Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 624/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
659
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 12 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 326/23 w sprawie ze skargi W. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 grudnia 2023 r. II SAB/Wr 326/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sprawie ze skargi W.K. (Skarżąca) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (Wojewoda) w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt I sentencji), przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji), umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu lub dokonania czynności (pkt III sentencji), przyznał od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3000 złotych (pkt IV sentencji), wymierzył Wojewodzie grzywnę w wysokości 500 złotych (pkt V sentencji), zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt VI sentencji).

Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w części, tj. w punkcie III, w punkcie IV i w punkcie V zarzucając mu:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez naruszenie:

1. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez wymierzenie organowi grzywny zaledwie w wysokości 500,00 zł, kiedy to zasądzona grzywna jest rażąco niska w skali naruszeń organu w zakresie czasu rozpoznania sprawy, przewlekłości postępowania, czasu dzielącego podejmowanie poszczególnych czynności w sprawie, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącej,

2. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostającymi w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym okoliczności mających bezpośredni wpływ na określenie wysokości zasądzonej sumy pieniężnej, co przyczyniło się do przyznania skarżącej sumy pieniężnej jedynie w kwocie 3.000,00 z co jawi się jako nieadekwatne do stopnia przewlekłości postępowania organu administracyjnego oraz negatywach przeżyć wynikających z ww. przewlekłości postępowania dla skarżącej.

3. art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostającymi w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym okoliczności mających bezpośredni wpływ na wysokość grzywny wymierzonej organowi, co przyczyniło się do wymierzenia grzywny organowi w kwocie symbolicznej, tj. zaledwie 500,00 zł i nieadekwatnej do czasu prowadzenia postępowania, rażącej przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ, negatywnych przeżyć skarżącej związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Wojewodę,

4. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostającymi w zw. z art. 103 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania przez Sąd w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu lub dokonania czynności, kiedy na gruncie przedmiotowej sprawy nie było podstaw aby odstąpić od orzeczenia w tym zakresie i zobowiązać organ do podjęcia odpowiednich działań celem wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie,

5. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. pozostającymi w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym okoliczności mających bezpośredni wpływ na rozpoznanie wniosku skarżącej o zobowiązanie Wojewody do wydania aktu lub dokonania czynności, co przyczyniło się do niezasadnego umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu lub dokonania czynności,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez naruszenie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej w treści jako: "PrUSA") w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostającymi w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej poprzez dokonanie wadliwej oceny wpływu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, które zostało określone, że miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na kwotę wymierzonej organowi grzywny w kwocie 500,00 zł, która to kwota jest niewspółmiernie niska, mając na uwadze całościowo czas trwania postępowania a także czynności i częstotliwość ich podejmowania przez organ.

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej w treści jako: "PrUSA") w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostającymi w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli działalności organu administracji publicznej poprzez dokonanie wadliwej oceny wpływu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, które zostało określone, że miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa a która to przewlekłość w ocenie Sądu uzasadniała przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w kwocie zaledwie 3.000,00 zł, mimo czasu trwania postępowania a także czynności i częstotliwość ich podejmowania przez organ był bardzo długi i wpłynął na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.

3. art. 1 § 1 i 2 PrUSA w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 w zw. z art. 151 p.p.s.a. pozostającymi w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyznanie sumy pieniężnej w kwocie symbolicznej, pomimo tego, że przyznanie sumy pieniężnej skarżącej, pełni rolę nie tylko środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, ale ma przede wszystkim charakter kompensacyjny dla skarżącej, którego celem jest naprawienie szkody doznanej przez skarżącą wskutek niezałatwienia jej sprawy w racjonalnym terminie, a który to środek powinien mieć zastosowanie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. przy takiej, którą należy podkreślić, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a co przekłada się na brak zaufania skarżącej do organów władzy publicznej,

4. art. 1 § 1 i 2 PrUSA w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 pozostającymi w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny w rażąco niskiej wysokości tj. w kwocie 500,00 złotych, pomimo tego, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, czy bezczynności organu w załatwieniu sprawy, tj. przy takiej, którą można określić, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a co przekłada się na brak zaufania skarżącej do organów władzy publicznej.

5. art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. pozostającymi w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 154 § 7 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie z udziałem skarżącej przekroczył wszelkie ustawowe terminy załatwienia sprawy, a nadto nie informował skarżącej regularnie o przyczynach zwłoki i nowym terminie rozpoznania sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do przyznania sumy pieniężnej skarżącej w kwocie nieadekwatnie niskiej do skali naruszeń organu w trakcie prowadzonego postępowania,

6. art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. pozostającymi w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia przez Sąd I instancji, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie z udziałem skarżącej przekroczył wszelkie ustawowe terminy załatwienia sprawy, a nadto nie informował skarżącej o przyczynach zwłoki i nowym terminie rozpoznania sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wymierzenia organowi grzywny w rażąco niskiej wysokości, która tym samym nie pełni środka represyjnego, gdyż w żaden sposób nie przystaje do poziomu działania organu i jego bezczynności w przedmiotowej sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o:

1. zmianę zaskarżonego postanowienia w części, tj.

• w punkcie III. poprzez zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji lub dokonania czynności zmierzających do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie w określonym terminie.

• w punkcie IV. poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, tj. wysokości pięciokrotnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów

• w punkcie V. poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Ewentualnie:

2. o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu IlI, IV, i V i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu,

3. rozpoznanie skargi na rozprawie,

4. na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasadzenie od Skarżącej na rzecz Wojewody kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego zmierzają do zakwestionowania wysokości przyznanej Skarżącej sumy pieniężnej (punkty I.2 oraz II.2, II.3 i II. 5 petitum skargi kasacyjnej), grzywny wymierzonej organowi (punkty I.1 i I.3 , II.1, II.4 i II.6 petitum skargi kasacyjnej ) oraz umorzenia postępowania (I.4 i I.5 petitum skargi kasacyjnej).

Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej poczynić należy uwagę o charakterze ogólnym.

Przywoływane przez Skarżącą w punktach II. 1, 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (brzmienie na datę wydania zaskarżonego wyroku wynikające z Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm., dalej "u.p.u.s.a.") oraz art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie mogą być uznane za przepisy o charakterze procesowym, nie regulują bowiem bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Mają one charakter ustrojowy wyznaczając cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji czy też zastosował środki ustawie nieznane.

Przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. p.p.s.a. nie miał w sprawie zastosowania. Dotyczy on bowiem bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 cytowanego paragrafu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. to decyzje, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty jak również postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Niniejsze postępowanie dotyczyło przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Kognicja sądu pierwszej instancji do jej rozpoznania wynikała więc nie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. jak wskazano w skardze kasacyjnej ale z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Zatem przywoływane w zarzutach objętych punktem II. 1, 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art.1 § 1 i § 2 u.p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a uznać należało za niezasadne.

W sprawie nie doszło również do naruszenia przywołanego przez Skarżącą jako wzorzec kontroli art. 7 Konstytucji. Sąd pierwszej instancji rozpatrując wniesioną przez nią skargę dokonał oceny działania organu administracji publicznej uznając, że organ ten dopuścił się przewlekłości, która miała charakter rażącego naruszenia prawa. Następie zastosował przewidziane ustawą środki to jest zasądził na rzecz Skarżącej sumę pieniężną oraz nałożył grzywnę, w kwotach mieszczących się w ramach wskazanych brzmieniem art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. Sąd, jako organ władzy publicznej działał zatem na podstawie i w granicach prawa oceniając naruszenia, których dopuścił się organ i stosując przewidziane w ustawie środki.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania objęte punktem I.2 to jest zarzuty naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz powiązane z nimi zarzuty naruszenia 149 § 1a i 149 § 2 oraz 154 § 7 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. (punkty II.2, II.3 i II. 5 petitum skargi kasacyjnej) określone mianem zarzutów naruszenia prawa materialnego, których naruszenie sprowadza się, jak wynika zarówno ze sposobu ich sformułowania i uzasadnienia do przyznania Skarżącej zbyt niskiej sumy pieniężnej uznać należało za niezasadne.

Skarżąca uzasadniając przywołane wyżej zarzuty podkreślała, że Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, iż w toku postępowania zmarł jej mąż, organ zaś ustala obecnie krąg uczestników postępowania poprzez ustalenie spadkobierców zmarłych uczestników, którzy to uczestnicy byli osobami z rodziny jej męża, nieznanymi Skarżącej. Wiąże się to z kolejnymi problemami związanymi z pozyskaniem dokumentacji dotyczącej spadkobrania po osobach, z którymi Skarżąca nie utrzymywała kontaktu. Przyznając zatem sumę pieniężną w wysokości 3000 złotych Sąd pominął, w ocenie Skarżącej, podstawową funkcję tej instytucji, jaką jest funkcja kompensacyjna.

Sąd Wojewódzki wydając zaskarżony wyrok uwzględnił fakt, że pierwotny wniosek A.K. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wpłynął do Wojewody 29 maja 2008 r. Zwrócił uwagę, że od wpływu wniosku (29 maja 2008 r.) do momentu wniesienia skargi (12 lipca 2023 r.) minęło 15 lat. Podkreślił, że we wskazanym okresie prowadzono wyłącznie postępowanie pierwszoinstancyjne.

Uzasadniając zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości 3000 złotych Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że przy rozstrzyganiu w przedmiocie przyznania i wysokości sumy pieniężnej należy uwzględnić wszystkie okoliczności sprawy, zarówno te leżące po stronie skarżącej jak i dotyczące organu. Strona skarżąca miała prawo oczekiwać wydania decyzji bez nieuzasadnionej zwłoki, zaś przewlekłość organu mogła wywołać u niej poczucie krzywdy. Należało jednak również uwzględnić szczególne okoliczności prawne i faktyczne, w jakich działał organ. Sąd podkreślił, że jest faktem powszechnie znanym znaczna ilość spraw tego rodzaju, zaś zwłoka w ich załatwianiu stanowi problem ogólnokrajowy i dotyczy wszystkich wojewodów. Według stanu na 30 czerwca 2013 r. pozostawało do rozpatrzenia przez wszystkich wojewodów około 53 000 wniosków (zob. odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Skarbu Państwa na interpelację poselską nr 22778/13). Wojewoda dolnośląski zaś według stanu na dzień 10 maja 2010 r. miał nierozpatrzonych 12 872 spraw (zob. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich z 20 stycznia 2011 r., sygn. RPO 585661-IV/08/RG). Sąd zwrócił również uwagę, że z dniem 31 grudnia 2008 r. upływał ostatecznie ustawowy termin składania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty, co naturalnie rodziło dodatkowy skutek w postaci kumulacji znacznej ilości wniosków na krótko przed upływem ustawowego terminu. Jakkolwiek okoliczności te, jak podkreślił Sąd Wojewódzki nie mogą mieć znaczenia dla oceny stanu bezczynności czy przewlekłości postępowania, to jednak należało je uwzględnić przy określaniu wysokości sumy pieniężnej należnej skarżącej. Nie można było bowiem przyjąć, że przewlekłość, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie wynikała wyłącznie z przyczyn o charakterze subiektywnym. Sąd uznał tym samym, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana.

Jak wynika zatem z powyższych rozważań Sądu pierwszej instancji przy ustaleniu wysokości sumy pieniężnej miał on na względzie zarówno jej kompensacyjny charakter jak również okoliczności sprawy, to jest zarówno czas jej trwania jak i ilość wniosków, które podlegać miały rozpoznaniu przez organ.

Zgodnie z przywołanym przez Skarżącą jako wzorzec kontroli art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W świetle przywołanego przepisu, jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu.

Zwrócić należy również uwagę, że ustawodawca nie wskazał kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu - art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a.). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim. W takim przypadku, ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej, zarówno co do samej zasady przyznania sumy, jak i określenia jej wysokości, wobec stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2022 r. II OSK 557/22; 24 października 2023 r. II OSK 2780/22; 9 stycznia 2024 r. II OSK 784/23, 20 września 2023 r. I OSK 726/22).

W niniejszej sprawie Sąd kasacyjny nie dostrzega oczywistego, niebudzącego wątpliwości przekroczenia granic uznania sędziowskiego poprzez zasądzenie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3000 złotych. Sąd Wojewódzki wyjaśnił bowiem jakimi okolicznościami kierował się zasądzając określoną kwotę.

Okoliczność, że Skarżąca – jak twierdzi – nie zna rodziny męża, zatem ustalenie danych spadkobierców wiąże się dla niej z dodatkowymi utrudnieniami nie może sama przez się skutkować uznaniem, że winna być jej przyznana suma pieniężna w wyższej kwocie.

Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne zawieszone zostało najpierw w związku z koniecznością ustalenia następców prawnych po wnioskodawcy, K.K.1 (ojcu P.K. – męża Skarżącej), który zmarł [...] 2009 r. Organ informację o jego zgonie otrzymał 4 listopada 2016 r. W konsekwencji zawiesił postępowanie postanowieniem z 23 listopada 2016 r., podejmując je 30 grudnia 2016 r., po otrzymaniu aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego 23 grudnia 2011 r.

Jedyny spadkobierca wnioskodawcy, P.K. zmarł [...] 2020 r. Organ jego akt zgonu uzyskał 15 kwietnia 2022 r. zaś akt poświadczenia dziedziczenia złożony został przez spadkobierców P.K., w tym Skarżącą będącą jego żoną 5 maja 2022 r. Postępowanie zawieszone postanowieniem z 26 kwietnia 2022 r. podjęte zostało w konsekwencji 22 maja 2022 r.

Rzeczywiście, postanowieniem z 2 maja 2023 r. organ po raz trzeci zawiesił postępowanie w sprawie w związku z koniecznością ustalenia spadkobierców M.H. (siostry K.K.1), jednak jak wynika z przywołanego w skardze kasacyjnej postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 sierpnia 2023 r., następstwo prawne po tej osobie ustalone zostało na skutek złożenia przez jej spadkobierczynię przy piśmie z 10 czerwca 2023 r. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wydanego przez Sąd Rejonowy w [...] 24 maja 2004 r.

Jak zatem wynika z akt sprawy, organ informacje o osobach uprawnionych do dziedziczenia otrzymywał dopiero po zwieszeniu postępowania. Strony postępowania nie informowały organu o zmianach podmiotowych, nawet jeżeli dotyczyły osób z najbliższej rodziny.

Zatem zarzut naruszenia przepisów k.p.a. to jest art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie jest zasadny. Nie doszło również do naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 156 § 6 i § 7 p.p.s.a. Przywołany jako wzorzec kontroli art. 151 p.p.s.a. nie był stosowany przez Sąd Wojewódzki. Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 149 § 1a p.p.s.a. dokonał bowiem oceny charakteru stwierdzonej przez siebie przewlekłości postępowania.

Zarzuty dotyczące wymiaru grzywny objęte punktami I.1 i I.3 oraz II.1, II.4 i II.6 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzuty naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz powiązane z nimi zarzuty naruszenia 149 § 1a i 149 § 2 oraz 154 § 7 p.p.s.a. w związku art. 7 i art. 8 k.p.a również uznać należało za niezasadne.

Przywołane wyżej argumenty dotyczące zasad wymierzania sumy pieniężnej dotyczą również w pełni wymierzania grzywny. Dodatkowo wskazać należy w tym miejscu, że Sąd pierwszej instancji uznał, że zachodzą podstawy do umorzenia w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na zawieszenie postępowania przez organ. W takiej sytuacji, wymierzenie grzywny w kwocie 500 złotych uznać należało za mieszczące się w granicach uznania sędziowskiego. Nie zachodziła bowiem na tym etapie postępowania obawa, że bez nałożenia grzywny w wyższej wysokości organ nie wykona ciążącego na nim obowiązku rozpoznania sprawy. Dodatkowo pamiętać należy, że na organ nałożony został również obowiązek zapłaty sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej.

Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 35 § 1 k.p.a w związku z art. 36 § 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 2 i 154 § 6 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji uznał iż w niniejszej sprawie z uwagi na datę wszczęcia postępowania (2008 r.) czynności podejmowane przez Wojewodę należy ocenić w świetle przepisów k.p.a. w brzmieniu sprzed dnia 1 czerwca 2017 r., a to z uwagi na art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Sąd dokonał następnie kwalifikacji stanu faktycznego uznając, że organ dopuścił się w sprawie przewlekłości w rozumieniu obowiązującego ówcześnie art. 37 § 1 k.p.a. Strona skarżąca nie kwestionuje powyższej kwalifikacji, podnosi jedynie, że Sąd pominął przy wymierzaniu grzywny wszystkie aspekty sprawy, w tym zaniechanie informowania strony o kolejnych terminach załatwienia sprawy.

Sąd kasacyjny odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu przypomina, że Sąd Wojewódzki nie tylko nałożył na organ grzywnę ale zasądził również od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną, uwzględniając czas trwania postępowania. Zatem sam fakt niepowołania się w uzasadnieniu wyroku na zaniechanie informowania strony o przewidywanych terminach załatwienia sprawy nie może zostać uznany za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca w zarzutach objętych punktem I.4 i I.5 petitum skargi kasacyjnej, to jest w zarzutach naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a i 103 k.p.a. oraz 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zarzuca sądowi wadliwe w jej ocenie umorzenie postępowania w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu. Uzasadniając ten zarzut Skarżąca podkreśla, że postanowienie Wojewody z 2 maja 2023 r. uchylone zostało postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 10 sierpnia 2023 r.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi pierwszej instancji nie znajdowało się ani zażalenie na postanowienie Wojewody ani postanowienie Ministra z 10 sierpnia 2023 r. Dopiero na skutek zarządzenia Sądu kasacyjnego z 29 sierpnia 2024 r. Wojewoda przekazał postanowienie Ministra z 10 sierpnia 2023 r.

Oznacza to, że rzeczywiście w dacie wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji postępowanie nie było zawieszone, zatem brak było podstaw do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania aktu.

Jak jednak wynika z pisma Wojewody z 30 sierpnia 2024 r. organ postanowieniem z 21 marca 2024 r dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez Skarżącą oraz P.K. i R.K. wymogów z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2097). Następnie na skutek wniosku stron postępowania, postanowieniem z 12 lipca 2024 r. zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.

Oznacza to, że w dacie rozpoznawania skargi kasacyjnej postępowanie w sprawie było zawieszone. Brak więc było podstaw do uchylenia punktu III wyroku Sądu Wojewódzkiego i zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie.

W konsekwencji, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej– na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.