Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 716/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 14 par. 2, art. 107 par. 1 pkt 3, 5, 6 i par. 3
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 66 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. D. i K. K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym i zakazu użytkowania obiektu do czasu usunięcia tych nieprawidłowości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 16 maja 2023 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB, organ odwoławczy), po rozpoznaniu odwołania K.K., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej: "skarżąca"), i P.D. – Dyrektora Prywatnego Domu Opieki A. [...] (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy ustną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), udokumentowaną protokołem z kontroli z 7 lutego 2023 r.

PINB nakazał usunięcie "w ww. obiekcie budowlanym" następujących nieprawidłowości: brak książki obiektu, brak zainstalowania barierek przy wyjściu ewakuacyjnym i zły stan techniczny wyjścia ewakuacyjnego, brak zabezpieczenia zsypu, usunięcie pieca gazowego i zastąpienie go nieszczelnym piecem na paliwo stałe, zły stan techniczny schodów do kotłowni (liczne ubytki), użytkowanie trzech pomieszczeń piętra, nieszczelność pieca w kotłowni lub przewodu dymowego, brak dokumentacji wskazującej na dokonanie przeglądu instalacji OZE, stworzenie zagrożenia pożarowego przez niezapewnienie drożności dróg ewakuacyjnych i leżącą na podłodze instalację elektryczną, brak wykonania w całości nakazów Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z 8 października 2020 r., tj. niezapewnienie wymaganego zaopatrzenia wodnego do zewnętrznego gaszenia pożaru w ilości 20 dm3/s i brak wymiany drzwi w klasie odporności ogniowej El 60 w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego. Jednocześnie, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, PINB zakazał użytkowania ww. obiektu budowlanego do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W uzasadnieniu decyzji WINB podał, że w protokole z kontroli z 7 lutego 2023 r. PINB zaznaczył, że decyzja ogłoszona ustnie podlega natychmiastowemu wykonaniu. Protokół podpisał m.in. skarżący, występujący w imieniu własnym i jako pełnomocnik skarżącej. Zaznaczył, że PINB w Olsztynie pismem z 28 marca 2023 r. przekazał dokumentację dotyczącą przyjęcia do użytkowania przedmiotowego obiektu przy ul. [...]po zmianie sposobu użytkowania części budynku hotelarsko-gastronomicznego na pensjonat służący zakwaterowaniu osób starszych. Przyjęcie do użytkowania obejmowało kondygnację nadziemną (parter) z wyłączeniem pomieszczeń w narożnikach południowo-wschodnich i tym samym nie obejmowało pierwszego piętra budynku.

Do akt sprawy zostały dołączone protokoły z kontroli doraźnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 22 i 23 grudnia 2022 r. oraz z 12 i 16 stycznia 2023 r. z dokumentacją fotograficzną, a także decyzja Wojewody z 7 lutego 2023 r. cofająca skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności placówki pod nazwą Prywatny Dom Opieki A. i nakazująca wstrzymanie prowadzenia ww. działalności z uwagi na stwierdzenie w placówce licznych nieprawidłowości, polegających m.in. na braku prawidłowego ogrzewania, używaniu nagrzewnicy i promiennika, podłączonych do butli gazowej, przy zaklejonym czujniku dymu, do których urządzeń mieszkańcy mieli swobodny dostęp i zamieszkiwaniu 8 osób na pierwszym piętrze.

Do materiału dowodowego dołączone zostało również pismo Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej z 13 kwietnia 2023 r., w którym wskazano na nieudokumentowanie przez stronę usunięcia nieprawidłowości ujawnionych w protokole czynności kontrolno-rozpoznawczych z 23 stycznia 2023 r. (to brak sprawności instalacji elektrycznej w kotłowni, nieudokumentowanie zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru w ilości 20 dm3/s, składowanie materiałów palnych na drogach komunikacji ogólnej w piwnicy i na drugiej kondygnacji nadziemnej, brak samoczynnego zamknięcia w drzwiach przeciwpożarowych; niesprawne awaryjne oświetlenie ewakuacyjne i gaśnice, a także brak instrukcji bezpieczeństwa pożarowego obiektu.

WINB zaznaczył, że nieprawidłowości w funkcjonowaniu Prywatnego Domu Opieki zostały stwierdzone również przez Dyrektora Gminnego Centrum Zdrowia Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w Olsztynku (w zakresie zapewnienia właściwej opieki zdrowotnej) i przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie (dalej: PPIS), który decyzją z 23 grudnia 2022 r. nakazał w trybie natychmiastowej wykonalności zapewnić w pomieszczeniach ww. placówki właściwą temperaturę. WINB dodał, że Prokuratura Rejonowa Olsztyn-Południe w Olsztynie wszczęła postępowanie w tej sprawie o czyn z art. 160 § 1 Kodeksu karnego.

WINB zacytował treść art. 61 i art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm., dalej: "Pr.bud."). Podkreślił, że wydanie decyzji,

o której mowa w art. 66 ust. 1 Pr.bud., określającej termin wykonania wymienionego w nim obowiązku, potwierdza nienależyte wykonywanie obowiązków przez właściciela/ zarządcę budynku/jego części w okresie poprzedzającym jej wydanie. Wywiódł, że niezależne od przyczyn zaistnienia stanu budynku (jego części) niezgodnego z przepisami prawa budowlanego (w tym z warunkami technicznymi), na właścicielu/zarządcy budynku spoczywa obowiązek podjęcia odpowiednich i niezwłocznych działań zmierzających do doprowadzenia budynku i zamontowanych w nim urządzeń do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Rodzaj nałożonych obowiązków każdorazowo zależy od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, a wybór adresata decyzji związany jest z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

WINB wyjaśnił ponadto, że ustne ogłoszenie decyzji jest specyficznym sposobem podania do publicznej wiadomości treści rozstrzygnięcia organu administracji. Aby nie naruszać ogólnych zasad postępowania, w tym m.in. art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), ogłaszając ustnie decyzję, organ administracji zobowiązany jest do utrwalenia treści i istotnych motywów ustnego załatwienia sprawy w protokole. Powyższe zapobiega wątpliwościom co do treści decyzji administracyjnej, gdyż uprawnienia bądź obowiązki strony z niej wynikające powinny być określone w sposób jasny i niebudzący wątpliwości.

WINB stwierdził, że zebrany materiał dowodowy potwierdza wystąpienie przesłanki określonej w art. 66 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., to jest fakt, że stan techniczny budynku Prywatnego Domu Opieki zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Zaznaczył, że ustalenia PINB w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości są spójne z ustaleniami: Wojewody, który cofnął zezwolenie na prowadzenie działalności ww. placówki i nakazał wstrzymanie prowadzenia tej działalności; PPIS, który nakazał w trybie natychmiastowej wykonalności zapewnić w pomieszczeniach ww. placówki właściwą temperaturę; Prokuratury Rejonowej Olsztyn-Południe, która wszczęła postępowanie w sprawie o czyn z art. 160 § 1 Kodeksu karnego i Komendanta Miejskiej PSP, który potwierdził nieusunięcie przez stronę nieprawidłowości ujawnionych w protokołach z 23 stycznia 2023 r. i 8 października 2020 r.

W złożonej na ww. decyzję WINB skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Pr.bud. oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji PINB, podczas gdy:

- ustalenia poczynione przez PINB nie dawały podstawy do przyjęcia, że stan budynku powodował bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, a pozostałe przeprowadzone w placówce kontrole (których ustalenia skarżący kwestionują), nie dotyczyły stanu budynku,

- brak barierek przy wejściu ewakuacyjnym, niezabezpieczone zsypy i zły stan techniczny schodów prowadzących do kotłowni nie zagrażały nośności i użytkowaniu budynku, a tym samym nie mogły spowodować katastrofy budowlanej;

- nie powinien być stwierdzony w protokole kontroli z 7 lutego 2023 r. brak przeglądu instalacji OZE, gdyż w trakcie tej kontroli skarżący przekazał projekt techniczny instalacji fotowoltaicznej z pełną dokumentacją od wykonawcy,

- skarżący usunęli znaczną część nieprawidłowości wskazanych przez Państwową Straż Pożarną, ponadto te nieprawidłowości nie powodowały konieczności wydania zakazu użytkowania budynku, skoro PSP jedynie wyznaczyła termin na usunięcie uchybień, co oznacza, że nie zagrażały one życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska,

- placówka posiada zastępcze źródło wody, to jest znajdujący się 330 m od budynku staw ppoż., objęty do września 2022 r. zgodą na posiadanie zastępczego źródła wody, zatem możliwe jest ponowne uzyskanie takiej zgody,

- brak wymaganego zaopatrzenia wodnego do zewnętrznego gaszenia pożaru w ilości 20 dm3/s nie wpływa na wydajność hydrantów, co potwierdza protokołu kontroli z 24 stycznia 2023 r., z którego wynika ponadto, że hydranty spełniają wymagania wydajności oraz ciśnienia hydrodynamicznego w zakresie 10 dm3/s, a w zakresie "brakujących" 10 dm3/s przepływu wody w hydrancie placówka może korzystać ze stawu ppoż.,

- placówka nie ma obowiązku posiadania instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, gdyż jej powierzchnia użytkowa nie przekracza 1 000 m2;

- usunięto nieprawidłowości w zakresie: braku grzejnika, złego stanu instalacji elektrycznej, wykonano niezbędne naprawy drzwi ewakuacyjnych i przeciwpożarowych, a w protokołach kontroli, które zostały załączone do odwołania, potwierdzono sprawność: alarmu przeciwpożarowego, przeciwpożarowego wyłącznika prądu, awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego, gaśnic, instalacji elektrycznej, instalacji odgromowej oraz przewodów dymowych,

- placówka dysponuje systemem ochrony przeciwpożarowej, który działa prawidłowo i spełnia normy bezpieczeństwa, co wynika z badania pomiaru rezystencji złącza ochronnego ze stycznia 2023 r.

Skarżący zarzucili ponadto, że nie przeanalizowano przesłanek nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zakazie użytkowania budynku, gdyż w toku kontroli nie zostały stwierdzone nieprawidłowości, które wymagały natychmiastowej interwencji organu nadzoru budowlanego, a budynek jest zdatny do użytkowania i zapewnia właściwą ochronę przeciwpożarową.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie ww. decyzji w części dotyczącej zakazu użytkowania parteru budynku oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W replice z 4 września 2023 r. skarżący podtrzymali dotychczasowe stanowisko

w sprawie i wnioski zawarte w skardze. Podali, że w związku z utrzymaniem w mocy decyzji Wojewody przez Ministra Rodziny i Polityki Społecznej złożyli skargę do WSA w Warszawie. Zarzucili ponadto, że organ nie poczynił własnych ustaleń zakresie, a jedynie odwołał się do ustaleń Wojewody z 12 stycznia 2023 r. Niesłusznie powołał się na ustalenia Wojewody także w zakresie temperatury pomieszczeń stwierdzonych w toku kontroli przed 16 stycznia 2023 r., kiedy to w placówce miała miejsce awaria centralnego ogrzewania, co spowodowało obniżenie temperatury. Po usunięciu awarii temperatura we wszystkich pokojach wynosiła co najmniej 20o C. Zauważyli, że organ błędnie określił skarżącą jako właścicielkę ww. budynku, podczas gdy zawarła ona umowę najmu tego budynku i jest organem założycielskim placówki, która była prowadzona przez skarżącego jako dyrektora domu opieki.

Na rozprawie 25 stycznia 2024 r. pełnomocnik skarżących złożyła do akt protokół oględzin z 16 stycznia 2023 r. i dwa protokoły kontroli placówki przeprowadzone przez PPIS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wyszczególnione.

Kwestionowana decyzja została wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Pr.bud. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Z treści cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że w przypadku ustalania, że istnieją przesłanki wymienione w punktach 1 - 3, organ nadzoru jest zobligowany do wydania nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i jednoczesnego określenia terminu wykonania tego obowiązku. Decyzja ta ma charakter związany, co oznacza, że jeśli wystąpią przesłanki określone w art. 66 ust. 1 Pr.bud., organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz także zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (tak m.in. NSA w wyrokach z 9.02.2023 r. II OSK 2839/21 i z 3/11/2022 r. II OSK 3423/19 – wszystkie przywołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem obowiązku nakładanego przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 66 ust. 1 Pr.bud. jest usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu. Przepis ten nie określa treści decyzji, gdyż wskazuje jedynie, że ma ona nakazywać - w istocie: prowadzić - do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Celem decyzji wydanej na podstawie tego przepisu jest doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego i użytkowania przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Rolą organu nadzoru budowlanego jest więc przede wszystkim wykazanie w treści decyzji zaistnienia ustalonych w toku postępowania przesłanek obligujących organ do podjęcia tej decyzji. Decyzja, w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości, powinna również wyraźnie określać czynności lub prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest obowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania obiektu (jego części) w zakreślonym przez organ terminie (zob. wyrok NSA z 17.04.2018 r., II OSK 2619/17).

Dodać należy, że stosowanie art. 66 ust. 1 Pr.bud. nie jest uzależnione, wbrew wywodom skargi, od stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego takiego stanu budynku, który zagraża katastrofą budowlaną, lecz od ustalenia, że budynek jest użytkowany "w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku", co nie musi być równoznaczne z katastrofą budowlaną którą jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów (zob. art. 73 ust. 1 Pr.bud.). Nie wymaga też stwierdzenia, że takie zagrożenie jest "bezpośrednie".

Wyjaśnić też należy, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może być zarządca obiektu budowlanego, jeżeli ze zgormadzonego materiału dowodowego wynika, że właściciel obiektu z przyczyn prawnych lub faktycznych nie może lub nie powinien nim być. Skierowanie decyzji do zarządcy wymaga ustalenia podstawy prawnej sprawowania ustawowego lub umownego zarządu, np. przepisu prawa lub umowy (zob. wyrok NSA z 9.11.2021 r. II OSK 3319/18).

Podkreślenia nadto wymaga, że termin usunięcia nieprawidłowości powinien zostać wyznaczony w sposób adekwatny do skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, w sposób rozsądny, dający realną możliwość adresatowi decyzji wykonania obowiązków nałożonych tym aktem (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2018 r. II OSK 2619/17; z 19 marca 2015 r. II OSK 1991/13; z 13 maja 2014 r. II OSK 2290/13; z 28 marca 2014 r. II OSK 2619/12 ).

Oczywistym, w świetle art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest, że decyzja wydana w oparciu o art. 66 ust. 1 Pr.bud. powinna uwzględniać okoliczności wynikające z ustalonego przez organ stanu faktycznego, w ramach przeprowadzonego postępowania dowodowego, które stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. muszą być przedstawione w uzasadnieniu decyzji.

Zgodnie z art. 66 ust. 2 Pr.bud. w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, organ nadzoru budowlanego może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie. Z ww. przepisu wynika wprost, że decyzja taka podlega natychmiastowemu wykonaniu, jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi istnienie okoliczności wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1-3. Ustawodawca zdecydował więc o konieczności natychmiastowej wykonalności decyzji wydanej w tym trybie (o ile są przesłanki do wydania samej decyzji o zakazie użytkowania), bez pozostawiania organowi nadzoru budowlanego swobody w tym zakresie. Zauważyć bowiem należy, że konstrukcja tego przepisu nie przewiduje uznania administracyjnego, jak np. w art. 108 § 1 zd. pierwsze k.p.a., zgodnie z którym, decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

Organ nadzoru powinien więc w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Pr.bud. jednoznacznie określić czynności, prace lub roboty budowlane, które adresat tej decyzji jest obowiązany wykonać w celu prawidłowego funkcjonowania obiektu, jednocześnie zakreślając taki termin, w którym realne będzie wykonanie tych obowiązków, a w jej uzasadnieniu – wykazać, że zaistniała jedna z przesłanek wymienionych w ww. przepisie (w niniejszej sprawie – przedstawić, w czym organ upatruje użytkowania obiektu budowanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku). Natomiast, jeżeli w trybie art. 66 ust. 2 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego orzeka o natychmiastowym wykonaniu zakazu użytkowania obiektu budowlanego (jego części) – powinien również wskazać na wystąpienie okoliczności, o których mowa ust. 1 pkt 1 i 2.

Ustna decyzja PINB, której wydanie udokumentowane zostało protokołem z kontroli

z 7 lutego 2023 r., pomija niektóre z ww. wymogów. O ile na podstawie treści tego protokołu można przyjąć, że PINB uznał, że przesłankami zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. były naruszenia wyliczone w II. części szczegółowej punkt 3 protokołu pt. "Nieprawidłowości, które zostały stwierdzone", to organ ten nie określił, jakie czynności ma wykonać adresat decyzji w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń. Zaznaczyć należy, że wprawdzie wymieniono 11 nieprawidłowości, lecz brak jest oceny, czy wszystkie te uchybienia zagrażają życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku. PINB nie wskazał również precyzyjnie w protokole z kontroli z 7 lutego 2023 r., kto jest adresatem obowiązków i zakazu, a także w ogóle nie określił terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. PINB nie zawarł również w protokole istotnych motywów rozstrzygnięcia sprawy.

Naruszeń tych nie usunął WINB, mimo że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał m.in. na istnienie obowiązku określenia w decyzji wydawanej w omawianym trybie zarówno terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jak i wskazania adresata decyzji, a także wykazania podstawy faktycznej uzasadniającej nałożenie określonych precyzyjnie obowiązków. Brak wyznaczenia terminu wykonania nakazów w sposób oczywisty narusza art. 66 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. i przesądza o obowiązku Sądu uchylenia decyzji organów obu instancji.

Opisane wyżej uchybienia naruszają również art. 107 § 1 pkt 3, 5, 6 i § 3 k.p.a. Należy zauważyć, że na mocy art. 14 § 2 k.p.a. sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie, przy czym treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Protokół taki powinien odpowiadać wymaganiom przewidzianym w art. 68 i art. 107 k.p.a. w zakresie koniecznych elementów decyzji administracyjnej. Do takich elementów zalicza się m.in. wskazanie adresata decyzji i rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Określenie w decyzji strony postępowania ma na celu zidentyfikowanie podmiotu, który staje się adresatem oświadczenia woli zawartego

w rozstrzygnięciu. Przy czym z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne,

w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona określona

w sposób jednoznaczny. Ustawodawca nie precyzuje też w art. 107 k.p.a., jak należy budować rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej. Niewątpliwie należy nadać mu postać wypowiedzi o prawach i obowiązkach strony. Rozstrzygnięcie jest kwintesencją decyzji, gdyż wiążąco ustala konsekwencję stosowanego przepisu prawa materialnego i w tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (zob. art. 104 k.p.a.).

Z uwagi na to rozstrzygnięcie musi być zredagowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji, a także aby nie wymagało dodatkowych wyjaśnień ze strony organu. Popełnione przez organ pierwszej instancji błędy w redagowaniu rozstrzygnięcia powinny być poprawione przez organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym, niezależnie od tego, czy dostrzegła je strona.

Uchybień w opisanym zakresie nie dostrzegł i nie usunął WINB. Zaznaczyć należy, że o ile organ pierwszej instancji mógłby ograniczyć się do przedstawienia w protokole dokumentującym ustne wydanie decyzji jedynie "istotnych motywów" rozstrzygnięcia sprawy, to wyjątek ten nie dotyczy organu odwoławczego. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, że jest obowiązany do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Skuteczne złożenie odwołania powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie.

WINB włączył do materiału dowodowego pisma, protokoły i decyzje różnych organów, ale nie ocenił faktów wynikających z tych dokumentów. Zgromadzony przez organ nadzoru budowlanego materiał dowodowy niewątpliwie może pochodzić od innych organów administracji, lecz prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego ma obowiązek oceny całości zgormadzonych dowodów w ramach własnej właściwości rzeczowej i w świetle przepisów prawa, które stosuje. WINB nie ocenił ani ustaleń poczynionych przez PINB w toku kontroli przeprowadzonej 7 lutego 2023 r., ani zgromadzonych w postępowaniu odwoławczym dokumentów. Nie wykazał m.in., jakie znaczenie dla zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Pr.bud. mają m.in., naruszenia stwierdzone przez Wojewodę, fakt wszczęcia postępowania przez prokuraturę czy wydanie przez PPIS nakazu z 23 grudnia 2022 r. dotyczącego zapewnienia właściwej temperatury w pomieszczeniach mieszkalnych (gdy z ustaleń PINB zawartych w protokole z kontroli nie wynika, że organ nadzoru budowlanego stwierdził to naruszenie w toku kontroli).

Sąd odstąpił od oceny zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Pr.bud. W sytuacji gdy organy nadzoru budowlanego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie oceniły zgromadzonego materiału dowodowego, dokonanie takie oceny przez Sąd byłoby bowiem przedwczesne.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien uwzględnić powyższe rozważania i zalecenia Sądu oraz ocenić zgromadzony materiał dowodowy w świetle przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Pr.bud., a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreśla, że w przypadku stosowania

art. 66 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Pr.bud. rozstrzygnięcie powinno zawierać w szczególności określenie adresata decyzji, precyzyjnie określone obowiązki i termin ich wykonania.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzje organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika skarżących, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).