Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 910/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 2 i art. 40 ust. 16
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant Klaudia Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1494/19 w sprawie ze skargi P (...)S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r. nr KOC/6548/Dr/18 w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P (...)S.A. w P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1494/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca", "spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO", "organ") z dnia 21 maja 2019 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu 5 lipca 2018 r. przez urzędników Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy - jednostki organizacyjnej Zarząd Dróg Miejskich, kontroli pasa drogowego drogi krajowej - ul. [...] w W. w rejonie numeru [...] stwierdzono, że pas ten, jest zajmowany przez dwie reklamy: dwustronnej strzałki kierunkowej o powierzchni 1,15 m² oraz reklamy z cenami paliw o powierzchni 2,40 m². Kontrole ponawiano w dniach: 9 lipca 2018 r. (nie stwierdzono wówczas funkcjonowania reklamy z cenami paliw), 17 lipca 2018 r., 25 lipca 2018 r., 31 lipca 2018 r., wykazywały istnienie reklamy (strzałki kierunkowej) w pasie drogowym.

Ustalenia te stały się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a następnie wydania decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 2 października 2018 r., którą to decyzją wymierzono skarżącej spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie numeru [...] - bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim:

1) dwustronnej strzałki kierunkowej w dniach: 5 lipca - 31 lipca 2018 r., o powierzchni 1,15 m²,

2) reklamy z cenami paliw w dniu 5 lipca 2018 r., o powierzchni 2,40 m²

i ustalono wysokość kary z tego tytułu.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wyjaśniła, iż przestawną tablicę z cenami produktów przestawiono poza obrys pasa drogowego jeszcze w dniu 5 lipca 2018 r. - podczas kontroli przez ZDM. Natomiast tablica dotycząca kierunku wjazdu, zapewniająca swobodną komunikację, nie stanowiła jakiejkolwiek reklamy. W związku z tym wniosła o uchylenie wydanej decyzji.

Decyzją z 21 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 2 października 2018 r. oraz:

1) wymierzyło karę pieniężną dla firmy P. S.A. z/s w P. za zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. nr [...] poprzez umieszczenie w nim:

a) dwustronnej strzałki kierunkowej w dniach 5 lipca 2018 r. - 31 lipca 2018 r. o powierzchni 1,15 m²;

b) reklamy z cenami paliw w dniu 5 lipca 2018 r. o powierzchni 2,40 m² bez zezwolenia zarządcy drogi.

2) ustaliło karę pieniężną w łącznej wysokości 1 371,45 zł. obliczonej jako iloczyn: powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego.

SKO orzekło również o warunkach wpłacenia ww. kary na konto Zarządu Dróg Miejskich.

Kolegium rozpoznając odwołanie stwierdziło, że trafny jest zarzut skarżącej, w ocenie której decyzja organu I instancji została oparta na nieobowiązującej uchwale nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm.). Wskazana wyżej uchwała obowiązywała do 28 marca 2018 r., a następnie została zmieniona uchwałą Nr LXII/1677/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 1 marca 2018 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.U. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 2509). W dacie zatem kontroli pasa drogowego, jak i w dacie wszczęcia postępowania obowiązywała uchwała Nr LXII/1677/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 1 marca 2018 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia błędne powołanie uchwały w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, bowiem co do zasady organ I instancji prawidłowo wymierzył karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i prawidłowo ustalił wysokość tej kary.

SKO rozpoznając odwołanie podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i notatek służbowych pracowników organu pierwszej instancji. Ocenił, że decyzja w przedmiocie kary jest decyzją obligatoryjną. Wskazując na ustalony stan faktyczny oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy uznał, że organ I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący zgromadził w sprawie materiał dowodowy, którego skarżąca skutecznie nie podważyła.

