Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2701/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 16
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 227/19 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz M.W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 15 stycznia 2020 r., sygn. IV SAB/Po 227/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. (dalej: "skarżący") na bezczynność Wójta Gminy S. (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2019 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1 wyroku); stwierdził, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3 wyroku); zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Skarżący [...] sierpnia 2019 r. wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wysokości nagród, jakie zostały przekazane pracownikom Urzędu Gminy S. w latach 2014-2019 wraz z imieniem i nazwiskiem pracownika, dokładną kwotą oraz stosownym uzasadnieniem przyznania nagrody.

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i udzielenia odpowiedzi na wniosek z [...] sierpnia 2019 r.

Pismem z [...] sierpnia 2019 r. organ poinformował skarżącego, że:

1) w latach 2014-2019 w budżecie Gminy nie były zabezpieczone żadne środki na nagrody dla pracowników Urzędu Gminy,

2) zgodnie z Regulaminem wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Gminy S., Wójt może w przypadku wystąpienia w czasie roku budżetowego oszczędności, przyznać dodatkowe wynagrodzenie, które jest elementem płacy pracownika podlegającej ochronie informacji,

3) wynagrodzenia pracowników na stanowiskach kierowniczych oraz pracowników podpisujących w imieniu Wójta decyzje administracyjne są podane do wiadomości publicznej w formie oświadczenia majątkowego dostępnego w Biuletynie Informacji Publicznej (...).

Kolejne wezwanie skarżący skierował [...] września 2019 r.

Organ pismem z [...] września 2019 r. na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej: "k.p.a.") wezwał skarżącego do własnoręcznego podpisania złożonego wniosku, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

W dniu [...] października 2019 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność organu domagając się:

1) zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku,

2) stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł,

4) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Wywiódł, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż skarżący przed wniesieniem skargi nie wniósł ponaglenia. Z ostrożności procesowej organ podniósł ponadto, że ponieważ skarżący nie uzupełnił braków formalnych złożonego wniosku, poprzez jego podpisanie, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Tym samym organ nie pozostaje w bezczynności, a sprawa została załatwiona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku WSA w pierwszej kolejności wyjaśnił, że pomimo, iż art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") nakłada na stronę obowiązek poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem skierowanym do właściwego organu (jako warunek dopuszczalności skargi), to tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany na gruncie spraw, których przedmiotem jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

WSA stwierdził, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm. – dalej: "u.d.i.p."), poza sporem pozostaje również, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Konsekwencją zaś uznania przez podmiot mieszczący się w katalogu określonym w art. 4 u.d.i.p., że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., jest obowiązek podjęcia przez niego działań wymaganych przez tę ustawę.

WSA uznał, że organ nie udzielił skarżącemu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] sierpnia 2019 r. Nie można bowiem za udostępnienie informacji uznać pisma organu z [...] sierpnia 2019 r. Kolejną czynnością jakiej dokonał organ było dopiero wystosowanie pisma z [...] września 2019 r., którym wezwano skarżącego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a do własnoręcznego podpisania złożonego wniosku, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania.

WSA wyjaśnił, że u.d.i.p. nie określa wymogów co do formy i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do k.p.a. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. WSA zgodził się z organem, że w przypadku wydawania decyzji przez organ, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Jedynie w przypadku wydawania decyzji odmownej organ byłby związany wszystkimi przepisami k.p.a., co wynika z art. 16 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. Jednakże w przedmiotowej sprawie nie wynika jednoznacznie, że organ powinien wydać decyzję odmowną. Żądany przez skarżącego wykaz nagród przyznanych pracownikom z przypisaniem do stanowisk przyznanych w roku 2019, i poprzednich stanowi informację publiczną. Ocena ta jest konsekwencją tego, że wynagrodzenie wraz ze wszystkimi jego składnikami (w tym nagrodami) finansowane jest z środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, stąd informacja o wysokości nagród przyznawanych i wypłaconych pracownikowi jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, z podaniem kwoty przypisanej do konkretnego pracownika posiada walor informacji publicznej. Dane te bowiem mieszczą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). WSA zaznaczył, że powyższe nie przesądza o konieczności automatycznego udostępnienia żądanej informacji, lecz rozważenia, czy nie zachodzi przesłanka wyłączająca udzielenie tej informacji wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z unormowania tego wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niespełniających funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza zatem udostępnienie informacji publicznej.

WSA stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak działania organu nie odpowiada żadnej z form załatwienia sprawy przewidzianych przez u.d.i.p. Tym samym należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności i koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku.

W ocenie WSA bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie doszło bowiem do oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Samo uchybienie terminowi z art. 13 u.d.i.p. nie przesądza bowiem o rażącym charakterze bezczynności. Zdaniem WSA stwierdzona bezczynność spowodowana była brakiem wiedzy organu, co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku przypisać charakter rażący.

W punkcie 3 wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a WSA oddalił skargę co do wniosku o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej. WSA wyjaśnił, że suma pieniężna przyznana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to, jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. WSA doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu. Skarżący nie wykazał również skutecznie, że z faktu oczekiwania na rozpoznanie wniosku przez ten okres poniósł jakąkolwiek szkodę.

Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 16 w zw. z art. 10 u.d.i.p. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ nie mógł zastosować procedury wezwania do usunięcia braków formalnych na podstawie k.p.a., podczas gdy zamierza wydać decyzję administracyjną, w sytuacji, gdy w aktualnej ocenie sądu orzekającego o bezczynności wnioskowana informacja podlegała udostępnieniu, co prowadzi do błędnego założenia, że organ na etapie rozpatrywania wniosku nie może zmierzać do wydania decyzji administracyjnej jeśli w jego ocenie występują przesłanki do jej wydania i tym samym dopuszcza się bezczynności.

W związku z powyższym organ wniósł o zmianę wyroku poprzez oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyjaśnił, że w trakcie rozpatrywania wniosku doszedł do przekonania, że zachodzą przesłanki uniemożliwiające udzielenie wnioskowanej informacji publicznej, co zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. obligowało organ do wdrożenia procedury administracyjnej. Organ chcąc wydać decyzję odmowną skierowaną do konkretnego podmiotu, zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie, był zobligowany do wezwania strony, aby uzupełniła przedmiotowy wniosek w zakresie braku formalnego w postaci podpisu. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. W związku z powyższym pismem z [...] września 2019 r. organ wezwał skarżącego do własnoręcznego podpisania wniosku z [...] sierpnia 2019 r., pouczając, że niezastosowanie się do wezwania, spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Skarżący nie wykonał zobowiązania i nie uzupełnił braków formalnych wniosku, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, co z kolei należy kwalifikować jako postępowanie prawidłowe i zgodne z prawem.

Organ podkreślił, że jednym z dopuszczalnych sposobów załatwienia sprawy było wydanie odmownej decyzji administracyjnej. Możliwość wydania takiej decyzji jest niezależna od oceny słuszności takiego rozwiązania w świetle konkretnego przypadku. Organ podejmując konkretne rozstrzygnięcia może błędnie zinterpretować przepisy bądź błędnie ocenić stan sprawy i wydać rozstrzygnięcie nieprawidłowe w ocenie organu drugiej instancji lub sądu administracyjnego. Należy jednak zauważyć, że skoro procedura administracyjna przewiduje ścieżkę kontroli aktów administracyjnych w drodze odwołania, a dalej kontroli dwóch instancji sądownictwa administracyjnego, to nie można uznać, że z samego faktu późniejszej oceny sądu o wadliwości przypuszczalnego merytorycznego rozstrzygnięcia organu, można przesądzać o braku uprawnienia podjęcia uprzednio takiego aktu przez organ. Skoro więc organ miał prawo, abstrahując od oceny merytorycznej, zmierzać bezpośrednio do wydania decyzji administracyjnej, to postępowanie w zgodzie z k.p.a. i czynność wezwania do uzupełnienia braków formalnych, były prawidłowe. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie powinno być rozważenie tego, czy organ miał prawo wezwać stronę do uzupełnienia braków podania, gdy zamierzał wydać decyzję odmowną, co w konsekwencji świadczyłoby o ewentualnej bezczynności lub nie. Jeśli sąd uznałby, że organ zmierzając do wydania decyzji, w oderwaniu od merytorycznej oceny takiego rozstrzygnięcia, miał prawo do wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, to powinien uznać, że do bezczynności nie doszło. Organ podkreślił, że WSA nie mógł skutecznie ocenić motywów organu co do wydania rozstrzygnięcia w decyzji o odmowie udzielenia zawnioskowanej informacji, gdyż decyzja taka nie została nawet sporządzona. WSA dopiero w normalnej procedurze skargowej od merytorycznej decyzji, która zawierałaby uzasadnienie, mógłby poznać motywy organu oraz ocenić zasadność rozstrzygnięcia. Na etapie kontroli bezczynności jakakolwiek kontrola hipotetycznych motywów organu jest nieuprawniona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący podzielając stanowisko WSA, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zważywszy na postawiony w jej petitum zarzut oraz formułę w jakiej go uzasadniono, konieczne jest przypomnienie zasad, według których powinna być sporządzona skarga kasacyjna.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa wnoszący skargę kasacyjną, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania (vide: wyrok NSA z 1 sierpnia 2019 r., sygn. II FSK 3001/17, dostępny, podobnie jak inne orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny lub działające w sprawie organy.

Równie ważnym jak podstawy kasacyjne elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie. Powinno ono zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które skarżący kasacyjne uznaje za naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. II OSK 2702/16, zgodnie z art. 176 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić, wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Jak już wspomniano, rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Wskazać również trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego konieczne jest wskazanie na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Natomiast w przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z powyższego, prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy. Z tego względu ustanowiono obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe.

W skardze kasacyjnej sformułowano jeden zarzut – naruszenia prawa materialnego tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16, art. 10 u.d.i.p. i art. 64 § 2 k.p.a. "poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ nie mógł zastosować procedury wezwania do usunięcia braków formalnych na podstawie k.p.a., podczas gdy zamierza wydać decyzję administracyjną, w sytuacji, gdy w aktualnej ocenie sądu orzekającego o bezczynności wnioskowana informacja podlegała udostępnieniu, co prowadzi do błędnego założenia, że organ na etapie rozpatrywania wniosku nie może zmierzać do wydania decyzji administracyjnej jeśli w jego ocenie występują przesłanki do jej wydania i tym samym dopuszcza się bezczynności."

Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zobowiązuje skarżącego kasacyjnie do wykazania, że sąd pierwszej instancji dopuścił się błędu derywacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w tej przestrzeni ocen prawnych bez znaczenia. Z tego też względu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych - wyrok NSA z 1 lipca 2022 r., III OSK 1241/21.

Uwzględniając podane systemowe uwarunkowania skuteczności kasacyjnego zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, należy zwrócić uwagę na następujące kwestie. Po pierwsze, wymienione w sformułowanym zarzucie kasacyjnym przepisy art. 10 u.d.i.p., art. 16 u.d.i.p. i art. 64 § 2 k.p.a. nie są przepisami prawa materialnego, lecz przepisami prawa procesowego. Art. 10 u.d.i.p. ustanawia zasadę wnioskowego udostępniania informacji publicznej (ust. 1) oraz zasadę niezwłocznego udostępniania informacji publicznej, jeżeli jest to uzasadnione jej charakterem (ust. 2). Art. 16 u.d.i.p. przewiduje natomiast decyzyjną formę odmowy udostępnienia informacji publicznej i umorzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (ust. 1 ). Zawiera również odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. (ust. 2). Art. 64 § 2 k.p.a. reguluje tryb usuwania braków formalnych podania w postępowaniu administracyjnym. Żaden z wytkniętych skargą kasacyjna przepisów nie jest przepisem prawa materialnego.

Kolejną kwestią wpływającą na negatywną weryfikację podniesionych zarzutów jest brak wskazania konkretnych przepisów, których naruszenia miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji. Zarówno art. 10 u.d.i.p., jak i art. 16 u.d.i.p. dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne – ustępy (art. 16 ust. 2 również na punkty), tworzące samodzielne podstawy prawne działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już wyrażano ocenę co do wadliwości konstrukcyjnej zarzutu, eksponującego naruszenie przepisu prawa, poprzez odwołanie się do jednostki redakcyjnej aktu prawnego - artykułu (art.) - który dzieli się na kolejne, podrzędne wypowiedzi normatywne, stanowiące samodzielne dyrektywy postępowania. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia - vide: wyroki NSA z 29 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 2034/06, z 10 maja 2011 r., sygn. II OSK 2520/10.

Już wyłącznie z podanych wyżej przyczyn skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie wyłączył możliwości wezwania wnioskującego o udostępnienie informacji publicznej do usunięcia braków formalnych wniesionego przez niego podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli organ zamierza wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W motywach swojego rozstrzygnięcia, ujawnionych w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, WSA podał natomiast, że w realiach niniejszej sprawy nie wykazano, że zaistniały podstawy do kierowania takiego wezwania. Sformułowana w tym przedmiocie przez WSA ocena nie podlega jednak kontroli instancyjnej, albowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów, które mogłyby ją uruchomić: to jest zarzutu naruszenia przepisów postępowania regulujących zasady zbierania i oceny materiału dowodowego oraz czynienia ustaleń faktycznych, a także zarzutu błędnego niezastosowania przepisu kształtującego tryb usuwania braków formalnych podania. Wniesiona skarga kasacyjna nie podważa stanu faktycznego przyjętego za miarodajny przez Sąd pierwszej instancji. Pozostaje on zatem wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając na uwadze przyjęte oceny prawne, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej w jej granicach, oddalił ją na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm).