Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 158/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, b)	art. 173 §1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 183 § 2 pkt 6, art. 179a w związku z art. 133 § 1 w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 3
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2017 nr 138 poz 4 art. 79 pkt 3 w związku z art. 81
law: Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady  (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające  rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 671 art. 231 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólną organizację rynków  produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 115 ust. 2
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw
article: art. 3 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.145 § 1 i art. 151 §1 pkt 1 i 2, art. 15 w związku z art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 15 w związku z art. 151 § 1 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 7 w związku z art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 137/18 w sprawie ze skargi Ś. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 7 listopada 2017 r., nr 107/16/17 w przedmiocie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Ś. Sp. z o.o. w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 27 września 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 137/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 137/18, uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR, organ) z 7 listopada 2017 r., nr 107/16/17, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, zniósł wzajemnie między stronami koszty postępowania kasacyjnego oraz zasądził od Prezesa ARiMR na rzecz Ś. Sp. z o.o. w W. (dalej: spółka, skarżąca, strona) kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Organ wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie, w której zaskarżył orzeczenie w całości, zarzucając:

A) na podstawie określonej w art.174 pkt 2 na podstawie art. 174 pkt 2 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U z 2023 r, poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), tj. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenia:

a) art.141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez:

1) brak wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie interpretacji przepisów art. 79 pkt 3 w związku z art. 81 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w związku z art. 231 ust. 2 rozporządzenia PEiR (UE) nr 1308/2013 i art. 80 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891, a w konsekwencji możliwości stosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE L z 15 czerwca 2011 r. ze zm.) w dacie wydania zaskarżonej decyzji;

2) brak wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie wykluczenia możliwości zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 albo art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w postępowaniu o przyznanie pomocy finansowej;

3) brak wyjaśnienia podstawy prawnej w zakresie stwierdzenia z jednej strony, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 nie może być stosowany do płatności już wypłaconych, a z drugiej, że organ powinien stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, jeżeli jest to decyzja deklaratoryjna, czyli stwierdzająca wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocą ex tunc;

b) art. 173 §1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 183 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP poprzez rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo, że właściwy do rozpoznania skargi kasacyjnej był wyłącznie Naczelny Sąd Administracyjny;

c) art. 179a w związku z art. 133 § 1 w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 §3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że podstawy skargi kasacyjnej w zakresie zaniechania przez Sąd skompletowania akt administracyjnych, a w szczególności włączenia do nich odwołania, które wywołało zaskarżoną decyzję, są oczywiście usprawiedliwione, jeżeli w aktach sprawy administracyjnej brak odwołania;

d) art.145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art.145 § 1 i art. 151 §1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.) przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania możliwe jest rozstrzygnięcie decyzją tylko w zakresie wyznaczonym wzruszoną decyzją ostateczną rozumiane jako utrzymanie w mocy albo zmiana decyzji ostatecznej, a wydanie decyzji nie rozstrzygającej merytorycznie co do istoty sprawy, ale w granicach wyznaczonych przepisami prawa materialnego, stanowi naruszenie prawa;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu, która wznowienia nie uzasadnia, choć organy wyraźnie powoływały się na nową okoliczność faktyczną, która posiada cechy przesądzające o jej "nowości";

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przez przyjęcie, że organ był zobligowany do rozważenia przesłanki wznowienia postępowania w zaskarżonej decyzji, pomimo, że zaskarżona decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 przez przyjęcie, że organ był zobligowany do wykazania zasadności rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, pomimo, że zaskarżona decyzja nie zawierała rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy;

B) na podstawie określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenia:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE L z 15 czerwca 2011 r. ze zm.) przez błędną interpretację tego przepisu, w szczególności przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 w związku z art. 325 ust. 1 TFUE w związku z art. 58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 poprzez błędną interpretację tego przepisu polegającą na przyjęciu, że jego zastosowanie nie było obligatoryjne wobec wszczęcia śledztwa.

ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie skarg kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 października 2018 r., a w przypadku niestwierdzenia nieważności postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, na rzecz skarżącego kasacyjnie, według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie procesowym z 7 marca 2022 r. spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz podtrzymała wnioski z pkt 1 – 2 petitum odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Ponieważ strona podnosi w środku odwoławczym zarzut nieważności postępowania, oparty na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, zarzut ten podlega ocenie w pierwszej kolejności jako najdalej idący.

Wskazać należy, że środkiem odwoławczym od wyroku wydanego w pierwszej instancji przez wojewódzki sąd administracyjny jest skarga kasacyjna, o czym stanowi art. 173 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z art. 179a p.p.s.a. wynika jednak, że jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony, także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Z cytowanej treści art. 179a p.p.s.a. wynika zatem, że w wypadku, gdy zachodzi nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, to skarga ta nie jest przedstawiana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, lecz zobowiązuje sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonego wyroku i ponownego rozpoznania sprawy na tym samym posiedzeniu, gdzie na ponownie wydany wyrok nadal przysługuje skarga kasacyjna. W przedstawionym trybie postępowania, zwanym doktrynalnie autokontrolnym, nie dochodzi więc do rozpatrzenia pierwotnej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, lecz do zachowania właściwości orzeczniczej przez sąd pierwszej instancji w postaci obowiązku uchylenia, zaskarżonego tą skargą, wyroku oraz ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam instancyjnie sąd. Zastosowanie autokontroli stanowi zatem obowiązek sądu wynikający z ustalenia zaistnienia jednej z dwóch ustawowo określonych przyczyn, od którego sąd nie może się uchylić.

W art. 179a p.p.s.a. uregulowano szczególny tryb postępowania sądowoadministracyjnego, który – w świetle konstytucyjnej zasady co najmniej dwuinstancyjności postępowania sądowego, wyrażonej w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP – stanowi swoisty jurydycznie rodzaj postępowania pierwszoinstancyjnego. Zgodnie bowiem z art. 3 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; dalej: p.u.s.a.), sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów (art. 3 § 2 powołanej ustawy – p.u.s.a. oraz art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Omawiany tryb autokontrolny nie jest więc postępowaniem drugoinstancyjnym, lecz postępowaniem nadal toczącym się przed sądem pierwszej instancji, który w wyniku uchylenia uprzednio wydanego wyroku, ponownie rozpoznaje sprawę, jako sąd pierwszej instancji w sprawie ze skargi złożonej do tego sądu. Niezależnie bowiem od tego, czy przyczyną zastosowania trybu autokontrolnego jest nieważność dotychczasowego postępowania pierwszoinstancyjnego, czy też oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej, skutkiem prawnym zastosowania autokontroli nie jest jedynie ocena uprzedniego wyroku przez pryzmat zarzutów kasacyjnych, ale uchylenie tego wyroku i ponowne rozpatrywanie sprawy przez sąd pierwszej instancji w granicach wyznaczonych art. 134 p.p.s.a. – z uwzględnieniem zakresu zaskarżenia skargą kasacyjną, jeżeli przyczyną uwzględnienia tej skargi byłaby okoliczność oczywiście usprawiedliwionej podstawy tej skargi. Od ponownego wyroku, wydanego w sprawie jako orzeczenia sądu pierwszej instancji, nadal zaś przysługuje prawo do złożenia skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 179a zd. 2 p.p.s.a., dlatego wyrok wydany w trybie autokontrolnym jest orzeczeniem pierwszoinstancyjnym. Przysługujące zaś prawo złożenia skargi kasacyjnej od tego wyroku stanowi wyraz zachowania konstytucyjnej zasady co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Powyższy przepis wprowadza wyjątek od zasady dewolutywności skargi kasacyjnej, nakazującej rozpoznanie sprawy przez sąd wyższej instancji na skutek jej wniesienia. Orzeczenie wydane w następstwie rozpoznania sprawy w ramach autokontroli podlega zaskarżeniu na ogólnych zasadach, to jest przysługuje od niego skarga kasacyjna [por. też H. Knysiak-Sudyka (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2015, s. 343].

Przechodząc do dalszych zarzutów, opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), stwierdzić należy, iż są one bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uchybiający regułom przekonywania, przejawiający się w szczególności w braku interpretacji art. 79 pkt 3 w zw. z art. 81 rozporządzenia 2017/891 w zw. z art. 80 ust. 3 rozporządzenia 543/2011, a w konsekwencji stosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, w tym oceny obowiązywania art. 115 ust. 2 rozporządzenia i ustalenia zakresu jego zastosowania, stwierdzić należy, że nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1683/17; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia.

Po drugie, uzasadnienie skargi kasacyjnej w omawianym zakresie wskazuje, że skarżący kasacyjnie zarzuca WSA niewyjaśnienie kwestii, których to brak wyjaśnienia zarzuciła organowi II instancji spółka w skardze i które to zarzuty WSA podzielił i co do których odniósł się na stronie 18 swego uzasadnienia. Organ zarzuca bowiem, że WSA uchylił się od interpretacji przepisów art. 79 pkt 3 w związku z art. 81 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w związku z art. 231 ust. 2 rozporządzenia PEiR (UE) nr 1308/2013 i art. 80 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891, a w konsekwencji możliwości stosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia. Tymczasem, Prezes ARiMR w swej decyzji w ogóle nie rozważył tych przepisów, zamiast czego zastosował art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 bez jakiejkolwiek refleksji co do dopuszczalności zastosowania tego przepisu w sprawie wobec jego uchylenia. Trafnie zatem dostrzegł to WSA i słusznie polecił organowi uwzględnić uwagi sądu w tym zakresie.

Po trzecie, przedstawiony przez skarżący kasacyjnie organ argument, jakoby WSA nie poparł jakimkolwiek wywodem wniosku, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 odnosi się jedynie do płatności, które nie zostały jeszcze wykonane, jest nieprawdziwy, ponieważ WSA wyraźnie wyjaśnił, iż podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest przepisem prawa materialnego, a zawieszenie płatności należy rozumieć jako wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. WSA podkreślił, że z literalnego brzemienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane. Z takimi zaś w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia.

W związku z tym za niezrozumiałe należy ocenić twierdzenie skarżącego kasacyjnie organu, że brak interpretacji art 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał wpływ na wynik sprawy, ponieważ utrudnia zaskarżenie i kontrolę wyroku WSA. Interpretacja taka znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a to, że skarżący kasacyjnie organ tej interpretacji nie podziela nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Niezasadny jest także kolejny z zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Mając na uwadze, że po pierwsze, postępowanie autokontrolne toczy się przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, a po wtóre – od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Oba te stwierdzenia przesądzają, że mamy do czynienia z postępowaniem pierwszoinstancyjnym. A tym samym zachodziła możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, o jakiej mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi instrument służący sądowoadministracyjnemu wymiarowi sprawiedliwości, co oznacza obowiązek skorzystania z tego instrumentu, jeśli nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów ograniczałoby kontrolę sądowoadministracyjną czyniąc ją iluzoryczną. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji, miał obowiązek, korzystając z kompetencji przewidzianej w art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzić dowód z dokumentu, a zaniechanie tego spowodowałoby, że rozstrzygnięcie oparte byłoby na niezweryfikowanym stanie faktycznym, przytoczonym w zaskarżonej decyzji.

Ze zdania pierwszego art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2". Jak podkreśla się w orzecznictwie "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy (...)" (wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7045/21; wyrok NSA z 3 marca 2023 r., sygn. akt II FSK 1955/20). W niniejszej sprawie, choć organ administracyjny na wezwanie Sądu I instancji nie przedstawił egzemplarza podpisanego odwołania strony, to jednak brak ten został uzupełniony przez samą stronę skarżącą, która do skargi kasacyjnej z 3 grudnia 2019 r. przedstawiła fotokopię podpisanego przez nią odwołania wraz z pismem przewodnim z 21 grudnia 2016 r. znajdujących się 11 października 2018 r. w aktach podręcznych organu, które to fotokopie wykonano 11 października 2018 r. w siedzibie organu II instancji – poświadczonych za zgodność z oryginałem. Wprawdzie organ nie wykonał zobowiązania nałożonego przez Sąd I instancji, co do uzupełnienia akt, jednakże wobec możliwości jakie daje art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd zweryfikował okoliczność faktyczną w zakresie złożenia przez stronę podpisanego odwołania.

Podniesiony zatem zarzut naruszenia art. 179 a w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. okazał się zatem bezzasadny, bowiem Sąd I instancji orzekał w niniejszej sprawie opierając się nie tylko na wyjaśnieniach organu, ale po zapoznaniu się z dokumentami, tj. na podstawie akt administracyjnych sprawy uzupełnionych o niezbędną dokumentację pozwalającą na dokonanie oceny, że złożone odwołanie nie było obarczone wadą w postaci braku podpisu.

Przechodząc do zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przepis art.145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granica wznowionego postępowania jest zatem wyznaczona ostateczną decyzją i nie można wyjść poza tę granicę. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej było przyznanie skarżącej pomocy finansowej, to przedmiotem takiego postępowania może być jedynie ta kwestia. W sytuacji gdy analiza w zakresie przesłanek wznowieniowych doprowadzi organ do wniosku, że zaistniała co najmniej jedna z okoliczności uzasadniających wznowienie postępowania, po wykluczeniu przeszkód procesowych, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., organ prowadzi postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jak wskazuje B. Adamiak: "Obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które według rozwiązań przyjętych w k.p.a. nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2). Wynik tego postępowania musi nastąpić w formie decyzji rozstrzygającej istotę sprawy" (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks. postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 869). W piśmiennictwie podkreśla się, że w tej fazie postępowania prowadzonego w omawianym trybie nadzwyczajnym zachowana musi zostać tożsamość przedmiotowa i podmiotowa w stosunku do sprawy rozstrzygniętej uprzednio kwestionowaną decyzją ostateczną (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 862–863). Wznowione postępowanie kończy się wydaniem decyzji, a jej przedmiot jest zdeterminowany przez cel instytucji wznowienia postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nie ma innego sposobu zakończenia takiego postępowania, gdyż art. 151 § 1 k.p.a. przewiduje tylko dwa możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te zachodzą – uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy.

Decyzja taka musi mieć więc co do zasady charakter rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W tej sprawie wypowiedział się NSA w Warszawie w wyroku z 31 maja 1995 r., (III SA 430/94, M. Pod. 1996/1, s. 26), stwierdzając, że logiczną konsekwencją poszczególnych etapów postępowania wznowieniowego, którego celem jest ponowne rozpoznanie sprawy, jest w przypadku istnienia podstaw wznowienia uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie w tym samym postępowaniu nowej decyzji merytorycznej (art. 151 § 1 pkt 2). Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z 26 września 1983 r., (I SA 634/83, ONSA 1983/2, poz. 76), z art. 149 § 2 i art. 151 § 1 k.p.a. wynika, że decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania musi rozstrzygać istotę sprawy, nie może natomiast orzekać o przekazaniu sprawy organowi niższej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Przypomnieć należy, że niniejsza sprawa dotyczy wznowienia postępowania. Rozpoznając sprawę, organ, który wznowił postępowanie i chciał wyeliminować decyzję ostateczną z obrotu prawnego zobowiązany był dokonać tego na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ II instancji, rozpoznając zaś odwołanie, zobowiązany był mieć na względzie wskazany przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym ramy jakie jego treścią zakreślił ustawodawca. Z powołanego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Zatem decyzja, która mogła być w sprawie wydana, mogła być – jedynie decyzją załatwiającą sprawę co do jej istoty.

Słusznie więc Sąd I instancji, rozstrzygając sprawę, stwierdził, że art. 145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granica wznowionego postępowania jest zatem wyznaczona ostateczną decyzją i nie można wyjść poza tę granicę. W sytuacji zatem, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie wznowionej było przyznanie skarżącej spółce pomocy finansowej, to przedmiotem takiego postępowania może być jedynie ta kwestia. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie rozstrzygnięcia, w którym organ odwoławczy wychodzi poza zakres art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., co nastąpiło w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji uznał bowiem, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011, stanowiące podstawę do zawieszenia w części płatności w sprawie wniosku spółki o przyznanie pomocy finansowej. Powyższe świadczy o tym, że organ II instancji nie badał przesłanek wznowienia, ani też nie wydał decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób uznać, że uchylenie decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym i zawieszenie płatności, o którym mowa w art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 stanowi decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Mając powyższe na uwadze niezasadny jest zarzut z pkt d) petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez błędne przyjęcie, że nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w postaci nowej okoliczności faktycznej, lecz doszło tylko do odmiennej oceny dowodu, stwierdzić należy, że nie jest to zarzut usprawiedliwiony.

Przede wszystkim podnieść należy – na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną – na kuriozalność postawy procesowej Prezesa ARiMR. Bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szeroką trzystronną argumentację przemawiającą za dopuszczalnością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tymczasem, w uzasadnieniu decyzji Prezesa ARiMR – wydanej na skutek odwołania od decyzji wznowieniowej, kwestionującego dopuszczalność wznowienia postępowania – organ II instancji w tej kwestii – oprócz przytoczenia treści art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – arbitralnie stwierdził, że z akt sprawy wynika, że nową okolicznością do wznowienia postępowania administracyjnego jest informacja o zawyżeniu pozycji kosztorysowych. Nie poczynił w tym zakresie jakichkolwiek szerszych rozważań w zakresie możliwości wznowienia postępowania w sytuacji, gdy organ wszystkie informacje w chwili wydawania decyzji w trybie zwykłym posiadał i co więcej dokonał ich kontroli.

Zauważyć należy, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozwalają organowi administracji na uzasadnianie subsumcji podstawowego dla sprawy przepisu dopiero na etapie skargi kasacyjnej od niekorzystnego wyroku WSA. W tej sytuacji nie ma zatem nic dziwnego, że WSA uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał organowi zbadanie oraz uzasadnienie, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zatem uzasadnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej w istocie potwierdza trafność zaskarżonego wyroku, gdyż argumenty powołanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej winny były znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu, a nie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Już z tego tylko powodu, zarzut ten jest bezzasadny.

Przedmiotowy zarzut jest jednak bezpodstawny także z innych powodów. Niesłusznie bowiem skarżący kasacyjnie organ argumentuje, że WSA błędnie przyjął, iż przyczyną wznowienia postępowania była odmienna ocena dowodu z postępowania zwyczajnego, skoro z uzasadnienia uchylonych decyzji wynika, że była to nowa okoliczność, a nie nowy dowód. To, że organy tak to określiły w uzasadnieniach decyzji w żaden sposób nie potwierdza prawidłowości tej oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także, że powołane przez skarżący kasacyjnie organ wyroki (z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 176/16 oraz z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK1553/16), nie potwierdzają racji organu, ponieważ wydane zostały w innych stanach faktycznych niż rozpoznawana sprawa, co trafnie zauważano w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się co do skutków błędów postępowania dowodowego dla dopuszczalności wznowienia postępowania, zarówno na tle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jak i tożsamych wznowieniowych przepisów Ordynacji podatkowej. I tak w wyroku NSA z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt II FSK 1840/15 wskazano, że "każde rozstrzygnięcie w sprawie, które uwzględnia odmienną ocenę okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej i były znane, lub powinny być znane organowi podatkowemu wydającemu tę decyzję, lecz zostały nieprawidłowo ocenione, wykracza poza skutki podatkowe, jakie wiązać trzeba z wyjściem na jaw nowych istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów w rozumieniu art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej. Natomiast błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Aby się tego ustrzec organ powinien prawidłowo stosować w toku postępowania zwykłego przepisy art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej wnosząc o dostarczenie określonych dowodów i wskazując na ich znaczenie procesowe. Wadliwość postępowania objawiająca się brakiem inicjatywy dowodowej organu podatkowego, mającej swe umocowanie w przepisach art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, obciąża skutkami wyłącznie organ podatkowy a nie stronę postępowania".

Stanowisko wyrażone w ww. wyroku NSA znajduje oparcie w wielu innych wypowiedziach sądów administracyjnych. W wyroku z 27 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1128/05, NSA wskazał, że "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a.". W tym samym wyroku NSA zwrócił też uwagę, że "fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalająca na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.". Taki sam pogląd przyjął NSA w wyroku z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 20/13, w którym to orzeczeniu NSA podkreślił dodatkowo, że "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności".

Zestawiając przywołane orzecznictwo z wyrokiem NSA z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1553/16, na który powołuje się skarżący kasacyjnie organ, można postawić tezę, iż błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania – ale tylko takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Bowiem błędne ustalenie okoliczności jest czymś innym, niż niewiedza o okoliczności, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Wyrok NSA, na który powołuje się skarżący kasacyjnie organ nie dotyczy sytuacji, w której – jak w rozpoznawanej sprawie – organy postępowania zwyczajnego wadliwie ustaliły istotne dla sprawy okoliczności, ale sprawy, w której organy postępowania zwyczajnego w ogóle nie ustaliły istotnej dla sprawy okoliczności. NSA wyraźnie bowiem podkreślił, że "błędy w postępowaniu dowodowym w sprawie o przyznanie płatności nie mogą pozbawiać organu możliwości wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczności faktyczne nieznane mu w dniu wydania decyzji". W żaden sposób nie wynika z tego – co sugeruje skarżący kasacyjnie organ – jakoby NSA stwierdził, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania na skutek błędów w postępowaniu dowodowym polegających na błędnym ustaleniu okoliczności.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że opinia wydana przez biegłego lub ekspertyza sporządzona po wydaniu decyzji ostatecznej nigdy nie może być "nową okolicznością" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz co najwyżej fakty wynikające z tej opinii (por. wyroki NSA z: 27 października 1998 r., sygn. akt III SA 1165/97; 9 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 1788/99; 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05; 20 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1009/05; wyrok WSA w Rzeszowie z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1673/15). Nie można jednak przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2432/15). Nie stanowi żadnej nowej okoliczności faktycznej odmienna niż w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi okoliczności. Nieprawidłowości w przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok WSA w Łodzi z 28 lipca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 276/16). Błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności (wyrok NSA z 27 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1128/05, wyrok NSA z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 20/13).

Organ administracji państwowej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Nie ulega wątpliwości, że musi być rzetelna ocena postępowania organu co do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania. W takim postępowaniu to nie strona ma wykazać nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania, tylko organ ma obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie.

W sprawie organ wskazał na zawyżenie wartości 115 pojemników do zbioru owoców o 12 zł. Rzeczoznawca ustalił ich cenę na 282 zł, a skarżąca przyjęła do wyliczenia kwoty pomocy 300 zł za sztukę. Informacje te uzyskane podczas kontroli ex-post, są zdaniem organu okolicznością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej. Jednakże organy obu instancji nie przedstawiły w sposób przekonujący argumentacji, z jakich względów powołaną okoliczność uznały za nową, jak również, czy istniała ona w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie była znana organowi. Organy znały i oświadczenie skarżącej co do wartości pojemników i ich wartości wskazane w fakturach. Dokonywały weryfikacji tych dowodów. Dowody te były zatem przedmiotem kontroli w postępowaniu zwykłym.

Nadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niesłusznie skarżący kasacyjnie organ argumentuje, że WSA błędnie przyjął, iż przyczyną wznowienia postępowania była odmienna ocena dowodu z postępowania zwyczajnego, skoro z uzasadnienia uchylonych decyzji wynika, że była to nowa okoliczność, a nie nowy dowód. To, że organy tak to określiły w uzasadnieniach decyzji w żaden sposób nie potwierdza prawidłowości tej oceny. W wyroku z 27 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1128/05, NSA wskazał, że "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym co brak wiedzy o tej okoliczności. Dlatego też odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi nie może stanowić uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a.". W tym samym wyroku NSA zwrócił też uwagę, iż "fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność wadliwie ustalona a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako nieznana pozwalającej na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.". Taki sam pogląd przyjął NSA w wyroku z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 20/13, w którym podkreślono dodatkowo, że "błędna ocena okoliczności faktycznej nie jest tym samym, co brak wiedzy o tej okoliczności". Błędy w postępowaniu dowodowym mogą uzasadniać wznowienie postępowania – ale tylko takie, które wynikają z braku wiedzy o istotnych dla sprawy okolicznościach, a nie z wadliwego ustalenia tych okoliczności. Bowiem błędne ustalenie okoliczności jest czymś innym, niż niewiedza o okoliczności, stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. NSA wyraźnie podkreślił w cyt. orzeczeniu, że "błędy w postępowaniu dowodowym w sprawie o przyznanie płatności nie mogą pozbawiać organu możliwości wznowienia postępowania z powołaniem się na okoliczności faktyczne nieznane mu w dniu wydania decyzji".

W związku z powyższym Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzję organu II instancji, nie naruszając tym samym przepisów postępowania objętych tym zarzutem (pkt e).

Brak zasadności powyższego zarzutu powoduje, że kolejne zarzuty sformułowane w punktach f) i g) petitum skargi kasacyjnej są bezpodstawne.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez przyjęcie, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Ponownie należy podzielić stanowisko spółki zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że stanowisko organu jest sprzeczne ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanym już wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14. Skarżący kasacyjnie organ co prawda stwierdza, że "z ww. wyroku wynikają wnioski odmienne", ale w żaden sposób nie wyjaśnia, dlaczego. Niezrozumiałym jest zatem argument, iż skoro NSA w ww. wyroku (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności, to znaczy, że zaakceptował także "wstrzymanie przyznanej już płatności a również do zawieszenia prawa do niej, a co za tym idzie zawieszenia istnienia podstawy prawnej do jej wypłaty". Wypada zaznaczyć, że żaden organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej, bo z podstaw prawoznawstwa wynika, że podstawa prawna istnieje od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Wywód skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie niezrozumiały, w szczególności w żaden sposób nie podważa wniosków wynikających z ww. wyroku NSA.

Bezpodstawny jest również argument, jakoby z faktu, iż art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia uznania, wynikała możliwość zawieszenia przyznanej już płatności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozumowanie WSA prowadziłoby do sytuacji, że zawieszenie uznania mogłoby być zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania w sprawie uznania, a nie po wydaniu decyzji administracyjnej o uznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację i przyznania płatności). Uznanie za organizację i przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie – wiążę się ze statusem grupy. Przyznanie płatności to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków.

Nie jest także zrozumiałe, dlaczego zdaniem organu art. 115 ust. 2 miałby pozwalać na zawieszenie "podstawy prawnej do wypłaty", skoro rozporządzenie 543/2011 zawierało art. 123 regulujący warunki odzyskiwania nienależnie wypłaconej pomocy. Zawieszanie wypłaconej już płatności nie ma ani żadnego sensu, ani celu – skarżący nie twierdzi przecież, że art. 115 ust. 2 pozwala na odzyskanie nienależnie wypłaconych środków. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia nawet, jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać owo "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty".

Ponadto, organ nie wyjaśnia, czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności – i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenie 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenia postępowania wznowieniowego, to przecież prowadziłoby to do absurdu, ponieważ ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby zatem sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE i jak najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków.

Wskazać należy, że odzyskanie pomocy w związku z oszustwem zostało wyraźnie uregulowane w art. 115 ust. 1 lit. b) i w art. 123 rozporządzenia 543/2011. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter – jak określa to organ – "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienia dokonanej już (prawomocnie) płatności mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011.

Nie zmienia oceny podnoszony przez organ argument nawiązujący do zastosowania przepisu rozporządzenia unijnego, który to przepis znajduje bezpośrednie zastosowanie. Zarzut obejmuje naruszenie art. 325 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE, w związku z art. 58 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jego zastosowanie nie było obligatoryjne wobec wszczęcia śledztwa.

To, że przepis rozporządzenia Komisji Unii Europejskiej stosuje się wprost nie ma żadnego przełożenia na zapadłe rozstrzygniecie. Istota problemu, jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie, dotyczy bowiem braku rozpoznania istoty sprawy po uchyleniu decyzji w ramach wznowienia postępowania. Naruszenie omawianego przepisu przez organ związane jest z wyjściem poza zakres postępowania wznowieniowego. Mówiąc wprost art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie mógł znaleźć zastosowania w postępowaniu wznowieniowym podczas wydawania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Tym samym postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Należy zauważyć, że objęta skargą kasacyjną problematyka prawna była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyroku: z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I GSK 749/19; z 5 października 2022 r., sygn. akt I GSK 3020/18 oraz z 5 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 2735/18, z 15 listopada 2022 r., sygn. akt. I GSK 548/19. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze argumenty przedstawione we wspomnianych orzeczeniach, które są aktualne również na gruncie tej sprawy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.