Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1091/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2024-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 106 par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 8 par. 1 i 2, art. 9, art. 10 par. 1, art. 12 par. 1, art. 28, art. 29, art. 77 par. 1, art. 79a par. 1, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 97 ust. 1, art. 95 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 231 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1610
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)

SENTENCJA

Dnia 4 kwietnia 2024 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi O. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 16 października 2023 roku znak SKO.4160.134.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 16 października 2023 r. znak: SKO.4160.134.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania O. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od decyzji Wójta Gminy Ozorków z 14 lipca 2023 r. znak: RA.6831.21.2.2023 o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 3,9108 ha w obrębie S., umorzyło postępowanie odwoławcze.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z 14 lipca 2023 r. Wójt Gminy Ozorków, po rozpoznaniu wniosku D.G., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.g.n."), odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 3,9108 ha w obrębie S., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność wnioskodawcy, na działki nr [...] o powierzchni 3,8964 ha i [...] o powierzchni 0,0144 ha, zgodnie z załączoną do wniosku mapą z projektem podziału, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 2 czerwca 2023 r. pod numerem [...]. Zdaniem organu pierwszej instancji, rzeczywistym celem podziału nieruchomości, a konkretnie wydzielenia z niej zabudowanej wolnostojącym masztem telekomunikacyjnym działki nr [...], nie jest wskazana we wniosku realizacja roszczenia do tej części nieruchomości, wynikającego z art. 231 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 z późn.zm.; dalej w skrócie "k.c."), lecz przeniesienie jej własności w ramach stosunku umownego wiążącego właściciela gruntu i właściciela ww. urządzenia (O. Sp. z o.o. w W.). Powyższa okoliczność stanowi przeszkodę dokonania proponowanego podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. Decyzja została doręczona D.G. 17 lipca 2023 r. i O. Sp. z o.o. w W. 20 lipca 2023 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji O. Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez pełnomocnika – K.C., wniosło o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 95 pkt 4 u.g.n. w związku z art. 231 § 2 k.c.

Powołaną na wstępie decyzją z 16 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n., umorzyło postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie podziału działki nr [...] w obrębie S., objętej księgą wieczystą nr [...], zostało wszczęte na wniosek właściciela tej nieruchomości - D.G.. Treść wniosku w powiązaniu z rodzajem (art. 97 ust. 1b u.g.n.) i treścią załączonych do niego dokumentów, w szczególności mapy z projektem podziału nr ewid. [...], nie pozostawiają wątpliwości, że wolą wnioskodawcy jest dokonanie podziału w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. Powołany przepis przewiduje jeden z wyjątków od reguły, w myśl której podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 u.g.n.), a w razie braku tego planu - z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n.). Stanowi on, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów u.g.n. lub z odrębnych ustaw. Stosownie do art. 96 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Przepis ten stanowi również podstawę prawną decyzji o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Kolegium mając na uwadze, że odwołanie od decyzji odmownej wydanej przez organ pierwszej instancji wniósł inny podmiot niż wnioskodawca - właściciel nieruchomości, który to podmiot został włączony do postępowania w jego toku, stwierdziło, że jego obowiązkiem jest przede wszystkim zbadanie, czy rzeczywiście ma on status strony w postępowaniu podziałowym w znaczeniu materialnym. Przysługiwanie Spółce statusu strony w sensie procesowym wynika z samego faktu doręczenia jej decyzji będącej obecnie przedmiotem zaskarżenia. Kolegium podkreśliło, że nie jest związane ustaleniami organu niższego stopnia co do kręgu stron postępowania. W szczególności ustalenie, że odwołanie złożyła osoba niebędąca stroną w znaczeniu materialnym, nawet w przypadku uznawania jej za stronę w postępowaniu pierwszej instancji, wiąże się co do zasady z koniecznością umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Według art. 97 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Treść tego przepisu koresponduje z dyspozycją art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przytoczone unormowania stanowią łącznie podstawę prawną oceny statusu zarówno wnioskodawcy podziału nieruchomości, jak i podmiotów biorących udział w postępowaniu podziałowym, które zostało wszczęte na żądanie innej osoby. Organ podkreślił, że choć regułą jest, że w postępowaniu tym występuje tylko jedna strona - wnioskodawca, to zdarzają się i takie sprawy podziałowe, w których - ze względu na ich specyfikę - status strony przysługuje dwóm lub więcej podmiotom. Zasady ustalania kręgu stron w postępowaniu w przedmiocie podziału nieruchomości są jednolite dla wszystkich trybów podziału, a zatem odnoszą się także do sytuacji uregulowanych w art. 95 u.g.n. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Inaczej mówiąc, aby mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, należy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku, w oparciu o który można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie przepisu prawa materialnego. O ile przed wejściem w życie u.g.n. interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o podział nieruchomości miał jedynie jej właściciel, to przepis art. 97 ust. 1 u.g.n. poszerzył krąg podmiotów, określając że stroną może być osoba mająca interes prawny. Nie oznacza to jednak, że wskazany przepis należy interpretować rozszerzająco.

Zdaniem Kolegium, O. Sp. z o.o. w W., czyli podmiot, któremu doręczono decyzję Wójta Gminy Ozorków z 14 lipca 2023 r. i który następnie wniósł od niej odwołanie, został błędnie uznany przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania w przedmiocie podziału działki nr [...] w obrębie S.. Status strony w tym postępowaniu ma wyłącznie D.G., jako właściciel nieruchomości będącej jego przedmiotem, na którego żądanie zostało ono wszczęte w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n., prawdopodobnie (sam wnioskodawca nie wypowiedział się bowiem co do tej kwestii) w celu realizacji jego roszczenia do części nieruchomości odpowiadającej projektowanej działce nr [...], zabudowanej wolnostojącym masztem telekomunikacyjnym, opartego na art. 231 § 2 k.c. W analizowanym stanie faktycznym wnoszący odwołanie jest jedynie podmiotem faktycznie zainteresowanym dokonaniem wnioskowanego podziału nieruchomości jako potencjalny adresat ww. roszczenia dochodzonego przez właściciela nieruchomości. Zainteresowanie wynikiem postępowania podziałowego nie jest jednak w tym przypadku poparte żadnym przepisem prawa materialnego, z którym wiązałoby się aktualnie przysługiwanie temu podmiotowi tytułu prawnego do dzielonej nieruchomości lub jej części, i z którego można byłoby ewentualnie wywodzić jego interes prawny w niniejszej sprawie. Źródłem interesu prawnego w postępowaniu w sprawie podziału nieruchomości nie mogą być w szczególności unormowania zawarte w art. 231 k.c., z których wynikają wzajemnie się uzupełniające roszczenia samoistnego posiadacza gruntu w dobrej wierze (§ 1) i właściciela gruntu (§ 2) o przeniesienie własności działki za odpowiednim wynagrodzeniem. Zasadniczy błąd organu pierwszej instancji, którego skutkiem było wniesienie odwołania od jego decyzji o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości przez podmiot niebędący stroną w tej sprawie w rozumieniu art. 97 ust. 1 u.g.n. i art. 28 k.p.a., polegał na bezpodstawnym wprowadzeniu tego podmiotu do postępowania niejako w zastępstwie rzeczywistej (i jedynej) strony, czyli właściciela nieruchomości, który po złożeniu wniosku o jej podział nie przejawiał żadnej aktywności procesowej, w szczególności nie udzielał odpowiedzi na kierowane do niego wezwania, nie odwołał się też od decyzji wydanej w postępowaniu pierwszej instancji. Jednakże okoliczność, iż to O. Sp. z o.o. w W. udzieliła - w formie wiadomości e-mail - odpowiedzi na wezwanie, którego wyłącznym adresatem był D.G., a później prowadziła - w tej samej formie - dalszą korespondencję z Wójtem Gminy Ozorków, nie dawała organowi pierwszej instancji podstaw do traktowania jej jako strony przedmiotowego postępowania, m.in. doręczenia jej decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, co mogło zrodzić u osób ją reprezentujących mylne przekonanie o przysługiwaniu jej legitymacji materialnoprawnej w zaskarżeniu tej decyzji w toku instancji. Subiektywne przekonanie jakiejś osoby o posiadaniu interesu prawnego w danej sprawie, nawet jeżeli jest ono częściowo usprawiedliwione dotychczasowym przebiegiem postępowania, nie przesądza o istnieniu takiego interesu. Krąg stron postępowania wymaga weryfikacji na każdym etapie postępowania w oparciu o zobiektywizowane kryteria i z uwzględnieniem norm prawa materialnego. Zatem, wobec faktu, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione przez podmiot niemający interesu prawnego w sprawie, a sama strona nie skorzystała z tego środka prawnego, Kolegium nie mogło merytorycznie rozpatrzyć sprawy jako organ drugiej instancji z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy organ, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze.

Powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi O. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji względnie stwierdzenie ich nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom autor skargi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 231 § 2 k.c. w zw. z art. 95 pkt 5 u.g.n. poprzez przyjęcie braku roszczeń uzasadniających podział nieruchomości w trybie przewidzianym ustawą;

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 k.p.a.,

3) naruszenie przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n., poprzez pozbawienie skarżącej Spółki będącej przedsiębiorcą telekomunikacyjnym przymiotu strony, a zatem także możliwości wzięcia udziału w postępowaniu dotyczącym jej praw i obowiązków.

Zdaniem strony skarżącej, skoro art. 231 § 2 k.c. wskazuje, że właścicielowi nieruchomości przysługuje roszczenie o nabycie nieruchomości zajętej w celu wybudowania urządzenia wobec podmiotu, który urządzenie to wybudował, jest oczywiste, że w świetle art. 28 k.p.a. właściciel takiej nieruchomości jest stroną postępowania podziałowego prowadzonego w oparciu o art. 95 pkt 4 u.g.n. W rozstrzygnięciu sprawy podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. w związku z roszczeniami wynikającymi z art. 231 § 2 k.c. interes prawny ma zarówno właściciel nieruchomości, jak i podmiot, który wzniósł na niej urządzenie, wobec którego jest skierowane roszczenie właściciela o nabycie tej nieruchomości. Skoro bowiem roszczenie materialnoprawne właściciela wynika z art. 231 § 2 k.c., to zgodnie z tym przepisem jest ono kierowane wobec tego, kto niezależnie od tytułu prawnego do nieruchomości wzniósł na niej budynek lub urządzenie. Interes prawny nie wynika zatem ani z tego, że skarżąca Spółka miała lub ma jakikolwiek tytuł do gruntu np. w postaci umowy najmu lub dzierżawy, czy też go nie miała, ani z tego, że ma jakiekolwiek roszczenie do gruntu. Art. 231 § 2 k.c. tworzy roszczenie o wykup jedynie po stronie właściciela. Przymiotu strony nie tworzy zgłoszenie roszczenia niemającego umocowania w normie prawa materialnego. Stąd a contrario zgłoszenie roszczenia opartego o art. 231 § 2 k.c. będący normą prawa materialnego, gdzie zobowiązanym do nabycia będzie Spółka tworzy tzw. prawo refleksowe powodujące konieczność uznania Spółki za stronę postępowania podziałowego. Przymiot strony wynika zaś z tego, że roszczenie wobec skarżącej Spółki ma właściciel nieruchomości, a z istnienia takiego roszczenia i jego zakresu wynika interes prawny Spółki. Przy ocenie interesu prawnego należy mieć na uwadze, że Spółka zgodnie z załączonym do skargi wydrukiem z KRS jest przedsiębiorcą wykonującym działalność gospodarczą związaną ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Wzniesione na dzielonej nieruchomości maszt telekomunikacyjny (wieża) wraz z urządzeniami towarzyszącymi tworzą stację bazową telefonii komórkowej służącą świadczeniu takich usług. Prowadzenie postępowania o podział nieruchomości, na której znajduje się stacja bazowa telefonii komórkowej będąca własnością przedsiębiorcy przesyłowego oddziaływuje na prawo własności tego przedsiębiorcy do tejże stacji. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1648 z późn.zm.) skarżąca spółka jest przedsiębiorcą przesyłowym prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie dostarczania sieci telekomunikacyjnych oraz świadczenia usług towarzyszących. Nie ulega wątpliwości, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Skoro tak interes prawny Spółki wynika także ze świadczenia usług służących realizacji tego celu w oparciu o odpowiednią infrastrukturę oraz obowiązków z tym związanych. Dokonywany podział winien zabezpieczyć możliwość ich nieprzerwanego świadczenia, a tym samym realizację nie tylko subiektywnego interesu skarżącej Spółki, ale także interesu prawnego o charakterze ogólnym polegającego na zapewnieniu ciągłości świadczenia usług publicznych w zakresie telekomunikacji. W tym sensie przepisy prawa chroniące interes publiczny sprzeciwiają się odmowie przymiotu strony podmiotowi świadczącemu usługę publiczną w sytuacji, gdy podziałowi ma podlegać nieruchomość wykorzystywana do jej świadczenia. W dalszej części skargi Spółka sformułowała zarzuty pod adresem decyzji organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Z kolei, motywując wniosek o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. autor skargi wyjaśnił, że zarzut tej treści wynika z niezapewnienia Spółce czynnego udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ uprawnień strony pozbawiono podmiot korzystający z dzielonej nieruchomości na cele publiczne związane ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skutki nieprzyznania statusu strony są zatem potencjalnie dotkliwe jako mogące skutkować wstrzymaniem świadczenia tych usług.

