Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 955/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1986
law: Ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 2 pkt 13
journal: Dz.U. 2022 poz 1378
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.
article: par. 3 - 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 3 ust. 1 pkt 54 lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2022 poz 1029
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 15 marca 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2023 roku sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 września 2022 r. nr SKO.4150.395.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 15 września 2022 r. nr SKO.4150.395.2022 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 59, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503, powoływanej dalej jako "u.p.z.p.") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Koluszek z 30 czerwca 2022 r. nr GP.6730.153.2021.2022, którą odmówiono P. Spółce z o.o. w W. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3 MW wraz z infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działce nr [...] położonej w obrębie [...], w gminie [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w pierwszej kolejności przytoczyło ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji, z których wynika, iż wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2021 r., który wpłynął do Urzędu Miejskiego w Koluszkach w dniu 9 sierpnia 2021 r., inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 3 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], w obrębie [...], gm. [...]. We wniosku wskazano, iż powierzchnia działki wynosi 7,43 ha, zaś powierzchnia inwestycji wraz z infrastrukturą nie przekroczy 0,995 ha. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył jedynie części działki, oznaczonej na załączonej do wniosku mapie linią koloru niebieskiego. Organ I instancji ocenił jednak, iż planowana inwestycja nie spełnia wszystkich warunków opisanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wprawdzie, stosownie do treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p., inwestycja nie wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Jednak nie zostały przez nią wypełnione inne warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 – 6 u.p.z.p. Mianowicie istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu okazało się niewystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Do wniosku nie dołączono stosownego dokumentu potwierdzającego, iż gestor sieci zapewnia dostawy energii elektrycznej dla obsługi planowanej farmy fotowoltaicznej. Wreszcie, w ocenie organu pierwszej instancji, nie spełniono warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., bowiem do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie dołączono decyzji środowiskowej. Obowiązek ten wynika zaś stąd, iż działka, na której planowana jest inwestycja, ma powierzchnię 7,43 ha, a przez pojęcie "terenu", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji. Dla rozstrzygnięcia nie miała więc znaczenia okoliczność, iż przeznaczona do faktycznego przekształcenia część działki docelowo ma mieć powierzchnię 0,99 ha.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. Sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie organ winien był odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;

II. przepisu prawa procesowego w art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny;

III. przepisów prawa materialnego w art. 59 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może niepodzielnie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do części terenu Inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające;

IV. przepisu prawa materialnego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 8d pkt 1 Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 716 z późn. zm., dalej jako "Prawo energetyczne"), poprzez jego niezastosowanie, polegające na żądaniu przedstawienia przez spółkę szczegółowych informacji dot. dostępu do sieci infrastruktury elektroenergetycznej planowanej inwestycji, podczas gdy z treści art. 7 ust. 8d pkt 1 Prawa energetycznego wynika, iż dopiero uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy - będącej przedmiotem niniejszego postępowania - pozwoli spółce ubiegać się o określenie warunków przyłączenia;

V. przepisu prawa materialnego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej jako "r.p.z.o.ś.") poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż planowaną inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej, podczas gdy, powierzchnia planowanej inwestycji przewidziana pod elektrownię wraz z infrastrukturą nie przekroczy 0,99 ha, w związku z czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga uprzedniego uzyskania przez Spółkę decyzji środowiskowej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie znalazło jednak podstaw do uwzględnienia odwołania i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przede wszystkim, w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował planowaną inwestycję jako instalację odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 2 pkt 13 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1378, dalej również jako "u.o.z.e."). Dlatego też wyłączone było badanie dla tego przedsięwzięcia warunków tzw. dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej.

Kolegium podkreśliło, iż podziela pogląd, zgodnie z którym sposób określenia granic terenu inwestycji będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy determinują określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych. Zatem terenem inwestycji jest teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, czy w sytuacji obowiązywania na części działki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Zgodnie zatem z ugruntowaną już linią orzeczniczą, podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie warunków zabudowy jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem, rozumianej jako całość. Nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Bezspornym jest, iż zamierzeniem inwestycyjnym objęty jest jedynie fragment działki [...] o powierzchni 0,995 ha. Umowne wydzielenie przez inwestora w przedmiotowej sprawie części działki nie ma jednak znaczenia prawnego, bowiem określenie granic terenu objętego wnioskiem, dotyczy prawnych granic terenu inwestycji, tj. granic o przebiegu ustalonym w trybie przewidzianym odrębnymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora jako terenu inwestycji wyłącznie fragmentu działki ewidencyjnej, dla której mają być ustalone warunki zabudowy. Zatem nawet określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako całe działki ewidencyjne, na których planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Powierzchnia terenu planowanej inwestycji (a więc powierzchnia działki [...]) wynosi 7,93 ha, zatem stosownie do treści art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029, dalej również jako: "u.o.o.ś.") dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uzyskanie takiej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zw. z § 3 pkt 54 r.p.z.o.ś.

Organ dodał, że przez powierzchnię zabudowy w przypadku instalacji fotowoltalicznych należy uznać nie tylko powierzchnię rzutu paneli fotowoltalicznych uwzględniającą ich nachylenie względem terenu ale także powierzchnię zajmowaną przez wszelkiego rodzaju infrastrukturę towarzyszącą (np. drogi, parkingi, transformatory, falowniki) i pozostałe tereny przeznaczone do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia z uwzględnieniem ogrodzenia, konstrukcji montażowych, inwerterów, linii kablowych. Skoro zatem teren inwestycji (nie objęty formami ochrony przyrody, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody) ma powierzchnię większą niż 1 ha, w świetle powołanych wyżej przepisów, planowaną inwestycję kwalifikować należy jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec tego wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Brak przedłożenia takiej decyzji przez inwestora w przedmiotowej sprawie skutkować musiał odmową ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi wydanie decyzji z naruszeniem:

I. przepisów prawa procesowego w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;

II. przepisu prawa procesowego w art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

III. przepisów prawa materialnego w art. 61 ust. 3-6 u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez organ, iż wniosek spółki o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powinien być rozpatrywany w oparciu o całość działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], gm. [...], podczas gdy wniosek spółki o wydanie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia dotyczył części działki ewidencyjnej nr [...];

IV. przepisów prawa materialnego w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż poprzez określenie "granice terenu objętego wnioskiem", rozumieć należy istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej;

V. przepisów prawa materialnego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.o.o.ś. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b r.p.z.o.ś, polegającym na ich błędnym zastosowaniu, poprzez stwierdzenie, iż planowana inwestycja stanowi zabudowę przemysłową o powierzchni większej niż 1 ha i zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej, podczas gdy powierzchnia planowanej inwestycji przewidziana pod elektrownię wraz z infrastrukturą nie przekroczy 0,99 ha, w związku z czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga uprzedniego uzyskania przez Spółkę decyzji środowiskowej;

VI. przepisu prawa materialnego w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."), polegającym na błędnej wykładni przepisu, który w aktualnym stanie prawnym uległ uchyleniu w drodze rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399), obowiązującego od dnia 3 stycznia 2022 r.;

VII. przepisów prawa materialnego w § 4 i § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegającym na ich błędnej wykładni w nieaktualnym brzmieniu, podczas gdy wskazane przepisy uległy zmianie w drodze rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399), obowiązującego od dnia 3 stycznia 2022 r.;

VIII. przepisów prawa materialnego w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, poprzez jego niezastosowanie, polegające na żądaniu przedstawienia przez spółkę szczegółowych informacji dotyczących dostępu do sieci infrastruktury elektroenergetycznej planowanej inwestycji, podczas gdy z treści art. 7 ust. 8d pkt 1 Prawa energetycznego wynika, iż dopiero uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy - będącej przedmiotem niniejszego postępowania - pozwoli spółce ubiegać się o określenie warunków przyłączenia;

IX. przepisów prawa procesowego w art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie, polegające na odstąpieniu od wezwania spółki do przedłożenia dokumentu, potwierdzającego, iż gestor sieci zapewnia dostawy energii elektrycznej dla obsługi planowanej instalacji fotowoltaicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uznanie zasadności zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i wezwanie spółki, celem rozstrzygnięcia wątpliwości ze strony organu we wskazanym zakresie, prowadziłoby do uczynienia zadość wszystkim wymogom, przewidzianym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wydania decyzji pozytywnej dla skarżącej.

W konsekwencji skarżąca wniosła o:

1) uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 września 2022 r. oraz decyzji ją poprzedzającej, wydanej przez organ I instancji;

2) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia;

3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.

W ocenie inwestora organ II instancji nie wziął pod uwagę, iż działka nr [...] ma powierzchnię 7,43 ha, zaś całkowita powierzchnia terenu przeznaczona pod inwestycję wraz z infrastrukturą techniczną zajmuje obszar 0,995 ha. Spółka stoi na stanowisku, iż możliwe jest wyodrębnienie konkretnej części działki za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Częstokroć w przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek (jak w przedmiotowej sprawie) możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. W przywołanych bowiem przez organ regulacjach prawnych (art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p) mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Co więcej, w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Minister w tym zakresie zastosował się w pełni do wytycznych dotyczących treści tego aktu w zakresie wymagań dotyczących ustalania wymagań odnoszących się do nowej zabudowy (zob. art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p.). W powoływanym rozporządzeniu nie przesądza się literalnie, że decyzje o warunkach zabudowy odnosić się mogą tylko i wyłącznie do zamkniętych działek. Ponadto ustawodawca w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. definiuje działkę budowlaną. Nie używa przy tej okazji pojęcia "teren", niemniej w jednej ustawie stosuje obok siebie oba te pojęcia (co zostało powtórzone w przywołanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury). Tak więc przyjąć należy, że skoro w jednym akcie ustawowym są stosowane obok siebie pojęcia "teren" i "działka", to racjonalny ustawodawca te pojęcia od siebie rozróżnia. Co więcej, przyjęcie interpretacji, zgodnie z którą "terenem" w rozumieniu przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie może być obszar stanowiący część działki ewidencyjnej, godzi w istotę prawa własności.

Poruszona przez organ II instancji kwestia możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki stanowiła zauważalną oś sporu doktrynalnego i orzeczniczego w dyskursie prawnym. Najnowsza praktyka orzecznicza stanowczo podnosi jednak słuszność i zasadność wyodrębnienia w decyzji o warunkach zabudowy części działki jako terenu inwestycji. W ocenie skarżącej organ II instancji oparł swoją argumentację na linii orzeczniczej niekorzystnej dla interesu spółki, pominąwszy inne, aktualne i powszechne interpretacje prawne oraz linie orzecznicze dopuszczające ustalenie warunków zabudowy na części działki bez konieczności spełnienia szczególnych uwarunkowań normatywnych bądź faktycznych. Natomiast przy weryfikacji wniosków o ustalenie warunków zabudowy każda poważna wątpliwość powinna być rozstrzygana na korzyść inwestora.

Ponadto organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji powołał się - według aktualnego stanu prawnego - na przepisy aktualnie nieobowiązujące, bowiem w drodze rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399), obowiązującego od dnia 3 stycznia 2022 r., ustawodawca uchylił § 3 rozporządzenia, na którym organ II instancji oparł uzasadnienie skarżonej decyzji. Ponadto, ustawodawca zmienił treść § 4 i § 8 rozporządzenia - na które to powołuje się organ II instancji - zamieniając w nich sformułowanie "działka" na "teren". W konsekwencji, za błędne oraz za niemające podstaw prawnych należy uznać twierdzenia organu II instancji wywodzące skutek prawny z przepisów aktualnie nieobowiązujących, na okoliczność możliwości ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem, rozumianej jedynie jako całość. Jeśli zatem nie występuje powiązanie technologiczne poszczególnych farm fotowoltaicznych i planowana inwestycja zajmuje odpowiednio do rodzaju obszaru poniżej 0,5 ha lub 1 ha (niniejszy przypadek), to nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Decyzja środowiskowa wydana dla takiego przedsięwzięcia byłaby obarczona wadą nieważności.

W ocenie skarżącej organ II instancji - wydając decyzję - naruszył również zasadę zaufania do władzy publicznej, bowiem ograniczenie ustalania warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem wyłącznie do jej całości, nie zaś do części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, stoi w sprzeczności z dotychczasową praktyką tożsamych postępowań administracyjnych z udziałem spółki, organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych. Wybiórcze stosowanie przedmiotowych ograniczeń niewątpliwie doprowadzi do utraty zaufania do organów administracji publicznej oraz niepewności inwestorów w zakresie rozstrzygania spraw o takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Inwestor uważa przy tym za niezasadne twierdzenia organu I instancji o tym, iż istniejące lub planowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, a do wniosku nie dołączono stosownego dokumentu potwierdzającego, iż gestor sieci zapewnia dostawy energii elektrycznej dla obsługi planowanej instalacji fotowoltaicznej - przy czym organ I instancji - wobec braku spełnienia przesłanki, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - odstąpił od wzywania spółki do przedłożenia dokumentu gwarantującego dostawy energii elektrycznej, gdyż i tak pozostawałoby to bez wpływu na rozstrzygnięcie.

W kwestii sposobu uzbrojenia planowanej inwestycji w sieć infrastruktury technicznej i drogowej wskazano, iż zgodnie z art. 7 ust. 8d pkt 1 Prawa energetycznego, do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot dołącza w szczególności (...), "w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku", jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, nieuzasadniona jest, w ocenie skarżącej, konieczność określenia warunków przyłączenia na tak wczesnym etapie postępowania, zważywszy na fakt, iż - jak wynika z przytoczonej regulacji prawnej - szczególnie istotnym elementem wniosku o określenie warunków przyłączenia jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku. Implikuje to zatem konieczność pierwotnego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, ażeby następnie móc skutecznie ubiegać się o określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Ponadto w sprawach dotyczących wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d, art. 54, art. 55 i art. 56 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, natomiast wśród podmiotów wymienionych w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., z którymi projekt decyzji powinien zostać uzgodniony, nie został wymieniony zakład energetyczny. Nie istnieje więc obowiązek dołączenia do wniosku umowy. Wystarczające jest przedłożenie przez inwestora zapewnienia gestorów sieci o możliwości podłączenia do sieci. Odstąpienie od wezwania spółki do przedłożenia dokumentu, potwierdzającego, iż gestor sieci zapewnia dostawy energii elektrycznej dla obsługi planowanej instalacji fotowoltaicznej, miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ to na organie, jako gospodarzu postępowania administracyjnego, ciąży obowiązek wyjaśnienia wszelkich podstaw faktycznych i prawnych podania, a zatem winien takiego wezwania dokonać, celem rozstrzygnięcia wątpliwości we wskazanym zakresie.

W konsekwencji skarżąca wniosła jak w petitum skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało argumentację wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w konsekwencji wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), zwanej ustawą o COVID-19, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyraził pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".

Zważywszy na treść powyższej regulacji, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 15 lutego 2023 r., niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 10 stycznia 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia strony skarżącej oraz uczestnika postępowania o możliwościach technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu, o czym uczestnik postępowania oraz strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 15 lutego 2023 r.

Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 20 stycznia 2023 r.), z czego jednak nie skorzystały.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn.zm. – dalej: "p.p.s.a.") - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu administracji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 15 września 2022 r. nr SKO.4150.395.2022, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Koluszek z dnia 30 czerwca 2022 r. nr GP.6730.153.2021.2022, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 3 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w obr. [...], gm. [...]. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu, w związku z czym brak jest powodów do usunięcia ich z obrotu prawnego.

Na wstępie należy podkreślić, iż do sprawy niniejszej nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie w dniu 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec zatem wszczęcia w tej sprawie postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z 3 sierpnia 2021 r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ww. ustawy z dnia 17 września 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji. Podobny zapis znajduje się w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Weszło ono w życie z dniem 3 stycznia 2022 r., jednak stosownie do § 2 tego rozporządzenia – do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro zatem skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy w dniu 3 sierpnia 2021 r. i postępowanie w tym przedmiocie nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia 3 stycznia 2022r., to skarżąca nie ma racji twierdząc, że organy administracji w niniejszej sprawie zastosowały przepisy nieobowiązujące w chwili wydawania decyzji.

Stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wprowadza pewną modyfikację powyższych warunków dla wskazanych rodzajów obiektów, stanowiąc, iż przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Stosownie do tego ostatniego przepisu użyte w ustawie o odnawialnych źródłach energii określenie "instalacja odnawialnego źródła energii" oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 54 r.p.z.o.ś. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

Na gruncie tych norm, ocenianych również przez pryzmat pozostałych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., powstały rozbieżne stanowiska judykatury co do potrzeby oceny spełnienia przez inwestycję, polegająca na budowie farmy fotowoltaicznej o deklarowanej mocy przekraczającej 500 kW, przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Tut. Sąd dotychczas stał na stanowisku, iż taka instalacja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., ale jednocześnie jest zabudową przemysłową, bowiem jej deklarowana przez inwestora moc przekracza 500 kW. Ustawodawca zaś z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego rozróżnia urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i przekraczającej 500 kW, wprowadzając odrębne unormowania dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy ponad 500 kW (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 520/22; wyrok WSA w Łodzi z 27 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 324/22, dostępne, podobnie jak pozostałe przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej również jako: "CBOSA").

Z uwagi jednak na jednoznaczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 12 października 2022 r.

w sprawie o sygn. akt II OSK 1482/21 (publ. CBOSA), powyższy pogląd musiał ulec aktualizacji. NSA w przywołanym wyroku stanowczo bowiem poparł stanowisko, zgodnie z którym lokalizacja farmy fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi bowiem wątpliwości. Jego treść jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji stanowiącej odnawialne źródło energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. Z tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne, związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby mogły później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się jednak do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy. Prowadzi to zaś do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji.

Istotą niniejszej sprawy jest zatem odpowiedź na pytanie, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, stanowiącego wyłącznie część działki inwestycyjnej. Skarżąca wystąpiła bowiem z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3 MW wraz z infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działce nr [...] położonej w obrębie [...], w gminie [...]. Powierzchnia przedmiotowej działki wynosi 7,43 ha, zaś we wniosku wskazano, że powierzchnia planowanej inwestycji przewidziana pod elektrownię wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą nie przekroczy 0,995 ha. Jednocześnie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy jedynie część działki, wskazanej liniami na załączonej do wniosku mapie.

Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wskazane przez organy administracji w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy odnosi się działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana. Zgodnie z tym poglądem, teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym, jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie, teren faktycznej inwestycji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 707/19, z 9 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 433/19, 27 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 324/22; wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, publ. CBOSA).

Użyty bowiem w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, a więc obowiązującym przed 3 stycznia 2022 r.) wynika bowiem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie przepisy § 4 - 8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki". Zamiarem ustawodawcy nie było bowiem dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Nawet zatem określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojej decyzji trafnie wskazało, iż objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (objęcie części działki miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), bądź z wyjątkowego charakteru planowanego przedsięwzięcia, choćby w postaci inwestycji liniowych, które ze swej natury zajmują wyłącznie część działki. Taka sytuacja nie występuje jednak w niniejszej sprawie. W orzecznictwie pojawia się również stanowisko, zezwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki w przypadku działek o dużej powierzchni, kiedy możliwe jest precyzyjne wyodrębnienie terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym (por. np. wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18). Podkreślić jednak należy, iż takie rozwiązanie nie może służyć obejściu prawa, zwłaszcza przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz nie tylko. Nie ma bowiem przeszkód, aby inwestor dokonał podziału działki i wydzielił z niej teren objęty zamierzeniem budowlanym, którego powierzchnia będzie wówczas odpowiadała całej powierzchni działki.

Ponadto inwestor, zgłaszając zamierzenie budowlane obejmujące wyłącznie część działki, mógłby dążyć obejściu przepisów środowiskowych. Wprawdzie błędne jest stanowisko wskazane przez organy administracji, zgodnie z którym skarżąca do wniosku o ustalenie warunków zabudowy miała obowiązek załączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Na terenie planowanej inwestycji nie występują formy ochrony przyrody ustanowione na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jak również otulina powyższych form ochrony przyrody. Zatem, stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 54 lit.b, r.p.z.o.ś., aby uznać przedmiotową inwestycję za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, powierzchnia jej zabudowy musiałaby przekroczyć 1 ha. Użyte w tym przepisie określenie "powierzchnia zabudowy" oznacza powierzchnię faktycznie zajętą pod zabudowę, przeznaczoną do faktycznego przekształcenia, nie zaś powierzchnię działki ewidencyjnej, na której inwestycja powstanie. Natomiast skoro inwestor wskazuje, iż planowane przez niego przedsięwzięcie wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą zajmie powierzchnię nie większą niż 0,995 ha, to nie może ono być uznane za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b r.p.z.o.ś. W konsekwencji inwestor nie miał obowiązku dołączać do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Organy administracji nie wzięły bowiem pod uwagę, iż wskazywana przez inwestora powierzchnia planowanej inwestycji (0,995 ha) obejmuje zarówno panele fotowoltaiczne, jak i transformatory, inwertery, linie kablowe, ogrodzenie i konstrukcje.

Sąd dostrzega jednak, iż zachowanie inwestora może zmierzać do obejścia przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 u.o.o.ś i § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b r.p.z.o.ś. w sytuacji, gdyby zdecydował się on zabudować pozostałą część działki w podobny sposób, wskazując we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, iż zamiarem inwestycyjnym objęta jest część działki o powierzchni nieprzekraczającej 1 ha. Powstałaby wówczas wątpliwość, czy powyższe przedsięwzięcie stanowi rozbudowę już istniejącej inwestycji, czy też nowe zamierzenie budowlane, a w konsekwencji, czy należy uznać je za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazanie przy każdym wniosku o ustalenie warunków zabudowy, iż terenem inwestycji jest całość działki ewidencyjnej, pozwoliłoby wyeliminować potencjalne wątpliwości i zapobiec obejściu przepisów środowiskowych.

Dlatego też, w ocenie Sądu, niedopuszczalne było wydanie w niniejszej sprawie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji wobec niewskazania przez skarżącą całości działki ewidencyjnej jako terenu objętego zamierzeniem budowlanym. Wobec tego organ pierwszej instancji słusznie zaniechał wzywania inwestora do przedstawienia dokumentu potwierdzającego, iż gestor sieci zapewnia dostawy energii elektrycznej dla obsługi planowanej inwestycji, bowiem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie mogłaby zostać wydana nawet w przypadku przedłożenia przez Spółkę tego dokumentu. Również błędne stanowisko organów administracji, dotyczące obowiązku legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ostatecznie nie wpłynęło na poprawność wydanych przez organy rozstrzygnięć.

Sąd podkreśla również, że nie dopatrzył się zarzucanych przez skarżącą uchybień w postępowaniu organów administracji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi, a w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji odpowiada zaś wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

is