Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SAB/Gd 225/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2024-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 ust. 1 w zw. z art. 6, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi H. N. na bezczynność Wójta Gminy Kościerzyna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 sierpnia 2024 r. H. N. (dalej jako "wnioskodawczyni", "strona", "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy Kościerzyna w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 8 sierpnia 2024 r. o udzielenie informacji publicznej.

Z przedstawionej Sądowi dokumentacji wynika, że pismem z dnia 8 sierpnia 2024 r. H. N. wystąpiła do Wójta Gminy Kościerzyna z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w formie tabelarycznej, zgodnie z załącznikiem przedstawionym do wniosku, w zakresie informacji dotyczącej dodatków motywacyjnych dla dyrektorów szkół z terenu Gminy Kościerzyna, tj. szkół podstawowych w Kaliskach Kościerskich, Kornem, Łubianie, Niedamowie, Nowym Klinczu, Skorzewie, Wąglikowicach, Wielkim Klinczu i Wielkim Podlesiu, w latach szkolnych: 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017, 2017/2018, 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023 i 2023/2024 oraz ogółem w danym roku szkolnym dla ww. jednostek. Wnioskodawczyni wskazała, we wniosku, że "tabelę należy wypełnić (dopuszcza się pismo odręczne o ile jest czytelne) w wolnych miejscach tak, aby wskazane zostały dodatki motywacyjne w postaci konkretnych wartości pieniężnych brutto dla dyrektora właściwej szkoły z uwzględnieniem wskazanych czasokresów czyli lat szkolnych wraz z pulą środków przeznaczonych do rozdysponowania w tym okresie".

Tabela dołączona do wniosku została skonturowana w ten sposób, że żądaniem skarżącej zostały objęte po pierwsze: wyliczenia sum dodatków motywacyjnych, jakie każdy dyrektor z 9 szkół podstawowych wymienionych we wniosku otrzymał w każdym z kolejnych 10 lat, począwszy od roku szkolnego 2014/2015 do roku szkolnego 2023/2024 r. - gdzie w legendzie do tabeli wnioskodawczyni wskazała, że chodzi jej o kwotę brutto. Po drugie żądaniem skarżącej zostało objęte wyliczenie "kwoty ogółem brutto dodatku motywacyjnego przeznaczonego do rozdysponowania na dyrektorów szkół gminy Kościerzyna" - jak w legendzie do tabeli wnioskodawczyni wyjaśniła rubrykę "Kwota ogółem" - w każdym z ww. kolejnych 10 lat szkolnych.

Wniosek o udzielenie informacji wpłynął do organu w dniu 9 sierpnia 2024 r.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2024 r., Wójt Gminy Kościerzyna poinformował stronę, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej, którą organ zakwalifikował jako informację publiczną o charakterze przetworzonym.

Organ uznając, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."), wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku i wykazania w terminie 14 dni, że objęte wnioskiem żądanie udzielenia informacji, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Organ wyjaśnił w piśmie, z jakich względów uznał, że informacja, o którą wystąpiła skarżąca ma charakter informacji publicznej przetworzonej. W tym zakresie wskazano, że udzielenie rzeczowej informacji we wnioskowanym zakresie, wiąże się z koniecznością zaangażowania pracowników, którzy dokonaliby szczegółowej analizy w oparciu o dane wynikające z dokumentacji płacowej dyrektorów szkół, kartotek wynagrodzeń i dowodów księgowych wszystkich wymienionych placówek, w konsekwencji wyszukania stosownych dokumentów, zestawienia żądanych danych, a następnie wytworzyliby nową przedmiotowo i zakresowo informację publiczną, jakiej w istocie domaga się skarżąca. Wskazano, że zdaniem organu działania podjęte w celu udostępnienia żądanych informacji w powyższym zakresie miałby charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia materiałów źródłowych, a następnie ich analizy stworzenia zestawiania odpowiadającego kryteriom wskazanym przez stronę. W piśmie wyjaśniono ponadto, jak w ocenie organu należy rozumieć użyty w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zwrot "szczególnie istotne", gdzie organ wskazał, że w związku ze złożonym wnioskiem niezbędne jest wykazanie przez wnioskodawczynię, że sprawa, w której domaga się informacji ma szczególne znaczenie dla ogółu czy właściwego funkcjonowania organów samorządu terytorialnego, w tym organów gminy Kościerzyna. Organ musi bowiem rozważyć w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie wskazano końcowo, że w przypadku niewykazania przez wnioskodawczynię w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, szczególnie istotnego interesu publicznego, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ po przeprowadzeniu stosowanego postępowania, odmówi udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Pismo organu, zawierające wezwanie odnoszące się do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. doręczono stronie w dniu 22 sierpnia 2024 r.

Strona nie odpowiedziała na wystosowane przez organ wezwanie. W toku biegu zakreślonego przez organ terminu 14 dni, H. N. w dniu 26 sierpnia 2024 r. wystąpiła natomiast za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ze skargą na bezczynność organu w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie informacji publicznej.

W wystosowanej skardze H. N. zarzuciła Wójtowi Gminy Kościerzyna naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), zwanej dalej ustawą lub w skrócie: "u.d.i.p.".

Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta Gminy Kościerzyna do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminu 14 dni od dnia złożenia wniosku, Wójt Gminy Kościerzyna nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej.

Skarżąca podkreśliła, że kwestia złożenia przez nią wniosku nie budzi wątpliwości, a organ sam w swoim piśmie z dnia 21 sierpnia 2024 r. wprost wskazał, że proceduje wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej. Odwołując się do treści art. 6 u.d.i.p. skarżąca zaznaczyła, że nie może budzić wątpliwości, że informacja, o którą wystąpiła stanowi informację publiczną. Skarżąca zakwestionowała w skardze na bezczynność stanowisko organu, aby wystąpiła o udzielenie informacji publicznej przetworzonej. W ocenie strony zwróciła się do organu o udzielenie informacji prostej.

Skarżąca wskazuje w tym zakresie, że w orzecznictwie podkreśla się, że wykonanie prostych czynności technicznych lub arytmetycznych (np. zliczenie ilości decyzji wydanych w określonego typu sprawach, czy też ilości faktur wystawionych danemu kontrahentowi) nie jest uważane za przetworzenie informacji publicznej. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy. Nadto nie mają charakteru informacji przetworzonej wszelkiego rodzaju dokumenty analityczne sporządzane przez podmiot zobowiązany w ramach swojej działalności, np. sprawozdania statystyczne, stanowiska, wystąpienia.

Zdaniem skarżącej, oczywistym jest przy tym, że organ dysponuje żądaną przez nią informacją i musi ją jedynie skompletować ją i dostarczyć stronie. Od organu wymaga się zatem w tej sprawie jedynie prostych czynności materialno-technicznych, które przy powszechnej cyfryzacji i dostępie do danych finansowych w każdym czasie, nie powodują i nie powinny generować dużego zaangażowania. Zdaniem skarżącej, w tej sprawie nie ma absolutnie żadnej potrzeby, aby w celu dostarczenia żądanej informacji organ musiał na nowo wytwarzać jakąś nową, inną informację, co świadczy o tym, że w sprawie nie występuje informacja przetworzona, a informacja prosta.

Wójt Gminy Kościerzyna decyzją z dnia 9 września 2024 r., nr WO.1431.9.2024.GP, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (tekst jednolity: Dz. U. 2022 r., poz. 902 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku H. N. z dnia 8 sierpnia 2024 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że żądana informacja stanowiła informację publiczną przetworzoną oraz wyjaśniono z jakich względów w okolicznościach tej konkretnej sprawy z posiadanej przez organ dokumentacji w związku ze sposobem, w jaki wnioskodawcą sformułował swoje żądanie, zachodziła potrzeba wyselekcjonowania jednostkowych informacji prostych, ich zestawienia i dokonania ich analizy, co wygasałoby znacznego nakładu czasu pracy i zaangażowania.

Organ wskazał, że wnioskodawczyni wystąpiła o dane dotyczące dodatków motywacyjnych dyrektorów 9 szkół podstawowych oraz dane ogółem. Na przestrzeni lat 2014-2023 nastąpiła rotacja na stanowiskach dyrektorów szkół. Aby zatem udzielić informacji w żądanym zakresie konieczne jest dokonanie analizy dokumentacji księgowej i kadrowo-płacowej poszczególnych 9 jednostek organizacyjnych gminy, wglądu do akt osobowych poszczególnych dyrektorów szkół, celem ustalenia daty nawiązania stosunku pracy i ustalenia wysokości dodatków miesięcznych w okresach pełnienia funkcji kierowniczych we wskazanym okresie. Ponadto organ nie posiada danych w systemie kadrowo-płacowym, w którym są wyodrębnione dodatki motywacyjne za okres minionych 10 lat dla wskazanych osób. W każdej ze wskazanych szkół prowadzona jest odrębna ewidencja finansowo księgowych i kadrowo-płacowa.

Zdaniem organu, działania podjęte w celu udostępnienia żądanych informacji miałyby charakter nie tylko techniczny, ale również intelektualny, wymagający zaangażowania odpowiednich zasobów w celu wyodrębnienia materiałów źródłowych, a następnie ich analizy i stworzenia zestawienia odpowiadającego kryteriom wskazanym przez stronę.

Organ zaznaczył, że H. N. do dnia wydania decyzji nie zajęła stanowiska w sprawie, ani też nie wykazała szczególnego interesu, stąd organ z urzędu dokonał oceny, czy żądane przez wnioskodawcę informacje, stanowią informację przetworzoną oraz czy mają one szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego.

Organ doszedł do przekonania, że wnioskodawczyni żąda udzielenia informacji publicznej niewątpliwie przetworzonej. W dalszej części uzasadnienia wskazał zaś argumenty z jakich względów w jego ocenie żądana informacja nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W decyzji zawarto pouczenie o możliwości jej zaskarżenia w terminie 14 dni w drodze złożenia odwołania.

Następnie Wójt Gminy Kościerzyna dokonał przekazania do Sądu skargi H. N. na bezczynność wraz z aktami sprawy obejmującymi ww. dokumenty oraz odpowiedzią na skargę.

W odpowiedzi na skargę, wskazując na brak zasadności zarzutów skargi Wójt Gminy Kościerzyna wniósł o odrzucenie lub oddalenia skargi przez Sąd. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w okolicznościach faktycznych sprawy skargę należy uznać za przedwczesną. Skarżąca złożyła bowiem wniosek w dniu 9 sierpnia 2024 r., organ pismem z dnia 21 sierpnia 2024 r. wezwał skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a przedmiotowe wezwanie skarżąca odebrała w dniu 22 sierpnia 2024 r. Skargę skarżąca złożyła zaś w dniu 26 sierpnia, tj. przed upływem 14-dniowego terminu do wykonania wezwania. Bezpośrednio po upływie zakreślonego stronie 14-dniowego terminu, organ wydał w dniu 9 września 2024 r. stosowną decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącej, który wpłynął do organu miesiąc wcześniej, to jest w dniu 9 sierpnia 2024 r. W świetle tych okoliczności, w ocenie organu, nie sposób uznać, aby pozostawał w bezczynności. Organ podjął czynności w sprawie, zaś skarga została wniesiona przed doręczeniem decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podkreślił, że na dzień złożenia wniosku nie dysponował gotowymi, żądanymi informacjami. Uznając, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną wezwał zatem wnioskodawczynię do wskazania, w jakim zakresie objęte wnioskiem żądanie, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ wyjaśnił przy tym, jak należy rozumieć przesłankę owej "szczególności". Treść pisma została doręczona wnioskodawczyni w dniu 22 sierpnia 2024 r., zatem zakreślony termin upłynął z dniem 5 września 2024 r.

W piśmie procesowym z dnia 3 października 2024 r., w związku z wydaniem przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, skarżąca zmieniła żądanie skargi i wniosła o stwierdzenie, że Wójt Gminy Kościerzyna dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę skarżąca ponownie wskazała, że żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej przetworzonej, tylko informację publiczną prostą, co powoduje w efekcie, że w ocenie skarżącej organ podaje także błędne informacje w kwestii zwłoki z załatwieniem. Skarżąca akcentuje w tym zakresie, że wobec faktu, że wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2024 r. żądała informacji prostej, a nie informacji przetworzonej, termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 23 sierpnia 2024 r. Skarżąca była zatem uprawniona do złożenia w dniu 26 sierpnia 2024 r. skargi wskazując na bezczynność organu. Wezwanie organu z dnia 21 sierpnia 2024 r. zostało natomiast w ocenie skarżącej skierowane do niej bezpodstawnie, wobec czego nie wywołało skutku w postaci odroczenia organowi terminu na załatwienie sprawy, albowiem żądana informacja publiczna ma charakter prosty. Tym samym, w ocenie skarżącej, organ na dzień wniesienia przez nią skargi, pozostawał w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

Z przepisów art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność.

Istotną dla możliwości stwierdzenia zaistnienia bezczynności kwestią jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na jej przedmiot określony żądaniem skarżącej o udostępnienie informacji publicznej - kwestie te regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."). Regulacja ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady jej udostępniania.

Złożenie przez indywidualnie oznaczony podmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej, inicjuje sprawę administracyjną, której zakończenie podlega kontroli sądu administracyjnego. Jeżeli wnioskodawca uznaje, że jego wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został rozpatrzony, może złożyć skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku. Odrębna skarga do sądu administracyjnego przysługuje zaś, gdy organ w następstwie rozpoznania wniosku wyda decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Do tego rodzaju rozstrzygnięć odmownych, na mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odrębności wskazanych w ustawie u.d.i.p. Oznacza to, że decyzje o odmowie udostępnienia wydane w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na zasadach właściwych dla decyzji administracyjnych, a więc po wyczerpaniu toku instancji. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że w ramach skarg na decyzje wydane w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie bada się terminowości wydania decyzji, z kolei w ramach skarg na bezczynność bada się zaś właśnie terminowość podjętych czynności, bez dokonywania oceny prawidłowości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, tak pierwszej, jak i drugiej instancji, jeżeli w następstwie złożonego przez stronę wniosku takie decyzje zostaną wydane.

W okolicznościach tej sprawy, wyraźnego podkreślania zatem wymaga, że Sąd dokonał w niniejszym postępowaniu jedynie oceny zasadności skargi złożonej przez H. N. na bezczynność Wójta Gminy Kościerzyna w rozpoznaniu jej wniosku o udzielenie informacji publicznej, który wpłynął do organu w dniu 9 sierpnia 2024 r.

Ocenie Sądu nie podlega tym samym w niniejszym postępowaniu zgodność z prawem decyzji Wójta Gminy Kościerzyna z dnia 9 września 2024 r., która to decyzja podlega odrębnemu zaskarżeniu w administracyjnym toku intonacji i dopiero ewentualnie później – w drodze odrębnej skargi do sądu administracyjnego.

Zadaniem Sądu było zatem wyłącznie ustalenie, czy organ pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce w rozpoznana wniosku strony.

W ocenie Sądu, co zostanie wykazane poniżej, analiza okoliczności faktycznych tej sprawy w odniesieniu do przepisów wynikających z u.d.i.p. wykazała, że organ nie pozostawał w bezczynności i dążył do rozpoznania wniosku strony z zachowaniem wymogów zawartych w ustawie u.d.i.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Poprzez art.1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. ustawodawca dokonał określenia pojęcia informacji publicznej. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.

W przedmiotowej sprawie skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy Kościerzyna z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w formie tabelarycznej, zgodnie z załącznikiem przedstawionym do wniosku, w zakresie informacji dotyczącej dodatków motywacyjnych dla dyrektorów szkół z terenu Gminy Kościerzyna, tj. szkół podstawowych w Kaliskach Kościerskich, Kornem, Łubianie, Niedamowie, Nowym Klinczu, Skorzewie, Wąglikowicach, Wielkim Klinczu i Wielkim Podlesiu, w latach szkolnych: 2014/2015, 2015/2016, 2016/2017, 2017/2018, 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023 i 2023/2024 oraz ogółem w danym roku szkolnym przeznaczonych dla ww. jednostek. Wnioskodawczyni wskazała, we wniosku, że "tabelę należy wypełnić (dopuszcza się pismo odręczne o ile jest czytelne) w wolnych miejscach tak, aby wskazane zostały dodatki motywacyjne w postaci konkretnych wartości pieniężnych brutto dla dyrektora właściwej szkoły z uwzględnieniem wskazanych czasokresów czyli lat szkolnych wraz z pulą środków przeznaczonych do rozdysponowania w tym okresie". Tabela dołączona do wniosku została skonturowana w ten sposób, że żądaniem skarżącej zostały objęte po pierwsze: wyliczenia sum dodatków motywacyjnych, jakie każdy dyrektor z 9 szkół podstawowych wymienionych we wniosku otrzymał w każdym z kolejnych 10 lat, począwszy od roku szkolnego 2014/2015 do roku szkolnego 2023/2024 r. - gdzie w legendzie do tabeli wnioskodawczyni wskazała, że chodzi jej o kwotę brutto. Po drugie, żądaniem skarżącej zostało objęte wyliczenie "kwoty ogółem brutto dodatku motywacyjnego przeznaczonego do rozdysponowania na dyrektorów szkół gminy Kościerzyna" - jak w legendzie do tabeli wnioskodawczyni wyjaśniła rubrykę "Kwota ogółem" – w każdym z ww. kolejnych 10 lat szkolnych.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że w tej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu i nie jest też kwestionowane przez żadną ze stron, że Wójt Gminy Kościerzyna, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jest organem władzy publicznej wykonującym funkcje publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz że złożony przez skarżącą wniosek dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art.1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Dotyczy on bowiem sum składników wynagrodzeń (dodatków motywacyjnych) przyznanych na przestrzeni 10 lat szkolnych w kwotach brutto wszystkim kolejnym dyrektorom wszystkich szkół podstawowych prowadzonych na terenie Gminy Kościerzyna - w rozbiciu na poszczególne lata szkolne oraz poszczególne szkoły podstawowe oraz dodatkowo podania w kwocie brutto sum jakimi na przestrzeni 10 lat szkolnych, w każdym roku szkolnym dysponowano w Gminie Kościerzyna dla wypłaty wskazanych składników wynagrodzenia dla dyrektorów szkół. Niewątpliwie zatem żądana informacja dotyczy zadań publicznych gminy jako organu prowadzącego szkołę, w tym dysponowania środkami publicznymi na wypłatę wynagrodzeń dla dyrektorów szkół, którzy kierowali wskazanymi 9 placówkami na terenie Gminy Kościerzyna w okresie od roku szkolnego 2014/2015 r. do roku szkolnego 2023/2024 r.

Wniosek strony jako dotyczący informacji publicznej w rozumieniu art.1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p oraz jako skierowany do organu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podlegał rozpoznaniu w trybie wskazanej ustawy i tak też w przedmiotowej sprawie był procedowany.

Nie jest też przedmiotem sporu pomiędzy stronami jakiego rodzaju czynności organ podjął w sprawie w celu rozpoznania wniosku. Analiza dokonana przez Sąd wykazała, że czynności te i daty ich dokonania wprost wynikają z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy.

Akta sprawy potwierdzają zatem, że po otrzymaniu wniosku w dniu 9 sierpnia 2024 r. Wójt Gminy Kościerzyna dokonał analizy wniosku, gdzie uznając, że dotyczy on informacji publicznej przetworzonej (jak wskazał organ z uwagi na stopień jego złożoności i potrzebę skorzystania z wielu źródeł dokumentów, w odniesieniu do wielu lat, przy zmieniającej się obsadzie kadrowej wielu szkół i jednocześnie konieczności wytworzenia w istocie nowej informacji, co do której organ nie gromadzi wprost żądnych zestawień), pismem z dnia 21 sierpnia 2024 r. wezwał stronę w oparciu o art. 3 ust. 1 u.d.i.p. do przedstawienia w terminie 14 dni argumentów dla wykazania, że udzielenie wnioskodawczyni żądanej informacji publicznej o charakterze przetworzonym jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ponieważ strona otrzymała wezwanie w dniu 22 sierpnia 2024 r. zakreślony wnioskodawczyni przez organ termin 14 dni na wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., upłynął w dniu 5 września 2024 r. Strona nie wystosowała w tym terminie, ani w okresie późniejszym żadnej odpowiedzi do organu, w której wskazałaby jakie, w jej ocenie, względy wskazujące na szczególnie istotny interes publiczny przemawiają za przygotowaniem i udzieleniem na jej wniosek żądanej informacji.

W konsekwencji organ po upływie w dniu 5 września 2024 r. zakreślonego stronie terminu, przystąpił do merytorycznego procedowania wniosku o udzielenie informacji i w dniu 9 września 2024 r. rozpoznał wniosek strony wydając decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Wskazana sekwencja podejmowanych przez organ czynności, zdaniem Sądu świadczy o tym, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności w tej sprawie.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2.

Z art. 13 ust. 2 u.d.i.p zdaniem Sądu wynika z kolei, że nawet gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, termin ten nie może przekroczyć 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

Sąd uwzględnił, że w tej sprawie organ rozpoznał wniosek strony skarżącej, który otrzymał w dniu 9 sierpnia 2024 r. – w terminie 1 miesiąca, to jest w dniu 9 września 2024 r., a więc przed upływem maksymalnego terminu 2 miesięcy. W tej sprawie należało przy tym wziąć pod uwagę specyfikę procedowania w odniesieniu do wniosków zakwalifikowanych przez organ, do którego są skierowane, jako dotyczących informacji publicznej przetworzonej.

W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, nie można mówić o bezczynności organu, jeżeli w terminie, określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p wzywa on wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, jakiemu będzie służyć udzielenie wnioskowanej informacji. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż w toku biegu terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w dniu 21 sierpnia 2024 r. wystosowano do strony pismo z tego rodzaju wezwaniem. Doręczenie wskazanego pisma w dniu 23 sierpnia 2024 r. również nastąpiło przed upływem terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Powyższe uprawnienie organu do wystosowania ww. wezwania znajduje oparcie w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwanie to daje zatem wnioskodawcy szansę wykazania koniecznej przesłanki uwzględnienia wniosku o udzielenie informacji przetworzonej jaka wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Składając wniosek o informację przetworzoną wnioskodawca powinien wykazać, w jaki sposób zamierza wykorzystać wnioskowaną informację oraz dlaczego tak wykorzystana informacja przyczyni się w istotny sposób do realizacji interesu publicznego. Udostępnienie bowiem takiej informacji uwarunkowane jest wykazaniem, że wnioskodawca jest w stanie uczynić z pozyskanej informacji użytek dla dobra ogółu. Uprawnienie to nie służy bowiem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym uzyskaniem informacji, ale tylko podmiotom, które będą w stanie wytworzoną informację wykorzystać zgodnie z interesem publicznym. Prawo do uzyskania informacji publicznej ma bowiem jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu (wyr. WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r., II SA/Po 1136/18, wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., I OSK 954/20).

Tego rodzaju wezwanie, formułowane przez organ na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - w sytuacji, gdy żądana informacja została przez organ zakwalifikowana jako przetworzona informacja publiczna - należy zatem traktować jako działanie na rzecz wnioskodawcy, który składając wniosek nie zawarł w nim argumentacji dotyczącej szczególnie istotnego interesu publicznego. Jak wskazano wyżej wezwanie to daje wnioskodawcy szansę wykazania koniecznej przesłanki uwzględnienia wniosku o udzielenie informacji przetworzonej jaka wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem powołanym przepisem prawo do informacji publicznej obejmuje także uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, jednak tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ kwalifikując wniosek jako dotyczący informacji publicznej przetworzonej ma obowiązek rozważenia powyższej kwestii, niezależnie od tego, czy strona wskazuje we wniosku argumenty w zakresie dotyczącym tego, z jakich względów w danej sprawie udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, czy też nie.

Tym niemniej w ocenie Sądu, cele wynikające z ustawy u.d.i.p., to jest zapewnienie obywatelom jak najszerszego dostępu do informacji publicznej, wymagają, aby w sytuacji, gdy wniosek o udzielenie informacji, który zostanie zakwalifikowany przez organ jako wniosek o informację przetworzoną, nie zawiera argumentacji nawiązującej do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wystąpić do strony o swoiste uzupełnienie wniosku w tym zakresie. Powoduje to, że rozpoznając wniosek organ będzie miał obowiązek odnieść się do podniesionej w tym zakresie argumentacji wnioskodawcy i sformowanie stanowiska, które będzie podlegało dedykowanej kontroli - jeżeli strona zdecyduje się na wniesienie odwołania, a następnie ewentualnie skargi do sądu dotyczących decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia jej informacji publicznej.

Reasumując, kierując do wnioskodawcy w terminie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wezwanie mające podstawę w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., organ jest zobowiązany podjąć czynności w sprawie, zarówno po uzyskaniu odpowiedzi, jak i po bezskutecznym upływie terminu, jaki zakreślił wnioskodawcy. Przez wskazane czynności należy rozumieć merytoryczne rozpoznanie wniosku, to jest albo udostępnienie informacji publicznej przetworzonej albo wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Takie czynności zostały podjęte w tej sprawie. Po bezskutecznym upływie zakreślonego stronie terminu na uzupełnienie wniosku o argumentację dotyczącą szczególnie istotnego interesu publiccznego, organ wydał bowiem w dniu 9 września 2024 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Z tych względów, w ocenie Sądu, nie można przyjąć, aby organ pozostawał w bezczynności. Rozpoznał bowiem wniosek strony. Rozpoznanie wniosku w dniu 9 września 2024 r. nastąpiło niezwłocznie (4 dni) po bezskutecznym upływie w dniu 5 września 2024 r. terminu, który dawał stronie możliwość dodatkowego wykazania przesłanki udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której to argumentacji nie przedstawiono we wniosku.

Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że zasadą powinno pozostawać, że w przypadku wezwania kierowanego do strony w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czynności w sprawie (to jest zarówno uwzględnienie wniosku, jak i odmowa uwzględnienia wniosku) powinny być podjęte przez organ przy zachowaniu standardów z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to jest niezwłocznie i nie później niż w terminie 14 dni od udzielania odpowiedzi przez wnioskodawcę, którą należy rozumieć jako uzupełnienie wniosku o udzielenie informacji publicznej lub 14 dni od dnia bezskutecznego upływu terminu zakreślonego na udzielenie odpowiedzi. Standardy te zostały zachowane w tej sprawie.

Sąd podkreśla, że w sprawie dotyczącej bezczynności, gdzie rozpoznanie wniosku nastąpiło w wyniku wydania decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej przetworzonej w oparciu o art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust.1 u.d.i.p., przekonanie wnioskodawcy, że jego wniosek nie dotyczy informacji przetworzonej, nie może stanowić o uwzględnieniu skargi na bezczynność.

Skarżąca akcentuje w tym zakresie, że w jej ocenie wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2024 r. żądała informacji prostej, a nie informacji przetworzonej, wobec czego termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 23 sierpnia 2024 r., a wezwanie organu z dnia 21 sierpnia 2024 r. nie wywołało skutku w postaci odroczenia organowi terminu na załatwienie sprawy, albowiem żądana informacja publiczna ma zdaniem skarżącej charakter prosty. Tym samym, w ocenie skarżącej na dzień wniesienia przez nią skargi w dniu 26 sierpnia 2024 r., organ pozostawał w bezczynności.

Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej co do bezczynności organu, ani na dzień wniesienia skargi, to jest na dzień 26 sierpnia 2024 r., ani na dzień rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Sąd.

Organ podejmował bowiem niezwłoczne i terminowe czynności w celu rozpoznania wniosku i dokonał jego rozpoznania. Ponieważ zakres informacji żądanej we wniosku został przez organ zakwalifikowany jako dotyczący informacji przetworzonej, trudno przyjąć w istocie, aby organ mógł procedować szybciej niż miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, która wliczając zakreślony stronie terminu 14 dni na uzupełnienie wniosku, zakończyła się w całości w ciągu miesiąca od chwili otrzymania wniosku przez organ. Dostrzec należy, ze gdyby strona skarżąca odpowiedziała na wezwanie organu, byłby on zobowiązany do niezwłocznego podjęcia czynności po otrzymaniu odpowiedzi. Takiej odpowiedzi skarżąca organowi nie nadesłała. Za taką odpowiedź nie można w szczególności uznać wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność.

W ramach skargi na bezczynność nie podlega ocenie, czy organ prawidłowo zakwalifikował informację publiczną wskazaną we wniosku jako przetworzoną, w tym czy prawidłowo odmówił udostępnienia informacji w drodze decyzji administracyjnej. Należy bowiem eliminować i zapobiegać możliwości stworzenia sytuacji prawnej i procesowej, gdy te kwestie - w szczególności gdy organ wyda decyzję administracyjną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. - mogłyby w efekcie podlegać dwukrotnej ocenie sądu administracyjnego pierwszej instancji, zarówno w trybie skargi na bezczynność, jak i w trybie skargi dotyczącej tego rodzaju decyzji odmownej.

Przyjęcie stanowiska przeciwnego przeczyłoby stabilizacji porządku prawnego i pewności co do sytuacji prawnej tak wnioskodacy, jak i organu będącego adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej. Jak wskazano wyżej, w zakresie obowiązków organu, skarga na bezczynność ma prowadzić do zbadania przez Sąd jedynie tego, czy organ procedował w sprawie, to jest podejmował czynności w związku ze złożonym wnioskiem oraz zachował w tym zakresie właściwe terminy. Ocena ta wypada dla organu pozytywnie w tej sprawie.

Mając na uwadze argumentację na jakiej skupia się skarżąca to jest, że informacja, o którą wystąpiła nie stanowiła informacji przetworzonej, a więc w ocenie skarżącej procedura rozpoznania jej wniosku powinna się zakończyć najpóźniej 23 sierpnia 2024 r., Sąd wskazuje, że w sytuacji wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, badając skargę na bezczynność Sąd nie ocenia, czy kwalifikacja informacji jako przetworzonej była prawidłowa. Organ wydał decyzję, w której wskazał, z jakich względów uznał, że informacja jest przetworzona, a także pomimo braku wypowiedzi strony dokonał samodzielnej oceny czy uwzględnienie wniosku będzie służyło szczególnie istotnemu interesowi publicznemu. W decyzji tej wskazano stronie tryb zaskarżenia i zakwestionowanie stanowiska organu w tym zakresie, to jest możliwość wniesienia odwołania, gdzie decyzja organu II instancji, jeżeli zostanie wydana będzie podlegała możliwości odrębnego zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Zakres postępowania przy wniesieniu skargi na bezczynność nie obejmuje zatem oceny przez Sąd obowiązków organu w zakresie tego, czy prawidłowo odmówił udostępnienia informacji w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p., w tym czy przedmiotem wniosku była informacja publiczna przetworzona i czy wniosek został złożony przez wnioskodawczynię w celu służącym szczególnie istotnemu interesowi publicznemu.

Stanowisko, że przedmiotem skargi na bezczynność, nie jest kwestia zgodności z prawem decyzji o odmowie udostepnienia informacji publicznej, jest ugruntowana orzecznictwie sądów administracyjnych.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę H. N. na bezczynność Wójta Gminy Kościerzyna.