Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 484/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 6, art. 3 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 835
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących  ochronie bezpieczeństwa narodowego
article: art. 8
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 174 pkt 2, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2527/22 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-PP-0272-4/2022 w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. Sp. z o.o. w W. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2527/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-PP-0272-4/2022 w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 3 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego oraz art. 104 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, postanowił w pkt 1 wpisać B. Sp. z o.o. na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., zaś w pkt 2 zastosować wobec spółki: a) zamrożenie funduszy i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 765/2006 z dnia 18 maja 2006 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy (Dz.Urz.UE.L 134 z 20.05.2006, str. 1 z późn. zm.), należących do, będących własnością, znajdujących się w posiadaniu lub pod kontrolą B. Sp. z o.o., w pełnym zakresie; b) zakaz udostępniania B. Sp. z o.o. lub na rzecz tego podmiotu – bezpośrednio lub pośrednio – jakichkolwiek funduszy lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia nr 765/2006; c) zakaz świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest bezpośrednie lub pośrednie ominięcie środków wskazanych w lit. a i b; d) wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 z późn. zm.).

Organ administracji stwierdził, że we wniosku z dnia 21 kwietnia 2022 r. o zastosowanie wobec spółki środków przewidzianych w art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego podał, iż spółka była do dnia 25 marca 2022 r. kontrolowana (50% udziałów) przez R., tj. przez podmiot objęty sankcjami UE od dnia 2 grudnia 2021 r. Kolejne 50% udziałów należało do Zamkniętej Spółki Akcyjnej "B.", która od dnia 25 marca 2022 r. jest właścicielem 100% udziałów w spółce. R. jest przedsiębiorstwem państwowym działającym w sektorze petrochemicznym. Ze względu na zwolnienia pracowników, którzy strajkowali, brali udział w protestach przeciwko reżimowi lub publicznie popierali takie protesty, Komisja Europejska wpisała firmę na listę sankcyjną (rozporządzenie Wykonawcze Rady (UE) 2021/2124 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie wykonania art. 8a ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 765/2006 dotyczącego środków ograniczających wobec Białorusi).

Organ administracji wyjaśnił, że jakkolwiek zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., do postępowań w sprawach wpisu na listę oraz wykreślenia z niej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, mają zastosowanie przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, to jednak przepis ten nie odsyła do art. 107 § 3 k.p.a. Przy tym zgodnie z art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., minister właściwy do spraw wewnętrznych może ograniczyć zakres uzasadnienia m.in. ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny.

Wyjaśnił, że w pełni podziela ustalenia oraz argumentację przedstawioną w we wniosku Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 21 kwietnia 2022 r. Stwierdził, że wobec uwarunkowań, odnoszących się do spółki B. zachodzą wymienione w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. przesłanki do zastosowania wskazanych w sentencji decyzji środków. Jak wynika z opisanych we wniosku okoliczności faktycznych, spółka jest podmiotem dysponującym funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia nr 765/2006, bezpośrednio lub pośrednio wspierającym Białoruś w jej udziale w agresji Rosji na Ukrainę. Wskazany w sentencji zakres zastosowanych środków został określony stosownie do art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., przy uwzględnieniu definicji zawartych odpowiednio w art. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia nr 765/2006. Określając katalog środków, organ wziął także pod uwagę art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., zgodnie z którym uwzględnia się w szczególności charakter i zakres działalności prowadzonej przez adresata decyzji, jego strukturę kapitałową oraz względy bezpieczeństwa narodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga spółki nie podważa zgodności z prawem tej decyzji.

Podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, decyzję w sprawie wpisu na listę minister wydaje z urzędu lub na uzasadniony wniosek wymienionych w tym przepisie podmiotów (w tym m.in. Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego). Skoro Minister jest uprawniony do wydania decyzji z urzędu, to za uzasadniony – zdaniem Sądu – należało uznać wniosek, że w przypadku gdy prowadzi postępowanie na podstawie wniosku właściwego organu, nie jest związany jego granicami, a w szczególności podstawą dokonania wpisu, czy też proponowanymi do zastosowania środkami. Nie może więc – zdaniem Sądu – być uwzględniony zarzut, że organ orzekł o wpisie na listę w związku z bezpośrednim lub pośrednim wspieraniem Białorusi w jej udziale w agresji Rosji na Ukrainę, podczas gdy wniosek Szefa CBA dotyczył odpowiedzialności za represjonowanie społeczeństwa obywatelskiego.

Sąd I instancji podniósł, że jakkolwiek Szef CBA w piśmie z dnia 21 kwietnia 2022 r. wskazał, że kontrolujący skarżącą spółkę do dnia 25 marca 2022 r. R. jest podmiotem odpowiedzialnym za represjonowanie społeczeństwa obywatelskiego, to jednak wyjaśnił również, że wniosek został złożony w związku z uzasadnionym prawdopodobieństwem wykorzystania środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia nr 765/2006 lub rozporządzenia nr 269/2014, pozostających w dyspozycji skarżącej w celu bezpośredniego lub pośredniego wsparcia agresji Rosji na Ukrainę oraz powiązaniem podmiotu o charakterze organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym z osobą dysponującą środkami finansowymi, funduszami lub zasobami gospodarczymi, wobec której istnieje uzasadnione przypuszczenie bezpośredniego lub pośredniego wspierania agresji Rosji na Ukrainę. Nie budzi więc wątpliwości, że postępowanie prowadzone sprawie od momentu złożenia wniosku dotyczyło wpisu skarżącej na listę na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., tj. spełnienia przesłanki wspierania rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca przewidział, iż wpisowi na listę podlegać będą nie tylko podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję, lecz także wszelkie inne osoby lub podmioty o ile są bezpośrednio powiązane z podmiotami wspierającymi. Powiązania takie mogą mieć m.in. charakter osobisty lub gospodarczy, jednak użycie zwrotu "w szczególności", oznacza, że podstawą wpisu na listę mogą być powiązania różnego rodzaju, o ile przypisać można im przymiot bezpośredniości.

Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie wpisu na listę nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, bowiem zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. do tego rodzaju postępowań stosuje się, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, jedynie niektóre, szczegółowo wymienione, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród nich nie znalazł się, ani art. 80, ani też art. 107 § 3 k.p.a. W postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. organ administracji nie jest więc zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co koresponduje również z art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., który stanowi, że Minister może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji w sprawie wpisu na listę ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Ustawodawca uznał zatem, że charakter tego rodzaju spraw, a w szczególności okoliczność, iż wykazanie powiązań z podmiotami wspierającymi agresję wiązać się może z koniecznością ujawnienia informacji uzyskanych w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa, wymagać może ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji. Ponadto trudności w zebraniu pełnego materiału dowodowego dotyczącego podmiotów znajdujących się na terenie Białorusi lub Rosji niejednokrotnie będą powodowały, że wydając decyzję w sprawie wpisu na listę, organ będzie miał do dyspozycji jednie ograniczony materiał dowodowy, na podstawie którego będzie dokonywać oceny spełnienia przesłanek wymienionych w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca spółka, negując swój związek z podmiotami bezpośrednio lub pośrednio wspierającymi agresję Rosji na Ukrainę, skupiła się na okoliczności zbycia udziałów przez przed dniem wydania decyzji, a nawet przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoływał się do działalności R. oraz faktu jego wpisania na unijną listę sankcyjną, jednak powyższe, wbrew stanowisku skarżącej, nie miało decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Jak wynika bowiem z treści wniosku, Szef CBA stwierdził, że aktualny właściciel B. Sp. z o.o., tj. N., jest wiodącym eksporterem białoruskich produktów naftowych. W styczniu 2021 r. N. wstrzymała długoterminowy kontrakt z L., przewoźnikiem towarowym Kolei Litewskich, który obsługiwał transport N. do portu w K., a niedługo po tym doszło do podpisania umowy ministerialnej między Białorusią a Federacją Rosyjską, która dotyczyła wysyłania białoruskich produktów naftowych przez porty rosyjskie.

Minister w toku postępowania opisał również strukturę własnościową N. (a więc aktualnego właściciela skarżącej spółki), wskazując, że 52% udziału w N. posiada Państwowy Komitet Majątkowy Republiki Białoruś, a po 24% udziału posiadają: O. N. i O. M. (tj. białoruskie rafinerie). Organ wyjaśnił, że wszystkie podmioty będące udziałowcami N. są ściśle powiązane z białoruskim aparatem państwowym, który wspiera agresję Rosji na Ukrainę. Okoliczności związane ze strukturą własnościową podmiotu N., będącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji jedynym udziałowcem B. Sp. z o.o., nie były w istocie kwestionowane przez skarżącą, która nie odniosła się do nich, skupiając się jedynie na fakcie sprzedaży udziałów przez R.

W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że organ nie naruszył przepisów prawa materialnego i procesowego, bowiem zasadnie przyjął, że wobec ustalonych w toku postępowania i niezakwestionowanych skutecznie przez skarżącą powiązań właścicielskich pomiędzy skarżącą spółką a państwem białoruskim (za pośrednictwem podmiotu BNK), istnieją bezpośrednie powiązania, w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r., co obligowało organ administracji do wpisania skarżącej na listę osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. oraz do zastosowania środków wymienionych w art. 1 tej ustawy.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpiła B. Sp. z o.o. w W., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca spółka wniosła również o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, przez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przeprowadzona została przez Sąd I instancji w sposób wybiórczy i uznaniowy, nie uwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym przez uznanie twierdzeń za udowodnione na podstawie materiału dowodowego, który nie został przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawiony zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego oraz pominięcie dowodów powołanych przez Skarżącego co narusza zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania Skarżącego oraz uniemożliwiło merytoryczną kontrolę zastosowania wobec Skarżącego art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 129 ze zm.);

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które to uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zakres uzasadnienia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podlega ograniczeniu, podczas gdy Skarżący ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia swojej sprawy, a w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązkowego wpisu do Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych wszelkie powiązania właścicielskie Skarżącego są jawne, jak również nie zachodzi prawdopodobieństwo wykorzystania przez Skarżącego środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych do wspierania agresji Rosji na Ukrainę.

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie od Skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów, wobec których stosowane są środki określone w ustawie z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspierania agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, oraz stosowania środków określonych w tej ustawie stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, a w konsekwencji zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek wydania decyzji, o której jest mowa w art. 3 ust. 1 i ust. 6 przywołanej ustawy, a to wobec ustalenia istnienia (za pośrednictwem Białoruskiej Kompani Naftowej, jako aktualnego właściciela B. sp. z o.o.) bezpośrednich powiązań właścicielskich istniejący między skarżącą spółką a podmiotem bezpośrednio lub pośrednio wspierającym agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, to jest Republiką Białorusi oraz wobec braku skutecznego podważenia przez stronę istnienia tych powiązań.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa bowiem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stawiany w powiązaniu z art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 8 k.p.a.

Zwłaszcza, że ocena odnośnie do braku jego zasadności, a co za tym idzie skuteczności, nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13).

Przypomnienia wymaga bowiem, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ nie może pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika (zob. s. 2 – 3) na czym miałoby polegać naruszenie wzorów działania adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. – o czym mowa jeszcze dalej) oraz wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (art. 8 k.p.a.), którym sąd ten miałby również uchybić.

Wymaga również wyjaśnienia, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Uzasadnienie kontrolowanego wyroku wolne jest od tego rodzaju deficytów i wad.

Zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania argumentów zawartych w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut jego naruszenia nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z dnia: 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).

Niezależnie już nawet od wskazanych deficytów uzasadnienia skargi kasacyjnej, w odpowiedzi na podnoszone w niej argumenty trzeba przede wszystkim podnieść, że nie podważają one prawidłowości przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie ustaleń faktycznych, w zakresie odnoszącym się do tej istotnej okoliczności sprawy, a mianowicie, że aktualnym i wyłącznym właścicielem B. sp. z o.o. jest N. (N.), której 52% akcji należy do Państwowego Komitetu Majątkowego Republiki Białorusi – a więc do instytucji centralnej, realizującej ujednoliconą politykę państwa w określonych sektorach jego działania – zaś po 24% akcji do spółek stanowiących część białoruskiego sektora petrochemicznego, to jest do O. N. oraz O. M.

Wskazana struktura właścicielska oraz charakter i rodzaj podmiotów ją tworzących nie są bez znaczenia, gdy podkreślić, że z przepisu art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego wynika, że decyzja, o której w nich mowa – a mianowicie decyzja w sprawie wpisu na listę – jest podejmowana wobec osób i podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. lub bezpośrednio związanych z takimi osobami lub podmiotami, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, lub – co istotne – wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania w tym celu dysponowanych przez nie takich środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych. Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że wpisowi na listę podlegać będą nie tylko podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję, lecz także wszelkie inne osoby lub podmioty, o ile są bezpośrednio powiązane z podmiotami (bezpośrednio lub pośrednio) wspierającymi, a w konsekwencji wniosek, że operowanie przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" tworzy uzasadnioną podstawę wpisu na listę w związku z istnieniem innego jeszcze rodzaju powiązań, o ile można przypisać im charakter bezpośredniości.

Za uzasadniony trzeba więc uznać wniosek, że struktura właścicielska – oraz charakter i rodzaj podmiotów ją tworzących – podmiotu będącego aktualnym i wyłącznym właścicielem B. sp. z o.o. stanowiła w świetle treści, celów i funkcji przywołanej regulacji prawnej – o czym mowa dalej – uzasadnioną oraz dostateczną podstawę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji. Zwłaszcza, że – i abstrahując już nawet od powszechnie znanych faktów odnoszących się do rodzaju i skali zaangażowania władz białoruskich we wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. – wniosku przeciwnego nie uzasadnia stanowisko osadzone na gruncie argumentacji eksponującej znaczenie okoliczności odnoszących się do – rzeczywistych zdaniem strony – przyczyn rozwiązania długoterminowej umowy między N. a L. oraz przyczyn podpisania umowy między Białorusią a Federacją Rosyjską o ekspediowaniu białoruskich produktów naftowych przez porty rosyjskie, czy też odnoszących się do konsekwencji wprowadzenia środków ograniczających wobec Białorusi (s. 2 – 3 skargi kasacyjnej). Tym samym, brak uwzględnienia, odniesienia się, czy też przeprowadzenia dowodów oferowanych przez stronę na te okoliczności na etapie postępowania przez Sądem I instancji nie może stanowić uzasadnionej podstawy zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., a co za tym idzie podstawy wniosku o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Zwłaszcza, gdy jednocześnie podkreślić, że w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 p.p.s.a., celem postępowania dowodowego, o którym jest mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. – nota bene ograniczonego ze swej istoty, albowiem zakres kognicji sądu administracyjnego, który jest ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy – nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej oraz czy dokonały prawidłowej jego subsumpcji (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt I GSK 164/05).

Co więcej, wobec przedstawionej powyżej struktury właścicielskiej oraz charakteru i rodzaju podmiotów ją tworzących trzeba również – jeżeli nie przede wszystkim – podkreślić, że wbrew sugestii strony skarżącej nie ma żadnej symetrii między instytucją ujawnienia – na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu praniu brudnych pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu – beneficjenta rzeczywistego w Centralnym Rejestrze Beneficjentów, a instytucją, o której jest mowa w art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, o czym trzeba wnioskować – co należy uznać za aż nadto oczywiste – na podstawie przedmiotu regulacji tych ustaw oraz celu ich ustanowienia.

W tej bowiem mierze, nie można tracić z pola widzenia, że agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozpoczęta w dniu 24 lutego 2022 r., doprowadziła do istotnych zmian w ładzie światowym – a co za tym idzie także w Polsce – co skutkowało potrzebą podjęcia wręcz oczywistych i bezwzględnie koniecznych – bo motywowanych względami bezpieczeństwa narodowego – działań legislacyjnych ukierunkowanych na przeciwdziałanie wspieraniu tej agresji, których rezultatem jest, między innymi, ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. (zob. również wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 555/24).

Szczególny przedmiot regulacji tej ustawy w relacji do celu, któremu służy, siłą rzeczy musiał skutkować przyjęciem szczególnego rodzaju rozwiązań szczegółowych, z których wynika, że postępowanie w sprawie wpisu na listę, o której jest mowa w art. 2 tej ustawy nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z jej art. 4, w tego rodzaju postępowaniach stosuje się, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, jedynie niektóre, szczegółowo wymienione, przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, i wśród których nie znalazły się między innymi przepisy art. 78, art. 79, art. 80, art. 81, art. 81a k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. W tak prowadzonym postępowaniu, organ administracji nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy też rozstrzygać niedające się usunąć wątpliwości odnośnie do okoliczności stanu faktycznego na korzyść strony. Co więcej, również uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tym też kontekście nie można również tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 3 ust. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego sankcyjnej, z którego wynika, że organ administracji może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji w sprawie wpisu na listę ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, co – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – wobec przedmiotu oraz charakteru postępowań prowadzonych w sprawach regulowanych przywołaną ustawą jest motywowane ryzykiem ujawnienia informacji uzyskanych w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa.

W korespondencji do przedstawionych argumentów za uprawniony należałoby więc uznać wniosek, że brak uczynienia zadość oczekiwaniom strony skarżącej odnośnie do zakresu uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie uzasadnia twierdzenia o braku zgodności z prawem tej decyzji z powodu naruszenia art. 8 k.p.a., a co za tym idzie tezy, że kontrola legalności tej decyzji została przeprowadzona z naruszeniem art. 45 Konstytucji RP.

Zwłaszcza, gdy w tej mierze – i abstrahując już nawet od tego, że o naruszeniu wymienionych przepisów prawa nie sposób jest wnioskować na tej podstawie, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie rozmija się z oczekiwaniami strony skarżącej – wobec treści art. 3 ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego – z którego wynika, że podstawą wpisu na listę jest istnienie uzasadnionego prawdopodobieństwa wykorzystania środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia nr 765/2006 lub rozporządzenia nr 269/2006 w celu bezpośredniego lub pośredniego wsparcia agresji Rosji na Ukrainę – ponownie podkreślić, że w rozpatrywanej sprawie nie stanowi przedmiotu sporu okoliczność odnosząca się do struktury właścicielskiej – oraz charakteru i rodzaju podmiotów ją tworzących – podmiotu będącego aktualnym i wyłącznym właścicielem B. sp. z o.o., a co za tym idzie okoliczność odnosząca się do istnienia bezpośredniego powiązania spółki z Republiką Białorusi, a więc z podmiotem bezpośrednio lub pośrednio wspierającym agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę.

W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem stawiane w niej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

4