Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 352/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 126 art 128 § 1-5
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D. - Dyrektora Prywatnego Domu Opieki [...] w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 748/22 w sprawie ze skargi P. D. - Dyrektora Prywatnego Domu Opieki [...] w [...] na zalecenia pokontrolne Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w funkcjonowaniu prywatnego domu opieki postanawia oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 748/22 (dalej postanowienie z 9 listopada 2022 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie: 1. odrzucił skargę P. D. - Dyrektora Prywatnego Domu Opieki [...] w O. (dalej skarżący) na zalecenia pokontrolne Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 12 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w funkcjonowaniu prywatnego domu opieki; 2. zwrócił skarżącemu uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 [zm. poz. 655 i 1457], dalej ppsa) - sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej wyznacza art. 3 § 2 ppsa. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). Sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi są zalecenia pokontrolne zawarte w wystąpieniu pokontrolnym Wojewody, które nie mieszczą się w powołanym katalogu aktów lub czynności/bezczynności wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. Brak jest również przepisu ustaw szczególnych przewidujących sądową kontrolę w tym przedmiocie.

Postępowanie kontrolne, o którym mowa w art. 126 i 128 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.; dalej ups), jest postępowaniem polegającym na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych) polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej; z reguły celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa i podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny i wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie jedynie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swym stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady, postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji albo w inny sposób, jeżeli wynika to z przepisu szczególnego. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy Rozdziału 4 ups. Z art. 128 ust. 3-5 tej ustawy wynika, że właściwy wojewoda jedynie ustosunkowuje się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu (postanowienie NSA z 9.11.2017 r. I OSK 1836/17; postanowienia WSA w Lublinie z: 10.5.2017 r. II SA/Lu 443/17; 30.12.2020 r. II SA/Lu 793/20, cbosa).

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wydanie wyniku kontroli, a co za tym idzie również zalecenia pokontrolne, mogą wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy pozostają wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa (uchwała siedmiu sędziów NSA z 7.12.1998 r. FPS 18/98, ONSA 1999/2/43). Co do zasady, wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swego interesu w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane. Zalecenie pokontrolne wojewody kreuje obowiązki po stronie podmiotu administrowanego, których niewykonanie, zagrożone jest sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej (art. 130 ust. 1 ups). Nie ulega wątpliwości, że legalność zaleceń pokontrolnych wojewody winna być poddana kontroli sądowej, bo są to działania, które mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów, które są usytuowanie poza strukturą administracji rządowej. Akty podejmowane na podstawie art. 129 i 130 ust. 1 ups stanowią władczą ingerencję wobec podmiotów realizujących zadania z zakresu z pomocy społecznej (...), nie oznacza to jednak, że zalecenia pokontrolne stwierdzające istnienie po stronie podmiotu podlegającego kontroli określonego obowiązku podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, gdyż mogą być one poddane weryfikacji tego sądu w ramach kontroli decyzji administracyjnej wymierzającej karę administracyjną na podstawie art. 130 ust. 1 ups (postanowienie NSA z 22.2.2022 r. I OSK 158/22, cbosa).

W ocenie Sądu I instancji, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zalecenia pokontrolne nie zawierały władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Organ kontrolujący ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości; wskazał, jakie należy podjąć czynności, by doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa. Nie dotyczą one przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie kreują nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego. Nie można uznać, że wydane zalecenie pokontrolne jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki (postanowienie NSA z 19.5.2021 r. I OSK 585/21, cbosa). Sąd I instancji przyjął, że zaskarżone zalecenia pokontrolne nie stanowią aktu ani czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego, wobec czego skarga podlega odrzuceniu ( art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa). O zwrocie wpisu sądowego orzeczono w punkcie 2 sentencji na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa (k. 33-39 akt sądowych).

Skargę kasacyjną złożył skarżący, zaskarżając postanowienie z 9 listopada 2022 r. w całości, zarzucając postanowieniu naruszenie:

1. prawa materialnego - art 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że zalecenia pokontrolne nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji odrzucenie skargi na zalecenia pokontrolne, podczas gdy ocena działalności placówki, która została dokonana przez organ przy wydawaniu zaleceń pokontrolnych, winna podlegać weryfikacji w postępowaniu sądowym, ponieważ takie prawo gwarantuje skarżącemu Konstytucja RP, na podstawie której każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z art. 128 ust. 1 ups przez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na:

a. odrzucenie skargi na zalecenia pokontrolne jako niemieszczące się w kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy przedmiotowe zalecenia winny zostać poddane kontroli sądu administracyjnego ze względu na ich przynależność do kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co tym samym doprowadziło do uchylenia się przez Wojewódzki sąd Administracyjny w Olsztynie od ustawowego obowiązku sprawowania wymiaru sprawiedliwości w sprawach objętych przedmiotem skargi; postępowanie kontrolne nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy nie tylko decyzje administracyjne mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zaskarżeniu podlegają także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym wydane w toku kontroli zalecenia mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, co wynika także z orzecznictwa sądów administracyjnych, które rozpoznają merytorycznie skargi na wydawane przez organy administracji publicznej zalecenia pokontrolne;

b. odrzuceniu skargi na zalecenia pokontrolne w związku z uznaniem, że nie stanowią one władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony, podczas gdy za nierealizowanie zaleceń pokontrolnych jest przewidziana surowa sankcja, tj. kara pieniężna w wysokości od 500 do 12.000 zł, co jednoznacznie prowadzi do wniosku, że przedmiotowe zalecenia pokontrolne mają charakter władczy względem skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie i zasądzenie od organu na jego rzecz [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (k. 52-54v akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie w całości; zrzekł się rozprawy (k. 66-68 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o odrzuceniu skargi na zalecenia pokontrolne Wojewody Warmińsko-Mazurskiego stwierdzające nieprawidłowości wskutek kontroli doraźnej, przeprowadzonej 5 maja 2022 r. w Prywatnym Domu Opieki [...] w O. i zawierające zalecenia co do zapewnienia mieszkańcom skontrolowanego domu opieki odpowiednich warunków bytowych, w tym utrzymania czystości w placówce i właściwej temperatury w pomieszczeniach jednostki, dostosowanej do pory roku i uwzględniającej indywidualne potrzeby mieszkańców, zgodnie z art. 68 ust. ["1 pkt" uw. NSA] 2 lit. c ups, świadczenia usług opiekuńczych zapewniających mieszkańcom placówki odpowiednią pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby i opiekę higieniczną, stosownie do art. 68 ust. 1 lit. b, c ups. W zaleceniach pokontrolnych zawarto także pouczenie o treści art. 128 ust. 2 ups, zgodnie z którym jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych zgłosić do nich zastrzeżenia. Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (art. 128 ust. 3 ups; k. 52-54 akt pokontrolnych). Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zalecenia pokontrolne Wojewody, o których stanowi art. 128 ups, podlegają kognicji sądu administracyjnego w ramach sprawowanej przez ten sąd kontroli działalności administracji publicznej.

Właściwość sądów administracyjnych wyznacza art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza, przede wszystkim, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.; dalej pusa), wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2, 2a ppsa) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 ppsa), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 ppsa). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamknięcia drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu (art. 177 in princ. Konstytucji RP). Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, że przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, lecz także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.

Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa). Oznacza to, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 ppsa. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych. Mając na uwadze wspominamy już art. 1 § 1 i 2 pusa, jak i zgodnie z art. 3 § 1 ppsa, podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 ppsa zawiera katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest, przede wszystkim, wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

By akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego. Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu czy zaświadczenia. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które w wyniku jego realizacji wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W orzecznictwie wprost wskazuje się, że wystąpienie pokontrolne - nie wykraczające poza ramy określone w art. 33 ust. 1 ustawy z 15 stycznia 2000 r. o Inspekcji Handlowej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1706) – wskazuje wyłącznie na stwierdzone uchybienia i zawiera wnioski o ich usunięcie (postanowienie NSA z 29.5.2007 r. II GSK 29/07); wystąpienie pokontrolne wydane w związku ze zwrotem dotacji oświatowej na podstawie ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (postanowienie NSA z 12.8.2016 r. II GSK 2250/16), nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 73-76, 78, nb 39, 43 pkt 1); podobnie postanowienia NSA z: 8.11.2022 r. I OSK 325/22, cbosa; 28.11.2006 r. I OSK 1756/06, Legalis 650621).

Oceniając charakter wydanych w sprawie zaleceń pokontrolnych, w pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola rozumiana jest jako działanie polegające na dokonaniu analizy stanu faktycznego, porównaniu go ze stanem pożądanym oraz dokonywaniu oceny tego stanu i formułowaniu wniosków. Pozbawiona jest elementów władztwa, a jej rola sprowadza się do ustalenia nieprawidłowości i przekazania wyników tych ustaleń właściwym organom. Wyniki kontroli i związane z nimi uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych. Zalecenia pokontrolne zawierają ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia wadliwości I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 574-575).

Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ups, wojewoda jest organem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Ups przyznaje szereg szczególnych uprawnień wojewodzie. Zadania wojewody polegają głównie na kontrolowaniu, ocenianiu, koordynowaniu i nadzorowaniu działalności samorządu i innych podmiotów w dziedzinie pomocy społecznej. Wojewoda ustala sposób wykonania zadań z dziedziny administracji rządowej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz nadzoruje te jednostki w zakresie realizacji wszystkich zadań pomocy społecznej. W szczególności, bada jakość działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, standard świadczonych przez nie usług, kwalifikacje ich pracowników. Do jego obowiązków należy także ocenianie stanu efektywności pomocy społecznej i sporządzanie sprawozdań dla właściwego ministra. W imieniu wojewody czynności kontrolne wykonują upoważnieni przez niego pracownicy komórki organizacyjnej urzędu wojewódzkiego do spraw pomocy społecznej. Wyniki kontroli i związane z nimi uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych, pochodzą jednak nie od inspektorów, lecz od organu, z którego upoważnienia przeprowadzono kontrolę. W dziedzinie pomocy społecznej w wyniku przeprowadzonego postępowania wojewoda może wydać jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i nakazać kontrolę ich wykonania. Nie są one obligatoryjnym następstwem każdej kontroli; ich wydanie pozostawiono ocenie wojewody. Ups przyznaje jednostkom kontrolowanym możliwość kwestionowania ustaleń kontroli i uwag zawartych w zaleceniach pokontrolnych przez zgłoszenie zastrzeżeń. Skorzystanie z tego uprawnienia przez organ kontrolowany obliguje wojewodę do zajęcia stanowiska w terminie 14 dni, uwzględniając zastrzeżenia lub uznając je za bezzasadne. Jeżeli nie uwzględniono zastrzeżeń, jednostka kontrolowana winna przystąpić do wykonania w całości zaleceń pokontrolnych. Terminy określone w art. 128 ust. 4 i 5 ups nie są terminami wykonania zaleceń pokontrolnych, a jedynie określają obowiązek złożenia informacji na temat realizacji uwag, zaleceń i wniosków.

Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma na celu przeprowadzenie, w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady, postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym kończącym się przez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy Działu III Rozdziału 3 Nadzór i kontrola - ustawy o pomocy społecznej.

Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę, że wojewoda ma uprawnienia nadzorcze i kontrolne względem podmiotów realizujących zadania w sferze pomocy społecznej (art. 126 ups). Wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne (art. 128 ust. 1 ups). Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych zgłosić do nich zastrzeżenia (ust. 2). Wojewoda jest zobowiązany do ustosunkowania się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust. 4). W art. 129 ups ustanowiono swoiste środki egzekucyjne w przypadku niepodjęcia lub niewykonania czynności wynikających z zaleceń pokontrolnych, o których mowa w art. 128 tej ustawy. Ups przewiduje bowiem możliwość orzeczenia o czasowym lub stałym cofnięciu zezwolenia na prowadzenie placówki, jeżeli nie podjęto lub nie wykonano czynności wynikających z zaleceń pokontrolnych, o których stanowi art. 128 ups, mających na celu ograniczenie lub likwidację stwierdzonych istotnych uchybień lub nieprawidłowości w zakresie działań i usług objętych standardami, świadczonych przez jednostki organizacyjne pomocy społecznej albo kontrolowane jednostki (ust. 1) oraz wezwanie jednostki samorządu terytorialnego do wyznaczenia wykonawcy zastępczego, jeżeli w wyniku przeprowadzonych czynności, o których stanowi art. 126 niniejszej ustawy, ujawnione zostały rażące zaniedbania lub zaniechania realizacji obowiązków ustawowych (ust. 2). Art. 130 ust. 1 ups przewiduje kary pieniężne wobec podmiotów nierealizujących zaleceń pokontrolnych.

Z przytoczonych regulacji wynika, że zalecenia pokontrolne wojewody kreują obowiązki po stronie podmiotu administrowanego, których niewykonanie, zgodnie z art. 130 ust. 1 ups, zagrożone jest sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Nie ulega wątpliwości, że legalność zaleceń pokontrolnych wojewody winna być poddana kontroli sądowej, ponieważ są to działania, które mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów, które są usytuowanie poza strukturą administracji rządowej. Akty podejmowane na podstawie art. 129 i 130 ust. 1 ups stanowią władczą ingerencję wobec podmiotów realizujących zadania z zakresu z pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie nie oznacza to, że zalecenia pokontrolne stwierdzające istnienie po stronie podmiotu podlegającego kontroli określonego obowiązku podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, gdyż będą one poddane weryfikacji tego sądu w ramach kontroli decyzji administracyjnej wymierzającej karę administracyjną na podstawie art. 130 ust. 1 ups.

Dopiero zaskarżenie decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej otwiera drogę do weryfikacji legalności zaleceń pokontrolnych. W doktrynie wskazano, że nadmierne rozszerzanie granic kontroli sądowoadministracyjnej może odbić się na standardzie ochrony zabiegających o nią podmiotów. Niekiedy w interesie skarżącego lepiej jest odczekać aż sprawa "dojrzeje" do rozpoznania przez sąd administracyjny, który - w sytuacji bezpośredniej i rzeczywistej ingerencji - będzie mógł zagwarantować realną, a nie przedwczesną czy też pozorną ochronę prawną. Ochrona ta miałaby być realizowana pośrednio, przy okazji rozpatrywania skargi na inne akty lub czynności organów administracji publicznej, a więc gdy można w pełni ocenić skutki i znaczenie kwestionowanych zachowań (W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J. P. Tarno, Reforma sądownictwa administracyjnego a standardy ochrony praw jednostki, "Państwo i Prawo" 2002, z. 12, poz. 40, s. 33-34; postanowienie NSA z 8.11.2022 r. I OSK 325/22, cbosa).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela przytoczone przez Sąd I instancji poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którymi wydanie wyniku kontroli, a co za tym idzie również zalecenie pokontrolne, może wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy pozostaje on wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa (uchwała siedmiu sędziów NSA z 7.12.1998 r. FPS 18/98, ONSA 1999/2/43). Rozważania na temat dopuszczalności zaskarżenia tego rodzaju aktu znajdują się w uchwale siedmiu sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r. FPS 13/00, ONSA 2001/2/58, która dotyczyła wprawdzie wyniku kontroli na gruncie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. nr 100 poz. 442 ze zm.; dalej uks) i kwestii jego zaskarżalności na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jednak rozważania w niej zawarte można także odnieść do problematyki w niniejszej sprawie. W uchwale FPS 13/00 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 uks - wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa i nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała FPS 13/00). Co do zasady zatem, wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swego interesu w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane. Wskazana ścieżka procedowania nie oznacza pozbawienia prawa do sądu podmiotu, na który nałożono obowiązki, a następnie - wobec niezastosowania się do zaleceń - wymierzono karę administracyjną. Rozstrzygnięcie wydane w następstwie takiego postępowania podlega - na ogólnych zasadach - kontroli sądowadministracyjnej, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji. Tym samym prawo jednostki do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i przepisach ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego, nie doznaje żadnego uszczerbku (postanowienie NSA z 9.11.2017 r. I OSK 1836/17, aprobowane przez I. Sierpowską - op. cit., s. 577).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zalecenia pokontrolne nie zawierały władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Podstawą ich wydania był art. 22 pkt 10 ups i rozporządzenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2020 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2285). W myśl art. 22 pkt 10 ups, do zadań wojewody należy kontrola placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w tym prowadzonych na podstawie przepisów o działalności gospodarczej, w zakresie standardów usług socjalno-bytowych i przestrzegania praw tych osób, a także nad zgodnością zatrudnienia pracowników z wymaganymi kwalifikacjami. Z kolei, na podstawie art. 128 ups, wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126 tej ustawy, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, elementy przedmiotowych zaleceń pokontrolnych świadczą o tym, że organ ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości oraz wskazał czynności, jakie należy podjąć, by doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa. Nie dotyczą one przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie kreują nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego. Nie sposób uznać, że wydane zalecenia pokontrolne stanowiły akt władczy ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Zalecenia pokontrolne stanowiły wyłącznie podsumowanie kontroli i zawierały wskazanie uchybień, które podmiot kontrolowany winien naprawić dobrowolnie, bez stosowania środków przymusu administracyjnego. Wystosowanie do strony zalecenia pokontrolnego kończy pierwszy etap procedowania. Zależnie od działań podejmowanych przez kontrolowaną jednostkę w związku z otrzymanymi zaleceniami, organ administracji może podejmować dalsze czynności w celu wyegzekwowania od kontrolowanej jednostki pożądanego postępowania, wymaganego obowiązującymi przepisami prawa.

Zalecenia pokontrolne wojewody w tej sprawie nie stanowią innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczyłyby uprawnień lub obowiązków kontrolowanego wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W konsekwencji, zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie do naruszenia przez Sąd art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zw. z art. 128 ust. 1 ups należało uznać za bezzasadne i jako takie niezasługujące na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.