Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 269/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit b, art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 1657
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Justyna Siemieniako, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. D. na postanowienie Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 13 marca 2024 r., nr 7/P-II/E/2024 w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

1. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Wysokiem Mazowieckiem (dalej powoływany jako "wierzyciel", "PPIS") na mocy upomnienia nr 7/EP/967.5.6.2022 z dnia 28 grudnia 2022 r. wezwał I. D. (dalej powoływana także jako: "zobowiązana", "skarżąca") do zgłoszenia się do lekarza podstawowej opieki zdrowotnej w celu poddania dziecka I. D., ur. [...] kwietnia 2020 r. (dalej powoływanego także jako "dziecko") obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko: wirusowemu zapaleniu wątroby typ B (dawka uzupełniająca), błonicy, tężcowi, krztuścowi (dawki III-IV), inwazyjnemu zakażeniu Haemopilus influenzae typu b (dawki III-IV), inwazyjnemu zakażeniu Streptococcus pneumoniae (dawka III), ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis) (dawka III), odrze, śwince, różyczce (dawka I). O ustaleniu harmonogramu i rozpoczęciu szczepień należało powiadomić PPIS w terminie nie później niż w ciągu miesiąca od daty doręczenia upomnienia. Zobowiązana podjęła korespondencję w dniu 30 grudnia 2022 r., ale w wyznaczonym terminie nie wykonała obowiązku.

2. Wierzyciel w dniu 21 marca 2023 r. wystawił tytuł wykonawczy

nr [...] i zobowiązał skarżącą do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym wymienionym w upomnieniu. Jednocześnie zwrócił się do Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku (dalej powoływany jako "organ egzekucyjny", "PPWIS") o wszczęcie postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym, wskazując jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia.

3. W dniu 29 marca 2023 r. zobowiązana złożyła wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 9 maja 2023 r. nr 101/P-I/E/2023 PPWIS odmówił umorzenia ww. postępowania.

4. PPWIS w dniu 17 maja 2023 r. wystosował do zobowiązanej zawiadomienie

o zamiarze wszczęcia postępowania egzekucyjnego, informując o przysługującym prawie zapoznania się z zebranymi materiałami i dowodami oraz możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Korespondencja została podjęta w dniu 18 maja 2023 r.

5. Z uwagi, że organ egzekucyjny nie otrzymał informacji o wykonaniu obowiązku przez zobowiązaną, postanowieniem z 11 grudnia 2023 r. nr 221/P-I/E/2023 nałożył grzywnę w wysokości 1.000 zł oraz wezwał do poddania dziecka ww. obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

6. W dniu 28 grudnia 2023 r. do PPWIS wpłynęło zażalenie na to postanowienie i zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wniesione zażalenie zostało przekazane Ministrowi Zdrowia. Zarzuty strony przekazano wierzycielowi do rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2024 r. nr 11/P-I/E/2024 PPWIS zawiesił postępowanie egzekucyjne w całości z dniem 28 grudnia 2023 r. do czasu zawiadomienia organu przez wierzyciela o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie zarzutu.

7. Zobowiązana zgłosiła następujące zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego:

(1) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego

z przepisu prawa, tj. art. 17 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657 ze zm., dalej jako: "u.z.z.c.l."), poprzez pominięcie przez wierzyciela obowiązku wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia i wystawienia zaświadczenia

o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia

z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych

(Dz. U. z 2023 r. poz. 2077, dalej jako: "rozporządzenie MZ"),

(2) na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 lit. a) ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.

o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a.") brak wymagalności obowiązku z uwagi na brak indywidualnego kalendarza szczepień oraz brak wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia,

(3) naruszenie przez organ egzekucyjny art. 29 § 2 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji podczas gdy tytuł nie spełnia wymogów określonych

w art. 27 u.p.e.a, t.j.: a) niewłaściwie podana przez wierzyciela podstawa prawna obowiązku o charakterze niepieniężnym skutkujące pominięciem art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z.c.l., b) błędnie skazana przez wierzyciela w tytule wykonawczym podstawa prawna prowadzonej egzekucji.

