Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 260/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2023 poz 682
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosław Montowski, Asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2022 r., znak DON.7101.315.2022.ANM w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) postanowieniem z 1 grudnia 2022 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia W.K. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 sierpnia 2022 r. uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta G. z [...] listopada 2019 r. o wstrzymaniu robót budowlanych.

Uzasadniając wydane w sprawie postanowienie GINB wskazał, że postanowieniem z 16 sierpnia 2022 r. Kujawsko-Pomorski WINB stwierdził nieważność postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta G. z [...] listopada 2019 r. nakazującego I.M. wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w G., na podstawie decyzji z [...] maja 2014 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. wydanej przez Prezydenta G. z powodu istotnego odstępstwa od projektu budowlanego i decyzji pozwolenia na budowę.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył W.K..

Po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz treścią środka zaskarżenia, GINB podkreślił, że decyzją z [...] maja 2014 r. Prezydent G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił I.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. nr [...] przy ul. [...] w G..

Pismem z 11 października 2017 r. W.K. wniósł o przeprowadzenie kontroli budowy realizowanej na działce nr [...] podnosząc, że inwestor nawiózł na działkę ziemię oraz posadowił płot bez stosowania się do ustalenia geodezyjnego, a podwyższenie poziomu powierzchni działki nr [...] powoduje napór mas ziemi oraz napływ wód opadowych na działkę skarżącego (dz. nr [...]).

Pismem z 3 listopada 2017 r. PINB miasta G. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej dotyczącej budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem.

Postanowieniem z 24 listopada 2017 r. organ powiatowy zawiesił ww. postępowanie w związku ze wznowieniem przez Prezydenta G., postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji.

Decyzją z [...] listopada 2017 r. Prezydent G. we wznowionym postępowaniu odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] maja 2014 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego.

Pismem z 4 grudnia 2017 r. W.K. ponownie wniósł o przeprowadzenie kontroli prawidłowości realizacji inwestycji na działce nr [...].

W dniu 17 stycznia 2018 r. organ powiatowy przeprowadził kontrolę, która wykazała, że inwestor podwyższył teren działki nr [...] o ok. 17 cm. W trakcie kontroli inwestorka oświadczyła, że do zakończenia budowy teren zostanie zniwelowany do stanu zgodnego z projektem.

Decyzją z [...] lutego 2018 r. organ powiatowy udzielił pozwolenia na użytkowanie parteru przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Kujawsko-Pomorskiego WINB z 11 września 2019 r. wydaną w trybie stwierdzenia nieważności.

Wnioskiem z 23 kwietnia 2018 r. I.M. wystąpiła o zmianę decyzji Prezydenta G. z [...] maja 2014 r. o pozwoleniu na budowę w zakresie projektu zagospodarowania działki, w związku z podniesieniem poziomu terenu. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Prezydent G. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na zmianę pozwolenia na budowę uzasadniając, że w sprawie przedmiotowej inwestycji toczy się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego.

W kolejnych pismach do PINB miasta G. W.K. wnosił o kontrolę związaną z dalszą realizacją budowy na działce nr [...], podnosząc m.in., że doszło do budowy muru oporowego chroniącego wyniesienie gruntu na ok. 70 cm.

W trakcie kolejnej kontroli w dniu [...] czerwca 2018 r. organ powiatowy stwierdził podwyższenie terenu działki o ok. 50 cm.

Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. organ powiatowy na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie zagospodarowania działki (podniesienia terenu). Postanowieniem z [...]lipca 2018 r. organ wojewódzki uchylił powyższe postanowienie organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zawieszone postanowieniem organu powiatowego z [...]listopada 2017 r. postępowanie administracyjne nie zostało podjęte. Dalej, organ odwoławczy zwrócił uwagę na różnicę powierzchni wybudowanego tarasu względem jego wymiarów wynikających z rzutu parteru oraz stwierdził brak ustaleń co do tego, czy w istocie stwierdzone podniesienie terenu stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Organ wskazał też na brak możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w sytuacji, gdy w obrocie prawnym jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Odnośnie zaś zarzutów skarżącego dotyczących ogrodzenia działki nr [...] organ uznał, że nie pełni ono funkcji muru oporowego, ponieważ nie posiada odpowiedniej konstrukcji i fundamentów, a częściowe jego zagłębienie w gruncie, nie stanowi automatycznie o uznaniu za mur oporowy.

Na skutek skargi W.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1073/18, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie organu wojewódzkiego z [...] lipca 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu powiatowego z [...] czerwca 2018 r., stwierdzając konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Wobec powyższego organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie podniesienia rzędnych terenu na działce nr [...] (zawiadomienie z 18 października 2019 r.) oraz postępowanie w sprawie ogrodzenia wraz z podmurówką na działce nr [...], wykonanych na granicy działki nr [...] (zawiadomienie z 18 października 2019 r.), (brak podstaw do wyodrębnienia powyższych postępowań stwierdził WSA w Bydgoszczy w wydanych w niniejszej sprawie późniejszych wyrokach z dnia 6 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 290/20 i dnia 6 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 290/21).

Przedmiotem odrębnego postępowania organ powiatowy uczynił natomiast sprawę istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę (zawiadomienie z 18 października 2019 r.). W oparciu o wyniki kontroli z 20 listopada 2019 r., organ wydał postanowienie z [...] listopada 2019 r., którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1189), nakazał I.M. wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zostały zmienione rzędne terenu działki oraz rzędna posadowienia budynku, co stanowi istotne odstępstwo określone w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego.

Pismem z 22 stycznia 2022 r. W.K. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia z [...] listopada 2019 r.

Postanowieniem z 16 sierpnia 2022 r. MWINB stwierdził nieważność postanowienia organu powiatowego z dnia [...] listopada 2019 r., uznając, że jest ono obarczone wadami z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał następujące wady, po pierwsze - wydanie postanowienia z dnia [...] listopada 2019 r. w warunkach zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia 24 listopada 2017 r., po drugie - orzeczenie o wstrzymaniu robót pomimo udzielonego już decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. pozwolenia na użytkowanie parteru budynku, i po trzecie - skierowanie nakazu do inwestora, który w dacie wydania rozstrzygnięcia nie był już właścicielem działki nr [...].

W powyższych okolicznościach GINB postanowił odnieść się do motywów rozstrzygnięcia wskazanych w zaskarżonym postanowieniu organu wojewódzkiego z dnia 16 sierpnia 2022 r.

