Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1591/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2268
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po 684/20 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 684/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dnia 15 kwietnia 2020 r. M. M. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca) wniosła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o udzielenie pomocy finansowej. W uzasadnieniu wskazała, że jest niepełnosprawna, na leki potrzebuje 300-400 zł, nie ma środków na telefon, jedzenie, opłaty i spłaty kredytów i zobowiązań. Dysponuje dochodem w wys. 1.483 zł, a zobowiązania to 1.720 zł. Na zaspokojenie potrzeb potrzebuje 7.000,00 zł "od razu". Do wniosku wnioskodawczyni załączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z [...] grudnia 2018 r. zaliczające do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności - na okres do dnia 31 grudnia 2021 r.; decyzję ZUS Oddziału w O. (dalej ZUS) z [...] marca 2020 r. o ustaleniu emerytury od 1 marca 2020 r. w kwocie 1.333,33 zł netto (po potrąceniu należności egzekwowanych na mocy tytułu wykonawczego tj. 567,92 zł); decyzję Burmistrza Z. z [...] stycznia 2019 r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 31 grudnia 2021 r.; pismo od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. z 28 czerwca 2019 r. o zajęciu wierzytelności za gaz - należność główna 7.924,08 zł.

Decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2020 r.) Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. (dalej Burmistrz) odmówił przyznania zasiłku celowego na opłaty mieszkaniowe z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Organ wskazał, że dochód M. M. jest znacznie wyższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego 701,00 zł. Organ podniósł, że spłata zadłużenia nie może być odliczona od dochodu wnioskodawcy. W związku z tym Burmistrz stwierdził brak przesłanek do udzielenia wnioskodawcy pomocy w postaci zasiłku celowego na zgłoszone potrzeby. Organ rozważył możliwość udzielenia pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Na podstawie zebranych informacji i dokumentów Burmistrz nie stwierdził występowania w sprawie szczególnych okoliczności mających wpływ na przyznanie specjalnego zasiłku celowego.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej Kolegium) po rozpoznaniu odwołania M.M. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z [...] maja 2020 r. nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treści przepisów prawa. Wskazało, że w przedmiotowej sprawie przesłanką wykluczającą przyznanie wnioskodawczyni zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 poz. 1507 ze zm., dalej ups) było przekroczenie kryterium dochodowego. Sytuacja ta obowiązywała organ I instancji do rozważenia możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ups. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekracząjącej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (art. 41 ups).

"Szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego z art. 41 ups ma miejsce wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Należą do nich zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyrok NSA z: 14.3.2017 r. I OSK 2841/15; 13.10.2017 r. I OSK 43/17; wyrok WSA w Poznaniu z 17.10.2019 r. IV SA/Po 563/19).

Z owych przepisów wynika, że możliwość przyznania zasiłku celowego bądź zasiłku celowego specjalnego i jego wysokość zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Oznacza to, że organ orzekając w konkretnej sprawie może, ale nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając konkretną sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie takiej pomocy. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę.

Z ustaleń dokonanych podczas wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca choruje, jednak nie przedstawiła żadnych zaświadczeń lekarskich, recept, faktur lub innych dokumentów świadczących o ponoszonych kosztach leczenia. W ocenie Kolegium w toku postępowania pracownik socjalny dokonał wnikliwej oceny sytuacji materialnej, socjalno-bytowej. Okoliczności sprawy nie wskazują na szczególnie uzasadnioną (wyjątkową) sytuację skarżącej uzasadniającą przyznanie specjalnej pomocy celowej. Z ustalonych w sprawie okoliczności nie wynika, by w sytuacji odwołującej się - jakkolwiek życiowo trudnej - zaszły jakieś nadzwyczajne (losowe) zdarzenia uzasadniające przyznanie jej szczególnej, celowej pomocy. Sytuacja skarżącej jest dość jasna i nie zmienia się od dłuższego czasu. Odwołująca się składa wielokrotne wnioski, wnioskuje o podobne świadczenia lub zgłasza identyczne potrzeby, natomiast jej sytuacja w ogóle nie ulega zmianie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. M. opisując swą sytuację zdrowotną związaną z niepełnosprawnością, wadą wzroku i niemożliwością przyjmowania antybiotyków. Skarżąca wyraziła niezadowolenia z działania organów w jej sprawach.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przyznano skarżącej prawo pomocy w części obejmującej ustanowienia radcy prawnego i umorzono postępowania w przedmiocie zwolnienia od kosztów sądowych.

Pismem procesowym z 11 maja 2021 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik uzupełniając skargę zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie

1. prawa materialnego - art. 14, art. 39 i art. 41 pkt 1 ups;

2. przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 104 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1, art. 107 § 1 pkt 7, art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej kpa).

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem II SA/Po 684/21 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego.

Składając podanie o "zapomogę" Skarżąca wskazała, że nie ma pieniędzy na leki, jedzenie, opłaty mieszkaniowe i spłaty kredytów. Co prawda skarżąca wprost nie wskazała, że wnosi o przyznanie zasiłku celowego czy specjalnego zasiłku celowego, to sformułowane żądanie i jego uzasadnienie wskazują, że skarżąca domaga się właśnie tego świadczenia.

To właśnie zasiłek celowy, a nie okresowy czy stały, przyznawany jest celem wsparcia osób w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych do których zaliczyć należy m.in. zakup żywności, leków czy opłaty mieszkaniowe.

Z tych też względów twierdzenia jakoby organ w sposób dowolny ustalił przedmiot postępowania nie znajdują w niniejszej sprawie uzasadnienia.

Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ups). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ups). Pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, co oznacza, że osoba z niej korzystająca winna w pierwszej kolejności starać się zaspokoić swe potrzeby w oparciu o własne środki.

Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego.

W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i 2 ups). Przyznanie zasiłku celowego na podstawie tego przepisu uzależnione jest od dochodu (art. 8 ust. 1 ups).

W przypadku skarżącej przyznanie powyższego świadczenia uwarunkowane jest zachowaniem kryterium dochodowego, które wynosi 701 zł (zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz.U. 2018 poz. 1358), którego skarżąca nie spełnia. W oparciu o zaświadczenie ZUS i decyzję o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego ustalił, że jej dochód przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, co oznacza, że nie kwalifikowała się ona do przyznania pomocy przewidzianej dla osób, których dochody kryterium dochodowego nie przekraczają.

Z akt sprawy wynika, że źródłem utrzymania wnioskodawczyni jest zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie emerytalne w łącznej wysokości netto 2033,03 zł. Organy słusznie zwróciły uwagę, że problemem w sprawie jest zajęcie emerytury w wysokości 567,92 zł miesięcznie tytułem spłaty zaległości wobec Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ups, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Art. 8 ust. 4 ups określa jakich kwot nie wlicza się do dochodu. W wyliczeniu tym nie mieszczą się zajęcia komornicze tytułem spłaty zaległości za gaz, co oznacza, że okoliczność, że skarżąca spłaca zaległe zobowiązania, pozostawała bez znaczenia dla oceny jej sytuacji dochodowej. Nawet gdyby od dochodu skarżącej odliczyć potrącenia komornicze, to również w tym przypadku nie zostałoby spełnione kryterium dochodowe. Jak wynika z akt sprawy skarżąca po potrąceniach z powodu egzekwowanych należności otrzymuje łącznie 1.549.17 zł (1.333,33 zł emerytura powiększona o zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł), co stanowi ponad dwukrotne przekroczenie kryterium dochodowego.

Organy administracji prawidłowo uznały, że skarżącej nie może być przyznany zasiłek celowy na podstawie art. 39 ups i w związku z tym jej wniosek rozpatrywały na podstawie art. 41 pkt 1 ups.

Niezasadny jest pogląd o konieczności rozdzielenia wniosku o przyznanie zasiłku celowego od wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku celowego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że organ administracji, rozpoznając sprawę o przyznanie zasiłku celowego w sytuacji, gdy dochód osoby czy rodziny przekracza ustawowe kryterium, winien swymi rozważaniami objąć także kwestię, czy w okolicznościach sprawy nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający zainteresowanego do otrzymania specjalnego zasiłku celowego (art. 41 ups).

Zasadniczą przesłanką różnicująca przyznanie obu zasiłków jest właśnie kryterium dochodowe. Z tych względów organ zasadnie w niniejszej sprawie po wpłynięciu wniosku w pierwszej kolejności procedował go w oparciu o art. 39 ups, a dopiero po ustaleniu, że zostało przekroczone kryterium dochodowe rozważył również zaistnienie przesłanki z art. 41 ups. Rozdzielenie spraw w sytuacji oceny w obu sytuacji wnioskodawczyni byłoby niecelowe i nieracjonalne z punktu widzenia szybkości postępowania również jego przejrzystości.

Wbrew zarzutom skargi brak odrębnego rozstrzygnięcia co do specjalnego zasiłku celowego nie pozbawiło strony możliwości kwestionowania stanowiska organu o niespełnieniu przesłanek z art. 41 ups.

Skarżąca w odwołaniu i skardze kwestionuje stanowisko organu. Również pełnomocnik skarżącej w piśmie z 11 maja 2021 r. zarzuca organowi naruszenie art. 41 ups wskazując, że dokładne ustalenia stanu faktycznego pozwalałoby organowi na pozyskanie informacji o wyjątkowej sytuacji skarżącej.

Tym samym decyzja organu o odmowie przyznania pomocy finansowej jest poddana kontroli zarówno w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 39 jak i z art. 41 ups. Z tych względów Sąd za niezasadny uznał zarzut nieważności decyzji z uwagi na wydanie jednej decyzji w dwu sprawach.

Przechodząc do oceny zasadności odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego wyjaśnić należy, że w myśl art. 41 pkt 1 ups w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Owo świadczenie przyznaje się w razie przekroczenia kryterium dochodowego (co miało miejsce w rozpatrywanym przypadku), jednakże jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ustawa nie precyzuje pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Tym samym pozostawiono uznaniu organu wydającego decyzję, czy zachodzi on w konkretnym stanie faktycznym. Zgodzić się należy z tezą, że pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" wymaga konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Bez wątpienia o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego, decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się strona. Specjalny zasiłek celowy jest szczególną formą wsparcia. Podkreśla się wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach, przede wszystkim dlatego, że beneficjenci nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy.

Ich sytuacja materialna jest na tyle dobra, że winni oni samodzielnie przezwyciężyć trudności. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom przy ograniczonych środkach finansowych i ogromnej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej winien rozważyć sytuację życiową osoby ubiegającej się o pomoc w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w znaczeniu konieczności dokonania oceny, która winna abstrahować od kwestii wysokości uzyskiwanego przez tę osobę dochodu.

W orzecznictwie sądowym "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza przypadek wyrazisty, odbiegający od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe (wyrok WSA w Gliwicach z 15.4.2008 r. IV SA/Gl 155/07, Lex 509368). Przypadek ten musi być na tyle wyrazisty i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na okazjonalność, nadzwyczajność występującego zdarzenia, które jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba nie jest w stanie sobie z nim poradzić, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyrok WSA w Krakowie z 25.1.2012 r. III SA/Kr 401/11, Lex 1114175). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "szczególnie uzasadniony przypadek" to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych (wyrok NSA z 12.5.2011 r. I OSK 164/11, Lex 1080954). Przykładowo za szczególne przypadki uzasadniające przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie zostały uznane: spłata zadłużenia, opłacenie rachunku za gaz, brak środków na bieżące wydatki, uregulowanie opłat za pobyt w domu studenckim, zapłata kary za przejazd środkami komunikacji, zakup biletów MPK.

Przyznanie specjalnego zasiłku celowego zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Oznacza to, że organ orzekając w konkretnej sprawie może, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swych ustaleń. Wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę (z wielu choćby wyrok WSA w Warszawie z 26.11.2006 r. V SA/Wa 1758/08). Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 kpa, a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd I instancji uznał, że organy administracji rozpatrując wniosek skarżącej, podjęły wszelkie czynności w celu wyjaśnienia sprawy i zasadnie uznały, że sytuacja skarżącej nie nosi cech "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym stanowi art. 41 ups, w wyżej przedstawionym rozumieniu.

Dochód skarżącej znacznie przekracza kryterium dochodowe, nawet po pomniejszeniu o egzekwowane należności. Sytuacja skarżącej związana z długotrwałą chorobą czy powstałym zadłużeniem nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, a organom znana jest od wielu lat, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium. Organ nie przeprowadził wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania, a ustalił sytuację finansową [skarżącej] w oparciu o rozmowę telefoniczną, to jednakże powyższe, jak również kwestionowane przez pełnomocnika sformułowania zawarte w wywiadzie środowiskowym nie mogą skutkować uznaniem, że organ nie wywiązał się ze swych obowiązków należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Skarżąca nie składała wniosku do organu po raz pierwszy. Sądowi z urzędu wiadomym jest, że skarżąca cyklicznie składa wnioski o przyznanie pomocy finansowej (wyroki WSA w Poznaniu z: 14.7.2016 r. II SA/Po 268/16; 8.11.2017 r. II SA/Po 573/17; 30.5.2018 r. II SA/Po 56/18; 5.12.2018 r. II SA/Po 663/18; 1.8.2019 r. II SA/Po 376/19; 4.12.2019 r. II SA/Po 574/19; 11.2.2021 r. II SA/Po 248/20). Z tych względów użyte w wywiadzie środowiskowym sformułowania "sytuacja pani M. nie zmienia się od kilku lat" jest jak najbardziej uprawnione.

Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, wskazanej w art. 7 ups, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Pomoc społeczna oparta jest na zasadzie pomocniczości. Jej celem jest wspieranie osób w trudnej sytuacji życiowej i nie może być ona traktowana jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu wszystkich i wszelkich zgłoszonych potrzeb. Tym samym, nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do udzielenia pomocy, osoba uprawniona musi liczyć się z tym, że pomoc może nie zostać jej przyznana, bądź jej wymiar może być ograniczony.

Dokonana przez organy obu instancji ocena sytuacji życiowej skarżącej nie nosi cech dowolności, a postępowanie wyjaśniające, wbrew zarzutom skargi, nie naruszyło w istotny sposób zasad wynikających z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa.

Sąd nie orzekł o kosztach pełnomocnika z urzędu, gdyż zgodnie z art. 258 § 1 ppsa czynności w zakresie przyznania prawa pomocy wykonuje referendarz sądowy. Z art. 258 § 2 pkt 8 ppsa wynika, że do czynności, o których mowa w § 1, należy w szczególności wydawanie na posiedzeniu niejawnym postanowień o przyznaniu wynagrodzenia... radcy prawnemu,... za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków.

Skargę kasacyjną wywiodła M. M., reprezentowana przez r. pr. P. G., zaskarżając wyrok II SA/Po 684/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 poz. 256) przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygając kwestię przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego organ rozstrzygając tę kwestię nie musi wydać decyzji administracyjnej;

2. art. 106 ust. 4 ups przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że pominięcie wywiadu środowiskowego i ogólnikowe stwierdzenie organu, że w sytuacji skarżącej nie zaszły istotne zmiany było wystarczające do odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1. błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w ślad za orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że postępowanie wyjaśniające dotyczące przyznania specjalnego zasiłku celowego zostało przeprowadzone przez organ pomocy społecznej prawidłowo, podczas gdy postępowanie to zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 14 ups i w tym kontekście na:

2. naruszeniu art. 133 § 1, art. 106 § 1 i 4 ppsa, które polegało na tym, że Sąd I instancji błędnie przyjmując, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzono prawidłowo, powołał się na wiedzą posiadaną przez Sąd z urzędu, a dotyczącą tego, że skarżąca cyklicznie składa wnioski o przyznanie pomocy finansowej, podczas gdy w rzeczywistości dokonując tej oceny odnosił się do informacji o sytuacji skarżącej rzekomo zgromadzonych w aktach spraw o sygnaturach: II SA/Po 268/16; II SA/Po 573/17; II SA/Po 56/18; II SA/Po 663/18; II SA/Po 376/19; II SA/Po 574/19; II SA/Po 248/20, mimo że akt tych nie włączył w poczet dowodów, zgodnie z art. 106 § 3 ppsa;

3. art. 134 § 1 ppsa przez pominięcie (nierozpoznanie) podniesionych przez pełnomocnika zarzutów naruszenia art. 8 § 1, art. 9, 10 § 1 kpa.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uznanie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a w konsekwencji o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości (art. 188 ppsa); ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ppsa); przyznanie pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia według norm przepisanych (art. 250 § 1 ppsa); pełnomocnik oświadczył, że zrzeka się rozprawy (art. 176 § "5" [winno być "2"] ppsa).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 7, 8 § 1, art. 11, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 14 ups okazał się niezasadny. Mimo niestaranności we wskazaniu w punkcie II.1 petitum skargi kasacyjnej jedynie art. "8" i "77" kpa, to w punkcie II.3 i w uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej prawidłowo wskazał jako wzorce kontroli: art. 8 § 1 i art. 77 § 1 kpa (s. 2 akapit ostatni i s. 7 akapit ostatni skargi kasacyjnej). Zatem zarzut ten nadawał się do rozpoznania w pełnym zakresie.

Trafnie Sąd I instancji uznał, że decyzja z [...] maja 2020 r. ma charakter decyzji uznaniowej, a organ pomocowy nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Stan faktyczny w kontrolowanej sprawie został ustalony zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 14 ups.

Sąd I instancji słusznie uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie narusza zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) ani obowiązku w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Bezspornym jest, że skarżąca "korzysta z pomocy w tut. Ośrodku od kilku lat" (s. 2 akapit 2 decyzji Burmistrza; s. 7 akapit 2 skargi kasacyjnej), zatem ma wystarczające doświadczenie w kontaktach z organem pomocowym. W zakresie doświadczenia życiowego osób korzystających z pomocy społecznej, osoby te wiedzą, że wnioski o pokrycie kosztów leczenia wymagają wykazania dokumentami (bądź odpisami dokumentów), że wnioskodawca leczy się i ponosi konkretne wydatki na leczenie. Nawet jeśli pracownik prowadzący telefonicznie wywiad środowiskowy (z uwagi na wymogi przeciwdziałania rozprzestrzenianiu się wirusa COVID-19) nie wezwał wnioskodawczyni do złożenia dokumentacji lekarskiej, to w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2020 r. Burmistrz wskazał, że skarżąca "twierdzi, że ma wadę wzroku, astygmatyzm, nadciśnienie w oku - jest pod kontrolą okulisty, nie przedstawiła dokumentacji lekarskiej. [...] nie dokumentuje, jak wysokie koszty ponosi w związku ze swoją chorobą, a oczekuje 300,00 - 400,00 zł na zakup leków" (s. 1 akapit ostatni decyzji z [...] maja 2020 r.). Wnioskodawczyni mogła zatem dołączyć do odwołania dokumenty bądź odpisy dokumentów, potwierdzające leczenie i ponoszone w związku z tym wydatki, a wówczas Kolegium przeprowadziłoby dowody z tych dokumentów, i na podstawie tych dokumentów dokonałoby aktu subsumcji. Tymczasem skarżąca w emocjonalnej skardze, omyłkowo nazwanej odwołaniem - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - podnosi, że "nie jestem pod kontrolą okulistów, gdyż tak mnie leczyli, że nic mi już nie zaszkodzi... biegać z czerwonymi oczami z braku leków a właściwie pieniędzy, bo wszystko idzie załatwić ale nie w aptece... bo to zioła ale inne niż te, które oni obecnie posiadają..." (k. 2 akt II SA/Po 684/20). Zagadnienie, czy wydatki na leki inne niż oficjalnie dopuszczone do stosowania w Polsce mieszczą się w kategorii potrzeb, o których mowa w art. 39 i art. 41 pkt 1 ups jest zagadnieniem materialnoprawnym, które może być rozważone w uzasadnieniu dotyczącym zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie zaś z drugiej podstawy kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa okazał się częściowo zasadny, choć naruszenia stwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mogły mieć - w realiach kontrolowanego postępowania - istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Burmistrz w uzasadnieniu decyzji użył szeregu zwrotów niedookreślonych: "Od kilku lat głównym problemem jest zadłużenie" (organ winien wskazać konkretnie - od ilu (np. trzech bądź pięciu) lat lub od którego roku (np. od 2015 r.); skarżąca "od kilku lat i często nie pozostawała bez pomocy, kilkanaście razy otrzymywała pomoc finansową, która nie zaspokaja wszystkich jej potrzeb. Ostatnio udzielona pomoc finansowa (25.03. br.) w wysokości 250,00 zł również była niezadowalająca" (organ winien wskazać konkretnie: daty decyzji przyznających pomoc; wysokość przyznanych kwot i cel - np. na wyżywienie; leki; wymianę cieknącego syfonu w zlewie etc.). Zgodnie z metodyką urzędniczą, wiele organów pomocowych dodatkowo załącza do akt I instancji wydruk z bazy danych organu historii decyzji przyznających stronie świadczenia pomocowe - nie tylko w postaci zasiłków, lecz także świadczeń np. z programów na dożywianie, co Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu (art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc), a co jest praktyką ze wszech miar pożądaną. Tylko konkretne informacji pozwalają stronie ocenić, na ile udzielana pomoc rzeczywiście pozwala jej zaspokoić część swych uzasadnionych potrzeb (zasada pogłębiania zaufania do władzy publicznej - art. 8 § 1; zasada przekonywania - art. 11 kpa). W tym zakresie wskazywane przez autora skargi kasacyjnej wzorce kontroli - art. 41 ust. 2 lit. c KPP i art. 18 ust. 1 i 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji (dalej EKDA) są relewantne (s. 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 117-119, nb 1-3). Normy wywiedzione z art. 41 ust. 2 lit. a KPP (skarżąca w realiach covidowych została wysłuchana) i art. 18 ust. 3 EKDA nie znalazły w sprawie zastosowania.

Ustalenia dokonane przez organy obu instancji znajdują oparcie w zebranych dowodach, a uzasadnienia kontrolowanych decyzji w realiach niniejszej sprawy nie naruszają art. 107 § 3 kpa w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1, art. 106 § 1 i 4 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 106 § 1 ppsa. Autor skargi kasacyjnej nietrafnie skoncentrował swą krytykę uzasadnienia wyroku II SA/Po 684/20 na zagadnieniu faktów powszechnie znanych. Tymczasem Sąd I instancji nie stosował w sprawie art. 106 § 4 ppsa, lecz art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc (którego to zarzutu autor skargi kasacyjnej nie podniósł). Sąd I instancji przeprowadził dowód z informacji o sprawach ze skarg skarżącej rozpoznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jedynie dla ustalenia, że skarżąca cyklicznie składa w organie pomocowym wnioski o przyznanie pomocy finansowej (s. 10/11 uzasadnienia wyroku II SA/Po 684/20). Sąd I instancji nie prowadził dowodów z dokumentów, zgromadzonych w aktach ww. spraw sądowoadministracyjnych. Nie prowadziło to do naruszenia wskazanych wzorców kontroli.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 ppsa przez pominięcie (nierozpoznanie) podniesionych przez pełnomocnika zarzutów naruszenia art. 8 § 1, art. 9, 10 § 1 kpa. Sąd I instancji nie jest obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (wyrok NSA z: 8.4.2008 r. II FSK 1965/06; 19.1.2012 r. I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22). Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 684/20 odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów i argumentów, dlatego nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa.

Zarzuty naruszenia art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z "2018 r. poz. 256") postawione zostały niedostatecznie starannie. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej obowiązywała w brzmieniu (Dz.U. z 2019 poz. 1507 ze zm.), bowiem jednolity tekst ustawy o pomocy społecznej zaczął obowiązywać z dniem 12 sierpnia 2019 r. - przed wydaniem decyzji obu instancji. Mimo tej niestaranności, zarzuty te nadawały się do rozpoznania.

Zarzuty z pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Sąd I instancji nie zaprezentował tezy, że "organ rozstrzygający tę kwestię [przyznania specjalnego zasiłku celowego] nie musi wydać decyzji administracyjnej". W kontrolowanej sprawie organ pomocowy odmówił "przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego na opłaty mieszkaniowe". Mimo że wbrew metodyce pracy, organ administracji publicznej nie orzekł w odrębnych punktach o odmowie przyznania wnioskodawczyni: 1. zasiłku celowego; 2. specjalnego zasiłku celowego, to nie ulega wątpliwości, że Burmistrz rozważył przyznanie zarówno zasiłku celowego, jak i specjalnego zasiłku celowego, co jednoznacznie wynika z rozważań organu I instancji. Nie pozbawiło to skarżącej prawa do odwołania od decyzji I instancji w zakresie prawa do zasiłku celowego, jak i prawa do specjalnego zasiłku celowego. W kodeksie postępowania administracyjnego nie stosuje się bowiem instytucji niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak substratu zaskarżenia (jak to ma miejsce w kodeksie postępowania cywilnego). Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji prawidłowo odniósł się zarówno do przesłanek przyznania zasiłku celowego, jak i specjalnego zasiłku celowego.

Na podstawie art. 15o ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19... (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 14 ustawy zmieniającej tę ustawę z dniem 31 marca 2020 r.(Dz. U. z 2020 r. poz. 568): "1. Z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, przyznanie świadczeń, o których mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobie lub rodzinie, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, nie wymaga przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, a ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym...", ustawodawca wprowadził szczególne rozwiązanie, pozwalające w szczególnej sytuacji wywołanej epidemią COVID-19, na odstąpienie od przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego i ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej może nastąpić na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, co w kontrolowanej sprawie miało miejsce.

W zarzutach z pierwszej podstawy kasacyjnej autor skargi kasacyjnej nie podnosi naruszenia przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2 jak i przesłanek z art. 41 pkt 1 ups. Poza kontrolą kasacyjną pozostała zatem kwestia zasadności odmowy przyznania skarżącej np. specjalnego zasiłku celowego jedynie na leki, żywność lub usunięcia np. drobnej awarii instalacji, która wpływać może na zawilgocenie mieszkania (w przypadku ich prawidłowego wykazania przez skarżącą).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie winien wystąpić z odrębnym wnioskiem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, składając stosowne oświadczenia, o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym (art. 258 § 2 pkt 8 ppsa).