8. Wierzyciel określił swoje stanowisko w sprawie zarzutów zobowiązanej

w postanowieniu z 15 stycznia 2024 r. nr 01/P-I/EP/2024. W postanowieniu tym oddalił zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej.

9. W następstwie wniesionego przez zobowiązaną zażalenia na ww. postanowienie wierzyciela organ egzekucyjny utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r. nr 7/P-II/E/2024.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia PPWIS stwierdził, że postanowienie wierzyciela odpowiada obowiązującemu prawu, gdyż wbrew twierdzeniom strony koresponduje ze wszystkimi zgłoszonymi zarzutami, zawiera uzasadnienie faktyczne, odnoszące się bezpośrednio do stanu sprawy.

W pierwszym zgłoszonym zarzucie zobowiązana wskazała, że nałożony na nią obowiązek został błędnie określony, tj. wierzyciel pominął obowiązek wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia i wystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym (art. 17 ust. 2 i 4 u.z.z.c.l.). PPWIS wyjaśnił, że przepisem prawnym wprost nakładającym obowiązek szczepień jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.z.z.c.l., który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 u.z.z.c.l. w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m. in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Dalej

ww. ustawa wskazuje, że wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych (art. 17 ust. 1) oraz osoby/grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby (art. 17 ust. 2) określić ma w drodze rozporządzenia Minister Zdrowia.

Stwierdzono, że jako podstawę prawną obowiązku w tytule wykonawczym

nr 5/TW/EP/2023 z 21 marca 2023 r. wierzyciel wskazał art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.z.z.c.l. Zdaniem PPWIS tak określony obowiązek nie wyklucza innych ustawowych obostrzeń dotyczących realizacji szczepień takich, jak np. przeprowadzenie badania kwalifikacyjnego.

W odniesieniu do drugiego zarzutu braku wymagalności obowiązku z uwagi na brak indywidualnego kalendarza szczepień oraz braku wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia organ egzekucyjny stwierdził, że wierzyciel wnikliwie odniósł się do poczynionego zarzutu, słusznie zauważając, że treść zgłoszonego zarzutu nie koresponduje z powołaną podstawą prawną (art. 33 § 2 pkt 6 lit. a) u.p.e.a.) mówiącą o braku wymagalności obowiązku w przypadku odroczenia terminu. W aktach sprawy brak jest dowodów dokumentujących sytuację jakoby u małoletniego syna strony odroczony został termin realizacji obowiązku (pomijając sytuację zaistnienia czasowych przeciwwskazań, np. krótkotrwałych infekcji, które nie mogą rzutować na brak realizacji obowiązku przez okres kilku lat). W sytuacji, gdy zachodziło podejrzenie, iż stan faktyczny sprawy mógł ulec zmianie (pismo strony z dnia

10 stycznia 2023 r.) wierzyciel weryfikował informację przekazaną przez rodzica

z opinią lekarską lekarza sprawującego opiekę nad małoletnim.

Wskazano, że nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego przeprowadzonego w sposób określony przez rodzica dziecka. Zwrócono uwagę, że kwalifikacyjne badanie lekarskie do szczepień ochronnych przeprowadza wyłącznie lekarz posiadający niezbędną wiedzę z zakresu szczepień ochronnych, znajomość wskazań oraz przeciwwskazań do szczepień,

a także niepożądanych odczynów poszczepiennych (art. 17 ust. 6, 10 pkt 3 u.z.z.c.l. i

§ 6 ust. 1 rozporządzenia MZ). PPWIS podkreślił, że proces kwalifikacji niebezpodstawnie określany jest "lekarskim badaniem kwalifikacyjnym" – uprawnienie do wyrokowania czy pacjenta można zaszczepić czy też nie posiada jedynie lekarz. Organ administracji jakim jest powiatowy inspektor sanitarny ani tym bardziej rodzic, który nie jest jednocześnie lekarzem sprawującym podstawową opiekę medyczną nad dzieckiem nie posiada uprawnień do ingerowania w proces kwalifikacji, tym samym do oceniania czy też kwestionowania decyzji lekarza. Wskazano, że skoro lekarz sprawujący podstawową opiekę zdrowotną nad małoletnim dzieckiem wykazał je w przekazywanym do organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprawozdaniu jako osobę uchylającą się od szczepień – PPIS nie ma podstaw do kwestionowania decyzji lekarza.

