Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2304/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3, art. 134 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 19 ust. 1, art. 20 pkt 2, 4, 11, 17 i 18
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 101a
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.K. i A.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Po 17/22 w sprawie ze skargi D.K. i A.K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina w przedmiocie utrzymania drogi gminnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Po 17/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, odrzucił skargę D.K. i A.K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina w przedmiocie utrzymania drogi gminnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z 26 sierpnia 2021 r. D.K. i A.K. (dalej "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, zarzucając Burmistrzowi Miasta i Gminy Murowana Goślina uchylanie się od sprawowania zarządu nad drogą publiczną – drogą gminną nr [...], przejawiające się: wprowadzeniem w błąd mieszkańców ulic R., M. i M1. co do istnienia właściwej drogi publicznej skutkujące podejmowaniem przez mieszkańców inwestycji mieszkaniowych na działkach bez dostępu do drogi publicznej, w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych; długotrwałym i uporczywym zaniechaniem wykonania zadań w zakresie zarządu spornej drogi; zaniechaniem nabywania nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowania nimi.

Strony wniosły na podstawie art. 101a w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g.") o niezwłocznego podjęcia niezbędnych czynności w zakresie zarządu przedmiotową drogą gminną, w szczególności poprzez zapewnienie i utrzymania prawidłowego, zgodnego z prawem stanu tejże drogi publicznej.

Postanowieniem z 22 grudnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Wa 36/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "p.p.s.a.") odrzucił skargę.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wyjaśnił, że art. 101a ust. 1 u.s.g. znajduje zastosowanie tylko w tych przypadkach, w których norma prawa powszechnie obowiązującego nakłada na organ gminy obowiązek wykonania określonej w tej normie czynności z zakresu administracji publicznej. Wobec tego oparta o powołany przepis skarga wymaga ujawnienia unormowania, z którego obowiązek taki wynika, jak również wykazania związku przyczynowego pomiędzy zaniechaniem wykonania danej czynności a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

W ocenie WSA przywołane w skardze przepisy nie ustanawiały jakiejkolwiek skonkretyzowanej bądź możliwej do skonkretyzowania czynności, do której wykonania zobowiązany byłby Burmistrz Miasta i Gminy Murowana Goślina, jako zarządca drogi stanowiącej ulicę R. w Murowanej Goślinie. Sąd stwierdził, że wskazane przez skarżących przepisy ujęte w art. 20 pkt 2, pkt 4, pkt 11, pkt 17 oraz pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm., dalej "u.d.p.") mają charakter ogólny, opisowy, pozostawiając do swobodnej oceny zarządcy drogi określenie sposobu ich realizacji, to jest wykonania takich czynności, które służyć będą realizacji ich dyspozycji. Przepisy te nie doprecyzowują ani zakresu, ani czasu realizacji tych czynności. Nie pozwalają więc stwierdzić, że Burmistrz dopuścił się zaniechania czynności, jakie byłyby nimi nakazane. Ich wykonanie może odbywać się w różny, właściwy dla konkretnego stanu faktycznego sposób.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wskazane w skardze przepisy nie stanowią podstawy do wyinterpretowania konkretnych, prawem przewidzianych czynności, których wykonanie spoczywa na danym organie, a tylko w takim przypadku uprawnione jest domaganie się, aby sąd nakazał organowi podjęcie konkretnie w ten sposób określonych czynności.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazali również, aby doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia (art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.). Zdaniem Sądu, żądanie zapewnienia odpowiedniego stanu drogi w sposób jednoznaczny świadczy o tym, że po stronie skarżących zachodzi jedynie interes faktyczny, to jest faktyczna potrzeba użytkowania drogi publicznej o odpowiednim w ich ocenie stanie, a nie interes prawny do żądania podjęcia przez Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina jakichkolwiek czynności prowadzących do realizacji spoczywających na tym organie – jako na zarządcy tej drogi – ustawowych zadań.

Skarżący skargą kasacyjną zaskarżyli w całości postanowienie Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 551/22, uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu.

Według NSA Sąd I instancji dokonał niepełnej i błędnej analizy przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie w jakim reguluje ona obowiązki zarządcy drogi, wywodząc w konsekwencji przedwcześnie brak interesu prawnego skarżących, wynikającego z przepisów prawa materialnego. Wskazywaną przez skarżących podstawą materialnoprawną w istnieniu interesu prawnego do wniesienia skargi na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g., był przepis art. 20 u.d.p., w szczególności te jego regulacje, które nakładają na zarządcę drogi obowiązki utrzymania ich w stanie użyteczności. Jak bowiem wynika z art. 20 pkt 2 u.d.p., do obowiązków zarządcy drogi należy między innymi remont, utrzymanie i ochrona dróg. Punkt 4 art. 20 ustawy określa, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi utrzymanie nawierzchni drogi. W punkcie 11 powołanej regulacji na zarządcę drogi nałożono natomiast obowiązek wykonywania robót interwencyjnych, utrzymaniowych oraz zabezpieczających.

NSA stwierdził, że co do zasady nie jest błędne stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż zadania nakładane na zarządcę drogi w art. 20 u.d.p. mają charakter ogólny, opisowy, pozostawiając do swobodnej oceny zarządcy drogi określenie sposobu ich realizacji, to jest wykonania takich czynności, które służyć będą realizacji ich dyspozycji. Jednakże takie założenie, jakie wynika z wywodu Sądu I instancji, w przypadku przywołanych już obowiązków zarządcy drogi oraz określonych w punktach 12 i 13 art. 20 u.d.p., może prowadzić do dowolności działań w tym też zaniechań organu administracji sprawującego zgodnie z ustawą zarząd nad drogami. Przepis art. 20 u.d.p. zawiera katalog zadań należących do właściwości zarządcy drogi i niewątpliwie na charakter katalogu otwartego. Pomieszczone w nim zadania, jako zadania do wykonania zarządca jest obowiązany, z uwagi na ich rodzaj wykonać, choć podlegać one mogą, a wręcz powinny kwalifikacji priorytetowości ich wykonania w zależność od stanu faktycznego zaistniałego na danej drodze bądź jej odcinku, będącego pod pieczą zarządcy. Trudno bowiem oczekiwać aby ustawa zakreślała ramy czasowe dla podejmowanych działań zarządcy związanych z utrzymaniem drogi w stanie jej użyteczności i utrzymania bezpieczeństwa jej użytkowników. Innymi słowy, fakt że omawiany przepis nie wskazuje w jakikolwiek sposób na ramy czasowe lub sposób ich ustalania przy realizacji zadań zarządcy drogi nie oznacza, że ramy te każdorazowo w przypadku wymienionych obowiązków remontu, utrzymania i ochrony dróg, utrzymania nawierzchni drogi oraz wykonywania robót interwencyjnych, utrzymaniowych i zabezpieczających, nie będą wynikały z zaistniałych zdarzeń losowych lub potrzeb uczestników ruchu drogowego w sprawnym i bezpiecznym korzystaniu z dróg w związku z ich eksploatacją lub uszkodzeniem. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że sama konstrukcja art. 20 u.d.p. wyklucza istnienie interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego. Powołane obowiązku zarządcy, przede wszystkim zaś obowiązek z punktu 11, wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, może stanowić postawę materialną interesu prawnego w rozumieniu art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g., w przypadku gdy niedopełnienie tego obowiązku wpływać może na wykonywanie prawa własności – może naruszać prawo do korzystania w sposób swobodny i niezakłócony z własnej nieruchomości.

Z przyjętego przez Sąd pierwszej instancji i wynikającego ze stanowisko tak skarżących, jak i organu stanu faktycznego sprawy wynika, że korzystanie przez strony z ich nieruchomość uzależnione jest w aspekcie dostania się do niej od spornej drogi, której, co jest niesporne, zarządcą jest Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina. Brak jest zatem jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, że prezentowane w skardze żądania skarżących wskazują na istnienie jedynie interesu faktycznego, który nie stanowi przesłanki legitymizującej do wniesienia skargi w trybie art. 101a u.s.g.

Podsumowując, NSA uznał, że Sąd I instancji nie dokonał wystarczająco wnikliwej oceny spełnienia przez strony opisanych wymogów, warunkujących wniesienie skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 101a u.s.g., wobec czego przy ponownym rozpoznaniu sprawy weźmie pod rozwagę poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny uwagi, w szczególność dokona pogłębionej analizy charakteru obowiązków ciążących na organie, jako zarządcy drogi w aspekcie ich wpływu na prawo do korzystania w sposób swobodny i niezakłócony przez skarżących z własnej nieruchomości.

Ponownie odrzucając skargę, WSA w Poznaniu wyjaśnił, że przedstawione w niej żądania, dotyczące wykonania poszerzenia drogi, a w istocie jej budowy – nie należą do czynności nakazanych zarządcy drogi. Z przepisów ustaw o drogach publicznych nie wynika bowiem uprawnienie do konstruowania indywidualnych praw i żądań od zarządcy drogi podjęcia inwestycji w zakresie budowy drogi publicznej. Taka inicjatywa należy do sfery zarządzania i konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a nie do czynności nakazanych prawem. Postępowanie dotyczące inicjatyw samorządowych nie dotyczy indywidualnych uprawnień ani obowiązków wnioskodawców, lecz określonych zadań organów gminy. Nie jest też skierowane do indywidualnie określonych adresatów, a do ogółu mieszkańców gminy.

Dalej WSA stwierdził, że obowiązek podjęcia przez organ żądanych przez skarżących czynności nie wynika również z przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych. Zatem konieczność ich zastosowania zaktualizuje się dopiero w przypadku podjęcia przez Burmistrza któregoś z przewidzianych tam działań, nie zaś – do czego odwołują się skarżący – w przypadku niepodejmowania takich działań.

Zdaniem Sądu I instancji nie jest trafne powoływanie się przez skarżących na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plany miejscowe, będące aktami prawa miejscowego, nie rodzą bowiem bezwzględnego obowiązku podejmowania działań w celu ich realizacji. Wyznaczają jedynie granice, w jakich możliwe jest zagospodarowanie określonych gruntów. Brak jest prawnego obowiązku realizacji przez organ gminy ustaleń planu miejscowego, rozumianego jako nakaz bezwzględnego wykonywania inwestycji dopuszczonych do realizacji zgodnie z postanowieniami takiego planu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi, że organy gminy nie podjęły kroków zmierzających do nabycia własności działki ew. nr 54/39, co zmusza skarżących do uzyskiwania służebności gruntowej przejazdu i przechodu na działce wydzielonej pod drogę publiczną, WSA wskazał, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisów, które formułowałyby wobec organów gminnych obowiązek wykupu działki i przeznaczenia jej pod realizację inwestycji drogowej, zatem nie można uznać, że organ był w bezczynności i w tym zakresie.

Wskazane przez skarżących przepisy nie stanowią zatem podstawy do żądania podjęcia czynności, wskazanych w skardze, których wykonanie spoczywa na organie (czynności nakazanych prawem), tj. podjęcia działań, w tym prac projektowych i robót budowlanych zmierzających do budowy drogi, obejmującej jej poszerzenie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uregulowania własności gruntów wchodzących w skład pasa drogowego, usunięcia nadmiaru gruntu z zawyżonych poboczy, wykonania poboczy w miejscach , gdzie nie występują, udrożnienia zarośniętych rowów odwadniających lub wykonanie ich na odcinkach, gdzie rowy nie występują, a tylko w takim przypadku uprawnione byłoby domaganie się, aby sąd twierdził bezczynność organu, nakazując jednocześnie podjęcie określonych czynności.

Zatem w kontrolowanej sprawie nie zachodzi przypadek niedopełnienia przez organ obowiązku, wynikającego z przepisu prawa, co mogło mieć wpływ na wykonywanie przez skarżących prawa własności, czy naruszało ich prawo do korzystania w sposób swobodny i niezakłócony z nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na treść orzeczenia, poprzez rozpoznanie jedynie dwóch z siedmiu wystosowanych w skardze żądań – dotyczących doprowadzenia stanu drogi gminnej o nr [...] do wymogów stawianych drogom publicznym określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. oraz jej poszerzenia – a które w ocenie Sądu pierwszej instancji miały stanowić niezasadne żądanie wybudowania drogi przez jej zarządcę, podczas gdy zgodnie z treścią skargi podstawowe i nierozpoznane przez Sąd pierwszej instancji żądanie dotyczyło podjęcia przez zarządcę przedmiotowej drogi, tj. Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina, czynności związanych z remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, a w szczególności robót interwencyjnych, utrzymaniowych i zabezpieczających dotyczących nawierzchni oraz odwodnienia przedmiotowej drogi, które ze względu na ich degradację – stan drogi w momencie wniesienia skargi pozwalał na przyjęcie, iż w ujęciu prawnym droga publiczna tam nie istnieje, ani też w ujęciu faktycznym skoro ślad drogi wykracza poza pas drogowy i komunikacja odbywała się obok drogi, nie zaś w jej pasie – wymagały podjęcia czynności mogących ze względu na zakres odpowiadać niemal budowie drogi na nowo, a ponadto skarga zawierała 5 innych żądań, do których WSA w Poznaniu się nie ustosunkował – co stanowiło niezgodne z wytycznymi NSA zawężenie zakresu rozpoznania sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20 pkt 2, 4 i 11 u.d.p. w zw. z art. 190 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy te nie nakładają na zarządcę przedmiotowej drogi gminnej – Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina – obowiązku podjęcia czynności wskazanych w art. 20 u.d.p., ponieważ czynności wskazane w tym przepisie należą do sfery zarządzania i konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, podczas gdy zgodnie z wiążącą w niniejszej sprawie wykładnią NSA fakt, że omawiany przepis nie wskazuje w jakikolwiek sposób na ramy czasowe lub sposób ich ustalenia przy realizacji zadań zarządcy drogi nie oznacza, że ramy te każdorazowo przypadku wymienionych obowiązków remontu, utrzymania i ochrony dróg, utrzymania nawierzchni drogi oraz wykonywania robót interwencyjnych, utrzymaniowych i zabezpieczających, nie będą wynikały z zaistniałych zdarzeń losowych lub potrzeb uczestników ruchu drogowego w sprawnym i bezpiecznym korzystaniu z dróg w związku z ich eksploatacją lub uszkodzeniem, co przesądza, iż wyżej wymienione działania należą w ocenie NSA do czynności nakazanych prawem zarządcy drogi, a ponadto – także zgodnie z postanowieniem NSA wydanym w sprawie II GSK 552/22 – przywołane obowiązki zarządcy, przede wszystkim zaś obowiązek z art. 20 pkt 11 u.d.p., wykonania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, może stanowić podstawę materialną interesu prawnego w rozumieniu art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g., w przypadku gdy niedopełnienie tego obowiązku wpływać może na wykonywanie prawa własności, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż przedmiotowa skarga została wniesiona w sprawie niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego oraz odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.

Podnosząc te zarzutu skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznanie skargi – ze względu na wyjaśnienie na obecnym etapie postępowania istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Burmistrz Miasta i Gminy Murowana Goślina, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego, w rzeczywistości zaistniały. Sąd kasacyjny nie ma natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego, naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 134 § 1 p.p.s.a. określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem w niniejszej sprawie skarga została odrzucona, co także w konsekwencji oznacza, że WSA w Poznaniu nie mógł naruszyć przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., nie rozstrzygał bowiem merytorycznie w kwestii zasadności wniesionej skargi (por. postanowienia NSA z dnia: 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 5669/21; 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4810/21).

Na usprawiedliwienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 w zw. z art. 20 pkt 2, 4 i 11 u.d.p. w zw. z art. 190 p.p.s.a.

Na wstępie wymaga przypomnienia, że w rozpoznawanej sprawie zapadło postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 551/22, którym uchylono postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt III SAB/Po 36/21 - odrzucające skargę D.K. i A.K. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina w przedmiocie utrzymania drogi gminnej. W następstwie tego postanowienia WSA w Poznaniu wydał postanowienie objęte niniejszą skargą kasacyjną, którym ponownie odrzucił skargę. Zatem kontrolowane postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane zostało w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 190 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 162/16).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu uwzględnił wykładnię przepisów prawa materialnego wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 10 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym postanowieniu stwierdził, że WSA w Poznaniu dokonał niepełnej i błędnej analizy przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim reguluje ona obowiązki zarządcy drogi, wywodząc w konsekwencji przedwcześnie brak interesu prawnego skarżących wynikającego z przepisów prawa materialnego. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, dokonał wystarczająco wnikliwej oceny spełnienia przez strony opisanych wymogów, warunkujących wniesienie skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 101a u.s.g., a w szczególność dokonał pogłębionej analizy charakteru obowiązków ciążących na organie jako zarządcy drogi w aspekcie jej wpływu na prawo do korzystania w sposób swobodny i niezakłócony przez skarżących z własnej nieruchomości.

WSA prawidłowo stwierdził, że wskazane przez skarżących przepisy ujęte w art. 20 pkt 2, pkt 4, pkt 11, pkt 17 oraz pkt 18 u.d.p. nie stanowią podstawy do żądania podjęcia czynności, wskazanych w skardze, których wykonanie spoczywa na organie (czynności nakazanych prawem), tj. podjęcia działań, w tym prac projektowych i robót budowlanych zmierzających do budowy drogi, obejmującej jej poszerzenie zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uregulowania własności gruntów wchodzących w skład pasa drogowego, usunięcia nadmiaru gruntu z zawyżonych poboczy, wykonania poboczy w miejscach, gdzie nie występują, udrożnienia zarośniętych rowów odwadniających lub wykonania ich na odcinkach, gdzie rowy nie występują, a tylko w takim przypadku uprawnione byłoby domaganie się, aby sąd twierdził bezczynność organu, nakazując jednocześnie podjęcie określonych czynności.

Ze wskazanych przez skarżących przepisów u.d.p. wynika jedynie, że na zarządcy drogi gminnej, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), ciążą określone zadania, w tym opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich; pełnienie funkcji inwestora; utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 czy wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających.

W obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby uprawnienie do żądania od zarządcy drogi np. jej budowy, naprawy, utwardzenia itd. Ustawodawca nie przewidział sądowoadministracyjnej kontroli działań zarządcy drogi w zakresie podjęcia czy zaniechania inwestycji z zakresu wykonania zadań dotyczących budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg publicznych. Taka inicjatywa należy do sfery zarządzania i konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a nie do czynności nakazanych prawem.

Wobec tego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Skoro sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, to WSA nie mógł przystąpić do jej merytorycznego rozpoznawania, a za takie działanie należałoby uznać postulowane przez skarżących zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy Murowana Goślina do podjęcia czynności wskazanych w skardze w zakresie zarządu drogą gminną nr [...] (por. postanowieniem NSA z 28 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 2296/22).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W odniesieniu do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.