Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 580/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2022 poz 1657
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. j.)
article: § 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 84/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 19 listopada 2021 r. nr NS-HŻŻiPU.906.29.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz M. S. 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 października 2022r., sygn. akt III SA/Gl 84/22 na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a) i c) i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. 329, obecnie: Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę M. S. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach (dalej też: "ŚPWIS") z 19 listopada 2021r., nr NS-HŻŻiPU.906.29.2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Cieszynie (dalej też: "PPIS") z 26 marca 2021r., nr ONS-Ep-4736-24-1/3/2021r.,w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w związku z wystąpieniem stanu epidemii, orzekając o kosztach postępowania sądowego.

W skardze kasacyjnej Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny Katowicach zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponowne go rozpoznania Sądowi I instancji, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz z daleko posuniętej ostrożności procesowej o zmianę zapadłego orzeczenia poprzez umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 46a, art.46b pkt 1-6 i 8-13, art. 46 ust. 4 w tym jego pkt 2 w zw. z art.48a, w tym jego ust.1 pkt 3 ustawy z 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (dalej też: "ustawa'') w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r., poz. 2316 z późn. zm., dalej też: ,,rozporządzenie'' lub ,,rozporządzenie covidowe'') oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, że mające w sprawie zastosowane rozporządzenie z 21 grudnia 2020r. wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przekracza kompetencję ustawową a w konsekwencji przyjęcie, że doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej, przy uznaniu braku przepisu ustawowego uzasadniającego nałożenie kary podczas gdy przepisem takim był art. 48a ustawy oraz, że doszło do naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanych praw i wolności przedsiębiorcy;

2) art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie podczas gdy obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona zdrowia, w tym w szczególności zwalczanie chorób epidemicznych, a tym samym konieczność natychmiastowego reagowania i wprowadzania regulacji prawnych mających na celu ochronę obywateli Rzeczypospolitej Polskiej przed szerzeniem się koronawirusa SARS -CoV-2 wywołującego chorobę zakaźną COVID – 19.

II. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji bez należycie delegowanej kompetencji, pomimo, że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i nieoddalenie skargi, podczas gdy okoliczności sprawy przemawiały za oddaleniem skargi w całości, gdyż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej gdyż nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy przekraczające delegację ustawową;

3) art. 145 § 3 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie ww. przepisu i nie umorzenie postępowania administracyjnego bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji, z uwagi na stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Cieszynie i mimo przyjęcia przez Sąd braku podstawy prawnej do nałożenia kary administracyjnej;

4) art. 193 Konstytucji RP i art. I24 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nie zawieszenie postępowania i nie zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powziął uzasadnioną wątpliwość, co do zgodności z Konstytucją RP przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważają stanowisko Sądu I instancji, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja jest niezgodna z prawem.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że problem prawny tożsamy jak w niniejszej sprawie był przedmiotem oceny NSA między innymi w wyrokach z: 21 września 2023r., sygn. akt II GSK 1758/22, 10 stycznia 2023, sygn. akt II GSK 688/22 oraz z 2 grudnia 2022r., sygn. akt II GSK 517/22.

W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela zawartą tam argumentację, a ocenę prawną wyrażoną w powołanych orzeczeniach w pełni aprobuje, stąd też w dalszej części uzasadnienia będzie posługiwał się argumentacją tożsamą z tą, która została przedstawiona w powyższych wyrokach.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do (nieprzestrzeganie nakazu) ograniczenia funkcjonowania określonych zakresów działalności przedsiębiorców, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a i art. 145 § 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Cieszynie.

Uwzględniając w relacji do stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw oraz racji ocenił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu, że podstawy jej wydania nie mógł stanowić § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W odpowiedzi na podważające prawidłowość tego stanowiska zarzuty skargi kasacyjnej których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie w punkcie wyjścia podkreślenia, a zarazem przypomnienia wymaga, albowiem nie jest to bez znaczenia dla oceny ich zasadności, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej stanowiąc składową część gospodarki rynkowej jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym tylko i wyłącznie w drodze ustawy, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać, a trzeba to podkreślić istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999r., P 2/98; 25 maja 1999r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione, a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Co więcej przypomnienia również wymaga, że jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 października 2010r., w sprawie Kp 1/09 - szczególna regulacja ograniczenia wolności działalności gospodarczej wynikająca z art. 22 Konstytucji RP, która w relacji do art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej prowadzi do poszerzenie obszaru ograniczeń wolności działalności gospodarczej przez wprowadzenie klauzuli generalnej "ważnego interesu publicznego" zawierającej nie tylko przesłanki materialnoprawne określone w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, lecz dopuszczającej także inne przesłanki uzasadnione przez ustawodawcę na gruncie norm lub wartości konstytucyjnych wiąże się zarazem z większym rygoryzmem dotyczącym wymogu ustawowej regulacji ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Ze stanowiska Sądu konstytucyjnego wynika, że skoro operowanie przez ustrojodawcę w art. 22 Konstytucji określeniem "tylko w drodze ustawy" nie jest zwykłym powtórzeniem określenia "tylko w ustawie" (art. 31 ust. 3), zaś w ramach "ważnego interesu publicznego" mieszczą się także przesłanki materialnoprawne ograniczenia wolności działalności gospodarczej niewskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to wszystkie istotne elementy określające to ograniczenie winny być zawarte w ustawie. Również dlatego, że przesłanki materialnoprawne określone przez ustawodawcę są szczególnie ściśle związane z celem i intencją ustawodawcy.

Tym samym jak podniósł TK "[...] poszerzenie dopuszczalnego zakresu ograniczenia wolności działalności gospodarczej poza wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji materialnoprawne przesłanki ograniczenia praw i wolności winno być zrównoważone przez zwiększony rygoryzm dotyczący ustawowej regulacji ograniczenia wolności działalności gospodarczej."

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998r., U 5/97) oraz sprzecznego z art. 22 ustawy zasadniczej w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do realizacji konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998r., K 40/97).

Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak już orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995r., K 11/94. Podobnie orzeczenia z 1 marca 1994r., U 7/93 oraz z 26 września 1995r., U 4/95).

Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka.

W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998r., U 5/97, wyroki TK z: 28 czerwca 2000r., K 34/99; 6 marca 2000r., P 10/99; 7 listopada 2000r., K 16/00; 19 lipca 2011r., P 9/09; oraz przywołany powyżej wyrok w sprawie Kp 1/09).

Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich podstawie wniosków odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP, a jest to nie mniej istotne wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym, w zakresie, w jakim miałoby to wynikać ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19 oraz z formy wprowadzania tychże zmian.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 - 6 i pkt 8 - 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b stanowił zaś podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy z 5 grudnia 2008r. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (§ 10 ust. 9), w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że do dnia 31 stycznia 2021r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z 6 marca 2018r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu.

Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec przedsiębiorcy konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

Ponownie trzeba podkreślić, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97), co takim samym stopniu odnosi się do normy rekonstruowanej z art. 22 ustawy zasadniczej - nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą.

Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o jego zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie, a przywołane powyżej rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, które nie tyle wolność tą ograniczały, co naruszały jej istotę.

Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej sprzeciwiał się art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisu § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020r. i ustanowionego na jego gruncie ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jest one przepisem sankcjonowanym w relacji do sankcjonującego przestrzeganie określonego nim ograniczenia (nakazu) przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy.

Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie.

Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić - do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich i co nie mniej przy tym istotne, bardzo ogólnych wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 2 art. 46b jest mowa o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców", a za oczywiste trzeba przy tym uznać, tak określony "horyzont czasu" obowiązywania ograniczeń oraz podmiotowy ich zakres, wobec swojej ogólności nie czyni zadość rygorystycznym wymogom stawianych w art. 22 oraz art. 92 Konstytucji (zob. w tej mierze również wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 maja 1999r., P 9/98; 5 października 1999r., U 4/99; 22 listopada 1999r., U 6/99), to za w pełni uprawnione należałoby również uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020r., a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów (w tym rzecz jasna klaryfikacyjnych) zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych na ich gruncie norm nakazu (zakazu) oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 2 art. 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r., która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanym przepisie rozporządzenia trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych), co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej - a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wykonawczego wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji.

Tym samym, również z przedstawionego powodu - jest on nie mniej istotny, albowiem także jest osadzony na gruncie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy, a z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy należałoby go uznać za powód zasadniczy - przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić, materialnoprawnej podstawy nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nim ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej.

Z przedstawionych powodów skargę kasacyjną należało uznać za niezasadną.

Uwzględniając bowiem znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka i obywatela oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym, które w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy nie może budzić żadnych wątpliwości, że konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej były aż nadto oczywiste. Jeżeli tak, to za nie mniej uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki zainicjowania postępowania, o którym mowa w art. 193 Konstytucji RP (por. np. wyrok TK z 13 września 2011r., P 33/09), co zarzut naruszenia tego przepisu prawa czyni również nieuzasadnionym.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023r., poz. 1964). Zasądzona kwota 900 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika skarżącego, który występował przed Sądem I instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).