Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2134/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 20, art. 22, ar. 31 ust. 3, art. 87 ust. 1, art. 92, art. 193, art. 228 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 46a, art. 46b, art. 48a ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 124 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 854/21 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia 12 maja 2021 r. nr 50/2021/COR w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 19 marca 2021 r. nr 249.2021 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy, na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. - dalej jako ustawa) w zw. z § 9 ust. 11 rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 447 ze zm.), wymierzył K.B. (dalej jako skarżąca) karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19.

Organ wskazał, że 22 stycznia 2021 r. przedstawiciele PPIS przeprowadzili kontrolę sanitarną tematyczną w [...] zlokalizowanej przy [...] należącej do skarżącej (protokół kontroli nr NHŻ.6.2021.MS z 22 stycznia 2021 r.). W wyniku dokonanych czynności kontrolnych stwierdzono m.in. że w sali tzw. kinowej w chwili kontroli przebywały 2 osoby, które wg oświadczenia właścicielki przyszły na spotkanie (w celach biznesowych o czym poinformowały ustnie). Osoby te spożywały ciasto oraz piły kawę w naczyniach jednorazowego użytku (w części biurowej). Stanowiło to zdaniem organu naruszenie przepisów prawa dotyczących zwalczania pandemii, co z kolei skutkowało ww. karą.

II.

Decyzją z 12 maja 2021 r. nr 50/2021/COR Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

III.

Wyrokiem z 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 854/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS w Bydgoszczy, umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania.

Przywołując w pierwszej kolejności zastosowane przez organy przepisy ustawy oraz rozporządzeń, WSA wskazał na art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zwracając uwagę, że rozporządzenie jest aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Powinno być zatem wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawowego w jego zakresie, a nadto w granicach udzielonego upoważnienia, w celu wykonania ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji rozporządzenie, będące podstawą zaskarżonej decyzji, wykraczało poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowej i przedmiotowej delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. W upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć na względzie "zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów.

Rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji RP.

Przepis ustawowy, do którego odwoływało się rozporządzenie w art. 46b pkt 2 przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej, itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym.

Skarżąca jako przedsiębiorca prowadzi kawiarnię i taka działalność gospodarcza polega w zasadzie na sprzedaży i konsumpcji przez klientów w lokalu tej kawiarni. Wprowadzona regulacja w analizowanym przypadku sprowadza się w istocie do zakazu prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej. Dopuszczalny w świetle § 10 ust. 9 rozporządzenia z grudnia 2020 r. wąski zakres działalności gospodarczej związanej z konsumpcją i podawaniem napojów uniemożliwiał w zasadzie skarżącej prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona. W świetle powyższego należy stwierdzić, że § 10 ust. 9 rozporządzenia z grudnia 2020 r. został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Ponadto w analizowanej sprawie wprowadzona regulacja w zasadzie uniemożliwiła skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP.

WSA wyjaśnił także, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. W analizowanej sprawie regulacja zawarta w § 10 ust. 9 rozporządzenia z grudnia 2020 r. doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 46a w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP, z uwagi na fakt przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z czym nie sposób się zgodzić, iż nakaz zaprzestania działalności zawarty w § 10 ust. 9 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wydanego na podstawie art. 46a oraz art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z powodu rzekomej niezgodności z Konstytucją;

3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a ochrona taka ma być zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji;

4. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przez Sąd I instancji art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której Sąd I instancji winien powziąć uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46a oraz art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które to stanowią podstawę do wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. (i tożsamych wcześniejszych rozporządzeń) w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i tym samym rozstrzygnięcia w tej sprawie i wydania, z art. 31 oraz art. 22 Konstytucji RP;

5. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy decyzje te nie naruszały prawa.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W obu przypadkach o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

VI.

Sens wszystkich podniesionych zarzutów zamyka się w stwierdzeniu, że podstawa prawna zastosowana przez organy w celu nałożenia na skarżącą kary administracyjnej, nie może być postrzegana i w związku z tym kwestionowana jako niezgodna z Konstytucją RP.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego zapatrywania uznając, że zaskarżony wyrok prawidłowo wyeliminował z obrotu prawnego obie decyzji organów inspekcji sanitarnej oraz umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe (z uwagi na brak podstawy prawnej do karania za przypisany skarżącej czyn).

