Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1190/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 269 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi O. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 lipca 2022 r.nr SKO.4111/628/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala –


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1190/22

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi O.N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 13 lipca 2022 r. nr SKO.4111/628/2022 dotycząca odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z 6 czerwca 2022 r.

nr ŚR.697.ŚP.2022 Burmistrz [...] odmówił przyznania O.N. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem A.N.

Powodem odmownego załatwienia wniosku było pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia

28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.). Ponadto organ wskazał na wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż wg orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności A.N. z [...] stycznia 2019 r., nie da się ustalić daty powstania jego niepełnosprawności.

Organ zakwestionował także związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją wnioskodawczyni z zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem.

W odwołaniu od decyzji Burmistrza wnioskodawczyni zarzuciła naruszenie prawa materialnego, podnosząc niekonstytucyjność normy prawnej wynikającej

z art. 17 ust. 1b u.ś.r., obrazę art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. oraz błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący uznaniem przez organ braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez nią z zatrudnienia

a sprawowaniem opieki nad ojcem.

Opisaną na wstępie decyzją z 13 lipca 2022 r. SKO - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 u.ś.r. -utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby

w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (ust. 1).

Zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Natomiast zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 ust. 2 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie wystąpienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na niekonstytucyjność tego przepisu orzeczoną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zdaniem SKO, bezpodstawnie również organ I instancji przyjął brak wystąpienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia

a koniecznością sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad ojcem. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna odnosić się do czasu w którym wnioskodawczyni wystąpiła o przyznanie świadczenia, a zatem nie może być odnoszona do czasu sprzed wystąpienia z wnioskiem. Ponadto o istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia

a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki, jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej wynikające

z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń, zaś rezygnacja z zatrudnienia nie oznacza jedynie faktycznego zaprzestania wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. czy rezygnacji z realnej propozycji takiej pracy, ale oznacza także niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki.

Niezależnie jednak od powyższego w sprawie wystąpiła pozostała ze wskazanych przez organ I instancji negatywnych przesłanek nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Otóż osoba wymagająca opieki, czyli A.N., pozostaje w związku małżeńskim,

a jego żona M.N. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powołując się na orzeczenia sadów administracyjnych Kolegium wywiodło, że to małżonek jest przede wszystkim zobowiązany do sprawowania opieki nad swoim niepełnosprawnym małżonkiem i w konsekwencji to on jest w pierwszej kolejności uprawniony do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego które z tą opieką jest związane (o ile oczywiście spełnione zostaną pozostałe przesłanki w tym zakresie). Dopiero kiedy małżonek sam nie jest w stanie wykonywać czynności opiekuńczych i spoczywają one faktycznie na innej osobie również zobowiązanej alimentacyjnie wobec niepełnosprawnego, ustawodawca przewidział możliwość "przesunięcia" prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organowi odwoławczemu znane jest orzecznictwo dopuszczające w pewnych okolicznościach przyznanie świadczenia w sytuacji, gdy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże okoliczności takich brak jest w niniejszej sprawie, na co wskazuje stwierdzony przez organ I instancji fakt pozostawania w zatrudnieniu przez żonę wymagającego opieki ojca wnioskodawczyni, jak również okoliczność dotycząca korzystania przez w/w z usług opiekuńczych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Kolegium z 13 lipca 2022 r. O.N. zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r., poprzez uznanie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej,

z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez żonę niepełnosprawnego która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy funkcjonalna wykładnia przepisów prawa powinna skutkować przyznaniem jej wnioskowanego świadczenia.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie, że przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, uchylenie decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien przestrzegać zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji powinno odpowiadać wymogom określonym

w art. 107 § 3 k.p.a.

