Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 775/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 5a, art. 64
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi D. K., S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 17 marca 2023 r. nr SKO.II/426/18/2023 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 17 marca 2022 r., sprecyzowanym w dniu 11 kwietnia 2022r., inwestor A. Sp. z o.o. zwrócił się do Burmistrza C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "budowa 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych". We wniosku wskazano, że przewidziana do realizacji inwestycja ma być zlokalizowana w C. przy ul. [...] na działkach nr 1, 2, 3.

W toku postępowania D. i S. K. (dalej: "skarżący") złożyli pismo wyrażające sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Wskazali przy tym na problemy związane z drogą dojazdową do powyższych działek. Uwagę taką zgłosili także G. i M. S. (dalej: "uczestnicy postępowania") wskazując na kwestię powierzchni biologicznie czynnej, brak wytyczonych miejsc na składowanie odpadów, charakter gruntu i fakt jego utwardzenia oraz infrastrukturę techniczną. Zaznaczyli, że planowana inwestycja zakłóci ich mir domowy. Dalsze uwagi zgłosili także D. K. i G. S. w piśmie z dnia 19 czerwca 2022 r., w którym skupili się na dwóch wątkach, tj. naruszenia sieci gazowej podczas rozpoczęcia budowy niniejszej inwestycji oraz szerokości drogi dojazdowej. Swoje uwagi dotyczące szerokości drogi dojazdowej oraz położenia nitki gazowej w piśmie z dnia 29 listopada 2022 r., poruszyli również skarżący, jak też G. S. w piśmie z dnia 12 grudnia 2022 r.

Decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r., nr [...], Burmistrz C. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazał, że warunki te dotyczą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (wolnostojącej). W pkt II decyzji określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: powierzchnię zabudowy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego- 100 m kw.- 138 m kw.; powierzchnię zabudowy łączną dla trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych - 300m kw. - 400 kw.; wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycyjnego - 16,4%- 21,9%; minimalny udział zieleni (powierzchni biologicznie czynnej) w zagospodarowaniu działki inwestycyjnej: min. 40%; linię zabudowy - nieprzekraczalna 6,0 m od drogi publicznej gminnej ul. [...]; ilość kondygnacji każdego z projektowanych budynków - maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, budynki z możliwością podpiwniczenia; wysokości każdego z projektowanych budynków - maksymalnie 9m; geometrię dachu każdego z projektowanych budynków - dach dwuspadowy, kąt nachylenia połaci dachowych 35-45°. Podał przy tym, że szerokości elewacji frontowej nie ustala się, a obsługa komunikacyjna terenu inwestycyjnego, tj. działek nr 1, 2 odbywać się będzie poprzez projektowany zjazd z drogi publicznej gminnej ul. [...] na działkę 1, po działce nr 3, stanowiącej współwłasność inwestora, planuje się również dojście piesze do planowanych obiektów. Z kolei, na działce nr 3 nie będzie realizowana inwestycja, w związku z czym działka ta nie jest uznana za inwestycyjną. Wskazano, że zezwolenie na lokalizację zjazdu nastąpi na drodze odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek inwestora. Nadto, w ocenie organu I instancji inwestor, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, a na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W pkt 4 decyzji określono infrastrukturę techniczną, a w pkt 5 decyzji wskazano, że w granicach działek inwestycyjnych przewidzieć trzeba minimum 2 miejsca parkingowe (w tym miejsca garażowe) na jeden lokal mieszkalny.

Organ I instancji w uzasadnieniu wywiódł, że przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwoliła udzielić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 5a, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.").

Odrębne odwołania od powyższej decyzji wnieśli skarżący oraz uczestnicy postępowania. W odwołaniach tych zakwestionowano prawidłowość decyzji organu I instancji i wyrażono sprzeciw wobec planowanej inwestycji, powołując się na swoją wcześniejszą argumentację. Podnieśli także kwestię montażu przez inwestora pompy ciepła, której to montaż wiąże się z naruszeniem gruntu, uszkodzeniem drenaży i tzw. sączków, które zabezpieczają okoliczne budynki przed zalaniem, bo teren, wbrew temu co twierdzi inwestor, jest zalewowy.

Rozpoznając te odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "SKO" lub "Kolegium") zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 17 marca 2023 r. uchyliło decyzję Burmistrza w części, tj. w zakresie punktu II.A)1.f/ - i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy w taki sposób, że "szerokość elewacji frontowej każdego z projektowanych budynków (od strony ul. [...]): 11 m, z tolerancją do 20%", a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu przywołało regulacje u.p.z.p. oraz określiło charakter decyzji w przedmiocie warunków zabudowy terenu. W ocenie Kolegium, w analizie urbanistycznej sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego, przyjmując promień ok. 75 m wokół wnioskowanego terenu, przy szerokości frontu wnioskowanego terenu wynoszącego około 25 m, co stanowi nie mniej niż trzykrotną szerokość frontu terenu i nie mniej niż 50 m. Zaznaczył przy tym, że w istocie na analizowanym obszarze znajdują się działki sąsiednie pozwalające na ustalenie wymagań dla wnioskowanej zabudowy, a zatem organ I instancji, w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczną właściwie wskazał i uzasadnił ustalone warunki nowej zabudowy w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Analiza ustalonych w decyzji parametrów, tj. linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości budynków, oraz geometrii dachu budynków, prowadzi zdaniem SKO do wniosku, że parametry te, mieszczą się w zakresie przewidzianych norm, a gabaryty projektowanych budynków zostały ustalone zgodnie z wynikami analizy urbanistycznej w nawiązaniu do sąsiedniej zabudowy.

SKO podało, że w decyzji organu I instancji w ogóle nie ustalono szerokości elewacji frontowej projektowanych budynków (od strony ul. [...]), a przepisy prawa nie dają podstaw do odstąpienia od jej wyznaczenia. Sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna zawiera natomiast informację, że w obszarze analizowanym występują szerokości elewacji frontowej od 6 m do 15 m, a średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 11 m. Zdaniem SKO, skoro ustawodawca dopuścił tolerancję tego parametru do 20%, to zachodzi możliwość, aby dla projektowanych budynków maksymalna szerokość elewacji frontowej wynosiła 13,20 m. Taka szerokość mieści się w przedziale szerokości elewacji frontowej wnioskowanej przez inwestora. Brak było także podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., albowiem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), a zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. Kolejno, SKO odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniach i podkreśliło, że celem każdej decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem przestrzennym obowiązującym na obszarze, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Szeroko odniosło się także do charakteru decyzji w przedmiocie warunków zabudowy terenu. W konsekwencji tego stwierdziło, że zakres kognicji właściwego organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy jest ograniczony, a w toku tego postępowania nie rozstrzyga się wszelkich kwestii związanych z zamierzoną inwestycją. Stąd też zarzuty przedstawione w odwołaniach nie zasłużyły na uwzględnienie, albowiem dotyczyły kwestii wykraczających poza zakres i przedmiot niniejszej sprawy. W ocenie SKO nie została zbagatelizowana kwestia infrastruktury technicznej (gazowej) zlokalizowanej na działce nr 1, bowiem ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż spółka gazowa nie posiada infrastruktury gazowniczej w granicach administracyjnych gminy C. i do końca 2023 r. nie planuje realizacji żadnych zamierzeń inwestycyjnych na tym obszarze. Nadto, w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 22 lipca 2022 r. wyjaśniające, że zgodnie z operatem technicznym działka nr 1 na odcinku stanowiącym dojazd do ul. [...] posiada minimalną szerokość 4,98 m obliczoną na podstawie współrzędnych wskazanych przez geodetę. Stosowne wyjaśnienia dotyczące błędu pomiaru zawiera także wyjaśnienie geodety sporządzającego mapę do celów projektowych. Brak jest podstaw do podważenia tych ustaleń. Z kolei, odnosząc się do podnoszonych przez skarżących obaw co do przepustowości ul. [...], SKO wyjaśniło, że gdy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, nie jest dopuszczalna odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na negatywne ustalenie co do wystarczającego uzbrojenia w zakresie dróg. Parametry i przepustowość drogi publicznej, której zarząd i utrzymanie należy do właściwego organu, a nie inwestora - nie mają tu znaczenia. SKO zaznaczyło, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jednak jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne. Zatem w związku z przeprowadzoną procedurą uzgodnieniową nie wynika, aby teren objęty wnioskiem inwestora był, jak to wskazują skarżący, terenem zalewowym. Podało, że zaskarżona decyzja zawiera szczegółowe warunki dotyczące odprowadzenia wód oraz ścieków przez inwestora. Na etapie postępowania w zakresie warunków zabudowy terenu poza sporem pozostają także kwestie właścicielskie dotyczące choćby płotu. Decyzja organu I instancji normuje także w sposób wystarczający zakaz zwiększenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Podkreślić przy tym, że ewentualne zwiększenie uciążliwości dla gruntów sąsiednich może być podstawą do wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem o zaniechanie czy ograniczenie immisji z gruntu sąsiedniego, bądź też być przedmiotem odrębnych postępowań przed właściwymi organami administracji publicznej. Wskazał, iż żaden z przepisów u.p.z.p. nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli lub mieszkańców sąsiednich gruntów.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. skarżący złożyli skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu wskazali, że organ dokonał analizy sprawy na podstawie dokumentów sporządzonych przez inwestora, które to nie są zgodne ze stanem faktycznym map będących w ich posiadaniu, gdyż projekt zamierzonej inwestycji zawiera błędy pomiarowe. Skarżący ponownie podali, że droga dojazdowa ma szerokość 4,8 m, a nie 5 m. Zaznaczyli, że dojazd przewidziany na działce nr 1, to część działki przez którą będzie odbywał się wjazd. Dojazd, będzie odbywał się między działkami nr 4 i 5, zatem wynosi 4,8 m. Podali, że to właśnie między tymi działkami jest wjazd na teren inwestycji, a nie jak wskazuje inwestor między działkami nr 1 a 6, które znajdują się w dalszej części i tak naprawdę nie stanowią wjazdu. Nadto, wskazali, że dojście piesze nie może odbywać się na działce nr 3 o szerokości 4,1 m, ponieważ droga ta stanowi również współwłasność uczestników postępowania, a projekt inwestora przewiduje "ciąg pieszy" tym samym blokując dojazd samochodem do posesji współwłaściciel, czyli uczestników postępowania. W tej sytuacji ciąg jezdno-pieszy może odbywać się tylko na wjeździe między działkami nr 4 i 5. Natomiast odnośnie nitki gazowej powtórzyli swoją wcześniejszą argumentację, iż w przypadku poruszania się ciężkim sprzętem istnieje realne zagrożenie dla mieszkańców okolicznych nieruchomości. Zaznaczyli również, że w 2010 r. cały okoliczny teren był zalany, a ich niepokój wywołuje fakt, że inwestor planuje zamontowanie pompy ciepła, co wiąże się z naruszeniem zabezpieczenia terenu przez tzw. sączki, co spowoduje powstanie uciążliwości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie dniu 27 października 2023 r. skarżąca wniosła i wywiodła jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o normę zawartą w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Żadna z tych sytuacji jednak nie zaistniała.

Przedmiotem obecnie rozpatrywanej sprawy jest zaskarżona decyzja SKO z dnia 17 marca 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 stycznia 2023 r. ustalającą inwestorowi warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., sprowadzające się do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektoniczno-urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3) oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego: "Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany jedynie w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest bowiem tak, że norma powyższej decyzji będzie każdorazowo prowadziła do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę" (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 227/14).

Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim muszą odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 2022 r. poz. 1225). Nie rodzi również praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, określa ona jedynie dopuszczalną zabudowę na danym terenie i jej podstawowe wymogi.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustalenie warunków zabudowy polega także na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać wnioskowana i planowana inwestycja w całości (np. wymagań dotyczących ochrony interesu publicznego i osób trzecich, uzbrojenia terenu inwestycji, dostępu do drogi i rozwiązań komunikacyjnych). Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja, jako całość powinna odpowiadać.

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wszczynane na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p.), który określa w nim rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku strony w żadnym zakresie. Nie można również domniemywać zamiaru inwestora.

Określone w przedmiotowej decyzji podstawowe parametry zagospodarowania terenu podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Pozytywne przesądzenie o dopuszczalności zabudowy określonego rodzaju na danym terenie tworzy po stronie inwestora uprawnienie do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane przepisami prawa budowlanego są spełnione.

Ponownie przyjdzie wskazać należy, że ochrona osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 2256/97; z 17 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 129/11; z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3038/13; z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2332/14 i z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 101/13).

Sąd orzekający rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktu związanego, co oznacza, że przed wydaniem decyzji tego rodzaju organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeśli stwierdzi niezgodność wydaje decyzję odmowną, a jeśli zaś niezgodności nie stwierdzi wydaje decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest ona zatem decyzją uznaniową, toteż wniosek o jej wydanie musi być uwzględniony, gdy opisane w nim zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, co przesądza, że realizacja zamierzenia w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 229/11; z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 101/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 179/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 480/13 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Op 112/15). Powyższy pogląd jest również wypowiadany przez przedstawicieli doktryny, którzy wskazują, że organ wydający decyzję o warunkach nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw, czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ nie ma więc "luzu decyzyjnego" (uznanie administracyjne) ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych. Przepisy u.p.z.p. określają nieprzekraczalne granice ustalenia warunków zabudowy w decyzji. Zatem to prawo determinuje treść każdej takiej decyzji. Stanowią więc typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa (por. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Warszawa 1995, s. 116; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydanie 7, C.H. Beck Warszawa 2013, s. 466; A. Despot-Mładanowicz [w]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją A.Plucińskiej-Filipowicz i M.Wierzbowskiego, Wydanie 1, LexisNexis Warszawa 2014, s. 449).

Prawo własności chronione w Rzeczpospolitej Polskiej konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje u.p.z.p. Ze względu na to, że z mocy przepisów u.p.z.p. ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, to kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, a z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 698/11).

Wobec takich wyjaśnień dotyczących charakteru decyzji w przedmiocie warunków zabudowy terenu zaakcentować trzeba, że istotą tego postępowania jest ocena stanu faktycznego wynikającego z dokumentów, a dopiero na podstawie takiej decyzji zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, bowiem dopiero na etapie pozwolenia na budowę właściwy organ będzie obowiązany do zweryfikowania projektu budowlanego i oceny czy realizacja inwestycji nie doprowadzi do zmiany rodzaju zabudowy. Organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanego, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia wymogi określone w prawie budowlanym i przepisach wykonawczych (wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 3383/18).

Przyjdzie w tym miejscu ponownie przypomnieć, że tak samo jak skarżący dysponują prawem własności nieruchomości do nich należącej, tak samo prawo takie mają właściciele okolicznych gruntów co do swoich nieruchomości, w tym także inwestor. Nie istnieje jednak nieograniczone prawo zabudowy posiadanych gruntów. Pewnego rodzaju ograniczeniem są właśnie decyzje w przedmiocie warunków zabudowy terenu, pozwoleń na budowę, procedury zgłoszeń wymaganych na gruncie prawa budowlanego czy też postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując stwierdzić przyjdzie, że wszystkie te postępowania bazują na analizie dokumentów, a nie choćby wizjach w terenie czy też ustaleniach stanu faktycznego na podstawie przesłuchiwania stron postępowania.

Odnosząc się wobec tego do zarzutów skargi zauważyć należy, że skupiają się one na następujących kwestiach, a tj. drogi dojazdowej do nieruchomości inwestora oraz naruszenia znajdującej się w pobliżu sieci gazowniczej, jak i stosunków wodnych. Skarżący wyrażają przy tym obawę naruszenia ich miru domowego.

W zakresie pierwszego z zarzutów w ślad za poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt II OSK 123/21 (orzeczenie niedostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach), wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Na tle tego przepisu, w kontekście wymagania przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., należy przyjąć, że na etapie ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 1698/21). Należy przyjąć, że na etapie orzekania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wymóg dostępu do drogi publicznej dotyczy wyłącznie istnienia dostępu faktycznego, czyli możliwości skomunikowania całej planowanej inwestycji z drogą publiczną. Istota decyzji o warunkach zabudowy polega bowiem na tym, że inwestor nie ma obowiązku wykazania tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym wnioskiem. Natomiast tytuł prawny do nieruchomości, przez którą ma odbywać się dojazd do terenu inwestycji, będzie podlegał badaniu na etapie udzielenia pozwolenia na budowę (por. np. wyrok NSA z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2602/19).

Kontynuując ten wątek oraz odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, zaakcentować przyjdzie, że organy obu instancji rozważyły wszystkie zgłaszane przez skarżących oraz uczestników postępowania uwagi.

Organ I instancji zasięgnął stosownych opinii wymaganych przepisami u.p.z.p. Podkreślić trzeba, że Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie nie zajął stanowiska. Nadto, z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta w C. uzyskano informację, że wydzielona działka nr 1, na odcinku stanowiącym dojazd do ul. [...], posiada minimalną szerokość 4,98 m obliczoną na podstawie współrzędnych wskazanych przez geodetę. Również z przedłożonego pisma G. S.A. z dnia 27 grudnia 2021 r. wynika, że Spółka ta nie posiada infrastruktury gazowniczej w granicach administracyjnych gminy C. i do końca 2023 r. nie planuje realizacji żadnych zamierzeń inwestycyjnych na tym obszarze. Przedmiotowa decyzja określa również odprowadzanie wód do kanalizacji deszczowej.

Zwrócić należy także uwagę na to, że rozpoczęcie procesu jakiegokolwiek procesu inwestycyjnego prowadzi do powstania dla najbliższego otoczenia pewnych mniejszych lub większych uciążliwości. Nadmienić wobec tego trzeba, że często wynikłe stąd zagadnienia przestają stanowić przedmiot zagadnień objętych przepisami prawa administracyjnego, a wkraczają na grunt prawa cywilnego. Nadto, organ II instancji w sposób prawidłowy uchylił decyzję organu I instancji w zakresie określenie szerokości elewacji, formułując tym samym decyzję w sposób zgodny z analizą stanowiąca załącznik do decyzji organu I instancji.

Z powyżej opisanych okoliczności Sąd nie podziela zarzutów skargi. Nadto, mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których SKO uznało za konieczne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, poza szerokością elewacji, znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Z kolei, powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl .