Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 958/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c, art. 145 § 3, art. 200, art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 46 a, art. 46 b pkt 2, art. 48 a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: § 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi L.M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r., nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej L.M. kwotę 2200 (dwa tysiące dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez L.M. jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej PWIS) z dnia [...] sierpnia 2021 r., którą, na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 195), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), § 10 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.), utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej PPIS) z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w sprawie nałożenia na L.M., F., administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł za prowadzenie w dniu [...] stycznia 2021 r. działalności w obiekcie: Siłownia G., pomimo ustanowionym ograniczeniom, nakazom, zakazom w związku z wystąpieniem stanu epidemii na terenie Rzeczpospolitej Polskiej.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] stycznia 2021 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS przeprowadzili kontrolę sanitarną w obiekcie Siłownia G., należącej do F. - w zakresie przestrzegania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Kontrola wykazała, że lokal jest otwarty, który - zdaniem pracowników PPIS - winien być zamknięty. Stwierdzono, że w lokalu przebywało 15 osób aktywnie ćwiczących na różnych urządzeniach siłowych, wydolnościowych, itp. Wszystkie osoby przebywały bez maseczek ochronnych.

Stwierdzony stan faktyczny został opisany w protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2021 r., który został podpisany przez właściciela kontrolowanego obiektu bez zastrzeżeń.

Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. PPIS zawiadomił L.M. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, określonej w art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., dalej u.z.z.z.). Jednocześnie organ poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia wyjaśnień i wniosków, w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego zawiadomienia.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. strona ustosunkowała się do zebranego materiału dowodowego i wyjaśniła, że prowadząc siłownię posiadała ważną licencję klubową Federacji [...]. Zawodnicy trenujący w siłowni posiadali ważną licencję zawodnika i członka kadry narodowej. Tym samym, korzystanie z siłowni w okresie objętym kontrolą było dopuszczalne, zgodnie z postanowieniami § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W dalszej części wskazała, że z uwagi na powierzchnię siłowni (1000m2) i liczbę ćwiczących osób (15) zostały zachowane odpowiednie odległości pomiędzy osobami korzystającymi z siłowni oraz obsługą siłowni. Ponadto wyjaśniła, iż kontrolowany obiekt, tj. siłownia G. stanowi jedyne jej źródło utrzymania, a w sytuacji nałożenia na nią kary pieniężnej spowoduje konieczność zakończenia prowadzonej działalności. W trakcie dalszych czynności wyjaśniających strona przedłożyła: imienne licencje zawodników i członków kadry narodowej Federacji dla 12 osób oraz licencje [...] —Związku [...] wydane na okres od [...].01.2021 r. do [...].12.2021 r. dla 2 osób oraz 1 kartę zawodniczą Klubu A. dla 1 osoby. Organ I instancji, w oparciu o notatkę urzędową Komendy Powiatowej Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. potwierdził zgodność przesłanych dokumentów z listą osób wylegitymowanych w siłowni G. w dniu [...] stycznia 2021 r. oraz zwrócił się pismem z dnia [...] marca 2021 r. do Ministerstwa Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu o wyjaśnienie, czy Federacja [...] wydając licencję zawodnika i członka Kadry Narodowej, spełnia warunki określone w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, tj. czy jest polskim związkiem sportowym i czy zrzesza członków kadry narodowej. W odpowiedzi Ministerstwo Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., poinformowało, iż Federacja [...] nie jest polskim związkiem sportowym w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133) i tym samym nie spełnia warunków określonych w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Jednocześnie w ww. piśmie wskazano, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o sporcie wyłączne prawo powoływania kadry narodowej mają polskie związki sportowe.

Mając na uwadze powyższe, PPIS decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nałożył na L.M., administracyjną karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za prowadzenie w dniu [...] stycznia 2021 r. działalności w obiekcie: Siłownia G., pomimo ustanowionym ograniczeniom, nakazom, zakazom w związku z wystąpieniem stanu epidemii na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Organ jako podstawę prawną rozstrzygnięcia ww. decyzji wskazał art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 2 u.z.z.z., § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz art. 104 § 1, art. 189 d w zw. z art. 189a § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii do dnia 17 stycznia 2021 r. ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness. W § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia zawarte zostały wyjątki umożliwiające prowadzenie działalności, siłowni, klubów i centrów fitness w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów oraz dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych. Natomiast w § 10 ust. 15 tego rozporządzenia określono warunki prowadzenia działalności przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0) dotyczące organizacji współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzeń sportowych. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że nie uznał za dopuszczalne i zgodne z prawem udział w ćwiczeniach trzech osób ze względu na nie objęcie ich żadnym z ustanowionych we wskazanym przepisie wyjątków od ogólnego zakazu (nie wystąpiły elementy współzawodnictwa i to prowadzonego przez właściwy polski związek sportowy). W odniesieniu do pozostałych 12 osób, które znajdowały się na sali ćwiczeń w dniu kontroli organ, organ uznał że osoby legitymujące się licencją wydaną przez [...] nie powinny korzystać w tym czasie z siłowni. Federacja ta nie jest polskim związkiem sportowym w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 roku o sporcie (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1133). Organ zaznaczył również, że znaczna liczba ćwiczących w kontrolowanym obiekcie osób stanowiła istotne i realne zagrożenie rozprzestrzeniania się groźnego dla zdrowia i życia wirusa i w tym zakresie nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie przepisu art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji, L.M. złożyła odwołanie. W odwołaniu podniosła zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. przez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących sytuacji finansowej skarżącej i niewezwanie skarżącej do przedłożenia dowodów potwierdzających trudną sytuację finansową spowodowaną stanem epidemii (w tym w szczególności spadek dochodów),

- art. 22 w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na stronę kary pieniężnej w oparciu o przepisy rozporządzenia nakładającego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, w sytuacji gdy ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej powinny zostać wprowadzone wyłącznie w drodze ustawy i ze względu na ważny interes społeczny,

- art. 189 f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy z okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności wobec stwierdzenia nieprawidłowości w kontrolowanym obiekcie wyłącznie podczas kontroli w dniu [...] stycznia 2021 r. wobec 3 osób ćwiczących uzasadniało odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie wzmiankowanego przepisu.

W związku z powyższymi uchybieniami organu I instancji strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ewentualnie o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Po rozpatrzeniu sprawy, dokonując oceny podniesionych zarzutów w odwołaniu PWIS decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji na wstępie wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z obowiązującym na dzień stwierdzenia naruszenia przez L.M. prowadzącą działalność gospodarczą § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, przytaczając treść tych przepisów.

Dalej wskazał, że w myśl obowiązującego na dzień stwierdzonego przez organ I instancji naruszenia § 10 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, wydanego w oparciu o delegację ustawową wskazaną w art. 46a ww. ustawy do dnia 17 stycznia 2021 r., prawodawca ustanowił zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness: a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów oraz b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych. Organ podkreślił, że przepis ten nie jest tożsamy z obowiązującym na dzień wydania decyzji § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (jedn. tekst Dz.U. z 2021 r., poz. 512 ze zm.), który stanowi, że do dnia 7 maja 2021 r, ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness: działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów, dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych, działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z).

W ocenie organu odwoławczego, PPIS w zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosował ww. przepisy rozporządzenia obowiązującego na dzień stwierdzenia ich naruszenia. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie obowiązujących przepisów prawa. W wyniku kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2021 r. w obiekcie Siłownia G., stwierdzono że lokal jest otwarty, pomimo zakazu oraz że w lokalu przebywało 15 osób, aktywnie ćwiczących na różnych urządzeniach siłowych, wydolnościowych, itp. Strona na żadnym etapie postępowania nie zakwestionowała tego faktu. Za bezsporne organ odwoławczy uznał również, że Federacja [...], której licencjami legitymowały się osoby ćwiczące w siłowni (12 osób), nie jest polskim związkiem sportowym w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133) i tym samym nie spełnia warunków określonych w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o sporcie wyłączne prawo powoływania kadry narodowej mają polskie związki sportowe. Tym samym organ uznał, że 12 osób legitymujących się licencją wydaną przez [...] nie powinno korzystać w dniu [...] stycznia 2021 r. z przedmiotowej siłowni.

Ponadto organ I instancji ustalił, że ww. działalność prowadzona przez L.M. jest ujęta w klasyfikacji PKD w dziale 93 - lecz nie jest działalnością w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Również w stosunku do trzech pozostałych osób (zawodników drużyny kolarskiej, zawodnika drużyny piłki nożnej), organ nie uznał za dopuszczalny i zgodny z prawem ich udział w ćwiczeniach ze względu na nie objęcie ich żadnym ustanowionym wskazanym w § 10 ust. 1 pkt 2, ust. 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wyjątkiem, upoważniającym do udziału w zajęciach sportowych, a co potwierdziły dodatkowe ustalenia organu odwoławczego.

Ocena przedstawionej w niniejszej decyzji sytuacji potwierdza, zdaniem organu odwoławczego wystąpienie realnego zagrożenia dla zdrowia i życia wielu osób korzystających z siłowni prowadzonej przez stronę.

Ustosunkowując się do podniesionego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 22 i 233 ust. 3 Konstytucji RP powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020 roku ( sygn. akt I OSK 2734/19) oraz z dnia 13 czerwca 2013r. (sygn. akt I OSK 15/12), Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że organy administracji publicznej nie są uprawnione do rozstrzygania w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustaw oraz innych aktów normatywnych. Jednocześnie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020r. (sygn. akt II SA/Bd 834/20) organ stwierdził, że istnieją w niniejszej sprawie konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie organu zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w pełni uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o jakich mowa w cyt. przepisie Konstytucji. Został on ustanowiony właśnie na wypadek zaistnienia takich wyjątkowych sytuacji, jak epidemia zagrażająca zdrowiu i życiu wszystkich osób przebywających na terenie Polski. Dodatkowo zgodnie z` art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Ochrona taka jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, której celem jest ochrona zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych. Zatem ważny interes publiczny jakim jest "zdrowie publiczne" jest priorytetem działania Państwowego Inspektora Sanitarnego, a prowadzenie działalności objętej niniejszą decyzją powoduje bezpośrednie narażenie dla zdrowia i życia ludzi z uwagi na stworzenie warunków dla rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2.

W odwołaniu strona zarzuciła również organowi, iż w postępowaniu nie zostały zbadane wszystkie okoliczności dotyczące jej sytuacji finansowej skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. organ uznał, że zostały w sprawie ustalone wszystkie istotne do rozstrzygnięcia okoliczności, w tym nie tylko co do prowadzenia zajęć w siłowi w dniu [...] stycznia 2021 r., ale także, że kolejne kontrole przeprowadzane przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej wykazały, że w okresie luty- kwiecień 2021 r. zajęcia nie były już prowadzone, co pozwoliło uznać organom, że do naruszenia prawa przez stronę doszło jeden raz. Pomimo tego, z uwagi na rodzaj stwierdzonego naruszenia, organ nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189 f § 1 k.p.a. Strona nie złożyła nadto wniosku o odroczenie terminu wykonania administracyjnej kary pieniężnej lub rozłożenia jej na raty, która to instytucja została przewidziana w art. 189 k § 1 pkt 1 k.p.a. Nie zachodziły również podstawy do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyła L.M., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. przez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących sytuacji finansowej skarżącej i niewezwanie skarżącej do przedłożenia dowodów potwierdzających trudną sytuację finansową spowodowaną stanem epidemii (w tym w szczególności spadek dochodów) oraz nałożenie kary pieniężnej przekraczającej możliwości zarobkowe strony,

- art. 6 k.p.a. przez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej podczas, gdy brak było podstawy prawnej do takiego działania,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, art. 22 i art. 233 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej w oparciu o przepisy rozporządzenia nakładającego ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej w sytuacji, gdy takie ograniczenia powinny zostać wprowadzone wyłącznie w drodze ustawy i ze względu na ważny interes społeczny,

- art. 189 f k.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności wobec stwierdzenia nieprawidłowości w kontrolowanym obiekcie wyłącznie podczas kontroli w dniu [...] stycznia 2021 r., wobec 3 osób ćwiczących uzasadniało odstąpienie od wymierzenia kary na podstawie wzmiankowanego przepisu.

W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (np. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Tak więc przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Tryb wprowadzenia ograniczeń związanych z rozprzestrzenianiem wirusa COVID - 19 poprzez zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych praw w zakresie wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

W konsekwencji, w ocenie skarżącej podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 u.z.z.z. zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 u.z.z.z. wprowadzić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Jednak oba te upoważnienia ustawowe pozwalają wyłącznie czasowo ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej, nie pozwalają one natomiast na przyjęcie zastosowanej w rozporządzeniach konstrukcji prawnej polegającej na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Żaden przepis upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera umocowania do określania w rozporządzeniu zakazów prowadzenia działalności gospodarczej.

Dalej w uzasadnieniu skargi podniesiono, że treść rozporządzenia wkracza także w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Użyte sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Jednocześnie otwiera to drogę ograniczeniom dokonanym na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wyklucza możliwości, które daje użyta w art. 22 Konstytucji RP formuła "w drodze ustawy". Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (tak: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt PI 1/98, część 6.B).

Dalej powołując się na treść art. 233 Konstytucji RP strona podniosła, że warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej. Przenosząc powyższe uwagi na okoliczności niniejszej sprawy strona p[odniosła, że zakaz prowadzenia działalności gospodarczej - siłowni wynikał z aktu prawnego rangi rozporządzenia, tymczasem, zakaz prowadzenia działalności gospodarczej winien zostać wprowadzony w drodze aktu prawnego o randze ustawy., co winno skutkować uznaniem skargi za uzasadnioną.

Dodatkowo, w ocenie skarżącej, nałożona kara pieniężna przekracza jej możliwości zarobkowe. Sukcesywnie wprowadzane obostrzenia, nakazy i zakazy związane z wprowadzonym stanem epidemii spowodowały pogorszenie sytuacji przedsiębiorców, w szczególności branży, którą się trudni. W 2020 roku skarżąca wykazała stratę w wysokości -14.368,93 zł. W miesiącach styczeń - kwiecień 2021 roku strata ta już wynosiła - 21.930,16 zł. Wobec powyższego, nie powinno budzić wątpliwości, że nałożenie na skarżącą obowiązku zapłaty kary pieniężnej, skutkować będzie koniecznością zakończenia prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, jednocześnie wysokość kary przekracza zarówno wagę przewinienia, jak i możliwości zarobkowe skarżącej.

W złożonej odpowiedzi na skargę PWIS wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja WPIS utrzymująca w mocy decyzję PPIS nakładającą na L.M. administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 5, art. 46a, art. 46b pkt 2 u.z.z.z. w związku z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2316 ze zm.). Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust.1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z.). Decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Decyzję tę doręcza się niezwłocznie (art. 48a ust. 4 u.z.z.z.). W przypadku ponownego popełnienia takiego samego czynu, o którym mowa w ust. 1 lub 2, wysokość kary pieniężnej: 1) jest nie niższa od wysokości kary pieniężnej wymierzonej poprzednio za takie naruszenie;

2) ustala się, dokonując powiększenia o 25% wysokości kary pieniężnej ustalonej zgodnie z pkt 1 (art. 48a ust. 5 u.z.z.z.).

Powołanym powyżej rozporządzeniem z dnia 21 grudnia 2020 r. Rada Ministrów ustaliła, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (§1 rozporządzenia). Natomiast w myśl § 10 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia – w brzmieniu obowiązującym w dniu 8 stycznia 2021 r. - do dnia 17 stycznia 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness. Natomiast w § 10 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia zawarte zostały wyjątki umożliwiające prowadzenie działalności siłowni, klubów i centrów fitness przeznaczonych dla pacjentów, oraz dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych. Nadto w § 10 ust. 15 tego rozporządzenia określono warunki prowadzenia działalności przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 roku – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w dziale 93.0) polegającej na organizowaniu współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego, które jest dopuszczalne ale po spełnieniu łącznie następujących warunków:

- wyłącznie w przypadku sportu zawodowego w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107i 108 Traktatu (Dz.Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1 z późn. zm.) lub zawodników pobierających stypendium sportowe, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu ustawy, lub dzieci i młodzieży uczestniczącej we współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy,

- ich organizowania bez udziału publiczności.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że żaden z powyższych kontratypów do wprowadzonego powyższego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej określonych w § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a i b oraz ust. 15 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jak wynika z przeprowadzonego przez organy administracji publicznej w tym zakresie postępowania wyjaśniającego nie zachodził, które to ustalenie nie było w toku postępowania administracyjnego, jak i w złożonej skardze przez skarżącą kwestionowane.

Dalej należy wskazać, że zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do u.z.z.z. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do u.z.z.z. w art. 46b wskazano (wersja od 29 listopada 2020 r.), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) oraz czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). W myśl art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

W tym miejscu wskazać należy, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13).

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21).

Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97).

Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., K 3/10). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36).

Dominujący i ugruntowany jest również pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Zdaniem Sądu rozporządzenie, będące podstawą zaskarżonej decyzji, wykraczało poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotowych delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21, wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1479/20, wyrok WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20, wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20). W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Rozporządzenie staje się aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r., II GSK 876/21). W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych, których nie zawiera u.z.z.z. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., P 24/05 wskazał, że użyte sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Jednocześnie otwiera to drogę ograniczeniom dokonanym na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wyklucza możliwości, które daje użyta w art. 22 Konstytucji formuła "w drodze ustawy".

W zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. W tej właśnie sferze dopuszczalne jest "odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o «zasadniczym» (podstawowym) charakterze". Jednakże przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2001 r., U. 7/00). Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98). Art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). Trybunał Konstytucyjny orzekając w pełnym składzie w wyroku z dnia 13 października 2010 r., Kp 1/09, stwierdził, że w zakresie maksymalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej, aktualny pozostaje zakaz naruszania istoty tej wolności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98). Istotę wolności działalności gospodarczej stanowi treść zawarta w art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 1292), zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Istota wolności działalności gospodarczej obejmuje w związku z tym jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie. Prawodawca może ingerować w ową istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP.

Zważyć należy że przepis ustawowy, do którego odwoływało się rozporządzenie w art. 46b pkt 2 u.z.z.z. przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.) takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2021 r., III SA/Kr 1306/20). Analogiczna sytuacja dotyczy możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46b pkt 1 u.z.z.z.).

Z brzmienia § 10 ust. 1 pkt 2, 2a oraz § 10 ust. 15 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wynika, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness jest dopuszczalne wyłącznie w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczoną dla pacjentów oraz dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych polegającej na organizowaniu współzawodnictwa sportowego, zajęć sportowych i wydarzenia sportowego, przy spełnieniu nadto dodatkowych warunków (wyłącznie w przypadku sportu zawodowego lub zawodników pobierających stypendium sportowe, lub zawodników będących członkami kadry narodowej lub reprezentacji paraolimpijskiej lub uprawiający sport w ramach ligi zawodowej lub dzieci i młodzieży uczestniczącej w współzawodnictwie sportowym prowadzonym przez odpowiedni polski związek sportowy przy jednoczesnym spełnieniu w każdym z tych przypadków dodatkowego warunku jakim jest organizacja tych wydarzeń bez udziału publiczności).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca jest przedsiębiorcą, który prowadzi Siłownię G., Nie może budzić wątpliwości, że taka działalność gospodarcza polega przede wszystkim na prowadzeniu i organizowaniu zajęć sportowych grupowych lub indywidualnych dla poszczególnych osób, zarówno zrzeszonych w różnych klubach sportowych (zawodowych, jak i posiadających status amatorskich. W ocenie Sądu wprowadzona regulacja w analizowanym przypadku sprowadza się w istocie rzeczy do zakazu prowadzenia przedmiotowej działalności gospodarczej. Dopuszczalny w świetle § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ww. rozporządzenia wąski zakres podmiotów, które powyższe obiekty mogą prowadzić, jak i w § 10 ust. 15 umożliwiający organizowanie ściśle określonych wydarzeń sportowych, przy spełnieniu określonych warunków dodatkowych uniemożliwiał de facto skarżącej prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej w postaci prowadzenia siłowni. W orzecznictwie wskazuje się, że ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20). W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Nadto w analizowanym przypadku wprowadzona regulacja uniemożliwiła w zasadzie skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP.

Nie powinno budzić wątpliwości, że celem przepisów rozporządzenia, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i 46b u.z.z.z. była ochrona zdrowia. W ocenie Sądu należy jednak podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne, albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 606/21, wyrok SN z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608).

Należy również wskazać, że zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

W analizowanej sprawie regulacja zawarta w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. i 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz skarżącej tytułem zwrotu poniesione koszty w łącznej wysokości 2.200 zł. tj. 400 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi oraz 1800 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnikowi procesowemu będącego adwokatem ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów ( Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).