Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 265/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1,  art. 80
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: art. 3 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2022 poz 699
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del.WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt III SA/Po 561/19 w sprawie ze skargi Z. Sp. j. w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 czerwca 2019 r. nr BP.501.609.2019.0164.PO15.3882 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Z. Sp. j. w N. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2900 (dwa tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Po 561/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na skutek skargi Z. Sp. j. w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 6 czerwca 2019 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 marca 2019 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dnia 22 listopada 2018 r. w miejscowości [...] na drodze krajowej został zatrzymany do kontroli samochód Man wraz z naczepą marki CMT, którym kierował T. H., zatrudniony w ww. spółce. Pojazdem wykonywano krajowy transport drogowy rzeczy (przewóz żużlu i popiołów paleniskowych) na trasie Poznań - Śmigiel. W wyniku kontroli stwierdzono naruszenia polegające na: 1) wykonywaniu przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (organ wskazał jako podstawę prawną art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. i lp. 4.8 załącznika nr 3 do u.t.d.; wysokość kary pieniężnej: 10 000 zł); 2) wykonywaniu przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne przez transportującego odpady bez wymaganego wpisu do rejestru, o którym mowa w przepisach ustawy o odpadach (organ wskazał jako podstawę prawną art. 92a ust. 1, 3 i 7 u.t.d. i lp. 4.2 załącznika nr 3 do u.t.d.; wysokość kary pieniężnej: 2 000 zł).

Kierowca zeznał do protokołu, że towar załadował w Poznaniu przy ul. [...] w firmie E. sp. z o.o. Towar miał trafić do [...], gdzie miał posłużyć spółce za "domieszkę" do produkcji cegły. Kierowca podał, że nie wiedział, iż wiezie odpad oraz, że przewóz odpadów wymaga oznaczenia odpowiednią tablicą (czasie kontroli stwierdzono brak oznakowania pojazdu tablicą "ODPADY").

W celu ustalenia, czy na dzień kontroli spółka posiadała zezwolenie na transport odpadów organ I instancji wystąpił do Departamentu Środowiska w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Wielkopolskiego z zapytaniem, czy strona została wpisana do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami w zakresie transportu odpadów. W odpowiedzi poinformowano, że spółka nie jest wpisana do rejestru. Nadto organ I instancji wystąpił do starosty w K. z zapytaniem, czy stronie zostało udzielone zezwolenie na transport odpadów, z prośbą o ewentualne przesłanie kserokopii ww. dokumentu. W odpowiedzi Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 233 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, wydane zezwolenia na transport odpadów straciły ważność z dniem 25 lipca 2018 r. Od dnia 24 stycznia 2018 r. został wprowadzony obowiązek posiadania przez przedsiębiorcę transportującego odpady wpisu do Rejestru BDO (baza danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami).

Decyzją z dnia 25 marca 2019 r., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz ustalenia protokołu kontroli z dnia 22 listopada 2018 r., nałożył na przedsiębiorcę – Z. Sp. j. w N. – karę pieniężną w wysokości 12.000 zł

Rozpoznając odwołanie spółki, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 6 czerwca 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskazał, że bezspornym jest, że w trakcie wykonywania zadania przewozowego kontrolowanym pojazdem przewożono odpady w postaci żużla i popiołów paleniskowych o kodzie 10 01 01. Wynika to z okazanego do kontroli kwitu wagowego. Organ wyjaśnił, że w grupie odpadów 10 01 znajdują się odpady z elektrowni i innych zakładów energetycznego spalania paliw (z wyłączeniem grupy 19) – kodem 10 01 01 określone zostały żużle, popioły paleniskowe i pyły z kotłów (z wyłączeniem pyłów z kotłów wymienionych w 10 01 04).

Zdaniem GITD, dalszego wykorzystanie odpadu w procesie produkcyjnym nie oznacza, że traci on charakter odpadu. Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Ponowne użycie odpadu może stanowić proces odzysku (tj. jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce), recyklingu (odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach), przetwarzania (procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie) lub unieszkodliwiania (proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii).

Organ odwoławczy podniósł również, że kontrolowany pojazd nie był wyposażony w odpowiednie oznaczenie informujące o rodzaju przewożonego ładunku, co potwierdza materiał zdjęciowy i protokół kontroli, podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń. Oznaczenie środków transportu odpadów tablicą z napisem "ODPADY" o określonych wymiarach, opisane jest w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 7 października 2016 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów. Według stanu na dzień kontroli, strona nie uzyskała wpisu do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami.

