Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 22/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Zasądzono od organu sumę pieniężną z art. 149 § 2 p.p.s.a
Powołane przepisy: article: art. 100c, art. 100d
journal: Dz.U. 2023 poz 103
law: Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
article: art. 119 pkt 4, art. 149, art. 151, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 112a
journal: Dz.U. 2021 poz 2354
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 roku sprawy ze skargi A. D. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku z dnia 13 maja 2021 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w okresie od 17 maja 2021 r. do 14 kwietnia 2022 r., III. stwierdza, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] zł ([...] złotych), V. w pozostałym zakresie skargę oddala VI. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

A. D. (dalej: "strona") wnioskiem z 13 maja 2021 r. (data wpływu wniosku do organu 17 maja 2021 r.), wystąpiła jako obywatelka [...] o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z zawarciem związku małżeńskiego z obywatelem RP.

Wojewoda pismem z 21 kwietnia 2022 r., nr [...], wezwał stronę o uzupełnienie braków formalnych wniosku i opłaty skarbowej, poprzez przybycie do siedziby organu i złożenie odcisków linii papilarnych, a także złożenie ważnego dokumenty podróży oraz dostarczenie oryginału dowodu opłaty skarbowej.

Strona przy piśmie z 27 kwietnia 2022 r. przesłała potwierdzenie opłaty, zaś w dniu 30 czerwca 2022 r. uzupełniła braki formalne.

Organ pismem z 30 czerwca 2022 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, zawieszeniu biegu terminu załatwienia sprawy do 31 grudnia 2022 r. oraz o tym, że w trakcie rozpatrywania wniosku strona przebywa w Polsce legalnie.

W dniu 1 lipca 2022 r. organ zwrócił się o opinię do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Strona w wiadomości e-mail z 13 listopada 2022 r. wskazała na brak możliwości wyjazdu z [...] z uwagi na utratę ważności tymczasowej karty pobytu i zwróciła się o załatwienie wniosku z 14 maja 2021 r. i wydanie karty pobytu.

W piśmie z 21 listopada 2022 r. strona zwróciła się do Wojewody z prośbą o przyspieszenie wydania czasowej karty pobytu dla członków rodziny obywatela RP. Strona wskazała na problemy przy kontaktach z urzędami, szczególnie z ZUS i podczas wizyt lekarskich, wskazując na problemy zdrowotne.

Wojewoda pismem z 13 stycznia 2023 r. zwrócił się do komendanta placówki Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

W piśmie z 13 stycznia 2023 r. strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zwróciła się z prośbą o przyspieszenie rozpoznania sprawy. W kolejnym piśmie z tego samego dnia strona złożyła ponaglenie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze, zawartej w piśmie z 30 stycznia 2022 r., strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego zaskarżyła przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy, wnosząc o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy, 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 4. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), 5. przyznania skarżącej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, 6. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, 7. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że od wszczęcia postępowania minęło 20 miesięcy, zaś jej nie został wyznaczony aktualny termin załatwienia sprawy, nie była informowana o przyczynach zwłoki ani nie została jej udzielona odpowiedź na złożone ponaglenie. W ocenie skarżącej wniosek był kompletny i nie stwierdzono żadnych braków formalnych. Skarżąca wskazała, że postępowanie rozpoczęło się 14 maja 2021 r., a przewlekłe prowadzenie sprawy miało miejsce jeszcze przed wejściem w życie art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej: "ustawa o pomocy"). W związku z tym, zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) decyzja powinna zostać wydana w terminie 60 dni, który stosownie do ust. 2 tego przepisu rozpoczął swój bieg w dniu złożenia wniosku. Postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, co jest skutkiem działania organu i niewłaściwej organizacji pracy w Urzędzie Wojewódzkim i stanowi o rażącym naruszeniu przepisów. Sprawa nie jest skomplikowana, nie występują w niej okoliczności, które uzasadniałyby tak długie procedowanie.

Skarżąca podniosła, że obok wniosku o zobowiązanie organu do wydania aktu zasadnym jest sformułowanie wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznania skarżącej od organu kwoty pieniężnej w wysokości [...] zł. Skarżąca zwróciła uwagę na trudną sytuację, w jakiej się znalazła spowodowaną długą zwłoką w załatwieniu sprawy. Skarżąca mieszka na terenie Polski. Zaistniała sytuacja uniemożliwia planowania przez nią życia oraz normalne prowadzenie spraw w kraju. Ograniczona jest możliwość zawierania przez skarżącą umów, takich jak umowa najmu, czy kredytu. Spowodowane jest to brakiem aktualnych dokumentów potwierdzających legalny pobyt w Polsce, bez których większość podmiotów nie chce zawierać umowy z cudzoziemcami. Z tej samej przyczyny skarżąca ma znaczne trudności w załatwianiu spraw urzędowych. Ponadto, strona pozbawiona jest faktycznej możliwości wyjazdu za granicę. Nie może odwiedzić rodziny w kraju pochodzenia. Wyjazd taki wiązałby się z brakiem możliwości powrotu. Od czasu złożenia wniosku strona nie widziała się z bliskimi, za którymi bardzo tęskni. Musi pozostawać w stałej gotowości do reakcji na żądania i decyzje organu, co uniemożliwia jej wyjazd także wewnątrz kraju. Położenie w jakim się znalazła jest bardzo trudne i stanowi stałe źródło stresu z uwagi na niepewność co do możliwości pozostania w kraju i liczne ograniczenia w codziennym życiu. Do sytuacji tej w żaden sposób skarżąca się nie przyczyniła.

Wojewoda decyzją z 7 lutego 2023 r., nr [...], udzielił stronie zezwolenia na pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela RP na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 2 lutego 2026 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu podano, powołując się na art. 112a ust. 1 u.c., że termin rozpatrzenia wniosku skarżącej rozpocząłby bieg od 30 czerwca 2022 r., to jest w dniu uzupełnienia braków formalnych. Do zdarzenia tego nie doszło, gdyż 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830, dalej: "ustawa z 8 kwietnia 2022 r."), zgodnie z którą od 24 lutego 2022 r. (z mocą wsteczną) do 31 grudnia 2022 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, w tym również w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy. Następnie 28 stycznia 2023 r. weszła w życie ustawa z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185, dalej: "ustawa z 13 stycznia 2023 r."), zgodnie z którą od 1 stycznia 2023 r. (z mocą wsteczną) do 24 sierpnia 2023 r. zawieszony został bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców, w tym również w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy. W okresie zawieszenia biegu terminów nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Jednocześnie w okresie od 24 lutego 2022 r. do 24 sierpnia 2023 r. organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie zawieszenia biegu terminów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem organu zawieszenie biegu terminów dotyczy przy tym spraw wszystkich cudzoziemców, w tym również obywateli Federacji Rosyjskiej.

W ocenie Wojewody skarga w części dotyczącej przewlekłości w postępowaniu o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest zasadna. Termin rozpatrzenia wniosku skarżącej nie rozpoczął się. Organ nie zgodził się także z zarzutem, że ewentualna przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu związane są ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi. Problemy kadrowe Urzędu Wojewódzkiego [...] oraz ilość wniosków cudzoziemców nie są okolicznościami niemającymi znaczenia w sprawie. Pandemia koronawirusa, a następnie spowodowany konfliktem zbrojnym w Ukrainie masowy napływ obywateli Ukrainy poszukujących schronienia w Polsce nie wpłynęły na zahamowanie trendów wzrostowych co do liczby wniosków. Dodatkowo okres epidemii a obecnie stan zagrożenia epidemicznego wymusiły wiele ograniczeń zarówno w obszarze obsługi bezpośredniej, jak i organizacji pracy, co skutkowało spiętrzeniami i zaburzeniami płynności postępowań. Wojewoda podkreślił przy tym, że podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców, których wynikiem jest stale rosnąca liczba rozstrzygnięć.

Odnosząc się do wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji wskazano, że postępowanie zostało zakończone 7 lutego 2023 r. decyzją o udzieleniu wnioskowanego zezwolenia.

