Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 170/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320  art. 2 pkt 36
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy, sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Protokolant specjalista Monika Rząp, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia 12 marca 2024 r., nr 3/2024 w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie na rzecz Gminy G. kwotę 7.400 (siedem tysięcy czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga Gminy G. (dalej: "gmina", "beneficjent", "strona", "skarżąca") dotyczy decyzji z 12 marca 2024 r. nr 3/2024 Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego, pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 (dalej: "IZ", organ"), w przedmiocie określenia kwoty 187.553,22 zł przypadającej do zwrotu i terminu od którego nalicza się odsetki oraz sposobu zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektu pn. [...] (dalej: "projekt"), realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z [...] września 2017 r. (dalej: "umowa o dofinansowanie"). Decyzja ta została zaskarżona przez gminę w części dotyczącej zwrotu środków przeznaczonych na wykonanie usługi opracowania dokumentacji technicznej budowy Zakładu [...] (dalej: "zakład").

Z akt sprawy wynika, że beneficjent opracował dokumentację techniczną oddzielnie dla budowy zakładu i dla rozbudowy [...], uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę dla każdej z wymienionych części inwestycji, a także zapewnił realizację obu części inwestycji poprzez wyłonienie w drodze przetargu wykonawców robót oraz zawarł z nimi umowy na wykonanie robót budowlanych. Całkowita wartość projektu wyniosła 29.059.555,68 zł, w tym kwota 20.972.300 zł stanowiła wydatki kwalifikowalne projektu. Dofinansowanie na realizację projektu wyniosło 17.824.357,77 zł, co stanowi 84,99% kwoty wydatków kwalifikowalnych (§ 2 pkt 6 umowy o dofinansowanie). Wypłata środków następowała w formie zaliczek oraz refundacji.

W zaskarżonej decyzji organ ocenił, że beneficjent przy realizacji projektu naruszył art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm., dalej: "u.f.p."), poprzez przedłożenie do refundacji wydatków poniesionych m.in. na wykonanie usługi opracowania dokumentacji technicznej budowy zakładu, tj. projektu budowlanego i projektu wykonawczego. Zdaniem organu wydatek ten został poniesiony w sposób niecelowy, bez zachowania zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, co doprowadziło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. W opinii organu beneficjent swoim działaniem naruszył także podrozdział 6.2. pkt 3 lit f oraz lit. g Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (dalej: "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków"), art. 44 ust. 3 u.f.p. oraz § 2 ust. 2 i § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Organ uznał przy tym, że ww. zdarzenia stanowią nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 320 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013"). Stwierdzone przez IZ uchybienia stanowią bowiem naruszenie przepisów prawa krajowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które spowodowały szkodę realną dla budżetu ogólnego UE, gdyż zostały sfinansowane wydatki w odniesieniu do których wykryto nieprawidłowości.

Odnośnie do spornego w kontrolowanej sprawie wydatku organ podał, że beneficjent w ramach realizacji projektu przeprowadził w formie przetargu nieograniczonego postępowanie o udzielenie zamówienia na opracowanie dokumentacji technicznej projektu - budowy zakładu. W dniu 27 kwietnia 2017 r. została zawarta pomiędzy gminą a wykonawcą umowa na opracowanie dokumentacji technicznej dla budowy zakładu na kwotę 196.800 zł. W myśl § 1 przedmiotowej umowy, w ramach I etapu został opracowany projekt koncepcyjny a na jego podstawie projekt budowlany wszystkich niezbędnych branż, opracowano zbiorcze zestawienie kosztów i uzyskano w imieniu beneficjenta pozwolenie na budowę. Projekt budowlany z 5 czerwca 2017 r. składał się z dziewięciu części i uwzględniał branże: architektoniczną, konstrukcyjną, sanitarną, elektryczną, drogową, technologię basenową, konstrukcyjną - drewno klejone. Z kolei w ramach II etapu ww. umowy zostały wykonane projekty wykonawcze we wszystkich niezbędnych branżach z prawem do wielokrotnego, bezterminowego wykorzystania projektu oraz możliwością wprowadzenia nieistotnych zmian i realizacji projektów ze zmianami, specyfikacje techniczne, przedmiary robót, kosztorysy inwestorskie i kosztorysy ofertowe do celów przetargowych. Projekt wykonawczy z 15 lutego 2018 r. składał się także z dziewięciu części i uwzględniał branże: architektoniczną, konstrukcyjną, sanitarną, elektryczną i telekomunikacyjną, drogową, technologię basenową, konstrukcyjną - drewno klejone, architektura krajobrazu (zieleń) i wyposażenie obiektu.

Po przeprowadzeniu kontroli IZ stwierdziła nieprawidłowości w zakresie wykonania usługi opracowania dokumentacji technicznej dla budowy zakładu z uwagi na rozbieżności pomiędzy dokumentacją wykonawczą i dokumentacją projektową (projektem budowlanym). Czynności kontrolne doprowadziły bowiem do ustalenia, że projekt wykonawczy zawierał opracowania inne niż zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym, co przełożyło się na brak wykorzystania tego dokumentu przy realizacji projektu. Ponadto stwierdzono, że projekt budowlany zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę nie zawierał rozwiązań umożliwiających realizację inwestycji z uwagi na:

brak części graficznej konstrukcji obiektu, co potwierdzają również zapisy w dzienniku budowy kierownika budowy, który zgłaszał do odbioru zbrojenie konstrukcji zaznaczając, że wykonał je zgodnie z projektem wykonawczym branży konstrukcyjnej;

brak zwymiarowania elementów konstrukcyjnych obiektu;

brak kompletu wymiarów w części graficznej projektu architektonicznego w szczególności w przekrojach;

część rysunków wchodzących w skład dokumentacji stanowiła szkice poglądowe.

Z uwagi na wyżej wskazane braki, w ocenie IZ projekt budowlany nie spełniał wymogów ustawowych określonych w przepisie art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Nie był także możliwy do wypełnienia warunek określony przez starostę w pozwoleniu na budowę, zgodnie z którym (pkt 1): roboty budowlane należy realizować zgodnie z projektem budowlanym oraz planem bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zawartym w projekcie budowlanym. W postępowaniu naprawczym przeprowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało stwierdzone, że podczas prowadzenia robót budowlanych przy budowie zakładu doszło do nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających m.in. na zmianie kształtu basenów, zmianie układu pomieszczeń i korytarzy, zmianie ilości jacuzzi, zmianach w konstrukcji budynku. Organ nadzoru budowlanego odstąpił jednak od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Uznał bowiem, że w toku postępowania inwestor podjął kroki zmierzające do usunięcia stanu niezgodnego z prawem przedkładając stosowne dokumenty (vide: decyzja PINB z 21 lipca 2021 r. nr PINB.G.70040.17.2020).

Organ stwierdził, że budowa zakładu była realizowana w oparciu o projekt wykonawczy, przedstawiający rozwiązania odmienne od zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, który to z kolei zawierał braki w branży konstrukcyjnej skutkujące niemożliwością jego wykonania. Tym samym doszło do pominięcia projektu budowlanego przy realizacji robót budowlanych, co zdaniem organu doprowadziło do sytuacji, w której dokument ten nie został wykorzystany przy realizacji projektu. Nie był zatem niezbędny do realizacji celów projektu. Ponadto w ocenie organu z uwagi, że projekt wykonawczy nie spełniał swojej funkcji, tj. nie stanowił uszczegółowienia projektu budowlanego, lecz wprowadzał odmienne rozwiązania, nie można uznać, iż dokumentacja wykonawcza była dokumentem celowym i niezbędnym dla realizacji projektu. Przedmiotowe ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że wydatek poniesiony na wykonanie usługi opracowania dokumentacji technicznej (projektu budowlanego i projektu wykonawczego) w kwocie 196.800 zł netto należy uznać za niekwalifikowalny w całości.

W skardze gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zwrotu środków przeznaczonych na wykonanie usługi opracowania dokumentacji technicznej budowy zakładu, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie w tej sprawie:

1/ art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "Kpa") poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, które skutkowało uznaniem, że projekt budowlany nie był wykorzystywany w realizacji inwestycji, a tym samym wydatek poniesiony na jego opracowanie nie był celowy, w sytuacji gdy projekt ten stanowił podstawę wydania pozwolenia na budowę, zaś okoliczność niestosowania się przez uczestników procesu budowlanego do treści projektu i realizowanie inwestycji z odstępstwami nieistotnymi nie ma wpływu na celowość wydatku poniesionego na sporządzenie projektu budowlanego; skarżąca zakwestionowała przy tym ocenę organu, że projekt budowalny sporządzony przez uprawnionych projektantów i zatwierdzony przez starostę w pozwoleniu na budowę jest niekompletny i nie zawiera wszystkich elementów określonych w przepisach prawa, a projekt wykonawczy przewiduje rozwiązania sprzeczne z projektem budowalny, podnosząc, że organ nie posiada stosownych uprawnień do kwestionowania dokumentacji projektowej a posłużenie się wyjaśnieniami pracownika organu (na podstawie art. 50 § 1 Kpa) aby "uwidocznić, że beneficjent od początku prowadził roboty budowalne na podstawie projektu wykonawczego, z uwagi na to że projekt budowalny ze względu na istniejące w mm braki w zakresie konstrukcji, był niemożliwy do wykonania", uznała za nieuprawnione;

2/ art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 i art. 44 ust. 3 u.f.p. poprzez nieprawidłową wykładnię, prowadzącą do wniosku, że ogólne zasady ponoszenia wydatków publicznych stanowią procedury, o których mowa w art. 184 tej ustawy, których naruszenie może stanowić podstawę decyzji o zwrocie dofinansowania; w ramach tego zarzutu skarżąca wskazała także na nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów polegające na uznaniu, ze doszło do wykorzystania środków z naruszeniem procedur przy dokonywaniu wydatków na sporządzenie dokumentacji projektowej tj. do dokonania wydatku, który nie był niezbędny do realizacji projektu, w sytuacji gdy dokumentacja projektowa stanowiła podstawę uzyskania pozwolenia na budowę (projekt budowalny), wyłonienia wykonawcy robót (projekt wykonawczy) i realizacji inwestycji;

3/ art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że projekt budowalny sporządzony na potrzeby budowy zakładu nie spełniał wymagań określonych w tym przepisie;

4/ § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. poz. 2454; dalej: "rozp.MRiT") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało na nieuwzględnienie literalnego brzmienia tego przepisu przy ocenie zgodności projektu wykonawczego z projektem budowlanym, z którego wynika, że projekt wykonawczy sporządzony jest nie tylko w celu uszczegółowienia projektu budowalnego ale także w celu jego uzupełnienia.

W uzasadnieniu tych zarzutów skarżąca podniosła, że wskazane w zaskarżonej decyzji regulacje: § 2 ust. 2 i § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie, art. 44 ust. 3 u.f.p. oraz podrozdziału 6.2. pkt 3 lit f oraz lit. g Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, które w ocenie organu zostały naruszone w tej sprawie, są jedynie ogólnymi zasadami ponoszenia wydatków pochodzących ze źródeł publicznych (oszczędność, celowość itd.) i tym samym nie mogą być uznane za "procedury" w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 u.f.p. Regulacje te nie zawierają bowiem szczegółowego sposobu postępowania, a zatem procedury, której naruszenie skutkuje obowiązkiem zwrotu dofinansowania. Ponadto skarżąca podniosła, że na pierwszej stronie projektu budowlanego dotyczącego budowy zakładu znajduje się oświadczenie, że "projekt został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej", a projekt ten został podpisany przez 14 projektantów posiadających uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń. Zauważyła, że projekt ten został zatwierdzony w pozwoleniu na budowę, a prawidłowość decyzji w tym przedmiocie potwierdził Prokurator Okręgowy stwierdzając brak podstaw do wniesienia sprzeciwu od tej decyzji. W tych okolicznościach skarżąca uznała, że organ w sposób nieuprawniony dokonał odmiennej oceny dokumentacji projektowej inwestycji. Dodała, że ocena taka wymagałaby wiedzy specjalistycznej i powołania biegłego z odpowiednimi uprawnieniami, czego organ nie uczynił.

Skarżąca zakwestionowała ponadto stanowisko organu dotyczące pominięcia projektu budowlanego w realizacji projektu. Podniosła, że jednym z podstawowych celów projektu budowalnego jest przedstawienie go do zatwierdzenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej celem uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wskazała, że w niniejszej sprawie cel ten został osiągnięty, a zatem celowość tego wydatku była uzasadniona ponieważ beneficjent uzyskał dokument (decyzję o pozwoleniu na budowę) umożliwiający realizację inwestycji. Wywiodła, że kolejnym celem projektu budowalnego jest prowadzenie w oparciu m.in. o ten dokument robót budowalnych. Zaznaczyła przy tym, że dokonując oceny zgodności prac z projektem budowalnym można stwierdzić jedynie, że inwestycja realizowana jest zgodnie z projektem lub niezgodnie z jego treścią i wówczas dokonuje się podziału na odstępstwa istotne lub nieistotne (w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego). Nie ma tu miejsca dla oceny, że inwestycja była realizowana na podstawie innego projektu (w tym przypadku "wykonawczego"). Skarżąca przyjęła, że z uwzględnieniem regulacji Prawa budowlanego jedynym poprawnym sformułowaniem jest to, że budowa zakładu była realizowana niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez starostę, a precyzyjniej z odstępstwami od tego projektu budowlanego, o których doniosłości, że były nieistotne przesądził projektant i zaakceptował PINB w decyzji z 21 lipca 2021 r., co pozwoliło doprowadzić roboty budowalne do stanu zgodnego z prawem.

Ustosunkowując się natomiast do zastrzeżeń organu dotyczących dokumentacji wykonawczej sporządzonej na potrzeby inwestycji, skarżąca zauważyła, że pojęciem projektu wykonawczego posługuje się rozporządzenie stanowiące akt wykonawczy do ustawy Prawo zamówień publicznych. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozp.MRiT projekt wykonawczy stanowi uzupełnienie i uszczegółowienie projektu budowlanego w zakresie i stopniu dokładności niezbędnych do sporządzenia przedmiaru robót, kosztorysu inwestorskiego, przygotowania oferty przez wykonawcę i realizacji robót budowlanych. Skarżąca oceniła, że wbrew twierdzeniom organu projekt wykonawczy nie tylko uszczegóławia projekt budowlany ale także może go uzupełniać, co wynika z literalnej wykładni ww. przepisu. Nie ma zatem w opinii skarżącej racji organ, że dokumentacja wykonawcza nie mogła przewidywać rozwiązań, które nie zostały zaprojektowane w projekcie budowalnym np. w kwestii zbrojenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty okazały się uprawnione.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w świetle którego "w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy". Zgodnie zaś z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W ocenie Sądu poprzez inne procedury, o jakich mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko te określone w przepisach prawa krajowego i unijnego powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w umowie o dofinansowanie oraz ustanowione w dokumentach programowych. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, który podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że dokumenty tworzące system realizacji programu operacyjnego (umowa o dofinansowanie, wytyczne, komunikaty opracowane przez instytucje zarządzające) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa. Projekty realizowane są przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a beneficjentem oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (zob. m.in. wyroki NSA: z 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I GSK 1607/18, z 17 października 2019 r. sygn. akt I GSK 1384/18, z 12 października 2018 r. sygn. akt I GSK 1034/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów administracyjnych). Tym samym, dyspozycją art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. objęte są środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystane niezgodnie z zasadami określonymi w tych dokumentach. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia w tej sprawie 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 i art. 44 ust. 3 u.f.p.

Wymaga jednak podkreślenia, że rozstrzygając o zwrocie środków, należy badać nie tylko naruszenie ww. procedur, ale także skutki tego naruszenia w kontekście uregulowań zawartych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. Przepis ten stanowi, że pod pojęciem "nieprawidłowość" należy rozumieć każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI), które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W orzecznictwie sądowym trafnie oceniono, że nieprawidłowością jest nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (szkoda potencjalna). Taki charakter należy przypisać naruszeniu prawa polegającemu na braku wykazania, że wydatkowano środki publiczne z zachowaniem wymaganych zasad (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 671/20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zdaniem organu stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienia polegające na przedłożeniu do refundacji wydatków poniesionych na wykonanie usługi opracowania dokumentacji technicznej budowy zakładu, tj. projektu budowlanego i projektu wykonawczego spowodowały szkodę realną dla budżetu ogólnego UE, gdyż zostały sfinansowane wydatki w odniesieniu do których wykryto nieprawidłowości. W ocenie organu wydatek ten został poniesiony w sposób niecelowy, bez zachowania zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, a beneficjent swoim działaniem naruszył podrozdział 6.2. pkt 3 lit. f oraz lit. g Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków oraz art. 44 ust. 3 u.f.p., § 2 ust. 2 i § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie.

Dla porządku należy wskazać, że podrozdział 6.2. pkt 3 lit. f oraz lit. g ww. Wytycznych stanowią, że "wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu (lit. f), został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (lit. g)". Stosownie zaś do art. 44 ust. 3 u.f.p. "wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań".

Na mocy § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie "beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu oraz w oparciu o harmonogram rzeczowo-finansowy". Natomiast w myśl § 5 ust. 1 tej umowy "beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie, z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z umową i jej załącznikami oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową, zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym realizację projektu oraz osiągnięcie i utrzymanie celów zakładanych we wniosku o dofinansowanie w trakcie realizacji projektu oraz w okresie trwałości".

W opinii organu budowa zakładu była realizowana w oparciu o projekt wykonawczy przedstawiający rozwiązania odmienne od zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, który to z kolei zawierał braki w branży konstrukcyjnej skutkujące niemożliwością jego wykonania. Tym samym doszło do pominięcia projektu budowlanego przy realizacji robót budowlanych, co zdaniem organu doprowadziło do sytuacji, w której dokument ten nie został wykorzystany przy realizacji projektu. Nie był zatem niezbędny do realizacji celów projektu. Ponadto w ocenie organu z uwagi, że projekt wykonawczy nie spełniał swojej funkcji, tj. nie stanowił uszczegółowienia projektu budowlanego, lecz wprowadzał odmienne rozwiązania, nie można uznać, iż dokumentacja wykonawcza była dokumentem celowym i niezbędnym dla realizacji projektu. Przedmiotowe ustalenia doprowadziły organ do wniosku, że wydatek poniesiony na wykonanie usługi opracowania dokumentacji technicznej (projektu budowlanego i projektu wykonawczego) w kwocie 196.800 zł netto należy uznać za niekwalifikowalny w całości.

Sąd podziela pogląd organu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Należy bowiem zauważyć, że projekt budowlany stanowił (jako integralna część pozwolenia na budowę) jeden z załączników do wniosku o dofinansowanie, a zatem zgodnie z § 2 ust. 2 i § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie, beneficjent zobowiązany był do jego realizacji w pełnym zakresie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Niemniej jednak, jak już podano, rozstrzygając o zwrocie środków należy badać nie tylko naruszenie ww. procedur ale także skutki tego naruszenia w kontekście uregulowań zawartych w art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, co z kolei wymaga wykazania przez organ chociażby potencjalnego wpływu tego naruszenia na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał jednak takiego wpływu, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że uchybienia stanowią naruszenie przepisów prawa krajowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które spowodowały szkodę realną dla budżetu ogólnego UE, gdyż zostały sfinansowane wydatki w odniesieniu do których wykryto nieprawidłowości.

Uszło jednak uwadze organu, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wg stanu prawnego obowiązującego w 2017 r. - t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej: "P.b.") roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która w świetle art. 33 ust. 1 tej ustawy obejmuje co do zasady całe zamierzenie inwestycyjne. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 2 pkt 1 P.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in. "cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; nie dotyczy to uzgodnienia i opiniowania przeprowadzanego w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000". Z mocy art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 podlega sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W razie zaś spełnienia tych wymagań i innych określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 35 ust. 4 P.b.

W świetle powyższych regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, że bez projektu budowlanego niemożliwe byłoby rozpoczęcie robót budowlanych zmierzających do realizacji inwestycji. Nie sposób zatem podzielić stanowiska organu jakoby dokument ten nie został wykorzystany przy realizacji projektu. Na aspekt ten zwrócono zresztą uwagę w skardze, słusznie podnosząc, że jednym z podstawowych celów projektu budowalnego jest przedstawienie go do zatwierdzenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej celem uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie cel ten został osiągnięty, a zatem celowość tego wydatku była uzasadniona, ponieważ beneficjent uzyskał dokument (decyzję o pozwoleniu na budowę) umożliwiający realizację inwestycji. Dopóki zaś w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty [...] z 12 czerwca 2017 r. nr mG.103.2017, zatwierdzająca ten projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, dopóty nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie kompletności rzeczonego projektu budowlanego. Jak wynika bowiem z cytowanego powyżej art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. kompletność projektu budowlanego podlega sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (starostę) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Uprawniony jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia w tej sprawie art. 34 ust. 3 pkt 2 P.b. poprzez błędne uznanie, że projekt budowalny sporządzony na potrzeby budowy zakładu nie spełniał wymagań określonych w tym przepisie.

Wymaga także rozróżnienia etap planowania inwestycji, w którym inwestor uzyskuje stosowne uzgodnienia i pozwolenia - od etapu realizacji inwestycji, który obejmuje prowadzenie robót budowlanych na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Co prawda na tym (drugim) etapie doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to jednak, jak wykazało postępowanie naprawcze przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, miały one charakter nieistotny polegających m.in. na zmianie kształtu basenów, zmianie układu pomieszczeń i korytarzy, zmianie ilości jacuzzi, zmianach w konstrukcji budynku. Organ nadzoru budowlanego odstąpił jednak od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Uznał bowiem, że w toku postępowania inwestor podjął kroki zmierzające do usunięcia stanu niezgodnego z prawem przedkładając stosowne dokumenty (vide: decyzja PINB z 21 lipca 2021 r. nr PINB.G.70040.17.2020 – tom I akt adm.).

Co ważne dla wyniku tej sprawy, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 6 P.b.). W takim też przypadku - odmiennie niż ma to miejsce w razie stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego - nie jest nakładany obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (por. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.). W okolicznościach niniejszej sprawy, po przeprowadzeniu postępowania naprawczego przez właściwy organ nadzoru budowlanego, obowiązujący przy realizacji robót budowlanych pozostawał zatem projekt budowlany zatwierdzony w pozwoleniu na budowę z 12 czerwca 2017 r. nr mG.103.2017. Nie jest więc uprawniony pogląd organu, że projekt budowlany nie był niezbędny dla realizacji celów projektu. Projekt ten stanowił bowiem podstawę do uzyskania przez beneficjenta pozwolenia na budowę, a okoliczność prowadzenia robót na podstawie tego projektu (jedynie z nieistotnym odstępstwem) potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu stosownej procedury naprawczej.

Zdaniem Sądu przedwczesna jest także ocena organu odnośnie do braku celowości i niezbędności dla realizacji projektu dokumentacji wykonawczej, z uwagi na to, że projekt wykonawczy nie spełniał swojej funkcji, tj. nie stanowił uszczegółowienia projektu budowlanego, lecz wprowadzał odmienne rozwiązania. Jak wskazano bowiem w skardze, ocena ta nie uwzględnia literalnego brzmienia § 5 ust. 1 rozp.MRiT w świetle którego "projekt wykonawczy stanowi uzupełnienie i uszczegółowienie projektu budowlanego w zakresie i stopniu dokładności niezbędnych do sporządzenia przedmiaru robót, kosztorysu inwestorskiego, przygotowania oferty przez wykonawcę i realizacji robót budowlanych". Tożsama regulacja zawarta była w § 5 ust. 1 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1129).

Usprawiedliwione podstawy ma zatem zarzut naruszenia w tej sprawie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 50 § 1 Kpa. Na mocy tych przepisów organ zobowiązany jest do wszechstronnego i należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i na podstawie jego całokształtu stwierdzenia czy dana okoliczność została udowodniona. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ, poprzestając na stwierdzeniu naruszenia procedur opisanych w art. 184 u.f.p., odstąpił od ustaleń i oceny, czy bez opracowania dokumentacji technicznej w postaci projektu budowlanego i projektu wykonawczego możliwa byłaby realizacja inwestycji objętej projektem. Te zaś aspekty mają istotne znaczenie dla wyniku tej sprawy z uwagi na brzmienie art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, który wymaga wykazania przez organ chociażby potencjalnego wpływu tego naruszenia na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien zatem uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i ustalić, czy w okolicznościach niniejszej sprawy refundacja kosztów poniesionych na opracowanie dokumentacji technicznej projektu stanowiłaby obciążenie dla budżetu UE nieuzasadnionym wydatkiem.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).