Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2054/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Służba Bezpieczeństwa
Skarżony organ: Szef Agencji Wywiadu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 121 ust. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1136
law: Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2024 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dodatku za stopień służbowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżą decyzją - przywołując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 i 803) - Szef Agencji Wywiadu (dalej jako "Agencja") utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2023 r. - o odmowie wypłaty p. S. K. , zwanemu dalej "Wnioskodawcą", dodatku za stopień służbowy w większej wysokości.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawcę zwolniono z dniem [...] stycznia 2023 r. ze służby w Agencji - na podstawie rozkazu personalnego z [...] października 2022 r.; za styczeń 2023 roku wypłacono mu uposażenie wraz z należnymi dodatkami – w tym za stopień [...] - zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami,

- [...] czerwca 2023 r. do Agencji wpłynęło podanie Wnioskodawcy; domagał się wypłaty dodatku za stopień za styczeń 2023 roku - zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz skorygowania "zaświadczenia o uposażeniu i nagrodzie rocznej" i przekazania go do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA - celem przeliczenia przyznanej mu emerytury; żądanie zapłaty oparto na § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2023 r. poz. 732), zwanego dalej: "Nowelą"; zgodnie z nim dodatek za stopień służbowy - w wysokości określonej w załączniku do rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu nadanym tym rozporządzeniem, przysługuje funkcjonariuszom AW od 1 stycznia 2023 r.,

- Szef AW odmówił Wnioskodawcy wypłaty dodatku za stopień [...] za styczeń 2023 r. w wysokości określonej Noweli,

- wobec wniosku strony sprawę rozpatrzono ponownie,

- w art. 115 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2023 r. poz. 1136), zwaną dalej: "ustawą o AW", zawarto definicję pojęcia uposażenia funkcjonariusza; jak wskazano w art. 114 ust. 2 ustawy o AW, z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne - określone w ustawie; przepis ten dotyczy funkcjonariusza, pełniącego służbę w AW; zgodnie natomiast z art. 121 ust. 3 ustawy o AW, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności, uzasadniające wygaśnięcie tego prawa,

- 4 maja 2023 r. weszła w życie Nowela; zgodnie z jej § 1 pkt 2 załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 215 poz. 1821 ze zm.) zwanego dalej "rozporządzeniem płacowym", otrzymał nowe brzmienie - określone w załączniku do Noweli; jak wskazano w § 2 Noweli, dodatek za stopień służbowy - w wysokości określonej w załączniku do zmienianego w § 1 rozporządzenia - w brzmieniu nadanym tym rozporządzeniem - przysługuje funkcjonariuszom AW od 1 stycznia 2023 r.; w myśl § 3, Nowela weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia - 3 maja 2023 r.,

- mając to na uwadze, słusznie uprzednio ustalono, że dodatek za stopień służbowy - w wysokości określonej w załączniku do Noweli - przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom AW, pozostającym w służbie w dniu wejścia w życie danego aktu; tylko bowiem te osoby są beneficjentami, zawartych tam norm,

- zakres podmiotowy ustawy o AW i Noweli określono w sposób zamknięty; odnoszą się one do funkcjonariuszy, nie zaś byłych funkcjonariuszy; prawodawca ograniczył treść przepisu końcowego do § 3 Noweli; stanowi on, że rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia; nie zawarto tam innych norm, określających moc obowiązującą tego aktu normatywnego; nie sposób zaś uznać treści § 2 Noweli, za przepis końcowy w świetle zasad techniki prawodawczej; ma on tylko charakter informacyjny; jest związany z zatwierdzeniem w planie finansowym Agencji dodatkowych środków na uposażenia funkcjonariuszy,

- w przedmiotowej sprawie Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Agencji z dniem [...] stycznia 2023 r.; Nowela nie znajduje więc doń zastosowania; w dniu jej wejścia w życie - od ponad 3 miesięcy - nie pozostawał on funkcjonariuszem - w rozumieniu ustawy o AW; za styczeń 2023 r. wypłacono Wnioskodawcy uposażenie wraz z należnymi mu dodatkami (w tym, w wysokości 1050 zł) za stopień [...] - zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami; nie ma podstawy prawnej do wypłaty mu różnicy w wysokości 650 zł (lub jak błędnie wskazuje Wnioskodawca - kwoty 1700 zł),

- nie sposób zgodzić się z następującym twierdzeniem Wnioskodawcy: "gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie adresatów normy prawnej, z pewnością przepis stanowiłby to wprost, np. poprzez zastosowanie zapisu, że przepisy rozporządzenia znajdują zastosowanie jedynie do funkcjonariuszy pozostających w służbie w dniu wejścia w życie rozporządzenia"; rozumowanie to jest nielogiczne; osoba, nie pozostająca w służbie w dniu wejścia w życie Noweli - nie jest funkcjonariuszem Agencji; w konsekwencji sprawia to, że nie mają do niej zastosowania przepisy danego aktu normatywnego; nie ma takiej kategorii podmiotów, jak funkcjonariusze Agencji, którzy nie pozostają w służbie,

- odnosząc się do przywołanej przez Wnioskodawcę praktyki, wypłacania przez Szefa Agencji "należnego wyrównania" w podobnych stanach faktycznych, nie można w tym zakresie zgodzić się z argumentacją przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; zasadnym jest przytoczenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 21 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 1616/19, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") - w sprawie toczącej się w związku z wejściem w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 2018 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie grup zaszeregowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy Agencji Wywiadu i stawek uposażenia zasadniczego w tych grupach oraz wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat (Dz.U. poz. 2290); jak wskazuje Sąd: "prawidłowe jest ustalenie Szefa Agencji Wywiadu, że stawki uposażenia w wysokości określonej w załączniku do tego rozporządzenia przysługują wyłącznie funkcjonariuszom AW, a zatem osobom, które w dniu 22 grudnia 2018 r. (w dniu wejścia w życie rozporządzenia) pozostawały w służbie. Rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2018 r. nie znajduje zastosowania do skarżącego, który w dniu, gdy rozporządzenie weszło w życie nie był funkcjonariuszem w rozumieniu ustawy o ABW oraz AW, już od prawie 4 miesięcy"; przeczy to twierdzeniom Wnioskodawcy, zaś zarzut naruszenia art. 8 § 2 K.p.a. jest całkowicie bezzasadny; nie odstąpiono więc od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

- ustosunkowując się do przywołanych przez Wnioskodawcę uchwały Sądu Najwyższego z 27 lipca 1989 r. (sygn. akt III PZP 33/89) oraz wyroku Sądu Najwyższego z 23 października 1996 r. (sygn. akt I PRN 94/96) wskazano: jak trafnie zauważa Wnioskodawca, stosunki służbowe w służbach mundurowych, nie są stosunkami pracy; mają zaś charakter stosunków administracyjnoprawnych - powstających w drodze powołania i w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby; w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił przypadek podwyżki wynagrodzenia pracownika; zarówno wyrok jak i uchwała Sądu Najwyższego nie znajdują więc zastosowania.

W skardze zarzucono wydanie kwestionowanego aktu z naruszeniem:

- § 2 Noweli, poprzez niewypłacenie Wnioskodawcy dodatku za stopień służbowy [...] za styczeń 2023 roku, w wysokości 1 700 zł - obowiązującej zgodnie z załącznikiem do Noweli od 1 stycznia 2023 r.,

- art. 121 ust. 1 ustawy o AW - poprzez zignorowanie dyspozycji tego przepisu; zgodnie z nim, zmiana uposażenia funkcjonariusza następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniającej tę zmianę; w przedmiotowej sprawie okoliczność uzasadniająca zmianę zaistniałą 1 stycznia 2023 r. - kiedy Wnioskodawca był funkcjonariuszem Agencji,

- art. 8 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej nie odstępują bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym – poprzez nieuzasadnione odstąpienie od dotychczasowej praktyki wypłaty wyrównania wysokości dodatku za stopień służbowy w sytuacji wprowadzenia na mocy rozporządzenia zmiany jego wysokości z mocą wsteczną również w odniesieniu do funkcjonariuszy;

- art. 132 ust. 1 ustawy o AW, poprzez nieuwzględnienie w wysokości wypłacanego Wnioskodawca tzw. świadczenia rocznego dodatku za stopień służbowy w wysokości określonej w załączniku do Noweli; powoduje to wypłatę tego świadczenia w zaniżonej wysokości.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W trakcie rozprawy pełnomocnik organu oświadczył, że - wedle jego wiedzy - od 2017 roku w Agencji nie wypłacano podwyższonych uposażeń byłym funkcjonariuszom - gdy przepisy miały moc wsteczną. Wnioskodawca podkreślał, że zmiana wysokości uposażenia - w przypadku zmiany stawek w rozporządzeniu płacowym - nie wymaga wydania dodatkowego rozkazu w tym przedmiocie, tak jak dotyczy to sytuacji uzyskania podwyżki uposażenia czy zmiany grup uposażenia.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Trafne jest stanowisko organu administracji, gdy chodzi o prawne i faktyczne uwarunkowania sprawy, w kontekście wystąpienia przesłanek do orzeczenia o odmowie wypłaty dodatku za stopień służbowy w większej wysokości. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie, ponowne powtarzanie danej argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną.

Wobec zarzutów skargi należy dodać jedynie, co następuje.

Sąd w tym składzie podziela argumentacje, wyrażona w uzasadnieniu – wydanego w analogicznej sprawie – wyroku z 18 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II SA/Wa 1843/23 - dostępny w CBOSA).

Bezsporne są okoliczności faktyczne sprawy - zreferowane w uzasadnieniu skażonego orzeczenia: odejście Wnioskodawcy ze służby w Agencji przed dniem wejścia w życie przepisów, którymi zmieniono reguły wynagradzania funkcjonariuszy Agencji, w kontekście wysokości dodatku za stopień (Nowela) - z mocą od 1 stycznia 2023 roku (tak §. 2), przy czym tenże w styczniu służbę jeszcze pełnił. Spór sprowadza się do tego, czy zmiana wysokości uposażenia (dodatku) może wpływać na sytuację prawną Wnioskodawcy, skoro nie pozostawał on już w służbie na dzień wejścia w życie Noweli.

W danej kwestii, zasadne jest stanowisko wyrażone już uprzednio przez tutejszy Sąd w powołanym orzeczeniu o sygn. akt II SA/Wa 1843/23. Wskazano tam trafnie, że - zarówno na gruncie ustawy o AW, jak i treści Noweli - nie ma wątpliwości, że określone w załączniku do doń stawki dodatku za stopień znajdują zastosowanie wyłącznie do funkcjonariuszy - zatem osób, pozostających w służbie (zajmujących określone stanowiska służbowe) 4 maja 2023 r. (dzień wejścia w życie Noweli).

Wypada jedynie dodać, że w myśl art. 121 ust. 3 ustawy o AW: "Prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.". W świetle tej normy - zamieszczonej na szczeblu ustawy - wszelkie zmiany, dotyczące warunku uposażenia pełniących służbę w Agencji osób, a dokonywane aktami niższego rzędu (tu rozporządzenie), mogą dotyczyć wyłącznie funkcjonariuszy - sposób pozostających w służbie, na dzień wejścia w życie przepisów zmieniających. Gdyby intencją prawodawcy było wprowadzenie dalej idących zmian – np. modyfikacji praw do uposażenia osób, niebędących już funkcjonariuszami - wolę w tym względzie musiałby wyrazić wprost.

Nie może mieć w tym kontekście znaczenia, podniesiona na rozprawie okoliczność, czy – wobec określonej modyfikacji przepisów - zmianę wysokości uposażenia pozostających w służbie osób, dokonuje się przez wydanie rozkazu bądź też czynność materialno-techniczną w stosownej komórce organizacyjnej, właściwej do wypłaty uposażeń wobec osób pozostających w służbie. Jeżeli inne zasady nie wynikają z reguły ustawowych, właściwymi w kwestii należności funkcjonariuszy, którzy odeszli już za służby, są jednostki wskazane w przepisach ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2023 r. poz. 1280 ze zm.).

Reasumując, skoro prawo Wnioskodawcy do uposażenia wygasło z dniem odejście ze służby, nie może on kierować wobec Agencji żądania wypłaty wyższego dodatku za stopień, wobec zmian, które nastąpiły po zakończeniu przezeń służby. Jak trafnie wskazał organ, przypadek ten nie jest analogiczny do relacji, występujących w prawie pracy (tu stosowne orzecznictwo sądów powszechnych). Reguły uposażenia funkcjonariuszy Agencji określają bowiem odrębne przepisy szczególne.

Wobec oświadczenia pełnomocnika organu na rozprawie, Sąd nie ma podstaw przyjąć, aby organ - w przypadku Wnioskodawcy - odstąpił od przyjętej dotąd reguły orzekania w kwestii wypłaty uposażeń byłym funkcjonariuszom. Nie można tego utożsamiać z ewentualnym ujawnieniem incydentalnych przypadków, gdy zastosowano odmienną praktykę - dokonując wypłaty. Nie sposób wykluczyć, że sytuacje takie w Agencji miały miejsce. Nie stanowi to o naruszeniu zasady z art. 8 § 2 K.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. W szczególności nie uchybiono powołanym w skardze regułom prawa materialnego, co do reguł uposażenia funkcjonariuszy Agencji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - orzeczono w sentencji.