Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1668/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 2, art. 149 § 1, art. 154 § 6
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S., S.S., P.S., L.G., K.D., D.G. i A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt I SAB/Wa 83/23 w sprawie ze skargi A.S., S.S., P.S., L.G., K.D., D.G. i A.G. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2024 r. sygn. akt I SAB/Wa 83/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S., S. S., P.S., L.G., K.D., D.G. i A.G. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

1. stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu;

3. przyznał od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących A.S., S.S., P.S., L.G., K.D., D.G. i A.G. sumę pieniężną w kwocie po 1000 złotych dla każdego z nich;

4. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących A.S., S.S., P.S., L.G., K.D., D.G. i A.G. solidarnie kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku została złożona przez A.S., S.S., P.S., L.G., K.D., D.G. i A.G. Skarżący kasacyjnie zaskarżyli pkt 2 i 3 wyroku.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej jako: "k.p.a.") przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że sąd administracyjny w toku rozpatrywania skargi na bezczynność lub przewlekłość organu nie jest uprawniony do kontroli zasadności zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy doszło do zawieszenia postępowania w toku postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie kontroli bezczynności lub przewlekłości organu, co doprowadziło do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, a wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego postanowienia o zawieszeniu postępowania, miało jedynie na celu uniemożliwienie zobowiązania do organu do wydania aktu w określonym poprzez Sąd terminie, a więc o próbie uniknięcia sankcji za dopuszczenie się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy:

a. zgodnie z prawidłowym odczytaniem zasad kontroli przed sądu administracyjne bezczynności oraz przewlekłości wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., WSA w Warszawie było uprawnione do zbadania zasadności zawieszenia postępowania na podstawie okoliczności w niniejszej sprawie, w której Wojewoda Mazowiecki przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny zawiesił postępowanie celem uniemożliwienia zobowiązania go do wydania aktu w określonym terminie, gdyż przeciwna ocena uprawnień sądu administracyjnego doprowadza do sytuacji w której, Wojewoda Mazowiecki mógłby skutecznie uniemożliwić sądowi administracyjnemu pełną kontrolę bezczynności i przewlekłości, której się dopuścił poprzez zawieszenia postępowania, co czyniłoby iluzoryczną instytucje zobowiązania organu przez sąd administracyjny do wydania aktu w określonym terminie;

b. WSA w Warszawie było uprawnione do zbadania zasadności zawieszenia, zwłaszcza w okoliczności, gdy postanowienie Wojewody Mazowieckiego o zawieszeniu postępowaniu związane było z przeszkodą procesową w postaci śmierci jednej ze stron tj., B.K., a więc do czasu ustalenia jej następców prawnych, przy czym na przedmiotowe postanowienie wniesiono zażalenie z dnia [...] maja 2023r., w którym wskazano następców prawnych B.K. oraz przedstawiono dokumenty potwierdzające następstwo prawne, a wobec tego wykazano, iż ustała przeszkoda do prowadzenia postępowania, a tym samym można znowu nadać bieg postępowaniu;

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w zakresie przesłanek do jego zastosowania by przyznać na rzecz każdego ze skarżących sumę pieniężną w kwocie po 4500,00 złotych muszą występować dalej idące okoliczności faktyczne, niż ponad 11 lat oczekiwania na zakończenie postępowania, jednocześnie w sytuacji gdy wykonalność decyzji którą przyznano w łącznej kwocie odszkodowanie powyżej 1000 000,00 złotych została wstrzymana, a tym samym nikt ze skarżących nie stał się jej faktycznych beneficjentem, mimo pozostawania w obiegu prawnym ostatecznej decyzji przyznającej odszykowanie podczas gdy, art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi jedynie, iż Sąd uwzględniając skargę może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny organowi, lub o przyznaniu od Organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną oraz określa ich maksymalną wysokość, tj. przepis ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałby się kierować Sąd ustalając zasadność przyznania jak i wysokość przyznanej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, a jednocześnie tryb przyznania sumy pieniężnej jest oddzielny względem dochodzenia odszkodowania, które zostało przewidziane w art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. i nie podlega pod ten tryb, w tym nie podlega pod zasady ustalone dla dowodzenia doznanej szkody, co sprawia, że w przypadku stwierdzenia przez Sąd kwalifikowanej formy bezczynności w zakresie bezczynności Organu, Sąd powinien szczególnie brać pod uwagę możliwość przyznania od Organu na rzecz skarżącego, czy też skarżących, sumy pieniężnej wobec dotychczasowego okresu bezczynności Organu w którym strona oczekiwała wydania rozstrzygnięcia, niezależnie czy skarżący wykazał w skardze, iż doświadczył krzywdy w wyniku dotychczasowej bezczynności Organu.

3. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyznanie w pkt 3 Wyroku WSA w Warszawie wyłącznie sumy pieniężnej od organu na rzecz każdego ze skarżących w kwocie po 1 000,00 złotych, wskazując przy tym, iż ta wysokość sumy pieniężnej uwzględnia stan sprawy, czas trwania postępowania oraz fakt, że postępowanie zostało zawieszone, a zarazem wskazując, iż przyznanie sumy pieniężnej w wyższej kwocie, w tym żądanej przez skarżących byłoby zbyt wygórowanym żądaniem podczas gdy:

a. w okolicznościach niniejszej sprawy, a więc w sytuacji w której wstrzymano wykonalność decyzji przyznającej łącznie ponad 1 000 000,00 zł odszkodowania, wobec jednoczesnego prowadzenia względem niej postępowania o stwierdzenie nieważności i stan ten trwa od ponad 11 lat, a zatem od ponad 11 lat ani jedna osoba ze skarżących nie stała się faktycznym beneficjentem decyzji przyznającej odszkodowanie, a jedna ze stron postępowania nie doczekała prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania nadzorczego, z kolei pozostałe strony postępowania nie mogły wykorzystać środków im przyznanych ostateczną decyzją administracyjną na polepszenie swojej sytuacji życiowej, w tym na finansowanie odpowiedniej suplementacji, fizjoterapii, diety, czy też zabiegów medycznych dla zachowania jak najlepszego zdrowia i sprawności psychofizycznej wskutek czego względem części skarżących w sposób nieodwracalny doszło do degeneracji sprawności organizmu;

b. przez ponad 11 lat nie jest możliwe w demokratycznym państwie prawa ustalenie czy skarżącym zostanie wypłacone odszkodowanie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej, w tym nawet w przypadku ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji i po uprawomocnieniu się takiego rozstrzygnięcia organu nadzorczego, ile będzie musiało następnie minąć by Prezydent m.st. Warszawy rozpoznał tak zwróconą mu sprawę skarżących, a konsekwencji ile jeszcze skarżący muszą oczekiwać na definitywne zakończenie postępowania związanego z przyznaniem im odszkodowania,

- co przekłada się na realne odczucie szkody moralnej i utratę zaufania do władzy publicznej przez skarżących, jak również odczuwanie znacznego niedostatku z powodu bezczynności Wojewody Mazowieckiego, która Wyrokiem WSA w Warszawie w pkt 1 została oceniona jako rażącą, a wobec tego zryczałtowana rekompensata za tak doznaną szkodę moralną  powinna nie tylko przekraczać sumę pieniężną przyznaną w pkt 3 Wyroku WSA w Warszawie, jak sumę pieniężną proponowaną w skardze przez skarżących w kocie i 4500,00 złotych na rzecz każdego z nich.

Wskazując na powyższe zarzuty,

I. na podstawie na podstawie art. 179a p.p.s.a. z uwagi, iż podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście uzasadnione wniesiono o:

1. uchylenie w części Wyroku WSA w Warszawie tj. w zakresie pkt 2 i 3 oraz zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez:

a. zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie postępowania wszczętego z urzędu o stwierdzenie nieważności Decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. P[...] o powierzchni 801,20 m2, pochodząca z nieruchomości hipotecznej "[...]" w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt wraz odpisem prawomocnego wyroku (pkt 2);

b. przyznanie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących A.S., S.S., P.S., L.G., K.D., D.G., A.G. sumy pieniężnej w kwocie po 12 000,00 złotych na rzecz każdego z nich (pkt 3);

2. zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądami administracyjnymi, według norm przepisanych prawem;

II. na wypadek, o ile WSA w Warszawie stwierdzi, że nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 179a p.p.s.a. stosownie do art. 176 § 1 pkt 3, art. 185 § 1, art. 188 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wnoszę o:

1. uchylenie w części Wyroku WSA w Warszawie tj. w zakresie pkt 2 i 3 oraz zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez:

a. zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie postępowania wszczętego z urzędu o stwierdzenie nieważności Decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] o powierzchni 801,20 m2, pochodząca z nieruchomości hipotecznej "[...]" w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt wraz odpisem prawomocnego wyroku (pkt 2);

b. przyznanie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących A.S., S.S., P.S., L.G.; K.D., D.G., A.G. sumy pieniężnej w kwocie po 12 000,00 złotych na rzecz każdego z nich (pkt 3);

ewentualnie

1. uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w części tj. w zakresie pkt 2 i 3 i w tej części przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

w każdym wypadku:

- wniesiono o zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądami administracyjnymi, według norm przypisanych prawem;

- przeprowadzenie dowodu dokumentu w postaci zażalenia z dnia [...] maja 2023 r. wniesionego na postanowienie Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. ([...]) celem stwierdzenia faktu:

- zaskarżenia przez A.S., S.S., P.S., L.G., K.D., D.G., A.G. postanowienie Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] marca 2023 r. ([...]);

- przedłożenia Wojewodzie Mazowieckiemu dokumentu dowodzącego następstwo prawne po B.K. w postaci aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 1 grudnia 2020 r. nr Rep. A: [...] sporządzonego przed Notariuszem w Warszawie A.M.;

- wskazania Wojewodzie Mazowieckiemu adresów do doręczeń następców prawnych po B.K. tj. do Pani Katarzyny Kurkowskiej oraz do Pana W.K.;

- braku istnienia podstaw do utrzymania zawieszenia postępowania;

- konieczności podjęcia postępowania wobec odpadnięcia podstawy zawszenia;

Skarżący kasacyjnie zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu opisanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej to w pierwszej kolejności zauważyć należy, że z art. 149 p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Niewątpliwie instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu zapewnienie stronie ochrony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej żądaniem strony.

Wymaga także odnotowania, że od 1 czerwca 2017 r. funkcjonuje normatywna definicja bezczynności. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na regulację art. 103 k.p.a., zgodnie z którym zawieszenie wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, a jak stanowi art. 35 § 5 k.p.a., okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy uregulowanych w art. 35 § 1 – 4 k.p.a. Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, że wskazane ostatnio przepisy stanowią rodzaj ochrony organu przed skutecznym zarzutem bezczynności i przewlekłości postępowania. Zatem wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie czy też podjęcie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w której złożono skargę na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas gdy taka decyzja lub inne rozstrzygnięcie podjęto została z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania.

W badanej sprawie natomiast, w związku z wydaniem przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, orzekanie przez Sąd I instancji zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy dotyczącej przyznania odszkodowania, stało się niemożliwe. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje bowiem, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie.

Na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA z 27 lutego 2020 r., I SAB/Wa 156/19 publ.http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Byłoby to bowiem nieuzasadnione przenoszenie ciężaru kontroli tych okoliczności z postępowania zażaleniowego (zażalenia na postanowienie o zawieszeniu) bądź postępowania incydentalnego z wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania - na postępowanie ze skargi na bezczynność lub/i przewlekłość postępowania. Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa w prowadzonym przed nim postępowaniu, co jest w takim postępowaniu nieuprawnione. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela tym samym pogląd, że bezczynność i przewlekłość organu w rozpoznaniu sprawy jak i zawieszenie postępowania administracyjnego są odrębnymi i wzajemnie wykluczającymi się instytucjami prawa procesowego. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia) związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia (por. wyr. NSA z 16 grudnia 2015 r., I OSK 1222/15, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 8, Warszawa 2023).

Reasumując, ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje więc możność powstania bezczynności lub przewlekłości związanych z upływem terminu załatwienia sprawy. Postanowienie takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego i bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpatrzeniu sprawy są zatem odrębnymi i wzajemnie wyłączającymi się instytucjami prawa procesowego.

Na marginesie należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie zarzucając Wojewodzie wadliwość działania podnieśli, że zaskarżając pismem z dnia 12 maja 2023 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania, do zażalenia dołączyli akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłej B.K. (jednej ze stron postępowania) z dnia 1 grudnia 2020 r. W tej sytuacji, stanowisko skarżących odnoszące się do wadliwego działania organu, który jakoby zawiesił postępowanie wyłącznie w celu uniknięcia zobowiązania go do wydania aktu, nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy. Zawieszenie postępowania spowodowane było bowiem działaniem stron, które na bieżąco nie informowały organu o zmianach w zakresie stron postępowania, a także nie przedkładały dokumentów, z których takie następstwo prawne wynika. W tej sytuacji stanowisko przedstawione przez skarżących, a odnoszące się do pozorności czynności podejmowanych przez organ, w kontekście badanej sprawy, tym bardziej nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów należało uznać za bezzasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak dokonanie kontroli prawidłowości postanowienia Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2023 r.

Niezasadny są też zarzuty naruszenia prawa materialnego opisane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie wysokości przyznanej sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W niniejszej sprawie Sąd zasądził sumę pieniężną ze wskazanego ustawowo przedziału kwotowego. Skarżący uzasadniając przywołane wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego podkreślają, że Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, iż postępowanie trwa ponad 11 lat, a zatem od ponad 11 lat ani jedna osoba ze skarżących nie stała się faktycznym beneficjentem decyzji przyznającej odszkodowanie. A przyznając sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych Sąd pominął, w ocenie skarżących, podstawową funkcję tej instytucji, jaką jest funkcja kompensacyjna.

Ocenę tych zarzutów kasacyjnych poprzedzić należy wypowiedziami doktryny i orzecznictwa co do charakteru prawnego sumy pieniężnej o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyjmuje się jednolicie, że omawiana suma stanowi zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie za negatywne przeżycia wynikające z niedziałania organu w sprawie, które stanowiły o bezczynności organu lub przewlekłym prowadzeniu postępowania. Ma ona przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji. Jednocześnie uważa się, że suma pieniężna – podobnie jak grzywna – spełnia funkcję prewencyjną oraz represyjną, mając na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania (vide: M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2017, s. 636; wyroki NSA z: 16 stycznia 2018 r., I OSK 2156/17; 1 sierpnia 2018 r., II OSK 1216/18; 6 sierpnia 2019 r., II OSK 532/19; 25 października 2019 r., II OSK 1360/19, 20 kwietnia 2021 r., III OSK 2948/21, 28 lipca 2020 r., II GSK 127/20). Aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca szczególną uwagę na fakt, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej ma jej uświadomić, że nie jest bezbronna, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich doznaje na skutek bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia jej sprawy, i że obejmuje stronę skarżącą swoją ochroną. Przesłanką przyznania w tym przypadku sumy pieniężnej jest bowiem skala uciążliwości wywołanych nieterminowym działaniem organu i poczucia bezsilności na skutek odwlekania zakończenia sprawy (por. wyroki NSA: z 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17; 17 marca 2022 r., I OSK 1320/21; 7 listopada 2021 r., I OSK 613/21; 27 lipca 2021 r., I OSK 468/21).

Suma pieniężna nie jest zatem zależna od poniesionej i wykazanej krzywdy czy uszczerbku majątkowego. Nie zastępuje ona bowiem zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych ani też nie ma charakteru odszkodowania tytułem naprawienia poniesionej szkody w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego.

W świetle przywołanego przez Skarżących jako wzorzec kontroli art. 149 § 2 p.p.s.a., jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. W takim przypadku, ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej, zarówno co do samej zasady przyznania sumy, jak i określenia jej wysokości, wobec stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2022 r. II OSK 557/22; 24 października 2023 r. II OSK 2780/22; 9 stycznia 2024 r. II OSK 784/23, 20 września 2023 r. I OSK 726/22).

Uzasadniając zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości po 1000 złotych na rzecz skarżących, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wydając zaskarżony wyrok uwzględnił fakt, że na skutek wydania decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2019 r., Wojewoda Mazowiecki zobowiązany jest do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] października 2012 r. ustalającej odszkodowanie. Oceniając stan bezczynności Sąd miał więc na uwadze ustalony stan sprawy po wydaniu przez NSA wyroku z 11 grudnia 2020 r.

Jak wynika zatem z powyższych rozważań Sądu pierwszej instancji, przy ustaleniu wysokości sumy pieniężnej miał on na względzie zarówno jej kompensacyjny charakter, jak również okoliczności sprawy, to jest czas jej trwania spowodowany ilością wydanych w sprawie decyzji oraz ich oceną dokonaną przez sądy administracyjne, jak również fakt zawieszenia postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości tysiąca złotych wypełnia funkcję prewencyjno-represyjną i odpowiada poczuciu sprawiedliwości za niewłaściwe działanie organu. Jest to usprawiedliwione także specyfiką rozpoznawanej sprawy.

Na koniec należy zaakcentować, że Sąd dostrzega, że w pkt. 3 skargi kasacyjnej odwołano się do art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy przyjąć, że chodzi o przepisy sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 roku, a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, Nr 5 i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 roku Nr 61, poz. 284 – dalej jako: "Konwencja"). Przepis art. 6 ust. 1 Konwencji stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów Konwencji został uzasadniony trwającym od ponad 11 lat postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie. Skarga kasacyjnie pomija jednak istotną okoliczność, a mianowicie, że niniejsza sprawa dotyczy bezczynności organu. Tak więc argumentacja przywołana na poparcie omawianego zarzutu nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu.

Mając powyższe na uwadze, wobec niewykazania zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji