Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 317/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2024-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2, art. 143 ust. 1-2, art. 146 ust. 1, art. 148b ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 31zy indeks1 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 54 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 61 par. 1, par. 3, par. 3a, par. 4, art. 10
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 10 sierpnia 2023 r., znak RG.3134.2.08.2023.MW, Burmistrz Wolina na podstawie art. 144, art. 145, art. 146, art. 147, art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 poz. 344 z późn. zm.), dalej jako "u.g.n.", ustalił M. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł oraz P. S. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, łącznie [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym O. Organ wskazał, że wzrost wartości nieruchomości spowodowany został budową urządzeń infrastruktury technicznej - oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami dla miejscowości O..

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z 27 października 2023 r., nr SKO.WE.441/3599/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

Jak wyjaśniło Kolegium, z art. 145 ust. 2 u.g.n. wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n.

W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną stanowiło to, czy organ I instancji zachował określony powyższym przepisie 3-letni termin do wszczęcia postępowania administracyjnego. Decydujące znaczenie dla ustalenia kiedy rozpoczął swój bieg ów termin, miało określenie daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jednak, że ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że w odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami są ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako "p.b.") oraz ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej jako "u.z.z.w.").

Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w., będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. W rozumieniu art. 148b u.g.n. stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną.

W myśl art. 54 ust. 1 p.b., zgodnie z jego brzmieniem obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ nadzoru budowlanego może z urzędu przed upływem ww. terminu wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu, o którym mowa w ust. 1 (art. 54 ust. 2 p.b.). Z powyższych regulacji wynika, że o stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, w rozumieniu art. 148b u.g.n., można mówić wówczas, gdy do użytkowania obiektu, w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, nie wniósł sprzeciwu właściwy organ nadzoru budowlanego, bądź uzyskano zaświadczenie, które uprawniało inwestora, do zgodnego z prawem, rozpoczęcia użytkowania obiektu.

Jak ustaliło Kolegium, w niniejszej sprawie budowa kontenerowej oczyszczalni ścieków wraz ze zjazdem z działki drogowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej oraz przyłącza wodociągowego do oczyszczalni ścieków realizowana była na podstawie wydanych przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 listopada 2018 r. i z dnia 29 listopada 2018 r. W dniu 30 kwietnia 2020 r. inwestor (Gmina W.), złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektów budowlanych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. P. w dniu 6 maja 2020 r. wydał inwestorowi zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i przystąpienia do użytkowania kontenerowej oczyszczalni ścieków wraz ze zjazdem z działki drogowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i tłocznej oraz przyłącza wodociągowego do oczyszczalni ścieków. W dniu 14 maja 2020 r. sporządzono protokół końcowego odbioru robót budowlanych na zadaniu inwestycyjnym pn. "Zaprojektowanie i wybudowanie oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami dla miejscowości O., gmina W.".

W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nieprawidłowo przyjął, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej jest data końcowego odbioru wykonanych robót potwierdzona z 14 maja 2020 r. Datą tą był bowiem 6 maja 2020 r., tj. dzień wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P., w trybie art. 54 ust. 2 p.b., zaświadczeń o przyjęciu wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wniesienia sprzeciwu. Od tej daty istniała bowiem możliwość zgodnego z prawem użytkowania wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec tego od tej daty biegł też dla organu administracji, określony w art. 145 ust. 2 u.g.n., trzyletni termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Organ odwoławczy zwrócił dodatkowo uwagę, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują wprost momentu wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Organ wskazał, że w literaturze przedmiotu i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, iż w świetle wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu procesu, etap ten rozpoczyna się wraz z pierwszą czynnością, o której strona została zawiadomiona. Jednak sprawie dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej ustawodawca w art. 145 ust. 2 u.g.n. ustanowił maksymalny termin wszczęcia postępowania. Mając zatem na uwadze wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadę budowania zaufania jednostki do organu oraz funkcję gwarancyjną uregulowania zawartego w art. 145 ust. 2 u.g.n., w ocenie Kolegium, dla ustalenia terminu wszczęcia postępowania prawnie znaczące jest doręczenie zawiadomienia o tym stronie. Za niewystarczające do uznania, że termin powyższy się otworzył przyjąć należy podjęcie przez organ czynności procesowej. Stanowisko Kolegium poparto w tym zakresie stosownym orzecznictwem sądów administracyjnych.

W świetle powyższego Kolegium uznało, że do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie nałożenie opłaty adiacenckiej konieczne jest, aby przed upływem trzyletniego okresu wynikającego z art. 145 ust. 2 zd. 1 u.g.n. strona została zawiadomiona o jego wszczęciu. Tym samym, wbrew temu co wskazuje organ I instancji, nie można przyjąć, że wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło w dacie podpisania zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez osobę upoważnioną, czy w momencie zlecenia przez organ wykonania operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji, w dniu 10 maja 2023 r., sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zawiadomienie to zostało wysłane do stron w dniu 11 maja 2023 r. a jego doręczenie nastąpiło w dniu 16 maja 2023 r. W związku z tym, iż wynikający z art. 145 ust. 2 u.g.n. termin do wszczęcia postępowania upływał w dniu 6 maja 2023 r., organ odwoławczy stwierdził, że wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji została wydana w postępowaniu, które nie może być uznane za skutecznie wszczęte w przewidzianym do tego terminie. W konsekwencji nie jest możliwe zaakceptowanie, z punktu widzenia wymagań praworządności, nałożenie na stronę obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej wbrew zakazowi ustawy, tj. w sytuacji, gdy organ administracji publicznej wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej po upływie ustawowo przewidzianego terminu. Upływ terminu spowodował utratę możliwości działania przez organ. Uprawnienie Burmistrza W. do ustalenia opłaty adiacenckiej wygasło. W takim wypadku, postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, jako bezprzedmiotowe, należało w ocenie organu odwoławczego umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Prokurator Okręgowy w Szczecinie, na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1 oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej jako "p.p.s.a.", wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, domagając się jej uchylenia w całości.

W skardze zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w.zw. z art. 145 ust. 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię art. 145 ust. 2 u.g.n. i uznanie, że do wszczęcia postępowania administracyjnego dochodzi w dniu doręczenia stronom zawiadomienia o jego wszczęciu, tj. w niniejszej sprawie - w dniu 16 maja 2023 r., zaś stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej następuje w dniu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego zaświadczeń o przyjęciu wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wniesienia sprzeciwu, tj. na kanwie niniejszej sprawy - w dniu 6 maja 2020 r.

Zdaniem Prokuratora, z uwagi na powyższe błędnie uznano, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z uchybieniem trzyletniego okresu od dnia stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do sieci kanalizacyjnej, na skutek czego niezasadnie uchylono decyzję organu pierwszej instancji ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości i umorzono postępowanie pierwszoinstancyjne jako bezprzedmiotowe.

Jak wywiedziono w skardze, prawidłowa interpretacja mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie przepisów prowadzi do konstatacji, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 ust. 2 u.g.n. należy przyjąć datę pierwszej czynności, o której zawiadomiono strony, czyli w analizowanej sprawie - datę sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania tj. 10 maja 2023 r., zaś za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej - datę, w której możliwe jest z punktu widzenia zarówno technicznego, jak i legalnego podłączenie działki do sieci, czyli w przypadku badanej sprawy - dzień uzyskania pozytywnych wyników badań próbek pobranych z sieci kanalizacyjnej tj. 12 maja 2020 r. Stwierdzenie powyższego prowadzić powinno do przyjęcia, że postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte przed upływem trzyletniego okresu od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

W zakresie ustalenia daty stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do wybudowanej infrastruktury technicznej, Prokurator nie podzielił ani stanowiska Kolegium, ani poglądu Burmistrza.

Podniósł, że odbiór sieci będący podstawą do złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków był jedynie tzw. odbiorem "na sucho", a dopiero po nim miał miejsce tzw. rozruch technologiczny oczyszczalni. W ramach tego rozruchu pobrano próbki, których zbadanie i uzyskanie wymaganych wyników tych badań, było warunkiem koniecznym rozpoczęcia użytkowania sieci. W przypadku omawianej inwestycji badanie próbek zakończyło się wynikiem pozytywnym w dniu 12 maja 2020 r. Po dokonaniu prawidłowego rozruchu technologicznego, w dniu 14 maja 2020 r., Gmina W. zawarła z M. sp. z o.o. w W. umowę wykonawczą na eksploatację wyżej wymienionej infrastruktury.

W ocenie Prokuratora, w analizowanej sprawie dniem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej był zatem dzień 12 maja 2020 r., albowiem od tego dnia można było podłączyć działkę do sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków.

Zdaniem Prokuratora, kolejną istotną do rozstrzygnięcia na kanwie niniejszej sprawy kwestią jest ustalenie daty wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, że rację ma w tym zakresie Burmistrz twierdząc, że datą wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej była data sporządzenia zawiadomienia o jego wszczęciu (tj. 10 maja 2023 r.), które następnie zostało skutecznie doręczone stronom w dniu 16 maja 2023 r.

Prokurator podniósł, że skoro za datę stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] do sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków uznać należy dzień 12 maja 2020 r. a za datę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej dzień 10 maja 2023 r., to tym samym organ zmieścił się w zawitym, trzyletnim terminie przewidzianym w art. 145 ust. 2 u.g.n. do wszczęcia postępowania administracyjnego przedmiocie ustalenie opłaty adiacenckiej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Na podstawie art. 119 pkt 2 i 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a." sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 – j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.)

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga okazała się niezasadna, bowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza prawa.

Przedmiotem skargi Prokuratora jest decyzja Kolegium uchylająca decyzję organu I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej w postaci oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami oraz umarzająca postępowanie organu I instancji w przedmiocie jej ustalenia.

Podstawą powyższego rozstrzygnięcia organu odwoławczego było stwierdzenie, iż organ I instancji wszczął postępowanie po upływie przewidzianego przez ustawodawcę w art. 145 ust. 2 u.g.n. terminu, tj. po upływie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

W badanej sprawie jest bezspornym jest, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez Starostę [...], gmina W. z udziałem środków unijnych, wybudowała oczyszczalnię ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami dla miejscowości O.. Gmina wystąpiła następnie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektów. W odpowiedzi na powyższy wniosek, PINB potwierdził przyjęcie wniosku i nie wniósł sprzeciwu. Organ nadzoru budowalnego wyjaśnił, iż zgodnie z art. 31zy1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył wniosek jako zawiadomienie o zakończeniu budowy w trybie administracyjnym przewidzianym przepisami art. 54 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z tej przyczyny, organ ten, z urzędu zaświadczył o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Następnie, w dniu 14 maja 2020 r., sporządzono protokół końcowego odbioru robót budowlanych dotyczących zadania "Zaprojektowanie i wybudowanie oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami" pomiędzy wykonawcą robót a gminą, w którym stwierdzono, że roboty budowalne zostały zakończone, stosowana dokumentacja została przekazana i nie stwierdza się usterek i wad w zakresie przedmiotu umowy. Przyjęto, że z dniem 13 maja 2020 r. dokonuje się końcowego odbioru przedmiotu umowy a oraz że obiekt nadaje się do eksploatacji.

Jak wynika z akt sprawy, kolejnymi czynnościami organu gminy było zlecenie pismem z dnia 17 lutego 2023 r., uprawnionemu rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego mającego na celu określenie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej. Stosowny operat szacunkowy został opracowany z datą 8 marca 2023 r. i przekazany organowi w dniu 9 maja 2023 r. Następnie, w dniu 10 maja 2023 r., organ sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zawiadomienie to zostało wysłane do stron w dniu 11 maja 2023 r. i zostało im doręczone w dniu 16 maja 2023 r.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, które z powyższych zdarzeń należy uznać za stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej - oczyszczalni ścieków wraz z kolektorami sanitarnymi i przyłączami dla miejscowości O..

Organ I instancji przyjął, iż jest to data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót (tj. 14 maja 2020 r.). Również rzeczoznawca majątkowy swoje oszacowanie sporządził przyjmując powyższą datę (14 maja 2020 r.), jako datę stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w następstwie czego, na taką właśnie datę określił wartość nieruchomości (pkt 5.2 i 5.3 operatu).

W ocenie organu odwoławczego datą stworzenia warunków do podłączenia działki należącej do strony do urządzeń infrastruktury technicznej był dzień wydania przez PINB w K. P. zaświadczeń o przyjęciu wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wniesienia sprzeciwu (tj. 6 maja 2020 r.).

Prokurator w skardze rozpatrywanej przez Sąd neguje prawidłowość obu powyższych stanowisk wywodząc, że datą stworzenia warunków do podłączenia działki należącej do strony do urządzeń infrastruktury technicznej był dzień uzyskania pozytywnych wyników badań próbek pobranych z sieci kanalizacyjnej (tj. 12 maja 2020 r.) Prokurator wiąże bowiem datę stworzenia warunków do podłączenia działki należącej do strony do urządzeń infrastruktury technicznej z rozruchem technologicznym oczyszczalni, w ramach którego pobrano próbki, których zbadanie i uzyskanie wymaganych wyników tych badań, było warunkiem koniecznym rozpoczęcia użytkowania sieci.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Należy dostrzec, iż ustalona przez organ I instancji opłata adiacencka jest następstwem "wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej" z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 143 ust. 1 u.g.n.). W myśl art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Stosownie do art. 143 ust. 2 u.g.n. przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 146 § 1 u.g.n. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Opłata adiacencka będąca przedmiotem sprawy jest zatem przez ustawodawcę wyraźnie wiązana budową urządzeń infrastruktury technicznej, nie zaś z innymi zdarzeniami będącymi następstwem owej budowy. Przy czym, w myśl art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy trafnie przyjął, że skoro u.g.n. nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia" to, w szczególności z uwagi na treść art. 148b ust. 1 u.g.n. "przepisami odrębnymi" są stosowne przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane a stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu na podstawie przepisów tej ustawy (por. np. wyroki NSA z 18 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 692/13 i sygn. akt I OSK 691/13, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 133/23, wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/ Łd 980/17).

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1856/19, z którego wynika, że w razie dokonania zgłoszenia do użytkowania, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje wraz z upływem terminu do zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast w razie konieczności uzyskania pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z wymogami art. 55 Prawa budowlanego, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej dokonuje się z datą ostateczności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W rozpatrywanej sprawie, z uwagi na treść z art. 31zy1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, kończącym budowę zdarzeniem była data wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. P. w trybie art. 54 ust. 2 p.b. zaświadczeń o przyjęciu wniosków o udzielenie pozwolenia na użytkowanie bez wniesienia sprzeciwu. Od tej daty istniała bowiem możliwość zgodnego z prawem użytkowania wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. Słusznie zatem organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu I instancji przedstawione w jego decyzji ustalającej opłatę adiacencką a w to miejsce prawidło ustalił, iż trzyletni termin na wszczęcie postępowania ustalającego opłatę adiacencką powinien być liczony w rozpatrywanej sprawie od 6 maja 2020 r. W konsekwencji ów termin upływał z dniem 6 maja 2023 r. - przed którą to datą organ I instancji nie podjął żadnej czynności, która mogłaby być uznana jako skuteczne wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W tym miejscu należy poczynić kilka uwag na temat daty wszczęcia postępowania z urzędu. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W art. 61 § 3 i 3a k.p.a. doprecyzowano, iż datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi żądania strony lub wprowadzenia tego żądania do systemu teleinformatycznego. W odniesieniu natomiast do wszczęcia postępowania z urzędu takiej regulacji nie ma. W art. 61 § 4 k.p.a. przewidziano jedynie, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują formy wszczęcia postępowania z urzędu. Utrwalony i jednolity w doktrynie jest pogląd, że postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu wraz z podjęciem pierwszej czynności w sprawie przez właściwy do jej załatwienia organ, a data jej podjęcia jest datą wszczęcia postępowania, o ile strona została o tym powiadomiona. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II OSK 1679/10).

Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Powszechnie w literaturze przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Pozytywnie należy ocenić te poglądy doktryny, w których przyjmuje się, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia, dzień pierwszego wezwania w sprawie (R. Hauser. Wszczęcie postępowania administracyjnego. opubl. RPEiS 1998/1/3).

Zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania ma doniosłe znaczenie w kontekście prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, a także obowiązków organu z tym związanych (art. 10 k.p.a.).

W piśmiennictwie wskazuje się przy tym, że na gruncie postępowania jurysdykcyjnego czynność wszczęcia musi mieć charakter zewnętrzny, o której strona musi być powiadomiona, wobec tego wszczęcie następuje z chwilą doręczenia tego zawiadomienia stronie (por. np. Z. Kmiecik, Data wszczęcia postępowania z urzędu, (w:) red. nauk. G. Łaszczyca, A. Matan, System Prawa Administracyjnego Procesowego - Tom II część 4 Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, Warszawa 2021, str. 151).

Skoro zatem w badanej sprawie organ pierwszą czynność procesową podjął w dniu 17 lutego 2023 r., zlecając rzeczoznawcy opracowanie operatu szacunkowego, to już wówczas winien o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej powiadomić strony. Skoro tego nie uczyniono, to należy przyjąć, że dniem wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był dzień doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania, które nastąpiło już po upływie terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Na marginesie warto zauważyć, że skoro organ zlecił opracowanie operatu, to jego obowiązkiem było dopilnowanie, aby dokument ten został sporządzony i doręczony organowi w rozsądnym terminie. Jak wynika z akt postępowania, operat został sporządzony w dniu 8 marca 2023 r., a dopiero po upływie dwóch miesięcy przekazano go organowi.

Sąd nie zgodził się zatem ze stanowiskiem Prokuratora, iż data wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie był dzień wygenerowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Wskazać, podsumowując ten wątek, również należy, ze przywoływane przez Prokuratora orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą innych, aniżeli ustalenie opłaty adiacenckiej spraw i nie mogą w związku z tym mieć zastosowania w niniejszej sprawie.

Wbrew stanowisku skarżącego, w realiach rozpatrywanej sprawy, ocena czy do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej doszło w dacie sporządzenia przez organ zawiadomienia wszczęciu postępowania, czy też w dacie doręczenia stronie tego zawiadomienia, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji Kolegium. Oba powyższe zdarzenia nastąpiły bowiem po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości stron do sieci kanalizacyjnej.

Sąd nie podzielił bowiem argumentacji Prokuratora, jakoby za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej należało uznać "dzień uzyskania pozytywnych wyników badań próbek pobranych z sieci kanalizacyjnej". Po pierwsze skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie tak sformułowanej tezy, a w aktach postępowania brak jest jakichkolwiek dokumentów, potwierdzających, iż takie działania były po zgłoszeniu instalacji do użytkowania prowadzone. Po wtóre, skarżący nie wskazał na żadne przepisy, które można by uznać za przepisy odrębne w rozumieniu art. 148b u.g.n. względnie innych przepisów, z których wywodzi swoje racje w powyższym zakresie. Skoro jak wskazano wyżej, ustawodawca wiąże opłatę adiacencką z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i oddaniem jej do użytkowania, które następuje na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, to brak jest, zdaniem Sądu, podstaw do rozszerzania pojęcia "stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej" na czynności następujące już po zakończeniu budowy, w tym na "rozruch" wybudowanej sieci.

Trafnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uznało, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło po upływie trzyletniego terminu przewidzianego w art. 145 ust. 2 u.g.n., co stanowiło podstawę uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie.Zaskarżona decyzja została należycie i wyczerpująco uzasadniona, stąd też brak było podstaw do jej uchylenia, zgodnie z żądaniem skarżącego

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

Cytowane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.