Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 10/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2024-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 146 § 1, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 824
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant referent Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi E. spółki z o.o. w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie magazynowania odpadów I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej E. spółki z o.o. w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZSADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U.2023 poz. 824 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 24 sierpnia 2023 r. do 26 października 2023 r. na działce nr [...] w [...], gdzie działalność prowadzi E. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] udokumentowanej protokołem kontroli nr [...], skierowanym do Prezesa Zarządu E Sp. z o.o., Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako – WIOŚ) zarządził by wytworzone odpady magazynować zgodnie z zapisami art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2023 poz. 1587 ze zm.) nie dłużej niż 3 lata oraz wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 8 grudnia 2023 r.

W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] w dniach od 24 sierpnia 2023 r. do 26 października 2023 r. na działce nr [...] w [...], gdzie działalność prowadzi E. Sp. z o.o. stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W trakcie kontroli dokonano analizy rocznego sprawozdania o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami z nich powstającymi oraz o wytwarzanych odpadów i o gospodarowaniu odpadami, które były składane w lalach poprzednich. Każdorazowo w sprawozdaniu spółka wykazywała ilości wytworzonych odpadów w związku z eksploatacją instalacji. Na podstawie składanych przez spółkę sprawozdań za lata 2019-2022 ustalono, że w 2109 r. spółka wytworzyła odpady o kodzie: 15 01 10* (2 kg), 15 02 02* (2 kg), 16 01 07* (2 kg), 13 02 05* ( 60 kg); w 2020 r. - odpady o kodzie: 15 01 10* (1,5 kg), 15 02 02* (1,8 kg), 16 01 07* (1,6 kg), 13 02 05* (65 kg); w 2021 r.- odpady o kodzie: 15 01 10* (1,2 kg), 15 02 02* (1,5 kg), 16 01 07* (1 kg), 13 02 05* (60 kg);.w 2022 r.- odpady o kodzie: 15 01 10* (0,3 kg), 15 02 02* (2,7 kg), 16 01 07* (14,4 kg), 13 02 05* (55 kg).

W trakcie analizy stwierdzono, że spółka odpady wytworzone w 2019 r. (15 01 10*, 15 02 02*, 16 01 07*, 13 02 05*) przekazała dopiero 23 lutego 2023 r. Powyższe stanowi naruszenie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zgodnie z którym - odpady, z wyjątkiem odpadów przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane. Jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata.

Na powyższe zarządzenie pokontrolne WIOŚ z dnia [...] r. nr [...] E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "Spółka" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, w której w dacie jego wydania usunięte zostało wskazane w nim naruszenie, co zostało odnotowane w protokole kontroli nr [...] stanowiącym podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, gdzie ustalono na podstawie bilansu wytworzonych odpadów za lata 2019-2022, że wszystkie wytworzone odpady zostały przekazane do dalszego zagospodarowania, co zostało potwierdzone kartami przekazania odpadów. A zatem w dacie wydania zarządzenia pokontrolnego nie istniał stan naruszenia prawa, który miałby zostać wyeliminowany poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego. Na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego całości, nadto na podstawie art. 200 p.p.s.a. - o zasądzenie skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie zgadzając się z ustaleniami kontroli skorzystała z uprawnienia do odmowy podpisania protokołu kontroli oraz przedstawienia w terminie siedmiu dni swojego stanowiska na piśmie Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Skarżąca wskazała na liczne trudności związane z brakiem możliwości przekazania odpadów do uprawnionych podmiotów w związku z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii. Wytworzone odpady udało się przekazać po wielomiesięcznych próbach wyłonienia uprawnionych firm. Ponadto Spółka nie zgodziła się z zawartym na str. 7 protokołu kontroli zapisem, że przepisy art. 15zzr ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 poz. 374, dalej jako – ustawa Covid -19) nie dotyczą określonego w art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach okresu magazynowania odpadów i w związku z tym nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Spółka wskazała, że przepis art. 15zzr ww. ustawy wprowadzony został właśnie w celu łagodzenia skutków takich okoliczności i problemów, które pojawiały się w tym czasie w obrocie gospodarczym. Zgodnie z tym przepisem w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVlD-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zdaniem skarżącej termin z art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach określający maksymalny okres magazynowania odpadów zaliczyć można do terminu, o których mowa w art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 ww. ustawy COVID-19, jako termin do dokonania przez stronę czynności w sferze gospodarki odpadami, kształtujących jej prawa i obowiązki administracyjnoprawne. Spółka wniosła więc o uwzględnianie okresu obowiązywania przepisu art. 15zzr ust. 1 pkt 2 przy określaniu okresu przekroczenia ustawowego terminu magazynowania odpadów. Niezależnie od powyższego Skarżąca wskazała, że przekroczenie ww. terminu nie niosło ze sobą jakichkolwiek zagrożeń środowiskowych, ponieważ wszystkie wytworzone odpady trafiły do uprawnionego odbiorcy i zostały zagospodarowane zgodnie z prawem. Organ nie uwzględnił ww. stanowiska Skarżącej i w dniu [...] r. wydał zarządzenie pokontrolne. Zdaniem Skarżącej zarządzenia pokontrolnego nie wydaje się w sytuacji, gdy w toku kontroli nie ujawniono żadnych nieprawidłowości - wszak jest ono wydawane w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń (Wyrok NSA z 23 marca 2021 r., III OSK 45/21, CBOSA). Jakkolwiek Spółka uznaje, że okoliczności wskazane w protokole kontroli oraz stanowisku Spółki wyrażonym na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie powinny być uznawane w kategorii naruszeń, kluczowe na gruncie badania prawidłowości wydania zaskarżonego zarządzenia jest wyrażane w doktrynie i orzecznictwie jeszcze dalej idące stanowisko, zgodnie z którym brak jest również podstaw do wydawania zarządzenia pokontrolnego wówczas, gdy wprawdzie kontrola ujawniła wystąpienie określonych naruszeń, ale zostały one usunięte zanim jeszcze doszło do wydania zarządzenia (G. Klimek, M Pieńczykowski, Problematyka zaskarżania zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Przegląd prawa ochrony środowiska" 2014, nr 2, ss. 34-35). W ocenie skarżącej w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, ponieważ w dacie zakończenia kontroli organ dysponował informacją, iż stwierdzone naruszenie prawa. zostało usunięte. Ponadto Skarżąca wskazała, że wydanie zarządzenia pokontrolnego leży w sferze uznania administracyjnego organu Inspekcji Ochrony Środowiska, z uwagi na zawarte w art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska sformułowanie: "może wydać", a więc nie jest to obligatoryjny element wieńczący procedurę kontroli danego podmiotu.

W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli stwierdzono, że skarżąca naruszyła art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach. W trakcie kontroli dokonano analizy rocznych sprawozdań o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami z nich powstającymi oraz o wytwarzanych odpadów i o gospodarowaniu odpadami, które były składane w latach poprzednich.(2019-2022). Wskazane grupy odpadów, które zostały wytworzone przez Stronę w 2019 r. były magazynowane, aż do dnia 13 lutego 2023 r. kiedy zostały przekazane do uprawnionego odbiorcy. Potwierdzeniem zagospodarowania odpadów są karty przekazania odpadów w Bazie Danych o Produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (dalej: BDO). Analiza wskazanego systemu potwierdza przekazanie ww. odpadów w dniu 23 lutego 2023 r. Dla wskazanych grup odpadów strona zastosowała uproszczoną ewidencję wytwarzanych odpadów, przy zastosowaniu jedynie kart ich przekazania, z uwagi na niewytwarzanie odpadów niebezpiecznych powyżej 0,1 Mg oraz innych niż niebezpieczne powyżej 5 Mg rocznie (podstawa prawna, art. 71 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach Dz.U.2023.1587 ze zm.). W związku z powyższym, niemożliwe było określenie dokładnej daty wytworzenia wskazanych grup odpadów. Jednak, biorąc pod uwagę powyższą sytuację i wymagania formalno-prawne wynikające z przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach nawet jeżeli wskazane odpady były wytworzone na koniec 2019 r., przypuszczalnie w grudniu 2019 r. to maksymalny okres ich magazynowania przypadałby na koniec 2022 r. W analizowanym przypadku odpady były magazynowane do dnia 23 lutego 2023 r., a więc były magazynowane z naruszeniem przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach W związku z ustaleniami powyższej kontroli na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska WIOŚ zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] r. (znak: [...]) zobowiązał stronę do magazynowania wytworzonych odpadów zgodnie z zapisami art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2023. 1587 z późn.zm.) nie dłużej 3 lata oraz do poinformowania w terminie do 8 grudnia 2023 r. o zakresie podjętych i zrealizowanych działań w celu wyeliminowania stwierdzonych naruszeń.

Zdaniem organu zarzuty skargi są bezzasadne i stanowią polemikę z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym sprawy. Stwierdzone naruszenie w ramach wykonanej kontroli było bezsprzeczne. Co prawda strona nie podpisała protokołu, jednak wnosząc swoje stanowisko w trybie art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podniosła okoliczności wskazujące na liczne trudności związane z brakiem możliwości przekazania odpadów do uprawnionych podmiotów w związku z ogłoszeniem na terytorium całego kraju stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii. Spółka posiadała świadomość ciążącego na niej obowiązku przestrzegania przepisów ochrony środowiska, jednak nie dochowała należytej ostrożności w ramach gospodarowania odpadami i dopuściła się popełnienia naruszenia. W ramach kontroli, na etapie zajęcia przez stronę stanowiska po kontroli oraz w skardze podniesiono również aspekt przepisu art. 15zzr ustawy C0V1D-19. W ramach odniesienia się do tego zarzutu organ wskazał, że przepisy art. 15zzr ustawy COVID-19 nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie i nie dotyczą okresu magazynowania odpadów. Wskazany przepis który powodował, że terminy prawa administracyjnego nie rozpoczynały się, a rozpoczęte ulegały zawieszeniu obowiązywał od 31.03.2020 do 24.05.2020 czyli 1,5 miesiąca (przestał obowiązywać z dniem 24 maja 2020 r. tj. 7 dni od opublikowania nowelizacji specustawy uchylającej 15zzr r. i ten dzień był i jest pierwszym dniem terminów, których bieg się nie rozpoczął oraz pierwszym dniem kontynuacji biegu terminu rozpoczętego przed jego zawieszeniem przez ustawę COVID-19. W tym przypadku należy wskazać, że okres obowiązywania przepisu był incydentalny i na tyle krótki, że nawet w przypadku jego zastosowania w rzeczonej sprawie, doszłoby do przekroczenia okresu magazynowania odpadów wskazanego w art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach. WIOŚ wydając zarządzenie pokontrolne skorzystał z dyspozycji zawartej w art. 12 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Wydanie zarządzenia pokontrolnego nie jest obligatoryjnym elementem każdej kontroli, jednak w ocenie Inspektoratu Ochrony Środowiska dobrą praktyką jest wyakcentowanie istoty przestrzegania przepisów ochrony środowiska i zobowiązanie przedsiębiorców do ich przestrzegania. WIOŚ wydał zarządzenie pokontrolne mając na uwagę istotę przestrzegania przepisów ochrony środowiska, w szczególności w zakresie magazynowania odpadów. Jedną z podstawowych zasad gospodarki odpadami, którą ustawodawca zawarł w art. 16 ustawy o odpadach jest prowadzenie jej w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska. W sytuacji gdy termin ten został już przekroczony nawet późniejsze, zgodne z przepisami przekazanie tych odpadów do uprawnionego odbiorcy nie tworzy stanu faktycznego, w którym odpady są magazynowane poniżej trzech lat. Takie zachowanie się strony nie wyeliminowało istnienia tego deliktu administracyjnego, który jest zagrożony administracyjną kara pieniężną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z nią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W badanej sprawie skarga wniesiona została na zarządzenie pokontrolne WIOŚ z dnia z dnia [...] r. nr [...] wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Wydanie zarządzenia pokontrolnego poprzedziła kontrola przeprowadzona w dniach od 24 sierpnia 2023 r. do 26 października 2023 r przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...]. W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie przez spółkę art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z tym przepisem odpady, z wyjątkiem odpadów przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata. Ustalenia i wynik kontroli utrwalono w protokole kontroli z dnia Z protokołu wynika, że odpady o kodach .... z 2019 r, 2020 r. i 2021 r. magazynowane są na terenie kontrolowanego przedsiębiorstwa, a zatem nie zostały przekazane uprawnionemu podmiotowi zgodnie z przepisami prawa. Na skutek stwierdzonych naruszeń WIOŚ w.w. zarządzeniem pokontrolnym zarządził by: 1. wytworzone odpady magazynować zgodnie z zapisami art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2023.I587 ze zm.) nie dłużej niż 3 lata oraz - 2. wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 8 grudnia 2023 r.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 12 u.i.o.ś. kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z ww. przepisu, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.o.i.ś. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może na nich ciążyć na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93).

Przypomnieć należy, że początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art., 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, (w:) P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, (w:) Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia. Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska.

W związku z takim charakterem prawnym zarządzenia pokontrolnego w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że "do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne" (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12; zob. też wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09). Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska, który nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 k.p.a., co oznacza, że nie mają w tym zakresie (zarówno co do czynności kontrolnych, jak i co do wydania zarządzenia pokontrolnego) zastosowania przepisy k.p.a. Trzeba jednak mieć na uwadze, że do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do ustalenia występowania naruszenia. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie.

Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.

Z powyższych uwag wynika zatem, że zarządzenie pokontrolne na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., III OSK 45/21). Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym stanowisko, zgodnie z którym brak jest podstaw do wydawania zarządzenia pokontrolnego wówczas, gdy wprawdzie kontrola ujawniła wystąpienie określonych naruszeń, ale zostały one usunięte zanim jeszcze doszło do wydania zarządzenia (por. T. Czech, op. cit., s. 91; por też G. Klimek, M Pieńczykowski, Problematyka zaskarżania zarządzenia pokontrolnego organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Przegląd prawa ochrony środowiska" 2014, nr 2, ss. 34-35 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 633/21).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuca organowi m.in. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji, w której w dacie jego wydania usunięte zostały wskazane w nim naruszenia. Natomiast analiza akt niniejszej sprawy potwierdza podniesione w tej kwestii przez Spółkę argumenty. Z akt sprawy wynika, że pisami z dnia [...] października 2023 r. oraz [...] października 2023 r. skarżąca informowała organ o przyczynach magazynowania odpadów pochodzących z lat 2019 - 2021, wskazując na problemy z ich przekazaniem wynikającymi z faktu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemią Covid-19, a następnie stan epidemii Covid-19. Jedocześnie w pismach tych skarżąca informowała organ, że odpady zostały przekazane odpowiedniemu podmiotowi. Okoliczność przekazania odpadów nie może budzić sporu bowiem w treści zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że odpady zostały przekazane w dniu 23 lutego 2023 r.

Z powyższego wynika zatem, że Spółka od 23 lutego 2023 r. zaprzestała magazynowania odpadów, a tym samym w ocenie Sądu, brak było podstaw do wydania zarządzenia pokontrolnego. Skoro bowiem Spółka owe naruszenie wyeliminowała już przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego to brak było podstaw do nakładania na nią obowiązku zaniechania tego naruszenia oraz poinformowania WIOŚ w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Przepisy ustawy i o Inspekcji Ochrony Środowiska wprawdzie wprost nie regulują przypadku, w którym po przeprowadzeniu kontroli i doręczeniu protokołu z niej, a przed wydaniem zarządzenia dochodzi do wyeliminowania wskazanych w protokole kontroli uchybień, jednakże w takiej sytuacji należy mieć na uwadze, że celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie, w sposób urzędowy, właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Konsekwencją regulacji art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. określającej uznaniową kompetencję inspektora ochrony środowiska do wydania zarządzenia pokontrolnego ("może wydać"), a także konsekwencją władczego charakteru zarządzenia pokontrolnego jest konieczność rozważenia przez organ zasadności formułowania obowiązków mających doprowadzić stan faktyczny do stanu postulowanego w sytuacji, gdy nie występują rozbieżności między stanem faktycznym a stanem postulowanym na moment wydawania zarządzenia pokontrolnego. Skoro organ "może wydać" zarządzenie pokontrolne, to - w ocenie Sądu - nie powinien abstrahować od zmiany stanu faktycznego jaka nastąpiła między ustaleniami kontroli a wydaniem zarządzenia. Skoro zarządzenie pokontrolne ma przekazywać wyniki, ustalenia kontroli i formułować obowiązki doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem - to jego treść nie może pozostawać w oderwaniu od aktualności ustalonych naruszeń (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 października 21 r. sygn. akt II SA/Bk 621/21).

Chybione jest stanowisko organu, że to iż skarżąca przekazała sporne odpady po terminie o którym mowa w art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach nie usuwa stanu bezprawności. W ocenie Sądu fakt usunięcia odpadów oznaczał, że w dacie wydania zarządzenia pokontrolnego stan bezprawności ustał. Skoro spółka wytknięte naruszenia już wyeliminowała, wydanie zarządzenia pokontrolnego oraz nałożenie obowiązku poinformowania o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących usunięciu wskazanych uchybień należy ocenić jako niezasadne.

Podzielić należy argumentację skarżącej odnoszącą się zastosowania w sprawie przepisu art. 15zzr ustawy Covid - 19. Stosownie do treści art. 15zzr ust. 1 tej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

- nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Przytoczony powyżej przepis obowiązywał w okresie od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r.

W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie podziela, zgodnie z którym przepis powyższy ma również zastosowanie do terminów prawa materialnego, na co wskazuje treść pkt 2 przytoczonego przepisu ("do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki") (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 107/22). Analizując powyższą kwestię należy mieć na uwadze, że intencją ustawodawcy wprowadzającego w.w. przepis do obrotu prawnego było przede wszystkich łagodzenie skutków wprowadzonego stanu zagrożenia epidemią Covid-19, a następnie stanu epidemii Covid-19, nadto omawiana regulacja skierowana była na ochronę słusznych praw obywateli oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą - w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia i stanem epidemii. Niewątpliwie termin określony w art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach jest terminem prawa materialnego, a określony w tym przepisie obowiązek kształtuje sytuację prawną adresata. Wobec powyższego okres obowiązywania art. 15zzr ustawy Covid-19 powinien być uwzględniony przy ustaleniu przekroczenia terminu z art. 25 ust. 4 ustawy o odpadach.

Reasumując, w ocenie Sądu, stwierdzone wyżej wady zaskarżonego zarządzenia wskazują, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. i jako takie winno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne w całości (pkt I sentencji wyroku).

O zwrocie kosztów postępowania (pkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł; wynagrodzenie dla reprezentującego Spółkę pełnomocnika, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.), w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielnego ww. pełnomocnikowi dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. (pkt II sentencji wyroku).