Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3343/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2203
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Rady Miasta Lublin, A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Lu 200/18 w sprawie ze skargi A na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 21 grudnia 2017 r. nr 978/XXXVIII/2017 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta, zakresu i trybu kontroli wykorzystania dotacji dla niepublicznych przedszkoli oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 20 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Lu 200/18 uwzględnił skargę A (dalej: strona, spółka skarżąca) na uchwałę Rady Miasta Lublin z 21 grudnia 2017 r. nr 978/XXXVIII/2017 w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta Lublina oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania przez podmioty funkcjonujące na terenie miasta Lublin prowadzone przez osoby fizyczne lub prawne lub miasto Lublin:

I. stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 6 § 5 ust. 2 zd. drugie, § 5 ust. 5 pkt 5 w zakresie dotyczącym uzyskiwania poświadczenia dokumentów za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany, § 5 ust. 5 pkt 7 w zakresie dotyczącym uzyskiwania listy uczniów obecnych na zajęciach podpisywanej przez nauczyciela;

II. oddalając skargę w części obejmującej § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 4 pkt 1 i 3, § 5 ust. 5 pkt 3 uchwały - w całości oraz § 5 ust. 5 i 7 uchwały z wyłączeniem części objętej stwierdzeniem nieważności – zgodnie z pkt I wyroku;

III. odrzucając skargę w pozostałej części;

IV. orzekając w zakresie zwrotu kosztów postępowania przez zasądzenie od Gminy Miasto Lublin na rzecz spółki 780 zł.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 176 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302, dalej: p.p.s.a.) - wywiodła spółka w części, tj. w zakresie pkt II w zakresie oddalenia skargi w części obejmującej § 5 ust. 5 pkt 7 uchwały w zakresie uprawnienia kontrolujących do obserwacji i sprawdzania spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu w szkołach niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek nauki i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w wyżej wskazanej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku w wyżej wskazanej części w trybie art. 188 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 ust. 5 pkt 7 w tej samej części mając na względzie to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona a także zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych – w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2017.2203) i art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U.2018.996) oraz art. 26 ust. 3 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 ust. 5 pkt 7 w zakresie uprawnienia kontrolujących do obserwacji i sprawdzania spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu w szkołach niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, w tym bez określenia, iż może to nastąpić w związku z przekazaną dotacją, co może być interpretowane rozszerzająco i obejmować także obserwację i sprawdzanie zgodności listy obecności uczniów ze stanem rzeczywistym w czasie rzeczywistym na danych zajęciach lekcyjnych w związku z dotacją, która nie została jeszcze wypłacona podczas gdy prawidłowa interpretacja sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych i art. 55 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe prowadzi do wniosku, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny winien stwierdzić jej nieważność także w tym zakresie.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a. – wywiodła także Rada Miasta Lublin w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 6, § 5 ust. 2 zd. drugie, § 5 ust. 2 w zakresie uzyskiwania poświadczenia dokumentów za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany, § 5 ust. 5 pkt 7 uchwały w zakresie dotyczącym uzyskiwania listy uczniów obecnych na zajęciach podpisywanej przez nauczyciela, a także pkt IV w zakresie zwrotu kosztów postępowania. Rada Miasta Lublin zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie:

1) art. 38 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 3 ust. 6 uchwały poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez nałożenie obowiązku uprzedniego składania harmonogramów zajęć oraz list obecności, do ustalenia, którego organ zdaniem sądu nie miał uprawnienia wynikającego z art. 38 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych poprzez błędną przez Sąd jego interpretację, że doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Zdaniem organu art. 38 ust. 1 i 2 upoważnia do wprowadzenia w uchwale ww. zapisów jako regulujących tryb udzielenia dotacji;

2) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 5 ust. 2 zdanie drugie uchwały poprzez wydanie zdaniem Sądu uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej w szczególności poprzez uprawnienie do przeprowadzania kontroli w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej lub innych zadań statutowych przez podmiot kontrolowany poprzez błędną przez Sąd jego interpretację, iż doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Zdaniem organu skarżącego art. 36 ust. 1 i 2, w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych w pełni upoważnia organ do zamieszczenia w uchwale uprawnienia do przeprowadzania kontroli w miejscach i czasie realizacji podstawy programowej lub innych zadań statutowych przez podmiot kontrolowany;

3) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały poprzez zamieszczenie w uchwały zapisu uprawnienia kontrolującego do uzyskiwania poświadczenia dokumentów za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany poprzez błędną przez Sąd jego interpretację, iż doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Zdaniem organu skarżącego art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych upoważnia Radę Miasta Lublin do określenia w ramach uprawnień osób kontrolujących uzyskiwania poświadczenia dokumentów za zgodność z oryginałem przez osobę reprezentującą podmiot kontrolowany;

4) art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w związku z § 5 ust. 5 pkt 7 uchwały w zakresie dotyczącym uzyskiwania listy uczniów obecnych na zajęciach podpisywanej przez nauczyciela poprzez błędną przez Sąd jego interpretację, iż doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Zdaniem organu skarżącego art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych upoważnia Radę Miasta Lublin do określenia w ramach uprawnień osób kontrolujących prawa uzyskiwania na bieżąco listy uczniów obecnych na zajęciach.

W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010.3.40).

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).

Wypada przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, a w sprawach obowiązków podatkowych – doradców podatkowych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08, wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe – co zrozumiałe – dotyczy także doradców podatkowych.

Artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r. sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r. sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r. sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe standardy dotyczące skargi kasacyjnej sposób skonstruowania w tej sprawie tego środka zaskarżenia przez adwokata istotnie wpłynął na znaczące ograniczenie kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe na względzie wskazać trzeba, że skarga kasacyjna spółki nie zasługuje na uwzględnienie w znacznej mierze z przyczyn formalnych. Przede wszystkim zwrócić uwagę należy, że spółka nie określiła podstawy zaskarżenia (vide wymóg art. 174 p.p.s.a.), bowiem w zarzucie nie określono, czy w fazie wyrokowania doszło do naruszenia prawa materialnego czy przepisów postępowania.

Równocześnie – w zarzucie – wskazano na brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5 ust. 5 pkt 7 w zakresie uprawnienia kontrolujących do obserwacji i sprawdzania spełnienia przez uczniów uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu w szkołach niepublicznych, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, w tym bez określenia, iż może to nastąpić w związku z przekazaną dotacją, która jeszcze nie została wypłacona. W ocenie skarżącej może dojść do takiej sytuacji w drodze rozszerzającej interpretacji oznaczonych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów ustaw wskazanych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny dokonywać potencjalnych interpretacji § 5 ust. 5 pkt 7 uchwały w zestawieniu z treścią pozostałych powołanych przepisów w treści stawianego zarzutu. Ograniczeniem jest bowiem art. 174 p.p.s.a., którego treści – jak wyżej wskazano – w skardze kasacyjnej w ogóle nie dostrzeżono; w szczególności nie wykazano czy Sąd I instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. Nie odniesiono się też czy doszło do naruszenia przepisów postępowania i jaki miało ono wpływ na wynik sprawy.

Reasumując, brak precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych uniemożliwia merytoryczną ocenę stawianego zarzutu.

Nie zasługuje na uwzględnienie także skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miasta Lublin, gdyż w każdym z zarzutów autor wskazuje na naruszenie co najmniej dwóch przepisów prawa materialnego, a następnie zarzuca, że nastąpiło to "poprzez błędną przez Sąd jego interpretację", co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jakąkolwiek możliwość sprawowania funkcji kontrolnych. Z logicznego punktu widzenia przyjąć bowiem należy, że skoro Sąd I instancji dopuścił naruszenia kilku z nich to musiał to uczynić poprzez "błędną ich interpretację". Użycie zaś przez autora skargi kasacyjnej liczby pojedynczej nie pozwala na ustalenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, który z wielu powołanych w poszczególnych zarzutach przepisów – dotknięty został wadą błędnej interpretacji.

Nie wyjaśnia tych kwestii także uzasadnienie wniesionego środka zaskarżenia gdyż w motywach – odnośnie zarzutów 2 i 4 skargi kasacyjnej – brak jest bowiem jakiegokolwiek odniesienia się do regulacji ustawy o finansach zadań oświatowych. Z kolei uzasadnienie poświecone zarzutowi 3 skargi kasacyjnej wskazuje na potrzebę właściwej interpretacji jedynie art. 36 ust. 2 tej ustawy, zupełnie pomijając treść zarzutu wskazującego na "naruszenie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2" tego aktu normatywnego. Wreszcie – w uzasadnieniu do zarzutu 1 skargi kasacyjnej – mowa jest o treści art. 26 ust. 3 oraz art. 34 ust. 3 i art. 38 ust. 2 tej ustawy, gdy w zarzucie wskazuje się na naruszenie art. 38 ust. 1 w zw. z § 3 ust. 6 uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza także brak uzasadnienia w obszarze punktu IV wyroku, tj. w zakresie orzeczonego zwrotu kosztów postępowania.

Mając na względzie powyższe należało – stosując art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji.