Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1906/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 3;
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
article: art. 1 pkt 1, art. 64 § 2;
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt I SA/Ke 127/19 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia 4 stycznia 2019 r. nr 9013-00000001369/19 w przedmiocie odmowy przyznania płatności na zalesianie 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Busku-Zdroju z 10 września 2018 r.; 3. zasądza od Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach na rzecz P. S. 1240 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 127/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zez zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę P. S. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 9 stycznia 2019 r. w przedmiocie pomocy na zalesienie.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący 28 grudnia 2016 r. nabył w drodze darowizny od rodziców nieruchomości w postaci działek rolnych objętych zobowiązaniem zalesieniowym zaciągniętym przez ojca – S. S. W dniu 3 marca 2017 r. skarżący złożył w Urzędzie Gminy w Nowym Korczynie odręcznie napisane na kartce pismo, w którym zawiadomił o tym organy administracji oraz oświadczył, że przejmuje wszystkie zobowiązania, które ciążyły na jego ojcu, w tym zobowiązania wobec Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Następnie, 31 maja 2017 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na 2017 r., zaś 2 czerwca 2017 r. wniósł o przywrócenie terminu na złożenie wniosku transferowego, o którym mowa w § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesienie gruntów rolnych oraz zalesienie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1565 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" po S. S. oraz złożył wypełniony formularz wniosku transferowego, który uzupełnił 22 czerwca 2017 r. o załączniki.

W tym stanie rzeczy decyzją z 10 września 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Busku-Zdroju odmówił skarżącemu przyznania pomocy na zalesienie. W uzasadnieniu organ podał, że skarżący nie złożył skutecznie wniosku transferowego, bo uczynił to z uchybieniem terminu. Organ przyjął, że skarżący złożył wymagane dokumenty dopiero w czerwcu 2017 r.

W wyniku wniesionego odwołania powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z 9 stycznia 2019 r. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący nie zachował trzymiesięcznego terminu na złożenie wniosku transferowego, bo pismo skarżącego z 3 marca 2017 r. miało charakter wyłącznie informacyjny. Organ ocenił, że posłużenie się przez skarżącego sformułowaniem "przejąłem i będę kontynuował" oznacza, że posłużył się on gramatycznie czasem przeszłym, zaś zwrot "informuję" oznacza, że skarżący nie wystąpił z wnioskiem o przejęcie zobowiązań. Po raz pierwszy, zdaniem organu, skarżący zwrócił się o przejęcie zobowiązania zalesieniowego dopiero 2 czerwca 2017 r.

Oddalając skargę Sąd Wojewódzki ocenił, że wprawdzie skarżący złożył swoje podanie w terminie (mimo skierowania go do niewłaściwego organu), to nie spełnił przesłanek do uznania, że jego wniosek transferowy był skuteczny, bo nie zawarł zobowiązania do wypełnienia warunku z § 15 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia. Zobowiązanie do wypełnienia warunków z § 15 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia, czyli kontynuacji zobowiązań Sąd pierwszej instancji uznał za niewystarczające do wywołania takiego skutku. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w świetle art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o wspieraniu" kierowanie do stron pouczeń dopuszczalne jest jedynie na ich żądanie. Z kolei przepis art. 24 ust. 1 tej ustawy przewidywał obowiązek skarżącego złożenia podania na stosownym formularzu.

Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. Zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." i art. 64 § 2 k.p.a. polegające na niezastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji środka prawnego przewidzianego w ustawie, mimo naruszenia przez organ odwoławczy obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia sprawy i niewezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych podania z 3 marca 2017 r., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym nieodniesienie się do zarzutu skargi naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy o wspieraniu poprzez uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od kontroli legalności zaskarżonej decyzji, która – zdaniem skarżącego – naruszała obowiązek udzielania stronie niezbędnych pouczeń.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego odnosiły się do § 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącego z 3 marca 2017 r. nie skutkował przejęcia zobowiązania zalesieniowego pomimo że złożono go w terminie i że zawierał przewidziany przez drugi z tych przepisów elementy, a także poprzez przyjęcie że tylko złożenie kompletnego wniosku transferowego w terminie ustawowym skutkuje przejęciem zobowiązania zalesieniowego. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu poprzez przyjęcie, że wniosek transferowy może być złożony wyłącznie na urzędowym formularzu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Okazały się one uzasadnione.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że istotnie przepisy art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu zawierają unormowanie w stosunku do przepisów k.p.a. odrębne. Konsekwencją tego rozwiązania jest pierwszeństwo regulacji szczególnej, ale tylko w zakresie w niej uregulowanej. Wspomniany przepis ustawy o wspieraniu nie uchyla wszak wynikającej z art. 1 pkt 1 k.p.a. klauzuli inwazyjnej, nakazującej stosowanie przepisów kodeksu w sprawach, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Tymczasem Sąd pierwszej instancji, odwołując się do wspomnianego uregulowania szczególnego w zakresie ciężaru dowodu i obowiązku udzielania stronie pouczeń zupełnie pomija pozostałe, a kluczowe w tej sprawie przepisy kodeksowe dotyczące procedury sanacyjnej podania dotkniętego brakami.

Przepisy ustawy o wspieraniu, jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej nie uchylają przecież obowiązku organu wezwania autora podania dotkniętego brakami formalnymi do ich usunięcia. Podanie skarżącego, jak skądinąd zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, złożono z zachowaniem terminu. Nie było także wątpliwości co do tego, kogo i czego dotyczy. W tej sprawie, jak akcentują zgodnie zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji podanie należało – w myśl art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu – sporządzić na formularzu urzędowym. Skoro przepisy tej ustawy nie wyłączały obowiązku stosowania art. 64 § 2 k.p.a., to złożenie wniosku w reżimie od kodeksu odrębnym nie zwalniało organu od wystosowania do skarżącego wezwania do usunięcia braku pisma polegającego na niezachowaniu właściwej formy. Dopiero na podstawie treści wypełnionego i podpisanego formularza można było ocenić zakres i poprawność merytoryczną względem przepisów prawa żądania skarżącego. Konsekwencją zaniechania wyczerpania wskazanej procedury sanacyjnej podania była przedwczesna ocena żądania skarżącego. Należy także zauważyć, że tak dobitnie podkreślana autonomia proceduralna w tej sprawie nie eliminuje obowiązku organu strzeżenia praworządności, a tylko modyfikuje jego źródło. Wynika on bowiem w tej sprawie z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu. Ta należąca do kanonów postępowania powinność obliguje organy administracji do dbałości o należyty przebieg procesu, wyrażającą się m. in. w trosce o prawidłowość formalną dokonywanych przez strony czynności procesowych. Innymi słowy, przez strzeżenie praworządności rozumieć należy m. in. zapewnienie należytej formy pism pochodzących od strony. Rezygnacja z wystosowania do skarżącego wezwania do usunięcia braku formalnego podania oznaczała zatem także uchybienie powinności z art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu. Oceny tej nie może zmienić uregulowanie zamieszczone w art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu, bo po pierwsze – dotyczy on postępowania znajdującego się już w toku, a na etapie wniosku dotkniętego brakami o takim nie może być mowy, a po drugie – przepis ten dotyczy praw lub obowiązków strony postępowania, a na etapie usuwania braków żądania nie jest wiadome to, czy mamy do czynienia z podmiotem, któremu taki status w ogóle przysługuje.

Nie ulega wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tego istotnego uchybienia o charakterze proceduralnym i z tego powodu zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu. Okoliczność ta była wystarczająca do uwzględnienia skargi kasacyjnej, tym niemniej należy dostrzec, że w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji brakuje – jak trafnie zarzucono w środku odwoławczym – oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie. Mimo że skarżący akcentował to uchybienie już w skardze, Sąd pierwszej instancji nie rozważył tej, zasadniczej przecież w tej sprawie kwestii. Czyni to zasadnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ale zarzut ten nie stanowił przyczyny uwzględnienia skargi kasacyjnej. To istotne uchybienie regułom sporządzania motywów traci bowiem na znaczeniu i nie mogło wpłynąć na treść wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku w obliczu uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. i art. 24 ust. 1 ustawy o wspieraniu w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Jeżeli zaś chodzi o zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia, to skoro podanie skarżącego, podlegało obowiązkowemu wezwaniu do usunięcia braków formalnych, to stwierdzenie, że nie doszło do przejęcia zobowiązania zalesieniowego było przedwczesne. Tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji o prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego było nieuprawnione.

Obowiązkiem organów ponownie rozpatrujących żądanie skarżącego będzie wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. skarżącego do uzupełnienia braków formalnych i dopiero po wyczerpaniu wskazanej procedury sanacyjnej organy ocenią zasadność zgłoszonego żądania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję wydaną w pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.