Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2608/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 art. 151 art 207 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 17 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego J. Ż. po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2572/16 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 sierpnia 2016 r. nr ... w przedmiocie wymierzenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2572/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prezydenta W. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 sierpnia 2016 r. nr ... w przedmiocie wymierzenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Prezydenta W. zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta W. (dalej: skarżący) na postanowienie Wojewody D. z dnia 4 lipca 2014 r. znak

... nakładające na Prezydenta W. karę w wysokości 21 500 zł za wydanie z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), decyzji z dnia 17 grudnia 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie odcinka sieci wodociągowej dn ... wzdłuż ulicy D. we W.: od ulicy G. do ulicy S., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Sąd wskazał, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do właściwego określenia liczby dni, które powinny zostać odliczone od 65 dniowego terminu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W realiach rozpoznawanej sprawy inne były ustalenia w zakresie okoliczności istotnych dla zastosowania powołanego przepisu dokonane przez organ pierwszej instancji, inne zaś przyjął organ odwoławczy, a jeszcze inne poczynił skarżący Prezydent W.. Zasadnicza rozbieżność stanowisk Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz skarżącego dotyczy odliczeń wynikających z okoliczności uzupełnienia wniosku przez inwestora dokonanego ostatecznie w dniu 15 października 2013 r.

Organ stwierdził, że termin 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozpoczyna bieg od chwili złożenia wniosku, niezależnie od tego, czy wniosek jest kompletny. Od biegu tego terminu podlega odliczeniu – na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – okres potrzebny na uzupełnienie wniosku, tylko w przypadku jeżeli strona została prawidłowo wezwana do uzupełnienia braków. Według Ministra nie ma zatem podstaw do tego, aby w rozpatrywanej sprawie odliczyć okres od dnia 11 sierpnia do dnia 15 października 2013 r., tj. okres w którym inwestor usunął braki formalne wniosku, tj. uzupełnił o dowód opłaty skarbowej, pełnomocnictwo, dowód uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także przedłożył m.in. skorygowany zakres inwestycji uwidoczniony na mapie. Organ wywiódł swój pogląd z okoliczności, że wezwanie do uzupełnienia braku wniosku nie odpowiadało wymogom prawa tj. nastąpiło wbrew zasadzie pisemności wyrażonej w art. 14 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Ministra, że od terminu 65 dni zakreślonego dla wydania decyzji o warunkach lokalizacji należy odliczyć okres od dnia wezwania strony do uzupełnienia wniosku do dnia wykonania przez stronę tej czynności. Uznał jednak, że nie jest zasadne stanowisko organu, że możliwość odliczenia tego okresu jest uwarunkowana wezwaniem prawidłowym, a więc wyłącznie dokonanym w formie pisemnej. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że inwestor został telefonicznie wezwany do uzupełnienia wniosku, nie zostało jednakże wyjaśnione, w jakim dokładnie terminie to wezwanie nastąpiło. W tej sytuacji, skoro skarżący kwestionuje ustalenie organu co do liczby dni pozostawania w zwłoce w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji, obowiązkiem organu było wyjaśnienie tych spornych okoliczności za pomocą możliwych do wykorzystania w tej sprawie środków dowodowych, np. przesłuchania pracownika, który wezwał telefonicznie stronę do uzupełnienia wniosku.

Sąd podkreślił, że w sprawach dotyczących wymierzenia kary na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy mają zastosowanie przepisy k.p.a. Organ administracji ma więc obowiązek dążenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z art. 70 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Sąd pierwszej instancji wywiódł też, że w rozpoznawanej sprawie organ stwierdził również, że termin 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozpoczyna bieg od chwili złożenia wniosku, niezależnie od tego, czy wniosek jest modyfikowany. W dniu 15 października 2013 r. pełnomocnik inwestora dokonał uściślenia wniosku ze wskazaniem zmiany jego zakresu, potwierdzonej dnia 18 października 2013 r. Z akt sprawy wynika, że zmiana wniosku dotyczyła istotnej modyfikacji, polegającej m.in. na wyłączeniu przyłączy z zakresu opracowania. Za prawidłowe oraz zgodne z wolą i interesem inwestora, a także interesem publicznym, należy uznać dalsze prowadzenie przez Prezydenta W. postępowania w przedmiocie skorygowanego wniosku, a nie zakończenie postępowania decyzją rozstrzygającą o pierwotnym wniosku i uznanie, że pismo z dnia 15 października 2013 r. stanowiło nowy wniosek. Należy bowiem podkreślić, że art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może służyć wymuszaniu działania organu niezgodnego z interesem strony (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1765/10, w którego uzasadnieniu dokonano analizy analogicznej do art. 51 ust. 2 regulacji zawartej w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Skoro w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że rozpatrzenie przez Prezydenta W. wniosku inwestora w wersji skorygowanej było zgodne zarówno w interesem inwestora, jak i interesem ogólnym, to zdaniem Sądu, za okresy opóźnień spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu, należy uznać okresy wynikające ze zmiany wniosku. W tej sytuacji Minister powinien zbadać, czy czynności podjęte przez organ w związku z tą zmianą doprowadziły do przedłużenia postępowania, a jeżeli tak to w jakim stopniu.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że termin do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji należałoby liczyć od złożenia kompletnego i ostatecznego wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ przyjęcie takiej konstrukcji usuwałoby spod kontroli m.in. okres pomiędzy złożeniem wniosku, a wezwaniem strony do jego uzupełnienia. Nie oznacza to jednak, że Sąd nie zauważył konieczności rozważenia tych okoliczności pod kątem istnienia przesłanek wskazanych w 51 ust. 2 c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wykazane powyższej naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie.

W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzącą do jego niewłaściwego zastosowania, bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął, iż okres czasu między telefonicznym wezwaniem przez organ inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie, a dniem uzupełnienia tego wniosku przez inwestora, jest okresem opóźnienia, który na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odliczyć należy od 65-dniowego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd dokonał wykładni art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób niepełny, czego wyrazem jest brak o tym wzmianki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bowiem nie ustalił, czy telefoniczne wezwanie do uzupełnienia braków wniosku jest powodem opóźnienia w załatwieniu sprawy z winy strony, czy też z przyczyny niezależnej od organu. A tylko jeden z tych dwóch powodów stanowi przesłankę zastosowania art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż usprawiedliwia opóźnienie organu w załatwieniu sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z pominięciem wynikającej z art. 14 w zw. z art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), zasady pisemności postępowania administracyjnego, z której wynika, że wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków podania musi nastąpić w formie pisemnej, o ile organowi znany jest adres wnioskodawcy;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z art. 14 i art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz w zw. z art. 55 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne uznanie, że wezwanie inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie, które zostało dokonane niezgodnie z zasadą pisemności, wyrażoną w art. 14 kodeksu postępowania administracyjnego, oraz bez zastosowania trybu przewidzianego w art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowi, na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o wyłączeniu z biegu ustawowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego okresu, jaki upłynął między dniem telefonicznego wezwania inwestora przez organ lokalizacyjny do uzupełnienia wniosku a dniem, w którym inwestor wniosek ten uzupełnił. Przede wszystkim, Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok, mimo że sprawa nie była dostatecznie wyjaśniona, bowiem Sąd nie ustalił okoliczności istotnych dla zastosowania art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mianowicie, czy do opóźnienia w wydaniu decyzji doszło z winy strony, czy też z przyczyn niezależnych od organu, oraz czy sprawa prowadzona przez skarżącego miała charakter "sprawy niecierpiącej zwłoki" w rozumieniu art. 55 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym, czy uzasadniała dokonanie telefonicznego wezwania. Prawidłowe zastosowanie wymienionych przepisów powinno doprowadzić Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że zgodnie z zasadą pisemności, skoro we wniosku inwestor wskazał adres, to organ musiał wezwać inwestora w formie pisemnej do uzupełnienia braków wniosku. Tylko takie wezwanie jest prawidłowym zastosowaniem art. 14 w zw. z art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego przez organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne. Uchybienie temu obowiązkowi nie jest przyczyną niezależną od organu bądź zawinioną przez stronę, z powodu której organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy wynikającego z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, nie było podstaw do stosowania art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dokonanie błędnej oceny stanu sprawy doprowadziło Sąd pierwszej instancji do błędnej wykładni art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jego niewłaściwego zastosowania przy braku okoliczności umożliwiających zastosowanie tego przepisu do kontroli działalności organu administracji publicznej,

b) naruszenie art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez niewzięcie pod uwagę całokształtu sprawy wynikającego z akt postępowania administracyjnego i błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ wymierzający karę pieniężną na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności związanych z ustnym wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków wniosku. Skoro Sąd pierwszej instancji zauważył, że w aktach sprawy prowadzonej przez Prezydenta W. brak jest dowodu potwierdzającego telefoniczne wezwanie wnioskodawcy do uzupełniania braków formalnych wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, to powinien stwierdzić, że brak ten nie pozwala na wyłączenie winy organu w opóźnieniu załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

c) naruszenie art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż organ wymierzający karę pieniężną na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zbadał wszystkich okoliczności związanych z dokonaną przez pełnomocnika inwestora korektą wniosku. Sąd pierwszej instancji uznając, że do okresów opóźnień w wydaniu decyzji lokalizacyjnej z przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaliczyć należy czas przeznaczony na podjęcie czynności spowodowanych wprowadzoną przez inwestora zmianą wniosku, nie zwrócił uwagi, że Minister Infrastruktury i Budownictwa odniósł się do tej kwestii w swoim rozstrzygnięciu, stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie dokonana przez pełnomocnika inwestora korekta wniosku nie skutkowała koniecznością podjęcia przez organ prowadzący postępowanie powtórnych działań zmierzających do wydania przedmiotowej decyzji, które mogłyby podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu,

d) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 113 § 1 i art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do faktu, iż Prezydent W. zaniedbał utrwalenia w aktach sprawy telefonicznego wezwania strony do usunięcia braków wniosku oraz brak oceny tego faktu przez pryzmat przesłanek zastosowania art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji bowiem nie ustalił, czy to zaniedbanie organu stanowi o wystąpieniu opóźnienia w załatwieniu sprawy z powodu winy strony, czy też z przyczyny niezależnej od organu. A tylko jeden z tych dwóch powodów, o czym świadczy występująca w przepisie alternatywa rozłączna "albo", stanowi przesłankę zastosowania art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, w tym kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej elemencie wyrok Sądu pierwszej instancji jest nieuzasadniony i nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Zdaniem organu powyższe naruszenia przepisów postępowania skutkowały błędnym uwzględnieniem skargi Prezydenta W. przez Sąd pierwszej instancji i uchyleniem postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 5 sierpnia 2016 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie organu, w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy uzasadnione było oddalenie skargi jako niezasadnej na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego Sąd pierwszej instancji nie zastosował.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez organ właściwy decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Instytucja prawna kary pieniężnej stanowi gwarancję prewencyjną i represyjną realizacji przez organy administracji publicznej zasady ogólnej szybkości załatwiania spraw administracyjnych. Takie znaczenie kary pieniężnej dla gwarancji szybkiego załatwiania spraw ma znaczenie dla wykładni i stosowania rozwiązania prawnego przyjętego w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Obliczanie terminu załatwienia sprawy reguluje art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc expressis verbis, że termin 65 dni liczy się od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji. Artykuł 51 ust. 2c tej ustawy stanowi, że do terminu 65 dni nie wlicza się między innymi opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych do opóźnień spowodowanych z winy strony, o jakich stanowi art. 51 ust. 2c należy konieczność uzupełnienia przez inwestora nieprawidłowości i braku wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, określonych w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do ustawowego terminu 65 dni na załatwienie sprawy nie wlicza się, a konsekwentnie należy odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku, to jest okresu od dnia wezwania przez organ inwestora do uzupełnienia wniosku i dokonania czynności w tym przedmiocie przez inwestora.

Ustalenie wystąpienia przesłanki odliczenia od ustawowego terminu 65 dni na załatwienie sprawy z powodu braku pełnego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z powodu konieczności wezwania przez organ inwestora wymaga stwierdzenia dokonania tej czynności wezwania na podstawie akt sprawy. O tym czy czynność wezwania została dokonana przesądza zachowanie przepisów prawa procesowego, które normują wymogi formalne czynności wezwania, treść czynności wezwania. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono, że o dokonaniu czynności wezwania przesądza zachowanie formy dla dokonywania czynności procesowych przez organ, którą reguluje art. 14 kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiając zasadę ogólną pisemności. Artykuł 14 § 2 kodeksu dopuszcza odstąpienie od formy pisemnej, na rzecz formy ustnej, a nawet wedle ostatnich zmian przez dopuszczenie formy telefonicznej, ale z zachowaniem rygoru utrwalenia dokonanej czynności w formie protokołu lub adnotacji podpisanej przez stronę. Brak dokumentacji w przewidzianej w przepisach formie nie uzasadnia przyjęcia, że czynność została dokonana.

Przyjmując, że instytucja kary pieniężnej jest gwarancją szybkiego załatwiania spraw, zasadnie organ zarzucił naruszenie art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W aktach sprawy nie ma wymaganej przepisami prawa procesowego dokumentacji skutecznego dokonania czynności wezwania. Skuteczność wezwania w formie telefonicznej wymaga dokumentacji pisemnej, tak jak stanowi art. 14 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie, gdy forma dokumentacji nie zostanie zachowana nie można skutecznie wywodzić, że czynność wezwania została dokonana. Wezwanie może być tylko skierowane do inwestora lub pełnomocnika inwestora. W razie gdy inwestora lub jego pełnomocnik nie potwierdzi, że czynność wezwania dotarła do tych podmiotów, które są uprawnione do uzupełnienia wniosku, nie można przyjąć, że są podstawy do odliczenia od ustawowego terminu 65 dni, okresu uzupełnienia wniosku.

Zasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył te przepisy ustalając stan faktyczny sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.