Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 253/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 827
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 478/21 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 28 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 478/21, po rozpoznaniu skargi Powiatu O. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia 28 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i zasądził od Gminy M. na rzecz skarżącego Powiatu O. zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem regulacje dotyczące ustalenia opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.g.k., mają charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, a zatem nie mogą stanowić przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego. Podkreślono, że pomieszanie materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego w jednym akcie normatywnym powoduje trudności interpretacyjne, dotyczące wszystkich przepisów uchwały, ponieważ powstaje wątpliwość, kto jest głównym ich adresatem. Powyższy przepis nie kreuje nowego uprawnienia w zakresie wprowadzania nowych danin publicznych. Określa on jedynie kompetencje organu stanowiącego w zakresie ustalania cen i opłat za usługi komunalne. Nie można go w żaden sposób traktować jako normy regulującej sprawy związane ze stanowieniem prawa.

Ponadto, z treści art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika, że "uprawnienia", o których mowa w ust. 1 pkt 2 organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Rada gminy może zatem scedować na organ wykonawczy gminy swoje uprawnienia do ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Gdyby te uprawnienia realizowały się w trybie aktu prawa miejscowego, to nie mogłyby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki, który nie jest uprawniony do wydawania aktów prawa miejscowego (art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) zwanej dalej w skrócie u.s.g.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym praktyka łączenia w jednym akcie prawnym regulacji stanowiącej prawo miejscowe oraz regulacji nienależącej do tej kategorii jest uznawana za sprzeczną z prawem. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia nie tylko różny charakter łączonych norm, ale przede wszystkim konieczność zastosowania wobec nich, odrębnych trybów nabywania mocy obowiązującej.

Reasumując Sąd stwierdził, że Rada Miasta M. podejmując przedmiotową uchwałę i nadając jej charakter aktu prawa miejscowego w sposób niedopuszczalny dokonała połączenia dwóch różnych materii w jednym akcie prawnym, czyli zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, stanowiących prawo powszechnie obowiązujące (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) z zasadą odpłatności za korzystanie z nich, stanowiącą podstawę do wydania aktu kierownictwa wewnętrznego (art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.g.k.). Dlatego też na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. zasadnym było stwierdzenie jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wniosła Gmina M., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) poprzez błędne zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 i 2, tj. w zakresie w jakim ustala ceny za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, nie ma charakteru generalnego i abstrakcyjnego, a w konsekwencji nie jest aktem prawa miejscowego,

b) przez błędną wykładnię art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych polegające na braku przyjęcia, że w przypadku gdy w danym akcie normatywnym znajduje się choć jedna regulacja o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to cały akt normatywny (w tym wypadku zaskarżona uchwała) ma charakter aktu prawa miejscowego,

c) przez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 zdanie 1, art. 91 ust. 4 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych polegające na przyjęciu, że istotnym naruszeniem prawa jest zawarcie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego postanowień nie mających charakteru generalnego i abstrakcyjnego,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 i art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, mimo że nie występowało naruszenie prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały,

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat O. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

W tej sprawie żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisów w tej sprawie nie zachodzi, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Istota sporu w tej sprawie wskazana w zarzutach skargi kasacyjnej dotyczy ustalenia charakteru prawnego zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały Rady Miejskiej w M. z dnia 28 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ceny za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych.

Sąd pierwszej instancji uznał, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego. Nie zawiera on generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawiera on normy upoważniające organy stanowiące do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi.

Niewątpliwie kwestia charakteru prawnego uchwał podejmowanych na ww. podstawie prawnej nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie sądowym. Z jednej strony prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym uchwały wydawane na podstawie wymienionego przepisu stanowią jedynie akty kierownictwa wewnętrznego, zawierające wytyczne dla podmiotów wykonujących na rzecz jednostki samorządu terytorialnego określone usługi, przy czym konkretna wysokość cen i opłat miała być bieżąco ustalona w zawieranych umowach cywilnoprawnych (por. wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt I GSK 1810/18, z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt II OSK 138/05). Taki pogląd zawarł także w tej sprawie Sąd pierwszej instancji.

