Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1302/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2025-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 , art. 8 w zw. z art. 9, art. 77 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 85 § 1, art. 107 § 3 art. 11 , art. 79a oraz art. 81 , art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 141 § 4, art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: § 2.1, § 3.1
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 818/20 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 6 października 2020 r. nr 9009-2020-009972 w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 11 maja 2021r., sygn. akt I SA/Rz 818/20 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę E.S. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej też: "Dyrektor POR ARiMR", "Dyrektor") z 6 października 2020r., nr 9009-2020-009972 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na 2019 rok, po wznowieniu postępowania.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę wyroku poprzez uwzględnienie skargi a tym samym poprzez uchylenie zaskarżanej skargą decyzji, zasądzenie kosztów postępowania przed organem II instancji i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2.1, § 3.1. pkt Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" (t.j. Dz.U. 2015r., poz. 364 ze zm., dalej: "Rozporządzenie ONW") poprzez uznanie, że skarżąca nie spełniła przesłanek wymaganych przy przyznawaniu płatności przez co w ocenie organu płatność podlegała zwrotowi z uwagi na mniejszą powierzchnię działki w rzeczywistości w stosunku do powierzchni deklarowanej, a ponadto uznanie przez organ, że działka objęta płatnością jest zadrzewiona w stopniu uniemożliwiającym jej koszenie, podczas gdy w rzeczywistości zadrzewienie działki jest niskie wobec czego możliwe jest jej koszenie.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości i brak wyjaśnienia skarżącej istotnej dla niej kwestii;

2) art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do przepisu w postaci braku podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, nie wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

3) art. 77 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a., poprzez brak działania które ma na celu wyczerpujące zebranie i przeprowadzenie materiału dowodowego, brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego oraz poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie oględzin nieruchomości należącej do skarżącej, podczas gdy zarówno dowód z przeprowadzenia oględzin jak i opinia sporządzona przez biegłego pozwoliłyby jasno wykazać, że skarżąca spełniła wszelkie przesłanki do uzyskania płatności bowiem zachowane zostały wszelkie wymogi stawiane do uzyskania płatności, w szczególności działka charakteryzowała się wymaganą powierzchnią, ponadto nie była zadrzewiona w stopniu uniemożliwiającym jej koszenie, natomiast organ oparł się wyłącznie na zdjęciach terenu co doprowadziło do dokonania przez organ błędnych ustaleń, które następnie powielił Sąd;

4) art. 6 k.p.a. poprzez działanie organu administracyjnego niemieszczące się w granicach prawa oraz naruszające przepisy prawa, a tym samym naruszenie zasady praworządności;

5) art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie szeregu okoliczności natury faktycznej i prawnej, w szczególności nieodniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;

6) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na

rozstrzygnięcie, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie

podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nieodniesienie się do szeregu

zarzutów wskazanych w skardze;

7) art. 6 k.p.a. w postaci braku pouczenia skarżącej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o możliwości wniesienia skargi kasacyjnej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą Sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącej przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu).Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z 14 marca 2018r., II FSK 2480/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005r., FSK 1657/04; 12 października 2005r., I FSK 155/05; 23 maja 2006r., II GSK 18/06; 4 października 2006r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych. Należy jednakże zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie.

Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zaskarżoną decyzję uznał ją za zgodną z prawem.

W skardze kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - § 2.1 i § 3.1. Rozporządzenia ONW poprzez niezasadne uznanie, że nie spełniła przesłanek wymaganych przy przyznawaniu płatności z uwagi na mniejszą powierzchnię działki w rzeczywistości w stosunku do powierzchni deklarowanej, a ponadto uznanie przez organ, że działka objęta płatnością jest zadrzewiona w stopniu uniemożliwiającym jej koszenie podczas gdy w rzeczywistości zadrzewienie działki jest niskie wobec czego możliwe jest jej koszenie. Zarzuciła także naruszenie art. 8, art. 9, art. 7, art. 77 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 85 § 1, art. 6, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w szczególności poprzez niewyjaśnienie szeregu okoliczności natury faktycznej i prawnej i nieodniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako naruszonych przez zaskarżony wyrok żadnego z przepisów p.p.s.a., w oparciu o którą Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Zarzuciła również naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nieodniesienie się do szeregu zarzutów wskazanych w skardze, jak również brak pouczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o możliwości wniesienia skargi kasacyjnej.