Do dnia wystawienia upomnienia, strona nie przedstawiła lekarzowi sprawującemu podstawową opiekę zdrowotną nad dzieckiem jakichkolwiek zaświadczeń potwierdzających leczenie specjalistyczne dziecka i stwierdzających przeciwwskazania do szczepień. Podniesiono, że przez wymagalność należy rozumieć taką cechę obowiązku administracyjnego, która zezwala wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku i w razie odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Obowiązek wynikający wprost z przepisu prawa staje się wymagalny, jeżeli dana osoba – zobowiązany – znalazła się w sytuacji określonej w hipotezie normy prawa nakładającej obowiązek (przy założeniu, że norma prawa nie określa terminu wykonania obowiązku). Wymagalność tego konkretnego obowiązku wynika wprost

z u.z.z.c.l., stąd też wierzyciel wystosował adekwatne upomnienie, wystawił tytuł wykonawczy, co oznacza, że nadszedł czas jego wykonania.

PPWIS wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym ustawodawca

w rozporządzeniu MZ określił grupy osób, jakie są obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym ze względu na wiek. Jednocześnie w załączniku nr 1 ww. rozporządzenia zawarł rodzaj szczepienia, wiek, w którym powstaje obowiązek szczepienia oraz termin wykonania szczepienia. Zauważył, że lekarz sprawozdający organowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej stan zaszczepienia osób objętych przez niego opieką zdrowotną przekazuje jednocześnie informację o osobach, które pomimo wezwania do zaszczepienia, nie poddały się szczepieniom obowiązkowym we wskazanych terminach.

Obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu przez osoby określone w rozporządzeniu MZ aktualizuje się w terminie wskazanym przez lekarza

w powiadomieniu tych osób albo ich opiekunów prawnych lub faktycznych do poddania się wyznaczonym w nim terminie badaniu kwalifikacyjnemu do szczepienia i samemu szczepieniu, pod warunkiem jednak, że w wyniku badania kwalifikacyjnego nie stwierdzono istnienia przesłanek zdrowotnych do czasowego lub długotrwałego odroczenia przeprowadzenia tego szczepienia albo ew. przedstawienia zaświadczenia o wcześniejszym poddaniu się temu szczepieniu w ramach szczepień zalecanych. Chwila, w której wymagane jest poddanie się (poddanie osoby pozostającej pod opieką) szczepieniu obowiązkowemu, nie wynika więc jedynie

z treści samego komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego, który stanowi skierowaną do lekarzy wytyczną merytoryczną dotyczącą przeprowadzania szczepień ochronnych, ale z uznaniowego, opartego o aktualną wiedzę medyczną działania lekarza podstawowej opieki zdrowotnej.

Organ egzekucyjny zwrócił też uwagę, że szczepienie może bowiem być przeprowadzone zarówno w terminach opisanych w rozporządzeniu MZ, jak też

w innych terminach określonych przez lekarza wezwaniu do poddania się szczepieniom, zwłaszcza wtedy, gdy z przyczyn zdrowotnych bądź organizacyjnych istnieje konieczność przesunięcia terminu przeprowadzenia szczepienia lub ze wskazań zdrowotnych zasadne jest wykonanie szczepienia według odmiennego, przygotowanego dla konkretnego pacjenta schematu (tzw. indywidualnego kalendarza szczepień) i w innych terminach, niż zalecane w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, czy też wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na dany rok komunikacie.

PPWIS zauważył, że w zażaleniu z dnia 23 stycznia 2024 r. strona zarzuca brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego bez uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia jest sprzeczne z art. 15 § 1 u.p.e.a. Niedoręczenie upomnienia zobowiązanemu powoduje, że postępowanie nie może być prowadzone. Niemniej jednak zdaniem PPWIS sytuacja taka nie miała miejsca. Upomnienie nr [...] z dnia

28 grudnia 2022 r. zostało odebrane przez skarżącą w dniu 30 grudnia 2022 r., co strona poręczyła własnoręcznym podpisem. Co więcej, strona skierowała do PPIS pismo z dnia 10 stycznia 2023 r., które rozpoczyna sformułowaniem "W odpowiedzi na upomnienie z dnia 28 grudnia 2022 r. (...)". Organ egzekucyjny uznał więc, że strona upomnienie otrzymała, a wszelkie działania jakie strona podejmuje, zarzuty które poczyniła, służyć mają uchylaniu się od zaszczepienia syna.

10. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę do WSA w Białymstoku. Zaskarżając postanowienie w całości, zarzuciła:

1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia tj. uznanie przez organ, że skarżąca nie wykonała obowiązku, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym,

2) naruszenie art. 7a, 77 i 81a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącej, jak również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego, w szczególności przedstawionego przez stronę zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, z którego wynika, że małoletni jest odroczony od obowiązkowych szczepień ochronnych,

3) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie tej oceny w sposób dowolny, skutkujące uznaniem, że skarżąca uchyla się od wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych, co nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności brak jest oświadczenia o odmowie szczepień.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że PPWIS pominął kwestię odroczenia dziecka od obowiązkowych szczepień ochronnych. O odroczeniu strona powiadomiła organ składając wniosek do organu egzekucyjnego o zawieszenie postępowania. Zdaniem strony dowód ten został pominięty, mimo że ma on istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem skarżącej, brak wystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym stanowi o braku wymagalności obowiązku. Na chwilę tę obowiązek nie jest wymagalny ani wykonalny. Wprawdzie harmonogram szczepień ochronnych jest ogłaszany corocznie w Komunikacie w sprawie Programu Szczepień Ochronnych, jednakże konkretyzacja terminu należy każdorazowo do lekarza, który przeprowadza lekarskie badanie kwalifikacyjne. Na chwilę wystawienia tytułu małoletni nie miał również ułożonego indywidualnego kalendarza szczepień, co powoduje że nie można mówić o wymagalności obowiązku. Skarżąca wskazała też, że organ nie odniósł się do niewłaściwego określenia obowiązku, niezgodnie

z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

11. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie.

2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 ustawy, jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy tym, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (art. 5 ust. 2 ustawy).

W myśl zaś art. 17 ust. 1 ustawy - osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi".

Stosownie do art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grup osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym.

Na podstawie powyższej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Rozporządzenie to uchylone zostało z dniem 1 października 2023 r. Przepis § 5 tego rozporządzenia stanowił, że obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa

w art. 17 ust. 11 ustawy.

Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19, od 1 października 2023 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Zdrowia

z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.

4. Odnośnie zarzutu zobowiązanej dotyczącego pominięcia przez wierzyciela obowiązku wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia i wystawienia zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu kwalifikacyjnym, sąd zauważa, że jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 459/19), poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie.

Sąd podziela przy tym stanowisko przytoczone w zaskarżonym postanowieniu, że nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego przeprowadzonego w sposób określony przez rodzica dziecka.

W orzecznictwie zauważa się, że skoro lekarz nie stwierdził przeciwwskazań, to zobowiązany powinien poddać dziecko szczepieniu. Nie ma tu znaczenia, że lekarz nie wystawił na prośbę pacjenta dodatkowego oświadczenia o tym, że "wyklucza" zaistnienie jakichkolwiek przeciwwskazań do szczepienia, albowiem, po pierwsze, przepisy są precyzyjne w zakresie treści oświadczenia lekarza po badaniu kwalifikacyjnym (vide: załącznik nr 1 do rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r.

w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych), a po drugie - wykluczenie wszelkich znanych i nieznanych nauce przeciwwskazań do wykonania szczepienia jest z natury rzeczy niemożliwe (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 41/23).

W aktach sprawy brak jest dowodów dokumentujących sytuację jakoby u dziecka odroczony został termin realizacji obowiązku (pomijając sytuację zaistnienia czasowych przeciwwskazań, np. krótkotrwałych infekcji, które nie mogą rzutować na brak realizacji obowiązku przez okres kilku lat). W sytuacji gdy zachodziło podejrzenie, że stan faktyczny sprawy mógł ulec zmianie wierzyciel weryfikował informację przekazaną przez rodzica z opinią lekarską lekarza sprawującego opiekę nad małoletnim dzieckiem.

Kontrolując zaskarżone postanowienie, sąd brał również pod uwagę, że Sąd Najwyższy wyraźnie stwierdził w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r., V KK 306/15 (KZS 2016 nr 11, poz. 45, Legalis, www.sn.pl, KZS 2017 nr 2, poz. 63), że "obowiązek rodziców poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem prawnym, od którego uwolnić mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia. (...) Z art. 5 ust. 1 ustawy z 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika wprost, że osoby przebywające na terytorium kraju są obowiązane, na zasadach określonych w tej ustawie, do poddania się szczepieniom ochronnym. (...) Obowiązek poddania małoletniego obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. (...)

Wynikający z przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu jest bezpośrednio wykonalny. Jego niedochowanie aktualizuje obowiązek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego zamierzonym rezultatem ma być poddanie dziecka szczepieniu ochronnemu. Zaniechanie poddania się obowiązkowemu szczepieniu, pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej rodzi odpowiedzialność karnoadministracyjną przewidzianą w art. 115 § 1 KW. Tej samej odpowiedzialności podlega też ten, kto sprawując pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, pomimo zastosowania środków egzekucji administracyjnej, nie poddaje jej określonemu szczepieniu ochronnemu (art. 115 § 2 KW)". Sąd podziela w pełni wyżej zaprezentowane stanowisko Sądu Najwyższego.

Poszczególne terminy określone w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie powinny być rozumiane jako dające zobowiązanej prawo do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej - jak to błędnie postrzega - jako terminy, których upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Podzielenie tego poglądu niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie.

W niniejszej sprawie niesporne pozostaje, że w świetle wieku dziecka skarżącej obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom. Sąd wyraźnie akcentuje też, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest elementem obowiązku szczepienia ochronnego. Tylko w trybie lekarskiego badania kwalifikacyjnego następuje określenie, czy nie występują przeszkody w stanie zdrowia osoby objętej obowiązkiem szczepienia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku przez zobowiązanego. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Jeżeli tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nadaje się do wykonania, a równocześnie nie zachodzą żadne okoliczności, które powodowałyby niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, wówczas organ egzekucyjny nie wydaje postanowienia o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, tylko zaopatruje tytuł klauzulą o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, co stanowi czynność materialno-techniczną (zob. wyr. NSA z 30.6.2000 r., III SA 2165/99, niepubl.; odmiennie zob. M. Masternak, w: T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Administracyjne, s. 105)" - tak R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Wyd. 8, Komentarz. Warszawa 2016.

Należy zauważyć, że z przepisów prawa jasno wynika, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu

z rodzicem, a nie rodzic, który sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych

z powodu własnych przekonań. Ustawa nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie – statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy).

Z akt sprawy wynika, że skarżąca i jej mąż nie wyrazili zgody na szczepienie i to stanowiło przyczynę niewykonania obowiązku, nie zaś przeciwwskazania medyczne. Jeżeli takowe przeciwwskazania się pojawiały szczepienia ochronne były odraczane (vide zaświadczenie lekarza rodzinnego z dnia 25 stycznia 2024 r.). Skoro lekarz sprawujący podstawową opiekę zdrowotną nad małoletnim dzieckiem wykazał je w przekazywanym do organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprawozdaniu jako osobę uchylającą się od szczepień - nie ma podstaw do kwestionowania decyzji lekarza.

Do dnia wystawienia upomnienia, skarżąca nie przedstawiła lekarzowi sprawującemu podstawową opiekę zdrowotną nad dzieckiem jakichkolwiek zaświadczeń potwierdzających leczenie specjalistyczne dziecka i stwierdzających przeciwwskazania do szczepień. Z akt sprawy nie wynika też, aby skarżąca podejmowała jakiekolwiek inne działania w kierunku zaszczepienia syna, czy też stwierdzenia istnienia przeciwwskazań medycznych do jego zaszczepienia. W ocenie sądu powyższe jednoznacznie świadczy o braku zamiaru zaszczepienia dziecka.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut dotyczący braku indywidualnego kalendarza szczepień, sąd stwierdza, że z akt sprawy nie wynika by skarżąca była zainteresowany ułożeniem takiego kalendarza oraz aby taka potrzeba istniała.

Wobec powyższego sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu

o niezasadności zarzutów: określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa oraz braku wymagalności obowiązku z uwagi na brak indywidualnego kalendarza szczepień i brak wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia (art. 33 § 2 pkt 6 lit. "a" u.p.e.a.).

5. W dalszej kolejności należy wskazać na wspomniany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt SK 81/19, w którym Trybunał orzekł: "I. Art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, z późn. zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r.

w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172)

w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych, określone są

w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".

W uzasadnieniu Trybunał zaznaczył, że wyrok nie odnosi się do zagadnienia zgodności z Konstytucją obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym jako takiego, konieczne jest zapewnienie stosownych ram realizacji tego obowiązku. Z tych przyczyn określono termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów - po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku

w Dzienniku Ustaw. Ponieważ wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 12 maja 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 909), termin zawarty w klauzuli odroczenia wejścia w życie skutku derogacyjnego upłynął z dniem 12 listopada 2023 r.

Z wyroku TK wynika również, że Program Szczepień Ochronnych wydawany przez GIS w formie komunikatu, wskazuje wiek dziecka, kiedy należy poddać je obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu przeciwko konkretnej chorobie. Osiągnięcie przez dziecko określonego wieku aktualizuje obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym. Wynika to z obowiązywania § 5 rozporządzenia MZ, który stanowi, że obowiązkowe szczepienia ochronne są przeprowadzane zgodnie z PSO na dany rok. Komunikat GIS wskazuje termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek. Z tego względu nie można uznać, że PSO na dany rok nie wprowadza nowości normatywnej. Ani w ustawie o zwalczaniu chorób zakaźnych, ani w rozporządzeniu nie sprecyzowano tych kwestii. W uzasadnieniu orzeczenia TK zwrócono również uwagę, że w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego.

Przechodząc zaś do istoty oceny zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją wskazano, że sprecyzowanie zakresu obowiązku jednostki w drodze rozporządzenia jest dopuszczalne, o ile istnieje stosowna delegacja ustawowa, tj. spełnione są przesłanki określone w art. 92 Konstytucji. W realiach sprawy dochodzi jednak do pewnego paradoksu: w sposób niezamierzony nastąpiła subdelegacja kompetencji - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczególnych szczepionek wskazuje GIS w PSO na dany rok, a minister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązkowe szczepienia ochronne zgodnie z PSO. Z kolei art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wskazuje, że komunikat GIS ma uwzględniać przepisy rozporządzenia. Konkludując: w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma mieć jedynie charakter techniczny i zawierać reguły instrumentalne kierowane do podmiotów organizacyjnie podległych GIS, jak i personelu medycznego. Uszczegółowienie obowiązku szczepień ochronnych adresowanego do jednostki ma być wyłącznie unormowane rozporządzeniem. W rzeczywistości jednak komunikat GIS wywiera równocześnie skutek w sferze kształtowania praw jednostki. Taka dwutorowość nie jest (...) dopuszczalna na poziomie komunikatu. Powinna wystąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowania reguł instrumentalnych, jak i doprecyzowania obowiązku ciążącego na jednostce. Zestawienie związkowe przepisów będących przedmiotem kontroli pozwalało zatem na taką rekonstrukcję normy, aby wydać przez TK wyrok zakresowy, albowiem niekonstytucyjność uwidacznia się dopiero przy łącznym ujęciu tych przepisów.

Ponadto TK, odwołując się do szeregu wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z art. 2 Konstytucji, zwłaszcza zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, jak i wymogu ustawowej formy ograniczenia wynikającego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazał, że intensywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kontrolowalna przez obywatela, tj. wynikać z prawa powszechnie obowiązującego. Poddanie jednostki obowiązkowi szczepień ochronnych, czy też - w realiach niniejszej sprawy - ponoszenie odpowiedzialności za jego niezrealizowanie przez osobę, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią, stanowi istotną ingerencję w prawa podmiotowe (art. 47 Konstytucji). W wypadku niezrealizowania ciążącego na jednostce obowiązku musi ona liczyć się z poważnymi konsekwencjami. Z tego względu musi być w stanie precyzyjnie ustalić treść ciążącego na niej obowiązku. Sytuacja, gdy jego treść jest współkształtowana komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa powszechnie obowiązującego (a contrario art. 87 Konstytucji), jest niedopuszczalna. W rezultacie - termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochronnych powinny być - w ślad za źródłem powszechnie obowiązującego prawa - wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy.

Omawiany wyrok TK został wykonany przywołanym już wyżej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077).

Stan prawny ukształtowany stwierdzeniem niekonstytucyjności wskazanej regulacji prawnej nie pozostaje bez wpływu na ocenę wymagalności spornego w sprawie obowiązku. Zauważona przez Trybunał Konstytucyjny konieczność zapewnienia ciągłości realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych nie może stanowić uzasadnienia dla dalszego stosowania zakwestionowanych przepisów po upływie terminu odroczenia utraty przez nie mocy obowiązującej, co jednak nie oznacza bezzasadności obowiązku szczepień.

W rozpoznawanej sprawie do skarżącej wystosowano upomnienie o obowiązkowym szczepieniu syna na podstawie m.in. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. i zgodnie z PSO. Następnie w marcu 2023 r. wystawiony został tytuł wykonawczy, zawierający w treści obowiązku odniesienie do PSO. Z kolei w maju 2023 r. skarżąca została zawiadomiona o planowanym wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania ww. obowiązku. Jednak postanowienie PPWIS w Białymstoku nakładające grzywnę zostało już wydane z powołaniem się na Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. Również z powołaniem się na przepisy tego Rozporządzenia zostały rozpoznane zarzuty skarżącej zgłoszone w prowadzonej egzekucji administracyjnej. Na str. 7 zaskarżonego postanowienia organ zwrócił uwagę, że w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych określono grupy osób, jakie są obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym ze względu na wiek. Jednocześnie w załączniku nr 1 ww. rozporządzenia zawarto rodzaj szczepienia, wiek, w którym powstaje obowiązek szczepienia oraz termin wykonania szczepienia. Skarżąca nie podnosiła w zarzutach, aby terminy szczepień wynikające z powołanego Rozporządzenia wskazywały na nieprawidłowość wystawienia tytułu wykonawczego. Sąd nie stwierdził w sprawie, aby powołanie się w upomnieniu i tytule wykonawczym na PSO wpływało na prawidłowość uznania, że sporne szczepienia posiadły przymiot wykonalności w kontekście Rozporządzenia Ministra Zdrowia z 27 wrześnie 2023 r.

6. W tym miejscu wskazać należy, że co prawda w wyroku z 28 sierpnia 2024 r. w sprawie o sygn. II SA/Bk 270/24 w analogicznej sprawie tutejszy sąd orzekł o uchylaniu postanowień organu egzekucyjnego argumentując, że ww. czynności nawiązywały w istocie do PSO - komunikatu GIS, który nie stanowi źródła prawa i jak stwierdził TK nie może stanowić podstawy do rekonstrukcji zakresu nakazów wynikających z obowiązku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy. Jednakże sąd w składzie orzekającym odstępuje od tego poglądu uznając, że organy prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa oraz zweryfikowały wymagalność spornego obowiązku z uwzględnieniem nowych regulacji przyjętych po wspomnianym wyroku TK, odnosząc się jednocześnie do nowego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r., zawierającego załącznik nr 1 "Schemat obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży" oraz komunikatu GIS wydawanego w obecnym stanie prawnym, czemu dały wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

7. W takim stanie rzeczy, działając na mocy art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł, jak w sentencji.

8. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.