Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1364/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 702/19 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2019 r. znak DON.7100.336.2018.MAN w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 702/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 5 lutego 2019 r., znak: DON.7100.336.2018.MAN, którą utrzymano w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 27 września 2018 r., znak: WOA.771.23.2018.HL, o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Nowym Tomyślu z dnia 14 grudnia 2017 r., znak: PINB.5140.31.2017.WŁ, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na kontynuowanie rozpoczętych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w P. na dz. nr [...]. W decyzji tej PINB jednocześnie zobowiązał inwestora do wykonania w terminie do 31 sierpnia 2018 r. robót budowlanych zgodnie z przedstawionym projektem oraz uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Z. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. przez brak rozważenia i ustosunkowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do podniesionych w skardze zarzutów:

a) naruszenia przez GINB art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. polegającego na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 5 lutego 2019 r. do zarzutów oznaczonych numerami 1, 2, 4 i 5 w odwołaniu z dnia 15 października 2018 r. od decyzji WINB z dnia 27 września 2018 r., przy czym naruszenie zostało dokonane w stopniu mającym wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem poprzez brak rozpoznania wskazanych zarzutów skarżący został pozbawiony uprawnienia do dwukrotnej kontroli sprawy administracyjnej przez organy administracji publicznej, zaś rozpoznanie tych zarzutów winno doprowadzić do wydania przez organ II instancji decyzji zgodnej z wnioskami odwołania;

b) naruszenia przez GINB art. 16 § 1 K.p.a. poprzez badanie zgodności z przepisami prawa decyzji PINB w Nowym Tomyślu z dnia 14 grudnia 2017 r., mimo obowiązywania ostatecznej decyzji PINB w Nowym Tomyślu z dnia 4 stycznia 2018 r., nr PINB.5121.77.2017.WŁ, o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową w P. przy ul. [...] na działce nr ewid. [...], która potwierdza, że obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a którą organ był związany, przy czym naruszenie zostało dokonane w stopniu mającym wpływ na treść zaskarżonej decyzji, bowiem skutkowało ono bezzasadnym stwierdzeniem nieważności decyzji PINB w Nowym Tomyślu z dnia 14 grudnia 2017 r.;

c) naruszenia przez GINB art. 10 § 1 K.p.a. i art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji niezawiadomienie:

- M. B. i S. B. – współwłaścicieli lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P.,

- Ż. W. i S. K. – współwłaścicieli lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P.,

- K. B. – właściciela lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P.,

- K. G. – właściciela lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P.,

- M. P. – właścicielki lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P.,

o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Nowym Tomyślu z dnia 14 grudnia 2017 r. i uniemożliwienie tym osobom brania czynnego udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.,

przy czym powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem, w przypadku rozważenia i ustosunkowania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do ww. zarzutów, z uwagi na ich trafność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie byłby zobowiązany do uwzględnienia skargi.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż wystąpiły przesłanki pozwalające na stwierdzenie, że decyzja PINB w Nowym Tomyślu z dnia 14 grudnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zatem, iż za stwierdzeniem nieważności tej decyzji przemawiają: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja, podczas gdy decyzja ta została wydana zgodnie z przepisami prawa, w szczególności z § 5 pkt 5 lit. c uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej wraz z usługami w N. w rejonie ulicy [...] działka o nr ew. [...] - zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w N. osiedle [...], ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz § 3 pkt 16 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nawet w przypadku uznania, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, to nie jest możliwe stwierdzenie, iż naruszenie to miało charakter rażący, bowiem:

a) do ustalenia treści normy prawnej wynikającej § 5 pkt 5 lit. c uchwały nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] marca 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej wraz z usługami w N. w rejonie ulicy [...] działka o nr ew. [...] - zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w N. osiedle [...] o treści przyjętej przez organy obu instancji oraz Sąd I instancji konieczne było zastosowanie metod wykładni pozajęzykowej;

b) zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie może być uznane za rażące naruszenie prawa;

c) budynek, który był przedmiotem decyzji PINB w Nowym Tomyślu z dnia 14 grudnia 2017 r. ma taką samą wysokość, jaką miałby w przypadku przeznaczenia poddasza na cele niemieszkalne;

d) decyzja PINB w Nowym Tomyślu z dnia 14 grudnia 2017 r. stanowiła jeden z istotnych elementów powstania przedmiotu czynności cywilnoprawnych, czyli samodzielnych lokali mieszkalnych (nieruchomości) oraz stała się ona podstawą do dokonania czynności cywilnoprawnych, jakimi były zawarcie umów sprzedaży lokali mieszkalnych oraz stanowiła jeden z istotnych elementów powstania przedmiotu czynności cywilnoprawnych, czyli samodzielnych lokali mieszkalnych (nieruchomości);

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż stwierdzenie decyzją WINB z 10 sierpnia 2018 r. nieważności decyzji PINB w Nowym Tomyślu z 16 listopada 2017 r. w sprawie nakazania przedłożenia inwestorowi w terminie do dnia 31 marca 2018 r. projektu budowlanego zamiennego, stanowi podstawę do stwierdzenia, iż decyzja PINB w Nowym Tomyślu z 14 grudnia 2017 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na kontynuowanie rozpoczętych robot budowlanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w P. na dz. nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż nieważność decyzji ma skutek ex tunc, zaś decyzja zależna była w chwili jej wydania zgodna z prawem, zatem nie jest dopuszczalne stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 156 § 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sprzedaż lokali znajdujących się w budynku w P. na działce nr [...] w okresie od 26 stycznia do 13 lutego 2018 r. nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu tego przepisu, bowiem nie stanowi bezpośredniego skutku decyzji PINB w Nowym Tomyślu z 14 grudnia 2017 r. w sferze prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż bezpośrednim skutkiem decyzji w sferze prawa jest powstanie samodzielnych lokali mieszkalnych oraz stworzenie podstawy do dalszych rozporządzeń tymi nieruchomościami, a wobec przyjęcia błędnej wykładni sąd I instancji niewłaściwie nie zastosował art. 156 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania – E. M. i T. M. wnieśli o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2021 r. skarżący podtrzymał skargę kasacyjną oraz przedstawił dodatkową argumentację.

W piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2021 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz ustosunkowali się do dodatkowej argumentacji skarżącego zawartej w jego piśmie procesowym z 22 listopada 2021 r.

W związku z zarządzeniem z dnia 24 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego, ponieważ za ich pomocą nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który niewadliwie stwierdził, że decyzja PINB z dnia 14 grudnia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z powodu zatwierdzenia projektu budowlanego dotyczącego zmiany sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe, która narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz z tego powodu, że stwierdzono nieważność decyzji z 16 listopada 2017 r. nakazującej przedłożenie projektu budowlanego zamiennego w oparciu o którą wydano kontrolowaną decyzję będącą decyzja zależną. O ile można by polemizować z oceną, czy przedmiotowa inwestycja w zakresie zrealizowanej wysokości zabudowy narusza rażąco prawo w zakresie wskazywanej niezgodności inwestycji z planem miejscowym, o tyle wyeliminowanie z obrotu prawnego w wyniku stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji PINB z 16 listopada 2017 r., która niejako otwierała organowi nadzoru budowlanego możliwość wydania decyzji PINB z 14 grudnia 2017 r. – musiało skutkować stwierdzeniem nieważności także i tej decyzji jako "decyzji zależnej". W tym zakresie Sąd I instancji trafnie z powołaniem się na uchwałę NSA o sygn. akt I OPS 2/12 wyjaśnił, że tego rodzaju okoliczności uprawniały do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 14 grudnia 2017 r. Przypomnijmy, zgodnie z tą uchwałą "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a." Należy wskazać, że postępowania naprawcze prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego charakteryzuje się tym, że zapadają w nim kolejno po sobie rozstrzygnięcia, które są od siebie zależne i stanowią prawnie uregulowany ciąg, który nie jest przypadkowy, ponieważ końcowo ma prowadzić do legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego jeżeli tak jak w niniejszej sprawie doszło do stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 16 listopada 2017 r. ze skutkiem ex tunc, to znaczy od samego początku, to tego rodzaju skutek oznacza, że od samego początku nie było też podstawy do wydania kolejnej decyzji PINB z 14 grudnia 2017 r. wydanej w toku postępowania naprawczego, jak i innych kolejnych decyzji wydanych w tym postępowaniu. Dla tej oceny nie ma więc znaczenia okoliczność późniejszego wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tj. decyzji PINB z 4 stycznia 2018 r., jako kończącej postępowanie naprawcze, ponieważ w takich okolicznościach istnienie tej decyzji w obrocie prawnym nie sanuje wcześniejszych obarczonych rażącym naruszeniem prawa decyzji administracyjnych, natomiast może stanowić przeszkodę do prowadzenia postępowania legalizacyjnego celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. A zatem zaistniałe w niniejszej sprawie okoliczności powinny stanowić przesłankę także do wyeliminowania i tej decyzji z obrotu prawnego celem stworzenia inwestorowi prawnych możliwości do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem poprzez prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie – jak okazało się w toku postępowania sądowoadministracyjnego – z uwzględnieniem nowej treści planu miejscowego, która dotyczy dopuszczalnej wysokości zabudowy. Wynika z tego, że w istocie choć Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skarżącego, który powoływał się na okoliczność wydania decyzji z 4 stycznia 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie, niemniej tego rodzaju uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, o czym wyżej była mowa. Analogicznie należy ocenić także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia w postępowaniu administracyjnym praw procesowych innych podmiotów. W tym zakresie skarżący nie może skutecznie formułować zarzutów, które nie dotyczą jego interesu prawnego, lecz innych podmiotów. To te inne podmioty są dysponentami swoich praw w tym w zakresie tego, czy chcą inicjować postępowanie administracyjne ze swoim udziałem. Dlatego wskazywane w tym zakresie przez skarżącego naruszenie prawa procesowego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie jest też trafny zarzut skarżącego wskazujący jakoby Sąd I instancji nie ustosunkował się do kwestii, że E. i T. M. wnieśli odwołanie oraz że wydanie decyzji PINB wywołało nieodwracalne skutki. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, że Podstawą wszczęcia postępowania nieważnościowego było pismo E. i T. M. z dnia 11 kwietnia 2018 r., sprecyzowane ostatecznie jako wniosek o stwierdzenie nieważności. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, jakich względów w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić że decyzji PINB z 14 grudnia 2017 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków jeśli chodzi o dokonaną sprzedaż lokali mieszkalnych.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny nie zawierają także usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnego dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jeśli chodzi o przesłankę rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do niezgodności inwestycji z planem miejscowym oraz okoliczności, że inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Jak już wyżej wskazano, w tym zakresie skarżący skutecznie nie podważył oceny Sądu I instancji, który niewadliwie zaaprobował ocenę organów nadzorczych, zgodnie z którą decyzja PINB z 14 grudnia 2017 r. podlegała stwierdzeniu nieważności, jako obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie wyłożył skarżącemu, że sprzedaż lokali mieszkalnych nie oznacza, że decyzja PINB z 14 grudnia 2017 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a. W tym zakresie nie jest już wymagane powtórzenie stanowiska Sądu I instancji, które w pełni akceptuje skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprzedaż lokali nie jest bowiem przeszkodą prawną do ewentualnej oceny legalności decyzji administracyjnej wydanej w toku postępowania naprawczego, jak i ewentualnej późniejszej możliwości związanej z doprowadzeniem inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co może np. polegać na uzyskaniu kolejnych decyzji, które będą zatwierdzały (legalizowały) stwierdzoną samowolę budowlaną, także jeśli chodzi o jej zgodność z planem miejscowym, co aktualnie będzie wymagało uwzględnienia m.in. nowej treści planu miejscowego, o czym już wyżej była mowa. Takiej też ocenie nie przeczy stanowisko skarżącego zawarte w piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2021 r., w którym powołano się na nową treść planu miejscowego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.