Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 657/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Y. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12.06.2023 r. nr [...] Wójt Gminy K. odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynów energii o mocy do 200 MW i pojemności do 500 MWh wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie położonym w miejscowości M., oznaczonym w ewidencji gruntów jako część dz. nr [...], [...],[...], obręb M..

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dla terenu, na którym miałaby powstać przedmiotowa inwestycja nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W wyniku dokonanej analizy stwierdzono, że na działkach sąsiednich nie występuje zabudowa, na podstawie której można byłoby uznać, iż spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto stwierdzono, że wnioskowany sposób zagospodarowania terenu projektowanej zabudowy różni się od sposobu zagospodarowania terenów sąsiednich, ponieważ w granicach obszaru analizowanego nie występuje jakakolwiek zabudowa o charakterze zbliżonym do wnioskowanej inwestycji. Działki sąsiednie zainwestowane są zabudową o charakterze wyłącznie zagrodowym, o czym świadczą zapisy ewidencji gruntów i budynków. Istniejąca zabudowa związana jest z prowadzonymi gospodarstwami rolnymi i rolniczym użytkowaniu nieruchomości.

Dalej organ uzasadnił, że wnioskowana inwestycja polegać ma na realizacji magazynów energii o mocy do 200 MW i pojemności do 500 MWh wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na które składać się ma zabudowa do 200 kontenerów, w których zamontowane mają być moduły baterii i inne urządzenia oraz do 80 kontenerów stacji transformatorowych o łącznej powierzchni zabudowy do 8000 m2. W przekonaniu organu I instancji uzasadnione jest zatem stwierdzenie, że charakter wnioskowanej inwestycji nie ma jakiegokolwiek potwierdzenia w rolniczym charakterze obszaru poddanego analizie.

W świetle powyższego stwierdzono, że projektowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji oraz sposobu zagospodarowania terenu, na którym zlokalizowana jest zabudowa w obszarze analizowanym. Nie dopuszcza się innego sposobu zagospodarowania terenu, ponieważ spowoduje chaos w przestrzeni, przez co naruszony zostanie ład przestrzenny w obszarze analizowanym.

Organ I instancji ustosunkowując się do treści art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 dalej jako u.p.z.p.) wyjaśnił, że wnioskowana inwestycja ze względu na swój charakter nie mogła zostać uznana za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm.) zgodnie z którym instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego, a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Zdaniem organu I instancji wnioskowana inwestycja nie mogła być również uznana za obiekt o charakterze liniowym.

W ocenie Wójta Gminy K. wnioskowana inwestycja ze względu na swoją funkcję (samodzielne magazyny energii) również nie może zostać zaliczona do urządzeń infrastruktury technicznej. Wyjaśniono, że brak definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" w u.p.z.p. powoduje konieczność odwołania się do przepisów innych ustaw i dokonania stosownej wykładni. Normatywne określenie "urządzenie infrastruktury technicznej" zawarte jest w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej jako u.g.n.) definiuje budowę urządzeń infrastruktury technicznej, jako budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Przywołany powyżej art. 143 ust. 2 u.g.n. wprost odnosi się do urządzeń infrastruktury technicznej, a nie obiektów infrastruktury technicznej. W ocenie organu I instancji wnioskowanej zabudowy kontenerami w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej jako p.b.) nie można traktować jako urządzeń z uwagi na ich wyposażenie w inne urządzenia techniczne. Zgodnie bowiem z przepisami prawa budowalnego kontenery to obiekty budowlane o charakterze tymczasowym.

Jak zaś wynika ze złożonego wniosku, kontenery magazynów energii będą wyposażone w moduły baterii oraz inne urządzenia tworzące magazyn energii. Zatem sposób korzystania z obiektu budowlanego jakim jest kontener (analogicznie do sposobu korzystania z budynku) stanowi o jego funkcji. Biorąc pod uwagę powyższe organ I instancji stwierdził, że wnioskowana inwestycja to zabudowa obiektami budowlanymi - kontenerami użytkowanymi jako obiekty magazynowe, które same w sobie nie mogą być utożsamiane z urządzeniami infrastruktury technicznej. Magazyny energii nie są bowiem elementami przesyłowej sieci energetycznej takimi jak stacje transformatorowe, punkty zasilania, złącza kablowe itp. które niejednokrotnie również mogą mieć postać obiektów kontenerowych, niemniej jednak stanowią one najczęściej inwestycje celu publicznego.

W ocenie organu I instancji wnioskowana inwestycja będzie przedmiotem działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usługi magazynowania energii, a więc jako taka winna podlegać wszystkim wymogom u.p.z.p. i nie powinna podlegać jakimkolwiek zwolnieniom w tym w szczególności zwolnieniom od stosowania reguły tzw. "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Następnie organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania do organu wpłynęło pismo z uwagami dotyczącymi wnioskowanej inwestycji. Odnosząc się do niego organ I instancji wyjaśnił, że jest związany zakresem złożonego wniosku i nie jest uprawniony do rozszerzania jego zakresu, czy też prowadzenia analiz wykraczających poza jego treść. Z tego powodu organ nie odniósł się do uwag dotyczących uciążliwości wynikających z budowania farmy fotowoltaicznej, która zdaniem skarżącej ma być przedmiotem inwestycji. Jak wynika ze złożonego wniosku przedmiotem inwestycji jest wyłącznie budowa magazynów energii i w tym zakresie wniosek podlegał rozpatrzeniu. Wnioskowana inwestycja w kształcie określonym w złożonym wniosku nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdzie w ramach procedowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotem analizy byłaby szczegółowa ocena oddziaływania przedsięwzięcia na otoczenie. Podnoszone natomiast w piśmie kwestie dotyczące szczegółów technicznych wnioskowanych inwestycji wynikających z przepisów techniczno-budowalnych - jak wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej - nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięć podejmowanych na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Y. sp. z o.o. (dalej jako skarżąca) zarzucając, że w toku postępowania organ nie przedstawił skarżącej projektu decyzji o warunkach zabudowy, zawierającego rozstrzygnięcie o charakterze negatywnym dla skarżącej (zgodnie z art. 79a k.p.a.). Z uwagi na powyższe, skarżąca nie miała możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Organ nie zawiadomił również skarżącej o zebranym materiale dowodowym, umożliwiając jednocześnie zapoznanie się z nim i złożenie uwag (zgodnie z art. 10 k.p.a.).

Zdaniem skarżącej w przypadku planowanej inwestycji zastosowanie znajduje wyjątkowa regulacja przewidziana w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Inwestycja stanowi bowiem urządzenia infrastruktury technicznej, w przypadku których wyłączony został obowiązek zachowania zasady dobrego sąsiedztwa.

Dalej skarżąca uzasadniła, że urządzenia elektryczne winny być kwalifikowane, na potrzeby wydawania decyzji o warunkach zabudowy, jako urządzenia infrastruktury technicznej. Dla zakalikowania planowanej inwestycji (magazynu energii) jako urządzeń elektrycznych (a tym samym urządzeń infrastruktury technicznej), niezbędne jest - zdaniem skarżącej - ustalenie, jaki charakter posiada taki magazyn energii, tj. czy stanowi on urządzenie elektryczne.

Wyjaśniano, że planowana inwestycja składać się będzie z następujących elementów:

a) zespół kontenerów magazynujących energię w ilości do 700 szt. (każdy o powierzchni zabudowy 75 m2 i wysokości do 6 m),

b) kontenerowe stacje transformatorowe w ilości do 200 szt. (każda o powierzchni zabudowy 50 m2 i wysokości do 5 m),

c) (opcjonalnie) stacja elektroenergetyczna WN/SN o wysokości do 10 m wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, w tym transformatory WN/SN w ilości do 30 szt., maszty odgromowe 0 wysokości do 25 m w ilości do 10 szt., budynki kontenerowe transformatora w ilości do 5 szt. (o pow. zabudowy 100 m2 każdy) oraz rozdzielnice elektryczne w ilości do 2 szt.,

d) infrastruktura towarzysząca, obejmująca m.in. okablowanie stało i zmienno-prądowe, stację meteorologiczną, okablowanie światłowodowe, nn, SN, WN, inwertery, rozdzielnice.

