Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 653/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 1, ust. 4 pkt 1, ust. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (skarżący) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], określająca skarżącemu za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne Nr [...], działając na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (u.p.w.) w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], ustalił skarżącemu opłatę stałą w wysokości 557 zł za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z terenu obwodnicy G. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] N. – T. – G. – S. do kanału [...]

W informacji rocznej wyjaśniono, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w., jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 610,00 l/s i wynoszącym po przeliczeniu 0,61 m3/s. Natomiast wysokość jednostkowej stawki opłaty stałej została określona w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Ponadto określono, że opłatę należy uiścić w kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach:

1) za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2019 r. w wysokości 139,25 zł,

2) za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2019 r. w wysokości 139,25 zł,

3) za III kwartał - w terminie do 31 października 2019 r. w wysokości 139,25 zł, 4) za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2020 r. w wysokości 139,25 zł.

Skarżący wniósł reklamację od powyższej informacji rocznej, w której podniósł, że w obliczeniach nie uwzględniono ilości dni opadowych. W związku z powyższym skarżący zwrócił się z prośbą o korektę opłaty stałej Nr [...] i uwzględnienie w obliczeniach ilość dni opadowych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (organ) określił dla skarżącego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 557 zł za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z terenu obwodnicy G. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] N. – T. – G. – S. do kanału [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nie uznał reklamacji skarżącego, gdyż zgodnie z art. 271 ust. 4 u.p.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

Organ wyjaśnił, że opłata stała stanowi ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług wodnych. Charakter opłaty stałej nie pozwala na odniesienie się do rzeczywistego korzystania ze środowiska (w przedmiotowej sprawie ilości dni deszczowych w roku). Instrumentem ekonomicznym przewidzianym w przepisach u.p.w. odnoszącym się do rzeczywistego korzystania z usług wodnych, jest opłata zmienna.

Dalej organ wyjaśnił, że parametr "czas wyrażony w dniach" jest wartością stałą, która jest podstawiana do wzoru, według którego ustalana jest wysokość opłaty stałej. Zgodnie z art. 271 u.p.w. opłata ma charakter informacji rocznej, więc jako podstawę obliczenia opłaty należy przyjąć wartość trzystu sześćdziesięciu pięciu dni. Natomiast przepis art. 273 ust. 6 u.p.w. stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.

Organ stwierdził, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego znak: [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. na odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z terenu obwodnicy G. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] N. – T. – G. – S. do kanału [...]., co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne. Wyżej wymienione pozwolenie wodnoprawne obowiązuje od dnia 25 czerwca 2010 r. do dnia 25 czerwca 2020 r.

Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., która wynosi 557 zł, w tym: 557 zł za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z terenu obwodnicy G. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] N. – T. – G. – S. do kanału [...]., albowiem reklamacja skarżącego nie została uznana. Określenia wysokości opłaty stałej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Z § 6 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych.

W niniejszej sprawie opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 610,00 l/s i wynoszącym po przeliczeniu 0,61 m3/s.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję, skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 14 ust. 2 i 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne i art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 4 u.p.w. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i naliczenie opłaty rocznej poprzez przyjęcie jako podstawy obliczenia wartości opłaty trzystu sześćdziesięciu pięciu dni, uznając, że liczba dni przyjęta do ustalenia wysokości opłaty stałej jest stała i równa liczbie dni kalendarzowych w roku;

2) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie zawierającej jej istotnych elementów - zwłaszcza wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji, poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych twierdzeń i niewyjaśnienie dlaczego organ odmawia uznania reklamacji;

3) art. 8 k.p.a. w ten sposób, że naruszając art. 7, art. 10 i art. 33 k.p.a. organ nie prowadził postępowania zgodnie z zasadą zaufania do władzy publicznej i odstąpił bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, poprzez odmówienie uznania reklamacji;

4) art. 7a k.p.a. z uwagi na fakt, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzenie do wód: wód opadowych, lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Natomiast w art. 270 ust. 3 i 11 u.p.w. ustawodawca określił, że opłata za usługi wodne za odprowadzanie wód, w przypadku odprowadzenia do wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, lub systemy kanalizacji zbiorczej, w granicach administracyjnych miast, składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Zgodnie z art. 271 ust. 1 u.p.w. wysokość opłaty stałej, za korzystanie z usług wodnych, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób naliczania tej opłaty. W związku z tym ustalenie opłaty ma charakter konstytutywny. Skarżący wskazał, że organ przyjął, iż określenie "czas wyrażony w dniach" jest równoznaczny z przyjęciem wartości 365 dni, w sytuacji gdzie ustawodawca nie wskazuje wyraźnie takiej wartości - co w ocenie skarżącego stanowi naruszenie art. 7a k.p.a. Gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są bowiem rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W ocenie skarżącego zagadnienie to ma szczególne znaczenie w niniejszej sprawie, albowiem wątpliwości interpretacyjne na tle treści normatywnej wynikającej z art. 271 ust. 4 u.p.w. mogą zostać rozstrzygnięte zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść podmiotów korzystających z usług wodnych, które są zobowiązane do uiszczania opłat za usługi wodne (art. 298 pkt 1 u.p.w.). W tej sytuacji organy określające w drodze decyzji wysokość opłat za usługi wodne (art. 273 ust. 6 u.p.w.) mają szczególny obowiązek wyjaśnienia wersji przyjętej interpretacji treści normy prawnej, zwłaszcza jeśli wersja ta jest niekorzystna dla podmiotu obciążanego obowiązkiem prawnym. Organy orzekające w sprawie muszą w tej sytuacji mieć na względzie, że przepis art. 7a k.p.a. ustanowił zasadę rozstrzygania na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej będącej podstawą nałożenia obowiązku na stronę lub odebrania (ograniczenia) jej uprawnienia. Zasada ta znajduje pełne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że aby ustalić, czy skarżony organ naruszył powyższą zasadę, konieczne jest uprzednie poznanie sposobu rozumowania organu oraz ocena, czy organ ten zasadnie uznał, że na tle stosowanej regulacji prawnej nie istnieją wątpliwości interpretacyjne albo istniejące wątpliwości należy rozstrzygnąć w określonym kierunku (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 684/18). Zdaniem skarżącego za stwierdzeniem naruszenia art. 7a k.p.a. przemawia również fakt, iż w niniejszej sprawie strony nie posiadają sprzecznych interesów, postępowanie nie ma również bezpośredniego wpływu na interesy osób trzecich. Brak wskazania przez ustawodawcę precyzyjnie wartości "czasu wyrażonego w dniach", świadczy w ocenie skarżącego, o każdorazowym obowiązku badania przez organ i uwzględniania ilości dni prawdopodobnie opadowych, a nie przyjęciu do podstawy wzoru wartości 365 dni. Organ nie ma podstaw do podstawiania do wzoru wartości 365 dni, w sytuacji braku takiego obowiązku. Ustawodawca, przez określenie "czas wyrażony w dniach" nie określił ich ilości, ani nie przesądził, że jest to wartość stała, np. dni kalendarzowe. Zdaniem skarżącego, gdyby ustawodawca chciał określić, że do ustalenia opłaty stałej uwzględnia się 365 dni, wówczas wskazałby liczbę dni kalendarzowych lub miesięcy w roku.

Skarżący wskazał, że w judykaturze przyjmuje się, iż opłaty za usługi wodne to ustalony abstrakcyjnie według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżący podkreślił, że u.p.w. określa różne usługi wodne (art. 35 ustawy). Sposób określenia opłaty jest w przypadku wszystkich usług taki sam, jednak odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych, jako opadów atmosferycznych nie stanowi przejawu ingerencji człowieka w środowisko, tak jak np. odprowadzenie ścieków, pobór wód podziemnych, korzystanie z wód do celów energetyki, lecz jedynie ich zebranie w systemy kanalizacji i ukierunkowanie opływów opadów atmosferycznych.

Skarżący wskazał, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony wyrażony w latach. Opłata, o której mowa w art. 271 ust. 1 u.p.w., jest ustalana w formie opłaty rocznej. Zdaniem skarżącego nie oznacza to, że jednostkową stawkę opłaty należy mnożyć przez 365 dni, ponieważ tyle dni występuje w jednym roku kalendarzowym. Określenie okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego jest wymagane przez przepisy ustawy. Okres na jaki ustala się opłatę nie musi świadczyć, o przyjęciu maksymalnej liczby dni w roku, zgodnie z wzorem przyjętym do ustalenia wysokości opłaty. Okoliczność, że ustawodawca nakazuje płacić opłatę w IV równych ratach kwartalnych, nie oznacza sposobu ustalenia opłaty rocznej. Termin płatności jest to oznaczona w czasie data wymagalności określonego świadczenia lub jego części, a nie podstawa jego ustalenia. Skarżący wskazał, że przepisy określające wysokość opłaty stałej za usługi wodne odnoszone są do treści pozwolenia wodnoprawnego. Zgodnie z art. 409 ust. 6 u.p.w. operat, na podstawie którego wydaje się pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, oprócz odpowiednich danych, o których mowa w ust. 1 i 2, zawiera:

1) maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód wyrażoną w m3/s;

2) czas wyrażony w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód;

3) średnią ilość wód opadowych lub roztopowych wyrażoną w m3/rok;

4) powierzchnię rzeczywistą i zredukowaną zlewni odwadnianej przez każdy wylot;

5) informację, czy wody opadowe lub roztopowe są ujmowane w system kanalizacji zbiorczej;

6) ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do systemów kanalizacji zbiorczej z terenów uszczelnionych wyrażoną w m3;

7) rodzaj urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i ich pojemność;

8) stosunek pojemności urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych do rocznego odpływu z terenów uszczelnionych.

Skarżący wskazał, że ustalenie "czasu wyrażonego w dniach" kiedy następuje odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód nie występuje w przypadku innych usług wodnych. A więc świadczenie usług wodnych polegających na odprowadzeniu wód opadowych i roztopowych [...] odnosi się do czasu wyrażonego w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. W ocenie skarżącego, zasadne jest zatem stwierdzenie, że do ustalenia wysokości opłaty stałej za usługę wodną, polegającą na odprowadzeniu do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, powinno nastąpić przy ustaleniu czasu wyrażonego w dniach, w których występuje odprowadzenie wód opadowych, bądź roztopowych. Skarżący podkreślił, że organy administracji publicznej są uprawnione i zobowiązane do pełnego wykonania przysługujących im kompetencji (także w zakresie wykładni stosowanego prawa materialnego) i dopiero tego rodzaju akt realizacji kompetencji administracyjnej może stać się przedmiotem oceny materialnoprawnej sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów zaprezentowanych w skardze organ stwierdził, że są one nieuzasadnione. Zarówno bowiem zarzuty dotyczące naruszenia przepisów k.p.a. (tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 33 i art. 107 § 1 i 3) jak i dotyczące naruszenia materialnych regulacji z u.p.w. (tj. 271 ust. 4 oraz art. 273 ust. 6) nie powinny zostać uwzględnione. Zdaniem organu, od strony formalnej zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie sposób przyjąć, że ww. przepisy zostały naruszone. Jednocześnie przywołany w treści skargi wyrok dotyczy innego stanu faktycznego, zatem powoływanie się na niego w niniejszej sprawie, wyprowadzając przy tym wniosek naruszenia art. 7a k.p.a. jest niezasadny, gdyż nie przystaje do okoliczności niniejszej sprawy. Ani organ, ani orzecznictwo administracyjne nie uznają kwestii wskazanych przez skarżącego za wątpliwe, zatem zarzut naruszenia art. 7a k.p.a., przy należytym objaśnieniu stronie w treści decyzji administracyjnej przesłanek, jakimi się przy jej wydaniu kierowano, jest chybiony. Natomiast względem zarzutów naruszenia art. 107 k.p.a. jak również art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 10 k.p.a. i 33 k.p.a., organ stwierdził, że nie sposób się do nich odnieść, gdyż postawiono je ogólnikowo i szczątkowo, jednak niezależnie od tego organ przeczy im w całości.

Organ wskazał, że zasadniczy argument skargi zasadza się na próbie wykazania, że błędnie naliczono wysokość opłaty uznając element - wskaźnik do jej wyliczenia - na poziomie 365 dni. Organ wskazał, że opłata jest uiszczana za rok, określana jest informacją roczną, płatną w czterech kwartałach, stanowiących również w sumie rok. Zdaniem organu, jest zasadnicza różnica między opłatą stałą i zmienną, a tylko ta druga powiązana jest z rzeczywistą ilością wody. Opłata stała jest pewnym założeniem, i jeżeli podstawą jej obliczenia będzie faktyczna ilość odprowadzanej wody, przestanie być opłatą stałą, gdyż zleje się z opłatą zmienną, co zaprzeczy obecnemu rozróżnieniu dokonanemu przez racjonalnego ustawodawcę W wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt: IV SA/Po 1030/18 stwierdzono, że: "Wielkości podane w pozwoleniu wodnoprawnym stanowię podstawę tylko do ustalenia opłaty stałej. W przypadku opłaty zmiennej ustawodawca nie odwołuje się do ww. kryterium, a zatem należy uznać, że istotne znaczenie w takim przypadku ma ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych".

Organ wskazał, że postulowany przez skarżącego pogląd zakłada uiszczanie opłaty rocznej za rok, ale tylko za te dni w roku, w których zaistniały/wystąpiły opady. W ocenie organu stanowisko takie nie tylko, że nie odpowiada prawu, to jeszcze jest sprzeczne z ideą opłaty stałej i zasadami doświadczenia życiowego. Opłata stała różni się od opłaty zmiennej, gdyż z jej istoty nie jest możliwe precyzyjne określenie rzeczywistej ilości odprowadzonych wód. Dokonując obliczenia opłaty stałej należy podstawić do wzoru pewne dane, pochodzące z pozwolenia wodnoprawnego i treści rozporządzenia w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne. Nie ma podstaw prawnych do modyfikacji ww. mechanizmu, poprzez, jak to postuluje skarżący, ujęcie w obliczeniach wyłącznie dni deszczowych. Zdaniem organu jest to nielogiczne i sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego, bo chociażby intensywność opadów jest różna, a np. opady śniegu w okresie zimowym w innym czasie się pojawiają, a w innym spływają w czasie roztopów. Z tychże względów, w relacji do idei opłaty stałej, błędem byłoby dzielenie roku na dni deszczowe i bezdeszczowe. Organ, abstrahując od obecnych ram prawnych, nie twierdzi przy tym, że koncepcja naliczania opłaty stałej w oparciu o miarodajne dane z urządzeń wskazujących realne opady byłaby zła, a jedynie, że obecnie obowiązujące regulacje nie dają podstaw do takiego sposobu jej obliczania. Dlatego organ jednoznacznie wskazał, że o ile przy wyliczaniu wysokości opłaty zasadniczo nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z powołanego rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach (365), a ewentualnie takie wątpliwości budzić może natomiast kwestia określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym parametru w postaci maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód. W niniejszej sprawie w tym zakresie wątpliwości jednakże nie było. Organ wskazał, że w kwestii wskaźnika rocznego, jako podstawy do określenia opłaty stałej, zapadło już wiele orzeczeń wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne, jak na przykład wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/OI 39/19, w którym stwierdzono, że: "Dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego (maksymalną wielkość roczną). Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość odprowadzanych w skali roku do wód lub ziemi ścieków". Takie samo stanowisko zaprezentowano w wyroku WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 680/18.

Zdaniem organu, nie sposób zatem, w oparciu o aktualnie obowiązujące regulacje prawne uznać, że można byłoby dokonać obliczenia opłaty stałej w oparciu o jakiś inny niż roczny wskaźnik, gdzie dla roku przyjęto 365 dni. W materii określania opłaty rocznej, przez pryzmat wskazanych 365 dni również wypowiedziały się sądy administracyjne, jak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 672/18: "Dla obliczenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, tj. za odprowadzanie ścieków, konieczna jest znajomość trzech wartości: jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne (stawka 250 zł wynika z rozporządzenia i jest niesporna), czasu wyrażonego w dniach (365 dni jako że opłata dotyczy roku) oraz określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s".

Zdaniem organu, w sprawie prawidłowo zastosowano przepisy określające opłatę stałą, a zarzuty skarżącego, wskazujące jakoby naruszono art. 271 ust. 4 w zw. z art. 273 ust. 6 u.p.w. i art. 14 ust. 2, ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne są niezasadne i nie powinny zostać uwzględnione. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył ponadto wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 838/18, w którym stwierdzono, że: "Ustawodawca nie określił wprost o jaką liczbę dni, stanowiących podstawę naliczenia opłaty chodzi, wskazać jednak należy, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony. Skoro opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, podzielona jest kwartalnie - na cztery części, to odnosi się ona do jednego roku, a skoro tak, to jako podstawę obliczenia opłaty należało przyjąć 365 dni. [...] Jednocześnie ustawodawca nie przewidział możliwości zmiany tego parametru i podstawienia do wzoru innej liczby dni, w szczególności liczby dni deszczowych. Na marginesie należy zauważyć, że dopuszczenie takiej możliwości (tj. podstawiania w zależności od okoliczności innej liczby dni), zmieniłoby całkowicie istotę opłaty stałej, czyniąc ją podobną do opłaty zmiennej, której wysokość z zasady uzależniona jest od różnych czynników". Natomiast WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 721/18 stwierdził, że: "Opłata za zrzut wód powierzchniowych jest opłatą stałą za potencjalną możliwość wprowadzenia do wód lub ziemi - wód po przeprowadzonych próbach hydraulicznych, a nie za faktyczne wprowadzenie, zaś treść samego pozwolenia wodnoprawnego jest istotna dla ustalenia warunków, na jakich może nastąpić wprowadzenie do wód lub ziemi - wód po przeprowadzonych próbach hydraulicznych. Ustawodawca uzależnił możliwość pobrania opłaty stałej nie od samego faktu rzeczywistego zrzutu wód po przeprowadzonych próbach hydraulicznych, lecz od faktu istnienia możliwości wprowadzenia do wód lub ziemi - wód po przeprowadzonych próbach hydraulicznych na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w funkcji opłaty stałej, która stanowi formę rekompensaty za gotowość środowiska m.in. do przyjęcia ścieków i tylko powiązanie jej wysokości z maksymalną wielkością ilością ścieków możliwych do wprowadzenia w jednostce czasu do wód lub ziemi odpowiadać będzie funkcji tej opłaty. [...] "Czas wyrażony w dniach" należy rozumieć jako ilość dni w roku, czyli co do zasady, należy kierunkowo przyjąć ten wskaźnik na poziomie 365. Zgodnie bowiem z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r. wysokość opłaty stałej m.in. za pobór wód "ustalają Wody Polskie (...) w formie informacji rocznej". Oznacza to, że opłata stała określana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego". Reasumując organ stwierdził, że w wyroku przytoczonym przez skarżącego w skardze jest mowa o niedających się usunąć wątpliwościach interpretacyjnych na tle stosowanej regulacji prawnej, jednakże w niniejszej sprawie nie było takich wątpliwości, a organ prawidłowo i w sposób pozwalający zobowiązanemu z decyzji zrozumieć przesłanki, którymi się kierował, wydając rzeczoną decyzję administracyjną. Zdaniem organu stanowisko skarżącego mogłoby stanowić jedynie polemikę z obowiązującymi przepisami prawa, próbującą wykazać, że uznanie za rok 365 dni, z braku innych wskazań w tym przedmiocie, nie jest rozwiązaniem racjonalnym, czyniąc tym samym wyłom w istocie opłaty stałej. Jednocześnie organ wskazał, że nie ma podstaw aby przy wydawaniu decyzji kierować się zapisami, danymi z operatu wodnoprawnego, który służył do wydania pozwolenia - decyzji wodnoprawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga została oddalona jako pozbawiona w stopniu oczywistym usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem sporu między stroną skarżącą a skarżonym organem były w istocie dwie kwestie. Po pierwsze, zagadnienie sposobu rozumienia normatywnego zwrotu "czas wyrażony w dniach", opisującego jeden z czynników iloczynu stanowiącego podstawę do obliczenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w.). W ocenie strony skarżącej powyższa opłata stała nie jest opłatą, której ustalenie następuje przez sztywne przyjęcie, że czynnik czasowy iloczynu będącego podstawą obliczenia wysokości opłaty jest stały, obejmując zawsze rok rozumiany jako 365 dni. Strona skarżąca zakwestionowała w ten sposób ocenę, że rozważana opłata stała ma charakter opłaty rocznej, uniezależnionej od rzeczywistej (efektywnej) liczby dni odprowadzania wód opadowych lub roztopowych (np. z uwagi na ilość dni opadowych lub dni roztopowych występujących na danym terenie w ciągu całego roku). Po drugie, sporne między stronami okazało się rozumienie samego charakteru opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zdaniem strony skarżącej powyższa kategoria opłaty stałej nie ma charakteru ryczałtowego i nie jest wnoszona za cały okres roczny (rozumiany sztywno jako 365 dni), niezależnie od rzeczywistej liczby dni opadowych lub roztopowych, w trakcie których następuje efektywne odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Strona skarżąca zajęła stanowisko, że wysokość rozważanej opłaty stałej powinna być uzależniona od rzeczywistej liczby dni opadowych lub roztopowych na danym terenie w okresie rocznym, a zatem jej stały charakter jest względny (skoro "czas odprowadzania wód" wyrażony w dniach zależy od liczby dni opadowych lub roztopowych).

Oceniając istotę powyższego sporu, Sąd stwierdza, że stanowisko strony skarżącej jest błędne.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 11 p.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Z kolejnych ustępów art. 270 p.w. jednoznacznie wynika, że ustawodawca wprowadzając podział opłat za usługi wodne na opłaty stałe i opłaty zmienne, wyraźnie zmierzał do ustanowienia odmiennego celu i charakteru tych opłat. O ile opłaty stałe mają charakter ryczałtowy i uniezależniony od realnej i efektywnej ilości wód będących przedmiotem korzystania, o tyle opłaty zmienne są uzależnione od faktycznej ilości wód wykorzystanych, mierzonej w określonych sposób. Taki sposób wykładni potwierdza jasne i niebudzące wątpliwości zestawienie językowe treści rozważanych przepisów (np. art. 270 ust. 1 p.w. – "Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych"; art. 270 ust. 11 p.w. – "Opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych (...) składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych").

W tej sytuacji nie można zgodzić się z twierdzeniem, że czynnik czasu korzystania z wód jako element iloczynu będącego podstawą obliczenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast może być rozumiany jako okres rzeczywistego odprowadzania wód opadowych lub roztopowych w ciągu roku. Opłata stała, o której mowa w art. 270 ust. 11 p.w., jest bowiem opłatą roczną uiszczaną co do zasady za pełny okres roczny (rozumiany jako rok kalendarzowy), w 4 równych kwartalnych ratach (art. 271 ust. 6 p.w.), zgodnie z informacją roczną (art. 271 ust. 1 p.w.). Już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych (czterech) ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony ze względu na brak znaczenia rzeczywistej ilości wykorzystanych wód w ciągu roku. Jeśli założenie to byłoby przeciwne, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód (odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna (np. w miesiącach intensywnych opadów lub roztopów). Przedstawiony przez stronę skarżącą sposób interpretacji art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. nawiązuje do charakteru opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust 11 p.w.). Wprowadzenie wymogu istnienia urządzeń retencyjnych jest logicznie uzasadnione, bowiem faktyczna ilość wód odprowadzonych musi zostać zmierzona w określony, przewidziany prawem sposób (np. za pomocą przewidzianej pojemności urządzeń retencyjnych – zob. art. 272 ust. 5 p.w.).

W przypadku spornej opłaty stałej ustawodawca oczywiście nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. przewiduje bowiem, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Czynnik powyższego iloczynu w postaci "określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s" nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (realnej) ilości wód odprowadzanych (ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu). Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Skoro opłata – jak już wyżej stwierdzono – ma charakter roczny i uniezależniony od faktycznej ilości dni odprowadzania, to niewątpliwie czynnik czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku w liczbie co do zasady 365 (z wyjątkiem lat przestępnych – 366). Trzeba natomiast podkreślić, że jeżeli opłata stała jest ustalana za okres roczny, jednak czas korzystania z wód jest krótszy niż rok (np. ze względu na wydanie pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego w trakcie roku kalendarzowego lub wyznaczenie terminu obowiązywania pozwolenia krótszego niż rok), możliwa jest sytuacja, w której czynnik czasowy iloczynu z art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w. ("czas wyrażony w dniach") nie będzie obejmował pełnych 365 (366) dni, lecz określoną część roku kalendarzowego (np. 120 dni).

W związku z powyższym nie są również uzasadnione podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 33, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W szczególności nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. Jeśli bowiem w sprawie nie zostały potwierdzone wątpliwości strony skarżącej co do treści znaczeniowej norm prawnych wynikających z przepisów ustawy – Prawo wodne (w tym na tle art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w.), to powoływanie się na zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść jednostki nie znajduje podstaw.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.