Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1037/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 1 i 1 b , 11f , 11 g
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art 7
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 maja 2024 r. nr WI-VI.7821.1.23.2023.BLu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. R. (dalej: skarżąca) jest decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 28 maja 2024 r. znak WI-VI.7821.1.23.2023.BLu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zaskarżoną decyzją Wojewoda w części uchylił i zreformował, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Starosty Nowotarskiego nr Z-3/23 z 18 kwietnia 2023 r. znak BA.6740.4.15.2022.ID o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi gminnej klasy "D" nr [...] – ul. [...] w miejscowości K. na odcinku km 0+002,00-km 0+119,50.

W stanie faktycznym sprawy pismem z 10 listopada 2022 r. Wójt Gminy Krościenko nad Dunajcem wniósł o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla wskazanej wyżej rozbudowy. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji wydał Starosta Nowotarski 18 kwietnia 2023 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca. Podniosła, że inwestor nie dołączył zaświadczenia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia przebiegu planowanej rozbudowy ulicy w trybie ZRID na działkach prywatnych właścicieli. Brak jest w aktach zawiadomień właścicieli gruntów o planowanym zamierzeniu i protokołów spotkań z nimi, skarżąca podniosła, że nie wiedziała o toczącym się postępowaniu. Podniosła, że realizacja przedsięwzięcia stanowi zagrożenie dla jej bezpieczeństwa, ponieważ projektant przyjął proste warunki gruntowe, zaś mamy do czynienia z terenem osuwiskowym. Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania przedłożyła opinię geologiczno-inżynierską z 1998 r., jednak organ nie wziął jej pod uwagę. Zamierzenie rozbiórki muru oporowego projektant określa jako demontaż ogrodzenia, a w rzeczywistości grozi to katastrofą budynku mieszkalnego skarżącej. Skarżąca zaznaczyła, że na jej działkach nie istnieje droga gminna o nazwie ul. [...]. Twierdzenia projektanta, że dostępność do przedmiotowej drogi nie jest ograniczona są nieprawną. Dodała również, że wciąż toczy się przed NSA postępowanie w sprawie modernizacji danych w ewidencji gruntów i budynków i organ nie może opierać się na nieprawomocnych danych.

Organ II instancji decyzją z 28 maja 2024 r. w części uchylił i zreformował, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję Starosty. Organ stwierdził, że wnosząca odwołanie, posiada przymiot strony, bowiem jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] – obręb [...] K. , która w całości przeznaczona jest pod pas drogowy i działek o nr.: [...], [...], [...] – obręb [...] K. , których część znajduje się w liniach rozgraniczających teren. Organ stwierdził, że wniosek inwestora spełnia wymogi określone w art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy.

W odniesieniu do dokonanych korekcji decyzji I instancji organ odwoławczy uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności, bowiem postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji, jak również drugiej instancji było tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Wprowadzona rozstrzygnięciem Wojewody Małopolskiego w decyzji Starosty Nowotarskiego regulacja dotyczy zagadnień formalno-prawnych. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy oraz że brak było dodatkowych podstaw do jej zakwestionowania.

Dalej organ stwierdził, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej prowadzone jest na wniosek zarządcy drogi, którym organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Skarżąca, zawiadomieniem z 19 grudnia 2022 r. została powiadomiona o prowadzonym przez Starostę Nowotarskiego postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Skarżąca skorzystała z przysługującego jej prawa i zapoznała się z dokumentacją projektową, wniosła swoje uwagi i zastrzeżenia biorąc czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Na etapie planowania lokalizacji inwestycji specustawa nie przewiduje prowadzenia konsultacji społecznych. Organ zaznaczył, że organ wydający ww. decyzję zatwierdza projekt zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, wynika to z art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy. Projektu technicznego nie załącza się do wniosku o wydanie decyzji na realizację inwestycji drogowej i nie podlega on weryfikacji oraz zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ I instancji pominął milczeniem

i brakiem odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów dotyczących osuwiska, konieczności wykonania ekspertyzy geologiczno-inżynierskiej i dokładnego rozpoznania osuwiska, o które wnioskowała w piśmie z 26 stycznia 2023 r., zaznaczyć należy, iż przeprowadzenie wskazanego przez skarżącą dowodu jest co do zasady sprzeczne z celami i specyfiką postępowania dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Teren osuwiskowy, o którym wspomina w odwołaniu skarżąca, nie obejmuje swym zakresem ul. [...]. Według SOPO (System Osłony Przeciwosuwiskowej) projektowana inwestycja znajduje się poza obszarem osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi. Teren osuwiskowy wg SOPO, tj. oznaczone osuwisko nr [...] znajduje się w granicy jednostki morfologicznej powyżej i częściowo w obszarze budynku mieszkalnego skarżącej. W dołączonym do odwołania załączniku nr 4 – opracowanie Państwowego Instytutu Geologicznego, Państwowego Instytutu Badawczego do mapy osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi z 2011 r. osuwisko nr [...] nie jest wymienione jako aktywne. W tym rejonie występuje duża liczba osuwisk, ale przeważnie nieaktywnych. Należy dodać, że przepisy prawa nie zakazują wykonywania obiektów budowlanych na terenach, na których występują warstwy gruntów narażone na występowanie niekorzystnych zjawisk geologicznych, w tym procesów osuwiskowych. Załączona do odwołania kserokopia opinii geologiczno-inżynierskiej opracowana była na potrzeby oceny stateczności skarp wokół realizowanego w latach 1998 budynku mieszkalnego. Opinia ta, wskazuje jako główne zagrożenie – "występujące po północnej stronie budynku osuwisko, wysoką skarpę nad doliną potoku" – co jest tożsame z obszarem wskazanym w serwisie SOPO. Po tej stronie budynku "obserwuje się małe, płytkie obrywy mas ziemnych spowodowane podcięciem terenu i nawodnieniem gruntu". Opinia ta zaleca "wyprofilowanie skarpy w rejonie istniejących murów oporowych oraz wykonanie stosowanych przypór". Organ podkreślił, że projektowana droga przebiega po południowozachodniej stronie osuwiska, poza obszarem osuwiskowym.

Dalej organ wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji do dokumentacji projektowej zostały dołączone geotechniczne warunki posadowienia tj. "Opinia geotechniczna, dokumentacja badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny", sporządzane w lutym 2021 r. Organ dodał, że ostatecznie kategorię geotechniczną ustala projektant. W ww. opracowaniu nie stwierdzono występowania zwierciadła wód gruntowych w poziomach posadowienia konstrukcji oporowych. Projektowana konstrukcja oporowa, zlokalizowana poniżej skarpy, w pobliżu której posadowiony jest budynek mieszkalny nie będzie powodować nawadniania gruntów w stopniu większym niż obecna konstrukcja przypory. projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza technicznobudowlanymi. Natomiast rozwiązania techniczne, ujęte w projekcie budowlanym, nie podlegają badaniu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ dodał również, że skarżąca błędnie utożsamia istotę postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z postępowaniem rozgraniczeniowym. Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje rozgraniczenia wyodrębnionych nieruchomości w terenie. Klauzula przyjęcia map do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, iż mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych.

Zarzut zawarty w odwołaniu dotyczący przebudowy zjazdu został uwzględniony przez inwestora i na etapie postepowania odwoławczego zostały skorygowane linie rozgraniczające teren w ten sposób, aby umożliwić prawidłowy pod względem prawnym i faktycznym zjazd do działki będącej własnością skrzącej.

Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej przedmiotowa inwestycja obejmuje rozbudowę drogi gminnej publicznej.

