Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1928/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2432/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 października 2020 r. nr 1660/20 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2432/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...], uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 26 października 2020 r., nr 1660/20, którym na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono wnioskującej Wspólnocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Piasecznie z dnia 29 lipca 2020 r., nr 233/2020.

Sąd wskazał, że WINB uwzględnił dowód doręczenia decyzji PINB. Z dowodu tego wynika, że przesyłka została odebrana pod adresem siedziby Wspólnoty Mieszkaniowej, tj. [...]. Przesyłkę odebrał w dniu 5 sierpnia 2020 r. M. F., którego organ zdaje się poczytywać za "dorosłego domownika" skarżącej. Według organu, zostały więc spełnione przesłanki do uznania pisma za doręczone w trybie art. 43 K.p.a.

Skarżąca podniosła, że M. F. nie jest członkiem organu Wspólnoty Mieszkaniowej, jej pełnomocnikiem procesowym, ani pracownikiem uprawnionym do odbioru pism adresowanych do Wspólnoty, a jedynie pracownikiem zewnętrznego podmiotu świadczącego usługi ochrony. Przesyłkę zawierającą przedmiotową przesyłkę M. F. przekazał osobie uprawnionej dopiero w dniu 16 września 2020 r.

Sąd zgodził się ze skarżącą, że organ II instancji wadliwie zastosował w sprawie art. 43 K.p.a., który ma zastosowanie tylko do doręczeń pism osobom fizycznym. Stroną w postępowaniu zakończonym decyzją PINB jest natomiast Wspólnota Mieszkaniowa, zaliczana do jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, co skutkuje tym, że w postępowaniu administracyjnym pisma doręcza się takim jednostkom organizacyjnym w sposób określony w art. 45 K.p.a., mianowicie w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 K.p.a. stosuje się odpowiednio. Na mocy art. 41 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.) siedzibą jednostki organizacyjnej niebędącej osobą prawną jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający, chyba że ustawa lub oparty na niej statut stanowi inaczej.

W rozpoznawanej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa nie wskazała konkretnego lokalu swej siedziby, natomiast podany adres jest adresem nieruchomości. Tym niemniej, dla skutecznego zastosowania jednego z trybów doręczeń przewidzianych w przepisach K.p.a. konieczne było doręczenie korespondencji zawierającej decyzję organu I instancji do rąk osób uprawnionych do odbioru pism.

W postępowaniu administracyjnym przymiot strony posiada Wspólnota Mieszkaniowa, a nie zarząd Wspólnoty. Jednakże zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 1 stycznia 1995 r. o własności lokali (Dz. U. z 2019 r. poz. 737 ze zm.), to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W takiej więc sytuacji, uznać trzeba, że to zarząd – jego członkowie w ramach kompetencji do reprezentacji – są uprawnieni do odbioru przesyłek kierowanych do wspólnoty mieszkaniowej. Oczywiście zarząd wspólnoty mieszkaniowej nie ma ustawowego obowiązku posiadania siedziby (adresu), co – w przypadku braku lokalu siedziby – nie wyklucza stosowania przez organ doręczeń w trybie art. 45 K.p.a. Doręczenie, o którym mowa w tym przepisie, powinno być zatem dokonane do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism. W przypadku wspólnoty mieszkaniowej przyjąć należy, że zarząd – jego członkowie w ramach kompetencji do reprezentacji są uprawnieni do odbioru przesyłek kierowanych do wspólnoty mieszkaniowej (zob. postanowienie NSA z 1 lipca 2016 r., II OZ 681/16).

Sąd zgodził się z poglądem, że osoba doręczająca pismo nie ma obowiązku każdorazowego sprawdzania, czy odbiera je osoba uprawniona do odbioru pism. Obowiązkiem jednostki organizacyjnej jest takie zorganizowanie odbioru pism, aby odbioru dokonywała osoba upoważniona (zob. wyrok NSA z 6 lipca 1999 r., I SA/Po 1829/98, LEX nr 37900), a ponadto podjęcie takich działań organizacyjnych, aby wykluczyć możliwość odbioru przesyłek przez osoby nieuprawnione (por. postanowienie NSA z 10 maja 1995 r., V SA 1692/94, LEX nr 1689085). Nie zwalnia to jednak doręczającego pismo z obowiązku dołożenia należytej staranności i sprawdzenia, czy osoba odbierająca pismo jest pracownikiem adresata, a jeżeli nie, to czy ma stosowne pisemne upoważnienie (por. wyrok NSA z 13 lutego 1997 r., SA/Bk 1153/95, LEX nr 32620).

W niniejszej sprawie doręczenie korespondencji zawierającej decyzję PINB nie zostało dokonane do rąk pracownika lub członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. Tym samym, w świetle powyższych rozważań stwierdzić trzeba, że przedmiotowa korespondencja nie została doręczona osobie, którą uznać można za uprawnioną do jej odbioru w rozumieniu art. 45 K.p.a. Osobą taką nie jest bowiem pracownik ochrony, tym bardziej zatrudniony przez zewnętrzny podmiot i gdy nie ustalono, aby legitymował się on stosownym upoważnieniem do odbioru pism kierowanych do Wspólnoty Mieszkaniowej. W konsekwencji czynność ta nie może zostać uznana za skuteczną w dacie odbioru wskazanej korespondencji przez ww. osobę.

Wymaga zaznaczenia, że zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 42 i art. 43 K.p.a. byłoby możliwe w przypadku, gdy organ Wspólnoty Mieszkaniowej uprawniony do jej reprezentacji jest organem kolegialnym, a jednocześnie nie wskazano adresu lokalu siedziby tego organu (ani Wspólnoty Mieszkaniowej) tylko adresy zamieszkania członków zarządu. W takiej sytuacji organ administracji publicznej uprawniony jest do doręczenia pisma na adres zamieszkania członka zarządu z zastosowaniem przepisu art. 42 i art. 43 K.p.a. (por. wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 3029/15). W przeciwnym razie, doręczanie pism procesowych na adres siedziby Wspólnoty Mieszkaniowej musiało odbywać się z poszanowaniem reguły wyrażonych w art. 45 K.p.a., a więc wyłącznie do rąk osób uprawnionych, przy czym przepis art. 44 K.p.a. stosuje się tu odpowiednio.

Z przedstawionych względów Sąd uznał za uzasadnione uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB. Skoro doręczenie korespondencji zawierającej decyzję organu powiatowego w niniejszej sprawie nie mogło zostać uznane za skuteczne w dacie przyjętej przez WINB, organ ten ponownie rozpoznając sprawę powinien ocenić, czy w sprawie doszło w ogóle do uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia od ww. decyzji. W tym celu organ ustali, np. poprzez przesłuchanie w charakterze świadka M. F., rzeczywistą datę doręczenia rozstrzygnięcia PINB osobie uprawnionej do odbioru korespondencji w imieniu skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej. Dopiero wówczas, organ będzie mógł dokonać analizy spełnienia wszystkich przesłanek przywrócenia terminu, o których mowa w art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. i wydać stosowne rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4, a w konsekwencji art. 58 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie i rozpoznanie skargi podpisanej tylko przez jednego członka zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, podczas gdy z przepisów ustawy o własności lokali wynika obowiązek działania w imieniu Wspólnoty przynajmniej 2 członków zarządu przy zarządzie wieloosobowym (a zarząd tej Wspólnoty liczy 2 członków), bez wzywania do uzupełnienia braków ww. skargi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 45 K.p.a. przez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu K.p.a. i w wyniku tego ustalenie jego naruszenia przez organ, w sytuacji gdy przesyłkę doręczono na adres podany przez stronę i do rąk osoby znajdującej się pod tym adresem i poprzez jej przyjęcie podejmującej się jej doręczenia adresatowi; przy czym strona skarżąca uważa za prawidłową interpretację przepisu art. 45 K.p.a. polegającą na uznaniu za doręczone skutecznie postanowienia odebranego przez osobę znajdującą się pod wskazanym przez stronę adresem i kwitującą przyjęcie przesyłki, jako reprezentującej stronę (adresata tego postanowienia) wobec braku innego zastrzeżenia strony przy wskazywaniu adresu do doręczeń;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie faktu nieuprawdopodobnienia przez stronę braku winy w uchybieniu terminu, który to fakt wynika z obowiązku strony zorganizowania odbioru przesyłek w taki sposób aby zapewnić ich otrzymanie w stosownym terminie bez względu na osobę odbierającą w miejscu wskazanym przez stronę jako miejsce doręczania;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne wskazanie w uzasadnieniu okoliczności odbioru przesyłki przez osobę nieuprawnioną, jako okoliczność, co do której nie ma sporu między stronami, podczas, gdy zdaniem organu, była to osoba uprawniona do odbioru przesyłek w imieniu strony, a takie ustalenie (błędne) Sądu oznacza nieprzedstawienie należycie stanowisk stron, jak również doprowadziło Sąd do wadliwej oceny okoliczności sprawy i braku wskazania podstaw prawnych adekwatnych do okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej wynika z nieznajomości przez autora skargi kasacyjnej akt sprawy. Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa została wezwana przez Sąd do wykazania sposobu jej reprezentacji. W reakcji na to wezwanie strona skarżąca nadesłała m.in. kolejny egzemplarz skargi jednoznacznie podpisany przez dwóch członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej (tj. zgodnie ze sposobem jej reprezentacji), który został dołączony do akt sprawy. W tych warunkach, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zostały spełnione wymogi formalne do merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd I instancji.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 i art. 58 § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pozostałym zakresie, którego dotyczą kolejne zarzuty skargi kasacyjnej, należy wskazać, że Sąd I instancji trafnie wytknął organowi odwoławczemu, że ten przy swojej ocenie błędnie uwzględnił art. 43 K.p.a. Przepis ten ma zastosowanie do osób fizycznych, a nie – jednostek organizacyjnych jaką jest skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa.

Jak trafnie podniósł Sąd I instancji, w sprawie powinien być zastosowany art. 45 K.p.a., zgodnie z którym "jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio".

Stąd kluczową kwestią powinno być ustalenie, czy przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji została wydana do rąk uprawnionej osoby. Dlatego ma rację Sąd I instancji, że zaniechanie ustalenia tej kwestii stanowiło istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy, ponieważ ewentualny brak skutecznego doręczenia przesyłki w sposób określony w art. 45 K.p.a. wymaga od organu odwoławczego dokonania oceny, czy w sprawie doszło w ogóle do uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia od ww. decyzji PINB. Ma rację Sąd I instancji, że wprost nie można przyjąć, aby pracownik zewnętrznej firmy ochroniarskiej był osobą uprawnioną do odbioru korespondencji kierowanej do Wspólnoty Mieszkaniowej. Nie jest to ani członek zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, ani zwykły członek tej Wspólnoty. Oznacza to, że organ na potwierdzenie swoich tez musiałby wykazać, że ta konkretna osoba, która odebrała przesyłkę była osobą uprawnioną, czego, wydając zaskarżone postanowienie, organ odwoławczy nie uczynił.

Dlatego niewadliwie Sąd I instancji w wytycznych dla organu wskazał, że w tym celu organ ustali, np. poprzez przesłuchanie w charakterze świadka M. F., rzeczywistą datę doręczenia rozstrzygnięcia PINB osobie uprawnionej do odbioru korespondencji w imieniu skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej. Ma rację Sąd I instancji, że dopiero wówczas, organ będzie mógł dokonać analizy spełnienia wszystkich przesłanek przywrócenia terminu, o których mowa w art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. i wydać stosowne rozstrzygnięcie, z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Na uwagę zasługuje, że Sąd I instancji wypowiadając ocenę w powyższym zakresie jednocześnie nie przesądził o wyniku postępowania administracyjnego w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy wymagane będzie ewentualne zbadania sprawy pod kątem przesłanki pozytywnej z art. 58 § 1 K.p.a., tj. czy wnioskująca Wspólnota Mieszkaniowa uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy.

Natomiast dla legalności wypowiedzianej przez Sąd I instancji oceny nie ma znaczenia podnoszona przez organ odwoławczy okoliczność, że doręczenie przesyłki nastąpiło na wskazany przez Wspólnotę Mieszkaniową adres. Jeżeli w tym zakresie istnieją "jakieś" nieprawidłowości, to okoliczności te nie mają wpływu na zaistnienie w okolicznościach tej sprawy obiektywnie zaistniałego faktu wydania przesyłki konkretnej osobie, a w takiej sytuacji z uwagi na treść art. 45 K.p.a. wymagane jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy była to osoba uprawniona do odbioru korespondencji kierowanej do Wspólnoty Mieszkaniowej niezależnie od tego, czy pracownik operatora pocztowego (listonosz) miał bądź nie miał obowiązku ustalania, czy wydaje przesyłkę osobie uprawnionej. Taka zaś ocena oznacza, że przedmiotowa sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia przez organ, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. Trudno zatem skutecznie zarzucać Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 45 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 K.p.a.; oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy organ gołosłownie twierdzi, że przesyłka została wydana osobie uprawnionej (jakoby pracownicy ochrony mieli upoważnienie do odbioru korespondencji adresowanej do Wspólnoty Mieszkaniowej – brak dowodu na potwierdzenie takiego twierdzenia organu). Sam fakt przebywania danej osoby w określonym miejscu, treść złożonego oświadczenia o przekazaniu przesyłki Wspólnocie, jak również powoływanie się na wykształconą prawdopodobnie praktykę operatora pocztowego, nie uprawnia do formułowania takiej tezy. W tym miejscu należy przyznać rację organowi, ze rzeczywiście sposób zorganizowania odbioru przesyłek adresowanych do jednostek organizacyjnych leży po stronie tych jednostek i mają one obowiązek zapewnić należyte przyjmowanie przesyłek, w sposób zapewniający możliwość zapoznania się z nimi przez osoby uprawnione do reprezentacji danej jednostki. Jednak tego rodzaju obowiązki adresata przesyłki nie uwalniają organu administracyjnego od oceny, czy rzeczywiście przesyłka została wydana osobie uprawnionej zgodnie z art. 45 K.p.a., w sytuacji gdy już doszło do wydania takiej przesyłki.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.