W kwestii żądania wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że wnosi o oddalenie skargi na podstawie art. 100c ust. 3 pkt 2 oraz art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy. Ponadto, w skardze brak jest jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem skarżącej rekompensaty finansowej, tym bardziej we wskazanej kwocie. Utrudnienia, o których pisze skarżąca to jest w podróżowaniu, czy załatwianiu spraw urzędowych, których rzekomo doświadczyła w skutek przewlekłego działania organu, nie znajdują wyjaśnienia, gdyż skarżąca w całym okresie trwania postępowania posiadała ważną kartę pobytu, która przedłużona została na podstawie art. 15z2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm., dalej: "ustawa COVID-19"). Skarżąca nie wskazała jednoznacznie aby doznała krzywdy w związku z prowadzeniem przez organ postępowania w jej sprawie, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie sądu. Zdaniem organu brak jest podstaw do zastosowania art. 149 § 2 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zastosowanie przez sąd trybu uproszczonego oznacza, że sprawa zostaje rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw wyrażonej w art. 10 P.p.s.a.

Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, co wynika już z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres sądowej kontroli sprowadza się wówczas do oceny, czy dana sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy postępowanie jest prowadzone przez ten organ dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (§ 2).

W realiach rozpatrywanej obecnie sprawy już po wniesieniu skargi na przewlekłość Wojewody, lecz jeszcze przed rozpoznaniem tej skargi przez Sąd, doszło do załatwienia wniosku skarżącej z 13 maja 2021 r. o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy w związku z zawarciem związku małżeńskiego z obywatelem RP.

Wojewoda decyzją z 7 lutego 2023 r., nr [...], udzielił bowiem skarżącej zezwolenie na pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela RP na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 2 lutego 2026 r. W tych okolicznościach postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania rzeczonego wniosku jako bezprzedmiotowe podlegać musi umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Wydanie przez organ decyzji przed datą wyrokowania w przedmiocie przewlekłości skutkuje umorzeniem postępowania przed sądem administracyjnym w zakresie zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia to Sądu od zbadania i orzeczenia, czy w sprawie zaistniała przewlekłość, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego.

Przechodząc wobec ostatniego do oceny, czy w sprawie Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania zauważyć należy, że w stanie prawnym obowiązującym na moment złożenia przez skarżącą wniosku, to jest 17 maja 2021 r., przepisy ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach nie przewidywały szczególnego terminu na załatwienie sprawy wywołanej tym wnioskiem. Oznacza to, że w tym zakresie należało odwołać się do przepisów ogólnych zawartych w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a.").

Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., który wyraża zasadę szybkości postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jak przewiduje zaś art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, co wynika już z art. 35 § 3 ab initio K.p.a., powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Nawet gdyby uznać, że sprawa skarżącej była szczególnie skomplikowana, to w świetle przywołanych dotychczas regulacji jej załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Skoro do wszczęcia tego postępowania doszło 17 maja 2021 r. (zob. art. 61 § 3 K.p.a.) sprawa ta powinna być załatwiona do 17 lipca 2021 r. Tymczasem w okresie tym Wojewoda poza przyjęciem wniosku nie podjął żadnej czynności procesowej, nie dokonał nawet formalnego sprawdzenia wniosku, bowiem jego pierwsza weryfikacja odbyła się dopiero 21 kwietnia 2022 r.

Okoliczności te powodują, że w sprawie nie budzi najmniejszej wątpliwości Sądu, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Skoro organ przez długi okres czasu, znacznie przekraczający termin załatwienia sprawy, nie podejmuje nawet podstawowych, a z praktycznego punktu widzenia także najprostszych czynności procesowych prowadzących do formalnej weryfikacji złożonego wniosku, to nie sposób uznać, aby postępowanie nie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z uwagi na zmieniający się stan prawny konieczne jednak pozostaje określenie skali tak stwierdzonej przewlekłości, a w dalszej perspektywie także jej charakteru i wiążących się z jej zaistnieniem konsekwencji prawnych.

Z dniem 29 stycznia 2022 r., na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), do ustawy o cudzoziemcach wprowadzony został art. 112a. Artykuł ten przewiduje, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2). Zgodnie z art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy nowelizującej przepisy te znajdują zastosowanie w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie. Oznacza to, że art. 112a u.c. znajduje zastosowanie w rozpatrywanym przypadku.

Wejście w życie powyższych regulacji nie spowodowało jednak w realiach kontrolowanej sprawy ustania stanu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę.

Termin szczególny uregulowany w art. 112a ust. 1 u.c. rozpoczyna bieg od momentu zaistnienia ostatniego – a więc czasowo najpóźniejszego – ze zdarzeń określonych w ust. 2 tego artykułu. Nie oznacza to, że do tego momentu wojewoda nie jest związany żadnym terminem rozpoznania sprawy i nie można zarzucać mu przewlekłości. Nie można uznać, aby wojewodę obowiązywał jedynie termin szczególny z art. 112a ust. 1 u.c., skoro jego bieg oderwany został od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego jakim pozostaje data złożenia przez stronę postępowania podania to postępowanie inicjującego.

Inaczej rzecz ujmując zastosowanie określonego w art. 112a u.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego czy cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim oraz czy złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione.

Co za tym idzie nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 K.p.a., dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku nie zawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.c.

Przyjęcie odmiennego zapatrywania oznaczałoby, że w razie złożenia wniosku zawierającego braki formalne – o co nie trudno zważywszy zarówno na to, że stroną postępowania jest cudzoziemiec, jak i na daleko idące sformalizowanie wniosku – wojewoda mógłby w niczym nieograniczony sposób odwlekać załatwienie sprawy nie wzywając do uzupełnienia rzeczonych braków, to jest nie doprowadzając do rozpoczęcia biegu terminu szczególnego stosownie do art. 112a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 2 u.c.

Jak trafnie wskazano w wyroku tut. Sądu z 15 lipca 2022 r., sygn. II SAB/Po 115/22, taka wykładnia tych przepisów byłaby nie do pogodzenia z wysłowionym we wstępie do Konstytucji RP (tzw. preambule) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Zarazem taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (zob. art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi I instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej.

W konsekwencji uznać trzeba, że do tego momentu nadal zasadne pozostaje odwołanie się do regulacji ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza wyrażonej w jego art. 12 zasady szybkości postępowania, która została skonkretyzowana w art. 35 K.p.a., przez przewidziany tam obowiązek organu do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W rozpatrywanym przypadku Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie już w dniu wejścia w życie art. 112a u.c. i zmiana stanu prawnego sytuacji tej nie mogła zmienić. Nie podejmując w dalszym ciągu żadnej czynności procesowej Wojewoda nadal dopuszczał się przewlekłości.

Sytuacja ta – z prawnego punktu widzenia – uległa zmianie dopiero wraz z wprowadzeniem do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa art. 100c.

Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa weszła w życie 12 marca 2022 r., z mocą wsteczną od 24 lutego 2022 r., nie zawierając na początku przepisów, które w sposób szczególny regulowałyby bieg terminu załatwienia takich spraw, jak sprawa skarżącej. Na mocy art 1 pkt 44 ustawy z 8 kwietnia 2022 r., zmieniającej ustawę o pomocy z dniem 15 kwietnia 2022 r. (zob. art. 33 pkt 2 rzeczonej ustawy nowelizującej), dodany jednak został m.in. art. 100c. Artykuł ten przewiduje, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zwieszeniu na ten okres (ust. 1). W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3).

W ocenie tut. Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę brak jest dostatecznych podstaw do twierdzenia, że przepisy art. 100c ustawy o pomocy znajdują zastosowanie jedynie do obywateli Ukrainy. Takie zawężenie zakresu ich zastosowania w żadnym razie nie wynika z ich treści. Przepisy te, zwłaszcza art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy, odnoszą się do spraw określonych przedmiotowo, nie wprowadzając z tej perspektywy żadnych szczególnych dystynkcji, co do podmiotów w tych sprawach uczestniczących. Analiza ustawy o pomocy prowadzi do wniosku, iż na jej gruncie dochodzi do jednoznacznego rozróżnienia obywateli Ukrainy od innych cudzoziemców (zob. zwłaszcza art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy), a ustawodawca chcąc odnieść określoną regulację do "obywateli Ukrainy" zwrotem tym po prostu się posługuje. W powyższym wniosku utwierdzają wprowadzone jednocześnie z art. 100c, poprzedzające go art. 100a i art. 100b, a zwłaszcza ten ostatni, który stanowi o "cudzoziemcach, o których mowa w art. 1 ust. 1 lub 2 ustawy", a więc pod względem podmiotowym nie tylko odwołuje się do problematyki objętej ustawą o pomocy (art. 1 ust. 1 tej ustawy), lecz także do wprowadzonej w tej ustawie definicji zwrotu: "obywatel Ukrainy". Skoro w art. 100c ustawy o pomocy brak jest takiego odesłania, jak w art. 100b ust. 1 tej ustawy, to twierdzenie o konieczności zastosowania przepisów tego artykułu jedynie do obywateli Ukrainy jest bezpodstawne. Inaczej rzecz ujmując w art. 100c ustawy o pomocy nie ma mowy o obywatelach Ukrainy, lecz ogólnie o cudzoziemcach, przez co przyjąć trzeba, że przepisy w nim zawarte mają zastosowanie do spraw wszelkich cudzoziemców, w tym do sprawy skarżącej.

Wejście w życie art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy spowodowało zatem, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. doszło do zawieszenia biegu terminu załatwienia sprawy skarżącej i stan ten utrzymywał się aż do 31 grudnia 2022 r. Doprowadziło to do przerwania z mocy prawa stanu przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę, co znajduje potwierdzenie w art. 100c ust. 3 ustawy o pomocy. Zawieszenie biegu terminu załatwienia sprawy skarżącej zostało następnie utrzymane do dnia 24 sierpnia 2023 r. w oparciu o art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, który wprowadzony został do tej ustawy z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. na podstawie art. 1 pkt 32 w zw. z art. 36 pkt 1 lit. e ustawy z 13 stycznia 2023 r. W tak zakreślonych ramach czasowych, a dokładniej rzecz ujmując 7 lutego 2023 r., o czym była już mowa powyżej, Wojewoda wydał już decyzję administracyjną, którą załatwił wniosek skarżącej.

Konkludując dotychczasowe rozważania uznać trzeba, że Wojewoda w okresie od 17 maja 2021 r. do 14 kwietnia 2022 r. przewlekle prowadził postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zaś od 15 kwietnia 2022 r. doszło z mocy prawa do przerwania tego stanu.

Przechodząc do oceny charakteru tej przewlekłości Sąd uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie przewlekłości powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, CBOSA).

Zdaniem Sądu nie podejmując żadnej czynności procesowej, która w jakimkolwiek stopniu zmierzałaby do załatwienia sprawy w powyżej wykazanym okresie – trwającym przecież niemal 11 miesięcy – Wojewoda dopuścił się rażącego naruszenia art. 12 oraz art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. Za przyjęciem, że naruszenie tych regulacji miało charakter rażący przemawiają przede wszystkim dwie kwestie. Po pierwsze, długotrwała bierność Wojewody w załatwieniu sprawy. W ocenie Sądu stanu tego w żadnej mierze nie może tłumaczyć zmieniający się stan prawny, zwłaszcza wejście w życie art. 112a u.c., co miało miejsce już po 8 miesiącach po złożeniu wniosku przez skarżącą. Fakt, że sprawa skarżącej nie była jeszcze wówczas zakończona był spowodowany jedynie całkowicie bierną postawą Wojewody. Po drugie, to że w okresie tym Wojewoda nie podjął żadnej czynności procesowej, która zmierzałaby do załatwienia sprawy. Co więcej, dla tak istniejącego stanu przewlekłości – aż do nowelizacji ustawy o pomocy, a najwcześniej do wywołania konfliktu zbrojnego przez Federację Rosyjską na Ukrainie 24 lutego 2022 r. – nie sposób dopatrzyć się jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Podkreślenia zwłaszcza wymaga, odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, że braki kadrowe organu oraz duży wpływ spraw wymagających załatwienia w drodze decyzji nie stanowi usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (zob. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19, CBOSA).

W ocenie Sądu zasadne okazało się również żądanie przez skarżącą, aby na jej rzecz zasądzona została suma pieniężna, przy czym zachodzi potrzeba jej miarkowania.

Nie jest zaś zasadne jednoczesne wymierzenie Wojewodzie grzywny.

Zauważyć przy tym trzeba, że wykazana powyżej przewlekłość Wojewody miała miejsce przed wejściem w życie art. 100c, jak i art. 100d ustawy o pomocy ani nie obejmuje okresów objętych przepisami tych artykułów, przez co przepisy te nie znajdują do niej zastosowania. Przepisy te miały charakter epizodyczny odnosząc się do okresu odpowiednio od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. oraz od 1 stycznia 2023 r. do 24 sierpnia 2023 r.

