Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1867/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...]Spółka z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 795/22 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z 10 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółka z o.o. [...] na rzecz Prezydenta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 795/22, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

[...] Sp. z o.o. [...], wnioskiem z dnia 10 października 2022 r. zwróciła się do Naczelnika Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego w Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.) o udostępnienie informacji publicznych w zakresie: Korespondencji prowadzonej między P.N. oraz pracownikami Biura Zgodności [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów poprzemysłowych w rejonie ul. [...] – w tym również elektronicznej, w okresie 2019 - 2022 r., doręczenia Spółce kopii wszystkich powyższych dokumentów.

Prezydent [...] pismem z dnia 26 października 2022 r. poinformował, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Organ wskazał, że wniosek nie może zostać zrealizowany ze względu na nieprecyzyjność (ogólnikowość) użytych w nim sformułowań. Żądanie wniosku sformułowane zostało na takim poziomie ogólności, który nie pozwala na prawidłowe ustalenie jego zakresu. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać precyzyjne dane umożliwiające organowi administracji publicznej jego rozpatrzenie. Podniesiono, że w celu uzyskania informacji publicznej należy złożyć nowy wniosek zawierający precyzyjne wskazanie dokumentów, o udostępnienie których wnioskodawca wnosi.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 10 października 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd I instancji podkreślił, że nie ma wątpliwości, że Prezydent [...] jest podmiotem obowiązanym na gruncie u.d.i.p. (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Natomiast spornym jest charakter żądanych informacji.

WSA w Warszawie podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu.

W ocenie Sądu I instancji, sposób sformułowania żądania wniosku z dnia 10 października 2022 r. nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowi on wniosek o udostępnienie informacji o sprawie publicznej. Spółka zażądała bowiem w wymienionym wniosku udostępnienia korespondencji (w tym elektronicznej) prowadzonej między pracownikami Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [...] i Biura Zgodności [...] w przedmiocie mpzp określonych terenów w okresie 2019-2022. Zasadnie zatem w odpowiedzi na ten wniosek organ wskazał, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ nie rozwinął wprawdzie stanowiska w tym zakresie, jednakże samo stwierdzenie, iż nie mamy do czynienia z informacją publiczną Sąd uznał za prawidłowe. WSA w Warszawie podzielił również stanowisko organu, że żądanie wniosku należy uznać za żądanie udostępnienia dokumentacji wewnętrznej (roboczej). Zgodzić należało się więc organem, że wniosek z dnia 10 czerwca 2022 r. sformułowany został w sposób bardzo ogólny i nie wymienia żądania udostępnienia żadnej konkretnej informacji publicznej, czy dokumentu zawierającego interesującą wnioskodawcę informację publiczną.

Sąd I instancji wyjaśnił, że dokumentów wewnętrznych nie kwalifikuje się jako informacji publicznej. Dla uzasadnienia tego stanowiska wskazuje się na autonomię decyzyjną podmiotu zobowiązanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że dokumentami wewnętrznymi, a więc niemającymi charakteru informacji publicznej, są m.in.: korespondencja wewnętrzna wymieniana między pracownikami podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, opinie i ekspertyzy odnoszące się do przyszłych działań podmiotu zobowiązanego, a także dokumentacja związana ze spotkaniami, posiedzeniami czy zebraniami np. członków organu kolegialnego, czy pracowników organu. Ogólne żądanie dotyczące korespondencji wymienianej między pracownikami organu nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej.

W sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, właściwą formą odniesienia się do wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p., co w tej sprawie nastąpiło.

W dniu 26 czerwca 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła skarżąca Spółka, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że korespondencja pomiędzy pracownikami Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [...] i Biura Zgodności [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przemysłowych w rejonie ulicy [...] w latach 2019-2022 stanowi dokumenty wewnętrzne, a tym samym pozostaje wyłączona spod przymiotu informacji publicznej, mimo że zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i judykatury, o tym czy należy ujawnić treść dokumentu, powinna decydować jego zawartość a nie forma;

2. art. 21 u.d.i.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w realiach sprawy nie doszło do bezczynności organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 10 października 2022 r., co skutkowało oddaleniem skargi.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, brak było podstaw odmowy udostępnienia korespondencji prowadzonej pomiędzy pracownikami Biura Architektury i Planowania Przestrzennego [...] i Biura Zgodności [...] w przedmiocie mpzp określonych terenów w okresie 2019-2022, bowiem nawet przy uznaniu jej za dokumentację wewnętrzną to i tak dotyczącą publicznej i jawnej procedury planistycznej prowadzonej pomiędzy urzędnikami, a planistami. Nadto należy zauważyć, iż oba Biura są odrębnymi komórkami organizacyjnymi Urzędu [...], które obejmują swoim zakresem inne działania i prowadzą formalną korespondencję. Trudno więc uznać, że w istocie korespondencja stanowi dokumentację wewnętrzna a nie urzędową. Stanowi ona przecież wyraz oficjalnego stanowiska Urzędu w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co determinuje publiczny charakter żądanych informacji, a jego umiejscowienie w strukturze władz miejskich pozwala na przypisanie mu cech dokumentu urzędowego.

Nadto nie można też zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji jakoby wniosek o udzielenie informacji publicznej był ogólny i nieprecyzyjny. Skarżąca we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 10 października 2022 r. zażądała udostępnienia korespondencji prowadzanej pomiędzy E.T., P.N. oraz pracownikami Biura Zgodności [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przemysłowych w rejonie ulicy [...], w tym również elektronicznej, w latach 2019-2022. W myśl wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2019 r., IOSK 1478/18 obszerność zakresowa wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie dyskwalifikuje go jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej ani ze względów materialnoprawnych, ani formalnoprawnych, może natomiast być podstawą uznania, że dotyczy on informacji przetworzonej. Przyznać należy, że wniosek Spółki obejmował szeroki zakres dokumentacji, ale trudno zaakceptować zdanie Sądu, że wniosek nie wymieniał żądania udostępnienia żadnej konkretnej informacji publicznej, albowiem dokładnie określał kogo korespondencja, w jakim przedmiocie i w jakim przedziale czasowym ma zostać udostępniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstawy, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie są trafne.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednia normę prawną. W sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej oscylują bowiem wokół uznania przez WSA w Warszawie, że dokumenty w postaci korespondencji prowadzonej między P.N. oraz pracownikami Biura Zgodności [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów poprzemysłowych w rejonie ul. [...] – w tym również elektronicznej w okresie 2019 – 2022, są dokumentami wewnętrznymi, które nie stanowią informacji publicznej.

Przypomnieć na wstępie należy, że art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa zakres i charakter prawa do informacji publicznej, zaś konkretyzacja obowiązków organów w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie w przepisach u.d.i.p., w tym art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12) wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania końcowej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, E. Jarzęcka -Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa nr 1 rok 2002. s. 29). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/130, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/19). Zatem dokumenty służące jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk co do sposobu załatwienia sprawy, nie są wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej.

W zawiązku z powyższym WSA w Warszawie zasadnie przyjął, że korespondencja pomiędzy osobami wymienionymi we wniosku, a urzędnikami [...] nie stanowi informacji publicznej, ponieważ ma charakter dokumentu wewnętrznego. Korespondencja ta bowiem dotyczyła planowanych, wariantowych i przyszłych zadań związanych dopiero z tworzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranej części [...], który dopiero w drodze procedury statuowanej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) zostanie ustalony. Wbrew zatem zarzutom skarżącego kasacyjnie nie stanowi więc ona w żaden sposób oficjalnego stanowiska organu, które dopiero zostanie na podstawie wyboru różnych wariantów i koncepcji ustalone w mpzp.

W związku z tym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.