Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 6/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji oraz inną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 29 września 2014 r., nr [...], a także decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 2 września 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego S. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi, wniesionej przez S. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, stanowi decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej: Kierownik BP ARiMR) z dnia 29 września 2014 r., nr [...], w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

S. S. wystąpił do Biura Powiatowego ARiMR w Opolu wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2009 r. (wpływ do organu 29 kwietnia 2009 r.) o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009, przy czym do jednolitej płatności obszarowej (JPO) zgłosił działki rolne o łącznej powierzchni 83,97 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej grupy upraw podstawowych (UPO) działki rolne o łącznej powierzchni 33,76 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, tzw. płatności zwierzęcej (PZ) działki rolne o łącznej powierzchni 50,21 ha.

Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opolu decyzją z dnia 8 grudnia 2009 r., nr [...], przyznał S. S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej kwocie 74.281,98 zł, w tym JPO w wysokości 42.439,30 zł do powierzchni 83,71 ha, UPO 12.034,43 zł do powierzchni deklarowanej 33,76 ha oraz PZ 19.808,25 zł do powierzchni 39,41 ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że płatności zostały przyznane w wysokości niższej niż te, o które ubiegał się wnioskodawca, gdyż stwierdzona w wyniku pomiarów powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) okazała się o 0,26 ha niższa od podanej we wniosku, przy czym wykluczenia dotyczyły działek oznaczonych J, M, Z, AL, AUU oraz A. Płatność zwierzęca została natomiast przyznana do wyznaczonej maksymalnej powierzchni 39,41 ha, ustalonej z uwzględnieniem liczby zwierząt w przeliczeniu na duże jednostki przeliczeniowe (66,25 DJP).

Pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. Dyrektor OR ARiMR w Opolu poinformował S. S. - na zasadzie art. 61 § 4 K.p.a. - o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, podając, że decyzja ta została wydana z rażącym prawem, bez rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co mogłoby spowodować przyznanie płatności do powierzchni przekraczającej wartość wyznaczonej w systemie identyfikacji działek rolnych powierzchni maksymalnego obszaru kwalifikującego się do przyznania tej płatności. Następnie, decyzją z dnia 2 września 2013 r., nr [...], opartą o przepis art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR w Opolu z dnia 8 grudnia 2009 r. w sprawie przyznania S. S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ omówił przepisy regulujące tryb, warunki oraz zasady przyznawania płatności na rok 2009, w tym przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, z późn. zm. - zwanej dalej ustawą o płatnościach) i wyjaśnił, że Kierownik BP ARiMR w Opolu przyznał płatności na rok 2009 do powierzchni wskazanej we wniosku, większej niż maksymalny obszar kwalifikujący się do płatności bezpośrednich, ustalony zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który nie został wystarczająco zweryfikowany przez organ, co stanowiło rażące naruszenie prawa. Według Dyrektora OR ARiMR w Opolu, z danych zawartych w zintegrowanym systemie administrowania i kontroli (ZSZiK), a przede wszystkim z systemu identyfikacji działek rolnych (LIPS) jasno wynika, że maksymalny obszar niektórych uwzględnionych działek rolnych jest mniejszy niż przyjęty w zakwestionowanej decyzji. Organ wskazał na 12 działek, tj. AA (przyjęto 6,48 ha, a obszar kwalifikujący się wynosi 6,8325 ha), AC (przyjęto 0,63 ha zamiast 0,6157 ha), AF (3,04 ha zamiast 3,0221 ha), AJ (4,92 ha zamiast 4,2587 ha), AO (2,82 ha zamiast 2,8097 ha), AW (2,71 ha zamiast 2,5434 ha), AXX (1,25 ha zamiast 1,2018 ha), Ł (0,36 ha zamiast 0,3471 ha), R (0,54 ha zamiast 0,5227 ha), T (0,17 ha zamiast 0,1582 ha), T (0,21 ha zamiast 0,1656 ha) oraz Y (0,37 ha zamiast 0,3446 ha). Dyrektor OR ARiMR w Opolu wywiódł, że art. 3 ust 2 pkt 2 ustawy o płatnościach zobowiązuje organy Agencji do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w związku z tym przyznanie płatności bezpośrednich do powierzchni powyższych działek ewidencyjnych, których kwalifikowalność do płatności nie została wystarczająco zweryfikowana, stanowi rażące naruszenie powyższego przepisu, przy czym pojęcie "naruszonego prawa" powinno być rozumiane szeroko, jako naruszenie norm prawnych regulujących działanie administracji publicznej w indywidualnych sprawach, niezależnie od tego, z jakich przepisów prawa są wywodzone. Końcowo dodał, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia 8 grudnia 2009 r. organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji o przyznanie płatności na rok 2009 w oparciu o stwierdzony stan faktyczny, z uwzględnieniem wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych.

