Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 774/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1122/19 w sprawie ze skargi Powiatu N. na decyzję Ministra Finansów z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr ST4.4755.64.2019.5.BPU w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu N. 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1122/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. N.o (dalej powoływany jako skarżący powiat) uchylił decyzję Ministra Finansów (dalej powoływany także jako organ) z dnia 12 kwietnia 2019 r. nr ST4.4755.64.2019.5.BPU w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Z akt sprawy wynika, że pierwotną decyzją z 17 listopada 2017 r. Minister Finansów - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 23 listopada 2015 r. zobowiązującą skarżący powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 1.292.356 zł. Decyzja ta, w wyniku rozpoznania skargi powiatu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 138/18 została uchylona w części ponad kwotę 207.699 zł, zaś w pozostałej części skarga została oddalona.

W powyższym wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że jeden z problemów, jakie wystąpiły w przedmiotowej sprawie dotyczył prawidłowości ujęcia w systemie informacji oświatowej nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy w dniu 30 września 2010 r. nie przebywali w tych ośrodkach (z różnych przyczyn) i częściowo sprowadzał się do tego, jak należy rozumieć użyte w ustawie o systemie oświaty określenie "wychowanek" - kiedy nieletni staje się wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego - czy od momentu skierowania go do tej placówki przez właściwego starostę, czy też dopiero od chwili faktycznego przybycia do tej placówki. Zdaniem sądu pierwszej instancji, wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3a u.s.o., jest także nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka.

Zdaniem WSA w Warszawie, Minister Finansów - ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę - powinien wziąć pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych na pozostawanie w gotowości na przyjęcie wychowanka posiadającego wskazanie o skierowanie do tej placówki. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rzeczą organu powinna być analiza materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie pod kątem ustalenia tego, czy wysokość tych kosztów powinna być taka sama jak za faktyczny pobyt wychowanków, którzy fizycznie przebywają w ośrodku, czy też niższa.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia 12 kwietnia 2019 r. Minister Finansów utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 23 listopada 2015 r. zobowiązującą P. N. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 1.292.356 zł, w zakresie ponad kwotę zobowiązania w wysokości 207.699 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że chybione jest zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r. wskazanie, zgodnie z którym Minister Finansów ponownie rozpoznając sprawę, powinien rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów młodzieżowych ośrodków wychowawczych, ponoszonych w związku z pozostawaniem w gotowości na przyjęcie wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do danej placówki. To zalecenie sądu nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności dotyczących zasad i sposobu kalkulacji i podziału części oświatowej subwencji ogólnej. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego znajduje zastosowanie tylko w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej. Ustalenie wysokości subwencji należnej - w celu jej porównania z kwotą subwencji otrzymanej przez jednostkę - może odbywać tylko według tych samych zasad i sposobu kalkulacji, w jaki została skalkulowana kwota subwencji otrzymana przez jednostkę samorządu terytorialnego, a więc na podstawie takich samych (zweryfikowanych w oparciu o dokumenty źródłowe) danych i według tej samej formuły algorytmicznej a nie według jakichkolwiek innych zasad czy formuł.

W ocenie Ministra Finansów w uzasadnieniu wyroku brak jest wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej dla obliczania kosztów młodzieżowego ośrodka wychowawczego ponoszonych w związku z pozostawaniem w gotowości na przyjęcie wychowanka posiadającego skierowanie do tej placówki, jak również porównywania tych kosztów z kosztami faktycznego pobytu wychowanka w ośrodku. W świetle regulacji dotyczących zasad i sposobu kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej, zagadnienia te nie mają żadnego znaczenia w przedmiotowej sprawie - wysokość subwencji nie jest kalkulowana w oparciu o wysokość wydatków ponoszonych przez placówki oświatowe. Dlatego też, nie jest możliwe wykonanie ww. wyroku zgodnie z zawartymi w jego uzasadnieniu wytycznymi, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Po rozpoznaniu skargi powiatu na decyzję Ministra, wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1122/19 WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując że Minister naruszył art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), bowiem nie zastosował się do oceny prawnej i zaleceń wynikających z prawomocnego wyroku WSA z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 138/18. Sąd podkreślił, że rzeczą organu było wykonać wyrok z 17 lipca 2018 r. a nie wchodzić w polemikę z jego ustaleniami i treścią uzasadnienia. Wydając ponownie decyzję, Minister popełnił te same uchybienia, które spowodowały już raz uchylenie decyzji o tej samej treści i zawierającej te same naruszenia przepisów postępowania. Tym samym, organ w szczególności naruszył przepisy art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a., a nadto wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem wskazanych w cyt. wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. przepisów prawa materialnego i procesowego.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wniósł Minister Finansów zaskarżając powyższy wyrok w całości. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z poźn. zm.), dalej powoływana w skrócie jako u.d.j.s.t.), w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. Nr 249, poz. 1659, dalej powoływane jako rozporządzenie oświatowe) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na faktycznym, błędnym uznaniu, że Minister Finansów - wydając decyzję z dnia 12 kwietnia 2019 r. znak: ST4.4755.64.2019.5.BPU - w sposób nieprawidłowy (na podstawie niewłaściwych danych, tj. nieodnoszących się do kosztów ponoszonych przez młodzieżowe ośrodki wychowawcze na pozostawanie w gotowości na przyjęcie nieletnich skierowanych do tych placówek i kosztów utrzymania wychowanków przebywających w ośrodkach) ustalił nienależnie uzyskaną przez Powiat N. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, skutkującym nieuzasadnionym uchyleniem ww. decyzji;

2) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w związku z art. 28 ust. 1, 5 i 6 tej ustawy oraz § 3 rozporządzenia oświatowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na faktycznym, błędnym uznaniu, że koszty funkcjonowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych stanowią podstawę naliczania części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy żadna z regulacji prawnych odnoszących się do zasad i sposobu naliczania tej części subwencji nie mówi o uwzględnianiu kosztów funkcjonowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych, a więc tym samym brak jest uzasadnienia do uwzględniania takich kosztów w kalkulacji zwrotu nienależnie uzyskanej przez jednostkę samorządu terytorialnego kwoty części oświatowej subwencji ogólnej;

3) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w związku z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia oświatowego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu w ocenie prawnej regulacji dotyczących zasad naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego prowadzącej/dotującej młodzieżowe ośrodki wychowawcze, części oświatowej subwencji ogólnej na podstawie danych o wychowankach tych ośrodków, w szczególności wagi przeliczeniowej P34, z której charakterystyki jednoznacznie wynika, że w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, a w konsekwencji sformułowanie błędnych wytycznych co do dalszego postępowania;

4) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w związku z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia oświatowego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu w ocenie prawnej, że część oświatowa subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego prowadzących/dotujących młodzieżowe ośrodki wychowawcze jest naliczana m.in. na podstawie danych o nieletnich skierowanych do tych placówek, podczas gdy z charakterystyki wagi przeliczeniowej P34 jednoznacznie wynika, że w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, a w konsekwencji sformułowanie błędnych (nieznajdujących oparcia w obowiązujących przepisach prawa) wytycznych co do dalszego postępowania, dotyczących ustalenia i porównania kosztów ponoszonych przez młodzieżowe ośrodki wychowawcze na pozostawanie w gotowości na przyjęcie skierowanych do nich nieletnich i utrzymanie przebywających w nich wychowanków;

5) art. 90 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, ze zm., dalej powoływana jako u.s.o.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumcji w sytuacji, gdy analizowany stan faktyczny nie uprawniał podporządkowania go wskazanemu przepisowi, który nie był podstawą orzekania organu administracji i nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że dotyczy dotacji udzielanych niepublicznym placówkom oświatowym z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a stan faktyczny w sprawie i kontrolowana decyzja Ministra Finansów dotyczy części oświatowej subwencji ogólnej udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa.

Ponadto w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Minister zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 37 ust 1 pkt 2 u.d.j.s.t., poprzez uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia 12 kwietnia 2019 r. znak: ST4.4755.64.2019.5.BPU, utrzymującej w mocy decyzję z dnia 23 listopada 2015 r. znak: ST5.4750.411.2015.3.JAP, w sytuacji niewskazania naruszenie których przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy;

7) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 141 § 4 zdanie drugie i art. 153 p.p.s.a., poprzez niewskazanie w ocenie prawnej właściwego zastosowania konkretnego przepisu i prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, mającego stanowić oparcie dla przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawnej i wskazania, co do dalszego postępowania Ministra Finansów w przedmiotowej sprawie;

8) art. 141 § 4 zdanie drugie i art. 153 p.p.s.a., polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku - wobec uchylenia decyzji Ministra Finansów z dnia 12 kwietnia 2019 r. znak: ST4.4755.64.2019.5.BPU - wskazania co do dalszego postępowania Ministra Finansów, nieodpowiadającego obowiązującym przepisom prawa, poprzez zalecenie rozważenia prawidłowości obliczenia wysokości kosztów młodzieżowego ośrodka wychowawczego pozostawania w gotowości na przyjęcie wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki, podczas gdy zagadnienie to nie ma żadnego znaczenia w kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, która nie jest naliczana na podstawie kosztów ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe, a tym samym - nie może być objęte zakresem przedmiotowym sprawy zwrotu przez P. N. nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011, co skutkuje brakiem możliwości wykonania wyroku z powodu błędnych wytycznych;

9) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie podstaw prawnych badanego zagadnienia z rozstrzygnięcia organu administracji, obejmującego zasady uwzględniania danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych w kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy;

10) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, z poźn. zm.) w związku z art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji w następstwie zastosowania przez sąd pierwszej instancji kryteriów wyliczania wysokości nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, których nie przewiduje u.d.j.s.t. ani u.s.o.

Wskazując na powyższe, Minister Finansów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi P. N. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, P. N. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta formalnie na obydwu podstawach.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zdecydowana większość postawionych zarzutów okazała się nieskuteczna. Analiza treści podniesionych zarzutów kasacyjnych, zarówno w zakresie przepisów prawa materialnego (art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w powiązaniu z innymi przepisami) jak i przepisów postępowania (w szczególności 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.) oraz ich uzasadnienie odnoszą się w istocie do treści prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 138/18, których na obecnym etapie postępowania nie można skutecznie podnosić.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ocena prawna, o której stanowi zacytowany przepis, to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II. LEX/el. 2021, art. 153). Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (zob. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Przepis art. 153 p.p.s.a., poza sytuacją, gdy przepisy prawa uległy zmianie, nie pozostawia żadnej możliwości odstąpienia od normatywnie sformułowanego związania. W niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, stanowiącego podstawę dochodzenia od powiatu nienależnie wykorzystanej części oświatowej subwencji ogólnej, dlatego też Minister był bezwzględnie związany oceną prawną wyrażoną we wskazanym prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 17 lipca 2018 r.

Podkreślenia również wymaga, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, ale również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.

Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Na mocy przywołanej regulacji ustawodawca wprowadził zatem związanie orzeczeniem, które ma przymiot prawomocności, a związanie to dotyczy nie tylko sądu, który wydał dane prawomocne orzeczenie, ale również innych sądów. Trzeba zatem zauważyć, iż wydany wcześniej w sprawie wyrok WSA w Warszawie jest wiążący i ma walor prawomocności.

W wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 138/18 WSA w Warszawie jednoznacznie wypowiedział się jak na użytek niniejszej sprawy należy definiować osobę wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który powinien być wykazywany w informacji stanowiącej podstawę otrzymania dotacji, przyjmując, że jest nim także nieletni, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę, w okresie od daty otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka do przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka. Bez znaczenia dla sprawy ma to, czy ocena ta, w świetle późniejszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jest prawidłowa czy też nie. Co prawda Minister próbował podważyć powyższy wyrok, składając skargę kasacyjną, jednakże uczynił to nieskutecznie, bowiem skargę złożył z uchybieniem terminu do jej wniesienia. W tej konkretnej sprawie Minister jest zobowiązany do przyjęcia takiej definicji, ustalając którzy z nieletnich skierowanych do młodzieżowego ośrodka wychowawczego zostali prawidłowo wykazani dla wagi P34 przy ubieganiu się o subwencję. Obowiązkiem zatem organu administracji ponownie rozpoznającego sprawę było w pełni zastosowanie się do powyższej oceny prawnej, czego jak słusznie wytknął sąd pierwszej instancji, nie uczynił. Powyższe niewątpliwie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia 12 kwietnia 2019 r., w którym organ wprost kwestionuje ocenę prawną i zalecenia co do dalszego prowadzenia postępowania zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r.

W tym miejscu należy podkreślić, odnosząc się do zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie w kwestii kosztów funkcjonowania młodzieżowego ośrodka wychowawczego w aspekcie pozostawania w gotowości na przyjęcie nieletnich skierowanych do ośrodka ale jeszcze w nim nie przebywających, że we wskazanym wyroku sąd pierwszej instancji nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenie powyższych okoliczności co nie jest równoznaczne z przyjęciem, że miały one decydujący wpływ na wysokość należnej powiatowi subwencji. Sąd pierwszej instancji nie przesądził zatem w sposób wiążący, czy w tej konkretnej sytuacji będzie to miało wpływ na wysokość należnej powiatowi części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r. czy też nie.

Mając powyższe rozważania na uwadze za nieskuteczne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w pkt 1 – 5 oraz przepisów postępowania w pkt 8 i 9 skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, skierowanych już bezpośrednio do kwestionowanego wyroku sądu pierwszej instancji z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1122/19, należało uznać je za niezasadne.

W zakresie zarzutów naruszenie przepisów postępowania dotyczących niewskazania przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku jakich konkretnie przepisów dopuścił się naruszenia Minister Finansów, stwierdzić należało że jest on bezpodstawny. WSA w Warszawie wprost stwierdził, że Minister dopuścił się naruszenia art. 153 i art. 170 p.p.s.a. i to było zasadniczą przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, bowiem z jej uzasadnienia wprost wynika, że Minister zakwestionował ocenę prawą i zalecenia wyrażone we wcześniejszym wyroku, uznając je za błędne, do czego nie miał prawa w świetle jednoznacznych przepisów p.p.s.a. Tym samym nie można zgodzić się z Ministrem, że sąd pierwszej instancji nie wskazał naruszenia jakich przepisów dopuścił się organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Z kolei przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl.: ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39; a także wyroki NSA z: 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1724/18, tamże). W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków.

Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn uwzględnił skargę powiatu. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, że sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na decyzję Ministra z dnia 12 kwietnia 2019 r. był związany oceną prawną dokonaną przez ten sąd wcześniejszym wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 138/18, co determinowało zakres uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że zalecenia jakie ma wykonać organ ponownie rozpoznając sprawę znajdują się nie tylko w zaskarżonym wyroku, ale również wcześniejszym wyroku z 17 lipca 2018 r. Także w uzasadnieniu tegoż wyroku znajdują się przepisy prawa materialnego, których naruszenia dopuścił się Minister ponownie rozpoznając sprawę i wydając decyzję z 12 kwietnia 2019 r. Tym samym niezasadne okazały się zarzuty z pkt 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej.

Podobnie należało ocenić ostatni z zarzutów – naruszenia art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy, co oznacza, że sąd administracyjny może naruszyć ten przepis, gdy oceniając działalność administracji publicznej przyjmie inne niż legalność (zgodność z prawem) kryterium kontroli. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że sąd pierwszej instancji mógł naruszyć ww. przepis w sposób odpowiadający jego dyspozycji. O naruszeniu cyt. art. 1 § 1 p.u.s.a. można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem. Nie może uchybić temu przepisowi sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Tym samym, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji, bowiem oparł ją o kryterium legalności – art. 153 i art. 170 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 7 i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).