Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 240/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art/ 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 59 § 1 pkt 9, art. 70 § 1
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi F. W. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2022 r. nr SKO Gd/4873/21 w przedmiocie określenia kwoty nienależnie pobranej dotacji oświatowej w 2017 r. przypadającej do zwrotu do budżetu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz strony skarżącej kwotę 6.917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: SKO), po rozpoznaniu odwołania Fundacji [...] w J. (dalej: skarżąca) prowadzącej Ośrodek Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczy w L. uchyliło zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu M. w całości i ustaliło, że kwota nienależnie pobranej dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu wynosi 50.894,88 zł z odsetkami, naliczonymi jak od zaległości podatkowych, od 16 dnia od doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało m.in., że w niniejszej sprawie z dotacji przekazanej Fundacji [...], udzielonej Ośrodkowi Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczemu w L. na rok 2017 organ uznał, że dotacja wypłacona na wychowanka figurującego w tabeli (MZ urodzony 31.07.1994 r.) w księdze uczniów pod pozycją nr 11, posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] z 10 września 2014 r., wydane z uwagi na jedną niepełnosprawność tj. upośledzenie umysłowe w stopniu znacznym, pobrana została nienależnie. Wychowanek ten nie kwalifikował się do Ośrodka Rewalidacyjno-Wychowawczego. Ponadto - zdaniem organu - jeden z wychowanków Ośrodka nie posiadał ważnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w miesiącach: wrzesień, październik, jeden z wychowanków Ośrodka nie posiadał orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w miesiącu wrzesień, październik, a jeden z wychowanków Ośrodka nie posiadał orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w miesiącach: styczeń, luty, marzec.

Następnie SKO podniosło, że kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież niepełnosprawne, niedostosowane społecznie i zagrożone niedostosowaniem społecznym, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki odpowiednio w przedszkolach i szkołach ogólnodostępnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach integracyjnych, przedszkolach i szkołach lub oddziałach specjalnych, innych formach wychowania przedszkolnego i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5. W zależności od rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego, dzieciom i młodzieży, o których mowa w ust. 1, organizuje się kształcenie i wychowanie, które stosownie do potrzeb umożliwia naukę w dostępnym dla nich zakresie, usprawnianie zaburzonych funkcji, rewalidację i resocjalizację oraz zapewnia specjalistyczną pomoc i opiekę.

Opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego. Stanowi o tym przepis art. 71 b ust. 1- 3 powołanej ustawy.

Niepubliczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły podstawowe, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze, specjalne ośrodki wychowawcze, ośrodki rewalidacyjno-wychowawcze oraz poradnie psychologiczno-pedagogiczne, które zgodnie z art. 127 ust. 5 ustawy - Prawo oświatowe prowadzą wczesne wspomaganie rozwoju dziecka, otrzymują na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, niezależnie od dotacji, o których mowa w ust. 1b, 1ba, 1c, 2a, 2b, 2ca, 2d, 2ea, 2ec, 3a, 3ab i 3ac, dotację z budżetu odpowiednio gminy lub powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takie dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej odpowiednio dla gminy lub powiatu, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę, ośrodek lub poradnię poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji informację o planowanej liczbie dzieci, które mają być objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.

Z kolei warunkiem przekazania dotacji na zasadach przewidzianych przepisami ustawy o systemie oświaty jest to by organ prowadzący przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę oraz placówkę, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, przekazał organowi dotującemu informację o planowanej liczbie odpowiednio dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, nie później niż do dnia 30 września roku bazowego. Podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej, stanowią opinie oraz orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego zgodnie z rodzajem niepełnosprawności określonej w orzeczeniu wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.

Z przywołanych regulacji wynika, że poradnia wystawia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, określając w nich zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.

Art. 4 pkt 32 ustawy prawo oświatowe definiuje niepełnosprawności sprzężone jako występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabosłyszącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną albo z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności. Jak wskazano wyżej, takie opinie oraz orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego zgodnie z rodzajem niepełnosprawności określonej w orzeczeniu wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, stanowią podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej jest niezbędne do objęcia ucznia kształceniem specjalnym. Orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej jest niezbędne do objęcia ucznia kształceniem specjalnym.

Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 173, poz. 1072) w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego określa się zalecane:

1) warunki realizacji potrzeb edukacyjnych, formy stymulacji, rewalidacji, terapii, usprawniania, rozwijania potencjalnych możliwości i mocnych stron dziecka oraz inne formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej;

2) najkorzystniejsze dla dziecka formy kształcenia specjalnego: w przedszkolu ogólnodostępnym, w tym z oddziałami integracyjnymi, integracyjnym albo specjalnym, szkole ogólnodostępnej, szkole integracyjnej lub oddziale integracyjnym, szkole specjalnej lub oddziale specjalnym, ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym albo w szkole zorganizowanej w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii lub specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym.

W załączniku nr 1 do powołanego rozporządzenia określono wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego i według tego wzoru należy w nim wskazać rodzaj niepełnosprawności dziecka, w tym stopień upośledzenia umysłowego, lub niedostosowanie społeczne, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy; w przypadku niepełnosprawności sprzężonej należy wskazać współwystępujące niepełnosprawności oraz diagnozę (zespół przedstawia diagnozę, w tym informacje o możliwościach rozwojowych i potencjale dziecka), jak również zalecenia z uzasadnieniem. W myśl § 11 ust. 1 pkt 1 - 3 powołanego rozporządzenia wydaje się nowe orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, gdy zaistniały zmiany okoliczności stanowiących podstawę wydania poprzedniego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego; wystąpi potrzeba zmiany wskazanych w poprzednim orzeczeniu zaleceń, o których mowa w § 8 ust. 2 bądź zmiany okresu, na jaki zostało wydane poprzednie orzeczenie. Według zaś § 6 powyższego rozporządzenia do wniosku o wydanie orzeczenia wnioskodawca dołącza dokumentację uzasadniającą wniosek, w szczególności wydane przez specjalistów opinie, zaświadczenia oraz wyniki obserwacji i badań psychologicznych, pedagogicznych i lekarskich (ust. 2), a jeżeli do wydania orzeczenia albo opinii jest niezbędna informacja o stanie zdrowia dziecka, wnioskodawca dołącza do wniosku wydane przez lekarza zaświadczenie o stanie zdrowia dziecka, z zastrzeżeniem ust. 4. (ust. 3).

Z powyższych rozwiązań prawnych wynika, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego ma nawiązać do stanu zdrowia dziecka na potrzeby prawidłowego zastosowania art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Ewentualne luki, nieścisłości czy wątpliwości dotyczące treści takiego orzeczenia, ujawnione w toku weryfikacji rozliczenia dotacji, podlegają wyjaśnieniu przez organ. Dotacja jest bowiem przyznawana nie z uwagi na zupełność treści analizowanego orzeczenia, ale z uwagi na stan dziecka, który został medycznie udokumentowany na potrzeby jego wydania. Ewentualne niedociągnięcia, niejasności w zakresie sformułowania orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie mogą wykluczać dofinasowania takiego kształcenia, jeśli zgromadzony materiał dowodowy pozwoli organowi wyjaśnić, że w istocie orzeczenia takie, których treść jakkolwiek rodzi wątpliwości, to jednak opisują stan uprawniający do dofinasowania.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zwrócił się do Zespołu Orzekającego Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w M. o dokonanie oceny orzeczenia nr [...] z 10 września 2014 r. o potrzebie kształcenia specjalnego dla M. S., wydanego z uwagi na jedną niepełnosprawność, w świetle zaświadczenia wydanego 3 października 2013 r. przez Poradnię Neurologiczną, stwierdzającego u tego wychowanka Ośrodka w L. niepełnosprawność o charakterze sprzężonym (pismo z 9 maja 2022 r. zał. 3 akt organu I instancji). W odpowiedzi udzielonej 23 maja 2022 r. Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna w M. wskazała, że w orzeczeniu nr [...] z 10 września 2014 r. nie określono niepełnosprawności sprzężonej ze względu na brak podstaw, określonych w przepisach prawa oświatowego, do wydania takiego orzeczenia. W momencie wydawania orzeczenia Zespół Orzekający nie dysponował zaświadczeniem lekarskim, w którym Lekarz Neurolog stwierdził występowanie niepełnosprawności sprzężonej chociaż zaświadczenie to nie mogłoby mieć i tak wpływu na decyzję Zespołu Orzekającego ponieważ medyczna klasyfikacja chorób nie jest tożsama z klasyfikacją niepełnosprawności wymienionych w prawie oświatowym (pismo z 23 maja 2022 r. zał. 6 akt organu I instancji).

