Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 864/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 ust.2, art.4 ust.1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2519
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
article: art.4 i art.13 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1671/23 w sprawie ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 czerwca 2023 r. nr NPII.4131.1.667.2023 w przedmiocie opłaty za przyjęcie nieczystości ciekłych przez stację zlewną gminnej oczyszczalni ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala, 2. zasądza od Gminy K. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1671/23, po rozpoznaniu skargi Gminy K., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 czerwca 2023 r. nr NPII.4131.1.667.2023, którym stwierdzono w całości nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia 25 maja 2023 r. nr [...] w sprawie opłaty za przyjęcie nieczystości ciekłych przez stację zlewną gminnej oczyszczalni ścieków "[...]" w K.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że Rada Gminy K. podejmując ww. uchwałę określiła cenę za usługę polegającą na przyjmowaniu nieczystości ciekłych wykonywaną przez stację zlewną gminnej jednostki organizacyjnej, jaką mają ponosić właściciele zabudowanych nieruchomości niepodłączonych do kanalizacji sanitarnej jako nabywcy tej usługi. W ocenie Wojewody rada gminy może ustalić wysokość opłaty jedynie za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej bądź za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Opłata za przyjęcie nieczystości ciekłych przez stację zlewną gminnej oczyszczalni ścieków nie mieści się w pojęciu usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 poz. 679) zwanej dalej u.g.k. Zdaniem organu nadzoru w zakresie usługi opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych istnieje podstawa prawna wyłącznie do podjęcia przez radę gminy aktu prawa miejscowego w przedmiocie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za te usługi - art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519 z późn. zm.) zwanej dalej u.c.p.g. Zaakcentowano, że na terenie Gminy K. obowiązuje uchwała Rady Gminy K. z dnia 25 maja 2023 r. nr [...]w sprawie górnej stawki opłaty ponoszonej przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych. Właściciele nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków ponoszą wyłącznie opłatę ustaloną z gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w tym zakresie, której maksymalną stawkę ustaliła Rada Gminy K. w ww. uchwale. W przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.c.p.g. gmina jest zobowiązana zorganizować opróżnianie zbiorników bezodpływowych i osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków. Wówczas wójt wydaje decyzję, w której ustala m. in. wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem stawek, o których mowa w art. 6 ust. 2 ww. ustawy, a zatem określonych w uchwale [...]Rady Gminy K. (art. 6 ust. 6 i ust. 7 u.c.p.g.). Nie ma zatem zdaniem Wojewody podstaw prawnych, aby mieszkańcy ponosili inne opłaty za przyjęcie nieczystości ciekłych przez stację zlewną, a tym samym, aby rada gminy uchwalała wysokość stawek takich opłat na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego narusza prawo, tj. art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) dalej jako u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Nie ulega wątpliwości, że do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości i porządku na jej terenie (art. 3 ust. 1 u.c.p.g.). W ramach realizacji tego zadania gminy obowiązane są zapewnić m. in. budowę, utrzymanie i eksploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami, lub wspólnych ze związkiem metropolitalnym stacji zlewnych, w przypadku gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty (art. 3 ust. 2 pkt 2b u.c.p.g.). Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko skarżącej Gminy, że usługi świadczone przez gminną jednostkę organizacyjną, których przedmiotem jest przyjmowanie nieczystości ciekłych przez stację zlewną stanowią usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Ich celem jest zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludności, istnieje możliwość korzystania z nich przez każdego mieszkańca gminy spełniającego określone warunki (właściciele nieruchomości niepodłączonych do sieci kanalizacyjnej) za pośrednictwem uprawnionego podmiotu wykonującego usługi w zakresie opróżniania i transportu nieczystości ciekłych i są wykonywane w sposób bieżący oraz nieprzerwany.

W kwestii regulacji określonych w art. 6 ust. 2 u.c.p.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.g. Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż ich zakres stosowania jest różny. Na podstawie art. 6 ust. 2 u.c.p.g. nie jest możliwe ustalenie konkretnej wysokości opłaty za świadczenie usługi komunalnej przez jednostkę organizacyjną gminy, zaś art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie upoważnia rady gminy do ustalania wysokości maksymalnych cen (opłat), ani konkretnych cen dla podmiotów innych niż gminne jednostki organizacyjne. Wnioski takie wypływają z analizy gramatycznej powołanych przepisów i uzasadniają stwierdzenie, że art. 6 ust. 2 u.c.p.g. nie stanowi lex specialis względem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Nie ma zatem przeszkód prawnych, by rada gminy w uchwale podjętej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ustaliła konkretną wysokość opłat za usługi wymienione w art. 6 ust. 2 u.c.p.g., świadczone przez zakład komunalny gminy.

Rada Gminy K. w dniu 25 maja 2023 r. podjęła dwie uchwały, tj. uchwałę będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego i uchwałę nr [...] w sprawie górnej stawki opłaty ponoszonej przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych. Uchwała nr [...]określa górną stawkę opłaty, o której mowa w art. 6 ust. 2 u.c.p.g., tj. maksymalną kwotę jaką wyznaczyć może w charakterze ceny podmiot wykonujący usługę, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.c.p.g., a tym samym maksymalną kwotę jaką uiścić musi, w razie jej ustalenia w takiej wysokości, jako cenę nabywca usługi zawierając umowę z konkretnym podmiotem zajmującym się odbiorem i transportem nieczystości ciekłych. Uchwałą będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego określono cenę usługi komunalnej o charakterze użyteczności publicznej polegającej na przyjęciu nieczystości ciekłych przez zlewnię gminnej oczyszczalni ścieków. Cena ta ma być stosowana przez zakład budżetowy gminy. Kompetencja Rady Gminy K. w odniesieniu do ustalenia opłaty za ww. usługę nie została wyłączona art. 6 ust. 2 u.c.p.g. Nie istnieje żadna inna regulacja prawna określająca odmiennie kompetencje do ustalania cen i opłat za ww. usługę. Stąd nietrafnie Wojewoda uznał, iż spełniona została wymieniona w art. 91 ust. 1 u.s.g. przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały, bowiem ww. uchwała nie narusza prawa w zakresie wskazanym w tym rozstrzygnięciu.

Ponadto Sąd podniósł, że zaskarżona uchwała powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) zwanej dalej u.o.a.n. Sporna uchwała nie została opublikowana, gdyż Rada Gminy K. w § 4 uchwały określiła, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". W rozstrzygnięciu nadzorczym nie został sformułowany zarzut nieważności uchwały z powodu sprzeczności z art. 4 w związku z art. 13 pkt 2 ww. ustawy. Jedynie zasygnalizowano, że uchwała podejmowana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi akt prawa miejscowego i wymaga ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym - bez wyprowadzania konsekwencji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Sąd badając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego związany jest treścią art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej P.p.s.a., nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na jej sprzeczność z art. 4 w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. skoro tego rodzaju istotne naruszenie prawa nie zostało zarzucone uchwale w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, to jest art. 4 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 2 u.g.k. w związku z art. 2 pkt 3 oraz art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w użytym w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. pojęciu "usługa komunalna o charakterze użyteczności publicznej" mieści się usługa polegająca na przyjęciu nieczystości ciekłych przez stację zlewną gminnej oczyszczalni ścieków i w konsekwencji uznanie, że organ stanowiący gminy ma kompetencję do określenia wysokości stawki opłaty za tę usługę, podczas gdy usługa ta nie stanowi usługi o charakterze użyteczności publicznej, bowiem nie jest usługą, której celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, co jasno wynika z art. 2 pkt 3 u.c.p.g., zgodnie z którym stacje zlewne to instalacje i urządzenia zlokalizowane przy kolektorach sieci kanalizacyjnej lub przy oczyszczalniach ścieków służące do przyjmowania nieczystości ciekłych dowożonych pojazdami asenizacyjnymi z miejsc gromadzenia, a zatem usługa przyjęcia nieczystości ciekłych przez stację zlewną nie jest świadczona na rzecz mieszkańców gminy, lecz na rzecz przedsiębiorcy przywożącego ścieki komunalne wozami asenizacyjnymi, co wyłącza jej powszechny charakter, natomiast mieszkaniec gminy jest odbiorcą usługi, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., tj. usługi opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych, która jest usługą inną niż przyjęcie nieczystości ciekłych przez stację zlewną gminnej oczyszczalni ścieków od przedsiębiorcy działającego w oparciu o zezwolenie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i ponosi za tę usługę opłatę, o której mowa art. 6 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., poprzez uwzględnienie skargi Gminy K. na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, podczas gdy Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku sam przyznał, że uchwała będąca przedmiotem uchylonego rozstrzygnięcia nadzorczego narusza prawo, bowiem uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi akt prawa miejscowego i powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym stosownie do art. 4 w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze zawierało ten sam zarzut naruszenia ww. przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a zatem skarga winna zostać przez Sąd pierwszej instancji oddalona.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Gminy K., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.

Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Zasadny jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 u.o.a.n. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego mimo, że rozstrzygniecie to zasadnie zarzuciło Radzie Gminy K. podjęcie uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Taka uchwała powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym stosownie do art. 4 w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., a tym samym zaskarżone do Sądu pierwszej instancji rozstrzygniecie nadzorcze wskazujące na wadę w postaci braku opublikowania ww. aktu we właściwym dzienniku urzędowym nie powinno być z tego powodu uchylane.

Okoliczność podjęcia unieważnionej ww. rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie jest kwestionowany przez żadną ze stron i wprost wynika z treści tej uchwały.

Zgodnie z ww. art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w przypadku, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

W orzecznictwie sądowym zdecydowanie dominuje pogląd, zgodne z którym uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny i wynikające z nich opłaty (ceny) obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Wiążą one wszystkie podmioty będące adresatami takich aktów, a w tym odbiorców danych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten stanowi samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 2990/17; wyrok NSA z 7 września 2017 r. sygn. akt II OSK 27/16; wyrok NSA z 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21; wyrok NSA z 9 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6815/21). W tej sprawę skład Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten podziela.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi inny termin. Zgodnie zaś z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organy gminy.

Unieważniona zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała stanowiła akt prawa miejscowego nie tylko dlatego, że w swojej treści powoływała się na art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., ale także dlatego, że zawierała ona normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.

Treść tej uchwały wyraźnie wskazywała, że nakładała ona na nieoznaczonych adresatów bezpośrednio obowiązek określonego zachowania, tj. obowiązek uiszczenia opłaty i to nie w sposób jednorazowy, ale powtarzalny. Tym samym jej generalny i abstrakcyjny charakter nie budzą wątpliwości.

W sposób jednoznaczny w orzecznictwie sądowym podnosi się, że akty prawa miejscowego skierowane do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji muszą być opublikowane we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym jako warunek koniecznego ich wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2878/16; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2023/21; wyrok NSA z 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 1213/10; wyrok NSA z 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 3629/21; wyrok NSA z 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2923/16). W składzie orzekającym w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ten pogląd. Tym samym już brak opublikowania aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym uzasadnia jego unieważnienie jako dotkniętego istotą wadą w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

W tym zakresie nie jest wadliwym powołanie się także przez stronę skarżącą kasacyjnie na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzona jest m.in. zasada prawidłowej (przyzwoitej) legislacji (tak M. Florczak-Wątor, komentarz do art. 2, teza nr 6, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. P. Tulei, wyd. II, WKP 2023). Zasada prawidłowej legislacji nakazuje w każdym przypadku prawidłowe opublikowanie aktu prawnego, jeżeli jest to warunek jego wejścia w życie (por. wyrok NSA z 4 lutego 2021 r. sygn. akt III FSK 2798/21; wyrok NSA z 2 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 97/14; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2023/21).

Nie jest natomiast zasadny sformułowany jako pierwszy w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 1 ust. 2 u.g.k. oraz w związku z art. 2 pkt 3 i art. 6 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 1 ww. ustawy polegającej na uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że pojęcie "usługa komunalna o charakterze użyteczności publicznej" zawiera przyjmowanie nieczystości ciekłych przez stację zlewną gminnej oczyszczalni ścieków i w konsekwencji błędne uznanie, że organ stanowiący gminy miał kompetencję do określenia wysokości stawki opłaty za tę usługę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że przyjmowanie nieczystości ciekłych przez stację zlewni gminnej oczyszczalni ścieków stanowi usługę o charakterze użyteczności publicznej, ponieważ jej celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, a taką usługą jest przyjmowanie nieczystości ciekłych dowożonych pojazdami asenizacyjnym z miejsc ich gromadzenia (zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków) przez mieszkańców danej gminy.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy i obejmuje ono w szczególności zadania własne dotyczące kanalizacji oraz usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Jeżeli na terenie danej gminy nie ma możliwości podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, to wówczas obowiązkiem gminy w zakresie zadania własnego jest budowa i utrzymywane stacji zlewni. Wyraźnie stanowi o tym art. 3 ust. 1 i ust. 2 lit. b u.c.p.g. zgodnie z którymi utrzymywanie czystości i porządku w gminie należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, które wykonują to zadanie poprzez budowę i utrzymywanie stacji zlewnych w przypadku, gdy podłączenie wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest niemożliwe lub powoduje nadmierne koszty. Nie ma przy tym znaczenia częstotliwość opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i przekazywania tych ścieków do ww. zlewni ani też to, czy sam proces technicznego opróżniana ww. bezodpływowych zbiorników wykonuje osobiście sam mieszkaniec, czy też zleca to przedsiębiorcy posiadającemu m.in. odpowiedni pojazd asenizacyjny. Okoliczności te eksponuje strona skarżąca kasacyjnie, ale nie mają one znaczenia dla definiowania pojęcia "gospodarki komunalnej" pod którym rozumie się wykonywanie zadania przez gminę o charakterze użyteczności publicznej, którego celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Spełnia te cechy budowa, stałe utrzymywanie i eksploatacja stacji zlewni, do której w sposób bieżący i nieprzerwany przyjmowane są nieczystości ciekłe pochodzące ze zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków mieszkańców danej gminy. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni ani art. 1 ust. 2 u.g.k. ani też art. 2 pkt 3 u.c.p.g. Zarzut naruszenia art. 1 pkt 1 u.c.p.g. jest także nietrafny, ponieważ określa on zakres regulacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w tym zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, a także obowiązki właścicieli lokali w budynku wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokali; osób, którym służy tytuł prawny do lokalu w budynkach wielolokalowych; osób faktycznie zamieszkujących lub użytkujących te lokale lub osób faktycznie zamieszkujących lub użytkujących lokal należący do spółdzielni mieszkaniowej - dotyczące utrzymania czystości i porządku. Strona skarżąca kasacyjne nie wykazała, na czym w tej sprawie miałoby polegać dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni ww. przepisu.

Nie jest także zasadna argumentacja dotycząca dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 6 ust. 2 u.c.p.g.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.c.p.g. rada gminy określa, w drodze uchwały, górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Unieważniona w tej sprawie rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała wydana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (a nie art. 6 ust. 2 u.c.p.g.) określała wysokość opłaty za usługę komunalną użyteczności publicznej polegającą na przyjmowaniu nieczystości ciekłych przez stację zlewną gminnej oczyszczalni ścieków "[...]" w K. w wysokości 15,12 brutto za 1 m3. Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały stawka tej opłaty dotyczyła przyjmowana ścieków dowożonych pojazdami asenizacyjnymi przez gminny zakład budżetowy.

Art. 6 ust. 2 u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do określenia górnej stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi świadczone przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. W tym przepisie nie przewidziano kompetencji rady gminy do ustalania wysokości opłaty za usługę komunalną polegającą na przyjmowaniu takich ścieków do stacji zlewnej. Tym samym zakres ustawowego upoważnienia zawarty w art. 6 ust. 2 u.c.p.g. oraz w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest odmienny. W każdym przypadku, gdy wykonywana jest usługa komunalna lub gdy ma miejsce korzystanie z gminnego obiektu lub urządzenia użyteczności publicznej wymaga ponoszenia stosownych kosztów przez osoby korzystające, nie ma przeszkód, aby organ stanowiący gminy podjął uchwałę określającą koszty (opłaty) związane z takimi usługami lub takim korzystaniem. Wynika to wprost z powołanego już art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie wprowadzają odrębnych regulacji (tj. nie stanowią inaczej) organy stanowiące gmin postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi przepis, który generalnie pozwala na ustalanie opłat (cen) za różnorodne usługi komunalne lub korzystanie z samorządowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej bez konieczności każdorazowego poszukiwania szczegółowej ustawowej delegacji do ich ustanawiania. Jest to racjonalne podejście ustawodawcy, ponieważ sam zakres usług może być odmienny w różnych gminach, a ponadto najczęściej opłaty te obejmują różne formy eksploatacji (korzystania) z mienia samorządowego.

Tym samym należy stwierdzić, że w przypadku, gdy ma miejsce usługa komunalna polegającą na przyjmowaniu nieczystości ciekłych przez stację zlewni gminnej oczyszczalni ścieków stanowiącej część obligatoryjnego zadana własnego gminy wykonywanego w zakresie gospodarki komunalnej, rada gminy może na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. ustalić wysokość opłaty za przyjmowanie tych ścieków.

Wyrażony w tej sprawie pogląd jest zgodny ze stanowiskiem zawartym przez NSA w wyroku z 20 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1050/12 oraz z poglądami zawartym w wyrokach NSA z 22 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5837/21 i z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt III 6815/21 oraz w prawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 389/23.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 czerwca 2023 r. nr NPII.4131.1.667.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie opłaty za przyjęcie nieczystości ciekłych przez stację zlewną gminnej oczyszczalni ścieków.

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i zasadnym było stwierdzenie przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa w unieważnionej uchwale Rady Gminy K. z dnia 25 maja 2023 r. nr [...] w sprawie opłaty za przyjęcie nieczystości ciekłych przez stację zlewną gminnej oczyszczalni ścieków "[...]" w K.. Istotne naruszenie prawa, skutkujące na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdzeniem nieważności uchwały polegało na podjęciu ww. uchwały jako akty kierownictwa wewnętrznego zamiast aktu prawa miejscowego. Tym samym skarga Gminy K. nie zasługiwała na uwzględnienie i została w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalona.

W punkcie drugim wyroku orzeczono o kosztach na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od Gminy K. na rzecz Wojewody Śląskiego zasądzić kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).