Organ zaznaczył, że w niniejszej sprawie zarówno wina jak i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie braku przestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Podniósł, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Rozpoznając skargę strony na wymienioną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że jest ona zasadna.

Zdaniem Sądu I instancji, zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane co najmniej przedwcześnie.

Podniósł, że zdefiniowanie pojęcia "odpady" nie jest sprawą prostą, a to ze względu na konstrukcję tego pojęcia i odwoływanie się przez prawodawcę do kryteriów subiektywnych, przy czym kluczowe znaczenie ma tu pojęcie "pozbywanie się odpadów". Ono bowiem odróżnia odpady od innych substancji i przedmiotów.

Sąd I instancji podkreślił, że kontrolowanym pojazdem był przewożony żużel i popioły paleniskowe. Z zeznań kierowcy oraz argumentów zawartych w odwołaniu (i powtórzonych w skardze) wynika, że przewożony żużel i popioły paleniskowe miały służyć spółce za "domieszkę" do produkcji cegły i zostać wykorzystane "jako element wsadowy w procesie produkcji". Zasadnicze znaczenie ma więc, w ocenie Sądu I instancji, ustalenie, czy przewożona substancja mogła zostać uznana za odpad. Tylko w takim przypadku można bowiem nałożyć karę pieniężną, a mianowicie, jeżeli miało miejsce transportowanie odpadów, ale nie zostały spełnione wymagania dotyczące transportu odpadów.

Sąd I instancji podkreślił, że kwalifikacja danej substancji, jako odpadu była analizowana m.in. przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2019 r., w sprawie C-399/17, Trybunał wskazał, że dana substancja jest odpadem nie ze względu na swój charakter, ale ze względu na zamiar lub obowiązek usunięcia tej substancji przez jej posiadacza, a więc ze względu na wolę posiadacza lub ustawodawcy. Opierając się na swoim wcześniejszym orzecznictwie TSUE powtórzył stanowisko, że skład chemiczny danej substancji może co najwyżej stanowić wskazówkę co do tego, że ma ona charakter odpadu, zaś zagrożenia stwarzane przez daną substancję dla środowiska naturalnego lub zdrowia ludzkiego nie mają decydującego wpływu na jej kwalifikację jako odpadu (por. także wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2058/17).

Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji wydając decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wzięły pod uwagę przede wszystkim materiał dowodowy w postaci zeznań świadka - kierowcy oraz danych wynikających z kwitu wagowego, z którego wynika, że kontrolowanym pojazdem był przewożony żużel i popiół paleniskowy. Organy przyjęły, że okoliczność dalszego wykorzystania rzeczy w procesie wytwórczym nie oznacza, że traci ona charakter odpadu. Zdaniem Sądu I instancji jest to pogląd wadliwy i pozbawiony podstaw w obowiązującym systemie prawnym. W szczególności organy nie skontrolowały prawdziwości twierdzeń świadka w zakresie odnoszącym się do przeznaczenia przewożonego żużlu i popiołów paleniskowych i nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie.

Podważając prawidłowość stanowiska organów administracji, Sąd I instancji odwołał się również do celów ustawy o odpadach. W jej art. 1 prawodawca wskazał, że przepisy ustawy o odpadach służą ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi, a przedmiotem regulacji ustawy są środki ograniczające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z: (a) wytwarzania odpadów, (b) gospodarowania odpadami oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów, jak również poprawiające efektywność takiego użytkowania. Z kolei art. 24 ust. 1 ustawy o odpadach reguluje problematykę transportu odpadów. Odbywa się on zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7. Na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy o odpadach została wydana delegacja ustawowa, na podstawie której minister właściwy do spraw środowiska w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz ministrem właściwym do spraw żeglugi śródlądowej określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe wymagania dla transportu odpadów, w tym dla środków transportu i sposobu transportowania, oraz oznakowanie środków transportu, biorąc pod uwagę właściwości odpadów i ich wpływ na środowisko oraz bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi.

