ilości zużytej wody uwzględnia wskazania Trybunału Konstytucyjnego i jest odbierana jako najbardziej sprawiedliwa. Metoda ta była oczekiwana przez mieszkańców W. Rada przedstawiła rozwiązania przyjęte przez inne rady miast w Polsce i uznane za niewadliwe przez organy nadzoru. Wskazała, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. nie zakwestionowało przyjętych w sprawie stawek za pojemniki o zróżnicowanych pojemnościach, stawek opłaty za worki oraz stawki rocznej za domki letniskowe. Za nietrafne Rada uznała zarzuty dotyczące braku właściwej analizy i uzasadnienia dla wybranej metody ustalenia opłaty, czego dowodem jest uzasadnienie projektu uchwały, w tym analiza wpływów i wydatków oraz kosztów. Według Rady przyjęty sposób rozliczania średniego zużycia wody z danej nieruchomości nie stanowi działania prawa wstecz, ponieważ świadczenie usługi odbierania odpadów komunalnych w systemie gospodarowania odpadami komunalnymi jest procesem ciągłym, uwzględniającym okres poprzedzający w życie metody ustalania opłaty wg ilości zużytej wody. Zdaniem Rady nie istniał obowiązek przeprowadzania konsultacji społecznych w sprawie (taki zarzut występował w niektórych skargach), co wynika z art. 5a ust. 7 u.c.p.g. oraz z uchwały LXI/1691/2013 Rady m.st. Warszawy z dnia 11 lipca 2013 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami W. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z dnia 23 lipca 2013 r., poz. 8442). Maksymalna wysokość stawki górnej wysokości opłaty wynosi, przy uwzględnieniu wskazań z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2013 r. (K 17/12), kwotę 12, 73 zł za 1 m3. W ocenie Rady przyjęcie podziału nieruchomości na te, które mają (lub nie) wodomierz oraz kryterium pomiaru wskazującego na ilość zużytej wody, jak też kryterium wskazań dodatkowego wodomierza dotyczącego wody bezpowrotnie zużytej, niedoliczanej do pomiaru ilości zużytej wody w danej nieruchomości, tworzą rzetelne zasady ustalania ilości zużytej wody, zgodne z art. 6j ust. 3e u.c.p.g. Skutkiem zmiany sposobu naliczania opłaty jest zmniejszenie obciążeń osób samotnych i nie sprzeciwia się ona objęciu ich wsparciem społecznym, podobnie, jak wsparciem społecznym są objęte rodziny wielodzietne. W ocenie Organu Skarżący nie wykazali przed złożeniem skargi zainteresowania analizą ekonomiczną przeprowadzoną przez W. w celu ustalenia stawki opłaty według zasad z art. 6k ust. 2 u.c.p.g., jak też nie wykorzystali uprawnień dostępu do informacji publicznej. Rada zaakcentowała, że art. 6j ust. 3e u.c.p.g. rozumiany jest przez rady gmin jako dający szerokie możliwości określenia podstawy ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosuje się rozwiązania różnego rodzaju i nie jest to kwestionowane przez organy nadzoru. Nietrafne są zatem zarzuty dotyczące braku właściwej analizy i uzasadnienia dla wybranej metody ustalenia opłaty, czego dowodem jest uzasadnienie projektów uchwał, w tym analiza wpływów i wydatków oraz kosztów. Wbrew twierdzeniom skarg została przewidziana fakultatywna możliwość różnicowania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, czego wyrazem jest art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Zdaniem Organu Skarżące nie wykazały naruszenia przepisów Konstytucji, poprzestając jedynie na sformułowaniu zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Prokuratora Rada zaprezentowała podobne stanowisko merytoryczne, jak w przypadku odpowiedzi na skargi Spółdzielni i Wspólnot, z tym jednak wyjątkiem, że wniosła o oddalenie tej skargi, a nie o jej odrzucenie.

V. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej zwanej też "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

V.1. Na wstępie Sąd wskazuje, że na uchwałę, która była przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu sądowym, wniesiono łącznie dwanaście odrębnych skarg. Pierwotnie wszystkie te skargi zostały zarejestrowane jako oddzielne sprawy, nadano im oddzielne sygnatury i poddano oddzielnej ocenie co do spełniania warunków dopuszczalności, w tym w zakresie usuwania ewentualnych braków formalnych. Niemniej należy podkreślić, że wszystkie te skargi miały jeden, ten sam przedmiot, tj. uchwałę Nr XXXVIII/1199/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 października 2020 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności. W takiej sytuacji procesowej zastosowanie znajdował art. 111 § 1 P.p.s.a., według którego sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Kategoryczne sformułowanie "zarządza" (w istocie, z uwagi na podmiot wydający takie "zarządzenie, czyli sąd, ma ono formę procesową postanowienia, a nie - wbrew literalnie odczytanej nazwie – zarządzenia) wskazuje, że takie połączenie spraw (co najmniej do wspólnego rozpatrzenia) jest obowiązkiem sądu administracyjnego, a nie zaledwie jego uprawnieniem. Dlatego, jak odnotowano to w protokole posiedzenia Sądu, sprawy ze wszystkich dwunastu wniesionych skarg Sąd połączył do wspólnego rozpoznania, a nadto – mając na uwadze zasady ekonomiki procesowej oraz kierując się intencją zapewnienia jednolitego stanowiska Sądu we wszystkich tych sprawach – także do wspólnego rozstrzygnięcia. Ponieważ zaś pierwszą z tych dwunastu spraw była sprawa ze skargi W. w W., a sprawa ta otrzymała w Sądzie najwcześniejszą sygnaturę (III SA/Wa 2482/20), zgodnie z § 26 zarządzenia nr 14 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie ustalenia zasad biurowości z sądach administracyjnych zaprowadzono jedne akta w tych wszystkich sprawach połączonych, zaś ich wspólną sygnaturą stała się wspomniana sygnatura najwcześniejsza.

Jednocześnie należy wyjaśnić wszystkim Stronom i Uczestnikowi, a także Fundacji [...] w W. (o ile Fundacja podtrzymuje swoje zainteresowanie przebiegiem postępowania w sprawie – swoje stanowisko zgłosiła jako tzw. opinię amicus curiae), że orzeczenie Sądu ma nominalnie solenną formę procesową wyroku. Ściśle rzecz ujmując rozstrzygnięcie Sądu składa się jednak z pięciu punktów oznaczonych arabskimi cyframi od 1 do 5, z których tylko pierwszy i czwarty punkt ma formę wyroku, gdyż tylko w tych dwóch punktach Sąd dokonał merytorycznej oceny skarg – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie (punkt 1) oraz oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w W. w innym zakresie (punkt 4). W pozostałych przypadkach, w których Sąd skargi odrzucił (punkty 2 oraz 3 sentencji wyroku), a nadto, w którym orzekł w przedmiocie kosztów postępowania (punkt 5), orzeczenie Sądu ma w istocie formę postanowienia. Wszystkie te wyjaśnienia Sąd sformułował natomiast w celu przypomnienia, że wobec częściowego uwzględnienia skarg, częściowego oddalenia skargi Prokuratora, a w końcu częściowego odrzucenia skarg, za zbędne uznać należy wnioski niektórych Stron postępowania o sporządzenie uzasadnienia wydanego orzeczenia. Jak bowiem wynika z uchwały NSA o sygn. I FPS 3/06, w takich przypadkach, jak niniejszy, sąd administracyjny sporządza uzasadnienie orzeczenia z urzędu, i to w pełnym zakresie.

V.2. Sąd wyjaśnia i przypomina ponadto, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 15 października 2020 r., zaś pierwotnie miała w całości wejść w życie w dniu 1 grudnia 2020 r. Zanim jednak uchwała ta (dalej zwana też "uchwałą zmienianą") weszła w życie, została ona w istotnym stopniu zmieniona przez kolejną uchwałę Rady, tj. uchwałę Nr XL/1254/2020 z dnia 26 listopada 2020 r. w sprawie zmiany uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty, oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (Dz. U. Woj. Maz. z 27 listopada 2020 r., poz. 11641 - "uchwała zmieniająca"). Uchwała zmieniająca także miała wejść w życie w dniu 1 grudnia 2020 r., i rzeczywiście weszła w życie z tą datą. Wprowadzona zmiana polegała na zastąpieniu dotychczasowego punktu 2 w § 1 uchwały zmienianej inną nieco treścią, tj. nowym punktem 2 tego paragrafu 1, zaś zmiana ta stanowiła reakcję Rady na orzeczenie nadzorcze - uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 17 listopada 2020 r., orzekające o częściowej nieważności uchwały zmienianej. Rada zrezygnowała mianowicie z pierwotnego rozstrzygnięcia normatywnego (zakwestionowanego przez Kolegium RIO), według którego ilość zużytej wody można było ustalać m.in. na podstawie dokumentów (np. faktury) uzyskanych z przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Według uchwały zmieniającej ilość tę można ustalać już tylko na podstawie danych wodomierza głównego (o ile istnieje taki wodomierz). Choć uchwała zmieniająca dotyczyła – nominalnie – całego punktu 2 w § 1 uchwały zmienianej, to jednak istotna jego część pozostała faktycznie niezmieniona względem treści wynikającej z uchwały zmieniającej, gdyż nowy przepis jest w określonej części tożsamy względem przepisu zmienionego. Niezmieniona więc została zasada, że przy ustalaniu ilości zużytej wody nie bierze się pod uwagę wody zużytej bezpowrotnie, że ilość tej wody zużytej bezpowrotnie ustala się tylko na podstawie danych odrębnego wodomierza, a nadto, że w przypadku braku wodomierza głównego ilość zużytej wody w miesiącu wyznacza ryczałt - iloczyn liczby mieszkańców oraz przeciętnej normy zużycia wody, jaką jest 4 m3 wody.

Uchwała zmieniająca zmieniła także datę wejścia w życie nowego systemu ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wskazując, że zamiast daty 1 grudnia 2020 r. nastąpi to w dacie 1 kwietnia 2021 r.

Sąd przypomina także, że uchwała zmieniająca stała się przedmiotem licznych, odrębnych skarg, które zostały zresztą wniesione w większości przez Podmioty Skarżące w niniejszej sprawie. Orzeczenie Sądu w tej sprawie (sprawa o sygn. III SA/Wa 332/21) zapadło także na posiedzeniu niejawnym w tym samym dniu, w którym wydano niniejsze orzeczenie, tj. w dniu 8 lipca 2021 r. Wskutek tego Sąd odnotował tę szczególną sytuację procesową, w której uchwała zmieniana została zaskarżona licznymi skargami w niniejszej sprawie, a jednocześnie innymi licznymi skargami, choć w sprawie o sygn. III SA/Wa 332/21, zaskarżona została uchwała zmieniająca. Skargi w obydwu tych sprawach sądowych były wnoszone w różnych datach, ale podkreślić i ponowić należy uwagę, że przed datą 1 grudnia 2020 r., a więc przed datą pierwotnie wyznaczoną jako data wejścia w życie uchwały zmienianej, Rada podjęła uchwałę zmieniającą, w wyniku czego uchwała zmieniana nigdy nie weszła w życie w zakresie, w jakim została zastąpiona przez treść zawartą w § 1 pkt 1 i 2 uchwały zmieniającej.

W ocenie Sądu, jeśli nawet przyjąć, że samo wniesienie skargi, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, może nastąpić jeszcze przed wejściem w życie kwestionowanego aktu, to jednak przyjęcie przez sąd takiej skargi oraz jej rozpoznanie (przy założeniu, że podmiot skarżący potencjalnie dysponowałby interesem prawnym w zaskarżeniu aktu) możliwe byłoby tylko wtedy, gdyby akt ten kiedykolwiek wszedł w życie, czyli gdyby po prostu stał się kiedykolwiek obowiązującym prawem miejscowym. Przyjąć bowiem należy, że sąd administracyjny jest uprawniony do merytorycznego orzekania tylko wtedy, gdy istnieje lub kiedykolwiek istniał przedmiot takiego orzekania. Jeśli przedmiot taki nie istnieje i nigdy nie zaistniał, skarga powinna być uznana za niedopuszczalną z innych przyczyn w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Potwierdza taką ocenę stanowisko nauki prawa, gdzie wskazuje się, że "...(z)asadniczo naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia może skutkować uchwała rady gminy, która zaczęła obowiązywać (weszła w życie). Z tej przyczyny nie jest możliwe skuteczne wszczęcie procedury obejmującej zaskarżenie uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. w przypadku, gdy uchwała została uchwalona, ale jeszcze nie weszła w życie, wobec jej nieopublikowania w dzienniku urzędowym, lub zastrzeżono dla niej vacatio legis." (OpenLex, Wniesienie skargi na uchwałę rady gminy [akt prawa miejscowego] na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Zaorski Krzysztof, Dauter Bogusław [red. nauk.], a także przywołane tam stanowisko innego komentatora). Konsekwentnie - w ocenie Sądu - skuteczne wszczęcie wspomnianej procedury na podstawie art. 101 u.s.g. nie jest możliwe, gdy zaskarżona uchwała nigdy nie stała się obowiązującym prawem z powodu jej uchylenia lub zmiany dokonanych przed wejściem w życie tej uchwały.

W § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały z 15 października 2020 r. Rada zmieniła § 1 swojej uchwały Nr XXIV/671/2019 z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki opłaty za pojemnik i worek o określonej pojemności (dalej też "uchwała bazowa"). Ta zmiana miała charakter zasadniczy, a sprowadza się ona do dokonania wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody na danej nieruchomości, a także do ustalenia stawki tej opłaty (12, 73 zł za 1m3 wody). Z tej zmiany wyniknęły zmiany dalsze. Chodzi mianowicie o zmianę wskazaną w § 1 pkt 2 uchwały (to tego właśnie zakresu dotyczyła uchwała zmieniająca, a jej istotę Sąd zreferował powyżej), a także o zmianę wskazaną w § 1 pkt 5 lit. "a" oraz litera "b" zaskarżonej uchwały. Ta ostatnia zmiana stanowiła prostą konsekwencję wyboru metody ustalenia opłaty według ilości zużytej wody. Skoro bowiem przyjęto taką metodę, to opłata podwyższona za zbieranie odpadów w sposób nieselektywny musiała zostać także powiązana z ilością zużywanej wody. Z tego względu zrozumiała, logiczna i konieczna była decyzja Rady, aby na podstawie przepisu § 1 pkt 5 lit. "a" skarżonej obecnie uchwały w uchwale bazowej (tj. w jej § 5 pkt 1) uzależnić wielkość podwyższonej opłaty od ilości zużywanej w gospodarstwie domowym wody, i to bez względu na rodzaj nieruchomości (zabudowana budynkiem jednorodzinnym, czy wielolokalowym), a w konsekwencji, aby na podstawie przepisu § 1 pkt 5 lit. "b" uchwały skreślić w uchwale bazowej jej § 5 pkt 2, który uzasadnienie dla swojego istnienia wywodził jedynie z dotychczasowego podziału nieruchomości na te dwa rodzaje.

Można zatem stwierdzić, że istnieje ścisły, nierozerwalny, merytoryczny i logiczny związek między wymienionymi wyżej przepisami uchwały, tj. § 1 pkt 1, § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b", a także § 1 pkt 2, z tym jednak ponownie zaakcentowanym wyjaśnieniem, że przepis § 1 pkt 2 uchwały nigdy nie wszedł w życie, gdyż w stosownej części zastąpiła go uchwała zmieniająca.

V.3. Sąd w tym miejscu ponownie wskazuje na specyficzną sytuację procesową niniejszej sprawy. Specyfika ta polega na wniesieniu zdecydowanej większości skarg w okresie vacatio legis uchwały (przed 1 grudnia 2020 r.). Specyficzna jest też sytuacja, w której pomimo wniesienia skarg do Sądu Rada, w dniu 26 listopada 2020 r., podjęła uchwałę zmieniającą. W najczęstszej konfiguracji procesowej, tj. razie wniesienia do sądu administracyjnego skargi na decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, organ, który wydał tę decyzję lub postanowienie, nie może merytorycznie rozstrzygać wniosku o wyeliminowanie decyzji lub postanowienia z obrotu w drodze któregoś z trybów nadzwyczajnych, jeśli wniosek ten złożono już po wniesieniu skargi do sądu (vide np. wyrok NSA o sygn. II FSK 1497/11). Wnioskować o tym należy m.in. z odczytanego a contrario art. 56 P.p.s.a. oraz - na gruncie postępowania podatkowego – art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej. W obowiązującym stanie prawnym nie ma jednak przepisu, który organowi uchwałodawczemu jednostki samorządu terytorialnego (np. radzie gminy) zakazywałby zmieniać lub uchylać podjętą uchwałę przed jej wejściem w życie, w tym także w sytuacji, gdy uchwała została zaskarżona do sądu administracyjnego. Dlatego Rada w niniejszej sprawie była upoważniona do podjęcia uchwały zmieniającej, pomimo uprzedniego zaskarżenia uchwały zmienianej szeregiem skarg Wspólnot, Spółdzielni i Prokuratora. Sąd stanął zatem przed zagadnieniem dotyczącym tego, jakie skutki dla wniesionych skarg ma okoliczność zmiany uchwały, i to zmiany istotnej, już po jej zaskarżeniu (zresztą konieczna była też ocena znaczenia wniesienia jednej ze skarg na uchwałę zmienianą dopiero po podjęciu i wejściu w życie uchwały zmieniającej), a inaczej rzecz ujmując - jakie skutki dla sprawy, w tym dla zapewnienia konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji), ma okoliczność, że zanim uchwała weszła w życie, została ona w znacznym stopniu zmieniona, przez co uchwała w postaci zaskarżonej do Sądu nigdy nie zafunkcjonowała w obrocie prawnym. Obowiązujący stan prawny nie daje w tej kwestii żadnej wyraźniej odpowiedzi.

W tym kontekście Sąd nie mógł nie zauważyć, że w sprawie o sygn. III SA/Wa 332/21 zapadł wyrok stwierdzający nieważność § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej, a to z powodu naruszenia zakazu retroaktywności prawa daninowego niekorzystnego dla adresata normy prawnej. Kierując się wspomnianą intencją zagwarantowania Skarżącym prawa do uzyskania merytorycznej wypowiedzi Sądu w tych wszystkich kwestiach, w których uchwała nie została uchylona lub zmieniona uchwałą zmieniającą, i w których Skarżące Wspólnoty i Spółdzielnie dysponowały wymaganym interesem prawnym (art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.), odnotowując nadto wspomnianą specyfikę niniejszej sprawy, Sąd uznał, że podczas orzekania należało respektować merytoryczny związek sprawy niniejszej ze sprawą o sygn. III SA/Wa 332/21. Skoro Sąd w tamtej sprawie stwierdził nieważność § 1 pkt 1 uchwały zmieniającej, to konsekwencją takiej oceny dla niniejszej sprawy stała się konieczność stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały zmienianej z 15 października 2020 r. Wadliwie, nieważnie skonstruowany sposób ustalania ilości zużytej wody oznacza, że za nieważne muszą być uznane wszystkie te przepisy zaskarżonej uchwały, które pozostają w związku z dokonanym przez Radę wyborem metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak bowiem wynika z art. 6j ust. 3e ustawy, w razie wyboru przez radę gminy metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami opartej o ilość zużytej wody, rada zobowiązana jest w tej samej uchwale natychmiast ustalić zasady określania ilości zużytej wody. Jest to o tyle zrozumiałe, że wybór metody ustalania opłaty w oparciu o ilość wody implikuje konieczność automatycznego wskazania, w jaki sposób ustalać tę ilość – bez takiego wskazania przepis dotyczący przyjęcia samej metody ustalania opłaty staje się normą niewykonalną i połowiczną, pozbawioną koniecznego elementu precyzującego i wykonawczego. Dlatego brak prawidłowego, ważnego określenia zasad ustalenia ilości zużytej wody oznacza automatycznie nieważność wszystkich innych przepisów uchwały, które są konsekwencją dokonania kierunkowego wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Konsekwentnie zatem nieważne okazały się § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b" uchwały, gdyż także te przepisy stanowią konieczny i logiczny skutek wyboru metody ustalenia opłaty w oparciu o ilość wody i braku ważnego określenia sposobu ustalania ilości zużytej wody.

Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 sentencji niniejszego orzeczenia, tj. stwierdził nieważność § 1 pkt 1, a także § 1 pkt 5 lit. "a" oraz "b" uchwały.

V.4. Powyżej Sąd zasygnalizował już powody, dla których odrzucił skargi (wszystkie skargi) w zakresie, w jakim dotyczą one przepisu § 1 pkt 2 uchwały (punkt 2 sentencji niniejszego orzeczenia). Otóż powtórzyć należy, że w tym zakresie nie istnieje i nigdy nie istniał przedmiot zaskarżenia, gdyż uchwała zmieniająca trwale usunęła ten przedmiot przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały. Skarżące Strony uzyskały merytoryczną wypowiedź Sądu w kwestiach wynikających z tego przepisu i w związku z zarzutami ich dotyczącymi (w tym - podstawy faktyczne określenia ilości zużytej wody, miarodajny okres czasu przyjmowany dla ustalania ilości zużytej wody, pomijanie w tym procesie ilości wody bezpowrotnie zużytej, sposób określania ilości zużytej wody w razie braku wodomierza głównego, brak konsultacji społecznych, negatywne skutki finansowe zwłaszcza dla rodzin wielodzietnych) w wyroku wydanym w sprawie III SA/Wa 332/21.

Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 2 sentencji orzeczenia, tj. odrzucił skargi w zakresie dotyczącym § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

V.5. Z treści wszystkich wniesionych skarg wynika, że dotyczyły one całej uchwały. Skarżące Wspólnoty, Spółdzielnie oraz Prokurator wprost i wyraźnie oświadczyli bowiem w swoich skargach, że skarżą uchwałę "w całości", zaś stosowane w niektórych przypadkach formuły "w szczególności" ("...wnoszę skargę na uchwałę w całości, a w szczególności na...") są - logicznie rzecz ujmując - pozbawione jakiejkolwiek treści i nie mogły zmienić jednoznacznego oświadczenia, że zaskarżona została cała uchwała (zaskarżenie nie jest stopniowalne – nie można jakiegoś przepisu zaskarżyć "ogólnie", a innego "w szczególności"). Zaskarżenie uchwały w całości tym ważniejszą zatem czyniło kwestię oceny legitymacji procesowej poszczególnych Skarżących (za wyjątkiem Prokuratora), tj. dysponowania przez nich interesem prawnym, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., w zaskarżeniu poszczególnych przepisów uchwały, o ile okazałoby się, że nie wszystkie te przepisy pozostają ze sobą w odpowiednio bliskim związku, przez co stwierdzenie nieważności jednych przepisów nie wpływałoby na ocenę legalności innych.

W odpowiedziach na skargi Wspólnot i Spółdzielni Rada wnosiła najpierw o ich odrzucenie, a to z powodu braku naruszenia interesu prawnego, a dopiero alternatywnie o ich oddalenie. Konieczne jest, aby Sąd najpierw odniósł się do tego, najdalej idącego wniosku o odrzucenie.

Otóż literalnie odczytywany art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. wskazuje, że skarga podlega odrzuceniu, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do przepisu szczególnego. Dla rozstrzygnięcia, w jaki sposób sąd administracyjny powinien załatwić sprawę z takiej skargi, należy rozróżnić trzy warianty procesowe:

a) Po pierwsze wyróżnić należy wariant, gdy sytuacja prawna skarżącego nie wykazuje żadnego związku z kwestionowanym aktem, akt ten po prostu nie wpływa w żaden sposób na zakres praw lub obowiązków skarżącego, który - co prawda - subiektywnie twierdzić może, że sfera jego praw i obowiązków zmieniła się w wyniku podjęcia skarżonego aktu, ale samo to subiektywne przekonanie nie wystarcza dla przyjęcia i merytorycznego rozpoznania skargi, skoro skarżony akt obiektywnie nie normuje sytuacji faktycznej skarżącego. Skarżącemu w ramach art. 101 u.s.g. nie przyznano prawa do wniesienia tzw. actio popularis (skarga w obronie obiektywnego porządku prawnego, niezależnie od własnej sytuacji prawnej), gdyż takie uprawnienie przyznano tylko właściwemu prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. W takim właśnie przypadku, gdy nie ma żadnego iunctim pomiędzy kwestionowanym aktem, a sytuacją skarżącego, uznać należy, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały "naruszone", choć właściwie należałoby stwierdzić bardziej precyzyjnie – "zmienione". Wówczas skarga podlega odrzuceniu;

b) Inna jest sytuacja prawna skarżącego, gdy wykazuje ona związek z kwestionowanym aktem, gdyż zmienia on (zwykle niekorzystnie – dlatego wnosi się skargi) pozycję prawną podmiotu, którego akt ten dotyczy jako adresata lub w inny sposób na nią oddziałuje. Tak rozumiane naruszenie interesu prawnego skarżącego oznacza, że bezpośrednio godzi ono (oddziałuje) w interes aktualny i realny, osobisty, własny, indywidualny. Jakkolwiek w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. oraz w art. 101 ust. 1 u.s.g. rzeczywiście zastosowano zwrot dotyczący "n a r u s z e n i a" interesu prawnego lub uprawnienia, mający zresztą formę czasu dokonanego, jednakże samo naruszenie tych wartości rozumiane literalnie nie uprawnia jeszcze do uwzględnienia skargi, o ile naruszenie było legalne. Jeśli było legalne, skarga podlega oddaleniu po merytorycznym zbadaniu przez sąd, czy normy prawa materialnego pozwalały na ingerencję w sferę praw i obowiązków skarżącego, i czy ingerencja ta odbyła się w ramach granic wyznaczonych przez te normy. Legalne naruszenie interesu prawnego oznacza więc konieczność oddalenia skargi;

c) W końcu możliwa jest sytuacja, gdy kwestionowany akt oddziałuje na sytuację prawną skarżącego, gdyż istnieje związek prawny pomiędzy kwestionowanym aktem, a przyznaną przez prawo sferą praw i obowiązków skarżącego (to łączy niniejszą sytuację z tą opisaną wyżej pod literą "b"). Także w tym przypadku interes prawny skarżącego musi być aktualny i realny, osobisty, własny, indywidualny i bezpośredni, ale - nadto – naruszenie tego interesu może być nielegalne, nie znajdujące umocowania w obowiązującym porządku prawnym. Wówczas skarga podlega uwzględnieniu albo poprzez stwierdzenie nieważności aktu (art. 147 § 1 P.p.s.a.), albo poprzez stwierdzenie niezgodności aktu z prawem (art. 94 ust. 2 u.s.g.). W tym przypadku należy jednak pamiętać, że "...w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w «granicach» interesu prawnego skarżącego." (vide np. wyrok NSA z 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, LEX nr 1511174). Oznacza to, że nadal przedmiotem merytorycznego badania kwestionowanego aktu przez sąd nie jest automatycznie cały ten akt, jak wskazywać mógłby wadliwie interpretowany przy tej okazji art. 135 P.p.s.a., lecz jedynie ten zakres, który wykazuje związek z indywidualną sytuacją prawną skarżącego, i który oczywiście jest kwestionowany w skardze (w postępowaniu przed sądem administracyjnym niezmiennie ważna jest zasada skargowości). Zawsze aktualny jest bowiem wymóg badania aktu w kontekście naruszenia interesu prawnego skarżącego. Sąd administracyjny nie może więc zakwestionować legalności aktu w części, która nie dotyczy interesu prawnego skarżącego, i która nie wykazuje związku merytorycznego z częścią zakwestionowaną, choćby nawet sprzeczność danego przepisu z obiektywnym porządkiem prawnym była ewidentna.

W niniejszej sprawie Skarżące Spółdzielnie i Wspólnoty są podmiotami zobowiązanymi do wykonywania obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tak samo, jak uchwała bazowa, zmieniona skarżoną obecnie uchwałą, oddziaływała na zakres praw i obowiązków Skarżących (poza Prokuratorem, który wniósł wspomnianą wyżej, tzw. actio popularis), tak samo oddziałuje na nią także zaskarżona obecnie uchwała z 15 października 2020 r. Nr XXXVIII/1199/2020, gdyż determinuje szereg obowiązków, jakie ustawa wiąże ze statusem podmiotu zobowiązanego i właściciela w rozumieniu ustawy (nie w rozumieniu cywilistycznym). Po części trafnie wskazywano w niektórych odpowiedziach na skargi, że Skarżące nie wykazały jasno, na czym w skarżonej uchwale polega naruszenie ich interesu prawnego, ale, w ocenie Sądu, takie "naruszenie" (czyli oddziaływanie uchwały na sytuację prawną Spółdzielni i Wspólnot) wynika z argumentacji i uzasadnienia tych skarg. Chodzi mianowicie o zarzuty związane z przepisami uchwały dotyczącymi samego wyboru metody ustalenia opłaty, sposobu ustalania ilości zużytej wody, stawki opłaty, a także wszystkich dalszych kwestii stanowiących konsekwencję wyboru przez Radę metody ustalenia opłaty opartej na ilości zużytej wody. Wymienione Skarżące są wspólnotami mieszkaniowymi lub spółdzielniami mieszkaniowymi, zarządzają nieruchomościami wielolokalowymi, nieruchomości te są położone w W., Skarżące są więc adresatami co najmniej części przepisów uchwały. W tym zakresie Sąd, na podstawie treści skarg, załączonych do skarg właściwych odpisów Krajowego Rejestru Sądowego, oświadczeń i wyjaśnień zawartych w skargach, przyjął zatem, że Skarżące Wspólnoty i Spółdzielnie dysponowały interesem prawnym we wniesieniu skarg na uchwałę w zakresie jej przepisów wymienionych w sentencji orzeczenia w punktach nr 1 oraz nr 2 (przypomnieć tu należy, że w zakresie wymienionym w punkcie 2 sentencji orzeczenia skargi zostały co prawda odrzucone, ale nie z powodu braku po stronie Wspólnot i Spółdzielni interesu prawnego, lecz z powodu braku przedmiotu zaskarżenia). Gdyby zaakceptować stanowisko zaprezentowane w odpowiedziach na skargi, to w sprawach z art. 101 u.s.g. skargi mogłyby być tylko odrzucane lub uwzględniane, nie mogłyby natomiast nigdy podlegać oddaleniu, skoro brak nielegalnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skutkować miałby odrzuceniem skargi. Dlatego powtórzyć należy, że zastosowany w art. 101 u.s.g. oraz w art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. wyraz "naruszenie" trzeba rozumieć w istocie jako "oddziaływanie", "zmienianie" lub "wpływanie". Słusznie wskazywano w odpowiedziach na skargi, powołując się zresztą na orzecznictwo sądowe, że przepisy te powinny być wykładane w świetle konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Regułą powinna być zatem merytoryczna ocena przez sąd zasadności skargi, odrzucenie skargi jest natomiast wyjątkiem enumeratywnie określonym w P.p.s.a.

W niektórych ze skarg (w skardze R. Spół "P." oraz Wspólnoty Mieszkaniowej "N. O." w W.) wnioskowano, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., o przeprowadzenie dowodów na okoliczność dysponowania interesem prawnym we wniesieniu skarg, w tym zarządzania budynkami z lokalami mieszkalnymi i niemieszkalnymi, a środkami dowodowymi były m.in. odpisy stosownych ksiąg wieczystych i umów notarialnych dotyczących np. ustanowienia odrębnych własności lokali, wydruki stron internetowych oraz fotografie. Dowody te miałyby potwierdzić m.in. fakt zarządzania budynkami wielolokalowymi na terenie W. i status właściciela obciążonego obowiązkami ustawowymi. Otóż, jak wyżej wyjaśniono, Sąd uznał fakt zarządzania i wykonywania przez wszystkie Skarżące funkcji właściciela (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.) za oczywisty i niemal notoryjnie znany, a przynajmniej jawny, a dodatkowo potwierdzony przez sam status danego podmiotu wnoszącego swoją skargę jako spółdzielni mieszkaniowej lub wspólnoty mieszkaniowej. Takie natomiast podmioty ustawa wprost, z mocy prawa, obciąża obowiązkami właściciela. Każda spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje te obowiązki zarówno wtedy, gdy w danej nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym wyodrębniono lokal będący odrębnym przedmiotem własności, jak i wtedy, gdy takiego odrębnego lokalu nie wyodrębniono. Także każda wspólnota mieszkaniowa z mocy prawa obarczona jest obowiązkami właściciela w rozumieniu ustawy. Z tego względu zbędne było przeprowadzania dowodu na status Skarżących jako właścicieli oraz na oddziaływanie uchwały na sytuację prawną wymienionej Spółdzielni i Wspólnoty przez przepisy uchwały wymienione w punktach nr 1 oraz nr 2 sentencji orzeczenia. Także sama Rada w odpowiedziach na skargi nie kwestionowała wspomnianego statusu tych, ale i wszystkich innych Skarżących. Dlatego Sąd oddalił sformułowane wnioski dowodowe.

Kierując się zarysowanym powyżej trójpodziałem sytuacji procesowych podmiotów wnoszących skargi na podstawie art. 101 u.s.g., a nadto ponownie odnotowując, że przedmiotowo skargi dotyczyły zawsze całej uchwały, Sąd wskazuje, że Skarżące Wspólnoty i Spółdzielnie nie wykazały i obiektywnie nie dysponowały żadnym interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały w zakresie jej § 1 pkt 3, gdyż ten przepis zmieniał (podwyższał) w uchwale bazowej (z uwzględnieniem jej jednolitego tekstu) stawki za pojemnik i worek o określonej pojemności odpadów wytwarzanych na nieruchomościach niezamieszkałych, a więc takich, na których powstają co prawda odpady komunalne, ale którymi nie zarządzały Skarżące Spółdzielnie i Wspólnoty. Te Skarżące zarządzają bowiem (czyli pełnią funkcje właścicieli, a przez to stały się adresatami przepisów uchwały) tylko nieruchomościami w całości zamieszkałymi lub zamieszkałymi w części. Inaczej mówiąc – w tym zakresie, w jakim uchwała podwyższa stawki opłaty np. dla przedsiębiorców prowadzących działalność na nieruchomościach niezamieszkałych, Skarżące nie dysponowały żadnym interesem prawnym, aby zażądać od Sądu oceny, czy podwyższenie stawek opłaty za worki i pojemniki z odpadami o określonej pojemności było legalne, czy też naruszało jakikolwiek przepis prawa. Podobnie należy potraktować kwestię zaskarżenia przez Spółdzielnie i Wspólnoty § 1 pkt 4 uchwały, gdyż dotyczy on podwyższenia stawki w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Skarżące nie są właścicielami takich nieruchomości, przez co nie mają interesu, aby kwestionować podwyższenie opłaty w tym zakresie. Z kolei przepis § 1 pkt 5 lit. "c" uchwały zwiększa w uchwale bazowej stawkę podwyższoną (czyli stosowaną w razie niewypełniania obowiązku selekcjonowania odpadów) za gospodarowanie odpadami powstającymi na nieruchomościach niezamieszkałych, i na których znajdują się domki letniskowe - analogicznie i konsekwentnie Skarżące Spółdzielnie i Wspólnoty nie mają żadnego powodu, aby w takim przypadku w ogóle się wypowiadać i kwestionować takie rozstrzygnięcie, niezależnie od jego ewentualnej wadliwości. W końcu w § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały z 15 października 2020 r. dotyczy częściowego zwolnienia z opłaty, jeśli właściciel kompostuje bioodpady, ale - co istotne – chodzi o właścicieli zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Tymczasem Spółdzielnie i Wspólnoty nie są, jak wynika już ze skarg, właścicielami takich nieruchomości. Nie mogą one kwestionować takiego zwolnienia, gdyż ich sytuacja prawna w żaden sposób nie została ukształtowana przez ten przepis uchwały. Przepis ten abstrahuje przy tym zupełnie od dokonanego przez Radę wyboru ustalenia opłaty w oparciu o ilość wody – jest od tego wyboru niezależny.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 3 sentencji orzeczenia, tj. odrzucił skargi Spółdzielni i Wspólnot w zakresie, w jakim dotyczą one § 1 pkt, 3, pkt 4, pkt 5 lit. "c" oraz § 1 pkt 6 uchwały.

V.6. Sąd wskazał wyżej na różnicę pomiędzy legitymacją skargową Spółdzielni i Wspólnot, a legitymacją Prokuratora. Legitymacja Prokuratora wynikała z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r., poz. 66), a w takim przypadku istotą skargi jest ochrona obiektywnego porządku prawnego, a nie uprawnionych interesów skarżącego. Dlatego Sąd zobowiązany był do merytorycznej oceny legalności uchwały w tych wszystkich jej zakresach, w których w punkcie 3 sentencji orzeczenia odmówił Spółdzielniom i Wspólnotom legitymacji procesowej do wniesienia skarg i je odrzucił, a których dotyczyła skarga Prokuratora. Skarga Prokuratora w tych zakresach podlegała więc rozpoznaniu, a nie odrzuceniu, skoro – powtórzmy – Prokurator wniósł skargę na całą uchwałę (pkt I oraz pkt III petitum tej skargi).

