Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 545/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 100 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5, art. 140, art. 209
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: inspektor sądowy Monika Ciura po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 487/20 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2020 r. nr WOA.7721.377.2019.RD w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 21 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 487/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2020 r. nr WOA.7721.377.2019.RD, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 25 października 2019 r. nr PINB/WOA/7355/15/90/2736/2005 oraz zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz W. W.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez:

A. błędną wykładnię prawa materialnego - mylne rozumienie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej Prawo budowlane) polegające na błędnym przyjęciu, że wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego z tej przyczyny, że brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu jest niemożliwe bez uprzedniego zobowiązania zainteresowanego współwłaściciela "(...) na podstawie art. 100 § 1 K.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, wyznaczając odpowiedni termin." (str. 12/13 uzasadnienia wyroku),

B. niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego poprzez uznanie, iż w ustalonym stanie faktycznym należało zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z żądaniem współwłaściciela niewyrażającego zgody na dokonanie czynności przekraczających zakres czynności zwykłego zarządu, tj. "Podstawą prawną rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót (a taka sytuacja ma miejsce w przypadku braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) stanowi przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. W przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, (czego domaga się K. J.). Wadliwe zastosowanie w okolicznościach badanej sprawy art. 51 ust. 4 P.b. i zakończenie postępowania legalizacyjnego odmową zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nie stanowi jedynej, dostrzeżonej przez Sąd, wady w niniejszej sprawie." (str. 10 uzasadnienia wyroku),

C. niezastosowanie prawa materialnego, tj. art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego i nieuznanie, że procedura naprawcza z Rozdziału 5a Prawa budowlanego toczy się z urzędu, co w konsekwencji wyklucza związanie nadzoru budowlanego żądaniem strony postępowania, co do wyboru przez nią procedury naprawczej.

II. Naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ

na wynik sprawy:

A. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że po pierwsze winno zapaść orzeczenie sądu powszechnego, zastępujące zgodę współwłaściciela na już wykonane roboty objęte postępowaniem naprawczym, gdyż jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i po drugie, że kierowanie skonfliktowanych stron do sądu powszechnego jest obowiązkiem nadzoru budowlanego ilekroć zainteresowane strony nie mogą wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwagi na niewyrażenie przez wszystkich współwłaścicieli zgody na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu,

B. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 79a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż w postępowaniu naprawczym, prowadzonym z urzędu, jest dopuszczalne działanie nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 79a § 1 K.p.a., podczas gdy jest ono przewidzianym do stosowania przez organy administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym z wniosku strony.

WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W. W. wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

I. Naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 184 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. [dalej jako: "Konstytucja RP"] poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji wyczerpującej kontroli zaskarżonych decyzji (pod kątem konieczności badania przez organy nadzoru budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu naprawczym) i brak sformułowania w uzasadnieniu wyroku niezbędnych jego elementów, tj. celów uzasadnienia orzeczenia sądowego, wyrażające się w uchyleniu się przez Sąd pierwszej instancji:

- od dokonania całościowej wykładni niektórych przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie (tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2) Prawa budowlanego oraz art. 209 w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego) i ograniczenie się do lakonicznego podzielenia stanowiska prawnego zajętego w sprawie przez organy, w sytuacji gdy Sąd, uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, ma obowiązek ujawnić nie tylko wynik dokonanej wykładni przepisów prawa, ale i sposób, w jaki go uzyskał, w szczególności w sytuacji, gdy odmienny wynik wykładni wraz z rozbudowaną argumentacją interpretacyjną przemawiającą za jego przyjęciem przedstawiony został przez Skarżącego w skardze;

2. art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 32 ust. 4 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane [dalej jako: "Prawo budowlane" lub "pb"] oraz w zw. z art. 6 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w treści uzasadnienia wyroku zawarł błędną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania (które są wiążące dla organów nadzoru budowlanego), wskazując że w toku postępowania prowadzonego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego mają kompetencje, by oceniać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i że prawa tego - dla skarżącego kasacyjnie - nie można wyinterpretować z powołanych w treści skargi przepisów Kodeksu cywilnego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Poznaniu wprawdzie zasadnie uchylił decyzje organów obu instancji, powołując się m.in. na naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, P.p.s.a.), jednak w ramach tego przepisu wskazał jedynie na naruszenie art. 79 § 1 K.p.a., nie zauważając przy tym, że podstawą uchylenia obu decyzji powinno być także naruszenie przez organy przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego - w szczególności w sprawie nie rozważono w sposób dostateczny okoliczności, iż w dacie zrealizowana "samowoli" K. J. kwestionujący legalizację nie był współwłaścicielem nieruchomości, a zatem na etapie postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb nie przysługiwało mu uprawnienie do wyrażenia skutecznego sprzeciwu odnośnie legalizacji.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 32 ust. 4 pkt 2) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3) Prawa budowlanego w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji całościowej ich wykładni, tj. z wykorzystaniem zarówno dyrektyw wykładni językowej, jak i dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej, co doprowadziło do nieuprawnionego podzielenia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska prawnego organów orzekających w sprawie skutkującego niewłaściwym uznaniem, że prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego upoważnia organ nadzoru budowlanego do badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

2. art. 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny [dalej jako: "K.c."] w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 5 K.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie, w konsekwencji czego WSA w Poznaniu błędnie uznał, że legalizacja samowoli budowlanej nie stanowi czynności zachowawczej, do której podejmowania jest uprawniony każdy ze współwłaścicieli (i to niezależnie od sprzeciwu pozostałych) i w

konsekwencji bezpodstawne wyrażenie w treści uzasadnienia wyroku poglądu jakoby zatwierdzenie projektu budowlanego legalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku wymagało wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. (tj. uchylenie decyzji organu I instancji i decyzji organu II instancji przy jednoczesnym zawarciu w uzasadnieniu wyroku prawidłowej oceny prawnej wszystkich mających zastosowanie przepisów i wskazań co do dalszego postępowania).

W przypadku przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 in fine P.p.s.a., iż zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, skarżący wniósł o wskazanie w treści uzasadnienia orzeczenia, na podstawie art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, uwzględniającego zarzuty podniesione przez skarżącego kasacyjnie.

Ponadto, wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedziach na skargi kasacyjne uczestnik postępowania K. J. oświadczył, że podtrzymuje swoje stanowisko zaprezentowane przed Sądem pierwszej instancji, a także w toku postępowania przed organami administracji I i II instancji. Jednocześnie wskazał, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skarg kasacyjnych.

Odniesienie się do istoty sporu poprzedzić należy uwagami dotyczącymi charakteru decyzji opartej na art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1196 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie mógł być rozumiany w ten sposób, że uprawnia wyłącznie do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora - zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Stanowił on bowiem wyraźnie, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, co oznaczało, że decyzja mogła być zarówno pozytywna, jak i negatywna, w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (patrz: wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 801/07; z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 89/09; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 342/11, z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2517/13; z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1375/14; z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2992/18; z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1756/21).

Natomiast na skutek wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, w związku ze stwierdzeniem niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, kolejnym etapem będzie wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego (patrz: powołane wyroki NSA z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2992/18; z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1756/21).

Jest niewątpliwe, że pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego, co do zasady, wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie opartej na art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego co do wyczerpania przesłanki niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Nie można wykluczyć sytuacji, w której procedura sprawdzenia przez organ wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz decyzja wydana następnie na podstawie art. 51 ust. 4, są przedmiotem badania sądu administracyjnego sprawującego kontrolę administracji publicznej, w ramach rozpoznania skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 5. W warunkach art. 135 P.p.s.a. możliwe jest przecież wyeliminowanie decyzji wydanych w granicach tej samej sprawy w znaczeniu nie tylko procesowym, ale także materialnym.

Jeśli jednak odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego byłaby przedmiotem kontroli sądowej, a w konsekwencji decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 byłaby nie tylko ostateczna, ale także prawomocna, sąd administracyjny rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 byłby związany, na mocy art. 170 P.p.s.a., prawomocnym wyrokiem oddalającym skargę na decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu zamiennego.

Konsekwencją uprawomocnienia się zaskarżonej decyzji byłoby wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Wybór dyspozycji z art. 51 ust. 5 należy do organu prowadzącego postępowanie i jest uzależniony od okoliczności sprawy. W niniejszym postępowaniu kwestia ta pozostaje poza granicami sprawy. Można jedynie dodać, że z uwagi na charakter i zakres wykonanych robót nie wchodzi w grę nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych.

Nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części, a także ewentualny nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oznaczałyby zniweczenie rezultatu wykonanych robót będących przedmiotem postępowania naprawczego. Teza ta odnosi się zarówno do decyzji wydawanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, jak i decyzji wydawanych na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego.

Tymczasem, celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem. Nakaz rozbiórki oraz doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego powinny być przez organy stosowane w razie braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W niniejszej sprawie takiej możliwości nie można wykluczyć bez umożliwienia inwestorowi uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze orzeczenia sądu powszechnego.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej mierze zasługuje na aprobatę tym bardziej, że jak ustaliły organy, przedłożony projekt budowlany spełnia wymagania materialnego prawa administracyjnego, a jedyna przeszkoda ewentualnego doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem ma charakter cywilnoprawny.

W okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do przyjęcia, że rozstrzygnięcie sporu między współwłaścicielami stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11).

Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że przed zakończeniem postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz następnie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego powinny pouczyć skarżącego o możliwości wystąpienia do sądu powszechnego oraz wezwać skarżącego do tego wystąpienia w oznaczonym terminie. Podstawę pouczenia stanowi przepis art. 9 K.p.a., zaś podstawę wezwania art. 100 § 1 K.p.a.

W konsekwencji nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego określone literami A oraz B, podniesione w skardze kasacyjnej Wielkopolskiego WINB. Bezpodstawny jest zarzut oznaczony literą C. W niniejszej sprawie obowiązywał stan prawny z daty wydania zaskarżonej decyzji, tj. 17 lutego 2020 r. W tej dacie przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie obowiązywał. Wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r.

Powyższe stanowisko materialnoprawne uprawnia do przyjęcia, że nie jest zasadny zarzut procesowy skargi kasacyjnej Wielkopolskiego WINB oznaczony literą A.

Natomiast zasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 79a § 1 K.p.a. Uchybienie to nie miało jednak wpływ na wynik sprawy.

Nie jest usprawiedliwiona skarga kasacyjna W. W.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podał podstawę prawną rozstrzygnięcia, także w zakresie posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wyjaśnił tę podstawę, powołując się na przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedstawił wywód prawny w tej mierze, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Zarzut "uchylenia się od dokonania całościowej wykładni" oznacza kwestionowanie przyjętej przez Sąd pierwszej instancji podstawy materialnej. Merytorycznej poprawności wyroku nie można zaś kwestionować z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a może być postawiony w sytuacji, gdy wcześniej doszło do wydania wyroku w tej samej sprawie, którego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania organy i sądy są związane. Takiego wyroku skarżący nie wskazał.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nierozpatrzenie okoliczności, iż w dacie "samowoli" K. J. nie był współwłaścicielem nieruchomości.

W postępowaniu naprawczym, prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, chodzi o doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jest oczywiste, że chodzi o stan zgodny z prawem w dacie rozstrzygania tej sprawy. Nie jest zatem okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego, czy uczestnik legitymował się tytułem współwłasności w okresie dokonania odstępstw od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3) Prawa budowlanego w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w zaniechaniu przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji całościowej ich wykładni, tj. z wykorzystaniem zarówno dyrektyw wykładni językowej, jak i dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej, co doprowadziło do nieuprawnionego podzielenia przez Sąd pierwszej instancji stanowiska prawnego organów orzekających w sprawie skutkującego niewłaściwym uznaniem, że prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego upoważnia organ nadzoru budowlanego do badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 Prawa budowlanego powinien zbadać, czy jej adresat posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pogląd ten nie stoi w sprzeczności z uchwałą NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie i piśmiennictwie.

Jest to stanowisko prawidłowe. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dalej: "K.c.", w zw. z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 5 K.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie, w konsekwencji czego WSA w Poznaniu błędnie uznał, że legalizacja samowoli budowlanej nie stanowi czynności zachowawczej, do której podejmowania jest uprawniony każdy ze współwłaścicieli (i to niezależnie od sprzeciwu pozostałych) i w konsekwencji bezpodstawne wyrażenie w treści uzasadnienia wyroku poglądu jakoby zatwierdzenie projektu budowlanego legalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku wymagało wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Czym innym są czynności zachowawcze, polegające m.in. na reprezentowaniu ogółu współwłaścicieli w postępowaniu (administracyjnym, sądowym) dotyczącym zachowania wspólnego prawa, a czym innym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Czynności polegające na reprezentowaniu przed organami administracyjnymi i sądami, zmierzające do ochrony rzeczy wspólnej, są czynnościami zachowawczymi, a co za tym idzie są czynnościami zwykłego zarządu. Dysponowanie zaś nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu.

Kwalifikacja ta wynika z funkcjonującego w prawie cywilnym podziału na czynności prawne przekraczające zwykły zarząd i nieprzekraczające zakresu zwykłego zarządu (art. 199 i art. 201 K.c.), przy czym pamiętać trzeba, iż czynności rozporządzające są, według art. 199 K.c., czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu. Budowa obiektu budowlanego, przebudowa, a w niektórych sytuacjach nawet kosztowny remont, są czynnościami faktycznymi uznawanymi za przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, zaś czynnościami zwykłego zarządu są czynności związane z normalną eksploatacją rzeczy wspólnej, np. pobieranie pożytków, konserwacja, administracja oraz czynności zachowawcze, w tym także dotyczące sposobu korzystania z rzeczy (por. "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe", pod red. Jacka Gudowskiego, WK 2016, pkt 6 i 8 do art. 199; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2074/10). Do dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu uprawniony jest ogół współwłaścicieli.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.