Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 543/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Z. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku – budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej [...] w Z. do gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz skarżącej D. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Z. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/21 z dnia 14 lutego 2011 r. w części, którą ujęto w załączniku do tego zarządzenia, pod pozycją [...], jako zabytek nieruchomy, budynek stanowiący własność skarżącej, który mieści się pod adresem [...] w Z., a tym samym umieszczenia budynku w gminnej ewidencji zabytków miasta Z. .

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej także: "u.o.z.") w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na niewłaściwym zastosowaniu, poprzez ujęcie budynku jako zabytku nieruchomego w Gminnej Ewidencji Zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem tego wpisu, co spowodowało ograniczenie prawa własności w sposób nieproporcjonalny,

- art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż budynek spełnia przesłanki uznania go za zabytek i w związku

z powyższym uzasadnione jest wpisanej jej do Gminnej Ewidencji Zabytków, podczas gdy budynek takich przesłanek nie spełnia.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. Zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane w zakresie objętym pozycją nr [...] załącznika nr 1 do Zarządzenie, ewentualnie o stwierdzenie niezgodności z prawem ww. Zarządzenia we wskazanym zakresie.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podała, że pismem z dnia 10 grudnia 2023 r. zwróciła się do organu o wykreślenie przedmiotowego budynku z Gminnej Ewidencji Zabytków. Pismem z dnia 18 stycznia 2024 r. doprecyzowano, że pismo to stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jakim było dokonanie wpisu budynku do gminnej ewidencji zabytków. W odpowiedzi na powyższe organ podał, że budynek odpowiada zapisom art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Strona skarżąca podniosła, że od początku nie zgadzała się z wpisem budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków. W 2020 r. zwracała się do organu o dokonanie korekty ewidencji, wskazując, że budynek nie posiada cech zabytku. Spółka podniosła, że wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków w znacznej mierze ogranicza jej prawo własności, gdyż powoduje znaczne problemy z zagospodarowaniem nieruchomości.

Zdaniem spółki, kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy ma wydany dnia 11 maja 2023 r. (a obowiązujący od dnia 18 maja 2023 r. Dz.U. z 2023 r. poz. 951) wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o Sygn. akt P 12/18, w którym Trybunał stwierdził, że "art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Tymczasem, jak podała strona skarżąca w postępowaniu o wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków nie miała zagwarantowanej ochrony prawnej przed dokonaniem wpisu w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. , wpis ten nastąpił na podstawie imperatywnej decyzji Burmistrza Miasta Zakopane, bez udziału właściciela Budynku. Właściciel Budynku nie tylko nie został powiadomiony o toczącym się postępowaniu, lecz nie mógł poznać motywów rozstrzygnięcia, czy podjąć jakiejkolwiek obrony swoich racji w postępowaniu. Zdaniem spółki w przedmiotowej sprawie nastąpiło rażące wkroczenie w prawo własności skarżącej, która przed zakupem budynku podjęła konsultację z Konserwatorem Zabytków, celem uzyskania informacji czy planowane przez nią przedsięwzięcie inwestycyjne może zostać przeprowadzone. W wyniku jednak zaostrzenia się wymogów konserwatorskich związanych ze wpisem do Gminnej Ewidencji Zabytków przeprowadzenie tej inwestycji w zakresie zaplanowanym stało się niemożliwe.

Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 869/22 skarżąca spółka podniosła, że przedmiotowy budynek nie posiada cech zabytki w rozumieniu u.o.z. bowiem:

- układ zabudowy w okolicach Budynku cechuje chaotyczność i brak uporządkowania, duże rozproszenie zabudowy o mało czytelnym układzie, wysoki stopień przekształcenia pierwotnego historycznego układu zabudowy i nieodwracalność tego procesu, ograniczona obecnie czytelność układu historycznego oraz zabudowa bardzo zróżnicowanym czasie powstania i bardzo zróżnicowanej funkcji, jak również zabudowa o bardzo zróżnicowanej jakości architektonicznej i jakości nawiązania do rodzimych wzorców;

- Budynek został wybudowany w latach sześćdziesiątych i rozbudowany w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku, więc nie posiada on szczególnych walorów historycznych;

- Budynek nie posiada wysokich walorów architektonicznych, konstrukcyjnych, rzemieślniczych, czy artystycznych tkanki budowlanej, co potwierdza mieszana konstrukcja w/w obiektu nie w pełni zrębowa konstrukcja części mieszkalnej (niektóre ściany z płazów bez przewiązania z pozostałymi ścianami) ściany płazów lub tzw. trzeciaków o zróżnicowanej grubości (od 12 do 16 cm), brak tradycyjnego układu pomieszczeń, brak słupów wiązanych w stolarce, brak sosrębów, bardzo uproszczony detal architektoniczny;

- Budynek jest fatalnie wyposażony pod względem technicznym i meblarskim;

- Budynek nie ma związku z historią któregokolwiek ze znanych rodów podhalańskich, znanej postaci historycznej czy z jakimikolwiek wydarzeniami historycznymi.

Jednocześnie wyjaśniono, że szczegółowe argumenty zostały podniesione przez skarżącą w postępowaniu o dokonanie korekty Gminnej Ewidencji Zabytków

i we wniosku o wstępne uzgodnienie realizacji zespołu czterech budynków jednorodzinnych i pensjonatu na działce numer [...] położonej na [...] w Z. z rozbiórką i przeniesieniem części mieszkalnej istniejącego budynku wpisanego do GEZ (lokalizacja w strefie ochrony konserwatorskiej).

Dodatkowo na okoliczność, iż wpisanie budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków było przynajmniej pobieżne świadczy fakt, iż część gospodarcza Budynku została z tej Ewidencji wykreślona, co świadczy o tym, iż nie powinna być ona objęta taką ochroną.

Spółka podkreśliła, że wraz z Budynkiem w załączniku do skarżonego zarządzenia znajduje się jeszcze 1627 innych zabytków. Mając na względzie, iż uznanie danej nieruchomości za zabytek w znacznej mierze wkracza w prawo własności w stosunku do właścicieli wszystkich tych nieruchomości nie sposób twierdzić, iż wpis wszystkich tych nieruchomości zaledwie w niespełna rok po wprowadzeniu w życie przepisu umożliwiającego taki wpis był w stosunku do każdej

z tym nieruchomości w pełni przemyślany.

W świetle powyższego zdaniem spółki zasadnym jest usunięcie przedmiotowego rozstrzygnięcia ze wszelkimi jego skutkami, a osiągnąć to można wyłącznie w wyniku stwierdzenia nieważności tego aktu. Z ostrożności procesowej spółka wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem skarżonego zarządzenia, stosownie do art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Na poparcie swojej argumentacji spółka powołała orzecznictwo sądow administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie zachowano 14 dniowego terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, liczonego od dnia nabycia nieruchomości w dniu 4 czerwca 2019 r.

Z kolei uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że budynek mieszkalny znajdujący się pod pozycją [...] zał. Nr 1 do przedmiotowego Zarządzenia wzniesiony został ok 1962 roku w stylu regionalizmu, w konstrukcji wieńcowej

z płazów, prezentuje typ domu zwanego "Czwórką", charakterystyczną dla zabudowy Z. z okresu powojennego i wespół z innymi obiektami w obrębie dzielnicy stanowi spójny zespół zabudowy okresu lat 60 tych XX w. "Czwórki" wznoszone

z płazów, stanowią czytelny styl architektoniczny, a obiekty na bazie tego modelu nie są już wznoszone w przestrzeniach miejskich. Stan zachowania budynku od momentu objęcia ochroną konserwatorską, pod względem wystroju i artykulacji elewacji zasadniczo nie uległ zmianie.

Budynek willi założony jest na rzucie zbliżonym do kwadratu, do budynku przylega budynek gospodarczy połączony z budynkiem mieszkalnym. Całość wykonana jest na drewnianej konstrukcji zrębowej z ostatkami - węgłami. Ostatkami nazywa się wystające poza obrys budynku końce belek. Kształt belek jest zróżnicowany, w tym wypadku jak są to belki prostokątne ze ściętą krawędzią, łączone na wpusty. Budynek willi osadzony jest na wysokiej kamiennej podmurówce, z racji posadowienia na stromym terenie podmurówka przyjmuje zróżnicowaną formę. Na budynku willi zastosowany został stromy dach siodłowy na drewnianej więźbie

z wydatnym okapem z poszyciem z blachy w arkuszach układaną na rąbek stojący.

W dachu znajduje się otwarcie w formie kapliczki. Budynek willi jest parterowy podpiwniczony z partią mieszkalnego poddasza i strychem w szczycie. W krótkim boku budynku pojawia się obszerny trójkątny fronton nad ścianą z płazów to szczyt ograniczonym krawędziami bocznymi dachu dwuspadowego z okazałym wydłużonym okapem w dolnej części. W jego tympanonie pojawiają się okna, nad nimi kolejny okap a pozostałą przestrzeń tympanonu dekorują typowe dla stylu zakopiańskiego zdobienia - słoneczka czyli wąskie listwy ozdobne przybijane promieniście występujące w obrębie dachu półszczytowego oraz po obu stronach okien, dekoracyjne "konie" - wiatrownice czyli falujące deski przy krawędziach dachu

w szczycie, oraz obok okien powyżej znajduje się wyżka z małymi ślepymi okienkami.

W drewnianej willi w partii ścian widoczna jest symetryczna artykulacja elewacji o dużych oknach skrzynkowych typu polskiego trójdzielnych z nadświetlem w postaci kwaterek. Istotą regionalizmu w architekturze jest dążenie do syntezy formy regionalnej, spektakularność i dynamiczność horyzontalnych kształtów utworzonych z trójkątnych form, duże połacie przekryć oraz kompozycje przestrzenne w których priorytetem jest zharmonizowanie z krajobrazem Budynek willi jest drewnianym niewielkim budynkiem regionalnym będącym "doskonałym domkiem okresowym, wykonywanym seryjnie, powtarzającym w formie i konstrukcji tradycyjne budownictwo góralskie" jak pisał o tego typu budynkach Przemysław Szafer.

Budynek wilii tzw. czwórki, wyróżnia się jednorodnością stylistyczną, materiałową i technologiczną. Budynek zostały wzniesione na bazie analogicznych projektów, powielających tożsamy układ funkcjonalny. Budynki stanowią ostatni spójny zbiór obiektów architektury regionalnej na Podhalu. Obiekty są ostatnią formą podhalańskiej zagrody, w której połączono funkcje mieszkalną i gospodarczą a układ zagrody stanowi przykład zagrody jednobudynkowej. Budynek posiada wysokie wartości zabytkowe oraz naukowe (w szczególności wyboru i opracowania rzadko spotykanej ornamentyki budynku), stanowi ważne ogniwo w toku rozwoju form architektury regionu Podhala. Jest namacalnym reprezentantem asymilacji myśli inżynieryjnej zaadoptowanej do lokalnych, rodzimych technik i technologii. Budynek również jest mocno osadzony w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, gdzie ostała się zabytkowa, historyczna zabudowa, podlegająca ochronie konserwatorskiej i mająca znaczenie dla historii miasta i etapów jego rozwoju.

Jak podkreśla się w orzecznictwie organy ochrony konserwatorskiej są organami "wyspecjalizowanymi" w przedmiocie oceny wartości zabytkowych obiektów, i na podstawie posiadanych przez siebie informacji oceniają, czy określony budynek powinien podlegać ochronie, jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków ma w tej materii charakter uproszczony, a wpis odbywa się poprzez czynność materialno-techniczną

w oparciu o stwierdzenie przez organ, na podstawie posiadanych dokumentów, że danemu obiektowi można przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Pierwsza karta Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 28 listopada 2008 r. przez Z. M., dyplomowanego konserwatora zabytków architektury, historyka sztuki z tytułem doktor nauk historycznych, historyka i teoretyka architektury z tytułem doktor habilitowany, autora licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownika naukowego Muzeum Tatrzańskiego w Z..

Aktualizacja Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Z. wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 28 listopada 2018 r. przez K. I., absolwentkę Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Z. - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury.

Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Ponadto, istotnym kryterium oceny zabytku było również zachowanie go w oryginalniej substancji i formie, czyniącej go świadkiem minionych epok i sposobów budowania, a zatem przedstawia walory historyczne, artystyczne i naukowe niezależnie od stanu jego zachowania, wartości materialnej i intencji budowniczych.

Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowej, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku", co jest bezsporne w świetle jego wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę.

Z woli ustawodawcy również pod rządami obowiązującego/znowelizowanego rozporządzenia, w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów, czy możliwości wnoszenia przez właściciela lub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza;

Zasadność włączenia karty została zweryfikowana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w porozumieniu, z którym odbyło się włączenie.

Do roku 2019 nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, dopiero rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w brzmieniu od dnia 19 października 2019 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, dla przypadków włączania/wyłączania obiektów z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w w/w akcie,

i dopiero nowe rozporządzenie wprowadziło obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia/ włączeniu karty adresowej do GEZ/WEZ.

Obowiązek ten nie miał jednakże zastosowania do budynku przy ul. [...] w Z. z uwagi na fakt, że karta z 2018 r. nie byłą kartą "nową" w rozumieniu

§ 18 a ust. 1 w/w rozporządzenia; nie zachodził bowiem żaden z warunków sporządzenia karty nowej, jakimi są: konieczność zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie adresowej zabytku włączonej do gminnej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych. Karta

z 2018 r. zawiera jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek

w niezmienionym/niepogorszonym stanie. Należy podkreślić, że karta wykonana została przez specjalistę z wieloletnim doświadczeniem K. I. (patrz wyżej), która oceniając wartości zabytkowe budynku, utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej, poprzez pozostanie przedmiotowego budynku w GEZ, tym samym potwierdzając, że budynek nie utracił cech zabytku.

Ochrona zabytku poprzez wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków jest ochroną

o znacznie niższym reżimie niż wpis do rejestru, który chroni całą ocalałą oryginalną substancję oraz formę, układ pomieszczeń itp. Ochrona poprzez wpis do GEZ nie wyklucza przebudowy, jak również rozbudowy budynków, wymiany nawet w znacznym stopniu zużytej substancji, modernizacji wnętrz, przebudowy układu funkcjonalnego, itp., czy jak w przedmiotowym przypadku odbudowy budynku (rozbiórki "w tradycyjnym materiale z możliwością przesunięcia w obrębie działki), na którą MWKZ w K. wyraziła wstępną zgodę, co wynika z notatki ze spotkania z dnia 31 marca 2022 r. przedłożonej za skargą, konserwatorskiej koliduje z planami inwestycyjnymi nowego właściciela, które mogą zostać zrealizowane jedynie po "pozbyciu" się zabytku, bowiem obowiązujące plany miejscowe dopuszczają również na działkach lokalizacji zabytku zabudowę o dużej intensywności (jak np.: MPZP "[...]" dla spornej działki powierzchnię zabudowy do 30% jej powierzchni oraz wysokość budynku pensjonatowego od średniej wysokości terenu 13 metrów), którą to zabudowę przedstawioną w koncepcji (zespołu czterech budynków jednorodzinnych

i pensjonatu), MWKZ ocenił w notatce j/w jako " ahistoryczną, sprzeczną z tradycją kształtowania przestrzennego Z. , tym bardziej, że działka jest zlokalizowana na polanie widokowej z panoramą na Tatry".

Odnośnie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 należy zwrócić uwagę, że nie wywołał on skutku derogacyjnego, ale ma charakter postulatywny, skierowany wyłącznie do ustawodawcy. Z tej przyczyny nie powinien on wpływać na uznanie za bezskuteczne dokonanych wpisów do gminnej ewidencji zabytków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tak zakreślonych ramach skarga podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie zauważyć należy, że na rozprawie w dniu 28 maja 2024 r. strona skarżąca sprecyzowała przedmiot skargi, podając, że jest nim czynność Burmistrz Miasta Zakopane z 14 lutego 2011 r. polegająca na włączeniu do gminnej ewidencji zabytków Miasta Z. karty adresowej zabytku położonego w Z. przy ul. [...]. Taka czynność w orzecznictwie sądów administracyjnych jest kwalifikowana jako czynność mieszcząca się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ze względu na datę zaskarżonej czynności zbadano w pierwszej kolejności, czy spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi określone w art. 52 i 53 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 tej ustawy przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 1 czerwca 2017 r.).

Zgodnie z przywołanym art. 52 § 1 P.p.s.a (w brzmieniu sprzed nowelizacji) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jak stanowi art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Ze względu na przedmiot sprawy istotne znaczenie ma art. 52 § 3 P.p.s.a., który stanowi: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę." Natomiast art. 53 P.p.s.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) stanowi, że: "§ 1. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. § 2. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa."

W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka skierowała do Burmistrza Miasta Zakopane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 18 stycznia 2024 r. Skarga zaś została wniesiona 4 marca 2024 r. Zachowano więc termin do wniesienia skargi. Co się tyczy zachowania terminu wezwania, Sąd wskazuje, że o ile niewątpliwie skarżąca miała wiedzę o tym, że przedmiotowy budynek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków co najmniej od 2019 roku, o czym świadczy treść protokołu sporządzonego w dniu 21 marca 2022 (akta adm. – zał. Nr 12), w aktach administracyjnych brak jest dowodów świadczących o wiedzy skarżącej spółki o konkretnej czynności, która spowodowała włączenie przedmiotowego obiektu do gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem Sądu, z ogólnej wiedzy skarżącego o skutkach określonej czynności nie można wywodzić, że skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu konkretnej czynności, która jest przedmiotem skargi. Czynność ta bowiem dokonywała się, co przyznaje organ administracji, bez udziału skarżącego. Również ze stanowiska organu administracji zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że w przedmiocie włączenia przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków podejmowane były różne czynności, także mające charakter aktualizacyjny, co do których, bez dostępu do dokumentów, nie sposób było ustalić konkretnej czynności wywołującej skutek w postaci włączenia budynku do ewidencji zabytków. W tej sytuacji, uznając, że zarówno termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak i termin wniesienia skargi zostały zachowane, Sąd stwierdził, że nie ma przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowi art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie: Dz.U. 2022 r. poz. 840, dalej: u.o.z.). Zgodnie z powołanymi przepisami wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Stosownie do § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem w przypadku zabytku nieruchomego innego niż zabytki określone w ust. 1 wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową tego zabytku do gminnej ewidencji zabytków po osiągnięciu porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do zasadności ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków oraz najpilniejszych postulatów konserwatorskich.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Nie może ulegać wątpliwości, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że konkretny obiekt spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., tj. stanowi nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. To oznacza, że tylko w stosunku do takiego obiektu, który charakteryzuje się cechami wskazującymi na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, uzasadnione jest objęcie go wstępną ochroną w postaci ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16).

Także zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tut. Sądu należało przyjąć, że "brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości." (wyrok z dnia 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/21; zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 października 2020 r. II SA/Kr 707/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 637/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 października 2021 r. sygn. II SA/Kr 657/21).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych zalega karta adresowa gminnej ewidencji zabytków datowana na 28 listopada 2008 r., sporządzona przez Z. M.. W karcie tej wpisano obiekt "budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej", o funkcji mieszkalno-pensjonatowej, drewniany, datowany na 1962 r. Przywołano również zapis w planie miejscowym: "Ochrona formy architektonicznej zewnętrznej i wewnętrznej". W punkcie 22 wskazano "Bardzo dobry przykład regionalnej architektury regionalnej początku lat 60".

W tym kontekście Sąd podkreśla ponownie, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez właściwy organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Aby czynności włączenia mogła być poddana kontroli zewnętrznej, podstawy jej dokonania także muszą być uzewnętrznione (wykazane). Potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Skoro zatem organ stoi na stanowisku, że obiekt ma zabytkowy charakter powinien kartę sporządzić w taki sposób, aby ten zabytkowy charakter odzwierciedlała. Tymczasem opisana wyżej karta takich informacji nie zawiera, a lakoniczne przywołanie waloru "architektury regionalnej" nie może być uznane za uzasadnienie czynności.

Podkreślić należy również, że późniejsze dokumenty zawierające "wartościowanie obiektu", kolejna karta zabytku datowana na 28 listopada 2018 r., jak też rozważania zawarte w odpowiedzi na skargę, w tym twierdzenia o doświadczeniu i wykształceniu osób sporządzających karty, nie mogą stanowić potwierdzenia legalności zaskarżonej czynności. Kontrolując działania administracji publicznej Sąd powinien odnosić się do stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie zaskarżonej czynności.

Tym samym skarga okazała się zasadna w takim zakresie, w jakim zbieżna jest z powyższymi rozważaniami. Co się tyczy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, należy wskazać, iż wynika z niego, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tak sformułowany wyrok uznaje się za wyrok zakresowy, co oznacza – jak dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2023 r., II OSK 2781/17 – że uznany za niekonstytucyjny przepis w zakresie określonym w tym orzeczeniu, nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, ale usunięte zostało z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie. W przedmiotowej sprawie, wobec zaistnienia innych okoliczności uzasadniających stwierdzenie bezskuteczności czynności organu, kwestia ta nie miała przesądzającego znaczenia, choć niewątpliwie Sąd brał ją pod uwagę.

W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Zakopane, o czym orzeczono w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Na koszty postępowania w kwocie złożyły się: uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł; koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.