Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 406/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2024-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 154  par. 6  art. 149  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego [...] w [...] do rozpoznania wniosku M. M. z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prokuratora Rejonowego [...] w [...] na rzecz M. M. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. M. (dalej "skarżący") wnioskiem z dnia [...] lutego 2020 r. wystąpił do Prokuratora Rejonowego [...] (dalej "Prokurator" lub "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na poniższe pytania:

1 Czy w okresie od [...].02.2019 r. do dnia [...].02.2020 r. Prokurator Rejonowy [...] zawiadomił Prokuratora Okręgowego w [...]o podejrzeniu popełnienia przez prokuratora(ów) wykonującego obowiązki służbowe w Prokuraturze Rejonowej [...] przewinienia dyscyplinarnego (przewinienia służbowego), żądając wszczęcia albo rozważenia wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub postępowania służbowego?

2 Ile zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przez prokuratora wykonującego obowiązki służbowe w Prokuraturze Rejonowej [...] przewinienia dyscyplinarnego (przewinienia służbowego), Prokurator Rejonowy [...] skierował, w okresie od [...].02.2019 r. do dnia [...].02.2020 r., do Prokuratora Okręgowego w [...]? Proszę o wskazanie sygnatur spraw, tj. sygnatura w rejestrze "Ds." sprawy w którym prokurator miał dopuścić się przewinienia służbowego lub dyscyplinarnego Ilu prokuratorów dotyczyło ww. zawiadomienie (bez wskazywania danych osobowych)? Jaka jest największa liczba wniosków w stosunku do jednego prokuratora?

4 Czy w okresie od [...].02.2019 r. do dnia [...].02.2020 r., przed każdym zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego (wnioskiem o rozważenie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego), Prokurator Rejonowy [...] stwierdził, zgodnie z 7 § 8 ustawy Prawo o prokuraturze, zaistnienie oczywistej i rażącej obrazy przepisów prawa w zachowaniu prokuratora wykonującego obowiązki służbowe w Prokuraturze Rejonowej [...]?

5 Czy w okresie od [...].02.2019 r. do dnia [...].02.2020 r., przed każdym zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego lub wnioskiem o rozważenie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego podjęto czynności mające na celu przynajmniej wstępne ustalenie okoliczności koniecznych do stwierdzenia znamion przewinienia dyscyplinarnego, w szczególności czy:

a) uzyskano od zainteresowanego prokuratora pisemne oświadczanie w każdej sprawie,

b) dokonano kwalifikacji prawnej przewinienie dyscyplinarnego uzasadniając w zawiadomieniu do Prokuratora Okręgowego, że wystąpiła rażąca i oczywista obraza prawa.

c) ustalono czy zarzucane przewinienie miało charakter zawiniony

6 Ile wniosków, w okresie od [...].02.2019 r. do [...].02.2020 r., o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego lub służbowego zostało złożonych przez Prokuratora Rejonowego [...] do Rzecznika Dyscyplinarnego?

a) Ilu dotyczyło to prokuratorów?

b) Jaka jest największa liczba wniosków w stosunku do jednego prokuratora?

- bez podawania danych osobowych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Prokurator, działając na podstawie art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "k.p.a.", odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 1, 2, 3, 4, 5 i 6 opisanego wyżej wniosku z wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W dniu [...] lutego 2020 r. powyższa decyzja została przesłana skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej na podany we wniosku adres e-mail.

Pismem z dnia [...] marca 2020 r. skarżący zwrócił się do Prokuratora o doręczenie oryginału decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w formie pisemnej. Wskazał, że decyzja została doręczona na adres e-mail w nieczytelnej i uniemożliwiającej jej odczyt kopii w formacie elektronicznym. Podniósł, że sposób doręczenia decyzji rażąco narusza art. 109 k.p.a.

Prokurator pismem z dnia [...] marca 2020 r. zwrócił się do skarżącego o dokładne wskazanie, która wydana w sprawach zainicjowanych jego wnioskiem decyzja jest nieczytelna, albowiem w dniu [...] lutego 2020 r. nie została wydana żadna decyzja.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. skarżący wniósł do Prokuratora Okręgowego w [...] ponaglenie na bezczynność i przewlekłość w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekroczenie terminu załatwienia sprawy stosownie oraz zaniechanie doręczenia decyzji. Skarżący wniósł o nakazanie organowi doręczenia decyzji administracyjnej w sprawie [...] zgodnie z prawem i podjęcie czynności przewidzianych w art. 37 § 6 k.p.k. W uzasadnieniu ponaglenia skarżący podał, że działanie organu naruszyło art. 109 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Skarżący podniósł, że organ sporządził na piśmie decyzję administracyjną, którą następnie przesłał za pośrednictwem wiadomości e-mail. Zdaniem skarżącego decyzja została doręczona w kopii, a zatem nieprawidłowo.

Postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Prokurator Okręgowy w [...], na podstawie art. 37 § 5 k.p.a. stwierdził, że Prokurator Rejonowy [...] nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w postępowaniu o sygn. [...].

Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. M. M., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...]

w rozpatrzeniu opisanego na wstępie wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący zarzucił organowi:

I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w zw. z art. 107 § 1 pkt 1) i 5) k.p.a. poprzez sporządzenie "decyzji" bez oznaczenia organu w dniu [...] lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wniosku z [...] stycznia 2020 r. podczas, gdy skarżący złożył inny wniosek w dniu [...] lutego 2020r. żądając udostępnienia informacji publicznej w zakresie sześciu pytań, a także naruszenie art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. poprzez brak sporządzenia i doręczenia uzasadnienia "decyzji", która odnosiłaby się do okoliczności faktycznych wynikających z wniosku, a jedynie poprzestanie na ogólnym zdefiniowaniu pojęcia szczególnej istoty dla interesu społecznego, bez jednoczesnego odniesienia się do konkretnej informacji wnioskowanej przez skarżącego;

2) naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia decyzji administracyjnej w formie pisemnego oryginału, a zamiast tego wysłanie nieczytelnego, niekompletnego "skanu" decyzji z [...] lutego 2020 r. ([...]) za pośrednictwem poczty elektronicznej, co skutkuje bezczynnością lub przewlekłością w udostępnieniu informacji z rażącym naruszeniem art. 35 § 1 i 4 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.’

4) rażące naruszenie art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wysłania skanu ww. decyzji poprzez błędne uznanie, iż wskazanie "prywatnego", nieuwierzytelnionego adresu poczty elektronicznej na etapie odformalizowanego postępowania o udzielenie informacji publicznej skutkuje wyrażeniem zgody na doręczanie decyzji administracyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

5) ewentualnie w przypadku uznania, iż żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej naruszenie art, 64 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania do uzupełnienia wniosku

II. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez:

1) rażące naruszenie art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez zaniechanie udzielenia informacji publicznej w zakresie żądanym wnioskiem z [...]lutego 2020 r.;

2) rażące naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 3) lit. d), e), f) oraz pkt 4) lit. a) i c) oraz art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie pomimo, iż żądane przez skarżącego, we wniosku z [...] lutego 2020 r., informacje są informacjami publicznymi "prostymi" i podlegają udostępnieniu.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] lutego 2020r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, za czym, w ocenie skarżącego, przemawia w szczególności:

a) trwający od [...] lutego 2020 r. okres bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku z [...] lutego 2020 r., która ma charakter oczywisty i związany z całkowitą biernością organu, co w sposób rażący narusza "skrócony" termin załatwienia sprawy wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.,

b) brak istnienia obiektywnych okoliczności ekskulpujących bezczynność organu, pomimo wniosku o doręczenie decyzji i ponagleń strony,

c) brak jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia bezczynności zarówno w aspekcie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2020 r. w pełnym zakresie, jak i w aspekcie prawidłowego doręczenia decyzji, co narusza zasadę praworządności i słusznego interesu obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.),

d) duży ciężar gatunkowy naruszenia art. 109 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. w zw. z art. art. 39 k.p.a. i art. 391 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 15 k.p.a. sprowadzający się do wyłączenia kontroli legalności decyzji organu w trybie odwołania, a tym samym faktyczne zablokowania dostępu do informacji publicznej,

e) ponad trzyletni okres zwłoki w załatwieniu sprawy administracyjnej (przy błędnym założeniu organu, że istnieją podstawy do wydania decyzji) poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, o których mowa w art. 35 § 1 - 3 k.p.a. zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz rażące naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5) k.p.a. poprzez sporządzenie "decyzji" przez Prokuratora w dniu [...] lutego 2020 r. w zakresie rozstrzygnięcie bez rozpoznania właściwego wniosku z [...] lutego 2020 r.,

f) oczywiste lekceważenia wniosków skarżącego i jawne natężenie złej woli do załatwienia sprawy zgodnie z prawem, poprzez trwanie w oczywiście błędnej wykładni przepisów art. 109 § 1 k.p.a. i art. 110 k.p.a. w zw. z art. 39 (1) § 1 k.p.a., pomimo utrwalonego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, zwłaszcza pomimo wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z 4 listopada 2022r., sygn. akt: II SAB/Wa 383/22, doręczonego organowi w analogicznej sprawie,

g) naruszenie zasady praworządności (art. 7 k.p.a.), której organ powinien strzec zgodnie z art. 2 ustawy Prawo o prokuraturze, poprzez uporczywe, bezprawne odmawianie skarżącemu dostępu do informacji publicznej w zakresie każdego złożonego wniosku, co dotychczas zostało potwierdzone następującymi wyrokami WSA w Warszawie: wyrok z 26 listopada 2021r., sygn. akt II SA/Wa 1291/21, wyrok z 27 października 2022 r., II SAB/Wa 431/22, wyrok z 4 listopada 2022r., sygn. akt: II SAB/Wa 383/22),

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) lub grzywny w ramach tej kwoty,

4) zasądzenie od organu - na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych,

5) przekazanie akt sprawy zgodnie z art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wraz z metryką postępowania sporządzoną zgodnie z art. 66a k.p.a., a w przypadku uwzględnienia skargi przez organ, o udostępnienie informacji w pełnym zakresie zgodnie z wnioskiem z [...] lutego 2020 r. oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że skarżący w dniu [...] lutego 2020 r. złożył szereg wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Jeden z wniosków został zarejestrowany pod numerem [...]. Wnioskodawca jako adres korespondencyjny wskazał e-mail ([...]). Adres ten spełniał wymagania określone w art. 109 § 1 k.p.a.

Organ podniósł, że skargę uważa za niezasadną. Wniosek skarżącego złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej został rozpoznany w ciągu 7 dni od dnia złożenia, tj. w dniu [...] lutego 2020 r. została wydana decyzja administracyjna w tym zakresie. Nadto w swoim wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. skarżący jako wnioskodawca wskazał swój adres e-mail na który ma być przesyłana korespondencja. Nie wskazał przy tym adresu zamieszkania.

Zdaniem organu oznacza to, iż za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej chciał uzyskać odpowiedź na swój wniosek (niezależnie od formy rozstrzygnięcia organu). Spełniony został warunek określony w art. 391 § 1 pkt. 2 k.p.a., a mianowicie wnioskodawca poprzez wskazanie swojego adres e-mail w sposób jednoznaczny wyraził swoją wolę doręczania mu pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Zgodnie z treścią art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Prokurator stwierdził, że tym samym należy przyjąć, iż decyzja administracyjna została skutecznie doręczona skarżącemu, a wobec faktu jej nie zaskarżenia ma przymiot decyzji ostatecznej.

W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2023 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi. Skarżący podniósł, ż treść odpowiedzi na skargę wskazuje, że bezczynność organu ma charakter rażący. Skarżący zarzucił, że w odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do zarzutów skargi. Zdaniem skarżącego treść odpowiedzi na skargę stanowi wyraz jaskrawej arogancji organu.

Skarżący wskazał, że stan bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej trwa od ponad trzech lat, a sposób ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi świadczy o tym, że rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ działaniach jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia. W ocenie skarżącego zachowanie organu cechuje wyjątkowo wysokie natężenie złej woli w zaniechaniu realizacji obowiązków. Skarżący stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniają wymierzenie grzywny lub zasądzenie sumy pieniężnej, co uzasadnione jest funkcją prewencyjną tych środków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana

w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w rozpoznaniu wniosku

o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2020 r.

Wyjaśnić należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie bądź podjęcia stosownej czynności.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, jeśli: nie udostępnia wnioskowanej informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 u.d.i.p.); nie informuje, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); nie informuje, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Podkreślenia wymaga, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy u.d.i.p. W niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione, bowiem Prokurator Rejonowy [...], w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Przedmiot wniosku natomiast stanowi informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz pkt 3 lit d-f u.d.i.p. Zgodnie z treścią ww. przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organizacji oraz zasadach funkcjonowania tychże podmiotów w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Kwestie te nie są sporne w sprawie.

Spór w sprawie dotyczy tego, czy wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r. został rozpoznany w sposób określony przepisami u.d.i.p., w szczególności poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja sporządzona przez Prokuratora Okręgowego [...] z dnia [...]lutego 2020 r. nr [...] "o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktów 1, 2, 3, 4, 5 i 6 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...].01.2020 r." Z akt sprawy nie wynika jednak, aby decyzja ta została prawidłowo doręczona skarżącemu, tj. zgodnie z obowiązującymi w dacie jej sporządzenia przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji, aby weszła do obrotu prawnego.

Zaznaczyć należy w tym miejscu, że o ile postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany i uproszczony w przypadku udostępnienia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, o tyle

w sytuacji wystąpienia podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Aby decyzja taka stanowiła wiążące rozstrzygnięcie, winna być doręczona stronie na zasadach określonych przepisami k.p.a. ze wszystkimi tego konsekwencjami. To zaś oznacza, że brak prawidłowego doręczenia decyzji, przy jednoczesnym braku innych czynności ze strony organu zmierzających do załatwienia wniosku, przesądzałby o bezczynności tego organu (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 171/17; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 109 § 1 i § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego i jej obowiązywaniu wobec strony można mówić dopiero z chwilą jej doręczenia, a wyjątkowo - ustnego ogłoszenia. Decyzja administracyjna zaczyna funkcjonować w obrocie prawnym od momentu jej skutecznego doręczenia. Przesądza o tym art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia decyzji stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego. Po pierwsze, z tą chwilą decyzja zaczyna wiązać organ, który ją wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może zostać zaskarżona we właściwy sposób. Tym samym decyzja administracyjna, chociaż podpisana przez organ, który ją wydał, nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej doręczeniem lub ogłoszeniem stronie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 662).

Przepis art. 109 § 1 k.p.a. w dacie sporządzania przedmiotowej decyzji stanowił, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Ustawodawca wyraźnie więc wskazał, że przedmiotem doręczenia jest decyzja w formie pisemnej albo w formie wynikającej z przesłania jej środkami komunikacji elektronicznej, a nie jej kopia. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do doręczenia stronie decyzji, co należy rozumieć jako obowiązek doręczenia stronie oryginału decyzji. Skan decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, nie spełnia wymagań przewidzianych dla stosowania środków komunikacji elektronicznej, o których stanowi art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, mający zastosowanie w procedurze administracyjnej z mocy art. 391 § 1 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu. Środkami komunikacji elektronicznej są bowiem rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna. Z art. 391 § 1 k.p.a. wynika zaś, że przesyłany dokument środkami komunikacji elektronicznej ma postać dokumentu elektronicznego, co wyklucza możliwość uznania skanu decyzji w formie PDF, bez pliku zawierającego podpis elektroniczny, za dokument elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1906/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy skarżącemu doręczono skan decyzji Prokuratora z dnia [...] lutego 2020 r. w formie pliku PDF, co wynika zarówno z treści wiadomości e-mail z dnia [...] lutego 2020 r., jak i z postanowienia Prokuratora Okręgowego z dnia [...] września 2020 r. nr [...].

W aktach administracyjnych znajduje się egzemplarz ww. decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. podpisany tradycyjnie (własnoręcznie). Brak jest natomiast decyzji podpisanej elektronicznie. W przypadku, gdy decyzja podpisana jest tradycyjnie (własnoręcznie), powinna zostać doręczona stronie na piśmie, natomiast gdy decyzja podpisana jest elektronicznie powinna być doręczona za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Biorąc od uwagę, że w aktach znajduje się jedynie decyzja podpisana tradycyjnie (własnoręcznie) i brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru na piśmie, nie można uznać, że decyzja ta została prawidłowo doręczona, a w konsekwencji, prawidłowo wydana.

Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje fakt, że we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej skarżący podał adres e-mail. Określona we wniosku forma przesłania informacji wiąże organ jedynie co do czynności materialno-technicznej, w wyniku której następuje udostępnienie żądanej informacji publicznej, natomiast w przypadku, gdy organ stwierdził istnienie podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zastosowanie będą miały przepisy k.p.a. Podkreślić należy, że w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. skarżący podał adres zamieszkania wnosząc o doręczenie oryginału decyzji w formie pisemnej. Organ nie uczynił jednak zadość temu wnioskowi, czym naruszył art. 109 § 1 k.p.a.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że wskazując we wniosku z dnia [...]lutego 2020 r. adres e-mail skarżący, w myśl art. 391 § 1 pkt 2 k.p.a., wyraził wolę doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1 ww. ustawy pojęcie adresu elektronicznego nie jest tożsame z pojęciem adresu poczty elektronicznej. Adres elektroniczny stanowi bowiem oznaczenie systemu teleinformatycznego umożliwiające porozumiewanie się za pomocą środków komunikacji elektronicznej, w szczególności poczty elektronicznej. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne obliguje organy administracji do posługiwania się wyłącznie takimi systemami teleinformatycznymi, które spełniają minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych, o których mowa w art. 3 pkt 9 ww. ustawy oraz zapewniają interoperacyjność systemów na zasadach określonych w Krajowych Ramach Interoperacyjności. Do spełniających te kryteria systemów zaliczyć należy elektroniczną platformę usług administracji publicznej (ePUAP), a więc w myśl art. 3 pkt 13 ww. ustawy - system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet. Zapewnienie funkcjonowania ePUAP stanowi uregulowany w art. 19a ust. 1 ww. ustawy obowiązek ministra właściwego do spraw informatyzacji (por. J. Wegner, Komentarz do art. 391 kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/eL 2019, teza 4).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że wskazanie przez skarżącego adresu poczty elektronicznej we wniosku z dnia [...] lutego 2020 r. nie uprawiało organu do wysłania skanu decyzji na ten adres, nie był to bowiem adres elektroniczny w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, a decyzja - o czym była już mowa powyżej - nie była podpisana elektronicznie.

Podsumowując stwierdzić należy, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r. i bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania. Nie można bowiem uznać, że decyzja Prokuratora Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 2020 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej została prawidłowo doręczona. Zaniechanie prawidłowego doręczenia ww. decyzji powoduje, że nie weszła ona do obrotu prawnego i nie wywołała żadnych skutków prawnych.

Wyjaśnić przy tym należy, że mimo, iż w przedmiotowej decyzji wskazano, że jest ona wydawana w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., to z jej uzasadnienia wynika, iż organ rozpoznał w ten sposób wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r.

Mając powyższe na względzie Sąd zobowiązał Prokuratora do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Podkreślić należy, że na obecnym etapie postępowania Sąd nie miał prawnych podstaw do "zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie

z wnioskiem (...)" o co wnosił skarżący. Rozstrzygając, że organ dopuścił się bezczynności, Sąd nie mógł jednocześnie przesądzić sposobu rozpoznania wniosku (rozstrzygnięcia sprawy), a tym bardziej przesądzić czy w sprawie mamy do czynienia z informacją prostą czy przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Kwestia ta w pierwszej kolejności podlega ocenie organu stosownie do przesłanek określonych w ww. przepisie. Z tych względów zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Sąd nie uznał, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym można przyjąć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo

w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

W ocenie Sądu sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ zajął stanowisko względem wniosku skarżącego, aczkolwiek uczynił to z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ pozostawał w błędnym przekonaniu o skuteczności doręczenia decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. Nie bez znaczenie jest również fakt, że to błędne stanowisko organu zostało potwierdzone przez Prokuratora Okręgowego w [...] w postanowieniu z dnia [...] września

2020 r.

Podkreślenia przy tym wymaga, że wyrok tutejszego Sądu z dnia 4 listopada

2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 383/22, wiązał organ wyłącznie w tamtej sprawie. Organ nie był nim związany rozpatrując wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej złożony w niniejszej sprawie.

Nawet biorąc pod uwagę okres jaki upłynął od dnia złożenia wniosku

o udostępnienie informacji publicznej do dnia złożenia skargi i dnia wyrokowania, nie można uznać, że bezczynność miała w tym przypadku charakter kwalifikowany. Głównym powodem pozostawania przez organ w bezczynności jest braku prawidłowego doręczenia wskazanej wyżej decyzji. Niedoręczenie tej decyzji w sposób prawidłowy wynikało zaś z błędnego zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie sposób ocenić tej sytuacji jako lekceważenie przez organ wniosku skarżącego, czy też jako wynik kierowania się przez organ złą wolą. Podkreślenia wymaga, że wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.

Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny ani do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie oddalił skargę.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W świetle przywołanego przepisu, jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18).

Oddalając skargę w tym zakresie Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy zastosowanie ww. środków nie było celowe, zwłaszcza wobec orzeczenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku), a także biorąc pod uwagę charakter sprawy. Sąd nie stwierdził też, że okoliczności sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Jak już podniesiono wyżej Sąd nie stwierdził aby organ przejawiał postawę lekceważącą, czy też kierował się złą wolą, a jedynie uznał, że błędnie on zastosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu brak jest w takiej sytuacji podstaw do nakładania na organ grzywny.

Podobnie Sąd ocenił kwestię zasadności przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W tym zakresie jako kluczową kwestię Sąd wziął pod uwagę to, że bezczynność organu, zdaniem Sądu, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zignorował wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, ale zastosował nieprawidłowy sposobu doręczenia decyzji z [...] lutego 2020 r. Ten błąd

w działaniu organu nie uzasadnia przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Poza oczywistym faktem opóźnienia w rozpoznaniu wniosku Sąd nie stwierdził, aby w sprawie wystąpiły jakiekolwiek uciążliwości, z którymi musiał się borykać skarżący w obronie swojego interesu prawnego, a które mogłyby uzasadniać przyznanie sumy pieniężnej. Skarżący, mimo że był świadomy, iż organ wydał w jego sprawie decyzję i doręczył ją

\w sposób, który skarżący nie uznawał za prawidłowy, wystąpił ze skargą na bezczynność ponad trzy lata i cztery miesiące od daty przesłania mu skanu tej decyzji za pośrednictwem poczty elektronicznej. Zauważyć należy, że przez ten okres organ pozostawał w przekonaniu o skuteczności doręczenia przedmiotowej decyzji, a skarżący poza złożonym w dniu [...] sierpnia 2020 r. ponagleniem nie podejmował w sprawie dalszych czynności. Skarżący nie uprawdopodobnił też, by okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wiązał się dla niego

z określonymi dolegliwościami w sferze materialnej.

Mając wszystko powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej wraz

z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 4 sentencji wyroku.