Skarżąca zaprezentowała stanowisko, że przedmiot inwestycji (magazyny energii wraz z infrastrukturą towarzyszącą) powinny być kwalifikowane jako urządzenia energetyczne. Są one bowiem wykorzystywane w technicznych procesach energetycznych związanych z magazynowaniem energii elektrycznej (magazyny umożliwiają pobieranie energii z sieci elektrycznej w okresie niskiego zapotrzebowania na energię przez odbiorców, a następnie jej oddanie do sieci w okresach zwiększenia takiego zapotrzebowania).

Końcowo zaś skarżąca wskazała, że przedmiot inwestycji, jako urządzenie techniczne służące do magazynowania energii elektrycznej, stanowi urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p Skoro zaś planowany magazyn energii daje się zakwalifikować jako urządzenie infrastruktury technicznej zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to tym samym zastosowanie znajduje przewidziane w tym przepisie wyłączenie regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (obowiązek spełnienia przez planowaną inwestycję tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" - kontynuacja funkcji zabudowy). W przekonaniu skarżącej, skoro zasada dobrego sąsiedztwa nie podlega w niniejszej sprawie badaniu i nie musi zostać spełniona, a pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji powinna zostać wydana zgodnie z przedłożonym wnioskiem.

Decyzją z dnia 10.08.2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, że badany obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami zawartymi w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Szerokość frontu terenu objętego złożonym wnioskiem wynosi około wynosi ok. 112 m. Zatem trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 336 m.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że przez urządzenia infrastruktury technicznej należy rozumieć przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej. W ocenie Kolegium organ I instancji słusznie zauważył, że przepis art. 143 ust. 2 u.g.n. wprost odnosi się do urządzeń infrastruktury technicznej, a nie obiektów infrastruktury technicznej.

Następnie wyjaśniono, że według przepisów obiekt kontenerowy zaliczany jest do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych. Pojęcie tymczasowego obiektu budowlanego precyzuje dokładnie art. 3 pkt 5 p.b., który mówi, że jest to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Z powyższego wynika, że kontenery to obiekty budowlane o charakterze tymczasowym.

Jak wynika ze złożonego wniosku kontenery magazynów energii będą wyposażone w moduły baterii oraz inne urządzenia tworzące magazyn energii. Zatem sposób korzystania z obiektu budowlanego jakim jest kontener stanowi o jego funkcji. Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał, że wnioskowana inwestycja to zabudowa obiektami budowlanymi - kontenerami użytkowanymi jako obiekty magazynowe, które same w sobie nie mogą być utożsamiane z urządzeniami infrastruktury technicznej. Magazyny energii nie są elementami przesyłowej sieci energetycznej takimi jak stacje transformatorowe, punkty zasilania, złącza kablowe itp. które niejednokrotnie również mogą mieć postać obiektów kontenerowych, niemniej jednak stanowią one najczęściej inwestycje celu publicznego.

Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt: II 2079/15, wskazano, że przepisy art. 143 ust. 2, a także art. 4 pkt 3a u.g.n. odnoszą się do urządzeń infrastruktury technicznej, a nie obiektów infrastruktury technicznej. Zdaniem organu II instancji, wnioskowanych kontenerów w rozumieniu przepisów p.b. nie można traktować jako urządzeń z uwagi na ich wyposażenie w inne urządzenia techniczne. Poza tym w art. 3 pkt 5 p.b. wprost dokonuje kwalifikacji prawnej obiektu kontenerowego jako "tymczasowego obiektu budowlanego".

W ocenie SKO zawarta w złożonym odwołaniu argumentacja mająca na celu utożsamienie wnioskowanych magazynów energii z urządzeniami elektrycznymi, a w konsekwencji urządzeniami infrastruktury technicznej, nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa i wynikających z niego legalnych definicji.

Organ odwoławczy przychylił się do poglądu organu I instancji, że stanowisko prezentowane przez skarżącą jest jedynie subiektywnie sformułowanym poglądem mającym na celu uprawdopodobnienie wydania żądanej decyzji bez analizowania faktycznego stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich, czyli w oderwaniu od wymogów zachowania tzw. dobrego sąsiedztwa. Nie można bowiem na bazie przytaczanych definicji wynikających z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 roku Prawo energetyczne dotyczących pojęć technicznych uprawdopodabniać tezy, że obiekty takie jak magazyny energii, które są obiektami aktualnie stosowanych i dostępnych współcześnie technologii są tożsame z urządzeniami elektrycznymi takimi jak trafostacje, linie energetyczne, itp. co w konsekwencji ma prowadzić do uznania, że wnioskowana inwestycja winna zostać zlokalizowana w oparciu o art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Jak wynika z pisma inwestora z dnia 12.06.2023 r. planowane magazyny energii będą podłączone bezpośrednio z siecią elektroenergetyczną - będą magazynowały energię w momencie przeciążenia sieci, a następnie oddawały ją do sieci w okresie zapotrzebowania. Kolegium zwróciło uwagę na okoliczność, że magazyny energii nie są elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci elektroenergetycznej, nie są również bezpośrednio związanym ze świadczeniem usług energetycznych.

Dalej wskazano, że, jak słusznie zauważył organ I instancji, wnioskowana inwestycja będzie przedmiotem działalności gospodarczej (skup i sprzedaż energii) polegającej na świadczeniu usługi magazynowania energii, a więc jako taka winna podlegać wszystkim wymogom u.p.z.p. i nie powinna podlegać jakimkolwiek zwolnieniom w tym w szczególności zwolnieniom od stosowania reguły tzw. "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wobec faktycznego stanu użytkowania nieruchomości sąsiednich organ odwoławczy uznał, że zaproponowana w złożonym wniosku zabudowa nie ma potwierdzenia w sposobie użytkowania działek sąsiednich. W związku z powyższym nie spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich w obszarze analizowanym.

Końcowo organ II instancji uzasadnił, że w przedmiotowej sprawie analiza została sporządzona przez osobę spełniającą warunki określone w art. 5 pkt 3 u.p.z.p. tj. przez Pana M. W. - uprawnienia urbanistyczne nr [...] nadane przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Wsi. Mając na uwadze zarzuty odwołania SKO wskazało, iż uprawniony urbanista w dostateczny i fachowy sposób wyjaśnił, dlaczego budowa magazynów energii o mocy do 200 MW i pojemności do 500 MWh wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie położonym w miejscowości M., oznaczonym w ewidencji gruntów jako część dz. [...], [...], [...] (obręb M. ) nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji i rodzaju zabudowy w sąsiedztwie inwestycji. Nie został więc spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutu naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniono, iż utrwalony w orzecznictwie jest pogląd, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych (por.m.in. postanowienie NSA z 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, LEX nr 1145527; wyrok NSA z 18 maja 2006 r" sygn. akt II OSK 831/05, ONSA WSA 2006/6, poz. 157). Z odwołania nie wynika, jakie istotne czynności skarżąca mogłaby podjąć w ramach przysługującego jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, których została pozbawiony z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., a które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Strona nie wykazała, że w przypadku zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, organ ten mógłby wydać odmienne rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższa decyzję wywiodła, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, skarżąca, zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy przez organ II instancji wadliwej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że:

a. planowana inwestycja nie mieści się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;

b. a tym samym, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od spełnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.;

c. planowana inwestycja nie spełnia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a więc wydanie decyzji ustalającej warunku zabudowy nie jest możliwe, podczas gdy wykładnia pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej w świetle obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów u.g.n. oraz ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo Energetyczne (Dz.U. z 2022 r. poz. 1385 z późn. zm. - dalej jako p.e.) prowadzi do wniosku, że kontenerowe magazyny energii elektrycznej mieszczą się w pojęciu urządzeń infrastruktury technicznej, a tym samym nie wymagają spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa" przewidzianej w przepisach u.p.z.p.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Uzasadniając skargę skarżąca zasadniczo powieliła argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. W jej przekonaniu obowiązujące przepisy prawa dają wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż magazyny energii elektrycznej stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, których lokowanie na nieruchomości nie wymaga spełnienia zasady "dobrego sąsiedztwa", przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p .

