Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1686/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 § 1 i 2, art 138 § 1 pkt 2, art 58 § 1 i 2, art. 155, art. 67 § 2 pkt 3, art. 68, art. 10 § 1, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 51, art. 35 ust. 1, art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 12 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Tomasz Bąkowski, Sędzia WSA (del.) Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 150/19 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2018 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz Z. P. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 150/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Z. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2018 r. nr ... w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 21 listopada 2018 r. (dalej: "MWINB"; "organ II instancji", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania Z. P. - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr ... z 21 sierpnia 2018r. (dalej: "PINB", "organ I instancji"), zatwierdzającą - na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - projekt budowlany zamienny budynku jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (kat. obiektu I), zlokalizowanego na działce nr ew. ..., obręb ..., ul. B ... w P., będącej własnością E. i L. A. oraz nakładającą obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania wskazanego obiektu, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

W uzasadnieniu organ omówił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że sprawa była już przedmiotem orzekania zarówno przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji, jak również przez WSA w Warszawie oraz NSA. Przypomniał, że w związku z pismem Z. P. z 21 września 2004 r. organ powiatowy wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na przebudowę więźby dachowej wraz z utworzeniem poddasza użytkowego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na terenie działki nr ewid. ... przy ul. B. ... w P.. Postanowieniem z 18 października 2004 r. PINB w P. wstrzymał E. i L. A. prowadzenie robót budowlanych związanych z w/w przebudową. Następnie organ I instancji decyzją z 10 grudnia 2004 r. nałożył na E. i L. A. obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

MWINB - w wyniku rozpatrzenia odwołania od w/w decyzji złożonego przez E. i L. A. - decyzją dnia 16 sierpnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. WSA w Warszawie postanowieniem z 27 marca 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1392/05) umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi E. i L. A. na w/w decyzję.

Decyzją z 13 marca 2006 r. organ I instancji nakazał E. i L. A. zaniechanie dalszych robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym.

Następnie, zawiadomieniem z 28 listopada 2011 r., MWINB przekazał zgodnie z właściwością wniosek Z. P., o wszczęcie postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego odnośnie do obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr ew. ... położonej przy ulicy B. ... w miejscowości P. W powyższym wniosku podnoszono sprawę m.in. rozbudowy budynku mieszkalnego o ganek, tarasy od strony wschodniej i zachodniej, zamontowania dodatkowych otworów okiennych, budowy budynku gospodarczego.

PINB w P. postanowieniem z 18 kwietnia 2012 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania przez PINB w P. decyzji nakazującej E. i L. A. przywrócenie do stanu pierwotnego i tym samym zgodnego z prawem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr ew. ... położonej przy ulicy B. ... w miejscowości P.

Na powyższe rozstrzygnięcie Z. P. złożył zażalenie. MWINB postanowieniem z 19 czerwca 2012 r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ powiatowy ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny wybudowany około roku 1980. Ponadto, w toku postępowania ustalono, że E. i L. A. prowadzili roboty budowlane przy w/w budynku mieszkalnym polegające na przebudowie więźby dachowej z utworzeniem poddasza użytkowego na podstawie decyzji Urzędu Rejonowego w P. z 26 lipca 1994 r. udzielającej pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z 8 sierpnia 2012 r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. ... położonej przy ulicy B. ... w miejscowości P..

W postępowaniu zażaleniowym MWINB postanowieniem z 24 października 2012 r. utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie. W wyniku rozpatrzenia skargi Z. P. WSA w Warszawie wyrokiem z 30 kwietnia 2013 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2988/12) uchylił w/w postanowienie Nr ... oraz poprzedzające je postanowienie Nr ...

W związku z powyższym organ powiatowy pismem z 20 września 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Z. P. postępowania w sprawie budynku mieszkalnego położonego położonej przy ulicy B. ... w P..

Następnie PINB w P. decyzją Nr ... z 18 października 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania E. i L. A. nakazu przywrócenia do stanu pierwotnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. ... położonej przy ulicy B. ... w P..

W wyniku rozpatrzenia odwołania od w/w decyzji złożonego przez Z. P., MWINB decyzją Nr ... z 11 grudnia 2013 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i odmówił wydania decyzji nakazującej E. i L. A. przywrócenie do stanu pierwotnego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ew. ... położonej przy ul. B. ... w P.. W wyniku rozpatrzenia skargi na w/w decyzję WSA w Warszawie wyrokiem z 18 lipca 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 213/14) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożył Z. P.. NSA wyrokiem z 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2629/14) uchylił zaskarżony wyrok WSA oraz poprzedzające go decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji.

W międzyczasie, MWINB decyzją Nr ... z 9 grudnia 2014 r. stwierdził nieważność decyzji PINB w P. z dnia 13 marca 2006 r. nakazującej E. i L. A. zaniechanie dalszych robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym. Wskutek rozpatrzenia odwołania od w/w rozstrzygnięcia GINB decyzją z 27 stycznia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Decyzją z 4 kwietnia 2017 r. PINB w P. nałożył - po rozpatrzeniu sprawy prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - na E. i L. A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, stosownie do zakresu tych zmian.

W wyniku złożenia odwołania przez Z. P., MWINB decyzją z 14 czerwca 2017 r., uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB w P. pismem z 31 lipca 2017 r. zobowiązał inwestorów - E. i L. A. do wykonania decyzji PINB w P. z 10 grudnia 2004 r. w części obejmującej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku w terminie do 31 lipca 2018 r.

Przy piśmie z 8 sierpnia 2018 r. E. i L. A. przedłożyli PINB w P. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. ... przy ul. B. ... w P., sporządzony przez architekta M. Z. (upr. nr ...).

Analiza przedłożonego projektu przeprowadzona przez PINB w P. wykazała konieczność poprawienia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, o których zgodnie z notatką służbową PINB w P. z 8 sierpnia 2018 r. poinformowany został projektant - architekt M. Z. Poprawiona dokumentacja złożona została 17 sierpnia 2018 r.

Następnie PINB w P. decyzją z 21 sierpnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowego budynku i zobowiązał inwestorów do uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Z. P. Celem uzupełnienia materiału dowodowego MWINB postanowieniem z 23 października 2018 r. zlecił PINB w P. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ustalenie czy przedmiotowy budynek zlokalizowany na działce nr ew. ..., obręb ..., przy ul. B. ... w P. jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren w/w działki w szczególności w zakresie wysokości oraz kąta nachylenia dwuspadowego dachu na przedmiotowym budynku.

Przy piśmie z 6 listopada 2018 r. PINB w P. poinformował, że działka nr ew. ..., obręb ..., przy ul. B. ... w P. znajduje się na terenie nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazał, że "przebudowa budynku mieszkalnego, położonego na przedmiotowej nieruchomości była realizowana w oparciu o postanowienie Burmistrza Miasta P. z 23 kwietnia 1994 r., znak: ... (w aktach sprawy). Żaden z tych dokumentów nie narzucał na inwestora ograniczeń co do wysokości oraz kąta nachylenia dachu na przedmiotowym budynku."

Po rozpatrzeniu i przeanalizowaniu odwołania MWINB, podzielił argumentację organu I instancji. Oceniając prawidłowość skarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że wytyczne dotyczące ponownego rozpatrzenia omawianej sprawy wskazane zostały w decyzji MWINB z 14 czerwca 2017 r. uchylającej decyzję PINB w P. z 4 kwietnia 2017 r., nakładającą na E. i L. A. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, stosownie do zakresu tych zmian. U podstaw w/w decyzji MWINB legło ustalenie, że PINB w P. decyzją z 10 grudnia 2004 r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, która nie została wyeliminowana i w dalszym ciągu funkcjonuje w obrocie prawnym. Zgodnie z powyższym MWINB zwrócił uwagę PINB na konieczność powiadomienia inwestorów o obowiązku wynikającym z decyzji PINB w P. Nr ...

Zdaniem organów, w realiach omawianej sprawy niewątpliwie dokonano istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie kubatury (podwyższenie ścianki kolankowej, zmiana lukarny, zmiana kąta nachylenia połaci dachowej), co potwierdzają ustalenia PINB w P. dokonane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę i inwentaryzację budowlaną oraz w toku kontroli przeprowadzonej 5 października 2004 r. oraz wykonanej dokumentacji fotograficznej z 24 lutego 2017 r.

W wyniku przedłożenia przez inwestorów w dniu 8 sierpnia 2018 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. ... przy ul. B. ... w P., poprawionego następnie dnia 17 sierpnia 2018 r., PINB w P. w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie." Skarżoną decyzją organ zatwierdził projekt budowlany zamienny.

Organ wyjaśnił, że zastosowanie w/w przepisu możliwe jest w sytuacji wcześniejszego zobowiązania inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce w niniejszej sprawie (organ I instancji wydał w tym przedmiocie decyzję z 10 grudnia 2004 r.). Stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyrazem aprobaty organu co do przedstawionych rozwiązań projektowych. Dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest więc istotną czynnością mającą na celu dokonanie weryfikacji przedstawionego projektu z przepisami prawa. W razie niedokładnego zbadania projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości co do jego treści i przedstawionych rozwiązań, czy zgodności z przepisami prawa, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z projektem oraz decyzją zatwierdzającą ten projekt, dlatego też zatwierdzenie projektu musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą.

Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany zamienny winien spełniać wszystkie wymagania dotyczące projektu budowlanego, które szczegółowo omawia rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Przywołując treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ podkreślił, iż na podstawie tego przepisu prawa materialnego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza rozwiązania projektowe w zakresie wskazanym w w/w przepisie. Sam fakt wykonania przez inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, do którego był zobowiązany nie musi koniecznie rodzić po stronie organu administracji publicznej obowiązku zatwierdzenia przedstawionego projektu.

W ocenie MWINB organ powiatowy zasadnie zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. ..., obręb ... przy ul. B. ... w P., będącej własnością E. i L. A. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Jakkolwiek PINB w P. w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zbadał zgodności przedmiotowego budynku z przepisami planistycznymi obowiązującymi na terenie w/w działki, tak powyższe uchybienie zostało uzupełnione przez MWINB w toku postępowania odwoławczego, tj. zgodnie z brzmieniem art. 136 k.p.a. MWINB postanowieniem Nr ... z 23 października 2018 r., zlecił PINB w P. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ustalenie czy przedmiotowy budynek zlokalizowany na działce nr ew. ..., obręb ..., przy ul B. ... w P. jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren w/w działki w szczególności w zakresie wysokości oraz kąta nachylenia dwuspadowego dachu na przedmiotowym budynku. Przy piśmie z 6 listopada 2018 r. PINB w P. poinformował, że działka nr ew. ..., obręb ..., przy ul. B. ... w P. znajduje się na terenie nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazał, że: "przebudowa budynku mieszkalnego, położonego na przedmiotowej nieruchomości była realizowana w oparciu o postanowienie Burmistrza Miasta P. z 23 kwietnia 1994 r. znak: .... Żaden z tych dokumentów nie narzucał na inwestora ograniczeń co do wysokości oraz kąta nachylenia dachu na przedmiotowym budynku."

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji PINB w P. wskazał, że inwestor wykonał obowiązki określone w decyzji z 10 grudnia 2004 r. tj. przedłożył zamienny projekt budowlany oraz że: "analiza tego opracowania w świetle art. 34 ustawy Prawo budowlane, rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012r. poz. 462 ze zm.) oraz postanowienia Burmistrza Miasta P. z 23 kwietnia 1994r. pozwoliła PINB na podjęcie decyzji o jego zatwierdzeniu."

Zgodność przedmiotowego projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej poświadczył także projektant - architekt M. Z. (załącznik do projektu budowlanego zamiennego). W/w dokument sporządzony został przez osobę ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w Prawa budowlanego Organ odwoławczy nie widział podstaw do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Dodatkowo, przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny spełniał warunki wskazane w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie regulacji dotyczących strony tytułowej projektu, metryk umieszczonych na rysunkach stanowiących integralną część projektu, ponumerowania stron opracowania, jak również dotyczących sporządzenia go w czytelnej technice graficznej. Przedłożona dokumentacja uwzględniała właściwości obiektu, jego przeznaczenie i zakres oddziaływania na otoczenie.

Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu z 14 września 2018 r. jakoby organ I instancji nie miał podstaw do zatwierdzenia projektu zamiennego z uwagi na upływ terminu na jego złożenie wskazać należy, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, termin, o którym mowa w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter procesowy, jeśli inwestor wykonał obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego po terminie, to samo niedochowanie terminu nie może być podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego Natomiast niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej, czy też - wykonania nałożonego obowiązku z przyczyn niezależnych od organu, jak również adresata nałożonego obowiązku nie może być podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego

Skarżący kwestionuje oświadczenie autora projektu budowlanego zamiennego, zgodnie z którym "istniejący obiekt budowlany nie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich i nie oddziałuje na sąsiednią nieruchomość. (...) Obszar oddziaływania obiektu budowlanego mieści się w całości na działce, na której został pobudowany", wskazując iż: "Budynek rozbudowany, w tym znacznie podwyższony, przez inwestorów niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym oddziałuje bowiem na działkę oraz budynek Z. P. w zakresie niewystarczającego nasłonecznienia pomieszczeń, obiekt inwestorów zacienia budynek strony postępowania (...)". Powyższa kwestia została oceniona przez uprawnionego autora projektu budowlanego zamiennego, będącego przedmiotem oceny i zatwierdzenia w skarżonej decyzji PINB w P.. W wyniku zmiany art. 35 Prawa budowlanego (przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.) do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę odpowiedzialności za projekt budowlany projektanta. Ponadto, w ocenie MWINB zarówno wygląd, jak i wysokość budynku zlokalizowanego na działce nr ew. ..., obręb ..., ul. B ... w P., będącej własnością E. i L. A. koresponduje z zabudową sąsiedzką.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie dowodu z oględzin przedmiotowego budynku organ wskazał, że PINB w P. postanowieniem Nr ... z 27 marca 2017 r., odmówił przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku mieszkalnego E. i L. A., wskazując, że: "zgromadzone w postępowaniu dowody dają organowi nadzoru budowlanego całkowitą jasność co do okoliczności sprawy i w opinii organu materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia; na potwierdzenie aktualnego stanu faktycznego wykonano jedynie w dniu 24 lutego 2017 r. dokumentację fotograficzną przedmiotowego budynku co stanowi czynność materialno-techniczną." Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika PINB w P. Z. P. w dniu 17 marca 2017r. zapoznał się z dokumentacją sprawy, w związku z czym nie można uznać, iż w tym przypadku doszło do naruszenia prawa procesowego.

Zatem w ocenie organu odwoławczego, postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów procesowych, tj. art.: 7, 10 § 1, 77 g 1, 80 k.p.a. oraz materialnych, tj. art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji PINB w P. Nr ... z dnia 21 sierpnia 2018r.

Skargę do WSA w Warszawie na decyzję MWINB z 21 listopada 2018 r. złożył Z. P., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez nieuprawnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że w sprawie nie zachodziła podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż inwestorzy E. i L. A. nie wykonali w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego;

b) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 55 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez nieuprawnione utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że w sprawie brak było podstaw do nałożenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, gdyż inwestorzy od wielu lat zamieszkują, czyli użytkują obiekt budowlany, co organowi było wiadome z urzędu;

c) art. 67 § 2 pkt 3 i art. 68 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oparcie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji na dowodzie z tzw. "oględzin" nieruchomości przeprowadzonych z pominięciem wymogów wynikających z art. 67 § 2 pkt 3 i art. 68 k.p.a. oraz bez zawiadomienia skarżącego o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości, co dodatkowo narusza zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania;

d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 57 w zw. z § 13 ust. 1 pkt la oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez oparcie swoich rozstrzygnięć przez organy I i II instancji jedynie na oświadczeniu projektanta inwestorów z zupełnym zaniechaniem własnych ustaleń przede wszystkim w zakresie oceny spełnienia wymogów nasłonecznienia oraz zacienienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym skarżącego przez obiekt inwestorów, jak również spełnienia wymogów odległości od granicy działki skarżącego otworów okiennych wykonanych w obiekcie inwestorów niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym;

e) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione oraz nieuzasadnione przez organy I i II instancji faworyzowanie w skarżonych decyzjach inwestorów w stosunku do skarżącego, gdyż decyzją z 17 sierpnia 2012 r. nr ... MWINB nakazał skarżącemu, tam: inwestorowi, zamurowanie otworów okiennych wykonanych niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym, jako nie spełniających wymogów odległości od granicy działki sąsiedniej - tj. działki inwestorów, a odmienne potraktowanie inwestorów w przedmiotowej sprawie, którym organy umożliwiły legalizację inwestycji bez nakazu zamurowania samowolnie wykonanych otworów okiennych, pomimo, że te otwory również znajdują się w zbyt bliskiej odległości od działki sąsiedniej - działki skarżącego, co z pewnością narusza także zasadę zaufania do organów. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację zwartą w zarzutach.

W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w sprawie toczy się od wielu lat. W sprawie zapadło wiele rozstrzygnięć zarówno przed organami nadzoru budowlanego, jak i przed sądami administracyjnymi. Ostatnie orzeczenie NSA z 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2629/14) zwróciło uwagę na konieczność zastosowania w sprawie przepisu art. 51 Prawa budowlanego, a więc wdrożenie przez organy nadzoru postępowania naprawczego w sprawie spornego budynku. NSA w tym wyroku wskazał, że "(...) z tego względu oczywiste jest, że sprawa musi wrócić do stadium orzekania przed organem powiatowym. Organ ten wykorzystując dotychczas zebrany materiał dowodowy, a w razie potrzeby dokonując jego uzupełnienia i zaktualizowania oraz uwzględniając wykładnię zawartą w niniejszym wyroku podejmie stosową decyzję w ramach tzw. postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego" Słusznie zatem organ uznał, że w przytoczonym na końcu tego fragmentu orzeczenia zdaniu, Sąd jednoznacznie zakwalifikował popełnione przez inwestorów naruszenie prawa budowlanego używając określenia "postępowanie naprawcze", jako istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę, a nie "samowola budowlana".

Tym samym, stosownie do art. 153 p.p.s.a. rozpoznając przedmiotową sprawę organy nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego, jak i powiatowego, a także tutejszy Sąd związane są oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w ww. wyroku NSA z 28 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2629/14).

Rzeczą Sądu w tym postępowaniu było zatem zbadanie czy organy zastosowały się do wytycznych NSA, a także czy przeprowadziły postępowanie naprawcze zgodnie z tymi przepisami.

W sprawie niniejszej PINB, decyzją z 21 sierpnia 2018 r. na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku jednorodzinnego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej (kat. obiektu I), zlokalizowanego na działce nr ew. ..., obręb ..., ul. B ... w P., będącej własnością E. i L. A. oraz nakładającej obowiązek uzyskania, przed przystąpieniem do użytkowania wskazanego obiektu, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Analiza całości dostępnej dokumentacji budowlanej (decyzja o pozwoleniu na budowę, znak ...; decyzja o pozwoleniu na budowę; znak ...; inwentaryzacja budowlana - załącznik do postanowienia znak ...; dokumentacja fotograficzna elewacji budynku plus notatka służbowa z dnia 24 lutego 2017 r.), wskazała, że inwestorzy w sposób istotny odstąpili od pozwolenia na budowę. Zmienili bowiem w sposób istotny kubaturę budynku poprzez: podwyższenie ścianki kolankowej, zmianę lukarny z jednospadowej na dwuspadową z dwoma okienkami, zmianę konta nachylenia połaci dachowych. Wobec powyższych czynności, zasadnie organ powiatowy wezwał inwestorów do wykonania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Obowiązek ten inwestorzy wykonali.

W wyniku przedłożenia przez inwestorów w dniu 8 sierpnia 2018 r. projektu budowlanego zamiennego budynku i poprawionego dnia 17 sierpnia 2018 r., PINB w P. w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie" - skarżoną decyzją organ zatwierdził projekt budowlany zamienny i nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), zadaniem organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami. Projekt budowlany zamienny podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego, tak jak projekt "pierwotny" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 142/19). Taka też ocena, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, została dokonana.

Zastosowanie ww. przepisu możliwe jest w sytuacji wcześniejszego zobowiązania inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, do dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, co miało miejsce w niniejszej sprawie (organ I instancji wydał w tym przedmiocie decyzję Nr ... z 10 grudnia 2004 r., znak: ...). Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Zatwierdzenie projektu budowlanego jest wyrazem aprobaty organu co do przedstawionych rozwiązań projektowych. Dokonanie szczegółowych sprawdzeń projektu przed jego zatwierdzeniem jest więc istotną czynnością mającą na celu dokonanie weryfikacji przedstawionego projektu z przepisami prawa. W razie niedokładnego zbadania projektu i niewyeliminowania wszelkich wątpliwości co do jego treści i przedstawionych rozwiązań, czy zgodności z przepisami prawa, nie będzie można postawić później inwestorowi zarzutu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z projektem oraz decyzją zatwierdzającą ten projekt, dlatego też zatwierdzenie projektu musi być poprzedzone jego wnikliwą kontrolą.

Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu budowlanego zamiennego zgodnie z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany zamienny powinien spełniać wszystkie wymagania dotyczące projektu budowlanego, które szczegółowo omawia rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Stwierdzenie, czy możliwe jest przeprowadzenie skutecznego postępowania naprawczego polegającego na zalegalizowaniu robót, zależy od oceny przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego. Projekt ten podlega sprawdzeniu przez organ w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 550/19). Za organem Sąd Wojewódzki stwierdził, że na podstawie ww. przepisu prawa materialnego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza rozwiązania projektowe w zakresie wskazanym w w/w przepisie. Sam fakt wykonania przez inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, do którego był zobowiązany nie musi koniecznie rodzić po stronie organu administracji publicznej obowiązku zatwierdzenia przedstawionego projektu.

W ocenie Sądu, PINB (a za nim MWINB), zasadnie jednak zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. ..., obręb ... przy ul. B. ... w P., będącej własnością E. i L. A.

Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Jakkolwiek PINB w P. w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zbadał zgodności przedmiotowego budynku z przepisami planistycznymi obowiązującymi na terenie w/w działki, tak powyższe uchybienie zostało - zgodnie z brzmieniem art. 136 k.p.a.- uzupełnione przez MWINB w toku postępowania odwoławczego, tj. MWINB postanowieniem Nr ... z 23 października 2018 r., zlecił PINB w P. przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez ustalenie czy przedmiotowy budynek zlokalizowany na działce nr ew. ..., obręb ..., przy ul B. ... w P. jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren w/w działki w szczególności w zakresie wysokości oraz kąta nachylenia dwuspadowego dachu na przedmiotowym budynku.

Przy piśmie z 6 listopada 2018 r. PINB w P. poinformował, że działka nr ew. ..., obręb ..., przy ul. B. ... w P. znajduje się na terenie nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazał, że: "przebudowa budynku mieszkalnego, położonego na przedmiotowej nieruchomości była realizowana w oparciu o postanowienie Burmistrza Miasta P. z 23 kwietnia 1994 r. znak: .... Żaden z tych dokumentów nie narzucał na inwestora ograniczeń co do wysokości oraz kąta nachylenia dachu na przedmiotowym budynku".

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego dotyczącego terminu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego Sąd podzielił stanowisko organu,- że termin, o którym mowa w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter procesowy. Jeśli inwestor wykonał obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego po terminie, to samo niedochowanie terminu nie może być podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego Natomiast niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej, czy też - wykonania nałożonego obowiązku z przyczyn niezależnych od organu, jak również adresata nałożonego obowiązku nie może być podstawą orzeczenia nakazu rozbiórki budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12; wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 września 2017 r. znak: II SAB/Bd 64/17; wyrok NSA z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10; wyrok NSA z 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 367/14). Nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny a więc powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu z prawem (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 991/13).

Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżący kwestionuje także oświadczenie autora projektu budowlanego zamiennego, zgodnie z którym "(...) istniejący obiekt budowlany nie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich i nie oddziałuje na sąsiednią nieruchomość. (...) Obszar oddziaływania obiektu budowlanego mieści się w całości na działce, na której został pobudowany", wskazując iż: "budynek rozbudowany, w tym znacznie podwyższony, przez inwestorów niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym oddziałuje bowiem na działkę oraz budynek Z. P. w zakresie niewystarczającego nasłonecznienia pomieszczeń, obiekt inwestorów zacienia budynek strony postępowania (...)". Powyższa kwestia została oceniona przez uprawnionego autora projektu budowlanego zamiennego, będącego przedmiotem oceny i zatwierdzenia w skarżonej decyzji PINB w P.. Sąd podkreślił, że w wyniku zmiany art. 35 Prawa budowlanego (przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy oraz o zmianie niektórych ustaw, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r.) do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę odpowiedzialności za projekt budowlany projektanta. Tym samym za niezasadny należy uznać powyższy zarzut skarżącego odnośnie do potencjalnego zacienienia. W analizowanym stanie faktycznym być może takowe zacienienia (podnoszone również na rozprawie) występują w nieco większym stopniu niż przed przebudową. Jednak nie oznacza to jednocześnie, że zmiany dokonane przebudową są niezgodne z prawem. Ewentualny fakt zacieniania działki sąsiedniej nie oznacza z automatu, że w każdej takiej sprawie dojdzie do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 176/18).

Ponadto, Sąd zgodził się z organem, że zarówno wygląd, jak i wysokość spornego budynku zlokalizowanego na działce nr ew. ..., obręb ..., ul. B ... w P., koresponduje z zabudową sąsiedzką. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że analiza opracowanego projektu budowlanego zamiennego w świetle art. 34 Prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) oraz postanowienia Burmistrza Miasta P. z 23 kwietnia 1994 r. pozwoliła organowi powiatowemu na podjęcie decyzji o jego zatwierdzeniu.

Z kolei, zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu lub na wniosek inwestora właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 3 i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skoro zatem organ nie stwierdził żadnych uchybień oraz odstępstw od przepisów i wymogów warunków technicznych, a jednocześnie budowa jest zakończona - był zobligowany - stosownie do powołanego przepisu art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - zatwierdzić projekt budowalny zamienny i zobowiązać inwestorów do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. To też prawidłowo organ uczynił. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, zastępując w istocie wydaną pierwotnie decyzję o pozwoleniu na budowę, musi dotyczyć całości zrealizowanych robót budowlanych. Organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 688/16).

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że kwestią sporną od początku postępowania wszczętego w 2004 r. przez Z. P. było istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na przebudowę więźby dachowej wraz z utworzeniem poddasza użytkowego, przede wszystkim w zakresie oceny spełnienia wymogów nasłonecznienia oraz zacienienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym skarżącego przez obiekt inwestorów, jak również spełnienia wymogów odległości od granicy działki skarżącego otworów okiennych wykonanych w obiekcie inwestorów niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym. Powyższa analiza wykazała, że sporny obiekt budowlany nie narusza przepisów budowalnych, w tym warunków technicznych ani przepisów zagospodarowania przestrzennego, w sposób wskazany przez skarżącego. Są to jedynie jego subiektywne odczucia odnośnie do spornej inwestycji, której jednakże nie można zarzucić naruszenia prawa.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym w szczególności wskazanych w zarzutach przepisów. Organy przeprowadziły postępowanie wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniły prawidłowo i uzasadniły zgodnie z treścią art. 107 k.p.a., zaś mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane.

Mając na uwadze, że Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym podniesionych w skardze. Nie znajdując takich uchybień, które miałyby wpływ na wynik sprawy i które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Z. P. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, tj.:

1. art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2019.0.1186 t.j.

ze zm.) - dalej: Prawo budowlane, poprzez nierówne traktowanie przez organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji osób pozostających w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, czego nie zakwestionował także Wojewódzki Sąd Administracyjny w skarżonym wyroku, polegające na tym, że w decyzji z dnia 21 listopada 2018 r. nr ... organ uznał za dopuszczalną procedurę naprawczą w zakresie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę wynikającą z art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego (obowiązek sporządzenia i przestawienia projektu budowlanego zamiennego) w stosunku do inwestycji E. i L. A. zlokalizowanej na działce nr ew. ..., obręb ..., ul. B ... a w P., zaś w stosunku do sąsiedniej inwestycji skarżącego Z. P. zlokalizowanej na działce ..., obręb ..., ul. B. ... w P. uznał procedurę naprawczą z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego za niedopuszczalną i zastosował procedurę naprawczą z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) wydając w stosunku do skarżącego decyzję z dnia 17 sierpnia 2012 r., pomimo że w obu realizowanych po sąsiedzku, przez brata i siostrę, inwestycjach organy stwierdziły w tym samym czasie analogiczne istotne odstępstwa od zatwierdzonych projektów budowlanych oraz budynki posadowione na działkach obojga inwestorów nr: ... i ... zlokalizowane są na terenie nieobjętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przebudowa obu budynków była realizowana w oparciu o postanowienie Burmistrza Miasta P. z dnia 23 kwietnia 1994 r., pomimo że niewątpliwie procedura naprawcza z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego jest znacznie mniej uciążliwa dla inwestora niż procedura z art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, organy nie wyjaśniły dlaczego odnośnie inwestycji istotnie odbiegającej od zatwierdzonego projektu budowlanego zrealizowanej na działce ... wystarczające jest przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, zaś wobec inwestycji istotnie odbiegającej od zatwierdzonego projektu budowlanego zrealizowanej na działce ... konieczne jest wykonanie robót budowlanych celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co skarżący uznaje za wyraz ewidentnej dyskryminacji, w kontekście jego sporu z organem budowlanym w P. (wnioskami o wyłączenie tego organu itd.), co ponadto narusza w sposób kardynalny zasadę zaufania do organów;

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art 58 § 1 i 2 k.p.a. ewentualnie w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że uprawnione było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że w sprawie nie zachodziła podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż inwestorzy E. i L. A. nie wykonali w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a termin ten - mający charakter terminu procesowego - nie został im przez organ przywrócony, względnie nie została wydana decyzja zmieniająca w zakresie określenia tego terminu;

2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 55 ust 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art 77 § 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że uprawnione było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że w sprawie brak było podstaw do nałożenia w pkt 2 decyzji nr ... obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, gdyż inwestorzy od. wielu, lat zamieszkują, czyli użytkują obiekt budowlany, co organowi było wiadome z urzędu;

3. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 67 § 2 pkt 3 i art. 68 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k,p,a. poprzez niewłaściwe uznanie za dopuszczalne oparcia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji na dowodzie z tzw. "oględzin" nieruchomości przeprowadzonych z pominięciem wymogów wynikających z art. 67 § 2 pkt 3 i art. 68 k.p.a. oraz bez zawiadomienia skarżącego o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości oraz pominięcie okoliczności, że takie działania organów naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu;

4. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 57 w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1a oraz § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) poprzez niewłaściwe uznanie, że poprawne było oparcie rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji na oświadczeniu projektanta inwestorów z zupełnym zaniechaniem własnych ustaleń przez organ przede wszystkim w zakresie oceny spełnienia wymogów nasłonecznienia oraz zacienienia pomieszczeń w budynku mieszkalnym skarżącego przez obiekt inwestorów, jak również spełnienia wymogów odległości od granicy działki skarżącego otworów okiennych wykonanych w obiekcie inwestorów niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym, co organ zobowiązany był sprawdzić wobec podnoszonych przez skarżącego zarzutów w tym zakresie, pomimo prowadzenia takich właśnie ustaleń przez organy w sprawie postępowania naprawczego dotyczącego inwestycji i skarżącego zakończonego decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2012 r.;

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zupełne pominięcie oraz nie odniesienie się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do głównego zarzutu skarżącego, tj. zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegającego na nieuprawnionym oraz nieuzasadnionym faworyzowaniu przez organy pierwszej i drugiej instancji w skarżonych decyzjach inwestorów w stosunku do skarżącego, gdyż decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał skarżącemu, tam: inwestorowi, zamurowanie otworów okiennych wykonanych niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym, jako nie spełniających wymogów odległości od granicy działki sąsiedniej - tj. działki inwestorów, a odmienne potratowanie inwestorów w przedmiotowej sprawie, którym organy umożliwiły legalizację inwestycji bez nakazu zamurowania samowolnie wykonanych otworów okiennych, pomimo że te otwory również znajdują się w zbyt bliskiej odległości od działki sąsiedniej - działki Skarżącego, co z pewnością narusza także zasadę zaufania do organów, poprzez co skarżony wyrok nie poddaje się w tym zakresie kontroli instancyjnej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zarzuty kasacyjne w części podlegały uwzględnieniu, bowiem Sąd Wojewódzki wskutek nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji oddalił skargę, podczas gdy powinien ją uwzględnić.

Przede wszystkim trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 57 i § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 12 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. polegające na tym, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł wadliwości decyzji związanych z brakiem ustaleń oraz oceny merytorycznej istotnych okoliczności w zakresie wymogów dotyczących nasłonecznienia i przesłaniania budynku położonego w sąsiedztwie obiektu budowlanego objętego pozwoleniem, jak też odnoszących się do wymaganych odległości otworów okiennych wykonanych w budynku inwestorów od strony granicy z nieruchomością skarżącego.

Sąd Wojewódzki zamiast kierować się kryteriami prawnymi przy kontroli zaskarżonej decyzji wyraził w uzasadnieniu wyroku całkowicie dowolny pogląd, że chociaż "może takowe zacienienie" podnoszone przez skarżącego występuje w "nieco większym stopniu niż przed przebudową", to nie oznacza jednocześnie, że dokonane zmiany są niezgodne z prawem. Odnosząc się do tego zagadnienia, Sąd Wojewódzki błędnie przyjął, że wymogi techniczno-budowlane dotyczące naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach przeznaczonych na pobyt ludzi oceniane są wyłącznie przez uprawnionego projektanta, bez weryfikacji przez organ architektoniczno-budowlany.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. (pkt 2) – zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być sporządzona przez projektanta i stanowić element projektu zagospodarowania terenu. Do obowiązków projektanta budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego należy nie tylko opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, ale również wyjaśnianie wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r. II OSK 927/10; M. Bursztynowicz., M Sługocka, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Komentarz, WKP 2022, t. 1 do § 13).

Zaakcentować należy, że projekt zagospodarowania działki winien w części rysunkowej określać w szczególności wymiary i wzajemne odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości (§ 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2023 r. II OSK 450/21 zaznaczył, że projekt zagospodarowania działki powinien zawierać dane pozwalające organowi stwierdzić spełnienie wymogów określonych w §13, §57 i §60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., zaś analiza zacieniania i przesłaniania, stanowiąca element uszczegółowiający projekt zagospodarowania działki, podlega badaniu pod kątem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi.

Wobec powyższego w niniejszej sprawie organ odwoławczy powinien odnieść się merytorycznie do podniesionego przez skarżącego zarzutu, że wskutek podwyższenia budynku inwestorów doszło do zacienienia jego budynku i niewystarczającego nasłonecznienia pomieszczeń.

Tymczasem ani organ pierwszej instancji, ani też organ odwoławczy, nie przedstawiły ustaleń i analizy w zakresie wymogów wynikających z przepisów §13, §57 i §60 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Podobne braki zaistniały przy sprawdzeniu projektu zamiennego w zakresie zachowania norm techniczno-budowlanych dotyczących wykonania okien w ścianie przedmiotowego budynku, zwróconej w stronę granicy z nieruchomością skarżącego (§12 ust. 1 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.).

Chociaż w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził prawidłowo, że przedłożony przez inwestora projekt zamienny powinien być w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego sprawdzony odpowiednio w zakresie określonym przepisem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, to jednak z obowiązku tego nie wywiązał się należycie.

W rezultacie należało stwierdzić, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy ponownie w jej całokształcie, ani też nie odniósł się do wymienionych wyżej kwestii spornych, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oraz przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Tym samym nieuprawniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego o zasadności zatwierdzenia przez organ powiatowy projektu budowlanego zamiennego w sytuacji, gdy nie został on zweryfikowany przez organy obu instancji, w sposób wymagany przepisami prawa.

Należy zwrócić uwagę, że Sąd w uzasadnieniu wyroku zawarł tylko ogólnikowe stwierdzenie, że "sporny obiekt budowlany nie narusza przepisów budowlanych (...)", ale nie wskazał jakie konkretnie ustalenia faktyczne i jakie normy techniczno-budowlane stanowiły podstawę tej oceny.

W konsekwencji co najmniej przedwczesne było wnioskowanie Sądu co do prawidłowości rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie.

Ponadto zasadny okazał się również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., przez nieodniesienie się do zawartego w skardze zarzutu, wskazującego na nieprzestrzeganie przez organy orzekające w sprawie wymogów z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a.

Podkreślić trzeba, że zarówno w odwołaniu, jak też w skardze, zarzucono nierówne traktowanie przez organy nadzoru budowlanego skarżącego i inwestorów, gdyż decyzją z 17 sierpnia 2012 r. nakazano skarżącemu zamurowanie otworów okiennych, jako niespełniających wymaganych odległości od granicy działki sąsiedniej (inwestorów), a więc zastosowano tryb z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, natomiast w niniejszej sprawie umożliwiono inwestorom legalizację inwestycji bez nakazu zamurowania samowolnie wykonanych otworów okiennych, w drodze zatwierdzenia projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Niewątpliwie formułowane w toku postępowania zastrzeżenia skarżącego co do faworyzowania inwestorów przez zastosowanie łagodniejszych środków naprawczych, wymagały wyjaśnienia pod kątem regulacji z art. 8 k.p.a.

Skoro już w odwołaniu wskazywano, że w podobnych stanach faktycznych i prawnych wydano różne decyzje wobec skarżącego oraz inwestorów, to rzeczą organu wojewódzkiego było wyjaśnienie tej kwestii i porównanie rozstrzygnięć z obu spraw.

Niedopuszczalnym było całkowite pominięcie przez organ odwoławczy tak istotnego zarzutu, a następnie niedostrzeżenie tego uchybienia przez Sąd Wojewódzki.

Brak jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tym przedmiocie nie pozwalał na ocenę, czy w istocie doszło w sprawie do naruszenia przez organy obu instancji art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., co skutkowało przedwczesnością zarzutu kasacyjnego dotyczącego przepisów art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego (punkt I.1. podstawy kasacyjnej).

Ten aspekt sprawy wymaga wyjaśnienia przy ponownym jej rozpoznaniu z uwzględnieniem, że nakaz równego traktowania stron jest ważnym elementem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Z tych wszystkich względów uchyleniu podlegał zaskarżony wyrok oraz kontrolowana decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Jako chybione należało uznać pozostałe zarzuty kasacyjne z punktów II 1, 2, 3 podstawy kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej w sprawie przyjęto prawidłowo, że jeśli inwestor wykonał obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego po terminie określonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to samo niedochowanie terminu nie mogło być przesłanką wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Powyższe stanowisko, zaprezentowane przez organy nadzoru oraz Sąd Wojewódzki znajduje oparcie w orzecznictwie, na co zwrócono uwagę w zaskarżonym wyroku (por. wyroki NSA z 18 września 2013 r. II OSK 993/12, 25 stycznia 2012 r. II OSK 2113/10, 20 listopada 2014 r. II OSK 991/13).

Co do kolejnego zarzutu zauważyć trzeba, że o nałożeniu w decyzji obowiązku uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania wskazanego obiektu budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organ orzekł na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.

Dostrzec w tym miejscu należy, że jeżeli inwestor miał obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to taki zakres robót sprawia, że zasadniczo niezbędne dla zakończenia procesu inwestycyjnego jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy odniesie się jednak szczegółowo do zarzutu postawionego w odwołaniu, w związku z argumentacją wskazującą na faktyczne użytkowanie obiektu budowlanego.

Nieskuteczny okazał się nadto zarzut kasacyjny odnoszący się do uchybień proceduralnych związanych z przeprowadzeniem przez organ powiatowy dowodu z oględzin (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 2 pkt 3 i art. 68 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.).

Aby zarzut naruszenia przepisów postępowania był skuteczny, strona skarżąca powinna w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a wykazać, że określone uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w skardze kasacyjnej takiej argumentacji nie przedstawiono.

Dla porządku wyjaśnić trzeba, że wniosek pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy nie mógł być uwzględniony, gdyż podane w nim okoliczności nie wskazywały na zaistnienie przesłanek z art. 109 p.p.s.a., mianowicie nadzwyczajnego wydarzenia lub innej przeszkody, której nie można było przezwyciężyć.

W konsekwencji z przyczyn omówionych wcześniej rozstrzygnięto jak w sentencji zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

25