Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 307/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1, art. 200 i art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 14 ust. 8, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 1326
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 06 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 12 lipca 2022 r. nr LI/385/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie gruntów wsi Młotkowo, Jeziorki Kosztowskie i Wysoczka, gm. Wysoka 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej grunty rolne klasy Rlllb położone na terenach: a) drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW 5.1 w granicach działki ewidencyjnej nr 155/5 (obręb Jeziorki Kosztowskie); b) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oznaczonej symbolem MNU 8.1 w granicach działki ewidencyjnej nr 79/4 (obręb Wysoczka); c) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oznaczonej symbolem MNU 9.1. w granicach działki ewidencyjnej nr 103/1 (obręb Wysoczka); 2. zasądza od Gminy Wysoka na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 12 lipca 2022 r. Rada Miasta i Gminy Wysoka (dalej jako "Rada MiG" lub "Organ") podjęła uchwałę nr LI/385/2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie gruntów wsi Młotkowo, Jeziorki Kosztowskie i Wysoczka, gm. Wysoka (zwaną też dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem").

Pismem z 25 marca 2024 r. (IR-XI.0552.26.2024.2) Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części – tj. w zakresie obejmującym grunty rolne klasy RIIIb położone na terenie drogi wewnętrznej KDW5.1 oraz na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej MNU8.1 i MNU9.1 – a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie 25 lipca 2022 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Następnie Wojewoda wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym 12 lipca 2022 r.) w odniesieniu do trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") stwierdził, że w obszarze Planu, na działkach nr ewid.: 155/5 (obr. Jeziorki Kosztowskie) oraz 103/1 i 79/4 (obr. Wysoczka) znajdują się użytki rolne o klasie bonitacyjnej RIIIb, o łącznej powierzchni 0,2828 ha. Plan miejscowy wyznacza na tym obszarze na działkach nr ewid.:

- 155/5 – teren drogi wewnętrznej, oznaczony na rysunku Planu symbolem KDW5.1,

- 79/4 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej MNU8.1,

- 103/1 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej MNU9.1.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z przekazaną przez Burmistrza Miasta i Gminy Wysoka (zwanego dalej "Burmistrzem"), pismem z 1 grudnia 2023 r., analizą dotyczącą spełnienia warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu na dzień uchwalenia Planu: Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.g.r.l.") stwierdzono brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jednocześnie zgodnie z kolejnymi wyjaśnieniami Burmistrza, z 27 lutego 2024 r., teren działki nr 63 (obr. Wysoczka), do której przylega teren MNU8.1, jest drogą należącą do Gminy Wysoka, jednakże niezaliczoną w poczet dróg gminnych publicznych.

W ocenie Wojewody spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., poza przesłanką określoną w pkt 3, tj. działki położone są w odległości większej niż 50 m od drogi publicznej (nie zawierają się pomiędzy granicą drogi publicznej, a granicą wyznaczoną odległością 50 m od granicy drogi publicznej). Powyższe potwierdza również załącznik graficzny dołączony do analizy sporządzonej przez Burmistrza, zgodnie z którym grunty klasy RIIIb położone są w odległości 50 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną, ale skrajne zasięgi ich granic sięgają poza tę odległość.

W konkluzji autor skargi zaznaczył, że brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze skutkuje istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego, przez pominięcie czynności wynikających z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., a jednocześnie naruszeniem przepisów art. 7 u.o.g.r.l.

W odpowiedzi na skargę Rada MiG, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła o oddalenie skargi, stwierdzając w uzasadnieniu, że organ podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w postępowaniu nadzorczym oraz wskazuje, że procedowanie nad Uchwałą było zgodne z wówczas obowiązującym art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. W odpowiedzi zawarto również wniosek o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.")

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta i Gminy Wysoka wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stan na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 25 lipca 2022 r. - wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Tak sprawowanej kontroli sądowej została poddana w niniejszej sprawie uchwała nr LI/385/2022 Rady Miasta i Gminy Wysoka z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie gruntów wsi Młotkowo, Jeziorki Kosztowskie i Wysoczka, gm. Wysoka - w zaskarżonej części, tj. w zakresie obejmującym grunty rolne klasy RIIIb położone na terenach: drogi wewnętrznej oznaczonej w Planie symbolem KDW 5.1 oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oznaczonych w Planie symbolami MNU 8.1 i MNU 9.1.

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 9 sierpnia 2022 r. (poz. 5850), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 22 Uchwały), tj. 24 sierpnia 2022 r., nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje.

Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stan na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2022 r. poz. 503; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

W kontekście wspomnianych granic zaskarżenia należy podkreślić, że - jak to już wyżej wskazano - Wojewoda zaskarżył Uchwałę jedynie w części, określonej w petitum skargi jako: "w zakresie obejmującym grunty rolne klasy RIIIb położone na terenie drogi wewnętrznej KDW5.1, oraz na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej MNU8.1 i MNU9.1", zarazem doprecyzowując w uzasadnieniu skargi, że w odniesieniu do tych gruntów doszło, zdaniem Skarżącego, do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, polegającego na braku uzyskania wymaganej zgody ministra właściwego do sprawa rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W konsekwencji tylko w takim zakresie – tj. w odniesieniu do gruntów rolnych klasy RIIIb położonych na terenach:

a) drogi wewnętrznej oznaczonej w Planie symbolem KDW 5.1 (w granicach działki ewidencyjnej nr 155/5, obr. Jeziorki Kosztowskie),

b) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oznaczonej w Planie symbolem MNU 8.1 (w granicach działki ewidencyjnej nr 79/4, obr. Wysoczka),

c) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami oznaczonej w Planie symbolem MNU 9.1 (w granicach działki ewidencyjnej nr 103/1, obr. Wysoczka),

i to jedynie w aspekcie istnienia, bądź nie, wymogu uzyskania przez organ planistyczny uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze – Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa, a których naruszenie zarzucił Wojewoda w skardze – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. wyroki NSA: z 11.09.2008 r., II OSK 215/08; z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 09.06.2014 r., II OSK 3083/13).

A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczególnych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA z 03.07.2019 r., IV SA/Po 1189/18; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 134 i nast.).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por. wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który w zdaniu pierwszym wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Z kolei zgodnie ze zdaniem drugim przywołanego art. 94 Konstytucji RP: "Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa".

W odniesieniu do uchwał w przedmiocie m.p.z.p., tryb ich "wydawania" (podejmowania) został szczegółowo unormowany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim w jej art. 17.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. – w myśl którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje m.in. o "zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne" – gdyż w sprawie tej spór dotyczył właśnie kwestii, czy ustalona w zaskarżonej części Planu zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy RIIIb wymagał uzyskania ww. zgody.

Nie ulega wątpliwości, że "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w cytowanym art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (stan na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2021 r. poz. 1326, z późn. zm.; w skrócie "u.o.g.r.l."), na czele z jej art. 7 (tu: w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia Planu miejscowego).

W myśl art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Ostatnio przywołany przepis stanowił zaś (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia Uchwały), że: "Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki:

1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy;

2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11, 234 i 815);

3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.);

4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części."

W kontrolowanej sprawie nie było pomiędzy stronami sporne – ani nie wzbudziło istotnych zastrzeżeń Sądu – stwierdzenie, że w odniesieniu do spornych gruntów spełnione zostały wymogi określone w art. 7 ust. 2a pkt 1, 2 i 4 u.o.g.r.l.

Spór dotyczy jedynie tego, czy doszło do ziszczenia się również przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l.

Sąd w niniejszym składzie podziela interpretację ww. przepisu zaprezentowaną przez Wojewodę we wniesionej skardze – która to interpretacja, dodajmy, jest zbieżna z wykładnią analizowanego art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. wypracowaną i już utrwaloną w orzecznictwie sądowym, zwłaszcza na kanwie pokrewnych spraw dotyczących ustalania warunków zabudowy dla gruntów (nieruchomości / działek) "chronionych" zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.

W świetle tej wykładni, wymóg z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. musi być rozumiany w ten sposób, że to cały chroniony obszar (zwarty grunt rolny, tu: klasy RIIIb), którego przeznaczenie ma zostać zmienione w wyniku uchwalenia m.p.z.p., powinien znajdować się w odległości nie większej niż 50 m od drogi publicznej. To bowiem "grunt" ma być położony w tej odległości, a nie tylko jego linia graniczna (por. wyroki NSA: z 18.05.2023 r., II OSK 414/22; z 23.09.2020 r., II OSK 1069/20; z 16.07.2019 r., II OSK 2257/17; por. też wyroki WSA: z 05.10.2023 r., IV SA/Po 491/23; z 09.02.2022 r., IV SA/Po 1044/21; z 12.01.2022 r., II SA/Łd 515/21; z 13.10.2021 r., II SA/Gd 325/21; z 24.11.2020 r., II SA/Bd 634/20; z 14.10.2020 r., II SA/Bd 633/20; z 16.05.2019 r., II SA/Sz 114/19; z 31.08.2020 r., IV SA/Wa 2191/19; z 23.10.2020 r., IV SA/Po 382/20; z 01.06.2017 r., IV SA/Po 265/17).

Nie ulega wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie – w świetle przedłożonych Sądowi materiałów planistycznych oraz wyjaśnień i analiz przedstawionych w toku postępowania nadzorczego przez Burmistrza – tak rozumianego wymogu z art. 7 ust. 2a pkt 3 u.o.g.r.l. sporne grunty nie spełniają. Albowiem, jak to zostało ujęte w skardze, przedmiotowe "grunty klasy RIIIb położone są w odległości 50 m od linii rozgraniczającej drogę, ale skrajne zasięgi ich granic sięgają poza granicę 50,0 m od linii rozgraniczającej drogę publiczną".

W konsekwencji należy podzielić stanowisko Wojewody, że dokonana w Planie miejscowym zmiana przeznaczenia terenów użytków rolnych o klasie bonitacyjnej RIIIb, położonych w granicach nw. działek ewidencyjnych o numerach:

- 155/5 (obr. Jeziorki Kosztowskie) – na teren drogi wewnętrznej oznaczony w Planie symbolem KDW 5.1,

- 79/4 (obr. Wysoczki) – na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej oznaczony w Planie symbolem MNU 8.1,

- 103/1 (obr. Wysoczki) – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usługowej oznaczony w Planie symbolem MNU 9.1.,

wymagała uzyskania przez Burmistrza zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., czego organ Gminy w ramach procedury planistycznej nie dopełnił, wbrew dyspozycji art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.

Tym samym do uchwalenia Planu miejscowego w zaskarżonej części doszło niewątpliwie z istotnym naruszeniem trybu sporządzania m.p.z.p., bowiem już z usytuowania art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. (argumentum a rubrica) jasno wynika, że określony w nim wymóg wystąpienia o zgodę właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne stanowi jeden z elementów sekwencji czynności podejmowanych przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w ramach procedury planistycznej.

W tym miejscu wypada jednak zauważyć, że dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu (ministra albo marszałka województwa) godzi jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., a polegające na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tego rodzaju naruszenie skutkuje więc też "merytoryczną" wadliwością postanowień planu dokonujących zmiany dotychczasowego, rolnego lub leśnego przeznaczenia gruntów i wprowadzających sprzeczny z tym przeznaczeniem sposób ich zagospodarowania i zabudowy – a tym samym stanowi również naruszenie zasad sporządzania m.p.z.p. Prawidłowość takiej kwalifikacji potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, uznające wprowadzanie do planów miejscowych postanowień naruszających ustawowe ograniczenia w przeznaczaniu gruntów rolnych lub leśnych na cele nieleśne i nierolnicze także za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z 06.10.2011 r., II OSK 1458/11; por. też wyroki WSA: z 14.05.2014 r., IV SA/Po 136/14; z 20.03.2015 r., II SA/Kr 85/15; z 26.07.2017 r., II SA/Wr 343/17; z 14.10.2021 r., VII SA/Wa 795/21).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w zaskarżonej części (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), w wysokości 480 zł.