Zdaniem skarżącej organ odwoławczy winien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a uchylić decyzję organu I instancji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, wydając decyzję o warunkach zabudowy, bowiem cały materiał dowodowy w sprawie został zebrany prawidłowo, a wadliwość w zakresie decyzji organu I instancji występowała w zakresie wykładni i zastosowania prawa materialnego (w szczególności przepisów u.p.z.p.). Gdyby organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni i w sposób właściwy zastosował prawo materialne, mógłby bez przeszkód wydać decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z wnioskiem skarżącej (tym bardziej, że poza "zasadą dobrego sąsiedztwa" wszystkie wymogi dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione, co wynika z analizy urbanistycznej dołączonej do odmownej decyzji organu I instancji).

Ponadto skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji składała uzupełnienia i modyfikacje do wniosku, jak również przedstawiła wyczerpującą odpowiedź na stanowisko właścicieli sąsiednich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, stwierdził, że wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10.08.2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 12.06.2023 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynów energii o mocy do 200 MW i pojemności do 500 MWh wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie położonym w miejscowości M., oznaczonym w ewidencji gruntów jako część dz. nr [...], [...],[...], obręb M..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Pozytywna decyzja w przedmiocie warunków zabudowy może więc zostać wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia ww. warunków. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 61 ust. 3 u.p.z.p, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Decyzją z dnia 12.06.2023 r., utrzymaną następnie przez organ odwoławczy, organ I instancji na podstawie przeprowadzonej analizy stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uznał wobec tego, że w sprawie nie znajduje zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Na kanwie niniejszej sprawy sporne pozostawało, czy inwestycję można uznać za urządzenie infrastruktury technicznej.

Poczynając wyjaśnienia w tym zakresie Sąd wskazuje, że zasadniczo, jeżeli przepisy analizowanej ustawy nie zawierają definicji legalnej danego pojęcia, to jego znaczenie należy odkodować posiłkując się przepisami innych ustaw lub orzecznictwa sądów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w odniesieniu do definicji urządzenia infrastruktury technicznej, sytuacja wygląda jednak nieco odmiennie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest bowiem stanowisko (podzielane przez Sąd w niniejszym składzie), że nie można przypisywać przesądzającego znaczenia definicjom i określeniom dotyczącym infrastruktury technicznej funkcjonującym w innych dziedzinach materialnego prawa administracyjnego, gdyż istnieją zasadnicze różnice w przedmiocie regulacji oraz w celach u.p.z.p. oraz w przepisach innych ustaw, m.in. w przepisach ustawy – Prawo energetyczne, a także ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dostrzega się choćby, że art. 143 ust. 2 u.g.n. jest związany z nałożeniem na stronę obowiązków, zaś art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stanowi część regulacji stanowiącej o przysługiwaniu uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.01.2018 r., sygn. akt: II OSK 794/16 wskazał, że wykładnia pojęcia użytego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może opierać się na wykorzystaniu wprost pojęć funkcjonujących w systemie prawa, ale poza przepisami u.p.z.p. Rezultat wykładni w tym zakresie powinien przede wszystkim pozostawać w zgodzie z systemem norm ustrojowych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz z celem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenia od tej reguły.

Celem decyzji o warunkach zabudowy, jako aktu stosowania prawa, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (patrz: uzasadnienie postanowienia NSA z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05, ONSA i wsa 2006/1/2; uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007/11/160). W związku z tym, przepisy normujące tryb i zasady lokalizowania inwestycji na podstawie decyzji powinny być rozumiane ściśle, co nie oznacza podważania prawa do zabudowy. Takie ścisłe rozumienie umożliwia natomiast realizację prawa do zabudowy w warunkach równości podmiotów przy uwzględnieniu zastanego przeznaczenia konkretnego terenu. Wymóg kontynuacji funkcji sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje na nakaz kontynuacji funkcji, nie tylko w zakresie zabudowy, ale także w zagospodarowaniu terenu, w obszarze analizowanym. To do planisty, a nie do organu wykonawczego gminy wydającego rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej należy dokonanie ewentualnych zmian w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Charakter towarzyszący dotychczasowej funkcji i niezmieniający zastanej funkcji mają niewątpliwie linie kolejowe i obiekty liniowe. Obiekty infrastruktury technicznej także pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, rolę służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te, z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. O zmianie lub zachowaniu funkcji decydować mogą obiekty, którym obiekty infrastruktury technicznej towarzyszą. Tak też należy rozumieć pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej. Warto zauważyć, że pełnienie przez infrastrukturę techniczną roli obsługi planowanych inwestycji zostało wskazane w art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. Takie rozumienie urządzeń infrastruktury technicznej oraz rozumienie przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienia od wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, umacnia brzmienie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. (wyrok NSA z 12.01.2018 r., sygn. akt: II OSK 794/16).

Urządzenia infrastruktury technicznej mają więc pełnić funkcję służebną lub towarzyszącą (np. innej inwestycji lub już istniejącemu obiektowi). W okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób jednak przyjąć, aby taką funkcję mogła pełnić przedmiotowa inwestycja. W ocenie Sądu budowa magazynów energii wraz z infrastrukturą towarzyszącą jest samodzielną inwestycją, obiektem, który miałby powstać w celu magazynowania energii, nie zaś w celu udoskonalenia lub uzupełnienia istniejących już lub budowanych obiektów, wobec których mogłaby pełnić rolę towarzyszącą. Przyjęta przez skarżącą argumentacja w tym zakresie stanowi wyłącznie polemikę ze stanowiskiem organów, które zasadnie przyjęły, że przedmiot spornej inwestycji nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Ponadto wskazać należy, że skarżąca we wniosku o ustalenie warunków zabudowy w rubryce "nazwa inwestycji" określała ją jako: budowa magazynów energii (...) wraz z infrastrukturą towarzyszącą. To tylko podkreśla, jaki charakter przypisywała przedmiotowej inwestycji skarżąca. Nie traktowała jej bowiem w całości jako urządzeń infrastruktury technicznej, lecz infrastrukturę towarzyszącą wskazała obok inwestycji (głównej) polegającej na budowie magazynów energii.

Choć skarżąca tego nie podnosi, to jednak na marginesie Sąd wskazuje, że przedmiotowej inwestycji nie sposób także uznać za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Instalacją odnawialnego źródła energii jest – w rozumieniu ww. przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji - instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

W sprawie jest niesporne, że planowane przedsięwzięcie nie będzie połączone z żadną inną inwestycją. Jak wskazała skarżąca w znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy piśmie z dnia 28.02.2023 r., "planowany do realizacji zespół magazynów energii stanowi infrastrukturę techniczną magazynująca energię pobieraną z sieci elektroenergetycznej". Cytowany fragment pisma skarżącej jednoznacznie wskazuje, że inwestycja nie należy do instalacji odnawialnych źródeł energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Tym samym skarżąca nie wskazała, że magazyn energii połączony będzie z urządzeniami służącymi do wytwarzania energii wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii, stosowanie do warunku, wynikającego z powyższego przepisu. W konsekwencji więc skarżąca nie wykazała również, jakoby inwestycja spełniała przesłanki zwolnienia przewidzianego dla instalacji odnawialnych źródeł energii, o których mowa w art. 61 ust 3 u.p.z.p.

Powyższa argumentacja pozwoliła dojść orzekającemu Sądowi do przekonania, że inwestycja objęta wnioskiem nie mogła zostać uznana za urządzenie infrastruktury technicznej, a w konsekwencji, że w niniejszej sprawie, nie znajduje zastosowania wyłączenie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Oznacza to, że dla przedmiotowej inwestycji wymaga się łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust 1 u.p.z.p.

Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzającą, z uwagi na brak spełnienia przez planowaną inwestycję wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odpowiadają prawu.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie 151 p.p.s.a.