Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 931/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2025-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt. 5
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lutego 2025 roku sprawy ze skargi I. D. na uchwałę Rady Gminy Rzgów z dnia 22 lipca 2003 roku Nr XI/95/2003 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej odnośnie działki nr ewid. [...], obręb [...], gmina R. w zakresie jej przeznaczenia jako użytek DZS – tereny o funkcji rekreacyjnej (sport); 2. zasądza od Rady Miejskiej w Rzgowie na rzecz skarżącej I. D. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 931/24

Uzasadnienie

Pismem z 19 listopada 2024 r. I. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Gminy Rzgów z 22 lipca 2003 r. (Nr XI/95/2003) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym nr 255, poz. 2270 z 15 września 2003 r.

W uzasadnieniu skargi profesjonalny pełnomocnik skarżącej wskazał, że nieruchomość o powierzchni 0,1000 ha, której obecnie skarżąca jest właścicielem (udział 1/1), o nr [...] (powiat łódzki [...], gmina R., obręb [...] [...]) stała się własnością skarżącej na mocy działu spadku dokonanego ugodą sądową zawartą [...] 2024 r. przed Sądem Rejonowym w Pabianicach, I Wydział Cywilny, pod sygn. akt I Ns 786/20 (księga wieczysta w trakcie zakładania).

Następnie strona podniosła, że przeznaczenie w/w nieruchomości mocą zaskarżonej uchwały Rady Gminy Rzgów zostało określone jako DZS - tereny o funkcji rekreacyjnej (sport) (100%). Strona podkreśliła, iż kwalifikując tę nieruchomość jako przeznaczoną pod tereny o funkcji rekreacyjnej nie dokonano w części szczegółowej wyżej wymienionej uchwały sprecyzowania jakiego rodzaju wykorzystanie tej nieruchomości jest dopuszczalne, a jakie nie. W konsekwencji uniemożliwiono jej jakiekolwiek wykorzystanie nieruchomości, a tym bardziej, ograniczono jej (a wcześniej jej poprzednikom prawnym) wykorzystanie wskazanej nieruchomości w celach podobnych do nieruchomości usytuowanych po sąsiedzku (posadowienia budownictwa mieszkaniowego).

Ponadto strona zwróciła uwagę na to, że:

1. zaskarżona uchwała, co do której strona złożyła uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie zawiera nie tylko uszczegółowienia przeznaczenia w planie funkcji DZS, ale również uzasadnienia, z którego można by powziąć wiedzę co do przyczyn i powodów takiego przeznaczenia tej nieruchomości;

2. na etapie postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały Wójt Gminy Rzgów miał obowiązek zawiadomić - "na piśmie"- właściciela działki o nr [...] (przed podziałem na działkę m.in. [...]), a z obowiązku tego (zgodnie z aktami tego postępowania) wobec poprzednika prawnego skarżącej nie wywiązał się;

3. do projektu planu zagospodarowania przestrzennego Wójt Gminy Rzgów miał obowiązek dołączyć prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze zgodnie z wymaganiami określonymi rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 197, poz. 1667) - obowiązek ten nie został spełniony, co zresztą zostało stwierdzone mocą prawomocnego wyroku z 27 października 2003 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie II SA/Łd 599/03.

Z uwagi na szereg powyższych istotnych naruszeń, zarówno trybu postępowania, jak i podstawowych zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem skarżącej, w sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, zważywszy na istniejący interes prawny, po stronie skarżącej, polegający na obronie swojego prawa własności, konieczne i uzasadnione stało się w ocenie strony wystąpienie z niniejszą skargą, w obliczu braku odpowiedzi skarżonego organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Wziąwszy pod uwagę powyższe strona skarżąca wymienionej uchwale zarzuciła naruszenie:

1) art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) [dalej: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym] poprzez niezawiadomienie na piśmie poprzedników prawnych skarżącej, tj. poprzednich właścicieli nieruchomości, o terminie wyłożenia projektu planu;

2) art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z treścią rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, poprzez niespełnienie przez organ wymagań właściwych dla prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego zaskarżoną uchwałą;

3) art. 140 k.c. polegające na nieuprawnionym ograniczeniu przysługującego prawa własności;

4) art. 32 i 64 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania uczestników procesu planistycznego oraz proporcjonalności prawa prywatnego i publicznego;

skutkującego ustaleniem przeznaczenia dla działki o nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] (gmina R.) jako DZS - tereny o funkcji rekreacyjnej (sport) (100%).

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Rzgów (co do działki o nr [...]); zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie strona wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Rzgowa wniósł o jej oddalenie nie przedstawiając jednak motywów swego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zgłosiła wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym w treści skargi. Organ administracji nie żądał w związku z tym przeprowadzenia rozprawy. Zaistniała zatem przesłanka, o jakiej stanowi art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ustawy p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zaskarżona uchwała została natomiast podjęta na podstawie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia kwestionowanej uchwały [dalej: ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym].

Stosownie do art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem aktem prawa miejscowego. Z tego względu, nieważność tego rodzaju uchwały może być stwierdzona niezależnie od upływu czasu od daty jej podjęcia (art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm. – dalej: ustawa o samorządzie gminnym).

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała ma swoje umocowanie w przepisach ogólnych regulujących ustrój samorządu gminnego i zarazem statuującym zasady zaskarżania uchwał, tj. ustawie o samorządzie gminnym i uregulowaniach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego w przepisach tych ustaw należy poszukiwać przesłanek determinujących zakres eliminacji z obrotu prawnego uregulowań zaskarżonej uchwały mocą wyroku sądu wydanego w oparciu o art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 213/20).

Stosownie do treści art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 27 ust. 1 tej ustawy, jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przyjmującej plan miejscowy, przewiduje więc dodatkowo naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jako przepis szczególny wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadza dodatkowe, dalej idące przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, co jest wynikiem wprowadzenia w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym szczególnej procedury uchwalania planu miejscowego. Wprowadzenie w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązku stwierdzenia nieważności uchwały w razie naruszenia trybu postępowania jest ponadto uzasadnione tym, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Niezbędne było zatem zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia planu miejscowego poprzez zapewnienie im możliwości udziału w procedurze sporządzania planu miejscowego (por. m.in. wyrok NSA 12 września 2012 r., II OSK 1422/12).

Z uwagi zatem na treść art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym sąd w pierwszej kolejności ocenia tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały. W tym miejscu należy wskazać, że naruszenie tak określonego trybu prac nad projektem i właściwości organów, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje nieważność uchwały rady gminy podjętej w sprawie planu miejscowego. Wykładnia art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że każde naruszenie trybu postępowania (np. zmiana kolejności, skrócenie terminu, pominięcie którejś z czynności) oraz właściwości organów w procesie sporządzania i ustanawiania planu zagospodarowania przestrzennego (jak też w procesie wprowadzania zmian do tego planu) powoduje sankcję w postaci nieważności uchwały. Sąd Najwyższy w uchwale z 7 maja 1997 r., III RN 21/97 (OSNP 1997/22/492) stwierdził, że: "Ustawodawca zdawał sobie w pełni sprawę z tego, iż właściwe organy lokalne mogą w praktyce dążyć do omijania owych rygorystycznych wymogów, dlatego też zamieścił w ustawie klauzulę, że każde naruszenie przepisów art. 18 powoduje nieważność uchwały rady w całości lub części. Jest to zatem rozwiązanie, w którym nie pozostawiono organom nadzorczym, a także sądom sfery uznania, nawet co do dokonywania oceny skali występującego naruszenia; wystarczające jest tylko stwierdzenie jego istnienia, by uchwała (lub odpowiednia jej część) ex lege stawała się w odpowiednim zakresie nieważna". Podobne stanowisko przyjęte zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że wobec kategorycznego brzmienia art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy uznać, że żadne względy celowościowe nie mogą naruszać wykładni gramatycznej oraz systemowej przywołanych wyżej przepisów (por. np. wyrok z 16 listopada 2005 r., II OSK 229/05 i II OSK 230/05).

Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem możliwe tylko w wypadku wystąpienia w planie wad, którym ustawodawca przydał sankcję nieważności, zarówno na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Są to, jak wskazano wyżej: sprzeczność z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne, naruszenie trybu postępowania lub właściwości organów. Z tego więc tylko punktu widzenia sąd administracyjny jest zobowiązany oceniać zaskarżoną uchwałę w sprawie planu miejscowego, a także oceniać zarzuty postawione tej uchwale przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 4 marca 2002 r., IV SA 3780/01).

Skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Do 1 czerwca 2017 r. przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na mocy art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) [dalej: ustawa nowelizująca] art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie w art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej wprowadzono zasadę, zgodnie z którą przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (czyli ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (czyli w tym wypadku ustawy o samorządzie gminnym), (...) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zatem, a contrario do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli także do zaskarżonej uchwały, stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym.

