Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 743/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono,że zaskrżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art. 3 par 2 pkt 6. art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust 1, ust 4, art. 40 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 34a ust 2 w zw. z ust 1
journal: Dz.U. 2000 nr 50 poz 601
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na uchwałę Rady Miasta w Wałczu z dnia 29 maja 2007r., nr V/sIX/72/07 w przedmiocie wysokości opłat za usługi przewozowe świadczone przez Zakład Komunikacji Miejskiej Spółkę z o.o. w Wałczu I. stwierdza, że uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, II. orzeka, że zaskarżona uchwala nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku


UZASADNIENIE

Rada Miasta uchwałą Nr V/SIX/72/07 z dnia 29 maja 2007 r. w sprawie wysokości opłat za usługi przewozowe świadczone przez Zakład Komunikacji Miejskiej Spółkę z o.o. w Wałczu, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.), postanowiła :

w § 1 ust. 3, że cenę każdego biletu sprzedawanego w autobusie powiększa się o opłatę manipulacyjną w wysokości 0,20 zł;

w § 2, że rodzaje biletów i opłaty za publiczny przewóz osób autobusami komunikacji miejskiej na terenie Gminy wiejskiej ustala w porozumieniu z odpowiednimi organami tej Gminy Zarząd Spółki A., mając na uwadze rachunek ekonomiczny i realizowaną strategię Spółki.

Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta w Wałczu z dnia 29 maja 2007 r., nr V/sIX/72/07 w sprawie wysokości opłat za usługi przewozowe świadczone przez Zakład Komunikacji Miejskiej Spółkę z o.o. w Wałczu i wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3 i § 2 tej uchwały.

Zaskarżonym § 1 ust. 3 i § 2 uchwały organ nadzoru zarzucił naruszenie art. 34a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w dniu [...]r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr VI/SXIX/119/12 zmieniającą uchwałę Nr V/sIX/72/07 z dnia 29 maja 2007 r. Badając zgodność z prawem uchwały zmieniającej, organ nadzoru dokonał także ponownej analizy uchwały zmienianej opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego Nr 82, poz. 1351 i stwierdził, że § 1 ust. 3 i § 2 tego aktu w sposób istotny naruszają prawo.

W § 1 ust. 3 uchwały Rada postanowiła, że cenę każdego biletu sprzedawanego w autobusie powiększa się o opłatę manipulacyjną w wysokości 0,20 zł.

Wojewoda podkreślił, że w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały Nr V/sIX/72/07, rada gminy może ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy (...).

Realizując powyższą kompetencję, Rada ma obowiązek przestrzegać normy wynikające także z innych aktów powszechnie obowiązujących, w tym w szczególności ustawy Prawo przewozowe.

Zgodnie z art. 34a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo przewozowe, minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia :

1) sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie :

a. braku odpowiedniego dokumentu przewozu;

b. braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienia do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu;

c. niezapłacenia należności za zebrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie,

d. spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu – mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia kary dodatkowej;

2) sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikom opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej.

Stosownie do ust. 2 art. 34a tej ustawy, w odniesieniu do transportu zbiorowego gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, przepisy, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa (...).

W ocenie Wojewody, w świetle przytoczonych wyżej przepisów zasadne jest stwierdzenie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić sposób ustalania opłaty dodatkowej, lecz wyłącznie w przypadkach wymienionych w art. 34a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo przewozowe. Z kolei, sposób ustalenia opłaty manipulacyjnej określony przez radę gminy może dotyczyć wyłącznie kosztów ponoszonych w związku ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej.

Tymczasem z treści § 1 ust. 3 przedmiotowej uchwały wynika, że ceny biletów jednorazowych nabytych bezpośrednio u przewoźnika w autobusie są wyższe od cen biletów jednorazowych na tych samych trasach, zakupionych w punktach dystrybucyjnych np. kasach przewoźnika.

Wojewoda podniósł, że takie działanie rady nie jest niczym uzasadnione i w rzeczywistości prowadzi do podniesienia kosztu usługi przewozowej o ukrytą dodatkową opłatę za przewóz środkami gminnego transportu zbiorowego, w sytuacji gdy przewóz odbywa się na podstawie biletu zakupionego u kierowcy. W przepisach obowiązujących w dacie podjęcia uchwały, jak i w chwili obecnej, nie przewidziano uprawnienia do ustalania przez radę gminy dodatkowej opłaty podnoszącej koszt świadczonej przez przewoźnika usługi.

Wojewoda podkreślił, że żaden przepis nie upoważnia rady gminy do ustanowienia cen za usługę sprzedaży biletu. Uprawnienia takiego nie przyznaje ani art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236) ani art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. W tych okolicznościach organ nadzoru uznał, że ustalenie przez radę de facto marży z tytułu sprzedaży biletów nastąpiło bez podstawy prawnej.

Wprowadzenie dodatkowej opłaty za zakup biletu u kierowcy powoduje faktyczne zróżnicowanie opłaty za przejazd w zależności od miejsca zakupu biletu.

Odnosząc się do treści § 2 uchwały Nr V/sIX/72/07 Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej – jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o:

1) wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej ,

2) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Natomiast stosownie do ust. 2 tego przepisu, uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczych tych jednostek.

W ocenie Wojewody, z powyższych przepisów wynika, że brak jest uprawnienia do przeniesienia kompetencji w zakresie ustalania rodzajów biletów i opłat za publiczny przewóz osób autobusami komunikacji miejskiej na terenie Gminy Miejskiej na Sp. A.(jednostki organizacyjnej Gminy Miejskiej).

Rada Miasta postanawiając o możliwości swobodnego ustalania wysokości opłat przez Zarząd Sp. A. upoważniła go do ostatecznego ustalenia ceny biletów, w konsekwencji przekazała uprawnienie, które z mocy ustawy o gospodarce komunalnej przysługuje tylko organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego lub ich organom wykonawczym w wyniku delegacji z art. 4 ust. 2 tej ustawy.

Wojewoda wskazał, że w tych okolicznościach zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych postanowień uchwały jako sprzecznych z prawem.

Z uwagi na to, że upłynął 30 – dniowy termin od dnia otrzymania uchwały przez organ nadzoru, uzasadnione i konieczne stało się wniesienie skargi do Sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe i art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Uchwała nie powołuje w podstawie prawnej jakichkolwiek przepisów ustawy o cenach. Przy czym ustawa o cenach nie nakłada na gminy obowiązku ustalania cen urzędowych za przewozy w publicznym transporcie zbiorowym, a jedynie taką regulację umożliwia. Skorzystanie przez radę gminy z możliwości ustalenia cen urzędowych za usługi transportu zbiorowego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach oznacza, że :

1) ceny takie obowiązują jako maksymalne wszystkie podmioty świadczące usługi w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie gminy (vide np. wyrok NSA z dnia 19.07.2005 r., sygn.akt I OSK 130/2005, Lex Polonica 382463, Roz. Nadz. Woj. Lubelskiego z dnia 9.03.2011 r; NK.II.413.81.2011 r., Lex Polonica 2607425, wyrok NSA z dnia 6.01.2010 r., sygn.akt II GSK 273/2009, Lex Polonica 2210157);

2) uchwała w tej mierze statuuje akt prawa miejscowego, a zatem jest aktem powszechnie obowiązującym (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Takiego charakteru nie ma zaskarżona uchwała "w sprawie wysokości opłat za usługi przewozowe świadczone przez Spółkę A. a zatem nie jest skierowana do wszelkich przewoźników, a do spółki komunalnej, w której 100% udziałów posiada Gmina Miejska.

Rada podniosła też, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej może kształtować wyłącznie sytuację podmiotów realizujących tą gospodarkę (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28.04.2011 r., sygn.akt II SA/Go 202/2011, Lex Polonica 2601434, w którym Sąd stwierdził, że (...) określenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej cen i opłat za usługi komunalne świadczone przez Miejski Zakład Komunikacji (tylko jeden z przewoźników, którzy mogą działać w sferze usług przewozowych) jest aktem kierownictwa wewnętrznego organu gminy i nie posiada przymiotu aktu prawa miejscowego.

W ocenie Rady, uchwała w przedmiocie opłat podjęta na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, odmiennie niż uchwała podjęta na podstawie art. 8 ustawy o cenach, nie stanowi aktu prawa miejscowego, stanowi bowiem akt kierownictwa wewnętrznego. Zaskarżona w części uchwała nie została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o cenach, ani też taka podstawa prawna uchwały nie została wbrew obowiązkowi pominięta. Dlatego zarzut naruszenia przez § 1 ust. 3 uchwały przepisu art. 8 ust. 1 ustawy ocenach jest nieuzasadniony.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, że przepis § 1 pkt 3 uchwały narusza art. 34a ustawy Prawo przewozowe, a równocześnie nie ma on umocowania w art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej Rada wskazała, iż między tymi przepisami nie istnieje stosunek jak pomiędzy przepisem szczególnym a przepisem ogólnym. Pierwszy przepis upoważnia radę gminy do ustalenia opłat dodatkowych jako następstwa braku zapłaty za usługę przewozową lub zakłócenia usługi albo braku dokumentów niezbędnych do korzystania z usługi przewozowej, drugi zaś upoważnia do ustalenia wysokości cen i opłat lub sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Zdaniem Rady, przedmiot regulacji jest w obu tych przepisach odmienny i wyłączny.

W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę, Rada podniosła, że zawarta w sprawie sugestia, iż § 2 uchwały przenosi uprawnienie do ustalania cen urzędowych biletów komunikacji publicznej na Zarząd Spółki A. jest całkowicie niezrozumiały. Gmina Miejska i Gmina Wiejska stanowią bowiem dwie odrębne jednostki samorządu terytorialnego. Spółka wykonuje usługi przewozowe także do niektórych miejscowości na terenie Gminy Wiejskiej, dla której jest normalnym kontrahentem gospodarczym.

Przepis § 2 uchwały jedynie pozwala na samodzielne kontakty gospodarcze, których ewentualnym skutkiem może być nawet ustalenie cen urzędowych na usługi komunikacji publicznej w Gminie Wiejskiej, ale nie przez zarząd, a przez odpowiednie organy tej Gminy.

Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2012 r. pełnomocnik Wojewody oświadczył, że w Jej ocenie kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, na co wskazuje treść § 1 ust. 1, gdyż dotyczy wszystkich osób, które będą się przemieszczały w granicach administracyjnych. Uchwała ta jak i późniejsza zmiana z tego roku również została opublikowana w dzienniku urzędowym.

Pełnomocnik Rady Miasta stwierdził, że nie jest w stanie wyjaśnić podstawy skierowania zaskarżonej uchwały do publikacji w dzienniku urzędowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje :

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., poz. 270), zwany dalej p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych aktów organów administracji rządowej stanowiących w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy (miasta) ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązującego w dacie podejmowania tej uchwały. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tryb stwierdzenia nieważności uchwał gminy określony został generalnie w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Z ust. 2 art. 94 u.s.g. wynika, że w takim przypadku Sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżona uchwała, jak trafnie podniosła Rada Miasta nie jest aktem prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia się do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob. D.Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz – Kraków 2003 r., s.58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się :

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się : mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 29 marca 2011 r., sygn.akt II SA/Kr 1381/10, niepublikowany).

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała nie spełnia wyżej wymienionych warunków i pomimo opublikowania jej w Dzienniku Urzędowym, co wskazywałoby, że stanowi ona prawo miejscowym, nie jest aktem prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że będąca przedmiotem skargi uchwała Rady Miasta w Wałczu z dnia 29 maja 2007 r. została podjęta m.in. na podstawie art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Uchwała ta wyraźnie skierowana jest tylko do jednego, konkretnie oznaczonego podmiotu – Spółki A. , na co wskazuje sam tytuł tego aktu "w sprawie wysokości opłat za usługi przewozowe świadczone przez Spółkę A.

Wyjaśnić też trzeba, że równolegle istnieją dwa niezależne od siebie systemy ustalania cen za przewozy środkami lokalnego transportu zbiorowego. Pierwszy z nich wynika z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.), drugi zaś przewiduje art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o cenach stanowi dla rady gminy (miasta) podstawę dla ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy, obowiązujących wszystkich przewoźników, a więc bez względu na formę własności przewoźnika. Powołany wyżej przepis przyznaje gminie (miastu) instrument dla regulowania nieprzekraczalnego poziomu cen obowiązującego wszystkich przewoźników świadczących usługi na terenie gminy (miasta).

Z kolei art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej to norma skierowana wyłącznie do podmiotów komunalnych tj. świadczących na rzecz gminy usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r., II GSK 273/09, LEX 596707).

Z analizy treści zaskarżonej uchwały wynika, że nie zawiera cen urzędowych za usługi przewozowe, a zawiera ceny za usługi przewozowe świadczone przez Spółkę A. jako podmiot komunalny. Zaskarżona uchwała jest zatem aktem kierownictwa wewnętrznego organu gminy, nie zaś aktem prawa miejscowego, na co w szczególności wskazuje art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

W myśl tego przepisu uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Gdyby uprawnienie o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, realizowało się w trybie aktu prawa miejscowego, uprawnienie to nie mogłoby być skutecznie scedowane na organ wykonawczy danej jednostki.

Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy zalicza się akty wydawane w warunkach określonych w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych. Realizacja ustawowego upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego powinna mieć charakter ścisły, precyzyjnie odnosić się do zakresu ustawowego umocowania.

Skoro zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to nie wymagała promulgacji, a jej promulgacja w dzienniku urzędowym stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi, Sąd uznał, że są one uzasadnione. Rada Miasta w § 1 ust. 3 postanowiła, że "cenę każdego biletu sprzedawanego w autobusie powiększa się o opłatę manipulacyjną". Cena ta jest zatem wyższa w stosunku do ceny takich samych biletów zakupionych w innych punktach sprzedaży. Trafnie wskazał Wojewoda, że żaden przepis ustawowy nie upoważnia rady gminy (miasta) do ustanawiania cen za usługę sprzedaży biletu. Uprawnienia takiego nie przyznaje ani art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani art. 8 ust. 1 ustawy o cenach.

Nie stanowi też podstawy do ustalenia powyższej opłaty manipulacyjnej art. 34a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000, Nr 50, poz. 601 ze zm.). Podnieść należy, że ustawodawca w art. 34a ust. 2 w zw. z ust. 1 powołanej ustawy upoważnił radę gminy wyłącznie do określenia w odniesieniu do transportu zbiorowego, gminnego :

1) sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie : braku odpowiedniego dokumentu przewozu, braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu – mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej oraz

2) sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związany ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej.

Z treści przytoczonego przepisu bezspornie wynika, że nie mógł on stanowić podstawy prawnej do ustalenia opłaty manipulacyjnej za sprzedaż biletu zakupionego u kierowcy. W tych okolicznościach stwierdzić trzeba, że ustalenie opłaty manipulacyjnej z tytułu sprzedaży biletów, nastąpiło w istocie bez podstawy prawnej.

W ocenie Sądu, trafnie zarzucił też Wojewoda, że postanowienie w § 2 zaskarżonej uchwały, o treści "rodzaje biletów i opłaty za publiczny przewóz osób autobusami komunikacji miejskiej na terenie Gminy Wiejskiej ustala w porozumieniu z odpowiednimi organami tej Spółki A. mając na uwadze rachunek ekonomiczny i realizowaną strategię Spółki" zostało wydane z naruszeniem prawa.

Rację ma organ nadzoru, że z treści tego postanowienia uchwały wynika, że rada przeniosła kompetencje w zakresie ustalenia rodzajów biletów i opłat za przewóz autobusami komunikacji miejskiej na terenie Gminy Wiejskiej na jednostkę organizacyjną Gminy Miejskiej tj. Spółkę A. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tj. uprawnienia odnośnie wysokości cen i opłat oraz sposobu ustalenia cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej (...), organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek a nie jednostkom organizacyjnym gminy.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzania po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Z ust. 2 art. 94 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że w takim przypadku Sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego oraz od jej podjęcia upłynęło pięć lat.

Dlatego Sąd w pkt I wyroku orzekł o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wynika z obowiązku stosowania przez Sąd regulacji zawartej w art. 152 P.p.s.a. w przypadku wyroków uwzględniających skargę.