Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 616/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1489/23 w sprawie ze skargi A.B. reprezentowanego przez opiekuna prawnego A.M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 maja 2023 r., nr 010000/620/28999/2023/WSW w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 listopada 2023 r. (sygn. akt II SA/Wa 1489/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. reprezentowanego przez opiekuna prawnego A.M.

na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 10 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podano, że skarżący, reprezentowany przez opiekuna prawnego – siostrę, złożył wniosek o przyznanie świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, dalej jako: u.o.e.i.r.). We wniosku podano, że w czerwcu 2018 r., w trakcie hospitalizacji, doszło do zatrzymania krążenia, ostrej niewydolności oddechowej i wstrząsu, co doprowadziło do głębokiego uszkodzenia mózgu z porażeniem czterokończynowym. Obecnie skarżący pozostaje bez kontaktu logicznego. We wniosku wskazano, że przed zaistnieniem tego zdarzenia skarżący pracował, jednakże nie zawsze był ubezpieczony, zaś obecnie nie jest w stanie podjąć żadnej pracy i pozostaje na wyłącznym utrzymaniu rodziny, która nie jest zamożna.

Zaskarżoną decyzją z 10 maja 2023 r. Prezes ZUS odmówił przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 83 u.o.e.i.r. Organ wyjaśnił, że z dokumentacji zawartej w aktach wynika, że na przestrzeni 35 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący udokumentował 6 lat, 9 miesięcy i 15 dni łącznych okresów składkowych, natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentował 3 lata, 9 miesięcy i 6 dni okresów składkowych. Organ wskazał także, że wziął pod uwagę negatywną okoliczność, że w latach 2015 do 2018 wystąpiła przerwa w wykonywaniu przez skarżącego zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składak na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Ponadto organ podał, że późno nastąpiło objęcie skarżącego ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi, bowiem dopiero w wieku 22 lat. W ocenie organu w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w przerwach w ubezpieczeniu wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, gdyż całkowita niezdolność do pracy została u skarżącego ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS (z 14 czerwca 2022 r.) dopiero od czerwca 2018 r. Zdaniem organu nie wykazano innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które skarżący nie miał wpływu. Organ wskazał, że z posiadanej dokumentacji wynika, że skarżący prowadził działalność gospodarczą w okresach od 2 czerwca 2011 r. do 30 czerwca 2013 r., od 1 lipca 2013 r. do 14 stycznia 2015 r. oraz od 19 czerwca 2015 r. do 22 października 2015 r., lecz w okresie od 10 maja 2012 r. do 30 czerwca 2013 r., od 1 lipca 2013 r. do 14 stycznia 2015 r. oraz od 19 czerwca 2015 r. do 22 października 2015 r. nie opłacał składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wskutek czego powstała przerwa w ubezpieczeniu, zaś zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą nie jest okolicznością niezależną od woli osoby ubezpieczonej, lecz jest to jej świadomy wybór. Organ podkreślił, że przy rozpatrywaniu uprawnienia do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna skarżącego, ale nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu wnioskowanego świadczenia.

Skarżący, reprezentowany przez siostrę jako opiekuna prawnego, wywiódł skargę od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. i wniósł o jej uchylenie i ustalenie, że przysługuje mu prawo do renty w drodze wyjątku.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę WSA wskazał, że organ nie przeprowadził wnikliwej analizy okoliczności faktycznych sprawy w kontekście występowania ustawowych "szczególnych okoliczności", gdyż podstawę prawną i faktyczną wydanego rozstrzygnięcia sprowadził w istocie do stwierdzenia, że skarżący udokumentował 6 lat, 9 miesięcy i 15 dni łącznych okresów składkowych, natomiast w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentował 3 lata, 9 miesięcy i 6 dni okresów składkowych oraz że prowadząc działalność gospodarczą nie opłacał składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Podano jednak, że we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku skarżący powoływał się na schorzenia, które w jego ocenie miały wpływ na jego zatrudnienie oraz możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Podano, że w 2014 r. skarżący przebył martwicze zapalenie trzustki i usunięcie tego narządu, co musiało wiązać się z wydłużoną rekonwalescencją i niemożliwością świadczenia pracy oraz wykonywania działalności gospodarczej w charakterze brukarza. Ponadto skarżący borykał się z innymi chorobami. Podano, że dokumentacja medyczna nie pozwala wykluczyć, że stan zdrowia skarżącego od 2014 r. uniemożliwiał mu zarówno zarobkowanie, jak i opłacanie składek. Podniesiono, że całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Natomiast przyczyny ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, czyli nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, a również takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją w pozycji dużo gorszej niż osobę zdrową. Podano, że organ nie wyjaśnił stronie, jak należy rozumieć pojęcie szczególnych okoliczności i nie wezwał do przedłożenia wszelkich dokumentów, zwłaszcza dalszej dokumentacji medycznej za okres od 2014 roku do czasu powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżącego, które mogą mieć znaczenie w sprawie. Podano także, że organ powinien pouczyć stronę o możliwości uzyskania świadectwa pracy w trybie sądowym, jeżeli pracodawca takiego świadectwa nie wydał, a mógłby to być dowód świadczenia pracy, którego pracodawca ze swojej winy nie zgłosił do systemu ubezpieczeń społecznych. Okoliczność nieodprowadzania składek na ubezpieczenia nie obciąża bowiem pracownika, a osoba ubiegająca się o świadczenie z FUS ma prawo oczekiwać od organu administracji wszechstronnego, wnikliwego i rzetelnego rozpatrzenia jej sprawy. Wprawdzie w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony zasadniczo to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi określone skutki prawne, ale jeżeli twierdzenia strony są ogólnikowe bądź niepełne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i doprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero wówczas, gdy strona nie wskaże konkretnych okoliczności, zaś organ nie jest w stanie uzupełnić materiału dowodowego, można z niego wywieść wnioski negatywne dla strony.

Prezes ZUS wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

- prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. poprzez przyjęcie, że pomimo tego, że w okresach przed czerwcem 2018 r. skarżący nie był całkowicie niezdolny do pracy, powyższe nie oznacza, że nie istniały przeszkody, które uniemożliwiały skarżącemu podjęcie zatrudnienia, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment, z którym osoba ubezpieczona nie miała obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego;

- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że: - organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że przed czerwcem 2018 r. tj. przed orzeczeniem u skarżącego całkowitej niezdolności do pracy istniały szczególne okoliczności, z powodu których skarżący nie spełnił warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym i z najnowszym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego; - organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, gdyż w ocenie Sądu I Instancji materiał dowodowy nie został przez organ wyczerpująco ustalony i oceniony, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy, realizując zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są co prawda do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie zwalnia to strony od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, a strona jest zobowiązana przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, oświadczając że wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo szczegółowe i odnosi się do wszystkich przesłanek, których łączne spełnienie jest niezbędne do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, zaś skarżący nie skorzystał z możliwości zwrócenia się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślono, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS i przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Ponadto wskazano, że nie jest zadaniem organu administracji, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, samodzielne poszukiwanie materiału dowodowego. W ocenie pełnomocnika organu nie można zgodzić się z poglądem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Prezes ZUS dokonał błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego, wyrażonego w art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r., jak również dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej podniesiony został zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzut naruszenia przepisów postępowania wiąże się w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, a ich ocena wymaga łącznego omówienia.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest w przypadku kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: wystąpienie szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie warunków przez osobę ubezpieczoną i pozostałym po nich członkom rodziny, wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty na zasadach ogólnych, brak możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz brak niezbędnych środków utrzymania. Decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku ma zatem charakter uznaniowy. Przepisy u.o.e.i.r. nie precyzują przy tym, jak należy rozumieć pojęcie "szczególnych okoliczności", zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednak, że jako szczególną okoliczność rozumieć należy zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zdarzenie to musi mieć taki charakter, aby uniemożliwiało ubezpieczonemu pracę. Musi mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1293/17, z 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, z 23 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 5229/21, z 26 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4819/21). Przy czym prawodawca, posługując się zwrotem "szczególne okoliczności", daje organowi pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tym kątem, co podkreśla cel omawianej regulacji. Nie chodzi zatem o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy o emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Przy czym całkowita niezdolność do pracy musi istnieć w chwili ubiegania się o świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, także usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy.

Ponadto, w świetle art. 124 u.o.e.i.r., w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, organ jest związany regułami postępowania administracyjnego określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a także ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Zachowanie tych reguł ma szczególne znaczenie w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, do których należy decyzja w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku. Organ administracji publicznej jest także obowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).

W świetle powołanych wyżej przepisów k.p.a., każda osoba ubiegająca się o świadczenie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w tym także o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, ma prawo oczekiwać od organu administracji wszechstronnego, wnikliwego, a tym samym rzetelnego rozpatrzenia jej sprawy. Wprawdzie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony zasadniczo, to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi określone skutki prawne. Jeżeli jednak twierdzenia strony są ogólnikowe, bądź niepełne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i doprecyzowania tych twierdzeń.

W niniejszej sprawie organ ustalił, że skarżący nie spełnia ustawowych wymogów do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadach ogólnych, albowiem nie posiada wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego. Z dokumentacji rentowej wynika bowiem, że stał się on osobą całkowicie niezdolną do pracy w wieku 35 lat, mając udokumentowane 6 lat, 9 miesięcy i 15 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych, zaś w dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, ma udokumentowane 3 lata, 9 miesięcy i 6 dni okresów składkowych. Organ wskazał także, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą w latach 2011-2015 nie opłacał składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, a ponadto w latach 2015-2018 wystąpiła przerwa w wykonywaniu zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składanek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.

Jednakże, jak słusznie zauważył WSA, już we wniosku skierowanym do organu skarżący wskazywał na schorzenia, które mogły mieć wpływ na możliwość podjęcia zatrudnienia i prowadzenia działalności gospodarczej zwłaszcza przy uwzględnieniu zawodu, jaki wykonywał. W związku z tym, dokonując analizy sytuacji życiowej skarżącego pod względem spełnienia przesłanek z art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r., organ niezasadnie ograniczył się jedynie do ustalenia daty powstania całkowitej niezdolności do pracy stwierdzając, że dopiero od tej daty zaistniała przeszkoda w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem. Wprawdzie należy się zgodzić z poglądem, znajdującym odzwierciedlenie w orzecznictwie NSA, że stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy przez lekarza orzecznika jest okolicznością, która w sposób obiektywny uniemożliwia podjęcie lub kontynuację zatrudnienia, ale nie oznacza to, że organ jest w takim wypadku zwolniony z obowiązku ustalenia, czy także w okresie, w którym ubiegający się o świadczenie w drodze wyjątku nie legitymował się jeszcze takim orzeczeniem nie wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły podjęcia zatrudnienia. Należy bowiem podkreślić, że organy administracyjne są związane treścią orzeczenia lekarskiego, ale tylko co do faktu i charakteru niezdolności do pracy, zaś co do daty jej powstania - tylko w sprawach, w których ta kwestia należy do ustawowych przesłanek, np. przyznania renty w trybie zwykłym. Wówczas bowiem niezdolność do pracy i data jej powstania wpływają na uzyskanie określonego uprawnienia. Natomiast trudno przyjąć pełne związanie datą powstania niezdolności do pracy w sprawach o świadczenie nadzwyczajne. Możliwość wcześniejszego powstania niezdolności do pracy może być bowiem jednym z czynników skutkujących niemożnością wypracowania renty zwykłej z powodu niemożności zatrudnienia, co może w konkretnych okolicznościach sprawy wypełniać przesłankę "szczególnych okoliczności". Należy także podnieść, że co do zasady należy podzielić stanowisko organu, że nieopłacanie składek na ubezpieczenie społeczne w okresie prowadzenia działalności gospodarczej nie stanowi szczególnej okoliczności uzasadniającej brak wypracowania stażu ubezpieczeniowego, ale dotyczy to lat 2011-2015. Natomiast sam organ wskazuje, że w latach 2015 - 2018 wystąpiła przerwa zarówno w zatrudnieniu, jak i w prowadzeniu działalności gospodarczej, zaś problemy zdrowotne, na które powołuje się skarżący, pojawiły się już w 2014 r. W związku z tym niezasadnie organ podkreśla w skardze kasacyjnej, że w okresach, w których skarżący kasacyjnie prowadził działalność gospodarczą bez odprowadzania składek emerytalnych i rentowych, nie wykazał obiektywnych przeszkód w podjęciu zatrudnienia, skoro stan zdrowia skarżącego mógł stanowić taka przeszkodę w okresie, kiedy nie prowadził już działalności gospodarczej. Nie można zatem przyjąć niejako automatycznie, jak to uczynił organ, że brak orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy oznacza, że nie zaistniały żadne przeszkody w podjęciu aktywności zawodowej przez skarżącego. Kategoria szczególnych okoliczności znajduje bowiem zastosowanie do zdarzeń, które ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia.

Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 u.o.e.i.r. Z wyżej wskazanych względów niezasadnie bowiem organ ograniczył badanie przesłanek określonych w tym przepisie wyłącznie do ustalenia daty uznania skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy i pominął inne okoliczności, które mogły uniemożliwiać podjęcie przez niego zatrudnienia z przyczyn od niej niezależnych.

W tych okolicznościach nieskuteczny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak wskazano wyżej, to wprawdzie strona winna przedstawić dowody dotyczące wykazania okoliczności, z których wywodzi skutki prawne, ale to organ winien stronę poinformować o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Skoro zaś organ nie tylko tego nie wyjaśnił, ale także nie wezwał skarżącego do przedłożenia wszelkich dokumentów, w tym stosownej dokumentacji medycznej, to naruszył powołane przepisy, regulujące obowiązki organu w trakcie postępowania administracyjnego, w tym także zasadę określoną w art. 9 k.p.a. Przy czym w tym kontekście całkowicie chybione jest podnoszenie przez organ okoliczności, że skarżący nie skorzystał z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skoro nie miał takiego obowiązku, stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. Natomiast brak poczynienia wszystkich ustaleń, a także rozważenia wszystkich kwestii dotyczących stanu zdrowia skarżącego oraz możliwości w związku z tym znalezienia przez niego zatrudnienia jeszcze przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy uzasadnia stwierdzenie, że przed podjęciem rozstrzygnięcia sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, co narusza powołane przepisy k.p.a.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie okazały się skuteczne.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.