Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 211/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 14, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 5b, art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust.2, art. 48 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B.L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2022 r., nr WOP.7721.120.2022.KK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącej B.L. kwotę 1014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga B. L. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2022 r., nr WOP.7721.120.2022.KK, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy na terenie działek nr [...] i [....] w B., gmina Ż.: muru oporowego z głazów kamiennych, wiaty, budowli ziemnych i ogrodzenia działki od strony działki nr [..].

Podczas oględzin, przeprowadzonych w dniu 28 października 2020 r., organ I instancji ustalił, że na terenie przedmiotowych działek zlokalizowany jest m.in. parterowy budynek konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję wędzarni, o wymiarach 4,39 m x 4,83 m, który zrealizowany został przez skarżącą samowolnie w 2020 r.

Postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowej wędzarni i nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2021 r., następujących dokumentów:

- wydanej przez Burmistrza Gminy Żukowo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej przedmiotowej inwestycji;

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowej wędzarni;

- oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismem z dnia 17 grudnia 2021 r. skarżąca poinformowała organ I instancji, że budynek pełniący funkcję wędzarni został zdemontowany od strony frontowej z drzwiami i pełni obecnie funkcję wiaty wolno stojącej, której postawienie skarżąca zgłosiła w Starostwie Powiatowym i otrzymała odpowiedź, że nie wymaga ona pozwolenia na budowę.

Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 lutego 2022 r. organ I instancji ustalił, że w wędzarni zdemontowana została jedynie część bocznej ściany osłonowej.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach decyzją z dnia 10 maja 2022 r., nr PINB.5170.161.4.19.2022.ZSz., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) i w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego w 2020 r. parterowego budynku pełniącego funkcję wędzarni o konstrukcji drewnianej i wymiarach wynoszących 4,39 m x 4,83 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości B., gmina Ż. - tj. rozbiórkę w całości pozostałej części w/w budynku, po dokonanej rozbiórce części jednej ściany osłonowej.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ I instancji wskazał, że realizacja przedmiotowej wędzarni wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wprawdzie, w piśmie Starostwa Powiatowego w Kartuzach z dnia 10 maja 2016 r., skierowanym do skarżącej wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c i art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz.290), roboty budowlane polegające na budowie: dwóch wiat garażowych o konstrukcji drewnianej słupowej, o dwóch ścianach pełnych i jednej ażurowej (konstrukcja drewniana obita deskami elewacyjnymi o wymiarach 5,0 m x 6,0 m) i wędzarni wolnostojącej (małej architektury ogrodowej) o wymiarach 2,0 m x 3,8 m na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym B., gmina Ż., nie wymagają zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Jednakże, w ocenie organu, przedmiotowa wędzarnia nie stanowi obiektu małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 14 ustawy – Prawo budowlane. W przepisie tym nie został bowiem wyszczególniony obiekt wędzarni, ponadto nie można stwierdzić aby to był obiekt niewielki, gdyż jego powierzchnia zabudowy wynosi ponad 21 m2. Z uwagi na to, że skarżąca nie posiadała pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wszczęto procedurę legalizacyjną, ale skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na wystosowane do niej wezwanie z dnia 18 marca 2021 r. Jak stwierdzono nadto podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 lutego 2022 r. w wędzarni zdemontowana została jedynie część bocznej ściany osłonowej. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, w sprawie zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydaną decyzję, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wykonanie przedmiotowej wędzarni wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił przy tym, że zgłoszenie z dnia 14 kwietnia 2016 r., na które powołuje się skarżąca, nie może stanowić o legalności przedmiotowej wędzarni. Przede wszystkim bowiem, zgłoszenie to dotyczyło obiektu małej architektury o wymiarach 2,0 m x 3,8 m. Z kolei, przedmiotowa wędzarnia ma wymiary 4,39 x 4,83 m i powstała w 2020 r. Tym samym, została postawiona po upływie ważności zgłoszenia, które zgodnie z art. 30 ust. 5b ustawy – Prawo budowlane było ważne trzy lata od określonego w zgłoszeniu terminu ważności. Nadto, organ ocenił, że z uwagi na skalę zabudowy przedmiotowej nieruchomości, wymiary przedmiotowego budynku, jego funkcję i wyposażenie (według dokumentacji fotograficznej załączonej do akt I instancji - piec wędzarniczy, kominy, instalacje), nie jest to obiekt małej architektury. Co więcej, jak wynika z akt sprawy, według pierwszych ustaleń w trybie nadzoru budowlanego, przedmiotowy obiekt budowlanym (budynek) był obiektem zamkniętym (okna i drzwi w ścianach osłonowych). Następnie, w toku postępowania, została zdemontowana część bocznej ściany osłonowej tego obiektu - budynku. Jednocześnie, organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem, ponieważ istnieje od 2020 r. i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję, co świadczy o tym, że jest na tyle trwały, że nie ma znaczenia jego rodzaj zakotwienia w gruncie i ich głębokość posadowienia.

Z uwagi na powyższe, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie zastosował przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane według stanu prawnego obowiązującego przed dniem 19 września 2020 r., albowiem przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 2019 r. Organ I instancji zasadnie przy tym postanowieniem z dnia 18 marca 2021 r. wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowym obiekcie i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w określonym terminie, do dnia 31 grudnia 2021 r., dokumentów wynikających z art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Z uwagi zaś na nieprzedłożenie przez skarżącą tych dokumentów organ zasadnie zastosował art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że demontaż części bocznej ściany osłonowej nie daje podstaw do zmiany kwalifikacji przedmiotowego obiektu budowlanego, skoro, jak wynika z akt sprawy, w dalszym ciągu istnieje zasadnicza część tego obiektu, spełniająca kryteria budynku wraz z wyposażeniem, które służy jego funkcji.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżąca domagała się jej uchylenia, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę polegający na wadliwym przyjęciu, że posadowienie przez skarżącą konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,39 m x 4,83 m, pełniącej funkcji wędzarni, wymagało uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy (posadowienia) organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Zdaniem skarżącej przedmiotowy obiekt jest obiektem małej architektury a nie budowlą a przy tym jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1a ustawy – Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 10 maja 2022 r. nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego w 2020 r. parterowego budynku pełniącego funkcję wędzarni o konstrukcji drewnianej i wymiarach wynoszących 4,38 m x 4,83 m, usytuowanego na terenie działki nr [...] w B., gmina Ż., tj. rozbiórkę w całości pozostałej części w/w budynku, po dokonanej częściowej rozbiórce.

Materialnoprawną podstawę prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania i wydanych decyzji stanowił przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że kluczowe dla wdrożenia trybu legalizacji jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji kontrolowanej zabudowy i to już na wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego, gdyż to pozwala stwierdzić, czy dla jej realizacji konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w określonych wypadkach i czy inwestor formalności tych dopełnił czy też nie oraz czy możliwa jest ewentualna legalizacja wykonanej zabudowy. Kwalifikacji tej dokonuje się przy tym według stanu prawnego obowiązującego w dacie powstania obiektu budowlanego. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest bowiem zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oba orzekające w sprawie organy stwierdziły, że na budowę w sierpniu 2020 r. przedmiotowej wędzarni o wymiarach 4,39 m x 4,83 m wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego to skarżąca nie posiada.

Organy uznały przy tym, że przedmiotowy obiekt nie jest obiektem małej architektury, którego budowa, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy – Prawo budowlane, nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, z czym należy się zgodzić.

Zgodnie bowiem z treścią art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane obiektem małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak kapliczki, krzyże przydrożne, figury; posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Z powyższego wynika, że definicja obiektu małej architektury łączy kryteria konstrukcyjne oraz funkcjonalne. Obiekty te mają mieć względnie niewielkie wymiary a jednocześnie określone funkcje (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 988/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wspólną cechą wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1528/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym, już same wymiary przedmiotowego obiektu – 4,39 m x 4,83 m wykluczają jego uznanie na niewielki obiekt, jaki wymieniono przykładowo w art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r. , sygn. akt II OSK 2219/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy tym, orzekające w sprawie organy uznały, że przedmiotowa wędzarnia stanowi budynek a zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w sierpniu 2020 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Orzekające w sprawie organy nie odniosły się zaś w uzasadnieniach wydanych decyzji do treści tego przepisu.

Jednakże, dokonana przez orzekające w sprawie organy kwalifikacja przedmiotowego obiektu jako budynek, budzi wątpliwości w świetle przedstawionej w uzasadnieniach wydanych decyzji argumentacji oraz w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przez co wymaga wyjaśnienia.

Organ I instancji w swojej decyzji w ogóle nie uzasadnił, dlaczego uznał przedmiotowy obiekt za budynek. Z kolei, organ II instancji wskazał, że jest to budynek ponieważ od 2020 r. skutecznie opiera się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję, a tym samym jest trwały.

Wskazać zaś należy, że zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez budynek rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Nie można uznać za budynek obiektu, który nie posiada fundamentów, albowiem istnienie każdego z elementów definicji normatywnej budynku jest warunkiem niezbędnym do stwierdzenia takiego charakteru obiektu. Związanie z gruntem jest konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2344/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Utożsamianie zatem związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu.

Przy tym, wskazać należy, że zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Przyjmuje się, że dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jej obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku - przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu. Oczywiste jest przy tym, że w praktyce występują różne rodzaje fundamentów i możliwe są różne metody wykonania fundamentów obiektu budowlanego. Jednakże niezależnie od przyjętej metody i konstrukcji budynek musi posiadać fundamenty.

W niniejszej sprawie brak jest jednakże jakichkolwiek ustaleń odnośnie do posiadania przez przedmiotowy obiekt fundamentów. Co więcej, organy w ogóle nie używają tego pojęcia ani w odniesieniu do elementów przedmiotowego obiektu, ani też w odniesieniu do definicji ustawowej budynku. Kwestia ta niewątpliwie zatem wymaga wyjaśnienia, albowiem ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Nadto, niewątpliwie przepis art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w sierpniu 2020 r., zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę budowę wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki.

Wbrew stanowisku skarżącej, nie sposób jednakże uznać aby przedmiotowa wędzarnia, pomimo pozbawienia jej jednej ściany, stanowiła wiatę.

Przepisy Prawa budowlanego, jak i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze, nie definiują pojęcia wiaty. Zgodnie z małym słownikiem języka polskiego (reg. S. Skorupka, H. Auderska, Z. Łempicka, Państwowe Wydawnictwo Naukowe Warszawa 1968) wiata to rodzaj budowli bez ścian, zwykle z oszklonym pokryciem. W orzecznictwie sądowym wskazuje się natomiast, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia między innymi jego funkcji. Często wskazuje się, że wiata to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem (tak np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 603/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3465/18 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) uznano zaś za podstawowe cechy wiaty wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (tak też NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1300/22, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych wszystkich względów, w ocenie Sądu, dokonana przez orzekające w sprawie organy ocena, że budowa przedmiotowej wędzarni wymagała uzyskania pozwolenia na budowę budzi wątpliwości.

Jednocześnie, Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że dokonane przez skarżącą w piśmie z dnia 14 kwietnia 2016 r. zgłoszenie nie mogło dotyczyć przedmiotowej wędzarni. Jak wynika bowiem z odpowiedzi udzielonej przez Starostwo Powiatowe w Kartuzach na to zgłoszenie, dotyczyło ono wędzarni wolnostojącej o wymiarach 2,0 m x 3,8 m oraz dwóch wiat garażowych o konstrukcji drewnianej słupowej o dwóch ścianach pełnych i jednej ażurowej. Obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania ma zaś wymiary 4,39 m x 4,83 m i ma trzy ściany pełne.

Wskazać nadto należy, że przepis art. 48 Prawa budowlanego, zastosowany w niniejszej sprawie, został uchylony przez art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) zmieniającej ustawę – Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie zaś z art. 25 powołanej ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tzn. ustawą - Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tzn. ustawy - Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że postępowania, które zainicjowane zostały przed 19 września 2020 r. i nie zostały zakończone, prowadzone powinny być przy uwzględnieniu uregulowań sprzed wskazanej nowelizacji, a postępowania wszczęte po tej dacie powinny być prowadzone na podstawie przepisów znowelizowanych.

Organ I instancji zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 48 w brzmieniu sprzed nowelizacji, wskazując jednocześnie, że wędzarnia wybudowana została samowolnie w 2020 r. a więc już po 19 września 2020 r. Przy czym, w wydanej decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy na terenie działek nr [...] i [....] w B. : muru oporowego, wiaty, budowli ziemnych i ogrodzenia działki od strony działki nr [..]. Organ II instancji wskazał zaś, że skoro postępowanie zostało wszczęte w 2019 r. zastosowanie znajdują przepisy ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. Przy tym, z akt sprawy wynika, że prace budowlane przy przedmiotowej wędzarni zostały rozpoczęte w sierpniu 2020 r. a podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 28 października 2020 r. organ ustali, że na terenie działki nr [...] istnieje parterowy budynek o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję wędzarni o wymiarach 4,39 m x 4,83 m.

W świetle powyższego, wątpliwości Sądu budzi, czy prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.

Kwestia ta wymaga wyjaśnienia albowiem ma kluczowe znaczenie w sprawie. Niewątpliwie bowiem prowadzenie postępowania w oparciu o prawidłowy przepisy prawa ma wpływ na całokształt prowadzonego w sprawie postępowania a następnie na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Przepis art. 48 w brzmieniu do dnia 19 września 2020 r. stanowił bowiem, że:

1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Z kolei, po 19 września 2020 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania postanowienia organu I instancji z dnia 18 marca 2021 r., przepis art. 48 stanowił, że:

1. Organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

2. Jeżeli w wyniku budowy występuje stan zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego nakazuje bezzwłoczne:

1) zabezpieczenie obiektu budowlanego lub terenu, na którym prowadzona jest budowa, oraz

2) usunięcie stanu zagrożenia.

3. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

4. Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.

5. Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.

Prawidłowe ustalenie, które brzmienie przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane ma w niniejszej sprawie zastosowanie, rzutuje na całą dalszą procedurę i jest niezbędne do dalszej oceny sprawy. Kwestia ta powinna zatem zostać wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Z tych wszystkich względów, Sąd stwierdził, że przeprowadzone w tej sprawie postępowanie dowodowe nie doprowadziło do ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego, co sprawia, że zaskarżone rozstrzygnięcie w zasadzie uchyla się spod kontroli Sądu.

Obowiązkiem bowiem organu administracji jest dokonanie ustaleń niezbędnych do stanowczego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie stanu faktycznego należy do etapu postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto, stosownie do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. organ może dokonać prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do właściwych przepisów z zakresu prawa budowlanego.

Organ I instancji naruszył, a organ odwoławczy to zaakceptował, przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem brak ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i niekompletny materiał dowodowy uniemożliwiał ustalenie właściwego dla sprawy stanu prawnego i prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy.

Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem odwoławczym. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazania co do dalszego postepowania wynikają wprost z powyższych rozważań i są wiążące przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.