Jak już wcześniej wskazano to orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego zgodnie z rodzajem niepełnosprawności określonej w orzeczeniu wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, stanowią podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej. Zważywszy zatem, że to orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej jest niezbędne do objęcia ucznia kształceniem specjalnym Kolegium uznało, że zaświadczenie wydane 3 października 2013 r. przez Lekarza Neurologa, stwierdzające u M. S. niepełnosprawność o charakterze sprzężonym, nie stanowiło podstawy do objęcia tego wychowanka Ośrodka w L., kształceniem specjalnym w Ośrodku Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczym.

Z uzasadnienia orzeczenia nr [...] z 10 września 2014 r., wydanego przez Zespół Orzeczniczy Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w M., wynika, że objęty nim wychowanek OREW w L. z uwagi na niepełnosprawność intelektualną (upośledzenie umysłowe w stopniu znacznym) objęty był kształceniem specjalnym, które ze względu na stan zdrowia (zespół Downa, otyłość, hiperinsulinizm, niedoczynność tarczycy) realizował w formie kształcenia indywidualnego. W zaleceniach wskazano na konieczność kształcenia specjalnego w szkole specjalnej przysposabiającej do pracy, programem dostosowanym do możliwości i potrzeb ucznia. Po analizie tego uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że nie określa ono niepełnosprawności sprzężonej, którą zgodnie z art. 4 pkt 32 ustawy prawo oświatowe, definiuje się jako występowanie u dziecka niesłyszącego lub słabosłyszącego, niewidomego lub słabowidzącego, z niepełnosprawnością ruchową w tym z afazją z niepełnosprawnością intelektualną albo z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, co najmniej jeszcze jednej z wymienionych niepełnosprawności. To oznacza, że dotację pobraną z tytułu kształcenia tego wychowanka OREW w L. w 2017 roku w wysokości 50 894,88 zł (4.241,24 zł x 12 miesięcy) należało uznać za dotację pobraną nienależnie.

Rozważając z kolei to czy wydanie kolejnego orzeczenia o potrzebie o potrzebie kształcenia specjalnego lub zajęć rewalidacyjno-wychowawczych po upływie 2-3 miesięcy od utraty ważności poprzedniego orzeczenia zmienia w tym okresie sytuację wychowanków Ośrodka Kolegium uznało, iż sytuacja tych wychowanków, którym Ośrodek zapewniał adekwatne kształcenie i zajęcia w sposób nieprzerwany, także w tych miesiącach, w istocie nie zmieniła się. W tym zakresie Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z 31 maja 2022 r., wydanego w sprawie s. a. I SA/Gd 187/22 LEX nr 3353165 w którym Sąd zauważa, że stosowne orzeczenie jest niezbędne w sytuacji aby objąć kształceniem specjalnym wychowanków po raz pierwszy, na tym bowiem etapie niezbędne jest uwzględnienie rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia, a następnie określenie zalecanych form kształcenia specjalnego. Jednak (...) inaczej przedstawia się sporna kwestia w sytuacji kontynuowania rozpoczętego już kształcenia. Taki uczeń (wychowanek) jest niewątpliwie znany placówce, dysponuje ona orzeczeniami z lat ubiegłych, a zaniechanie specjalistycznego kształcenia na cały rok, z uwagi tylko na przedstawienie stosownego dokumentu (orzeczenia) z uchybieniem terminu, może wręcz zniweczyć dotychczasowe jej rezultaty. Taki tryb postępowania należałoby uznać za sprzeczny z celem ustawy Prawo oświatowe oraz poprzednio obowiązujących przepisów u.s.o. Podzielając to stanowisko Sądu Kolegium uznało, że dotacja przyznana Skarżącej na jednego wychowanka z więcej niż jedną niepełnosprawnością który nie posiadał ważnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego we wrześniu i październiku oraz dwóch wychowanków z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim, uczestniczących w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych, którzy nie posiadali orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, w pierwszym przypadku we wrześniu i październiku, a w drugim w styczniu, lutym i marcu nie jest dotacją pobraną nienależnie i orzekło jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca Fundacja [...], wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 grudnia 2022 roku w sprawie SKO Gd / 4873/21 oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu M. z dnia 20 lipca 2022 roku nr ED/l/2022 w sprawie określenia należności z tytułu dotacji pobranej nienależnie w 2017 roku przypadającej do zwrotu do budżetu Powiatu M.;

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędne przyjęcie, że nastąpiły uchybienia skutkujące pobraniem dotacji pobranej nienależnie w wysokości 50.894,88 zł w sytuacji, gdy w rzeczywistości dotacja została w całości przeznaczona zgodnie z celem, dla wszystkich uczniów wykazanych w Systemie Informacji Oświatowej na dzień 30 września 2016 roku;

b) art. 71b w związku z art. 90 u.s.o. poprzez wprowadzenie pozaprawnych kategorii oceny ważności opinii i orzeczeń i uzależnienie od tych przesłanek możności zapewnienia kształcenia i rewalidacji, a w rezultacie - orzeczenie obowiązku zwrotu dotacji pobranej w rzekomo nadmiernej wysokości w sytuacji, gdy dotację wypłacono prawidłowo, a skarżąca nie ma wpływu na treść sentencji i terminy orzeczeń wydawanych dla jej wychowanków;

c) art. 70 § 1 o.p. tj. przedawnienia zobowiązania z dniem 31 grudnia 2022 roku;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 7a k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania w zaufaniu do organów Państwa, działania organów na podstawie przepisów prawa, naruszenia zasady nieretroaktywności oraz nakazu rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, w sytuacji gdy stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał przyjęcie, że skarżąca prawidłowo wykorzystała otrzymaną dotację na ucznia M. S., którego stan zdrowia w pełni to uzasadniał;

b) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie wyjaśnienie, czy istnieją rzeczywiste przesłanki do wydania decyzji o zwrocie dotacji;

W uzasadnieniu skargi podkreślano m.in., że same przepisy ustawy o systemie oświaty nie nakazują aktualizacji przedmiotowych orzeczeń dla zachowania ciągłości edukacji. Artykuł 71b tej ustawy (w dacie składania wniosku w dniu 30 września 2016) stanowił, że orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej jest niezbędne do objęcia kształceniem specjalnym. Interpretacja tego przepisu dokonana zarówno przez Audytora Wewnętrznego Starostwa Powiatowego w M., która przeprowadziła audyt w fundacji jak i przez organ w zaskarżonej decyzji, powoduje, że Fundacja - jako organ założycielski i prowadzący OREW w L., jest postanowiona w sytuacji bez jakiegokolwiek wyjścia i winna jest odmówić/zabronić swojemu uczniowi prawa do dalszego kształcenia, z przyczyn na które uczniowie i ich opiekunowie prawni zasadniczo nie mają wpływu. Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumienia przepisów ustawy o systemie oświaty, w którym szkoła prawidłowo wypełnia obowiązek kształcenia specjalnego wobec uczęszczających do niej uczniów, a jednocześnie zostaje pozbawiona prawa do uzyskania dotacji oświatowej z tego tytułu. Warunki przyznawana dotacji zdaniem fundacji, powinny zostać odczytywane w kontekście zasad, na których oparty jest cały system finansowania edukacji, a ten - jak wskazują ww. przepisy - zakłada konieczność zapewnienia stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy osobom niepełnosprawnym, a więc w przypadku wykonywania tych zadań przez specjalne szkoły społeczne dotowania ich. W związku z powyższym skarżąca wskazuje, że wbrew stanowisku organu, wychowanek M. S. posiadał orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, a, także niepełnosprawność sprzężoną, co uzasadniało w pełni realizowanie przez niego edukacji w placówce stworzonej i przeznaczonej specjalnie dla uczniów dotkniętych niepełnosprawnościami tj. OREW w L..

Skarżąca wskazuje, że w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z Poradni Neurologicznej z dnia 3 października 2013 roku dotyczącego M.S., z którego wprost wynika stwierdzona niepełnosprawność umysłowa ze sprzężeniem i z tego też powodu uczeń ten był objęty edukacją w OREW prowadzonym przez Fundację.

Dla samej Fundacji priorytetem jej działalności jest udzielanie pomocy dzieciom i młodzieży, które z uwagi na stan zdrowia takiego wsparcia wymagają, a przerwanie rewalidacji może nie tylko działać hamująco na ich rozwój, lecz również przyczynić się do zniweczenia owoców dotychczasowej pracy. Stąd nakazanie zwrotu dotacji tylko z powodu braku określonej sentencji orzeczenia poradni określającego szczegółowo niepełnosprawności sprzężone, nie jest prawidłowe, zwłaszcza gdy dotacja ta finalnie podlega wykorzystaniu na cel deklarowany, czyli zgodnie z przeznaczeniem.

Powyższe stanowisko skarżącego jest wynikiem analizy całościowych regulacji prawnych dotyczących zasad kształcenia osób niepełnosprawnych oraz wysokości i zasadności przyznawania dotacji oświatowych z tym związanych.

Skarżąca wskazała również, że zaskarżona decyzja wydana została w dniu 19 grudnia 2022 r. i doręczona Fundacji dnia 3 stycznia 2023 r. Zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nie uregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 Ordynacja podatkowa. Z kolei w myśl art. 60 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, są dochody budżetu państwa, albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych. Zatem w niniejszej sprawie zastosowanie będą miały przepisy działu III Ordynacji podatkowej m.in. w zakresie przedawnień zobowiązań dotacyjnych.

Decyzja o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny, a w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, w myśl którego zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego w którym upłynął termin płatności podatku. Okolicznością powodującą

uruchomienie biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych jest więc upływ

terminów płatności podatków. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1

ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu

terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1. Na podstawie powyższych regulacji, przyjąć należy, że termin przedawnienia rozpoczyna bieg niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skutecznie prawnie doręczenie beneficjentowi.

Decyzja ostateczna o zwrocie dotacji, aby wywołała wyrażony w niej skutek, musi zostać doręczona przed upływem terminu wskazanego w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej. Nie doręczenie decyzji organu odwoławczego odnoszącej się do decyzji deklaratoryjnej (utrzymującej ją w mocy lub orzekającej co do istoty) do momentu upływu terminu przedawnienia oznacza ta, że decyzja ta nie wywołuje wyrażonego w niej skutku - jako odnosząca się do zobowiązania już przedawnionego. Powyższy pogląd jest prezentowany w orzecznictwie NSA w tym między innymi w wyroku z dnia 22 sierpnia 2018 roku sygn. akt IIFSK 2323/16.

Także w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2019 roku sygn. akt I SA/Gd 1087/19 potwierdzono powyższe stanowisko odnoszące się do okoliczności niniejszej sprawy.

Z powyższego zatem wynika, że skoro dotacja została przyznana w 2017 rok to wskazany wyżej termin 5-letni przedawnienia rozpoczął swój bieg z dniem 31 grudnia 2017 roku, a zakończył się 31 grudnia 2022 roku.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Ponadto podniosło SKO, że zarzut przedawnienia zobowiązania nie jest zasadny. Należy bowiem zwrócić uwagę na zawieszenie biegu terminu przedawnienia, który zaistniał w nin. sprawie. Zgodnie z art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg m.in. terminów przedawnienia (pkt 3) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Należy zauważyć, że mimo tego, że art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to jednak jego zastosowanie powiązano z obowiązywaniem stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Stan zagrożenia epidemicznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Z kolei stan epidemii zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, wprowadzono od dnia 20 marca 2020 r. Z tego wywieść należy, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło z mocą wsteczną, od dnia 14 marca 2020 r., a więc z datą wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego.

Przepis art. 15zzr został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. na mocy art. 46 pkt 20 w związku z art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875). Zgodnie z art. 68 ust. 2 ww. ustawy z dnia 14 maja 2020 r. terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ponieważ ustawa ta weszła w życie dnia 16 maja 2020 r., o czym stanowi jej art. 76, siódmy dzień od jej wejścia w życie to dzień 23 maja 2020 r. i dopiero dzień po nim, to jest dzień 24 maja 2020 r., jest pierwszym dniem po upływie siedmiu dni od wejścia w życie ustawy nowelizującej; wcześniej zatrzymane terminy rozpoczynają zatem bieg na nowo poczynając od dnia 24 maja 2020 r. (ten dzień jest ich dniem pierwszym).

Powyższe prowadzi do wniosku, że bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu na 71 dni, w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. (por. R. Dowgier, Wpływ pandemii Covid-19 na bieg terminu przedawnienia w prawie podatkowym, PPLiFS z 2022 r., Nr 4 str. 25). Pogląd o dopuszczalności zastosowania powyższego przepisu do postępowania podatkowego wyrażany został również w orzecznictwie NSA, jak choćby w wyroku z dnia 14 czerwca 2022 r., II FSK 357/22 gdzie Sąd ten stwierdził, że przepisy ustawy COVID zawieszające bieg przedawnienia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, miały zastosowanie również do przepisów prawa podatkowego, co spowodowało w praktyce wydłużenie terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Z powyższego wynika, że nawet jeśli zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że decyzja organu odwoławczego powinna zostać doręczona do 31 grudnia 2022 r. gdyż w przeciwnym razie zobowiązanie ulegnie przedawnieniu, to wskazać należy, że w trakcie biegu terminu przedawnienia nastąpiła 71-dniowa przerwa co oznacza, że nie upływał on w dniu 31 grudnia 2022 r., tylko 71 dni później. W tym stanie rzeczy doręczenie zobowiązanemu decyzji SKO w styczniu 2023 r. nastąpiło przed upływem terminu przedawnienia. Okoliczność ta czyni bezzasadnymi zarzuty skargi odnoszące się do przedawnienia zobowiązania oraz zawarte w niej żądanie umorzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zwrotu dotacji jako pobranej nienależnie.

Badając legalność zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu najdalej idącego w skutkach prawnych, tj. przedawnienia zobowiązania. Zgodnie z art. 67 u.f.p. (w brzmieniu właściwym dla sprawy) do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1017) i odpowiednio przepisy działu u III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.).

Przy czym należy podnieść, że przywołana przez SKO, w odpowiedzi na skargę, regulacja prawna dot. zawieszenia biegu terminu przedawnienia nie ma w sprawie zastosowania, albowiem w dniu 27 marca 2023 r. w sprawie I FPS 2/22 Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, z której wynika, że art. 15 zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568, ze zm.) nie dotyczy wstrzymania, rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych.

Zatem rzeczą SKO było ustalenie, stwierdzenie, na podstawie przepisów działu III Ordynacji podatkowej oraz przepisów ustawy o finansowaniu zadań publicznych czy zobowiązanie skarżącej uległo przedawnieniu.

Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 9 O.p. zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia. Przedawnienie zobowiązań podatkowych regulują przepisy rozdziału 8 działu III O.p. Wynika z nich, że sposób liczenia terminu przedawnienia jest uzależniony zasadniczo od sposobu powstania zobowiązań podatkowych, które mogą powstać albo na skutek zaistnienia zdarzenia, z którym ustawy podatkowe wiążą powstanie zobowiązań podatkowych (art. 21 § 1 pkt 1), albo na skutek doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 2).

Kwestią zasadniczą przy ustalaniu charakteru decyzji jest stwierdzenie zatem, czy tworzy ona nowy stan prawny, czy tylko potwierdza stan, który powstał już z mocy nastąpienia zdarzenia określonego w przepisach. Jak wskazuje się w judykaturze i orzecznictwie, decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny, bowiem zobowiązanie do zwrotu decyzji powstaje z mocy prawa (por. L. Lipiec-Warzecha Komentarz do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r.; prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2008 r., V SA/Wa 1748/07, LEX nr 506979; wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II GSK916/13 (CBOSA).

W kontekście powyższego dla obliczenia terminu przedawnienia zwrotu dotacji odpowiednie zastosowanie ma art. 59 § 1 pkt 9 w zw. z art. 70 § 1 O.p. Oznacza to konieczność uwzględnienia wynikającego z przepisów terminu jej zwrotu, bo dopiero stwierdzenie okoliczności potwierdzających pobranie dotacji nieprawidłowo prowadzi do powstania obowiązku jej zwrotu, a nie data wypłaty dotacji organowi prowadzącemu szkołę. Z założenia dotacja jest bowiem darmową (nieodpłatną) pomocą finansową państwa i podlega zwrotowi jedynie w przypadku stwierdzenia wykorzystania jej niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 u.f.p. (zastosowanym przez organ) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (pkt 1), pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Stosownie do art. 252 ust. 2 w przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (...). Na mocy art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości.

W kwestii od jakiego momentu termin ten biegnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15 oraz w sprawie GSK 2656/18 z dnia 14 stycznia 2019 r. i Sąd orzekający w tej sprawie w pełni akceptuje ten pogląd. NSA stwierdził, że bieg terminu przedawnienia należy ściśle wiązać z charakterem obowiązania podlegającego zwrotowi. Jeżeli zatem przyznane środki finansowe są środkami nienależnymi w rozumieniu ustawy, a obowiązek zwrotu dofinansowania nienależnego powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa, to obowiązek zwrotu należy wiązać z dniem otrzymania tych środków przez beneficjenta. Stanowisko tej treści NSA wywiódł z brzmienia art. 207 ust. 1 u.f.p., wskazując m.in. na fakt, że ustawodawca nakazuje liczyć odsetki od zwracanej kwoty od dnia przekazania środków beneficjentowi, w zakresie odsetek, traktując te środki jak zaległości podatkowe. Należy zauważyć, że podobną regułę odnośnie do daty, od której nalicza się odsetki beneficjentowi dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, który wykorzystał środki niezgodnie z przeznaczeniem, przyjmuje art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p..

Mając na uwadze powyższe braki w zakresie zarzutu przedawnienia, rzeczą organu w dalszym postępowaniu będzie wyjaśnienie tej kwestii, z uwzględnieniem powyższego stanowiska prawnego.

Sąd stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.