Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1550/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha- Holc Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 689/21 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 7 czerwca 2021 r. nr 9011-2021-000459 w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 28 kwietnia 2022 r., o sygn. akt III SA/Gd 689/21, uwzględnił skargę J. W. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca") i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej w skrócie: "P.p.s.a."), uchylił decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 7 czerwca 2021 r., nr 9011-2021-000459 oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pucku z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr 0212-2019-001113, w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2018. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Sąd pierwszej instancji przedstawił w powyższym wyroku następujący stan faktyczny.

1.1. W dniu 9 marca 2018 r. Strona wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności na 2018 r., w tym jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej poprzez złożenie oświadczenia potwierdzającego brak zmian w 2018 r. w odniesieniu do wniosku o przyznanie płatności na 2017 r. Strona zadeklarowała do płatności powierzchnię 7,62 ha i oświadczyła, że część gruntów (działki ewidencyjne [...], [...] i [...]) jest uprawianych przez jej córkę A., która kończy studia magisterskie na kierunku rolniczym, co nie ma wpływu na wysokość uzyskiwanych dopłat bezpośrednich i ONW. Decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r. organ I instancji odmówił Stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. uznając, że podjęte działania skierowane były na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, które prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści, stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. z 1995 r. Nr 312, str. 1 - dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 2988/95"). Uznano, że w sprawie doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków, o których mowa w art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 – Dz. U. L 347 z 20.12.2013, s. 549 ze zm. - dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 1306/2013"), gdyż podział gospodarstwa został dokonany wyłącznie w celu uzyskania płatności dla młodych rolników, stworzenia pozorów prowadzenia działalności rolniczej dla uzyskania pomocy i w celu uniknięcia obowiązku stosowania dywersyfikacji upraw dotyczący rolników posiadających co najmniej 10 ha gruntów ornych, bądź uniknięcia obowiązku deklaracji elementów proekologicznych EFA dla rolników posiadających 15 ha i więcej gruntów ornych. Zdaniem organu I instancji, gdyby Strona złożyła wniosek o płatność dla młodego rolnika nie spełniłaby podstawowych kryteriów do przyznania tej płatności, tj. kryterium wieku oraz daty rozpoczęcia działalności rolniczej, bowiem od 8 marca 2001 r. objęta jest ubezpieczeniem społecznym jako rolnik. Natomiast przekazując część gruntów, takie warunki spełniła córka Strony – A. W ocenie organu I instancji faktycznym posiadaczem i użytkownikiem gruntów jest jedna z tych osób, skoro obie posiadają ten sam adres zamieszkania, a korespondencja kierowana do córki Strony – A. odbierana jest przez B. W. (jej ojca), który również jest pełnomocnikiem Strony. Organ powziął wątpliwości co do faktycznego prowadzenia działalności rolniczej przez A. – córkę Strony, także po analizie polisy ubezpieczeniowej, z której treści wynika, że uprawy na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] i [...] są ubezpieczone przez inną osobę i na korzyść innej osoby (B. W.). Zwrócono uwagę, że córka Strony – A. (pomimo dwukrotnego wezwania) nie przedstawiła organowi dokumentów/dowodów, potwierdzających objęcie w posiadanie zadeklarowanych działek, jak i faktu prowadzenia na nich działalności rolniczej. Przyjęto, że podział sąsiadujących ze sobą działek pomiędzy matką i córką został dokonany w ten sposób, aby każda z nich mogła wystąpić oddzielnie o płatność. W ocenie organu Strona wraz z małżonkiem wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne, które w sposób sztuczny podzielili. Zwrócono uwagę, że Strona od 2011 r. składa wnioski o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w których do 2014 r. deklarowała do płatności działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...] i [...], a w latach 2015-2018 do płatności zgłaszała już tylko działki [...] i [...]. Zdaniem organu I instancji Strona podzieliła swoje gospodarstwo w sposób sztuczny, umożliwiając córce jednocześnie ubieganie się o płatność dla młodych rolników, co powiązano z rozszerzeniem w 2015 r. katalogu realizowanych w Polsce płatności bezpośrednich, które obejmują m.in. nowe płatności, tj. dla młodych rolników i z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu środowiska (tzw. płatność za zazielenienie). W przypadku, gdy złożony byłby jeden wniosek, to całkowita powierzchnia gospodarstwa wyniosłaby 16,43 ha gruntów ornych (7,62 ha z wniosku Strony + 8,81 ha z wniosku córki = 16,43 ha) i Strona miałaby obowiązek utrzymania obszarów proekologicznych (EFA). Podział gospodarstwa spowodował, że żaden z rolników nie przekroczył powierzchni 15 ha gruntów ornych i nie ma obowiązku deklaracji obszarów EFA. Zdaniem organu I instancji ani Strona, ani jej córka nie udowodniły, że samodzielnie prowadzą działalność rolniczą na dwóch odrębnych gospodarstwach rolnych.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni, po rozpoznaniu odwołania Strony, decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ odwoławczy podzielił ocenę, że Strona swoimi działaniami wraz z córką stworzyła sztuczne warunki w celu pozyskania korzyści, w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego. Zwrócono uwagę, że deklarując 16,43 ha do systemów wsparcia bezpośredniego Strona osiągnęłaby łącznie 14 994,47 zł. Natomiast deklarując użytki rolne jako dwa odrębne gospodarstwa (osobno przez Stronę i osobno przez córkę – A.), łącznie z dwóch wniosków płatności wynoszą 16 011,25 zł, co oznacza możliwość uzyskania korzyści finansowej w wysokości 1.016,78 zł przez okres pięciu lat. Stąd uznano, że sztuczny podział gospodarstwa rolnego nastąpił w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności. Odnosząc się do polisy ubezpieczeniowej wskazano, że B. W. podpisując umowę ubezpieczenia oświadczył, że jest posiadaczem wskazanych w umowie upraw położonych na działkach ewidencyjnych objętych polisą. W konkluzji przyjęto, że Strona i jej córka – A. współdziałały w celu uzyskania nienależnych płatności i na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 odmówiono przyznania płatności dla obu wnioskodawców.

1.2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w opisanym na wstępie wyroku uwzględnił skargę Strony wskazując, że nieprzyznanie lub wycofanie korzyści nie dotyczy wszelkich korzyści jakie rolnik może uzyskać, lecz tej korzyści, w przypadku której podjął on działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego. Tymczasem organ odmówił Stronie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, w tym jednolitej obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), a córka Skarżącej miała uzyskać korzyść finansową w postaci innego rodzaju płatności - dla młodego rolnika w wysokości 1.016,78 zł. Zdaniem WSA w Gdańsku prawodawca nie zamierzał wykluczyć możliwości uzyskania przez rolnika wszystkich korzyści i zwrot "tej korzyści" odnosić należy jedynie do tej korzyści, co do której rolnik podjął działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego. Zdaniem WSA w Gdańsku działania polegające na sztucznym stworzeniu warunków miały znaczenie dla uzyskania korzyści przez młodego rolnika (córki Strony), ale nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie powinno bowiem skutkować pozbawieniem Skarżącej innych korzyści. W ocenie Sądu pierwszej instancji podzielenie gospodarstwa mogło sprzyjać jedynie przyznaniu płatności dla młodego rolnika, a nie na rzecz Skarżącej i organ nie wykazał, by Strona dochodziła płatności, których przyznania organ mógłby, na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, odmówić. Zdaniem WSA koniecznym do rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy to Skarżąca spełnia warunki do przyznania wszystkich wnioskowanych płatności.

2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 polegające na błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd, poprzez mylne zrozumienie treści i znaczenia powyższego przepisu oraz niezrozumieniu intencji ustawodawcy oraz pominięciu wykładni literalnej przepisu w ten sposób, że WSA w Gdańsku niezasadnie przyjął, że organy obu instancji nie powinny odmawiać wszelkich płatności Skarżącej, podczas gdy organ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdził zaistnienie przesłanek stworzenia tzw. "sztucznych warunków" dla uzyskania płatności, a zaskarżony przepis wskazuje wprost, że "działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści", a zatem organy obu instancji zasadnie odmówiły przyznania wszelkich płatności na rzecz Strony;

2) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 polegające na błędnej wykładni tego przepisu przez Sąd, poprzez mylne zrozumienie treści i znaczenia powyższego przepisu oraz niezrozumieniu intencji ustawodawcy oraz pominięciu wykładni literalnej przepisu w ten sposób, że WSA w Gdańsku niezasadnie przyjął, że organy obu instancji nie powinny były odmawiać wszelkich płatności na rzecz Skarżącej, podczas gdy organ po przeprowadzeniu postępowania dowodowego stwierdził zaistnienie przesłanek stworzenia tzw. "sztucznych warunków" dla uzyskania płatności, a zaskarżony przepis wskazuje wprost, że "bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa", a zatem organy obu instancji zasadnie odmówiły przyznania wszelkich płatności na rzecz Strony;

3) § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że w niniejszej sprawie koszty zastępstwa procesowego radcy prawnego wynoszą 1.800 zł, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna, a kwestia odmowy przyznania płatności ("inna sprawa") i stawka wynagrodzenia radcy prawnego powinna zostać ustalona w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) powyższego rozporządzenia, tj. w wysokości 480 zł;

4) § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r., poz. 535) polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że w niniejszej sprawie wpis sądowy od skargi do WSA wynosi 267 zł, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna, a kwestia odmowy przyznania płatności i wpis powinien zostać ustalony w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 2 powyższego rozporządzenia tj. w wysokości 200 zł.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

2.2. Strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną organu odwoławczego wniosła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i o zasądzenie na rzecz Strony zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

3. Skarga kasacyjna jako zasadna, podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., która dotyczy naruszenia prawa materialnego.

3.1. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy wykładni przepisów art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów działania, skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Stosownie zaś do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Dokonując wykładni i kontroli subsumcji powyższych regulacji w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w istocie to córka Skarżącej miałaby uzyskać korzyść finansową w postaci płatności dla młodego rolnika (wg wyliczeń organów w wysokości 1.016,78 zł), a sama Skarżąca nie wnioskowała o przyznanie płatności dla młodego rolnika, stąd działania polegające na sztucznym stworzeniu warunków miały znaczenie dla uzyskania korzyści przez młodego rolnika, czyli dla córki Strony. Z powyższego wywiedziono, że działania polegające na sztucznym stworzeniu warunków nie miały znaczenia dla uzyskania korzyści przez Stronę w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, w tym jednolitej obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższy pogląd, w realiach niniejszej sprawy za przedwczesny, a w konsekwencji za nieuprawniony. WSA w Gdańsku uchylił się bowiem od oceny stanowiska organów obu instancji, czy w ogóle działania polegające na podziale gospodarstwa na dwa mniejsze, przy uwzględnieniu, że Strona posiadała wraz z córką ten sam adres korespondencyjny i mąż Strony zawarł umowę ubezpieczenia dla poszczególnych działek, spełnia przesłanki sztucznego stworzenia warunków. Dopiero zajęcie stanowiska, że w sprawie zaistniały sztuczne warunki, pozwalałoby ocenić, czy miały one znaczenie czy nie, dla uzyskania danej korzyści. Pogląd, że ewentualne sztuczne warunki nie miały znaczenia dla przyznania Stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, w tym jednolitej obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), podczas gdy nie wiadomo, jakie jest stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, uznać należy za co najmniej przedwczesny. WSA w Gdańsku winien jednoznaczne wskazać, czy podziela wniosek organów obu instancji, że Skarżąca dokonując podziału gospodarstwa i współdziałając z córką, podjęła w ogóle działania polegające na sztucznym stworzeniu warunków. Bez tej oceny za nieuprawnione uznać należy rozważania dotyczące ewentualnych "tej korzyści", czy "jakichkolwiek korzyści", o których stanowią art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

3.2. Nie ulega wątpliwości, że celem "sztucznego stworzenia warunków" jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego powyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie.

Z uzasadnienia wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 wynika, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami, ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że Sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje on aktualny oraz ma pełne zastosowanie w realiach faktycznych niniejszej sprawy.

3.3. Sąd pierwszej instancji winien zatem, w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, ocenić prawidłowość stanowiska organów co do zaistnienia sztucznych warunków, uwzględniając faktyczne działania Skarżącej o podziale gospodarstwa o powierzchni 16,43 ha gruntów ornych na dwie części (7,62 ha z wniosku Strony + 8,81 ha z wniosku córki), w sytuacji, gdy córka kończyła wówczas studia magisterskie na kierunku rolniczym, a Strona podała jakimi motywami kierowała się dokonując podziału i przekazania gospodarstwa na rzecz członka rodziny. Nie sposób pominąć, że działania Skarżącej w ramach "stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności" winny w sposób oczywisty pozostawać w sprzeczności z celem wsparcia, a utworzenie dwóch gospodarstw rolnych winno mieć na celu otrzymanie wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach. Z jednej strony analizy wymagają powiązania osobowe, ale także kapitałowe, organizacyjnie i technicznie, które wskazywałyby na stworzenie owych sztucznych warunków. Oceny zatem wymaga, czy mamy do czynienia z podjęciem przez Stronę ewidentnych czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53)). Ocena gospodarstwa rolnego musi jednak obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań, jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Mechanizm przyznawania płatności wyklucza przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

Sąd pierwszej instancji winien zatem rozważyć obiektywne dowody pozwalające na stwierdzenie, czy doszło do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia bezpośredniego, a ubiegająca się o taką płatność Strona zmierzała wyłącznie do uzyskania korzyści sprzecznej z celami tego systemu, uwzględniając prawo do podziału gospodarstwa i naturalny proces przekazywania gospodarstw zstępnym. Odnosząc się zatem do podniesionych zarzutów uznać należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej wykładni przepisów praw materialnego i pełnej kontroli subsumcji ustalonego stanu faktycznego do zastosowanych przepisów art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w powyższych aspektach.

3.4. Z uwagi na dostrzeżoną przez Naczelny Sąd Administracyjny wadliwą wykładnię regulacji materialnoprawnych stanowiących podstawę zaskarżonych decyzji nie ma konieczności odnoszenia się do zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (w zakresie stawki wynagrodzenia radcy prawnego) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (co do wysokości wpisu sądowego), albowiem powyższe kwestie, przy ponownym rozpoznaniu, będą podlegały ponownej weryfikacji i rozstrzygnięciu przez Sąd pierwszej instancji.

3.5. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione i z tego powodu, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylono zaskarżony wyrok w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA Gdańsku, po uprzednim jej rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny i dokona pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od Skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie.

M. Bejgerowska B. Sobocha-Holc P. Pietrasz