Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 116/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 134, art. 145 par. 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 par. 1, art. 145 par. 1, art. 145a par. 1, art. 145b par. 1, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 156
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca) Sędzia WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2024r. sprawy ze skargi K. W. i J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. W. i K. W. (dalej: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "GINB") z 27 listopada 2023 r. znak[...], utrzymująca w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji" lub "MWINB") nr [...] z dnia 4 października 2023 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej nr [...] z dnia 9 sierpnia 2021 r, znak: [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

18 czerwca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wydał decyzję Nr [...], którą umorzył postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] w W. przy ul. O..

W wyniku postępowania odwoławczego MWINB decyzją Nr [...] z 9 sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu powiatowego.

Wnioskiem z 28 września 2022 r., uzupełnionym pismem z 27 lutego i 28 marca 2023 r., skarżący zwrócili się do MWING o wznowienie postępowania w sprawie budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...]. W uzasadnieniu wskazali, iż ww. budynek został wybudowany niezgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. W ocenie skarżących podstawę wznowienia postępowania stanowi nowy dowód w sprawie. Po wykonaniu 22 grudnia 2022 r. pomiarów geodezyjnych przez uprawnionego geodetę ujawnione zostały nowe fakty stwierdzające, że budynek gospodarczy położony jest częściowo na ich działce.

Postanowieniem nr [...] 14 kwietnia 2023 r., MWINB odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] r. z 9 sierpnia 2021 r.

Ww. postanowienie MWINB o odmowie wznowienia postępowania zostało uchylone w całości postanowieniem organu II instancji z 2 czerwca 2023 r., znak: [...].

MWINB postanowieniem z 4 września 2023 r. nr [...] wznowił postępowanie na wniosek skarżących, w trybie art. 145 par. 1 pkt 5 k.p.a.

Następnie, decyzją nr [...] z dnia 4 października 2023 r. MWINB odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z 9 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż protokół wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków został sporządzony w dniu 22 grudnia 2022 r., a zatem nie można było uznać, aby ww. dowód istniał w dniu 9 sierpnia 2021 r., tzn. w dacie wydania decyzji nr [...] objętej postępowaniem wznowieniowym. Powyższe, według organu I instancji, wykluczało zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji skarżący podnieśli, iż w dniu wydania decyzji Nr [...] miały wiedzę o przekroczeniu punktów granicznych, natomiast sam protokół został sporządzony w późniejszym czasie. Nie można zatem uznać, że przesłanka ta nie istniała w dniu złożenia wyżej wymienionego wniosku, ponieważ strony sprecyzowały jakie okoliczności wyszły na jaw i na czym one polegają. Następnie skarżący wskazali, że istniejący obecnie budynek gospodarczy został posadowiony nie tylko na działce gruntu o numerze ewidencyjnym gruntu [...] lecz również na nieruchomości skarżących, tj. na działce o numerze ew. [...]. Budynek ten został wzniesiony w taki sposób, że ściana wschodnia budynku znajduje się już na nieruchomości skarżących, w północno - wschodniej części nawet na ponad 30 cm od granicy działek zatem każda dodatkowa konstrukcja, w tym ocieplenie wschodniej części budynku gospodarczego spowoduje dalsze naruszenie prawa własności skarżących. Według skarżących, organ koncentruje swą uwagę wyłącznie na dacie sporządzenia protokołu rozgraniczeniowego, zupełnie pomijając pozostałą argumentację skarżących, którzy wiedzieli już wcześniej, że inwestor wtargnął z budową za ich linie graniczną na teren ich działki.

Organ odwoławczy w/w decyzją z 27 listopada 2023 r. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Taką okoliczność w rozpatrywanej sprawie miał stanowić fakt przekroczenia podczas budowy budynku gospodarczego, przez inwestora, granic działki [...] w W. przy ul. O.. Następnie organ II instancji wskazał, że jak wynika z akt, PINB w G. zatwierdził E. S. i R. S. projekt budowlany zamienny budynku gospodarczego na działce nr [...] w W., udzielił pozwolenia na wznowienie robót i jednocześnie zobowiązał ich do uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Prowadzone ponownie z wniosku Skarżących postępowanie w sprawie budowy ww. budynku gospodarczego zostało umorzone przez organ powiatowy decyzją z 18 czerwca 2021 r. Z koniecznością umorzenia tego postępowania zgodził się organ wojewódzki w decyzji z 9 sierpnia 2021 r., uznając, że budowa jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym, nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie lokalizacji obiektu budowlanego, która to okoliczność była wówczas podnoszona przez skarżących. Już w odwołaniu od decyzji z 18 czerwca 2021 r. skarżący zarzucili, że pomimo prawidłowego wytyczenia geodezyjnego posadowienia budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] inwestor wybudował/posadowił budynek gospodarczy częściowo na ich działce nr ewid. [...] sąsiadującej z działką inwestora.

W związku z powyższym, organ II instancji uznał, że wskazana przez skarżących przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wystąpiła. MWINB wydając decyzję nr [...] z 9 sierpnia 2021 r., posiadał wiedzę, że budynek gospodarczy znajduje się częściowo na działce nr [...] . Informację taką przekazali mu skarżący w odwołaniu, a dodatkowo załączyli do odwołania wydruk mapy, obrazującej położenie ww. budynku gospodarczego. Przywoływana we wniosku o wznowienie postępowania okoliczność istniała w dniu wydania decyzji MWINB z 9 sierpnia 2021 r. i była mu znana.

Podsumowując, organ II instancji wyjaśnił, iż nie może przejść do ponownej merytorycznej oceny postępowania zakończonego badaną decyzją, a tym samym nie może odnieść się do zarzutów skarżących podważających prawidłowość wydanych rozstrzygnięć. Następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych. jest wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia zatem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiącej podstawę wznowionego postępowania, uzasadnia zastosowanie normy wynikającej z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej MWINB nr [...] z 9 sierpnia 2021 r. Dlatego też, według organu II instancji, należało utrzymać w mocy decyzję MWINB nr [...] z 4 października 2023 r.

W skardze do tutejszego Sądu Skarżący zarzucili w/w decyzji naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję MWINB w sytuacji, gdy zaszły przesłanki do wydania decyzji uchylającej niniejszą decyzję i wydania orzeczenia co do istoty sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że zaszła przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania, w sytuacji gdy zaistniała podstawa do wznowienia postępowania;

3. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w zakresie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania, co doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji;

4. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dobrowolnej ocenie, wyrażającej się w błędnym ustaleniu, że organ odwoławczy miał wiedzę o przebiegu granic pomiędzy działkami, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia błędu jako podstawy do wydania zaskarżonej decyzji, mimo iż w istocie MWINB okoliczności te pominął, uznając, że nie zaistniały w dacie postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przedmiotowej decyzji organu II instancji.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazali, że jako podstawę wznowienia postępowania wskazano art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi który wydał decyzję. W piśmie dotyczącym wznowienia postępowania datowanym na dzień 28 września 2022 r. skarżący wyjaśnili, iż zwrócili się o wszczęcie kontroli w sprawie wybudowania niezgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego, który nie otrzymał pozwolenia na użytkowanie. Nie jest zatem prawidłowym uznanie przez organ, że strony jako podstawę wznowienia postępowania wskazały fakt sporządzenia protokołu wyznaczenia punktów granicznych w dniu 22 grudnia 2022 r. Na fakt ten bowiem strony powołały się niejako w uzupełnieniu wniosku o wznowienie postępowania co do przywołanych wcześniej okoliczności faktycznych, a którymi to okolicznościami była wiedza dotycząca wybudowania budynku niezgodnie z projektem budowlanym i bez pozwolenia na użytkowanie, co w konsekwencji spowodowało wtargnięcie linią budynku w granice działki skarżących. Strony miały zatem wówczas wiedzę o przekroczeniu punktów granicznych, natomiast sam protokół został sporządzony w późniejszym czasie. Nie można zatem uznać, że przesłanka ta nie istniała w dniu złożenia wyżej wymienionego wniosku, ponieważ strony sprecyzowały jakie okoliczności wyszły na jaw i na czym one polegają. Istniejący obecnie budynek gospodarczy został posadowiony nie tylko na działce gruntu o numerze ewidencyjnym gruntu [...] lecz również na nieruchomości skarżących to jest działce o nr [...]. Skarżący wskazali, że na wniosek E. i R. S. toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe, na skutek którego wydano decyzję potwierdzającą granice pomiędzy działkami E. i R. S. oraz skarżących oraz fakt, że budynek gospodarczy S. usytuowany jest częściowo na działce skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, aby zaskarżona decyzja GINB z 27 listopada 2023 r., jak i poprzedzająca ją decyzja MWINB z 4 października 2023 r. odmawiająca uchylenia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji własnej nr [...] z dnia 9 sierpnia 2021 r., naruszały prawo w stopniu dającym podstawy do uwzględnienia skargi.

