Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 718/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art.91, art. 93, art. 94, art. 101ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.3 ust.1,art.10-17,art.9 ust.4 i 5,art.20 ust.1,art.28 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Naumowicz sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant: st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy Chrząstowice z dnia 29 sierpnia 2006 r., nr XXXVIII/269/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy 1) stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części, w której w załączniku nr 2 ustala lokalizację obejścia miejscowości Lędziny w ciągu drogi krajowej nr 46; oraz w części obejmującej pozycję nr 10 załącznika nr 3, 2) określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu 29 sierpnia 2006 r. Rada Gminy Chrząstowice podjęła uchwałę Nr XXXVIII/269/2006 w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice. Uchwałę podjęto na podstawie art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w związku z uchwałą Nr XVII/130/2004 Rady Gminy Chrząstowice z dnia 13 maja 2004 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice.

W § 1 uchwały postanowiono, że integralną jej część stanowią:

1) część tekstowa zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice, zawierająca ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjęte uchwałą Nr XXVII/150/2000 Rady Gminy Chrząstowice z dnia 30 października 2000 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice, ze zmianami w formie tekstu jednolitego - stanowiąca załącznik nr 1 do uchwały,

2) rysunek zmiany Studium (część graficzna), określający kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy - stanowiący załącznik nr 2 do uchwały,

3) rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium - stanowiące załącznik nr 3 do uchwały.

We wskazanym rozstrzygnięciu (załącznik nr 3 do uchwały), pod poz. 10, nie uwzględniono uwagi wniesionej przez J. G. Wyjaśniono, że trasa planowanej obwodnicy, którą kwestionuje zainteresowany, ujęta jest w planie zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego, zaś obowiązek uwzględnienia zapisów tegoż planu w Studium jest obowiązkiem Wójta, wynikającym z art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i podlega kontroli w trybie uzgodnienia projektu Studium z zarządem województwa. Nieuwzględnienie wskazanej w planie zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego trasy obwodnicy uczyniłoby uchwałę nieważną.

W końcowych postanowieniach uchwały przyjęto, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia a wykonuje ją Wójt Gminy Chrząstowice (§§ 2 i 3).

Podjęcie uchwały zostało poprzedzone opisanymi poniżej działaniami z zakresu procedury planistycznej.

Wójt Gminy Chrząstowice, działając na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomił o podjęciu przez Radę Gminy Chrząstowice w dniu 13 maja 2004 r. uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice. Wyjaśnił, że planowana zmiana obejmuje obszar w granicach gminy, a osoby zainteresowane mogą składać wnioski dotyczące Studium, wskazał przy tym sposób i termin ich wnoszenia (do dnia 11 sierpnia 2004 r.). Ogłoszenie zostało wywieszone w siedzibie urzędu oraz zamieszczone na stronie internetowej urzędu i w Gazecie Wyborczej - dodatku "Opole". Rozstrzygnięciem w sprawie rozpatrzenia wniosków do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice, zawierającym uzasadnienie, Wójt Gminy rozpatrzył 44 wnioski. W rozstrzygnięciu tym wyjaśnił, że największa ilość wniosków dotyczyła zmiany przeznaczenia gruntów rolnych oraz leśnych pod zabudowę mieszkaniową. Kierując się przyjętymi w Studium zasadami harmonijnego i racjonalnego rozwoju jednostek osadniczych, nakazującymi przygotowanie nowych terenów mieszkaniowych odpowiednio do potrzeb mieszkaniowych wynikających z uwarunkowań oraz nakazującymi kierowanie się przy wyborze terenów pod rozwój zabudowy racjonalizacją wykorzystania terenów zabudowanych oraz istniejących sieci drogowych i infrastruktury technicznej, uwarunkowaniami przyrodniczymi, kulturowymi, przestrzenno-funkcjonalnymi i krajobrazowymi, pozytywnie rozpatrzono wnioski dotyczące zabudowy w uzupełnieniu zabudowy istniejącej, bez konieczności planowania nowej infrastruktury drogowej i technicznej, nie zwiększając znacząco wielkości wyznaczonych już terenów mieszkaniowych. Nie uwzględniono natomiast wniosków dotyczących zabudowy oddalonej od przyjętych w Studium stref osadniczych (żeby nie rozpraszać zabudowy), co wynika z obowiązku uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego oraz zabudowy poza zasięgiem przyjętych w Studium sieci infrastruktury drogowej (aby nie generować nieuzasadnionych społecznie obciążeń finansowych dla Gminy), a także zabudowy wnioskowanej na terenach, które nie zostały wskazane do zabudowy w opracowaniach ekofizjograficznych, co wynika z obowiązku uwzględniania w planowaniu przestrzennym zasad zrównoważonego rozwoju.

Następnie, w dniu 11 lipca 2005 r., Wójt Gminy Chrząstowice przedłożył projekt zmiany Studium uprawnionym organom, w celu uzgodnienia go w terminie 21 dni od dnia udostępnienia projektu. W dniu 6 września 2005 r. zostało zamieszczone w prasie (dodatek "Opole" do "Gazety Wyborczej") ogłoszenie o wyłożeniu, w dniach: 21 września - 21 października 2005 r., do publicznego wglądu projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice. W ogłoszeniu tym wskazano termin przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami oraz pouczono o możliwości wnoszenia uwag do projektu zmiany Studium. W dniu 12 października 2005 r. sporządzono protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej. Kolejną czynnością procedury planistycznej było podjęcie przez Wójta Gminy Chrząstowice rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia wniesionych uwag. Wśród nieuwzględnionych uwag znalazła się m.in. uwaga J. G., który kwestionował planowany przebieg obwodnicy przez działki stanowiące jego własność. Uwzględnienie niektórych uwag nie wpłynęło na zmianę ustaleń projektu zmiany Studium w zakresie podlegającym opiniowaniu i uzgodnieniom, w związku z czym nie ponawiano czynności proceduralnych w tym zakresie. Ponowiono natomiast wyłożenie projektu zmiany Studium do publicznego wglądu w dniach: 23 marca - 24 kwietnia 2006 r. (ogłoszenie z 9 marca 2006 r.), po czym jeszcze raz przeprowadzono dyskusję publiczną nad przyjętymi rozwiązaniami. W dalszej kolejności zostały rozpatrzone uwagi zgłoszone do powtórnie wyłożonego projektu zmiany Studium.

Rada Gminy Chrząstowice, na sesji w dniu 29 sierpnia 2006 r., w obecności 14 radnych, większością 7 głosów "za", przy 5 głosach "przeciw" i 2 głosach "wstrzymujących się", podjęła przedmiotową uchwałę. Uchwała ta, zawierająca rozstrzygnięcie Rady Gminy o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu zmiany Studium, została podpisana przez Przewodniczącego Rady i stanowiła załącznik nr 3 do protokołu z sesji Rady Gminy Chrząstowice z dnia 29 sierpnia 2006 r.

Wojewoda Opolski, pismem z dnia 10 października 2006 r., stwierdził, że opracowanie Studium pod względem proceduralnym sporządzone zostało zgodnie z przepisami art. 9 - 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zawiera komplet dokumentów wymaganych przepisami tej ustawy.

Skargę na opisaną uchwałę w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu - J. G. Skarżący zarzucił, iż doszło do naruszenia jego interesu przez nieuwzględnienie wniosków zgłoszonych do Studium zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi podał, że jest właścicielem gruntów, przez które ma zostać poprowadzona obwodnica drogi krajowej nr 46. Podkreślił, że już dwukrotnie wnosił do tut. Sądu skargi na uchwały Rady Gminy w sprawie lokalizacji spornej obwodnicy, i choć uzyskał korzystne dla siebie rozstrzygnięcia Sądu (sprawy o sygn. akt: II SA/Wr 1575/03 i II SA/Op 181/06), Rada Gminy zaprojektowała przebieg obwodnicy w dotychczasowym miejscu. Skarżący wyjaśnił, iż podobnie jak inni mieszkańcy występował do Rady Gminy o zmianę przebiegu obwodnicy, a nie o usunięcie jej ze Studium. Zarzucił, że czuje się ograbiony z dorobku swojego życia, albowiem z uwagi na niekorzystną lokalizację obwodnicy wartość jego domu spadnie o połowę, a ponadto zmuszony będzie do mieszkania w hałasie i powietrzu zanieczyszczonym spalinami.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazała, iż żaden z powołanych przez skarżącego wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie nakazywał zmiany lokalizacji trasy obwodnicy wsi Lędziny w ciągu drogi krajowej nr 46.

W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2007 r. skarżący wskazał, iż w znajdującym się w aktach administracyjnych protokole debaty publicznej nie ujęto głównej uwagi dotyczącej kosztów przebiegu obwodnicy w jej dwóch wariantach, ani też uwag o konieczności zwołania zebrania wiejskiego. Zastanawiające jest - zdaniem J. G. - dlaczego w miejscowości [...] można było dokonać zmiany trasy obwodnicy. Skarżący wyraził przypuszczenie, że chodziło zapewne o ochronę interesów konkretnych, wybranych osób. Tymczasem w Lędzinach trasę obwodnicy planuje się bardzo blisko zabudowy mieszkaniowej, a w przypadku skarżącego "prawie przez jego podwórko". Ponadto, w piśmie skarżący postawił wiele pytań dotyczących: przetargu na wykonanie studium, kompetencji projektanta, standardów akustycznych, pasa ochronnego, prawidłowości zapisów o zabudowie niskiej mieszkaniowej. Zakwestionował także argument Gminy o wynikach przeprowadzonego wśród mieszkańców Lędzin sondażu, z którego wynikała wola społeczności lokalnej co do usytuowania obwodnicy na południu. Zaznaczył, że sondaż ten przeprowadzono przed 1994 r., a obecnie jest wiele sprzeciwów w tej kwestii, jednak Gmina zignorowała formalne protesty 36 mieszkańców. Na koniec, J. G. podkreślił, że wyrok jaki zapadł w jego sprawie w 2004 r. przesądził o tym, iż obwodnica o południowym przebiegu nie może powstać.

Na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. skarżący podniósł, że we wrześniu 2007 r. odbyło się w Lędzinach zebranie wsi z udziałem przedstawiciela generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych, który oświadczył, iż ustalony przebieg obwodnicy nie jest ostateczny, oraz że Dyrekcja oczekuje zawsze na przedstawienie kilku wariantów. Po okazaniu arkusza nr 8 załącznika do Studium, skarżący oświadczył, że obwodnica w planowanym obecnie przebiegu przecina jego niezabudowane działki nr 164 i 165. Sąd, uwzględniając wniosek pełnomocnika Gminy Chrząstowice, odroczył rozprawę w celu umożliwienia ustosunkowania się zaskarżonego organu do pisma skarżącego z dnia 14 czerwca 2007 r.

W dniu 27 września 2007 r., na wezwanie Sądu, Departament Polityki Regionalnej i Przestrzennej Urzędu Marszałkowskiego w Opolu nadesłał do sprawy kserokopię części opisowej Planu zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego w zakresie dotyczącym planowanego obejścia drogi krajowej nr 46 dla miejscowości Lędziny.

W dniu 15 października 2007 r. pełnomocnik Gminy Chrząstowice złożył mapę ewidencyjną, obejmującą przebieg obejścia drogi krajowej nr 46 względem działek nr A, B, C, D, E, F, stanowiących własność skarżącego. W dołączonym piśmie procesowym wniesiono o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazano także, że teren zarezerwowany na planowaną obwodnicę nie przebiega przez działkę zabudowaną nr F, tylko przez działki nr C, D oraz częściowo B i niemal całkowicie omija działkę sąsiadującą z działką zabudowaną. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie z dnia 14 czerwca 2007 r., podkreślono, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest wybór najkorzystniejszej kalkulacji kosztów budowy obwodnicy w różnych wariantach jej przebiegu czy też ocena fachowości wykonawcy Studium. Gmina dokonała wyboru wykonawcy legitymującego się uprawnieniami do wykonywania projektów, w prawidłowo przeprowadzonym przetargu. Odnosząc się do wybranego przez Gminę wariantu przebiegu obwodnicy, podkreślono, że Gmina wzięła pod uwagę wymagania ładu przestrzennego, potrzeby interesu publicznego i prawo własności, co nie jest równoznaczne z obowiązkiem przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego poszczególnych terenów zgodnie z żądaniem ich właścicieli. Na ograniczenie prawa własności zezwalają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które pozostają w zgodzie z art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na rozprawie w dniu 20 listopada 2007 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, zarzucając, iż Rada Gminy nie rozważyła wariantowego przebiegu spornej obwodnicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sądy administracyjne nie załatwiają sprawy merytorycznie i nie mogą zastępować organów właściwych do ich załatwienia, powołane są tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego aktu lub czynności.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, wszczętym na skutek skargi wniesionej przez J. G., jest uchwała Rady Gminy Chrząstowice z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, podjęta w oparciu o art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu, jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Należy zaznaczyć, że tryb stwierdzania nieważności uchwały rady gminy i podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, określone zostały w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym. Zacytowany powyżej przepis modyfikuje jedynie przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej zasady wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym i stanowi regulację szczególną do tej ustawy. Po myśli art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdza się nieważność uchwały rady gminy sprzecznej z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne. W pozostałych przypadkach organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Jak Sąd wskazał na wstępie, w przypadku uchwały w sprawie przyjęcia studium lub planu miejscowego, nieważnością uchwały w całości lub części skutkować będzie nie tylko istotne naruszenie trybu jej sporządzania, ale każde naruszenie zasad sporządzania studium oraz każde naruszenie właściwości organów. Nie są to jednak jedyne prawne możliwości stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia studium lub planu miejscowego. Dalsze przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności wskazanych uchwał, jak i tryb postępowania oraz podmioty upoważnione do stwierdzenia nieważności wynikają z przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Niewątpliwie, uprawnionym do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest - oprócz organu nadzoru - sąd administracyjny, który rozpatruje skargę wniesioną przez wojewodę, w związku z upływem 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Nadmienić należy, że w odniesieniu do planu miejscowego, stanowiącego akt prawa miejscowego, istnieje możliwość stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny w każdym terminie (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Odmiennie sytuacja wygląda, gdy chodzi o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem w tym przypadku nie zachodzi możliwość stwierdzenia jego nieważności po upływie jednego roku od podjęcia uchwały przez radę gminy. Zgodnie bowiem z treścią art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (§ 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu wskazanego terminu, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem. Z tym dniem uchwała traci moc (§ 2). Podsumowując, w omawianej sytuacji, gdy zaktualizowały się przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, lecz został przekroczony termin jednego roku od daty jej podjęcia, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem.

Zauważyć również należy, że istnieje, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały lub zarządzenia podjętych przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W ocenie Sądu, ta dodatkowa możliwość prawna stwierdzenia nieważności zachodzi również w odniesieniu do studium, mimo, że nie jest on aktem prawa miejscowego. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od uchwał, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt 10/93, OTK 1994, cz. II, poz. 46 (patrz również wyrok NSA z 20 stycznia 2003 r., II SA 659/02 - Wokanda 2003 r., Nr 6, str. 35). Powszechne jest też przekonanie doktryny, że przedstawienie precyzyjnej, szczegółowej i poprawnej terminologicznie definicji pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej nie wydaje się możliwe. W literaturze przedmiotu opowiedziano się jednak za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej, wskazując na konieczność wiązania tego pojęcia z przedmiotem uchwały organu gminy. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy stwierdzić z całą pewnością należy, iż uchwała w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z racji materii nią regulowanej, jest niewątpliwie uchwałą z zakresu administracji publicznej. Co prawda, nie stanowi ona aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, wiąże jednak radę gminy przy uchwalaniu aktu prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, wpływa na sposób wykonywania własności, i w konsekwencji może naruszyć interes prawny. Z wezwaniem, o którym mowa w komentowanym przepisie, można natomiast wystąpić w każdym czasie. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wynika trzydziestodniowy termin na złożenie omawianej skargi, liczony od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a w przypadku braku takiej odpowiedzi, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.

W niniejszej sprawie, ze wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym możliwości żądania stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, skorzystał J. G., przy czym zaskarżenie dotyczyło tej części uchwały, którą ustalono przebieg trasy obwodnicy dla miejscowości Lędziny. W pierwszej kolejności, obowiązkiem Sądu było skontrolowanie, czy zostały spełnione warunki formalne do skutecznego złożenia skargi, tj. bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do jej wniesienia. Analiza przesłanego materiału dokumentacyjnego sprawy dowodzi, że wezwanie z dnia 24 września 2006 r., wystosowane przez J. G. do Rady Gminy w Chrząstowicach o usunięcie zarzucanego naruszenia okazało się bezskuteczne. Rada Gminy bowiem uchwałą z dnia 23 października 2006 r., nr XL/288/2006, nie uwzględniła wezwania skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, w uzasadnieniu podając, iż trasa planowanej obwodnicy wsi Lędziny w ciągu drogi krajowej nr 46 ujęta jest w planie zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego i została ujęta w studium zgodnie z tym planem w myśl art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd ustalił również, że skarga wpłynęła w wymaganym terminie trzydziestu dni, liczonym od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi nieuwzględniającej wezwania. Tym samym wymogi formalne skargi zostały spełnione.

Po udzieleniu pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytania możliwe dopiero było badanie skargi w aspekcie legitymacji do jej wniesienia, a w końcu - legalności kwestionowanej uchwały w zaskarżonej części.

Dalsze rozważania w niniejszej sprawie dotyczą zatem legitymacji procesowej J. G. do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Cytowany wcześniej przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej jego sytuację prawną. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się też bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada więc jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, J. G. posiada tak rozumiany interes prawny, gdyż jest właścicielem nieruchomości gruntowych, objętych ustaleniami uchwały Rady Gminy Chrząstowice z 29 sierpnia 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest konieczność zbadania, czy poprzez zaskarżoną uchwałę interes ten został naruszony. W ocenie Sądu sytuacja taka zaistniała, gdyż nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości stanowiących własność skarżącego w ten sposób, że poprzez teren działek o numerach: B, C, D i częściowo E przebiegać ma planowana trasa obejścia drogi krajowej nr 46. Wprawdzie, jak powiedziano wyżej, studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to jednak jego ustalenia, jako aktu polityki przestrzennej, są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będących już aktem prawa miejscowego - art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać merytoryczne postanowienia zawarte w studium, co wynika z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś rada gminy uchwala plan po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium - art. 20 ust. 1 tej ustawy. W tym miejscu wskazać należy, iż dla uwzględnienia skargi nie wystarcza samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego, a konieczne jest także wykazanie, że uchwała została wydana bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa. Inaczej mówiąc, do wyeliminowania skarżonej uchwały z obrotu prawnego może dojść w sytuacji, gdy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego dochodzi do naruszenia norm prawa materialnego lub procesowego.

Przechodząc do badania legalności przedmiotowej uchwały, w pierwszej kolejności podnieść należy, że w postępowaniu związanym z podjęciem uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stosuje się, co do zasady, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwalenie studium dokonywane jest według procedury przewidzianej dla tworzenia aktu prawnego, a nie procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. OSK 215/04).

Z materiału sprawy wynika, że Wójt Gminy oraz Rada Gminy zrealizowali listę czynności wchodzących w zakres ich kompetencji, a składających się na szczegółową procedurę sporządzania projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W sposób prawem przewidziany ogłoszono o przystąpieniu do prac nad zmianą Studium, określając obszar objęty Studium oraz możliwość składania wniosków, dokonano uzgodnienia projektu zmiany Studium z odpowiednimi organami oraz wystąpiono o konieczne opinie. Ponadto, wyłożono projekt zmiany Studium do publicznego wglądu, umożliwiając zainteresowanym (w tym i skarżącemu) obronę interesów poprzez składanie wniosków i uwag. Odnotowania wymaga, iż na podstawie art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt Studium został wyłożony do publicznego wglądu na 30 dni kalendarzowych (23 marca - 24 kwietnia 2006 r.), a winien być wyłożony na okres co najmniej 30 dni roboczych. Ten stan rzeczy spowodował skrócenie terminu możliwości zapoznania się z projektem do dni 22 (Urząd Gminy urzęduje w dni od poniedziałku do piątku, a ponadto 17 kwietnia 2006 r. był dniem wolnym od pracy). Jak Sąd wskazał już na wstępie, zgodnie z treścią art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tylko istotne, a nie każde, naruszenie trybu sporządzania studium powoduje nieważność uchwały gminy. Odnosząc powyższe do wskazanego naruszenia, niewątpliwie zakwalifikować je trzeba do naruszeń trybu sporządzania studium, jednakże popełnionego uchybienia nie sposób uznać za istotne, czyli mające wpływ na ostateczną treść podjętej uchwały, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący skorzystał z możliwości zapoznania się z projektem, a pomimo skrócenia okresu wyłożenia zmiany Studium do publicznego wglądu nie wpłynęły też żadne uwagi spóźnione.

Oceniając dalej zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził, że dochowano innych etapów procedury planistycznej, określonych w art. 11 i art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zorganizowano dwukrotnie publiczną dyskusję nad rozwiązaniami przyjętymi w zmianie Studium, jak również wydano rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany Studium. Należy zaznaczyć, że zachowano także kolejność czynności opisanych w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z materiałów sprawy nie wynika też, aby Rada Gminy naruszyła zasady sporządzania aktu planistycznego. W przypadku studium jego zawartość określa art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (część tekstowa i graficzna oraz inne załączniki), zaś przedmiot określa art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy. W ocenie Sądu, przyjęta uchwałą Rady Gminy z dnia 29 sierpnia 2006 r. zmiana Studium, spełnia wymogi określone powołanymi wyżej przepisami prawa.

Wreszcie należy stwierdzić, że w sprawie nie zaistniała kolejna przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały, polegająca na naruszeniu właściwości organów. W toku sporządzania aktu planistycznego organ sporządzający projekt zmiany Studium (Wójt Gminy Chrząstowice) nie wkroczył w kompetencje organu stanowiącego - Rady Gminy. Dotyczy to również kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozstrzygnięcie to, zgodnie z art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wraz z tekstem i rysunkiem studium stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu zmiany Studium i taką formę uzyskało w rozpatrywanej sprawie.

Przechodząc do zbadania zarzutów podniesionych przez J. G. przypomnieć należy, iż badając jego legitymację do wniesienia skargi, Sąd ustalił, że kwestionowana uchwała narusza interes prawny skarżącego, bowiem przewiduje przebieg obejścia drogi krajowej nr 46 poprzez działki o numerach: B, C, D, i E, stanowiące jego własność. Zgodnie z poczynioną wcześniej zapowiedzią, należało zatem rozważyć, czy naruszenie to zostało dokonane na mocy prawa. Wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że aczkolwiek prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to jednak nie jest ono prawem bezwzględnym. Konstytucja RP dopuszcza w art. 64 ust. 1 możliwość ograniczeń praw właścicielskich, tyle że w drodze ustawy i w takim zakresie, jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej - w stosunku do chronionej wartości - ingerencji w sferę praw i wolności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw szczególnych, wyznaczających granice władania rzeczą przez właściciela. Z mocy ustaw regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując powyższe uprawnienie, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Jest to tzw. władztwo planistyczne gminy, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Innymi słowy, nie każde powołanie się przez właściciela nieruchomości, której dotyczy projekt Studium (jego zmiany) na przysługującą mu ochronę z art. art. 21 i 64 Konstytucji RP będzie skuteczne. Samo zatem naruszenie interesu prawnego skarżącego nie przesądza jeszcze o wadliwości uchwały o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczyć trzeba, że Gminy posiadają wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego, co oznacza w niniejszej sprawie, że sąd administracyjny nie może kwestionować zasadności przyjętych rozwiązań, czego spodziewa się w niniejszej sprawie skarżący, podnosząc argument dotyczący nierespektowania przez Radę Gminy w Chrząstowicach wydanych już wcześniej wyroków tut. Sądu, z których rzekomo ma wynikać brak możliwości realizacji obwodnicy w południowej części Lędzin. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że Sądowi z urzędu wiadomym jest, iż ustalenie trasy obwodnicy stanowi punkt sporny w Gminie od wielu lat. Na wokandzie w tut. Sądzie stawała już sprawa lokalizacji obejścia wsi Lędziny, choć w trybie zarzutów do projektu planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Ocena prawna wyrażona w zapadłych wówczas wyrokach nie dotyczyła - z całą pewnością - kwestii braku możliwości ustalenia trasy obwodnicy w konkretnym miejscu, zatem posługiwanie się przywoływanymi przez skarżącego wyrokami nie może odnieść oczekiwanego przez niego skutku. Wracając do głównego nurtu rozważań podkreślić trzeba, że poczynione wyżej wywody o uprawnieniach planistycznych gminy nie oznaczają wcale, iż poza badaniem dochowania przez organy gminy wymaganej procedury planistycznej, akty organu stanowiącego gminy pozostają poza wszelką kontrolą. Choć gmina może - działając w granicach i na podstawie prawa - samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to jednak sąd administracyjny władny jest skontrolować, czy gmina władztwa tego nie nadużywa. Dla pełnego obrazu omawianego obecnie zagadnienia wskazać należy, iż pojęcie tzw. "władztwa planistycznego gminy" - które nie jest pojęciem normatywnym, aczkolwiek w potocznym i powszechnym znaczeniu rozumiane jest jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności - nie jest władztwem absolutnym czy też nieograniczonym, nie podlegającym żadnej kontroli. Inaczej rzecz ujmując, przyznanie gminie tzw. władztwa planistycznego nie może oznaczać dopuszczalności podejmowania wszelkich działań arbitralnych, np. bez jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego. Gmina, wykonując owo władztwo planistyczne, ma przede wszystkim powinność działania w granicach prawa. Ponadto, obowiązana jest kierować się interesem publicznym, a dodatkowo, winna wyważyć wszelkie interesy, zarówno publiczne jak i prywatne, oraz uwzględnić aspekty racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności chronionego Konstytucją RP (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 2449/00, nie publ.). W procesie planowania przestrzennego ustawodawca nie zakłada prymatu interesu publicznego nad prywatnym lub odwrotnie, a na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. W praktyce stosunkowo często przyjęcie określonej koncepcji w akcie planistycznym, podyktowanej przykładowo interesem publicznym, prowadzi do naruszenia chronionego prawem interesu jednostki, w szczególności wynikającego z uprawnień właścicielskich. Jeśli jednak rada gminy działa zgodnie z obowiązującym prawem, stwierdzenie nieważności aktu naruszającego interes prawny strony jest możliwe jedynie w sytuacji zaktualizowania się przesłanek uzasadniających postawienie zarzutu naruszenia przez radę gminy granic przysługującego jej uznania.

W myśl wcześniejszego wywodu, wobec niestwierdzenia naruszeń obiektywnego porządku prawnego, pozostało zatem ocenić, czy Rada Gminy w Chrząstowicach nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego. W celu zbadania zaskarżonej uchwały pod tym właśnie kątem należy szczególnie wnikliwie przeanalizować argumentację Rady przemawiającą za ustaleniem trasy planowanej obwodnicy w południowej części wsi Lędziny, tak, by można było z całą pewnością stwierdzić, że Gmina rozważyła wszystkie okoliczności sprawy, a przyjęte rozwiązanie podyktowane było ważnymi względami. Wspomnianą argumentację przedstawiono w załączniku nr 3 do zaskarżonej uchwały, zawierającym listę nieuwzględnionych uwag zgłoszonych do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Chrząstowice. Odnośnie uwagi J. G. (pozycja nr 10 załącznika nr 3), kwestionującego przebieg obwodnicy wsi Lędziny w ciągu drogi krajowej nr 46 przez teren działek stanowiących jego własność i propozycji poprowadzenia obwodnicy od strony północnej, Rada stwierdziła, po pierwsze, że ujęcie spornej obwodnicy w Studium było obowiązkiem Gminy, wynikającym z art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; po drugie zaś, że przyjęta trasa obwodnicy jest zgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego. Na sesji Rady, podczas której doszło do podjęcia zaskarżonej uchwały, a także w trakcie dyskusji publicznej, podobne stanowisko prezentowała autorka projektu zmiany Studium, podnosząc dodatkowo, iż za przyjętym rozwiązaniem opowiedziała się większość mieszkańców wsi Lędziny, co wynikało z sondażu przeprowadzonego przed uchwaleniem w 1994 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu, zaprezentowana powyżej argumentacja jest po części błędna. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że trafnie Rada zinterpretowała treść przepisów dotyczących obowiązku wprowadzenia do Studium m.in. ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego i wymogu zgodności Studium z tymi ustaleniami. Wyraźnie o tym stanowi przepis art. 9 ust. 2 i art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przesłanej na wezwanie Sądu dokumentacji wynika też, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego przewiduje realizację obejścia (obwodnicy) wsi Lędziny, co praktycznie przesądza o konieczności ujęcia w Studium tej inwestycji. Od razu powiedzieć jednak należy, że komentowanego obowiązku nie kwestionował J. G., ani w zgłoszonych uwagach, ani też w skardze do tut. Sądu. Nie domagał się nieuwzględnienia w Studium obwodnicy (było to żądanie Rady Sołectwa), lecz nie godził się z trasą planowanego obejścia drogi krajowej, bowiem jego lokalizacja w części południowej Lędzin, w ocenie skarżącego, nie tylko narusza jego prawa właścicielskie, ale jest niekorzystna i z tej przyczyny, że dotyczy obszaru zabudowanego domami mieszkalnymi, podczas gdy w części północnej wsi nie ma takich zabudowań. Za odpowiedź na ten zarzut J. G. miał służyć argument o zgodności trasy obwodnicy z ustaleniami planu województwa. Istotnie, na nadesłanym do Sądu fragmencie mapy planu zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego zaznaczono przebieg spornego obejścia i niewątpliwie jest ono usytuowane na południu Lędzin. Zauważyć jednak należy, iż plan zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego został uchwalony w dniu 24 września 2002 r., a więc tworzony był pod rządami obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), w której brak było zastrzeżenia zgodności studium z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Ustawodawca przewidywał wówczas jedynie obowiązek spójności studium z planem zagospodarowania przestrzennego województwa. Odnotowania również wymaga, iż w części opisowej planu zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego - uchwała Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 24 września 2002 r., nr XLIX/357/2002 - w rozdziale 6.3. "Kierunki zagospodarowania przestrzennego i ogólne warunki działalności inwestycyjnej w zakresie komunikacji i transportu", w podrozdziale 6.3.1. postanowiono, iż kluczowym elementem poprawy struktury przestrzennej województwa będzie budowa obwodnic w 24 miastach i ponad 100 wsiach. W podrozdziale 6.3.1.1. "Kierunki rozwoju układu drogowego" w pkt 5: "Modernizacja dróg krajowych" odnośnie drogi krajowej nr 46 (Kłodzko-Szczekociny) umieszczono jedynie zapis o budowie obwodnic miejscowości: Lędziny, Dębska Kuźnia, Grodziec, Myślina, Dobrodzień, Ozimek, Niemodlin, Nysa, Sidzina, Otmuchów, Ścibórz. W żaden sposób nie wskazano w części opisowej planu przebiegu zakładanych do wykonania obejść.

W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, nic nie stanowi na przeszkodzie, aby obejście drogi krajowej nr 46 przebiegało od strony północnej wsi Lędziny, choć oczywistym jest, że ostateczna decyzja w tym względzie - poparta względami różnej natury - należy do organu stanowiącego gminy. Kreując stanowisko o braku związania gminy szczegółowym ustaleniem przebiegu spornej inwestycji w planie województwa, Sąd kierował się głównie przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącymi charakteru, istoty i zakresu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 3 ust. 3, art. 38 i art. 39). Z woli prawodawcy, rolą tegoż planu jest kształtowanie polityki przestrzennej, sporządzany jest on dla obszaru całego województwa, co siłą rzeczy wymusza stosunkowo duży stopień jego ogólności w zakresie organizacji przestrzennej województwa. Pamiętać też trzeba, że kompetencje planistyczne organów województwa nie mogą naruszać władztwa planistycznego samorządów lokalnych (gmin). Z przepisu ust. 3 art. 39 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wskazany w nim przedmiot planu województwa nie jest kompletny, jednak analizując sposób określenia koniecznych jego ustaleń, a mianowicie użycie takich sformułowań, jak: "podstawowe elementy", "obszar", "system obszarów", "granice terenów", "zasady", dojść należy do wniosku, iż omawiany plan nie powinien i nie może zawierać wypowiedzi szczegółowych. W tym kontekście należy także odczytywać obowiązek wynikający z art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegający na określeniu "rozmieszczenia" inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Powiedziane dotąd pozwala na uznanie, iż w badanej sprawie ustalenie w części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego województwa opolskiego konkretnego przebiegu trasy obejścia wsi Lędziny w ciągu drogi krajowej nr 46 ma jedynie charakter przykładowy (sugerowany), tym bardziej, że część opisowa pomija tę kwestię, natomiast związanie organu Gminy ustaleniami tegoż planu, o jakim mowa w art. 9 ust. 2 w zw. z art. 11 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczy wyłącznie obowiązku uwzględnienia w treści Studium spornej inwestycji. Dla wsparcia tego stanowiska warto przywołać pogląd doktryny, wedle którego samorząd województwa, dokonując "rozmieszczenia" inwestycji liniowych w terenie, wskazuje gminie tylko orientacyjny ich przebieg, poprzez określenie punktów, które inwestycja ma połączyć lub miejsc przecięcia sieci. Trafnie również zauważono, że lokalizacja szczegółowa należy do zakresu działania samorządu lokalnego, a próba zawarcia jej w planie województwa stanowiłaby ingerencję w samodzielność gminy w zakresie planowania miejscowego (patrz: K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2006, wyd. C.H.BECK, str. 306-307). Kontynuując ten wątek rozważań podnieść raz jeszcze na koniec należy, że w części tekstowej planu województwa dotyczącej spornej obwodnicy nie wspomina się o jej konkretnym przebiegu. W tej mierze, Sąd podziela pogląd, w świetle którego funkcja części graficznej planu (rysunku) ogranicza się do wyjaśniania i uzupełnienia części tekstowej (por. T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Zakamycze 2004 oraz wyrok WSA w Lublinie z 11.05.2006 r., II SA/Lu 320/06, nie publ.) i nie może samodzielnie stanowić podstawy do wywodzenia z niej samoistnych ustaleń, które nie korespondują z częścią tekstową (opisową). W niniejszej sprawie Rada Gminy ograniczyła się tylko i wyłącznie do części graficznej planu, pomijając przy tym zupełnie wyżej wskazane jej funkcje, jak również część opisową planu miejscowego. W przekonaniu Sądu, zważywszy na opisane funkcje rysunku, uznać należy, iż to część tekstowa (opisowa) ma podstawowe znaczenie. Ona też winna stanowić podstawę oceny zgodności projektu Studium z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Natomiast rysunek, jako wyjaśnienie i uzupełnienie części tekstowej, stanowić może jedynie posiłkowe, dopełniające - nigdy zaś samodzielne i rozstrzygające - kryterium tejże oceny.

Na tle poczynionych uwag nie jest możliwe uznanie trafności argumentacji organów Gminy o bezprzedmiotowości czynienia rozważań w kwestii różnych, dopuszczalnych wariantów usytuowania obwodnicy wsi Lędziny, wobec przesądzenia jej przebiegu w planie województwa. Przeciwnie, ostateczna decyzja w tej sprawie pozostawała właśnie w zakresie wyłącznej kompetencji Rady Gminy w Chrząstowicach. Nadmienić trzeba, że organ wykonawczy Gminy prezentował opisany, wadliwy pogląd w toku całego prowadzonego postępowania planistycznego. Stał on się powodem odrzucenia uwag J. G., ponadto, podczas dyskusji publicznej w dniu 12 października 2005 r. oraz w trakcie sesji Rady w dniu 29 sierpnia 2006 r. tłumaczono w podobny sposób społeczności lokalnej oraz radnym brak możliwości przeprowadzenia obwodnicy w innym niż ustalono miejscu. Organy Gminy nie podały żadnego innego racjonalnego uzasadnienia dla przyjętego w Studium rozwiązania problemu lokalizacji obwodnicy, przykładowo, natury ekonomicznej czy ekofizjograficznej. Za przekonujące nie może być też uznane wyjaśnienie, iż w sondażu mieszkańcy Lędzin opowiedzieli się za wariantem południowym obwodnicy, a to z tego powodu, że ów sondaż przeprowadzono przed kilkunastoma laty, zatem nie jest pewne, czy jego wyniki są wciąż aktualne, zwłaszcza gdy się zważy, że ustalenia Studium w omawianym zakresie spotkały się z tak licznymi sprzeciwami mieszkańców oraz Rady Sołeckiej Lędzin. W końcu, potrzebę rozważenia alternatywnego rozwiązania lokalizacji spornej obwodnicy zgłaszali też radni, podnosząc, iż obwodnica usytuowana od strony północnej omijałaby z daleka zabudowania.

Podsumowując ten fragment wywodów podkreślenia wymaga, że przyjęte przez Gminę rozwiązanie dotyczące przebiegu spornej obwodnicy wsi Lędziny nie zostało poprzedzone wyjaśnieniem istotnych dla sprawy okoliczności, zwłaszcza w kwestii możliwych wariantów poprowadzenia trasy obwodnicy. W istocie, nie podano też żadnych rzeczowych argumentów przemawiających za uznaniem przyjętego rozwiązania za optymalne. Stanowisko organów w omawianym zakresie nie zostało należycie uzasadnione, co więcej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach, na które się powołano. Nie można też nie dostrzec, że posługiwanie się błędnymi stwierdzeniami mogło mieć istotny wpływ na ostateczną decyzję radnych. Z tych wszystkich przyczyn stwierdzić trzeba, że działalność Rady Gminy w Chrząstowicach nosiła cechy nadużycia instytucji władztwa planistycznego (przekroczyła granice władztwa planistycznego), skutkiem czego winno być stwierdzenie, iż w omawianym zakresie badaną uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z uwagi na upływ jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego, Sąd stwierdził - działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części określonej w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto na przepisie art. 152 P.p.s.a.