Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 302/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 21 ust. 1 pkt 2, art. 140, art. 143 ust. 2 pkt 2, art. 143 ust. 3 pkt 3, art. 153
journal: Dz.U. 2023 poz 633
law: ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (T. J.)
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 79 par. 1 i 2, art. 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H.W., M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 593/19 w sprawie ze skargi H.W., M.W. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 1 kwietnia 2019 r. nr PR.543.11.2019 w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 593/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H.W. i M.W. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z 1 kwietnia 2019 r. w przedmiocie opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez koncesji.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W wyniku oględzin działki nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...], woj. [...], pracownicy Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie stwierdzili, że w wyniku prowadzonej eksploatacji powstało wyrobisko stokowe o pow. ok. 600 m2 wzdłuż górnych krawędzi i głębokości do ok. 5 m. Kąt nachylenia skarp osiągał w górnej części 70-80 stopni, poniżej kształtował się wg naturalnego usypu. Materiał odspojony stanowiły głównie piaski drobno- i średnioziarniste, w stropie pylaste. Humus o średniej miąższości ok. 0,3 m został zdjęty i zwałowany wokół górnych krawędzi wyrobiska. W trakcie oględzin pracownik organu pierwszej instancji posiadający uprawnienia geodezyjne wykonał obmiar wyrobiska oraz przekształconego terenu przy użyciu odbiornika GPS metodą pozycjonowania satelitarnego.

W toku postępowania właściciel działki wyjaśnił, że w czerwcu 2016 r. rozpoczęto wykonanie drogi wewnętrznej, mającej zapewnić dojazd do budowanych stawów hodowlanych, czego efektem jest wyrobisko, którego istnienie stwierdzono w trakcie kontroli. H.W. i M.W. (dalej "skarżący") wskazali również, że nie prowadzili działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin. Dojazd do działek objętych inwestycją miał się odbywać drogą leśną, stanowiącą własność Lasów Państwowych, jednakże leśniczy w latach 2004-2005 uniemożliwił przejazd, co zmusiło ich do zakupu w 2006 r. działki ewidencyjnej nr [...]. Zgodnie z oświadczeniem sprzedającego działka ta służyła jako droga dojazdowa do działek, na których budowane były stawy. Znajdowało się na niej wzniesienie, na którym w chwili zakupu były już duże wykopy piasku. Od 2008 roku pogłębiali przejazd, a uzyskany materiał wykorzystali do niwelacji innych swoich nieruchomości, w decyzjach uzyskanych na budowę stawów nie było wytycznych, co zrobić z uzyskaną ziemią, jednakże dane te były ujęte w projekcie budowlanym i operacie wodnoprawnym, zgodnie z którymi ziemia ta przeznaczona zostać miała na wyrównanie działek Inwestora. Wykonując przejazd wewnętrzny na czas budowy, dostosowali się do ww. zapisu, od żadnego z organów nie uzyskali informacji, że potrzebne jest uzyskanie koncesji lub opłacenie jakichkolwiek dodatkowych opłat administracyjnych. Z pozyskanego ze Starostwa Powiatowego w Sochaczewie fragmentu mapy wraz z opisem taksacyjnym z uproszczonego planu urządzenia lasu w miejscowości [...] (aktualny na stan 23 sierpnia 1996 r.), obejmującego teren działki ewid. nr [...] (obecnie podzieloną na działki ewid. nr [...] i [...]), wynikało, że teren działki ewid. nr [...], w części objętej eksploatacją, w większości porastał las sosnowy. Powyższe potwierdziły zdjęcia archiwalne uzyskane z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz zdjęcia dostępne w portalu [...], z których wynikało, że wycinka części lasu na działce ewid. nr [...] nastąpiła w okresie od 8 maja 2011 r. do 9 października 2013 r.

Ustalono również, że Starosta Sochaczewski decyzją z 18 września 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił właścicielowi działki pozwolenia na budowę urządzenia wodnego, stawu rekreacyjno-rybnego, szt. 2, o głębokości do 3,0 m i powierzchni odpowiednio 8992 m2 i 2380 m2, w miejscowości [...] na terenie działek ewid. nr [...] kategoria obiektu VIII.

Decyzją z 16 stycznia 2019 r. r. Prezes Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie ustalił skarżącym opłatę podwyższoną za wydobycie bez wymaganej prawem koncesji 3168 ton kopaliny – piasku z terenu stanowiącej ich własność działki ewid. nr [...] w wysokości 74 765 zł.

Decyzją z 1 kwietnia 2019 r. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ uznał, że choć zamierzenia inwestycyjne na działce mogły mieć początkowo wyłącznie na celu umożliwienie dojazdu do pozostałych działek należących do skarżących i budowy drogi wewnętrznej, niemniej rzeczywista skala wykonanych robót (co uwidoczniono na zdjęciach) miały znamiona wydobywania kopaliny, a ich zakres znacząco wykroczył poza planowany, np. na wycinku mapy ewidencyjnej w skali 1:500, obrys planowanej drogi. Podkreślono, że wątpliwości co do charakteru wykonanych prac przy realizacji inwestycji polegającej na budowie stawów na działkach [...] wniósł również odpowiedzialny za nadzór budowlany Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie. Wskazano, że eksploatacja była prowadzona przy pełnej akceptacji skarżących, którzy wyjaśnili, że ziemia uzyskana z przekopywania drogi wywożona była na inne działki będące ich własnością, gdzie zasypywano wyrobiska po wcześniejszej eksploatacji torfu. Organ zwrócił uwagę, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie wskazali osoby lub osób, z którymi zawierali umowy, ani osób czy firm, które prowadziły prace na działce.

Zdaniem organu, brak gospodarczego wykorzystania odłączonych mas kruszywa nie miał istotnego znaczenia dla zastosowania sankcji, o której mowa w art. 140 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633; dalej "p.g.g."), ponieważ gospodarcze wykorzystanie wydobytego materiału nie stanowi przesłanki uznania odłączenia kopalin za ich wydobycie.

Organ stwierdził, że niezależnie od motywów, jakimi kierowali się skarżący, wykonując wkop, odłączyli jednocześnie kopalinę od złoża, przez co postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji było w pełni uzasadnione, a w sprawie nie zachodziły przesłanki określone w art. 4 p.g.g. wyłączające wydobycie kopalin spod rygorów p.g.g. Skarżący nie posiadali koncesji na eksploatację kopaliny, nie dokonali zgłoszenia wydobywania piasku na potrzeby własne, a zakres wykonanych robót, co wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie, wykraczał poza ustalenia pozwoleń na budowę stawów. Bez znaczenia w niniejszej sprawie było, w jaki sposób odwołujący wykorzystali później wydobyty piasek, w związku z czym organ pierwszej instancji był zobligowany do wydania decyzji.

WSA w Gliwicach oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd podkreślił, że skarżący brali czynny udział w oględzinach terenu wykonanych 8 września 2016 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Sochaczewie dokonujących kontroli realizowanej przez nich inwestycji. Skarżący nie domagali się w toku postępowania przeprowadzenia ponownej kontroli działki z ich udziałem, ani też w żaden sposób nie zakwestionowali ustaleń organu dokonanych 28 listopada 2016 r. W ocenie Sądu, sama nieobecność właścicieli działki w czasie dokonywania pomiarów i oględzin terenu przez uprawnionych i upoważnionych pracowników organu nie miała wpływu na ustalenia potwierdzone protokołem z oględzin terenu, dokumentacją fotograficzną i dokumentacją ustalającą ilość kopaliny wydobytej bez koncesji. Pomiarów i obliczeń dokonali pracownicy OUG w Warszawie posiadający uprawnienia do wykonania oględzin, pomiaru terenu i wykonania obliczeń zawartych w dokumentacji. Sposób obliczenia objętości mas ziemi zobrazowano tabelarycznie z odniesieniem się do konkretnych punktów pomiarowych. Rzetelności pomiarów zarówno wyrobiska, jak i urobku skarżący w istocie skutecznie nie zakwestionowali, nie podważyli również skutecznie metodologii dokonanych obliczeń.

Zdaniem Sądu, skarżący w toku postępowania mieli zapewnione prawo czynnego udziału w sprawie i wówczas nie zgłaszali żadnych uwag i zarzutów jak również nie przedstawili własnej opinii, z której wynikałoby, że przeprowadzone pomiary były nierzetelne.

WSA wskazał, że skarżący jako właściciele działki ponosili odpowiedzialność za wykonywane na tym terenie roboty, niezależnie od tego czy wykonywali je własnymi siłami, czy też zlecili bądź tolerowali wydobycie piasku przez osoby trzecie.

Z uwagi na treść art. 143 ust. 3 p.g.g. Sąd podzielił stanowisko organów, że bez znaczenia było oświadczenie skarżących, że nie prowadzili działalności gospodarczej na terenie swojej działki. Jeśli bowiem organ nie mógł ustalić podmiotu, który dopuścił się nielegalnego wydobycia, wówczas odpowiada właściciel jako podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości. Sam fakt własności działki zobowiązywał skarżących do pieczy nad tym terenem.

W ocenie WSA, nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 79 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej "k.p.a."), gdyż organ przeprowadził postępowanie dowodowe w niezbędnym do wydania decyzji zakresie, a skarżący mieli zapewnione prawo czynnego udziału w tym postępowaniu. Dokonując oceny materiału dowodowego w sposób odmienny od stanowiska strony, organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. Wydana decyzja zawierała pełne uzasadnienie faktyczne i prawne, a przedstawiona argumentacja była przekonująca i oparta na prawidłowo zebranym materiale dowodowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, ewentualnie o jego uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzających go decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarzucili:

A.) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu:

- art. 143 ust. 1 i 140 p.g.g. polegającym na uznaniu, iż przepis ten jest podstawą do pociągnięcia skarżących do odpowiedzialności za nielegalne wydobycie kopalin, podczas gdy nie byli oni właścicielami działki, kiedy rozpoczęte zostało wydobywanie kopalin na działce, a także nie byli sprawcami nielegalnego wydobywania kopalin;

- art. 15 ust. 1 pkt 2 i 136, 85a, 140, 143 ust 2 p.g.g. i art. 2 ustawy z dnia z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168; dalej "u.s.d.g.") polegające na uznaniu, iż wydobywanie piasku z własnego gruntu stanowi działalności gospodarczą wymagającą koncesji, podczas gdy takie wydobywanie nie wymaga koncesji;

- art. 153 p.g.g. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 i art. 81 k.p.a. poprzez przeprowadzenie pomiaru działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] bez powiadomienia i udziału H. i M.W. w tej czynności, nie ustalając w sposób obiektywny i rzetelny wartości wydobyci kruszywa z działki z naruszeniem obowiązku zapewnienia stronie udziału w przeprowadzeniu dowodu;

B) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."), poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z 1 kwietnia 2019 r., w sytuacji w której decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a w szczególności pominięcie wyjaśnień składanych przez H. i M.W. w zakresie nieprowadzenia przez nich działalności gospodarczej, stanu nieruchomości w momencie zakupu działki, wykorzystania części uzyskanego piasku na wyrównanie własnych działek, brak jakiegokolwiek wykazania, iż skarżący działali w charakterze zarobkowym, w sposób zorganizowany i ciągły;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z 1 kwietnia 2019 r., w sytuacji w której decyzja została wydana z naruszeniem art.. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienie treści ustnej informacji udzielonej przez pracownika Starostwa Powiatowego w Sochaczewie w związku z wnioskiem skarżących z 2.30.2017 w sprawie wydania pozwolenia na rekultywacje działki nr [...] i rozstrzygniecie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane (wyartykułowane) przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej ani uzupełniać wywodów strony. Nie jest bowiem dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 8 maja 2014 r., I GSK 1005/12). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów kasacyjnych.

Ze skargi kasacyjnej wynikało, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczył oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego ustalającej skarżącym na podstawie art. 140 ust. 1, 2 pkt 2 i ust 3 pkt 3 p.g.g. opłatę podwyższoną za wydobycie w 2016 r. bez wymaganej prawem koncesji 3168 t piasku z działki ewidencyjne nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...] w wysokości 74 765 zł, stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie wniesionej na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że według Sądu pierwszej instancji, organ słusznie uznał, w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, że skarżący jako właściciele działki, zobowiązani byli do sprawowania pieczy nad swoją działką i na podstawie art. 143 ust. 3 p.g.g. ponosili odpowiedzialność z tytułu wydobycia z ich terenu kopaliny bez koncesji.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku był prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04).

Ocenę zarzutów, które oparte zostały na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie wyjaśnieniem, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany był więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień procesowych były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny.

Tymczasem w skardze kasacyjnej brak jest w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia. Skoro skarga kasacyjna nie wyjaśniła, jaki może być związek zarzucanego naruszenia prawa procesowego z rozstrzygnięciem, to uznać trzeba, że nie został spełniony niezbędny warunek dla przyjęcia skuteczności zarzutów procesowych.

Zasadniczym aspektem prezentowanym przez skarżących kasacyjnie w ramach zarzutów naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. i wymagającym rozważenia jest to, czy Sąd pierwszej instancji należycie ocenił postępowanie organu w zakresie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy czym oceny tej należało dokonać pod kątem przepisów prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie.

W związku z powyższym podkreślić należy, że przewidziana w art. 140 p.g.i.g. "opłata podwyższona stanowi jeden z rodzajów administracyjnych sankcji finansowych wykorzystywanych przez ustawodawcę dla celów ustawy" (K. Karpus [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, red. B. Rakoczy, W. 2015, komentarz do art. 140). Nie ma wątpliwości, że działalność wykonywana z rażącym naruszeniem warunków określonych w koncesji albo w zatwierdzonym lub podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych oraz działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego lub podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych jest deliktem administracyjnym, a obowiązek poniesienia z tego tytułu opłaty (odpowiednio dodatkowej czy podwyższonej) "stanowi ujemną konsekwencję tych zachowań" (M. Szalewska, Opłaty sankcyjne [w:] Wybrane problemy prawa geologicznego i górniczego, red. B. Rakoczy, W. 2016).

Natomiast zgodnie z art. 143 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 p.g.i.g. w sprawach określonych działem "Opłaty" stroną postępowania jest odpowiednio podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, a w przypadku jego braku – właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której prowadzona jest ta działalność lub roboty geologiczne. Wynika z tego, że w przypadku prowadzenia robót górniczych bez koncesji stroną postępowania jest podmiot, który taką działalność prowadzi, a w przypadku nieustalenia tego podmiotu – właściciel nieruchomości. Jak trafnie wskazuje się w nauce prawa art. 143 ust. 3 p.g.i.g. "zmierza w kierunku zapewnienia efektywniejszego sankcjonowania naruszeń w przypadkach objętych opłatą podwyższoną z art. 140, poprzez ustanowienie domniemania mającego pomóc właściwemu organowi w ustaleniu podmiotu odpowiedzialnego z tytułu nielegalnego działania (bez wymaganej koncesji, decyzji o zatwierdzeniu czy zgłoszenia projektu), prowadzonego na danej nieruchomości" (K. Karpus [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, red. B. Rakoczy, W. 2015, komentarz do art. 143).

Należy zatem uznać, że w sytuacji kiedy nie ustalono odpowiedzialności innych podmiotów wymienionych w ust. 2 pkt 2 i 4 znajduje zastosowanie regulacja prawna przewidziana w ust. 3 art. 143 p.g.g.(por. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1424/19).

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że małżonkowie H. i M.W. są właścicielami działki numer [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Poza sporem pozostaje okoliczność, że na powyższej działce nielegalnie wydobywano piasek. Okolicznością bezsporną jest również i to, że małżonkowie W. nie posiadali wymaganej prawem koncesji na wydobywanie z wyrobiska znajdującego na działce nr [...] kopaliny w postaci piasku . Z akt sprawy (ze zdjęć satelitarnych) wynikało również, że wyrobisko na działce numer [...] powstało już po dacie jej zakupu przez skarżących i do czasu przeprowadzenia oględzin nieruchomości właściciele nie podejmowali czynności mających na celu zabezpieczenia nieruchomości i nie zgłaszali organom ścigania o naruszeniu ich własności. W świetle zebranych dowodów nie budziło zatem wątpliwości, że kopalina z działki nr [...] została wydobyta i to w ilości ustalonej przez uprawnioną osobę – specjalistę z dziedziny miernictwa górniczego i geologii – w oparciu o sporządzoną dokumentację przy wykorzystaniu urządzeń zawierającą szczegóły dotyczące obmiaru wyrobiska i rodzaju kruszywa.

W tym kontekście należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela przyjęte w orzecznictwie tego Sądu stanowisko, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g. kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Do wydobycia kopaliny dochodzi więc z momentem jej odłączenia od złoża (por. wyroki NSA z: 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 312/19; 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1826/18, 12 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 2855/17).

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego, trafnie uznał, że organy obu instancji dokonały rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgromadzony materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł, aby organ naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Stwierdzić należy, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji nie został przez skarżących kasacyjnie skutecznie podważony. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżących kasacyjnie sprowadzały się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Ponadto twierdzenia skarżących, że celem ich prac nie było wydobywanie kopaliny, lecz utworzenie drogi dojazdowej do utworzonych stawów hodowlanych, nie miały żadnego w sprawie znaczenia. W orzecznictwie słusznie przyjmuje się bowiem, że motywy działania podmiotu realizującego wydobycie kruszywa bez zezwolenia nie mają znaczenia dla przyjęcia dopuszczenia się przez skarżących deliktu z art. 140 ust. 1 w związku z art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. Z uwagi na treść art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. należy uznać, że działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana tylko po uzyskaniu koncesji. Z kolei z treści art. 140 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 p.g.g. wynika jednoznacznie, że działalność wykonywana bez koncesji podlega opłacie podwyższonej, a wysokość tej opłaty podwyższonej za wydobywanie kopalin ustala się w sposób opisany w art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 189/19). Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie mają znaczenia w sprawie wyjaśnienia skarżących co do kwestii nieprowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobycia kruszywa w postaci piasku. Z cytowanych wyżej przepisów p.g.g. nie wynika wcale, że organ nie ma obowiązku nałożenia podwyższonej opłaty, gdy wydobycie kopaliny nie odbywa się w ramach prowadzenia działalności gospodarczej. Z omawianych przepisów wynika zaś jednoznacznie, że istotny jest jedynie fakt prowadzenia wydobycia bez koncesji.

Przed przystąpieniem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy wskazane już na wstępie wymogi odnoszące się do skarg kasacyjnych.

Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej – w ramach przytoczenia podstaw kasacyjnych – jest wskazanie konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest zatem ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty. Oprócz tego skarga kasacyjna powinna zawierać przyporządkowanie naruszonych przepisów do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżący kasacyjnie powinien wskazać, czy do naruszenia prawa materialnego doszło na skutek błędnej wykładni czy też na skutek niewłaściwego zastosowania przepisu prawa. Nadto dodać należy, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest powiązania sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego.

Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, formułując wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego, nie powiązano ich z przepisami postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie, na czym – zdaniem skarżących – polegało naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, autor skargi kasacyjnej powinien zatem wskazać, jakie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10).

Wzorcami kontroli wyroku sądu pierwszej instancji, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 p.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej; por. uzasadnienie uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, cz. III.2, s. 21-23; cz. III.4, s. 38-39). Normy te należy powołać łącznie. Normy odniesienia zostały w tej sprawie pominięte.

W skardze kasacyjnej nie wskazano również, na czym polegało naruszenie prawa materialnego, nie sprecyzowano bowiem, czy skarżący zarzucali błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie przepisów.

Zarzut kasacyjny naruszenia art. 153 p.g.g., art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 i art. 81 k.p.a. poprzez przeprowadzenie pomiaru działki nr [...] bez powiadomienia i udziału H. i M.W. wadliwie został przyporządkowany do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przepisy prawa materialnego to przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a przepisy postępowania to normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. NSA w uchwale z 20 maja 2010 r., II OPS 5/09, w wyroku z 8 lutego 2008 r., II FSK 1603/06).

Bez wątpienia wymienione wyżej przepisy są przepisami o charakterze procesowym, co wymaga od autora skargi kasacyjnego wykazania istotnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, czego w skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wykazano.

Zauważyć trzeba, że wszystkie powyższe przepisy zawierają jednostki redakcyjne, które autor skargi kasacyjnej, konstruując zarzut ich naruszenia, powinien w sposób jednoznaczny wskazać. Zaniechanie tego obowiązku sprawia, że omawiany zarzut kasacyjny wymyka się spod kontroli instancyjnej.

Jedynie na marginesie należy zauważyć, ze w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że niezawiadomienie właściciela gruntu o miejscu i terminie przeprowadzenia przez pracowników organu czynności nadzoru i kontroli, jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie stanowi naruszenia art. 153 ust. 1 p.g.g. w związku z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 13 maja 2021 r. II GSK 1018/18).

Wskazane wyżej błędy konstrukcyjne zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego nie uzasadniały wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełniając ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., podlegała odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II FSK 684/05). W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że nawet wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie uchyla spod rozpoznania takiego zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 2 września 2010 r., sygn. akt II FSK 636/09, 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 223/07, 11 lipca 2012 r., II FSK 2670/10), a ponadto na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej możliwe było samodzielnie zrekonstruowanie przez NSA zarzutów naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1). Brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń spowodowały jednak znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem sąd kasacyjny nie może samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych, domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia art. 143 ust. 1 i 140 p.g.g. jako zarzut niewłaściwego zastosowania polegający na uznaniu, że przepis ten jest podstawą do pociągnięcia skarżących do odpowiedzialności za nielegalne wydobycie kopalin.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej na wstępie zauważyć trzeba, że zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny rozumiane jest więc jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu.

W odwołaniu do przywołanego powyżej rozumienia naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie podkreślenia wymaga, że w sytuacji gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane w sprawie lub nie zostały skutecznie podważone. Podstawy tej oceny nie może więc stanowić stan faktyczny, który jest uznawany za miarodajny przez wnoszącego skargę kasacyjną.

W doktrynie i orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na pierwszą z podstaw kasacyjnych (błędne zastosowanie lub niezastosowanie przepisów materialnoprawnych), jeżeli nie zostaną jednocześnie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2005 r., I FSK 397/05, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Woś, wyd. 6, str. 1053).

Skoro w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono ustaleń faktycznych odnośnie do wydobycia kopaliny bez koncesji z działki nr [...] stanowiącej własność skarżących, a zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA może rozpoznawać sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, to zarzut naruszenia art. 143 ust. 1 i art. 140 p.g.g. należało uznać za bezzasadny.

Nie można również nie zauważyć, że autor skargi kasacyjnej, konstruując powyższy zarzut kasacyjny, wskazał przepisy, które posiadają wiele jednostek redakcyjnych. Brak ścisłego, precyzyjnego określenia granic skargi kasacyjnej w znaczny sposób ogranicza, a nawet uniemożliwia kontrolę instancyjną. Nie jest bowiem dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poprawianie występujących w niej niedokładności. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych obciąża stronę wnoszącą ułomnie skonstruowany środek zaskarżenia, uniemożliwiając prawidłową ocenę kwestionowanego orzeczenia (zob. np. wyroki NSA z: 8 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 1005/12, 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13).

Po raz kolejny podkreślić należy, że zgodnie z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, który nie został skutecznie podważony, skarżący nie posiadając koncesji, dokonali wydobycia kopaliny; organy nadzoru górniczego zasadnie orzekły więc o ustaleniu skarżącym opłaty podwyższonej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 p.g.g., kopaliną wydobytą jest całość kopaliny odłączonej od złoża. Do wydobycia kopaliny dochodzi więc z momentem jej odłączenia od złoża. Fakt nieprowadzenia przez skarżących działalności gospodarczej związanej z wydobywaniem kopaliny nie miał wpływu na ocenę skutków wydobycia tej kopaliny bez zezwolenia w zakresie ustalenia opłaty. Dyspozycja wynikająca z art. 21 ust. 1 pkt 2 p.g.g. jest jasna – nie ulega wątpliwości, że na wydobywanie kopaliny ze złóż (a nie na jej sprzedaż czy zagospodarowywanie w ramach działalności gospodarczej) wymagana jest koncesja. Jej brak pociąga zaś za sobą sankcję (opłatę podwyższoną), ustalaną w konstytutywnej decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 140 ust. 1 p.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego bądź podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych, podlega opłacie podwyższonej. Zatem także ostatni zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 2 i 136, 85a, 140, 143 ust 2 p.g.g. i art. 2 u.s.d.g., był nieuzasadniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.