Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2179/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 12, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 33 ust. 1, art, 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 5 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 58/22 w sprawie ze skargi K. D. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie skierowania na obowiązkową kwarantannę 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz K. D. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 58/22, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi K. D. (dalej jako: "skarżący") na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2021 r. w przedmiocie skierowania na obowiązkową kwarantannę, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynność Inspektora Sanitarnego (dalej jako: "PPIS") objęcia skarżącego kwarantanną, z uwagi na kontakt z osobą zarażoną do jakiego doszło w [...]nr [...] przy ul. [...]w B. Informację o wystąpieniu dodatniego wyniku testu w ww. [...] organ pozyskał od Dyrektora placówki w dniu [...] listopada 2021 r. W obliczu otrzymania takiej informacji w ramach dochodzenia epidemicznego organ podjął kontakt telefoniczny m.in. ze skarżącym. Podczas innego wywiadu epidemicznego (odnośnie wcześniejszego okresu kwarantanny skarżącego), kiedy organ kontaktował się ze skarżącym, oświadczył on podczas rozmowy m.in., że czuje się dyskryminowany i będzie wysyłał dużą liczbę korespondencji i zapytań, aby przysporzyć urzędnikom dodatkowej pracy, z rozmowy tej sporządzono notatkę pracownika organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że obowiązek poddania się kwarantannie został nałożony na skarżącego najprawdopodobniej w związku z jego stycznością ("kontaktem") z osobą zakażoną wirusem SARS-CoV-2. W świetle cytowanego art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm.; dalej jako: "ustawa o zapobieganiu"), zaistnienie takiej styczności stanowi warunek poddania danej osoby obowiązkowej kwarantannie, o której mowa w tym przepisie. Zatem już samo stwierdzenie faktu wystąpienia owej styczności (kontaktu) oraz okoliczności tego kontaktu (kto, z kim, gdzie, kiedy, itd.) powinny zostać utrwalone w aktach administracyjnych sprawy, aby możliwa była późniejsza weryfikacja tego, czy do skierowania danej osoby przez organ administracji na kwarantannę rzeczywiście doszło "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej jako: "Konstytucja RP"), a dokładniej – "na zasadach określonych w ustawie" (art. 5 ust. 1 ustawy). Po drugie, z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę wynikało, że przed skierowaniem skarżącego na kwarantannę organ musiał najpierw powziąć wiadomość o wystąpieniu u jednej z osób z placówki szkolnej zakażenia koronawirusem. Osoby ze styczności zostały przekazane wraz z listą przez dyrektora tej placówki. Jak wskazał organ, informacje o tych osobach i nałożonej na nich kwarantannie umieszczono w ogólnopolskim systemie informatycznym SEPIS.

W ocenie Sadu, dla pełnego materiału dowodowego, wszystkie te czynności powinny zostać utrwalone w formie choćby notatki urzędowej (adnotacji podpisanej przez pracownika por. art. 72 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; obecnie: tekst jedn. z 2023 r. poz. 775 ze zm. dalej jako: "k.p.a.") oraz wydruku z systemu SEPIS – które to materiały mogłyby się złożyć na akta sprawy, podlegające następnie przekazaniu sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. W świetle przywołanych wyżej unormowań art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP i art. 5 ust. 4 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej jako: "Europejska Konwencja Praw Człowieka", "EKPCz") niedopuszczalną jest sytuacja, w której sąd nie dysponuje materiałami sprawy pozwalającymi skontrolować legalność zastosowanego wobec danej osoby środka noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu ww. aktów prawnych, również w zakresie jego podstawy faktycznej. W ocenie Sądu, organ uprościł procedurę i doprowadził do niemożliwym kontrolę sądową. Z uwagi na niezebranie (niewytworzenie) przez organ akt administracyjnych sprawy Sąd był jest w stanie zweryfikować prawidłowości nawet podstawy faktycznej zaskarżonej czynności oraz postępowania poprzedzającego jej dokonanie wobec tego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy organ zarzucił:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, albowiem uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, poprzez uwzględnienie skargi z uwagi na uznanie, że niedostatecznie wyjaśniono i odzwierciedlono dokumentami w aktach sprawy administracyjnej stan faktyczny czym uniemożliwiono kontrolę sądowo-administracyjną oraz poprzez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego i brak przypisania wiarygodności zapewnieniom organu, że poinformował o objęciu kwarantanną i zweryfikował istnienie kontaktu z osobą chorą, podczas gdy organ w granicach i na podstawie przepisów prawa dokonał w toku czynności przeciwepidemicznych weryfikacji zasadności nałożenia kwarantanny i w ramach swoich kompetencji uznał, że zachodzi konieczność przerwania łańcuch zakażeń, a same czynności materialno-techniczne dokonywane w systemie informatycznym oraz wyjaśnienia poczynione w odpowiedzi na skargę powinny prowadzić Sąd meriti do przekonania, że organ w ramach podejmowanych czynności ustalił stan faktyczny pozwalający objąć skarżącego kwarantanną i nie był obowiązany ani uprawniony do gromadzenia dodatkowych dokumentów przy tak niesformalizowanej i masowej na ówczesny stan epidemii czynności;

2. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i nieprzeprowadzenie z urzędu postępowania dowodowego pomimo, że było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości Sądu pierwszej instancji co do dokonanych przez tut. organ ustaleń faktycznych w sprawie, podczas gdy dowód w postaci informacji z Systemu Ewidencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej (SEPIS) pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonej czynności, a więc w pełni uzasadnionym (biorąc pod uwagę stan epidemii w ówczesnym czasie) było skorzystanie przez Sąd pierwszej instancji z wentylu bezpieczeństwa jakim jest właśnie przeprowadzenie z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego o dokument (informacje z systemu teleinformatycznego). Dokument w postaci wydruku z SEPIS ze swej istotny nie stanowi akt sprawy przy dokonywaniu czynności matarialno-technicznych, jaką jest wywiad epidemiczny i zatwierdzenie kwarantanny w tymże systemie. Czynność techniczna w systemie teleinformatycznym została przez ustawodawcę wprowadzona zamiast wydania decyzji, co miało na celu szybkość postępowań w tym zakresie. Informacje dostępne w tymże systemie każdorazowo pozwalają organowi ustalić stan faktyczny, w tym źródło biologicznego zagrożenia (osobę chorą) i podjąć dalsze działania w tym zakresie, a jeżeli Sąd pierwszej instancji nie ma możliwości weryfikacji systemu teleinformatycznego to winien odstąpić od zasady wyrokowania wyłącznie na podstawie akt sprawy i zainicjować z urzędu aktywność dowodową w tym zakresie, ażeby zweryfikować legalność działania tut. organu i poprawność ustalenia stanu faktycznego.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. § 2 ust. 6 w zw. z ust 5 i 11 obowiązującego w dacie objęcia skarżącego obowiązkiem kwarantanny rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii") w związku z art. 6 ust. 1 lit. c Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 Kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia Dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), (Dz.U. UE. L. z 2016 r. Nr 119/1), poprzez niezastosowanie i w efekcie uznanie, że przy obejmowaniu kwarantanną i dokonywaniu czynności technicznej organ powinien wygenerować dokument w postaci wydruku z systemu SEPIS, podczas gdy organ nie jest administratorem tychże danych na podstawie § 2 ust. 6 rzeczonego rozporządzenia i sam program nie zawiera opcji druku, a ponadto udostępnienie tychże danych mogło odbyć się dopiero na etapie postępowania sądowego na wniosek sądu (zgodnie z § 2 ust. 11 przywołanego rozporządzenia), albowiem ustawodawca upoważnił organy inspekcji sanitarnej do udostępniania danych wpisanych do systemu tj. m.in. danych osoby, której choroba była przyczyną nałożenia kwarantanny na wniosek sądu, co pozostaje w bezpośrednim związku z zarzutem poczynionym na gruncie art. 106 § 3;

2. art. 34 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu w zw. § 5 ust. 1 i 2 obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez uznanie, że nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy w wyniku zasadności zarzutów poczynionych powyżej, prawidłowa subsumpcja powinna prowadzić do wniosku, że stan faktyczny jaki zaistniał w sprawie skutkować powinien nałożeniem na skarżącego kwarantanny poprzez wpisanie do systemu SEPIS i ustne poinformowanie go o tym fakcie na podstawie § 5 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia, co w efekcie skutkowało brakiem podstaw do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi strony skarżącej oraz ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Organ wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata przez Sądem drugiej instancji, według norm prawem przepisanych.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Przesłanki określone w powołanym przepisie, podobnie jak przesłanki z art. 178 p.p.s.a. nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną, w granicach której działa Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem czynności PPIS w Bydgoszczy w przedmiocie objęcia skarżącego obowiązkową kwarantanną z uwagi na bliski kontakt z osobą zakażoną SARS-Cov-2, uznał, że organ realizując wynikający z ustawy o zapobieganiu, obowiązek nałożenia kwarantanny, uczynił to z naruszeniem przepisów dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego, co stanowiło czynność materialno-techniczną o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazuje, że spór prawny dotyczy tego, czy nałożenie na skarżącego obowiązku kwarantanny powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ sanitarny.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazuje , że z porównania treści art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu (państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1 i art. 34 ust. 2 tej ustawy (osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności) wyprowadzić należy wniosek, że art. 33 ust. 1 odnosi się do kwarantanny, wraz z nałożeniem której można rozstrzygnąć w kwestii obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy o zapobieganiu (czyli musi być decyzja o charakterze konstytutywnym), a z kolei art. 34 ust. 2 ww. aktu zawiera normę materialnoprawną i nakłada wprost na pewne podmioty, w sytuacjach w nim wymienionych, obowiązek poddania się kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu. Dlatego ten ostatni przepis jest przepisem szczególnym względem normy ogólnej zawartej w art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu. Uregulowania te w powiązaniu z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, mającym umocowanie w delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu, uzasadniają prawidłowość działania organów inspekcji sanitarnej postanawiających o obowiązkowej kwarantannie na mocy art. 34 ust. 2 ww. ustawy w formie czynności materialno-prawnej.

Podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzega, że nałożenie na konkretną osobę obowiązku kwarantanny jest w istocie formą pozbawienia wolności, a tym samym kontrola legalności zastosowania aktu administracyjnego pozbawiającego lub ograniczającego wolność musi uwzględniać zasady wynikające zarówno z Konstytucji RP, jak iż EKPCz i dawać gwarancję, że prawo to może zostać ograniczone wyłącznie w drodze aktu prawnego o randze ustawy.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty, które zgodnie z zasadą dyspozycyjności obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, i które jednocześnie wobec ich komplementarnego charakteru (gdy chodzi o zarzuty materialnoprawne), uzasadniają, aby rozpoznać je łącznie.

Należy zauważyć, że zarówno art. 33, jak i art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu znajdują się w rozdziale 6 ww. ustawy - Postępowanie w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej oraz w przypadku stwierdzenia zgonu z powodu choroby zakaźnej. Nie budzi wątpliwości, że art. 33 tej ustawy, który w kwestii nakładania określonych nim obowiązków (nakazów i zakazów) na osobę zakażoną, chorą, podejrzaną o zakażenie lub chorobę albo mającą styczność z czynnikami chorobotwórczymi ustanawia decyzyjny tryb działania właściwych organów. Odstępstwo od zasady wydania decyzji ustanawia art. 35 ust. 1 ustawy o zapobieganiu, który pozwala lekarzowi przyjmującemu do szpitala, kierującemu do izolacji, kwarantanny lub zlecającemu izolację w warunkach domowych w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, gdy kierując się własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego, poddać osobę podejrzaną o zachorowanie, chorą na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lub osobę narażoną na zakażenie hospitalizacji, izolacji, kwarantannie, badaniom lub zlecić izolację w warunkach domowych, również w przypadku, gdy brak jest decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, a osoba podejrzana o zachorowanie, chora lub narażona na zakażenie nie wyraża zgody na hospitalizację, izolację, kwarantannę, wykonanie badania lub izolację w warunkach domowych. Natomiast w art. 34 ust. 2 ww. ustawy uregulowano tylko przypadki podlegania obowiązkowej kwarantannie. Należy zauważyć, że obowiązki z art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu nałożone zostały na osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, a więc w potocznym rozumieniu jest zdrowa - co nie musi być prawdą - ale była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem chorobowym. O ile ustawa o zapobieganiu definiuje kwarantannę w art. 2 pkt 12, to już nie definiuje pojęcia osoby narażonej na chorobę zakaźną, bowiem w jej art. 2 określono tylko znaczenia: nosiciela, ozdrowieńca, podejrzanego o chorobę zakaźną i podejrzanego o zakażenie, zakażenia. Oznacza to, że osoba narażona na chorobę zakaźną musi być określona zgodnie z regułami języka potocznego. Inaczej rzecz się ma w przypadku osób pozostających w styczności ze źródłem czynnika chorobotwórczego, bo biologiczny czynnik chorobotwórczy jest zdefiniowany w art. 2 pkt 2 ustawy o zapobieganiu. Wskazanie tychże różnic w definiowaniu pojęć określających zakres podmiotowy art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu ma istotne znaczenie dla wykładni tego przepisu, a tym samym dla ustalenia granic postępowania wyjaśniającego (dochodzenia epidemiologicznego), tym bardziej, że wystąpienie tylko jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, który wynika z ustawy. Zatem, aby nałożyć wspomniany obowiązek najpierw trzeba ustalić osoby, które spełniają warunki określone w dyspozycji art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu, a co wymaga formy decyzji (por. wyroki NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 793/21 i II GSK 835/21). Dopiero decyzja określa obowiązek kwarantanny w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności.

Ponadto wyborowi przez organ podlegają wprowadzone przez art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu środki: kwarantanna czy nadzór epidemiologiczny.

Przypomnieć należy, że kwarantanna, zgodnie z definicją z art. 2 pkt 12 ustawy o zapobieganiu oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych.

Jakkolwiek, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy o zapobieganiu nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, to równocześnie precyzuje, że obowiązek ten ma być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka też właśnie konstrukcja tego obowiązku nakazuje przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, wobec których aktualizują się warunki określone w dyspozycji normy prawnej rekonstruowanej z tego przepisu prawa (por. wyroki NSA w sprawach II GSK 793/21 i II GSK 835/21; L. Bosek (red.): Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz., C.H. BECK 2021, s. 551, 553; D. Fleszer, Nałożenie obowiązku kwarantanny na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi, Roczniki Prawa i Administracji z 2023 r., z. 1, s. 111-121; A. Gomułowicz, M. Więcek, Omówienie do wyroku WSA z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1188/20, ZNSA z 2022 r. z. 2 s. 142-145).

Tak więc chociażby z tych względów uznać należy, że na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu obowiązki w nim określone powinny być nakładane w formie decyzji.

Jak już wspomniano, kwarantanna, zgodnie z definicją z art. 2 pkt 12 ustawy o zapobieganiu polega na odosobnieniu osoby zdrowej, gdyż stanowi przymusową, okresową izolację osoby, mogącej ze względów epidemicznych stanowić zagrożenie dla otoczenia. Nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa i wolności obywatelskie, np. wolność poruszania się po terytorium Polski, gwarantowaną przez art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, która wszakże może podlegać ograniczeniom, ale określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP). Uwzględniając zakres innych ograniczeń związanych z nałożeniem kwarantanny (osoba poddawana kwarantannie objęta jest zakazem opuszczania miejsca kwarantanny, zakazem bezpośredniego kontaktowania się z osobami, które nie odbywają z nią wspólnie kwarantanny, podlega także nadzorowi w zakresie realizacji obowiązku przestrzegania kwarantanny, a naruszenie tych ograniczeń i zakazów zagrożone jest natomiast wysoką administracyjną karą pieniężną w myśl art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu), to nałożenie kwarantanny powinno być również rozpatrywane( jak trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji) z perspektywy art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą, a w zdaniu drugim, że pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie, co oznacza, że materię ustawową stanowią zasady i tryb pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej. Dlatego też ustawodawca musi w ustawie uregulować wszystkie materialnoprawne oraz proceduralne przesłanki pozbawienia lub ograniczenia wolności osobistej, materia ta w ogóle bowiem nie stanowi materii możliwej do przekazania do uregulowania w formie rozporządzenia (por. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, WKP 2021, rozdz. III).

Przy tym w myśl art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Poza sporem winno pozostawać, że wolność osobistą można ograniczyć lub nawet jej pozbawić, gdy jest to niezbędne w celu zwalczania epidemii (por. wyroki NSA w sprawach II GSK 793/21, II GSK 835/21). Konstytucyjne warunki ograniczenia lub pozbawienia wolności osobistej są w tym zakresie tożsame z warunkami określonymi w art. 5 ust. 1 lit. e EKPCz, z których wynika, że każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może więc być pozbawiony wolności, z wyjątkiem zgodnego z prawem pozbawienia wolności w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej (por. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, WKP 2021, rozdz. III). Zatem nałożenie na stronę obowiązku kwarantanny w formie czynności materialno-technicznej, zamiast wydania decyzji, mogło spowodować naruszenie art. 41, art. 52 Konstytucji RP (por. postanowienie NSA z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1146/22; wyrok SN z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 97/21).

W tym stanie rzeczy należy podzielić argumentację prezentowaną w orzecznictwie NSA, że § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, który stanowi, że nie wydaje się decyzji organu sanitarnego w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, a informację o tym umieszcza się w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1 nie może mieć zastosowania w sprawie gdyż narusza standardy konstytucyjne (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 1304/22; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 672/22).

Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej argumentację uznać należało, że niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. W tym zakresie przypomnieć należy, że o skuteczności tych zarzutów nie decyduje każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny.

W szczególności należy stwierdzić, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi o uprawnieniach sądu administracyjnego w zakresie możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wyjaśnić więc należy, że w świetle przepisów p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. Natomiast w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy.

W związku z powyższym zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Za pozbawiony podstaw uznać należy także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.pa., który to zarzut w istocie dotyczy odmiennej oceny materiału dowodowego. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. NSA oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z treści tego przepisu wynika, że błędne, czy też częściowo błędne uzasadnienie orzeczenia sądu tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno powodować oddalenie skargi kasacyjnej.

Trafnie w orzecznictwie NSA podkreśla się, że nawet dokonana przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwa wykładnia przepisów prawa materialnego, nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa.

W takiej sytuacji jeżeli NSA oddali skargę kasacyjną, wskazując zarazem w uzasadnieniu orzeczenia, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, ocena prawna wyrażona w tymże uzasadnieniu przestaje wiązać, a wiążąca - zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych - staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w orzeczeniu NSA (por. wyroki NSA z dnia: 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 2195/16; 28 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 890/21, 28 października 2021 r. sygn. akt II OSK 571/21).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.