Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2801/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Mienia Wojskowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 21 ust. 4, art. 21 ust. 5
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 279/22 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. B. na rzecz Prezesa Agencji Mienia Wojskowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 sierpnia 2022 r., II SA/Wa 3595/21, oddalił skargę M. B. (dalej "skarżąca") na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z 2 września 2021 r. skarżąca wnioskowała do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w G. (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Dyrektor OR AMW) o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Jednocześnie oświadczyła, że jest żołnierzem służby kontraktowej, pełni służbę w G., nie jest zamężna, a członkiem jej rodziny, którego uwzględnia się przy ustaleniu powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego (zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - Dz. U. z 2022 r., poz. 1623; dalej: "u.z.s.z." lub "ustawa o zakwaterowaniu) jest córka H. W. (urodzona 1 października 2020 r.) jest jej córka. Do akt złożono akt urodzenia córki oraz oświadczenie ojca dziecka – D. W., że zamieszkuje z partnerką, tj. skarżącą i ich córką w G. przy ul. [...].

Pismem z 29 września 2021 r. Dyrektor OR AMW zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie przydziału jej kwatery albo innego lokalu mieszkalnego - pouczając dodatkowo o treści art. 10, art. 32, art. 33, art. 40 § 2, § 4 i § 5, art. 41 § 1 i § 2 k.p.a.

Jednocześnie pismem z tej samej daty, tj. z 29 września 2021 r., organ pierwszej instancji poinformował skarżącą o możliwości realizacji prawa do zakwaterowania, poprzez przydział kwatery nr [...] położonej przy ul. [...] w G., o powierzchni użytkowej 40,50 m2, w tym powierzchni użytkowej podstawowej 22,70 m2. Przy ustaleniu należnej skarżącej powierzchni lokalu uwzględniono uprawnienie do 2 norm (powierzchnia użytkowa podstawowa - od 16 m2 do 24 m2), wynikające ze stanu rodziny (2 osoby). Organ pierwszej instancji wskazał, że proponowana kwatera odpowiada należnej skarżącej strukturze dwóch pokoi z kuchnią albo aneksem kuchennym. Dyrektor OR AMW zakreślił skarżącej termin 7 dni roboczych na pisemne zajęcie stanowiska, pouczając, iż nieudzielenie odpowiedzi w ww. terminie zostanie potraktowane jako brak zainteresowania przydziałem kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a zatem będzie stanowić wycofanie złożonego wniosku, co spowoduje umorzenie postępowania. Ponadto pouczył skarżącą, że w przypadku odmowy przyjęcia kwatery skarżąca utraci prawo do zakwaterowania, w tym także w formach wskazanych w art. 21 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.z.s.z., chyba że zmianie ulegną jej uprawnienia do zakwaterowania.

Skarżąca pismem z 11 października 2021 r. nie wyraziła zgody na przydzielenie jej proponowanej kwatery. W załączniku do ww. pisma podała, że oglądała przedmiotową kwaterę 7 października 2021 r. Stwierdziła, iż mieszkanie jest położone na trzecim piętrze budynku, w którym nie ma windy, wózkarni i balkonu oraz nie ma przypisanej piwnicy, jak również składa się z pokoju i pokoju z aneksem kuchennym. Skarżąca uznała, iż warunki proponowanej kwatery "wydają się być co najmniej niekomfortowe" dla rocznego dziecka i jego matki, wskazując, że obecnie mieszka z ojcem dziecka i jedną z babć, która zajmuje się jej córką. Usytuowanie lokalu na trzecim piętrze w budynku bez windy oraz przypisanej piwnicy czy wózkarni powodowałoby konieczność noszenia dziecka z wózkiem lub w nosidle/foteliku, co najmniej dwa razy dziennie w związku z koniecznością powierzenia córki skarżącej pod opiekę jednej z babć, gdyż dziecko nie dostało się do żłobka. Tymczasem skarżąca karmi dziecko piersią, a to wymaga ograniczenia wysiłku fizycznego takiego jak dźwiganie (jest zwolniona z egzaminu z wychowania fizycznego). Z kolei brak balkonu uniemożliwia wywieszenie prania na świeżym powietrzu, co ma znaczenie w przypadku posiadania tak małego dziecka. Nadto jeden z pokoi musiałby zostać przeznaczony na pokój dziecięcy, a skoro drugi pokój jest wyposażony w aneks kuchenny, to nie można wstawić do niego "normalnego łóżka z odpowiednim materacem", tylko rozkładaną kanapę, czyli de facto skarżąca musiałaby spać w kuchni, przy czym dziecko z uwagi na częste pobudki w nocy na karmienie, część nocy przesypia z matką. Podsumowując, skarżąca zaakcentowała, iż celem ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych jest zapewnienie żołnierzowi odpowiednich warunków, a zatem "zasadne może okazać się przyznanie świadczenia mieszkaniowego" ze względu na indywidualną sytuację życiową skarżącej.

Decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...] Dyrektor OR AMW, na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 303 ze zm.; dalej: "ustawa o AMW"), art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 oraz art. 24 ust. 1 u.z.s.z., umorzył w całości postępowanie w sprawie przydziału skarżącej kwatery albo innego lokalu mieszkalnego.

Uzasadniając swoje stanowisko Dyrektor OR AMW wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do wystąpienia przesłanki braku możliwości przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, która to uprawniałaby stronę - żołnierza służy kontraktowej - do skorzystania z wyboru jednej z pozostałych form zakwaterowania. Odmowa przyjęcia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego przez żołnierza zawodowego służby kontraktowej skutkuje z dniem jej złożenia utratą uprawnienia do zakwaterowania realizowanego we wszystkich trzech formach przez okres zajmowania danego stanowiska służbowego, chyba że zmianie ulegną jego uprawnienia do zakwaterowania, o czym stanowi art. 21 ust. 5 u.z.s.z. Organ Agencji nie orzeka w przedmiocie utraty prawa do zakwaterowania, bowiem na gruncie ustawy o zakwaterowaniu brak jest przepisu nakładającego obowiązek wydania decyzji w tym zakresie. Utrata uprawnień do zakwaterowania powoduje, iż przestaje istnieć przedmiot postępowania, a tym samym bezprzedmiotowe staje się postępowanie w sprawie realizacji tego prawa.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "organ odwoławczy" lub "Prezes AMW") decyzją z [...] grudnia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W jego ocenie Dyrektor OR AMW zasadnie uznał, że brak zgody skarżącej na przydział lokalu powoduje, że nie ma podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Dalsze prowadzenie postępowania w tym zakresie staje się więc bezprzedmiotowe, a jako takie podlega umorzeniu, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza bowiem brak któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie 5 sierpnia 2022 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z pism załączonych do jej pisma z 20 marca 2022 r. na okoliczność wykazania, iż została potraktowana w sposób odmienny od innych żołnierzy.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 5 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości fakt braku zgody skarżącej na zaproponowaną jej kwaterę. Sporna miedzy stronami jest prawna ocena tego faktu. W ocenie WSA w Warszawie, organy obu instancji dokonały prawidłowej subsumpcji, kwalifikując odmowę przyjęcia kwatery przez skarżącą jako wypełnienie dyspozycji art. 21 ust. 5 u.z.s.z.

Sąd podkreślił, że prawo do zakwaterowania jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Prawo do lokalu nie ma więc charakteru pomocy dla rodziny żołnierza. Prawo to wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego żołnierza z Siłami Zbrojnymi. Prawo do zakwaterowania ma zapewnić prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków wynikających ze stosunku służbowego. Natomiast świadczenie mieszkaniowe skierowane jest nadto do żołnierzy, którzy pomimo ciążącego na Państwie obowiązku zapewnienia im zakwaterowania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, we własnym zakresie zaspokajają potrzeby mieszkaniowe. Sąd zaznaczył, iż pod pojęciem żołnierza zawodowego należy rozumieć żołnierza pełniącego stałą albo kontraktową zawodową służbę wojskową (art. 6 ust. 1 u.z.s.z.).

Sąd podał, że z twierdzeń skarżącej wynikało, że zaproponowana kwatera ewidentnie nie spełniała jej oczekiwań z powodu sytuacji rodzinnej, w której się znalazła - jako matki małego (niechodzącego wówczas) dziecka, które powierzała opiece jednej z babć dziecka. Nadto skarżąca podnosiła, iż aktualnie mieszka również z partnerem i babcią jej córki. Organy orzekające w sprawie wykazały zrozumienie dla położenia skarżącej, ale nie można skutecznie zarzucić im działania contra legem, skoro żaden przepis nie przewiduje obowiązku okazywania więcej niż jednej kwatery żołnierzom ubiegającym się o realizację prawa do zakwaterowania. Podnoszone przez skarżącą przypadki proponowania kolejnego lokalu są każdorazowo związane z aktualnym stanem zasobu lokalowego danego oddziału regionalnego Agencji Mienia Wojskowego.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił też wątpliwości skarżącej odnośnie metrażu zaproponowanej jej kwatery. Organ odwoławczy przedstawił w zaskarżonej decyzji metraż każdego z pomieszczeń tego lokalu, a jego plan znajduje się w aktach administracyjnych sprawy na karcie nr 17. Sąd podkreślił przy tym, że rolą sądu administracyjnego nie jest pozyskiwanie dokumentów na żądanie stron postępowania, poprzez występowanie do innych podmiotów. To organ administracyjny, którego akt lub bezczynność zaskarżono w danej sprawie, jest zobowiązany do przekazania kompletnych i uporządkowanych akt sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej (vide art. 54 § 2 p.p.s.a.). Natomiast sąd - w przypadku stwierdzenia braku kompletności akt administracyjnych - może zwrócić się do organu o ich uzupełnienie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że wbrew stanowisku skarżącej ze strony organów nie było żadnych sugestii czy propozycji dotyczących ujawnienia przez skarżącą jakichkolwiek danych wrażliwych. To skarżąca, poczynając od uzasadnienia odmowy przyjęcia zaproponowanej kwatery (w załączniku do jej pisma z 11 października 2021 r.) - całkowicie dobrowolnie - opisała swoją sytuację związaną z wychowywaniem małoletniej córki. Po wtóre, stosownie do treści art. 45a ust. 1 u.z.s.z. wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego zawiera dane osobowe żołnierza oraz członków jego rodziny niezbędne do ustalenia jego uprawnień. Skarżąca złożyła ten wniosek na urzędowym formularzu stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2016 r. w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego przez Agencję Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 419, dalej: "Rozporządzenie z 17 marca 2016 r.").

Reasumując Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca błędnie interpretuje art. 21 ust. 5 u.z.s.z., bezpodstawnie uznając, że odmowa przyjęcia zaproponowanej (konkretnej) kwatery nie może skutkować umorzeniem postępowania w przedmiocie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, lecz powinna implikować kolejną propozycję (lub propozycje) organu, odpowiadającą jej potrzebom. Te bowiem (tak jak i możliwość przedstawienia kolejnej kwatery) zależą wyłącznie od aktualnego zasobu lokalowego danej jednostki Agencji Mienia Wojskowej. W niniejszej sprawie istotne jest, że przedstawiona skarżącej kwatera odpowiadała jej uprawnieniom. Okoliczność, iż przedmiotowa kwatera nie spełniała jej oczekiwań, nie może stanowić o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Od powyższego orzeczenia skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostrzeżeniu przez WSA w Warszawie, że organy naruszyły normy zawarte w art. 7, art. 8 § 1 i 2 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wadliwe rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, uznając, że lokal mieszkalny przydzielony skarżącej spełnia przysługujące jej normy, podczas gdy skarżąca wskazywała istotę sprawy sprowadzającą się do tego, że nie sposób ustalić metrażu poszczególnych pomieszczeń w lokalu według zasad wskazanych w przepisach ustawy o zakwaterowaniu tj. pokoi "z wyprawionymi ścianami", a co - jak się zdaje - powielił w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując, że pokoje z wyprawionymi ścianami, wliczane do normy dla skarżącej, mają metraż 8,7 m2 i 14,3 m2, pomimo iż nie odpowiada to stanowi faktycznemu, a nadal pozostaje do wyjaśnienia kwestia, jak należy rozumieć pojęcie "wyprawionych ścian" w kontekście "normy powierzchni podstawowej", przypadającej na żołnierza;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 26 ust. 1 i 5 w zw. z art. 1 pkt 15 i ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zakwaterowaniu, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na tym, że WSA w Warszawie powielił uzasadnienie z zaskarżonej decyzji organu i ustalił powierzchnię podstawową w taki sposób, że ocenił, iż w skład nieruchomości przydzielonej skarżącej wchodzi pokój o powierzchni 8,7 m2 oraz pokój o powierzchni 14,3 m2 i tym samym przyjął, że spełniona jest norma "metrażowa" dla skarżącej, podczas gdy prawidłowa wykładania przepisów winna doprowadzić do przeświadczenia, że obmiaru powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, a przez to normy przysługującej żołnierzowi w świetle ustawy o zakwaterowaniu dokonuje się w oparciu o "wyprawione ściany" pokoi (tylko pokoi!), a w zaproponowanym mieszkaniu nie sposób liczyć powierzchni wedle wyprawionych ścian, bowiem faktycznie wyprawionych ścian w pomieszczeniu określonym jako pokój 14,3 m2 brak; pokój z aneksem nie jest w żaden sposób oddzielony ścianami ani od powierzchni przedpokoju ani powierzchni aneksu kuchennego, co jest zgodne z zasadami sztuki budowalnej i architektonicznej przyjętych dla założeń powierzchni typu open space, zatem nie wiadomo nadal (ani jak organ) ani jak Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił (przyjął), ile metrów kwadratowych jest pokoju (czy pokoju z aneksem), wliczającego się do normy powierzchni dla żołnierza i jego członka rodziny.

Biorąc pod uwagę ww. zarzuty, skarżąca wniosła na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. o skierowanie pytania prawnego do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przed wydaniem rozstrzygnięcia, bowiem w ocenie kasatorki jest to zagadnienie prawne, budzące poważne wątpliwości, sprowadzające się do konieczności wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny:

a) jak w rozumieniu przepisów art. 1a ust. 1 pkt 15 i ust. 2. ustawy o zakwaterowaniu należy rozumieć metraż powierzchni pomieszczenia typu open space, wchodzącego w skład normy powierzchni użytkowej podstawowej, przysługującej żołnierzowi zgodnie z art. 26 ust. 1 i 5 ustawy o zakwaterowaniu, jeżeli w pomieszczeniu typu open space nie ma wyprawionych ścian, o których mowa w w/w przepisach, a na pomieszczenie typu open space składa się kilka funkcjonalności, stref pomieszczenia bez wydzielonych przegród budowlanych wewnętrznych?

b) czy pojęcie wyprawionych ścian z ustawy o zakwaterowaniu jest tożsame z pojęciem przegród budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego, sztuki budowlanej, czy innego rozumienia (jakiego?) i czy ma to znaczenie dla oceny i wyliczenia normy "mieszkaniowej", przysługującej żołnierzowi?

c) w oparciu o jakie kryteria należy dokonywać pomiaru pomieszczeń, wchodzących w skład normy mieszkaniowej dla żołnierza w sytuacji faktycznego braku wyprawionych ścian w pomieszczeniu, zaliczanym do tejże normy?

d) jak przestrzeń wynikająca z planu danej kwatery/lokalu mieszkalnego przydzielonego żołnierzowi winna być oceniana w świetle normy przydziałowej, czy z zastosowaniem zasad sztuki budowlanej, czy z ich pominięciem (jeśli tak, to dlaczego i z jakiego przepisu to wynika)?

e) w oparciu o jakie wskaźniki i przepisy należy oceniać wyprawione ściany w lokalu, w którym nie ma wewnętrznych przegród, dzielących przestrzeń na poszczególne funkcjonalności metrażu przyjętego za powierzchnię danego pomieszczenia wchodzącego w skład przydziałowej normy?

f) jaki należy przyjąć wyznacznik/kryterium do podziału metrażu globalnego w celu ustalenia, ile z powierzchni typu tzw. open space zaliczyć należy do powierzchni aneksu kuchennego, a ile do powierzchni pokoju, która stanowi podstawę oceny powierzchni użytkowej podstawowej dla normy "mieszkaniowej" dla żołnierza?

g) czy dla potrzeb ustalenia normy mieszkaniowej, przysługującej żołnierzowi, z przestrzeni typu tzw. open space, w skład którego według funkcjonalnego przeznaczenia pomieszczenia wchodzi pokój z aneksem bez wyprawionych ścian należy wydzielić powierzchnię funkcjonalną korytarza? W jaki sposób należy ustalić powierzchnię tego korytarza, w oparciu o jakie przepisy? Jaki to ma wpływ na ocenę wielkości normy powierzchni mieszkaniowej przysługującej żołnierzowi oraz jego rodzinie?

h) czy w sytuacji przekroczenia powierzchni użytkowej podstawowej dla żołnierza we wskazanym lokalu/kwaterze/mieszkaniu ze strefą open space, należy uzyskać zgodę żołnierza, o której mowa w art. 26 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu?

Dalej w skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie:

III. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu przepisu art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2352 § 2 ustawy Kodeks postępowania cywilnego, poprzez jego niezastosowanie i pozostawienie bez rozpoznania (nie wydając w tym zakresie postanowienia) wniosków dowodowych, zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o:

• zobowiązanie Prezesa AMW do przedłożenia rzutu mieszkania proponowanego skarżącej, wraz z opisem metrażu poszczególnych pomieszczeń, albowiem nigdy taki nie został przedłożony, a podczas oględzin nieruchomości przez skarżącą organoleptycznie stwierdziła, iż z rozkładu mieszkania nie zostały spełnione normy powierzchni podstawowej, przypadające na skarżącą i jej członka rodziny (organ wskazywał, iż mieszkanie posiada 8,7 m2 pokój i pokój 14,3 m2, jednak nie wynika to z wyprawionych faktycznie ścian w lokalu, a jedynie z wyliczeń organu w jakiś sposób znany zdaje się tylko organowi), ponieważ błędne jest twierdzenie Sądu jakoby organ załączył ten plan, bowiem brak jest oznaczenia metrażu poszczególnych pomieszczeń (poza sypialnią i łazienką), a bez przeprowadzenia tego dowodu Sąd nie mógł prawidłowo ocenić, czy doszło do w/w naruszenia czy nie;

oraz analogicznie do ww.:

• wniosku w piśmie z 20 marca 2021 r. o zobowiązanie Dyrektora OR AMW do udzielenia odpowiedzi na wskazane w piśmie pytania, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, w tym w szczególności, czy funkcjonują w organie pierwszej instancji (zostały wydane) wytyczne lub decyzje w przedmiocie postępowań o przydzielanie i proponowanie kwater mieszkaniowych, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, przesłanie ich do tut. Sądu, bowiem skarżąca dwukrotnie wnioskowała o udzielenie tej informacji, jednak bezskutecznie, a ustalenie tych okoliczności ponad wszelką wątpliwość miało zasadnicze znaczenie dla oceny zastosowania (odstępstwa!) w stosunku do skarżącej zasady równego traktowania, przy czym niezmiennie - jak dotychczas - skarżąca podnosi, że było dla niej oczywiste, że do naruszenia zasady równego traktowania doszło, a wiedzę o tym ma bezpośrednio ze środowiska zawodowego, co też w ocenie strony skarżącej swoją postawą i unikaniem odpowiedzi na trudne pytania skarżącej oraz nieprzedłożeniem stosownej dokumentacji organ potwierdził uzasadnioną ocenę skarżącej, iż tak właśnie było;

IV. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na pominięciu obowiązku zastosowania załącznika nr 1-wzór zakwaterowania do Rozporządzenia z 17 marca 2016 r. w zw. z art. 45a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu oraz w zw. z art. 7 i 8 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z art. 32 Konstytucji, podczas gdy formularz winien był zostać zastosowany w kształcie wskazanym przepisami aktu wykonawczego do ustawy o zakwaterowaniu, a w świetle ustalenia, że na formularzu zastosowanym przez organ w toku postępowania, kierowanym do skarżącej znajdowały się treści, by podała powody odmowy, cyt. "istotne z punktu widzenia Oświadczającego zdarzeń, w następstwie których nie jest możliwe przyjęcie lokalu", a zatem nie wynikające z ww. wzoru wniosku, a zastosowanie przepisów wykonawczych co do zasady nie powinno być ograniczone w sytuacji skarżącej, zaś jeśli zastosowano odstępstwo od zasady, to powinno to być uzasadnione w świetle równości, społecznej sprawiedliwości, bowiem nie sposób nazwać ww. zapisu formularza inaczej niż sugestia, podpowiedź, nakierowanie adresata na podanie danych określonej wartości dla rozstrzygnięcia merytorycznego, to jak się zdaje Sąd orzekający ocenił to tylko tak i aż tak, że skarżąca cyt.: "nie może oczekiwać pomocy dla swojej rodziny", i również nie dostrzegł ani do naruszenia przepisów postępowania, ani odstępstw od zasady konstytucyjnych ochrony prywatności i równości, o czym niżej szerzej;

V. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 8 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a. i w zw. z załącznikiem nr 1-wzoru wniosku do Rozporządzenia z 17 marca 2016 r., poprzez ich całkowite pominięcie w ramach przeprowadzonej wykładni prawa w świetle zastosowanych przepisów w toku wydawanego orzeczenia, polegające na tym, że WSA w Warszawie dokonał wykładni zastosowanych przepisów prawa europejskiego z oderwaniem ich od krajowego porządku prawnego, a w świetle okoliczności faktycznych sprawy, należało oprócz wskazanych przez Sąd art. 13 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz art. 45a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, zastosować przepisy wykonawcze, tj. ww. załącznik nr 1, wówczas nie doszłoby do oceny przez Sąd, że skarżąca swoje dane i dane dot. jej sytuacji rodzinnej oraz życiowej podała "całkowicie dobrowolnie", "bez żadnych sugestii czy propozycji", co całkowicie odbiega od stanu faktycznego sprawy, bowiem w/w wzór został dostosowany przez organ według swoich kryteriów, a nie przepisów rangi rozporządzenia.

Na tym tle, doszło także do rażącej, wadliwej wykładni konstytucyjnego prawa do ochrony prywatności i zasady zaufania do organów władzy publicznej z jednoczesnym faktycznym naruszeniem ochrony danych osobowych, do którego to naruszenia doszło bezspornie, bowiem organ gromadził dane wrażliwe bez wiedzy i zgody skarżącej i to na temat m.in. stanu majątkowego niedotyczącego skarżącej, a ojca dziecka, o czym skarżąca sama z siebie nie informowała, nie wnosiła o przeprowadzenie dowodów dot. tej kwestii jako nieistotnej w sprawie, a mimo to organ zaciągnął sobie znanymi sposobami dane z rejestrów i wykazów, powołując się jakoby to miało mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem niesłuszna jest wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jako nie doszło do naruszenia ochrony danych osobowych, a tym samym do naruszenia prawa do prywatności, a następczo - równego traktowania;

2. art. 6 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez błędną wykładnię ww. przepisów, polegającą na błędnym zastosowaniu tego przepisu i ocenie prawnej definicji żołnierza zawodowego, której to definicji legalnej nie ma w tym przepisie i trudno zrozumieć, co Sąd miał na myśli, bazując na tym przepisie i wydając rozstrzygnięcie w oparciu o niego podczas gdy przepis ten, na który powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny, został uchylony i nie obowiązuje w dacie orzekania (i to od wielu lat wstecz, nie dotycząc w ogóle definicji żołnierza), wiec trudno jednoznacznie powiedzieć co Sąd miał na myśli, a jednocześnie Sąd winien był dostrzec, że skarżąca miała uzasadnione podstawy do kierowania się zasadą zaufania do organów władzy, przekazując dane, których nie mógł żądać organ, a jeśli zażądał - to winien działać w interesie skarżącej, w celu ochrony jej dóbr, położenia życiowego, etc.;

