Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 167/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2023-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 151 a  par. 2 w zw. z art. 64 e
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu E.-B. Sp. z o.o. Sp. kom. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania W. W. i P. W. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu na działce nr ewid. [...], obręb S., gmina G., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. E. Sp. z o.o. Spółka komandytowa w G. (dalej: "Spółka" lub "Inwestor") wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia obejmującego budowę sześciu obiektów inwentarskich - kurników o łącznej obsadzie 358.788 sztuk kurcząt/cykl, tj. ok. 1435,15 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą: dwoma zbiornikami na ścieki bytowe o pojemności 10 m3 każdy, dwunastoma silosami na paszę o pojemności 22,5 Mg każdy, sześcioma zbiornikami na wodę z mycia kurników o pojemności 10 m3 każdy, wagi najazdowej, składu opału, kotłowni z zapleczem socjalnym, agregatu prądotwórczego, zbiornika ppoż. Jednocześnie Inwestor przedłożył raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] Wójt Gminy G., dalej "Wójt" lub "organ I instancji" ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., dalej "Kolegium" lub "SKO", decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja ta została jednak uchylona wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 27 października 2016 r. (sygn. II SA/Bk 295/16), który stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, a nie przepisów procesowych. Po ponownym rozpoznaniu odwołania oraz wzięciu pod uwagę argumentacji WSA w Białymstoku, Kolegium decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta jednak została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który nie dopatrując się naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, wyrokiem z dnia 06 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Bk 159/17) uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. WSA, nie podzielając stanowiska skarżącego, że raport nie zawiera wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, wskazał, że mogą zaistnieć takie sytuacje, gdy wariant proponowany przez inwestora bądź wariant alternatywny pokryje się z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Wariantowanie ma służyć znalezieniu właściwych proporcji pomiędzy interesem wnioskodawcy, interesem innych osób oraz interesem publicznym. Analiza wariantowa może być przeprowadzona w różnym kontekście, np.: lokalizacyjnym, technicznym, technologicznym. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 1871/17) uchylił wyrok WSA oraz zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...]stycznia 2017 r. W wyroku tym NSA ocenił jako uzasadnione dwa zarzuty kasacyjne:

- naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. NSA wskazał, że przedłożony raport nie realizuje obowiązku przedstawienia trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, w tym nie przedstawia racjonalnego wariantu alternatywnego ani wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora. Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W istocie przedstawiono jedynie wariant inwestorski, ponieważ nie ma opisu racjonalnego wariantu alternatywnego, ani wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, NSA wskazał również, że to instalacja grzewcza jest jedynym i głównym emitentem oddziaływania tego konkretnego przedsięwzięcia na środowisko, ale również systemy wentylacyjne w obiektach inwentarskich, którymi odprowadzane będą zanieczyszczenia pochodzące z procesów chowu brojlerów (głównie substancje odorotwórcze powstające w wyniku rozkładu produktów przemiany materii zwierząt). Stale towarzyszącym odziaływaniem hodowli drobiu na środowisko będzie także hałas (ruch kołowy pojazdów obsługujących fermę, wentylacja w postaci wentylatorów dachowych i ściennych). Największe oddziaływanie wiąże się natomiast z odorem emitowanym przez kompleks kurników, a także pomiotem kurzym (odchody kurze), gnojowicą, zwierzętami padłymi lub ubitymi. W tym zakresie wariant alternatywny ma charakter pozorny. Proponowane rozwiązania z technicznego punktu widzenia niewiele różnią się od siebie;

- naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, który wymaga aby podmiot prowadzący m.in. chów lub hodowlę drobiu powyżej 40 000 stanowisk zagospodarował, co najmniej 70% gnojówki i gnojowicy na użytkach rolnych, których jest posiadaczem i na których prowadzi uprawę roślin, a pozostałe 30% może zbyć w sposób określony w art. 3 ust. 3, tj. do bezpośredniego rolniczego wykorzystania, na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Tymczasem raport nie przewiduje zagospodarowania przez podmiot, który prowadzi hodowlę drobiu, co najmniej 70% części gnojowicy na użytkach rolnych, których jest posiadaczem i na których prowadzi uprawę roślin, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o nawozach i nawożeniu.

Ponownie rozpoznając odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., Kolegium decyzją z dnia [...]czerwca 2018 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę Wójtowi do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Wójt ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, które to rozstrzygnięcie SKO utrzymało w mocy - decyzją z dnia [...] lipca 2019 r.

Po rozpoznaniu zaskarżonej decyzji SKO, WSA w Białymstoku uznał, że skarga podlega uwzględnieniu - wyrok z dnia 27 lutego 2020 roku, sygn. akt II SA/Bk 583/19. WSA wskazał, że "w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji dokona zatem analizy aneksowanego raportu i wszystkich przedstawionych w nim wariantów, oceni czy racjonalne warianty alternatywne wskazane przez inwestora spełniają cechy takich wariantów jakie przedstawił NSA w sprawie II OSK 1871/17, dokona wyboru z uwzględnieniem zasady prewencji a przede wszystkim swój wybór uzasadni w sposób odpowiadający wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a."

Organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], po raz kolejny ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanej inwestycji. SKO, po rozpatrzeniu odwołania W. W. i P. W. od powyższej decyzji Wójta, decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Niniejszej decyzji SKO sprzeciwiła się Spółka. WSA w Białymstoku, przyznając słuszność orzeczeniu Kolegium i w pełni popierając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wyrokiem z dnia 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 102/21- stwierdził niezrealizowanie przez organ I instancji wytycznych NSA ze sprawy II OSK 1871/17 oraz WSA w Białymstoku ze sprawy II SA/Bk 583/19 w zakresie wszechstronnej oceny przedstawionych wariantów oraz wyjaśnienia kwestii oddziaływania uciążliwości odorowych w kontekście zasady prewencji środowiskowej. Nadto uznał, że nie została przed organem I instancji wyjaśniona istota sprawy, czyli wybór wariantu najbardziej optymalnego dla środowiska.

Zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2022 r., nr [...] Wójt Gminy G., na podstawie art. 71 ust 2 pkt 1, art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 i 2, art. 81, 82, 83 i art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm. - stan prawny na dzień wydania decyzji), zwaną dalej "ustawą środowiskową" lub "u.o.o.ś.", a także § 2 ust. 1, pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej jako: rozporządzenie RM), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W punkcie 1 sentencji, organ I instancji określił rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia. Następnie przedstawił zakres planowanego przedsięwzięcia. W punkcie 2 sentencji określił, w 13 kolejnych podpunktach, warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia. Następnie, w 3 podpunktach punktu 3 sentencji decyzji, organ I instancji określił wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.o.o.ś., w szczególności w projekcie budowlanym. W kolejnych punktach Wójt stwierdził, że przedsięwzięcie nie zalicza się do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii (punkt 4 sentencji), wykluczył (pkt 5) możliwość transgranicznego oddziaływania na środowisko dlatego postanowił nie określać wymogów w tym zakresie oraz uznał, że planowane przedsięwzięcie nie spowoduje szkód w środowisku, które wymagałyby naprawy przez kompensację przyrodniczą (pkt 7). Następnie w pkt 8 sentencji Wójt określił działania mające na celu zapobieganie, ograniczanie oraz monitorowanie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. W punkcie tym nałożył obowiązek przedłożenia analizy porealizacyjnej w zakresie kontrolnych pomiarów poziomu hałasu na najbliższych terenach objętych ochroną akustyczną. W kolejnych punktach (9-10) nie stwierdził: konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania; ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zatem zgodnie z przepisem art. 82 ust. 1 pkt. 1 ustawy środowiskowej, organ I instancji zawarł w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszystkie elementy wymienione w tym artykule. W pierwszej części uzasadnienia decyzji, organ I instancji szczegółowo zrelacjonował dotychczasowy przebieg przeprowadzonego postępowania w sprawie. W dalszej zaś części wskazał, że Inwestor zdecydował się na nowy wariant alternatywny polegający na ograniczeniu skali planowanego przedsięwzięcia tj. rezygnując z jednego budynku inwentarskiego zmniejszył obsadę inwentarza. W związku z powyższym Inwestor ostatecznie przestawił dwa następujące warianty przedsięwzięcia: - wariant proponowany przez Wnioskodawcę - chów ściółkowy w 6 budynkach z wentylacją mechaniczną; - wariant alternatywny - chów ściółkowy w 5 budynkach z wentylacja mechaniczną, który uznał jednocześnie za wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Wójt uznał je za racjonalne, wykonalne i spełniające wymogi Dyrektywy Parlamentu Europejskiego. Podkreślił, że Inwestor zaproponował wariantowanie przedsięwzięcia jego skalą. Przywołując wyrok NSA II OSK 464/13 z dnia 27.08.2014 r. wskazał, że wariant proponowany przez wnioskodawcę może być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska (wówczas wystarczy przedstawienie tyko dwóch wariantów) co miało miejsce w tym przypadku. Mniejsza skala planowanego przedsięwzięcia w wariancie alternatywnym jest rozwiązaniem korzystniejszym dla środowiska od wariantu proponowanego przez Wnioskodawcę, dlatego uznał, że wariant alternatywny jest tożsamy z wariatem najkorzystniejszym dla środowiska. Organ I instancji stwierdził, że w wariancie alternatywnym zasoby (surowce, energia) będą wykorzystywane w mniejszej ilości, mniejsze będą w związku z tym emisje do środowiska a te z kolei będą skutkowały mniejszym oddziaływaniem niż to, które miałoby miejsce w przypadku realizacji wariantu proponowanego przez Wnioskodawcę.

Odwołania (o identycznej treści) od decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2022 r. złożyli W. W. i P. W.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzja z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium podkreśliło, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy u.o.o.ś., obowiązujące w dniu 5 sierpnia 2015 r. tj. w dniu złożenia wniosku wraz z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie jest przy tym sporne, że planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 2 ust. 1, pkt 51, w związku z § 4 rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019 roku zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego ocena oddziaływania na środowisko jest wymagana. Planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się więc do przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko jest obligatoryjny.

Podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko, obejmująca weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie, a następnie analizę uzgodnień i opinii pod kątem ich uwzględnienia w decyzji, a także ocenę prawidłowości postępowania mającego zapewnić udział społeczeństwa w tym postępowaniu, w tym w zakresie rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu.

Kolegium podkreśliło, że kluczowa w sprawie jest jednak regulacja prawna zawarta w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że zarówno Wójt jak i SKO nie mogą formułować ocen prawnych nowych, sprzecznych ze stanowiskiem zajętym przez : - NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 1871/17); - WSA w Białymstoku - wyrok z dnia 27 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk 583/19); - WSA w Białymstoku - wyrok z dnia 12 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 102/21), jak również są zobowiązane podporządkować się tym stanowiskom. Związanie stanowiskiem NSA i WSA obejmuje również związanie wskazaniami, co do dalszego postępowania. NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. stwierdził, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych, co najmniej trzech wariantów jego realizacji. Raport musi także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko każdego z analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6). Przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zaakceptowany przez organ. Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora. Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.

Mając powyższe na uwadze Kolegium podkreśliło, że przywołana wyżej ustawa i wyrok NSA oraz wyroki WSA wymagają przedstawienia w raporcie opisu i trzech analizowanych wariantów. Zarówno ustawodawca jak i NSA nie przewidział odstępstwa od wymogu przedstawienia, obok racjonalnego wariantu alternatywnego wobec wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Oznacza to, że raport musi zawierać opis również wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, jak i uzasadnienie jego wyboru. Wynika to również z dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 6 u.o.o.ś., który wymaga także określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko w aspekcie każdego z analizowanych wariantów. W ocenie Kolegium, tylko przedstawienia opisu trzech wariantów, oddziałujących na środowisko w różny sposób, umożliwia zarówno Wójtowi jak i SKO dokonania własnej analizy, który z zaprezentowanych wariantów jest nie tylko możliwy do realizacji z punktu widzenia zagrożeń dla środowiska, lecz także pozwala na ochronę środowiska w jak najpełniejszym wymiarze. Powyższe oznacza, że obowiązkiem Inwestora jest przedłożenie takiego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś.

Mając na uwadze wskazania w ww. wyrokach, Wójt pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu na środowisko zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 12 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 102/21) i wyrokiem NSA II OSK 1871/17. W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor przedstawił w raporcie (str.61-68) dwa warianty:

- wariant proponowany przez wnioskodawcę polegający na budowie Fermy Drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej na działce nr geod. [...], obręb S. Według założeń tego wariantu zostanie wykonanych sześć kurników o powierzchni zabudowy 3533,31 m2 każdego z nich i powierzchni hodowlanej każdego z kurników. Infrastrukturę towarzyszącą stanowić będą: waga najazdowa, skład opału, kotłownia z zapleczem socjalnym, agregat prądotwórczy, 12 silosów na paszę o pojemności 22,5 Mg każdy, 6 zbiorników na wody z mycia kurników o pojemności 10 m3 każdy, 2 zbiorniki na ścieki bytowe o pojemności po 10 m3, zbiornik ppoż.

- wariant alternatywny - będący jednocześnie wariantem najkorzystniejszym środowiskowo. W ramach tego zamierzenia inwestycyjnego zostanie wykonanych na działce nr geod. [...], obręb S., pięć kurników o powierzchni zabudowy 3533,31 m2 każdy (powierzchnia hodowlana każdego z 3373,2 m2). Infrastrukturę towarzyszącą stanowić będą: waga najazdowa, skład opału, kotłownia z zapleczem socjalnym, agregat prądotwórczy, 10 silosów na paszę o pojemności po 22,5 Mg, 5 zbiorników na wody z mycia kurników o pojemności 10 m3 każdy, 2 zbiorniki na ścieki bytowe o pojemności po 10 m3, zbiornik ppoż. Planowana ferma w powyższym wariancie będzie funkcjonowała analogicznie jak w wariancie inwestorskim.

SKO podkreśliło, że na s. 68 raportu w pkt 11.2 zatytułowanym: "Racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska " autorzy raportu opis tego wariantu ograniczyli do stwierdzenia, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska jest zaproponowany wariant alternatywny czyli - chów ściółkowy w 5 budynkach z wentylacja mechaniczną - czyli ograniczenie skali przedsięwzięcia poprzez ograniczenie obsady inwentarskiej na planowanej fermie, uzasadniając to wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 12 marca 2021 gdzie wskazano, że kryterium różnicującym warianty przedsięwzięcia może być m.in. kryterium skali planowanego przedsięwzięcia.

Odnosząc się do tego Kolegium zaakcentowało, że w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2018 r. stwierdzono, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych, co najmniej trzech wariantów jego realizacji, a także, że warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze.

W ocenie Kolegium, mimo, że przedstawiony w raporcie wariant przedsięwzięcia polegający na budowie pięciu budynków inwentarskich nie różni się w stosunku do wariantu wnioskodawcy (6 budynków) pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie to będzie oddziaływać na środowisko, a jedynie poziomem (wielkością): emitowanych substancji do środowiska, hałasu, wytworzonego obornika i odpadów, to wariant budowy 5 kurników może być uznany za jeden z alternatywnych racjonalnych wariantów. Kolegium nie zaakceptowało jednak sytuacji, w której Inwestor nie przedstawiając wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - prezentuje zamiast wymaganych ustawowo minimum trzech wariantów inwestycyjnych jedynie dwa warianty wraz z jednoczesnym bezpodstawnym uznaniem jednego z nich za najkorzystniejszy dla środowiska. Inwestor twierdząc, że wariant alternatywny spełnia jednocześnie rolę wariantu najkorzystniejszego dla środowiska nie przedstawił uzasadnienia, że jest on równocześnie najkorzystniejszy dla środowiska. Zatem w celu spełnienia ustawowych wymogów wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.o.o.ś. Inwestor powinien dokładnie opisać każdy z wariantów, uzasadnić ich wybór wskazując czynniki, które decydowały o ich wyborze oraz określić przewidywane oddziaływania na środowisko każdego z tych wariantów. Tego zabrakło w uzupełnianym w niniejszej sprawie raporcie oddziaływania na środowisko.

W ocenie Kolegium, uzupełnienia przekazane przez Wnioskodawcę nie czyniły zadość wymogom ustawowym i wyrokom sądowym, które zapadły w niniejszej sprawie, dlatego Wójt zasadnie pismem z dnia 25 stycznia 2022 r. wezwał Inwestora do przestawienia minimum trzech wariantów ww. przedsięwzięcia spełniającym wymogi ustawowe. Spółka nie wykonując wezwania (pismo z dnia 28 stycznia 2022 r.) i m.in. nie zgadzając się z błędną interpretację prawa oraz wydanych wyroków w przedmiotowej sprawie, wniosła o rzetelne prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przez Gminę G.

