Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 136/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2024-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1, art. 91 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 149 § 1, art. 151, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 343 poz 1 art. 5 ust. 2 i ust. 4
law: DYREKTYWA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno  zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla  pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim
journal: Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1 art. 47 akapit 1 i 2
law: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A.A. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie; 5) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 11 stycznia 2024 r. skarżący A. A., obywatel Republiki Indii, reprezentowany przez radcę prawnego D. K. (dalej: pełnomocnik) złożył skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: organ administracji, Wojewoda) w związku ze złożonym wnioskiem w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt i pracę. Jako podstawę pełnomocnik wskazał art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2. art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego zarzucił rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym tj. art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) i wniósł o:

1. Zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;

2. Przyznanie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

3. Wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 par. 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 par. 6 p.p.s.a.;

4. Zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Na poparcie swojego stanowiska pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że pomimo upływu ustawowego terminu Wojewoda nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku, przez co pozostaje w bezczynności. Wyjaśnił również pojęcie bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa. W końcowej części uzasadnienia wskazał argumenty jego zdaniem przemawiające za żądaniem zasądzenia wnioskowanej kwoty pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wyjaśnił, że żądanie skarżącej jest nieuzasadnione. Poinformował, że 21 czerwca 2023 r. wpłynął wniosek o udzielenie stronie – obywatelowi Republiki Indii - zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. 24 października 2023 r. natomiast wpłynęło ponaglenie adresowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. Następnie 11 stycznia 2024 r. wpłynęła skarga strony na bezczynność Wojewody adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Wojewody Śląskiego.

W odniesieniu do zarzutów skargi Wojewoda powołał się na skutki epidemii COVID 19, obciążenie urzędów poprzez wpływanie stale powiększającej się liczby wniosków pobytowych, w tym związanych z konfliktem zbrojnym na Ukrainie. Spowodowało to nałożenie dodatkowych obowiązków na pracowników wykonujących z ramienia Wojewody czynności dotyczące legalizacji pobytu cudzoziemców, przy jednoczesnym wystąpieniu trudności kadrowych i organizacyjnych w pracy organu administracji. Wskazał treść art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), podkreślając zawieszenie biegu terminów postępowania oraz brak podstaw wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania spraw bez zbędnej zwłoki. Organ administracji wskazał również na stanowisko Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców dotyczące stosowania przepisów art. 100c i 100d, zgodnie z którym stosowanie ich tylko do postępowań, których stronami są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w okresie od 24 lutego 2022 r. nie jest prawidłowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże nie w pełnym zakresie.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. Sąd może rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemca.

Należy na początku wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja RP) oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Dodatkowo Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi oraz materialnymi, według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje sprawy wymienione w tym przepisie. Mocą natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a. Sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji w świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., orzeka m.in. w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Wobec tego pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na bezczynność organu administracji w załatwieniu wniosku strony w zakresie zezwolenia na pobyt i pracę przez Wojewodę Śląskiego.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że wniosek nie został załatwiony pomimo upływu ustawowego czasu oraz wniesionego ponaglenia i skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach.

Wojewoda natomiast wskazał na dużą liczbę wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców oraz na czynione starania w zakresie organizacji sprawnej obsługi wniosków cudzoziemców. Nadto powołał się na brzmienie przepisu z art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa – jego zdaniem zawieszającego bieg terminów na załatwienie spraw w przedmiotowym zakresie.

Wobec tak określonej linii sporu należy uwypuklić, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku strony skarżącej Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Wojewoda nie rozpoznał wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt i pracę cudzoziemcowi, tym samym postępowanie w sprawie nie zostało zakończone. Wobec powyższego zostały spełnione warunki formalne dopuszczalności skargi.

Przechodząc do analizy sprawy zauważyć należy, że z chwilą wejścia w życie z dniem 29 stycznia 2022 r. – ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 91), mocą której do ustawy o cudzoziemcach dodany został m.in. art. 112a, ustanawiający, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Również art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L 2011.343.1) stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku.

Zatem regulacje wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi, nie będącemu obywatelem Ukrainy, zezwolenia na pobyt czasowy (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy) – jeżeli rzeczywiście, jak to przyjął organ administracji w kontrolowanej sprawie, miałyby być rozumiane jako wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy również w celu wykonywania pracy – należało uznać jako niezgodne z przepisami dyrektywy 2011/98/UE. Celem tej dyrektywy – jak zapisano w jej preambule – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedurę rozpatrywania wniosku o jedno zezwolenie. Procedura bowiem powinna charakteryzować się skutecznością i funkcjonalnością, powinna uwzględniać zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich oraz powinna być przejrzysta i sprawiedliwa, po to by oferować zainteresowanym odpowiednią pewność prawa (pkt 5 preambuły). Przy tym wspomniane "jedno zezwolenie" oznacza – zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 2 lit. c dyrektywy 2011/98/UE – "zezwolenie pobytowe wydane przez organy państwa członkowskiego, zezwalające obywatelowi państwa trzeciego na legalny pobyt na terytorium tego państwa w celu wykonywania pracy". Konsekwentnie zostało też przesądzone, że decyzja o wydaniu jednego zezwolenia, o jego zmianie lub o przedłużeniu jego ważności jest jednym aktem administracyjnym łączącym w sobie zezwolenie na pobyt i pracę (art. 4 ust. 2 zd. drugie ww. dyrektywy).

W kontrolowanej sprawie ma wszakże kluczowe znaczenie art. 5 dyrektywy 2011/98/UE, który stanowi, że: "1. Państwa członkowskie wyznaczają organ właściwy do przyjmowania wniosków i wydawania jednego zezwolenia. 2. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin, o którym mowa w akapicie pierwszym, można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli rozpatrywanie danego wniosku jest skomplikowane. Wszelkie skutki niepodjęcia decyzji w terminie przewidzianym w niniejszym ustępie określa się w prawie krajowym. 3. Właściwy organ powiadamia wnioskodawcę o swojej decyzji na piśmie zgodnie z procedurami powiadamiania ustanowionymi w odnośnym prawie krajowym. 4. Jeżeli informacje lub dokumenty załączone do wniosku są niekompletne z punktu widzenia kryteriów określonych w prawie krajowym, właściwy organ powiadamia wnioskodawcę na piśmie o wymaganych dodatkowych informacjach lub dokumentach, wyznaczając rozsądny termin na ich dostarczenie. Bieg terminu, o którym mowa w ust. 2, wstrzymuje się do czasu otrzymania przez właściwy organ lub przez inne odpowiednie organy wymaganych dodatkowych informacji. Jeżeli dodatkowe informacje lub dokumenty nie zostaną dostarczone w wyznaczonym terminie, właściwy organ może odrzucić wniosek".

W świetle cytowanych powyżej przepisów określony w ustawodawstwie krajowym termin na wydanie zezwolenia nie powinien przekraczać czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Termin ten może zostać przedłużony jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, jeżeli rozpatrywanie sprawy jest skomplikowane. Analizowane przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak uczyniono to na gruncie analizowanych art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania. Przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy pozbawia cudzoziemca możliwości uzyskania zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 519 ze zm., dalej u.o c.). Trzeba mieć również na uwadze, że w konsekwencji powyższych naruszeń dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z wolności traktatowych. Zgodnie bowiem z art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. Nr 303, poz. 1), każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii (tutaj: dyrektywy 2011/98/UE) zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 105/23).

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie przepisów dyrektywy 2011/98/UE, należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy jednolitego zezwolenia, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 5 ust. 2 dyrektywy.

Zdaniem tut. Sądu jako niedopuszczalne, bowiem sprzeczne z analizowaną dyrektywą należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 ustawy i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 ustawy zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 u.o c.), ale nawet wielomiesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Te rozwiązania nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.

Przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia przyznają stronie (obywatelowi państwa trzeciego) uprawnienie o charakterze procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie) i są bezpośrednio skuteczne (por. np.: wyroki WSA w Poznaniu z: 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Po 112/23, 9 maja 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 38/24 wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 173/23). Jak trafnie zauważa się w doktrynie – chronione przez ww. zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (zob. P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127).

Mając na względzie powyższe rozważania, Sąd w niniejszym składzie uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 ustawy nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą z kolei należało uwzględnić przy ocenie, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej bezczynności. Celem bowiem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania organu (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli Sądu sprowadza się zatem do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ administracji w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki.

W przedmiotowej sprawie wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt i pracę wpłynął do organu administracji 21 czerwca 2023 r.; ponaglenie w sprawie wpłynęło 24 października 2023 r.; skarga na bezczynność Wojewody została złożona do tut Sądu 11 stycznia 2024 r.; decyzja do dnia rozpatrywania skargi nie została wydana. Z tych też względów Sąd uznał, iż organ dopuścił się zarzucanej bezczynności.

Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W sytuacji, gdy organ nie wydał decyzji w sprawie wniosku cudzoziemca o zezwolenie na pobyt czasowy (jak w rozpoznawanej sprawie) – zarzucana bezczynność nie ustała do dnia rozpoznawania skargi. W związku z tym Sąd był zobligowany do podjęcia rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności oraz orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny.

Działając na podstawie powyższych przepisów Sąd w składzie orzekającym stwierdził bezczynność Wojewody (pkt 1 sentencji). Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu administracji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce, jednak Sąd podziela pogląd doktryny, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione jego uznaniu. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania oraz opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie zatem zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.

W rozstrzyganej sprawie tut. Sąd uznał, że badana bezczynność organu wynikała z wadliwej interpretacji przepisów ustawy o cudzoziemcach oraz ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, skutkujących przyjęciem, że w sprawie nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy. Wojewoda jest wszakże organem administracji publicznej, który w myśl art. 6 k.p.a. jest zobowiązany do działania na podstawie i w graniach prawa. Organy administracji publicznej nie mają jednak kompetencji oceny zgodności polskich przepisów z przepisami prawa międzynarodowego (europejskiego i unijnego), tak jak może to uczynić Sąd. Organ administracji związany sporną podstawą prawną, respektował ją. Zdaniem Sądu wadliwa interpretacja przepisów nie może jednak przesądzać o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa.

Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ administracji do rozpatrzenia wniosku w terminie 30 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 3 sentencji).

Sąd w składzie orzekającym wziął pod uwagę również, iż na trudności w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Sytuacja ta zbiegła się z nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca. W konsekwencji – w części dotyczącej żądania skarżącej nałożenia grzywny – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Podobnie w zakresie przyznania od organu sumy pieniężnej. Ten dodatkowy środek dyscyplinująco-represyjny pełni funkcję kompensacyjną, celem wyrównania uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała skarżąca na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane w treści wniesionej skargi. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącą argumentacją (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Ol 30/21, wyrok NSA z 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, wyrok WSA w Poznaniu z 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 50/24). W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wykazał jednakże, by na skutek przewlekłości organu administracji doznał uszczerbku majątkowego. W związku z powyższym Sąd orzekł jak w pkt 4 sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na koszty składał się wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi 480 zł (pkt 5 sentencji).

Końcowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazuje, że znane mu są rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczące stosowania zapisów art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Jednakże Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzega podstaw do zmiany utrwalonej i w pełni jednolitej linii swego dotychczasowego orzecznictwa, stosownie do której zasada racjonalnego ustawodawcy oraz zgodna z Konstytucją RP wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d tej ustawy prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.