Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 376/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: par. 23 ust. 3,  par. 39 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi F. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga F. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] marca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) przyznał F. M. (dalej: beneficjent, skarżący, producent rolny, strona) płatność rolnośrodowiskową (zwana także: płatność PRŚ) w wysokości [...] zł na 2007 rok, w tym: z tytułu zadeklarowanej działalności w ramach 1) wariantu S02a01 – uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) – za powierzchnię 8,13 ha w wysokości [...] zł oraz 2) wariantu S02b01 – trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) – za powierzchnię 80,48 ha w wysokości [...] zł. Przyznane płatności zostały przekazane w dniu [...] lutego 2008 r. na rachunek bankowy strony podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] Kierownik BP przyznał beneficjentowi płatność PRŚ na 2008 rok w wysokości [...] zł do pakietu S02 Rolnictwo ekologiczne, w tym do ww. wariantów w kwotach tożsamych jak w powyższej decyzji. Przyznane płatności zostały przekazane w dniu 20 stycznia 2009 r. na rachunek bankowy strony jako producenta rolnego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] Kierownik BP przyznał beneficjentowi płatność PRŚ na 2009 rok w wysokości [...] zł do pakietu S02 Rolnictwo ekologiczne, w tym z tytułu realizacji: 1) wariantu S02a02 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) – za powierzchnię 8,13 ha w wysokości [...] zł oraz 2) wariantu S02b02 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – za powierzchnię 80,48 ha w wysokości [...] zł. Przyznane płatności zostały przekazane w dniu 8 lutego 2010 r. na rachunek bankowy strony podany we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W dniu 7 maja 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR w R. wpłynął wniosek o przyznanie skarżącemu płatności PRŚ na rok 2010 w ramach PROW 2007 - 2013. W przedmiotowym wniosku strona ubiegała się o przyznanie płatności w ramach wariantów: 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 8,13 ha; 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 80,48 ha oraz 7.2. - zachowanie lokalnych ras koni - do 6 sztuk klaczy. W dniu 2 marca 2011 r. pełnomocnik strony cofnęła ww. wniosek oraz złożyła oświadczenie o rezygnacji z realizowania programu rolnośrodowiskowego PROW 2007 - 2013 w ramach pakietu 2 i 7, z uwagi na brak aktualnego planu rolnośrodowiskowego. Jednocześnie złożyła oświadczenie

o kontunuowaniu zobowiązania podjętego w dniu 1 marca 2007 r.

W związku z powyższym, w dniu [...] marca 2011 r. Kierownik BP wydał decyzję Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania stronie płatności PRŚ na rok 2010. Ponadto w dniu 6 czerwca 2011 r. w gospodarstwie strony została przeprowadzona kontrola na miejscu w celu weryfikacji dochowania zobowiązania rolnośrodowiskowego, w oparciu o którą stwierdzono, iż producent rolny realizował program rolnośrodowiskowy w wariancie S02a02 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 8,13 ha oraz w wariancie S02b02 - trwałe użytki zielone

(z certyfikatem zgodności) na powierzchni 79,82 ha. W związku z tym, iż zmniejszenie powierzchni w wariancie S02b02 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) nie przekraczało 3% całkowitej powierzchni obszaru objętego zobowiązaniem, zobowiązanie wieloletnie uznano za dochowane.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] Kierownik BP przyznał beneficjentowi płatności PRŚ na 2011 rok w łącznej wysokości [...] zł, w tym

z tytułu: 1) wariant. 2.1 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - za powierzchnię 8,13 ha w wysokości [...] zł; 2) wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - za powierzchnię 80,48 ha w wysokości [...] zł; 3) wariant 7.2.2 - konie huculskie - za 6 sztuk w wysokości 9 000 zł. Płatności przyznane ww. decyzją zostały w dniu 8 lutego 2012 r. przekazane na rachunek bankowy strony.

W dniu 16 kwietnia 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w R. wpłynął protokół z czynności kontrolnych Nr [...], przeprowadzonych w dniu 6 czerwca 2011 r. w gospodarstwie skarżącego. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. (Nr dokumentu [...]) Kierownik BP wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...]stycznia 2012 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik BP decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił w całości decyzję administracyjną Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz przyznał stronie płatności PRŚ na 2011 rok w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu: 1) wariant 2.1 - uprawy rolnicze

(z certyfikatem zgodności) - za powierzchnię 8,13 ha w wysokości [...] zł; 2) wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) - za powierzchnię 79,82 ha w wysokości [...] zł oraz 3) wariant 7.2.2 - konie huculskie - za 6 sztuk

w wysokości [...] zł. Różnica wynikająca z przekazanych w dniu 8 lutego 2012 r. na rachunek bankowy beneficjenta płatności PRŚ za rok 2011 a kwotą płatności należną stronie za ten rok, określoną w ww. decyzji, w wysokości [...] zł została w dniu 29 czerwca 2012 r. zwrócona przez beneficjenta na rachunek bankowy ARiMR, jako płatność nienależnie pobrana.

W dniu 9 maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w R. wpłynął wniosek

o przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. z tytułu realizacji wariantu 2.1 - uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 8,13 ha, wariantu 2.3 - trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 80,48 ha oraz 7.2 - zachowanie lokalnych ras koni dla 6 sztuk.

W dniu 23 lipca 2012 r. w gospodarstwie strony miała miejsce kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej (Protokół Nr [...]). Następnie,

w dniu [...] lipca 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w R. wpłynęło wycofanie części wniosku w zakresie pakietu 7 wariantu 7.2 - zachowanie lokalnych ras koni (konie huculskie) z jednoczesnym zobowiązaniem się do zwrotu nadmiernie pobranych płatności PRŚ za 2011 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] Kierownik BP przyznał beneficjentowi płatności PRŚ na 2012 rok w łącznej wysokości [...] zł, w tym

z tytułu: 1) wariant. 2.1 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) - za powierzchnię 8,03 ha w wysokości [...] zł oraz odmówił przyznania płatności z tytułu realizacji wariantu 2.3 - trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania). Płatności przyznane ww. decyzją zostały w dniu 30 grudnia 2013 r. przekazane na rachunek bankowy strony.

W związku z niedotrzymaniem zobowiązania w wariancie 7.2.2 konie huculskie,

w dniu [...] stycznia 2014 r. Kierownik BP decyzją Nr [...] ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w wysokości [...]zł. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARiMR Nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.

W 2013 r. skarżący nie złożył wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, jak również Informacji o realizowanym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2007-2013.

Mając na uwadze powyższe Kierownik BP zawiadomieniem Nr [...] dnia [...] sierpnia 2015 r. poinformował beneficjenta o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu programu rolnośrodowiskowego przyznanych na podstawie następujących decyzji: Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz Nr [...]

z dnia [...] listopada 2013 r.

Decyzją Nr [...] z [...] września 2015 r. Kierownik BP ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwziąć rolnośrodowiskowych oraz Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości [...] zł.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., zwana dalej: k.p.a.), art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy

z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634, ze zm., zwana dalej: ustawą o Agencji), uchylił w całości decyzję Kierownika BP Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. i orzekł o wysokości nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego na kwotę [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że wypłacone nienależnie beneficjentowi środki publiczne za lata 2011 - 2012 z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego pochodzą ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji.

Skarżący, składając w dniu 16 maja 2011 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, zgodnie z § 43b rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 z późn. zm., zwane dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2009 r.), dokonał przekształcenia zobowiązania podjętego w dniu 1 marca 2007 r. w ramach PROW 2004 - 2006 na nowe 5 - letnie zobowiązanie realizowane w ramach PROW 2007 - 2013. Ponadto strona zobowiązała się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji.

Powyższe zobowiązanie wynika z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), według którego wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat. Zostało ono określone w decyzji Kierownika BP Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., zgodnie z którą jako termin rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania przyjęto dzień 15 marca 2011 r.

Zgodnie zaś z § 23 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi

z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 z późn. zm., zwane dalej: rozporządzeniem rolnośrodowiskowym z 2013 r.), jeśli rolnik nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu, zamiast wniosku o jej przyznanie składa, na formularzu udostępnionym przez Agencję, informację o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię, a w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 - również o zwierzętach ras lokalnych, w odniesieniu do których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku.

Natomiast zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana za realizację tego wariantu.

W realiach niniejszej sprawy, do dnia 15 maja 2013 r. (w terminie na złożenie wniosku o płatność) skarżący nie złożył wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za realizację pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne, do którego podjął zobowiązanie z dniem 15 marca 2011 r. W powyższym terminie beneficjent nie przedłożył również na formularzu udostępnionym przez ARiMR Informacji o realizowanym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2007-2013. Niezłożenie zaś takiej informacji, zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., skutkuje zwrotem pobranych płatności rolnośrodowiskowych za realizację pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne.

W związku z powyższym powstał obowiązek zwrotu przez skarżącego kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł z tytułu realizacji w latach 2011 - 2012 pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne, w tym:

za rok 2011 w wysokości [...] zł.

za rok 2012 w wysokości [...] zł.

Z uwagi na fakt, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe realizowane od dnia

1 marca 2007 r. zostało zastąpione nowym zobowiązaniem, podjętym z dniem 15 marca 2011 r., Kierownik BP niezasadnie uznał, iż płatności rolnośrodowiskowe za lata 2007-2009 są płatnościami nienależnie pobranymi.

Jednocześnie organ odwoławczy ustalił, że każda z ww. kwot przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW (Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 1, z późn. zm.). Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, zgodnie z art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173).

W odniesieniu do zarzutów odwołania, złożonego przez profesjonalnego pełnomocnika, organ odwoławczy wskazał, że nie zawiera ono żadnych wyjaśnień

i argumentów, mających wpływ na wynik niniejszego rozstrzygnięcia, bowiem zarzuca jedynie naruszenie art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. oraz podnosi, że skarżący nie jest zadowolony z decyzji zobowiązującej go do zwrotu pobranych płatności, którą uważa za bezpodstawną i krzywdzącą.

Organ II instancji wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 o Agencji jest samodzielną podstaw prawną decyzji o ustalaniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter materialno-kompetencyjny. Stanowi jedyny

w obrocie prawnym przepis umożliwiający ustalenie kwot nienależnie pobranych środków pochodzących ze środków krajowych. Ponadto, przepis § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. nie przewiduje żadnych innych przesłanek zwrotu pobranych płatności, oprócz stwierdzenia, iż beneficjent nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności- rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana za realizację tego wariantu. Poza tym pomoc rolnośrodowiskowa charakteryzuje się wieloletnim zobowiązaniem, a więc przesłanki przyznania wsparcia powinny być spełnione przez cały okres ważności zobowiązania, na który ta pomoc została przyznana. Wskazuje na to liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak również orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2013 r. (sprawa C-454/11).

Dyrektor ARiMR wskazał ponadto, że skoro organ II instancji stwierdził istnienie przesłanek skutkujących uchyleniem decyzji organu I instancji z dnia 10 września 2015 r., to zarzut naruszenia przez Kierownika BP art. 107 § 3 k.p.a. pozostaje bez znaczenia. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a., Dyrektor ARiMR wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy.

Dyrektor ARiMR w tej sprawie był zobowiązany do ustalenia, czy skarżący pobrał nienależnie płatności za lata 2011 – 2012, a także do ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, określonych przepisem art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28.1.2011 z późn. zm., zwane dalej: rozporządzeniem Komisji (WE) nr 65/2011).

Na podstawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

W niniejszej sprawie płatności rolnośrodowiskowe przekazane w dniu 8 lutego 2012 r. oraz w dniu 30 grudnia 2013 r. na rachunek bankowy, wskazany przez beneficjenta we wniosku o wpis do ewidencji producentów, nie wynikały z pomyłki ARiMR. Przedmiotowe płatności strona uzyskała na mocy decyzji Kierownika BP Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., wydanych na podstawie złożonych przez stronę wniosków o przyznanie płatności. Ww. płatności stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że skarżący nie dopełnił obowiązku określonego w § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Fakt ten miał miejsce po wydaniu przez Kierownika BP ww. decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za lata 2011- 2012 i po realizacji przedmiotowej płatności na rachunek bankowy wskazany przez stronę.

Ponadto w odniesieniu do płatności za lata 2011 - 2012 kwestię przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności należy oceniać w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95

z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. z późn. zm.), który stanowi, że okres przedawnienia do ustalenia obowiązku zwrotu dla płatności pobranych nienależnie finansowanych w całości lub części ze środków unijnych wynosi i lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, najpóźniej 8 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, w przypadku przerwania okresu przedawnienia.

W związku z tym, iż termin na złożenie wniosku o płatność na rok 2013 upłynął

w dniu 15 maja 2013 r., za datę dopuszczenia się nieprawidłowości w niniejszej sprawie należy uznać dzień 16 maja 2013 r. Tym samym w realiach niniejszej sprawy nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia, gdyż przed upływem 4 lat od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, tj. w dniu 14 września 2015 r. pełnomocnikowi strony doręczono decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oraz Programu Rolnośrodowiskowego.

Skargę do sądu administracyjnego na powołaną wyżej decyzję złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnioskując o uchylenie decyzji

w części ustalającej wysokość nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego na kwotę [...] zł i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 10 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie przez Kierownika BP decyzji z dnia [...] września 2015 r. (Nr [...]) skarżący miał zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz co do ustaleń dokonanych w toku prowadzonego postępowania;

- art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez zaniechanie wezwania skarżącego do wyjaśnienia braku wniesienia w terminie do dnia 15 maja 2013 r. wniosku o przyznanie płatności lub Informacji o realizowanym zobowiązaniu, o której mowa w § 23 ust 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

W uzasadnieniu skargi beneficjent podał, że zasadnicze naruszenie przepisów procedury administracyjnej miało miejsce już na etapie poprzedzającym wydanie decyzji przez organ I instancji, ponieważ skarżący został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji

w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu programu rolnośrodowiskowego.

Zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów

i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wprawdzie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego z dnia 26 sierpnia 2015 r., skierowanym do skarżącego, zawarto pouczenie o prawie do czynnego udziału

w każdym stadium postępowania, to zaniechano jednak późniejszego zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania administracyjnego i pouczenia o prawie zapoznania się z aktami sprawy wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Obowiązek zapewnienia stronie możliwości realizacji prawa czynnego udziału

w postępowaniu obejmuje wszystkie stadia postępowania administracyjnego, tj.: wszczęcie postępowania, postępowanie wyjaśniające, stadium pomiędzy zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji. Organ II instancji w sposób nieuzasadniony przyjął, że strona miała w pełni zapewnione prawo czynnego udziału w całym postępowaniu administracyjnym, zagwarantowane

w art. 10 § 1 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. skarżący przyznał, że okolicznością bezsporną jest fakt, iż w wyznaczonym terminie, tj. do 15 maja 2013 r. beneficjent nie złożył ani wniosku o przyznanie płatności, ani też Informacji o realizowanym zobowiązaniu. Natomiast dopiero w dniu 26 sierpnia 2015 r. Kierownik BP wszczął

z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a więc po przeszło 2 latach. Skarżący wskazał na zaniechanie organu I instancji w stosunku do strony

w postępowaniu w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych

z tytułu programu rolnośrodowiskowego. Zdaniem skarżącego, organ winien dochować obowiązku z art. 9 k.p.a. w stosunku do beneficjenta i przekazać mu informację

o konsekwencjach niedopełnienia zobowiązań wynikających z uczestnictwa

w programie dopłat rolnośrodowiskowych. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione jest twierdzenie, że skarżący, wobec woIi odstąpienia od uczestnictwa

w programie, dopełniłby obowiązku przedłożenia Informacji o realizowanym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w ramach PROW 2007-2013, gdyby organ administracji poinformował go o konsekwencjach niezłożenia takiego dokumentu.

Okoliczność, iż pomiędzy uchybieniem terminowi złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (lub alternatywnie informacji o realizowanym zobowiązaniu) a wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych minęły przeszło dwa lata i w tym czasie organ nie zwrócił się do skarżącego o wyjaśnienia w sprawie, ani też nie poinformował go o konsekwencjach zaistniałej sytuacji, skutkuje naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli uregulowanej w art. 8 k.p.a. Skarżący podniósł, że przez okres milczącej postawy organu (ponad dwa lata) był przekonany o skutecznym odstąpieniu od programu dopłat rolnośrodowiskowych. Brak jakiejkolwiek reakcji organów administracyjnych utwierdził go w przekonaniu należytego rozliczenia się z uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym PRO W 2007-2013. Organ, spośród wielu możliwości działania w niniejszej sprawie, wybrał koncepcję milczącej postawy, a następnie niespodziewanego przez stronę wszczęcia postępowania administracyjnego i szybkiego wydania decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga beneficjenta na decyzję reformatoryjną Dyrektora ARiMR, określającą kwotę nienależnie pobranych płatności

z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2011-2012 w wysokości [...] zł. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego i procedury, dających podstawę do uwzględnienia skargi. Z treści skargi nie wynika, aby skarżący kwestionował zasadność merytoryczną orzeczenia w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, wskazuje jedynie na naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.i art. 9 k.p.a.

Z akt administracyjnych sprawy wynika bezspornie, że skarżący realizował zobowiązanie rolnośrodowiskowe, poczynając od dnia 1 marca 2007 r., które zostało zastąpione nowym zobowiązaniem, podjętym z dniem 15 marca 2011 r. na podstawie decyzji Kierownika BP z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...]. Strona, składając w dniu 16 maja 2011 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, w części IX "Oświadczenia i zobowiązania" zobowiązała się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat, podpisując osobiście ten wniosek. Skarżący w kolejnym roku na skutek wniosku z dnia 9 maja 2012 r. otrzymał płatność PRŚ na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r., natomiast w 2013 r. nie złożył wniosku o przyznanie płatności PRŚ.

Zgodnie z treścią § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., jeśli rolnik nie zamierza ubiegać się w danym roku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu, zamiast wniosku o jej przyznanie składa, na formularzu udostępnionym przez Agencję, Informację o gruntach, na których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku, wskazując ich położenie i powierzchnię, a w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 - również o zwierzętach ras lokalnych, w odniesieniu do których realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie tego wariantu w danym roku.

Natomiast zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu albo informacji, o której mowa w § 23 ust. 3, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana za realizację tego wariantu. Samodzielną podstawą prawną decyzji o ustalaniu kwoty nienależnie pobranych płatności jest przepis art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, zgodnie z którym Kierownik biura powiatowego Agencji w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Skarżący do dnia 15 maja 2013 r. (w terminie na złożenie wniosku

o płatność PRŚ na 2013 rok) nie złożył wymaganego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za realizację pakietu 2 – rolnictwo ekologiczne, do którego podjął zobowiązanie z dniem 15 marca 2011 r. W powyższym terminie beneficjent nie przedłożył również na formularzu udostępnionym przez AriMR Informacji

o realizowanym zobowiązaniu rolnośrodowiskowym w ramach PROW 20078-2013. Niezłożenie zaś takiej informacji, zgodnie z § 39 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., skutkuje zwrotem pobranych płatności za realizację pakietu 2 –rolnictwo ekologiczne.

Płatności przyznane decyzjami na rok 2011 i rok 2012, które wpłynęły na konto skarżącego w dniach: 8 lutego 2012 r. i 30 grudnia 2013 r., stały się płatnościami nienależnymi w wyniku ujawnienia, że producent rolny nie dopełnił obowiązku określonego w § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Niewątpliwie niedopełnienie tego obowiązku miało miejsce po wydaniu decyzji o przyznaniu płatności PRŚ na lata 2011-2012 i po ich realizacji.

Kompetencję organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie, a w szczególności zauważył, że brak jest podstaw do zwrotu przez skarżącego pobranych płatności za lata 2007 -2009, jak to nieprawidłowo uczynił organ I instancji. Stąd zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję

w całości i merytorycznie orzekł na nowo o prawidłowej kwocie płatności PRŚ kwalifikującej się do zwrotu przez skarżącego. Poza tym Dyrektor ARiMR ocenił kwestię przedawnienia oraz przeanalizował istnienie ewentualnych przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że

w aktach sprawy administracyjnej znajduje się zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie z dnia 26 sierpnia 2015 r., w którym organ

I instancji pouczył skarżącego o treści ww. przepisu, że przysługuje mu prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 28 sierpnia 2015 r. Z powyższego prawa strona nie skorzystała.

Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że organ I instancji nie zawiadomił skarżącego przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2015 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, a przede wszystkim co do ustaleń dokonanych w toku prowadzonego postępowania. W ocenie Sądu, samo powiadomienie strony o treści art. 10 § 1 k.p.a. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego jest niewystarczające do pełnej realizacji praw wynikających z tego przepisu, jednak w orzecznictwie sądowoadminisatrcyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006 r., Nr 6, poz. 157 i z 16 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1192/06, publ. LEX nr 427561). Tymczasem pełnomocnik skarżącego zarówno w odwołaniu, jak i w skardze w żaden sposób nie wskazał, by naruszenie art. 10 k.p.a. mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania, co czyni ten zarzut nieusprawiedliwionym. Odwołanie od decyzji organu I instancji jest wręcz lakoniczne, bez żadnego uzasadnienia wskazanego naruszenia art. 10 k.p.a., a w toku postępowania strona nie wykazała, jakich czynności procesowych nie dokonała

w związku z ww. naruszeniem. Dlatego zarzut ten, zawarty w skardze, nie może być skuteczny.

Z treści art. 9 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych

i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony

i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast przepis art. 8 k.p.a. wskazuje, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ art. 9 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. przez zaniechanie wezwania skarżącego do wyjaśnienia braku wniesienia

w terminie do dnia 15 maja 2013 r. wniosku o przyznanie płatności lub Informacji

o realizowanym zobowiązaniu, należy zgodzić się z organem odwoławczym (odpowiedź na skargę), że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana wyłącznie na wniosek producenta rolnego, dlatego beneficjent, składając formularz wniosku, oznacza w części I tego wniosku cel jaki ma służyć jego złożeniu, natomiast w części IX tego formularza znajdują się oświadczenia i zobowiązania, które podpisując beneficjent uznaje za swoje w momencie podpisania wniosku. Jednocześnie podpisując wniosek strona zobowiązała się do niezwłocznego informowania Agencji na piśmie o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności, a także

o każdej zmianie, która nastąpi od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności.

Niezależnie od powyższych zasad postępowania przez producenta rolnego co do podejmowania obowiązkowych czynności w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego, to od woli rolnika zależy, czy i w jakim zakresie będzie korzystał z dopłat do gospodarstwa rolnego. Wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność

i nie może tej odpowiedzialności przerzucać na organ administracji publicznej. Agencja nie ma obowiązku weryfikować w terminie składania wniosków kontynuacyjnych, czy producent rolny w danym roku ubiega się o płatności, czy nie, i wzywania go do składania wniosku kontynuacyjnego, bądź informacji potwierdzających użytkowania gruntów rolnych na powierzchni objętej zobowiązaniem.

Artykuł 9 k.p.a. nie zwalnia natomiast strony od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. Brak jest prawnego obowiązku nałożonego na organy w zakresie informowania beneficjentów o wszystkich obowiązujących w danych zakresie przepisach.

Zatem zarzut strony dotyczący naruszenia przez organ art. 8 i 9 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należy się zgodzić

z pełnomocnikiem, że z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego

w przedmiotowej sprawie nastąpiło po przeszło dwóch latach od zaistnienia przesłanki uzasadniającej jego wszczęcie, doszło do naruszenia szybkości postępowania, jednak, w ocenie Sadu, nie miało to wpływu zarówno na dokonaną interpretację przywołanych przepisów prawa jak i ostateczne rozstrzygnięcie. Przewlekłość postępowania administracyjnego nie wpływa na ocenę legalności decyzji zapadłej w postępowaniu, natomiast bezczynność organu może stanowić podstawę wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a., a następnie skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem skarżący nie skorzystał z takiej drogi ochrony prawnej.

W związku z powyższym, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy norm procesowych czy też norm prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji jest obszerne, logiczne, zrozumiałe, a przede wszystkim zawiera odniesienie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz dokonaną przez organ wykładnię mających zastosowanie przepisów prawa materialnego krajowego i unijnego.

Dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.