Kolejno organ wskazał, że niemożliwe było zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji bez zajęcia działki nr [...], która w całości przeznaczona jest pod pas drogowy i części działki nr [...], [...], [...] należących do skarżącej. Powyższe działki zostały przeznczone pod inwestycję pod budowę jezdni o szerokości podstawowej 3,5 m (z poszerzeniem miejscowym do 4,5 m), budowę poboczy o szerokości 0,75 m oddzielonych od jezdni krawężnikiem betonowym oraz budowę ścian oporowych. W odniesieniu do ww. elementów drogi (jezdnia i pobocza) przyjęto minimalne wartości wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej 2 marca 1999 r. Zatem teren zajęty pod projektowaną drogę został zajęty w niezbędnym zakresie. Nie wydaje się również możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. Brak zgody skarżącej strony na realizację przedmiotowej inwestycji w obszarze jej działek nie stanowi o wadliwości decyzji Starosty.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zapadłych decyzji, ewentualnie o ich uchylenie. Podniosła zarzuty naruszenia:

I. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, przeprowadzenie postępowania bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności' faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, tj.:

a) uznanie, że inwestycja służy realizacji celu publicznego, w sytuacji gdy dotyczy ona jedynie realizacji celów prywatnych właścicieli dwóch nieruchomości sąsiednich do nieruchomości skarżącej, mających już zapewnione korzystanie z dojazdu do swoich nieruchomości w oparciu o służebność drogi koniecznej przez nieruchomości skarżącej,

b) zaniechanie wezwania inwestora do przedstawienia dowodów na przebieg ul. [...] i ustalenia na tej podstawie przebiegu drogi ul. [...] oraz uznanie, że inwestycja dotyczy rozbudowy drogi publicznej, podczas gdy planowana inwestycja nie została zlokalizowana na działkach wchodzących w skład tej drogi (nie przebiega w jej śladzie), ponadto droga ta aktualnie nie posiada statusu drogi publicznej, nie może więc podlegać rozbudowie na podstawie przepisów specustawy,

c) uznanie, że do wnioskowanej inwestycji zostały załączone wymagane przepisami opinie, podczas gdy załączone przez inwestora opinie dotyczyły przesłanej do zaopiniowania dokumentacji inwestycji drogowej w kształcie przyjętym w decyzji wydanej przez organ I instancji, a nie inwestycji drogowej w zmienionym kształcie, w oparciu o zmienioną dokumentację, zatwierdzoną w decyzji wydanej przez organ II instancji,

d) zaniechanie ustalenia konkretnych, dostosowanych do okoliczności niniejszej sprawy, wymagań dotyczących ochrony interesów skarżącej i właścicieli nieruchomości sąsiednich, w sytuacji, gdy

- planowana droga sąsiaduje ze skarpą o nachyleniu 45%, na której posadowiony jest budynek mieszkalny, i nie jest wiadome, czy projektowana konstrukcja drogi spowoduje nadmierne obciążenie warstw gruntowych i utratę stateczności (wniosek z opinii geotechnicznej z dnia 08.02.2021 r., s. 10),

- z opinii geologiczno-inżynierskiej z września 1998 r. wynika, że w rejonie murów oporowych (znajdujących się w obrębie projektowanego pasa drogowego), zlokalizowanych na działkach skarżącej, występują zsuwy mas ziemnych, konieczne jest zachowanie obecnej morfologii terenu w rejonie istniejących murów oporowych, a jakiekolwiek prace ziemne poniżej murów oporowych wymagać będą szczegółowych badań geologiczno-inżynierskich (s. 2), przy czym zabrania się wykonywania podcięć skarp i terenu w rejonie istniejących murów oporowych,

e) zaniechanie nakazania inwestorowi uzupełnienia opinii geotechnicznej z dnia 08.02.2021 r. o wykonanie badań dotyczących geotechnicznych warunków posadowienia także w punktach położonych na wysokości budynku skarżącej, w sytuacji, gdy z załączonej do odwołania opinii geologiczno-inżynierskiej z września 1998 r. wynika, że w rejonie murów oporowych zlokalizowanych poniżej budynku mieszkalnego skarżącej (znajdujących się w obrębie projektowanego pasa drogowego), występują zsuwy mas ziemnych, konieczne jest zachowanie obecnej morfologii terenu w rejonie istniejących murów oporowych, a jakiekolwiek prace ziemne poniżej murów oporowych wymagać będą szczegółowych badań geologiczno-inżynierskich (s. 2), przy czym zabrania się wykonywania podcięć skarp i terenu w rejonie istniejących murów oporowych,

f) zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego w opinii geotechnicznej z dnia 08.02.2021 r. przyjęto proste warunki gruntowe w rozumieniu § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, w sytuacji, gdy z załączonej do odwołania opinii geologiczno-inżynierskiej z września 1998 r. wynika, że w rejonie murów oporowych zlokalizowanych poniżej budynku mieszkalnego skarżącej (znajdujących się w obrębie projektowanego pasa drogowego), występują zsuwy mas ziemnych, konieczne jest zachowanie obecnej morfologii terenu w rejonie istniejących murów oporowych, a jakiekolwiek prace ziemne poniżej murów oporowych wymagać będą szczegółowych badań geologiczno-inżynierskich (s. 2), przy czym zabrania się wykonywania podcięć skarp i terenu w rejonie istniejących murów oporowych,

g) zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego projektant przyjął pierwszą kategorię geotechniczną obiektu budowlanego mimo wskazania w opinii geotechnicznej z dnia 08.02.2021 r. drugiej kategorii geotechnicznej obiektu budowlanego,

h) zaniechanie wyjaśnienia dlaczego na potrzeby sporządzenia opinii geotechnicznej z dnia 08.02.2021 r. nie dokonano większej liczby badań próbek gruntu, w szczególności poniżej budynku skarżącej w rejonie murów oporowych (znajdujących się w obrębie projektowanego pasa drogowego),

i) pominięcie względnie niewyjaśnienie okoliczności, że budowa projektowanego pasa drogowego doprowadzi do rozbiórki dwóch istniejących obecnie murów oporowych zlokalizowanych poniżej budynku mieszkalnego skarżącej i niewyjaśnienie wpływu tej rozbiórki na utratę stateczności budynku mieszkalnego skarżącej, a w konsekwencji niezastosowanie art. 31 ust. 4 ustawy Prawo budowlane,

j) zaniechanie zbadania zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518),

k) pominięcie okoliczności, że z opinii geologiczno-inżynierskiej z września 1998 r. wynika, że w rejonie murów oporowych (znajdujących się w obrębie projektowanego pasa drogowego), zlokalizowanych na działkach skarżącej, występują zsuwy mas ziemnych,

l) uznanie, że osuwisko nr [...] ([...]) znajdujące się częściowo w obszarze budynku mieszkalnego skarżącej nie jest wymienione jako aktywne, podczas gdy z danych dostępnych w serwisie internetowym SOPO wynika, że jest ono aktywne okresowo,

m) brak wyjaśnienia, na ile bezpośrednie sąsiedztwo projektowanej drogi publicznej z terenem aktywnego okresowo osuwiska nr [...] w rejonie budynku mieszkalnego skarżącej, powinno mieć wpływ na przyjęte rozwiązania projektowe planowanej drogi w świetle § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r., zgodnie z którym skomplikowane warunki gruntowe występują w przypadku warstw gruntów objętych występowaniem niekorzystnych zjawisk geologicznych, zwłaszcza zjawisk i form krasowych, osuwiskowych, sufozyjnych, kurzawkowych, glacitektonicznych, gruntów ekspansywnych i zapadowych, na' obszarach szkód górniczych, przy możliwych nieciągłych deformacjach górotworu,

II. art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725) poprzez zatwierdzenie dokumentacji projektowej w sytuacji, w której wymagane prawem uzgodnienia i opinie nie zostały uzyskane dla projektu budowlanego zmienionego na etapie postępowania odwoławczego po uzyskaniu tych opinii i uzgodnień,

III. art. 35 ust. 3 w zjw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu architektoniczno-budowlanego zawierającego opinię geotechniczną nie spełniającą wymogów § 10 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, tj. nie zawierającą obliczenia nośności i osiadania podłoża gruntowego oraz ogólnej stateczności,

IV. art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego poprzez zatwierdzenie dokumentacji projektowej przygotowanej na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.) i w oparciu o zawartą w postanowieniu Starosty Nowotarskiego z dnia 13.01.2022 r. (znak BA.6740.46.2021.PM) zgodę na odstępstwo od warunków technicznych zawartych w tym rozporządzeniu, w sytuacji, gdy rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 21 września 2022 r. przez art. 66 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r. poz. 2240) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518), które weszło w życie z dniem 21 września 2022 r.,

V. błędne zastosowanie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalna odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy organ II instancji nie zbadał, czy doszło do spełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518),

VI. art. 36 Prawa budowlanego poprzez brak ustanowienia konkretnych, dostosowanych do okoliczności niniejszej sprawy wymagań dotyczących zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, w szczególności w sytuacji, gdy rozbiórce podlegałyby dwa istniejące obecnie mury oporowe zlokalizowane poniżej budynku mieszkalnego skarżącej,

VII. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311) poprzez brak wskazania, które obiekty budowlane podlegają rozbiórce,

VIII. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11b, 11d ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez niewezwanie inwestora do przedstawienia opinii Wójta Gminy Krościenko, Starosty Nowotarskiego, Zarządu Województwa Małopolskiego wydanych do zmienionej na etapie postępowania odwoławczego dokumentacji projektowej,

IX. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności przy stosowaniu przepisów specustawy, polegające na przesunięciu istniejącego szlaku drogi z działek nr [...] i [...], na teren działek skarżącej nr [...] i [...], wyznaczeniu szlaku drogi w sposób zagrażający istnieniu budynku skarżącej przy ul. [...] na działce [...],

X. art. 15 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, w sytuacji, w której na etapie postępowania odwoławczego doszło do zmiany wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i dopiero na etapie postępowania odwoławczego:

– zmieniono zakres przedmiotowy inwestycji poprzez zmianę linii rozgraniczających teren inwestycji w drodze uchylenia Załącznika nr 1 do decyzji i ustalenia Załącznika IN (pkt XIV zaskarżonej decyzji),

- zmieniono treść mapy z projektem podziału nieruchomości w drodze uchylenia Załącznika nr 2.11 i 2.14 do decyzji organu I instancji i ustalenia Załącznika 2N (pkt XV i XVI zaskarżonej decyzji),

- zmieniono elementy projektu budowlanego w drodze częściowego uchylenia Załącznika nr 3 do decyzji organu I instancji i ustalenia Załącznika 3N (pkt XVII zaskarżonej decyzji),

oraz w sytuacji, gdy zakres zarzutów odwołania dotyczących niezbadania wpływu jaki realizacja inwestycji będzie miała na interesy osób trzecich w szczególnych uwarunkowaniach wynikających z ukształtowania terenu w sąsiedztwie planowanej drogi, wymagał znacznie szerszego zakresu wyjaśnień, niż te poczynione przez organ II instancji,

XI. art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54) w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy, poprzez zaniechanie jego zastosowania i nieokreślenie konkretnych, dostosowanych do okoliczności niniejszej sprawy wymagań dotyczących ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych,

XII. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy poprzez nieokreślenie konkretnych, dostosowanych do okoliczności niniejszej sprawy wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich,

XIII. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego mającego za przedmiot m.in. zatwierdzenie podziałów geodezyjnych działek wywołujące nabycie własności części nowotworzonych działek na rzecz inwestora w sytuacji, gdy toczy się postępowanie sądowo-administracyjne dotyczące prawidłowości modernizacji operatu geodezyjnego obrębu K. , w oparciu o który dokonano zatwierdzenia podziałów działek geodezyjnych.

Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów:

- z akt sprawy zakończonej prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w N. z dnia 28 grudnia 2005 r. (sygn. akt Ns [...]) zmienionym postanowieniem Sądu Okręgowego w N. z dnia 3 lipca 2007 r. (sygn. akt [...]) oraz Postanowienia SO sygn. [...] z dnia 3 października 2007 dotyczące dokonanej wykładni Wyroku SO z dnia 31 lipca 2007 sygn. [...]. oraz Wyroku SR w N. z dnia 26.01.1998 r. (sygn. [...] oraz Wyrok SO [...] z dnia 16.04.98 r.) – na dowód braku celu publicznego w realizacji wnioskowanej inwestycji drogowej, realizację wyłącznie celów prywatnych trzech właścicieli nieruchomości sąsiednich, w pozostałym zakresie Sądy Cywilne ustanowiły zakaz na dz. [...], [...] co stanowi ograniczenie dostępności terenu działek skarżącej, i zajęte odmienne stanowisko w tym zakresie przez Organ odwoławczy w zaskarżanej decyzji narusza przepisy; – na dowód istnienia dwóch murów oporowych w terenie i obsypanej ziemią przypory betonowej w miejscu ustanowionej drogi koniecznej, oraz zagrożenia osunięcia zbocza i katastrofy budynku mieszkalnego skarżącej, z pominięciem badań gruntu i zaleceń opinii geologiczno-inżynierskiej.

- z Dokumentacji opracowanej dla Gminy K. n/D Państwowego Instytutu Geologiczno-Badawczego z terenów zagrożonych masami mas ziemnych wraz z mapami dostarczonymi jako dowód załączony do odwołania - na dowód istnienia okresowej aktywności osuwiska w obrębie działek skarżącej i projektowanej rozbudowy) na dowód istniejących zagrożeń dla mienia życia i zdrowia skarżącej przy realizacji zaskarżanej decyzji wydanej w sprawie.

- z pisma Rady Gminy K. n/D znak RG 0114/22/09 z dnia 24.08.2009 skierowanego do Sądu Administracyjnego do sygn. akt II SA/Kr 1319/09 - jako dowód na okoliczność zmiany kategorii drogi ul. [...] z publicznej na kategorię drogi wewnętrznej o tej samej nazwie tylko innym przebiegu . oraz naruszenie zaskarżaną decyzją wskazanych poniżej przepisów prawa, poprzez przyjęcie odmiennego stanowiska w tym zakresie w wydanej decyzji przez organ.

- z zaświadczenia Urzędu Gminy K. n/D z 23 lipca 2009 r znak ZP/7359/64/09 jako dowód na okoliczność że na działkach skarżącej Rada Gminy K. zatwierdziła przebieg drogi wewnętrznej KDW z podaniem powierzchni zajętych pod drogę.

Skarżąca wskazała, że wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji służy obejściu prawa. Inwestycja służy jedynie realizacji celów prywatnych właścicieli nieruchomości sąsiadujących ze skarżącą., którzy mają już zapewnione korzystanie z dojazdu do swoich nieruchomości poprzez służebność drogi koniecznej przez nieruchomości skarżącej. Ponadto inwestycja służy przesunięciu szlaku drożnego w całości na teren skarżącej i oddaniu działek dotychczas zajętych na szlak drożny pod zjazd prywatny, czego organy nie rozważyły w kontekście zasady proporcjonalności. Ul. [...] ma charakter drogi wewnętrznej, a nie drogi publicznej. Droga gminna ul. [...] zlokalizowana była na dwóch działkach gminnych nr [...] i [...] - takie ustalenie wynika z wyroku Sądu Okręgowego w N. z 23 października 2001 r. sygn. akt [...]. Działki te, według zatwierdzonej w zaskarżonej decyzji dokumentacji projektowej, znajdują poza planowaną inwestycją drogową, jako przeznaczone na dojazd do dz. nr [...] nie będącej własnością skarżącej. Skoro więc planowana inwestycja nie została zlokalizowana na działkach wchodzących w skład drogi ul. [...] (w szczególności nie przebiega w jej śladzie), brak podstaw do przyjęcia, aby wnioskowana inwestycja mogła być określana jako rozbudowa drogi publicznej.

Dalej skarżąca wskazała, że mimo zmiany wniosku i dokumentacji projektowej podlegającej zatwierdzeniu w postępowaniu przed organem II instancji, inwestor nie przedłożył nowych opinii wymaganych przepisami, a organ odwoławczy nie wezwał do tego inwestora.

Kolejno skarżąca zarzuciła organom, że nie wyjaśniły, na ile bezpośrednie sąsiedztwo projektowanej drogi publicznej z terenem aktywnego okresowo osuwiska w rejonie budynku mieszkalnego skarżącej powinno mieć wpływ na przyjęte rozwiązania projektowe. Dodała, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania w zakresie niewyjaśnienia konsekwencji rozbiórki muru oporowego o długości 13 m utrzymującego stabilność zbocza, wjazdu, II muru oporowego i budynku skarżącej. Skarżąca zarzuciła również organowi II instancji, że powinien w razie zmiany wniosku inwestora uchylić zaskarżoną decyzję i skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie skarżąca podkreśliła, że organy administracji naruszyły również art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postępowania administracyjnego mającego za przedmiot m.in. zatwierdzenie podziałów geodezyjnych działek (wywołujące przejście własności części działek na rzecz inwestora), w sytuacji, gdy toczy się postępowanie sądowo-administracyjne dotyczące prawidłowości modernizacji operatu geodezyjnego obrębu K. (sprawa przed NSA sygn. akt I OSK 2324/22). Wynik tego postępowania determinował będzie, jaka część działek podlegać powinna zajęciu po inwestycję drogową, i które z działek podlegać będą takiemu zajęciu - a w efekcie rozstrzygnie o zakresie wywłaszczeń. W ocenie skarżącej organy powinny zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowego dotyczącego prawidłowości modernizacji operatu.

W piśmie z 1 lipca 2024 r. uzupełniającym skargę skarżąca nadto podała, że organy uznały, że za wywłaszczeniem przemawia cel publiczny gdy tymczasem służy on dwom pracownikom urzędu gminy, którzy posiadają ustanowioną służebność wraz z dwoma pozostałymi właścicielami nieruchomości władnących. Skarżąca zaakcentowała, że połowa jej dojazdu do domu została oddana na pas drogowy, pozbawiając ją dojazdu, który teraz nie posiada wymaganych prawem parametrów.

W piśmie z 9 lipca 2024 r. skarżąca wyszczególniła, że droga wewnętrzna ul. [...] nie posiada klasy drogi dojazdowej i nie jest drogą publiczną. Podkreśliła, że realizacji inwestycji grozi zsuwem budynku i zbocza, a służebność jest ustanowiona dla pojazdów o masie do 4 tom ze względu na powyższe zagrożenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Przedmiotowa inwestycja obejmuje rozbudowę drogi gminnej publicznej o nr [...] - ul. [...], która na podstawie Uchwały Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem Nr XLIII/299/97 z 30 grudnia 1997 r. w sprawie zaopiniowania zaliczenia dróg z terenu Gminy do kategorii dróg gminnych - jest drogą gminną. W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji zrid następuje zatem niezależnie od treści zapisów planu. Dodatkowo wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 1319/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały, na którą powołuje się skarżąca, a tym samym nie pozostaje ona w obrocie prawnym. Wyrok jest prawomocny. Niezależnie od powyższego przepisy specustawy mają również zastosowanie do budowy drogi publicznej, która może być zaprojektowana w śladzie istniejącej drogi wewnętrznej.

Organ wskazał również, że zgodnie z § 115 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022r., poz. 1518) jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie projektu lub na opracowanie projektu i wykonanie robót budowlanych - stosuje się przepisy techniczno-budowlane obowiązujące przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Tym samym w sprawie miały zastosowanie zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 124 ze zm). Zarzuty braku zastosowania aktualnie obowiązujących warunków technicznych uznać należy tym samym za nietrafne. Końcowo organ podniósł, że organ nie może nakładać w decyzji zrid dodatkowych obowiązków na inwestora, które warunkowałyby udzielenie decyzji zrid. Warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska określone zostały w treści decyzji zrid organu I instancji w pkt VII ppkt 3 treści wyrzeczenia decyzji, co wypełnia również dyspozycję art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a obowiązek określony w treści art. 75 ust. 1 (ochrony gleby, zieleni itp.) ciąży na inwestorze, co do zasady w trakcie prac budowlanych.

W piśmie z 16 września 2024 r. skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Z kolei w piśmie z 17 września 2024 r. zarzuciła organom niekompletność akt, w szczególności niezałączenie pism procesowych skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga ostatecznie okazała się być bezzasadna.

1/ Zarzutem, który w pewnym zakresie poddaje w wątpliwość ustalony przez organy stan faktyczny, jest zarzut odnośnie tego, że droga przedmiotowa jest drogą publiczną, podczas gdy skarżąca twierdzi, że jest to droga wewnętrzna. Tytuł inwestycji brzmi: "rozbudowa drogi gminnej publicznej o nr [...] ul. [...]". Opis faktycznego przebiegu tej drogi, mającej około 150 m od jej włączenia do ul. [...] do miejsca zawracania pojazdów, znajduje się w opinii Wójta Gminy K. do Zarządu Powiatu Nowotarskiego z 17.10.2022r. ( akta elektr. Wojewody k. 366 PDF), a dotychczasowy przebieg jest zobrazowany w załączniku 1N do decyzji Wojewody. Jak wynika natomiast z mapy projektu zagospodarowania terenu (PZT) dołączonego do decyzji Wojewody, w proponowanym przebiegu drogi są nieruchomości – działki, które nie są własnością Skarbu Państwa czy Gminy, a leżą stricte w przebiegu drogi, jak działka skarżącej nr [...] czy działka nr [...]. O ile ta ostatnia może być uważana za fragment drogi rozbudowanej ( miejsce do zawracania pojazdów), o tyle ta pierwsza prawdopodobnie we fragmencie leży w istniejącym pasie drogowym. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w N. z 28.12.2005r. sygn. akt Ns [...] /k.95 akt sądowych/, oraz postanowienia Sądu Okręgowego w N. z dnia 3 lipca 2007r. /k.97 akt sądowych/ - po działce m.in. [...] oraz [...] została ustanowiona służebność drogowa szlakiem szerokości 3 m, z ograniczeniem do pojazdów o masie całkowitej nie przekraczającej 4 ton - na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości położonych na końcu szlaku. Równocześnie z decyzji wynika, że działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w liniach rozgraniczających, są własnością Gminy K. . Wojewoda (podobnie jak wcześniej organ I instancji i Wójt Gminy K.) uznał, że droga jest drogą gminną na podstawie uchwały Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem Nr XLIII/299/97 z 30 grudnia 1997r. w sprawie zaopiniowania zaliczenia dróg z terenu Gminy do kategorii dróg gminnych, gdzie w załączniku do tej uchwały jest wymieniona droga ul. [...] /k.39 akt sądowych/. Uszło uwadze Wojewody i organów, że wskazana uchwała sama w sobie takiego skutku wywrzeć nie mogła. Albowiem zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. (Dz.U.1985.14.60, stan prawny od 12 grudnia 1997 r. do: 31 grudnia 1997 r.) obowiązującej w chwili wydania omawianej uchwały:

Art. 7.

1. Do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zalicza się pozostałe drogi na terenie gmin i miast, stanowiące uzupełniającą sieć służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych.

2. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego.

Te ostatnie to w 1997r. organy gminy - z dniem 27 maja 1990 r., zgodnie z art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.90.34.198); natomiast w miejsce uchwały wojewódzkiej rady narodowej weszło rozporządzenie wojewody.

Ta sytuacja uległa zmianie dopiero z dniem 1.01.1999r. przy zmianie ustawy o drogach publicznych, kiedy w art. 7 ust. 2 u.d.p. wskazano, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwej rady powiatu.

Wobec tego sama uchwała Rady Gminy Krościenko nad Dunajcem Nr XLIII/299/97 z 30.12.1997r. nie powodowała nabycia przez drogę statusu drogi publicznej, albowiem była tylko opinią. W aktach sprawy zalega natomiast Rozporządzenie nr 18 Wojewody Nowosądeckiego z dnia 3 kwietnia 1998r., które w swej treści odnosi się do tej uchwały ze stwierdzeniem, że wobec wniosków ( w tym zawartego w Uchwale z 30.12.1997r.) na terenie wymienionych Gmin, w tym Rady Gminy w Krościenku nad Dunajcem, postanowiono dokonać zmian w wykazach dróg gminnych – jednakże brak załącznika do Rozporządzenia Wojewody uniemożliwia jednoznaczne ustalenie okoliczności, czy ul. [...] nadal ujęta została w wykazie Wojewody /k. 42-43 akt sądowych/.

Tymczasem wątpliwości budzi nie tylko fakt ustalenia służebności na części szlaku drogowego ( co wyklucza drogę publiczną), ale także fakt, że w 2009r. na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projektowany przebieg drogi ukazano jako KDW – drogę wewnętrzną /k.47 akt sądowych/. Z kolei nie można wykluczyć, że w wykazie stanowiącym załącznik do Rozporządzenia Wojewody Sądeckiego nr 18 ( którego brak w aktach) ulica [...] była wymieniona. Niemniej brak wyjaśnienia tej kwestii może budzić wątpliwości; tym bardziej, że brak też w decyzjach organów nawiązania do innej podstawy nabycia własności dróg – a to art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. (Dz.U.1998.133.872) o treści: "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem".

Powyższe okoliczności powodują, że nie można wykluczyć, że ul. [...] jest w istocie drogą wewnętrzną, urządzoną po części na działkach Gminy, a częściowo na działkach prywatnych.

Skarżąca czyni z powyższego główny zarzut w stosunku do skarżonej decyzji, twierdząc, że droga wewnętrzna nie może być przedmiotem działania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2024.311 t.j., dalej u.z.p.d.p."). Jest to jednak pogląd wadliwy na gruncie wykładni przepisów tej ustawy. Należy przytoczyć w tym miejscu fragment uzasadnienia istotnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r. II OSK 931/16, LEX nr 2106721, wyjaśniającego dogłębnie to zagadnienie:

"Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiący, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, na co trafnie wskazuje Sąd I instancji, jak również autor skargi kasacyjnej, odwołuje się do zastosowania regulacji ustawy o drogach publicznych. Nie oznacza to jednak, że z tego sformułowania wynika obowiązek organu składającego wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na podstawie tej ustawy uzyskania wcześniej uchwały rady gminy o zaliczeniu projektowanej drogi do kategorii jednej z dróg określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Analiza przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 r. wskazuje, że jego tekst odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale bez odniesienia się do konkretnych przepisów i czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 91/10, że nie można na gruncie reguł językowych wykładni wyprowadzić ze sformułowania art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych normy, której treścią jest spełnienie przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej przez właściwy podmiot obowiązku dokonania kategoryzacji drogi publicznej, zgodnie z art. 2 ustawy o drogach publicznych, jako jednej z czterech rodzajów dróg, w sposób przewidziany w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, czyli w drodze uchwały rady gminy. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 r. nie powołuje się na konkretne przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności na jej art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1. Nie wskazuje tym samym na rozumienie tego terminu w ten sposób, że obejmuje on określenie rodzaju drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przewidzianą w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych uchwałę rady gminy. Odesłanie z art. 1 ust. 1 ustawy wskazuje na rozumienie pojęcia "droga publiczna" poprzez konstrukcję "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". W tym sensie nie może to być droga wewnętrzna, nie będąca drogą publiczną w rozumieniu tej ustawy, jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, na co także wskazuje Sąd I instancji. Tyle, że nie oznacza to, że już na etapie procesu inwestycyjnego inwestor ma obowiązek przedstawić uchwałę rady gminy o zaliczeniu drogi do dróg publicznych. Należy zatem przyjąć, że w ramach inwestycji w zakresie dróg publicznych, wystarczy określenie rodzaju drogi publicznej przez sam organ wnioskujący (tu: Prezydenta Miasta), przy spełnieniu innych wymogów formalnych wniosku, określonych w art. 5 ustawy. Jak wskazał NSA w powołanym wyroku, zastosowanie argumentu funkcjonalnego nie może prowadzić do takiego rozszerzenia obowiązku wnioskodawcy, że w jego wyniku ustalony zostaje obowiązek przedłożenia uchwały rady gminy, klasyfikującej na gruncie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych daną planowaną drogę, jako drogę gminną. Tym bardziej, że argument językowy wykładni art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazuje na zaliczenie drogi, nie wymagając, aby była to droga planowana, a art. 7 ust. 3 mówi wprost o drogach istniejących, co w powiązaniu z argumentacją funkcjonalną przemawia za tym, aby podjęcie uchwały na gruncie art. 7 ustawy skojarzyć z sytuacją, gdy droga jest już wybudowana i nie ma wątpliwości co do jej parametrów i innych warunków technicznych, a także co do stanu własności gruntów, na których ona jest usytuowana. Należy także podkreślić, że w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych określona została norma kompetencyjna dla rady gminy. Sięganie do niej w ten sposób, że aktualizację jej zastosowania określa się poprzez niewskazany w żadnym przepisie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych moment poprzedzający złożenie wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej, jest nieuprawniony i niezgodny z ogólnym wymogiem ścisłego, związanego przede wszystkim z zastosowaniem reguł językowych, rekonstruowania norm kompetencyjnych - ustalenia zakresu ich normowania oraz zakresu ich zastosowania (p. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 91/10). Również w doktrynie prezentowany jest pogląd, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowych dróg publicznych. Wtedy to jednak tereny zamierzone do zastosowania pod drogę publiczną, nie są jeszcze w całości wyodrębnione planistycznie, ani ewidencyjnie, ani też własnościowo. Także w ewidencji gruntów i budynków tereny te nie stanowią zwykle użytków drogowych. Istotne jest określenie, jaką funkcję w sieci drogowej dana droga ma pełnić, aby na jej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna. Pozostałe natomiast kwestie dotyczące planistycznego, ewidencyjnego (geodezyjnego) i własnościowego wyodrębnienia terenu pod drogę publiczną mają być przedmiotem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie tej ustawy (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2009, s. 52, 53)".

Jak wynika z powyższego, na gruncie u.z.p.d.p. nie można jako celu wyznaczyć budowy drogi wewnętrznej, natomiast można zbudować po takiej drodze – drogę publiczną ( por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2017 r. VII SA/Wa 2933/16 LEX nr 2303869 czy wyrok WSA w Kielcach z dnia 5 kwietnia 2018 r. II SA/Ke 799/17 LEX nr 2483896 ). Kwestia budowy dróg publicznych niezależnie czy mamy do czynienia z istniejącą drogą, czy jej rozbudową, czy też będącą dopiero konsekwencją udzielonego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, stanowi cel publiczny. Oznacza to, że budowa drogi gminnej jako drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część mieszkańców gminy będzie z tej drogi korzystać.

2/ Zarzut w zakresie naruszenia art. 11b u.z.p.d.p. dotyczy tego, że dołączone do wniosku opinie dotyczyły przebiegu drogi w kształcie procedowanym przed organem I instancji, a nie w kształcie zmienionym w decyzji organu odwoławczego.

Przepis ten brzmi następująco:

Art. 11b

1. Właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

1a. Wniosek o wydanie opinii, o której mowa w ust. 1, zawiera elementy, o których mowa w art. 11d ust. 1 pkt 1, 2 i 4.

2. Niewydanie opinii, o których mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi o jej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Punkty 1,2 i 4 z ust. 1 art. 11d wskazują zaś na konieczność dołączenia:

1) mapy w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;

2) analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;

4) określenia zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Dokumenty na k. 11-16 akt organu I instancji świadczą o tym, że przedmiotowe wymogi zostały spełnione. Natomiast ustawa nie przewiduje ponawiania tych opinii w razie niewielkich modyfikacji wniosku. W ocenie Sądu, tylko znaczna zakresowo zmiana przebiegu drogi wymagała by ponowienia opiniowania, z oczywistych względów ( gdyby to miała być inna droga, ale też wtedy trzeba by uznać, że to inny, nowy wniosek). Tymczasem w tym przypadku mamy do czynienia nie ze zmianą przebiegu pasa drogowego, który jest identyczny, ale ze zmianą położenia kilku zjazdów do posesji prywatnych ( porównując załącznik graficzny – k. 11 akt organu I instancji i załącznika PZT do decyzji Wojewody). Te niewielkie zmiany, jak już wskazano, nie wpływają w żaden sposób na przebieg drogi, której kształt pozostał bez zmian. Stąd nie było faktycznej potrzeby ponawiania opinii.

3/ Skarżąca podnosi szereg zarzutów odnośnie ewentualnego niebezpieczeństwa naruszenia w wyniku przyszłych prac stabilności zbocza, na którym znajduje się jej budynek mieszkalny (ponad istniejącą drogą), oraz, że organy niedostatecznie wzięły to pod uwagę. W ocenie Sądu są to zarzuty nietrafne.

W pierwszym rzędzie podnieść należy, że z opracowania z 2011r. przedłożonego przez skarżącą wynika, że w rejonie wschodnich zboczy doliny D. ( także w przysiółku J. ) występuje wyjątkowo duża liczba osuwisk, jednakże przeważnie nieaktywnych /k. 141 akt organu adm. I instancji/. Natomiast zgodnie z systemem SOPO, najbliższe do przedmiotowego traktu osuwisko, okresowo aktywne, znajduje się poza odcinkiem projektowanej drogi, leżącym przy najbardziej nachylonej skarpie; odcinek ten znajduje się również poza terenami zagrożonymi ruchami masowymi ( k. 4 opinii geotechnicznej w projekcie architektoniczno – budowlanym PAB, oraz k. 155 akt sądowych).

Z opinii geologicznej wykonanej dla realizowanego budynku skarżącej w 1998r. wynika, że tereny osuwisk występują na terenach sąsiednich /k.163 akt organu I inst/. Natomiast budynek mieszkalny położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie stromych skarp z zagrożeniem zsuwu, co sprawia, że istnieje konieczność umocnienia skarpy od strony północnej ( przeciwnej niż droga). W rejonie istniejących murów oporowych ( od południa) jakiekolwiek prace poniżej nich wymagać miałyby szczegółowych badań geologiczno – inżynierskich / k. 163 akt organu I inst./.

Reasumując, przebieg drogi nie prowadzi po terenie osuwiskowym. Co się tyczy wymogów zabezpieczenia geotechnicznego przy budowie drogi, to określa je w pierwszym rzędzie opinia geotechniczna.

W opinii tej, a dokładnie w geotechnicznych warunkach posadowienia, uprawniony geolog wskazał, że dla projektowanej inwestycji przyjmuje się proste warunki gruntowe i proponuje się przyjąć II kategorię geotechniczną. Ponadto wskazano tamże /k.10 opinii/, że południowy odcinek projektowanej drogi przebiega w bezpośrednim sąsiedztwie skarpy o nachyleniu 45 % i jej dolna część znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z budynkami. Należy przewidzieć, czy projektowana konstrukcja drogi może mieć wpływ na nadmierne obciążenie warstw gruntowych i utratę stateczności. W związku z bliską lokalizacją zabudowań zaleca się przeprowadzenie inwentaryzacji budynków sąsiednich pod względem ich stanu technicznego ze szczególnym zwróceniem uwagi na istniejące pęknięcia, szczeliny, itp.

Należy dodać, że opinia została opracowana przez uprawnionego geologa w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. W tej sytuacji jej treść nie podlega kwestionowaniu, a to z tego względu, że zawiera wiadomości specjalne, które mogą być zaczepione tylko w wyniku przedłożenia opinii na ten sam temat sporządzonej przez inną osobę uprawnioną. Dodać należy, że opinia z 1998r. przedłożona przez skarżącą dotyczy podłoża jej budynku, a nie trasy drogi, dlatego nie może być przeciwwagą dla wspomnianych warunków posadowienia.

Jak chodzi o projekt architektoniczno – budowlany branży drogowej, to dla rozbudowy drogi ustalono pierwszą kategorię geotechniczną obejmującą m.in. wykopy do głębokości 1,2 m i nasypy budowlane do wysokości 3 m wykonywane w szczególności przy budowie dróg, pracach drenażowych oraz układaniu rurociągów /str. 9 PAG/. Natomiast w PAG branży konstrukcyjnej dla rozbudowy drogi przyjęto drugą kategorię geotechniczną obejmującą m.in. ściany oporowe lub inne konstrukcje oporowe utrzymujące grunt lub wodę /str. 7 PAG branża konstrukcyjna/. W obu przypadkach przyjęto proste warunki gruntowe.

Skarżąca kwestionuje przyjętą (pierwszą) kategorię warunków geotechnicznych. Trzeba wobec tego wskazać, że, po pierwsze, zgodnie z § 4 ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia, kategorię geotechniczną obiektu lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu budowlanego. Po wtóre, zgodnie z tym, co wyżej powiedziano, w zakresie zainteresowania skarżącej, czyli murów oporowych, przyjęto wbrew jej twierdzeniom - drugą, a nie pierwszą kategorię geotechniczną.

Wymaga też zaznaczenia, że projektant szczegółowo wskazał warunki posadowienia konstrukcji oporowych /str. 7 PAG branża konstrukcyjna /. Jednocześnie tamże zauważył, że w związku z trudnością realizacji badań geotechnicznych w lokalizacji projektowanych konstrukcji oporowych ( brak zgody właściciela działek na przeprowadzenie rozpoznania - brak zgody na wejście w teren działek prywatnych) po przeprowadzeniu procedury ZRID i realizacji inwestycji już w zakresie pasa drogowego drogi gminnej należy zweryfikować warunki pracy zaprojektowanych konstrukcji oporowych oraz ocenić warunki geologiczne występujące w ich lokalizacji, czy zgadzają się z założonymi. Uwaga ta dotyczy skarżącej, co szczegółowo wyjaśnił projektant w piśmie do organu I instancji /k.209-210 verte/. Próby kontaktu ze skarżącą i jej zachowanie w odpowiedzi opisał także projektant w piśmie do Wojewody z 19.07.2023r. / akta elektr. II instancji/.

Tak czy inaczej, w projekcie zawarto dodatkowe konieczne zalecenia; mianowicie na str. 12 PZT (załącznik 3N/4 do decyzji Wojewody) wskazano, że przed przystąpieniem do robót budowlanych oraz w trakcie ich trwania zaleca się:

-nadzór geotechniczny którego zadaniem będzie kontrola podłoża gruntowego w stosunku do założeń projektowych i stwierdzonych w wykopie warunków gruntowych oraz ocena zagrożeń dla posadowienia fundamentów i innych elementów współpracujących z gruntem;

- w związku z bliską lokalizacją zabudowań zaleca się przed wykonywaniem robót budowlanych przeprowadzenie inwentaryzacji budynków sąsiednich pod względem ich stanu technicznego ze szczególnym zwróceniem uwagi na istniejące pęknięcia, szczeliny itp.

Jak wynika z powyższego, wbrew stanowisku skarżącej, projekt architektoniczno – budowlany, jak i projekt zagospodarowania terenu, przewidują monitorowanie prac pod względem możliwych zagrożeń geologicznych ( zwłaszcza przy murach oporowych) i wskazują na konieczność odpowiednich działań zabezpieczających w tym zakresie.

Trzeba także w tym miejscu zaznaczyć, że, jak to trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2023 r. II OSK 1093/20 LEX nr 3576410: " Organy wydające pozwolenie na budowę oraz Sąd nie posiadają kompetencji do stwierdzenia do jakiej kategorii geotechnicznej należy zakwalifikować obiekt budowlany i jakie warunki gruntowe występują na terenie projektowanej inwestycji. Jak to wynika z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463) to projektant dokonuje kwalifikacji geotechnicznej w opisowej części projektu architektoniczno-budowlanego i kwalifikacja ta nie podlega ocenie pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Badanie prawidłowości projektu budowlanego ogranicza się do zbadania jego kompletności. Oczekiwanie skarżącego, że organ ma obowiązek badania prawidłowości i zgodności dokumentacji ze stanem rzeczywistym nie ma podstaw prawnych. Zakres uprawnień organów w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest ograniczony treścią art. 35 ust. 1 oraz art. 35 ust. 4 p.b. Nie przewiduje się tam możliwości weryfikacji złożonej dokumentacji projektowej ze stanem rzeczywistym. Projekt budowlany ma być kompletny i sporządzony przez wykwalifikowane osoby (art. 35 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 p.b.). Za rozwiązania w nim przyjęte odpowiada wyłącznie projektant i to on ponosi pełną odpowiedzialność za wykazanie, że przyjęte rozwiązanie czy przedłożona dokumentacja są uzasadnione rzeczywistymi okolicznościami. Organ nie może wbrew oczekiwaniu skarżącego ingerować w rozwiązania projektowe czy jak w tym przypadku w zakwalifikowanie budowy do jednej z kategorii geotechnicznych i określenie właściwych warunków posadowienia obiektu budowlanego. Skoro zostało to scedowane wyłącznie na projektanta to organy są w tym zakresie niewłaściwe".

Końcowo dla tego wątku należy odnieść się do zarzutu o braku spełnienia przez projekt geotechniczny wymogu § 10 pkt 6 cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. d u.p.b. projekt budowlany, w ramach projektu technicznego, może zawierać dokumentację geologiczno-inżynierską lub geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. W orzecznictwie przyjmuje się, że projekt geotechniczny pozostaje poza oceną organów, gdyż nie jest obligatoryjny (por. wyroki NSA z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 154/20; z dnia 5 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2125/17, CBOSA). Treść projektu geotechnicznego (i ewentualne braki w tym zakresie) nie mają wpływu na kompletność projektu budowlanego. Nie musi to oznaczać, że taki dokument, jeśli zostanie przedłożony, nie będzie miał znaczenia jako dowód w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, jednak okoliczności takie jak brak przedłożenia takiego dokumentu czy też jego niewłaściwe sporządzenie nie wpływają na ocenę w zakresie kompletności projektu budowlanego i nie mogą prowadzić do odmowy wydania pozwolenia na budowę czy decyzji ZRID.

4/ Zdaniem skarżącej organy wadliwie procedowały w sprawie na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.), podczas gdy zostało ono uchylone z dniem 21 września 2022 r. przez art. 66 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r. poz. 2240) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518), które weszło w życie z dniem 21 września 2022 r.

Tymczasem zgodnie z § 115 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 czerwca 2022r.:

§ 115.

1. Do budowy lub przebudowy drogi publicznej, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia:

1) został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego,

2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych,

3) zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie projektu lub na opracowanie projektu i wykonanie robót budowlanych

- stosuje się przepisy techniczno-budowlane obowiązujące przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.

Jak wynika z dokumentacji projektowej ( str. 6 części opisowej PZT) – umowa o opracowanie projektu wraz z uzyskaniem decyzji ZRID była realizowana w trybie udzielenia zamówienia publicznego na podstawie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29.01.2004r. Prawo zamówień publicznych, a więc wypełnia dyspozycję § 115 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 24 czerwca 2022r. Zatem zastosowanie w sprawie ma rozporządzenie wcześniejsze, z 2 marca 1999 r., a zarzut jest bezzasadny.

5/ Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym unormowaniem, w decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie potrzeby określa szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Przepis ten nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku w tym zakresie, ale pozostawia do uznania organu orzekającego rozstrzyganie w tej kwestii. Wskazuje na to wyrażenie "w razie potrzeby". Niezależnie od tego organ I instancji określił w pkt 1 wydanego pozwolenia na budowę szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych. Zapisy decyzji w tym zakresie zostały zamieszczone na str. 6 decyzji reformatoryjnej Wojewody. Nie budzi zastrzeżeń Sądu sposób określenia tych warunków, a pamiętać należy, że projekt budowlany spełnia wymogi formalne. Został opracowany, sprawdzony, uzgodniony przez uprawnione podmioty.

Co się tyczy rozbiórki i zarzutu braku wskazania rozbieranych elementów, to w decyzji Wojewody /str. 6/ wskazano, że rozbiórka istniejących elementów drogi zostanie rozpoczęta po przejęciu przez wykonawcę placu budowy, zakończeniu prac związanych z wytyczeniem oraz zmianie organizacji ruchu w ciągu 6 miesięcy od przejęcia placu budowy przez wykonawcę robót; kolejność rozbiórek przewidziano zgodnie z harmonogramem wykonawcy robót. Chodzi tutaj o obiekty znajdujące się w liniach rozgraniczających, a zakres rozbiórki został zaznaczony czerwonymi krzyżykami w załączniku 1N do decyzji Wojewody ( wniosek ZRID) oraz w załączniku 3N/5 (PZT), jak również w załączniku 3N/8 ( PAG). Zarzut jest zatem nieuzasadniony.

6/ W kwestii zarzutu wyznaczenia przebiegu szlaku drogi na potrzeby budowy (rozbudowy) drogi publicznej (przesunięcia szlaku) stwierdzić trzeba, że nie może on odnieść skutku. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i uzasadnienia wyboru przyjętego wariantu. Inwestor nie ma też obowiązku uwzględnienia wszystkich, najczęściej sprzecznych ze sobą, oczekiwań stron i uczestników postępowania ( tak przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r. VII SA/Wa 961/18 LEX nr 2541404). Podobnie NSA w wyroku do sygn. akt II OSK 2113/23 (publ. CBOSA) wskazał: "Jako prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku inwestora rozwiązań projektowych, ponieważ postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może również dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem zarządca drogi dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14). Nie ma miejsca zatem naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji.

7/ Co się tyczy zarzutu naruszenia dwuinstancyjności postępowania poprzez dokonanie zmian w decyzji przez Wojewodę, to nie jest on z pewnością zasadny w kwestii zmian nie dotyczących skarżącej.

Na etapie postępowania przed organem odwoławczym po stosownym wezwaniu inwestor załączył oryginały ujętych w wezwaniu dokumentów oraz aktualne oświadczenia projektantów i sprawdzających ( art. 34 ust. 3d pkt 3 i ust. 3e p.b.) i zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 p.b., uzupełnił analizę powiązań projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi i przedstawił 4 egzemplarze skorygowanej mapy z proponowanym przebiegiem drogi oraz 4 egzemplarze skorygowanego PZT w zakresie owego powiązania. Z uwagi na fakt, że w stosunku do stanu z decyzji organu I instancji zaszła zmiana, gdyż działka nr [...] ( objęta w zakresie inwestycji jako teren wód płynących) stała się własnością Gminy K. - to spowodowało to korektę decyzji przez organ odwoławczy. Ponadto uzupełniono informacje odnośnie obszaru oddziaływania obiektu, wskazano podstawy prawne, co obrazuje zmieniona str. 12 PZT.

W trakcie postępowania drugoinstancyjnego działka nr [...] objęta decyzją Starosty Nowotarskiego podzieliła się po wydaniu decyzji na działki nr [...] i [...]; wprowadziło to konieczność aktualizacji numeru działki po podziale na mapie PZT, mapie z proponowanym przebiegiem drogi, gdzie pojawiła się działka nr [...] oraz dołączenia dokumentów z projektem podziału tej działki w zamian za wcześniejszy podział działki nr [...]. Zakres części przejmowanej pod pas drogowy nie uległ zmianie ( str. 32 decyzji Wojewody).

W kwestii zjazdów; jak wskazał Wojewoda ( str. 33) na mapie z proponowanym przebiegiem drogi oraz na mapie PZT dokonano korekty w zakresie obowiązku przebudowy zjazdu "OB.ZJAZD-2" ( stanowiącego dojazd do nieruchomości skarżącej, działki nr [...]) i zjazdu "OB.ZJAZD-5" oraz dokonano korekty w części działki nr [...], stanowiącej własność Gminy, który to teren ustalono jako niezbędny dla obiektów budowlanych ( a nie objęty art. 20 a ustawy ZRID).

Pozostawiając w tym miejscu na boku zmianę dojazdu do nieruchomości skarżącej, do czego Sąd jeszcze powróci, to kwestię pozostałych zmian w decyzji organu I instancji, mających charakter w zasadzie formalnoprawny, w ocenie Sądu nie narusza zasady dwuinstancyjności, co najlepiej widać, gdy porówna się PZT z projektu dołączonego do akt I instancji, z PZT jako załącznikiem do decyzji organu II instancji, gdzie przebieg drogi w znaczeniu pasa drogowego nie zmienił się. Natomiast zmiana projektowanego zjazdu na działkę [...] ("OB.ZJAZD-5" na aktualnym PZT) nastąpiła, jak wszystko na to wskazuje, za zgodą osób zainteresowanych. Wobec tego można uznać, na równi ze zmianami formalnoprawnymi, że i ta zmiana nie spowodowała naruszenia art. 15 k.p.a.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zatem, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Zakres postępowania w drugiej instancji wyznaczają granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji, pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Jednak konieczność zachowania tożsamości sprawy w każdym jej elemencie nie może być ujmowana bezwzględnie. Nie chodzi tutaj bowiem o zupełną identyczność sprawy. Niezbędne jest przyjęcie zastrzeżenia, że organ odwoławczy uwzględnia zmiany stanu prawnego i faktycznego, które pojawiły się w okresie od wydania decyzji I instancji do wydania decyzji II instancji. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji, ale zobowiązany jest rozpatrzeć sprawę w jej całokształcie. Co za tym idzie, zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy nie jest związany ani poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami, dokonaną oceną dowodów, ani treścią decyzji organu I instancji. W konsekwencji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ odwoławczy ma obowiązek brać pod uwagę okoliczności, które powstały po wydaniu decyzji przez organ I instancji, z tym zastrzeżeniem, że element nowości nie może doprowadzić do przekształcenia rozpoznawanej sprawy administracyjnej w nową sprawę. Podejmując rozstrzygnięcie merytoryczne, organ odwoławczy powinien więc dysponować całym, należycie "zaktualizowanym" materiałem dowodowym istniejącym w dacie wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, co wynika z zasady prawdy obiektywnej (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 402/22, a także M. Wierzbowski (pod red.), A. Wiktorowska (pod red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 88-91, 769, 776-779) – tak wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r. II OSK 3053/20, CBOSA.

W ocenie Sądu, ani zmiany formalnoprawne, ani zmiana zjazdu nr [...] – nie są tego rodzaju, aby można było twierdzić, że została naruszona zasada dwuinstancyjności.

Co się tyczy zjazdu "OB.ZJAZD-2" ( stanowiącego dojazd do nieruchomości skarżącej, działki nr [...]), to jego przebieg został zmieniony przed organem II instancji. Uzasadnienie tej zmiany zawarł projektant w piśmie z dnia 29.11.2023r. do Wojewody / akta II instancji elektr./. Podkreślano tam, że zmiana ta pozwoli na realizację dojazdu do działki nr [...] bezpośrednio z drogi gminnej jako do działki bezpośrednio sąsiadującej z pasem drogowym, z pominięciem nieruchomości osób trzecich. Pozwoli to ponadto na zachowanie przypory betonowej poniżej budynku mieszkalnego.

Na pytanie Sądu w czasie rozprawy skarżąca wskazała, że nie wyraziła zgody na taki przebieg zjazdu, ale też wskazała, że nie zgadza się na żadną propozycję.

Art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych stanowi, że zjazd – jest to część drogi publicznej, łącząca jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiąca bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku zjazdu OB. ZJAZD-2 – jego teren został określony przez linie rozgraniczające teren i zakreślające granice pasa drogowego wedle ustawy ZRID (vide PZT jako załącznik do decyzji Wojewody). Można zatem powiedzieć, odwołując się do wcześniejszych uwag, że zakres inwestycji co do określenia jej przebiegu należy do projektanta i organ nie może co do niego ingerować.

Należy dalej wskazać, że z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h u.z.d.p.d. wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. W ocenie Sądu, co podkreślono w wyroku NSA z dnia 13 marca 2024 r. II OSK 124/23 LEX nr 3756383, racjonalna wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że konieczność budowy lub przebudowy zjazdu powstaje wówczas, gdy zjazd na nieruchomość już istnieje ale w wyniku budowy lub przebudowy drogi utraciłby on swoją funkcjonalność lub nie spełniałby wymogów jakie zjazd musi spełniać prowadząc na drogę o określonej kategorii. Organ orzekający w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. II OSK 762/13, LEX nr 1367353).

Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 11g ust. 3 u.z.p.d.p.: w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Zatem nawet gdyby zupełnie pominąć wcześniej wskazany argument i uznać, że organ naruszył w zakresie tego zjazdu zasadę dwuinstancyjności, to kwestionowana decyzja nie może z tego powodu ulec uchyleniu ani stwierdzeniu nieważności. "Przepis art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wskazuje nie na zakres zaskarżenia, lecz na zakres stwierdzonej wady, uniemożliwiając uchylenie decyzji w całości i stwierdzenia jej nieważności wówczas, gdy "wadą dotknięta jest tylko cześć decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki" ( wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. II OSK 1932/11 LEX nr 1132119).

7/ Skarżąca zarzuca, iż nie zawieszono postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy toczy się postępowanie sądowo – administracyjne dotyczące prawidłowości modernizacji operatu geodezyjnego obrębu K. , w oparciu o który dokonano zatwierdzenia podziałów działek geodezyjnych. Trzeba wobec tego zauważyć, co również podniesiono w decyzji Wojewody, że postępowanie toczące się w trybie specustawy drogowej nie jest trybem, w którym można kwestionować dane wynikające z ewidencji gruntów czy też ksiąg wieczystych. Skoro więc mapy projektowanych podziałów działek, stanowiące podstawę do zatwierdzenia podziału nieruchomości, zostały w sposób oficjalny zatwierdzone przez właściwy organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, to organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału, nawet jeśli wiedziałyby o toczących się postępowaniach dotyczących granic działek. Organy procedujące w niniejszej sprawie nie posiadają uprawnień do weryfikowania danych znajdujących się na mapach pozyskanych od właściwego organu. Wszelkie dane, w tym powierzchnie działek, przebieg ich granic i kształt, uwidocznione w urzędowych dokumentach (a takim jest mapa pozyskana z państwowego zasobu) korzystają z domniemania prawdziwości i wiarygodności. Dowód z takiego dokumentu można zakwestionować innym dokumentem urzędowym, a takiego w chwili orzekania przed Sądem skarżąca nie przedstawiła. Stąd prawidłowo konkludowano /str. 57 decyzji Wojewody/ że nie była to podstawa do zawieszenia postępowania ani do wydania decyzji kończącej o innej treści. Ewentualne zmiany w przebiegu granic, gdyby takie wynikły z prowadzonego postępowania I OSK 2324/22, będą wprowadzone do zasobu przez Starostę Nowotarskiego. Należy w tym miejscu ponownie zauważyć, iż zarówno inwestor, jak i organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opierają się na takim stanie geodezyjnym, jaki w chwili wydania decyzji wynika z katastru nieruchomości (danych z ewidencji gruntów). Organy nie są uprawnione do dokonywania jakiejkolwiek oceny ewentualnych niezgodności treści istniejących urzędowych dokumentów geodezyjnych ze stanem rzeczywistym; w szczególności prostowania niezgodności w tej dokumentacji dotyczącej np. przebiegu granic nieruchomości. Stąd też organy nie mogą weryfikować granic działek przeznaczonych na realizację drogi bowiem nie są uprawnione do takich działań. Projektant posługuje się powszechnie dostępnymi mapami do celów projektowych i jeśli dane ewidencyjne tam zawarte są nieprawidłowe, niezgodne ze stanem rzeczywistym, to organy wydające decyzję, taką jak zaskarżona w tej sprawie, nie mogą ingerować w mapy oparte na takich danych geodezyjnych ( tak wyrok NSA z 9 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2254/22).

8/ Zarzut dotyczący naruszenia art. 75 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 54) w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 u.z.p.d.p., poprzez zaniechanie jego zastosowania i nieokreślenie konkretnych, dostosowanych do okoliczności niniejszej sprawy wymagań dotyczących ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych – jest bezzasadny i nie podparty żadnymi konkretami.

Decyzja organu I instancji na str. 8 w pkt 3-cim zawiera warunki wynikające między innymi z potrzeb ochrony środowiska, zauważając, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco wpływać na środowisko. W związku z tym nie była wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Skoro wpływ na środowisko jest na tyle ograniczony, że nie wymaga uzyskania takiej decyzji, stosownie do tej okoliczności określono zakres tych warunków, w związku z brzmieniem przepisu art. 11f ust. 1 pkt 3 " warunki wynikające z potrzeb".

Skarżąca zarzuca także naruszenie art. 11 f ust. 4 u.z.p.d.p. poprzez nieokreślenie konkretnych, dostosowanych do okoliczności niniejszej sprawy wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zaznaczenia wobec tego wymaga, że na str. 8 w punkcie 4 decyzji organu I instancji zawarto ustalenia związane z tym przepisem, w którym jest mowa o wymaganiach dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W decyzji wskazano, że przy pracach należy uwzględnić interesy osób trzecich – dotyczy to w szczególności zapewnienia dostępu do drogi publicznej, ochrony przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Wskazano także, na co inwestor powinien zwrócić uwagę w trakcie prowadzenia robót budowlanych.

Zdaniem Sądu obowiązek, o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt 4 u.z.p.d.p. będzie naruszony, jeżeli mimo ustalenia przez organ istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich zasługujących na ochronę, organ nie określi w wydanej decyzji stosownych wymogów zapewniających poszanowanie takich interesów – (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2023 r. II OSK 2010/22). Z takim przypadkiem jednak, co wyżej wykazano, nie mamy do czynienia w tej sprawie. Poza tym pojęcie "uzasadnionego interesu osób trzecich" w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej należy interpretować w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli zgodność z przepisami prawa. Tymczasem skarżąca powołuje się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu jej prawa własności i pogorszeniu warunków korzystania z należących do niej nieruchomości. Niewątpliwie jest to naruszenie jej interesu, jednak nie jest on na tyle uzasadniony aby odstąpić od realizacji inwestycji. Oceniając to czy decyzja o realizacji inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu, nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji przebiegającej przez część nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, która jak wynika ze sprawy jest w zakresie celu inwestycją celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia: 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1688/11; 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 704/09; 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2250/11; 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2416/10).

Reasumując stwierdzić należy, że wbrew zarzutowi skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu wskazanego w nim przepisu, zaś podniesiony w tym zakresie zarzut nie jest usprawiedliwiony.

Mając na uwadze powyższe argumenty, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.