Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1422/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i par. 2, art. 185 par. 1, art. 106 par. 3 i par. 5, art. 133 par. 1, art. 12a par. 2, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 85 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1, art. 91 i 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 43 i art. 35 ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot Mładanowicz Sędzia WSA del. Jerzy Siegień (spr.) Protokolant: Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 649/11 w sprawie ze skargi B. Z. na uchwałę Rady Gminy Biała Podlaska z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Gminy Biała Podlaska na rzecz B. Z. kwotę 390 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy o sygn. akt II SA/Lu 649/11 oddalił skargę B. Z. na uchwałę Rady Gminy Biała Podlaska z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biała Podlaska obejmującego teren miejscowości C. D. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2002 r. Nr 87, poz. 1867).

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

B. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powołaną wyżej uchwałę Rady Gminy Biała Podlaska, żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 12 ust. 3 uchwały, w jakiej przepis ten dotyczy nieruchomości położonej w C. D., gmina Biała Podlaska, działki oznaczonej numerami [...], będącej własnością skarżącej.

Przedmiotowy przepis § 12 ust. 3 reguluje kwestę obsługi komunikacyjnej dla terenu objętego planem i ustala dla dróg osiedlowych, oznaczonych na rysunku planu symbolem K8, szerokość w liniach rozgraniczających 12,0 m, szerokość jezdni 6,0 m, nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4,0 m od linii rozgraniczającej ulicę.

Zdaniem skarżącej, powołany § 12 ust. 3 uchwały narusza:

1) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.), zwanej dalej u.z.p., poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu miejscowego wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury oraz prawa własności;

2) art. 3 pkt 1 u.z.p. poprzez naruszenie prawa zagospodarowania terenu przez właściciela, który ma do niego tytuł prawny;

3) art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 u.z.p. poprzez przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego;

4) art. 6 ust. 4 pkt 1, 4 i 5 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p. poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz prawa własności.

Uzasadniając powyższe, skarżąca wskazała, że postanowienia uchwały z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] obejmują swym zakresem m.in. działki będące jej własnością, oznaczone nr ew. [...], położone w miejscowości C.

Zdaniem skarżącej, przepis § 12 ust. 3 planu stoi w sprzeczności z aktualnym stanem faktycznym i prawnym należącej do niej nieruchomości, jak również pozostałych nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż drogi osiedlowej, a nadto nie uwzględnia istniejącej w chwili uchwalania planu zabudowy. Skarżąca wskazała, że w będącej w jej posiadaniu i przedłożonej Sądowi decyzji wydanej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2010 r. stwierdzono, że odległość pomiędzy nieruchomościami położonymi po przeciwległych stronach drogi, tj. działką nr [...] i działką nr [...], wynosi ok. 8,0 m, "co oznacza, że szerokość ulicy uwidoczniona na mapie ewidencyjnej nie pokrywa się z liniami rozgraniczającymi ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Powyższe, w opinii skarżącej, świadczy o braku precyzji przy ustanawianiu powyższych postanowień planu.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że określenie w planie odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogę na poziomie 12,0 m spowodowało, że linia ta przebiega obecnie przez teren będący jej własnością i sięga około 2,0 m w granice jej działki, co w znaczny i nieuzasadniony sposób ogranicza prawa właścicielskie, w tym do dysponowania własnością w szczególności na cele budowlane związane z przebudową domu. Ustalenie natomiast nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 4,0 m od linii rozgraniczającej ulicę ogranicza możliwości dysponowania nieruchomością o kolejne 4,0 m w głąb granicy działki. Konsekwencją takich regulacji jest realne ograniczenie prawa własności poprzez brak możliwości swobodnego z niej korzystania, w tym wykorzystywania na cele budowlane.