Zaskarżona decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym - po złożeniu przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową służącą weryfikacji decyzji ostatecznej, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ostatecznie zakończonej. Nie jest to jednak tryb, przy pomocy którego można wzruszyć ostateczną decyzję administracyjną w każdym przypadku. Możliwość taka istnieje tylko w sytuacjach ściśle wskazanych w ustawie procesowej i po spełnieniu określonych w niej warunków. Przesłanki wznowienia postępowania ustalone zostały w sposób wyczerpujący w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Związane są one z kwalifikowaną wadliwością postępowania i dlatego skutkiem ich zaistnienia jest możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Celem postępowania wznowieniowego jest w pierwszej kolejności stwierdzenie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, a następnie – w przypadku pozytywnego wyniku dokonanej w tym zakresie oceny - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Podkreślić przy tym trzeba, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej i dlatego przepisy regulujące ten tryb wymagają stasowania wykładni ścieśniającej.

Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i wówczas nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. we wznowionym postępowaniu organ powinien zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy w sprawie rzeczywiście zaistniała wskazana jako podstawa wszczęcia postępowania przesłanka wznowienia.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły w postępowaniu wznowieniowym, uchylenia ostatecznej decyzji MWINB z 9 sierpnia 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] wobec stwierdzenia braku istnienia przesłanek przewidzianych w art. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a..

We wznowionym postępowaniu w pierwszej kolejności zasadnicze znaczenie miało zatem ustalenie, czy w sprawie w istocie wystąpiły okoliczności wskazane jako przesłanka wznowienia. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazali jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazując na nowe dowody tj. położenie budynku gospodarczego częściowo na działce skarżących, co zostało potwierdzone protokołem wyznaczenia punktów granicznych z dnia 22 grudnia 2022 r.

Rozstrzygając kwestię wystąpienia w sprawie podstawy wznowienia, wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który decyzję wydał. W ramach określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawy wznowienia, niezależnymi od siebie i samoistnymi przesłankami wznowienia są nowe okoliczności faktyczne oraz nowe dowody. Konieczne przy tym jest, aby istniały one w dacie wydania decyzji ostatecznej, nie były znane organowi w dniu jej wydania i ujawnione zostały dopiero po wydaniu decyzji. Muszą być one także istotne dla sprawy, a więc muszą dotyczyć sprawy i mieć znaczenie dla treści decyzji. Niespełnienie któregokolwiek z warunków wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powoduje, że określona okoliczność faktyczna lub dowód nie mogą stanowić podstawy do weryfikacji decyzji ostatecznej.

Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone w postępowaniu. Istotne jest, aby organ nimi nie dysponował i nie były mu one znane na dzień podjęcia decyzji.

Sąd oceniając w świetle powyższych regulacji postępowanie przeprowadzone przez organy w przedmiotowej sprawie nie doszukał się uchybień, które miałyby wpływ na wynik postępowania i nakazywałyby eliminację kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego.

Wbrew twierdzeniom skarżących w ocenie Sądu organy prawidłowo odmówiły uznania za nowy dowód w sprawie, powzięcie informacji, iż budynek gospodarczy znajduje się częściowo na działce skarżących co zostało potwierdzone protokołem z dnia 22 grudnia 2022r. Przede wszystkim bowiem, jak wskazał organ I instancji, protokół ten sporządzony został już po dacie wydania decyzji z dnia 9 sierpnia 2021 r. Nie istniał zatem w dacie wydania decyzji ostatecznej, a tym samym nie może stanowić podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W odniesieniu natomiast do wiedzy, iż przedmiotowy budynek gospodarczy znajduje się częściowo na działce skarżących to wskazać należy, iż organ II instancji był już w posiadaniu tej informacji wydając decyzję nr [...]. Informacja ta została przekazana na etapie odwołania przez skarżących, którzy dodatkowo do odwołania dołączyli wydruk mapy, obrazującej położenie ww. budynku gospodarczego.

Według Sądu organ odwoławczy słusznie uznał, że nie wyszyły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, a wobec tego trafnie uznał, że nie jest możliwe jej uchylenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Za niezasadny uznać należy zatem zarzut naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie koniecznym do wydania decyzji.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.