Podsumowując, autor skargi stwierdził, że skarżącej Spółce służy przymiot strony w postępowaniu podziałowym prowadzonym w niniejszej sprawie.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Postanowieniem z 9 stycznia 2024 r. Sąd oddalił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i skierował sprawę do rozpoznania w trybie zwykłym na rozprawę.

W dniu 25 marca 2023 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika strony skarżącej z 17 marca 2024 r., w którym podtrzymał on wnioski i twierdzenia zawarte w skardze oraz wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszego pisma na okoliczności w nich wskazane, tj. w szczególności celem wykazania, że skarżąca Spółka jest wpisana do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych jako podmiot realizujący zadania związane z realizacją celów publicznych oraz wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego celem wykazania, że obszar, na którym leży nieruchomość objęta postępowaniem jest przeznaczony pod świadczenie usług, a więc także usług o znaczeniu publicznym. W motywach pisma jej autor na poparcie stanowiska o przysługującym Spółce przymiocie strony w postępowaniu podziałowym przywołał przepisy art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 30, art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 733 z późn.zm.).

Na rozprawie 4 kwietnia 2024 r. Sąd postanowił oddalić wnioski dowodowe strony skarżącej zawarte w piśmie procesowym z 17 marca 2024 r.

Pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę, jednocześnie sprostował treść skargi poprzez zarzucenie naruszenia art. 95 pkt 4 w miejsce art. 95 pkt 5 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 16 października 2023 r. stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, jak oczekuje tego strona skarżąca.

W kontrolowanej sprawie osią sporu jest ustalenie czy skarżąca Spółka, której organ pierwszej instancji doręczył decyzję z 14 lipca 2023 r. odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości nr [...], posiada przymiot strony w postępowaniu podziałowym zainicjowanym wnioskiem właściciela nieruchomości - D.G., a co za tym idzie, czy jest ona podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od wyjaśnienia, że odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania administracyjnego (art. 127 § 1 k.p.a.), którą w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej (art. 29 k.p.a.).

Postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego, fazy wydania decyzji. W fazie wstępnej organ odwoławczy winien ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że "w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3" (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 575). W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 (opubl. ONSA 1999/4/119), podzielono ten pogląd i przyjęto, że: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." Analogiczne stanowisko wyraził NSA w Warszawie w wyroku z 10 marca 1986 r. sygn. akt III SA 1377/86 (ONSA 1989/1, poz. 11), w którym stwierdzono, że: "1. Artykuł 134 k.p.a. nie stanowi podstawy do rozstrzygania o odmowie uznania za stronę. 2. Postanowienie organu odwoławczego, stwierdzające na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania wniesionego przez osobę, której organ ten - z naruszeniem art. 28 k.p.a. - nie uznał za stronę postępowania administracyjnego, należy uznać za decyzję administracyjną jednoznaczną w skutkach z umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a."). Decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek, albowiem przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy. Nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Kontrola legalności decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. dokonywana przez Sąd administracyjny nie obejmuje w takim wypadku oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji. Badając legalność decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego Sąd administracyjny może jedynie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, skontrolować czy istniały uzasadnione z prawnego punktu widzenia przesłanki do uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem drugiej instancji, a ściślej rzecz ujmując, czy odwołanie wniesione od decyzji organu pierwszej instancji pochodzi od podmiotu będącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Pojęcie "interesu prawnego", którym posługuje się art. 28 k.p.a. nie zostało co prawda zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle analizowanego unormowania przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego musi być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Przy czym interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, aktualny oraz sprawdzalny w sposób obiektywny. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc, przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Dlatego też interes prawny decydujący o statusie strony w postępowaniu administracyjnym powinien wynikać z norm prawa materialnego. Mieć w postępowaniu administracyjnym interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego wskazywaną zarówno do piśmiennictwie jak i w orzecznictwie sądowym. Źródłem interesu prawnego jest zatem norma prawna wyrażająca uprawnienie bądź obowiązek, którego konkretyzacja nastąpić ma w postępowaniu administracyjnym. Przepisy, z których tego rodzaju norma może zostać dekodowana mogą należeć także do innych dziedzin niż prawo administracyjne, czego przykładem są cywilistyczne przepisy o własności, odnoszące się do prawa rzeczowego, czy nawet rodzinnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 września 1999 r., IV SA 1285/98 - Lex nr 47898, 23 lutego 2010 r., I OSK 413/09, 2 lutego 2017 r., II OSK 1967/15, 5 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, 8 grudnia 2016 r., II OSK 699/15, 26 września 2019 r., I OSK 178/18, 27 października 2023 r., I OSK 1151/20, 15 stycznia 2019 r., II OSK 388/17, 7 kwietnia 2022 r., II OSK 2544/19, 14 czerwca 2022 r., II OSK 2534/19, 13 maja 2016 r., I OSK 2071/13, 2 marca 2023 r., II OSK 681/20 - dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem legitymowany w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (vide: wyrok NSA z 25 października 2006 r., II OSK 163/2006 - Lex nr 174855).

Statusu strony nie może wobec tego uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty jednak żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ czynności w tej konkretnej sprawie. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny".

W rozpatrywanej sprawnie nie ulega wątpliwości, że z wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości nr [...] na działki nr [...] (o pow. 3,8964 ha) i [...] (o pow. 0,0144ha) wystąpił do organu pierwszej instancji właściciel nieruchomości - D.G.. Co jednak istotne, na złożeniu rzeczonego wniosku inicjującego wspomniane postępowanie co do zasady zakończyła się jedyna aktywność wnioskodawcy w tym postępowaniu, bowiem nawet na wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku z 13 czerwca 2023 r. (doręczone D.G. 15 czerwca 2023 r.) odpowiedzi udzieliła drogą e-mailową pełnomocnik skarżącej Spółki, nie zaś D.G.. Analogicznie rzecz się przedstawia w przypadku kolejnego wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku z 30 czerwca 2023 r. tym razem adresowanego obok D.G. także do strony skarżącej, bezrefleksyjnie uznanej przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania podziałowego, której następnie Wójt Gminy Ozorków doręczył decyzję z 14 lipca 2023 r.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że 6 kwietnia 2023 r. D.G. (zwany "Sprzedającym") zawarł z O. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwanej "Kupującym") umowę rezerwacyjną. Przedmiotem umowy rezerwacyjnej jest oznaczona część nieruchomości o powierzchni 144m2, na której Spółka posiada maszt telekomunikacyjny, którą Kupujący po wyodrębnieniu jej z nieruchomości, nabędzie od Sprzedającego. [...] października 2019 r. D.G. zawarł z [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. umowę najmu, zmienioną aneksami z [...] lipca 2020 r. i [...] sierpnia 2021 r., której przedmiotem jest część nieruchomości o powierzchni 144 m2 z przeznaczeniem pod budowę infrastruktury telekomunikacyjnej/masztu wolnostojącego, W następstwie ostatniego z zawartych aneksów najemcą nieruchomości stała się strona skarżąca - O. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zgodnie z § 4 ust. 1 umowy najmu, umowa zawarta jest na okres 10 lat. Po upływie tego okresu umowa będzie automatycznie przedłużana na kolejne 5-letnie okresy (...).

Problematyka podziałów nieruchomości została unormowana w przepisach działu III Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości, rozdziału I Podziały nieruchomości ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 344). Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., który jak trafnie argumentowało Kolegium, ma zastosowanie do wszystkich trybów podziału, w tym określonego art. 95 pkt 4 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Wykładnia art. 97 ust. 1 u.g.n. dokonana z uwzględnieniem art. 28 ust. 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że co do zasady interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają podmioty, które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. Są to więc wyłącznie właściciel (współwłaściciel), względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi. Przepisu art. 97 ust. 1 u.g.n. nie należy interpretować rozszerzająco. Nie są wobec tego stronami o podział nieruchomości podmioty, które nie mają żadnego tytułu prawnego do gruntu. Konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny (vide: wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 1002/17 - Lex nr 2403749). Od tej zasady istnieją oczywiście wyjątki, a mianowicie, w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności i dotyczy to głównie pozbawienia nieruchomości sąsiedniej dostępu do drogi publicznej w wyniku podziału, jako że ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego, by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione - posiadanego przed podziałem - dostępu do drogi publicznej (vide: wyroki NSA z: 14 października 2009 r., I OSK 91/09, 28 marca 2018 r., I OSK 2325/17 – dostępne jak wyżej). Powyższe stanowisko należy uznać za ugruntowane w judykaturze sądów administracyjnych, czego dobitnym przykładem są wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 listopada 2019 r., I OSK 3108/18, 24 stycznia 2023 r., I OSK 2719/19, 13 kwietnia 2021 r., I OSK 2922/20, 28 maja 2020 r., I OSK 1807/19 i I OSK 1806/19, 17 listopada 2017 r., I OSK 1002/17, 14 czerwca 2016 r., I OSK 2236/14). Pełne oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych ma również pogląd, że przymiotu strony postępowania o podział nieruchomości nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa, które pochodzą od właściciela lub użytkownika wieczystego. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Stroną postępowania podziałowego nie może być także osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze nie wydzielonej. Sam fakt zgłoszenia roszczenia, niemający umocowania w normie prawa materialnego, nie tworzy żadnego prawa rzeczowego do nieruchomości (vide: wyroki NSA z: 7 grudnia 2011 r., I OSK 82/11, 28 marca 2018 r., I OSK 2325/17, 25 maja 2020 r., I OSK 330/19, 13 listopada 2014 r., I OSK 645/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gdańsku z 19 listopada 2014 r. II SA/Gd 584/14, Kielcach z 16 maja 2019 r., II SA/Ke 646/18).

W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca, co dotychczas nie zostało skutecznie zakwestionowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie jest właścicielem/współwłaścicielem nieruchomości objętej postępowaniem podziałowym, nie jest także jej użytkownikiem wieczystym, a co najwyżej najemcą i w świetle zawartej umowy rezerwacyjnej podmiotem zainteresowanym zakupem części nieruchomości o pow. 144 m2, która miałaby ewentualnie zostać wydzielona w spornym postępowaniu. Spółka nie dysponuje na gruncie rozpatrywanej sprawy własnym prawem do wszczęcia postępowania, nie może też być adresatem decyzji podziałowej. Źródła interesu prawnego skarżącej nie może stanowić również tzw. prawo refleksowe wywodzone przezeń z art. 231 § 2 k.c., z którego wynikają wzajemnie uzupełniające się roszczenia samoistnego posiadacza gruntu w dobrej wierze (§ 1) i właściciela gruntu (§ 2) o przeniesienie własności działki za odpowiednim wynagrodzeniem czy też łącząca Spółkę z właścicielem nieruchomości umowa najmu ani umowa rezerwacyjna. Samo prawo obligacyjne nie daje Spółce legitymacji do udziału w postępowaniu podziałowym jako jego strona. Skarżącej Spółce nie przysługuje zatem żaden tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej postępowaniem podziałowym. Przymiotu strony postępowania podziałowego w znaczeniu materialnym nie można również wywodzić wyłącznie z faktu doręczenia Spółce przez organ pierwszej instancji decyzji z 14 lipca 2023 r. Wszystko to dowodzi, że stronie skarżącej na gruncie rozpatrywanej sprawy przysługuje co najwyżej interes faktyczny, lecz z całą pewnością nie legitymuje się ona interesem prawnym. W stanie faktycznym sprawy jedynym podmiotem posiadającym interes prawny, a w rezultacie przymiot strony postępowania podziałowego jest wyłącznie D.G., który co jasno wynika z materiału aktowego sprawy, nie skorzystał jednak z prawnej możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Skoro zatem odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wywiódł podmiot błędnie uznany za stronę postępowania podziałowego, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi prawidłowo, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego, nie naruszając art. 28 k.p.a. i art. 97 ust. 1 u.g.n.

Niezasadne są wobec tego podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 k.p.a., skierowane głównie pod adresem decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości, która z uwagi na umorzenie przez Kolegium postępowania odwoławczego, pozostawała poza zakresem merytorycznej kontroli tegoż organu, a co za tym idzie także i tutejszego Sądu. Z tych samych względów zarzuty naruszenia art. 95 pkt 4 u.g.n. w zw. z art. 231 § 2 k.c., art. 6 ust. 1 u.g.n. należało ocenić jako wadliwe.

Ustanowiona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału w postępowaniu dotyczy wyłącznie stron tegoż postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., do których z oczywistych omówionych wyżej względów nie należy strona skarżąca. Wyjaśnić przy tym trzeba, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest dowiedzenie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca powinna wykazać, czego jednak nie uczyniła na gruncie rozpatrywanej sprawy, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W kontrolowanej sprawie zarzut rażącego naruszenia prawa związany z niezapewnieniem Spółce czynnego udziału w postępowaniu, nie mógł skutkować stwierdzeniem nieważności wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.

Brak jest również podstaw by twierdzić, jak czyni to Spółka, że wobec nieprzyznania jej statusu strony postępowania podziałowego zachodzi potencjalna możliwość wstrzymania świadczenia usług telekomunikacyjnych. Stanowisku Spółki w tym zakresie ewidentnie przeczy treść zawartej przezeń z właścicielem nieruchomości umowy najmu, o której była wyżej mowa.

Oddalając wniosek o dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentów załączonych do pisma strony skarżącej z 17 marca 2024 r., Sąd miał na uwadze fakt, że dokumenty te nie wnoszą nic nowego do sprawy, przede wszystkim zaś nie mogą rzutować na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodu uzupełniającego z dokumentów ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić tylko wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy, co na gruncie sprawy niniejszej nie miało miejsca.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł jak sentencji wyroku.