Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1366/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 9 sierpnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.1709.242.2022 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala –


UZASADNIENIE

Decyzją z 9 sierpnia 2022 r., nr SKO.401.ZP.1709.242.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Tarnobrzegu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z 28 czerwca 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wymienioną decyzją z 28 czerwca 2022 r. Prezydent Miasta [...], działając na wniosek A. K. i A. K.2, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budowie drogi wewnętrznej na działkach nr ew.: [...] i [...], Obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Po przeprowadzeniu analizy zgodnie z art. 53 ust. 3 i 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej w dalszej części "u.p.z.p.", Organ ustalił, że inwestycja nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, podlega ona uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, natomiast nie podlega uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 1, 3-8, 9a, 11-15 -u.p.z.p., jak też z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10a u.p.z.p. Prezydent stwierdził także, iż działki położone w obszarze analizy dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób umożliwiający określenie kontynuacji funkcji oraz cech, parametrów i wskaźników nowej zabudowy. Parametry i wskaźniki określone w pkt 2a decyzji przyjęto zgodnie z wynikami analizy funkcji oraz cech, parametrów i wskaźników wykonanej w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "rozporządzenie MI z 2003 r."). Mianowicie, szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 15 m. Trzykrotna szerokość tego frontu wynosi 45 m i jest mniejsza od 50 m. Teren, którego dotyczy wniosek znajduje się w centrum analizowanego obszaru, a odległość do linii wyznaczających granice tego obszaru wynosi 50 m, powiększona w ten sposób, by w jego obrębie znalazły się całe działki zabudowane wyznaczone ewidencyjnie. Zlokalizowana w tym obszarze zabudowa, pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, obejmuje bowiem fragment zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o jednolitym charakterze zlokalizowanej przy ulicach: N., M., Z. i K. Tak wyznaczony obszar analizowany uwzględnia, zdaniem Organu, zasadę "dobrego sąsiedztwa" i pozwala na wykazanie spójności planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć o których mowa w art. 61 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p. Następnie, Organ zauważył, że zabudowa w obszarze analizy jest zróżnicowana pod względem odległości budynków od ulic, a zatem linię zabudowy ustala się jako nieprzekraczalną, a nie jako obowiązującą. Wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy budynków położonych w obszarze analizy w stosunku do powierzchni działek zawarte są

w przedziale: 0,12 - 0,38. Średnia arytmetyczna wynosi 0,21. Realizacja zabudowy zgodnie z wnioskiem wymaga wskaźnika ok. 0,24, tj. o ok. 15% wyższego od średniej arytmetycznej. Wartość taka mieści się w ramach wartości granicznych (średnich) występujących w obszarze analizy, co oznacza, że w obszarze występuje zarówno zabudowa intensywniejsza, jak i bardziej ekstensywna w stosunku do wniosku inwestora. 15 % tolerancja w stosunku do wartości średniej arytmetycznej nie zaburzy wykształconego porządku przestrzennego, pozwoli zoptymalizować sposób wykorzystania terenu.

Z kolei, przy ustalaniu powierzchni biologicznie czynnej uwzględniono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, powierzchnie zajęte pod dojścia i dojazdy, wielkość działki objętej wnioskiem. Po analizie tych wielkości ustalono powierzchnię biologicznie czynną w przedziale 0,40 - 0,76. Następnie, Organ wskazał, że szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych położonych w obszarze analizy wynosi od 9 m do 17 m. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków wynosi 13 m. Wniosek inwestora dotyczy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych o szerokości elewacji frontowych (od strony ul. [...] ok. 6 m). Wartość ta nie mieści się w przedziale 10,4 m -15,6 m, czyli w wyliczonej średniej, z tolerancją do 20%.

W związku z powyższym, w celu zachowania ładu przestrzennego szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego (od strony ul. [...]) ustalono o wartości 13 m z tolerancją do 20%. Zabudowa mieszkaniowa obejmuje budynki dwukondygnacyjne i parterowe. Wniosek inwestora dotyczy budowy dwóch dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Realizacja obiektów o takich gabarytach wpisuje się w istniejącą zabudowę w zakresie ilości kondygnacji. Wysokości budynków na działkach sąsiednich tworzą uskok. Wysokości budynków mieszkalnych w obszarze analizy mieszczą się w przedziale 6 m - 10 m. Średnia wysokość budynku w obszarze analizy wynosi ok. 8,0 m. W związku z powyższym oraz ze względu na zróżnicowanie wysokości budynków w obszarze analizowanym, wysokość planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych przyjęto o wartości średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, tj. 8,0 m z tolerancją do 1,0 m umożliwiającą swobodne zaprojektowanie budynków w nawiązaniu do istniejących warunków terenowych. Ponadto, budynki mieszkalne położone w obszarze analizy posiadają dachy płaskie o spadku od 0° do ok. 12° i strome, dwuspadowe lub wielospadowe, o spadku połaci od ok. 25° do ok. 40°. Kalenice budynków mieszkalnych położonych w obszarze analizy są równoległe i prostopadłe do bocznych granic działki. W związku z powyższym uznano, że w celu zachowania ładu przestrzennego, geometrię dachu budynków mieszkalnych jednorodzinnych można ustalić jak dla budynków mieszkalnych w obszarze analizy: tj. dach płaski o spadku od 0° do ok. 12° lub dach stromy, wielospadowy lub dwuspadowy, o nachyleniu połaci dachowych od 25° do 40°, z główną kalenicą w przybliżeniu równoległą lub prostopadłą do bocznych granic działki (w przypadku dachu stromego). Organ zauważył także, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają dostarczone do wniosku branżowe zapewnienia dostawy energii elektrycznej, gazu, wody i odbioru ścieków sanitarnych. Teren objęty wnioskiem stanowi użytek B i dr - nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Poza tym, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jej projekt został uzgodniony przez zarządcę drogi powiatowej (ul. [...]) przyległej do terenu inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. Ł. (dalej także: "Skarżąca"). Zarzuciła zaniechanie dokonania analizy specyfiki otoczenia działek objętych decyzją oraz działek sąsiadujących, w szczególności w kontekście wpływu planowanej inwestycji na środowisko i sąsiednie nieruchomości oraz nieuwzględnienie słusznego interesu właścicieli i mieszkańców sąsiednich nieruchomości. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, wskutek czego doszło do pozbawienia Jej ochrony, która w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obejmuje m.in. możliwość zaskarżenia orzeczeń wydanych w niniejszym postępowaniu, w sytuacji, kiedy pomimo statusu strony w niniejszym postępowaniu, nie zostało Jej doręczone postanowienie wydane przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków z/s w [...], Delegatura w [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, tym samym pozbawiając Ją możliwości zapoznania się z treścią niniejszego postanowienia i ewentualnego jego zaskarżenia. Skarżąca podniosła również zarzut nieprawidłowego ustalenia spełnienia warunku w postaci tzw. "dobrego sąsiedztwa", poprzez: zaniechanie ustalenia jak w rzeczywistości planowana inwestycja wpłynie na nieruchomość będącą Jej własnością z uwagi na kształt działek oraz usytuowanie położonych na niej zabudowań; brak szczegółowego zbadania funkcji, cech, formy architektonicznej i sposobu zagospodarowania terenu obiektów sąsiadujących z terenem inwestycji, obejmującego analizę ich gabarytów, szczególnie w odniesieniu do wysokości obiektów dotychczas istniejących. Wskazała też na błędne przyjęcie, że ocena wpływu planowanej inwestycji na sąsiadujące nieruchomości może być dokonywana jedynie w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

SKO w Tarnobrzegu, decyzją z 9 sierpnia 2022 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Po przedstawieniu obowiązujących unormowań prawnych Organ wskazał, że Prezydent był uprawniony wyznaczyć obszar analizowany w ten sposób, w jaki to uczynił, a ponadto tak wyznaczony obszar obejmuje urbanistyczną całość. Kolegium uznało, że wbrew zarzutowi Strony Prezydent nie zaniechał dokonania analizy specyfiki otoczenia działek. Zbadał więc, jaka zabudowa występuje w obszarze analizowanym (mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa oraz produkcyjna) i prawidłowo uznał, że budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych będzie kontynuacją funkcji mieszkaniowej jaka istnieje na tym obszarze. Słuszny interes mieszkańców nieruchomości sąsiednich uwzględniany jest poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do wpływu inwestycji na środowisko Kolegium wskazało, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie dokonuje się oceny oddziaływania na środowisko. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Na etapie warunków zabudowy bada się jedynie czy taka decyzja była wymagana, czy została uzyskana i czy inwestycja jest z nią zgodna. SKO podkreśliło, że inwestycja nie kwalifikuje się ani do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do kwestii wpływu na nieruchomości sąsiednie Organ odwoławczy zauważył, że z decyzji wynika jednoznacznie, że przedmiotowa inwestycja w fazie realizacji oraz użytkowania nie może ograniczać dojścia i dojazdu do nieruchomości sąsiednich ich właścicielom oraz ograniczać dostępność światła, powodować ponadnormatywnego hałasu, drgań łub ograniczać możliwość korzystania z dostawy mediów. Interesy osób trzecich (w tym sąsiadów) zostały zatem zabezpieczone, a wpływ na nieruchomości sąsiednie odpowiednio ograniczony. Ponadto, ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Może więc ona dotyczyć tylko tych kwestii, które są przedmiotem ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym, jeśli inwestycja faktycznie będzie miała wpływ na nieruchomość Skarżącej (w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji) to będzie Ona stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę i będzie mogła podnosić kwestie związane z tym wpływem. Z kolei, kwestie wynikające z § 13 ww. rozporządzenia (wysokość przesłaniania, nasłonecznienie) są badane w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a nie w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Jeśli zaś chodzi o doręczenie postanowienia Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, to z treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika wprost, że ustawodawca pozbawił inne - poza inwestorem - strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego w drodze zażalenia. Poza tym, Skarżąca otrzymała zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a zatem miała możliwość zapoznania się z tym postanowieniem. W ocenie Kolegium, analiza została przeprowadzona prawidłowo. Ponadto, Organ I instancji wyjaśnił sposób ustalenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Wyjaśnił też precyzyjnie drobne odstępstwa w zakresie średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wynikają więc one z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i nie zaburzą wykształconego ładu przestrzennego.

A. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO w Tarnobrzegu, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, którym uchybienie mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w tym w szczególności zaniechanie dokonania analizy specyfiki otoczenia działek objętych decyzją o warunkach zabudowy oraz działek sąsiadujących, w szczególności w kontekście wpływu planowanej inwestycji na środowisko i sąsiednie nieruchomości oraz nieuwzględnienie słusznego interesu właścicieli i mieszkańców sąsiednich nieruchomości i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 § 2 i art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez błędne przyjęcie, że nie może podnosić w niniejszym postępowaniu wpływu planowanej inwestycji na Jej nieruchomość, gdyż takie prawo będzie Jej przysługiwać w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w sytuacji, kiedy krąg stron postępowania na gruncie Prawa budowlanego jest węższy niż na gruncie postępowania administracyjnego, zatem nie sposób w tym momencie ustalić, czy będzie Ona stroną takiego postępowania;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia prawnego wydanej decyzji, tj. niedopuszczalne ograniczenie się do zrelacjonowania dotychczasowego przebiegu postępowania oraz kategorycznego stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji, wobec czego nie można uznać, by Organ zrealizował obowiązek wyjaśnienia przesłanek, którymi się kierował załatwiając przedmiotową sprawę;

- art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 i § 6 rozporządzenia MI z 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż warunek w postaci tzw. "dobrego sąsiedztwa" został prawidłowo ustalony w sytuacji, gdy zaniechano ustalenia jak w rzeczywistości planowana inwestycja wpłynie na Jej nieruchomość z uwagi na kształt działek oraz usytuowanie położonych na niej zabudowań oraz w sytuacji braku szczegółowego zbadania funkcji, cech, formy architektonicznej i sposobu zagospodarowania terenu obiektów sąsiadujących z terenem inwestycji, obejmującego analizę ich gabarytów szczególnie w odniesieniu do wysokości obiektów dotychczas istniejących;

- art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w zw. z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi, wskutek czego doszło do pozbawienia Jej przysługującego prawa do obrony swoich interesów.

3. błąd w ustaleniach faktycznych, stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji i mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez błędne przyjęcie, że ocena wpływu planowanej inwestycji na sąsiadujące nieruchomości może być dokonywana jedynie

w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

W związku z powyższym Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", przedmiot kontroli sądowej może stanowić decyzja administracyjna. Badając ją sąd analizuje, czy jest ona zgodna z regulacjami materialnoprawnymi, jak też, czy postępowanie, które ją poprzedziło odpowiada stosownym unormowaniom proceduralnym. Tego rodzaju kryterium kontroli, a zatem zgodność z prawem ustanawia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). Jeśli sąd stwierdzi, że zaistniało naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla skarżoną decyzję w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Z kolei, w razie zauważenia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub

w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd badał postępowanie zainicjowane wnioskiem A. K. oraz A. K.2 o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz na budowie drogi wewnętrznej na działkach nr ew.: [...] i [...], Obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...].

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Jej wydanie uwarunkowane jest spełnieniem wszystkich wymogów wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. I tak, wedle tego przepisu, są to następujące przesłanki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy

w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r.

o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mo wa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Ustalenie, czy warunki te zaistniały w danym przypadku poprzedza dokonanie przez organ administracji analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego

i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw.

z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Analizę tę przeprowadza się po to, aby dać organowi obraz sytuacji istniejącej na danym terenie co do funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i umożliwić określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, a jej wyniki stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla działek objętych wnioskiem. Zamiary inwestora muszą się wpisywać w istniejące w danym miejscu standardy urbanistyczne. Innymi słowy, nowa zabudowa musi być dostosowana do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów oraz kontynuacji funkcji.

Jak stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (tj. terenu, którego wniosek dotyczy wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany

w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Równocześnie, w powołanym art. 61 ust. 5a u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował front terenu wskazując, że należy pod tym pojęciem rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

Jak wynika z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy, szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 15 m, a trzykrotna szerokość tego frontu wynosi 45 m. Jest to wielkość mniejsza od wymaganego przez cytowany art. 61 ust. 5a u.p.z.p. minimum wynoszącego 50 m. Obszar ten powiększono więc do wymaganej wielkości mając też na uwadze, że teren, którego dotyczy wniosek znajduje się w centrum analizowanego obszaru, a powiększenie obszaru spowodowało, że w jego obrębie znalazły się całe działki zabudowane wyznaczone ewidencyjnie. W obszarze analizy istnieje zabudowa jednorodzinna zrealizowana w oparciu o dojazd z następujących ulic: N., M., Z, i K. Ponadto, na działce nr [...] znajduje się gabinet ortodontyczny i stomatologiczny, a na działce nr [...] cukiernia i piekarnia. Tym samym, budowa objętych wnioskiem dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budowa drogi wewnętrznej stanowi niewątpliwie kontynuację funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej występującej w obszarze analizy.

Rozporządzenie MI z 2003 r. określa konkretne wymagania dotyczące ustalenia: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, a które muszą zostać spełnione, aby wniosek inwestora mógł zostać uwzględniony.

Zasady odnoszące się do linii zabudowy zawarte są w § 4 powołanego rozporządzenia, który w ust. 1 nakazuje generalnie wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dodatkowo, w razie niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeśli z kolei linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Poza tym, dopuszczalne jest też inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). Mając to na uwadze wyznaczono linię zabudowy jako nieprzekraczalną, a wynoszącą 9 m od linii rozgraniczającej drogi, bowiem linia zabudowy od strony ul. [...] wykształcona jest przez istniejący na działce nr [...] budynek usługowy i wynosi właśnie 9m od linii rozgraniczającej drogi, zaś zabudowa w obszarze analizy jest zróżnicowana jeśli chodzi o odległość budynków od ulic.

W odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, to wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r.). Wniosek Inwestora podał wskaźnik ok. 0,24, a wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy budynków położonych w obszarze analizy w stosunku do powierzchni działek zawarte są w przedziale 0,12 do 0,38, gdzie średnia wynosi 0,21. Uznano, że odstąpienie od tej średniej (co możliwe jest w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia MI z 2003 r.) uzasadnione jest tym, że w obszarze występuje zabudowa mniej lub bardzie intensywna, a zawnioskowana wartość mieści się w ramach wartości granicznych występujących w obszarze analizy i nie zaburzy wykształconego porządku przestrzennego. Dlatego Prezydent ustalił przedmiotowy wskaźnik jako 0,21 plus minus 15 %.

Według § 6 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednocześnie dopuszczalne jest wyznaczenie innego wskaźnika w sytuacji, kiedy wynika to z analizy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia MI

z 2003 r.). Szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych położonych

w obszarze analizy wynosi od 9 m do 17 m, a zatem średnia to 13 m. Wniosek Inwestora dotyczy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych o szerokości elewacji frontowych (od strony ul. [...] ok. 6 m), co oznacza, że wartość ta nie mieści się w przedziale 10,4 m -15,6 m, czyli w wyliczonej średniej, z tolerancją do 20%. Z tego względu, przyjęto, że w celu zachowania ładu przestrzennego szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego (od strony ul. [...]) można ustalić o wartości 13 m z tolerancją do 20%.

Następnie, wedle § 7 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozporządzenia MI z 2003 r.). Z tym, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym

(§ 7 ust. 3 rozporządzenia MI z 2003 r.), a nadto, jeśli wynika to z analizy, to dopuszczalne jest wyznaczenie innej wysokości (§ 7 ust. 4 rozporządzenia MI z 2003 r.). Ze względu na to, że zabudowa mieszkaniowa obejmuje budynki dwukondygnacyjne

i parterowe, a wniosek inwestora dotyczy budowy dwóch dwukondygnacyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, to realizacja obiektów o takich gabarytach wpisuje się w istniejącą zabudowę w zakresie ilości kondygnacji. Mając zaś na względzie, że wysokości budynków na działkach sąsiednich tworzą uskok i mieszczą się w przedziale od 6 m do 10 m, gdzie średnia wysokość budynku w obszarze analizy wynosi ok. 8,0 m, przyjęto że dopuszczalne jest wyznaczenie wysokości planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych o wartości średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, tj. 8,0 m z tolerancją do 1,0 m, umożliwiającą swobodne zaprojektowanie budynków w nawiązaniu do istniejących warunków terenowych, w których wysokość budynków jest zróżnicowana.

Rozporządzenie MI z 2003 r. określa jeszcze regułę co do wyznaczania geometrii dachu wskazując w § 8, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu

w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Jak ustalono, budynki mieszkalne położone w obszarze analizy posiadają zarówno dachy płaskie o spadku od 0° do ok. 12°, jak

i strome, dwuspadowe lub wielospadowe, o spadku połaci od ok. 25° do ok. 40°, zaś ich kalenice są równoległe i prostopadłe do bocznych granic działki. W związku

z powyższym uznano, że w celu zachowania ładu przestrzennego, geometrię dachu budynków mieszkalnych jednorodzinnych można ustalić jak dla budynków mieszkalnych w obszarze analizy: tj. dach płaski o spadku od 0° do ok. 12° lub dach stromy, wielospadowy lub dwuspadowy, o nachyleniu połaci dachowych od 25° do 40°,

z główną kalenicą w przybliżeniu równoległą lub prostopadłą do bocznych granic działki (w przypadku dachu stromego).

Mając na uwadze sporządzoną w sprawie analizę należy wskazać, że przyjęte przez Organ I instancji wymogi co kształtu nowej zabudowy są zgodne z regułami, które w tym zakresie wynikają z cytowanych przepisów rozporządzenia MI z 2003 r. Spełnienie tych wymogów jasno wynika z tej analizy, w której w sposób dostateczny i logiczny wytłumaczono zajęte stanowisko, w tym przyjęte odstępstwa od reguł.

Nadto, jak wynika z akt sprawy, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej tj. ul. [....]. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzają dostarczone do wniosku branżowe zapewnienia dostawy energii elektrycznej, gazu, wody i odbioru ścieków sanitarnych. Poza tym, teren objęty wnioskiem stanowi użytek B i dr, a zatem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nadto, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Inwestycja – w świetle rozporządzenia rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) - nie kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jej projekt został uzgodniony przez zarządcę drogi powiatowej (ul. [...]) przyległej do terenu inwestycji. Ze względu zaś na fakt, iż teren objęty wnioskiem jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków – stanowiąc układ urbanistyczny [...] – projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków z siedzibą w [...] (postanowienie z 31 maja 2022 r. nr [...], znak: [....]). Przedmiotowa inwestycja nie znajduje się też w obszarach wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.

Powyższe oznacza, że wszystkie warunki przewidziane przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały w sprawie spełnione, co z kolei – w myśl art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – zobowiązywało Organ I instancji do przychylenia się do złożonego wniosku.

Skarżąca zarzuciła niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie dokonania analizy specyfiki otoczenia działek objętych wnioskiem, zwłaszcza w kontekście wpływu na środowisko

i sąsiednie nieruchomości, nieuwzględnienie słusznego interesu właścicieli

i mieszkańców sąsiednich nieruchomości, brak kontynuacji funkcji zabudowy. Podniosła też błędne odesłanie Jej do etapu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, niedostateczne uzasadnienie decyzji Organu odwoławczego, niedoręczenie postanowienia uzgadniającego Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z siedzibą

w [...] oraz brak możliwości zapewnienia odpowiedniej ochrony przed zagrożeniem przeciwpożarowym.

Odnosząc się do powyższego należy przede wszystkim wskazać, że do podniesionych przez Stronę, a przedstawionych wyżej, argumentów SKO w Tarnobrzegu ustosunkowało się. Tym samym, jako całkowicie bezzasadny jawi się zarzut, iż uzasadnienie decyzji Organu odwoławczego sprowadza się tylko do zrelacjonowania dotychczasowego przebiegu postępowania oraz kategorycznego stwierdzenia, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione. Kolegium odpowiedziało bowiem w sposób wystarczający na zgłoszone wątpliwości

i Sąd w składzie niniejszym argumentację tę w pełni podziela. Zasadnie więc Organ II instancji zauważył, że słuszny interes mieszkańców nieruchomości sąsiednich uwzględniany jest poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Dokonując bowiem takiej analizy organ ma sprawdzić, czy nowa zabudowa będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej tj. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy

i intensywności wykorzystania terenu, jak też charakterystyce architektonicznej tzn. w zakresie gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zabudowy już istniejącej. Pozytywna odpowiedź na powyższe przesądza nie tylko o prawie, ale i o obowiązku przychylenia się do wniosku inwestora, a zatem świadczy o należytej ochronie właścicieli sąsiednich nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie, co już wyżej zaznaczono, przedmiotowa analiza została sporządzona w prawidłowy sposób. Jej autor po kolei wyjaśnił, zgodność planowanej zabudowy z poszczególnymi wymaganiami wynikającymi z rozporządzenia MI z 2003 r.

Ponadto, jak wynika z kwestionowanej decyzji Organu I instancji, planowana inwestycja nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, należy ją zaprojektować w sposób minimalizujący jej wpływ na środowisko zgodnie z przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska; wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza oraz emisja hałasu nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny, określonymi w wymienionym akcie prawnym. Nadto, jak stanowi decyzja Prezydenta, przedmiotowa inwestycja w fazie realizacji oraz użytkowania nie może ograniczać dojścia i dojazdu do nieruchomości sąsiednich ich właścicielom oraz ograniczać dostępność światła, powodować ponadnormatywnego hałasu, drgań lub ograniczać możliwość korzystania z dostawy mediów. Te zobowiązania zawarte w decyzji również wskazują na dbałość o interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Zupełnie niezrozumiały jest zarzut Skarżącej dotyczący braku kontynuacji przez nową zabudowę zabudowy dotychczasowej w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, a złożony wniosek odnosi się do budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych i drogi wewnętrznej.

Jeśli chodzi o wpływ inwestycji na środowisko, to z brzmienia art. 72 ust. 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029), zwanej dalej "u.i.ś." wynika, że uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy może zostać poprzedzone obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczność uzyskania tej ostatniej decyzji uzależniona jest od zakwalifikowania danego przedsięwzięcia do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W razie dokonania takiej kwalifikacji i uzyskania decyzji środowiskowej, jest ona w myśl art. 86 pkt 2 u.i.ś. wiążąca dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Inwestor do złożonego wniosku nie dołączył takiej decyzji. Rozpoznające niniejszą sprawę Organy wykluczyły zaś tego rodzaju sytuację, co biorąc pod uwagę rodzaje przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć (...) nie wymagało jakiegoś szerszego komentarza, przez co zarzut Skarżącej jest bezzasadny.

W odniesieniu do kwestii uzgodnienia inwestycji z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków z siedzibą w [...] należy zauważyć, że wedle art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Powyższe wskazuje, że doręczenie takiego aktu następuje tylko do rąk inwestora, który jako jedyny może go zaskarżyć. Należy podkreślić, że wynik takiego postępowania uzgodnieniowego jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany, natomiast ewentualna weryfikacja wydanego postanowienia uzgodnieniowego może nastąpić w trybach nadzwyczajnych, na co zresztą słusznie zwróciła uwagę sama Skarżąca. Z akt sprawy nie wynika jednak, by takie nadzwyczajne postępowanie zostało zainicjowane. Jak z kolei prawidłowo zauważył Organ odwoławczy, Skarżąca (w piśmie z dnia 7 czerwca 2022 r., doręczonym Jej 10 czerwca 2022 r.) została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i 8 czerwca 2022 r. za pośrednictwem pełnomocnika zapoznała się z tymi aktami, wykonując równocześnie ich fotokopię. Tym samym, żadne Jej prawa procesowe nie zostały naruszone.

Jeśli zaś chodzi o naruszenie przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, to wskazać należy, że na etapie ustalania warunków zabudowy rozstrzyga się o przeznaczeniu danego terenu pod określoną inwestycję. Okoliczność jednak, że określona inwestycja jest w danym miejscu dopuszczalna nie przesądza jeszcze, że zostanie ona zrealizowana. Konieczne jest bowiem spełnienie wielu innych warunków, takich jak warunki techniczne dotyczące budynków i ich usytuowania, a także z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Spełnienie powyższych jest jednak badane dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.03.2019 r. II OSK 1179/17). Podnoszony przez Skarżącą argument, iż w postępowaniu dotyczącym udzielenia takiego pozwolenia może nie zostać uznana za stronę nie może prowadzić do tego, że organ rozpoznający sprawę

w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przejmie niejako kompetencje organu

z następnego etapu postępowania i zajmie się kwestiami, które do niego nie należą. Świadczyłoby to bowiem o ewidentnej sprzeczności takiego działania z prawem. Skoro bowiem prawodawca rozdzielił poszczególne fazy procesu inwestycyjnego, przesądzając o tym, że w każdej z nich działa wskazany organ stosujący przepisy prawa z określonego zakresu, to działanie nieodpowiadające tym regułom jest działaniem contra legem. Dlatego, argument Skarżącej o naruszeniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie mógł zostać uznany za zasadny, bowiem przepis ten nie był w niniejszym postępowaniu stosowany.

Reasumując należy wskazać, że wbrew zarzutom Skarżącej, Organy prowadzące niniejsze postępowanie dochowały dotyczących go wszelkich wymogów procesowych wynikających z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jak też w jego wyniku prawidłowo uznały, że spełnione zostały przesłanki prawne umożliwiające wydanie inwestorowi warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonego we wniosku zamierzenia.

Z tych przyczyn złożona skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.