Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1477/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 140
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody z dnia 15 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

II SA Kr 1477/09

Uzasadnienie

wyroku z dnia 29 czerwca 2010 roku.

Decyzją z dnia 31 października 2008 roku ([...]) Starosta Powiatowy w [...] orzekł o zwrocie na rzecz E. K. zabudowanej nieruchomości położonej w mieście L. obręb ewidencyjny [...] oznaczonej numerami działek ewidencyjnych: "1" o powierzchni 0,0235 ha zabudowanej [...] kioskami handlowymi, "2" o powierzchni 0,0195 ha i "3" o powierzchni 0,0077 ha zabudowanej obiektem handlowym, "4" o powierzchni 0,0132 ha zabudowanej [...] kioskami handlowymi objętych księgą wieczystą 19201 prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział V Księgi Wieczyste, a stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa oraz o zwrocie przez E. K. na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej wysokości 913 899,92 złotych ( słownie dziewięćset trzynaście tysięcy osiemset dziewięćdziesiąt dziewięć złotych 92/100), które obejmuje należność:

* z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego za część wywłaszczonej nieruchomości( za grunt ) w wysokości: 999,92 złotych ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt dziewięć złotych 92/100),

* z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu: 912 900,00 złotych ( słownie: dziewięćset dwanaście tysięcy dziewięćset złotych).

We wstępnej części uzasadnienia przedstawił okoliczności faktyczne dotyczące wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości oraz zmian gruntowych ich dotyczących. Ponadto przedstawił wywód prawny co do zbędności w/w nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej przesłanek uzasadniających możliwość wystąpienia o zwrot takiej nieruchomości. Wskazał również, że nieruchomość opisana w punkcie l decyzji podlega zwrotowi z obciążeniami z tytułu dzierżawy oraz roszczeniami osób , które wybudowały trwałe obiekty handlowe o dokonanie rozliczeń z tytułu nakładów poniesionych na ich budowę, a okoliczność, że nakładów tych dokonały inne podmioty w tym przypadku osoby fizyczne nie może stanowić negatywnej przesłanki dla orzeczenia o zwrocie. W ocenie organu nie jest również możliwy zwrot nieruchomości bez uwzględnienia nakładów poniesionych na niej i zwiększających jej wartość. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w treści art.140 ust.4 "w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości -wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie ustalone stosownie do ust. 2 pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu". Norma ta nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie o zwrot, uwzględnienie przy dokonywaniu rozliczeń związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości wszelkich czynności poczynionych na niej po dacie wywłaszczenia. Zdaniem organu uregulowanie to nie pozwala również na rozróżnianie wspomnianych nakładów ze względu na ich legalność. Organ właściwy w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie jest bowiem umocowany żadnymi przepisami do badania legalności zrealizowanych inwestycji. Zagadnienia te są uregulowane odrębnymi przepisami, a ponadto nie stanowią zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zwrot. Badanie sposobu wykorzystania nieruchomości pod względem jego zgodności z celem wywłaszczenia ma bowiem znaczenie jedynie dla ustalenia przesłanki zbędności, a co za tym idzie - zwrotu. W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił stan faktyczny dotyczący stanu poszczególnych nieruchomości, w związku z tym, że są one zabudowane oraz wskazał sposób określenia wysokości odszkodowania.

Decyzją z dnia 15 lipca 2009 roku ([...]) Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 31 października 2008 r. znak: [...] w części dotyczącej punktu l i III sentencji decyzji, a uchylił ją w punkcie II sentencji decyzji, w części dotyczącej wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi i orzekł o zwrocie przez Panią E. K. na rzecz Skarbu Państwa odszkodowania w łącznej wysokości 749 122,45 zł, które obejmuje należność:

* z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego za część wywłaszczonej nieruchomości w wysokości: 1022,45 zł.

* z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu: 748 100 zł.

Ponadto uchylił zaskarżoną decyzję w punkcie IV, w części dotyczącej wysokości ustanowionej kwoty hipoteki przymusowej należnej Skarbowi Państwa i orzekł o ustanowieniu na nieruchomości zwracanej - hipoteki przymusowej należnej Skarbowi Państwa w kwocie 749 122,45 zł.

W uzasadnieniu przytoczył wywody uzasadnienia organu l instancji oraz przedstawił zarzuty i wnioski odwołania, a ponadto wskazał, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte są w dziale III rozdziale 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 tej ustawy - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast - w myśl przepisu art. 137 ust. 1 powołanej wyżej ustawy - nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się

ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powołanego wyżej przepisu wynika zatem, że warunkiem zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast za zbędną uznaje się taką nieruchomość, gdy cel jej wywłaszczenia nie został zrealizowany lub gdy została wykorzystana na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu (z zastrzeżeniem art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami). W niniejszej sprawie zdaniem organu II instancji nie budzi wątpliwości fakt, że wnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości, stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1970 r. Nr [...]. Jak słusznie wskazał Starosta [...] w zaskarżonej decyzji, mimo upływu 38 lat od daty wydania decyzji o wywłaszczeniu, na wnioskowanych do zwrotu działkach nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia jakim była budowa szpitala powiatowego. W ocenie Wojewody [...] nie znajdują natomiast uzasadnienia przeprowadzone przez organ pierwszej instancji ustalenia dokonane w oparciu o przepis art. 137 ust. 2 tej ustawy (w brzmieniu z daty wydania zaskarżonej decyzji) dotyczące warunków zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na jej części. Już bowiem w decyzji z dnia 8 lipca 2008 r. Nr [...] Wojewoda [...] uchylając decyzję Starosty [...] wydaną w przedmiotowej sprawie wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. Sygn. akt K 6/05, który orzekł, że art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot jest niezgodny z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. l i art. 64 ust. l i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Niezależnie od powyższego podkreślił, że ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 42, poz. 335) przepis art. 137 ust. 2 otrzymał brzmienie - "Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt. 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część." W myśl przepisu art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Przepis ten dotyczy zarówno stanu prawnego jaki i stanu faktycznego zwracanej nieruchomości. Od roku 1991 r. wnioskowane do zwrotu działki stanowią przedmiot dzierżawy osób fizycznych, które na wydzierżawionym gruncie, w oparciu o decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z lat 1990-1991 o wydaniu pozwolenia na budowę oraz zatwierdzeniu planu realizacyjnego tymczasowych obiektów handlowych wybudowały niezgodnie z warunkami udzielonych pozwoleń kioski handlowe o charakterze trwałym. W chwili obecnej podlegająca zwrotowi część wywłaszczonej nieruchomości zabudowana jest sześcioma obiektami handlowymi trwale z gruntem związanymi. Zgodnie zatem z przepisem art. 140 ust. 1, 2 i 3 ustawy - w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. W przypadku osób, które pozbawione zostały własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Natomiast w myśl przepisu art. 140 ust. 4 tej ustawy - w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się lub powiększa o kwotę równa różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. W oparciu o powyższe ustalenia organ odwoławczy uznał, że zarówno podnoszone przez wnioskodawczynię kwestie związane ze stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] o pozwoleniu na użytkowanie kiosków handlowych jak również ogólnie kwestie związane z ich legalizacją nie stanowią zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. W tej sytuacji nie jest również możliwe zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 4 Kpa, w części co do której nie zakończono jeszcze postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o co wniosła odwołująca się strona. Takie bowiem stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdanie organu II instancji nie znajduje również uzasadnienia stanowisko odwołującej się strony, iż zmniejszenie lub zwiększenie wartości zwracanej nieruchomości wskutek działań na nich podjętych dotyczy wyłącznie nakładów poczynionych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, natomiast wzniesione przez prywatnych inwestorów na dzierżawionym przez nich gruncie obiekty handlowe nie stanowią części składowych nieruchomości w rozumieniu art. 47 § 2 Kodeksu Cywilnego, a co za tym idzie nie są w myśl art. 191 Kodeksu własnością Skarbu Państwa lecz własnością prywatnych inwestorów. Nie jest również możliwy zwrot nieruchomości bez uwzględnienia nakładów poniesionych na niej - zwiększających wartość tej nieruchomości - co proponują wnioskodawcy zwrotu. Postanowienia zawarte w przepisach art. 140 ust. 1-5 ustawy o gospodarce nieruchomościami bardzo szczegółowo reguluj ą zasady zwrotu wzajemnych świadczeń. Z ich brzmienia wynika, że w przypadku zwrotu nieruchomości po stronie osoby na rzecz której następuje zwrot (poprzedni właściciel lub jego spadkobierca) powstaje obowiązek zwrotu wypłaconego zwaloryzowanego odszkodowania oraz kwoty odpowiadającej zwiększeniu wartości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Sposób zaś postępowania organu orzekającego o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości w takim przypadku, reguluje art. 140 ust. 4 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na nieruchomości poczynione zostały nakłady w postaci budowy obiektów handlowych przez osoby trzecie. Osoby te niewątpliwie będą występować ze stosownym roszczeniem do Skarbu Państwa o zapłatę równowartości nakładów, jakich dokonały na zwracanej nieruchomości. Wprawdzie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyłączone jest dokonywanie rozliczeń z udziałem osób trzecich z tytułu nakładów na nieruchomości, bowiem problematyka ta należy do sfery stosunków cywilno - prawnych, to nie ulega wątpliwości, że Skarb Państwa będzie mógł roszczenia te spełnić - po uzyskaniu kwoty stanowiącej równowartość nakładów od osoby, na rzecz której następuje zwrot. Skoro zatem, stosownie do powyższych przepisów - w rozpatrywanej sprawie - pod pojęciem nieruchomości podlegającej zwrotowi należy rozumieć działki gruntu nr "1", "2", "3" i "5" w obrębie [...] m. [...] wraz z jej częściami składowymi (kioski handlowe oraz pozostałe składniki budowlane), to zwrot gruntu pod budynkami bez zwrotu budynków - o co wnosi odwołująca się nie jest możliwy, bowiem budynki te stanowią część składową gruntu. Powołane przez wnioskodawczynię przepisy art. 47 § 2 i art. 191 Kodeksu cywilnego potwierdzają jedynie, iż częścią składową nieruchomości są grunty jak również budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny. Nie zasługuje również na uwzględnienie stanowisko odwołującej się strony, że obniżka zwaloryzowanego odszkodowania o 50 % wynikająca z art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinna dotyczyć tylko gruntu ale całości zwaloryzowanego odszkodowania również wzniesionych pawilonów handlowych. Nie jest ponadto możliwe, w sytuacji zwrotu przedmiotowej nieruchomości orzeczenie, iż zwaloryzowane odszkodowanie należne Skarbowi Państwa nie przysługuje - o co wnosi odwołująca się strona. Z literalnego brzemienia przepisu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się lub powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Zatem, stosownie do powołanego wyżej przepisu organ prowadzący postępowanie winien określić różnicę wartości nieruchomości w odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości, która podlega zwrotowi, a następnie zwracana kwotę odszkodowania ustalona stosownie do przepisu art. 140 ust. 3 ustawy pomniejszyć lub powiększyć o kwotę równa różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta [...] rozpoznając przedmiotową sprawę prawidłowo dokonał ustaleń dotyczących przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Natomiast jego zdaniem dokonane przez organ pierwszej instancji rozliczenia pomiędzy wnioskodawczynią zwrotu i Skarbem Państwa nie zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy. W tej sytuacji, w tym zakresie organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, a po jego uzupełnieniu dokonał ponownie, w oparciu o przepisy art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozliczenia należnego Skarbowi Państwa odszkodowania na dzień wydania niniejszej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wywiodła E. K., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a w szczególności:

> art. 138, 139, 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że w skład zwaloryzowanego odszkodowania wchodzi również wartość wzniesionych przez prywatnych inwestorów tymczasowych pawilonów handlowych, podczas gdy w skład zwaloryzowanego odszkodowania stosownie do zapisów art. 140 par. 1, 2, 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wchodzić mogą tylko nakłady poczynione przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a nie przez prywatnych inwestorów, którzy wznieśli tymczasowe pawilony handlowe na podstawie tymczasowych decyzji o pozwoleniu na budowę, które to pawilony handlowe, z uwagi na wygaśnięcie tychże decyzji powinny ulec rozbiórce, o czym zresztą wprost stanowią rzeczone decyzje,

> art. 47, 48 i 191 kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że wzniesione przez prywatnych inwestorów tymczasowe pawilony handlowe stanowią części składowe gruntu, i tym samym ich wartość wchodzi w skład zwaloryzowanego odszkodowania podczas gdy zgodnie z art. 47 par. 3 kodeksu cywilnego przedmioty połączone z rzeczą tylko dla przemijającego użytku nie stanowią jej części składowych co dokładnie odpowiada stanowi faktycznemu w niniejszej sprawie, bowiem tymczasowe pawilony handlowe wzniesione na podstawie tymczasowych decyzji o pozwoleniu na budowę, zostały właśnie połączone z gruntem tylko dla przemijającego użytku, a co za tym idzie nie stanowią jego

części składowych w rozumieniu 47 par. 2 w zw. art. 48 i art. 191 kodeksu cywilnego i ich wartość nie powinna wchodzić w skład zwaloryzowanego odszkodowania, bowiem z uwagi na wygaśnięcie tychże decyzji powinny ulec rozbiórce o czym zresztą wprost stanowią rzeczone decyzje,

> sprzeczność wykładni w/w przepisów kodeksu cywilnego dokonanej przez ograny administracyjne orzekające w niniejszej sprawie polegającej na przyjęciu, iż tymczasowe pawilony handlowe stanowią części składowe gruntu, a jednocześnie są własnością prywatnych inwestorów. Taka wykładnia pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 47 par. 1 kodeksu cywilnego który stanowi, iż część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Albo więc tymczasowe pawilony handlowe są częściami składowymi gruntu i nie mogą być odrębnym przedmiotem własności, albo, co jest prawdą nie są częściami składowymi gruntu i są własnością prywatnych inwestorów. To, iż nie są to części składowe nieruchomości wynika również z treści decyzji o tymczasowym pozwoleniu na budowę gdzie jest wyraźny zapis, iż po upływie obowiązywania decyzji inwestorzy zobowiązani są do rozbiórki wzniesionych obiektów,

Nadto z ostrożności procesowej podniosła:

* całkowite pominięcie, przy ustalaniu wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, mimo wniosku skarżącej art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż zwrot zwaloryzowanego odszkodowania następuje w kwocie nie wyższej niż 50% aktualnej wartości nieruchomości gruntowej, a skoro tak to wartość zwaloryzowanego odszkodowania nie powinna przekroczyć kwoty 374.561,22 zł. Według ustaleń dokonanych przez Wojewodę [...],

* całkowite pominięcie, mimo wniosku skarżącej, art. 141 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż zwaloryzowane odszkodowanie może być na wniosek strony rozłożone na raty na okres nie dłuższy niż 10 lat,

b) naruszenie przepisów prawa procesowego - kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności:

> art. 7, 77 par.1, 136 w zw. z art. 107 par. 3, 80 i w zw. z art. 140 poprzez całkowite pominięcie dowodów z decyzji o tymczasowym pozwoleniu na budowę pawilonów handlowych wydanych: H. K., W. S., A. D., Z. S., G. T., M. L. – pozwolenie to zostało przeniesione decyzją z dnia 23.02.1995 r. na S. Z., z których wynika, iż po ich wygaśnięciu, a tak przecież się stało, co potwierdził w piśmie z dnia 10.01.2001 r. Starosta Powiatowy w [...], inwestorzy zobowiązani będą do rozbiórki wzniesionych obiektów, a co za tym idzie błędne przyjęcie przez organy administracyjne, iż w skład zwaloryzowanego odszkodowania wchodzi również wartość wzniesionych przez prywatnych inwestorów pawilonów handlowych,

> art. 7, 77 par.1, 136 w zw. z art. 107 par. 3, 80 i w zw. z art. 140 poprzez całkowite pominięcie przez Wojewodę [...] prawomocnych decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] o pozwoleniu na użytkowanie pawilonów handlowych wydanych wobec G. T., W. S., Z. S., H. K., A. D. i ostatecznej decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty Powiatu [...] o pozwoleniu na użytkowanie pawilonu handlowego wydanej wobec S. Z.,

> art. 6, 7, 8 zw. z art. 140 poprzez rażące ignorowanie przez organy administracyjne zasady praworządności, prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegającym między innymi na takiej interpretacji przepisów zarówno prawa procesowego jak i prawa materialnego aby nie dopuścić do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, a jeżeli już do zwrotu miałoby dojść to tylko pod warunkiem, iż skarżąca pokryje wartość wzniesionych przez prywatnych inwestorów tymczasowych pawilonów handlowych.

> art. 6 w zw. z art. 12 par. 1 i 35 w zw. art. 140 poprzez rażącą zwłokę w załatwianiu niniejszej sprawy i bezzasadnym przedłużaniu postępowania polegającym miedzy innymi na wynajdywaniu coraz to nowych "okoliczności" tamujących wydanie decyzji o zwrocie i kierowaniu tak jego przebiegiem aby przedłużyć czas jego trwania między innymi poprzez doprowadzenie do wydania całkowicie błędnych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonów handlowych, co przedłużyło niniejsze postępowanie o ponad 8 lat licząc od stycznia 2001 r. gdy Starosta Powiatowy w [...] wydał decyzje o pozwoleniu na użytkowanie właścicielom tymczasowych pawilonów handlowych wzniesionych na

zwracanej nieruchomości tj.: G. T., Z. S., S. Z., A. D., W. S. i H. K., które to decyzje zostały ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wydanymi w 2009 r. Okoliczności tej nie wyjaśnił i nie uwzględnił Wojewoda [...], mimo iż zwracała na nie uwagę skarżąca. Mało tego sam swoim postępowaniem w sposób całkowicie niezasadny przedłużył o kilkanaście miesięcy postępowanie administracyjne bowiem uchylił pierwszą decyzję o zwrocie wydaną przez Starostę Powiatu [...] w dniu 04.03.2008 r. z powodu "braków" dowodowych które, jak się później okazało, absolutnie nie miały miejsca, bowiem dowody te znajdowały się w aktach sprawy. Nadto, takie postępowanie Wojewody [...] pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 138 par. 2, 136 w zw. z art. 7, 77 par. 1 w zw. z art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego i miało na celu przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie,

* art. 80 i 84 par.1 w zw. z art. 140 poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodu w postaci opinii biegłego i przyjęcie jej za wiarygodną oraz rzetelną podczas gdy dokonane w niej wyliczenia wartości pawilonów handlowych znacząco odbiegają od ich rzeczywistej, rynkowej wartości i tym samym błędne ustalenie wartości zwaloryzowanego odszkodowania,

* art. 7, 77 par. 1, 136, 85 par. 1 w zw. z art. 140 poprzez nie przeprowadzenie dowodu z oględzin pawilonów handlowych i ocenę w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenia życiowe wartości rynkowej wzniesionych przez prywatnych inwestorów pawilonów handlowych i skonfrontowanie tak powziętej wiedzy z wartością tychże pawilonów ustaloną przez biegłego która rażąco odbiega od ich wartości rynkowej, a co z tym idzie błędne ustalenie wartości zwaloryzowanego odszkodowania,

c) z ostrożności procesowej, zaskarżonej decyzji zarzuciła również błąd w ustaleniach faktycznych polegający na:

> przyjęciu przez Wojewodę [...], iż wartość wzniesionych przez prywatnych inwestorów pawilonów handlowych wynosi 749.122,45 zł. (słownie: siedemset czterdzieści dziewięć tysięcy sto dwadzieścia dwa złote i 45/100) podczas gdy ich wartość jest zdecydowanie niższa co zresztą podnosiła w zarzutach do opinii skarżąca i co w części uwzględnił Wojewoda [...] obniżając wartość zwaloryzowanego odszkodowania z kwoty 912.900,00 zł. (słownie: dziewięćset dwanaście tysięcy dziewięćset zł.) do kwoty 749.122,45 zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazał, że podtrzymuje w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art.139 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu, a powyższa zasada odnosi się tak do stanu faktycznego jaki prawnego nieruchomości. Dalej art.140 ust. 1, 2 i 3 ustawy stanowi, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną jeżeli została przyznana. Jednak zgodnie z ust.4 powyższego przepisu, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust.2, pomniejsza się lub powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Zatem przepisy w sposób jednoznaczny wskazują, iż po stronie osoby na rzecz której następuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości powstaje obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania jak też kwoty odpowiadającej zwiększeniu wartości wskutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Wiąże się to z okolicznością, iż osobom trzecim, które dokonały nakładów na nieruchomość służyć będzie roszczenie regresowe na podstawie stosunków cywilnoprawnych, a możliwość jego spełnienie wynika również z uzyskania przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządu terytorialnego kwoty stanowiącej równowartość nakładów od osoby na rzecz której następuje zwrot. Brak w tym zakresie wyłączenia, na które powołuje się Skarżąca, według którego tym zakresem byłyby objęte jedynie działania poczynione przez Skarb Państwa czy też jednostkę samorządu terytorialnego. Zwiększenie wartości nieruchomości obejmuje zatem również nakłady poczynione przez prywatnych inwestorów na dzierżawionych przez nich gruntach, w tym wypadku wynikające z realizacji pawilonów handlowych. Ponadto nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Strony Skarżącej, iż obniżka zwaloryzowanego odszkodowania o 50 % winna dotyczyć nie tylko gruntu ale również wartości wzniesionych pawilonów handlowych. Należy w tym zakresie wziąć pod uwagę literalne brzmienie art. 140 i art.217 ust.. 2 u.g.n. Również w ocenie strony przeciwnej do skarżącej jednoznaczne brzmienie art.140 ust.4 wskazuje, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany określi różnicę wartości nieruchomości w odniesieniu do części wywłaszczanej nieruchomości, która podlega zwrotowi, a następnie zwracaną kwotę odszkodowania, ustaloną według ust. 3 art. 140 ustawy, pomniejszyć lub powiększyć o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Nie ma zatem możliwości orzeczenia o braku podstaw do odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa. W zakresie dalszych zarzutów Strona przeciwna do skarżącej podtrzymała w całości stanowisko organu II instancji, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa -następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na wstępie rozważań prawnych zaznaczyć należy, że na aprobatę zasługują - nie kwestionowane zresztą przez skarżącą- poglądy organów obu instancji, że przedmiotowa nieruchomość opisana szczegółowo w pkt l organu l instancji, stała się w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i zachodzą podstawy do jej zwrotu. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw aby podzielić poglądy organów, że w skład odszkodowania o jakim orzeczono w pkt II zaskarżonej decyzji, należy również zaliczyć wartość wzniesionych przez prywatnych inwestorów tymczasowych pawilonów handlowych. Na tej płaszczyźnie rozważań wskazać przy tym należy, że większość zarzutów skargi tak co do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania jest uzasadniona. Co do przepisów postępowania, to jak wynika z analizy akt sprawy i materiału dowodowego w niej zebranego, w szczególności doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 35, i 77 § 1 k.p.a., a wywody zawarte w tym zakresie w skardze są jak najbardziej uzasadnione. Również trafnie skarżący wskazuje, na niekonsekwencję organów przy ocenie charakteru prawnego pawilonów handlowych i przedstawionych przez nie poglądów, co do skutków prawnych jakie się z tym wiążą. Niemniej jednak, na płaszczyźnie oceny zgodności z prawem zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, najistotniejszy jest zarzut dotyczący naruszenia art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zasadność tego zarzutu, a w szczególności ważkość naruszenia w tym zakresie prawa materialnego przez organy obu instancji powoduje, że uchybienia co do wyceny przedmiotowej nieruchomości, czy ocena wpływu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pawilonów handlowych na wynik niniejszego postępowania, stają się bezprzedmiotowe, a co najmniej bez istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W przypadku braku podstaw do orzekania o zwrocie odszkodowania za wybudowane pawilony handlowe, zbędne staje się bowiem prowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, w związku z wybudowaniem na niej w/w obiektów.

Wykładni tak tego, jak i pozostałych przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości przede wszystkim nie można odrywać od przesłanek, które dopuszczały wywłaszczenie nieruchomości. Założeniem ustawodawcy było, aby tego rodzaju szczególne ingerowanie w konstytucyjnie chronione prawo własności, dopuszczalne była jedynie wyjątkowo i w ściśle określonym celu. Regułą jest też, że wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inny cel nią określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skoro tak, to brak jest podstaw aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania o jakim stanowi art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, uwzględniać wzrost wartości nieruchomości, spowodowany innymi działaniami niż działania zmierzające do realizacji celu publicznego. W tym zakresie tutejszy Sąd w całości podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 11 marca 2010 (II SA/Rz 904/2009), w myśl którego "wskazane w art. 140 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust 2 tej ustawy, zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały podjęte dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zatem zwiększenie wartości odszkodowania nie obejmuje wszystkich nakładów dokonanych na nieruchomości, ale tylko te, które mogą być poniesione na rachunek i ryzyko podmiotu wywłaszczonego, a tymi są nakłady związane z realizacją celu publicznego". Na pełna aprobatę zasługują również wywody prawne zawarte w uzasadnieniu cytowanego orzeczenia, które znajdują zastosowanie również w okolicznościach niniejszej sprawy. Wynika z nich, "że art. 140 ust. 4 może być wykładany tylko w zgodzie z Konstytucją, a to oznacza, że nie może odnosić się do wszystkich nakładów poczynionych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Organy obu instancji przyjęły, że nakłady takie obciążają byłego właściciela, bo zwiększają wartość zwracanego odszkodowania. Praktyka taka jest niedopuszczalna, gdyż nawet w przepisach prawa cywilnego nakłady o tyle mogą zwiększać wartość czegokolwiek, o ile były konieczne i usprawiedliwione, zatem nie polepszały rzeczy. Dopuszczenie w art. 140 ust 4 u.g.n. innej reguły byłoby akceptowaniem niesprawiedliwości, bo byłego właściciela stawiałoby w sytuacji dużego niebezpieczeństwa, nie wyłączając sytuacji świadomie podejmowanych przez organy celem zablokowania zwrotu przez zawyżanie należnego, podlegającego zwrotowi odszkodowania np. przez zabudowę albo nakłady czynione na gruncie objętym postępowaniem zwrotowym. (...) treść art. 140 ust. 4 musi być wykładana systemowo i celowościowo, gdyż nie można tracić z pola widzenia funkcji jaka ten przepis ma spełnić. Wychodząc z takiego założenia trzeba przyjąć, że przepis ten wskazując na zwiększenia wartości nieruchomości, wskutek działań podjętych bezpośrednio na niej po wywłaszczeniu, wiąże wzrost wartości nieruchomości tylko z działaniami, które zmierzały do realizacji celu publicznego, dla którego nastąpiło wywłaszczenie. Z tego powodu treść tej regulacji musi być ustalana w kontekście art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Tylko takie "nakłady" poczynione przez organ lub podmiot realizujący cel publiczny mogą być dokonane na rachunek i ryzyko poprzedniego właściciela nieruchomości wywłaszczonej. Wszelkie inne ulepszenia nie mogą obciążać podmiotu, na rzecz którego następuje zwrot nieruchomości. Stanowisko swoje Sąd wywodzi z podstawowego założenia, że nieruchomość wywłaszczona może być użyta tylko na cel wywłaszczenia. W przeciwnym razie podlega zwrotowi. Konsekwencją tego musi być przyjęcie, że ubiegającego się o zwrot można obciążyć, przez zwiększenie wysokości odszkodowania, tylko w zakresie tych działań podjętych bezpośrednio na gruncie, które zmierzały do realizacji celu publicznego, w sytuacji gdy cel ten nie został zrealizowany..."

Inna niż powyżej przedstawiona wykładnia art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prowadziłby bowiem w wielu przypadkach do zniesienia skuteczności roszczeń zwrotowych, a zwrot nieruchomości stawałby się fikcją. Jest to widoczne szczególnie w niniejszej sprawie z uwagi na wysokość odszkodowania, o jakim orzekł organ. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu będzie zatem orzeczenie w przedmiocie wniosku E. K. o zwrot nieruchomości, przy uwzględnieniu powyżej przedstawionych poglądów prawnych.

Wobec powyższego, uznając skargę za uzasadnioną, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.