Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2179/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a §1, art. 104 §1, art. 145 § 1 art. 145a, art. 149 § 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3443/21 w sprawie ze skargi P. S. R. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 marca 2020 r., II SA/Wa 3443/21, po rozpoznaniu skargi P. S. R., na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z [...] maja 2021 r. nr [...].

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

P. S. R. (dalej: "skarżący") pismem z 6 listopada 2018 r. - powołując się na art. 145a § 1 k.p.a. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15 - zwrócił się do Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z wnioskiem o "wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany [przez niego] podczas pełnienia służby urlop wypoczynkowy oraz wypłatę dodatkowego wynagrodzenia za nadgodziny", w związku ze zwolnieniem ze służby 30 czerwca 2017 r.

Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej: "organ pierwszej instancji" lub "Komendant CBŚP") - działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610 ze zm. - dalej: "ustawa nowelizująca") - decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.

Niezależnie od wydania powyższej decyzji administracyjnej, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z 6 listopada 2018 r., Komendant CBŚP - powołując się na przepis art. 149 § 3 k.p.a. - postanowieniem z [...] maja 2021 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.

Komendant CBŚP wskazał, że art. 145 § 1 k.p.a. wymienia przesłanki wznowienia postępowania, z kolei art. 145a k.p.a. wskazuje na możność wznowienia również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzeknie o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie której została wydana. W omawianej sprawie orzeczeniem takim miał wskazany we wniosku wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15.

Komendant CBŚP - powołując się na treść przepisów art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a k.p.a. - stwierdził, że przywołane regulacje prawne mają zastosowanie wyłącznie do postępowań zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej (ewentualnie ostatecznego postanowienia). Tymczasem, jak zauważył Komendant CBŚP, wypłata ekwiwalentu, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, a także określenie wysokości tego ekwiwalentu w wymiarze wskazanym w art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm. dalej: "ustawa o Policji"), jest czynnością materialno-techniczną organu, która nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (postanowienia). Komendant CBŚP stwierdził zatem, że w przypadku wypłacenia policjantowi zwalnianemu ze służby w Policji wskazanego ekwiwalentu pieniężnego w danej wysokości, a więc wobec braku decyzji administracyjnej w tej sprawie, wznowienie postępowania jest niedopuszczalne, co oznacza, że złożenie wniosku w takim zakresie może skutkować jedynie wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.)

Organ pierwszej instancji zauważył, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż Komendant CBŚP nie prowadził wobec skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty wskazanego ekwiwalentu pieniężnego, które zakończyłoby się wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, co oznacza brak podstaw prawnych do wznowienia postępowania.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., postanowieniem z [...] lipca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że w przypadku wypłacenia policjantowi zwalnianemu ze służby w Policji wspomnianego ekwiwalentu pieniężnego w danej wysokości, a więc wobec braku decyzji administracyjnej w tej sprawie, wznowienie postępowania jest niedopuszczalne, co w konsekwencji oznacza, że złożenie wniosku w takim zakresie może skutkować jedynie wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

Organ odwoławczy podkreślił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż organ pierwszej instancji nie wydawał wobec skarżącego decyzji administracyjnej o wypłacie wskazanego ekwiwalentu pieniężnego w określonej wysokości w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z 30 czerwca 2017 r.

Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że realizacja żądania dotyczącego wypłaty wyrównania danego ekwiwalentu nie może nastąpić w ramach wznowienia postępowania. Wprawdzie, jak zauważył organ odwoławczy, Komendant CBŚP w rozstrzygnięciu spornego postanowienia niefortunnie użył pojęcia "odmawiam wszczęcia" zamiast "odmawiam wznowienia", jednakże - zdaniem organu odwoławczego - przywołana podstawa prawna, jak też uzasadnienie wspomnianego postanowienia jednoznacznie wskazują, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 149 § 3 k.p.a.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem z 30 marca 2022 r. uchylił obie zaskarżone decyzje w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że organy Policji obu instancji, wydając sporne postanowienia, dopuściły się przede wszystkim – mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Organ pierwszej instancji, wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego naruszył art. 61a § 1 k.p.a., gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy brak było jakichkolwiek podstaw do zastosowania tej instytucji postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zaś, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji wydane z istotnym uchybieniem art. 61a § 1 k.p.a., naruszył art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. Organy Policji obu instancji w powyższym zakresie dopuściły się zatem naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, co miało wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu z treści sentencji postanowienia Komendanta CBŚP z [...] maja 2021 r. wynikało expressis verbis, że zapadło ono na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. (choć organ wskazał w komparycji, jako podstawę jego wydania, przepis art. 149 § 3 k.p.a.), zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w sytuacji, gdy organ stwierdził, iż sprawa nie była rozstrzygnięta w formie zaskarżalnej decyzji lub postanowienia, to winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a.

Tymczasem, w niniejszej sprawie, pomimo tego, iż Komendant CBŚP zauważył, że w sprawie objętej wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania nie została wydana decyzja administracyjna, zamiast postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, wydanego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, powołując się w jego podstawie na przepis art. 61a § 1 k.p.a. Z kolei Komendant Główny Policji, wydając zaskarżone postanowienie, wprawdzie prawidłowo dostrzegł, że organ pierwszej instancji w analizowanej sprawie niezasadnie powołał się na przepis art. 61a § 1 k.p.a. i w konsekwencji – w sytuacji braku ostatecznej decyzji – powinien był, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., odmówić wznowienia postępowania, niemniej błędnie przyjął, że niecelowe i nieprawidłowe byłoby uchylanie zaskarżonego postanowienia, gdyż i tak wniosek skarżącego nie mógł być pozytywnie rozpatrzony, a więc nie mógł zainicjować wznowienia postępowania, co – jak stwierdził – miałoby ten sam skutek.

Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., przez organ pierwszej instancji, poprzez jego błędne zastosowanie, zamiast zastosowania art. 149 § 3 k.p.a., miało jednak pod względem stricte prawnym istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w rzeczywistości doprowadziło do wydania zupełnie innego rozstrzygnięcia (postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania administracyjnego, zamiast – prawidłowego – postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania). I choć, jak próbuje sugerować organ odwoławczy, skutek takiego postanowienia ma rzekomo być de facto identyczny, jak w przypadku spornego postanowienia, to jednak nie sposób się z tym zgodzić, gdyż wspomniany brak podstaw do prowadzenia postępowania w przypadku obu wspomnianych instytucji uregulowanych w art. 61a § 1 k.p.a. i art. 149 § 3 k.p.a., choć w potocznym tego słowa znaczeniu powoduje podobny skutek, jest jednak odmiennie uregulowany i powinien być stosowany w sposób prawidłowy, wyłącznie w sytuacjach do tego przewidzianych ustawowo.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że sposób procedowania, jaki zastosował w tej sprawie organ pierwszej instancji, świadczy o istotnym naruszeniu art. 61a § 1 k.p.a., zaś organ odwoławczy, utrzymując w obrocie prawnym zaskarżone zażaleniem postanowienie, dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a.

Według Sądu, nie ulega wątpliwości, że rozstrzygając sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z 6 listopada 2018 r., Komendant CBŚP powinien był ograniczyć się wyłącznie do wydania wspomnianej wyżej decyzji z [...] kwietnia 2021 r., a jeżeli miał wątpliwości co do intencji skarżącego - winien podjąć wszelkie stosowne czynności zmierzające do jednoznacznego wyjaśnienia rzeczywistej intencji strony inicjującej postępowanie.

Na marginesie Sąd pierwszej instancji zauważył (choć nie miało to na tamtym etapie jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) - że w obecnym stanie prawnym w przypadku osób zwolnionych ze służby w Policji przed 6 listopada 2018 r. brak jest podstawy prawnej do ponownego przeliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15. Zdaniem Sądu, z uwagi na oczywistą niekonstytucyjność normy prawnej zawartej w przepisie art. 9 ust. 1 cyt. ustawy nowelizującej stwierdzić trzeba, że nie należy stosować tego przepisu, zaś podstawę prawną warunkującą możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń winien stanowić art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego zawartych w uzasadnieniu wspomnianego wyżej wyroku z 30 października 2018 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ odwoławczy, zarzucając orzeczeniu:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi tzw. "wtórna niekonstytucyjność", co narusza art. 7 Konstytucji RP;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 §1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organ odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, co miało to istotny wpływ na rozpatrzenie sprawy, podczas gdy art. 61a § 1 k.p.a. nie został przez organ zastosowany;

2) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a w zw. z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organy naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, pomimo, że organy prawidłowo zastosowały ww. przepisy procedury administracyjnej, dokonując ich prawidłowej wykładni i opierając się na woli skarżącego;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, dalej "p.u.s.a.") polegające na wyjściu poza granice rozpatrywanej sprawy i przekroczenie ram prawnych kontroli działalności organu, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem, iż obowiązująca norma prawna rangi ustawowej, tj.: art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), funkcjonująca w systemie prawa powszechnego i korzystająca z domniemania zgodności z Konstytucją, jest niezgodna z Konstytucją RP i nie należy jej stosować.

Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniesiono o zwrot kosztów postępowania sądowego - kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzutu zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem jednej z kwalifikowanych wad procesowych, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie to należy postrzegać jako nadzwyczajne, umożliwiające ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z uwagi jednak na to, że może ono prowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej, co przełamuje zasadę trwałości takich decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania jest obwarowane szczególnymi wymogami i stanowi odrębny – uregulowany osobno w rozdziale 12 k.p.a. – tryb procedowania. Wniesienie podania przez stronę nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 k.p.a.), podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W tej fazie postępowania organ administracji bada również, czy nie występują negatywne przesłanki przedmiotowe dla wznowienia postępowania, np. czy wniosek jest złożony w postępowaniu, które nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. W przypadku zaistnienia jednej z ww. przesłanek uniemożliwiających wznowienie postępowania – organ powinien postanowieniem odmówić wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi jedyny właściwy sposób negatywnego załatwienia podania o wznowienie postępowania z przyczyn formalnych.

W rozpoznawanej sprawie wobec skarżącego nie było prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej, a więc wznowienie tego postępowania było niedopuszczalne z przyczyn formalnych.

I na tę właśnie przyczynę odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego wskazał organ rozstrzygając sprawę. Wynika to w sposób jednoznaczny z uzasadnienia postanowienia Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, jak i zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji. Zarówno w rubrum postanowienia organu pierwszej instancji, jak i w jego uzasadnieniu, organ jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo przywołał art. 149 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zawarł jednoznaczną konkluzję, że "brak jest podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, o które wnioskuje w wystąpieniu z dnia 6 listopada 2018 r. Pan P. R.". Nastąpiło to po przywołaniu przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a., i co w sprawie istotne w art. 145a k.p.a., na który powoływał się w swoim wystąpieniu skarżący. W rubrum postanowienia z 25 maja 2021 r. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji właściwie określił też przedmiot postępowania, tj. "odmowa wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego". Natomiast poza sporem jest, że zawarte w tym postanowieniu rozstrzygnięcie "o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego..." nie było poprawne, na co w zaskarżonym postanowieniu zwrócił uwagę Komendant Główny Policji. Jako zasadne należy jednak uznać stanowisko tego organu o niecelowości uchylania z tego powodu zaskarżonego postanowienia. Uchybienie to nie miało bowiem wpływu na wynik sprawy. Wbrew bowiem ocenie Sądu pierwszej instancji analiza całości postanowienia z 25 maja 2021 r. nie uzasadnia postawionej przez ten Sąd tezy, iż organ pierwszej instancji, wydając sporne postanowienie, dopuścił się istotnego naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. O zastosowaniu przez organ tego przepisu w żadnym wypadku nie może świadczyć niepoprawne sformułowanie rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy wskazane powyżej elementy postanowienia w sposób jednoznaczny wskazują, że organ badał czy w sprawie zaistniały przyczyny podmiotowe i przedmiotowe pozwalające na wznowienie postępowania. Organ zbadał zatem te elementy, które pozwalały na wydanie postanowienia w trybie art. 149 § 3 k.p.a.

Nie można też podzielić przekonania Sądu pierwszej instancji, że złożone przez skarżącego pismo z 6 listopada 2018 r. stanowiło bez żadnej wątpliwości wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, jak też że organ pierwszej instancji bezzasadnie zakwalifikował wniosek skarżącego z 6 listopada 2018 r. jako skargę o wznowienie postępowania w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Zapewne prawidłowym byłoby dopytanie przez organ, jakie w istocie jest żądanie skarżącego wobec niejednoznaczności jego wniosku. W sytuacji jednak, gdy organ uznał, że we wniosku zawarte są dwa żądania, pierwsze o wznowienie w trybie art. 145a k.p.a. i drugie o wydanie decyzji o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, i wydał dwa odrębne rozstrzygnięcia (decyzję z [...] kwietnia 2021 r. odmawiająca wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i postanowienie z [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego), to nie można uznać, jak czyni to Sąd pierwszej instancji, że organy prowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów procedury, w szczególności art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Zwrócić przy tym należy uwagę, że nie budzi wątpliwości i w orzecznictwie, i piśmiennictwie, że czynności podjęte przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, bądź o odmowie jego wznowienia, nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego (por. np. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017).

Powyższe prowadzi do wniosku o zasadności zarzutów skargi kasacyjnej ujętych w pkt II 1 i 2.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu z pkt II 3, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej trafnie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – z uwagi na granice zakreślone przedmiotem tej sprawy – nie był uprawniony do dokonywania ocen prawnych w zakresie podstawy prawnej warunkującej rozpatrzenie sprawy skarżącego dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwości ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych mu świadczeń, w kontekście interpretacji art. 115a ustawy o Policji uwzględniającej wytyczne zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 i z pominięciem art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych. Zakres przedmiotowy niniejszej sprawy obejmował bowiem wyłącznie kwestię dotyczącą negatywnego załatwienia podania skarżącego o wznowienie postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych i Sąd, rozpoznając skargę, takimi granicami sprawy był związany.

Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji wyraźnie zaznaczył, że jego argumentacja w ww. zakresie (negująca stanowisko organów Policji) została wyrażona jedynie "na marginesie" oraz że nie ma ona "jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy". Z tego powodu nie można uznać, że przedstawiona w tej kwestii merytoryczna ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była dla organów Policji wiążąca.

Z tych samych powodów nie można uznać zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem Sąd pierwszej instancji przepisu tego nie stosował.

Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie i oddalił skargę. Skarga ta w istocie koncentruje się na problemie odmowy wypłaty skarżącemu dochodzonego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, do którego to zagadnienia nie odnosi się zaskarżone postanowienie rozstrzygające kwestie formalne w ramach trybu nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego. O odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy organ orzekł w decyzji z [...] kwietnia 2021 r., od której jednak skarżący się nie odwołał, jak wskazuje "z przyczyn losowych".

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.