Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1883/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 § 1pkt 2, art. 151, art. 3 § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del.WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2586/21 w sprawie ze skargi J.F. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2021 r. nr GZ.gn.625.73.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2586/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2021 r. nr GZ.gn.625.73.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej Ministra utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 lipca 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej z 7 grudnia 1973 r., o przejęciu na własność Państwa, jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,63 ha, położonego we wsi Olszyn, gmina Rokitno, powiat Biała Podlaska, zapisanego w rejestrze ewidencji gruntów na rzecz [...]. Organ wskazał, że zgodnie z przepisami gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność państwa, jeżeli było: 1) niezamieszkiwane przez właściciela, małżonka, dzieci lub rodziców, a przy tym; 2) nieuprawiane w całości lub w większej części oraz niepoddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela. Nie ulega wątpliwości, że gospodarstwo miało charakter rolny, ponieważ grunty rolne stanowiły tutaj większość powierzchni gospodarstwa. Zdaniem Ministra, materiał dowodowy wskazuje ponadto, że przedmiotowe gospodarstwo było gospodarstwem opuszczonym w rozumieniu ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. W dacie wydawania decyzji orzekającej o przejęciu gospodarstwa nie mieszkał w nim jego ówczesny właściciel [...] (poprzedni właściciel – [...] zmarł 17 marca 1970 r., natomiast jego żona 19 czerwca 1938 r.), ani jego rodzina, w tym jego syn ([...]). Zdaniem organu odwoławczego, decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej z dnia 7 grudnia 1973 r., nie została skierowana do nieżyjącego [...], tylko do jego spadkobiercy [...], na co wskazuje rozdzielnik decyzji. Natomiast przywołanie osoby [...] w osnowie decyzji służyć miało jedynie opisowi przejmowanego gospodarstwa, ponieważ wówczas było ono jeszcze zapisane w ewidencji gruntów właśnie na rzecz [...]. Powyższe świadczy, zdaniem Ministra, o braku podstaw do stwierdzenia nieważności. Podobną ocenę wywiódł Minister również wobec zarzutu lakonicznego uzasadnienia kontrolowanej decyzji z 1973 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, organy prawidłowo stwierdziły, iż w sprawie tej nie wystąpiła żadna z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających wyeliminowanie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej z dnia 7 grudnia 1973 r. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Zdaniem Sądu, zasadnie organy wywiodły, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż w dacie przejęcia (1973 r.) ww. gospodarstwo było opuszczone w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 1961 r. Z akt sprawy wynika, że gospodarstwo to było zabudowane (zabudowa na gruncie ornym o pow. 0,41 ha), grunty leżały odłogiem, brak było inwentarza żywego, natomiast jego poprzedni właściciel – [...] nie żył (od 1970 r.), zaś jego spadkobierca - [...] wraz z rodziną mieszkał w innej miejscowości (Dubliny). Zasadnie zatem organy uznały, że gospodarstwo nie było zamieszkane przez jego właściciela (w tym jego małżonka, rodziców i dzieci).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej oddaleniem skargi na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że decyzja nie została skierowana do osoby zmarłej oraz że gospodarstwo nie było uprawiane w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika wniosek wprost przeciwny;

2. naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki stwierdzenia jej nieważności;

3. art. 1 § 2 ustawy z 25.7.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 2107 ze zm., zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz odmowę oddalenia skargi w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że były podstawy do tego aby stwierdzić nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej z dnia 7 grudnia 1973 r,, nr GU.pfz.463-35/73 o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń, od zmarłego [...], opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,63 ha, położonego we wsi Olszyn, gmina Rokitno, powiat Biała Podlaska, składającego się z działek oznaczonych nr [...], [...], [...], [...] (udział 1/4) oraz [...].

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna (środek odwoławczy) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie autora skargi kasacyjnych istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępnie realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym ż polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).

Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 612–620).

Wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy, przychylając się do stanowiska, że nie każde nieprawidłowe przedstawienie podstaw kasacyjnych wynikających z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. dyskwalifikuje skargę kasacyjną (zob. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. Tytułem przykładów ilustrujących wzmiankowane wyżej mankamenty skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji można przywołać następujące niestaranności.

W zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego nie wskazano – niezależnie od przywołanych norm ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174 i z 1961 r. Nr 32, poz. 161) – konkretnie naruszonego przepisu (przepisów) prawa zwartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39, poz. 198), dalej też jako rozporządzenie, autor środka odwoławczego powołał się tylko ogólnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.

Z kolei w zarzucie nr 2, dotyczącym naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy kasator, wskazuje ogólnie na naruszenie art. 156 k.p.a. zupełnie pomijając okoliczność, że ta jednostka redakcyjna k.p.a. obejmuje dwa różnej treści jurydycznej paragrafy (§). Dalej, w obrębie podnoszonego w środku odwoławczym naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, powyższej kategorii usterka dotyczy również zarzutu nr 3 gdzie wskazuje się m. in. na naruszenie art. 77 k.p.a., zapominając, że ta jednostka redakcyjna zawiera różnej treści jurydycznej paragrafy (§).

Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych. Przykładowo przywołane niedociągnięcia (nieprawidłowości) są niewątpliwymi mankamentami (usterkami) środka odwoławczego ewidentnie obniżającymi jego skuteczność.

Istota sporu w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie dotyczy tego, czy zasadnie Sąd I instancji nie stwierdził rażącego naruszenia prawa i jednocześnie oddalił skargę na decyzję – Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2021 r. nr GZ.gn.625.73.2019 – utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 lipca 2019 r., nr GN-Z.7515.4.2018.AK odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej z dnia 7 grudnia 1973 r., nr GU.pfz.463-35/73 o przejęciu na własność Państwa, jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,63 ha, położonego we wsi Olszyn, gmina Rokitno, powiat Biała Podlaska, zapisanego w rejestrze ewidencji gruntów na rzecz [...], dalej też jako decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej z dnia 7 grudnia 1973 r., decyzja z dnia 7 grudnia 1973r.

Pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej. Skarga kasacyjna w zasadzie jest polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji.

Należy też przypomnieć – co znaczące – dla rozpoznawanej przez Naczelny Sad Administracyjny sprawy, że postępowanie nadzwyczajne postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która służy realizacji takich wartości jak pewność prawa, zaufanie do państwa, czy ochrona praw nabytych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 148–158). W związku z tym wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą zwłaszcza w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. Rażące naruszenie prawa musi być stwierdzone w sposób oczywisty i nie może podlegać jakimkolwiek wątpliwościom. Nie jest dopuszczalne opieranie się w tym zakresie na okolicznościach ocennych. W szczególności dotyczy to osądu, czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2022r. sygn. akt II OSK 1149/19; 9 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2868/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie w ramach realizowanej przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy za judykaturą uwypuklić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1956/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Państwo i Prawo 1986, nr 1, s. 66–71; R. Stankiewicz, Stwierdzenie nieważności decyzji, [w:] Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Redakcja naukowa M. Wierzbowski, R. Stankiewicz, Warszawa 2022, s. 275–282).

Należy zwrócić uwagę, że przywołany w zarzutach kasacyjnych przepis ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. – zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym – wyraźnie w art. 2 ust. 1 wskazuje na uznaniowy charakter decyzji administracyjnej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej z dnia 7 grudnia 1973 r. Jak brzmi odnośny przepis prawa ulokowany w art. 2 ust. 1 w/w ustawy: "Gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne". Słowo "mogą" oznacza uznaniowy charakter decyzji administracyjnej z dnia 7 grudnia 1973 r., z kolej art. 2 ust. 2 tej ustawy kształtuje kompetencje organu uprawniające w szczególności do przejęcia gospodarstwa. Organ, w określonych ustawą warunkach może, a nie musi zdecydować o przejęciu gospodarstwa rolnego, decyzja taka nie ma zatem charakteru związanego, a organy mają przy jej podejmowaniu luz decyzyjny. Pojęcie decyzji uznaniowej nie jest zdefiniowane w systemie prawa. Jest to jednak pojęcie używane w odniesieniu do decyzji zawierających w swojej konstrukcji luz decyzyjny w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Cechą decyzji uznaniowych jest to, że sfera luzu decyzyjnego ulokowana jest w dyspozycji normy prawnej, czyli że prawodawca pozostawia organowi pewien zakres swobody rozstrzygnięcia w sprawie (por. odpowiednio: wyrok NSA z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 135/22, z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt. III FSK 1128/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny – jego istota, [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawne formy działania administracji. Tom 5. A. Błaś, J. Boć, M. Stahl, K. M. Ziemski. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 181–184).

Przechodząc do rozpoznania zarzutów środka odwoławczego, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. wskazane wyżej przez autora skargi kasacyjnej przepisy p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. w związku z przywoływanymi normami (przepisami) art. 7 k.p.a. i pozostałymi przepisami k.p.a.

Naruszenie w/w przepisów może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd zasadnie podzielił stanowisko organu i uznał, że nadzwyczajne (nieważnościowe) postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej z dnia 7 grudnia 1973 r., nr GU.pfz.463-35/73 o przejęciu na własność Państwa, jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,63 ha, położonego we wsi Olszyn, gmina Rokitno, powiat Biała Podlaska, zapisanego w rejestrze ewidencji gruntów na rzecz [...] – zostały właściwie zinterpretowane (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1453/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności dotyczących załatwianej w trybie nieważnościowym sprawy administracyjnej, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić.

Należy podkreślić, że o zakresie postępowania dowodowego decyduje nie subiektywne przekonanie strony, lecz treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. Niezbędne dowody przeprowadza się w celu ustalenia okoliczności, które rzeczywiście mogą mieć znaczenie prawne dla sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził wymagane postępowanie dowodowe oraz wyjaśnił i przeanalizował wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej z dnia 7 grudnia 1973 r., nr GU.pfz.463-35/73 o przejęciu na własność Państwa, jako opuszczonego gospodarstwa rolnego o powierzchni 7,63 ha, położonego we wsi Olszyn, gmina Rokitno, powiat Biała Podlaska, zapisanego w rejestrze ewidencji gruntów na rzecz [...].

Tym samym nieusprawiedliwione są również zarzuty art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a., które określają zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie mogą one zostać naruszone przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepisy te mogłyby zostać naruszone, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 691/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy, okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia właściwych zasad postępowania administracyjnego. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 29 września 2010 r. sygn. akt I OSK 124/10; 22 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 540/19; z dnia 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3780/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej niniejszym przez Sąd odwoławczy sprawie, pomimo podjętych działań przez organy, nie zachował się materiał dowodowy sprzed wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej z 7 grudnia 1973 r., tym niemniej już sama jej treść nie wskazuje, aby podjęta została z naruszeniem prawa, co trafnie ustalił Sąd wojewódzki. Dla stwierdzenia nieważności wymagane jest zaś stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, którego w realiach niniejszej sprawy nie sposób się doszukać. Ponadto, okoliczność, że w sprawie nie zachował się kompletny materiał dowodowy, na podstawie którego wydano kwestionowaną decyzję, musi zostać oceniona przez pryzmat tego, że obecne nadzwyczajne postępowanie administracyjne – postępowanie nadzorcze – jest prowadzone po 50 latach od przejęcia gospodarstwa, co zasadnie zauważa zaskarżony judykat.

Skoro w aktach sprawy nie zachował się żaden dokument wykazujący, iż doszło przy wydaniu decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej z dnia 7 grudnia 1973 r. do rażącego naruszenia prawa, to brak jest podstaw do podważenia w tej kwestii ustaleń dokonanych przez organy w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, a przyjętych następnie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że z dnia 7 grudnia 1973r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy zaś rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. wyroki NSA z dnia: 24 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 1415/09, 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. zob. M. Jaśkowska, Komentarz, [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 858–918).

Z akt sprawy jednoznacznie wynika – w opozycji do stanowiska kasatora, że decyzja z dnia 7 grudnia 1973 nie została skierowana do nieżyjącego już w dacie jej wydania [...], lecz do jego syna (następcy prawnego), czyli [...], co wynika z samej jej treści, tj. rozdzielnika adresowego decyzji z dnia 7 grudnia 1973 r. Powyższe też potwierdza znajdujące się w aktach administracyjnych zawiadomienie z dnia 10 października 1973 r. o wszczęciu z urzędu postepowania w przedmiotowej sprawie, wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej, które zostało skierowane do [...]. Zasadnie przyjął zaskarżony wyrok, że ulokowane w decyzji z 1973 r. sformułowanie "po rozpatrzeniu sprawy [...] s. [...] " nastąpiło jedynie informacyjnie - jako wskazanie osoby (osób) ujawnionych w konkretnym rejestrze ewidencji gruntów dla konkretnej, przejętej nieruchomości. Ponieważ, jak słusznie uprzednio wskazały organy, w tamtym czasie [...] nadal był ujawniony jako właściciel gospodarstwa rolnego ujawnionego w rejestrze ewidencji gruntów (poz. 119 i 253), dlatego też Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej wymieniło go w treści swojego orzeczenia, co nie oznacza jednak, że kwestionowane orzeczenie zostało skierowane do zmarłego w 1970 r. [...], co właściwie uzasadnia zaskarżony wyrok.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu wojewódzkiego, że zasadnie organy wywiodły, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż w dacie przejęcia (1973 r.) ww. gospodarstwo było opuszczone w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 1961 r. Z akt sprawy wynika, że gospodarstwo to było zabudowane (zabudowa na gruncie ornym o pow. 0,41 ha), grunty leżały odłogiem, brak było inwentarza żywego, natomiast jego poprzedni właściciel – [...] nie żył (od 1970 r.), zaś jego spadkobierca - [...] wraz z rodziną mieszkał w innej miejscowości (Dubliny). Zasadnie zatem organy uznały, że gospodarstwo nie było zamieszkane przez jego właściciela (w tym jego małżonka, rodziców i dzieci).

Bezspornym w sprawie jest, że w dacie przejęcie przedmiotowego gospodarstwa [...] nie uprawiał użytków rolnych znajdujących się w gospodarstwie (wszak nie żył od 17 marca 1970 r.), jak też nie robił tego również jego jedyny spadkobierca [...], który od 2 sierpnia 1962 r. aż do śmierci mieszkał w Dublinach (gmina Korsze, powiat kętrzyński).

Trafnie przyjmuje zaskarżone orzeczenie, że w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1961 r., aby gospodarstwo zostało uznane za opuszczone, musiało być w całości lub w większej części nie uprawiane oraz nie poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę. Chodzi tu więc o uprawianie gospodarstwa rolnego przez osobę trzecią na podstawie określonego tytułu prawnego tj. użytkowania lub dzierżawy. W rozpatrywanej sprawie nie zostało wykazane, żeby przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało w powyższy sposób udostępnione osobom trzecim przez jego właściciela lub jego następców prawnych. Za opuszczone gospodarstwo rolne w rozumieniu tego przepisu można było przyjąć tylko takie gospodarstwo, które nie było wprawdzie uprawiane bezpośrednio przez jej właściciela, ale uprawiał je dzierżawca (użytkownik) wywodzący swoje uprawnienie od właściciela na podstawie określonego tytułu prawnego. Grunty przedmiotowego gospodarstwa zostały przekazane w użytkowanie za wiedzą (zgodą) Urzędu Gminy w Rokitnie, nie przez jego właściciela (następcę prawnego).

Tym samym w realiach rozpoznawanej sprawy, brak jest jednoznacznych oraz niebudzących żadnych wątpliwości wskazań aby uznać, że gospodarstwo rolne w dacie przejęcia na własność Państwa nie wykazywało cechy opuszczenia. Jednocześnie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Białej Podlaskiej wydając decyzje z dnia 7 grudnia 1973 r., nr GU.pfz.463-35/73 nie naruszyło wskazywanego wyżej uznania administracyjnego wynikającego z prawa materialnego, tj. przywoływanego wyżej art. 2 ust. 1 w brzmieniu nadanym przez: art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym

Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.

Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.