Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1950/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 729/22 w sprawie ze skargi Z. G. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. G. na rzecz Prezesa Rady Ministrów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 729/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. G. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Prezesa Rady Ministrów (dalej jako "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 sierpnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, oddalił wniesioną skargę.

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.

Skarżący pismem z dnia 30 sierpnia 2022 r., skierowanym do organu, wniósł, na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), dalej jako "u.d.i.p.", o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

"1. Wskazanie, doświadczenia, kwalifikacji na podstawie, których Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Pan J. C. może wypowiadać się w kwestii dotyczących oddziaływania pola elektromagnetycznego na zdrowie i życie ludzi oraz jaką dziedzinę medycyny reprezentuje.

2. Podanie, z jakich powodów Pan J. C. powołuje się na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz., 2448) które nie chroni społeczeństwa, ponieważ było procedowane oraz ustawione od samego początku przez Pana W. S. czyli człowieka nie posiadającego jakiejkolwiek wiedzy medycznej czy też naukowej.

3. Udostępnienie lub opublikowanie dokumentów źródłowych lub innych dowodów na podstawie, których Pan J. C. wykluczył możliwość wystąpienia skutków pozatermicznych oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach na poziomie, 7V/m, 21 V/m, 61 V/m

4. Udostępnienie lub opublikowanie dokumentów źródłowych lub innych dowodów na podstawie, których Pan J. C. wykluczył możliwość negatywnego oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartościach na poziomie, 7V/m, 21 V/m, 61 V/m na zdrowie i życie ludzi.

5. Wskazanie dowodu w postaci dokumentu, badań czy też lub wytworzonej informacji potwierdzającej, że wszechobecne a szczególnie podczas nauki zdalnej czy też pracy Wi-Fi nie stanowi zagrożenia dla zdrowia oraz życia.

6. Przesłanie lub opublikowanie dokumentów potwierdzających brak negatywnego wpływu na kobiety w ciąży oraz płód pól elektromagnetycznych o wartościach od 7V/m do 61 V/m.

7. Przesłanie lub opublikowanie dokumentów potwierdzających brak negatywnego wpływu na gonady pól elektromagnetycznych o wartościach od 7V/m do 61V/m na gonady."

Organ udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 20 września 2022 r. nr CIR.WOAIP.1510.888.2022.AK.

Odnosząc się do pierwszego pytania organ wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia: m.in. rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do treści Regulaminu pracy Rady Ministrów do opracowania, prowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania oraz wnoszenia do rozpatrzenia projektu dokumentu rządowego jest uprawniony:

- członek Rady Ministrów, stosownie do zakresu swojej właściwości,

- Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów,

- inny podmiot, jeżeli:

- został upoważniony przez Prezesa Rady Ministrów.

Upoważnienie do opracowania, prowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania oraz wnoszenia do rozpatrzenia projektu dokumentu rządowego wynika z przepisów odrębnych, w szczególności upoważniony w tym zakresie pełnomocnik Rządu. Jednocześnie minister może upoważnić do opracowania lub do prowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania projektu dokumentu rządowego centralny organ administracji rządowej podległy temu ministrowi lub przez niego nadzorowany. Odnosząc się do przedmiotowego rozporządzenia i projektu jego nowelizacji przedstawionego do konsultacji publicznych, opiniowania i uzgodnień, zgodnie z obowiązującym w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Statutem i Regulaminem organizacyjnym, komórką odpowiedzialną za procedowanie spraw z zakresu telekomunikacji jest Departament Telekomunikacji, w którym stanowisko Zastępcy Dyrektora zajmuje Pan G. C. Szczegółowy zakres zadań, za które odpowiedzialny jest Zastępca Dyrektora Pan G. C. w ramach wyżej wskazanej komórki organizacyjnej określa wewnętrzny regulamin organizacyjny. W związku z powyższym, na podstawie wskazanych wyżej przepisów Pan J. C., Sekretarz Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i Pan G. C., Zastępca Dyrektora w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów są upoważnieni (uprawnieni) do nadzorowania opracowania projektu przedmiotowego aktu prawnego. Ustawodawca nie określił wymogów posiadania konkretnego wykształcenia przez osoby uprawnione do opracowywania dokumentów rządowych, m.in. dokumentu jakim jest projekt rozporządzenia do wydania którego upoważnienie ustawowe zostało określone w art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Odnosząc się do pytania nr 2 organ wskazał, że rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) jest obowiązującym aktem prawnym, stąd też możliwe i zasadne jest powoływanie się na przedmiotową regulację.

Odnosząc się do pytań nr 3 i 4 organ podniósł, że czynniki wzmiankowane w pyt. 3 i 4 zostały wykluczone na podstawie aktualnego konsensusu naukowego, zawartego m.in. w ogólnodostępnych materiałach WHO. Nieprawdziwym jest zatem stwierdzenie, że Minister J. C. określał samodzielnie możliwość oddziaływania ww. czynników.

Odnosząc się z kolei do pytań 5 – 7 organ wskazał, że w przypadku dowolnego czynnika fizyko-chemicznego nie można jednoznacznie udowodnić jego bezpieczeństwa dla organizmu człowieka. Dlatego też rozważania naukowe skupiają się na prawdziwości tezy mówiącej o szkodliwości jakiegoś czynnika, a nie tezy, że jakiś czynnik jest absolutnie bezpieczny. Podobna sytuacja występuje w przypadku dowodu matematycznego. Twierdzenie jest fałszywe, jeśli znajdzie się jeden przykład pokazujący jego nieprawdziwość, natomiast nie można go uznać za prawdziwe nawet wtedy, kiedy pokaże się 1000 przykładów potwierdzających jego słuszność. Aby było prawdziwe trzeba uwzględnić wszystkie możliwe sytuacje. Fakt, że nie można praktycznie udowodnić, że jakikolwiek czynnik jest absolutnie bezpieczny dla zdrowia sprawia równocześnie, że skądinąd słuszna "zasada ostrożności" nie może być stosowana w sposób absolutnie bezkrytyczny. Na początku lat 90-tych XX wieku Światowa Organizacja Zdrowia (ang. WHO) podjęła prace badawcze w zakresie biologicznych skutków oddziaływania fal o częstotliwościach radiowych. W 1998 r. Międzynarodowa Komisja Ochrony przed Promieniowaniem Niejonizującym (ang. ICNIRP) we współpracy z WHO, określiła wytyczne "Guidelines for limiting exposure to time-varying electric, magnetic and electromagnetic fields (up to 300 GHz)" dotyczące ograniczenia narażenia na PEM o częstotliwości do 300 GHz, mające zapewnić ochronę przed znanymi niekorzystnymi efektami zdrowotnymi. Na podstawie tych wytycznych opracowano zalecenie Rady 1999/519/EC w sprawie ograniczenia narażenia ogółu ludności na pole elektromagnetyczne (od 0 Hz do 300 GHz) - zwanym dalej "zaleceniem 1999/519/EC", które ma uzupełniać politykę krajową mającą na celu poprawę stanu zdrowia. Celem zalecenia 1999/519/EC jest opracowanie ram ograniczających narażenie ogółu ludności na pole elektromagnetyczne w oparciu o najlepsze dowody naukowe, a także stworzenie podstawy do monitorowania sytuacji. W zaleceniu tym zdefiniowano dwie wielkości: ograniczenia podstawowe (ang. Basic restrictions) odnoszące się do zjawisk bezpośrednio występujących w organizmach ludzi oraz poziomy odniesienia (ang. Reference levels) określone ze względu na potrzeby praktycznej oceny (czyli pomiaru) ryzyka przekroczenia ograniczeń podstawowych ekspozycji na PEM w środowisku. Wartości graniczne PEM ustanowione w ww. dokumentach zawierają 10-krotny (dla ekspozycji zawodowej) oraz 50-krotny (dla ekspozycji w środowisku) współczynnik bezpieczeństwa od wartości granicznej występowania efektu termicznego. Same dopuszczalne poziomy pola elektromagnetycznego w Polsce zostały określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia (wydanym w porozumieniu z Ministrem Cyfryzacji) z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. W rozporządzeniu tym określone zostały dopuszczalne poziomy pola elektromagnetycznego w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a także miejsc dostępnych dla ludności. Wyjaśnić należy, że wskazane w rozporządzeniu poziomy uwzględniają aspekty medyczne oddziaływania pola elektromagnetycznego na organizm człowieka. Dopuszczalne poziomy pola elektromagnetycznego, jakie mogą występować w miejscach dostępnych dla ludności, zostały ustalone przy założeniu, że ciągłe przebywanie osób w dowolnym wieku i stanie zdrowia - w polach o poziomach niższych - nie może pociągać za sobą negatywnych skutków dla zdrowia tych osób. Zalecenie Rady oraz dopuszczalne poziomy PEM oparte są na aktualnej, dostępnej wiedzy o wpływie PEM na zdrowie ludności. Pokreślić należy także, że Zalecenie Rady jest popierane przez WHO, a wyznaczone na jego podstawie limity zostały potwierdzone jako bezpieczne dla zdrowia przez ICNIRP w 2009 r. oraz przez naukowe komitety doradcze Komisji w roku 1998, 2001, 2002, 2007 i 2009. W marcu 2020 r. ICNIRP opublikowała wytyczne w sprawie ograniczenia na zmienne w czasie pole elektryczne, magnetyczne i elektromagnetyczne (od 100 kHz do 300 GHz) będących rewizją wytycznych z 1998 r. Głównym celem dokumentu jest ustalenie wytycznych dla ograniczenia narażenia na pole elektromagnetyczne, które zapewnią wysoki poziom ochrony dla wszystkich ludzi przed znanymi negatywnymi skutkami dla zdrowia z bezpośrednich, niemedycznych ekspozycji na krótko- i długoterminowe, ciągłe i nieciągłe pole elektromagnetyczne o częstotliwości radiowej. Wytyczne ograniczają pole elektromagnetyczne o częstotliwościach radiowych do poziomów, które nie powodują żadnego znanego efektu zdrowotnego, wykorzystując relacje pomiędzy ekspozycją a ogrzewaniem tkanek, a także ogólniej ekspozycji i zdrowia. Chociaż wytyczne chronią przed znaczącym wzrostem temperatury z powodu odkładania się energii elektromagnetycznej w tkance, nie ograniczają innych źródeł ciepła (to jest nie z powodu pola elektromagnetycznego o częstotliwościach radiowych). ICNIRP w wytycznych potwierdziła ustanowione wartości graniczne w 1998 r. jako bezpieczne dla ogółu społeczeństwa. Według ostatnich ustaleń (z 27 stycznia 2015 r.) niezależnego Komitetu Naukowego UE ds. Pojawiających się i Nowo Rozpoznanych Zagrożeń dla Zdrowia (SCENIHR), która posiada stałe upoważnienie do oceny zagrożenia wynikającego z ekspozycji na pola elektromagnetyczne trzy niezależne metody dowodowe (badania epidemiologiczne, badania na zwierzętach i in vitro) wykazały, że jest mało prawdopodobne, by oddziaływanie telefonów komórkowych lub masztów telefonii komórkowej prowadziło do wzrostu zachorowań ludzi na raka. Amerykańska Agencja ds. Żywności i Leków (FDA, ang. Food and Drug Administration) w raporcie pt. "Review of Published Literaturę between 2008 and 2018 of Relevance to Radiofrequency Radiation and Cancer" stwierdziła, że do chwili obecnej nie ma spójnych ani wiarygodnych dowodów potwierdzających występowanie negatywnych skutków zdrowotnych u ludzi, w związku z ekspozycją na energię elektromagnetyczną o częstotliwości radiowej, pod warunkiem dotrzymania obowiązujących poziomów dopuszczalnych, wskazany został wykaz blisko 300 publikacji objętych analizą.

Pismem z dnia 21 września 2022 r. skarżący ponowił złożony wniosek wskazując, że odpowiedź organu z dnia 20 września 2022 r. nie stanowi odpowiedzi na zadane pytania.

W piśmie z dnia 14 października 2022 r. nr CIR.WOAIP.1510.888.2022.AK organ wskazał, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 20 września 2022 r.

Z. G. pismem z dnia 20 października 2022 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, która nie udzieliła odpowiedzi na jego pytania sformułowane w pismach z dnia 30 sierpnia 2022 r. oraz z dnia 4 października 2022 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania wniosku zgodnie z przepisami prawa w zakresie objętym żądaniem oraz o zwrot kosztów według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jego zdaniem udzielona odpowiedź jest lakoniczna i ogólnikowa i odsyła do ogólnikowych linków gdzie nie można znaleźć informacji, o której mowa we wniosku. Uznał, że akceptując stanowisko organu zawsze można odesłać stronę do linków organizacji, które nie biorą udziału w procesie tworzenia prawa w Polsce. Ponadto wskazał, że odpowiedź sporządziła osoba o inicjałach "[...]", której tożsamości, kwalifikacji oraz doświadczenia nie chce organ zdradzić. Podkreślił, iż ogólnikowe stwierdzenie odsyłające do bliżej niesprecyzowanych dokumentów nie wypełnia przesłanek pozwalających na akceptację stanowiska organu. Stwierdził, że podobna sprawa była rozpatrywana już w odniesieniu do podobnej sytuacji z Ministrem Zdrowia. Na tę okoliczność przywołał prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. (sygn. akt II SAB/Wa 276/20), w którym podkreślono, że: "...Powyższe, ugruntowane już poglądy orzecznictwa Minister powinien uwzględnić ponownie rozpatrując wniosek Stowarzyszenia. Przy czym rzeczą organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest udzielenie rzeczowej, konkretnej odpowiedzi na wniosek, ewentualnie wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, nie zaś formułowanie ogólnych poglądów czy stanowiska w oderwaniu od rozpatrywanej sprawy."

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pismem z dnia 20 września 2022 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na postawione pytania. Wskazał, że w piśmie tym wyjaśniono, na jakich zasadach prowadzi się w ramach Rady Ministrów proces przygotowywania, uzgadniania, opiniowania aktów prawnych regulujących kwestie związane z polami elektromagnetycznymi, w szczególności w zakresie delegacji do wydania rozporządzenia Rady Ministrów z art. 60 ustawy dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.). Wskazano, że z obowiązujących przepisów nie wynika, że do wykonywania tego typu zadań przez sekretarza stanu czy dyrektora (lub zastępcę dyrektora) właściwego departamentu w KPRM konieczne jest posiadanie przez te osoby odpowiednich kwalifikacji odpowiadających kwalifikacjom naukowców specjalizujących się w zagadnieniach związanych z wpływem pól elektromagnetycznych na ludzi. Organ wskazał nadto, że wyjaśniono skarżącemu, iż rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448) jest obowiązującym aktem. W konsekwencji możliwe i zasadne jest powoływanie się na przedmiotową regulację.

Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako "P.p.s.a.", wskazał, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie ma podstaw do stwierdzenia zarzucanej skargą bezczynności. Sąd meriti podkreślił, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z wyżej powołanych przepisów wynika, że organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej co do zasady udostępnia ją wnioskodawcy w formie wskazanej we wniosku w terminie 14 dni od wpływu wniosku albo odmawia jej udostępnienia wydając decyzję administracyjną lub umarza postępowanie w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zwykłego pisma może nastąpić jedynie w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji bądź gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 4 pkt 4 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2022 r. (sygn. akt II OSK 1736/21) przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Z kolei w wyroku z dnia 23 września 2022 r. (sygn. akt III OSK 1972/21) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wykonywanie zadań publicznych jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 grudnia 2006 r.; sygn. akt I OSK 123/06; z dnia 30 września 2015 r.; sygn. akt I OSK 2093/14 oraz z dnia 9 grudnia 2016 r.; sygn. akt I OSK 523/15).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący kierował swoje wnioski o dostęp do informacji publicznej do Prezesa Rady Ministrów, a odpowiedzi udzielała osoba właściwa w strukturach KPRM, jako urzędu obsługującego Prezesa Rady Ministrów, do udzielania takich odpowiedzi. W tej sytuacji w ewentualnej bezczynności może pozostawać jedynie organ (tym organem jest Prezes RM), do którego skierowano wniosek, a nie urząd go obsługujący. W ocenie Sądu, nie było sporne, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że podziela stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę. W zakresie pytania o doświadczenie i kwalifikacje, na podstawie których Sekretarz Stanu w KPRM Pan J. C. może "wypowiadać się" w kwestiach dotyczących oddziaływania pola elektromagnetycznego na zdrowie i życie ludzi oraz o dziedzinę medycyny, którą reprezentuje, organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ prawidłowo poinformował skarżącego, że posiadanie takich kwalifikacji nie jest wymagane prawem dla powołania Pana J. C. na zajmowane stanowisko. Sekretarze i podsekretarze stanu w KPRM w ramach swoich kompetencji nie prowadzą osobiście badań, które pozwalałyby im na formułowanie "wypowiedzi" na temat szkodliwości pól elektromagnetycznych i w tym zakresie korzystają z pomocy wyspecjalizowanych służb. Organ poinformował skarżącego, że Pan J. C. nie musi posiadać kwalifikacji naukowych, o których pisze skarżący, a w pozostałym zakresie poinformował, jakie materiały i badania Sekretarz Stanu w KPRM uznał za przekonujące przy formułowaniu określonych stanowisk. Skarżący uzyskał wyczerpującą odpowiedź. W realiach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że sekretarz stanu w KPRM nie ma w związku ze sprawowaną funkcją prawnego obowiązku posiadania szczególnego wykształcenia czy kwalifikacji pozwalających na "samodzielną", naukową weryfikację eksperymentów lub publikacji z zakresu badań wpływu pól elektromagnetycznych na organizmy żywe.

Kwestie procedowania projektów aktów prawnych, których przygotowanie może wiązać się z analizowaniem specyficznych zagadnień, wymagających specjalistycznej wiedzy, wskazywano w udzielonej skarżącemu odpowiedzi. Organ zasadnie twierdzi, że w uzasadnieniu projektu rozporządzenia Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (nr w wykazie prac Rady Ministrów - RD523) odwołano się do praktyki organów ochrony środowiska, które w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzały, że w przypadku przedsięwzięć telekomunikacyjnych znacząco negatywny wpływ na środowisko nie występuje. Prowadzenie indywidualnych analiz środowiskowych przez osoby odpowiedzialne za przygotowanie projektu rozporządzenia nie było konieczne (ani możliwe), podobnie jak nie było konieczne "samodzielne", z wykorzystaniem specjalistycznej wiedzy, weryfikowanie prawidłowości praktyki właściwych organów na terenie całego kraju.

Sąd meriti podkreślił, że przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest prawidłowość udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej służy ujawnianiu faktów, zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p., a nie wykazywaniu prawidłowości wewnętrznych procesów, z zakresu logiki czy motywacji, osób piastujących stanowiska państwowe. Innymi słowy - można oczekiwać, że organ poinformuje np., kto uczestniczył w procesie uzgadniania lub konsultacji projektu aktu prawnego i jakie stanowisko przedstawił, jakie uzasadnienie projektu przedstawił organ, jednak pozbawione podstaw jest oczekiwanie, że organ przekona do swojego stanowiska każdego obywatela o odmiennych poglądach, który się o to zwróci. Skarżący może inaczej oceniać prawidłowość badań naukowych, na które powołuje się dany urzędnik, uważać, że inne badania są bardzie wiarygodne czy też oczekiwać, że organ zezwoli na emisję pól elektromagnetycznych o określonych parametrach dopiero w sytuacji, w której będzie posiadał stuprocentowy dowód na całkowite bezpieczeństwo takich pól dla istot żywych - tyle że takie oczekiwania nie mogą być realizowane bezpośrednio czy pośrednio w trybie dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ zasadnie stwierdził, że dalsza korespondencja organu ze skarżącym byłaby już tylko zwykłą dyskusją na temat metodologii badań naukowych i wiarygodności poszczególnych opracowań, a nie odpowiedzią na wniosek o dostęp do informacji publicznej. Zdaniem Sądu meriti należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. Oparł się na materiale prawidłowo zebranym i dokonał jego wszechstronnej oceny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając wydany wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1) art. 141 § P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ nie miał obowiązku udzielić informacji na punkty od 3 do 7 wskazane we wnioskach oraz skardze bez uzasadnienia tego w wyroku;

2) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ nie musiał udzielić konkretnej informacji żądanej w punkach 3 do 7

- gdy powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione zarzuty umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (w warstwie opisowej zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazał wyłącznie "art. 141 §" – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) podnieść należy, że przepis ten ma charakter proceduralny i określa wymogi pisemnego uzasadnienia wyroku sporządzanego przez sąd administracyjny pierwszej instancji. W związku z tym w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja sporządzonego uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Należy nadto podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sąd administracyjny pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt: I FSK 1696/11; z dnia 16 marca 2018 r.; sygn. akt II OSK 1332/16 oraz z dnia 25 stycznia 2023 r.; sygn. akt II GSK 908/22). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Co nadto istotne, z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być – zgodnie z art. 141 § 4 ab initio P.p.s.a." - "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r.; sygn. akt II FSK 1801/06). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie wyżej wskazane elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Stanowiska Sądu pierwszej instancji nie sposób uznać za nieuzasadnione. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do oceny przyjętego stanu faktycznego i z argumentacją Sądu, nie świadczy o naruszeniu wymogów określających elementy uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Istotnym jest w tym miejscu wskazanie, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok Sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. Ze względu na zawartość normatywną przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. i jego w gruncie rzeczy techniczny charakter odnoszący się do etapu po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i wydania wyroku, za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, gdyż względy chronologiczne wskazują, że czynności te miały miejsce przed wydaniem wyroku. W realiach rozpatrywanej sprawy konstrukcja analizowanego zarzutu jak i jego uzasadnienie determinują uznanie, że skarżący kasacyjnie za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. kwestionuje w istocie prawidłowość oceny zarzucanej organowi bezczynności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, na co zasadnie zwrócił uwagę pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W związku z powyżej przedstawionymi rozważaniami zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Za niezrozumiały, a tym samym a limine niezasadny uznać finalnie należało zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ nie musiał udzielić konkretnej informacji żądanej w punkach 3 do 7. W realiach sprawy nie jest bowiem sporne, że organ udzielił skarżącemu kasacyjnie stosownych odpowiedzi na wszystkie zawarte we wniosku żądania dostępowe.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o projektowaniu aktów normatywnych. Z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. wprost wynika, że informację publiczną stanowi informacja o projektowaniu aktów normatywnych. Co istotne, wskazany przepis mówi o "projektowaniu aktów normatywnych" a nie o "projektach aktów normatywnych". Oznacza to, że nie chodzi tu o projekty, nad którymi prace legislacyjne zakończyły się, lecz o sam fakt prac nad treścią projektów. Zakres informacji podawanych w związku z pracami nad projektem aktu normatywnego, obejmuje nie tylko podanie informacji, że takie prace mają miejsce, ale również powinien obejmować dane dotyczące zakresu przedmiotowego lub tekstu projektu, osób odpowiedzialnych za pracę nad projektem, a także udostępnienie, jeżeli jest to możliwe, treści ustaleń bądź założeń projektu. W realiach rozpatrywanej sprawy odpowiadając na wniosek dostępowy skarżącego kasacyjnie w zakresie pkt 3 – 7 organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 20 września 2022 r. nr CIR.WOAIP.1510.888.2022.AK. W świetle powyższego uznać należy, że organ zareagował na wniosek skarżącego, co oznacza, że w tym zakresie również nie pozostawał w bezczynności. Kwestia oceny informacji udzielonej przez organ w kontekście jej wartości naukowej czy zastosowanej metodologii (którą skarżący kasacyjnie kwestionuje), względnie odniesienie się do oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie sposobu udowodnienia przez organ określonej tezy związanej z brakiem istnienia negatywnych skutków pól elektromagnetycznych przekracza ramy postępowania ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, o czym w pełni zasadnie skonstatował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne okazały się zatem niezasadne. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.

O zasądzeniu na rzecz organu od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.