Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 254/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargi kasacyjne oddalono
Powołane przepisy: article: art. 169 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 8a ust. 3, art. 9 ust. 4, art. 15 ust.1, art. 16, art. 19a, art. 32ust. 4, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 24 ust. 1 i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1282
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 507/21 w sprawie ze skarg Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia 10 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutu Powiatu [...] I. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 507/21 w ten sposób, że w sentencji wyroku w miejsce słowa "skargi" wpisuje słowo "skarg" i w punkcie II rozstrzygnięcia wyroku w miejsce słowa "skargę" wpisuje słowo "skargi", II. uchyla punkt II zaskarżonego wyroku i stwierdza nieważność § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, III. w pozostałym zakresie skargi oddala, IV. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 26 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 507/21 po rozpoznaniu skarg Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutu Powiatu [...], stwierdził nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 12 pkt 1, § 16, § 19 ust. 3, § 28 ust. 1 w zakresie sformułowania "Wiceprzewodniczący rady wykonuje czynności, w szczególności w zakresie: 1) prowadzenia listy mówców, 2) przeprowadzenia głosowań jawnych.", § 35 pkt 2, § 55 ust. 1, § 72 ust. 1 pkt 4), § 78 ust. 2 i 3, § 79, § 80 oraz § 98 ust. 3 w zakresie sformułowania "przewodniczącego rady," (punkt I), a w pozostałym zakresie skargi oddalił (punkt II).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 6 ust. 1, § 9 ust. 1, § 12 pkt 1, § 16, § 19 ust. 3, § 23 ust. 3, § 28 ust. 1 zdanie pierwsze, § 35 pkt 2, § 36 ust. 2 w zakresie sformułowania "radcę prawnego, który potwierdza fakt opiniowania podpisem na dokumencie", § 49, § 55 ust. 1 i ust. 2, § 56 ust. 1 w zakresie sformułowania "przez pracownika starostwa", § 72 ust. 1 pkt 4 i 5, § 78 ust. 2 i ust. 3, § 79, § 80, § 82 ust. 5, § 94 § 1 i ust. 4, § 98 ust. 3 w zakresie sformułowania "przewodniczącego rady" oraz § 99 ust. 2 załącznika do uchwały i wnosząc o stwierdzenie nieważności zapisów Statutu w opisanej wyżej części.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie z tym zastrzeżeniem, że zgodził się ze stwierdzeniem nieważności § 16 Statutu z art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.p.

Pismem z 11 sierpnia 2021 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski cofnął wywiedzioną skargę na powyższą uchwałę w zakresie § 6 ust. 1 załącznika do tejże uchwały.

W dniu 9 sierpnia 2021 r. organ nadzoru wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kolejną skargę na uchwałę Rady Powiatu w [...] i zaskarżył ją w części, tj. w zakresie § 6 ust. 2 załącznika do tejże uchwały.

W odpowiedzi na powyższą skargę, Rada Powiatu w [...] wniosła o jej oddalanie.

Powyższa skarga została przyjęta do rozpoznania przez do Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Ol 743/21.

Zarządzeniem z dnia 17 września 2021 r. połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygnaturze akt II SA/Ol 743/21 ze sprawą o sygnaturze II SA/Ol 507/21 i poinformowano o ich wspólnym prowadzeniu pod sygnaturą II SA/Ol 507/21.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił w części tak wniesione skargi, a w pozostałym zakresie je oddalił.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podzielił zarzuty skarg wskazujące na niezgodność z prawem tych zapisów Statutu, które nałożyły na Przewodniczącego Rady dodatkowe obowiązki. Z treści art. 14 ust. 3 u.s.p. wynika, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Przepis ten jest w swej treści jednoznaczny i wyklucza nakładanie na przewodniczącego dodatkowych obowiązków, bez względu na to jakimi przesłankami kieruje się rada. Z tych względów należy podzielić stanowisko skarżącego, że § 6 ust. 2 Statutu, w którym postanowiono, że dokumenty dotyczące pracy rady i jej komisji udostępnia przewodniczący rady bądź upoważniony pracownik starostwa, § 12 ust. 1 Statutu wskazujący, że przewodniczący rady uprawniony jest do reprezentowania rady na zewnątrz, § 35 pkt 2 Statutu, w których to przyznano przewodniczącemu rady uprawnienie do występowania z inicjatywą uchwałodawczą, § 98 ust. 3 Statutu (w zakresie słów "przewodniczącego rady"), gdzie zobligowano zarząd do zaopiniowania tejże inicjatywny oraz § 55 ust. 1 Statutu, którym nałożono na przewodniczącego rady obowiązek wspomagania i koordynacji działalności komisji, naruszają art. 14 ust. 3 u.s.p.

Za niezgodny z prawem Sąd uznał także zapis § 28 ust. 1 Statutu w zakresie sformułowania "Wiceprzewodniczący rady wykonuje czynności, w szczególności w zakresie: 1) prowadzenia listy mówców, 2) przeprowadzenia głosowań jawnych." Z art. 14 ust. 3 u.s.p. wynika, że to przewodniczący rady obowiązany jest do prowadzenia sesji rady, a obowiązek ten przechodzi na wiceprzewodniczącego rady jedynie w przypadku nieobecności przewodniczącego, bądź wyznaczenia wiceprzewodniczącego do wykonywania zadań. Ponadto wskazany przepis statutu w zakresie w jakim nakłada na wiceprzewodniczącego obowiązek przeprowadzenia głosowań jawnych jest niezgody z § 40 ust. 1 tego aktu, w którym wskazano, że przewodniczący rady przeprowadza głosowanie jawne i ogłasza jego wyniki.

Podzielono także argumentację organu nadzoru wskazującą, że w § 16 Rada Powiatu zawarła obligatoryjne elementy porządku obrad pierwszej sesji nowo wybranej rady powiatu. Natomiast z treści art. 15 ust. 3 u.s.p. wynika, że pierwszą sesję nowo wybranej rady powiatu zwołuje komisarz wyborczy na dzień przypadający w ciągu 7 dni po upływie kadencji rady. Skoro to komisarz wyborczy uprawniony jest do zwołania pierwszej sesji nowo wybranej rady powiatu, to tym bardziej jest on uprawniony do określenia jej porządku obrad, a tym samym określenie czynności związanych ze zwołaniem pierwszej sesji pozostaje poza kompetencją rady powiatu. Nie jest ona władna także do regulowania kwestii z tym związanych w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut powiatu.

Za zasadną Sądu uznał argumentację Wojewody podnoszącą, że § 19 ust. 3 Statutu wskazujący, że na sesji nie mogą być obecne osoby znajdujące się wstanie nielicującym z powagą rady, jest sformułowany w sposób bardzo ogólny i może on prowadzić do nieuzasadnionego wypraszania z sesji rady powiatu osób tam obecnych w każdym przypadku, gdy zostanie zgłoszona wątpliwość. Przepisy Statutu będącego aktem prawa miejscowego, powinny spełniać wymóg jasności i precyzyjności wynikający z zasady przyzwoitej legislacji, zaś zakwestionowany przepis takich wymogów nie spełnia.

Za niezgodne z prawem uznano § 78 ust. 2 i 3, § 79 i § 80 Statutu, gdyż określają one w sposób niedozwolony pozycję komisji rewizyjnej, nadając jej samodzielne uprawnienia, podczas gdy organem kontrolnym jest w myśl art. 9 ust. 1 u.s.p. rada powiatu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w § 72 ust.1 pkt 4 Statutu błędnie odwołano się do § 55 Statutu, podczas gdy tryb powołania biegłego został określony w § 54 Statutu, co również należy uznać za istotne naruszenie prawa. Przepisy aktu prawa miejscowego winny być bowiem precyzyjne i jasne, a błędne odesłanie w przepisie tych wymogów nie spełnia.

Sąd nie podzielił natomiast pozostałych argumentów skargi. § 72 ust. 1 pkt 5 Statutu (Rada Powiatu upoważnia zespół kontrolny do żądania od kierownika jednostki kontrolowanej ustnych i pisemnych wyjaśnień w sprawach będących przedmiotem kontroli) nie stanowi przekroczenia upoważnienia do określenia w statucie powiatu organizacji wewnętrznej i trybu pracy komisji rady zawartego w art. 19 u.s.p. Rada powiatu kontroluje działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. W tym celu powołuje komisję rewizyjną (art. 16 ust. 1 u.s.p.). Nadanie takiego uprawnienia zespołowi kontrolnemu komisji rewizyjnej stanowi więc wyraz uprawnień rady, która ma sprawować funkcję kontrolną. Podkreślono przy tym, że ustawa zobowiązuje do uregulowania organizacji wewnętrznej rady oraz jej trybu pracy w statucie powiatu. Nie jest zatem dopuszczalne uregulowanie tych zagadnień w odrębnym regulaminie organizacyjnym rady.

Zdaniem Sądu nie naruszają przepisów ustawy o samorządzie powiatowym także pozostałe zaskarżone przez Wojewodę przepisy Statutu, tj. § 9 ust. 1 (do udziału w sesjach radnych mogą zostać zobowiązani naczelnicy poszczególnych wydziałów starostwa powiatowego, kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu); § 23 ust. 3 (biuro rady prowadzi ewidencję zgłaszanych interpelacji, zapytań i wniosków oraz czuwa nad ich terminowym załatwieniem); § 36 ust. 2 zobowiązującego radcę prawnego do opiniowania projektów uchwał oraz poświadczenia wykonania tejże czynności podpisem na opiniowanym dokumencie, § 49 (obsługę rady i jej komisji zapewnia biuro rady, wchodzące w skład starostwa); § 55 ust. 2 (obsługę komisji prowadzi biuro rady), § 56 ust. 1 (posiedzenia komisji są protokołowane przez pracownika starostwa bądź sekretarza komisji wybranego na posiedzeniu); § 82 ust. 5 (biuro rady i zarządu prowadzi rejestr petycji, skarg i wniosków, do których rozpatrzenia właściwa jest rada); § 94 ust. 1 i ust. 4 (za przygotowanie materiałów na posiedzenie zarządu oraz sprawną obsługę techniczno-organizacyjną zarządu odpowiada sekretarz powiatu (ust. 1), projekty uchwał powinny być skonsultowane z radcą prawnym i przez niego zaopiniowane pod względem zgodności z prawem (ust. 4)); § 99 ust. 2 (informacje w sprawie wykonywania uchwał rady i zarządu przedstawia zarządowi sekretarz powiatu).

Powyższe zapisy znajdują oparcie w przepisach ustawy uprawniających radę do wydania statutu, który ma stanowić m.in. o ustroju powiatu, zasadach i trybie działania komisji skarg, wniosków i petycji, podstawowych zasadach organizacji i funkcjonowania rady powiatu i jej organów wewnętrznych, a także organizację wewnętrzną i zasady funkcjonowania zarządu powiatu oraz zasad obsługi administracyjno-biurowej rady i poszczególnych komisji. Zapisy te nie sprzeciwiają się też uprawnieniom starosty, który zgodnie z art. 35 ust. 2 u.s.p. jest kierownikiem starostwa powiatowego oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu oraz zwierzchnikiem powiatowych służb, inspekcji i straży. Regulacje te nie są też sprzeczne z art. 35 ust. 1 u.s.p. nakładającym obowiązek ustalenia organizacji i zasad funkcjonowania starostwa powiatowego w regulaminie organizacyjnym. To właśnie regulamin organizacyjny winien doprecyzować – jako akt niższego rzędu – w jaki sposób osoby podległe staroście, który jest zwierzchnikiem pracowników starostwa oraz powiatowych służb, inspekcji i straży mają wypełniać obowiązki nałożone powyższym Statutem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski, zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu II zaskarżonego wyroku. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., poprzez oddalenie skarg w zaskarżonym zakresie, podczas gdy nie istniały przesłanki faktyczne i prawne takiego postępowania, gdyż Rada Powiatu w [...] uchwalając Statut Powiatu [...] dopuściła się naruszenia art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 19a oraz art. 35 ust. 1 i ust. 2 u.s.p., a także - art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1282) poprzez przekroczenie określonych w ustawach granic do stanowienia w przedmiocie ustroju wewnętrznego Powiatu i wprowadzenie do treści Statutu przepisów, które w sposób istotny naruszają ww. przepisy obowiązujących ustaw;

2) art. 111, art. 134 i art. 138 P.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2021 r. pomimo połączenia tej skargi ze skargą z dnia 12 maja 2021 r. celem ich łącznego rozpoznania w sprawie II SA/Ol 507/21, co skutkowało utrzymaniem w mocy § 6 ust. 2 Statutu, podczas gdy z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że jest on niezgodny z art. 14 ust. 3 u.s.p.;

II. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 19a u.s.p., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Rada Powiatu [...] upoważniona była do nałożenia w treści Statutu konkretnych obowiązków na pracowników samorządowych, podczas gdy uchwalając przepisy § 9 ust. 1, § 23 ust. 3, § 36 ust. 2, § 49, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1, § 82 ust. 5, § 94 ust. 1 i ust. 4, § 99 ust. 2 kwestionowanego Statutu, Rada przekroczyła ustawową delegację do stanowienia prawa miejscowego, wkraczając jednocześnie w kompetencje Przewodniczącego Rady Powiatu, uprawnionego w tym zakresie do wydawania poleceń służbowych wybranym pracownikom urzędu;

2) art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 35 ust. 1 u.s.p., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Rada Powiatu [...] władna była w uchwalonym Statucie decydować o kształcie regulaminu organizacyjnego Starostwa Powiatowego, ustanawiając w tym zakresie przepisy § 23 ust. 3, § 36 ust. 2, § 49, § 55 ust. 2, § 82 ust. 5, § 94 ust. 4, z których wynika konieczność utworzenia w Starostwie Powiatowym komórki organizacyjnej "Biuro Rady", a także stanowiska pracy "radca prawny";

3) art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 35 ust. 2 u.s.p., poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że Rada Powiatu [...] nakładając w uchwalonym Statucie obowiązki na pracowników samorządowych, nie wkroczyła w kompetencje Starosty jako kierownika Starostwa Powiatowego i zwierzchnika służbowego pracowników samorządowych;

4) art. 14 ust. 3 u.s.p., poprzez błędną wykładnię przepisu skutkującą uznaniem, iż rada powiatu jest władna do regulowania zadań przewodniczącego rady i nakładania na ten podmiot nieznanych ustawie obowiązków (jak w § 6 ust. 2 Statutu), podczas gdy zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie punktu II zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie w tym zakresie skarg złożonych przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, poprzez stwierdzenie nieważności § 6 ust. 2, § 9 ust. 1, § 23 ust. 3, § 36 ust. 2, § 49, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1, § 72 ust. 1 pkt 5, § 82 ust. 5, § 94 ust. 1 i 4, § 99 ust. 2 załącznika do ww. uchwały, ewentualnie o uchylenie punktu II zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także zasądzenie od Powiatu [...] na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.

W tej sprawie żadna z przesłanek wynikających z ww. przepisów nie zachodzi, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna jest tylko częściowo zasadna.

Przede wszystkim należy wskazać, że statut jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnym aktem prawa miejscowego. Owa szczególność tego aktu wynika przede wszystkim ze sposobu zredagowania delegacji ustawowej, w oparciu o którą organy stanowiące uchwalają statuty. Taka delegacja zawarta jest w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają w granicach ustaw ich organy stanowiące. Oznacza to, że materia statutowa może być kształtowana w statutach w stopniu pozwalającym na jej dostosowanie do lokalnych potrzeb i oczekiwań, ale pod warunkiem, że nie zostaną naruszone przepisy ustaw wyznaczające niepodlegające zmianom w statucie granice tej materii (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3326/21). Statut nie może zmieniać treści aktów wyższego rzędu, a w tym przepisów ustawowych. Tam jednak, gdzie ustawodawca nie uregulował zagadnień ustrojowych w pełni w ustawie, możliwym jest przy korzystaniu z zasady samodzielności statutowej uzupełnienie tej materii przepisami statutowymi.

Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd prawa materialnego w zakresie obejmującym dokonanie błędnej wykładni art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 19a u.s.p. polegającej na uznaniu, że Rada Powiatu była upoważniona do nałożenia w Statucie na pracowników samorządowych obowiązku wynikającego z art. 9 ust. 1 Statutu. Zgodnie z tym przepisem Statutu do udziału w sesjach rady (powiatu) mogą zostać zobowiązani naczelnicy poszczególnych wydziałów starostwa powiatowego, kierownicy powiatowych służ, inspekcji i straży oraz jednostek organizacyjnych powiatu.

Wprawdzie stosownie do art. 169 ust. 4 Konstytucji RP ustrój wewnętrzny jednostki samorządu terytorialnego określa, w granicach ustaw, jej organ stanowiący, to jednak nie oznacza, że każdy element tego ustroju może zostać uregulowany w statucie.

Rada powiatu jest organem stanowiącym oraz kontrolnym w powiecie i w jej skład wchodzą tylko radni. Wprawdzie zgodnie z art. 21 ust. 2 u.s.p. radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, to jednak przepis ten nie może być podstawą do zobligowania radnego do brania udziału w każdej sesji rady powiatu. W doktrynie trafnie wskazano, że regulacja zobowiązująca radnego do czynnego udziału w pracach rady powiatu nie jest poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady, nawet w przypadku złożenia takiego wniosku przez określoną, reprezentatywną grupę wyborców czy też nie ma możliwości stosowania przez radę powiatu wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinarnych w razie niewykonania przez nich obowiązku uczestniczenia w pracach rady (por. Cz. Martysz, [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, WKP 2020, teza nr 2 do art. 21; wyrok NSA z 15 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 171/01).

W praktyce jedyną możliwością zapewnienia przez radnych tzw. kworum (czyli co najmniej połowy ustawowego składu radnych danej rady lub sejmiku) na sesjach organów stanowiących jest w istocie możliwość powiązania wypłacania radnemu diety z obecnością na tych sesjach. Na sesjach organów stanowiących to radni zabierają głos, dyskutują i głosują. Dopuszczenie osób nie będących radnymi zależy od osoby prowadzącej obrady oraz samych radnych. Wyjątkowa regulacja pozwalająca innym osobom nie będącym radnymi rady powiatu na zgłaszanie na sesji swoich uwag lub wniosków (ale bez prawa głosowania) dotyczy posłów i senatorów (art. 22 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2022 r. poz. 1339)) oraz udziału mieszkańców w debacie nad raportem o stanie powiatu – art. 30a ust. 6-8 u.s.p.

Tym samym treść § 9 ust. 1 Statutu nakładająca obowiązek udziału w sesji pracowników starostwa powiatowego (naczelników wydziałów starostwa powiatowego) oraz kierowników powiatowych jednostek organizacyjnych, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży przekracza granice dopuszczalnej materii ustawowej w statucie powiatu.

Zgodnie z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 u.s.p. w skład rady powiatu wchodzą tylko radni i tylko radni są uprawnieni do udziału w sesji rady powiatu, natomiast pracownicy starostwa powiatowego lub kierownicy powiatowych jednostek organizacyjnych lub innych jednostek wchodzących w skład zespolonej administracji powiatowej nie są uprawnieni do udziału w sesji rady powiatu, a w szczególności nie mogą ani brać udziału w dyskusji nad danymi projektami uchwał, ani tym bardziej nad nimi głosować.

Treść § 9 ust. 1 Statutu mogłaby w pełni uzasadniać przyznanie takim pracownikom starostwa powiatowego lub kierownikom powiatowych jednostek chociażby części uprawnień należących zasadniczo tylko do radnych, jak np. prawa do udziału w dyskusji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta [...] podniósł, że obowiązek wynikający z § 9 ust. 1 Statutu wynika z konieczności składania wyjaśnień dotyczących czynności i działań zmierzających do opracowania projektów uchwał, wystąpień, złożenia wyjaśnienia, ponieważ autor projektu danego aktu bądź pisma najlepiej będzie zorientowany jakie okoliczności przemawiały za przyjęciem takich, a nie innych rozwiązań.

Takie wyjaśnienie jest sprzeczne z treścią samego Statutu. Sugeruje ono, że projekty uchwał (niezależnie od ich nazw) mogą być składane przez pracowników starostwa powiatowego (naczelników wydziałów starostwa powiatowego) lub kierowników jednostek organizacyjnych w Powiecie [...]. Pozostaje to w sprzeczności z § 35 Statutu, który zawiera zamknięty katalog podmiotów mogących wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą, wśród których nie ma ani kierowników jednostek organizacyjnych ani naczelników wydziałów starostwa powiatowego, jest natomiast zarząd powiatu - § 35 pkt 5 Statutu). Tym samym to zarząd powiatu pozostaje odpowiedzialny za przygotowanie projektu uchwały w każdej sytuacji, gdy zarząd ten jest wnioskodawcą (inicjatorem jej podjęcia). Jeżeli zamiast członka zarządu powiatu ma złożyć wyjaśnienia radnym pracownik starostwa powiatowego lub kierownik jednostki samorządowej, to co najwyżej przełożony takiego pracownika może go zobowiązać lub wydać polecenie udania się na sesję, ale nawet i takie zobowiązanie/polecenie nie oznacza prawa udziału w sesji, a co najwyżej prawa do przysłuchiwania się obradom radnych. To od przewodniczącego rady powiatu zależy, czy taka osoba zostanie dopuszczona do głosu w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania lub wyjaśnienia na wniosek radnych.

Kwestii tej nie można uregulować w statucie w taki sposób, aby statut obligował do udziału w każdej sesji rady powiatu każdego naczelnika wydziału starostwa powiatowego lub kierownika jednostki organizacyjnej w danym powiecie.

Tym samym § 9 ust. 1 Statutu w istotnym zakresie narusza prawo.

Natomiast pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są niezasadne.

Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie trafnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził nieważności § 6 ust. 2 Statutu, aczkolwiek w tym zakresie występuje sprzeczność między rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym punkcie drugim wyroku, a jego uzasadnieniem.

§ 6 ust. 2 ww. aktu stanowi, że przewodniczący rady może udostępniać dokumenty dotyczące pracy rady i jej komisji bądź upoważnić pracownika starostwa do takiego udostępniania. Niewątpliwie jest to uprawnienie przewodniczącego rady powiatu nie wynikające wprost z delegacji ustawowej, ale nie oznacza to, że statut nie może wprowadzić dodatkowych uprawnień dla osoby będącej przewodniczącym organu stanowiącego. Żaden przepis rangi ustawowej nie zakazuje przyznania przewodniczącemu rady powiatu prawa do udostępniania dokumentów rady powiatu lub jej komisji. Także materia ta nie jest w pełni uregulowana ustawowo. Ponadto skoro organizację wewnętrzną rady powiatu oraz jej tryb pracy i tryb pracy komisji ma obligatoryjnie regulować statut (art. 19 u.s.p.), to w tym zakresie mieści się ustalenie zasad dostępu do dokumentów dotyczących pracy rady powiatu i jej komisji. Dodatkowo znajduje to potwierdzenie w art. 8a ust. 3 u.s.p., zgodnie z którym zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut powiatu. Nie można uznać, że kompetencje przewodniczącego rady powiatu obejmują tylko organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady (art. 14 ust. 3 u.s.p.). Zawarte w tym przepisie sformułowanie, że zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady oznacza tylko tyle, że to jedynie przewodniczący rady ma prawo do zwołania jej sesji i prowadzenia obrad. Inne kompetencje przewodniczącego rady powiatu, niezwiązane z prowadzeniem obrad lub organizowaniem pracy rady wskazuje sam ustawodawca, np. w art. 25c ust. 3 pkt 1 i ust. 5a i ust. 6 u.s.p. – odbieranie oświadczeń majątkowych od radnych i ich analiza; przekazywanie staroście interpelacji i zapytań radnych – art. 21 ust. 12 u.s.p. lub wykonywanie czynności z zakresu pracy wobec starosty – art. 9 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym błędną wykładnię art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 35 ust. 1 u.s.p. poprzez przyjęcie, że Statut Powiatu nie może regulować funkcjonowania biura rady i radcy prawnego, a powinna być to materia regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego.

Zarzut ten obejmuje § 23 ust. 3 Statutu, zgodnie z którym biuro rady prowadzi ewidencję zgłaszanych interpelacji, zapytań i wniosków oraz czuwa nad ich terminowym załatwieniem; § 49 Statutu, zgodnie z którym obsługę Rady Powiatu i jej komisji zapewnia biuro rady wchodzące w skład starostwa; § 55 ust. 2 Statutu, stosownie do którego obsługę komisji prowadzi biuro rady oraz § 82 ust. 5 Statutu, zgodnie z którym biuro rady i zarządu prowadzi rejestr petycji, skarg i wniosków, do których rozpatrzenia właściwa jest rada.

Wprawdzie zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.p. organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny, tym niemniej nie oznacza to, że żadnej materii statutowej nie mogą obejmować zagadnienia mieszczące się w funkcjonowaniu starostwa powiatowego. O ile istotnie regulamin organizacyjny starostwa powiatowego uchwalany przez zarząd powiatu winien regulować funkcjonowanie samego starostwa jako aparatu pomocniczego dla zarządu powiatu i starosty, o tyle w przypadku fragmentarycznego uregulowania w statucie obsługi rady powiatu nie stanowi to istotniejszego naruszenia prawa. Rada powiatu jest organem stanowiącym, kontrolnym i w tym także powołującym oraz odwołującym zarząd powiatu. Tym samym zarząd powiatu jest podporządkowany radzie. To zaś może uzasadniać uprawnienie rady powiatu do określenia zasad jej obsługi organizacyjnej już w statucie. Zarząd powiatu jako organ podporządkowany radzie powiatu nie musi mieć wyłączności w zakresie regulacji obsługi organizacyjnej takiej rady.

W związku z tym nie można uznać, aby uzasadnione były powołane w skardze kasacyjnej zarzuty istotnego naruszenia art. 169 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 1 u.s.p. poprzez zamieszczenie w Statucie Powiatu [...] § 23 ust. 3, § 49, § 55 ust. 2 oraz § 82 ust. 5.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 169 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 19a u.s.p. polegającej na uznaniu za nienaruszające prawo treści § 36 ust. 2 i § 56 ust. 1 Statutu.

Zgodnie z § 36 ust. 2 Statutu projekty uchwał zgłaszane przez podmioty posiadające inicjatywę uchwałodawczą wymagają zaopiniowania przez Zarząd Powiatu i Radcę Prawnego Starostwa, który potwierdza fakt opiniowania podpisem na dokumencie. Przepis ten reguluje ustrój wewnętrzny Powiatu [...] w zakresie obejmującym procedurę uchwałodawczą. Procedura podejmowania uchwał przez organ stanowiący powiatu w pełni wpisuje się w zakres statutu wynikający nie tylko z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, ale także i art. 19 u.s.p., zgodnie z którym tryb pracy rady powiatu określa statut.

Statut może określić, że projekt uchwały wymaga opinii organu wykonawczego lub nawet radcy prawnego. Jeżeli radni uznali, że jest to im niezbędne do prawidłowego i zgodnego z prawem podejmowania uchwał, a zarazem nie narusza żadnego przepisu ustawowego, to treść § 36 ust. 2 Statutu nie podlega unieważnieniu. Ponadto § 36 ust. 2 Statutu nie ingeruje w regulację objętą art. 19a u.s.p. Powołany przepis umożliwia przewodniczącemu rady powiatu wydawanie poleceń służbowych pracownikom starostwa powiatowego w związku z realizacją swoich obowiązków w zakresie związanym z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania rady powiatu, komisji i radnych. Art. 19a u.s.p. nie reguluje procedury uchwałodawczej, co z kolei zawiera zaskarżony § 36 ust. 2 Statutu. Tryb procedury uchwałodawczej nie może być też objęty treścią regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego, a tym samym niezasadnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.p. w zakresie regulacji § 36 ust. 2 Statutu.

Zgodnie z § 56 ust. 1 Statutu posiedzenia komisji rady powiatu są protokołowane przez pracownika starostwa bądź sekretarza komisji wybieranego na posiedzeniu.

Także i w tym zakresie nie można stwierdzić naruszenia art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, skoro § 56 ust. 1 Statutu zawiera regulację wewnętrzną i tryb pracy komisji powoływanej przez Radę Powiatu [...]. Jest to materia statutowa, co wprost wynika z art. 19 u.s.p. i może być w taki sposób regulowana niezależnie od tego, że na podstawie art. 19a u.s.p. przewodniczący rady powiatu w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom starostwa wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem m.in. komisji rady powiatu.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji w zakresie obejmującym oddalenie skarg na § 72 ust. 1 pkt 5 Statutu. Zgodnie z tym przepisem zespół kontrolny powoływany przez komisję rewizyjną spośród jej członków jest uprawniony do żądania od kierownika jednostki kontrolowanej ustnych i pisemnych wyjaśnień w sprawach będących przedmiotem kontroli.

Zgodnie z art. 16 u.s.p. komisja rewizyjna jest stałą komisją kontrolną, której zakres kontroli wynika zarówno z ustawy – art. 16 ust. 3 ww. ustawy, jak i może dodatkowo wynikać z treści statutu – art. 16 ust. 4 w związku z art. 19 u.s.p.

Tym samym w pełni dopuszczalnym było dopuszczenie w statucie powiatu do tworzenia zespołów kontrolnych w ramach komisji rewizyjnej rady powiatu jak i wskazania, że w ramach kontroli taki zespół może domagać się od kierownika kontrolowanej jednostki wyjaśnień. Stanowi to element regulacji trybu pracy takiej komisji.

Z kolei § 94 ust. 1 i ust. 4 oraz § 99 ust. 2 Statutu regulują tryb pracy zarządu powiatu, co stanowi materię statutową w rozumieniu art. 169 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 4 u.s.p., zgodnie z którym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy zarządu określa statut powiatu. Już w związku z tym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 19a u.s.p. w zakresie regulacji § 94 ust. 1 i ust. 4 oraz § 99 ust. 2 Statutu jest niezasadny, ponieważ art. 19a ww. ustawy zawiera uprawnienie dla przewodniczącego rady powiatu do wydawania poleceń służbowych pracownikom starostwa wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady powiatu, komisji i radnych, a nie zarządu powiatu.

§ 94 ust. 1 Statutu określa, że za przygotowanie materiałów na posiedzenie zarządu powiatu oraz sprawną obsługę technicznoorganizacyjną zarządu odpowiada sekretarz powiatu. Taka treść statutu jest w pełni dopuszczalna. Ani ustawa o pracownikach samorządowych, ani też ustawa o samorządzie powiatowym nie reguluje szczegółowo pozycji sekretarza powiatu. Zgodne zaś z art. 37 ust. 2 u.s.p. sekretarz uczestniczy w pracach zarządu powiatu. Zakres regulacji objętej § 94 ust. 1 Statutu określa zakres uczestniczenia sekretarza powiatu w pracach zarządu powiatu.

Zgodnie z § 94 ust. 4 Statutu projekty uchwał podejmowane przez zarząd powiatu powinny być skonsultowane z radcą prawnym i przez niego zaopiniowane pod względem zgodności z prawem. Przepis ten reguluje procedurę podejmowania uchwał przez zarząd powiatu i w pełni dopuszczalnym było wskazanie na potrzebę zaopiniowania projektów uchwał przez radcę prawnego. Taka treść znajduje potwierdzenie w art. 32 ust. 4 u.s.p., zgodnie z którym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy zarządu określa statut powiatu. § 94 ust. 4 Statutu nie narusza zakresu regulacji regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego, a tym samym art. 35 ust. 1 u.s.p. Regulamin organizacyjny nie może bowiem regulować trybu podejmowania uchwał przez zarząd powiatu.

Także nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 19a u.s.p. w zakresie obejmującym § 99 ust. 2 Statutu. Zgodnie z tym przepisem informacje w sprawie wykonywania uchwał rady i zarządu przedstawia zarządowi sekretarz powiatu. Wprawdzie to zarząd powiatu jest odpowiedzialnym za wykonywanie uchwał rady powiatu, ale owo wykonywanie uchwał może także polegać na wydawaniu aktów wykonujących takie uchwały przez organ wykonawczy. Nie ma też przeszkód, aby uchwały zarządu powiatu były przekazywane do wykonywania m.in. sekretarzowi powiatu. Tym samym regulacja § 99 ust. 2 Statutu także dotyczy funkcjonowania zarządu powiatu jako organu wykonawczego, co mieści się w pojęciu trybu pracy zarządu. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 u.s.p. organizacja wewnętrzna oraz tryb pracy zarządu określa statut powiatu.

§ 99 ust. 2 Statutu nie narusza treści objętej regulacją art. 19a u.s.p., która nie uprawnia przewodniczącego rady powiatu do wydawania poleceń służbowych pracownikom starostwa powiatowego w zakresie funkcjonowania zarządu powiatu.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić niezasadność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skarg w zaskarżonym punkcie II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Rada Powiatu [...] nie naruszyła art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 19a oraz art. 35 ust. 1 i ust. 2 u.s.p., a także - art. 24 ust. 2 pkt 3 i art. 25 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych w zakresie obejmującym § 6 ust. 2, § 23 ust. 3, § 36 ust. 2, § 49, § 55 ust. 2, § 56 ust. 1, § 72 ust. 1 pkt 5, § 82 ust. 5, § 94 ust. 1 i 4 i § 99 ust. 2 Statutu. Żaden z ww. przepisów nie został powołanymi przepisami statutu naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny omówił już zakres i treść regulacji wynikającej z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, jak również wynikającej z art. 19 u.s.p. oraz art. 35 u.s.p.

Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych do obowiązków pracownika samorządowego należy w szczególności udzielanie informacji organom, instytucjom i osobom fizycznym oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, jeżeli prawo tego nie zabrania. Żaden z ww. przepisów Statutu nie reguluje materii objętej art. 24 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Stosownie do treści art. 25 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych do obowiązków pracownika samorządowego należy sumienne i staranne wykonywanie poleceń przełożonego. Także i ten przepis nie został w tej sprawie naruszony. Nie miał on w tej sprawie zastosowania.

Ustosunkowując się do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że także i ten zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi bowiem zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 111, art. 134 i art. 138 P.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2021 r. pomimo połączenia tej skargi ze skargą z dnia 12 maja 2021 r. celem ich łącznego rozpoznania w sprawie II SA/Ol 507/21, co skutkowało utrzymaniem w mocy § 6 ust. 2 Statutu, podczas gdy z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że jest on niezgodny z art. 14 ust. 3 u.s.p.

Wbrew zarzutom strony skarżącej kasacyjnie zarządzeniem z dnia 17 września 2021 r. połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę o sygnaturze akt II SA/Ol 743/21 ze sprawą o sygnaturze II SA/Ol 507/21 i poinformowano o ich wspólnym prowadzeniu pod sygnaturą II SA/Ol 507/21. Tym samym nie nastąpiło naruszenie art. 111 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą.

Nie został również naruszony w tej sprawie art. 138 P.p.s.a., zgodnie z którym sentencja wyroku powinna zawierać: oznaczenie sądu, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie, datę i miejsce rozpoznania sprawy i wydania wyroku, imię i nazwisko lub nazwę skarżącego, przedmiot zaskarżenia oraz rozstrzygnięcie sądu. Te wszystkie elementy formalne zawiera zaskarżony w tej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Nie jest zasadnym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a., który to przepis w tej sprawie nie ma zastosowania.

W tej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekł w przedmiocie sprawy, a w tym oddalił skargę w zakresie objętym § 6 ust. 2 Statutu. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że uznaje także za istotnie naruszające prawo § 6 ust. 2 Statutu, ale mimo to tego przepisu nie unieważnił. Podstawą określającą zakres rozstrzygnięcia w wyroku jest jego sentencja, a uzasadnienie powinno zawierać wyjaśnienia sentencji danego wyroku. Tym niemniej w przypadku sprzeczności między sentencją wyroku a jego uzasadnieniem pierwszeństwo należy przyznać rozstrzygnięciu zawartemu w sentencji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku uchylił punkt II zaskarżonego wyrok i po rozpoznaniu skarg Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutu Powiatu [...] stwierdził nieważność § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.

W pozostałym zakresie objętym skargami Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. skargi te w punkcie trzecim wyroku oddalił.

O sprostowaniu oczywistej omyłki w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie orzeczono na podstawie art. 156 § 3 w związku z art. 156 § 1 P.p.s.a. Nie budzi wątpliwości, że błędne użycie w sentencji wyroku (w części objętej rubrum) słowa "skargi" Wojewody Warmińsko-Mazurskiego zamiast "skarg" Wojewody Warmińsko-Mazurskiego stanowi oczywistą omyłkę. Taką oczywistą omyłkę stanowi również słowo "skargę" w punkcie II zaskarżonego wyroku i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny również sprostował tę omyłkę wpisując w jego miejsce słowo "skargi". Jak wynika bowiem z akt sprawy, Wojewoda ten wniósł dwie odrębne skargi na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] października2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia Statutu Powiatu [...]. Sąd pierwszej instancji połączył obie sprawy objęte tymi skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, tym niemniej należało wskazać na rozpoznanie sprawy ze skarg, a nie ze skargi.

W punkcie czwartym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.