Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1619/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 113 § 1, art. 156 § 1 pkt 4, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Szymon Widłak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] maja 2013r. nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania [...] D. M. od decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w P. - poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Zarząd Dróg Miejskich w P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., po rozpatrzeniu z urzędu sprawy zajęcia pasa drogowego ulicy [...], poprzez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, nałożył na [...] D. M. karę pieniężną w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2011 r. kontroli stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. [...], będącej drogą powiatową, pod reklamę – bez wymaganego zezwolenia. Ustalono, że przedmiotowa reklama, o łącznej powierzchni 12,00 m2, stanowi własność Y. W związku z powyższym w dniu [...] czerwca 2011 roku wszczęte zostało, z urzędu, postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego przez reklamę, o czym został zawiadomiony właściciel reklamy. W dniu 2 sierpnia 2011 r. wpłynęło pismo Y, z którego wynikało że powierzchnia reklamowa dzierżawiona jest od właściciela reklamy – [...] D. M. Wobec powyższego w dniu 9 sierpnia 2011 roku zostało wysłane zawiadomienie o wszczęciu postępowania do firmy [...] D. M. W dniu 14 listopada 2011 r. wpłynęło z kolei pismo od D. M. z informacją, że umowę na wynajem konstrukcji pod reklamę zawarł w przekonaniu, iż znajduje się ona na działce należącej do biurowca położonego przy ul. [...]. Właściciel nośnika reklamowego zadeklarował usunięcie reklamy zgodnie z terminem obowiązującym w umowie. W dalszej kolejności organ I instancji podał, że korespondencja wysyłana do X Sp. z o.o. wróciła z adnotacją "adresat wyprowadził się", a w Krajowym Rejestrze Sądowym znajduje się informacja o wykreśleniu podmiotu z rejestru przedsiębiorców. Niemożliwe stało się więc, w ocenie organu, powołanie tego podmiotu na świadka.

Jednakże, co organ stwierdził powołując się na poprzednio wydaną w sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., nie ma znaczenia kto konstrukcję reklamową umieścił w pasie drogowym ani kto jest jej właścicielem. Ważne jest kto jest właścicielem reklamy, a w tym przypadku – zdaniem organu I instancji – kto osiąga pożytki z tytułu sprzedaży powierzchni reklamowej. Z treści umowy najmu wynika, że jest to D. M., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Z, który w dniu [...] 2006 r. zawarł tę umowę z Y i z tego tytułu co miesiąc otrzymywał czynsz najmu. Organ podtrzymał zatem stanowisko, że zgodnie z oświadczeniem D. M. stelaż został pozostawiony do jego dyspozycji i stał się on wynajmującym ten stelaż, z tytułu czego czerpał pożytki finansowe. Spółka X Sp. z o.o. została wykreślona z rejestru przedsiębiorców i nie może potwierdzić informacji, że pierwotnie to ona była właścicielem stelaża. Niemniej organ uważa, że ten kto czerpie pożytki z reklamy powinien również ponosić konsekwencje błędnego jej umieszczenia w pasie drogowym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. M., podtrzymując argumentację zawartą w dotychczasowych odwołaniach. Zaznaczył w szczególności, że informację o pierwotnym właścicielu stelaża można uzyskać poprzez przesłuchanie pozostałych współwłaścicieli budynku lub długoletnich użytkowników powierzchni biurowych. Jednocześnie podniósł, że to Y była właścicielem reklamy naklejonej na stelaż, a z odwołującym zawarła jedynie umowę najmu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] maja 2013 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ponownie wskazał, że przedmiotem postępowania jest sprawa nałożenia na [...] D. M. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego na potrzeby reklamy, bez wymaganego zezwolenia. W ocenie organu odwoławczego w sprawie tej nie ma znaczenia techniczna metoda ekspozycji reklamy ani sposób wyrażania zawartej w niej treści, jak na przykład zawieszenie reklamy z wykorzystaniem urządzeń znajdujących się poza drogą, czy na obiektach w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów. Kolegium zgodziło się przy tym z ustaleniami organu I instancji w zakresie uczynienia, jako podmiotu zobowiązanego firmy [...] D. M. Znajdująca się w aktach sprawy umowa najmu z dnia [...] 2008 r., zawarta pomiędzy nim a Y, wskazuje że firma [...] D. M. jest właścicielem nieruchomości, na której umiejscowiono przedmiotową reklamę o powierzchni 10,26 m2. Podmiot ten jest także właścicielem konstrukcji metalowej, na której umiejscowiona jest ta reklama. Pobiera z tytułu jej wynajmu pożytki finansowe. Podmiot, który ją ustawił w pasie drogowym ul. [...] w P., a więc X Sp. z o.o., został wykreślony z rejestru przedsiębiorców i nie można potwierdzić informacji, że to on pierwotnie był właścicielem stelażu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł D. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a także niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie czy skarżący jest podmiotem w stosunku do którego mogła zostać wydana decyzja administracyjna nakładająca karę pieniężną, 2) art. 28 K.p.a., poprzez wydanie decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną w stosunku do podmiotu, który nie powinien być stroną postępowania, 3) art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 6 K.p.a., poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na skierowaniu jej do podmiotu nieposiadającego legitymacji do występowania w sprawie jako strona, 4) art. 107 § 1 w zw. z art. 8 K.p.a., polegające na sporządzeniu uzasadnienia decyzji, które jest wewnętrznie sprzeczne oraz ogólnikowe, 5) art. 40 ust. 1, ust. 12 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi D. M. podniósł, że w toku postępowania informował organ administracji, iż nie jest właścicielem reklamy, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, a jedynie działki, która stanowi nieruchomość sąsiednią do gruntu, który miałby stanowić pas drogowy. Organ mimo to nie podjął żadnych czynności, które wyjaśniałyby czy skarżący winien być stroną postępowania, opierając się wyłącznie na przedłożonej przez Y umowie najmu. Umowa ta w ocenie skarżącego potwierdza istnienie stosunku obligacyjnego pomiędzy nim a Y, a z jej postanowień nie wynika że skarżący, jako wynajmujący, był właścicielem reklamy, przez co nie powinna mieć ona żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wynajem powierzchni reklamowej nie jest także równoznaczny z przysługującym skarżącemu prawem własności do konstrukcji metalowej znajdującej się w pasie drogowym. Skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji tego, że organ administracji nie jest w stanie potwierdzić informacji, czy pierwotnie to spółka X była właścicielem przedmiotowego stelażu. Na koniec uzasadnienia skarżący wskazał również, że uzasadnienie decyzji sporządzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest wewnętrznie sprzeczne. W uzasadnieniu tym organ stwierdził bowiem, że firma [...] D. M. jest właścicielem nieruchomości, na której umiejscowiono przedmiotową reklamę, chociaż gdyby uznać to twierdzenie za prawdziwe, to niemożliwe byłoby wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, skoro reklama znajdowałaby się na gruncie stanowiącym jego własność.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Poddana w niniejszym postępowaniu kontroli Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2013 r., jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Zarządu Dróg Miejskich w P. z dnia [...] maja 2013 r., wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta P., jako skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, obarczona jest wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a.").

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z przyczyny tej nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, o czym stanowi już art. 156 § 2 K.p.a.

Powyżej przywołana przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi w przypadku kwalifikowanego naruszenia prawa, polegającego na rozstrzygnięciu - przez organ administracji - o prawach lub obowiązkach osoby, która nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Takie działanie organu administracji publicznej prowadzi do wadliwego ukształtowania stosunku prawnego, bowiem jedną ze stron tego stosunku staje się osoba, która w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie powinna nią być.

Należy zatem zauważyć, że na gruncie regulacji art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot przymiotu strony postępowania administracyjnego jest zatem to, czy podmiot ten legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, którego dotyczy postępowanie lub ze względu na który żąda on czynności organu administracji (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex/el. 2014).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że art. 28 K.p.a. nie jest samoistną normą prawną, która daje podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego określonego podmiotu. Art. 28 K.p.a. wymaga współstosowania z przepisami prawa materialnego będącymi podstawą dla rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego (obowiązku) stanowi zatem wyłącznie norma materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że tylko tego rodzaju normy podlegają autorytatywnej konkretyzacji przez organ administracji publicznej. Przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzeniu interesu prawnego o ile przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego (np. prawa własności, użytkowania wieczystego). Samoistnie normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przedmiotem ich regulacji są bowiem stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1636/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontrolowanej sprawy jest nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej poprzez umieszczenie w tym pasie drogowym reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie stanowi art. 40 ust. 12 pkt. 1 w zw. z ust. 2 pkt. 3 oraz ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: "u.d.p."). Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenia tego wymaga między innymi umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Warto przy tym zauważyć, że pojęcie reklamy, której umieszczenie w pasie drogowym drogi publicznej, bez zezwolenia zarządcy drogi, jest sankcjonowane w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt. 3 u.d.p., zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 4 pkt. 23 u.d.p. Zgodnie z ostatnio przywołanym przepisem pojęcie "reklama" oznacza nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Przywołany powyżej art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p. ustanawia odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Istota odpowiedzialności administracyjnej sprowadza się do tego, że aby pociągnąć do niej określony podmiot (podmiot administrowany) konieczne jest zaistnienie dwóch zasadniczych przesłanek: po pierwsze, podmiot ten musi charakteryzować się cechami wyrażonymi w normie prawnej stanowiącej podstawę odpowiedzialności oraz po drugie, musi on wyczerpać określone w tej normie znamiona działania lub zaniechania lub znamiona tegoż zachowania muszą zostać wyczerpane przez inny podmiot - o ile norma prawna przypisuje zachowanie innego podmiotu lub skutek tego zachowania wspomnianemu podmiotowi administrowanemu (delikt administracyjny). Zaistnienie powyższych przesłanek jest co do zasady wystarczające, aby podmiot administrowany poniósł z tytułu popełnionego deliktu administracyjnego ujemne konsekwencje (sankcję administracyjną).

Jedną z form działania, w postaci zajęcia pasa drogowego, objętą odpowiedzialnością administracyjną przewidzianą w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy (art. 40 ust. 2 pkt 3 in fine u.d.p.). Warto w tym miejscu wskazać, że powyższe działanie należy odróżnić od innych form działania, przewidzianych w art. 40 ust. 2 u.d.p., które w okolicznościach danej sprawy, w przypadku ich bezprawności, również mogą zostać uznane za delikt administracyjny, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt. 1 u.d.p. Taką inną formą działania jest między innymi umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o czym stanowi art. 40 ust. 2 pkt 3 ab initio u.d.p.

Celem określenia podmiotu ponoszącego odpowiedzialność administracyjną za umieszczenie w pasie drogowym reklamy, bez zgody zarządcy drogi, a zatem podmiotu któremu należy przypisać przymiot strony postępowania administracyjnego w sprawie tej odpowiedzialności, należy w pierwszej kolejności wskazać, że ustawodawca regulując tę odpowiedzialność nie wyszczególnił żadnych cech, którymi ów podmiot miałby się charakteryzować. W konsekwencji zasadne staje się twierdzenie, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym - co do zasady - będzie to podmiot, na którego rzecz reklama została umieszczona w pasie drogowym. W orzecznictwie prawidłowo wskazuje się zatem, że podmiotem biernie legitymowanym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. Kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest przy tym władna zmienić umowa. Umowa jako instrument prawa cywilnego - co do zasady - wiąże tylko strony, które ją zawarły i nie zwalnia od odpowiedzialności administracyjnej z tytułu umieszczenia w pasie drogowym spornej reklamy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08, z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10, dostępne w CBOSA). Wypada dodać, że powyższe stanowisko nie wyklucza, iż w konkretnym stanie faktycznym może okazać się, że to nie właściciel reklamy powinien być podmiotem, na który zostanie nałożona kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego. Odstępstwo od tej zasady dotyczy w szczególności sytuacji, w których zostanie wykazane, że osobą która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie określonej reklamy, jest osoba inna niż jej właściciel, a okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie właściciela odpowiedzialnością za działalność takiej osoby (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10, dostępny w CBOSA).

Na gruncie kontrolowanej sprawy, zważywszy na zebrany materiał dowodowy oraz poczynione w oparciu o ten materiał ustalenia, nie ulega wątpliwości, że skarżący – D. M. - nie jest właścicielem reklamy, który powinien ponieść odpowiedzialność administracyjną za jej umieszczenie w pasie drogowym. W okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy należy dokonać wyraźnego rozgraniczenia pomiędzy działaniem polegającym na umieszczeniu w pasie drogowym drogi publicznej metalowej konstrukcji (stelaż), a działaniem polegającym na umieszczeniu w tym pasie reklamy - z wykorzystaniem wspomnianej ostatnio metalowej konstrukcji. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika bowiem, że powyższe działania zostały zrealizowane przez różne podmioty, w różnym czasie. Jak natomiast podkreśla sam organ odwoławczy bez znaczenia pozostaje metoda ekspozycji reklamy oraz sposób wyrażenia zawartej w niej treści, jak chociażby zawieszenie reklamy na obiektach znajdujących się w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów. Konsekwentnie należy uznać, że wyróżnione działania rodzą odrębną od siebie odpowiedzialność administracyjną (o ile nastąpiły bez zgody zarządcy drogi), która winna być przedmiotem odrębnych postępowań, w których legitymacja bierna będzie przysługiwała innym podmiotom. W każdym bądź razie osoba skarżącego może być brana pod uwagę wyłącznie przy rozważaniach czynionych odnośnie zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, pod metalową konstrukcję (stelaż). Organy administracji ustaliły bowiem, że skarżący jest osobą, która dysponuje tą metalową konstrukcją, poprzez jej wynajmowanie na rzecz innych podmiotów. Jednakże, co warte podkreślania, odpowiedzialność administracyjna w tym zakresie nie jest przedmiotem kontrolowanej sprawy, a czynienie ustaleń odnośnie podmiotu, który winien ją ponieść, jest w ramach tej sprawy bezprzedmiotowe. Natomiast istotne dla kontrolowanej sprawy okoliczności faktyczne nie wskazują na to, aby skarżący był jednocześnie właścicielem umieszczonej w pasie drogowym reklamy. W szczególności za uznaniem skarżącego za właściciela tej reklamy nie przemawia przywoływana przez organy umowa najmu, której przedmiotem była wspomniana już wielokrotnie konstrukcja metalowa. Jak już była o tym mowa powyżej kwestii legitymacji do bycia stroną postępowania o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. W sprawie nie zaistniały także żadne okoliczności, które przemawiałyby za obciążeniem skarżącego, jako podmiotu niebędącego właścicielem reklamy, z tytułu odpowiedzialności administracyjnej za umieszczenie jej w pasie drogowym. Okoliczności takiej nie stanowi zwłaszcza, eksponowana przez organy, okoliczność uzyskiwania przez skarżącego pożytków finansowych z wynajmu metalowej konstrukcji, na której reklama ta została umieszczona.

Mając na względzie dotychczasowe uwagi należy stwierdzić, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja bierna w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności administracyjnej za umieszczenie, bez zgody zarządcy drogi, w pasie drogowym

ul. [...] w P. reklamy, a więc w postępowaniu tym nie przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W konsekwencji skierowanie do skarżącego decyzji konkretyzującej tą odpowiedzialność stanowi o kwalifikowanym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a., jako skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jednocześnie nie zachodzą przesłanki, które konwalidowałyby tę wadliwość, a które zostały określone w art. 156 § 2 K.p.a.

Z powyższych powodów należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, co Sąd uczynił w punkcie I. sentencji wyroku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").

Na marginesie, niezależnie od dotychczasowych uwag, wypada wskazać, że organy błędnie określają skarżącego. Organy określając skarżącego posługują się bowiem firmą, pod którą skarżący prowadzi działalność gospodarczą, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcia kierują konstruowaną argumentację właśnie wobec tej "firmy", a nie bezpośrednio wobec skarżącego. Tymczasem firma osoby fizycznej, pod którą prowadzi ona działalność gospodarczą, nie może być ani stroną postępowania, ani adresatem decyzji. Takie omyłkowe oznaczanie strony postępowania, zwłaszcza jeżeli następuje jednocześnie ze wskazaniem jej imienia i nazwiska, nie stanowi jednakże o kwalifikowanym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 K.p.a. Może to być jedynie podstawa do sprostowania decyzji w trybie art. 113 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1555/06, z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 309/12, dostępne w CBOSA). Organ odwoławczy z kolei omyłkowo, wskazując na nazwisko skarżącego, posługuje się nazwiskiem "M.", zamiast "M.". Jednakże i to pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie i nie stanowiło – obok stwierdzonej już powyżej kwalifikowanej wady prawnej – podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a., przy czym uwzględniono następujące koszty: a) wpis od skargi w kwocie [...] zł, b) wynagrodzenie dla radcy prawnego w kwocie [...] zł, oraz c) opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł - łącznie [...] zł. Natomiast o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w punkcie III. sentencji wyroku w oparciu o art. 152 P.p.s.a.