W rekapitulacji, Sąd I instancji podkreślił, że analiza zachowania przedsiębiorcy musi zostać poprzedzona przeprowadzeniem postępowania dowodowego dotyczącego przewozu żużla i popiołów paleniskowych nie tylko w aspekcie obiektywnym, ale także – co ma istotne znaczenie w zakresie ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności karnoadministracyjnej przedsiębiorcy – w płaszczyźnie subiektywnej, a dotyczącej także przeznaczenia przewożonego żużlu i popiołów paleniskowych. Dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy organy będą mogły dokonać prawidłowego aktu subsumpcji i następnie przystąpić do wydania indywidualnego aktu administracyjnego (tj. decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej lub też – w przepadku wystąpienia elementów negatywnych – rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego).

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi w skardze kasacyjnej zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art.3 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 701, dalej – "ustawa o odpadach") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przewożony ładunek w postaci żużla i popiołów paleniskowych nie był odpadem w rozumieniu ww. przepisu z uwagi na trudności w zdefiniowaniu pojęcia "odpady" i ze względu na przeznaczenie żużla i popiołów paleniskowych do dalszego wykorzystania w procesie produkcyjnym, podczas gdy z definicji odpadów wynikającej z art. 3 pkt 5 ustawy wprost wynika, że jest to każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany, a zatem to posiadacz odpadu decyduje o zakwalifikowaniu substancji lub przedmiotu jako odpadu, przy czym zarówno definicja odpadów, jak i inne przepisy ustawy o odpadach nie zawierają zastrzeżenia dotyczącego sposobu dalszego postępowania z odpadami, który uniemożliwiałby uznanie substancji lub przedmiotu za odpad;

2. art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 14, 21, 23, 30 ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że wykorzystanie żużla i popiołów paleniskowych w procesie produkcji cegły uniemożliwia uznanie ich za odpady, podczas gdy ustawa o odpadach wprost przewiduje możliwość użycia odpadów w procesach odzysku (jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce), recyklingu (odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach), przetwarzania (procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie) lub unieszkodliwiania (proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii), a zatem w dalszych procesach produkcyjnych, w wyniku których mogą powstać nowe produkty, materiału lub substancje;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej – "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał materiał dowodowy niedający podstaw do uznania, że przewożony ładunek żużla i popiołów paleniskowych stanowił odpad, podczas gdy o uznaniu substancji lub przedmiotu za odpad decyduje posiadacz odpadu, którym była E. sp. z o.o., która to spółka, będąc wystawcą kwitu wagowego, wskazała w nim, że pochodzący od niej ładunek stanowiły żużle i popioły paleniskowe o kodzie 10 01 01;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że organy były zobowiązane do zweryfikowania prawdziwości twierdzeń kierowcy przesłuchanego w charakterze świadka co do przeznaczenia przewożonego ładunku, podczas gdy zeznania świadka nie budziły wątpliwości co do ich wiarygodności, a skarżący nie kwestionował w toku postępowania administracyjnego sposobu dalszego wykorzystania przewożonych odpadów, nadto organy w sposób wyczerpujący zgromadziły i oceniły materiał dowodowy w sprawie i prawidłowo uznały, że przewożony ładunek stanowił odpad o kodzie 10 01 01, zgodnie z wolą posiadacza odpadu (E. sp. z o.o.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym – a mianowicie, wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu oraz bez wymaganego wpisu do rejestru – stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – o braku zgodności prawem wymienionych decyzji należało wnioskować na tej podstawie, że zostały one wydane przedwcześnie, albowiem nałożenie kary pieniężnej za przypisane stronie delikty administracyjne może nastąpić tylko w sytuacji przewożenia odpadów z naruszeniem wymogów dotyczących ich transportu. Wobec tego zaś, że kontrolowanym pojazdem był wykonywany przewóz żużlu i popiołów paleniskowych, zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie miało, zdaniem Sądu I instancji, ustalenie czy przedmiotem przewozu był rzeczywiście odpad, czego organy administracji nie uwzględniły w dostatecznym stopniu. W świetle art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach istotne znaczenie ma również przeznaczenie przewożonego żużlu i popiołów paleniskowych, co wymaga stosownego wyjaśnienia, jako warunku prawidłowości nałożenia kary administracyjnej.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie, jakkolwiek – jak podniesiono na wstępie – nie wszystkiej jej zarzuty zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodności z prawem zaskarżonego nie podważają bowiem z całą pewnością, oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., zarzuty z pkt II ppkt 1 i ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Nie zostały one bowiem uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 176 w związku z art. 174 pkt 2 p.ps.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13), co nie jest bez znaczenia dla wniosku odnośnie do braku ich zasadności, a przede wszystkim braku ich skuteczności.

W tej mierze przypomnienia wymaga, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były – co trzeba podkreślić – na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Skoro przy tym na gruncie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest mowa o "naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", to za uzasadniony trzeba uznać i ten wniosek, że nie chodzi o każde (jakiekolwiek) naruszenia przepisów postępowania, lecz o naruszenie kwalifikowane jego skutkiem, a mianowicie skutkiem, którego wpływ może nie pozostawać bez wpływu na inny wynik sprawy, co wymaga – jak powyżej wyjaśniono – uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia prawa na wynik sprawy.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie udziela odpowiedzi na pytanie, na czym dokładnie – w tym zwłaszcza w świetle przedstawionych powyżej wymogów – miałoby polegać zarzucane naruszenie przepisów postępowania w relacji do określonych nimi i adresowanych do wojewódzkiego sądu administracyjnego I instancji wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz wzorów działania adresowanych do tego sądu, a w rezultacie, jaki miałby być wpływ zarzucanych naruszeń na wynik sprawy.

W sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać, skarżący kasacyjnie organ nie wyjaśnił, na czym miałoby, między innymi, polegać naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. – przepis ten nie został bowiem nawet przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Nie mniej jednak, w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z kreowanego na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz adresowanego do sądu administracyjnego obowiązku orzekania na podstawie akt sprawy należy wyjaśnić, że jego naruszenie może stanowić usprawiedliwioną podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a mianowicie wówczas, gdy wbrew zasadzie wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa naruszył zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów niewynikających z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania poza materiał dowodowy zebrany w postępowaniu zakończonym wydaniem (podjęciem) kontrolowanego aktu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 67/13). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika zaś – co już podkreślono – aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji – lub sytuacji rodzajowo im podobnej – w świetle której za uzasadnione należałoby uznać twierdzenie, że Sąd I instancji wykroczył poza wyznaczone aktami administracyjnymi granice, w których mógł operować, a w konsekwencji, aby Sąd ten oparł orzeczenie na ustaleniach, które nie znajdują oparcia w aktach sprawy, a których źródłem miałyby być dowody lub fakty nieznajdujące odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w tym też względzie wymagałoby oczywiście wyjaśnienia i wskazania, o jakie dowody lub fakty miałoby chodzić oraz z jakiego źródła – innego niż akta sprawy – miałyby one pochodzić.

Wobec konstrukcji omawianego zarzutu kasacyjnego wyjaśnienia wymaga również, że zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie stanu faktycznego, ani też kwestionowaniu wniosków wyprowadzanych na podstawie akt sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1888/21; 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 211/22; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1172/21; 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 1158/18).

Z kolei, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia – co innymi słowy oznacza, że sąd ten jest zobowiązany rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia jego zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 915/97) – której treść i zakres wyznaczają normy prawa determinujące treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie i precyzujące czynności pozwalające zidentyfikować skonkretyzowany w nich stosunek prawny (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II GSK 321/07).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza, że rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Sąd I instancji nie uwzględnił znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanego przepisu prawa. Mianowicie, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy, co gdyby istotnie nastąpiło, mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 2349/17; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18). Jeżeli przy tym z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika - co podkreślono już na wstępie – aby skarżący kasacyjnie organ wykazał zaistnienie którejkolwiek z wymienionych powyżej sytuacji lub sytuacji rodzajowo im podobnej, która mogłaby uzasadniać twierdzenie, że Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., to zarzut naruszenia tego przepisu prawa trzeba uznać za nieusprawiedliwiony.

Nie zostały również uzasadnione – stawiane w powiązaniu z przywołanymi przepisami prawa – zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które odpowiednio odnoszą się do zasady prawdy obiektywnej, adresowanego do organu prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów oraz do zasady swobodnej oceny dowodów. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej (s. 4 – 5) nie wynika jednak, na czym miałoby polegać ich naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych przepisów prawa, jako wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności – jak należałoby przyjąć – przez niezasadne przypisanie ich naruszenia organowi administracji publicznej.

Odnosząc się natomiast do opartych na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. zarzutów z pkt I ppkt 1 i ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej, trzeba stwierdzić, że jakkolwiek skarżący kasacyjnie organ niezasadnie podnosi zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 14, pkt 21, pkt 23 i pkt 30 ustawy o odpadach – albowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do wymienionych przepisów prawa, które nie zostały nawet przywołane przez Sąd I instancji, Sąd ten podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, w rezultacie których miałby wyrazić pogląd kwestionowany skargą kasacyjną, co zarzut ten czyni oczywiście niezasadnym, przede wszystkim zaś, nieskutecznym – to jednak trafnie podnosi naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 przywołanej ustawy przez jego błędną wykładnię.

W punkcie wyjścia wymaga przypomnienia, że przez "odpady", zgodnie z ustawą o odpadach, rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (art. 3 ust. 1 pkt 6).

Uwzględniając konwencję językową, którą na gruncie przywołanego przepisu prawa operuje ustawodawca definiując pojęcie "odpadów" dla potrzeb stosowania wymienionej ustawy, a w tym kontekście akcentowanie znaczenia woli posiadacza manifestowanej poprzez "pozbycie się", czy też "zamiar pozbycia się" odpadów lub też woli samego ustawodawcy wyrażanej z kolei poprzez kreowanie obowiązku pozbycia się odpadów, nie sposób jest twierdzić – jak przyjął to Sąd I instancji – że z punktu widzenia kwalifikowania danej substancji (lub przedmiotu), jako odpadu, prawnie relewantne znaczenie miała być mieć również okoliczność odnosząca się do przeznaczenia tychże odpadów, a ściślej rzecz ujmując ocena odnosząca się ich (potencjalnego, przyszłego) przeznaczenia.

Z przywołanej definicji legalnej – i nota bene, także z przywoływanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. s. 5 – 6) judykatu trybunału luksemburskiego w sprawie C – 399/17 – nic takiego bowiem nie wynika.

Co więcej, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyroki NSA z dnia: 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2051/21; 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 7662/21), zasadnicze znaczenie z punktu widzenia kwalifikowania danej substancji lub przedmiotu, jako odpadu – co jest wystarczające dla tejże właśnie kwalifikacji – ma zwrot (termin) "pozbywa się" ("pozbywania się"). Jakkolwiek przy tym, wobec przedmiotu oraz celów regulacji ustawy o odpadach, przywołany zwrot (termin) nie może być rozumiany wąsko, a to z uwagi na regulowane przepisami obowiązującego prawa procesy ponownego użycia, przetwarzania, recyklingu oraz odzysku poszczególnych rodzajów odpadów, to jednak w świetle treści przywołanego przepisu prawa nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że (następcza, potencjalna) użyteczność danych substancji lub przedmiotów – których posiadacz (rzeczywiście) pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany – nie jest przesłanką wyłączającą je spod kwalifikowania ich, jako odpadów (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1463/13 oraz glosę do tego wyroku – M. Sieradzka, LEX/el. 2015).

Z przedstawionych powodów podejście Sądu l instancji do rozumienia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach należało więc uznać za nieprawidłowe.

Prowadzi to w konsekwencji do tego wniosku, że z punktu widzenia oceny prawidłowości kwalifikowania kontrolowanego przewozu w sposób, w jaki uczynił to organ administracji publicznej, nie ma prawnie doniosłego znaczenia potencjalna możliwość dalszego wykorzystania przewożonego żużlu i popiołów paleniskowych w określonych (innych i następczych) procesach produkcyjnych, co z kolei nie pozostaje bez wpływu i na wniosek odnośnie do braku jakiejkolwiek potrzeby (obowiązku) prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Tym bardziej, gdy w korespondencji do wszystkich dotychczas zaprezentowanych argumentów oraz przedstawionego rozumienia przywołanego przepisu prawa podkreślić, że wola zbywcy (pierwotnego posiadacza) odnośnie do "pozbycia się" substancji stanowiącej przewożony ładunek (a mianowicie, żużlu i popiołów paleniskowych) została aż nadto jasno i wyraźnie zamanifestowana, co znalazło swoje odzwierciedlenie w wystawieniu kwitu wagowego, z którego wynika, że został on zakwalifikowany, jako odpad o kodzie 10 01 01 (żużle, popioły paleniskowe, pyły z kotłów).

W związku z tym więc, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu będzie zobowiązany ponownie rozpoznać sprawę ze skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym (a mianowicie, wykonywanie przewozu drogowego odpadów przez transportującego odpady bez oznakowania środków transportu oraz bez wymaganego wpisu do rejestru), z uwzględnieniem przedstawionych ocen prawnych oraz przedstawionego rozumienia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach.

Wobec powyższego, na podstawie art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.