Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2065/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3217/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 11 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3217/21 oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 11 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Prezes Zarządu PFRON decyzją z 2 lipca 2018 r., nakazał [...] – dalej: skarżącej, Stronie lub spółce – zwrot , środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze:

- grudzień 2015 r. w kwocie 5.605,48 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 28 stycznia 2016 r. do dnia wpłaty,

- marzec 2016 r. w kwocie 16.875,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 29 kwietnia 2016 r. do dnia wpłaty,

- grudzień 2016 r. w kwocie 4.500,00 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi 3 lutego 2017 r. do dnia wpłaty,

- luty 2017 r. w kwocie 17.072,93 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od 6 kwietnia 2017 r. do dnia wpłaty.

Orzekając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie spółki Prezesa PFRON, decyzją z 6 września 2018 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 2 lipca 2018 r.

Orzekając na skutek skargi spółki na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1835/18 uchylił obie decyzje administracyjne.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skoro pracodawca uzyskuje dofinansowanie do wynagrodzenia konkretnego pracownika niepełnosprawnego, to w decyzji organ powinien odnosić wszelkie nieprawidłowości, które ustalił do tego konkretnego pracownika niepełnosprawnego, a nie globalnie w sposób uniemożliwiający kontrolę ze strony Sądu. Ponadto w zaskarżonej decyzji zabrakło konkretnych danych odnoszących się do konkretnych pracowników niepełnosprawnych, którym według organu skarżąca Spółka (pracodawca) nie pokryła kosztów płacy (należności składkowych) we wskazanych w przepisach terminach.

Orzekając na skutek skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu PFRON, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1582/19 oddalił skargę kasacyjną Organu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wzywał Stronę do przedstawienia materiału dowodowego w sprawie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków wypłaconych stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze w PFRON grudzień 2015 r., marzec 2016 r., grudzień 2016 r., luty 2017 r. Następnie organ zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o udzielenie informacji, czy strona opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okresy składkowe w ZUS styczeń 2016 r., kwiecień 2016 r., styczeń 2017 r., marzec 2017 r. za wskazanych w piśmie pracowników niepełnosprawnych.

Następnie wpłynęły informacje z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z których wynikało, że składki za pracowników niepełnosprawnych zostały opłacone zgodnie z rozliczeniem należności płatnika wskazanym w piśmie z dnia 28 października 2020 r.

Prezes Zarządu PFRON decyzją z 21 grudnia 2020 r., nakazał Skarżącej stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy grudzień 2015 r. w kwocie 5.605,48 wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 28 stycznia 2016 r. do dnia wpłaty oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków PFRON wypłaconych stronie tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: marzec i grudzień 2016 r. oraz luty 2017 r.

Orzekając na skutek wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zarządu PFRON decyzją z dnia 11 marca 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia 21 grudnia 2020 r.,

W uzasadnieniu Organ odwoławczy wskazał, że jest zasadą, że dniem uzyskania pomocy w postaci dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest dzień złożenia kompletnego wniosku o wypłatę dofinansowania (Wn-D) za dany okres. Wynika stąd, że Organ, prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych dofinansowań ma obowiązek ustalenia stanu faktycznego w sprawie na dzień złożenia kompletnego wniosku Wn-D za dany okres. Z treści zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skoro na koncie płatnika za okresy rozliczeniowe objęte postępowaniem zaewidencjonowano wpłaty, które zostały dokonane z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni, informację tę należy utożsamić ze stanem widniejącym na koncie każdego ubezpieczonego zgłoszonego w danym okresie, w tym również ze stanem widniejącym na koncie ubezpieczonych posiadających orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Wpłaty uregulowane po terminie przekraczającym 14 dni, przekroczyły wysokość 2% składek należnych za dany miesiąc i wyniosły 2.113,58 zł, wobec czego miesięczne dofinansowanie za okres sprawozdawczy: grudzień 2015 r. zostało pobrane nienależnie. Mając na względzie powyższe w ocenie Organu prawidłowo został nakazany zwrot pobranych dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że stan faktyczny sprawy przyjęty przez Prezesa Zarządu PFRON, przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej, a tym samym uznaje go za ustalony prawidłowo i przyjmuje za podstawę oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd. Organ prawidłowo zinterpretował i zastosował obowiązujące przepisy do stanu faktycznego ustalonego bez naruszenia prawa.

Sąd I instancji podniósł, że organy orzekające w sprawie były zatem związane oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1835/18. Oraz wyroku NSA z 29 maja 2020 r. o sygn. akt I GSK 1582/19. NSA w cyt. orzeczeniu wskazał, że w konsekwencji wadliwego podejścia organu administracji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o którym mowa w art. 2 pkt 4a (w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o rehabilitacji", organ administracji publicznej wadliwie określił zakres koniecznych do ustalenia w sprawie faktów, co polegało na przyjęciu, że nieprawidłowością uzasadniającą żądanie zwrotu środków Funduszu jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności, nie zaś – jak prawidłowo należało to przyjąć – uchybienie terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał on dofinansowanie. NSA stwierdził, iż tym samym brak jest podstaw, aby twierdzić, że WSA w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. (sygn. akt V SA/Wa 1835/18) w nieuzasadniony sposób przypisał temu organowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. NSA stwierdził nadto, że sporne dofinansowanie nie przysługuje pracodawcy w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 26a ust. 1a i ust. 1a¹ pkt 1 – 3 tej ustawy, a jego przyznanie mimo zaistnienia tych sytuacji lub zaistnienia ich (lub ujawnienia zaistnienia) po jego przyznaniu, stanowi podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 49e ust. 1, a mianowicie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Podkreślił Sąd przy tym, że za podlegającą zwrotowi "kwotę środków Funduszu ustaloną w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, należy uznać kwotę środków, która jakkolwiek została przyznana i wypłacona, to jednak pracodawca – jako beneficjent tych środków – naruszył obowiązki, o których mowa w pkt 3 ust. 1a¹ art. 26a, a mianowicie poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. A zatem, że nie chodzi o jakąkolwiek nieprawidłowość, lecz tylko o taką, która pozostaje w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego przyznanie skorelowane zostało z nałożonymi na pracodawcę obowiązkami, których naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu przywołanej regulacji.

Sąd I instancji miał zatem za zadanie sprawdzić, czy Prezes Zarządu PFRON dokonał odpowiednich ustaleń faktycznych i czy prawidłowo zastosował przepisy ustawy o rehabilitacji, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r. (sygn. akt V SA/Wa 1835/18). Z akt sprawy wynika, że Prezes PFRON zwrócił się do ZUS o zweryfikowanie poprawności opłacenia przez podmiot należnych składek za pracowników niepełnosprawnych i z informacji uzyskanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w piśmie z dnia 28 października 2020 r., ustalił, że składki ZUS za miesiąc grudzień 2015 r. zostały uregulowane z uchybieniem terminu, wynikającego z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Z dokonanych przez Organ wyliczeń, przedstawionych w zaskarżonej decyzji wynika, iż wpłaty uregulowane po terminie przekraczającym 14 dni, przekroczyły wysokość 2% składek należnych za dany miesiąc i wyniosły 2.113,58 zł, wobec czego miesięczne dofinansowanie za okres sprawozdawczy grudzień 2015 r. zostało pobrane nienależnie. Tym samym należy uznać, że Organ prawidłowo nakazał zwrot pobranych dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za ten okres. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na zapytanie Organu dotyczące sposobu opłacenia składek ZUS za poszczególnych pracowników niepełnosprawnych wskazał (każdorazowo w informacjach dotyczących pracowników niepełnosprawnych, o dofinansowanie do wynagrodzeń których strona ubiegała się w okresach objętych niniejszym postępowaniem), że na koncie ubezpieczonego, o którym mowa w art. 40 u.s.u.s nie są ewidencjonowane daty wpłat składek, w związku z powyższym należy uznać, że składki za wskazanych pracowników niepełnosprawnych zostały opłacone zgodnie z rozliczeniem należności płatnika, tj. zgodnie z pismem z dnia 28 października 2020 r., z którego wynika, że w odniesieniu do okresu składkowego styczeń 2016 r. (tj. za grudzień 2015 r.) przekroczony został 14-dniowy termin na poniesienie przez pracodawcę kosztów płacy związanych z opłaceniem składek.

W ocenie WSA na indywidualnych kontach pracowników nie są ewidencjonowane daty opłacenia składek, wobec czego zaksięgowane daty opłacenia składek na koncie pracodawcy odpowiadają jednocześnie datom opłacenia składek poszczególnych pracowników, zatrudnionych u danego pracodawcy. Skarżąca nie przedstawiła dowodów, iż dokonywała zapłaty składek za konkretnych pracowników w przewidzianych prawem terminach, zatem w ocenie Sądu nie podważyła dowodów zgromadzonych przez Organ w tym zakresie.

[...] wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie w całości złożonej przez skarżącego skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organu z 11 marca 2021r. oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji z 21.12.2020r. w zaskarżonej części, następnie umorzenie postępowania administracyjnego w całości. W każdym z przypadków skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 26a ust. 11 pkt 1) ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że organ ww. przepis zastosował prawidłowo, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wprost wynikało, że nie istniały podstawy do jego zastosowania wobec skarżącego,

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to, a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; kpa) polegające na oddaleniu skargi w wyniku błędnego uznania, że organ podjął wszelkie niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrał cały materiał dowodowy w sprawie, a dalej, prawidłowo przyjął, że skarżąca nie uregulowała w odpowiednim terminie składek za okres sprawozdawczy grudzień 2015 r., a zatem nienależycie pobrała dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w kwocie 5 605,48 zł,

b. art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, polegające na pominięcie przez organ wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 10 kwietnia 2019 r,, sygn. akt V SA/Wa 1835/18, co do oceny prawnej dokonanej przez Sąd i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Za podstawę wyroku z 19 maja 2022 r., V SA/Wa 3217/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r., V SA/Wa 1835/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania: "Należy zatem jednoznacznie stwierdzić, że nieterminowe pokrywanie przez pracodawców miesięcznych kosztów płacy, o którym mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji odnosi się wyłącznie do kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego, a nie pracowników ogółem. Dlatego też w ocenie Sądu Prezes PFRON badając, czy wystąpiła przesłanka z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji powinien był ustalić, czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów. Organ takiego ustalenia w sprawie jednak nie dokonał i nie przedstawił w zaskarżonej decyzji, czym - w ocenie Sądu - naruszył art. 7 k.p.a. i art. 77 w zw. z art. 11 k.p.a. Mając powyższe na względzie w ocenie Sądu w sprawie organ naruszył przepisy materialne tj. art. 26a ust. 1a1 ust. 3 ustawy o rehabilitacji, a także naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wskazanej w wyroku wykładni prawa materialnego i zastosuje ustawę nową, korzystniejszą dla Strony. W tym kontekście dokona ustaleń związanych z uiszczeniem przez Stronę skarżącą miesięcznych kosztów płacy z uchybieniem terminu wskazanego w art. 26a ust. 1a1 ustawy o pkt 3 ustawy o rehabilitacji i w razie potrzeby wyda stosowną decyzję. Organ weźmie również pod uwagę wskazaną ocenę związaną z interpretacją pojęcia "koszty płacy", odniesie się także do stawianych przez Stronę skarżącą zarzutów i złożonych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na mocy art. 145 § 1 ust. 1 litera a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku." Następnie, wyrokiem z 9 maja 2020 r., I GSK 1585/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Prawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego wytyczył granice rozpoznania sprawy po uchyleniu decyzji ostatecznej oraz decyzji organu pierwszej instancji. Uwzględnienie skargi spowodowało, że sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej zgodnie z prawomocną oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania.

Wyrokiem z 19 maja 2022 r., V SA/Wa 3217/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję ostateczną Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 11 marca 2021 r.

wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarga na decyzję ostateczną wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może opierać się na podstawach sprzecznych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Zarzuty skargi obarczone taką wadą nie mogą zostać uwzględnione przez wojewódzki sąd administracyjny, kontrolujący, czy organ administracji publicznej prawidłowo je odczytał i uwzględnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na decyzję ostateczną wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy prawidłowo przyjął, że sprawa została całkowicie wyjaśniona, ponieważ organ administracji publicznej wykonał prawomocne wskazania oraz uwzględnił ocenę prawną. Skoro Sąd I instancji prawidłowo odczytał ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaakceptowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, brak jest podstaw do skutecznego postawienia Sądowi I instancji zarzutu zaakceptowania przez organ administracji publicznej naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego ponownie aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tych powodów, nie jest trafne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w sprawie sądowoadministracyjnej na decyzję ostateczną z 11 marca 2021 r. miał ponownie zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. "Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: A. Kabat [w:] B. Dauter , M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153. "Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 153.

Skoro niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do oceny prawnej jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., to prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na tej podstawie - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię kasator winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tego przepisu w konkretnej sprawie. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a. kastor winien sprecyzować, na czym konkretnie polegało naruszenie oceny prawnej, czy naruszono ocenę dotyczącą zastosowania przepisów postępowania, czy też ocenę dotyczącą zastosowania prawa materialnego, lub też obie te oceny. Z kolei, zarzucając naruszenie wskazań co do dalszego postępowania kasator winien wskazać, które konkretnie wskazania sądu administracyjnego naruszył organ administracji ponownie rozpatrując sprawę. Stawiając te zarzuty Sądowi I instancji, który oddalił skargę na rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy kastor winien w uzasadnieniu przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) precyzyjnie wskazać te fragmenty pisemnego uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, w których zawarto elementy oceny prawnej oraz elementy wskazań, których nie uwzględnił organ administracji ponownie rozpatrując sprawę. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie mogła być skuteczna z powodu podniesienia zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez Sąd I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., zamiast w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to tym samym kasator nie podważył skutecznie ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.