Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 166/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 7, 77 par 1, 155, 156 par 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska –Litwiniec (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r sprawy ze skargi D. M. i A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz skarżących D. M. i A. M. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].06.2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju - po rozpatrzeniu wniosku D. M. oraz A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].10.2013 r. Nr [...], stwierdzającą nieważność w całości decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (zwanego dalej też PUMiRM) z dnia [...].09.1998 r. nr [...] stwierdzającej, że decyzja ostateczna Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1981 r. nr [...] w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali nr 1, 4, 5 i 6 oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającej jej nieważność.

Minister wskazał, że w przeciwieństwie do T. F., D. M. oraz A. M.i wnosili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.1998 r. nr [...] w części, w której decyzja ta stwierdza, że decyzja ostateczna Prezydenta Miasta K. z dnia [..].02.1981 r. nr [...] w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali nr 1, 4, 5 i 6 oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali - została wydana z naruszeniem prawa.

Stan niniejszej sprawy, jak ustaliły oba organy nadzoru, przedstawia się następująco.

Naczelnik Dzielnicy K. decyzją nr [...] z dnia [..].12.1980 r. - na podstawie art. 155 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej K.p.a.) - zmienił decyzję własną nr [...] z dnia [...].11.1980 r. w ten sposób, iż wysokość odszkodowania, które przysługiwało D. M. za przejętą nieruchomość przy ul. [...] ustalono na kwotę 495.000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż już po wydaniu decyzji z dnia [...].11.1980 r. ustalono, że działka położona przy ul. [...] jest jedyną nieruchomością należącą do tego właściciela (D. M.) na terenie m. K.. Ponadto organ wskazał, iż strony wyraziły zgodę na zmianę tej decyzji.

Pismem z dnia [...].01.1981 r. D. M. złożył odwołanie od wskazanej decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [..].12.1980 r., kwestionując zasadność przejęcia tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz wysokość przyznanego odszkodowania.

Decyzją nr [...] z dnia [...].02.1981 r. Prezydent Miasta K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika Dzielnicy K. nr [...] z dnia [...].12.1980 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż koszt remontu przedmiotowego budynku przekroczył 50 % wartości technicznej budynku, a zatem o przejęciu nieruchomości orzeczono prawidłowo. Ponadto organ stwierdził, iż odszkodowanie zastało ustalone zgodnie z przepisami o wywłaszczeniu nieruchomości.

Pismem z dnia [...].09.1990 r. D. M. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1981 r., którą (zgodnie z treścią wniosku) utrzymano w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [..].11.1980 r. nr [...].

Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...].11.1995 r. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji.

Wyrokiem z dnia 27.10.1997 r., sygn. akt IV SA 8/96 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił tę decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr [...] z dnia [...].11.1995 r. W uzasadnieniu wyroku Sądu wskazał, iż organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do istotnych dowodów w sprawie, w tym m. in. do opinii szacunkowo - technicznej sporządzonej przez biegłych M. P. i P. S..

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją nr [...] z dnia [...].09.1998 r. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].02.1981 r. w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali nr 1, 4, 5 i 6 oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nadzorczy wskazał, iż z opinii szacunkowo - technicznej z września 1990 r. sporządzonej przez biegłych M. P. i P. S. wynika, iż koszt remontu wskazany w decyzji z dnia [...].11.1980 r. został zawyżony, a wartość nieruchomości przed remontem zaniżona, z czego organ wyprowadził wniosek o rażącym naruszeniu prawa, polegającym na nieuzasadnionym przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...].

Pismem z dnia [...].07.2011 r. T. F. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.1998 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż organ naczelny błędnie ocenił kwestię nieodwracalności skutków prawnych decyzji z dnia [...].02.1981 r., bowiem zdaniem wnioskodawcy należało stwierdzić wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa w odniesieniu do całości decyzji. Wnioskodawca wskazał, iż stwierdzenie nieważności tej decyzji z dnia [...].02.1981 r. w części wywołało skutek w postaci wygaśnięcia praw odrębnej własności lokali pomimo, iż podlegały one ochronie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Pismem z dnia [...].02.2012 r. D. M. i A. M. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.1998 r. nr [...] w części, w której stwierdzono, iż ostateczna decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].02.1981 r. w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali nr 1, 4, 5 i 6 oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali - została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wniosku wskazali, iż wadliwie organ naczelny przyjął w decyzji z dnia [...].09.1998 r., iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1981 r. wywoływała nieodwracalne skutki prawne w części obejmującej udział [...] w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w K..

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...].10.2013 nr [...] stwierdził nieważność w całości wskazanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.1998 r. nr [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli D. M. i A. M..

Minister ustalił, iż przedmiotowa decyzja weszła do obrotu prawnego i wywołała skutki prawne. W aktach sprawy znajdują się bowiem zwrotne potwierdzenia odbioru tej decyzji przez strony postępowania oraz prawomocny wyrok Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...].01.2009 r. sygn. akt [...]. Z treści uzasadnienia tego wyroku jednoznacznie wynika, iż na skutek wydania przedmiotowej decyzji wygasły prawa odrębnej własności lokali nr 1, 2, 5, 6 wydzielonych w budynku przy ul. [...] w K.. W konsekwencji, tym wyrokiem Sąd wpisał w dziale II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem przy ul. [...] w K. jako współwłaścicieli tej nieruchomości A. M. oraz D. M. w udziale przysługującym każdemu z nich - po 22/100 części.

Po dokonaniu analizy poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., organ nadzorczy, nie stwierdził w przedmiotowej decyzji z dnia 10.09.1998 r. wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a.

Organ nadzoru nie stwierdził, aby decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.1998 r. nr [...] została wydana bez podstawy prawnej, istniał bowiem przedmiot kontrolowanego postępowania w postaci decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1981 r. nr [...], co do której możliwe było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, oraz wniosek strony – D. M.. Wydana została natomiast na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 158 § 1 K.p.a.

Kwestionowana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.1998r. nr [...] wydana została w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego - nieważnościowym. W przedmiotowej decyzji organ nadzorczy stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1981 r. rażąco narusza przepisy prawa materialnego, które zawarte były w ustawie z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remoncie i odbudowie oraz wykończeniu budowy i nadbudowie budynku (Dz. U. z 1968r. Nr 38, poz. 249, ze zm.), bowiem orzekła o przejęciu nieruchomości mimo, że koszty remontu nie przekroczyły 50% wartości technicznej budynku. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast rozstrzygając przedmiotową sprawę oparł się na opinii techniczno-szacunkowej, sporządzonej we wrześniu 1990r. przez mgr. Inż. M. P. i inż. P. S.. Zgodnie z tą opinią "wycenę obiektu absurdalnie zaniżono" oraz przeprowadzono remont w zbyt szerokim zakresie generując nadmierne koszty. Organ naczelny wskazał ponadto, iż w części dotyczącej lokali nr 1, 4, 5, 6 wydzielonych w budynku przy ul. [...] zaistniały nieodwracalne skutki prawne, albowiem właściciele tych lokali podlegają ochronie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych jako nabywcy nieruchomości w dobrej wierze.

Jak podkreślił Minister kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...].09.1998 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dysponował egzemplarzem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1981 r. nr [...], której oceny legalności dokonywał. Z treści decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1981 r. - nadesłanej przez [...] Urząd Wojewódzki w K. przy piśmie z dnia [...].10.2013 r. znak [...]- wynika, iż decyzja ta została wydana na podstawie art. 7 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków (Dz. U. Nr 36, poz. 249 z 1968 r.), a także art. 8 ust. 8, art. 11 i artykułów 12, 14 i 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 z 1974 r.) oraz art. 138 K.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania D. M. od decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].12.1980 r. nr [...] (wydanej na podstawie art. 155 K.p.a.).

Wobec tego, w ocenie Ministra, nie sposób uznać za wiarygodne twierdzeń sformułowanych przez D. M. we wniosku z dnia [...].09.1990 r., iż złożył odwołanie od decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r. nr [..] o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości w K. przy ul. [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia [...].01.1981 r. wynika bowiem jednoznacznie, iż D. M. złożył odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...].12.1980 r., nie zaś - jak twierdził - od decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...].11.1980 r.

Organ nadzorczy podkreślił też, że w aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy brak jest odwołania D. M. od decyzji z dnia [..].11.1980 r. Nadmienił również, iż jeden z egzemplarzy decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r. nr [...], który znajduje się w aktach sprawy, został zaopatrzony w klauzulę ostateczności ze wskazaniem daty – [...].12.1980 r., co dodatkowo potwierdza ustalenie, iż decyzja nie została zaskarżona przez żadną ze stron.

Wskazał również, że dokument zatytułowany "Informacja z zamkniętej księgi wieczystej (dawnej)" z dnia [...].10.1998 r. nr [...], dotyczący KW nr [...] potwierdza, iż najpóźniej w dniu [...].01.1981 r. decyzja z dnia [...].11.1980 r. była ostateczna, bowiem na jej podstawie na wniosek z dnia [...].01.1981 r. przeniesiono działkę nr [...] obr. 1 o pow. 389m² do księgi wieczystej nr [...], zaś księgę wieczystą nr [...] zamknięto jako wyczerpaną i wpis własności na rzecz D. M. został wykreślony.

Minister podkreślił także, iż zmianie lub uchyleniu na podstawie art. 155 K.p.a. podlegają (i podlegały w 1980r.) jedynie ostateczne decyzje administracyjne. Tym samym, samo wydanie decyzji z dnia [...].12.1980 r. potwierdza w istocie, iż decyzja z dnia [...].11.1980 r. była ostateczna, a D. M. nie złożył od niej odwołania.

Po rozpatrzeniu odwołania D. M. z dnia [...].01.1981 r., Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].02.1981 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].12.1980 r. nr [...], która - na podstawie art. 155 K.p.a. - zmieniała decyzję Naczelnika Dzielnicy K. nr [...] z dnia [...].11.1980 r. o przejściu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. obj. lwh [...] Kw. [...]. kat. [...] o pow. 389 m², zabudowanej budynkiem położonym przy ul. [...] w części dot. wysokości odszkodowania, które przysługiwało D. M. za tę nieruchomość. Z rozdzielnika tej decyzji wynika, iż została skierowana m. in. do D. M. oraz Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych. W aktach sprawy znajduje się egzemplarz decyzji skierowany do Zarządu Rewaloryzacji Zespołów Zabytkowych - odebrany dnia [...].02.1981 r., który niewątpliwie potwierdza wejście przedmiotowej decyzji do obrotu prawnego. W ocenie Ministra, okoliczność doręczenia przedmiotowej decyzji D. M. potwierdza pośrednio to, iż strona odnosiła się do niej we wniosku o stwierdzenie nieważności (chociaż błędnie). Przeczy to twierdzeniom strony, jakoby decyzja z dnia [...].12.1980 r. nigdy nie stała się prawomocna. W ocenie Ministra, stała się ona ostateczna.

W konsekwencji Minister stwierdził, iż Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...].02.1981 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy K. nr [...] z dnia [...].12.1980 r. o zmianie na podstawie art, 155 K.p.a. decyzji Naczelnika Dzielnicy K. nr [...] z dnia [...].11.1980 r., w części dot. wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Minister wywiódł z tego, ze zmiana przedmiotowej decyzji dotyczyła tylko części odszkodowawczej decyzji nacjonalizacyjnej, i tylko w tej części doszło do zmiany decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r. W pozostałej więc części, dotyczącej przejęcia nieruchomości zabudowanej budynkiem przy ul. [...], decyzja z dnia [...].11.1980 r. dalej funkcjonowała w obrocie prawnym w postaci niezmienionej. Nie sposób uznać za słuszne twierdzenia, iż decyzja z dnia [...].12.1980 r., zmieniająca tylko co do części odszkodowawczej decyzję z dnia 17.11.1980 r. spowodowała wyeliminowanie całej tej decyzji z obrotu prawnego.

Tymczasem, jak podkreślił Minister, z treści uzasadnienia, jak również z sentencji kontrolowanej decyzji z dnia [...].09.1998 r. wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dokonał oceny legalności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1981r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r. nr [...] o przejściu na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, która została zmieniona decyzją Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].12.1980 r.

W konsekwencji organ nadzorczy dokonał oceny legalności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1981 r. nr [...] jako decyzji orzekającej w drugiej instancji o przejęciu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] na rzecz Skarbu Państwa, a powinien dokonać oceny legalności przedmiotowej decyzji jako decyzji orzekającej w drugiej instancji o zasadności dokonania zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji z dnia 17.11.1980 r. - jedynie w części dot. ustalenia wysokości odszkodowania.

Wobec tego, w ocenie organu nadzorczego, w powyższym zakresie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w kwestionowanej decyzji z dnia [...].09.1998 r. nr [...] rażąco naruszył przepisy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W świetle ówcześnie, jak również obecnie obowiązującego art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Minister podał, że w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.

Wobec tego, dokonując oceny legalności decyzji wydanych na podstawie art. 155 K.p.a. organ nadzorczy powinien zweryfikować czy zachodziły przesłanki jego zastosowania. Sprawdzić czy za zmianą decyzji z dnia 17.11.1980 r. przemawiał interes społeczny lub słuszny interes stron, jak również czy zmianie tej decyzji nie sprzeciwiały się przepisy szczególne. Ponadto organ nadzorczy powinien zweryfikować czy strony postępowania zwykłego wyraziły zgodę na zmianę tej decyzji. Z powodu jednak błędnego uznania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, iż decyzją z dnia [..].02.1981 r. utrzymano w mocy rozstrzygnięcie również w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, organ ustalił zbyt szeroki zakres postępowania.

W konsekwencji za przejaw rażącego naruszenia prawa Minister uznał dokonanie oceny legalności przesłanek przejęcia nieruchomości zawartych w decyzji z dnia [..].11.1980 r., bowiem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1981 r. nie był do tego uprawniony, skoro kontrolowana decyzja dotyczyła tylko zmiany decyzji z dnia [...].11.1980 r. w części dotyczącej wysokości odszkodowania.

Tym samym, w ocenie organu nadzorczego, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast błędnie określił ramy oceny legalności decyzji z dnia [...].02.1981 r., co stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Minister zarzucił także, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w kwestionowanej decyzji nie dokonał oceny legalności decyzji z dnia 22.02.1981 r., przez pryzmat art. 155 K.p.a.

Konkludując stwierdził, że słusznie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z dnia [...].10.2013 r. uznał, iż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.1998 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a., polegającym na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu.

W kwestionowanej decyzji z dnia [...].09.1998 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa stwierdził, iż decyzja ostateczna Prezydenta Miasta K. z [...].02.1981 r. nr [...] (która zmienia decyzję z dnia [...].11.1980 r. o przejściu nieruchomości na własność Państwa tylko w części dot. wysokości odszkodowania) rażąco narusza prawo, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności. Z uwagi jednak na fakt, że aktami notarialnymi lokale nr 1, 4, 5, 6 mieszczące się w budynku położonym w K. przy ul. [...] wraz z udziałami w tym budynku i urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców zostały sprzedane, jak też oddano w użytkowanie wieczyste nabywcom lokali części ułamkowe gruntu - w odniesieniu do tej części nieruchomości nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, bowiem ci nabywcy są chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W ocenie Ministra, we wskazanym zakresie również doszło do rażącego naruszenia prawa, bowiem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1981 r. nie wywoływała skutków prawnych w sferze praw rzeczowych, ponieważ odnosiła się jedynie do części odszkodowawczej decyzji z dnia [...].11.1981 r. W konsekwencji stwierdzenie jej nieważności nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Tym samym należy stwierdzić, iż kontrolowana decyzja Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.1998r. nr [...] również rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 Kpa.

Reasumując Minister stwierdził, iż organ nadzorczy błędnie uznał, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1981 r. została wydana w wyniku odwołania od decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia przez ten organ ram oceny legalności kontrolowanej decyzji, co z kolei spowodowało, iż całe postępowanie zakończone decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [..].09.1998r. nr [...] jest wadliwe, skutkiem czego zachodzi konieczność wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w całości.

Zgodnie z art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Organ naczelny podzielił argumentację dotyczącą tej kwestii, wyrażoną w decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].10.2013 r. wskazującą, iż kontrolowana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem w dalszym ciągu utrzymuje się stan faktyczny i prawny ukształtowany w momencie wydania tej decyzji.

Konkludując Minister wskazał, że w wyniku niniejszej decyzji pozostanie do rozpatrzenia wniosek D. M. z dnia [...].09.1990 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1981r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy K. nr [...] z dnia [...].12.1980 r. o zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji Naczelnika Dzielnicy K. nr [...] z dnia [...].11.1980 r., w części dot. wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość.

We wniesionej skardze oraz piśmie procesowym z [...].03.2015 r. pełnomocnik profesjonalny reprezentujący D. M. i A. M. zaskarżył decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 roku w części, w której zaskarżona decyzja stwierdziła, iż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.1998 roku, sygn. [...] jest nieważna odnośnie części niedotyczącej lokali mieszkalnych nr 1,4, 5 i 6.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1/ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z [...].09.1998 r. w całości, podczas gdy rozstrzygnięcie PUMiRM w zakresie, w jakim PUMiRM stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1981 roku, jako decyzji organu II. instancji orzekającego o nacjonalizacji, było prawidłowe, a zatem nie mogło rażąco naruszyć prawa, choćby posiadało błędne uzasadnienie. Podniósł, że w niniejszej sprawie to nacjonalizacja nieruchomości przy ul. [...] w K. odbyła się z rażącym naruszeniem prawa i jej skutki powinny zostać całkowicie zniesione. Decyzja nacjonalizacyjna nie wywołała nigdy nieodwracalnych skutków prawnych, a zatem nie można uznać, że decyzja PUMiRM w zakresie w jakim stwierdza nieważność nacjonalizacji spełnia przesłankę "nieakceptowalności" w systemie prawnym praworządnego państwa (wręcz przeciwnie - decyzja PUMiRM częściowo spowodowała przywrócenie prawidłowego stanu własności);

2/ art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z [...].09.1998 r. w całości z powodu rażącego naruszenia prawa, podczas gdy rzekome ustalenie przez PUMiRM "zbyt szerokiego zakresu postępowania" jest ewentualnym uchybieniem procesowym, które jednak z pewnością nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Ewentualne drobne uchybienia, które Minister Infrastruktury dostrzegł w postępowaniu PUMiRM albo w treści sentencji decyzji PUMiRM nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Nadto wskazana ustawa pozostawiała kwestię przejęcia budynków na własność Państwa do uznania organów (w szczególności, że w art. 13 i 14 przewidywała także inne instrumenty, takie jak zabezpieczenie hipoteczne i uzyskanie przez Państwo czasowego prawa do użytkowania budynku). Naczelnik Dzielnicy K. orzekając dnia [...].12.1980 r. miał zatem uprawnienie do zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...].11.1980 r. (mógł zastosować art. 155 k.p.a.);

3/ art. 155 K.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja mogła odnosić się jedynie do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1981 r., [...] jako decyzji drugo-instancyjnej w stosunku jedynie do decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].12.1980 r., podczas gdy decyzja z dnia [...].12.1980 r. była decyzją zmieniającą - w trybie art 155 K.p.a. - decyzję tegoż Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 roku, (ta sama sygnatura), a zatem obie te decyzje powinny być traktowane łącznie i orzekanie w II instancji w stosunku do tych decyzji stanowiło orzekanie również w przedmiocie nacjonalizacji. Nadmienił nadto, że zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. decyzja administracyjna funkcjonuje w obrocie prawnym jedynie w zmodyfikowanej formie. Oznaczać to musi, że zmienione rozstrzygnięcie nie posiada już samodzielnego bytu prawnego i musi być rozpatrywane łącznie z treścią zmieniającego go aktu administracyjnego. Nacjonalizacja na podstawie owej ustawy remontowej mogła nastąpić wyłącznie za odszkodowaniem. Obie te kwestie stanowiły więc, w ocenie skarżących, nierozerwalne części decyzji. Wobec tego, zdaniem skarżących, rozumowanie PUMiRM odnośnie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej z powodów merytorycznych było zasadne.

4/ art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez uznanie, że PUMiRM rażąco naruszył prawo, podczas gdy PUMiRM działał zgodnie ze wskazówkami i zaleceniami NSA, zawartymi w wyroku z dnia [...].10.1997 roku, sygn. [...], i którymi PUMiRM był związany, a zatem stosując się do tych wskazówek organ nie mógł rażąco naruszyć prawa;

5/ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy i niezbadanie, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [..].11.1980 roku, [...], tj. pierwotna decyzja nacjonalizacyjna rzeczywiście była ostateczna, tj. czy została prawidłowo doręczona D. M., podczas gdy zachodzą co do tego poważne wątpliwości, albowiem organ na potwierdzenie tejże ostateczności powołuje się jedynie na zaopatrzenie egzemplarza decyzji klauzulą ostateczności oraz na wpisy w księdze wieczystej, natomiast nie dysponuje dowodem doręczenia przedmiotowej decyzji D. M. (okoliczność domniemanego braku wniesienia odwołania nie może być dowodem na walor ostateczności decyzji, jeżeli nie ustalono, czy została ona doręczona. Potocznie mówiąc, oczywistym jest, że D. M. nie wniósł odwołania od decyzji, której nigdy nie otrzymał);

6/ art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy i błędne przyjęcie, że wnioskiem z dnia [...] września 1990 roku D. M. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1981 roku, podczas gdy

(i) wniosek ten brzmi:

"W sprawie zwrotu własności nieruchomości. W roku 1980, na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [..].11,1980 (...) zostałem wywłaszczony. (...) W związku z powyższym wnoszę o unieważnienie w/wym. decyzji i przywrócenie własności budynku - a zatem wniosek D. M. o stwierdzenie nieważności dotyczył pierwotnej decyzji nacjonalizacyjnej, wobec tego PUMiRM prawidłowo orzekał w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej i nie rozszerzył zakresu swego orzekania ponad żądanie strony, nie mógł więc w ten sposób rażąco naruszyć prawa. Obowiązkiem organu administracji jest - w razie wątpliwości - wyjaśnienie zakresu żądania strony;

(ii) dla prawidłowości orzekania przez PUMiRM nie ma znaczenia, czy D. M. wniósł odwołanie od decyzji nacjonalizacyjnej z dnia [...].11.1980 r., skoro w 1990 roku domagał się stwierdzenia nieważności tej decyzji, a zgodnie z art. 156 K.p.a. stwierdza się nieważność decyzji ostatecznych. Jeżeli bowiem decyzja z [...].11.1980 r. nie była nigdy doręczona D. M., albo została doręczona dopiero równocześnie z decyzją zmieniającą z [...].12.1980 r., to odwołanie D. M. z dnia [...] stycznia 1981 roku było wniesione w terminie i powodowało brak ostateczności obu tych decyzji. W takiej sytuacji, zdaniem skarżących, treść decyzji PUMiRM oraz następnie decyzji SKO jest w pełni prawidłowa, jeśli chodzi o zakres orzekania (stwierdzenie nieważności decyzji z 1981 roku, a następnie orzekanie przez SKO jako organu II instancji w stosunku do Naczelnika Dzielnicy K. ). Błędne było jedynie stwierdzenie nieodwracalnych skutków prawnych w 56/100 części;

(iii) w rzeczywistości PUMiRM prawidłowo orzekał w przedmiocie stwierdzenia nieważności samej nacjonalizacji i wszystkie ówczesne organy - łącznie z NSA - prawidłowo traktowały sprawę zapoczątkowaną wnioskiem D. M. z dnia [...] września 1990 roku jako dotyczącą całej nacjonalizacji (a nie jedynie wysokości odszkodowania), natomiast PUMiRM sformułował sentencję decyzji z dnia [...].09.1998 r. w nieprecyzyjny sposób, sprzeczny z wnioskiem D. M. z dnia [...] września 1990 roku, co jednak nie powoduje rażącego naruszenia prawa, ponieważ ostatecznie decyzja PUMiRM łącznie z decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2000 roku, Kol. Odw. [...], doprowadziła do stanu częściowo zgodnego z prawem, tj. przywrócenia na rzecz spadkobierców D. M. własności nieruchomości przy ul. [..] w K. w 44/100 części, a także doprowadziła do stwierdzenia, iż nacjonalizacja tej nieruchomości odbyła się z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do stwierdzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju, iż obecnie do rozpatrzenia pozostanie wniosek D. M. z dnia [...] września 1990 roku. Wbrew zapatrywaniom Ministra, skarżący podkreślili, że jest to wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].11.1980 r. (a nie decyzji z 1981 r.). Zatem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku będzie SKO w K., które w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...].01.2004 roku uchyliło już decyzję z [...].11.1980 r. w 44/100 części (błędnie jedynie uznając, że w zakresie 56/100 części pozostaje w mocy stwierdzenie przez PUMiRM nieodwracalnych skutków prawnych). Nieodwracalny skutek prawny, objęty hipotezą art 158 § 2 K.p.a., musi być skutkiem bezpośrednim decyzji ocenianej w trybie nadzorczym. Pośredni związek nie może być podstawą do przyjęcia tezy o wystąpieniu nieodwracalnego skutku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 roku, I OSK 268/05). Przy ocenie kwestii "odwracalności" skutków prawnych decyzji nie powinny być brane pod uwagę późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 roku, I SA 326/01). Z tego skarżący wywiedli, że nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne co do 56/100 części tej nieruchomości i w tym zakresie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...].10.2013 r. stwierdzając nieważność decyzji PUMiRM z [...].09.1998 r. orzekła prawidłowo. W niniejszej sprawie zachodzi właśnie sytuacja braku bezpośredniego związku pomiędzy decyzją wywłaszczeniową, a późniejszym rozporządzeniem nieruchomością przez Skarb Państwa. Nieodwracalność skutku prawnego można zatem przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest możliwości odwrócenia skutku prawnego. W niniejszej sprawie na skutek wadliwej w 56/100 części decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...].09.1998 r. nastąpiło naruszenie prawa własności, albowiem pomimo stwierdzenia przez sąd powszechny, iż nabywcom poszczególnych lokali nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego ani odrębna własność lokali (ponieważ nie nabyli tych praw na skutek działania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych), D. i A. M. nie mogli uzyskać wpisu 100% prawa własności nieruchomości przy ul. [...], a to ze względu na funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.1998 r. Akceptowanie natomiast pozostawania w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2) i zasadę praworządności (art. 7).

W związku z wymienionymi zarzutami pełnomocnik skarżących wniósł:

1/ o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].06.2014 roku, oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 roku, znak [...] - w części niedotyczącej lokali mieszkalnych nr 1, 4, 5 i 6 (tj. w 44/100 części);

2/ o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

T. F. i pozostali uczestnicy tego postępowania sądowego, pismem z [...].07.2011 r. zawnioskowali do Ministra o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].09.1998 r. w części, w której PUMiRM stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z [...].02.1981 r.

W pismach procesowych z dnia [...].10.2014 r. oraz [...].03.2015 r., odnoszących się do zarzutów skargi, wskazani uczestnicy postępowania poparli argumentację Ministra w części, w której stwierdził on nieważność decyzji z [...].09.1998 r. PUMiRM, w zakresie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z [...].02.1981 r. (44/100 części nieruchomości). Wskazali, iż w tej części również należało orzec, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...].02.1981 r. została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ także w tej części wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].02.1981 r. w części wywołało skutek w postaci wygaśnięcia praw odrębnej własności lokali pomimo, iż podlegały one ochronie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Następnie stanowisko swe nieco zmodyfikowali przyznając za Ministrem, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 10.09.1980 r. w całości, ponieważ nie wywołała ona skutków prawnych w sferze praw rzeczowych, jako dotycząca jedynie kwestii wysokości przyznanego odszkodowania.

Podzielili ustalenia Ministra, że D. M. musiał znać treść decyzji z [...].11.1980 r., gdy odwoływał się od decyzji z [...].12.1980 r. Zmiana nie dotyczyła natomiast pozostałej części decyzji nacjonalizacyjnej poza odszkodowaniem. Wysokość przyznanego odszkodowania mogła ulec zmianie w trybie art. 155 K.p.a. Podali, że rzekomo nieprawidłowy adres, na który D. M. doręczono decyzję z [...].11.1980 r. (ul. [...]) przez niego został wskazany w piśmie z [...].12.1975 r. Wyrazili pogląd, że przedkładane przez skarżących dowody z dokumentów nieprzydatne są dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tyczącej nieważności postępowania nieważnościowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i w całości poparł argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wskazał, że PUMiRM w decyzji z [..].09.1980 r. wbrew wyraźnym wskazaniom zawartym w wyroku NSA, prowadząc ponownie postępowanie nadzorcze, nie dokonał analizy uchwały Prezydium Rady Narodowej z dnia [...].09.1069 r. nr [...] (wskazującej przewidywany zakres remontu) i jej wpływu na ocenę legalności decyzji nacjonalizacyjnej. Bezkrytycznie przyjął ustalenia biegłych zawarte w opinii techniczno-szacunkowej, mimo że wykonano ją na podstawie cennika PZU, który nie mógł znajdować zastosowania. Nie wskazał też na czym polegała wadliwość elaboratów szacunkowych z lat 1978 i 1980 i nie porównał ich ze wskazaną opinią biegłych, wyciągając w tym zakresie wnioski.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżących przedłożył ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [..].01.2000 r., nr Kol. Odw. [...], w której SKO rozpoznało odwołanie od decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r. nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].12.1980 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...] w K., stanowiącej własność D. M. oraz przyznającej za nią odszkodowanie w kwocie 495.000 zł i uchyliło ją za wyjątkiem lokali o numerach: 1, 4, 5 i 6 oraz umorzyło postępowanie w tej części. Jednocześnie złożył kserokopię, okazując oryginał postanowienia PUMiRM z dnia [...].01.1999 r., w którym organ wyjaśniając stronie zgłoszone wątpliwości co do treści decyzji z [...].09.1980 r. podał, że jego decyzja z [...].09.1980 r. nie dotyczyła decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [..].12.1980 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...] w K.. Wyjaśnił, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja I. instancji, od której wniesiono odwołanie, a ponieważ przedmiotowa nieruchomość stanowi własność komunalną, organem właściwym do rozpoznania tego odwołania jest SKO.

Na rozprawie Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżących w pismach procesowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest zasadna, bowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 7, 77 § 1 K.p.a., przez niewłaściwe ustalenie przedmiotu żądania D. M. we wniosku z dnia [...].09.1990 r., w wyniku czego wadliwie wskazane zostały przyczyny nieważności kontrolowanej decyzji PUMiRM z [...].09.1998 r.

Zasadnicza kwestia w niniejszej sprawie sprowadzała się do tego, czy decyzja Prezydenta Miasta K. z [...].02.1981 r. - kontrolowana w postępowaniu nadzorczym przez PUMiRM - utrzymywała w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [..].11.1980 r. nr [...] także w części niedotyczącej odszkodowania, czy tylko w części zmienionej decyzją tego organu z dnia [...].12.1980 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 155 K.p.a., w oparciu o którą wysokość odszkodowania, które przysługiwało D. M. za przejętą nieruchomość przy ul. [...] ustalono na kwotę 495.000 zł. Wiążącej, dla składu orzekającego w niniejszej sprawie, odpowiedzi na to pytanie udzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27.10.1997 r., sygn. akt IV.SA.8/96, uchylającym poprzednią decyzję organu nadzorczego (Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa) z [...].11.1995 r.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął wówczas, że "Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].12.1980 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa zabudowanej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej własność D. M. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego Prezydenta Miasta K. (...) z [...].02.1981 r." Wobec tego stanął na stanowisku, że decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r. nr [...] zmieniona decyzją tego organu z dnia [...].12.1980 r. (art. 155 K.p.a.) utrzymana została w mocy decyzją Prezydenta Miasta K. z [...].02.1981 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, we wniosku z dnia [...].09.1990 r. D. M. domagał się stwierdzenia nieważności tych decyzji, a następnie żądali tego jego spadkobiercy.

NSA podał także, iż dokonane wyliczenia zarówno wartości technicznej przedmiotowego budynku, jak i kosztów wykonanych robót były kwestionowane w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i decyzji organu odwoławczego. Sąd ten przyjął bowiem, że zakwestionowanie tych wartości w efekcie sprowadzało się do podważenia zasadności decyzji i "braku podstawy prawnej decyzji do orzeczenia o przejęciu na Skarb Państwa nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]". W ocenie NSA, organ nadzoru zobowiązany był zatem do wnikliwego zbadania, czy wyliczenia tych wartości były dokonane prawidłowo. Sąd ten podkreślił, że nie były kwestionowane zasady obliczenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Kwestionowano zaś w trybie nieważnościowym sposób obliczenia wartości budynku i wartości remontu. NSA podkreślił, że ma to zasadnicze znaczenie w sprawie, bo gdyby prawidłowo obliczono wartość nieruchomości oraz koszt remontu - jak podniósł D. M. oraz jego następcy prawni – nie byłoby podstaw do przejęcia tej nieruchomości. Wydanie zaś decyzji o przejęciu bez podstawy prawnej uzasadniałoby stwierdzenie jej nieważności.

Mając na uwadze przytoczone ustalenia, NSA we wskazanym wyroku, zobowiązał organ nadzoru ponownie rozpatrujący tę sprawę do zbadania, czy wyliczenie wartości technicznej budynku było prawidłowe i czy wg tych samych zasad (przy zastosowaniu tych samych wskaźników) dokonano wyliczenia robót remontowych oraz czy zakres wykonanego remontu odpowiadał zakresowi robót objętych uchwałą Nr [...] z [...].09.1969 r. Miasta K.. Uznał za konieczne wyjaśnienie, czy uwzględniono, że budynek był zabytkowy. Sąd ten wskazał też na zasadność przeanalizowania opinii szacunkowo - technicznej sporządzonej przez biegłych M. P. i P. S.. Mając na względzie, iż jest to postępowanie nieważnościowe NSA stwierdził konieczność dokonania przez organ ponownej oceny wszystkich dowodów pod kątem zarzutów strony i oceny kwestionowanej decyzji w aspekcie przesłanek art. 156 § 1 K.p.a.

Wskazana ocena prawna wiąże Sąd obecnie rozstrzygający tę sprawę, w myśl art. 99 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1271).

Nie można też podzielić przekonania obu Ministrów, że sytuację zmienił fakt odnalezienia w 2013 r. decyzji Prezydenta Miasta K. z [...].02.1981 r. Jakkolwiek zapisano w niej, że utrzymała w mocy decyzję z [...].12.1980 r., to opisano ją jako decyzję w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości położonej w K.. W jej uzasadnieniu podano nadto wycenę kosztów remontu kapitalnego tego budynku oraz wartość budynku ustaloną przez biegłego, jako przesłanki do przyznania odszkodowania.

Należy też nadmienić, że w prawomocnym, wskazanym uprzednio i wiążącym Sąd wyroku NSA zaznaczono także, iż kwestia przyznawanego odszkodowania ściśle wiązała się z istnieniem podstaw do przejęcia danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 22.04.1959 r. o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków.

Reasumując, NSA przyjął, że wniesione odwołanie D. M. tyczyło decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r., zmienionej decyzją z [...].12.1980 r. i utrzymanej w mocy decyzją Prezydenta Miasta K. z [...].02.1981 r.

Wobec tego zarówno Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jak i Minister Infrastruktury i Rozwoju winni uwzględnić ocenę prawną zawartą w tym wyroku.

Nie mogli wobec tego przyjąć, że rażącym naruszeniem prawa skutkowało przyjęcie przez PUMiRM, iż wniosek D. M. z dnia [...].09.1990 r. o stwierdzenie nieważności tej nacjonalizacji, dotyczył decyzji Prezydenta Miasta K. z [...].02.1981 r., jako utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r., nr [...] nie tylko w części dotyczącej przyznanego odszkodowania. W kontekście wskazanego wyroku NSA PUMiRM, jako organ prowadzący postępowanie nadzorcze, nie był zobligowany do ograniczenia swej kontroli jedynie do kwestii odszkodowawczej, a wykroczenie poza te ramy nie mogło stanowić rażącego naruszenia prawa.

Zasadnicze znaczenie w sprawie mają zatem ustalenia w tym zakresie jakie poczynił NSA. Wobec tego zastosowanie się do nich przez PUMiRM nie mogło zostać przez Ministrów potraktowane jako rażące naruszenie prawa.

W tym stanie rzeczy, skoro przeprowadzona kontrola pod kątem nieważności owego przejęcia nie ograniczała się li tylko do kwestii odszkodowawczej, nie było uprawnione stwierdzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że rozstrzygnięcie to, jako niedotyczące praw rzeczowych, nie mogło wywołać nieodwracalnych skutków prawnych.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wadliwie przyjął zatem, że z rażącym naruszeniem prawa wydano decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast także w tym zakresie, w jakim przesądziła ona o wydaniu w części decyzji Prezydenta Miasta K. z [...].02.1981 r. z naruszeniem prawa (w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali nr 1, 4, 5 i 6 oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali). Minister Infrastruktury i Rozwoju przyjął bowiem, że stwierdzenie jej nieważności nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w sferze praw rzeczowych, skoro rozstrzygała ona jedynie o wysokości przyznanego odszkodowania (odnosiła się jedynie do części odszkodowawczej decyzji z dnia [...].11.1981 r.).

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Ministra, iż kontrolowana decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.1998 r. nr [...] rażąco naruszała art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., bo nie odnosiła się do praw rzeczowych.

Mając zatem na uwadze fakt, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...].02.1981 r. utrzymująca w mocy decyzję zmieniającą decyzję Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r. nr [...], nie dotyczyła tylko wysokości przyznanego odszkodowania (wg NSA chodziło o podstawy do przejęcia przedmiotowej nieruchomości), to żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...].02.1981 r. mogło prowadzić do kontroli - przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. - także tej części decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r. nr [...], która rozstrzygnęła o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Objęcie jej kontrolą przez organ nadzoru także w tej części nie stanowiło rażącego naruszenia prawa.

D. M. we wniosku z dnia [...].09.1990 r., żądał stwierdzenia nieważności owego wywłaszczenia i choć nadmienił w nim również decyzję zmieniającą – to przede wszystkim wskazywał na decyzję Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r. nr [...]. Jego żądanie nie miało na celu kwestionowania wysokości przyznanego odszkodowania, co podkreślił NSA. Odszkodowanie to zresztą zmienioną decyzją zostało podwyższone. Żądanie wniosku tyczyło więc przede wszystkim zasadności przejęcia tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądów Administracyjnych podkreślenia wymaga, że przy ustalaniu przedmiotu postępowania nieważnościowego wiążąca jest treść żądania wnioskodawcy.

Nie można zatem przyjąć za Ministrem, że na skutek przedmiotowego wniosku byłego właściciela, PUMiRM zobowiązany był do dokonania oceny legalności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...].02.1981 r., jako orzekającej w drugiej instancji o zasadności dokonania zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. decyzji z dnia [...].11.1980 r. – jedynie w części dot. ustalenia wysokości odszkodowania.

Sąd nie podziela wobec tego ustaleń dokonanych przez Ministrów.

Należy też odnotować, że odmienne w sprawie są oczekiwania skarżących oraz uczestników, co do rozstrzygnięcia o skutkach przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Skarżący zakwestionowali tę część rozstrzygnięcia PUMiRM z [...].09.1998 r., w której orzeczono o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z [...].02.1981 r. z naruszeniem prawa, a uczestnicy postępowania tę jej część, w której stwierdzono nieważność. Uczestnicy zgodzili się natomiast z zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].10.2013 r. Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.1998 r. nr [...] w części stwierdzającej, że decyzja ostateczna Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.1981 r. nr [...] w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali nr 1, 4, 5 i 6 oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali - została wydana z naruszeniem prawa.

Skarżący podnieśli nadto, że kwestionują również tę część decyzji SKO w K. z [...].01.2000 r., w której Samorządowe Kolegium (stosując się do wskazówek PUMiRM) utrzymało w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r. nr [...] oraz zmieniającą ją decyzję Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].12.1980 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...] w K., stanowiącej własność D. M. - co do lokali o numerach: 1, 4, 5 i 6 oraz umorzyło postępowanie w tej części.

Z kolei uczestnicy postępowania, uznając ostatecznie za Ministrem, że postępowanie nieważnościowe mogło dotyczyć tylko kwestii odszkodowawczej, opowiedzieli się za stwierdzeniem nieważności w całości decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.1998 r. nr [...].

Wobec tego należy zauważyć, że skoro Ministrowie nie przeprowadzili oceny zasadności wywłaszczenia tej nieruchomości, przez pryzmat przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., nie było podstaw do utrzymania ich rozstrzygnięć w oparciu o argumentację przedstawioną przez skarżących. Zarówno bowiem zarzuty skarżących jak i uczestników postępowania odnosiły się do tej części decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].09.1998 r. nr [...] (istnienia podstaw do wywłaszczenia), którą Ministrowie uznali za ocenioną przez PUMiRM ponad żądanie wniosku byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, a wobec tego dotkniętą nieważnością i nie poddali jej merytorycznej ocenie.

Nie można wreszcie zgodzić się z Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, że do ponownego rozpoznania pozostaje jedynie kwestia zbadania, w kontekście przesłanek nieważnościowych, decyzji zmieniającej wysokość przyznanego odszkodowania Prezydenta Miasta K. z [...].02.1981 r. Trafne jest bowiem stanowisko skarżących, że dla prawidłowości orzekania przez PUMiRM nie ma znaczenia, czy D. M. wniósł odwołanie od decyzji nacjonalizacyjnej z dnia [...].11.1980 r., skoro w 1990 roku domagał się stwierdzenia nieważności tej decyzji, a zgodnie z art. 156 K.p.a. stwierdza się nieważność decyzji ostatecznych.

Należy mieć na uwadze, że wniosek D. M. z dnia [..] września 1990 roku o stwierdzenie nieważności dotyczył przede wszystkim pierwotnej decyzji nacjonalizacyjnej, a mianowicie decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r. nr [...] w zakresie istnienia podstaw do przejęcia przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego kwestia ta w pierwszej kolejności wymagała wyjaśnienia. Tego też aspektu dotyczył wskazany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.10.1997 r., sygn. akt IV.SA.8/96, wskazujący w gruncie rzeczy na konieczność zbadania istnienia podstaw do przejęcia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 1959 r. o remoncie i odbudowie oraz wykończeniu budowy i nadbudowie budynku, w kontekście przesłanek nieważnościowych.

Wobec tego, Minister winien był rozważyć czy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zasadnie orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, w kontekście zarzuconej nieważności postępowania nieważnościowego.

Mając natomiast na uwadze, że PUMiRM postanowieniem z dnia [...].01.1999 r. wyjaśnił stronie postępowania treść swej decyzji z 10.09.1998 r. i jednocześnie wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. jako właściwe do rozpoznania odwołania od decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r. nr [...] oraz zmieniającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].12.1980 r. w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. [...] w K., stanowiącej własność D. M. oraz przyznającej za nią odszkodowanie w kwocie 495.000 zł – zasadne było, by kwestie te również zostały poddane kontroli w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego.

Wskazane postanowienie PUMiRM pozostawało bowiem, w ocenie Sądu, w ścisłym związku z przedmiotową decyzją PUMiRM z [...].09.1998 r. Zachodziła pomiędzy nimi współzależność.

W wyniku tego postępowania, ostateczną decyzją z dnia [...].01.2000 r., nr. [...] w K. uchyliło decyzję Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].11.1980 r. [...] oraz zmieniającą ją decyzję Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...].12.1980 r., za wyjątkiem lokali o numerach: 1, 4, 5 i 6 oraz umorzyło postępowanie w tej części. Od pozostawania w obrocie prawnym tej decyzji zależy zatem zakres postępowania nieważnościowego co do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, które w dalszym ciągu może być prowadzone z wniosku D. M. z [...].09.1990 r.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1. i 2. sentencji.

O kosztach niniejszego postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cyt. ustawy w pkt. 3 sentencji.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, przy ocenie zakresu sprawy, która w dalszym ciągu może być przedmiotem postępowania nieważnościowego z wniosku D. M. z [...].09.1990 r., należy zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.10.1997 r., sygn. akt IV SA 8/96.