Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 843/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2025-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A.W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2024 r. nr SKO Gd/2452/23 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedającą ją decyzję Wójta Gminy Szemud z dnia 15 lutego 2023 r. nr GK.6220.8.2021.37, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego A.W kwotę 680 (sześcset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 11 lutego 2021 r. "F." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością

(dalej: "Inwestor") wystąpiła do Wójta Gminy Szemud (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji zakładu odzysku rozpuszczalników z odpadów, na działce nr [...] przy ul. F. w K., gmina S. Inwestor poinformował,

że planowane przedsięwzięcie, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Pismem z 15 marca 2021 r. Wójt zawiadomił Inwestora o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wskazanego we wniosku z 11 lutego 2021 r.

Również w dniu 15 marca 2021 r. Wójt, na podstawie art. 33 ust. 1 i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247) - dalej: "ustawa środowiskowa", obwieścił

o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i rozpoczęciu procedury udziału społeczeństwa w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Pismami z 15 marca 2021 r. Wójt wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (dalej: "RDOŚ w Gdańsku"), Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Dyrektor RZGW w Gdańsku") i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego

w Wejherowie (dalej: "PPIS w Wejherowie") o wydanie opinii dla planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia.

Postanowieniami: z 7 kwietnia 2021 r. (RDOŚ w Gdańsku) i 12 kwietnia 2021 r. (Dyrektor RZGW w Gdańsku) uzgodniły realizację planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia. PPIS w Wejherowie nie zajął stanowiska w sprawie, co organ pierwszej instancji potraktował jako brak zastrzeżeń (art. 78 ust. 4 ustawy środowiskowej).

Obwieszczeniem z 27 kwietnia 2021 r. Wójt zawiadomił, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia został zebrany cały materiał dowodowy.

Decyzją z 25 maja 2021 r. Wójt ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przez Inwestora przedsięwzięcia, obwieszczając o tym pismem z tego samego dnia. Decyzja stała się ostateczna z dniem 12 czerwca 2021 r.

Wnioskiem z 16 września 2021 r., uzupełnionym 4 października 2021 r., A. W. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący"), na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", wystąpił do Wójta o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 25 maja 2021 r.

Zdaniem Wnioskodawcy liczba stron postępowania zakończonego wydaniem

ww. decyzji nie przekraczała dziesięciu, przez co Wójt nie miał podstaw do zawiadamiania o poszczególnych czynnościach w trybie obwieszczenia, powinien był to robić listem poleconym. Zwrócono również uwagę na uciążliwość planowanej inwestycji dla zdrowia najbliższej rodziny Wnioskodawcy (żony i córki), a także nie uwzględnienia, że na przyległych działkach znajdują się cieki wodne, a na pobliskich polach dzikie zwierzęta.

Postanowieniem z 21 października 2021 r. Wójt, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 25 maja 2021 r.

W wyniku zażalenia wniesionego przez Wnioskodawcę na ww. rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") postanowieniem z 13 września 2022 r. uchyliło je w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że w niniejszej sprawie podanie

o wznowienie postępowania zostało oparte na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Kolegium z uwagi na to, że niedopuszczalne jest badanie przez organ przed wznowieniem postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a., czy Wnioskodawca jest, czy nie jest stroną postępowania, zasadne jest wznowienie postępowania.

Postanowieniem z 24 października 2022 r. Wójt wznowił postępowanie zakończone swoją ostateczną decyzją z 25 maja 2021 r., obwieszczając o tym pismem z tego samego dnia.

W toku postępowania wznowieniowego Wnioskodawca składał pisma procesowe

(z 8 listopada 2022 r., z 25 listopada 2022 r. i z 3 stycznia 2022 r.), do których dołączono opinię w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz dokumentację fotograficzną, która

w ocenie Wnioskodawcy potwierdza, że planowana inwestycja stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego.

Decyzją z 15 lutego 2023 r. Wójt, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145

§ 1 pkt 4 k.p.a., odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z 25 maja 2021 r.

Zdaniem organu pierwszej instancji krąg stron postępowania został prawidłowo ustalony na podstawie art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej, gdyż ich liczba przekracza dziesięć, co obligowało do zawiadamiania o wszczęciu postępowania, o czynnościach

w toku postępowania oraz o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia. Wójt uznał tym samym, że nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawcę Kolegium decyzją z 19 czerwca 2024 r. utrzymało ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przeprowadził wywód prawny dotyczący instytucji wznowienia postępowania koncentrując się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że skoro liczba ustalonych stron postępowania wynosiła trzynaście to w sprawie znajduje zastosowanie art. 74 ust. 3a ustawy środowiskowej oraz art. 49 k.p.a.

W ocenie Kolegium wszelkie podjęte przez Wójta czynności w sprawie (zawiadomienia z 15 marca 2021 r. o wszczęciu postępowania i o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz rozpoczęcie procedury udziału społeczeństwa, zawiadomienie z 27 kwietnia 2021 r. o zebraniu całego materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z nim, zgłoszeniu uwag i zastrzeżeń, zawiadomienie z 25 maja 2021 r. o wydaniu decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania) zostały podane do publicznej wiadomości w formie obwieszczeń zamieszczonych na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy Szemud, na stronie internetowej www.szemud.pl. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. Na obwieszczeniach była zawarta każdorazowo informacja o dacie wywieszenia oraz zdjęcia z tablicy ogłoszeń. Obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy ogłoszeń były upubliczniane, o ich umieszczaniu świadczą print screeny i dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Zatem zostały udostępnione stronom w sposób umożliwiający zapoznanie się z nimi. Organ odwoławczy zaznaczył, że skuteczność doręczenia przez obwieszczenie nie jest warunkowana faktycznym dotarciem ogłaszanej treści do adresata.

Podsumowując Kolegium podniosło, że w sytuacji gdy organ prawidłowo skorzystał z instytucji obwieszczenia i stworzył stronie obiektywną możliwość zaznajomienia się

z treścią zawiadomień, to brak jest podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie nastąpił niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach doręczoną w drodze publicznego ogłoszenia.

W skardze na decyzję organu odwoławczego A. W. wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu kosztów sądowych.

Wydanym w sprawie decyzjom zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej poprzez jego błędną interpretację, która doprowadziła do jego zastosowania, czego dowodzi stwierdzenie Wójta w decyzji z 15 lutego 2023 r. (s. 9),

że zastosowanie tego przepisu jest obligatoryjne, przy ilości stron postępowanie większej niż dziesięć.

Wydanym w sprawie decyzjom zarzucono również naruszenie przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne uznanie, że pomimo braku stosownego pisemnego zawiadomienia oraz obwieszczenia o wszczęciu postępowania strona nie została pozbawiona prawa do uczestniczenia w postępowaniu, skutkujące utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji Wójta z 15 lutego 2023 r.;

2. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne uznanie, że pomimo braku przeprowadzenia wnioskowanych przez odwołującego się dowodów Kolegium jest w stanie ustalić rzeczywisty stan faktyczny przedmiotowej sprawy, gdy

w rzeczywistości przeprowadzenie wnioskowanych dowodów w sposób jednoznaczny wykazałoby, że do zawiadomienia stron postępowania nie doszło;

3. art. 49 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stosunku do ogłoszenia

o wszczęciu postępowania w sprawie, gdy w rzeczywistości przepis ten ma uprościć postępowanie administracyjne i umożliwić organowi doręczanie decyzji w ten sposób

i innych zawiadomień, lecz nie odnosi się do zawiadomień o wszczęciu postępowania, które w omawianym przypadku powinno być pisemne - przesłane poleconą przesyłką pocztową;

4. naruszenie podstawowych zasad funkcjonowania organów administracji publicznej,

tj. zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), poprzez nieprzeprowadzenie żadnego z dowodów wnioskowanych przez odwołującego się w postępowaniu przed organami obu instancji, które zakończyło się wydaniem decyzji z 15 lutego 2023 r. - brak przeprowadzenia dowodów spowodował brak możliwości jednoznacznego stwierdzenia, czy istniały przesłanki do uchylenia prawomocnej decyzji Wójta z 25 maja 2021 r.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty akcentując, że Skarżący nie wiedział o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją Wójta z 25 maja 2021 r. i od samego początku był pozbawiony prawa uczestniczenia w nim. W ocenie Skarżącego Wójt nie umieścił w marcu 2021 r. na stronie internetowej gminy Szemud obwieszczenia

o wszczęciu tego postępowania (obwieszczenie to pojawiło się dopiero w październiku 2021 r., tj. po rozmowie Wójta ze świadkami powoływanymi przez Skarżącego).

Zdaniem Skarżącego obwieszczenie o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją z 25 maja 2021 r. nie mieści się w dyspozycji art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej, albowiem liczba stron tego postępowania nie przekraczała dziesięciu. Zarzucono również, że organy nie skorzystały z możliwości dowodowych zaoferowanych przez stronę skarżącą, przez co sposób procedowania przez te organy narusza podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2025 r. swój udział w sprawie zgłosił pełnomocnik Skarżącego będący adwokatem, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną

w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 19 czerwca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Szemud z 15 lutego 2023 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy Szemud z 25 maja 2021 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania planowanego przedsięwzięcia polegającego na realizacji zakładu odzysku rozpuszczalników z odpadów, na działce nr [..] przy ul. F. w K., gmina S.

Z powyższego wynika, że kwestionowane w niniejszym postępowaniu decyzje podjęte zostały w nadzwyczajnym trybie postępowania, w wyniku którego legalnie dochodzi do podważenia sformułowanej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) zasady trwałości decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania administracyjnego jest bowiem instytucją procesową, która ma na celu ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a lub 145b k.p.a. Wymaga to przeprowadzenia takiego postępowania z zachowaniem wszystkich reguł wznowienia określonych w przepisach art. 145-153 k.p.a.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania

w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.).

Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, która może zakończyć się wyłącznie jednym

z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia

i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić,

że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie Wójt w postanowieniu z 24 października 2022 r. jako podstawę wznowienia postępowania przyjął, zgodnie z żądaniem Wnioskodawcy, okoliczność, że nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 25 maja

2021 r., tj. przesłankę wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego organ pierwszej instancji (a następnie organ odwoławczy) uznał, że podstawa ta nie istnieje, co skutkowało odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

Ocena powyższego stanowiska organów jest jednak przedwczesna, albowiem na podstawie nadesłanych wraz ze skargą administracyjnych sprawy Sąd stwierdził,

że w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż decyzja Wójta z 15 lutego 2023 r. została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu od udziału

w postępowaniu.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że powyższa regulacja wyraża zasadę bezstronności, która stwarza gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania

w mocy zaskarżonej decyzji. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było zatem uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym udziałem tej samej osoby w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie postępowania. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej (zob. wyrok NSA

z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 63/11, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W judykaturze wyjaśniono, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji

(zob. wyrok WSA w Gdańsku z 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 331/18). Wskazuje się również, że wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu (zob. wyroki NSA: z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1357/10

i z 30 maja 2005 r. sygn. akt I GSK 253/05).

Podkreśla się przy tym, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" dotyczy nie tylko orzekania w postępowaniu instancyjnym, a zatem w relacji organ pierwszej instancji - organ odwoławczy, ale także w relacji: postępowanie zwykłe - postępowania nadzwyczajne, zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, tj. wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji (zob. wyroki NSA zapadłe na tle identycznej regulacji zawartej w Ordynacji podatkowej: z 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III FSK 190/22, z 4 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 506/17, z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II FSK 2078/14, z 31 maja 2016 r. sygn. akt I FSK 1965/14, z 2 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 1569/14, z 27 października 2015 r. sygn. akt I FSK 1133/14).

W świetle powyższego nie można zaakceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu decyzji wydanej w trybie "zwykłym" będzie brała udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W takim przypadku może bowiem zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia sprawy, nie będzie obiektywny przy ocenie wniosku o wznowienie postępowania i uchylenie takiej decyzji.

Odnotowania wymaga, że istotnie w ujęciu czysto procesowym sprawa załatwiana

w postępowaniu zwykłym nie jest tożsama ze sprawą załatwianą w postępowaniu nadzwyczajnym obejmującym wznowienie postępowania i postępowanie to różni się od postępowania "zwykłego". Jednakże nie można zapominać o tym, że w ramach postępowania wznowieniowego bada się m.in. to, czy w danej decyzji z postępowania zwykłego tkwią określone wady. Uwzględniając zaś taki punkt widzenia w sposób w pełni uprawniony można przyjąć, że postępowanie nadzwyczajne dotyka bezpośrednio tego, co przyjęto w decyzji wydanej w trybie zwykłym, czy też tego, co towarzyszyło jej wydaniu. Oznacza to, że w ramach postępowania w trybie wznowieniowym ocenia się szeroko rozumiane elementy tkwiące w decyzji z trybu "zwykłego" (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 355/14).

W związku z zakresem tej właśnie oceny uznać należy, że nie powinna jej dokonywać ta sama osoba, która wydała decyzję w trybie zwykłym. Osoba taka nie powinna bowiem brać udziału w kontrolowaniu prawidłowości decyzji, uprzednio przez nią podpisanej, i to pod kątem ewentualnie oceny wad przeprowadzonego postępowania, czy też naruszeń mających tkwić w wydanej decyzji. Wznowienie postępowania może przecież doprowadzić do uchylenia decyzji z trybu zwykłego i merytorycznego ponownego załatwienia sprawy. Daleko idący związek ww. dwóch kategorii spraw jest dostrzegany

w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dopuszcza ono bowiem, gdy chodzi o granice danej sprawy (głębokość orzekania), aby w postępowaniu sądowym kontrolującym decyzję wydaną we wznowionym postępowaniu sąd mógł orzec o decyzji wydanej w trybie zwykłym (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r. sygn. akt II GSK 1569/14).

Podsumowując poczynione dotychczas rozważania należy przyjąć, że prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadzi do uznania, że pracownik, który brał udział

w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym podlega wyłączeniu od udziału

w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana, przy czym dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r.

sygn. akt II GSK 135/15).

Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że zarówno decyzję z 25 maja 2021 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, jak i obwieszczenie o jej wydaniu podpisała B. R. - sekretarz gminy S. Postanowienie z 21 października 2021 r. o odmowie wznowienia postępowania również zostało podpisane przez B. R., podobnie jak późniejsze postanowienie z 24 października 2022 r. o wznowieniu postępowania (wraz

z obwieszczeniem z tego samego dnia). Podpis sekretarza gminy S. widnieje również na decyzji Wójta z 15 lutego 2023 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z 25 maja 2021 r.

Skoro w realiach rozpoznawanej sprawy zarówno decyzja z 25 maja 2021 r.

o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, jak i decyzja

z 15 lutego 2023 r. o odmowie uchylenia tej decyzji ostatecznej (a także inne pisma w toku postępowania wznowieniowego), zostały podpisane przez tę samą osobę (sekretarza gminy S. B. R.), to w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Należy przy tym zauważyć, że pracownik, który podlegał wyłączeniu, nie tylko brał udział w postępowaniu nadzwyczajnym, ale także wydał w nim rozstrzygnięcie, a zatem naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. miało postać kwalifikowaną. Naruszenie tej regulacji, zwłaszcza kwalifikowane, samo przez się implikuje potrzebę powtórzenia czynności jurysdykcyjnych - takie założenie przyjmuje się przy wykładni przyczyny wznowieniowej

z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

W tym miejscu należy wskazać, że sformułowana zarówno w art. 78 Konstytucji RP, jak i w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania zakłada prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, przy czym liczy się tylko takie rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, które odbywa się w warunkach gwarantujących zachowanie pełnego obiektywizmu. Skoro w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania uzasadniających konieczność ponowienia czynności procesowych, a zaistniałej wady nie dostrzegł organ odwoławczy, spełniona została przesłanka do wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

(w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że sekretarz gminy jest pracownikiem organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a.

W powyższym zakresie w pierwszej kolejności należy wskazać na przepisy Konstytucji RP, z których wynika, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163). Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących

i wykonawczych (art. 169 ust. 1).

Następnie należy zwrócić uwagę na regulacje wynikające z ustawy z dnia

21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1135). Przepisy tej ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych m.in.

w urzędach gmin (art. 2 pkt 3). Pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie wyboru, powołania i umowy o pracę, przy czym sekretarz gminy na podstawie umowy

o pracę (art. 4 ust. 1 pkt 3).

Wreszcie należy wskazać na art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że ilekroć

w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika w sposób niewątpliwy, że sekretarz gminy - jako pracownik samorządowy - podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Końcowo należy wskazać, że zgodnie z 24 § 4 k.p.a. wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. W doktrynie wskazuje się, że w zakresie tych czynności mieszczą się czynności, które muszą być podjęte z powodu treści obowiązujących przepisów, ustanawiających nieprzekraczalny termin do dokonania określonych czynności, z uwagi na skutki orzeczeń administracyjnych lub sądowych, utratę uprawnień, niemożność wyegzekwowania w późniejszym czasie określonych obowiązków stron, czy też ze względu na okoliczności faktyczne, narzucające potrzebę pilnego działania

(tak: J. Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, 2016, s. 164). Zdaniem Sądu żadna z takich okoliczności nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia

22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r.,

poz. 1964), zasądzając od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 680 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).[pic]