Matka skarżącej nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem. [...] sierpnia 2016 r. uległa wypadkowi, gdzie kierująca samochodem osobowym wyjeżdżając z drogi dojazdowej nieumyślnie naruszyła zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym i nie zachowała wymaganych środków ostrożności wjeżdżając na chodnik poprzez nieustąpienie pierwszeństwa jadącej na rowerze matce wnioskodawczyni, w wyniku czego doszło do zderzenia i upadku rowerzystki. Skutkiem tego M.N. doznała obrażeń ciała w postaci [...] po stronie lewej w linii [...] oraz stłuczenia [...], lewego [...] oraz [...]. Z uwagi na [...], poszkodowaną skierowano do dalszego leczenia ambulatoryjnego, które kontynuowała w 2 placówkach. U poszkodowanej stosowano fizykoterapię i rehabilitację. Dodatkowo u matki wnioskodawczym stwierdzono [...], [...] oraz [...]. Nie pozwala jej to właściwie opiekować się ojcem, który

z uwagi na swój stan zdrowia wymaga podnoszenia, przytrzymywania, pomocy przy poruszaniu się po domu, etc. Wszystkie te czynności wymagają bowiem dużej siły, której aktualnie po wypadku M.N. nie posiada. W ostatnim okresie jej stan zdrowia dodatkowo się pogorszył w wyniku [...], co wymagało leczenia operacyjnego. Matka wnioskodawczyni posiada zaświadczenie lekarskie z [...] maja 2022 r. wskazujące, iż nie jest w stanie zajmować się mężem, którego SKO jednak nie uwzględniło przy ocenie stanu faktycznego. Powyższe sprawiło, iż to na skarżącą spadł obowiązek opieki nad ojcem, co obejmuje codzienne pomaganie mu

w podstawowym czynnościach życiowych, przygotowywanie jedzenia, podawanie leków, sprzątanie, pomoc z toaletą, podnoszenie go, mycie, etc. Bez pomocy skarżącej niepełnosprawny nie byłby w stanie funkcjonować, dlatego całkowicie bezpodstawne i krzywdzące jest stanowisko Burmistrza oraz SKO kierujących się wyłącznie literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. a nie jego wykładnią funkcjonalną i celowością, która jest uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności

z Konstytucją RP. Zgodnie z takim kierunkiem wykładni osoby pozostające

w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane jak osoby które

w związku małżeńskim nie pozostają. Rzeczywista niemożność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej współmałżonka, w braku orzeczenia

o niepełnosprawności, może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi przez k.p.a. Dokonując wykładni przepisów u.ś.r. należy mieć na względzie także cel regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r., czyli przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. Powyższe zagadnienie prawne aktualnie zostało objęte wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia

6 kwietnia 2022 r. przekazanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego o wydanie uchwały abstrakcyjnej (I OPS 2/22), w którym Rzecznik wyraził wskazane wyżej wątpliwości. Uchwała NSA wiążąco rozstrzygająca wskazane zagadnienie prawne zostanie podjęta dopiero w przyszłości.

Reasumując skarżąca stwierdziła, że świadczenie pielęgnacyjne o które wnioskowała powinno zostać jej przez organ przyznane, gdyż sprawuje faktyczną opiekę nad ojcem, co uniemożliwiło jej podjęcie zatrudnienia. Obowiązkiem organów było poczynienie ustaleń i ich ocena co do tego, czy istnieją obiektywne przeszkody po stronie małżonki uniemożliwiające jej wykonywanie obowiązków nałożonych przez art. 23 i art. 27 K.r.o. Kolegium jak i organ I instancji z obowiązku tego się nie wywiązały.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Poddawszy kontroli w ramach w/w kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skutkiem tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji jest odmowa przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku

z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem.

Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy u.ś.r. Zgodnie z jej

art. 17 ust. 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia

9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób

o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby

w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do powyższego nie budzi wątpliwości, że w dacie złożenia wniosku

o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na skarżącej O.N. - jako córce - ciążył obowiązek alimentacyjny wobec ojca A.N. oraz nie podejmowała ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem nad nim opieki.

