Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 68/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 22b
journal: Dz.U. 2024 poz 82
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa W. z dnia 19 stycznia 2023 roku ([...]), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w K. kwotę 13.907 zł (trzynaście tysięcy dziewięćset siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 listopada 2023 roku (znak: [...], dalej "decyzja z 15 listopada 2023r.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 19 stycznia 2023 roku (znak: [...], dalej "decyzja z 19 stycznia 2023r.") odmawiającą stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz P. S.A. w K. (dalej: skarżąca) o łącznej wartości [...] zł.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji wynikał następujący stan sprawy:

Decyzją Urzędu Rejonowego w K. z dnia 25 marca 1996 roku (znak: [...]) skarżąca otrzymała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej użytków rolnych przeznaczonych pod eksploatację górniczą węgla brunatnego na terenie gminy S. ([...]). Zgodnie z pkt 3 ww. decyzji na rzecz skarżącej ustalono opłaty roczne w wysokości wyrażonej według ceny tony ziarna żyta stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego w danym roku ogłaszanej przez Główny Urząd Statystyczny. Opłaty należało wnosić przez okres tego wyłączenia w terminie do dnia 30 czerwca danego roku, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej.

Pismem z dnia 26 sierpnia 2022 roku skarżąca wniosła o stwierdzenie nadpłaty niepodatkowych należności budżetowych w wysokości [...] zł wynikających z przytoczonej wcześniej decyzji z dnia 25 marca 1996 roku (znak: [...]), która w międzyczasie była kilka razy zmieniana decyzjami Starosty K. : znak: [...] z dnia 6 lutego 2004 roku, znak: [...] z dnia 17 maja 2013 roku, znak: [...] z dnia 15 grudnia 2014 roku, znak: [...] z dnia 8 czerwca 2015 roku, znak: [...] z dnia 22 lipca 2021 roku, znak: [...] z dnia 25 stycznia 2022 roku.

W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nadpłaty skarżąca wskazała na fakt uiszczania przez nią opłaty mimo upływu ustawowego granicznego terminu wykonywania tego obowiązku, który wynika z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82 ze zm., dalej: u.o.g.r.l.) i określa maksymalny termin wnoszenia opłat z tytułu czasowego wyłączenia z produkcji gruntów rolnych. Zdaniem skarżącej należało uznać, że z mocy prawa obowiązek uiszczania opłat rocznych dla gruntów objętych ww. decyzjami ustał przed 2017 rokiem. Tymczasem skarżąca niezmiennie uiszczała opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej tzn. również w latach 2017 – 2020. Zważając na powyższe, skarżąca domagała się zwrotu nienależnie uiszczonych opłat rocznych na łączną kwotę [...]zł.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2023 roku Marszałka Województwa odmówił stwierdzenia nadpłaty opłat rocznych ustalonych na rzecz skarżącej. Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że decyzją z dnia 1 marca 2022 roku (znak: [...]) Marszałek Województwa stwierdził już nadpłatę w opłatach rocznych za lata 2019 – 2020 z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w sprawie skarżącego (pkt. 8 ww. decyzji) w wysokości [...] zł. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Powyższą nadpłatę zaliczono na poczet opłat sankcyjnych do ww. decyzji administracyjnych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej położonych na terenie gminy S.. Tym samym opłaty sankcyjne z tytułu czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a nie wykonania w terminie rekultywacji gruntów należne są od dnia 01.01.2018 roku. Kolejno organ zwrócił uwagę na to, że wydał postanowienie z dnia 28 marca 2022 roku (znak: [...]) w sprawie zaliczenia nadpłaty na poczet zaległych niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym z tytułu opłaty rocznej podwyższonej o 200% za niezakończoną rekultywację gruntów wyłączonych z produkcji rolnej, na które skarżąca wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W ocenie organu marszałek województwa, jako wierzyciel i organ egzekucyjny należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej związany jest treścią ostatecznych decyzji wydawanych przez właściwego miejscowo starostę oraz nie może dokonywać zmiany ustaleń w zakresie obowiązków dotyczących zobowiązań z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej np. terminów, wysokości opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej czy też okresów ich wnoszenia. Organ podniósł, że w odniesieniu do decyzji Urzędu Rejonowego w K. z dnia 25 marca 1996 roku (znak: [...]) ustalającej przedmiotowe opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej nie dysponuje decyzją administracyjną zmieniającą lub wygaszającą ww. opłaty, informującą dysponenta ww. należności o zakończeniu rekultywacji gruntów rolnych użytkowanych w sposób pozarolniczy, a tym samym dokumentacja finansowo-księgowa znajdująca się w Urzędzie Marszałkowskim nie wykazuje nadpłaconych należności, gdyż nadpłata została stwierdzona w toku odrębnego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem stosownej decyzji i rozliczona na opłaty sankcyjne przewidziane ustawą.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do SKO, wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji Marszałka Województwa oraz ustalenie powstania nadpłaty zgodnie z wnioskiem lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z określeniem wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa. W ocenie skarżącej z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika w jakim zakresie odmowa jest warunkowana brakiem zmiany lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty udzielającej zgody na wyłączenie gruntów z produkcji, a w jakim wynika z przeprowadzonego odrębnego postępowania. Ponadto, w przypadku, w którym w dacie złożenia wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie, byłoby prowadzone lub zakończone postępowanie administracyjne w tej samej sprawie, rozstrzygnięcie organu powinno być inne niż wydanie decyzji odmownej, z której wynika, że zwrot nadpłat nie jest należny skarżącej.

Skarżąca wskazywała także, że błędne jest założenie, że powinna wystąpić do Starosty K. z wnioskiem o zmianę lub wygaszenie decyzji ustalającej zobowiązania z tytułu opłat rocznych wynikających z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, bowiem żaden przepis prawa nie przewiduje takiego warunku. Nie ma podstawy do oczekiwania, że decyzja starosty powinna być zmieniona lub wyeliminowana z obrotu prawnego na zasadach ogólnych (kodeksu postępowania administracyjnego), ponieważ obowiązek uiszczania opłaty jest z mocy prawa połączony z nierolniczym użytkowaniem gruntu. Zakończenie takiego użytkowania prowadzi do ustania obowiązku uiszczania opłaty bez konieczności wydawania dalszych aktów administracyjnych.

SKO decyzją z dnia 15 listopada 2023 roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego do stwierdzenia nadpłaty należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w postaci opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Dopiero w przypadku utraty bytu prawnego przez decyzję w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, będzie można określić czy i za jaki okres opłaty roczne zostały nadpłacone.

Organ odwoławczy stwierdził także, że nie ma racji skarżąca przyjmując, że postępowanie podlegało zawieszeniu do czasu wydania przez Starostę K. odpowiedniej decyzji. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem rozpatrzenia sprawy należy rozumieć rozstrzygnięcie sprawy uwzględniające żądanie strony jak również odmawiające uwzględnienia tego żądania. Z takim przypadkiem – w ocenie organu odwoławczego – nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca pismem z dnia 28 grudnia 2023 roku wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając zaskarżonej decyzji SKO oparcie się na błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu obowiązujących przepisów.

Zdaniem skarżącej całkowicie chybione było twierdzenie organów, że skarżąca powinna była wystąpić do Starosty o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ws. zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji i określającej wysokość opłat rocznych. Twierdzenie takie nie ma podstawy prawnej oraz prowadzi do ograniczenia praw skarżącej oraz zbędnego przedłużania procedur. W przypadkach, w których okres wyłączenia gruntu rolnego z produkcji się zakończył i doszło do rekultywacji potwierdzonej odrębną decyzją, Marszałek Województwa powinien we własnym zakresie ustalić te okoliczności. Nie ma podstaw, by automatycznie, w każdej sprawie żądać uprzedniego podjęcia czynności dotyczących decyzji Starosty, nawet jeżeli w świetle prawa ustanie obowiązku uiszczania opłat jest oczywiste.

Ponadto, w ocenie skarżącej – skoro organ I instancji uznał, że rozpatrzenie wniosku bez zmiany (stwierdzenia wygaśnięcia) decyzji Starosty jest niemożliwe – to powinien był zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ należałoby to uznać jako zagadnienie wstępne. Negatywne rozpatrzenie wniosku o zwrot nadpłaty w obecnej sytuacji, bez zawieszenia postępowania, może wpłynąć na przedawnienie uprawnień o ubieganie się o nią (lub jej część).

Wobec powyższych argumentów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd uwzględnia wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od twierdzeń podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Skarga była zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO z dnia 15 listopada 2023 roku utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 19 stycznia 2023 roku.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i 77 kpa oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w przypadku decyzji drugoinstancyjnej nadto również art. 15 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno być elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Powinno odnosić się do istotnych elementów spornych, dowodów zarówno zebranych przez organ jak i przedłożonych przez stronę. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Należyte uzasadnienie decyzji pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Należyte uzasadnienie decyzji służy także realizacji zasady zaufania stron do organów orzekających oraz przekonywania stron. Odesłanie do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie zastępuje oceny, którą winien dokonać ponownie organ odwoławczy. Zasada dwuinstancyjnego postępowania tworzy obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1561/09). Innymi słowy, wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma zatem charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ I instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Należy przy tym podkreślić, że zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. nie jest zrealizowana, gdy organ pomija milczeniem twierdzenia strony lub nie odnosi się do kluczowych aspektów sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Należy wskazać w pierwszym rzędzie, że decyzja pierwszoinstancyjna jest niespójna, z jednej strony bowiem Marszałek odmawia zapłaty argumentując, że skarżący nie przedłożył decyzji zmieniająca lub wygaszającą decyzję wyłączeniową z 1996 r., z drugiej odmawia argumentując, że została wydana decyzji decyzja Marszałka Województwa z dnia 1 marca 2022 roku (znak: [...]) stwierdzająca nadpłatę w opłatach rocznych za lata 2019 – 2020 z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w wysokości [...] zł, a powyższą nadpłatę zaliczono na poczet opłat sankcyjnych do ww. decyzji administracyjnych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej położonych na terenie gminy S.. W aktach administracyjnych sprawy powyższa decyzja z 1 marca 2022r. nie znajduje się, nie wiadomo, stąd w jakim trybie została podjęta i na podstawie jakich przepisów. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z 19 stycznia 2023r. wspomina jedynie lakonicznie, że nadpłata została stwierdzona w toku odrębnego postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem stosownej decyzji i rozliczona na opłaty sanacyjne przewidziane ustawą. Nie wiadomo również, czy dotyczy ona (przynajmniej częściowo) kwot objętych wnioskiem rozpatrywanym w nowej sprawie. Jeśli stwierdzona w tamtym postępowaniu kwota nadpłat chociaż częściowo pokrywa się z wnioskiem skarżącej, to wówczas należy wziąć pod uwagę kwestię powagi rzeczy osądzonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o eliminacji tej pierwszej z obrotu prawnego na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej (podmiotowo i przedmiotowo) z załatwioną wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest bowiem wyłącznie po wyeliminowaniu tej pierwszej w ustalonym przez prawo trybie. Zatem, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 maja 2021 r. sygn. II SA/Ke 277/21, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. I SA/Bd 593/21 - publ. CBOSA).W aktach sprawy znajduje się jedynie postanowienie o postanowienie z dnia 28 marca 2022 roku (znak: [...]) w przedmiocie zaliczenia nadpłaty na poczet zaległych niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym z tytułu opłaty rocznej podwyższonej o 200% za niezakończoną rekultywację gruntów wyłączonych z produkcji rolnej.

Kwestia powyższej rozbieżności została podniesiona wprost w odwołaniu, jednak Kolegium w żaden sposób się do tego nie odniosło akceptując niepełne ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Rolą organów administracyjnych jest ustalenie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i przedstawienie go w uzasadnieniu decyzji, bez tego elementu nie jest bowiem możliwe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy.

Należy również wskazać, że rozważania prawne zarówno organu I instancji, jak i II instancji są niezwykle lakonicznie w stosunku do złożoności sprawy i w żaden sposób nie podejmują polemiki z konsekwentną argumentacją skarżącej, zawartej we wniosku, jak i przede wszystkim odwołaniu. Skarżąca kwestionuje bowiem w ogóle potrzebę uzyskiwania decyzji o wygaszeniu decyzji wyłączeniowej, stojąc na stanowisko, że ziściły się przesłanki wskazane wprost w decyzji wyłączeniowej skutkujące wygaśniecie obowiązku zapłaty opłat rocznych (upływ 20 –letniego terminu albo uzyskanie decyzji rekultywacyjnej), stąd nie ma potrzeby przedkładania takiej decyzji. Rozważania prawne zawarte w decyzji I instancyjnej są skrótowe, natomiast decyzja SKO nie zawiera w tym zakresie żadnej argumentacji. Nie wspomina nawet o treści art. 162 kpa , nie mówić już o analizowaniu przesłanek do wydania takiej decyzji. Warto wskazać, że przepis ten przewiduje kilka odmiennych sytuacji, w których wydawana jest decyzja o wygaszeniu. Zawsze zakładają spełnienie łącznie dwóch przesłanek – przykładowo bezprzedmiotowość decyzji oraz obowiązywanie przepisu prawa , który nakazuje stwierdzenie wygaśniecie decyzji. Warto dodać, że decyzja o stwierdzenie wygaśniecie decyzji jest wydawana z urzędu, inaczej niż decyzja o zmianie w trybie art. 155 kpa. Należy także zauważyć, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji należy odróżniać od wygaśnięcia prawa, które może być stwierdzone decyzją oraz od wygaśnięcia decyzji z mocy prawa (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 162.)

W uzasadnieniu swoich decyzji organy administracji nie wskazały również, jaka norma prawna uzależnia konieczność przedłożenia decyzji o wygaśnięciu bądź zmianie decyzji wyłączeniowej, aby skarżąca nie była obarczona obowiązkiem zapłaty opłat rocznych. Z uzasadnienia organu pierwszej instancji wybrzmienia założenie (jednak wprost nie wyartykułowane), że obowiązek zapłaty związany jest z obowiązywaniem decyzji wyłączeniowej. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 22b ust. 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dochody z tytułu opłat rocznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm.). Natomiast zgodnie z art. 22b ust. 4 tej ustawy marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1. Zarówno organ I , jak i II instancji, nie wskazali, dlaczego marszałek nie jest kompetentny do obliczenia należności w przypadku spełnienia przesłanek związanych z upływem upływ 20 –letniego terminu albo uzyskanie decyzji rekultywacyjnej. Warto dodać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na kanwie instytucji z art. 12 ust. 2 u.o.g.r.l. sformułowano pogląd, że to organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu winien zbadać, czy został zachowany dwuletni termin na wystąpienie z wnioskiem o zwrot uiszczonej należności, jak również czy nastąpiła rezygnacja (por. wyrok NSA z 19.04.2023 r., I OSK 437/22, LEX nr 3574323). NSA podkreślił, że przepisy prawa materialnego nie uzależniają możliwości prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu od wydania ostatecznej i prawomocnej decyzji w przedmiocie wygaśnięcia decyzji udzielającej zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej.

Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. również decyzja organu I instancji.

Przy ponownym ponownego rozpoznania sprawy organy winny ustalić prawidłowo i w sposób wyczerpujący stan faktyczny w sprawie (jaka decyzja w przedmiocie nadpłaty została wydana, w jakim trybie i jakiej treści), a następnie zbadać, czy nie zaistniała przesłanka nieważności postępowania w postaci prowadzenia postępowania w sprawie, która już poprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Następnie winny sporządzić uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a, zawierające nie tylko wyczerpujący stan faktyczny, ale także rozważania prawne, odpowiadając przy tym na zarzuty skarżącej sformułowane w toku postępowania administracyjnego, realizując zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 3090 zł, opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł i wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 10800 zł. Wysokość kosztów wynagrodzenia wynikała z § 2 pkt 7 w zw. z § 14. ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023 r.) zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału IV z dnia 19 lutwego 2024 r. (k. 73. akt sądowych). Stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.