Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 406/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1,2,3 i 3a
journal: Dz.U. 2024 poz 497
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: §3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi H. P.-G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez H. P-G (dalej: skarżąca, strona) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., która w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 497), zwanej dalej "u.s.u.s.", utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] r. nr [...] o odmowie umorzenia odsetek od nieopłaconych składek wynikających z decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu składek po zmarłym R. G.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek H. P-G. o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek po zmarłym R. G. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawczyni powołała się na swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie umorzenia decyzją z [...] r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ:

- nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. art.28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.;

- wnioskodawczyni nie wykazała, że zgodnie z zapisem art. 28 ust. 3a ww. ustawy, ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej gospodarstwa domowego;

- strona nie wykazała, że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń;

- wnioskodawczyni nie wykazała, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiły ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał okoliczności, przytoczone we wniosku przez stronę, mające jej zdaniem przemawiać za uwzględnieniem wniosku o umorzenie spornych odsetek. W związku z powyższym organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a analiza zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego, w tym złożonego przez wnioskodawczynię oświadczenia o stanie rodziny i majątkowym, pozwoliły na dokonanie następujących ustaleń: wnioskodawczyni jest wdową, nie pracuje zarobkowo, pobiera świadczenie emerytalne, nr świadczenia [...] w wysokości [...] zł netto, nie posiada dochodu z innych źródeł, nie pobiera zasiłku ani świadczenia z Urzędu Pracy, pobiera zasiłek z pomocy społecznej w wysokości [...] zł, nie korzysta z innych form pomocy. Nadto strona ponosi stałe zobowiązania z tytułu: miesięcznych opłat w wysokości [...] zł, opłat eksploatacyjnych w wysokości [...] zł, kosztów leczenia w wysokości [...] zł, inne wydatki (ubezpieczenie, telewizja, telefon) w wysokości [...] zł. Ustalono także, że gospodarstwo domowe prowadzi z synem G. P. ([...] lat), który nie uzyskuje dochodu. Posiada zobowiązania finansowe z tytułu zaciągniętych kredytów za okres od [...] r. do [...] r., które jest spłacane w formie układu ratalnego po [...] zł miesięcznie + opłata prolongacyjna. Nadto posiada mieszkanie o powierzchni [...] m2 w [...] ul. [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Nie posiada gospodarstwa rolnego, innych praw majątkowych, wierzytelności. Jednocześnie organ wskazał, że strona posiada inne składniki mienia ruchomego RTV i AGD w łącznej wartości. [...] zł. Z otrzymywanego świadczenia emerytalnego pokrywa miesięczne opłaty jak również wyżywienie dla dwóch osób; utrzymuje syna, który jest uzależniony od alkoholu i narkotyków. W wieku [...] lat zmarła córka wnioskodawczyni. Dalsza analiza zgromadzonego materiału dowodowego i złożone oświadczenia przez stronę wykazały, że przyjęła spadek po zmarłym męża, w skład którego wchodziło zadłużenie wobec ZUS-u, gdyż nie miała innego wyboru, natomiast mieszkanie, do którego posiadała tytuł prawny, wcześniej oddała najstarszemu synowi wraz z rodziną. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, że wnioskodawczyni była właścicielką bądź współwłaścicielką pojazdów. Mieszkanie, które odziedziczyła po zmarłym mężu ma powierzchnię [...] metrów kwadratowych.

