Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 124/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1, art. 85 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 5 ust. 1 i 2 lit. a)
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 67 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 70 ust. 1, art. 74
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 227 poz 69 art. 24 ust. 4.
law: Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu  Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich  oraz zasady wzajemnej zgodności.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) asesor WSA Anna Janowska Protokolant specjalista Monika Rząp po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2023r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 24 stycznia 2023 r., nr 6/OR14/2023 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. A. (dalej jako skarżący, odwołujący się, strona, producent rolny, beneficjent) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej WSA) w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej Dyrektor ARiMR) z 24 stycznia 2023 r. Wskazaną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Gołdapi (dalej Kierownik BP) z 17 października 2022 r. w sprawie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

Jak wynika z przekazanych Sądowi przez organ akt sprawy, zaskarżoną decyzję Dyrektor ARiMR wydał po uchyleniu decyzji Kierownika BP z 23 kwietnia 2020 r. i 8 lipca 2022 r., odpowiednio decyzjami: 6 sierpnia 2019 r. i 15 września 2022 r.

Wnioskiem z 18 maja 2019 r. strona zwróciła się do Kierownika BP o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, a w tym: jednolitą płatność obszarową (JPO), płatność za zazielenienie (Pz), płatność redystrybucyjną (RDST), płatność do krów oraz płatność do powierzchni upraw roślinnych pastewnych. Zadeklarowano w ramach płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jako JPO_L (jednolita płatność obszarowa – lasy) do działek ewidencyjnych położonych w obrębie miejscowości A., gmina [...] nr: [...] powierzchnie: 4,73 ha w ramach działki F oraz 6,61 ha – działka I; [...]/1 powierzchnię 6,68 ha, część działki G; [...]4, [...]2 – 0,59 ha i 0,02 ha, działka M. Ponadto do JPO zadeklarowano pod literą J powierzchnię użytkowaną rolniczo po 0,91 ha na każdej z działek ewidencyjnych nr [...]2 i [...]4, a pod literą K: 1,70 ha na działce nr [...]6.

Wymienioną na wstępie decyzją z 17 października 2022 r. Kierownik BP, powołując art. 5-6 i art. 24 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (u.p.r.s.), oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej jako k.p.a., odmówił przyznania stronie płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych i nałożył sankcję w wysokości 843,95 zł. Natomiast przyznał wnioskowane płatności na 2019 r. w następujący sposób:

1. JPO w wysokości 13.404,54 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2.338,80 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego,

2. Płatność za zazielenienie (Pz) w wysokości 10.457,98 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 108,13 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

3. Płatność redystrybucyjną w wysokości 4.943,35 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 51,11 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

4. Płatność do krów (Pk) w wysokości 1.533,31 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 15,85 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

oraz 301,77 zł z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że na działce rolnej oznaczonej literami: J1/J1a (nr [...]2, [...]4) znajdowała się uprawa inna niż strona zadeklarowała w ramach płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych. Z tego powodu odmówił przyznania stronie płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych.

W zakresie pozostałych płatności organ I instancji stwierdził, że zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek rolnych wyniosła 36,49 ha, natomiast powierzchnia działek stwierdzona podczas kontroli administracyjnej jest mniejsza niż zadeklarowana i wynosi 33,38 ha. Powyższe miało bezpośrednie znaczenie dla zmniejszenia przyznanych kwot do płatności JPO i płatności za zazielenienie (Pz). Wyjaśnił, że ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. Podsumował, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną) a powierzchnią stwierdzoną wynosi 3,11 ha.

W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji Kierownika BP z 17 października 2022 r. w odniesieniu do przyznania JPO w pomniejszonej wysokości, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podniosła zarzuty powtórzone następnie w skardze do tut. Sądu. Zakwestionowała wyliczenia rzeczywistej powierzchni zalesienia i oparcie się w tym zakresie na wizji terenowej z 2019 r., której ustalenia beneficjent konsekwentnie neguje. Producent rolny sprzeciwił się niedoliczeniu strefy buforowej lasu – 3 metrów wokoło zalesień. Podał, że rozrośnięty las uniemożliwia wykorzystanie w tej części gruntu.

Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu decyzji z 24 stycznia 2023 r. wskazał, że skarżący nie zgadza się z decyzją Kierownika BP z 17 października 2022 r. w zakresie odmowy przyznania płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych oraz stwierdzenia nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowania z tego tytułu zmniejszenia JPO. Z tego powodu organ II instancji odstąpił od wyjaśniania zasad i przytaczania przepisów prawa w zakresie przyznania pozostałych płatności objętych zaskarżoną decyzją w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednocześnie podtrzymał rozstrzygnięcie Kierownika BP w zakresie przyznania tych płatności.

Organ odwoławczy przedstawił w tabeli na str. 4 i 5 decyzji zestawienie powierzchni kwalifikowanej do przyznania płatności za rok 2019. Łączna powierzchnia deklarowana wyniosła 36,49 ha, natomiast stwierdzona 33,38 ha, co dało 3,11 ha różnicy. Przy czym powierzchnia 33,38 ha została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 z 20 grudnia 2013 r.), dalej rozporządzenie 1306/2013.

Dyrektor ARiMR uznał prawidłowość ustaleń i oceny prawnej dokonanej przez Kierownika BP. Ocenił, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił powierzchnie kwalifikujące się do przyznania płatności na podstawie aktualnych ortofotomap. Powołał w tym zakresie kontrolę administracyjną wniosku beneficjenta, przeprowadzoną przez organ I instancji, którą określił jako poprawną, dokonaną w oparciu o dane zawarte w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) na podstawie wszystkich dostępnych materiałów źródłowych również z uwzględnieniem kontroli na miejscu.

Odnośnie działki ewidencyjnej nr [...], która została zadeklarowana do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego między innymi jako JPO_L wyjaśnił, że do przyznania wnioskowanych płatności pod uwagę brana jest powierzchnia w granicach wykonanego zalesienia gruntu rolnego lub innego niż rolny.

Z ustaleń organu wynika, że w przypadku działek rolnych położonych w obrębie A., gmina [...], powiat gołdapski, woj. warmińsko-mazurskie, oznaczonych we wniosku literami:

- F o powierzchni deklarowanej 4,73 ha położonej na części działki ewidencyjnej nr [...] z płatności wykluczono powierzchnię 1,26 ha; powierzchnia stwierdzona wynosi 3,47 ha;

- I o powierzchni deklarowanej 6,61 ha, położonej na części działki nr [...] z płatności wykluczono powierzchnię 1,17 ha; powierzchnia stwierdzona wynosi 5,44 ha.

Jak podał organ odwoławczy, według informacji zawartych w systemie informatycznym lACSplus, wartość MKO dla ww. działki wynosi 20,76 ha, z czego MKO_ Orny to 11,25 ha, część powierzchni kwalifikująca się do płatności to grunt, na którym zadeklarowano 0,42 ha malin, a podczas kontroli na miejscu stwierdzono 0,60 ha [PZ-S (pole zagospodarowania sad)], MKO_ZAL_2008 stanowi 8,91 ha (20,76 ha - 11,25 ha - 0,60 ha). Wartości te zostały potwierdzone przez wizytację terenową, która odbyła się 16 kwietnia 2019 r. na działce rolnej nr [...]. Na powierzchnię stwierdzoną działki rolnej F i I wpłynął także fakt, że powierzchnia stwierdzona – zgłoszona w ramach zalesień podczas kontroli na miejscu, okazała się mniejsza (wyjaśnienia w tej kwestii zostały przekazane stronie pismem z 3 lipca 2019 r. nr [...], stanowiącym odpowiedź na zastrzeżenia producenta – k. 30/3 akt organu);

- G o powierzchni deklarowanej 8,00 ha zadeklarowanej do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego między innymi jako JPO_L, położonej na działkach ewidencyjnych nr [...]/2 i [...]/1 – z płatności wykluczono powierzchnię 0,34 ha na działce nr [...]/1. Powierzchnia stwierdzona wyniosła 6,34 ha – MKO ustalono na podstawie wyników z kontroli na miejscu (zalesienia) przeprowadzonej w 2019 r., oraz kontroli administracyjnej. Na ortofotomapie z 2019 r. nie widać powierzchni zalesionej (części, która została wykluczona);

- J o powierzchni deklarowanej 1,82 ha położonej na działce nr [...]2 i nr [...]4, z płatności wykluczono powierzchnię 0,04 ha na działce nr [...]2 oraz powierzchnię 0,06 ha na działce nr [...]4. Powierzchnia zmierzona działki rolnej J/J1A na podstawie kontroli na miejscu w ramach działania rolnictwa ekologicznego przeprowadzonej 2 października 2019 r. wynosi 1,72 ha, zatem wartość MKO ww. działek ewidencyjnych została uaktualniona o wzmiankowaną kontrolę;

- K o powierzchni deklarowanej 1,70 ha, położonej na działce nr [...]6, z płatności wykluczono powierzchnię 0,12 ha. Powierzchnia stwierdzona wynosi 1,58 ha – wartość MKO została ustalona na podstawie kontroli na miejscu w ramach działania rolnictwa ekologicznego przeprowadzonej 2 października 2019 r.;

- M o powierzchni deklarowanej 0,63 ha, położonej na działkach ewidencyjnych nr [...]4 i [...]2, z płatności wykluczono powierzchnię 0,02 ha na działce nr [...]2 oraz powierzchnię 0,10 ha na działce nr [...]4. Powierzchnia stwierdzona wynosi 0,51 ha – MKO zostało ustalone na podstawie kontroli na miejscu w ramach działania rolnictwa ekologicznego przeprowadzonej 2 października 2019 r. (na części działki zadeklarowanej jako JPO_L stwierdzono koniczynę).

Dyrektor ARiMR przestawił wyliczenie procentowej różnicy między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku o płatność a powierzchnią stwierdzoną, która wyniosła 9,32% [(3,11 ha x 100%) / 33,38 ha]. Powołał art. 19a ust. 1 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności Dz.U.UE.L.2014.181.48 z 20 czerwca 2014 r.), dalej rozporządzenie 640/2014. Podał, że powierzchnia, dla której zastosowano karę administracyjną wyniosła 4,665 ha. Wyliczył powierzchnię 28,715 ha jako zatwierdzoną do JPO i wskazał, że kwota JPO po pomniejszeniach wyniosła 13.404,54 zł (str. 6 i 7 decyzji, k. 31/3v-31/4).

Organ II instancji wyliczył następnie Pz po pomniejszeniach na kwotę 10.566,11 zł. Powołał w tym zakresie art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 u.p.r.s., art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, (Dz.U.UE.L.2013.347.608 z 2013.12.20, dalej: rozporządzenie 1307/2013), art. 23 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 i § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 października 2019 r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1964) (str. 7-8 decyzji, k. 31/4).

W zakresie RDST Dyrektor ARiMR przedstawił wyliczenia i podstawy prawne w tym zakresie. Podał, że po uwzględnieniu pomniejszeń przedstawionych na str. 9 decyzji przyznano beneficjentowi płatność dodatkową w kwocie: 4.943,35 zł.

Wskazał, że odmowa przyznania odwołującemu się płatności do powierzchni upraw roślin pastewnych i nałożenie sankcji wynika z tego, że na działce rolnej oznaczonej literami: J1/J1a (nr [...]2, [...]4) zamiast zadeklarowanej koniczyny czerwonej stwierdzono podczas kontroli na miejscu 2 października 2019 r. uprawę mieszanki wieloletniej traw z bobowatymi drobnonasiennymi. Roślinność ta nie została uznana jako mieszanka roślin pastewnych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu (Dz. U. z 2015 r., poz. 351, ze zm.).

W przypadku płatności do krów oraz przyznania kwoty z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej strona nie wniosła zastrzeżeń co do wysokości naliczonych płatności, zatem organ odwoławczy odstąpił od wyjaśniania zasad i przytaczania przepisów w zakresie przyznania tychże płatności i jednocześnie podtrzymał rozstrzygnięcie Kierownika BP w zakresie przyznania ww. płatności.

Dyrektor ARiMR stwierdził, że argumentacja odwołania nie zawiera argumentów mających wpływ na wynik przedmiotowego rozstrzygnięcia, a tym samym nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem organu nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dowodu w postaci wizytacji terenowej i wykonania dodatkowych oględzin na spornych działkach pod kątem ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności, gdyż okoliczność mająca być przedmiotem dowodu została ustalona już w sposób właściwy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa oraz wynikami przeprowadzonej kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu. Nie podzielił zarzutu naruszenia art. 85 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy oględzin i nie może mieć zastosowania w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zwłaszcza w odniesieniu do spornej powierzchni 1,97 ha, gdzie stwierdzono nasadzenie drzew (świerki), Dyrektor ARiMR podał, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy oraz poprawnie zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Organ odwoławczy podał treść art. 3 ust. 2 i 3 u.p.r.s. akcentując, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Natomiast odwołujący się nie przedstawił przekonujących dowodów, z których wynikałoby, że powierzchnie działek rolnych: F, G, I, K, M są inne niż stwierdził organ na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Beneficjent nie dowiódł tego poprzez załączenie do odwołania kopii mapy ewidencyjnej gruntów przeznaczonych do zalesienia, z naniesionymi przez stronę zapiskami i wyliczeniami wskazując kiedy i w jaki sposób był sadzony las na spornej powierzchni 1,97 ha.

Zaznaczył, że wyjaśnienia w tej kwestii zostały przekazane stronie ww. pismem z 3 lipca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na zastrzeżenia producenta do wyników z czynności kontrolnych z programu zalesieniowego. Wskazał, że organy Agencji weryfikują zakres pomocy w oparciu o plan zalesienia sporządzany przez Nadleśnictwo, w którym zawarte są informacje o powierzchni, rodzaju wysadzanych drzew, sposobie pielęgnacji oraz więźbie nasadzenia. Nasadzenia powinny być wykonane zgodnie z planem zalesienia. Pomiar zalesienia z 16-17.04.2019 r. został ponadto wykonany wraz ze strefą buforową po zewnętrznej granicy działki referencyjnej [...]. Przy czym wewnątrz działki, gdzie granice zalesienia przylegają do gruntów będących własnością beneficjenta, pomiaru dokonano po linii nasadzeń.

Organ odwoławczy podkreślił, że fakt wysadzenia świerku na powierzchni 1,97 ha potwierdza kontrola ARiMR. Podał, że postępowanie w sprawie o przyznanie pomocy na zalesianie oraz o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, to dwa odrębne schematy, które mimo że ich deklaracja występuje na jednym formularzu wniosku, to ich realizacja jest określona przez odrębne szczegółowe przepisy na poziomie prawa krajowego. Producent wnioskujący o wypłatę pomocy na zalesianie nie jest zobligowany do występowania dla danej działki o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. W przypadku zaś gdy producent deklaruje działkę rolną do JPO, która jest już związana schematem zalesieniowym, to zobligowany jest spełnić warunki określone w art. 32 ust. 2 pkt b ppkt ii rozporządzenia 1307/2013. Zatem płatności bezpośrednie przysługują także do gruntów zalesionych w ramach PROW 2007-2013, o ile dany obszar zapewniał rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu JPO.

Dyrektor ARiMR wskazał, że nie można dokonać żadnych płatności na rzecz obszarów wykraczających poza ustaloną w systemie informacji geograficznej powierzchnię referencyjną. Dostępne w momencie wizualizacji w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli (ZSZiK) dane geograficzne, w tym ortofotomapy, ARiMR winna bezwzględnie wykorzystywać w procesie obsługi i postępowania wyjaśniającego, po kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu.

Ponadto organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1115/08. Uznał, że w sprawie o przyznanie stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019, nie ma zastosowania art. 15 rozporządzenia 640/2014, który stanowi o wyjątkach od stosowania kar administracyjnych.

W skardze do tut. Sądu strona, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła decyzję Dyrektora ARiMR z 24 stycznia 2023 r. w zakresie przyznania JPO w pomniejszonej wysokości. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji Kierownika BP z 17 października 2022 r., oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych lub zgodnie z wyliczeniem. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia:

1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez:

- nieustalenie rzeczywistej powierzchni działki objętej wnioskiem, jak również rzeczywistej powierzchni zalesienia, co doprowadziło do uznania, że doszło do przedeklarowania powierzchni,

- nieustalenie rzeczywistej powierzchni zalesienia i oparcie się w tym zakresie na wizji terenowej z 2019 r., której ustalenia odwołujący się konsekwentnie neguje, gdyż nie została ona przeprowadzona w sposób prawidłowy,

- organ nie odniósł się do twierdzeń odwołującego się świadczących o istnieniu na spornych działkach uprawy leśnej o zadeklarowanej powierzchni, o zalesieniu świerkiem obszaru 1,97 ha, przez co nie wykazał w sposób przekonywujący, aby taka sytuacja nie miała miejsca,

- niedoliczenie wokoło zalesień 3 metrów – strefy buforowej lasu wzorem nadleśnictwa, gdyż rozrośnięty las uniemożliwia wykorzystanie w tej części gruntu,

2. art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie ponownej inspekcji terenowej gruntu w sytuacji, gdy stanowiska zarówno organu jak i beneficjenta są odmienne, a co wydaje się zasadne wobec stwierdzonych w toku postępowania rozbieżności w zakresie powierzchni nieruchomości.

W treści skargi jej autor zwrócił uwagę na trwający od wielu lat spór dotyczący powierzchni obszaru rolnego zalesionego przez wnioskodawcę. Uznał za konieczne i w pełni zasadne przeprowadzenie ponownej wizji terenowej, w celu zweryfikowania twierdzeń organu i skarżącego, oraz rozstrzygnięcia sprawy.

Podniesiono, że wokoło zalesień w ocenie skarżącego winno zostać doliczone 3 metry jako strefa buforowa lasu, gdyż rozrośnięty las uniemożliwia wykorzystanie tej części gruntu, co pozwoliłoby zwiększyć areał i ustalić go zgodnie ze złożonym wnioskiem.

Ponadto organ odwoławczy w ślad za organem I instancji jedynie powielił prezentowane w sprawie stanowisko, co skutkowało odmową przyznania premii zalesieniowej i utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy. Z uzasadnienia decyzji winno natomiast w sposób jednoznaczny i zrozumiały wynikać, w jaki sposób ustalona została wyłączona z pomocy powierzchnia, zwłaszcza w sytuacji, gdy stwierdzona przez organ powierzchnia gruntów kwalifikujących się do pomocy jest przedmiotem sporu między stronami postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii oceny spełnienia przez stronę skarżącą wymagań płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

Pełnomocnik skarżącego przekonuje, że beneficjent zadeklarował rzeczywiste, właściwe powierzchnie we wniosku o przyznanie płatności JPO, którą zakwestionował w odwołaniu od decyzji Kierownika BP z 17 października 2022 r., w związku z tym ustalenia organów i przyjęte przez nie zmniejszone powierzchnie działek, są nieprawidłowe. Pełnomocnik skoncentrował się na nieprawidłowym jego zdaniem przyjęciu przez organy powierzchni zalesienia i uznał za konieczne przeprowadzenie ponownej wizji terenowej obszaru zalesienia. Wskazał na trwający od wielu lat spór dotyczący powierzchni obszaru zalesionego przez wnioskodawcę.

Natomiast organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję przyjął, że nie było w sprawie podstaw do odstąpienia od zastosowanych obniżek i potrąceń.

W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Nie został on podważony w skardze. Należy wskazać, że organy, wydając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, rozpoznały sprawę na podstawie przepisów unijnych i krajowych: ww. rozporządzeń 1307/2013, 1306/2013, 640/2014, rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.227.69 z 2014.07.31, dalej: rozporządzenie nr 809/2014), oraz ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1312), dalej jako u.p.r.s.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli ("system zintegrowany"). Z ust. 2 ww. wynika, że system ma zastosowanie m.in. do systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia nr 1307/2013.

Na podstawie art. 68 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 system zintegrowany obejmuje następujące elementy:

a) skomputeryzowaną bazę danych;

b) system identyfikacji działek rolnych;

c) system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności;

d) wnioski o przyznanie pomocy oraz wnioski o płatność;

e) zintegrowany system kontroli;

f) jednolity system rejestrowania tożsamości każdego beneficjenta wsparcia, o którym mowa w art. 67 ust. 2, który składa wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność.

Zgodnie z art. 70 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Art. 72 ww. rozporządzenia przewiduje m.in., że każdego roku beneficjent wsparcia składa wniosek o płatności. Przy czym zgodnie z ust. 3 Państwa członkowskie dostarczają, między innymi drogą elektroniczną, z góry ustalone formularze sporządzone w oparciu o obszary określone w poprzednim roku, a także materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów. Nadto Państwo członkowskie może zadecydować, że wniosek o przyznanie pomocy i wniosek o płatność: a) są ważne, jeżeli beneficjent potwierdzi brak zmian w odniesieniu do wniosku o przyznanie pomocy i wniosku o płatność złożonych w poprzednim roku; b) mają zawierać jedynie zmiany w odniesieniu do wniosku o przyznanie pomocy i wniosku o płatność złożonych odnośnie do poprzedniego roku.

Art. 5 ust. 1 rozporządzenia 640/2014 stanowi, że system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia 1306/2013, stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia 1307/2013, zgodnie z którym "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe.

W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013.

Państwa członkowskie wytyczają działkę referencyjną w sposób gwarantujący, że działka referencyjna jest mierzalna, umożliwia niepowtarzalną i jednoznaczną lokalizację każdej zgłaszanej corocznie działki rolnej i co do zasady jest stabilna w czasie.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 640/2014, państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia 1307/2013.

Obowiązkiem rolnika jest deklarowanie powierzchni faktycznej, odpowiadającej normom kwalifikującym do przyznania płatności.

Zgodnie z art. 74 rozporządzenia 1306/2013 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Te kontrole uzupełniane są przez kontrole na miejscu. Z kolei art. 75 ust. 2 ww. rozporządzenia przewiduje, że płatności nie dokonuje się przed zakończeniem weryfikacji warunków kwalifikowalności dokonywanej na podstawie art. 74.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia 809/2014 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;

c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

Stosownie do treści art. 24 ust. 4 ww. rozporządzenia, który stanowi, że właściwy organ przeprowadza inspekcje fizyczne w terenie, w przypadku gdy fotointerpretacja satelitarnych lub lotniczych ortoobrazów lub innych odpowiednich dowodów, w tym dowodów przedstawionych przez beneficjenta na wniosek właściwego organu, nie dostarcza wyników, które pozwalają na wyciągnięcie ostatecznych wniosków, satysfakcjonujących właściwy organ, w odniesieniu do kwalifikowalności lub, w stosownych przypadkach, właściwej powierzchni obszaru, który jest przedmiotem kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu. W art. 28 ww. rozporządzenia wskazano, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie niezgodności za pomocą narzędzi informatycznych. Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu Kontrole administracyjne, o których mowa w art. 74 rozporządzenia 1306/2013, łącznie z kontrolami krzyżowymi pozwalają na wykrycie niezgodności, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola jest możliwa i stosowna za pomocą kontroli administracyjnych. Kontrole te gwarantują, że:

a) spełnione są kryteria kwalifikowalności, zobowiązania i inne obowiązki w odniesieniu do systemu pomocy lub środka wsparcia;

b) występuje brak podwójnego finansowania z innych systemów unijnych;

c) wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest kompletny i został złożony w odpowiednim terminie oraz, w stosownych przypadkach, złożone zostały dokumenty uzupełniające i świadczą o kwalifikowalności;

d) w stosownych przypadkach, istnieje zgodność ze zobowiązaniami długoterminowymi.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji wskazać należy, że pomniejszenie kwot płatności wynika ze stwierdzonych nieprawidłowości, jak też zastosowanie współczynnika korygującego. Podkreślić należy, że nieprawidłowości zostały stwierdzone przez organy obu instancji – po przeprowadzeniu kontroli i wizytacji terenowych w zakresie kwalifikacji powierzchni. Stwierdzono niezgodności zadeklarowanych powierzchni.

Organ odwoławczy przedstawił w tabeli na str. 4 i 5 decyzji zestawienie powierzchni kwalifikowanej do przyznania płatności na rok 2019. Powierzchnia deklarowana wyniosła 36,49 ha, natomiast stwierdzona: 33,38 ha. W treści uzasadnienia decyzji szczegółowo przedstawił przyczyny rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez rolnika i powierzchnią stwierdzoną.

Dyrektor ARiMR przestawił również wyliczenie procentowej różnicy między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku o płatność a powierzchnią stwierdzoną, która wyniosła 9,32% [(3,11 ha x 100%) / 33,38 ha]. Miało to wpływ na prawidłowe wyliczenie jednolitej płatności obszarowej (JPO) i płatności za zazielenienie (Pz).

Natomiast odnośnie płatności do krów, płatności redystrybucyjnej oraz płatności do powierzchni upraw roślinnych pastewnych Sąd uznał zgodność z prawem rozstrzygnięcia organów. W tym zakresie miały znaczenie inne okoliczności, niekwestionowane przez beneficjenta w postępowaniu odwoławczym ani też w skardze. Wobec tego nie ma potrzeby szczegółowego ustosunkowania się do rozstrzygnięcia organów, co do którego strona nie wnosi uwag, w tym płatności za zazielenienie (Pz). Skargę wniesiono bowiem na decyzję Dyrektor ARiMR z 24 stycznia 2023 r. wyłącznie w zakresie jednolitej płatności obszarowej (JPO i JPO_L), co jest konsekwencją zawężenia odwołania od decyzji Kierownika BP z 17 października 2022 r. do tej właśnie płatności. Znalazło to także odzwierciedlenie na str. 2 skargi.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. W decyzji Dyrektor ARiMR w sposób czytelny przedstawił, w jaki sposób ustalona została wyłączona z pomocy powierzchnia i kwota płatności. Nie naruszył też norm prawa materialnego.

Zarzuty skarżącego sprowadzają się do polemiki z ustaleniami organu. Beneficjent uznał za konieczne przeprowadzenie ponownej wizji terenowej, w celu zweryfikowania twierdzeń organu i skarżącego, oraz prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Takie żądanie nie ma uzasadnienia merytorycznego.

Z rozporządzenia 1306/2013 wynika, że w celu ochrony interesów finansowych budżetu Unii, państwa członkowskie powinny podejmować środki w celu upewnienia się, czy transakcje finansowane przez fundusze rzeczywiście mają miejsce i są poprawnie wykonywane. Państwa członkowskie powinny ponadto zapobiegać wszelkim nieprawidłowościom lub niewywiązywaniu się z obowiązków przez beneficjentów, wykrywać je i skutecznie zwalczać (pkt 39 preambuły).

W tym zakresie Sąd ma na uwadze, że System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) stanowi element zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, którego poszczególne elementy mają na celu bardziej skuteczne zarządzanie i kontrolę (por. pkt 2, 12 i 47 uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 16 października 2014 r. w sprawie C-273/13P Rzeczpospolita Polska przeciwko Komisji Europejskiej, ECLI:EU:C:2014:2295, pkt 47 i nast.). To przy jego użyciu organ dokonuje wstępnej weryfikacji powierzchni zgłoszonych do płatności.

Kontrola na miejscu polega zaś przede wszystkim na sprawdzeniu zgodności danych podanych we wniosku o przyznanie płatności ze stanem faktycznym w gospodarstwie i przestrzegania przez beneficjenta zasad przyjętych w ramach konkretnych płatności. Przeprowadzona już w toku postępowania kontrola administracyjna pozwoliła na poprawne ustalenie stanu faktycznego. Weryfikacja powierzchni działek została dokonana zgodnie z powołanymi przepisami prawnymi. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych pod literami F, G, I, J, K, M, została ustalona w oparciu o dane referencyjne. Nie była ona zgodna z powierzchnią zadeklarowaną.

Powierzchnia spornej działki nr [...], ustalona została w oparciu o odwzorowane w systemie informatycznym ARiMR wyniki kontroli na miejscu oraz z uwzględnieniem powierzchni gruntu zalesionego widocznej na aktualniej ortofotomapie z 2019 r. Organ zauważył, że pomiar zalesienia został wykonany 16-17.04.2019 r. wraz ze strefą buforową po zewnętrznej granicy działki referencyjnej [...]. Natomiast wewnątrz działki, gdzie granice zalesienia przylegają do gruntów będących własnością beneficjenta, pomiaru dokonano po linii nasadzeń. Wobec tego nie jest zasadny zarzut skargi pominięcia przy pomiarze strefy buforowej lasu. Przy czym nie ma podstaw, aby strefa ta miała wynosić 3 metry, jak tego chce autor skargi.

Zasadnie organ odwoławczy uznał, że beneficjent nie przedstawił przekonujących dowodów, z których wynikałoby, że powierzchnie działek rolnych: F, G, I, K, M, są inne niż stwierdził organ na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżący nie dowiódł tego poprzez załączenie do odwołania kopii mapy ewidencyjnej gruntów przeznaczonych do zalesienia, z naniesionymi przez stronę zapiskami i wyliczeniami wskazując kiedy i w jaki sposób był sadzony las (na spornej powierzchni 1,97 ha). Bezzasadny jest też zarzut, że organ nie odniósł się do twierdzeń strony co do istnienia na spornych działkach uprawy leśnej o zadeklarowanej powierzchni, o zalesieniu świerkiem obszaru 1,97 ha. Wskazanej powierzchni, objętej zalesieniem na ww. działce nr [...], nie ujęto w planie zalesienia. Dyrektor ARiMR potwierdził powyższe w odpowiedzi na skargę.

Ponadto organ na podstawie kontroli administracyjnej w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny. Tych ustaleń organ dokonał na postawie wcześniej wymienionych technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej. Natomiast zarzuty pełnomocnika w tym zakresie nie mają żadnego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Działki rolne zgłoszono we wniosku pod literami F, G, I, J, K, M – w zawyżonej wielkości, co też wykazały organy obu instancji. Wyników tej kontroli skarżący nie podważył.

Zdaniem Sądu zasadnie organ przyjął i wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zastosowanie obniżek i potrąceń wynikało z przepisów obowiązującego w 2019 r. prawa, które Sąd zestawił już powyżej. Wskazać także należy, że występując o przyznanie wsparcia finansowego ze środków publicznych dany producent rolny jednocześnie nakłada na siebie obowiązki, których niedochowanie obwarowane jest negatywnymi konsekwencjami. Podkreślić należy, że w dziale IX wniosku o przyznanie płatności beneficjent oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności. Nadto zobowiązał się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnego. Przede wszystkim jednak zobowiązał się do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, pobieranie lub wypłacenie płatności lub pomocy finansowej objętej wnioskiem, jak również o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego, objętych wnioskiem, powstałej w okresie trwania złożonych zobowiązań.

Obowiązki skarżącego zostały zatem wprost wyartykułowane w treści formularza wniosku, są jasno wyrażone, w sposób nie budzący wątpliwości co do ich zakresu nawet dla osoby nieposiadającej doświadczenia, a ich znajomość strona skarżąca poświadczyła składając podpis.

Ponadto przedmiotem kognicji Sądu jest płatność za 2019 r., a zatem podnoszone w skardze kwestie trwającego od wielu lat sporu co do powierzchni obszaru rolnego zalesionego przez wnioskodawcę, dotyczące lat ubiegłych, pozostają bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy.

Strona sformułowała zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. w sposób przedstawiony wyżej w pkt 1 petitum skargi. Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu w sprawie pomocy finansowej to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę – producenta rolnego, który z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z 7 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 88/11). Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2501/10). Tak więc to strona skarżąca winna była we wniosku podać informacje zgodne ze stanem faktycznym.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 85 § 1 k.p.a. Przepis ten dotyczy oględzin i nie może mieć zastosowania w sprawie, jak zasadnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powierzchnie działek referencyjnych zostały również wyznaczone zgodnie z powołanymi już wyżej wymogami powołanych przepisów prawa materialnego.

W konsekwencji Sąd uznał zgodność z prawem zaskarżonej decyzji i nie podzielił zarzutów skargi.

Z tych też przyczyn, oraz na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), Sąd oddalił skargę.

Przywoływane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a orzeczenia TSUE na stronie: http://curia.europa.eu.