Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 486/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136  i 137
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Piotr Fronc (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lutego 2024 r. znak: WS-VI.7534.3.125.2023.BK w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia 07.02.2024 r., znak WS-VL7534.3.125.2023.BK Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 05.10.2023 r., znak GN.II.6821.1.45.2020.ŁM. , którą orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 05.10.2023 r. znak GN.II.6821.1.45.2020.ŁM Starosta Krakowski orzekł o zwrocie działek nr [...] o pow. 0,0130ha i nr [...] o pow. 0,0195ha obr. [...] jedn. ewid. [...], powstałych z podziału działki nr [...], oraz działki nr [...] o pow. 0,0620ha obr. w [...] jedn. ewid. [...], powstałej z podziału działki nr [...], w granicach parcel 1. kat. [...] i 1. kat. [...] b. gm. kat. D., na rzecz: Pana S. K., Pani Z. D., Pani J. G. i Pana S. M. po 1/4 części oraz o rozliczeniach z tego tytułu. Ponadto w punktach 2-4 orzeczono o umorzeniu postępowania w zakresie działek nr [...], nr [...], nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...].w punktach 5 i 6 w/w decyzji orzeczono o zobowiązaniu do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości.

Decyzją z dnia 07.02.2024 r., znak WS-VL7534.3.125.2023.BK Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 05.10.2023 r., znak GN.II.6821.1.45.2020.ŁM. Organ wskazał, iż przesłanką, której spełnienie warunkuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

- pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

- pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W powyższym zakresie należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym orzeczono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - jak wskazuje się w orzecznictwie - jest to, że przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. - w zakresie wskazanych tam terminów - nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. - art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2)

Jak wynika z orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 16 października 1969 r. znak: USW IV-60/l/32/69, parcele: l. kat. [...] i l. kat. [...], pół. w gm. kat. D. zostały wywłaszczone na cele urządzenia Parku Kultury i Wypoczynku. Cel wywłaszczenia określony został ogólnikowo, bez podania konkretnych elementów inwestycji.

Zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa nr 51/65 z 7 lipca 1965 r. znak: BAU.4516/12/65 o lokalizacji szczegółowej, doprecyzowano, że chodzi o zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku, a inwestycja miała być realizowana etapowo. Z mapy projektu realizacyjnego Parku Kultury i Wypoczynku wynika, że na obszarze odpowiadającym wywłaszczonym parcelom, oznaczonym symbolem 3ŻP (III etap), miał to być sektor wypoczynku biernego pn. Polana Zlotowa, teren zieleni urządzonej wysokiej wraz z krzewami, przez który miały przebiegać ciągi piesze i ciągi główne. Dla ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia i w latach późniejszych organ przeprowadził dowód ze zdjęć lotniczych z lat: 1970, 1975, 1982, 1987, 1993, 1996, 1997, 1998, 2003, 2004, 2009, 2012 2013, 2015, 2017, 2018, 2019, 2021 i 2022, pozyskanych zasobów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie.

Fotografie z lat: 1970, 1975, 1982, 1993 i 1998 przedstawiają tożsame zagospodarowanie obszaru odpowiadającego obecnym działkom: nr [...], nr [...] i nr [...], tj. jako terenu nieuporządkowanej zieleni, okresowo wykorzystywanego jako ogródki działkowe.

Na fotografii z 1970 r. widoczne są hałdy ziemi, pole uprawne oraz utwardzona droga gruntowa oraz niezorganizowana zieleń w postaci drzew i krzewów. Na fotografii z 1975 r. widoczna jest nieuporządkowana zieleń oraz utwardzona droga dojazdowa północ - południe. Na fotografii z 1982 r. widoczna jest nieuporządkowana zieleń, utwardzona droga dojazdowa północ - południe oraz równoległa droga gruntowa obok ogródków działkowych. Na fotografii z 1987 r. widoczne są ogródki działkowe, które od 1982 r. zwiększyły swoją powierzchnię, a także utwardzona droga dojazdowa północ - południe oraz równoległa droga gruntowa obok ogródków działkowych.

Na fotografiach z lat 1993 - 2004 widoczne są ogródki działkowe, które zmniejszyły swoją powierzchnię, nieuporządkowana zieleń w postaci traw i krzewów oraz równoległa droga gruntowa obok ogródków działkowych.

Na fotografii z 2009 r. znów widoczne są ogródki działkowe, które ponownie zwiększyły powierzchnię oraz równoległa droga gruntowa obok ogródków działkowych.

Na fotografiach z 2012 r. i 2013 r. widoczne są ogródki działkowe, nieuporządkowana zieleń w postaci traw i krzewów oraz dwie drogi gruntowe obok ogródków działkowych.

Na fotografiach z lat 2015 - 2022 widoczna jest jedynie nieuporządkowana zieleń w postaci traw, krzewów i drzew oraz wydeptana ścieżka pomiędzy drzewami. Brak jakichkolwiek obiektów budowlanych. Ponadto, na fotografiach z lat 2019 - 2022 widoczne są budynki mieszkalne wybudowane na sąsiednich działkach od strony północnej.

Organ stwierdził również, że z analizy zdjęć z portalu msip.um.krakow.pl, z lat 1970-2021 wynika, że teren odpowiadający działkom: nr [...], nr [...] i nr [...], nigdy nie był wykorzystany na cel wywłaszczenia, ponieważ widoczna jest na nich zieleń nieurządzona w postaci drzew i krzewów.

Ponadto, jak wynika z protokołu zdawczo-odbiorczego z 28 sierpnia 1970 r. spisanego pomiędzy Dyrekcją Inwestycji Miejskich II w Krakowie a Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, obszar parceli l. kat. [...] i l. kat. [...], stanowił stawy w D. i tereny do nich przyległe (nieużytki) i stał się terenem zbędnym dla Dyrekcji Inwestycji Miejskich II w Krakowie, która w 1969 r. przejęła teren na cel wywłaszczenia, tj. urządzenia Parku Kultury i Wypoczynku. Natomiast w 1970 r. teren został przeznaczony na urządzenie wysypiska miejskiego przez Prezydium DRN Grzegórzki.

Powyższe dowody, zdaniem organu jednoznacznie wskazują, iż cel wywłaszczenia nie został nigdy zrealizowany na przedmiotowych nieruchomościach. Mając na uwadze powyższe organ podkreślił, iż zgodnie z przedstawionymi powyżej ustaleniami, działki przeznaczone do zwrotu zostały wywłaszczone pod budowę Parku Kultury i Wypoczynku. Jednakże do dnia wydania decyzji w sprawie na obszarze wnioskowanym do zwrotu nie powstały elementy parku jako ogólnodostępnego obszaru rekreacji i zorganizowanej zieleni, natomiast był on wykorzystywany w różnych okresach jako ogródki działkowe. Brak elementów świadczących o bieżącym utrzymaniu zieleni, a ponadto zdjęcia lotnicze i wynik oględzin jednoznacznie wskazują, że teren porośnięty jest tzw. samosiejkami i zachwaszczony. Brak również jakiejkolwiek infrastruktury świadczącej o urządzeniu i uporządkowaniu terenu. Zarówno zdjęcia lotnicze, jak również wydruki ortofotomap z portalu MSIP wskazują jednoznacznie, iż na obszarze działek: nr [...], nr [...] i nr [...], nie zrealizowano celu wywłaszczenia, tj. urządzenia Parku Kultury i Wypoczynku, co w pełni uzasadnia zwrot nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

Powyższa decyzja Wojewody stała się przedmiotem skargi Gminy Miejskiej Kraków. Gmina zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie zasad postępowania tj. art. 7, art. 8 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia; 2) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie; 3) naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na ceł określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z cytowanych przepisów wynika, iż na organie administracji publicznej ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, który odpowiada rzeczywistemu stanowi rzeczy (prawdzie materialnej, obiektywnej). Zaniedbanie organu administracji publicznej polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego pełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania.

Decyzją z dnia 05.10.2023 r. znak GN.II.6821.1.45.2020.ŁM Starosta Krakowski orzekł o zwrocie działek nr [...] o pow. 0,0130ha i nr [...] o pow. 0,0195ha obr. [...] jedn. ewid. [...], powstałych z podziału działki nr [...], oraz działki nr [...] o pow. 0,0620ha obr. w [...] jedn. ewid. [...], powstałej z podziału działki nr [...], w granicach parcel [...] kat. [...] i [...] kat. [...] b. gm. kat. D., na rzecz: Pana S. K., Pani Z. D., Pani J. G. i Pana S. M. po 1/4 części oraz o rozliczeniach z tego tytułu. Ponadto w punktach 2-4 orzeczono o umorzeniu postępowania w zakresie działek nr [...], nr [...], nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]. Decyzją z dnia 07.02.2024 r., znak WS-VL7534.3.125.2023.BK Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 05.10.2023 r., znak GN.II.6821.1.45.2020.ŁM.

W ocenie strony skarżącej przedmiotowe decyzje są nieprawidłowe, bowiem zarówno Starosta Krakowski, jak i Wojewoda Małopolski dokonali błędnej oceny stanu faktycznego, a w związku z tym dokonali wadliwego zastosowania art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy z dnia 21,08.1997 r, o gospodarce nieruchomościami. Orzeczeniem z dnia 16.10.1969 r. znak USW.IV-60/I/32/69 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa m. in. parcel 1. kat. [...] i 1. kat. [...] b. gm. kat. D.. Przedmiotowe parcele były niezbędne pod urządzenie Parku Kultury i Wypoczynku w Krakowie. Starosta Krakowski w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż w decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 07.07.1965 r., nr BAU.4516/12/65 o lokalizacji szczegółowej doprecyzowano, iż miało to być zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku. Bezspornym jest, iż Park Kultury i Wypoczynku został zrealizowany. Stanowiące główną dowodową podstawę decyzji o zwrocie - zdjęcia lotnicze - w żadnej mierze nie przesądzają w ocenie strony skarzącej, iż wskazany wyżej cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, również na działkach będących przedmiotem postępowania. Przeciwnie wynika z nich że w zasadniczej mierze teren był zazieleniony. Co więcej jednoznacznie wskazują na to zdjęcia lotnicze z lat siedemdziesiątych, z których wynika, iż widoczne na tym terenie w roku 1970 hałdy ziemi oraz pole uprawne - ustąpiły miejsca wyłącznie zieleni oraz drodze dojazdowej północ-południe. Taki stan miał miejsce, aż do 1987 r., kiedy to na zdjęciu na tym obszarze pojawiły się widoczne ogródki działkowe. W uzasadnieniu decyzji Starosty Krakowskiego utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody Małopolskiego, wskazano, iż skoro do dnia wydania tejże decyzji nie powstały elementy parku jako ogólnodostępnego obszaru rekreacji i zorganizowanej zieleni, a nadto był on periodycznie zajmowany pod ogródki działkowe, świadczy to o braku realizacji celu wywłaszczenia na tym terenie. Dodatkowo na potwierdzenie powyższego przytoczono posiłkowo definicję terenów zielonych zawartą w pkt. 5 pkt. 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Wątpliwości budzi zdaniem strony skarżącej to, w jaki sposób Starosta Krakowski był w stanie wywieść ze zdjęć lotniczych, iż zieleń miała charakter "nieuporządkowany’’, zaś ścieżka przecinająca działkę była "utwardzoną drogą gruntową". Nadto definicja terenów zielonych zawarta w pkt. 5 pkt. 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, nawet posiłkowo nie może mieć zastosowania do oceny stanu faktycznego mającego miejsce w latach 70-tych ubiegłego wieku. W ocenie skarżącej, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie należy przyjąć, iż doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Osiągnięcie celu w postaci "zazielenienia" nie jest zawsze równoznaczne z podejmowania celowych działań w celu osiągnięcia takiego stanu rzeczy, zwłaszcza gdy przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość, która już uprzednio w części stanowiła teren zielony. W niniejszym przypadku niewątpliwym jest, iż istniejące na tym terenie pola uprawne i hałdy ziemi zostały zastąpione zielenią, co było zbieżne z celem wywłaszczenia, bowiem miała to być zieleń wraz z krzewami. Wojewoda Małopolski podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji, a ponadto wskazał na treść protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 28.08.1970 r. stwierdzając, iż przedmiotowe parcele były zbędne na cel wywłaszczenia i planowano przeznaczyć je na urządzenie miejskiego wysypiska. Wojewoda Małopolski pomija jednak powszechnie przyjęte w orzecznictwie stanowisko, iż o realizacji celu wywłaszczenia lub jego braku przesądzają nie tyle zamiary ujęte w dokumentach, co faktycznie podjęte działania. Brak informacji by wspomniane wysypisko powstało, zatem po roku 1970 - co wynika ze zdjęć lotniczych- obszar objęty wnioskiem stanowił w istocie część użytkową parku. Pomijanym przez obydwa organy faktem, jest istnienie na działce asfaltowej alejki, doskonale widocznej nawet obecnie. Zdaniem skarżącej, organy orzekające w sprawie, nie wzięły pod uwagę, różnicy standardów prawnych obowiązujących w okresie, gdy doszło do wywłaszczenia i obecnie. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 18.12.2014 r. o sygn. I OSK 1417/13, w zakresie różnic standardu prawnego obecnie i w przeszłości: "Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, na tle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej". Zdaniem skarżącej Gminy, tą odmienność standardów należy postrzegać zarówno na poziomie określania celu wywłaszczenia - jak zaś wiadomo cele te były określane ogólnikowo, niejednoznacznie i niejednolicie w różnych dokumentach - jak również na poziomie realizacji planowanych inwestycji. Podkreślić należy przy tym, iż w przeciwieństwie do obecnego stanu rzeczy w okresie PRL obowiązywała daleko idąca swoboda jeśli chodzi o planowanie, widoczna także w zakresie realizacji inwestycji. Nie było zatem rzadkością iż w ramach określonej inwestycji modyfikowano częściowo, często wręcz "w terenie" wcześniej przyjęte plany. Celem wywłaszczenia wskazanym w orzeczeniu o wywłaszczeniu z dnia 16.10.1969 r. było urządzenie Parku Kultury i Wypoczynku, bez sprecyzowania jakie inwestycje miały być wykonane na przedmiotowym terenie. Tym samym za realizację celu wywłaszczenia można uznać uczynienie z przedmiotowej nieruchomości powszechnie dostępnego terenu zielonego i urządzenie na nim alejki. Nadto, zgodnie z przepisem art. 137 ust. 1 u.g.n. nie można nieruchomości uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli cel ten został zrealizowany przed upływem 10 lat od daty wywłaszczenia. Zmiana przeznaczenia po upływie tego okresu nie wpływa na zbędność działki i możliwość jej zwrotu, a zatem nie powinna być przedmiotem analizy postępowaniu o zwrot. Przepis ten nakazuje postrzegać, istotę pojęcia "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" w kontekście realizacji celu wywłaszczenia, co w niniejszej sprawie oznacza, iż będące przedmiotem postępowania nieruchomość należy uznać za niezbędne na cel wywłaszczenia bowiem cel ten w postaci Parku Kultury i Wypoczynku został zrealizowany, zaś ewentualne inne niż cel wywłaszczenia wykorzystanie działek miał miejsce dopiero po 1987 r., kiedy to na zdjęciu w części na tym obszarze pojawiły się ogródki działkowe. Dodatkowo strona skarżąca wskazuje, iż w analogicznym stanie faktycznym sprawy został wydany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 543/19. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, iż: "Osiągnięcie celu w postaci zazielenienia nie zawsze wymaga podejmowania jakichkolwiek pozytywnych działań, zwłaszcza gdy przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość, która już uprzednio stanowiła teren zielony. (...) Na istotę celu wywłaszczania w okolicznościach niniejszych sprawy składa się przede wszystkim element negatywny i zachowawczy - chodziło przede wszystkim o wyłączenie możliwości czy też niedopuszczenie do innego zagospodarowania terenu oraz o pozostawienie na nim istniejącego stanu rzeczy. Tak rozumiany cel został osiągnięty właściwe już z chwilą wywłaszczenia; już wtedy też odnośny teren - w takiej postaci, w jakiej był - mógł spełniać i spełniał podstawową funkcję Parku Kultury i Wypoczynku, polegającą na izolacji miasta Krakowa od kombinatu metalurgicznego. Niewątpliwie stanowił zatem funkcjonalną część parku." Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać zdaniem skarżącej, iż Starosta Krakowski i Wojewoda Małopolski wydali swe decyzje z naruszeniem wskazanych przepisów art. 136 ust. 3, art. 137 ust.1 u.g.n. oraz art. 7 i 77 k.p.a. nakładającego na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W świetle powyższego w ocenie strony skarżącej skarga jest konieczna i uzasadniona .

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż zgodnie z brzmieniem art.137 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określającym wywłaszczonych nieruchomości " Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest precyzyjne ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a jeśli tak, to równie niezbędne jest ustalenie dokładnej daty realizacji celu wywłaszczenia. Tylko bowiem ustalenie, że realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia, uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego, w związku z treścią art. 136 ust. 3 przedmiotowej ustawy, stanowiącym o uprawnieniu poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, czy też jego następcy prawnego, do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, i aktualizacji obowiązku zwrotu stosownie do art. 137 ustawy - a zatem w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek zbędności określonych powoływanym przepisem należy wywłaszczoną nieruchomość zwrócić.

Przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe, szczegółowo opisane w zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku strony skarżącej dowiodło, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na przedmiotowych działkach i dlatego należy uznać te nieruchomości nieruchomość, za zbędne na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie.

Uczestniczka postępowania Z. D. zajmując stanowisko w sprawie przychyliła się do stanowiska organu i wniosła o oddalenie skargi Gminy Miejskiej Kraków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U z 2023 r. poz. 1634), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocena legalności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu na działkach będących przedmiotem żądania ich zwrotu, cel wywłaszczenia w postaci urządzenia Parku nie został zrealizowany, a zatem nieruchomość ta stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona.

Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo,

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione.

Pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia" było szeroko interpretowane w orzecznictwie. Często akcentuje się w nim, że akty wywłaszczenia, dokonywane w innym systemie prawnym, nie odpowiadały aktualnie obowiązującym standardom. Jak wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych czy planach generalnych, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane. Gdy cel wywłaszczenia nie był precyzyjnie określony, nie można też precyzyjnie ustalić, co w ramach tego celu miało być zrealizowane. Istotnym jest ustalenie, że w następstwie wywłaszczenia, w którym cel określony był szeroko lub nieprecyzyjnie, wykonano roboty, których skutki z tym celem można powiązać funkcjonalnie tj. ustalić, że efekt wykonanych prac dotyczących zagospodarowania danego terenu pozostaje w związku z celem na jaki ten teren wywłaszczono.

W ocenie Sądu związek pomiędzy sposobem zagospodarowania nieruchomości skarżących oraz celem wywłaszczenia jest na tyle luźny, że nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia.

Analiza zgromadzonych dokumentów, w tym, zgromadzonych w aktach sprawy planów realizacyjnych Parku, które organ obszernie cytuje i omawia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że cel wywłaszczenia został dość szczegółowo określony w ramach stopniowej realizacji planu.

Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było utworzenie ogólnodostępnego terenu zielonego, przy czym zgodnie z założeniami, terenu objętego wnioskiem nie miała porastać dzika roślinność, lecz miał to być teren zagospodarowany i urządzony. W sposób planowy miały tam zostać zasadzone drzewa i krzewy, urządzone ciągi piesze, usytuowane ławki. Decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 4 stycznia 1968 r. zatwierdzony został projekt wstępny częściowego zagospodarowania przestrzennego II i III etapu sektora Parku. Sporządzony został Projekt realizacyjny Parku Kultury w Krakowie – Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury – Plansza Podstawowa z marca 1968 r., który wskazywał tereny trzech etapów realizacji Parku.

Powyższe plany zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości są na tyle szczegółowe, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej pozwalają ustalić i uznać, iż cel wywłaszczenia na przedmiotowych nieruchomościach nie został zrealizowany a teren objęty zwrotem już w już w roku 1970 został zwrócony - przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich II w Krakowie Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa - jako zbędny dla realizacji Parku Kultury i Wypoczynku – o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Nie urządzono tam ciągów pieszych, nie zasadzono intencjonalnie wysokiej roślinności i krzewów. Wręcz przeciwnie, na część terenu przeznaczono pod wysypisko śmieci. Fakt, że obszar ten w znacznej części pozostał "terenem zielonym", a po wywłaszczeniu porosły go samosiejki – co zostało ustalone w toku postępowania administracyjnego, czy też w części urządzono na nim ogródki działkowe, nie zmienia powyższej oceny. Nie zrealizowano bowiem nawet w najmniejszej części planowanych zamierzeń.

W ocenie Sądu z treści protokołu zdawczo-odbiorczego z 28 sierpnia 1970 r. spisanego pomiędzy Dyrekcją Inwestycji Miejskich II w Krakowie a Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa, obszar parceli l. kat. [...] i l. kat. [...]- z których wydzielono działki objęte zwrotem - stanowił stawy w D. i tereny do nich przyległe (nieużytki) jednoznacznie wynika, iż już w roku 1970 stał się terenem zbędnym dla Dyrekcji Inwestycji Miejskich II w Krakowie, bowiem teren ten został przeznaczony na urządzenie wysypiska miejskiego przez Prezydium DRN Grzegórzki. Niezależnie od tego czy ono faktycznie powstało, czy ostatecznie zaniechano tego przedsięwzięcia świadczy to o zgoła odmiennym przeznaczeniu tego terenu, niż określono to w decyzji wywłaszczeniowej.

W opinii Sądu o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia świadczy również dobitnie fakt urządzenia następnie na tych nieruchomościach ogródków działkowych. O ile bowiem nieurządzoną zieleń miejską można by ewentualnie zakwalifikować jako dziką część parku, to ogródki działkowe z pewnością nie stanowią ogólnie dostępnych terenów zielonych, służą bowiem wyłącznie ich użytkownikom, którzy w oparciu o zawarte umowy dzierżawy mają prawo korzystać z wydzierżawianych nieruchomości na zasadach wyłączności. Warto zauważyć, że jeżeli na spornym terenie faktycznie zrealizowanoby cel wywłaszczenia w postaci parku, na obszarze tym nie powstałyby przecież ogródki działkowe.

Organ pozyskał zdjęcia lotnicze sporządzone w okresie od 1970r. aż do czasów współczesnych, z których w ocenie Sądu jednoznacznie wynika, iż przedmiotowego terenu nawet nie próbowano przekształcać w urządzony park. Twierdzenie strony skarżącej , że przedmiotowa nieruchomość zajęta była częściowo pod alejki spacerowe (ciągi piesze) jest nadinterpretacją załączonych do akt fotografii. Na zdjęciu z 1970 r. widoczne są bowiem na przedmiotowej działce fragmenty 2 ciągów komunikacyjnych, z których jeden w roku 1975 uległ w zasadzie zarośnięciu lub innej degradacji. Nie da się jednak wyraźnie stwierdzić, czy były to urządzone alejki parkowe, czy też drogi dojazdowe do pól, wykorzystywane następnie przy pracach budowlano-ziemnych przy urządzaniu parku. Za tą drugą tezą przemawia zdaniem Sądu fakt, że w roku 1975 jeden z ciągów w zasadzie zniknął, co nie miałoby raczej miejsca, gdyby była to użytkowana alejka parkowa.

W odniesieniu do wskazywanego przez stronę skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 543/19 należy wskazać, że dotyczy on wywłaszczenia nieruchomości pod ten sam Park Kultury. Prawdą jest, że w tamtym przypadku Sąd opowiedział się za realizacją celu wywłaszczenia, należy jednak mieć na względzie, że sprawa dotyczyła innego terenu. Jak wynika z uzasadnienia, objęte wnioskiem działki znajdowały się poza terenami objętymi I, II i III etapem realizacji parku, na terenie oznaczonym symbolami z legendy planu z 1966 r.: KN (ulice komunikacji ruchu normalnego: ulica zbiorcza parku) i 1KS (tereny parkingów). Następnie, zostały objęte IV etapem realizacji parku, a z planu tego etapu wynika, że na obszarze odstąpiono od realizacji ciągów pieszych, urządzeń sportowych i ogródka jordanowskiego, wprost wskazując, że teren ten ma zostać porośnięty zielenią trawiastą, bez zieleni wysokiej. W tym świetle logiczna była opinia Sądu, że "osiągnięcie celu w postaci zazielenienia nie zawsze wymaga podejmowania jakichkolwiek pozytywnych działań, zwłaszcza gdy przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość, która już uprzednio stanowiła teren zielony. W niniejszym przypadku nawet charakter zieleni zastanej i docelowej okazał się zbieżny – była to i miała być zieleń niska, trawiasta."

Choć zatem w obu sprawach teren został wywłaszczony pod ten sam Park, inny był jednak szczegółowy cel wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie na wywłaszczonej działce nie przewidziano zieleni izolacyjnej, dowolnego zazielenienia, czy niskiej zieleni trawiastej, lecz jak wskazano powyżej – teren ten określony został, jako zbędny na cel wywłaszczenia i dlatego też protokołem z 1970r. przez jednostkę organizacyjna zajmującą się organizacja i urządzaniem parku zwrócony Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa. Zatem do realizacji celu wywłaszczenia – tj. stworzenia zieleni parkowej na objętym zwrotem terenie nigdy nie doszło. Może to wynikać z położenia działek – na samym skraju wywłaszczonego obszaru, poza obrębem urządzonego parku.

Wskazać w tym miejscu należy też na inne rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, które dotyczy terenu sąsiadującego z nieruchomościami będącymi przedmiotem niniejszego postępowania – wyrok z 31 stycznia 2024r. sygn. akt II SA/Kr 1444/23 – w której to sprawie Sąd doszedł do podobnych wniosków jak w niniejszej sprawie.

Podsumowując - ustalony stan faktyczny w sprawie, świadczy o nie zrealizowaniu celu wywłaszczenia na nieruchomościach przeznaczonych skarżoną decyzją do zwrotu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby na wywłaszczonej nieruchomości powstały kiedykolwiek alejki parkowe i zostały umieszczone ławki, czy inne urządzenia parkowe, tudzież zieleń parkowa. W tym zakresie Sąd przychyla się do oceny faktycznej i prawnej poczynionej przez organ, który opowiedział się za niezrealizowaniem celu wywłaszczenia nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem i orzekł o ich zwrocie.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.