Ponownie rozpatrzywszy wniosek S. S. z dnia 28 kwietnia 2009 r. Kierownik BP ARiMR w Opolu decyzją z dnia 29 września 2014 r., nr [...], przyznał płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej kwocie 73.385,72 zł, w tym JPO w wysokości 41.749,80 zł do powierzchni 82,35 ha, UPO 11.827,67 zł do powierzchni deklarowanej 33,18 ha oraz PZ 19.808,25 zł do powierzchni 39,41 ha. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał przepisy art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach, a także art. 50 i art. 71a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L z 2004 r. nr 141, s. 18, z późn. zm. - zwane dalej rozporządzeniem nr 796/2004) w związku z § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 40, poz. 326, z późn. zm.). W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania w sprawie, organ wskazał, że podane wielkości powierzchni do płatności przyjęto w wyniku ponownej kontroli administracyjnej, w oparciu o system informacji geograficznej, o jakim mowa w art. 17 rozporządzenia nr 796/2004, gdyż stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2009. Wyjaśnił, że na podstawie PEG z działek rolnych wykluczono obszary o powierzchni wynoszącej: z działek rolnych AO/AO1, AA oraz AC/AC1 obszary o powierzchni po 0,01 ha, z działki rolnej T/T1 - 0,35 ha, z działki rolnej Y/Y1 - 0,03 ha, z działki rolnej M/M1 - 0,14 ha, z działki rolnej AW - 0,16 ha, z działki rolnej Ł/Ł1 - 0,02 ha, z działki rolnej AF/AF1 - 0,02 ha, z działki rolnej AJ - 0,56 ha, z działki rolnej AN - 0,10 ha, z działki rolnej AXX - 0,05 ha. Ponadto zgodnie z decyzją z dnia 8 grudnia 2009 r. wykluczono z działki rolnej A obszar o powierzchni 0,08 ha, z działki rolnej AL oraz AUU wykluczono po 0,02 ha, z działki rolnej J - 0,01 ha, z działki rolnej Z - 0,03 ha. Łącznie powierzchnia wykluczona z płatności JPO wynosi 1,62 ha, natomiast z płatności UPO - 0,58 ha. Z kolei dla płatności PZ przyznano płatność w całości uwzględniając wniosek strony. Skoro powierzchnia działek zadeklarowanych była wyższa od powierzchni stwierdzonych w czasie kontroli, stąd przyznana płatność została pomniejszona, a wysokość kwot ustalono przy zastosowaniu stawek wynikających z rozporządzeń Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 listopada 2009 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2009 r. (Dz. U. nr 188, poz. 1462) i w sprawie stawek płatności uzupełniającej za 2009 r. (Dz. U. nr 188, poz. 1463).

Nie godząc się z tą decyzją S. S. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że kontrola przeprowadzona w dniach 3-4 czerwca 2008 r. wykazała powierzchnię działki AJ wynoszącą 4,02 ha, przy czym dzialka nie była skoszona, stąd pomiar mógł być niedokładny, natomiast kontrola w dniu 16 stycznia 2011 r. wykazała powierzchnię działki AJ wynoszącą 4,20 ha, a dla działki AM 0,20 ha, co stanowi łącznie dla tej działki ewidencyjnej 4,40 ha. Ponadto podał, że działka ta należy do Lasów Państwowych, wszelka ingerencja w jej wielkość jest zabroniona, a podatek oraz czynsz opłacany jest za 5 ha. Wniósł o ponowny pomiar albo uwzględnienie powierzchni wynoszącej 4,26 ha.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor OR ARiMR w Opolu powołaną na wstępie decyzją z dnia 20 listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania z wniosku strony z dnia 28 kwietnia 2009 r., wskazując na przepisy regulujące warunki, zasady oraz tryb przyznawania wnioskowanych płatności. W szczególności organ podniósł, że istotnym jest łączne spełnienie przez producenta rolnego wszystkich przesłanek ustawowych wymienionych w art. 7 ustawy o płatnościach oraz podkreślił, iż podczas prowadzenia kontroli administracyjnej zastosowanie ma system identyfikacji działek rolnych (art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 - Dz. Urz. UE L z 2009 r. nr 30, s. 16, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie nr 73/2009), który ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Przy kontroli korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych (tzw. system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. W przypadku gdy obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zastosowany zostanie obszar ustalony dla tej grupy (art. 50 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004). Dalej organ odwoławczy wskazał, że priorytetowe znaczenie w sprawie ma weryfikacja danych zawartych przez stronę we wniosku. Wyjaśniając sposób ustalania i uznawania powierzchni zgłoszonych gruntów rolnych podał, że weryfikacja danych przez organ, czyli tzw. kontrola administracyjna, odbywa się w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS. Podstawą prawną do kontroli wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich z wykorzystaniem omawianej bazy LPIS stanowi przepis art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, a podstawą działania systemu LPIS jest baza danych działek referencyjnych (działek odniesienia), umożliwiających lokalizację działek rolnych zgłaszanych przez rolników do systemu płatności. System LPIS jest - zgodnie z art. 15 rozporządzenia nr 73/2009 - komponentem zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, natomiast konieczność jego budowy z wykorzystaniem technologii geograficznych systemów informacyjnych wynika z art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. W celu jednoznacznej identyfikacji działka rolna (uprawy), deklarowana przez rolnika w LPIS/GIS, jest ściśle powiązana z bazą referencyjną, w skład której wchodzą dane opisowe ewidencji gruntów i budynków oraz dane graficzne GIS (ortofotomapy ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych). Tym samym system LPIS/GIS stanowi w Agencji jedną centralną bazę danych, zasilaną z kilku źródeł danych, przez co granice i powierzchnie działek ewidencyjnych (referencyjnych) stanowią uniwersalną bazę do wyliczenia powierzchni odniesienia w LPIS dla różnych schematów pomocowych. Organ stwierdził, że skoro organy Agencji winny przeprowadzać kontrole administracyjne wniosków zgodnie z art. 14-20 rozporządzenia nr 73/2009, które mają na celu weryfikację warunków kwalifikowalności do pomocy, a więc kontrolę zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi przez producentów rolnych we wniosku a powierzchniami działek zawartych w referencyjnym systemie LPIS, to na podstawie tych ostatnich, jako spełniających wymogi unijne i krajowe, należy kwalifikować powierzchnie do uzyskania płatności JPO. Tym samym, w przypadku stwierdzenia, że powierzchnia zgłaszana do płatności przez wnioskodawcę jest większa niż wynika to z danych LPIS, redukuje się ją o rozpoznane powierzchnie nieuprawnione, a dopłaty są naliczane do właściwej powierzchni, co znajduje potwierdzenie w art. 50 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że wyniki kontroli na miejscu wykonanych w roku 2008 i 2011 nie mogą stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w kwestii naliczenia płatności na rok 2009. Wynika to z faktu, że podstawą przyznania płatności jest obszar, na którym w danej kampanii (okresie wegetacyjnym) prowadzona jest działalność rolnicza. W związku z tym areały użytków rolnych stwierdzone na tych samych działkach ewidencyjnych w poszczególnych latach mogą znacząco od siebie odbiegać i dlatego protokoły z czynności sprawdzających wykonanych w ramach roku 2008 lub 2011 są nieprzydatne do stwierdzenia rodzaju i powierzchni użytków występujących na spornym obszarze w roku 2009. Organ odwoławczy podał, że ponownie badając sprawę przeprowadził postępowanie wyjaśniające korzystając z danych LPIS i stwierdził, iż zadeklarowane działki rolne AO/AO1, AC/AC1, T/T1, Y/Y1, M/M1, AW, AA, Ł/Ł1, AF/AF1, AJ, AM, AXX, A, AL, AUU, J oraz Z faktycznie mają inną, mniejszą powierzchnię niż ta, którą wykazano we wniosku. Łączne zmniejszenie areału dla JPO wynosi 1,62 ha, a dla UPO wynosi 0,58 ha Natomiast - wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji organu pierwszej instancji - płatność PZ przyznano do 39,41 ha, tj. do maksymalnego areału, do jakiego był uprawniony producent stosownie do § 6 ust. 2 rozporządzenia z 9 marca 2009 r. Sumując organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia wszystkich zgłoszonych działek rolnych do płatności JPO odpowiadała wartości 82,35 ha wobec deklarowanych 83,97 ha, a do płatności UPO - wartości 33,18 ha wobec deklarowanych 83,97 ha (powinno być 33,76 ha – przyp. Sądu). Zdaniem organu, na podstawie danych informatycznych systemu LIPS/GIS powierzchnia ustalona i uprawniona do płatności JPO, UPO i PZ odpowiada wymienionym wartościom, a płatności zostały wyliczone i przyznane w sposób prawidłowy. Końcowo organ odwoławczy przedstawił rachunkowy sposób wyliczenia kwot poszczególnych płatności określonych w decyzji organu pierwszej instancji.

We wniesionej skardze S. S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U z 2004 r. nr 6, poz. 40 z późn. zm.) oraz art. 149 § 2 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., co w rezultacie powoduje naruszenie art. 7 ust. 4 przywołanej ustawy. W uzasadnieniu podniósł, że organy nie są w stanie udokumentować, że powierzchnia działki AJ w roku 2009 odbiegała od powierzchni stwierdzonej we wniosku na rok 2007, potwierdzonej pomiarami w 2011 r. Poza tym organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów odwołania oraz zastosował w sprawie zbyt uciążliwe dla strony rozwiązanie prawne, naruszając zasadę praworządności i nie uwzględnił interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego. Do skargi dołączona została umowa dzierżawy gruntów rolnych z dnia 20 grudnia 2011 r. wraz z aneksem.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR w Opolu podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu skargi podkreślił, że podstawą ustalenia płatności były ustalenia dokonane w postępowaniu dowodowym (wyjaśniającym).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego i trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych nieprawidłowości niż wskazane w skardze. Dokonując oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie, przy czym na zasadzie art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są zatem wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Sąd ma więc uprawnienia do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie, a niezgodnych z prawem.

Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzając ocenę według wskazanych powyżej kryteriów, w pierwszej kolejności podnieść należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektor OR ARiMR w Opolu z dnia 20 listopada 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w Opolu z dnia 29 września 2014 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności z w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Dostrzec jednakże trzeba, że obydwie te decyzje wydane zostały w następstwie orzeczenia przez Dyrektora OR ARiMR w Opolu decyzją z dnia 2 września 2013 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w Opolu z dnia 8 grudnia 2009 r., ostatecznie kończącej postępowanie prowadzone wcześniej w tej samej sprawie. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 grudnia 2009 r. skutkowało bowiem tym, że organy ponownie rozpoznały sprawę w postępowaniu, które ostatecznie zakończyło się wydaniem zaskarżonej aktualnie decyzji.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że decyzja z dnia 2 września 2013 r. stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 8 grudnia 2009 r. rozstrzygającej sprawę przyznania skarżącemu płatności na rok 2009 oraz decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia i poprzedzająca ją - utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia 29 września 2014 r., wydane zostały w granicach tej samej sprawy. Wydanie decyzji z dnia 2 września 2013 r. obligowało bowiem organ pierwszej instancji do załatwienia "na nowo" w trybie zwykłym sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 28 kwietnia 2009 r. o przyznanie płatności na rok 2009, czyli wymusiło kontynuowanie postępowania zainicjowanego tym wnioskiem, w rezultacie którego zapadła zaskarżona decyzja z dnia 20 listopada 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia 29 września 2014 r. w sprawie przyznania skarżącemu płatności na rok 2009. Tym samym, wydanie decyzji z dnia 2 września 2013 r. miało wpływ na uprawnienie skarżącego objęte zaskarżoną decyzją. To z kolei powoduje, że na mocy art. 135 P.p.s.a. kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym mogły zostać objęte wszystkie ww. akty, czyli zarówno decyzja organu pierwszej instancji utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, jak i decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Jak sygnalizowano już wcześniej, na podstawie art. 135 P.p.s.a. ocena legalności dokonywana przez Sąd nie jest ograniczona tylko do decyzji zaskarżonej oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaznaczyć należy, że komentowany przepis stanowi uszczegółowienie zasady niezwiązania sądu granicami skargi, wynikającej z art. 134 P.p.s.a. Jak podkreśla się w literaturze, niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011, s. 629). Analizowany przepis wyznacza zatem przedmiotowy zakres kompetencji orzeczniczych sądu. Na jego podstawie sąd może dokonać także kontroli decyzji podjętej w innym trybie, jeśli została ona wydana w granicach sprawy, której dotyczy skarga i jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie "w granicach danej sprawy" wskazuje, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. W zakresie tej kwalifikacji zasadnicze znaczenie ma zatem tożsamość sprawy administracyjnej w ujęciu materialnym, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Ustalając, czy określony akt mieści się w granicach danej sprawy należy zatem ustalić, czy ma on wpływ na kształt, zmianę lub ustanie tego samego stosunku materialnoprawnego. Stosownie zaś do tego przyjąć należy, że w granicach tej samej sprawy mieszczą się postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, jeśli dotyczą tego samego stosunku administracyjnoprawnego i mają wpływ na wynikające z niego prawa i obowiązki określonego podmiotu. Uznać tym samym należało, że w granicach sprawy objętej niniejszym postępowaniem sądowoadministracyjnym, poza zaskarżoną decyzją oraz decyzją utrzymaną nią w mocy, mieści się również decyzja z dnia 2 września 2013 r. o stwierdzeniu nieważności wcześniejszej decyzji rozstrzygającej w postępowaniu "zwykłym" sprawę przyznania skarżącemu płatności na rok 2009. Wydana została ona bowiem w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą objętą zaskarżoną decyzją.

