Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1017/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 1634
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2024 poz 572
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 893/23 w sprawie ze sprzeciwu Prokuratora Regionalnego w Białymstoku od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 31 października 2023 r., nr 408.174/G-2/XV/23 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku (dalej: "WSA w Białymstoku", "Sąd I. instancji") z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 893/23, oddalający sprzeciw Prokuratora Regionalnego w Białymstoku (dalej: "Prokurator", "skarżący") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ II. instancji", "organ odwoławczy") z 31 października 2023 r., nr 408.174/G-2/XV/23 uchylającej decyzję Wójta Gminy C. (dalej: "Wójt", "organ I. instancji") z 18 września 2023 r., nr GGiOŚ.6220.1.2021.ES o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu (osiem obiektów inwentarskich) na działce o nr ew. gr. [...] obręb [...], gmina C., powiat h., województwo p.

Obsada każdego budynku będzie wynosiła do 72 576 sztuk, tj. 290,304 DJP (łącznie 2322.432 DJP). Teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a najbliższe zabudowania mieszkalne są zlokalizowane w odległości ok. 220 metrów od terenu przedsięwzięcia.

Do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej inwestor dołączył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko sporządzony w grudniu 2022 r.. Organ I instancji zasięgnął w postępowaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w H. oraz Marszałka Województwa P. oraz wystąpił o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L.

Decyzją z 18 września 2023 r. Wójt po raz trzeci odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Dwie pierwsze decyzje odmowne (z 31 sierpnia 2022 r. i z 7 lutego 2023 r.) zostały uchylone w trybie odwoławczym po uwzględnieniu odwołań inwestora przez SKO w Białymstoku decyzjami kasacyjnymi z 11 października 2022 r. i 16 marca 2023 r. Organ odwoławczy za każdym razem zwracał uwagę na uwarunkowania prawne wydania decyzji środowiskowej oraz ustawową reglamentację przypadków odmowy wydania decyzji środowiskowej.

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy po drugiej decyzji kasacyjnej, a przed wydaniem trzeciej odmownej decyzji, organ I. instancji pismem z 5 kwietnia 2023 r. wezwał inwestora do uzupełnienia raportu.

Inwestor przedłożył w czerwcu 2023 r. uzupełniony raport oraz udzielił następujących informacji w odpowiedzi na wezwanie organu:

- przedłożył zapewnienie o odbiorze ścieków pochodzących z mycia budynków inwentarskich przez stację zlewną w B.;

- wskazał parametry konfiskatora służącego do czasowego przetrzymywania padłych zwierząt na terenie inwestycji wskazując, że konfiskator będzie stanowiła komora – kontener chłodniczy o pojemności 27,83 m3, ustawiony w wydzielonej części fermy na oddzielnej szczelnej płycie betonowej, zabezpieczony przed niekorzystnym oddziaływaniem czynników atmosferycznych i przed dostępem osób trzecich, ze wskazaniem, że padłe sztuki będą odbierane co około 7 dni albo w razie potrzeby z większą częstotliwością oraz ze wskazaniem, że padłe sztuki zbierane będą z wnętrz kurników raz dziennie i wkładane do worków z grubej folii a następnie szczelnie wiązane i magazynowane w konfiskatorze;

- stwierdził, że przedłożony opis dodatkowego wariantu alternatywnego odpowiada wymogom ustawowym. Dodał, ze autorzy raportu są autorami pozwoleń zintegrowanych dla ferm realizujących 8 cykli tuczu, co stanowi dowód na potwierdzenie tezy, że wariant dla tuczu w 8 cyklach jest możliwy ale wymaga bardzo dobrej organizacji pracy i zaangażowania;

- w odniesieniu do analizy konfliktów społecznych i realnych sposobów ich rozwiązywania, autorzy raportu przytoczyli orzecznictwo na poparcie twierdzenia, że nie jest możliwe odniesienie się do uwag i zastrzeżeń składanych przez mieszkańców w ramach postępowania z udziałem społeczeństwa z uwagi na brak konkretnego przeliczalnego lub osadzonego w źródłach materiału dowodowego potwierdzającego zasadność zarzutów;

- stwierdził, że miejsce inwestycji zostało dobrane w taki sposób, by nie zaburzać w znaczny sposób odbioru krajobrazu. Teren inwestycji jest od strony południowo – wschodniej i zachodniej przesłaniany przez kompleksy leśne, zaś od strony północnej obiekt nie będzie widoczny z uwagi na podwyższenie terenu; zalecono pomalowanie kurników w stonowanych kolorach najlepiej w odcieniu zieleni i wykonanie dachów obiektów w kolorze zielonym;