Przyznał zatem rację organowi wojewódzkiemu, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w warunkach zawieszonego postanowieniem z 24 listopada 2017 r., postępowania stanowiło istotne naruszenie przepisów k.p.a. Mając na uwadze treść art. 103 i art. 102 k.p.a. GINB stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż organ w trakcie zawieszenia postępowania nie może działać tak, jakby postępowanie nadal się toczyło. Jeżeli nastąpiło zawieszenie postępowania, nie może ono dalej się rozwijać, ponieważ w tym czasie ustają jakiekolwiek czynności procesowe. Jednakże, w ocenie GINB, w okolicznościach niniejszej sprawy brak wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie uzasadniało stwierdzenia nieważności postanowienia organu powiatowego z [...] listopada 2019 r., w związku z rażącym naruszeniem (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) ww. przepisów k.p.a. GINB zaznaczył, że zawieszenie postępowania nastąpiło z uwagi na fakt wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Jak wynika z akt, decyzją z [...] listopada 2017 r. Prezydent Miasta G. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] maja 2014 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 8 grudnia 2017 r., o czym organ powiatowy został poinformowany przez Prezydenta G. pismem z 17 maja 2018 r. Wobec tego kwestia wstępna, która stanowiła podstawę zawieszenia postępowania została rozstrzygnięta i ustąpiła przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. W tych okolicznościach, zgodnie z przewidzianą w przepisach procedurą, organ powiatowy powinien na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., wydać postanowienie o podjęciu postępowania, czego jednak z jakichś powodów zaniechał. Zdaniem GINB sam fakt braku wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, w sytuacji gdy w rzeczywistości kwestia wstępna stanowiąca podstawę zawieszenia postępowania została rozstrzygnięta, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności wydanego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. postanowienia z dnia [...] listopada 2019 r. Formalny brak podjęcia postępowania w niniejszej sprawie nie miał bowiem żadnego wpływu na treść ww. rozstrzygnięcia. Rozpoznanie sprawy co do meritum w trakcie formalnego zawieszenia postępowania w związku z wystąpieniem kwestii wstępnej, nie doprowadziło w niniejszej sprawie do sytuacji, w której merytoryczne rozpoznanie sprawy nastąpiło bez uprzedniego obligatoryjnego rozstrzygnięcia kwestii wstępnej w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Kolejną wskazaną przez organ wojewódzki przyczyną mającą uzasadniać stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] listopada 2019 r. jest wydanie tego postanowienia, w sytuacji gdy decyzją z [...] lutego 2018 r. organ powiatowy udzielił już inwestorowi pozwolenia na użytkowanie parteru przedmiotowego budynku mieszkalnego. GINB podkreślił natomiast, że z akt sprawy wynika, iż decyzja ta została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją organu wojewódzkiego z 11 września 2019 r. wydaną w trybie art. 156 k.p.a. Wobec tego, wbrew stanowisku organu wojewódzkiego, nie zaistniała sytuacja, że nakazano wstrzymanie robót budowlanych w warunkach istniejącego pozwolenia na użytkowanie. W związku z powyższym GINB stwierdził, że także i w tym zakresie argumentacja organu wojewódzkiego odnośnie do rażącego naruszenia prawa jest chybiona.

W ocenie GINB powodem stwierdzenia nieważności nie może być także skierowanie nakazu wstrzymania robót budowlanych do I.M.. W tej kwestii GINB wyjaśnił, że mając na uwadze art. 52 Prawa budowlanego adresatem postanowienia przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. I.M. została ustanowiona adresatem obowiązku wstrzymania robót jako inwestor budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Skierowanie postanowienia z [...] listopada 2019 r. do inwestora, który w dacie orzekania nie posiadał już uprawnień do władania obiektem budowlanym, nie może być więc uznane za rażące naruszenie prawa. Skierowanie takiego postanowienia do inwestora, nawet nieposiadającego w dacie orzekania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest tym bardziej zasadne, gdy to ten inwestor prowadził budowę, a aktualny właściciel obiektu nie ma nic wspólnego z nieprawidłowościami, które wystąpiły w jej toku. W związku z tym, brak zbadania przez organ powiatowy posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wbrew stanowisku organu wojewódzkiego, nie można uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Okoliczność ta nie może także stanowić podstawy zarzutu, że postanowienie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną, stanowiącą przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Reasumując, GINB stwierdził, że okoliczności podniesione przez organ wojewódzki nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia PINB miasta G. z [...] listopada 2019 r.

Następnie GINB zaznaczył, że podstawę materialnoprawną badanego postanowienia z [...] listopada 2019 r., stanowił art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie istotne przy tym znaczenie ma fakt, że postanowienie to zostało wydane w postępowaniu prowadzonym po wyroku WSA w Bydgoszczy z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1073/18, którym Sąd uchylił poprzednio wydane w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego postanowienie organu powiatowego. Uzasadnienie wyroku zawierało szczegółowe wskazania i wytyczne odnośnie do dalszego postępowania w sprawie. Zgodnie z tymi wytycznymi, w kwestii podwyższenia terenu działki nr [...], organ powinien ustalić rzędne terenu przed rozpoczęciem robót budowlanych wynikających z treści projektu budowlanego, jak również jaki sposób zagospodarowania terenu, w tym jego ewentualnego podwyższenia objęty był projektem budowlanym, czy zakładał podwyższenie rzędnych terenu działki i w jakim zakresie. W razie dalszych wątpliwości Sąd zalecił rozważyć przeprowadzenie dowodu z dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wobec nadal spornej wysokości podwyższenia terenu, uznał za konieczne dokonanie weryfikacji z udziałem uprawnionego geodety. Organ winien również skorzystać z innych dowodów takich jak przesłuchanie inwestora, kierownika budowy i skarżącego. Co do ogrodzenia (muru oporowego) Sąd stwierdził natomiast, że dokonanie kwalifikacji tej budowli będzie możliwe po ustaleniu rzeczywistej funkcji tejże budowli, jej konstrukcji oraz wysokości dokonanego nasypu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy dokonał wyodrębnienia z dotychczas prowadzonego postępowania wszczętego w dniu 3 listopada 2017 r., m.in. postępowania w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę. W ramach tego postępowania organ wydał postanowienie z [...] listopada 2019 r., którym działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 20 listopada 2019 r., nakazał I.M. wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że zostały zmienione rzędne terenu działki oraz rzędna posadowienia budynku, co stanowiło istotne odstępstwo określone w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. W dacie wydania postanowienia organ nie dysponował jednak materiałem dowodowym potwierdzającym zmianę rzędnych terenu działki i posadowienia budynku. Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 20 listopada 2019 r. (protokół nr 55/2019) nie wynika, aby dokonano jakichkolwiek pomiarów w terenie. Także protokoły z kontroli przeprowadzonych w toku pozostałych wyodrębnionych postępowań, z którymi zapoznał się GINB, nie zawierają żadnych ustaleń w tym zakresie (protokoły z 19 listopada 2019 r. nr 52/2019 i nr 53/2019). Wynika z tego, że wydając postanowienie z [...] listopada 2019 r., wbrew wytycznym Sądu, organ nie ustalił rzędnych terenu przed rozpoczęciem robót budowlanych jak i po zakończeniu budowy. Kwestia ta została prawidłowo wyjaśniona przez organ powiatowy dopiero w późniejszym etapie postępowania. W aktach sprawy znajduje się, przedłożona przez I.M., mapa geodezyjna z pomiarami rzędnych terenu działki nr [...] oraz częściowo działki nr [...], wykonana przez geodetę w czasie wizji lokalnej w dniu 3 listopada 2020 r. Pozyskano też z Urzędu Miasta w G. dokumentację geodezyjną dla działki nr [...]. Z powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, że zmieniono rzędne posadowienia posadzki budynku z projektowanej 22,66 cm na 22,95 cm a także rzędną terenu, która jest wyższa o ok. 60 cm od tej, która została określona w projekcie. Odstępstwo w postaci zmiany rzędnych terenu, w myśl przepisu art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania badanego postanowienia, stanowiło istotne odstępstwo od projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 774/16), co z kolei stanowiło podstawę do wydania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Wobec tego, nie można zarzucić organowi powiatowemu, że wydając postanowienie z [...] listopada 2019 r. rażąco naruszył art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W sprawie nie zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym postanowieniem organu powiatowego. Brak ustalenia przez organ powiatowy przed wydaniem badanego postanowienia istotnych elementów stanu faktycznego (rzędne terenu) i uzupełnienia materiału dowodowego według wskazań zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1073/18, stanowiło naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., jednakże naruszenia zasad postępowania dowodowego mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jedynie, gdy przełożyły się na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego. Taka zaś sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż pomimo uchybień postępowania wyjaśniającego postanowienie nie narusza treści przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Podsumowując GINB stwierdził, że postanowienie z [...] listopada 2019 r. nie jest dotknięte zarzucanymi przez organ wojewódzki wadami z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu W.K. dotyczącego wydania badanego postanowienia bez jego udziału w sprawie, GINB wskazał, że również ta okoliczność nie może prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia. Przypadek pozbawienia strony możliwości udziału w postępowaniu, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie, jakkolwiek stanowi o naruszeniu art. 10 k.p.a., to jednak nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz ewentualnie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak udziału strony w postępowaniu nie przekłada się na treść podjętego rozstrzygnięcia przez organ powiatowy i tym samym nie może uzasadniać stwierdzenia nieważności postanowienia.

Przeprowadzone przez GINB postępowanie wykazało, że postanowienie nie jest obarczone również żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy organ nadzoru uchylił zaskarżone postanowienie Kujawsko- Pomorskiego WINB z 16 sierpnia 2022 r. i odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia organu powiatowego z [...] listopada 2019 r.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 1 grudnia 2022 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

naruszenie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym szczególnie poprzez naruszenie art. 153 tej ustawy przez organy nadzoru budowlanego;

Naruszenie przepisów postępowania między innymi:

- art. 7, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 k.p.a.,

- art. 156 k.p.a.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i stwierdzenie nieważności postanowienia PINB z [...] listopada 2019 r. oraz wniósł o zwrot poniesionych kosztów sądowych.

Uzasadniając skargę skarżący wywodził, że organ powiatowy podjął działania sprzeczne ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1073/18, choć był z nimi ściśle związany. Z dokumentów wytworzonych przez PINB wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydano po to by ominąć prawo, i otworzyć Inwestorowi drogę do realizacji projektu zastępczego. Organ powiatowy celowo rozdzielił postępowania tak aby umożliwić realizację projektu zastępczego. Powyższe działania organu powiatowego stanowią naruszenie art. 156 k.p.a. tym bardziej że organ ten podjął je wbrew prawomocnemu wyrokowi, który dotychczas zapadł w sprawie wstrzymania robót budowlanych. Z uzasadnienia zaskarżanego postanowienia wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do wskazania jakie postępowania wszczął PINB działając po ww. wyroku WSA w Bydgoszczy oraz wskazał na późniejsze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, stwierdzające brak podstaw do wyodrębnienia postępowań w sprawie podniesienia rzędnych terenu i wykonania ogrodzenia. Organ odwoławczy wskazał także, że PINB podjął odrębne postępowanie w sprawie istotnych odstępstw od projektu, wskazując niepełne brzmienie tego postępowania. Reasumując, zdaniem skarżącego, okoliczność wszczęcia postępowania uchylającego pozwolenia na użytkowanie (stwierdzającego nieważność decyzji) była ściśle związana z naruszeniem prawa a tego GINB według skarżącego nie chciał zauważyć. Powyższe opisane działania podjęte przez GINB w ramach rozpatrywania zażalenia nie zmierzały do ustalenia, czy sporne postanowienie PINB obarczone jest wada prawną, określoną w art. 156 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 12 kwietnia 2023 r. W.K. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym została rozpoznana skarga wniesiona w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia determinowana jest przede wszystkim trybem, w jakim podjęto zaskarżone postanowienie. Na gruncie art. 156 k.p.a. w doktrynie wskazuje się, że organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postanowienia), wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji (postanowieniu), lecz orzeka jako organ kasacyjny (parz: art. 156 k.p.a. w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Adamiak 2021, wyd. 17/Borkowski/Adamiak). W związku z tym w swoim rozstrzygnięciu rozstrzyga wyłącznie co do nieważności aktu albo jego niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyr. NSA z 14.8.1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1; wyr. SN z 7.3.1996 r., III ARN 70/95, OSNP 1996, Nr 18, poz. 258). Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym, czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracji publicznej staje wobec kwestii czysto prawnych, które powinny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji.

W odniesieniu do przesłanki nieważności odnoszącej się do rażącego naruszenia prawa, należy stwierdzić, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak instytucja ta doczekała się bogatych wypowiedzi orzecznictwa i piśmiennictwa. Powszechnie prezentowane są poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. BECK,11 Wydanie, str. 627 i nast.). W związku z tym, aby można było mówić, że dana decyzja rażąco narusza prawo, stan prawny w jakim została ona wydana, musi być w pełni jasny i czytelny.

Kontrolowane w trybie nieważnościowym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta G. opierało się m.in. na art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowił podstawę wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego postanowieniem prowadzenia robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W ust. 2 przepis art. 50 przyjmował, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

Postanowienie organu powiatowego z [...] listopada 2019 r. wskazywało jako przyczynę wstrzymania robót, dokonanie zmian rzędnych terenu działki i rzędnej posadowienia budynku. Powyższa zmiana, w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i wymaga zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ odstąpił od ustalenia wymagań niezbędnych zabezpieczeń wskazując, że wykonywany zakres robót w obecnym stanie bezpośrednio nie zagraża bezpieczeństwu osób i mienia.

Rozważając problem nieważności wskazanego postanowienia, Sąd podziela spostrzeżenie i ocenę organu odwoławczego w odniesieniu do kwestii wydania przez organ postanowienia pomimo braku formalnego podjęcia postępowania. W tym zakresie można mówić o naruszeniu prawa, które jednak nie ma charakteru istotnego. Zgodnie bowiem z art. 101 § 1 k.p.a. organ winien wydać postanowienie o podjęciu postępowania i zawiadomić o nim strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest jednak pogląd, że od postanowienia tego nie służy zażalenie (wyroki NSA z 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, z 28 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2975/12, z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12, z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2507/12, z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12, z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12). W związku z tym niewątpliwe naruszenie przez organ prawa w tym zakresie, nie miało wpływu na wynik sprawy. Uchybienie organu nie pogorszyło bowiem w żaden sposób sytuacji prawnej skarżącego. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że brak podjęcia postępowania w sprawie stanowiło uchybienie procesowe organu, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Nie sposób również przyjąć, by zaskarżone postanowienie naruszało w sposób rażący przepis art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu wyroku z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1073/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zalecił uzupełnienie postępowania wyjaśniającego poprzez dokonanie pomiaru i oceny zmiany ukształtowania rzędnych terenu w odniesieniu do ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Co prawda, wydane w sprawie i kontrolowane w trybie nieważnościowym postanowienie PINB z [...] listopada 2019 r. nie zostało poprzedzone odpowiednimi czynnościami ustalającymi rzędne terenu, jednakowoż wartości te zostały ustalone i przedstawione w dokumentacji geodezyjnej w późniejszym czasie, obrazując zakres odstępstw od projektu budowlanego.

W odniesieniu do kwestii adresata nakazu wstrzymania robót budowlanych należy wskazać, że podmiotem do którego może być skierowane postanowienie wydane na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane, może być inwestor, właściciel lub zarządca. Powyższe wynika z wykładni systemowej tej ustawy. Należy bowiem zauważyć, że – jak stanowi art. 52 ustawy Prawo budowlane - stroną postępowań prowadzonych na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 ustawy Prawo budowlane są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zapis tego rodzaju powoduje, że w zależności od okoliczności konkretnej sprawy adresatem orzeczeń wydawanych przez organy może być jeden z ww. podmiotów. Zasadniczo przyjmuje się, że podmiotem odpowiedzialnym za dokonanie samowoli budowlanej jest inwestor. Utrata tytułu prawnego do nieruchomości przez inwestora, wobec wyraźnej treści przywołanych przepisów, nie może świadczyć o istotnej, rażącej wadliwości postanowienia skierowanego do podmiotu, który nie jest już właścicielem nieruchomości.

Trwałą przeszkodą dla wydania postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie może być uznana okoliczność wydania decyzji z [...] lutego 2018 r. o pozwoleniu na użytkowanie parteru przedmiotowego budynku mieszkalnego. Nie jest sporne w sprawie, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją organu wojewódzkiego z 11 września 2019 r. ze skutkiem ex tunc. Wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło zatem wobec stwierdzenia braku pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na użytkowanie części obiektu.

Należy zatem zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że prawidłowo ustalone w niniejszej sprawie okoliczności uprawniały ten organ do skorzystania z kompetencji przyznanej mu przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 sierpnia 2022 r. i odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta G. z [...] listopada 2019 r. o wstrzymaniu robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie pozostawało zatem w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a podniesione w skardze zarzuty nie zdołały podważyć jego legalności.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.