I. Organ I instancji odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia jako przyczynę – wywodzoną z art. 17 ust. 1b u.ś.r. – wskazał, że skoro z orzeczenia o zaliczeniu osoby wymagającej opieki do znacznego stopnia niepełnosprawności wynika brak możliwości ustalenia od kiedy istnieje jej niepełnosprawność (przy jej datowaniu od [...] czerwca 2017 r.), to brak jest podstaw do uznania, że powstała ona do 18 (25) roku życia.

Odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o tę okoliczność trafnie zweryfikował organ odwoławczy, prawidłowo wywodząc w oparciu o wyrok TK z 21 października 2014 r. K 38/13 (wszedł on w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. 23 października 2014 r.), że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy do takiej odmowy (zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia). TK we wskazanym wyroku stwierdził, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, a zatem nie wywołuje wprost skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Powoduje jednak konieczność zrekonstruowania normy prawnej w oparciu o stanowione przepisy prawa, które pozostają zgodne z Konstytucją RP przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa tak, aby wynik tej rekonstrukcji nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Stosując więc taki sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, iż w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis ten – jako zgodny z Konstytucją – powinien znaleźć zastosowanie. Natomiast w stosunku do opiekunów osób których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać

z pominięciem tego kryterium. W rezultacie nie jest więc dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, co słusznie zauważyło SKO, skoro na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, mimo że art. 17 ust. 1b nie został usunięty z u.ś.r. i nadal zachowuje dotychczasowe brzmienie, wywodzenie przez organ administracji I instancji odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powołaniem się na literalne brzmienie tego przepisu nie znajdowało prawnego uzasadnienia.

II. Sąd podziela również wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (niekwestionowany przez skarżącą) pogląd, że wbrew stanowisku organu I instancji, w okolicznościach sprawy brak było podstaw do zakwestionowania związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją wnioskodawczyni z zatrudnienia

a sprawowaniem przez nią opieki nad ojcem.

Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne, jako forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny czynią to w tak dużym zakresie i rozmiarze (wynikającym ze znacznego stopnia niepełnosprawności osoby którą się opiekują), że opieka ta nie pozwala im na podjęcie zatrudnienia lub wymusza rezygnację z niego. W u.ś.r. brak jest definicji "sprawowania opieki", niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. można wywieść, że opieka, aby uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być stała (w sensie trwałości) lub długoterminowa (w sensie rozciągłości w czasie), a jej zakres wyznacza stan zdrowia i potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z posiadania konkretnych schorzeń (jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że nie musi to być opieka całodobowa). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, co wymaga ustalenia, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez opiekuna pozostawał

w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. m.in. wyrok NSA z 6 maja 2022 r. I OSK 1472/21). Związek między rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem)

a sprawowaną opieką musi być zatem bezpośredni i ścisły, gdyż nie każda osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga opieki w rozmiarze wykluczającym podjęcie przez opiekuna zatrudnienia. Wyklucza to automatyzm w przyjęciu, że każdy zajmujący się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności sprawuje opiekę uniemożliwiającą zatrudnienie lub wymuszającą rezygnację z niego, a także że samo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jest wystarczające do uznania istnienia takiego związku

i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (ustalanie tego związku nie może jednakże również prowadzić do podważania stanu zdrowia i treści orzeczenia

o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, skoro na konieczność jej sprawowania wskazał uprawniony do wydania takiego orzeczenia organ). Pod pojęciem opieki należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia niezwłocznej pomocy

w sytuacji, gdy taka potrzeba w danym momencie zaistnieje (tak m.in. wyrok WSA

w Rzeszowie z 7 marca 2023 r. II SA/Rz 1238/22 - LEX nr 3508194, a także wyroki WSA we Wrocławiu z 28 lutego 2023 r. IV SA/Wr 648/22 - LEX nr 3506879

i z 28 grudnia 2022 r. IV SA/Wr 298/22 - LEX nr 3479615 oraz wyrok WSA

w Poznaniu z 10 lutego 2023 r. II SA/Po 802/22 - LEX nr 3502330).

Wobec poczynionych w sprawie na podstawie m.in. wywiadu środowiskowego ustaleń, że ojciec skarżącej choruje na [...] i jako osoba całkowicie niesamodzielna (leżąca, [...]) wymaga całodobowej opieki oraz pomocy w każdej czynności życiowej (m.in. karmienie i podawanie leków, przebieranie, czynności higieniczne, [...], zmiana pozycji na łóżku), organ I instancji prawidłowo wskazał, że punkt ciężkości w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tkwi w stałości opieki i jej kwalifikowanym charakterze, a nie w samym fakcie jej sprawowania nad najbliższym członkiem rodziny. Na tym tle organ ten jednak błędnie stwierdził, że skoro bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca nie pozostawała w zatrudnieniu, uczęszczając do szkoły którą ukończyła w kwietniu 2022 r., podczas gdy jej ojciec jest osobą niepełnosprawną od 2017 r., to tym samym nie udowodniła związku przyczynowo – skutkowego między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem.

W tym zakresie w pełni prawidłowo więc wywiodło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być rozpatrywana na czas w którym wnioskodawczyni wystąpiła o przyznanie świadczenia (nie mogąc być tym samym odnoszona do okresu sprzed wystąpienia

z wnioskiem), a o istnieniu związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza

w istocie rzeczywisty zakres tej opieki i potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. W kontekście art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia nie oznacza bowiem wyłącznie zaprzestania wykonywania pracy zarobkowej czy rezygnacji z realnej propozycji takiej pracy, ale oznacza także niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Tym samym, skoro świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane na wniosek, to od osoby go składającej zależy, w jakim czasie po spełnieniu przesłanek wystąpi ona o to świadczenie. Organ administracji do którego taki wniosek jest kierowany nie może

w takiej sytuacji podważać momentu wystąpienia z wnioskiem, w tym – tak jak

w niniejszej sprawie - kwestionować braku wcześniejszego zatrudnienia wnioskodawczyni, jeżeli stwierdzi, że wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną.

W opisanej sytuacji Kolegium zasadnie uznało zatem, że organ I instancji bezpodstawnie przyjął w oparciu o ustalone okoliczności brak wystąpienia związku przyczynowo – skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a wykonywaniem opieki nad ojcem.

III. Przechodząc do kluczowej w rozpoznawanej sprawie przyczyny odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia (wywiedzionej przez organ

I instancji i zaakceptowanej przez SKO) w postaci pozostawania przez niepełnosprawną w stopniu znacznym osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o takim stopniu niepełnosprawności, Sąd nie podzielając argumentacji skargi, przychyla się do zajętego w tym zakresie stanowiska orzekających w sprawie organów administracji znajdującego oparcie w literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie

z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Mimo że wykładnia literalna (językowa) jest podstawowym rodzajem wykładni, Sąd zauważa, że orzecznictwo sądowe w zakresie stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2

lit. a) u.ś.r. nie kształtowało się jednolicie.

Niezależnie od stanowiska zbieżnego z zaprezentowanym w sprawie przez organ administracji I i II instancji, w sądownictwie administracyjnym prezentowany był również pogląd (z którym identyfikuje się skarżąca, wywodząc na jego podstawie uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego), że w przypadku istnienia osób zobowiązanych do alimentacji względem osoby wymagającej opieki w bliższej kolejności niż osoba faktycznie sprawująca opiekę i ubiegająca się w związku z tym

o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, fakt braku posiadania przez osoby bliżej zobowiązane orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może automatycznie sam w sobie stanowić bezwzględnej przeszkody dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a przy dokonywaniu wykładni dotyczących tego przepisów nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości

i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godziło w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W związku z tym wywodzono (do czego nawiązuje też w niniejszej sprawie skarżąca), że w opisanym zakresie niezbędne jest posłużenie się – w miejsce wykładni literalnej – wykładnią systemową i celowościową, skutkującą uznaniem, że ograniczenia dotyczące braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie na której ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności (w rozpoznawanej sprawie jej jako córce) nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy osoba na której obowiązek ten ciąży w pierwszej kolejności (w niniejszej sprawie jej matka, jako żona wymagającego opieki jej ojca) nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z obiektywnych i niezależnych od niej względów (np. z racji stanu zdrowia, wieku, sytuacji materialnej, rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) - do których odnosi się także art. 132 K.r.o. - nie jest w stanie zapewnić osobie potrzebującej związanej z tym obowiązkiem opieki (zgodnie z tym ostatnim przepisem, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami). Tym samym w szczególnie uzasadnionych przypadkach sądy administracyjne dopuszczały możliwość odstąpienia od ścisłej wykładni językowej, prezentując pogląd, że nie w każdym przypadku kiedy współmałżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem

o znacznym stopniu niepełnosprawności, osoby spokrewnione w dalszej kolejności nie mają prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. U podstaw tego znalazło się uznanie, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z realnym wykonywaniem opieki nad osobą jej wymagającą, przy jednoczesnym obiektywnym braku możliwości jej sprawowania przez współmałżonka takiej osoby.

Zaistniałe na powyższym tle rozbieżności orzecznicze zostały wyeliminowane uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (na rozbieżności te i złożony w związku z tym 6 kwietnia 2022 r. do NSA przez Rzecznika Praw Obywatelskich wniosek o podjęcie stosownej uchwały zwróciła zresztą uwagę w uzasadnieniu skargi sama skarżąca).

Zgodnie z tezą drugą przywołanej uchwały NSA, "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)".

Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak m.in. wyroki NSA z 27 listopada 2020 r. II GSK 3773/17, z 12 lutego 2019 r.

I FSK 116/17 i z 8 listopada 2017 r. II OSK 378/16). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skoro zatem w sprawie której dotyczy skarga niepełnosprawny w stopniu znacznym ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim a jego żona (matka skarżącej) takim stopniem niepełnosprawności się nie legitymuje, to w świetle przytoczonej wyżej tezy przedmiotowej uchwały należało przyjąć, że skarżącej

w opisanym stanie faktycznym i prawnym nie można przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem.

Powyższe koreluje z regulacjami K.r.o. wskazującymi na pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego małżonka (stosownie do art. 130 tej ustawy, obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka).

Na tym tle należy zatem przyjąć, że pozostawanie osoby wymagającej opieki

w związku małżeńskim, gdy jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku (w tym dzieci). Tym samym orzekające w sprawie organy administracji nie były uprawnione do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca prawa do tego świadczenia nie może upatrywać w faktycznym sprawowaniu opieki nad ojcem, subiektywnym uznaniu o krzywdzącym charakterze wydanych decyzji, czy tzw. względach słusznościowych związanych ze stanem zdrowia swej matki. Sąd - analogicznie jak orzekające w sprawie organy administracji - nie kwestionuje wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego informacji świadczących o problemach zdrowotnych matki skarżącej i wynikających

z tego trudnościach w sprawowaniu przez nią właściwej opieki nad swoim mężem, aczkolwiek w rozpatrywanej sytuacji okoliczności te – jako nie znajdujące po jej stronie stosownego odzwierciedlenia w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności – pozbawione są prawnego znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Reasumując, Sąd - będąc związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale - stwierdza, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze bezwzględnym do przyznania wnioskodawczyni (skarżącej) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w postaci braku posiadania przez jej matkę (żonę wymagającego opieki jej ojca) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Tym samym organy administracji prawidłowo uznały zaistnienie negatywnej przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, co przekłada się na brak zasadności wniesionej przez nią skargi, podlegającej

w związku z tym oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.