Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 934/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6092 Melioracje wodne, opłaty melioracyjne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne~Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 575/17 w sprawie ze skarg T.P. i A.P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie konserwacji urządzeń melioracji wodnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi T.P. i A.P> (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z 3 kwietnia 2017 r. w przedmiocie konserwacji urządzeń melioracji wodnych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 25 listopada 2016 r. Starosta Pilski:

I. ustalił zakres prac związanych z konserwacją urządzeń melioracji wodnych szczegółowych - rów [...] w hm 00+00-17+60; rów [...]1 w hm 00+00-03+39; rów [...]2 w hm 00+00-05+66; w m. [...], gm. [...], powiat [...], stanowiący załącznik nr 1 do decyzji, z zachowaniem parametrów określonych w załącznikach nr 2, nr 3 i nr 4;

II. przedstawił w załączniku nr 1 do decyzji wykaz zainteresowanych właścicieli gruntów zobowiązanych do konserwacji ww. rowów [...], [...]1, [...]2, łącznie z zakresem prac przypadającym na każdego z nich, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści (udział określony w metrach bieżących rowu [...], [...]1, [...]2 z wyznaczonym miejscem koniecznym do wykonania prac w hm oraz udział procentowy w kosztach konserwacji rowów);

III. ustalił termin wykonania konserwacji rowów melioracji wodnej szczegółowej nr [...] w hm 00+00- 17+60; rów [...]1 w hm 00+00-03+39; rów [...]2 w hm 00+00-05+66 do 31 maja 2017 r.

IV. ustalił, że dalszą konserwację urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (ich utrzymanie w stanie umożliwiającym spełnianie przez nich funkcji, do której zostały przeznaczone) należy prowadzić na bieżąco, przez czas nieokreślony, przez zainteresowanych właścicieli gruntów odnoszących z tych rowów melioracji wodnych szczegółowych korzyści lub przez spółkę wodną, jeżeli urządzenia te objęte zostaną działalnością spółki;

V. wskazał, że decyzja nie zwalnia zainteresowanych właścicieli gruntów zobowiązanych do konserwacji rowów melioracji szczegółowych [...], [...]1, [...]2 z konieczności uzyskania innych, wymaganych prawem decyzji administracyjnych;

VI. ustalił, że załączniki nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 stanowią integralną część decyzji.

Załącznik nr 1 do decyzji – to opracowanie pt. "Wykaz właścicieli gruntów zobowiązanych do konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych – rowy melioracyjne [...], [...]1, [...]2 proporcjonalnie do odnoszących korzyści, w miejscowości [...], gmina [...], powiat pilski", obejmuje wykaz 42 osób - właścicieli, numery działek, obszar ogółem, obszar konkurencyjny, długość rowów ogółem hm, udział procentowy oraz zakres prac do wykonania. Załączniki nr 2 – 4 przedstawiają profile podłużne rowu [...], [...]1 i [...]2 wraz z ich parametrami technicznymi. Dokumentacja ta wykonana została przez mgr inż. J.K. oraz mgr A.K. Jako podstawę decyzji organ powołał art. 77 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 listopada 2006 r. w sprawie sposobu ustalania obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (Dz.U. z 2006 r. Nr 226, poz. 1652) oraz art. 83f ust. 1 pkt 10 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.)

Postępowanie zostało wszczęte 31 stycznia 2011 r. na żądanie Wójta Gminy [...]. Organ I instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, w tym wydane w jego trakcie decyzje administracyjne uchylane na podstawie odwołań wnoszonych przez właścicieli gruntów, a także ustalenia przeprowadzonych w terenie wizji lokalnych.

Odwołania od powyższej decyzji wniosły strony postępowania, w tym między innymi skarżący.

Decyzją z 3 kwietnia 2017 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Pilskiego w części w pkt III i w tym zakresie orzekł, że: "Termin wykonania konserwacji rowów melioracji wodnej szczegółowej nr [...] w hm 00+00-17+60; rów [...]1 w hm 00+00-03+39; rów [...]2 w hm 00+00-05+66 ustala się w terminie 6 miesięcy licząc od dnia ostateczności decyzji". Ponadto organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części stanowiącej "Załącznik nr 1 do decyzji Starosty Pilskiego nr [...] z dnia 25 listopada 2016 r." w zakresie odnoszącym się do działki o nr ewid. [...] i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy zmieniając podmiot i nakładając obowiązki na Parafię Rzymskokatolicką p.w. Wniebowzięcia Najświętszej Maryi Panny w [...]. W pozostałym zakresie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli skarżący, a także inne strony postępowania, których skargi zostały następnie prawomocnie odrzucone.

Oddalając skargi Sąd I instancji przedstawił stan prawny sprawy koncentrując się na przepisach dotyczących należytego utrzymywania urządzeń wodnych oraz związanych z tym obowiązków właścicieli gruntów, na których te urządzenia się znajdują. Na tej podstawie Sąd I instancji orzekł, że rolą organów orzekających w tego rodzaju sprawach jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy na dzień wydania decyzji przedmiotowe rowy spełniały swoją funkcję jako urządzenia szczegółowe melioracji wodnych. Kwestii tej dotyczą również zarzuty obu skarg.

W ocenie Sądu I instancji, żeby uznać zasadność nałożonych obowiązków, mających na celu utrzymanie i konserwowanie rowów, należy wziąć pod uwagę stan tych urządzeń na dzień podjęcia czynności przez organ. Prace mające na celu utrzymywanie urządzeń wodnych prowadzone są bowiem, kiedy funkcja urządzenia nie ustała. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte 31 stycznia 2011 r. na żądanie Wójta Gminy [...], który argumentował, że do urzędu gminy wpływają sygnały o podtopieniach i zalegającej wodzie na polach z powodu złego stanu przedmiotowych rowów. Ustalono, że działka nr A1 (rów [...]) stanowi urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. Zgromadzony w ramach wieloletniego postępowania materiał dowodowy pozwala uznać, że mamy do czynienia z zachowaniem tej funkcji urządzenia - rowów [...], [...]1 i [...]2 - na odcinkach wskazanych w decyzji Starosty Pilskiego oraz na odcinkach przebiegających przez tereny Nadleśnictwa [...], sąsiadującymi z terenem m. [...].

Sąd I instancji wyjaśnił, że odpowiedzialność właściciela urządzenia za jego stan ma charakter obiektywny. Ustawa Prawo wodne nie wymaga, żeby korzyści właścicieli gruntów były faktycznie w danym momencie odnoszone. Dla zastosowania art. 77 ustawy Prawo wodne bez znaczenia jest zatem, czy rzeczywiście, aktualnie i bezpośrednio, właściciel nieruchomości ujętych w obszarze oddziaływania odnosi korzyść z polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy. Ponadto korzyści ze zmeliorowania gruntu może odnosić także podmiot, którego zmeliorowane działki nie mają pośredniego dostępu do rowu, względnie mają ten dostęp, lecz ze względu na ukształtowanie działek i przebieg rowu dostęp ten jest stosunkowo niewielki. Z tych przyczyn zarzuty skarżących, że przedmiotowe rowy nie pełnią funkcji odwadniających oraz nie mają pozytywnego wpływu na nieruchomości m. [...], w tym na grunty rolne i tereny zielone, nie mogą zostać uwzględnione.

Ponadto Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skarg podnoszących naruszenie art. 10 i art. 79 ust. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Nie uwzględnił także zarzutu skarżącego, że organ odwoławczy nie rozpatrzył trzech odwołań, ponieważ odwołania te znajdują się w aktach sprawy, a osoby je wnoszące zostały uwzględnione w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący T.P.

Na wstępie skarżący sformułował wnioski procesowe wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z 3 kwietnia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty Pilskiego z 25 listopada 2016 r. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Po pierwsze, art. 73 ust. 1 w związku z art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że rowy melioracyjne oznaczone jako [...], [...]1 i [...]2 stanowią urządzenia melioracji wodnych szczegółowych.

Po drugie, art. 70 ust. 3 w związku z art. 73. ust. 1 oraz w związku z art. 77 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne przez błędne przyjęcie, że ujęcie danego urządzenia w ewidencji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych prowadzonej przez marszałka województwa, przesądza o tym, że dane urządzenie jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej.

Po trzecie, art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 74 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne przez błędne przyjęcie, że pojęcie "korzyści odnoszonych przez właścicieli gruntów", o których stanowi art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne jest znaczeniowo tożsame z pojęciem "właścicieli gruntów, na które urządzenia melioracji szczegółowych wywierają korzystny wpływ" i w związku z tym ustalenie, że osobami zobowiązanymi do utrzymywania przedmiotowych rowów są wszyscy właściciele nieruchomości położonych na obszarze, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych.

Po czwarte, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 listopada 2006 r. w sprawie sposobu ustalania obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, przez niezastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne było uwzględnienie w sprawie czterech map ewidencyjnych Gminy [...] w skali 1:1000.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi.

Po pierwsze, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Polegało to na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i nieuwzględnienie skargi skarżącego. W ocenie skarżącego, zebrany przez organ administracji materiał dowodowy był niewystarczający i budził wątpliwości oraz zawierał istotne braki uniemożliwiające wydanie decyzji w sprawie. Organ nie ustalił okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy, takich jak kierunek odpływu wody rowami [...], [...]1 i [...]2. Nie ustalono właścicieli gruntów, którzy odnosiliby korzyści z istnienia urządzeń wodnych, nie przeprowadzono na powyższe okoliczności dowodu z opinii biegłego, chociaż organ w toku postępowania zwrócił uwagę na taką potrzebę, jak i nie wskazano numerów ksiąg wieczystych nieruchomości objętych postępowaniem, co uniemożliwia kontrolę decyzji w zakresie właściwego kręgu jej adresatów wskazanych jako strony postępowania.

Po drugie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 76 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że organ z naruszeniem przepisów postępowania stwierdził, że umieszczenie danego urządzenia w ewidencji wód, o których stanowi art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, którą prowadzi marszałek województwa, jest wystarczające dla kwalifikacji urządzenia jako urządzenia melioracji i dane te nie podlegają weryfikacji przez organ administracji rozstrzygający sprawę administracyjną w trybie art. 77 ustawy Prawo wodne.

Po trzecie, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca były niewykonalna w dniu jej wydania i ich niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność tej decyzji polega na niezrozumiałym sformułowaniu obowiązków przez określenie ich w sposób wymagający wiedzy specjalistycznej. Ponadto brak jest zrozumiałego wskazania, który adresat decyzji odpowiada za który fragment rowu, jakie konkretnie prace ma wykonać na przypisanym mu fragmencie, a także jakie parametry rów w powierzonym fragmencie ma uzyskać, żeby prawidłowo wykonać na niego nałożony obowiązek.

Po czwarte, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Polegało to na niepodpisaniu załączników nr 2, 3 i 4 do decyzji Starosty Pilskiego z 25 listopada 2016 r., które stanowią integralną część tej decyzji.

Po piąte, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. W ocenie skarżącego, wykonanie decyzji Starosty Pilskiego z 25 listopada 2016 r. wywołałoby czyn zagrożony karą, to jest czyn z art. 193 Kodeksu karnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, ponieważ tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym możliwe jest prawidłowe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa materialnego. W tej sprawie ma to szczególne znaczenie, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały częściowo nieprawidłowo sformułowane. Wynika to z tego, że znaczna część argumentacji mającej uzasadniać zarzuty naruszenia prawa materialnego opiera się założeniu, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy. W tym zakresie podnoszone przez skarżącego naruszenie prawa materialnego jest więc wyłącznie skutkiem nieprawidłowo (w ocenie skarżącego) ustalonego stanu faktycznego sprawy. Są to zatem zarzuty procesowe, a nie materialne, lecz niedopuszczalne jest kwestionowanie ustaleń faktycznych zarzutami naruszenia prawa materialnego. Z kolei dokonując oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów podnoszących nieważność postępowania administracyjnego, a więc do zarzutów najdalej idących. Zarzuty te zostały sformułowane dopiero w skardze kasacyjnej, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie oceniał stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w tym zakresie, a jedynie stwierdził, że Sąd ten prawidłowo nie dostrzegł wskazywanych przez skarżącego naruszeń prawa tego rodzaju i w związku z tym prawidłowo nie odnosił się do tych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca były niewykonalne w dniu jej wydania i ich niewykonalność ma charakter trwały. Niewykonalność tej decyzji polega na niezrozumiałym sformułowaniu obowiązków przez określenie ich w sposób wymagający wiedzy specjalistycznej. Ponadto brak jest zrozumiałego wskazania, który adresat decyzji odpowiada za który fragment rowu, jakie konkretnie prace ma wykonać na przypisanym mu fragmencie, a także jakie parametry rów w powierzonym fragmencie ma uzyskać, żeby prawidłowo wykonać na niego nałożony obowiązek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił szczegółowo poglądy doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie niewykonalności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowane tam stanowisko, ale nie miało to zastosowania w tej sprawie, ponieważ opiera się na przyjęciu stanowiska, że obowiązek określony w decyzji musi być zrozumiały dla każdego i możliwy do wykonania na podstawie "powszechnej wiedzy". Nie jest to jednak założenie prawidłowe. Obowiązek musi zostać określony w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości, jednak w określonych stanach prawnych i faktycznych (tak jak to miało miejsce w tej sprawie) wymaga to użycia pojęć lub określeń należących do tzw. języka fachowego lub specjalistycznego. Stanowisko zaprezentowane przez skarżącego prowadziłoby do niedopuszczalnego skutku, że w każdym przypadku, w którym strona "nie rozumie" decyzji, decyzja ta jest niewykonalna. Należy mieć również na uwadze, że o ile obowiązki określone w decyzji zostały nałożone na skarżącego (i inne podmioty), o tyle brak jest przeszkód prawnych, żeby skarżący zlecił wykonanie tego rodzaju prac osobie posiadającej fachową wiedzę lub dysponującej odpowiednimi urządzeniami. Niezależnie jednak od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek określony w decyzji został ustalony jednoznacznie, zrozumiale i w sposób niebudzący wątpliwości. Skarżący został zobowiązany do wykoszenia skarp z wygrabieniem i odmuleniem dna rowu oraz rozplantowaniem namułu, a także do plantowania skarg po odmuleniu i hakowania dna rowu. Plantowanie to niewątpliwie wyrównanie powierzchni gruntu (definicja według Słownika Języka Polskiego PWN, wersja internetowa dostępna pod adresem http://sjp.pwn.pl). Z kolei hakowanie dna rowu polega na usunięciu z dna rowu wszelkiej roślinności, gałęzi, liści oraz innych zanieczyszczeń, umożliwiając swobodny przepływ wody. Ponadto, ewentualne wątpliwości skarżącego w zakresie użytych pojęć lub określeń mających opisywać fragment rowu melioracyjnego, którego dotyczy przedmiotowy obowiązek, mogą zostać wyjaśnione przez pracowników organu. Nie chodzi przy tym o sprecyzowanie nałożonych obowiązków (które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały ustalone jednoznacznie i precyzyjnie), ale wyjaśnienie wątpliwości związanych z odczytaniem pojęć o charakterze specjalistycznym.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącego polegało to na niepodpisaniu załączników nr 2, 3 i 4 do decyzji Starosty Pilskiego z 25 listopada 2016 r., które stanowią integralną część tej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że załączniki te nie zostały podpisane, natomiast zostały opatrzone pieczęcią urzędową organu oraz pieczęcią określającą, że stanowią załącznik do decyzji Starosty Pilskiego z 25 listopada 2016 r. o wskazanym tam numerze. Brak podpisu na załącznikach nr 2, 3 i 4 do decyzji, będących graficznym przedstawieniem profili przedmiotowych rowów, nie stanowi naruszenia przepisu art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej naruszenia rażącego, w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załączników z decyzją, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2338/10 i z 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 354/19). Jedynie ubocznie podkreślić należy, że załącznik nr 1, w którym określono zakres nałożonych obowiązków został prawidłowo podpisany, a jego poszczególne strony parafowano przez upoważnionego pracownika organu.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że w tej sprawie doszło do naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. W ocenie skarżącego, wykonanie decyzji Starosty Pilskiego z 25 listopada 2016 r. wywołałoby czyn zagrożony karą, to jest czyn z art. 193 § 1 Kodeksu karnego, zgodnie z którym kto wdziera się do cudzego domu, mieszkania, lokalu, pomieszczenia albo ogrodzonego terenu albo wbrew żądaniu osoby uprawnionej miejsca takiego nie opuszcza, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak w żadnej mierze nałożenie na skarżącego obowiązku "wdarcia" się na działkę nr ewid. A1, na której zlokalizowany jest przedmiotowy odcinek rowu, bez uzyskania zgody właściciela. Ponadto, także właściciel działki nr ewid. A2, z której dostępny jest odcinek rowu objęty obowiązkiem, został obciążony podobnymi obowiązkami (pkt 37 załącznika nr 1 do decyzji Starosty Pilskiego z 25 listopada 2016 r.). Co więcej, właścicielem tym jest T.P., na którą nałożono także obowiązek solidarnie ze skarżącym w odniesieniu do działki nr ewid. A3 (pkt 40 załącznika nr 1 do decyzji Starosty Pilskiego z 25 listopada 2016 r.).

Również pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługiwały na uwzględnienie.

Nie doszło do naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego materiał dowodowy sprawy był wystarczający i nie budził wątpliwości, a tym bardziej nie zawierał istotnych braków uniemożliwiających wydanie decyzji w sprawie. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że postępowanie toczy się od 2011 r., a wydawane w jego toku decyzje organu I instancji były kilkukrotnie uchylane przez organ odwoławczy, właśnie ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, w tym precyzyjne określenie stron postępowania lub ich następców prawnych. Organ I instancji wykonał obowiązek w tym zakresie opierając się na wypisie z rejestru gruntów (stan na 14 lipca 2016 r.) oraz prowadząc postępowanie mające na celu ustalenie następców prawnych zmarłych właścicieli działek uwzględnionych w tym rejestrze. Brak jest z kolei podstaw prawnych do wskazywania w decyzji numerów ksiąg wieczystych nieruchomości objętych postępowaniem, ponieważ kontrola decyzji w zakresie właściwego kręgu jej adresatów wskazanych jako strony postępowania mogła zostać dokonania przez Sąd I instancji na podstawie akt sprawy (do których dostęp miał też skarżący jako strona postępowania), w tym wskazanych tam numerów ewidencyjnych działek. Natomiast ewentualna weryfikacja przez skarżącego położenia tych działek możliwa jest nie tylko podstawie akt sprawy, lecz także na podstawie powszechnie dostępnych danych, jak chociażby portalu Geoportal.

Przede wszystkim podkreślenia jednak wymaga, że w tej sprawie zakres korzystnego oddziaływania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych został określony przez organ wyspecjalizowany - Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu Rejonowy Oddział w Pile, co wynika z załącznika do pisma Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu z 19 grudnia 2012 r. pt. "Zbiorcze zestawienie obszarów konkurencyjnych (obszarów oddziaływania) urządzeń wodno-melioracyjnych rowu [...] wraz z dopływami", gdzie w tabeli wyszczególnione zostały numery działek, obszary ogólne działek, nazwisko i imię osoby fizycznej lub nazwa osoby prawnej oraz wielkości obszarów oddziaływania (m2) w tym grunty orne, użytki zielone oraz lasy. Zestawienie to zostało oparte na przeprowadzonej "Ewidencji wód, urządzeń melioracyjnych oraz gruntów zmeliorowanych" z listopada 2012 r., sporządzonej na zlecenie Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu Oddział Rejonowy w Pile przez mgr inż. J.K. W opisie technicznym do dokumentacji dla potrzeb prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów do m. [...], gmina [...] (str. 2) podano, że wykorzystano mapy ewidencyjne w skali 1:5000, mapy topograficzne 1:10000 i pomiary geodezyjne rowów. Ponadto rów [...] jest rowem głównym, który uchodzi do jeziora bez nazwy (działka nr 116) w m. [...], a rowy [...]1 i [...]2 są dopływami bocznymi rowu [...]. Trasy rowów przebiegają przez grunty orne i użytki zielone. Obszar oddziaływania urządzeń melioracyjnych ustalono w oparciu o rozeznanie terenowe oraz pomiary geodezyjne rowów. Z obszarów zmeliorowanych nie zaliczono do obszarów oddziaływania m.in. wyniesienie o ponad 0,5 m na użytkach zielonych i 1,0 m na gruntach ornych oraz nad terenem przy rowie (str. 3 opracowania). Nie inwentaryzowano rowów całkowicie zdekapitalizowanych i nieodgrywających żadnej roli. W oparciu o przedstawione w opracowaniu zasady oraz zebraną dokumentację sporządzono zbiorcze zestawienie obszarów konkurencyjnych (obszarów oddziaływania) urządzeń wodno-melioracyjnych rowu [...] wraz z dopływami (5 kart obejmujących 71 działek ewidencyjnych wraz z danymi ich właścicieli oraz zestawieniem wielkości oddziaływania w m2) na grunty rolne oraz użytki zielone odwadniane wymienionymi rowami.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie można więc przyjąć, że organ nie ustalił okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy. W szczególności dotyczy to takich okoliczności jak kierunek odpływu wody rowami [...], [...]1 i [...]2. Stanowisko skarżącego w zakresie kierunku odpływu wody opiera się na stwierdzeniu, że w "Profilu podłużnym rowu [...]" posłużono się pojęciem "wylotu do zbiornika wodnego" a nie "wlotu do zbiornika wodnego". Wbrew temu stanowisku, użycie słowa wylot nie sugeruje, że woda wypływa z jeziora, ponieważ chodzi o "wylot do" a nie "wylot ze" zbiornika wodnego.

Z kolei zarzuty podnoszące kwestie powołania biegłego nie zostały oparte o zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., który stanowi podstawę zastosowania tego rodzaju środka dowodowego. Niezależnie jednak od tego uchybienia, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji podjął próbę uzyskania opinii biegłego, jednak ze względów finansowych nie przeprowadził tego rodzaju dowodu. Dysponował jednak wskazanym wyżej opracowaniem specjalistycznym pt. "Zbiorcze zestawienie...", które było wystarczające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 76 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący wskazał, że organ z naruszeniem przepisów postępowania stwierdził, że umieszczenie danego urządzenia w ewidencji wód, o których stanowi art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo wodne, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, którą prowadzi marszałek województwa, jest wystarczające dla kwalifikacji urządzenia jako urządzenia melioracji i dane te nie podlegają weryfikacji przez organ administracji rozstrzygający sprawę administracyjną w trybie art. 77 ustawy Prawo wodne. Zarzut ten należało rozpoznać łącznie z zarzutem podnoszącym naruszenie art. 73 ust. 1 w związku z art. 70 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz w związku z art. 77 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne (zarzuty nr I pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej). Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd I instancji nie prowadzi postępowania dowodowego w sprawie (poza wyjątkiem z art. 106 § 3 p.p.s.a., który nie miał w tej sprawie zastosowania), a jedynie dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji właściwego organu administracji publicznej, w oparciu o przeprowadzone przez ten organ ustalenia faktyczne niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie miał uprawnień do przeprowadzenia ustaleń faktycznych w zakresie charakteru prawnego przedmiotowych rowów. Ponadto, Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, które na podstawie ewidencji urządzeń melioracji wodnych przyjęły, że rowy te stanowią urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Prawidłowe jest oczywiście stanowisko skarżącego, że ewidencja nie tworzy stanu prawnego, ale stanowisko to pomija, że umieszczenie danego urządzenia w ewidencji wymaga, żeby urządzenie to spełniało określone warunki. Ponadto, warunkiem umieszczenia rowu w ewidencji urządzeń melioracji wodnych jest to, żeby rów ten był urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych. Skarżący oczekuje natomiast od organu przeprowadzenia postępowania na okoliczność wykazania, że przedmiotowe rowy spełniają funkcje z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, a więc służą regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Jednocześnie skarżący nie przedstawia żadnego dowodu przeciwnego, poprzestając wyłącznie na gołosłownych twierdzeniach. Spełnienie opisanych wyżej warunków z art. 70 ust. 1 Prawa wodnego skutkowało natomiast umieszczeniem przedmiotowego rowu w ewidencji, która jest przecież na bieżąco aktualizowana na podstawie § 6 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1403).

Prawidłowo zatem organy administracji przyjęły, że ustalając proporcjonalny udział poszczególnych właścicieli gruntów w konserwacji przedmiotowego rowu oparto się na danych pochodzących z ewidencji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Czynności ewidencyjne mają charakter czynności z zakresu administracji publicznej, które mogą dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te podlegają odrębnej skardze do sądu administracyjnego. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że nie można postawić organom administracji rozstrzygającym przedmiotową sprawę zarzutu działania niezgodnego z prawem w sytuacji, gdy oparły swoje rozstrzygnięcia na danych pochodzących z ewidencji urządzeń melioracji wodnych. Dane te nie podlegają bowiem weryfikacji przez organ administracji rozstrzygający sprawę administracyjną w trybie art. 77 ustawy Prawo wodne.

W postępowaniu ustalono zatem, że na danym terenie występuje urządzenie wodne oraz jego funkcja (odwadnianie gruntów rolnych oraz użytków zielonych), a także kto jest właścicielem tego urządzenia oraz, że doszło do nienależytego utrzymywania tego urządzenia jak i, że następstwem nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego jest szkodliwe oddziaływanie. Obowiązkami określonymi w art. 77 ustawy Prawo wodne zostały obciążone podmioty, na nieruchomości których stwierdzono nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego. Opracowanie "Profil podłużny rowu" szczegółowo i precyzyjnie określa parametry techniczne przedmiotowych rowów na poszczególnych jego odcinkach.

Sąd I instancji prawidłowo także orzekł, że załączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa, protokoły kolejnych oględzin oraz twierdzenia samych zainteresowanych, że rów jest w nienależytym stanie i występują podtopienia, pozwalają uznać, że w tym przypadku celowym było prowadzenie postępowania oraz nałożenie obowiązków na podstawie art. 77 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. Z akt sprawy wynika, że w sąsiedztwie odcinków zamulonych i zachwaszczonych (zarośniętych) oraz niedrożnych przepustów po obfitych opadach oraz po roztopach tworzyły się rozlewiska. Udrożniony natomiast został, na skutek wydania odrębnej decyzji w stosunku do Lasów Państwowych, odcinek rowu [...] przebiegający przez tereny Nadleśnictwa (na działce o nr ewid. [...]/1), co dokumentuje protokół z oględzin z 3 czerwca 2016 r. Konieczne stało się zatem przywrócenie należytego stanu i funkcjonowania przedmiotowych odcinków rowów. Sąd I instancji prawidłowo dokonał zatem kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W decyzjach organów obu instancji prawidłowo określono odcinki rowów wymagających prac, zakres tych prac, a także wykazy osób, na które obowiązki mogą zostać nałożone oraz w jakiej proporcji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej ustalono, kto i w jakim stopniu odnosi korzyści z tytułu położenia i funkcji rowu i kto powinien zatem partycypować w kosztach jego utrzymania. Starosta Pilski ustalił obszar, na który wywierają korzystny wpływ przedmiotowe urządzenia melioracji wodnych szczegółowych.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał podnoszący naruszenie art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 74 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przyjął, że pojęcie "korzyści odnoszonych przez właścicieli gruntów", o których stanowi art. 77 ust. 2 ustawy Prawo wodne jest znaczeniowo tożsame z pojęciem "właścicieli gruntów, na które urządzenia melioracji szczegółowych wywierają korzystny wpływ". Ustalenie osób i podmiotów zobowiązanych do utrzymywania przedmiotowych rowów nastąpiło bowiem na podstawie opisanego wyżej, szczegółowego postępowania przeprowadzonego przed właściwymi organami, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.

Sposób ustalenia granic obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, został wskazany w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 listopada 2006 r. w sprawie sposobu ustalania obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. W aktach sprawy znajduje się teczka oznaczona jako "Plik map". Plik ten obejmuje cztery mapy ewidencyjne Gminy [...] wykonane metodą digitalizacji uzupełnionej pomiarem sytuacyjno-wysokościowym, na których linią przerywaną zaznaczono obszar oddziaływania rowów. Mapy sporządzono w skali 1:1000, podczas gdy powołane wyżej rozporządzenie stanowi o skali 1:2000. Sąd I instancji prawidłowo jednak przyjął, że posłużenie się mapą w innej skali niż określonej w powyższym rozporządzeniu nie oznacza o niedopuszczalności zastosowania takiej mapy, chociażby w przypadku braku w zasobie geodezyjnym mapy wskazanej w § 3 rozporządzenia oraz wielkości obszaru wymaganego do przeprowadzenia postępowania. W tym przypadku mamy do czynienia z dużym obszarem gminy [...], bowiem rów [...] wraz z jego dwoma odnogami ([...]1 i [...]2) ma długość 2665 m. Ponadto wskazany "Plik map" zawiera również profile podłużne każdego z przedmiotowych rowów, zawierające parametry rowów, w tym ich głębokości oraz wysokości skarp, co umożliwia ustalenie zakresu koniecznych do wykonania prac oraz ocenę kierunku spływu wód. Ponadto należy mieć na uwadze, że pismem z 27 marca 2014 r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego zwrócił się do Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu w sprawie uzupełnienia ewidencji właśnie w zakresie map w skali 1:2000. W odpowiedzi Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu poinformował, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów, ewidencję prowadzi się z wykorzystaniem kopii map sytuacyjnych w skali 1:5000 lub 1:2000, a w razie konieczności w innej dostępnej skali. Z tego też powodu w odniesieniu do przedmiotowego rowu ewidencję prowadzi się z wykorzystaniem map w skali 1:1000, które cechuje wyższa dokładność. Przyjęcie stanowiska skarżącego, prowadziłoby więc do niedopuszczalnego skutku, że w przypadku prowadzenia ewidencji na podstawie bardziej dokładnych map i zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30 grudnia 2004 r., niemożliwe byłoby wydanie decyzji na podstawie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego. Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 22 listopada 2006 r. w sprawie sposobu ustalania obszaru, na który wywierają korzystny wpływ urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.