Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 98/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2018 poz 1557
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2024 r. sprawy ze skarg S. I., M. M.i, P. M. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2023 r. nr 1178/2023 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2024 r. Wojewódzki Dolnośląski Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "DWINB"), po rozpoznaniu odwołań M. I., S. I. reprezentowanego przez pełnomocnika M. I., M. M. oraz P. M. (dalej jako: "skarżący", "strony") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy (dalej jako: "PINB’) z dnia 4 września 2023 r., nr 133/2023 znak: PINB-403/42/ST/22, nakazującej M. I., S. I., P. M., M. M. oraz D. M., usunięcie w terminie do dnia 30 września 2024 r., pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy Alei [...] w S. , poprzez czynności określone w ppkt od 1.1 do 1.9 zaskarżonej decyzji, w punkcie I rozstrzygnięcia uchylił zaskarżoną decyzję w części nakazującej M. I. usunięcie w terminie do dnia 30 września 2024 r., pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy Alei [...] w S. poprzez: 1.1. Naprawę lub wymianę pokrycia dachowego, 1.2. Naprawę lub wymianę rynien, rur spustowych, obróbki blacharskiej, 1.3. Uzupełnienie brakujących tynków na kominie ponad dachem, 1.4. Naprawę głowic kominów, 1.5. Naprawę spękanych tynków na kominie na poziomie strychu, 1.6. Osuszenie zawilgoconych ścian i posadzek piwnicy, 1.7. Wykonanie prawidłowej wentylacji nawiewnej w kotłowniach w piwnicy, 1.8. Naprawę tynków na elewacji, 1.9. Naprawę spękań na ścianach zewnętrznych - i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, a w punkcie II, utrzymał w pozostałym zakresie w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, że decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 8 grudnia 2022 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego przy Al. [...] w S., żądając przy tym udostępnienia przez współwłaścicieli przedmiotowego budynku protokołów okresowych, wymaganych przez art. 62 ust. 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 62 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2023.682 z późn. Zm, dalej w skrócie jako: "p.b.".). Strony przedstawiły żądaną odpowiednią dokumentację.

W dniu 13 kwietnia 2023 r. PINB przeprowadził oględziny budynku. Z oględzin sporządzono protokół, do którego dołączono dokumentację fotograficzną. Na podstawie zebranego materiału dowodowego stwierdzono, że w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, dwulokalowym, nieprawidłowości w zakresie części wspólnych, tj.: wysolenia na ścianach piwnic, niewielkie zużycie wypraw tynkarskich, zużyte pokrycie dachowe, zużyte głowice kominów, lokalne uszkodzenia tynku na elewacji, zużyte rynny, rury spustowe i obróbki blacharskie, brak wkładu kominowego w przewodzie kominowym, do którego podłączony jest kominek z lokalu nr [...], brak wentylacji nawiewnej w kotłowniach (piwnica).Stwierdzono również (1) ubytki dachówek, (2) miejscowe uszkodzenia wyprawy tynkarskiej i malarskiej na elewacji, (3) na jednym z kominów ubytki tynku (ponad dachem), (4) w pomieszczeniu strychu/poddasza użytkowanym przez Państwa M. (dostęp przez lokal nr [...]): przy kominach widoczne wykwity, niezabezpieczona puszka elektryczna, (5) w lokalu nr [...] brak widocznych uszkodzeń ścian i stropów, (6) w piwnicy użytkowanej przez Państwa M. (lokal nr [...]) zainstalowany kocioł stałopalny (brak tabliczki znamionowej) - wg oświadczenia Państwa M. nieużytkowany, gdyż lokal nr [...] ogrzewany jest wyłącznie kotłem gazowym – w pomieszczeniu z kotłem stałopalnym otwór wentylacji wywiewnej, brak wentylacji nawiewnej, brak widocznych uszkodzeń ścian i stropów, skorodowana belka stalowa nad otworem drzwiowym prowadzącym do piwnicy (wejście z zewnątrz), (7) na ścianie zewnętrznej pod werandą pęknięcie ukośne - po prawej stronie okna piwnicznego, (8) element drewniany zamontowany na elewacji od strony drogi pod oknami strychowymi skorodowany biologicznie (kwietnik), poręcz przy schodach zewnętrznych od strony podwórza, prowadzących na werandę o wysokości 82cm niestabilna, na strychu (dostęp przez lokal nr [...]) pęknięcia na ścianach i suficie, widoczne zacieki, pęknięcie na ścianie z kominem o szerokości około 5mm, pęknięcie w obszarze okna mansardy, niezabezpieczona puszka elektryczna, (9) nad klatką schodową w lokalu nr [...], prowadzącą na strych, zaciek od spodu dachu, (10) w lokalu nr [...]: w salonie spękania w miejscu połączeń sufitu ze ścianami, ponadto spękania włosowate na ścianie z kominem, w pokoju dziecięcym spękania na suficie i nad otworem drzwiowym prowadzącym do sąsiedniego pokoju, w pokoju sąsiednim spękania na suficie i na ścianach oraz zacieki, w pomieszczeniu werandy zaciek na suficie, (11) w piwnicy dostępnej z lokalu nr [...]: zawilgocenia na posadzkach i na ścianach do wysokości około 1,30m, a przy oknie do wysokości 1,70m, ubytki tynku na ścianach i ubytek tynku na suficie w pierwszym pomieszczeniu (przy schodach) spowodowane wykonanymi odkrywkami (wg oświadczenia spowodowane wykonanymi odkrywkami), w jednym z pomieszczeń piwnicznych pęknięcie na stropie wzdłuż belek stalowych przykrytych wyprawą tynkarską, w kotłowni zamontowany kocioł c.o. stałopalny podłączony do przewodu kominowego oraz kocioł gazowy, kocioł stałopalny posiada tabliczkę znamionową - moc nominalna cieplna: 15kW, w kotłowni otwór wentylacyjny wywiewny, brak wentylacji nawiewnej, wg oświadczenia Pani I. kocioł stałopalny nie był użytkowany w tym sezonie, na ścianie przy oknach w kotłowni zawilgocenia i wysolenia.

PINB wyłączył do odrębnego postępowania kwestie dotyczące tarasu i werandy wskazując, że postępowanie w sprawie tarasu i werandy dotyczy samowoli budowlanej, a od sposobu zakończenia tego postępowania zależałoby ewentualne rozstrzygnięcie w przedmiocie ich stanu technicznego, natomiast w niniejszym postępowaniu kontynuował czynności w zakresie części wspólnych budynku.

Decyzją z dnia 4 września 2023 r. PINB nakazał M. I. jako zarządy lokalu nr [...], S. I., P. M., Pani M. M. oraz D. M. jako właścicielom lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku, usunięcie w terminie do dnia 30 września 2024 r., pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy Alei [...] w S. poprzez:

1. Naprawę lub wymianę pokrycia dachowego,

2. Naprawę lub wymianę rynien, rur spustowych, obróbki blacharskiej,

3. Uzupełnienie brakujących tynków na kominie ponad dachem,

4. Naprawę głowic kominów,

5. Naprawę spękanych tynków na kominie na poziomie strychu,

6. Osuszenie zawilgoconych ścian i posadzek w piwnicy,

7. Wykonanie prawidłowej wentylacji nawiewnej w kotłowniach w piwnicy,

8. Naprawę tynków na elewacji.

9. Naprawę spękań na ścianach zewnętrznych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. I. podnosząc, że brak jest w sprawie jakichkolwiek podstaw do uznania jej za zarządcę lokalu, a tym samym stronę postępowania, bowiem występowała w postępowaniu wyłącznie jako pełnomocnik S. I. oraz M. M. i P. M., którzy zaskarżyli decyzję w zakresie punktów 1.5 i 1.6, zarzucając, że strych i piwnica nie są częściami wspólnymi, albowiem przeznaczone są do wyłącznego korzystania dla właściciela lokalu nr [...], a oni nie mają do tych części w ogóle dostępu.

Postanowieniem nr 1027/2023 z dnia 30 października 2023 r. DWINB wezwał organ pierwszej instancji do uzupełnienia akt sprawy poprzez wyjaśnienie na jakiej postawie i w oparciu o jakie okoliczności faktyczne, PINB dokonał ustalenia numeracji budynku mieszkalnego, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji wskazując w sentencji: "Al. [...] w S. (poprzednia numeracja: [...])". PINB udzielił stosownej odpowiedzi.

Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej nałożenia obowiązków na M. I. DWINB wyjaśnił, że art. 66 ust. 1 p.b. jest powiązany z art. 61 ustawy p.b., który jednoznacznie określa, kto jest adresatem decyzji wydawanej w sytuacjach wskazanych w art. 66 ust. 1 tej ustawy. Adresatami decyzji są - w zależności od stanu faktycznego sprawy - właściciel lub zarządca.

W ocenie DWINB, w zaskarżonej decyzji PINB, doszło do nieprawidłowego nałożenia obowiązków dotyczących stanu technicznego nieruchomości na M. I. - która (jak wynika z ustaleń poczynionych na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego), nie jest właścicielem ani też zarządcą przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zarządcą obiektu budowlanego jest podmiot posiadający, wynikający z ustawy, umowy lub decyzji administracyjnej, tytuł prawny do władania nieruchomością, np. użytkownik wieczysty, użytkownik, podmiot sprawujący trwały zarząd, wspólnota mieszkaniowa sprawująca zarząd nad nieruchomością wspólną czy też spółdzielnia mieszkaniowa sprawująca zarząd nad mieniem spółdzielni. Za zarządcę obiektu budowlanego może być również uznany syndyk masy upadłościowej lub likwidator. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne DWINB podniósł, że kwestie związane z zarządzaniem nieruchomościami zostały uregulowane m.in. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 185 ust. 2 tej ustawy, zakres zarządzania nieruchomością określa umowa o zarządzanie nieruchomością, zawarta z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej lub elektronicznej pod rygorem nieważności. Tym samym zarządcą obiektu budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzeniem tym obiektem na podstawie umowy. Przez zarządcę nie można rozumieć osoby, której przysługują prawa obligacyjne do nieruchomości, wiążące jedynie podmioty stosunku cywilnoprawnego oraz posiadacza nieruchomości nie mającego żadnego tytułu prawnego do nieruchomości.

DWINB podkreślił, że w sprawie bezsporne jest, że M. I. nie zawierała jakiekolwiek umowy o sprawowanie zarządu nieruchomością. Dlatego też jedynie faktycznie włada nieruchomością i bezumownie nią zarządza. Z tych względów nie może być uznana za zarządcę w rozumieniu art. 61 p.b. DWINB wywodził, że nie można pełnomocnika utożsamiać ze stroną, ponieważ do jego kompetencji należy jedynie reprezentowanie mocodawcy i podejmowanie w jego imieniu działań. DWINB przeanalizował treść złożonego w toku postępowania przez M. I. pełnomocnictwa do reprezentowania właściciela lokalu nr [...], (wypis aktu notarialnego Repertorium [...] numer [...] z dnia z dnia 11 sierpnia 2017 r.) i wyjaśnił, że S. I. - ustanowił pełnomocnika w osobie M. I. do zarządzania i administrowania samodzielnym lokalem mieszkalnym nr [...]. w tym do przeprowadzenia niezbędnych remontów i napraw, zlecania dokonywania takich remontów i napraw, według wyboru i uznania Pełnomocnika. Z powyższego wynika w ocenie organu odwoławczego, że wskazany dokument uprawnia jedynie pełnomocnika do podejmowania czynności zarządczych i administracyjnych w imieniu i na rzecz mocodawcy. Z powyższego dokumentu nie wynika natomiast, że pełnomocnik będzie stroną takich czynności, czy będzie ponosił związane z tym koszty.

Odnosząc się do zarzutu nieadekwatnego ustalenia terminu usunięcia wskazanych nieprawidłowości stanu technicznego, względem nałożonych obowiązków, DWINB nie dopatrzył się naruszeń prawa w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wyznaczając termin wykonania poszczególnych robót (tj. 30 września 2024 r.), wzięto pod uwagę wszystkie niezbędne działania ze strony zobowiązanych, jak i uwarunkowania techniczne wykonania prac, ale również zagrożenie jakie stwarzają wskazane nieprawidłowości dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. DWINB wyjaśnił przy tym, że w przypadku nieuchylania się od wykonania nakazu, w uzasadnionych przypadkach, na wniosek zobowiązanego, decyzja może zostać zmieniona w zakresie terminu realizacji obowiązku.

Wyjaśniając utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie DWINB wskazał, że ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) dalej: "u.w.l.", wprowadza pojęcie nieruchomości wspólnej. Każdemu z właścicieli wyodrębnionych lokali przysługuje w niej udział jako prawo związane z własnością lokalu. Co do zasady, można wyróżnić dwie kategorie elementów wchodzących w skład nieruchomości wspólnej. Pierwszą z nich stanowią elementy obligatoryjne, czyli takie, które wchodzą w skład nieruchomości wspólnej z mocy prawa. Stanowią je grunt oraz części składowe budynku, które ze swej natury nie mogą przynależeć do poszczególnych lokali, gdyż funkcjonalnie służą wszystkim właścicielom (np. kotłownia, winda, ciągi instalacyjne). Druga kategoria elementów nieruchomości wspólnej ma charakter fakultatywny. Ich istnienie w ramach nieruchomości wspólnej jest możliwe, ale nie są one konieczne (np. pomieszczenia gospodarcze, magazynek, hala garażowa). Decydujące znaczenie ma wola właścicieli. O tym, czy w danej nieruchomości wspólnej takie pomieszczenie będzie częścią nieruchomości wspólnej czy też nadać mu status pomieszczenia przynależnego do lokalu, czy nawet odrębnej własności lokalu, decydują wszyscy właściciele w umowie. Można stwierdzić zatem, że zamiarem ustawodawcy było zastosowanie domniemania prawnego, iż to, co nie zostało wyraźnie wyłączone do odrębnego lokalu, uznaje się, że należy do nieruchomości wspólnej (art. 3 ust. 2 u.w.l.).

Przytaczając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2022 r., II OSK 1549/22 DWINB wskazał, że nieruchomością wspólną są te części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie chodzi tu o "użytek" w wąskim tego słowa znaczeniu, sprowadzający się do korzystania z danej części budynku powiązanej z jej dostępnością. Pojęcie "użytku" w rozumieniu tego przepisu ma szerszy zakres, który musi być odnoszony do funkcji, jaką pełni dana część budynku. W konsekwencji każda część budynku, której znaczenie (funkcja) wykracza poza sferę odrębnego lokalu, powinna być uznawana za należącą do nieruchomości wspólnej.

DWINB podniósł także, że w warunkach współwłasności obiektu budowlanego, obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży na wszystkich współwłaścicielach łącznie lub na zarządcy. Nie można obciążyć tym obowiązkiem jednego ze współwłaścicieli, czy też niektórych z nich, nawet wówczas, gdyby tylko oni ponosili winę za zaistniały stan rzeczy. Również wielkość udziałów we współwłasności nie decyduje o obciążeniu obowiązkami. Rozliczenia pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości nie należą do sfery spraw administracyjnych i nie mają wpływu na orzeczenie administracyjne. Obciążający współwłaścicieli nieruchomości obowiązek wykonania określonych robót budowlanych dotyczy świadczenia niepodzielnego. Spory związane z rozliczeniem kosztów poniesionych w związku z wykonaniem tych robót mogą być rozwiązywane na drodze postępowania cywilnego. W ocenie organu odwoławczego, PINB prawidłowo przyjął, iż zarówno strych jak i pomieszczenie piwniczne stanowią części wspólne przedmiotowej nieruchomości, zaś twierdzenia Państwa M. i P. M. w tym zakresie należy uznać za chybione.

Odnosząc się zaś do zarzutu braku ustaleń w przedmiocie istnienia podziału do korzystania pomiędzy współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie nie wzięcie pod uwagę braku faktycznego dysponowania przez właścicieli lokalu nr [...] pomieszczeniami (piwnica oraz strych), DWINB podzielił stanowisko organu stopnia powiatowego i wskazał, że stosownie do treści art. 12 ust 1 u.w.l., każdy właściciel lokalu ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem, z tym tylko zastrzeżeniem, że przepis ten ma charakter dyspozytywny, co czyni możliwym zawarcie między współwłaścicielami umowy zmieniającej zasady korzystania z nieruchomości wspólnej (np. umowne uregulowanie odmiennego, niż wynika to z ustawy o własności lokali, sposobu korzystania z piwnicy czy strychu, stanowiącej część wspólną). Podstawę prawną umowy właścicieli stanowią przepisy art. 206-207 kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy ó własności lokali. Umowa ta nazywana jest umową quoad usum lub umową o podział rzeczy do korzystania. Skutkiem jej zawarcia jest to, iż dany właściciel, który użytkuje wydzieloną część nieruchomości, staje się jej wyłącznym posiadaczem, pozostając nadal współwłaścicielem całości (tj. nieruchomości wspólnej). Możliwe jest korzystanie przez jednego czy kilku właścicieli z pomieszczeń stanowiących część wspólną budynku, za zezwoleniem, nawet gdy przydzielona do wyłącznego użytku część przekracza ich udziały właścicielskie. Również możliwe jest wyłączenie, za ich zgodą, niektórych z nich z prawa do korzystania z tych pomieszczeń. Jeżeli zaś właściciel lokalu jest pozbawiony przez innych prawa do korzystania z części wspólnej służy mu roszczenie o dopuszczenie do współposiadania, które może realizować na drodze postępowania sadowego (cywilnego).

Przy czym DWINB podkreślił, że umowa o podział rzeczy do korzystania wprowadza faktyczny podział nieruchomości, który wszakże należy odróżnić od podziału prawnego. Formalnie bowiem, dana nieruchomość nadal pozostaje przedmiotem współwłasności, zmianie ulegają jedynie zasady jej zagospodarowania. Organ podniósł, że odwołujący się, opierając swoje zarzuty na istnieniu opisanej powyżej umowy, w żaden sposób nie wykazali jej istnienia. Natomiast nawet w przypadku istnienia takiej umowy, dokonanie podziału nieruchomości do korzystania nie zwalnia żadnego ze współwłaścicieli z odpowiedzialności za całość nieruchomości, w tym za należyty stan techniczny obiektu budowlanego jako całości. W kontrolowanej sprawie doszło do prawidłowego ustalenia, w oparciu o treść ksiąg wieczystych poszczególnych lokali oraz przedmiotowej nieruchomości, że części wspólne objęte obowiązkami wskazanymi w zaskarżonej decyzji, nie stanowią odrębnej własności, nie są również pomieszczeniami przynależnymi do poszczególnych lokali. Nie doszło również do podziału przedmiotowej nieruchomości.

Skargi do tutejszego Sądu na opisaną decyzję DWINB wywiedli S. I. oraz M. M. i P. M.

S. I. zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie art. 66 p.b. poprzez nieadekwatne ustalenie terminu usunięcia wskazanych nieprawidłowości stanu technicznego względem zakresu nałożonych obowiązków. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustalony przez organy termin na wykonanie prac budowlanych jest zbyt krótki, albowiem będą one wymagały nawiązania współpracy z firmami budowlanymi, przygotowania kosztorysów i dokonania ustaleń ze wszystkimi współwłaścicielami budynku. W uzasadnieniu skargi zarzucono również brak rozstrzygnięcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej w zakresie tarasu, podkreślając, że zaskarżona decyzja dotyczy w istocie kwestii tylko estetycznych, tymczasem postępowanie dotyczące tarasu, który stanowi realne zagrożenie dla mieszkańców budynku, nadal nie została przez organ zakończona.

Natomiast M. M. i P. M. zaskarżając decyzję w całości, zarzucili jej naruszenie art. 61 oraz 66 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że M. I. nie może być adresatem decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych dotyczących stanu technicznego budynku, podczas gdy jest ona umocowana jako zarządca lokalu, zatem powinna być również adresatem decyzji. Skarżący zarzucili dodatkowo naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zarówno strych jak i piwnica, przynależne do lokalu nr [...] stanowią część wspólną nieruchomości oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w pełni i poczynienie błędnych ustaleń w przedmiocie ewentualnego istnienia podziału do korzystania pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, braku faktycznego dostępu do wskazanych w decyzji pomieszczeń jak i faktycznego dysponowania pomieszczeniami przez jedną ze stron.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w pełnomocnictwie jakie przedstawiła M. I. w postępowaniu administracyjnym wskazano, że umocowana jest również do zarządu lokalem należącym do S. I., zatem jako zarządca, winna być adresatem decyzji nakazowej. W odniesieniu do tego zarzutu wyjaśniono ponadto, że uczestnik postępowania S. I. jest skazany wyrokiem Sądu Okręgowego na karę pozbawienia wolności i obowiązek naprawienia szkody i w związku z tą okolicznością opuścił teren kraju. Wskazano, że nie pokrywa on kosztów utrzymania nieruchomości, zatem skarżący poniosą koszty nakazanych prac sami, a wobec nieuznania M. I. za adresata decyzji, nie odzyskają tych środków również od niej.

W skardze podtrzymano również twierdzenie o istniejącym podziale do korzystania części wspólnych, tj. fakt, że strych i piwnica pozostają w wyłącznym użytkowaniu M. I., a skarżący nie mają do tych części dostępu i nie są w stanie zrealizować decyzji w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2024 r. M. I. podtrzymała stanowisko prezentowane w skardze, a odnosząc się do skargi M. i P. M. podkreśliła, że nie można jej uznać za zarządcę na podstawie zapisów pełnomocnictwa, albowiem nadal - nawet w zakresie czynności zarządczych – będzie działała jako pełnomocnik, to znaczy w imieniu mocodawcy, nie zaś własnym jak zarządca. Nadto wskazała, że pełnomocnictwo upoważnia ją do podejmowania czynności jedynie w zakresie lokalu nr [...], natomiast sprawa dotyczy części wspólnych. Podniosła także, że nigdy nie zawierała umowy o zarząd nieruchomością i nie istnieje żadna podstawa prawna, aby za takiego zarządcę ją w niniejszej prawie uznać. W piśmie stanowczo zaprzeczono także, aby kiedykolwiek zawierana była pomiędzy współwłaścicielami umowa podziału części wspólnych do korzystania.

W piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2024 r. skarżący M. i P. M. podtrzymali dotychczasowe stanowisko, wskazując na bardzo szeroki zakres pełnomocnictwa dla M. I. Wnieśli również o zobowiązanie przez Sąd M. I. do przedstawienia podstawy prawnej przebywania przez nią w spornym lokalu nr [...]. Dodatkowo wskazali, że lokal ten jest obciążony hipoteką, zabezpieczająca na rzecz M. I. wierzytelność alimentacyjną.

Przy piśmie procesowym z dnia 24 czerwca 2024 r. M. I. przedstawiła umowę najmu loklau nr [...], zawarta w dniu 1 stycznia 2014 r.

Na rozprawie w dniu 16 lipca 2024 r. Sąd postanowił o połączeniu skarg M. I. i M. i P. M. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a.

Na rozprawie skarżący M. I P. I. sprecyzowali, że wnoszą o uchylenie punktu I decyzji i poinformowali, że większość nakazów z decyzji została wykonana, tj. pkt 1.1, 1.2, 1.3 i 1.4, natomiast punkty 1.8 i 1.9 są w trakcie realizacji. W pozostałym zakresie strony podtrzymały prezentowane w toku postępowania stanowiska.

Sąd dopuścił wnioskowane przez strony dowody z przedstawianych przez nie dokumentów, oddalił natomiast wniosek dowodowy w zakresie w jakim skarżący wnosili o zobowiązanie M. I. do przedstawienia podstawy zajmowania lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.

Przeprowadzając ocenę legalności zaskarżonej decyzji należało wziąć pod uwagę, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 p.b..

Jak wynika z art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 p.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości konieczne i wystarczające jest ustalenie chociażby jednej z wymienionych wyżej przesłanek, tj. określonego zagrożenia, nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu lub szpecącego charakteru. Decyzja podejmowana na jego podstawie ma charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpią przesłanki ustawowe, to organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

Materiał dowodowy zgormadzony w toku postępowania administracyjnego daje wystarczające podstawy do uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 66 ust. 1 pkt. 1, 3 i 4 p.b. i konieczne jest przeprowadzenie nakazanych robót budowlanych. Znajdują one potwierdzenie zarówno w dokumentacji budynku przedłożonej przez skarżących jak i w ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 20 kwietnia 2022 r.

Decyzje obu instancji zawierają dokładne opisy stwierdzonych usterek i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku, które przytoczone zostały w części wstępnej niniejszego uzasadnienia. Strony skarżące zresztą – co znamienne - nie kwestionują tych ustaleń. Sąd również nie dopatrzył się w zakresie nałożonych obowiązków wykonania określonych robót budowlanych naruszeń prawa, pozwalających na ich uchylenie.

Odnosząc się zatem do zarzutów skarg wskazać należy, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakre4sie w jakim uchylił on decyzję pierwszoinstancyjną w części nakładającej obowiązku na M. I., jako na zarządcę lokalu. Sąd w całości podziela stanowisko organu braku podstaw co do możliwości uznania, że skarżąca ta pełni funkcję zarządcy budynku w jakimkolwiek zakresie.

W sprawie bezsporne jest, że M. I. nie zawierała z właścicielem lokalu nr [...] umowy o zarządzanie nieruchomością. W toku postępowania M. I. przedstawiła pełnomocnictwo udzielone jej przez właściciela lokalu nr [...] w formie aktu notarialnego. Analiza zapisów dokumentów pozwala na ustalenie, że jego zakres obejmuje między innymi zarządzanie i administrowanie samodzielnym lokalem mieszkalnym nr [...]. w tym przeprowadzenie niezbędnych remontów i napraw, zlecanie dokonywania takich remontów i napraw, według wyboru i uznania Pełnomocnika.

Jednocześnie wskazać trzeba, że ustawa Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zarządcy obiektu budowlanego. Tym niemniej, pojęcie to zostało wyjaśnione na gruncie doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych.

Sąd podziela w całości stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. (sygnatura akt VII SA/Wa 1326/19, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA), w którym Sąd ten przedstawił, że w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r. (sygn. II OSK 245/10) zapadłym właśnie na gruncie stosowania art. 61 Prawa budowlanego stwierdzono, że zarządcą w rozumieniu art. 61 Prawa budowlanego jest taki podmiot, któremu przysługują uprawnienia właścicielskie zmierzające do utrzymania nieruchomości we właściwym stanie technicznym. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu tym wskazał, że relacja pomiędzy zarządcą, a właścicielem nieruchomości, opiera się na konstrukcji upoważnienia do działania w cudzej sferze prawnej, przy czym ustanowienie zarządcy upoważnia go do wykonywania uprawnień i obowiązków w zakresie własności i zarazem wyłącza taką kompetencję właściciela. Zarządca działa zatem w miejsce właściciela i w jego sferze prawnej, wykonując w granicach udzielonej kompetencji jego uprawnienia i obowiązki. Działanie zarządcy cudzej nieruchomości nie jest działaniem w imieniu współwłaścicieli nieruchomości. Zarządca dokonuje czynności prawnych, których skutki realizują się w sferze prawnej właścicieli nieruchomości, ale nie właściciel, lecz zarządca staje się stroną tych czynności prawnych.

Stosując zaś wykładnię systemową spornego pojęcia zauważyć należy, że kwestie zarządzania nieruchomościami uregulowane są między innymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.), która stanowi w art. 185 ust. 2, że zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. Kwestie zarządu nieruchomością wspólną reguluje natomiast ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali wprowadzając instytucję zarządu nieruchomości wspólnej i zarządcy nieruchomości wspólnej.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt znajdującego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 61 Prawa budowlanego stwierdzono w przywołanym orzeczeniu, że zarządcą obiektu budowlanego w rozumieniu regulacji Prawa budowlanego jest podmiot, który uzyskuje prawo zarządzania tym obiektem, będącym cudzą własnością w imieniu własnym i z wyłączeniem właściciela. Zdarzeniem prawnym skutkującym powstaniem zarządu może być przy tym zarówno umowa cywilnoprawna (np. umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością, umowa ustanawiająca zarząd nieruchomością wspólną), jak i władczy akt administracyjny (np. oddanie nieruchomości w trwały zarząd), czy też orzeczenie sądu powszechnego (np. wszelkie przypadki ustanowienia zarządu przymusowego, względnie ustanowienia syndyka, gdy masa upadłości obejmuje nieruchomość).

Odnosząc tak określoną definicję pojęcia zarządcy obiektu budowlanego do osoby skarżącej M. I. zauważyć należy, iż z żadnego dokumentu w aktach sprawy, jak i z okoliczności podnoszonych przez strony nie wynika, aby uzyskała ona pozycję zarządcy nieruchomości. W toku postępowania działała na podstawie udzielonego jej pełnomocnictwa w imieniu i na rzecz S. I., nie zaś swoim. Wbrew twierdzeniom skargi nie można domniemywać, że umowa o zarząd zawarta została pomiędzy M. I. i S. I. w sposób dorozumiany, skoro sama zainteresowana w sposób stanowczy zaprzeczała, aby w jakikolwiek sposób wiązała się taką umową.

Jak wyjaśniano w przytoczonych orzeczeniach, a co skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela, przepisy Prawa budowlanego nie znają pozycji "faktycznego zarządcy", na które powołują się skarżący. Sam tylko fakt korzystania z nieruchomości, wobec braku umowy o sprawowanie zarządu nieruchomością, wyklucza możliwość uznania M. I. za zarządcę przedmiotowego obiektu. Dodatkowo, z dowodów dopuszczonych przez Sąd w sprawie wynika, że M. I. jest najemcą lokalu nr [...] i na tej podstawie go zajmuje.

Okoliczności te potwierdzają, że M. I. nie miała legitymacji do występowania w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w charakterze strony, zatem rozstrzygnięcie punktu I zaskarżonej w decyzji, w którym DWINB uchylił decyzję w części dotyczącej M. I. i umorzył w tym zakresie postępowanie, jest słuszne. Oczywiście, wobec faktu, że rozstrzygnięcie odwoławcze bezpośrednio dotyczyło M. I. i rozstrzygało o jej interesie prawnym, zyskała ona status strony postępowania i miała prawo reprezentować innego uczestnika tego postępowania w postępowaniu toczącym się przed sądem.

Odnośnie do zarzutu nieuwzględnienia przez organy istniejącego podziału do korzystania nieruchomości, podnieść należy, że wbrew zarzutom skargi nie wykazane zostało w postępowaniu, istnienie takiej umowy pomiędzy współwłaścicielami, zatem organy nie miały żadnych podstaw do uwzględnienia tego faktu w podejmowanych rozstrzygnięciach. Oczywiście, umowa o podział nieruchomości wspólnej do korzystania nie musi zostać ujawniona w księdze wieczystej, niemniej skarżący nie wykazali w żaden inny sposób, że porozumienie takie w niniejszej sprawie istnieje. Nie można przy tym pominąć okoliczności, że domniemana druga strona tej umowy, stanowczo faktowi jej zawarcia zaprzeczała. Skarżący nie wykazali także, aby zainicjowali choćby przed sądem powszechnym postępowanie o dokonanie takiego podziału. W takim wypadku rozstrzygnięcie organów co do objęcia decyzją części wspólnych nieruchomości i skierowanie tej decyzji do wszystkich współwłaścicieli, ocenić należy jako zasadne.

Sąd nie doparzył się także naruszeń prawa w zakresie wyznaczonego terminu na przeprowadzenie robót budowlanych.

Jakkolwiek decyzja z art. 66 ust. 1 p.b. ma zasadniczo charakter związany, to jednak w części upoważniającej organ nadzoru do wyznaczenia terminu wykonania nakazanych robót ustawodawca nie wskazuje normatywnych przesłanek, jakimi należy kierować się przy wyznaczaniu jego długości. Określenie długości terminu wykonania nałożonych obowiązków leży więc w sferze uznania organu nadzoru. Nie bez przyczyny wskazuje się w judykaturze, że organ nadzoru budowlanego ma możliwość swobody w zakresie określenia terminu wykonania nakazanych robót budowlanych (zob. np. motywy wyroku NSA z 15 XI 2019 r., II OSK 3287/17, publ. CBOSA). W rezultacie ten element decyzji może być określany w oparciu o kryteria z art. 7 in fine kpa, tj. interesu społecznego i słusznego interesu strony. Może być również zmieniany w trybie art. 155 kpa, który także operuje przesłanką interesu społecznego i słusznego interesu strony. Są to kryteria właściwe dla uznania administracyjnego wymagającego od organu każdorazowego uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i wykazania zasadności rozstrzygnięcia.

Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem należy wziąć pod uwagę, że ratio legis art. 66 ust. 1 p.b. służy zapewnieniu właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym w ustawie dobrom chronionym. Zastosowanie środka przewidzianego tym przepisem stanowi reakcję na przypadki nierzadko wieloletnich zaniedbań przez właściciela obiektu obowiązków związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym na zasadzie art. 61 p.b.. Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że termin wykonania nałożonych przez organ nadzoru obowiązków powinien być jak najkrótszy, zwłaszcza gdy w grę wchodzą przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. związane z zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Wykonanie tego rodzaju decyzji przez stronę powinno być traktowane jako czynności o charakterze niecierpiącym zwłoki, a nawet pilnym. Z drugiej strony, termin wyznaczony w decyzji z art. 66 ust. 1 p.b. musi być zawsze terminem realnym, adekwatnym do charakteru i zakresu nakazanych robót budowlanych. Naruszeniem art. 66 ust. 1 p.b. będzie wyznaczenie takiego terminu, który w oczywisty sposób jest nieadekwatny do zakresu nałożonych na stronę obowiązków i nie daje jakichkolwiek obiektywnych możliwości terminowego wywiązania się z nałożonych obowiązków. Organy muszą zatem obie te kwestie wziąć pod uwagę i wyważyć z jednej strony cel decyzji, którym jest niezwłoczne przywrócenie obiektu budowlanego do należytego stanu technicznego, z drugiej zaś konieczność ukształtowania obowiązku w sposób dający stronie realne możliwości jego wykonania. Innymi słowy termin wykonania obowiązków określonych w decyzji z art. 66 ust. 1 p.b. powinien być jak najkrótszy ale zarazem realny.

Analiza treści decyzji PINB, utrzymanej w mocy decyzją DWINB, wskazuje, że organy uwzględniły wyżej określone wymagania.

Podnoszone w skardze argumenty nie podważają wyżej przeprowadzonej oceny. Co ważne, organy nadzoru budowlanego informowały strony w treści zaskarżonej decyzji, że w przypadku podjęcia prac nakazanych decyzją, i ujawnienia się w toku procesu realizacyjnego obiektywnej i niezależnej od woli stron przeszkody, uniemożliwiającej dochowanie wyznaczonych terminów, istnieje możliwość zmiany decyzji w tej części na zasadzie art. 155 k.p.a. Strona skarżąca do tego w ogóle się nie odniosła. Nie mógł też w tym kontekście zasługiwać na uwzględnienie argument o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie nakazanych prac. W orzecznictwie wielokrotnie już wyjaśniano, że roboty budowlane objęte nakazem z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem są to prace remontowe, zmierzające do przywrócenia stanu poprzedniego (legalnego), lub stanu zgodnego z prawem. Roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę nie mieszczą się w zakresie dyspozycji przepisu art. 66 p.b.

Końcowo wskazać należy, że kwestie rozliczeń finansowych z tytułu realizacji nakazanych prac pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości, nie mają wpływu na treść administracyjnoprawnych obowiązków stron i nie mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 66 p.b. Ewentualne spory wynikłe pomiędzy adresatami decyzji na tym tle, mogą być rozwiązywane wyłącznie w toku postępowań cywilnych.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), oddalając wniesione skargi w całości.