Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 1465/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 1,  art. 12,  art. 35-36
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 149 par. 1 pkt 1,3,  art. 149 par. 1a, 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 112a ust. 1,2
journal: Dz.U. 2023 poz 519
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Semiczek Sędziowie: Asesor WSA Łukasz Cieślak (sprawozdawca) Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz-Rajchman po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2023 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi V. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu administracyjnego w sprawie strony skarżącej w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 zł (jeden tysiąc pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, którą wniosła V. H., jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie wydania stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 35 § 3 w zw. z art. 12 § 1 oraz w zw. z art. 61 § 1 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy; 2) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodanie przyczyn zwłoki, a także poprzez niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; 3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ zgodnie z zasadą zaufania do administracji publicznej; 4) art. 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie strony skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy; 5) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o: 1) rozpatrzenie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 5) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4 000 zł; 6) zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano m.in., że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 24 listopada 2020 r. Do dnia sporządzenia skargi strona skarżąca nie otrzymała decyzji kończącej postępowanie. Od dnia złożenia wniosku inicjującego postępowanie upłynęło wiele miesięcy. Mimo to postępowanie w dalszym ciągu nie zostało zakończone. Świadczy to w sposób oczywisty o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. Organ naruszył ww. przepisy, bowiem nie załatwił jego sprawy w terminie i nie podjął czynności zmierzających do wydania decyzji, ani do usunięcia ewentualnych braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie. Skarżąca powołała się też na niedogodności jakie powoduje tak długie trwanie postępowania, co uzasadnia przyznanie mu wskazanej sumy pieniężnej od organu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi. Na uzasadnienie tego wniosku wskazano, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Podano, że w 2018 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęło 20 080 wniosków o legalizację pobytu cudzoziemców. W 2019 r. wpłynęły 26 854 takie wnioski, natomiast w 2020 r. wpłynęło 30 226 wniosków, a w 2021 r. było to 45 328 wniosków. Przy tak olbrzymiej ilości wniosków oczywiste jest, że może i niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia. Biorąc pod uwagę ogromną liczbę spraw prowadzonych przez inspektora prowadzącego sprawę oraz uwzględniając fakt, iż podania rozpatrywane są według kolejności wpływu, nie sposób uznać, że opóźnienie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie ma charakter rażący. Wojewoda zaznaczył, że "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2015 r., II OSK 652/15; wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r, I OSK 1925/16). W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość postępowania kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.

Zdaniem Wojewody, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak ponadto podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Wprost przeciwnie, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do urzędu. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Z uwagi na powyższe, termin załatwienia sprawy może być więc znacząco przesunięty w czasie względem dnia złożenia dokumentów. Nie wynika to jednakże z lekceważenia wniosków strony i braku woli do załatwienia sprawy. Wskazano, że sprawy trafiające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Istotne jest również to, iż Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców ma problem z dużą fluktuacją pracowników, która nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Powołując fragmenty wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2018 r. (II SAB/Kr 47/18), wskazano, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Przy ocenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy wziąć pod uwagę okoliczności związane z trudną sytuacją kadrową, znaczną ilością postępowań administracyjnych oraz dużą liczbą spraw przypadających na jednego pracownika. Okoliczności te mogą powodować opóźnienia w pracy organu. Biorąc pod uwagę tożsame okoliczności uniemożliwiające wydanie decyzji w ustawowym terminie, nie sposób ocenić, iż bezczynność organu w niniejszej sprawie ma charakter kwalifikowany w postaci rażącego naruszenia prawa. Przywołano również fragmenty wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (z dnia 29 października 2019 r., III SAB/Wr 554/19 oraz z dnia 11 grudnia 2019 r., III SAB/Wr 1127/19).

Kolejno, powołując się na daleko idącą ostrożność, Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności bądź przewlekłości, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Należy mieć przy tym na uwadze obiektywne uwarunkowania związane z działalnością organu. Ponadto, suma pieniężna jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2017 r., II OSK 490/17). Zdaniem organu, oceniając całokształt okoliczności sprawy, w szczególności kwestie związane z ilością spraw procedowanych przez organ (przyczyniających się do powstania opóźnień niezależnie od woli organu, dążącego do szybkiego rozstrzygania procedowanych spraw), przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenie organowi grzywny jest niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ organ w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, tj. dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.)

Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, istotne jest wskazanie, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Odnosząc te zasady do okoliczności kontrolowanego postępowania administracyjnego, należy wskazać, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 26 listopada 2020 r. (data wpływu wniosku drogą pocztową). W dniu 16 marca 2021 r. strona stawiła się osobiście w siedzibie organu i złożyła dodatkowe dokumenty. Po tej dacie organ nie podejmował w sprawie żadnych udokumentowanych czynności aż do dnia 15 listopada 2022 r., kiedy zwrócił się do właściwych służb w sprawie wniosku skarżącej. W dniu 23 listopada 2022 r. strona wystąpiła z ponagleniem oraz przedłożyła kolejne dokumenty. W dniu 14 grudnia 2022 r. do organu wpłynęła skarga adresowana do sądu administracyjnego. Organ pismem z 16 grudnia 2022 r. poinformował stronę o trwającym postępowaniu.

W kontekście powyższego należy wskazać, że Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 3 września 2013 r. (I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2 – przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl), że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, a skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym w wyniku złożenia wniosku (żądania wszczęcia postępowania) może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), organ może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Oznacza to zarazem, że ewentualne czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania lub pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Uwzględniając powyższe, Sąd przyjął, że złożenie przez stronę wniosku w niniejszej sprawie zainicjowało postępowanie administracyjne, a organ bez zbędnej zwłoki winien był podjąć czynności w sprawie m.in. celem weryfikacji wniosku, czy też usunięcia przez stronę braków formalnych. Organ nie udokumentował podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie po dniu 16 marca 2021 r. aż do wygenerowania pisma z dnia 15 listopada 2022 r. (20 miesięcy zwłoki), a następnie pisma z 16 grudnia 2022 r. Zauważyć w tym kontekście należy, że przewlekłość postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie prowadzi je dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy administracyjnej organ nie udokumentował w aktach sprawy takich działań lub okoliczności, które uzasadniałyby, że nie można było załatwić w terminie sprawy, w sytuacji gdy strona złożyła wniosek inicjujący postępowanie w listopadzie 2020 r., a uzupełniła go w marcu 2021 r. Sąd ocenił, że przyjęty przez organ sposób prowadzenia analizowanego postępowania oznacza, że prowadzone ono było przewlekle poprzez bierność organu lub wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2013 r., II OSK 2873/12).

Sąd wziął przy tym pod uwagę, że zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.) decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (art. 112a ust. 2 u.o.c.). Przywołane przepisy weszły w życie z dniem 29 stycznia 2022 r., a więc już po złożeniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy przez stronę skarżącą. Z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91; dalej: ustawa zmieniająca). W art. 7 ust. 1 ww. ustawa stanowi, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych przepis art. 112a (w szczególności) ma zastosowanie w nowym brzmieniu, tj. brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej, jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 u.o.c. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że art. 13 ust. 3 ustawy zmieniającej należy rozumieć w ten sposób, że na nowo od dnia wejścia w życie tej ustawy biegną tylko te terminy załatwiania spraw wymienionych w tym przepisie, które w dniu jej wejścia w życie jeszcze nie upłynęły. Zastosowanie powołanego przepisu do terminów załatwiania spraw, które do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej już upłynęły naruszałoby zasadę niedziałania prawa wstecz. Upływ terminu załatwienia sprawy administracyjnej należy bowiem traktować jako zakończoną sytuację prawną, która nie może być na nowo otwarta poprzez późniejszą zmianę prawa, w szczególności przepisu nakazującego liczyć od nowa termin, który już upłynął (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1985/22).

Na mocy przywołanych przepisów ustawodawca na nowo ukształtował sposób liczenia terminu na wydanie decyzji przez organ w postępowaniach już wszczętych przed 29 stycznia 2022 r. i będących w toku w tym dniu. Niemniej w rozpoznawanej sprawie sprawa z wniosku strony skarżącej była zainicjowana w dniu 26 listopada 2020 r., a więc stan przewlekłego prowadzenia sprawy de facto trwał już w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej. Z wyżej powołanych przepisów ustawy zmieniającej nie można wywodzić wprost sanacji dla dotychczasowej ewentualnej zwłoki organu. Nie znoszą one stanu potencjalnej bezprawności. W przypadku zmienianych przepisów, tak jak w niniejszej sprawie, w szczególności przy opisanym wyżej braku jednoznacznej regulacji uchylającej retroaktywnie ewentualną zwłokę organu, bezczynność lub przewlekłość procedowania organu powinna zostać oceniona według czasu, gdy ww. stan bezprawności nastąpił. Późniejsza zmiana przepisów pozostaje obojętna dla już ukształtowanej relacji pomiędzy wnioskodawcą a organem administracji. Nie można uchylić faktów, które miały miejsce, ani – przy braku jednoznacznej regulacji prawnej – skutków prawnych wystąpienia tych faktów. Jeżeli faktem jest, że organ pozostawał w zwłoce, to skutkiem tego jest stan bezczynności lub przewlekłości.

Zatem w ocenie Sądu ww. nowelizacja przepisów pozostaje obojętna dla oceny przez Sąd bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ przed dniem wejście w życie przywołanych regulacji. Istotne jest również przy tym, że termin, o którym mowa w art. 112a u.o.c. odnosi się do terminu wydania decyzji, a nie do terminu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie zastosowanie mają reguły ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści tych przepisów postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem wspomniany art. 112a u.o.c. nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia.

Odnotować również należy, że od dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 830) został w prowadzony do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) przepis art. 100c. Stosownie do ust. 1 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak stanowi ust. 3 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, a organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wskazać należy, że do ww. art. 100c nie ma zastosowania art. 116 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ponieważ w dniu jej wejścia w życie art. 100c w tekście ustawy nie było. Jak już wyżej wskazano został do niej wprowadzony 15 kwietnia 2022 r. Ww. art. 116 stanowi, że ustawa (z wyjątkami) wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. Z tych względów wyżej powołany przepis art. 100c ma zastosowanie od dnia jego wejścia w życie, tj. od 15 kwietnia 2022 r. Na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw został wprowadzony – z mocą od 1 stycznia 2023 r. – art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres, tj. 24 sierpnia 2023 r. Kolejno termin ten został wydłużony do dnia 4 marca 2024 r. – na podstawie zmiany wynikającej z art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1088).

Istotne jest wskazanie, że definiując zakres regulacji ustawodawca wskazał w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, że określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został zakreślony w jej art. 1 ust. 1 i ust. 2, w ocenie Sądu, jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, bowiem strona skarżąca nie przybyła do Polski w okolicznościach wskazanych w ww. ustawie, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w toku prowadzonego w sposób przewlekły postępowania organ naruszył tym samym terminy określone w art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. oraz zasady wynikające z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, że zachodziły okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić wielomiesięczne opieszałe działanie Wojewody. W szczególności zawarte w odpowiedzi na skargę argumenty sprowadzające się do znacznej liczby spraw prowadzonych przez organ nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla wielomiesięcznej opieszałości w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej. Zdaniem Sądu organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu kontrolowanego postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Dlatego, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że w ustawie nie zdefiniowano kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13), a stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15).

Uwzględniając powyższe, w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej bierną wobec wniosku strony postawę organu – skutkujące oczywistym i nieuzasadnionym naruszeniem wynikającego z przepisów prawa obowiązku załatwienia sprawy w terminie. Zachowanie (bierność) organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Tymczasem wywodzona z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2). Wobec tego, że strona skarżąca jest cudzoziemcem, wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na wydanie decyzji nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

W konsekwencji powyższego zastosowanie znalazł również art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Sąd administracyjny orzeka o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, lecz nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Tym samym sąd nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., I OSK 211/11). Sąd stwierdził, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dowodu na to, że organ sprawę strony skarżącej zakończył w prawem przewidziany sposób, a zatem należało zobowiązać organ do jej załatwienia we właściwym terminie. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt III sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu zwrotem "może". Jednocześnie w ustawie nie wskazano przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla orzeczenia w tym zakresie nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, ponieważ sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że stronie skarżącej należy przyznać od organu sumę pieniężną w wysokości 1500 zł, co uzasadnione jest charakterem opieszałości organu, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że organ, wystosowując pismo z 16 grudnia 2022 r., przerwał okres bierności w sprawie. Z tych względów Sąd uznał przyznaną kwotę za wystarczający środek dyscyplinujący organ i adekwatnie, z punktu widzenia zasadniczych celów skargi wynikających z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a., realizujący oczekiwania strony skarżącej. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym (480 zł), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).