Przechodząc zaś do merytorycznej oceny żądań skarżącej opartych o art. 149 § 2 P.p.s.a. przypomnieć trzeba, że w przepisie tym przewidziane zostały dwa alternatywne środki: - wymierzenie organowi grzywny, a także - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

W orzecznictwie zauważa się, że drugi z powyższych środków nie ma ustawowo sprecyzowanego charakteru. Kwota ta – poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, nie zaś przekazywania ich w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia spraw – ma także znaczenie kompensacyjne. Inaczej rzecz ujmując ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego i rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek bezczynności lub przewlekłości organu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1662/16, CBOSA).

W ocenie tut. Sądu zachodzą podstawy do tego, aby skarżącej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznać od Wojewody sumę pieniężną w kwocie 500 zł. Za przyznaniem tej kwoty przemawia zarówno waga sprawy, wobec której Wojewoda dopuścił się przewlekłości, jak i okres czasu, przez jaki skarżąca musiała oczekiwać na wydanie rozstrzygnięcia, do którego to okresu bezwzględnie przyczyniła się wykazana powyżej całkowicie bierna postawa organu wobec złożonego wniosku. Przyznana kwota symboliczna wręcz z perspektywy budżetu organu, powinna wynagrodzić skarżącej moralną krzywdę, jaką doznała przez czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przesądzającej o jej dalszym życiu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Bez znacznie pozostaje przy tym – na co w odpowiedzi na skargę zwraca uwagę Wojewoda – że skarżąca mogła w powyższym okresie legalnie przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem na mocy art. 15z2 ustawy COVID-19 przedłużeniu uległa ważność dotychczasowej karty pobytu skarżącej.

To podejście organu jedynie podkreśla lekceważący stosunek organu do spoczywającym na nim obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Pomija przy tym zupełnie to, że oczekiwanie na rozstrzygnięcie, zwłaszcza tak długotrwałe jak w rozpatrywanym przypadku, może jedynie wzmagać niepewność skarżącej co do jej przyszłego życia w fundamentalnych przecież kwestiach. Co więcej, postawa Wojewody całkowicie abstrahuje od faktycznej sytuacji skarżącej, która znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych i podawanych w komunikatach do organu problemach skarżącej z opuszczeniem terytorium [...]. Nie można jednocześnie tracić z pola widzenia szerszego kontekstu wskazującego na potrzebę wykazania się przez cudzoziemca dużą dyspozycyjnością przy rozpoznawaniu sprawy, przez co bierna postawa Wojewody godzi nie tylko w podstawowe prawa procesowe takiej osoby, lecz także w jej prawa człowieka.

Sąd nie znajduje jednak podstaw do tego, aby przyznana suma pieniężna wyniosła [...] zł jak chciałaby tego skarżąca. Formułując wniosek w tym zakresie, poza przedstawieniem argumentacji, która częściowo znajduje pokrycie w materiale dowodowym sprawy, skarżąca nie stara się zresztą nawet wykazać, że żądana przez nią kwota pokrywać ma poniesione szkody, co świadczy o jej dowolnym ustaleniu przez skarżącą.

Tut. Sąd nie również także podstaw do tego, aby jednocześnie w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. wymierzyć organowi grzywnę. Kumulowanie tych środków w rozpatrywanej sprawie nie wydaje się być zasadne, bowiem funkcja represyjna i prewencyjna, jakiej służą obydwa te środki, została już w całości zrealizowana w ramach przyznanej na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

W tym zakresie skarga, w której strona wniosła o wymierzenie grzywny musiała być zatem oddalona.

Podsumowując powyższe wskazać trzeba, że postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej należało umorzyć zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż wniosek ten został już merytorycznie rozpoznany przez Wojewodę, o czym orzeczono w pkt I. sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w pkt II. i III. sentencji wyroku Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w okresie od 17 maja 2021 r. do 14 kwietnia 2022 r. i przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w pkt IV. sentencji wyroku Sąd przyznał od Wojewody na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł.

W pozostałym zakresie, to jest co do wymierzenia grzywny organowi oraz zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wymiarze przekraczającym 500 zł Sąd w pkt V. sentencji wyroku skargę oddalił zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania postanowiono w pkt VI. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.