Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 845/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa Sędziowie: SWSA Mirosław Bator AWSA Anna Kopeć (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję nr 187/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 maja 2023 r., znak WOB.7721.129.2023.AJAN w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej G. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, a w pozostałym zakresie wniosek o zasądzenie kosztów postępowania oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki decyzją z dnia 2 lutego 2023r., znak: ROIK I.5160.205.2022.PNI na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał G. Spółka z o.o. z siedzibą w K. jako inwestorowi robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanych z naruszeniem elementów konstrukcyjnych budynku bez zgody właściwego organu administracji architektonicznobudowlanej i prowadzących do zmiany sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez:

< zamurowanie wykonanych przejść i otworów w ścianach konstrukcyjnych oraz zaślepienie wykonanych przebić i otworów w stropach żelbetowych;

< rozbiórkę wszystkich wtórnie zrealizowanych wewnętrznych ścian działowych wydzielających nowe odrębne jednostki mieszkalne lub lokale mieszkalne;

< rozbiórkę wtórnie rozprowadzonej w w/w pomieszczeniach instalacji wodno- kanalizacyjnej wraz z białym montażem (dotyczy instalacji zrealizowanej na potrzeby wtórnie wydzielonych aneksów kuchennych i łazienek);

< rozbiórkę wtórnie rozprowadzonej w w/w lokalach instalacji elektrycznej;

< rozbiórkę wtórnie zamontowanej instalacji wentylacji mechanicznej wraz z przewodami oraz urządzeniami związanymi z tymi instalacjami zlokalizowanymi w nowych lokalach wraz z zaślepieniem wtórnie wykonanych otworów w stropie nad w/w lokalami,

w terminie do dnia 31.07.2023 r.

Po rozpoznaniu odwołania G. Spółka z o.o. z siedzibą w K. wniesionego od tej decyzji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia 11 maja 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł:

Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 682 – dalej jako "u.p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 2000 z późn. zm.) nakazał G. Spółka z o.o. z siedzibą w K. jako inwestorowi robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanych z naruszeniem elementów konstrukcyjnych budynku bez zgody właściwego organu administracji architektonicznobudowlanej i prowadzących do zmiany sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego – nakładając na spółkę te same obowiązki co organ I instancji, jednak bez określenia terminu ich wykonania.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez organ I instancji stwierdził, że uległ on zmianie na etapie postępowania odwoławczego. Jako strony postępowania na etapie postępowania przed PINB uznano ujawnionych w księdze wieczystej współwłaścicieli dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.: G. Spółka z o.o. z siedzibą w K. i D. M..

W oparciu o wypis z rejestru gruntów (przesłany za pismem z dnia 19 kwietnia 2023r., znak: ROIK I.5141.202.2023.PNI) MWINB ustalił, iż współwłaścicielami nieruchomości są: G. Spółka z o.o. z siedzibą w K. , D. T. (D. s.c.), R. R. (D. s.c.), P. T. (D. s.c.), P. P., K. P., R. L., T. J., L. Ż., M. Ż., K. B., K. P., A. B., N. L., A. P., K. M., S. P..

W związku z powyższym przed wydaniem decyzji, działając na podstawie art. 9 k.p.a., zawiadomieniem z dnia 11 maja 2023r., znak: WOB/7721.129.2023.AJAN MWINB poinformował nowych właścicieli nieruchomości o przysługującym im statusie stron niniejszego postępowania. Jednocześnie poinformowano D. M., iż w myśl art. 28 k.p.a., nie przysługuje jej status strony w niniejszym postępowaniu.

Dalej w decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania, wskazując na kontrolę wykonywanych w przedmiotowym budynku robót budowalnych, przeprowadzoną w dniu 8 grudnia 2022 r. Ustalono wówczas, iż cyt.: Jest to budynek murowany, o trzech kondygnacjach nadziemnych, podpiwniczony z poddaszem. Po elewacji budynku wnioskuje się, że budynek kilka lat temu został rozbudowany o klatkę schodową i nadbudowany. Obecnie widoczne roboty budowlane w ścianach zewnętrznych - zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych, wykonanie nowych otworów okiennych i drzwiowych. Widoczna instalacja gazowa rozprowadzona po ścianach zewnętrznych budynku - istniejąca. Widoczna sterta materiałów porozbiórkowych na podwórku z gruzem i wyciętymi siatkami zbrojeniowymi. Brak tablicy informacyjnej budowy, częściowo wycięte istniejące ogrodzenie posesji.(...). Wewnątrz budynku prowadzone są roboty budowlane zmierzające do nowego układu funkcjonalnego pomieszczeń – ok. 12 pomieszczeń - po 4 na kondygnacji, zawierających łazienkę i aneks kuchenny. W tym celu wykonano nowe ścianki działowe wydzielające ww. pomieszczenia, wykonano nowe otwory drzwiowe w ścianach konstrukcyjnych, widoczne zamurowania poprzednich otworów okiennych i drzwiowych, usunięte warstwy wylewki na stropach widoczne przebicia, rozkucia i otwory w stropach żelbetowych, widoczne roboty ingerujące w ściany zewnętrzne, zamurowania, rozkucia. Widoczne rozprowadzenie nowych instalacji do nowego układu pomieszczeń, wod-kan, elektrycznej, c.o. i wentylacji mechanicznej.

PINB w Krakowie - Powiat Grodzki dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych jako przebudowy. Kwestia ta została szczegółowo omówiona przez organ odwoławczy.

W ocenie MWINB organ I instancji prawidłowo ustalił, że inwestor na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie uzyskał zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej, jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji błędnie powołał art. 29 ust 3 pkt 2 u.p.b. W niniejszej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 29 ust. 3 pkt 1 u.p.b. zgodnie z którym: Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie (...) przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany.

Bezspornym jest, iż z uwagi na charakter wykonanych robót zasadnym było wdrożenie tzw. postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 - 51 u.p.b.

Organ I instancji słusznie w pierwszej kolejności wydał w dniu 9 grudnia 2022r. postanowienie znak: ROIK I.5160.205.2022.PNI, w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.p.b., którym wstrzymał inwestorowi: G. Spółka z o.o. z siedzibą w K. prowadzenie opisanych wyżej robót budowlanych.

Działka nr [...] obr. [...], na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie objętym na mocy uchwały nr XXVII/613/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 października 2019r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Olsza" (dalej: mpzp) w terenie oznaczonym symbolem MN.5 - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną.

Jak wyjaśnił organ I instancji w zaskarżonej decyzji: Wobec faktu, że inwestor dokonuje przebudowy budynku jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z 12 mieszkaniami lub budynek zamieszkania zbiorowego z 12 jednostkami mieszkalnymi, co prowadzi do zakwalifikowania budynku jako inny niż jednorodzinny i pozostaje w sprzeczności z zapisami obowiązującego planu miejscowego "Olsza", nie jest możliwe zalegalizowanie ww. robót.

W niniejszej sprawie brak jest więc możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych - dlatego też organ I instancji postanowieniem z 14 grudnia 2022r., zmienił postanowienie własne z 9 grudnia 2022r. w ten sposób, iż z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Olsza" nie dopuszczającego zabudowy wielorodzinnej na terenie MN.5 odstąpił od nałożenia obowiązku przedłożenia przez inwestora dokumentów określonych w punkcie III zmienianego postanowienia.

Organ odwoławczy jako prawidłowe ocenił rozstrzygnięcie organu I instancji, za wyjątkiem określenia terminu na wykonanie przez inwestora nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. W art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nie przewidziano możliwości określenia terminu wykonania orzeczonego nakazu, a zatem organ odwoławczy zreformował błędne wyrzeczenie PINB.

Zgodnie z art. 52 u.p.b.: 1. Obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. 2. Koszty związane z wykonaniem obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Organ I instancji prawidłowo uczynił inwestora robót budowlanych prowadzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., realizowanych z naruszeniem elementów konstrukcyjnych budynku bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej i prowadzących do zmiany sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny: G. Spółka z o.o. z siedzibą w K. - adresatem orzeczonego nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.

W odwołaniu wskazano, iż w przedmiotowej nieruchomości dokonano remontu. Przeprowadzone roboty budowlane nie naruszyły charakterystycznych parametrów obiektu. Nie zwiększono powierzchni zabudowy, wysokości, szerokość ani długości budynku. Roboty instalacyjne wewnątrz istniejącego budynku nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podobnie jak zmiana układu pomieszczeń poprzez wykonanie lekkich ścian działowych. Pozostałe roboty polegające na przebiciu otworów drzwiowych czy otworów okiennych zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną.

Odnosząc się do powyższego wskazano, iż na gruncie ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Prace, które ingerują w konstrukcję budynku, a w konsekwencji prowadząc do zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu, nie stanowią remontu, lecz przebudowę. Za przebudowę uznać trzeba będzie wykucie okien w ścianie zewnętrznej budynku. Roboty budowlane wykonane przez inwestora wypełniają dyspozycję zawartą w art. 3 pkt 7a u.p.b. (roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji), przez co należy uznać je za przebudowę.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G. Spółka z o.o. z siedzibą w K. , zarzucając jej:

1) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez:

- brak rzetelnego zebrania materiału dowodowego w zakresie ustalenia kręgu współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., składającej się z dz. ew. nr [...], obręb [...], której dotyczy obowiązek nałożony w zaskarżonej decyzji, co doprowadziło organ administracyjny do błędnego przyjęcia, że skarżąca w dacie wydania decyzji, tj. 11 maja 2023 r, posiadała uprawnienie do przeprowadzenia prac rozbiórkowych na nieruchomości, podczas gdy z powszechnie dostępnego rejestru, tj. Elektronicznego Systemu Ksiąg Wieczystych wynika, że w dniu wydania Decyzji Skarżąca nie była już współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości.

b) art. 30 §4 k.p.a. administracyjnego poprzez pominięcie faktu, że zbycie przez skarżącą prawa majątkowego, z którym związany był obowiązek stanowiący przedmiot zaskarżonej decyzji, doprowadziło do wstąpienia w miejsce skarżącej jej następcy prawnego, podczas gdy pomimo tego faktu zaskarżoną decyzją nałożono określony w decyzji obowiązek na skarżącą.

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 - t.j.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i nałożenie obowiązku rozbiórki określonego w zaskarżonej decyzji na Skarżącą, która w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. 11 maja 2023 r., nie posiadała statusu współwłaściciela nieruchomości, której dotyczy obowiązek nałożony decyzją, co czyni decyzję niewykonalną, a której wykonanie prowadziłoby do czynu zagrożonego karą – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. i wskutek tego nieważną.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o:

1) uchylenie w całości zaskarżonej Decyzji oraz decyzji wydanej przez organ administracyjny pierwszej instancji,

2) ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Decyzji w całości,

3) umorzenie postępowania administracyjnego w stosunku do Skarżącej z uwagi na bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania wobec podmiotu, który nie może być adresatem obowiązku nałożonego w Decyzji.

3) zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz Skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Strona skarżąca wniosła też o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. wydruku elektronicznego odpisu zupełnego księgi wieczystej o nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej przy ul. [...] w K., składającej się z dz. ew. nr [...], obręb [...], celem wykazania, że skarżąca nie znajduje się w kręgu współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w K. objętej obowiązkiem nałożonym w decyzji, a ponadto, że ostatni współwłaściciele zostali ujawnieni zgodnie z podstawą wpisu oznaczoną numerem [...] działu II Księgi Wieczystej, tj. umową sprzedaży z dnia 25.04.2023 r.. Rep. [...], a zatem już w dniu 25.04.2023 r. skarżąca nie mogła być współwłaścicielem tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do stawianego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. (poprzez nałożenie obowiązku rozbiórki na skarżącą, która w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała statusu współwłaściciela nieruchomości, co czyni decyzję niewykonalną, a której wykonanie prowadziłoby do czynu zagrożonego karą - i wskutek tego nieważną) MWINB wskazał, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kwestia, czy inwestor robót budowlanych jest jednocześnie właścicielem bądź współwłaścicielem danej nieruchomości, nie wpływa na wykonalność decyzji administracyjnej. Powstałe na gruncie przepisu art. 52 prawa budowlanego orzecznictwo sądów administracyjnych jest rozbieżne, przy czym szeroko dopuszcza sytuację, w której adresatem wskazanych w tymże przepisie decyzji będzie osoba nie legitymująca się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości.

Co się z kolei tyczy zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 30 § 4 k.p.a. (poprzez pominięcie faktu, że zbycie przez skarżącą prawa majątkowego doprowadziło do wstąpienia w miejsce skarżącej jej następcy prawnego, podczas gdy pomimo tego zaskarżoną decyzją nałożono obowiązek na skarżącą), należy przede wszystkim wskazać, że - jak opisano to szczegółowo powyżej - zaskarżoną decyzją nałożono obowiązek przywrócenia budynku do stanu poprzedniego na skarżącą spółkę jako na inwestora przedmiotowych robót budowlanych, a zatem - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - nałożony na nią obowiązek nie był związany ze zbytym prawem majątkowym, lecz z posiadanym przez skarżącą spółkę przymiotem inwestora. W ocenie MWINB brak jest również podstaw do uwzględnienia podnoszonej przez skarżącą spółkę argumentacji odnoszącej się do pominięcia w postępowaniu jej następcy prawnego. Podkreślić bowiem należy, że - jak wskazuje się w orzecznictwie uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić, o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona wadliwa z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne organu I instancji oraz zastosowany przez niego tryb postępowania. Prawidłowo zakwalifikowano wykonane roboty budowlane jako przebudowę i prawidłowo wstrzymano roboty budowlane postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane. Decyzja organu I instancji została wydana przed upływem dwóch miesięcy od wydania postanowienia – stosownie do wymogów art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Decyzja organu odwoławczego musiała jednak zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wydając to rozstrzygnięcie Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie ustalił nowy krąg stron postępowania w oparciu o wypis z rejestru gruntów (przesłany za pismem z dnia 19 kwietnia 2023r., znak: ROIK I.5141.202.2023.PNI). Tymczasem decyzja organu odwoławczego została wydana 11 maja 2023 r., a krąg właścicieli przedmiotowej nieruchomości – i w konsekwencji również stron postępowania – był wówczas inny. W szczególności inwestor (występujący obecnie w roli skarżącego) nie był już wówczas właścicielem nieruchomości. Ta okoliczność faktyczna, choć niewątpliwie istotna dla rozstrzygnięcia, została pominięta przez organ II instancji.

Jak wynika z przesłanych do Sądu akt administracyjnych podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 4 kwietnia 2023 r. organ I ustalił, że "mieszkania zostały sprzedane, trwają prace wykończeniowe mieszkań przez pracowników poszczególnych współwłaścicieli natomiast spółka G. ma jeszcze wykonać ocieplenie budynku". Obecny wówczas jeden z nowych właścicieli oświadczył, że ani on, ani nikt inny z właścicieli nie wiedział o postępowaniu administracyjnym w organach nadzoru budowlanego. Dalej w protokole kontroli zapisano: "W budynku widoczne 12 mieszkań z wejściami z korytarzy wspólnych, po 4 na parterze, 1 piętrze i poddaszu. mieszkania posiadają osobne opomiarowanie mediów tj. ciepłej i zimnej wody oraz c.o. - zlokalizowane wewnątrz mieszkań przy łazienkach a także instalacji elektrycznej - zlokalizowane szafy licznikowe na parterze na lewo po wejściu do budynku. W piwnicach w jednym z istniejących pomieszczeń zamontowano kondensacyjny kocioł gazowy c.o. Termet Silver Pro 35 oraz zasobnik/wymiennik c.w.u. Galmet SGWS 3001. Stan korytarzy wspólnych wykończony natomiast udostępnione mieszkania w stanie deweloperskim z wylewkami, instalacjami i powierzchniami ścian wykończonych poza łazienkami. Widoczne jedynie w łazienkach po 1 szt. rury wentylacyjnej. Wezwani na kontrolę przedstawiciele G. sp. z o.o. nie stawili się na kontrolę i nie udostępnili całości budynku do kontroli czym udaremnili przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego czynności kontrolnych. Wykonano dokumentację fotograficzną. Dołączono szkice udostępnionych pomieszczeń."

Organ odwoławczy wiedział o zmianach w strukturze właścicieli przedmiotowej nieruchomości i winien był zaktualizować informacje w tym zakresie na datę rozstrzygania sprawy Wskutek tego zaniedbania nałożono obowiązki na podmiot, który nie był właścicielem nieruchomości i – jak można wnioskować – nie miał w tej dacie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie dokonując aktualizacji tych istotnych dla sprawy okoliczności organ odwoławczy naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a.

W tym miejscu trzeba wyjaśnić, że wbrew zarzutom skargi taki stan faktyczny nie oznacza, że wydana decyzja dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność z uwagi na jej niewykonalność i wskazywaną przez stronę skarżącą okoliczność, że jej wykonanie prowadziłoby do czynu zagrożonego karą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że to to spółka G. występowała od początku w roli inwestora i to ten właśnie podmiot wykonał roboty budowlane, które obejmuje nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego. Nie przeczy temu zresztą sam skarżący. Wiceprezes zarządu G. Spółka z o.o. z siedzibą w K. przed organem I instancji złożył następujące wyjaśnienia: "spółka nabyła 50% udziałów w nieruchomości (...). Roboty wykonuje spółka G. , która jest jedynym inwestorem robót budowlanych obejmujących cały budynek". Z tego względu skarżąca spółka ta była stroną postępowania na każdym jego etapie – także po wyzbyciu się własności nieruchomości. Będzie również stroną w postępowaniu prowadzonym w dalszym ciągu przed organem odwoławczym po zwrocie akt temu organowi na skutek wydania niniejszego wyroku. Nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji spółka nie była już "inwestorem" bowiem roboty budowlane były już w tej dacie zakończone. Inwestorem jest i również po zakończeniu robót pozostaje ten podmiot, który przeprowadził roboty budowlane (legalnie bądź nielegalnie).

Bezzasadne okazały się żądania skargi dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i żądania umorzenia postępowania administracyjnego w stosunku do skarżącej. Nie jest prawdą zawarte w skardze stwierdzenie, że skarżąca spółka "nie może być adresatem obowiązku nałożonego w decyzji".

Jak wskazuje się w odpowiedzi na skargę, orzecznictwo dotyczące art. 52 ustawy Prawo budowlane czyli adresata decyzji, o których mowa m. in. w art. 51 tej ustawy nie jest jednolite. Jest cała linia orzecznicza sądów administracyjnych, która przyjmuje, że nakaz rozbiórki bądź doprowadzenia do stanu poprzedniego może zostać skierowany również do inwestora, który nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, gdy inwestor wybudował obiekt budowlany samowolnie bez zgody właściciela nieruchomości - np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.02.2017 r., II OSK 1291/15, LEX nr 2271898, z dnia 14.12.2016 r., II OSK 706/15, LEX nr 2248236, z 13.05.2014 r., II OSK 1924/13, LEX nr 1766596. W ostatnim z powołanych orzeczeń wskazano: “Redakcja przepisu art. 52 p.b. na zasadzie alternatywy pozwala na przyjęcie, że w pewnych sytuacjach nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora niebędącego jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, jeżeli jest on sprawcą samowoli budowlanej. Rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Wobec tego uznać należy, iż nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości mogłoby być dla niego nieuzasadnionym obciążeniem i stanowić nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki."

Stan faktyczny w niniejszej sprawie był nieco inny niż wskazywany w cytowanej linii orzeczniczej, bowiem roboty budowlane zostały wykonane w czasie, gdy inwestor miał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji inwestor wyzbył się własności nieruchomości, sprzedając swój udział w nieruchomości wraz z prawem do wyłącznego korzystania z poszczególnych lokali (tzw. podział quoad usum). Z powołanego wcześniej protokołu kontroli z 4 kwietnia 2023 r. wynika, że nabywcy poszczególnych udziałów w nieruchomości nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu administracyjnym, mimo, że umowy były zawierane już po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...] w dniu 20 lutego 2023 r. zawarto 7 umów, 22 lutego 2023 r. dwie umowy oraz po jednej w dniu 27 lutego, 1, 3 i 13 marca 2023 r.

Na etapie postępowania sądowego w piśmie z dnia 23 października 2023 r. A. G. – niebędąca stroną postępowania administracyjnego i w konsekwencji również uczestnikiem postępowania sądowego - przedłożyła kopię aktu notarialnego z dnia 25 kwietnia 2023 r. Rep. [...]. Na mocy umowy sprzedaży z tej daty nabyła od T. J. udział w przedmiotowej nieruchomości wraz z prawem do wyłącznego bezterminowego i bezpłatnego korzystania z zespołu pomieszczeń nr M2 o powierzchni użytkowej 20,20 m2, zlokalizowanego na 1 kondygnacji budynku mieszkalnego, składającego się z pokoju z aneksem kuchennym i łazienki oraz ogródka przylegającego do lokalu. W § 3 aktu notarialnego znajduje się zapis: strona sprzedająca zapewnia, że w stosunku do nieruchomości oraz jej udziału nie toczą się postępowania sądowe ani administracyjne, które mogłyby stanowić podstawę roszczeń lub obciążeń.

Aktualne na datę wyrokowania wpisy w księdze wieczystej wskazują, że 27 lipca 2023 r. (a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji) nastąpił dalszy obrót udziałami we własności przedmiotowej nieruchomości.

Zarówno z treści aktu notarialnego z 25 kwietnia 2023 r., jak i z oświadczenia jednego z nabywców udziału w nieruchomości podczas kontroli 4 kwietnia 2023 r. wynika, że nabywcy nie wiedzieli o wydanej w sprawie przez PINB decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego wykonanych robót prowadzących do zmiany sposobu użytkowania na budynek wielorodzinny. Można by ewentualnie rozważyć zasadność zastosowania powołanej wcześniej linii orzeczniczej przez analogię, bowiem zatajenie przed nabywcami udziałów w nieruchomości okoliczności toczącego się postępowania i stwierdzonej w decyzji organu niezgodności wykonanych robót z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego również powoduje, że "nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości mogłoby być dla niego nieuzasadnionym obciążeniem i stanowić nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki". Problem jednak w tym, że organ odwoławczy "nie wiedział", że inwestor w dacie wydawania decyzji nie był już właścicielem nieruchomości i w konsekwencji oceniał nieaktualny stan faktyczny.

W zaskarżonej decyzji znajduje się stwierdzenie, że "przed wydaniem niniejszego rozstrzygnięcia" MWINB na podstawie art. 9 k.p.a. poinformował osoby, które zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków z 19 kwietnia 2023 r. są aktualnymi właścicielami nieruchomości "o przysługującym im statusie stron niniejszego postępowania". Po pierwsze jednak: krąg właścicieli nieruchomości i w konsekwencji stron postępowania nie był aktualny na datę wydawania decyzji, a po drugie: zawiadomienie nosi tę samą datę co zaskarżona decyzja. Nowi właściciele nieruchomości nie mieli więc możliwości zapoznania się z aktami, ustalenia faktycznego stanu prawnego nabytej przez nich nieruchomości ani przedstawienia swojego stanowiska w sprawie doprowadzenia do stanu poprzedniego lokali, wobec których mają prawo korzystania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu takie prawa należy im zagwarantować. Z uwagi na dwuinstancyjność postępowania na obecnym etapie Sąd nie może rozstrzygać o ocenie prawnej ustalonego stanu faktycznego. Aktualni właściciele nieruchomości niewątpliwie mają status stron postępowania i mają prawo do czynnego w nim udziału, w tym do przedstawienia swojego stanowiska co do ewentualnych obowiązków nakładanych w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Wracając do kwestii adresata zaskarżonej decyzji – Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela linię orzeczniczą, zgodnie z którą adresat obowiązków rozbiórki lub doprowadzenia do stanu poprzedniego musi mieć prawo do dysponowania nieruchomością w zakresie tych obowiązków. Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele wykonania obowiązków wynikających z decyzji organu nadzoru budowlanego nie musi więc wynikać z prawa własności. Innymi słowy: współwłaściciele nieruchomości mogą przyznać takie prawo również inwestorowi, który już wcześniej wyzbył się prawa własności (na ich rzecz).

Pogląd taki został zaprezentowany np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25.09.2019 r., II OSK 2247/18, LEX nr 2728562: "Kryterium wyboru adresata decyzji w sprawie rozbiórki spośród wymienionych w art. 52 p.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Ma to związek z uznaniem, że nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Przepis art. 52 Prawa budowlanego nie sprzeciwia się jednak adresowaniu nakazu rozbiórki wyłącznie do inwestora w sytuacji, gdy aktualny właściciel wypowiedział się jednoznacznie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie prac rozbiórkowych."

Nie ma więc racji strona skarżąca pisząc, że decyzja wydawana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane powinna być kierowana do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczyć ma obowiązek rozbiórki. Tym bardziej nie jest prawdą stwierdzenie, jakoby taki pogląd "niepodzielnie panował w orzecznictwie". Należy przy tym zgodzić się z cytowanym w skardze wyrokiem NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1074/16: "Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, czy też współwłaściciela nieruchomości, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu." Uprawnienia do wykonania przedmiotowych obowiązków mogą jednak zostać udzielone inwestorowi przez obecnych właścicieli nieruchomości – oczywiście w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego z udziałem aktualnych właścicieli nieruchomości organ odwoławczy stwierdzi podstawy do nałożenia takich obowiązków. Jak już wcześniej wskazano, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, kwestii tej Sąd obecnie przesądzić nie może.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy ustali aktualny krąg stron postępowania tzn. aktualnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Jak już wcześniej wskazano jedną ze stron w dalszym ciągu będzie inwestor czyli spółka G. - niezależnie od faktu, że nie jest już współwłaścicielem nieruchomości. Jeżeli po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego MWINB ustali, że zasadne jest wydanie decyzji o nakazie przywrócenia stanu poprzedniego, winien poinformować właścicieli, że w zakresie tych obowiązków mogą przekazać prawo do dysponowania nieruchomości na cele budowlane inwestorowi albo też wykonać te obowiązki we własnym zakresie.

Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na ustalenie adresata decyzji bez rozważenia faktu, że nie ma on obecnie prawa do dysponowania nieruchomością w zakresie nałożonego nakazu - zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 206 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej tylko część kosztów postępowania tj. kwotę 500 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi i oddalając wniosek o zasądzenie kosztów postępowania w pozostałym zakresie tj. co do kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei w myśl art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu.

Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. II SA/Kr 1158/18 "Analiza tego ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny orzekając w zakresie kosztów postępowania działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy uzasadniające odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 206 p.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy ostatecznie w każdej sprawie do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis sąd musi zatem dokonać oceny opartej na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy. W niniejszej sprawie konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia wynikła z wieloletniego ukrywania istotnego elementu stanu faktycznego przez skarżącą tj. faktu zbycia nieruchomości".

W okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca po wydaniu przez organ I instancji decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego budynku, w którym wykonała ona roboty budowlane, zaczęła sprzedawać udziały w tej nieruchomości. Jak wynika z oświadczenia jednego z nabywców udziałów w protokole kontroli z 4 kwietnia 2023 r., spółka nie informowała ich o toczącym się postępowaniu w sprawie nielegalnych robót budowlanych ani o wydanej przez organ I instancji decyzji. Mówiąc w dużym uproszczeniu: skarżąca spółka sprzedawała lokale z ciążącym na nich nakazem rozbiórki. Jednocześnie inwestor nie zawiadomił organów prowadzących postępowanie o zawartych przez siebie umowach, choć niewątpliwie była to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia, skoro jest to obecnie główny zarzut skargi, prowadzący w ocenie strony skarżącej wręcz do nieważności wydanej przez MWINB decyzji. Niewątpliwie organ II instancji zaniedbał obowiązek ustalenia aktualnego na dzień wydania decyzji kręgu stron postępowania, niemniej jednak strona skarżąca takich informacji również organowi nie udzieliła, przyczyniając się w ten sposób do wydania wadliwej decyzji i dalszego przedłużania postępowania administracyjnego w tej sprawie.

Z tych względów Sąd uznał, że wniosek o zasądzenie kosztów postępowania zasługuje na uwzględnienie jedynie w części i orzekł jak w pkt II wyroku.