Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 200/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 2 i art. 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2201
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 listopada 2022 r., nr BP.501.761.2021.2152.RZ9.297087 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 kwietnia 2021 r., nr WITD.DI.0152.IX1075/237/20/ZT, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

S.W. (dalej: Skarżący) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 28 listopada 2022r. nr BP.501.761.2021.2152.RZ9.297087, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 14 kwietnia 2021r. nr WITD.DI.0152.IX1075/237/20/ZT, w sprawie nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej w łącznej wysokości [...] zł, za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który:

1) nie posiadał orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, w wysokości [...]zł,

2) nie posiadał orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, w wysokości [...]zł.

Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organy wynikało, że 4 grudnia 2020r. w W. funkcjonariusze Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego około godz. 10:30 zatrzymali do kontroli drogowej samochód ciężarowy IVECO o nr rej. [...], którym kierował D. W.. Przewóz tłucznia o wadze 15,16 tony wykonywany był na podstawie zaświadczenia nr [...] o wykonywaniu przewozów na potrzeby własne. Przewóz realizowali przedsiębiorcy w osobach S. W. i D. W., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "T. S." S. W., D.W. spółka cywilna. Kierowca nie posiadał w dniu kontroli ważnego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz ważnego orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Uznano więc, że naruszone zostały warunki określone w przepisach art. 39j i art. 39k ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: "u.t.d."), obligujące kierowców do okresowych badań lekarskich i psychologicznych w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Z przepisów art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4 u.t.d. wynika zaś, że przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy może zatrudnić kierowcę, który nie ma przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Wymagania te, z mocy art. 39m u.t.d., stosuje się także do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy. Uchybienia w tym zakresie wyczerpały znamiona określone w art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d. oraz l.p. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. Za podmiot odpowiedzialny za stwierdzone naruszenia uznano S. W.. Przyjęto w decyzjach, że jest on "inną osobą wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego", o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. Z tej przyczyny nałożono na niego ww. kary. Nie stwierdzono natomiast przesłanek, które uzasadniłyby odstąpienie od nałożenia kary na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.

W odwołaniu Skarżący kwestionował stanowisko organu zarzucając, że okoliczności faktyczne sprawy nie zostały dostatecznie wyjaśnione. Podniósł, że w prowadzonym przedsiębiorstwie nie wyznaczono osoby zarządzającej transportem, ani osoby wskazanej w art. 7c u.t.d., ponieważ przewóz wykonywano na podstawie zaświadczenia o przewozach na potrzeby własne, a nie licencji, przez co nie miał obowiązku wyznaczenia osoby zarządzającej transportem i nie wyznaczono osoby, o której mowa w art. 7c u.t.d. Z uwagi na epidemię COVID-19 i utrudniony dostęp do lekarzy, kierowca miał utrudniony dostęp do lekarzy medycyny pracy i nie miał możliwości wykonania badań lekarskiego i psychologicznego przed podjęciem przewozu. Niezależnie od tego obowiązki określone w przepisach art. 39j i 39k u.t.d. w czasie epidemii zostały zawieszone.

Decyzją z 28 listopada 2022r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając za prawidłowe dokonane ustalenia i podjęte rozstrzygnięcie.

W skardze na tę decyzję do tut. Sądu Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji, nieuwzględnienie zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, co polegało na niewykazaniu w sposób niebudzący wątpliwości okoliczności popełnienia przez stronę naruszeń, a przez to błędne ustalenie stanu faktycznego i niezasadne obciążenie karą podmiotu kontrolowanego,

2) art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 i 3 u.t.d., umowy międzynarodowej AETR oraz rozporządzenia (WE) 561/2006 oraz rozporządzenia (EWG) 3820/85 przez nieprzeprowadzenie oceny istnienia (lub braku) wymienionych tam okoliczności egzoneracyjnych,

3) art. 92c ust. 3 u.t.d., ponieważ decyzja stała się prawomocna po upływie 2 lat od kontroli drogowej, podczas której ujawniono rzekome naruszenie; kontrola drogowa miała miejsce 4 grudnia 2020 r., a decyzję z 28 listopada 2022 r. odebrał 6 grudnia 2022 r.,

4) art. 92b i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., przez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, mocą której nałożono na niego karę pieniężną w wysokości 2 000 zł, mimo że kierowca nie mógł wykonać badań lekarskich i psychologicznych w terminie i skorzystał z przedłużenia terminu wykonania badań na mocy ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa z 31 marca 2020r.),

