Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1059/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2024-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 344
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2024 r. sprawy ze skargi E. S. A. w G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1/ uchyla punkt 1 zaskarżonej decyzji; 2/ zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej E. S. A. w G. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 19 października 2023 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Starosty Olsztyńskiego z 25 lipca 2023 r., orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowych,

- położonych w obrębie N., gmina B., oznaczonych jako działki nr A o powierzchni 0,4880 ha, B o powierzchni 0,4999 ha, C o powierzchni 0,8088 ha, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...],

- położonych w obrębie W., gmina B., oznaczonych jako działki nr D o powierzchni 0,2784 ha, E o powierzchni 0,1327 ha, F o powierzchni 0,0315 ha, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz działka nr G o powierzchni 0,2234 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...],

poprzez udzielenie zezwolenia E. S.A. z siedzibą w G., Oddział w O., na wykonanie prac polegających na:

- wymianie przewodów na istniejącej linii elektroenergetycznej WN 110 kV, demontażu napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV wraz z demontażem jednego stanowiska słupowego SN 15 kV, posadowieniu kablowej linii elektroenergetycznej SN 15 kV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym posadowieniu jednego stanowiska słupowego SN 15 kV na działce nr A, położonej w obrębie N., gmina B.,

- podwyższeniu istniejącego stanowiska słupowego linii WN 110 kV oraz wymianie przewodów na istniejącej linii elektroenergetycznej WN 110 kV na działce nr B, położonej w obrębie N., gmina B.,

- demontażu napowietrznej linii SN 15 kV oraz posadowieniu kablowej linii elektroenergetycznej SN 15 kV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr C, położonej w obrębie N., gmina B.,

- demontażu napowietrznej linii SN 15 kV oraz posadowieniu kablowej linii elektroenergetycznej SN 15 kV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr D, położonej w obrębie W., gmina B.,

- demontażu napowietrznej linii SN 15 kV oraz posadowieniu kablowej linii elektroenergetycznej SN 15 kV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr E, położonej w obrębie W., gmina B.,

- posadowieniu kablowej linii elektroenergetycznej SN 15 kV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr F, położonej w obrębie W., gmina B., - podwyższeniu istniejącego stanowiska słupowego linii WN 110 kV oraz wymianie przewodów na istniejącej linii elektroenergetycznej WN 110 kV na działce nr G, położonej w obrębie W., gmina B.

Uchylił decyzję Starosty Olsztyńskiego z 25 lipca 2023 r.:

- w pkt 1 tiret pierwszy i w tym zakresie orzekł o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie N., gmina B., oznaczonej jako działki nr A, B, C, dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...];

- w pkt 1 tiret trzeci, czwarty i piąty;

- w pkt 2 tiret od pierwszego do trzeciego;

W pozostałym zakresie Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Olsztyńskiego z 25 lipca 2023 r.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy:

Starosta Olsztyński decyzją 25 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w pkt 1 ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowych położonych w obrębie N., gmina B., oznaczonych jako działki nr A o powierzchni 0,4880 ha, nr B o powierzchni 0,4999 ha, nr C o powierzchni 0,8088 ha (KW Nr [...]) oraz położonych w obrębie W., gmina B., oznaczonych jako działki nr D o powierzchni 0,2784 ha, nr E o powierzchni 0,1327 ha, nr F o powierzchni 0,0315 ha (KW Nr [...]) oraz działka nr G o powierzchni 0,2234 ha (KW Nr [...]), poprzez udzielenie zezwolenia E. S.A. (dalej spółka, spółka energetyczna) z siedzibą w G., Oddział w O., na opisane na wstępie prace.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z.Z. W odwołaniu podniesiono, że szczegóły techniczne planowanej inwestycji (przebieg linii i jej parametry) zostały ustalone z uwzględnieniem wyłącznie stanowiska inwestora, natomiast stanowiska właścicieli nieruchomości nie uwzględniono. Wskazano, że inwestor odmówił jakichkolwiek negocjacji odnośnie zmiany przebiegu linii lub uzgodnienia stosownego wynagrodzenia. Starosta Olsztyński nie podjął żadnych działań w celu ustalenia czy jest możliwość alternatywnego posadowienia linii i trasy o mniejszej uciążliwości dla stron.

Po rozpoznaniu sprawy Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z 19 października 2023r., którą uchylił w części decyzję Starosty Olsztyńskiego z 25 lipca 2023 r.

W motywach swojego stanowiska wojewoda wskazał, że analizując spełnienie przesłanek wynikających z art. 124 u.g.n. ocenił, że materiał dowodowy zawarty w aktach przedmiotowej sprawy uprawniał do twierdzenia, że spełnione zostały wszystkie ustawowe warunki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z działek o numerach: E-G położonych w obrębie W., gmina B. Jak wywiódł, na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a drugi element stanowi lokalne (gminne) lub ponadlokalne (powiatowe, wojewódzkie i krajowe) znaczenie inwestycji. Łączne spełnienie obu przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie go do inwestycji celu publicznego.

W dalszej części argumentacji wojewoda podniósł, że inwestor we wniosku z 7 grudnia 2023 r. wyjaśnił, że głównym celem zadania inwestycyjnego jest poprawa warunków równowagi, pewności zasilania województwa warmińsko-mazurskiego na trasie linii oraz zapewnienie trwałego, zrównoważonego rozwoju gospodarczego poprzez poprawę bezpieczeństwa energetycznego, a także zwiększenie niezawodności i efektywności funkcjonowania krajowego i regionalnego systemu dystrybucyjnego oraz przesyłowego. Przystąpienie do realizacji przedsięwzięcia poprzedzone było analizą istniejącej linii, która wskazuje na konieczność natychmiastowego wykonania jej przebudowy. Mając na uwadze powyższe wojewoda ocenił, że zamierzenie inwestycyjne stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym (obejmuje dwa obręby gminy B.), a realizacja planowanej inwestycji służyć będzie zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego regionu oraz zapewnieniu jakości dostaw energii elektrycznej na odpowiednim poziomie.

W dalszej części argumentacji wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie ze zmianami fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., zatwierdzonymi Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] 1998 r., działki oznaczone numerami A-C (obręb N.) położone są na terenie oznaczonym symbolem Wj 9RP- teren przeznaczony pod użytkowanie rolnicze z dopuszczeniem funkcji rzemieślniczo- produkcyjnych. Przy czym w ustaleniach szczegółowych zawarto zapis, że jest to "teren oznaczony w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego O. symbolami P.11 i P.12. W związku ze zmianą uwarunkowań planu O. przeznacza się pod użytkowanie rolne. Docelowo w miarę urbanizacji terenów [...] - dopuszczalna zmiana na rzemieślniczo-produkcyjną lub inną. Ustalenia dotyczące opracowania planu warunkującego decyzje administracyjne oraz infrastruktury technicznej jak teren Wj 8MU". Z kolei dla Wj 8MU-teren o funkcji mieszkalno-usługowej zawarto zapis, że "przed podejmowaniem decyzji administracyjnych z zakresu gospodarki przestrzennej na teren należy opracować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. (...) W planie uwzględnić należy ponad podstawowy układ komunikacyjny oraz inne elementy istniejącej i projektowanej infrastruktury technicznej miasta O. (zwłaszcza kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektroenergetyki, gazu wysokociśnieniowego (...)".

Powyższy zapis, w ocenie organu odwoławczego, nie dawał podstaw do uznania, by zamierzenie inwestycyjne było zgodne z ustaleniami tego planu. Zapis dotyczący infrastruktury technicznej w tej zmianie fragmentów planów był – w opinii wojewody - zbyt ogólny i nie jest możliwa jego interpretacja w zakresie ustaleń dotyczących infrastruktury technicznej. Organ, odnosząc się zaś do stanowiska spółki energetycznej, że zadanie inwestycyjne planowane przez Przedsiębiorstwo jest zgodne z ustaleniami dotyczącymi infrastruktury technicznej wskazanymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie N., gmina B. (Uchwała Nr [...]), stwierdził, że jest ono błędne. Wojewoda wskazał, ze w piśmie z 21 września 2023 r., Burmistrz B. stwierdził, że Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] 2020 r. nie obowiązuje na działkach nr A-C położonych w obrębie N., a na innym obszarze położonym w obrębie N. Wojewoda uznał, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem inwestora, że ustalenia miejscowego planu (Uchwała Nr [...]) odnoszące się do terenu oznaczonego jako Wj 8MU zastąpiły w całości odpowiadające temu obszarowi zapisy zmiany fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. (Uchwała Nr [...]). Wojewoda podkreślił, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje w takim zakresie, w jakim linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu zostały pokazane w części graficznej. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) część tekstowa planu stanowi treść uchwały, natomiast część graficzna jej załącznik. Obie te części muszą być ze sobą spójne. Nie można zatem domniemywać, że dla przedmiotowych działek nie objętych granicami obszaru opracowania planu (Uchwała Nr [...]) obowiązują ustalenia tekstowe tego planu. W tym kontekście przedstawiona przez inwestora interpretacja prowadziłaby do wykroczenia mocą obowiązywania poza granice wskazane na załączniku graficznym i powodowałaby tym samym rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a graficzną.

Wojewoda wskazał, że inaczej przedstawia się sytuacja nieruchomości położonej w obrębie W.. Zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie W., gmina B., działka nr G położona jest na terenie oznaczonym symbolem B83ZN - tereny zieleni nieurządzonej, działki nr D-F położone są na terenie oznaczonym symbolem A119UP - tereny zabudowy usługowej/lub produkcyjnej. Przepisy ogólne rozdziału I tej uchwały regulują m. in. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. W § 5 pkt 1 dopuszcza się przebudowę, rozbudowę, remont, zmianę przebiegu sieci, rozbiórkę obiektów w tym sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Wojewoda przyjął, że biorąc pod uwagę wskazane zapisy planu organ pierwszej instancji prawidłowo uznał w części dotyczącej działek nr D-G położonych w obrębie W., że w sprawie przebieg planowanej inwestycji jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

W dalszej części argumentacji wojewoda zwrócił uwagę, że warunkiem dopuszczalności wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. jest wcześniejsze przeprowadzenie przez inwestora rokowań z właścicielem nieruchomości, celem uzyskania zgody na wykonanie prac. Analizując materiał dowodowy niniejszej sprawy, organ odwoławczy uznał, że dokumentacja sprawy niewątpliwie potwierdziła, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na wykonanie prac związanych z wymianą przewodów na linii 110 kV, demontażu linii SN 15kV, demontażu stanowiska słupowego, podwyższeniu istniejących stanowisk słupowych, posadowieniu stanowiska słupowego SN 15kV, posadowieniu kablowej linii 15 kV.

W podsumowaniu wojewoda wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji naruszała obowiązujące przepisy prawa materialnego w części ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie N., gmina B. W części dotyczącej nieruchomości położonej w obrębie W., gmina B., ograniczenia wynikające z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego nałożone na właścicieli nieruchomości nie naruszały zaś istoty prawa własności.

Pismem z 22 listopada 2023 r. Inwestor (spółka energetyczna) wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego od powyższej decyzji. Skarżąca spółka zarzuciła organowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania przez Organ II Instancji wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co polegało w szczególności na błędnej ocenie, że planowana przez E. S.A. Inwestycja na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr A-C, nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas, gdy: zgodnie z treścią dokumentu o nazwie "wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" z dnia 12 października 2022 r., który został wydany przez Burmistrza miasta B., wskazane powyżej działki znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem Wj 9RP, a ustalenia do tego terenu, zgodnie ze zmianami fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., zatwierdzonymi Uchwałą Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] 1998 r. (dalej jako: Plan Miejscowy 1) odsyłają do ustaleń dotyczących terenu oznaczonego symbolem Wj 8MU (przy braku wskazania konkretnego aktu terenu), a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 2020 r. (dalej jako: "Plan Miejscowy 2") odnoszącego się do terenu oznaczonego jako Wj 8MU zastąpiły w całości odpowiadające temu obszarowi zapisy Miejscowego Planu 1 i zostały niejako inkorporowane do jego treści w tym zakresie, a zatem analizując treść Miejscowego Planu 1 w zakresie odnoszącym się do obszaru Wj 8MU należy sięgnąć do treści Miejscowego Planu 2, którego treść jest treścią obecnie obowiązującą dla powyższego obszaru, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało uchyleniem w części decyzji Starosty Olsztyńskiego z dnia 25 lipca 2023 r.

- art. 138 § 1 pkt. 2) k.p.a. poprzez uchylenie w części decyzji Starosty Olsztyńskiego z dnia 25 lipca 2023 r. i orzeczenie o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy zachodziły przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w całości, bowiem zarówno zarzuty przedstawione przez właściciela nieruchomości, jak i podniesione przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego w uzasadnieniu nie były zasadne, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało uchyleniem na skutek wydanej przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego decyzji w części decyzji Organu I Instancji i orzeczeniem o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie w części decyzji Starosty Olsztyńskiego z dnia 25 lipca 2023 r. oraz orzeczenie o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z Nieruchomości z uwagi na to, że planowane przez E. S.A. zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy planowane przez E. S.A. zamierzenie inwestycyjne na wskazanych wyżej działkach jest zgodne z Planem Miejscowym nr 1, do analizy którego, w zakresie odnoszącym się do obszaru Wj 8MU należy sięgnąć do treści Miejscowego Planu 2, którego treść w zakresie obszaru Wj 8MU jest treścią obecnie obowiązującą, co oznacza, że zostały wypełnione wszelkie przesłanki do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z wnioskiem E. S.A., a co za tym idzie do utrzymania zaskarżonej przez właściciela Nieruchomości decyzji w całości, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało uchyleniem w części decyzji Organu I Instancji i orzeczeniem o odmowie ograniczenia sposobu korzystania z Nieruchomości.

W motywach skargi wskazano, że jedyną kwestią sporną, na podstawie, której doszło do uchylenia w części decyzji Starosty jest kwestia zgodności inwestycji planowanej na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr A-C z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał, że Organ II Instancji, mimo szerokiej argumentacji E. S.A., wskazał jedynie lakonicznie, że:

- zapis dotyczący terenu Wj 8MU w Miejscowym Planie 1 nie daje podstaw do uznania, by zamierzenie inwestycyjne było zgodne z ustaleniami tego planu - jest on zbyt ogólny,

- błędna jest interpretacja Przedsiębiorcy Energetycznego w zakresie zgodności zadania inwestycyjnego z ustaleniami, które dotyczą infrastruktury technicznej wskazanej w Miejscowym Planie 2 - ustalenia Miejscowego Planu 2, które dotyczą terenu oznaczonego jako Wj 8MU nie zastąpiły w całości odpowiadających temu obszarowi zapisów zmian fragmentów Miejscowego Planu 1,

- przestawiona przez E. S.A. interpretacja prowadziłaby do rozbieżności pomiędzy częścią graficzną a częścią tekstową Miejscowego Planu 2 - działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr A-C nie znajdują się w części graficznej tego planu.

Odnosząc się do powyższych kwestii skarżący wskazał, ze E. S.A. nie kwestionuje faktu, iż dla nieruchomości położonych w obrębie N. (działek o numerach ewidencyjnych A-C) zastosowanie znajdują ustalenia Miejscowego planu 1. Inwestor nie twierdził również, że do przedmiotowych Nieruchomości należałoby stosować Miejscowy Plan 2, zamiast Miejscowego planu 1. Nie jest to możliwe zarówno w sposób bezpośredni ani tym bardziej w drodze analogii. W podsumowaniu tej części rozważań inwestor wskazał, że stoi na konsekwentnym stanowisku, że celem ustalenia przeznaczenia Nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem należy ustalić treść i dokonać wykładni wyłącznie Miejscowego Planu 1. Istotne z punktu widzenia powyższego jest natomiast to, w jaki sposób treść wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została ukształtowana. Zgodnie z treścią dokumentu o nazwie "Wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" z dnia 12 października 2022 r. wydanego przez Burmistrza miasta B., działki o numerach ewidencyjnych A-C z obrębu N., gmina B, powiat o. znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem Wj 9RP, dla którego zapis w planie brzmi: "Użytkowanie rolnicze z dopuszczeniem funkcji rzemieślnicze - produkcyjnych", zgodnie ze zmianami fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B., zatwierdzonymi Uchwałą Nr 1 Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 1998 r. Natomiast ustalenia dla terenu oznaczonego wskazanym symbolem Wj 9RP zostały szczegółowo wskazane w Załączniku opisowym do wskazanej uchwały, a ich treść brzmi następująco: "Wj 9RP - Teren oznaczony na planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. O. symbolami P. 11, P. 12. W związku ze zmianą uwarunkowań planu O. przeznacza się pod użytkowanie rolne. Docelowo w miarę urbanizacji terenów [...] dopuszczalna zmiana na rzemieślnicze - produkcyjną lub inną. Ustalenia dotyczące opracowania planu warunkującego decyzje administracyjne, oraz infrastruktury technicznej jak teren Wj 8MU."

Skarżący wskazał, że z punktu widzenia niniejszej sprawy i ustalenia zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem wyjątkowo istotne jest ostatnie zdanie tejże regulacji, w którym znajduje się dyspozycja odwołania do ustaleń dotyczących terenu oznaczonego symbolem Wj 8MU. Zgodnie bowiem z tym zapisem, wszelkie ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej poczynione dla terenu Wj 8MU mają zastosowanie do terenu Wj 9RP. Jak podkreślił skarżący znamienne jest, że nie zostało w tym miejscu zastosowane odwołanie do konkretnego aktu prawnego, w którym zawarte zostały regulacje dotyczące terenu Wj 8MU, ale wskazano jednoznacznie, że dla terenu Wj 9RP obowiązywać mają takie same ustalenia jak dla terenu Wj 8MU. W nawiązaniu do powyższego skarżący wskazał, że ustalenia Miejscowego Planu 2 odnoszącego się do terenu oznaczonego jako Wj 8MU zastąpiły w całości odpowiadające temu obszarowi zapisy Miejscowego Planu 1, które już nie obowiązują i zostały niejako inkorporowane do jego treści w tym zakresie. W opinii skarżącego nie budzi wątpliwości, że analizując treść Miejscowego Planu 1 w zakresie odnoszącym się do obszaru Wj 8MU należy sięgnąć do treści Miejscowego planu 2, a nie zaś do uprzedniego kształtu tych uregulowań, które niewątpliwie utraciły moc. W związku z powyższym, w sytuacji, w której regulacje dotyczące terenu Wj 8MU uległy zmianie, celem ustalenia zapisów obowiązujących dla terenu Wj 9RP konieczne jest sięgnięcie do aktualnie obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. Miejscowego planu 2. Nie można bowiem odnosić się do treści, które już nie obowiązują. Równocześnie skarżący podkreślił, że fakt, że takie odwołanie do treści regulacji zawartych w tymże planie, determinujące treść Miejscowego Planu 1, nie jest wykorzystaniem zawartych w nim zapisów w drodze analogii, albo w miejsce Miejscowego Planu 1. Wskazany bowiem fragment Załącznika opisowego do Uchwały [...] formułuje wprost odesłanie do tych ustaleń (czyni je integralną częścią Miejscowego planu 1). W opinii skarżącego istotne jest, że w tak sformułowanym brzmieniu ustaleń dotyczących terenu Wj 9RP, z uwagi na blankietowy charakter przywołanego zapisu, nie jest możliwa prawidłowa interpretacja ustaleń dotyczących infrastruktury technicznej jedynie w oparciu o Miejscowy plan 1. Skarżący uznał, że jest to kolejny argument uzasadniający tezę, że bez wątpienia w tym przypadku konieczne jest odwołanie się do ustaleń dotyczących terenu Wj 8MU.

Skarżący podkreślił, że bezpośrednio w treści Miejscowego planu 1 nie znalazły się ustalenia dotyczące posadowienia na działkach objętych tym planem infrastruktury technicznej. Znalazł się jednak zapis, że "ustalenia dotyczące (...) infrastruktury technicznej jak teren Wj 8MU". Zapisowi temu należy przypisać określoną treść dokonując wykładni postanowień Miejscowego planu 1. Zapis ten jest przy tym jasny i z literalnego punktu widzenia, nie nastręcza jakiejkolwiek trudności ustalenie jego znaczenia. Jak wskazała skarżąca spółka wprost wynika z treści Miejscowego planu 1 że regulacje dotyczące możliwości posadowienia na działkach nim objętych infrastruktury technicznej są dokładnie takie, jak zasady obowiązujące dla terenu Wj 8MU. Zgodnie natomiast z treścią Miejscowego planu 2 (określającego warunki dotyczące terenu Wj 8MU), i jego § 9 lokalizacja wnioskowanej przez inwestora infrastruktury technicznej jest dopuszczalna. W opinii skarżącego zadanie inwestycyjne planowane przez E. S.A. jest zgodne z ustaleniami dotyczącymi infrastruktury technicznej wskazanymi w przywołanym zapisie Miejscowego Planu 2, który ma zastosowanie do interpretacji zapisu dotyczącego terenu Wj 8MU.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W motywach swojego stanowiska wojewoda zanegował twierdzenia strony, że zadanie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami dotyczącymi infrastruktury technicznej wskazanymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2020 r., który ma zastosowanie do interpretacji zapisu dotyczącego terenu WJ 8MU. Jak wywiódł załącznik graficzny stanowi integralną część uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu i musi być zgodny z tekstem tego planu. Przedstawia on granice obszaru objętego planem. W związku z tym, że załącznik graficzny do Uchwały Nr [...] z dnia [...] 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie N., gmina B. nie obejmuje swoim obszarem przedmiotowej nieruchomości, nie można uznać, iż zastosowanie dla tego terenu mają ustalenia miejscowego planu z 2020 r. z zakresu infrastruktury technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolą sądowo administracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody który uchylił i zmienił w części decyzję starosty w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę podjętych w niniejszej sprawie orzeczeń stanowi art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.). Na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ustawodawca umożliwia przymusowe, wbrew woli właściciela nieruchomości, ograniczenie jego uprawnień właścicielskich na zrealizowanie inwestycji celu publicznego, zarówno gdy podmiot ten nie wyraża na to zgody, jak i w sytuacji, gdy nie dojdzie do porozumienia z inwestorem co do ekwiwalentu pieniężnego za uszczuplenie jego praw. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Należy mieć jednak na uwadze, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest tylko przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

1) planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,

2) ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

3) właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Bez wątpienia wnioskowana inwestycja mieści się w zakresie określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie budzi również wątpliwości, że planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 6 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń".

Słusznie wskazała strona skarżąca, że w niniejszej sprawie spór sprowadza się w istocie do oceny czy planowana inwestycja (co do nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr A-C) jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W skardze dokonano także prawidłowej syntezy argumentacji wojewody, która oparta jest na szeregu założeń. W pierwszej kolejności wojewoda przyjął, że postanowienia Planu Miejscowego 1 dotyczące terenu Wj 8MU nie dają podstaw do uznania, by zamierzenie inwestycyjne było zgodne z ustaleniami tego planu - są zbyt ogólne. W nawiązaniu do powyższego organ zaznaczył, że niedopuszczalna była postawiona przez spółkę energetyczną teza, że postanowienia Miejscowego Planu 2 mają zastosowanie do spornych działek w N. Zdaniem Wojewody przedstawiona przez E. S.A. interpretacja prowadziłaby do rozbieżności pomiędzy częścią graficzną a częścią tekstową Planu Miejscowego 2 - działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr A-C nie znajdują się w części graficznej tego planu. Zasadniczym problemem w sprawie jest zatem w istocie kwestia oceny możliwości stosowania postanowień Miejscowego Planu 2 do działek nr A-C.

Przywołać należy zatem brzmienie Uchwały nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] 1998 r. w sprawie zatwierdzenia zmian fragmentów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy B. (Dz. Urz. Województwa Olsztyńskiego z [...], nr [...] poz. [...]), (dalej jako: Plan Miejscowy 1). W przywołanym wyżej akcie wprost wskazano: "Wj 9RP - Teren oznaczony na planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. O. symbolami P. 11, P. 12. W związku ze zmianą uwarunkowań planu O. przeznacza się pod użytkowanie rolne. Docelowo w miarę urbanizacji terenów [...] dopuszczalna zmiana na rzemieślniczo - produkcyjną lub inną. Ustalenia dotyczące opracowania planu warunkującego decyzje administracyjne, oraz infrastruktury technicznej jak teren Wj 8MU." Cytowany fragment aktu prawa miejscowego stosuje zabieg prawodawczy w postaci odesłania. Jest to standardowy instrument techniki legislacyjnej. Do jego stosowania wprost odnosi się załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). W § 156 ust. 1 załącznika do rozporządzenia wskazano: "Jeżeli zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych, w akcie normatywnym można posłużyć się odesłaniami". W kolejnych ustępach wskazanej jednostki redakcyjnej doprecyzowano, że jeżeli odesłanie służy przede wszystkim zapewnieniu spójności regulowanych w tym akcie instytucji prawnych, w przepisie odsyłającym wskazuje się zakres spraw, dla których następuje odesłanie, oraz jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła. W dalszej kolejności zaznaczono, że "Jeżeli daną instytucję prawną reguluje się całościowo, a wyczerpujące wymienienie przepisów prawnych, do których się odsyła, nie jest możliwe, można wyjątkowo odesłać do przepisów określonych przedmiotowo, o ile przepisy te dadzą się w sposób niewątpliwy wydzielić spośród innych. Technika legislacyjna wyróżnia przy tym dwie kategorie odesłań: dynamiczne (§ 159 załącznika do rozporządzenia) i statyczne (§ 160 załącznika do rozporządzenia). Pierwsze (stanowiące regułę) są odesłaniami do obowiązujących przepisów prawnych w brzmieniu, jakie będą one miały każdorazowo w czasie obowiązywania przepisu odsyłającego. Druga kategoria przewiduje możliwość odesłania do określonego brzmienia konkretnego przepisu. Wówczas istnieje konieczność wyraźnego zaznaczenia tego w przepisie odsyłającym. Podkreślić należy zatem, że sama instytucja "odesłań" jest znana i stosowania w polskiej praktyce legislacyjnej i może być stosowana tak na gruncie aktów prawa powszechnie obowiązującego jaki aktów prawa miejscowego. Regułą jest przy tym tzw. odesłanie dynamiczne, zakładające, że odesłanie dotyczy aktualnej wersji aktu będącego przedmiotem odesłania. Samo posłużenie się w Planie Miejscowym 1 narzędziem w postaci "odesłania" nie może być negowane. Redakcyjna jak również czysto stylistyczna jakość postanowień Planu Miejscowego 1 dotyczących terenu oznaczonego Wj 9RP jest dyskusyjna. Nie może jednak ujść z pola widzenia że akt ten nie został podważony i obowiązuje, a ramy niniejszego postepowania nie obejmują oceny legalności Planu Miejscowego 1. Skoro zatem lokalny ustawodawca zastosował odesłanie umożliwiające ustalenie przedmiotu tego odesłania to należy je stosować, zgodnie z regułami wykładni. To prowadzi z kolei do konkluzji, że względem terenów Wj 9RP stosujemy wszelkie regulacje dotyczące terenów Wj 8MU.

Skoro zatem Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie N., gmina B. uregulowano kwestie zagospodarowania obszaru "Wj 8MU" to rozwiązania te wprost stosowane są również do obszaru "Wj 9RP". Nie jest przy tym istotne czy było to "pierwotnym" zamierzeniem lokalnego prawodawcy, wiążąca jest bowiem wyartykułowana wprost treść przepisu, który wskazuje "Ustalenia dotyczące opracowania planu warunkującego decyzje administracyjne, oraz infrastruktury technicznej jak teren Wj 8MU." Wobec jasnego znaczenia cytowanej regulacji, nie ma przesłanek do jej modyfikacji – lub wręcz negowania – na drodze wykładni systemowej lub celowościowej. Wszelkie ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej jakie dotyczą obszaru "Wj 8MU" powielane są wobec obszaru "Wj 9RP". Nie jest to przy tym – co należy zaznaczyć - stosowanie prawa na zasadzie analogii. Rozumowanie per analogiam stasowane jest w przypadku powstania luki prawnej, braku regulacji i ma taka lukę wypełniać. W przedmiotowej sytuacji nie można przyjąć, że brak jest regulacji dotyczących obszaru "Wj 9RP", lub są one niedostarczone, albo obciążone luką techniczną nie pozwalającą na ich stosowanie. Sposób zagospodarowania obszaru "Wj 9RP" jest uregulowany Planem Miejscowym 1, ten zaś zawiera odesłanie do regulacji dotyczącej "Wj 8MU". Powyższe rozumieć należy jako odesłanie dynamiczne, a wiec każdorazowa zmiana regulacji dotyczących "Wj 8MU" ma zastosowanie do "Wj 9RP". Nie istnieje zatem luka która uzupełniona winna być per analogiam. Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonymi zasadami wykładni nie wolno interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do luk (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 149). Jeśli zatem wykładnia daje podstawy do przyjęcia, że regulacja prawna jest wyczerpująca, wykładnia przepisu zmierzająca do ustalenia luki prawnej jest niedopuszczalna. Powtórzyć należy, sytuacja terenów oznaczonych "Wj 9RP" jest prawnie uregulowana. Mocą postanowień Planu Miejscowego 1 nastąpiło odesłanie dynamiczne do regulacji odnoszących się do terenów "Wj 8MU" co równoznaczne jest ze stosowaniem Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie N., gmina B. Zwrócić należy tylko uwagę, ze wbrew twierdzeniom skarżącego nie dojdzie do zastąpienia przepisów Planu Miejscowego 1 odnoszących się do terenów "Wj 9RP" postanowieniami Uchwały Nr [...] r. Konsekwencją odesłania nie jest zastąpienie "jednego przepisu drugim". W związku z odesłaniem przepisy Uchwały Nr [...] uzupełniał niejako postanowienia Planie Miejscowego 1 odnoszące się do terenów oznaczonych symbolem "Wj 9RP". Ich aktualność dla tych obszarów wynikać będzie jednak z istniejącego w Planie Miejscowym 1 odesłania. Trafne jest zatem użyte przez skarżącego pojęcie "inkorporacji przepisów Uchwały Nr [...]" do postanowień planu Planu Miejscowego 1. W odniesieniu do kwestii inwestycji infrastrukturalnych (linii wysokiego napięcia) zastosowanie będzie miał § 9 "Ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" Uchwały Nr [...]. W ustępie 3 tej jednostki wskazano zaś: "3. Ustala się zasady z zakresu infrastruktury technicznej:

1) zachowuje się istniejące sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;

2) dopuszcza się możliwość remontu, przebudowy i modernizacji istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, na zasadach określonych w przepisach odrębnych;

3) dopuszcza się likwidację istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;

4) ustala się budowę nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w liniach rozgraniczających terenów funkcjonalnych oznaczonych w planie symbolami literowymi KDL, KDW, KDX na zasadach określonych w przepisach odrębnych;

5)dopuszcza się lokalizowanie nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach funkcjonalnych oznaczonych w planie symbolami literowymi MN, MNU, MWU, U, Up, Uk, P, RM, R, ZP, ZI, ZN wyłącznie na obszarach nie podlegających ochronie prawnej zgodnie z przepisami odrębnymi oraz jeżeli lokalizacja tych sieci i urządzeń nie ogranicza realizacji podstawowego przeznaczenia terenów funkcjonalnych i nie narusza przepisów odrębnych;"

Cytowane wyżej postanowienia nie stoją w sprzeczności z zamierzeniem inwestycyjnym jakie stanowi przedmiot postępowania.

Nie mogą zostać podzielone również argumenty wojewody w zakresie rozbieżności pomiędzy częścią graficzną a częścią tekstową Miejscowego Planu 2 - działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działki o nr A-C nie znajdują się w części graficznej tego planu. Cały czas aktualna jest część graficzna planu Miejscowego 1. Nie jest ona niczym zastępowana. Do całości Planu Miejscowego 1 – graficznej i tekstowej – maja zastosowanie postanowienia Miejscowego Planu 2. Można w pewnym uproszczeniu stwierdzić, że dotychczasowa treść planu Miejscowego 1 dotycząca terenów "Wj 9RP" wypełniana jest treściami właściwymi dla terenów "Wj 8MU". Aktualna jest zatem cześć graficzna planu 1 lecz jej treść ulega "zmianie" zgodnie z odesłaniem.

Organ II instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanego aktu.