Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 410/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p.
journal: Dz.U. 2023 poz 1270
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
article: art. 35 ust. 1 u.f.z.o.
journal: Dz.U. 2024 poz 754
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 10 par. 1 k.p.a.; art. 77 k.p.a.; art. 80 k.p.a.; arr. 107 par. 3 k.p.a.
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 106 par. 3 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Starszy Referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2024 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 marca 2024 r. nr SKO.FD/41.4/141/2023/20391 w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej z budżetu gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 22 marca 2024 r. nr SKO.FD/41.4/141/2023/20391 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO; organ odwoławczy) po rozpatrzeniu odwołania C. [...] Sp. z o.o. w L. (dalej: strona; skarżąca; spółka) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta J. (dalej: organ pierwszej instancji) z 6 lipca 2023 r. nr [...], [...], w sprawie zwrotu dotacji oświatowej wypłaconej w 2021 r. na Liceum [...] w J. (dalej również jako: "Szkoła") i określało dla skarżącej: kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2021 r. w wysokości 47 947,94 zł do zwrotu w terminie 15 dni na rachunek bankowy Urzędu Miasta J. wraz z odsetkami ustawowymi obliczanymi od dnia przekazania dotacji, czyli odpowiednio dla kwoty:

1) 46,00 zł począwszy od dnia 14.01.2021 r.;

2) 12 359,15 zł począwszy od dnia 14.01.2021 r.;

3) 46,00 zł począwszy od dnia 12.02.2021 r.;

4) 274,36 zł począwszy od dnia 12.02.2021 r.;

5) 8 819,48 zł począwszy od dnia 12.02.2021 r.;

6) 9 713,03 zł począwszy od dnia 19.03.2021 r.;

7) 409,21 zł począwszy od dnia 19.03.2021 r.;

8) 46,00 zł począwszy od dnia 19.03.2021 r.;

9) 46,00 zł począwszy od dnia 26.04.2021 r.;

10) 10,44 zł począwszy od dnia 26.04.2021 r. ;

11) 8630,73 zł począwszy od dnia 26.04.2021 r.;

12) 7547,54 zł począwszy od dnia 26.04.2021 r.

W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jedn. z 2 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), oraz art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. z 1 marca 2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 570).

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że decyzją nr [...], [...] z 6 lipca 2023 r. Prezydent Miasta J. określił C. [...] sp. z o. o. w L., tj. organowi prowadzącemu Liceum [...] w J. kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2021 r. w wysokości 48.009,70 zł, przypadającą do zwrotu w terminie 15 dni na wskazany rachunek bankowy Urzędu Miasta J. wraz z odsetkami ustawowymi. Jednocześnie określono termin naliczania odsetek odrębnie dla 14 różnych kwot.

Organ pierwszej instancji zakwestionował następujące wydatki w części wskazanej przez spółkę jako sfinansowane z dotacji na ww. szkołę, a mianowicie:

1) 47 069,93 zł tytułem niezasadnych wydatków poniesionych na rzecz K. a wynikających z faktur dotyczących organizacji oraz obsługi procesu dydaktycznego o nr [...], [...], [...], [...] i [...] (wskazano, że spółka wzywana wielokrotnie, nie dostarczyła specyfikacji do tych faktur oraz złożyła wyjaśnienia, iż wynagrodzenie zostało uzależnione od przychodów);

2) 694,01 zł tytułem wydatków poniesionych na wynagrodzenie N. M. (organ stwierdził, że zakres obowiązków ww. obejmował w przeważającej części zagadnienia zw. z reklamą i marketingiem, a jedynie w kilku punktach dotyczył kwestii związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką);

3) 61,76 zł tytułem wydatku poniesionego na opinię Państwowego Inspektoratu Sanitarnego w W. (organ uznał, że wydatek te nie jest w żaden sposób związany z procesem dydaktycznym nakierowanym na ucznia jako beneficjenta dotacji a ponadto strona nie przedłożyła ww. opinii);

4) 184,00 zł tytułem kosztów ubezpieczenia pracowniczego (organ uznał, że ubezpieczenie nauczycieli i pracowników nie należy do zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki).

Od decyzji organu pierwszej instancji spółka złożyła odwołanie. SKO zaskarżoną decyzją z 22 marca 2024 r. nr SKO.FD/41.4/141/2023/20391 uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i określiło skarżącej przypadającą do zwrotu kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem za 2021 r., w wysokości 47 947,94 zł. Jednocześnie określiło termin naliczania odsetek odrębnie dla 12 różnych kwot.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpoznał zgromadzony materiał dowodowy, a następnie uzasadnił swoją decyzję. Dostrzeżono, że strona w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego była wielokrotnie wzywana o merytoryczne wytłumaczenie pracy K. względem szkoły oraz o dostarczenie dokumentów służących udowodnieniu faktu, że faktycznie realizowała swoje usługi. Chodziło o weryfikację zasadności rozliczania z dotacji faktur, których wynagrodzenie było ustalane procentowo w zależności od wysokości przychodów szkoły za dany miesiąc. Następnie wskazano, że organ wzywał stronę o wytłumaczenie zasadności takich faktur, dostarczenie dodatkowych wyjaśnień, zleceń, specyfikacji do faktur, które dokumentowałyby zasadność poniesienia takich wydatków. Strona nie złożyła jednak dodatkowych wyjaśnień i nie dostarczyła dokumentacji, o którą była wzywana. W konsekwencji SKO stwierdziło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ciężar dowodu w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji spoczywa na stronie, która jest beneficjentem takiej pomocy.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu uznano, że faktury K., które opierały się jedynie na wyliczeniu pewnego procentu od przychodów szkoły za dany miesiąc uchylały się spod oceny przesłanek z art. 35 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (aktualny tekst jedn. z 10 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 754; dalej: "u.f.z.o." w brzmieniu obowiązującym w 2021 r.). Zdaniem SKO sposób obliczania wynagrodzenia wspomagającej spółki nie pozwalał bowiem na zweryfikowanie konkretnych czynności za które Szkoła płaciła w ramach abonamentu obliczanego procentowo od jej przychodu.

Z tych samych względów SKO powzięło również wątpliwości co do możliwości pokrycia z dotacji faktur spółki działającej pod firmą: B. [...] Sp. z o. o. sp. k. (dalej: BOFS). Z przedłożonej bowiem przez dotowanego aneksowanej umowy zawartej pomiędzy spółkami Z. i BOFS wynika, że BOFS będzie otrzymywała wynagrodzenie w wysokości 15% przychodów Szkoły za dany miesiąc.

Dalej SKO stwierdziło, że organ prawidłowo zakwestionował wynagrodzenie specjalisty ds. rozwoju usług edukacyjnych w Szkołach Z z tego powodu, że zakres obowiązków tego pracownika w przeważającej części obejmowało zagadnienia związane z reklamą i marketingiem, co nie mieści się w dyspozycji art. 35 u.f.z.o. Jego obowiązki związane były z działalnością szkoły jako jednostki organizacyjnej, a nie z realizacją w nim działalnością stricte oświatową, o której mowa art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły, a reklamowanie, czy promowanie szkoły nie realizuje tych celów. Wydatki te służą interesom podmiotu prowadzącego, gdyż wpływają potencjalnie na wzrost liczby uczniów, a w konsekwencji zwiększają przychody samej szkoły i partycypującej w jej przychodach spółki K.

Jak dalej wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasadnie również zakwestionowane zostały wydatki poniesione tytułem ubezpieczenia pracowniczego. Wydatek ten nie jest niezbędny do zatrudnienia kadry szkolnej, nie służy realizacji celu wskazanego w art. 90 ust. 3d u.s.o. i nie należy do zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki. Ubezpieczenie dobrowolne zapewnia korzyści osobie ubezpieczonej, jednak w żaden sposób nie jest związane z działalnością szkoły niepublicznej.

SKO ustaliło natomiast, że stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym z dotacji można finansować wyłącznie wydatki związane z procesem dydaktycznym nakierowanym na ucznia jako beneficjenta dotacji, nie ma podstawy w obowiązujących w 2021 r. przepisach. Zatem wydatek na uzyskanie obligatoryjnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego mógł być finansowany z dotacji. SKO uwzględniło przy tym wyjaśnienia strony, która wskazała, że wydatek poniesiono w 2021 r., choć z przyczyn niezależnych od niego czas oczekiwania na uzyskanie opinii z zakresu p.poż. przedłużył się do kwietnia 2022 r., w związku z czym najwcześniej organ prowadzący mógł zarejestrować nowy adres prowadzenia zajęć od maja 2022 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach), strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika podniosła w skardze następujące zarzuty:

