Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1614/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 2172/21 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 maja 2021 r. nr 724 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A.W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 2172/21, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 4 maja 2021 r.

nr 724 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2023 r., poz. 259, zwanej dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nia w mocy decyzje Komendanta Stołecznego Policji z 8 lutego 2021 r. nr 2/2021oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, a także

o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości

i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości

i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zwrot kosztów postępowania sądowego – kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto, Komendant Główny Policji wniósł o zawieszenie postępowania

w trybie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., wskazując, że na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma wpływ to w jaki sposób zostanie rozpoznane przez Trybunał Konstytucyjny pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 21 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt

II SA/Bk 866/20, które dotyczy zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie, w jakim wyłącza stosownie przepisu art. 115a ustawy

o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP.

Komendant Główny Policji zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) - dalej zwana "ustawą nowelizującą", przez błędną wykładnię i przyjęcie, wbrew jednoznacznemu brzmieniu ww. przepisu, że: "zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15", co narusza art. 7 Konstytucji RP.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) "art. 141 § 1 pkt 4" w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez:

a) bezpodstawne przyjęcie, iż uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych, co narusza wprost art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

b) nierozważenie w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy tj.: pominięcie kwestii braku legalnej definicji "dnia roboczego" w odniesieniu do policjantów, w tym pełniących służbę w zmianowym rozkładzie pracy, co uniemożliwia wykonanie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie;

c) sformułowanie uzasadnienia wyroku niezgodnego z sentencją orzeczenia, co czyni zaskarżony wyrok w sprawie niewykonalnym - tylko bowiem orzeczenie wydane w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. może zawierać szczegółowe wskazówki co do załatwienia sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i "art. 141 § 1 pkt 4" p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 2 i art. 8, art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. i 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przez uznanie, że organ powinien bezpośrednio stosować Konstytucję RP, pomimo że art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie jest możliwy do zastosowania wprost;

3) "art. 141 § 1 pkt 4" w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i w związku

z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, przez bezzasadne uchylenie prawidłowej decyzji Komendanta Głównego Policji w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowy i dodatkowy oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Stołecznego Policji z dnia 8 lutego 2021 r. nr 2/2021 r. pomimo, że Komendant Główny Policji zastosował się do treści art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zaś podnoszone w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania organu pozostają w sprzeczności z treścią w/w przepisu ustawy;

4) art. 141 § 4 i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.

w związku z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) dalej zwana p.u.s.a., przez wykroczenie poza kompetencje kontrolne sądu administracyjnego i brak oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy, co narusza art. 184 Konstytucji RP

i art. 188 Konstytucji RP;

5) "art. 128 § 1 i art. 128 pkt 4 p.p.s.a.", przez podjęcie zawieszonego postępowania pomimo, że nie ustały przesłanki zawieszania postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ podniósł, że

art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest przepisem jasnym, zrozumiałym i nie powinien w związku z tym podlegać jakiejkolwiek wykładni, ponieważ "Jeżeli bowiem bezpośrednie rozumienie zwrotu prawnego nie budzi wątpliwości to wtedy - wg poglądu opartego na tradycyjnej koncepcji - wykładnia nie jest potrzebna." (zob. prof. Adam Jamróz "Wstęp do nauk prawnych" rok 1998). Ponadto, organ skarżący kasacyjnie podkreślił, że przepis ten pozostaje spójny

z celem autora projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach wyrażonym

w uzasadnieniu do tego projektu, z którego wynika, że "celem przyjętego rozwiązania odsyłającego w zakresie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zapewnienie jednolitych zasad wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy nabyty przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. 6 listopada 2018 r.". Dlatego też dostrzegając racjonalność ustawodawcy oraz zważając na wskazywaną ratio legis przyjętego rozwiązania organ skarżący kasacyjnie podkreślił wewnętrzną spójność regulacji.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie równe, jednolite zasady ustalania i wypłaty ekwiwalentu wskutek zastosowania wskazanego przepisu taką równość i jednolitość zasad zapewniają, a art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, składający się z trzech zdań, spójnie korespondujących ze sobą, konstruuje zapis zapewniający równe traktowanie podmiotów tej regulacji, realizując ratio legis ustawodawcy, tym samym potwierdzając słuszność działania organów w niniejszej sprawie. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ stanowczo podkreślił obowiązek organów administracji publicznej stosowania prawa, co jednoznacznie wynika z art. 7 Konstytucji RP.

Następnie skarżący kasacyjnie organ, powołując się na katalog źródeł prawa wskazany w art. 87 Konstytucji RP, podniósł że wbrew stanowisku Sądu I instancji uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może być podstawą do naliczenia kwoty ekwiwalentu, tym bardziej, że organ, w myśl zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jest zobowiązany i działał

w niniejszej sprawie na podstawie ustawy, a więc obowiązującego powszechnie przepisu prawa.

Skarżący kasacyjnie organ wskazał także, że choć zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytyczne są szczegółowe, to jednak w jego ocenie nie są kompletne, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, posługując się pojęciem "dnia roboczego", nie wskazał jak organ ma je interpretować. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że niniejsza kwestia jest o tyle istotna, że ani ustawa

o Policji ani inne przepisy w przedmiocie rozkładu czasu służby policjantów nie wyjaśniają określenia "dnia roboczego", a niekompletność wytycznych w tym zakresie powoduje, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest niewykonalny. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył kompetencje kontrolne sądu administracyjnego z uwagi na to, że rozpatrując skargę w niniejszej sprawie ewidentnie nie zastosował kryterium zgodności wydania decyzji z prawem. Ocenił bowiem zgodność art. 9 ust. 1 ustawy

o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją, co narusza art. 188 i art. 184 Konstytucji RP, z których to przepisów ustawy zasadniczej jednoznacznie wynika, że sądy administracyjne nie są sądami powołanymi do oceny zgodności ustawy

z Konstytucją, ponieważ kompetencja w tym zakresie została powierzona Trybunałowi Konstytucyjnemu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, podniósł, że zarzutu skargi kasacyjnej oparty na podstawie określonej

w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach którego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisu art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z art. 66 ust. 2

i art. 81 Konstytucji, został sformułowany niewystarczająco precyzyjnie, ponieważ skarżący kasacyjnie pominął przepisy postępowania sądowo-administracyjnego, które stanowią wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez Sąd pierwszej instancji.

Niezależnie od powyższego wskazał, że zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. 2018.2102), ustawa regulująca ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (art. 115a) została oceniona jako niezgodna z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W tym kontekście ocena Trybunału Konstytucyjnego dotyczyła ustalania wysokości ekwiwalentu, tj. 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz dodatkowy przysługuje nadal policjantom zwalnianym z służby, ale sposób obliczania wysokości tego ekwiwalentu, tj. przyznawanie 1/30 części miesięcznego uposażenia, zostało uznane za niekonstytucyjne przez Trybunał Konstytucyjny. Trybunał zauważył, że ta forma rekompensaty (ok. 73% dziennego uposażenia) nie w pełni zrównoważy straty poniesione przez policjantów.

Nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, które, w jego ocenie, sugeruje, że w systemie prawnym nie istniała norma ustawowa dotycząca ustalania prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniu wydania wyroku. Podkreślił, że artykuł 115a ustawy stanowi właśnie taką podstawę prawną, która zachowuje swoją konstytucyjność w kontekście prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, a także za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w odniesieniu do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy,

a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art.183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie(art. 174 pkt 1 p.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak

i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego

w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610), zwanej dalej: "ustawą nowelizującą", przez jego błędną wykładnię i "przyjęcie, wbrew jednoznacznemu brzmieniu ww. przepisu, że: "zasady, o których mowa w ww. art. 9 ust. 1 oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115 ustawy o Policji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15", co narusza art. 7 Konstytucji RP".

Omawiany zarzut okazał się niezasadny. Sąd I instancji stając na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wyłączał możliwość stosowania art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r., poz. 145) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem, dokonał prawidłowej wykładni przepisu przywołanego przez skarżący kasacyjnie organ.

Odniesienie się do powyższego zarzutu wymaga poczynienia uwag ogólniejszej natury.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Ustawą zmienianą w art. 1 ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowiącego, że "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte

i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.

Należy podkreślić, że regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną

i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". Stanowisko to jest zbieżne z wykładnią ustawowego pojęcia "ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę.

Skoro pod pojęciem ekwiwalentu w języku polskim rozumie się "odpowiednik" lub "równoważnik" czegoś, to "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop" należy rozumieć jako kategorię bezpośrednio zdeterminowaną kategorią "niewykorzystanego urlopu", którego ekwiwalent pieniężny ma być "równoważnikiem". Tym samym zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, to takie zasady ustalania należności pieniężnej, które bezpośrednio i przede wszystkim muszą w swej treści odwoływać się do wymiaru "niewykorzystanego urlopu", a także uwzględniać treść adekwatnych aktów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 86 ustawy o Policji, zgodnie z którym, "Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego". Sam sposób ustalania i wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinny być konsekwencją tak rozumianych zasad ustalania ekwiwalentu.

Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i w orzecznictwie, a także

w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest

z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa"

w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Można także wskazać na regulacje, w których użyte pojęcie zasad rozumiane jest jako wartości i merytoryczne wymogi określonego działania. Tak np. rozumiane są w doktrynie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977), ujmowane właśnie jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2002 r., K 38/01 (pub. OTK-A z 2002 r., nr 5, poz. 59).

W wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu

art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą",

a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik

i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak

i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu

o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Mając to na uwadze należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu,

a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych

w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok TK z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14)), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.

Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był

w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3).

Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejścia

w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie

w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze,

z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3). Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3"

(art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz

z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego

z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego

art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad. Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu

i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny

w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku

z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wyłączał możliwość stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem.

Skoro zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieskuteczny, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pierwszy z nich okazał się nieskuteczny przede wszystkim z uwagi na jego błędną konstrukcję. Skarżący kasacyjnie organ wytknął bowiem Sądowi I instancji na jego podstawie naruszenie art. 141 § 1 pkt 4 w związku

z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a przez: "bezpodstawne przyjęcie, iż uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych co narusza wprost art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 Konstytucji RP", "nierozważenie w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy tj.: pominięcie kwestii braku legalnej definicji "dnia roboczego"

w odniesieniu do policjantów, w tym pełniących służbę w zmianowym rozkładzie pracy, co uniemożliwia wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ", a także "sformułowanie uzasadnienia wyroku niezgodnego

z sentencją orzeczenia, co czyni wyrok w sprawie niewykonalnym - tylko bowiem orzeczenie wydane w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. może zawierać szczegółowe wskazówki co do załatwienia sprawy".

Odnosząc się do konstrukcji omawianego zarzutu podkreślić należy, że

w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić więc samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Wymaganiu temu nie czyni zadość powołanie się w ramach omawianego zarzutu na "art. 141 § 1 pkt 4" p.p.s.a., bowiem przepis taki w ww. ustawie nie istnieje. Natomiast przypomnienia wymaga, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej

i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Niezależnie jednak od błędnej konstrukcji omawianego zarzutu, odnosząc się do jego treści dodać należy, że Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie - wyjaśnił swoje stanowisko w sposób poddający się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie, w jakim Sąd ten jest zobowiązany do kontroli prawidłowości sporządzonego uzasadnienia wyroku, w tym wskazując

w jaki sposób omawiane przepisy prawa materialnego zostały naruszone oraz jaki wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy.

Z analogicznych przyczyn nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i "art. 141 § 1 pkt 4" p.p.s.a., w powiązaniu z art. 66 ust. 2 oraz art. 8 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. i 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, którego organ skarżący kasacyjnie upatruje w uznaniu przez Sąd I instancji, że organ powinien bezpośrednio stosować Konstytucję RP, pomimo że art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie jest możliwy do zastosowania wprost, a odnosząc się do treści tego zarzutu podkreślić jedynie należy zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji RP wyrażoną w art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej.

Wreszcie z omawianych powyżej przyczyn oraz z uwagi na nieskuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego jako bezzasadny należało także ocenić zarzut naruszenia "art. 141 § 1 pkt 4" w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, przez bezzasadne uchylenie decyzji organów obu instancji, pomimo że zdaniem skarżącego kasacyjnie organu w sprawie zastosowano się do treści art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy nowelizującej, zaś podnoszone w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazania co do dalszego postępowania organu pozostają

w sprzeczności z treścią ww. przepisu ustawy. Dodać jedynie należy wobec treści zarzutu, że sformułowane w zaskarżonym wyroku wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu skarżący kasacyjnie organ skutecznie nie podważył zarzutami naruszenia prawa materialnego.

Jako bezzasadny należało także ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4, art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez wykroczenie poza kompetencje kontrolne sądu administracyjnego i brak oceny prawnej czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy, co zdaniem organu skarżącego kasacyjnie naruszyło art. 184 Konstytucji RP i art. 188 Konstytucji RP. Abstrahując od tego, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej, to podkreślić należy, że Sąd I instancji dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. dokonując procesu wykładniczego obejmującego również wykładnię prokonstytucyjną, do czego miał kompetencję, skoro z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika upoważnienie sądów administracyjnych obydwu instancji m.in. do weryfikacji poprawności stosowania w sprawie norm prawa materialnego, a tym samym do weryfikacji dokonywanej wykładni tego prawa, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie przekroczył swych kompetencji, a tym samym nie naruszył przywoływanych przez skarżący kasacyjnie organ przepisów.

Wreszcie nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia "art. 128 § 1

i art. 128 pkt 4 p.p.s.a.", przez podjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawieszonego postępowania, pomimo nieustania przesłanki zawieszenia. Abstrahując od tego, że skarżący kasacyjnie organ ponownie nieprecyzyjnie wskazał naruszony w jego ocenie przepis prawa, powołując się na "art. 128 pkt 4 p.p.s.a.", to Sąd I instancji podejmując niniejsze postępowanie prawidłowo doszedł do przekonania, iż dalsze jego zawieszenie, w sytuacji gdy od wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15 upłynęły już 4 lata, jest nieuzasadnione i godzi w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego

i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który nie obliguje sądu do zawieszenia postępowania, a stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, oddalił wniosek skarżącego kasacyjnie organu o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 (sprawa zarejestrowana przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt P 7/21), ponieważ Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie w tej sprawie

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie organu solidarnie na rzecz skarżącego, ograniczających się do wynagrodzenia adwokata, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.