5) art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, przez ich niezastosowanie i wydanie decyzji po terminie przedawnienia,

6) art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a.,

7) art. 107 § 1 i 3 K.p.a., przez wadliwe sporządzenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji i przypisanie naruszenia, którego nie popełnił i którego nie stwierdził organ I instancji, polegającego na niewyposażeniu kierowcy w wypis z licencji, choć nie posiada licencji na przewóz rzeczy i nie świadczy takiej działalności, ponieważ wykonuje tylko przewozy na potrzeby własne; wadliwie określono również wysokość kar, zwiększając ją o 500 zł w stosunku do decyzji I instancji, z 2.000 zł do 2.500 zł.

Skarżący podkreślił, że z mocy ustawy z 31 marca 2020 r., terminowe prawo jazdy kierowcy zawodowego, ze względu na konieczność wykonania badań lekarskich i psychologicznych, zachowało ważność do okresu upływu 60 dni po zakończeniu stanu epidemii. Z powodu epidemii D.W. nie miał możliwości wykonania takich badań przed wykonaniem kontrolowanego przewozu, ponieważ czas oczekiwania na wizytę u lekarzy medycyny pracy uległ znacznemu wydłużeniu. Orzeczenie takie uzyskał dopiero w marcu 2021 r. Ponadto na mocy art. 1 pkt 11 ustawy z 31 marca 2020 r. obowiązki określone w przepisach art. 39j i 39k u.t.d. zostały zawieszone. Nie doszło więc do przypisanego mu naruszenia. Na tej podstawie zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania oraz orzeczenia o kosztach postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. W odniesieniu do zarzutów skargi podano, że w opisie stanu faktycznego decyzji poprzez omyłkę zamiast kwoty [...] zł podano [...] zł, ale nałożona kara, jak wynika z rozstrzygnięcia i dalszej części uzasadnienia, wynosiła [...]zł. W kwestii zachowania terminu przedawnienia podano, że decyzja jest ostateczna dlatego, że nie przysługuje od niej odwołanie, a nie dlatego, że zostaje doręczona. Organ odwoławczy doręcza stronie decyzję ostateczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, także z przyczyn podanych w skardze. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wymagało to zastosowania przez Sąd środków prawnych, o których mowa w przepisach art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: "P.p.s.a.") względem decyzji organów obu instancji. Ustalenia faktyczne i rozważania prawne okazały się niepełne, niewystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto błędnie zinterpretowano przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o COVID-19).

Kara pieniężna określona kontrolowanymi decyzjami została nałożona na Skarżącego na podstawie ustawy o transporcie drogowym, za wykonywanie przewozu drogowego bez posiadania przez kierowcę ważnych orzeczeń - lekarskiego i psychologicznego. Skarżącego uznano za "inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym", o której mowa w art. 92b ust. 2 u.t.d. Przepis ten stanowi, że zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 2000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń zawarto w załączniku nr 4 do u.t.d. W l.p. 4.2 i 4.3 tego załącznika sankcją administracyjną objęto nieposiadanie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (l.p. 4.2) oraz nieposiadanie orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (l.p. 4.3).

Z dotychczasowych ustaleń faktycznych organów wynikało, że D. W. i S.W. prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. W dniu 4 grudnia 2020 r. D. W. realizował przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne. Jako kierowca nie posiadał ważnych orzeczeń lekarskiego i psychologicznego, które przez ustawę o transporcie drogowym są wymagane od kierujących pojazdami takimi, jak poddany kontroli. Za wykonawcę przewozu uznano "T. S" S. W., D. W. s.c., w imieniu której D. W. wykonywał przewóz na potrzeby własne. Wskazano, że Skarżący (S.W.) wykonywał przewóz na potrzeby własne na podstawie zaświadczenia wydanego dla "T. S." S. W., D. W. s.c. Jako podmiot odpowiedzialny za stwierdzone naruszenie uznano S. W.

Stanowisko organów w zakresie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego Sąd uznał za wadliwe, nieodpowiadające zasadzie prawdy obiektywnej, podobnie jak wadliwe okazało się wskazanie w decyzji podmiotu, który wykonywał przewóz drogowy.

Jak zauważono w decyzji organu odwoławczego, w okolicznościach realizowanego przewozu na potrzeby własne żaden z ww. przedsiębiorców nie miał obowiązku powołania "innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym". Osobą taką może być sam przedsiębiorca. Wspólnicy nie mieli także obowiązku powołania osoby zarządzającej transportem, o której mowa w art. 7a ust. 2 pkt 7 u.t.d., ani osoby fizycznej, o której mowa w art. 7c u.t.d. Nie wykonywali bowiem zawodu przewoźnika drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 15 u.t.d., tylko przewóz na potrzeby własne. Wbrew temu, co przyjęto w decyzjach, Skarżącego nie można było uznać za "osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego", o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. Nie wykonywał on bowiem takich czynności przy rzeczonym przewozie. Organy nie uwzględniły bowiem tego, że S. W. i D. W. są odrębnymi przedsiębiorcami, dysponujący odrębnymi wpisami w ewidencji przedsiębiorców CEIDG, realizującymi (tylko) wspólne przedsięwzięcie gospodarcze na podstawie umowy spółki cywilnej. Pominęły treść przepisów art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którymi "1. Przedsiębiorcą jest osoba fizyczna [...] wykonująca działalność gospodarczą. 2. Przedsiębiorcami są także wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej". Wyraźnego podkreślenia wymaga wskazanie, że przez zawartą umowę prawa cywilnego nie stali się "osobą prawną", o której mowa w decyzji organu odwoławczego. Żaden z wymienionych przedsiębiorców przez zawarcie umowy spółki cywilnej, o której mowa w Kodeksie cywilnym, nie utracił statusu przedsiębiorcy prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą. W takich okolicznościach uznanie, że odpowiedzialność za brak orzeczeń lekarskiego i psychologicznego kierującego kontrolowanym pojazdem ponosi S. W., który przewozu nie wykonywał, nie było kwalifikacją prawidłową, a przywołanie dyspozycji art. 39a u.t.d. do relacji między wspólnikami spółki cywilnej było nieadekwatne, skoro nie wykazano, że kierujący pojazdem był kierowcą zatrudnionym przez Skarżącego. Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący zatrudniał D. W. jako kierowcę, przeto nie mógł być odpowiedzialny za realizację przez kierowcę warunków określonych w art. 39a ust. 1 u.t.d. Inną natomiast kwestią jest stosowanie przepisów art. 39a - 39l u.t.d. do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy z mocy odesłania z art. 39m u.t.d., które musi uwzględniać zasady odpowiedniego stosowania przepisów, o których mowa w tym artykule. W okolicznościach kontrolowanej sprawy treść art. 39m u.t.d. należy w przekonaniu Sądu interpretować w ten sposób, że jeżeli przedsiębiorca sam realizuje przewóz drogowy, to należy uznać, że na nim samym ciąży obowiązek legitymowania się ważnym orzeczeniem lekarskim i psychologicznym.

Niezależnie od oświadczenia złożonego przez D. W. do protokołu podczas kontroli drogowej o tym, że "zarządzającym transportem" jest S. W., ponieważ literalnie odnosi się ono do przypadku, który w relacjach między wspólnikami nie miał miejsca, S. W. nie miał i nie mógł mieć wpływu na wywiązanie się przez swojego wspólnika z obowiązków uzyskania wymaganych orzeczeń, niezbędnych do kierowania kontrolowanym pojazdem. Rzeczony przewóz wykonywał osobiście przedsiębiorca D. W. i to on powinien być uznany za odpowiedzialnego dopełnienia warunków niezbędnych do zgodnego z prawem kierowania określonym pojazdem takim, jak zatrzymany do kontroli drogowej (zasadniczo o dopuszczalnej masie całkowitej pojazdy wraz z przyczepą/naczepą powyżej 3,5 tony). Organy powinny zatem rozważyć, czy odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia powinna zostać nałożona na ten podmiot (tego przedsiębiorcę), ewentualnie, mając na uwadze adresatów zezwolenia na przewozy na potrzeby własne, solidarnie wspólników spółki cywilnej. W aktach sprawy złożono bowiem kopię zezwolenia na przewozy na potrzeby własne, wydanego na rzecz spółki cywilnej "T. S" S. W., D. W. s.c. W takim przypadku organ mógłby co najwyżej rozważyć, czy stronami postępowania administracyjnego nie powinni być obaj przedsiębiorcy, ponieważ spółka cywilna nie ma podmiotowości prawnej. Tyle że kontrolowana sprawa nie dotyczy przewozu drogowego jako takiego (np. w związku z brakiem wymaganego zezwolenia lub licencji albo przekroczenia parametrów przewozu/pojazdu), które można by zarachować na rachunek obu wspólników (por. wyrok NSA z 25 lutego 215 r. sygn. II GSK 2325/13, z 24 maja 2016 r. sygn. II GSK 25/15, z 31 października 2017 r. sygn. II GSK 7/16), tylko odpowiedzialności za brak orzeczeń lekarskiego i psychologicznego przez kierującego pojazdem przedsiębiorcę. Rozważań takich jednak dotychczas nie czyniono, ograniczając się do podjęcia czynności procesowych wobec osoby wskazanej przez kierowcę kontrolowanego pojazdu. Natomiast przyjęcie przez organ odwoławczy, że "strona wykonywała przewóz na potrzeby własne", a wykonawcą przewozu była "T. S." S. W., D. W. s.c. [...] w imieniu której pojazdem kierował D. W.", w świetle powyższego wywodu jest stwierdzeniem nie tylko błędnym, ale i wykluczającym się w kwestii ustalenia podmiotu, który wykonywał przewóz drogowy.