Sąd wskazuje zatem, że w analizowanym tu zakresie skarżona uchwała odpowiada prawu. Jej właściwe, ustawowe podstawy prawne zostały przywołane w uchwale – art. 6k ust. 1 pkt 2 (ustalenie stawki za pojemnik i worek), ust. 3 (określenie stawki podwyższonej), ust. 4a (zwolnienie z tytułu kompostowania odpadów), art. 6j ust. 3b (ustalenie stawki ryczałtowej za domek letniskowy). Rada zawsze respektowała ustawowe granice stawek maksymalnych (i minimalnej – w przypadku stawki podwyższonej za brak selekcjonowania odpadów). Rozstrzygnięcia Rady mogłyby zostać zakwestionowane tylko z punktu widzenia pozaprawnego, np. socjalnego, zaś sąd administracyjny, jak wyżej wskazano, bada legalność skarżonych aktów, czyli tylko ich zgodność z prawem. Odnośnie natomiast do zarzutów Prokuratora dotyczących zwolnienia z tytułu kompostowania odpadów, uderza w skardze to, iż zaskarżono jedynie §1 pkt 6 uchwały, zmieniający §6 uchwały bazowej z 12 grudnia 2019 r., ale nie zaskarżono analogicznego w istocie przepisu zawartego w tymże pierwotnym §6 uchwały bazowej. Rada trafnie zwróciła no to uwagę w odpowiedzi na skargę. Tymczasem zmiana wprowadzona w skarżonej uchwale ma charakter stricte redakcyjny, legislacyjny, a nie merytoryczny, skoro ulga pozostaje na tym samym poziomie 4 zł i nie jest uzależniana od jakichkolwiek nowych kryteriów materialnych. Zmiana polega tylko na wyeliminowaniu zwrotu "zabudowa jednorodzinna" i zastąpieniu go zwrotem innym językowo, ale tożsamym treściowo. Kwestionowany przepis nie ma więc samoistnej wartości normatywnej, lecz jego novum polega wyłącznie na odmiennym językowo ujęciu ulgi związanej z kompostowaniem odpadów. Z tego względu Sąd nie mógł stwierdzić nieważności normy przepisu, który nie został zaskarżony - w razie stwierdzenia nieważności tego przepisu pozostałby w obrocie prawnym tożsamy normatywnie przepis uchwały z 12 grudnia 2019 r. Inne ujęcie tego samego zwolnienia, wynikającego już z wcześniejszej, niezaskarżonej uchwały bazowej, nie narusza prawa. Niezależnie od tego podzielić jednak należy ocenę Rady, że zwolnienie, o którym mowa w art. 6k ust. 4a ustawy, powinno być proporcjonalne do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami, wynikającego z kompostowania bioodpadów, a nie do wysokości opłaty. Za spełnieniem tego warunku proporcjonalności przemawiają dane statystyczne dotyczące ilości bioodpadów zebranych w kilku dzielnicach W., ale w ocenie Sądu trudne (o ile w ogóle możliwe) jest dokładne oszacowanie, jaki wpływ na zmniejszenie kosztów gospodarowania odpadami w W. ma fakt kompostowania ich przez właścicieli domów jednorodzinnych. Bardziej kategoryczne i dokładne dane mogłyby być ewentualnie sformułowane dopiero z perspektywy dłuższego czasu obowiązywania tzw. ulgi na kompostowanie. Obecnie, w ocenie Sądu, brakuje danych potwierdzających, że przyjęcie kwoty 4 zł ulgi nie spełnia ww. warunku proporcjonalności. Pozostawienie zwolnienia, funkcjonującego w tak krótkim czasie, na tym samym poziomie w żaden sposób nie wskazuje na naruszenie ustawowego wymogu proporcjonalności tego zwolnienia do zmniejszenia kosztów gospodarowania odpadami przez gminę W. Przynajmniej w początkowym okresie obowiązywania ulgi związanej z kompostowaniem odpadów rada każdej gminy zmuszona jest do oparcia swojego rozstrzygnięcia co do wysokości ulgi bardziej na danych szacunkowych i na prognozach, niż na weryfikowalnych, pewnych danych o charakterze rachunkowym i statystycznym.

Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę Prokuratora w zakresie wskazanym w punkcie 4 sentencji orzeczenia, tj. w zakresie, w jakim dotyczyła § 1 pkt 3, pkt 4, pkt 5 lit. "c" oraz § 1 pkt 6 uchwały.

V.7. Ostatni punkt sentencji orzeczenia (pkt 5) dotyczy kosztów postępowania. Skarżące Spółdzielnie i Wspólnoty poniosły w każdym wypadku koszt wpisu sądowego od skargi w wysokości 300 zł. W niektórych przypadkach reprezentowane one były przez profesjonalnych pełnomocników – adwokatów lub radców prawnych, którzy przedłożyli wymagane pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł (wyjątkiem jest tu W. Spółdzielnia Mieszkaniowa R. w W., w przypadku której nie załączono dowodu uiszczenia opłaty skarbowej). W związku z tym podstawą orzeczenia w kwestii kosztów postępowania był art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) lub w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

Należy wyjaśnić, że jakkolwiek skargi Spółdzielni i Wspólnot zostały w części odrzucone, to jednak w innej części zostały one uwzględnione. Fakt częściowego uwzględnienia skarg uzasadniał zasądzenie kosztów, skoro ich wniesienie wiązało się z obowiązkiem uiszczenia wpisu sądowego, a nadto - w przypadku działania profesjonalnych pełnomocników – z koniecznością poniesienia kosztów zastępstwa procesowego. Koszty zastępstwa zostały określone ryczałtowo w przywołanych rozporządzeniach Ministra Sprawiedliwości.

V.8. Podstawą orzekania przez Sąd na posiedzeniu niejawnym był art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Aktualna sytuacja epidemiczna nadal nie pozwalała rozpoznać skargi na jawnej rozprawie, z udziałem licznych stron, pełnomocników i - prawdopodobnie – szczególnie licznej publiczności, zaś rozpoznanie sprawy na odległość, z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, nie było możliwe. Sąd nie zgadza się bowiem z twierdzeniem zawartym w piśmie Spółdzielni "P." z dnia 8 czerwca 2021 r., że rozpoznanie skargi trybie niejawnym stanowiło nadużycie tej instytucji. Podstawę do orzekania na posiedzeniu niejawnym stanowił przepis rangi ustawy, który wprowadza odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw, ale odstępstwo to znajduje uzasadnienie w aktualnej nadal, nadzwyczajnej sytuacji epidemicznej.