Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1934/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. S.A. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 479/23 w sprawie ze skargi W. S.A. we W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2022 r. nr DRE.oze.690.2.2022 w przedmiocie kary pieniężnej za podanie nieprawdziwych danych w sprawozdaniu kwartalnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. S.A. we W. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 479/23, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę W. S.A. we W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2022 r., w przedmiocie kary pieniężnej za podanie nieprawdziwych danych w sprawozdaniu kwartalnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. S.A. we W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości, uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także umorzenia postępowania administracyjnego. Ewentualnie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie naruszenie:

1. art. 33 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret drugie oraz lit. b) tiret piąte w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 403; powoływanej dalej jako: ustawa BIO), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący podał nieprawdziwe dane co do rodzaju biomasy uprawniającej do podwójnego zaliczenia do realizacji Narodowego Celu Wskaźnikowego, w sprawozdaniu kwartalnym za pierwszy kwartał 2020 r., składanym Dyrektorowi Generalnemu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, podczas gdy sprawozdania kwartalne sporządza się na podstawie faktur VAT lub innych dokumentów, w tym na podstawie dokumentów pochodzących od pierwotnego wytwórcy odpadów C. Sp. z o.o. z siedzibą w K., który sklasyfikował odpad według źródła jego pochodzenia do kodu 20 01 25 - Oleje i tłuszcze jadalne, tj. m.in. na podstawie umowy dostawy nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., zawartej pomiędzy W. S.A. a C. Sp. z o.o., na podstawie dokumentu "Oświadczenie własne dla dostaw odpadów lub pozostałości do produkcji biopaliw" wystawionego przez C. Sp. z o.o., na podstawie faktur VAT, w których określono przedmiot sprzedaży jako "olej posmażalniczy", przy czym klasyfikacji odpadów według źródła ich pochodzenia dokonuje pierwotny wytwórca odpadu, który przydziela im odpowiedni kod odpadu, a następny posiadacz odpadów nie może dokonać zmiany klasyfikacji odpadów, poza przypadkiem zgłoszenia zmiany klasyfikacji odpadów niebezpiecznych na odpady inne niż niebezpieczne, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587), stąd skarżący sporządził sprawozdanie kwartalne stosownie do wymogów ustawy, a więc na podstawie dokumentów informujących o tym, że biomasa pozyskana na podstawie umowy dostawy przez C. Sp. z o.o. ma cechy zużytego oleju kuchennego, co oznacza, że nie można mu obiektywnie przypisać odpowiedzialności administracyjnej;

2. art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy BIO w zw. z art. 2 ust. 1 lit. m) rozporządzenia (WE) nr 852/0004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. WE L z 2004 r. Nr 139, str. 1 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 852/2004) poprzez błędną jego wykładnię i błędne przyjęcie, że odpad wytworzony przez C. Sp. z o.o. nie stanowi zużytego oleju kuchennego, o którym mowa w pkt 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO, podczas gdy odpad taki:

a) został sklasyfikowany przez pierwotnego wytwórcę odpadów do kodu 20 01 25 - Oleje i tłuszcze jadalne, przy czym cecha jadalności dotyczy surowca jako produktu początkowego, a nie odpadu jako produktu końcowego;

b) jest mieszaniną tłuszczów (tłuszczów roślinnych i zwierzęcych);

c) powstał w wyniku czynności prowadzonych w związku (a nie na skutek) z przetwarzaniem produktów spożywczych, w tym przypadku w związku z reakcją uwodornienia (utwardzenia) tłuszczów jadalnych (głównie oleju roślinnego) w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem, przy czym przetwarzanie oznacza każde działanie, które znacznie zmienia produkt wyjściowy, w tym w szczególności ogrzewanie;

d) powstał w związku ze zmianą właściwości fizycznych i chemicznych tłuszczów, gdyż w wyniku reakcji uwodornienia (utwardzenia) tłuszczów dochodzi do przyłączenia wodoru do danego związku chemicznego, a przez to do zmiany stanu skupienia z postaci cieczy do postaci stałej (tzw. tłuszcz utwardzony);

- w wyniku czego Sąd I instancji przyjął błędnie, że odpad taki musi być wytworzony w wyniku czynności prowadzonych w związku z procesem przygotowania żywności w gospodarstwach domowych i lokalach gastronomicznych.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości jako niemającej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W dniu 17 stycznia 2024 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo procesowe skarżącej kasacyjnie, stanowiące nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych oraz sygnalizujące rażące naruszenie norm prawa UE.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Jak zaznaczył WSA, Spółka w złożonym sprawozdaniu podała odpad powstały w wyniku eksploatacji instalacji do uwodornienia tłuszczów roślinnych i zwierzęcych w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem w związku z produkcją [...], jako odpad o kodzie 20 01 25 - zużyty olej kuchenny, o którym mowa w pkt 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO, który może być podwójnie zaliczony do realizacji NCW, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy BIO. Organy obu instancji uznały, że dane te są nieprawdziwe (nie odpowiadają rzeczywistości), ponieważ odpad powstający w procesie produkcji [...], nie stanowi zużytego oleju kuchennego (a tym samym surowca, który może być podwójnie zaliczony do realizacji NCW).

Także w skardze kasacyjnej spółka kwestionuje tę ocenę podnosząc, że przetwarzany w trakcie procesu produkcji [...] olej jadalny, stanowi odpad odpowiadający cechom zużytego oleju kuchennego, a zatem podane w sprawozdaniu dane są prawidłowe. Podnosi także, że za kwalifikację odpadu odpowiada jego wytwórca, tak więc nawet w sytuacji gdy organ podważa zasadność tej kwalifikacji odpadu, spółka nie powinna ponosić odpowiedzialności administracyjnej, ponieważ w takiej sytuacji podane przez nią w sprawozdaniu dane w oparciu o posiadane dokumenty, nie są danymi nieprawdziwymi, a co najwyżej danymi, które następnie okazały się nieprawidłowe.

Jako, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w tym zakresie w zaskarżonym wyroku, to nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.

Za całkowicie chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret drugie oraz lit. b) tiret piąte w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd I instancji słusznie przyjął, że zakwalifikowany w sprawozdaniu odpad powstały w wyniku eksploatacji instalacji do uwodornienia tłuszczów roślinnych i zwierzęcych w wysokiej temperaturze pod ciśnieniem w związku z produkcją [...], jako zużyty olej kuchenny tj. odpad o kodzie 20 01 25, w rzeczywistości nie stanowi zużytego oleju kuchennego. Odpad wykorzystany przez spółkę nie stanowi więc surowca o którym mowa w pkt 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO, który może być podwójnie zaliczony do realizacji NCW, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy BIO.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że wykorzystany przez Spółkę surowiec nie odpowiada definicji zużytego oleju kuchennego, zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 32c ww. ustawy zużyty olej kuchenny to - odpad o kodzie 20 01 25, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, będący mieszaniną olejów oraz tłuszczów, powstały w wyniku czynności prowadzonych w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych, w wyniku której nastąpiła zmiana ich właściwości fizycznych i chemicznych.

Prawidłowe jest zatem stanowisko organu i WSA, że jest to przepis szczególny, który zawęża pojęcie odpadu o kodzie 20 01 25 występującego w rozporządzeniu Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U., poz. 10) i właśnie ta definicja jest wiążąca dla wytwórcy stosującego biokomponenty wytworzone z surowców uprawniających do podwójnego zaliczenia NCW zgodnie z ustawą BIO.

Należy mieć tu bowiem na uwadze, co trafnie podkreślił WSA w uzasadnieniu, że odpad w postaci zużytego oleju kuchennego musi powstawać w wyniku czynności prowadzonych w związku z produkcją lub przetwarzaniem produktów spożywczych, w wyniku której nastąpiła zmiana ich właściwości fizycznych i chemicznych. Chodzi więc o działania, które mają na celu wytworzenie produktów spożywczych lub ich przetworzenie (m.in. w wyniku obróbki cieplnej), w ramach których dochodzi do zmiany właściwości fizycznych i chemicznych tych produktów spożywczych, ale także do zmiany właściwości fizycznych i chemicznych wykorzystywanych olejów lub tłuszczów. Celem działań ma być produkt finalny w postaci produktu spożywczego, a nie jakiegokolwiek innego. W tym zakresie Sąd I instancji przedstawił trafny wywód, który zasługuje w zupełności na akceptację.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż samo poddanie jadalnego oleju roślinnego obróbce termicznej w innym celu, w tym przypadku w celu produkcji [...], nie stanowi o podobieństwie powstającego odpadu (zużytego oleju) do zużytego oleju kuchennego, a nawet o podobieństwie tego odpadu do odpadu komunalnego. Sposób powstania tego odpadu w ramach procesu przemysłowego nie jest taki sam jak proces powstawania zużytego oleju kuchennego przy przygotowywaniu żywności w gospodarstwach domowych lub przez innych wytwórców (w gastronomii). Podobieństwo należy więc wiązać nie tylko z cechami fizycznymi i chemicznymi, ale też z procesem powstawania odpadów.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że wykorzystanie przez spółkę zużytego oleju, stanowiącego odpad z produkcji przemysłowej mającej na celu wytworzenie [...], nie uprawniało jej do wpisania tego odpadu w sprawozdaniu jako surowca uprawniającego do podwójnego zaliczenia NCW zgodnie z ustawą BIO. Pierwotna cecha jego jadalności nie pozwalała na kwalifikację jako zużytego oleju kuchennego, skoro odpad ten powstał w związku z produkcją [...], a nie produktu spożywczego.

W świetle powyższych uwag jako bezzasadny należało ocenić, zawarty w punkcie drugim petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 32c ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych w zw. z art. 2 ust. 1 lit. m ) rozporządzenia (WE) nr 852/0004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych poprzez błędną jego wykładnię i błędne przyjęcie, że odpad wytworzony przez C. Sp. z o.o. nie stanowi zużytego oleju kuchennego, o którym mowa w pkt 1 części B załącznika nr 1 do ustawy BIO.

Za usprawiedliwiony wobec tego uznać należy pogląd o istnieniu podstaw do przyjęcia, że choć zgodnie z zasadami klasyfikacji odpadu dokonuje jego wytwórca, to jednak spółka która zamierzała ten odpad wykorzystywać nie była zwolniona z obowiązku analizy czy ta kwalifikacja była zasadna w dobrze pojętym własnym interesie, skoro miała świadomość, że z podaniem nieprawdziwych danych w sprawozdaniu wiąże się odpowiedzialność administracyjna. Spółka znała proces powstawania odpadu przekazywanego jej jako olej posmażalniczy i miała świadomość, że jest on pozostałością z produkcji przemysłowej, a nie domowej czy gastronomicznej obróbki termicznej oleju jadalnego.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że obiektywnie w złożonym sprawozdaniu spółka podała nieprawdziwe dane, a ponadto mimo wezwań do złożenia korekty sprawozdania w przedmiotowym zakresie, nie była zainteresowana doprowadzeniem do usunięcia naruszenia prawa.

W świetle powyższych uwag brak jest też podstaw do uznania za zasadne stanowiska skarżącej kasacyjnie w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie uznał, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na okoliczności sprawy, które zostały wskazane przez organy administracji.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 450 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika organu, który występował przed WSA, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji wyroku).