Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 176/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 4;  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 229 poz 2273
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej
article: par. 1 ust. 2 pkt 5;  par. 5 ust. 2;  par. 17 ust. 1 pkt 1 lit. c;  par. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 174 poz 1809
law: Rozporządzenie Rady Ministtrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie  przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – po rozpatrzeniu odwołania "A" sp. z o.o., z siedzibą w G., od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. (nr [...]) ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych – utrzymał pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w mocy.

Organ odwoławczy powołał się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.).

W postępowaniu administracyjnym ustalono, że w pięcioletnim zobowiązaniu do realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych spółka występowała o przyznanie płatności kolejno za lata 2007-2011.

I.

We wniosku obejmującym 2007 r. spółka zadeklarowała:

• 128,15 ha w pakiecie P01b (półnaturalne łąki dwukośne),

• 48,96 ha w pakiecie P02c02 (pastwiska górskie powyżej 500 m n.p.m.).

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. (ostateczną) organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawczyni płatność (przekazaną na rachunek bankowy spółki w dniu [...] lutego 2008 r.):

• [...] zł do powierzchni stwierdzonej 128,15 ha w pakiecie pierwszym,

• [...] zł do powierzchni stwierdzonej 48,96 ha w pakiecie drugim.

W tym przypadku nie było rozbieżności między deklaracją wnioskodawczyni a treścią decyzji.

II.

We wniosku dotyczącym tychże płatności za 2008 r. spółka zadeklarowała (jak we wniosku wcześniejszym) odpowiednio:

• 128,15 ha w pakiecie pierwszym,

• 48,96 ha w pakiecie drugim.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. (ostateczną) organ pierwszej instancji – po kontroli na miejscu – przyznał wnioskodawczyni płatność w pomniejszonej wysokości (przekazaną na rachunek bankowy spółki w dniu [...] marca 2009 r.):

• [...] zł do powierzchni uwzględnionej w płatności 81,80 ha (powierzchnia stwierdzona 112,70 ha),

• [...] zł do powierzchni uwzględnionej 41,79 ha (powierzchnia stwierdzona 46,57 ha).

III.

We wniosku dotyczącym tychże płatności za 2009 r. spółka zadeklarowała odpowiednio:

• 107,64 ha w pakiecie pierwszym,

• 46,57 ha w pakiecie drugim.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. (ostateczną) organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawczyni płatność (przekazaną na rachunek bankowy spółki w dniu [...] lutego 2010 r.):

• [...] zł do powierzchni uwzględnionej w płatności 107,64 ha,

• [...] zł do powierzchni uwzględnionej w płatności 45,57 ha.

Nie wystąpiły tu rozbieżności między powierzchnią deklarowaną a uwzględnioną.

IV.

We wniosku dotyczącym tychże płatności za 2010 r. spółka zadeklarowała odpowiednio:

• 107,64 ha w pakiecie pierwszym,

• 46,57 ha w pakiecie drugim.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. (ostateczną) organ pierwszej instancji – po kontroli na miejscu – przyznał wnioskodawczyni płatność w pomniejszonej wysokości (przekazaną na rachunek bankowy spółki w dniu [...] kwietnia 2011 r.):

• [...] zł do powierzchni uwzględnionej w płatności 91,35 ha (powierzchnia stwierdzona 102,21 ha),

• [...] zł do powierzchni uwzględnionej w płatności 37,60 ha (powierzchnia stwierdzona 43,58 ha).

V.

We wniosku dotyczącym tychże płatności za 2011 r. spółka zadeklarowała odpowiednio:

• 100,34 ha w pakiecie pierwszym,

• 43,58 ha w pakiecie drugim.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. (ostateczną) organ pierwszej instancji przyznał wnioskodawczyni płatność (przekazaną na rachunek bankowy spółki w dniu [...] listopada 2011 r.):

• [...] zł do powierzchni uwzględnionej w płatności 100,34 ha,

• [...] zł do powierzchni uwzględnionej w płatności 43,58 ha.

W tym przypadku także nie wystąpiły rozbieżności między powierzchnią deklarowaną a uwzględnioną.

W dniu [...] marca 2012 r. organ pierwszej instancji poinformował spółkę o możliwości zwrotu nienależnie pobranych płatności, jednakże strona nie odniosła się do tej kwestii.

Organ ten zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego (art. 61 § 4 k.p.a.) w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez nią płatności rolnośrodowskowych na podstawie decyzji z dnia:

• [...] lutego 2008 r. (nr [...]),

• [...] stycznia 2009 r. (nr [...]),

• [...] lutego 2010 r. (nr [...]),

• [...] marca 2011 r. (nr [...]).

Decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł organ wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. i doręczył stronie w dniu [...] grudnia 2012 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że spółka zobowiązała się do utrzymania powierzchni w zakresie pakietu P01 (utrzymanie łąk ekstensywnych), wariantu P01b (półnaturalne łąki dwukośne) na powierzchni 128,15 ha oraz pakietu P02 (pastwiska górskie), wariantu P02c02 (pastwiska górskie powyżej 500 m n.p.m.) na powierzchni 48,96 ha.

W kolejnych latach wnioskodawczyni zmniejszała powierzchnię objętą zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, która w ostatecznym rozrachunku wynosiła w 2011 r.: w wariancie P01b – 100,34 ha; w wariancie P02c02 – 43,58 ha.

Organ drugiej instancji przywołał § 5 ust. 1 i § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Stwierdził przy tym, że organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował te unormowania, ustalając kwotę do zwrotu w wysokości [...] zł.

Organ odwoławczy przedstawił sposób wyliczenia wspomnianej kwoty.

Zauważył również, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności kwoty pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze konkretnej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Okres ten ogranicza się do 4 lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze [art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004].

Organ drugiej instancji stwierdził przy tym, że w rozpatrywanej sprawie przepisy te nie mają zastosowania, ponieważ wypłata kwoty z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2007 r. (rozpoczęcie zobowiązania), następnie uznanej za nienależnie pobraną, nastąpiła dnia [...] lutego 2008 r., gdy tymczasem zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych strona odebrała [...] października 2012 r., a więc przed upływem 10 lat od daty płatności.

Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie nie można uznać, że spółka działała w dobrej wierze. To zaś oznacza, że nie ma tu zastosowania krótszy (czteroletni) termin przedawnienia obowiązku zwrotu płatności nienależnie pobranej.

O braku działania spółki w dobrej wierze przesądzają:

• podpis strony na wniosku wskazujący na znajomość zasad i trybu realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz skutków niewykonania zobowiązań wynikających z tego programu;

• zobowiązanie do realizacji tego programu przez 5 lat;

• zobowiązanie do informowania organu na piśmie o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, przedłużanie, pobieranie oraz wypłacanie świadczeń z tytułu wspierania przedsięwzięć rolno środowiskowych;

• świadomość strony o obowiązku prowadzenia działalności na działkach rolnych zgłoszonych do płatności w pierwszym roku na powierzchni niezmienionej przez 5 lat.

Wypłata kwot (uznanych następnie za pobrane nienależnie) z tytułu realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych za lata 2008, 2009 i 2010, nastąpiła odpowiednio [...] marca 2009 r., [...] lutego 2010 r. i [...] kwietnia 2011 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych strona odebrała [...] października 2012 r., a więc przed upływem czterech lat od daty płatności.

W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki ujęte w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych (jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub błąd nie mógł być wykryty przez rolnika). Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnych płatności nie występuje wtedy, jeżeli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

W niniejszej sprawie płatność na rachunek bankowy spółki za lata 2007-2011 nie wynikała z pomyłki organów Agencji. Płatność tę strona uzyskała na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w W., wydanych w postępowaniu postępowania administracyjnego według wniosków strony składanych w wymienionych latach, zawierających określone deklaracje co do wielkości i sposobu użytkowanych przez spółkę gruntów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej na podstawie błędnych przesłanek, oraz o obciążenie organu kosztami postępowania sądowego.

Podniosła przy tym, że skarżąca nie zmniejszyła ani o jeden metr kwadratowy zadeklarowanej i użytkowanej powierzchni gruntów.

Zakwalifikowanie przez Agencję do przyznawanych płatności powierzchni mniejszych, dodatkowo corocznie zmniejszanych, nie oznacza, że realnie na tych gruntach prowadzona była działalność inna od wymaganej.

W deklarowanych corocznie wnioskach spółka nie informowała o ograniczeniu zadeklarowanych do obydwu programów powierzchni a jedynie wnosiła o przyznanie płatności do powierzchni ustalonej arbitralnie przez Agencję. Spółka nie była informowana o okolicznościach, które Agencja brała pod uwagę przy zmniejszaniu areału, od którego naliczano płatności. Agencja informowała skarżącą o powierzchniach, od których może otrzymać płatności. Żądanie zwrotu części płatności oznacza karę za działania nie skarżącej, lecz Agencji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r. spółka podtrzymała wnioski ze skargi podnosząc, że powierzchnie gruntów zadeklarowane w 2006 r. zostały oparte na danych zawartych w ewidencji gruntów, które są powszechnie uważane za wiarygodne i wiążą zarówno podmioty prywatne, jak i publiczne.

Z korespondencji otrzymywanej od Agencji nigdy nie wynikało, że podważa ona dane zawarte w ewidencji gruntów, a jedynie, że powierzchnie kwalifikowane do przyznania płatności są rozbieżne z powierzchniami wynikającymi z ewidencji gruntów. Przyczyn tych rozbieżności Agencja nie ujawniła.

Powierzchnie kwalifikowane były raz mniejsze, raz większe, co powodowało niemal coroczne zmniejszenie powierzchni, od której przyznawano płatność. Przyczyn takiego stanu rzeczy skarżąca upatruje w dążeniu Agencji do obniżania wielkości przyznawanych dopłat.

Skarżąca nie zmieniła zadeklarowanych powierzchni w okresie objętym programem rolnośrodowiskowym, albowiem wnosiła o przyznanie płatności od powierzchni określanych arbitralnie przez Agencję.

Gdyby strona podtrzymywała w kolejnych wnioskach powierzchnie wynikające z deklaracji, to przyznawane dopłaty byłyby pomniejszone o dwukrotność różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a ustaloną przez Agencję.

Gdyby wnioskowanie przez stronę o dopłaty do powierzchni niższych od wynikających ze złożonej w 2006 r. deklaracji miało oznaczać naruszenie zasad programu, to Agencja na bieżąco musiałaby stosować sankcje według obwiązujących zasad. Tymczasem przez 6 lat nikt z Agencji nie poinformował strony o nieprawidłowym postępowaniu. Przeciwnie, to Agencja niemal corocznie informowała spółkę o powierzchniach od jakich mogą być dopłaty.

W takiej sytuacji żądanie zwrotu kilkudziesięciu tysięcy złotych już po wygaśnięciu programu jest krzywdzące dla spółki.

Zestawienie działek objętych programem wskazuje wszystkie działki zgłoszone w deklaracji z 2006 r., a różnice wynikają wyłącznie z powierzchni tych działek.

Nielogiczne byłoby przyjęcie założenia, że spółka zmieniała sposób użytkowania fragmentów poszczególnych działek. Jest to tym bardziej nieprawdopodobne, że zarówno łąki intensywne, jak i pastwiska górskie nie występują w rozproszeniu, lecz stanowią zwarte obszary obejmujące kompleksy kilkunasto lub kilkudziesięciohektarowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw do wyeliminowania kwestionowanego rozstrzygnięcia ze zbioru legalnych aktów administracji publicznej, albowiem organy rozpatrujące sprawę nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, jak też nie uchybiły regułom proceduralnym w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Z deklaracji spółki obejmujących poszczególne lata w pięcioletnim okresie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz z decyzji wydanych w sprawach płatności z tego tytułu za poszczególne lata bezspornie wynika, że spółka – poczynając od pierwszego wniosku dotyczącego płatności za 2007 r., w którym spółka zadeklarowała 128,15 ha w pakiecie P01 (utrzymanie łąk ekstensywnych), wariancie P01b (półnaturalne łąki dwukośne) oraz 48,96 ha w pakiecie P02 (utrzymywanie pastwisk ekstensywnych), wariancie P02c02 (pastwiska górskie powyżej 500 m n.p.m.), a kończąc na ostatnim wniosku dotyczącym płatności za rok 2011, w którym spółka zadeklarowała 100,34 ha w pakiecie pierwszym i 43,58 ha w pakiecie drugim – zmniejszała powierzchnię zgłoszoną do płatności rolnośrodowiskowej.

Takie postępowanie strony skarżącej pozostawało w dysharmonii z dyspozycją § 5 ust. 1 – wydanego na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) – rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.).

Przepis ten stanowi bowiem, że powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może być zwiększona lub zmniejszona, z wyłączeniem pakietu "ochrona gleb i wód" (§ 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.), oraz z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Wyjątek przewidziany w § 5 ust. 2 rozporządzenia nie mógł znaleźć zastosowania w badanym przypadku, albowiem zakresem tego unormowania objęto wprawdzie inne pakiety niż "ochrona gleb i wód", jednakże przepis ten dotyczy możliwości zwiększenia powierzchni użytków rolnych, nie zaś zmniejszenia takiej powierzchni, do czego doszło w rozpoznawanej sprawie.

Zmniejszenie przez producenta rolnego powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany pięcioletni program rolnośrodowiskowy, prawodawca obwarował sankcją w postaci zwrotu tej części płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem [§ 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.]. Stosownie zaś do dyspozycji § 17 ust. 2 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Wskutek unormowania zawartego w § 17 ust. 2 rozporządzenia nastąpiło odesłanie do ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.).

Ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- dokonuje w drodze decyzji organ właściwy do rozstrzygania w sprawach przyznania płatności lub pomocy finansowej z wymienionych wcześniej środków publicznych (art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa).

Organ ten może rozstrzygnąć o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych również w decyzji przyznającej płatność lub pomoc finansową ze środków publicznych (art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa).

Z zestawienia art. 29 ust. 1 i 2 z art. 29 ust. 3 przywołanej ustawy wynika, że organ administracji publicznej może ustalić kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych nie tylko w odrębnej decyzji przewidzianej w art. 29 ust. 1, ale także w decyzji przyznającej płatność lub pomoc finansową pochodzącą z tych środków.

Organy właściwe w rozpoznawanej sprawie – Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. i Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. – sięgnęły po regulację zawartą w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. i na tej podstawie wszczęły postępowanie administracyjne o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji pięcioletnich przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Organ pierwszej instancji, po uprzednim poinformowaniu spółki o możliwości zwrotu nienależnie pobranych płatności, zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w tym zakresie, czym zadośćuczynił wymaganiom art. 61 § 4 k.p.a.

Unormowania znajdujące się w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mają charakter proceduralny, wskazują bowiem organ upoważniony do wydawania decyzji w zakresie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

Ponieważ materialnoprawną podstawę rozstrzygania o zwrocie części przyznanej pomocy stanowił § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., przeto według kryteriów tam ujętych należało oceniać zachowanie strony skarżącej i legalność kwestionowanej decyzji.

Trzeba przy tym zauważyć, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w tym także § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c), nie wprowadzają rozróżnienia między zmniejszeniem powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, z przyczyn leżących po stronie beneficjenta, a zmniejszeniem takiej powierzchni z przyczyn niemających takiego charakteru. Sam bowiem fakt zmniejszenia powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy, powoduje konieczność zwrotu pomocy otrzymanej do tych działek (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2010 r., V SA/Wa 1423/09).

Można raz jeszcze przypomnieć, że w pięcioleciu objętym badaniem spółka zmniejszała powierzchnię użytków rolnych zadeklarowanych pierwotnie przy zaciągnięciu zobowiązania rolnośrodowiskowego, co potwierdzają wnioski beneficjenta składane w poszczególnych latach.

Przy obliczaniu kwoty należnej do zwrotu organy administracyjne – na podstawie ostatecznych, niewzruszonym dotychczas, a więc funkcjonujących w obrocie prawnym decyzji odnoszących się do płatności za poszczególne lata – niewadliwie ustaliły powierzchnię, co do której beneficjentowi nie przysługiwały przekazane mu płatności rolnośrodowiskowe, odejmując od pierwotnie zadeklarowanej powierzchni, a następnie od kolejnych powierzchni zgłaszanych w poszczególnych latach, obszar najmniejszy z zadeklarowanych i ustalonych, a następnie tak określoną liczbę hektarów mnożąc przez kwotę płatności (za 1 ha) obowiązującą w danym roku realizacji programu rolnośrodowiskowego (co odzwierciedlają obliczenia przedstawione na s. 5-6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Organy prawidłowo również wywiodły, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca nienależną kwotę powiększoną o odsetki, na co wskazują unormowania prawa unijnego obowiązujące w okresie realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych przez spółkę [art. 73 ust. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., ze zm); art. 8 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r.); art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., ze zm.)].

Na podstawie zaś art. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) NR 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 280 z dnia 13 października 2012 r.), w odniesieniu do decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobrane a wydawanych od dnia [...] października 2012 r. (jak w rozpoznawanej sprawie) odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia.

Z kolei art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nakazuje odpowiednie stosowanie do płatności objętych zakresem art. 29 ust. 1 tej ustawy przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności.

Organy niewadliwie również ustaliły, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności w rozpatrywanej sprawie nie został objęty dziesięcioletnią prekluzją, o której mowa w art. 73 ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji 9WE) nr 796/2004, albowiem wypłata spółce kwoty z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2007 r. (rozpoczynający zobowiązanie) nastąpiła w dniu [...] lutego 2008 r., podczas gdy zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych nastąpiło [...] października 2012 r.

Nie mogła tu znaleźć zastosowania także dyspozycja art. 5 akapitu drugiego rozporządzenia, ograniczająca termin prekluzji do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze, wszak spółka występująca o płatności rolnośrodowiskowe za 2007 r. znała zasady deklarowania powierzchni użytków rolnych na pięcioletnią realizację programu oraz sposób wykonania przyjętych zobowiązań, co potwierdziła podpisem na wniosku zawierającym postanowienia w tym zakresie. Nieobce jej były zatem także skutki niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązań z tego tytułu. Tym samym nie ma dostatecznych podstaw faktycznych i prawnych, by twierdzić, że spółka nawet przy dołożeniu należytej staranności nie mogła złożyć poprawnej deklaracji o powierzchni użytków rolnych przewidzianych w programie rolnośrodowiskowym.

Do zaistniałej w sprawie sytuacji należy w pełni odnieść tezę Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 26 maja 2010 r., II GSK 609/09), według której za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, a więc także płatności rolnośrodowiskowych, odpowiada występujący z nim rolnik. "Z uwagi na powtarzalność i liczbę tych wniosków, z których korzystają wszyscy rolnicy każdego roku, skrupulatna kontrola każdego z nich w sposób odpowiadający przepisom k.p.a., nie jest możliwa. Chodzi tu również o niestosowanie art. 80 k.p.a., który nakłada na organ administracji publicznej obowiązek dokonywania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona – jako formalnego etapu postępowania poprzedzającego wydanie decyzji kształtującej prawa lub obowiązki strony postępowania administracyjnego. Te uproszczenia dowodowe w dysponowaniu funduszami wspólnotowymi tworzą sprawny system bazujący z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczanych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej – na jego odpowiedzialności za ich rzetelność, weryfikowaną sporadycznie przy stosowaniu różnych metod i środków kontroli."

Ponieważ poszczególne decyzje rolnośrodowiskowe wydane w zakresie pięcioletniego programu, jako ostateczne i prawomocne, pozostają w obrocie prawnym (z akt administracyjnych nie wynika by spółka podejmowała próby ich wzruszenia), przeto wiążą one zarówno stronę, jak i organy je wydające. Na ich podstawie organy mogły zatem w odrębnym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa określić zmniejszenie przez producenta rolnego powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy [§ 17 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.].

Należy wreszcie zauważyć, że przekazana na rachunek spółki płatność rolnośrodowiskowa za lata 2007-2010 nie była skutkiem pomyłki organów wydających poszczególne decyzje w pięcioleciu obowiązywania programu rolnośrodowiskowego, albowiem – jak wykazało postępowanie wyjaśniające – wynikła ona ze zmniejszania przez zobowiązanego producenta powierzchni w stosunku do pierwotnie deklarowanej, co jest okolicznością leżącą po stronie spółki.

W kontekście poczynionych wywodów, niezrozumiały staje się zarzut spółki, według którego "w składanych corocznie wnioskach skarżąca nie informowała o ograniczeniu zadeklarowanych do obydwu programów powierzchni a jedynie wnosiła o przyznanie płatności od powierzchni ustalanych arbitralnie przez Agencję. Skarżąca nie była nawet informowana o okolicznościach, które Agencja brała pod uwagę zmniejszając areał, od którego naliczane były płatności."

Po pierwsze, to powinnością producenta rolnego – jak wcześniej powiedziano – jest podanie rzeczywistej, zmierzonej powierzchni użytków rolnych objętych pięcioletnim programem rolnośrodowiskowym i realizowanie na niezmniejszanym obszarze zadeklarowanych pakietów. Ponadto, wbrew twierdzeniom spółki, we wniosku o przyznanie płatności nie można poprzestać wyłącznie – jak uczyniła spółka – na danych z ewidencji gruntów, które odzwierciedlają ogólną powierzchnię poszczególnych działek, nie zaś faktyczną powierzchnię użytków rolnych, na których producent zamierza realizować zobowiązanie.

Po drugie, inaczej niż twierdzi skarżąca, Agencja nie narzucała ("arbitralnie") spółce powierzchni podlegającej deklaracji, a jedynie w dwóch przypadkach kontroli na miejscu (co dotyczyło płatności za 2008 i 2010 r.) ustaliła, że dokonane pomiary potwierdziły mniejszą powierzchnię użytków rolnych aniżeli zadeklarowana przez producenta.

Skoro wszczęte skargą spółki postępowanie sądowe nie dało dostatecznych podstaw do postawienia zaskarżonej decyzji skutecznego zarzutu naruszenia prawa, należało – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzec jak w sentencji wyroku.