Jakkolwiek zauważyć należy, że zastosowany w sprawie przez PPIS w Bydgoszczy § 9 ust. 11 rozporządzenia RM z 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zmodyfikowany w decyzji PWIS w Bydgoszczy poprzez powołanie się na § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, istotnie i bezprawnie ingerowały w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, wkraczając w materię zastrzeżoną do wyłącznej ustawowej regulacji. Ponadto, wprowadzenie zakazu, za który wymierzono skarżącej administracyjną karę pieniężną nie miało żadnego prawnego uzasadnienia. Powoływane przez organ art. 46a i art. 46b ustawy, nie zawierały wytycznych dających wystarczającą podstawę do wprowadzenia w rozporządzeniu Rady Ministrów tak daleko idących jak opisane w wyroku WSA ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej. Zastosowany przepis rozporządzenia narusza zatem także art. 22 Konstytucji RP, zaś z racji wykroczenia poza upoważnienie ustawowe, narusza także art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W świetle art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej, stanowiąc główny element gospodarki wolnorynkowej, jest publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, z czym należy się bez wątpienia zgodzić, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym tylko i wyłącznie w ustawie, co potwierdza także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z powołanego przepisu Ustawy Zasadniczej wynika ponadto, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, nie mogą one jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego, a ich wprowadzenie może być uzasadnione, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Nawet więc spełnienie wymogu unormowania ograniczeń wolności i praw jednostki w ustawie nie jest wystarczające dla uznania ich za uzasadnione, co podlega weryfikacji w ramach zasady wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zawsze jednak brak zachowania formy ustawy, np. wprowadzenie zakazów tak jak w sprawie niniejszej w rozporządzeniu, stanowi naruszenie, które a limine dyskwalifikujące taki akt z katalogu źródeł prawa jakie mogą mieć zastosowanie w sprawi indywidualnej. Podzielić zatem należy stanowisko WSA, że na podstawie art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP, w zestawieniu z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), nie może być wątpliwości, że w systemie prawa powszechnie obowiązującego żadna regulacja podustawowa, nie znajdująca bezpośredniego i wystarczającego umocowania w ustawie, nie może regulować praw i wolności obywatelskich.

W sferze wolności i praw człowieka kluczowe wręcz jest zachowanie wyłącznie ustawowego charakteru aktów regulujących wprowadzane ograniczenia. Niedopuszczalne jest więc regulowanie istoty ograniczenia w akcie rangi podustawowej, w dodatku na podstawie delegacji, która w zasadzie musi być traktowana jako blankietowa. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 maja 1998 r. sygn. akt U 19/97 wyjaśnił, że "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Uzupełniająco wskazać wypada także, że ogłoszony stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, na który powołują się organy, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP i nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności, w tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie w jakiej to nastąpiło.

Kontynuując rozważania w przedmiocie braku dostatecznej podstawy prawnej należy także zauważyć, że podstawę wydania rozporządzenia (zarówno z grudnia 2020 roku jak i lutego 2021 r.) stanowiły art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy.

Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b,

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei art. 46b stanowił, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów rozporządzenie Rady Ministrów z grudnia 2020 r. jak i z lutego 2020 r. bardzo głęboko ingerowało w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej przez podmioty przygotowujące lub/i podające posiłki i napoje gościom na miejscu, zakazując takiej działalności i pozostawiając im jedynie możliwość realizacji tzw. usług "na wynos" (z pewnymi wyjątkami, niemającymi w tej sprawie zastosowania).

Uwzględniając więc powyższe należy podzielić stanowisko WSA, że obie decyzje nie miały wystarczającego umocowania w przepisach prawa, bowiem za źródło zakazu prowadzenia działalności przez skarżącą nie może zostać uznane rozporządzenie Rady Ministrów. Podkreślić należy, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, to jest przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji takiego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie. Nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w formie, która nie jest ustawą. Zwłaszcza, że w tej mierze, jak wynika z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustrojodawca nie dopuszcza wyjątków.

Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych powodowało, jeżeli chodzi o zakres, że stanowione na jego podstawie, a przywołane powyżej rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych zakazów i ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do zakazania, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej sprzeciwiał się art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania spornego rozporządzenia Rady Ministrów, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jego przepisy są sankcjonowane w relacji do sankcjonującego przestrzeganie zakazu, o którym w nich mowa, art. 48a ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu środka techniki prawodawczej, jakim jest odesłanie. Stanowi w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...]". Przepis ten odsyłała zatem do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1 do 5 do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Jeżeli w pkt 2 art. 46b mowa jest o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców", to w pełni uprawnione jest twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do rozporządzenia Rady Ministrów (do którego organy się wprost odwołują), a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych na ich gruncie norm nakazu (zakazu) oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej - a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to rozporządzenie a nie ustawa wyznaczało kompletny zarys wprowadzanych nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji.

Z przedstawionych powodów sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadny. Słusznie bowiem WSA odmówił zastosowania rozporządzeń.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji RP i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. przez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Regulację z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. stosuje się jako skutek przedstawienia pytania prawnego wymienionym w nim Trybunałom. Sam w sobie nie jest więc podstawą do przedstawienia takiego pytania. Nie może być więc naruszony przez zaniechanie przedstawienia pytania, a byłby naruszony, gdyby mimo przedstawienia pytania, postępowanie nie zostało zawieszone. Natomiast art. 193 Konstytucji RP ma charakter fakultatywny i jedynie pozwala każdemu sądowi na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sama możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować w rozpoznawanej sprawie jest zgodny z Konstytucją. W sytuacji, kiedy sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły interpretacyjne i kolizyjne. Na taki sposób rozstrzygnięcia sprawy zdecydował się Sąd pierwszej instancji, wydając w rezultacie prawidłowy wyrok.

Nie został także w sprawie naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy decyzje te nie naruszały prawa. Przepis ten jest przepisem blankietowym, zatem nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Ponadto, jego skuteczność związana jest ze skutecznością wcześniejszych zarzutów merytorycznych skargi kasacyjnej. Wobec jednak tego, że zarzuty materialne są bezzasadne, taki sam skutek należy wywieść względem omawianego zarzutu.

Reasumując, wobec powyższych ustaleń i ocen Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.