W świetle zatem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu sprzed jego nowelizacji warunkiem formalnym dopuszczalności skargi jest po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie - zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

W rozpoznawanej sprawie wszystkie wymienione wyżej przesłanki uznania skargi za dopuszczalną zostały spełnione.

Nie budzi wątpliwości, że skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej - dotyczy aktu prawa miejscowego. Skarżący dopełnił wymogu wezwania do usunięcie naruszenia prawa występując z takim wezwaniem do Rady Miejskiej w Rzgowie pismem z 7 października 2024 r. Następnie wobec nieudzielenia przez organ odpowiedzi na to wezwanie, stosownie do wymogu art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania 20 listopada 2024 r. złożył za pośrednictwem organu administracji skargę na uchwałę do sądu administracyjnego.

Przystępując zatem do oceny wystąpienia po stronie skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi stwierdzić przede wszystkim należy, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym w pełni przez tutejszy Sąd, podkreśla się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący zobowiązany jest wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, zindywidualizowany, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (por. m.in. wyroki NSA z: 1 października 2013 r., I OSK 1209/13; 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14; 7 marca 2013 r., II GSK 1183/11; 24 stycznia 2013 r., II OSK 2400/12; 17 maja 2012 r., I OSK 208/12; 22 września 2011 r., II OSK 1333/11; 19 lipca 2011 r., I OSK 677/11). Wskazuje się także, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gmina ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 355/11 oraz wyroki WSA w Poznaniu z 14 maja 2014 r., II SA/Po 890/13 i WSA w Krakowie z 14 października 2013 r., II SA/Kr 719/13).

W ocenie Sądu, skarżąca legitymuje się interesem prawnym do wniesienia niniejszej skargi, który został aktualnie, realnie i bezpośrednio naruszony regulacjami zaskarżonej uchwały. Skarżąca jest właścicielem działki nr ewid. [...], w obrębie [...] [...]. Źródłem interesu prawnego skarżącej są zatem normy prawa materialnego wynikające z szeroko rozumianego prawa własności – art. 140 k.c. Nie można przy tym pominąć regulacji art. 3 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 3 tej ustawy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,

2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W myśl natomiast art. 33 powoływanej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Działka nr ewid. [...], w obrębie [...] [...], w części graficznej planu, na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości określona została jako teren oznaczony symbolem DZS. Zgodnie z § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały wyodrębnione na obszarze objętym planem tereny oznaczone na rysunku planu symbolem ZS to tereny o funkcji rekreacyjnej (sport). Uchwała nie zawiera przy tym uszczegółowienia przeznaczenia terenów oznaczanych symbolem ZS w planie. Brak jest także jakiegokolwiek uzasadniania dla oznaczenia konkretnego terenu symbolem ZS w planie miejscowym gminy R.

Według wypisów z rejestru gruntów działka nr ewid. [...] stanowi grunty orne klas RV i RVI. Plan miejscowy wprowadził natomiast określenie dla powyższej działki - DZS - tereny o funkcji rekreacyjnej (sport) nie precyzując przy tym w jakikolwiek sposób jakiego rodzaju wykorzystanie tej nieruchomości jest dopuszczalne, a jakie nie. Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie tylko zmieniła przeznaczenie działki [...], ale nie uszczegółowiła jej dalszego przeznaczenia, ingerując tym samym w przysługujące jej właścicielce prawo własności w sposób uniemożliwiający dotychczasowe z niej korzystanie, w szczególności realizację zabudowy.

W orzecznictwie wyrażany jest trafny pogląd, że "skoro skarżący mają nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian przeznaczenia tych nieruchomości, to już wystarczy to do uznania, że ich interes prawny został naruszony (...). Nie jest przy tym istotny ani zakres tego naruszenia, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia" (por. np.. wyroki NSA z 29 czerwca 2009 r., II OSK 251/09 i z 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10).

W ocenie Sądu, organ administracji uchwalając zaskarżoną uchwałę w zakresie dotyczącym działki nr ewid. [...], w obrębie [...] [...] naruszył prawo skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w tej części. Organ administracji przekroczył bowiem przyznaną jednostkom samorządu terytorialnego swobodę planistyczną w kształtowaniu polityki przestrzennej, w tym zasad i sposobu przeznaczania terenów na określone cele, w sposób nieuzasadniony i nadmierny ingerując w prawo własności właścicieli nieruchomości i prowadząc w istocie do znacznego ograniczenia prawa do dysponowania działką. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności w Konstytucji RP wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Rada Gminy Rzgów ograniczając natomiast w zaskarżonej uchwale w tak istotny sposób prawo własności właścicielki działki nr ewid. [...] winna zatem wykazać, że z jakich względów jest to uzasadnione.

W kwestii konieczności uzasadnienia uchwały zawierającej plan zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie wskazuje się, że żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne – art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP i zasadnicze znaczenie ma prawidłowe uzasadnienie każdego rozstrzygnięcia organu publicznego. Wymóg uzasadnienia uchwały może wynikać z przepisów prawa albo z zasady zaufania do Państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP, a także z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 z późn. zm.). Natomiast kwestia czy uchwała ma charakter uznaniowy, nie ma w sprawie znaczenia prawnego. Poza tym do podstawowych metod przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przygotowanie i rozważenie dwu lub więcej wariantów, szczególnie tych najważniejszych, o znacznych konsekwencjach społecznych. Na standardy, które ma uwzględniać rada gminy dokonując wyboru wersji projektu planu wskazują przepisy Konstytucji RP regulujące ochronę własności (por. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 4 Konstytucji RP). W związku z tym planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności nieruchomości na terenie objętym planem, a wręcz przeciwnie ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują nieuchronny konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. Ponieważ ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej (por. wyrok NSA z 1 lipca 2009 r., II OSK 400/09).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie dość, że nie zawiera całościowego uzasadnienia, to jeszcze w przypadku tej konkretnej działki, co do której wprowadzono oznaczenie w planie "DZS" nie zawiera nawet w treści uchwały uszczegółowienia przeznaczenia w planie nieruchomości oznaczonych wskazanym symbolem DZS. Nie wiadomo więc, dlaczego działkę skarżącej przeznaczono jako tereny o funkcji rekreacyjnej (sport). Nie wiadomo też co konkretnie w ramach oznaczenia nieruchomości tym symbolem może być na tym terenie realizowane.

Powyższe stanowi o oczywistym, ewidentnym i istotnym naruszeniu przepisów art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 1 ust. 1 i ust.2 pkt 5, art. 2 ust. 1, art. 3 pkt 1 w zw. z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 5 Protokołu Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Sąd zauważa przy tym, że wskazana wadliwość zaskarżonej uchwały jest - co należy podkreślić - konsekwencją innych uchybień popełnionych podczas postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały.

Procedura sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jego uchwalania została szczegółowo określona w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wyłączając w tym względzie jakąkolwiek dowolność ze strony organów gminy.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3,

c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia.

Użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadamia na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych wyżej podmiotów pisemnej informacji o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wyłożenie to otwierało im możliwość czynnego uczestnictwa w procedurze planistycznej, m.in. poprzez możliwość złożenia zarzutu, przez co stanowiło istotny instrument ochrony praw właścicieli tych nieruchomości, których przeznaczenie w miejscowym planie miało ulec zmianie. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu, może w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu wnieść na piśmie zarzut. Celem zarzutu jest więc ochrona interesu indywidualnego obywatela w procesie planowania, a procedura zmiany planu musi zapewniać rzeczywistą, a nie tylko pozorną możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Z racji częstej rozbieżności oczekiwań co do postanowień planu podmiotów zainteresowanych jego uchwaleniem bądź temu przeciwnych, procedura jego uchwalania zwłaszcza w przypadku właścicieli nieruchomości (władających) musi bowiem zapewniać im rzeczywistą możliwość aktywnego uczestniczenia w postępowaniu i wyrażenia stanowiska na kluczowym dla nich etapie wyłożenia projektu planu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 22 listopada 2019 r., II SA/Rz 962/19).

Wobec jednoznacznego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 5a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skutku wywiązania się z obowiązku dokonania "imiennego" zawiadomienia, o którym mowa w tym przepisie, nie można wywodzić z podejmowanych przez organ wykonawczy gminy innych działań w kierunku zawiadomienia wszystkich właścicieli nieruchomości o sporządzeniu projektu planu miejscowego, tj. z ogłoszenia o terminie jego wyłożenia do publicznego wglądu w lokalnej prasie, w sposób zwyczajowo przyjęty, na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy wraz z informacją o możliwości składania protestów i zarzutów. Działania te wpisują się bowiem w realizację kolejnych obowiązków przewidzianych w ust. 2 pkt 6 tego artykułu, zgodnie z którym wójt, burmistrz, prezydent miasta wykłada projekt planu i prognozę o której mowa w przepisach o ochronie środowiska, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłasza, w sposób określony w pkt 1 (w miejscowej prasie, przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów. Obowiązek dokonania pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu określonych podmiotów wypływa z treści ustawy (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2009 r., II OSK 1508/08).

Stosownie do powyższego, obowiązkiem Wójta Gminy Rzgów było zatem dokonanie w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawiadomienia ówczesnych właścicieli działki nr ewid. [...], położonych w obrębie [...] [...], o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Jak wynika z analizy akt postępowania poprzedzającego podjęcie zaskarżonej uchwały, organ takowego nie dokonał w sposób określony w powołanym art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym nie umożliwiono zapoznania się z projektem planu i powzięcia wiedzy co do zamiaru zmiany przeznaczenia działki, pozbawiając także ówczesnych właścicieli działki możliwości ewentualnego kwestionowania planowanej zmiany względem dotychczasowego sposobu wykorzystania poprzez procedurę zgłaszania zarzutów.

Pozbawienie strony możliwości aktywnego uczestniczenia w procedurze zmiany planu miejscowego godzi natomiast zarówno w prawo do zagospodarowania terenu w sposób określony przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), jak i w konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Za takim rozumieniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przemawia fakt, że czynności wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mają, w założeniu, zagwarantować ochronę praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku przyjęcia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z 10 maja 2006 r., II OSK 103/06; z 6 czerwca 2008 r., II OSK 1508/08).

W rozpoznawanej sprawie w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały zostały zatem istotnie naruszone prawa właścicielskie, a w konsekwencji prawa skarżącej, gdyż zmianie uległo przeznaczenie nieruchomości z terenów upraw rolnych na tereny przeznaczone jako funkcja rekreacyjna (sport).

Brak zachowania względem właścicieli działki przewidzianego procedurą planistyczną obligatoryjnego wymogu pisemnego zawiadomienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego.

Wskazać także należy, że 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 85 ust. 2 tej ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyjaśnia przy tym w sposób wyraźny czy chodzi o zawiadomienie na piśmie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym czy również o ogłoszenie, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. W przypadku uznania, że chodzi o zawiadomienie na piśmie, uznać należałoby, że chodzi o skutecznie dokonane zawiadomienie, czyli doręczenie pisma podmiotowi zainteresowanemu. Mogłoby to tymczasem prowadzić do powstania sytuacji, w której część osób zainteresowanych otrzymałoby zawiadomienie przed 11 lipca 2003 r.- a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a część osób po tej dacie. To zaś prowadziłoby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie jakie przepisy winny być stosowane uzależnione by było od przypadkowych okoliczności, dotyczących nawet pojedynczych osób. Wobec tego nie sposób przyjąć, że art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć w ten sposób, że dotychczasowe przepisy stosuje się wówczas, gdy przed dniem wejścia jej w życie organ wykonawczy gminy uznał, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przygotowany do publicznego wyłożenia, ustalił termin jego wyłożenia i zawiadomił o tym na piśmie podmioty wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wszystkich innych przez ogłoszenie w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w inny sposób przyjęty w danej miejscowości. Obowiązek zawiadomienia, wynikający z treści art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy oceniać bez względu na to, czy czynność ta okazała się skuteczna w tym sensie, że informacja o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu dotarła do tego, kto rzeczywiście jest właścicielem lub władającym nieruchomością, którego interes prawny może być naruszony ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc jako "czynność zawiadomienia" (por. wyrok NSA z 17 maja 2010 r., II OSK 512/10). Nie wystarczy ogłoszenie o wyłożeniu w miejscowej prasie, obwieszczenie i ogłoszenie o tym w sposób zwyczajowo przyjęty, konieczne jest więc także zawiadomienie na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2006, s. 574; wyrok WSA w Szczecinie z 25 listopada 2009 r., II SA/Sz 1021/09).

W rozpoznawanej sprawie 29 czerwca 2001 r. Rada Gminy Rzgów podjęła wprawdzie uchwałę Nr XXVII/225/2001 w sprawie przystąpienia do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów, a Wójt Gminy Rzgów zawiadomił o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu oraz prognozy do publicznego wglądu od 23 grudnia 2002 r. do 23 stycznia 2003 r. w obwieszczeniu z 3 grudnia 2002 r. (wywieszonym na tablicy ogłoszeń od 3 grudnia 2002 r. do 21 lutego 2003 r.) oraz w zawiadomieniu opublikowanym w Dzienniku (...) z 9 grudnia 2002 r., lecz nie został spełniony ustawowy wymóg dotyczący pisemnego zawiadomienia wszystkich zainteresowanych. Przed 11 lipca 2003 r. nie zawiadomił bowiem pisemnie właścicieli działki nr ewid. [...] w obrębie [...] [...], o terminie wyłożenia projektu planu. Wobec tego uznać należy, że brak było podstaw do zastosowania art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie zostały spełnione wymogi ustawowe dotyczące pisemnego zawiadomienia wszystkich zainteresowanych (art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stanowi to istotne naruszenie prawa, ponieważ nie było podstaw do kontynuacji procedury planistycznej na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazać także należy, że stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do projektu planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta dołącza prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze oraz w przypadku ustalenia w planie terenów, które mogą być przeznaczone dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów, a także opinię zarządu powiatu, wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin sąsiednich i powiatowego (miejskiego) - rzecznika konsumentów, dotyczącą budowy tego obiektu.

Jak wynika z akt sprawy przedłożona do publicznego wglądu wraz z projektem miejscowego planu "Prognoza wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów na stan środowiska przyrodniczego" została sporządzona w sierpniu 2002 r. W prawomocnym wyroku z 27 października 2003 r., II SA/Łd 599/03 Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że prognoza ta nie spełnia jednak wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 197, poz. 1667). Wymienione rozporządzenie weszło w życie 12 grudnia 2002 r. i nie zawiera przepisów przejściowych. Oznacza to, że wszystkie projekty planów miejscowych wyłożone do publicznego wglądu po 12 grudnia 2002 r. winny posiadać prognozę spełniającą wymagania, o których mowa w rozporządzeniu z 14 listopada 2002 r. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów był wyłożony do publicznego wglądu od 23 grudnia 2002 r. do 23 stycznia 2003 r., a zatem już po wejściu w życie rozporządzenia z 14 listopada 2002 r. Powinien zatem posiadać prognozę oddziaływania projektu planu na środowisko spełniającą wymagania określone w wymienionym rozporządzeniu. Prognoza dla planu miejscowego gminy Rzgów nie spełnia jednak tych wymagań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro prognoza została wykonana przed 12 grudnia 2002 r., a projekt planu miał być wyłożony do publicznego wglądu po wejściu w życie rozporządzenia z 14 listopada 2002 r., to załączona prognoza winna być zgodna z tym rozporządzeniem. Prognoza z sierpnia 2002 r. nie spełnia jednak wymagań przewidzianych w rozporządzeniu z 14 listopada 2002 r.

Stosownie do art. 170 ustawy p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie dotyczy zarówno prawa (związania dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych zawartych w przepisach prawnych), jak i ustaleń faktycznych. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. W odniesieniu do ustaleń faktycznych związanie ogranicza dowodzenie określonych faktów stwierdzonych w orzeczeniu prejudycjalnym. Ratio legis art. 170 ustawy p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98). Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (por. wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II FSK 1014/19). Zawartą w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2003 r., II SA/Łd 599/03 ocenę prognozy z sierpnia 2002 r. wyłożoną wraz z projektem planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rzgów do publicznego wglądu od 23 grudnia 2002 r. do 23 stycznia 2003 r., jako dotyczącą wspólnego elementu kontrolowanej procedury poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały, uznać należy zatem za wiążącą również w niniejszej sprawie.

Podsumowując stwierdzone naruszenia trybu postępowania związanego z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obejmującym działkę nr ewid. [...], w obrębie [...] [...] także uzasadniają stwierdzenie przez sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w tej części nieważności zaskarżonej uchwały. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy do naruszenia procedury planistycznej doszło w sposób zamierzony, czy nieumyślny.

Należy podnieść, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany jest w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa i jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania", czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (por. uchwałę NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 12/96). W orzecznictwie podkreśla się również, że w przypadku zaskarżenia tylko części uchwały, sąd nie jest zobowiązany obejmować kontrolą i stanowiącym jej następstwo orzeczeniem pozostałych postanowień uchwały (por. wyrok NSA z 11 maja 1993 r., SA/Wr 258/93). W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić w części dotyczącej interesów prawnych strony skarżącej (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2012 r., II OSK 302/12, II OSK 510/12 i II OSK 618/12).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi natomiast wątpliwości, że skarżąca zaskarżyła tylko część miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określającym przeznaczenie działki nr ewid. [...], w obrębie [...] [...].

Reasumując, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia nie tylko trybu postępowania, ale i podstawowych zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej w punkcie 1 sentencji wyroku części.

O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącej od organu administracji Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2018 r.. poz. 265). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego kwota 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).

dc