W zakresie postawionych w niej zarzutów, jak i ich uzasadnienia stwierdzić należy, że mają one względem siebie komplementarny charakter, co uzasadnia łączne odniesienie się do nich.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe zarzuty nie są usprawiedliwione.

Przede wszystkim wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją szczególną, gdyż stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej określonej w art. 16 k.p.a. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje bowiem możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Podkreślić należy, odwołując się do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2002r. (sygn. akt OPS 11/02, dostępna w CBOSA), że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym oraz, w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.). Wznowienie postępowania stwarza zatem prawną możliwość ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, która nie może być wzruszona w zwykłym trybie instancyjnym, jeżeli postępowanie w którym wydano decyzję ostateczną zostało dotknięte jedną z wad procesowych wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie podstawą wznowienia postępowania była przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności i dowody stanowią podstawę wznowienia postępowania, jeżeli spełniają łącznie następujące cechy: są nowe (1), istniały w dniu wydania decyzji (2), są istotne dla sprawy (3), nie były znane organowi, który wydał decyzję (4). W przypadku braku choćby jednej z wymienionych przesłanek, nie można uznać, że zaistniała podstawa wznowienia postępowania określona we wskazanym przepisie.

Z kolei, dwuetapowość wznowienia postępowania polega na tym, iż w pierwszej jego fazie bada się kwestie formalnej dopuszczalności takiego działania np. możliwość wznowienia z urzędu, podane przez stronę przesłanki wznowienia, dopiero zaś w drugiej fazie, potwierdza się rzeczywiste występowanie tych przesłanek i ocenia wpływ wad postępowania na wydaną decyzję. Należy przy tym dodać, że ewentualna decyzja o uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być połączona z rozstrzygnięciem o istocie sprawy.

Podkreślić również należy, iż istotne dla sprawy będą tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a więc gdy wydano by w sprawie decyzję odmienną od dotychczasowej. Tak więc, nie każdy nowy dowód, czy nowy fakt będzie miał wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nadto, przyczyną wznowienia postępowania mogą być tylko okoliczności faktyczne i dowody nieznane organowi, który wydał decyzję.

Ponadto należy wskazać, że nie ma znaczenia, iż "okoliczności istotne" nie były znane organowi badającemu sprawę w postępowaniu "głównym" na skutek błędów organu lub w wyniku jego zaniedbań. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2024r., sygn. I GSK 158/20, tamże, Sąd stanął na stanowisku, że przy wznowieniu postępowania w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań (np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego), czy z innych powodów. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę stanowisko to podziela.

Przez "nową okoliczność istotną" dla sprawy, która wyszła na jaw po zakończeniu postępowania dotyczącego przyznania płatności - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja, co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2018r., sygn. II OSK 1631/16, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2022r., sygn. I GSK 874/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2023r., sygn. II OSK 1344/20, tamże). Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nieodniesienie się do szeregu zarzutów skargi wskazać należy, że nie jest on zasadny.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Nakłada on na Sąd obowiązek przedstawienia w sposób zwięzły stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Stawiając zarzut naruszenia tego przepisu, strona winna wskazać, jakich elementów uzasadnienie wyroku nie zawiera, bądź które z nich są na tyle lakoniczne, że nie pozwalają na prześledzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził go do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. W niniejszej sprawie należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku odniósł się do zarzutów skargi i ocenił zaskarżoną decyzję. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie stanowi zasadniczo polemikę ze stanowiskiem organów wyrażonym w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. By skutecznie podważyć wyrok Sądu I instancji strona w kontekście wskazanych przepisów prawa powinna była wykazać, dlaczego Sąd dokonał niewłaściwej wykładni danego przepisu, a fakt, iż Sąd zaakceptował wykładnię organu i nie podzielił stanowiska strony nie jest wystarczający do uznania, iż doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Przy tym należy podkreślić, iż uzasadnienie wyroku nie musi zawierać kazuistycznego odniesienia się do wszelkich tez i zarzutów strony, powinno być jednak czytelne i jednoznaczne w zakresie sformułowanej oceny i wniosków uzasadniających rozstrzygnięcie Sądu I instancji. Tym wymogom uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada. Całość uzasadnienia pozwala również na wniosek, że przyjęcie prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie było konsekwencją z jednej strony oceny, że materiał dowodowy nie zawierał luk i pozwalał na rozstrzygniecie, z drugiej strony natomiast uznania, że całość tego materiału została oceniona trafnie i bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Sąd I instancji w zwięzły sposób zrelacjonował przebieg postępowania przed organami obu instancji oraz przedstawił istotne dla sprawy argumenty obu stron, co wyczerpuje obowiązek wynikający z przytoczonego przepisu. Sąd I instancji nie jest kolejnym podmiotem prowadzącym postępowanie, lecz ocenia poprawność postępowania przeprowadzonego przez organ. Wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie Sąd I instancji wyjaśnił, z jakich powodów przywołane w skardze argumenty nie zostały uwzględnione.

Niezasadne są zarzuty naruszenia: art. 8 w zw. z art. 9, art. 7, art. 77 w zw. z art. 84 § 1 w zw. z art. 85 § 1, art. 6, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. w sposób wskazany w pkt II. ppkt 1) - 5) petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznawania płatności ustawodawca odmiennie uregulował zasady ich prowadzenia, zmodyfikował reguły wynikające z przepisów k.p.a. Wskazać należy, że art. 4 ustawy PROW 2014-2020 stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 27 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się (pkt 4). Z ust. 2 przytoczonego artykułu wynika zaś, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przedstawionych regulacji wynika, że ustawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Na tle niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postępowania dowodowego, a mianowicie art. 27 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020, z której wynikają pewne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania, w stosunku do regulacji k.p.a. Przede wszystkim, ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Natomiast nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019r., sygn. akt I GSK 1538/18, a także wyrok NSA z 8 sierpnia 2017r., sygn. akt II GSK 710/17, tamże). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019r., sygn. akt I GSK 1367/18, tamże).

W rozpatrywanej sprawie organ procedował jednak nie w trybie zwykłym, do którego mają zastosowanie wyżej wskazane zasady, lecz w trybie nadzwyczajnym, wznowieniowym. To zaś modyfikowało prawa i obowiązki procesowe tak organu jak i skarżącego. Bowiem istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Konsekwencją przyjęcia wykładni ścieśniającej jest, że okoliczności, o których stanowi wskazany przepis mają być istotne, a więc mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto muszą ujawnić się po wydaniu decyzji.

Organ wznawiając z urzędu postępowanie powołał się na nową okoliczność istniejącą w dacie wydawania decyzji przyznającej płatność ONW na 2019 rok - że powierzchnia działek, która uprawniała do przyznania płatności ONW jest mniejsza niż powierzchnia zadeklarowana we wniosku na 2019r. o 0,77 ha. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów z płatności wykluczono: z działki B powierzchnię 0,14 ha; z działki C powierzchnię 0,63 ha. Po wykluczeniu niekwalifikującej się do przyznania płatności powierzchni 0,77 ha, powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku przeprowadzonego postępowania wyniosła 6,42 ha.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie stwierdza, że objęte zarzutami kasacyjnymi z pkt I. ppkt 3) i ppkt 1) petitum skargi kasacyjnej przepisy art. 77 i art. 8 k.p.a., posiadają mniejsze jednostki redakcyjne, które - wbrew wymogowi ustawowemu - nie zostały w skardze kasacyjnej, wskazane.

Ponadto podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami (art. 7 i art. 77 § 1-4 k.p.a.). Powyższe zatem oznacza, że Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wskazać należy, że Sąd i instancji zasadnie odwołał się do materiału dowodowego sprawy i ustaleń dokonanych przez organy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku opiera się na stanie faktycznym ustalonym przez organy administracji publicznej i słusznie zaakceptowanym przez Sąd I instancji. W kwestii zmiany powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru organ wyjaśnił, że w oparciu o ortofotomapy wykonane na podstawie zdjęć działek zadeklarowanych przez stronę we wniosku o przyznanie płatności na rok 2019., wykonanych w dniu 28 sierpnia 2019r. stwierdzono, że część zadeklarowanej przez skarżącą powierzchni działek - łącznie powierzchnia 0,77 ha - podlegała wykluczeniu z uwagi na stwierdzone na działce zadrzewienia i zakrzaczenia.

WSA zasadnie podzielił stanowisko organu, że skarżąca miała obowiązek utrzymywać zgłoszone do płatności działki rolne w stanie zdatnym do rolniczego wykorzystania, co oznacza że użytki te powinny nadawać się do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy; przy czym grunty uznaje się za nadające się do uprawy czy wypasu, jeśli przynajmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usuniecie niepożądanej roślinności został przeprowadzony na gruncie w terminie do 31 lipca. Skoro działki zostały skoszone 25 września 2019r., to na dzień 31 lipca 2019r. zgłoszone do płatności działki nie były użytkowane rolniczo. Natomiast analiza zdjęć prowadzi do wniosku, że zakwestionowany obszar był w sierpniu 2019r. terenem zakrzewionym, tak, że jego rolnicze wykorzystanie bez uprzedniego wykonania zabiegów agrotechnicznych przy użyciu ciężkiego sprzętu leśnego, nie było możliwe. Natomiast ewentualnie dokonane oględziny wykazałyby bowiem jedynie stan terenu w dacie dużo późniejszej aniżeli rok 2019r., za który zawnioskowano o dopłaty rolne, która to data nie byłaby miarodajna dla ustaleń stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Zaś fakt, że w toku długotrwałego postępowania przed organami, skarżąca nie podniosła argumentu dotyczącego prawdopodobnej pomyłki w odróżnieniu roślinności z gatunku rudbekia czarna od zakrzaczenia czy zadrzewienia, który pojawił się dopiero w piśmie profesjonalnego pełnomocnika na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, czyni ten argument niewiarygodnym, przeciwstawnie do stanowczych i konsekwentnych twierdzeń w przedmiocie wykoszenia spornej działki w podanym terminie. Dotyczy to również wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego mających być przeciwdowodem do zdjęć ortofotomapy.

Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ ARiMR-u.

Podsumowując, stwierdzić należy, że uznanie okoliczności faktycznych lub prawnych, szczegółowo badanych i ocenianych przez organ administracji, za wystarczające do wydania we wznowionym postępowaniu odmiennej decyzji, prowadzić musi do wniosku, że zostały spełnione przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a okazały się niezasadne.

Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że skarżąca kasacyjnie zarzuciła niezasadne uznanie, że nie spełniła przesłanek wymaganych przy przyznawaniu płatności przez co w ocenie organu płatność podlegała zwrotowi z uwagi na mniejszą powierzchnię działki w rzeczywistości w stosunku do powierzchni deklarowanej, a ponadto uznanie przez organ, że działka objęta płatnością jest zadrzewiona w stopniu uniemożliwiającym jej koszenie podczas gdy w rzeczywistości zadrzewienie działki jest niskie wobec czego możliwe jest jej koszenie.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, który mógłby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być więc dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub tak jak w rozpatrywanej sprawie nie zostały skutecznie podważone.

Podkreślić również trzeba, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może być uwzględniony tylko wówczas, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie potencjalnego wpływu uchybienia procesowego na wynik sprawy należy do strony wnoszącej skargę kasacyjną. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który chociaż nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a., jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z wykazaniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Nie wystarczy zatem przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Zaznaczyć należy, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia. Wskazują jedynie na istniejące - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - uchybienia, ale nie spełniają wymogu niezbędnego dla uwzględnienia tych zarzutów, tj. wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie tym samym nie podważyła stanu faktycznego przyjętego za prawidłowy przez Sąd I instancji, co z kolei wykluczało niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego tj. § 2.1 i § 3.1. Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015r. regulującego kwestię warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami", dodatkowo nie wskazując którego punktu § 2.1 tego Rozporządzenia dotyczy zarzut. Niezależnie od tego należy podkreślić, że zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały sformułowane w sposób nieprawidłowy, dlatego że zarzucono niewłaściwe ich zastosowanie, przy czym stanowisko skarżącej wskazuje, że kwestionuje ona w istocie ocenę dowodów i ustalenia faktyczne poczynione w sprawie.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, art. 6 k.p.a. w postaci braku pouczenia skarżącej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie o możliwości wniesienia skargi kasacyjnej (pkt 7) petitum skargi kasacyjnej).

Jak już zaznaczono przed Sądami administracyjnymi procedura administracyjna nie ma zastosowania albowiem kwestie procesowe regulują przepisy p.p.s.a. Zatem zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia art. 6 k.p.a. w powyższym zakresie nie może odnieść zamierzonego skutku. Ponadto zauważyć należy, że strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego D.D.) i pełnomocnikowi temu doręczono na jego wniosek, odpis uzasadnienia wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2021r. i pełnomocnik ten wniósł skutecznie skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej zaś poza sformułowaniem zarzutu w jej petitum nie określono w tej sytuacji na czym zarzucane naruszenie przepisów miało polegać, a ponadto brak jest próby wykazania jego istotności na wynik sprawy.

Z tego względu zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a.