Drugą kwestią wymagającą dodatkowej refleksji organów jest zagadnienie odnoszące się do obowiązywania wymogu posiadania w dniu 4 grudnia 2020 r. orzeczeń lekarskiego i psychologicznego, o których mowa w art. 39j i art. 39k u.t.d. Wymogi określone w tych przepisach zostały do u.t.d. wprowadzone z mocą od 2 stycznia 2007 r. (zob. ustawę nowelizującą opublikowaną w Dz. U. z 2006 r. Nr 235, poz. 1701) i należy je traktować jako autonomiczne odnośnie do podobnych wymagań wynikających z ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. Z art. 12a ust. 1 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w brzmieniu nadanym przez powołaną w skardze nowelizację z 31 marca 2020 r., wynika, że wykonanie obowiązków określonych w przepisach art. 39j i 39k u.t.d. zostało zawieszone w przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. W zaskarżonej decyzji nie przywołano podstawy prawnej, na której organ odwoławczy oparł swoje stanowisko, że przepis art. 12a ustawy o COVID-19 jedynie przedłużał ważność istniejących badań w okresie pandemii, ale nie znosił obowiązku uzyskania badań w ogóle. Z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 12a ust. 1 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020 r., które literalnie odwołuje się do przepisów art. 39j i 39k u.t.d., nie mogło ono stanowić takiej podstawy. Wniosku takiego, jak przyjęty przez organ odwoławczy, nie można było wywieść także z treści art. 15zzzw ustawy o COVID-19, który odnosi się do przedłużenia ważności prawa jazdy (pkt 1) i uprawnień do kierowania pojazdami (pkt 8). Podniesiona przez Skarżącego w tym zakresie kwestia jest o tyle istotna, niezależnie od ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za stwierdzone naruszenia, że w świetle tej regulacji prowadzenie postępowania administracyjnego może okazać się bezprzedmiotowe i będzie wymagać jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Kontrolowane decyzje obarczone są zatem poważnym niedostatkiem argumentacyjnym, świadczącym o istotnym naruszeniu wymagań określonych dla decyzji administracyjnej w przepisach art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.

Trzecią kwestią wymagającą dodatkowej analizy jest bieg i upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 i ust. 1a u.t.d., ewentualnie zidentyfikowanie zdarzeń, które miały wpływ na jego bieg (zawieszenie, przerwanie), przy uwzględnieniu regulacji zawartych w dziale IVa K.p.a. Z przepisów tych wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot, o którym mowa w art. 92a ust. 2, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Ponieważ termin ten ma charakter materialnoprawny, a decyzja nakładająca karę pieniężną jest aktem administracyjnym o charakterze konstytutywnym, to jej doręczenie adresatowi musi nastąpić przed upływem terminu przedawnienia. Niewystarczające jest do zachowania tego terminu jedynie wydanie (podpisanie) decyzji. Doręczenie odnosić należy do decyzji ostatecznej, ponieważ dopiero ten akt administracyjny nakłada na stronę obowiązek, a jego wykonalność rozpoczyna się po upływie 30 dni od dnia jej doręczenia (zob. art. 93 ust. 2 u.t.d.).

