Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5114/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1233
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 399/20 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. z dnia 19 sierpnia 2020 r., nr 2084.RP.11.2020.AD w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 399/20 uchylił decyzję Dyrektora Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. (dalej także jako: Dyrektor) z dnia 19 sierpnia 2020 r., nr 2084.RP.11.2020.AD w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w punkcie II zasądził od Dyrektora na rzecz K. N. (dalej także jako: skarżący) kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżący pismem z dnia 21 lipca 2020 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP, zwrócił się do Dyrektora o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania:

- czy Pan Ł. W. świadczy usługi dla/na rzecz Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej C. (dalej także jako: Zakład)?;

- czy Pan Ł. W. podpisał z Zakładem umowę o dzieło lub umowę zlecenia?;

- od kiedy Pan Ł. W. ma podpisaną z Zakładem umowę o dzieło lub umowę zlecenia?;

- jakie usługi świadczy Pan Ł. W. na rzecz/dla Zakładu?

Skarżący zaznaczył jednocześnie, że żądane przez niego informacje publiczne mają charakter prosty, nie wymagają skomplikowanych analiz, czy innych czasochłonnych czynności, czy też wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. Dyrektor wezwał skarżącego do złożenia wniosku w formie i trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz do wykazania celu, w jakim żąda udostępnienia informacji publicznej, a także do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia 6 sierpnia 2020 r. wskazał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie jest podaniem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym w ocenie skarżącego nie musi zawierać danych osobowych wnioskodawcy, a podmiot zobowiązany nie może pozostawić go bez rozpatrzenia. Skarżący podniósł, że dopiero na etapie wydawania decyzji administracyjnej organ może powoływać się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w niniejszej sprawie Dyrektor w żaden sposób nie zaznaczył, że zamierza wydać decyzję. Skarżący dodał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ nie ma prawa wzywać do "wykazania celu w jakim wnioskodawca żąda udostępnienia informacji". Natomiast jeśli chodzi o wezwanie do wykazania przesłanki, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to Dyrektor powinien – zdaniem skarżącego – wyjaśnić, z jakiego powodu przyjął, że udostępnienie żądanej informacji publicznej wymaga jej przetworzenia, czego w sprawie nie uczynił. Jednocześnie skarżący podkreślił, że jego zdaniem odpowiedź na wniosek z dnia 21 lipca 2020 r. wymaga jedynie prostych odpowiedzi "tak" lub "nie" i przepisania świadczonych przez osobę, której dotyczą pytania, usług.

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2020 r., nr 2084.RP.11.2020.AD Dyrektor, na podstawie art. 104 § 1 i art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor wskazał, że wskazana we wniosku skarżącego osoba w dość stanowczy sposób wyraziła wolę objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa zapisów umownych jej dotyczących, dlatego Dyrektor nie może pozwolić sobie na naruszenie tego obowiązku, gdyż wiązałoby się z całą pewnością z daleko idącą odpowiedzialnością odszkodowawczą po jego stronie, tym bardziej, że umowa ta nie jest związana z realizacją przez zleceniobiorcę funkcji publicznych.

Co więcej, w ocenie Dyrektora przekazanie żądanych przez skarżącego skanów umów może naruszać ochronę danych osobowych i ich prywatność.

Następnie Dyrektor wskazał, że udostępnienie żądanych przez skarżącego informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających, m.in. na sięgnięciu do dokumentacji, dokonania anonimizacji danych osobowych, jak również dokonania skatalogowania poszczególnych informacji prostych, co z kolei zdaniem Dyrektora prowadzi do konstatacji, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji przetworzonych. Dlatego w związku z tym, że skarżący – mimo wezwania – nie wykazał istnienia przesłanki szczególnie ważnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych danych, należało odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Dyrektor zauważył także, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a więc praktycznie wystarczy wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i już samo to uzasadnia obowiązek jej udostępnienia. Powyższe powoduje, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Celem ustawy nie jest bowiem zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, czy zawodowych.

W piśmie z dnia 25 sierpnia 2020 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą decyzję Dyrektora z dnia 19 sierpnia 2020 r., nr 2084.RP.11.2020.AD o odmowie udostępnienia informacji publicznej i wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych, zarzucił Dyrektorowi naruszenie:

- art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że informacja objęta zakresem wniosku skarżącego stanowi informację przetworzoną;

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, w sytuacji gdy nie został spełniony ani aspekt formalny, ani materialny tajemnicy przedsiębiorcy;

- art. 107 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne pouczenie;

- art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez powielenie argumentacji zastosowanej w innej decyzji dotyczącej innej sprawy, co wskazuje na nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i tym samym niedokonanie oceny czy w istocie zachodzi podstawa do ograniczenia prawa do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Dyrektor bezzasadnie powołuje się na kategorię informacji przetworzonej, bowiem taka informacja nie stanowiła przedmiotu żądania skarżącego, które dotyczyło przekazania dokumentów źródłowych znajdujących się już w posiadaniu Dyrektora. Skarżący wskazał, że gdyby przyjąć interpretację pojęcia informacji przetworzonej dokonaną przez Dyrektora, to praktycznie każda czynność wyszukania informacji byłaby równoznaczna z jej przetworzeniem, a podstawowa zasada ustawy o dostępie do informacji publicznej, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, stałaby się fikcją. Dlatego w ocenie skarżącego niezasadne było w realiach niniejszej sprawy wymaganie od niego wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej przez niego informacji. Skarżący podkreślił, że wnioskowana przez niego informacja powinna być udostępniona jak każda informacja prosta.

Zdaniem skarżącego nie ma także podstaw do uznania, że informacja objęta zakresem wniosku stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, a Dyrektor nie wykazał w sposób przekonujący spełnienia przesłanki materialnej i formalnej tajemnicy przedsiębiorcy w niniejszej sprawie, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "strona zawierająca umowę w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych oraz innych dokumentów związanych z jej działalnością". Skarżący podkreślił, że trudno wskazać, w jaki sposób fakt zatrudnienia danej osoby lub fakt świadczenia przezeń określonych usług może prowadzić do naruszenia interesów Zakładu.

W związku z powołaniem się przez Dyrektora na ograniczenie prawa do informacji wynikające z prywatności osoby fizycznej, skarżący wskazał, że jego wniosek nie dotyczy sfery prywatnej żadnej osoby fizycznej, a wyłącznie tego jak Zakład wykonuje swoje zadania publiczne i jak korzysta ze środków publicznych. Skarżący podkreślił, że realizacja jego wniosku nie wymaga podania do wiadomości żadnych danych wrażliwych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i dodał, że w niniejszej sprawie żądane informacje nie mają związku z pełnioną przez Pana Ł. W. funkcją, bowiem nie pełni on funkcji publicznych, a ponadto Pan Ł. W. nie zrezygnował wprost zarówno z ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak i z ochrony prywatności osoby fizycznej, a więc nie było podstaw do udzielenia żądanych przez skarżącego informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 399/20 uchylił decyzję Dyrektora z dnia 19 sierpnia 2020 r., nr 2084.RP.11.2020.AD w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w punkcie II zasądził od Dyrektora na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że nie jest sporne pomiędzy stronami postępowania, że Dyrektor Miejskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, a żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Natomiast odmawiając udostępnienia informacji publicznej w zakresie usług wykonywanych przez Ł. W. na rzecz Zakładu, Dyrektor uznał żądaną informację za informację publiczną przetworzoną, przy czym według Dyrektora skarżący nie wykazał, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaznaczył, że kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia miało rozważenie, czy żądane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej.

Jak zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej, ze względu na konieczność anonimizacji danych osób niepełniących funkcji publicznych oraz z uwagi na to, że udostępnienie informacji wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających na sięgnięciu do dokumentacji, dokonaniu anonimizacji danych osobowych, jak również dokonaniu skatalogowania poszczególnych informacji prostych.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyjaśnił, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego, niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazał Sąd I instancji, zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięcia wydawanego w tym przedmiocie przez podmiot niebędący organem władzy państwowej należy stosować odpowiednio regulację art. 16 ustawy, który w ust. 2 stanowi, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11). W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem w ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną, takich jak choćby ilość zawartych przez Dyrektora ze wskazanym przedsiębiorcą umów oraz dostępne zasoby kadrowe i techniczne. Powołanie się więc jedynie ogólnie na konieczność "sięgnięcia do dokumentacji", dokonania anonimizacji danych osobowych oraz "skatalogowania poszczególnych informacji prostych" w ocenie Sądu I instancji nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że konieczność "sięgnięcia do dokumentacji" oraz anonimizacji niektórych danych osobowych nie przesądza o charakterze żądanej informacji publicznej. Co więcej, Sąd I instancji zauważył, że Dyrektor nie wyjaśnił również, na czym polegałoby "skatalogowanie poszczególnych informacji prostych", skoro skarżący wnosił o informację dotyczącą daty umowy i rodzaju usług świadczonych przez wskazanego przedsiębiorcę.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że Dyrektor nie wykazał, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie w związku z tym, że Dyrektor w uzasadnieniu wydanej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powołał również art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie przytaczając jednak konkretnych argumentów potwierdzających zasadność zastosowania powyższego przepisu, Sąd I instancji wyjaśnił, że nie jest wystarczające dla ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej i ochronę danych osobowych jedynie przytoczenie przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych (...). Ponadto, jak wskazuje organ, dane osobowe pracowników niepełniących funkcji publicznych podlegają anonimizacji. W orzecznictwie sądowoadmistracyjnym przyjmuje się jednak, że w sytuacji wystąpienia okoliczności wynikających z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwe jest udostępnienie informacji po zasłonięciu (zamazaniu) tzw. danych wrażliwych, o ile nie niweczy to pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej.

Natomiast z uwagi na to, że Dyrektor ograniczył prawo skarżącego do uzyskania informacji publicznej również z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, Sąd I instancji zauważył, że w rozpatrywanej sprawie ograniczono się jedynie do wskazania, że osoba zawierająca umowę "w dość znaczący sposób wyraziła wolę objęcia stosowną tajemnicą zapisów umownych oraz innych dokumentów", jednak tego rodzaju ogólne stwierdzenie nie wyjaśnia z jakich względów informacje te winny być objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Dla ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy nie ma też znaczenia, czy przedsiębiorca pełni jakąś funkcję publiczną czy też nie.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że dyrektor nie dokonał analizy, co do faktycznego występowania przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a uzasadnienie decyzji winno zawierać pełne i wyczerpujące umotywowanie zajętego stanowiska oraz wyjaśnienie jakie to przesłanki przemawiają za uznaniem informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor nie wyjaśnił w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę udzielenia informacji publicznej, a przede wszystkim nie wykazał w sposób przekonujący, że informacje odnoszące się do podania daty zawarcia umowy i rodzaju usług świadczonych przez przedsiębiorcę przedstawiają rzeczywiście dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą. Nie rozważono też, czy istotnie ujawnienie tych informacji może zaszkodzić interesom przedsiębiorcy i z jakich względów oraz nie wyjaśniono czy informacje te stanowią informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że Dyrektor nie wskazał, że takie działania zostały podjęte. Nie jest wiadome w sprawie, czy przedsiębiorca posiada ustalone wewnętrzne procedury, mające na celu zabezpieczenie zachowania poufności informacji przez pracowników, na przykład czy zamieszczane są stosowne klauzule w umowach zawieranych z pracownikami. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor nie wykazał konieczności ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, a w sprawie zasadne jest stwierdzenie naruszenia przez Dyrektora art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, sprowadzające się do uznania sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wadliwe i niespełniające wymogów ustawowych, nie było możliwości zapoznania się z pełną argumentacją podmiotu zobowiązanego odnośnie charakteru żądanych przez stronę informacji.

Ponadto, Sąd I instancji zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor przedstawił jedynie ogólne rozważania dotyczące nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, nie odnosząc ich do rozpatrywanej sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy, w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały ze stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy), a także że żądane informacje nie mają żadnego związku z pełnioną przez Pana Ł. W. funkcją publiczną (Pan Ł. W. nie pełni funkcji publicznej);

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji, w sytuacji gdy zaszła konieczność anonimizacji danych osób (pracowników, współpracowników) występujących na żądanych dokumentach (umowach) przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacje do potrzeb innych niż własne (prywatne).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wniosek skarżącego dotyczył wyłącznie wykonywanej przez Ł. W. działalności zawodowej (w ścisłym tego słowa znaczeniu), gospodarczej, a nie w zakresie pełnienia przez Ł. W. funkcji publicznych, których to Ł. W. zresztą nie pełni, a więc w takim przypadku prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Ł. W. nie jest osobą publiczną, bowiem z grona osób pełniących funkcje publiczne należy wykluczyć osoby zajmujące stanowiska usługowe i techniczne, a więc już samo to zdaniem strony skarżącej kasacyjnie stanowiło przesłankę do odmowy udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie.

Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie powtórzyła, że żądane przez skarżącego dane stanowią, tzw. tajemnicę przedsiębiorcy oraz chronione są sferą prywatności osoby fizycznej. Dlatego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie w okolicznościach niniejszej sprawy udostępnienie żądanych dokumentów, stanowiłoby naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy, w szczególności prywatności osoby fizycznej, która wielokrotnie komunikowała Zakładowi, iż nie zezwala na stosowne upublicznianie informacji (z całą pewnością nie zrezygnowała z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy - taka rezygnacja musi bowiem nastąpić wprost), zawartych w umowach. W związku z tym upublicznienie tych informacji mogłoby narazić Dyrektora na stosowną odpowiedzialność odszkodowawczą (kontraktową, deliktową).

Strona skarżąca kasacyjnie podtrzymała także stanowisko w zakresie uznania wnioskowanych informacji za informację przetworzoną, wobec upublicznienia której wymagane jest podjęcie określonego działania w odniesieniu do odpowiedniego zbioru informacji będącego w posiadaniu organu, z którego to zbioru zostanie uzyskania informacji publiczna, a dokładniej w okolicznościach niniejszej sprawy byłoby to – jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie – dokonanie stosownej anonimizacji danych osób występujących w żądanych dokumentach (umowach), tj. przede wszystkich osób trzecich, np. pracowników Zakładu, którzy z pewnością nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że każda konieczność ingerencji w treść dokumentu (zatajenie określonych danych) stanowi formę anonimizacji, a to w konsekwencji stanowi przetworzenie informacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym podtrzymując stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje sformułowanych w niej zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), wskazuje jednak na niewypełnienie koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały sformułowane jako:

- naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r., poz. 1233) – dalej: u.z.n.k., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na "wskazaniu, iż żądane dokumenty nie stanowią określonej tajemnicy przedsiębiorcy, w sytuacji gdy dokumenty te są zaliczane do takiego rodzaju tajemnicy, a strony umowy nie zrezygnowały ze stosowania tej tajemnicy (uchylenia tej tajemnicy), a także że żądane informacje nie mają żadnego związku z pełnioną przez Pana Ł. W. funkcją publiczną (Pan Ł. W. nie pełni funkcji publicznej)";

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię i wskazanie, że "w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji w sytuacji, gdy zaszła konieczność anonimizacji danych osób (pracowników, współpracowników) występujących w żądanych dokumentach (umowach) przetworzenia informacji, a wnioskodawca nie udowodnił i nie wykazał, iż przeznaczy przedmiotowe informacje do potrzeb innych niż własne (prywatne)".

Zarzuty te nie mogły odnieść skutku ze względu na ich wadliwą konstrukcję. Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia, czy to z podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego czy z podstawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako naruszenia przepisów procesowych, w związku z wytykaniem przez stronę skarżącą kasacyjnie dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.

Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutów dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przy przyjęciu, że intencją autora skargi kasacyjnej było sformułowanie zarzutów w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Naruszenia ww. przepisów, jak już wskazywano, strona skarżąca kasacyjnie upatruje bowiem w przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, że żądane przez skarżącego konkretne dokumenty nie są objęte tajemnicą przedsiębiorcy oraz pominięciu, że Ł. W. nie pełni funkcji publicznej, a także błędnym wskazywaniu przez Sąd I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego, ustalenia i oceny w zakresie okoliczności faktycznych sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051).

Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że o nieskuteczności omawianych zarzutów świadczy również to, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyraził poglądu o tym, że żądane przez skarżącego informacje nie są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, lecz na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie stwierdził, że "Organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę udzielenia informacji publicznej. Przede wszystkim nie wykazano w sposób przekonujący, że informacje odnoszące się do podania daty zawarcia umowy i rodzaju usług świadczonych przez przedsiębiorcę przedstawiają rzeczywiście dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą. Nie rozważono też, czy istotnie ujawnienie tych informacji może zaszkodzić interesom przedsiębiorcy i z jakich względów", co nie jest tożsame z przypisywanym Sądowi I instancji przez autora skargi kasacyjnej poglądem, że informacje te nie są objęte tajemnicą. Sąd I instancji nie wskazał także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w jego ocenie "w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność tzw. anonimizacji dokumentów i w konsekwencji nie doszło do przetworzenia informacji". W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wypowiedział się, m.in. na stronie 5 uzasadnienia uznając, że "Powołanie się więc jedynie ogólnie na konieczność "sięgnięcia do dokumentacji", dokonania anonimizacji danych osobowych oraz "skatalogowania poszczególnych informacji prostych" nie czyniło zadość obowiązkom organu i nie mogło prowadzić do uznania, że zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej. Konieczność "sięgnięcia do dokumentacji" oraz anonimizacji niektórych danych osobowych nie przesądza o charakterze żądanej informacji publicznej. Organ nie wyjaśnił również, na czym polegałoby "skatalogowanie poszczególnych informacji prostych", skoro skarżący wnosił o informację, dotyczącą daty umowy i rodzaju usług świadczonych przez wskazanego przedsiębiorcę". Sąd I uznał tym samym, że Dyrektor nie wykazał więc, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie stwierdził jednak – wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie – że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaszła konieczność anonimizacji dokumentów. W związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyraził przypisywanego mu na podstawie omawianych zarzutów poglądu, to nie mógł takim poglądem naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., jak i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.