Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 240/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 roku sprawy ze skargi A. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięciuset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. C. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WINB " lub "organem II instancji") z dnia 8 lutego 2024 r., nr [...]. W decyzji tej uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 21 listopada 2023 r., nr [...] w części dotyczącej przedmiotu i zakresu rozbiórki i w tym zakresie orzeczono o rozbiórce utwardzenia zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w C. , gm. K. w zakresie wskazanym w załączniku nr [...]. W pozostałym zakresie WINB utrzymał w mocy decyzję PINB. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej przedstawione orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.

Pismem z dnia 28 grudnia 2022 r. Wójt Gminy K. (zwany dalej "Wójtem") zwrócił się do PINB z prośbą o przeprowadzenie kontroli zagospodarowania terenu działki nr ew. [...] w C. Wójt zwrócił uwagę PINB w szczególności na wskaźnik powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Działka ta jest bowiem objęta obowiązującym planem miejscowym, który przewiduje dla niej zabudowę mieszkaniową z nieuciążliwą działalnością gospodarczą.

Podczas kontroli, która odbyła się w dniu 28 września 2023 r. PINB ustalił, że na działce inwestora znajdują się następujące zabudowania: budynek handlowo-mieszkalny, budynek gospodarczy, wiata i hala magazynowa. Dostrzegalna powierzchnia biologicznie czynna, zgodnie z pomiarami, wynosi około 1.204 m2. Zgodnie z relacją inwestora, utwardzenie na działce istnieje od roku 2000, a wykonał je A. C. (ojciec skarżącego). Po wybudowaniu hali magazynowej na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w 2012 r., inwestor wykonał utwardzenie gruntu kostką betonową o powierzchni 511 m2.

Dnia 29 września 2023 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie utwardzenia zrealizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w C. . Jednocześnie PINB zwrócił się do Starosty [...] z zapytaniem, czy były udzielane pozwolenia na budowę dla budynków znajdujących się na działce inwestora, a także kiedy zrealizowano utwardzenie. Podobne pismo wystosowano do Wójta, którego poproszono także o nadesłanie wypisów z planów miejscowych obowiązujących na działce inwestora. PINB pozyskał zdjęcia lotnicze działki inwestora z lat 1996, 2004, 2009, 2017, 2022.

Wójt zawiadomił PINB, że nie posiada żadnej decyzji, która zezwalałaby na prowadzenie robót budowlanych na terenie działki inwestora. Natomiast żaden plan miejscowy nie regulował zagadnienia powierzchni biologicznie czynnej. Starosta [...] nadesłał szereg kopii decyzji, w których pozwolenia na budowę przyznaje się rodzicom inwestora oraz przenosi je na inwestora.

Decyzją z dnia 21 listopada 2023 r., nr [...], PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę utwardzenia zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w C. , gm. K. na odcinku między miejscem, w którym łączą się budynek gospodarczy z wiatą, a granicą z działką nr ew. [...], zgodnie z wydrukiem z systemu informacji przestrzennej stanowiącym załącznik do decyzji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że działka inwestora jest objęta uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 28 września 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. (etap I) [Dz. Urz. Woj. W.. z 2001 r. Nr [...], poz. 2587 z późn. zm., zwanej dalej "uchwałą nr [...]"). Zgodnie z powołanym planem, działka została przeznaczona pod zabudowę budownictwem jednorodzinnym z nieuciążliwą działalnością gospodarczą (24.MG). PINB zauważył, że pomiędzy inwestycją a treścią § 38 pkt 3 uchwały nr [...] zachodzi niezgodność. Powierzchnia biologicznie czynna powinna wynosić 50% zgodnie z prawem lokalnym. PINB stwierdził, że powierzchnia biologicznie czynna wynosi zaledwie 24% powierzchni działki.

PINB podniósł, że na działce inwestora nie toczą się żadne roboty budowlane. Dlatego też zasadnym było, zdaniem PINB, uruchomienie trybu z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."). Działka inwestora ma 4.950 m2. Powierzchnia biologicznie czynna wynosi obecnie 24% co jest sprzeczne z prawem miejscowym.

Inwestor wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Inwestor zakwestionował rozmiary powierzchni, jaka miała podlegać rozbiórce. W 2012 r. zostało wydane pozwolenie na budowę hali magazynowej, w ramach którego wyznaczono powierzchnię do utwardzenia.

Pismem z dnia 5 stycznia 2024 r. WINB zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o nadesłanie kompletnego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę hali magazynowej wydanej w 2012 r. Starosta [...] nadesłał wnioskowany materiał.

Decyzją z dnia 8 lutego 2024 r., nr [...], WINB uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przedmiotu i zakresu rozbiórki i w tym zakresie WINB orzekł o nakazie rozbiórki utwardzenia zgodnie z załącznikiem do decyzji. W pozostałym zakresie WINB utrzymał w mocy decyzję PINB. W uzasadnieniu decyzji WINB podniósł, że należało dać wiarę oświadczeniu inwestora, że utwardzenie zostało zrealizowane około 2000 r. Zdjęcie lotnicze z 1996 r. nie wykazuje istnienia utwardzenia w spornym zakresie. Na zdjęciu z 2004 r. widać istotną różnicę. Zatem na przestrzeni lat 2004-2019 następowała systematyczna rozbudowa utwardzenia na działce inwestora. Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. utwardzenie powierzchni nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia zamiaru realizacji inwestycji, ale to nie oznacza, że inwestycja może być prowadzona w sposób dowolny.

Oczywistym jest to, że zachodzi sprzeczność pomiędzy zagospodarowaniem działki inwestora a § 38 pkt 3 uchwały nr [...] Kontrola przeprowadzona przez PINB wykazała to, że powierzchnia biologicznie czynna na działce inwestora jest mniejsza, niż wskazuje to prawo miejscowe. WINB nie zgodził się z organem I instancji co do zakresu rozbiórki. Trzeba było mieć na uwadze, zdaniem WINB , że w decyzji o pozwoleniu na budowę hali z 2012 r. wskazywano już zamiar utwardzenia terenu wokół hali. Nie można zatem ingerować w coś co zostało legalnie zrealizowane. Z tego też względu WINB zdecydował się za decyzję częściowo reforamatoryjną.

Skarżący, działając samodzielnie, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Skarżący podniósł zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Mianowicie chodzi o to, że za halą magazynową, zbudowaną w 2012 r., nie ma żadnego utwardzenia, które podlegałoby rozbiórce.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2024 r., nr [...], WINB wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawę w dniu 12 września 2024 r. nikt się nie stawił, pomimo prawidłowego zawiadomienia o jej terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem częściowo reformatoryjnej decyzji WINB w sprawie o nakaz rozbiórki utwardzenia zlokalizowanego na działce skarżącego. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.

Prowadzenie robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jeżeli następuje wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest przypadkiem samowoli budowlanej polegającej na realizacji robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach w rozumieniu, jakie temu pojęciu nadaje art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Wniosek ten opiera się na stwierdzeniu, że każdy obiekt budowlany będący rezultatem robót budowlanych powinien spełniać warunki określone w art. 5 ust. 1 p.b. Jednym z wymogów wskazanych w treści tego przepisu jest konieczność wykonywania obiektu budowlanego w sposób określony w przepisach, na co nie ma wpływu okoliczność dotycząca formy uzyskania zgody na jego realizację (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 635/21). To z kolei uprawnia następnie organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań z art. 51 ust. 1 p.b. (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 476/23, zob. także wyrok NSA z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 692/22).

Przepis § 38 pkt 3 uchwały nr [...] stanowi o obowiązku zapewnienia 50% terenu na urządzenie zieleni na działce przeznaczonej na zabudowę mieszkaniową z nieuciążliwą działalnością gospodarczą (MG). Działka skarżącego została objęta obowiązkiem zachowania ww. wymogu (teren o symbolu 24.MG). Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, która polega na obrocie materiałami budowlanymi. Z inicjatywy Wójta, PINB przeprowadził w dniu 28 września 2023 r. kontrolę na działce skarżącego. Kontrola wykazała, że dostrzegalna powierzchnia biologicznie czynna, zgodnie z pomiarami pracowników PINB, wynosi około 1.204 m2. Sama zaś działka skarżącego ma 4.950 m2. W myśl przepisów prawa miejscowego, działka skarżącego powinna mieć zatem minimum 2.475 m2 powierzchni biologicznie czynnej. Są to ustalenia, na których oparł się WINB , wydając zaskarżoną decyzję. Sąd w składzie orzekającym dostrzega w tym uchybienie w zakresie, w jakim ma to istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie może uchodzić z pola widzenia to, co zostało zasygnalizowane przez skarżącego w odwołaniu, jak i w skardze. Skarżący podnosi, że za jego halą magazynową, powstałą w 2012 r., nie ma żadnego utwardzenia. Sąd, zapoznawszy się z aktami sprawy dostrzega poważne błędy w ustaleniu stanu faktycznego. Przekonanie o błędach w ustaleniu okoliczności faktycznych pojawiło się po zapoznaniu się z danymi pochodzącymi z systemu informacji przestrzennej (dostępnego na stronie: www.geoportal.gov.pl). Sąd nabrał istotnych wątpliwości, czy istotnie utwardzenie na działce skarżącego pokrywa całą powierzchnię, jaka została wskazana w załączniku do decyzji WINB .

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że ustalenia PINB doprowadziły organ II instancji do przekonania, iż na działce skarżącego jest zaledwie 1.204 m2 powierzchni biologicznie czynnej. Zarówno na zdjęciach lotniczych, jak i w ww. systemie informacji przestrzennej nie sposób skonstatować, że wskazana powierzchnia biologicznie czynna faktycznie ma taki metraż. Po lewej stronie od budynku domu widać powierzchnię zieloną. Już pobieżna analiza materiału dowodowego, choćby z wykorzystaniem Systemu Informacji Przestrzennej dla powiatu p. (dostępnego na stronie: https://poznanski.e-mapa.net/) wykazuje, że nie jest to powierzchnia, mająca 1.204 m2. W okolicy budynku mieszkalno-handlowego znajduje się ok. 400 m2 powierzchni biologicznie czynnej. To oznacza, że pozostały metraż powinien znajdować się w co najmniej w tylnej części działki skarżącego, aby ustalone przez PINB 1.204 m2 dało się zidentyfikować. W miejscu zabudowania oraz po przeciwnej stronie, gdzie jest jedno ze składowisk materiałów budowalnych, utwardzenie z całą pewnością znajduje się. Pojawia się zatem pytanie, co składa się na tak ustaloną powierzchnię. Skarżący podnosi w skardze, że za jego halą nie ma utwardzenia. Sąd, na podstawie dostępnego materiału fotograficznego, a także systemu informacji przestrzennej, również dostrzega powierzchnię, na której znajdują się przedmioty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, jak i pojazdy ciężarowe. Za halą magazynową trudno jednak dostrzec powierzchnię utwardzoną. Istnieją zatem wątpliwości, w zakresie ustaleń PINB, na których oparł się WINB . Rodzi się wręcz pytanie, czy na tych 1.204 m2 składa się powierzchnia za halą magazynową, gdzie Sąd tego utwardzenia nie dostrzega. Pomiary powierzchni biologicznie czynnej wykazują za duży metraż w stosunku do tego, co udaje się spostrzec na zdjęciach. W związku z tym nie sposób stwierdzić, aby WINB prawidłowo określił przedmiot postępowania administracyjnego oraz w sposób właściwy nakazał rozebrać utwardzenie.

Zdjęcia lotnicze oraz dostępne dane z systemu informacji przestrzennej wykazują, że za halą wybudowaną w 2012 r. nie ma utwardzenia, zgodnie z tym, co systematycznie podnosił skarżący. Obowiązek określony przez WINB w zaskarżonej decyzji obejmuje rozbiórkę utwardzenia w części, na której nie można jej dostrzec. Nie można nałożyć obowiązku, którego nie da się wykonać, ponieważ przedmiot postępowania nie istnieje. Pozostaje zatem ponownie ustalić, tym razem już ostatecznie, jaki jest metraż powierzchni biologicznie czynnej na działce skarżącego. Na podstawie tych ustaleń trzeba będzie określić ile z tej powierzchni odstaje od wymaganej prawem lokalnym normy, tj. 50% powierzchni biologicznie czynnej na tym terenie. WINB musi pamiętać o tym, że nakaz rozbiórki nie powinien obejmować powierzchni większej, niż jest ona wymagana przez przepis § 38 pkt 3 uchwały nr [...]

Dane, które przeanalizował Sąd dla oceny istnienia powierzchni utwardzonej za halą magazynową, należało skonfrontować z przepisami prawa, w których definiuje się powierzchnię biologicznie czynną. I tak, zgodnie z § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.), terenem biologicznie czynnym jest teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. "W związku z powyższym za naturalną wegetację roślin należy w istocie uznać proces rozwoju danej rośliny w jej warunkach naturalnych (biorąc w tym zakresie pod uwagę przede wszystkim kwestię zapewnienia roślinie odpowiedniego podłoża, nasłonecznienia czy nawodnienia niezbędnego dla konkretnej rośliny). Co ważne, na inwestorze ciąży obowiązek zrealizowania projektowanej powierzchni (terenu) biologicznie czynnej na gruncie zapewniającym naturalną wegetację roślin, ale już nie na gruncie rodzimym." (M. Bursztynowicz, M. Sługocka, "Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz", LEX/el. 2024). Przesłany do Sądu materiał dowodowy, a także system informacji przestrzennej wykazuje, że na tyłach działki skarżącego znajduje się miejsce składowania towarów w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Chociaż to utrudnia wegetację roślin, widać ze zdjęć, że zalążki roślinności pojawiają się pomiędzy przedmiotami handlu. Częste użytkowanie powierzchni przez pojazdy ciężarowe również utrudniają wegetację, ale to nie oznacza, że nie jest to teren biologicznie czynny. Zdjęcia z lat 2017-2022 nie pozostawiają wątpliwości, że utwardzenia w postaci kostki za halą nie ma, jak na pozostałym obszarze działki. Nie jest zatem wiadome, czy ustalone przez PINB 1.204 m2 powierzchni biologicznie czynnej obejmują teren za halą, czy nie. To wymaga wyjaśnienia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności wniesionej skargi. Organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych w sposób, w jaki miało to istotny wpływ na wynik sprawy – oparto się na błędnych ustaleniach PINB, przez co nałożono obowiązek rozbiórki czegoś, czego w danym miejscu nie ma. Istotnie więc naruszono przepis art. 77 § 1 w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.). W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził dla skarżącego zwrot kosztów w wysokości 500 zł, co stanowi równowartość wpisu stałego od skargi (pkt II sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim WINB przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe (jeśli zechce, z wykorzystaniem pracowników PINB) dla ustalenia metrażu powierzchni biologicznie czynnej na działce skarżącego. Ustalenia te zostaną poparte materiałem dowodowym w postaci fotografii z działki skarżącego. Na tej podstawie WINB rozstrzygnie, czy określony metraż powierzchni biologicznie czynnej jest wystarczający z punktu widzenia § 38 pkt 3 uchwały nr [...] Jeśli nie będzie, WINB podejmie działania, o których mowa w art. 51 ust. 1 p.b.