Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 663/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2023-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2492
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 134 par.1, art.151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.7, art. 77 par.1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 4 ust.1-2, art.6 ust.2, art. 51 ust.1, art. 52 ust.2 pkt 1a, art. 61 ust.1, ust.5a i ust.7, art.64
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 5 kwietnia 2022 r. Wójt Gminy D. (dalej jako: "Wójt Gminy" lub "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia

27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca

1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku z 23 marca 2021 r. A. F. i M. S. (dalej jako: "inwestorzy"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr (...) położonej w obrębie geodezyjnym M., gmina D.

Powyższa decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji, bowiem uprzednio wydana przez Wójta Gminy decyzja

z 29 czerwca 2021 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z 17 listopada 2021 r. – po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. K. (dalej jako: "skarżąca"), będącej właścicielką sąsiedniej działki o nr (...) – i przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Organ pierwszej instancji przeprowadził powtórnie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego, która potwierdziła spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono, że wyznaczone dla planowanej inwestycji wskaźniki wynikają z przeprowadzonej analizy. Wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa i tereny niezabudowane. Mając powyższe na uwadze, dla projektowanej inwestycji ustalono funkcję mieszkaniową jednorodzinną. Natomiast szerokość elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji ustalono na poziomie "do 12m", stosownie do § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie z dnia

26 sierpnia 2003 r."). Zaznaczono przy tym, że wskaźnik szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 4 m do 15 m, zaś średni wskaźnik szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 8 m. Ponadto,

w obszarze analizowanym na działkach nr (...) oraz nr (...) znajdują się budynki, których szerokość elewacji frontowej ma wartość zbliżoną w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego. Wskazano również, że średni wskaźnik wielkości zabudowy

w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 2,4%, przy czym wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym mieści się w przedziale od 0,0% do 11,7%. W związku z powyższym, maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki określono jako "2%", co koreluje z wynikami przeprowadzonej analizy. Z kolei wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono na poziomie "do 3,6m", która to wysokość nieznacznie odbiega od wysokości elewacji frontowej budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr (...), równej 3,5m, ale mieści się w ustalonym przedziale, który w obrębie analizowanym wynosi od 2m do 4m. Dla projektowanej inwestycji ustalono geometrię dachu - "dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 25° do 45°", wysokość kalenicy dachu "do 8,0 m", kierunek kalenicy dachu "równolegle do drogi, z której następuje wjazd na działkę". Organ pierwszej instancji wskazał także powierzchnię zabudowy (do 90 m²), ilość kondygnacji (1 kondygnacja, budynek parterowy), minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (30%) oraz nieprzekraczalną linię zabudowy - w odległości 10 m od zachodniej granicy z działką nr (...), z której następuje wjazd na przedmiotową działkę, jako przedłużenie linii zabudowy występującej na działce sąsiedniej, tj. działka nr (...). Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podniósł przy tym, że projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą, z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, domagając się jej uchylenia. Zarzuciła organowi pierwszej instancji niewłaściwe wyznaczenie parametrów zabudowy. Podniosła, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa siedliskowa, zagrodowa rolnicza, grunty mają przeznaczenie rolne, a ustalanie funkcji mieszkalnej nie jest kontynuacją funkcji zabudowy. Wskazała, że do analizy wzięte zostały głównie działki

o zabudowie siedliskowej, zamieszkiwane i użytkowane przez rolników, prowadzących gospodarstwa rolne, natomiast obok są grunty rolne, wykorzystywane na cele rolnicze, nie zaś na cele budowlane. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestorzy byli rolnikami

i mieli zamiar kontynuować siedliskową funkcję zabudowy, czy rolnicze wykorzystanie terenu. Tym samym, ustalenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stoi

w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie skarżącej, zastrzeżenia budzi również wyznaczenie obszaru analizowanego oraz wskaźników zabudowy i linii zabudowy. Wskazała, że w analizie uwzględniono budynki znajdujące się poza wyznaczonym obszarem. Skarżąca dodała przy tym, że jest właścicielką sąsiedniej działki nr (...), która nie posiada linii zabudowy i nie jest zabudowana. Jednocześnie podniosła, że działka nr (...) jest zabudowana budynkiem, mimo że nie ma warunków zabudowy.

Decyzją z 29 czerwca 2022 r., Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że odpowiada ona określonym w przepisach wymogom. W uzasadnieniu podniesiono, że opracowana przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr (...) została sporządzona w sposób prawidłowy. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji słusznie przyjął, że w niniejszej sprawie została zachowana zasada

tzw. dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślono, że realizacja budynku, którego gabaryty w niewielkim stopniu odbiegają od średnich

z obszaru analizowanego nie zburzy ładu przestrzennego w okolicy. Odnośnie nieprzekraczalnej linii zabudowy, organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyraźnie wynika, że w przepisie tym chodzi

o linię zabudowy od strony pasa drogowego, zaś pojęcie pasa drogowego łączyć należy z pojęciem drogi publicznej. Zatem w sytuacji, w której nieruchomość przeznaczona do zabudowy nie przylega do drogi publicznej, a jedynie łączy się z nią drogą wewnętrzną, wyznaczanie linii zabudowy sprowadza się do "oddzielenia" terenu zabudowy od drogi

i wkomponowania projektowanej zabudowy w istniejący porządek. Zaznaczono, że wprawdzie pierwotnie organ błędnie wskazał, że linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii zabudowy występującej na działce sąsiedniej nr (...), jednak powyższa omyłka pisarska została skorygowana postanowieniem o sprostowaniu z dnia 27 czerwca 2022 r. Jak wynika bowiem z załączonej do analizy mapy działka nr (...) jest niezabudowana, natomiast sąsiednia działka zabudowana to działka nr (...).

W skardze do tut. Sądu na decyzję Kolegium, skarżąca zarzuciła naruszenie

art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., przez co nie uwzględniono wszystkich okoliczności sprawy, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji

i umorzenie postępowania z powodu wskazanego naruszenia, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych przez nią w odwołaniu zarzutów, zaś w obecnej analizie nadal znajdują się te same błędy odnośnie do wyznaczenia wskaźników zabudowy, co w poprzedniej. Skarżąca podkreśliła, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie jest kontynuacją zabudowy siedliskowej, zagrodowej, lecz tworzy nowy charakter zabudowy. Skarżąca wskazała również, że nie wyznaczono obowiązującej linii zabudowy, tylko nieprzekraczalną linię zabudowy, podczas gdy rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. nakazuje wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skarżąca podniosła przy tym, że zmiana numeru działki, od której prowadzona jest linia zabudowy, dokonana w postanowieniu organu pierwszej instancji, nie stanowi sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, lecz należy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Strona wskazała także na rozbieżności co do zabudowań istniejących na poszczególnych działkach. Podała, że z analizy wynika, że działka nr (...) jest niezabudowana, podczas gdy z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego

w dniu 29 kwietnia 2022 r. wynika, że jest ona zabudowana parterowym budynkiem gospodarczym o wymiarach 5,6 m x 6 m, przy czym inwestorzy nie posiadają warunków zabudowy. Ponadto, według analizy działka nr (...) zabudowana jest tylko budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a w rzeczywistości jest zabudowana dodatkowo dwoma budynkami gospodarczymi, zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym w 2021 r. Z kolei działka nr (...) jest niezabudowana, zaś w analizie wykazano na niej dwa budynki. Podobnie wskazano działkę nr (...) jako działkę niezabudowaną, podczas gdy faktycznie znajdują się na tej działce dwa budynki gospodarcze. Skarżąca zarzuciła także, że w analizie uwzględniono budynki znajdujące się poza wyznaczonym obszarem, a działkę nr (...), której nie ma wskazanej w obszarze analizowanym na załączniku graficznym, uwzględniono w treści analizy. Zdaniem skarżącej, wskazane uchybienia dyskwalifikują przedmiotową analizę jako podstawę do wydania decyzji

o warunkach zabudowy i ustalenia parametrów dla wnioskowanej zabudowy. Ponadto, w ocenie skarżącej, nawet przy przyjętych do analizy budynkach, parametry te zostały wyznaczone błędnie, w oderwaniu od analizy i ustalonych średnich wskaźników, biorąc pod uwagę jedynie treść wniosku inwestorów.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z 28 października 2022 r. inwestorzy, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu swojego stanowiska inwestorzy odnieśli się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez skarżącą. Wskazali, że z przeprowadzonej analizy nie wynika, aby planowana inwestycja wchodziła w kolizję z funkcją na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, gdzie również wykazano budynki mieszkalne jednorodzinne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wyznaczenia linii zabudowy, wskazali na zapis § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., z którego wynika, że chodzi o linie zabudowy od strony pasa drogowego. Podkreślili również, że sprostowanie decyzji dotyczyło tylko numeru działki i nie powodowało konieczności przeprowadzania nowej analizy. Natomiast jedyna działka zabudowana bezpośrednio sąsiadująca z działka inwestycyjną to działka nr (...), co wynika

z załącznika graficznego do decyzji. Zaznaczono przy tym, że prawo dopuszcza wyznaczenie innych wskaźników niż średnie, zaś ustalone w niniejszej sprawie wskaźniki nie odbiegają w sposób znaczny od średnich wielkości podanych w analizie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.

z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi

i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w świetle powyższych kryteriów wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że złożona skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna

z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę (k. 18 akt sądowych), a także przez pełnomocnika inwestorów (k. 46 akt sądowych). Natomiast skarżąca, jak i pozostali uczestnicy postępowania, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy we wskazanym terminie.

Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy terenu następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w razie braku takiego aktu prawa miejscowego - w decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do art. 51 ust. 1 w zw.

z art. 64 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie inwestora powstaje prawo podmiotowe polegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Prawo do zabudowy jest bowiem podstawowym prawem związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zaznaczyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. W tym przypadku organ administracji publicznej nie działa bowiem w warunkach uznania administracyjnego, lecz rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem w przypadku, gdy planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.

Pamiętać przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, na warunkach w niej określonych. Jest to akt stanowiący podstawę do ubiegania się

o pozwolenie na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, natomiast ich uszczegółowienie następuje dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji

w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa

w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.).

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy określa wymogi nowej zabudowy, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy,

a w szczególności średnie wskaźniki wskazanych wymogów dla obszaru analizowanego. Jednocześnie rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. pozwala na pewne odstępstwa od średniej, m.in. co do wielkości powierzchni zabudowy (§ 5 ust. 2) oraz szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2), jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

W ocenie Sądu, przeprowadzona w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uwzględnia wytyczne zawarte w decyzji organu odwoławczego z 17 listopada 2021 r. i jest zgodna

z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Obszar analizowany został prawidłowo wyznaczony i stanowi urbanistyczną całość, a zabudowa objęta obszarem analizowanym pozwala na wyznaczenie i opisanie dominujących cech zabudowy. Ustalone parametry planowanej zabudowy, w tym szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, powierzchnia zabudowy, ilość kondygnacji, znajdują uzasadnienie w wynikach sporządzonej analizy

i nie odbiegają w sposób istotny od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Uzupełnione zostały także dane w zakresie parametrów zabudowy istniejącej.

Podkreślić należy, że celem analizy, a w ślad za tym i celem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i przedmiotem postępowania zmierzającego do jej wydania nie jest ustalanie konkretnych wymiarów planowanego obiektu budowlanego, lecz wskazanie koniecznych warunków przyszłej zabudowy w sposób uwzględniających zasadę ustanowioną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. zasadę "dobrego sąsiedztwa" wynikającą z konieczności zachowania ładu przestrzennego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkretne wymiary dotyczącego tak samego obiektu, jak i jego usytuowania będą przedmiotem pozwolenia na budowę.

Jednocześnie regulacja art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie pozwala na restrykcyjną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Przyjęcie przy obowiązującej zasadzie dobrego sąsiedztwa nowej funkcji planowanej nowej zabudowy nie stanowi naruszenia tej zasady. Jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem,

jeżeli nie wchodzi z nią w kolizję. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie (por. wyrok WSA w Łodzi

z dnia 14 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 167/22, dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie warunek kontynuacji funkcji zabudowy, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., został spełniony. Wskazać bowiem należy, że na analizowanym obszarze znajdują się budynki mieszkalne, przy czym bez znaczenia pozostaje, że jest to zabudowa zagrodowa. Ponadto, na tym terenie występuje też zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym na sąsiadującej z działką inwestorów działce nr 69/4. Podkreślić należy, że zasada kontynuacji funkcji nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji tylko dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować ją do cech i parametrów architektonicznych

i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia

17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 562/22, dostępne w CBOSA).

Uznać zatem należy, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego mieści się w istniejącej funkcji zabudowy i nie stanowi naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej

o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 446/21, dostępne w CBOSA).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2850/21, dostępne w CBOSA, wymagania dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej i doprowadzi do nakazu mechanicznego powielania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii (ładu przestrzennego).

Podnoszone przez skarżącą zarzuty odnośnie do zabudowań istniejących na wskazanych działkach również nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślić należy, że zabudowa, na podstawie której określa się wymagania dotyczące nowej zabudowy musi być legalna. Wobec tego organ, orzekając o warunkach zabudowy, powinien

w obszarze analizowanym wziąć pod uwagę tylko legalnie wzniesione obiekty.

Z dołączonej do decyzji o warunkach zabudowy mapy sytuacyjno-wysokościowej

w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 1, jednoznacznie wynika, że zabudowania istnieją jedynie na działkach nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) oraz nr (...). Ustalenia te potwierdzają dane uzyskane z ogólnodostępnej platformy "Geoportal krajowy".

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że zmiana numeru działki z (...) na (...) stanowi wyłącznie oczywistą omyłkę, którą organ pierwszej instancji zasadnie sprostował postanowieniem z dnia 27 czerwca 2022 r. W treści decyzji omyłkowo wskazano, że projektowana inwestycja może zostać usytuowana jako przedłużenie "linii zabudowy występującej na działce sąsiedniej, tj. działce nr (...). Przy czym, z akt sprawy, w tym mapy załączonej do przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednoznacznie wynika, że zabudowana jest sąsiednia działka nr (...), a nie jak błędnie wpisano w treści decyzji – działka nr (...). Zmiana ta miała zatem charakter jedynie porządkowy, nie wynikała z potrzeby poprawienia merytorycznego błędu popełnionego przy wydawaniu decyzji. Zarzuty skarżącej w tym zakresie należy uznać za bezpodstawne.

Wyjaśnić przy tym należy, że stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia

z dnia 26 sierpnia 2003 r., obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi

o kontynuację istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy zatem na płaszczyźnie omawianego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy.

Zauważyć również należy, że pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się

art. 61 ust. 7 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy" jak

i "nieprzekraczalne linie zabudowy". O tym, która z tych linii powinna być zastosowana w konkretnej sprawie powinien postanowić organ na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej w toku postępowania (por. wyrok NSA

z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt II OSK 989/12, dostępne w CBOSA). Natomiast posłużenie się w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. pojęciem "obowiązująca linia zabudowy" oznacza tylko, że ma być to linia oficjalnie wyznaczona, wskazana przez organ administracyjny. Wykreślenia przez organ pierwszej instancji linii dla nowej zabudowy jako nieprzekraczalnej, a nie obowiązującej nie można zatem uznać za naruszenie o charakterze istotnym mającym wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że inwestor ma prawo wyboru miejsca planowanej inwestycji na danym terenie, zaś linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz określa nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji. Tym samym, wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a jedynie wytycza potencjalny teren inwestycji, stanowiącej część nieruchomości inwestora (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 737/12, dostępne w CBOSA).

Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Może to być dostęp pośredni w przypadku, gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Przy czym, na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2294/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 226/22, dostępne w CBOSA).

Tym samym, dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie uchybił przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej,

tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA).

W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej i wystarczającej kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji, ustalając, czy wnioskowana zabudowa odpowiada wymogom wskazanym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Taka analiza została przeprowadzona i doprowadziła do uznania, że wymogi te zostały spełnione i wobec tego ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium podało podstawy prawne mające zastosowanie w sprawie

i wyjaśniło, jak należy je rozumieć w kontekście ustalonego w sposób wiarygodny

i prawidłowy stanu faktycznego.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak

w sentencji.