Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 151/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art, 8, art. 75 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 11, art. 67, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Beata Sobocha - Holc Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1456/18 w sprawie ze skargi A na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 21 czerwca 2018 r. nr DIR-IV.7343.80.2017.RD.9 IK: 235101 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r., o sygn. akt V SA/Wa 1456/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę A (dalej jako: "Spółka", "Beneficjent" lub "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 21 czerwca 2018 r., nr DIR-IV.7343.80.2017.RD.9 IK: 235101, w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

2.1. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 § 2 (zamiast prawidłowo pkt 1 i 2) P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 151 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a."), poprzez jego niezastosowanie, tj. wydanie zaskarżonego wyroku pomimo braku podstaw do oddalenia skargi w postaci wydania przez organ II instancji zaskarżonej decyzji bez rozpoznania istoty sprawy, bez zbadania wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz bez uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, co naruszyło m.in. zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, zasadę wyczerpującego gromadzenia materiału dowodowego i wszechstronnego badania sprawy;

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. wydanie zaskarżonego wyroku pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji, z uwagi na wydanie tej decyzji bez rozpoznania istoty sprawy, bez zbadania wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, z pominięciem wnioskowanych przez Skarżącą kasacyjnie dowodów oraz bez uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu stron postępowania, co naruszyło zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, zasadę wyczerpującego gromadzenia materiału dowodowego i wszechstronnego badania sprawy oraz w sytuacji, w której decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania;

3) art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 11 i art. 67 oraz art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. - dalej w skrócie: "u.f.p.") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której nie było do tego przesłanek, tj. w sytuacji, w której wobec zrealizowania projektu nie było podstaw do żądania zwrotu dofinansowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podjęła polemikę z dwoma opiniami (eksperta i biegłego) wydanymi w toku postępowania administracyjnego, wskazując na ich nierzetelności w zestawieniu z wnioskami z opinii eksperta wykonanej na zlecenie Spółki. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie osiągnęła w zasadzie wszystkie wymagane umową wskaźniki produktu.

Podnosząc powyższe zarzuty, Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.2. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

2.3. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym osoby reprezentujące Spółkę oraz pełnomocnik organu odwoławczego podtrzymali stanowiska i argumentację zawartą odpowiednio w skardze kasacyjnej oraz w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 (choć błędnie powołano § 2) P.p.s.a. W sytuacji, gdy autor środka odwoławczego zarzuca naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów, które dotyczą naruszenia tych ostatnich przepisów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że został skutecznie podważony, bądź też po ustaleniu, czy nie nastąpiło naruszenie innych przepisów procesowych powodujących wadliwość wydanego wyroku, można przejść do skontrolowania prawidłowości wykładni prawa lub subsumpcji stanu faktycznego do zastosowanego przepisu prawa materialnego.

3.1. W niniejszej sprawie poprzez multiplikację zarzutów proceduralnych Spółka kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, przy czym formułując powyższe zarzuty, nie wykazała, aby ewentualne uchybienia miały istotny, a nie jakikolwiek, wpływ na wynik sprawy, co czyni te zarzuty nieuzasadnionymi. Jako niewystarczające uznać należy powołanie, że opisane w zarzutach naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bez wykazania ich wagi jako istotnych dla stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniem organów, zaakceptowanymi przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do naruszenia przez Spółkę postanowień umowy o dofinansowanie oraz naruszenia procedur projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013, co doprowadziło do rozwiązania umowy o dofinansowanie i określenia zwrotu kwoty dofinansowania, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezpodstawne należy uznać zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w powiązaniu z przepisami K.p.a. Sąd pierwszej instancji miał bowiem podstawy uznać, iż organy obu instancji rozstrzygające w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 K.p.a. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. W myśl art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (vide: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 66).

Formułując w skardze kasacyjnej ogólnikowe twierdzenie o naruszeniu zasady działania organów w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, powołano art. 8 K.p.a., ale bez podania pełnej jednostki redakcyjnej (w postaci numeru §). Tymczasem związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie i w sposób pełny wskazane przez stronę. Sąd odwoławczy nie może zatem poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, co w świetle przepisów P.p.s.a. jest niedopuszczalne. Wadliwe skonstruowanie podstaw skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, polega na braku wskazania, o który § z art. 8 K.p.a. chodzi, co uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu pełne rozważenie racji Spółki i zasługuje na krytykę.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, stosownie do art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia powyższych zasad postępowania administracyjnego, albowiem organy obu instancji podjęły wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i w sposób wyczerpujący nie tylko zebrały, ale i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, odnosząc się także do dowodów przedłożonych przez Spółkę. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, działania podejmowane w ramach wskazanych powyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., o sygn. akt II GSK 1449/14). Uwzględniając powyższe, uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie dokonał pozytywnej oceny wywiązania się przez organy z powyższych obowiązków. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż oczekiwała tego Skarżąca kasacyjnie, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wzięto pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie potwierdza, że w istocie nie doszło do pełnej realizacji umowy o dofinansowanie, zawartej w dniu 4 grudnia 2012 r. z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości, której przedmiotem było dofinansowanie realizacji projektu pn. "Wirtualna niania elektroniczna — stworzenie kompleksowej aplikacji mobilnej oraz zintegrowanego serwisu internetowego wspomagającego opiekę nad dziećmi". Projekt miał być realizowany ze środków publicznych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, Działanie 8.1 Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej 8 osi priorytetowej, Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki.

W skardze kasacyjnej Spółka nie podważyła poczynionych przez organy obu instancji ustaleń faktycznych, z których wynika, że nie osiągnięto wszystkich obligatoryjnych wskaźników produktu oraz rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie, tym samym nie osiągnięto założonych celów projektu oraz nie utrzymano trwałości projektu przez określony czas od dnia zakończenia jego realizacji. Kwestionując wnioski wypływające z dowodów w postaci opinii eksperta oraz opinii biegłego powołanych przez organ, Skarżąca kasacyjne twierdzi, że z uwagi na rozbieżności opinie te powinny zostać zweryfikowane i zestawione z opinią przedłożoną przez Spółkę. Powyższych wywodów nie sposób zaakceptować, albowiem opinie wykonane na zlecenie zainteresowanych podmiotów mogą być co najwyżej traktowane na poparcie ich stanowiska lub rozszerzenie argumentacji stron postępowania i podlegają ocenie organów jako kolejny dowód w sprawie. Co więcej, jak trafnie zauważyły organy obu instancji, ekspertyza przedłożona przez Spółkę została sporządzona przez eksperta z zakresu projektów finansowych UE funduszy strukturalnych, podczas gdy wątpliwości i zastrzeżenia w sprawie budziły kwestie techniczno-informatyczne, a nie wydatkowanie środków z budżetu UE. Nieuprawniony jest zatem zarzut nieuwzględnienia przy wydaniu rozstrzygnięcia opinii eksperta P. L-M, który jak wspomniano jest biegłym sądowym z zakresu handlu i marketingu, nauk ekonomicznych, przedsiębiorstw, strukturalnych funduszy europejskich oraz alternatywnych środków płatniczych. Spółka określa dwie opinie (ekspertów M. K i biegłego W. C.) jako nierzetelne, wydane bez zapoznania się z aktami sprawy, pomijając, że z akt sprawy wynika wprost, że nie współpracowała z tymi podmiotami, nie udostępniła kodów dostępu, czy kontaktu do osób pracujących przy tworzonym projekcie. Co więcej Spółka stwierdziła, że projekt miał być bardziej innowacyjny, przy czym nie zgłosiła ewentualnych zmian w projekcie pierwotnym przygotowanym przez studentów. Tymczasem w sprawach, w których Beneficjent korzysta z dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii, spoczywa na nim ciężar wykazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi on dla siebie określone skutki prawne. W interesie Spółki była zatem pełna współpraca z odpowiednimi instytucjami (ekspertami i biegłymi) w celu uzupełnienia lub doprecyzowania ustaleń bądź swoich twierdzeń. W sytuacji, gdy Spółka nie wykazała w sposób jednoznaczny konkretnych okoliczności, związanych z nieosiągnięciem wszystkich obligatoryjnych wskaźników produktu czy rezultatu, zaistniały podstawy do wywiedzenia dla niej negatywnych skutków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykorzystanie w niniejszej sprawie dwóch opinii (eksperta M. K. i biegłego W. C.) nie stanowiło wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uchybienia przepisom K.p.a., w szczególności wskazanemu w skardze kasacyjnej art. 75 § 1 K.p.a., w którym ustawodawca przewidział otwarty katalog dowodów, które mogą być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym, a jedynym kryterium je dyskwalifikującym jest sprzeczność z prawem. Autor skargi kasacyjnej, kwestionując opinie sporządzone w toku postępowania, nie podważył ani przyjętej w niej metodologii, ani jej wyników. Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko organów, które oparto na kontroli Regionalnej Instytucji Finansującej opisującej brak realizacji e-usługi, zgodnie z opisem wynikającym z wniosku o dofinansowanie oraz nieosiągnięcie obligatoryjnych wskaźników produktu takich jak: liczba nowych e-usług, modułu Monitor oddechu oraz modułu Aplikacja mobilna. Powyższe niezgodności zostały w znacznej mierze potwierdzone w opiniach ekspertów, a mianowicie w opinii M. K., który stwierdził, że projekt nie został wykonany zgodnie z umową o dofinansowanie oraz dokumentacją aplikacyjną, gdyż nie działa praktycznie żadna z funkcjonalności opisanych we wniosku o dofinansowanie (m.in. przy rejestracji na stronie pojawia się błąd, nie działają analizatory oddechu i płaczu, a także funkcja odtwarzania nagrań), zaś sama aplikacja z punktu widzenia komercyjnego jest bezużyteczna, co potwierdza negatywny komentarz znajdujący się w sklepie Google Play. Z kolei biegły sądowy W. C. stwierdził w opinii m.in., że projekt nie został w pełni wdrożony, a zatem nie jest możliwe wykorzystanie przez potencjalnych użytkowników założonych w projekcie funkcjonalności, nie osiągnięto wskaźników produktu takich jak: liczba nowych e-usług, moduł Reklama targetowana, moduł Monitor oddechu oraz moduł Analizator płaczu. Z każdego z tych dowodów wynika wspólny wniosek, że nie osiągnięto wszystkich obligatoryjnych wskaźników produktu i rezultatu, a wystarczającym w sprawie było ujawnienie braku choćby jednego wskaźnika. Sąd pierwszej instancji słusznie dostrzegł, że obaj eksperci wskazali na nieprawidłowości w projekcie, w tym w zakresie nieosiągnięcia przez Beneficjenta wskaźników produktu takich jak: liczba nowych e-usług, moduł Aplikacja mobilna oraz moduł Monitor oddechu, z uwagi na niezrealizowanie lub niedziałanie funkcjonalności e-usługi. Dodatkowo, eksperci wskazali na inne uchybienia jak m.in. błędy wersji językowych, nieprawidłowe działania formularza kontaktowego czy utrudnienia w logowaniu - błąd przy rejestracji użytkownika, nieprawidłowości w zakresie modułu Analizator płaczu, Reklama targetowana, nieudostępnienie kodów źródłowych, zawartości baz danych i dokumentacji technicznej projektu. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej obie opinie są spójne i potwierdzają w sposób jednoznaczny niezrealizowanie projektu przez Beneficjenta, mimo zobowiązania się w treści umowy i wniosku o dofinansowanie. W oparciu o powyższe dowody, nie podważone przez Spółkę, zasadne jest stanowisko, że nie zrealizowano w całości projektu zgodnie z wnioskiem oraz umową o dofinansowanie, nie osiągając jego celu, w tym założonych wskaźników produktu, dopuszczając się nieprawidłowości, co skutkowało koniecznością dochodzenia, w trybie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. zwrotu wypłaconego Spółce dofinansowania.

Zgodnie z normą wynikającą z art. 80 O.p., statuującą zasadę swobodnej oceny dowodów dokonywanej przez organy, ocena ta ma zostać dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego. Od tego zależy, czy dana okoliczność faktyczna została udowodniona. Nie można zaś takiej oceny opierać na podstawie opinii wykonanej na zlecenie Skarżącej kasacyjnie, czy twierdzeniach Spółki, które nie korelują z pozostałymi dowodami.

Reasumując, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do uchybienia przepisom K.p.a., gdyż przeanalizowano cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz wzięto pod uwagę wszelkie występujące w niej okoliczności, w należyty sposób, wyjaśniając Skarżącej kasacyjnie motywy, jakimi kierowały się organy obu instancji, podejmując rozstrzygnięcia.

3.2. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne uznano zarzuty uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a., które stanowią regulacje wynikowe i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję, albo oddalającego skargę. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zastosował art. 151 P.p.s.a., uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia obu przepisów wynikowych zależy od wykazania w skardze kasacyjnej zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

3.3. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Przepis art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" (zdefiniowanego w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006), lecz terminów – "wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Zastosowane zwroty nie zmieniają jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu UE, w celu usuwania nieprawidłowości, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami UE i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, zwroty użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., o sygn. akt II GSK 5056/16).

Uwzględniając treść art. 207 u.f.p. jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował spełnienie powyższych przesłanek co do zwrotu dofinansowania. Przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki. Te warunki mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać. Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 powyższej ustawy, to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., o sygn. akt II GSK 2420/15 i z dnia 9 stycznia 2014 r., o sygn. akt II GSK 1546/12). Za naruszenie owych procedur można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone, w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane jako nieprawidłowość. W tym stanie rzeczy organy obu instancji zasadnie w niniejszej sprawie uznały, że Spółka dopuściła się naruszeń prawa, które mogły spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć ustaleń organów obu instancji, które skonfrontowały działania Strony z punktu widzenia zgodności z konkretnym wzorcem zachowania w celu ustalenia, czy doszło do jego naruszenia, a następnie po potwierdzeniu tego naruszenia, zastosowały odpowiednie konsekwencje. Wobec niezasadności zarzutów przepisów postępowania ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za niepodważony, co w konsekwencji bezzasadnym czyni zarzuty uchybienia prawu materialnego. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, stanowiącym załącznik do umowy o dofinansowanie, Beneficjent wskazał, iż celem projektu na poziomie produktu jest przygotowanie, wdrożenie i udostępnienie jednej nowej e-usługi, udostępnianej zarówno na urządzeniach mobilnych, jak i stacjonarnych, dającej możliwość nawiązania połączenia głosowego oraz video pomiędzy dwoma urządzeniami mobilnymi oraz kompleksowej analizy wsparcia procesu opieki nad dzieckiem do dwóch lat. Wniosek o dofinansowanie zawierał konkretne wskaźniki realizacji celów projektu (wskaźniki produktu i rezultatu). Pomiędzy wskaźnikiem rezultatu a celem projektu musi zatem istnieć spójność. Osiągnięcie celu projektu następuje bowiem poprzez osiągnięcie planowanych wskaźników produktu oraz rezultatu.

Wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem jest zapłata za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki przyznano, czyli sfinansowanie zadań będących poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki przekazano, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. W świetle niewadliwie ustalonego stanu faktycznego uznać należy, że Skarżąca kasacyjnie wykorzystała środki na realizację projektu niezgodnie z przeznaczeniem, nie osiągając celu projektu, w konsekwencji czego doszło do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby Spółka osiągnęła cel, którym było przygotowanie, wdrożenie i udostępnienie e-usługi, dającej możliwość nawiązania połączenia głosowego oraz video pomiędzy dwoma urządzeniami mobilnymi oraz kompleksowej analizy i wsparcia procesu opieki nad dzieckiem do dwóch lat. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził bowiem, że Spółka nie zrealizowała projektu, zgodnie z wnioskiem oraz umową o dofinansowanie, nie osiągając przy tym określonych założonych przez siebie wskaźników projektu. Całokształt materiału dowodowego, a nie tylko opinie (eksperta i biegłego), wskazują jednoznacznie, że nie doszło do pełnej realizacji projektu pn. "Wirtualna niania elektroniczna — stworzenie kompleksowej aplikacji mobilnej oraz zintegrowanego serwisu internetowego wspomagającego opiekę nad dziećmi". Nie osiągnięto bowiem wszystkich obligatoryjnych wskaźników produktu oraz rezultatu określonych we wniosku o dofinansowanie, tym samym nie osiągnięto założonych celów projektu oraz nie utrzymano trwałości projektu przez określony czas od dnia zakończenia jego realizacji. Skoro Strona nie osiągnęła celu projektu i nie zrealizowała obligatoryjnych wskaźników produktu oraz rezultatu, to oczywistym jest, że w sposób istotny naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie. W konsekwencji zasadnie WSA w Warszawie zaakceptował stanowisko, iż Skarżąca kasacyjnie nie wykorzystała przyznanych jej środków zgodnie z przeznaczeniem, co prowadzi do konkluzji, iż spełniła się przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W skardze kasacyjnej nie zdołano podważyć podstaw zwrotu dofinansowania określonych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co skutkowało obowiązkiem odzyskania wypłaconych środków.

Uprawniony jest zatem wniosek Sądu pierwszej instancji, że spełnione zostały również przesłanki wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co tym samym obligowało organy do dochodzenia zwrotu dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Reasumując, zarzuty obrazy przepisów u.f.p. uznać należy za bezzasadne, a Spółka nie wykazała braku podstaw do żądania zwrotu wypłaconego dofinansowania, czy zrealizowania przez Stronę projektu zgodnie z postanowieniami umowy. Co istotne obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy samej ustawy o finansach publicznych, bez względu na wolę i zamiar beneficjenta, czy też winę jakiegokolwiek podmiotu bądź osoby. Wszystkie te okoliczności zostały prawidłowo ocenione przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, czego Skarżącej kasacyjnie nie udało się zdyskwalifikować.

3.4. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od Skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie.

M. Bejgerowska P. Piszczek B. Sobocha-Holc