Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 997/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2025-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1a
journal: Dz.U. 2023 poz 390
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1429
law: Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi E. R. (R.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 maja 2024 r. nr SKO.4106.245.2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 29 stycznia 2024 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 21 maja 2024 r., nr SKO.4106.245.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 29 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Prezydent odmówił przyznania E. R. (dalej "Skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. Decyzja z 29 stycznia 2024 r. jest drugą decyzją Organu I instancji wydaną w rozpoznawanej sprawie, Kolegium bowiem decyzją z 26 października 2023 r. uchyliło wcześniejszą decyzję Prezydenta z 14 lipca 2023 r.

Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 17, art. 20 ust. 2 i ust. 3, art. 23 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, ust. 3, ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 390 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") w związku z art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429; dalej "u.ś.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").

W ponownie prowadzonym postępowaniu, zgodnie z wytycznymi Kolegium, Prezydent zbadał zakres opieki sprawowanej faktycznie przez Skarżącą nad matką. Analizując zebrany materiał dowodowy, w tym ustalenia wywiadu środowiskowego, Prezydent doszedł do wniosku, że nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Ostatnie zatrudnienie Skarżącej zakończyło się 2 kwietnia 2015 r. Trudno uznać, że Skarżąca, która od 3 kwietnia 2015 r. nie podejmowała żadnej pracy zarobkowej, obecnie nie pracuje ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Ponadto Skarżąca legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS") o całkowitej niezdolności do pracy do dnia 29 lutego 2024 r., a zatem należy uznać, że Skarżąca jest osobą całkowicie niezdolną do pracy.

Prezydent wskazał także, że matka Skarżącej legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Wobec tego występuje negatywna przesłanka do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1b u.ś.r. bowiem niepełnosprawność matki Skarżącej nie powstała do ukończenia 18. roku życia, jak również w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.

Ponadto Skarżąca jest uprawniona w ZUS do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Pismem z 15 maja 2023 r. Skarżąca została poinformowana o możliwości złożenia do ZUS wniosku o zawieszenie renty. Skarżąca w terminie wskazanym w ww. piśmie nie dostarczyła decyzji o wstrzymaniu wypłaty pobieranej renty. Wypłata renty została wstrzymana dopiero począwszy od 1 stycznia 2024 r.

W odwołaniu od decyzji Skarżąca zarzuciła decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. i pominięcie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części normy prawnej tego przepisu w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Pomimo zaleceń i wskazania przez Organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej z 26 października 2023 r., że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Prezydent bezpodstawnie ponownie powołał się na tę regulację.

Ponadto Kolegium w decyzji kasacyjnej wykazało, że zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem, a sprawowaną przez Skarżącą opieką nad matką. Organ I instancji wybiórczo potraktował wytyczne i zalecenia Organu odwoławczego, przeciągając w czasie wydanie decyzji. Organ I instancji całkowicie pominął wykładnię przepisów prawa jaka została zaprezentowana przez Kolegium w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. i związku przyczynowo-skutkowego.

Kolegium zaskarżoną obecnie decyzją orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji. Wyjaśniło, że wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony przez Skarżącą 31 marca 2023 r., a zatem sprawa powinna zostać rozpatrzona w oparciu o przepisy u.ś.r. obowiązujące do 31 grudnia 2023 r.

Kolegium wskazało, że Prezydent nieprawidłowo powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13.

Organ odwoławczy nie podzielił także stanowiska Organu I instancji, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez Skarżącą opieki nad matką. Ustalony stopień niepełnosprawności matki datuje się od [...] 2005 r. (umiarkowany, a znaczny od [...] 2018 r.) i Skarżąca mogła służyć opieką matce już wówczas), a świadczenie pielęgnacyjne przysługuje nie tylko z powodu rezygnacji z zatrudnienia, ale także z powodu niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki.

Odnośnie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. (ustalone Skarżącej prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy) to Skarżąca zawiesiła prawo do renty z dniem 1 stycznia 2024 r., a to oznacza, że w terminie do 31 grudnia 2023 r. Skarżąca nie spełniła przesłanek ustawowych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei od 1 stycznia 2024 r. doszło do zmiany przepisów u.ś.r. dotyczących zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, a Skarżąca nowych wymogów nie spełnia.

Końcowo Kolegium podkreśliło, że Skarżąca była informowana o tym, że posiadane przez nią prawo do renty stanowi przeszkodę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i to zarówno przez Organ I instancji (pisma z 15 maja i 24 listopada 2023 r.) jak i przez Kolegium (decyzja z 26 października 2023 r.). Skarżąca korzystała z usług profesjonalnego pełnomocnika, który winien jej wyjaśnić kwestie prawne. Skarżąca wielokrotnie bywała w siedzibie Organu I instancji, składając dokumenty i oświadczenia, gdzie mogła dowiedzieć się o szczegóły, jak zawiesić swoje świadczenie albo jakie będą konsekwencje braku jego zawieszenia.

W skardze do sądu administracyjnego Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, a także o zobligowanie organów do wydania decyzji zgodnej z przepisami i realizującej wniosek Skarżącej.

Decyzji Kolegium Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polegające na zastosowaniu literalnego brzmienia tego przepisu bez uwzględnienia prokonstytucyjnej wykładni, dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, a przez to pozbawienie Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego;

2) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez jego zastosowanie bez uprzedniego jeszcze - przed wydaniem decyzji - wywiązania się z obowiązku informacyjnego z art. 9 i art. 79a k.p.a., tj. dokładnego poinformowania strony, iż spełnia wszystkie inne warunki u.ś.r., a pobierana przez stronę renta stanowi jedyną negatywną przesłankę i po jej wyeliminowaniu organ przyzna wnioskowane świadczenie;

3) art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewywiązanie się przez organy z ustawowych obowiązków i terminów nałożonych na organy administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie swoich zarzutów z odwołaniem do orzecznictwa sądowego. Podkreśliła, że Organ I instancji zlekceważył wytyczne i zalecenia Organu odwoławczego zawarte w decyzji kasacyjnej z 26 października 2023 r. Zdaniem Skarżącej nie została ona w sposób prawidłowy poinformowana o prawie do zawieszenia świadczenia rentowego bowiem nie uzyskała od organów informacji, że jedyną negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobierana renta. Ponadto organy informowały ją o możliwości, a nie o konieczności zawieszenia świadczenia. Skarżąca nie została także poinformowana przez organy o zmianie przepisów u.ś.r. z dniem 1 stycznia 2024 r. Skarżąca nie może ponosić konsekwencji za błędy organów i przewlekłe procedowanie jej sprawy. Zdaniem Skarżącej, w związku z zawieszeniem prawa do renty od 1 stycznia 2024 r., świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać jej przyznane od 1 marca 2023 r. co będzie ją obligowało do zwrotu pobranej z ZUS renty za okres od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., co natychmiast Skarżąca uczyni.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wnosząc o oddalenie skargi Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 1 września 2024 r. Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie i zanegowała fakt, iż została w sposób prawidłowy poinformowana o konieczności zawieszenia prawa do renty. Wniosła o ukaranie urzędniczki, która prowadziła jej sprawę, za niezgodne z prawem działania oraz przyznanie jej zadośćuczynienia za wyrządzone krzywdy przez radcę prawnego reprezentującego ją w postępowaniu administracyjnym. Ponadto Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów załączonych do pisma procesowego z 1 września 2024 r., a to wydruków korespondencji mailowej, pisma Skarżącej z 1 września 2024 r. skierowanego do Prokuratury Krajowej, pisma Skarżącej z 4 lipca 2024 r. skierowanego do Okręgowej Izby Radców Prawnych we W., pisma Skarżącej z 3 lipca 2024 r. skierowanego do Prokuratury Rejonowej w L.

W piśmie procesowym z 8 października 2024 r. Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentacji medycznej załączonej do tegoż pisma na okoliczność wykazania, że Skarżąca sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawnymi w stopniu znacznym rodzicami. Wniosła także o przeprowadzenie dowodu z bilingu jej połączeń telefonicznych za październik, listopad i grudzień 2023 r. na okoliczność, że nie kontaktowała się z adwokatem w [...]. Końcowo Skarżąca wniosła o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.

W piśmie procesowym z 8 grudnia 2024 r. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko prezentowane w sprawie i dodatkowo opisała swoją sytuację osobistą i zawodową. Wniosła o uwzględnienie opisanych okoliczności przy ocenie zasadności zaskarżonej decyzji administracyjnej i działań urzędniczki. Ponadto wniosła o przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w sprawie działań urzędniczki oraz ewentualne pociągnięcie jej do odpowiedzialności dyscyplinarnej lub karnej, jeśli zostanie to uznane za zasadne.

W piśmie procesowym z 15 grudnia 2024 r. Skarżąca poinformowała, że [...] grudnia 2024 r. jej matka zmarła. Do pisma załączyła kserokopię karty zgonu matki oraz zaświadczenie o pobycie w szpitalu jej ojca z [...] grudnia 2024 r.

[...] pismem z 11 grudnia 2024 r. poinformowało, że osoba wymagająca opieki zmarła [...] grudnia 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.").

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Organu odwoławczego, jak również poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie.

Sąd zauważa, że osoba wymagająca opieki zmarła [...] grudnia 2024 r. Jednakże śmierć osoby wymagającej opieki w trakcie postępowania w przedmiocie przyznania opiekunowi prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi przesłanki do jego umorzenia. Jak podnosi się w orzecznictwie, skoro świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przysługuje w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, to prawo do tego świadczenia – pod warunkiem spełnienia wszystkich pozostałych wymogów określonych w przepisach u.ś.r. – obejmuje cały okres sprawowania przez opiekuna nad osobą niepełnosprawną opieki, po złożeniu przez tego opiekuna wniosku o przyznanie świadczenia. W konsekwencji zatem śmierć w trakcie okresu świadczeniowego "osoby podlegającej opiece", nie świadczy o bezprzedmiotowości skierowanego przez opiekuna do organu żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres rzeczywiście sprawowanej przez niego opieki, tj. za okres od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia do momentu śmierci osoby podlegającej opiece (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 stycznia 2019 r., III SA/Gd 613/18, opublikowane w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią dla oceny zgodności z prawem wydanych decyzji jest ustalenie reżimu prawnego w jakim organy powinny rozpatrzyć wniosek Skarżącej z 29 marca 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

Kwestie związane z uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną uregulowane zostały w art. 17 u.ś.r.

Z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie u.ś.w. która zmieniła brzmienie m. in. art. 17 ust. 1 u.ś.r. i uchyliła art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W obecnym stanie prawnym o świadczenie pielęgnacyjne mogą ubiegać się osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. z tytułu opieki jedynie nad osobą niepełnosprawną, która nie ukończyła 18. roku życia.

Jednakże w myśl art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o których mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852), do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 63 ust. 1 u.ś.w. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed 1 stycznia 2024 r. (tj. przed wejściem w życie art. 43 pkt 4 u.ś.w. zmieniającego art. 17 u.ś.r.) organy rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązane są ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.

Skarżąca przesłała wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego drogą pocztową. Wniosek ten wpłynął do Organu I instancji 31 marca 2023 r. Bez wątpienia więc ocena wniosku Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna zostać dokonana na gruncie przepisów u.ś.r. obowiązujących do 31 grudnia 2023 r.

Stosownie zatem do art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m. in. osobom wskazanym w pkt 4 tego przepisu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m. in. prawo do renty.

Prezydent uznał, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. gdyż nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b u.ś.r., brak jest związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia przez Skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad matką, a Skarżąca jest uprawniona do renty z ZUS i w terminie do 31 grudnia 2023 r. nie zawiesiła prawa do tej renty.

Kolegium słusznie uznało, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 (Dz. U. poz. 1443) z dniem 23 października 2014 r. przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78 poz. 483 z późn. zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że wydanie w sprawie orzeczeń sądowych oraz decyzji administracyjnych w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; 7 września 2016 r., I OSK 755/16 - opubl. w CBOSA).

Prawidłowe jest także stanowisko Kolegium, że uprawnienie do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje zarówno wówczas, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie faktycznie rezygnuje z wykonywanej dotychczas pracy, jak i gdy nie podejmuje ona zatrudnienia. Przy czym przepis art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga posiadania przez opiekuna zatrudnienia w okresie bezpośrednio poprzedzającym wystąpienie o przyznanie świadczenia ani nie warunkuje przyznania świadczenia od okresu niepodejmowania pracy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w szczególności ustaleń wywiadu środowiskowego z 6 grudnia 2023 r.) wynika, że Skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad matką, opieka jest sprawowana należycie, a jej zakres i intensywność uniemożliwia Skarżącej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że spełniona została przesłanka związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką.

Organ odwoławczy uznał jednak, że decyzja Prezydenta jest prawidłowa, gdyż Skarżąca posiada ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i nie zawiesiła prawa do tego świadczenia do 31 grudnia 2023 r. Skarżąca wprawdzie 18 grudnia 2023 r. zwróciła się do ZUS o zawieszenie świadczenia, jednakże ZUS decyzją z 27 grudnia 2023 r. zawiesił świadczenie od 1 stycznia 2024 r., tj. od najbliższego terminu płatności, następującego po miesiącu w którym zgłoszony został wniosek. Tym samym do 31 grudnia 2023 r. Skarżąca nie spełniała wymogów ustawowych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Kolegium wskazało, że Skarżąca była informowana o tym, że posiadanie przez nią prawo do renty stanowi przeszkodę do uzyskania prawa do świadczenia rodzinnego.

Wyjaśnić zatem należy, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. dotyczy zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i m. in. renty. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia.

Interpretując art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy mieć na uwadze jego wykładnią celowościową, funkcjonalną i systemową. Z art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie może pozostawać w zbiegu z dochodami za pracę lub świadczeniami socjalnymi zapewniającymi źródło utrzymania, bowiem świadczenie pielęgnacyjne ma zapewnić właśnie źródło utrzymania tym, którzy z powodu sprawowania opieki są go w ogóle pozbawieni. Prowadzi to do wniosku, iż okoliczność ustalonego prawa do renty bądź emerytury sama przez się nie jest przesłanką uniemożliwiającą skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przemawia więc za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W konsekwencji warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji pobierania renty jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie przez niego prawa do renty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 października 2024 r., I OSK 3044/23; 10 stycznia 2023 r., I OSK 448/22; 22 listopada 2022 r., I OSK 247/22; 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; 10 sierpnia 2020 r., I OSK 487/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 stycznia 2023 r., II SA/Gd 615/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 26 października 2022 r, II SA/Go 302/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 14 grudnia 2022 r., II SA/Gl 1434/22 - opubl. w CBOSA). Wyboru świadczenia wnioskodawca może zaś dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty.

Organy prowadzące postępowanie administracyjne zobowiązane są poinformować stronę o możliwości dokonania powyższego wyboru, co wynika z art. 9 i art. 79a k.p.a. Informacja taka powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku, a jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania świadczenia emerytalno-rentowego. Tym samym przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty, należy interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia pobiera świadczenie rentowe i nie chce zrezygnować z jego pobierania.

Wobec powyższego okoliczność, że Skarżąca w dacie złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uprawiona była do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy nie pozbawiła ją automatycznie prawa do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.

Skarżąca powinna była w toku postępowania otrzymać od organów dostatecznie czytelne i wyczerpujące pouczenie o możliwości dokonania wyboru jednego z przysługujących jej świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, zgodnie z którym w sprawach dotyczących świadczeń rodzinnych, wynikający z art. 9 i art. 79a k.p.a. obowiązek informacyjny, co do przysługującego stronie prawa wyboru pomiędzy pobieranym przez nią świadczeniem emerytalno-rentowym a przysługującym jej świadczeniem pielęgnacyjnym, nie może polegać na oczekiwaniu rezygnacji z posiadanego uprawnienia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że wybrane przez stronę świadczenie rzeczywiście zostanie jej przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego przez nią, stawia ją bowiem w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń, w miejsce aktualnie otrzymywanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 grudnia 2021 r., I OSK 832/21; 21 września 2023 r., I OSK 1705/22; 19 stycznia 2024 r., I OSK 28/23 – opubl. w CBOSA). Wobec tego kierując się zasadami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., organ administracji jest obowiązany w pierwszej kolejności sprawdzić, czy strona spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wystosowanie informacji z art. 79a k.p.a. musi być zatem poprzedzone wyrażeniem przez organ oceny w stosunku do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dopiero w następnej kolejności organ może poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje jedynie pobieranie wcześniej otrzymanego świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; 14 września 2022 r., I OSK 2128/21; z 19 stycznia 2024 r., I OSK 28/23 – opubl. w CBOSA).

Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że organy nie wywiązały się z obowiązku informacyjnego z art. 9 i art. 79a k.p.a. Z pism Organu I instancji z 15 maja 2023 r. i 24 listopada 2023 r. oraz z uzasadnienia decyzji Kolegium z 26 października 2023 r. wynika, że Skarżąca została pouczona o tym, że pobieranie renty stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a przeszkoda ta może zostać wyeliminowana przez złożenie do ZUS wniosku o zawieszenie prawa do renty. Jednakże w żadnym z ww. pism Skarżąca nie została poinformowana, że pobieranie renty stanowi jedyną przeszkodę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, że Skarżąca spełnia wszystkie przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r., jednakże - z uwagi na zbieg uprawnień - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od zawieszenia przez nią prawa do renty i przedstawienia decyzji ZUS w tym przedmiocie.

Pismem z 15 maja 2023 r. Organ I instancji wezwał Skarżącą do uzupełnienia wniosku i dostarczenia brakujących dokumentów, a także poinformował o możliwości złożenia wniosku do ZUS o zawieszenie renty i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Jednakże jak wynika z decyzji Prezydenta z 14 lipca 2023 r. posiadanie przez Skarżącą prawa do renty nie było wyłącznym powodem odmowy przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei Kolegium w uzasadnieniu decyzji z 26 października 2023 r. wskazało na konieczność przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego w celu jednoznacznego ustalenia, iż okoliczność pobierania renty jest jedyną przesłanką, która stoi na przeszkodzie w przyznaniu prawa do świadczenia rodzinnego. Zatem brak złożenia wniosku o zawieszenie renty także na etapie postępowania odwoławczego nie był jedyną przeszkodą do jego przyznania. Natomiast pismo z 24 listopada 2023 r. zostało skierowane do Skarżącej przed przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (wywiadu środowiskowego) i zawierało informację o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty, bez jej powiązania z sytuacją prawną i faktyczną Skarżącej. Jak wynika z decyzji Prezydenta z 29 stycznia 2024 r. brak zawieszenia renty nie stanowił jedynej przeszkody przyznania wnioskowanego świadczenia.

Wobec powyższego należy uznać, że informacje zawarte w ww. pismach organów były w świetle art. 79a w związku z art. 9 k.p.a. niewystarczające. Skarżąca miała wiedzę, że może skorzystać tylko z jednego ze świadczeń. Jednakże wiedza Skarżącej nie była wystarczająca do podjęcia decyzji o wyborze świadczenia, gdyż na żadnym etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i postępowania odwoławczego organy nie zajęły stanowiska czy okoliczność pobierania renty stanowi jedyną przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność, że Skarżąca reprezentowana była w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika nie zwalniała organów z obowiązków wynikających z art. 9 i art. 79a k.p.a. Gdy za stronę w postępowaniu działa pełnomocnik skutkuje to koniecznością realizacji obowiązków organu wobec tego pełnomocnika, jednakże obowiązki informacyjne względem strony postępowania nie zostają wyłączone ani ograniczone.

Organy obu instancji dopuściły się zatem naruszenia art. 79a w związku z art. 9 k.p.a., a także art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby organy wywiązały się należycie z obowiązku informacyjnego Skarżąca mogłaby zawiesić prawo do renty na wcześniejszym etapie postępowania. To wadliwość działań Organu I instancji (błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. i błędna ocena materiału dowodowego co do istnienia związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki) była przyczyną dalszego pobierania renty przez Skarżącą, tj. aż do momentu złożenia 18 grudnia 2023 r. wniosku o zawieszenie renty. Konsekwencjami wadliwości w stosowaniu prawa nie można obarczać Skarżącej, uniemożliwiając jej uzyskanie świadczenia, które byłoby jej należne gdyby organ załatwił sprawę administracyjną w sposób odpowiadający treści art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a.

Skarżąca 18 grudnia 2023 r. złożyła wniosek o zawieszenie renty. ZUS decyzją z 27 grudnia 2023r. orzekł o zawieszeniu renty od 1 stycznia 2024 r., tj. od najbliższego terminu płatności, następującego po miesiącu w którym zgłoszony został wniosek. Kolegium odmówiło jednak przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że zawieszenie renty nastąpiło dopiero od 1 stycznia 2024 r., a zatem Skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 63 ust. 1 u.ś.w. oraz aktualną treść art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie podziela ww. stanowiska Kolegium.

Wskazać należy, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty, należy interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia pobiera rentę i nie chce zrezygnować z jej pobierania. Okoliczność, że Skarżąca uprawiona była do renty nie pozbawiła ją automatycznie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro Skarżąca przedłożyła wniosek o zawieszenie renty z 18 grudnia 2023 r. i decyzję ZUS z 27 grudnia 2023 r. o zawieszeniu renty, to dokonała wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako świadczenia dla niej korzystniejszego. Wyboru świadczenia można zaś dokonać jedynie wśród świadczeń, do których wnioskodawca jest uprawniony.

Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. (w brzmieniu do 31 grudnia 2023 r.) prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zaś w myśl art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, o których mowa w u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, 658 i 852), do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca rozróżnia "powstanie prawa" od "ustalenia prawa" do świadczenia rodzinnego, a także datę, od której się je ustala (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 sierpnia 2024 r., II SA/Gd 471/24, opubl. w CBOSA). W konsekwencji zawieszenie Skarżącej wypłaty renty na mocy decyzji ZUS z 27 grudnia 2023 r. ma wpływ jedynie na ustalenie daty, od której świadczenie pielęgnacyjne może zostać jej przyznane. Ustalenie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mogłoby nastąpić z chwilą zawieszenia prawa do renty, tj. od 1 stycznia 2024 r. Brak jest bowiem możliwości zawieszenia wypłaty renty z datą wsteczną (art. 134 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 z późn. zm.).

Organ odwoławczy dokonał zatem wadliwej wykładni art. 63 ust. 1 u.ś.w. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a), art. 27 ust. 5 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak było podstaw do odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z powodu braku zawieszenia prawa do renty.

Sąd wyjaśnia, że zawarte w pismach procesowych Skarżącej z 1 września 2024 r., 8 października 2024 r. i 15 grudnia 2024 r. wnioski dowodowe nie zostały uwzględnione, za wyjątkiem załącznika (karta zgonu) do pisma z 15 grudnia 2024 r. (karty 134-135). Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy i faktyczny zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, opubl. w CBOSA).

Odnosząc się do żądań Skarżącej dotyczących przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie działań urzędniczki i ewentualnego pociągnięcia jej do odpowiedzialności dyscyplinarnej lub karnej Sąd wyjaśnia, że orzekanie o odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej urzędników nie mieści się w kompetencjach orzeczniczych sądu administracyjnego. W zakresie żądania przyznania zadośćuczynienia za wyrządzone krzywdy przez radcę prawnego reprezentującego ją w postępowaniu administracyjnym, Sąd wyjaśnia, że tego rodzaju roszczenie ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym.

Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, oraz - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. - decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych i działająca osobiście, nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).