Z dowodów tych niezbicie wynikało, że w okresie od 5 lipca - 31 lipca 2018 r. skarżąca bez zezwolenia zarządcy drogi zajmowała pas drogowy ulicy [...] w rej. nr [...]. Strona nie wykazała, że reklama "dwustronna strzałka kierunkowa" została usunięta z pasa drogowego w dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, bowiem tezy tej nie potwierdza podpisany przez strażników ZDM protokół, według którego w dniu 31 lipca 2018 r. reklama ta w dalszym ciągu funkcjonowała w pasie drogowym. Zdaniem organu odwoławczego zostało udokumentowane zajęcie pasa drogowego przez skarżącą co uzasadniało konieczność nałożenia kary pieniężnej i organ I instancji zastosował się do obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm. - zwanej dalej: "u.d.p."). Organ orzekający w niniejszej sprawie w pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności skutkujące wymierzeniem skarżącej przewidzianej w art. 40 ust. 12 u.d.p. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a mianowicie: fakt zajęcia pasa drogowego, powierzchnię zajęcia, okres zajęcia, podmiot, który zajął pas drogowy oraz stawkę kary.

Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności skarżącej z tytułu naruszenia prawa skutkującego nałożeniem kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia przez dwa nośniki:

1. tablicę z cenami paliw, która została usunięta w dniu kontroli, czyli przed wszczęciem postepowania administracyjnego;

2. tabliczkę wskazująca kierunek jazdy z białą strzałką na czerwonym tle.

W ocenie WSA, oba nośniki w dacie kontroli umieszczone były przy wjeździe na stację paliw prowadzonej przez skarżącą. Pracownicy skarżącej, na skutek uwag kontrolujących, w tym samym dniu, usunęli tablicę z cenami, która - jak widać na fotografii - była przenośna. Pozostawiona została tabliczka ze strzałką, wskazującą na kierunek dojazdu do tankowania paliwa.

Zdaniem Sądu I instancji, organy niewątpliwie naruszyły, w sposób mający wpływ na wynik sprawy, prawo materialne, a mianowicie § 12 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz.U.2015.2121) w związku z art. 4 pkt 23 u.d.p.

WSA uznał, iż nie może być bowiem, wobec obowiązku informacyjnego skarżącej, stosowana wykładnia rozszerzająca definicję reklamy, skoro z mocy ww. rozporządzenia, obowiązana była ona do uwidocznienia cen paliw na stacji benzynowej "w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do stacji, poruszających się po drogach publicznych". Zdaniem Sądu I instancji, wykładnia § 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia wyklucza całkowicie możliwość przyjęcia, że objęta kontrolą tablica z cenami paliw stanowiła reklamę.

Wątpliwości Sądu I instancji dotyczyły także kwalifikacji tablicy kierunkowej jako reklamy. W ocenie WSA, organy administracji nie podjęły się ani ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie - w kontekście wykładni definicji ustawowej reklamy, ani nie wyjaśniły, dlaczego strzałka kierunkowa pełni rolę reklamy.

W opinii WSA, organ nie poczynił ustaleń w jakim kierunku ustawiona jest strzałka - czy pełni rolę naprowadzającą do miejsca tankowania, czy zachęca do zrobienia innych zakupów, jednoznacznie wskazując budynek stacji. O ile bowiem kierowcę pojazdu, o możliwości zaopatrzenia w paliwo informuje znak informacyjny umieszczony na drodze publicznej, to jego decyzja o opuszczeniu drogi krajowej nr [...] na stację paliw podjęta jest wcześniej, poprzedzona jest włączeniem kierunkowskazu i zwolnieniem prędkości.

Zdaniem Sądu I instancji, oznacza to wątpliwość przyjęcia na tym etapie, by tablica kierunkowa mogła wyrażać reklamę czegokolwiek. Skoro kierowca wybrał zjazd na stację paliw, to na etapie wjazdu na miejsce obsługi pasażerów w paliwo zmierza do miejsca tankowania. Organ nie wyjaśnił zatem, mimo zarzutów odwołania, dlaczego nie uznał strzałki kierunkowej za inne urządzenie związane z infrastrukturą stacji paliw mające na celu bezpieczne dotarcie do miejsca tankowania.

WSA uznał, iż organ nie poczynił jakiejkolwiek oceny w tym zakresie przyjmując a priori zajęcie na cele reklamy. Brak jakiejkolwiek argumentacji w zakresie ustaleń stanu faktycznego i jego oceny narusza w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 k.p.a., czyli zasadę prawdy obiektywnej, oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Czyni kontrolę sądowoadministracyjną iluzoryczną, skoro brak jest możliwości kontroli działania organu w tym zakresie.

Sąd I instancji podkreślił również, iż wskazany element tablicy kierunkowej umieszczony został w pasie drogowym, nie poddaje się kontroli Sądu. Nie ma w aktach sprawy administracyjnej żadnej mapy prawnej, na której uprawniony geodeta wrysowałby zakwestionowany przez zarządcę drogi element w postaci tablicy kierunkowej w mapę z zaznaczonym pasem drogowym.

WSA wskazał, iż w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że kolizja obiektu z liniami granicznymi i przestrzenią pasa drogowego musi być wykazana na mapie sporządzonej przez geodetę. O ile skarżąca nie kwestionowała powierzchni samych nośników, pomierzonych jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, bez jej udziału jako strony, to zasadniczo uzasadnione są jej wątpliwości wyrażone w skardze, czy tablica kierunkowa zajmowała pas drogowy, ponieważ nie poddają się kontroli Sądu. Ich wyjaśnienie nie znajduje bowiem żadnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Nie kwestionując wypisu z rejestru gruntów ani wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:500, należy stwierdzić, że nie przekładają się na udowodnienie miejsca zajęcia tego gruntu przez urządzenie skarżącej. Wytyczona bowiem lokalizacja ww. urządzenia - na pozostałych mapach bez skali, "do celów służbowych" – sporządzona została przez pracowników zarządcy drogi, a nie przez geodetę. Do ustalenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia konieczne było nie tylko ustalenie granic pasa drogowego, ale - czy istotnie, należąca do skarżącej spółki "reklama", czy też urządzenie przeznaczone do innego celu - przy uznaniu, że nośnik miał charakter informacyjny - zajmowało przestrzeń pasa drogowego i na jakiej powierzchni.

W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, że dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego w zasadzie powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. W tej sprawie natomiast posłużono się innego rodzaju mapami z orientacyjnie zaznaczona lokalizacją. Tymczasem dokumenty takie nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o czym mowa w przepisach rozporządzenia. Nie pozwala to na dokonanie oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Materiał dowodowy nie zawiera obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisany w decyzji obiekt znajduje się w pasie drogowym w części wskazanej w decyzji.

Sąd I instancji zauważył, że pomiarów powierzchni obu reklam dokonali pracownicy organu, a czynności te zostały udokumentowane protokołem. Sporządzono dokumentację fotograficzną, dołączono przed SKO wypis z rejestru gruntów, i wyrys z mapy ewidencyjnej, ale wciąż nie ma pewności, czy i jaka rzeczywiście część obiektu znajduje się w pasie drogowym.

Na koniec Sąd I instancji wyjaśnił, że trafnym zarzutem skarżącej w niniejszej sprawie, jest również brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji dyrektyw dotyczących nakładania kar pieniężnych W postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a. Postępowanie zostało bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary.

Skargę kasacyjną - stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") - wywiodło SKO, zaskarżając wyrok w całości, a zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciło:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię (art. 174 pkt 1) p.p.s.a. lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 145 § 1 pkt l) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, że dopuszczalne jest lokalizowanie w pasie drogowym przenośnego nośnika z cenami paliw oraz dwustronnej strzałki kierunkowej, podczas, gdy z przepisów tych wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a zajęcie pasa drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, które to zezwolenie w niniejszej sprawie nie zostało udzielone;

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1a u.d.p poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, że zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami mchu drogowego - nie obejmuje informacji skierowanych do kierowców w zakresie ceny paliw, jak i dojazdu do tankowania paliwa, zaliczanych do "innych czynności" związanych z eksploatacją urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów i gazu (paliwa płynne i gazowe), o których mowa w art. 39 ust. 1a in fine u.d.p., podczas, gdy zlokalizowane w pasie drogowym nośniki reklamowe nie służyły eksploatacji urządzeń do doprowadzania lub odprowadzania płynów czy gazu, a zatem regulacja z art. 39 ust. 1a u.d.p. nie znajduje w tym przypadku zastosowała;

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 23) u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na wadliwym uznaniu, że przenośny nośnik z cenami paliw oraz dwustronna strzałka kierunkowa, nie stanowiły - odpowiednio: tablicy reklamowej oraz urządzenia reklamowego, podczas, gdy z definicji legalnej reklamy, zawartej w art. 4 pkt 23) u.d.p., wynika jednoznacznie, że reklamą jest każdy nośnik informacji wizualnej, a zatem widocznej dla użytkowników drogi;

- art. 145 § pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. z 2015r., poz. 2121) w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p., poprzez błędną ich wykładnię, przejawiającą się w wadliwym [pic]przyjęciu, że spoczywający na przedsiębiorcy obowiązek czytelnego uwidaczniania cen paliw na stacjach benzynowych, o którym mowa w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, uprawnia przedsiębiorcę do lokalizowania w pasie drogowym przenośnego cennika z cenami paliw, podczas, gdy nośnik taki - w każdym przypadku - stanowi reklamę w rozumieniu art 4 pkt 23 u d p., co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia do ustalonego stanu faktycznego sprawy;

- art. 145 1 pkt 1) lit. a) p.p s a. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 178) w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. z 2015 r., poz. 2121), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy, skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - w zakresie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2) p.p.s.a.), tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie braku ustalenia prawnej kwalifikacji dwustronnej tablicy kierunkowej jako reklamy, skoro na stronie 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r. wyraźnie wskazano, że "w ocenie Kolegium nie może budzić wątpliwości, że tablica "strzałka kierunkowa" (zajmująca pas drogowy) ze wskazaniem kierunku wjazdu na stację paliw, miała na celu ułatwienie wjazdu na stację paliw, i co za tym idzie zwiększenie liczby odbiorców, tak więc stosownie do przywołanego przepisu aft. 4 pkt 23 u.d.p., tablica ta stanowiła reklamę i jej właściciel obowiązany był uzyskać zezwolenie, jak tego wymaga art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych", co doprowadziło do niezasadnego uznania przez Sąd, że konieczne jest uzupełnienie stanu faktycznego w tym zakresie;

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że ustalenie w postępowaniu administracyjnym okoliczności, czy tablica "strzałka kierunkowa" stanowiła "inne urządzenie związane z infrastrukturą stacji paliw mające na celu bezpieczne dotarcie do miejsca tankowania" (strona 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), było okolicznością relewantną w kontekście obowiązku nałożenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego, w sytuacji, gdy w sprawie bezsporne było, że skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie tego pasa, a co doprowadziło do niezasadnego uznania przez Sąd, że konieczne jest uzupełnienie stanu faktycznego w tym zakresie;

- art 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie, że zgromadzone w aktach postępowania dowody, na podstawie których ustalono czas trwania i fakt zajęcia pasa drogowego przez Skarżącą, tj. protokoły zajęcia pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna nośników reklamowych oraz ich położenie w pasie drogowym, notatki służbowe pracowników zarządcy drogi, wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej - nie wykazały lokalizacji nośników Skarżącej w pasie drogowym, podczas, gdy z dowodów tych bezsprzecznie wynikało zajęcie pasa drogowego przez Skarżącą;

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że zgromadzone w aktach postępowania dowody, na podstawie których ustalono czas trwania i fakt zajęcia pasa drogowego przez Skarżącą, nie wykazały lokalizacji nośników Skarżącej w pasie drogowym, skoro przepis art. 75 § 1 k.p.a. zawiera otwarty katalog środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, w tym dopuszczalnych także w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego - bez zezwolenia, co doprowadziło do błędnego przekonania Sądu, iż tylko mapa do celów prawnych, z wrysowanym przez geodetę nośnikiem Skarżącej pozwalała na weryfikację, czy obiekt ten znajdował się w pasie drogowym;

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw z art. 123 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że niewydanie w toku postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją SKO w Warszawie, postanowienia w przedmiocie włączenia sporządzonych przed wszczęciem postępowania dokumentów - w poczet materiału dowodowego, odbiera tym dokumentom walor dowodowy, podczas, gdy z przepisów k.p.a. nie wynika wprost obowiązek wydania postanowienia w przedmiotowej kwestii, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że zasadne jest ponowne prowadzenie postępowania dowodowego w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 189 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z 189d k.p.a., poprzez niezasadne uznanie, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji winny zostać rozważone przesłanki odstąpienia od wymierzenia skarżącej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 i 2 k.p.a., skoro kara pieniężna jest sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że na zarządcy drogi spoczywa kategoryczny obowiązek wymierzenia kary pieniężnej, w przypadku, gdy spełnione są ku temu przesłanki.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi na decyzję SKO z dnia 21 maja 2019 r., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego kasacyjnie, kosztów postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Artykuł 176 p.p.s.a. określa elementy konstrukcyjne skargi kasacyjnej. Zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć określenie przepisu (jednostki redakcyjnej aktu prawnego), który miał zostać naruszony przez sąd pierwszej instancji. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, a co więcej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia i zastosowanie tych przepisów (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podniesienie zarzutu naruszeniu prawa procesowego wiąże się natomiast z obowiązkiem wskazania przepisów, które miały zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wykazaniem wpływu tego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113; 10 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4608/21, Lex nr 3396134), jednak z uwagi na sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt a petitum skargi kasacyjnej) i zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych (pkt b petitum tejże skargi kasacyjnej) i ich argumentowanie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż należy je łącznie rozważyć i rozpatrzyć.

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy zawierającym definicję pasa drogowego. Z treści powyższego przepisu wynika dla organu obowiązek wydania decyzji administracyjnej w związku z zaistnieniem określonego w nim zdarzenia, a mianowicie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Związanie organu dyspozycją art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego w tym przepisie stanu faktycznego, czyli zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W związku z tym, wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym organu, polegającym na ustaleniu, czy doszło do zajęcia pasa drogowego niezgodnie z przepisami prawa, określeniu czasu od którego stan naruszenia trwa oraz zajętej powierzchni pasa drogowego (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1639/14). Ustalenie tych okoliczności jest konieczne do określenia w decyzji wysokości kary pieniężnej, którą, w przypadku reklamy, ustala się w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 6 u.d.p., tj. iloczyn powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego.

Należy wskazać, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Z kolei, w myśl definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23 u.d.p. stanowi ją umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566 oraz z 2018 r. poz. 1496 i 1544), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614).

Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, iż organy naruszyły prawo materialne, a mianowicie § 12 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz.U.2015.2121) w związku z art. 4 pkt 23 u.d.p., uznając, że przenośny nośnik z cenami paliw stanowi reklamę. Wskazać należy, iż stosownie do § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju, wydanego na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2019 r. poz. 178 oraz z 2022 r. poz. 2581), na stacjach benzynowych ceny paliw uwidacznia się w taki sposób, aby były one czytelne dla kierowców pojazdów zbliżających się do stacji, poruszających się po drogach publicznych.

W świetle zacytowanej treści przepisów nie budzi wątpliwości to, że na właścicielu stacji benzynowej spoczywa prawny obowiązek wyraźnego i czytelnego uwidaczniania cen paliw, w sposób określony w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia. Formę realizacji tego obowiązku ustawodawca pozostawił zobowiązanemu do jego wykonania. Jeżeli zobowiązany zdecyduje się na umieszczenie informacji o cenach paliw w pasie drogowym, to stosownie do treści art. 4 pkt 23 u.d.p. stanowić ona będzie reklamę. Nie jest to bowiem znak w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach czy znak informujący o obiektach użyteczności publicznej ustawiony przez gminę, a tylko w takich wypadkach nośnik informacji nie byłby reklamą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 61/09).

Nośnik zawierający informacje o cenach paliw nie jest związany ani z potrzebami zarządzania drogami ani z potrzebami ruchu drogowego. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że taka informacja służy użytkownikom ruchu drogowego, jednakże każda reklama niezależnie od jej treści ma taki potencjalny cel. Umieszczenie wyraźnej i czytelnej informacji o cenach paliw stanowi wypełnienie obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o cenach i przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju. Jeżeli nośnik zawierający taką informacje umieszczony jest w pasie drogowym to stanowi reklamę, a zajęcie pasa drogowego może nastąpić za uiszczeniem opłaty. Samowolne zajęcie pasa drogowego w takiej sytuacji skutkować musi nałożeniem kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie może budzić wątpliwości, że tablica "strzałka kierunkowa" (zajmująca pas drogowy drogi krajowej) ze wskazaniem kierunku wjazdu na stację paliw miała na celu ułatwienie wjazdu na stację paliw i tym samym miała na celu rozpowszechnianie produktów dostępnych na stacji, wskazywała bowiem bezpośrednio miejsce, w którym skarżąca prowadzi działalność handlową w zakresie sprzedaży paliw, i co za tym idzie jej celem było zwiększenie liczby odbiorców stacji, tak więc stosownie do przywołanego przepisu art. 4 pkt 23 u.d.p. Tablica ta stanowiła reklamę i jej właściciel obowiązany był uzyskać zezwolenie, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych.

Uznać zatem należy, iż w [pic]niniejszej sprawie nośniki skarżącej tj. tablica z cenami paliw oraz dwustronna strzałka kierunkowa wskazująca wjazd na stację paliw, pomimo funkcjonujących w pasie drogowym, odpowiednich znaków drogowych informujących kierowców o zbliżającej się stacji paliw skarżącej, są przejawem działań reklamowych.

Jedną z podstaw stwierdzenia przez Sąd I instancji wadliwości zaskarżonej decyzji było uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne naruszało normy zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przejawiające się tym, że linia graniczna pasa drogowego i wchodzące w kolizję z nią usytuowanie nośników reklamowych strony skarżącej nie opierało się na żadnych dokumentach geodezyjnych, opinii geodety, przede wszystkim zaś na akcentowanej przez WSA mapie do celów prawnych, o której mowa w przepisach § 75 - § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Naczelny Sąd Administracyjny powołanego stanowiska Sądu I instancji nie podziela.

Przepis art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił "nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności" (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 156). Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.

Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci opinii biegłego geodety, czy mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego.

Nie oznacza to jednak, w świetle już poczynionych dowodów, że kluczowym dla przedmiotowej sprawy, jak wskazywał Sąd I instancji, powinien być dowód z mapy do celów prawnych, o której mowa w § 75 - 77 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r.

Określenie w tym rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Dostrzegając, że rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§ 1 i § 75 - 77), NSA uznał, że nie sposób przyjąć, by skutkowało to - w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia (por. wyroki NSA z dnia: 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 318/21, 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21 i inne).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż po stronie organu nie zaistniała konieczność jego uzupełnienia lub poszerzenia o dodatkowe dowody mające potwierdzać przebieg linii granicznej pasa drogowego oraz faktu posadowienia nośników reklamowych spółki w rzeczonym pasie drogowym (drogi krajowej) ul. [...] w rej. nr [...].

Wskazać również należy, że strona w toku postępowania administracyjnego nie przedłożyła takiego dowodu ani nie wystąpiła z wnioskiem o jego przeprowadzenie. Zauważyć należy, iż w treści odwołania spółka jednoznacznie informowała, że usunęła sporną tablicę z reklamą cen paliw poza pas drogowy, a zarzuty odwołania dotyczyły jedynie uznania przez organ I instancji za reklamę dwustronnej strzałki kierunkowej. Istotne jest, iż na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 28 lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącej jednoznacznie oświadczył do protokołu rozprawy, iż "nie kwestionuje, że urządzenia umieszczone były w pasie drogowym".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla ustalenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu przepisów art. 4 pkt 1 i art. 40 ust. 12 u.d.p., w sposób kompletny i wystarczający, przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia organu na okoliczność usytuowania reklam w granicy pasa drogowego oraz ich powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się bowiem m.in. protokoły zajęcia pasa drogowego, dokumentacja fotograficzna nośników reklamowych, ukazująca ich położenie w pasie drogowym, notatki służbowe pracowników zarządcy drogi, wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sprawa o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego nie jest szczególnego rodzaju postępowaniem, w którym dla jego rozstrzygnięcia wymagane jest - co do zasady - sporządzenie mapy do celów prawnych, bowiem w tym postępowaniu przebieg granic pasa drogowego należy do kwestii stanu faktycznego, ustalanego przez organ w ramach postępowania dowodowego. Okoliczność ta ustalana jest na podstawie wszelkich dowodów służących wyjaśnieniu sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.) i nie jest niezbędne dla jej ustalenia dopuszczenie szczególnego dowodu, będącego rezultatem wykonania prac geodezyjno-kartograficznych, o których mowa w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Rozdział 3 - "Prace geodezyjne i kartograficzne").

Podsumowując, uznać należy w świetle motywów wyroku Sądu I instancji, że skoro zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale przez wzgląd na ekonomikę procesową od czynności takich powinien był się powstrzymać. Brak było w konsekwencji podstaw do stwierdzenia, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego naruszono wymienione na wstępie zasadę prawdy obiektywnej, obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów oraz zasadę oceny udowodnienia danej okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia postępowania zawartych w skardze kasacyjnej wskazania wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Kolegium, że związany charakter decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego podważa możliwości zastosowania art. 189f k.p.a.

Podkreślić należy, iż w związku z funkcją oraz celami regulacji prawnej zawartej w Dziale IVa k.p.a. "Kary administracyjne", a także wobec treści art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 w zestawieniu z ustawą o drogach publicznych, która nie normuje instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w sprawach nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi znajduje zastosowanie przepis art. 189f k.p.a. (zob. wyroki NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II GSK 274/20; 23 marca 2022 r. sygn. akt II GSK 133/20; 25 maja 2022 r. sygn. akt II GSK 703/20; 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2461/21; 19 października 2021 r. sygn. akt II GSK 587/21; 19 maja 2020 r. sygn. akt II GSK 24/20).

Jednakże w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zastosowania tejże regulacji. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej następuje, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W rozpatrywanej sprawie jedynie jeden z nośników reklamowych zostały usunięty przez spółkę na skutek przeprowadzonej kontroli zarządcy drogi (tablica z cenami paliw) i wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Sporna "strzałka kierunkowa" również mogła zostać usunięta niezwłocznie po przeprowadzonej kontroli pasa drogowego w dniu 5 lipca 2018 r., jednakże w dalszym ciągu funkcjonowała ona w pasie drogowym. Nawet zatem gdyby hipotetycznie założyć, że o znikomej wadze naruszenia prawa działaniem przypisanym stronie można i należałoby wnioskować na tej podstawie, że zachowanie to wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to zastosowaniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. sprzeciwiał się brak zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie drugiej koniecznej przesłanki, o której mowa w tym przepisie prawa, a mianowicie "zaprzestania naruszania prawa".

Natomiast odnosząc się do kwestii odstąpienia od wymierzenia kary w oparciu o art. 189f § 2 k.p.a. to należy stwierdzić, że również ten przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż uzależnia on odstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu od spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Warunek ten nie może być spełniony w przypadku kary za zajęcie pasa drogowego, gdyż pełni ona funkcję represyjną, ale przede wszystkim prewencyjną. Jej wymierzenie ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym, a zwłaszcza ma zapewnić ochronę bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając istotę sprawy za ostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego, w punkcie trzecim sentencji wyroku postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.