Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 309/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2023-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o. o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 lipca 2023 r., nr SKO.40.2665.2023.dr w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie krajowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Opolskiego z dnia 31 maja 2023 r., DIG-RTG.8070.1.7.2023.AW, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz strony skarżącej K. Sp. z o. o. w O. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Opolu przez K. Sp. z o.o. w O. (zwaną dalej Spółką lub skarżącą) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej Kolegium lub SKO) z dnia 21 lipca 2023 r., nr SK0.40.2665.2023.dr, którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa Opolskiego (zwanego dalej również organem pierwszej instancji) z dnia 31 maja 2023 r., nr DIG- RTG.8070.1.7.2023.AW, o odmowie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie krajowym.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2023 r., uzupełnionym dnia 5 kwietnia 2023 r., Spółka zwróciła się o zmianę zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej nr [...] relacji O.-K., zmienionego decyzją Marszałka Województwa Opolskiego nr [...] w sprawie zmiany zezwolenia z dnia 12 sierpnia 2021 r.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.), zwanej dalej ustawą, wystąpił do Starosty [...], Starosty Powiatu [...] oraz Prezydenta Miasta [...] o uzgodnienie planowanego przebiegu ww. linii komunikacyjnej.

Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2023 r. Prezydent Miasta [...] oraz postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2023 r. Starosta [...] uzgodnili zmianę ww. zezwolenia.

Natomiast postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr [...], Starosta [...], na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy, odmówił uzgodnienia zmiany planowanego rozkładu jazdy w ramach linii komunikacyjnej O.-K. Organ stwierdził, że przedłożony przez Spółkę rozkład jazdy obejmuje kursy, które mogą stanowić zagrożenie dla kursów już istniejących, a nadto wprowadzenie kursu o godz. 6.15 z przystanku K. jest zagrożeniem w bezpieczeństwie ruchu drogowego. Organ wskazał również na okoliczność spadku frekwencji na obecnych kursach obsługiwanych przez P. Sp. z o.o., która prowadzić będzie do likwidacji, a następnie do braku komunikacji publicznej we wskazanych miejscowościach. Starosta poinformował też, że Spółka nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu i wykonuje przewozy niezgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone organowi pierwszej instancji oraz przesłane "do wiadomości" Spółce.

Decyzją z dnia 31 maja 2023 r. Marszałek Województwa Opolskiego, na podstawie art. 22a ust. 2 lit. a ustawy, odmówił Spółce zmiany zezwolenia nr [...].

W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania i stwierdził, że nadanie uzgodnieniu formy postanowienia, na które przysługuje zażalenie i skarga do sądu administracyjnego, powoduje, że jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne. Zdaniem organu skoro postanowienie Starosty [...]

z dnia 17 kwietnia 2023 r. nie zostało zaskarżone, a tym samym stało się ostateczne, organ wydający zezwolenie jest obowiązany uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej. Wymagane uzgodnienie

w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma bowiem dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący. Organ wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż uzgodnienie jest stanowczą formą wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska, różniącą się w skutkach od niewiążącej opinii - rzutuje w sposób bezwzględny na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący w postępowaniu głównym. Wyjaśnił, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. W dalszej części uzasadnienia Marszałek podał, że art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy określa, iż wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia wydanego przez marszałka województwa w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Wynikający z powyższego przepisu obowiązek współdziałania organów oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez organ współdziałający stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy. Następnie Marszałek wskazał, że w związku z informacjami przedstawionymi w uzasadnieniu postanowienia Starosty [...] zwrócił się do [...] Inspektoratu Transportu Drogowego w O. o przekazanie danych dotyczących kontroli Spółki. Przesłane protokoły z dwóch przeprowadzonych kontroli wykazały wykonywanie przez skarżącą przewozów bez posiadania w autobusie ważnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób, natomiast podczas drugiej kontroli stwierdzono wykonywanie przewozów z naruszeniem warunków określonych w wydanym zezwoleniu, tj. niezgodnie z zatwierdzonym rozkładem jazdy. Marszałek podniósł, że podobne informacje w zakresie wykonywania przez Spółkę przewozów niezgodnie z zatwierdzonym zezwoleniem i rozkładem jazdy zgłosił mu 22 grudnia 2022 r. i 11 stycznia 2023 r. P. Sp. z o.o. Dalej podał, że celem potwierdzenia opisanych wyżej okoliczności dotyczących nieprzestrzegania przez Spółkę zatwierdzonego rozkładu jazdy, pracownicy Urzędu Marszałkowskiego 10, 11, 26, 29 i 30 maja 2023 r. przeprowadzili "wizje lokalne", z których jednoznacznie wynika, że przewoźnik nie przestrzega warunków określonych w zezwoleniu nr [...] z dnia 22 września 2015 r. i ostatnim zatwierdzonym przez Marszałka Województwa Opolskiego rozkładzie jazdy z dnia 12 sierpnia 2021 r., stanowiącym załącznik do decyzji nr [...] o zmianie zezwolenia z dnia 12 sierpnia 2021 r. W ocenie organu w przypadku Spółki występują powody do odmowy zmiany zezwolenia określone w art. 22a pkt 1 ust. 2 lit. d ustawy, ponieważ przewoźnik nie przestrzega warunków określonych w udzielonych zezwoleniach na przewozy regularne na przedmiotowej linii komunikacyjnej. Organ podkreślił, że przestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu, w tym trasy przejazdu i czasu przyjazdu na wyznaczone w rozkładzie jazdy przystanki, jest istotne z punktu widzenia osób korzystających z przewozów. O tym, jak ważne jest to zagadnienie z punktu widzenia samego prawodawcy świadczy zaliczenie w art. 24 ust. 4 ustawy naruszenia warunków zezwolenia do obligatoryjnych przesłanek cofnięcia zezwolenia. Ponadto wydanie decyzji odmownej jest uzasadnione z uwagi na przesłankę formalną jaką jest brak/odmowa uzgodnienia przez Starostę [...], wymaganego art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy. W opinii organu dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne. Marszałek podkreślił, że na postanowienie Starosty [...] z dnia 17 kwietnia 2023 r. nie zostało złożone przez stronę zażalenie, a tym samym w odpowiednim terminie stało się ono ostateczne, w związku z czym organ wydający zezwolenie jest obowiązany uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku Spółki. Resumując organ stwierdził, że odmowa zmiany zezwolenia jest uzasadniona brakiem ustawowo wymaganego uzgodnienia oraz ustaleniem, że skarżąca nie przestrzega warunków określonych w już posiadanym zezwoleniu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła organowi naruszenie następujących przepisów:

- art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy w związku z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy w związku z art. 106 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) dokonana w ramach art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy odmowa uzgodnienia wyrażona postanowieniem Starosty [...] z dnia 17 kwietnia 2023 r. stanowiła per se podstawę wydania decyzji odmownej w sprawie zmiany zezwolenia, o którym mowa w art. 22a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładania powyższych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy nie jest wiążące dla organu wydającego zmianę zezwolenia, a w ślad za tym nie może stanowić decydującej i jedynej przesłanki wydania zaskarżonej decyzji;

b)dokonane w ramach art. 106 K.p.a. uzgodnienie, którego wyrazem jest m.in. postanowienie nie mogło stanowić samoistnej przesłanki wydania decyzji odmownej

i zwalniać organu w zakresie dokonania samodzielnej oceny ewentualnego zaistnienia przesłanki do wydania odmownej decyzji, ponieważ uzgodnienie dokonywane w ramach art. 106 K.p.a. i decyzja wydawana na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, uwarunkowane są oceną innych przesłanek ich wydania, nadto w postępowaniu w sprawie uzgodnienia Spółka w przeciwieństwie do postępowania przed organem nie posiada statusu strony postępowania, co zasadniczo ograniczało aktywność procesową skarżącej, a rolą organu w zakresie wydania zaskarżonej decyzji była analiza całości sprawy, a nie tylko jej wycinku ograniczonego o brak analizy sprawy w zakresie objętym postanowieniem;

- art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zmiana zezwolenia spełnia przesłankę, o której mowa w tym przepisie, tj. że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy:

a) wskazane w postanowieniu rzekome zagrożenia kursów proponowanych przez Spółkę dla istniejących już kursów obsługiwanych przez P. w K. od godziny 6:18 dla przystanku K. (ul. [...]) dla skarżącej i przystanku K. (ul. [...]) dla P. obsługiwane są innym przebiegiem linii komunikacyjnej, bowiem proponowany przez Spółkę rozkład jazdy zakłada transport drogą krajową nr [...], w przeciwieństwie do rozkładu jazdy P., na co również uwagę zwrócono w postanowieniu wskazując, że rozkład jazdy oferuje transport mieszkańcom miejscowości wyłącznie zlokalizowanym wzdłuż drogi krajowej Nr [...]. Nie zapewnia dojazdu mieszkańcom powiatu, zamieszkałych miejscowości: K., J., L. L.1 (wieś), S., T., L.2, co nie może stanowić o zagrożeniu kursów proponowanych przez Spółkę,

b) istniejąca i obsługiwana przez P. linia regularna również zawiera w sobie kursy odjeżdżające z poszczególnych przystanków w krótkich odstępach czasu lub w tym samym czasie, na co zwrócono również uwagę w postanowieniu wskazując, że wprowadzenie proponowanego kursu o godz. 6.15 z przystanku "K., ul. [...]" jest zagrożeniem w bezpieczeństwie ruchu drogowego w obrębie przystanku z uwagi na fakt, iż obecnie o godzinie 6:16 z tego przystanku ma zaplanowany odjazd inny przewoźnik (P. Sp. z o.o.), a w związku z tym przesłanka ta w stosunku do Spółki jest pozorna i narusza prawo skarżącej, bowiem w stosunku do jednego przewoźnika okoliczność ta spełnia przesłankę, o której mowa w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy (skarżąca), a w stosunku do drugiego przewoźnika przesłanki tej nie spełnia (P.);

3) art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy poprzez zastosowanie przesłanki określonej w powołanym przepisie jako podstawy zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że:

a) w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną jej wydania powołano przepis z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy, a nie zaskarżony przepis z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, co w konsekwencji nie może stanowić podstawy wydania zaskarżonej decyzji,

b) nawet gdyby przyjąć, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest przepis z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, tj. przesłanka nieprzestrzegania warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonywania przewozu niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, to powołane przez organ okoliczności wykazujące rzekome nieprzestrzeganie przez Spółkę warunków określonych w zezwoleniu oparte są na nieprawomocnych decyzjach, bowiem wszystkie postępowania w sprawie kontroli wszczęto po złożeniu wniosku o zmianę zezwolenia tj. w maju 2023 r., a nadto wszczęte postępowania w sprawie kontroli przeprowadzone zostały z intencjonalnym naruszeniem interesów skarżącej mającym jedynie na celu wykazać, że w stosunku do Spółki pozornie zachodzi przesłanka z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, co stanowi nadużycie publicznego prawa podmiotowego,

4) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji:

a) bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w części, w której organ za podstawę wydania zaskarżonej decyzji wziął w całości ustalenia przedstawione w postanowieniu, pomimo wyrażonego w treści art. 77 K.p.a. obowiązku rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i w całości, a nie z ograniczeniem się tylko do określonej części materiału dowodowego,

b) brak wzięcia pod uwagę, że stanowisko Starosty [...] wyrażone w postanowieniu, uwzględniając, że drugim przewoźnikiem obsługującym terytorialne obszar podległy Staroście [...] jest P., w którym Powiat [...] posiada 18 916 udziałów o łącznej wartości 9 458 000 zł mogło zostać podjęte z uwzględnieniem interesów P., co stanowi nadużycie przez Starostę [...] publicznego prawa podmiotowego w zakresie w jakim stanowi przykład nadużycia pozycji dominującej na lokalnym rynku transportowym,

c) brak wzięcia pod uwagę, że stanowisko Starosty [...] wyrażone sw postanowieniu, uwzględniając, że opublikowane na oficjalnym koncie na portalu społecznościowym Facebook Powiatu [...] z dnia 7 czerwca 2023 r., g.: 14:27 oświadczenie Starosty [...] przedstawia rzeczywiste powody wydania postanowienia odmawiającego uzgodnienia.

W przypadku nieuwzględnienia powołanych powyżej zarzutów Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy w związku z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy w związku z art. 106 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wystąpieniu przez organ w przedmiotowej sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji do Starosty [...], Starosty [...] i Prezydenta m. [...] w sprawie uzgodnienia zmiany zezwolenia, podczas gdy uwzględniając zakres zmian objętych zmianą zezwolenia, nieobejmujących zmiany przebiegu linii komunikacyjnej, brak było podstawy do kierowania wniosku w sprawie uzgodnienia zmiany zezwolenia na przebieg linii regularnej do tych organów to podstawą zaskarżonej decyzji nie mogą być wydane uzgodnienia.

Skarżąca wniosła też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w odwołaniu dokumentów.

Na podstawie powyższych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO decyzją z dnia 21 lipca 2023 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczyło przepisy ustawy, w tym art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 20, art. 22a ust. 1 pkt 2, art. 22b, art. 24 ust. 2 pkt 1. Następnie SKO stwierdziło, że z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia, którego wydanie przez właściwy organ następuje w uzgodnieniu z określonymi miejscowo organami w zależności od planowanego przebiegu linii komunikacyjnej. Skoro każdorazowo zezwolenie tego rodzaju wymaga uzgodnienia, to uzgodnienia wymaga również zmiana zezwolenia bez względu na zakres zmian. Wobec tego Kolegium uznało, że z uwagi na planowany przebieg linii komunikacyjnej, rozpoznanie wniosku o zmianę zezwolenia wymagało uzgodnienia m.in. ze Starostą [...]. Dalej SKO dowodziło, że uzgodnienie to ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący, co oznacza, iż organ obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony. Tym samym decyzja wydana w postępowaniu głównym nie może być sprzeczna ze stanowiskiem organu uzgadniającego. Z kolei organ uzgadniający w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 K.p.a. wyraża samodzielne stanowisko, a wydane postanowienie podlega zaskarżeniu w toku instancji i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie głównej nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 K.p.a. Z tego względu, zdaniem SKO, postanowienie akcesoryjne wydane w trybie art. 106 K.p.a. nie może być wzruszone "przy okazji" rozpoznawania sprawy głównej. Nie ma zatem racji Spółka twierdząc, że Marszałek winien dokonać samodzielnej oceny przesłanki odmowy uzgodnienia wyartykułowanej przez Starostę [...] w postanowieniu. Organ nie ma bowiem możliwości oceny prawidłowości postanowienia uzgodnieniowego w toku sprawy. Z tych przyczyn za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut naruszenia przepisów postępowania z powodu zebrania, rozpatrzenia oraz dokonania przez organ pierwszej instancji oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w szczególności poprzez zaniechanie oceny zasadności odmowy wydania uzgodnienia przez organ uzgadniający. Dalej Kolegium dowodziło, że Spółka mogła kwestionować postanowienie uzgodnieniowe w administracyjnym toku instancji, a następnie w skardze do sądu administracyjnego. Stanowisko organu uzgodnieniowego nie może być jednak podważane w odwołaniu od decyzji. Jeżeli strona nie złożyła zażalenia, uchybiła terminowi na złożenie zażalenia i nie złożyła wniosku o jego przywrócenie lub organ nie przywrócił terminu do jego złożenia, wówczas postanowienie organu jest ostateczne. Powyższe z kolei oznacza, że sprawa rozstrzygnięta ostatecznym postanowieniem nie może być co do zasady ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W sytuacji zatem odmowy uzgodnienia projektowanej zmiany zezwolenia Marszałek Województwa, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy, był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany, do wydania decyzji odmawiającej zmiany dotychczasowego zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego. W ocenie SKO nie powinno budzić także wątpliwości, że legitymacja w postępowaniu zażaleniowym, o której mowa w art. 141 § 1 K.p.a., jest pochodną uznania za stronę w postępowaniu głównym. W rozstrzyganej sprawie stroną jest przewoźnik drogowy, którym - w świetle art. 4 pkt 15 ustawy - jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Zatem stroną przedmiotowego postępowania jest Spółka i tylko ten podmiot był uprawniony do weryfikacji negatywnego postanowienia Starosty [...] z dnia 17 kwietnia 2023 r., czego niewątpliwie zaniechał. Z tych względów Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Spółki, że nie miała statusu strony w postępowaniu uzgodnieniowym, w konsekwencji czego jej aktywność procesowa w tym zakresie miałaby zostać ograniczona. W tych okolicznościach sprawy, w przekonaniu Kolegium, z uwagi na związanie funkcjonującym w obrocie prawnym ostatecznym postanowieniem w przedmiocie uzgodnienia, Marszałek nie był uprawniony do wydania pozytywnej decyzji. Już sama ta okoliczność uprawniała Marszałka, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy do odmowy wnioskowanej zmiany wydanego zezwolenia. Niezależnie od powyższego, zdaniem SKO, w sprawie wystąpiła także przesłanka odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wynikająca z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, ponieważ Spółka nie przestrzega warunków określonych w posiadanym zezwoleniu i wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem nr [...] i zatwierdzonym rozkładem jazdy z dnia 21 sierpnia 2021 r. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że powołanie w zaskarżonej decyzji niewłaściwej regulacji prawnej, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy zamiast art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy, nie stanowi o wadliwości tej decyzji, mającej uzasadniać wyeliminowanie tego aktu administracyjnego z obrotu prawnego. Istotne jest bowiem, by podstawa prawna wydania decyzji istniała w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Tym samym błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje ona w rzeczywistości, nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W świetle powyższego, wszystkie pozostałe zarzuty, w ocenie Kolegium, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienie uzgadniające przesądziło bowiem o zaistnieniu negatywnej przesłanki uniemożliwiającej w sprawie zmianę zezwolenia i decyzja o odmowie jego zmiany odpowiada prawu. Ta okoliczność czyniła zaś zbytecznym prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym przeprowadzanie dowodów wnioskowanych przez Spółkę i analizę tego materiału dowodowego.

W skardze na powyższą decyzję Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika, w całości ponowiła zarzuty i argumentację przedstawione w odwołaniu. Skarżąca wniosła też o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w skardze dokumentów. Na podstawie sformułowanych zarzutów wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z dnia 27 października 2023 r. Sąd, na podstawie art. 225 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwrócił Spółce kwotę 300 złotych, tytułem nadpłaconej kwoty wpisu sądowego od skargi.

Pismem z dnia 16 listopada skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych dokumentów.

Na rozprawie w dniu 21 listopada 2023 r. pełnomocnik Spółki podtrzymał skargę i argumentację w niej zawartą Sąd poinformował pełnomocnika skarżącej o nieuwzględnieniu wniosku dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania. Reguła ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn niż w niej wywiedzione, a które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Dodać również trzeba, że materialnoprawną podstawę odmowy wnioskowanej przez Spółkę zmiany zezwolenia nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym stanowiły przepisy cyt. wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nadal zwanej w skrócie ustawą. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Przepis ten wprowadza obligatoryjne współdziałanie organów w nim wymienionych, którego podstawa normatywna tkwi w art. 106 K.p.a. Tak ukształtowany - materialnie i procesowo - obowiązek współdziałania oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez organ współdziałający stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów. Nadto obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem celem wyrażenia swej opinii, zaś organ, do kompetencji którego należy załatwienie sprawy co do istoty, nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie lecz musi czynić to za pomocą innego organu (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 351/09, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Współdziałanie oznacza, że w konkretnej sprawie administracyjnej zachodzi przecinanie się zakresów działania dwóch lub kilku podmiotów (organów). Dodać też trzeba, że stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie zaskarżalnego postanowienia.

Wskazania jeszcze wymaga, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest właściwy miejscowo. Organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony. To, że wymagane uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący wynika z redakcji przepisu, który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Zatem nie chodzi tylko o uzyskanie niewiążącej organ opinii, ale o wiążące uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej przez obszar konkretnego województwa (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK299/17).

Odnosząc powyższe uwagi ogólne do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy obu instancji nie dostrzegły wadliwości przeprowadzonego postępowania uzgodnieniowego, co doprowadziło do przedwczesnej i nieuzasadnionej okolicznościami faktycznymi sprawy odmowy wnioskowanej przez Spółkę zmiany zezwolenia. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika bowiem, że postanowienie Starosty [...] z dnia 17 kwietnia 2023 r., nr [...], o odmowie uzgodnienia zmiany planowanego rozkładu jazdy w ramach linii komunikacyjnej O.- K. nie zostało prawidłowo doręczone skarżącej jako stronie postępowania. Z rozdzielnika tego postanowienia wynika, że zostało ono przesłane Spółce jedynie "do wiadomości". W ocenie Sądu z samego faktu przesłania "do wiadomości" postanowienia nie można wywodzić posiadania legitymacji prawnej Spółki do kwestionowania go w drodze zażalenia. Takie doręczenie, tj. doręczenie jedynie informacyjne nie wywołuje żadnych skutków jakie K.p.a. łączy z doręczeniem rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zna bowiem instytucji przesyłania rozstrzygnięć do wiadomości podmiotom, które według organu są stroną postępowania. Kolegium natomiast wyraziło w zaskarżonej decyzji jednoznaczne stanowisko, iż skarżącej jako stronie postępowania głównego przysługuje legitymacja również w postępowaniu uzgodnieniowym.

W przekonaniu Sądu wadliwość doręczenia omawianego postanowienia spowodowała, że nie ma ono dla skarżącej mocy wiążącej, a tym samym organy nie mogły uwzględnić stanowiska w nim wyrażonego. Jak już wyżej powiedziano uzgodnienie przez Starostę przebiegu linii komunikacyjnej stanowi istotny element stanu faktycznego w postępowaniu głównym, a skoro w niniejszej sprawie nie doszło do wydania wiążącego postanowienia uzgodnieniowego to organy w sposób nieuprawniony rozstrzygnęły o odmowie zmiany zezwolenia.

W konsekwencji powyższych ustaleń za błędne należy zatem uznać stanowisko Kolegium, że Spółka mogła zaskarżyć postanowienie Starosty [...]. Skoro skarżąca otrzymała rozstrzygnięcie uzgodnieniowe jedynie informacyjnie to pozostawała w przeświadczeniu, że nie przysługuje jej prawo do wniesienia zażalenia na to postanowienie, co zresztą przyznała sama Spółka w odwołaniu, twierdząc, iż nie posiada statusu strony w postępowaniu w sprawie uzgodnienia.

W przekonaniu Sądu ujawniona wadliwość postępowania uzgodnieniowego w realiach rozpoznawanej sprawy powoduje, iż nie został spełniony - określony w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy - wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji w przedmiocie wnioskowanej przez Spółkę zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. To z kolei oznacza, że Marszałek Województwa Opolskiego a następnie SKO oparły swoje rozstrzygnięcia na wadliwym akcie, bo wydanym w postępowaniu, w którym pozbawiono skarżącą możliwości kwestionowania stanowiska, które w istocie przesądziło o odmowie zmiany zezwolenia. W związku z tym należy wskazać na przepis art. 10 § 1 K.p.a., który formułuje jedną z generalnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej dwa rodzaje obowiązków, jeden polegający na zapewnieniu stronie udziału w każdym stadium postępowania i drugi polegający na umożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym związany jest wynikający z przepisu art. 109 § 1 K.p.a. obowiązek organu doręczenia decyzji (postanowienia) na piśmie wszystkim stronom postępowania.

W rozpoznawanej sprawy niewątpliwie doszło do naruszenia zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a. Jak wykazano powyżej, postanowienie uzgodnieniowe Starosty [...] nie zostało prawidłowo doręczone Spółce, której przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu. Działając w opisany sposób, organy obu instancji naruszyły prawa procesowe skarżącej zagwarantowane w art. 10 § 1 K.p.a., gdyż została ona pozbawiona czynnego udziału w obronie własnego interesu wtoku postępowania uzgodnieniowego poprzez brak możliwości kwestionowania stanowiska organu współdziałającego w toku instancji, a następnie została też pozbawiona prawa obrony swych praw przed sądem administracyjnym przez możliwość wniesienia skargi na ten akt. Natomiast ta wadliwość nie została dostrzeżona przez organy orzekające w sprawie wniosku o zmianę zezwolenia.

Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydano kontrolowane decyzje, zostało przeprowadzone również z naruszeniem - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obligujących organy administracji publicznej do ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Natomiast ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organy na przekonujących podstawach. Na skutek niewłaściwego procedowania przez organy doszło też do naruszenia zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Prowadzenie postępowania w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika bowiem obowiązek organu odwoławczego ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tymczasem SKO nie tylko nie dostrzegło uchybień postępowania uzgodnieniowego, ale w istocie samo dokonało wybiórczej oceny, uznając, że Spółka miała zapewniony status strony tego postępowania, a więc jej aktywność procesowa nie została w żaden sposób ograniczona.

W ocenie Sądu ujawnione naruszenia są tego rodzaju, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowią efekt braku dokonania przez organy rzetelnej oceny w zakresie dopełnienia obowiązku uzgodnienia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy, co w konsekwencji powoduje, że organy przedwcześnie wydały decyzje o odmowie wnioskowanej przez skarżącą zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Zdaniem Sądu stwierdzone w rozpoznawanej sprawie uchybienia czynią koniecznym uchylenie wydanych w sprawie decyzji, natomiast ocena pozostałych zarzutów skargi jest na tym etapie postępowania przedwczesna. Stwierdzone bowiem wadliwości proceduralne postępowania, w ramach którego wydano kwestionowane akty, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie skutkowały tym, że Sąd nie mógł poddać weryfikacji merytorycznej oceny organu w przedmiocie zaistnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji. Kontrola ta może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy decyzja zostaje podjęta w postępowaniu prowadzonym z zachowaniem wymogów procedury.

Z powyższych względów brak było również podstaw do uwzględnienia, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze i w piśmie z dnia 16 listopada 2023 r. Mogą one natomiast stanowić przedmiot oceny organu w ponownie prowadzonym postępowaniu, zwłaszcza, że strona zgłaszała je też już wcześniej w odwołaniu . Sąd administracyjny co do zasady nie ustala stanu faktycznego a zatem nie przeprowadza każdego z dowodów zaoferowanych przez strony. Postępowanie dowodowe przed Sądem jest postępowaniem uzupełniającym, pod warunkami określonymi w art. 106 § 3 P.p.s.a. i przy zachowaniu procedur Kodeksu postępowania cywilnego (por. art. 106 § 5 P.p.s.a.). W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego i procesowego Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.