1) art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez brak podpisania decyzji, gdyż podpisy kwalifikowane jakimi miała zostać opatrzona decyzja nie poddają się pełnej weryfikacji, co świadczy o braku podpisu osoby wydającej decyzję oraz wskazania stanowiska służbowego, co z kolei stanowi o daleko idącej wadliwość orzeczenia, przesądzając o braku jego wejścia do obrotu prawnego;

2) art. 15 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, w tym niedostrzeżenie, że decyzja Prezydenta Miasta J. z 6 lipca 2023 r. ([...]) została doręczona stronie w wersji edytowalnej, co powoduje, że nie może być uznana za decyzję prawidłowo doręczoną w rozumieniu przepisów k.p.a. oraz nie przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, iż organ II instancji poczynił ustalenia faktyczne w sprawie wyłącznie w oparciu o dane zebrane w postępowaniu przed organem I instancji, a w konsekwencji dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, co znajduje odzwierciedlenie w wadliwym zatem uzasadnieniu decyzji i co świadczyło o pozornym wykonaniu przez organ I instancji obowiązku określonego w art. 10 i k.p.a. i w art. 77 k.p.a.;

4) art. 35 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w związku z art. 10 ustawy prawo oświatowe poprzez uznanie, iż dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, w sytuacji gdy organ nie kwestionuje zasadności poniesienia przez Stronę wydatku, a jedynie w sposób nieuprawniony, zakwestionował sposób ustalenia wynagrodzenia kontrahenta, którego ten wydatek dotyczył;

5) art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust 6 pkt 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich bezpodstawne zastosowanie co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, iż dotacje zostały wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem i pobrane w nadmiernej wysokości;

6) wewnętrzną sprzeczność zaskarżonej decyzji polegająca na zakwestionowaniu przez organ części wydatków Szkoły na pokrycie kosztów usługi świadczonej przez K., przy jednoczesnym zaakceptowaniu tych samych wydatków w innych miesiącach przyjmując jedynie za kryterium odmowy akceptacji tego wydatku nie istotę wydatku, jego związek z działalnością szkoły czy też prawo do zlecenia tego typu usług lecz sposób ustalenia pomiędzy stronami umowy wysokości wynagrodzenia.

Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji SKO z 22 marca 2024 r. nr SKO.FD/41.4/141/2023/20391, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej ww. decyzji SKO z 22 marca 2024 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta J. z 6 lipca 2023 r., [...], [...] oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie od SKO w Katowicach na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a sformułowano wniosek o przeprowadzenie dowodu z (1) dokumentu w postaci raportu z weryfikacji podpisu pod zaskarżoną decyzją z 22 marca 2024 - celem wykazania, że orzeczenie nie zostało podpisane prawidłowo; (2) pliku decyzji organu I instancji doręczonego stronie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżąca jako organ prowadzący Liceum [...] w J. wydatkowała prawidłowo otrzymane w 2021 r. środki z dotacji oświatowej, z zachowaniem regulacji art. 35 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (aktualny tekst jedn. z 10 kwietnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 754; dalej: "u.f.z.o." w brzmieniu obowiązującym w 2021 r.).

Przed przystąpieniem do badania sprawy w wyżej wymienionym zakresie zauważyć należy, że dotacje oświatowe są środkami publicznymi, do których zastosowanie mają przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (aktualny tekst jedn. z 16 czerwca 2023 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: u.f.p.), co wynika z jej art. 60 pkt 1.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p., dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Należy również w tym miejscu zauważyć, że brak jest ustawowej definicji "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem". Jednakże w doktrynie przyjmuje się, że dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem to taka, która została wydatkowana w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów aniżeli te, na które została udzielona bądź służyła pokryciu wydatków innych niż te, na które miała być wykorzystana (zob. M. Stawiński Komentarz do art. 252 w: Ustawa o finansach publicznych. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019). Podobnie w przypadku, gdy wydatki, na pokrycie których dotacja została przeznaczona nie wystąpiły, to dotacja taka nosi znamiona dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2024 r., III SA/Gl 913/23, LEX nr 3730586; wyrok WSA w Gliwicach z 2 lutego 2024 r., III SA/Gl 915/23, Legalis nr 3045795; wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., I SA/Sz 235/18, Legalis nr 1806176).

Niniejsza sprawa dotyczy tzw. dotacji oświatowej, przekazanej skarżącej w 2021 r. Otrzymane w jej ramach środki beneficjent zobligowany jest spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Dotacja może bowiem zostać wykorzystana wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej:

– 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1,

– 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela - w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek,

aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego – w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami,

2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,

c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania.

Każdy wydatek pokryty z dotacji musi zatem zostać poddany weryfikacji, a jej granice wyznacza art. 35 ust. 1 u.f.z.o. W przypadku stwierdzenia, że wydatkowane środki nie służyły działalności szkoły, tj. kształceniu, nie mogą być pokryte z dotacji (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 października 2023 r., III SA/Gl 545/23, Legalis nr 3000116; wyrok WSA w Gliwicach z 11 grudnia 2020 r., I SA/Gl 1063/20, Legalis nr 2528672). Znaczenie dla rozpoznania sprawy ma także to, że to podmiot dotowany ma obowiązek wykazania związku między wydatkami a zadaniami szkoły (mieszczącymi się w katalogu zawartym w art. 35 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.), a także udowodnienia, kiedy i w jakich kwotach konkretne wydatki zostały poniesione. Jeżeli tego nie uczyni uzasadnione będzie wydanie decyzji o zwrocie dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, czyli na sfinansowanie zadań innych niż te, na które przyznano dotację. Mieści się tu także przypadek, gdy podmiot dotowany nie wykaże, kiedy i w jakich kwotach dokonał określonych wydatków, finansowanych z dotacji.

Dla oceny prawidłowego wydatkowania dotacji znaczenie ma art. 44 ust. 3 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem wydatki publiczne powinny być dokonywane:

1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:

a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,

b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;

2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;

3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Dotowany jest zatem zobowiązany do starannego dokumentowania poniesionych wydatków w celu rozliczenia dotacji. Staranność w rozliczeniu dotacji obejmuje także takie dokumentowanie wydatków, jakie przewidują obowiązujące przepisy. Dotacje pochodzą bowiem ze środków publicznych, a sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący jest zatem zobowiązany do kontrolowania wydatkowania dotacji, a dotowany - do przeznaczania otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie i w sposób w niej opisany.

Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie tu orzekającym stwierdził, że prawidłowo organ odwoławczy zakwestionował skarżącej kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podważając wydatki:

a) na rzecz K., a wynikające z faktur dotyczących organizacji procesu dydaktycznego (o nr [...], [...], [...], [...] i [...]), co do których Spółka, wzywana wielokrotnie, nie dostarczyła specyfikacji oraz złożyła wyjaśnienia, że wynagrodzenie zostało uzależnione od przychodów;

b) na rzecz BOFS, bowiem z umowy zawartej pomiędzy spółkami Z. i BOFS wynika, że wynagrodzenie ustalono w ten sposób, że BOFS będzie otrzymywała wynagrodzenie w wysokości 15% przychodów Szkoły za dany miesiąc;

c) tytułem wynagrodzenia na rzecz specjalisty ds. rozwoju usług edukacyjnych w Szkołach Z. z tego powodu, że zakres obowiązków tego pracownika w przeważającej części obejmowało zagadnienia związane z reklamą i marketingiem, co nie mieści się w dyspozycji art. 35 u.f.z.o.;

d) wydatki poniesione tytułem ubezpieczenia pracowniczego (ubezpieczenie dobrowolne zapewnia korzyści osobie ubezpieczonej, jednak w żaden sposób nie jest związane z działalnością szkoły niepublicznej).

Przechodząc do kwoty spornej i zakwestionowanych przez organ wydatków w pierwszej kolejności należy podkreślić, że choć na podmiocie dotowanym spoczywa obowiązek wykazania wydatkowania dotacji zgodnie z przeznaczeniem, co wynika z ogólnych reguł dowodzenia zawartych w k.p.a. To jednak organ dotujący nie jest zwolniony z obowiązku dowodzenia. Wywiązując się z niego bada dokumenty przedłożone przez podmiot dotowany. W razie zastrzeżeń co do przedstawionej dokumentacji, zwraca się do kontrolowanego podmiotu o wyjaśnienie nieprawidłowości lub o przedłożenie dowodów potwierdzających wydatkowanie dotacji oraz jej zasadność. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Natomiast zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. To oznacza, że przepisy k.p.a. zapewniają stronie możliwość przedstawiania dowodów na poparcie swojego stanowiska.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organy badały m.in. zasadność opłacenia z przekazanej dotacji wydatków poniesionych na rzecz K. w związku z organizacją procesu dydaktycznego, BOFS, opinię Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego a także zasadność wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli oraz pracowników administracyjnych.

Na okoliczność wyjaśnienia zasadności rozliczania wydatków na rzecz K. strona – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – była wielokrotnie wzywana do szczegółowego wyjaśniania, przedstawienia dodatkowych dokumentów, w tym do przedłożenia specyfikacji do faktur, które potwierdzałyby zasadność poniesionych wydatków (m.in. pismo organu dotującego z 18 stycznia 2022 r.; wezwania organu dotującego z 22 lutego 2022 r., z 24 maja 2022 r., z 19 lipca 2022 r., z 29 listopada 2022 r., z 29 marca 2023 r.).

Wnioski dowodowe skarżącej, w tym zgłoszone przy piśmie z 15 marca 2022 r. wyciągi bankowe, umowy o pracę, faktury wystawione na rzecz K. sp z o.o. zostały uwzględnione przez organ przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Podobnie jak dokumenty zgłoszone przy piśmie z 29 marca 2022 r., gdzie strona dostarczyła m.in. "kopie umów, faktur oraz zleceń dodatkowych powiązanych z umowami zawartymi z K. sp. z o.o. oraz B. [...] sp. z o.o. sp.k.". Na dalszym etapie toczącego się postępowania strona w piśmie z 24 czerwca 2024 r. przedstawiła dodatkowe dowody z dokumentów (m.in. protokoły egzaminacyjne; ugody), a w piśmie z 27 września 2022 wnosiła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka L. K. na okoliczność określenia funkcjonalności programów, do których C. [...] Sp. z o.o. miało dostęp oraz o przeprowadzenie oględzin systemu [...] w siedzibie szkoły. Organ pierwszej instancji postanowieniami z 20 października 2022 r. (o sygnaturach [...] i [...]) dopuścił na podstawie art. 78 k.p.a. i art. 123 k.p.a. powyższe wnioski dowodowe strony.

Oględziny systemu [...] zostały ostatecznie przeprowadzone w dniu 5 grudnia 2022 r. w siedzibie szkoły w obecności jej dyrektor S. H., oraz L. K. W trakcie oględzin został sporządzony protokół, który został przesłany stronie pismem z 8 grudnia 2022 r. do którego skarżąca złożyła wyjaśnienia. Dodatkowo sporządzono dokumentację fotograficzną z ww. oględzin, którą załączono do pisma z 15 lutego 2023 r. i włączono do akt administracyjnych w trybie art. 75 k.p.a.

Strona została zatem poinformowana o dołączeniu do akt przedmiotowej sprawy materiału dowodowego zebranego w trakcie oględzin systemu [...] oraz o możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a.). Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się pismo organu pierwszej instancji z 8 maja 2023 r. zatytułowane jako "zawiadomienie" na mocy którego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. informowano stronę skarżącą o zakończeniu postępowania administracyjnego, a także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie. Dodatkowo ww. zawiadomienie zawierało wykaz znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów. Przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczone pełnomocnikowi strony 24 maja 2023 r. Natomiast w dniu 6 lipca 2023 r. została wydana przez organ pierwszej instancji decyzja (doręczona stronie 26 lipca 2023 r. via ePUAP).

Podkreślić w tym miejscu należy, że jeżeli między stroną i organem występuje różnica co do istotnych dla sprawy okoliczności, strona ma obowiązek (spoczywa na niej ciężar) przedstawienia konkretnych faktów i zdarzeń, potwierdzających jej stanowisko. To bowiem strona jest najlepiej zorientowana w okolicznościach faktycznych sprawy jej dotyczącej. Powinna zatem współdziałać z organem w postępowaniu dowodowym, w szczególności w sytuacjach, w których zaniechanie udowodnienia określonej czynności może skutkować negatywnie dla strony. W niniejszej sprawie strona, wzywana wielokrotnie, nie przedłożyła stosownych specyfikacji do faktur, jak również nie przedłożyła dodatkowych wyjaśnień czy zleceń, które dokumentowałaby zasadność poniesionych wydatków. W tych okolicznościach prawidłowo zatem, zdaniem Sądu, organy administracji zakwestionowały zawarte w tych fakturach wydatki, skoro nie wykazano jakich konkretnie działań czy rzeczywiście wykonanych usług związanych z procesem dydaktycznym te dotyczyły.

Wbrew zarzutom skargi organ przeprowadził również na wniosek strony dowody z oględzin systemu [...], a także przesłuchał świadka L. K. Analizie poddano też dostarczone przez stronę umowy z K.

W wątpliwość poddano zasadność rozliczania z dotacji faktur, których wynagrodzenie zostało uzależnione od przychodów szkoły. Jednocześnie przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wniosło nic do sprawy, gdyż nie dało odpowiedzi na pytanie jakie usługi zostały faktycznie objęte fakturami. Szkoła nie przedstawiła przy tym specyfikacji do tych faktur. Nie wytłumaczyła zasadności tego typu operacji, jak również związku z procesem dydaktycznym. Organ pierwszej instancji uwzględnił przy tym zeznania świadka L. K. (por. pismo organu z 8 grudnia 2022 r. verte), które zostały skonfrontowane z całością zebranego materiału dowodowego.

Z tych samych względów orzekające w sprawie organy administracji powzięły również wątpliwości co do możliwości pokrycia z dotacji faktur spółki BOFS. Z przedłożonej przez stronę aneksowanej umowy zawartej pomiędzy spółkami Z. i BOFS wynika, że wynagrodzenie ustalono w ten sposób, że BOFS będzie otrzymywała wynagrodzenie w wysokości 15% przychodów szkoły za dany miesiąc. Nie wykazano jednak jakie usługi zostały faktycznie objęte fakturami oraz czy miały one związek z procesem dydaktycznym. Sąd podziela przy tym stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podobnie za prawidłowe uznał zakwestionowanie przez organ wydatków na wynagrodzenia osób, zatrudnionych na stanowisku specjalisty ds. rozwoju usług edukacyjnych. Dotację oświatową można bowiem wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów, a reklamowanie czy promowanie szkoły nie realizuje tych celów. Reklama i promocja wprawdzie wiąże się z nauczaniem, wychowaniem i opieką, lecz pośrednio, co nie uzasadnia przeznaczenia na ten cel środków otrzymanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wydatki te służą bowiem interesom podmiotu prowadzącego, gdyż wpływają potencjalnie na wzrost liczby uczniów, a w konsekwencji zwiększają przychody z tytułu czesnego (lub środki pochodzące z dotacji). Dlatego niedopuszczalne jest pokrywanie z dotacji oświatowych działań reklamowych czy promocyjnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2024 r., III SA/Gl 913/23, LEX nr 3730586; wyrok WSA w Gliwicach z 2 lutego 2024 r., III SA/Gl 915/23, Legalis nr 3045795). Zasadnie organy administracji zakwestionowały również wydatki poniesione tytułem ubezpieczenia pracowniczego, gdyż ubezpieczenie dobrowolne zapewnia korzyści osobie ubezpieczonej, co w żaden sposób nie jest związane z działalnością szkoły niepublicznej. Sąd nie dostrzega faktycznego związku ww. wydatku z procesem dydaktycznym szkoły, gdyż tego typu ubezpieczenia dobrowolne nie należą do zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki. Bez pokrycia takiego rodzaju wydatku szkoła mogła bowiem prowadzić bieżącą działalność dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą.

W świetle powyższego za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia w sprawie przepisów postępowania, to jest art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Z akt wynika bowiem, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny i skrupulatny. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, a jego spójna, logiczna i kompleksowa ocena nie naruszyła granic swobodnej oceny dowodów. Organy rozpatrzyły nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale i poddały analizie całość zebranego materiału dowodowego, akcentując jego kompleksową wymowę. Lektura zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ w wystarczający sposób ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącą i przedstawił stanowisko w kwestii zasadności zwrotu dotacji, które Sąd w składzie tu orzekającym podziela. Tym bardziej, że jest ono zbieżne z wyrokami tut. Sądu z: 24 października 2023 r., III SA/Gl 545/23; 2 lutego 2024 r., III SA/Gl 915/23; 7 lutego 2024 r., III SA/Gl 912/23, których pogląd - Sąd w składzie orzekającym w sprawie - akceptuje i przyjmuje jako własny.

Zarzuty dotyczące wadliwej oceny dowodów byłyby słuszne, gdyby zasadność ocen i wniosków, wyprowadzonych przez organ wydający rozstrzygnięcie nie odpowiadała wymogom logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego lub gdyby wyprowadzone ze zgromadzonych dowodów wnioski naruszały przesłanki swobodnej oceny dowodów. Zarzutów takich nie można jednak podnosić w sytuacji, gdy te sprowadzają się jedynie do samej polemiki z ustaleniami poczynionymi przez organ, czy do odmiennej oceny materiału dowodowego bez wykazania jakich uchybień w świetle norm prawnych, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego dopuścił się organ. Sam fakt, że materiał dowodowy został oceniony odmiennie niż oczekiwała tego strona skarżąca nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania wyrażonych w k.p.a. Zauważyć trzeba, że w realiach rozpoznawanej sprawy sposób postępowania skarżącej sprowadzał się nie tyle do negowania poczynionych ustaleń, co raczej do kontestowania ostatecznych wniosków wyprowadzonych przez organ.

Również w ocenie Sądu zarzut naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. nie mógł odnieść spodziewanego skutku. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane naruszenie lub uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, w konsekwencji, miało wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2023 r., II SA/Gl 1096/22, Legalis nr 2933185; wyrok WSA w Poznaniu z 4 sierpnia 2020 r., III SA/Po 796/19, Legalis nr 2478646). Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie występuje. Organ pierwszej instancji z odpowiednim wyprzedzeniem informował stronę skarżącą o zakończeniu postępowania w sprawie o zwrot dotacji, czego wyrazem stanowi m.in. pismo z 8 maja 2023 r. (doręczone stronie 24 maja 2023 r.), w którym przedstawiono również informację o wszystkich znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentach. Dodać trzeba, że skarżący nie skorzystał z możliwości uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego, jak również nie wypowiedział się co do potrzeby przeprowadzenia dalszych dowodów w prowadzonym postępowaniu.

Sąd ocenił jednocześnie, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a), ponieważ organ odwoławczy, pomimo odwołania się do ustaleń i postępowania organu pierwszej instancji (m.in. określenie kwoty dotacji wykorzystanej w nadmiernej wysokości), to jednak we własnym zakresie również dokonał oceny zgromadzonych dowodów, a także przedstawił własną ich ocenę. Trzeba przypomnieć, że istotą obowiązującej w procedurze administracyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest to aby sprawa administracyjna została dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 4 lipca 2024 r., III SA/Gl 181/24, Legalis nr 3099932; wyrok WSA w Gliwicach z 14 lutego 2024 r., III SA/Gl 632/23, Legalis nr 3049524). Niewątpliwie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają ustalenia faktyczne i obszerna ocena prawna tych ustaleń zawierająca odniesienie do sprawy. Są to ustalenia własne organu odwoławczego. Co istotne zaskarżona decyzja odnosi się również do treści zarzutów i twierdzeń podnoszonych w odwołaniu, a ich rozważenie zostało przez organ odwoławczy należycie uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a).

Sąd przy tym nie podzielił zarzutu skargi, aby zaskarżona decyzja SKO z 22 marca 2024 r. nie została poprawnie podpisania. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych: raport z weryfikacji kwalifikowanych podpisów elektronicznych członków SKO w Katowicach, którzy podpisali decyzję znajduje się w aktach administracyjnych sprawy z adnotacją o prawidłowej jego weryfikacji. Natomiast z dokumentu w postaci urzędowego poświadczenia doręczenia wynika, że decyzja SKO w Katowicach z 22 marca 2024 r. została via ePUAP doręczona pełnomocnikowi skarżącemu w dniu 5 kwietnia 2024 r., co zresztą zostało wprost przyznane w treści skargi. Stanowisko pełnomocnika skarżącego prezentowane w tym zakresie nie konweniuje zatem z zarzutem sformułowanym w punkcie 1 (pierwszym) skargi z 19 kwietnia 2024 r., w którym podważa on skuteczność doręczenia mu decyzji organu odwoławczego, a dalej wejście ww. decyzji do obrotu prawnego.

Zwrócić należy uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się pismo organu pierwszej instancji z 19 kwietnia 2022 r. w którym informowano pełnomocnika strony, że korespondencja pomiędzy nim a organem jest prowadzona za pośrednictwem platformy ePUAP już od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego (tj. od 18 maja 2021 r.) i odbywała się bez zakłóceń. Przy czym pouczono pełnomocnika strony, że może w każdej chwili złożyć wniosek o przesyłanie korespondencji w formie "papierowej" za pośrednictwem operatora pocztowego.

Z wyżej wskazanych przyczyn trzeba również uznać, że akta administracyjne są kompletne i nie wymagają dodatkowych dowodów w sprawie, o co wnosił pełnomocnik skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.