Organ odwoławczy podkreślił, że skoro raport oddziaływania na środowisko nie został uzupełniony zgodnie z wezwaniem, istniała w związku z tym konieczność weryfikacji wszystkich elementów treści raportu pod kątem wymagań stawianych przed tego rodzaju dokumentem przepisami u.o.o.ś. obowiązującymi w czasie składania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tj. przed zmianami tej ustawy, które weszły w życie 1.1.2017 r.), w szczególności w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich mowa w art. 66 u.o.o.ś. oraz jego rzetelności sporządzenia. W tym celu organ I instancji w dniu [...] marca 2022 r. zlecił dr hab. inż. A. K.-K. sporządzenia opinii dotyczącej raportu o oddziaływaniu na środowisko niniejszego przedsięwzięcia. W sporządzonej 21 marca 2022r. opinii dr hab. inż. A. K.-K. stwierdziła, że oceniany raport zawiera znaczącą ilość informacji charakteryzujących przedsięwzięcie i miejsce jego planowanej realizacji oraz o rodzaju i skali wykorzystywanych zasobów, jak również wynikających z jego funkcjonowania potencjalnych oddziaływań na środowisko, jednakże wartość merytoryczna przedłożonego raportu jest dalece niewystarczająca dla zrealizowania celu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko prowadzonej w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wyrażonego ustaleniem potencjalnych skutków dla środowiska wynikających z realizacji a przede wszystkim wieloletniej eksploatacji przedsięwzięcia, szczególnie w zakresie jego długookresowego wpływu na warunki życia ludzi w otoczeniu miejsca realizacji przedsięwzięcia. Niezgodność ta wynika z ograniczenia analizy wariantowej do dwóch wariantów, z których przedstawiony w raporcie wariant alternatywny, różniący się od proponowanego przez wnioskodawcę skalą planowanego przedsięwzięcia, został wskazany jako tożsamy z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Następnie w sposób drobiazgowy dokonała oceny (pozytywnej i negatywnej) poszczególnych elementów raportu wraz z uzasadnieniem i na jej podstawie przedstawiła w 11 pkt proponowaną treść wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia raportu.

Organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2022r. wezwał Wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego Raportu. Kolegium stwierdziło jednakże, że dokument będący odpowiedzią Wnioskodawcy na wezwanie do uzupełnienia informacji zawartych w raporcie, nie zawiera wszystkich żądanych informacji. Na 11 żądań tylko trzy zostały uznane za spełniające oczekiwania organu I instancji - dotyczące pkt 2, pkt 7 i pkt 9. Z odpowiedzi Inwestora należy wnioskować, że skupił się on nie na realizacji wezwania, a na negacji żądań organu I instancji.

Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie dokonał oceny opinii, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, wynikającą z art. 80 k.p.a., uznając, że przedłożona opinia jest logiczna, spójna, pozbawiona niejasności, wykonana zgodnie z obowiązującym prawem. Zatem wyjaśnienia wymaga na podstawie jakich przesłanek organ I instancji, wbrew znajdującej się w aktach sprawy opinii i nie wykonaniu przez Inwestora formułowanych kilkakrotnie w stosunku do niego żądań, podjął decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu na działce nr ewid. [...], obręb Sz., gmina G.

W ocenie Kolegium, organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie zastosował się do wszystkich wskazań zawartych w powyższych wyrokach NSA jak i WSA. Organ II instancji zalecił, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji usunie braki w raporcie, wskazane w opinii sporządzonej przez dr hab. inż. A.K.-K., a tym samym wykona wszystkie zobowiązania zawarte w wyroku NSA z 21 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 1871/17), wyrokach WSA w Białymstoku z dnia 27 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk583/19) oraz z dnia 12 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 102/21). Kolegium podkreśliło także, że nie ma możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż ustalenie i wyjaśnienie wymienionych w niniejszej decyzji braków wykracza poza zakres dopuszczalnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego na etapie odwoławczym (art. 136 k.p.a.), zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.).

Sprzeciw od decyzji SKO złożył E.Sp. z o.o. Sp. k. w G. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1.naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dokonanie jego analizy z pominięciem jego istotnej części, tj. dokumentów w postaci:

- dokumentu pn. "Ustosunkowanie się i zastrzeżenia do Opinii dr hab. inż. A. K. – K. z dnia 21.03.2022 r. dotyczącej Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...], obręb S., Gmina G. z dnia [...].05.2022 r." opracowanego przez dr. G. Ch., mgr inż. B. G.-Ch., mgr inż. A. Ł.,

- ANEKSU NR 1 DO RAPORTU O ODDZIAŁYWANIU NA ŚRODOWISKO dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu na działce nr ewid. [...], obręb Sz., z dnia [...]07.2022 r.,

- ANEKSU NR 2 DO RAPORTU O ODDZIAŁYWANIU NA ŚRODOWISKO dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu na działce nr ewid. [...], obręb Sz., gmina G. do wersji ujednoliconej z 17 grudnia 2021 r.,

co w konsekwencji doprowadziło organ II instancji do błędnego przyjęcia, że Skarżący nie udzielił Organowi I instancji, tj. Wójtowi Gminy G. wszystkich informacji żądanych przez Organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2022 r., w sytuacji gdy wskazane wyżej Aneksy Nr 1 i 2 do Raportu o Oddziaływaniu na Środowisko, stanowiły uzupełnienie Raportu o wszelkie żądane przez Organ I instancji w toku postępowania informacje, natomiast dokument pn. "Ustosunkowanie się i zastrzeżenia do Opinii dr hab. inż. A. K.-K. z dnia 21.03.2022 r. dotyczącej Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...], obręb Sz., Gmina G. z dnia [...]05.2022 r." przedstawiał kompleksowe, rzeczowe i w pełni merytoryczne stanowisko odnośnie treści do Opinii sporządzonej przez dr hab. inż. A. K.-K., które to uchybienie doprowadziło do wydania skarżonego rozstrzygnięcia;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 66 ust. 1 pkt 5 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm., dalej również jako: "u.i.o.ś.") poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na uznaniu, iż przepis ten wymaga w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedstawienia przez inwestora minimum trzech wariantów inwestycyjnych, oddziałujących na środowisko w różny sposób, a tym samym, że wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być jednocześnie wariantem alternatywnym, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uznania przez Organ II instancji, że przedłożony przez Skarżącego Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzupełniony Aneksem Nr 1 i Aneksem Nr 2, jest niepełny i nie realizuje wymagań określonych w art. 66 ust 1 pkt 5 u.i.o.ś., w sytuacji gdy w przepis ten nie określa wymaganej liczby wariantów, w tym nie statuuje obowiązku przedstawiania w raporcie każdorazowo trzech różnych wariantów, lecz wskazuje rodzaje wariantów, które inwestor zobowiązany jest przedstawić, a zatem uwzględnia zaistniałą w realiach niniejszej sprawy sytuację, w której wariant najkorzystniejszy dla środowiska pokrywa się z wariantem alternatywnym, która to wadliwa wykładnia doprowadziła do wydania skarżonego rozstrzygnięcia.

Zdaniem strony skarżącej, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem nawet z uzasadnienia do Projektu ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (druk UD375) przewiduje, że aktualne brzmienie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu Informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w ocenie autora ww. Projektu, tj. Ministra Klimatu i Środowiska, nie nakłada obowiązku przedstawiania w raporcie każdorazowo trzech różnych wariantów. W uzasadnieniu sprzeciwu rozwinięto podniesione argumenty.

Na tej podstawie, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 3 § 2a w związku z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie znalazł przy tym podstaw do skierowania sprawy do rozpoznania na rozprawie, zgodnie z wnioskiem skarżącego.

Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a. jest to, że w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Jednocześnie postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3) oraz sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2023 r. o uchyleniu decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] grudnia 2022 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. SKO, jako organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wówczas gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym.

Należy wskazać, że w uzasadnieniu decyzji, organ II słusznie stwierdził, że w sprawie kluczową kwestią (oprócz prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego) jest związanie organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, co wynika z art. 153 p.p.s.a. w przedmiotowej sprawie oznacza to, że organy obu instancji nie mogą formułować ocen prawnych nowych, sprzecznych ze stanowiskiem zajętym przez: NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. (sygn. akt II OSK 1871/17); WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 27 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Bk583/19)oraz WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 12 marca 2021 r. (sygn. akt II SA/Bk 102/21).

Okoliczności tych zdaje się nie dostrzegać Inwestor, konsekwentnie negując konieczność przedstawienia 3 wariantów przedsięwzięcia lub przedstawiając warianty pozorne, tak jak to zostało wskazane w wyroku NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1871/17 (warianty przedsięwzięcia różniły się wówczas zmianą sposobu ogrzewania pomieszczeń kurników za pomocą kotłowni z opalanej ekogroszkiem na opalanej węglem). Powyższe skutkowało uznaniem pozorności wariantu alternatywnego do wariantu inwestorskiego. Aktualnie w zaskarżonej decyzji organu I instancji przyjęto, na podstawie raportu (str.61-68) dwa warianty przedsięwzięcia:

- wariant proponowany przez wnioskodawcę polegający na budowie 6 kurników o powierzchni zabudowy 3533,31 m2 każdego z nich i powierzchni hodowlanej każdego z kurników 3373,2 m2 oraz

- wariant alternatywny- będący jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiskowa, polegający na budowie pięciu kurników o powierzchni zabudowy 3533,31 m2 każdego z nich i powierzchni hodowlanej każdego z kurników 3373,2 m2.

Słusznie w tym zakresie SKO podkreśliło, że ferma w powyższym wariancie będzie funkcjonowała analogicznie jak w wariancie inwestorskim. Na s. 68 raportu w pkt 11.2 zatytułowanym: "Racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska " autorzy raportu opis tego wariantu ograniczyli do stwierdzenia, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska jest zaproponowany wariant alternatywny czyli - chów ściółkowy w 5 budynkach z wentylacja mechaniczną - czyli ograniczenie skali przedsięwzięcia poprzez ograniczenie obsady inwentarskiej na planowanej fermie. De facto powyższe stanowisko sprowadza się do przyjęcia, iż w toczącym się od 2015 r. postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, inwestor zmienił jedynie rozmiar (skalę przedsięwzięcia), pozostawiając pozostałe rozwiązania przestrzennego czy też technologiczne bez zmian, co w praktyce oznacza, że o ile "racjonalność wariantu" szeroko omówiona w wyroku NSA w sprawie II OSK 1871/17 została zrealizowana (istnieje faktyczna możliwość wyboru wariantu przez organ), to wskazana w tym wyroku "alternatywność wariantu" tj. konieczność istotnego pod względem oddziaływania na środowisko zróżnicowania jest w zasadzie minimalna. Powyższe może zatem budzić wątpliwości co do tego, że wariant alternatywny, jest również racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, tym bardziej, gdy – jak zasadnie wskazało SKO – uzasadnienia w raporcie w tym zakresie brak, a jedynie odwołano się do rozdziału 13 raportu (str. 68 raportu).

Podkreślić należy, że obowiązek zamieszczenia w raporcie opisu analizowanych wariantów przedsięwzięcia wynika w sprawie niniejszej z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, tj. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (według Dz. U. z 2016 r., poz. 353 zwaną dalej "ustawą środowiskową" lub "u.o.o.ś." - na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1936 ze zm.), zgodnie z którym do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe). Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego a także wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.

Trafnie podniesiono w sprzeciwie, że przepisy ustawy nie precyzują wprost charakteru wariantowania, które ma być dokonane w raporcie. Sposób wariantowania został jednak wypracowany w orzecznictwie sądów administracyjnych drogą wykładni przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, jak również sam raport powołuje się na istotne wskazówki w tym zakresie zawarte w poradniku GDOŚ oraz Załączniku IV pkt 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. Z orzecznictwa oraz ww. dokumentów wynika, że wariantowanie w raporcie polega na: przedstawieniu racjonalnych (rozsądnych) rozwiązań alternatywnych związanych z projektem, wielkością, skalą, lokalizacją, technologią przedsięwzięcia, porównaniu wpływu poszczególnych wariantów na środowisko oraz dokonaniu uzasadnionego wyboru jednej z opcji.

Podkreślić przy tym należy, że skarżąca spółka powołuje się w sprzeciwie na naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na uznaniu, iż przepis ten wymaga w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedstawienia przez inwestora minimum trzech wariantów inwestycyjnych, oddziałujących na środowisko w różny sposób, a tym samym, że wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być jednocześnie wariantem alternatywnym, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego uznania przez organ II instancji, że przedłożony przez skarżącego Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzupełniony Aneksem Nr 1 i Aneksem Nr 2, jest niepełny i nie realizuje wymagań określonych w art. 66 ust 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Nie dostrzega jednakże, że SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 7) co do zasady nie neguje stanowiska spółki, że przedstawiony w raporcie wariant przedsięwzięcia polegający na budowie 5 budynków inwentarskich wprawdzie nie różni się w stosunku do wariantu wnioskodawcy (6 budynków) pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie to będzie oddziaływać na środowisko, a jedynie poziomem (wielkością), to wariant budowy 5 kurników może być uznany za jeden z alternatywnych racjonalnych wariantów. Co do zasady dopuszcza zatem taką możliwość, przy spełnieniu pozostałych wymogów wynikających z przepisów prawa, w tym prawidłowego uzasadnienia w raporcie każdego z tych wariantów.

W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, który został zajęty również w niniejszej sprawie, według którego "Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Ustawodawca w żaden sposób nie definiuje racjonalnego wariantu alternatywnego. Pewne jest jednak, że opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany" (zob. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 3327/19, LEX nr 3012147).

Podobnie SKO nie neguje, możliwości wariantowania ze względu na skalę przedsięwzięcia (co obecnie ma miejsce w niniejszej sprawie), a wynika to także ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1871/17, który wskazał jednoznacznie, że wariantowanie w raporcie polega na: przedstawieniu racjonalnych (rozsądnych) rozwiązań alternatywnych związanych z projektem, wielkością, skalą, lokalizacją, technologią przedsięwzięcia, porównaniu wpływu poszczególnych wariantów na środowisko oraz dokonaniu uzasadnionego wyboru jednej z opcji. Co do zasady nie można również negować tego, że wariant może różnić się skalą przedsięwzięcia.

Skarżąca spółka nie dość uwagi przywiązuje jednak do tego, że akurat w sprawie niniejszej sposób dokonania wariantowania i sposób jego oceny przez organ został zdeterminowany stanowiskiem zarówno NSA jak i WSA we wskazanych wyżej wyrokach, a faktycznie w raporcie przedstawiono przede wszystkim wariant proponowany przez inwestora, w zakresie wszystkich wymaganych elementów wraz z uzasadnieniem wyboru, sprowadzając przedstawienie racjonalnego wariantu jedynie do tabeli porównawczej znajdującej się w rozdziale 13 raportu str. 148-151. Proste zaś zestawienie parametrów kryteriów porównawczych wariantu wnioskodawcy oraz wariantu alternatywnego, a także najkorzystniejszego dla środowiska wskazuje, że parametry te minimalnie różnią się. To potwierdza niewątpliwie, iż jest to wariant alternatywny (nie pozorny, jak w pierwotnie sporządzonym raporcie), ale nie znajdujący uzasadniania dla wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Dla porównania można bowiem odnieść się do tabeli znajdującej się na str. 139 i 140 raportu w zakresie zestawienia maksymalnych wartości stężeń w sieci receptorów poza terenem zakładu – oddziaływanie skumulowane z wariantem inwestorskim, gdzie najwyższe stężenie maksymalne dla amoniaku obliczone wynosi 1356,4 ug/m3 przy dopuszczalnym 400 ug/m3 (Tab.40), zaś przy oddziaływaniu skumulowanym z wariantem alternatywnym (będącym również najkorzystniejszym dla środowiska), najwyższe stężenie maksymalne dla amoniaku obliczone wynosi 1149,9 ug/m3 przy dopuszczalnym 400 ug/m3 (Tab.42). Powyższe oznacza, że zarówno w wariancie inwestorskim, jak i alternatywnym stężenie maksymalne amoniaku będzie prawie 3-krotnie przekraczało dopuszczalne normy (w pierwszym przypadku ponad 3 krotnie, a w drugim nieco poniżej 3 – krotnie). Nadto parametry siarkowodoru wskazane w tabeli porównawczej obu wariantów na str. 149 raportu (wariant alternatywny 0,0408 mg/rok, wariant inwestorski 0,0489 mg/rok) również potwierdzają, że 5 budynków inwentarskich to może być wariant alternatywny, ale już budzi wątpliwości czy jest to również wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Powyższe parametry zostały zawarte na str. 17 decyzji organu I instancji w tabeli. Z tabelki wynika również to, że ścieki bytowe obu wariantów utrzymują się na tym samym poziomie 81 m3/rok.

NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 2926/22 wskazał, że "dla uznania danego wariantu za racjonalny wariant alternatywny winien on (...), zawierać analizę wpływu danego wariantu na środowisko ze szczegółowością porównywalną do tej, jaką zastosowano do wariantu inwestorskiego. W szczególności, twierdzenia co do zmiany wpływu na środowisko winny być poparte konkretnymi danymi oraz wyliczeniami. Co nie mniej ważne, warianty te winny różnić się w sposób istotny w zakresie wpływu na środowisko z uwzględnieniem emisji tych zanieczyszczeń, które są zwykle generowane przez dany typ przedsięwzięcia. W odniesieniu do przemysłowego chowu świń lub drobiu chodzi tu przede wszystkim o ilość generowanych odchodów oraz sposób ich zagospodarowania oraz emisję odorów, a także zużycie wody.(...) W odniesieniu do przemysłowej hodowli świń lub drobiu racjonalne warianty alternatywne winny polegać przede wszystkim na zmniejszeniu planowanej obsady zwierząt lub znacznym odsunięciu lokalizacji kurników lub chlewni od terenów zamieszkałych przez ludzi, ewentualnie na zastosowaniu takich technologii, które w sposób zasadniczy zredukują emisję zanieczyszczeń. W odniesieniu do emisji odorów twierdzenia o ich istotnym zmniejszeniu winny być poparte odpowiednimi analizami opartymi na modelowaniu matematycznym. Oceniając, czy mamy do czynienia z racjonalnym wariantem alternatywnym, trzeba mieć również na uwadze powołane wyżej zasady ochrony środowiska zawarte w art. 191 ust. 2 TFUE, w tym zasady wysokiego poziomu ochrony środowiska. W szczególności, wymogu racjonalnego wariantu alternatywnego nie może co do zasady spełniać wariant przedsięwzięcia oparty na wykorzystaniu wysokoemisyjnych źródeł energii lub innych rozwiązań w sposób oczywisty powodujący zwiększenie emisji. Istnieje bowiem wówczas poważne ryzyko zastosowanie przez inwestora tzw. efektu tła, czyli przedstawienia wariantu inwestorskiego jako mniej szkodliwego dla środowiska na tle innych rozwiązań. Uniknięciu tego właśnie efektu tła służy m. in. obowiązek przedstawienia oraz wnikliwego przeanalizowania w raporcie, jako odrębnego, wariantu najkorzystniejszego dla środowiska.(CBOSA). W przedmiotowej sprawie niewątpliwie tego zabrakło.

Zadaniem Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy SKO słusznie uznało, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Skoro bowiem uciążliwość odorowa jest przedmiotem protestów okolicznych mieszkańców, to ta uciążliwość powinna stanowić podstawowe kryterium identyfikacji wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, zaś wariantem najbardziej zasadnym jest ten, który przyniesie najmniej szkód środowisku. Ocena ta wynika również z faktu, że raport nie wykluczał możliwość realizacji inwestycji w innych wariantach niż te dwa, który określone zostały przez Inwestora.

Istniała w związku z tym konieczność weryfikacji wszystkich elementów treści raportu pod kątem wymagań stawianych przed tego rodzaju dokumentem przepisami u.o.o.ś. obowiązującymi w czasie składania wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tj. przed zmianami tej ustawy, które weszły w życie 1.1.2017 r.), w szczególności w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich mowa w art. 66 u.o.o.ś. oraz jego rzetelności sporządzenia. W tym celu organ I instancji, w dniu [...] marca 2022 r. zlecił dr hab. inż. A. K.-K. sporządzenia opinii dotyczącej raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...], obręb S., Gmina G.. W ocenie Sądu było to zasadne, biorąc pod uwagę choćby czas trwania niniejszego postępowania. W sporządzonej opinii wskazano na szereg różnego rodzaju uchybień i niejasności raportu. Następnie dokonano oceny (pozytywnej i negatywnej) poszczególnych elementów raportu wraz z uzasadnieniem i na jej podstawie przedstawiono w 11 pkt proponowaną treść wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia raportu. Organ I instancji pismem z dnia [...] marca 2022r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego "Raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu na działce nr ewid. [...], obręb S., gmina G." formułując 11 żądań przeniesionych z powyższej opinii. Kolegium jednakże stwierdziło, że dokument będący odpowiedzią wnioskodawcy na wezwanie do uzupełnienia informacji zawartych w raporcie, nie zawiera wszystkich żądanych informacji. Na 11 żądań tylko trzy zostały uznane za spełniające oczekiwania organu I instancji - dotyczące pkt 2, pkt 7 i pkt 9. Zdaniem organu odwoławczego, z odpowiedzi Inwestora można wnioskować, że skupił się on nie na realizacji wezwania, a na negacji żądań organu I instancji. Sąd podziela powyższe stanowisko. Głównie bowiem zarzuty sprzeciwu dotyczą kwestionowania konieczności przedstawienia trzech wariantów przedsięwzięcia, co wydaje się na tym etapie postępowania bezprzedmiotowe. Skarżąca spółka przy tym nie dostrzega, że organy nie kwestionują przedstawionego przez nią orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujących, że wariant alternatywny może być zarówno wariantem korzystnym dla środowiska (orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza taką możliwość). Nie ma przy tym potrzeby przytaczania projektów ustaw dotyczących tej kwestii, na potwierdzenie tego stanowiska, w sytuacji gdy sprawa toczy się w innym stanie faktycznym, zaś projekt może dotyczyć postępowań, które będą toczyć się w przyszłości. Nie ma to żadnego przełożenia na sprawę niniejszą. Niemniej jednak nie to jest istotą niniejszej sprawy, albowiem kluczową kwestią jest de facto nieprzedstawienie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, w sytuacji kiedy wariant alternatywny w stopniu niewielkim odbiega od wariantu inwestorskiego. Te warianty zaś winny różnić się w sposób istotny w zakresie wpływu na środowisko z uwzględnieniem emisji tych zanieczyszczeń, które są zwykle generowane przez dany typ przedsięwzięcia.

Dostrzeżonych uchybień nie usuwa wskazany przez inwestora dokumentu pn. "Ustosunkowanie się i zastrzeżenia do Opinii dr hab. inż. A. K.- K. z dnia [...].03.2022 r. dotyczący Raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...], obręb Sz., Gmina G. z dnia [...]05.2022 r." opracowany przez dr. G. Ch., mgr inż. B. G.-Ch., mgr inż. A. Ł., który w znacznej mierze stanowi polemikę z opinią sporządzoną na wniosek organu I instancji.

Podobnie wskazywany w sprzeciwie ANEKS NR 1 DO RAPORTU O ODDZIAŁYWANIU NA ŚRODOWISKO dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu na działce nr ewid. [...], obręb S., z dnia 26.07.2022 r., nie wnosi nic nowego do sprawy, albowiem stanowi w znacznej mierze przytoczenie orzecznictwa dotyczącego wariantowania i marginalnie odnosi się do niniejszej sprawy i do sporządzanego raportu, odwołując się jedynie do wskazanego wcześniej rozdziału 13 raportu.

Nieco odmienne sytuacja wygląda w zakresie treści ANEKSU NR 2 DO RAPORTU O ODDZIAŁYWANIU NA ŚRODOWISKO dla przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu, sporządzonego w dniu [...] października 2022 r. Wprawdzie merytorycznie odnosi się do przedmiotu niniejszej sprawy, w tym racjonalnego wariantu alternatywnego, ale skoro w sprawie została zlecona opinia raportu oddziaływaniu na środowisko niniejszego przedsięwzięcia dr hab. inż. A. K.-K., to organ ma obowiązek ustosunkować się do obu tych opinii.

Podważenie ustaleń raportu przez stronę postępowania może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora (por. wyroki NSA z: 17 listopada 2015 r., II OSK 602/14; 28 lipca 2016 r., II OSK 2661/14; 28 października 2016 r., II OSK 844/16, 1 grudnia 2020 r., II OSK 430/18 CBOSA). Tymczasem w niniejszej sprawie taka opinia (kontrraport) został zlecony, ale mimo szeregu zastrzeżeń w nim zawartych w stosunku do sporządzonego raportu, zastrzeżenia i uwagi nie zostały ocenione i przeanalizowane przez organ I instancji, zaś sporządzony raport z naruszeniem swobodnej oceny dowodów wynikającej z art. 80 k.p.a. został oceniony za spójny i pozbawiony niejasności tj. mogący stanowić podstawę wydania pozytywnej decyzji.

W tej kwestii stosowne ustalenia i wyjaśnienia powinien przedsięwziąć organ pierwszej instancji, a tych kluczowych elementów zabrakło z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienie decyzji organu I instancji w znacznym zakresie powiela argumenty zacytowane w treści raportu, co trafnie podniosło Kolegium. Jest to wada, która nie mogła być sanowana na etapie odwoławczym, bowiem świadczy o istotnym braku w wyjaśnieniu sprawy. Jednocześnie nieskutecznie skarżący zarzuca Kolegium naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem – jak wyżej wyjaśniono – zastosowanie tych przepisów w sprawie niniejszej na etapie odwoławczym musiałoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania i przepisu art. 136 K.p.a. Nie podważa powyższych wniosków okoliczność zaakceptowania wariantów przez organy uzgadniające i opiniujące, bowiem ocena czy w tym konkretnym przypadku istnieje rzeczywista możliwość wyboru spoczywa na organie orzekającym o środowiskowych uwarunkowaniach.

Reasumując należy wskazać, że trafnie Kolegium dostrzegło istotny brak postępowania wyjaśniającego, rzutujący na konieczność jego powtórzenia w pierwszej instancji. Nie chodzi bowiem o to, że Kolegium czy sąd kwestionują racjonalność wariantów alternatywnych z przyczyn merytorycznych (takiej wypowiedzi organ w decyzji kasacyjnej ani sąd w sprawie ze sprzeciwu na taką decyzję zawrzeć nie mogą), ale o to, że wyczerpującej oceny w tym zakresie nie ma w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, tym bardziej w kontekście zleconej przez organ I instancji opinii i dostrzeżonych w niej uchybień raportu. W związku z tym przyjęcie, że przedstawiono racjonalny wariant alternatywny (to stwierdzenie może być prawidłowego), który jest jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, w okolicznościach sprawy niniejszej nie znajduje uzasadnienia i jest zdecydowanie przedwczesne, tym bardziej w zakresie tego, że warianty te nie mogą się różnić jedynie minimalnie. W tych okolicznościach zatem również przyjęcie, że wystarczające są jedynie dwa warianty może tracić na znaczeniu, o ile okaże że wariant alternatywny nie pokrywa się z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska.

Jak słusznie podniosło Kolegium, uchybienie raportu, takie jak brak opisu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska i wskazania jego oddziaływania na nie, musi być uznane za wadę pozbawiającą raport przydatności dla postępowania. Natomiast w przypadku, jaki ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, oparcia się przez organy I instancji na tego rodzaju wadliwym dowodzie, który nie może być uznany za spełniający wymogi określone w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. musi być uznane za uchybienie mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wybór organu pomiędzy wariantami, których faktyczna możliwość realizacji budzi zastrzeżenia nie jest bowiem wyborem, o który chodzi ustawodawcy w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.

Z uwagi na powyższe nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty zawarte w sprzeciwie. Przyznając bowiem słuszność orzeczeniu Kolegium i w pełni popierając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można przyznać za skarżącą spółką, że organ ten naruszył art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej i niezasadnie stwierdził konieczność przeprowadzenia wyjaśnień i dokonania oceny naruszając również art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Marginalnie przy tym należy wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien mieć na uwadze, że akta niniejszego postępowania są obszerne (7 segregatorów), znaczna część kart jest nie ponumerowana, podobnie jak segregatory, co wymaga uporządkowania i oznaczenia ich chronologiczne w sposób jednolity. Należałoby rozważyć, czy sam raport dla zachowania przejrzystości dokumentacji i jego czytelności nie powinien zostać zaktualizowany, aby był kompletny w swej treści, bowiem dołączanie kolejnych aneksów i ich aktualizacji, powoduje wątpliwości, która ich część jest aktualna.

Podkreślić przy tym należy, że Sąd nie bada kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga – w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego – w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Badając – w świetle wskazanych na wstępie kryteriów - zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stoi na stanowisku, że ocena dokonana przez SKO jest prawidłowa, a przyjęta interpretacja obowiązujących przepisów uzasadnia wnioski przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zakres koniecznych dla merytorycznego rozstrzygnięcia ustaleń nie mieści się w "uzupełnieniu postępowania dowodowego", objętym dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a., gdyż jego przeprowadzenie przez organ odwoławczy stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20), co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił, odnosząc się do kwestii wariantowania ocenianej inwestycji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.