Skarżąca podkreśliła, że przedmiotowe postanowienia planu (§ 12 ust. 3), naruszając istotę prawa własności pozostają w sprzeczności z konstytucyjną gwarancją nienaruszalności prawa własności wyrażoną w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Dodatkowo wskazała, że odległości podane w § 12 ust. 3 planu odbiegają w swojej treści od zapisów zawartych w ust. 1, 2 i 4 tego paragrafu, co sprawia, że regulacja całego § 12 została zredagowana w sposób niekonsekwentny. W ust. 1 in fine bowiem mowa jest o linii zabudowy liczonej od krawędzi jezdni, w ust. 2 również od krawędzi jezdni, ale już w ust. 3 od linii rozgraniczającej ulicę, a w ust. 4 od linii rozgraniczającej drogę. Powyższa niekonsekwencja nie pozwala, zdaniem skarżącej, na wyinterpretowanie, co organ Gminy miał na myśli, wprowadzając tak rozbieżne zapisy.

Zwróciła również uwagę, że uchwalając plan, organ Gminy nie skorzystał z uprawnienia, jakie stwarza mu przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), który to przepis w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych m.in. istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza przyjęcie mniejszych parametrów (szerokości) dla dróg niż te podane w ust. 1 tego przepisu.

Zdaniem skarżącej, powyższe okoliczności wskazują na podjęcie przedmiotowej uchwały z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności z naruszeniem szeregu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Konkludując, skarżąca podniosła, że Gmina Biała Podlaska poprzez arbitralne określenie parametrów drogi sąsiadującej z jej działką o nr ewidencyjnym [...] w znaczy sposób ograniczyła możliwość wykorzystania przedmiotowej działki zgodnie z przeznaczeniem, czym nadużyła przysługujące gminie władztwo planistyczne.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Biała Podlaska wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając sprawę, stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona.

Sąd wskazał, że skarżąca dopełniła wymogu wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, zwracając się w dniu [...] maja 2011 r. z takim wezwaniem do Rady Gminy Biała Podlaska. Skarżąca jest również bez wątpienia osobą legitymowaną do wniesienia skargi w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, gdyż wykazała, że ustalenia planu uniemożliwiają jej korzystanie z nieruchomości, do której przysługuje jej prawo własności.

Podniósł również, że w związku z tym, iż zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w przedmiocie planu miejscowego została podjęta w 2002 r., zastosowanie do jej oceny mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się natomiast do meritum, Sąd wskazał, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie, czy Rada Gminy Biała Podlaska, określając w § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały parametry: szerokości dróg osiedlowych o symbolu K8, zlokalizowanych na terenie objętym planem, szerokości jezdni oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy przy tych drogach, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności.

Podkreślił, że istotą planowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, co niesie za sobą pewne ograniczenia dla dysponentów nieruchomości objętych planem miejscowym.

Zdaniem Sądu, kwestionowane przez skarżącą postanowienia przedmiotowej uchwały nie przekreślają możliwości korzystania przez nią z nieruchomości bądź rozporządzania tą nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Skarżąca może bowiem rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem zaskarżony § 12 ust. 3 planu miejscowego nie naruszył istoty prawa własności.

W ocenie Sądu, nie ma żadnych podstaw, by uznać, że organ Gminy, uchwalając przepis § 12 ust. 3 planu, naruszył prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. Analiza akt sprawy wykazuje bowiem, że uchwalając plan miejscowy, organ nie dopuścił się naruszenia trybu postępowania czy właściwości, a zatem nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonego przepisu uchwały. Zdaniem Sądu, ustalenia § 12 ust. 3 planu w kontekście art. 27 ust. 1 u.z.p. nie mogą również stanowić podstawy do postawienia organowi Gminy zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przy uchwalaniu tego przepisu.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, zgodnie z którym odległości podane w § 12 ust. 3 planu odbiegają w swojej treści od zapisów ust. 1, 2 i 4, co sprawia, że zapisy całego § 12 zredagowane zostały w sposób niekonsekwentny.

Podobnie zarzut dotyczący zróżnicowania pojęć: "droga", "ulica" i "jezdnia", zdaniem Sądu, nie mógł się ostać, gdyż ww. różnicowanie występuje także na gruncie aktów prawa powszechnie obowiązującego, wyższego rzędu niż plan miejscowy (np. § 3 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie).

Sąd podkreślił, że przepisy § 7 i § 8 powołanego rozporządzenia stanowią uprawnienie organu do określenia minimalnych parametrów dróg i ulic, co jednoznacznie wynika z § 7 ust. 2 i § 8 ust. 2 rozporządzenia. Nieskorzystanie z tego uprawnienia przez organ uchwalający plan miejscowy w żadnym razie nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Sądu pierwszej instancji wniosła skarżąca B. Z., domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji - w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej - nie zastosował środka określonego w art. 147 § 1 ww. ustawy w zw. z art. 94 ust. 1 zdanie ostatnie ustawy o samorządzie gminnym i nie stwierdził nieważności uchwały Rady Gminy w części lub całości bądź też w zw. z art. 91 ust. 4 tejże ustawy nie orzekł, że została ona wydana z naruszeniem prawa, pomimo wystąpienia przesłanek wskazanych zarówno w art. 27 w zw. z art. 18, w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 2a u.z.p., jak również naruszeniem przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 3 pkt 2 oraz art. 18 ust. 2 pkt 2a w zw z art. 6 ust. 4 pkt 1, 4, 5 tejże ustawy, a w konsekwencji bezzasadnie zastosował art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę pomimo istnienia obiektywnych i uzasadnionych przesłanek do jej uwzględnienia;

b) art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 i 236 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.), co w konsekwencji skutkować może nieważnością postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., polegającego na przeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów poprzez wezwanie Rady Gminy Biała Podlaska do złożenia w terminie 7 dni kompletnych akt administracyjnych sprawy, zawierających czytelny fragment części graficznej planu miejscowego obejmującego nieruchomości skarżącej oraz pełnej dokumentacji z procedury planistycznej w części dotyczącej nieruchomości skarżącej bez zawiadomienia pełnomocnika strony o doręczeniu przez Gminę przedmiotowej dokumentacji, celem umożliwienia mu zapoznania się z jej zawartością oraz nieokreśleniu tezy dowodowej, na okoliczność której Sąd tejże dokumentacji zażądał, co - jak wynika z treści wyroku - miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na fakt skupienia się przez Sąd na ustaleniu istnienia przesłanek z art. 18 i 27 u.z.p., pozbawiając tym samym stronę możności obrony swoich praw, w szczególności składania istotnych - jak się okazuje z punktu widzenia ochrony interesu skarżącej - wniosków, o czym świadczą chociażby zarzuty stawiane w dalszej części przedmiotowej skargi, a ponadto polegającego na braku dokonania przez Sąd wszechstronnej oceny materiału dowodowego (dokumentacji planistycznej) z uwagi na wspomniane w przedmiotowej skardze braki, jakie dokumentacja przekazana do Sądu zawierała;

c) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez orzekanie na podstawie niekompletnej dokumentacji planistycznej, do przedłożenia której Radę Gminy Biała Podlaska zobowiązał Sąd na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r., a która to dokumentacja nie zawierała istotnych informacji o badaniu przez Gminę spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną Gminy określoną w studium, które to studium (brak studium w dokumentacji planistycznej przesłanej do Sądu) powinno uwzględniać dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu oraz prawa własności (art. 6 u.z.p.);

d) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia oraz brak dokładnego odniesienia się do stanowiska strony skarżącej: nieodniesienia się w uzasadnieniu wyroku do powoływanych w skardze istotnych okoliczności wpływających na ograniczenie prawa własności skarżącej, tj. odległości dzielących drogę osiedlową od budynku mieszkalnego, odległości linii rozgraniczającej ulicę względem budynku, szerokości ulicy w liniach rozgraniczających oraz określenia zakresu ingerencji tych parametrów w prawo własności, a także związany z tym zakres ograniczenia tego prawa, do czego Sąd był zobowiązany zgodnie z dyspozycją ww. przepisu;

- przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 5, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 3 pkt 1 u.z.p. polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji błędnej interpretacji, z której wynika, że Rada Gminy Biała Podlaska przy uchwaleniu uchwały z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] nie naruszyła: wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury oraz prawa własności, nie naruszyła prawa właściciela do zagospodarowania terenu, do którego ma on tytuł prawny oraz nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego;

b) art. 18 ust. 2 pkt 2a w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 1, 4, 5 u.z.p. polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, wbrew dokumentacji planistycznej nadesłanej do akt postępowania sądowego, że Rada Gminy zbadała spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną Gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6 ustawy, podczas gdy w dokumentacji planistycznej przesłanej do akt postępowania sądowego brak jest jakiejkolwiek wzmianki, czy też dokumentu potwierdzającego fakt takiego uzgodnienia, jak również w dokumentacji tej pełnomocnik skarżącej stwierdził w ogóle brak uchwały uchwalającej studium, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie, nie posiadając ku temu żadnej podstawy, czy też oparcia w aktach postępowania, przyjął, że Rada Gminy uwzględniła w studium uwarunkowań dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie terenu oraz prawo własności, podczas gdy z ustaleń planu oraz stanu faktycznego sprawy jednoznacznie wynika, że Gmina dopuściła się naruszenia ww. przepisu, nie uwzględniając w studium uwarunkowań dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu oraz prawa własności, jak również jakości życia mieszkańców, w tym wypadku skarżącej, dopuszczając się m.in. uchwalenia sprzecznych ze sobą zapisów planu, z których z jednej strony wynika, że dla terenu posiadającego symbol planu zagospodarowania przestrzennego 1 MU (nieruchomość skarżącej) plan ustala podstawowe przeznaczenie pod mieszkalnictwo jednorodzinne, przy czym dla budynków nowych oraz przebudowywanych i modernizowanych plan zagospodarowania ustala wysokość budynków do trzech kondygnacji, z których ostatnia stanowi poddasze użytkowe (skarżąca zamieszkuje w budynku parterowym z poddaszem), z drugiej zaś w § 12 ust. 3 planu Rada Gminy w odniesieniu do drogi przylegającej do nieruchomości skarżącej przyjęła odległość pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogę na poziomie 12,0 m (odległość pomiędzy przeciwległymi działkami wynosi 8 m), a dodatkowo nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4,0 m od linii rozgraniczającej ulicę, co sprawia, że linia ograniczająca możliwości zabudowy, jak również rozbudowy istniejącego budynku, przebiega przez istniejący budynek (pokój, przedpokój i kuchnię), sięgając ok. 2,70 m w głąb budynku (licząc od lica ściany zewnętrznej), co w konsekwencji uniemożliwia skarżącej korzystanie z nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu, uniemożliwiając jej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o drugą kondygnację, na co teoretycznie plan jej zezwala;

c) art. 18 ust. 2 pkt 13 i 14 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy w zw. z art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie organ gminy nie dopuścił się naruszenia trybu postępowania, podczas gdy z dokumentacji planistycznej dołączonej do akt postępowania wynika, że Rada Gminy przedstawiła uchwałę z dnia [...] maja 2002 r., nr [...], Wojewodzie Lubelskiemu dopiero w dniu [...] czerwca 2002 r., co stanowi naruszenie obowiązku wskazanego w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym termin na przedłożenie uchwały wynosi 7 dni od dnia jej podjęcia oraz nie zachowała terminu 30-dniowego na skierowanie uchwały do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a co w konsekwencji w oparciu o uzasadnienie Sądu pierwszej instancji (str. 8 akapit 4 i str. 9 akapit 2 i 3) prowadzi do wniosku, że nawet nieistotne naruszenie przepisów art. 18 ww. ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, a w konsekwencji uzasadnia rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z wymienionymi powyżej przepisami ustawy o samorządzie gminnym;

d) art. 18 zw. z art. 27 ust. 1 u.z.p. oraz art. 91 i art. 94 ust. 2 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegające na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że wskazane przepisy u.z.p. stanowią lex specialis w stosunku do ww. przepisów o samorządzie gminnym, podczas gdy orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz doktryna dopuszczają stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia planu zagospodarowania na podstawie wskazanych powyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym właśnie z uwagi na przekroczenie tzw. władztwa planistycznego, na przekroczenie którego oraz pozostałych wskazanych powyżej przepisów skarżąca powoływała się w toku procesu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. W rozpatrywanej sprawie, w nawiązaniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a., polegającego na przeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentów poprzez wezwanie Rady Gminy Biała Podlaska do złożenia w terminie 7 dni kompletnych akt administracyjnych sprawy i pozbawieniu tym samym skarżącej możliwości obrony jej praw w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.), w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy nie zachodzi nieważność postępowania.

W orzecznictwie sądowym w kwestii pojęcia "pozbawienia strony możliwości obrony jej praw" dominuje pogląd wskazujący na ścisłe jego rozumienie. Strona jest pozbawiona możliwości obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. orz. SN z dnia 13 marca 1998 r., sygn. akt I CKN 561/97). Pozbawienie strony możliwości obrony jej praw występuje zatem jedynie w razie ustalenia zaistnienia kardynalnych uchybień w zakresie udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie tylko jakichkolwiek uchybień w tej kwestii.

W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca była pozbawiona możliwości obrony swych praw w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. wynika, że w postępowaniu sądowym może być dopuszczony jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był oceniony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżaną decyzją. Z dopuszczeniem dowodu z dokumentów nie można utożsamiać wezwania przez sąd organu do uzupełnienia akt. Sąd administracyjny powinien orzekać na podstawie całości akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a). Jeżeli zatem w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dysponował kompletnymi aktami sprawy, to zasadnie wezwał organ do ich uzupełnienia. Rada Gminy Biała Podlaska przekazała do Sądu akta uzupełniające w dniu [...] stycznia 2012 r., a zatem na prawie miesiąc przed wyznaczoną w dniu [...] stycznia 2012 r. rozprawą sądową. Skarżącej nie pozbawiono możliwości zapoznania się z tymi aktami, bowiem zgodnie z art. 12a § 2 P.p.s.a. mogła ona przeglądać przedmiotowe akta przed rozprawą oraz zażądać z nich odpisów, kopii lub wyciągów.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia oraz brak dokładnego odniesienia się do stanowiska strony skarżącej, a w konsekwencji naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi.

Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku nie jest możliwa, jeżeli uzasadnienie zawiera wyłącznie ogólnikowe stwierdzenia nie odwołujące się do wykładni konkretnych przepisów czy też ustaleń organów orzekających w sprawie.

Zakres rozpoznawania sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest uzależniony od materiału dowodowego, który znajduje się w nadesłanych przez organ aktach sprawy. Zadaniem Sądu jest zatem ustalenie, czy zebrany w postępowaniu przed organem administracji publicznej materiał dowodowy jest kompletny i czy jest wystarczający do wydania wyroku. Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji, wbrew wymogom art. 133 § 1 P.p.s.a., na podstawie niepełnej dokumentacji planistycznej nadesłanej do akt postępowania sądowego, bezpodstawnie przyjął, że Rada Gminy Biała Podlaska zbadała spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną Gminy określoną w studium, o którym mowa w art. 6 u.z.p., podczas gdy w dokumentacji planistycznej przesłanej do akt postępowania sądowego brak jest jakiejkolwiek wzmianki czy też dokumentu potwierdzającego fakt takiego badania.

Sąd pierwszej instancji nie miał zatem żadnych podstaw, aby uznać, że organ Gminy, uchwalając przepis § 12 ust. 3 planu, nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu. Analizy w powyższym zakresie nie można było bowiem dokonać na podstawie niekompletnej dokumentacji planistycznej. Zauważyć ponadto należy, że przesłane przez Radę Gminy Biała Podlaska kserokopie części graficznej przedmiotowego planu są nieczytelne, w szczególności uniemożliwiają identyfikację położenia działki stanowiącej własność skarżącej oraz sposobu zagospodarowania działek sąsiednich.

Wymogów art. 141 § 4 P.p.s.a. nie spełnia także ogólnikowe stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że ustalenia § 12 ust. 3 planu w kontekście art. 27 ust. 1 u.z.p. nie mogą stanowić podstawy do postawienia organowi Gminy zarzutu nadużycia władztwa planistycznego przy uchwalaniu tego przepisu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości nie budzi pogląd, zgodnie z którym każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń w wykonywaniu prawa własności musi być adekwatne do potrzeb interesu publicznego, dla osiągnięcia których ograniczenia te zostały wprowadzone.

W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wykazał, że przewidziane w planie rozwiązania nie naruszają interesu prawnego skarżącej, a uchwała nie została w zaskarżonej części podjęta z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 oraz art. 4 ust. 1 u.z.p., mających zastosowanie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.).

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zagadnienie, czy Rada Gminy Biała Podlaska, określając w § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały parametry: szerokości dróg osiedlowych o symbolu K8, zlokalizowanych na terenie objętym planem, szerokości jezdni oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy przy tych drogach, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i nie dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności.

Gmina w ramach władztwa planistycznego poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu może kształtować i ograniczać własność w granicach prawa w związku z koniecznością realizacji celów publicznych, w tym zapewnienia ładu przestrzennego. Należy mieć jednak na uwadze, że w procedurze kształtowania polityki przestrzennej ochronie podlega również interes indywidualny.

Ustalanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy ma przede wszystkim na celu zapewnienie ładu przestrzennego. Aby ten cel osiągnąć, przebieg linii zabudowy powinien być ustalony w sposób harmonijny. Ład przestrzenny osiąga się bowiem przez ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość.

Z brzmienia art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. wynika jednoznacznie, że lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linii zabudowy, ustala się w planie miejscowym w zależności od potrzeb. Prowadzi to do wniosku, że linię zabudowy wyznacza się w szczególności na terenach dotychczas niezabudowanych. Natomiast w odniesieniu do obszarów już zabudowanych, gdzie parametry i wskaźniki zabudowy już są faktycznie ukształtowane w terenie, linię zabudowy należy wyznaczyć, o ile istniejące warunki tego nie uniemożliwiają.

Całkowicie niezrozumiałe i wymagające wyjaśnienia jest zatem, dlaczego - jak podniesiono w skardze kasacyjnej - w § 12 ust. 3 przedmiotowego planu Rada Gminy Biała Podlaska w odniesieniu do drogi przylegającej do zabudowanej nieruchomości skarżącej przyjęła odległość pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogę na poziomie 12,0 m, gdy tymczasem odległość pomiędzy przeciwległymi zabudowanymi działkami wynosi 8 m. Ponadto Gmina Biała Podlaska ustaliła nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 4,0 m od linii rozgraniczającej ulicę, co sprawia, że linia ograniczająca możliwość zabudowy, jak również rozbudowy istniejących budynków przebiega przez istniejący budynek (pokój, przedpokój i kuchnię), sięgając ok. 2,70 m w głąb budynku (licząc od lica ściany zewnętrznej), co w konsekwencji uniemożliwia skarżącej korzystanie z nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu dopuszczającymi jednocześnie rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o drugą kondygnację.

Zauważyć również należy, że dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.) ustalający wymagania w zakresie odległości, w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych. Wyznaczenie linii zabudowy dla spełnienia wymagań art. 35 ust. 2 i art. 43 ustawy o drogach publicznych jest jednak niezbędne w przypadku przeznaczenia w planie terenu pod realizację nowych dróg, bowiem będzie koniecznym wyznaczenie terenu niezbędnego nie tylko pod realizację samej drogi, lecz i ukształtowanie takiej przyszłej zabudowy, która będzie spełniała wymagania ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1524/09 i z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08). Przyjęcie zatem w planie odległości pomiędzy liniami rozgraniczającymi drogę na poziomie 12,0 m, gdy tymczasem odległość pomiędzy przeciwległymi zabudowanymi działkami wynosi 8 m, byłoby uzasadnione jedynie w wypadku konieczności poszerzenia tej drogi. Z ustaleń planu miejscowego nie wynika jednak, aby taki był powód ustalenia parametrów przedmiotowej drogi osiedlowej.

Dokonanie jednoznacznej oceny zgodności ustaleń miejscowego planu z powołanymi w skardze przepisami prawa materialnego wymaga uprzedniego przesądzenia, że ustalenia te zostały wprowadzone do planu z zachowaniem ustawowo określonego trybu sporządzania tego planu oraz załączenia do akt sprawy kompletnej i czytelnej dokumentacji planistycznej. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego są zatem przedwczesne.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 27 ust 1 u.z.p. oraz art. 91 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegającego na ich błędnej wykładni i przyjęciu, że wskazane przepisy u.z.p. stanowią lex specialis w stosunku do ww. przepisów o samorządzie gminnym, wyłączając tym samym ich zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Błędny jest pogląd Sądu pierwszej instancji, w myśl którego na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która ma zastosowanie w niniejszej sprawie, plan miejscowy nie podlegał nadzorowi i kontroli z punktu widzenia jego zawartości merytorycznej.

Uchwała rady gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne (art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Z kolei art. 27 ust. 1 u.z.p. jako podstawę stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przyjmującej plan miejscowy przewiduje dodatkowo naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.p.z. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę przyjmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem możliwe tylko w wypadku wystąpienia w planie wad, którym ustawodawca przydał sankcję nieważności, zarówno na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.z., jak i art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Są to, jak wskazano wyżej: sprzeczność z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne, naruszenie trybu postępowania lub właściwości organów. Z tego więc tylko punktu widzenia Sąd pierwszej instancji jest obowiązany oceniać zaskarżoną uchwałę w sprawie planu miejscowego, a także oceniać zarzuty postawione tej uchwale przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3780/01).

Przepis art. 27 ust. 1 u.p.z., jako przepis szczególny wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadza dodatkowe, dalej idące przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego, co jest wynikiem wprowadzenia w u.p.z. szczególnej procedury uchwalania planu miejscowego. Wprowadzenie w art. 27 ust. 1 u.p.z. obowiązku stwierdzenia nieważności uchwały w razie naruszenia trybu postępowania jest ponadto uzasadnione tym, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Niezbędne było zatem zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia planu miejscowego poprzez zapewnienie im możliwości udziału w procedurze sporządzania planu miejscowego.

Przyjęcie, że art. 27 ust. 1 u.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie prowadzi w omawianym przypadku, tak jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, do kolizji tych norm prawnych i w konsekwencji wyłączenia zastosowania 91 ust. 1 w rozpatrywanej sprawie. Taka konieczność zachodzi jedynie wtedy, gdy skutki prawne określone w obydwu przepisach są nie do pogodzenia i nie jest możliwe zachowanie zgodne z obydwu tymi przepisami. W myśl zatem zasady lex specialis derogat legi generali przepisy szczególne derogują przepisy o charakterze ogólnym, ale tylko w zakresie, w którym wprowadzają one unormowania odrębne wyznaczające adresatom wzajemnie wyłączające się sposoby zachowania. Z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w omawianej kwestii. Przepis art. 27 ust. 1 u.p.z. uzupełnia jedynie przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym (por. Niewiadomski, [w:] ZagospPrzestrzU. Komentarz, wyd. 6 , art. 28, Nb 269, Warszawa 2011).

Nadmienić przy tym należy, że pogląd przeciwny prowadziłby do całkowicie nieracjonalnych wniosków wskazujących na obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w razie stwierdzenia naruszenia trybu, a jednocześnie braku podstaw do stwierdzenia jej nieważności w wypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.