Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1123/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 2, art. 7 ust. 2, art. 129 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1420
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi W. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu decyzji dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 6 maja 2022 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597,- zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta [...] pismem z 27 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r. poz. 1420 ze zm., dalej: P.g.g.), zwrócił się do Wójta Gminy [...] o uzgodnienie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny (w granicach dz. nr [...] obr. [...]) ze złoża kruszywa naturalnego [...], udzielonej decyzją Starosty [...] z 8 sierpnia 2013 r., przeniesioną na W. D. decyzją z 7 czerwca 2016 r. Do pisma załączono projekt decyzji o stwierdzeniu wyjaśnienia ww. koncesji obligujący przedsiębiorcę do likwidacji zakładu górniczego i przeprowadzenia prac rekultywacyjnych gruntów po eksploatacji kruszywa naturalnego z ww. złoża zgodnie z ustalonym w decyzji Starosty [...] z 5 października 2016 r. kierunkiem rekultywacji i zgodnie z przepisami ochrony środowiska.

Wójt Gminy [...] postanowieniem z 6 maja 2022 r. nr [...] na podstawie art. 39 ust. 2 P.g.g. oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: K.p.a.) nie uzgodnił projektu decyzji dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego [...], złoża zlokalizowanego na dz. nr [...] w m. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że działka nr [...] w m. [...] nie jest objęta założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z pkt 8 załącznika nr 1 do uchwały nr XLVII/816/2021 Rady Gminy [...] z dnia 14 grudnia 2021 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (dalej: Studium) celem nadrzędnym powinno być poprowadzenie procesu rekultywacji w taki sposób, aby przywrócić środowisku stan jak najbardziej zbliżony do tego, który występował tu przed rozpoczęciem eksploatacji. Dominowały wtedy funkcje rolnicze i leśne. Pomimo zniszczenia naturalnej pokrywy glebowej, przy zastosowaniu odpowiednich środków technicznych możliwe jest wykorzystanie tego obszaru do uprawy ziemi i wypasu zwierząt hodowlanych oraz prowadzenia gospodarki leśnej. Nie dopuszcza się specjalnych kierunków rekultywacji, na co organ zwracał uwagę w postanowieniu z 2 sierpnia 2016 r., na etapie opiniowania projektu decyzji Starosty [...] nr [...] Wójt podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko uznając, że należy przeprowadzić rekultywację w kierunku rolniczym lub leśnym.

W. D. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie przy jego wydaniu przepisów postępowania (art. 6, art. 7 i atr. 8 § 1 K.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 129 P.p.g.). Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uzgodnienie pozytywnie projektu decyzji dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej koncesji, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO/Kolegium) postanowieniem z 21 września 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium powoławszy treść art. 39 ust. 1 i 2 P.g.g. wskazało, że w sprawie mamy do czynienia z koncesją na odkrywkowe wydobywanie kruszywa naturalnego, dlatego zakres i sposób wykonywania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji wyrobiska górniczego ustala organ koncesyjny w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji, po uzgodnieniu z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta). Zamieszczone w art. 129 P.g.g. regulacje dotyczące likwidacji zakładu górniczego nie znajdują zastosowania w sprawie. Przepis art. 7 P.g.g. określa zaś, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach (ust. 1), a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach (ust. 2). Kolegium stwierdziło, że podejmowanie i wykonywanie działalności górniczej (wydobywczej) należy rozumieć szeroko jako wykonywanie, utrzymywanie, zabezpieczenie oraz likwidowanie wyrobisk (por. art. 6 pkt 12 P.g.g.) Ustawa P.p.g. w art. 1 ust. 1 pkt 2 określa zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Wobec tego wymogi ustalone w art. 7 P.g.g. odnoszą się także do etapu likwidacji działalności, co wynika wprost z treści art. 39 ust. 2 P.g.g. Kolegium zwróciło uwagę, że art. 39 ust. 2 P.g.g. nie wskazuje, jakie są wymogi dotyczące uzgodnienia wójta. Przyjmuje się, że opinia taka powinna zawierać stanowisko wójta w aspekcie zadań gminy, wiążących się z przedmiotem rozstrzygnięcia. Do zadań gminy należą zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 e zm., dalej: u.s.g.) sprawy ładu przestrzennego. W tym kontekście organ II instancji zważył, że działka nr [...] w [...] nie jest objęta ustaleniami planu miejscowego. Obowiązuje zaś Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zmienione uchwałą z 14 grudnia 2021 r. nr XLVII/816/2021. Kolegium powołało treść pkt 8 zał. nr I do tejże uchwały i wskazało, że zgodnie z art. 23 ust. 2a P.g.g. udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z wójtem właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest nienaruszanie zamierzoną działalnością przeznaczenia lun sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7. Kolegium podkreśliło, że przepisy art. 39 ust. 2 i art. 7 P.g.g. muszą harmonizować ze sobą, dlatego rozwiązania z zakresu ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego powinny spełniać kryterium przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości określonego w sposób przewidziany w art. 7 P.g.g. Wobec tego zdaniem Kolegium zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Organ oparł stanowisko na ustaleniach Studium, w którym główny kierunek rekultywacji terenów powyrobiskowych to przywrócenie ich do uprawy ziemi i wypasu zwierząt hodowlanych oraz prowadzenia gospodarki leśnej. Dopuszcza się ponadto rekultywację w kierunku rekreacyjnym oraz wykorzystanie terenów powyrobiskowych na cele zbiorników retencyjnych. Tymczasem Starosta w projekcie decyzji wskazał specjalny kierunek rekultywacji (nierolniczy i nieleśny) zmierzający po wyrównaniu terenu do jego zabudowy mieszkaniowej lub aktywizacji gospodarczej. Wójt miał więc uzasadnioną podstawę do odmowy uzgodnienia projektu decyzji.

Kończąc SKO zważyło, iż choć Starosta w projekcie decyzji o wygaszeniu koncesji odwołał się do swej wcześniejszej decyzji z 5 października 2016 r. wydanej na podstawie art. 22 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm., dalej: u.o.g.r.l.) oraz przyjął zamieszczony w niej kierunek rekultywacji działki nr [...] w [...] to decyzja ta nie stanowi w niniejszej sprawie ani zagadnienia wstępnego, ani formy uzgodnienia przewidzianego przez prawo. Dlatego Wójt samodzielnie dokonywał uzgodnienia w aspekcie zadań gminy realizowanych w zakresie ładu przestrzennego i wykorzystania nieruchomości.

W. D. wnosząc do Sądu skargę na powyższe postanowienie Kolegium zarzuciła naruszenie przy jego wydaniu:

1. przepisów postępowania – art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a także

2. przepisów prawa materialnego:

a) konstytucyjnych zasad: praw nabytych i niedziałania prawa wstecz oraz art. 87 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie,

b) art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 129 P.g.g. przez ich błędną wykładnię.

Kierując się powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania postanowienia pozytywnie uzgadniającego projekt decyzji dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej koncesji. Skarżący wniósł również o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W motywach skargi podniesiono, że Kolegium dokonało niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy uznając, że wobec braku planu miejscowego dla przedmiotowej działki Wójt uprawniony był oprzeć swe stanowisko na zapisach Studium. Zdaniem skarżącego Kolegium niezgodnie ze stanem prawnym sprawy przyjęło, iż zamieszczone w art. 129 P.g.g. regulacje dotyczące likwidacji zakładu górniczego nie znajdują zastosowania. Tymczasem P.g.g. nie wyklucza stosowania tego przepisu w sprawach o stwierdzenie wygaśnięcie koncesji. Zgodnie z art. 129 ust. 3 P.g.g. do likwidacji zakładu górniczego stosuje się odpowiednio przepisy o ruchu zakładu górniczego. Natomiast w myśl art. 105 ust. 2 pkt 1 P.g.g. w przypadku, gdy koncesji udzielił starosta, ruch zakładu górniczego prowadzi się na podstawie warunków określonych w koncesji. Koncesja na wydobywanie kruszywa naturalnego [...] wydana decyzją Starosty [...] z 8 sierpnia 2013 r., zmieniona decyzją tego organu z 7 lipca 2016 r. w pkt II.15 zobowiązuje zaś przedsiębiorcę: "W przypadku cofnięcia, zrzeczenia lub wygaśnięcia koncesji po wyczerpaniu zasobów kopaliny należy wykonać określone w przepisach obowiązki dot. ochrony środowiska oraz obowiązki związane z likwidacją zakładu górniczego oraz (...) wykonania na własny koszt rekultywacji gruntów po działalności górniczej (...). Przepis art. 39 ust. 2 P.g.g. wskazuje zaś, że zakres i sposób wykonania obowiązków dotyczący ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego określa się w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego, a gdy nie stosuje się przepisów o planach ruchu – w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji. W obu przypadkach zachodzi konieczność stosowania art. 129 P.g.g., gdzie enumeratywnie wymienia się obowiązki przedsiębiorcy w procesie likwidacji zakładu górniczego. Skarżący podniósł, że choć wymienione w tym przepisie obowiązki spełnił, to nie stanowiło to przedmiotu zainteresowania organów orzekających. Wskazał, że zgodnie z art. 129 ust. 2 P.g.g. do rekultywacji gruntów, o której mowa w ust. 1 pkt 5, stosuje się odpowiednio przepisy u.o.g.r.l. Wbrew stanowisku Kolegium obowiązki te określa wydana na podstawie przepisów u.o.g.r.l. wspomniana w zaskarżonym postanowieniu ostateczna decyzja Starosty z 5 października 2016 r. ustalająca specjalny (nierolniczy i nieleśny) kierunek rekultyw3acji gruntów po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [...]. Kolegium rażąco naruszają prawo odmawia zaś jakiegokolwiek znaczenia tej decyzji przyjmując, że wobec braku planu miejscowego liczą się jedynie zapisy Studium w aktualnym brzmieniu, w którym mowa o przywróceniu gruntów powyrobiskowych do uprawy ziemi, wypasu zwierząt i gospodarki leśnej. Skarżący przywoławszy art. 87 Konstytucji wskazał, że studium nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Jest zaś aktem polityki wewnętrznej gminy i jako akt planistyczny wiąże organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego.

Zdaniem skarżącego organy orzekające naruszają prawo pomijając fakt, że ww. decyzja Starosta z 5 października 2016 r. weszła do obrotu prawnego i w nim pozostaje. Na jej mocy skarżący zgodnie z konstytucyjną zasadą praw nabytych nabył prawo do specjalnego (nierolniczego i nieleśnego) kierunku rekultywacji działki nr [...]. Oznacza to także, że każda późniejsza zmiana prawa pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji. Tym samym przywrócenie terenu górniczego w kierunku rolnym i leśnym tj. pod uprawy ziemi i wypas zwierząt oraz prowadzenie gospodarki leśnej jest sprzeczne z ww. decyzją Starosty.

Z ostrożności procesowej skarżący podniósł, że w świetle art. 39 ust. 1 i 2 P.g.g. rolą organu uzgadniającego stwierdzenie wygaśnięcia koncesji nie jest wypowiadanie się w zakresie zgodności kierunku rekultywacji ze Studium, lecz jest uzgodnienie ze starostą obowiązków przedsiębiorcy dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego, którego to obowiązku organy orzekające nie wykonały, nie uzgadniając projektu decyzji. Skarżący nie zgodził się też z Kolegium, że czynności związane z wykonywaniem obowiązków związanych z wygaszaniem koncesji to czynności związane z podejmowaniem lub wykonywaniem działalności górniczej, o których mowa w art. 7 P.g.g. Likwidacja zakładu górniczego to odrębny od wydobycia etap, a więc przepis art. 7 P.g.g. nie znajduje w sprawie zastosowania. Przepis art. 39 ust. 2 P.g.g. regulujący uzgodnienie nie odsyła do art. 7 P.g.g. Decydujące znaczenie mają konstytucyjne zasady praw nabytych i niedziałania prawa wstecz oraz treść art. 87 Konstytucji. W świetle przedstawionych okoliczności zdaniem skarżącego organy orzekające naruszyły ww. zasady konstytucyjne oraz zasady zaufania i praworządności, o których mowa w art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a, a także uprawnienia właścicielskie skarżącego, o których mowa w art. 140 K.c., gdyż doprowadziły do tego, że przygotowany wiele miesięcy temu przez Starostę projekt decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji nie został do tej pory uzgodniony pomimo stwierdzenia w ostatecznej decyzji Starosty z 20 kwietnia 2022r. zakończenia eksploatacji na skutek wyeksploatowania złoża i braku możliwości dalszej eksploatacji, a także pomimo spełnienia przez stronę pozostałych przesłanek wydania decyzji stwierdzającej takie wygaśnięcie, łącznie z wykonaniem wszystkich obowiązków, o których mowa w art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 129 P.g.g.

W odpowiedzi SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Sąd postanowieniem z 5 stycznia 2023 r. oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z 12 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał argumentację skargi podkreślając, że zakres przedmiotowego uzgodnienia dotyczy jedynie ochrony środowiska oraz likwidacji zakładu górniczego i to w granicach określonych w art. 129 P.g.g., a przepis art. 7 P.g.g. nie znajduje zastosowania.

Z kolei w piśmie procesowym z 20 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że w treści Studium brak jest zapisu, który nie dopuszcza specjalnego kierunku rekultywacji przedmiotowego terenu. Organy orzekające w sprawie nie poczyniły żadnych ustaleń co do przeznaczenia (sposobu wykorzystania) działki nr [...] w [...] w Studium, podczas gdy art. 7 P.g.g., do którego się odwołują odsyła właśnie do tego kryterium. Jak wynika zaś z zaświadczenia z 8 marca 2023 r. (załączono) Wójta [...] znaczna większość obszaru działki nr [...] oznaczona jest w Studium jako teren górniczy o symbolu D_PG, dla którego brak zakazu zabudowy. Zakaz zabudowy tego obszaru, jak i reszty działki [...] nie wynika też z pkt 15.2 zał. nr 1 do uchwały o zmianie Studium nazwanego "tereny z ograniczeniami zabudowy i zagospodarowania, w tym tereny wyłączone spod zabudowy". Również charakterystyczne zaś parametry jako wytyczne dla ustaleń w planach miejscowych dla tego terenu zawarte w pkt 15.7 tabeli 23 zał. nr 1 do zmiany Studium nie określają zakazu zabudowy. Ty samym z naruszeniem zasad ogólnych (art. 6-16 K.p.a.) oraz art. 7 P.g.g. organy obu instancji przyjęły, że dla wskazywanych w pkt 8 zał. nr 1 do zmiany Studium obszarów wymagających rekultywacji zapisy dotyczące celów nadrzędnych prowadzenia rekultywacji odczytuje się nie jako cel, do którego należy w miarę możliwości, bez naruszania prawa, dążyć, a jako normę prawną, z której wywodzi się zobowiązanie skarżącego do przywrócenia terenu wyrobiska górniczego pod uprawę roli i wypas zwierząt hodowlanych oraz prowadzenie gospodarki leśnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, co umożliwia przepis art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: P.p.s.a., wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (...). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Sąd uznał skargę za zasadną.

Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO w [...] z 21 września 2022r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z 6 maja 2022r., którym nie uzgodniono projektu decyzji Starosty [...] stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny (w granicach dz. nr [...] obr. [...] ze złoża kruszywa naturalnego [...]

Materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r. poz. 1420 ze zm., dalej: P.g.g.), w szczególności jej art. 39 ust. 1 i 2. Zgodnie z art. 39 ust. 1 P.g.g. cofnięcie koncesji, jej wygaśnięcie lub utrata jej mocy, bez względu na przyczynę, nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego, z zastrzeżeniem art. 39a ust. 1. W myśl zaś art. 39 ust. 2 P.g.g. zakres i sposób wykonania obowiązków określonych w ust. 1 ustala się w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Jeżeli nie stosuje się przepisów o planach ruchu zakładu górniczego, zakres i sposób wykonania obowiązków określonych w ust. 1 ustala organ koncesyjny w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji, po uzgodnieniu z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta).

W niniejszej sprawie Starosta [...] kierując się normą określoną w ostatnim z powołanych przepisów, pismem z 27 kwietnia 2022 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o uzgodnienie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny (w granicach dz. nr [...] obr. [...] ze złoża kruszywa naturalnego [...]. Co prawnie relewantne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w przedłożonym Wójtowi projekcie decyzji Starosta, poza samym stwierdzeniem wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny z ww. złoża (pkt I.) oraz likwidacją obszaru i terenu górniczego [...] (pkt II.) zawarł zapis (pkt III.) obligujący przedsiębiorcę (tj. W. D.) do likwidacji zakładu górniczego i przeprowadzenia prac rekultywacyjnych gruntów po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża [...] w granicach działki nr [...], obr. [...] zgodnie z ustalonym w decyzji Starosty [...] z 5.10.2016 r. kierunkiem rekultywacji i zgodnie z przepisami ochrony środowiska. Tymczasem w tejże decyzji Starosty [...] z 5.10.2016 r. (w pkt 1.) ustalono specjalny (nierolniczy i nieleśny) kierunek rekultywacji gruntów o łącznej pow. 1,5874 ha, stanowiących część działki nr [...] obr. [...], po eksploatacji złoża kruszywa naturalnego [...] Równocześnie (w pkt 2.) zobowiązano W. D. do wykonania prac rekultywacyjnych na ww. działce w ustalonym w pkt 1. decyzji kierunku, w terminie 5 lat od zakończenia działalności przemysłowej udzielonej na podstawie koncesji Starosty [...] z 8 sierpnia 2013 r., zmienionej decyzją z 7 czerwca 2016 r.

W tak określonym stanie faktycznym i prawnym Wójt [...] odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji powołując się na zapisy Studium, które, jego zdaniem, jako wiążące przy wydaniu uzgodnienia na podstawie art. 39 ust. 2 P.g.g., nie dopuszczają na przedmiotowym terenie specjalnych kierunków rekultywacji.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się zatem do stwierdzenia, czy zapisy Studium dla tego terenu były dla organu uzgadniającego wiążące, a jeśli tak, czy winno się dać im prymat, pomimo treści pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty [...] z 5 października 2016 r. ustalającej specjalny (nierolniczy i nieleśny) kierunek rekultywacji tychże gruntów i zobowiązującej skarżącego do wykonania prac rekultywacyjnych w tym kierunku w terminie do 5 lat od zakończenia działalności przemysłowej (koncesjonowanej).

Wyjaśniając powyższe zważyć należy, iż ustawodawca w art. 39 ust. 1 P.g.g. wyraźnie powiązał rozstrzygnięcie dotyczące wygaśnięcia koncesji z utrzymaniem (zwrot "nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy") z ciążącymi na przedsiębiorcy korzystającego dotychczas z koncesji z obowiązkami dotyczącymi ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 39 ust. 2 zd. drugie P.g.g. zakres i sposób wykonania ww. obowiązków (tj. z zakresu ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego) ustala organ koncesyjny w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji, po uzgodnieniu z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta).

W ocenie Sądu z powołanych przepisów wynika zatem, że dokonywane przez wójta (burmistrz, prezydenta miasta) uzgodnienie projektu decyzji o wygaśnięciu koncesji dokonywane jest co do obowiązków ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. Podzielić należy prezentowany w piśmiennictwie pogląd, że obowiązki wynikające z likwidacji zakładu górniczego i ochrony środowiska wyszczególnione zostały w art. 129 P.g.g. [G. Klimek w: B. Rakoczy (red.) Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, opubl. Lex 2015]. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że w przypadku likwidacji zakładu górniczego, w całości lub w części, przedsiębiorca jest obowiązany:

1) zabezpieczyć lub zlikwidować wyrobiska górnicze oraz urządzenia, instalacje i obiekty zakładu górniczego;

1a) przedsięwziąć niezbędne środki chroniące sąsiednie złoża kopalin;

2) i 3) (uchylone);

4) przedsięwziąć niezbędne środki chroniące wyrobiska sąsiednich zakładów górniczych;

5) przedsięwziąć niezbędne środki w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej.

Z przepisu art. 129 ust. 1 pkt 5 P.g.g. wynika wprost, że na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek podjęcia niezbędnych środków m.in. w celu rekultywacji gruntów po działalności górniczej. Zważyć należy, iż kolejny przepis - art. 129 ust. 2 P.g.g. precyzuje, że do rekultywacji gruntów, o których mowa w ust. 1 pkt 5, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161 oraz z 2020 r. poz. 471).

Na gruncie omawianych przepisów stwierdzić należy, iż tak jak w decyzji o wygaśnięciu koncesji starosta ma obowiązek określić zakres i sposób wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego, tak i wójt (burmistrz, prezydent miasta) uzgadniający projekt takiej decyzji zobowiązany jest wypowiedzieć się w tym zakresie. W ocenie Sądu stwierdzić należy więc, wbrew stanowisku organów orzekających, że uzgodnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 2 P.g.g. nie jest dokonywane w zakresie, o którym w art. 7 P.g.g. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. W myśl art. 7 ust. 2 P.g.g. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Tak w ust. 1, jak i 2 art. 7 P.g.g. ustawodawca uzależnił dopuszczalność "podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą" od braku naruszenia przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym, względnie – przy braku planu – od braku naruszenia sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium. W przepisach tych ustawodawca nie wypowiedział się zaś o zakończeniu działalności. Tymczasem przepis art. 1 ust. 1 P.g.g. określa, że ustawa określa zasady i warunki podejmowania, wykonywania oraz zakończenia działalności w zakresie:

1) prac geologicznych;

2) wydobywania kopalin ze złóż;

3) podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji;

4) podziemnego składowania odpadów;

5) podziemnego składowania dwutlenku węgla w celu przeprowadzenia projektu demonstracyjnego wychwytu i składowania dwutlenku węgla.

Ustawodawca zatem jako odrębne pojęcia i zagadnienia określił w art. 1 ust. 1 P.g.g. "podejmowanie", "wykonywanie" i "zakończenie" działalności w zakresie m.in. wydobywania kopalin ze złóż. Przyjmując zaś, że ustawodawca działa racjonalnie, a także mając na względzie treść omówionych wyżej przepisów art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 129 ust. 1 i 2 P.g.g., nie sposób uznać, by przepis art. 7 ust. 1 lub 2 P.g.g. miały zastosowanie do zakończenia działalności w zakresie wydobywania kopalin, skoro z ich treści jasno wynika, że dotyczą jedynie "podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą".

W związku z powyższym podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że w niniejszej sprawie brak było podstaw, by Wójt [...] badał na podstawie art. 7 ust. 2 P.g.g., czy projekt decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji, czyli zmierzającej do zakończenia działalności wydobywczej, w sytuacji braku planu miejscowego dla przedmiotowego terenu, nie narusza w zakresie kierunku rekultywacji terenu sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w aktualnym Studium Gminy [...]. W zakresie omawianego kierunku rekultywacji terenu pokopalnianego Wójt związany był ustaleniami pozostającej w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z 5 października 2016 r. wydanej – zgodnie z art. 129 ust. 2 P.g.g. - na podstawie przepisów art. 5, art. 20 ust. 1, 3 i 4, art. 22 ust. 1 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 pkt 1 i 3 u.o.g.r.l. W tej zaś decyzji – jak już Sąd wyżej wskazał - ustalono specjalny (nierolniczy i nieleśny) kierunek rekultywacji przedmiotowych gruntów (o pow. 1,5874 ha, część dz. nr [...], obr. [...], po eksploatacji kruszywa naturalnego [...], zobowiązując równocześnie skarżącego do wykonania prac rekultywacyjnych w tym kierunku w terminie 5 lat od zakończenia działalności koncesyjnej.

Sąd pragnie podkreślić, że zasada trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1 K.p.a., służy realizacji podstawowych dla porządku prawnego zasad prawa, a mianowicie, bezpieczeństwa prawego, pewność prawa, zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz ochrony praw nabytych, co motywowane jest potrzebą zapewnienia stabilności i pewności stosunków administracyjnoprawnych w przestrzeni czasu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2022r., sygn. akt I OSK 814/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym dopóki ww. decyzja Starosty [...] z 5 października 2016 r. nie zostanie wzruszona w którymkolwiek z nadzwyczajnych trybów, a więc pozostaje w obrocie prawnym, dopóty organy orzekające w sprawie wygaśnięcia przedmiotowej koncesji, w tym organ uzgadniający, związane są jej ustaleniami, w szczególności co do specjalnego (nierolniczego i nieleśnego) kierunku rekultywacji gruntów.

Z podanych przyczyn Sąd stwierdził, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego art. 39 ust. 1 i 2 P.g.g. poprzez ich błędną wykładnię, a w wyniku tego błędne zastosowanie art. 7 ust. 2 P.g.g. i bezpodstawne przyjęcie, że w procesie uzgadniania projektu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopalin wójt ocenia, czy ów projekt w zakresie kierunku rekultywacji gruntów nie narusza sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W rezultacie, zważywszy, że organy orzekające ograniczyły współdziałanie z organem koncesyjnym do ustaleń w powyższym zakresie (ustalenia, że kierunek rekultywacji gruntów narusza sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w aktualnym Studium), stwierdzić należy, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania (art. 7 § 1 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 2 P.g.g. i art. 129 ust. 1 P.g.g.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt zobowiązany będzie dokonać ponownej oceny projektu decyzji, a kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. W szczególności weźmie pod uwagę, że jego stanowisko uzgadniające nie powinno ingerować w treść decyzji Starosty [...] z 5 października 2016 r. ustalającej specjalny (nierolniczy i nieleśny) kierunek rekultywacji przedmiotowych gruntów; powinno zaś odnosić się do pozostałych zagadnień z zakresu ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego.

Z uwagi na powyższe ustalenia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji (pkt I. sentencji wyroku).

Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącego o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania postanowienia pozytywnie uzgadniającego projekt decyzji dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia koncesji z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145a P.p.s.a. umożliwia sądowi zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, jednakże jedynie w przypadku, gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).

Sąd w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł jako sumę wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz stawki wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł).