Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 751/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2024-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 22 , 3
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
article: art. 146
journal: Dz.U. 2024 poz 935
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku - domu mieszkalnego drewnianego przy ul. [...] w Z. I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Burmistrza Miasta Zakopane na rzecz M. K. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga M. K. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane włączenia budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w Zakopanem (dz. ewid. Nr [...], obr. [...] Zakopane) do gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane.

Zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

I. art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 Ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako Ustawa), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez:

1. bezpodstawne i dowolne uznanie budynku przy ul. [...] w Zakopanem za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 Ustawy;

2. włączenie karty adresowej przedmiotowego budynku do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających czy budynek ten spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie istotnych okoliczności sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez Organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego ponadprzeciętne wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne;

II. § 17 pkt. 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 roku w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56; dalej jako Rozporządzenie) - polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak zawarcia w karcie adresowej zabytku informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku;

III. § 18b Rozporządzenia polegające na jego niezastosowaniu poprzez niezawiadomienie właścicieli nieruchomości przez Organ o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, a następnie niezawiadomienie o włączeniu tej karty do ewidencji, które to uchybienia w konsekwencji doprowadziły do naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającego na nieuzasadnionym i nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności skarżącego nieruchomości poprzez objęcie budynku przy ul. [...] ochroną konserwatorską wynikającą z włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ bez zapewnienia tym właścicielom gwarancji prawa do ochrony i obrony przed dokonaniem takiego ograniczenia.

Mając na uwadze podniesione uchybienia, skarżący wnosi o:

l. stwierdzenie, iż skarżone zarządzenie w ww. zakresie zostało wydane z naruszeniem prawa;

II. z daleko idącej ostrożności, wnosi o stwierdzenie bezskuteczności skarżonej czynności w zakresie, w jakim dotyczy ona włączenia do GEZ karty adresowej budynku przy ul. [...] i [...] w Zakopanem;

IlI. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania związanych z udziałem w sprawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest współwłaścicielem zabudowanej nieruchomości gruntowej - dz.ew. [...]; obr. [...] położonej w Zakopanem, dla której Sąd Rejonowy w Zakopanem V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr: [...] Nieruchomość zabudowana jest drewnianym budynkiem mieszkalnym, oznaczonym adresem: ul. [...], [...].

Skarżący nabył udział w prawie własności nieruchomości w drodze notarialnej umowy sprzedaży zawartej w dniu 29 września 2023 roku przed notariuszem E. M. w Zakopanem, rep. A [...]. Już po zawarciu umowy sprzedaży Skarżący zwrócił się na piśmie do Urzędu Miasta Zakopane - biura miejskiego konserwatora zabytków w celu zweryfikowania czy wzniesiony na zakupionej nieruchomości budynek objęty jest ochroną konserwatorską W odpowiedzi udzielono mu informacji, że dla przedmiotowego budynku zostały w przeszłości opracowane dwie karty adresowe GEZ - pierwsza autorstwa A. W. z 11 grudnia 2007 roku i druga autorstwa K. I. z 29 listopada 2018 roku.

Z treści opracowanych kart adresowych, jak również z treści wydanych przez Burmistrza Miasta Zakopane zarządzeń w sprawie prowadzonej przez ten Organ ewidencji zabytków nie wynika jednoznacznie, jaka była dokładna podstawa prawna włączenia. Brak jest również informacji, aby przedmiotowy budynek był uprzednio ujęty w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (dalej jako WEZ). Warto przy tym zauważyć, że treść skarżonego zarządzenia, a także kart adresowych obiektu nie wskazuje, co konkretnie stanowi przedmiot ochrony. Zarządzenie nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 roku odnosi się bowiem do budynku mieszkalnego z 1934 roku - pod adresem ul. [...], [...] - natomiast karty adresowe opisują dom mieszkalny z 1917 roku - pod adresem ul. [...] i [...] Trudno zatem jednoznacznie ustalić, co dokładnie objęte jest pieczą konserwatorską - cały budynek czy jego część - a nadto, czy obiekt z przedmiotowego zarządzenia jest tożsamy z ujętym w kartach ewidencyjnych. Identyfikacji zabytku nie ułatwia też treść tych kart, albowiem brakuje w nich choć słowa opisu.

Z załączonych do skargi dokumentów wynika, iż w stanie faktycznym doszło do włączenia karty adresowej budynku przy ul. [...] w Zakopanem do GEZ - bez względu na rozważania co do podstawy prawnej. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, ale również w oparciu o ugruntowane już stanowisko doktryny i orzecznictwa, na podstawie zarządzenia, ewentualnie natomiast czynności, doszło do uznania nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego za zabytkową, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia przysługującego mu prawa własności, jak również pozostałych współwłaścieli. Objęcie budynku ochroną konserwatorską oznacza bowiem władcze wkroczenie w zespół uprawnień właściciela, kolidując z podstawowymi atrybutami prawa własności. Podkreślenia wymaga, iż de lege lata wpis do GEZ, mimo że nie został przez ustawodawcę wprost wymieniony w art. 7 Ustawy jako jedna z form ochrony zabytków, to jednak w judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż stanowi on guasi formę ochrony skutkującą nałożeniem na właściciela lub posiadacza zabytku określonych obowiązków i ograniczeń. Poza powstaniem licznych obowiązków o charakterze informacyjnym, zasadniczym skutkiem ujęcia zabytku w GEZ z uwagi na brzmienie art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest obowiązek każdorazowego uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego znajdującego się w gminnej ewidencji zabytków lub na obszarze wpisanym do tej ewidencji. W ocenie strony skarżącej są to działania wkraczające władczo w sferę prawa własności, a co za tym idzie ingerujące w interes prawny właścicieli nieruchomości uznanej za zabytkową. Wobec powyższego oczywistym jest że niezgodne z prawem włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do GEZ narusza interesy skarżącego, co skutkować powinno zaktualizowaniem się po jego stronie czynnej legitymacji skargowej w niniejszym postępowaniu. Pismem z dnia 23 stycznia 2024 roku pełnomocnik skarżącego wezwał Burmistrza Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne wyłączenie z zasobów GEZ kart adresowych opracowanych dla spornej nieruchomości, na które Organ nie udzielił odpowiedzi.

W ocenie strony skarżącej przedmiotowy budynek nie posiada cech zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 Ustawy, a nadto - co ważniejsze - Organ nie wyjaśnił i nie udokumentował w odpowiedni sposób cech zabytkowych budynku, które uzasadniałyby objęcie go ochroną konserwatorską.

W analizowanej sprawie, w dokumentacji zgromadzonej przez Burmistrza Miasta Zakopane działającego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków brak jest jakichkolwiek dokumentów lub informacji uzasadniających objęcie ww. nieruchomości ochroną konserwatorską z uwagi na zakwalifikowanie jej jako zabytkowej w znaczeniu przepisów Ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W szczególności informacji tych nie dostarcza karta adresowa budynku opracowana w 2007 roku, która oprócz jednego zdjęcia i przybliżonej daty powstania nie zawiera żadnych innych danych, które pozwalałaby na kontrolę instancyjną poczynionych przez organ ustaleń, a tym samym zbadania legalności działania Organu w kontekście zgodności tych działań z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Brak jest przede wszystkim jakichkolwiek informacji w rubryce "historia, opis i wartości" (§ 17 ust. 1 pkt. 8 Rozporządzenia), które to informacje powinny być traktowane priorytetowo, gdyż ich celem jest wykazanie, jakie cechy budynku zidentyfikowane przez organ konserwatorski świadczą o tym, że stanowi on zabytek w myśl ustawowej definicji, którego zachowanie leży w interesie społecznym. Analogicznie w przedmiotowej karcie adresowej brak jest także odpowiednich informacji w rubryce "stan zachowania i postulaty dotyczące konserwacji" (§ 17 ust. 1 pkt. 9 Rozporządzenia). Wskazane braki skutecznie uniemożliwiają poznanie i ocenę motywów działania Organu, ale także polemikę z dokonanymi przez Organ ustaleniami co do zabytkowego charakteru budynku. Znamiennym jest, iż te same uchybienia zostały powielone przez Organ w kolejnej karcie adresowej opracowanej w 2018 roku.

Ponadto w przypadku, gdyby Sąd orzekający w sprawie uznał, iż skarżoną czynnością jest zarządzenie z dnia 7 czerwca 2021 roku - na co wskazuje skarżący w pierwszej kolejności - uznać należałoby, że w stanie faktycznym dodatkowo doszło do naruszenia § 18b Rozporządzenia, który to dodany został w 2019 roku na mocy Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. poz. 1886). Stosownie do treści tego przepisu organ ma obowiązek zawiadomić właściciela nieruchomości zarówno o zamiarze włączenia karty adresowej do ewidencji jak i o jej włączeniu, czego zgodnie z wiedzą skarżącego nigdy nie uczynił. Brak zapewnienia właścicielom gwarancji prawa do ochrony i obrony przed ograniczaniem przysługujących im uprawnień świadczy o zaistnieniu uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ, a w konsekwencji konieczności wyeliminowania skutków tej czynności z obrotu prawnego (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2023 roku, sygn. akt: VII SA/Wa 2723/22). Uchybienia te powodują, że czynność Organu została podjęta w wadliwej procedurze, w wyniku której doszło do nieproporcjonalnego ograniczenia konstytucyjnych uprawnień skarżącego i pozostałych właścicieli bez zapewnienia im możliwości zakwestionowania tych ograniczeń, co w konsekwencji w sposób oczywisty naruszyło przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o jej oddalenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazuje, że niezależnie od tego, czy skarżący zaskarżył włączenie karty adresowej budynku, którego jest właścicielem do Gminnej Ewidencji Zabytków, czyli akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czy Zarządzenie nr 23/2011 w sprawie przyjęcia GEZ, czyli akt z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., to nie spełnił warunków oraz nie zachował terminu do złożenie skargi. Jak wynika z odpisu z Kw NS1Z /000132/4 podstawą wpisu prawa własności skarżącego była umowa sprzedaży z dnia 29.09.2023r. A więc co najmniej od daty kupna nieruchomości skarżący powziął wiadomość o zabytkowym charakterze budynku. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w wersji obowiązującej do dnia 1.06.2017 r. właściwej dla czynności z 2011 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. d Zatem, jeżeli uznamy skargę za skargę na akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to nie zachowano 14-dniowego terminu na złożenie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, liczonego od dnia nabycia własności w dniu 29.09.2023r. Zatem skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 lub pkt 6 p.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do wniosku o oddalenie skargi organ wskazał, co następuje.

Zabytkowy dom mieszkalny z 1917 roku położony jest przy ulicy [...], ulicy łączącej ulicę [...] z budynkiem nowego szpitala na odcinku ok. 550 m. Zabytkowy dom mieszkalny zlokalizowany przy ulicy [...] i [...] znajduje się w dzielnicy Zakopanego o tej samej nazwie. K. to dzielnica w centrum Zakopanego nad brzegiem Z. i potoku B. . Występuje tu budownictwo indywidualne, wille i kamienice. Budynek mieszkalny zachowany jest w częściowo zmienionej formie i substancji. Część budynku od strony ulicy jest otynkowana i odeskowana imitacją płazów, natomiast pozostała część budynku pozostała w oryginalnej prawie niezmienionej formie i substancji. Zabytkowy charakter budynku mieszkalnego i styl wyróżniają m. in. spadzisty dach, kamienna podmurówka, ozdobne deskowanie występujące w obrębie dachu półszczytowego, dekoracyjne "konie" - wiatorwnice czyli falujące deski przy krawędziach dachu w szczycie. Zabytkowy charakter budynku podkreślają przede wszystkim ściany budynku wykonane z płazów, te kłody cięte na pół tworzące belki prostokątne ze ściętą krawędzią są materiałem z których wybudowano zabytkowy budynek. Budynek mieszkalny założony jest na rzucie litery "L", posiada drewnianą konstrukcję zrębową z ostatkami - węgłami. Ostatkami nazywa się wystające poza obrys budynku końce belek. Kształt belek jest zróżnicowany, w tym wypadku to belki prostokątne ze ściętą krawędzią, łączone na wpusty. Budynek chałupy osadzony jest na kamiennej podmurówce, z dachem siodłowym na drewnianej więźbie, z wydatnym okapem z poszyciem z płytek eternitowo dachowych układanych po przekątnej dachu, płytki tworzą charakterystyczne rąby na poszyciu. Częściowo dach wykończony jest poszyciem z blachy układanej na rąbek stojący. Z boku budynku na poddaszu dobudowany jest balkon ograniczony krawędziami dachu, balkon wychodzi na potok "[...]". Z tyłu budynku mieszkalnego zachowały się okna skrzynkowe dwukwaterowe z nadświetleniem. Podkreślono, że budynek mieszkalny - chałupa położna przy ulicy [...] [...] jest przykładem architektury wernakularnej czyli architektury rodzimej, miejscowej, ojczystej. Architektury tradycyjnej, silnie osadzonej w lokalnej tradycji budownictwa, tworzonej przez miejscowych, budowniczych na wypracowywanych w przeszłości rozwiązaniach rzemieślniczych gdzie wybór technologii i detalu architektonicznego wiąże się z miejscowym klimatem, kulturą i uwarunkowaniami geograficznymi. Do budowy domu mieszkalnego wykorzystano dostępne na miejscu materiały budowlane, jak kamień i drewno, co wpłynęło na technikę budowy i sposób wykończenia. Dlatego architektura wernykularna, której przykładem jest opisywany budynek mieszkalny współtworzy lokalną tożsamość. Stanowi niejako odpowiedź na potrzeby danej grupy mieszkańców Zakopanego - odwzorowując jej sposób życia i funkcjonowania na co dzień. Zdaniem Miejskiego Konserwatora Zabytków w Zakopanem budynek, choć uległ pewnym przekształceniom, to nie utraciła wartości zabytkowych. Budynek jest mocno osadzony w przestrzeni i układzie urbanistycznym tej części miasta, gdzie ostało się jeszcze kilka zabytkowych, historycznych zabudowań, chronionych strefą konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego Uchwałą Rady Miasta Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "SZKOLNA-KAMIENIEC-SZPITALNA" uchwała nr LIX/950/20}0 z dnia 09.09.2010 r. oraz indywidualnymi wpisami do Wojewódzkiej i Gminnej Ewidencji Zabytków, mających znaczenie dla historii miasta i etapów jego rozwoju. Zważywszy na powyższe przedmiotowa willa jest budynkiem zachowującym cechy zabytkowe, posiada bezsprzecznie bardzo wysokie wartości historyczne, naukowe oraz artystyczne i należy pozostawić go w Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane.

Jak podkreśla się w orzecznictwie organy ochrony konserwatorskiej są organami "wyspecjalizowanymi" w przedmiocie oceny wartości zabytkowych obiektów i na podstawie posiadanych przez siebie informacji oceniają, czy określony budynek powinien podlegać ochronie, jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie prowadzone przez organ ochrony zabytków ma w tej materii charakter uproszczony, a wpis odbywa się poprzez czynność materialno-techniczną w oparciu o stwierdzenie przez organ, na podstawie posiadanych dokumentów (np. jak w przedmiotowym przypadku opracowanej na potrzeby Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków woj. Krakowskiego karty adresowej (tzw. fiszki z 1979r.) przez: dr B. T., dyplomowaną konserwator zabytków architektury, historyka sztuki, historyka i teoretyk architektury z tytułem doktor nauk humanistycznych, pracownik naukowy Muzeum [...], pracownik Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Rzeszowie oraz Biura Dokumentacji Zabytków w Rzeszowie, autorkę pracy doktorskiej wydanej drukiem w roku 2005 pt. "Styl zakopiański i zakopiańszczyzna", laureatkę Nagrody Województwa Małopolskiego im. Mariana Korneckiego, przyznawanej za osiągnięcia w dziedzinie ochrony i opieki nad zabytkami architektury drewnianej Małopolski), że danemu obiektowi można przypisać cechy uzasadniające objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Pierwsza karta Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 11.12.2007 r. przez mgr A. N. -W. (Uniwersytet im. M. K. w T.: Wydział Sztuk Pięknych, w zakresie konserwacji i restauracji elementów i detali architektonicznych, autorkę licznych publikacji na temat architektury podhalańskiej, pracownika naukowego Muzeum Tatrzańskiego w Z..

Aktualizacja Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Zakopane wraz ze zdjęciem została sporządzona w dniu 28.1212018r. przez K. I., absolwentkę Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu na kierunku Ochrona Dóbr Kultury na Wydziale Sztuk Pięknych, o specjalności konserwatorstwo, wieloletniego pracownika Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Z. - Kierownika Wydziału Zabytków Nieruchomych, autorkę licznych opracowań z dziedziny historii sztuki i architektury. Przy ocenie budynku i jego kwalifikacji brano pod uwagę cechy stylu, materiał budowlany i technologię, w której budynek wzniesiono. Ponadto, istotnym kryterium oceny zabytku było również zachowanie go w oryginalniej substancji i formie, czyniącej go świadkiem minionych epok i sposobów budowania, a zatem przedstawia walory historyczne, artystyczne i naukowe niezależnie od stanu jego zachowania, wartości materialnej i intencji budowniczych. Brak zgromadzenia materiałów innych niż opracowane przez specjalistów z dziedziny architektury podhalańskiej karty adresowe, nie przekłada się automatycznie na brak podstaw faktycznych i prawnych dla dokonania wpisu w sytuacji spełniania przez budynek "ustawowego kryterium zabytku", co jest bezsporne w świetle jego wartości zabytkowych i historycznych opisanych wyżej oraz w dokumencie pn. "wartościowanie zabytku" stanowiącym załącznik do odpowiedzi na skargę. Z woli ustawodawcy również pod rządami obowiązującego/znowelizowanego rozporządzenia, w procedurze wpisowej nie przewidziano konieczności sporządzania oceny wartości zabytku przez niezależnych ekspertów, czy możliwości wnoszenia przez właściciela łub posiadacza uwag/zarzutów do co do zasadności wpisu, a tym samym nie przewidziano możliwości oparcia/weryfikacji oceny wartości zabytkowych obiektu o przeciwne oceny jego właściciela lub posiadacza; Zasadność włączenia karty została zweryfikowana przez wojewódzkiego konserwatorem zabytków w porozumieniu, z którym odbyło się włączenie.

Do roku 2019 nie było prawnego obowiązku powiadamiania właścicieli nieruchomości o wpisie do GEZ, dopiero rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w brzmieniu od dnia 19 października 2019 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, dla przypadków włączania/wyłączania obiektów z GEZ/WEZ wprowadziło wymóg sporządzenia/zgromadzenia dokumentacji w sposób określony w w/w akcie, i dopiero nowe rozporządzenie wprowadziło obowiązek zawiadamiania właścicieli o zamiarze włączenia/ włączeniu karty adresowej do GEZ/WEZ. Obowiązek ten nie miał. jednakże zastosowania do budynku przy ul. [...] [...] w Zakopanem z uwagi na fakt, że karta z 2018 r. nie byłą kartą "nową" w rozumieniu § 18 a ust. 1 w/w rozporządzenia - nie zachodził bowiem żaden z warunków sporządzenia karty nowej, jakimi są: konieczność zastąpienia niezgodnych ze stanem faktycznym lub prawnym danych zawartych w karcie adresowej zabytku włączonej do gminnej ewidencji zabytków odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym, ujawnienia nowych danych lub usunięcia błędnych danych. Karta z 2018r. zawiera jedynie aktualne zdjęcie, które przedstawia budynek w niezmienionym/niepogorszonym stanie. Należy podkreślić, że karta wykonana została przez specjalistę z wieloletnim doświadczeniem K. I. (patrz wyżej), która oceniając wartości zabytkowe budynku, utrzymała zasadność dalszej ochrony konserwatorskiej, poprzez pozostanie przedmiotowego budynku w GEZ, tym samym potwierdzając, że budynek nie utracił cech zabytku. Zgodnie z § 17 ust. 1 ww Rozporządzenia w wersji obowiązującej do 19.10.2019r. karta adresowa zabytku nieruchomego zawierała następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) formy ochrony. a Zatem zarzuty skarżącego o braku w karcie adresowej zabytku informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji jest nietrafny, ponieważ nie został odniesiony do ówczesnego stanu prawnego.

Ochrona zabytku poprzez wpis do Gminnej Ewidencji Zabytków jest ochroną o znacznie niższym reżimie niż wpis do rejestru, który chroni całą ocalałą oryginalną substancję oraz formę, układ pomieszczeń itp. Ochrona poprzez wpis do GEZ nie wyklucza przebudowy, jak również rozbudowy budynków, wymiany nawet w znacznym stopniu zużytej substancji, modernizacji wnętrz, przebudowy układu funkcjonalnego, itp. Zatem, możliwa jest przebudowa z rozbudową oraz gruntowny remont budynku, a głównym powodem dla którego Skarżący wkrótce po wejściu w posiadanie nieruchomości wniósł wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykreślenie go z GEZ jest fakt, że obowiązujące plany miejscowe dopuszczają również na działkach lokalizacji zabytku zabudowę o wielkiej intensywności (jak np.: MPZP "Szkolna, Kamieniec Szpitalna" dla spornej działki powierzchnię zabudowy do 50% jej powierzchni oraz wysokość budynku realizującego usługi komercyjne od średniej wysokości terenu 13 metrów), która może zostać zrealizowana jedynie po "pozbyciu" się zabytku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023r., poz. 239, zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

W przedmiotowej sprawie włączenie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Zakopanem do Gminnej Ewidencji Budynków (dalej GEZ) nastąpiło w związku z założeniem gminnej ewidencji na mocy zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r.

Jako, że skarżony akt lub czynność zostały przyjęte przed rokiem 2017 r. zbadano, czy spełnione zostały warunki dopuszczalności skargi, o których była mowa w art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji dokonanej na mocy ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935), zgodnie z art. 17 ust. 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można było wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W kontekście terminowości wniesienia skargi rozważyć należy charakter prawny zarządzenia Burmistrza oraz ustalić przedmiot skargi. Zarządzenie burmistrza to akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r. II OSK 1950/12). Natomiast czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. postanowienie z Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. II OZ 218/21, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2021 r., VII SA/Wa 1766/19).

W skardze wskazano, że jej przedmiotem jest czynność włączenia karty adresowej zabytku do GEZ, co nastąpiło na mocy w/w zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane. A skoro tak, to istotny dla ustalenia terminowości wniesienia skargi jest moment, w którym skarżący dowiedział się o włączeniu budynku mieszkalnego do GEZ. Skarżący nabył przedmiotową nieruchomość na mocy umowy sprzedaży zawartej 29 września 2023 r. Zdaniem organu co najmniej od daty kupna nieruchomości skarżący powziął wiadomość o zabytkowym charakterze budynku. W tym miejscu należy jednak zaznaczyć, że przepis wymaga powzięcia informacji o skarżonej czynności, czyli o włączeniu do GEZ. Skarżący wskazuje, że wyjaśnienie okoliczności towarzyszących włączeniu budynku do GEZ było przedmiotem korespondencji z organem, zważywszy na rozbieżności odnośnie do daty pochodzenia budynku – w zarządzeniu Burmistrza z 2011 r. pod pozycją nr 653 wpisano dom mieszkalny drewniany z 1934 r. przy ul. [...], tymczasem w kartach adresowych zabytku z 2007 i 2018 r. datowano budynek na rok 1917 r., a w konsekwencji ustalenie przedmiotu włączenia. W przedmiotowej sprawie skarżący podejmował działania mające na celu ustalenie czy i od kiedy nieruchomość jest wpisana do gminnej ewidencji zabytków. Kierując się tym, iż przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. pismem z dnia 23 stycznia 2024 r. r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie z GEZ przedmiotowego budynku. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi, natomiast skarga została złożona 22 marca 2024 r.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie terminowość wniesienia skargi należy oceniać przez pryzmat art. 52 § 3 p.p.s.a, zdanie ostatnie, zgodnie z którym Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Umożliwia to właścicielom nieruchomości włączony do GEZ skuteczną ochronę ich praw, co jest szczególnie istotne zważywszy, że włączenie karty adresowej zabytku do GEZ następuje poza ramami jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a do czasu zmiany przepisów prawa także bez udziału właściciela nieruchomości, częstokroć bez jego wiedzy na ten temat.

Mając jednak na względzie poczynione powyżej uwagi, dążąc do zapewnienia jednostkom prawa do sądu, co stanowi istotny element demokratycznego państwa prawnego oraz kierując się brzmieniem art. 52 § 3 in fine p.p.s.a. Sąd przyjął skargę do rozpoznania.

Sąd stwierdził, że skarżący ma, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, ponieważ jest właścicielem nieruchomości, której kartę adresową włączono do GEZ. Niewątpliwie z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (u.o.z.). Dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Wobec powyższego skarga została merytorycznie rozpoznana.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy na wstępie Sąd wskazuje, że podstawą prawną skarżonej czynności był art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.

Zgodnie z powołanymi wyżej art. 22 ust. 5 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte:

1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;

2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;

3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Zgodnie z art. 22 ust. 4 i ust. 5 u.o.z. w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661 ze zmianami według brzmienia w dacie włączenia zabytku do ewidencji, dalej jako "rozporządzenie"), włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie, jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2021 r., sygn. II OZ 218/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1766/19 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i nie wydaje w tej sprawie decyzji. Jednakże należy zauważyć, że zgodnie ze stanowiskiem NSA z 25 lutego 2020 sygn. II OSK 395/20, brak przepisów określających tryb postępowania skutkuje tym, że kontrola legalności działania organu sprowadza się do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2189/13).

Przy ujęciu w gminnej ewidencji zabytków nie stosuje się reguł kodeksu postępowania administracyjnego, jakie mają zastosowanie w przypadku prowadzenia typowego postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest bowiem oczywiste, że włączenie karty zabytku do ewidencji (gminnej, wojewódzkiej) musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z., może zostać ujęty w ewidencji. Wobec tego powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialnoprawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy ww. kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 u.o.z.

W szczególności potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości oraz kształtowanie sfery praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości (por. np.: wyroki WSA w Krakowie z: 14 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Kr 441/2021 r.; 20 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 707/20, 29 września 2021 r., sygn. II SA/Kr 637/21. W kontekście rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje także wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 2116/19, w którym wskazano, że art. 22 ust. 2 i 3 u.o.z. należy rozumieć jako środek wstępnej ochrony zabytków).

Przechodząc zatem do zbadania, czy organ administracji w niniejszej sprawie miał usprawiedliwione podstawy włączenia nieruchomości budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w Zakopanem w GEZ, stwierdzić należy, co następuje.

Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynikają motywy, dla których dokonano włączenia przedmiotowego budynku do GEZ. Informacje zawarte w obu kartach adresowych są niezwykle skąpe. Rację ma skarżący podkreślając, że udostępniona dokumentacja rodzi wątpliwości co do przedmiotu ochrony. Zarządzenie nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 roku odnosi się bowiem do budynku mieszkalnego z 1934 roku - pod adresem ul. [...], [...] - natomiast karty adresowe opisują dom mieszkalny z 1917 roku - pod adresem ul. [...] i [...]. Trudno zatem jednoznacznie ustalić, co dokładnie objęte jest pieczą konserwatorską - cały budynek czy jego część - a nadto, czy obiekt z przedmiotowego zarządzenia jest tożsamy z ujętym w kartach ewidencyjnych. Podkreślenia wymaga, że w karcie adresowej zabytku z 2007 r. sporządzonej na podstawie nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, pod pozycją 22 znajduje się rubryka "Uwagi" , która umożliwiała zamieszczenie informacji na temat stanu budynku i jego zabytkowego charakteru. W tej rubryce także wpisano w odniesieniu do części "b", że jest bardzo zaniedbana z uwagi na brak bieżących remontów. Z kolei karta adresowa z 2018 r. sporządzona na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem, w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2019 r., w rubryce nr 7 powinna zawierać podpis osoby opracowującej kartę, lecz w zalegającej w aktach sprawy karcie brak takiego podpisu.

Poza tymi dokumentami w aktach sprawy brak jakichkolwiek informacji wskazujących na zabytkowy charakter budynku, a przede wszystkim materiałów, które poprzedzały sporządzenie kart adresowych oraz ich włączenie do GEZ. Także znajdująca się w aktach sprawy korespondencja między Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Krakowie Delegatura Nowy Targ a Burmistrzem Miasta Zakopane nie wskazuje na zabytkowy charakter tego konkretnego obiektu, lecz jest wyrazem pozytywnej opinii odnośnie do przedłożonej aktualizacji GEZ (pismo z dnia 28 maja 2021 r.). Zgodzić należy się ze skarżącym, że późniejsze opinie i dokumenty nie mogą sanować braków dotyczących czynności włączenia z 2011 r. Oczywiście Sąd ma świadomość, że kilkanaście lat temu inne były wymogi formalne jeśli chodzi o zawartość kart adresowych. Jednakże nic nie stało na przeszkodzie, a wręcz w świetle przepisów i orzecznictwa powołanego powyżej, było wymagane, aby utrwalone były w dokumentacji przyczyny uzasadniające dokonanie czynności materialno-technicznej włączenia nieruchomości do GEZ, w szczególności zaś jej zabytkowy charakter. Jest to także konsekwencja poddania czynności materialno-technicznych sądowej kontroli.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu skarżącego, jakoby karta adresowa zabytku miała zawierać informacje na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulaty dotyczące konserwacji zabytku. Na datę sporządzenia karty z 2018 r. § 17 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. takich informacji nie przewidywał. Natomiast odnośne punkty zostały dodane na mocy rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U.2019.1886) zmieniającego to rozporządzenie z dniem 19 października 2019 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.