Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 501/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6 i 48, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 129 poz 902
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
article: § 2 ust. 1 pkt 41 i ust. 2 pkt 1 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 73 § 1 i § 4
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 133 § 1, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Gd 520/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010r. sygn. akt 520/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2006r. Wójt Gminy Wejherowo określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą [...] w miejscowości Ł., na terenie zakładu [...] Spółka z o.o. siedzibą w Ł.

Prokurator Okręgowy w Gdańsku dnia 19 stycznia 2010r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku sprzeciw, w którym zażądał stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia [...] marca 2006r. na podstawie 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a.

Prokurator wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 3 pkt 6, art. 48 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, obowiązującego w 2006r. w związku z § 2 ust. 1 pkt 41 i ust. 2 pkt 1 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 73 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573). Zdaniem Prokuratora konieczne było określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko, ocenionego z udziałem społeczeństwa. Prokurator wskazał, że podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowi również art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., bowiem zgodnie z art. 11 Prawa ochrony środowiska, obowiązującego w 2006r., decyzje wydane z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska były nieważne.

[...] Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Odwołując się do treści sprzeciwu spółka wskazała, że inwestycja, której dotyczy kwestionowana decyzja Wójta Gminy Wejherowo nie jest budową nowego obiektu budowlanego, ale jej przedmiotem jest przeprowadzenie robót polegających na rozbudowie inwestycji już zrealizowanej, oddanej do użytkowania i działającej od kwietnia 2005r. Zdaniem Spółki dla wnioskowanej inwestycji nie ma obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, albowiem sortownia nie jest obiektem do magazynowania odpadów, a proces sortowania odpadów nie ma też żadnego wpływu na technologię ich składowania. Sortownia nie jest przedsięwzięciem wymienionym w § 2 ust. 1 pkt 41 i pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Taką instalacją jest tylko jeden obiekt budowlany występujący na terenie zakładu, jakim jest składowisko (kwatera składowa). Spółka wskazała, iż rozbudowa sortowni nie jest opisana w § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2004r., lecz w § 3 ust. 2, gdyż jest realizowana na terenie obiektu - instalacji związanej z odzyskiem odpadów, opisanego w § 3 ust. 1 pkt 74.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2010r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Wejherowo z dnia [...] marca 2006r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie rozstrzyga sprawy na nowo przeprowadzając po raz kolejny pełne postępowanie wyjaśniające, jak ma to miejsce w trybie odwoławczym, a jedynie bada czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji zastosowano prawidłowo obowiązujące wówczas przepisy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej p.o.ś., realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, była dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją środowiskową". Wydanie tej decyzji wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. W postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej wykorzystywany jest szczególny środek dowodowy, jakim jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.o.ś., jeżeli sporządzenie raportu jest wymagane, wnioskodawca dołącza go do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie przez organ decyzji środowiskowej bez wcześniejszego uzyskania - gdy jest on wymagany - raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, stanowi naruszenie przepisów prawa regulujących tryb wydawania decyzji środowiskowej. Aby uznać tę okoliczność za wystarczającą do stwierdzenia nieważności decyzji należałoby dojść do wniosku, że naruszenie prawa ma charakter istotny. Obowiązek sporządzenia raportu musiałby więc być okolicznością niewątpliwą wynikającą z przepisów prawa, dającą się ustalić bez konieczności dokonywania dodatkowych ustaleń faktycznych w oparciu o poszerzony w stosunku do postępowania zwykłego materiał dowodowy. Tylko przy spełnieniu powyższych dyrektyw, w realiach niniejszej sprawy można by stwierdzić, że decyzja narusza istotnie przepisy ustanawiające obowiązek sporządzenia raportu.

