Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt I SAB/Wr 476/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2024-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dagmara Stankiewicz–Rajchman (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Tadeusz Haberka Asesor WSA Anna Kuczyńska – Szczytkowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: A. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały: I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 350 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, którą wniósł A. H. (obywatel B., dalej: Skarżący, Strona), jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) postępowania w sprawie wydania Skarżącemu zezwolenia na pobyt stały.

Z akt sprawy wynika, że Skarżący w dniu 4 października 2022 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Pismem z tego samego dnia Wojewoda wezwał Stronę do uzupełnienia dokumentów w sprawie oraz zawiadomił o terminie załatwienia sprawy, wynikającym z art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach).

Pismem z dnia 9 listopada 2022 r. Wojewoda wystąpił do wskazanych w piśmie służb o podanie czy pobyt Skarżącego na terenie kraju stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odpowiedź służb wpłynęła do organu w dniu 9 grudnia 2022 r.

Pismem z dnia 2 października 2023 r. Strona wniosła ponaglenie. Kolejne ponaglenie wniesiono pismem z dnia 9 października 2023 r.

Pismem z dnia 31 października 2023 r. (wpływ do organu w dniu 10 listopada 2023 r.) Strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. r., poz. 775 ze zm.) oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP oraz wnosząc o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00 zł, 6) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 7) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że w jego ocenie w sprawie ma zastosowanie art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), który obowiązuje od dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 830). Przepis ten stanowi, że w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących cudzoziemców nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu.

W odpowiedzi na skargę organ poinformował również, że decyzją z dnia 14 listopada 2023 r. udzielił Skarżącemu zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej. Ponadto w myśl art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Artykuł 8 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Przypomnieć również należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przewlekłość w postępowaniu zachodzi, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanego postępowania administracyjnego, należy wskazać, że z przedłożonych akt administracyjnych wynika, iż Strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt stały w dniu 4 października 2022 r. i dzień ten jest niewątpliwie datą wszczęcia postępowania w sprawie (art. 61 § 3 k.p.a.). Tego samego dnia organ podjął pierwszą czynność w sprawie, jaką było poinformowanie Skarżącego o terminie załatwienia sprawy i wezwanie do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Kolejną czynność organ podjął w dniu 9 listopada 2022 r., sporządzając pismo adresowane do właściwych służb w celu wyrażenia ewentualnego stanowiska w przedmiocie wniosku Strony skarżącej (odpowiedź wpłynęła w dniu 9 grudnia 2022 r.). W dniach 4 i 11 października 2023 r. do akt wpłynęły ponaglenia wystosowane przez Stronę w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, które pozostawiono bez rozpoznania o czym zawiadomiono Stronę pismem z dnia 14 listopada 2023 r. Decyzję kończącą postępowanie organ wydał w dniu 14 listopada 2023 r., co miało miejsce po wniesieniu skargi do Sądu.

W kontekście powyższego należy wskazać, że Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 3 września 2013 r. (I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl), że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, a skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym w wyniku złożenia wniosku (żądania wszczęcia postępowania) może zostać wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), organ może pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.), czy też wystąpi konieczność przekazania podania do właściwego organu (art. 65 k.p.a.). Oznacza to zarazem, że ewentualne czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania lub pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

Uwzględniając powyższe, Sąd przyjął, że złożenie przez Stronę wniosku w niniejszej sprawie zainicjowało postępowanie administracyjne, a organ bez zbędnej zwłoki winien był podjąć czynności w sprawie m.in. celem weryfikacji wniosku, czy też usunięcia przez stronę braków formalnych. Organ czynności takie podjął, a zatem przystąpił do załatwiania wniosku Skarżącego. Podjęcie czynności przez organ świadczy o tym, że nie było po stronie organu przeszkód prawnych lub faktycznych do procedowania sprawy. Niemniej, według stanu na dzień wniesienia skargi, organ nie zakończył postępowania administracyjnego w żadnej z prawem przewidzianych form, a w toku postępowania wystąpił stan przewlekłości. Początkowa aktywność organu podjęta na skutek wniosku strony skarżącej de facto ustała w listopadzie 2022 r., a kolejną czynność w sprawie organ podjął dopiero po wniesieniu skargi, która wpłynęła do Wojewody w dniu 10 listopada 2023 r. W aktach sprawy brak jest dowodów na to, że tak długi okres niepodejmowania w sprawie czynności miał usprawiedliwienie.

Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 210 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c.), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Termin ten biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a u.o.c. Istotne jest jednak przy tym, że termin, o którym mowa w art. 210 u.o.c. odnosi się do terminu wydania decyzji, a nie do terminu wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie zastosowanie mają reguły ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Stosownie do treści tych przepisów postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem wspomniany art. 210 u.o.c. nie stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a., albowiem mowa jest w nim o terminie na wydanie decyzji, a nie terminie wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest procedowanie wniosku o wydanie stosownego zezwolenia.

Odnotować również należy, że od dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 830) został w prowadzony do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) przepis art. 100c. Stosownie do ust. 1 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie wskazanych w nim spraw w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jak stanowi ust. 3 ww. artykułu w okresie do 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, a organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. W myśl art. 100c ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Wskazać należy, że do ww. art. 100c nie ma zastosowania art. 116 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ponieważ w dniu jej wejścia w życie art. 100c w tekście ustawy nie było. Jak już wyżej wskazano został do niej wprowadzony 15 kwietnia 2022 r. Ww. art. 116 stanowi, że ustawa (z wyjątkami) wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r. Z tych względów wyżej powołany przepis art. 100c ma zastosowanie od dnia jego wejścia w życie, tj. od 15 kwietnia 2022 r. Na mocy ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw został wprowadzony – z mocą od 1 stycznia 2023 r. – art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres, tj. 24 sierpnia 2023 r. Kolejno termin ten został wydłużony do dnia 4 marca 2024 r. – na podstawie zmiany wynikającej z art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1088). Następnie zaś termin ten wydłużono do dnia 30 czerwca 2024 r., co wynika z wejścia w życie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz. 232).

Istotne jest wskazanie, że definiując zakres regulacji ustawodawca wskazał w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, że określa ona szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 1 ust. 2 ww. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o obywatelu Ukrainy, rozumie się przez to także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Dodać należy, że omawiane regulacje z art. 100c i art. 100d ww. ustawy ograniczają przysługujące każdemu w państwie prawa prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Ograniczenie takiego prawa powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów powinna ten kontekst uwzględniać. O ile bowiem w przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach ustawy otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), o tyle w przypadku pozostałych cudzoziemców ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Uznanie w takich warunkach, że również pozostali cudzoziemcy objęci są zakresem przewidzianego w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy ograniczenia prawa do rozpatrzenia ich spraw bez zbędnej zwłoki jest trudne do zaakceptowania także ze względu na wyżej powołane wartości. Zastosowanie tych przepisów do wszystkich cudzoziemców niezależnie od okoliczności ich wjazdu na teren RP prowadziłoby do rzeczywistego pozbawienia ochrony sądowej osób, które na mocy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie zyskują żadnych uprawnień. Podzielić należy pogląd, że prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne, trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki. Prawo do sądu administracyjnego nie jest bowiem przywilejem, czy też szczególnym uprawnieniem, ale jednym z podstawowych gwarantów przestrzegania przez organy administracji publicznej porządku prawnego (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2023 r., II OSK 2869/21).

Mając zatem na uwadze powyższe oraz w szczególności zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który został zakreślony w jej art. 1 ust. 1 i ust. 2, w ocenie Sądu, jej przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, bowiem Strona skarżąca nie przybyła do Polski w okolicznościach wskazanych w ww. ustawie, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w toku prowadzonego w postępowania administracyjnego organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a tym samym naruszył terminy określone w art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. oraz zasady wynikające z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, że zachodziły okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić wielomiesięczne opieszałe działanie Wojewody w okresie od dnia 9 listopada 2022 r. do dnia wniesienia skargi do tutejszego Sądu. Zdaniem Sądu, organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu kontrolowanego postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W ocenie Sądu, opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – nagminnych) przyczyn bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednak to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Dlatego, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że w ustawie nie zdefiniowano kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13), a stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2016 r., I OSK 2234/15). Ponadto należy wspomnieć, że konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki koresponduje z prawem do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, wynikającym z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 07.06.2016 r. Nr C 202, s. 389). W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka podkreśla się, że w sprawach cywilnych korzystanie z prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie zależy w oczywisty sposób od staranności stron i podejmowanych przez nie działań dla przyspieszenia postępowania. Strona ma nie tylko powstrzymywać się od składania wniosków i odwołań przedłużających rozpatrywanie sprawy, ale również podejmować kroki umożliwiające jej sprawniejsze prowadzenie (zob. M. A. Nowicki [w:] Komentarz do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności [w:] Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wyd. VIII, Warszawa 2021, art. 6 – i powołane tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, odmiennie niż w postępowaniu cywilnym, w postępowaniu administracyjnym uregulowanym przez k.p.a. to organ administracji publicznej prowadzi postępowanie i odpowiada za jego sprawne prowadzenie i zakończenie w rozsądnym terminie. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby Strona skarżąca przyczyniła się swoimi działaniami lub biernością do utrudniania lub przedłużania postępowania przed Wojewodą.

Uwzględniając powyższe, w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłość w toku postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej bierną wobec wniosku strony postawę organu – skutkujące oczywistym i nieuzasadnionym naruszeniem wynikającego z przepisów prawa obowiązku załatwienia sprawy w terminie. Podkreślić należy, że wywodzona z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada ochrony zaufania do państwa i prawa opiera się na założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2). Wobec tego, że strona skarżąca jest cudzoziemcem, wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. W konsekwencji poczynionych rozważań, zdaniem Sądu, sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie niezbędnych czynności procesowych przez organ, warunkujących wydanie decyzji, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.

Dalej powiedzieć trzeba, że Sąd bierze pod uwagę działania organu podjęte po wniesieniu skargi. Sąd wziął zatem pod uwagę, że Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 14 listopada 2023 r. udzielił Stronie skarżącej zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Z uwagi na wydanie tego aktu kończącego postępowanie w sprawie, należało umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, o czym orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu zwrotem "może". Jednocześnie w ustawie nie wskazano przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla orzeczenia w tym zakresie nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, ponieważ sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, z uwzględnieniem, że zasadniczym celem postępowania ze skargi na przewlekłość postępowania nie jest samo stwierdzenie faktu przewlekłości i ewentualne zasądzenie odpowiedniej sumy lub grzywny, lecz wymuszenie nadania sprawie odpowiedniego biegu (zdyscyplinowanie organu administracji publicznej do podjęcia czynności właściwych na danym etapie postępowania). Jednocześnie należy wskazać, że przyznanie na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej stanowi dodatkową – obok stwierdzenia przewlekłości i związanych z tym rozstrzygnięć w wyroku – sankcję dla organu z jednoczesnym przyznaniem stronie nie tylko satysfakcji z racji uwzględnienia skargi, ale również satysfakcji o charakterze finansowym, choć niemającej cech odszkodowania czy zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że Skarżącemu należy przyznać od organu sumę pieniężną w wysokości 350 zł, co uzasadnione jest charakterem opieszałości organu, przy jednoczesnym uwzględnieniu, że organ już po wniesieniu skargi załatwił sprawę, a więc zasadniczy cel skargi został osiągnięty. Z tych względów Sąd uznał przyznaną kwotę za środek wystarczająco dyscyplinujący organ i adekwatny z punktu widzenia zasadniczych celów skargi wynikających z art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. Wobec tego Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.

Za nieuzasadniony uznał natomiast Sąd wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Dlatego też w pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę strony (pkt V sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt VI sentencji wyroku, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej będącego radcą prawnym (480 zł), wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.