Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 788/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Renata Kryńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Sokółki na akt Starosty Sokólskiego z dnia 24 czerwca 2022 r. znak KD-III.7121.38.2022.KP w przedmiocie zatwierdzenia projektu czasowej organizacji ruchu drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Sokólski (dalej przywoływany jako "Starosta") zaskarżonym aktem z dnia 24 czerwca 2022 r., znak KD-III.7121.38.2022.KP, po rozpoznaniu "Projektu czasowej organizacji ruchu drogowego na czas trwania wydarzeń organizowanych przez Powiat Sokólski" zatwierdził czasową organizację ruchu w całości bez zmian.

Akt wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta pismem z 3 czerwca 2022 r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w Sokółce z prośbą o zaopiniowanie projektu czasowej organizacji ruchu drogowego na drogach gminnych – ul. [...], ul. [...], ul. [...] w Sokółce związanego z planowaną organizacją wydarzeń przez Powiat Sokólski.

Burmistrz Sokółki (dalej jako "Burmistrz") korespondencją z 10 czerwca 2022 r. znak GR.K.7013.10.2022.KS zwrócił powyższy projekt do poprawy, wskazując, że należy określić przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu w określonym terminie do 3 czerwca 2025 r.; należy ponownie przeanalizować ruch na ul. [...] od strony ul. [...] oraz ruch na ul. [...] od strony ul. [...], a także wskazać, że ulice te czasowo stają się bez przejazdu, poprzez wskazanie tego faktu znakiem D-4a.

Aktem z 24 czerwca 2022 r., znak KD-III.7121.38.2022.KP Starosta zatwierdził czasową organizację ruchu w całości bez zmian, z uwzględnieniem uwag Burmistrza Sokółki wynikających z pisma znak GR.K.7013.10.2022.KS.

Burmistrz po przeanalizowaniu zatwierdzenia z 24 czerwca 2022 r. w piśmie z 1 lipca 2022 r. wskazał, że: 1) w dalszym ciągu nie podano przewidywanych terminów wprowadzenia czasowej organizacji ruchu w określonym terminie do 3 czerwca 2025 r., a więc nie uwzględniono uwag poczynionych w piśmie z 10 czerwca 2022 r.; 2) nie dostarczono poprawionego projektu czasowej organizacji ruchu drogowego do zarządcy drogi celem uzgodnienia; 3) błędnie wskazano Burmistrza jako zarząd drogi bez rozróżnienia pojęcia zarządcy drogi.

W odpowiedzi na pismo Burmistrza, Starosta poinformował, że projekt czasowej organizacji ruchu drogowego przedłożony Burmistrzowi do zatwierdzenia spełniał wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywanie nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 784, dalej jako "rozporządzenie"). Z kolei wszystkie uwagi zawarte w piśmie z 10 czerwca 2022 r. zostały uwzględnione przez autora projektu organizacji ruchu. W związku z tym w ocenie Starosty nie zachodziły przesłanki z § 8 ust. 5 lub ust. 6 rozporządzenia skutkujące niezatwierdzeniem projektu, z kolei przytoczony przez Burmistrza § 5 pkt 1 ppkt. 6 rozporządzenia nie funkcjonuje w obowiązującym obrocie prawnym.

W odpowiedzi Burmistrz wezwał Starostę do usunięcia naruszenia prawa, które miało nastąpić w związku z zatwierdzeniem zmiany organizacji ruchu drogowego, co skutkowało naruszeniem interesu prawnego przysługującego Gminie Sokółka jako właścicielowi nieruchomości. Ponadto wskazano, że do tej pory nie dostarczono poprawionego projektu czasowej organizacji ruchu, który świadczyłby o uwzględnieniu uwag z 10 czerwca 2022 r.

Korespondencja z 29 września 2022 r. zawiera odpowiedź Starosty. Wskazano w niej, że wskazany jako podstawa prawna art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. nie przewiduje procedury wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa, jednak każdemu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, legitymację do zaskarżenia takiego aktu do sądu administracyjnego. Dalej zaznaczono, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, projekt organizacji ruchu powinien zawierać przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu – w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze. Zatwierdzony 24 czerwca 2022 r. projekt czasowej organizacji ruchu zawiera wymaganą zgodnie ze wskazanym przepisem informację i wskazuje w pkt 8 przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu. Uwzględniono również oznaczenia zamykanych odcinków ulic znakami D-4a. Starosta stwierdził, że opinia zarządu drogi, która powinna być dołączona do projektu organizacji ruchu nie ma charakteru wiążącego, a także przepisy rozporządzenia nie wskazują, że musi mieć ona jakąś szczególną formę. W zakresie zarzutu nieprawidłowego używania sformułowania "zarząd drogi" wskazano, że przepisy ustawy o drogach publicznych posługują się dwoma pojęciami, nadając im różne znaczenie. Zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, zaś zarząd drogi to jednostka organizacyjna utworzona przez zarządcę drogi do wykonywania w jego imieniu zadań ciążących na zarządcy drogi, zaś jeśli jednostka taka nie została powołana, to zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Nadmieniono także, że przepisy rozporządzenia nie wprowadzają wymogu dostarczenia zarządcy drogi poprawionego projektu czasowej organizacji ruchu celem uzgodnienia.

Skargę na akt Starosty z 24 czerwca 2022 r. wniosła Gmina Sokółka (dalej przywoływana jako "skarżąca", "Gmina") wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu oraz zasądzenie od Starosty na rzecz Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazano, że w ocenie skarżącej doszło do naruszenia:

1) § 8 ust. 7 i § 9 ust. 2 pkt. 8 rozporządzenia, poprzez zatwierdzenie projektu czasowej organizacji ruchu na okres od 24 czerwca 2022 r. do 3 czerwca 2025 r., czyli na okres prawie trzech lat, bez podania przewidywanych terminów czasowych organizacji ruchu w tym okresie;

2) art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), poprzez utrudnienie i ograniczenie możliwości wykonywania przez Gminę Sokółka ustawowego zadania gminy w zakresie zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej, związanych z utrzymaniem dróg gminnych objętych projektem czasowej organizacji ruchu;

3) art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez niezgodne z prawem ograniczenie w drodze aktu innego niż ustawa możliwości pełnego korzystania przez Gminę Sokółka z prawa własności nieruchomości stanowiących drogi gminne objęte planem czasowej organizacji ruchu.

Wskazano, że Starosta dokonał nieprawidłowej interpretacji obowiązujących przepisów, zatwierdzając projekt czasowej organizacji ruchu drogowego na czas trwania wydarzeń organizowanych przez Powiat Sokólski w okresie od 24 czerwca 2022 r., do 3 czerwca 2025 r., bez podania przewidywanych terminów czasowej organizacji ruchu w tym czasie. Starosta zlekceważył wezwania do usunięcia naruszenia, a także nie przedłożył Burmistrzowi poprawionego projektu organizacji ruchu. Ponadto wątpliwości skarżącej budzi fakt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na tak długi okres czasu. Wszystko to wpływa na ograniczenie możliwości sprawowania uprawnień przysługujących Gminie jako właścicielowi i zarządcy dróg, gdyż projekt zatwierdzony w takim kształcie jak zrobił to Starosta stanowi o trwałej organizacji ruchu, a nie czasowej. Ulice, które są objęte projektem użytkowane są intensywnie przez mieszkańców ze względu na istnienie wzdłuż tych ulic lokali usługowych oraz budynków mieszkalnych. Dodatkowo ulice te objęte są komunikacja miejską, której organizację za każdym razem trzeba będzie zmieniać dla potrzeb udostępnienia ulicy na potrzeby Powiatu. Dodatkowo podniesiono, że Starosta nie uzasadnił w należyty sposób potrzeby wprowadzenia projektu czasowej organizacji ruchu.

W odpowiedzi na skargę Starosta podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie w całości, ewentualnie – w przypadku uwzględnienia skargi – o stwierdzenie, że skarżony akt wydano z naruszeniem prawa. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącej na rzecz Starosty zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżony akt odpowiada prawu.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5) i 6) p.p.s.a.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt Starosty Sokólskiego z 24 czerwca 2022 r., znak KD-III.7121.38.2022.KP zatwierdzający czasową organizację ruchu na czas trwania wydarzeń organizowanych przez Powiat Sokólski w całości bez zmian, z uwzględnieniem uwag Burmistrza Sokółki wynikających z pisma znak GR.K.7013.10.2022.KS. Podstawą materialną podjętego aktu był art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 988 ze zm., dalej powoływana jako p.r.d.).

Przedmiotowy akt został zaskarżony do sądu przez Gminę Sokółka.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że wywiedziona w niniejszej sprawie skarga została oparta na przepisie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jednocześnie NSA wskazał, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń Starosty.

Z powyższej regulacji wynika, że przesłankami koniecznymi do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę/akt/czynność organu powiatu jest wykazanie przez stronę skarżącą, że podważana uchwała/akt/czynność narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Do wniesienia skargi legitymowanym jest zatem jedynie podmiot, który wykaże istnienie interesu prawnego oraz co jest istotnym - naruszenie prawem chronionego interesu. Wnosząc więc skargę na podstawie tego przepisu ustawy należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale też jego naruszeniem.

Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada w pierwszej kolejności na sąd obowiązek zbadania legitymacji procesowej skarżącej gminy poprzez ustalenie czy będący przedmiotem skargi akt Starosty Sokólskiego narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Dopiero bowiem ustalenie, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na zarządzenie Starosty, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tym samym sąd rozpoznający niniejszą sprawę był zobligowany do dokonania oceny w tym zakresie.

Pojęcie interesu prawnego odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa a zaskarżonym aktem. Interes prawny, rozumiany jako uprawnienia i obowiązki prawne, musi wynikać z normy prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną strony skarżącej. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes ten musi być bezpośredni, konkretny i realny. Interes ten rozumiany musi być jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej.

Należy podkreślić, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny polegający na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 282/07, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek.

To na podmiocie skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, gdyż sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżając więc uchwałę/akt w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym trzeba dowieść, że uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Jak wskazuje się w literaturze prawa, to skarżący musi udowodnić, iż istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, czyli że uchwała naruszając prawo pozbawia go pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację (vide: W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007 r., str. 715).

W zakresie interesu prawnego do wywiedzenia skargi na akt Starosty polegający na zatwierdzeniu czasowej organizacji ruchu, skarżąca gmina wskazała, że jest właścicielem dróg gminnych objętych projektem czasowej organizacji ruchu drogowego – ul. [...], [...] oraz [...] i jednocześnie zarządcą dróg gminnych.

W ocenie sądu, powyższe argumenty – odnoszące się do prawa własności dróg gminnych i bycia ich zarządcą - nie pozwalają na uznanie, że skarżąca gmina wykazała naruszenie interesu prawnego podjętym przez Starostę akcie zatwierdzającym czasową organizację ruchu. Samo posiadanie prawa własności do dróg gminnych oraz bycie ich zarządcą świadczy jedynie o posiadaniu interesu prawnego przez skarżącą gminę, a nie o jego naruszeniu. Wskazywane zatem przez gminę w skardze zarzuty naruszenia art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego należało uznać za niezasadne.

Zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednakże zasada ta jest istotnie ograniczona w zakresie nieruchomości drogowych – stosownie do art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.) mogą one stanowić wyłącznie własność Skarbu Państwa lub w zależności od kategorii dróg – własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. Konsekwencją rozstrzygnięcia o publicznoprawnym charakterze własności dróg publicznych jest wyłączenie ich z obrotu prawnego, jako drogi publiczne stanowią rzeczy wyłączone z obrotu powszechnego (reges extra commercium), a zatem nie mogą one być zbyte na rzecz innych podmiotów. Tym samym wprowadzenie przez Starostę czasowej organizacji ruchu na drodze gminnej, w żadnym zakresie nie świadczy o naruszeniu prawa własności gminy w odniesieniu do tych dróg – są to nieruchomości wyłączone z obrotu prawnego a zatem sama gmina w zasadniczy sposób jest ograniczona w możliwości korzystania z przysługującego jej prawa, bez względu w jaki sposób jest organizowany ruch na takiej drodze.

Zdaniem sądu nie świadczy także o naruszeniu interesu prawnego gminy powoływanie się przez skarżącą gminę na zlokalizowanie w sąsiedztwie dróg gminnych objętych czasową zmianą organizacji ruchu instytucji użyteczności publicznej, sklepów czy domów mieszkalnych. Skarga składana w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem nie może być składana w imieniu mieszkańców, czy też osób korzystających z instytucji czy obiektów położonych przy takiej drodze.

Tym niemniej, zdaniem sądu zgodzić się należało ze skarżąca gminą, że naruszenie jej interesu prawnego zaskarżonym aktem wynika z utrudnienia realizacji zadania własnego gminy, jakim jest organizacja ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.) oraz zaspokojenie lokalnego transportu zbiorowego (art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g.). Z materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącą gminę bezspornie wynika, że na drogach gminnych objętych czasową organizacją ruchu przebiegają dwie linie komunikacji miejskiej w Sokółce, a zatem zmiana organizacji ruchu polegająca na wyłączeniu z użytkowania fragmentu ul. [...] oraz części ul. [...] w istotny sposób utrudnia zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej polegającej na zapewnieniu komunikacji miejskiej. Wyłączenie z ruchu fragmentu ulicy, po której poruszają się autobusy komunikacji miejskiej wiąże się z obowiązkiem wyznaczenia objazdów czy tymczasowych przystanków, co niewątpliwie stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącej gminy związanej z koniecznością poniesienia określonych nakładów i wydatków związanych ze zmianą organizacji ruchu.

Stwierdziwszy spełnienie przedmiotowych i podmiotowych przesłanek dopuszczalności skargi, sąd mógł przystąpić do kontroli legalności zaskarżonego aktu. W świetle art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym podstawą stwierdzenia nieważności aktu organu powiatu są istotne naruszenia prawa, przy czym naruszenia te z nie zostały stypizowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością aktu, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania danego aktu, podstawy prawnej podejmowania aktu, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13, LEX nr 2036630). Zdaniem sądu, zaskarżony akt, który ma charakter generalny i potencjalnie może naruszać interesy prawne różnych podmiotów, podlega kontroli – poniekąd podobnie jak akt normatywny – w granicach interesu prawnego strony skarżącej. Stosując te kryteria, sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 988 ze zm.) starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych określa zaś rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784, dalej "rozporządzenie", przy czym w niniejszej sprawie miarodajne jest jego brzmienie obowiązujące w dniu wydania zaskarżonego aktu). Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są m.in. przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, zatwierdzanie organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, nadzór nad zarządzaniem ruchem. Działania te realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie z § 3 rozporządzenia starosta, jako zarządzający ruchem na drogach gminnych i powiatowych, w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu, opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu oraz przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji.

W świetle § 4 rozporządzenia podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem (ust. 1). Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: zarząd drogi; organ zarządzający ruchem; inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1–6; osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1–3 (ust. 3). Paragraf 5 ust. 1 rozporządzenia określa elementy projektu organizacji ruchu. Wedle § 6 rozporządzenia organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi. Po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Organ zarządzający ruchem odrzuca projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ zarządzający ruchem może odrzucić projekt organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia: 1) niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej; 2) nieefektywności projektowanej organizacji ruchu (§ 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia).

Z powyższych regulacji wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu, w tym czasowej, nie jest i nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż wymagana jest w tym zakresie merytoryczna analiza projektu. Podstawowym celem wprowadzenia takiej organizacji ruchu jest zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, z uwzględnieniem przepisów technicznych dotyczących umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Analizując zaskarżony akt przez pryzmat powołanych regulacji, sąd nie stwierdził istotnego naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na interes prawny skarżącej gminy jako podmiotu zobowiązanego do zapewnienia transportu drogowego lokalnej społeczności. Wskazać przede wszystkim należy, że oczywistym jest, że każda, w tym również czasowa zmiana organizacji ruchu polegająca na wyłączeniu z użytkowania fragmentu ulicy, po której poruszają się autobusy komunikacji miejskiej, jest utrudnieniem w organizacji takiej komunikacji, jednakże powyższe naruszenie interesu prawnego skarżącej gminy jest usprawiedliwione okolicznościami, dla których jest wprowadzana czasowa organizacja ruchu drogowego na drogach gminnych. Ograniczenie to jest racjonalnie uzasadnione i przemawia za tym ważny interes społeczny czy też publiczny. Zaznaczyć przy tym należy, że skarżąca gmina nie wskazała na naruszenie żadnych przepisów technicznych, związanych z umieszczaniem na drogach publicznych znaków i sygnałów drogowym, skutkujących zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z treści skargi wynika, że główne zarzuty skierowane do zatwierdzonej czasowej organizacji ruchu drogowego dotyczą braku przedłożenia gminie do ponownej oceny poprawionego projektu czasowej organizacji ruchu oraz nie wskazanie w sposób precyzyjny przewidywanych terminów czasowej organizacji ruchu w okresie od 24 czerwca 2022 r. do 3 czerwca 2025 r.

W ocenie sądu, powyższe zarzuty nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. Z akt sprawy wynika, że Starosta pismem z dnia 3 czerwca 2022 r. zwrócił się do Burmistrza Sokółki z prośbą o zaopiniowanie projektu czasowej organizacji ruchu drogowego na drogach gminnych – ul. [...], ul. [...], ul. [...] w Sokółce związanego z planowaną organizacją wydarzeń przez Powiat Sokólski z dnia 3 czerwca 2022 r. W odpowiedzi na powyższe pismo, Burmistrz Sokółki w piśmie z 10 czerwca 2022 r., znak GR.K.7013.10.2022.KS zwrócił powyższy projekt do poprawy, wskazując, że należy określić przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu w określonym terminie do 3 czerwca 2025 r.; należy ponownie przeanalizować ruch na ul. [...] od strony ul. [...] oraz ruch na ul. [...] od strony ul. [...], a także wskazać, że ulice te czasowo stają się bez przejazdu, poprzez wskazanie tego faktu znakiem D-4a. Powyższe uwagi, za wyjątkiem podania przewidywalnych terminów wprowadzenia czasowej zmiany organizacji ruchu do 3 czerwca 2025 r. zostały uwzględnione w nowym projekcie czasowej organizacji ruchu z dnia 22 czerwca 2022 r., zatwierdzonym przez Starostę zaskarżonym do sądu aktem. Przyjąć zatem należy, że sporny projekt czasowej organizacji ruchu został zaopiniowany przez zarządcę drogi, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Sama okoliczność, że jedynie część zastrzeżeń zarządcy drogi została uwzględniona przez Starostę, nie oznacza, że projekt czasowej zmiany organizacji ruchu nie został zaopiniowany. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że każda zmiana w projekcie czasowej zmiany organizacji ruchu wymaga ponownego jego zaopiniowania przez zarząd drogi.

Odnosząc się do kwestii wskazania terminów, w którym ma następować czasowa zmiana organizacji ruchu, wskazać należy, że w myśl § 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, projekt organizacji ruchu powinien zawierać przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze. Jednocześnie w myśl § 8 ust. 7 rozporządzenia, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną określa termin, w którym powinna zostać wprowadzona zatwierdzona organizacja ruchu.

Z wniosku Wydziału Promocji Starostwa Powiatowego w sprawie zatwierdzenia projektu zmiany czasowej organizacji ruchu wynika, że ma być ona wprowadzana na czas trwania wydarzeń organizowanych przez Powiat Sokólski do dnia 3 czerwca 2025 r., - tylko na czas trwania wydarzeń organizowanych przez Powiat Sokólski – okres obowiązywania 1 – 2 dni. Takiej też treści została zatwierdzona czasowa organizacja ruchu.

W ocenie sądu, takie ukształtowanie terminu wprowadzenia zatwierdzonej organizacji ruchu, zważywszy na cel wprowadzenia czasowej zmiany w organizacji ruchu, jest dopuszczalny i nie narusza wskazanego powyżej § 5 ust. 1 pkt 6 oraz § 8 ust. 7 rozporządzenia. Starosta, celem zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na ulicach położonych w centrum Sokółki (ul. [...], ul. [...], ul. [...]) w trakcie odbywania różnego rodzaju wydarzeń organizowanych przez Powiat Sokólski zatwierdził czasową organizację ruchu, która ma obowiązywać w trakcie trwania takiego wydarzenia – maksymalnie 1- 2 dni. O terminie planowanego wydarzenia i związanej z tym czasowej zmianie organizacji ruchu, właściwy organ zobowiązany jest do zawiadamiania organu zarządzającego ruchem, zarządu drogi oraz właściwego komendanta Policji o terminie jej wprowadzenia, co najmniej na 7 dni przed dniem wprowadzenia organizacji ruchu (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Oznacza to, że skarżąca gmina jako zarząd drogi każdorazowo, z wyprzedzeniem 7 dniowym, powinna otrzymać informację, o terminie, w którym planowana jest zmiana organizacji ruchu, celem podjęcia odpowiednich czynności związanych z wprowadzeniem innej organizacji ruchu, jak ustawienie dodatkowych znaków czy barierek czy też wprowadzenia objazdów dla autobusów komunikacji miejskiej. Nie można zatem w tym zakresie podzielić stanowiska skarżącej gminy o zaskoczeniu w realizacji planowanego wydarzenia - konieczność zachowania 7 dniowego termin jest wystarczający dla podjęcia niezbędnych działań związanych ze zmianą organizacji ruchu.

W ocenie sądu, taki sposób ukształtowania okresów, w których może nastąpić czasowa zmiana organizacji ruchu, jest dopuszczalny i zapewnia gminie jako zarządcy drogi wystarczający czas do podjęcia niezbędnych działań przygotowawczych. Wskazać przede wszystkim należy, o czym była już mowa we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia, że głównym celem wprowadzania czasowej organizacji ruchu jest zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego. Posiadanie przez zarządcę drogi zatwierdzonego projektu organizacji ruchu na okres blisko 3 lat, w trakcie wydarzeń organizowanych przez Powiat Sokólski, ze wskazaniem konkretnego umiejscowienia poszczególnych znaków drogowych oraz fragmentów ulic wyłączonych z ruchu, niewątpliwe stanowi formę pewności i gwarancję, że każdorazowo zmiana organizacji ruchu będzie wyglądała w identyczny sposób. Skarżącą gmina ma zatem możliwość opracowania na przyszłość schematów postępowania, zarówno pod względem technicznym związanym z ustawieniem dodatkowych znaków drogowych jak i organizacyjnym, związanych ze zmianą tras linii autobusów komunikacji miejskiej, w sytuacji zorganizowania wydarzenia przez Powiat Sokólski na drogach gminnych, położonych w centrum Sokółki.

Wbrew stanowisku skarżącej gminy, zakreślenie aż blisko 3 letniego terminu obowiązywania czasowej zmiany organizacji ruchu (do 3 czerwca 2025 r.) nie świadczy o jej stałości, bowiem w istocie zmiana ta obowiązuje jedynie przez 1-2 dni w trakcie trwania wydarzenia. Z treści skargi wynika, że w okresie ponad roku obowiązywania zaskarżonej czasowej organizacji ruchu jedynie dwukrotnie – od godz. 6.00 w dniu 3 września 2022 r. do godz. 18.00 w dniu 4 września 2022 r., i w dniu 1 września 2023 r. została wprowadzona czasowa organizacja ruchu zgodnie z kwestionowanym zatwierdzeniem. Bieg uliczny jaki odbył się w dniu 10 listopada 2022 r. w godz. od 10.00 do 13.00 na ulicach Sokółki i konieczność udostepnienia dróg gminnych przez zarządcę drogi nie opierał się na treści kwestionowanego zatwierdzenia czasowej organizacji ruchu. Okazjonalne organizowanie wydarzeń przez Powiat na terenie Sokółki, powiązany z koniecznością zmiany organizacji ruchu wymuszoną zapewnianiem z jednej strony bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego, z drugiej zaś bezpieczeństwa uczestnikom takich wydarzeń, stanowi wystarczające uzasadnienie wprowadzenia czasowej zmiany organizacji ruchu w trakcie trwania takich wydarzeń.

Z oczywistych względów, zważywszy na okolicznościowy charakter wydarzeń czy imprez organizowanych przez Powiat Sokólski, niemożliwym jest, jak oczekiwałaby tego skarżąca gmina, wskazanie w kwestionowanym akcie na przyszłość - w terminie 3 letnim - dat planowanych wydarzeń. Żaden organ administracji publicznej, chociażby ze względów finansowych, nie jest w stanie z takim wyprzedzeniem, zaplanować konkretnych wydarzeń o charakterze kulturalnym czy sportowym, których przeprowadzenie będzie wiązało się z koniecznością wyłączenia z ruchu fragmentów dróg gminnych położonych w centrum miasta.

Podkreślić należy, że zaaprobowanie stanowiska skarżącej gminy, zgodnie z którym, w każdej czasowej zmianie organizacji ruchu należy precyzyjnie wskazać termin jej obowiązywania, oznaczałby konieczność opracowywania odrębnego projektu organizacji ruchu dla każdego wydarzenia organizowanego przez Powiat Sokólski. Taka interpretacja § 8 ust. 7 rozporządzenia wiązałaby się z jednej strony z dodatkowymi kosztami związanymi z opracowaniem nowych projektów, z drugiej zaś z angażowaniem organów opiniujących (zarządcy drogi i właściwego komendanta Policji) oraz brakiem pewności, co do sposobu zmiany organizacji ruchu. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że każdorazowo w inny sposób byłaby zatwierdzana czasowa organizacja ruchu na ulicach położonych w centrum Sokółki, co niewątpliwie byłoby utrudnieniem organizacyjnym dla skarżącej gminy jako zarządcy drogi i organizatora transportu publicznego w Sokółce.

Końcowo wskazać należy, że obok stałej, zmiennej i czasowej organizacji ruchu rozporządzenie przewiduje możliwość tymczasowego ograniczenia ruchu drogowego przez Policję, Żandarmerię Wojskową lub wojskowe organy porządkowe - w przypadku zdarzeń, w wyniku których może nastąpić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, życia lub zdrowia osób lub możliwość wystąpienia szkód materialnych w znacznym rozmiarze (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Organizacja wydarzenia, dla którego przeprowadzenia niezbędnym jest zajęcie dróg publicznych, w tym wypadku dróg gminnych, może być uznane za zdarzenie, w wyniku którego zagrożone jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, co skutkowałoby każdorazowym zamknięciem ruchu drogowego na określonych ulicach przez Policję. W takiej sytuacji właściwe organy muszą jedynie bezzwłocznie powiadomić zarządcę drogi o fakcie ograniczenia czy wyłączenia z ruchu konkretnych fragmentów drogi. Brak czasowej organizacji ruchu drogowego, w związku z planowanymi wydarzeniami przez Powiat Sokólski mającymi się odbywać na drogach gminnych, może zatem skutkować koniecznością tymczasowego ograniczania ruchu drogowego przez Policję, co w jeszcze większym stopni utrudni wywiązywanie się skarżącej gminy z obowiązków związanych z organizowaniem komunikacji miejskiej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia § 9 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia, bowiem nie miał on zastosowania w sprawie. Przepis ten odnosi się do prowadzonej przez Starostę ewidencji projektów zatwierdzonych organizacji ruchu, a nie do trybu zatwierdzenia konkretnej organizacji ruchu. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu nie była wskazana ewidencja.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu, zaskarżony akt nie narusza prawa, w szczególności przepisów wskazanych w skardze. Nie zostały naruszone przepisy § 5 i § 8 rozporządzenia bowiem projekt zawiera wymagane elementy; nie było też podstaw do odrzucenia projektu (§ 5 ust. 5 i 6). Zdaniem sądu, zważywszy że czasowa organizacja ruchu implikowana była planowanymi wydarzeniami organizowanymi przez Powiat Sokólski w interesie społecznym czy też publicznym – nie było potrzeby prowadzenia fakultatywnych konsultacji. Zaskarżony akt nie narusza również art. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem korzystanie z dróg publicznych może doznawać przewidzianych prawem ograniczeń.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku.