Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 27/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 5-6
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2020r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 59/19 w sprawie ze skargi W. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia z 31 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 59/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "GINB") z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...].

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. W. Ł. (zwany dalej również "skarżącym") złożył do Wojewody Lubelskiego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na modernizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego (nadbudowa z termorenowacją), usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w [...]. W ocenie skarżącego decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa bowiem była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta miała charakter trwały. Skarżący stwierdził też, że wykonanie decyzji nr [...] wywołałoby czyn zagrożony karą. W trakcie budowy doszło bowiem do wybudowania lokalu mieszkalnego rażąco niespełniającego wymagań ochrony mieszkańców przed hałasem, co ma szkodliwy wpływ na zdrowie mieszkańców przedmiotowej inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda Lubelski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Postanowienie Wojewody zostało uchylone postanowieniem GINB z [...] grudnia 2016 r.

Następnie pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...], a następnie decyzją z [...] lipca 2017 r., umorzył to postępowanie.

GINB decyzją z [...] lutego 2018 r. uchylił decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Lubelski decyzją z [...] marca 2018 r. na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; zwanej dalej "k.p.a.") odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2000 r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla modernizacji budynku mieszkalnego. Przewidziany w decyzji o warunkach zabudowy zakres modernizacji to przebudowa dachu z wykorzystaniem na lokale mieszkalne, dobudowa balkonów oraz termorenowacja budynku. Z kolei decyzja o pozwoleniu na budowę określa inwestycję jako modernizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego - nadbudowa z termorenowacją. Nie zachodzi zatem rozbieżność, która mogłaby stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie organu bez znaczenia dla oceny decyzji udzielającej pozwolenia na budowę jest również okoliczność niezapewnienia dojścia i dojazdu do drogi publicznej, a także fakt, że projekt nie przewidywał miejsc postojowych dla użytkowników lokali nadbudowanej części budynku, bowiem decyzja o warunkach zabudowy nie formułowała takich wymagań.

Ponadto brak stanowiska organu w zakresie właściwości akustycznych pomieszczeń objętych projektem nie może być oceniony jako naruszenie prawa w stopniu rażącym. Obowiązujące wówczas przepisy dopuszczały możliwość analizy, nie czyniły jednak z niej elementu koniecznego.

W odwołaniu W. Ł. zarzucił ww. decyzji naruszenie:

– art. 78 § 1 w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego;

– art. 80 poprzez niedokonanie oceny przesłanek rażącego naruszenia prawa w kontekście braku ekspertyzy konstrukcyjnej oraz pominięcie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2001 r. nr [...];

– art. 81 k.p.a. poprzez nieuznanie za udowodnione określonych okoliczności dotyczących m.in. nośności ścian, wykonania stropów i ścianek działowych;

– art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie doszło do wydania decyzji, której wykonanie nie jest możliwe z przyczyn technicznych;

– art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że nie zachodzi rozbieżność między pozwoleniem na budowę a decyzją o warunkach zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania GINB decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] marca 2018 r. W ocenie GINB decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2001 r. nr [...] r. nie narusza prawa w stopniu rażącym, nie jest także obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedłożony projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Podzielił również stanowisko Wojewody co do obowiązku zapewnienia dodatkowych miejsc postojowych.

Odnosząc się do kwestii braku w zatwierdzonym projekcie budowlanym ekspertyzy konstrukcyjnej organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 1998 r., nr 140, poz. 906) opis techniczny powinien określać układ konstrukcyjny obiektu budowlanego i zastosowane schematy konstrukcyjne. Projekt budowlany przedmiotowej inwestycji na kartach 107-129 zawiera niezbędne elementy. Natomiast w przypadku projektowania rozbudowy, przebudowy lub nadbudowy do opisu technicznego należy dołączyć ocenę techniczną obejmującą w uzasadnionych wypadkach także ocenę aktualnych warunków geotechnicznych i stan posadowienia obiektu. Wskazany wymóg nie ma charakteru bezwzględnego, lecz aktualizuje się tyko w zależności od potrzeb. Dokumentacja w postaci wyników badań geologiczno- inżynierskich i geotechnicznych warunków posadowienia budynku powinna być opracowana tylko wówczas, gdy uzna to za konieczne projektant konstrukcji obiektu budowlanego, przy braku dostatecznych danych o strukturze gruntu i strumieniach wodnych.

W skardze W. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie:

– art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126; zwanej dalej "p.b."). poprzez stwierdzenie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] prawidłowo przedstawiła oświadczenie stwierdzające prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane;

– art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że nie zachodzi rozbieżność między pozwoleniem na budowę, a decyzją o warunkach zabudowy;

– art. 3 pkt 6 p.b. poprzez stwierdzenie, że zakres projektu obejmujący przebudowę istniejącego poddasza z przeznaczeniem na samodzielne lokale mieszkalne jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

– art. 35 ust. 3 p.b. poprzez stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta nie została wydana z rażącym naruszeniem § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 140);

– § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 1998 nr 140 poz. 906) i art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b., poprzez pominięcie obowiązku dołączenia oceny technicznej do opisu technicznego projektu budowlanego;

– art. 21 ust. 3 ustawy o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r, Nr 80 poz. 903) poprzez stwierdzenie, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] została upoważniona do pełnienia funkcji inwestora projektu nadbudowy;

– art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że niewykonalność decyzji Prezydenta Miasta nie ma charakteru trwałego;

– art. 35 ust.1 pkt 3 p.b. poprzez stwierdzenie, że Prezydent Miasta sprawdził wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane;

– art. 93 pkt 1 p.b. poprzez stwierdzenie, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, w razie jej wykonania, nie wywołałaby czynu zagrożonego karą grzywny;

– art. 1 § 1 i art. 6 § 1ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r., Nr 88 poz. 553) w związku z art. 163 § 1 pkt 2 i § 2 k.k. poprzez stwierdzenie, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, wylanie warstwy betonu o grubości 5 cm i wybudowanie ścian działowych grubości 12 cm nie stanowiłoby czynu zabronionego pod groźbą kary określonej w Kodeksie karnym;

– § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 maja 2000 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm (Dz. U. z 2000 r., Nr 51 poz. 617) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 3 kwietnia 2001 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm dla budownictwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 38 poz. 456);

– § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dn. 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., nr 15 poz. 140) poprzez stwierdzenie, iż z analizy mapy do celów projektowych wynika, że budynek zlokalizowany przy ul. [...] ma dostęp do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia z 31 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 59/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie nieważności nie polega na ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, ale jedynie na kontroli czy w przypadku wydania kwestionowanej decyzji doszło do wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności.

Sąd wskazał, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzecznością pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną.

Zdaniem Sądu za rażące naruszenie prawa nie można uznać faktu wskazania w pozwoleniu na budowę działki nr ewid. [...] jako obszaru gruntu, na którym realizowana ma być przedmiotowa inwestycja. Obowiązek złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma na celu uniknięcie sytuacji realizacji procesu budowlanego na działkach, do których prawo dysponowania przysługuje innemu podmiotowi. Taki przypadek nie występuje w rozpatrywanej sprawie. Budynek mieszkalny, którego dotyczy rozbudowa nie znajduje się na wskazanej działce nr ewid. [...], gdyż na niej zlokalizowane są tylko instalacje i urządzenia techniczne związane z budynkiem. Taki brak precyzji nie może być uznany za błąd powodujący naruszenie prawa, a z pewnością nie jest to rażące naruszenie prawa. Działka nr ewid. [...] stanowi własność Spółdzielni Mieszkaniowej [...], do której należy budynek mieszkalny przy ul. [...]. Kwestia, czy obrys budynku mieści się w granicach jednej działki czy dwóch działek nie ma żadnego znaczenia dla procesu inwestycyjnego polegającego na nadbudowie budynku.

Zdaniem Sądu przy wydaniu pozwolenia na nadbudowę nie doszło też do rażącego naruszenia art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że nie zachodzi rozbieżność między pozwoleniem na budowę, a decyzją o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2000 r. Jak wskazał Sąd, może być kwestią sporu, czy "nadbudowa", "modernizacja" i "adaptacja" znaczą to samo. Tak długo jak pozostawał nierozstrzygnięty taki spór, nie można było mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Podobne stanowisko Sąd zajął w stosunku do podnoszonego zarzutu naruszenia art. 3 pkt 6 p.b. Istniejące niejasności pojęć wskazanych przez skarżącego wykluczały stwierdzenie nieważności pozwolenia na nadbudowę. Ten sam wymóg bezwzględnej jasności przepisu prawa nie pozwolił organom na stwierdzenie nieważności z powodu sugerowanego przez skarżącego naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Użycie w tym przepisie dwóch zwrotów wyraźnie ocennych: "stosownie do przeznaczenia" oraz "odpowiednia liczba miejsc postojowych" jednoznacznie wskazuje, że prawodawca z 1994 r. pozostawił organom administracji architektoniczno-budowlanej swobodę rozstrzygania o liczbie miejsc parkingowych. Decyzja w tym zakresie nie była więc decyzją związaną, lecz decyzją opartą na swobodnym uznaniu organu. Jeśli w obowiązującym akcie prawnym nie ma przepisu, który wskazywałby liczbę koniecznych miejsc postojowych poprzez ich numeryczne określenie, to należy przyjąć, że prawidłowa była decyzja organu, która z zachowaniem rozsądnych proporcji zatwierdzałaby proponowane przez inwestora miejsca parkingowe z uwzględnieniem powierzchni zabudowy innych obiektów budowlanych oraz wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, dróg itp. Sąd podzielił także wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko dotyczące braku oceny technicznej. Użyte w § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego zastrzeżenie "uzasadnionych wypadków" odnosi się do oceny warunków geologiczno-inżynierskich i stanu posadowienia obiektu. O tym czy w konkretnej sprawie doszło do naruszenia prawa można rozstrzygać dopiero po dokonaniu kontroli projektu budowlanego i zawartych w nim obliczeń technicznych. Prezydent Miasta [...] doszedł do wniosku, że obliczenia przedstawione przez inwestora są wystarczające. Zdaniem Sądu, skoro zgodnie z art. 3 pkt 6 p.b. "nadbudowa" jest postacią "budowy", to wykonanie obowiązku w innej formie niż przewiduje to przepis rozporządzenia nie może być uznany za rażące naruszenie prawa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia norm dotyczących emisji hałasu Sąd stwierdził, że nie jest on związany wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] maja 2014 r., sygn. akt [...]. W przypadku postępowania nadzwyczajnego nie ustala się nowych faktów i okoliczności, a rozstrzygnięcie w przedmiocie nieważności wydaje się na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w związku z kwestionowaną decyzją. W tym świetle wyrok Sądu Rejonowego i dokonana przezeń ocena materiału dowodowego tylko pośrednio mogą być wzięty pod uwagę. Wyrok ten uwidacznia wszak, że skarżący nawet 11 lat po wydaniu kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] nie był w stanie wykazać, że sugerowane naruszenie przepisów ustanawiających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki, zwłaszcza § 323-325 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r., nie spełniają przesłanki nieważności. Skarżący nie wykazał bowiem, że zarzucane naruszenia prawa budowlanego przez nieuwzględnienie norm ochrony przed hałasem wskazuje na takie skutki społeczne, ekonomiczne lub gospodarcze, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd stwierdził, że skarżący myli niewykonalność z niedopuszczalnością wykonania decyzji. Kwestionowana decyzja nr [...] była bowiem wykonalna faktycznie, gdyż lokale w nadbudowanej części budynku powstały i są od lat używane. Omawiana decyzja była również wykonalna prawnie, gdyż nie ujawniła się żadna prawna przeszkoda, która uniemożliwiałaby zrealizowanie inwestycji.

Jako nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut wydania decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. Skarżący powołując się na art. 93 pkt 1 p.b., nie wziął pod uwagę zasady, że jeśli określony projekt budowlany został zgodnie z przepisami prawa budowlanego zatwierdzony, a następnie roboty budowlane są prowadzone na podstawie pozostającego w obrocie pozwolenia na budowę, to nie można mówić o naruszeniu art. 5 p.b.,

W skardze kasacyjnej W. Ł. zarzucił ww. wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

– § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że jeżeli nie ma przepisu, który wskazywałby liczbę koniecznych miejsc postojowych, to nie ma obowiązku zapewnienia w zagospodarowaniu działki budowlanej tych miejsc postojowych dla samochodów, w sytuacji w której § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia precyzuje obowiązek zapewnienia miejsc postojowych;

– art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139) poprzez błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że nie zachodzi rozbieżność między pozwoleniem na budowę nr [...], a decyzją o warunkach zabudowy z [...] grudnia 2000 r. z powodu różnic w interpretacji pojęć "nadbudowa", "modernizacja" i "adaptacja";

– art. 3 pkt 6 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że wymienione w tym przepisie rodzaje budowy mogą być różnie interpretowane przez organ wydający pozwolenie na budowę;

– § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. 1998 nr 140 poz. 906), w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że obowiązek dołączenia do opisu technicznego projektu budowlanego, w przypadku projektowania nadbudowy, oceny technicznej został zrealizowany w innej formie;

– art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez jego niezastosowanie;

– § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dn. 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 1999 Nr 15 poz. 140) poprzez jego niezastosowanie;

– art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że niewykonalność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2001 r. nie ma charakteru trwałego oraz, że kwestionowana decyzja była wykonalna faktycznie, gdyż lokale w nadbudowanej części budynku powstały i są od lat używane;

– art. 93 pkt 1 p.b. w związku z art. 163 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowania co doprowadziło do ustalenia, że roboty budowlane były prowadzone w sposób właściwy, niezagrażający życiu i zdrowiu mieszkańców.

W. Ł. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wynikający z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wymóg zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc postojowych ma charakter bezwzględny. Decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r.o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych. W takiej sytuacji Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, powinna wystąpić do organu administracji publicznej z wnioskiem o określenie liczby miejsc postojowych. Organ powinien określić liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Określenie liczby miejsc postojowych jest kwestią faktycznie nieokreśloną, jednak obowiązkiem jest ich określenie w jakikolwiek sposób. Przepisy nie pozwalają na brak ich określenia. Zwroty "stosownie do przeznaczenia" oraz "odpowiednia liczba miejsc postojowych" odnoszą się bowiem jedynie do ich liczby.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że z dokumentacji budowlanej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że pozwolenie na budowę dotyczyło również robót budowlanych związanych z izolacją termiczną, wymianą instalacji wodno - kanalizacyjnej i centralnego ogrzewania oraz wymianą wewnętrznej instalacji elektrycznej w istniejącym budynku mieszkalnym. Jeżeli więc organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określił rodzaj inwestycji jako modernizację polegającą m.in. na przebudowie dachu budynku mieszkalnego nr [...] z wykorzystaniem na cele mieszkaniowe, to organ wydający pozwolenie na budowę nr [...] nie miał podstaw prawnych do zmiany rodzaju inwestycji na nadbudowę budynku mieszkalnego nr [...]. Nie może być również podstawą do zmiany rodzaju inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inna interpretacja przez organ wydający pozwolenie na budowę znaczenia rodzaju inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 47 ww. ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie na budowę. Naruszenie tego przepisu, w zakresie określenia rodzaju inwestycji, było przyczyną umożliwiającą wykorzystanie istniejących elementów budowlanych poddasza do wykonania nadbudowy.. Decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała rodzaj inwestycji jako modernizację polegającą m.in. na przebudowie dachu z wykorzystaniem na lokale mieszkalne. Przebudowa dachu z wykorzystaniem na lokale mieszkalne jest przebudową obiektu budowlanego. Nie występuje więc niejasność pojęć. Rodzaj inwestycji określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest jednoznaczny z rodzajem budowy określonym w art. 3 pkt 6 p.b.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że orzeczenie techniczne dla wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego stwierdza, że istnieje możliwość nadbudowy i określa warunki realizacji tej inwestycji oraz zawiera obliczenia statystyczne (załącznik nr 1 do orzeczenia technicznego). Brak oceny technicznej w projekcie budowlanym uniemożliwia organowi, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualne badanie zgodności projektu architektoniczno - budowlanego z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. Fakt, że właściwy organ może (ale nie musi) dokonać ww. badań projektu budowlanego nadbudowy, nie zwalnia inwestora i projektanta z obowiązku dołączenia oceny technicznej do opisu technicznego projektu budowlanego.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. wskazano, że Prezydent Miasta [...] nie sprawdził posiadanych uprawnień budowlanych przez wykonawcę projektu nadbudowy. W dokumentach budowlanych brak jest decyzji Wojewody Lubelskiego o upoważnieniu do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjno - budowlanych, dla wykonawcy projektu budowlanego nadbudowy budynku mieszkalnego nr [...]. Obowiązek sprawdzenia przez Prezydenta Miasta [...] posiadania wymaganych uprawnień budowlanych przez osobę wykonującą projekt nadbudowy był szczególnie istotny, bowiem uniemożliwiał zatwierdzenie projektu budowlanego wykonanego przez osobę nie posiadającą wymaganych uprawnień budowlanych, bez uprzedniego wyzwania do uzupełnienia omawianego braku.

Odnośnie zarzutu naruszenia naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazano, że z analizy mapy do celów projektowych wynika, że działka nr ewid. [...] i budynek nr [...] nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (ul. [...]). Dostęp ten jest możliwy przez działkę nr ewid. [...]. Działka nr [...] była w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali w budynku mieszkalnym nr [...] i na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowiła nieruchomość wspólną właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową. Dla działki tej prowadzona jest Księga Wieczysta nr [...]. Zgodnie z art. 93 ust. 3 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W dokumentacji budowlanej pozwolenia na nadbudowę budynku nie ma ustanowionych żadnych służebności.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazano, że projekt budowlany stanowiący integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, przewidywał w sposób precyzyjny wylanie na istniejący strop wylewki betonowej grubości 5 cm i wykonanie wewnętrznych ścian działowych z pustaków YTONG gr 12 cm. Z treści pisma Członka Zarządu Z-cy Prezesa Zarządu Spółdzielni mieszkaniowej [...] inż. H. Sz. z dnia [...] lipca 2001 r. skierowanego do Pracowni Architektonicznej [...] w [...] wynika, że zaprojektowane obciążenie ostatniego stropu (istniejącego), które wg orzeczenia technicznego (pkt 5) nie powinno przekraczać 66 kg/m2, przekracza je ponad 2-krotnie. Natomiast z treści odpowiedzi na to pismo wynika, że w związku z przekroczoną nośnością stropu należy obniżyć obciążenia tak by strop przeniósł te obciążenia. Z protokołu z posiedzenia Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny w [...] z dnia [...] maja 2012 r. wynika, iż inspektor nadzoru inwestorskiego J. W. zeznał, że "po odkryciu stropu nad drugim piętrem okazało się, że strop ocieplony jest żużlem, a związku z tym jego wytrzymałość jest bardziej wątpliwa niż przewidywano". Kierownik budowy S. J. zeznał, iż "Chodziło o to, że po odkryciu dachu i stropu okazało się, że strop nie wytrzyma". Oznacza to, że decyzja Prezydenta Miasta [...] była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność miała charakter trwały. Wbrew twierdzenie Sądu decyzja była niewykonalna, bowiem była nie tylko sprzeczna z przepisami, ale również z zasadami sztuki budowlanej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przedstawione wyżej okoliczności faktyczne potwierdzają, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wylanie na strop warstwy betonu grubości 5 cm i wykonanie ścian działowych o grubości 12 cm stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa konstrukcji, a tym samym miałoby charakter czynu zabronionego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok

Zarówno w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, jak i w toku postępowania przed organami administracji publicznej skarżący stał na stanowisku, iż w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę określone w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a.

Przechodząc do omówienia pierwszej grupy zarzutów dotyczących wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tytułem wstępu wyjaśnić trzeba, że nie każde naruszenie prawa stwierdzone w odniesieniu do rozstrzygnięcia organu administracji rodzi skutek nieważności.

Decyzja nawet wydana z naruszeniem prawa, której nie można przypisać cechy naruszenia rażącego, nie podlega stwierdzeniu nieważności. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Tak więc stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie skutki, które uniemożliwiają zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 925/18, z 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2668/16, z 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3278/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem, gdy wydane przez organ rozstrzygnięcie w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Nie można w takim razie mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą.

W tym kontekście jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 140). Zgodnie z § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia w zagospodarowaniu działki budowlanej należy zapewnić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, odpowiednią liczbę miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Z kolei w myśl § 18 ust. 2 ww. rozporządzenia liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych lub budowy garaży należy dostosować do ustalonych przez właściwy organ warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne, przy zachowaniu warunków technicznych określonych w rozporządzeniu.

Sąd I instancji trafnie zaakceptował stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji GINB, który powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że przepis ten nie wskazuje jednoznacznie ilości miejsca parkingowych jaka powinna zostać zaprojektowana dla konkretnego budynku. Uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy konkretnej działki budowlanej. Mając zatem na uwadze, że pozwolenie na budowę dotyczyło modernizacji istniejącego już budynku wielorodzinnego, a także fakt, iż prawodawca posługuje się nieostrym sformułowaniem w zakresie konieczności zapewnienia miejsc parkingowych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ewentualny brak tego elementu w projekcie budowlanym, w stanie faktycznym tej konkretnej sprawy, nie może zostać postrzegany jako rażące naruszenie prawa.

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił również zarzut naruszenia art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2001 r. przepis ten przewidywał, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Związanie, o którym mowa w tym przepisie polega na tym, że organ architektoniczno-budowlany wydając pozwolenie na budowę nie może kształtować zasadniczych warunków inwestycji odmiennie od ustalonych w warunkach zabudowy i związany jest przedmiotowym zakresem rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie dopatrywał się rażącego naruszenia prawa mającego polegać na zatwierdzeniu projektu budowlanego niezgodnego z decyzją o warunkach zabudowy. Niezgodność ta w ocenie skarżącego kasacyjnie dotyczyła zakresu robót budowlanych przewidzianych w projekcie. Dlatego wskazać trzeba, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2001 r. zatwierdzono projekt budowlany dla inwestycji polegającej na "modernizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego – nadbudowa z termorenowacją". Decyzja z dnia [...] grudnia 2000 r. ustalająca warunki zabudowy przewidywała realizację inwestycji polegającej na "modernizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji trafnie stwierdził, że różnice terminologiczne pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, a decyzją udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie mogły prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta. Istotnym z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest bowiem, czy inwestycja przewidziana w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie narusza ustaleń decyzji udzielającej warunki zabudowy. Skarżący kasacyjnie nie dostrzega,iż z treści decyzji ustalającej warunki zabudowy wynika, że przewidziany zakres modernizacji obejmował m.in. przebudowę dachu z wykorzystaniem na lokale mieszkalne. Dlatego też nie sposób podzielić argumentów skargi kasacyjnej, jakoby decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Z tych samych powodów Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadny ocenił zarzut naruszenia art. 6 pkt 3 p.b.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia § 11 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w związku z art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. Art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. określał, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Z kolei § 11 ust. 2 pkt 3 in fine ww. rozporządzenia przewidywał, że w wypadku projektowania przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy do opisu technicznego należy dołączyć ocenę techniczną obejmującą w uzasadnionych wypadkach także ocenę aktualnych warunków geologiczno-inżynierskich i stan posadowienia obiektu. Z art. 35 ust. 1 p.b. wynika, że obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej było, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także sprawdzenie kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń oraz sprawdzenie wykonania projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Art. 35 ust. 2 p.b. przewidywał natomiast, że właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. Jednocześnie przypomnieć w tym miejscu trzeba, że projekt budowlany składa się z dwóch części tj. projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz z projektu architektoniczno- budowlanego. Porównanie treści art. 35 ust. 1 i 2 p.b. wyraźnie wskazuje na zróżnicowanie zakresu badania przez organ każdej z tych części projektu. W dacie wydawania kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta badanie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego nie było bezwzględnym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ewentualne niedostrzeżenie błędów w projekcie architektoniczno-budowlanym nie może być oceniane w kategorii rażącego naruszenia prawa.

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił również zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. Z przywołanego przepisu wynika, że obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej było sprawdzenie wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Rację ma skarżący, iż w zatwierdzonym projekcie budowlanym brak jest zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., a jego załączenie było obowiązkiem autora tego projektu. Z kolei obowiązkiem organu sprawdzającego kompletność projektu było wezwanie inwestora do uzupełnienia omawianego braku. Niemniej jednak istotnym w rozpoznawanej sprawie jest, że skarżący dążąc do wyeliminowania z obrotu w trybie nieważnościowym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie kwestionuje posiadania przez osobę sporządzającą projekt budowlany stosownych uprawnień budowlanych. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiane uchybienie, polegające na niedołączeniu zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., nie może być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dn. 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten przewidywał, że do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Przepis ten nie wymagał jednak wytyczenia drogi dojazdowej, a jedynie "stworzenia możliwości dojazdu" do zabudowywanej działki od drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2002 r. sygn. akt IV SA 2877/00; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na taką istniejącą możliwość dojazdu i dojścia do działki [...] wskazuje autor skargi kasacyjnej. Wskazana przez niego działka nr. ewid. [...], będąca własnością inwestora, została również wskazana w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2001 r. Dlatego też całkowicie niezrozumiałe jest kwestionowanie na etapie postępowania nieważnościowego, iż teren inwestycji nie miał zapewnionego dostępu do drogi publicznej.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się, że niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień w niej zawartych są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze (por. wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1502/13, z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2277/14, z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1365/07,http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć miejsce, gdy zachodząca w jej wykonaniu przeszkoda wynika z aktualnego stanu wiedzy technicznej

Dodatkowym kryterium wynikającym z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest, by niewykonalność decyzji miała charakter trwały. Niewykonalność musi istnieć już w dacie wydania decyzji, aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Decyzja niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić jedynie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2651/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd I instancji trafnie ocenił, że z tego typu niewykonalnością decyzji nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Przesądza o tym również fakt, że zmiany wprowadzone do zatwierdzonego projektu budowlanego pozwoliły na realizację inwestycji. Podzielić również należy stanowisko Sądu I instancji, że decyzja Prezydenta Miasta była faktycznie wykonalna bowiem lokale w nadbudowanej części powstały i są użytkowane. Ponadto decyzja ta była wykonalna pod względem prawnym bowiem nie wykazano jakiejkolwiek przeszkody prawnej uniemożliwiającej realizację inwestycji.

Nie jest również zasadny ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarżący upatruje przesłanki do stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. w treści ówczesnego art. 93 pkt 1 p.b., w myśl którego karze grzywny podlega ten, kto przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych w sposób rażący nie przestrzega przepisów art. 5. Przepis art. 5 p.b. przewidywał natomiast m.in., że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Przesłanka nieważności wymieniona w art. 156 § 1 pkt 6 stanowi szczególny przypadek niewykonalności decyzji, który ma charakter prawny. Z treści przepisu wynika, że już samo podjęcie wykonania decyzji miałoby znamiona czynu zagrożonego sankcją karną. W odniesieniu do przestępstw i wykroczeń zakres stosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 6 co do osób fizycznych, które miałyby wykonać decyzję, będzie wyznaczony bytem przestępstwa lub wykroczenia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis, 2019). Z materiału zebranego w toku postępowania nie wynika, aby wykonanie decyzji mogło powodować czyn zagrożony karą. Sama korespondencja pomiędzy Spółdzielnią Mieszkaniową a Pracownią Architektoniczną, czy też protokół z przesłuchania inspektora nadzoru inwestorskiego nie przesądzają o wystąpieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej