Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 426/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Soboch-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 131/18 w sprawie ze skargi Ś. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 listopada 2017 r. nr 27-2/17 w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ś. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 6538 (słownie: sześć tysięcy pięćset trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 października 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 131/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ś. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 3 listopada 2017 r. nr 27-2/17 w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w pkt 1. uchylił decyzję w zaskarżonej części tj. co do odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 227 510, 02 zł. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz spółki 13 092 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Ś. Sp. z o.o. w W. – dalej: spółka, grupa lub wnioskodawca - 31 marca 2014 r. jako wstępnie uznana grupa producentów owoców i warzyw złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej do dnia 4 kwietnia 2012 r. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. (II półrocze 5 roku realizacji PDU).

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w Warszawie decyzją z 15 września 2014 r. przyznał spółce pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 72. 243,71 zł, za II półrocze 2013 roku realizacji planu dochodzenia do uznania, z czego pomoc ze środków UE wynosi: 54.182,78 zł; przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 7 073.843,43 zł, za II półrocze 2013 roku realizacji planu dochodzenia do uznania, z czego pomoc ze środków UE wynosi: 4 715 .895,62 zł; odmówił pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1 613. 216,80 zł; dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1 613. 216,80 zł. Łączna kwota pomocy finansowej wyniosła 7 146 087,14 zł.

Kwota ostatecznie zakwestionowana przez organ I instancji na podstawie analizy przeprowadzonej przez kosztorysanta weryfikującego złożone kosztorysy wyniosła 171. 883,16 zł netto. Zakwestionowano przyjęte przez Grupę stawki wykonania ścian i sufitów komór obudowy chłodni, wskazując na zbyt wysokie nakłady robocizny w stosunku do cen rynkowych. Wskazano także na dysproporcje cenowe, wynikające ze zbyt wysokiego nakładu robocizny w stosunku do cen rynkowych w odniesieniu do pozycji dotyczącej klejenia połączeń płyt. Wskazano na zastosowanie przez Grupę zbyt wysokiej ceny w pozycji oczyszczania spoin między płytami. W kosztorysie weryfikacyjnym zanegowano również cenę jednostkową posadzki przemysłowej ze zbrojeniem wynoszącą 197,96 zł/m2, ze względu na ujęcie w niej uwzględnionej w oddzielnej pozycji "wykonania dylatacji". Biegły, sporządzając kosztorys, podobnie jak Grupa, zastosował poziom cen z IV kwartału 2013 r. i podobnie jak Grupa opierał się o bazy I., S. oraz inne oferty rynkowe. Organ odmówił również przyznania pomocy do całości inwestycji obejmującej utwardzenie terenu, z uwagi na fakt, iż zgłoszenie utwardzenia terenu do Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Grójcu nastąpiło w dniu 10 lutego 2014 r., a więc po rozpoczęciu prac budowlanych oraz w terminie wykraczającym poza okres od 1 lipca 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. (II półrocze 5 roku realizacji PDU). Organ I instancji wskazał także, iż przeprowadzona kontrola na miejscu wykazała nieprawidłowości w postaci niezgodności stanu rzeczywistego z określonym we wniosku o przyznanie pomocy finansowej, min.: zdemontowane (według wyjaśnień Grupy w celu wykonania izolacji komór) urządzenia chłodnicze, które według realizowanego PDU powinny być zmontowane w użyczonym Grupie budynku. Po wezwaniu do wyjaśnień, Spółka przedłożyła protokół demontażu zawierający datę demontażu oraz informację o planowanym ponownym montażu, jednak nie podano konkretnego terminu ponownego montażu. W związku z tym, że realizowana inwestycja zgodnie z wnioskiem oraz realizowanym PDU powinna być zakupiona i zamontowana w okresie wnioskowanym, a w rzeczywistości jest zdemontowana, w wyniku czego nie spełnia swojej roli, organ I instancji postanowił wykluczyć ją w całości z objęcia pomocą.

Organ I instancji wskazał także, iż z uwagi na ustaloną wielkość poniesionych przez Grupę kwalifikowanych kosztów inwestycyjnych wynoszących 11 582. 46,97 zł netto, przyznana pomoc finansowa na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania stanowi 75% tej kwoty i wynosi 8 687. 060,23 zł. Łączne koszty niekwalifikowane stwierdzone w trakcie kontroli administracyjnej określono na 2 081. 883,16 zł netto.

Orzekając na skutek odwołania grupy Prezes ARMiR decyzją z 23 lipca 2015 r., uchylił w zaskarżonej części decyzję w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU oraz: - przyznał dodatkową pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 2 375. 357,26 zł (w tym pomoc ze środków UE wynoszącą 1 583. 571,50 zł) ; - odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 425. 538,17 zł; - dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 425. 538,17 zł; wskazał, iż łączna kwota pomocy finansowej wynosi 9 521. 444,40 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy dokonał weryfikacji kosztorysu powykonawczego, złożonego przez skarżącą, uznając, iż powołanie biegłego do sporządzenia opinii w tym zakresie nie jest wymagane. Redukcji kosztów kwalifikowanych budowy budynku przechowalni (III etap) dokonano na podstawie opinii kosztorysowej. Sporne pozycje kosztorysu powykonawczego o nazwie inwestycji "[...]", sporządzonego 31 grudnia 2013 r. dotyczyły pozycji o lp.: 3 d.1.1; 7 d. 1.2; 10 d.1.2; 11 d 1.2; 13 d. 2.1; 14 d. 2.1; 15 d. 2. 1; 24 d.3; 27 d.3; 28 d. 3. Na etapie odwoławczym oceny kosztów kwalifikowanych dla powyższych pozycji dokonano w oparciu o bazę I. poziom cen IV kwartał 2013r. tj. tą samą, na którą powołuje się skarżąca w złożonym kosztorysie powykonawczym. Baza ta nie zawiera cen jednostkowych dla powyższych pozycji KNR-owych, dlatego też przeprowadzono kalkulację szczegółową w programie kosztorysowym. Do kalkulacji szczegółowych, jako podstawę przyjęto ceny materiałów i sprzętu z bazy I, IV kwartał 2013 r. W przypadku zaś braku ceny w bazie I,, przyjęto ceny z bazy S, lub E. również dla IV kwartału 2013 r. W przypadku, gdy cena nie występowała w żadnej z powyższych baz, cena była wyszukiwana w Internecie. W ramach uzupełnień skarżąca z pozycji o lp. 24 d.3 wydzieliła nową pozycję o lp. 24ʼ d. 3. Dla cen przyjętych przez skarżącą w pozycjach o lp.: 3 d.1.1; 7 d.1.2; 10. d. 1. 2; 11 d 1. 2; 13 d. 2.1; 14 d.2.1; 15 d.2.1; 24ʼ d. 3; 27 d. 3; 28 d. 3 potwierdzono ceny w oparciu o ww. bazy cenowe.

Organ II instancji wskazał, iż w przypadku pozycji o lp. 24 d. 3 skarżąca powołuje się na Katalog Nakładów Rzeczowych KNR-W 2-02 202006-01, wprowadza zmiany do niego dodając materiał i sprzęt nieprzewidziany przez twórców katalogu, jednocześnie usuwając materiał w nim zawarty. Podpisany przez kierownika budowy rysunek o tytule Przekrój poprzeczny posadzka przemysłowa (poz. 24 i 24ʼ) nie jest rysunkiem w skali, ani też nie wskazuje wszystkich wymiarów niezbędnych do wyliczenia powyższej pozycji. W przypadku kątowników, do których Spółka odnosi się w piśmie z dnia 19 czerwca 2015 r., na podstawie zebranego w sprawie materiału nie można stwierdzić, z jakiego surowca są wykonane oraz określić ich wymiarów. Biorąc pod uwagę to, iż skarżąca nie wskazała jednoznacznie na zastosowane materiały, jak i nie dokonała analizy nakładów pracy (co było wskazane w wezwaniu z dnia 12 czerwca 2015 r.), dostosowano się do żądana Spółki i dokonano obliczenia powyższej pozycji na podstawie zebranego materiału. Zastosowano normy pracy zgodne z katalogiem i systemem wykonania roboty wskazanym w Katalogu Nakładów Rzeczowych, dodając materiały wskazane przez Spółkę. Odniesiono się do opisu i tablic katalogu i nie uznano dodatkowego sprzętu wykazanego przez Grupę tj. zacieraczki mechanicznej i pompy do betonu. Wskazano, iż twórcy Katalogu określili nakłady pracy i sprzętu dla powyższej pozycji przy założeniu wykonania jej z ręcznym podaniem betonu i ręcznym jego zatarciem. Organ odwoławczy wskazał także, iż ogrzewanie robót ujęte jest w kosztach ogólnych. Wobec tego, iż skarżąca nie przedstawiła wyliczenia kosztów ogrzewania robót, do obliczeń przyjęto zgodnie z Polskimi Standardami Kosztorysowania Robót Budowlanych, iż koszt ten zawarty jest w kosztach ogólnych. Cenę jednostkową roboty wyliczono w programie Norma na kwotę 101,36 zł/m2, która to została przyjęta do dalszych obliczeń. Prezes ARiMR stwierdził jednocześnie, iż koszty budowy budynku przechowalni owoców zostały zawyżone o kwotę 60.628,63 zł. Powyższe odnosi się do pozycji 24d3* Dwuwarstwowe posadzki z durobetonu PK zbrojone prętem stalowym o powierzchni 2.633,68 m2. Kwota kosztorysowa wg. skarżącej wyniosła 327.578,43 zł, zaś kwota obliczona na etapie odwołania przez organ odwoławczy wyniosła 266.949,80 zł, zatem różnica stanowi wartość 60.628,63 zł.

Uwzględniając ponowną analizę kosztorysową przy obliczonej wyżej wskazanej redukcji kosztów organ odwoławczy uznał za niekwalifikowalne koszty w wysokości 60 628,63 zł oraz ustalił dodatkowe koszty kwalifikowalne na poziomie 1 111. 254,53 zł, co łącznie z kosztami ustalonymi przez organ I instancji 1 428. 116,84 zł dało kwotę 2 539.371,37 zł. W odniesieniu do redukcji kosztów kwalifikowanych zagospodarowania terenu przy budynku nr 3 - organ odwoławczy podniósł, iż kosztorys powykonawczy o nazwie utwardzenie działki kostką brukową na podbudowie i ogrodzenie terenu - o wartości kosztorysowej 710 .000,12 zł netto nie został zakwestionowany przez organ I instancji co do wartości kosztorysowych. Kosztorys ten wskazuje na wykonanie nawierzchni z kostki brukowej na powierzchni 3 680 m2. Zatwierdzony projekt budowlany decyzją Starosty Grójeckiego, na podstawie której realizowano inwestycję wskazuje na dojścia i dojazdy - 967,00 m2. Zakończenie robót budowlanych dla inwestycji zgłoszono w dniu 5 lutego 2014 r. W dniu 10 lutego 2014 r. Spółka dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki budowlanej o pow. 4 000 m2. Załącznik nr 2 do uzupełnienia z dnia 17 grudnia 2014 r.- mapa będąca załącznikiem do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z dnia 10 lutego 2014 r. wskazuje na planowanie wykonania utwardzenia terenu w miejsce istniejącego utwardzenia tymczasowego. Na mapie zaznaczono utwardzenie terenu objęte pozwoleniem na budowę zrealizowanej inwestycji tj. budowy przechowalni owoców. Powyższe zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczy również ogrodzenia od strony drogi powiatowej z gotowych elementów o wysokości ok. 160 cm oraz bram wjazdowych 10 m i 8 m. Mapa stanowiąca załącznik do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych posiada opis planowane ogrodzenie, planowana brama. Załącznikiem nr 1 do uzupełnienia z dnia 17 grudnia 2014 r. jest: mapa inwentaryzacji powykonawcza budynku położonego we wsi G. na dz. Nr [...] gm. G., województwo mazowieckie. Mapa ta posiada zaznaczony większy zakres utwardzenia, niż wskazano w projekcie budowlanym, jak i brak jest na niej zaznaczenia krawężników zgodnych z projektem budowlanym. Brak jest również zaznaczenia ogrodzenia i bram. Ogrodzenie i bramy nie są również wskazane w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją nr 1324/2012. Kosztorys powykonawczy o nazwie "Utwardzenie działki kostką brukową na podbudowie i ogrodzenie terenu" zawiera ogrodzenie z siatki wysokości 2 m i długości 115,2 mb i siatki o wysokości 3,5 m i długości 86,4 mb na słupkach stalowych. W świetle wyjaśnień skarżącej, iż powyższe roboty prowadzone były na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę, organ odwoławczy uznał, iż utwardzenie o powierzchni 967 m2 zostało wykonane zgodnie z decyzją organu administracji architektoniczno-budowlanej nr 1324/2012. Biorąc pod uwagę dokonane zgłoszenie do organu administracji architektoniczno-budowlanej z dnia 10 lutego 2014 r. uznano, iż skarżąca wykazała utwardzenie przekraczające powierzchnię 967 m2, jako utwardzenie tymczasowe, co jest zgodne ze stanowiskiem organu I instancji. W związku z powyższym, dla części inwestycji objętej kosztorysem powykonawczym pn. "Utwardzenie działki kostką brukową na podbudowie i ogrodzenie terenu" z dnia 31 grudnia 2013 r. Prezes ARiMR uznał koszt kwalifikowany w kwocie 203 .244, 52 zł, jednocześnie uznał kwotę 506. 755,48 zł, jako koszty, które nie mogą być objęte pomocą finansową.

Prezes ARiMR nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie nieuznania kosztów kwalifikowanych dokonanych w oparciu o ustalenia z przeprowadzonej w dniach od 28 lipca do 6 sierpnia 2014 r. zawarte w Protokole z czynności kontrolnych z 14 sierpnia 2014 r. dotyczących zakupu i montażu dwóch urządzeń chłodniczych na podstawie faktury 05-12-2013 z dnia 22 grudnia 2013 r. Powołując się na § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 lipca 2013 r. ocenił rygor określony w tym przepisie za spełniony i uznał kwotę 200. 000,00 zł na zakup i montaż urządzeń chłodniczych, jako koszty kwalifikowane podlegające pomocy finansowej. W tych okolicznościach organ odwoławczy różnicę między wnioskowaną kwotą pomocy, a łączną należną kwotą pomocy finansowej ustalił na wartość 425. 538,17 zł. Różnica pomiędzy łączną wnioskowaną kwotą pomocy, a należną kwotą pomocy stanowi zatem 4,60%.

Orzekając na skutek skargi spółki WSA w Warszawie wyrokiem z 12 października 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3987/15 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania kwoty pomocy oraz obniżki tej pomocy wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie kwalifikowalności kosztów wykonania posadzki z użyciem pompy do betonu i zacieraczki mechanicznej oraz do zagospodarowania terenu.

Prezes ARiMR decyzją z 27 września 2017 r. uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w zaskarżonej części i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał na konieczność jej uchylenia w celu dokonania ustaleń w przedmiocie zasadności przyznania grupie pomocy finansowej w kontekście art.115 rozporządzenia nr 543/2011.

Orzekając na skutek sprzeciwu grupy od ww. decyzji Prezes ARMiR decyzją z 3 listopada 2017 r.,

- uchylił swoją decyzję nr 27/17 z 27 września 2017 r. o uchyleniu decyzji w zaskarżonej części i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji;

-uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr 9007/6750/149/14 z 15 września 2014 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w zaskarżonej części, tj. kwocie 425.528,17 zł oraz dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w tej części;

-przyznał pomoc finansową na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 396. 036,30 zł;

-odmówił przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 227. 510,02 zł;

- dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 227. 510,02 zł;

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że organ ponownie rozpatrując sprawę związany jest wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie (sygn. akt V SA/ Wa 1987/15). Kosztorys złożony przez stronę w dniu 26 kwietnia 2017 r. zawiera 16 pozycji, z czego 5 wykazuje inny zakres niż wykazała kontrola ARiMR. W wezwaniu z dnia 26 maja 2017 r. wykazano to na przykładzie pozycji o lp.16 d, tj. montażu na budynku lamp oświetleniowych do oświetlenia placu. Z dokumentacji zebranej przez organ I instancji ( kosztorys powykonawczy dostarczony przez Stronę w dniu 16 kwietnia 2014 r. pozycja 16d.4) wynika , iż zostało zamontowanych 8 szt. lamp. Zgodnie z raportem z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 28 lipca 2014 r.- 6 sierpnia 2014 r. przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdzono wykonanie 3 szt. lamp. Decyzją Prezesa ARiMR nr 40/14/15 z dnia 23 lipca 2015 r. dokonano płatności za faktycznie zrealizowany zakres tj. 3 szt. lamp. Tym samym brak jest podstaw dokonania zwrotu kosztów montażu 5 lamp oświetleniowych na budynku. Ponadto, w stosunku do 9 pozycji kosztorysu powykonawczego, złożonego do ARiMR w dniu 26 kwietnia 2017 r. kontrola wykazała realizację innych zakresów niż wskazuje Strona. Do dalszych obliczeń przyjęto zakres nie większy niż wskazany w kosztorysie złożonym w dniu 26 kwietnia 2017 r., od którego odjęto zakres zapłacony decyzją drugiej instancji z dnia 23 lipca 2015 r. i nie więcej niż wykazała kontrola Biura Kontroli na Miejscu Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Wyliczenia sumarycznej wartości materiałów dokonano w programie do kosztorysowania Norma PRO. Zastosowano te same podstawy katalogowe, co Grupa. Uzyskano wartość materiałów równą 264.024,20 zł.

Zdaniem organu II instancji wartość kosztorysowa wskazana przez Beneficjenta w kosztorysie powykonawczym, złożonym w dniu 26 kwietnia 2017r., to 351. 541,82 zł. Związane jest to z uwzględnieniem w wyliczeniach wartości pracy sprzętu. Prawomocny wyrok Sądu w sprawie tymczasem nie wskazuje na możliwość zapłaty za wykonane roboty, a jedynie na możliwość zapłaty za zakupione materiały. Ponadto wskazano, iż strona wykazuje zawyżony zakres ilości robót. W przypadku zastosowania materiałów o wartościach wskazanych przez Beneficjenta i obmiarze zgodnym ze wskazaniem ARiMR wartość wszystkich materiałów wynosi 270 215,17 zł. Różnica w wycenach materiałów ( przy ww. założeniach ) pomiędzy ARiMR a Beneficjentem wynosi 6 .190,97 zł. Realizując wyrok Sądu w powyższej sprawie podniesiono , iż wartość materiałów podlegająca dofinansowaniu wyniesie 264. 024,20 zł. Zalecenie Sądu jak wskazano zawarte w wyroku o sygn. akt V SA/Wa 3987 z dnia 12 października 2016 r. dla zadania budowa budynku przechowalni owoców, pozycji o lp. 24d.3, o opisie zastosowanym przez stronę, posadzki przemysłowe ze zbrojeniem rozproszonym - durobet – grubość posadzki 20 cm. nałożyło na ARiMR obowiązek przeprowadzenia wyjaśnienia sposobu realizacji powyższej roboty budowlanej. Organ II instancji uzyskał wyjaśnienia Grupy w przedmiotowym zakresie ( wyjaśnienia złożone w dniu 24 kwietnia 2017 r.).Wyjaśnienia te, jak wskazano stoją w sprzeczności z wyjaśnieniami złożonymi w dniu 14 kwietnia 2015 r. W wyjaśnieniach z dnia 24 kwietnia 2017 r. strona wskazuje na rozsypywanie zbrojenia rozproszonego. Zgodnie z KNR, opisem tablicy 202006-( zastosowanej przez beneficjenta, o opisie dwuwarstwowe posadzki z Durobetonu PK zbrojone prętem stalowym śr. 6 mm, grubości 50 mm) w pozycji uwzględniono roboty: 1.Przygotowanie masy; 2. Przygotowanie zbrojenia; 3.Montaż zbrojenia; 4.Rozprowadzenie masy pierwotnej warstwy posadzki; 5. Zatarcie posadzki; 6. Rozprowadzenie drugiej warstwy posadzki; 7. Zatarcie posadzki; 8. Pielęgnacja posadzki; Grupa tymczasem nie wykonywała montażu zbrojenia, gdyż zastosowała zbrojenie rozproszone dodawane do mieszanki betonowej na etapie jej przygotowywania- betoniarnie oferują gotowe betony ze zbrojeniem rozproszonym. Pozycja KNR-W 2-02-202006-01 została wyliczona przez twórców katalogu w oparciu o ręczne zatarcie betonu, jak i jego dostarczenie w miejsce wbudowania. Dodanie zacieraczki mechanicznej w pozycji skalkulowanej z ręcznym zatarciem betonu, jak i dodanie mechanicznego podania betonu bez zmniejszenia nakładu pracy, stoi w sprzeczności z zasadą, iż mechanizacja robót pociąga za sobą przyśpieszenie prac ( zmniejszenia ilości roboczogodzin ), a nie utrzymanie ich na tym samym poziomie czasowym. Pociąga to za sobą wątpliwość, co do prawidłowości skalkulowania przez stronę ceny jednostkowej pozycji , a to bezpośrednio przekłada się na wartości wypłaty środków publicznych. Uznanie sposobu wyliczenia ceny przez stronę doprowadziłoby do dokonania dwukrotnej zapłaty za wykonanie tej samej czynności. Na powyższe wskazano w wezwaniu z dnia 11 kwietnia 2017 r. na przykładzie pozycji KNR 2-02 1101-01.Pozycja ta jest wariantowana. Jeden wariant dotyczy ręcznego transportu betonu, drugi transportu betonu za pomocą pompy. Nakład robocizny przy transporcie ręcznym to 5,26 r-g/m3. Biorąc powyższe pod uwagę zdaniem organu brak było podstaw do zwiększenia wartości pozycji o lp. 24d.3, opisie posadzki przemysłowe ze zbrojeniem rozproszonym – durobet - grubość posadzki 20 cm. dla zadania budowa budynku przechowalni owoców. Kosztorys powykonawczy dotyczący zadania Utwardzenie działki kostką brukową na podbudowie oraz ogrodzenie terenu, dostarczony do ARiMR w dniu 26 kwietnia 2017r. opiewał na kwotę 351. 541,82 zł. Zgodnie z wyliczeniami dokonanymi przez organ II instancji wartość materiałów zakupionych w okresie od 1 lipca 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., tj. w II półroczu 5 roku realizacji PDU wyniosła 264 024,20 zł.

Zdaniem organu II instancji stosownie do art.116 ust.1, w związku z art.117 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 543/2011 w przypadku , gdy wnioskowana kwota pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym PDU, przekracza kwotę należną, ustaloną w trakcie kontroli, o więcej niż 3 % kwotę faktycznie należną beneficjentowi obniża się o stwierdzone zawyżenie. Kwota obniżenia równa jest różnicy pomiędzy wnioskowaną kwotą pomocy finansowej, a kwotą faktycznie należną grupie producentów. Jednak jeżeli organizacja producentów może wykazać, że nie jest odpowiedzialna za włączenia niekwalifikowanej kwoty nie stosuje się żadnej kary. Po rozpatrzeniu dokumentacji sprawy, w tym oświadczenia z dnia 5 września 2014 r. o braku odpowiedzialności strony z art.117 rozporządzenia nr 543/2011, Prezes ARiMR stwierdził, iż nie znajduje podstaw do uznania braku odpowiedzialności spółki związanej z zaistnieniem przesłanek do zastosowania rygoru wynikającego z przepisu art.116 ust.1, w związku art.117 ust.2 i 3 ww. rozporządzenia nr 543/2001, albowiem kosztorys powykonawczy z dnia 31 grudnia 2013 r. został sporządzony przez osobę profesjonalnie zajmującą się wykonywaniem kosztorysów, a za dane w nim zawarte ostatecznie odpowiada strona. Wskazanie w złożonym wniosku o przyznanie prawa pomocy finansowej niekwalifikowanych kosztów, pomimo działania w zaufaniu do specjalistów, z którymi Grupa zapewniła sobie współpracę w ramach inwestycji budowlanych, w pełni obciąża Grupę. To strona dokonała wyboru specjalistów z zakresu zasad kosztorysowania. Jeżeli zatem konsekwencją działalności ww. specjalistów w ramach umów zawartych z Grupą jest deklaracja zawyżonych kosztów realizacji inwestycji , to nikt inny, tylko strona ponosi winę w ich wyborze zaś względem organów administracji, którym przedłożone zostały niekwalifikowane koszty, również nikt inny tylko Grupa ponosi odpowiedzialność. To strona jest odpowiedzialna za przedstawione dane, a ewentualne błędy popełnione przez osoby wykonujące czynności na zlecenie odnoszą skutek w stosunku do niej.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części tj. co do odmowy przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 227 510, 02 zł WSA w Warszawie podkreślił, że zaskarżona decyzja narusza art. 80 w zw. z art. 7 w zw. art. 77§ 1 w zw. z art.107 § 3 kpa. Stan faktyczny sprawy nie został w toku postępowania administracyjnego dostatecznie wyjaśniony. Przy tym organ związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi i wyroku WSA z dnia 12 października 2016 r. w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na zakres przepisu § 2 ust.1 pkt 4 lit. b rozporządzenia z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania .

Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ II instancji wskazał jedynie na dwie konkretne pozycje ww. kosztorysu, które zakwestionował. Były to obmiary niektórych pozycji kosztorysu i niektóre wartości niektórych materiałów ( wymienione szczegółowo na stronach 10 i 11 uzasadnienia zaskarżonej decyzji ). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika ,że łączna wartość tych różnic wynosi 6.190,97 zł ( uzasadnienie zaskarżonej decyzji , str. 11); oraz • wartość " pracy sprzętu" , której zdaniem organu II instancji nie można refundować z uwagi na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2016 r., sygn. V SA/Wa 3987/15. Organ II instancji nie podał wartości " pracy sprzętu", którą uznał za niekwalifikowaną, przy czym z treści kosztorysu powykonawczego przedstawionego przez stronę przy piśmie z dnia 24 kwietnia 2017 r. wynika ,że jest to kwota 20.178,47 zł netto. Oznacza to ,iż zaskarżona decyzja w zakresie ustaleń dot. wysokości kosztów kwalifikowanych wskazuje jedynie na dwie konkretne przyczyny obniżenia ich wysokości na łączną kwotę 26.369,44 zł. Oceniając kosztorys powykonawczy dla inwestycji polegającej na utwardzaniu działki, organ II instancji za niekwalifikowaną uznał kwotę 87.517,62 zł, a zatem organ II instancji powinien w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazać jednoznacznie konkretne przyczyny odmowy uznania za kwalifikowaną także pozostałej kwoty w wysokości 61.148,18 zł.

W ocenie WSA organ II instancji nie wskazał, jakie konkretne pozycje kosztorysu powykonawczego wymagają takiej redukcji kwoty kwalifikowanej, i z jakich przyczyn. Narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ, z materiału dowodowego, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika powód, dla którego kwota 61.148,18 zł została uznana za niekwalifikowaną.

Sąd I instancji podkreślił, że nie można też zgodzić się z organem, że wady uzasadnienia, nawet gdyby takie wystąpiły nie mogą przesądzić o wadliwości decyzji a art. 113 § 2 k.p.a. daje stronie możliwość domagania się wyjaśnienia jej treści. Sąd na tym etapie postępowania nie może samodzielnie ustalać i dokonywać wyliczeń kosztów inwestycji, a następnie ich oceniać. Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ w uzasadnieniu decyzji odniesie się do wszystkich zakwestionowanych kosztów inwestycji wskazując przyczyny odmowy uznania za kwalifikowane każdego z nich , bo tylko to będzie pozwalało na dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości wydanej w tym zakresie decyzji i zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt V SA/WA 3987/15.

Prezes ARMiR złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zez m.; dalej: p.p.s.a.) poprzez:

1. brak wyjaśnienia określenia przedmiotu i granic sprawy, która powinna być przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w aspekcie decyzji Prezesa ARiMR nr 27-3/17 z 24 listopada 2017 r.;

2. brak wyjaśnienia, dlaczego Sąd uznał za zasadny zarzut naruszenia art.80 związku z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.;

3. brak interpretacji art. 117 w zw. z art. 116 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011, która jest niezbędna dla określenia zakresu rozpoznawanej sprawy;

b) art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez zaniechanie wyjścia poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą zaskarżenia, a w efekcie zaniechanie rozpoznania sprawy w pełnym zakresie;

II. Przepisów prawa materialnego, a w szczególności naruszenia art. 117 w zw. z art. 116 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 przez błędną ich interpretację dopuszczającą rozdzielenie jednej sprawy administracyjnej na dwie: o przyznaniu pomocy i o zastosowaniu sankcji przez zmniejszenie tej pomocy

Skarżący kasacyjnie organ w uzasadnieniu przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 8 października 2018 r., V SA/Wa 131/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wcześniej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2016 r., V SA/Wa 3987/15 uchylił decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 23 lipca 2015 r. w przedmiocie pomocy finansowej na pokrycie kwalifikowanych kosztów inwestycji grupy producentów w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanej pomocy w wysokości 425.528,17 złotych oraz dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej w wysokości 425.528,17 złotych. W trybie art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził następującą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, dotyczące dwóch kwestii:

1. "Organ odwoławczy nie podzielił jednocześnie stanowiska skarżącej co do poprawności uwzględnienia w wartości kosztorysowej kosztów użycia zacieraczki mechanicznej i pompy do betonu. (...) W ocenie Sądu zakwestionowanie poprawności kosztorysu odniesieniu do kwalifikowalności kosztów inwestycji w zakresie zastosowanych technologii wykonania posadzek poprzez użycie zacieraczki mechanicznej i pompy do betonu jedynie z uwagi na treści Katalogu, którego twórcy, jak wskazuje organ odwoławczy określili nakłady pracy przy założeniu ręcznego podania betonu i ręcznego jego zatarcia, przeczy wnikliwości zbadania kosztorysu, przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności i uwarunkowań ocenianej inwestycji. Nie da się bowiem wykluczyć sytuacji, w której zastosowanie sposobu wykonania prac i użycia sprzętu jest w okolicznościach konkretnej sprawy uzasadnione. Skarżąca wyjaśnienie dotyczące przyczyn użycia powyższego sprzętu zawarła w piśmie (...). Do okoliczności tych organ odwoławczy w żaden sposób się nie odniósł (...) W tych okolicznościach należy się zgodzić ze skarżącą, iż wykluczenie kwalifikowalności kosztu wykonania posadzki z użyciem pompy do betonu i zacieraczki mechanicznej nastąpiło co najmniej przedwcześnie, albowiem bez dostatecznego zbadania i oceny dowodów zgromadzonych w sprawie (...);

2. "Zgodnie z § 5 rozporządzenia z dnia 12 lipca 2013 r. w zw. z punktem 7 załącznika do ww. kwalifikowanymi kosztami inwestycji są koszty zagospodarowania terenu w zakresie niezbędnym do zapewnienia właściwego dojazdu, eksploatacji i zabezpieczenia inwestycji w części uzasadniającej ich wykorzystanie bezpośrednio w procesie technologicznym służącym przechowywaniu, magazynowaniu, sortowaniu lub przygotowaniu owoców i warzyw do sprzedaży, zgodnie z kosztorysem. Wobec powyższych wywodów okoliczności te powinny znaleźć się w zainteresowaniu organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy."

Następnie, decyzją z 27 września 2017 r. Prezes ARiMR uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w zaskarżonej części i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując konieczność dokonania ustaleń w przedmiocie zasadności przyznania grupie pomocy finansowej w kontekście art.115 rozporządzenia nr 543/2011. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł sprzeciw od tej decyzji. Decyzją z 3 listopada 2017 r. Prezes ARiMR r. uchylił decyzję z 27 września 2017 r.; uchylił decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z 15 września 2014 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w zaskarżonej części, tj. w kwocie 425.528,17 złotych oraz dokonania obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w zaskarżonej części, tj. w kwocie 425.528,17 złotych; przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 396.036,30 złotych; odmówił przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 227.510,02 złotych; dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowalnych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w kwocie 227.510,02 złotych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 8 października 2018 r., V SA/Wa 131/18 wyraził następującą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania: "Uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie Sąd stanął na stanowisku, iż skarżąca zasadnie podniosła zarzut naruszenia art. 80 w zw. z art. 7 w zw. art. 77§ 1 w zw. z art.107 § 3 kpa. Tym samym Sąd uznał, iż stan faktyczny sprawy nie został w toku postępowania administracyjnego dostatecznie wyjaśniony. (...) W szczególności organ II instancji nie wskazał, jakie konkretne pozycje kosztorysu powykonawczego wymagają takiej redukcji kwoty kwalifikowanej, i z jakich przyczyn. Narusza to zdaniem Sądu przepis art.107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Należy podzielić w tym zakresie zarzuty skargi, iż wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ z materiału dowodowego, ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika powód, dla którego kwota 61.148,18 zł została uznana za niekwalifikowaną." Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt A) a), b) petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) wskazany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2016 r., V SA/Wa 3987/15 wytyczył granice rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji ostatecznej. Uwzględnienie skargi spowodowało, że sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej zgodnie z prawomocnymi wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania te były jasne i czytelne, chodziło tylko i wyłącznie o wyjaśnienie dwóch kwestii: 1. kwalifikowalności kosztu wykonania posadzki z użyciem pompy do betonu i zacieraczki mechanicznej; 2. kwalifikowalności kosztów inwestycji, którymi są koszty zagospodarowania terenu w zakresie niezbędnym do zapewnienia właściwego dojazdu, eksploatacji i zabezpieczenia inwestycji w części uzasadniającej ich wykorzystanie bezpośrednio w procesie technologicznym służącym przechowywaniu, magazynowaniu, sortowaniu lub przygotowaniu owoców i warzyw do sprzedaży, zgodnie z kosztorysem. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 kpa). Mając na uwadze te regulacje prawne należy wskazać, że sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na decyzję ostateczną Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 3 listopada 2017 r. rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości, sprawę której granice zostały wytyczone prawomocnym wyrokiem z 12 października 2016 r., tylko i wyłącznie winien był dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji ostatecznej z uwzględnianiem regulacji z art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, przedmiotem ponownej kontroli sądowoadministracyjnej była ostateczna decyzja administracyjna rozstrzygająca sprawę w tej części, której granice zakreślił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 października 2016 r., V SA/Wa 3987/15. Sprawa oznacza sprawę w znaczeniu materialnym, a nie procesowym, taką sprawą jest sprawa, która ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej i zakończona ostatecznym rozstrzygnięciem podlegającym ponownej kontroli sądowoadministracyjnej. Treść i zakres sprawy administracyjnej, czyli tożsamość sprawy wyznaczają normy prawa materialnego, które determinują treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzują czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny. Tożsamość sprawy rozstrzygniętej przez sąd i tej, na którą skarga została wniesiona wyznaczają trzy kwestie: przedmiot, podmiot i podstawa prawna. Skarga na decyzję ostateczną wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może opierać się na podstawach sprzecznych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzuty skargi obarczone taką wadą nie mogą zostać uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny, związany z mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu kontroluje, czy organ administracji publicznej prawidłowo je odczytał i uwzględnił.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosując środek przewidziany w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.) uwzględnił skargę na decyzję ostateczną, ponieważ stwierdził "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Jako przepisy naruszone wskazał: art. 80 w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa, przy czym nie uzasadnił istnienia potencjonalnego związku przyczynowego między naruszeniem każdego z tych przepisów z osobna, a wynikiem postępowania administracyjnego. Ponadto, Sąd I instancji nie wskazał, czy przepisy te zostały naruszone w związku z nienależytym wykonaniem art. 153 p.p.s.a. przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy wskazać, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części. Natomiast uzasadnienie decyzji powinno zawierać elementy wskazane w art. 107 § 3 kpa. Ze względów czasowych, uzasadnienie decyzji nie może mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, ponieważ organ administracji publicznej najpierw rozstrzyga sprawę, a dopiero potem to rozstrzygnięcie uzasadnia. Tym samym, to stwierdzone przez Sąd I instancji inne naruszenie przepisów postępowania (art. 107 § 3 kpa) nie mogło mieć istotnego wpływ na wynik sprawy, ponieważ uzasadnienie prawne decyzji nie jest wynikiem sprawy, jest nim decyzja (jej sentencja) załatwiająca sprawę. Błędne jest zatem wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: "W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ na mocy art. 153 p.p.s.a. w uzasadnieniu decyzji odniesie się do wszystkich zakwestionowanych kosztów inwestycji wskazując przyczyny odmowy uznania za kwalifikowane każdego z nich, bo tylko to będzie pozwalało na dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości wydanej w tym zakresie decyzji i zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt V SA/WA 3987/15."

Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej, tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. (lub przez Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w trybie art. 188 p.p.s.a.) oraz "wytyczne sądu" nie są pojęciami tożsamymi. Należy podkreślić, że w p.p.s.a. nie istnieje pojęcie "wytyczne sądu". Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencje oceny prawnej. Według art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 października 2018 r. nie zostały wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

Skarga kasacyjna ma uzasadnioną podstawę z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Z tego powodu, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. § 14 ust. 1 pkt 1 lit a) w związku z § 14 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).