- dojazd do terenu fermy odbywać się ma po drogach gruntowych od strony północno-zachodniej i zachodniej. Aktualnie są one wykorzystywane przez ciężki sprzęt rolniczy oraz do transportu drewna, które w ocenie inwestora przekraczają masy pojazdów mających dowozić paszy do fermy. Ponadto w interesie inwestora jest utrzymanie drogi dojazdowej w dobrym stanie technicznym, w związku z czym - jak deklaruje - wszystkie nierówności jak i uszkodzenia będą naprawiane w porozumieniu z właścicielem drogi gruntowej w celu utrzymania przejezdności;

- w raporcie i jego dotychczasowych uzupełnieniach dokonano szczegółowej analizy pod względem uciążliwości hałasowych przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę wybrany kierunek dojazdu, hałas generowany od fermy w punktach kontrolnych na granicy zabudowy wsi C. będzie wynosił około 30 dB, tj. na poziomie tła akustycznego wsi. Emisje zapachowe z projektowanej fermy oszacowano na podstawie wyników odorymetrycznych pomiarów stężenia zapachowego w gazach odlotowych z analogicznych obiektów, dla których obliczenia zostały przedstawione w treści uzupełnienia. Na podstawie wykonanych obliczeń stwierdzono, ze przy najbliższej zabudowie od terenu fermy nie występują stężenia wyższe niż 8% przekroczeń poziomu porównawczego dla odorów (wartość przyjęta w: "Poziomy porównawcze uciążliwości zapachowej dla metod obliczeniowych jakości zapachowej powietrza" zawarte w Załączniku nr 1 do projektu ustawy z 2008 r. o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej).

Przed wydaniem trzeciej decyzji organ I. instancji przesłał uzupełniony raport do uzgodnień i opinii. Organu współdziałające podtrzymały swoje wcześniejsze stanowiska tj. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w H. podtrzymał negatywną opinię, natomiast Marszałek Województwa P. podtrzymał pozytywną opinię a dwa organy uzgadniające Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. uzgodniły pozytywnie warunki realizacji przedsięwzięcia.

Uzasadniając trzecią decyzję odmowną Wójt podtrzymał wcześniejsze stanowisko negatywne wobec zamiaru realizacji przedsięwzięcia z uwagi na emisję zanieczyszczeń do powietrza, emisję hałasu, wytwarzanie odpadów i nieczystości płynnych; emisję odorów, która może mieć negatywny wpływ na zdrowie człowieka, może prowadzić do naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz mieszkania; mało precyzyjne zapisy raportu w zakresie wariantowania przedsięwzięcia, w tym brak przedstawienia innego możliwego do realizacji alternatywnego wariantu funkcjonowania przedsięwzięcia, który mógłby zostać uznany za racjonalny; braki raportu w zakresie rzetelnej analizy konfliktów społecznych i nieprzedstawienie realnych sposobów rozwiązania konfliktów; kolizję lokalizacji przedsięwzięcia z przeznaczeniem terenu inwestycji do zalesienia w oparciu o plan urządzenia lasu; sprzeczność lokalizacji przedsięwzięcia z wyznaczonymi kierunkami zagospodarowania terenu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C.; niewystraczające technicznie dla właściwej obsługi przedsięwzięcia tj. wzmożonego transportu, skomunikowanie terenu inwestycji.

Wójt Gminy stwierdził, że wydanie decyzji pozytywnej w oparciu o ustalenia wynikające z niespełniającego wymagań formalnych raportu byłoby wadliwe z powodu naruszenia zasady przezorności wynikającej z art. 6 ust. 1 ustawy Prawo o ochrony środowiska. Nadmienił, że pozytywne uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia przez organy współdziałające oraz opinie organów współdziałających podlegają weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. Po przeanalizowaniu wszystkich protestów organ stwierdził, że planowana inwestycja stanowi nadmierną uciążliwość dla środowiska i pozostaje w sprzeczności z charakterem najbliższej zabudowy, stanowiącej budownictwo mieszkalne i zagrodowe. Wskazał, że jako organ gminy jest zobowiązany podejmować działania zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju gminy w i w ramach tej zasady wyważać interes inwestora, którego działalność będzie powodowała uciążliwość dla mieszkańców dla środowiska przyrodniczego z interesami mieszkańców i interesem publicznym związanym z zachowaniem i ochroną przyrody.

W ocenie organu I instancji zamierzone przedsięwzięcie stanowi poważną ingerencję w środowisko naturalne oraz przyrodę. Realizacja przedsięwzięcia obejmującego chow drobiu na skalę przemysłową jest ściśle związana z występowaniem emisji, uciążliwości odorowych oraz zagrożeniem dla mieszkańców. Lokalizacja i skala przedsięwzięcia budzi zdecydowany sprzeciw społeczności lokalnej. Planowane przedsięwzięcie będzie źródłem emisji substancji odorowych, emitowanych poprzez systemy wentylacyjne. Wzmożony ruch samochodów ciężarowych, w tym wywożących obornik, również spowoduje roznoszenie odorantów po okolicy na trasie przejazdu. Ich obecność w powietrzu traktuje się jako czynnik pogarszający jakość życia ludzi.

Decyzją z 31 października 2023 r., nr 408.174/G-2/XV/23 SKO w Białymstoku uchyliło decyzję organu I. instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Kolegium podkreśliło, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Kolegium stwierdziło, że sprzeciw stron lub członków społeczeństwa biorącego udział w postępowaniu, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

Kolegium stwierdziło, że w jego ocenie raport po uzupełnieniu spełnia wymogi ustawowe i brak jest podstaw by kwestionować jego wartość dowodową. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom organu I instancji, uwzględniono w raporcie wariantowanie przedsięwzięcia. Kolegium przyznało rację należy opracowującym raport, że prawodawca nie wyklucza zmian polegających na przyjęciu innej niż w tzw. wariacie proponowanym skali produkcji czy technologii chowu.

Kolegium wskazało, że w toku postępowania inwestor oraz autorzy raportu odnieśli się do uwag społeczeństwa. Zwróciło przy tym uwagę, że żadna z osób przeciwstawiających się inwestycji nie przedłożyła do akt sprawy kontrraportu, podważającego ustalenia raportu.

W toku uzupełninia raportu odniesiono się także do emisji zapachowych. Emisje zapachowe z projektowanej fermy oszacowano na podstawie wyników pomiarów stężenia zapachowego w gazach odlotowych z analogicznych obiektów, dla których obliczenia zostały przedstawione w uzupełnieniu. Na podstawie przeprowadzonych obliczeń stwierdzono, że przy najbliższej zabudowie od terenu fermy nie występują stężenia wyższe niż 8% przekroczeń poziomu porównawczego dla zapachów (wartość przyjęta z "Poziomów porównawczych uciążliwości zapachowej dla metod obliczeniowych jakości zapachowej powietrza" zawartych w Załączniku nr 1 do projektu ustawy z 2008 r. o przeciwdziałaniu uciążliwości zapachowej).

W ocenie SKO w Białymstoku, odmowy wydania decyzji nie mogą stanowić podnoszone uciążliwości "odorowe", gdyż ustawodawca nie przewidział w polskim porządku prawnym ochrony powietrza przed zapachami, a jedynie przed określonymi substancjami w powietrzu. Zapach czy odór jest substancją niemierzalną. Zapachy pomimo, że mogą być uciążliwe nie mogą być badane, bowiem w polskim systemie prawnym nie istnieją normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. Oznacza to, że powoływanie się na uciążliwości zapachowe, wszelkiego rodzaju opracowania, czy projekty aktów normatywnych w rzeczywistości są działaniami pozaprawnym. Obowiązkiem inwestora jest minimalizowanie wpływu na środowisko i to uczyni, poprzez zastosowanie odpowiednich rozwiązań (opisanych w raporcie) np. poprzez zastosowanie wentylatorów. Kolegium wyraziło zrozumienie, że w stosunku do obiektów mieszkalnych znajdujących się w odległości 200 m. uciążliwości mogą wystąpić, ale brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji środowiskowej, jeśli nie można wykazać naruszenia konkretnych norm prawnych.

Kolegium zaleciło, by w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ rozważył przesłanki pozytywne wydania decyzji środowiskowej i określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium, wydanie decyzji reformatoryjnej w trybie odwoławczym doprowadziłoby do naruszenia zasady określonej w art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a to z kolei - jako wada istotna postępowania - mogłoby doprowadzić do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zasada statuuje bowiem obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. W przypadku zaś wydania przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej co do istoty, pozytywne przesłanki ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia podlegałyby jedynie jednokrotnemu rozpatrzeniu, co ograniczałoby uprawnienia innych uczestników postępowania. Nie mieliby oni bowiem możliwości kwestionowania decyzji pozytywnej w toku postępowania administracyjnego.

Decyzja kasatoryjna Kolegium z 31 października 2023 r. została zaskarżona w drodze sprzeciwu przez Prokuratora Regionalnego w Białymstoku.

Sąd I. instancji oddalając sprzeciw wskazał, że trafnie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaszły przesłanki ustawowe do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia a wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy w postępowaniu przeprowadzonym z aktywnym udziałem społeczeństwa powinno nastąpić z zapewnieniem pełnych gwarancji procesowych wszystkim stronom postępowania, co wymaga wydania decyzji pozytywnej przez organ I instancji i zapewnienia wszystkim stronom prawa do wniesienia odwołania.

WSA w Białymstoku podzielił trafność przesądzenia przez Kolegium, że organ I. instancji odmowę określenia środowiskowych uregulowań realizacji spornego przedsięwzięcia oparł na pozaustawowych przesłankach. Zdaniem WSA w Białymstoku nie ulega wątpliwości, że okoliczności wskazane przez organ I. instancji nie stanowią ustawowych przyczyn odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Ani negatywna opinia organu opiniującego (niewiążąca dla organu z racji charakteru), ani głośny sprzeciw społeczności lokalnej wobec zamiaru inwestycyjnego, ani subiektywne przekonanie o uciążliwości przedsięwzięcia, ani spadek atrakcyjności lub wartości nieruchomości sąsiadujących z miejscem lokalizacji przedsięwzięcia, nie tworzą ustawowych przesłanek odmowy wydania decyzji środowiskowej.

W ocenie Sądu I. instancji, organ I. instancji powołując się na pozaustawowe przyczyny odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia dopuścił się ewidentnego naruszenia zasad procesowych, w tym zasady z art. 7 k.p.a. gdyż dokonał ustaleń faktycznych na podstawie selekcji materiału dowodowego, nie poddając ocenie całości zebranych dowodów, przy czym wziął pod uwagę także stanowiska osób prywatnych, nie poparte ekspercko i profesjonalnie. W konsekwencji organ I instancji nie dokonał oceny wpływu przedsięwzięcia objętego wnioskiem na środowisko, pozytywnie uzgodnionego przez organ ochrony środowiska i organ gospodarki wodnej i pozytywnie zaopiniowanego przez Marszałka Województwa.

Sąd I. instancji powtórzył, że w konsekwencji braku wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji mimo niewystąpienia prawnych przeszkód do jej wydania niewątpliwie przed organem I. instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., tj. przepisów zgodnie, z którymi organ prowadzący postępowanie powinien dokładnie i wszechstronnie ustalić stan faktyczny istotny w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a., wydać decyzję wyłącznie w oparciu o ocenę całego, podlegającego zabraniu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) oraz racjonalnie i rzetelnie uzasadnić wydane rozstrzygnięcie (107 § 3 k.p.a.). Konieczność zaś zapewnienia gwarancji proceduralnych wszystkim stronom postępowania przemawiała za uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania albowiem reformatoryjna decyzja SKO pozbawiłaby inne niż wnioskodawca strony zasadniczego uprawnienia procesowego.

Pismem z 15 lutego 2024 r. Prokurator Regionalny w Białymstoku wywiódł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Białymstoku z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 893/23. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. obrazę prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.. art. 77 § 1 k.p.a.. art. 80 k.p.a.. art. 107 § 3 k.p.a., która to obraza miała wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji SKO w Białymstoku z 31 października 2023 r., nr 408.174/G-2/XV/23. w przedmiocie przekazania do ponownego rozpoznania sprawy, dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w sytuacji, gdy SKO w Białymstoku nie zakwestionowało żadnego z dowodów przeprowadzonych w sprawie oraz nie poleciło uzupełnić postępowania dowodowego lub przeprowadzić nowych dowodów, strony postępowania zostały prawidłowo oznaczone i zapewniono im czynny udział, a w istocie nakazało jedynie organowi I. instancji wydanie decyzji określającej uwarunkowania środowiskowe, co winno skutkować wydaniem decyzji orzekającej co do istoty sprawy na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, a nie decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I. instancji;

2. obrazę prawa procesowego, tj. art. 64e p.p.s.a., która to obraza miała wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, poprzez wyrażenie przez WSA w Białymstoku poglądu o konieczności wydania w sprawie pozytywnej decyzji, dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy charakter i zakres decyzji kasacyjnej powoduje, że ocena Sądu nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne.

Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Zgodnie z art. 64e powołanej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy, sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych przepisach w art. 136 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym reguła z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872).

Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (sądowoadministracyjnego). W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). W niniejszej sprawie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej nie został w pełni prawidłowo sformułowany (brak powiązania z przepisami p.p.s.a.), lecz możliwe jest jego rozpoznanie na podstawie analizy argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego.

Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich komplementarny charakter uzasadnia zatem, aby rozpatrzeć je łącznie. Istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie stanowi ocena, czy Sąd I. instancji prawidłowo przyjął, że wystąpiły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się zasadne. Decyzja SKO z 31 października 2023 r., nr 408.174/G-2/XV/23 została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a WSA w Białymstoku, oddalając sprzeciw nie dostrzegł tej wadliwości, jednocześnie formułując ocenę prawną wykraczającą poza ramy postępowania inicjowanego złożonym sprzeciwem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w oczywisty sposób naruszył art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. (zarzut nr 2 i 1 petitum skargi kasacyjnej). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Poza tak wyznaczone granice rozpoznania sprzeciwu wykracza kilkukrotnie powtórzona w uzasadnieniu ocena wprost obligująca organ I. instancji do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora (s. 18, 20 i 21 uzasadnienia Sądu I. instancji). Wskazanie organowi treści rozstrzygnięcia, które ma wydać w toku postępowania administracyjnego zdecydowanie wykracza poza ocenę przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczają się one do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz oceny, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na wstępie rozważań prawnych Sądu I. instancji wprawdzie odnotowano, że w ramach postępowania inicjowanego sprzeciwem nie można dokonać oceny, która przesądzałaby o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 63b § 3 p.p.s.a nie mogą brać udziału w postępowaniu sądowym. WSA w Białymstoku dokonał jednak takiej oceny, która przesądziłaby wynik całej sprawy. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że nie tylko organy, ale też sądy ewentualnie rozpatrujące tę sprawę ponownie, zostałby związane oceną dotyczącą konieczności ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, w tym m.in. zdecydowanie przedwczesną oceną, że uciążliwości odorowe z fermy drobiu, która jest lokalizowana ok. 200 metrów od obiektów mieszkalnych, nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, a samo przedsięwzięcie podlegało prawidłowemu wariantowaniu.

Mając te okoliczności na względzie należało uznać, że stanowisko WSA w Białymstoku oraz sformułowane wytyczne naruszają art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO w Białymstoku. Ponownie zaznaczyć należało, że zastosowanie art. 138 § 2 p.p.s.a. uwarunkowane zostało dwoma przesłankami, tj. wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz oceny, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki powinny zostać spełnione kumulatywnie. Z analizy treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, że Kolegium odwołało się jedynie do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.). Organ II. instancji nie wyjaśnił jednak jaki zakres sprawy pozostał do wyjaśnienia. Przeciwnie, uznał, że raport w obecnej wersji spełnia wymogi ustawowe i brak jest podstaw, aby kwestionować jego wartość dowodową. SKO nie wskazało jakie okoliczności sprawy powinny zostać ustalone w postępowaniu wyjaśniającym, aby rozstrzygnąć sprawę. Wytyczne dla organu I. instancji ograniczone zostały do powinności rozważenia przesłanek pozytywnych wydania decyzji środowiskowej i określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro organ odwoławczy uważa, że niniejsza sprawa jest wystarczająco wyjaśniona, aby ustalić środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, nie może sam uchylać się od wydania decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie wynika bowiem, że w obu instancjach mają zapaść rozstrzygnięcia o tożsamym wyniku.

Ponownie rozpoznając sprawę, SKO jeszcze raz przeanalizuje niniejszą sprawę i jeśli podtrzyma ocenę, że istnieją podstawy do wydania pozytywnej decyzji środowiskowej, rozstrzygnie reformatoryjnie i ustali środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. Organ odwoławczy, jeśli uzna to za konieczne, może na podstawie art. 136 § 1 p.p.s.a. przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I. instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium może również odstąpić od dotychczasowego stanowiska i odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań utrzymując decyzję organu I. instancji w mocy. W każdym z przypadków rozważonych przez Naczelny Sąd Administracyjny, SKO w Białymstoku obowiązane jest rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania sprzeciwu w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.