Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 231/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52 § 3, art. 58 § 1 pkt 6, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, § 1b i § 2, art. 151, art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37, art, 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1-3 i § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.), Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza R.-Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 128/16 w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza R.-Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 19 kwietnia 2013 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuję od zasądzenia od K. W. na rzecz Burmistrza R.-Z. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 128/16 wydanym w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta R.-Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1, 1a i 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1) i zobowiązał go do załatwienia w terminie 14 dni wniosku skarżącego z dnia 19 kwietnia 2013 roku poprzez udostępnienie całości kopii ugody zawartej w dniu [...] lutego 2013 r. pomiędzy Kancelarią Radcy Prawnego P. K. a Gminą R.-Z. dotyczącej zwrotu grzywien wymierzonych organom Miasta R.-Z. przez sądy administracyjne (pkt 2), a także w oparciu o art. 149 § 2 tej ustawy przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2013 r. K. W. zwrócił się do Burmistrza R.-Z. o udostępnienie informacji publicznej w postaci ugody zawartej w dniu [...] lutego 2013 r. pomiędzy Kancelarią Radcy Prawnego P. K. a Gminą R.-Z. dotyczącej zwrotu grzywien wymierzonych organom Miasta R.-Z. przez sądy administracyjne, poprzez wykonanie kserokopii tego dokumentu urzędowego.

Skargę na bezczynność Burmistrza R.-Z. w przedmiocie rozpoznania tego wniosku złożył K. W, podnosząc, że organ w sposób ostentacyjnie uporczywy i rażący ignoruje obowiązek załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej, wprost negując jednoznaczną ocenę prawną wyrażoną w zapadłych wcześniej decyzjach organu odwoławczego. Zarzucił też Burmistrzowi ignorowanie zapadłych wcześniej w sprawie wyroków: WSA w Krakowie z dnia 31 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 241/13 i NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz R.-Z. podniósł, że orzekając w sprawie każdorazowo respektował zalecenia organu drugiej instancji. W ocenie organu wydanie decyzji odmownej będzie narażone na bezpodstawne stwierdzenie jej nieważności przez SKO w N. S.

Powołanym na wstępie wyrokiem uwzględniono skargę. Wskazano, że nie zachodzą przesłanki do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. Podkreślono, że w obowiązującym stanie prawnym nie istnieje - w odniesieniu do skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej - powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności ani wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zaznaczono również, że zarzucana w sprawie bezczynność dotyczy wyłącznie okresu od dnia 7 sierpnia 2015 r., kiedy to Burmistrzowi Miasta R.-Z. doręczono decyzję SKO w N. S. z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...].

W ocenie Sądu I instancji zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje, że Burmistrz R.-Z. nie honorował oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 241/13 wydanym w wyniku skargi K. W. na bezczynność organu w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku. Sąd Wojewódzki wymienionym wyrokiem stwierdził, że w sprawie miała miejsce bezczynność, która nie miała jednak charakteru rażącego, a ponadto zobowiązał organ do wydania w terminie 14 dni decyzji administracyjnej lub podjęcia innej czynności. W uzasadnieniu wskazał, że nie ma podstaw do stosowania do postępowania, którego przedmiotem jest żądanie udostępnienia informacji publicznej, przepisów k.p.a. Tylko tam, gdzie informacja publiczna nie jest udostępniana, ustawodawca nałożył obowiązek wydania stosownej decyzji, wyraźnie przy tym przesądzając, że przepisy tego kodeksu stosuje się nie do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, ale do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania. Skoro tak, to po wniesieniu odwołania od decyzji organu o odmowie udostępnienia informacji publicznej, odwołanie to rozpoznaje właściwe samorządowe kolegium odwoławcze, które stosuje rozstrzygnięcia przewidziane w art. 138 k.p.a. W przypadku uchylenia przez organ odwoławczy decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – ponownie rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązany organ nie stosuje przepisów k.p.a. Stosowanie tych przepisów byłoby możliwe dopiero po ponownym wydaniu decyzji administracyjnej w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. u. z 2015, poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Skargę kasacyjną od tego wyroku NSA oddalił wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14, w uzasadnieniu którego zwrócił uwagę na wąski zakres stosowania przepisów k.p.a. do u.d.i.p. z uwagi na cel tej ustawy. Podkreślił, że użycie w art. 16 u.d.i.p. wyrazów "do decyzji" służyć miało wyłączeniu stosowania reguł kodeksu do faz postępowania poprzedzających wydanie decyzji w sprawie odmowy udostępniania informacji lub umorzenia postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że po tym, jak SKO w N. S. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchyliło decyzję odmowną Burmistrza Miasta R.-Z. z dnia [...] marca 2015 r. i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia K. W. żądanej informacji publicznej, organ w dniu 21 sierpnia 2015 roku wystąpił do Kancelarii Radcy Prawnego P. K. z pytaniem, które z fragmentów treści ugody podlegają ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa, a które są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Tym samym po raz kolejny podjął wobec tej osoby podobną czynność, pomimo że – jak wynika z treści decyzji organu II instancji z dnia [....] lipca 2015 r. – nie było ku temu podstaw. Również w dniu 21 sierpnia 2015 r. przedłużył termin do wydania decyzji do dnia 21 września 2015 r., z innych powodów, niż wskazane w wyroku z dnia 31 grudnia 2013 r. jako umożliwiające takie procedowanie. Następnie w dniu [...] września 2015 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania, dostosowując się jedynie pozornie do wskazań organu odwoławczego. Nadto umorzenie nastąpiło z przyczyn zupełnie innych niż wskazane jako możliwe w powołanym wyżej wyroku - organ powołał się bowiem na uzyskanie lub możliwość uzyskania przez wnioskodawcę dostępu do żądanej informacji publicznej w toku postępowania karnego. Nie jest to zaś okoliczność określona w u.d.i.p. jako przesłanka wydania takiego rozstrzygnięcia. Po uchyleniu tej decyzji przez SKO w N. S. decyzją z dnia [...] października 2015 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, Burmistrz - w dniu 5 listopada 2015 r. i ponownie w dniu 7 grudnia 2015 r. - przedłużał termin do wydania decyzji w zamiarze uzyskania wyjaśnienia, czy w rzeczonym postępowaniu karnym wnioskodawca uzyskał dostęp do przedmiotowej informacji publicznej. Wobec braku informacji w tym względzie, organ w dniu [...] grudnia 2015 r. wydał decyzję, w której na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 233) odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Sąd I instancji podkreślił, że czynności te nie wynikały z zaleceń zawartych w ostatniej decyzji organu odwoławczego, w której zwrócono uwagę, że tryb dostępu do akt sądowych i tryb dostępu do informacji publicznej stanowią instytucje niezależne i niewykluczające się wzajemnie, a organ nie jest zwolniony z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, gdy wnioskodawca posiada potencjalną możliwość uzyskania informacji inną drogą. Sąd podał, że decyzją z dnia [...] marca 2016 r., SKO w N. S. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza R.-Z. z dnia [...] grudnia 2015 r., zaś w dniu 29 marca 2016 r. Burmistrz wystąpił do Kolegium z wnioskiem o potwierdzenie, czy decyzja jest ostateczna i jeżeli tak, to kiedy uzyskała ten przymiot. Sąd zaznaczył, że wprawdzie w aktach brak odpowiedzi Kolegium na to pytanie, ale skarżący w piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r. wyjaśnił, że decyzji tej nie zaskarżył i jest ona ostateczna. Dodatkowo z rozdzielnika decyzji wydanych przez SKO w N. S. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wynika, że nie były one kierowane do przedsiębiorcy P. K. W świetle powyższego w ocenie Sądu I instancji bezczynność Burmistrza Miasta R.-Z. zachodzi i ma po pierwsze aspekt proceduralny, który związany jest z nierespektowaniem oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 grudnia 2013 r. oraz w wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14, z którego wynika iż nawet w razie wątpliwości przy stosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie należy ich rozwiązywać na drodze przedłużania postępowania poprzez jego uzależnianie od nieprzewidzianych w tejże ustawie wymogów formalnych. W tym aspekcie wszelkie wydawane po 31 grudnia 2013 r. i następnie po 10 kwietnia 2015 r. kolejne decyzje Burmistrza Miasta R.-Z., eliminowane z obrotu prawnego przez organ odwoławczy, można uznać za takie procedowanie, które skutkuje bezczynnością organu. Stosowany przez Burmistrza tryb procedowania prowadzi do nieusprawiedliwionej komplikacji sprawy, która winna być załatwiona albo przez dokonanie żądanej czynności albo przez wydanie decyzji odmownej.

Sąd zwrócił również uwagę na materialnoprawny aspekt bezczynności Burmistrza związany ze stosowaniem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu Kolegium wywiodło jednoznacznie, że radca prawny P. K., wykonujący obsługę prawną Gminy, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, nie może zatem korzystać z ochrony w zakresie opisanym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ostateczne umorzenie przez SKO postępowania "w sprawie odmowy udostępnienia informacji" oznaczało dla podmiotu zobowiązanego zakaz powoływania się w sprawie na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd przyznał, że organ odwoławczy, związany granicami sprawy wyznaczonymi treścią skarżonej decyzji, nie mógł wykluczyć istnienia ewentualnych innych przeszkód w udostępnieniu żądanej informacji i dał temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Bezczynnością jest jednak wydawanie licznych decyzji odmownych, zamiast jednorazowego uwzględnienia wszelkich występujących przesłanek odmowy realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, której organ nie udostępnia chociaż jest w jej posiadaniu. W ocenie Sądu I instancji ugoda objęta przedmiotowym wnioskiem nie zawiera żadnych danych, których mogłyby dotyczyć ograniczenia wynikającego z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Radca prawny świadczący obsługę prawną Gminy, wynagradzany ze środków publicznych tej Gminy, niewątpliwie jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, a ochrona prywatności takiej osoby, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest wyłączona. Nie może być też mowy o żadnej z tajemnic ustawowo chronionych, w szczególności o tajemnicy zawodowej radcy prawnego zdefiniowanej w art. 3 ust. 3 ustawy o radcach prawnych. Ponadto Sąd zaznaczył, że informacja w zakresie gospodarowania środkami publicznymi co do zasady będzie zawsze informacją publiczną, a to również po myśli art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.). W niniejszej sprawie nie jest to co prawda kwestia wydatkowania środków publicznych, ale odzyskania tych, które z majątku jednostki samorządu terytorialnego wypłynęły, w dalszym jednak ciągu dotyczy gospodarowania środkami publicznymi.

Sąd uznał również, że opóźnienie w załatwieniu sprawy przez dokonanie czynności materialno-technicznej należy ocenić jako rażące, bowiem w sytuacji, w której od daty złożenia wniosku 19 kwietnia 2013 r. upłynęło ponad trzy lata, stan prawny dość klarownie został oceniony przez organ odwoławczy, a Burmistrz Miasta R.-Z. posiadał też wytyczne Sądu w sprawie procedowania, do których się nie stosował, zwłoka w załatwieniu wniosku nie znajduje usprawiedliwienia.

Mając na uwadze fakt, że grzywny nakładane na organ nie spełniały jak dotąd ich funkcji prewencyjnej i represyjnej oraz to, że skarżący na skutek praktyk organu nie tylko nie może korzystać z dostępu do informacji publicznej, ale nadto zmuszony jest bronić swych praw znacznym nakładem czasu, Sąd I instancji uznał za celowe przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Burmistrz R.-Z., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi, a w konsekwencji jej rozpoznanie, mimo że skarżący nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 przy zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że: "bezczynność Burmistrza Miasta R.-Z. zachodzi i ma po pierwsze aspekt proceduralny, który związany jest z nierespektowaniem oceny prawnej wyrażonej w wyroku WSA w Krakowie z dnia 31 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 241/13. Organ winien uznać ją za wiążącą najpóźniej od daty prawomocności tego wyroku. W tym właśnie aspekcie wszelkie wydawane po 31 grudnia 2013 r. i następnie po 10 kwietnia 2015 r. kolejne decyzje Burmistrza Miasta R.-Z., eliminowane z obrotu prawnego przez organ odwoławczy, można uznać za takie procedowanie, które skutkuje bezczynnością organu. Z uwagi na specyficzne regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynnością jest bowiem niedokonanie na przestrzeni kilku lat przez organ czynności materialno-technicznej, polegającej na udostępnieniu żądanej informacji publicznej, przy niewydaniu w tym okresie również decyzji odmownej odpowiadającej proceduralnie ocenie prawnej wyrażonej w wiążącym wyroku, przy braku nadto w tym czasie decyzji Burmistrza Miasta R.-Z. o odmowie udostępnienia informacji publicznej ostatecznej, względnie uznanej za niewadliwą w toku instancji. Stosowany przez Burmistrza Miasta R.-Z. tryb procedowania prowadzi do nieusprawiedliwionej komplikacji sprawy, która winna być załatwiona albo przez dokonanie żądanej czynności albo przez wydanie decyzji odmownej. Działania organu nie respektują wiążących go zaleceń wyroku NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14, z którego wynika iż nawet w razie wątpliwości przy stosowaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie należy ich rozwiązywać na drodze przedłużania postępowania poprzez jego uzależnianie od nieprzewidzianych w tejże ustawie wymogów formalnych.", gdy tymczasem wyrok WSA z dnia 31 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 241/13 wprost wskazywał, że: "Stwierdzony tym wyrokiem obowiązek załatwienia wniosku skarżącego nie oznacza, że jedynym możliwym sposobem działania organu administracji będzie udostępnienie wnioskowanej informacji. Sąd jedynie wskazał, aby w terminie 14 dni Burmistrz R.-Z. udzielił wnioskowanej informacji lub wydał decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że wydanie takiej decyzji opierałoby się na wystarczającej podstawie prawnej.";

3) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z § 1b p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że charakter sprawy i okoliczności stanu faktycznego i prawnego nie budziły uzasadnionych wątpliwości, gdy tymczasem decyzje SKO w N. S. z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] i z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] dotknięte były wadą nieważności, a ponadto nie zobowiązywały organu do udostępnienia ugody, jeżeli ograniczenie takie wynikałoby z przepisów prawa;

4) art. 149 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzje SKO z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] i z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] zobowiązywały organ do udostępnienia treści ugody, gdy tymczasem decyzje te dotknięte były wadą nieważności, którą Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę z urzędu, a ponadto nie zobowiązywały organu do udostępnienia ugody, jeżeli ograniczenie takie wynikałoby z przepisów prawa;

5) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych, nie można przypisać mu bezczynności;

6) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem w opisanych w uzasadnieniu niniejszej skargi okolicznościach faktycznych i prawnych organ nie pozostawał w bezczynności, więc tym bardziej nie można przypisać mu bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

7) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, oraz przyznanie skarżącemu zbyt wygórowanej sumy pieniężnej, gdy tymczasem z zawartej w treści tego przepisu alternatywy dotyczącej wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej wynika, że przyznanie sumy pieniężnej powinno dotyczyć tylko tych sytuacji, w których bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania naruszyły interes prawny skarżącego, wyrządzając mu szkodę, natomiast w pozostałych przypadkach zastosowanie przepisu winno ograniczyć się jedynie do wymierzenia grzywny;

8) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wobec okoliczności, iż organ nie pozostawał w bezczynności;

9) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale dowodowym niezgromadzonym w aktach sprawy;

10) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego - jeżeli o informacjach zawartych w ugodzie radca prawny dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej - to informacje objęte ugodą nie mogą zostać uznane za tajemnicę zawodową radcy prawnego, skoro zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 233, dalej: ustawa o radcach prawnych) tajemnicą jest wszystko, o czym radca prawny dowiedział się w związku z udzieleniem pomocy prawnej; brak wyjaśnienia tej istotnej kwestii całkowicie uniemożliwia należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej, jak też wyklucza kontrolę instancyjną NSA, co ma istotny wpływ na wynik sprawy;

11) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji SKO w N. S. z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] i przyjęcie, że będący podstawą wydania decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może zobowiązywać organ I instancji do ponownego rozpatrzenia wniosku i udostępnienia informacji publicznej;

12) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji SKO w N. S. z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] i przyjęcie, że mogła być wydana przez ten organ, gdy - jeżeli przyjąć, że decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] ostatecznie kończyła postępowanie - to decyzja z dnia [...] października 2015 r. (podobnie jak decyzja Burmistrza R.-Z. z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...]) obarczona była wadą nieważności;

13) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji z dnia [...] marca 2016 r. znak: [...] poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza R.-Z. z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a to decyzją SKO w N. S. z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], że decyzja ta zobowiązywała Burmistrz R.-Z. do udostępnienia ugody oraz że decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2015 r. nie wskazywała nowych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających jej wydanie zgodnie z pouczeniem zawartym w uzasadnieniach decyzji SKO w N. S.

Ponadto podniesiono też zarzuty prawa materialnego, tj.:

14) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez rażąco błędną i nie-prokonstytucyjną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że wskazany przepis wyróżnia dwie kategorie podmiotów - "osoby pełniące funkcje publiczne" oraz "osoby mające związek z pełnieniem tych funkcji";

15) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003, Nr 153, poz. 1503 ze zm., dalej: u.z.n.k.) "w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p." poprzez przyjęcie m.in., że "Ugoda, której dotyczy niniejsza sprawa, żadnych chronionych prawem tajemnic i danych nie zawiera";

16) art. 11 ust. 1 u.z.n.k. poprzez ujawnienie treści ugody w nieprawomocnym wyroku;

17) art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o radcach prawnych poprzez przyjęcie, że zastrzeżone fragmenty ugody nie stanowiły tajemnicy ustawowo chronionej - tajemnicy zawodowej radcy prawnego;

18) art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o radcach prawnych poprzez ujawnienie treści ugody w nieprawomocnym wyroku;

19) art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w przypadku, gdy sprawa nie dotyczy kwestii wydatkowania środków publicznych;

20) art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie, że przedłużenie terminu na podstawie tego przepisu stanowiło o bezczynności organu, gdy tymczasem organ zawiadomił o przedłużeniu terminu i jego przyczynach i w ustalonych terminach podejmował właściwe czynności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ jego uwzględnienie skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając, że skarga została skutecznie złożona, nie naruszył art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W kwestii tej wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 grudnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 241/13 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1084/14 wydanych już w tej sprawie. Sądy te stwierdziły, że przed wniesieniem skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej nie jest wymagane wniesienie zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni podziela, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten wynika między innymi z celu, jaki realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, w myśl przepisów której w odformalizowanym postępowaniu winno dojść do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej. W ustawie o dostępie do informacji publicznej zawarte jest odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, w innych przypadkach Kodeks ten nie ma w tego rodzaju sprawach zastosowania. Dlatego nieuprawnione jest twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 k.p.a. Ponadto wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. pozwala stwierdzić, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. W przypadkach, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia czyni to w sposób wyraźny – np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2011 r., sygn. akt. I OSK 667/11).

Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uprawniony był do merytorycznego rozpoznania skargi, jednakże ocena czy Burmistrz R.-Z. pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2013 r., dokonana przez Sąd, była nieprawidłowa. Wniosek K. W. z 19 kwietnia 2013 r., kierowany do Burmistrza R.-Z., dotyczył udostępnienia ugody zawartej w dniu [...] lutego 2013 r. pomiędzy Kancelarią Radcy Prawnego P. K. a Gminą R.-Z. dotyczącej zwrotu grzywien wymierzonych organom Miasta R.-Z. przez sądy administracyjne, poprzez wykonanie kserokopii tego dokumentu urzędowego. Burmistrz R.-Z. ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] marca 2015 r. po raz kolejny odmówił udostępnienia żądanej ugody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z [...] lipca 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia K. W. żądanej informacji. Rozstrzygnięcie to ma kluczowe znaczenie dla oceny czy Burmistrz R.-Z. pozostawał w bezczynności w udzieleniu wnioskodawcy informacji wynikającej z tej decyzji, gdyż zakres bezczynności, który jest przedmiotem niniejszego postępowania został określony w skardze przez skarżącego - od dnia 7 sierpnia 2015 r.

W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., inaczej niż przepis art. 138 § 2 k.p.a., nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., sygn. akt. II SA/Wa 948/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona.

Taka decyzja – uchylająca odmowną decyzję Burmistrza R.-Z. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji, została w przedmiotowej sprawie wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. Oznacza to, że przed organem I instancji nie może się toczyć żadne postępowanie wywołane wnioskiem K. W. z 19 kwietnia 2013 r., wobec czego organ nie miał obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych. To zaś powoduje, że Burmistrz R.-Z. nie pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1250/14, postanowienie NSA z 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 71/10). W rozpoznawanej sprawie nie ma przy tym znaczenia, na co zwracał również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej orzeczeniu z 13 maja 2015 r., że umorzone zostało postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia K. W. żądanej informacji. Brak jest bowiem jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Zasadnym jest także zwrócenie uwagi, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1250/14). W podobnym stanie faktycznym, co do tego samego wnioskodawcy, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1263/16 zajął takie same stanowisko.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, 149 § 1a, 149 § 1b oraz 149 § 2 p.p.s.a. W sytuacji gdy Burmistrz R.-Z., wobec umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji, nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku K. W. z 19 kwietnia 2013 r. objętego wcześniejszą decyzją odmowną, brak było podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, która w ocenie Sądu dodatkowo miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uprawniała do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. W konsekwencji w sprawie nie zaistniały również przesłanki do orzeczenia o obowiązku organu udostępnienia informacji publicznej tj. całości kopii ugody żądanej we wniosku z 19 kwietnia 2013 r. Wskazać przy tym należy, że Sąd orzekając o tym obowiązku, co zgodnie z przepisem art. 149 § 1b p.p.s.a. jest możliwe, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego, musi rozważyć wszystkie przesłanki pozytywne i negatywne takiego działania. Wyrok sądu orzekający o istnieniu obowiązku zastępuje bowiem rozstrzygnięcie organu administracji państwowej. Sąd I instancji swojego stanowiska w tym zakresie odpowiednio nie uzasadnił. Ograniczył się jedynie do przytoczenia treści powyższego przepisu, nie wyjaśniając przesłanek zastosowania art. 149 § 1b p.p.s.a. oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w pkt II zaskarżonego wyroku, co czyni uzasadnionym także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyrok w zakresie stwierdzonego braku podstaw do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy i tajemnicy radcy prawnego tj. do zastosowania art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., ze względu na lakoniczność wywodów Sądu nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Mając na uwadze powyżej wykazaną wadliwość stanowiska Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku, w niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym sprawy, zbędne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, ponieważ nie mają one wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, a stwierdzając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, za zasadne uznał również rozpoznanie wniesionej skargi.

W przedstawionym wyżej stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Burmistrz R.-Z. we wskazanym w skardze okresie, nie był w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r., dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę.

Zważywszy na okoliczności sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od K. W. na rzecz Burmistrza R.-Z. kosztów postępowania kasacyjnego.