Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1030/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie..
Powołane przepisy: article: art 28 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska-Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 7 listopada 2014 r. nr XXXVIII/309/2014 w przedmiocie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. – Etap I I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie działki nr [...] położonej w N. w części stanowiącej teren H236ZL; II. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącego M. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXVIII/309/2014 Rady Gminy Szczurowa z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Szczurowa - Etap I (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 5.12.2014 r., poz 7015), zmienionej uchwałą Rady Gminy Szczurowa nr XVI/102/2016 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Szczurowa (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 28.06.2016 r. poz. 3740), zmienionej uchwałą nr XXXlll/243/2017 z dnia 28.12.2017 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w części I (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 05.03.2018 r. poz. 1538), dotyczącej zakwalifikowania części działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości N. objętej księgą wieczystą nr [...], jako terenu oznaczonego symbolem H236ZL – tereny lasów, uwidocznionej na załączniku graficznym załączonym do zaskarżonej uchwały.

Skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w części dotyczącej działki nr [...] poprzez wskazanie przeznaczenia przedmiotowej dziatki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako terenu lasów, co jest całkowicie odmienną kwalifikacją przedmiotowej działki od wskazanego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczurowa jako położonej w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

2) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez omyłkowe zakwalifikowanie części działki nr [...] położnej w miejscowości N. objętej księga wieczystą nr [...] jako terenu oznaczonego symbolem H236ZL-tereny leśne.

3) działki leśnej niezgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem oraz dotychczasową kwalifikacją.

W związku ze sformułowanymi zarzutami skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z 7 listopada 2014 r. zmienionej uchwałą z 8 czerwca 2016 r., a następnie uchwałą z dnia 28 grudnia 2017 r., dotyczącej zakwalifikowania części działki ewidencyjnej nr [...] położnej w miejscowości N. objętej księga wieczystą nr [...] jako terenu oznaczonego symbolem [...].

Uzasadniając swój interes prawny skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], położoną w N. , dla której Sąd Rejonowy w B. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]

Skarżący wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Wójta Gminy Szczurowa z dnia 07.04.2009 r. znak UG.1.7359/84/2009 działka [...] na podstawie Miejscowego planu Zagospodarowania Przestrzennego w Gminie Szczurowa I etap, (który obowiązywał od dnia 12.05.2007 r.) została zakwalifikowana: w części 170 m2 w terenie oznaczonym na planie symbolem 2KDd-tereny istniejących pasów drogowych dróg publicznych- drogi gminne, natomiast w pozostałej części w terenie oznaczonym na planie symbolem 223 H1MN2- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położone w obszarze chronionego krajobrazu. Działka nr [...] przez cały czas posiadania jej przez skarżącego była wykorzystywana jako działka budowlana, co było zgodne z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Szczurowa uchwalonym na podstawie uchwały Rady Gminy Szczurowa nr 111/14/2006 z dnia 29 grudnia 2006 r.

Dalej skarżący wskazał, że w związku z zamiarem sprzedaży działki nr [...] otrzymał zaświadczenia wydane przez Urząd Gminy Szczurowa: 1) z dnia 18.04.2024 r. znak. UG 1.6727.128.2024, z którego wynika, iż zgodnie z dokonaną zmianą Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Szczurowa I etap na podstawie Uchwały Rady Gminy Szczurowa nr XXXVlll/309/2014 z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Szczurowa-Etap I (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 5.12.2014 r. poz. 7015) działka nr [...] w części ok 0,3 ha znajduje się w terenie określonym jako 24 KDD- tereny dróg publicznych(gminnych) klasy D (dojazdowych), a w pozostałej części znajduje się w terenie określonym H236ZL- tereny lasów 2) z dnia 13.03.2024 r. znak. UG 1.6727.72.2024 z którego wynika, iż zgodnie z dokonaną zmianą Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Szczurowa I etap na podstawie uchwały Rady Gminy Szczurowa nr XVI/102/2016 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Szczurowa (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 28.06.2016 r. poz. 3740), zmienionej uchwałą nr XXXI11/243/2017 z dnia 28.12.2017 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w części I (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 05.03.2018 r. poz. 1538), działka nr [...] w części ok 0,4 ha znajduje się w terenie określonym jako 24 KDD- tereny dróg publicznych(gminnych) klasy D (dojazdowych), a w pozostałej części znajduje się w terenie określonym H236ZL- tereny lasów.

Skarżący podniósł, że nie był informowany przez Gminę Szczurowa o planowanej zmianie przeznaczenia działki nr [...]. Po zapoznaniu się z treścią uzyskanych zaświadczeń wskazujących na całkowicie nową kwalifikacje części działki nr [...] skarżący zwrócił się do przedstawicieli Rady Gminy Szczurowa o udzielenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie i uzyskał informację, iż całość działki Skarżącego nr [...] została pomyłkowo zakwalifikowana przez Radę Gminy Szczurowa w uchwalonej zmianie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego jako działka leśna zamiast poprawnie jako działka znajdująca się w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej podłożonych w obszarze chronionego krajobrazu. Pomyłka została dokonana przez podmiot zewnętrzny wykonujący na zlecenie Gminy Szczurowa dokumentację geodezyjną. Potwierdzeniem faktu zaistniałej pomyłki było to, iż inne dokumenty (mimo dokonanej w 2014 r. zmiany do m.p.z.p), w dalszym ciągu potwierdzały, że działka nr [...] nie ma statusu działki leśnej. W szczególności Skarżący w dniu 8 marca 2024 r. otrzymał pisemną informacje od Starosty Brzeskiego znak OŚ.6164.4.149.2024.PZ, iż działka nr [...] nie jest objęta uproszczonym planem urządzenia lasu. Również wypis z rejestru gruntów z dnia 13.03.2024 r. nie wskazuje, że działka nr [...] jest działką leśną. O zaistniałej pomyłce dokonanej w kwalifikacji tej działki do m.p.z.p wskazuje również fakt położenia działki [...] w obszarze nie objętym terenami leśnymi, lecz innymi działkami przeznaczonymi do zabudowy mieszkaniowej.

Skarżący podniósł, że posiada interes prawny w częściowym zaskarżeniu uchwał o zmianie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w części dotyczącej działki nr [...], gdyż od czasu kiedy nabył przedmiotową działkę była ona działką przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową (sąsiadującą z innymi działkami budowlanymi) i w okresie posiadania przez niego tej działki nie doszło do żadnych zdarzeń uzasadniających zmianę kwalifikacji tej działki w szczególności do uznania tej działki jako działki leśnej, ani o przeznaczeniu jej do zalesienia. Zakwalifikowanie przez Radę Gminy Szczurowa działki nr [...] jako leśnej uniemożliwia skarżącemu swobodne dysponowanie tą nieruchomością z uwagi na liczne ograniczenia prawne w dysponowaniu działkami leśnymi.

Przesłanki zaskarżenia planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza treść art. 28 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując jako podstawę do zaskarżenia istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ocenie Skarżącego przesłanki do zaskarżenia planu zagospodarowania przestrzennego istnieją w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w dniu 30.01.2024 r. wyroku (LEX nr 3694274) stwierdził, iż "Do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium (skutkującego nieważnością ustaleń planu, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) dochodzi wówczas, gdy w planie miejscowym określi się przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Okoliczność tak zachodzi w niniejszej sprawie. Przeznaczenie działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako terenu lasów otrzymało odmienną kwalifikacją od wskazanego przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczurowa. Stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zaskarżonej części będzie skutkowało powrotem do stanu sprzed uchwalenia zmiany planu, co pozwoli naprawić powstałą pomyłkę przy uchwalaniu miejscowego planu miejscowego w zakresie błędnego zakwalifikowania działki nr [...].

Skarżący wskazał również, że zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z dnia 30 kwietnia 2024 r. wezwał pisemnie Radę Gminy Szczurowa do usunięcia naruszenia prawa. W uzyskanej w dniu 07.06.2024 r. odpowiedzi (pismo z 06.0-6.2024 r.) Rada Gminy Szczurowa wskazała, że w chwili obecnej nie ma możliwości przystąpienia do zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla miejscowości N., gdyż brak jest zaplanowanych środków w budżecie Gminy Szczurowa na ten cel w 2024 r. Z informacji, jakie uzyskał Skarżący od przedstawicieli Rady Gminy Szczurowa wynika, iż Rada Gminy uznaje zasadność roszczenia skarżącego w zakresie objętym skargą i popiera pozytywne rozpatrzenie skargi.

Skarżący wskazał również, że zgodnie z art. 101 ust. 4 u.s.g. w sprawach skarg na uchwały lub zarządzenia organów gminy podjęte w zakresie administracji publicznej zastosowanie znajdują przepisy art. 94 tej ustawy. W myśl tego przepisu - nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że jest ona aktem prawa miejscowego. Tym samym możliwość stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo, iż od czasu uchwalenia jej zmiany minęło 8 lat nie uległa przedawnieniu, a Sąd może orzec jego nieważność po spełnieniu ustawowych ku temu przesłanek, niezależnie od terminu, który upłynął od daty uchwalenia planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Szczurowa wniosła o uwzględnienie skargi. W uzasadnieniu wskazano, że uchwałą nr III/14/2006 Rady Gminy Szczurowa z dnia 29 grudnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczurowa (Dz.Urz. Wojewody Małopolskiego Nr 257 poz. 1707 z 2007 r.) działka nr [...] została zakwalifikowana w części około 170m2 w terenie 2KDd -teren istniejących pasów drogowych dróg publicznych - drogi gminne, a w pozostałej części w terenie oznaczonym symbolem 223H1MN2-tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położone w obszarze chronionego krajobrazu. Uchwałą nr XX/148/2012 Rady Gminy Szczurowa z dnia 30 listopada 2012 r. przystąpiła do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania gminy Szczurowa Etap I. W odpowiedzi na to wystąpienie nie było złożonego wniosku Skarżącego o zmianę przeznaczenia działki działka nr [...]. Projekt zmiany aktu został udostępniony do publicznego wglądu w terminie od dnia 27 sierpnia 2014 r. do dnia 17 września 2014 r., w ramach którego przeprowadzono w dniu 17 września 2014 r. publiczną dyskusję nad przyjętymi w tym projekcie rozwiązaniami. Zawiadomienie o wyłożeniu ukazało się w Gazecie [...] w dniu 16 sierpnia 2014 r., zmieszczone było także na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Szczurowej. W terminie określonym na składanie uwag złożone zostały dwie uwagi (nie dotyczyły przedmiotowej działki). Po przeprowadzeniu całej procedury, analizy Rada Gminy Szczurowa w dniu 7 listopada 2014 r. podjęła uchwałę nr XXXVIII/309/2014 w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Szczurowa - Etap I (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2014 r. poz. 7015). Wówczas działka nr [...] w części około 0,03 ha znajdowała się w terenie określonym jako 24KDD -tereny dróg publicznych (gminnych) klasy D (dojazdowych), a w pozostałej części znajdowała się w terenie określonym jako H236ZL-tereny lasów.

W późniejszym czasie uchwałą nr V/43/2015 z dnia 29 kwietnia 2015 r. Rada Gminy Szczurowa przystąpiła do sporządzania zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Szczurowa Etap I zatwierdzonego uchwałą nr XXXVIII/309/2014 Rady Gminy Szczurowa z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczurowa (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2014 r. poz. 7015). Wyłożenie do publicznego wglądu nastąpiło w dniach od 10 marca 2016 r. do dnia 31 marca 2016 r, a dyskusja publiczna odbyła się w dniu 29 marca 2016 r., gdzie zgłosiła się jedna osoba, która była zainteresowana działką w miejscowości Szczurowa. Nie wpłynęły żadne uwagi w okresie wskazanym na ich składanie. Uchwałą nr XVI/102/2016 z dnia 8 czerwca 2016 r. Rada Gminy Szczurowa uchwaliła zmiany "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczurowa - Etap P" i z dniem wejście w życie utraciła moc uchwała nr XXXVIII/309/2014 Rady Gminy Szczurowa z dnia 7 listopada 2014 r. W tym akcie prawa miejscowego działka nr [...] również w części około 0,03 ha znajdowała się w terenie określonym jako 24KDD - tereny dróg publicznych (gminnych) klasy D (dojazdowych), a w pozostałej części znajdowała się w terenie określonym jako H236ZL-tereny lasów.

Dnia 28 grudnia 2017 r. została podjęta przez Radę Gminy Szczurowa uchwała nr XXXIII/243/2017 w sprawie uchwalenia zmiany "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczurowa - etap I" , która obejmuje zmianę w zakresie części tekstowej, część graficzna zostaje bez naruszeń, zmian.

Organ wskazał, że projekty zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szczurowa uzyskały niezbędne i wymagające prawem opinie i uzgodnienia formalne. Ustalenia Planu określają przeznaczenie terenów wraz z ogólnymi i szczególnymi zasadami i warunkami ich zagospodarowania. Przystąpienia do sporządzenia zmian planów miejscowych są potrzebą ochrony interesu publicznego. Ich ustalenia stanowią dopełnienie polityki Gminy ustalonej w dokumentach strategicznych. Warto zaznaczyć, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr XXXI/255/2014 Rady Gminy Szczurowa z dnia 28 stycznia 2014 r., zmienionym uchwałą nr XXX/248/021 Rady Gminy Szczurowa z dnia 27 sierpnia 2021 r., przedmiotowa działka w części około 0,03 ha występuje w terenie określonym jako KD(DGD) - tereny dróg gminnych (dojazdowych), a w pozostałej części znajduje się w terenie określonym jako MU - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej, a więc występuje niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano też, że w wyniku przeprowadzonej analizy przeznaczenie działki zostało zmienione przy zmianie miejscowego plany zagospodarowania miejscowego w 2014 r. Rada Gminy miała prawo zmiany przeznaczenia działki, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje informowania właścicieli terenów bezpośrednio. Samorządy realizują obowiązek powiadomienia lokalnych społeczności poprzez ogłoszenie w prasie miejscowej, przez obwieszczenie oraz udostępnienie informacji na swojej stronie podmiotowej, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Każdy ma możliwość udziału w procesie planistycznym. Zmiana przeznaczenia działki nie miała charakteru zamierzonego, pomyłka została dokonana przez podmiot zewnętrzny, planistę wykonującego na zlecenie Gminy Szczurowa projekty dokumentów planistycznych zarówno w części graficznej jak i tekstowej. W związku z tym istnieją przesłanki do uchylenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonej części i powrotu do stanu sprzed uchwalenia zmiany planu, co pozwoli na naprawę powstałej omyłki i pozwoli skarżącemu na swobodne dysponowanie tą nieruchomością.

W związku z odpowiedzią na skargę przez Radę Gminy Szczurowa, w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie, wezwano Wójta Gminy Szczurowa do przedłożenia odpowiedzi na skargę, informując, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 3/12 w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W odpowiedzi na wezwanie Wójt Gminy Szczurowa ponownie przedłożył odpowiedź Rady Gminy Szczurowa. W tej sytuacji Sąd przyjął, że Wójt Gminy Szczurowa prezentuje w sprawie stanowisko zbieżne ze stanowiskiem Rady Gminy Szczurowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

W pierwszej kolejności, w związku z treścią skargi, należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXXVIII/309/2014 Rady Gminy Szczurowa z dnia 7 listopada 2014 r. w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Szczurowa - Etap I, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2014 r., poz. 7015, w zakresie dotyczącym działki nr [...] w N. , co sprecyzował pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. Kolejne zmiany przedmiotowego planu miejscowego, dokonywane późniejszymi uchwałami Rady Gminy Szczurowa, nie są przedmiotem oceny Sądu w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie Sąd przyjął, że kontrola w tej sprawie nie stała się bezprzedmiotowa, wobec uchwalenia dalszych zmian planu miejscowego i uchylenia uchwały z 2014 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1719/11 "Uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia." Podobnie stwierdził NSA w wyroku z dnia 25 września 2024 r. (III OSK 4753/21), zaznaczając, że "uchylenie zaskarżonej uchwały następuje ze skutkiem ex nunc i nie ma znaczenia dla dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej, w ramach której oceniane jest naruszenie prawa w sposób istotny na chwilę wydania skarżonego aktu, co w konsekwencji uwzględnienia skargi prowadzi do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały w tej części ze skutkiem wcześniejszym, od chwili jej podjęcia (ex tunc)".

Nie budzi wątpliwości Sądu legitymacja skarżącego M. M. do wniesienia skargi stosownie do wymogów art. 101 ust. 1 u.s.g. Jest on właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w N. , która objęta jest ustaleniami zaskarżonej uchwały. W wyniku uchwalenia zaskarżonej zmiany planu miejscowego doszło do zmiany dotychczasowego przeznaczenia części tej nieruchomości - z terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze chronionego krajobrazu na teren leśny, bez prawa zabudowy.

W tej sytuacji Sąd merytorycznie rozpoznał sprawę, dochodząc do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Doszło bowiem w rozpatrywanym przypadku do naruszenia dwóch podstawowych materialnoprawnych zasad stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze, doszło do naruszenia zasady związania, przy uchwalaniu planu miejscowego, treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Słusznie wskazuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). "(...) W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (...) Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098)."

Przenosząc powyższe na okoliczności sprawy należało uwzględnić, że działka skarżącego nr [...] znajdowała się w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczurowa w terenach strefy osadniczej – mieszkaniowo – usługowej, określonych symbolem MU. Przeznaczenie podstawowe tego terenu obejmowało: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, usługi (wielobranżowe – publiczne, niepubliczne, turystyczne), zaś przeznaczenie dopuszczalne: zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych oraz ogrodniczych – mieszkaniowa, garaże oraz nieuciążliwe obiekty i urządzenia służące gospodarce rolnej realizowane w siedliskach zabudowy zagrodowej: produkcyjne, gospodarcze, inwentarsko-składowe, hodowlane oraz zw. z przetwórstwem rolno-spożywczym oraz agroturystyką; zabudowę mieszkaniowo-usługową; zabudowę agroturystyczną; obiekty zaplecza – garaże, pracownie, zabudowa administracyjna, socjalna, sanitarna, magazynowo-składowa, gospodarcza; obiekty i urządzenia małej architektury (m.in. zadaszenia dojść i dojazdów); zieleń urządzona – parkowa, ogrodowa, izolacyjna; wody powierzchniowe – cieki, stawy, zbiorniki i oczka wodne, urządzenia regulacyjne i zabezpieczające w korytach cieków wodnych; urządzenia infrastruktury technicznej (uzbrojenie terenów); urządzenia komunikacji (dojścia, dojazdy, miejsca parkingowe i postojowe); inne, zw. z przeznaczeniem podstawowym.

W zaskarżonym planie miejscowym z 2014 r. działka nr [...] w N. została objęta – jako teren oznaczony H236ZL – ustaleniami dla terenów lasów (ZL). Lasy stanowią przeznaczenie podstawowe tego terenu, zgodnie z § 42 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego. Przeznaczenie dopuszczalne (pkt 2) obejmuje natomiast:

a) obiekty budowlane i urządzenia niezbędne do prowadzenia gospodarki leśnej oraz utrzymania form ochrony (szkółki leśne, leśniczówki, gajówki, nieprodukcyjne obiekty gospodarcze oraz inne urządzenia zw. z gospodarką leśną),

b) urządzenia związane z formami ochrony środowiska,

c) wody powierzchniowe (naturalne – cieki wodne, stawy oraz oczka wodne) oraz urządzenia regulacyjne i zabezpieczające w korytach cieków wodnych,

d) infrastruktura techniczna i komunikacja zw. z przeznaczeniem podstawowym,

e) urządzenia turystyczne (oznakowane trasy turystyczne, miejsca postojowe, biwakowe, zadaszenia),

f) zalesianie gruntów, wynikające z aktualnych potrzeb i możliwości – zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Nie ulega wątpliwości, że przeznaczenie leśne, z uwzględnieniem przeznaczenia dopuszczalnego nie jest zgodne z kierunkami zagospodarowania terenu wskazanymi dla terenów MU. Kierunki te określały, ogólnie rzecz ujmując, inwestycyjny charakter tych terenów. Tymczasem przeznaczenie leśne w planie miejscowym koncentruje się na gospodarce leśnej i ochronie środowiska, w tym wód. W Studium przewidziano wprawdzie kierunek w postaci zieleni urządzonej, ale – zdaniem Sądu – nie koresponduje on z przeznaczeniem leśnym określonym w planie miejscowym. Sposób określenia zieleni urządzonej – jako parkowej, ogrodowej, izolacyjnej – wiąże się bowiem z pozostałymi kierunkami w Studium przewidującymi tam zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zagrodową, usługową. Przeznaczenie leśne nie jest też związane z przeznaczeniem podstawowym określonym w studium – pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi. Wskazana rozbieżność musi być zakwalifikowana jako naruszanie ustaleń studium przez plan miejscowy, a w konsekwencji istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w części, w jakiej działka skarżącego stanowi teren ZL, a ściślej H236ZL.

Po drugie, zdaniem Sądu, doszło w tej sprawie do nadużycia władztwa planistycznego przez Radę Gminy Szczurowa przez dowolne ustalenie przeznaczenia działki skarżącego w zakresie ustalenia na niej przeznaczenia leśnego.

Przypomnieć należy w tym kontekście, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).

W niniejszej sprawie organy argumentowały, że leśne przeznaczenie części działki skarżącego zostało przyjęte w wyniku błędu popełnionego w toku procedury planistycznej przez podmiot zewnętrzny, tj. planistę wykonującego na zlecenie Gminy Szczurowa projekty dokumentów planistycznych zarówno w części graficznej i tekstowej. Tym samym organy planistyczne przyznały, że do ustalenia leśnego przeznaczenia terenu części działki skarżącego nie było podstaw. Analiza akt planistycznych nie prowadzi do wniosku przeciwnego i nie daje Sądowi argumentów do zakwestionowania wyjaśnień organu. Błąd taki powinien być zakwalifikowany jako istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, skutkujący stwierdzeniem nieważności uchwały w części obejmującej działkę skarżącego nr [...], w zakresie, w jakim stanowi ona teren H236ZL.

W związku z powyższym, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku.