Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 479/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2024-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1130
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
article: art. 101 ust. 1, 18 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2024 poz 1465
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 3, art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 22
journal: Dz.U. 2024 poz 82
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 3 ust. 1 pkt 20b
journal: Dz.U. 2023 poz 1587
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
article: par. 11
journal: Dz.U. 2021 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu  zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
article: art. 211, art. 226 ust. 1
journal: Dz.U. 2024 poz 1530
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
article: par. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2024 poz 219
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
article: art. 151, art. 199
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Judecki Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant: Referent Dagmara Jugo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi J. M., K. M., R. M. na uchwałę Rady Miasta Opole z dnia 28 października 2021 r. Nr XLV/875/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez J. M., R. M. i K. M. [dalej: strony, skarżący] jest uchwała Nr XLV/875/21 Rady Miasta Opola [dalej: Rada] z dnia 28 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu (Dz.Urz.Woj.Op. z 2021 r. poz. 2795 ze zm.) [dalej: plan miejscowy, MPZP].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada podjęła 28 października 2021 r. uchwałę Nr XLV/875/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu.

Zgodnie z § 3 ust. 1 MPZP, ilekroć jest mowa o: [...]

4) karcie terenu – należy przez to rozumieć zapis ustaleń w przepisach szczegółowych dla poszczególnych terenów wyznaczonych na obszarze objętym granicami planu, ujętych w formie tabeli;

5) terenie – należy przez to rozumieć obszar, wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, oznaczony symbolem, na którym obowiązują odpowiednie ustalenia;

6) przeznaczeniu terenu podstawowym – należy przez to rozumieć kategorie przeznaczenia lub grupy tych kategorii, które dominują na danym terenie, jednocześnie w granicach terenu i na poszczególnych działkach;

7) przeznaczeniu terenu uzupełniającym – należy przez to rozumieć przeznaczenie terenu, które może uzupełniać lub wzbogacać przeznaczenie, o którym mowa w pkt 6, jednocześnie w granicach terenu i na poszczególnych działkach, w sposób określony w przepisach szczegółowych;

8) zabudowie – należy przez to rozumieć budynki, wiaty oraz obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadające fundamenty i dach [...].

Według § 3 ust. 2 MPZP, przeznaczenia terenów określone w planie jako:

1) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – należy rozumieć jako grunty zabudowane i zurbanizowane kwalifikowane jako tereny mieszkaniowe, na których dopuszcza się część, jeden lub zespół budynków wskazanych w Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych jako budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynki o dwóch mieszkaniach wraz z obiektami towarzyszącymi i urządzeniami związanymi z ich obsługą; [...];

3) tereny zabudowy usługowej – należy rozumieć jako grunty zabudowane i zurbanizowane kwalifikowane jako tereny zabudowane, na których dopuszcza się część, jeden lub zespół budynków niemieszkalnych, z wyłączeniem budynków przemysłowych i magazynowych, o określonej w przepisach szczegółowych klasyfikacji zgodnej z Polską Klasyfikacją Obiektów Budowlanych, wraz z obiektami towarzyszącymi i urządzeniami związanymi z ich obsługą [...].

Stosownie do § 5 MPZP uchwala się następujące karty terenów do planu: [...]

pkt 6, karta terenu nr 006,

1) symbol i nr terenu: 2MN/U; 2) powierzchnia terenu: 45,9 a; 3) przeznaczenie terenu: a) podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy usługowej [...], b) uzupełniające: tereny sportu i rekreacji, uzbrojenie terenu; [...];

pkt 50, karta terenu nr 050,

1) symbol i nr terenu: 19ZP; 2) powierzchnia terenu: 142,1 a; 3) przeznaczenie terenu: a) podstawowe: tereny zieleni urządzonej, b) uzupełniające: uzbrojenie terenu, tereny sportu i rekreacji, drogi rowerowe, ciągi piesze; [...].

Skarżący są współwłaścicielami działki ewidencyjnej nr a, a.m. [...], obręb G., KW nr [...], o powierzchni 0,2783 ha, sklasyfikowanej jako nieużytki (N). Działka ta według rysunku planu, stanowiącego załącznik nr 1 do MPZP, znajduje się w granicach terenu 19ZP. Wspomniana działka graniczy z działką położoną na terenie 2MN/U.

Strony, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.) [dalej: usg] wniosły skargę na plan miejscowy w części dotyczącej działki nr a, zarzucając naruszenie:

1) art. 64 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela, poprzez dokonanie przez organ nieuzasadnionej interesem publicznym ingerencji w prawo własności skarżących w przedmiocie działki nr a, która to ingerencja polegała na nieracjonalnym przeznaczeniu w zaskarżonej uchwale działki skarżących na tereny zieleni urządzonej, pozbawiając tym samym skarżących możliwości swobodnego i korzystnego dla ich interesu prawnego zarządzania stanowiącą ich własność nieruchomością,

2) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) [dalej: upzp] w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 upzp, poprzez uchwalenie przez organ zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez uwzględnienia prawa własności i walorów ekonomicznych przestrzeni, ingerując w sposób nieuzasadniony interesem publicznym w sferę interesu prywatnego skarżących.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki nr a oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu strony argumentowały, że należąca do nich nieruchomość została w planie miejscowym przeznaczona na tereny zieleni urządzonej, uniemożliwiając swobodne, racjonalne, uzasadnione ekonomicznie korzystanie z tej nieruchomości, co w sposób niewątpliwy naruszyło prawo własności skarżących, a to poprzez dokonanie przez organ bezpodstawnej, rażącej ingerencji w sferę władztwa skarżących nad wskazaną nieruchomością. W toku procedury planistycznej skarżący wnieśli uwagi do projektu planu, prosząc o przeznaczenie działki pod zabudowę mieszkaniowo-usługową lub mieszkaniową jednorodzinną, na zasadzie kontynuacji istniejącej i planowanej zabudowy, ponieważ jest ona położona bezpośrednio przy uzbrojonej ul. [...], naprzeciw istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednakże uwagi te nie zostały uwzględnione bez merytorycznego rozpatrzenia stanowiska skarżących, zwłaszcza w przedmiocie rzekomej bliskości linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia. Skarżący wskazali, że ingerencja organu władzy publicznej w sferę prawa własności uzasadniona została abstrakcyjną, w żaden sposób niesprecyzowaną: "potrzebą zapewnienia odpowiedniej ilości terenów publicznej zieleni urządzonej w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego osiedla mieszkaniowego". Tak lakoniczne, dowolne stanowisko organu stoi w jaskrawej sprzeczności z postanowieniami aktu ustrojowego Rzeczypospolitej Polskiej, regulacjami prawa międzynarodowego oraz stanowiskiem judykatury sądów administracyjnych. Dlatego też dowolne, niemerytoryczne posługiwanie się przez organ władzy publicznej instrumentem władztwa planistycznego stanowi istotne naruszenie zarówno przepisów postępowania w przedmiocie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i przede wszystkim konstytucyjnych praw podmiotowych, naruszając bezpodstawnie interes prawny obywateli. Trudno bowiem zaaprobować podnoszoną przez organ konieczność zapewnienia "odpowiedniej" ilości terenów zielonych, zwłaszcza w przypadku braku konkretnych planów (jak też źródła finansowania prac w tym przedmiocie) organu władzy publicznej co do urządzenia terenów zielonych. Dalej strony argumentowały, że na należącej do nich działce w przeszłości powstało wyrobisko (niecka) z uwagi na zezwolenie przez [...] na wydobycie z tej działki ziemi pod budowę [...] w G. W związku z powstaniem niecki na działce powstał mały zbiornik wodny. Jednak jeszcze przed sporządzeniem przez organ władzy publicznej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący ponieśli ekonomiczne koszty związane z przygotowaniem nieruchomości do jej przeznaczenia na cele budowlane, jako logicznej kontynuacji istniejącej zabudowy. Dodatkowo strony podniosły, że na mapie zasadniczej stanowiącej Zasób Geodezyjny prowadzony przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w Opolu widnieje błędna informacja, iż na granicy działek nr a i nr b w obrębie G. zlokalizowany jest słup energetyczny sieci wysokiego napięcia. Z informacji uzyskanych od T. S.A. wynika, iż jest to element napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV (sieć średniego napięcia), również więc i ten element nie uzasadnia decyzji organu w przedmiocie przeznaczenia działki należącej do skarżących na tereny zieleni urządzonej.

W odpowiedzi na skargę Miasto Opole [dalej: Miasto] wniosło o oddalenie skargi w całości wobec każdego skarżącego ze względu na brak zasadności jej zarzutów w świetle powołanych w niej przepisów prawa, ewentualnie w przypadku uznania przez Sąd braku naruszenia interesów prawnych skarżących – z uwagi na oparcie skargi jedynie na potencjalnym naruszeniu interesu faktycznego i brak wykazania przez skarżących naruszenia przysługującego im indywidualnego uprawnienia lub interesu prawnego – o odrzucenie skargi w całości wobec wszystkich skarżących, a także o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Miasto wyjaśniło, że istotna w sprawie działka oznaczona jest jako nieużytek, co jest zgodne z faktycznym stanem użytkowania. Do roku 2021 na działce istniał zbiornik wodny poeksploatacyjny, w którym występowały chronione gatunki zwierząt. Skarżący w żadnym miejscu skargi nie wskazali, na czym naruszenie posiadanych uprawnień miałoby polegać, a treść skargi wskazuje jedynie na interes faktyczny przejawiający się w odmiennym oczekiwaniu skarżących w zakresie dotyczącym przeznaczenia działki na inny niż dotychczasowy stan użytkowania działki nr a. W sprawie nie można stwierdzić, że zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób ogranicza uprawnienia lub zwiększa zakres obowiązków skarżących. Działka, oznaczona jest jako nieużytek, a przeznaczenie jej w planie na teren zieleni urządzonej nie powoduje żadnych ograniczeń po stronie skarżących wobec aktualnie przysługujących im uprawnień. Skarżący wskazują jedynie na ewentualne naruszenie ich interesu faktycznego przez pozbawienie ich potencjalnych (nigdy dotąd im nieprzysługujących) uprawnień, wynikających z oczekiwanej przez nich zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu na korzystniejszy. Nie stanowi to w żadnym stopniu naruszenia interesu prawnego aktualnego, zaistniałego w dniu wnoszenia skargi, a nie ewentualnego na przyszłość. Do roku 2021 na przedmiotowym terenie istniał zbiornik wodny powstały w wyniku eksploatacji piasków. Co istotne, budowa [...] w G. zakończona w [...] rozpoczęła się kilka lat wcześniej, a miejsce eksploatacji przez ponad 90 lat nieużytkowane w inny sposób, uległo naturalnej ekspansji przyrodniczej. Powstał zbiornik wodny – staw przejawiający walory przyrodnicze, na którym występowały chronione gatunki zwierząt. Dyskusyjne jest wobec tych faktów twierdzenie skarżących, że niemal po 100 latach przywrócenie naturalnego stanu działki to likwidacja stawu i przemieszczenie żab. Na powyższe wartości przyrodnicze wskazywano między innymi w "Inwentaryzacji przyrodniczej miasta Opola – aktualizacja" opracowanej w 2017 r., co uwzględniono w także w "Opracowaniu ekofizjograficznym podstawowym dla miasta Opola" (opracowanie z 2015 r.) wskazując w tym obszarze ostoję fauny z zaleceniem, że należy ją objąć ochroną przepisami prawa miejscowego zgodnie z postanowieniami ustawy o ochronie przyrody. W planowaniu przestrzennym bierze się pod uwagę szereg różnych czynników, w tym także walory przyrodnicze, co sumarycznie przekłada się na politykę przestrzenną gminy zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1a upzp uwzględniającą potrzeby zrównoważonego rozwoju. Powyższe przełożyło się na ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola (uchwała nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r.) [dalej: Studium], zgodnie z którym w Mieście należy wprowadzać coraz więcej terenów zieleni urządzonej, wszystkie osiedla mieszkaniowe powinny mieć bezpośredni dostęp do terenów rekreacyjnych i zieleni. Na terenach zwartej zabudowy wprowadza się obowiązkowe aleje i szpalery drzew, zieleńce i inne formy kompozycyjne jako towarzyszące głównym ciągom komunikacyjnym pieszym i drogowym szczególnie w strefie mieszkaniowo-usługowej i mieszkaniowej. Przyjęta polityka przestrzenna Opola opiera się na zasadach zrównoważonego rozwoju i rozsądnym gospodarowaniu terenami, gdzie między innymi dla równowagi część terenów powinna pozostać niezabudowana i jako taka ma stanowić "System zieleni miejskiej" o złożonym znaczeniu. Mimo że w momencie uchwalenia skarżonego planu miejscowego, staw na działce nr a został zasypany i nie występują tu chronione gatunki zwierząt, teren ten, jako nieużytek i teren niezabudowany, nadal pełni istotną funkcję w kształtowaniu systemu zieleni. W Mieście każdy plan miejscowy jest opracowywany nie tylko w zgodności z polityką przestrzenną przyjętą w Studium, ale także w ścisłym powiązaniu z otaczającymi planami miejscowymi i lokalnymi uwarunkowaniami. Zaskarżony plan miejscowy był opracowywany równolegle z planami miejscowymi "Gosławice IV" w Opolu oraz "Gosławice VI" w Opolu, a jego założenia nawiązywały do ustaleń wymienionych planów oraz już obowiązujących dokumentów, w tym także w zakresie układu komunikacyjnego oraz systemu zieleni. Jeden z głównych klinów zieleni jest wyznaczony wzdłuż istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia przebiegającej w sąsiedztwie działki skarżących i który to, ze względu na ograniczenia ewentualnego zagospodarowania wzdłuż niej (ograniczenie możliwości zabudowy czy urządzenia zieleni), w sposób oczywisty stanowi pas przewietrzający. Niemniej tereny znajdujące się w sąsiedztwie nie są predysponowane do lokalizacji zabudowy nie tylko w minimalnej odległości bezpośrednich zagrożeń związanych z oddziaływaniem elektromagnetycznym linii, ale także w szerszym pasie. Zasadne jest pozostawienie pasa buforowego pomiędzy infrastrukturą a zabudową, co w pewnym zakresie będzie stanowiło pas izolacyjny, a jednocześnie zapewnia niezbędne tereny zieleni lokalizowane na dotychczasowych terenach rolnych i nieużytkach. Przyjęte rozwiązanie projektowe jest także korzystne dla ochrony krajobrazu, co wprost wynika z nakładanego ustawowo na gminę obowiązku ochrony ładu przestrzennego. Co istotne, działka skarżących nie została potraktowana w sposób odmienny od innych działek położonych wzdłuż wskazanej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia i kolejne nieruchomości zostały w granicach skarżonego planu przeznaczone odpowiednio na teren 19ZP, 14ZP, 13ZP, 4ZP, 3ZP, co wprost przeczy twierdzeniom skarżących sugerującym naruszenie przez organ zasady równości. Równość obywateli wobec prawa to jednakowe stosowanie wymogów prawa, nie zaś oczekiwanie, że każdy z obywateli uzyska jednakowe przeznaczenie swoich nieruchomości. Zarzut skargi jest tym bardziej bezzasadny, że inne nieruchomości, mimo że są w bliskim sąsiedztwie, posiadają różne uwarunkowania. Nieruchomość skarżących (mimo likwidacji stawu) nadal jest nieruchomością niezabudowaną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako nieużytek. Natomiast działka nr c wskazywana przez skarżących, to istniejąca nieruchomość zabudowana na podstawie wcześniej uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy (2015 r.) i pozwoleniu na budowę (2016 r.), nie zaś na podstawie planu miejscowego. Wobec istniejącego stanu faktycznego, przyjęcie - w później opracowywanym planie miejscowym - innego, niż wynikające ze stanu użytkowania, przeznaczenia na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, byłoby zupełnie nieuzasadnione, nieracjonalne i niewłaściwe ani ekonomicznie, ani społecznie. Nietrafne jest oczekiwanie przeznaczenia nieruchomości na funkcje umożliwiające zabudowę i wiązanie tego z ograniczeniem prawa własności, skoro działka przez blisko 100 lat stanowiła zbiornik wodny, a prawa do zabudowy skarżący nigdy nie posiadali (brak przeznaczenia na cele budowlane w dotychczas obowiązującym planie, brak decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleń na budowę). W planowaniu przestrzennym uwzględnia się nie tylko geometrię działek i ich położenie w stosunku do dróg, ale także szereg innych czynników, co sumarycznie przekłada się na ustalenia w planie miejscowym. Dalej Miasto podniosło, że uwagi skarżących do projektu planu zostały merytorycznie i wieloaspektowo przeanalizowane. Chybione są argumenty podnoszone przez skarżących wskazujące na brak konkretnych planów (jak też źródeł finansowania prac w tym przedmiocie) organu władzy publicznej co do urządzenia terenów zielonych. Świadczy to o niezrozumieniu zadań i roli, jaką pełni plan miejscowy (zgodnie z nazwą – plan na przyszłość bez określonych ram czasowych, który przeznacza poszczególne tereny na różne realizacje w przyszłości), a także istoty rozstrzygnięcia o sposobie realizacji inwestycji i źródłach ich finansowania (stanowi przede wszystkim o zasadach i wskazuje źródła finansowania, nie jest zaś budżetem gminy, stanowiącym odrębny dokument obejmujący finansowanie odpowiednio bieżących zadań i możliwości finansowych). Plan miejscowy nie jest dokumentem realizacyjnym, a na jego podstawie w późniejszym czasie, po zabezpieczeniu środków, gmina przystępuje do jego realizacji (w tym na przykład wykupu terenów, przygotowania dokumentacji projektowej do pozwoleń na budowę itd.).

W piśmie procesowym z 8 października 2024 r. skarżący podnieśli, że wejście w życie zaskarżonej uchwały diametralnie zmieniło stan prawny nieruchomości. Nie sposób utożsamiać sytuacji, w której skarżący władają nieruchomością (która co prawda sklasyfikowana jest jako nieużytek, ale nie obwarowano jej terenu żadnymi ograniczeniami administracyjnymi co do dalszego rozwoju tej sytuacji i zmiany sposobu jej przeznaczenia) z porządkiem, w którym los takiej nieruchomości został przesądzony przez organ administracji publicznej (kategorycznie wyłączając możliwość zabudowy tej działki). To przecież nie treść ewidencji gruntów, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego definiuje i określa przeznaczenie nieruchomości gruntowej. Treść zaskarżonej uchwały powoduje, że skarżący nie mogą podejmować racjonalnych działań związanych z władaniem nieruchomością. Trudno bowiem zakładać, jakie to aktywności mogłyby być w stosunku do niej podejmowane, skoro wedle organu teren ten ma stanowić zieleń urządzoną. Rozporządzanie taką nieruchomością jest zatem praktycznie niemożliwe, a jej posiadanie ogranicza się do formalnego legitymowania się tytułem prawa własności oraz do uiszczania opłat związanych z jej właścicielskim posiadaniem. Do daty uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego skarżący nie mieli żadnych podstaw do przypuszczania, że w przyszłości organ wykluczy możliwość zabudowy działki skarżących. Mogli zatem jako właściciele planować jej dowolne wykorzystanie, podejmując stosowne działania zmierzające do realizacji tych planów. Takie aktywności zostały w tym przypadku podjęte, w szczególności bacząc na charakterystykę działki, spełniającej wymagania działki budowlanej. Podjęte przez skarżących działania, jeszcze przed opublikowaniem pierwszych projektów aktu, zmieniły stan faktyczny tej nieruchomości. Skarżący zaznaczyli, że nie negują przyjętego przez Miasto założenia w przedmiocie zwiększenia ilości terenów zielonych. W przedmiotowej sprawie organ jednak zaniechał wyważenia interesu społecznego oraz interesu indywidualnego, niejako apriorycznie uznając ten pierwszy za istotniejszy, zasługujący na uwzględnienie kosztem drugiego z nich. Organ, planując sposób zagospodarowania przestrzeni, musi w sposób dalekowzroczny i zdroworozsądkowy uświadomić sobie wpływ władczych decyzji na sytuację prawną osób, których te rozstrzygnięcia bezpośrednio dotyczą. W tym przypadku, w ocenie skarżących, takiej refleksji zabrakło, na co wskazuje powierzchowne i niewyrozumiałe podejście do prawa własności, co z kolei potwierdza lakoniczność odniesienia się do uwag skarżących.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności tożsamo rozumianej w prawie krajowym, jak i europejskim. Organ nie dokonał prawidłowo wyważenia dwóch interesów publicznego i prywatnego, niejako a priori zadecydował o przeznaczeniu działki skarżącego, nie uwzględniając jego prawa własności do dysponowania nieruchomością w aspekcie charakteru jej przeznaczenia na przykład na cele badawcze. Wskazał, że władztwo planistyczne zostało przekroczone, albowiem nie jest ono niczym ograniczone, takim właśnie ograniczeniem jest prawo własności, a tym samym związana z nim swoboda decydowania o przeznaczeniu przedmiotowej w sprawie nieruchomości.

Pełnomocnik Miasta podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Podnosił, że nie jest tak, że doszło do przekroczenia działań planistycznych, albowiem to ustawodawca określił możliwości dokonywania zmiany planów z uwzględnieniem prawa osób, których ta zmiana dotyczy. Wskazuje, że nie doszło do naruszenia władztwa, zmiany wyważono zgodnie z zasadą proporcjonalności. Wyważono interesy tych, których prawa zostały ukształtowane wprowadzonym sposobem korzystania z nieruchomości. Planowane rozwiązanie jest szeroko opisane i uzasadnione w odpowiedzi na skargę. Przyjęte rozwiązania, nie stanowią naruszenia praw strony, stanowią wyraz jednolitej koncepcji zagospodarowania terenu. Chodzi tu o wspólną koncepcję pasa zieleni. W sytuacji strony skarżącej są wszyscy właściciele działek, na których usytuowano ten pas.

Odpowiadając na pytania Sądu, pełnomocnik Miasta wyjaśnił, że ukształtowanie terenu z jego zagłębieniem często doprowadzało do gromadzenia wody, przy czym w 2021 r. doszło do zasypania zagłębienia, co spowodowało wyrównanie terenu, przy czym czynności tych nie dokonała Gmina. W przedmiocie zasypania niecki było prowadzone postępowanie, ale nie dotyczyło ono gospodarowania odpadami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935) [dalej: ppsa].

Na podstawie art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Według art. 28 ust. 1 upzp, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze skargą na akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, ponieważ zaskarżona uchwała niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. W takiej sytuacji podstawę prawną wniesienia skargi stanowi art. 101 ust. 1 usg, według którego, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Wskutek nowelizacji cytowanego wyżej przepisu, która obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. (art. 2 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935), warunkiem wniesienia skargi na akt prawa miejscowego uchwalony po 31 maja 2017 r. przestało być bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Z tego powodu, w niniejszej sprawie, skarżący nie byli zobowiązani do wystosowania do Rady wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia spowodowanego podjęciem uchwały z 28 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi O.

Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie [...]. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 ppsa). W rozpatrywanej sprawie należy stwierdzić, że stronom, przed wniesieniem skargi, nie przysługiwał środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 ppsa. Wniesienie skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było też ograniczone terminem.

Niewątpliwa jest w sprawie kwestia uprawnień rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 usg oraz z art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 upzp. Stosownie do art. 3 ust. 1 upzp kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego [...], należy do zadań własnych gminy.

Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając, z zachowaniem wymogu legalności, do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone regulacje. Elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 1 upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne stanowi uprawnienie rady gminy do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie jest jednak prawem nieograniczonym. Wykonując to władztwo, gmina (rada gminy) ma obowiązek działać w granicach prawa, a kierując się interesem publicznym wyważać go z interesami prywatnymi (można dodać: słusznymi interesami prywatnymi). Kształtowanie polityki przestrzennej przez radę gminy powinno w konsekwencji uwzględniać prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości i do jej zagospodarowania w sposób przez nią oczekiwany, ale zgodny z prawem, lecz z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania przez gminę władczych działań planistycznych służących zaspokojeniu potrzeb wspólnoty gminnej (art. 166 ust. 1 Konstytucji).

Prawo własności nie jest prawem absolutnym. Prawo własności chronią przepisy art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, ale także przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Mimo takiej podstawy prawnej ochrony prawa własności doznaje ono pewnych ograniczeń (art. 64 ust. 3 Konstytucji – własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności). Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeksu cywilnego.

Uwzględniając zachowanie przez skarżących wymogów formalnych skargi, w następnej kolejności konieczne było wyjaśnienie czy strony były legitymowane do skutecznego zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 usg, to znaczy, czy posiadały interes prawny umożliwiający zaskarżenie uchwały, a dalej, czy interes ten został naruszony uchwałą. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie i na tym etapie nie może jednak dotyczyć celowości i słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Na gruncie usg pojęcie interesu prawnego nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia musi być norma prawna, czy to ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny), czy też jednostkowa i konkretna (decyzja administracyjna). Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia przez uchwałę organu gminy polega na tym, że uchwała oddziałuje na sferę prawną wnoszącego skargę podmiotu, ograniczając jego uprawnienie lub zwiększając zakres obowiązków, przy czym należy wyraźnie odróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Konieczne jest także wykazanie przez stronę wnoszącą skargę na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnienia związku pomiędzy sferą jej indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa materialnego a zaskarżoną uchwałą. Interes prawny musi być aktualny, zaistniały w dniu wnoszenia skargi, a nie ewentualny, na przyszłość. Nadto interes prawny musi być własny, osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Dopiero stwierdzenie, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego daje sądowi możliwość merytorycznej oceny uchwały na skutek skargi wniesionej w tym trybie (postanowienie WSA w Opolu z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 334/20, postanowienie NSA z 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2792/21).

Podkreślić należy, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 usg nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem, jak również ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu skarżącego (wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12).

Przepis art. 101 ust. 1 usg był badany przez Trybunał Konstytucyjny wskutek wniesienia skarg konstytucyjnych. W wyroku z 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, Trybunał wypowiedział się o konstytucyjności tego uregulowania, oceniając charakter przewidzianego w tym przepisie uprawnienia. Trybunał orzekł, że art. 101 usg został skontrolowany w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, w którym orzekając o zgodności art. 101 ust. 2 usg z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji, wypowiedział się także odnośnie do treści normatywnej art. 101 ust. 1 usg. W związku z rozpatrywaną wówczas skargą Trybunał ustalił między innymi, że art. 101 usg stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Legitymacja z art. 101 ust. 1 usg opiera się na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie i stanowi podstawę zaskarżenia danej uchwały podjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W jednym przepisie połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin. Skoro skarga na podstawie art. 101 usg nie ma charakteru actio popularis, to podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób, na przykład jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy.

Również w uzasadnieniu wyroku z 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, Trybunał wyjaśnił, że przyjęta powszechnie przez sądy wykładnia pojęcia "interes prawny", jako indywidualnego interesu prawnego określonego przez konkretną normę prawa materialnego, powoduje, że mamy do czynienia z indywidualną sprawą, identyfikowaną przez określony stan faktyczny, związany z określonym podmiotem, wymagający prawnej kwalifikacji na podstawie normy prawnej, mającej charakter generalny i abstrakcyjny. Natomiast przyjęcie interpretacji, że interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej, w oderwaniu od prawa materialnego – powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej mogłaby uruchomić kontrolę legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na indywidualny interes prawny, chroniony przez prawo materialne. Tak pojmowana legitymacja skargowa nie służyłaby ochronie indywidualnych praw skarżących, dzięki której uruchamiana byłaby kontrola legalności aktów organów gminy, o których mowa w art. 101 ust. 1 usg; taka legitymacja skargowa nie mieściłaby się w konstytucyjnym pojęciu sprawy, stanowiącym nieodłączny element prawa do sądu i istoty sprawowania wymiaru sprawiedliwości, wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Trybunał podkreślił, że o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do kategorii interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Wkroczenie przez organ w tę sferę, stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Ingerencja władzy w tę sferę może być przy tym uprawniona lub naruszająca zakres przyznanych organowi kompetencji. Taki sposób rozumienia legitymacji skargowej przyjmowany jest też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Między innymi w wyroku NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 902/11, wskazano, że dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym.

Interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 usg, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Akcentuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Innymi słowy, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 usg, prawo do skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy na jego podstawie przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, na przykład przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego, który musi być konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.

Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 usg musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, dlatego w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. O skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 usg przesądza wykazanie albo przynajmniej wskazanie przez skarżącego, naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być jednak bezpośredni i realny (wyroki NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. akt OSK 715/05, z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01; postanowienie NSA z 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1933/95; wyrok WSA w Białymstoku z 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 763/05).

W sprawie ze skargi na plan miejscowy konieczne jest ustalenie, czy związek pomiędzy własną sytuacją skarżących a zaskarżoną uchwałą powodował w dacie wniesienia skargi następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia strony prawa własności, bądź nałożenia obowiązku lub ograniczenia uprawnień. Wymagane jest więc ustalenie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Przy czym podkreślić należy, że ciężar wykazania, na czym polega to naruszenie, spoczywa na stronach wnoszących skargę. W szczególności należy najpierw wykazać naruszenie interesu prawnego, aby w dalszej kolejności sąd mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Stanowi to odwrócenie zasad trybu skargowego.

W świetle przedstawionych rozważań i okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarżący posiadają legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg, opierającą się na przepisie prawa materialnego, ponieważ wykazali, że zaskarżone przepisy MPZP naruszają ich interes prawny, istniejący w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej ich własność, w ten sposób, że postanowienia planu ograniczają ich prawo do korzystania z rzeczy, a w szczególności do zabudowy nieruchomości.

Z ujawnionego w sprawie i niespornego stanu faktycznego wynika, że działka ewidencyjna gruntu nr a, której strony są współwłaścicielami, została objęta ustaleniami planu miejscowego dotyczącymi terenu oznaczonego symbolem 19ZP – tereny zieleni urządzonej, co wyklucza jej zabudowę. Trudno się przy tym nie zgodzić ze skarżącymi, że jako właściciele korzystają z ochrony prawa własności, mając na uwadze art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

Przechodząc do analizy zarzutów skargi, Sąd dostrzegł, że nieruchomość stron graniczy z nieruchomościami, które w planie miejscowym są zlokalizowane w granicach terenu 2MN/U, gdzie dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa, a także usługowa.

Sąd podkreśla, że art. 32 Konstytucji RP wyraża zasadę równości wobec prawa. Zasada równości rozumiana jest w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości (wyrok WSA w Olsztynie z 4 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 369/19).

Wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości, z prawnego punktu widzenia, oznacza nakaz traktowania sytuacji osób podobnych (znajdujących się w takiej samej sytuacji w sposób podobny) tak samo, a zarazem dopuszczenie traktowania podmiotów znajdujących się w odmiennej sytuacji (podmiotów odmiennych) w odmienny sposób. Z kolei zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP nie jest tożsamy z zakazem różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Jest to natomiast zakaz nieuzasadnionego, różnego kształtowania sytuacji podobnych podmiotów prawa w procesie stanowienia oraz stosowania prawa (wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 1908/19).

W rozpoznanej sprawie należy podkreślić, że skarżący nie posiadają działki ewidencyjnej gruntu, która w ewidencji gruntów i budynków byłaby zakwalifikowana jako grunty zabudowane i zurbanizowane (§ 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz.U. z 2024 r. poz. 219), a więc takiej, co do której można zakładać, że jest ona zdatna do zabudowy lub wykorzystania do prowadzenia działalności gospodarczej. Strony są natomiast współwłaścicielami działki zakwalifikowanej jako nieużytki, a więc grunty rolne (§ 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Do nieużytków zalicza się (patrz: załącznik nr 1 do powyższego rozporządzenia) grunty rolne nienadające się bez znacznych nakładów do działalności wytwórczej w rolnictwie, w szczególności: 1) bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty); 2) piaski (piaski ruchome, piaski nadbrzeżne, wydmy); 3) naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, zapadliska, nisze osuwiskowe, piargi; 4) grunty pokryte wodami, które nie nadają się do produkcji rybnej (sadzawki, wodopoje, doły potorfowe). Skarżący nie wykazali, by podjęli skuteczne działania bezpośrednio zmierzające do rozpoczęcia procesu budowlanego. Wyjaśnili natomiast, że rozpoczęli rekultywację gruntu, przy czym jednak nie wykazali się posiadaniem decyzji o rekultywacji gruntu wydanej na podstawie art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82), ani też nie potwierdzili legalnego wykonania prac ziemnych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 20b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) w celu przywrócenia wartości użytkowych lub przyrodniczych wyrobisku, które istniało na działce nr 604 i następnie zostało wypełnione. Dalej załączona do skargi "Dokumentacja badań podłoża gruntowego" stwierdza, że występujące poniżej nasypów niebudowlanych grunty rodzime nadają się do bezpośredniego posadowienia projektowanego budynku jednorodzinnego, ale równocześnie wskazuje, że ekspert wykonujący odwierty pracował w obniżeniu, w stosunku do otaczającego terenu, wynoszącym w różnych miejscach od 1,4 m do 1,9 m, nawierzchnia badanego obszaru była warstwą nasypu niebudowlanego, którego spąg został przewiercony w strefie głębokości 0,5-0,6 m p.p.t., a wodę gruntową w zwierciadle swobodnym nawiercono na głębokości 0,5-0,6 m p.p.t. Obecnie badania te straciły wartość poznawczą i dokumentacyjną, ponieważ dawne wyrobisko zostało zasypane.

W takim stanie sprawy Sąd stwierdził, że stan działki przedstawiony przez skarżących potwierdza właśnie, że ich sytuacja jest odmienna od sytuacji właścicieli sąsiednich nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę. W sprawie nie jest pewne, że grunt działki nr a nawet potencjalnie nadaje się pod zabudowę budynkiem mieszkalnym. Brak jest zatem w sprawie nieuprawnionego zróżnicowania podmiotów, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, jaką jest prawo własności działki budowlanej. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, że ich działka ma cechy działki budowlanej, a pomimo tego została w całości przeznaczona w MPZP pod zieleń urządzoną. W tych okolicznościach kwestia linii elektroenergetycznej przebiegającej blisko granicy działki ma znaczenie marginalne. Linia ta mogłaby utrudniać zagospodarowanie działki nr a, wskutek konieczności zachowania odpowiedniej odległości projektowanych obiektów od linii przesyłowej, ale byłoby to zagadnienie brane pod uwagę gdyby zabudowa działki była w ogóle dopuszczalna.

Wynikający z akt sprawy stan faktyczny potwierdza, że plan miejscowy uwzględnił z jednej strony rzeczywisty stan zagospodarowania działki (zdegradowane grunty rolne), a z drugiej – wykonał wytyczne wynikające ze Studium, w którym stwierdzono, że "w mieście jest niewiele terenów zieleni i taką sytuację uznaje się za niekorzystną. Zieleń spełnia wiele funkcji i wpływa na poprawę warunków życia w mieście. Najważniejsze kierunki polityki przestrzennej obejmują stworzenie systemu zieleni miejskiej uwzględniającego różne formy zieleni (lasy, łąki, grupy zadrzewień, parki miejskie, szpalery i aleje drzew, bulwary) [...]. Należy dążyć do poprawy jakości i funkcjonowania systemu zieleni, dlatego w pierwszej kolejności należy opracować plan rozwoju terenów zieleni, obejmujący całe miasto".

W takiej sytuacji Sąd nie stwierdził, by na współwłaścicieli działki nr a nałożono nieproporcjonalnie duże ograniczenia w zakresie korzystania z gruntu, który i tak przecież nie był wykorzystywany ani w celach mieszkaniowych, ani w celach działalności gospodarczej lub produkcji rolniczej. Strony odwołując się do ewentualnie możliwego sposobu zagospodarowania działki, poprzez jej zabudowę, odwołują się do zdarzeń tylko potencjalnie możliwych, a więc przyszłych i niepewnych. Brak tu jest rzeczywistego naruszenia aktualnych interesów skarżących, a tym samym postanowienia planu miejscowego, pomimo że – w ramach władztwa planistycznego – istotnie ingerują w prawo własności, nie mogą być uznane za sprzeczne z prawem, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności MPZP w zakresie objętym skargą.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, że po ich stronie rzeczywiście zaistniała ekspektatywa zgodnej z prawem zabudowy działki. Ponadto Rada nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i nie naruszyła zasady proporcjonalności, ponieważ w sytuacji podobnej do skarżących znaleźli się wszyscy właściciele gruntów przeznaczonych w MPZP na utworzenie pasa zieleni urządzonej. W planie miejscowym pas ten został przewidziany na gruntach obecnie niezabudowanych o charakterze rolniczym (użytki gruntowe R). Wzdłuż ulicy [...], przy której znajduje się działka nr a (skarżący wskazali równoległą i oddaloną od niej ulicę [...]), faktycznie stopniowo powstaje zabudowa mieszkaniowa, co czyni zrozumiałym dążenie stron do zmiany cech opisujących ich nieruchomość, jednak w stanie sprawy, co już wyżej wskazano, plan miejscowy stoi w sprzeczności jedynie z ich interesem hipotetycznym, a nie aktualnym.

Skarżący nie podnieśli zarzutu niezgodności MPZP ze Studium. Natomiast Miasto akcentowało właśnie zbieżność postanowień planu miejscowego z ustaleniami Studium i koherentność zaskarżonego MPZP z planami miejscowymi obejmującymi tereny sąsiadujące z terenami objętymi planem "Gosławice V". Również Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia przez MPZP, w zaskarżonym zakresie, ustaleń Studium (art. 20 ust. 1 upzp).

Zaskarżony plan miejscowy był badany również przez Wojewodę Opolskiego, który mocą rozstrzygnięcia nadzorczego z 3 grudnia 2021 r., nr IN.I.743.83.2021.AB, stwierdził jego nieważność w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN, 2MN, 3MN, 4MN oraz odpowiadających im ustaleń w treści uchwały, uznając je za sprzeczne z postanowieniami Studium. Wojewoda nie ujawnił jednak wad planu miejscowego związanych z przebiegiem procedury planistycznej. Również Sąd nie stwierdził naruszenia art. 17 upzp oraz § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2404), które dotyczą przebiegu procedury planistycznej i prawidłowego udokumentowania podejmowanych w jej ramach czynności. Ponadto uchwała Rady z Nr XLV/875/21 z dnia 28 października 2021 r. zawiera elementy wymagane przez art. 20 ust. 1 upzp. Ponadto Sąd nie stwierdził naruszenia właściwości organów w zakresie uchwalenia MPZP.

W zakresie procedury planistycznej skarżący podnosili zarzut niedostatecznego rozpatrzenia ich uwag składanych dwukrotnie do projektu planu miejscowego. Rada w załączniku nr 4 "Rozstrzygnięcie Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego »Gosławice V«" w Opolu do powyższej uchwały stwierdziła, że nie uwzględnia się uwag dotyczących zmiany przeznaczenia części terenów objętych projektem planu z terenów zieleni urządzonej 19ZP, 15ZP, 4ZP, 14ZP na cele budowlane (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługi). Tereny pozostawiono w dotychczasowym przeznaczeniu na zieleń urządzoną z uwagi na potrzebę zapewnienia terenów publicznej zieleni urządzonej w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego osiedla mieszkaniowego, a także z uwagi na bliskość przebiegającej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia. Również Prezydent Miasta Opola w zarządzeniu z 30 czerwca 2021 r., nr [...], w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu, w odniesieniu do uwagi J. M. stwierdził, że teren 19ZP pozostawia się w dotychczasowym przeznaczeniu na zieleń urządzoną, z uwagi na potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości terenów publicznej zieleni urządzonej w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego osiedla mieszkaniowego, a także z uwagi na bliskość przebiegającej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia. Natomiast w zarządzeniu z 20 grudnia 2019 r., nr [...], w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego "Gosławice V" w Opolu, w odniesieniu do uwagi J. M., Prezydent Miasta Opola stwierdził, że wniosek został złożony po terminie. Na przedmiotowej działce znajduje się oczko wodne stanowiące siedlisko, miejsce rozrodu chronionych gatunków płazów.

Zdaniem Sądu stanowisko Miasta w kwestii uwag J. M. jest zwięzłe, może nawet lakoniczne, ale oddaje wystarczająco przyczyny odmowy uwzględnienia zgłoszonych uwag w powiązaniu z ustaleniami faktycznymi organu planistycznego, ustaleniami Studium i koncepcją ładu przestrzennego na terenach objętych MPZP. Brak tu nieprawidłowości, które świadczyłyby o naruszeniu procedury planistycznej.

Odnosząc się do zagadnienia finansowania zadań Miasta wynikających z MPZP Sąd wyjaśnia, że w załączniku nr 3 do zaskarżonego planu miejscowego zawarto rozstrzygnięcie Rady w sprawie sposobu realizacji i zasad finansowania inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, czym zrealizowano wymóg wynikający z art. 20 ust. 1 upzp. W załączniku tym zapisano między innymi, że podstawę przyjęcia do realizacji zadań określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które należą do zadań własnych gminy, stanowić będą zapisy Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Opola. Określenie terminów przystąpienia i zakończenia realizacji zadań, ustalone będzie według kryteriów i zasad przyjętych przy konstruowaniu Wieloletniej Prognozy Finansowej Miasta Opola. Ponadto inwestycje mogą być realizowane etapami w zależności od wielkości środków przeznaczonych na inwestycje. W ocenie Sądu warto w tym miejscu dodać, że finansowanie konkretnych inwestycji gminnych będzie się odbywało za pośrednictwem budżetu Miasta, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm., dalej: ufp) z uwzględnieniem wspomnianej wyżej wieloletniej prognozy finansowej, o której mowa w art. 226 ust. 1 ufp. Dopiero "finansowe" uchwały Rady zapewnią zabezpieczenie konkretnych przedsięwzięć realizowanych przez Miasto w zakresie zaplanowanych wydatków. W świetle przepisów upzp plan miejscowy jest natomiast narzędziem polityki przestrzennej realizowanej w gminie. Nie jest zatem celem planu miejscowego ustalenie czasu realizacji i środków finansowych przeznaczonych na wykonanie wynikających z niego zadań Miasta.

W takim stanie sprawy Sąd nie dostrzegł przesłanek stwierdzenia nieważności planu miejscowego wynikających z art. 28 ust. 1 upzp i na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Wobec oddalenia skargi w sprawie znajduje zastosowanie reguła z art. 199 ppsa, zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.