3. art. 21 ust. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, poprzez błędną wykładnię, tj. wykładnię literalną przepisu w ust. 5 z pominięciem wykładni celowościowej i systemowej przez pryzmat ust. 1 tego artykułu, bowiem jak wskazał Sąd pierwszej instancji, po stronie organu nie istnieje obowiązek do przedstawienia kolejnego lokalu przez organ, który to obowiązek nie został wyrażony wprost w żadnym przepisie, co jednak nie zwalnia ani organu, ani Sądu od zagwarantowania celu, jakim kierował się racjonalny ustawodawca, tj. zabezpieczenia mieszkaniowego żołnierza i jego rodziny, podczas gdy taka wykładnia przepisów, tj. że działanie nie jest contra legem, doprowadziła do całkowitego pozbawienia skarżącej prawa do zakwaterowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ze szczególnym uwzględnieniem odpowiedzi na pytania prawne wskazane w treści skargi kasacyjnej. Dodatkowo skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasatorka przedstawiła argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego. Jednakże również w takim przypadku zastrzega, że nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie motywów skargi kasacyjnej, tym bardziej, że wyodrębnienie zarzutów z treści uzasadnienia skargi zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej ten środek zaskarżenia. Tym samym podstawę rozpoznania winny stanowić tylko takie zarzuty, których sformułowanie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4786/21).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy – poza wskazaniem na ewentualny błąd wykładni lub błąd subsumpcji - że uchybienie im mogło mieć potencjalny i istotny wpływ na wynik sprawy. Autorka skargi kasacyjnej nie wszystkim tym wymogom sprostała.

Przypomnieć również należy, iż dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd pierwszej instancji w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Przedmiotem zaskarżenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem wyrok sądu pierwszej instancji, a nie decyzja administracyjna. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby autor w skardze kasacyjnej zawarł zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania.

Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób wadliwy, tj. nieuwzględniający wskazanych wyżej wymogów. Należy mieć na uwadze treść art. 175 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia. W przedmiotowej sprawie z uwagi na sporządzenie skargi kasacyjnej bez wymaganej staranności odniesienie się do niektórych zarzutów albo było niemożliwe, albo zdecydowanie utrudnione.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Skarżąca kasacyjnie nie podała naruszonych jej zdaniem przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego lecz ograniczyła się do powołania jako naruszone jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zarzucając wadliwe rozpatrzenie materiału dowodowego. Nie zakwestionowała zatem kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

Organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Obowiązek ten pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu.

Zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. nie został w rozpoznawanej skardze kasacyjnej postawiony. Tym samym nie została podważona ocena materiału dowodowego zgromadzonego przez organ. Jednym z dowodów ocenianych przez organ, który wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej znajduje się w aktach administracyjnych sprawy – na co wskazał Sąd pierwszej instancji, jest plan lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w G. przy ul. [...]. Z planu tego w sposób jednoznaczny wynika, że jego powierzchnia użytkowa podstawowa wynosi 22,70 m2. Został on sporządzony przez uprawnionego geodetę w ramach powykonawczej inwentaryzacji budowlanej budynku przy ul [...] w G. dla celów uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego. Uwzględniając ten dowód organ był zatem uprawniony do przyjęcia, że powyższy lokal, o strukturze dwóch pokoi z aneksem kuchennym, spełnia ustawowe wymagania lokalu przysługującego skarżącej. To zaś prowadzi do wniosku, że stan faktyczny sprawy, sprowadzający się do przyjęcia, że organ przedstawił skarżącej, w odpowiedzi na jej wniosek o przydział kwatery lub innego oddziału mieszkalnego z 2 września 2021 r., propozycję kwatery o powierzchni użytkowej 40,50 m2, w tym 22,70 m2 powierzchni użytkowej podstawowej, co wypełniało przysługujące jej 2 normy powierzchni użytkowej podstawowej, tj. od 16 m2 do 24 m2 , zaś skarżąca odmówiła przyjęcia zaproponowanej jej kwatery, nie został w sprawie skutecznie podważony.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 2352 § 2 k.p.c.

W postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakres postępowania dowodowego wyznacza art. 106 § 3 p.p.s.a. Ma ono wyłącznie charakter uzupełniający, ograniczający się do dowodów z dokumentów i co więcej, nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej, albowiem rolą i zadaniem sądu pierwszej instancji jest kontrola prawidłowości jego ustalenia przez organ, nie zaś wyręczanie w tym względzie organu administracji właściwego do załatwienia sprawy. Przepis ten wprowadza odstępstwo od zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a.), a więc na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje zatem podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. wyrok NSA z 6 października 2009 r., II FSK 615/08). Posłużenie się w powyższym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Już tylko to stwierdzenie wyklucza możliwość skutecznego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu jego naruszenia. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 30 września 2009 r., I OSK 160/09; z 21 września 2010 r., I GSK 243/10; z 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; z 25 września 2012 r., II OSK 840/11). Z tych względów zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie został uwzględniony.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji – w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścił dowód uzupełniający z pism dołączonych do pisma procesowego z 20 marca 2022 r. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił też dlaczego nie wystąpił do wskazanych przez skarżącą podmiotów o uzyskanie informacji publicznej i z argumentacją Sądu należy się w pełni zgodzić. Takie wystąpienie Sadu zdecydowanie wykraczałoby bowiem poza ramy zakreślone przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. i w istocie stanowiłoby jego naruszenie.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania (zarzut IV) jest tak skonstruowany, tzn. nie wskazano w nim żadnych przepisów postępowania, które miałyby być naruszone, że nie jest możliwe w jakikolwiek sposób odniesienie się do niego. Wskazany w ramach tego zarzutu jako pozostający w związku (nie wiadomo z jakim przepisem) przepis art. 45a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu stanowi jakie zagadnienia związane z wnioskiem o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego zostaną uregulowane w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej. Art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zaś art. 8 § 1 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli. Art. 8 § 2 k.p.a. odnosi się do utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw. Jak przepisy te miałyby być naruszone skarżąca kasacyjnie nie podaje. Natomiast art. 32 Konstytucji składa się z dwóch ustępów o różnej treści normatywnej i skarżąca kasacyjnie także w tym wypadku nie precyzuje, którego z nich naruszenie zarzuca, co nie pozwala na odniesienie się do tak nieprecyzyjnego zarzutu.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 1 i 5 w zw. z art. 1 pkt 15 i ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zakwaterowaniu przez błędną wykładnię. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w art. 1 ww. ustawy nie ma pkt 15, zaś ustęp drugi określa zagadnienia, które zostaną uregulowane w zarządzeniu Ministra Obrony Narodowej. Już tylko z tego powodu zarzut tak sformułowany nie mógł zostać uwzględniony. Przyjęcie, że autor skargi kasacyjnej miał na względzie art. 1a ustawy również nie pozwala na uznanie zasadności tego zarzutu. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśnia bowiem w czym upatruje nieprawidłowości w interpretacji przez Sąd pierwszej instancji tych przepisów, tak aby odnosiło się to do twierdzeń Sądu, zaś argumentacja przedstawiona w ramach tego zarzutu wskazuje, że w istocie zarzut ten dotyczy nieprawidłowego zastosowania powołanych w nim przepisów. Zauważenia zatem wymaga, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości ( por. wyroki NSA z 21 października 2011r., II FSK 775/10 i z 10 stycznia 2012 r., I FSK 319/11). Jak już wskazano ustalenia faktyczne w przedmiotowej sprawie nie zostały skutecznie podważone.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przez jego błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji nie interpretował tego przepisu, gdyż jako przepis uchylony nie znajdował on i nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie niniejszej. Sąd pierwszej instancji w swojej argumentacji nawiązał natomiast do art. 6 ale innej ustawy, tj. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który to przepis precyzuje, że w rozumieniu ustawy żołnierze zawodowi to żołnierze pełniący stałą albo kontraktową zawodową służbę wojskową.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 5 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu przyjąć należy, że wykładnia art. art. 21 ust. 5 ww. ustawy przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa.

Prawo do zakwaterowania przewidziane art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Prawo to wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego żołnierza z Siłami Zbrojnymi. Prawo do zakwaterowania ma zapewnić prawidłowe wykonywanie przez niego obowiązków wynikających ze stosunku służbowego.

Każdy żołnierz w zakresie prawem przypisanym ma możliwość ubiegania się o prawo do zakwaterowania na takich samych zasadach, zaś organ jest obowiązany do realizacji tego uprawnienia w jednej z form przewidzianych w art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu. Podstawowym uprawnieniem żołnierza w ramach realizacji prawa do zakwaterowania jest przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, co wynika z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu. Pochodną tego prawa jest prawo do świadczenia mieszkaniowego. Odmowa realizacji prawa do zakwaterowania w jednej z form przewidzianych w ustawie o zakwaterowaniu uniemożliwia ubieganie się o to prawo w innej formie w niezmienionym stanie faktycznym. W demokratycznym państwie prawa organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela - są zobowiązane podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny, kategoryczny w swej treści i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź racjonalnego prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamierzeń normatywnych. Organ nie może zatem kierować się przesłankami celowościowymi, czy też słusznym interesem skarżącej. Istotne jest, aby przedstawione żołnierzowi propozycje mieszkaniowe odpowiadały prawu i w sposób niebudzący wątpliwości zostały przez niego nieprzyjęte. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Ostatni zarzut naruszenia prawa materialnego obejmuje naruszenie art. 8 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 7 i art. 9 k.p.a. i załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2016 r. w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego przez Agencję Mienia Wojskowego obejmującego wzór wniosku o przydział kwatery lub innego lokalu mieszkalnego poprzez pominięcie ich przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa europejskiego, tj. art. 13 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie przetwarzania danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz art. 45a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu.

Tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważenia przy tym wymaga, że przepis art. 13 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady składa się z szeregu jednostek redakcyjnych, żadna z nich w ramach omawianego zarzutu nie została przywołana, co nie pozwala na uwzględnienie go w dalszych rozważaniach. Można jedynie wskazać, że Sąd pierwszej instancji uznał wypełnienie obowiązku informacyjnego, do którego odnosi się ten przepis, przez Dyrektora OR AMW, i to stanowisko Sądu nie zostało podważone.

Nie można uznać za prawidłowe przywoływanie w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego przepisów proceduralnych, przy czym skarżąca kasacyjnie nie określa jak doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy wykładni przepisów wskazanych w ramach tego zarzutu.

Brak podstaw do przyjęcia, że załącznik do rozporządzenia, określający wzór wniosku o przydział kwatery, bez przywołania przepisu w oparciu o który został opracowany, jest czy też zawiera przepisy prawa materialnego, tak aby możliwe było zarzucenie jego naruszenia w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Art. 8 ust. 1 Konstytucji stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Podległość Konstytucji oraz obowiązek jej bezpośredniego stosowania, w wymiarze praktycznym, zobowiązuje sądy do strzeżenia konstytucyjności prawa. Realizacja tego obowiązku - w uproszczonym schemacie - sprowadza się do stosowania przepisów Konstytucji wprost, bądź współstosowania ich z przepisami aktów niższej rangi w ramach tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. W istocie więc stosując każdy przepis prawa, sąd ma obowiązek skontrolować, czy wydobyta z niego norma prawna jest zgodna z Konstytucją. Jeżeli weryfikacja ta wypada pozytywnie, sądowa kontrola konstytucyjności przepisu się kończy, jeżeli wypada negatywnie, sąd albo stosuje inne metody wykładni celem wyinterpretowania z przepisu normy skorelowanej z postanowieniami Konstytucji, albo ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP.

Przeprowadzając powyższą kontrolę Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania konstytucyjności art. 45a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu określającego, że wniosek o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego zawiera dane osobowe żołnierza oraz członków jego rodziny niezbędne do ustalenia jego uprawnień. Dla ustalenia, czy wnioskującemu żołnierzowi przysługuje prawo do zakwaterowania, oczywistym jest, że organ musi zebrać dane pozwalające zgodnie z regulacjami ustawowymi na realizację tego prawa. Tak też przepis ten rozumiał Sąd pierwszej instancji.

Powyższy przepis pozostaje też w zgodzie z przepisami art. 51 ust. 1 i 2 Konstytucji, stosownie do których nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (2). Z okoliczności sprawy nie wynika, aby gwarantowane przepisami Konstytucji prawo do ochrony danych osobowych było naruszone. Oświadczenie, w którym skarżąca zawarła dodatkowe informacje związane z przyczyną odmowy przyjęcia lokalu, niewymagane treścią wniosku o przydział kwatery, nie stanowi modyfikacji normatywnego wzoru wniosku o przydział kwatery. Oświadczenie to było niezbędne, z uwagi na treść art. 21 ust. 4 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu. Natomiast podanie dodatkowych informacji było całkowicie dobrowolne.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że jeżeli skarżąca kasacyjnie uznaje, że w ramach procedowania jej wniosku o przydział kwatery doszło do naruszenia jej danych osobowych czy też dóbr osobistych, to ochrony prawnej powinna poszukiwać na przewidzianej w tego typu sprawach drodze prawnej. Sąd administracyjny, rozstrzygając w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału kwatery, kwestii tych w sposób wiążący nie może przesądzać.

Co do złożonego wniosku o wystąpienie przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów tego Sądu wskazać należy, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. O poważnych wątpliwościach prawnych można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Dotyczy to więc kwalifikowanych wątpliwości. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przedmiotowa przesłanka, będzie także pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Na tego rodzaju wątpliwości, czy też rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skarżąca kasacyjnie nie wskazała. Co więcej formułując zagadnienie prawne ujęła je w osiem pytań, i tylko w jednym z nich wskazała na przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

Stosownie do przywołanego w pytaniu pierwszym art. 1a ust. 1 pkt 15 ustawy o zakwaterowaniu przez powierzchnię użytkową podstawowa należy rozumieć powierzchnię pokoi. Natomiast w myśl art. 1a ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu obmiaru powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dokonuje się w świetle wyprawionych ścian. Powierzchnie pomieszczeń lub ich części o wysokości w świetle równej lub większej od 2,20 m należy zaliczać do obliczeń w 100%, o wysokości równej lub większej od 1,40 m, lecz mniejszej od 2,20 m w 50%, o wysokości mniejszej od 1,40 m pomija się całkowicie. Pozostałe zasady obliczania powierzchni należy stosować zgodnie z Polską Normą odpowiednią do określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych w budownictwie. W ocenie skarżącej kasacyjnie w świetle powyższych regulacji powstaje wątpliwość jak należy rozumieć metraż powierzchni pomieszczenia typu open space. Nie można jednak uznać, aby wątpliwości zgłaszane przez skarżącą miały charakter wątpliwości kwalifikowanych. Możliwe było bowiem dokonanie wykładni tych przepisów w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy, co jednak nie nastąpiło z uwagi na brak stosownego zarzutu w tej kwestii.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.