Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2168/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1519/19 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, nałożenia obowiązku wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy i przedłożenia określonych dokumentów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], znak: [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 1174 (jeden tysiąc sto siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1519/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] z siedzibą w Warszawie (zwanej dalej "[...]") na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, nałożenia obowiązku wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy i przedłożenia określonych dokumentów.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Wojewódzkim Inspektorem") postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] , wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b.") – po rozpatrzeniu sprawy zgodności z prawem robót budowlanych polegających na budowie dwóch peronów na stacji [...] [...] na działce nr [...] , stanowiącej kolejowy teren zamknięty przy linii kolejowej nr [...] – wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestora [...] obowiązek wykonania w oznaczonym terminie niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz przedłożenia:

1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu;

3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...].

Główny Inspektor, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., uchylił rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Inspektora w części dotyczącej:

─ punktu 1 i w tej części nałożył na [...] obowiązek przedłożenia zaświadczenia organu właściwego do spraw zagospodarowania przestrzennego o zgodności budowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym znajduje się działka nr [...] , bądź decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej,

─ terminu przedłożenia wymaganych dokumentów, to jest do [...] kwietnia 2019 r. i w tej części wyznaczył nowy termin do [...] lipca 2019 r.,

natomiast pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W motywach zaskarżonego postanowienia Główny Inspektor wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 48 P.b. opisuje z kolei konsekwencje budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia (samowola budowlana).

Organ wyjaśnił, że postępowanie dotyczy legalizacji robót budowlanych na stacji [...] [...] dotyczących budowy dwóch peronów na działce nr [...] przy linii kolejowej nr [...] stanowiącej obszar kolejowy (art. 4 pkt 8 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o transporcie kolejowym, na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 710, dalej "u.t.k.") i teren zamknięty (art. 2 pkt 9 w zw. z art. 4 ust. 2a ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2101) przy linii kolejowej nr [...] [...] -[...] (art. 4 pkt 2 u.t.k.).

Na okoliczność modernizacji linii kolejowej nr [...] [...] -[...] (art. 4 pkt 43 u.t.k.), w tym robót budowlanych realizowanych na stacji [...] [...] włącznie z opisanymi dwoma peronami, inwestor przedstawił: Koncepcję programowo-przestrzenną, zatytułowaną: Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych – wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] [...] – [...] realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] [...] – [...] ", tom opracowania: "perony z zagospodarowaniem". Z części zatytułowanej: Opis stanu istniejącego: "Na stacji [...] do obsługi podróżnych służą dwa perony jednokrawędziowe. Peron nr 1 posiada nawierzchnię z płyt chodnikowych w zadawalającym stanie technicznym. Peron nr 2 wykonany jest z utwardzonej ziemi i jest w stanie technicznym złym. Przy peronie nr 1 zlokalizowany jest nieczynny budynek stacyjny. Na peronie tym znajduje się nowa wiata przystankowa, stojaki rowerowe i gabloty z rozkładem jazdy. Na obydwu peronach brakuje innych obiektów małej architektury służących obsłudze pasażerów, takich jak: ławki, kosze na śmieci oraz wiaty na peronie nr 2. Perony nie spełniają aktualnych wymagań dotyczących obsługi osób niepełnosprawnych". Z kolei z części zatytułowanej: Opis stanu projektowanego wynika między innymi, że: "W stacji [...] [...] [w]ymiary i skrajnie peronów dostosowane zostaną do obecnie obowiązujących standardów, tj. do wysokości zasadniczo 0,55 m od płaszczyzny geodezyjnej toków szynowych, skrajni poziomej do lica ścianki peronowej wynoszącej 1,780 m mierzonej poziomo od osi toru wg. Id-22".

Ponadto przedłożono projekt budowlano-wykonawczy, tytuł projektu: Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] [...] - [...] realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] [...] -[...] ", tom opracowania: "perony z zagospodarowaniem". Projekt zawiera informacje jak w Koncepcji programowo - przestrzennej.

Wedle ustaleń organu pierwszej instancji roboty budowlane na stacji [...] [...] były prowadzone w oparciu o opisaną wyżej dokumentację projektową w ramach modernizacji linii kolejowej nr [...] [...] -[...] (art. 4 pkt 43 u.t.k.).

Inwestor – [...] – zgłoszeniem z dnia [...] marca 2018 r. (art. 29 i 30 P.b.), zgłosił zamiar wykonania: Przebudowy linii kolejowej nr [...] [...] -[...] , w ramach zadania: Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] [...] - [...] realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] [...] -[...] ". Objęło ono między innymi "Przebudowę systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej na stacjach i przystankach osobowych". W zakresie przebudowy systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej linii kolejowej nr [...] zaplanowano realizację: "1. Przebudowy systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej linii kolejowej nr [...] [...] [...] -[...] poprzez przebudowę peronów pasażerskich na stacjach i przystankach osobowych wraz odtworzeniem i wymianą uszkodzonych elementów wyposażenia zgodnie ze standardami obiektów peronowych [...] [...] w lokalizacji: [...] stacja [...] - przebudowa peronu nr 1 i 2; 2. Przebudowy systemu urządzeń infrastruktury pasażerskiej linii kolejowej nr [...] [...] [...] -[...] poprzez wykonanie peronów pasażerskich wraz z wyposażeniem w miejscowościach [...], [...] , [...] , [...] jednokrawędziowych peronów o wymiarach 85,0 x 4,0 x 0,55 wraz z dojściami i wyposażeniem zgodnie ze standardami obiektów peronowych [...] [...] ".

Powyższe zgłoszenie zostało wycofane przez [...] pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. Później w zażaleniu inwestorka wskazała, że wiązało się to z wykreśleniem peronów z zakresu zamierzenia "ponieważ organ przekazał jednoznaczną informację, iż nie przyjmie zgłoszenia dla peronów i wskazał w tym zakresie, iż skarżąca ma złożyć wniosek o pozwolenie na budowę, do czego skarżąca się zastosowała".

Następnie [...] kwietnia 2018 r. [...] ponownie zgłosiła zamiar wykonania: Przebudowy linii kolejowej nr [...] [...] -[...] w ramach zadania "Opracowanie dokumentacji projektowej i wykonanie robót budowlanych - wymiana nawierzchni kolejowej wraz z robotami towarzyszącymi na linii kolejowej nr [...] [...] - [...] realizowanego w ramach projektu "Rewitalizacja linii kolejowej nr [...] [...] - [...] ". W zgłoszeniu wskazano, że: "W wyniku wykonanych robót budowlanych nie nastąpi zmiana parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego - linii kolejowej nr [...] [...] [...] - [...] , o których mowa w art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego".

Wojewoda Opolski dnia [...] maja 2018 r. wydał zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu.

Zdaniem Głównego Inspektora wymienione zgłoszenie nie objęło robót budowlanych realizowanych na stacji [...] [...] dotyczących peronów. Inwestor nie przedstawił ostatecznego pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia na wykonywanie robót budowlanych dotyczących stacji [...] [...] , w tym przedmiotowych peronów.

Przedstawiciele Wojewódzkiego Inspektoratu [...] grudnia 2018 r. przeprowadzili kontrolę doraźną dotyczącą peronu osobowego nr 1 i 2 na stacji [...] [...] - kategoria obiektu IV. Na okoliczność kontroli sporządzono protokół z dnia [... grudnia 2018 r. i ustalono, że stacji [...] [...] znajdowały się dwa perony jednokrawędziowe. Oba stare perony zostały zlikwidowane. W miejsce peronu nr 1 wybudowano nowy krótszy peron, o następujących parametrach: długość 85,0 m, szerokość 4,0 m, wysokość 55 cm. Roboty budowlane związane z rozbiórką starych peronów i budową nowych zostały rozpoczęte w połowie lipca 2018 r. Ustalono też, że peron jednokrawędziowy nr 2 posiadał nawierzchnię ziemną utwardzoną i wymiary: długość 265,0 m szerokość 2,60 m i wysokość 0,3 m. Peron ten uległ częściowej likwidacji. W dniu kontroli stwierdzono wykonanie ścianki peronowej z prefabrykatów L2 od strony peronu nr 1, oraz przygotowanie podłoża pod wykonanie nawierzchni. Dojście do peronu nr 2 z peronu nr 1 przejściem przez tory kolejowe.

Zdaniem Głównego Inspektora z powyższego wynika, że roboty budowlane polegały na wybudowaniu w miejscu istniejących peronów nowego typu peronów o określonych powtarzalnych parametrach technicznych i eksploatacyjnych (art. 4 pkt 14 u.t.k.). Roboty takie zostały zdefiniowane w § 3 pkt 12 rozporządzenia z dnia 10 września 1998 r. Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987 ze zm., dalej "r.w.t.kolej."). Stanowią odbudowę budowli kolejowej, przez co rozumie się przez to wykonanie nowej budowli kolejowej w miejsce niesprawnej (w rozumieniu obecnych wymogów dotyczących typizacji infrastruktury kolejowej) lub nieczynnej budowli kolejowej. W ocenie Głównego Inspektora nie miał natomiast miejsca remont budowli kolejowej (§ 3 pkt 11 r.w.t.kolej. [organ omyłkowo wskazał pkt "12"]), ponieważ nastąpiła zmiana parametrów peronu dotycząca jego długości, szerokości i wysokości (zamiast 0,30 m jest 0,55 m).

Organ drugiej instancji wywodził dalej, że w art. 4 u.t.k. definiuje się pojęcia linii kolejowej, która stanowi wyznaczoną przez zarządcę infrastruktury drogę kolejową przystosowaną do prowadzenia ruchu pociągów (pkt 2) oraz drogi kolejowej, która stanowi tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do u.t.k., o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot (pkt 1a). Jednym z elementów linii kolejowej - drogi szynowej jest peron (pkt 6 załącznika nr 1 do u.t.k.).

Główny Inspektor wyjaśnił, że w § 3 pkt 1 r.w.t.kolej. zdefiniowano pojęcie budowli kolejowej, gdzie w przykładowym spisie ujęto perony. Dodatkowo warunki techniczne budowy peronów zostały określone w § 98 r.w.t.kolej. Zdaniem organu wobec powyższego peronów nie można zaliczyć do urządzeń kolejowych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b.

Przenosząc powyższe na realia sprawy Główny Inspektor wywodził, że roboty budowlane realizowane w ramach modernizacji linii kolejowej nr [...] [...] - [...] , zgodnie z P.b. obejmują szereg obiektów budowlanych różnych kategorii, o których mowa w załączniku do ustawy: IV - elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy, XXV - drogi i kolejowe drogi szynowe, XXVIII - drogowe i kolejowe obiekty mostowe, jak: mosty, estakady, kładki, przejścia podziemne, wiadukty, przepusty, tunele.

Organ wobec tego stwierdził, że odbudowa budowli kolejowej - peronu, to jest obiektu budowlanego kategorii IV (roboty budowlane dotyczące budowli kolejowej, które to nie zostały ujęte w art. 29 P.b.), mogła zostać rozpoczęta dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Fakt ten potwierdziła [...] wskazując w zażaleniu, że w zgłoszeniu nie ujęto peronów: "ponieważ Organ przekazał jednoznaczną informację, iż nie przyjmie zgłoszenia dla peronów i wskazał w tym zakresie, iż skarżąca ma złożyć wniosek o pozwolenie na budowę, do czego skarżąca się zastosowała".

Główny Inspektor wskazał, że skuteczne cofnięcie zgłoszenia nie uprawnia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej do zgłoszenia sprzeciwu czy wydania decyzji umarzającej postępowanie. Zatem wedle organu doszło zatem do samowoli budowlanej.

Odpowiadając na zarzuty zażalenia i pisma [...] Główny Inspektor stwierdził, że argumentacja skarżącej dotyczy kwalifikowania wykonanych robót budowlanych. Według organu peron jest elementem linii kolejowej (drogi kolejowej). Fakt ten nie wyklucza, że różne kategorie obiektów budowlanych będących elementem linii kolejowej, zgodnie z regulacjami P.b., wymagają różnych procedur pozwalających na rozpoczęcie robót budowlanych. Rozebranie starego peronu i wykonanie nowego o zupełnie innych parametrach stanowi budowę. Główny Inspektor wywodził, że wprawdzie Wojewódzki Inspektor zakwalifikował te roboty jako odbudowę, niemniej w kontekście art. 3 pkt 6 P.b. nie miało to istotnego znaczenia dla sprawy.

Główny Inspektor odrzucił też argument, że perony zaliczone są do kategorii IV obiektów budowlanych i w związku z tym, zgodnie z art. 55 P.b., nie wymagają pozwolenia na budowę. Przepis ten dotyczy udzielania pozwolenia na użytkowanie i nie ma wpływu na określenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił wreszcie, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych (art. 4 ust. 3 u.p.z.p), przy czym przepisów tych nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (ust. 4). W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Tereny zamknięte kolejowe są terenami ustalanymi przez ministra właściwego do spraw transportu. Oznacza to, że na tych terenach plany miejscowe mogą być uchwalane. Ponadto, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych (art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.) oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, na wniosek [...] lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 9o ust. 1 u.t.k.) wydaje wojewoda. Wobec powyższego Główny Inspektor dokonał reformacji postanowienia w części określającej dokumenty w zakresie zgodności z przepisami planistycznymi.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora wniosła [...].

Wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia wyrokiem z dnia 13 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1519/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Podzielił stanowisko Głównego Inspektora co do kwalifikacji robót budowlanych związanych ze zrealizowanymi peronami na stacji [...] [...]. Sąd, podobnie jako organ, uznał, że roboty budowlane polegały na wybudowaniu w miejscu peronów istniejących peronów nowego typu o określonych powtarzalnych parametrach technicznych i eksploatacyjnych (art. 4 pkt 14 u.t.k.). Roboty takie zostały zdefiniowane w § 3 pkt 12 r.w.t.kolej. Zgodnie z tym przepisem, przez odbudowę budowli kolejowej, rozumie się wykonanie nowej budowli kolejowej w miejsce niesprawnej lub nieczynnej budowli kolejowej.

Sąd zgodził się z Głównym Inspektorem, że sprawa nie dotyczy remontu budowli kolejowej (§ 3 pkt 11 r.w.t.kolej.), ponieważ nastąpiła zmiana parametrów peronów dotycząca ich długości, szerokości i wysokości (zamiast 0,30 m jest 0,55 m). Rozebranie starych peronów i wykonanie nowych o innych parametrach stanowi budowę. Sąd podzielił również stanowisko, że odbudowa budowli kolejowej – dwóch peronów, to jest obiektów budowlanych kategorii IV (roboty budowlane dotyczące budowli kolejowej, które to nie zostały ujęte w art. 29 P.b.) – mogła zostać rozpoczęta dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo, stwierdził, że roboty budowlane polegające na przebudowie peronu nie mieszczą się w katalogu robót wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 1c (remoncie lub przebudowie urządzeń budowlanych) ani art. 29 ust. 2 pkt 12 (przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych) P.b. Wykonanie powyższych robót budowlanych objęte jest więc obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji należało też odnotować, że [...] nie przedstawiła ostatecznego pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia na wykonywanie robót budowlanych dotyczących stacji [...] [...] , w tym peronów. Zatem dopuścił się samowoli budowlanej.

Sąd przypomniał, że inwestor wprawdzie [...] marca 2018 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę dotyczących przebudowy linii kolejowej nr [...] [...] -[...] , a zgłoszenie obejmowało perony, jednak zgłoszenie to zostało wycofane. Kolejne zgłoszenie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie obejmowało robót dotyczących peronów.

Odnosząc się do argumentacji [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że roboty powinny być realizowane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgłoszenia. Sąd zaznaczył, że zdaniem skarżącej przebudowę linii wraz z peronami należało realizować na podstawie zgłoszenia z art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Sąd nie podzielił poglądu [...] wyjaśniając, że peron nie jest urządzeniem kolejowym i nie został wymieniony art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b.

Dalej Sąd wskazał, że wedle [...] peron jest budowlą towarzyszącą, bowiem nie funkcjonuje samodzielnie, jest elementem większej całości, nie stanowi samoistnego, oderwanego od linii kolejowej bytu, i w konsekwencji należy traktować budowę peronu jako urządzenia, bowiem peron jest elementem przebudowanej linii kolejowej (drogi). Tak rozumiane perony są częścią całości techniczno-użytkowej, jaką jest linia kolejowa, co wynika z r.w.t.kolej. (§ 4 pkt 2a). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że nie kwestionuje, iż budowa peronów stacji [...] [...] jest elementem infrastruktury kolejowej. Wedle art. 4 u.t.k. infrastruktura kolejowa to elementy określone w załączniku nr 1 do ustawy (pkt 1); droga kolejowa to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 u.t.k., o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot (pkt 1a), natomiast linia kolejowa to wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów (pkt 2). Załącznik nr 1 do u.t.k. zawiera wykaz elementów infrastruktury kolejowej; w skład infrastruktury kolejowej wchodzą m.in. perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego, pod warunkiem że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania (pkt 6 załącznika nr 1 do u.t.k.). Ponadto, w § 3 pkt 1 r.w.t.kolej. zdefiniowano pojęcie budowli kolejowej, gdzie w przykładowym spisie, ujęto m.in. perony. Dodatkowo § 98 r.w.t.kolej. ujęte zostały warunki techniczne budowy peronów.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji mając na uwadze powyższe regulacje stwierdzić należy, że peron jest budowlą kolejową (§ 3 pkt 1 r.w.t.kolej.), a także jest jednym z elementów infrastruktury kolejowej (art. 4 pkt 1 w zw. z pkt 6 załącznika nr 1 do u.t.k.) i drogi kolejowej (art. 4 pkt 1a u.t.k. w zw. z pkt 6 załącznika do u.t.k.). Peronu nie można zarazem zakwalifikować jako urządzenia związanego z obsługą przewozów osób i rzeczy, o którym mowa w § 4 pkt 2 lit. a r.w.t.kolej. Zgodnie z tym przepisem, dla określenia warunków technicznych wprowadza się podział budowli kolejowych na: kolejowe budowle drogowe, których konstrukcja jest bezpośrednio lub pośrednio związana z ruchem pojazdów kolejowych (§ 4 pkt 1) oraz kolejowe budowle towarzyszące, które stanowią: budowle i urządzenia związane z obsługą przewozów osób i rzeczy (§ 4 pkt 2 lit. a). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nawet zakwalifikowanie peronu do kolejowej budowli towarzyszącej nie pozwala na zaliczenie go do urządzeń związanych z obsługą przewozów osób i rzeczy, lecz należy uznać, że peron jest budowlą kolejową. Ponadto, w powołanym § 4 pkt 1 i 2 r.w.t.kolej. jako urządzenia wymieniono: urządzenia zasilania elektrotrakcyjnego (pkt 1 lit. c), urządzenia związane z obsługą przewozów osób i rzeczy (pkt 2 lit. a), urządzenia sterowania ruchem kolejowym (pkt 2c), i urządzenia telekomunikacyjne (pkt 2d), oraz urządzenia elektroenergetyki nietrakcyjnej i sieci techniczne (pkt 2 lit. e).

Sąd wreszcie nie zgodził się ze skarżącą, że w sprawie należało sięgnąć do orzecznictwa dotyczącego dróg publicznych i uznać, że skoro peron jest elementem inwestycji liniowej i przebudowa drogi kolejowej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz dokonania zgłoszenia robót budowlanych, to również na przebudowę peronu wymagany jest ten sam tryb. Zdaniem Sądu pojęcie drogi utożsamiane jest z drogą w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm., dalej "P.b."). Wskazuje na to między innymi rozróżnienie w art. 3 pkt 3a P.b. drogi i linii kolejowej oraz powiązanie w art. 3 pkt 7a P.b. przebudowy drogi z granicami pasa drogowego. Podstawowym elementem drogi kolejowej jest tor kolejowy (art. 4 pkt 1a u.t.k.). Jeżeli użyte w art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b. pojęcie drogi miałoby obejmować również drogę kolejową (art. 4 pkt 1a u.t.k.), to przeczyłoby to domniemaniu racjonalności ustawodawcy w zakresie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na przebudowę torów. Skoro ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b. użył sformułowania "przebudowa dróg, torów i urządzeń kolejowych", to wykładnia prowadząca do uznania, że zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest przebudowa drogi kolejowej czyniłaby zbędnym pozostałą część przepisu, obejmującą zwrot "tory kolejowe".

Sąd podsumował, że trafne jest więc stanowisko organów, iż roboty budowlane, których dotyczy sprawa nie mieszczą się w katalogu robót wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b. (przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła [...] podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 48 ust. 2 i 3 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że roboty powinny być realizowane na podstawie decyzji pozwolenie na budowę, a nie zgłoszenie;

2. art. 50 i 51 P.b. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że prowadzone roboty wymagały zgłoszenia;

3. art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b. poprzez błędną wykładnię i jego niezastosowanie do peronów, które stanowią integralną część linii kolejowej i mają w stosunku do tej linii charakter służebny, zapewniają realną możliwość korzystania z linii kolejowej przez pasażerów;

4. art. 4 wraz załącznikiem nr 1 do u.t.k. w zw. z § 3 pkt 1 r.w.t.kolej. poprzez nieprawidłowe zastosowanie;

5. załącznika nr 1 do P.b. poprzez jego niezastosowanie i nie uznanie, że skoro zarówno linia kolejowa, jak i perony mieszczą się w tej samej kategorii IV, to należy zastosować ten sam reżim prawny;

6. § 3 pkt r.w.t.kolej. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie;

7. art. 55 P.b. poprzez jego niezastosowanie, pomimo subsydiarności przepisu w stosunku do art. 28 P.b.;

8. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 i 4 u.p.z.p.;

9. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3, art. 11 i 15 K.p.a. poprzez nie odniesienie się przez organ do zarzutów zawartych w zażaleniu oraz Sąd w uzasadnieniu wyroku, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności;

10. art. 8 § 1 2 K.p.a. w zw. z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez jego niezastosowanie, w szczególności poprzez odstąpienie od stosowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma kwestia wykładni art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b. (w brzemieniu tego przepisu na czas realizacji inwestycji). Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Wykonanie tych robót stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2b P.b. wymagało dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Przez przebudowę dróg, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b., należy rozmieć nie tylko przebudowę dróg, o których mowa w u.d.p., ale również dróg kolejowych, o których mowa w art. 4 pkt 1a u.t.k. Jak wynika z tego ostatniego przepisu droga kolejowa, to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w punktach 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot. W przywołanym załączniku do u.t.k. wśród elementów drogi kolejowej wymieniono perony wraz z infrastrukturą umożliwiającą dotarcie do nich pasażerom, pieszo lub pojazdem, z drogi publicznej lub dworca kolejowego (pkt 6 załącznika nr 1).

Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy stwierdzić należy, że perony są częścią drogi kolejowej, natomiast to droga kolejowa funkcjonuje w pojęciu prawa budowlanego jako obiekt liniowy (linia kolejowa będąca drogą kolejową – zob. art. 4 pkt 2 i 1a u.t.k.) i zarazem budowla, a nie samodzielne perony (art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 3a P.b.).

Potwierdzeniem prawidłowości powyższej wykładni, a jednocześnie racjonalności ustawodawcy, jest ujęcie w załączniku nr 1 do P.b., w ramach kategorii IV, peronów jako elementu dróg kolejowych (Kategoria IV – elementy dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak: skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony, rampy). W konsekwencji przebudowę peronu uznać należy za przebudowę części drogi kolejowej, a więc składowej części większej całości i jej rozpoczęcie wymagało dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, nie pozwolenia na budowę. Skoro ustawodawca posługuje się w P.b. określeniem "droga publiczna" oraz "droga kolejowa", to brak jest podstaw do przyjęcia, że pod pojęciem "drogi" należy rozumieć jedynie drogi publiczne. Powyższe oznacza zatem, że w sytuacji rozpoczęcia przebudowy bez dokonania zgłoszenia, organy nadzoru budowlanego powinny wszcząć i prowadzić postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.), nie natomiast postępowanie legalizacyjne (art. 48 ust. 1, 2 i 3 P.b.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana wyżej wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b. nie prowadzi do tego, że część przepisu byłaby zbędna. Nie można zgodzić się z poglądem, że w przypadku przyjęcia, że peron jest częścią drogi kolejowej zbędna byłaby ta część analizowanej regulacji, w której wymienione zostały "tory", gdyż "tory są także częścią drogi kolejowej, co wynika wprost z definicji drogi kolejowej". Zauważyć jednak należy, że "tory", to nie tylko tory kolejowe, ale również tory tramwajowe. Tory tramwajowe mogą być usytuowane w pasie drogowym, ale również mogą być zlokalizowane poza pasem drogowym. Przebudowa "torów", o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b. odnosiła się zatem do przypadku przebudowy torów usytuowanych poza pasem drogowym.

W aktualnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca wyróżnił już wprost "tory kolejowe" oraz "tory tramwajowe" - art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682).

Zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 12 P.b. w brzemieniu tego przepisu z czasu realizacji inwestycji – sam w sobie był już wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dokonywanie zatem oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stało się bezprzedmiotowe.

Uznając zatem, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił także skargę Spółki uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.)