Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 206/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu L. N. i M. N. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 stycznia 2024 r. nr IF-O.7840.1.371.2023.MS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr 1979/2023 z dnia 6 listopada 2023 r., Starosta Powiatu Wrocławskiego (dalej: Starosta, organ I instancji) zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił - na rzecz L. N. i M. N. (dalej: sprzeciwiający) - pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działce nr [...], AM-[...], obręb B., gmina K.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. A.

Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy, organ II instancji) decyzją z dnia 29 stycznia 2024 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne oraz udzielił pozwolenia na budowę, po uprzednim dokonaniu oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., uchwalonego przez Radę Gminy K. uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r., poz. [...]). Co jednak zdaniem Wojewody ważne, powyższa uchwała z dniem [...] listopada 2023 r. utraciła swoją ważność - w dniu tym wszedł bowiem w życie podjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2023 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi B. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2023 r. poz. [...]). Podkreślono, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę organ ma dbać o to, aby odpowiadała ona prawu. Oznacza to, że treść tej decyzji powinna być zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie dokonywania tej oceny. Zmiana planu miejscowego winna być zatem uwzględniona przez organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli więc okaże się, że od daty złożenia wniosku o pozwolenie na budowę do daty wydania decyzji w tym przedmiocie stan prawny uległ zmianie, to organ ma obowiązek fakt ten uwzględnić i wydać decyzję zgodną z obowiązującym prawem. Decyzja o pozwoleniu na budowę musi być zgodna z przepisami prawa obowiązującego w dacie jej wydawania, w tym z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w dniu orzekania. Mając powyższe na uwadze Wojewoda spostrzegł, że co prawda miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi B. obowiązywał w dacie rozstrzygania przez Starostę, to jednak jego uchylenie, powoduje powstanie obowiązku dokonania ponownej kontroli zgodności projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed datą wydania rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji spowodowało, że nastąpiła zmiana stanu prawnego, którą organ ten ma obowiązek uwzględnić. Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpoznaniu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi B. wprowadził ustalenia, których poprzedni plan miejscowy nie posiadał, co powinno zostać uwzględnione przy ocenie zgodności z miejscowym planem. Mając na uwadze, że ocena zgodności projektowanych rozwiązań budowlanych z punktu widzenia nowego stanu prawnego wymaga ich kompleksowej analizy i faktycznie oznacza ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, niedopuszczalne jest, zdaniem organu odwoławczego, aby miała miejsce po raz pierwszy na etapie postępowania odwoławczego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Strona powinna bowiem mieć prawo do prawidłowego rozpatrzenia swojej sprawy w dwóch instancjach.

We wniesionym sprzeciwie zwrócono się o uchylenie decyzji Wojewody i podtrzymanie decyzji Starosty, zarzucając brak umocowania decyzji Wojewody w przepisach prawa. Sprzeciwiający przywołali okoliczności związane z nabyciem przez nich działki, podkreślili, że z działką było związane pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, a pozwolenie na budowę w celu realizacji planowanej przez nich inwestycji uzyskali na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa miejscowego. W ich ocenie projekt nie powinien być analizowany według przepisów, które weszły w życie po wydaniu pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w nim wskazane.

Należy wskazać, że rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako: "k.p.a." Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.".

Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2020 r., sygn.. akt I GSK 1170/20, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, z tego źródła pochodzą pozostałe wykorzystane orzeczenia sądowe).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasatoryjna, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielający na rzecz sprzeciwiających pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie wolnostojącej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowania terenu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Analizując decyzję objętą sprzeciwem Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie odpowiada prawu.

Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe wobec tego uznać należy stanowisko, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 4961/21).

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co wynika wprost z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie w zdaniu drugim art. 78 Konstytucji RP jednoznacznie stanowi, że wyjątki od zasady dwuinstancyjności oraz tryb zaskarżenia określone są w ustawie. W przypadku procedury administracyjnej ustawą tą jest kodeks postępowania administracyjnego. Stąd też dla pełnego określenia mechanizmów zasady dwuinstancyjności na gruncie tej ustawy konieczne jest sięgnięcie do dalszych jej przepisów, które przewidują zarówno tryb zaskarżenia, jak i zakres orzekania przez organ odwoławczy. Katalog rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy na skutek rozpoznania odwołania (bądź odpowiednio zażalenia) przewiduje art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że zasadą jest rozpoznanie sprawy i jej zakończenie przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a.), a uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest sytuacją wyjątkową (art. 138 § 2 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko, jeśli decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że jeżeli nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, to rolą organu odwoławczego jest rozpoznanie sprawy i wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a. Jednocześnie jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a więc organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka następuje w toku postępowania i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Oczywiście nie oznacza to, że w każdym przypadku organy orzekają na podstawie przepisów nowych czy znowelizowanych, bowiem odmienny sposób stosowania przepisów może wynikać z odpowiednich norm intertemporalnych. Nie ulega jednak wątpliwości, że w niniejszej sprawie tego rodzaju szczególne normy nie zostały przez ustawodawcę wprowadzone, a więc organ odwoławczy zobowiązany był orzekać z uwzględnieniem nowego stanu prawnego.

Powyższe oznacza, że w przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I Instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a. z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu I instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a w szczególności naruszenia, które uzasadniałoby ponowne rozpatrzenie sprawy w przedstawionym wyżej zakresie. Organ I instancji ustalając stan faktyczny sprawy zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co nie zostało skutecznie zakwestionowane przez organ odwoławczy, a stan faktyczny w ogóle nie był przedmiotem sporu. Starosta orzekając w przedmiocie sprawy uwzględnił aktualny na dzień wydania decyzji stan prawny, oceniając zgodność zamierzenia budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działanie takie nie stanowi naruszenia przepisów prawnych. Również Wojewoda w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej nie stwierdził żadnych uchybień w prowadzeniu postępowania przez organ I instancji, a jedynie z faktu wejścia w życie nowego planu miejscowego wywiódł konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania, a co za tym idzie nie została spełniona przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozstrzygając sprawę Wojewoda zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób jest wyjątkiem, a nie zaś regułą. Zarówno postępowanie pierwszej, jak i drugiej instancji mają charakter w pełni merytoryczny. W razie konieczności Wojewoda podejmie także stosowne czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a.

Uwzględniając powyższe Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.