Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 126/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2024-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: § 44 ust. 1 pkt 3 lit. c
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2023 r. nr ZOA-VIII.7721.3.2022.IR w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat A. S. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych i czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych i czterdzieści groszy) z tytułu podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

J. Ś. (dalej jako "skarżący"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 grudnia 2023 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego.

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika następujący stan faktyczny i prawny:

Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z urzędu, na skutek pisma Powiatowego Zarządu Dróg w H. z dnia 23 listopada 2021 r., który wnosił o podjęcie działań w sprawie dotyczącej nielegalnego zajęcia pasa drogowego poprzez ustawienie bramy w pasie drogowym ulicy P. w H. (w ciągu drogi powiatowej nr [...]).

W toku postępowania zostały przeprowadzone oględziny przez uprawnionych pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. w dniach: 16 grudnia 2021 r., 4 stycznia 2023 r. oraz 31 lipca 2023 r., w trakcie których ustalono, że na działce nr ewid. [...] stanowiącej pas drogowy drogi powiatowej nr [...] - ul. P. w H., zlokalizowana jest dwuskrzydłowa metalowa brama usytuowana prostopadle do osi jezdni ul. P. Szerokość bramy po zewnętrznej stronie słupków wynosi 4,48 m. Metalowa konstrukcja bramy posiada wysokość 1,10 m. Słupki bramowe zostały zabetonowane w gruncie. Słupek bramowy usytuowany od strony północnej bramy znajduje się w całości w pasie drogowym w odległości 0,90 m od jego granicy oraz w odległości 1,70 m od budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] (po przeciwnej stronie nieruchomości nr ewid. [...] należącej do M. i J. Ś.), natomiast słupek bramowy zlokalizowany od strony południowej bramy znajduje się w granicy pasa drogowego w odległości 2,26 m od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Powyższe ustalono na podstawie wskazanych podczas oględzin punktów granicznych. Ponadto według wskazanych punktów granicznych pas drogi powiatowej kończy się w odległości 5,75 m od istniejącej bramy w kierunku zachodnim, a jego szerokość wynosi 5,20 m od punktów granicznych, które są zlokalizowane w krawędzi drogi od strony działki nr ewid. [...] stanowiącej własność Państwa Ś. oraz w odległości 1,30 m od krawędzi drogi - od strony północnej.

Według oświadczenia skarżącego brama została zamontowana na początku lat 80-tych XX w. w miejscu istniejącego już drewnianego ogrodzenia, bez zmiany

lokalizacji. Skarżący nie przedłożył formalnego pozwolenia na budowę istniejącej

bramy, uzyskanego od właściwego organu w dacie jej wykonania.

Podczas oględzin stwierdzono, że przedmiotowa brama znajduje się w dobrym stanie technicznym i nie zagraża bezpieczeństwu życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska.

Decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. umorzył w całości postępowanie wszczęte z urzędu dotyczące nielegalnego zajęcia pasa drogowego poprzez ustawienie przez J. Ś. bramy w pasie drogowym, w ciągu drogi powiatowej nr [...], ulicy P. w H., na działce o nr ewid. [...], stanowiącej własność Powiatu, a będąca w trwałym zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg i Mostów w H..

W wyniku rozpatrzenia odwołania Powiatowego Zarządu Dróg w H., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 marca 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpatrzeniu skargi Powiatowego Zarządu Dróg w H. na ww. decyzję LWINB z dnia 4 marca 2022 r., wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 348/22, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hrubieszowie. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że o tym czy doszło do samowoli budowlanej decydują przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie realizacji inwestycji i stan faktyczny ustalony na datę samowolnie wykonanych robót budowlanych. Aby przypisać inwestorowi samowolę budowlaną konieczne jest zatem ustalenie naruszenia prawa w dacie realizacji obiektu budowlanego. To zaś oznacza, że konieczne jest wyjaśnienie i ustalenie niebudzące wątpliwości, czy w dacie wzniesienia spornego ogrodzenia skarżący dopuścił się naruszenia przepisów prawa, w tym dotyczących zakazu sytuowania obiektu w pasie drogowym. WSA w Lublinie powołał się przy tym na dołączone do akt sprawy, uzasadnienie postanowienia Sądu Okręgowego w Z. z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt [...], uchylającego postanowienie Sądu Rejonowego w H. z dnia 5 czerwca 2018 r. i oddalającego wniosek skarżącego o zasiedzenie z treści którego wynika, że przedmiotowa brama została wykonana w 1980 r. oraz, że została zlokalizowana na drodze powiatowej nr [...] w ul. P., a także, że ulicę stanowi część znajdująca się poza bramą. W tej sytuacji Sąd Okręgowy w Z. uznał, że zawładnięty i zagospodarowany przez skarżącego grunt, którego zasiedzenia się domagał, był i jest częścią drogi powiatowej P. Podsumowując WSA w Lublinie stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły w ogóle, postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 bądź art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. co tylko dowodzi, że umorzenie postępowania było przedwczesne.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w Hrubieszowie oraz Urzędu Miejskiego w Hrubieszowie nie zachowały się dokumenty z okresu od 1975 r. do końca 2000 r. związane z uzyskaniem przez J. Ś. pozwolenia na budowę bramy w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] na ul. P. w H. (pisma z dnia 23 grudnia 2022 r., znak: PINB.7355/11/2021). Ww. organy udzieliły odpowiedzi negatywnej na ww. pytanie.

Podobnie pismem z dnia 23 grudnia 2022 r., PINB w Hrubieszowie zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie Delegatura w Zamościu z pytaniem, czy J. Ś. w latach 1975 - 2000 uzyskał pozytywne stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie na montaż bramy w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] na ul. P. w H. (działka nr ewid. [...]). Również w tym przypadku odpowiedź była negatywna.

W dniu 10 stycznia 2023 r. do siedziby PINB w Hrubieszowie wpłynęło pismo Burmistrza Miasta Hrubieszowa z dnia 5 stycznia 2023 r., znak: WNP.6724.37.2022.MS, przekazujące kopie zachowanych dokumentów:

Uchwałę Nr XVII/76/86 Miejskiej Rady Narodowej w Hrubieszowie z dnia 16 grudnia 1986 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "Śródmieścia" Hrubieszowa wraz z ustaleniami dla terenu obejmującego ul. P. oraz mapą.

Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Hrubieszowa wraz z ustaleniami i mapą obejmującymi ul. P.

Jednocześnie w treści ww. pisma Burmistrz Miasta Hrubieszowa poinformował PINB, że zapisy obu zachowanych dokumentów nie zawierały ustaleń co do realizacji na wskazanym terenie - ul. P. - ogrodzeń.

W toku postępowania skarżący przedłożył poświadczone notarialnie (Repertorium A nr 7307/2022 z dnia 4 listopada 2022 r.) oświadczenie K. Ł. z dnia 17 lutego 2016 r., z którego wynika, że w 1974 r. po przeprowadzeniu kontroli stanu sanitarnego miasta H. zostało wydane zalecenie:

usunięcia zniszczonego, obskurnego płotu na końcu ul. P.,

zlikwidowania dzikiego wysypiska śmieci znajdującego się na posesji za budynkiem mieszkalnym na końcu ul. P. od strony zbiornika wodnego tzw. śluzy,

wykonania estetycznej bramy metalowej na końcu ul. P.

W oświadczeniu wskazano, że z ww. zaleceń wynikało, że J. Ś. ma obowiązek ustawić nową bramę w miejscu drewnianego płotu wg okazanej mapy, tj. na wysokości środka budynku mieszkalnego. Pan J. Ś. zobowiązał się wykonać ww. bramę we własnym zakresie i z własnych środków. Z treści oświadczenia K. Ł. wynika ponadto, że powyższe okoliczności te były mu znane, gdyż pełnił on w tym czasie funkcję Z-cy Naczelnika Miasta Hrubieszów, a Urząd Miasta mieścił się wówczas przy ul. P. Wydane zalecenia pokontrolne związane były z przystąpieniem miasta do "Konkursu estetyzacji miast w woj. lubelskim". J. Ś. wywiązał się z zaleceń w ustalonym terminie.

Z akt sprawy wynika również, że lokalizacja pasa drogowego została ustalona w toku przeprowadzonego w dniu 6 marca 2012 r. wznowienia znaków granicznych (będącego załącznikiem do pisma Powiatowego Zarządu Dróg w Hrubieszowie z dnia 23 listopada 2021 r. znak: PZD-1.540.412.2021), sporządzonego przez geodetę Z. P., posiadającego uprawienia geodezyjne nr [...], w trakcie którego stwierdzono, że pas drogowy ul. P. kończy się na posesji użytkowanej przez skarżącego w odległości 5,75 m od zamontowanej bramy w kierunku skarpy - strona zachodnia.

Po powzięciu tej wiadomości skarżący podjął działania dotyczące formalnego stwierdzenia zasiedzenia ww. części działki nr [...]. Postanowieniem Sądu Okręgowego w Z. z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt [...] zmieniono postanowienie Sądu Rejonowego w H. z 5 czerwca 2018 r., sygn.. akt [...] i oddalono wniosek J. Ś. o zasiedzenie.

W toku postępowania ustalono także, że droga powiatowa - ul. P. zlokalizowana jest na obszarze układu urbanistycznego Miasta Hrubieszowa, wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod nr A/659, na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia 21 grudnia 1972 r., znak: KL.V-7/123/72.

W prowadzonym postępowaniu skarżący przedłożył kopię opinii konserwatorskiej Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie Delegatura w Zamościu z dnia 6 marca 2023 r., znak: IN.III.5183.52.1.2023, dotyczącą przedmiotowej bramy wjazdowej.

Z ww. opinii konserwatorskiej wynika, że układ urbanistyczny miasta H., wpisany do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod nr A/659, obejmuje zabudowę wyspy okolonej przez rzekę Huczwę wraz z przedmieściem w rejonie ulic P. i [...], z historyczną siecią ulic i placów oraz skalą zabudowy, wraz z sylwetą miasta i konfiguracją terenu. Jako obszar wpisany do rejestru zabytków podlega prawnej ochronie konserwatorskiej, a wszelka działalność inwestycyjna, zarówno w 1980 r. (w roku budowy bramy) jak i obecnie, związana z postawieniem, wymianą lub zmianą bramy wjazdowej winna uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Ustawienie metalowej, dwuskrzydłowej bramy wjazdowej na działce nr ewid. [...] — ul. P. w H. nie uzyskało akceptacji urzędu konserwatorskiego od 1975 r. w formie pisma, opinii, uzgodnienia lub pozwolenia konserwatorskiego.

W toku postępowania ustalono także, że Powiatowy Zarząd Dróg w Hrubieszowie, decyzją z dnia 23 marca 2016 r., umorzył w całości postępowanie w sprawie nielegalnego zajęcia przez J. Ś. pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] - ul. P. w H.

Z kolei decyzją z dnia 4 czerwca 2021 r. Powiatowy Zarząd Dróg w Hrubieszowie nakazał J. Ś. przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] - ul. P. w H. poprzez usunięcie z drogi na wysokości działki nr ewid. [...] obręb Śródmieście, bramy wjazdowej, słupków mocujących oraz elementu podtrzymującego bramę na środku jezdni, ustawionych bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z dnia 14 września 2021 r., znak: SKO.1125/21, uchyliło w całości ww. decyzję Powiatowego Zarządu Dróg w Hrubieszowie z dnia 4 czerwca 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprawa nie została rozstrzygnięta do chwili obecnej.

W wyniku ponowie przeprowadzonego postępowania PINB w Hrubieszowie decyzją z dnia 12 kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. po wykluczeniu przesłanek zawartych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz braku konieczności zastosowania art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

LWINB rozpatrując odwołanie Zarządu Dróg Powiatowych w Hrubieszowie, decyzją z dnia 6 lipca 2023 r., uchylił zaskarżoną decyzją w całości i przekazał sprawą do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie dokonał właściwej analizy wykonanych przez inwestora robót budowlanych pod kątem ich zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia 19 września 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hrubieszowie odmówił nakazania J. Ś., rozbiórki metalowej bramy zlokalizowanej w całości w pasie drogowym ciągu drogi powiatowej nr [...], na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. P. w H. stanowiącej własność Powiatu Hrubieszowskiego, a będącej w trwałym zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w Hrubieszowie.

Organ I instancji stwierdził, że treść postanowienia Sądu Okręgowego w Z. świadczy o tym, że J. Ś. nieświadomie, czyli bez winy umyślnej uważał się za posiadacza terenu, na którym znajduje się istniejąca brama. Analizując powyższe ustalenia pod kątem zastosowania przepisów obowiązujących w okresie wykonania istniejącej metalowej bramy tj.: ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane PINB stwierdził, że zastosowanie art. 37 ust.1 ww. ustawy odnośnie przymusowej rozbiórki w prowadzonej sprawie nie znajduje zastosowania, z uwagi na brak przeciwskazań do budowy ogrodzeń, określonych przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Hrubieszów obowiązującego w okresie wykonania ww. bramy, który to plan zaczął obowiązywać na mocy uchwały Nr XVII/76/86 Miejskiej Rady Narodowej w Hrubieszowie z dn. 16 grudnia 1986 r., (bramę odbudowano na początku lat 80-tych XX wieku) oraz z uwagi na fakt, że istniejąca brama nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ I instancji uznał, że istniejąca brama nie narusza zasad określonych w aktualnie obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "Śródmieścia" Hrubieszowa zatwierdzonego Uchwałą Nr XIV/98/2011 Rady Miejskiej w Hrubieszowie, z dnia 30 września 2011 roku (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 183 z dnia 30 listopada 2011 roku poz. 2870), a także postanowień m.p.z.p. z okresu wykonania istniejącej bramy tj. na początku lat 80 tych XX w. Zdaniem PINB nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy określone art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy P.b. z 1974 r. W kwestii naruszenia prawa własności, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Organ I instancji uznał również, że istniejąca brama wjazdowa nie naruszała przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w okresie jej wykonania, zawartych w Dziale 10 - Warunki, jakim powinny odpowiadać terenowe urządzenia budowlane, Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Powiatowego Zarządu Dróg w Hrubieszowie Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r. uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. - dalej Prawo budowlane z 1974 r., P.b. z 1974 r.), w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego - nakazał J. Ś., rozbiórkę bramy metalowej dwuskrzydłowej, wraz ze słupkami bramowymi i elementem podtrzymującym bramę na środku jezdni, zlokalizowanej w całości w pasie drogowym ciągu drogi powiatowej nr [...], na działce nr ewid. [...] - ul. P. w H. stanowiącej własność Powiatu Hrubieszowskiego, a będącej w trwałym zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w Hrubieszowie.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie LWINB wskazał, że przedmiotowa dwuskrzydłowa brama metalowa została wybudowana w 1980 r. Powyższe zostało ustalone na podstawie oświadczenia inwestora złożone do protokołu oględzin z dnia 4 stycznia 2023 r., a także na podstawie treści uzasadnienia postanowienia Sądu Okręgowego w Z. z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt [...], uchylającego postanowienie Sądu Rejonowego w H. z dnia 5 czerwca 2018 r. i oddalającego wniosek J. Ś. o zasiedzenie. Strony postępowania nie kwestionowały powyższych ustaleń. Nie budziła również wątpliwości organu odwoławczego okoliczność, że przedmiotowa brama została wybudowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co zostało zapisane w protokole oględzin z dnia 4 stycznia 2023 r. i nie było kwestionowane przez obecne na oględzinach strony postępowania. Ponadto wskazano, że z treści pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie Delegatura w Zamościu z dnia 6 marca 2023 r., znak: IN.III.5183.52.1.2023 wynika, że skarżący nie uzyskał pozwolenia konserwatorskiego na postawienie spornej bramy. LWINB stwierdził, że skoro więc nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia konserwatorskiego to nie mógł również uzyskać pozwolenia na budowę spornej bramy ani też dokonać skutecznego zgłoszenia jej budowy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektów budowlanych, których budowa została zakończona, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy według art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, odpowiednio stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. wraz z aktami wykonawczymi tego Prawa.

LWINB wskazał, że z treści pisma Burmistrza Miasta Hrubieszowa z dnia 10 listopada 2023 r., wynika, iż działki nr [...] położone przy ul. P. w H., w roku 1980, były zlokalizowany na terenie, na którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z ustaleniami, obecnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Hrubieszowa zatwierdzonego Uchwałą Nr XIV/98/2011 Rady Miejskiej w Hrubieszowie z dnia 30 września 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 183 poz. 2870 z dnia 30 listopada 2011 r.) działka nr ewid. [...], oznaczona symbolem 012KDKP planu, stanowi ul. P. położoną w ciągu drogi powiatowej nr [...] kl. techn. KWD i "L" o szer. w liniach rozgraniczających 6,00 - 10,00 m i szer. pasa jezdni 5,00 - 6,00 m. Nieprzekraczalna linia zabudowy od krawędzi jezdni dla nowoprojektowanej zabudowy: dla budynków mieszkalnych - 2,00 m, dla pozostałych obiektów - 6,00 m (§ 9 ust. 1 pkt 2 tekstu planu). Ponadto zgodnie z treścią § 6 ust. 1 pkt 1 ww. tekstu planu ochronie prawnej podlegają obszary i obiekty: układ urbanistyczny w granicach wpisu do rejestru zabytków i wskazany na rysunku planu, obejmujący zabudową wyspy okolonej przez rzekę Huczwę wraz z przedmieściem w rejonie ulic P. i P. (do [...]) z historyczną siecią ulic i placów oraz skalą zabudowy, także sylwetą miasta i konfiguracją terenu - Nr rej. A/659. Z kolei § 6 ust. 2 tekstu planu stanowi, że w ww. obszarze, w celu zachowania czytelnej odrębności w obszarze zainwestowania miejskiego obowiązuje: uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na realizację wszelkich inwestycji, w oparciu o indywidualne projekty techniczne o wysokich walorach estetycznych.

Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie ustalono bezspornie, że skarżący wybudował w 1980 r. na działce nr ewid. [...], ul. P., w ciągu drogi powiatowej nr [...], metalową dwuskrzydłową bramę wjazdową usytuowaną prostopadle do osi jezdni. Wyżej wymieniona brama została wybudowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pas drogowy drogi powiatowej).

LWINB stwierdził, że skoro przedmiotowa brama została wzniesiona bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz narusza przepisy o planowaniu przestrzennym, uzasadnione jest nakazanie jej rozbiórki stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania: tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przedmiotowy brama została w całości wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, a w szczególności, zeznań świadków wynika, .że J. Ś. nie wybudował nowej bramy, lecz jedynie dokonał remontu istniejącego w tym miejscu starego ogrodzenia poprzez wymianę skrzydeł bramy z drewnianych na metalowe;

- przepisów prawa materialnego: tj.:art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 37 ust. 1 pkt. 2 i art. 38 ust. 1 ustawy poprzez ich niezastosowanie, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem decyzji rozbiórkowej pomimo braku podstaw do jej wydania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że ze zgromadzonego materiału dowodowego niezbicie wynika, iż J. Ś. został zobowiązany przez Naczelnika Miasta Hrubieszowa w 1974 r. do usunięcia drewnianego płotu no końcu ulicy p. i wykonania estetycznej bramy na własny koszt. Zdaniem skarżącego w toku postępowania administracyjnego ani organ I instancji, ani odwoławczy nie ustaliły, czy przedmiotowe zobowiązanie przybrało formę decyzji administracyjnej. Nie rozważyły także, na jakiej podstawie prawnej przedmiotowe zobowiązanie zostało skarżącemu wydane. Gdyby przedmiotowa brama znajdowała się rzeczywiście w pasie drogowym to ówczesny Naczelnik Miasta Hrubieszowa nie miałby podstaw faktycznych i prawnych do wydawania takiego polecenia. Pozwala to stwierdzić, że zarówno brama, jak i część spornego odcinka ulicy, nie stanowiły części drogi publicznej.

Skarżący podkreślił, że Powiatowy Zarząd Dróg w Hrubieszowie od 1972 r., a wiec od wydania decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wielokrotnie dokonywał modernizacji ulicy P., ostatnio w 2020 r. Przedmiotowe prace związane z przebudową nawierzchni ulicy P. nie objęły odcinka usytuowanego za sporną bramą. Dotychczas Powiatowy Zarząd Dróg w Hrubieszowie wielokrotnie odmawiał utwardzenia spornego odcinka. Dotychczasowe postępowanie Powiatowego Zarządu Dróg w Hrubieszowie jednoznacznie wskazuje, że brama i znajdujący się za nią sporny odcinek nigdy nie stanowiły stanowiła funkcjonalnej, technicznej i przestrzennej części drogi publicznej. Z tych też względów, zdaniem skarżącego, zasadnym jest dopuszczenie dowodu z dokumentacji przetargu prowadzonego przez Powiatowy Zarząd Dróg w Hrubieszowie "Przebudowa drogi powiatowej: [...] ul P. w H. (na odcinku od skrzyżowania z ul. S. do końca drogi powiatowej i drogi powiatowej nr [...] ul W. od skrzyżowania z ul Z. do skrzyżowania z ul P.) z dnia 28 lipca 2020 r.

Zdanie skarżącego wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sporna brama nie wpływa negatywnie na zabytkowy obszar założenia urbanistycznego ani w żaden sposób nie zakłóca zabytkowego charakteru urbanistycznego miasta H. Ulica P. nie jest także jedną z głównych ulic miasta. Sporna brama została usytuowana jest w tym miejscu od 1970 r., a więc istniała już dacie wydanie Decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W latach 1981-1982, z polecenia ówczesnych władz miasta H. oraz Zarządu Dróg Lokalnych, istniejąca brama drewniana została wymieniona na bramę metalową. Wymiana bramy wiązała się z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego. Ulica P. kończy się bowiem wysoką i niebezpieczną skarpą nad zbiornikiem wodnym - tzw. "śluza". W przeszłości wielokrotnie dochodziło w tym miejscu do niebezpiecznych incydentów. Podkreślono, że sporna brama znajduje się na gruncie co najmniej od 1980 r., a więc od ponad 53 lat. Powstała w miejscu istniejącego w tym samym miejscu drewnianego ogrodzenia, które już w 1974 r. (zeznania świadka Ł.) wymagało wymiany. Trudno zatem czynić skarżącemu zarzut, że przez okres kilkudziesięciu lat właściwe organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do naprawienia niezgodnego z prawem stanu. Nie można bowiem tracić z pola uwagi, że plan zagospodarowanie terenu został uchwalony dopiero dnia 30 września 2011 r., a więc ponad 40 lat od posadowienia spornej bramy. Zdaniem skarżącego do chwili obecnej nie zostało bezspornie ustalone, że sporna brama znajduje się w pacie drogi powiatowej.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania - Powiatowy Zarząd Dróg w Hrubieszowie w piśmie z dnia 9 maja 2024 r. wniósł o oddalenie skargi. Jako załącznik do pisma zostały przedłożone dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności

z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd po dokonaniu kontroli w wyżej wskazanych granicach doszedł do przekonania, że skarga podlega oddaleniu, bowiem organ II instancji nie naruszył przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W sposób prawidłowy również organy obu instancji zrealizowały zalecenia, wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Lublinie z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 348/22.

Należy wskazać, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ponadto, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W powołanym wyroku II SA/Lu 348/22 WSA wskazał, że aby przypisać inwestorowi samowolę budowlaną konieczne jest zatem ustalenie naruszenia prawa w dacie realizacji obiektu budowlanego. Konieczne jest więc wyjaśnienie i ustalenie, czy w dacie wzniesienia spornego ogrodzenia skarżący dopuścił się naruszenia przepisów prawa, w tym dotyczących zakazu sytuowania obiektu w pasie drogowym. Sąd stwierdził, że w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę, konieczne jest w pierwszej kolejności ustalenie czy jego realizacja była zgodna z przepisami Prawa budowlanego, w tym normami techniczno – budowlanymi uprzednio obowiązującymi, a także przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero stwierdzenie w tym zakresie naruszenia prawa warunkuje, po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zastosowanie środków przewidzianych w at. 40 tej ustawy.

Organy nadzoru budowlanego dokonały ustaleń faktycznych i zgodność z obowiązującymi w momencie wykonania spornej bramy przepisami prawa, niemniej jednak ocena poszczególnych organów obu instancji była odmienna. W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego.

Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie w związku z samowolnym posadowieniem spornej bramy w latach 80 – tych ubiegłego wieku, a więc przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia przyjęły przepisy P.b. z 1974 r.

Art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z brzmienia art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. wynika, że przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się tego obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę.

Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. , są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (por. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 dostępna - CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie do pierwszej przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., jaką jest budowa obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy, co oznacza budowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, należy wskazać, że na gruncie przepisów obowiązujących w okresie budowy spornej bramy, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 P.b. z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. § 44 ust. 1 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 ze zm.) stanowi, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie stałych ogrodzeń od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych, a także stałych ogrodzeń z cementu jako pełne oraz z kształtowników metalowych i blach lub ze stali budowlanej, niezależnie od położenia tych ogrodzeń. Z powyższych unormowań prawnych wynika, że wybudowanie spornego obiektu budowlanego, wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Niesporne zaś jest, że skarżący nie legitymuje się pozwoleniem na budowę tego obiektu. Organ odwoławczy zatem zasadnie przyjął, że w sprawie zachodzi określona w art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. przesłanka niezgodności z przepisami obowiązującymi w dacie budowy.

Należy także zwrócić uwagę, że ul. P. (działka ewid. [...]) zlokalizowana jest na obszarze układu urbanistycznego Miasta H., wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod nr A/659, na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z dnia 21 grudnia 1972 r., znak: KL.V-7/123/72. Jak wynika z opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Lublinie z dnia 6 marca 2023 r., przedłożonej przez skarżacego teren ul. P. jako obszar wpisany do rejestru zabytków podlega prawnej ochronie konserwatorskiej, a wszelka działalność inwestycyjna, zarówno w 1980 r. (w roku budowy bramy) jak i obecnie, związana z postawieniem, wymianą lub zmianą bramy wjazdowej winna uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Ustawienie metalowej, dwuskrzydłowej bramy wjazdowej na działce nr ewid. [...] — ul. P. w H. nie uzyskało akceptacji urzędu konserwatorskiego od 1975 r. w formie pisma, opinii, uzgodnienia lub pozwolenia konserwatorskiego.

Jak już wskazano wyżej, ponieważ w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili załatwiania sprawy administracyjnej dotyczącej samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, organ odwoławczy również prawidłowo przyjął, że z obecnie obowiązującego m.p.z.p. – Uchwały Nr XIV/98/2011 Rady Miejskiej w Hrubieszowie z dnia 30 września 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 183 poz. 2870 z dnia 30 listopada 2011 r.) wynika, iż działka nr ewid. [...], na której posadowiona jest sporna brama, oznaczona symbolem 012KDKP planu, stanowi ul. P. położoną w ciągu drogi powiatowej nr [...] kl. techn. KWD i "L" o szer. w liniach rozgraniczających 6,00 - 10,00 m i szer. pasa jezdni 5,00 - 6,00 m. Nieprzekraczalna linia zabudowy od krawędzi jezdni dla nowoprojektowanej zabudowy: dla budynków mieszkalnych - 2,00 m, dla pozostałych obiektów - 6,00 m (§ 9 ust. 1 pkt 2 Planu). Jak słusznie zwrócił uwagę LWINB z treści § 6 ust. 1 pkt 1 ww. Planu wynika, że ochronie prawnej podlegają obszary i obiekty: układ urbanistyczny w granicach wpisu do rejestru zabytków i wskazany na rysunku planu, obejmujący zabudową wyspy okolonej przez rzekę Huczwę wraz z przedmieściem w rejonie ulic P. i P. (do [...]) z historyczną siecią ulic i placów oraz skalą zabudowy, także sylwetą miasta i konfiguracją terenu - Nr rej. A/659. Z kolei § 6 ust. 2 Planu stanowi, że w ww. obszarze, w celu zachowania czytelnej odrębności w obszarze zainwestowania miejskiego obowiązuje: uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na realizację wszelkich inwestycji, w oparciu o indywidualne projekty techniczne o wysokich walorach estetycznych.

W przedmiotowej sprawie nie ma wpływu okoliczność, że w momencie wybudowania teren działki nr [...] nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W znajdującej się w aktach sprawy Uchwale nr XVII/76/86 Miejskiej Rady Narodowej z 16 grudnia 1986 r. zawarte są postanowienia dotyczące ul. P. - "N13K". Także z protokołu wznawiania znaków granicznych z 6 marca 2012 r. (k.4) wynika w sposób jednoznaczny, że granica działki nr [...] przebiega za posadowioną bramą. Na fotografiach załączonych do protokołów z oględzin przeprowadzonych w toku postepowania, za sporną bramą widoczna jest latarnia oświetleniowa, a także krawężniki. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skargi z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wynika, że teren na którym została posadowiona sporna brama stanowi drogę - ul. P. Już w momencie wybudowania bramy teren ten stanowił ul. P., a skarżący nie dysponował pozwoleniem na budowę, ani pozwoleniem wojewódzkiego konserwatora zabytków na dokonanie tej czynności. Sporny obiekt budowlany został wzniesiony na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Sąd zwraca także uwagę, że jak wynika z według rozdziału 2 - Ustalenia ogólne dotyczące całego obszaru Uchwały Nr XIV/98/2011 - § 3 pkt. 3 Przebudowa istniejącej i realizacja nowej zabudowy oraz utrzymanie dotychczasowego zainwestowania, a także zmiany zagospodarowania i użytkowania terenów nie mogą naruszać: 1) praw właścicieli i użytkowników terenów sąsiadujących, 2) innych wymagań dotyczących ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa i krajobrazu kulturowego oraz ochrony przyrody. Nie ulega wątpliwości, że posadowienie spornej bramy narusza prawo właściciela działki nr [...] – Starostwa Powiatowego.

Wskazać także należy, że podnoszona przez skarżącego kwestia wybudowania bramy w miejscu drewnianego płotu nie miała znaczenia w przedmiotowej sprawie, bowiem płot ten uznany byłby również za posadowiony niezgodnie z prawem.

Zdaniem Sądu całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że sporna brama narusza zasady określone w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania, jak również postanowienia planu z 1986 r. W związku z powyższym zasadne było orzeczenie rozbiórki spornej bramy na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowalnego z 1974 r.

W zakresie wniosku dowodowego zawartego w skardze wskazać należy, że - po pierwsze w postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwe jest przeprowadzenie jedynie dowodu z dokumentu, co wprost wynika z treści art. 106 § 3 p.p.s.a., a po drugie jedynie gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zawnioskowana dokumentacja z przetargu na przebudowę ul. P., nie miała znaczenia dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Zdaniem Sądu stan faktyczny w sprawie został wyjaśniony w sposób właściwy i w związku z powyższym wniosek dowodowy zawarty w skardze podlegał oddaleniu. Sąd oddalił również wniosek dowodowy uczestnika postępowania zawarty w piśmie z dnia 9 maja 2024 r., bowiem zawnioskowane dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych sprawy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego, dokonano jego swobodnej, ale nie dowolnej oceny i prawidłowo ustalono stan faktyczny, a sama decyzja została należycie uzasadniona. W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 151 p.p.s.a., skargę oddalił.