Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 333/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Asesor sądowy Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 14 marca 2024 r., nr 32/II/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie weryfikacji decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez K. C. było postanowienie Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej też: OWINB) z dnia 14 marca 2024 r., nr 32/II/2024, uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (dalej też: PINB) z dnia 13 lutego 2024 r., nr 10/2024 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie weryfikacji decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej też: GINB) nr [...] z dnia 4 stycznia 2024 r. oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji nr [...] z dnia 9 kwietnia 2020 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr a, b przy ul. [...] oraz [...] w N.

Wydanie tych orzeczeń poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu.

Decyzją z dnia 5 listopada 2018 r., nr [...], Starosta Nyski zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. P. oraz L. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr ewid. a i b, k.m. [...] przy ul. [...] oraz ul. [...] w N.

Następnie decyzją z dnia 9 kwietnia 2020 r., nr [...], PINB w powiecie nyskim udzielił W. P. i L. P. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr a i b k.m. [...] przy ul. [...] w N.

Na skutek wniosku K. C. toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. pozwolenia na budowę (pierwsza decyzja Wojewody w tym przedmiocie z dnia 18 kwietnia 2019 r.), które ostatecznie po wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2471/19 i NSA z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1509/20, zakończyło się decyzją GINB z dnia 24 sierpnia 2023 r. uchylającą decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 12 maja 2023 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności i stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Nyskiego o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. We wrześniu 2023 r. OWINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, po czym decyzją z dnia 13 listopada 2023 r. stwierdził jej nieważność jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, uzasadniając swoje stanowisko okolicznością stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie, decyzja o stwierdzeniu nieważności została utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia 4 stycznia 2024 r.

W piśmie z dnia 30 stycznia 2024 r. skarżący wniósł o wszczęcie postępowania naprawczego wraz weryfikację wykonania ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Domagał się weryfikacji wykonania decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na użytkowanie i niezwłocznego wszczęcia postępowania naprawczego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Rozpoznając wniosek PINB wydał, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) dalej K.p.a., postanowienie z dnia 13 lutego 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania uznając, że nie upłynął jeszcze termin na wniesienie skargi do WSA w Warszawie od decyzji GINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie, a strony mają prawo do złożenia wniosku o wstrzymanie jej wykonania, wobec czego żądanie wniosku jest przedwczesne, co stanowi uzasadnioną przyczynę, iż postępowanie nie może być wszczęte. Ponadto zgodnie z art. 66 § 1 K.p.a. wskazał, że w związku z art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę inwestor musi wystąpić do organu architektoniczno-budowlanego o nową decyzję o pozwoleniu na budowę. Inwestor, który uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę, które następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, nie może bowiem być stawiany na równi ze sprawcami samowoli budowlanej, którzy w ogóle nie uzyskali pozwolenia na budowę wymaganego przez art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie kompetencje posiada natomiast Starosta Nyski i przed tym organem toczyć się powinno tzw. postępowanie naprawcze, jednakże wszczyna się je wyłącznie na wniosek inwestora. Z informacji uzyskanej od Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Nysie wniosek taki nie wpłynął, natomiast został uruchomiony tryb nadzwyczajny na skutek wniesienia skarg na decyzję GINB z dnia 24 sierpnia 2023 r. stwierdzającą nieważność pozwolenia na budowę.

Skarżący wniósł zażalenie, w którym podnosił, że decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na użytkowanie jest ostateczna, co oznacza wykonalna i nie do pogodzenia w praworządnym państwie jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie naruszeń związanych z niewykonaniem decyzji ze względu na jej przedwczesność w zw. z możliwością wniesienia skargi do sądu lub możliwością jej wstrzymania. Żądanie dotyczy bowiem weryfikacji przez PINB wykonania ostatecznej decyzji GINB stwierdzającej nieważność pozwolenia na użytkowanie (czyli przeprowadzenia kontroli czy zaprzestano użytkować obiekt). Jednocześnie skarżący oświadczył, że obiekt jest nadal użytkowany. Zarzucił naruszenie:

– art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (dalej Pb) w związku z art. 84 ust. 1 pkt 1 Pb przez jego niezastosowanie przejawiające się nieuzasadnionym odstąpieniem od przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (brak przeprowadzenia kontroli w zakresie zaprzestania użytkowania obiektu);

– obrazę art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471, ze zm.) poprzez stosowanie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.) zamiast w brzmieniu (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) dalej też: Prawo budowlane lub Pb. Postępowanie administracyjne w sprawie załatwionej zaskarżonym postanowieniem zostało bowiem wszczęte w dniu 5 listopada 2018 r., a postępowanie nieważnościowe w styczniu 2019 r. Art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471, ze zm.) stanowi z kolei, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym;

– naruszenie art. 66 § 1 K.p.a. w związku z art. 37 ust. 2 pkt 2 Pb poprzez odesłanie skarżącego do organu architektoniczno-budowlanego w celu wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku, którego skarżący nie jest właścicielem. Tymczasem jak wskazał, zwrócił się jedynie z sygnałem w sprawie wszczęcia postępowania w celu uregulowania sytuacji prawnej budynku w bezpośrednim sąsiedztwie. Stan bezprawia musi zostać usunięty i należy to zgodnie z art. 81 ust. 1 lit. a) Pb również do obowiązków nadzoru budowlanego, który oczywiście zgodnie z Pb może współdziałać w tym zakresie z organem architektoniczno-budowlanym. W takiej sytuacji należało uruchomić procedurę legalizującą (postępowanie naprawcze) albo eliminującą obiekt.

W uzasadnieniu żalący się podniósł, że z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a) Pb można wysnuć wniosek, że nie posiadając pozwolenia na użytkowanie obiektu użytkować nie wolno. Weryfikacja (lub kontrola) powinna polegać na sprawdzeniu czy obiekt przestał faktycznie być użytkowany. A jeżeli nie przestał być użytkowany to PINB zobowiązany jest zastosować kroki przewidziane w prawie budowlanym celem doprowadzenia do zaprzestania użytkowania tego obiektu (oświadczył, że budynek ten jest obecnie użytkowany).

Podkreślił, że przeprowadzenie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego wynika z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i należy do zadań organu nadzoru budowlanego. Obowiązek przeprowadzenia kontroli wynika z art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawo budowlane.

Według strony należało uruchomić procedurę legalizującą albo eliminującą obiekt (porównaj: sygn. akt II OSK 461/19) oraz, że zgodnie z orzecznictwem (porównaj: sygn. akt II OSK 389/22) wszczęcie postępowania naprawczego z urzędu jest prawem, a nie obowiązkiem organu, jedynie w przypadku gdy zgłoszenie z żądaniem wystosowanie jest na podstawie subiektywnej oceny przekazanej przez stronę. To prawo organu przekształca się w obowiązek prawny wówczas, gdy ustaleniami dysponuje organ (a organ dysponuje ustaleniami z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: sygn. akt VII SA/Wa 2471/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1509/20, ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego [znak [...], [...]), w którym wyeliminował z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od początku) pozwolenie na budowę [...] dla wskazanego obiektu oraz ostateczną decyzji GINB w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Podniósł, że decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na użytkowanie stała się ostateczna w dniu 4 stycznia 2024 r. i korzysta z domniemania legalności oraz jest wykonalna z dniem jej ogłoszenia oraz, że zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Oczekiwanie na możliwe wstrzymanie wykonania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji nie wydano, a możliwość, że się pojawi w obrocie prawnym jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym oraz utrzymuje stan bezprawia (nielegalne użytkowanie obiektu, budynek bez legalnej dokumentacji projektowej).

Następnie uzupełniając zażalenie skarżący dodatkowo zarzucił:

– niezastosowanie się do ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (stwierdzającej nieważność pozwolenia na użytkowanie) w zakresie wszczęcia postępowania naprawczego, w której wskazano na konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego, którego celem będzie doprowadzenie tejże inwestycji do stanu zgodnego z prawem; a także w zakresie ostateczności i wykonalności decyzji gdyż wskazano w niej, że decyzja GINB stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę jest ostateczna a zatem i wykonalna;

– wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w zupełnie innym zakresie niż wynika to z wniosku, którego przedmiotem żądania była weryfikacja wykonania decyzji (mówiąc wprost kontrola wykonania), a nie jak błędnie wskazano w odmowie wszczęcia postępowania PINB kontrola decyzji.

Po rozpoznaniu zażalenia zaskarżonym postanowieniem OWINB uchylił w całości postanowienie PINB uznając, że postępowanie w sprawie naruszeń Prawa budowlanego, którego wszczęcia domaga się skarżący, może być wszczęte jedynie z urzędu. Z treści art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego wprost wynika, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych, może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, a tym samym wniosek skarżącego nie mógł zobowiązywać organu do wszczęcia postępowania w sprawie nim objętej, a jedynie mogły stanowić sygnał dla organu do zbadania, czy nie zaistniała podstawa do wszczęcia odpowiedniego postępowania w tej sprawie z urzędu.

Zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia wskazują, że postępowania objęte dyspozycją przepisów art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów K.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie.

Przepis art. 61a § 1 K.p.a. wprost nawiązuje do "żądania strony", o którym mowa w art. 61 K.p.a. a więc brak jest podstaw do jego zastosowania w sprawie, w której ewentualne postępowanie nie realizuje zasady skargowości (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 495/21). Innymi słowy, gdy postępowanie może być wszczęte wyłączenie z urzędu (tak jak domagał się skarżący), to brak jest podstaw do żądania od organu wydania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie jego wszczęcia w sytuacji, gdy organ nie widzi podstaw ku wszczęciu postępowania. Organ nie może bowiem wydać postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania "samemu sobie".

W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do wszczęcia postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, w tym któregokolwiek z postępowań objętych przepisami art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego o braku podstaw do prowadzenia postępowania organ jedynie zawiadamia podmiot sygnalizujący w piśmie o charakterze informacyjnym. Tym samym Powiatowy Inspektor wydając przedmiotowe postanowienie naruszył art. 61a § 1 K.p.a., bowiem brak jest podstawy prawnej do wydania takiego postanowienia w sytuacji postępowań objętych przepisami art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego.

Wystarczającym działaniem organu byłoby w takiej sytuacji poinformowanie wnoszącego o powyższym pismem o charakterze informacyjnym. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem legalizacja obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego na podstawie pozwolenia, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, prowadzona jest na podstawie przepisów art. 50 i 51 Pb, ponieważ w takiej sytuacji nie można zarzucić inwestorowi popełnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Pb. Taki pogląd w judykaturze ugruntował się z uwagi na to, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tej decyzji w całości lub w część. Przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 odnosił się bowiem jedynie do sytuacji, gdy po unieważnieniu pozwolenia na budowę ma nastąpić rozpoczęcie budowy lub jej wznowienie. Ten stan rzeczy zmienił się na wskutek nowelizacji tego przepisu z dniem 19 września 2020 r., bowiem dodano zdanie "Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych". Stosownie zaś do dyspozycji art. 28 ust. 1a Prawa budowlanego, decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej, w tym przypadku jest to Starosta Nyski zgodnie z właściwością miejscową. Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien przeprowadzić ponownie postępowanie administracyjne w trybie zwykłym w oparciu o wcześniej złożony wniosek i rozstrzygnąć sprawę, mając na uwadze przyczynę stwierdzenia nieważności. Dlatego zarzuty zażalenia są bezzasadne, bowiem skarżący nie może skutecznie żądać od organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego wszczęcia postępowania naprawczego na wniosek, albowiem taką możliwość odbierają mu przepisy art. 53a Prawa budowlanego, a ponadto w pierwszej kolejności organ administracji architektoniczno-budowlanej winien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 37 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto OWINB odniósł się do skargi żalącego z dnia 8 lutego 2024 r. uzupełnionej pismem z dnia 18 lutego 2024 r. i wskazał, że w myśl art. 234 pkt 1 K.p.a., w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu. Mając na uwadze treść skargi, w ocenie organu można ją zakwalifikować jako skargę na bezczynność organu powiatowego w związku z brakiem wszczęcia postępowania naprawczego odnośnie spornego budynku wielorodzinnego. Organ odniósł się do pojęcia bezczynności organu i wyjaśnił, że postępowanie w sprawie naruszeń Prawa budowlanego, którego wszczęcia domaga się skarżący, może być wszczęte jedynie z urzędu. Wskazany przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego został dodany przez art. 1 pkt 42 lit. a) ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Zatem przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 K.p.a. Skoro w niniejszej sprawie PINB w powiecie nyskim, nie mógł na wniosek skarżącego wszcząć postępowania naprawczego to zarzut bezczynności organu należy w tych okolicznościach uznać za niezasadny. Odnosząc się do wniosku skarżącego zawartego w powyższej skardze o wszczęcie postępowania naprawczego wyjaśnił, że stosownie do art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego, do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu pierwszej instancji, należą zadania i kompetencje określone w ust. 1 w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4, oraz zadania i kompetencje określone w art. 7b ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W efekcie PINB w powiecie nyskim, a nie tut. organ jest władny do prowadzenia ewentualnych postępowań w zakresie spornego budynku wielorodzinnego, zgodnie z posiadanymi kompetencjami wynikającymi z art. 83 ust.1 Prawa budowlanego.

Uzasadniając samo uchylenie zaskarżonego postanowienia OWINB wyjaśnił, że brzmienie art. 138 K.p.a. wskazuje, iż przepis ten zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Jednakże jak wskazano w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 358/21, w postępowaniu zażaleniowym odpowiednie zastosowanie art. 138 K.p.a., daje organowi II instancji kompetencje kasacyjne, co dotyczy wyłączenie przypadku wydania postanowienia na postawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, że wówczas ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiący "umarza postępowanie pierwszej instancji" musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować, np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszania postępowania, wystarczające będzie wyłączenie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r.).

W skardze z dnia 16 marca 2024 r. K. C. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Wniósł także o "powiadomienie jednostek nadrzędnych o rażącym niestosowaniu prawa przez PINB w Nysie i OWINB w Opolu". Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. i art. 84a ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego sprowadzające się do braku "skontrolowania wykonania decyzji cofającej zezwolenie na użytkowanie obiektu".

W uzasadnieniu podniósł, że decyzja stwierdzająca nieważność postępowania jest ostateczna czyli wykonalna. Odstąpienie od kontroli wykonania decyzji przez osoby zamieszkujące budynek oraz PINB oznacza niedopełnienie obowiązków wynikających z decyzji i Prawa budowlanego. Takie zachowanie jest naruszeniem art. 231 Kodeksu karnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Oznacza to, że w granicach badanej sprawy Sąd zobowiązany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, dokonać pełnej oceny co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie, w trybie uproszczonym, skarga została rozpoznana.

Rozpocząć należy od wskazania, że przed WSA w Opolu rozpoznano 12 skarg K. C. mających związek (co do okoliczności faktycznych) sprawy ze sprawą obecnie rozpoznawaną. W sprawach tych zapadły następujące rozstrzygnięcia:

– sygn. akt II SO/Op 7/19 – odrzucenie wniosku o wymierzenie grzywny Staroście Nyskiemu za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej;

– sygn. akt II SAB/Op 23/19 - oddalenie skargi na bezczynność Starosty Nyskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej;

– sygn. akt II SAB/Op 24/19 – odrzucenie skargi na bezczynność Starosty Nyskiego we wznowionym postępowaniu, w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;

– sygn. akt II SAB/Op 29/19 – odrzucenie skargi na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu w przedmiocie unieważnienia uzgodnienia zabezpieczeń przeciwpożarowych projektu budowlanego;

– sygn. akt II SAB/Op 8/20 – odrzucenie skargi na bezczynność Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Opolskiej Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie;

– sygn. akt II SA/Op 68/20 – oddalenie sprzeciwu od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 30 stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu;

– sygn. akt II SAB/Op 80/22 – stwierdzenie bezczynności Wojewody Opolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji stwierdzającej, we wznowionym postępowaniu, wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa;

– sygn. akt II SA/Op 122/22 – uchylenie decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 15 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, we wznowionym postępowaniu, wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa;

– sygn. akt II SAB/Op 31/23 – stwierdzenie bezczynności Wojewody Opolskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej;

– sygn. akt II SAB/Op 69/23 – odrzucenie skargi K. C. na bezczynność OWINB w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie;

– sygn. akt II SA/Op 183/23 – oddalenie skargi na decyzję Wojewody Opolskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 80/22;

– sygn. akt II SA/Op 341/23 – odrzucenie skargi na decyzję Wojewody Opolskiego z 15 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania organu pierwszej instancji w sprawie stwierdzenia, we wznowionym postępowaniu, wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa.

Obecnie rozpoznawana sprawa ma związek z wcześniej wymienionymi, ale nie tego rodzaju, który nakazywałby Sądowi rozpoznającemu obecną skargę jej uwzględnienie, w ramach związania wynikającego z art. 153 lub 170 P.p.s.a.

Przechodząc do okoliczności sprawy trzeba po pierwsze podkreślić, że postępowanie, którego wszczęcia domaga się skarżący może być wszczęte jedynie z urzędu. Bezzasadny jest zarzut ewentualnej bezczynności, skoro wniosek K. C. nie mógł wszcząć postępowania naprawczego, albo jego części. Jeżeli postępowanie takie może zostać wszczęte tylko z urzędu, to wniosek skarżącego lub innego podmiotu może być traktowany tylko jako sygnał, informacja, wskazujący organowi jego zweryfikowanie, pod kątem wystąpienia przesłanek albo ich braku do prowadzenia postępowania. Dlatego wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania" (tak: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 442/21).

W tych sytuacjach organ nie musi wydawać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Słusznie zauważono, że postanowienie takie organ de facto wydawałby sam dla siebie, skoro jest jedynym i właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania. Reasumując, jeżeli przepis prawa przyznaje organowi nadzoru budowlanego kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może wymagać i egzekwować od organu zainicjowania takiego postępowania. Gdy okaże się, że jedyną formą zainicjowania postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie jego wszczęcia przez określony podmiot jest tylko sygnałem wymagającym weryfikacji, co do istnienia przesłanek obligujących do prowadzenia postępowania. Natomiast nie jest w takiej sytuacji dopuszczalne wszczęcie sprawy na wniosek. Strona, która "wniosek" taki złożyła jest przez organ informowana o braku podstaw do prowadzenia postępowania "z wniosku". Oznacza to w konsekwencji brak podstaw wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie administracyjne wszczynane jest na żądanie strony.

Z tych względów zaskarżone postanowienie OWINB odpowiada prawu i jest prawidłowo oparte o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., z zastosowaniem wykładni opartej na poglądzie WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 358/21 i cyt. Komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego, pod red. B. Adamiak).

Z tych względów Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.