Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 777/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2024 r. znak: SKO.OŚ.4170/385/2023 w przedmiocie stwierdzenia braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. znak: GP.6220.20.2021, po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie, działając na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 , art. 84 i art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 2373), w zw. z § 3 ust. 1 pkt 62 oraz § 3 ust. 1 pkt 67 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) oraz art. 104, 108 §1 i art. 130 §3 k.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice: I. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie połączenia drogi krajowej nr 7 z drogą powiatową nr KI 942K w miejscowości Krzyszkowice"; II. określił istotne warunki dotyczące korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; III. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że inwestycja znajduje się w terenie objętym ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach nr 323/XXXVII/2013 z dnia 18 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzyszkowice w Gminie Myślenice. Analizowana inwestycja dotyczy dróg publicznych, które w myśl przepisu art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko nie wymagają stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami w/w planu, jeżeli został on uchwalony, dlatego odstąpiono od oceny zgodności przedmiotowego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ ustalił, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie województwa małopolskiego, w miejscowości Krzyszkowice, zaś powierzchnia zajętości terenu na potrzeby rozbudowy wyniesie ok. 3 ha. Zakres prac obejmuje: wybudowanie układu drogowego dwupoziomowego z równoczesną likwidacją na skrzyżowaniu relacji skrętów w lewo i pozostawieniem jedynie możliwości skrętów w prawo, budowa pasów włączenia i pasów wyłączenia oraz budowa obiektu inżynierskiego umożliwiającego bezkolizyjne przeprowadzenie ruchu samochodowego i pieszego na drugą stronę DK7. Oprócz projektowanej drogi zaplanowano budowę obiektów inżynierskich, m. in. tunelu o długości ok. 40 m przeprowadzający projektowaną drogę powiatową pod istniejącą drogą krajową nr 7, jak też murów oporowych na dojazdach do tunelu oraz murów oporowych w miejscu zbliżenia projektowanej drogi powiatowej do cieku przy włączeniu do drogi powiatowej DPI 942K o długości ok. 35 m. Przewidywany zakres prac projektowych przebiega częściowo przez zakole potoku Krzyszkowianka, w związku z czym niezbędne będzie wykonanie umocnienia brzegów lub korekty przebiegu cieku na długości ok. 35 m. Jednocześnie przewidziano zachowanie ciągłości cieku wraz z obustronnymi brzegami, zapewniając tym samym ciągłość migracji zwierząt.

Analizując powiązania z innymi przedsięwzięciami organ ustalił, że na badanym obszarze nie ma przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych mogących oddziaływać na obszary położone w zasięgu oddziaływania planowanej przebudowy drogi. W ramach realizacji inwestycji wymagane jest wyburzenie jednego budynku mieszkalnego i jednego gospodarczego. Z kolei teren planowanej inwestycji obejmuje zabudowę usługową i handlowo - usługową oraz pojedyncze budynki mieszkalne. Rejony te będą objęte faktycznym, odczuwalnym oddziaływaniem skutków planowanego przedsięwzięcia. W szerszym zakresie inwestycja będzie oddziaływać na kierowców, pieszych i rowerzystów poruszających się planowaną drogą. Oddziaływanie to będzie związane przede wszystkim ze zmniejszeniem uciążliwości związanych z emisją do środowiska hałasu i zanieczyszczeń oraz usprawnieniem ruchu i zwiększeniem bezpieczeństwa na drodze.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. G., M. F. oraz M. G. zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i działanie na niekorzyść interesu obywateli, art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, art. 80 K.p.a. poprzez brak udowodnienia, że projektowana inwestycja nie potrzebuje oceny oddziaływania na środowisko.

Odwołanie złożył również A. D. zarzucając między innymi naruszenie:

- art. 63 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. art. 62 ust. 1 pkt. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 3 pkt. 15 i pkt. 39 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie polegające na pominięciu w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia danych w szczególności dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na warunki życia ludzi, dóbr materialnych, krajobrazu, wzajemnego oddziaływania pomiędzy tymi elementami oraz dostępności do złóż kopalin, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu KIP, która nie spełnia warunków wymagań prawnych określonych ww. przepisach i nie pozwala na zweryfikowanie zasadności i poprawności wydanej decyzji w zakresie obligatoryjnych danych i kryteriów pominiętych w przedmiotowej karcie;

- art. 61 K.p.a. poprzez naruszenie przez organ l instancji zasady związania organu administracyjnego treścią wniosku inicjującego, poprzez wydanie decyzji dla przedsięwzięcia sklasyfikowanego z § 3 ust.1 pkt 62 oraz pkt 67 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., podczas gdy wniosek dotyczył wszczęcia postępowania dla przedsięwzięcia sklasyfikowanego tylko z § 3 ust.1 pkt 62 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co w konsekwencji oznacza wydanie decyzji z przekroczeniem kompetencji organu administracyjnego i rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego;

- art.16 pkt 1 i art.236 ust.1 ustawy Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że planowane przedsięwzięcie obejmuje budowę budowli przeciwpowodziowych regulujących wody (koryto cieków naturalnych), a w konsekwencji błędnego zakwalifikowania planowanego zamierzenia z § 3 ust.1 pkt 67 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.;

- art. 62 ust.1 pkt 2 lit.a u.u.o.ś. poprzez pominięcie przy dokonaniu oceny przedsięwzięcia pod kątem jego możliwego oddziaływania na środowisko pod względem jego możliwego zagrożenia dla siedliska łęgowego jesionowo-olszowego, znajdującego się w obszarze planowanej inwestycji;

- art.62a ust.1 pkt 4 w zw. z art.66 ust.1 pkt 5 w zw. z pkt 4 u.u.o.ś. poprzez zbyt ogólne wpisanie w KIP wariantów alternatywnych przedsięwzięcia, pomimo że ustawa przewiduje konieczność przedstawienia co najmniej 3 wariantów;

- art.7, 77 oraz 80 K.p.a. w szczególności przez niezbadanie wieku drzew przewidzianych do wycinki, ich wysokości, grubości, i to pomimo wezwania inwestora o uzupełnienie tych danych, brak wyjaśnienia czy działania będą podejmowane na obszarze łęgu (a jeśli tak, to czy planowana jest wycinka drzew w tym łęgu, co stanie się z usuniętymi drzewami, w jakim stopniu korekta cieku może wpłynąć na ten łęg), wydania decyzji w oparciu o sprzeczne ze sobą dokumenty w kwestii istnienia na obszarze przedsięwzięcia siedlisk lęgowych, brak wyjaśnienia zagadnień związanych z wariantowaniem przedsięwzięcia, brak wyjaśnienia sposobu zabezpieczenia wykopów budowlanych i ich odwodnienia oraz sposobu korekty cieku wodnego, niewyjaśnienie okoliczności i warunków związanych z przeniesieniem zabytku do skansenu;

- art.8, 11 i 107 § 3 K.p.a.

Decyzją z dnia 21 grudnia 2022 r., znak: SKO.OŚ/4170/88/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 313/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2022 r.

WSA w Krakowie wskazał w odniesieniu do organu odwoławczego, że "ograniczył się on do streszczenia uzasadnienia decyzji organu I instancji i przyjęcia konstatacji, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ II instancji w ogóle nie rozstrzygnął po raz drugi sprawy administracyjnej, jak również nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Tymczasem, istotą obowiązującej w procedurze administracyjnej, na podstawie art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest to aby sprawa administracyjna została dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nadto, organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (...)." Wobec powyższego Sąd podzielił zarzuty skargi, że zaskarżona decyzja narusza art.7, 8, 11, 77, 80 i 107 § K.p.a.

WSA w Krakowie stwierdził następnie, że: "Naruszenie przez organ odwoławczy ww. przepisów czyni przedwczesnym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest bowiem ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w decyzji jest prawidłowy, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez organ przepis prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy oprócz kompleksowego przeanalizowania i rozstrzygnięcia sprawy zobowiązany będzie do ustosunkowania się do złożonych w odwołaniu zarzutów." WSA w Krakowie wskazał również szczegółowe kwestie, na które organ odwoławczy powinien zwrócić szczególną uwagę, a to: zabytku znajdującego się w bezpośrednim terenie inwestycji, niezastosowania w wylotach W2 i W3 odprowadzających wodę opadową i roztopową z drogi powiatowej urządzeń podczyszczających, ilości drzew planowanych do wycinki wraz z charakterystyką ich wieku, wysokości i grubości. Na marginesie WSA w Krakowie zwrócił uwagę, że nazwa przedsięwzięcia "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie połączenia drogi krajowej nr 7 z drogą powiatową nr K1942K w miejscowości Krzyszkowice" użyta w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia i we wniosku jest nieprawidłowa: "Wszak na stronie 6 KIP wyraźnie i jednoznacznie podano, że "przedmiotem zadania inwestycyjnego jest rozbudowa istniejącego układu komunikacyjnego poprzez wybudowanie układu drogowego dwupoziomowego w miejscowości Krzeszowice" (...) oraz budowa obiektu inżynierskiego, umożliwiającego bezkolizyjne przeprowadzenie ruchu samochodowego i pieszego na drugą stronę DK7", czyli po prostu tunelu (o długości ok.40 m - k.28), na terenie o powierzchni 3 ha. Z kolei na stronie 11 KIP jej autorzy wskazali, że "przedsięwzięcie nie będzie nowym obiektem, ale dotyczyć będzie jedynie przebudowy istniejącego układu drogowego".(...) "Nie przyczyni się do zmian stosunków wodnych w rejonie projektowanej drogi, a w związku z powyższym nie będzie wywierało wpływu na wyznaczone strefy ochronne ujęć wód". Powyższe jest sprzeczne z opisem inwestycji na stronie 27 tego dokumentu."

Decyzją z dnia 23 kwietnia 2024 r. znak: SKO.OŚ/4170/385/2023, działając na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. 2023 r. poz. 1634), art. 71 ust. 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w przedmiotowej sprawie podstawę materialnoprawną stanowi ustawa z dnia 3 października 2008 r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko

(j.t. Dz.U. 2023 poz. 1094).

Organ powołał treść przepisów art. 71 ust. 1 i 2, art. 73 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 ww. ustawy i wyjaśnił, że przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Organ wyjaśnił, że czym innym jest ocena oddziaływania na środowisko, a czym innym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustawa przewiduje przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko m.in. w ramach procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale tylko

w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został w wymagany prawem sposób stwierdzony (tj. na podstawie art. 63 ust. 1 ww. ustawy). Przy tym postępowanie środowiskowe przeprowadza się dla tych przedsięwzięć, które wymienione są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie stwierdziło, że przedmiotowe przedsięwzięcie określone zostało przez organ I instancji jako "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie połączenia drogi krajowej nr 7 z drogą powiatową nr KI 942K w miejscowości Krzyszkowice", natomiast w oparciu o informacje zawarte w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia (k-27 KIP), iż planowane przedsięwzięcie polega na:

- budowie układu drogowego dwupoziomowego, z likwidacją skrętów w lewo i pozostawieniem wyłącznie skrętów w prawo, oraz z wszystkimi elementami infrastruktury drogowej,

- budowie pasa dzielącego, budową pasów włączenia i wyłączenia w ciągu DK7,

- budowie bezkolizyjnej drogi między DP a DK, przebudowie drogi powiatowej i gminnej na prawe skręty, z ewentualną korektą lokalizacji wlotu DP,

- likwidacji pasów do skrętu w lewo z DK 7,

- przebudowie zjazdów publicznych i indywidualnych,

- budowie kanału technologicznego,

- budowie obiektu inżynierskiego umożliwiającego bezkolizyjne przeprowadzenie ruchu samochodowego i pieszego pod DK 7,

- budowie murów oporowych,

- budowie chodników, korektą lokalizacji zatok autobusowych, zapewnieniem oświetlenia drogowego,

-wykonaniu systemu odwodnienia terenu sprawnie odprowadzającego wodę opadową i roztopową,

- przebudowie kolidujących urządzeń i sieci istniejącej infrastruktury technicznej,

- wykonaniu urządzeń ochrony środowiska, w szczególności zabezpieczenia akustyczne, zieleni,

- obejmuje wycinkę zieleni,

- wykonanie projektu organizacji ruchu i dobór urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego,

- przeniesienie istniejącej zabudowy w postaci jednego budynku o statusie zabytku.

Kolegium stwierdziło, że jak wynika z określenia zawartego w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia (str. 6 KIP), przedmiotem zadania inwestycyjnego jest rozbudowa istniejącego układu komunikacyjnego poprzez wybudowanie układu drogowego dwupoziomowego w miejscowości Krzyszkowice oraz budowa obiektu inżynierskiego, umożliwiającego bezkolizyjne przeprowadzenie ruchu samochodowego i pieszego na drugą stronę DK7 o długości ok. 40 m. Łączna długość dróg o nawierzchni twardej objętych budową, rozbudową lub przebudową wyniesie ok. 1,5 km, natomiast powierzchnia zajętości terenu (powierzchnia w liniach rozgraniczających) na potrzeby rozbudowy w wariancie preferowanym wyniesie ok. 3 ha.

W ocenie Kolegium prawidłowa kwalifikacja przedsięwzięcia ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego procedowania w sprawie, przy czym nie chodzi tutaj tylko o samo właściwe określenie inwestycji, ale o prawidłowe - tj. odpowiednie do rodzaju i zakresu zadania, zdefiniowanie przedsięwzięcia. Zapis "poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego (...)" posiada bowiem tak duży stopień ogólności i w istocie brak sprecyzowania zadania, że nie pozwala na ustalenie - bez dokładnego zapoznania się wcześniej z KIP - czego w istocie dotyczy planowane przedsięwzięcie. Przy czym, nie chodzi tutaj wyłącznie o czytelność samej nazwy przedsięwzięcia, ale o właściwe, zgodne z zamiarem Inwestora zdefiniowanie planowanej inwestycji, a co za tym idzie, dalsze procedowanie dla prawidłowo sformułowanego zadania.

Zasadne jest więc, zdaniem Kolegium, ponowne zweryfikowanie przez organ

I instancji nazwy przedsięwzięcia w kontekście wniosku Inwestora, aby nazwa ta korespondowała faktycznie z rodzajem i zakresem planowanej inwestycji.

Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, iż art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej uległ istotnej zmianie począwszy od dnia 16 października 2023 r., wprowadzonej ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1890 z dnia 2023.09.15), i obecnie stanowi: "Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, jeżeli plany te zostały odpowiednio uchwalone albo przyjęte".

Natomiast według brzmienia art. 80 ust. 2 ustawy na czas wydania decyzji organu I instancji oraz poprzedzającej decyzji Kolegium, przepis ten przewidywał, iż "Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, dla publicznych urządzeń służących do przesyłania i odprowadzania ścieków (...)".

Kolegium powtórzyło że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie objętym ustaleniami uchwały Rady Miejskiej w Myślenicach nr 323/XXXVII/2013

z dnia 18 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Krzyszkowice w Gminie Myślenice.

Jednakże z uwagi na brzmienie (poprzednie) art. 80 ust. 2 ustawy, odstąpiono od oceny zgodności przedmiotowego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ analizowana inwestycja dotyczy dróg publicznych, które - w myśl przepisu art. 80 ust. 2 u.u.o.ś. - nie wymagały stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu, jeżeli został on uchwalony.

Kolegium wyjaśniło, że jeżeli przedsięwzięcie kwalifikowane na podstawie § 3 ust. 1 pkt 62 r.p.z.o.ś. polega na realizacji drogi publicznej, to należy uznać, że jest ono inwestycją strategiczną wymienioną w art. 59a ust. 4 pkt 1 u.o.o.ś. i zastosować wyłączenie ustalone w art. 64 ust. 2 pkt 3 u.o.o.ś. Stąd też w myśl art. 59a ust. 4 pkt 1 ustawy (przepis dodany przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. (Dz.U.2023.1890) zmieniającej ustawę środowiskową z dniem 16 października 2023 r.) - przepisów ust. 1 i ust. 3 pkt 1 nie stosuje się do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej. Z powyższych przepisów (które obowiązują od dnia 16 października 2023 r.) wynika więc, że dla drogi publicznej nie dokonuje się analizy zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy zauważył również, że stosownie do art. 84 ust. 1a w zw.

z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy określić istotne warunki i wymagania korzystania ze środowiska, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony zabytków, ewentualnie - stosownie do art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. b) w przypadku zaistnienia potrzeby uniknięcia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nałożyć obowiązek działań.

Jak stwierdził WSA w Krakowie, brak odniesienia się do powyższej kwestii czyni wymaganą przepisami konieczność zapewnienia ochrony zabytków iluzoryczną.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że z pisma Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 20.10.2021 r. (k - 68 akt sprawy) wynika, że zasady wydawania pozwoleń na translokację zabytkowych nieruchomości reguluje wskazane w piśmie rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 02.08.2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich (...). Z ww. pisma wynika również, z uwagi na zły stan techniczny budynku oraz jego wartość zabytkową, translokacja obiektu powinna być pierwszym etapem realizacji inwestycji. Rozbiórka obiektu i jego postawienie w nowej lokalizacji powinny odbywać się równocześnie, bowiem jak podano - ewentualne składowanie materiału z rozbiórki będzie miało negatywny wpływ na możliwość powtórnego wykorzystania oryginalnego materiału. W ww. piśmie wskazano również w jakich lokalizacjach mogłaby odbyć się translokacja budynków (w związku z brakiem miejsc w skansenie w S. i W.), wskazując na skansen w N. H., ewentualnie teren przy kościele Parafii p.w. Św.. w K. – P.. Zauważono również, że proponowane przez inwestora rozwiązania projektowe nie są możliwe do zaakceptowania; proponowany nowy układ dróg otacza zabytkowy budynek, pozostawiając go na środku skrzyżowania. Zdaniem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków powyższe wskazuje, że projektant z góry założył rozbiórkę przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie zaznaczono, że przesłanką do skreślenia z rejestru zabytków nie może być zły stan techniczny, a jedynie utrata walorów ze względu na które do tego rejestru zabytek został wpisany. W związku z tym konserwator wykluczył możliwość rozbiórki budynku zlokalizowanego pod adresem [...], wskazując, iż dopuszczenie ewentualnej translokacji uzależnione jest od wskazania nowej lokalizacji. Zaznaczył też ponownie, że wyklucza się możliwość rozbiórki, składowania materiału i rekonstrukcji, podkreślając, że ww. roboty muszą odbywać się w tym samym czasie.

Organ odwoławczy wskazał że kwestia powyższa nie została wyjaśniona w postępowaniu przed organem I instancji. Nie zostały podjęte czynności mające na celu uwzględnienie powyższego stanowiska konserwatorskiego, a tym samym wynik ustaleń w tym zakresie nie został określony w decyzji pomimo jednoznacznie sformułowanego wymogu z art. 84 ust. 1a w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy środowiskowej. Dlatego też organ I instancji winien poczynić stosowne ustalenia w powyższym przedmiocie i określić je odpowiednio w wydawanej decyzji. Translokacja obiektu powinna być bowiem pierwszym etapem realizacji inwestycji.

Organ odwoławczy zauważył nadto, że planowane przedsięwzięcie ma obejmować obszar ok. 3 ha, tak więc biorąc pod uwagę, że znaczna część tego obszaru będzie obejmowała teren dotychczasowego przebiegu drogi DK7, to jednak pozostała część będzie stanowiła nową zajętość terenu. Stąd też w ocenie Kolegium usunięcie z pozostałego obszaru bardzo dużej ilości drzew, ok. 200 drzew oraz ok. 80 m2 pow. krzewów, nie może pozostać poza jakimikolwiek wyjaśnieniami Organu i nie może zostać zupełnie pominięte. Ustalenia dotyczące zarówno wieku tych drzew, ich gatunków oraz grubości pni i wysokości drzew, nie mogą zostać zupełnie pominięte w postępowaniu i poza jakąkolwiek oceną i ustaleniami organu prowadzącego postępowanie. Zdaniem Kolegium w składzie orzekającym w sprawie, ustalenia w tym przedmiocie są niezwykle istotne z punktu widzenia zarówno wydawania decyzji, jak i dalszych etapów postępowania i w efekcie zgodnej z przepisami realizacji przedmiotowej inwestycji na wszystkich jej etapach.

Kolejną kwestią wymagająca wyjaśnienia jest kwestia niezastosowania

w wylotach W2 i W3 odprowadzających wodę opadową i roztopową z drogi powiatowej, urządzeń podczyszczających. Organ zauważył, że na str. 30 Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia podane zostało, że przy wylotach oznaczonych W2 i W3 nie ma konieczności podczyszczania. Dla wylotu W2 podano, że projekt nie przewiduje żadnych urządzeń oczyszczających, natomiast dla wylotu W3 podano, że wody będą się oczyszczały w rowie trawiastym i w tym przypadku projekt również nie przewiduje żadnych urządzeń oczyszczających. Natomiast w uzupełnieniu Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia (k-91) wskazano, że urządzenia oczyszczające zastosowano na kanalizacji odwadniającej drogę główną (klasa GP); natomiast na drodze powiatowej urządzeniami podczyszczającymi są studnie wpadowe z osadnikiem 1,0 m. Zdaniem Sądu, okoliczności powyższe winny zostać wyjaśnione z uwzględnieniem § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 2/2011 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej w km 5+500 rzeki Skawinki w miejscowości Skawina, gmina Skawina, powiat krakowski (Dz. Urz. Woj. 2011.369.3164). Co prawda w uzupełnieniu KIP powołano się na powyższe rozporządzenie, tym niemniej wobec powyższych rozbieżności, kwestie powyższe wymagają jednoznacznego wyjaśnienia i określenia w decyzji.

Tym samym w ocenie Kolegium okolicznościach nin. sprawy zasadne jest uchylenie spornej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzja organ I instancji została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Od powyższej decyzji sprzeciw wniósł Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie strony skarżącej brak było podstaw do wydania przez SKO na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasatoryjnej. Podnoszone przez WSA wątpliwości mogły być wyeliminowane przez SKO w oparciu o zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy.

W odniesieniu do sformułowanego przez SKO zarzutu dotyczącego zabytku znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, skarżący podkreślił w pierwszej kolejności okoliczności, które wprost wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a które, bez żadnego uzasadnienia zostały pominięte przez SKO, tj.: a) w decyzji Organu I Inst. w sposób wystarczający Organ I Inst. określił obowiązek ochrony zabytków. Szczegółowe wytyczne do postępowania z zabytkami (zakres i rodzaj koniecznych do przeprowadzenia prac i badań) ustala Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej "WKZ") na dalszym etapie postępowania. WKZ opiniuje i uzgadnia przygotowywany i realizowany później program prac konserwatorskich (w przedmiotowym przypadku konserwację oraz przeniesienie i odtworzenie budynku).

Skarżący zauważył, że na str. 3-4 Decyzji SKO jest informacja, że "Organ I Inst. nie poczynił w tym zakresie żadnych dalszych ustaleń i nie ustalił żadnych wymogów". W tym kontekście skarżący podniósł, że jest to nieprawda, ponieważ na str. 6 decyzji DŚU Organ I Inst. wskazał, że WKZ pismem z dnia 14.07.2021 r. dopuścił translokację zabytkowego obiektu nie wskazując innych dodatkowych wymagań. Organ I Inst. uzyskał więc opinię (wymogi) WKZ, nie był uprawniony do ustalania żadnych wymogów, które wykraczałyby poza wymagania ustalone przez WKZ. Skarżący podniósł również, że WKZ w piśmie z dnia 14.07.2021 r. oraz w piśmie z 20.10.2021 r. określił, że dopuszcza translokację obiektu zabytkowego oraz wskazał na konieczność podjęcia rozmów ze skansenem w Nowej Hucie. Takie rozmowy zostały przeprowadzone, skutkiem czego jest pozytywna opinia WKZ wydana 05.05.2023 r. (dowody: pismo z dnia 25.10.2022r. zawierające zgodę [...] S.A. na translokację zabytku z [...] do Parku Edukacyjnego "[...]"; pismo WKZ z dnia 5.05.2023 r. zawierające pozytywną opinię planowanego zamierzenia i określające szczegółowe wymagania).

Według skarżącego, co do zasady na etapie procedowania DŚU ustala się tylko tryb dalszego postępowania z potencjalnymi zabytkami, konkretne czynności które będą konieczne do wykonania przed rozpoczęciem budowy określa WKZ (dokładnie tak było w przedmiotowej sprawie). Żeby Inwestor mógł podjąć jakiekolwiek prace (w tym wypadku konserwację i relokację budynku) konieczne jest prawo dysponowania zabytkiem - takie prawo daje decyzja ZRID (pozwolenie na budowę) - przed wydaniem decyzji ZRID wszelkie prace mógł prowadzić (i tym samym finansować) tylko właściciel (w analizowanym przypadku jeden z odwołujących się od Decyzji DŚU).

Skarżący wskazał, że na str. 10 decyzji SKO mowa jest o tym, że WKZ wykluczył możliwość rozbiórki budynku, nakazując jego przeniesienie. Zakaz rozbiórki dotyczy całkowitej rozbiórki czyli wyburzenia (bo tego dotyczyło pierwotne zapytanie do WKZ); - natomiast przeniesienie (translokacja) budynku oznacza, że zabytek zostanie rozebrany, dokładnie zinwentaryzowany, zostaną ponumerowane jego elementy, poszczególne elementy zostaną rozłączone i poddane konserwacji (ponieważ obiekt jest w stanie złym). Następnie zostaną uzupełnione braki i budynek zostanie odtworzony (czyli złożony) w nowym miejscu. Wszystkie te kwestie wyjaśniane są na etapie przystępowania do realizacji; WKZ otrzymuje do akceptacji stosowny projekt prac konserwatorskich zawierający dokładny opis poszczególnych elementów i na tym etapie wydaje stosowną decyzję dopuszczającą przeniesienie i odtworzenie budynku na nowym miejscu. Inwestor może to zrobić tylko, gdy będzie dysponował obiektem - czyli po uzyskaniu ZRID.

Odnośnie kwestii ewentualnych zabytkowych drzew skarżący podniósł, że w żadnym z pism WKZ nie wskazuje aby którekolwiek z drzew miało status zabytku. Przeciwnie, WKZ wprost wskazuje na brak innych obiektów zabytkowych i chronionych niż dom nr [...] (tak WKZ w piśmie z dnia 06.08.2020 znak RD.5130.62.2020.DW - pismo w aktach sprawy mimo to SKO zupełnie je pomija i nie odnosi się do niego). Również w piśmie WKZ z dnia 5.05.2023r. brak informacji aby którekolwiek z drzew planowanych do usunięcia w związku z realizacją przedsięwzięcia miało status zabytku.

Podsumowując ten wątek skarżący wskazał, że w decyzji DŚU Organ I Inst. odniósł się do ochrony zabytków zgodnie z wytycznymi i wymaganiami określonymi przez WKZ. Wymogi WKZ były (są) zawarte w pismach WKZ z 06.08.2020r., 14.07.2021r. i 20.10.2021r. (wszystkie pisma w aktach sprawy). Dodatkowo, po wydaniu Decyzji DSU, WKZ opiniując inwestycję do Decyzji ZRID wydał zalecenia w piśmie z dnia 05.05.2023, stwierdzając, że oprócz decyzji ZRID, która przenosi prawo własności na GDDKiA, należy jeszcze dodatkowo uzyskać osobną decyzję od WKZ, która pozwoli na dokonanie przeniesienia obiektu - i z chwilą przystępowania do prac taka decyzja będzie procedowana, w tym czasie będzie można spokojnie, zgodnie z programem prac konserwatorskich rozpocząć konserwację poszczególnych elementów budynku. Tu należy jasno zaznaczyć, że zgodnie, z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami to WKZ (a nie organ wydający DŚU) posiada kompetencje do określania jakie prace i na jakich zasadach mogą być prowadzone przy zabytku.

Skarżący stwierdził, że informacja udzielona w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia (powtórzona w decyzji Organu I Inst.) o tym, że zabytkowy budynek zostanie przeniesiony na teren skansenu jest zgodna z wymaganiami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Potwierdza zobowiązanie Inwestora do dochowania należytej staranności w zapewnieniu jego ochrony, umożliwiając prowadzenie dalszych działań, uzgodnień i analiz zmierzających do ustalenia najlepszej lokalizacji obiektu zabytkowego z poszanowaniem zarówno historycznego i kulturowego znaczenia, jak i ostatecznego stanowiska Konserwatora Zabytków. Powyższe zostało potwierdzone wyrażeniem przez WKZ pozytywnej opinii znak ZA-1.5183.86.2023.MBN.MŚ.JH.AT.KT z dnia 05.05.2023 r. do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, poprzedzonej wieloma spotkaniami i uzgodnieniami z Konserwatorem oraz zobowiązaniem przez Zarząd Spółki [...] S.A. kierowanym do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Krakowie za pismem znak BOI.460.35.2021 z dnia 25.10.2022 r., przyjęcia obiektu na teren Parku Edukacyjnego "[...] Wbrew twierdzeniom zawartym w Decyzji SKO nie można więc mówić o iluzoryczności ochrony zabytku.

Dalej skarżący odniósł się do kwestii wezwania Inwestora przez Organ I Inst. do podania ilości drzew planowanych do wycinki, zauważając, że na str. 11 Decyzji SKO Organ II Inst. jedynie powtarzając uwagi zawarte w wyroku WSA wskazał, że "Pismem z dnia 19.10.2021r. Organ I Inst. wezwał Inwestora m.in. do podania ilości drzew planowanych do wycinki wraz z charakterystyką Ich wieku, wysokości i grubości." Skarżący zakwestionował twierdzenie SKO, że na wezwanie z dnia 19.10.2021 r. Inwestor nie udzielił żadnych wyjaśnień. Na str. 5 Decyzji DŚU wprost jest wskazane, że w dniu 25.11.2021r. pełnomocnik Inwestora przedłożył wymagane wyjaśnienia do Organu I Inst., które w dniu 26.11.2021r. przesłano do RDOŚ w Krakowie. W wyjaśnieniach tych Inwestor wskazał na szacunkową ilość drzew planowanych do wycinki oraz wskazał, że będą zaprojektowane odpowiednie nasadzenia. RDOŚ w piśmie z dnia 15.12.2021 r. zaakceptował wyjaśnienia i wyraził opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tym samym właściwy organ pozytywnie uzgodnił wyjaśnienia Inwestora. Według strony skarżącej, do tego zarzutu odniósł się Organ I Inst. w odpowiedzi na odwołania wskazując, że RDOŚ w opinii z dnia 15.12.2021 r. nie wskazywał na potrzebę uzyskania od Inwestora kolejnych wyjaśnień w związku z czym Organ I Inst. nie miał przesłanek do tego aby informacje dotyczące wieku, wysokości i grubości drzew uwzględnić w Decyzji DŚU. W ocenie skarżącego, na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach założenia dotyczące realizacji inwestycji opierają się na ogólnie dostępnych materiałach, uzyskanych wywiadach branżowych, warunkach technicznych, danych z państwowych instytucji państwowych, inwentaryzacji przyrodniczej, mapy zasadniczej, oraz wizji w terenie. Na tym etapie opracowania dokumentacji projektowej i środowiskowej - Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia nie ma wymogu prawnego, obowiązku ani praktyki wykonywania dokładnej inwentaryzacji dendrologicznej z oceną gatunku, obecnego stanu drzewa oraz jego pomiaru średnicy. Jest to zakres prac wykonywany standardowo na późniejszych etapach projektowych, tj. na etapie sporządzania projektu budowlanego. Na etapie opracowania materiałów do wniosku o DŚU wykonana została inwentaryzacja przyrodnicza, która miała za zadanie wskazać cenne siedliska przyrodnicze i stanowiska chronionych gatunków roślin i zwierząt, nie obejmowała zaś szczegółowego opracowania dendrologicznego (gdyż nie to jest jej zakresem). W ramach KIP przeanalizowano także oddziaływania związane z wycinką zieleni - oszacowano powierzchnie drzew i krzewów przeznaczonych do wycinki na podstawie ogólnodostępnych danych oraz przedstawiono działania minimalizujące oddziaływanie wycinki na środowisko. Inwentaryzacja zieleni została sporządzona na etapie projektu budowlanego, kiedy to opracowano projekt gospodarka zielenią i szczegółowy plan nasadzeń. Skarżący podkreślił, że wraz z wnioskiem o wydanie DSU jako załączniki nr 4 przedłożono do Organu I Inst. wykaz działek przewidzianych do prowadzenia prac przygotowawczych polegających na wycince drzew i krzewów (dokument ten jest w aktach sprawy).

Wreszcie, co do zarzutu dotyczącego "niezastosowania w wylotach W2 i W3 odprowadzających wodę opadową i roztopową z drogi powiatowej urządzeń podczyszczających" skarżący wskazał, że na stronie 12 Decyzji SKO Organ II Inst. znów jedynie powtarzając uwagi zawarte w wyroku WSA wskazał, że wskazania opisane m.in. na stronie 30 KIP oraz w uzupełnieniu KIP winny zostać wyjaśnione z uwzględnieniem § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 2/2011 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (...) stanowiącego, że na terenie ochrony pośredniej zabrania się wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, poza oczyszczonymi wodami opadowymi i roztopowymi. Odnosząc się do tego zarzutu oraz do informacji zawartych na stronie 29 i 30 KIP skarżący podkreślił, że: a) zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych - wody opadowe i roztopowe nie są ściekami. W świetle wymogów przywołanych w decyzji, a ustanowionych rozporządzeniem nr 2/2011 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej w km 5+500 rzeki Skawinki w miejscowości Skawina, gmina Skawina, powiat krakowski, zmienionego rozporządzeniem nr 3/2011 z dnia 28 września 2011 r., zabrania się na terenie ochrony pośredniej wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków, poza oczyszczonymi wodami opadowymi i roztopowymi, o których mowa w ustawie Prawo wodne. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego w zw. z § 17 pkt 1 ww. rozporządzenia wody opadowe i roztopowe mogą być wprowadzane do wód lub do urządzeń wodnych o ile nie zawierają 100 mg/l zawiesiny ogólnej oraz 15 mg/l węglowodorów ropopochodnych. W toku postępowania wątpliwości dotyczące konieczności stosowania urządzeń oczyszczających w wylotach W2 i W3 zostały szczegółowo wyjaśnione w punkcie 7 pisma z dnia 24.11.2021 r., w odpowiedzi na wezwanie Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice znak GP.6220.20.2021 z dnia 19.10.2021 r., gdzie przedstawiono wyliczenia zanieczyszczeń na podstawie obowiązujących przepisów oraz skuteczność przyjętych rozwiązań. Wątpliwości SKO są więc niezrozumiałe biorąc pod uwagę, iż w świetle wymogów ustanowionych rozporządzeniem nr 2/2011 z dnia 6 lipca 2011 r. zabrania się m.in. budowy dróg powiatowych, bez urządzeń oczyszczania ich przed wprowadzaniem do wód lub do ziemi zastrzegając konieczność podczyszczenia wód do poziomu wymaganego przepisami odrębnymi. Tymczasem w ramach inwestycji wody opadowe z drogi powiatowej nie zawierają zanieczyszczeń w ilości przekraczającej normy zarówno w stanie istniejącym jak i prognozowanym na kolejne lata eksploatacji. Skarżący dodał również, że w samej decyzji Organu I Inst. zostały uwzględnione ww. wyjaśnienia gwarantujące zastosowanie odpowiednich rozwiązań zapewniających podczyszczanie wód opadowych i roztopowych - pkt 13, 14 i 16 - oraz dodatkowe zabezpieczenia zawarte w pkt 15. Na podstawie tej decyzji przyjęto odpowiednie rozwiązania projektowe zapewniające podczyszczanie wód opadowych i dzięki temu dla przedmiotowej inwestycji została wydana ostateczna Decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie znak KR.ZUZ.4210.806.2022.MP z dnia 29.05.2023 r. o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie projektowanych urządzeń wodnych i odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód powierzchniowych, ustanawiające nieprzekraczalną w odprowadzanych wodach wartość dopuszczalnych wskaźników zanieczyszczeń.

Co się tyczy adekwatności nazwy przedsięwzięcia, skarżący podniósł, że ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie wskazuje wymogów w odniesieniu do nazwy przedsięwzięcia we wniosku, a KIP zawiera wymagane informacje, w szczególności dane o rodzaju, cechach, skali i usytuowaniu przedsięwzięcia. We wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach posłużono się nazwą przedsięwzięcia ustaloną w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu. Jej doprecyzowanie nastąpiło we wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pod kątem wymogów prawa budowlanego i po uszczegółowieniu rozwiązań projektowych. W KIP wskazane zostały spójne i wyczerpujące informacje opisujące przedsięwzięcie i rozwiązania projektowe, parametry poszczególnych dróg i obiektów inżynierskich. Odnosząc się do uwagi zawartej w wyroku WSA i powtórzonej na str. 5 Decyzji SKO należy wyjaśnić, że informacje zawarte na stronach 6, 11, 27 KIP, to treść wymagana zakresem poszczególnych punktów KIP dotyczących: rodzaju przedsięwzięcia i jego kwalifikacji, skali przedsięwzięcia i powierzchni terenu inwestycji, obszarów objętych ochroną, w tym strefy ochronne ujęć wód i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych. Informacje zawarte w KIP wzajemnie się uzupełniają i stanowią kompletny opis zadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie podstawę prawną orzeczenia kształtuje również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 313/23, którym uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2022 r. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Sposób realizacji wytycznych z przywołanego wyroku okazał się w sprawie okolicznością przesądzającą o konieczności uchylenia decyzji Kolegium obecnie zaskarżonej sprzeciwem.

Jak wskazano wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 21 grudnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 71 ust. 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. 2022 poz. 2000, dalej: u.o.o.ś.), utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice o stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego w rejonie połączenia drogi krajowej nr 7 z drogą powiatową nr 194K w miejscowości Krzyszkowice".

Z przywołanego wcześniej szeroko uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 30 czerwca 2023 r. wynika jednoznacznie, że zasadniczą przyczyną uchylenia poprzedniej decyzji Kolegium z 21 grudnia 2022 r. było to, że organ II instancji "w ogóle nie rozstrzygnął po raz drugi sprawy administracyjnej, jak również nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu." Zbieżna z tym była wytyczna: "Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy oprócz kompleksowego przeanalizowania i rozstrzygnięcia sprawy zobowiązany będzie do ustosunkowania się do złożonych w odwołaniu zarzutów." Obok tego Sąd wówczas orzekający wskazał kwestie wymagające szczególnej uwagi organu odwoławczego: po pierwsze, zabytku znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji, zlokalizowanego w Krzyszkowicach nr [...], po drugie, niezastosowania w wylotach W2 i W3 odprowadzających wodę opadową i roztopową z drogi powiatowej urządzeń podczyszczających, po trzecie, ilości drzew planowanych do wycinki wraz z charakterystyką ich wieku, wysokości i grubości w kontekście art. 74 ust. 1 pkt 7 u.u.o.ś. Na marginesie Sąd podniósł też kwestię nieprawidłowej nazwy przedsięwzięcia i rozbieżności w odniesieniu do przedmiotu zadania w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia (s. 6 – "rozbudowa istniejącego układu komunikacyjnego (...), s. 11 – "przebudowa istniejącego układu drogowego", s. 27 – opis przedsięwzięcia).

Analiza przedłożonych Sądowi akt sprawy oraz treści zaskarżonej obecnie sprzeciwem decyzji Kolegium z 23 kwietnia 2024 r., wskazuje, że organ ten nie naprawił uchybienia popełnionego w poprzedniej decyzji, czego przyczyną jest – jak się wydaje – błędne odczytanie uzasadnienia wyroku WSA z 30 czerwca 2023 r., co stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Z uzasadnienia decyzji Kolegium z 23 kwietnia 2024 r. wynika bowiem, że organ ten przedstawiając stan faktyczny sprawy uwzględnił tylko tę część uzasadnienia wyroku, w którym wskazano na konieczność uwzględnienia kwestii szczegółowych przytoczonych wyżej; pominięto zaś kwestię zasadniczą – konieczność całościowego wyjaśnienia sprawy przez organ odwoławczy i odniesienia się do zarzutów odwołujących się. W konsekwencji, oprócz ogólnych kwestii dotyczących stanu prawnego sprawy, w tym ustalenia kwestii braku obowiązku badania zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy odniósł się wyłącznie do kwestii szczegółowych przywołanych powyżej. Również jednak i w tym zakresie decyzja nie jest prawidłowa, bowiem organ odwoławczy, co słusznie zauważa skarżący sprzeciwem, ograniczył się w istocie do powielenia wypowiedzi Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z 30 czerwca 2023 r., bez podjęcia próby wyjaśnienia tych kwestii na podstawie już zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 k.p.a. Z akt administracyjnych nie wynika również, by organ odwoławczy podejmował jakieś czynności wyjaśniające, chociażby zwracając się do wnioskodawcy o wyjaśnienie spornych kwestii.

Wszystko powyższe składa się na konstatację, że organ odwoławczy niezasadnie i co najmniej przedwcześnie uchylił decyzję organu I instancji, nie dążąc do wyjaśnienia sprawy w ramach postępowania odwoławczego, czym naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Zaznaczyć trzeba ponownie, że naruszenie tej normy związane jest również z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie co najmniej w części stanowiska WSA w Krakowie wyrażonego w wyroku z dnia 30 czerwca 2023 r. Ponownie podkreślić należy też, że rolą organu odwoławczego jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w całości, z uwzględnieniem konieczności odniesienia się do zarzutów odwołań, które "przeniosły" sprawę administracyjną do rozstrzygnięcia organowi II instancji. Tymczasem Kolegium dwukrotnie orzekając w sprawie uchybiło temu obowiązkowi.

W konsekwencji zasadny okazał się sprzeciw skarżącej, z tym zastrzeżeniem, że w sprawie wywołanej sprzeciwem Sąd nie jest władny merytorycznie odnosić się do zgłoszonych zarzutów, zwłaszcza, że od rozstrzygnięcia w kwestiach podniesionych w sprzeciwie uchylił się organ odwoławczy. Finalnie Sąd zauważa również, także mając na względzie wyrok tut. Sądu z dnia 30 czerwca 2023 r., że w sprawie nie jest wykluczona decyzja kasatoryjna. Jednak uchylenie decyzji organu pierwszej instancji będzie możliwe tylko wówczas, gdy organ odwoławczy, po kompleksowym wyjaśnieniu sprawy, w tym kwestii podniesionych w zarzutach odwołania, stwierdzi, że pozostaną jakieś konkretne kwestie, których wyjaśnienie przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania i normy wyrażone w art. 136 i 138 k.p.a. Wówczas też konieczne byłoby wskazanie konkretnych okoliczności jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, stosownie do art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a.

Ponownie orzekając Kolegium uwzględni wyrażone tu stanowisko Sądu wraz ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z 30 czerwca 2023 r.

Z tych przyczyn Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.