Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 762/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Szkoły
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1-9, art. 58 § 1 pkt 6, art. 174, art. 176 § 1, art. 182 § 1, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 68 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt: II SAB/Wa 249/22 w sprawie ze skargi T.Z. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Niepublicznej [...] Fundacji R. w W. w przedmiocie wydania decyzji o skreśleniu z listy uczniów postanawia: oddalić skarg kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę T.Z. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Niepublicznej Nr [...] Fundacji R. w W. (dalej: dyrektor) w przedmiocie wydania decyzji o skreśleniu z listy uczniów.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 17 września 2021 r. skarżący złożył do Mazowieckiego Kuratora Oświaty pismo zatytułowane "Skarga na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Niepublicznej Nr [...] "[...]"", w którym zarzucił naruszenie terminów określonych w art. 35 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o: wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości oraz stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mazowiecki Kurator Oświaty postanowieniem z dnia 24 września 2021 r. uznał, że dyrektor nie dopuścił się bezczynności przy załatwianiu sprawy, bowiem w niniejszym stanie faktycznym doszło do wygaśnięcia umowy o kształcenie z dniem 31 sierpnia 2021 r., a tym samym do wygaśnięcia stosunku administracyjnoprawnego, który ma charakter wtórny wobec stosunku cywilnoprawnego. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzające to stanowisko.

Pismem z dnia 8 marca 2022 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność dyrektora szkoły wnosząc o zobowiązanie go do wydania decyzji w sprawie skreślenia uczennicy – A.Z., z listy uczniów szkoły oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uczeń szkoły niepublicznej poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej nawiązuje dwa stosunki - cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Przypadki skreślenie ucznia z listy uczniów danej szkoły niepublicznej wynikają ze statutu danej placówki oświatowej, a przepis art. 68 ust. 2 ustawy prawo oświatowe stwarza jedynie ogólną kompetencję dla dyrektora szkoły do skreślenia ucznia z listy uczniów po podjęciu uchwały rady pedagogicznej w tej materii oraz zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego. Skarżący kwestionuje, że skreślenie ucznia z listy uczniów danej szkoły niepublicznej ma wtórny charakter wobec cywilnoprawnej umowy o kształcenie zawieranej pomiędzy rodzicami ucznia a organem prowadzącym szkołę niepubliczną. Przyjęcie takiego stanowisko prowadzi bowiem do stwierdzenia, że zbędny jest ustawowy nakaz uregulowania w statucie szkoły niepublicznej przypadków, w których następuje skreślenie z listy uczniów. W jego opinii rozwiązanie stosunku administracyjnoprawnego istniejącego między uczniem a szkołą powinno zawsze następować w formie decyzji administracyjnej, bowiem jest to władcza ingerencja w prawa i obowiązku obywatela będącego zewnętrznym podmiotem w stosunku do szkoły jako zakładu administracyjnoprawnego. Na koniec skarżący odwołał się do rozumienia pojęcia bezczynności jako istniejącego obiektywnie stanu niewydania decyzji mimo upływu terminu załatwienia sprawy niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie od tego, czy jest to termin ustawowy czy wyznaczony przez organ administracji.

W odpowiedzi na skargę dyrektor wniósł o odrzucenie lub względnie oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Dyrektor podniósł, że niniejsza sprawa była już przedmiotem dwóch postępowań administracyjnych przed Kuratorium Oświaty w Warszawie. W sprawach tych uznano, że Kurator nie jest podmiotem kompetentnym do rozstrzygania kwestii odmowy przedłużenia umowy o kształcenie, bowiem decyzje w tym zakresie należą do kompetencji Zarządu Fundacji R. prowadzącej szkołę. Dyrektor wskazał również, że umowy o kształcenie między dzieci podpisywane są na okres od 1 września do 31 sierpnia danego roku kalendarzowego, a do niepodpisania umowy kształcenia na następny rok może dojść między innymi z powodu rażącego nieprzestrzegania/łamania przez ucznia lub Rodziców zasad obowiązujących w Szkole zawartych w Statucie Szkoły, Regulaminie oraz Kodeksie dla Rodziców. Natomiast córka skarżącego dopuściła się kilkukrotnego złamania zasad obowiązujących w szkole, co poskutkowało odmową przedłużenia umowy o kształcenie. W drugiej sprawie rozpatrywanej przez kuratorium uznano, że dyrektor szkoły nie dopuścił się bezczynności, ponieważ w związku z wygaśnięciem umowy o kształcenie z dniem 31 sierpnia 2021 r. nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia córki skarżącego z listy uczniów szkoły. Dyrektor podkreślił, że umowa o kształcenie zawierana z rodzicami dzieci ma charakter cywilnoprawny, natomiast skreślenie z listy uczniów odnosi się do administracyjnoprawnego aspektu tego stosunku, który należy uznać za wtórny wobec samej umowy. Dodatkowo dyrektor zauważył, że umowa o kształcenie zawarta ze skarżącym wygasła z dniem 31 sierpnia 2021 r., a tym samym wygasł również stosunek administracyjnoprawny, więc decyzja o skreśleniu z listy uczniów córki skarżącego jest niepotrzebna i bezzasadna.

Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2022 r. WSA w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 odrzucił skargę jako niedopuszczalną oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis sądowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej, która jest jednym z zadań sądownictwa administracyjnego, obejmuje w swoim zakresie również orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wstępne badanie niniejszej sprawy wykazało jednak, że nie ma ona charakteru administracyjnego, bowiem nie dotyczyła indywidualnej sprawy administracyjnej, a dyrektor szkoły nie był zobowiązany do załatwienia sprawy skarżącego w konkretnej formie regulującej indywidualne obowiązki i uprawnienia skarżącego (decyzja, postanowienie). W przedmiotowej sprawie dyrektor placówki zasadnie przyjął, że relacja pomiędzy szkołą jako zakładem pracy a uczniem jako jego użytkownikiem zawiera cechy stosunku administracyjnego oraz kontraktu cywilnoprawnego. Strony umowy nawiązują dwustronnie zobowiązujący stosunek, na podstawie którego jedna strona zobligowana jest do świadczenia nauki, a druga do uiszczania wynagrodzenia za pobieraną naukę i podporządkowania się zasadom panującym w placówce. Strony, zgodnie z zasadą swobody umów z art. 3531 ustawy kodeks cywilny, mają wolną wolę w kwestii zawarcia umowy, wyboru kontrahenta, kształtowania treści umowy oraz formy zawarcia umowy, a także mogą zdecydować o jej rozwiązaniu. Stosunek administracyjnoprawny ma wtórny charakter wobec kontraktu cywilnego, a jego istnienie jest ściśle powiązane z istnieniem i ważnością samej umowy prawa cywilnego.

Wobec braku istnienia po stronie dyrektora szkoły obowiązku do skreślenia z listy uczniów Sąd I instancji uznał, że nie możliwe jest skuteczne zarzucenie mu pozostawania w stanie bezczynności. W przedmiotowej sprawie nie miała w ogóle zastosowania procedura skreślenia z listy uczniów, ponieważ córka skarżącego przestała być uczennicą Szkoły wskutek wygaśnięcia umowy cywilnoprawnej i niepodpisania nowej umowy w celu kontynuacji nauki. Nie mógł zatem zaistnieć obowiązek zastosowania art. 68 ust. 2 ustawy prawo oświatowe w niniejszej sprawie. W związku z powyższym WSA w Warszawie stwierdził brak kognicji sądu administracyjnego, bowiem sprawa nie dotyczyła rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej, a dyrektor szkoły nie był zobowiązany do załatwienia sprawy skarżącego ani w formie decyzji, ani postanowienia, ani innego aktu lub czynności regulujących indywidualne obowiązki lub uprawnienia skarżącego.

Skargę kasacyjną wobec powyższego rozstrzygnięcia wywiódł skarżący T.Z. zaskarżając je w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie sprawy co do istoty, a w przypadku uznania przez Sąd, że w niniejszej sprawie zaistniało mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2325, dalej: p.u.s.a.), art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 68 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082, t.j. z dnia 2021.06.17) polegające na błędnym przyjęciu, że skreślenie dziecka z listy uczniów szkoły niepublicznej nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono stanowisko przedstawione w skardze na bezczynność oraz podkreślono, że skarżący nie zgadza się z rozumowaniem Sądu I instancji, zgodnie z którym skarga na bezczynność dyrektora szkoły była niedopuszczalna ze względu na brak kognicji sądów administracyjnych.

Skarżący wskazał, że zarzut bezczynności może być postawiony w sytuacji, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego albo podjęcia czynności pozostaje w zwłoce. Niezbędne jest zatem wstępne uznanie, że organ administracyjny na podstawie obowiązujących przepisów był w ogóle zobowiązany podjęcia czynności i mimo to nie uczynił zadość temu obowiązkowi lub odmawia jego wykonania. Sednem sprawy jest zatem pytanie, czy dyrektor szkoły niepublicznej ma obowiązek wydać decyzję w kwestii zakończenia nauki przez ucznia szkoły, czy też wystarczające jest do tego celu wygaśnięcie lub rozwiązanie umowy cywilnoprawnej.

W opinii dyrektora stosunek cywilnoprawny i administracyjnoprawny, które są nawiązywane przez zawarcie umowy o kształcenie mają równorzędne pozycje, a tym samym wygaśnięcie stosunku cywilnego, wskutek upływu terminu, na jaki zawarto umowę, nie ma wpływu na dalsze istnienie stosunku administracyjnego między uczniem a szkołą, zatem konieczne jest wydanie decyzji w celu rozwiązania go.

Orzekanie w formie decyzji jest rozwiązaniem słusznym w sprawach skreślenia z listy uczniów, ponieważ jest to traktowane jako władcza ingerencja w prawa i obowiązki obywateli, będących podmiotami zewnętrznymi w stosunku do szkoły jako zakładu administracyjnego, skutkująca rozwiązaniem stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy użytkownikiem-uczniem a zakładem-szkołą.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Niezależnie od wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., a jednym z elementów skargi kasacyjnej jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 i 176 p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wywiedzionej w niniejszej sprawie ograniczono się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. w zw. z art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. prawo oświatowe (Dz. U. 2021 poz. 1082) – dalej prawo oświatowe, poprzez błędne przyjęcie, że skreślenie dziecka z listy uczniów szkoły niepublicznej nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

Strona skarżąca kasacyjnie wprawdzie nie przypisała zarzutu naruszenia ww. przepisów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a., jednak wskazała, że zarzuca "naruszenie przepisów prawa procesowego". Również z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd wadliwie nie orzekł o bezczynności dyrektora szkoły, skoro ten nie wydał decyzji administracyjnej o skreśleniu córki skarżącego z listy uczniów szkoły. Te okoliczności uzasadniały przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że podniesiony zarzut dotyczył naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje na art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że przepis ten jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Skuteczność zarzutu naruszenia powyższego przepisu uzależniona jest zatem od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów, które skarżący kasacyjnie powiązał z zarzutem naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Na marginesie należy jedynie wskazać, że skoro art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych autor rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie wskazał upatrując naruszenia prawa "w błędnym przyjęciu, że skreślenie dziecka z listy uczniów szkoły niepublicznej nie ma charakteru sprawy administracyjnej". W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 1421/11; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., II FSK 143/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., I OSK 471/07; wyrok NSA z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). Przepisu takiego w skardze kasacyjnej nie wskazano.

Wymogu powyższego nie spełnia wskazanie w treści omawianego zarzutu na art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa katalog spraw, do rozpatrzenia których właściwe są sądy administracyjne i składa się z szeregu mniejszych jednostek redakcyjnych określonych w punktach 1-9. W odniesieniu zatem do zarzutu skonstruowanego jako zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a., należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona. Już ta okoliczność ma istotny wpływ na ocenę bezskuteczności omawianego zarzutu.

Zarzut ten nie mógłby odnieść skutku nawet przy przejęciu na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, że w istocie skarżący kasacyjnie wskazując na stan bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej odnosi się do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jak bowiem wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.

Powyższe nie oznacza, że podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. automatycznie dyskwalifikuje tę skargę. Należy bowiem mieć na uwadze, że mimo że art. 3 § 2 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. cytowane wyżej: postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). W realiach niniejszej sprawy zrekonstruowany zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie został jednak powiązany z jakimkolwiek innym przepisem procedury sądowoadministracyjnej.

Okoliczności powyższe wskazują na bezskuteczność zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. rozpatrywanych zarówno oddzielnie, jak i we wzajemnym powiązaniu.

W realiach niniejszej sprawy uwagę zwraca brak powołania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu, na podstawie którego Sąd I instancji odrzucił wniesioną do niego skargę, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Powołanie tego przepisu było koniecznym warunkiem skuteczności skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi. Przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że sprawa nie należy do jego właściwości przyjmując, że po wygaśnięciu umowy o naukę w szkole niepublicznej występuje sprawy administracyjnej i z tego powodu odrzucił skargę, a zasadność tej oceny i będącego jej skutkiem orzeczenia kwestionuje strona skarżąca kasacyjnie, to konieczne było podniesienie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami stanowiącymi podstawę oceny, że sprawa nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Wskazanie zatem w skardze kasacyjnej na art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2021 prawo oświatowe (Dz. U. 2021 r. poz. 1082 ze zm.) – dalej: prawo oświatowe, bez powiązania z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. czyniło omawiany zarzut bezskutecznym. Podkreślenia wymaga, że również w rozważaniach prawnych uzasadnienia skargi kasacyjnej nie powołano art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Nawet gdyby jednak zaistniały podstawy do zrekonstruowania zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 68 ust. 1 prawa oświatowe, to skarga kasacyjna nie mogłaby być uwzględniona.

Skarżący kasacyjnie wskazuje na art. 68 ust. 1 prawa oświatowego i upatruje naruszenia tego przepisu, tak jak i pozostałych przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, w błędnym przyjęciu, że skreślenie dziecka z listy uczniów nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Wskazany przepis stanowi, że "Dyrektor szkoły lub placówki może, w drodze decyzji, skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły lub placówki. Skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej, po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego". Skoro strona skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, zgodnie z którym przepis ten ma zastosowanie w sytuacji mającej miejsce po wygaśnięciu umowy o naukę w szkole niepublicznej, to konieczne było wskazanie podstawy normatywnej takiego stanowiska. Skarżący kasacyjnie podstawy takiej nie wskazał.

W ramach ogólnych uwag warto wskazać, że w istocie kwestia charakteru decyzji o skreśleniu ucznia z listy uczniów szkoły niepublicznej była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1061/10 wskazał, że skreślenie ucznia z listy uczniów szkoły niepublicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej podjętej na podstawie Statutu szkoły. Niewątpliwie bowiem decyzja ma wpływ na realizację obowiązku szkolnego. Wymaga jednak zauważenia fakt, że w niniejszej sprawie zgodnie z ustalonym stanem faktycznym nie doszło do skreślenia z listy uczniów, lecz do wygaśnięcia umowy o kształcenie. Procedura skreślenia ucznia z listy uczniów mogłaby mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby nadal trwał stosunek cywilnoprawny. Umowa ta ma natomiast charakter cywilnoprawny i nie stosuje się do niej przepisów ustawy o systemie oświaty. Należy podzielić stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 14 października 2015 r., I OSK 2098/15, zgodnie z którym umowa o naukę podlega regułom zawartym w Kodeksie cywilnym, w tym dotyczącym rozwiązania umowy oraz wad oświadczeń woli i uchylenia się od ich skutków prawnych (podlegającym kognicji sądów powszechnych cywilnych). Słusznie wskazał Sąd I instancji, że uczeń szkoły niepublicznej nawiązuje dwa równoległe i wewnętrznie sprzężone stosunki prawne: cywilnoprawny (który opiera się na umowie o naukę łączącej go z osobą prowadzącą placówkę) i administracyjnoprawny (łączący go bezpośrednio ze szkołą). Wobec powyższego stosunek administracyjny jest niejako stosunkiem wtórnym w odniesieniu do kontraktu cywilnego zawartego przez strony, bowiem powstaje dopiero po zawarciu umowy o kształcenie. Jego istnienie uzależnione jest od ważnej umowy łączącej strony. W sytuacji skutecznego rozwiązania umowy cywilnej lub upływu terminu, na jaki została zawarta, relacja administracyjna (przejawiająca się podległością ucznia w stosunku do szkoły) ulega przerwaniu, co oznacza, że od tej chwili słuchacz nie ma obowiązku poddania się regulacjom wewnętrznym szkoły (przede wszystkim statutowi). Rozwiązanie stosunku cywilnego w sposób oczywisty oddziałuje na relację administracyjną. W związku z powyższym w takich sytuacjach dyrektor szkoły nie ma podstaw do wydania decyzji o skreśleniu córki skarżącego kasacyjnie z listy uczniów, bowiem w związku z wygaśnięciem umowy stosunek administracyjnoprawny również wygasł.

Skoro skarga kasacyjna – w związku z konstrukcją zarzutów w niej podniesionych – nie miała usprawiedliwionych podstaw, to podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.