Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 223/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.42 par.3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art.145 ust.1 pky 1 lit.a, art.141 par.4,art.134 par.1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 995/22 w sprawie ze skargi I. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz I. M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 995/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1), a także zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego I. M. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "KWP") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne, w którym przedstawił I. M. (dalej: "skarżący") zarzut naruszenia zasady etyki zawodowej policjanta.

Skarżący ustanowił swoim pełnomocnikiem w sprawie adwokat E. S..

Rozkazem personalnym z dnia [...] października 2021 r. nr [...] KWP w [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o Policji"), zwolnił skarżącego ze służby z dniem 31 października 2021 r. Decyzji tej, zgodnie z treścią art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W dniu 26 października 2021 r. pracownicy Wydziału Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KWP w [...] udali się do Kancelarii Adwokackiej adwokat E. S. celem doręczenia wymienionej - jako pełnomocnikowi strony - rozkazu personalnego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] KWP w [...]. Po opuszczeniu pojazdu pracownicy spostrzegli wymienioną, wychodzącą z budynku, w którym mieści się kancelaria. Następnie podeszli do adwokat E. S., przedstawili się i poinformowali, iż celem ich wizyty jest doręczenie decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Adwokat E. S. odmówiła odbioru korespondencji wskazując, iż nie znajduje się w miejscu pracy.

Pracownicy Wydziału Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KWP w [...] zaproponowali udanie się do kancelarii w celu doręczenia rozstrzygnięcia. Adwokat E. S. odmówiła i oświadczyła, iż życzy sobie, aby wszelka korespondencja była do niej kierowana za pośrednictwem poczty.

Akta przedmiotowej zawierają notatkę służbową pracowników, którzy udali się do pełnomocnika strony w celu doręczenia rozstrzygnięcia, zawierającą wskazane wyżej okoliczności.

W dniu 10 listopada 2021 r. skarżący zwrócił się o wydanie kopii rozkazu personalnego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] KWP w [...], którego odbiór poświadczył tego samego dnia.

W dniu 16 listopada 2021 r. upoważniona przez adwokat E. S. aplikant adwokacka zapoznała się z aktami sprawy i wykonała fotokopię zarówno rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...], jak i notatki służbowej z dnia 26 października 2021 r. dotyczącej doręczenia wskazanej decyzji.

W dniu 26 listopada 2021 r. do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wpłynął wniosek pełnomocnika strony o doręczenie rozkazu personalnego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] KWP w [...] celem wniesienia odwołania od wydanego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 6 grudnia 2021 r. (doręczonym w dniu 9 grudnia 2021 r.) poinformowano pełnomocnika strony, iż wskazana we wniosku decyzja została skutecznie doręczona w dniu 26 października 2021 r.

W dniu 12 stycznia 2022 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik strony wniósł o doręczenie kopii rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...], który został przesłany za pismem z dnia 18 stycznia 2022 r. (doręczonym w dniu 24 stycznia 2022 r.).

W dniu 7 lutego 2022 r. (data stempla pocztowego) adwokat E. S. skierowała do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem KWP w [...], odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...] października 2021 r. nr [...].

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. W niniejszej sprawie skarżący udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania go "przed wszystkimi sądami, urzędami, osobami prawnymi lub fizycznymi". W toku postępowania administracyjnego - jak wynika z akt sprawy - pełnomocnik skarżącego czynnie brał udział i składał pisma procesowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jak słusznie wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z 9 września 1993 r., III ARN 45/9345, przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. Doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, w sytuacji gdy działa za nią w postępowaniu pełnomocnik, nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych.

Zdaniem WSA w Warszawie przepis ten nie wypowiada się odnośnie adresu takiego doręczenia, niemniej w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, a także doktryny, nie można mieć wątpliwości, że decyzję w tym przedmiocie podejmuje strona i jej pełnomocnik, który składając w organie określone pismo procesowe podaje adres, na który należy mu wysyłać korespondencję. Zatem pisma kierowane do profesjonalnego pełnomocnika powinny być kierowane na adres podany przez niego. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego wskazała siedzibę swojej kancelarii. W związku z tym usiłowanie doręczenia pełnomocnikowi pism w miejscu, w którym pracownicy organu akurat przypadkowo spotkają pełnomocnika strony (w niniejszej sprawie na parkingu samochodowym przed blokiem, w którym mieści się prowadzona przez niego kancelaria), nie wypełnia norm powołanego przepisu prawa. Celem art. 40 § 2 k.p.a. jest zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji podkreślił, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 września 1993 r., sygn. akt III ARN 45/93 (OSNCP 1994, Nr 5, poz. 112) Sąd Najwyższy stwierdził, że przepis art. 40 § 2 k.p.a. "nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji, postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie".

W ocenie Sądu powołując się na trafną tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 911/15, LEX nr 2260728, należy podkreślić, że zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Tylko z tą czynnością wiążą się wówczas wskazane w Kodeksie postępowania administracyjnego określone skutki prawne, do których zalicza się rozpoczęcie, określonego w art. 129 § 2 k.p.a., biegu terminu do wniesienia odwołania. Przesłanie decyzji samej stronie w tym przypadku takich skutków nie rodzi, gdyż nie mogło zostać uznane za doręczenie - w rozumieniu zawartych w Rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego - przepisów. Czynność doręczenia wspomnianej decyzji także samej stronie ma zatem w tym wypadku jedynie charakter informacyjny. Pouczenie zaś, zawarte w decyzji, dotyczy czynności, mających - z punktu widzenia toczącego się postępowania - znaczenie prawne. Odnosiło się więc ono wyłącznie do okoliczności doręczenia decyzji pełnomocnikowi, nie zaś samej stronie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, a w razie nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, o czym zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu należy podzielić stanowisko skarżącego prezentowane przez jego pełnomocnika, że pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie, ale nie ma to zastosowania wobec pełnomocników. Jest to regulacja opisana w art. 42 § 3 k.p.a., który określa podstawowe zasady tzw. doręczeń właściwych pism w postępowaniu administracyjnym, a które to pisma adresowane są do uczestników tego postępowania będących osobami fizycznymi. Nadto należy wskazać, że norma z art. 42 § 3 k.p.a. znajduje zastosowanie dopiero w sytuacji, gdy: po pierwsze, organ administracji publicznej nie ma możliwości doręczenia pisma osobie fizycznej przy wykorzystaniu technicznych metod i w miejscach określonych w art. 42 § 1 i 2 k.p.a., jak również, po drugie, w sytuacji wystąpienia koniecznej potrzeby. W takich sytuacjach pismo może być doręczone adresatowi w każdym miejscu, gdzie się takiego adresata zastanie.

Zdaniem WSA w Warszawie terminem do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., jest - o ile przepis szczególny nie określa innego terminu (art. 129 § 3 k.p.a.) - termin 14-dniowy, liczony od dnia doręczenia decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 k.p.a. red. Hauser 2021, wyd. 7: Glibowski, Jaskułowska, Rypina, Wierzbowski, Legalis). Jak słusznie zauważył KGP w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2022 r., "Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Skutkiem niedoręczenia decyzji pełnomocnikowi strony jest nierozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania". W tym stanie rzeczy zasadne jest twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że trudno uchybić terminowi, który nie zaczął biec.

W tym stanie rzeczy organ ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę ww. argumenty Sądu.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to art. 42 § 3 k.p.a. polegającą na mylnym uznaniu, iż zawarte w przepisie zdanie wtrącone "a także w razie koniecznej potrzeby" implikuje uprzednie dokonanie przez organ próby doręczenia w sposób opisany w § 1 lub § 2 art. 42 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, iż wskazany zakres normy stanowi samodzielną, niepowiązaną z treścią przepisu in principio przesłankę doręczenia w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie, co miało wpływ na wynik sprawy.

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie prawidłowego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w wyniku:

- zawężającego rozpoznania sprawy poprzez pominięcie rozważań nad treścią art. 39 § 4 w zw. z art. 39 § 3 pkt 2 k.p.a. w kontekście istnienia "koniecznej potrzeby" stosowania szczególnych form doręczenia, w tym także wynikających z art. 42 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia prawidłowego postanowienia organu nr [...], pomimo że bez wątpienia w sprawie zaistniały przesłanki do doręczenia w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie,

- mylnego uznania, iż organ w sposób nieprawidłowy zastosował art. 129 § 3 k.p.a., gdyż nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania, w sytuacji, gdy odmowa przyjęcia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby przez pełnomocnik skarżącego w dniu 26 października 2021 r. uruchomiła bieg terminu do wniesienia odwołania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- błędnego wywiedzenia, iż organ nie podjął próby doręczenia w trybie art. 42 § 1 k.p.a. pomimo, że z ustalonego przez Sąd stanu faktycznego niezbicie wynika, że pracownicy organu udali się do siedziby kancelarii pełnomocnika, ale nie zastali go tam, a zatem nastąpiła "niemożność doręczenia pisma w sposób określony w § 1", co już dawało podstawy do doręczenia w sposób określony w art. 42 § 3 k.p.a., a miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia prawidłowego postanowienia Komendanta Głównego Policji,

- niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przyczyn z powodu, których Sąd I instancji nie uznał, iż nastąpiła próba doręczenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby do siedziby kancelarii pełnomocnika strony, a tym samym nie wyjaśnił też sensu i przyjętej wykładni treści przepisu art. 42 § 1 k.p.a. in principio, tj. "W razie niemożności doręczenia pisma", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a nie pozwala na ustalenie tych przypadków, które zdaniem Sądu orzekającego zawierają się w dyspozycji tej normy.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub oddalenie skargi, zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. M. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości trzykrotności stawki minimalnej z uwagi na stopień zawiłości sprawy, nakład sił i czasu pełnomocnika niezbędnego do przygotowania odpowiedzi na skargę. Nadto oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec oświadczenia organu skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez skarżącego, adekwatnie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie - dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w niniejszej sprawie spór sprowadza się do zagadnienia, czy rozkaz personalny wydany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] został prawidłowo doręczony pełnomocnikowi skarżącego – adw. E. S..

W ramach zarzutów powiązanych z drugą podstawą kasacyjną, to jest zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy zostały podniesione zarzuty naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie prawidłowego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w wyniku uchybień odnoszących się do wykładni i stosowania przepisów art. 39 § 4 w zw. z art. 39 § 3 pkt 2 k.p.a., art. 129 § 3 k.p.a., art. 42 § 1 i § 3 k.p.a. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego został powołany art. 42 § 3 k.p.a., co powoduje, że powyższe zarzuty muszą zostać rozpoznane łącznie, gdyż pozostają ze sobą w związku.

Przede wszystkim należy podkreślić, że w skardze kasacyjnej organ przedstawia stan faktyczny sprawy w zakresie podjętej próby doręczenia rozkazu personalnego w sposób odmienny od ustalonego przez Sąd I instancji, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W ocenie Sądu odwoławczego ustalenia poczynione w tym zakresie przez Sąd I instancji są prawidłowe, a znajdują potwierdzenie w szczególności w treści znajdującej się w aktach administracyjnych notatki urzędowej sporządzonej w dniu 26 października 2021 r. przez N. S., specjalistę Wydziału Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KWP w [...] (k. 109 akt administracyjnych). Z treści notatki wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że próba doręczenia pełnomocnikowi skarżącego ww. rozkazu personalnego nastąpiła przed budynkiem, w którym mieści się m.in. siedziba kancelarii pełnomocnika skarżącego oraz jego mieszkanie. Z notatki nie wynika, by pracownik organu podjął próbę doręczenia rozkazu personalnego w siedzibie kancelarii pełnomocnika. Wynika to w szczególności z zakończenia omawianej notatki urzędowej, w której wskazano, że po przeprowadzeniu z pełnomocnikiem rozmowy zakończonej odmową przyjęcia korespondencji "podziękowałyśmy, pożegnałyśmy się i udałyśmy się do miejsca pracy" (powyższe dotyczy N. S. i A. A. – głównego specjalisty Wydziału Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]). Skarżący kasacyjnie nie podniósł żadnych zarzutów w odniesieniu do ustaleń wynikających z notatki urzędowej z dnia 26 października 2021 r. Rozpatrując zatem zarzuty skargi kasacyjnej należy mieć na uwadze, że próba doręczenia została podjęta poza siedzibą kancelarii pełnomocnika skarżącego.

Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z art. 40 § 2 zd. 1 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z kolei zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy albo na adres do korespondencji wskazany w bazie adresów elektronicznych. Zgodnie z § 3 powyższego przepisu w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Niezależnie od uznania, czy art. 42 k.p.a. może znajdować zastosowanie do pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym, czy też nie, w niniejszej sprawie nie podjęto próby doręczenia zgodnie z art. 42 § 1 lub 2 k.p.a., a zatem nie było podstaw do podjęcia próby doręczenia zgodnie z art. 42 § 3 k.p.a. Pracownicy organu bowiem w ogóle nie udali się do siedziby kancelarii pełnomocnika strony celem dokonania doręczenia. Zrezygnowali z tego zamiaru po przeprowadzeniu rozmowy z pełnomocnikiem strony przed budynkiem, w którym znajduje się siedziba kancelarii. Organ nie tylko nie wykazał, ale nawet nie usiłował wskazać okoliczności przemawiających za przyjęciem, że miała miejsce sytuacja, w której istniałaby "konieczna potrzeba" doręczenia.

Z brzmienia art. 42 k.p.a. wynika, że ustawodawca nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie administracyjne kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. Uznać zatem należy, że wybór sposobu doręczenia należy co do zasady do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa, przy czym kierując się wytycznymi art. 12 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. powinny dążyć do tego, aby doręczenie było szybkie i skuteczne. Przy doręczaniu pism osobom fizycznym zasadą jednak jest, wynikająca z art. 42 § 1 k.p.a., powinność doręczania pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Rozwiązanie uregulowane w art. 42 § 2 i 3 k.p.a. stanowi tryb dodatkowy, którego co do zasady uruchamiać nie wolno bez wykorzystania podstawowych sposobów doręczenia. Już z podanych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, a ocena prawidłowości doręczenia rozkazu personalnego dokonana przez Sąd I instancji jest właściwa.

Trzeba jednak także podkreślić, że do pełnomocnika strony nie mogą znajdować wprost zastosowania normy art. 42 k.p.a., odnoszące się do stron postępowania, będących osobami fizycznymi. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności obarcza organy administracji publicznej bezwzględnym obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi na właściwy adres. Adres ten wynikać powinien z przedłożonego w postępowaniu pełnomocnictwa.

Również regulacje art. 39 § 4 w zw. z art. 39 § 3 pkt 2 k.p.a. nie pozwalają na dokonanie doręczenia poza wskazanym w pełnomocnictwie adresem siedziby kancelarii. Nie pozwalają również na skorzystanie z trybu dodatkowego doręczenia bez uprzedniego wykorzystania trybu podstawowego. Zgodnie z art. 39 § 3 pkt 2 k.p.a. w przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Zgodnie z art. 39 § 4 k.p.a. w przypadku doręczenia decyzji, której organ administracji publicznej nadał rygor natychmiastowej wykonalności, albo decyzji, która podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych albo jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w szczególności bezpieczeństwo państwa, obronność lub porządek publiczny, organ administracji publicznej może doręczyć decyzję w sposób określony w § 3. Przepisów § 1 i § 2 pkt 1 nie stosuje się.

Reasumując należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione, a to z uwagi na niekwestionowane ustalenie, iż nie podjęto próby doręczenia rozkazu personalnego pełnomocnikowi skarżącego na adres wskazany w pełnomocnictwie, to jest adres kancelarii pełnomocnika.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.