Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2381/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 § 1 i art. 134 § 1,  art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 79 § 1, art. 138 § 1 i § 2, art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1467/19 w sprawie ze skargi H. Z. i A. Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2019 r., nr WINB-WOA.7722.229.2019.MG w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1476/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. Z. i A. Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 9 października 2019 r., nr WINB-WOA.7722.229.2019.MG, którym organ ten, po rozpoznaniu zażalenia H. K. i P. K., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Częstochowie (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 30 września 2019 r., nr 57/2019 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności wybudowania okien i drzwi w budynku mieszkalnym położonym w R. przy ul. [...].

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji zgodził się z Wojewódzkim Inspektorem, że skoro na wniosek H. K. i P. K. spowodował, że organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny spornej nieruchomości i to poprzedzone zawiadomieniem stron wystosowanym na podstawie art. 79 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej "K.p.a."), to należało uznać, iż doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Ustalono bowiem jego strony oraz zawiadomiono o czynności organu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w konsekwencji organ pierwszej instancji, jeśli uznał, że postępowanie nie powinno się dalej toczyć (na przykład ze względu na bezprzedmiotowość), to powinien je umorzyć. Zastosowanie w art. 61a K.p.a. (odmowa wszczęcia postępowania) było spóźnione. Sąd pierwszej instancji uznał w rezultacie, że Wojewódzki Inspektor zasadnie uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora (uczynił to przy tym z przyczyn formalnych, a nie materialnych).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Z. zarzucając naruszenie:

1. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. wraz z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora i zaniechanie jego uchylenia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a to wobec oczywistego i rażącego naruszenia przez organ administracji drugiej instancji art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. przejawiającego się w wydaniu orzeczenia drugoinstancyjnego nieznanego ustawie: orzeczenia o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji bez jakichkolwiek dalszych rozstrzygnięć organu odwoławczego. Zdaniem skarżącego art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. tymczasem wymaga, aby rozstrzygnięcie drugoinstancyjne uchylające orzeczenie było powiązane z orzeczeniem co do istoty sprawy, z umorzeniem postępowania administracyjnego, względnie z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia;

2. art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz art. 15zzs ust. 1 i 4 "specustawy covid-19" poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku pomimo zawieszenia biegu terminów sądowych w czasie trwania stanu epidemii i zaniechania wezwania ustanowionego w sprawie pełnomocnika z urzędu do złożenia stanowiska procesowego w sprawie, wbrew art. 15zzs ust. 4 ustawy, a tym samym pozbawienia skarżących możności obrony swych praw.

Wskazując na powyższe A. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia, względnie postanowień obu instancji. Wystąpił też o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej sformułowano nadto wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie na jego rzecz kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną przedstawili H. K. i P. K. odnosząc się w niej do okoliczności sprawy i prosząc o wydanie sprawiedliwego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Tytułem uwagi wstępnej należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie pełnomocnik z urzędu w skardze kasacyjnej datowanej na 23 lipca 2020 r. określił jako skarżących kasacyjnie H. Z. i A. Z. Należy jednak uwzględnić, że H. Z. zmarł [...] czerwca 2020 r. (k. 91 akt sądowych), a więc przed sporządzeniem skargi kasacyjnej. Stosownie do tego postanowieniem z dnia 18 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1476/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę kasacyjną H. Z. , jako wniesioną nieskutecznie. Jako skarżący kasacyjnie w sprawie występuje więc tylko A. Z.

Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu nie relacjonuje się więc ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), z zastrzeżeniem uwag poniżej dotyczących art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a., stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy.

W niniejszej sprawie podstawy skargi kasacyjnej obejmują przepisy – jak to określono: "P.u.s.a.", "P.p.s.a.", "K.p.a." oraz "spec-ustawy covid-19". W zarzutach nie podano ani nazw, ani publikatorów tych aktów prawnych. Z uwagi jednak na powszechnie przyjętą i utrwaloną praktykę stosowania tych skrótów Naczelny Sąd Administracyjny – bacząc, aby konstytucyjne prawo do sądu skarżącego kasacyjnie nie doznało nieuzasadnionego uszczerbku (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – przyjął, że wspomniane zarzuty dotyczyły naruszenia odpowiednio ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Z kolei "spec-ustawa covid-19" to ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem , przeciwdziałaniem i zwalczaniem covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – w brzmieniu obowiązującym w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji, co doprecyzowano na stronie 6 skargi kasacyjnej (Dz. U. poz. 374, z późn. zm., dalej "specustawa covid-19")

Rozpoznanie skargi kasacyjnej należy rozpocząć od oceny przedstawionego w niej zarzutu naruszenia art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a. ("Nieważność postępowania zachodzi: [...] jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw") w zw. z art. 15zzs ust. 1 i 4 specustawy covid-19. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżących akcentował, że zaskarżone orzeczenie wydano w szczytowym okresie obostrzeń administracyjnych ustanowionych przez władze państwowe w związku ze stanem epidemii. W jego ocenie nic nie stało na przeszkodzie, aby kierując się dyrektywą zawartą w art. 15zzs ust. 4 specustawy covid-19, wezwać stronę do przedstawienia pisemnego stanowiska. Czynności tej Sąd zaniechał, czym de facto pozbawił skarżących możliwości obrony swoich praw.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opisany wyżej zarzut nie jest zasadny. Na podstawie akt sądowych ustalić można, że pełnomocnik skarżących 12 marca 2020 r. zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (k. 38 i 29 akt sądowych – uw. notatka zawiera błędną datę: "12 stycznia 2020 r."). Jako profesjonalista powinien wiedzieć, że toczy się ona w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Wyrok wydano 23 kwietnia 2020 r. Wprawdzie był to okres początku pandemii, ale pełnomocnik nawet poprzez choćby pocztę elektroniczną nie poinformował Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o tym, że na przykład nie jest w stanie przygotować stanowiska w sprawie i prosi o niewydawanie wyroku. Zważając na atmosferę pierwszej połowy 2020 r. i daleko idące środki ostrożności, także w dziedzinie ochrony prawnej, można założyć bez wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji otrzymawszy taką wiadomość nie wydałby wyroku, albo przynajmniej poinformowałby pełnomocnika o planowanym terminie i sposobie załatwienia sprawy. Tymczasem pełnomocnik skarżącego milczał przez ponad miesiąc od momentu zapoznania się z aktami sprawy. Miał natomiast możliwość kontaktu z sądem administracyjnym w formie elektronicznej, a nawet mógł skutecznie składać pisma procesowe w ten sposób. Wobec niedziałania pełnomocnika, w tych warunkach nie było więc przeciwwskazań, aby wydać wyrok w sprawie.

Nie jest trafny także pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. wraz z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora i zaniechanie jego uchylenia zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a to wobec naruszenia przez organ administracji drugiej instancji art. 138 § 1 i § 2 K.p.a. W postępowaniu wywołanym zażaleniem art. 138 § 1 i 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio – stosownie do art. 144 K.p.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie dopuszcza się, że rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu zażaleniowym mogą być niekiedy modyfikacją wymienionych w art. 138 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt II OSK 3197/20, orzeczenia.nsa.gov.pl i przywołane tam orzecznictwo oraz literaturę). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie powinno było zapaść (jako spóźnione w warunkach już wszczętego postępowania administracyjnego), a więc na skutek jego uchylenia nie aktualizowała się potrzeba wydania innego odpowiadającego mu procesowo postanowienia. Postępowanie administracyjne jako takie, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, podlegać mogło ewentualnie, jeżeli organ podtrzymałby stanowisko o jego bezprzedmiotowości, umorzeniu w drodze decyzji. Wobec powyższego nie było powodów, aby organ drugiej instancji uchylając postanowienie Powiatowego Inspektora o odmowie wszczęcia postępowania przekazywał "sprawę" [w zakresie nim wyznaczoną] do ponownego rozpatrzenia. Sens rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora wyrażał się w konieczności wyeliminowania rozstrzygnięcia formalnego zapadłego nietrafnie w jej toku i nie wymagającego zastąpienia innym podobnym orzeczeniem (tak mogłoby być na przykład w przypadku uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, kiedy to złożony wniosek wymagałby ponownego rozpatrzenia).

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw – orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Jednocześnie, odnośnie sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.