Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1411/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35,  art. 36,  art. 37
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. U. P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuszcza się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.300 (tysiąc trzysta) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597. (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

M. U. P. (dalej: strona skarżąca, skarżąca) 29 września 2022 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożonego w dniu 17 sierpnia 2021 r. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) — dalej: p.p.s.a., zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) — dalej: k.p.a. Strona skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia sądu wraz z aktami administracyjnymi sprawy,

2. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej połowy kwoty pieniężnej przewidzianej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a,

4. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Według art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wskazać należy, że 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) — dalej: nowelizacja. Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji do ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) —dalej: u.c., dodano art. 112a. W ust. 1 tego artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:

1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub

2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub

3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie.

W przepisie art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. I tak w myśl art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a

i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 [ustawa o cudzoziemcach] w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie do art. 13 ust. 2 nowelizacji, jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W takim przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa

w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę,

a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – od dnia jej wejścia w życie. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1

w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia

w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Z art. 13 nowelizacji wynika, że w celu zmiany m.in. terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy. Polega ona na tym, że od chwili wejścia w życie nowych przepisów należy je stosować do stosunków prawnych, zdarzeń, stanów rzeczy danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa.

W niniejszej sprawie, w chwili wniesienia skargi na bezczynność nowelizacja weszła w życie, co oznacza że przepisy nowelizacji mogły być znane stronie skarżącej. W konsekwencji Sąd uznał, że uprawnione jest dokonanie kontroli zaistnienia bezczynności organu w oparciu o przepisy ustawy nowej. Jednocześnie należy mieć na względzie, że wszczęcie postępowania przed Wojewodą miało miejsce przed wejściem w życie nowelizacji. W tej sytuacji zachodzi potrzeba oceny wpływu nowelizacji na sądową kontrolę legalności bezczynności, która miała miejsce jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji.

Specyfika postępowania w sprawie skargi na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., polega na tym, że przedmiotem kontroli nie jest akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a.) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu przepis art. 13 nowelizacji wywiera jedynie ten skutek, że na jego podstawie z mocy prawa, doszło do przedłużenia terminu załatwienia spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie nowelizacji. Niedopuszczalne byłoby natomiast przyjęcie, że na mocy art. 13 nowelizacji nastąpiło niejako "zalegalizowanie" stanu bezczynności organu trwającej przed wejściem w życie nowelizacji. Uniemożliwiłoby to bowiem zastosowanie przez Sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instrumentów do zwalczania bezczynności (art. 149 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy postępowanie trwa ponad rok, jak w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy nowelizacja nie wprowadziła żadnych zmian do procedury sądowoadministracyjnej.

Wykładnię tę potwierdza też wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) założenie o braku retroaktywnego skutku ustawy, chyba że wynika to wyraźnie z jej treści. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed dniem wejścia w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06). Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nie retroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie (por. wyrok TK z dnia 18 października 2006 r. w sprawie o sygn. P 27/05).

Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie na dzień wejścia w życie nowelizacji, tj. na dzień 29 stycznia 2022 r., bezczynność została już przez organ zrealizowana. W ocenie Sądu naruszenie zasady lex retro non agit nastąpiłoby w razie pozbawienia możliwości oceny stanu bezczynności zrealizowanego przed dniem wejścia w życie nowelizacji i to w oparciu o stan prawny obowiązujący do tego dnia.

Należy zatem przyjąć, że przepisy nowelizacji w żadnym razie nie znoszą możliwości oceny, czy przed wejściem w życie nowelizacji organ dopuścił się bezczynności i czy miała ona charakter rażący, a w konsekwencji zastosowania przez sąd przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instrumentów do zwalczania bezczynności. Nowe terminy załatwienia spraw wprowadzone nowelizacją nie mają wpływu na ocenę, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, jeżeli stan bezczynności lub przewlekłości zaistniał już przed jej wejściem w życie. Odmienne stanowisko byłoby, w ocenie Sądu, nie do pogodzenia z prawem do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, będącym elementem prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz. U. UE C 303 z 2007 r., s. 1). Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.).

Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność, zostało zainicjowane wnioskiem strony skarżącej, który wpłynął do organu administracji w dniu 17 sierpnia 2021 r. Data wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie wskazuje, że postępowanie w części toczyło się przed wejściem w życie nowelizacji – tj. przed dniem 29 stycznia 2022 r. Przy czym nie ma wątpliwości, że skoro do dnia wejścia w życie nowelizacji, postępowanie wszczęte wnioskiem strony skarżącej toczyło się wedle reguł i terminów wyznaczonych w k.p.a., oceniając sposób prowadzenia przez organ administracji postępowania do dnia 29 stycznia 2022 r. należy mieć na uwadze w pierwszej kolejności regulacje tej ustawy.

Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu,

w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż

w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadzi postępowanie z naruszeniem powyższych przepisów.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ znacznie wielokrotnie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Materiał ten potwierdza, że strona skarżąca w dniu 17 sierpnia 2021 r. wniosła o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. W dniu 19 maja 2022 r. uzupełniła dokumenty (pisma strony z 12 i 13 maja 2022 r. wraz z załącznikami). Pismem z 31 maja 2022 r. zawnioskowała do organu o przyspieszenie wezwania jej do złożenia odcisków linii papilarnych, a pismem z 7 czerwca 2022 r. o udostępnienie akt sprawy. W związku z brakiem reakcji organu, pismem z 23 sierpnia 2022 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, a 3 października 2022 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody (nadana w placówce pocztowej w dniu 29 września 2022 r.). Pismem z 24 października 2022 r. Wojewoda wystąpił do Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury we Wrocławiu oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego. Tego samego dnia wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w celu złożenia odcisków linii papilarnych oraz do uzupełnienia dokumentów.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że do dnia wejścia w życie nowelizacji organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Dopiero po upływie ponad 13 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania wystosował zapytania do odpowiednich służb. Nie uszło uwadze Sądu, że czynności, które organ podjął, są powtarzalne i powinny zostać wykonane zaraz po dniu złożenia wniosku.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Sąd zauważa również, że w prowadzonym postępowaniu (na dzień wniesienia skargi) organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. — nie zawiadamiał o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy.

Ponadto Wojewoda nie przekazał ponaglenia skarżącej do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, czym rażąco naruszył obowiązek wynikający z art. 37 § 4 k.p.a.

Należy zauważyć, że organ nie dołączył do akt sprawy żadnego pisma potwierdzającego, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej wezwał stronę skarżącą i wyznaczył jej termin do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, co warunkowałoby zastosowanie art. 13 ust. 2 zdanie pierwsze nowelizacji i w konsekwencji liczenie sześćdziesięciodniowego terminu załatwienia sprawy od dnia upływu terminu wyznaczonego przez organ na przedłożenie dokumentów. Zatem w rozpatrywanej sprawie sześćdziesięciodniowy termin na wydanie decyzji, przyznany organowi przez art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach rozpoczął swój bieg w dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. 29 stycznia 2022 r. i upłynął w dniu 29 marca 2022 r. Natomiast sprawy organ nie zakończył do dnia orzekania w tej sprawie przez Sąd.

Powyższe stanowi, że Wojewoda prowadzi postępowanie w sprawie wniosku skarżącej z naruszeniem zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuszcza się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a).

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i bierną postawę organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania Sąd uznał, że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach powinno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od kilku lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie, Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. okres bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona.

W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez okres 13 miesięcy (od otrzymania wniosku przez organ do wniesienia skargi przez stronę).

W tych okolicznościach Sąd przyznał stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. kwotę 1300 złotych. Zdaniem Sądu przyznana kwota będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności - opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego. Sąd bierze również pod uwagę trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt i pracę na terytorium obcego państwa. Tym bardziej, że jak z akt administracyjnych wynika, strona po raz pierwszy wnioskuje o zezwolenie w zakresie pobytu i pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd przyznając stronie sumę pieniężną, wziął również pod uwagę fakt, że skarżąca nie jest obywatelem Ukrainy i nie ma zastosowania w jej przypadku art. 22 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2022 r., poz. 583 ze zm.), zatem nie jest uprawniona do wykonywania pracy na terytorium Polski bez konieczności uzyskania dodatkowego zezwolenia w okresie od 24.02.2022 r. do 24.08.2023 r.

Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty powyższej kwoty zdyscyplinuje organ. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

Zdaniem Sądu przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną należy zwrócić uwagę również na wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. Na wysokość kwoty miał wpływ ograniczona możliwość uzyskania przez stronę informacji o toczącym się w jej sprawie postępowaniu. Nie sposób nie zauważyć, że skarżąca zwracała się do organu z wnioskiem o wgląd do akt sprawy i nigdy czy z wnioskiem o przyspieszenie postępowania i nie dostała odpowiedzi, co kłóci się oczywiście – m.in. – z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność przybiera postać kwalifikowaną. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 442/18).

Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być uwarunkowana celem skargi na bezczynność organu, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Jeśli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, może zastosować grzywnę.

Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd uznał, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej będzie wystarczające, a osiągnięcie celu skargi w postaci zdyscyplinowania organu do zakończenia postępowania jest zbędne ze względu na zakończenie postępowania 12 maja 2023 r. (por.: wyrok NSA z dnia 16.02.2018 r. sygn. akt I OSK 1163/16 - Wyrok NSA). Wobec powyższego, skargę w zakresie wymierzenia grzywny organowi, Sąd oddalił.

Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2, art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a