Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2914/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako: Minister, organ odwoławczy) po rozpoznaniu zażalenia Wójta Gminy [...] (dalej również: skarżącego), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wymierzające skarżącemu karę pieniężną w wysokości 3 000 zł za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), dalej upzp.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 marca 2014 r., złożonego w urzędzie Gminy [...] w dniu 18 marca 2014 r. przez [...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...] (dalej również: inwestora), wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie odcinka linii elektroenergetycznej kablowej średniego napięcia 15 kV, budowie odcinka linii kablowej niskiego napięcia 0,4 kV, budowie stacji transformatorowej słupowej SN/nN 15/0,4 kV oraz budowie złączy kablowo-pomiarowych, na działkach nr ew.: [...] i [...] nr [...], gmina [...] oraz na działkach o nr ew.: [...], [...], [...] w obrębie nr [...], gmina [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nałożył na Wójta Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 3 000 zł za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 upzp.

Wójt Gminy [...] złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...], wnosząc o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania. Skarżący zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie:

1. art. 7 Kpa poprzez jego pominięcie, podczas gdy skarżący podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

2. art. 8 Kpa poprzez jego pominięcie, podczas gdy skarżący prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

3. art. 10 Kpa poprzez jego błędne zastosowanie i nieuwzględnienie, że poprawnie prowadzone postępowanie administracyjne wymaga wielokrotnego kierowania i skutecznego doręczania korespondencji dla stron;

4. art. 51 § 3 Kpa poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie bieg terminu załatwienia sprawy rozpoczął się w dniu 19 marca 2014 r. podczas gdy należy go liczyć od daty usunięcia braków formalnych wniosku, bowiem wszczęcie postępowania może spowodować tylko żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi.

W uzasadnieniu skarżący podniósł m. in., że pisemnymi zawiadomieniami oraz obwieszczeniem poinformował strony o wszczęciu postępowania. W opinii skarżącego, w przypadku gdy zawiadomienie stron odbywa się przez obwieszczenie, aby uniknąć zarzutu, że strona nie miała szans na zapoznanie się z aktami sprawy, organ prowadzący postępowanie musi odczekać liczbę dni umieszczenia obwieszczenia.

Skarżący podkreślił także koniczność skutecznego doręczania pism w toku postępowania stronom. Stwierdził, że organ prowadzący postępowanie nie może przewidzieć, czy w danej sprawie uda się doręczyć pismo we właściwym trybie, czy też np. w trybie zastępczym. W sytuacji nieodebrania korespondencji przez strony dotrzymanie 65-dniowego terminu jest niemożliwe.

Skarżący podniósł także, że wydanie decyzji bez zawiadamiania stron o zakończeniu postępowania i zebraniu materiału dowodowego, narusza zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i może być podstawą uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym. Ma to szczególne znaczenie w przypadku decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego, gdyż decyzja taka może skutkować wywłaszczeniem terenu pod inwestycję.

Skarżący podkreślił, że w prawidłowo prowadzonym postępowaniu, organ ma obowiązek oczekiwać na zwrot potwierdzeń odbioru kierowanej do stron korespondencji.

Wskazując na naruszenie art. 61 § 3 Kpa skarżący stwierdził, że w jego przekonaniu 65-dniowy termin wskazany w art. 51 ust. 2 upzp, należy rozumieć jako termin przewidziany na merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a nie termin, w którym należy również zawrzeć czynności związane z usuwaniem braków wniosku. Zatem w przypadku gdy wniosek zawiera braki formalne, termin należy liczyć od daty ich usunięcia.

Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy wskazał, że – jak wynika z akt sprawy - 65-dniowy termin wskazany w art. 51 ust. 2 upzp, rozpoczął bieg w dniu 19 marca 2014 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek inwestora z dnia 17 marca 2014 r. o wszczęcie postępowania w sprawie. W omawianym przypadku przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] lipca 2014 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Ministra, słuszne są ustalenia organu pierwszej instancji, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się 106 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c upzp.

W omawianym przypadku Wójt Gminy [...] pismem z dnia 20 marca 2014 r., wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia braków przedmiotowego wniosku. Ww. wezwanie zostało nadane w dniu 20 marca 2014 r. w placówce pocztowej operatora wyznaczonego, zaś doręczone adresatowi w dniu 24 marca 2014 r. W dniu 28 marca 2014 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęła odpowiedź pełnomocnika inwestora na ww. pismo organu.

Minister stwierdził, że okres oczekiwania na ustosunkowanie się przez pełnomocnika inwestora do powyższego wezwania organu gminnego podlega odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji. Wobec tego w omawianej sprawie odliczeniu podlega okres od dnia 21 marca 2014 r. do dnia 28 marca 2014 r., czyli okres 8 dni.

Ponadto w rozpatrywanej sprawie pismami z dnia 22 kwietnia 2014 r., Wójt Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do Zarządu Dróg Powiatowych w [...] k/[...], Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] Wydziału Spraw Terenowych w [...] oraz Starostwa Powiatowego w [...] Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska.

Pismo zawierające prośbę o uzgodnienie projektu decyzji zostało nadane do Starostwa Powiatowego w [...] Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska w dniu 22 kwietnia 2014 r., Zarządu Dróg Powiatowych w [...] k/[...] w dniu 23 kwietnia 2014 r., zaś do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] Wydziału Spraw Terenowych w [...] w dniu 24 kwietnia 2014 r., w placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika również, że ww. pisma zostały doręczone odpowiednio do Starostwa Powiatowego w [...] Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska w dniu 23 kwietnia 2014 r., Zarządu Dróg Powiatowych w [...] k/[...] w dniu 24 kwietnia 2014 r., zaś do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] Wydziału Spraw Terenowych w [...] w dniu 28 kwietnia 2014 r.

W odpowiedzi na wniosek Wójta Gminy [...] z dnia 22 kwietnia 2014 r. o uzgodnienie projektu decyzji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r., (data wpływu do Urzędu Gminy [...]: 6 maja 2014 r.), poinformował organ gminny, że nie zajmie stanowiska w przedmiotowej sprawie w formie postanowienia i tym samym po upływie terminu 21 dni projekt decyzji należy uznać za uzgodniony.

Zgodnie z art. 53 ust. 5c upzp, niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji.

Wobec informacji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], przekazanej w piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r., że ów organ nie zajmie stanowiska w przedmiotowej sprawie w formie postanowienia w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, uzgodnienie trzeba było uznać za dokonane w ostatnim dniu przewidzianego terminu na zasadzie "milczącej zgody" organu współdziałającego, tj. w dniu 19 maja 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], Zarząd Dróg Powiatowych w [...] k/[...] uzgodnił przedłożony projekt decyzji. Postanowienie uzgadniające wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu 7 maja 2014 r.

Z powyższego wynika, że Zarząd Dróg Powiatowych w [...] k/[...] zajął stanowisko w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, a więc z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 ust. 5 upzp.

Natomiast Starosta [...] nie zajął stanowiska w przedmiotowej sprawie.

Wobec tego uznano, że uzgodnienie projektu decyzji zostało dokonane przez Starostę [...] w ostatnim dniu 2-tygodniowego terminu w trybie tzw. "milczącej zgody", tj. w dniu 7 maja 2014 r.

W ocenie Ministra w omawianej sprawie wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlega okres od dnia 23 kwietnia 2014 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pisma Wójta Gminy [...] zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji skierowanego do Starosty [...], do dnia 19 maja 2014 r., tj. do dnia, w którym projekt decyzji lokalizacyjnej został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w trybie tzw. "milczącej zgody". Wobec tego Minister stwierdził, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wlicza się okresu 27 dni.

Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez skarżącego nie miały miejsca, poza wskazanymi powyżej okolicznościami, inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c upzp.

W szczególności Minister wyjaśnił, że w jego ocenie, podjęte przez organ czynności w celu ponownego doręczenia jednej ze stron postępowania – J. Z. zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji w sprawie, nie podlega odliczeniu od terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 upzp. Organ odwoławczy, analizując akta sprawy uznał, że wysłane do ww. strony postępowania zawiadomienie było skutecznie doręczone w trybie art. 44 § 4 Kpa ("doręczenie zastępcze"), wobec czego skarżący nie miał obowiązku powtórnego wysyłania pisma.

Reasumując Minister stwierdził, że po arytmetycznym odliczeniu od czasu trwania przedmiotowego postępowania, tj. od 106 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 8 dni w związku z wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz 27 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej, otrzymujemy rzeczywistą zwłokę organu w wydaniu omawianej decyzji, która - jak prawidłowo ustalił organ I instancji - wynosi 6 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł (słownie: trzy tysiące złotych).

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Minister stwierdził, że bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rozpoczyna się z chwilą doręczenia organowi kompletnego żądania. Organ odwoławczy wskazał, że użyte w art. 51 ust. 2 upzp stwierdzenie "od dnia złożenia wniosku", zakładając racjonalność ustawodawcy oznacza, że termin do wydania decyzji liczony jest właśnie do dnia złożenia wniosku, bez względu na jego kompletność. Zgodnie zatem z literalnym brzmieniem ww. przepisu, za początek biegu terminu na wydanie decyzji, należy przyjąć datę wpływu wniosku o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. W omawianym przepisie nie użyto sformułowania "od daty wszczęcia postępowania", nie uzależniono też początku biegu przedmiotowego terminu od tego, czy wniosek jest kompletny, czy też nie. W ocenie Ministra, jeżeli dany przepis jest sformułowany jednoznacznie, to każda próba innego jego odczytania wkracza nieuchronnie w rejony prawotwórstwa, a w każdym bądź razie stanowi nadinterpretację tego, co ustawodawca wyraził w sposób jasny i stanowczy.

Minister przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne wyrażające powyższe stanowisko odnośnie początku biegu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 upzp (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3257/15, z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3092/16, z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/15).

W ocenie Ministra w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obarczony jest brakami, wówczas odliczeniu od okresu trwania postępowania podlega okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, liczony od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia wpływu uzupełnionych braków (tak jak w przedmiotowej sprawie odliczono okres od dnia 21 marca 2014 r. do dnia 28 marca 2014 r.), bowiem jest to okres opóźnienia powstałego z winy strony. Wbrew twierdzeniu skarżącego, brak jest natomiast przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres pomiędzy wpływem niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków we wniosku.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy nie podzielił zdania skarżącego, że Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu dopuścił się naruszenia art. 61 § 3 Kpa poprzez przyjęcie, że bieg terminu sprawy rozpoczął się w dniu 19 marca 2014 r. (w następnym dniu po złożeniu w urzędzie gminy wniosku przez inwestora).

Minister nie zgodził się także z argumentacją skarżącego, że wyłączeniu z biegu ustawowego terminu winien podlegać okres przeznaczony na wykonanie czynności związanych z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania i prawie zaznajomienia się z jego dokumentacją oraz okres przewidziany na wykonanie czynności polegających na zapewnieniu stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwieniu im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem przedmiotowej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że do czynności podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c upzp, nie można zaliczyć tych czynności organu administracji publicznej, które stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań i nie wymagają od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Minister uznał, że w 65-dniowym terminie, przewidzianym przez ustawodawcę na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, mieszczą się czynności, które zgodnie z Kpa powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 Kpa) oraz zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 Kpa).

Minister przyjął, że w rozpatrywanej sprawie czynności skarżącego polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, i prawie zaznajomienia się z jego dokumentacją (zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2014 r.) oraz zawiadomieniu stron postępowania, w trybie art. 10 Kpa, o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim przed wydaniem decyzji (zawiadomienie z dnia [...] maja 2014 r.) nie stanowiły okoliczności wstrzymujących bieg ustawowego terminu. Powyższe czynności należy bowiem uznać za zwykłe czynności procesowe, które występują w każdym postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Minister nie uwzględnił również argumentacji skarżącego, że okres niezbędny do skutecznego doręczenia stronom korespondencji nie powinien zostać wliczony do 65-dniowego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 upzp. Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania bądź zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego, nie stanowi przedziału czasu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 74/16, i z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 241/17).

Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy [...] nie wynika, aby w trakcie analizowanego postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczaniu stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, takie jak np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego, co mogłoby zostać uznane za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa wart. 51 ust. 2 upzp.

Również zawiadamianie stron w drodze obwieszczeń, nie jest czynnością o charakterze nadzwyczajnym i nie wstrzymuje biegu określonego w art. 51 ust. 2 upzp. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ta forma zawiadamiania stron o czynnościach organu służy usprawnieniu i przyspieszeniu postępowania, likwiduje trudności z właściwym zawiadamianiem stron. Minister uznał, że wbrew opinii skarżącego, czas przeznaczony na publikację obwieszczeń, nie może podlegać odliczeniu od ustawowego terminu 56 dni na wydanie decyzji.

Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] września 2017 r. wniósł Wójt Gminy [...], zarzucając naruszenie:

- art. 7 Kpa poprzez jego błędną interpretację, podczas gdy skarżący podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

- naruszenie art. 8 Kpa poprzez jego błędną interpretację, podczas gdy skarżący prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 10 Kpa poprzez jego nieuwzględnienie, podczas gdy poprawne prowadzenie postępowania administracyjnego wymaga wielokrotnego kierowania i skutecznego doręczania korespondencji stronom postępowania;

- art. 61 § 3 Kpa poprzez przyjęcie, że bieg terminu załatwienia sprawy rozpoczął się w dniu 19 marca 2014 r., podczas gdy należy go liczyć od daty usunięcia braków formalnych wniosku, bowiem wszczęcie postępowania może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi;

- art. 51 ust. 2 upzp w zw. z art. 51 ust. 2c upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że 65-dniowy termin należy liczyć od dnia wpływu wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotkniętego brakami formalnymi, podczas gdy prawidłowa interpretacja powyższych przepisów wskazuje, że do ww. terminu nie należy wliczać okresu od wpływu wniosku do chwili uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku;

- art. 51 ust. 2 i 2c upzp w zw. z art. 35 § 5 Kpa poprzez odmowę odliczenia od 106-dniowego terminu, w którym nastąpiło wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, czasu przeznaczonego na zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania i prawie zaznajomienia się z dokumentacją, oraz przekazanie dokumentacji uprawnionemu urbaniście – celem opracowania projektu decyzji lokalizacyjnej.

W związku z powyższym skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem – wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych

W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że postanowienia w obu instancjach zostały wydane bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz spojrzenia na postępowania z punktu widzenia praktycznego. Według skarżącego, Minister odniósł się do zarzutów zawartych w zażaleniu w sposób chaotyczny.

W dalszej części uzasadnienia skargi stwierdzono, że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 upzp, nie należy wliczać okresu od wpłynięcia wniosku do jego uzupełnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2516/14, wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1012/07). Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie postępowanie rozpoczęło się w dniu [...] marca 2014 r. (z chwilą uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji).

Wójt Gminy [...] podniósł, że odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej podlega także okres związany ze sporządzeniem projektu decyzji przez uprawnionego urbanistę. Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że nie zatrudnia na stałe urbanisty. Wskazał, że w 2014 r. podpisał umowę, zgodnie z którą czas na opracowanie projektu decyzji wynosił 7 dni od dnia otrzymania wniosku. Skarżący podkreślił, że okres na opracowanie projektu decyzji wymaga czasu (należy wykonać ilustracje terenu oraz opracować szczegółowo analizę urbanistyczną). W opinii skarżącego, 7 dni wynikające z umowy z urbanistą, powinno zostać w niniejszej sprawie odliczone od 65-dniowego terminu. Tymczasem organy obu instancji w ogóle tej kwestii nie wzięły pod uwagę.

Skarżący nie zgodził się z argumentacją Ministra, że zawiadomienia i obwieszczenia są zwykłym elementem postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego Minister nie dokonał własnego rozeznania, "a jedynie mechanicznie nawiązał się do orzecznictwa". Tymczasem każde postępowanie jest inne i wymaga odrębnej analizy stanu faktycznego. Skarżący jeszcze raz podkreślił konieczność i doniosłość prawidłowego poinformowania stron o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o zebraniu materiału dowodowego w formie zawiadomień i obwieszczeń.

Stwierdzenie Ministra, że czynności te występują w każdym postępowaniu świadczy zdaniem skarżącego, że badając sprawę podszedł do niej szablonowo. Skarżący podniósł, że każda sprawa jest inna, różni się rodzajem inwestycji, lokalizacji, liczbą stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia [...] maja 2017 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2015 r. nie naruszają prawa.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 51 ust. 2 upzp. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c upzp).

Organy ustaliły, że czas trwania postępowania zakończonego decyzją lokalizacyjną Wójta Gminy [...] z dnia z [...] lipca 2014 r. wyniósł 106 dni. Z przedłożonych akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z 17 marca 2014 r., który wpłynął do Urzędu Gminy [...] w dniu 18 marca 2014 r., a zakończone [...] lipca 2014 r. (data wydania decyzji lokalizacyjnej).

W rozpatrywanej sprawie istotą sporu jest, jakie okoliczności, mające miejsce w toku postępowania, wpływały na długość prowadzonego postępowania w sposób uzasadniający zastosowanie art. 51 ust. 2c upzp, tj. jakie terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu okresu, podlegają odliczeniu od okresu trwania postępowania lokalizacyjnego.

Minister wyraził stanowisko, że odliczeniu podlegają terminy przewidziane przepisami prawa na uzgodnienie projektu decyzji, tj. od 23 kwietnia 2014 r. (dzień następny po dniu nadania pierwszego pisma z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej) do 19 maja 2014 r. (dzień tzw. milczącego uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...]), tj. 27 dni oraz 8 dni w związku z wezwaniem inwestora do usunięcia braków wniosku (okres od 21 marca 2014 r. do 28 marca 2014 r.).

Według skarżącego natomiast organy nieprawidłowo ustaliły, że postępowanie rozpoczęło się w dniu 19 marca 2014 r. (tj. w dniu następującym po dniu, w którym wpłynął do urzędu gminy wniosek inwestora). Zdaniem skarżącego przedmiotowe postępowanie rozpoczęło się w dniu [...] marca 2014 r. (w dniu następującym po dniu wpływu do urzędu gminy uzupełnienia braków wniosku o wydanie decyzji). Ponadto odliczeniu powinien podlegać okres 7 dni na sporządzenie projektu decyzji przez urbanistę. Dodatkowo skarżący wskazał, że takiemu odliczeniu podlega czas przeznaczony na wykonanie czynności związanych z zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania i prawie zaznajomienia się z dokumentami zgromadzonymi w sprawie i skutecznym doręczeniem stronom korespondencji, nie wskazując jednak okresu (liczby dni), który w niniejszym postępowaniu miałby podlegać odliczeniu w związku z ww. czynnościami.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że usprawiedliwionym opóźnieniem w wydaniu decyzji był wyłącznie okres uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z innymi organami oraz okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków wniosku o wydanie decyzji. Zdaniem Sądu, organy słusznie również przyjęły, że okoliczności na które skarżący powołał się zarówno w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, jak i w rozpoznawanej skardze nie stanowią żadnej z przesłanek określonych w art. 51 ust. 2c upzp.

Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczyna się dnia następnego po dniu złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji, niezależnie od jego kompletności. Zasadne jest stanowisko Ministra, że zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. właściwy organ powinien wydać decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Dla ustalenia początku biegu terminu na wydanie decyzji, kluczowe znaczenie ma dzień wpływu wniosku, choćby niekompletnego. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 135/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż nie można podzielić poglądu, jakoby postępowanie administracyjne nie toczyło się aż do momentu złożenia kompletnego wniosku. Ponadto, w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że "nie jest możliwe, aby organ własnym działaniem mógł modyfikować ustawowe obowiązki, nałożone na niego, a taki skutek nastąpiłby w przypadku przyjęcia koncepcji, że 65-dniowy termin na załatwienie sprawy dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczyna bieg z chwilą uzupełnienia wniosku. Sąd wskazał, iż po wpływie niekompletnego wniosku organ mógłby w sposób właściwie dowolny podejmować wstępne czynności zmierzające do ustalenia kompletności i poprawności złożonego wniosku, bowiem z przepisów K.p.a. nie wynika, w jakim terminie organ winien podjąć ww. czynności. Powyższe mogłoby zaś doprowadzić do zwlekania przez organ z wystosowaniem wezwania do usunięcia nieprawidłowości wniosku, w celu opóźnienia momentu, w którym następuje początek biegu ustawowego terminu, a takie działanie jest niedopuszczalne". Powyższą linię orzeczniczą prezentuje (na gruncie Prawa budowlanego) Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 305/08 wskazuje, że: "Skoro z jednoznacznego brzmienia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca wiąże określoną sankcję z niewydaniem przez właściwy organ decyzji w kwestii pozwolenia na budowę w terminie «65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie tej decyzji», to zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu za początek biegu tego terminu przyjąć należy datę wpływu wniosku o wydanie decyzji pozwalającej na budowę. W przepisie tym nie użyto sformułowania «od daty wszczęcia postępowania», nie uzależniono też początku biegu przedmiotowego terminu od tego czy wniosek ten był kompletny czy też nie".

Skład Sądu rozpatrujący przedmiotową sprawę w pełni podziela zaprezentowane wyżej stanowisko orzecznictwa.

Wobec powyższego za całkowicie chybione uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 61 § 3 Kpa i art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c upzp, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie bieg 65-dniowego terminu rozpoczął się w dniu 19 marca 2014 r. Ustalenie to jest prawidłowe, i brak jest podstaw do uznania, że bieg tego terminu rozpoczyna się z chwilą doręczenia organowi kompletnego żądania. Przyjęcie takiego rozumienia przepisu jakie zaprezentował skarżący, w zasadzie wykluczyłoby możliwość badania, czy organ w sposób prawidłowy, bez nieuzasadnionych opóźnień zbadał przedmiotowy wniosek pod kątem jego kompletności i wezwał inwestora do uzupełnienia jego braków.

W tej sytuacji prawidłowo organy ustaliły początek biegu terminu, jak również – w związku z wezwaniem przez skarżącego inwestora do uzupełnienia wniosku – prawidłowo odliczyły okres związany z wezwaniem inwestora do usunięcia braków wniosku (8 dni).

Sąd nie podzielił również argumentacji skarżącego, że odliczeniu od okresu określonego w art. 51 ust. 2 upzp podlega okres zawiadamiania stron postępowania o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego i prawie zaznajomienia się z dokumentacją. Czynności te mieszczą się w katalogu powtarzalnych i stałych czynności podejmowanych przez organ administracji w toku postępowania. Także Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mogą stanowić podstawy do odliczenia od biegu 65-dniowego terminu czynności, polegające na zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania oraz o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (wyroki o sygn. akt II OSK 973/06 oraz 767/07 – dostępne w CBOSA), są to bowiem czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym. Za brakiem możliwości odliczenia od ustawowego terminu okresu, związanego z zawiadomieniem stron, na podstawie art. 10 § 1 Kpa, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się także w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotykającym kwestii naliczania kar pieniężnych za wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem 65-dniowego terminu (wyroki o sygn. akt II OSK 986/14, 2160/14, 2162/14, 2187/14, 48/15, 60/15, 1842/15, 2170/15, 2487/15, 28/16, 501/16, 540/16, 658/16, 660/16, 1385/16, 1876/16 – dostępne w CBOSA).

Również obwieszczenia, zgodnie z art. 49 Kpa, stanowią jedną z form doręczenia. Skoro publikacja obwieszczenia służy poinformowaniu wszystkich zainteresowanych o toczącym się postępowaniu i jego przebiegu, to nie sposób uznać, że jest to sytuacja, która w jakikolwiek sposób uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 187/15, z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3245/15).

Brak jest podstaw do przyjęcia, że były to terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Taki pogląd mógłby utwierdzać skarżącego w przekonaniu, że termin 65-dniowy został wstrzymany na czas doręczenia zawiadomień stronom o wszczęciu postępowania czy o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z pola widzenia nie może umknąć to, jaka była intencja ustawodawcy, który wprowadził do postępowań w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego takie mechanizmy, które zapewniłyby szybkie załatwienie sprawy. Z treści art. 51 ust. 2 upzp wprost wynika termin w jakim ma zostać wydana decyzja lokalizacyjna, a usprawiedliwienie organu w przedłużaniu postępowania dopuszczalne jest po wnikliwej ocenie jakie czynności i w jakich odstępach czasu organ podejmował oraz ustalenie, które z nich można zakwalifikować jako czynności wyłączające bieg terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, o których mowa w art. 51 ust. 2c upzp.

Skarżący zarzucił, że Minister badając tę kwestię i powołując się na ustalone w tego typu sprawach orzecznictwo, podszedł do sprawy "szablonowo". Tymczasem każda sprawa jest inna, różni się rodzajem inwestycji, lokalizacją, liczbą stron postępowania.

W ocenie Sądu zarzut powyższy jest chybiony. Skarżący ogólnikowo wskazał, że każda sprawa jest inna, lecz nie sprecyzował jakie konkretnie okoliczności mogłyby w niniejszej sprawie uzasadniać odliczenie czasu niezbędnego do doręczenia korespondencji stronom od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji.

Jak słusznie stwierdził Minister w zaskarżonym postanowieniu, w sytuacji gdy zwłoka w wydaniu decyzji powstała w następstwie przekroczenia zwykłych terminów doręczenia przesyłek, a opóźnienie w doręczaniu pism wynikło nie z winy organu i organ niezwłocznie podjął dodatkowe działania, aby doręczenia przebiegały sprawnie i skutecznie, wówczas zastosowanie powinna znaleźć zasada wyrażona w art. 51 ust. 2c upzp, tj. w takich sytuacjach zachodziłaby podstawa niewliczania do terminu na wydanie decyzji ww. niezawinionych przez organ opóźnień w doręczaniu korespondencji.

Minister na podstawie akt administracyjnych sprawy, nie stwierdził aby w trakcie postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczaniu stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, takie jak np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego. Sąd również nie dopatrzył w czynnościach związanych z doręczaniem przez skarżącego korespondencji takich okoliczności, które mogłyby być uznane za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu. Należy wreszcie wskazać, że również sam skarżący ani w zażaleniu, ani w skardze takich konkretnych okoliczności nie podał.

Sąd w pełni podziela także ocenę Ministra, że ponowne skierowanie korespondencji (zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego) do J. Z. na inny adres, w sytuacji gdy przesyłka powinna być uznana za skutecznie doręczoną w trybie art. 44 Kpa, było niecelowe. Należy podkreślić, że – jak wynika z akt sprawy postępowania lokalizacyjnego - dotychczas kierowana przez skarżącego korespondencja do uczestnika postępowania J. Z. na adres wynikający z wypisu z rejestru gruntów, była mu skutecznie doręczania, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania i zawiadomienia o przekazaniu projektu decyzji właściwym organom do uzgodnienia. Dopiero przesyłka zwierająca zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego i możliwości jego uzupełnienia i zapoznania się z nim została zwrócona do organu. Należy jednak podkreślić, że była ona dwukrotnie awizowana i zawierała adnotację, w jakim urzędzie pocztowym ją pozostawiono i gdzie umieszczono o tym informację. Przesyłka zawierała informację, że przyczyną jej niedoręczenia był fakt nieodebrania awizowanej przesyłki (nie zostały zaznaczone inne przyczyny takie jak: "odmówił przyjęcia" "zmarł", "pod wskazanym adresat jest nieznany", "wyprowadził się"). W tej sytuacji, w ocenie Sądu prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że były podstawy do uznania jej za skutecznie doręczoną w trybie art. 44 § 4 Kpa. Zdaniem Sądu adnotacja na kopercie, żeby wysłać korespondencję na inny adres ("Dosłać B. K. [...]") nie wiadomo przez kogo dokonana i na jakiej podstawie, nie uzasadniała ponownego wysłania zawiadomienia do J. Z..

Nie ma również podstaw, aby odliczyć od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji okresu 7 dni potrzebnych na sporządzenie projektu decyzji przez uprawnionego urbanistę. Skarżący jako powód uzasadniający takie odliczenie podał, że nie zatrudnia na stałe w urzędzie urbanisty i na podstawie zawartej z nim umowy, urbanista ma 7 dni na sporządzenie projektu decyzji i z tego powodu właśnie ten wskazany okres czasu podlega odliczeniu.

W ocenie Sądu opracowanie projektu decyzji powinno zawierać się w 65-dniowym terminie na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odpowiedzialny za wydanie takiej decyzji jest zobowiązany do tego, aby projekt decyzji został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę, w czasie umożliwiającym organowi zakończenie postępowania lokalizacyjnego w terminie określonym w art. 51 ust. 2 upzp, niezależnie, czy zatrudnia taką osobę w urzędzie, czy też zleca sporządzenie projektu decyzji osobie spoza urzędu. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest takie zorganizowanie pracy, monitorowanie czynności związanych z opracowywaniem projektu decyzji, aby uzyskać projekt decyzji w terminie, który pozwoli mu na wydanie decyzji bez żadnej zwłoki. Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w wyroku z dnia 23 września 2016 r., sygn. II OSK 3148/14, który stwierdził, że: "Projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządza osoba, o której mowa w art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Może to być zarówno pracownik gminy, jak i osoba działająca na zlecenie. Wybór odpowiedniej osoby należy do organu wykonawczego gminy, przy czym organ ponosi odpowiedzialność za terminowość czynności wykonywanych przez tę osobę niezależnie od podstawy prawnej, na jakiej powierzono jej sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego."

Konkludując Sąd uznał, że organ wydając zaskarżone postanowienie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i uwzględnił wszelkie okoliczności sprawy, co zostało wyrażone w obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd uznał za pozbawione podstaw prawnych zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 , art. 35 § 5 i art. 61 § 3 Kpa.

W ocenie Sądu – w świetle powyższych wywodów - również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 2 i ust. 2c upzp nie zawierał usprawiedliwionych podstaw i nie mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymującego go w mocy. Sąd dokonując z urzędu kontroli prawidłowości zaskarżonych aktów administracyjnych, nie dostrzegł również uchybień tego rodzaju, by uzasadniały one uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.