Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 666/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1386/12 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1386/12 oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2012 r. M. Z. wystąpił o pomoc finansową z przeznaczeniem na zakup żywności.

Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił przyznania M. Z. świadczenia w formie zasiłku celowego na zakup żywności.

Podjęte rozstrzygnięcie uzasadnił tym, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalił, iż wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a na jego dochód miesięczny składa się zasiłek stały 324 zł i zasiłek pielęgnacyjny 153 zł. Następnie powołał treść art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wskazując, iż celem pomocy społecznej jest przede wszystkim udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy sytuacji bytowej. Taką funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 ww. ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że decyzja przyznająca ten zasiłek ma charakter uznaniowy, a organ go przyznający nie jest zobowiązany do spełnienia wszystkich żądań strony. Każdorazowo o wysokości zasiłku decyduje organ przyznający świadczenie zależnie od możliwości finansowych jakie posiada oraz potrzeb i liczby osób znajdujących się w kręgu jego zainteresowania. Obowiązkiem organu jest zabezpieczenie posiadanych środków dla wszystkich osób i rodzin wymagających wsparcia. Rozstrzygnięcie w zakresie zasiłku celowego leży w sferze uznania administracyjnego, choć uznanie to nie oznacza pełnej swobody i dowolności organu, lecz obowiązek załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza on możliwości organu, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków, a także nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania obywatela. Stanowisko takie reprezentowały sądy administracyjne m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 104/06, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00.

Prezydent dodał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1825/05 samo spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznanie osobie zainteresowanej zasiłku celowego.

W rozpoznawanej sprawie Ośrodek wziął pod uwagę znacznie ograniczone środki finansowe na zasiłki celowe oraz fakt posiadania przez wnioskodawcę świadczenia w formie bezpłatnych obiadów barowych o średniej miesięcznej wartości 260 zł. Zatem korzystanie z tej formy pomocy częściowo pokrywa żądanie o pomoc na zakup żywności i zabezpiecza potrzeby w tym zakresie.

Nadmienił, że nie posiada w budżecie środków na 2012 rok na wypłatę zasiłków celowych, prócz świadczeń pieniężnych realizowanych w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", które wynoszą kwotę 9900 zł na cały rok 2012 – zatem miesięcznie Ośrodek może wypłacić zasiłki na łączną kwotę 825 zł. Środki finansowe otrzymane w ramach ww. programu muszą jednak zostać zabezpieczone dla osób i rodzin nieposiadających uprawnień do innych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej np. zasiłków okresowych..

Po rozpoznaniu odwołania M. Z. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium powołało art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz stwierdziło, że z powyższych przepisów wynika, iż pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym wsparcia i pomocy, a nie dostarczać świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich satysfakcjonującej czy pożądanej. Ustawa ta pozostawia uznaniu gminy wysokości kwoty jaką może ona przyznać osobie uprawnionej, biorąc pod uwagę środki finansowe będące w dyspozycji gminy oraz liczbę osób ubiegających się o pomoc. W sferze uznania administracyjnego organ decyduje o przyznaniu zasiłku celowego, biorąc pod uwagę sytuację materialną i osobistą, jak też możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej (powołano przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1433/11).

Kolegium stwierdziło też, że organ musiał uwzględnić fakt, iż jest to kolejne świadczenie przyznane skarżącemu w ramach pomocy społecznej i nie może w swoim działaniu koncentrować się na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, czy też rodziny, nawet gdyby ich sytuacja była najtrudniejsza. M. Z. jest objęty różnymi formami pomocy ośrodka w ramach posiadanych środków w sposób nieprzerwany i systematyczny. Pobiera zasiłek pielęgnacyjny, zasiłek stały i korzysta z bezpłatnych obiadów barowych.

Kolegium uznało także, że organ I instancji nie uchybił przepisom kpa, ustawy o pomocy społecznej oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

W złożonej na powyższą decyzję skardze M. Z. stwierdził, że spełnia wszelkie kryteria do przyznania pomocy. Nieprzyznanie pieniędzy na jedzenie i lekarstwa, gdy cena insuliny wzrosła o 1500% oraz złe odżywianie i brak pieniędzy na leki spowodował jego miesięczny pobyt w szpitalu. Tam koszty leczenia przekroczyły wielokrotnie kwoty, o które starał się z Ośrodka Pomocy Społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wskazując, że w skardze nie podniesiono żadnych nowych okoliczności, które mogły mieć wpływ na zajęte stanowisko. Ponadto wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę dla wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), w której ustawodawca określił rodzaje świadczeń przyznawanych z zakresu pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania.

Jedną z form wsparcia przewidzianą w art. 39 ust. 1 i 2 ww. ustawy jest pomoc finansowa w formie zasiłku celowego. W myśl tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto jednoznaczne stanowisko, iż rozstrzygnięcie o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to zatem, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie skutkuje automatycznym przyznaniem go osobie zainteresowanej. Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których one nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwość (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Zadaniem pomocy społecznej jest wyłącznie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), a nie całkowite wyręczanie tych osób w ich aktywności zmierzającej do poprawy swojej sytuacji bytowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 981/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 109/12). Z tego też powodu wnioskujący o pomoc musi liczyć się z tym, że jego żądanie, nawet jeśli mieści się w zadaniach i celach pomocy społecznej nie zawsze będzie uwzględnione. Zwłaszcza, iż możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie, co jest faktem powszechnie znanym.

W ocenie Sądu organy I i II instancji odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego na żywności w żaden sposób nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, bowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć, o wysokości przyznanego świadczenia decydowały nie tylko potrzeby skarżącego i cel pomocy, ale również możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej oraz potrzeby innych osób objętych jego pomocą. Organy podniosły, że udzielenie uprzednio wskazanego wsparcia nie jest możliwe, bowiem Ośrodek Pomocy Społecznej w budżecie na 2012 r. nie posiada kwot na wypłatę zasiłków celowych, prócz świadczeń pieniężnych realizowanych w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" - które wynoszą 825 zł miesięcznie.

Ponadto skarżący korzysta ze wsparcia Ośrodka w ramach posiadanych przez niego możliwości, m.in. w formie bezpłatnych obiadów barowych. Pomoc zatem w zakresie dożywiania jest realizowana przez Ośrodek Pomocy Społecznej, a potrzeby skarżącego są zabezpieczone przez ten organ w części – stosownie do posiadanych środków finansowych.

Reasumując, w ocenie Sądu, zarówno Prezydent [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie naruszyły zarówno zasad postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej, jak również reguł wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego i w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa, rzetelny i wnikliwy wyjaśniły motywy i powody odmowy przyznania świadczenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 oraz 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. Z., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zaskarżona decyzja organu mieści się w granicach uznania administracyjnego przewidzianego w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, z pominięciem tego, iż organ wydając decyzję nie dokonał pełnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy decyzji organu wydanej z naruszeniem art. 7 kpa, 77 kpa, oraz 107 § 3 kpa.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi in merito na zasadzie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy z urzędu, oświadczając, że koszty pomocy prawnej nie zostały pokryte ani w całości, ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Taką potrzebą niewątpliwie jest zakup żywności, na realizację której skarżący wnioskował do organu pomocy społecznej o przyznanie zasiłku celowego. Należy mieć na względzie, że istnienie niezbędnej potrzeby bytowej nie jest jedyną przesłanką uwzględnianą przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem nieobowiązkowym, a jego przyznanie, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, pozostawione jest uznaniu organu administracji publicznej. Tym samym, spełnienie przez skarżącego kryteriów przyznania zasiłku celowego nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie niniejszego świadczenia.

Należy zauważyć, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treścią tego przepisu koresponduje art. 7 k.p.a., w świetle którego, organ administracji publicznej działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (zob. wyrok NSA z 11.06.1981 r., sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57).

Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 omawianej ustawy zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze.

Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy w rozpoznawanej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Należy mieć na względzie, że skarżący korzysta ze świadczeń pomocy społecznej i w związku z tym, uwzględniając wielkość dostępnych dla organu pomocy społecznej środków finansowych, organy uprawnione były do odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. Odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjnej dotyczących okoliczności, że skarżący cierpi na cukrzycę typu 2 i wymaga specjalistycznej diety, należy zauważyć, że w toku postępowania skarżący nie przedstawił żadnych zaleceń dietetycznych dostosowanych do jego stanu zdrowia, z których wynikałaby konieczność zakupu określonych produktów żywnościowych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia z funduszy Skarbu Państwa dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu rozpoznany będzie przez wojewódzki sąd administracyjny wg zasad określonych w art. 258-262 p.p.s.a.