Organ uznał, że w niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, iż w dniu [...] listopada 2005r. inwestor [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. wystąpił do Wójta Gminy Wejherowo z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na [...] w miejscowości Ł.. Organ stwierdził, iż sporządzenie raportu może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Do pierwszej grupy zostały zakwalifikowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, o których jest mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., a także tych, dla których możliwość realizacji przedsięwzięcia musi być uzależniona od ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, co wynika z art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Natomiast do drugiej grupy zostały zaliczone te przedsięwzięcia, dla których obowiązek sporządzania raportu został określony w formie postanowienia. Podstawowe kryteria pozwalające przesądzić, do której z tych grup powinno być zakwalifikowane konkretne przedsięwzięcie zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wójt Gminy Wejherowo zakwalifikował wnioskowane przedsięwzięcie jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu może być wymagane: jako instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów wymienione w § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia. Po zasięgnięciu opinii Wojewody Pomorskiego i Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Wejherowie organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia obowiązku sporządzenia raportu w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż § 2 ust. 1 rozporządzenia przesądza o tym, jakiego rodzaju przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagają sporządzenia raportu. § 2 ust. 1 pkt 41 w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoznania sprawy stanowił, że sporządzenia raportu wymagają składowiska odpadów, niewymienione w pkt 39, mogące przyjmować nie mniej niż 10 ton odpadów na dobę. W § 2 pkt 39 wymieniono z kolei instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych. Przedsięwzięcie polegające na składowisku odpadów wymaga sporządzenia raportu o ile stanowi składowisko odpadów niebezpiecznych bądź może przyjmować nie mniej niż 10 ton odpadów na dobę. Z kolei instalacja do odzysku odpadów wymaga sporządzenia raportu, o ile służy odpadom niebezpiecznym. Organ stwierdził, iż wnioskowane przedsięwzięcie nie było związane ze składowiskiem lub odzyskiem odpadów niebezpiecznych. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 pkt 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, do której odsyła art. 3 pkt 12 p.o.ś., przez składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Organ wskazał, że sortownia jest innym niż składowisko obiektem budowlanym wyposażonym w linie technologicznie złożone z sit, taśm, kabin, separatorów i pras zawierającym instalacje do sortowania surowców. Nie jest to instalacja służąca składowaniu odpadów, ale ich odzyskowi. Odzysk ten, zgodnie z ustawą o odpadach oznacza wszelkie działania niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania (art. 3 ust. 2 pkt 9 ustawy o odpadach). Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że wnioskowana rozbudowa sortowni odpadów nie mieści się w pojęciu składowiska odpadów, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia, co wyłącza uznanie go za przedsięwzięcie wymagające obligatoryjnego sporządzenia raportu na podstawie tego przepisu.

Organ podkreślił, że § 3 rozporządzenia wymienia przedsięwzięcia, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Wnioskowane przedsięwzięcie wymienione jest w § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia jako instalacja związana z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, niewymieniona w § 2 ust. 1 pkt 39 - 41 rozporządzenia, albowiem funkcją sortowni jest działalność związana z odzyskiwaniem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, które nie są odpadami niebezpiecznymi. Dla rozbudowy sortowni sporządzenie raportu jest fakultatywne, a nie obligatoryjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż brak jest podstaw do stwierdzenia rażącego naruszeniu § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Przepis ten ustanawia normę, zgodnie z którą sporządzenia raportu wymagają przedsięwzięcia realizowane na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1, będące przedsięwzięciami wymienionymi w § 3 ust. 1.

W ocenie organu, ocena trafności postawionego zarzutu nie jest możliwa bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, które wymagałoby ustalenia tego, czy sortownia jest przedsięwzięciem realizowanym na terenie zakładu, o którym mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia. W niniejszej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji wymagałoby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o nowe, istotne dowody, którymi nie dysponował organ I instancji, w szczególności konieczne byłoby skorzystanie z wiedzy osoby posiadającej wiadomości specjalne, aby zajęła stanowisko odnośnie tego, jakie instalacje znajdują się na terenie inwestora oraz czy tworzą one zakład. Na wymóg skorzystania z wiedzy osoby posiadającej wiadomości specjalne wskazuje fakt, iż wykwalifikowane służby Wojewody Pomorskiego oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego obowiązku sporządzenia raportu nie potwierdziły. Organ wskazał, iż w postępowaniu nieważnościowym nie przeprowadza się dodatkowego posterowania wyjaśniającego, a bez tego organ nie jest w stanie w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, czy sortownia zrealizowana została na terenie zakładu oraz czy tym samym rażąco naruszony został przepis § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku pismem z dnia 19 kwietnia 2010r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy podtrzymując argumentację przedstawioną w sprzeciwie z dnia 13 stycznia 2010r.

Prokurator wskazał, że przedsięwzięcie będzie realizowane na terenie zakładu [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Ł., która na terenie tego samego zakładu eksploatuje inną instalację - składowisko odpadów, stanowiące zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy z 27 kwietnia 2001r. o odpadach, obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Okoliczności sprawy wskazują zatem, że rozbudowa sortowni została zaplanowana na należącym do inwestora terenie wykorzystywanym jako składowisko, a obie instalacje są ze sobą technologicznie powiązane w rozumieniu § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2010r. i stwierdziło, że Wójt Gminy Wejherowo w sposób prawidłowy i zgodny z prawem zastosował do wnioskowanego przedsięwzięcia - jakim była rozbudowa sortowni odpadów - przepis § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Decyzja Kolegium został wydana na podstawie art.138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 oraz art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 oraz art. 3 pkt 6, art. 48 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska w związku z § 2 ust. 1 pkt 41 i ust. 2 pkt 1 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 73 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Organ wskazał, iż wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz o stwierdzenie, czy istnieje potrzeba sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia określał rodzaj planowanego przedsięwzięcia jako: rozbudowa istniejącej sortowni odpadów w miejscowości Ł. działka nr [...] oraz [...]. Wnioskodawca wskazał, że planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się na podstawie § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Informacja o planowanym przedsięwzięciu dołączona do wniosku wskazuje, że planowaną inwestycją jest rozbudowa istniejącej już sortowni odpadów surowcowych i odpadów komunalnych w taki sposób, aby pozwoliła rozszerzyć istniejącą już przepustowość wynoszącą 50.000 Mg/rok do 100.000 Mg/rok. W punkcie rodzaj technologii wnioskodawca wskazał, że sortownia, jak dotychczas, przyjmować będzie dwa strumienie odpadów: selektywnie zebrane surowce wtórne oraz odpady komunalne zmieszane, które będą początkowo dostarczane jako jeden strumień odpadów, natomiast stopniowo w gminach będzie wprowadzany system rozdziału tego strumienia na odpady "mokre" i odpady "suche". Wójt Gminy Wejherowo po uzgodnieniach z Wojewodą Pomorskim oraz Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Wejherowie uznał, że planowane przedsięwzięcie pozostaje w zakresie § 3 ust. 1 pkt 73 wskazanego rozporządzenia i w dniu 19 stycznia 2006 r. postanowił o braku konieczności zobowiązania wnioskodawcy do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko projektowanego przedsięwzięcia, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Organ wskazał, iż w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy Wejherowo przepis § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. stanowił, iż sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 39 - 41. Z kolei przepis § 2 ust. 1 pkt 39 - 41 tego rozporządzenia określał, że "sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają następujące rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

39) instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych;

39a) stacje demontażu pojazdów, a także zakłady przetwarzania odpadów powstałych z tych pojazdów, w rozumieniu ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202);

39b) punkty demontażu odpadów, a także zakłady przetwarzania odpadów z nich powstałych, niewymienione w pkt 39a;

40) instalacje - z wyłączeniem instalacji spalających gaz wysypiskowy, słomę lub odpady z mechanicznej obróbki drewna, instalacji do unieszkodliwiania odpadów z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybactwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności - do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, w tym instalacje do krakingu odpadów;

41) składowiska odpadów, niewymienione w pkt 39, mogące przyjmować nie mniej niż 10 ton odpadów na dobę;

Sortownię odpadów zalicza się do instalacji związanych z odzyskiem lub unieszkodliwieniem odpadów. Dotyczy to zarówno przedsięwzięcia, jakim jest budowa nowej sortowni, czy też - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - rozbudowy istniejącej już sortowni. Organ wskazał, iż ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) w art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1, 3, 9 i 16 stanowi, że odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów. Przez magazynowanie odpadów - rozumie się czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem. Przez odzysk - rozumie się wszelkie działania, niestwarzające zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, lub prowadzące do odzyskania z odpadów substancji, materiałów lub energii i ich wykorzystania, określone w załączniku nr 5 do ustawy. Przez składowisko odpadów - rozumie się natomiast obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów.

Zdaniem organu, z cytowanych przepisów ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca dokonał rozróżnienia składowiska odpadów od pozostałych instalacji służących do odzysku bądź unieszkodliwiania odpadów. Sortownia odpadów nie stanowi zatem jednocześnie składowisko odpadów. Są to dwa odrębne obiekty, wykorzystywane do innych celów. Chociaż oba służą w końcu do odzysku i unieszkodliwiana odpadów w ramach powiązania funkcjonalnego, nie są jednak powiązane ze sobą technologicznie.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2010r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Prokuratora zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 6 i 48 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska obowiązującego w 2006 r. w związku z § 2 ust. 1 pkt 41 i ust. 2 pkt 1 lit a, § 3 ust. 1 pkt 73 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skarżący wskazał, iż inwestor na terenie tego samego zakładu eksploatuje inną instalację – składowisko odpadów, co wskazuje, iż rozbudowa sortowni została zaplanowana na terenie wykorzystywanym jako składowisko. Dokonywanie na terenie sortowni segregacji odpadów, a następnie przemieszczenia ich części na składowisko, wskazuje na technologiczne powiązanie obu instalacji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] lipca 2010r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. wniosła o oddalenie skargi. Uczestniczka postępowania wskazała, iż zarówno istniejąca sortownia odpadów, jak i jej rozbudowa nie jest realizowana w obiekcie wykorzystywanym do składowania odpadów. Terenem wykorzystywanym do składowania odpadów jest tylko i wyłącznie kwatera składowa, która jest odrębnym, samodzielnie funkcjonującym obiektem budowlanym, stanowiącym odrębną instalację. Natomiast sortowania wykonana w 2005r. i rozbudowana w 2009r., stanowi odrębna instalację, nie jest zlokalizowana na składowisku i nie stanowi części tego wykorzystywanego do składowania odpadów obiektu.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Sąd wskazał, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. nr 129 z 2006 r. poz. 902 ze zm.), które stanowią odrębne przesłanki stwierdzenia nieważności.

Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, iż nieważną jest decyzja rażąco naruszająca prawo. Za "rażące naruszenia prawa" uznać należy oczywistą sprzeczność wydanej decyzji z przepisem prawa, przy czym stan prawny powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub obowiązków stron postępowania administracyjnego.

Naruszenie prawa ma charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski. Wydanie 8. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2006r. str. 745-746)

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. decyzja jest nieważna, jeżeli zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. nr 129 z 2006r. poz. 902 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podlegającej badaniu stanowił, iż decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Przepis ten utracił moc w dniu 15 listopada 2008r., wobec jego uchylenia ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Fakt uchylenia tego przepisu, nie wyłączał jego zastosowania w niniejszej sprawie. Podlegająca badaniu decyzja została wydana w dniu 20 marca 2006r., a więc w czasie obowiązywania normy art. 11 Prawa ochrony środowiska, przewidującej nieważność decyzji w mocy prawa.

Sąd wskazał, że badanie prawidłowości decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 k.p.a. następuje w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji podlegającej badaniu. Jeżeli wydana decyzja dotknięta jest sankcją nieważności z uwagi na sprzeczność z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, decyzja ta pozostaje decyzją nieważną, mimo zmiany stanu prawnego. Jest ona decyzją skuteczną i pozostaje w obrocie prawnym, do czasu stwierdzenia jej nieważności, a ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki ex tunc, czyli od daty wydania kontrolowanego orzeczenia.

Norma art. 11 Prawa ochrony środowiska, mimo jej uchylenia, znajduje zatem zastosowanie do oceny ważności decyzji wydanych pod jej rządami. Ustawodawca w art. 11 ustawy przewidział, iż sankcją nieważności skutkuje naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska, nie precyzując wagi tego naruszenia. Zdaniem Sądu, sankcja ta ma zastosowanie do takiego naruszenia prawa, które może być uznane za istotne z punktu widzenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, naruszenie to nie musi mieć natomiast charakteru rażącego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku przepisów art. 3 pkt 6, art. 48 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, obowiązującego w 2006r. w związku z § 2 ust. 1 pkt 41 i ust. 2 pkt 1 lit. a, § 3 ust. 1 pkt 73 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko nie są zasadne.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia 20 marca 2006r. sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają:

1) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko;

2) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek może być stwierdzony na podstawie ust. 2;

3) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, dla których obowiązek może być stwierdzony na podstawie ust. 2.

Zgodnie z art. 51 ust. 2 tej ustawy, obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w ust. 8 pkt 2; postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zwane dalej rozporządzeniem, w § 2 ust. 1 wskazuje enumeratywnie inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

W § 2 pkt 39 rozporządzenia przewidziano, że sporządzenia raportu wymagają instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych, natomiast w § 2 pkt 41 rozporządzenia wskazano, iż sporządzenia raportu wymagają składowiska odpadów, niewymienione w pkt 39, mogące przyjmować nie mniej niż 10 ton odpadów na dobę. Sortownia odpadów nie stanowi instalacji wymienionej w § 2 ust. 1 pkt 39 i 41 rozporządzenia, gdyż nie służy ona odzyskowi, lub unieszkodliwianiu odpadów niebezpiecznych ani nie stanowi składowiska odpadów. Przewidziana jest jedynie do segregacji odpadów celem ich dalszego ewentualnego odzyskiwania, przetwarzania bądź składowania. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje związane z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 39-41. Sortownia odpadów, o której rozbudowę chodzi, stanowi instalację związaną z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, nie wymienioną w § 2 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

W ocenie Sądu sortownia odpadów jest przedsięwzięciem, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek sporządzenia raportu może zostać przez organ stwierdzony. Organ ten może jednak również stwierdzić brak obowiązku jego sporządzenia, co nastąpiło w niniejszej sprawie.

Natomiast w ocenie Prokuratora Okręgowego w Gdańsku, który złożył skargę, rozbudowę sortowni odpadów na działkach [...] w miejscowości Ł. należało zgodnie § 2 ust. 1 pkt 41 i ust. 2 pkt 1 lit. a zakwalifikować jako przedsięwzięcie wymagające obligatoryjnie sporządzenia raportu, gdyż inwestycja realizowana jest w ramach istniejącego składowiska odpadów.

Sąd nie podzielił tego stanowiska i podkreślił, że § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia stanowi, iż sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają przedsięwzięcia realizowane na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w ust. 1, będące przedsięwzięciami wymienionymi w § 3 ust. 1. Rozbudowa sortowni odpadów jest przedsięwzięciem wymienionym w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przepis § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia nie znajdował jednak w sprawie zastosowania, gdyż rozbudowa sortowni nie jest realizowana na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w ust. 1.

Z unormowania § 2 ust. 39 i 41 rozporządzenia wynika, iż składowisko odpadów stanowi instalację. Instalacja nie jest zakładem w rozumieniu § 2 ust. 2 pkt 1 lit a rozporządzenia. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. prowadzi składowisko odpadów i sortownię odpadów w miejscowości Ł. Przedmiotowa rozbudowa budynku sortowni polegała na powiększeniu miejsca odkładczego dostarczanych odpadów, wkomponowaniu drugiego sita obrotowego, dostawieniu separatora frakcji lekkiej i dobudowie jednej kabiny sortowniczej. Rozbudowa sortowni realizowana była na terenie instalacji, jaką jest sortownia, zaliczona do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, a nie na terenie składowiska odpadów wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia. W sprawie nie została zatem spełniona dyspozycja § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Oba przedsięwzięcia – składowisko odpadów oraz sortownia odpadów stanowią odrębne instalacje, mogące funkcjonować samodzielnie. Każda z tych instalacji może być położona na terenie innego zakładu. Ustawodawca przewidział definicję instalacji w treści art. 3 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia 20 marca 2006r. stanowił, iż ilekroć w ustawie jest mowa o instalacji - rozumie się przez to:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.

W ocenie Sądu, sortownia odpadów stanowi instalację, o której jest mowa art. 3 ust. 6 lit. b ustawy, jako zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu. Instalacje w postaci składowiska odpadów oraz sortowni nie są urządzeniami technicznymi, o których jest mowa w art. 3 ust. 6 lit b., których zespół powiązany technologicznie, należący do tego samego podmiotu i położony na trenie tego samego zakładu, stanowi instalację. Zarówno składowisko, jak i sortownia stanowią odrębne instalacje. Każdy z tych obiektów stanowi instalację w rozumieniu art. 3 ust. 6 ustawy. Rozbudowa sortowni nie jest zatem realizowana na terenie wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 41 składowiska odpadów.

Zdaniem Sądu, także względy celowościowe, związane z ochroną środowiska nie przemawiają za przeciwną interpretacją powyższych przepisów. Fakt, iż w wyniku rozbudowy sortowni większa ilość odpadów z tej sortowni zostanie przekazana na składowisko nie ma wpływu na wielkość tego obiektu, ani ustalone dla niego parametry, które winny być przez prowadzącego składowisko zachowane. Dla funkcjonowania tego składowiska nie ma znaczenia, czy odpady na nim przechowywane będą pochodziły z obiektu sortowni znajdującej się obok składowiska, czy też zostaną dowiezione z sortowni znajdującej się w znacznej odległości, bądź należącej do innego podmiotu.

W toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia organ miał zatem podstawy do uznania, że dla planowanej inwestycji nie istnieje obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Odmienna interpretacja przepisów prawa nie jest, zdaniem Sądu uzasadniona, a ewentualna możliwość jej przeprowadzenia, nie uzasadnia w tym przypadku stwierdzenia zasadność zarzutu rażącego bądź istotnego naruszenia prawa.

Sąd wskazał także, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, iż w trybie nadzwyczajnym wyłączona jest możliwość prowadzenia postępowania dowodowego, nie jest słuszne. Przepisy prawa nie wprowadzają takiego ograniczenia. W sytuacji, gdy ocena ważności decyzji wymaga dokonania ustaleń faktycznych, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego niezbędnego do oceny zaistnienia przesłanki rażącego lub istotnego naruszenia prawa. Niemniej, w rozpoznawanej sprawie dokonanie takiej oceny było możliwe bez dokonywania nowych ustaleń faktycznych, a zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 grudnia 2010r. wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku, który działając na podstawie art. 173 p.p.s.a. zaskarżył go w całości.

Jako podstawę skargi kasacyjnej przywołał art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 3 pkt 48 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska obowiązującego w 2006r. w związku z § 2 ust. 1 pkt 41 i ust. 2 pkt 1 lit. "a", § 3 ust. 1 pkt 73 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), polegające na błędnym przyjęciu, że warunkiem zakwalifikowania przedsięwzięcia wymienionego w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia do przedsięwzięć obowiązkowo wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko jest realizacja na terenie instalacji będącej przedsięwzięciem wymienionym w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, podczas gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika, że warunkiem tym jest realizacja przedsięwzięcia wymienionego w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia na terenie zakładu będącego przedsięwzięciem wymienionym w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia,

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na wydaniu skarżonego wyroku na podstawie tylko części akt sprawy, a mianowicie na pominięciu:

a. pisma nr ŚR.Ś.II.6617-2/35/2005 z 16 grudnia 2005 roku i postanowienia nr ŚR/Ś.II.WN/6671/63/06 z 28 lutego 2006 roku Wojewody Pomorskiego w Gdańsku,

b. pkt. LA tiret pierwsze decyzji nr G-763 0/47/2006 Wójta Gminy Wejherowo w Wejherowie z 20 marca 2006r. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia rozbudowy budynku sortowni odpadów na działkach nr [...] w Ł.,

c. wniosku Inwestora z 24 listopada 2005r. i załączonego do tego dokumentu streszczenia Informacji o planowanym przedsięwzięciu,

d. załącznika do wniosku Inwestora z 24 listopada 2005r. - "Informacji o planowanym

przedsięwzięciu - [...] " - w konsekwencji czego nie ustalił na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, że rozbudowa sortowni została zaplanowana na należącym do Inwestora terenie wykorzystywanym również pod - będące przedsięwzięciem wymienionym w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia - składowisko odpadów, wskutek czego nie zastosował § 2 ust. 2 pkt 1 lit. "a" tego rozporządzenia i nie uznał w przypadku tego przedsięwzięcia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ocenianego z udziałem społeczeństwa.

Podnosząc te zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że w toku postępowania wskazał, że inwestor zaplanował rozbudowę sortowni o przepustowości linii technologicznej 100.000 ton rocznie na własnym terenie wykorzystywanym również do składowania odpadów, wskazywał na powiązania technologiczne obu instalacji i wywodził, że środowiskowe warunki realizacji rozbudowy sortowni powinny zostać określone na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko rozpatrywanego z udziałem społeczeństwa. Wskutek błędów opisanych w pkt II niniejszej skargi kasacyjnej wywody te i argumentacja nie zostały zaakceptowane przez Sąd I instancji.

Prokurator wskazał na ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego:

sortownia odpadów stanowi instalację związaną z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, gdyż służy do segregacji odpadów celem ich dalszego odzyskiwania, przetwarzania bądź składowania (strona dwunasta uzasadnienia),

sortownia odpadów jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko (strona dwunasta uzasadnienia),

Inwestor prowadzi w Ł. składowisko odpadów i sortownię odpadów (strona trzynasta uzasadnienia),

odpady z sortowni są przekazywane naprowadzone przez Inwestora składowisko (strony trzynasta i czternasta uzasadnienia),

składowisko odpadów i sortownia odpadów stanowią odrębne, czyli nie powiązane ze sobą, instalacje (strona trzynasta uzasadnienia),

rozbudowa sortowni nie jest realizowana na terenie zakładu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 roku (strona dwunasta uzasadnienia),

z których jego zdaniem ustalenia przedstawione w pkt 1-4 są poprawne, natomiast nie można przyjąć pozostałych dwóch ustaleń. Na tę okoliczność przedstawił następujące rozumowanie.

Zgodnie z art. 46 ust. 2a Prawa ochrony środowiska obowiązującego w 2006r., przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli były one realizowane przez różne podmioty. Inspirowany tą regulacją w sprzeciwie z [...] stycznia 2010r., wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] kwietnia 2010r. i skardze z [...] czerwca 2010r. dowodził, że występujące w sprawie składowisko odpadów i sortownia odpadów są powiązane technologicznie. W skardze z [...] czerwca 2010r. przedstawił definicje technologii i procesu technologicznego, w świetle których działalność polegająca na zbieraniu odpadów, ich dzieleniu według kryteriów wielkości, kształtu i właściwości, oraz następnego składowania lub ponownego wykorzystywania, stanowi jeden proces technologiczny. Twierdził na tej podstawie o powiązaniu technologicznym składowiska odpadów i sortowni odpadów oraz wynikającej stąd konieczności określenia środowiskowych warunków realizacji rozbudowy sortowni na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko rozpatrywanego z udziałem społeczeństwa.

Prokurator stwierdził, że "choć nie powinny doprowadzić Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do wydania zaskarżonego wyroku, wywody te przerastały potrzeby niniejszej sprawy". Według przywołanego w skardze kasacyjnej art. 3 pkt 48 Prawa ochrony środowiska obowiązującego w 2006r. przez zakład należy rozumieć jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Inaczej zatem niż w definicji instalacji, gdzie wymagane jest powiązanie technologiczne działających w jej ramach urządzeń, w przypadku zakładu wystarczające jest działanie na terenie inwestora kilku instalacji nawet ze sobą nie powiązanych. Nie wymaga również omawianego powiązania § 2 ust. 2 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r., przewidujący obowiązek określania warunków realizacji przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko, jeżeli są realizowane na terenie zakładu, na którym funkcjonują przedsięwzięcia wymienione w § 2 ust. 1.

Okoliczność, że realizacja inwestycji składowiska odpadów wymagała sporządzenia takiego raportu, jest bezsporna - przyznał ją inwestor, co zreferowano na początku strony drugiej uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Po dodatkowym przywołaniu treści dokumentów wymienionych w skardze kasacyjnej oczywiście bezpodstawne pozostaje zatem ustalenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawione powyżej w pkt. 6. W takim świetle pozostają bez znaczenia przedstawione na stronie dwunastej i trzynastej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o możliwości całkowicie niezależnego działania obu instalacji - nawet gdyby odpady z [...] sortowni trafiały do składowiska w Gdańsku, a składowisko w Ł. przyjmowało odpady ze Słupska, to taka konfiguracja nie zwalniałaby Inwestora z obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, jeżeli jest dysponentem obu rozpatrywanych instalacji.

Jaskrawa sprzeczność ustaleń przedstawionych powyżej w pkt. 3 i 4 z ustaleniem przedstawionym w pkt. 6 zmusza do rozważenia, czy nie zawierają one następującej treści: Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił wprawdzie, że na terenie swojego zakładu w Ł. inwestor prowadzi dwie rozpatrywane instalacje, jednak składowisko odpadów nie ma rangi przedsięwzięcia przewidzianego w § 2 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. Takie założenie uzasadniłoby treść początku czternastej strony uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważa wypełnianie składowiska odpadami z innej sortowni i dostarczonych przez innego przedsiębiorcę. Jeżeli takie jest uzasadnienie oddalenia skargi, to doszło do tego wskutek pominięcia znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wymienionych w skardze kasacyjnej - już z samego streszczenia Informacji o planowanym przedsięwzięciu, załączonego do wniosku inwestora z 24 listopada 2005r. wynika, że po rozbudowie do sortowni trafi 100.000 ton odpadów, odzyska się 10.000 ton surowców wtórnych, 30.000 - 35.000 ton trafi do kompostowni, a pozostałe zostaną złożone w składowisku, w tym 10.000 - 20.000 ton jako przesypka kwatery składowej oraz 33.000 - 50.000 ton jako frakcja balastowa, i te wielkości kwalifikują to składowisko do wskazywanej kategorii. Dodać należy, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r, oceniając stopień oddziaływania składowiska odpadów na środowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zsumować istniejące i planowane parametry użytkowania tej instalacji - byłoby wówczas bardziej oczywiste, że pojemność całkowita kwatery składowej to wielokrotność 25.000 ton, i wielokrotnością 10 ton jest dobowa masa odkładanych odpadów.

Prokurator wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - kopii fragmentu decyzji nr [...] z [...] stycznia 2005 roku, którą Wojewoda Pomorski w Gdańsku udzielił Inwestorowi (działającemu w tamtym czasie pod nazwą [...] - załączam wydruk historii z internetowej witryny Inwestora) pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie omawianego składowiska odpadów, w której przedstawiono dane dobitnie łączące tę instalację z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004t. Możliwości składowania odpadów podzielonych w sortowni na składowisku innym niż w Ł. ucina lektura wskazanego w skardze kasacyjnej załącznika do wniosku Inwestora z [...] listopada 2005r. - "[...] " - dokument ten nie przewiduje takiej regularnej kooperacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w Ł. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Sąd nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy jedynie naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Autor skargi kasacyjnej stwierdza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał wyrok "na podstawie części akt sprawy", a pominął wskazane w skardze kasacyjnej dokumenty, wskutek czego nie zastosował § 2 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia i nie uznał w przypadku przedsięwzięcia polegającego na "rozbudowie sortowni" obowiązku sporządzenia raportu.

Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uprawniony. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wymienił wprawdzie dokumentów, wskazanych w skardze kasacyjnej, ale dokumenty te znajdują się w aktach administracyjnych, przedstawionych Sądowi przez organ administracyjny wraz z zaskarżoną do Sądu decyzją, w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. Sąd dokonujące kontroli zaskarżonej decyzji dysponował tym materiałem dowodowym i z treści uzasadnienia wyroku wynika, że miał je na uwadze. Dokumentami tymi była bowiem decyzja z dnia [...] marca 2006r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania, która była badana pod kątem jej nieważności, postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2006r. uzgadniające w zakresie ochrony środowiska wydanie decyzji środowiskowej, pismo Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2005r. dotyczące wskazania organów właściwych do wydania opinii w sprawie obowiązku sporządzenia raportu w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i uzgodnienia przed wydaniem decyzji środowiskowej, oraz wniosek o wydanie decyzji środowiskowej z dnia 24 listopada 2005r. z załącznikami. Dokumenty te były podstawą ustalenia stanu faktycznego sprawy i z treści uzasadnienia wyroku wynika, że były brane pod uwagę. Brak ich powołania w uzasadnieniu nie stanowi naruszenia prawa procesowego, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zaznaczyć, że sąd administracyjny dokonuje kontroli ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego, samemu nie prowadząc żadnego postępowania dowodowego, za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisu postępowania, wskazanego w skardze kasacyjnej nie jest zasadny.

Natomiast inną kwestią jest to, że Sąd I instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006r. dokonał odmiennej od autora skargi kasacyjnej oceny stanu faktycznego. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie wadliwie ustalonego stanu faktycznego.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 48 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z § 2 ust. 1 pkt 41 i ust. 2 pkt 1 lit. "a", § 3 ust. 1 pkt 73 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. "polegające na błędnym przyjęciu, że warunkiem zakwalifikowania przedsięwzięcia wymienionego w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia do przedsięwzięć obowiązkowo wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko jest realizacja na terenie instalacji będącej przedsięwzięciem wymienionym w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, podczas gdy z prawidłowej wykładni tych przepisów wynika, że warunkiem tym jest realizacja przedsięwzięcia wymienionego w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia na terenie zakładu będącego przedsięwzięciem wymienionym w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu.

Należy zauważyć, że Sąd I instancji prawidłowo powołał treść § 2 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257, poz. 2573 ze zm.), dalej zwanego rozporządzenie, który stanowi, że sporządzenia raportu wymaga przedsięwzięcie realizowane na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, będące przedsięwzięciem wymienionym w § 3 ust. 1, a następnie przeprowadził analizę pojęcia "zakład" i "instalacja" w kontekście zapisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006r. nr 129, poz. 902 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania decyzji z dnia 20 marca 2006r. (art. 3 pkt 48 i pkt 6 ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także na treść przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, określającego które przedsięwzięcia wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uznając że organ prawidłowo zakwalifikował przedmiotową rozbudowę sortowni jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego obowiązek jest ustalony na podstawie ust. 2 (pkt 2 ust. 1). Sąd podkreślił, że przepis § 2 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia stanowi o realizowaniu przedsięwzięcia na terenie zakładu, zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w ust. 1, w którym wymienione zostały przedsięwzięcia wymagające obligatoryjnie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Składały się na nie zarówno zakłady w rozumieniu ustawy prawo ochrony środowiska (art. 3 pkt 48), jak również poszczególne instalacje (art. 3 pkt 6 ustawy). W rozporządzeniu wskazano jako instalacje wymagające obligatoryjnie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dwie instalacje, którymi są instalacje do odzysku lub unieszkodliwienia odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych (pkt 39) oraz składowisko odpadów, nie wymienione w pkt 39, mogące przyjmować nie mniej niż 10 ton odpadów na dobę (pkt 41).

Sąd I instancji wywiódł, że aby znajdował zastosowanie § 2 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia, to przedmiotowe przedsięwzięcie musiałoby być realizowane na terenie instalacji wymienionej w ust. 1, tj. na terenie instalacji składowiska odpadów mogących przyjmować nie mniej niż 10 ton odpadów na dobę lub na terenie instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych wymienionych w pkt 39 ust. 1, a ponieważ przedsięwzięcie "rozbudowa sortowni" (już zrealizowanej instalacji do odzysku odpadów komunalnych) nie była realizowana na terenie zakładu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w ust. 1, to § 2 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia nie miał zastosowania. Składowisko odpadów (§ 2 ust. 1 pkt 41) i sortownia odpadów (§ 3 ust. 1 pkt 73) stanowiły odrębne instalacje, nie był to - w rozumieniu art. 3 ust. 6 lit. b ustawy - zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, położonych na terenie jednego zakładu. Stwierdzenie Sądu I instancji, dotyczące konieczności rozróżnienia sortowni odpadów od składowiska odpadów, jako dwóch odrębnych instalacji zostały poparte przywołanymi przez Sąd uregulowaniami prawnymi. Sortownia odpadów, której rozbudowy dotyczyła decyzja z dnia 20 marca 2006r., nie była położona na terenie składowiska odpadów i tego w skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano. Nie znajduje uzasadnienia w żadnym przepisie rozporządzenia stanowisko skarżącego, że § 2 ust. 2 pkt 1a przewiduje obowiązek określenia warunków realizacji przedsiębiorstw wymienionych w § 3 ust. 1 na podstawie raportu oddziaływania na środowisko, gdy są one realizowane na terenie zakładu, na którym funkcjonuje przedsięwzięcie wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna przy tak sformułowanych zarzutach nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270) skargę kasacyjną oddalił.