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że nie zostały w niniejszej sprawie spełnione przesłanki określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s,, (będące katalogiem zamkniętym) pozwalające przyjąć, że w niniejszej sprawie wystąpiła całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 2 powołanej ustawy, a które to okoliczności mogłyby uzasadniać uwzględnienie wniosku strony. Organ stwierdził, że dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania zaległości podatkowej, dopóty jej umorzenie przed ich wyczerpaniem byłoby sprzeczne z interesem publicznym (por. teza wyroku NSA w Katowicach z dnia 21 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 14/99). Wskazał, że jeśli istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych, organ rentowy działając jako wierzyciel, nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Następnie organ dokonał analizy przesłanek określonych w art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", których zaistnienie mogłoby uzasadniać uwzględnienie wniosku strony w przedmiocie umorzenia naliczonych odsetek o których mowa we wniosku. W zakresie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia organ stwierdził, że zgromadzone dowody w trakcie toczącego się postępowania wskazują, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej lub jakiegoś nadzwyczajnego zdarzenia. Za takie zdarzenie nie może być uznane powstanie odpowiedzialności za długi spadkowe, jak również określenie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zakresu odpowiedzialności, gdyż takie działanie organu wynika z przepisów prawa (art. 100 oraz art. 97 § 1, art. 98 § 1 i 2 cytowanej ustawy Ordynacja podatkowa oraz art. 31 i 32 u.s.u.s.). Odnosząc się do przesłanki dotyczącej sytuacji zdrowotnej wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ZUS uznał, że jej wystąpienie uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. Wskazane przez stronę problemy zdrowotne jej, jak i syna, który jest uzależniony od narkotyków i alkoholu. tej przesłanki nie wyczerpują. Z przedłożonej dokumentacji medycznej wynika, że strona leczy się na nadciśnienie oraz reumatoidalne zapalenie stawów i są co najwyżej tylko utrudnieniem w codziennej egzystencji, lecz nie stanowią wystarczającej podstawy do umorzenia należności, gdyż nie pozbawiają strony możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego ich opłacenie. Stałym źródłem utrzymania wnioskodawczyni jest świadczenie emerytalne, które to jest wypłacane niezależnie od stanu zdrowia i co roku przewidziana jest jego waloryzacja. Nie została przedłożona żadna dokumentacja, z której wynikałoby, aby jej syn wymagał stałej opieki lub był niezdolny do samodzielnej egzystencji. Uzyskiwany przez stronę dochód z tytułu świadczenia emerytalnego wynosi [...] zł netto, kształtuje się na niższym poziomie od minimum socjalnego ustalonego 4 kwietnia 2024 r. na podstawie danych z GUS przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w IV kwartale 2023 r., które dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 2.890,71 zł, ale znacznie wyższym od ustalonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych minimum egzystencji w 2023 r., które dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego wyniosło 1.453,49 zł.

Dalej organ podkreślił, że nie może pominąć również faktu otrzymywania przez stronę jednorazowego "trzynastego" i "czternastego" świadczenia, co z pewnością miało pozytywny wpływ na poziom zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych strony. Z jej oświadczeń nie wynika, aby zalegała z regulowaniem zobowiązań wobec dostawców prądu, gazu, wody itp. Fakt posiadania zobowiązań, wobec innych niż ZUS wierzycieli, nie stanowi przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania wierzycieli cywilnoprawnych względem skarbu państwa. W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych strona posiada możliwość sukcesywnej spłaty zadłużenia w układzie ratalnym z ratą dostosowaną do jej możliwości finansowych. Nadto strona osobiście wyraziła gotowość do rozłożenia zobowiązania na raty, co sugeruje, że posiada wystarczające środki finansowe i spłata rat nie będzie miała negatywnego wpływu na jej sytuację finansową. Jednocześnie analizując aktualną sytuację finansową strony organ wskazał, że jest ona właścicielem nieruchomości, a tym samym nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, a to z kolei nie wyklucza możliwości odzyskania należności w drodze postępowania egzekucyjnego. W ocenie organu natychmiastowe umorzenie składek, jeszcze przed wdrożeniem postępowania egzekucyjnego, byłoby działaniem przedwczesnym i sprzecznym z interesem publicznym. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie odsetek naliczonych od nieopłaconych składek po zmarłym R. G. za okres od [...] r. do [...] r.

Skargę na powyższą decyzję złożyła H. P-G. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zadłużenie z tytułu składek męża powstały w następstwie trudnej sytuacji na rynku, który prowadził działalność gospodarczą. Prowadzony przez niego sklep nie podołał konkurencji na rynku będącej konsekwencją pojawienia się dużych centrów handlowych. Była przekonana po przejęciu zadłużenia po zmarłym mężu, że odsetki nie będą naliczane przez okres, w którym prowadzi negocjację z organem w przedmiocie ich umorzenia. Skarżąca podkreśliła, że mimo trudnej sytuacji majątkowej spłaciła zadłużenie męża, jakie posiadał u innych podmiotów. Nie mogła odrzucić spadku po mężu, albowiem wiązało się by to z utratą wspólnego mieszkania spółdzielczego.

W złożonej odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.s.u.s. oraz rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 w pkt od 1 do 6. W art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umarzania składek na ubezpieczenie społeczne w całości lub w części, jednak tylko w przypadku wykazania ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2) lub na szczególnych warunkach, w przypadku ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek, określonych w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1. dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia

28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze,

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacja podatkowa,

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

5. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

6. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

7. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. W sprawie znajdował również zastosowanie przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w którym ustawodawca przewidział instytucję umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem, ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający

się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Dopiero wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek otwiera organowi możliwość (a nie obowiązek) zastosowania tej ulgi. W tym to bowiem momencie organ rozstrzygający sprawę korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego - nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., II GSK 141/07, wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., I GSK 1992/18, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., I GSK 1237/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Kontroli Sądu podlega w związku z tym nie zasadność odmowy umorzenia należności - gdyż Sąd administracyjny nie jest organem trzeciej instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może zastępować tego organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej - lecz zgodność podjętej decyzji z przepisami prawa. W tej sytuacji obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy w sposób prawidłowy, z zachowaniem reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, przeprowadzono postępowanie i czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast Sąd nie rozstrzyga o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, bowiem o tym decyduje organ administracji publicznej w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego. Sąd bada więc, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w myśl której organy zobligowane są do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 k.p.a.). Nadto, czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) i czy zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz czy wydane decyzje odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności czy uzasadnienie decyzji wskazuje przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie jest uzasadnione stanowisko organu, że wobec skarżącej nie zachodził żaden z przypadków całkowitej nieściągalności, enumeratywnie wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W ocenie Sądu wadliwe są wnioski organu odnośnie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Sąd podziela stanowisko przedstawione w orzecznictwie, że z przepisu

art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. wynika, że to ZUS ma obowiązek samodzielnie ocenić przesłankę całkowitej nieściągalności w nim opisaną, porównując spodziewane koszty egzekucji (obliczane w części w proporcji do egzekwowanych kwot) z posiadanymi informacjami o nadającym się do egzekucji majątku. Dokonując samodzielnej oceny organ winien mieć na uwadze, czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji, jak również czy postępowanie egzekucyjne nie spowoduje ruiny finansowej i życiowej zobowiązanego i jego rodziny (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., I GSK 1237/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia

16 grudnia 2021 r., I SA/Kr 1287/21, wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 lipca 2020 r.,

I SA/Ke 39/20, WSA w Krakowie 24 kwietnia 2018 r., I SA/Kr 263/18; CBOSA). Należy również podkreślić, że wbrew stanowisku organu, dla przyjęcia niezaistnienia całkowitej nieściągalności nie może być przesądzającym fakt, że w dacie wydania decyzji postępowanie egzekucyjne przeciw skarżącej nie było w toku. Argumentu tego nie powiązano z ustaleniami dotyczącymi przewidywanej ściągalności zadłużenia, ani nie przedstawiono prognoz, co do efektywności egzekucji w przyszłości. W ocenie Sądu, samo powoływanie się przez organ na fakt nie wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz brak możliwości jest absolutnie niewystarczające do wykazania, że nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r., I GSK 1237/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 grudnia 2021 r., I SA/Kr 1287/21, CBOSA). Jak już wyżej wskazano, to ZUS powinien dokonać samodzielnie oceny tej przesłanki, w trakcie której winien mieć na uwadze, czy zobowiązany posiada majątek, a jeżeli tak, to czy majątek zobowiązanego nadaje się w ogóle do egzekucji.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 438) spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego jest niezbywalne, nie przechodzi na spadkobierców i nie podlega egzekucji. Niedopuszczalna jest egzekucja z wkładu mieszkaniowego dopóki trwa członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2018 r., I GSK 814/18, CBOSA). Co prawda z ustaleń organu wynika, że skarżąca jest właścicielem mieszkania (odrębna własność lokalu) położonego w [...] ([...]m2), wskazać jednak trzeba, że organ nie przeanalizował możliwości jej zbycia w drodze egzekucji i zaspokojenia w ten sposób zobowiązań z tytułu składek. Organ nie wskazał, jaką wartość rynkową przedstawia wskazany lokal (w uzasadnieniu decyzji wskazał na kwotę [...] zł), czy prawo jest obciążone hipoteką na rzecz organu czy innych wierzycieli, co posiada istotne znaczenie odnośnie kolejności zaspokojenia wierzycieli (zob. art. 115 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 1025-1026 w zw. z art. 1036 k.p.c., art. 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystej i hipotece). Istotne jest również to, czy skarżąca jest jedynym właścicielem wspomnianego lokalu mieszkalnego, czy też posiada w nim tylko udział, jeżeli tak to jaki. Z akt sprawy wynika, że jest spadkobiercą po zmarłym mężu, ale organ nie ustalił czy jedynym, i jak ewentualnie się przedstawia kwestia działu spadku. Organ winien nadto poddać ocenie w zakresie spełnienia rozważanej przesłanki, czy skarżąca jest właścicielką innego majątku mogącego podlegać egzekucji, i jakiej wartości. Należy zatem stwierdzić, że ocena organu odnośnie nieistnienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. jest co najmniej przedwczesna. Przedstawiona w tym zakresie ocena przez organ jest oparta li tylko na przypuszczeniach. Nie może budzić wątpliwości, że inna jest możliwość sprzedaży w drodze egzekucji całego lokalu mieszkalnego, a inna tylko udziału w prawie własności takiego lokalu. Z kolei przewidziana w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dopuszczalność umorzenia zaległych składek uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia nie wystąpi niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Prawidłowa ocena tej przesłanki wymaga zatem przeprowadzenia przez organ analizy sytuacji materialnej strony skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb, jak również istotę ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcję ochronną. Zadaniem powyżej powołanej regulacji jest bowiem zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe jej potrzeby będą zaspokojone. Stąd, w celu ustalenia, czy strona jest w stanie spłacać istniejące zadłużenie bez uszczerbku dla swojego podstawowego utrzymania, organ obowiązany jest porównać stwierdzoną sytuację majątkową zobowiązanego do zaległej należności i wskazać czy jego dochody, w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia oraz zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 26 lutego 2020 r., I SA/Op 17/20, CBOSA). Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (wyrok NSA z 20 marca 2007 r., II GSK 345/06, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., II GSK 1502/14, CBOSA). Podkreślić również należy, iż interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych – finansów ubezpieczeń społecznych – nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej (por. B. Gudowska, J. Strusińska-Żukowska /red/, U.s.u.s. Komentarz, C.H.Beck 2014, t. 15 do art. 28 i powołane tamże orzecznictwo). Oceniając istnienie "uzasadnionych przyczyn umorzenia", o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz wykładając § 3 ust. 1 rozporządzenia organ powinien mieć na względzie, że wolą ustawodawcy było niedopuszczenie do popadania dłużników w coraz większą biedę. Podobnie takim argumentem nie może być okoliczność, iż skarżąca jest właścicielem mieszkania. Posiadanie bowiem majątku przez zobowiązanego, nawet zabezpieczonego hipotecznie na rzecz ZUS, nie stoi na przeszkodzie uznaniu, iż zachodzą przesłanki stwierdzenia, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego zaspokojenia niezbędnych potrzeb (por. wyrok NSA z 14 marca 2007 r., II GSK 339/06, CBOSA). Dopuszczalność umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oderwana jest bowiem od przesłanki nieściągalności, w tym braku majątku zobowiązanego, z którego można prowadzić egzekucję.

W ocenie Sądu nie jest prawidłowa ocena przesłanki określonej na podstawie § 3 pkt 1 rozporządzenia. Należy wskazać, że H. P-G. prowadzi wspólne gospodarstwo z synem, który nie posiada dochodu. Jedynym dochodem skarżącej jest emerytura w wysokości [...] zł netto. Organ ma obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji majątkowej strony z wysokością zaległej należności, przy uwzględnieniu warunków ekonomicznych istniejących w czasie i miejscu rozpatrywania wniosku, tj. poziomu cen dóbr i usług niezbędnych do zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowo-bytowych, a także innych okoliczności mających znaczenie w odniesieniu do osoby wnioskodawcy, tj. m.in. jej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. Dla ustalenia sytuacji bytowej strony skarżącej nie wystarczy przy tym wskazanie wysokości dochodów i wydatków, konieczne jest bowiem ustalenie relacji pomiędzy dochodami a wydatkami. Tylko bowiem ustalenie takiej relacji pozwala na dokonanie oceny możliwości płatniczych wnioskodawczyni. Organ nie uczynił takich ustaleń. Tymczasem już samo zestawienie wydatków strony wskazanych w decyzji na opłaty eksploatacyjne i leczenie (łącznie [...] zł/m-c) wskazuje, że na pozostałe wydatki pozostaje jej niewiele ponad [...] zł miesięcznie. A chodzi o tak ważne wydatki jak zakup żywności, środków higieny i czystości. Nie można również tracić z pola widzenia znacznego obecnie wzrostu cen towarów "pierwszej potrzeby". Organ nie rozważył należycie, czy egzekwowanie należności względem ZUS nie spowoduje, iż skarżąca będzie musiała opierać swoją egzystencję na środkach pochodzących z pomocy społecznej. Nie można pominąć, że budżet gospodarstwa domowego skarżącej jest niższy od minimum socjalnego dla dwuosobowego gospodarstwa emeryckiego (2.516 zł – III kwartał 2022 r.), a wyższy od kwoty określającej minimum egzystencji (1.084,39 zł). Minimum socjalne jest kategorię wyznaczającą próg, poniżej którego istnieje obszar niedostatku, czy ubóstwa. Z kolei minimum egzystencji, zwane także minimum biologicznym, to miara wyznaczająca niski, wręcz "alarmowy" poziom zaspokajania potrzeb, poniżej którego występuje biologiczne zagrożenie życia oraz rozwoju psychofizycznego człowieka (por. WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2020 r., V SA/Wa 1871/19, CBOSA). W ocenie Sądu, akcentowane przez organ otrzymanie przez skarżącą "13" i "14" emerytury, biorąc pod uwagę jednorazowy charakter przysporzenia, nie miało znaczącego wpływu na sytuację finansową skarżącej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 6 października 2022 r., I SA/Rz 457/22, CBOSA). Organ nadmienia, że wspólnie ze skarżącą zamieszkuje jej syn nie posiadający dochodów mający [...] lat, zarejestrowany w biurze pracy jako osoba poszukująca pracy. Jednocześnie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że z uwagi na uzależnienie od alkoholu i narkotyków pozostaje na jej utrzymaniu. Nie wskazano, jaki jest jego stan zdrowia w sposób umożliwiający stwierdzenie, czy jest to osoba zdolna do samodzielnej egzystencji, podjęcia pracy z uwagi na powyższe uzależnienie, czy też opieka matki jest jedynym sposobem zagwarantowania mu realnego utrzymania w granicach minimum. Czy mimo zarejestrowania się w urzędzie pracy jako osoba poszukująca zatrudnienia faktycznie - z uwagi na powyższe uzależnienia – jest w stanie ją podjąć. Nie wystarczy w ramach tej przesłanki ogólne stwierdzenie, że jest on w stanie podjąć zatrudnienie. Jednocześnie Sąd jest świadomy, że zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego skarżącej nie obciąża w stosunku do jej syna obowiązek alimentacyjny. Powyższej oceny nie zmienia fakt otrzymywania przez skarżącą tzw. "trzynastej" i czternastej" emerytury oraz zasiłku z pomocy społecznej w wysokości [...] zł. W istocie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań, jak na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego obejmującego sytuację skarżącej, organ widzi realną możliwość spłaty zadłużenia bez spowodowania zbyt ciężkich skutków w postaci pozbawienia zobowiązanej i jej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na treść § 3 pkt 1 rozporządzenia, ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Należy bowiem podkreślić, że ustawodawca po to stworzył możliwość umarzania należności składkowych (także ściągalnych), aby umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić im powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń (wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., II GSK 1979/15, CBOSA). Organ nie wykazał, że istnieje realna możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącą. Poza dochodem z emerytury skarżąca jest wprawdzie właścicielem mieszkania, lecz - jak już wyżej wskazano - organ nie przeanalizował możliwości jego zbycia w drodze egzekucji i zaspokojenia w ten sposób zobowiązań z tytułu składek. Zdaniem Sądu ocena organu, co do nieistnienia przesłanek do zastosowania uznania administracyjnego, została dokonana pobieżnie i schematycznie na skutek braku pogłębionej analizy skutków wykonania przez skarżącą istniejącego zobowiązania w jej obecnej sytuacji finansowej i życiowej (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 września 2022 r., I SA/Bik 278/22, CBOSA). Nie można zatem takiej ocenie przypisać znamion swobodnej oceny dokonanej na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

W sprawie nie zaszły okoliczności określone w § 3 pkt 2 rozporządzenia (poniesienie strat materialnych w postaci klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia), które spowodowałby, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Nadto wskazać trzeba, że skarżąca nie prowadziła działalności gospodarczej (odpowiada jako spadkobierca płatnika). Nie istnieją również okoliczności wskazujące na zaistnienie przesłanek określonych w § 3 pkt 3 rozporządzenia w postaci przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiające zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W powyższym zakresie Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu.

Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia art. 7, 11, art. 75 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. ZUS dokonał bowiem wadliwej oceny wystąpienia przesłanki określonej w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. Nadto ocena organu w zakresie tego, czy w wyniku spłaty zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla skarżącej nie została dokonana w sposób prawidłowy (§ 3 pkt 1 rozporządzenia). Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wyżej wskazano, kontroli Sądu nie podlega sama zasadność odmowy umorzenia należności, gdyż sąd administracyjny nie może zastępować organu w podejmowaniu decyzji uznaniowej, lecz zgodność decyzji z przepisami prawa.

W konsekwencji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z

art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2024 r., nr [...].

W ponowionym postępowaniu zadaniem organu będzie dokonanie pełnej i wyczerpującej oceny przesłanek umorzenia, mogących mieć zastosowanie w sprawie w kontekście zindywidualizowanego i aktualnego stanu faktycznego. Organ powinien mieć na względzie, że wprawdzie instytucja umorzenia powinna być stosowana wyjątkowo, jednakże okoliczność ta nie może prowadzić do praktycznego wyeliminowania stosowania tej instytucji, uczynienia jej instytucją martwą, poprzez ogólnikowe powoływanie się tylko na określone kategorie prawne, bez dokonywania rzetelnej oceny ich występowania w konkretnej sprawie. Nie jest dopuszczalna, zdaniem Sądu, odmowa umorzenia należności z tytułu składek tylko z tej przyczyny, że jest możliwa w przyszłości poprawa sytuacji majątkowej zobowiązanego, nie znajdująca poparcia w konkretnych okolicznościach sprawy, a w szczególności gdy jest to osoba mająca [...] lat, schorowana, mająca na utrzymaniu innego członka rodziny tak jak w niniejszej sprawie. Oczywiście jest możliwa taka ocena, jednak winno wskazać się konkretne okoliczności, które za powyższym ustaleniem przemawiają.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 , art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 6 oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. orzeczono jak w wyroku. Przystępując do ponownego rozpoznania wniosku skarżącej o umorzenie odsetek organ winien uwzględnić powyższe uwagi.