Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2840/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 101 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art 4, 14 ust 8, 15 ust 3 pkt 3a, 10 ust 2a
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2840/13

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy w C. Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C.. Wniesienie skargi przez M. M. zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem Rady Gminy w C. do usunięcia naruszenia prawa. Skargi pozostałych osób zostały prawomocnie odrzucone przez Sąd. Uchwale tej skarżący zarzucił naruszenie prawa, polegające w szczególności na naruszeniu: - art. 11 pkt 10, pkt 11 i pkt 12, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., zwanej dalej też u.p.z.p.), oraz § 18 ust. 6 Regulaminu Pracy Rady stanowiącego załącznik Nr 1 do Statutu Gminy C. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] lutego 2003r., poprzez naruszenie zasad procedowania nad tym dokumentem;

- art. 5, 31 ust.1, art. 68 oraz art. 74 Konstytucji RP dotyczących ochrony zdrowia i środowiska, poprzez podjęcie przez Radę Gminy uchwały, która nie chroni mieszkańców przed lokalizacją elektrowni wiatrowych w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych;

- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 2 i ust. 4 i art. 10 ust. 1 pkt. 1, 5 i 8 oraz ust. 2 pkt. 3 u.p.z.p.oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), poprzez zawarcie zapisów odnoszących się do budowy elektrowni wiatrowych, które to zapisy pozostają w oczywistej sprzeczności z dotychczas i nadal obowiązującymi zapisami studium;

- art. 46 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz.1227 ze zm.), poprzez niewłaściwe sporządzenie tzw. strategicznej oceny oddziaływania na środowisko;

- art. 11 pkt 11 u.p.z.p. poprzez nieudzielenie przez wójta informacji o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag do projektu zmiany studium;

- art. 11 pkt 12 u.p.z.p., poprzez nieprzedstawienie Radzie Gminy przez Wójta do uchwalenia projektu zmiany Studium wraz z listą nieuwzględnionych przez wójta uwag i przyczyn ich nieuwzględnienia;

- art. 12 u.p.z.p., poprzez nierozpatrzenie przez Radę Gminy uwag wniesionych do projektu zmiany Studium w trybie art. 11 pkt. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. w zakresie braku uzasadnienia uchwały. W uzasadnieniu skargi organ podniósł, że przyjęcie zmian do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy C. zakłóca zrównoważony rozwój rolnictwa, turystyki i agroturystyki, jak również niszczy krajobraz, środowisko naturalne i niepowtarzalną przyrodę na wskazanym terenie, wprowadzając w niej nieodwracalne zmiany. Zostało również naruszone prawo mieszkańców do ochrony zdrowia (art. 68 pkt. 1 Konstytucji RP), gdyż strefa VII- Elektrowni wiatrowych, pokrywa się ze strefą zamieszkania i nie można mówić o jakiejkolwiek odległości od domów, w których mieszkają ludzie. Wiatraki będą emitowały znaczny i stały hałas, wibracje, dźwięki niskiej częstotliwości i infradźwięki oraz szkodliwe promieniowanie. Zostało także naruszone uprawnienie obywateli do ochrony środowiska oraz dziedzictwa narodowego (art. 5 Konstytucji RP), gdyż miejsca wskazane pod inwestycje obejmują tereny, na których znajdują się obiekty wpisane do rejestru zabytków. Dla przykładu można chociażby podać obręb ewidencyjny G.z zabytkowym Parkiem Dworskim Krajobrazowym. Naruszono także art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) dopuszczając, w przeważającej mierze, do lokalizowania elektrowni wiatrowych na gruntach rolnych najwyższych klas. Nie uwzględniono interesów mieszkańców gminy, wynikających z rozwoju gminy i zapotrzebowania na tereny rekreacyjne i turystyczno - usługowe. Rada nie zmieniła przy tym dotychczasowych zapisów tyczących turystyki i jej rozwoju. Strefa VII - Elektrowni wiatrowych obejmuje swym zasięgiem tereny zabudowane, co powoduje zupełną dowolność w lokalizowaniu wiatraków. W skardze podniesiono, że od strefy elektrowni wiatrowych wyznaczono granice strefy ochronnej, w której zakazuje się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej i rekreacji indywidualnej. Dziwnym, w ocenie skarżącego, jest zastrzeżenie o zakazie lokalizowania zabudowy mieszkaniowej i rekreacji indywidualnej w tej strefie, przy braku zastrzeżenia o zakazie lokalizowania rekreacji zbiorowej. W zapisach zmienianego studium nie wskazano czy sieć energetyczna znajdująca się na terenie gminy C. spełnia wymagania umożliwiające podłączenie do niej farm wiatrowych. Nie odnotowano również, że sytuowanie turbin wiatrowych jest szczególnie niebezpieczne w obniżeniach terenu, które działają jak zwierciadła, znakomicie odbijając, ogniskując i wręcz wzmacniając szkodliwe działanie infradźwięków, przy czym cała dolina rzeki O. to naturalne obniżenie terenu. W Studium pominięto okoliczność, że elektrownie wiatrowe w trakcie ich eksploatacji stwarzają poważne ryzyko awarii telefonii komórkowej oraz innego sprzętu elektronicznego, jeżeli są one usytuowane na linii nadajnik- odbiornik, a zimą oblodzone skrzydła wiatraków rzucają lodem na duże odległości. Zarzucono, że w treści Prognozy, podobnie jak w treści Studium, nie uwzględniono najnowszych międzynarodowych badań publikowanych w prestiżowych naukowych czasopismach dotyczących szkodliwego oddziaływania turbin wiatrowych (w tym w szczególności dźwięków niskiej częstotliwości i infradźwięków prowadzących w kilku czy kilkunastoletnich okresach do nieodwracalnych neurologicznych i neuropsychiatrycznych fizjopatologii). Kolejnym brakiem, w tych dokumentach, w ocenie skarżącego, jest nieuregulowanie kwestii związanych z koniecznością swego rodzaju "zagospodarowania" energii wytworzonej przez elektrownie wiatrowe. Ani w zmianie studium (str. 39 lit. d. Elektroenergetyka), ani w Prognozie na str. 59 nie przewidziano jakichkolwiek działań mających na celu odebranie wytworzonej energii.

Na stronie BIP Gminy C. nie zamieszczono żadnych dokumentów, które powinny być wytworzone w trakcie przeprowadzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Nie wiadomo też czy przeprowadzono kolejny element strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, jakim jest opiniowanie przedstawionego dokumentu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Opinie przygotowują te same organy, które brały udział w uzgadnianiu zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie. Nadto nie wiadomo, czy w uchwale w sprawie uchwalenia zmiany studium odniesiono się do wniosków zawartych w Prognozie. Skarżący podniósł też, że w dokumentach z uchwalenia Studium znajduje się jedynie zbiorcza tabela uwag zgłoszonych do projektu zmiany Studium, na podstawie art. 11 pkt. 11 u.p.z.p. bez daty dziennej, z zaznaczeniem rozstrzygnięcia wójta i rozstrzygnięcia rady gminy. Nie ma natomiast indywidualnego rozstrzygnięcia wójta. Wskazał też, że nie dyskutowano nad poszczególnymi uwagami nieuwzględnionymi przez wójta, ale przegłosowano za jednym razem zmiany do studium wraz z załącznikiem do uchwały, w którym przy pomocy tabeli niejako hurtowo rozstrzygnięto o nieuwzględnieniu uwag. Z tabeli, którą w materiałach na sesję otrzymali radni i nad którą obradowali, nie wynika kto te uwagi wniósł, i zupełnie niezrozumiałym jest powoływanie się na ustawę o ochronie danych osobowych przy anonimizacji danych osób wnoszących uwagi do projektu dokumentu. Dopiero po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, na stronach BIP Urzędu Gminy w C. pojawiła się uchwała o zmianie studium, a także załącznik Nr 5 do uchwały uzupełniony o dane osobowe osób, które wniosły uwagi do studium. Pominięcie (zaniechanie) przez Radę Gminy C. ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia, co do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu wyłożonego studium, w ocenie skarżącego, należy kwalifikować jako istotne naruszenie art. 12 ustawy, pozbawiające podmioty wnoszące uwagi, prawa do dwukrotnej ich oceny. Rada wykonując swoje kompetencje winna, zdaniem skarżącego, jednoznacznie opowiedzieć się, co do sposobu rozpatrzenia wniesionych uwag. Tymczasem przyjęcie w niniejszej sprawie uchwały wraz z załącznikiem o treści przedstawionej przez Wójta wskazuje, że Rada Gminy nie rozważyła złożonych uwag. Oznacza to istotne naruszenie procedury uchwalania zmiany studium (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Organ ograniczył się do przegłosowania całej listy uwag. Nie odbyło się ani indywidualne rozstrzygnięcie co do poszczególnych uwag, ani ich rozpatrzenie w grupach tematycznych. Kolejnym zarzutem skargi było niedoręczenie radnym załączników graficznych do uchwały w sprawie zmiany studium, co pozostaje w bezpośredniej kolizji ze statutem gminy C., stanowiącym akt prawa miejscowego. Z § 18 ust. 6 załącznika Nr 1 do statutu Gminy wynika, że wraz z zawiadomieniem o zwołaniu sesji radni otrzymują projekty uchwał. Brak kompletnych projektów uchwał, przy jednoczesnym braku ich zamieszczenia w BIP Urzędu Gminy w C. uniemożliwił radnym rzetelne przygotowanie się do sesji i w sposób jednoznaczny, zdaniem skarżącego, doprowadził do podjęcia nieważnej uchwały.

Lokalizacja elektrowni wiatrowych nie może negatywnie wpływać na lokalne zasoby przyrodnicze, w tym ornitofaunę, na walory krajobrazowe, na obiekty i obszary objęte ochroną zabytków, ochroną przyrody i gatunki zagrożone ujęte w odrębnych konwencjach i przepisach, występujące w obrębie gminy C. i w gminach sąsiednich, na szlaki migracyjne zwierząt oraz miejsca ich odpoczynku i żerowania w trakcie sezonowych wędrówek. Budowa zatem wiatraków w obrębie terenów przyrodniczych gminy negatywnie wpłynie na lokalne zasoby przyrodnicze. Ponadto, konieczne jest sporządzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, prognozy oddziaływania inwestycji na środowisko uwzględniającej emisję przez elektrownie wiatrowe infradźwięków oraz sporządzenie prognozy skutków finansowych zmiany Studium uwzględniającej w przypadku realizacji budowy farm wiatrowych kosztów takich jak; spadek wartości nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania (niekorzystne sąsiedztwo), zmniejszenie dochodów z tytułu podatków od nieruchomości (zmniejszenie zabudowy mieszkalno-usługowej w sąsiedztwie farm wiatrowych), zmniejszenie dochodów Gminy z tytułu udziału w podatku PIT mieszkańców (brak nowych zasiedleń, migracje ludności z terenów sąsiadujących z elektrowniami), spadek dochodów w branży turystycznej, agroturystycznej, gastronomicznej i hotelarskiej, degradacja społeczno-ekonomiczna obszarów będących w oddziaływaniu elektrowni wiatrowych, spadek efektywności pracy - zwiększona absencja chorobowa w pracy osób objętych oddziaływaniem farmy wiatrowej (syndrom turbin wiatrowych) itp. Skarżący zarzucił też, że nie przeprowadzono analizy opłacalności budowy i eksploatacji farm wiatrowych.

W piśmie uzupełniającym skargę z 14 maja 2014 roku pełnomocnik skarżącego jako nowe zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały wskazał naruszenie:

(i) art. 95 ust. 1 i 2 ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (dalej zwanej też p.g.g.), poprzez nieujawnienie w załącznikach graficznych studium granic wyznaczonych w tekście złóż kopalin, wskazanie obszarów złóż nieudokumentowanych oraz niewymienienie udokumentowanych wód podziemnych;

(ii) art. 104 ust. 1 p.g.g. poprzez niewymienienie ani nieoznaczenie w studium aktualnych obszarów i terenów górniczych;

(iii) art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieuwzględnienie aktualnych danych dotyczących zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia a także innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, jak również poprzez brak aktualnego stanu rozpoznania dziedzictwa archeologicznego;

(iv) § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych oraz art. 72 ust. 1-4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (zwane dalej: p.o.ś.) poprzez fakt, iż jej wydanie nie zostało poprzedzone sporządzaniem aktualnego opracowania ekofizjograficznego;

(v) art. 71 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. poprzez to, iż pomimo wyznaczenia w studium strefy elektrowni wiatrowych, nie ustaliła jednocześnie warunków realizacji tego przedsięwzięcia umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska;

(vi) art. 10 ust. 2a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), poprzez to, iż wyznaczenia w studium strefy elektrowni wiatrowych, nie ustaliła rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW;

(vii) art. 10 ust. 1 pkt 1 i 8 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz stanu prawnego gruntów, w szczególności dzierżawionych przez skarżącego działek [...] oraz [...] w obrębie [...], o powierzchni łącznej 20,7686 ha, które w wyniku realizacji postanowień studium zostaną przeznaczone na cele nierolne, co spowoduje możliwość wypowiedzenia mu umowy dzierżawy przez właściciela oraz utratę opłacalności przedsięwzięcia gospodarczego polegającego m.in. na rewitalizacji i utrzymaniu zabytkowego zespołu parkowego we wsi G.;

Częściowo też doprecyzował zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia zasad procedowania nad zaskarżoną uchwałą, w ten sposób, iż zarzucił uchwale naruszenie:

1) (i) art. 11 pkt 1 oraz pkt 10 u.p.z.p. poprzez niezachowanie 21-dniowego terminu, wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu;

(ii) § 9 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz art. 11 pkt 12 u.p.z.p. poprzez nieprzedłożenie radzie gminy wraz z projektem studium wykazu wszystkich uwag zgłoszonych podczas dyskusji publicznej;

(iii) art. 11 pkt 12 i art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez to, iż: 1) rozpatrzenie uwag zgłoszonych w dyskusji publicznej nie stanowiło osobnego punktu porządku obrad rady gminy, poprzedzającego rozpatrzenie projektu zmiany studium;

2) głosowanie nad poszczególnymi uwagi nie było poprzedzone dyskusją,

3) uwagi nie zostały rozważone indywidualnie i poddane osobnemu głosowaniu (pkt IX);

Uzasadniając podniesione zarzuty pełnomocnik stwierdził, że:

Po pierwsze, P. S.A. wskazały na konieczność umieszczenia w studium zapisów o budowie linii 2 x 400 kV po trasie istniejącej linii 220 kV relacji [...], zapisu o szerokości pasa technologicznego (70 metrów) oraz szeregu wytycznych, m.in. tej, iż elektrownie wiatrowe względem linii elektroenergetycznych NN, tj. 220 kV lub 400 kV należy lokalizować tak, aby odległość każdej turbiny .wiatrowej od linii elektroenergetycznej NN, określanej jako odległość najbardziej skrajnego elementu turbiny wiatrowej (krańców łopat turbiny) od trasy osi linii, nie była mniejsza niż trzykrotna długość średnicy koła zataczanego przez łopaty turbiny wiatrowej (materiały planistyczne, k. 101-102);

Po drugie, M. sp. z o.o. wskazała na konieczność uwzględnienia strefy bezpieczeństwa wobec istniejącego na terenie gminy gazociągu wysokiego ciśnienia, w której zakazane byłoby m.in. wznoszenie nowych budynków (k. 100);

Po trzecie, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wskazała na konieczność uwzględnienia w studium planowanej drogi ekspresowej [...] na odcinku [...] (k. 98-99);

Po czwarte, Starosta O. podniósł, iż studium, wbrew treści art. 95 ustawy prawo geologiczne i górnicze w załącznikach graficznych nie ujawnia granic wyznaczonych w tekście złóż kopalin, wskazuje obszary złóż nieudokumentowanych, nie wymienia udokumentowanych wód podziemnych, a także, iż wbrew treści art. 104 p.g.g. nie wymienia ani nie oznacza aktualnych obszarów i terenów górniczych (k. 83-84);

Po piąte, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z [...] marca 2013 r. negatywnie zaopiniował projekt studium, zarzucając mu iż wbrew przepisom ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nieuwzględnienie aktualnych danych dotyczących dziedzictwa kulturowego i zabytków, nieuwzględnienie w studium zabytków nieruchomych znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków oraz brak aktualnego stanu rozpoznania dziedzictwa archeologicznego (k. 90-92). Nadto skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała nie polegała na zmianie czy dodaniu niektórych postanowień - lecz zastąpiła stare studium nowym studium wraz z nowym załącznikiem graficznym. Oznacza to, iż wszystkie braki nowego studium, wytykane przez organy administracji w toku uzgodnień, pozostają adekwatnym kryterium do oceny prawidłowości przyjętych rozwiązań oraz do badania zgodności nowego studium z prawem.

Zdaniem skarżącego, teza o wymogu aktualności studium w niniejszej sprawie oznacza, iż rada gminy C., chcąc zmienić studium jedynie w odniesieniu do części terytorium gminy, nie mogła jednocześnie zaakceptować niezgodności ze stanem faktycznym i prawnym, które w odniesieniu do pozostałych części terytorium gminy były sygnalizowane przez organy opiniujące projekt studium zgodnie z art. 11 pkt 6 u.p.z.p.

Opracowanie fizjograficzne poprzedzające zmianę studium nie uwzględnia, jak podniósł skarżący, największej ingerencji dokonanej w ostatnich latach w środowisku przyrodniczym na terenie gminy, tj. wybudowania na rzece O., pomiędzy miejscowościami C. i G. zbiornika retencyjnego. Jego pojawienie się w gminie odnotowuje natomiast studium: "Na rzece O. w km 30+ 820 znajduje się zbiornik retencyjny o powierzchni 8,2 ha, w tym 7,2 ha lustra wody. Długość zbiornika wynosi 57 m, a szerokość od 85 do 175m. Głębokość zbiornika wynosi od 1,2 m do ,4m. w zbiorniku mieści się 100 tyś. m3 wody." (studium, s. 12).

Wobec tego poza widoczną niespójnością między treścią opracowania ekofizjograficznego a zapisami studium, można również uznać, iż informacje tego opracowania, zwłaszcza w zakresie wód powierzchniowych są po prostu nieaktualne, co powoduje naruszenie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych, a w konsekwencji niedochowanie wymogów określonych w art. 72 ust. 1-4 p.o.ś.

Postanawiając o lokalizacji strefy elektrowni wiatrowych, gmina już na etapie studium winna była ustalić warunki realizacji przedsięwzięć umożliwiające uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska (art. 71 ust. 2 pkt 2 p.o.ś.). Winna była zatem, zdaniem skarżącego, wskazać pewne wartości brzegowe, takie jak maksymalna ilość czy wysokość wiatraków, rozpiętość skrzydła czy odległość od zabudowy. Ponieważ tego nie uczyniła, naruszyła normę wynikającą z cyt. przepisu prawa ochrony środowiska.

Studium wyznaczyło co prawda "strefę VII - elektrowni wiatrowych", ale nie spełnia to wymogów ustawy, z dwóch powodów.

Po pierwsze, studium wyznaczyło obszar elektrowni, nie wskazało zaś rozmieszczenia poszczególnych urządzeń. Zdaniem skarżącego, wykładnia językowa powołanego przepisu prowadzi do wniosku, iż pojawiający się in fine zwrot "ich rozmieszczenie" odnosi się do urządzeń; to urządzenia są rozmieszczane, zaś wyznaczane są obszary.

Po drugie, chociaż studium wyznaczyło "strefę VII - elektrowni wiatrowych", jednakże nie odniosło się do siatki pojęciowej u.p.z.p.; w konsekwencji brakuje odwołania wprost do treści art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz niedwuznacznego wskazania, że elektrownie wiatrowe będą miały moc przekraczającą 100 kW. W konsekwencji, zaskarżona uchwała narusza art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

W skardze podniesiono, że M. M. jest młodym rolnikiem, który w 2000 roku wziął w dzierżawę tereny po byłym państwowym gospodarstwie rolnym, wówczas silnie zdewastowanym. Osiadłszy w G. podjął się szeregu działań i inwestycji zmierzających m.in. do ochrony zabytkowego parku podworskiego i zapobiegł dalszej degradacji budynków. W 2011 roku zdołał wykupić część dzierżawionych nieruchomości za cenę 606.100 zł. Podstawą ekonomiczną jego działalności (i podstawą jego utrzymania) są jednak wciąż dzierżawione nieruchomości gruntowe oznaczone jako działki [...] oraz [...] w obrębie [...], o łącznej powierzchni 20,7686 ha. Są to grunty rolne klasy III i IV oraz łąki.

Zgodnie z umową dzierżawy z 30 listopada 2000 r. łączącej go z wydzierżawiającą Agencją Nieruchomości Rolnych w W., z przedmiotu dzierżawy mogą być wyłączone "grunty, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są albo zostaną przeznaczone na cele inne niż rolne". W przypadku takiego wyłączenia dzierżawcy nie będzie przysługiwał pierwokup.

Dwie wspomniane działki ([...] i [...]) znajdują się na południe od drogi i powiatowej z G. do C., przylegając do niej. W ten sposób znajdują się w granicach zdefiniowanej w studium strefy V, usługowo-przemysłowej.

Skarżący wyraził obawę, że już w momencie uchwalenia studium zachodzi sytuacja, w której grunty będące przedmiotem dzierżawy zostaną (w przyszłości) przeznaczone na cele nierolne. Studium jest bowiem wiążące przy opracowywaniu planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei wyłączenie działek dzierżawy spowoduje, że skarżący pozbawiony zostanie źródeł utrzymania, a - co gorsza, wszystkie poczynione przezeń inwestycje stracą rację bytu. Odnosi się to zarówno do dokonanego zakupu części działek, jak również do szeroko zakrojonych inwestycji w środki produkcji rolnej.

Następnie w załączniku do protokołu rozprawy z dnia 10.12.2014 r. pełnomocnik skarżącego podał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z [...].10.2014 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy C. z [...].09.2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w gminie C. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...].10.2014 r., poz. [...]). W tym kontekście odwołał się do zakwestionowanej przez Wojewodę możliwości sytuowania zabudowy na dzierżawionych przez niego działkach nr [...] oraz nr [...], ze względu na położenie ich w strefie szczególnego zagrożenia powodzią.

Rada Gminy C. w odpowiedzi na skargę - wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podniesiono, że skarżący nie wykazali naruszenia swego interesu prawnego ustaleniami zmiany Studium. Ponownie wskazać należy, że skargi pozostałych skarżących, poza M. M., zostały przez Sąd prawomocnie odrzucone). W ocenie organu, wbrew temu co twierdzą skarżący, nie naruszono trybu uchwalania zmiany Studium. Spełniono obowiązek wynikający z art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., dokonując stosownych ogłoszeń, uzgodnień oraz rozpatrując złożone wnioski i uwagi do projektu zmiany Studium. Wójt Gminy C. przedstawił Radzie Gminy do uchwalenia projekt zmiany Studium wraz z listą nieuwzględnionych przez siebie uwag, z podaniem przyczyn ich nieuwzględnienia (por. załącznik Nr 5 do zmiany Studium). Rada Gminy rozstrzygnęła o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag.

Wprawdzie w przyjętym porządku obrad [...] sesji Rady Gminy C. nie wyodrębniono formalnie punktu przewidującego rozpatrzenie uwag do projektu Studium nieuwzględnionych przez wójta, jednak zdaniem organu punkt ten zawarty był w pozycji 5 ppkt 3 porządku - "Podjęcie uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.". Podkreślić należy przy tym, że z treści art. 12 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika aby uwagi, które zostały złożone do projektu studium i nie zostały uwzględnione przez wójta musiały być poddane indywidualnemu, odrębnemu głosowaniu. Wykładnia gramatyczna i celowościowa art. 12 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje natomiast, że ustawodawca dopuszcza uchwalenie studium z jednoczesnym rozpatrzeniem uwag wcześniej nieuwzględnionych (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1622/06, dostępny w CBOSA ). Zdaniem organu, w takiej sytuacji dopuszczalne było, aby Rada Gminy C. głosowała jednocześnie na tej samej sesji nad projektem studium i nad sposobem rozpatrzenia uwag. Nic też nie stało na przeszkodzie, aby głosować nad wszystkimi uwagami jednocześnie, skoro treść wniesionych uwag jest w istocie tożsama i dotyczy takich samych propozycji rozwiązań planistycznych. W ocenie organu, również zarzut naruszenia art. 11 pkt 11 u.p.z.p., poprzez nieudzielenie przez wójta informacji o sposobie rozpatrzenia wniesionych uwag do projektu zmiany Studium nie ma racji bytu. Po pierwsze żaden z przepisów u.p.z.p. nie nakłada na wójta takiego obowiązku, po drugie żaden też przepis nie odsyła (za wyjątkiem art. 24 ust. 1 dotyczącego trybu uzgodnień) do stosowania w toku tej procedury przepisów ustawy K.p.a. Postępowanie w przedmiocie uchwalenia studium nie jest wszak postępowaniem administracyjnym, do którego stosuje się przepisy procedury administracyjnej, gdyż nie prowadzi do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Także powoływany w zarzutach skargi art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości, sam przez się nie może zatem stanowić o naruszeniu ich interesu prawnego. Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że rada gminy musi jedynie badać czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium (por. wyrok NSA z 6 marca 2012 r., II OSK 2687/11).

Nawiązując do treści skargi, organ podniósł, że wyznaczenie w Studium obszarów predysponowanych do lokalizacji elektrowni wiatrowych nie przesądza o ich wielkości, zasięgu oddziaływania i uciążliwości, daje wyłącznie możliwość przystąpienia do opracowania dokumentu planistycznego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w trakcie procedury tworzenia planu winny być uwzględnione i rozwiązane uwarunkowania wynikające z wartości przyrodniczych, krajobrazowych i minimalizujących ich negatywny wpływ na zdrowie ludzi. Studium nie przesądza jednakże o konieczności realizacji takiej inwestycji.

Sama procedura podejmowania Studium nie może być źródłem interesu prawnego skarżących. W ocenie organu, przytoczone przez skarżących publikacje nie mają waloru normatywnego i tym samym nie mogą być podstawą wydanej przez organ uchwały. Skarżący przedstawił w skardze wyłącznie poglądy naukowe, które przemawiają przeciwko elektrowniom wiatrowym, a więc wspierają stanowisko skarżącego. Pominął natomiast szereg publikacji, opracowań naukowych, badań czy ekspertyz przemawiających na korzyść elektrowni wiatrowych i negujących prawdziwość tez stawianych przez autorów cytowanych przez skarżącego. Przede wszystkim każda tego typu inwestycji, jak podkreślił organ, wymaga indywidualnego podejścia do sprawy i zbadania lokalnych warunków oraz okoliczności charakterystycznych dla terenu, na którym planuje się posadowienie elektrowni, czy farmy wiatrowej. W niniejszej sprawie takie badania zostały poczynione w sposób dokładny i skrupulatny, a ich wyniki potwierdzają dopuszczalność wybudowania na przedmiotowym terenie elektrowni wiatrowych. Organ podkreślił również, że nie ma w obecnym systemie prawa przepisów, które w sposób bezpośredni wprowadzałyby ograniczenia konkretnie w budowie farm wiatrowych w zakresie odległości takich farm od zabudowań, czy ich wpływu na florę i faunę. Takie ograniczenia wynikają przede wszystkim z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 sierpnia 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, i są one stosowane odnośnie różnych inwestycji czy prac. Wskazał, że dla elektrowni wiatrowych obowiązują następujące normy: 45 dB w dzień i 40 dB w nocy, przy czym poziom 40 dB odpowiada cichej rozmowie dwóch osób. Dla porównania na większości stanowisk pracy dopuszczalny poziom hałasu w warunkach ciągłego narażenia nie może przekraczać 80-85 dB (natężenie hałasu na takim stanowisku jest kilkanaście tysięcy razy większe niż przy dopuszczonym dla wiatraków poziomie 40 dB w porze nocnej). Obliczenia modelowe i pomiary, w rzeczywistych warunkach dowodzą, że obowiązujące standardy dotrzymywane są w miejscach stałego przebywania ludzi, kiedy pojedyncza turbina, o mocy rzędu 2,5 MW i wysokości wieży ok. 100 metrów, od zabudowań mieszkalnych czy gospodarstwa rolnego jest zlokalizowana w odległości około 350 metrów. W rozpatrywanej sprawie odległości ta, w ocenie organu, została zachowana. Zarzuty skarżących w zakresie rzekomej upadłości przedsiębiorców stawiających i obsługujących elektrownie wiatrowe również są w niniejszej sprawie bezpodstawne i nie mają znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Elektrownie wiatrowe, podobnie jak i cały przemysł oparty i skierowany na pozyskiwanie i wykorzystywanie odnawialnych źródeł energii rozwija się i kwitnie, co wynika m. in. z coraz częściej wprowadzanych również na terenie Polski zakazów bądź ograniczeń w korzystaniu z konwencjonalnych źródeł energii, takich jak węgiel oraz wysokich cen gazu. Zdaniem organu, nie ma obecnie podstaw ku temu, aby obawiać się upadku firm obsługujących elektrownie wiatrowe, co czyni również ten zarzut całkowicie bezzasadnym. Zdaniem organu, sama budowa elektrowni wiatrowych zapewni nowe miejsca pracy dla mieszkańców gminy, a dobrze wykorzystane elektrownie wiatrowe mogą stanowić wręcz atrakcję turystyczną, jako wciąż rzadko spotykany element krajobrazu Polski. Wbrew więc twierdzeniom skarżących ewentualna budowa na terenie gminy C. elektrowni wiatrowych nie doprowadzi do degradacji środowiskowej, społecznej i ekonomicznej gminy C..

Nade wszystko jednak, w ocenie organu, z powołanych przez skarżących przepisów nie można wyprowadzić jakichkolwiek bezpośrednio przysługujących im konkretnych uprawnień materialnoprawnych, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przesłanką konieczną dla skutecznego podważenia uchwały w trybie art. 101 u.s.g. jest wykazanie, a więc udowodnienie przez skarżącego, że uchwala narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Nawet potencjalna możliwość pogorszenia warunków zagospodarowania własnej nieruchomości nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego, ale co najwyżej faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnomaterialnej.

Ponieważ w żaden sposób nie wykazano, że zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, w ocenie organu, nie posiadają oni legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 101 u.s.g. Z tych względów Rada Gminy wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie jej w całości.

W piśmie uzupełniającym odpowiedź na skargę z 10.06.2014 r. pełnomocnik organu odnosząc się do poszerzonych zarzutów skarżącego wyjaśnił, że złoża kopalin, obszary złóż nieudokumentowanych, udokumentowanych; wód podziemnych, obszary i tereny górnicze oraz zabytki nieruchome wpisane do rejestru i ich otoczenie, a także inne zabytki nieruchome znajdują się na obszarze objętym tą częścią opracowania, która nie podlega przedmiotowej zmianie, wobec czego wszelkie dane w tym zakresie nie mogły zostać wprowadzone do studium. Powołując się na opracowaną pod red.: T. Bąkowski, Ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz do art. 9 ustawy, Zakamycze, 2004 organ nadmienił, że zmiana studium może dotyczyć przedmiotowo węższego zakresu. Jest bowiem przykładem nowelizacji, a nie derogacji aktu prawnego i zastąpienia go całkiem nowym aktem. Oznacza to, że Rada Gminy modyfikuje jedynie część rozstrzygnięć w nowelizowanym akcie prawnym, pozostawiając pozostałe bez zmian. W konsekwencji zmiana nie będzie oznaczała nowelizacji wszystkich merytorycznych treści studium, określonych przedmiotowo w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Zmiana ta niejednokrotnie dotyczyć będzie również obszaru węższego od granic administracyjnych gminy. Tak więc podejmując uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rada gminy może w sytuacji, gdy wynika to z przedmiotu podejmowanej nowelizacji wyznaczyć obszar zmiany studium węższy od granic administracyjnych gminy. Co więcej, zdaniem organu, uchwała rady gminy o przystąpieniu do zmiany studium może również uściślić zakres przedmiotowy zmiany studium.

Organ podniósł, że ani § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych, ani też art. 71 ust. 1-4 p.o.ś. nie definiuje pojęcia "aktualności" opracowania ekofizjograficznego. Trudno przy tym także odnosić stan faktyczny przedmiotowej sprawy - w której uchwałę w sprawie zmiany studium wydano po nieco ponad roku od dnia sporządzenia opracowania, do sprawy rozstrzygniętej przywołanym w piśmie skarżącego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2010 r., w której nastąpiło to po upływie lat 14. Organ podkreślił, że załączone do akt sprawy opracowanie ekofizjograficzne zostało sporządzone przez kompetentny podmiot, w oparciu postanowienia rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r., a jego aktualność - w zakresie, w jakim wprowadzono zmiany do przedmiotowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. - nie budzi wątpliwości. Istotnym jest fakt, że przepisami prawa nie jest wymagana zgodność zapisów planu z opracowaniem ekofiziograficznym.

Organ zaznaczył, że jak stanowi przepis art. 72 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzoną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania. Opracowanie ekofizjograficzne jest zatem dokumentem o charakterze analityczno - instrukcyjnym, sporządzanym na potrzeby przygotowania aktów planistycznych - studium uwarunkowań, czy planu zagospodarowania przestrzennego, podejmowanych w formie uchwal organu stanowiącego gminy. Pełni jedynie funkcję informacyjną w przygotowaniu aktu planistycznego, nie może jednak zastępować tego aktu. Nie może pełnić funkcji rozstrzygającej, przypisanej ustawowo aktom planowania przestrzennego podejmowanym przez organ stanowiący gminy. Opracowanie ekofizjograficzne może wskazywać na różnorodne uwarunkowania przyrodnicze wykorzystania terenu. Jednakże kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów (w tym terenów wyłączonych spod zabudowy), a także obszarów oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, określa się - zgodnie z art. 10 ust 2 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w studium. Ponadto organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/Po 777/10, z którego wynika, że aktualność opracowania ekofizjograficznego nie ma polegać na tym, aby było ono sporządzone w momencie prowadzenia procedury planistycznej, lecz by jego zapisy i rozważania, nawet wykonane znacznie wcześniej, zachowały swoja aktualność merytoryczną. Wobec tego Rada Gminy nadmieniła, że w Prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej przez firmę [...], w rozdziale 11 pt. Analiza i ocena przewidywanych znaczących oddziaływań na środowisko związanych z realizacją zmiany studium uwarunkowań i następnych, szczegółowo przeanalizowano warunki i wskazano wytyczne jakimi należy się kierować, aby jak najmniej ingerować w środowisko przy realizacji inwestycji związanej z budową elektrowni wiatrowych. Tym samym, zdaniem organu, nie doszło do naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 2 p.o.ś.

Analizując z kolei treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p. organ stwierdził, że ratio legis tego przepisu przemawia za tym, że nie jest możliwe lokalizowanie wskazanych w tym przepisie urządzeń bez uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium.

Należy nadto stosować zasady liczenia terminów określone są w K.p.a. oraz w K.c. Brak jest podstaw do zmiany zasad obliczania terminów ogłoszeń poprzez przyjęcie, iż do okresu 21 dni, w którym mogą być składane wnioski nie można wliczać dni wolnych od pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały w oparciu o obowiązujące przepisy i w granicach sprawy uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienie skarżącego do zakwestionowania przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest zatem nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, przy czyn niekoniecznie interes prawny musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 16.02.2010 r., sygn. akt II OSK 1981/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09, publ. cbois.nsa.gov.pl).

Na wstępie rozważań stwierdzić należy, że nie jest trafny pogląd pełnomocnika organu, iż przedmiotem skargi na studium mogą być jedynie te kwestie, które podniesione były w wezwaniu do usunięcia prawa. Sądowi znany jest wyrok NSA, na który organ się powołał, jednakże zaprezentowany w nim pogląd jest odosobniony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i skład orzekający w rozpatrywanej sprawie stanowiska tego nie podziela. Wobec tego przedmiotem rozpoznania przez Sąd stały się zarówno zarzuty sformułowane w skardze, jak i w pismach ją uzupełniających, także te wykraczające poza podniesione we wniosku o usunięcie naruszenia prawa. Należy zgodzić się, że niewątpliwie skarżący, jako podmiot legitymujący się prawem własności do działek o numerach ewidencyjnych: [...], o pow. 7,3786 ha, [...], o pow. 9,4300 ha oraz [...] o pow. 0,8200 ha, obręb [...], położonych w całości w granicach administracyjnych Gminy C., a zatem objętych zakresem zaskarżonej uchwały - posiadał interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Rozważenia wymagała zatem kwestia, czy kwestionowane zapisy zmiany Studium prowadzą do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Gdyby bowiem zaistniały podstawy do przyjęcia takiego stanowiska, konieczne stałoby się ustalenie, czy naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Ustalając zatem, czy zaskarżonym aktem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, sprowadzającego się do odebrania lub ograniczenia mu prawa własności, wynikającego z przepisów prawa materialnego, należało wyjść od normy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Stanowi ona, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy. Formą realizacji tego obowiązku jest planowanie przestrzenne dokonywane przez organy gminy na zasadach i w trybie określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy sporządza - dla całego obszaru w granicach administracyjnych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 i ust. 3 oraz następne u.p.z.p.). Z kolei w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy rada gminy sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 oraz art. 14 i następne u.p.z.p.). Plan miejscowy - stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. - jest aktem prawa miejscowego, w przeciwieństwie do studium, które - zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. - nie jest aktem prawa miejscowego, niemniej jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Mając na uwadze ten fakt, nie można zakładać - jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2008r. (sygn. akt II OSK 1765/07) - że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy staje się aktem, który wywołuje skutki prawne zbliżone do tych, które wywołuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oceniając więc naruszenie interesu prawnego skarżącego, które jest przesłanką dopuszczalności skargi opartej na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, trzeba dostrzegać różnicę pomiędzy studium - jako aktem wewnętrznej polityki przestrzennej gminy, a aktem prawa miejscowego - jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego (por. wyroki NSA: z 26.02.2008r., sygn. akt II OSK 1765/07; z 2.07.2009r., sygn. akt II OSK 414/09, publ. cbois.nsa.gov.pl). Sama możliwość naruszenia interesu prawnego skarżącego nie jest zatem wystarczającym kryterium zaskarżalności studium (stanowisko przyjęte przez NSA w powołanym wyroku z 26.02.2008 r.). Pogląd ten w pełni podziela skład rozpoznający niniejszą sprawę. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w myśl, § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy projekt zmiany studium polegający na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia wykładany jest do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem proponowanej zmiany. W ten też sposób wykładany był projekt przedmiotowego studium. Nadto w myśl ust. 3 tego paragrafu, ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium. Tak też sporządzone było to studium. Wobec tego niezręczne sformułowanie Rady o zastąpieniu dawnego brzmienia Studium nowym ("część tekstową zastępuje się częścią tekstową stanowiącą załącznik Nr 1 do uchwały") nie oznacza w istocie ponownego uchwalenia tego Studium w zakresie nieobjętym przedmiotową zmianą, a więc ponownego uchwalenia go w całości. Odmienna interpretacja, sugerowana przez skarżącego, w sposób nieuprawniony prowadziłaby do ponownego otwarcia możliwości żądania stwierdzenia nieważności owego Studium także w tej części, która nie była objęta ową zmianą, a więc uchwalonej już znacznie wcześniej. Taka interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 94 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym. Nadto zakres zmiany przedmiotowego Studium wynikał z uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. Nr [...] z dnia [...].10.2011 r. Stwierdzenia nieważności przedmiotowego Studium można się zatem było domagać tylko co do zakresu objętego ową zmianą. Przechodząc wobec tego do zasadniczych zarzutów skargi, nie można, w ocenie Sądu, przyznać racji skarżącemu, iż kwestionowana zmiana Studium ograniczyła realnie, a nie jedynie hipotetycznie sposób wykonywania przysługującego mu prawa własności do wskazanych nieruchomości (działek o numerach ew. [...], [...] oraz [...]).

Zapisy zmiany Studium nie przesądzają bowiem o tym, w jaki sposób ostatecznie określone zostanie szczegółowe usytuowanie elektrowni wiatrowych na obszarze tej gminy. Niewątpliwie realizacja tych urządzeń na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbywać się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. Izdebski H., Zachariasz I., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX, 2013). Stąd też w studium wyznacza się - wbrew poglądowi skarżącego - jedynie obszary, na których rozmieszczone będą przedmiotowe urządzenia. Należy zatem zgodzić się z organem, że materia ta zastrzeżona jest dla aktów prawa miejscowego, jakimi są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Mając zatem na względzie postanowienia Studium co do lokalizacji elektrowni wiatrowych i ich obszarów ochronnych (rysunek Studium) nie można wywodzić, iż w planie miejscowym działka skarżącego nr [...] rzeczywiście w części będzie stanowiła strefę ochronną elektrowni wiatrowych, co wiązałoby się z wyłączeniem możliwość jej zabudowy, a więc świadczyłoby o naruszeniu interesu prawnego skarżącego tym zapisem zmiany Studium w powiązaniu z częścią graficzną zmiany Studium. Brak jest w tym zakresie pewności i pozostaje to więc jedynie hipotezą. Stanowisko takie potwierdzają ustalenia planu, którego nieważność stwierdzona została rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody. Nieważność jednakże wynikała z innych przyczyn.

Wobec tego trafne jest stanowisko organu, że obszar ochronny elektrowni wiatrowych w zmianie Studium wskazany został w sposób orientacyjny. Na etapie opracowywania tej zmiany Studium nie wiadomo bowiem ile rzeczywiście i w jakich lokalizacjach powstanie elektrowni wiatrowych, na obszarze wynikającym ze zmiany Studium. Faktyczny zakres tego obszaru określi plan miejscowy, w którym dopiero uzyskuje się zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne. Na tym etapie procedury zmierzającej do zmiany ukształtowania przestrzeni gminy jakim jest Studium nie jest wiadome, czy w myśl postanowień ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwe organy (odpowiednio właściwy Minister lub marszałek województwa) wyrażą zgodę na odrolnienie (zmianę przeznaczenia na cele nierolne) gruntów klasy III, w celu realizacji na tak dobrych gruntach uprawnych - elektrowni wiatrowych. Nie wiadomo też jeszcze dla jakiego faktycznie obszaru, w stosunku do przewidzianego na ten cel w zmianie Studium, zgoda taka zostanie udzielona. Nadmienić też należy, że na wymóg uzyskania tych zgód wskazuje także art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. Jakkolwiek zatem w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...].10.2014 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy C. z [...].09.2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w gminie C.(Dz. Urz. Woj. [...] z [...].10.2014 r., poz. [...]), o czym już była mowa, to z rysunku tego planu wynika, że na przedmiotowym zwartym obszarze, oznaczonym w zmianie Studium jako strefa - VII, elektrowni wiatrowych – przewidziano realizację jedynie 5 lokalizacji elektrowni wiatrowych, wszystkie znacznie oddalone, na zbliżoną odległość od granic działki skarżącego nr [...], której część (wg rysunku zmiany Studium) znajdowała się w strefie ochronnej elektrowni wiatrowych. Tereny te częściowo stanowiły grunty rolne III klasy i dla wielu z nich, jak wyjaśnił pełnomocnik organu na rozprawie, Minister nie wyraził zgody na ich odrolnienie. Wobec tego przesunęła się też strefa ochronna elektrowni wiatrowych, w tym też od strony nieruchomości stanowiących własność skarżącego (w tym działki nr [...]) oraz od nieruchomości przez niego dzierżawionych. Zatem zgodnie ze wskazanym planem, którego stwierdzono nieważność, wskazana działka skarżącego nr [...] nie stanowiłaby już części strefy ochronnej elektrowni wiatrowych. Zbędne w efekcie stawało się jej częściowe przeznaczenie na cel ochronny. Nie można wobec tego podzielić stanowiska skarżącego, że zapis planu przewidujący na części tej działki strefę ochronną, co wyłączałoby częściową jej zabudowę, naruszył jego interes prawny. Skarżący nie przedstawił też żadnych dokumentów, które świadczyłyby o tym, że działkę tę w tej części chce zabudować, a nie może tego uczynić. Naruszenie interesu skarżącego ustaleniami Studium, z uwagi na naniesienie strefy ochronnej elektrowni wiatrowych na rysunku zmiany Studium, ma charakter jedynie hipotetyczny. Nie stanowi o naruszeniu jego interesu prawnego. Nie można więc podzielić przekonania skarżącego, iż fakt częściowego przeznaczenia w zmianie Studium jego działki nr [...] pod strefę ochronną elektrowni wiatrowych, w której wyłączona jest możliwość zabudowy (zakaz zabudowy mieszkaniowej i rekreacji indywidualnej), przyznana temu terenowi jako określonemu w Studium jako strefa II- osadniczo-rolnicza (na rysunku Studium gęste czerwone pionowe kreseczki) – narusza jego interes prawny. Załącznik graficzny wskazanego miejscowego planu, którego Wojewoda stwierdził nieważność - przeczy tej tezie, a umiejscowienie elektrowni wiatrowych na rysunku tego planu wynika właśnie z otrzymanych zgód na odrolnienie, jak wyjaśnił pełnomocnik organu na rozprawie. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawidłowa interpretacja art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który odnosi się do kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a więc części regulacyjnej Studium - nie oznacza, o czym już była mowa, wskazywania konkretnej lokalizacji elektrowni wiatrowych na danym terenie i podawania ich parametrów zarówno gabarytowych jak i technicznych. Użyty przez ustawodawcę zwrot, iż w studium ustala się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych oznacza w praktyce wskazanie obszaru gminy, na którym elektrownie takie i ich strefy ochronne mogą być lokalizowane. Istotą studium jest bowiem wskazanie w sposób ogólny owych przestrzeni, jeśli są przewidywane. Należy mieć na uwadze, że plan miejscowy - który ze swej istoty uszczegóławia ogólne postanowienia studium – określa granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz granice ich stref ochronnych (por. art. 15 ust. 3 pkt. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie jest więc dopuszczalne, by studium czyniło w tym zakresie więcej niż plan, zwłaszcza, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze może być dokonana jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w Studium, co już zostało podkreślone. Na etapie uchwalania Studium nie jest też oczywiste, czy właściciel danego terenu wyrazi zgodę na lokalizację elektrowni wiatrowych na jego terenie (dzierżawę ziemi na ten cel), jakie dokładnie elektrownie zechce zrealizować inwestor (wielkość, parametry techniczne) i czy teren rolny (w większości gleby klasy I-III, tak jak w rozpatrywanej sprawie) uzyska zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Przygotowywanie zatem szczegółowych, kosztownych opracowań w tym zakresie na etapie wstępnym jakim jest Studium, podczas gdy w rzeczywistości, przy opracowywaniu planu, może nie dojść w ogóle do realizacji elektrowni wiatrowych na danym terenie, ze względów uprzednio wskazanych (chociażby braku zgody) - narażałoby Gminę na konieczność ponoszenia nieuzasadnionych i zbędnych kosztów. Taki zamiar nie mógł więc przyświecać racjonalnemu ustawodawcy. Podkreślenia przy tym wymaga, że rozważania te Sąd poczynił jedynie na marginesie sprawy, zważywszy, że skarżący nie miał interesu prawnego w kwestionowaniu sposobu ustalenia obszaru strefy VII- elektrowni wiatrowych, bowiem tylko jedna z działek stanowiących jego własność (nr [...]), jak wynika z mapy – wyciągu ze Studium dołączonego do kolejnego pisma organu uzupełniającego odpowiedź na skargę, znajdowała się i to częściowo w strefie ochronnej owych elektrowni wiatrowych. Skonkretyzowanie założeń Studium w przestrzeni następuje zawsze na etapie prac nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu stanu rzeczywistego zagospodarowania danego terenu. Studium z racji swej funkcji winno być aktem elastycznym, który stwarzając normy planowania pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Wobec tego stwierdzić należy, że dopiero ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wraz z innymi przepisami - będą kształtowały w tym zakresie sposób wykonywania przez skarżącego na jego nieruchomościach, prawa własności. Podkreślenia wymaga także, iż skarżący nie miał interesu prawnego w kwestionowaniu ustaleń Studium co do nieruchomości oznaczonych numerami ew.: [...] oraz [...], obręb [...], których jest jedynie dzierżawcą. Należy mieć bowiem na uwadze, że oczekiwania dzierżawcy co do tych działek mogą dalece się różnić od zamierzeń ich właściciela. Jedynie zaś co do wskazanych działek mogły znajdować zastosowanie argumenty skarżącego, tyczące nieuwzględnienia w opracowaniach zbiornika wodnego na rzece O. oraz "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej. Etap III. [...] – Rzeka O.". Wobec braku interesu prawnego skarżącego w tym zakresie, Sąd nie uczynił przedmiotem swych rozważań kwestii stosunków wodnych na wskazanej rzece i zagrożeń przeciwpowodziowych, w kontekście wprowadzenia m. in. na tych działkach, dotychczas o przeznaczeniu rolnym, strefy – V, usługowo-przemysłowej, zakładającej dopuszczenie jej zabudowy, mimo regulacji art. 88l ustawy Prawo wodne. Było to zresztą przyczyną stwierdzenia nieważności przez Wojewodę wskazanego planu miejscowego. Należy jedynie zaznaczyć, iż podniesiony przez skarżącego argument umieszczenia w umowie dzierżawy zapisu przewidującego wyłączenie z dzierżawy gruntów, które w planie zostaną przeznaczone na cele inne niż rolne, stanowi o posiadaniu przez skarżącego - co do tych gruntów – jedynie interesu faktycznego, a nie prawnego. Tej też kwestii pełnomocnik skarżącego poświęcił znaczną część załącznika do protokołu rozprawy z 10.12.2014 r.

Co się zaś tyczy argumentacji skargi dotyczącej nieoznaczenia w Studium złóż kopalin, nieuwzględnienia zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru oraz gminnej ewidencji zabytków i ich otoczenia, a także braku aktualnego stanu rozpoznania dziedzictwa archeologicznego – należy mieć na względzie, że regulacje te nie wynikały z przyjętej zmiany Studium, a skarżący nie wykazał, aby naruszyły jego interes prawny. Nie odniósł tych zarzutów do działek stanowiących jego własność. Nie można zatem stwierdzić, by w ich wyniku naruszony został jego interes prawny. Na marginesie jedynie można wskazać, że Starosta O. w piśmie z [...].03.2013 r. opiniującym zmianę Studium, podniósł kwestię niewymienienia aktualnych obszarów i terenów górniczych, natomiast Dyrektor Okręgowego Okręgu Górniczego w W. w swym piśmie z [...].03.2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zaopiniowania zmiany, stwierdzając, że przewidziane zmiany Studium nie dotyczą terenów górniczych. Z kolei [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...].06.2013 r. zaopiniował pozytywnie projekt zmiany Studium w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Na działce należącej do skarżącego nr [...] znajduje się zabytkowy Park Dworski Krajobrazowy, wpisany do rejestru zabytków, ale nie został on objęty ani strefą elektrowni wiatrowych, ani jej strefą ochronną. Skarżący nie wskazał też na takie regulacje zmiany Studium, które uniemożliwiałyby mu korzystanie z tej działki w dotychczasowy sposób. Nie doszło zatem także w tym zakresie do naruszenia interesu prawnego skarżącego postanowieniami Studium. Zarzuty skargi naruszenia: art. 5, 31 ust. 1, art. 68 oraz art. 74 Konstytucji RP dotyczących ochrony zdrowia i środowiska, poprzez podjęcie przez Radę Gminy uchwały, która nie chroni mieszkańców przed lokalizacją elektrowni wiatrowych w bliskim sąsiedztwie zabudowań mieszkalnych stanowią actio popularis, a skarga na zmianę Studium wnoszona przez skarżącego nie może mieć takiego charakteru. Winna być zindywidualizowana. Nadto trafnie zauważył organ, że w obowiązującym u nas systemie prawnym nie ma przepisów, które w sposób bezpośredni wprowadzałyby ograniczenia dotyczące lokalizacji farm wiatrowych, co do zachowania ich odległości od zabudowań. Takie ograniczenia zatem wynikają przede wszystkim z przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 sierpnia 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Trzeba też zauważyć, że przedłożone przez organ opracowanie ekofizjograficzne, nawet jeśli nie byłoby wystarczające z punktu widzenia dokonanej zmiany Studium, to skarżący nie wykazał w jaki sposób jego ewentualne braki mogłyby naruszać jego interes prawny. Wobec tego nie było podstaw do poddawania ocenie, czy doszło do naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (zwanej dalej Poś). Niewątpliwie, o czym już była mowa, szczegółowe ustalenia, także z punktu widzenia ochrony przyrody, co do strefy elektrowni wiatrowych, winny być dokonane w planie miejscowym. Uchwalony plan, choć stwierdzono jego nieważność, wyłączał jednak działkę skarżącego nr [...] ze strefy ochronnej elektrowni wiatrowych, z uwagi na zawężenie w planie obszaru elektrowni i w rezultacie przesuniecie ich względem przedmiotowej działki skarżącego. Jest też bezsporne, że przeprowadzona została dla Studium strategiczna ocena oddziaływania na środowisko. Jednakże jej ocena przez Sąd również nie jest celowa, zważywszy, że argumentacja skarżącego i w tym wypadku nie prowadziła do wykazania naruszenia poprzez to opracowanie jego interesu prawnego.

Skarżący nie wykazał zatem, na czym miałoby polegać naruszenie jego interesu prawnego przez wskazane dokumenty i tym bardziej nie uprawdopodobnił, by jego interes prawy został przez to naruszony w sposób nieakceptowalny z punktu widzenia obowiązującego prawa, przy uwzględnieniu zarazem tzw. władztwa planistycznego służącego gminie. Podsumowując stwierdzić należy, że argumentacja skarżącego odwołuje się jedynie do interesu faktycznego i w znacznej mierze ma charakter actio popularis. Pozostałe uwagi wynikające z pism uzupełniających skargę odnosiły się do uchybień proceduralnych przy podejmowaniu uchwały. Wobec tego należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26.02.2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07 (publ. cbois.nsa.gov.pl) zauważył, iż naruszenia interesu prawnego jako warunku dopuszczalności skargi nie można upatrywać w naruszeniu przepisów dotyczących procedury planistycznej. Ta może być bowiem kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas gdy wykazane zostanie, że interes prawny strony skarżącej został naruszony. Stanowisko to w pełni podziela skład rozpoznający niniejszą sprawę. Błędy proceduralne nie wystarczą zatem do uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Należy przy tym pamiętać, że nie można utożsamiać naruszenia interesu prawnego z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt IIOSK 1847/12, publ. cbois.nsa.gov.pl).

Wobec tego nie mogą zostać poddane Sądowej kontroli zarzuty naruszenia art. 11 pkt 1 oraz pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez niezachowanie 21 dniowego terminu na wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu. Termin ten zresztą został zachowany, wlicza się bowiem do niego także dni ustawowo wolne od pracy. Ze wskazanych względów nie może prowadzić do uwzględnienia skargi także i ten argument skargi, że nie rozpatrzono uwag do zmiany Studium jako odrębnego porządku obrad Rady Gminy oraz nie uczyniono tego w sposób indywidualny, nie przeprowadzono dyskusji przed głosowaniem uwag oraz nie poddano ich osobnemu głosowaniu, a część radnych nie otrzymała załączników do projektowanej uchwały. Podobnie podniesione przez skarżącego, zastosowanie w zmianie Studium powtórzeń lub modyfikacji przepisów obowiązującego prawa nie mogło prowadzić do wzruszenia przedmiotowej uchwały, nie stanowiło bowiem o jego interesie prawnym. Wobec wykazania, iż zaskarżonym aktem polityki przestrzennej gminy nie doszło do ograniczenia posiadanego przez skarżącego prawa własności, w stosunku do opisanych nieruchomości, do których odnosił się wniosek o usuniecie naruszenia prawa, Sąd stwierdził, iż w efekcie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego kwestionowanymi zapisami zmiany Studium. Nie została więc spełniona przesłanka dopuszczalności skargi, wynikająca z art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec tego wskazane przez skarżącego wadliwości Studium, w odniesieniu do działek stanowiących jego własność, polegające przede wszystkim na wprowadzeniu na części jego działki nr 119/19 strefy ochronnej elektrowni wiatrowych, co pozostawało w związku z zastosowaniem art. 10 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mogło być przedmiotem pogłębionych rozważań Sądu, w kontekście naruszenia przepisów obowiązującego prawa, skoro kwestionowanymi w skardze zapisami zmiany Studium nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego.

W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.