Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 339/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 173,
journal: Dz.U. 2017 poz 1767
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze - tekst jedn.
article: art. 42, art. 91, art. 94
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant: Specjalista Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w Chojnicach na uchwałę Rady Miejskiej w Chojnicach z dnia 28 czerwca 2007 r. nr IX/117/07, zmienioną uchwałą z dnia 24 stycznia 2012 r. nr XVI/181/12, uchwałą z dnia 22 stycznia 2018 r. nr XLI/476/18, uchwałą z dnia 17 grudnia 2018 r. nr II/26/18 oraz uchwałą z dnia 27 grudnia 2021 r. nr XXXIII/468/21, w sprawie diet za udział w pracach Rady Miejskiej i jej organów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 28 czerwca 2007 r. Rada Miejska w Chojnicach – działając na podstawie art. 25 ust. 4, 6, 7 i 8 oraz art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591; z 2002 r. nr 23, poz. 220, nr 62, poz. 558, nr 113, poz. 984, nr 214, poz. 1806, nr 153, poz. 1271; z 2003 r. nr 80, poz. 717 i nr 162, poz. 1568; z 2004 r., nr 102, poz. 1055, nr 116, poz. 1203 i nr 167, poz. 1759; z 2005 r. nr 172, poz. 1441 i nr 175, poz. 1457; z 2006 r. nr 17, poz. 128 i nr 181, poz. 1337 oraz z 2007 r. nr 48, poz. 327 - zwanej dalej w skrócie: "u.s.g.") - podjęła uchwałę nr IX/117/07 w sprawie diet za udział w pracach Rady Miejskiej i jej organów.

Uchwała zawierała następujące postanowienia:

§ 1. Ustala się zryczałtowaną dietę w stosunku miesięcznym dla Przewodniczącego Rady Miejskiej w wysokości 73 % półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 110, poz. 1255 ze zm.).

§ 2.

ust. 1. Ustala się dla radnych i przewodniczących zarządów osiedli miesięczną, zryczałtowaną dietę za udział w pracach Rady Miejskiej oraz jej organach w wysokości:

wiceprzewodniczący Rady Miejskiej i przewodniczący komisji stałych – 55 % kwoty ustalonej dla Przewodniczącego Rady Miejskiej, radni – 35 % kwoty ustalonej dla Przewodniczącego Rady Miejskiej, przewodniczący zarządów osiedli – 15 % kwoty ustalonej dla Przewodniczącego Rady Miejskiej.

ust. 2. Radnym przysługuje jedna dieta zryczałtowana w najwyższej wysokości zgodnie z uregulowaniami niniejszej uchwały.

ust. 3. Radnemu będącemu jednocześnie przewodniczącym zarządu osiedla przysługuje tylko jedna dieta w wysokości określonej dla radnych.

ust. 4. W związku z podróżami służbowymi wynikającymi z wykonywania czynności związanych z pracą rady, radnym przysługuje dieta, zwrot kosztów podróży i noclegów na zasadach określonych rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. nr 66, poz. 800 ze zm.) oraz uchwałą nr XXVI/333/2000 Rady Miejskiej w Chojnicach z dnia 27 grudnia 2000 r. w sprawie wysokości stawek zwrotu kosztów podróży służbowych.

ust. 5. Każda nieusprawiedliwiona nieobecność radnego i przewodniczącego zarządu osiedla na posiedzeniu sesji lub komisji powoduje obniżenie zryczałtowanej miesięcznej diety o 100 zł. Usprawiedliwienie należy przedłożyć Przewodniczącemu Rady Miejskiej lub Przewodniczącemu danej komisji, a w przypadku, gdy nieobecność dotyczy Przewodniczącego Rady Miejskiej przedkłada on usprawiedliwienie najstarszemu wiekiem zastępcy lub zastępcy wyznaczonemu do wykonywania czynności przewodniczącego w czasie jego nieobecności.

§ 3. Traci moc uchwała nr XXVI/332/2000 Rady Miejskiej w Chojnicach z dnia 27 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia zasad i wysokości przysługujących radnym diet, zmieniona uchwałą nr XLI/458/01 z dnia 28 grudnia 2001 r.

§ 4. Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Miejskiej.

§ 5. Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2007 r.

W dniu 5 lipca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez Burmistrza Miasta Chojnice skarga Asesora Prokuratury Rejonowej w Chojnicach na opisaną wyżej uchwałę nr IX/117/07 Rady Miejskiej w Chojnicach z dnia 28 czerwca 2007 r., zmienioną następnie: uchwałą nr XVI/181/12 z dnia 24 stycznia 2012 r.; uchwałą nr XLI/476/18 z dnia 22 stycznia 2018 r.; uchwałą nr II/26/18 z dnia 17 grudnia 2018 r. oraz uchwałą nr XXXIII/468/21 z dnia 27 grudnia 2021 r., który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając wydanie uchwały z istotnym naruszeniem prawa, tj.:

1) art. 88 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 - zwanej dalej: "u.o.a.n.") poprzez zaniechanie publikacji zaskarżonej uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

2) art. 30 ust. 1 u.s.g. poprzez powierzenie w § 4 wykonania uchwały Przewodniczącemu Rady Miejskiej, podczas gdy wykonanie uchwały organu stanowiącego gminy należy do kompetencji jej organu wykonawczego, którym jest Burmistrz Miasta Chojnice.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała nie była dotychczas przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego ani orzeczenia sądu administracyjnego. Akt ten został opublikowany na stronie BIP Urzędu Gminy w Chojnicach oraz na stornie internetowej Urzędu Miejskiego w Chojnicach. Przedmiotowa uchwała nie została natomiast opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania ich działania. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, które odbywa się na zasadach i w trybie określonym w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Aktem regulującym zasady promulgacji aktów prawnych jest ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, której przepisy mają zastosowanie do aktów prawa miejscowego również z mocy art. 42 u.s.g. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy.

Z przywołanych regulacji wynika, że akt prawa miejscowego wydany przez radę gminy wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ustalenie w sprawie istotnego naruszenia prawa, jakim z całą pewnością jest zaniechanie publikacji aktu prawnego we właściwy sposób, musi zostać poprzedzone stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Chojnicach stanowi akt prawa miejscowego, a więc źródło prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, nie zaś że stanowi akt o charakterze wewnętrznym.

Kluczowe jest w tym zakresie ustalenie, czy zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Odpowiedź na powyższe pytanie jest twierdząca. Analizowany akt zawiera bowiem przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety i zwrotu kosztów podróży służbowych. Uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 i ust. 6-8 u.s.g., którą to podstawę w niej powołano. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g., na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zaskarżony akt zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na terenie miasta Chojnice.

Przedmiotowa uchwała zawiera też normy o charakterze abstrakcyjnym. Diety, których wysokość określa, wypłacane są cyklicznie, zaś zwrot kosztów następuje w razie podróży służbowej. Normy te nie dotyczą więc konkretnego jednorazowego zdarzenia, lecz sytuacji powtarzających się.

Ponadto zawarte w uchwale regulacje mają charakter generalny, z uwagi na fakt, że ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w uchwale funkcję. Krąg adresatów uchwały nie jest co prawda liczny, jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Treść uchwały nie rozstrzyga zatem sprawy indywidualnie oznaczonych podmiotów, a takie stanowisko znajduje swoje oparcie w judykaturze (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1229/22).

Fakt zaniechania właściwej promulgacji aktu prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa, implikujące konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Powołując się na ugruntowaną linię orzeczniczą w tym zakresie Prokurator wskazał, że skoro przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale, stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji, wynikających z art. 41 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. jest istotnym naruszeniem prawa, które już powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności także z tej przyczyny.

Jednocześnie zaznaczono także, że wykonanie zaskarżonej uchwały organ powierzył innemu podmiotowi niż organ stanowiący gminy. Takie postąpienie narusza przepis art. 30 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z powołanym przepisem, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Przepis ten jest w swojej treści jednoznaczny. Powierzając wykonanie uchwały Przewodniczącemu Rady Miejskiej organ pozbawił Burmistrza Miasta Chojnice jego ustawowo przyznanych kompetencji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1011/09).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Chojnicach wniosła o oddalenie skargi w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zobowiązanie Asesora Prokuratury Rejonowej w Chojnicach do przedłożenia dowodu powierzenia mu przez Prokuratora Generalnego wykonywania czynności prokuratorskich, o których mowa w art. 173 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1247 ze zm. – zwana dalej także w skrócie jako "u.p.p.").

Organ gminy wyjaśnił w uzasadnieniu, że przepis art. 4 ust. 1 u.o.a.n. statuuje wymóg ogłaszania aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące w dziennikach urzędowych. Na jego podstawie publikacji podlegają tylko akty normatywne organów gminy wskazane w ustawie, zwłaszcza mające charakter aktów prawa miejscowego. Przepis art. 13 tej ustawy wskazuje przy tym katalog aktów podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Po jego przywołaniu organ stwierdził, że kwestionowana uchwała nie należy do żadnej z wymienionych kategorii aktów prawnych, a w szczególności nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Stosownie do treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z treści art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika zaś, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Powszechnie obowiązujący charakter aktu prawa miejscowego wyraża się w kształtowaniu sytuacji prawnej (praw i obowiązków) różnych kategorii adresatów (przede wszystkim mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego), którzy organizacyjnie lub służbowo nie są podporządkowani organowi wydającemu dany akt.

Analiza treści zaskarżonej uchwały nie pozwala przyjąć, że stanowi ona akt prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęto pogląd, że akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. O generalności uchwały decyduje fakt określenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego adresata uchwały w sposób generalny. Abstrakcyjność przepisów uchwały to natomiast możliwość ich wielokrotnego stosowania. W przypadku organów gminy, wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na określonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach, albo przyznają ich adresatom określone uprawnienia. Tymczasem, zawarte w zaskarżonej uchwale przepisy, w całości regulujące kwestię wysokości diet dla radnych Rady Miejskiej w Chojnicach oraz zasad ich naliczania i wypłacania, nie mają mocy powszechnie wiążącej i dotyczą wyłącznie gminnych funkcjonariuszy - radnych, nie zaś nieograniczonego kręgu adresatów. Nie wkracza ona nadto w sferę praw i obowiązków mieszkańców Gminy, a jedynie normuje zagadnienie w obrębie organizacji tej jednostki samorządu terytorialnego, tj. kwestię związaną z wykonywaniem mandatu, tj. zasady przyznawania diet. Zaskarżona uchwała nie zawiera zatem normy o charakterze abstrakcyjnym, lecz normę o charakterze indywidualnym. Z tego względu uchwałę taką określić należy mianem "aktu kierownictwa wewnętrznego", mającego moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego, nie sposób natomiast uznać jej za akt prawa miejscowego, którego wejście w życie jest uzależnione od jego opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślano bowiem, że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, ale przepisem wewnętrznym, albowiem dotyczy tylko radnych (wewnątrz układu organizacyjnego gminy), a nie nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych im czynności. Nie wkracza ona w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy (por. wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 970/07; w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15; w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 727/17 oraz w Poznaniu z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 292/19).

Jednocześnie zdaniem organu nie istnieje inny przepis szczególny, w kontekście wymogu wskazanego w art. 13 pkt 10 u.o.a.n., wymagający ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał ustalających zasady przyznawania diety radnym. Oznacza to, że brak jest podstaw do opublikowania kwestionowanej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

Odnosząc się zaś do zarzutu powierzenia wykonania uchwały Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Chojnicach organ wskazał, że nie stanowi to rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Organ wskazał ponadto, że z przepisów art. 173 § 1 ustawy - Prawo o prokuraturze oraz art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że skargę do sądu administracyjnego może wnieść prokurator, natomiast asesor prokuratury wyłącznie w sytuacji, w której powierzono mu wykonanie czynności prokuratorskich. Niewykazanie tej ostatniej okoliczności przez wnoszącego skargę asesora prokuratury należy uznać za brak formalny pisma, podlegający uzupełnieniu na wezwanie, zaś wyjaśnienie tej kwestii jest istotne dla wyjaśnienia, czy skarga została wniesiona przez podmiot uprawniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej zwanej "p.p.s.a."), w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gminy, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. – dalej w skrócie "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu jednostki samorządu terytorialnego powinno skutkować stwierdzeniem jego nieważności (por. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3294/18; z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1663/16; z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2154/13; z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12; a także: T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016 r., art. 147). Ponadto art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (ust. 2). W takim wypadku uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z powyższymi przepisami koresponduje art. 147 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Za istotne naruszenie prawa uznaje się także brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany przepisami prawa (por. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 70/19; z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4382/18; z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2678/19 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 113/22; w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2022 r., III SA/Gl 276/22 i z dnia 3 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 52/12; zob. też: LEX/el – komentarz do art. 91 u.s.g. [w:] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021 r.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była uchwała Nr IX/117/07 Rady Miejskiej w Chojnicach z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie diet za udział w pracach Rady Miejskiej i jej organów, która była następnie czterokrotnie częściowo zmieniana następującymi uchwałami: Nr XVI/181/12 z dnia 24 stycznia 2012 r.; Nr XLI/476/18 z dnia 22 stycznia 2018 r.; Nr II/26/18 z dnia 17 grudnia 2018 r. oraz Nr XXXIII/468/21 z dnia 27 grudnia 2021 r.

W pierwszej kolejności – odnosząc się do przedmiotu zaskarżenia oraz zarzutów podniesionych w skardze – należało ocenić charakter prawny zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Chojnicach wydanej w przedmiocie diet za udział w pracach Rady Miejskiej i jej organów.

Stosownie bowiem do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie natomiast z art. 88 ust. 2 ustawy zasadniczej, zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Potwierdzenie powołanej normy ustrojowej zawiera art. 42 u.s.g., zgodnie z którym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). W świetle natomiast art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienników urzędowym. Jak przy tym stanowi art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów -obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (por. wyroki NSA: z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2678/17; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2322/16 i z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2243/16). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14 oraz z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu należy podzielić pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego (zob. np. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21; z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4382/21; z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16 oraz z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 3270/14). Tego typu uchwała zawiera bowiem normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy miejskiej Chojnice, który pełni lub będzie pełnić w przyszłości funkcję radnego w tej gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego gminy, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto uchwała ta została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 653/23 i z dnia 13 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 326/23).

Wobec powyższego nie zasługują na akceptację poglądy, na które powołuje się Burmistrz Chojnic w odpowiedzi na skargę, że uchwała tego rodzaju nie jest aktem prawa miejscowego lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, mającym moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego (tj. wewnątrz układu organizacyjnego gminy dotycząc tylko radnych), a więc, że nie dotyczy nieograniczonego kręgu adresatów oraz reguluje jedną z kwestii związanych z wykonywaniem powierzonych radnym czynności, nie wkraczając tym samym w sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 oraz z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4382/21). Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie jest organem gminy. Zwrócenia uwagi wymaga także to, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Sądu, również argumentem przemawiającym za tym, że jest to akt normatywny, powszechnie obowiązujący.

Biorąc zatem pod uwagę charakter prawny uchwały Rady Miejskiej w Chojnicach nr IX/117/07 z dnia 28 czerwca 2007 r. zmienionej wskazanymi powyżej uchwałami - jako aktu prawa miejscowego – należało ustalić skutki, jakie wywiera brak jej odpowiedniej promulgacji.

Należy w związku z tym podkreślić, że "obowiązywanie w czasie" stanowi szczególną właściwość normy prawnej, przypisaną jej na podstawie danego kryterium, którym jest jej należyte ogłoszenie warunkujące w ogóle zaistnienie normy w porządku prawnym. Moment, w którym norma prawna zaczyna wywoływać określone skutki prawne, czyli od kiedy wchodzi w życie – jest uregulowany w prawie. Stanowi o tym powołany wyżej art. 88 Konstytucji RP, zgodnie z którym warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (ust. 1), a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa (ust. 2). W aktualnym stanie prawnym jest to powołana wyżej ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, do której odsyła, również powołany wyżej art. 42 u.s.g.

Kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje więc obowiązkiem jej publikacji zgodnie z prawem, czyli – stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jak już wskazano, w świetle natomiast art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.

Skoro więc zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Chojnicach z 2007 r. wraz z późniejszymi jej zmianami należy do aktów prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Tymczasem § 5 tej uchwały stanowi, że wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2007 r. Uchwała ta nie została zatem ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym i to samo dotyczy ww. uchwał zmieniających zaskarżoną uchwałę z 2007 r.

Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. – jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W sytuacji zatem, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenie jej nieważności, mimo upływu 1 roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.).

Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych, także tych wprowadzonych późniejszymi uchwałami zmieniającymi (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 24/23). Konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, a zatem należy stwierdzić jego nieważność w całości.

Zauważyć także należy, że pozostaje w interesie publicznym i służy ochronie wspólnoty samorządowej zachowanie obowiązującego trybu promulgacji skierowanego do niej i obowiązującego na terenie danej gminy aktu prawa miejscowego w postaci zaskarżonej uchwały, choćby z racji wprowadzenia w art. 4 ust. 1 u.o.a.n. vacatio legis, mającego na celu umożliwienie zaznajomienia się adresatów z nowymi regulacjami.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wskazane wyżej wady zaskarżonej uchwały polegające na nieprawidłowym trybie jej wejścia w życie, a w szczególności braku określenia obowiązku publikacji w urzędowym promulgatorze oraz zachowania odpowiedniego vacatio legis, uzasadniają twierdzenie, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a co skutkowało - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdzeniem jej nieważności w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.

Na marginesie jedynie należy zaznaczyć, że istotnie – stosownie do art. 30 ust. 1 u.s.g. – to wójt (czy też burmistrz bądź prezydent) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, to jednak należało w tym zakresie podzielić stanowisko organu, że powierzenie w § 4 zaskarżonej uchwały jej wykonania Przewodniczącemu Rady Miejskiej nie stanowi samo w sobie takiej wagi jej naruszenia, która mogłaby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu posiadania przez Asesora Prokuratury Rejonowej w Chojnicach legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi, należy wyjaśnić, że w odpowiedzi na wezwanie tutejszego Sądu do nadesłania odpisu dokumentu o powierzeniu wykonywania czynności prokuratorskich wnoszącemu niniejszą skargę Asesorowi Prokuratury Rejonowej w Chojnicach przedstawione zostało pismo Prokuratora Generalnego z dnia 29 sierpnia 2022 r. (nr [...]), z którego wynikało, że wnoszącemu przedmiotową skargę M. M. - Asesorowi Prokuratury Rejonowej w Chojnicach powierzone zostało – na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1360 ze zm. – dalej w skrócie jako "u.p.p.") – wykonywanie czynności prokuratorskich na okres jednego roku. Stosownie do brzmienia powołanego przepisu Prokurator Generalny może powierzyć asesorowi prokuratury, na czas określony, nieprzekraczający 3 lat, wykonywanie czynności prokuratorskich bez prawa: 1) udziału w postępowaniu przed sądem apelacyjnym oraz w postępowaniu przed sądem okręgowym, z wyjątkiem postępowania w pierwszej instancji w sprawach, w których prowadził postępowanie przygotowawcze; 2) występowania przed Sądem Najwyższym, sporządzania środków zaskarżenia i wniosków do Sądu Najwyższego. W ocenie Sądu – wbrew stanowisku organu – art. 173 u.p.p. nie daje podstawy, aby ograniczać prawo asesora prokuratorskiego, któremu zostało powierzone wykonywanie czynności prokuratorskich, do występowania przed sądem administracyjnym, gdyż powołany przepis zawiera enumeratywnie wymienione wyłączenia w tym zakresie, które nie obejmują jednak sądów administracyjnych. Brak jest zatem podstaw do rozszerzającej interpretacji omawianej regulacji prawnej i wskazanych w nim wyjątków. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest niewątpliwie czynnością prokuratorską, którą asesor prokuratorski może skutecznie dokonać w okresie, w którym zostało powierzone mu przez Prokuratora Generalnego wykonywanie czynności prokuratorskich. Wniesienie przedmiotowej skargi do tutejszego Sądu w dniu 20 czerwca 2023 r. (data nadania przesyłki) przez wskazanego Asesora Prokuratury Rejonowej w Chojnicach należało zatem ocenić za w pełni dopuszczalne i prawidłowe działanie.

Końcowo i na marginesie niniejszej sprawy Sąd pragnie jedynie zaznaczyć, że dieta radnego czy przewodniczącego rady nie jest wynagrodzeniem za pracę, gdyż pełnią oni funkcję społecznie, a fakt wykonywania mandatu nie skutkuje ani nawiązaniem stosunku pracy z gminą (czy urzędem gminy/miasta), ani też nawiązaniem z nimi umowy cywilnoprawnej. Dieta ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), nie może więc być także traktowana w kategorii przywileju. Jej celem jest zabezpieczenie prawidłowego i efektywnego wykonywania mandatu radnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 406/14). Przepisy u.s.g. nie regulują wprost tego, za co radnemu przysługuje dieta, lecz uwzględniając ich rekompensacyjny charakter, ustalane w tym zakresie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasady powinny być powiązane z aktywnością lub brakiem aktywności radnego w wykonywaniu przez niego tej funkcji. Nie jest zatem wykluczone ustalenie wysokości diety w formie ryczałtu, jednak zasady ustalania wysokości diety powinny przewidywać możliwość pomniejszenia określonej miesięcznie kwoty z uwagi na niewykonywanie przez radnego (przewodniczącego rady) obowiązków. W innym przypadku dieta przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, co jest zaprzeczeniem jej rekompensacyjnego charakteru (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2602/21). Niedopuszczalna jest więc sytuacja, gdy radny (przewodniczący rady) otrzymuje miesięcznie zryczałtowaną dietę, pomimo tego, że nie wykonuje on swoich obowiązków, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem tej funkcji. Brak jasnych i pełnych zasad dotyczących ustalenia wysokości diet sprawia, że ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co jest zaprzeczeniem idei zapewnienia wyrównania finansowego odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. O ile zatem delegacja ustawowa do wydania przez radę gminy uchwały w sprawie diet nie wyklucza ich ustalenia w formie ryczałtu, to podejmując taką uchwałę należy ustalić kompleksowe regulacje pozwalające na uwzględnienie w zakresie wysokości diety przysługującej radnemu (przewodniczącemu rady) wszystkich jego obowiązków, a nie tylko związanych z udziałem w posiedzeniach rady lub komisji. Ustalając wysokość diety przysługującej miesięcznie radnemu należy mieć na uwadze, że ma ona stanowić ekwiwalent zarobku utraconego w związku z pełnieniem funkcji radnego. Jeżeli zatem radny w czasie swojej nieobecności podczas prac rady lub jej organów, nie wykonuje innych czynności związanych z pełnieniem mandatu, to nie powinien otrzymać diety, chociażby ta nieobecność była usprawiedliwiona.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).