Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2793/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 3 art. 19 ust 1 art. 4 pkt 21
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 77 i 79 pkt 2 i 4 lit a
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 ust 4 pkt 9 art. 60 ust 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 13 art. 143 ust 2
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 60/20 w sprawie ze skargi J. D. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 31 października 2019 r., nr DZS.WPA-1.4351.105.2019.2.MG w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 czerwca

2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 60/20 uwzględnił skargę J. D. (dalej skarżąca) i uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 31 października 2019 r. nr DZS.WPA-1.4351.105.2019.2.MG oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 września 2019 r. nr O.LU.Z-3.4351.154.2019.ml o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na gaz propan-butan dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej przy drodze krajowej nr [...], w obrębie [...], gmina [...].

Sąd I instancji stwierdził w szczególności, iż organ w przedmiotowym uzgodnieniu wskazał, że zjazd w istniejącym stanie technicznym nie może zapewnić odpowiedniej obsługi komunikacyjnej, dlatego winien zostać przebudowany do parametrów wskazanych w § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124; dalej rozporządzenie), tym samym niemożliwe jest pozytywne uzgodnienie. Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy chodziło o zbadanie możliwość włączenia do drogi krajowej nr [...] ruchu drogowego spowodowanego planowaną (nową) zmianą zagospodarowania działki nr [...]. Organ winien wykazać, czy planowana zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] będzie czynnikiem generującym dodatkowy ruch drogowy względem ruchu drogowego generowanego dotychczasowym jego zagospodarowaniem. Przebudowa zjazdu do przewidzianych przez przepisy wykonawcze parametrów winna być przedmiotem innego postępowania administracyjnego, którego podstawę prawną stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej udp). Co do zasady możliwe jest więc ustalenie skomunikowania planowanej inwestycji z drogą krajową przez zjazd indywidualny, który wymaga przebudowy. Wobec wydania postanowień w kontrolowanym postępowaniu z naruszeniem przepisów postępowania (w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 Kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i ww. przepisów prawa materialnego, które miało wynik na wynik sprawy, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna.

2. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp w zw. z § 77 i 79 pkt 2 i 4 lit. a rozporządzenia poprzez przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w kontrolowanym postanowieniu uzgodnieniowym nie mógł uzależnić zajętego stanowiska od stanu technicznego zjazdu indywidualnego, którym byłoby możliwe zapewnienie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 35 ust. 3 udp w związku z przywołanymi wyżej przepisami prawa w zakresie uzgodnień dokonywanych przez zarządcę drogi prowadzi do wniosku, iż powyższe uzgodnienie powinno koncentrować się na zbadaniu możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, w zakresie obowiązku działań zarządcy drogi polegających na niedopuszczeniu do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania, jak również zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będącymi główną przesłanką uzgodnienia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp w zw. z § 77 i 79 pkt 2 i 4 lit. a rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż w postępowaniach dotyczących uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wypowiada się o możliwości skomunikowania inwestycji, natomiast kwestia stosownych parametrów tego skomunikowania podlega rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu, a konieczność przebudowy zjazdu do stosownych parametrów nie stanowi przeszkody do wydania postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy zjazd indywidualny nie posiadający odpowiednich parametrów technicznych ex lege nie może zapewnić bezpiecznej obsługi komunikacyjnej planowanej przez inwestora inwestycji polegającej na budowie zbiornika na gaz propan - butan dla potrzeb ogrzewania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...], położonej w obrębie [...];

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 35 ust. 3 udp poprzez przyjęcie, że co do zasady możliwe jest ustalenie skomunikowania planowanej inwestycji z drogą krajową nr [...] przez zjazd indywidualny, który wymaga przebudowy, podczas gdy organ uzgadniający nie posiada uprawnień do warunkowego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto na konieczność przebudowy rzeczonego zjazdu indywidualnego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia;

2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w ogóle nie odniósł się do kwestii istotnej dla sprawy, czyli wpływu generowanego przez planowaną inwestycję ruchu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, podczas gdy wyczerpująco zebrany, rozpatrzony i właściwie oceniony przez organ materiał dowodowy w sprawie pozwolił na ustalenie i dokonanie wnikliwej oceny stanu faktycznego, w tym również w zakresie wpływu generowanego przez planowaną inwestycję ruchu na bezpieczeństwo ruchu drogowego drogi krajowej nr [...], i podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi w omawianym zakresie przepisami prawa materialnego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

4. W piśmie z 19 czerwca 2023 r. skarżący kasacyjnie organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej oraz przedstawił dodatkową argumentację w tym zakresie.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

5.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.

5.3. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ta druga sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

5.4. Błędne jest stanowisko Sądu I instancji tak co do wykładni art. 35 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp jak i z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp w zw. z § 77 i 79 pkt 2 i 4 lit. a rozporządzenia. W tym zakresie należy wyjaśnić, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tych uzgodnień. Zakres ten wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z art. 19 ust. 1 udp, do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 udp. A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji

drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 udp. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z: 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2985/20, 5 października 2021 r. sygn. akt II OSK 262/21, 15 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 412/20, 10 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1700/20). Należy w całości podzielić stanowisko organu, że na zachowanie tego bezpieczeństwa ma wpływ rodzaj zjazdu z drogi, a także parametry i stan techniczny istniejącego zjazdu. Jak stanowi § 77 ww. rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Przepis § 79 rozporządzenia określa wymagania, jakie powinien spełniać zjazd indywidualny. Od spełnienia m.in. tych wymogów zależy bezpieczeństwo ruchu na drogach publicznych, bezpieczeństwo wykonywania manewrów wjazdu na drogę publiczną i zjazdu z niej, a tym samym i ocena możliwości uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego. W świetle przywołanych powyżej przepisów nie można zasadnie twierdzić, że stan techniczny zjazdu nie ma żadnego znaczenia dla kwestii uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania nieruchomości. Jeżeli zjazd, po którym ma odbywać się komunikacja planowanej inwestycji z drogą publiczną - ze względu na jego stan techniczny - może powodować zagrożenie dla ruchu, w tym możliwość spowodowania kolizji, to okoliczność taka, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinna być brana pod uwagę przez zarządcę drogi przy uzgadnianiu planowanej inwestycji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp).

5.5. Jednakże w niniejszej sprawie w zakresie uzgodnienia kluczowe znaczenie ma charakter inwestycji, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy, a mianowicie zbiornik na gaz propan-butan. Zgodnie z art. 61 ust. 3 upzp przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do urządzeń infrastruktury technicznej. Brak zdefiniowania pojęcia infrastruktury technicznej w upzp, uzasadnia odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej ugn) Zgodnie z art. 143 ust. 2 ugn do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 ugn są przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Zbiornik na gaz stanowi zatem urządzenie infrastruktury technicznej i w świetle art. 61 ust. 3 upzp nie musi ono spełniać wymogu dobrego sąsiedztwa oraz nie jest wymagane w takim przypadku wykazanie dostępu do drogi publicznej.

5.6. Skoro zatem dla planowanej inwestycji nie jest w ogóle wymagany dostęp do drogi publicznej i nie rozstrzyga się o tej kwestii w decyzji o warunkach zabudowy, to odmowa uzgodnienia projektu takiej decyzji przez zarządcę drogi, po pierwsze musi mieć charakter wyjątkowy, a po drugie musi być uzasadniona negatywnym wpływem lokalizacji zbiornika na bezpieczeństwo drogi. Nie chodzi zatem o generalną ocenę, czy teren inwestycji (nieruchomość) ma dostęp do drogi publicznej, ale o kwestie dotyczące relacji urządzenie infrastruktury technicznej - bezpieczeństwo ruchu. Przedmiotem uzgodnienia jest bowiem decyzja o warunkach zabudowy dla określonej inwestycji, a nie generalna ocena jakości dostępu nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym do drogi krajowej. W niniejszej sprawie stwierdzenie organu zawarte w piśmie z 19 czerwca 2023 r., że inwestycja budowy zbiornika wpłynie na wzrost ruchu na drodze krajowej nr [...] tak na etapie wykonania instalacji jak i w związku z dostawami gazu i pracami serwisowymi, to zdecydowanie za mało dla wymaganego art. 7 Kpa wyważenia interesu społecznego (publicznego) z interesem prywatnym. Również materiał sprawy nie został wyczerpująco zebrany i rozpatrzony, a tym samym nie pozwolił na ustalenie i dokonanie wnikliwej oceny stanu faktycznego, w tym również w zakresie wpływu generowanego przez planowaną inwestycję ruchu na bezpieczeństwo ruchu drogowego drogi krajowej nr [...], i podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi w omawianym zakresie przepisami prawa materialnego. W szczególności nie dokonano żadnej szczegółowej analizy na ile dostawy gazu, czy prace serwisowe, biorąc pod uwagę ich statystyczną częstotliwość dla takiego zbiornika wpłyną na bezpieczeństwo ruchu na tej drodze. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa jest niezasadny. Dlatego też uchylenie zaskarżonym wyrokiem obu postanowień jest co do zasady prawidłowe. Częściowo błędne uzasadnienie wyroku przez Sąd I instancji nie miało zatem wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

5.7. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odniesie się do tych kwestii, nie będzie jednak związany wskazaniami Sądu I instancji co do wykładni art. 35 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp w zw. z § 77 i 79 pkt 2 i 4 lit. a rozporządzenia.

5.8. Z powyższych względów skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

5.9. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.