Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2283/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1932/20 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1932/20, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) postanowieniem z 29 maja 2020 r., nr [...], uchylił z urzędu własne postanowienie z 23 listopada 2016 r., nr [...], zmienione postanowieniem z 5 grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na X sp. z o.o. z siedzibą w [...] obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, dotyczących wolnostojącego dwutablicowego nośnika reklamowego (obecny nr ident. [...]) o wymiarach 3,0 m x 6,0 m, umieszczonego na słupie przytwierdzonym do betonowego fundamentu na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].

Spółka wiosła zażalenie na powyższe postanowienie.

Postanowieniem z 11 sierpnia 2020 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.), stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia. MWINB wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. MWINB przypomniał, że stosownie do ogólnych zasad proceduralnych ustawodawca enumeratywnie, tj. w sposób zamknięty, wymienił przypadki, kiedy na postanowienie wydane w I instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Organ II instancji podkreślił, że podstawę prawną postanowienia PINB z 29 maja 2020 r., nr [...], nie stanowi art. 48 ust. 2 P.b. (na które to zażalenie przysługuje), lecz art. 77 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 77 § 2 k.p.a., organ może zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Przepis ten nie przewiduje natomiast możliwości zaskarżenia takiego postanowienia. Zdaniem MWINB, organ powiatowy prawidłowo pouczył zatem stronę w treści ww. postanowienia, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wniesienia zażalenia na to postanowienie.

Dalej MWINB wyjaśnił, że linia orzecznictwa sądowo-administracyjnego jest jednolita pod względem uznania, iż rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. należy do grupy postanowień o charakterze niezaskarżalnym, na które nie przysługuje zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego w myśl art. 124 § 2 k.p.a. Jednocześnie nadmienił, że zgodnie z dyspozycją art. 142 k.p.a. prawidłowość postanowienia PINB z 29 maja 2020 r., nr [...], jako niepodlegającego na obecnym etapie postępowania odrębnemu zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, może być przez stronę kwestionowana wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji, wydanej w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją, pełnomocnik Spółki złożyła w imieniu skarżącej odwołanie od tej decyzji nr [...]wraz z zażaleniem, m.in. na ww. postanowienie nr [...]. W rozpatrywanym przypadku MWINB uznał zatem, że zastosowanie znajdzie przepis art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., który stanowi, że organ stwierdza w drodze postanowienia m.in. niedopuszczalność zażalenia.

Skargą X sp. z o.o. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.; art. 142 k.p.a.; art. 77 § 2 k.p.a.; art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b.; art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców; art. 77 § 2 k.p.a.; art. 124 § 1 k.p.a.; art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 124 § 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 2 ustawy o zmianie niektórych ustaw w zw. ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu; miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2018 r. przez jego zastosowanie; naruszenie uchwały Nr XXV/697/2020 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 stycznia 2020 r. w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, przez niezastosowanie; art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Skarżąca w piśmie procesowym z 19 grudnia 2020 r. podjęła polemikę z odpowiedzią na skargę organu, podtrzymując skargę i przedstawione w niej zarzuty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd podkreślił, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest formalnoprawne rozstrzygnięcie MWINB, oparte na art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdzające, że od postanowienia organu I instancji wydanego w trybie art. 77 § 2 k.p.a. nie służy środek zaskarżenia w postaci zażalenia. W ocenie Sądu stanowisko procesowe organu II instancji było prawidłowe. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że postanowienie PINB z 23 listopada 2016 r. nr [...](zmienione postanowieniem z 5 grudnia 2016 r., nr [...]), o nałożeniu na skarżącą obowiązku przedstawienia oznaczonych w sentencji dokumentów – zostało wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. i ma charakter stricte dowodowy. Inwestor jest bowiem zobowiązany do udowodnienia określonymi w tym postanowieniu dokumentami, że możliwa jest legalizacja danego obiektu budowlanego, a wówczas przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 P.b.). Istotne znaczenie w sprawie ma fakt, że w dniu wydawania ww. postanowienia PINB takie orzeczenie nie było zaskarżalne. Jak bowiem podkreśla sama skarżąca – dopuszczalność wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienie wprowadzona została art. 5 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw, w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców od 1 stycznia 2017 r.

Sąd wyjaśnił, że zawarta w postanowieniu wydawanym w trybie art. 48 ust. 3 P.b. teza dowodowa, termin i inne elementy postanowienia mogą być zmieniane. Co więcej, postanowienia dowodowe mogą być zmienione, uzupełnione bądź uchylone w każdym czasie w toku postępowania. Zasady dotyczące postępowania dowodowego, określonego w k.p.a. doznają jednak ograniczenia zawsze wtedy, gdy zastosowanie znajdzie przepis szczególny. Jeżeli zatem przeprowadzenie dowodu wiąże się z wynikającą z prawa materialnego koniecznością zastosowania przepisu szczególnego, to znaczy, że to ten przepis szczególny determinuje sposób postępowania organu. Jeżeli przepis ten przewiduje możliwość zaskarżenia postanowienia wydanego w tym przedmiocie, to również zmiana takiego postanowienia podlega zaskarżeniu. A contrario, jeżeli zmieniane postanowienie nie podlegało zaskarżeniu (a postanowienie PINB z 23 listopada 2016 r. zaskarżalne nie było), to jego zmiana, a zwłaszcza uchylenie, co do zasady również zaskarżeniu podlegać nie może. Takiego postanowienia nie można również – wobec braku możliwości zaskarżenia – uznać za ostateczne.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, powyższa sytuacja prawna nie uległa zmianie w zw. ze zmianami, wprowadzonymi art. 5 pkt. 11 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255 ze zm.). Zmiana ust. 2 art. 48 P.b., która weszła w życie od 1 stycznia 2017 r., poprzez wprowadzenie możliwości zaskarżenia postanowienia wydawanego w trybie tego przepisu w żadnej mierze nie zmieniła tego, że postanowienie PINB wydane przed tą datą nie było zaskarżalne. Jak zasadnie wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z 17 października 2019 r., (sygn. akt VII SA/Wa 1003/19), art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców "może być przypisywany tak wąski, jak i szerszy skutek. Ten pierwszy wyraża się w stwierdzeniu, że konieczność stosowania art. 36a, art. 48 i art. 49b P.b. w nowym ich brzmieniu w postępowaniu wszczętym i niezakończonym do dnia wejścia w życie nowej ustawy jedynie potwierdza, że wolą ustawodawcy jest stosowanie w sprawach pozostających w toku nowego prawa. Co przekłada się wyłącznie na obowiązek nadania postanowieniu, o którym mowa w art. 48 ust. 2 P.b., cechy zaskarżalnego zażaleniem, jeżeli akt tego rodzaju organ nadzoru budowlanego w postępowaniu wszczętym przed dniem 1 stycznia 2017 r. wyda po tym terminie. W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się równocześnie, że "wydanie" postanowienia odnosić trzeba do jego doręczenia stronom, gdyż w dacie doręczenia lub ogłoszenia wchodzi ono do obrotu prawnego, wobec czego, jeżeli postanowienie z art. 48 ust. 2 P.b. wydane przed 1 stycznia 2017 r. zostanie po tym dniu doręczone stronie, także wtedy otwiera się jej termin do wniesienia na nie zażalenia. Szersze znaczenie należy z kolei przypisać wnioskowi interpretacyjnemu, zgodnie z którym zastosowanie art. 48 P.b. w nowym jego brzmieniu nakłada na organ obowiązek wydania nowego postanowienia o treści i cechach wynikających z ww. przepisu. To ostatnie stanowisko interpretacyjne przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w nieprawomocnym wyroku z 12 września 2018 r. sygn. II SA/Kr 598/18, wskazując, że skoro wolą ustawodawcy do spraw wszczętych i niezakończonych przepis art. 48 ust. 2 P.b. należy stosować w nowym brzmieniu, a to brzmienie w zasadzie sprowadza się do wprowadzenia zaskarżalności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to w ocenie Sądu, zwłaszcza w postępowaniu przed organem I instancji, organ ten powinien ponowić tę czynność - to jest wydać nowe postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych i umożliwić kontrolę zasadności wszczęcia postępowania i zastosowania przyjętego trybu postępowania".

W ocenie Sądu również postanowienie PINB z 5 grudnia 2016 r. nr [...] (o zmianie postanowienia tego organu z 23 listopada 2016 r.) nie podlegało zaskarżeniu. Natomiast przedmiotem postanowienia PINB z 29 maja 2020 r. nr [...]uchylającego postanowienie PINB z 23 listopada 2016 r., nr [...]nie było ani wstrzymanie prowadzonych przez inwestora robót budowlanych, ani nałożenie na niego żadnych obowiązków w zakresie dokumentacyjnym, jak też nie zmieniało ono obowiązków już nałożonych. Wyłącznym przedmiotem tego rozstrzygnięcia była eliminacja z obrotu postanowienia dowodowego, wydanego w trybie art. 48 ust. 3 P.b. w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że o ile – w kontekście ww. zmiany art. 48 ust. 2 P.b. – można rozważać zaskarżalność postanowienia zmieniającego treść lub zakres już nałożonych na stronę obowiązków, jak również termin złożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 2 i 3 P.b. (nawet postanowieniem, które w dacie wydania nie było zaskarżalne), o tyle uchylenie postanowienia dowodowego (niezależnie od podstawy prawnej jego wydania) za wyłączną podstawę prawną ma art. 77 § 2 k.p.a. Takie postanowienie nie jest bowiem orzeczeniem administracyjnym, o którym mowa w art. 48 ust. 2 P.b., a jego przyczyną prawną nie jest wykonywanie przez organ obowiązków w zakresie wstrzymania nielegalnych robót budowlanych i ewentualnie zmierzających do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a wyłącznie uznanie organu o zbędności określonych dowodów. Jak wynika z art. 48 P.b., ustawodawca nie przewidział wniesienia zażalenia na postanowienie o uchyleniu postanowienia, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu - możliwość zaskarżenia takiego orzeczenia znalazłaby bowiem swoje odzwierciedlenie w treści omawianej regulacji. Tym samym, kwestie te pozostawił do regulowania przez przepisy ogólne postępowania administracyjnego. Oznacza to, że jeżeli ustawa - Prawo budowlane nie wskazuje środka zaskarżenia postanowienia w postaci zażalenia, to na takie postanowienie zażalenie nie przysługuje. Zgodnie zaś z art. 141 k.p.a., postanowienie może być zaskarżone tylko, jeśli możliwość taka została bezpośrednio wskazana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisach prawa materialnego. Wszystkie inne postanowienia są niezaskarżalne. Zażalenie na postanowienie przysługuje zatem wyłącznie w następujących przypadkach przewidzianych w k.p.a.: art. 31 § 2, art. 59 § 1, art. 61 § 2, art. 66 § 3, art. 74 § 2, art. 88 § 1 i 2, art. 96, 101 § 3, art. 106 § 5, art. 108 § 2, art. 113 § 3, art. 119 § 1, art. 122f § 2, art. 149 § 4, art. 152 § 2, art. 159 § 2, art. 261 § 3, art. 264 § 2 i art. 219. Niedopuszczalność zażalenia powoduje zaś jego bezskuteczność i wyklucza merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu zażaleniowym. W przypadku wniesienia tego środka zaskarżenia na postanowienie, co do którego zażalenie nie przysługuje, organ odwoławczy prawidłowo więc stwierdził niedopuszczalność zażalenia, na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. gdyż nie jest możliwa instancyjna kontrola prawidłowości wydania postanowienia na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., a jego kwestionowanie możliwe będzie dopiero w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w danej sprawie. Z art. 142 k.p.a. wynika bowiem, że postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W tym też postępowaniu – które, jak wynika z akt sprawy skarżąca zainicjowała – badane będą zarzuty, ujęte w skardze, a dotyczące "rażącego naruszenie prawa" i uzasadniające "wniosek o wyeliminowanie Postanowienia organu I instancji niezgodnego z prawem, w celu końcowego załatwienia sprawy".

Sąd wskazał, że powyżej dokonana ocena prawna zawęża więc granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do przedmiotu kontroli sądowej. Powoduje jednocześnie, że zarzuty podnoszone wobec zaskarżonego postanowienia naruszenia art. 134, 142, 77 § 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3 P.b. oraz art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (zwłaszcza "przez ich niezastosowanie") nie były zasadne. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Skargą kasacyjną X sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.), art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 140 k.p.a., w zw. z art. 134 k.p.a., w zw. z art, 144 k.p.a., w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., w zw. z art. 141 § 1 k.p.a., w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., w zw. z art. 48 ust, 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 19 września 2020 r. (dalej: P.b.) - przez biedne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - przez nierozpoznanie i nieuwzględnienie zarzutu skargi skarżącej dotyczącego błędnego zastosowania art. 77 § 2 k.p.a. do postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 P.b.;

2) naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. (odpowiednie zastosowanie do postanowień zasady trwałości decyzji administracyjnych), w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., w zw. z art. 5 pkt 11) ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców, w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b.- przez błędne oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, w której doszło do naruszeń wskazanych przepisów k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., w zw. z art. 5 pkt 11) ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców a tym samym Sąd winien był zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - przez niewłaściwe rozpoznanie i nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia w zaskarżonym postanowieniu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 142 k.p.a., art. 77 § 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców przez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu I instancji pomimo, że na postanowienie organu I instancji przysługuje zażalenie;

3) naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust.2 i ust. 3 P.b. przez wadliwą analizę stanu faktycznego sprawy, brak należytego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do ustaleń faktycznych a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;

4) naruszenie art. 90 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a., w zw. z art. 106 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a., w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. w zw. z art. 45 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. przez rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo, że skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie, nieuwzględnienie prawa do sądu i zasady jawności rozprawy sądowej, gwarantowanych Konstytucją RP, pozbawienie skarżącej uprawnień procesowych: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zdanie 1 i 2 p.p.s.a.) pomimo, że przedmiotem niniejszej sprawy jest obowiązek przedstawienia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. w sprawie legalizacji tzw. samowoli budowlanej, która powinna być rozpoznana na jawnej rozprawie z zachowaniem gwarancji konstytucyjnych i uprawnień procesowych należnych skarżącej: prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 p.p.s.a.), prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 21 zdanie 1 i 2 p.p.s.a.), przez brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację prawa do sądu, a więc jawnego rozpoznania, które zapewnia wszechstronne przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego działania, brak analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację funkcji wymiaru sprawiedliwości zgodnie ze standardami konstytucyjnymi a wady te nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku;

5) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. przez niewłaściwe rozpoznanie i nieuwzględnienie zarzutów skargi;

II. przepisów prawa materialnego:

- art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. przez błędną wykładnię: "Jak wynika z art. 48 Prawa budowlanego, ustawodawca nie przewidział wniesienia zażalenia na postanowienie o uchyleniu postanowienia, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu - możliwość zaskarżenia takiego orzeczenia znalazłaby bowiem swoje odzwierciedlenie w treści omawianej regulacji. " (str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku);

- art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. przez błędną wykładnię i niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) pomimo, że wg ww. przepisów przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie obowiązku przedstawienia dokumentów nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., a w niniejszej sprawie ww. przepisy stanowiły podstawę prawną postanowienia PINB z 2016r.;

- art. 5 pkt 11), art. 26 ust. 2 i art. 35 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców przez niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), ponieważ zaskarżony wyrok nie uwzględnia tego, że wg ww. przepisów, od dnia 1 stycznia 2017 r. obowiązują przepisy art. 48 ust. 2 P.b., wg których w niniejszej sprawie przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie obowiązku przedstawienia dokumentów nałożonego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz X sp. z o. o. kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi X sp. z o.o. oraz: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB oraz zasądzenie na rzecz X sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniesionego zażalenia na postanowienie Nr [...] z dnia 29 maja 2020 r. oraz zasądzenie na rzecz X sp. z o.o. zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zawierała całkowicie chybione, bezpodstawne zarzuty.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu nr 4. Dotyczy on naruszenia przepisów postępowania w związku wprawdzie z przepisami materialnoprawnymi, lecz zagadnienie proceduralne ma w tym przypadku znaczenie pierwszoplanowe. Otóż X sp. z o.o. twierdzi, że Sąd pierwszej instancji uchybił przepisom art. 90 § 1 i 2, art. 119 pkt 3, art. 120 w zw. z art. 106 § 1, art. 106 § 2 zd. 1 i 2 P.p.s.a., art. 48 ust. 2 i 3 P.b., art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 141 § 4, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 1 P.p.s.a. i art. 1 § 2 P.u.s.a. rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym pomimo, że skarżąca złożyła wniosek o rozpoznanie jej na rozprawie.

Powyższy zarzut w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest zasadny. Uprzedzając dalsze argumenty Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że nie deprecjonuje w najmniejszy sposób zasady jawności procedury sądowej. Skarżąca powołując się w skardze kasacyjnej na art. 45 ust. 1 Konstytucji ma zasadniczo rację, że wyrażono tam przysługujące każdemu prawo do sprawiedliwego, ale i jawnego rozpatrzenia sprawy. Przyznać też trzeba, że wyjątki od jawności rozprawy sądowej określone zostały w art. 45 ust. 2 Konstytucji.

X sp. z o.o. niewłaściwie jednak próbuje zasadę jawności procedury sądowej utożsamiać z bezwzględnym wymogiem rozpoznania każdej sprawy na jawnej rozprawie, gdy strona (tak jak skarżąca) tego zażąda.

Jawne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji oznacza możliwość zarówno dla osób zainteresowanych, jak i wszystkich innych (publiczności procesu), bezpośredniego śledzenia przebiegu "rozpatrywania" sprawy, a także informowania o nim w środkach masowego przekazu. Obejmuje to nie tyko publiczne fazy postępowania, lecz także fazy niepubliczne, poza naradą sędziów poprzedzającą orzekanie. Rozprawa oznacza natomiast pewną fazę rozpatrywania (rozpoznawania) przez sąd sprawy poddanej jego orzeczeniu, co oznacza, że jest elementem (jednym z wielu) rozpatrywania sprawy. Faza ta charakteryzuje się określonym dyskursem, wymianą argumentów między składem orzekającym a stronami (stroną) procesowymi, a także rozpoznawaniem dowodów. Z art. 45 Konstytucji nie wynika jednak obowiązek występowania tej fazy w każdym rodzaju postępowania sądowego. Zależy to od decyzji ustawodawcy (zob.: P. Sarnecki [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 45, punkty 11 i 12, wyd. el.; por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 844/19 oraz z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1364/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej mierze nie można tracić z pola widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 176 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy.

Ustawą, która reguluje materię opisaną w art. 176 ust. 2 Konstytucji jest niewątpliwie P.p.s.a. Jej przepisy uwzględniają art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji. Stosownie do art. 10 P.p.s.a. rozpoznanie spraw odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 10 P.p.s.a.). W myśl art. 90 P.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie (art. 90 § 1 P.p.s.a.). Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym (art. 90 § 2 P.p.s.a.).

Przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a. są art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. stanowiące, że: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: [...] przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie" (art. 119 pkt 3 P.p.s.a.), a w trybie uproszczonym "sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów" (art. 120 P.p.s.a.).

Wbrew stanowisku X sp. z o.o. przepis art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., przewidujący rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w przypadku opisanym poprzednim akapicie, nie niweczy prawa do sądu w powszechnie przyjmowanym rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, a mianowicie: 1) prawa dostępu do uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); 2) prawa do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej; 3) prawa do wyroku sądowego, to jest prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd; 4) prawa do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. są zarazem przepisami zapewniającymi uproszczenie i przyspieszenie rozpatrywania spraw, których stan faktyczny zasadniczo nie budzi wątpliwości, a przez to pozwalają one na skrócenie czasu oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu, bez uszczerbku dla zapewnienia należytej ochrony interesu strony oraz potrzeby wnikliwego rozpatrzenia sprawy, a to wobec nakazu orzekania w składzie trzech sędziów (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 1633 i nr 2539 Sejmu VII Kadencji oraz projektu ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. zmianie ustawy – Prawo o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi, druk nr 3074 Sejmu VII Kadencji).

Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy podkreślić należy po pierwsze, że skarga X sp. z o.o. dotyczyła postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym. Zaistniał więc formalnie przypadek uzasadniający przeprowadzenie postępowania uproszczonego w oparciu o przesłankę z art. 119 pkt 3 P.p.s.a, w którym zgodnie z art. 120 P.p.s.a. rozpoznaje się sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Tych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie więc z całą pewnością nie naruszył nie wyznaczając rozprawy. Zarzut nr 4. skargi kasacyjnej w tym zakresie ocenić należy jako nietrafny. Co do zasady należy podkreślić, iż złożenie wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym - patrz wyrok NSA z dnia 7 września 2023 r. III FSK 2769/21, co nastąpiło w tej sprawie.

Skarżąca twierdzi, że pomimo powyższego sprawa powinna być rozpoznana na rozprawie z jej udziałem i w tym kontekście przedstawia w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 90 § 1 i 2 P.p.s.a. Z wywodu skarżącej wynika, że jest ona nieusatysfakcjonowana szczegółowością uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i twierdzi, że nie spełnia ono wymogów wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. Twierdzi, że Sąd nie odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności wskazanych w zarzutach skargi. To niezadowolenie skarżącej stało się powodem do podniesienia przez spółkę również ogólnego zarzutu naruszenia zasady jawności procesu. X sp. z o.o. podniosła, że wobec praw, jakie przysługują jej na mocy art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji, powinna ona mieć możliwość realizacji uprawnień procesowych związanych z przebiegiem rozprawy sądowej, takich jak prawa do zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego (art. 106 § 1 P.p.s.a.) oraz prawa do zgłoszenia ustnie swoich żądań i wniosków oraz składania wyjaśnień, wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 2 zd. 1 i 2 P.p.s.a.). Zdaniem skarżącej – co zresztą jest w skardze kasacyjnej eksponowane kilkukrotnie – Sąd pierwszej instancji pomimo rozpoznania sprawy w trybie art. 119 i nast. P.p.s.a. "nie dokonał analizy i oceny, czy rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym gwarantuje realizację prawa do sądu".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska X sp. z o.o. dotyczącego rzekomej wadliwości przebiegu postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Skarżąca nie wskazała okoliczności, które powinny skłonić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do skierowania sprawy na posiedzenie jawne (art. 90 § 2 P.p.s.a.). Spółka ogólnie twierdzi jedynie, że nie miała możliwości zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego, a także nie miała możliwości składać ustnie żądań i wniosków oraz wyjaśnień, jak również wskazywać podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 i art. 106 § 2 zd. 1 i 2 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie wskazała i nie wyjaśniła jakie żądania i wnioski nie mogły być przez nią złożone przez to jedynie, że przed Sądem pierwszej instancji nie odbyła się rozprawa. Warto w tym miejscu odnotować, że X sp. z o.o. w całym toku procesu reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika, który składał nie tylko skargę, ale także przedstawił pismo procesowe będące repliką na odpowiedź organu na jej skargę. Spółka nie doznała więc najmniejszych ograniczeń w zakresie możliwości składania żądań, wniosków i wyjaśnień na piśmie. Dodać należy w tym miejscu, że także charakter sprawy nie wymagał prezentowania stanowiska skarżącej w formie ustnej. Okoliczności sprawy, pomijając sporne zagadnienia prawne, pozostawały zasadniczo jednoznaczne. Skarżąca w skardze nie wnosiła też o przeprowadzenie dowodów. Gdy chodzi natomiast o podnoszoną przez X sp. z o.o. możliwość zapoznania się ze sprawozdaniem sędziego, to sprawozdanie to stanowi element rozprawy, w którym przedstawia się przedmiot i stan sprawy na potrzeby jej rozpoznania w dalszym toku posiedzenia. Sprawozdanie sędziego nie jest natomiast samodzielną częścią postępowania sądowego, ze względu na którą musi odbyć się rozprawa.

Wreszcie zaznaczyć należy, że w sprawie nie można dopatrzeć się naruszenia prawa do jawności procedury sądowej (art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji) dlatego, że, cyt.: "przedmiotem niniejszej sprawy jest obowiązek przedstawienia dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, która powinna być rozpoznana na jawnej rozprawie"-str. 18 kasacji. Główny przedmiot sprawy nie zmienia faktu, że w ujęciu proceduralnym zaskarżeniu podlegało postanowienie w toku trwającego postępowania administracyjnego, a nie kończąca takie postępowanie decyzja administracyjna.

Podsumowując, z uwagi na rodzaj zaskarżonego aktu (postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym), zachodziły formalne podstawy do rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a. X sp. z o.o. nie przedstawiła też przekonujących argumentów na poparcie tezy, że z uwagi na brak rozprawy, także w kontekście żądania jej przeprowadzenia (art. 90 § 1 i 2 P.p.s.a.), naruszono istotnie konstytucyjne prawo do jawności procedury sądowej (art. 45 pkt 1 i 2 Konstytucji). Jak zaznaczono, skarżąca nie była w najmniejszym stopniu ograniczona w możliwości składania żądań i wniosków oraz wyjaśnień, a także prezentowania podstaw prawnych tych żądań i wniosków na piśmie, zwłaszcza, że była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W rezultacie za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszonych wymienionych wyżej przepisów, jak i też przepisów dotyczących przebiegu rozprawy (art. 106 § 1, art. 106 § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a.) oraz ogólnych regulacji procesowych dotyczących kontroli legalności administracji publicznej przez sądy administracyjne (art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 P.p.s.a.). Stosownie do przedstawionych wyjaśnień, nie doszło też do naruszenia prawa do jawności procedury sądowej w kontekście prawnych podstaw zaskarżonego aktu (art. 48 ust. 2 i 3 P.b.).

Dodatkowo należy wskazać, iż naruszenie zarzucanego w kasacji art. 3 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane - a taki stan rzeczy w sprawie miejsca nie miał. Nie może on zatem stanowić podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normy.

Powołany zaś w powiązaniu z innymi przepisami w prawie każdym z zarzutów naruszenia przepisów postępowania przepis art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, a to, iż wydał wyrok, który został zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej.

Końcowo trzeba wreszcie dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (oddalającego skargę) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione tu elementy. Nie jest też tak, jak twierdzi X sp. z o.o., że uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia posiada jakiekolwiek wady, które "nie pozwalają na kontrolę kasacyjną wyroku". W szczególności nie jest przekonująca argumentacja, jakoby w motywach wyroku powinno znaleźć się stanowisko na poparcie, dlaczego sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym. Taki wymóg nie wynika z przepisów art. 119 i nast. P.p.s.a. ani z art. 141 § 4 P.p.s.a.

Można dodać, że zarzuty skarżącej nie mogą być uznane za trafne, nawet gdyby badać uzasadnienie zaskarżonego wyroku z nieco bardziej ogólnej perspektywy – to jest w kontekście jego funkcji jako elementu orzeczenia służącego realizacji zasady jawności procedury sądowej. W motywach wyroku z dnia 28 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyłuszczył zasadniczy problem prawny, który sprowadzał się do ustalenia charakteru postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. oraz określenia kwalifikacji następczego postanowienia, którym to pierwsze zostaje uchylone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok został uzasadniony w sposób wyczerpujący, a możliwość prawnej polemiki z przyjętym w nim stanowiskiem w skardze kasacyjnej – wbrew ocenie X sp. z o.o. – nie została w najmniejszym stopniu ograniczona.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego trzeba zaznaczyć, że nie budzi wątpliwości NSA, iż opierają się na tym samym założeniu wyjściowym. Otóż X sp. z o.o. konsekwentnie twierdzi, że do postanowienia uchylającego postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nie powinno się stosować art. 77 § 2 K.p.a. Skarżąca uważa, że ustawodawca celowo wykluczył możliwość zmiany lub uchylenia takiego postanowienia organu nadzoru budowlanego, jako że wywiera ono skutki w postępowaniu o legalizację samowoli budowlanej. Wykonanie postanowienia przez inwestora (dostarczenie wymaganej dokumentacji) prowadzi do legalizacji obiektu budowlanego, niewykonanie – do orzeczenia o rozbiórce. W motywach skargi kasacyjnej X sp. z o.o. starała się przekonać, że postanowienie nakładające na nią obowiązek przedstawienia dokumentów wymaganych do legalizacji samowoli budowlanej daje jej prawo do legalizacji obiektu, jeżeli postanowienie to zostanie przez nią wykonane. Postanowienie takie nie powinno być zatem uchylane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja skarżącej przedstawiona na poparcie wymienionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej jest nietrafna.

Przede wszystkim podkreślić należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 11 sierpnia 2020 r. nr [...] stwierdzające wyłącznie niedopuszczalność zażalenia, a nie postanowienie rozstrzygające zażalenie merytorycznie. Należy więc skoncentrować się na ocenie charakteru prawnego pierwszoinstancyjnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2020 r. objętego zażaleniem spółki i odpowiedzieć na pytanie, czy ze względu na jego kwalifikację prawną mogło być ono zaskarżone w postępowaniu administracyjnym.

Już na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że dostrzega oczywiście – co intensywnie akcentuje skarżąca – że w dacie, gdy postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 maja 2020 r. uchylono postanowienie tegoż organu z 23 listopada 2016 r. nr [...] (zmienione postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r.) art. 48 ust. 2 P.b. zawierał już zastrzeżenie o możliwości wniesienia zażalenia. Dodano je na podstawie przepisów nowelizujących szereg ustaw związanych z otoczeniem prawnym przedsiębiorców w 2017 r. X sp. z o.o. kilkukrotnie w kolejnych zarzutach przepisy ten wymienia. Są to: art. 5 pkt 11 (zmieniający brzmienie art. 48 ust. 2 P.b.), art. 35 (stanowiący o wejściu w życie nowelizacji z dniem 1 lipca 2017 r.) oraz art. 26 ust. 2 nowel.2016 (stanowiący o stosowaniu do spraw prowadzonych na podstawie art. 48 P.b. przepisów nowych).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe nie ma dla sprawy istotnego znaczenia, ponieważ niniejsza sprawa nie dotyczy zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i o obowiązku przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego, ale zażalenia na postanowienie uchylające takie postanowienie. Jest to rodzajowo inne rozstrzygnięcie.

Przypomnieć należy, że art. 48 ust. 2 P.b. w stanie prawnym obowiązującym od 11 lipca 2007 r. niezmiennie stanowił o przesłankach odstąpienia od nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego (względnie będącego w budowie) obiektu budowlanego i o związanym z tym "wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych", natomiast art. 48 ust. 3 P.b. określał integralną treść tego postanowienia, na którą składał się obowiązek przedstawienia dokumentacji wymaganej do legalizacji obiektu budowlanego. Współczesna, zasadnicza zmiana analizowanej tu regulacji (która weszła w życie 19 września 2020 r.) nastąpiła dopiero po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, dlatego nie będzie ona przedmiotem rozważań Sądu.

Wracając do poruszonego w poprzednich akapitach wątku należy zaznaczyć, że o ile rzeczywiście z dniem 1 stycznia 2017 r. do art. 48 ust. 2 P.b. dodano istotne zastrzeżenie, że: "Na postanowienie przysługuje zażalenie", to należy pamiętać, że zażalenie to przysługuje na postanowienie wstrzymujące postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców – Druk nr 994 Sejmu VIII Kadencji) i nakładające obowiązek przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej. Dokładniejsza analiza omawianej tu regulacji pozwala zorientować się, że możliwość zaskarżenia zażaleniem postanowienia wydawanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. wiązała się z potrzebą usunięcia przez ustawodawcę niekorzystnego dla inwestorów (w tym przedsiębiorców – wszakże nowel.2016 dotyczyła ich otoczenia prawnego) rozwiązania. Otóż przed 1 stycznia 2017 r. wszelkie spory wokół postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych – z reguły dotyczące założeń co do kwalifikacji obiektu budowlanego (zwłaszcza tego, czy wymagał on pozwolenia na budowę), czy właściwego stanu prawnego (zob. art. 103 ust. 2 P.b.) – przenosiły się na etap decyzji administracyjnej kończącej postępowanie. Dodatkowo podmioty zainteresowane legalizacją stawiane były w dalece dwuznacznej sytuacji – nie zgadzając się z postanowieniem z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. i tak musiały je wykonać (dostarczyć wymaganą dokumentację), gdyż inaczej naraziłyby się niechybnie na "automatyczne" orzeczenie o rozbiórce obiektu budowlanego z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. To rodziło dla takich podmiotów daleko idące ryzyko niekorzystnego rozstrzygnięcia sprawy. Wprowadzenie możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. jest zatem racjonalnym rozwiązaniem ustawodawcy.

W tym miejscu trzeba jeszcze raz podkreślić, że możliwość zaskarżenia postanowienia zażaleniem wprowadzona do art. 48 ust. 2 P.b. dotyczy konkretnego rozstrzygnięcia określonego w tym przepisie i w art. 48 ust. 3 P.b. "Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych" ma przy tym charakter wyłącznie kwalifikujący prawnie daną budowę i "zatrzymujący" określony stan obiektu na potrzeby dalszej procedury legalizacji (pod rygorem skutków z art. 50a pkt 1 P.b.). Można dodać, że wprawdzie w art. 48 ust. 2 P.b ustawodawca posłużył się zwrotem "wstrzymanie", to jednak akurat to nie wpływa nie materialnoprawne prawa inwestora dotyczące budowy, ponieważ już z mocy samego prawa samowolne prowadzenie robót budowlanych w warunkach określonych w art. 48 ust. 1 P.b. i tak nie było i nie jest dopuszczalne. Istotą omawianego postanowienia są natomiast obowiązki, które określa art. 48 ust. 3 P.b. formułujący zakres dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego. To właśnie ta regulacja skłania to stwierdzenia, że w istocie rzeczy i przede wszystkim mamy do czynienia z postanowieniem – zawartym wprawdzie w ustawie szczególnej – ale jednak dotyczącym przeprowadzenia określonego rodzaju dowodów, w tym przypadku dokumentów służących legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego.

Mając to wszystko na uwadze należy udzielić odpowiedzi na pytanie sygnalizowane już wcześniej, a więc, jaki jest charakter prawny postanowienia organu nadzoru budowlanego uchylającego postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. i czy tego rodzaju postanowienie można uznać za zaskarżalne na podstawie art. 48 ust. 2 in fine P.b.? W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru budowlanego uchylając postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. - a to właśnie uczynił Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 29 maja 2020 r. - przede wszystkim nie orzekał o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, ani nie nakładał na skarżącą w żadnej formie i postaci nowych obowiązków. Już z tego powodu trudno kwalifikować takie rozstrzygnięcie za zaskarżalne zażaleniem z oparciu o art. 48 ust. 2 P.b. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 895/17 : "Od dnia 1 stycznia 2017 r. zażalenie przysługuje, ale tylko na postanowienie o wstrzymaniu robót i nałożeniu określonych obowiązków w postępowaniu legalizacyjnym". Przedstawioną tu myśl można wywieść także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2230/17, w którym dopuszczono wprawdzie możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie nadzoru budowlanego zmieniające postanowienie dowodowe (orzeczenie dotyczyło analogicznego postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 P.b.), jednakże tylko dlatego, że dokonana "zmiana" sprowadzała się w konkretnym stanie faktycznym do nałożenia obowiązku na inny podmiot, a więc była formą skierowania rozstrzygnięcia wobec nowego adresata.

Pozostaje oczywiście nadal otwarta i wymagająca zajęcia stanowiska kwestia – eksponowana w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie – jaką kwalifikację prawną należy przypisać postanowieniu uchylającemu postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b.? X sp. z o.o. twierdzi wręcz, że w ogóle nie ma podstawy prawnej do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia.

Ustosunkowując się do tego zagadnienia prawnego należy zasygnalizować, że stosownie do art. 126 K.p.a. do postanowień nie stosuje się odpowiednio art. 154-155 K.p.a. o uchyleniu i zmianie decyzji. Postanowienie organu nadzoru budowlanego zmieniające czy uchylające dotychczasowe postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nie może być więc traktowane jako wydane w trybie nadzwyczajnym, analogicznie jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnych.

Nie jest jednak tak, że postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. pozostają niewzruszalne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wywiedziony zresztą z dorobku judykatury przywołanej w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku. Otóż należy przyjąć, że wzruszenie postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. jest dopuszczalne na zasadach ogólnych w oparciu o art. 77 § 2 K.p.a., w myśl którego: "Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu".

Jak już wyżej zaznaczono, wprawdzie w analizowanym postanowieniu organ nadzoru budowlanego "wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych", co gwarantuje zatrzymanie stanu budowy jako przedmiotu legalizacji, jednakże nie zmienia to faktu, że pierwszoplanową istotą i funkcją omawianego postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. jest "nałożenie określonych w tym przepisie obowiązków dostarczenia dokumentów, które należy traktować jako dowody w postępowaniu administracyjnym, w tym względzie nie można mieć wątpliwości" (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1064/11, jak i podobne orzeczenie z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2649/12). Postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. powinno być zatem traktowane przede wszystkim jako postanowienie dowodowe, tyle że wydawane na podstawie przepisów szczególnych, w określonej w nich procedurze.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nietrafne jest rozumowanie X sp. z o.o. skargi kasacyjnej, jakoby uchylenie postanowienia z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. dotyczyło uprawnień materialnych inwestora i odbierało mu domniemane prawo do legalizacji samowoli budowlanej, które miałoby wynikać z takiego postanowienia (w razie jego wykonania i przedłożenia wymaganej dokumentacji). Skarżący zdaje się zapominać, że główną część sprawy o legalizację samowoli budowlanej rozpoczyna działanie inwestora następujące po wydaniu przez nadzór postanowienia o nałożeniu obowiązków przedłożenia wymaganej dokumentacji, które jest postanowieniem o charakterze wstępnym. Stanowi o tym wprost art. 48 ust. 5 P.b.: "Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona". Oceny przesłanek legalizacji dokonuje się więc w trybie art. 49 P.b., stosownie do stanu faktycznego i prawnego na datę orzekania. Podsumowując, nie jest tak, jak twierdzi skarżąca, że postanowienie z art. 48 ust. 2 i 3 P.b. "nadaje stronie uprawnienie do legalizacji samowoli budowlanej", a jego uchylenie "pozbawia skarżącą uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej". Postanowienie wydawane przez organ nadzoru budowlanego na podstawie wskazanego tu przepisu ma charakter wstępny oraz dowodowy i określa zakres dokumentacji, która następnie procedowana jest jako element wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i ewentualnie pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (art. 48 ust. 5 P.b.).

Wbrew tezom skarżącej organ nadzoru budowlanego może uchylić własne postanowienie o nałożeniu obowiązków przedłożenia dokumentacji wymaganej do legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli stwierdza, że w jego ocenie obiektywnie odpadły podstawowe przesłanki odstąpienia od rozbiórki i prowadzenia postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 2 P.b.). W praktyce dotyczyć to może wstępnego etapu postępowania, poprzedzającego złożenie przez inwestora dokumentacji stosownie do art. 48 ust. 5 P.b., czyli kiedy nie dochodzi jeszcze do drugiej merytorycznej fazy procedury legalizacji (art. 48 ust. 5 w zw. z art. 49 ust. 1 P.b.).

Opisana wyżej sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 maja 2020 r. na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. uchylił własne postanowienie z dnia 23 listopada 2016 r., nr [...] (zmienione postanowieniem z dnia 5 grudnia 2016 r.), którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. nałożono na X sp. z o.o. obowiązek przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji wolnostojącego dwutablicowego nośnika reklamowego umieszczonego na słupie przytwierdzonym do betonowego fundamentu na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Wynikało to z ustalenia organu o niezgodności inwestycji z uchwalonym 30 sierpnia 2018 r., a więc w toku postępowania, nowym planem miejscowym.

Postanowienie z dnia 29 maja 2020 r. nie nakłada na X sp. z o.o. żadnych nowych obowiązków i nie jest ono postanowieniem wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych. Nie jest więc to postanowienie zaskarżalne zażaleniem stosownie do art. 48 ust. 2 in fine P.b. Inspektor Wojewódzki trafnie więc zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2020 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 (w zw. z art. 144) K.p.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej (poza omówionym na wstępie zarzutem nr 4), wskazujące na naruszenie rozbudowanych grup przepisów i prezentujące tezę przeciwną – nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim aprobując postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.. c P.p.s.a. nie identyfikując po stronie organu naruszenia art. 134 (w zw. z art. 144) K.p.a. i nie uwzględniając skargi. Z powodów opisanych na poprzednich stronach niniejszego uzasadnienia nie doszło także do naruszenia wszelkich regulacji prezentowanych przez X sp. z o.o. jako bezpośredni albo pośredni kontekst prawny, a więc art. 77 § 2, art. 140, art. 134, art. 144, art. 110 § 1, art. 126, art. 141 § 1, art. 8 § 1, art. 16 § 1 K.p.a., art. 48 ust. 2 i 3 P.b., czy art. 5 pkt 11, art. 35, art. 26 ust. 2 nowel.2016.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekał także w zgodzie z art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 3 § 1 i 2 pkt 2, art. 1 P.p.s.a., art. 1 § 2 P.u.s.a., oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia w aspekcie procesowym została przeprowadzona prawidłowo. Jak już zaznaczono, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi treściowe z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji wyłuszczył w nim zasadnicze zagadnienie prawne i odniósł się do niego merytorycznie, przedstawiając wyjaśnienie z powołaniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny ma oczywiście świadomość, że wywód prawny mógł w subiektywnym odczuciu skarżącej jej nie satysfakcjonować, jednak to jeszcze nie oznacza, że uzasadnienie wyroku uchybia wymogom procedury, a kontrola legalności aktu została przeprowadzona w sposób niepełny. Skądinąd można dodać, że wbrew odczuciu X sp. z o.o. uzasadnienie zaskarżonego wyroku trudno uznać za takie, które posiada "wady [...] nie pozwalające na kontrolę kasacyjną wyroku". Wręcz przeciwnie, całość wywodu skargi kasacyjnej świadczy o tym, że skarżąca właśnie w oparciu o pisemne uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapoznała się z merytorycznymi motywami wydanego orzeczenia i zdołała w kontrze do stanowiska Sądu sformułować własny pogląd, który został w niniejszym wyroku poddany ocenie.

Zatem w realiach tej sprawy należy jednoznacznie podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i słusznie uznał, iż w pełni odpowiada ono prawu, zatem właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odmienne stanowisko skarżącej nie zasługuje na aprobatę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach skargi kasacyjnej i uznając podniesiony w niej zarzut za nieusprawiedliwiony, oddalił wniesioną skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.