Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 49/23
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4 art 15 § 1 pkt 4 i § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.19 ust. 1 i ust. 2 zd 1
journal: Dz.U. 1958 nr 11 poz 37
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym.
article: art.53 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz 123
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 577
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
article: art.129 ust 1 i 4 oraz 5 pkt 3 art 9a
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art.137 pkt 37
journal: Dz.U. 1998 nr 106 poz 668
law: Ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa.
article: art. 94
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art.4 ust 1 pkt 12 i ust 4
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 578
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
article: art.2 pkt 1-6 art 3 ust 1 okt 5 art 2
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
article: art 17 pkt 1 art 5 § 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2023 poz 775
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
article: w zw z art 1 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 856
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 czerwca 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Starostą Oświęcimskim przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku J.K. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości: pgr [...] i pgr [...] przejęte na rzecz Skarbu Państwa postanawia wskazać Starostę Oświęcimskiego jako organ właściwy w sprawie


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Starostą Oświęcimskim przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku J.K. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym - Dz.U. nr 11 poz. 37 [, zm. z 1968 nr 3 poz. 6 - uw. NSA], tj. pgr [...] o pow. 0,1927 ha i pgr [...] o pow. 0,1238 ha położone w B. (k. 3-8 akt I OW 49/23).

W odpowiedzi na wniosek Starosta Oświęcimski wskazał, że właściwy w sprawie jest Wojewoda Małopolski (k. 20-21v akt I OW 49/23).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. 1705, dalej ppsa), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, zm. 803, dalej kpa) - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym stanowi art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał miedzy Wojewodą Małopolskim a Starostą Oświęcimskim w sprawie z wniosku J.K. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. nr 11, poz. 37, zm. z 1968 nr 3 poz. 6, dalej ustawa z 25 lutego 1958 r.). Stosownie do art. 19 ust. 1 tej ustawy, w przypadku przejścia na własność Państwa na podstawie niniejszej ustawy domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą, właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, przypadające za nieruchomości ustala prezydium wojewódzkiej rady narodowej przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 19 ust. 2 zd. 1 in princ.). Ustawa z 25 lutego 1958 r. nie została uchylona; jest aktem nadal obowiązującym. Wobec tego, że nie istnieją obecnie prezydia wojewódzkich rad narodowych, które zgodnie z ustawą wyznaczone zostały do ustalania odszkodowania za nieruchomość, a także wobec zmian w strukturze organów administracji i ich właściwości, należało ustalić organ, na który przeszła właściwość do ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Państwa.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. nr 21 poz. 123), która weszła w życie 27 maja 1990 r., do właściwości wojewodów przechodzą określone w przepisach prawa zadania i kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych oraz terenowych organów administracji państwowej o właściwości ogólnej i o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, jeżeli te zadania i kompetencje nie zostały przekazane, w odrębnych ustawach, organom samorządu terytorialnego lub innym organom. Do takiego przekazania kompetencji, których dotyczy niniejsze postępowanie, nie doszło.

Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej utraciła moc z dniem 1 stycznia 1999 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 91 poz. 577, dalej uarw lub ustawa z 5 czerwca 1998 r.) - art. 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 99 poz. 631). Art. 6 uarw stanowił, że indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania, poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. W doktrynie wskazuje się, że unormowania przewidziane w tym przepisie są wyrazem woli ustawodawcy zmierzającej do dekoncentracji zadań administracji rządowej (scentralizowanej). A. Wróbel, w odniesieniu do powyższej regulacji, przyjmuje, że art. 6 uarw stanowi, oparte na zasadzie subsydiarności, rozwiązanie prawne w zakresie określania właściwości instancyjnej organów administracji rządowej. Według A. Wróbla, art. 6 ustawy o administracji rządowej "należy rozumieć zarówno jako wskazówkę dla ustawodawcy zwykłego określającego właściwość instancyjną organów administracji rządowej, jak i regułę interpretacyjną w razie wątpliwości co do znaczenia przepisów szczególnych określających taką właściwość lub w razie braku takich przepisów.". Treść tego przepisu wskazuje na wzajemne oddziaływanie i ścisły związek, jaki zachodzi pomiędzy sferą norm administracyjnego prawa ustrojowego i prawa administracyjnego materialnego. Na przedstawionym przykładzie można bowiem zauważyć, że treść regulacji ustrojowej (art. 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r.) wpływa, w tym przypadku, na kierunek wykładni norm prawa materialnego, które są źródłem właściwości rzeczowej organu (T. Bąkowski, Dekoncentracja realizacji zadań publicznych a zasada pomocniczości, w: Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości, system informacji prawnej LEX).

Ustawa z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym w zakresie ustalania odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Państwa, odsyła do zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na dzień wejścia w życie art. 6 uarw zasady wywłaszczania nieruchomości określała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115 poz. 741), która z dniem 1 stycznia 1999 r. ustalanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powierzyła staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej. Pierwotnie, tj. od 1 stycznia 1998 r. (wejście w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami), kompetencja ta należała do wojewody (art. 129 ust. 1 i 4 w brzmieniu pierwotnym). Przesunięcie kompetencji w tym zakresie z wojewody na starostę wykonującego zadanie z administracji rządowej wprowadził art. 137 pkt 37 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. nr 106 poz. 668). Właściwość starosty przewidywała również kolejna ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm.), obowiązująca od 29 października 1998 r., która w art. 94 stanowiła, że do właściwości starosty przechodzą, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Powyższe zmiany były wynikiem przyjętej koncepcji ustrojowej wyrażającej się w przekazaniu powiatom zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie, m.in., gospodarki nieruchomościami i przekazaniu im niektórych spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej (art. 4 ust. 1 pkt 10 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst pierwotny Dz.U. nr 91 poz. 578).

Właściwości rzeczowej starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej ustalonej w powyższy sposób nie zmieniła kolejna ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31 poz. 206 ze zm., obecnie Dz.U. z 2023 r. poz. 190, dalej uwar lub ustawa z 23 stycznia 2009 r.), uchylająca (z dniem 1 kwietnia 2009 r.) ustawę z 5 czerwca 1998 r. Ustawa z 23 stycznia 2009 r. kontynuuje zasadę decentralizacji wykonywania zadań administracji rządowej w województwie. Art. 2 uwar wymienia w pkt od 1 do 6 jakie organy wykonują zadania administracji rządowej w województwie, wskazując w pkt 1 wojewodę a w pkt 5 starostę. Art. 3 ust. 1 pkt 5 uwar stanowi, że wojewoda jest "organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji.". Analizując art. 3 ust. 1 pkt 5 uwar, należy mieć na uwadze art. 2 uwar, z którego wynika, że zadania administracji rządowej w województwie wykonują różne organy administracji publicznej. Właśnie z uwagi na wielość tych organów ustawodawca wprowadził zasadę, że do właściwości wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, o ile nie zostały zastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji czy innych organów administracji wykonujących zadania administracji rządowej (postanowienie NSA z 13.12.2012 r. II OW 138/12). Sprawy z zakresu ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należą do właściwości starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, bowiem stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej ugn), ten organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Art. 9a ugn (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. - Dz.U. z 2004 r. nr 141 poz. 1492) stanowi, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie [ugn - uw. NSA] rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania administracji rządowej [w tym art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn - uw. NSA], jest wojewoda. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że "Właściwość rzeczową organu administracji określają przepisy materialnego prawa administracyjnego, a nie przepisy o zakresie jego działania (art. 20 kpa), które funkcjonalnie należą do przepisów prawa ustrojowego. Przepisy ustrojowe prawa administracyjnego nie mogą, według zgodnego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowego, stanowić podstawy prawnej decyzji, a zatem nie mogą wyznaczać właściwości rzeczowej organu prowadzącego postępowanie" (A. Wróbel w: K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, Zakamycze 1998, s. 38; D. Sałuda, Domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, Casus 2011/1/s. 11 i 14, przypis 9).

Kolejne przekształcenia struktury organów administracji rządowej sprawiły, że organem właściwym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958 r. nr 11 poz. 37, zm. z 1968 nr 3 poz. 6) jest starosta, jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W odniesieniu do niniejszego sporu kompetencyjnego jest nim Starosta Oświęcimski i to on będzie obowiązany rozpoznać wniosek o odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przejętej nieruchomości pgr [...] o pow. 0,1927 ha i pgr [...] o pow. 0,1238 ha położonej w B.

Art. 3 ust. 1 pkt 5 uwar nie ustanawia domniemania kompetencji wojewody, a jest jedynie normą zadaniową (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2012, s. 173). Normy tego rodzaju zakładają natomiast pewien cel normodawcy, nie kształtując pozycji prawnej ich adresata. Normy zadaniowe są skierowane jedynie do organów administracji, co odróżnia je od norm administracyjnego prawa ustrojowego, formalnego i materialnego (M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 161). Zasada legalizmu, czyli obowiązek działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa oraz związana z nim zasada określoności przepisów prawa administracyjnego, wyłącza możliwość traktowania przepisów wyznaczających zadania jako kompetencji do dokonywania czynności określonych zadaniem (W. Jakimowicz, Konstrukcja tak zwanego domniemania kompetencji organu administracji publicznej, Wrocław 2009, s. 242; M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 60). Art. 3 ust. 1 pkt 5 uwar nie statuuje więc domniemania kompetencji wojewody, a stanowi przepis "dokonujący podziału kompetencji". Jak wskazał NSA, skoro ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. nr 175 poz. 1459) wskazuje na starostę jako organ właściwy w I instancji do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, nie wskazuje zaś na właściwość wojewody jako organu odwoławczego w tych sprawach, to - zgodnie z art. 17 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 6 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) - ten organ uznać należy za właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji starosty w tej sprawie. Art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. dotyczy podziału kompetencji organów administracji rządowej w województwie, ale nie stwarza domniemania właściwości wojewody jako organu odwoławczego we wszystkich sprawach z zakresu rządowej w województwie (postanowienie NSA z 21.7.2009 r. I OW 36/09).

Sprawy z zakresu ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należą do właściwości starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, ponieważ - stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) - ten organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten potwierdza zatem właściwość starosty jako organu I instancji właściwego do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z 25 lutego 1958 r. Zgodnie z art. 9a ugn - organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda (co do właściwości organu wyższego stopnia - odmiennie niż w sprawie I OW 36/09 - na tle ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - Dz.U. nr 175 poz. 1459). Skoro wojewoda jest organem II instancji wobec starosty, nie może być on organem I instancji w sprawie objętej wnioskiem (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 107-109 nb 1 i 2 pkt 17).

Kolejne przekształcenia struktury organów administracji rządowej sprawiły, że organem właściwym w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa na podstawie ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym jest starosta, jako organ wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W odniesieniu do niniejszego sporu kompetencyjnego jest nim Starosta Oświęcimski i to on będzie obowiązany rozpoznać wniosek o odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przejętych nieruchomości - pgr [...] o pow. 0,1927 ka i pgr [...] o pow. 0,1238 ha w B.

Oba organy będące w sporze powołują się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na poparcie zasadności swych twierdzeń. W kwestii ustalenia organu właściwego do prowadzenia postępowań w sprawach odszkodowania za nieruchomość przejętą na mocy przepisów ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym zarysowały się w orzecznictwie rozbieżności. Rozbieżności te wynikają ze skomplikowanej sytuacji prawnej, spowodowanej zmianami w strukturze organów państwowych i przeprowadzonymi w 1990 i w 1998 r. reformami organów administracji publicznej. W większości orzeczeń jednak sądy administracyjne aprobują stanowisko, że obowiązujące przepisy pozwalają ustalić jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy odszkodowania starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (postanowienia NSA: z 8.12.2010 r. I OW 164/10; z 1.6.2009 r. I OW 41/09; wyrok NSA z 1.4.2011 r. I OSK 1639/10; wyrok WSA w Warszawie z 8.12.2010 r. I SA/Wa 471/10; wyrok WSA w Łodzi z 26.3.2013 r. II SA/Łd 589/12; wyroki WSA w Krakowie z: 2.2.2012 r. II SA/Kr 1719/11 i 28.12.2012 r. II SA/Kr 1359/12; cbosa).

W doktrynie trafnie wskazuje się na "Rzekome domniemanie kompetencji wojewody". W literaturze za ugruntowane należy uznać stanowisko, że art. 3 ust. 1 pkt 5 uwar nie ustanawia domniemania kompetencji wojewody, a jest jedynie normą zadaniową (np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne 2012, s. 173). Normy zadaniowe (planowe, programowe) to normy, które zakładają pewien cel normodawcy (T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w konstytucji, w: Charakter i struktura norm Konstytucji, red. J. Trzciński, Wyd. Sejmowe 1997, s. 97 i n.; szczegółowo także J. Filipek, Elementy strukturalne norm prawa administracyjnego, ZNUJ, Prace Prawnicze, nr 627, Kraków 1982, s. 63, 83 i n.), nie kształtują więc pozycji prawnej adresata normy. Nie wskazują adresatowi środków realizacji celu, ale jedynie nakładają obowiązek jego realizacji (W. Jakimowicz, Konstrukcja tak zwanego domniemania kompetencji organu administracji publicznej, w: Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, red. A. Chajbowicz, J. Boć, Wrocław 2009, s. 241). Normy zadaniowe są skierowane jedynie do organów administracji, co odróżnia je od norm administracyjnego prawa ustrojowego, formalnego i materialnego (M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004, s. 161). Zasada legalizmu, czyli obowiązek działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa oraz związana z nim zasada określoności przepisów prawa administracyjnego, wyłącza możliwość traktowania przepisów wyznaczających zadania jako kompetencji do dokonywania czynności określonych zadaniem (tak W. Jakimowicz, Konstrukcja..., s. 242; M. Matczak, Kompetencja..., s. 60 i wskazana tam literatura). Z przedstawionych stanowisk wynika, że art. 3 ust. 1 pkt 5 uwar nie statuuje domniemania kompetencji wojewody, a stanowi przepis "dokonujący podziału kompetencji", co potwierdził NSA w postanowieniu z 21.7.2009 r. I OW 36/2009, LexPolonica 2119655: "Skoro ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wskazuje na starostę jako organ właściwy w I instancji do wydania decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, nie wskazuje zaś na właściwość wojewody jako organu odwoławczego w tych sprawach, to zgodnie z art. 17 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 6 kpa w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ten organ uznać należy za właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji starosty w tej sprawie. Art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie dotyczy podziału kompetencji organów administracji rządowej w województwie, ale nie stwarza domniemania właściwości wojewody jako organu odwoławczego we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie" (M. Pacak w: M. Pacak, K. Zmorek, Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Komentarz, LexisNexis 2013, s. 23-24, uw. 14 do art. 3). Podobnie wypowiada się D. Sałuda - op. cit., Casus 2011/1/s. 11-15). W zakresie realizacji spraw administracji rządowej w województwie ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 5 AdmRządWojewU wprowadził zapis stwarzający domniemanie właściwości wojewody w sytuacji braku przypisania tych zadań do kompetencji innych organów. Pogląd taki uznać należy za mylny, co podkreślane jest zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Ustawodawca z komentowanym przepisie założył pewien standard, jednak nie można domniemywać właściwości wojewody w sytuacji braku takiego wskazania w innych aktach rangi ustawowej, stąd też art. 3 ust. 1 pkt 5 można określić jako pozorne domniemanie właściwości (A. Jaworska-Dąbrowska w: red. P. Drembkowski, M. Ślusarczyk, Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Komentarz, C.H. Beck 2022, s. 11-12, nb 5 do art. 3). Art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn wprost wprowadza kompetencje starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu w rozpatrywanej sprawie, a w art. 9a ugn stanowi, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie [ugn - uw. NSA] rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania administracji rządowej [w tym art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn - uw. NSA], jest wojewoda.

Z tych względów, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w zw. z art. 4 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę Oświęcimskiego jako organ właściwy w sprawie.