Sąd nie podzielił zapatrywania organu w kwestii zachowania terminu do wydania decyzji. To, że decyzja organu odwoławczego ma przymiot ostateczności w dniu jej wydania (podpisania), ponieważ nie przysługuje od niej odwołanie i doręczeniu stronie podlega już jako decyzja ostateczna, nie jest wystarczające do uznania, że do zachowania terminu przedawnienia wystarczy wydanie (podpisanie) decyzji przed upływem takiego terminu. Przemawia za tym także dyspozycja art. 93 ust. 2 u.t.d., w której wykonalność decyzji również uzależniono od jej doręczenia. W przekonaniu Sądu, gwarancje procesowe określone w K.p.a., ale też wzgląd na konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego, wymagają dla skuteczności aktu administracyjnego, nakładającego na adresata karę pieniężną, jego doręczenia, ponieważ w myśl art. 110 § 2 K.p.a. dopiero w związku z wystąpieniem tego zdarzenia organ staje się związany wydaną przez siebie decyzją. Decyzja wydana, a nie doręczona, nie może być uznana za załatwiającą sprawę co do istoty, ponieważ nie wiąże ani organu, ani strony. Dopóki więc decyzja nie zostanie doręczona stronie nie można mówić, że nastąpiło wydanie decyzji wywołującej skutki prawne. Przepisy u.t.d. nie zawierają bowiem odmiennego uregulowania w tej kwestii, a organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (zob. art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP). Stanowisko organu odwoławczego, odpowiadające dyspozycji art. 16 § 1 K.p.a., okazało się zbyt pobieżne, ponieważ nie uwzględniało gwarancji prawnych, jakie dla strony postępowania wynikają z upływu terminu przedawnienia oraz skutku doręczenia aktu administracyjnego. W okolicznościach kontrolowanej sprawy wydanie decyzji przed upływem terminu przedawnienia, a doręczenie jej już po upływie tego terminu, świadczy o naruszeniu przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na różnice między "wydaniem", a "doręczeniem" decyzji i skutkach z nich wynikających. Dość wskazać choćby na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego 4 grudnia 2000r. sygn. FPS 10/00, z 17 grudnia 2007r. sygn. I FPS 5/07, z 4 listopada 2008r. sygn. I FPS 2/08 oraz z 14 grudnia 2009r. sygn. II FPS 7/09 oraz wyrok (7) NSA z 23 kwietnia 2018r. sygn. I FSK 255/17. Wiąże się to z rozróżnianym w nauce prawa administracyjnego materialnym i procesowym ujęciem decyzji. Decyzja, jako akt administracyjny skierowany do określonego podmiotu, ma charakter zewnętrzny, rozstrzygający we władczy sposób o jej sytuacji prawnej. Doręczenie aktu administracyjnego sprawia, że wchodzi on do obrotu prawnego i zaczyna wywoływać określone skutki prawne, tak natury proceduralnej (np. prawo wniesienia odwołania, skargi), jak i materialnoprawnej (np. nałożenie na stronę obowiązku, pozbawienie uprawnienia). Dopiero z momentem doręczenia aktu administracyjnego strona administrowana uzyskuje informację o jego treści i konsekwencjach z niego wynikających w zakresie praw i/lub obowiązków. Dlatego do zachowania terminu przedawnienia w okolicznościach takich, jak w kontrolowanej sprawie, niezbędne było/jest doręczenie stronie decyzji przed upływem terminu, o którym mowa w art. 92 ust. 1 pkt 3 i ust. 1a u.t.d. (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2018r. sygn. II GSK 2348/16 i II GSK 3587/17). Nie może to nastąpić po upływie tego terminu, ponieważ z dniem upływu tego terminu strona zostaje uwolniona od odpowiedzialności za popełnione naruszenie przepisów u.t.d.

Z podanych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., art. 12a ustawy o COVID-19 oraz art. 92a ust. 2 u.t.d. Ponieważ kara pieniężna została nałożona na niewłaściwy podmiot Sąd za zbędne uznał poddanie ocenie stanowisko stron odnośnie do regulacji określonej w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżącego kwotę 100zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (wpis od skargi).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy przeanalizują kwestie poruszone w uzasadnieniu odnośnie do obowiązywania/zawieszenia wymogu posiadania w dniu 4 grudnia 2020r. orzeczeń lekarskiego i psychologicznego, biegu terminu przedawnienia (w tym jego zawieszenia lub przerwania, ponieważ na podstawie akt sprawy nie można było okoliczności tych ustalić ponad wszelką wątpliwość), a także podmiotu odpowiedzialnego za takie naruszenie.