Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3502/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48 ust. 2-3, art. 50 ust. 1, art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 151/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Lu 151/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w [...] ( dalej też "Spółka") na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z samowolną budową budynku biurowego o wymiarach 21,16 x 24,48 m wraz z łącznikiem o wymiarach 8,07 x 8,26 m zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...] i nałożył na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] obowiązek: przedstawienia w terminie do 1 października 2018 r. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy ww. obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przez przepisy szczególne sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu podano, że podczas przeprowadzonych w dniu 11 stycznia 2017r., 24-26 kwietnia 2017r. oraz 28 sierpnia 2017r. kontroli dotyczących użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na terenie zakładu [...] stwierdzono, że do obiektów budowlanych powstałych na podstawie decyzji kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1996 r. (częściowo rozebranych na podstawie zgłoszenia rozbiórki z dnia 8 lipca 2014 r.) przylega parterowy łącznik o wymiarach 9,93 x 8,07 m, obecnie nieużytkowany, dwukondygnacyjny budynek o wymiarach 24,48 x 12,16 m i wysokości 6,84 m, użytkowany jako budynek biurowy oraz budynek portierni o wymiarach 8,5 x 5,97 m, także nieużytkowany. Budynek biurowy ogrzewany jest z kotłowni olejowej, wyposażony jest w instalację wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną. Właściciel obiektu [...] sp. z o.o. nie przedstawiła dokumentacji potwierdzającej legalność ich budowy. Zgodnie z informacją uzyskaną od Starosty [...] na budowę zaplecza biurowego nie udzielano pozwolenia na budowę. Organ I instancji ustalił, że budynki zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę na początku 1996 r., a poprzedni właściciel dopuszczał się samowoli budowlanej. Jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przedmiotowe obiekty znajdują się na terenie przeznaczonym pod budowę tego typu obiektów. Teren przeznaczony jest bowiem pod budowę urządzeń produkcji i obsługi rolnictwa, przemysł, składy i bazy. Takie ustalenie planu miejscowego daje zatem podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("p.bud."). Po rozpoznaniu zażalenia Spółki [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę uznał za prawidłowe ustalenie organów, że budowa przedmiotowych obiektów miała miejsce po 1995 r. Ocena organów znajduje bowiem potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, w tym zwłaszcza w złożonych do akt mapach geodezyjnych, stanowiących załączniki do wydawanych pozwoleń na budowę. Z załącznika do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1993 r. o pozwoleniu wydanym [...],[...]i [...]na budowę budynku składowego na działce nr [...] wynika, że działka ta oraz działka nr [...] i nr [...] nie były zabudowane. Natomiast jako obiekty projektowane wskazano budynek inwentarski, składowy, mieszkalny i gnojownik. Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 1996 r. udzielono tym samym inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku ubojni-masarni określanego jako budynek produkcyjny, o wymiarach według decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] listopada 1993 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, 41x16 m, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynek został dobudowany do budynku inwentarskiego. Nie ma na tej mapie, ani budynku biurowego, ani łącznika opisanych podczas przeprowadzonych oględzin. Znajdują się one natomiast na załączonym do akt planie zagospodarowania działki z maja 2005 r. stanowiącego część projektu budowlanego nowej hali produkcyjnej. Stan ten potwierdza także mapa stanowiąca załącznik do wniosku skarżącej spółki o rozbiórkę budynków starego zakładu z [...] lipca 2014 r., gdzie pokazany jest zakład w obrysie również znacznie odbiegającym od ujawnionego w 1996 r., ale zgodnie z mapą z 2005 r. Sposób posadowienia budynków czytelnie wskazuje ponadto zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna. W tej sytuacji nie było powodów, dla których należało sięgać do zdjęć lotniczych tego terenu mających obrazować stan zabudowy terenu, na którym znajdują się przedmiotowe budynki.

W ocenie Sądu pierwszej instancji trafnie także wywiedziono wniosek o braku stosownej decyzji o pozwolenia budowę, która była niezbędna dla realizacji przedmiotowego obiektu. Organy pozyskały dwie decyzje z 1993 r. w sprawie budowy budynku składowego i magazynu, decyzję z 1996 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku ubojni – masarni oraz decyzję z [...] kwietnia 1993 r. w sprawie budowy linii napowietrznej SN, stacji transformatorowej i linii kablowej NN, wydane jeszcze przez Naczelnika Urzędu Rejonowego w [...]. Nie ma żadnych przesłanek, aby twierdzić, że Starosta [...]i nie udostępnił wszystkich dokumentów, związanych z zabudową wspomnianych działek, a przekazanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2017r. Starosta opisał przekazane dokumenty organowi nadzoru budowlanego i wskazał, że zostały ujawnione po przeszukania archiwum wydziałowego. We wcześniejszym piśmie z dnia [...] marca 2017 r. organ podał natomiast, że w 1997 r. dla Zakładów Mięsnych zostało wydane pozwolenia na budowę stacji transformatorowej, a w 2002 r. na budowę kolektora tłoczonego do oczyszczalni ścieków. Sąd stwierdził, że nie ma żadnych przesłanek, aby sądzić, że starosta nie dysponował całością dokumentacji budowlanej, jaką wcześniej prowadził Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]. Nie ma też żadnych powodów twierdzić, że nie wszystkie pozwolenia na budowę zostały przekazane przez syndyka masy upadłości dotychczasowego właściciela Zakładów Mięsnych. Trudno przypuszczać, aby w sytuacji prowadzonego postępowania w sprawie samowoli budowlanej skarżąca nie domagała się wydania dokumentów potwierdzających legalność budowy, tym bardziej, że nabyła zakład w 2014 r.

Odnosząc się do rozbieżności między wymiarami budynku biurowego i łącznika podanych w sentencji postanowienia i jego uzasadnieniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie uniemożliwia to poznania istoty rozstrzygnięcia i jednoznacznego ustalenie, którego budynku dotyczy postanowienie. Z decyzji organu I instancji jasno bowiem wynika, o jakie budynki chodzi, sprecyzowano ich przeznaczenie i położenie, a znajdujące się w aktach mapy czytelnie wskazują ich rozmiary. W tych warunkach tak ustalony stan faktyczny dawał podstawę do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 p.bud.

W konsekwencji, skoro organ uznał, że według przedłożonego przez Gminę [...] w dniu [...] września 2017 r. wypisu nr [...] z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r., przedmiotowy budynek znajduje się na terenie przeznaczonym jest pod budowę urządzeń produkcji i obsługi rolnictwa, przemysł, składy i bazy, a więc jego lokalizacja jest zgodna z planem, a ponadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, czego nie kwestionowała także skarżąca, nie ma podstaw do odmiennej oceny, niż przyjęta w zaskarżonym postanowieniu.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z zarzutem wadliwego zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 p.bud. w sytuacji zakończenia robót budowalnych. Wyjaśnił, że wstrzymanie robót budowanych (kiedy nie są prowadzone) przez organ, jak powszechnie przyjmuje się w piśmiennictwie, można rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych w pewnym momencie po wszczęciu postępowania. Wydaje się to oczywiste, skoro nie ma pewności, czy gdyby organ nie wstrzymał robót budowlanych, inwestor nie zacząłby ich prowadzić, nie mając formalnego zakazu. Zdaniem sądu nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 p.bud. ustawodawca nie zastrzegł, jak w art. 49b ust. 2, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Należy zatem przyjąć, że wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 p.bud.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła powyższemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 48 ust. 2 i 3 p.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że dopuszczalne jest wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót związanych z samowolą, w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już zakończone, podczas gdy w takiej sytuacji właściwe jest wydanie postanowienia nakładającego wyłącznie obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.bud.;

2. art. 50 ust. 1 i art. 51 p.bud. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy, gdzie doszło do wykonania budynku biurowego w miejscu częściowo rozebranej części budynku ubojni, doszło do przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a p.bud., do której zastosowanie znajduje art. 50 i art. 51, a nie art. 48 p.bud.;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i zaakceptowanie stanu faktycznego nieprawidłowo ustalonego przez organy administracji w zakresie: wystąpienia samowoli budowlanej oraz domniemanej daty powstania stanu samowoli, podczas gdy dla prawidłowego ustalenia tych okoliczności niezbędne było przeprowadzenie dowodu z:

a. zeznań poprzednich inwestorów, tj. [...],[...]i [...], na okoliczność istnienia dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowego budynku, zaistnienia samowoli budowlanej;

b. zdjęć lotniczych miejscowości [...], ul. [...], powstałych w okresie samowolnej budowy budynku, którymi dysponuje Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w [...], na okoliczność zaistnienia samowoli budowlanej, a także ustalenia dokładnej daty zakończenia powstania samowolnej budowy przedmiotowego budynku, a w konsekwencji błędne uznanie okoliczności popełnienia samowoli budowlanej za udowodnioną oraz ustalenie daty zakończenia samowolnej budowy w sposób przybliżony na zasadzie domniemania, co rzutuje na reżim prawny mający zastosowanie w niniejszej sprawie;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6, w zw. z art. 126, w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji wskazano odmienny niż w osnowie pomiar wielkości przedmiotowego budynku biurowego, mianowicie w uzasadnieniu 24,48 x 12,16 m, zaś łącznika 9,93 x 8,07 m, podczas gdy w osnowie 21,16 x 24,48 m dla budynku biurowego oraz 8,07 x 8,28 m dla łącznika, co stanowi rozbieżność pomiędzy osnową postanowienia a uzasadnieniem, niedającą się usunąć w drodze sprostowania.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nastąpiła zmiana podmiotowa w odniesieniu do strony skarżącej kasacyjnie. Mianowicie wobec [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], która wniosła skargę kasacyjną, postanowieniem Sądu Rejonowego [...]w [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2019 r., sygn. [...], otwarte zostało postępowanie układowe. Postanowienie to stało się skuteczne i wykonalne z dniem jego wydania i odtąd postępowanie prowadzone było pod sygn. [...]. Z mocy prawa do postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego masy układowej wstąpił nadzorca sądowy [...].

Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. Sąd Rejonowy [...] w [...] z siedzibą w [...] umorzył ww. postępowanie układowe. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2021 r., sygn. [...], otwarte zostało natomiast postępowanie sanacyjne [...][...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (nastąpiła zmiana nazwy z [...] sp. z o.o. na [...] sp. z o.o.). Na mocy tego postanowienia na zarządcę wyznaczona została [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] i ten właśnie podmiot, na podstawie art. 311 ust. 1 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1588 ze zm.) wszedł w prawa i obowiązki strony skarżącej kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się, tak jak w niniejszej sprawie, zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Sformułowane w niniejszej sprawie zarzuty procesowe nakierowane są po pierwsze na wykazanie, że organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, zarówno, co do wystąpienia stanu samowoli budowlanej, jak i daty jej wystąpienia. W uzasadnieniu tych zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazuje na nieprzesłuchanie w charakterze świadków poprzednich inwestorów. Ponadto, w skardze kasacyjnej zarzucono organom, że nie upewniły się, czy dokumentacja dotycząca kwestionowanej budowy nie została nigdy wytworzona, nie jest w posiadaniu innego podmiotu, nie uległa zagubieniu, lub zniszczeniu. Dyrektor Generalny skarżącej Spółki wyjaśnił do protokołu kontroli z dnia 11 stycznia 2017r., że syndyk masy upadłościowej Zakładów Mięsnych "[...]" S.A. przekazał szczątkową dokumentację techniczną zakładu, która jest sukcesywnie uzupełniana. W odniesieniu natomiast do daty budowy, zdaniem autora skargi kasacyjnej konieczne było przeprowadzenie, oprócz dowodu z zeznań ww. świadków, dowodu ze zdjęć lotniczych pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, w ślad za organami nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie zaistniała samowola budowlana i że miała ona miejsce na początku 1996 r. Przedmiotem postępowania jest budynek biurowy wraz z przylegającą do niego częścią zwaną łącznikiem.

Jak wynika z załącznika do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1993 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku składowego na działce nr [...], działka ta, jak również działki nr [...] i nr [...] nie były zabudowane. Natomiast jako obiekty projektowane wskazano budynek inwentarski, składowy, mieszkalny i gnojownik. Decyzją z dnia 8 lutego 1996 r. udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku ubojni-masarni określanego jako budynek produkcyjny, o wymiarach, według decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 1993 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, 41 x 16 m, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Jak wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynek został dobudowany do budynku inwentarskiego. Nie ma na tej mapie ani budynku biurowego, ani łącznika. Uwidocznione są już natomiast na załączonym do akt planie zagospodarowania działki z maja 2005 r., stanowiącego część projektu budowlanego nowej hali produkcyjnej. Powyższe potwierdza także mapa stanowiąca załącznik do wniosku skarżącej Spółki o rozbiórkę budynków starego zakładu z dnia 8 lipca 2014 r., gdzie uwidoczniony jest zakład w obrysie również znacznie odbiegającym od ujawnionego w 1996 r., ale zgodnie z mapą z 2005 r.

W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że nie było powodów, dla których należało sięgać jeszcze do zeznań poprzednich inwestorów, czy zdjęć lotniczych. Wskazane wyżej dowody dobitnie, w sposób nie pozostawiający wątpliwości wskazują, że poszukiwanie kolejnych dowodów na okoliczność daty wybudowania przedmiotowego budynku biurowego wraz z łącznikiem było bezcelowe. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji ocenił ustalenia organów, co do wystąpienia samowoli budowlanej. Organ I instancji pozyskał dwie decyzje z 1993 r. w sprawie budowy budynku składowego i magazynu, decyzję z 1996 r. w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku ubojni – masarni oraz decyzję z 27 kwietnia 1993 r. w sprawie budowy linii napowietrznej SN, stacji transformatorowej i linii kablowej NN, wydane jeszcze przez Naczelnika Urzędu Rejonowego w [...]. Trafnie więc przyjęto, że nie ma żadnych przesłanek, aby twierdzić, że Starosta [...] nie udostępnił wszystkich dokumentów, związanych z zabudową wspomnianych działek, a przekazanych przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2017 r. Starosta opisał przekazane dokumenty organowi nadzoru budowlanego i wskazał, że zostały ujawnione po przeszukania archiwum wydziałowego. We wcześniejszym piśmie z dnia 17 marca 2017 r. podał natomiast, że w 1997 r. dla Zakładów Mięsnych zostało wydane pozwolenia na budowę stacji transformatorowej, a w 2002 r. na budowę kolektora tłoczonego do oczyszczalni ścieków. Nie ma też żadnych powodów twierdzić, że nie wszystkie pozwolenia na budowę zostały przekazane przez syndyka masy upadłości dotychczasowego właściciela Zakładów Mięsnych. Dyrektor Generalny skarżącej Spółki podał wprawdzie, że dokumentacja przekazana przez syndyka była szczątkowa, ale nie podał żadnych konkretnych okoliczności, z których wynikałoby, że istotnie dla przedmiotowego obiektu wydane zostało pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, jednak nie można jej rozumieć jako obowiązku nieograniczonego poszukiwania dowodów, zwłaszcza w sytuacji, gdy istotne dla sprawy fakty zostały już ustalone. Jeśli organy ustalą, na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, że określona sytuacja ma lub nie ma miejsca w sprawie, to co do zasady nie są zobligowane do poszukiwania dalszych dowodów w tym zakresie. Dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy, a nie w celu poszukiwania ewentualnych okoliczności, które mogą zaprzeczyć dotychczasowym ustaleniom. W konsekwencji oznacza to, że w przypadku posiadania przez stronę wiedzy, co do innych okoliczności niż ustalone przez organ, nie może ona pozostawać bierna i powinna podjąć działania w celu wykazania prawdziwości swoich twierdzeń (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 1185/21, LEX nr 3290586).

Jeśli zatem Spółka utrzymuje, że budowa miała miejsce w innej dacie niż ustaliły organy, a nadto na podstawie pozwolenia na budowę, to powinna przedstawić stosowne dowody potwierdzające taką wersję, czego nie uczyniono, ograniczając się jedynie do wskazania na konieczność przesłuchania poprzednich inwestorów, podjęcia dodatkowych działań na rzecz pozyskania dokumentacji budowlanej dotyczącej przedmiotowego obiektu, zdjęć lotniczych. Nic nie stało na przeszkodzie, aby skarżąca Spółka pozyskała stosowne dokumenty, np. oświadczenia poprzednich inwestorów, co implikowałoby, w razie gdyby przeczyły dotychczasowym ustaleniom organu, konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań tych świadków.

Prawidłowo również Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie ma podstaw do kwestionowania zasadności zaskarżonego postanowienia z uwagi na sprzeczność pomiędzy wymiarami budynku biurowego i łącznika podanych w sentencji postanowienia i jego uzasadnieniu. Istotnie, w sentencji postanowienia organu I instancji jako wymiary budynku biurowego podano wartości 21,16 x 24,48 m, a łącznika 8,07 x 8, 28 m, podczas gdy w uzasadnieniu odpowiednio 24,48 x 12,16 m oraz 9,93 x 8,07 m. Zdaniem skarżącej kasacyjnie rozbieżność ta nie pozwala poznać rzeczywistej treści postanowienia. Na poparcie tego zarzutu Spółka przywołała orzecznictwo dotyczące decyzji rozbiórkowych. Podniosła, że opisana rozbieżność może powodować wątpliwość, czy nakaz rozbiórki będzie dotyczył budynku, który był wskazany uprzednio w postanowieniu.

Uznając powyższy zarzut za chybiony trzeba wskazać po pierwsze, że w niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej "p.bud", niekończące jeszcze merytorycznie postępowania legalizacyjnego, nierozstrzygające władczo o prawach i obowiązkach stron postępowania. Ewentualne omyłki literowe (tutaj akurat cyfrowe) nie mają więc takiego ciężaru gatunkowego, jak w przypadku decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do meritum. Po drugie z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia wyraźnie wiadomo, o który obiekt chodzi. Na działkach nr [...] i [...] nie ma innego dwukondygnacyjnego budynku biurowego, do którego przylega parterowy łącznik. Z postanowienia organu I instancji jasno więc wynika, jaki budynek jest jego przedmiotem, określono jego przeznaczenie i położenie, a znajdujące się w aktach mapy jasno wskazują jego rozmiary. Oczywistym jest jednak, że takie niedokładności nie powinny mieć miejsca i organy nadzoru budowlanego obowiązane są je wyeliminować na następnym etapie postępowania legalizacyjnego.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się więc nieusprawiedliwione. Podobnie nieusprawiedlwione są zarzuty naruszenia prawa materialnego. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że jeśli obiekt został już samowolnie wybudowany, należy wydać wyłącznie postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.bud., nie zaś postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, które nie są już prowadzone. Zgodnie z art. 48 ust. 2 p.bud., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W ust. 3 określono, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów wymienionych w pkt 1 i 2.

Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 48 ust. 2 p.bud. organ wydaje także wówczas gdy będące przedmiotem postępowania roboty budowlane zostały zakończone. Nieprzypadkowo bowiem w ww. przepisie ustawodawca nie zastrzegł, jak w art. 49b ust. 2, że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie, stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 p.bud. (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 894/15; z dnia 14 maja 2021 r., sygn. II OSK 2248/18; publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; Andrzej Gliniecki [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, Wolters Kluwer 2016, pkt 19).

Nie jest wreszcie zasadny zarzut niezastosowania art. 50 ust. 1 i art. 51 p.bud. Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.bud., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca kasacyjnie podniosła, że budynek biurowy został posadowiony w miejscu częściowo rozebranego budynku ubojni-masarni. Miała więc miejsce przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.bud. W wyniku częściowej rozbiórki opisanych przez organy i Sąd pierwszej instancji budynków oraz postawienia w to miejsce budynku biurowego miało dość do zmiany parametrów technicznych i użytkowych istniejącego kompleksu ubojni-masarni.

W istocie więc skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia faktyczne, próbując wykazać, że doszło do przebudowy, a nie budowy nowego budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 7a p.bud. pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Jak wynika z akt sprawy, na podstawie zgłoszenia z dnia 8 lipca 2014 r. rozebrana została część budynku ubojni-masarni. Całość tego obiektu powstała w warunkach samowoli budowlanej, następnie zalegalizowanej decyzją z dnia 8 lutego 1996r., którą Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku ubojni-masarni. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje jednak żadnych podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie do powstania budynku biurowego z łącznikiem doszło w wyniku przebudowy budynku ubojni-masarni, jak uważa autor skargi kasacyjnej. Z akt sprawy wynika (szkic z oględzin), że budynek biurowy wraz z łącznikiem stanowi odrębną całość i jedynie przylega do budynku ubojni-masarni. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu wskazującego na to, że rozbiórka ubojni-masarni zgłoszona w 2014 r. stanowiła element jakiejkolwiek przebudowy innego budynku. Twierdzenia skarżącej Spółki o dokonanej przebudowie budynku biurowego z łącznikiem nie znajdują żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym. W świetle powyższego prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że tak ustalony stan faktyczny dawał podstawę do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 p.bud.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.