Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1208/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 36 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2024 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2023 r., znak SKO.ZP/415/283/2022 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz T. R. kwotę 43,00 zł (czterdzieści trzy złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi T. R. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie znak SKO.ZP/415/283/2022 z dnia 28 czerwca 2023 r. w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości

W stanie faktycznym sprawy Burmistrz Brzeszcz wszczął postępowanie w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy [...] w północno-wschodniej części sołectw W. i S. i zbyciem przez skarżącego nieruchomości położonej w W. oznaczonej numerami działek [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,3220 ha. Po sporządzeniu na zlecenie organu operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości, organ decyzją z 11 lutego 2021 r. ustalił skarżącemu opłatę w wysokości 3128,85 zł. W wyniku odwołania skarżącego, decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Kolegium zwróciło uwagę na braki operatu w uzasadnieniu wyboru metody szacowania nieruchomości. Oceny cech mających wpływ na wartość rynkową nie zostały doprecyzowane, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości przypisania odpowiednich i adekwatnych ocen. Ponadto choć w operacie odnotowano istnienie złoża kruszywa na wycenianym gruncie, to okoliczność ta nie została uwzględniona w żadnej z przyjętych cech rynkowych. Organ zwrócił również uwagę, że zgodnie z uchwałą w sprawie MPZP, różne są stawki opłaty dla różnych terenów. Organ winien zatem uwzględnić, że w przypadku gdy nieruchomość posiada przeznaczenie mieszane, powinno się zastosować adekwatnie odrębne stawki w stosunku do posiadanego udziału każdego z odrębnych przeznaczeń.

Po sporządzeniu na zlecenie organu I instancji nowego operatu szacunkowego, organ decyzją nr WPG.6725.22.2020 z 5 kwietnia 2022 r. ustalił skarżącemu opłatę w wysokości 3128,85 zł. Organ wskazał, że sporządzony w sprawie operat jest jasny, logiczny, wiarygodny, nie zawiera błędów matematycznych, a zastosowana metoda szacowania odpowiada prawu. Przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu jako teren rolny według poprzednio obowiązującego MPZP (uchwała RM w Brzeszczach nr [...] z dnia [...] r.) wartość nieruchomości to 31 949 zł. Przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu jako teren powierzchniowej eksploatacji kruszyw naturalnych o symbolu A2.PG według MPZP uchwalonego uchwałą RM w Brzeszczach nr [...] z [...] r. nieruchomość została wyceniona na 52 808 zł. Wartość nieruchomości wzrosła zatem o 20 859 zł. Stawka procentowa zgodnie z zapisami § 3 ust. 11 pkt 1 MPZP to 15% dla terenów PG, zatem orzeczono o opłacie w wysokości 3128,85 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że pięcioletni termin na jej wydanie już upłynął. Ponadto wskazał, że organ nie zastosował różnych stawek opłaty i nie uwzględnił mieszanego charakteru przeznaczenia nieruchomości. Dodał, że wobec treści aktu notarialnego, opłata powinna obciążać kupującego.

Decyzją z 28 czerwca 2023 r. organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty planistycznej będzie tylko i wyłącznie właściciel nieruchomości, który zbył nieruchomość w ciągu pięciu lat od daty wejścia w życie planu miejscowego. Przedmiotowa nieruchomość od 27 grudnia 2016 r. podlegała ustaleniom nowego MPZP, a została zbyta 26 kwietnia 2019 r., zatem w ciągu 5 lat od wejścia wżycie nowego planu, zaś postępowanie zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie nowego planu. Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania operatu. Podzieliło wycenę przyjętą przez organ I instancji i wskazało, że wartość nieruchomości wzrosła o 20 859 zł i przyjęcie stawki 15% dla terenów oznaczonych PG, jako zgodnej z przeważającym przeznaczeniem nieruchomości.

W odniesieniu do zarzutów odwołania SKO dodało, że powołany przez skarżącego wyrok TK P 58/08 dotyczył sytuacji, gdzie nastąpił brak ciągłości w obowiązywaniu MPZP spowodowany utratą mocy planu na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy, a w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją.

W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 77, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podtrzymał zarzuty zaprezentowane w odwołaniu. Jak podkreślił skarżący, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dominującej części uzasadnienia zajęło się wszelkimi aspektami operatu szacunkowego. Natomiast nie była też w żadnym punkcie odwołania podnoszona kwestia wyceny wartości nieruchomości wykazana w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, tym bardziej, że wartość określona w operacie szacunkowym jest porównywalna z ceną sprzedaży określoną w akcie notarialnym.

Skarżący wskazał, że decyzja Burmistrza z 5 kwietnia 2022 r. w myśl art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. jest decyzją wydaną po upływie 5 letniego terminu od dnia uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przez Radę Miejską z dnia [...] r. Zdaniem skarżącego, jeżeli Burmistrz przyjął, że niniejsza decyzja jest kontynuacją wcześniejszego postępowania zakończonego decyzją w dniu 11 lutego 2021 r., która została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO ) w Krakowie w dniu 7 maja 2021 r., to takie założenie należy, niewątpliwie uznać za prawnie bezskuteczne. Należy nadmienić, że uchylenie w całości decyzji przez SKO miało również ten skutek, iż niniejsza decyzja została usunięta z obiegu prawnego. Posługiwanie się sygn. decyzji usuniętej z obiegu prawnego nie wywołuje skutków prawnych, co jest równoznaczne, iż jest ona nieważna. Skarżący dodał, że w obecnej decyzji w celu obliczenia opłaty planistycznej przyjęto dla całości nieruchomości stawkę 15% wg symbolu PG i takim to sposobem stawka ta wynosi 3.128.85 zł i jest identyczna jak wysokość opłaty w uchylonej decyzji. Świadczy to, iż nie uwzględniono wcześniejszego zalecenia SKO. W obliczeniu przyjęto, że całość nieruchomości oznaczonej nr działek [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 0,3220 ha, znajduje się na terenie powierzchniowej eksploatacji kruszyw naturalnych oznaczonych symbolem A2.PG i tym samym podlegającym stawką 15% opłaty, co jest niezgodne z zaświadczeniem wydanym przez Burmistrza Brzeszcz z dnia 14 marca 2019 r. W tym zaświadczeniu działka nr [...] położona jest na terenie dróg wewnętrznych i oznaczona jest symbolem A5.KDW, a działka nr [...] w około 94% położona jest na terenie powierzchniowej eksploatacji kruszyw naturalnych oznaczonych symbolem A2.PG, a w pozostałej części na terenie dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem A5.KDW. W ocenie skarżącego jeżeli obliczenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości byłoby wykonane z sposób rzetelny uwzględniający prawidłowe stawki procentowe przypisane do właściwych terenów, to niniejsza opłata byłaby około 10% niższa od tej określonej w decyzji z dnia 11 lutego 2021 r.

Jak podkreślił skarżący, wykładnia, że nie ma terminu przedawnienia w sprawach opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, dawałaby swoisty bonus organom samorządu terytorialnego za opieszałość w sprawach wynikających z niniejszej ustawy. Skarżący wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. o sygn. akt P 58/08 uchylił przepis art. 34 ust. 4 u.p.z.p. w związku z uchyleniem w/w przepisu należy ten przepis uznać jako nieistniejący pod względem prawno-materialnym.

Dalej skarżący zwrócił uwagę, że według aktu notarialnego koszty sporządzenia i wykonania tej umowy ponosi strona kupująca. Niniejszy zapis jest po § 2 e) w którym są wpisane stawki procentowe służące do naliczaniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości. Jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości niewątpliwie należy zaliczyć do kosztów związanych z wykonaniem niniejszej umowy. Podatek od czynności cywilnoprawnych oraz oplata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - która też jest podatkiem - jest należnością na rzecz tego samego podmiotu tj. Burmistrza Brzeszcz. Jeżeli kupujący w zgodnie z § 6 aktu notarialnego był obowiązany do zapłaty podatku od czynności cywilnoprawnej, to też należy uznać, że również opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli jest zasadna, to również jest zobowiązaniem kupującego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty okazały się trafne.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j, dalej "u.p.z.p.".), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jednorazowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, możliwe jest w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek:

1) rada gminy uchwaliła lub zmieniła plan miejscowy z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej;

2) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości,

3) nieruchomość objęta aktem planistycznym została zbyta przez właściciela lub użytkownika wieczystego po wejściu w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany, jednak przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tej uchwały,

4) postępowanie administracyjne w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany.

W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wzrost wartości całej nieruchomości lub jej części stanowi różnicę między wartością nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego a wartością nieruchomości przed jego uchwaleniem. Określając wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, należy uwzględnić przeznaczenie terenu wynikające z nowego planu miejscowego. Określając natomiast wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym lub w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości ( tak np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r. II OSK 2862/20 LEX nr 3200212 ).

Przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po zmianie planu, jeżeli dla danej nieruchomości istnieją różne przeznaczenia, należy przy obliczaniu opłaty zdywersyfikować stawki opłaty, odpowiednio dla tych przeznaczeń.

Taka sytuacja ( co do różnych przeznaczeń) miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak wskazał skarżący, powołując się na zaświadczenie Burmistrza, działka nr [...] położona jest na terenie dróg wewnętrznych i oznaczona jest symbolem A5.KDW, a działka nr [...] w około 94% położona jest na terenie powierzchniowej eksploatacji kruszyw naturalnych oznaczonych symbolem A2.PG, a w pozostałej części na terenie dróg wewnętrznych oznaczonych symbolem A5.KDW. To stanowisko w zakresie orientacyjnym potwierdza rysunek Planu /k.18 akt administr./. Z kolei w § 3 ust. 11 pkt 1 uchwały planistycznej zawarto ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do naliczenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Stawka procentowa wynosi dla terenów MN – 10 %, dla terenów MN/U, MN-U, WS-US, US, PG – 15 %, zaś dla terenów pozostałych 1 %. Jak z tego wynika, jeśli jakaś część nieruchomości leżała w terenach KDW, a przeważająca część w terenach PG, to należało zróżnicować stawkę opłaty odpowiednio dla zajętości przez poszczególny teren. Takie stanowisko zajęło też Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydaniu decyzji kasacyjnej. SKO wskazało trafnie, iż w przypadku, gdy nieruchomość posiada przeznaczenie mieszane, organ winien zastosować adekwatnie odrębne stawki w stosunku do posiadanego udziału każdego z odrębnych przeznaczeń PG i KDW, w ramach przeznaczenia mieszanego. Niemniej organy obu instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominęły to zagadnienie i ustaliły opłatę w oparciu o przeznaczenie przeważające ( tak się składa, że dla tego przeznaczenia – PG- stawka procentowa jest większa niż dla KDW). W ocenie Sądu jest to działanie nieprawidłowe; skoro bowiem zgodnie z art. 37 ust. 1 uwzględnieniu podlega przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, to należy ściśle brać pod uwagę to przeznaczenie; jeśli jest mieszane, to należy uwzględnić przeznaczenia składowe nieruchomości. Skoro inaczej obliczono opłatę, należało uchylić skarżone decyzje, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy dokonają prawidłowego obliczenia opłaty, z uwzględnieniem mieszanego przeznaczenia terenu nieruchomości.

Co do pozostałych zarzutów skarżącego, to są one bezzasadne.

Zgodnie z art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.: 3. Roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. 4. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4.

Skarżący twierdzi, że wydanie decyzji kasacyjnej przez SKO spowodowało, że aktualnie kontrolowana decyzja Burmistrza z dnia 5 kwietnia 2022r. została wydana już po upływie 5-letniego terminu od uchwalenia planu miejscowego w dniu [...]. Stanowisko to nie jest słuszne. Sprawa została wszczęta zawiadomieniem z dnia 19.11.2020r., a więc przed upływem 5-letniego terminu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, dla zachowania terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Przepis art. 37 ust. 3 i 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. określa jedynie termin dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, nie zawiera zaś żadnych regulacji odnośnie terminu do wydania decyzji w sprawie ( tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2019 r. II SA/Po 764/18, LEX nr 2616483 ). Nie zmienia takiej oceny wydanie w czasie trwania postępowania decyzji kasatoryjnej. Po jej wydaniu następuje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i jest to kontynuacja sprawy uprzednio rozpoznawanej. "Postępowanie administracyjne raz wszczęte nie podlega ponownemu wszczęciu w wyniku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Brak jest bowiem w przepisach k.p.a. podstaw do ponownego zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania administracyjnego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy" (wyrok WSA w Gdańsku z 6.08.2008 r., II SA/Gd 218/08, LEX nr 516029).

Nie jest też trafne stanowisko skarżącego, że obciążony opłatą ma być kupujący, albowiem on płaci przy umowie notarialnej należności od czynności cywilnoprawnych. Jednakże istotą omawianej opłaty jest założenie, że dzięki zmianie planistycznej nastąpił wzrost wartości terenu, z czego skorzystał zbywca, dlatego to zbywca jest obciążony opłatą ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2021 r. II SA/Gd 104/21, LEX nr 3273203czy też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 września 2015 r. II SA/Gl 110/15 LEX nr 1926616 ). Podatek od czynności cywilnoprawnych przy umowie notarialnej nie ma z opłatą planistyczną nic wspólnego.

Powyższe zarzuty nie okazały się trafne, jednak jak już wyżej wskazano, nieprawidłowo obliczono opłatę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą przy jej ustalaniu mieszany charakter przeznaczenia nieruchomości.

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na zas. art. 200 p.p.s.a.