Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2316/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2610/22 w sprawie ze sprzeciwu R. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 20 października 2022 r. nr SKO.4000-1665/2022 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2610/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw R. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 20 października 2022 r., nr SKO.4000-1665/2022, w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Zaskarżoną decyzją SKO w Siedlcach, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej "K.p.a.", uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy D. z 19 sierpnia 2022 r., znak: SR.6725.2.2021 (o ustaleniu w związku z § 16 uchwały nr SR.XXII.0007.204.2016 Rady Gminy D. z [...] października 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości D. w gminie D.; Dz. Urz. Woj. Maz. [...]; wobec skarżącego jednorazowej opłaty w wysokości 13.129 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku ze sprzedażą działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...] w miejscowości D., gmina D. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r.) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał na istotną wadliwość operatu szacunkowego, w oparciu o który swoje rozstrzygnięcie wydał organ I instancji. W operacie tym nie uwzględniono szczegółowych treści planu miejscowego (brak opisu stanu prawnego nieruchomości) oraz okoliczności późniejszego podziału nieruchomości, z której wyodrębniono ww. działki. Ponadto rzeczoznawca majątkowy powinien w operacie szacunkowym dokładnie wyjaśnić, co przesądziło o doborze podejścia, metody i techniki szacowania. Nie jest więc wystarczające jedynie przywołanie podstaw prawnych do wyceny. To rolą rzeczoznawcy jest wykazanie, że przyjęte przez niego podejście i metoda szacowania są właściwe dla realiów wyceny. W ocenie SKO, ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji powinien uzupełnić operat również w powyższym zakresie. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, z którą mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie w przypadku, gdy rzeczoznawca decyduje się na dokonanie wyceny nieruchomości raz przy zastosowaniu podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej (stary plan), po zmianie planu zaś sięga po podejście porównawcze metodę porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy powinien wyjaśnić, co przemawia za użyciem dwóch różnych metod i czy nie ma to wpływu na finalny wynik wyceny. W tym zakresie rzeczoznawca ograniczył się do przywołania przepisów oraz wskazania, iż przyjął dwie różne metody. Organ II instancji zwrócił też uwagę na to, że rzeczoznawca dokonał szacowania wartości nieruchomości na podstawie 13 nieruchomości, z czego tylko 3 pochodziły z terenu Gminy D.. W ocenie organu odwoławczego, nie można wykluczyć, że inna lokalizacja nieruchomości może mieć znaczenie dla procesu wyceny, a powyższego nie da się zweryfikować bez wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto w odniesieniu do doboru nieruchomości do porównań SKO stwierdziło, że niewystarczającym jest wyłącznie tabelaryczne zestawienie nieruchomości z podaniem ich powierzchni, położenia oraz ceny transakcyjnej (tabela str. nr 9) i opisanie wyłącznie nieruchomości o cenie najwyższej oraz najniższej, w sytuacji gdy za cechy rynkowe, najistotniejsze z punktu widzenia wyceny, rzeczoznawca majątkowy przyjmuje położenie i otoczenie, kulturę rolną, klasę bonitacyjną gleby, dostęp do drogi, cechy użytkowe. W powyższym zakresie wszystkie z nieruchomości przyjętych do porównań winny podlegać szczegółowej charakterystyce, czego zabrakło nawet w przypadku nieruchomości o cenie najniższej i najwyższej. Dodatkowo w operacie winny znaleźć się informacje o przeznaczeniu poszczególnych nieruchomości przyjętych do porównań, jak również winna zostać wskazana powierzchnia wszystkich nieruchomości oraz numery ewidencyjne działek uznanych za podobne. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku opisu nieruchomości przyjętych do porównań pod rządami nowego Planu (tabela str. 11). Rzeczoznawca majątkowy wskazuje 4 nieruchomości, za cechy rynkowe uznaje położenie i otoczenie, możliwości inwestycyjne, powierzchnię, dostęp do drogi i mediów, gdzie w tabeli ponownie przywołuje wyłącznie powierzchnię oraz cenę transakcyjną. Kolegium podkreśliło, że tego rodzaju opis w najmniejszym stopniu nie pozwala organowi odwoławczemu na zweryfikowanie, czy faktycznie do wyceny przyjęto nieruchomości podobne. Dalej Kolegium wskazało, że opis nieruchomości przyjętych do porównań powinien być na tyle szczegółowy, aby zarówno strony postępowania, jak i organy administracji publicznej nie miały wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy faktycznie przyjął nieruchomości podobne. W niniejszej sprawie nie sposób zaś uznać, aby w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy możliwym było jednoznaczne stwierdzenie, że rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań nieruchomości podobne.

W ocenie SKO, powyższa wada operatu stanowi istotne naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. mające znaczenie dla rozpoznania sprawy, bowiem bez uzupełnienia operatu szacunkowego o powyższe informacje niemożliwym jest na obecnym etapie rozpoznania sprawy ustalenie, czy faktycznie do wyceny przyjęto taką bazę nieruchomości, która odpowiada wymaganiom art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899), zwanej dalej "u.g.n.". Kolegium podkreśliło, że organ I instancji w sposób bezkrytyczny przyjął ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego i nie dokonał dokładnej analizy treści operatu. W rozpatrywanej sprawie organ ten dopuścił się zatem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie przepisów miało znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy. Z tych przyczyn Kolegium stwierdziło, że konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania dowodowego w znacznym zakresie (brak możliwości uzupełnienia w trybie art. 136 K.p.a.), w związku z czym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwem skarżący, domagając się uchylenia decyzji w trybie autokontroli i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej zmianę przez stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, względnie umorzenie postępowania. W sprzeciwie sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwanej dalej "u.p.z.p."; art. 105 § 1 K.p.a.; art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a.; art. 7 K.p.a.; art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.; oraz art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

W odpowiedzi na sprzeciw, SKO w Siedlcach wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2610/22, oddalając sprzeciw, wskazał na istotę decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 i art. 136 § 1 K.p.a.) i stwierdził, że zaistniałe w sprawie okoliczności, na które wskazywało SKO, uzasadniały zastosowanie przez ten organ art. 138 § 2 K.p.a. Sąd przywołał treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 6 i 12 u.p.z.p. oraz art. 150 ust. 5 u.g.n. Wskazał, że szczegółowe zasady wyceny nieruchomości zawarto w przepisach u.g.n. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555). W ten sposób powstaje operat szacunkowy (dowód z opinii biegłego), który podlega ocenie. W każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Poddając pod rozwagę ustalone i wymienione w zaskarżonej decyzji wadliwości operatu szacunkowego sporządzonego na użytek kontrolowanego postępowania Sąd uznał je za trafne – brak dokładnej analizy w zakresie dokonanych zmian planistycznych; brak szczegółowych wyjaśnień dotyczących ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu; brak wytłumaczenia sposobu doboru podejścia, metody i techniki szacowania, jak i zróżnicowania doboru kryteriów (wyjaśnienie rynku nieruchomości, odpowiednie zestawienie nieruchomości porównywanych, odpowiednie informacje o nieruchomościach i ich opis). W ocenie Sądu, wykazane wady operatu mogą mieć istotne znaczenie dla końcowego wyniku sprawy, bowiem od uznania, czy stan przyjmowanych nieruchomości do porównania jest podobny pod względem ich stanu prawnego, może zależeć przyjęcie cech wpływających na ich wartość, a więc cech rynkowych tych nieruchomości. Zasadne zatem jest stwierdzenie przez Kolegium, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i jednocześnie uzasadnionych wątpliwości organu odwoławczego, z uwagi na ich zakres, nie dało się usunąć w trybie art. 136 K.p.a. w zw. z art. 81 w zw. z art. 15 K.p.a. Dlatego zaskarżona decyzja kasatoryjna odpowiada prawu.

W odniesieniu do zarzutów podnoszonych w sprzeciwie, Sąd zaznaczył, że przedstawiona argumentacja dotyka kwestii prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 4 u.p.z.p. przez wydanie zaskarżonej decyzji wobec upływu ustalonego tym przepisem 5-letniego terminu. Z art. 64e ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.", wynika zaś, że w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie – na etapie wniesienia sprzeciwu – ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Ramy badania zasadności sprzeciwu nie pozwalały zatem Sądowi na ocenę ustaleń organu w tym aspekcie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Wójta Gminy D. oraz umorzenie postępowania [administracyjnego].

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że zarzuty odwołania wykraczają poza kognicję sądu administracyjnego oraz poza zakres badania istnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a.;

2) rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 K.p.a., przez błędne przyjęcie, że iż przepis ten znajduje zastosowanie, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy zasadne byłoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przy wykorzystaniu regulacji art. 136 K.p.a. i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a w konsekwencji umorzenie postępowania;

3) rażące naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 K.p.a., przez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy z uwagi na chronologię podejmowanych przez organ czynności, począwszy od wszczęcia postępowania do jego zakończenia i w konsekwencji tego ustalenie hipotetycznego i życzeniowego wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego (który ze względu na określone uwarunkowania przestrzenne nigdy nie zostanie zrealizowany) postępowanie niniejsze stało się bezprzedmiotowe w całości;

4) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej wymiar jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z jednoczesnym pominięciem prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwieniu skarżącemu zajęcia stanowiska, co do zebranych w toku postępowania dowodów;

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a., przez ich niezastosowanie i w konsekwencji usankcjonowanie w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, niewykonalnej w istocie z chwilą wszczęcia postępowania, w stopniu trwałym (niewykonalność faktyczna);

6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § w zw. z art. 80 K.p.a., przez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i w konsekwencji arbitralnym ustaleniu kwoty jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na podstawie opinii biegłego, który wydał de facto zbiorczą opinię w stosunku do wszystkich nieruchomości skarżącego podlegających obrotowi w określonym czasie, powielającą rażące i podstawowe błędy w procesie szacowania wartości współczynnika wzrostu nieruchomości, w szczególności:

• niewłaściwym określeniu położenia nieruchomości rzekomo podobnych w stosunku do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, w wyniku uwzględnienia znacznej liczby nieruchomości (ponad 1/3 z całości przyjętych do porównania) znacznie oddalonych od nieruchomości wycenianej;

• zaniechaniu zgromadzenia niezbędnych do dokonania prawidłowej analizy porównawczej danych dot. nieruchomości przyjętych do porównania w stosunku do nieruchomości wycenianej, w szczególności danych określających ich rodzaj, przeznaczenie, usytuowanie oraz przeznaczenie, tym samym na zaniechaniu zgromadzenia stosownych próbek nieruchomości porównawczych;

• nieusprawiedliwionym uznaniu prawdziwości twierdzeń biegłego co faktu dokonania oględzin nieruchomości (ze względu na przedmiot wyceny), podczas gdy w zgromadzonym materiale brakuje protokołu z powyższej czynności, nie wspominając już o dokumentacji potwierdzającej zapewnienie prawa skarżącego do wzięcia udziału w przedmiotowych oględzinach;

• przyjęciu do porównania nieruchomości znacznie odbiegających pod względem parametrów dot. powierzchni użytkowej oraz powierzchni działki gruntu aniżeli nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, tym samym przyjęciu do analizy porównawczej nieruchomości znacznie różniących się pod względem uzyskanej ceny za m2, co z kolei przyczyniło się do wadliwego ustalenia ceny średniej za m2 nieruchomości wycenianej;

• definiującej w stopniu rażąco błędnym pojęcie wzrostu wartości nieruchomości "na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" jak również pomijającej okoliczność realnej wartości uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości.

7) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., przez niepodjęcie dostatecznych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, polegające w szczególności na dokonaniu ustaleń nieprawdopodobnych i błędnych (w zakresie ustalenia wysokości opłaty) przeprowadzonych z pominięciem prawa strony do udziału w postępowaniu, zapoznania się ze zgromadzonym materiałem oraz złożenia wniosków dowodowych;

8) rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., przez całkowite zaniechanie wyjaśnienia podstaw i przesłanek zaskarżonej decyzji, której uzasadnienie przypomina stricte "dziennikarską" relację z przebiegu określonych czynności, aniżeli merytoryczny i rzeczowy wywód organu administracji publicznej w zakresie wykładani i stosowania prawa, poprzedzony oceną dowodów i należytym ustaleniem określonych faktów;

9) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 1 i 2 K.p.a., polegające w szczególności na nietransparentnym, nieudolnym prowadzeniu sprawy i w konsekwencji świadomej destrukcji określonych dowodów prokurowanych w praktyce w celu pośpiesznego wydania decyzji określającej wysokości opłaty ustalonej w sposób pozorny, w celu zaspokojenia fiskalnych aspiracji Wójta Gminy;

10) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu obowiązku uwzględnienia wartości nieruchomości uzyskanej w wyniku jej realnej sprzedaży dla potrzeb określenia współczynnika wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

11) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 36 ust. 4 u.p.z.p. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy powyższy przepis nie powinien znaleźć zastosowania;

12) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 37 ust. 4 u.p.z.p., polegającego na wydaniu skarżonej decyzji z przekroczeniem 5-letniego terminu uwzględniającego możliwość zgłaszania roszczeń (w zakresie ustalenia wartości opłaty i obciążenia ją danej strony), jako że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miało miejsce w październiku 2016 r., zaś wydanie skarżonej decyzji nastąpiło 31 grudnia 2021 r. (ponad 5 lat) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w identycznym stanie faktycznym sprawy dot. skarżącego VII SA/Wa 26/23, uchylił zaskarżoną decyzję, ze względu na ewidentność przedawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego, ponieważ w istocie prawie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej (tj. od pkt 3 do pkt 11 jej petitum) wskazują na istnienie wad, w tym procesowych, które potwierdzają ocenę, zgodnie z którą istniały w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Wskazuje to na niewadliwie zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W tym miejscu należy dostrzec, że choć w skardze kasacyjnej prawidłowo uchwycono istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., jednak w odniesieniu do wskazanych przez organ wad postępowania administracyjnego i zaaprobowanych przez Sąd I instancji, zarzuty skargi kasacyjnej, jak i jej uzasadnienie, nie zawiera żadnych konkretów. Przypomnijmy, że podstawą dla oceny legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. było stwierdzenie istnienia istotnych wad operatu szacunkowego. W skardze kasacyjnej nie podjęto zaś próby podważenia tej oceny. W żadnym razie nie wykazano aby w tym zakresie istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a. i uzupełnienia materiału dowodowego; zaś w omawianym zakresie Sąd I instancji stwierdził, że wykazane wady operatu szacunkowego mogą mieć istotne znaczenie dla końcowego wyniku sprawy, bowiem od uznania, czy stan przyjmowanych nieruchomości do porównania jest podobny pod względem ich stanu prawnego, może zależeć przyjęcie cech wpływających na ich wartość, a więc cech rynkowych tych nieruchomości. Taka zaś ocena Sądu I instancji uprawniała do stwierdzenia, że w postępowaniu odwoławczym nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 136 K.p.a. Dopiero po uzyskaniu prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego możliwym będzie ocena, czy rzeczywiście w sprawie nie powinien mieć zastosowanie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowiący podstawę do poboru przez właściwy organ gminy jednorazowej opłaty (tzw. "opłaty planistycznej").

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. oraz zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane od pkt 3 do pkt 11 w jej petitum – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zasadniczo argumentacja skargi kasacyjnej, poza ogólnym powołaniem się na zasady postępowania administracyjnego, wskazywaną wadliwość zaskarżonego wyroku wiąże tylko z kwestią odnoszącą się do zakresu kognicji sądu administracyjnego w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tego rodzaju sprawie sąd administracyjny nie może dokonywać merytorycznej oceny w sprawie, w tym czy w niniejszej sprawie roszczenie organu gminy przedawniło się na podstawie art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 i art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a tym samym, czy zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Z treść art. 151a § 1 i 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. i w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. nie wynika kompetencja sądu administracyjnego do umorzenia postępowania administracyjnego na etapie rozpoznania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji trafnie wyłożył w ramach art. 64e p.p.s.a. z jakich względów organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ma rację Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu odwoławczego, że istniejące braki operatu szacunkowego, jako istotna wada postępowania administracyjnego, musiało skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. Wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. – ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), ale czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie, określających zakres postępowania wyjaśniającego i pozwalających ustalić konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 28 października 2022 r., I OSK 1719/22; z 18 maja 2022 r., II OSK 910/22). Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti) – por. wyroki NSA: z 11 października 2022 r., I OSK 1527/22; z 19 stycznia 2022 r., II OSK 2790/21. Dlatego odnośnie do podnoszonej w skardze kasacyjnej problematyki dotyczącej zakresu kognicji sądu na tle zagadnienia prawego dotyczącego instytucji "przedawnienia" Sąd I instancji w ogóle nie zajął się tą kwestią; natomiast organ odwoławczy dokonał wykładni przepisów prawa, tj. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. co mieści się, ale w ramach treści art. 138 § 2a K.p.a., co należy traktować jako wytyczne dla organu I instancji i dlatego nie mogło stanowić podstawy do przesądzenia, czy organ I instancji postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczął w określonym przez ustawodawcę terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Poza tym w odniesieniu do kwestii "przedawnienia" argumentacja skargi kasacyjnej nie jest przekonująca, ponieważ w jej ramach posłużono się tezami dotyczącymi skutków "postanowienia o wszczęciu postepowania administracyjnego", w sytuacji gdy w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło pismem z 31 grudnia 2016 r. – zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego, do którego nie mają zastosowania wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 109, art. 110 i art. 126 K.p.a., jak i przywołane w tym zakresie orzecznictwo sądowe i doktryna. Ponadto w omawianym zakresie argumentacja skargi kasacyjnej, kwestię biegu 5-letniego terminu z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. do wszczęcia postępowania administracyjnego wiąże z datą uchwalenia planu miejscowego (wskazywany: październik 2016 r.), w sytuacji gdy ww. przepisy bieg terminu wiążą z dniem, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący, co okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło 6 stycznia 2017 r. Ocenie tej zaś nie przeczy, że w innej sprawie w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 26/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził stosowny pogląd. Nie jest to bowiem pogląd wiążący w okolicznościach niniejszej sprawy. Nadto w żadnym razie w skardze kasacyjnej nie wykazano aby przedmiotowa sprawa obejmowała swoim zakresem nieruchomości, na których plan miejscowy nie obowiązywał.

Dlatego także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 64e w zw. z art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. i w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 37 ust. 4 u.p.z.p. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.