Na gruncie art. 135 P.p.s.a. zauważyć ponadto należy, że realizując obowiązek w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sądy nie tyle są uprawnione - na zasadzie uznaniowości, ile zobowiązane do pozbawienia bytu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w granicach danej sprawy niezgodnych z prawem, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała konieczność zastosowania art. 135 P.p.s.a. i na jego podstawie objął swą kontrolą nie tylko decyzję organu pierwszej instancji z dnia 29 września 2014 r., ale także ww. decyzję Dyrektora OR ARiMR w Opolu z dnia 2 września 2013 r. Sąd uznał bowiem, że ostatnio wskazana decyzja wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uchylenie tej decyzji jest niezbędne dla ostatecznego załatwienia sprawy w sposób zgodny z prawem.

Jak już wyjaśniono wyżej, wydanie decyzji z dnia 2 września 2013 r. skutkowało ponownym rozpoznaniem sprawy o przyznanie skarżącemu płatności na rok 2009 w trybie postępowania zwykłego i wydaniem ostatecznej decyzji będącej przedmiotem skargi. W ocenie Sądu, orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w Opolu z dnia 29 września 2009 r. przyznającej skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Dyrektor OR ARiMR w Opolu nie wykazał jednak istnienia podstaw do zastosowania tego nadzwyczajnego trybu postępowania. W szczególności, nie ustalił w sposób prawidłowy, że w sprawie wystąpiła przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wskazana jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, tj. rażące naruszenia prawa, jak też nie wykazał, że zaistniała którakolwiek z pozostałych przesłanek nieważności określonych w tym przepisie. Przypomnienia wymaga, że powołany art. 156 § 1 K.p.a. określa zamknięty katalog przyczyn, z powodu których stwierdza się nieważność decyzji. Zgodnie z pkt 2 tego przepisu, na podstawie którego podjęte zostało rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 8 grudnia 2009 r., przesłanką taką - obok braku podstawy prawnej - jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W tym miejscu wyjaśnić jeszcze należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od wynikającej z art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z porządku prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkimi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Zarówno redakcja przepisu art. 156 K.p.a., jak i nadzwyczajny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej, stąd działanie organu w tym trybie nadzwyczajnym wymaga innego podejścia do sprawy administracyjnej i zasadniczo różni się od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Z tego względu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego, organ prowadzący to postępowanie nie może rozstrzygać wszystkich zagadnień będących przedmiotem postępowania toczącego się w trybie zwykłym. Trzeba mieć na względzie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu administracji jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przepisem art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu tym organ nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty. Działa wyłącznie jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. W ramach tego postępowania organ nie przeprowadza zatem od początku postępowania głównego i nie dokonuje ustaleń stanu faktycznego, lecz wyłącznie ocenia, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w ustawie. Pogląd ten, który należy w pełni podzielić, jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym akcentuje się dodatkowo, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie może służyć jako narzędzie do eliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami procesowymi lub materialnymi, które nie stanowią przesłanek stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 9 lipca 2014 r., II GSK 828/13; wyrok WSA w Białymstoku z 6 listopada 2014 r., II SA/Bk 754/14; wyrok WSA w Krakowie z 7 maja 2013 r., III SA/Kr 1139/12; wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2013 r., V SA/Wa 1136/13, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z treści ustaleń przedstawionych w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 września 2013 r. i oceny dokonanej przez Dyrektora OR ARiMR w Opolu, podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 grudnia 2009 r. było uznanie, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do tej przesłanki nieważnościowej zasadnie wywodzi się w orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., występuje wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Rażącym naruszeniem prawa nie będzie zatem każde jego naruszenie. Naruszenie przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia (por. wyroki NSA: z 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10; z 19 października 2011 r., II OSK 1192/10; wyrok WSA w Krakowie z 7 maja 2013 r., III SA/Kr 1139/12, wyroki WSA w Warszawie: z 27 listopada 2013 r., V SA/Wa 1136/13, z 13 lutego 2012 r., V SA/Wa 2171/11, powołana wyżej strona internetowa).

Powoływanie się przez organ na rażące naruszenie prawa, jako przesłankę stwierdzenia nieważności, skutkuje koniecznością wykazania w sposób niepozostawiający żadnych wątpliwości, że ujawnione uchybienie faktycznie miało taki charakter. Z uwagi na specyfikę instytucji stwierdzenia nieważności, rażące naruszenie prawa wymaga bowiem odróżnienia go od naruszenia prawa, które nie ma rażącego charakteru, przy czym - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - ustalenia oraz ocena dokonana w tym zakresie powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie nieważnościowe.

W rozpoznawanej sprawie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 2 września 2013 r. wskazano, że podstawą faktyczną do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. była okoliczność wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. nr 170, poz. 1051 ze zm.), a w konsekwencji rażące naruszenie art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR w Opolu, organ pierwszej instancji przyznał płatności na rok 2009 do obszaru, co do którego nie przeprowadzono w sposób należyty postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia zadeklarowanej powierzchni gruntów rolnych jako areału uprawnionego do otrzymania płatności JPO i UPO. Prezentowane stanowisko, że nastąpiło rażące naruszenie prawa oparto przy tym na ustaleniach własnych organu stwierdzającego nieważność decyzji. Organ ten dokonał samodzielnie ustaleń i to na podstawie "utrwalonego w sprawie" materiału dowodowego, jak również danych zawartych w ZSZiK. Niewątpliwie, odnośnie materiału dowodowego w sprawie Dyrektor OR ARiMR w Opolu wyraził inny pogląd niż organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 8 grudnia 2009 r., tj. dokonał odmiennej oceny w zakresie maksymalnego obszaru kwalifikującego się do płatności. Tym samym uznał, że kwalifikowalność do płatności nie została przez organ pierwszej instancji wystarczająco zweryfikowana. Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ocena organu wyższego stopnia w istocie zmierzała do stwierdzenia, że organ prowadzący postępowanie zwykłe, zakończone decyzją z dnia 8 grudnia 2009 r., nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, czyli naruszenia przez ten organ zasad postępowania. Przypomnieć należy, że wskazywany przez organ art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach stanowi, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących m.in. płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie ulega wątpliwości, że jest to przepis proceduralny w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich, który określa zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego na gruncie ustawy o płatnościach i stanowi odpowiednik norm z art. 7 K.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 K.p.a. (zasada dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ orzekający). Z tego względu powołana przez organ norma, podobnie jak i odpowiadające jej przepisy procedury administracyjnej, nie może stanowić - w przypadku ich naruszenia - podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodzić się należy bowiem, że nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego, np. w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności lub wymiaru płatności, nie mogą kwalifikować decyzji jako rażąco naruszającej prawo i uzasadniać jej eliminacji z porządku prawnego. Zaznaczenia wymaga, że na tle art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przyjmuje się, iż tego rodzaju błąd procesowy nie stanowi naruszenia jednoznacznego w swej treści przepisu prawa, a tylko tego rodzaju oczywista sprzeczność rozstrzygnięcia z prawem może pociągnąć za sobą skutek w postaci stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r., II GSK 776/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie mogą być też podważane określone w art. 80 K.p.a. uprawnienia organu rozpoznającego sprawę w trybie zwykłym. Również nierzetelne wyjaśnienie sprawy przez organ, czy nawet błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadliwości decyzji. Przesłanki nieważności decyzji dotyczą bowiem jej treści, a nie prowadzonego postępowania. Przesłanki nieważności decyzji dotyczą bowiem jej treści, a nie prowadzonego postępowania. Mają one charakter materialnoprawny. Podzielić należy pogląd, że z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. można wyprowadzić rażące naruszenie prawa, ale tylko przez ustalenie, że w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy. Natomiast z różnicy w ocenie dowodów, która oparta jest na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa. Podważałoby to zasadę trwałości decyzji administracyjnej, a stanowi ona podstawę dla wykładni przepisów regulujących dopuszczalność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 30 listopada 2010 r., II OSK 1358/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie można nie dostrzegać, że z uzasadnienia decyzji z dnia 8 grudnia 2009 r. wynika jednoznacznie, iż podejmując rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji uwzględnił okoliczności faktyczne, w tym wyniki kontroli administracyjnej, przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do powierzchni deklarowanych działek ewidencyjnych i przyjętych (zweryfikowanych) do płatności, a następnie orzekł o przyznaniu płatności na rok 2009 w wysokości pomniejszonej w stosunku do tej, jaka została określona we wniosku z dnia 28 kwietnia 2009 r. Ustalając różnice w tym zakresie organ powołał się na pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym Agencji zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku. Wydanie tej decyzji poprzedzone zostało zatem ustaleniami organu odnośnie stanu faktycznego sprawy. Omawiana decyzja załatwiała więc sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia 28 kwietnia 2009 r. odpowiednio do ustalonego stanu faktycznego w zakresie powierzchni zakwalifikowanej do poszczególnych płatności. Trudno natomiast uznać takie rozstrzygnięcie za oczywiście bezprawne, powodujące skutki gospodarcze bądź społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Nie sposób też przyjąć, że treść tej decyzji stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa, bądź że rozstrzygnięcie organu o przyznaniu skarżącemu płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. Nawet jeśli doszło do błędnej interpretacji wyników w zakresie pomiarów dokonanych w toku kontroli administracyjnej czy kontroli na miejscu, albo do błędnego wyliczenia kwoty płatności, to błędu takiego nie można uznać za rażące naruszenie prawa prowadzące do wzruszenia decyzji ostatecznej w nadzwyczajnym trybie wdrożonym przez Dyrektora OW ARiMR w Opolu.

Z kolei powoływane przez organ przepisy rozporządzeń unijnych określają zasady przeprowadzania i cele kontroli administracyjnych, w tym kontroli krzyżowych, które sprowadzają się do wykrycia nieprawidłowości poprzez ustalenie zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych (art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004) oraz zasady ustanawiania systemu identyfikacji działek rolnych (art. 17 rozporządzenia nr 73/2009). W kontekście tych przepisów brak jest podstaw do stwierdzenia, że dokonując oceny wniosku skarżącego z dnia 28 kwietnia 2009 r. Kierownik BP ARiMR w Opolu w decyzji z dnia 8 grudnia 2009 r. nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 796/2004. Na podstawie treści tej decyzji nie można ocenić, że w sposób oczywiście wadliwy organ dokonał interpretacji danych dostępnych w dacie rozstrzygania.

Ponadto, zdaniem Sądu, argumentacja organu sprowadzająca się jedynie do ogólnikowego wskazania przepisów unijnych i prawa krajowego, bez szczegółowego wyjaśnienia kwestii kwalifikacji prawnej dostrzeżonej wady, nie miała na celu wykazanie wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, lecz przedstawienie organowi pierwszej instancji sposobu załatwienia sprawy w dalszym postępowaniu przez wskazanie ustalonego maksymalnego obszaru kwalifikującego się do poszczególnych płatności.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nieuprawnione było wydanie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku ze stwierdzeniem naruszenia obowiązków wynikających z przepisu art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, dotyczącego zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w sytuacji, gdy stanowisko w tym zakresie zostało wyrażone przez Dyrektora OW ARiMR w Opolu na podstawie własnych ustaleń faktycznych i własnej oceny materiału dowodowego. Dlatego też, stwierdzone w decyzji z dnia 2 września 2013 r. naruszenie popełnione przez Kierownika BP ARiMR w Opolu w zakresie obowiązku wyczerpującego, rzetelnego zebrania materiału dowodowego, tj. wystarczającego zweryfikowania powierzchni działek, nie mogło być kwalifikowane jako przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powzięcie wątpliwości odnośnie prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie, ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane poprzez wzruszenie decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego.

Reasumując powyższe, odnośnie decyzji z dnia 2 września 2013 r. Sąd stwierdził że wskazane przez Dyrektora OW ARiMR w Opolu zarzuty przeciwko decyzji Kierownika BP ARiMR w Opolu z dnia 8 grudnia 2009 r., sprowadzające się w istocie do zaniechania obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu zwykłym w sprawie przyznania skarżącemu płatności na rok 2009. Dyrektor OR ARiMR nie wykazał bowiem, aby powyższa decyzja zawierała wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tych okolicznościach uznać należało, że decyzja tegoż organu z dnia 2 września 2013 r. stwierdzająca nieważność decyzji z dnia 8 grudnia 2009 r., wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Badając dalej akty wydane w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że w konsekwencji wadliwości decyzji z dnia 2 września 2013 r. należało stwierdzić wadliwość zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Dyrektora OR ARiMR w Opolu z dnia 20 listopada 2014 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 29 września 2014 r. Decyzje te zostały wydane w ponownym postępowaniu w trybie zwykłym, pomimo braku podstaw prawnych do jego prowadzenia. Skoro, jak wywiedziono wcześniej, nie można było uznać, że wykazane zostało, iż decyzja z dnia 8 grudnia 2009 r., załatwiająca wniosek skarżącego z dnia 28 kwietnia 2009 r., obarczona była wadliwością z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to brak było też podstaw do wydania w wyniku realizacji tegoż wniosku kolejnej "nowej" decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Niewątpliwie, takie działanie organu godziło w zasadę trwałości decyzji, wynikającą z art. 16 K.p.a., która jest gwarancją pewności obrotu prawnego i zakłada szczególnie ostrożne korzystanie z trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji ostatecznych, przez ograniczenie ich stosowania do sytuacji wyjątkowych. Dostrzec też trzeba, że w tym kolejnym postępowaniu organ pierwszej instancji nie podejmował już żadnych działań wyjaśniających. W trakcie prowadzonego ponownie postępowania nie pozyskano też żadnych dodatkowych dowodów, a do rozstrzygnięcia sprawy przyjęto stan faktyczny wskazany w decyzji z dnia 2 września 2013 r. przez organ nadrzędny, stwierdzający nieważność decyzji.

Odnosząc się do argumentacji i zarzutów skargi zaznaczyć przyjdzie, że opisane przez Sąd wadliwości proceduralne powodują, iż badanie zasadności skargi w kontekście dalej idących jej zarzutów stało się zbędne. Na marginesie jedynie wyjaśnić przyjdzie, że powołany w skardze przepis art. 149 § 2 K.p.a. nie zawiera punktu 2, natomiast wskazywana ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru została uchylona z dniem 27 lutego 2007 r. na mocy art. 59 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. nr 35, poz. 217 z późn. zm.), a przy tym jej przepisy nie były stosowane przez organy w niniejszej sprawie, stąd nie mogło dojść do ich naruszenia.

W tym stanie rzeczy należy uznać, że w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia kontrolowanych aktów, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

W zakresie wskazań co do dalszego postępowania wyjaśnić trzeba, że uchylenie skontrolowanych decyzji skutkuje tym, że w mocy pozostaje ostateczna decyzja organu pierwszej instancji z dnia 8 grudnia 2009 r. Natomiast Dyrektor OR ARiMR w Opolu winien zakończyć zainicjowane postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w stosowny sposób z powodu nieziszczenia się przesłanki rażącego naruszenia prawa - art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach.