Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 520/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 października 2023 r., znak [...] Burmistrz W., po rozpatrzeniu wniosku N. sp. z o.o. z siedzibą w B. ustalił warunki zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 8 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą — na terenie inwestycji stanowiącym część działki o numerze ewidencyjnym [...] w W. , obręb W. , [...] W. , w gminie W..

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że inwestycja planowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście. Planowane przedsięwzięcie stanowiło urządzenie infrastruktury technicznej i systemy fotowoltaiczne do produkcji energii elektrycznej, toteż zgodnie z przepisami art. 61 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymaga się spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Uzbrojenie techniczne jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, możliwe jest zatem określenie parametrów dla nowej zabudowy. Spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 ustawy. Uzyskano niezbędne uzgodnienia.

H. C. złożyła odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem terminu ustawowego, zarzucając jej naruszenie:

- § 2 pkt 1 ust. 6 uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 31 maja 1989 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie p. poprzez nieuprawnioną ingerencję w cele i przedmiot ochrony ustanowiony na podstawie przepisów i wydanie decyzji o warunkach zabudowy mimo zakazu zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych IV i wyższych klas bonitacji na obszarze chronionego krajobrazu Dolina Ł. i Bory K. ,

- art. 73. 1. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i brak uwzględnienia ograniczeń wynikających z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu,

- art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy niezgodnie z obowiązującym zakazem zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych IV i wyższych klas bonitacji na obszarze chronionego krajobrazu.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lutego 2024 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium w odniesieniu do podniesionych zarzutów stwierdziło, że uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia 31 maja 1989 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie p., na którą powołuje się odwołująca, nie jest już aktem obowiązującym. Obowiązuje natomiast rozporządzenie nr [...] Wojewody P. z dnia 15 maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie p. wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 1991, Nr 114, poz. 492 ze zm.). W wyniku zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2000 r., Nr 3, poz. 21) ustawodawca zdecydował w art. 7 ustawy, że parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, pomniki przyrody utworzone na podstawie dotychczasowych przepisów stają się parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, pomnikami przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy, natomiast w art. 11 ustawy zmieniającej, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie przepisów ustawy z 1991 r. zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, w zakresie, w jakim nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż przez okres 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. W dniu 1 maja 2004 r. weszła w życie nowa ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., a przepisy ustawy z 1991 r. utraciły moc obowiązującą. Jednakże w art. 153 powyższej ustawy wskazano, że formy ochrony przyrody (m.in. obszary chronionego krajobrazu), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się' formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Rozporządzenie nr [...] Wojewody P. nadal obowiązuje jedynie w części, w której wyznacza obszary chronionego krajobrazu, a w pozostałym zakresie (w części obejmującej określone zakazy wprowadzane na terenie danego obszaru) rozporządzenie utraciło moc obowiązującą od dnia 2 sierpnia 2001 r., na podstawie art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody.

Pismem z dnia 03 lipca 2024 r. H. C. wniosła do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 14 lutego 2024 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza W. znak [...] z dn. 26 października 2023 r. ustalającą warunki zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 8 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie inwestycji stanowiącym część działki o numerze ewidencyjnym [...] w W. , obręb W. , w gminie W.. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

§ 2 ust. 1 pkt. 6 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody P. z dnia 15 maja 1998 r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie p. poprzez nieuprawnioną ingerencję w cele i przedmiot ochrony ustanowiony na podstawie przepisów i wydanie, a następnie utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy farmy fotowoltaicznej mimo zakazu zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych IV i wyższych klas bonitacji na obszarze chronionego krajobrazu Dolina Ł. i Bory K.;

art. 73. 1. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i brak uwzględnienia ograniczeń wynikających z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu,

art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a) i art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 6 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody P. z dnia 15 maja 1998r. w sprawie ustanowienia obszarów chronionego krajobrazu w województwie p, poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy niezgodnie z obowiązującym zakazem zmiany sposobu użytkowania gruntów ornych IV i wyższych klas bonitacji na obszarze chronionego krajobrazu;

art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, brak wszechstronnego zgromadzenia oraz rozważenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez brak samodzielnego, ponownego i kompleksowego przeanalizowania sprawy, tj. ustalenia stanu faktycznego i oceny dowodów oraz możliwości realizacji przedsięwzięcia;

art. 8 k.p.a., gdyż organy nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

art. 9 k.p.a, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadzące postępowanie odwoławcze nie informowało stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego - jako skarżąca nie otrzymałam żadnej informacji ani możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r, poz. 935; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W przedmiotowej sprawie spór dotyczy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Projekt decyzji opracowany został przez uprawnionego urbanistę. Projekt decyzji uzgodniono z: [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - w odniesieniu do wprowadzonej w decyzji (w postaci ustaleń ochronnych dla zabytków archeologicznych) form ochrony zabytków dla zespołu stanowisk archeologicznych nr [...] (wg GEZ), Marszałkiem Województwa [...] - jako organem administracji geologicznej, Starostą P. jako organem ochrony gruntów rolnych, Dyrektorem Zarządu Zlewni PGW [...] w I. - jako organem melioracji wodnych - w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne i leśne, jaką jest działka nr [...] (na jej części w granicach inwestycji grunty rolne klas IV, IVa, IVb i V, dla których nie ustalono jak dotąd warunków zabudowy), jak również z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w P. (w odniesieniu do obszarowej formy ochrony przyrody - obszaru chronionego krajobrazu Dolina Ł. i Bory K. ) i zarządcą przylegającej do terenu inwestycji drogi publicznej (powiatowej nr [...]) Zarządem Powiatu w P.. Z wniosku inwestora wynika, że istniejąca i projektowana infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, biorąc pod uwagę pochodzenie mineralne gleby, rodzaj użytku i klasy: IV, IVa, IVb i V. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie wydano żadnych decyzji na lokalizację strategicznych sieci przesyłowych, ani nie występują w pobliżu inwestycji linie przesyłowe gazu ziemnego i rurociągi. W odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, stanowiącej instalację odnawialnego źródła energii (farma fotowoltaiczna), nie muszą być spełnione warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 3 ustawy). Pozostałe uwarunkowania wynikające z zapisów art. 61 ust. 1 zostały spełnione łącznie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2011 roku, sygn. akt IV SA/Po [...], a zawarte w nim rozważania przyjmuje znajdujące zastosowanie na potrzeby rozpoznawanej sprawy. Obszar chronionego krajobrazu jest formą ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2024.1478 t.j.), dalej jako u.o.p. Zgodnie z art. 23 ust. 2 u.o.p. wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następowało w drodze rozporządzenia wojewody, które określało jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 u.o.p., wynikające z potrzeb jego ochrony. Z treści art. 23 ust. 2 u.o.p. wynika, iż wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następowało rozporządzeniem, które winno zawierać elementy wymienione w tym przepisie. Dlatego, jak trafnie wskazano w skardze, pod ustawowym pojęciem "wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu" nie kryje się jedynie wyznaczenie terenów w sensie geograficznym, tzn. ustalenie ich położenia i granic, czyli wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu poprzez jego wskazanie w terenie. Pod pojęciem tym należy rozumieć także ustalenie innych wymogów wymienionych ustawą, dotyczących obszaru chronionego krajobrazu. W zakresie ustawowego pojęcia "wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu" mieszczą się więc m.in. ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów i zakazy wybrane spośród określonych w art. 24 u.o.p. W niniejszej sprawie obszar chronionego krajobrazu "Dolina Ł. i Bory K. )" ustanowiony został przez Wojewodę P. z dnia 15 maja 1998 roku na mocy rozporządzenia Nr [...] (Dz. Urz. Woj. P. z dnia 16 czerwca 1998 roku, nr [...], poz. 83) wydanego pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody z 1991 r., która z dniem 01 maja 2004 r. utraciła moc na podstawie art. 161 u.o.p. Zgodnie jednak z art. 157 u.o.p. przepisy wykonawcze wydane na mocy ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zachowały moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie obecnej ustawy, zaś w myśl art. 153 u.o.p. formy ochrony przyrody, takie jak w szczególności obszary chronionego krajobrazu, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie obecnej ustawy, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy. Powyższe rozwiązania prawne mają istotne znaczenie przy kwalifikacji zaskarżonego rozporządzenia, która to kwalifikacja może nastręczać trudności. Z chwilą utraty mocy przez przepisy wykonawcze (rozporządzenia) wydane na podstawie poprzedniej ustawy o ochronie przyrody, dotychczasowe formy ochrony przyrody (ustanowione tymi aktami) nie przestały istnieć. Rozporządzenie wojewody w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu (tudzież inny akt prawny ustanawiający określoną formę ochrony przyrody) nie ma jednorodnego charakteru. W części obejmującej określone zakazy wprowadzane na terenie danego obszaru, ma ono charakter rozporządzenia "klasycznego", tj. aktu zawierającego normy generalne i abstrakcyjne. Natomiast w zakresie, w jakim kreuje ono określoną formę ochrony przyrody, przybiera postać rozporządzenia będącego swoistym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy. W tej kategorii rozporządzeń mieszczą się takie, które coś kreują, znoszą, przekazują (np. ustanawiają jakiś znak, wzór, powołują albo znoszą określoną instytucję), a więc poprzez które dokonuje się swoistych aktów rozumianych jako czynności (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 232). Rozróżnienie tych dwóch typów rozporządzeń – choć nie jest jeszcze powszechnie przyjęte w nauce prawa i orzecznictwie – to jednak, jak się wskazuje w literaturze przedmiotu, ma bardzo doniosłe konsekwencje praktyczne. W odróżnieniu bowiem od rozporządzeń "klasycznych", które "oddziałują" przez cały okres swego obowiązywania, rozporządzenia należące do drugiej kategorii wywierają skutek "jednorazowo", tylko w momencie ich wejścia w życie – dokonując wówczas jakiejś zmiany w świecie (np. coś powołując, coś znosząc) – i z tą chwilą, mówiąc potocznie, ulegają "skonsumowaniu" (por. S. Wronkowska [w:] op.cit., s. 232–233). Natomiast powołane takim rozporządzeniem instytucje (ustanowione wzory, znaki itp.) funkcjonują nadal. Rozporządzenie Nr [...] Wojewody P. określało m.in. zakazy na obszarach chronionego krajobrazu i ustalało zasady prowadzenia działalności gospodarczej na tych obszarach. Przedmiotowe Rozporządzenie zawiera zaś ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów leśnych, lądowych i wodnych oraz wprowadza nową listę zakazów, obowiązujących na obszarze chronionego krajobrazu "Dolina Ł. (...)". Zgodnie z treścia §2 ust 1 pkt 6 na obszarach chronionego krajobrazu wprowadza się zakazy dotyczące zmiany użytkowania gruntów ornych IV i wyższych klas bonitacji z wyjątkiem niezbędnego minimum na potrzeby mieszkaniowe miejscowej ludności.

Zdaniem Sądu, powyższe uregulowanie wyznacza przedmiotowy obszar chronionego krajobrazu poprzez określenie (uszczegółowienie) jego położenia (przebiegu granic) i powierzchni obszaru oraz zakazów. W tym zakresie powyższe uregulowanie powinno zostać poddane analizie przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż planowana inwestycja będąca przedmiotem wydanej decyzji o warunkach zabudowy w części była zlokalizowana na obszarze objętym powyższymi regulacjami określonymi w szczególności co do użytkowania określonych kategorii gruntów. Brak takich rozważań przez organ administracji sprawia, że zaskarżona decyzja uchyla się spodku kontroli sądu administracyjnego. Organy takim działaniem dopuściły się natomiast naruszenia art. 6, art. 8, art. 9 oraz art. 9 k.p.a.

Zważywszy wszystkie powołane wyżej okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1). O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej: uiszczonego wpisu od skargi orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy raz jeszcze podda ocenie powyższe okoliczności sprawy w zakresie dotyczącym planowanej inwestycji, a następnie wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami wskazanymi w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.