Znajduje jednak coraz większe znaczenie inny pogląd, zgodnie z którym norma prawna zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera bowiem wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawartej w tej normie (por. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1901/13; z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 2990/17; z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 639/21, z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt I OSK 258/18, z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 548/18, z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 2868/17, z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1901/13, z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6815/21).

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że uchwała podejmowana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi akt prawa miejscowego. Ma ona charakter normatywny, w związku z czym wynikające z niej ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, chyba że inne przepisy zawierają odrębne podstawy do ustalania tych opłat lub cen (wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 2990/17, z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21).

Zgodnie z art. 16 pkt 69 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 z późn. zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowych lub roztopowych - rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z tego ostatniego przepisu wynika, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zadania dotyczące w szczególności usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych oraz utrzymania czystości i porządku stanowią zadania własne realizowane w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty.

Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych stanowi zadanie własne gminy, a więc jest to usługa zaspokajająca potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczona w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152) zwanej dalej w skrócie u.z.z.w., użyte w ustawie określenia oznaczają: ścieki komunalne - ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych.

Porównując treść art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. z art. 2 pkt 10 u.z.z.w. należy dojść do wniosku, że usuwanie i oczyszczania ścieków komunalnych stanowi zadanie własne gminy. Natomiast do katalogu ścieków komunalnych zalicza się mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, jeżeli są one odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy.

Oparta o treść art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. regulacja odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat, albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do wprowadzenia opłaty, która - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

W tej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt I GSK 639/21, z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21).

Akt prawa miejscowego regulujący ceny i opłaty za określone usługi komunalne tym różni się od aktu prawa miejscowego ustalającego opłatę będącą daniną publiczną, że w tym pierwszym przypadku akt ten musi regulować sposób ustalenia ceny i opłaty jeżeli sposób ich ustalenia nie wynika z innych regulacji. Natomiast w przypadku daniny publicznej organ stanowiący nie musi uzasadniać sposobu jej ustalenia (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnego zastosowania art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 i 2, tj. w zakresie w jakim ustala ceny za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, nie ma charakteru generalnego i abstrakcyjnego, a w konsekwencji nie jest aktem prawa miejscowego.

Trafnie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie błędną wykładnię art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych polegające na braku przyjęcia, że w przypadku gdy w danym akcie normatywnym znajduje się choć jedna regulacja o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to cały akt normatywny (w tym wypadku zaskarżona uchwała) ma charakter aktu prawa miejscowego. Jeżeli w danej uchwale przynajmniej jedna norma prawa ma charakter generalny i abstrakcyjny i skierowana jest na bezpośrednie wywołanie skutku prawnego wobec osoby lub podmiotu pozostającego poza podmioty administracji danej jednostki samorządu – to uzasadnia zakwalifikowanie całej takiej uchwały jako aktu prawa miejscowego.

Tym samym zasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 94 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 zdanie 1, art. 91 ust. 4 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez przyjęcie, że istotnym naruszeniem prawa jest zawarcie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego postanowień nie mających charakteru generalnego i abstrakcyjnego. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Trafnie również zarzuca strona skarżąca kasacyjnie nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nieważności zaskarżonej uchwały, którą błędnie zakwalifikował jako niebędącej aktem prawa miejscowego po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, skoro art. 94 ust. 1 u.s.g. ogranicza możliwość unieważniania uchwał niebędących aktami prawa miejscowego tylko przez okres jednego roku do daty ich podjęcia, chyba że nie dochowano terminu do przedłożenia uchwały organowi nadzoru w ciągu 7 dni od daty podjęcia. Skoro zaskarżona uchwała została podjęta w 2018 r., a w ocenie Sądu pierwszej instancji był to akt prawa wewnętrznego, to orzekając w 2021 r. należało orzec o jej niezgodności z prawem, a nie o unieważnieniu.

Natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 i art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, mimo że nie występowało naruszenie prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały, jest przedwczesny, a tym samym niezasadny. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ograniczył kontrolę zaskarżonej uchwały tylko do oceny, czy stanowi ona akt prawa miejscowego, czy też jest aktem wewnętrznym. Zaskarżona uchwała nie była kontrolowana co do zgodności z prawem jej treści.

W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej wypowiedział się wiążąco odnośnie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały. Natomiast oceny jej zgodności z prawem powinien dokonać Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji kosztami postępowania kasacyjnego.