Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 76/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92 ust.1 pkt 6
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Janusz Drachal (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J., J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 969/08 w sprawie ze skargi A. J., J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 969/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. J. i J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Decyzją tą Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2007 r. o nr [...].

Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organu administracji, który stwierdził, że w dniu [...] marca 2007 r. A. J. i J. J. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...], którą nałożono na skarżących karę pieniężną w wysokości 400 zł za nieokazanie podczas kontroli wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, przy czym podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił m.in. art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.; dalej jako: rozporządzenie 3821/85).

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R., następnie po rozpatrzeniu wniosku państwa J. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż wbrew twierdzeniom skarżących, art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2004 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.; dalej jako: utd), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, stanowił podstawę prawną do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozporządzeń Unii Europejskiej. Umową międzynarodową wskazaną w powyższym przepisie jest Traktat Akcesyjny z dnia 16 kwietnia 2003 r. dotyczący przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, który w art. 2 stanowi, iż od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. Z art. 249 TWE wynika natomiast, że wiążącymi aktami prawa pochodnego są m.in. rozporządzenia. Powyższe oznacza, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), polegająca na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istotą sporu jest, czy w chwili dopuszczenia do naruszeń prawa stwierdzonych decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w R. z dnia [...] sierpnia 2004 r. istniała w krajowym systemie prawa norma, która przewidywała sankcję za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów rozporządzeń wspólnotowych regulujących transport drogowy, w tym m.in. rozporządzenia nr 3821/85.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, błędne jest stanowisko skarżących, że do czasu uzupełnienia regulacji zawartej w art. 92 ust. 1 utd, dokonanego ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, naruszenie prawa wspólnotowego – z wyjątkiem naruszenia wiążących Polskę umów międzynarodowych – nie było sankcjonowane przez prawo krajowe. Art. 92 ust. 1 pkt 6 utd stanowi, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych – podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. W ocenie Sądu pierwszej instancji w powyższym przepisie nie chodzi o to, by obowiązki dotyczące transportu drogowego wynikały wprost z samych umów międzynarodowych, lecz by obowiązek ich przestrzegania był konsekwencją istnienia wiążących Polskę umów międzynarodowych.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że Traktat Akcesyjny o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) stanowi ratyfikowaną przez Polskę umowę międzynarodową, która w świetle art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, po jej opublikowaniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana. Integralną częścią Traktatu Akcesyjnego jest Akt dotyczący warunków przystąpienia (Akt Przystąpienia), który w art. 2 stanowi, że od dnia przystąpienia nowe Państwa Członkowskie są związane postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia, przy czym zgodnie z art. 1 Aktu Przystąpienia określenie "Traktat założycielski" oznacza m.in. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (TWE). Z powyższego wynika - w ocenie Sądu pierwszej instancji - że Traktat Akcesyjny oraz załączone do niego oficjalne tłumaczenia Traktatów założycielskich (w tym TWE) stały się częścią polskiego systemu prawnego i podlegają bezpośredniemu stosowaniu.

Zgodnie z art. 249 TWE rozporządzenie wspólnotowe ma zasięg ogólny. Wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Adresatami rozporządzeń są nie tylko Wspólnoty Europejskie, państwa członkowskie i ich organy, lecz także obywatele państw członkowskich Unii Europejskiej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że "obowiązkiem wynikającym z wiążących Rzeczypospolitą Polską przepisów umów międzynarodowych", w rozumieniu art. 92 ust. 1 pkt 6 utd, jest obowiązek przestrzegania postanowień rozporządzeń ustanowionych przez instytucje Wspólnoty, w tym m.in. rozporządzenia 3821/85, a zatem kto narusza obowiązek przestrzegania przepisów m.in. wspomnianego rozporządzenia wspólnotowego, ten podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 92 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 92 ust. 4 utd oraz w stosownym unormowaniu załącznika do tej ustawy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. oznacza to, że bezzasadny jest zarzut braku podstawy prawnej do wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2004 r. i wobec tego organ nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odmawiając stwierdzenia nieważności wspomnianego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał także zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten stwierdził, iż organ, wobec braku jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r., nie naruszył art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Dostrzeżono przy tym, że organ nie wywiązał się z określonego w art. 10 k.p.a. obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednak w okolicznościach przedmiotowej sprawy uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem organ nie przeprowadzał żadnych dowodów, zaś spór dotyczył interpretacji przepisów prawa, a nie ustaleń faktycznych. Ponadto, w ocenie Sądu, istotnego wpływu na wynik sprawy nie miało naruszenie art. 12 k.p.a. polegające na niewydaniu decyzji w terminie określonym w art. 35 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. J. i J. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, bądź uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1080 zł.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. Naruszenie art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 2 Aktu Akcesyjnego stanowiącego integralną część Traktatu podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2004 r. między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej a Rzeczpospolitą Polską, dotyczącego przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, iż rozporządzenia wspólnotowe, w tym rozporządzenie 3821/85 stanowią część umowy międzynarodowej jaką jest Traktat Akcesyjny, a w konsekwencji, iż rozporządzenia wspólnotowe wydane przed 1 maja 2004 r. są umowami międzynarodowymi;

2. Naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6 utd w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na:

a) błędnej interpretacji normy prawnej wyrażonej w powołanym przepisie poprzez przyjęcie, iż przepis ten przewiduje możliwość nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów rozporządzenia 3821/85, w efekcie utożsamienia naruszenia przepisów rozporządzeń wspólnotowych z naruszeniem wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych,

a w rezultacie

b) niedopuszczalne zastosowanie rozszerzającej wykładni powołanego przepisu poprzez przyjęcie, że jego hipoteza obejmuje nie tylko umowy międzynarodowe, ale również normy prawne zawarte we wtórnym prawie wspólnotowym, jakim są rozporządzenia wspólnotowe.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. Naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. lub co najmniej wobec spełnienia się przesłanek uchylenia decyzji określonych w art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie wskutek czego Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. (nr [...]) oraz poprzedzającej jej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. (nr [...]), podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 6 utd w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w ten sposób, że organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, którą bez podstawy prawnej nałożył na skarżących karę pieniężną w wysokości 400 zł.

3. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie, wskutek czego Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2007 r. (nr [...]), podczas gdy zostały one wydane z ewidentnym naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 pkt 6 utd w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 21 grudnia 2005 r. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 § 1, art. 12, art. 35 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że Sąd pierwszej instancji błędnie utożsamił umowę międzynarodową z rozporządzeniem wspólnotowym, wadliwie przyjął także, iż rozporządzenia wspólnotowe pochodzące sprzed daty akcesji Polski do UE stanowią część umowy międzynarodowej jaką jest Traktat Akcesyjny. Tymczasem taka wykładnia jest niedopuszczalna jako sprzeczna z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Kasator podkreślił, iż w skardze nie kwestionowano, że rozporządzenia wspólnotowe obowiązują na terenie Rzeczypospolitej Polskiej i korzystają z pierwszeństwa przed ustawami i że doszło do naruszenia rozporządzenia 3821/85. Spór sprowadza się - jak podano - do tego, czy w sytuacji, gdy prawo krajowe nie przewidywało sankcji za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych, wolno było karać za naruszenie przepisów tych rozporządzeń na podstawie normy prawnej przewidującej możliwość sankcji za naruszenie przepisów umowy międzynarodowej. Art. 92 ust. 1 pkt 6 utd w brzmieniu obowiązującym między 1 maja 2004 r. a 21 grudnia 2005 r. nie mógł stanowić podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie rozporządzenia 3821/85. Wspomniany przepis ma charakter penalizacyjny, a zatem nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie stanowi - zdaniem wnoszących skargę kasacyjną - rażące naruszenie przepisów p.p.s.a. Zaskarżona decyzja powinna była zostać uchylona przez Sąd pierwszej instancji, bowiem organ, wydając rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej, naruszył zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zaś nie powiadamiając o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów – zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie tego środka zaskarżenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art.183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie – w ocenie składu orzekającego – nie zachodzą. Powyższa zasada oznacza związanie Sądu m.in. podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o tym, w jakim zakresie będzie podlegał kontroli wyrok Sądu pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie kontroli kasacyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. oddalający skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych. Uznając, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa, Sąd pierwszej instancji przesądził, że wydana w postępowaniu zwykłym decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Żądając stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym strona skarżąca wskazała na pierwszą przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast z treści skargi kasacyjnej wynika, iż zaskarżona decyzja jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Wobec takiej konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej i z uwagi na istnienie nierozerwalnego związku, jaki zachodzi pomiędzy legalnością decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji a decyzją wydaną w postępowaniu zwykłym, dla oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego i powiązanych z nimi zarzutów naruszenia przepisów postępowania, istotne jest ustalenie, czy decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do przedstawionego problemu Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w dacie kontroli drogowej istniał publicznoprawny obowiązek przerw i wypoczynku w okresie prowadzenia pojazdu i związany z nim obowiązek instalowania i użytkowania odpowiednich urządzeń rejestrujących do kontroli nad okresami pracy i odpoczynku. Obowiązki te wynikały z przepisów wspólnotowych, które po 1 maja 2004 r. obowiązują na terenie Rzeczpospolitej Polskiej bezpośrednio i korzystają z pierwszeństwa przed ustawami. Kasator tego nie kwestionuje, jednak uważa, że do dnia 21 grudnia 2005 r. istniała luka prawna gdyż prawo krajowe nie przewidywało sankcji za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych.

Ze stanowiskiem takim Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się zgodzić. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w załączniku do ustawy o transporcie drogowym określono wysokość kar pieniężnych za naruszenie obowiązków wynikających m.in. z przepisów wspólnotowych dotyczących czasu pracy kierowców oraz urządzeń kontrolnych (pozycje 1.11.1-14), a zgodnie z art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Przywołany w tym przepisie ust. 1 zawierał, w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli, zamknięty katalog ustaw i przepisów, których naruszenie obowiązków lub warunków skutkowało karą pieniężną w wysokości określonej w załączniku do ustawy. W katalogu tym w punkcie 6 wymieniono wiążące Rzeczypospolitą Polską umowy międzynarodowe.

Z przedstawionych rozważań wynikają dwie istotne okoliczności. Po pierwsze to, że w dacie kontroli pojazdu, przepisy rozporządzenia nr 3821/85 obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej nakładały na określone podmioty obowiązki publicznoprawne, po drugie, przepisy prawa krajowego określały wysokość kar za naruszenie tych obowiązków. Już chociażby z tych względów uprawniony jest pogląd, że ustawodawca wprowadzając sankcje administracyjne za naruszenie przepisów wspólnotowych, możliwość ich stosowania upatrywał w treści art. 92 ust.1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. Za taką wykładnią art. 92 ust.1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym przemawia również to, że pochodzące sprzed akcesji przepisy rozporządzenia nr 3821/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przyjęte zostały do polskiego porządku prawnego. Daje to podstawę do wykładni, że powołane rozporządzenie stanowi część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. Również rozwiązanie prawne przyjęte w art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, umożliwia wyprowadzenie sankcji za naruszenie obowiązków publicznoprawnych, wynikających z rozporządzeń, gdyż stanowi naruszenie obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej.

O tym, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. istniała podstawa prawna do nałożenia na skarżących kary pieniężnej świadczy również fakt, że przepisy prawa wspólnotowego powołane u jej podstawy spełniają wszelkie przesłanki bezpośredniego zastosowania. Warunkiem stosowania sankcji administracyjnej: kary pieniężnej, jest ustanowienie obowiązku publicznoprawnego. Przepisy prawa wspólnotowego, aby były podstawą do stosowania sankcji administracyjnej, a zatem były bezpośrednio skuteczne, muszą nadawać się do stosowania w drodze autorytatywnej konkretyzacji, a więc muszą spełniać zasadnicze elementy struktury normy prawnej tj. zawierać reguły zachowania. Norma prawna określa adresata, warunki, w jakich ma stosować regułę postępowania (hipoteza), sposób postępowania (dyspozycja). Te warunki normy prawnej spełniają powołane u podstawy prawnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. przepisy rozporządzenia Rady, gdyż określają reguły zachowania, wskazują adresata, warunki i sposób postępowania.

Zastosowanie, zatem miał też art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 3821/85, który stanowi: "Państwa Członkowskie, we właściwym czasie i po konsultacji z Komisją, zobowiązane są przyjąć takie przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, jakie mogą być konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia. Przepisy te obejmują między innymi organizację, procedurę i środki kontroli oraz kary stosowane w przypadku naruszeń". Powołana regulacja nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek ustanowienia kar za naruszenie nakazów ustanowionych w rozporządzeniu. Obowiązek ten dotyczy Państw Członkowskich, które w regulacji ustawowej nie wprowadziły kar za naruszenie tego rodzaju nakazów.

W dniu uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkowska w Unii Europejskiej, w polskich przepisach ustawowych uregulowano kary pieniężne za naruszenie nakazów odnoszących się do czasu pracy kierowców oraz stosowania urządzeń umożliwiających kontrolę w tym zakresie. Załącznik do ustawy transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, regulował rodzaj naruszonych obowiązków i wysokość kary za naruszenie obowiązujących przepisów. Regulacja czasu pracy kierowców jest zawarta w rozporządzeniu nr 3820/85/EWG, rozporządzenie nr 3821/85/EWG określa natomiast zasady dotyczące stosowania urządzeń rejestrujących.

Ta argumentacja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób dostateczny przeczy tezie, że decyzja o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej, została wydana bez podstawy prawnej. Nie sposób również uznać, że zaistniała druga z podstaw, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że po nowelizacji art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, polegającej m.in. na dodaniu pkt 8 stanowiącego o przepisach wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, w nielicznych orzeczeniach sądów administracyjnych prezentowany był pogląd, iż w związku z dokonaną nowelizacją przyjąć należy, że w poprzedzającym ją stanie prawnym, naruszenie przepisów wspólnotowych nie było obwarowane sankcją karną. Nie podzielając tego poglądu z przyczyn powyżej podanych, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nawet gdyby uznać argumentację zawartą w przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach za przekonywującą, rzecz dotyczyłaby wykładni przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu obowiązującym przed 21 grudnia 2005 r. i przy istniejącej w początkowej fazie obowiązywania art. 92 ust. 1 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym rozbieżności w wykładni art. 92 ust. 1 pkt 7 tej ustawy (nowelizacja skutkowała m.in. zmianą numeracji przepisu dotyczącego wiążących umów międzynarodowych) nie byłaby to przesłanka do uznania rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione powołane w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego i powiązane z nimi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej, w obrębie podstawy procesowej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a, kasator oprócz zarzutów naruszenia odpowiednich przepisów p.p.s.a. powiązanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego, powołał zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie, bowiem z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że dla skuteczności zarzutów postawionych w obrębie omawianej podstawy koniecznym jest istnienie potencjalnego związku pomiędzy wytkniętym uchybieniem a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej.

Drugi z omawianych zarzutów opiera się na przekonaniu kasatora, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. co skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji spór dotyczył kwestii wykładni art. 92 ust.1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym. W tym postępowaniu organ nie przeprowadzał żadnych dowodów i nie dokonywał ustaleń faktycznych. Zaniechanie zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz głoszonych żądań nie miało zatem jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy administracyjnej, a nadto, wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, to uchybienie nie jest naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a.

Ostatni z omawianych zarzutów zasadza się na nieuprawnionym poglądzie strony skarżącej, że decyzja wydana w postępowaniu zwykłym dotknięta była kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1pkt 2 k.p.a., a tym samym decyzja odmawiająca stwierdzenie jej nieważności również jest wadliwa w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powody dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu omówione zostały w fazie rozważań związanych z zarzutami o charakterze materialnoprawnym.

Z podanych względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.