Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 884/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 229 pkt 3, art. 238 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 85, 87, 91
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 11 października 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 6 września 2022 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Dyrektora Ogrodu Zoologicznego [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 października 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm. dalej u.s.g.) orzekł nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 6 września 2022 r. w sprawie skargi Ł. B. na Dyrektora Ogrodu Zoologicznego [...] - ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że powyższa uchwała Rady Miasta [...] podjęta została na podstawie art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej k.p.a.)". Uchwałę doręczono organowi nadzoru w dniu 13 września 2022 r.

Rada Miasta [...] uznała skargę Ł. B. na Dyrektora Ogrodu Zoologicznego [...] za bezzasadną z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu uchwały, stanowiącym jej integralną część (§ 1 uchwały). W ocenie organu nadzoru, uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 238 §1 zdanie drugie k.p.a. Badana uchwała Rady Miasta [...], będąca jednocześnie formą zawiadomienia o odmownym załatwieniu skargi (poprzez uznanie skargi za bezzasadną), powinna zawierać wszystkie elementy wymienione przez ustawodawcę w art. 238 § 1 k.p.a., w tym wskazane w zdaniu drugim tego przepisu uzasadnienie faktyczne i prawne.

Z uzasadnienia do uchwały wynika, że: "Przedmiotem skargi były zarzuty: 1. zaniedbywania oraz nienależytego wykonywania obowiązków Dyrektora ZOO poprzez rażące naruszenie praworządności, związane m.in. z powierzonymi finansami Ogrodu Zoologicznego [...] w zakresie obsługi weterynaryjnej i pozaprzetargowe zatrudnienie niemieckich lekarzy IZW; 2. świadomego lekceważenia i pogwałcenia ustawy o zamówieniach publicznych poprzedzonych rezygnacją z usług [...] Centrum Medycyny Weterynaryjnej z powodu odmowy leczenia prywatnych zwierząt Dyrektora ZOO na koszt ZOO, 3. wprowadzanie do obiegu antydatowanych i niezgodnych ze stanem faktycznym dokumentów". Ponadto Skarżący wskazał, że część wymienionych wyżej zarzutów odnosiła się także do Zastępcy Dyrektora Ogrodu Zoologicznego [...].

Wojewoda zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu do kwestionowanej uchwały Rada wskazała czynności, jakie zostały przeprowadzone w procesie rozpatrywania skargi: przewodniczący Rady Miasta [...] pismem z dnia 8 sierpnia 2022 r. przekazał skargę, w zakresie dwóch pierwszych zarzutów, do rozpatrzenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta [...]; pismami z dnia 9 sierpnia 2022 r. Przewodniczący Rady Miasta [...]: przekazał skargę do rozpatrzenia w zakresie zarzutów wobec Zastępcy Dyrektora Ogrodu Zoologicznego [...], Dyrektorowi ZOO, jako przełożonemu służbowemu, wezwał Dyrektora ZOO do złożenia wyjaśnień w zakresie dwóch pierwszych zarzutów, jak i pouczył Skarżącego, że w pozostałym zakresie opisane w skardze działania mogą wypełniać znamiona czynów zabronionych, określonych w ustawach karnych i jako takie powinny być rozpatrywane przez odpowiednie organy ścigania.

Z dalszej części uzasadnienia do uchwały wynika, że pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r. Dyrektor ZOO ustosunkowała się do przedstawionych w skardze zarzutów uznając je za całkowicie bezzasadne, jak również naruszające dobra osobiste Dyrektora ZOO jak i jego pracowników. Wskazała m.in., że efekty pracy Ogrodu Zoologicznego [...] można zaobserwować na co dzień, począwszy od wprowadzonych standardów opieki nad zwierzętami, po wyjątkowo rzetelne wykonanie remontów, modernizacji i realizowanie inwestycji. Podała również, że wszelkie działania związane z umowami zawieranymi na podstawie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych realizowane są od kilkunastu lat przez W. Grupę Prawniczą, także, że nie ma wątpliwości co do rzetelności wykonywania obowiązków przez podległych pracowników. Żadna z wymienianych w skardze osób nie posiada również wyroków karnych za naruszenie przepisów Kodeksu karnego czy szeroko rozumianej praworządności.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy, Rada Miasta [...] (powołując się na ustalenia Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta [...]) uznała, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie zarzutów stawianych w skardze. Jednocześnie stwierdzono, że w związku z pojawiającymi się wątpliwościami dotyczącymi podejmowania działań mogących spełniać znamiona czynów zabronionych (...) zasadnym jest skierowanie, w tym zakresie, skargi do właściwych organów ścigania, oraz, że "wskazane w skardze zarzuty nie znajdują odzwierciedlenia w stanie formalnoprawnym skargi. W świetle powyższego rada uznała skargę za bezzasadną.

W ocenie organu nadzoru uzasadnienie faktyczne i prawne, o którym mowa w art. 238 §1 k.p.a., powinno służyć wykazaniu przez organ bezzasadności skargi, na co z kolei wskazuje treść cytowanego wyżej przepisu art. 239 § 1 k.p.a. Przytoczenie przez Radę Miasta [...] sekwencji czynności podjętych w ramach procedury rozpatrywania skargi zdaniem Wojewody nie sposób uznać za podanie faktów, które mają wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie skargi. Wymienione czynności nie wyjaśniają bowiem w żaden sposób motywów przyjętego przez radę stanowiska. W ocenie organu w uchwale zabrakło odniesienia się Rady do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze. Ponadto uzasadnienie uchwały powinno wyczerpująco omawiać także przepisy prawne będące podstawą rozstrzygnięcia. Powyższe uchybienia stanowią zdaniem Wojewody o istotnym naruszeniu art. 238 § 1 k.p.a., skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Organ podkreślił, że nie oceniał merytorycznej zasadności podjętego przez Radę Miasta [...] rozstrzygnięcia, a jedynie ocenił uchwałę pod kątem formalno-prawnym. Końcowo Wojewoda wskazał, że uchwała nie zawierała stosownego pouczenia.

Następnie Miasto [...] (dalej też jako skarżący) reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], domagając się wyeliminowania z obrotu prawnego ww. rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenia organu kosztami postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono, że zostało wydane z naruszeniem następujących przepisów prawa:

1) art. 85, art. 87, art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, iż w zakresie nadzoru Wojewody [...] mieści się stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] stanowiącej rozstrzygnięcie postępowania skargowego prowadzonego przez Radę Miasta [...] jako organ właściwy w oparciu o przepisy Działu VIII k.p.a.

2) art. 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż do postępowania w sprawach skarg i wniosków przed organami jednostek samorządu terytorialnego zastosowanie mają przepisy dotyczące postępowania nadzorczego zawarte w ustawie o samorządzie gminnym oraz poprzez uznanie, iż organy nadzoru mogą sprawować kontrolę instancyjną rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu w sprawach skarg i wniosków

3) art. 91 ust. 1 u.s.g. przez niewłaściwe zastosowanie, tj., nieuprawnione uznanie, że uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 6 września 2022r. w sprawie skargi Ł. B. na Dyrektora Ogrodu Zoologicznego [...], została podjęta z istotnym naruszeniem prawa

4) art. 238 § 1 zdanie drugie k.p.a. poprzez uznanie, iż przedmiotowa uchwała Rady Miasta [...] nie zawiera określonych w tym przepisie elementów.

W skardze podano, że brak jest podstaw do podejmowania przez Wojewodę [...] jakichkolwiek czynności w ramach nadzoru, a wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowa uchwała została podjęta po rozpoznaniu skargi na Dyrektora Ogrodu Zoologicznego [...], w trybie przewidzianym w Dziale VIII k.p.a. Rada Miasta [...] będąc organem właściwym do rozpoznania skargi (zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a.) uznała skargę za bezzasadną z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały. Uchwała ta stanowi rozstrzygnięcie kończące postępowanie wszczęte na skutek wniesienia skargi. W ocenie skarżącego przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości weryfikacji rozstrzygnięcia zapadłego w wyniku przeprowadzonego postępowania skargowego i jego ewentualnej zmiany lub usunięcia z porządku prawnego. Wobec tego Wojewoda nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, nawet jeśli wskazał, że nie oceniał merytorycznej zasadności podjętego rozstrzygnięcia, a jedynie ocenił uchwałę pod kątem formalno- prawnym. Zwrócono uwagę, że Wojewoda stwierdził nieważność całej uchwały, a więc nie tylko w zakresie jej uzasadnienia, ale również w zakresie samego merytorycznego rozstrzygnięcia (uznania skargi za bezzasadną). Na skutek wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego skarga Ł. B. uznana przez Radę Miasta [...] w dniu 6 września 2022r. za bezzasadną, ponownie "stała się" nierozpoznana. Naprawienie rzekomych nieprawidłowości w uchwale wymagać będzie ponownego rozpatrzenia skargi i ponownego podjęcia uchwały - przy czym wynik owego rozpatrzenia zależny będzie od wyniku ponownego głosowania nad uchwałą i może być diametralnie odmienny niż dotychczasowy. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru jego rozstrzygnięcie nadzorcze skutkować będzie ponownym merytorycznym badaniem sprawy (zwłaszcza, iż brak jest możliwości podjęcia uchwały w sprawie zmiany uzasadnienia wcześniej podjętej uchwały). W istocie rozstrzygnięcie Wojewody stanowi więc środek kontroli instancyjnej w postępowaniu skargowym nie przewidziany przez przepisy prawa i z tego względu winien być uchylony przez Sąd.

Dalej skarżący podał, że niezasadna jest ocena organu nadzoru stwierdzająca, że Rada Miasta [...] nie umotywowała w żaden sposób przyjętego przez nią stanowiska, skoro w uzasadnieniu uchwały wskazała, dlaczego uznała skargę za bezzasadną, w szczególności stwierdzając, że po wysłuchaniu obu stron na posiedzeniu Komisji oraz po zapoznaniu się z materiałem zgromadzonym w sprawie uznała, że Ł.B. nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie zarzutów stawianych w skardze, a jego zarzuty nie znajdują odzwierciedlenia w stanie formalnoprawnym skargi. Uzasadnienie przedmiotowej uchwały zawiera więc kompletne wskazanie motywów, którymi kierowała się Rada - brak dowodów potwierdzających zarzuty skargi. Organ nadzoru nie wskazał, w jaki sposób należy szerzej wyjaśnić motywy rozstrzygnięcia. Ww. ocena organu nadzoru ma charakter subiektywny i nie wynika z treści obowiązujących przepisów prawa. Gdyby postępowanie skargowe było postępowaniem dwuinstancyjnym, w którym skarżącemu przysługuje odwołanie od rozstrzygnięcia skargi wówczas treść i dostateczna szczegółowość uzasadnienia owego rozstrzygnięcia podlegałaby badaniu przez organ odwoławczy. Podkreślono, że treść zaskarżonej uchwały, w szczególnością jej uzasadnienie, nie było w żaden sposób kwestionowane przez wnoszącego skargę, co sugeruje, iż była ona wystarczająco zrozumiała i przekonująca.

Wskazano, że nawet gdyby przyjąć stanowisko organu nadzoru, iż przedmiotowa uchwała narusza wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy k.p.a. (czemu skarżący zaprzecza), to ewentualne naruszenie to ma charakter nieistotny, a więc nie zaistniała przesłanka z art. 91 ust. 1 u.s.g. pozwalająca organowi nadzorczemu stwierdzić nieważność przedmiotowej uchwały i wyeliminować ją z porządku prawnego.

Nadto wbrew stanowisku organu nadzoru nie doszło do naruszenia art. 238 § 1 zdanie drugie w zw. z art. 239 k.p.a., tzn. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi zawierało pouczenie o treści art. 239 k.p.a. O podjęciu przez Radę Miasta [...] przedmiotowej uchwały uznającej skargę za bezzasadną, p. Ł. B. został zawiadomiony pismem Przewodniczącego Rady Miasta [...] z dnia 7 września 2022r. (nr [...]) i odpowiednio pouczony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że posiada kompetencje nadzorcze określone w u.s.g. i m.in. w ramach nadzoru orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nadzór wojewody obejmuje swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w trybie skargowym Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 227 i nast. k.p.a.). Nadzór ten nie może jednak wkraczać w merytoryczną ocenę sposobu załatwienia skargi - wyrok NSA z 2 lipca 2021 r., III OSK 4569/21. Tożsame stanowisko zostało wyrażone m.in. w wyrokach: WSA w Szczecinie z 16 kwietnia 2014 r., II SA/Sz 245/14; WSA w Krakowie z 5 listopada 2019 r., III SA/Kr 796/19; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 grudnia 2010 r., II SA/Go 824/10 - CBOSA. Innymi słowy wojewoda jest uprawniony do kontroli uchwał pod kątem formalnoprawnym. Organ nadzoru nie jest natomiast uprawniony do oceniania merytorycznej zasadności podjętego przez radę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, organ nadzoru mając ku temu kompetencje, ocenił uchwałę Rady Miasta [...] wyłącznie pod względem formalno-prawnym, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zdaniem Wojewody zarzut naruszenia art. 2 k.p.a. jest przede wszystkim niezrozumiały, albowiem w żadnym miejscu rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru nie wypowiedział się, że przepisy regulujące nadzór nad działalnością gminną, zawarte w rozdziale 10 u.s.g. stosuje się do postępowania w sprawie skarg i wniosków, o którym mowa w dziale VIII k.p.a.

Organ nadzoru poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie dokonał "kontroli instancyjnej" uchwały. Organ nadzoru zbadał jedynie prawidłowość postępowania Rady Miasta [...] co do trybu rozpatrzenia skargi i sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia, nie oceniał jednakże - wbrew stanowisku skarżącego - czy rada słusznie bądź niesłusznie uznała skargę za bezzasadną. Wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego nie oznacza, że organ nadzoru wkroczył w prowadzone przez Radę Miasta [...] postępowanie administracyjne, które skutkuje możliwością wpływania na wynik sprawy.

Wojewoda po przeprowadzeniu z urzędu postępowania nadzorczego stwierdził, że uchwała Rady Miasta [...] wydana została z istotnym naruszeniem art. 238 § 1 k.p.a., albowiem przeprowadzona analiza treści przedmiotowej uchwały i jej uzasadnienia wykazała, że nie zawierała ona uzasadnienia faktycznego i prawnego. Powyższe uchybienie, w stanie faktycznym sprawy, zostało ocenione przez organ nadzoru jako naruszenie prawa o charakterze istotnym.

Wojewoda wskazał, że dokonywał badania zgodności z prawem jedynie uchwały rady, a nie procedury związanej ze sposobem powiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia jego sprawy. Zwrócił więc jedynie marginalnie uwagę, że uchwała nie zawiera pouczenia o treści art.239 k.p.a., jednakże orzekł, że powyższe nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 11 października 2022 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 6 września 2022 r. w sprawie skargi Ł. B. na Dyrektora Ogrodu Zoologicznego [...] - ze względu na istotne naruszenie prawa.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu tj. dopuszczalności orzekania przez Wojewodę w przypadku gdy uchwała Rady Miasta [...] zapadła w tzw. postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII rozdz. 2 k.p.a.

Uprawnienia nadzorcze wojewody w odniesieniu do samorządu gminy zostały określone w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl art. 87 u.s.g. organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych ustawami. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z akt sprawy wynika, że wskazany w cytowanym przepisie termin do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego został zachowany. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego są naruszenia prawa o charakterze istotnym, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje naruszeń prawa "nieistotnych" (o których mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Tak więc, rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały lub zarządzenia zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). Za naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności aktu uznaje się naruszenie istotne, tj. uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzeń takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do ich podejmowania, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, CBOSA).

Rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały rady gminy sąd obowiązany jest badać treść tej uchwały, rozstrzygając między innymi, czy akt nadzoru został wydany zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria stwierdzenia nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy podjęty akt rzeczywiście w sposób istotny narusza prawo. Działanie sądu winno mieć charakter dwustopniowy i obejmować badanie zgodności z prawem samej uchwały, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jego nieważność.

Podejmowanie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawach z zakresu administracji publicznej musi odbywać się w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Przypomnieć bowiem trzeba, że organ stanowiący jednostki samorządu gminnego, podobnie jak inne organy administracji publicznej, co wyraźnie wynika z art. 7 Konstytucji RP, działa na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w przeciwieństwie do podmiotów prywatnych, które mogą czynić wszystko, czego prawo nie zabrania, organy administracji mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. W działaniach tych organów nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Każda czynność organu musi się zatem mieścić w ramach jego ustawowo określonego zakresu działania, według przypisywanej mu z mocy prawa właściwości (tak: NSA w wyroku z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt. I OSK 1066/17 i z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt SA/Gd 1008/92, ONSA 1993 nr 2 poz. 51 oraz P. Dobosz [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007 r., s. 103).

Zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z 6 września 2022 r. została podjęta na skutek wniesienia skargi przez osobę określoną inicjałami Ł.B. na działalność Dyrektora Ogrodu Zoologicznego [...]. Skarga ta została wniesiona w trybie art. 227 k.p.a., w myśl którego przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Tego typu postępowanie skargowe jest uregulowane w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego: "Skargi i wnioski" (art. 221 – art. 259 k.p.a.).

Podmioty właściwe do załatwienia takich skarg wymienione zostały w art. 229 pkt 1 – 9 k.p.a. Skargi dotyczące zadań i działalności wójta i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, rozpoznaje rada gminy. O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego (art. 237 § 3 k.p.a.).

W orzecznictwie wyrażane jest stanowisko, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09 oraz z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07), dotyczy to jednak takich sytuacji, w której skarga wniesiona byłaby "bezpośrednio" na rozstrzygnięcie zapadłe w postępowaniu skargowym. Posługując się więc przykładem opartym na realiach sprawy nie byłaby dopuszczalna skarga Ł.B. wniesiona do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miasta [...] w sprawie załatwienia jego skargi. Nie przekłada się to jednak na kompetencje nadzorcze Wojewody (omówione powyżej) i możliwości stwierdzenia przez ten organ nieważności uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa – w szczególności, że rola Wojewody sprowadza się do oceny formalnoprawnej zaskarżonego aktu, bez wkraczania w aspekty merytoryczne uchwały. Wojewoda w ramach postępowania nadzorczego może badać prawidłowość postępowania rady gminy odnośnie do trybu rozpatrywania skargi i sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia (art. 227-240 k.p.a.), jednak nie ocenia, czy organ słusznie bądź niesłusznie uznał skargę za bezzasadną. Opowiedzieć się więc należy za poglądem, że nadzór wojewody obejmuje swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w trybie skargowym k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 696/12, wyrok NSA z 8 lutego 2013 r. sygn I OSK 2639/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r. sygn. II SA/Sz 23/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2008 r. sygn. II SA/Ke 519/08, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego zasadniczy zarzut skargi Miasta Poznań nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie miał również racji skarżący twierdząc, że uchwała zawiera wystarczające uzasadnienie. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Analiza uzasadnienia uchwały prowadzi od wniosku, że Rada Miasta [...] nie wyraziła w sposób wystarczający i przekonujący swojego stanowiska. Po opisaniu postępowania (sekwencji wydarzeń) wskazano krótko, że skarżący nie przedstawił dowodów na potwierdzenie zarzutów, wobec czego uznano jego skargę za bezzasadną. W uzasadnieniu uchwały (zob. k. [...]) jedynie lakonicznie uznano, iż "Komisja po wysłuchaniu obu stron na posiedzeniu Komisji oraz po zapoznaniu się z materiałem zgromadzonym w sprawie uznała, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie zarzutów stawianych w skardze". Tymczasem Sąd zwrócił uwagę, iż Ł.B. do swojej skargi załączył m.in. zdjęcia (tzw. screeny czyli zrzuty z ekranu) oraz wystąpienia pokontrolne (k. [...]-[...] akt), do których w uzasadnieniu uchwały w żaden sposób się nie odniesiono. Ponadto słusznie Wojewoda zwrócił uwagę, że uchwała nie zawiera w ogóle uzasadnienia prawnego, a uzasadnienie faktyczne sprowadzało się do przywołania sekwencji wydarzeń, bez wskazania, jakie fakty organ uznał za udowodnione.

Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (wyrok z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 199/11, CBOSA) zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone w formie uchwały Rady Gminy powinno obowiązkowo zawierać wszystkie składniki wymienione w art. 238 § 1 k.p.a., w tym również uzasadnienie faktyczne i prawne. Zawarcie w uzasadnieniu uchwały wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest zatem obowiązkiem organu. Tego rodzaju akt wydany przez Radę Gminy winien zatem w pełni przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Organ musi zawsze w sposób nie budzący wątpliwości wykazać bezzasadność skargi, wyjaśnić stronie składającej skargę prawne podstawy tego rozstrzygnięcia. Brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego uniemożliwia także sądową kontrolę legalności tego aktu przez sąd administracyjny.

Brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia to istotne naruszenie prawa procesowego, tj. art. 238 § 1 k.p.a, które jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co wielokrotnie podkreślano w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnym (por. n.p. stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawach o sygn. II SA/Go 844/08, II SA/Go 824/10, II SA/Go 511/09, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie uchwały Rady Miasta [...] nie spełnia wymogów określonych w art. 238 § 1 k.p.a. co kwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa. Wobec tego Wojewoda był uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 6 września 2022 r.

Dodać trzeba, że nie sposób uznać za istotne naruszenie prawa brak pouczenia o treści art. 239 k.p.a., lecz Wojewoda wspomniał o tym jedynie marginalnie.

W konsekwencji, wobec prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.