Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1640/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Spółdzielni X z siedzibą w [...] oraz Y Sp. z o.o. Q Spółka komandytowa z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1449/22 w sprawie ze skarg Spółdzielni X z siedzibą w [...] oraz Y Sp. z o.o. Q Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Spółdzielni X z siedzibą w [...] oraz Y Sp. z o.o. Q Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na rzecz Rady Miasta [...] kwotę po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1449/22, oddalił skargi Spółdzielni X w [...] oraz Q Sp. z o.o. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]".

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Q sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w [...] oraz Spółdzielnia "X" z siedzibą w [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dwie niezależne skargi na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Q sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w [...] zaskarżyła uchwałę w części, tj. w zakresie następujących postanowień: § 51.1. dla działek nr [...] oraz nr [...] obr. [...] [...] wraz ze stosowną korektą rysunku planu. Zaskarżonym przepisom ww. uchwały skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022r. poz. 503,, dalej: u.p.z.p.); art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4. u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP; art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p w zw. z art. 64 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360, dalej: k.c.); art. 17 pkt 12 i 14 u.p.z.p.; art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.; art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Spółdzielnia "X" z siedzibą w [...] wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, alternatywnie stwierdzenie nieważności części tekstowej i graficznej zaskarżonego planu miejscowego w zakresie, w jakim dotyczy ona następujących działek: nr [...] obręb [...] w części w jakiej działka ta jest objęta terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolem U.6, nr [...] obręb [...] w części w jakiej działka ta jest objęta terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolem U.6, nr [...] obręb [...] w części w jakiej działka ta jest objęta terenem o przeznaczeniu oznaczonym symbolem KU.2. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c. oraz art. 233 w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.; art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. i art. 4 ust. 1 u.p.z.p.; art. 17 pkt 9 i pkt 13 u.p.z.p.; art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.; art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2404), § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2022 r., poz. 1225 ze zm.); art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.; art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r., poz. 1679); wyprowadzanych z art. 2 Konstytucji RP reguł dotyczących przestrzegania poprawnego prawotwórstwa oraz jasności i określoności prawa.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargi w pierwszej kolejności stwierdził, że skarżącym przysługuje legitymacja skargowa. Wskazał, że skarżąca Q sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w [...] jest właścicielem nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr [...] i [...] obr. [...] [...], położonych w [...] przy ulicy [...], objętych regulacjami zaskarżonej uchwały. Spółdzielnia "X" z siedzibą w [...] natomiast jest właścicielem i użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym, tj. m. in. działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Sąd przedstawił też szczegółowo procedurę uchwalenia zaskarżonego planu. Stwierdził, że procedura ta przebiegła prawidłowo i zgodnie z uregulowaniami u.p.z.p.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi Spółdzielni "X" z siedzibą w [...], Sąd wskazał, że działki nr [...], [...] oraz [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] w całości znajdują się w obrębie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Na podstawie ustaleń skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

- przeważająca część działki nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem U.6 - t.j. tereny zabudowy usługowej, o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę budynkami usługowymi; w środkowej części opisywanej nieruchomości znajduje się pas terenu oznaczonego symbolem KDX.1 - tj. tereny ciągów pieszych, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze; fragment działki nr [...] w jej północno-zachodnim rogu znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem KU.2 - tj. tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych, o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z obsługą parkowania i utrzymaniem terenu; pas opisywanej nieruchomości wzdłuż jej wschodniego brzegu znajduje się w obszarze terenu oznaczonego symbolem KDW.1 - tj. tereny dróg wewnętrznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi wewnętrzne; fragment działki nr [...] w jej południowo-wschodnim rogu znajduje się w obszarze terenu oznaczonego symbolem ZPz.1 - tj. tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, ogrody i zieleńce wewnątrz kwartałów zabudowy; niewielki fragment tej nieruchomości w jej południowo - zachodnim rogu znajduje się w terenie oznaczonym symbolem KDL1 - tj. tereny dróg publicznych, o podstawowym przeznaczeniu pod drogi publiczne klasy lokalnej;

- przeważająca część działki nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem KU.2; niewielka, południowa część opisywanej nieruchomości znajduje się w obszarze terenu oznaczonego symbolem KDX.1;

- cała nieruchomość składająca się z działki nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem U.6.

W ocenie skarżącej ustalenia planistyczne dotyczące działek nr [...], [...] oraz [...], obręb [...], jedn. ewid. [...], będących przedmiotem jej użytkowania wieczystego, stanowią przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego gminie, naruszenie zasady proporcjonalności oraz w związku z tym naruszenie przysługującego skarżącej użytkowania wieczystego względem objętych skargą nieruchomości. Skarżąca, jako użytkownik wieczysty, działa na prawach zbliżonych do praw właścicielskich, z uwzględnieniem różnic między tymi dwiema instytucjami, tym samym posiada legitymację skargową w rozumieniu art. 101 u.s.g. W związku z wariantowym sformułowaniem żądania skargi tej skarżącej, tj. albo stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości albo stwierdzenie jej nieważności w części tekstowej i graficznej w zakresie odnoszącym się do nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącej, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 101 u.s.g. dla stwierdzenia nieważności kontrolowanej przez Sąd uchwały, konieczne jest naruszenie przez skarżącą jej interesu prawnego, czyli naruszenie skonkretyzowanej sfery uprawnień tego podmiotu. Tym samym żądanie skarżącej stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, ze względu na fakt, iż naruszenie swojego interesu prawnego wywodzi ona z trzech wyżej opisanych nieruchomości, nie mogłoby zdaniem Sądu zasługiwać na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności uchwalonego planu miejscowego z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]"- dalej jako Studium) Sąd podniósł, że zgodnie z tym dokumentem nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącej Spółdzielni znajdują się w terenie oznaczonym symbolem MW, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o funkcji podstawowej - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi fm.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (zieleń urządzona i nieurządzona) oraz o funkcji dopuszczalnej – usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. W związku z tym, zdaniem Sądu, przeznaczenia terenów, na których znajdują się nieruchomości pozostające w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni w planie miejscowym obszaru "[...]" są zgodne z postanowieniami Studium: tereny zabudowy usługowej, tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych oraz tereny zieleni urządzonej mieszczą się w funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, przeznaczonych dla tych terenów w Studium. Ponadto, tereny ciągów pieszych, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze, tereny dróg wewnętrznych oraz tereny dróg publicznych także mogą się znajdować w obszarze nieruchomości będących przedmiotem skargi, bowiem taka możliwość wynika z Tomu III Studium (str. 6 pkt 11): Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych (w tym kontekście ma w ocenie Sądu znaczenie także pkt 10 na str. 6 Tomu III Studium: dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną uszczegółowione w planie miejscowym). Z tego względu Sąd nie zgodził się z twierdzeniem, jakoby zgodność przeznaczenia terenu z funkcją dopuszczalną jednocześnie stanowiła niezgodność z funkcją podstawową - ponieważ sam fakt, iż dany teren został przeznaczony w ramach funkcji dopuszczalnej zgodnie z jej dyspozycjami prowadzi do stanu zgodności z funkcją podstawową, w ramach której działa funkcja dopuszczalna. Tym samym należy zdaniem Sądu stwierdzić, iż ustalenia przyjęte w zaskarżonym planie miejscowym względem działek będących przedmiotem skargi są zgodne z ustaleniami Studium.

W ocenie Sądu trzeba zwrócić uwagę także na postanowienia zawarte w dokumencie Studium odnoszące się do jednostki urbanistycznej nr [...] - [...], na obszarze której znajdują się nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni. Zgodnie z treściami zawartymi w tabeli dotyczącej tej jednostki urbanistycznej w dokumencie Studium (Tom III), wskazano m.in. w zakresie wskaźników zabudowy: - wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 25 m z obniżeniem wysokości zabudowy w kierunku parku [...] o co najmniej jedną kondygnację (...),; - w uzasadnionych sąsiednią zabudową i funkcją przypadkach dopuszcza się zmianę wysokości zabudowy, - udział zabudowy usługowej w terenach zabudowy usługowej w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW) do 40% (...); - wysokość zabudowy usługowej w terenach usług (U) do 20 m (...); w zakresie zmian w strukturze przestrzennej wskazano m.in.: - Ochrona układu istniejących przestrzeni publicznych, w tym wnętrz kwartałów zabudowy oraz kształtowanie istniejących i tworzenie nowych placów i skwerów miejskich; - Zieleń urządzona Parku [...] do ochrony i rewitalizacji jako tradycyjna przestrzeń publiczna służąca rekreacji i wypoczynkowi mieszkańców [...]; w zakresie środowiska kulturowego wskazano z kolei m.in.: - W obszarze liczne wybitne założenia architektoniczno-urbanistyczne (ujęte w ewidencji zabytków, z czego część wpisana do rejestru zabytków) m.in. zespół [...] na [...] ([...] szkoła [...], park, i ogrody) [...], zachowany ślad przebiegu [...], występują liczne odcinki historycznych traktów drożnych, w tym dróg [...]; - Strefa konserwatorska ochrony wartości kulturowych; - Strefa konserwatorska ochrony i kształtowania krajobrazu; - Ochrona i zachowanie istniejących układów architektoniczno-urbanistycznych oraz charakteru i gabarytów ich zabudowy; nowa zabudowa w obrębie ww. układów o gabarytach uwzględniających zachowaną zabudowę historyczna i tradycyjną. Trzeba zatem w ocenie Sądu zwrócić uwagę, że w wyżej opisanych okolicznościach dokument Studium przewiduje wysokość maksymalną, tym samym dopuszczając w sporządzanych planach miejscowych określanie wysokości zabudowy do tej maksymalnej wartości. W związku z tym Sąd nie zgodził się z zarzutem tej skarżącej, jakoby skarżony plan w § 43 ust. 2 przewidywał zbyt niską wysokość zabudowy wobec terenu zabudowy usługowej oznaczonej symbolem U.6 (tj. 12 m). Wartość ta bowiem zawiera się w wartości przewidzianej w Studium w wyżej powołanych jego postanowieniach. Dokument Studium wyznacza dla jednostki urbanistycznej nr [...] - [...] maksymalne wysokości zabudowy, dzięki czemu projektodawca w czasie sporządzania projektu planu miejscowego obszaru "[...]" miał możliwość dostosowania przyjętych rozwiązań do postanowień Studium.

Nie można także w ocenie Sądu zgodzić się z twierdzeniem Spółdzielni, jakoby ujęcie maksymalnej wysokości zabudowy w dokumencie Studium nie miało znaczenia - ma ono bowiem znaczenie w tym właśnie zakresie, że wyznacza projektodawcy ramy, w których może działać przy sporządzaniu projektu planu miejscowego. Trzeba mieć w związku z tym na uwadze także fakt, iż organy planistyczne dysponują przy sporządzaniu projektów planów miejscowych odpowiednim zakresem władztwa planistycznego, które jest realizowane przede wszystkim w granicach obowiązującego prawa oraz zapisów Studium.

Sąd przyjął, iż zarzut Spółdzielni, jakoby projektodawca w ramach prac na planem miejscowym obszaru "[...]" dokonał bezpodstawnej zmiany Studium, nie ma podstaw w świetle wyżej przytoczonej argumentacji. Zwrócił m.in. uwagę - powołując się na orzecznictwo - że wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, i nie może oznaczać, prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Wykładnia postanowień Studium uznająca za nieistotne, że dla danego obszaru przewidziano również funkcję dopuszczalną, jest sprzeczna z powszechnie przyjętą zasadą wykładni prawa, że niedopuszczalna jest interpretacja, która prowadziłaby do uznania danego przepisu za zbędny (zakaz wykładni per non est).

Podsumowując zatem tę część rozważań Sąd uznał, że ustalenia przyjęte w planie miejscowym obszaru [...] dla działek będących przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni są zgodne z funkcją podstawową oraz dopuszczalną dla terenów oznaczonych w dokumencie Studium symbolem MW.

Odnosząc się dalej do zarzutów skargi Sąd uznał, iż warto przedstawić historyczne rozwiązania planistyczne dla terenów objętych skargą Spółdzielni oraz istotne elementy procedury planistycznej planu miejscowego obszaru "[...]". Podniósł, iż jak wskazał organ, na etapie gromadzenia materiałów na potrzeby sporządzenia projektu tego planu miejscowego została wykonana szczegółowa inwentaryzacja, która wykazała na wskazanych nieruchomościach jako sposób zagospodarowania: budynek usługowy, garaże, skwery zieleńce, powierzchnie utwardzone. W terenie objętym planem miejscowym obszaru "[...]" obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 16 listopada 1994 r., który utracił moc po 1 stycznia 2003 r. Pomimo utraty ważności, ustalenia planu ogólnego a także ustalenia planu szczegółowego (§ 4 uchwały uchwalającej plan z 1994 r.) stanowią nadal istotne uwarunkowania w zakresie dotychczasowego przeznaczenia terenów. Na obszarze projektu planu ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego wyznaczały dla działek Spółdzielni w kategorii terenu - Obszar Usług Komercyjnych UC [...], jako dopełnienie obszaru mieszkaniowego M1 [...], ze wskazaniem strefy nr [...] - strefa ochrony i kształtowania dalszego widoku jego tła i obrzeży. Z kolei sporządzone w styczniu 2019 r. Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe wskazuje dla nieruchomości będących przedmiotem skargi: - Zieleń w otoczeniu zabudowy wskazana do uzupełniania, utrzymania i kształtowania, - Tereny funkcjonalne połączone z [...], - Korytarz ekologiczny [...], - Budynki usługowe, - Garaże, - Drzewa pojedyncze pozostałe.

Należy również zdaniem Sądu zwrócić uwagę, że potrzeby interesu publicznego zostały uwzględnione poprzez określenie celów planu, jakim jest m.in. ochrona zabudowy modernistycznej oraz ustalenie zapisów umożliwiających ich realizację. Do najważniejszych interesów celu publicznego w obszarze planu należą między innymi: zapewnienie dobrych warunków mieszkaniowych; zachowanie maksymalnie możliwej ilości terenów zielonych; wydzielenie terenów przestrzeni publicznych, służących wszystkim mieszkańcom, w oparciu o wysokie standardy estetyczne; umożliwienie komunikacji pieszej i pieszo - rowerowej przez obszar planu; kształtowanie przestrzeni na wysokim poziomie estetycznym. W "Prognozie skutków finansowych" z lipca 2022 r. projektu skarżonego planu miejscowego wskazano koszty wykupu gruntów pod inwestycje drogowe w terenie objętym planem dla części działki oznaczonej symbolem KDX.1. Ponadto, jeżeli w związku z uchwaleniem planu wartość nieruchomości ulegnie obniżeniu, to właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przysługuje od gminy odszkodowanie, równe różnicy między wartością przed uchwaleniem planu, a wartością po jego uchwaleniu. Przy czym właściciel ten (lub użytkownik wieczysty) powinien wykazać faktyczną wartość odszkodowania.

Sąd zwrócił uwagę, że na początkowym etapie procedury planistycznej, tj. etapie składania wniosków, skarżąca złożyła wniosek do planu, jednak żaden z postulatów nie dotyczył zaskarżonych działek. Wnioskowała natomiast Rada Dzielnicy [...] Miasta [...], aby działkę oznaczoną nr [...] przeznaczyć na zieleń urządzoną. Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 lipca 2020 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", wniosek uwzględniono częściowo w zakresie fragmentu działki nr [...], dla którego wyznaczono teren zieleni urządzonej ZPz.1, w pozostałym zakresie wniosek pozostał nieuwzględniony. Projekt planu miejscowego obszaru "[...]" zaprezentowany na Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej opinią z dnia 28 lipca 2020 r. otrzymał wskazanie nr [...] dotyczące terenu obejmującego działki skarżącej, o treści: Zaleca się obniżenie wysokości zabudowy w terenie MW/U.1 będącym zamknięciem perspektywicznym ulicy [...], zwłaszcza w kontekście historycznej zabudowy po stronie zachodniej, które zostało uwzględnione. Zabudowa historyczna - budynek [...] do gzymsu ma wysokość 17,5 m, z racji gradacji wysokości w projekcie planu obniżono wskaźnik maksymalnej wysokości z 22 m na 19 m. Komisja Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska opinią nr [...] z dnia 12 października 2020 r. dla przedmiotowych nieruchomości wprowadziła ograniczenia uwagą nr [...]: W obszarze MW/U.1 nieprzekraczalna linia zabudowy od strony północnej powinna być odsunięta od granicy działki sąsiedniej; od strony zachodniej, południowej i północnej maksymalna wysokość zabudowy powinna wynosić 19 m, z wycięciem o szerokości 5 m [...]. Po wprowadzonych zmianach projekt został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 28 grudnia 2020 r. do 29 stycznia 2021 r. W terminie zostały złożone między innymi uwagi o poniższej treści, które masowo oczekiwały na usankcjonowanie stanu istniejącego pawilonu handlowego wraz z otoczeniem. Uwagi te zostały rozpatrzone Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 marca 2021 r. Edycja projektu planu miejscowego obszaru "[...]" została wyłożona do publicznego wglądu w dniach od 22 listopada do 20 grudnia 2021 r. W wyniku masowych uwag złożonych do projektu planu miejscowego przez członków Spółdzielni "X" została wprowadzona zmiana przeznaczenia terenu ZP.4 na KU.2. Jest to wersja projektu planu miejscowego, która została ostatecznie uchwalona.

W odniesieniu do zarzutów Spółdzielni istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego obszaru "[...]" (skarżąca zarzuca naruszenie art. 17 pkt 9 oraz pkt 13 u.p.z.p.) Sąd zaznaczył, że nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej w przedmiocie naruszenia pkt 9 powołanego wyżej przepisu. Z przebiegu procedury planistycznej, a także z samej treści skargi wynika bowiem, że Prezydent Miasta [...] dopełnił obowiązków nałożonych nań w związku z tym przepisem: uwzględnił zmiany wynikające z uzyskanych opinii oraz uzgodnień, ogłosił o wyłożeniu projektu planu miejscowego do wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz zorganizował dyskusję publiczną nad przyjętymi rozwiązaniami.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 17 pkt 13 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że Prezydent Miasta dopełnił obowiązków wynikających z tego przepisu - wprowadził bowiem do projektu planu miejscowego zmiany wynikające z rozpatrzonych uwag, a także w późniejszym etapie przedstawił Radzie Miasta [...] listę uwag nieuwzględnionych. Z przepisów u.p.z.p. nie wynika bezwzględny nakaz wprowadzania zmian do projektu planuj miejscowego wyłącznie w zakresie wynikającym z uwzględnionych doń uwag. Wynika to przede wszystkim z art. 19 u.p.z.p., który wprowadza możliwość ponowienia procedury planistycznej w zakresie niezbędnym, jeśli okaże się, że projekt planu miejscowego wymaga wprowadzenia zmian (np. w razie zgłoszenia przez radnych poprawki do projektu planu miejscowego). Przywołując orzecznictwo Sąd wskazał, że: dopuszczalne jest wprowadzenie zmian do projektu planu przez organ wykonawczy, będące nie tylko wynikiem uwzględnienia uwag, czy stanowiska organów opiniujących i uzasadniających, lecz także wskutek zmiany koncepcji co do sposobu przeznaczenia terenu; organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości; jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag; po wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, na etapie rozpatrywania uwag wniesionych do projektu planu, organy gminy mogą wprowadzać zmiany do projektu, które nie były przedmiotem zgłoszonych uwag. W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko organu, że należy odrzucić zarzuty Spółdzielni w przedmiocie istotnego (w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.) naruszenia procedury planistycznej przy sporządzaniu projektu planu miejscowego obszaru "[...]".

Odnosząc się do zarzutów skarżącej w przedmiocie naruszenia w trakcie procedury planistycznej przepisów u.p.z.p. oraz aktów prawnych o charakterze wykonawczym, Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie zawarte w § 4 ust. 1 pkt 17 skarżonego planu miejscowego zawiera definicję pojęcia "wysokość zabudowy", sporządzoną ze względu na potrzeby wynikające z procedury planistycznej obszaru "[...]". Definicja przywołana w wyżej powołanym postanowieniu planu miejscowego w swojej istocie odpowiada definicji z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności wyżej powołane definicje w równym zakresie odwołują się do początkowego miejsca pomiaru budynku, tzn. od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku, a także w zakresie pomiaru do najwyżej położonego punktu w danym budynku. Konieczne jest także zdaniem Sądu zwrócenie uwagi na szeroki zakres definicji zawartej w powołanym wyżej zapisie planu miejscowego, która swoim zakresem obejmuje zarówno szerzej pojęte obiekty budowlane, jak i konkretnie rozumiany budynek, co niewątpliwie wpływa korzystnie i stanowi ułatwienie dla realizowania w przyszłości zapisów planu miejscowego. Konieczne jest także w ocenie Sądu zwrócenie uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 542/12, w którym Sąd stwierdził m.in., że: Rada gminy jest uprawniona do zdefiniowania w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego pojęcia "wysokości zabudowy", a definicja ta powinna być na tyle uniwersalna, by umożliwić ustalanie dopuszczalnej, maksymalnej wysokości wszystkich obiektów tworzących zabudowę na terenie objętym planem. Tym samym należy stwierdzić, iż na gruncie zaskarżonej uchwały nie doszło arbitralnego oraz dowolnego kształtowania definicji w tekście planu miejscowego. W trakcie procedury planistycznej w przedmiocie ustalenia definicji odnośnie planu obszaru "[...]" zapewniono ich legalne sformułowanie, w zgodzie z dyspozycjami u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W związku z przedstawioną argumentacją zarzut skarżącej nie zasługuje zdaniem Sądu na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowości sformułowania definicji "wskaźnika intensywności zabudowy", Sąd zauważył, że zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt 14 skarżonego planu, pojęcie to oznacza "(...) parametr, wyrażony jako udział powierzchni całkowitej zabudowy w powierzchni terenu działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu do decyzji administracyjnej albo zgłoszeniem". Wyżej powołana definicja spełnia w ocenie Sądu wymagania z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie określenia wskaźnika intensywności zabudowy jako stosunku powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej. Pojęcie pozwolenia na budowę z ustawy Prawo budowlane mieści się w zakresie pojęcia decyzji administracyjnej, zawartego w kwestionowanej definicji. Ponadto, zarówno definicja, jak i sam wskaźnik intensywności zabudowy jako parametr wykorzystywany przy określaniu wskaźnika powierzchni zabudowy, wiąże się wyłącznie z kwestią zabudowy na danym terenie w postaci działki budowlanej. Toteż, zgodnie z zasadami logicznego rozumowania, należy zdaniem Sądu dojść do wniosku, że opisywana definicja nie została sporządzona wadliwie. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który odnośnie intensywności zabudowy posługuje się pojęciem "działki budowlanej", a nie przykładowo "terenu", co już samo w sobie stanowi zawężenie kwestionowanego pojęcia. Wbrew argumentacji powołanej w skardze Spółdzielni, nie można zdaniem Sądu zestawiać ze sobą pojęć wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy, które są pojęciami definiującymi odrębne parametry zabudowy i przy obliczaniu których należy wziąć pod uwagę inne przesłanki.

W tym kontekście Sąd uznał za konieczne odniesienie się do zarzutu w przedmiocie definicji pojęć: "powierzchnia całkowita zabudowy" oraz "wskaźnik terenu biologicznie czynnego". Wskazał, że definicje te, zawarte w § 4 ust. 1 pkt 13 oraz pkt 15, odwołują się do pojęcia działki budowlanej, podobnie jak to ma miejsce w przypadku wyżej opisanego pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy. Tym samym w tym zakresie aktualne są uwagi wyżej opisane, dotyczące odnoszenia się do pojęcia decyzji administracyjnej, zwłaszcza do pozwolenia na budowę, na co wskazuje oparta na logice interpretacja zapisów skarżonego planu miejscowego. Wobec powyższej argumentacji należy zdaniem Sądu uznać argument skarżącej za nieuzasadniony.

Co do zarzutów względem definicji "powierzchni zabudowy", zdefiniowanej w § 4 ust. 1 pkt 10 zaskarżonego planu miejscowego, to skarżąca wskazuje, iż definicja wyżej powołanego pojęcia zamieszczona w planie miejscowym obszaru "[...]" jest niezgodna z określeniem pojęcia powierzchni zabudowy wynikającego z Polskiej Normy o symbolu PN-ISO 9836, powołanej w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Sąd podkreślił, że Polskie Normy nie mają charakteru przepisów powszechnie obowiązujących, bowiem przyjmowane są w drodze konsensusu, a ich stosowanie jest dobrowolne, co wynika z art 5 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1483). Z tego też względu nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej w przedmiocie stwierdzenia, że kwestionowana definicja pojęcia "powierzchni zabudowy" narusza dyspozycje wynikające z rozporządzenia z dnia 11 września 2020 r. Przy czym Sąd dodał, że w razie braku definicji danego parametru w miejscowym planie (sytuacja ta nie ma miejsca w przypadku planu miejscowego obszaru "[...]"), można w takich sytuacjach sięgać do przepisów zawartych w aktach wykonawczych, w tym w rozporządzeniu z dnia 11 września 2020 r.

Sąd przyznał zatem rację organowi, że ustalenia planu dla działek będących przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącej Spółdzielni zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną i są zgodne z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, uwzględniają także założenia Studium. Wskazał, że w kontekście uwzględnienia zapisów Studium przedmiotowy plan miejscowy został sporządzony w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i bez naruszenia przez gminę zasady proporcjonalności. Stosowanie tej zasady na gruncie procedury planistycznej polega na wykazywaniu przez organ planistyczny przy każdorazowym ograniczaniu praw i wolności obywatelskich, że nie istnieje inna droga osiągnięcia zamierzonych celów, a opisane ograniczenie pozostaje w stosunku proporcjonalności do zamierzonych osiągnięć. Jednocześnie Sąd zaznaczył, iż respektowanie tej zasady łączy się z działaniem gminy pod kątem interesu publicznego, z uwzględnieniem interesu prywatnego. Należy jednak mieć na uwadze, że zasada proporcjonalności pozostaje w nierozerwalnym związku z władztwem planistycznym gminy, które daje organowi sporządzającemu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego niezbędną dla tej procedury swobodę działania.

Mając powyższe na względzie Sąd nie zgodził się z zarzutami skarżącej Spółdzielni, gdyż jak zaznaczono w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności oraz interesu publicznego i słusznych interesów prywatnych, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" nie narusza uprawnień skarżącej.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wniesionej przez Spółkę Q spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] spółka komandytowa z siedzibą w [...] Sąd wskazał, że ta skarżąca wywodzi źródło naruszenia interesu prawnego z prawa własności działki nr [...] i [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...]. W zaskarżonym planie miejscowym działki te znajdują się w terenie zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, o symbolu ZP.2. Zgodnie z wytycznymi obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia 9 lipca 2014 r., nieruchomość skarżącej znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu MW o:

funkcji podstawowej - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona.

funkcji dopuszczalnej - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

W swojej skardze skarżąca Spółka zakwestionowała wyznaczenie na działce stanowiącej jej własność terenu publicznie dostępnego parku podnosząc, że w tym zakresie ustalenia planu miejscowego są sprzeczne z wytycznymi Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Skarżąca podniosła zarzuty przekroczenia uprawnień wynikających z władztwa planistycznego oraz zarzuty naruszenia zasady proporcjonalności oraz zasady równości wobec prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, że wyznaczenie na działkach Spółki terenu zieleni urządzonej z podstawowym przeznaczeniem pod publicznie dostępny park jest zgodne z funkcją dopuszczalną wyznaczoną dla terenów określonych w Studium jako MW. Jak wskazał organ, o przeznaczeniu działek Spółki w terenie zieleni publicznej zadecydowały wytyczne określone dla strukturalnej jednostki urbanistycznej Nr [...] [...], w której to jednostce znajdują się działki należące do Spółki (tom III Studium "Wytyczne do planów miejscowych" str. 47), do których należała: "Ochrona układu istniejących przestrzeni publicznych, w tym wnętrz kwartałów zabudowy oraz kształtowanie istniejących i tworzenie nowych placów i skwerów miejskich". Zdaniem Sądu analizując możliwe rodzaje przeznaczenia terenów oznaczonych w Studium symbolem MW, należy skoncentrować się nie tylko na możliwym przeznaczeniu podstawowym, lecz również na przeznaczeniu dopuszczalnym, którego na etapie badania zgodności planu miejscowego ze Studium, nie można pominąć. Sąd przywołał zasadą ogólną kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, zawartą w sekcji III.1.2 pkt 7 tomu III Studium, zgodnie z którą w przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni z wydzielonego terenu. W przypadku skarżonej uchwały, udział terenów zieleni urządzonej i nieurządzonej nie przekracza wskazanego Studium w pkt 7 parametru.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia zasady równości wobec prawa oraz zasady proporcjonalności, Sąd podkreślił, że działki Spółki nie są jedynymi nieruchomościami w obszarze kwartału ulic: [...] [...] chronionymi przed zabudową wnętrza kwartału. Niewspółmiernie większe powierzchniowo są nieruchomości objęte przeznaczeniem terenu pod zieleń urządzoną o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym oznaczone symbolami: ZPz.3, ZPz.4, tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod przedogródki oznaczone symbolami: ZPp.4, ZPp.5 oraz strefa ochrony zieleni w terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczonych symbolami: MW.5, MW.6. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, na etapie początkowych prac nad planem miejscowym została wykonana szczegółowa inwentaryzacja, która wykazała na wskazanych nieruchomościach zieleń ruderalną oraz powierzchnie utwardzone - żwir. Sporządzone natomiast w styczniu 2019 r. "Opracowanie Ekofizjograficzne Podstawowe" wskazywało dla skarżonych nieruchomości: - zieleń w otoczeniu zabudowy wskazana do uzupełniania, utrzymania i kształtowania; - tereny zieleni o charakterze ruderalnym; - zieleń wysoką; - drzewa pojedyncze pozostałe. Te uwarunkowania społeczno-gospodarcze zostały uwzględnione po uprzedniej analizie złożonych do projektu planu wniosków. Ponadto zostały przeanalizowane wszystkie wskazania i postulaty, które wpłynęły od organów uzgadniających i opiniujących projekt planu na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po zawiadomieniu ich o przystąpieniu do sporządzania projektu planu w tym obszarze. Podczas procedury planistycznej w ustawowym terminie zostały wniesione między innymi wnioski oznaczone nr: 4,5,6, w tym również wniosek wielokrotny, z intencją o przeznaczenie działek nr [...] i [...] obręb [...] [...] pod tereny zielone. Skarżąca spółka nie złożyła w ustawowym terminie kontrwniosku. Wobec czego Prezydent, rozpatrując wnioski do sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", uwzględnił te postulaty zarządzeniem Nr [...]z dnia 22 lipca 2020 r. Potrzeby interesu publicznego zostały uwzględnione poprzez określenie celów planu i ustalenie zapisów umożliwiających ich realizację. Do najważniejszych interesów celu publicznego w obszarze planu należało między innymi: - zapewnienie dobrych warunków mieszkaniowych; - zachowanie maksymalnie możliwej ilości terenów zielonych; - wydzielenie terenów przestrzeni publicznych - służących wszystkim mieszkańcom - w oparciu o wysokie standardy estetyczne; - umożliwienie komunikacji pieszej i pieszo - rowerowej przez obszar planu; - kształtowanie przestrzeni na wysokim poziomie estetycznym. Na podstawie § 3 uchwały, jednym z celów planu była: ochrona istniejącego układu urbanistycznego Osiedla Profesorskiego z układem ulic i zabudową o charakterze willowym w otoczeniu zieleni; ochrona i kształtowanie istniejących terenów zieleni w przestrzeniach publicznych oraz wnętrzach kwartałów zabudowy jako elementów o wysokich walorach funkcjonalnych i krajobrazowych. W tekście planu zawarto ponadto: wymagania dotyczące ochrony środowiska, przyrody i kształtowania krajobrazu (§ 8 i § 9); zasady kształtowania i zagospodarowania przestrzeni publicznych (§ 11).

Odnosząc się do wyznaczonych na podstawie uregulowań zaskarżonej uchwały terenów zieleni publicznej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, Sąd podkreślił, że do pełnienia funkcji przestrzeni publicznej w granicach objętych granicami planu został również wskazany teren ZP.2 należący do skarżącej Spółki. Teren ZP.2, z częścią terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem ZP.1, został na podstawie prognozy skutków finansowych przeznaczony do wykupu przez Gminę [...]. W "Prognozie skutków finansowych" uchwalenia planu wskazano koszty wykupu gruntów pod zieleń publiczną oznaczoną symbolem ZP.2, gdyż zostały one na podstawie ustaleń planu miejscowego przeznaczone pod inwestycję celu publicznego, tj. publicznie dostępnego parku, zgodnie z treścią art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.). Jak podniósł organ, przedmiotowe działki na etapie sporządzania planu były pozbawione dostępu do drogi publicznej, istniejąca ulica [...], jako droga wewnętrzna, nie posiada możliwości poszerzenia pasa drogowego, a wobec powyższego zmiany jej kategorii na drogę publiczną. Jedyny dostęp zapewnia przewiązka, która służy do obsługi komunikacyjnej istniejącej zabudowy. Parametry drogi wewnętrznej nie dają możliwości zaprojektowania obsługi komunikacyjnej w tym zjazdów o parametrach zgodnych z Rozporządzeniem Ministra Transportu celem zapewnienia prawidłowych warunków bezpieczeństwa ruchu: widoczności, przejezdności, spadków podłużnych oraz uwzględniać możliwość lokalizowania infrastruktury pod i naziemnej. Wnętrze kwartału zabudowy przy ulicy [...], z którą sąsiadują ww. działki, jest już przeinwestowane, wobec czego intencją planu było zachowanie istniejącej zabudowy i brak poszerzania terenów zabudowy.

Sąd wyjaśnił, że tereny inwestycyjne przywołane w skardze czyli tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone symbolami: MW.5, MW.6, MW.7, MW.8 posiadają parametry w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zgodne ze stanem istniejącym kolejno MW.5 - 25 m przy wysokości istniejącej zabudowy 26 m, MW.6 - 22 m i wysokość istniejącej zabudowy - 20 m bez możliwości nadbudowy budynków ujętych w ewidencji zabytków, MW.7 - 22 m i istniejąca zabudowa 21 m, MW.8 – 22 m i istniejąca zabudowa do 23 m. Wprowadzone linie zabudowy nie pozwalają na dogęszczenie zabudowy już istniejącej, zgodnie z intencją karty jednostki urbanistycznej Studium wskazującym kierunek zmian w strukturze przestrzennej - ochronę wnętrz kwartałów przed zabudową. Dlatego też istniejące uwarunkowania zadecydowały o przeznaczeniu w planie miejscowym nieruchomości należących do skarżącej Spółki pod publicznie dostępny park, gdyż nowa zabudowa spowodowałaby dotkliwe uciążliwości, biorąc pod uwagę zabudowę istniejącą na obszarze bezpośrednio sąsiadującym z działkami nr [...] i [...] obręb [...] [...].

Odnosząc się natomiast do zarzutów polegających na nieuwzględnieniu w ustaleniach planu miejscowego wskaźników i parametrów określonych w decyzjach o warunkach zabudowy, uzyskanych przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, iż rację ma organ, że realizacja planów inwestycyjnych, które wynikają wyłącznie z decyzji o warunkach zabudowy, nie jest zagwarantowane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wręcz przeciwnie - z redakcji przepisu art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. wynika pierwszeństwo ustaleń planu (jako przepisu aktu prawa miejscowego stanowiącego konstytucyjne źródło prawa) przed ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów polegających na braku merytorycznego uzasadnienia dla odmownego rozpatrzenia uwag wniesionych przez Spółkę do projektu planu miejscowego na etapie wyłożenia do publicznego wglądu, Sąd wskazał, że żaden przepis rangi ustawowej nie nakłada obowiązku uzasadnienia rozstrzygnięcia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) w przedmiocie sposobu rozpatrzenia uwag złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu.

Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, każdy ma prawo do zagospodarowania tego terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w obowiązującym planie miejscowym. Ustawodawca przesądził zatem, że ustalenia planistyczne kształtują sposób wykonywania prawa własności, a prawo do zabudowy nieruchomości jest sprecyzowane zapisami obowiązującego planu. Zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym korespondują w pełni z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, na podstawie którego własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze.

Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że Rada Miasta [...] miała pełne podstawy, by wprowadzić kwestionowane skargami zapisy planu miejscowego. Zakres i sposób zainwestowania w teren zależy od warunków, jakie tworzy akt planistyczny, które to warunki, w powiązaniu z innymi źródłami prawa tj. przede wszystkim ustawą Prawo budowlane, a na etapie projektowania także przepisami techniczno-budowlanymi, winny być determinantą możliwości inwestycyjnych w dany teren. Decyzja o warunkach zabudowy nie gwarantuje możliwości realizacji przewidzianej nią inwestycji. Argumentacja skarżących koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu objętego planem. Tymczasem to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżących nie decyduje jeszcze o naruszeniu ich prawa własności czy użytkowania wieczystego, ani jakichkolwiek innych przepisów prawa.

Wszystkie powyższe rozważania oraz precyzyjne, rzeczowe i zasadne stanowisko organu wyrażone w odpowiedziach na skargi, które Sąd w całej rozciągłości podzielił, legły u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skarg wniesionych w niniejszej sprawie.

Sąd wskazał również, mając na względzie ramy i obszerność niniejszego uzasadnienia, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, lecz wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty skarżącego mogą zostać zatem ocenione całościowo. Za wadę uzasadnienia nie można uznać także powtórzenia argumentacji organów, skoro sąd rozpoznający sprawę uznał tę argumentację za trafną w obowiązującym stanie prawnym.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym w niniejszej sprawie - przedmiotowa uchwała nie jest obarczona kwalifikowanymi wadami, a Rada Miasta wyważyła interesy prywatne z interesem publicznym, nie pozbawiając skarżących uprawnień właścicielskich czy wynikających z ustanowionego prawa użytkowania wieczystego. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust.1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 K.c. ani innych przepisów prawa, w tym wskazanych w skargach, Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o ich oddaleniu.

Skargą kasacyjną Spółdzielnia X w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w części oddalającej jej skargę, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieustalenie stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, polegające na tym, że WSA w Krakowie ograniczył prowadzoną kontrolę sądowoadministracyjną aktu prawa miejscowego w zakresie odnoszącym się do skargi Skarżącej do wiernego (na zasadzie: "kopiuj - wklej") powielenia argumentów pełnomocnika Organu, które znalazły się w piśmie procesowym: "Odpowiedź na skargę kasacyjną", wraz z przytoczonym w tym piśmie (i wyłącznie w nim) orzecznictwem oraz zaniechał tak przeprowadzenia jak i przedstawienia jakiegokolwiek własnego toku rozumowania, co uniemożliwia całkowicie dokonanie oceny toku wywodu, który doprowadził do wydania orzeczenia ani nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, naruszając tym samym również podstawową zasadę demokratycznego państwa prawnego tj. zasadę niezależności i niezawisłości sędziowskiej wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, które to naruszenie doprowadziło WSA w Krakowie do nieuzasadnionego oddalenia skargi skarżącego na akt prawa miejscowego, oraz do popełnienia dalszych, zarzucanych w niniejszej skardze kasacyjnej przepisów postępowania a także do naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez bezkrytyczne przyjęcie optyki pełnomocnika kontrolowanego Organu;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.133 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 87 u.p.z.p. poprzez oparcie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia o postanowienia nieobowiązującego od 20 lat Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994 r., który utracił moc po 1 stycznia 2003 r.,

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 2, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. art. 4 ust. 1 u.p.z.p., art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 9 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 oraz 75 Konstytucji RP, oraz art. 58 Konstytucji RP, a ponadto art. 1 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tj. Dz.U.2021 poz. 1208 dalej: "u.s.m.) polegające na tym, że w wyniku nieprawidłowo sprawowanej kontroli sądowoadministracyjnej WSA w Krakowie oddalił skargę na uchwałę naruszającą wskazane przepisy prawa materialnego, pomimo że uchwała ta:

a) została wydana w warunkach przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i powoduje nie tylko nadmierne ale całkowite ograniczenie uprawnień Skarżącej związanych z prawem własności i prawem użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym oraz naruszenie zasady proporcjonalności wyrażającej się w obowiązku ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, gdyż całkowicie wyklucza możliwość jakiejkolwiek dalszej budowy, nadbudowy i rozbudowy ograniczając wolność zabudowy tak pod względem funkcji jak i parametrów szczegółowych do zabudowy istniejącej obecnie - istniejącego pawilonu handlowego posiadającego dwie kondygnacje, tj. do wysokości 12 m, oraz zabudowy garażowej - 6 m, a ograniczenie to nie znajduje żadnego uzasadnienia w potrzebie ochrony interesu publicznego;

b) przewiduje ustalenia szczegółowe w zakresie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem U.6, KDX.1 i KU.2 sprzeczne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] przyjętego uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...]kwietnia 2003 r., zmienionego uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...]lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]" (dalej: "Studium"), które teren Skarżącej przeznaczały pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną z dopuszczalną zabudową usługową, przy założeniach wysokości do 25 m, podczas gdy zapis skarżonej uchwały całkowicie wyklucza możliwość jakiejkolwiek dalszej budowy, nadbudowy i rozbudowy powyższe tereny ograniczając je w całości tak pod względem funkcji jak i wysokości do zabudowy istniejącej - istniejącego pawilonu handlowego posiadającego dwie kondygnacje, tj. do wysokości 12 m, oraz zabudowy garażowej - 6 m, ponadto przeznaczając teren ten na potrzeby dróg wewnętrznych KDX.1. w sposób nieuzasadniony dotychczasowymi oraz przyszłymi potrzebami mieszkańców (wobec faktu, że przeznaczenie tego terenu nie ulega zmianie);

c) narusza wskazane przepisy u.s.m. powiązane z art. 75 i 58 Konstytucji RP, które łącznie zakładają, że spółdzielnie mieszkaniowe prowadzą co do zasady działalność gospodarczą non profit, w ramach ustalonych ustawą form budownictwa mieszkaniowego, popieraną przez Państwo stosownie do art. 75 Konstytucji RP, działalność ta służyć ma zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni mieszkaniowej i ich rodzin, a działalność ta nie może być utożsamiana z pojęciem "działalności gospodarczej" w rozumieniu ustaw dotyczących swobody gospodarczej i swobody przedsiębiorczości, a poprzez przeznaczenie istotnej części gruntów Skarżącej spółdzielni na cele związane immanentnie z działalnością komercyjną, prowadzi w rzeczywistości do ograniczenia podstawowego i szczególnie chronionego celu działalności spółdzielni mieszkaniowej;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2022 r. poz. 1225 z późn.zm.; dalej także jako: "Warunki techniczne") w zakresie w jakim Sąd I Instancji w wyniku sprawowanej kontroli sądowoadministracyjnej zaakceptował istnienie w obrocie prawnym definicji prowadzących do tego, że uchwała nie zawiera obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie wskaźników i parametrów zabudowy, przez co nie stwierdził nieważności skarżonej uchwały co najmniej w jej wadliwej w tym zakresie części;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) przepisów art. 87 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie nieobowiązujących przepisów (zresztą bliżej przez Sąd I Instancji nie przywołanych) Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994 r., który utracił moc po 1 stycznia 2003 r. na podstawie art. 87 u.p.z.p. oraz przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości w nieobowiązującym akcie prawnym może mieć istotne znaczenie dla oceny zasad sporządzania nowego aktu planistycznego;

2) błędną wykładnię przepisów nieobowiązującego Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994 r., który utracił moc po 1 stycznia 2003 r. w wyniku czego Sąd I Instancji doszedł do błędnego przekonania, że na podstawie tych przepisów nieruchomości Skarżącej spółdzielni były przeznaczone w znacznej części (analogicznie do skarżonego m.p.z.p.) na tereny usług, podczas gdy plan ten przeznaczał pod usługi wyłącznie ich znikomą część (w stosunku do objętych dotychczasową regulacją), dopuszczając ponadto zabudowę mieszkalną na wyższych kondygnacjach (bez istotnych ograniczeń wysokościowych), w pozostałym zaś zakresie nieruchomości Skarżącej przeznaczone były pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną (bez istotnych ograniczeń wysokościowych);

3) błędną wykładnię zapisów Studium oraz niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 u.p.z.p. w zw. z § 43, § 55 oraz § 56 m.p.z.p. oraz w związku z przepisami Studium, poprzez uznanie, że zaskarżony plan miejscowy w zakresie zasad zagospodarowania terenu należącego do Skarżącej jest zgodny z ustaleniami Studium, w sytuacji w której Studium jako funkcję podstawową dla nieruchomości Skarżącej określa jako wiodącą funkcję MW- Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oraz określa zasadniczy wskaźnik wysokości zabudowy na: (i) do 25 m, z obniżaniem wysokości zabudowy w kierunku parku [...] o co najmniej jedną kondygnację; (ii) wysokość zabudowy mieszkaniowej i usługowej w terenach zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (UM) do 25 m; (iii) wysokość zabudowy usługowej w terenach usług (U) do 20 m, to jednoczesne ustalenie na etapie uchwalania m.p.z.p.: funkcji terenu jako funkcji usług, komunikacji wewnętrznej i zabudowy garażowej wraz z ograniczeniem wysokości tej zabudowy do 12m (w ramach funkcji usługowej) i 6 m (w ramach garaży),tj. do zabudowy istniejącej, mieści się w granicach dozwolonej autointerpretacji zapisów Studium dokonywanej przez organ;

4) błędną wykładnię art. 6 ust. 2, art. 3 ust. 1 u.p.z.p. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. art. 4 ust. 1 u.p.z.p., oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3 oraz 75 Konstytucji RP, oraz art. 58 Konstytucji RP przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie jest obarczona wadą jej nieważności, nie wiąże się z nadmierną i nieuzasadnioną interesem publicznym ingerencją w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości, które to zasady powinny być interpretowane w szczególnym kontekście spółdzielni mieszkaniowych mających wynikający z Konstytucji szczególny status prawny, związany z ich rolą w realizacji zadań państwa wskazanych w art. 75 ust. 1 Konstytucji;

5) błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 17) m.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 6 Warunków Technicznych i uznanie, że określona w skarżonym akcie definicja "wysokości zabudowy" "odpowiada w swojej istocie" definicji § 6 powyższego rozporządzenia;

W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w części w jakiej WSA w Krakowie oddalił skargę skarżącego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Krakowie, ewentualnie wobec uznania , że spełnione zostały przesłanki z art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w całości, alternatywnie: uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w części tekstowej i graficznej obejmującej:

1) § 43 ust. 1 m.p.z.p. odnoszący się do terenu U6, w zakresie w jakim odnosi się do działki nr [...] oraz [...], stanowiących przedmiot własności i użytkowania wieczystego Skarżącej spółdzielni;

2) § 55 ust. 5 m.p.z.p. w zakresie w jakim odnosi się do obszaru KDX.1 obejmującym działki nr [...] i [...] stanowiących przedmiot własności i użytkowania wieczystego skarżącej spółdzielni;

3) § 56 m.p.z.p. w zakresie w jakim odnosi się do obszaru KU.2. obejmującego działki nr [...] w jej północno-zachodnim rogu oraz przeważającą część działki nr [...] stanowiącej przedmiot własności i użytkowania wieczystego Skarżącej spółdzielni;

4) § 34 ust. 2 pkt. 3) m.p.z.p. w zakresie w jakim odnosi się do wysokości zabudowy dla działki nr [...] stanowiącej przedmiot własności i użytkowania wieczystego Skarżącej spółdzielni;

oraz w części wyłącznie tekstowej obejmującej:

5) § 4 ust. 1 pkt. 17 m.p.z.p. w części zaczynającej się od słów: "mierzoną od poziomu terenu istniejącego, a dla budynku: od poziomu terenu istniejącego w miejscu najniżej położonego wejścia, usytuowanego ponad poziomem terenu istniejącego, do najwyżej położonego punktu budynku: przekrycia, attyki, nadbudówek ponad dachem  takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna, kotłownia, elementy klatek schodowych

6) § 4 ust. 1 pkt 10), 13), 14) i pkt. 15) m.p.z.p. w części tych zapisów zaczynającej się od słów: "objętej projektem zagospodarowania terenu do decyzji administracyjnej albo zgłoszeniem".

W każdym zaś wypadku w skardze kasacyjnej wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła także Q Sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w [...] zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, to jest w szczególności:

a) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 28 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] nr [...] w zakresie postanowień: § 51. 1. dla działek nr [...] oraz nr [...] obręb [...] [...] jest zgodna ze Studium, (uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...]z dnia [...] lipca 2014 r.), w sytuacji gdy:

i. w Studium w tomie III punkt 1.2 w podpunkcie 8 ustala, że sposób zastosowania funkcji dopuszczalnych zostanie doprecyzowany w poszczególnych kartach urbanistycznych studium, a we właściwej dla sprawy Karcie urbanistycznej nr [...] “[...]" nie dopuszczono możliwości zastosowania funkcji dopuszczalnej jaką jest "zieleń publiczna" (ZP) dla terenów o funkcji podstawowej zabudowy wielorodzinnej (MW), a w uchwale działki nr [...] i [...] obr. [...] [...] zostały określone jako ZP, co w konsekwencji stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego;

ii. ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji planistycznej nie wynika, że wydzielona funkcja dopuszczalna w wyznaczonej kategorii terenu nie przekracza 50 % powierzchni wydzielonego terenu MW w terenie pokrywającym się z obszarem wskazanym na Karcie urbanistycznej nr [...] “[...]", w sytuacji gdy Studium nie dopuszcza przekroczenia tego parametru, co w konsekwencji stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

iii. zapisy Studium na Karcie urbanistycznej nr [...] “[...]" dotyczą skwerów i parków miejskich do realizacji na gruntach będących we władaniu gminy, a nie na terenach prywatnych, co w konsekwencji stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego;

b) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w zw. z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 28 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uznania przez Sąd I instancji że, organ administracji wyznaczając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na działkach nr [...] oraz nr [...] terenu oznaczonego symbolem ZP (zieleń publiczna), znacząco i w sposób niewspółmierny ograniczył właścicielowi terenu prawo własności, w sytuacji, gdy takie daleko idące działanie ingerujące w prawo własności nie zostało w toku procedury planistycznej uzasadnione przez organ interesem społecznym, czym przekroczył on granice upoważnienia ustawowego, jak również nie zachował zasady proporcjonalności;

2. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynika sprawy, to jest w szczególności:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z 147 § 1 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się przez Sąd I instancji do podniesionych w skardze zarzutów, których zbadanie było niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu prawa miejscowego, tj. zarzutu niezgodności uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z poprzedzającym go Studium w kontekście stosowania funkcji dopuszczalnej zgodnie z zaleceniem punktu III 1.2 w podpunkcie 8 i w konsekwencji zapisów na Karcie nr [...] “[...]", jak również poprzez jedynie ogólnikowe uzasadnienie wyroku nie poruszające istoty zarzutów, pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności podniesionych w skardze oraz wyciągnięcie błędnych wniosków na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało brak możliwości obrony swoich praw przez Skarżącego kasacyjnie i nierozpoznanie sprawy co do istoty,

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na oddaleniu skargi na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] pomimo istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego przez organ planistyczny.

Z uwagi na powyższe Q Sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w [...] wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej postanowień: § 51. 1. dla działek nr [...] oraz nr [...] obr [...] jednostka ewidencyjna [...] wraz ze stosowną korektą rysunku planu, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, względnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Ponadto na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. wniesiono o połączenie niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania ze sprawą toczącą się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygnaturą akt II OSK 102/23 w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, ponieważ pozostają one ze sobą w związku tj. w obu sprawach organem administracji jest Rada Miasta [...], przedmiotem kontroli jest Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, zarzuty skarżących, co do przedmiotu zaskarżenia są tożsame, naruszenie organu administracji jest tożsame w niemal identycznym stanie faktycznym, a rozstrzygnięcia różnych składów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tych sprawach pozostają rozbieżne. W skardze kasacyjnej wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Rada Miasta [...] - organ uchwałodawczy Gminy Miejskiej [...] w udzielonych odpowiedziach na skargi kasacyjne Q Sp. z o.o. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w [...] oraz Spółdzielni X w [...] (odpowiednio pismo z 5 lipca 2023 r. oraz 7 lipca 2023r.) wniosła o ich oddalenie jako nie posiadających usprawiedliwionych podstaw. Jednocześnie złożono wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. Wniesiono o rozpoznanie skarg kasacyjnych na rozprawie.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Spółdzielni X w [...] oraz Rady Miasta [...] podtrzymali stanowisko zajęte w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawane obie skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wbrew bowiem zarzutom wniesionych środków odwoławczych, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i słusznie na podstawie akt przedmiotowej sprawy doszedł do przekonania, iż kwestionowane skargami Spółdzielni X w [...] oraz Q sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w [...] postanowienia tej uchwały w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżących w pełni odpowiadają prawu, stąd zasadnie zastosował konstrukcję prawną ich oddalenia wynikającą z art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w obu skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego wskazać należy, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". Pojęcie trybu sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do podjęcia uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością (obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08 i 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08). Zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, jak i naruszenia trybu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło.

Zdaniem Sądu odwoławczego w realiach tej sprawy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, na co wskazuje analiza dokumentacji planistycznej przedłożonej przez organ oraz co zostało stwierdzone również przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Nie doszło również do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, w tym do przyjęcia rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.

Zarówno w skardze kasacyjnej Spółdzielni X w [...] jak i skardze kasacyjnej Q sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w [...] zarzucono Sądowi pierwszej instancji – w oparciu przede wszystkim o zarzuty naruszenia odpowiednio art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 28 u.p.z.p. – niedostrzeżenie braku zgodności postanowień skarżonej uchwały w zakresie terenów oznaczonych symbolami U.6, KDX.1, KU.2 i ZP.2 z obowiązującymi na tych terenach uregulowaniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].

Należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 729/21).

Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele.

Przechodząc do oceny zgodności zapisów skarżonego planu miejscowego ze Studium w zakresie przeznaczenia nieruchomości Spółdzielni X w [...] (nr [...], [...], [...] obręb [...]) pod teren zabudowy usługowej (U.6) oraz komunikację (KDX.1 oraz KU.2.) należy zgodzić się ze Spółdzielnią, iż w myśl Studium obszar, na którym zlokalizowane są ww. nieruchomości przeznaczony był przede wszystkim pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), o funkcji podstawowej – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi jak parkingi, garaże oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (zieleń urządzona i nieurządzona) oraz o funkcji dopuszczalnej – usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Nie można jednak tracić z pola widzenia okoliczności, iż zgodnie ze wskazanymi w Studium w tomie III ogólnymi zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (sekcja III.1. Informacja dotycząca zasad i wytycznych dla gospodarowania przestrzenią), w planach miejscowych dopuszczono możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty i urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym. Przy czym w Studium zastrzeżono, że ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, tarasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych (sekcja III.1.2 pkt 10 i 11). W tych okolicznościach należy podzielić wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, iż przeznaczenie w spornym planie kwestionowanych przez Spółdzielnię terenów pod zabudowę usługową (U.6) jako dopuszczalną, tereny ciągów pieszych o podstawowym przeznaczeniu pod publiczne dostępne ciągi piesze (KDX.1) oraz tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z obsługą parkowania i utrzymania terenu (KU.2), nie świadczy o niezgodności ich przeznaczenia z postanowieniami obowiązującego na tym obszarze Studium.

Również przeznaczenie nieruchomości należących do skarżącej Spółki o nr ewid. [...] i [...] pod tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki (ZP.2) samo w sobie nie jest sprzeczne z postanowieniami przywoływanego powyżej Studium. Teren, na którym zlokalizowane są przywołane powyżej nieruchomości Spółki również znajduje się na obszarze oznaczonym w Studium symbolem MW, w którym funkcją dopuszczalną jest przecież zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Ponadto w znajdującej się w Studium Karcie terenu dla przedmiotowego obszaru (jednostka [...] obszar [...]), wśród kierunków zmian w strukturze przestrzennej wskazano na ochronę układu istniejących przestrzeni publicznych, w tym wnętrz kwartałów zabudowy oraz kształtowanie istniejących i tworzenie nowych placów i skwerów miejskich. Utrzymanie zatem na omawianym obszarze terenów zielonych przez utworzenie parku publicznego, stanowi niewątpliwie – w świetle jego postanowień - możliwy do realizacji kierunek przewidziany w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta [...]. Wyrażone w tym zakresie w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji w pełni zasługuje na aprobatę Sądu odwoławczego.

Odnośnie podnoszonej przez Spółkę okoliczności, iż zapisy Studium na Karcie urbanistycznej nr [...] [...] dotyczą skwerów i parków miejskich do realizacji na gruntach będących we władaniu gminy a nie na terenach prywatnych zwrócenia uwagi wymaga, że teren oznaczony symbolem ZP.2 obejmującym nieruchomości Spółki wraz z częścią terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem ZP.1, został na podstawie prognozy skutków finansowych przeznaczony do wykupu przez Gminę [...]. Tym samym przedmiotowy park publiczny docelowo realizowany będzie na gruntach będących we władaniu gminy.

Ponadto skarżąca Spółka skutecznie - poza gołosłownie podnoszonym zarzutem - nie podważyła wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska, że przewidziana w przedmiotowym planie miejscowym powierzchnia terenów pod funkcje dopuszczalne w świetle postanowień Studium, nie przekracza 50% powierzchni wydzielonego w Studium terenu oznaczonego symbolem MW. Przy czym jedynie na marginesie zaznaczenia wymaga, że z zawartego w Studium, w Karcie urbanistycznej nr [...] [...] szczegółowego bilansu terenów wynika, że oznaczony w Studium w ww. jednostce teren o symbolu MW zajmuje powierzchnię 196.71 ha. Przeznaczony natomiast do wykupu pod zieleń teren ZP.2 obejmujący nieruchomości skarżącej Spółki, z prawa do których ta wywodzi swój interes prawny w niniejszej sprawie, zajmuje powierzchnię 1176 m2, tj. jedynie 0,1176 ha. Ze sporządzonej na potrzeby uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego Prognozy skutków finansowych wynika, iż tereny w obszarze planu miejscowego "[...]" przeznaczone pod funkcje inne niż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w całości obejmują z kolei obszar o wielkości 14,78 ha (str. 8, Tabela 1).

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie zawarte w zaskarżonej uchwale postanowienia w zakresie przeznaczenia ich nieruchomości nie zostały podjęte z naruszeniem zasady proporcjonalności i nie stanowią o przekroczeniu przez Gminę przysługującego jej w tym zakresie władztwa planistycznego.

Zwrócenia uwagi wymaga, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3868/19 oraz wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1278/20). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). W tym kontekście trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Oceniając zatem, czy w sprawie w zakresie przeznaczenia działek skarżących doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać się do przepisów dotyczących ochrony własności (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023r., sygn. akt II OSK 402/20). W kontekście zasady zrównoważonego rozwoju należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów tej zasady (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3643/19; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapewnienie publicznie dostępnej zieleni urządzonej w postaci parku w otoczeniu zabudowy mieszkalnej w zasadniczy sposób wpływa na realizację zasady zrównoważonego rozwoju, w tym na poprawę jakości życia mieszkańców. Stąd też w orzecznictwie wskazuje się, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy zlokalizowanie zieleni urządzonej w otoczeniu zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, nie stanowi przejawu nadużycia władztwa planistycznego, powinny być zwykle rozstrzygane przy zastosowaniu zasady in dubio pro natura (w razie wątpliwości na rzecz ochrony środowiska) - por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1742/22; wyrok NSA z 12 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21; wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 320/22. Konieczność zapewnienia mieszkańcom, w ramach planowania przestrzennego, dostępu do publicznych terenów zielonych wynika również z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto przeznaczenie nieruchomości skarżącej Spółki na publiczną zieleń (park) wynikało ze specyfiki terenu, na którym znajdują się te działki. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że przeznaczone pod park publiczny działki [...] i [...] znajdują się na obszarze o dużej intensywności zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i na etapie sporządzania planu miejscowego pozbawione były dostępu do drogi publicznej. Z wyjaśnień organu wynika, iż ul. [...] jako droga wewnętrzna nie posiada możliwości poszerzenia pasa drogowego, a w konsekwencji zmiany jej kategorii na drogę publiczną. Ponadto zdaniem organu brak jest możliwości zaprojektowania obsługi komunikacyjnej ww. działek, w tym zjazdów o parametrach zgodnych ze stosownymi przepisami. Jednocześnie wprowadzone linie zabudowy nie pozwalały na dogęszczenie już i tak intensywnej zabudowy. W "Opracowaniu Ekofizjograficznym Podstawowym" ze stycznia 2019 r. sporządzonym przez Wydział Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...] stwierdzono, iż z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego szczególnie istotne jest - obok ochrony zabytkowej zabudowy willowej i zabudowy modernistycznej – zabezpieczenie przed zabudową terenów zieleni. Jako predysponowane do pełnienia funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej na potrzeby mieszkańców terenu wskazano tereny wewnątrz kwartałów zabudowy i przestrzeni osiedlowej. Ograniczenie powierzchni zieleni w kwartałach zabudowy oraz zieleni towarzyszącej zabudowie uznano za szczególnie niekorzystne w kontekście ochrony zieleni. W związku z powyższym w przeważającej części obszaru opracowania wskazano zieleń w otoczeniu zabudowy do utrzymania i kształtowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołane powyżej okoliczności świadczą o racjonalności przyjętych w spornym planie miejscowym rozwiązań w zakresie terenów należących do skarżącej Spółki.

Podobnie należy w okolicznościach tej sprawy ocenić przeznaczenie spornych nieruchomości Spółdzielni pod tereny zabudowy usługowej (U.6) oraz komunikację (KDX.1 oraz KU.2.). W przywołanym powyżej sporządzonym na potrzeby uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego Opracowaniu Ekofizjograficznym Podstawowym, sąsiedztwo ważnych ciągów komunikacyjnych i dogodnych połączeń uznano za uwarunkowania sprzyjające funkcji usługowej terenu. Przyjęte w przedmiotowym planie rozwiązanie polegające na wyznaczeniu w sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod zabudowę usługową terenów komunikacji oraz obsługi i urządzeń komunikacyjnych o podstawowym przeznaczeniu pod parkingi dla pojazdów jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jak najbardziej pożądane i uzasadnione zarówno z punktu widzenia interesu publicznego jak i prywatnego. Bezpośrednią i logiczną konsekwencją przeznaczenia danego terenu pod zabudowę usługową niewątpliwie wpływającą na wzrost ruchu zarówno pieszego jak i samochodowego w jego rejonie, była konieczność zapewnienia mu obsługi komunikacyjnej. Zwrócenia uwagi wymaga, że poszczególne kryteria wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. należy oceniać całościowo oraz zgodnie z zasadą proporcjonalności, mając za cel realizację zasady kształtowania polityki przestrzennej, ocenianej przez pryzmat zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przy czym w ocenie Sądu odwoławczego, przyjęte rozwiązania w istotnym stopniu uwzględniają także słuszny interes skarżącej Spółdzielni, wynikający z jej praw do nieruchomości objętych planem - tereny zaplanowane pod ogólnie ujmując cele związane z interesem publicznym i obsługą zabudowy usługowej, nie stanowią dominującej części z całej ich powierzchni. Skarżąca Spółdzielnia może na znacznej części swoich terenów realizować cele związane z zabudową usługową. Przeznaczenie terenów KDX.1 i KU.2 w zaskarżonej uchwale pod publiczne ciągi piesze i tereny obsługi i urządzeń komunikacyjnych (parkingi dla pojazdów wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z obsługa parkowania i utrzymaniem terenu) zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego było zatem działaniem nie naruszającym prawo. Przyjęte rozwiązania w planie w tym zakresie, w ocenie NSA, uznać należy jako prawidłowe, gdyż posiadają znamiona realizacji interesu publicznego i wykonywania zadań publicznych przez gminę i zarazem prawnie uzasadnione wymogami kształtowania ładu przestrzennego.

Brak przeznaczenia konkretnego terenu pod zabudowę mieszkaniową w planie miejscowym w żaden sposób nie przesądza natomiast o naruszeniu przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych określających cele spółdzielni mieszkaniowej w zw. z ogólnymi normami konstytucyjnymi – art. 75 i 58 ustawy zasadniczej. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w jaki sposób poprzez przyjęte w spornej uchwale postanowienia ograniczono unormowaną w art. 58 Konstytucji zasadę wolności zrzeszania się. Z kolei z art. 75 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli - nie wynikają w sposób bezpośredni żadne prawa podmiotowe ani roszczenia po stronie jednostki. W szczególności przepis ten – podobnie jak przywołany w omawianym zarzucie art. 1 ust. 1 i 6 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - nie może stanowić podstawy prawnej żądania przeznaczenia w planie miejscowym należących do spółdzielni mieszkaniowej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków tej spółdzielni. Z tych względów omawiany zarzut również nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

Odnośnie podniesionych w obu skargach kasacyjnych zarzutów związanych z naruszeniem granic orzekania oraz wadliwym – w ocenie skarżących – sporządzeniem przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku, tj. zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP (skarga kasacyjna Spółdzielni) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 147 § 1 p.p.s.a. (skarga kasacyjnej Spółki) w pierwszej kolejności podnieść należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd a limine pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 kwietnia 2013 r.; sygn. akt I GSK 1151/11; 11 września 2012 r.; sygn. akt I OSK 1234/12 oraz 28 lutego 2012 r.; sygn. akt II OSK 2395/10), a także wtedy gdy sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r.; sygn. akt II OSK 1580/11).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w jej realiach. Sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie nie przekroczył w żaden sposób jej granic. Rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, tj. dokonał oceny zgodności z prawem – pod kątem interesów prawnych skarżących – postanowień uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru " [...]", a więc nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której zostały wniesione skargi.

Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09,, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami.

Wbrew twierdzeniom autorów skarg kasacyjnych, motywy, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji oddalając skargi zostały zaprezentowane w sposób, który umożliwia poznanie toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Sam fakt, że w uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko prawne i argumentację przedstawioną przez organ nie może świadczyć o wadliwie przeprowadzonej kontroli sądowej czy naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. - tym bardziej, że w stanie faktycznym sprawy stanowisko organu zasługiwało na uwzględnienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjnych nie dopatrzył się także w niniejszej sprawie jakichkolwiek przesłanek świadczących o naruszeniu unormowanej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP zasady niezawisłości sędziowskiej.

Także brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można także w okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze zarzut skargi kasacyjnej Spółdzielni, skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 87 u.p.z.p. jako zarówno samodzielnej podstawy zaskarżenia jak i w powiązaniu z art. 151 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez cyt. "oparcie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia o postanowienia nieobowiązującego od 20 lat Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...]rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1994 r., który utracił moc po 1 stycznia 2003 r." a także poprzez błędną wykładnię przepisów ww. Planu Ogólnego. Przede wszystkich zwrócenia uwagi wymaga, że w świetle treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można uznać, iż przywołanie w nim ww. nieobowiązującej już uchwały przez Sąd pierwszej instancji miało istotne znaczenie dla treści podjętego ostatecznie przez ten Sąd rozstrzygnięcia. O ile zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niektórych sytuacjach powołanie się przez sąd rozpoznający skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na zapisy poprzednio obowiązujących na danym terenie planów miejscowych ułatwia zrozumienie intencji organów stanowiących gminy, to jednak przywołaniu w zaskarżonym wyroku postanowień ww. Planu Ogólnego skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia nadaje zbyt dużą wagę. Zwrócenia uwagi wymaga, że za stwierdzeniem w zaskarżonym wyroku, iż "Pomimo utraty ważności, ustalenia planu ogólnego a także ustalenia planu szczegółowego (§ 4 uchwały uchwalającej plan z 1994 r.) stanowią nadal istotne uwarunkowania w zakresie dotychczasowego przeznaczenia terenów." – które to stwierdzenie stanowi w istocie dokładne powtórzenie zawartego w Prognozie skutków finansowych stanowiska jego autorów (str. 12 Prognozy) - nie idą żadne dalsze wnioski. Ponadto Sąd pierwszej instancji nigdzie w zaskarżonym wyroku nie dokonywał wykładni postanowień ww. Planu Ogólnego. Tym samym nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przywołanych na wstępie tych rozważań przepisów w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.

Wadliwie zarzuca się również w skardze kasacyjnej Spółdzielni naruszenie § 4 ust. 1 pkt 17) m.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz w zw. z art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 6 warunków technicznych. Zwrócenia uwagi wymaga, że § 4 ust. 1 pkt 17 planu miejscowego dotyczy wysokości zabudowy a nie wysokości budynku. Wysokość zabudowy zdefiniowana w planie miejscowym to ze swej istoty całkowicie inny parametr niż wysokość budynku na potrzeby projektu budowlanego, o którym mowa w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 699/10). W związku z powyższym nie można stwierdzić, że ww. definicja planistyczna reguluje materię należącą do przepisów wyższego rzędu i jest z nimi sprzeczna. Zawarta w przedmiotowym planie definicja wysokości zabudowy ma wyłącznie charakter urbanistyczny. Wprowadzenie tego parametru w planie miejscowym ma bowiem na celu zachowanie istniejącego ukształtowania terenu (wysokość mierzy się od poziomu terenu istniejącego) i zachowanie ładu przestrzennego. Natomiast w odniesieniu do definicji zawartej w § 6 rozporządzenia, nie ma odesłania do istniejącego poziomu terenu przed zrealizowaniem inwestycji, możliwe jest zatem np. podwyższenie terenu (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1210/19). Ponadto upoważnienie do określenia wysokości zabudowy w planie miejscowym wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zawarta natomiast w planie miejscowym definicja wskaźnika intensywności zabudowy stanowi w istocie powtórzenie definicji zawartej w ww. przepisie, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że rada gminy może w planie miejscowym ukształtować zabudowę oraz zagospodarowanie terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników niż wymienione przykładowo w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z wyroku z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 955/17).

Przedstawione wyżej rozważania wskazują więc, iż nieusprawiedliwione zarzuty obu skarg kasacyjnych nie mogły doprowadzić do uwzględnienia wniosków złożonych środków odwoławczych zarówno Spółdzielni X w [...] jak i Q Sp. z o.o. [...] Spółka komandytowa z siedzibą w [...].

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia żadnej z wniesionych skarg kasacyjnych, orzekł w trybie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji o ich oddaleniu.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.