Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 3632/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
658
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA, Sędziowie Sędzia WSA, Sędziowie Sędzia WSA, Magdalena Jankowska - Szostak, Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Anetta Chołuj, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 22 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich w przedmiocie przeprowadzenia obrad I. stwierdza, że Rada Miejska w Kątach Wrocławskich dopuściła się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Radę Miejską w Kątach Wrocławskich do przyjęcia pod obrady w terminie 60 dni projektu uchwały w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec zmian Ustawy o Radiofonii i Telewizji z dnia 11.08.2021 r. zagrażających pluralizmowi nadawców rtv oraz wolności słowa w Polsce; IV. zasądza od Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. K. ( dalej: skarżący) jest bezczynność Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich (dalej: Rada), wyrażająca się na niewykonaniu obowiązku poddania pod obrady projektu uchwały w sprawie "wyrażenia sprzeciwu wobec zmian w ustawie o radiofonii i telewizji z dnia 11.08.2021 r zagrażającej pluralizmowi nadawców TV oraz wolności słowa w Polsce" – dalej: Projekt.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 18 sierpnia 2021 skarżący, działając jako pełnomocnik komitetu obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej "[...]" (dalej: Komitet) dokonał zgłoszenia w biurze Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich informując o utworzeniu komitetu w celu wystąpienia z inicjatywą podjęcia przez Radę ww. Projektu. W dniu 23 sierpnia 2021 skarżący złożył w biurze Rady karty z [...] podpisami mieszkańców gminy Kąty Wrocławskie wraz z treścią proponowanego Projektu.

Pismem z 7 września 2021 pełnomocnik Komitetu został wezwany przez Wiceprzewodniczącego Rady do uzupełnienia braków formalnych w Projekcie uchwały. W piśmie wskazano, żer błędnie została określona podstawa prawna podjęcia przez Radę uchwały oraz że Projekt nie spełnia wymogów, o których mowa w § 7 ust. 2 pkt 1) uchwały Rady z dnia 30 maja 2019 r. nr VIII/137/19 w sprawie zasad i trybu zgłaszania projektów uchwał rady Miejskiej w ramach inicjatywy uchwałodawczej (dalej: Uchwała nr VIII/137/19 ) – w szczególności nie wskazuje powodów, dla których uchwała powinna zostać podjęta.

W dniu 14 września 2021 pełnomocnik Komitetu, złożył w biurze Rady Projekt uchwały z rozszerzonym uzasadnieniem.

W dniu 22 września 2021 odbyło się posiedzenie komisji spraw społecznych Rady, na którym, skarżący jako pełnomocnik Komitetu przedstawił Projekt uchwały radnym. Radni komisji w drodze głosowania wydali zaopiniowali pozytywnie projekt uchwały (2 radnych za, 1 radna brak głosu).

W dniu 30 września 2021 r. odbyła się sesja Rady, w której porządku obrad przewodnicząca Rady umieściła dyskusję oraz głosowanie nad zgłoszonym obywatelskim projektem uchwały. Po otwarciu sesji i zapoznaniu radnych z porządkiem jeden z radnych zgłosił wniosek formalny o wykreślenie z porządku obrad dyskusji nad Projektem, a po krótkiej dyskusji i próbie przekonania radnych przez skarżącego do nieusuwania z porządku obrad obywatelskiego Projektu i do merytorycznej dyskusji, odbyło się głosowanie w przedmiocie zmiany porządku obrad. W wyniku przeprowadzonego głosowania ([...] głosów "za", [...] głosów "przeciw", [...] głosy "wstrzymujące się") Projekt obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wycofano z porządku obrad sesji rady miejskiej.

Pismem z dnia 18 października 2021 przewodnicząca Rady poinformowała skarżącego jako pełnomocnika Komitetu o sposobie rozpatrzenia projektu oraz zakończeniu prac Rady nad projektem. W piśmie tym zawarto informację, że podczas Sesji, Rada, korzystając z kompetencji wynikającej z art. 20 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. 2021, poz. 1372) – dalej: u.s.g. wprowadziła zmiany w porządku obrad, decydując, bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady o zdjęciu Projektu z porządku obrad. Tym samym, Rada postanowiła, że nie będzie dalej procedowała przedłożonego Projektu. Powyższe oznacza, że prace Rady nad Projektem zostały zakończone. W piśmie wskazano również dodatkowo, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza odrębnej regulacji, co do trybu rozpatrywania przez radę projektów, jakie wpływają do niej w trybie uchwałodawczej inicjatywy obywatelskiej. Projekt przeszedł procedurę określoną w Uchwale i zgodnie z jej regulacją, został wprowadzony przez Przewodniczącą do porządku obrad Rady na najbliższej sesji po złożeniu projektu. Dalsze rozpatrywanie projektu pochodzącego z inicjatywy obywatelskiej odbywa się na zasadach ogólnych wynikających z ustawy i Statutu Gminy. Żaden z aktów nie umożliwia zaś Radzie zmiany porządku obrad w sytuacji, gdy znajduje się w nim projekt pochodzący od komitetów inicjatywy uchwałodawczej.

W skardze wniesionej na podstawie art. 101a ust. 1 i 2 w związku z art. 101 i art. 41a ust. 3 u.s.g. skarżący wniósł o nakazanie na podstawie art. 101a ust. 2 u.s.g. Wojewodzie Dolnośląskiemu podjęcia niezbędnych czynności, które doprowadzą do wykonania przez Radę Miejską w Kątach Wrocławskich zrealizowania obowiązku przewidzianego w art. 41 a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, czyli przeprowadzenie obrad, których przedmiotem będzie Projekt zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej "[...]".

Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi, że wbrew treści 41 a ust. 3 u.s.g., który przewiduje, że projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu, w rozpoznawanej sprawie projekt uchwały nie stał się przedmiotem obrad rady gminy, gdyż został zdjęty z porządku obrad na podstawie wniosku formalnego jednego z radnych. Cała dyskusja, która odbyła się w tym punkcie dotyczyła formalnego wniosku o zdjęcie projektu uchwały z porządku obrad, więc bez względu na swoja treść, nie może być uważana za wypełnienie obowiązku z art. 41 a ust. 3 u.s.g., ale jest dowodem na złamanie obowiązku ustawowego – czego dowodem jest protokół z XLII Sesji Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich. Organ gminy nie wykonał tym samym czynności nakazanych prawem, naruszając przewidziane w art. 41a ust. 3 uprawnienie grupy obywateli występujących z inicjatywą uchwałodawczą, w których imieniu występuje również skarżący.

Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, że nawet jeśli dyskusja nad wyłączeniem projektu uchwały z porządku obrad częściowo wkraczała w kwestie merytoryczne, to kwestie te były wypowiadane w celu uzasadnienia lub zniweczenia formalnej kwestii, jaką było zdjęcie projektu uchwały z porządku obrad. Zarówno w świetle statutu jak i ustawy o samorządzie gminnym, które regulują procedurę ustalania porządku obrad , projekt ten zatem "nie stał się przedmiotem obrad sesji", a więc obowiązek wymieniony w art. 41 a ust. 3 u.s.g. nie został przez Radę Miejską w Kątach Wrocławskich wypełniony. Przemawia za powyższym nie tylko wykładnia gramatyczna przepisu art. 41 a ust. 3 u.s.g., ale również wykładnia celowościowa regulacji, które przecież zostały wprowadzone po to, by określone projekty obywatelskie po spełnieniu warunków formalnych trafiały pod obrady rady, a nie , by mogły być załatwiane poprzez formalne zdjęcie z tego porządku.

Zdaniem skarżącego nie można uznać skargi za przedwczesną, bowiem Projekt skonsumował procedurę przewidziana zarówno przez art. 41 a u.s.g. jak przez chwałę nr Vlll/137/19 Rady w sprawie zasad i trybu zgłaszania projektów uchwał Rady Miejskiej w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.

Odpowiadając na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Wniosek o odrzucenie skargi Rada uzasadniała tym, że skarżący niw wykazał w rozpoznawanej sprawie swojego interesu prawnego, ani uprawnienia, które zostałoby naruszone, jako że zdaniem Rady, procedura uchwałodawcza nie może być w ogóle źródłem interesu prawnego.

Wnosząc o oddalenie skargi Rada powołała się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (wyrok z 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 771/20) oraz WSA w Poznaniu (wyrok z 22 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 763/19) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1410/19, które wyróżniały dwa etapy działań dla realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej: 1) organizacyjno-formalny, w ramach którego następuje utworzenie komitetu, który podejmuje czynności związane z przygotowaniem projektu uchwały, kampanią promocyjną i organizacją zbierania podpisów mieszkańców posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego - kończący się skierowaniem projektu pod obrady rady; 2) merytoryczny, dotyczy rozpatrywania projektu przez radę, a więc właściwego procedowania nad nim. Jak wskazywała Rada, kwestia rozpatrzenia projektu wykracza poza granice art. 41a ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast czynności podejmowane przez organy gminy w ramach pierwszego etapu organizacyjno-formalnego mieszczą się w granicach "zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich" . Powyższe, zdaniem Rady, oznacza, że zapis ustawy, stanowiący, że projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu, należy rozumieć tak, że projekt musi zostać przekazany do Rady, natomiast, co do dalszego trybu procedowania nad tym projektem zastosowanie mają przepisy ustawy o samorządzie gminnym i statutu gminy dotyczące prac rady gminy.

Rada podkreśliła, że u.s.g. nie reguluje w żaden szczególny sposób, odrębny od reguł ogólnych, trybu obradowania nad projektem wniesionym w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej odrębnie niż w przypadku projektu wniesionego w ramach innych inicjatyw uchwałodawczych. Oznacza to, że rada obraduje według ogólnych reguł i posiada kompetencję do zadecydowania, że nie będzie głosować nad danym projektem. W niniejszym przypadku radni zadecydowali, że nie chcą zajmować się materią zaproponowaną w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Bezwzględną większością swojego ustawowego składu Rada Miejska w Katach Wrocławskich postanowiła, że nie chce zajmować stanowiska w sprawie nie będącej jej kompetencją, tj. w zakresie zmian w ustawie o radiofonii i telewizji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontroli działalności organów administracji sąd administracyjny dokonuje zatem według kryterium legalności, natomiast zakres przedmiotowy kognicji sadów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 i 2a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a kontrolą sądów administracyjnych objęto również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa. Jednocześnie, zauważyć należy, iż przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. dopuszcza możliwość określenia przez ustawodawcę innych rodzajów spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych. Jak bowiem stanowi ten przepis, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. jest m.in. art. 101a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – dalej powoływana jako "u.s.g."), powołany w niniejszej sprawie jako podstawa wniesienia skargi. Zgodnie z tą regulacją, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich, stosuje się odpowiednio przepisy art. 101. W myśl zaś tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (ust.1), przy czym przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił (ust.2). Legitymację do wniesienia skargi normuje ust. 2a, zgodnie z którym skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94 (ust.4).

Przepis art. 101a u.s.g. umożliwia zatem wniesienie skargi zarówno na działania organu gminy, jeśli naruszają one prawa osób trzecich, jaki na bezczynność organu gminy, jeśli w świetle prawa był on zobowiązany do podjęcia określonego działania. Powyższe oznacza, że w razie wniesienia skargi w oparciu o art. 101a u.s.g., legitymację do wniesienia skargi należy oceniać tak, jak ma to miejsce w przypadku skarg wnoszonych na podstawie art. 101u.s.g., co oznacza, że dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność organu gminy jest uwarunkowana wykazaniem, że zaniechanie przez organ gminy wykonania czynności nakazanych prawem prowadzi do naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę.

W tym miejscu konieczne jest ustalenie, jak należy kwalifikować działanie organu gminy (Rady), którego domaga się skarżący, a w konsekwencji – bezczynność tego organu.

W przekonaniu Sądu, zakres przedmiotowy determinujący zastosowanie art. 101a należy ustalić mając na uwadze wykładnię systemową, tzn. w powiązaniu z art. 101 u.s.g., jak również art. 94 u.s.g. , do którego ten przepis odsyła, a także art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.

Przewidziana w art. 101 u.s.g. możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego dotyczy uchwał lub zarządzeń organu gminy i wpisuje się w system kontroli działalności gminnej w zakresie, w jakim działalność ta objęta jest nadzorem wykonywanym przez organy wskazane w art. 86 u.s.g. (Rozdział 10 – nadzór nad działalnością gminną). W art. 101a ust. 1, do którego odpowiednio należy stosować regulację art. 1010 u.s.g., jest z kolei mowa o "czynnościach nakazanych prawem" oraz "czynnościach prawnych i faktycznych naruszających prawa osób trzecich" - co wskazuje na objęcie katalogiem zachowań uprawniających do wniesienia skargi nie tylko zaniechań w sferze działalności prawotwórczej gminy (chodzi przy tym – jak wskazuje się w orzecznictwie – o uchwały czy zarządzenia o określonej treści, do których podjęcia organ gminy jest zobowiązany na mocy konkretnego przepisu), ale także zaniechania w obrębie innych czynności. Jednocześnie jednak, zadaniem Sądu orzekającego w obecnym składzie, zakres zastosowania art. 101a u.s.g. należy również oceniać z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu w powiązaniu z art. 3 § 3 p.p.s.a. tzn. biorąc pod uwagę środki, do jakich podjęcia można zobowiązać organ nadzoru uwzględniając podstawy jego działania i zakres kompetencji. Z art. 3 § 3 p.p.s.a. wynika bowiem wprost, że orzekając na podstawie przepisów szczególnych (takim jest art. 101a u.s.g.) sądy administracyjne zobowiązane są stosować środki określone w tychże przepisach. Tak więc to nie przepisy p.p.s.a. lub uznanie sądu wyznaczają w takich wypadkach treść rozstrzygnięcia, ale powinna ona wynikać z treści przepisu szczególnego, stanowiącego podstawę wniesienia skargi i rozpatrzenia jej przez sąd administracyjny. W przypadku bezczynności organu gminy, o jakiej mowa w art. 101a ust. 1 u.s.g., w ust. 2 tego artykułu wskazano jedynie, że sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. W tym kontekście podstawy zaskarżenia wynikające z art. 101 i 101a u.s.g. (uwzględnione odpowiednio w zakresie kognicji sądu administracyjnego w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 oraz 3 §.p.p.s.a) są w obu przypadkach tym elementem kontroli administracji publicznej, która dotyczy zarazem obszaru dopuszczalnego działania organów nadzoru nad działalnością gminy. Kontrola działalności organów gminy w zakresie pozostałym dopuszczalna jest na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-4a oraz 8 i 9 p.p.s.a, i obejmuje wskazane tam formy działalności administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie uczynił przedmiotem swój skargi niepodjęcia przez Radę uchwały o określonej treści (zawartej w Projekcie), ale niepodjęcie konkretnej czynności tj. rozpatrzenia Projektu na obradach Rady. Nie chodzi mu zatem o tzw. bezczynność uchwałodawczą, w przypadku której możliwe potencjalnie byłoby zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania zarządzenia zastępczego. Nie chodzi również o taką bezczynność dotyczącą czynności faktycznej, której usunięcie byłoby możliwe poprzez nakazanie organowi nadzoru określonego działania na rzecz skarżącego. W literaturze przedmiotu (A.Matan, w: Ustawa o samorządzie gminnym, wyd. III pod red. Bogdana Dolnickiego, WKP 2021) wskazywano przy tym, że na podstawie art. 101a ust. 2 Wojewoda może zostać zobowiązany przez sąd do podejmowania tylko takich czynności, które mieszczą się w zakresie jego kompetencji. Skarżący oczekuje natomiast realizacji przez organ kolegialny gminy tj. Radę obowiązku rozpatrzenia Projektu i poddania go pod głosowanie – co z oczywistych względów nie może wykonane przez Wojewodę. Brak również, w opinii Sądu, możliwości realizacji normy art. 101 ust. 2 u.s.g. przez zobowiązanie Wojewody, zgodnie z żądaniem skarżącego, do "podjęcia niezbędnych czynności, które doprowadzą do wykonania przez Radę (...) zrealizowania obowiązku przewidzianego w art. 41 a ust. 3" u.s.g. Zdaniem Sądu treść art. 101 ust. 2 u.s.g. musi być bowiem interpretowana w ten sposób, że ust. 2 posługując się pojęciem "wykonania niezbędnych czynności" nie traktuje o jakichkolwiek czynnościach, które np. pośrednio skłoniłyby organ gminy dopiero do podjęcia czynności nakazanych prawem, ale że chodzi o wykonanie przez organ nadzoru na rzecz skarżącego tych samych czynności, których wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa nie wykonał organ gminy. Uwzględnienie skargi złożonej w tym trybie ma bowiem w możliwie prosty sposób prowadzić do usunięcia bezczynności organu gminy, a nie przerzucić na inny organ obowiązek zwalczenia tej bezczynności.

Powyższe, w przekonaniu Sądu, prowadzi do wniosku, ze w przypadku niepodjęcia przez organ gminy czynności polegającej na przyjęciu pod obrady rady gminy projektu uchwały, podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być art. 101a u.s.g. W związku z tym konieczne było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy takie zachowanie Rady może być objęte zakresem art.3 § 2 pkt 8 p.p.s.a , w związku z szeroko określonym zakresem kognicji sądów administracyjnych, przewidzianym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i czy w takim wypadku skarżący posiada legitymację do wniesienia na tej podstawie skargi na zaniechanie Rady w przedmiocie rozpatrzenia Projektu. Zdaniem Sądu, na to pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie.

Katalog działań organów administracji publicznej podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. został określony szeroko i obejmuje inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Chodzi o akty i czynności podejmowane w sferze publicznoprawnej, mające charakter zewnętrzny i dotyczące konkretnych obowiązków lub praw wnoszącego skargę. W art. 3 § 2 pkt 8 przewidziano możliwość wniesienia skargi m.in. sprawach bezczynności dotyczącej przypadków, o których mowa w art. 3 §2 pkt 4 W przypadku wniesienia skargi na bezczynność, kontroli Sądu poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Jak przyjmuje się przy tym jednolicie w orzecznictwie, z bezczynnością organów administracyjnych mamy do czynienia wówczas, gdy w sprawie z zakresu administracji publicznej organ ten, mimo istniejącego obowiązku nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie będąc właściwym (kompetentnym) do jej załatwienia - innymi słowy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie bądź zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por wyroki w sprawach: VIII SAB/Wa 43/17 z 28 września 2017 r.; IV SAB/Gl 184/17 z 29 września 2017 r.; II SAB/Lu 83/17 z 19 września 2017 r. dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: "CBOSA").

W rozpoznawanej prawie wskazać trzeba na art. 41a ust. 1 u.s.g., w myśl którego grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą. Zgodnie natomiast z art. 41a § 3 u.s.g., projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu.

Określenie zaś szczegółowych procedur wnoszenia projektów uchwał w ramach inicjatywy obywatelskiej leży w kompetencji rady gminy, co wynika z treści art. 41a ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. W rozpoznawanej sprawie Rada w wykonaniu kompetencji wynikającej z powyższego przepisu przyjęła w dniu 30 maja 2019 r. Uchwałę nr VIII/137/19. Stosownie do treści § 4 ust. 1 tej Uchwały, w celu zebrania poparcia dla projektu uchwały zgłaszanego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, jego promocji i reprezentowania popierających go mieszkańców podczas prac Rady i jej komisji grupa co najmniej 5 mieszkańców, posiadających prawa wyborcze do Rady, a uprawnionych do udzielenia poparcia takiemu projektowi uchwały może utworzyć Komitet (członkowie Komitetu). Stosownie do treści § 8 ww. uchwały, projekt uchwały wraz z wykazem podpisów mieszkańców popierających projekt uchwały, Pełnomocnik Komitetu wnosi do Przewodniczącego Rady nie później niż 60 dni kalendarzowych od daty przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu Komitetu, potwierdzając czynność złożenia własnoręcznym podpisem (ust. 1). Pełnomocnik Komitetu otrzymuje pisemne potwierdzenie jego wniesienia (ust. 2). W ust. 9 i 10 uregulowany został tryb dalszego postępowania ze zgłoszonym projektem uchwały, w ramach którego Pełnomocnikowi Komitetu przypisano konkretne obowiązki (uzupełnienia braków formalnych w wyznaczonym przez Przewodniczącego Rady terminie – ust. 9) 10 i uprawnienia (do otrzymania zawiadomienia: o odmowie nadania biegu projektowi uchwały –ust. 9 zdanie 2 i ust. 10 pkt 4, o terminie posiedzeń komisji oraz sesji Rady, na której procedowany będzie projekt uchwały – ust. 10 pkt 5, o sposobie rozpatrzenia projektu uchwały – ust. 10 pkt 8, do prawa zabrania głosu na posiedzeniu Komisji oraz sesji Rady w sprawach dotyczących projektu uchwały). W §10 pkt 6 powtórzono, że projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu.

W niniejszej sprawie Komitet Inicjatywy Uchwałodawczej został utworzony w celu reprezentowania mieszkańców popierających Projekt Uchwały podczas prac Rady i zgłoszony Przewodniczącemu Rady, zaś skarżący został, zgodnie z ust. 2 pkt 3 § 4 uchwały VIII/137/19, wskazany w tym zgłoszeniu jako Pełnomocnik Komitetu i zgodnie z procedurą przewidzianą w Uchwale nr VIII/137/19 wniósł Projekt do przewodniczącego Rady.

Mając na uwadze powyższe legitymacja skarżącego do wniesienia skargi nie budzi wątpliwości Sądu. Skarżący bezsprzecznie posiada interes prawny, wywodzący się z normy prawa materialnego. Brzmienie przywołanych wyżej regulacji u.s.g. oraz Uchwały nr VIII/137/19, pozwala przyjąć, że po stronie nie tylko pełnomocnika komitetu inicjatywy uchwałodawczej (którym był w niniejszej sprawie skarżący), który przedłożył Projekt do rozpatrzenia, ale każdego współtworzącego grupę mieszkańców, którzy składając swój podpis udzielili poparcia Projektowi, powstaje uprawnienie do tego, by stał się on w określonym w art. 41a § 3 u.s.g. terminie przedmiotem obrad rady gminy. Uprawnieniu temu odpowiada obowiązek organu uchwałodawczego gminy do przyjęcia pod obrady rady gminy zgłoszonego przez grupę mieszkańców projektu w terminie nieprzekraczającym 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Niedopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 42 § 3 u.s.g. – gdy dotyczy projektu wniesionego zgodnie z przyjętą procedurą i spełniającego wymogi formalne, a więc nadającego się do rozpatrzenia na obradach - prowadzi do naruszenia powyższego uprawnienia składającego Projekt oraz osób go popierających i uzasadnia wniesienie skargi na bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Z powyższych względów, Sąd uznał za bezzasadny zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi.

Przechodząc dooczny merytorycznej zasadności skargi, Sąd uznał, że podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Przywołane wyżej regulacje art. 41a u.s.g. w sposób jasny określają, w jakie obowiązki ciążą na radzie gminy w razie zgłoszenia projektu uchwały w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej – projekt taki ma się stać przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, nie później jednak niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Chodzi przy tym oczywiście o projekt uchwały nadający się do przyjęcia, tj. formalnie poprawny, w tym posiadający wymagane ustawą poparcie mieszkańców (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 kwietnia 2021 r, sygn. akt. III SA/Gl 148/21). Zapewnieniu formalnej poprawności projektu służą szczegółowe zasady, jakich mowa w art. 41a ust.5, ustalane przez radę gminy w drodze uchwały. W niniejszej sprawie obowiązująca w dacie złożenia Projektu Uchwała nr VIII/137/19 przewidywała szereg wymogów w stosunku do projektu uchwały zgłaszanego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, których niespełnienie miało skutkować innym sposobem zakończenia procedowania projektu, niż przyjęcie go pod obrady:

- w § 9 przewidziano odmowę nadania biegu projektowi uchwały w razie nieuzupełnienia w wyznaczonym przez Przewodniczącego Rady terminie braków w zakresie uzasadnienia projektu uchwały oraz w razie stwierdzenia, że treść projektu została zmieniona,

- w §10 ust. 2 przewidziano pozostawienie bez rozpatrzenia projektu uchwały, który nie spełnia jednego z wymogów określonych w ust 1,

- w § 10 ust. 4 przewidziano odmowę nadania biegu projektowi uchwały w razie ustalenia, że prawidłowo złożona liczba podpisów jest mniejsza, niż wymagana.

Żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przewodniczący Rady co prawda wzywał skarżącego, jako pełnomocnika Komitetu, do uzupełnienia barków uzasadnienia Projektu, jednak po ich uzupełnieniu skierował Projekt do dalszego procedowania. Skarżący nie otrzymał zawiadomienia o odmowie nadania biegu Projektowi, ani o pozostawieniu bez rozpatrzenia Projektu, ale zamiast tego Projekt został, zgodnie z § 10 ust. 5 Uchwały nr VIII/137/19 skierowany na obrady Rady. Wbrew jednak stanowisku Rady, zawartym w "Zawiadomieniu o sposobie rozpatrzenia projektu" z 18 października 2021 r. oraz podtrzymanym w odpowiedzi na skargę, nie można uznać, że dopełniła ona obowiązku wynikającego z art. 41a ust. 3 i Projekt "stał się przedmiotem obrad". Określenie powyższe Rada bezpodstawnie zawęża do ujęcia Projektu w porządku obrad sesji rady w dniu 30 września 2021 r. Porządek obrad określa jedynie czynności podejmowane na sesji rady gminy, w tym przedmiot i kolejność spraw, które będą rozpatrywane na sesji rady gminy i – jak słusznie zauważą Rada – może być zmieniany na zasadach wynikających z art. 20 ust. 1a u.s.g. i statutu gminy. Natomiast dopiero zajęcie sprawami ujętymi w zatwierdzonym porządku obrad pozwala przyjąć, że "stały się one przedmiotem obrad". W przypadku projektów uchwał oznacza to rozpatrzenie projektów uchwał lub zajęcie stanowiska ( § 35 ust. 1 pkt 5 Statutu Gminy Kąty Wrocławskie). Znajduje to zresztą potwierdzenie w treści § 10 pkt 8 Uchwały nr VIII/137/19 , z którego wynika, że po poddaniu projektu pod obrady, Przewodniczący Rady powinien zawiadomić pełnomocnika Komitetu "o sposobie rozpatrzenia projektu". W niniejszej sprawie rada tymczasem w ogóle nie przyjęła Projektu pod obrady, bowiem w wyniku głosowania nad wnioskiem o zmianę porządku obrad pkt 8.13, przewidujący rozpatrzenie Projektu został usunięty z porządku obrad, a w konsekwencji Projekt w ogóle nie był na obradach rozpatrywany.

Podnoszona przez Radę kwestia podziału działań w ramach realizacji obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej na etap formalny, kończący się skierowaniem projektu pod obrady oraz merytoryczny, będący rozpatrzeniem projektu, nie ma, zdaniem Sądu, znaczenia dla oceny niniejszej sprawy. "Merytoryczny" etap w takim jedynie sensie nie ma znaczenia z perspektywy realizacji obowiązku wynikającego z art. 41a pkt 3 u.s.g., że przepis ten w ogóle nie traktuje o sposobie załatwienia projektu na obradach. Natomiast musi on zostać skierowany na obrady – co należy rozumieć przez efektywne skierowanie, tzn. takie, dzięki któremu projekt ma faktycznie pod obrady trafić. Zdjęcie obywatelskiego projektu uchwały z porządku obrad unicestwia jego wcześniejsze "skierowanie", gdyż jego istotą i celem jest to, że nie staje się on przedmiotem obrad – a więc zostaje osiągnięty rezultat przeciwny do tego, o jakim traktuje art. 41a ust. 3 u.s.g.

Podkreślić należy, że istotą przyznania grupie obywateli prawa do występowania z własną inicjatywą uchwałodawczą było dążenie do umożliwienia im pełniejszego udziału w działalności samorządu lokalnego i wpływu na sprawy lokalne, rozstrzygane w formie uchwał rady gminy oraz wzmacnianie społeczeństwa obywatelskiego. Zagwarantowane w art. 41a u.s.g. prawo do obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej musi mieć zatem charakter realny i nie można go uznać za skonsumowane na etapie zgłoszenia projektu uchwały, przyjęcia go, czy też ujęcia w porządku obrad. Ostateczna realizacja tego prawa następuje właśnie poprzez obradowanie nad projektem zgłoszonym w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, stad też w orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że wymogi formalne i proceduralne w odniesieniu do zgłaszanych w tym trybie projektów powinny być ograniczone do minimum. Nie jest to tożsame z obowiązkiem podjęcia uchwały zgodnej z projektem. Zaakceptowanie jednak stanowiska Rady w niniejszej sprawie całkowicie niweczyłoby wspomniane cele, bowiem jeśli przyjąć, że wpisanie w porządku obrad punktu przewidującego rozpatrzenia projektu zgłoszonego w ramach inicjatywy obywatelskiej, a następnie zdjęcie go z porządku obrad jest "sposobem rozpatrzenia projektu", to uprawnienie wynikające z art. 41a ust. 3 u.s.g. nabiera charakteru wyłącznie pozornego. Rację ma zarazem skarżący, że dyskusji nad kwestią formalną, dotyczącą zmiany porządku obrad poprzez zdjęcie z niego Projektu nie można utożsamiać z obradowaniem nad projektem. Gwarantowane pełnomocnikowi komitetu w § 10 ust. 7 prawo zabierania głosu w sprawach dotyczących projektu , w szczególności przedstawienia jego założeń i uzasadnienia nie może również być sprowadzone do możliwości wypowiedzenia się co do porządku obrad, ale przede wszystkim powinno się realizować w czasie rozpatrywania Projektu i merytorycznej dyskusji nad nim.

Reasumując, Sąd uznał, że rozpoznawanej sprawie Rada nie wykonała ciążącego na niej z mocy art. 41a ust. 3 u.s.g. obowiązku przyjęcia pod obrady Projektu, który został przez skarżącego przedłożony zgodnie z przewidzianą procedurą w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, we wskazanym w tym przepisie terminie – na najbliższej sesji Rady, nie później niż 3 miesięcy od dnia złożenia projektu (złożony 23 sierpnia 2021 r., braki w zakresie uzasadnienia uzupełnione 14 września 2021 r.). W niniejszej sprawie z treści "Zawiadomienia" z dnia 18 października 2021 r. wynika, ze Rada nie będzie procedowała złożonego Projektu, a potwierdza to treść odpowiedzi na skargę z 21 grudnia 2021 r.

Tym samym Rada dopuściła się bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. , o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku.

Powyższe zachowanie organu gminy narusza zasady demokratycznego państwa prawa, nie zasługuje na aprobatę i jest nie tylko w sposób oczywisty sprzeczne z treścią art. 41a u.s.g., ale podważa też jego cele i założenia. To zaś , zdaniem Sądu, uprawniało do stwierdzenia na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a. , że bezczynność Rady w niniejszej sprawie nosiła cechy rażącego naruszenia prawa (pkt. II wyroku) , rozumianego jako stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów wynikających z przepisów prawa, ale przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. W niniejszej sprawie z treści zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia projektu oraz odpowiedzi na skargę wynika, że Rada nie tylko nie wykonała ciążącego na niej obowiązku w terminie , ale nie zamierza go wykonać i brak jest informacji, by uległo to zmianie do dnia wyrokowania.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Sąd zobowiązał Radę Miejską w Kątach Wrocławskich do przyjęcia Projektu pod obrady w terminie 60 dni. który to termin, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. liczy się od dnia doręczenia organowi akt.

O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez skarżącego wpis od skargi (100 zł).