Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1164/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138, art. 136, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 152a § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Z. S. i S. S. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usytuowania obiektów budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

S. S. i Z. S. (dalej: strony) wnieśli sprzeciw od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. nr [...] z dnia [...] r. znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie usytuowania obiektów budowlanych przy ul. [...] w D. na działkach nr 1,2,3,4,5,6 k.m. [...], z naruszeniem strefy kontrolowanej gazociągów DN500PN6,3 MPa [...] nitka I i ll.

Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznymi prawnym.

Pismem z dnia 9 maja 2018 r. "A." S.A. Oddział w S. (dalej: "A.", Spółka) zwrócił się do PINB w D. (dalej: PINB) z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w sprawie nieprawidłowego zagospodarowania terenu na działkach nr 1,2 i 3 zlokalizowanych przy ul. [...] w D., w związku z nadsypaniem terenu oraz zlokalizowaniem obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej gazociągów wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa [...] I oraz DN 500 PN 6,3 MPa [...] lI. Strefa kontrolowana dla gazociągu DN 500 PN 6,3 MPa nitka I zgodnie z projektem technicznym wynosi 30 m (po 15 m od osi gazociągu z każdej strony), natomiast strefa kontrolowana dla gazociągu DN 500 PN 6,3 MPa nitka II jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie z dnia 26 kwietnia 2013 r. (Dz. U. poz. 620 z dnia 4 czerwca 2013 r., załącznik nr 2, tabela nr 1) i wynosi dla wolno stojących budynków niemieszkalnych 50 m (po 25 m od osi gazociągu z każdej strony) oraz dla obiektów zakładów przemysłowych 100 m (po 50 m od osi gazociągu z każdej strony).

Kontrola, wykonywana przez służby eksploatacyjne "A." w roku [...], wykazała ponowne naruszenie stref kontrolowanych gazociągów, a ponadto nadsypanie i utwardzenie terenu. W przypadku wystąpienia nieszczelności umożliwi to niekontrolowaną migrację gazu w gruncie i wydłuży czas lokalizacji awarii oraz usunięcie nieszczelności.

Wobec tego organ I instancji podjął czynności wyjaśniające w sprawie, m. in w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę, w trakcie której ustalono, że w strefie kontrolowanej znajdują się następujące obiekty budowlane: zestaw kontenerowy o wym. 8x22 m, kontener morski, kontener morski oraz hydrant. Obiekty te, jak wykazała kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] r., zostały rozebrane w związku z czym PINB poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do wszczęcia postępowania.

Pismem z dnia 2 października 2018 r. "A." ponownie zwrócił się z wnioskiem o podjęcie czynności kontrolnych, bowiem przedmiotowe obiekty dalej funkcjonują.

Kontrola PINB przeprowadzona w dniu [...] r. wykazała, że "na działkach należących do Państwa S. przy ul. [...], usytuowane są obiekty budowane oznaczone na załączniku do niniejszego protokołu. Obiekt nr 3 to grupa 5 kontenerów usytuowanych na działkach nr 7, 8 (w terenie brak punktów granicznych), obiekt nr 4 to grupa 2 kontenerów usytuowanych na działce najprawdopodobniej nr 4 (w terenie brak punktów granicznych), obiekt nr 1 to zestaw kontenerowy o wymiarach 8x22 m. Kontrola w terenie nie pozwoliła jednoznacznie stwierdzić lokalizacji obiektów nr 4 i 3. Pan S. S. oświadcza, że hydrant oznaczony nr 2 został wybudowany w ramach inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dn. [...] r. Natomiast grupa kontenerów nr 3 została usytuowana na początku marca 2019 roku, grupa kontenerów oznaczona nr 4 została usytuowana w maju 2018 r., kontenery nr 4 po kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. przez PINB zostały przesunięte w ramach tej samej nieruchomości celem oddalenia ich od gazociągów, inwestorem wybudowania ww. obiektów jest S. S., zostały wybudowane celem wynajmu, dzierżawy i sprzedaży na nieruchomości są one tylko składowane, nie są użytkowane. Prowadzona działalność gospodarcza, S. S. przewiduje prowadzenie takiej działalności. Kontenery te pozostają na nieruchomości przez różny czas, ponieważ pozostają w ciągłym obrocie. Przedstawiciele "A." oświadczają, że ww. obiekty zostały usytuowane na nieruchomości bez uzgodnienia i nadzoru "A.".

Pismem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował "A.", o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Gl 9/20 WSA w Gliwicach uznał, że PINB pozostaje w bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobowiązał organ I instancji do rozpoznania wniosku "A." z dnia 9 maja 2018 r. w terminie miesiąca od dnia doręczenia organowi akt postępowania. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, iż PiNB po złożeniu przez skarżącego wniosku z dnia 9 maja 2018 r. jedynie przeprowadzał kontrole na nieruchomości położonej przy ul. [...] w D. PINB uchylił się od przeprowadzenia postępowania, którego przeprowadzenia domagał się skarżący, nie nadał stosownego biegu wnioskowi skarżącego, a ostatecznie dopiero pismem z dnia [...] r., a więc po upływie ponad 17 miesięcy od dnia złożenia wniosku skarżącego - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego wbrew przepisom k.p.a. - i to zwykłym pismem.

Po tym wyroku PINB w dniu [...] r. wystosował do stron zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie usytuowania obiektów budowlanych przy ul. [...] w D. na działkach nr 1,2, 3, 7, 8, 4 km [...], z naruszeniem strefy kontrolowanej gazociągów DN 500 PN 6,3 MPa [...] nitka I i II.

W dniu [...] r. PINB wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ze względu na jego bezprzedmiotowość.

W dniu [...] r. ŚWINB uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postępowanie przeprowadzone przez PINB, zdaniem organu II instancji, nie wyjaśnia kluczowych dla sprawy zagadnień. Ustalenia są co najmniej niepełne i nie sposób na ich podstawie określić poprawności poczynionych twierdzeń. PINB winien przeprowadzić przede wszystkim oględziny na działkach wskazanych przez "A." we wniosku z dnia 9 maja 2018 r. oraz uzupełniającym go wniosku z dnia 2 października 2018 r., ustalając przede wszystkim jakie obiekty budowlane istnieją obecnie w strefie kontrolowanej gazociągu usytuowanego na posesji przy ul. [...] w D. oraz dokonać oceny ich wpływu na bezpieczną eksploatację gazociągu, w szczególności badając czy obiekty te mogą spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. Ponadto, do obowiązków organu powiatowego należy ustalenie, czy objęte postępowaniem obiekty, podlegały przepisom prawa budowlanego, wymagały formalności prawnych i czy zostały one dopełnione. Należy więc ustalić czas ich budowy i przepisy prawa mające zastosowanie. Kolejno trzeba ocenić czy ich wzniesienie wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a jeśli tak - należy ustalić, czy inwestor wymaganych formalności dopełnił oraz czy wykonał inwestycję zgodnie z wymogami pozwolenia lub zgłoszenia i przepisami. W przypadku zaś ich niedopełnienia, organ powinien przeprowadzić postępowanie w zależności od przepisów, które znajdą zastosowanie do danego stanu faktycznego. W tym celu organ powinien m. in. przesłuchać świadków oraz uzyskać informacje ze stosownych urzędów oraz instytucji. Ponadto, organ winien również zająć się wskazaną we wniosku kwestią nadsypania i utwardzenia terenu przedmiotowej nieruchomości, albowiem co prawda zgodnie z obowiązującymi przepisami utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej obecnie nie wymaga pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, jednakże w przedmiotowej sprawie należy rozważyć czy utwardzenie gruntu, z powodów wskazywanych przez "A.", nie będzie podlegało regulacjom przewidzianym w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Pr. bud.

W dniu [...] r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny. Na działkach nr 1, 2, 3, 4 i 5, k.m. [...], jak ustalono, znajdują się dwa obiekty: kontener szatniowy (zestaw kontenerowy) o wym. 8 m x 22 m oraz hydrant. Nie stwierdzono innych obiektów budowlanych (np. kontenerów, budynków itp.). W strefach kontrolowanych zaparkowano samochody, koparki, materiały budowlane, złom, zbiorniki plastikowe o poj. V=1000 I itp. Teren działki jest utwardzony tłuczniem, żużlem kruszywem. Inspektorzy PINB nie mogli stwierdzić na jakiej głębokości przebiegają gazociągi.

W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. obejmującej działki nr 6, 9, 10 ustalono, iż na działce nr 6 usytuowany jest kontener betonowy o wymiarach 5,0 x 2,5 x 2,2. Wewnątrz kontenera znajdują się przedmioty gospodarcze typu: łopaty, kilofy, wiadra, drabina. "Ponadto na obszarze oznaczonym na załączniku nr 1 znajdują się różne materiały takie jak: betonowe płyty, betonowe bariery ochronne typ Jersey, szalunki metalowe do wykonania tych elementów betonowych, hałdy kruszywa, siatki zbrojeniowe, rury stalowe. Teren ten pełni funkcję składowiska materiałów (...) Pan S. S. oświadcza, że betonowy kontener nie jest trwale związany z gruntem i w zależności od potrzeb jego lokalizacja się zmienia. W przedmiotowej lokalizacji został usytuowany ok. 3 miesięcy temu. Kontener jest przeznaczony do sprzedaży (...)". Do protokołu załączono dokumentację zdjęciową oraz szkic sytuacyjny."

W dniu [...] r. został sporządzany protokół służbowy, z którego wynika, że z uwagi na występowanie kilku właścicieli działek objętych wnioskiem "A." przedmiotowe postępowanie zostało rozdzielone na 3 odrębne postępowania.

Decyzją z dnia [...] r. PINB, po raz kolejny, umorzył postępowanie, a ŚWINB decyzją z [...] r. ponownie uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie ŚWINB uchylona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wbrew zaleceniom zawartym w decyzji ŚWINB z dnia [...] r., powiatowy organ nadzoru budowlanego mając wiedzę, że w strefach kontrolowanych gazociągów znajdują się obiekty budowlane, nie dokonał ich kwalifikacji pod przepisy ustawy Prawo budowlane, a także nie zweryfikował, czy strony dokonały stosownego zgłoszenia w organach administracji architektoniczno-budowlanej bądź też uzyskały pozwolenie na budowę tychże obiektów. Organ nie dokonał również oceny wpływu ww. obiektów na bezpieczną eksploatację gazociągu, w szczególności nie zbadał czy obiekty te mogą spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. Nie przesłuchano także świadków na okoliczność ustalenia dat powstania ww. obiektów, opierając się jedynie na oświadczeniu głównego zainteresowanego S. S. Ponadto PINB nie odniósł się po raz kolejny w jakikolwiek sposób do kwestii utwardzenia i nadsypania terenu na działkach w kontekście art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Pr. bud.

ŚWINB nie podzielił stanowiska organu I instancji odnośnie do obiektu usytuowanego na działkach nr 1, 2, 3, 4 oraz 5 przy ul. [...] w D. Jego zdaniem, zlokalizowany tam kontener szatniowy o wymiarach 8 m x 22 m (176 m2), powinien być uznany za tymczasowy obiekt budowlany. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 Pr. bud. ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.

Jak wynika z art. 29 ust. 1pkt 12 Pr. bud., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 obowiązek zgłoszenia budowy i robot budowlanych ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Natomiast, według art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ust. 3 i 4 budowa, o której mowa w art. 29 wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ust. 1 pkt 1 lit. b-d i f, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b, 28 oraz 30.

Jednakże po upływie ww. terminu, co też miało miejsce w niniejszej sprawie, tymczasowy obiekt budowlany, jakim niewątpliwie jest obiekt kontenerowy, wymagał uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Obiekt kontenerowy w aktualnej lokalizacji i kształcie istnieje co najmniej od 2018 r., co wynika zarówno ze szkicu sytuacyjnego załączonego do protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dnu [...] r., załączonej przez "A." do pisma z dnia 29 stycznia 2019 r. mapy sytuacyjno-wysokościowej, jak i szkicu sytuacyjnego sporządzonego przez PINB w trakcie kontroli z dnia [...] r. Niezależnie od tego, przyjęcie jakiejkolwiek innej kwalifikacji spornego obiektu, z uwagi na jego powierzchnię zabudowy, tj. 176 m2, obligowałoby i tak inwestorów do uzyskania pozwolenia na budowę.

Przy takiej więc kwalifikacji obiektu, tj. jako tymczasowy obiekt budowlany, w przedmiotowej sprawie, w sytuacji, w której inwestorzy nie dysponują decyzją o pozwoleniu na budowę, zastosowanie znajdą przepisy zawarte w art. 48 Pr. bud.

Wedle zaleceń organu odwoławczego, w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji, w sytuacji, w której ustali, iż strony nie dysponują pozwoleniem na budowę spornego obiektu kontenerowego, obowiązany będzie wszcząć procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 Pr. bud., mając na uwadze konieczność zweryfikowania czy obiekt ten jest zgodny z zapisami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami techniczno- budowlanymi. Jakkolwiek wskazać należy, iż z załącznika nr 2, tabela nr 1 (dotyczącego szerokości stref kontrolowanych dla gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę) do rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe z dnia 26 kwietnia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 67) wynika, iż sporny obiekt, z uwagi, że nie podlega pod żadną z wymienionych w tymże załączniku definicji, tj. nie jest wolnostojącym budynkiem niemieszkalnym będącym stodołą, szopą lub garażem, nie narusza strefy kontrolowanej gazociągów DN 500 PN 6,3 MPa [...] nitka li II, w zakresie koniecznych do zachowania od nich odległości. Niemniej organ powiatowy w żaden sposób nie zbadał przesłanek z § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia zgodnie, z którymi należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. W ponownie więc prowadzonym postępowaniu PINB obowiązany będzie ze szczególną uwagą pochylić się na ww. kwestią.

Kolejną kwestią, którą musi zweryfikować PINB jest budowa parkingu na działkach 1, 2, 3, 4 oraz 5 przy ul. [...] w D. Budowa parkingu przeznaczonego nie tytko dla samochodów osobowych jak w niniejszej sprawie, nie została zwolniona w myśl art. 29-30 Pr. bud. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ winien więc ustalić czy inwestorzy uzyskali stosowne pozwolenie na jego budowę, w przeciwnym bowiem razie PINB zobligowany będzie wszcząć procedurę legalizacyjną w trybie ww. art. 48 Pr. bud. Przy czym zauważyć należy, iż zgodnie z zapisami zawartymi w ww. załączniku nr 2 do rozporządzenia dla parkingów dla samochodów obowiązują strefy kontrolowane wynoszące 60 m, a co za tym idzie PINB obowiązany będzie przeprowadzić kolejne oględziny celem określenia dokładnych odległości pomiędzy parkingiem a gazociągami, albowiem odległości te nie wynikają z wcześniej dokonanych czynności kontrolnych.

Jeśli chodzi natomiast o działkę nr 6 przy ul. [...] w D. i usytuowany na niej kontener betonowy organ odwoławczy uznał, iż faktycznie jest to tymczasowy obiekt budowlany. W pierwszej kolejności PINB winien jednak ustalić dokładną datę, w której obiekt ten został usytuowany w obecnej lokalizacji. Niemniej organ nie może w tym zakresie opierać się tylko na złożonym przez S. S. oświadczeniu, lecz powinien poczynić własne ustalenia, przesłuchując m.in. na tę okoliczność świadków. Następnie, w zależności od pozyskanych informacji, PINB zobowiązany będzie zwrócić się do organów AAB z zapytaniem czy inwestor dokonał stosowego zgłoszenia bądź czy uzyskał pozwolenie na budowę. Jeśli okaże się, iż strony nie posiadają pozwolenia na budowę koniecznym będzie wdrożenie wyżej opisanej procedury z art. 48 Pr. bud. Jeśli natomiast PINB ustali, iż nie dokonano zgłoszenia w organie właściwa będzie procedura opisana w art. 49b Pr. bud.

Sporny obiekt nie narusza strefy kontrolowanej gazociągów DN 500 PN 6,3 MPa [...] nitka I i II, w zakresie koniecznych do zachowania odległości od nich. Niemniej organ powiatowy winien ze szczególną uwagą zbadać czy w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia treści § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Następnie zaś organ powinien sprawdzić czy sporny obiekt jest zgodny z zapisami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie do kwestii związanej ze zlokalizowaniem na terenie wszystkich ww. działek materiałów budowlanych, złomu, betonowych płyt i barier itp. oraz utwardzeniem terenu oraz jego podniesieniem w strefie kontrolowanej gazociągu, jak i bezpośrednio na gazociągu, organ odwoławczy stwierdza, iż sprawa ta nie została wyjaśniona we właściwy sposób. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie w strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Zebrany materiał dowodowy nie pozwala w sposób jednoznaczny określić, czy wykonane roboty budowlane na działkach znajdujących się w strefie kontrolowanej, nie wpływają negatywnie na odcinki gazociągów DN 500 PN 6,3 MPa [...] nitka I i II. Wyjaśnienia nadal wymaga czy teren bezpośrednio nad gazociągiem został podniesiony oraz utwardzony w sposób mogący utrudniać usuwanie awarii lub powodować niekontrolowaną migrację gazu w gruncie. Za niedopuszczalne w ocenie ŚWINB uznać należy twierdzenie organu I instancji jakoby nie było możliwości ustalenia na jaką wysokość dokonano nadsypania terenu. Wystarczające bowiem będzie ustalenie przez organ powiatowy pierwotnej wysokości terenu i aktualnej, a na które to różnice wysokości wskazuje strona w odwołaniu. Reasumując, stwierdzić należy, iż co prawda zgodnie z obowiązującymi przepisami utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej obecnie nie wymaga pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, jednakże w przedmiotowej sprawie należy rozważyć czy utwardzenie gruntu, z powodów wskazywanych przez "A.", nie będzie podlegało regulacjom przewidzianym wart. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Pr. bud., a co nie zostało wyjaśnione w sposób dostateczny przez organ powiatowy.

W rezultacie, jak podkreśla ŚWINB, przeprowadzenie postępowania dowodowego wymaga wykonania dodatkowych czynności w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Konieczne jest uzupełnienie go w powyższym zakresie, m. in. poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin, uzyskanie informacji ze stosownych urzędów oraz instytucji, a także przesłuchanie świadków - z zapewnieniem stronom postępowania czynnego udziału w każdej fazie czynności oraz po zawiadomieniu ich o terminie planowanej czynności, co najmniej na 7 dni przed terminem.

Zakres potrzebny do dokładnego zbadania w tej sprawie jest na tyle duży, że dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwia konwalidację decyzji organu I instancji. Dlatego też, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję kasacyjną określoną wart. 13 § 2 k.p.a.

W sprzeciwie z dnia 8 września 2021 r. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podnoszą zarzuty naruszenia art. § 1 ust. 1, §2 pkt. 30 oraz § 10 ust. 2 i 3, Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U.2013.67) poprzez ich pominięcie, a w rezultacie naruszenie:

1/ art. 8 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłowa wykładnię i zastosowanie i uznanie, że PINB w D. nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego w sprawie, zaś na organ nadzoru budowlanego ma obowiązek przeprowadzenia kompleksowych ustaleń w sytuacji nie sprecyzowania przez operatora systemu gazowego przebiegu instalacji gazowej, granic stref kontrolowanych oraz rzekomego zagrożenia dla eksploatacji gazociągu w związku z zagospodarowaniem terenu,

2/ art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic oceny dowodów i uznanie iż na działkach 1,2,3,4 i 5 przy ul. [...] skarżący wybudowali parking w strefie kontrolowanej, jak również że znajdują się w niej stałe składy materiałów i narzędzi, które to ustalenie nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym,

3/ art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji PINB w D.

Pełnomocnik Skarżących wniósł o uchylenie w całości decyzji ŚWINB z [...] r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

W ocenie Skarżących, kwestionowana decyzja ŚWINB nie odpowiada prawu, bowiem została wydana z pominięciem treści i celu unormowań dotyczących stref kontrolowanych zawartych w Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U.2013.67), w rezultacie zaś ŚWINB w sposób wadliwy określił obowiązki organu nadzoru budowlanego w zakresie ustaleń.

Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. Rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie, przebudowie sieci gazowej służącej do transportu gazu ziemnego. Definicja strefy kontrolowanej została zamieszczona w § 2 pkt 30: " strefa kontrolowana - obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu.''

Zgodnie zaś z §10 ust. 1-3 Rozporządzenia:

,,1 Dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane.

2. W strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu łub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie.

3. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania."

Z cytowanych przepisów, a w szczególności przytoczonej definicji wynika, że strefa kontrolowana służy operatorowi sieci, który ma prawo kontroli w celu zapewnienia właściwej eksploatacji sieci. W razie stwierdzenia konkretnego zagrożenia (a nie jedynie przekroczenia strefy) operator ma podstawę do żądania interwencji organu nadzoru budowlanego. Tymczasem treść pism skierowanych w niniejszej sprawie przez "A." S.A. do organów nadzoru budowlanego ogranicza się do ogólnikowych zarzutów, że w strefie kontrolowanych mają znajdować się obiekty zagrażające eksploatacji gazociągu. W toku trzyletniego postępowania "A." nie skonkretyzował rzekomego zagrożenia z przywołaniem konkretnych danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych oraz obowiązujących norm.

Żądania Spółki zmierzają do całkowitego wyłączenia terenu objętego strefą kontrolowaną z użytku, co wypacza cel ustanowienia stref kontrolowanych. ŚWINB, przychylając się do argumentów Spółki i zobowiązując PINB do przeprowadzeni postępowania dowodowego w zakresie określonym w zaskarżonej decyzji błędnie zinterpretował cel unormowań dotyczących stref kontrolowanych, które w pierwszej kolejności adresowane są do operatorów sieci. Podjęcie działań przez organy nadzoru budowalnego, w ocenie Skarżących, powinno być uwarunkowane przedstawieniem przez operatora sieci miarodajnych argumentów i dowodów z powołaniem się na miarodajne, skonkretyzowane dane, normy oraz okoliczności, z których wynika jednoznacznie, że zagospodarowanie terenu w strefie kontrolowanej zagraża bezpieczeństwu gazociągu.

Skarżący podają, że zgodnie z informacjami uzyskanymi od Spółki, a także z treści zawiadomienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego dla zadania inwestycyjnego pn: "Przebudowa gazociągu DN500 relacji [...] nitka 1 i II ode. Od [...] do węzła [...] w D.", w przeciągu najbliższych trzech lat na skutek regazyfikacji nitka I i II zostaną wyłączone z eksploatacji, zaś nowy gazociąg będzie biegł poza granicami ich działek.

Nadto, Skarżący wskazują na przekroczenie przez ŚWINB granic swobodnej oceny dowodów i poczynienie ustaleń nie znajdujących oparcia w znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym. Skarżący nie wybudowali parkingu na terenie nieruchomości. W szczególności zaś, w granicach strefy kontrolowanej nie ma urządzonego parkingu. Podobnie bezpodstawne jest ustalenie ŚWINB, że w strefie kontrolowanej znajdują się stałe składy materiałów i narzędzi. Skarżący prowadzą działalność gospodarczą o charakterze handlowo - usługowo-produkcyjnym oraz wykonują usługi profesjonalnym sprzętem budowlanym, prowadzą jego wynajem, marginalnie zajmują się również produkcją i sprzedażą materiałów budowlanych. Materiały i sprzęt często zmieniają położenie w zależności od potrzeb, charakteru wykonywanych zleceń oraz prowadzonych prac. Co istotne. Skarżący posiadają także nieruchomości przy ul. [...] w D., również wykorzystywane w działalności gospodarczej, gdzie znajdują się faktycznie parkingi i gdzie przechowywany jest sprzęt.

W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Sprzeciw nie znajduje uzasadnienia.

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a., instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 13 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 13 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 13 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie, co ma istotne znaczenie dla wykładania art. 13 § 2 k.p.a, zgodnie z art. 11 § 1 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Analiza postanowień ww. przepisów procesowych prowadzi do wniosku, że uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego, wynikające z art. 13 § 2 kpa zostały ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ ten korzystając ze środków wskazanych w art. 11 § 1 kpa nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 13 § 2 k.p.a.: czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podziela stanowisko ŚWINB, zdaniem którego uchylona decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wbrew zaleceniom zawartym w decyzji ŚWINB z dnia [...] r., znak: [...], PINB po przeprowadzeniu oględzin, mając wiedzę, że w strefach kontrolowanych gazociągów znajdują się obiekty budowlane, nie dokonał kwalifikacji tych obiektów z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane uznając przedwcześnie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zdaniem organu odwoławczego, aprobowanego przez Sąd, postępowania prowadzone w sprawie zgodnego z prawem usytuowania rzeczonych obiektów nie można było zamknąć formalnym aktem o umorzeniu z powodu bezprzedmiotowości, bowiem przedmiot postępowania w rzeczywistości istniał, o czym świadczą następujące okoliczności:

Po pierwsze - według organu I instancji kontener szatniowy, usytuowany na działkach nr 1, 2, 3, 4 oraz 5 przy ul. [...] w D., ma charakter obiektu tymczasowego, natomiast jego parametry (wymiary 8 m x 22 m, pow. 176 m2) oraz data ustawienia mogą jednak wskazywać na obiekt budowlany, wymagający uzyskania pozwolenia na budowę.

Po drugie - podobnie rzecz się ma z parkingiem ulokowanym na ww. działkach. PINB umarzając postępowanie nie dostrzegł, że budowa tego rodzaju parkingu przeznaczonego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Po trzecie - kontener betonowy, zlokalizowany na działce nr 6 prawdopodobnie mógłby zostać uznany za obiekt tymczasowy nie wymagający uzyskania pozwolenia na budowę, jednak wymaga to ustalenia daty, w której został ustawiony w obecnym miejscu.

Kwestie te, zasadnicze dla prowadzonego w sprawie postępowania, wymagały wyjaśnienia przez organ I instancji, decydowały bowiem o jego przedmiocie, a także o prawnobudowlanych konsekwencjach przyjęcia określonych kwalifikacji wskazanych obiektów budowlanych. W szczególności zaś chodzi o ustalenie ich charakteru prawnego i, ewentualne, podjęcie czynności określonych w art. 48 pr. bud. w przypadku uznania za obiekty budowlane. Obowiązek prowadzenia ustaleń w tym zakresie, co należy podkreślić, wynikał z decyzji ŚWINB z [...] r. uchylającej decyzję PINB umarzającą postępowanie (kolejną). Organ odwoławczy w uzasadnieniu tej decyzji wyraźnie wskazał na konieczny do wyjaśnienia zakres spraw co do dwu kwestii: po pierwsze – kwalifikacji prawnej obiektów posadowionych na rzeczonych działkach i po drugie – dokonanie, w następstwie takiej kwalifikacji, ustaleń w kwestii zgłoszenia robót budowlanych bądź też uzyskania pozwolenia na budowę. Zalecenia te nie zostały wykonane.

Wobec tego, wbrew zarzutom podnoszonym w sprzeciwie, zachodziły pełne podstawy do skasowania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 13 § 2 k.p.a. Postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania (art. 7, 77 i 80 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dodatkowo trzeba zauważyć, że decyzja pierwszoinstancyjna miała charakter formalny, bowiem umarzała postępowanie w sprawie ze względu na brak przedmiotu, a nie dokonano właściwych ustaleń w kwestii przedmiotu postępowania (sprawy), organ odwoławczy nie mógł orzekać merytorycznie nawet po przyjęciu sugerowanej przez niego kwalifikacji obiektów. Orzekałby w innym przedmiocie, aniżeli organ I instancji czym naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, które w istocie nie dotyczą wskazanych wyżej kwestii związanych z kwalifikacją obiektów usytuowanych na działkach Skarżących, ale braku kolizji między usytuowaniem tych obiektów, a strefą kontrolowaną gazociągu.

W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, iż zachodziły podstawy do zastosowania art. 13 § 2 k.p.a. , stąd sprzeciw oddalił na podstawie art. 152a § 2 p.p.s.a.