Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 656/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 marca 2023 r. nr WS-VI.7534.3.20.2023.MK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r. nr GN.III.JM.72211-11k/99 działając na podstawie art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obj. księgą wieczystą nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], poł. w obr. [...], gm. Zielonki (w granicach części parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...]), na rzecz G. K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej parceli liczba katastralna [...] była gmina katastralna [...], zostało wszczęte na wniosek J. W. S. z dnia 30 czerwca 1992 r., który to wniosek następnie został podtrzymany przez jej jedyną spadkobierczynię - G. K.. Parcela l. kat. [...] o pow. 2 ha 47 a 2 m2, poł. w b. gm. kat. [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 12 grudnia 1951 r. znak: L:S.A.A.IV/l/218/51 oraz zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 18 września 1951 r. znak: L.cz.I.N.I.E.05451/51, następnie sprostowanego następnie postanowieniem Naczelnika Gminy Zielonki z 11 listopada 1977 r. nr GKM 11/60/47/74. Starosta Krakowski ustalił, że na podstawie wskazanego powyżej orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa parcela l. kat. [...] o pow. 2 ha 47 a poł. w b. gm. kat. [...], z przeznaczeniem na cele budowy osiedla mieszkaniowego w gm. [...] Z pisma Wójta Gminy Zielonki z 27 grudnia 2011 r. wynika, że w zasobach archiwalnych Urzędu Gminy Zielonki nie ma dokumentów umożliwiających stwierdzenie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego według stanu na dzień wywłaszczenia. Zgodnie z wiedzą tamtejszego Urzędu nie obowiązywał wówczas żaden plan zagospodarowania przestrzennego, zaś pierwszy plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego jednoznacznie można określić przeznaczenie tego obszaru na podstawie materiałów archiwalnych, to plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Zielonki zatwierdzony uchwałą Rady Gminy nr 25/93 z dnia 24 czerwca 1993 r., gdzie obszar ten przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową. W dniu 4 listopada 2009 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną połączona z oględzinami nieruchomości. W oparciu o mapę ewidencyjną i zasadniczą, ustalono położenie objętej roszczeniem o zwrot nieruchomości, tj. części działki nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...]. Granica południowa oraz wschodnia przebiega wzdłuż krawężnika jezdni osiedlowej. Granica północna jest niewidoczna w terenie, przebiega wzdłuż "starej" granicy wywłaszczonej parceli l. kat. [...] z kierunku północno - wschodniego w kierunek południowo - zachodni. Granica zachodnia biegnie wzdłuż ogrodzenia działki sąsiedniej nr [...], w odległości ok. 1 m., od tego ogrodzenia, następnie załamuje się w kierunku zachodnim od drogi osiedlowej, od strony budynku nr [...]. Ten fragment działki nr [...] zagospodarowany jest pod parking osiedlowy, wykorzystany wzdłuż granicy południowej. W narożniku południowo - zachodnim, znajduje się pas zieleni, lampa oświetleniowa, 2 drzewa. W pozostałej części parkingu rośnie 5 drzew. Teren w opisanych wyżej granicach jest porośnięty niepielęgnowaną, skoszona trawą i pochylony jest w kierunku wschodnim. Przy granicy zachodniej, znajduje się skarpa i studzienka telekomunikacyjna. Przy granicy wschodniej również jest studzienka telekomunikacyjna. W narożniku północno - wschodnim, znajduje się parking betonowy, ograniczony krawężnikami betonowymi oraz trzepak metalowy wokół którego znajdują się płyty chodnikowe betonowe. Z zeznań świadków wynika, iż do roku 1961 na osiedlu prowadzono prace związane z jego zagospodarowaniem, co wiązało się z powstaniem dróg wewnątrzosiedlowych, chodników, oświetlenia na słupach, instalacji wodno -kanalizacyjnej. Wszystkie bloki były otynkowane z zewnątrz. Pomiędzy blokami były piaskownice (jedna dla dwóch bloków). Dodatkowo na terenie zielonym tj. działki nr [...], były huśtawki i piaskownica. Jak więc z powyższych zeznań wynika, na wywłaszczonym terenie, powstało zorganizowane osiedle mieszkaniowe wraz z niezbędną do jego funkcjonowania infrastrukturą. Ponadto z pozyskanych z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie zdjęć lotniczych przedmiotowego terenu wynika, że: na zdjęciu z 1970 r. część działki nr [...], w zakresie objętym wnioskiem o zwrot, stanowi teren zielony porośnięty trawą. Widoczne są także rosnące na obrzeżach drzewa, parkingi oraz piaskownica. Podobny sposób zagospodarowania ww. nieruchomości przedstawiają fotografie z lat: 1974, 1975 i 1993, z ta różnicą, iż widoczny jest brak trawy w środkowej części. Zapewne w tym okresie funkcjonowało tam boisko do gry w piłkę. Natomiast na zdjęciach pochodzących z roku 2012 i 2022, teren przedmiotowej działki porośnięty jest trawą oraz drzewami rosnącymi na obrzeżach. Wokół widoczne są parkingi. W tym stanie rzeczy należy uznać, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość oznaczona jako część działki nr [...] poł. w obr. [...], gm. Zielonki, powstałej z podziału działki nr [...], poł w obr. [...], gm. Zielonki, w granicach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. [...], została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia czyli na cele budowy osiedla mieszkaniowego w gm. [...]. Realizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, musi wiązać się z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi, co w przedmiotowej sprawie stwierdzono. Aktualny stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, wskazuje także na wykonanie w jej obszarze prac związanych z realizacją zaplanowanej inwestycji. Warto w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie, z którym celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury w postaci obiektów handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia, które są niezbędne dla mieszkańców znajdujących się obok bloków.

Odwołanie od tej decyzji Starosty Krakowskiego wniosła G. K..

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 28 marca 2023 r. nr Ws-VI.7534.3.20.2023.MK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że z zeznań jednego ze świadków wynika, że "na terenie zielonym tj. działka [...] były huśtawki i piaskownica", co potwierdza, że na spornej nieruchomości w terminie wynikającym z art. 137 ust. 1 u.g.n. znajdował się element zaliczany do infrastruktury osiedlowej w postaci zieleńca z placem zabaw. Strona nie zauważa również, że zdjęcia lotnicze, zgromadzone przez organ I instancji w celu ustalenia zagospodarowania działki [...], w szczególności zdjęcie z roku 1970 oraz fotografie z lat 1974, 1975 i 1993, jedynie potwierdzają sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości z roku 1961 i stwierdzają pojawienie się nowych elementów infrastruktury z upływem czasu (drzewa, parkingi na obrzeżach). Podobnie protokół z 4 listopada 2009 r., z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami działki [...], w którym opisano fakt występowania ma przedmiotowym obszarze, przywołanych w cytowanym wyżej fragmencie skargi, elementów takich, jak: pas zieleni, drzewa, lampa oświetleniowa oraz studzienki telekomunikacyjne, parking, jakkolwiek nie wskazuje na identyczne zagospodarowanie tego terenu z jego zagospodarowaniem z roku 1961, to jednak potwierdza, iż sposób jego wykorzystywania w latach późniejszych koresponduje z celem wywłaszczenia i sposobem jego użytkowania z roku 1961, gdyż działka ta nada) stanowi część infrastruktury osiedlowej. Zasadne jest w tym miejscu przytoczenie wyroku z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1111/16 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w którym wskazano, iż: "Podkreślić przy tym trzeba, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględniać nie tylko budowę typowych budynków (bloków mieszkalnych), ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, przedszkola, boiska sportowe, garaże, zieleń ogrodową i parki czy ciągi piesze - chodniki. Podkreśla się także, że ocena, czy tak pojmowany cel wywłaszczenia został zrealizowany odnosić się musi do całości wywłaszczonej nieruchomości, a nie do jej części" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2755/13). Podobna teza wyrażona została w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/12, gdzie wskazano, że inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy, a jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Teren zajęty przez osiedla mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą występować na nim również tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. W ocenie organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie także argument strony odwołującej się, iż bezzasadna była odmowa zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną [...] (w granicach należącej do skarżącej parceli katastralnej l. kat. [...]), podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, o czym świadczą decyzje Starosty Krakowskiego z 28 marca 2013 r. orzekające o zwrocie działek: nr [...], nr [...] i [...]. Należy bowiem zauważyć, że z dokumentacji geodezyjnej dołączonej do akt sprawy wynika, iż w przeciwieństwie do stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania działki nr [...], która usytuowana jest wewnątrz osiedla (w jego centralnej części) i która stanowi część jego infrastruktury, ww., zwrócone przez Starostę Krakowskiego działki położone są poza osiedlem. Jednocześnie, odnosząc się do kluczowego zarzutu odwołania, stwierdzającego: całkowite pominięcie przez organ I instancji tej okoliczności, że z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 12 grudnia 1951 r. nie wynika, iż celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego, lecz orzeczenie to ogólnie stwierdza, że wywłaszczenie jest "z przeznaczeniem na cele budownictwa", a zatem w zakresie oznaczenia celu wywłaszczenia jest lakoniczne przez co nie wskazuje, że tym celem ma być budowa osiedla mieszkaniowego, natomiast późniejsze jego sprostowanie tj. postanowieniem Naczelnika Gminy Zielonki z dnia 11 listopada 1977 r, a zatem już po upływie terminów przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może zostać uznane za sprecyzowanie celu wywłaszczenia dające podstawę do przyjęcia, że cel ten został zrealizowany, w tym miejscu należy wskazać, iż realizację celu wywłaszczenia zdefiniowanego w wyżej powołanych dokumentach na części wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...], potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 253/13.

Skargę na tę decyzję złożyła G. K. podnosząc zarzuty:

1/ naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 19 grudnia 2022 r., podczas gdy organ II instancji powinien był zastosować art. 138 § 2 K.p.a., a tym samym uchylić decyzję Starosty Krakowskiego i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania ze względu na liczne naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 3 u.g.n., art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.,) jak i przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.), a także niewyjaśnienie przez ten organ zakresu sprawy istotnego dla rozstrzygnięcia;

2/ naruszenia art. 136 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji i w zasadzie zaniechanie przeprowadzenia przez Wojewodę Małopolskiego jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie podczas gdy:

- sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana merytorycznie i rozstrzygnięta, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy;

- zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy winny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy;

- rolą organu odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji administracyjnej, ale też ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej;

- organ odwoławczy ma prawo (i obowiązek) przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, jeśli postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji nie doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie;

- brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

3/ naruszenie art. 7 K.p.a. i 77 K.p.a. poprzez brak zgromadzenia i wyczerpującego zbadania dowodów w niniejszej sprawie, polegający w szczególności na niezbadaniu w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, podczas gdy w literaturze i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że organ zobowiązany jest do wnikliwej oceny stany faktycznego sprawy i wyjaśnienia nie tylko, czy w konkretnym przypadku rzeczywiście doszło do realizacji celu wywłaszczenia, ale też w pierwszej kolejności, czy cel wywłaszczenia jest określony w taki sposób, że możliwym jest w stopniu nie budzącym wątpliwości ustalenie, co miało stanowić realizację tego celu oraz, czy został on zrealizowany, albowiem organ I instancji w zakresie oceny terminowej realizacji budowy osiedla oparł się na orzeczeniu w przedmiocie wywłaszczenia, które nie precyzowało jakiego rodzaju budownictwo ma zostać zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości, kiedy w rzeczywistości cel taki musi być precyzyjnie i w sposób nie budzący wątpliwości określony w orzeczeniu wywłaszczeniowym, a przy tym musi on zostać określony przed wszczęciem jego realizacji oraz w terminach przewidzianych przez art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a powyższa bezzasadna konstatacja została bezrefleksyjnie powtórzona przez organ II instancji; a ponadto działka obecnie oznaczona numerem [...] położona jest w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [...] b. gm. kat. [...] i nie została w żadnym stopniu zabudowana ani zagospodarowana na cele wskazane w decyzji o wywłaszczeniu, co prowadzić musi do konkluzji o jej zbędności na cel wywłaszczenia (podobnie orzekł Starosta Krakowski w odniesieniu do działek o numerach [...],[...] oraz [...], decyzjami z dnia 28 marca 2013 roku w przedmiocie zwrotu na rzecz G. K. tych działek. Działki te również znajdują się w granicach wywłaszczonej parceli l.kat. [...] b. gm. kat. [...] i nie zostały w żaden sposób zagospodarowane na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Jak również wbrew twierdzeniom organu II Instancji ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby działka numer [...] była zagospodarowana w sposób przesądzający o tym, że była niezbędna do realizacji celu wywłaszczenia, lecz przeciwnie z akt sprawy wynika wprost, że działka ta stanowi teren niezabudowany i niezagospodarowany, a w konsekwencji więc nie służyła ona celowi wywłaszczenia i nie istnieją przeszkody do jej zwrotu, co zostało przy wydawaniu zaskarżonej decyzji pominięte przez Wojewodę Małopolskiego.

4/ naruszenie art. 6 K.p.a. (tj. zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), art. 7 K.p.a. (tj. zasady kontroli nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz uwzględniania słusznego interesu obywateli), art. 8 K.p.a. (tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli), art. 11 K.p.a. (zasady przekon5wania) oraz art. 80 K.p.a. (tj. zasady swobodnej, lecz nie dowolnej oceny materiału dowodowego przez organ), a to poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego sprawa została rozstrzygnięta z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, między innymi poprzez wadliwą analizę i ocenę materiału dowodowego dokonaną zarówno przez organ I instancji jak i przez organ II instancji wskutek czego bezzasadnie została utrzymana w mocy błędna decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącej, pomimo braku określenia w orzeczeniu o wywłaszczeniu konkretnego celu, na jaki wywłaszczenie to następuje;

5/ naruszenie art. 136 ust. 3 ugn poprzez

a) niesłuszne i bezrefleksyjnie utrzymanie przez Wojewodę Małopolskiego w mocy bezzasadnej odmowy zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] (w granicach należącej do skarżącej parceli katastralnej l. kat. [...], dalej również jako "nieruchomość": podczas gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości, co potwierdzone zostało następującymi decyzjami Starosty Krakowskiego z dnia:

1/ 28 marca 2013 roku GN.III.ER.72211-11t/99;

2/28 marca 2013 roku GN.III.ER.72211-11n/99;

3/28 marca 2013 roku GN.III.ER.72211-11o/99;

a zatem nieruchomość powinna zostać zwrócona skarżącej

b) niesłuszne i bezrefleksyjnie utrzymanie przez Wojewodę Małopolskiego w mocy bezzasadnej odmowy zwrotu nieruchomości należącej do skarżącej podczas gdy, Starosta Krakowski w żadnym zakresie nie zbadał wskazanych w art. 136 ust. 3 ugn przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

6/ naruszenie art. art. 137 ust. 1 ugn w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 104 K.p.a. poprzez bezrefleksyjne i bezzasadne utrzymanie przez organ II instancji w mocy bezzasadnej decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej działki nr [...], w sytuacji, kiedy zrealizowane były przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a to poprzez:

całkowite pominięcie przez organ II instancji tej okoliczności, że z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 12 grudnia 1951 roku nie wynika, iż celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego, lecz orzeczenie to ogólnie stwierdza, że wywłaszczenie jest "z przeznaczeniem na cele budownictwa a zatem w zakresie oznaczenia celu wywłaszczenia jest lakoniczne przez co nie wskazuje, że tym celem ma być budowa osiedla mieszkaniowego, natomiast późniejsze jego sprostowanie, tj. postanowieniem Naczelnika Gminy Zielonki z dnia 11 listopada 1977 roku, a zatem już po upływie terminów przewidzianych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami me może zostać uznane za sprecyzowanie celu wywłaszczenia dające podstawę do przyjęcia, że cel ten został zrealizowany, gdyż sprecyzowanie to miało miejsce blisko trzydzieści lat po dacie wywłaszczenia, czego organ II instancji nie zweryfikował; a w konsekwencji brak zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, tj. w sytuacji kiedy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; a w tej sytuacji jedyną ewentualną przyczynę, dla której zwrot nie mógłby nastąpić, stanowiłoby trwałe rozporządzenie nieruchomością na rzecz osób trzecich, którą to przesłankę organ I instancji powinien był również zbadać w toku prowadzonego postępowania, a którego to przedmiotowego naruszenia organ II instancji odpowiednio nie zweryfikował;

7/ naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP poprzez ich błędną, rozszerzającą wykładnię przez organy administracji publicznej podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu art. 21 Konstytucji RP, linii orzeczniczej (por. wyrok TK z dnia 12 grudnia 2017 roku, sygn. akt: SK 39/15; wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 roku, sygn. akt: P 2/98) i doktryny (zob. P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art 21.) wynika jednoznacznie zawężająca wykładnia instytucji wywłaszczenia.

Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocena legalności decyzji o odmowie zwrotu udziału w nieruchomości. W ocenie organów administracji, na działce będącej przedmiotem żądania jej zwrotu, cel wywłaszczenia budowa osiedla [...] został zrealizowany a zatem nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa.

Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm. (dalej; u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust 1 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z kolei art. 216 ust 2 pkt 2 przesądza, iż przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);

Przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie zwrotu nieruchomość wywłaszczonej w oparciu o przepisy w/w aktu tj. dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Żądanie zwrotu tej nieruchomości zostało złożone przez osoby uprawnione – spadkobierców byłego właściciela. Organy przeprowadziły zatem prawidłowo postępowanie zmierzające wykazania czy żądanie to (zwrotu nieruchomości) jest zasadne tj. do ustalenia czy cel wywłaszczenia został (nie został) zrealizowany.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa dotyczy przejęcia własności nieruchomości (wywłaszczenia) jakie dokonało się w latach 50-tych ubiegłego wieku, wywłaszczenia które dokonane było w zupełnie innym porządku prawnym, niż porządek aktualnie obowiązujący. Obecnie wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przeszłości wywłaszczenie (przejęcie na własność) było często aktem zbiorowym - skierowanym do wielu podmiotów a cel, na jaki wywłaszczenia (odjęcia własności) dokonywano, określany był przeważnie w bardzo ogólnikowy sposób. Jak stanowi w art. 216 ust 1 u.g.n. - przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie aktów prawnych wymienionych w tym przepisie.

Odpowiedzenie stosowanie przepisu dopuszcza pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym przepisem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2013 r. II SA/Ke 119/13). Jak mowa wyżej, w przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Nie można w ocenie sądu, do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia czy realizacja celu wywłaszczenia. Interpretacja pojęcia "cel wywłaszczenia" musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych czy planach generalnych, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane. Podobnie należy podchodzić do kwestii realizacji celu wywłaszczenia. Gdy cel wywłaszczenia nie był precyzyjnie określony, nie można też precyzyjnie ustalić, co w ramach tego celu miało być zrealizowane. Istotnym jest ustalenie, że w następstwie wywłaszczenia, w którym cel określony był szeroko lub nieprecyzyjnie, wykonano roboty, których skutki z tym celem można powiązać funkcjonalnie tj. ustalić, że efekt wykonanych prac dotyczących zagospodarowania danego terenu pozostaje w związku z celem na jaki ten teren wywłaszczono.

W ocenie sądu, jeżeli ustalono, iż celem wywłaszczenia miało być za budowa jak w niniejszej sprawie osiedla mieszkaniowego, organ nie musiał ustalać czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu – jak mowa wyżej ówczesne uregulowania prawne takich wymogów nie przewidywały. Dla wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarczyło ustalenie, że wywłaszczony teren został zagospodarowany, jako fragment miejskiej infrastruktury tj. czy to pod zabudowę, czy pod infrastrukturę techniczną czy pod też tereny zielone. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. I OSK 2600/14 w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (podobnie w wyrokach NSA z dnia z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14, 30 sierpnia 2017 I OSK 2999/15 oraz z dnia 30 stycznia 2018 r. I OSK 670/16)). Poglądy wyżej przytoczonych orzeczeniach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela..

Mając na względzie fakt, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w okresie, kiedy przepisy nie wymagały od organów administracji uszczegółowienia celu, na jaki dana nieruchomość była wywłaszczana lub przejmowana ustalenie, że nieruchomość wywłaszczona była na cel budowy osiedla [...] oznacza, iż celem wywłaszczenia było zainwestowanie różnego rodzaju, na które to zainwestowanie składa się miejska zabudowa mieszkaniowa, usługowa ale też urządzenia infrastruktury towarzyszącej takiej zabudowie jak np. szkoły, obiekty sportowe, drogi, chodniki, parkingi czy w końcu tereny zielone. Stwierdzenie, że takie zainwestowania zostało zrealizowane pozwala organowi uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ nie musiał ustalać, co konkretnie na danym obszarze miało powstać, bo jak mowa wyżej, w dacie wywłaszczenia takie wymogi tj. uszczegółowienie rodzaju zainwestowania na danej, wywłaszczanej działce, nie obowiązywały. Często dokonanie takiego ustalenia jest wręcz niemożliwe, bo w dacie dokonania wywłaszczenia takiego uszczegółowienia - co konkretnie ma powstać na wywłaszczonej działce, nie poczyniono.

W niniejszej sprawie organy jednakże ustaliły, że celem wywłaszczenia miała być zabudowa (budownictwo). Sąd podziela pogląd wyrażony w skardze, że cel wywłaszczenia nie mógł być sprecyzowany później - w decyzji wydanej w roku 1977 a dotyczącej sprostowania oczywistej omyłki. Tym niemniej okoliczność ta jest bez istotnego znaczenia prawnego. Wywłaszczenie nieruchomości na cele budowlane oraz fakt, że teren wywłaszczony stanowi fragment osiedla [...], które to osiedle po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej było na tym obszarze realizowane świadczy, że nieruchomość ta została wywłaszczona właśnie pod budowę osiedla [...]. Jakiekolwiek zatem zagospodarowanie tego terenu, które można powiązać z funkcja osiedlową (budowa domów wielorodzinnych, obiektów użyteczności publicznej, sieci dróg czy terenów zielonych, które także są naturalnymi fragmentami osiedla mieszkaniowego) to realizacja celu wywłaszczenia.

Jak wynika z dokumentacji fotograficznej (zdjęcia lotnicze) teren jakiego zwrotu domaga się skarżąca to obszar położony pośrodku zabudowy wielomieszkaniowej. Zdjęcia lotnicze wykonane w latach 70-tych obrazują, że był to teren wydeptany. Zdaniem, sądu zasadnie organy oceniły, że świadczy to o tym, że był to teren zabaw dla dzieci (plac pod grę w piłkę nożną). Także przesłuchani świadkowie potwierdzili, że obszar ten tj. kilka działek którego fragment obejmuje także działka będącą przedmiotem niniejszego postępowania, od roku 1961 był zagospodarowany pod drogi wewnątrzosiedlowe, chodniki, oświetlenia na słupach, instalacje wodno-kanalizacyjnej. Pomiędzy blokami, a zatem także na działce będącej przedmiotem postępowania, były posadowione piaskownice i huśtawki. Dokonywano w tym obszarze nasadzeń drzew. W ocenie sądu rodzaj zagospodarowania terenu, którego fragment stanowi przedmiot niniejszego postępowania świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. Był to, i jest także aktualnie, fragment osiedlowej zieleni oraz infrastruktury towarzyszącej zabudowie wielomieszkaniowej jak drogi wewnątrzosiedlowe, parkingi place zabaw dla dzieci i.t.p. Podkreślić należy przy tym, że w latach 70-tych, 80- tych a nawet 90-tych sposób zagospodarowania miejskich terenów zielonych odbiegał od aktualnych standardów, i nie w oparciu o aktualne standardy należy kwestie tę oceniać. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że teren zieleni nawet bez specjalnego urządzenia, pozostawiony wewnątrz kwartału zabudowy wielomieszkaniowej spełniał cele, jakie były wymagane by uznać ten teren za zieleń osiedlową. Oczywiście jeżeli dany teren pozostawał by z dala od zabudowy i nie był z nią funkcjonalnie związany, można by upatrywać się braku realizacji celu wywłaszczenia. Sytuacja taka jednak nie zachodzi w niniejszej sprawie. Przedmiotowy teren to obszar zieleni wewnątrz zabudowy mieszkaniowej a zatem pozostawienie nawet go bez specjalnego zainwestowania nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w analogicznych sprawach w wyrokach z dnia 15 marca 2023 r. II SA/Kr 62/23 oraz z dnia 28 lipca 2023 II SA/Kr 711/23.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.a.a. orzekł jak w sentencji.