Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 282/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 977
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D.S., A.S. i A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 3 lutego 2023 r., nr SKO.450.2.2023 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Brus z dnia 15 grudnia 2022 r., nr GP.6730.48.2022, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku solidarnie na rzecz D.S., A.S. i A.B kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

D. S., A. S. i A. B. (dalej jako: skarżący, inwestorzy) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z dnia 3 lutego 2023 r., nr SKO.450.2.2023, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta Brus (dalej jako: Burmistrz), z dnia 15 grudnia 2022 r., nr GP.6730.48.2022, odmawiającą skarżącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji paneli fotowoltaicznych - elektrowni słonecznej o mocy do 1,0 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej oraz kontenerowej stacji transformatorowej, na terenie części działki nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym C., gmina Brusy.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Inwestorzy, działający jako wspólnicy S. S.C., wystąpili w dniu 27 kwietnia 2022 r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji paneli fotowoltaicznych - elektrowni słonecznej o mocy do 1 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej oraz kontenerowej stacji transformatorowej na terenie części działki [...], obręb C., gmina Brusy. Wniosek ten został rozpatrzony odmownie decyzją Burmistrza Gminy Brusy z dnia 27 lipca 2022 r., jednakże została ona uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 2 września 2022 r., a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Następnie, decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r., Burmistrz ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podstawą rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ, że inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako u.p.z.p, tj. zasady tzw. dobrego sąsiedztwa.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowana elektrownia słoneczna o mocy do 1,0 MW planowana jest na części działki nr [...] na gruntach rolnych klasy RIVb i RV i ma ona zajmować do 0,4999 ha powierzchni terenu. Główne elementy przedsięwzięcia obejmą: konstrukcje stołów pod panele fotowoltaiczne o wysokości do 5 m, panele fotowoltaiczne - do 2000 sztuk, inwertery - do 10 sztuk, stację transformatorową o powierzchni do 50 m2, długości ok. 2,0-10,0 m, szerokości ok. 1,0-5,0 m, wysokości do 4,0 m, linie kablowe niskiego i średniego napięcia, ogrodzenie. Planowaną farmę zakwalifikowano jako zabudowę przemysłową, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), dalej jako rozporządzenie, przy czym uznano, że z uwagi na zajętą powierzchnię zabudowy do 0,5 ha przedsięwzięcie to nie kwalifikuje się jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Następnie organ zauważył, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wymogów dobrego sąsiedztwa i dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2023 r., poz. 1436 ze zm.), dalej jako ustawa o odnawialnych źródłach energii. Dodając, że z treści tego przepisu wynika, iż elektrownia fotowoltaiczna nie jest urządzeniem technicznym. Jak wskazał organ, dodatkowo ustawodawca w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1873), dalej jako ustawa zmieniająca, dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 500 kW i ponad 500 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW. Realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studium. Jak ustalił Burmistrz, w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Brusy - zatwierdzonym uchwałą Nr IV-32/99 Rady Miejskiej w Brusach z dnia 4 lutego 1999 r., nie wyznaczono obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Organ stwierdził nadto, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania wyjątków dotyczących wyłączenia ww. inwestycji z wyznaczenia ich w studium.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

W odwołaniu inwestorzy domagali się uchylenia decyzji Burmistrza i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez:

jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy, podczas gdy z treści art. 61 ust. 3 tej ustawy wynika wprost, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii - w tym elektrowni fotowoltaicznej - nie jest konieczne spełnienie warunku w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (zasady dobrego sąsiedztwa), co znajduje potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego;

błędną wykładnię i uznanie, że zastosowanie wyjątku od spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa dotyczy wyłącznie elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 500 kW, pomimo że limit taki nie wynika z przepisów, co potwierdza najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym niedopuszczalne jest takie różnicowanie.

Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku - decyzją z dnia 3 lutego 2023 r. - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne stanowiska co do wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do instalacji odnawialnych źródeł energii, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, za reprezentował stanowisko o konieczności wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie w sposób literalny, lecz systemowy, tj. przy uwzględnieniu obecnego brzmienia przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., które oznacza, że rozmieszczenie urządzeń infrastruktury energetycznej wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. W ocenie Kolegium wprawdzie studium nie jest aktem normatywnym, to jednak ma ono swoje umocowanie ustawowe jako instrument kształtowania ładu przestrzennego.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że niezależnie od tego wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć miejsca bez żadnych ograniczeń w kontekście ochrony ładu przestrzennego, zatem wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Mianowicie, przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie z tej zasady nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast obiekty infrastruktury technicznej pełnią rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, rolę służebną wobec mieszkaniowej, zagrodowej, czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu itp. Urządzenia te z założenia nie wpływają na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym. Instalacje fotowoltaiczne natomiast ulokowane na terenie upraw rolnych z reguły będą wprowadzać nowy sposób zagospodarowania terenu - funkcję produkcyjną. Tym bardziej zatem, ze względu na wpływ tych urządzeń na zmianę dotychczasowej funkcji terenu, stosowanie wyjątku określonego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie może być oderwane od zasad kształtowania ładu przestrzennego w gminie, jedną z których jest pozostawienie gminie decyzji co do obszarów, na których przewiduje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż przewidziana w ustawie.

Dodatkowo o braku podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji świadczy – zdaniem Kolegium, brak dostępu inwestycji do drogi publicznej. Wprawdzie we wniosku podano, że dostęp ten jest bezpośredni, lecz na załączniku graficznym teren objęty inwestycją nie przylega bezpośrednio do drogi. W ocenie organu, planowany obiekt nie jest obiektem bezobsługowym i zachodzi konieczność przedstawienia na etapie postępowania o warunki zabudowy sposobu dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Inwestycja bezsprzecznie spowoduje ruch drogowy, chociażby w okresie inwestycyjnym, ale również z tytułu przeprowadzania stosownych prac konserwatorskich, ewentualnych napraw czy konieczności wjazdu w przypadkach zdarzeń losowych. Ponadto planowane zamierzenie nie pełni roli służebnej wobec istniejących w sąsiedztwie zabudowań; nie stanowi również części większej całości, będąc obiektem samodzielnym i niezależnym.

W związku z tym Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że wnioskowana inwestycja o łącznej mocy do 1 MW, zlokalizowana na gruntach klasy RIVb, nie spełnia wyjątku z art. 10 ust. 2a pkt 1 u.p.z.p.

Końcowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż odmowę ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie uzasadniał też fakt objęcia wnioskiem tylko części działki nr [...]. Tymczasem dominująca linia orzecznicza nie dopuszcza ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej, wydzielonego przez inwestora pod inwestycję, o ile nie zachodzą wyjątkowe stany faktyczno-prawne. Kolegium stwierdziło natomiast, że w rozpoznawanej sprawie taki stan wyjątkowy nie ma miejsca, wobec czego nie jest możliwa realizacja inwestycji na części działki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu w Gdańsku na ww. decyzję Kolegium (nazwanej sprzeciwem) skarżący powtórzyli zarzuty odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Brus.

Dodatkowo zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 5 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że "teren" w rozumieniu ww. przepisów oznacza powierzchnię działki ewidencyjnej jako całości i nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku, podczas gdy "teren" i "działka ewidencyjna" są odrębnymi znaczeniowo pojęciami, a tym samym "teren" może stanowić również wyodrębnioną za pomocą linii rozgraniczających część działki ewidencyjnej, co z kolei umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji planowanej na części działki.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zdaniem organu przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy interpretować w połączeniu z innymi przepisami ustawy normującymi kwestię lokalizacji mikro-instalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, tj. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. a tym samym wyłączenie od stosowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa powinno dotyczyć tylko urządzeń o mocy do 500 kW. Zdaniem wnioskodawców, z uwagi na brak ścisłego powiązania uregulowań zawartych w powyższych przepisach, wskazana przez organ interpretacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie znajduje uzasadnienia, poza tym opiera się na orzecznictwie sądowym, które zostało podważone w kolejnych orzeczeniach. Aktualnie bowiem Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że definicja instalacji odnawialnego źródła energii nie wprowadza ograniczeń mocy lub obszaru instalacji, która może zostać zakwalifikowana jako instalacja odnawialnego źródła energii. Ustawodawca w art 61 ust 3 u.p.z.p. nie ograniczył odstąpienia od stosowania art 61 ust 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. tylko do określonej mocy lub powierzchni instalacji odnawialnego źródła energii. Przepis ten należy zatem interpretować w ten sposób, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii nie ma obowiązku przeprowadzania m.in. analizy "dobrego sąsiedztwa" (tj. nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Taką instalacją jest natomiast również farma fotowoltaiczna. Mając to na uwadze skarżący stwierdzili, że skoro planowana inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2023 r., poz. 1436 ze zm.), dalej jako ustawa o.z.e., to tym samym inwestycja ta jest zwolniona ze spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Skoro z analizy urbanistycznej przeprowadzonej w sprawie wynika, że wszystkie pozostałe warunki zostały spełnione, to organ powinien wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Również druga z przyczyn odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. fakt zlokalizowania inwestycji na części działki nr [...], nie znajduje – w ocenie skarżących - uzasadnienia. Przede wszystkim organ, powołując tę przyczynę, nie podał żadnej podstawy prawnej, ani nie wyjaśnił przepisów na których się oparł, mimo iż był do tego zobowiązany na mocy art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako k.p.a. Odnosząc się zaś do samej argumentacji organu skarżący podali, iż rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399), uchylono przepisy dotyczące obszaru analizy wokół działki budowlanej. Trzykrotność frontu działki została zastąpiona trzykrotnością frontu terenu. W związku z powyższym, w pełni usankcjonowano możliwość wystąpienia o decyzje o warunkach zabudowy na fragment działki. Potwierdza to również opis z wzoru wniosku, który wprowadzono rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy, albowiem w pkt 7 wniosku - dotyczącym charakterystyki inwestycji, istnieje możliwość zaznaczenia jednego z dwóch okienek tj. "teren inwestycji obejmuje całą działkę ewidencyjną lub działki ewidencyjne" lub "teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych". Także w komentarzu do sposobu wypełnienia wniosku w pozycji nr 8 wprost wskazano, iż w przypadku określenia granic terenu objętego wnioskiem jako części działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych wymagane jest określenie granic terenu w formie graficznej. W związku z tym, stanowisko organu jakoby odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadniał również fakt wnioskowania o warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej należy uznać za chybione, a przede wszystkim nie oparte o żadną podstawę prawną.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu, uzupełniając argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że ma świadomość zaistniałego w orzecznictwie sporu doktrynalnego dotyczącego znaczenia postanowień studium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże, nawet przy uwzględnieniu braku mocy wiążącej zapisów studium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, na uwagę zasługuje fakt, iż wydanie takiej decyzji nie może mieć miejsca bez żadnych ograniczeń w kontekście ochrony ładu przestrzennego. Szerokie rozumienie odnawialnych źródeł energii i urządzeń służących do wytwarzania energii otwierałoby bowiem drogę do lokalizacji wszelkich instalacji przemysłowych służących do wytwarzania energii na obszarach całkowicie niezurbanizowanych. Należałoby się zatem spodziewać, że na obszarach otwartych, krajobrazowo i przyrodniczo niezmienionych, zaczną się pojawiać instalacje służące do wytwarzania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł. W zasadzie dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na gruntach klas IV - VI (stanowiących zdecydowaną większość na obszarze Polski) nie byłoby żadnych ograniczeń związanych z ochroną ładu przestrzennego. Mogłoby to doprowadzić do nieodwracalnego zniszczenia walorów krajobrazowych terenów w ogóle niezurbanizowanych. Takie rozumienie, choćby wynikało z wykładni językowej przepisu, niekoniecznie oznacza, że jest prawidłowe. Już sam fakt wskazanych skutków takiego podejścia nakazuje zachowanie szczególnej ostrożności.

Dalej Kolegium stwierdziło, że ratio legis rozszerzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii było wprowadzenie ułatwień w zakresie realizacji tego typu przedsięwzięć na potrzeby własne, o ile działalność polegająca na wytwarzaniu energii elektrycznej nie stanowi dla danego podmiotu podstawowego źródła zarobkowania. Jakkolwiek brzmienie ww. przepisu nie daje bezpośrednio podstaw do przyjęcia powyższego wniosku, to jednak dla prawidłowej jego wykładni nie można poprzestać jedynie na wykładni językowej i konieczne staje się odwołanie do reguł wykładni systemowej i celowościowej, przy uwzględnieniu przepisów regulujących proces inwestycyjno-budowlany.

Wreszcie, w kwestii możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na części działki, Kolegium zwróciło uwagę, że ostatnio dokonane zmiany prawodawcze w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują na utrwalenie poglądu, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całego obszaru działki ewidencyjnej objętej wnioskiem, a nie jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Wprowadzone w tym względzie ujednolicenia terminologiczne, w tym zwłaszcza zastąpienie wyrażenia "front działki" wyrażeniem "front terenu", zostały uściślone w nowo dodanym art. 61 ust. 5a ustawy, który w zdaniu 2. jednoznacznie przewiduje, iż przez "front terenu" należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Także przywołany przez skarżących wzór formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy w pkt 6 "Teren objęty wnioskiem" zawiera m.in. "Identyfikator działki lub działek ewidencyjnych". Natomiast oświadczenie dotyczące sposobu wyznaczenia terenu inwestycji, w ramach którego wskazać można, że teren ten obejmuje część działki lub działek ewidencyjnych, zamieszczono w rzeczonym formularzu dopiero w pkt 7 "Charakterystyka inwestycji". Rozwiązanie to jest uzasadnione przyjmowanymi w dotychczasowym orzecznictwie szczególnymi przypadkami, w których decyzja o warunkach zabudowy dotyczyć może części, a nie całości działki ewidencyjnej. W każdym bądź razie działka ewidencyjna niezmiennie pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy. Przy tym należy zauważyć, że pojęcie "działki ewidencyjnej" ma uniwersalne znaczenie w całym systemie prawnym, a co ważne - daje gwarancje pewnego i prawnie weryfikowalnego wyznaczenia granic terenu inwestycji. Natomiast, zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja, pozwalająca na wyjątkowe dopuszczenie realizacji planowanej inwestycji na części działki, taka jak priorytetowy charakter planowanej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzji Burmistrza Gminy Brusy, którą odmówiono ustalenia na wniosek skarżących warunków zabudowy dla budowy instalacji paneli fotowoltaicznych – elektrowni słonecznej o mocy do 1 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej oraz kontenerowej stacji transformatorowej, na terenie części działki nr [...], obręb C., gmina Brusy.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Przepisem mającym istotne znaczenie dla niniejszej sprawy jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-6. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano zaś wymóg, którego zastosowanie w niniejszej sprawie jest kwestią sporną, a polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Co do zasady dotyczy on każdej budowy, jednakże art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przewiduje wyjątki od jego zastosowania. Mianowicie, zasada ta nie dotyczy realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2023 r., poz. 1436 ze zm.), dalej jako u.o.z.e.

Powołana ustawa o odnawialnych źródłach energii zawiera przepisy wyjaśniające, jakiego rodzaju urządzania i obiekty należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii. I tak, z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów

- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej, magazyn biogazu lub instalacja magazynowa w rozumieniu art. 3 pkt 10a ustawy - Prawo energetyczne wykorzystywana do magazynowania biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego.

Mając to na uwadze wskazać trzeba, że będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania inwestycja, jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy

z 27 kwietnia 2022 r., polega na budowie paneli fotowoltaicznych - elektrowni słonecznej o łącznej mocy do 1 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami. Planowane zamierzenie sprowadza się zatem do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Bez wątpienia więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją instalacji odnawialnego źródła energii, służącej do wytwarzania energii słonecznej, opisanej przez dane techniczne i handlowe zawarte we wniosku, a więc ze źródła odnawialnego i niekopalnego. Okoliczności te nie były kwestionowane w toku postępowania.

Sporne jest natomiast to, czy do tego typu inwestycji ma zastosowanie zasada dobrego sąsiedztwa, czy też nie, oraz czy jej realizacja musi być przewidziana w studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżących, instalacje odnawialnego źródła energii, do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały wyłączone spod obowiązku zadośćuczynienia zasadzie dobrego sąsiedztwa i dostępności do drogi publicznej, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii i dopuszczenia jego lokalizacji w studium. Z kolei orzekające organy stanęły na stanowisku, że możliwość ustalenia warunków zabudowy dla instalacji odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW jest uzależniona od przeznaczenia terenu objętego inwestycją w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania pod tego rodzaju inwestycje, zgodnie z wymogami art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Występująca w sprawie różnica poglądów skarżących i organu odnośnie stosowania wyjątku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnych źródeł energii, jest odzwierciedleniem dwóch linii orzeczniczych istniejących w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Według jednej grupy poglądów, przy wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie należy ograniczać się tylko do wykładni językowej, ale wskazane jest również sięgnięcie do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Odwołując się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wskazuje się, że tego rodzaju inwestycje mają niewątpliwie istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przy stosowaniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić regulacje zawarte w studium. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki - w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. -Prawo geodezyjne i kartograficzne (...);

urządzeń innych niż wolnostojące.

Natomiast art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. stanowi, że granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, określa się w zależności od potrzeb w planie miejscowy.

W omawianej linii orzeczniczej przyjmowano, że w sytuacji gdy postanowienia studium nie przewidują na danym terenie lokalizacji urządzeń odnawialnych źródeł energii o mocy wyższej niż wskazana w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., albo nie jest w takiej sytuacji możliwe wydanie warunków zabudowy w ogóle (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 277/21, wyrok WSA w Gdańsku z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 629/21, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 257/22) albo możliwe jest wprawdzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale na zasadach ogólnych, tj. przy spełnieniu wszystkich warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Łodzi z 19 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 520/22, wyrok NSA z 19 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19 - (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe orzecznictwo, w tym również tutejszego Sądu, formułowało zatem poglądy zbieżne z tymi, które zaprezentowały organy.

Drugie stanowisko, do którego odwołują się skarżący, wskazuje, że kategoryczne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do wprowadzania ograniczeń w jego zastosowaniu wynikających m.in. z mocy czy innych parametrów jakimi ma się charakteryzować lokalizowana instalacja odnawialnego źródła energii, oraz że dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest właściwe ze względu na wewnętrzny i niewiążący przy wydawaniu decyzji charakter postanowień studium. Takie poglądy wyrażane były przez wojewódzkie sądy administracyjne, przykładowo przez WSA w Poznaniu w wyroku z 16 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 96/22, czy przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 549/22 (dostępne w CBOSA). W ostatnim czasie, na co wskazywali też skarżący, pojawił się szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielających tę linię orzeczniczą, tj. wyrok z 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1276/21, wyrok z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, wyrok z 3 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2130/22, wyrok z 22 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2249/22 (dostępne jw.).

W szczególności należy zwrócić uwagę na wywód Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 12 października 2022 r., sygnatura akt

II OSK 1482/21, który rozpoczął analizę omawianego sporu od stwierdzenia, że aktualne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (obowiązujące od 29 sierpnia 2019 r. w skutek nowelizacji dokonanej ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2019 r., poz. 1524) zawiera zwrot "a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii". Zatem art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – w zakresie w jakim dodano to kolejne odstępstwo od zasady zawartej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p. - nie wydaje się budzić większych semantycznych wątpliwości, ponieważ w przypadku odnawialnych źródeł energii przepis wprost odsyła do definicji instalacji odnawialnego źródła energii zawartej w odrębnej ustawie. Z gramatycznego punktu widzenia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie budzi więc wątpliwości. Jego treść jest w pełni klarowna i jednoznacznie przesądza, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się m.in. do instalacji oze w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Z tego przepisu nie wynika przy tym, aby ustawodawca różnicował instalacje w zależności od ich mocy, co w założeniu miałoby determinować badanie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Takiego rozróżnienia nie sposób również wywieść z treści art. 10 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Z przepisów tych wynika wyłącznie to, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 100 (obecnie 500) kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, muszą zostać rozmieszczone w studium, aby później ich dopuszczalna lokalizacja została wprowadzona w planie miejscowym, o ile oczywiście taki plan zostanie uchwalony. Przepisy te odnoszą się zatem do tzw. lokalnego porządku planistycznego (studium, plan miejscowy) i zakres ich stosowania jest ograniczony wyłącznie do tych gminnych aktów planistycznych, a nie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18). Powyższe prowadzi do konkluzji, iż brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy tylko przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe, przepisy art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zdaniem tut. Sądu, także uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej z 19 lipca 2019 r. wspiera powyższe stanowisko. W punkcie 5. uzasadnienia projektu wskazano jednoznacznie, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...)". Zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie zatem wymagane spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ma dotyczyć instalacji odnawialnego źródła energii o określonej mocy.

Mając to wszystko na uwadze, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zasadne jest odstąpienie od dotychczasowego poglądu prezentowanego także przez inne składy tut. Sądu w zakresie zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do budowy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. W związku z tym uznano, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium, a wcześniej Burmistrz Gminy, dokonali błędnej wykładni art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wykluczenie literalnej wykładni przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. i skupienie się na poszukiwaniu wykładni systemowej, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmownej, która była w tej sprawie co najmniej przedwczesna, ponieważ przy jej wydawaniu nie uwzględniono możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.) przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogów: dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej, a także konieczności poszukiwania zgodności jej lokalizacji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd zważył nadto, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy uznał, iż w sprawie nie występują szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki wskazanej we wniosku skarżących. Organ wskazał na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą co do zasady nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działki inwestycyjnej.

Sąd orzekający w tej sprawie akceptuje pogląd organu odwoławczego, dominujący również w orzecznictwie, zgodnie z którym jedynie w wyjątkowych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Sąd nie zgadza się jednak, że w rozważanym wypadku takie szczególne okoliczności faktyczno-prawne - pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla części działki - nie występują.

Jak wynika z akt sprawy, działka objęta wnioskiem stanowi grunty rolne klasy RIVb i RV, a inwestycja obejmować będzie obszar do 0,4999 ha powierzchni terenu.

Zdaniem Sądu, w świetle przepisów u.p.z.p. niedopuszczalne jest, co do zasady, ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Przyjąć bowiem należy, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 4 u.p.z.p., trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np.: część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (podobnie NSA w wyrokach z: 3 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 177/18, 2 marca 2021 r. sygn. II OSK 270/21, 3 sierpnia 2021 r. sygn.

II OSK 1351/21, 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, 4 listopada 2021 r. sygn. II OSK 1212/19 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z takimi właśnie wyjątkowymi uwarunkowaniami mamy jednak do czynienia również w tej sprawie, albowiem inwestorzy zaplanowali przedsięwzięcie o charakterze szczególnym i z punktu widzenia ustawodawcy priorytetowym. Ocenę tę potwierdza wprowadzone dla niej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączenie konieczności spełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym zauważyć, że zmieniając treść tego przepisu ustawodawca potwierdził, że instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. stanowią szczególne inwestycje, podobnie jak wskazane w tym przepisie linie kolejowe, obiekty liniowe i urządzenia infrastruktury technicznej, które co do zasady sytuowane są na częściach działek ewidencyjnych.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności przyjmą, że lokalizacja elektrowni fotowoltaicznej, niezależnie od jej mocy i rozmieszczenia w studium, zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanek dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Organy przyjmą także, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej możliwe jest co do zasady ustalanie warunków zabudowy dla fragmentu działki ewidencyjnej. Jednocześnie konieczne będzie uwzględnienie, że planowana inwestycja stanowi zabudowę instalacją odnawialnego źródła energii. Funkcja ta zaś stanowi odmienną funkcję od rolnej, przypisanej do gruntów, na których skarżąca zaplanowała swoją inwestycję (grunty RIVb i RV). W konsekwencji, przed ewentualnym wydaniem decyzji zgodnej z wnioskiem inwestorów, organ I instancji zobowiązany będzie wystąpić, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. o uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych treści decyzji, bowiem inwestorzy lokalizację inwestycji przewidzieli na gruntach rolnych, podlegających ochronie na podstawie ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2409 ze zm.). Uzgodnieniu podlega więc możliwość wykorzystania gruntów określonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne (a więc każdej klasy), z perspektywy regulacji art. 6 ww. ustawy, z którego wynika m.in., że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. wyroku na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.