Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 233/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 252 ust. 1 pkt 2i ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi V.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 stycznia 2023 r. nr SKO.FD/41.4/97/2022/14235 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

V. K. (dalej: skarżąca, strona) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO, organ odwoławczy, kolegium) z dnia 12 stycznia 2023 r. nr SKO.FD/41.4/97/2022/14235 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wydanej na podstawie art.138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej też jako k.p.a.), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570) oraz § 1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania z dnia 2 września 2022 r., wniesionego przez skarżącą prowadzącą Niepubliczne Przedszkole [...] im. [...] w P. od decyzji Prezydenta Miasta P. (dalej: organ I instancji) z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr [...], w sprawie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2020 r. przez skarżącą w kwocie 223.362,00 zł., oraz określenia dotacji pobranej nienależnie w 2020 r., w kwocie 60.652,00 zł.

SKO orzekło:

1. uchylić w całości decyzję organu I instancji Prezydenta Miasta P. z dnia 1 sierpnia 2022 r. nr [...],

2. orzec o obowiązku zwrotu dotacji w łącznej wysokości 265.351,45 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych naliczanymi od dnia 4 września 2022 r. do dnia zapłaty,

3. umorzyć postępowanie w części określenia kwoty dotacji pobranej nienależnie.

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

Niepubliczne Przedszkole [...] z siedzibą w P. przy ul. [...], prowadzone przez skarżącą w 2020 r. otrzymało z budżetu Miasta P. dotację, przewidzianą w art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930, ze zm., w skrócie u.f.z.o.).

Na podstawie miesięcznych informacji o liczbie uczniów (załącznik nr 2 do uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania ([...]) wyliczane były kwoty dotacji przekazywane w miesięcznych transzach. Strona we wszystkich kolejnych informacjach podawała liczbę [...] uczniów, w tym w okresie od stycznia do lipca jednego ucznia z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność ruchową. W 2020 r. miesięczna stawka dotacji na jednego ucznia niepublicznego przedszkola, po aktualizacji dokonanej w październiku 2020 r., wynosiła 583,19 zł. Z kolei miesięczna stawka dotacji w 2020 r. na ucznia z niepełnosprawnością ruchową wynosiła 1.426,59 zł. Łączna kwota dotacji przekazanej skarżącej za 2020 rok wyniosła 474.788,56 zł.

W dniach od 1 do 26 lutego 2021 r. przeprowadzona została kontrola, której przedmiotem była prawidłowość pobrania dotacji przyznanej w 2020 r. Następnie organ dotujący pismem z dnia 26 sierpnia 2021 r. nr [...] zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie określenia kwoty dotacji do zwrotu za rok 2020 w części pobranej nienależnie i w części pobranej w nadmiernej wysokości.

W związku z powyższym decyzją z dnia 9 listopada 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta P. określił wobec skarżącej wysokość dotacji pobranej przez nią jako organ prowadzący Niepubliczne Przedszkole [...] im. [...] w P. w 2020 roku w nadmiernej wysokości w kwocie 270.600,00 zł i pobranej nienależnie w kwocie 13.413,00 zł. Na to rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do SKO. W wyniku czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 22 lutego 2022 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Kolegium m.in. nakazało organowi I instancji ustalenie z rodzicami dzieci z jakich powodów dzieci nie uczestniczyły w zajęciach przedszkolnych, czy dzieci były zadeklarowanym uczniem w przedszkolu i mimo czasowej lub stałej absencji rodzice wyrażali wolę kontynuacji świadczenia usług z umowy zawartej z przedszkolem. Kolegium odniosło się także do funkcjonowania [...], wskazując na konieczność odniesienia się do stanowiska Kuratorium Oświaty w K., w którym wskazano, że w ramach [...] realizowana jest podstawa programowa zgodna z rozporządzeniem. Kolegium uznało za zasadne zwrócenie się do Kuratorium o jednoznaczne wskazanie czy [...] jest formą realizacji wychowania przedszkolnego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta P. wydał decyzję w sprawie zwrotu dotacji w dniu 1 sierpnia 2022 r., nr [...] w sprawie:

-określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2020 r. przez skarżącą w kwocie 223.362,00 zł., oraz określenia dotacji pobranej nienależnie w 2020 r., w kwocie 60.652,00 zł., nakazał zwrot dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oraz dotacji pobranej nienależnie wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na wskazany rachunek bankowy.

W związku z powyższym strona w piśmie z dnia 2 września 2022 r., wniosła odwołanie od ww. decyzji do organu II instancji w którym zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na jego wynik:

1. naruszenie art. 7, 77 § 1, i § 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepełne i wybiórcze zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na podstawie tak zebranego materiału ustaleń faktycznych niekorzystnych dla strony, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodów ze świadków zgodnie z wytycznymi Kolegium,

2. naruszenie art. 8 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez formułowanie tez dowodowych w sposób stronniczy, nierzetelny, zmierzający do przypisania stronie odpowiedzialności administracyjnej, a także poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony, pomimo, że zmierzały one do wykazania istotnych okoliczności i były zalecane przez Kolegium,

3. naruszenie art. 75 § 1, art. 14 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie materiału dowodowego obciążonego wadami procesowymi, w szczególności niezastosowanie się do wskazań organu odwoławczego w zakresie w jakim organ odwoławczy wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

II. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 2 pkt 33 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych w zw. z art. 17 ust. 3 u.f.z.o. w zw. z art. 31 ust. 1 prawa oświatowego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że przesłanką ustalenia statusu ucznia jest jedynie fakt

uczęszczania na zajęcia wychowania przedszkolnego, zatem w rozumieniu u.f.z.o., beneficjentowi nie przysługuje dotacja na uczniów którzy odnotowali nieobecności w roku kalendarzowym, co przełożyło się na nieprawidłowe ustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi oraz niezastosowanie się w tym zakresie do wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji tego organu,

2. art. 31 ust. 1 oraz ust. 6 u.f.z.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że zajęcia organizowane przez stronę w ramach [...] nie spełniają wymogów wychowania przedszkolnego, a zatem na uczęszczające na te zajęcia dzieci nie przysługuje dotacja, mimo, że w ramach tych zajęć organizowanych przez przedszkole realizowana jest podstawa programowa, a uczniowie uczestniczący w ramach zajęć spełniają definicję ucznia w rozumieniu u.p.o. oraz u.f.z.o. oraz niezastosowanie się do wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji tego organu.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W związku z czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w dniu 12 stycznia 2023 r. wydało zaskarżoną decyzję nr SKO.FD/41.4/97/2022/14235 w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wskazało m.in., co następuje:

Niepubliczne Przedszkole [...] z siedzibą w P., prowadzone przez skarżącą w 2020 r. otrzymało z budżetu Miasta P. dotację, przewidzianą w art. 17 ust. 3 u.f.z.o. Przepis ten stanowi, że niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy. Zgodnie z art. 34 ust. 1 i 2 u.f.z.o.: dotacje są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; dotacje są przekazywane na ucznia będącego w danym miesiącu roku budżetowego uczniem w placówce wychowywania przedszkolnego. Na podstawie miesięcznych informacji o liczbie uczniów (załącznik nr[...] do uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 28 listopada 2019 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oświatowych oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania ([...]) wyliczane były kwoty dotacji przekazywane w miesięcznych transzach. Strona we wszystkich kolejnych informacjach podawała liczbę [...] uczniów, w tym w okresie od stycznia do lipca jednego ucznia z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawność ruchową. W 2020 r. miesięczna stawka dotacji na jednego ucznia niepublicznego przedszkola, po aktualizacji dokonanej w październiku 2020 r., wynosiła 583,19 zł. Z kolei miesięczna stawka dotacji w 2020 r. na ucznia z niepełnosprawnością ruchową wynosiła 1.426,59 zł. Łączna kwota dotacji przekazanej skarżącej za 2020 rok wyniosła 474.788,56 zł.

Organ odwoławczy stwierdził, że w dniach od 1 do 26 lutego 2021 r. przeprowadzona została kontrola, której przedmiotem była prawidłowość pobrania dotacji przyznanej w 2020 r., w wyniku której ustalono pobranie nienależnie i w części pobranie w nadmiernej wysokości ww. dotacji.

SKO wskazało, że sprawowanie opieki nad dziećmi, które nie ukończyły jeszcze trzeciego roku życia (w szczególnie uzasadnionych przypadkach młodsze) jest uregulowane odrębnymi przepisami i nie może być dotowane ze środków publicznych, przeznaczonych na finansowanie opieki nad dziećmi w wieku przedszkolnym. Skoro więc wymienione w decyzji dzieci, w okresie pobierania dotacji z budżetu Miasta P., nie ukończyły jeszcze 2,5 lat, to kwota pobrana w związku z wykazywaniem takich dzieci do obliczenia dotacji była kwotą pobraną w nadmiernej wysokości. Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo wyliczył w tym zakresie kwotę dotacji uwzględnioną do zwrotu, tj. 11.663,80 zł. Natomiast została ona pobrana w nadmiernej wysokości, uwzględniając, że dotacja ta przysługuje na każdego ucznia przedszkola z uwzględnieniem wymogów wiekowych wynikających z p.o. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji co do momentu, w którym dziecko winno osiągnąć minimalny wiek. Takie stanowisko zostało bowiem wyrażone m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1374/14 (ustawodawca nie sprecyzował, na który dzień miesiąca beneficjent ma podać ilości uczniów uczących się w przedszkolu niepublicznym. W takiej sytuacji organ uzyskał uprawnienie do wskazania tej daty w drodze stosownej uchwały). Ponadto, Kolegium wskazało, że uchwała Rady Miasta P. stanowi powszechnie obowiązujące (na danym terenie) akty prawa miejscowego - a więc zaliczane są do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa.

Kolegium podzieliło ponadto stanowisko organu I instancji co do konieczności zwrotu dotacji w wysokości 48.987,96 zł. wyliczonej dla dzieci, które były jedynie uczestnikami zajęć w [...] prowadzonym przez stronę. Z tych samych względów, jak wyżej. Kolegium kwalifikuje jednak tę kwotę jako pobraną w nadmiernej wysokości.

Jak ustalono, [...] nie jest żadną z przywołanych form wychowania przedszkolnego. Nie został wpisany do ewidencji placówek niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta P. w oparciu o art. 168 ust. 1 p.o., co musiałoby nastąpić w sytuacji przekształcenia [...] w oddział przedszkolny. Zatem dotowany nie mógł pobierać dotacji na dzieci objęte opieką [...].

Ponadto organ I instancji dodatkowo wskazał na inne argumenty, jak niemożność realizowania przez Klub podstawy programowej z uwagi na ograniczenia czasowe, wiek niektórych dzieci, powołał przepisy narzucające formę prowadzenia takiej działalności oświatowej i opiekuńczej jako działalności gospodarczej.

Odnosząc się z kolei do kwot zaliczonych przez organ I instancji jako pobrane w nadmiernej wysokości, Kolegium stwierdziło, że, dzieci wymienione pod poz. 1-4 (str. 4 decyzji), w okresie od stycznia do sierpnia 2020 r. nie było ujęte w dziennikach zajęć, pojawiły się dopiero od września 2020 r., stąd dotowany nie miał prawa wykazywać ich do wyliczenia dotacji. Zastrzeżenia Kolegium budzi natomiast ustalenie do zwrotu kwoty 25.660,36 zł wyliczonej dla dzieci w poz. 5 do 15 (str. 5 decyzji) za miesiące od września do grudnia. W przeciwieństwie do wcześniejszej grupy dzieci te uczęszczały do września 2020 r. do Przedszkola. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało za zasadne wyliczenie dotacji do zwrotu w tym zakresie wg wyliczenia: 3 dzieci x 4 m-ce x 583,19 zł = 6998,28 zł. W odniesieniu do pozostałych dzieci, z uwagi na nakaz rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 7a k.p.a.) Kolegium uznało, że dotacja nie podlega zwrotowi jako pobrana w nadmiernej wysokości.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji co do dzieci wymienionych w poz. 16-34. Przed 2020 rokiem i w 2020 roku dzieci te nie były wpisane do dzienników. Strona nie przedstawiła umów wiążących te dzieci z Przedszkolem. Część tych dzieci pojawia się jedynie w kartach zgłoszenia dziecka - [...] lub w umowie przyjęcia dziecka do [...], względnie umowie przyjęcia dziecka na zajęcia popołudniowe, adaptacyjne, o nazwie [...]. Jak już wyjaśniono wcześniej wychowanie przedszkolne na które przysługiwałaby dotacja nie mogło być prowadzone w [...]. Przeprowadzenie w tym przypadku dowodu z przesłuchania jako świadków rodziców było zbędne, z uwagi na to, że dokumentacja Przedszkola nie dawała podstaw do twierdzenia, że dzieci te kiedykolwiek były jego wychowankami.

Podsumowując, organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta, odnoszące się do uznania jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości kwot 6998,28 zł (poz. 35) i kwot 6998,28 zł, 1166,38 zł, 6998,28 zł, 6998,28 zł, 12.380.,18 zł (poz. 36 do 41), tj. przyznanych beneficjentowi na dzieci, które decyzją rodziców już nie uczestniczyły i nie miały uczestniczyć w zajęciach przedszkola.

W oparciu o akta sprawy przekazane przez organ pierwszej instancji, dokonano tożsamych ustaleń, co znalazło odbicie w niniejszym uzasadnieniu. Kolegium dokonało jedynie odmiennej kwalifikacji kwot dotacji podlegających zwrotowi, tj. uznało, że cała kwota podlega zwrotowi jako pobrana w nadmiernej wysokości. Koniecznym zatem było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty poprzez określenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi jako dotacja pobrana w nadmiernej wysokości w kwocie 265.351,45 zł (suma kwot: 18.662,08 zł, 6998,28 zł, 132.967,32 zł, 6998,28 zł, 6.998,28 zł, 1.166,38 zł, 6998,28 zł, 6998,28 zł, 12.830,18 zł, 4.082,33 zł, 11.663,80 zł, 48.987,96 zł).

W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaś w zakresie terminu, od którego należy naliczać odsetki od kwoty dotacji do zwrotu, Kolegium przyjęło stanowisko organu I instancji, że istotna jest tutaj okoliczność doręczenia decyzji organu I instancji jako moment, w którym stwierdzono pobranie dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Zatem kwota podlegająca zwrotowi określona zaskarżoną decyzją powinna zostać zwrócona do 3 września 2022 r. wraz z odsetkami naliczanymi od 4 września 2022 r.

W skardze do WSA na decyzję SKO z 12 stycznia 2023 r., nr SKO.FD/41.4/97/2022/14235, skarżąca zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, przez jego błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 168 ustawy prawo oświatowe, poprzez nieuznanie grupy przedszkolaków pod nazwą "[...]" jako trzeciego oddziału niepublicznego przedszkola, a co za tym idzie nieuwzględnienie w rozliczeniu dotacji dzieci z tej grupy na podstawie art. 17 ust.3 u.f.z.o.

2. Naruszenie prawa procesowego art. 7,77 §1 oraz art. 80 kpa poprzez wybiórcze rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a następnie dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia; błędną ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji błędne uznanie, że dzieci nie uczestniczyły w zajęciach przedszkola.

3. Naruszenie prawa procesowego - art. 75 § 1 kpa poprzez niedopuszczenie dowodów z zeznań świadków — rodziców dzieci zapisanych do przedszkola i korzystających z jego usług.

Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci załączonych do skargi kart zgłoszenia dziecka do przedszkola oraz umów na świadczenie usług przez przedszkole niepubliczne na fakt zapisania dzieci do przedszkola i korzystania z jego usług.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 168 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, z późn. zm. - dalej "u.p.o.") osoby prawne i osoby fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Uzyskanie takiego statusu poprzedza wypełnienie warunków określonych w art. 168 ust. 4 i ust. 7 u.p.o., co potwierdza wpis do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Zdaniem skarżącej z przytoczonych wyżej przepisów nie wynika, aby warunkiem wpisania przedszkola niepublicznego do ewidencji było wskazanie liczby oddziałów funkcjonujących w danym przedszkolu. Informacja taka nie podlega również zgłoszeniu, jeśli chodzi o dokonanie zmian w istniejącym wpisie do ewidencji. Żaden przepis prawa nie nakłada zatem na organ prowadzący przedszkole niepubliczne podawania informacji o liczbie oddziałów w przedszkolu do organu ewidencyjnego. To organ prowadzący przedszkole sam decyduje o podziale dzieci na grupy/oddziały. W rozpoznawanym przypadku dzieci będące na zmianie popołudniowej w przedszkolu określane były nazwą "[...]" ze względu na fakt uczęszczania w tym oddziale dzieci młodszych. Sama nazwa grupy dzieci nie przesądzała o prowadzeniu innej formy organizacyjnej w odniesieniu do uczęszczających do tej grupy dzieci. Bezpodstawnym jest przyjęcie w tym przypadku twierdzenia, że zmiana w zakresie ilości oddziałów przedszkolnych podlega zgłoszeniu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Taka zmiana organizacyjna nie podlega zgłoszeniu w oparciu o przepis art. 168 ust.13 u.p.o. ponieważ nie jest to żaden z elementów zgłoszenia, którego treść określa art. 168 ust.4 u.p.o. - nie wymienia on liczby oddziałów. Zatem brak jest podstaw prawnych, aby uczęszczające dzieci na zajęcia do przedszkola niepublicznego do grupy pod nazwą "[...]" nie były objęte dotowaniem. Skarżąca zgadza się z organem, że dotowaniem nie mogły być objęte w tej grupie dzieci, które na 1 dzień danego miesiąca nie miały ukończone 2,5 roku, zgodnie z art. 31ust.3 u.p.o. oraz obowiązującą Uchwałą Rady Miasta P. nr [...], lecz pozostałe dzieci winny być objęte dotowaniem według stanu zgłaszanego w każdym miesiącu przez organ prowadzący przedszkole.

W ocenie skarżącej żaden przepis prawa oświatowego nie nakłada na niepubliczne przedszkola obowiązków w zakresie sposobu i trybu prowadzenia dokumentacji przedszkola.

Wobec powyższego w prowadzonym przez skarżącą przedszkolu nie musiały być prowadzone dzienniki zajęć przedszkola, a przedszkole nie obowiązują ramy czasowe prowadzenia zajęć z przedszkolakami oraz nie obowiązują limity i zasady przyjęć dzieci na zajęcia tak jak w przedszkolach publicznych. Możliwym jest tutaj każde rozwiązanie ewidencjonowania dzieci, w tym także prowadzenie list dzieci lub tylko ewidencjonowanie samych umów cywilnych. Co skarżąca czyniła poprzez zawieranie stosownych umów z rodzicami dzieci. Nieuprawnionym jest zdaniem skarżącej przyjęcie przez organy wniosku, że niemożliwym było realizowanie przez dzieci z grupy [...] podstawy programowej z uwagi na ograniczenia czasowe czy wiek niektórych dzieci.

Powyższe wskazuje, iż realizacja podstawy programowej możliwa była w bardzo różnych ramach czasowych albowiem przepisy rozporządzenia nie narzucają przedszkolom niepublicznym, które nie spełniają warunku z art. art. 17 ust. 1 u.f.z.o. żadnych ram czasowych i organizacyjnych w zakresie realizacji podstawy programowej. Stąd nieuprawnionym jest wniosek organów, że podstawa programowa w oddziale "[...]" nie była realizowana.

Skarżąca zaakcentowała, że głównym środkiem dowodowym były właśnie dzienniki zajęć przedszkola, co narusza zasadę z art. 77 §1 kpa, ponieważ organ powinien rozpatrzeć cały materiał dowodowy oraz go wyczerpująco zebrać. Skoro nie było możliwym ustalenie, kiedy dane dziecko zaprzestało definitywne korzystania z usług przedszkola należało to ocenić z korzyścią dla strony jak też dopuścić inne dowody, chociażby w postaci przesłuchania rodziców dzieci. Ponieważ nie można wykluczyć definitywnie, że dzienniki zajęć przedszkola niepublicznego były prowadzone prawidłowo i wszystkie wydarzenia znalazły w nich odzwierciedlenie.

Skarżąca wskazała, na fakt zaistnienia w 2020r. stanu epidemii związanej z COVID19. W związku z ograniczeniami i obowiązującymi wytycznymi Ministra Edukacji i Nauki, Głównego Inspektora Sanitarnego i Ministra Zdrowia realizacja zajęć poprzez uczęszczanie dzieci do przedszkola była ograniczona wymogami sanitarnymi oraz z drugiej strony lękiem i obawą opiekunów dzieci przed zarażeniem, co jednak nie oznaczało faktycznej rezygnacji z przedszkola. Zajęcia prowadzone były zdalnie poprzez umieszczanie materiałów dla dzieci w [...].

Zdaniem skarżącej nieobecność dzieci w przedszkolu w roku 2020 nie była wyrazem rezygnacji z udziału w działalności przedszkola, lecz wynikiem stanu epidemii ogłoszonego w Polsce od 20 marca 2020r., i trwającego do dnia 15 maja 2022 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie punktu 1 i 2 oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, ewentualnie wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wykonania ww. decyzji SKO w Katowicach.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Na wstępie podkreślić należy, iż na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zasadniczo sprawowana w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). W myśl zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sąd, uwzględniając skargę, uchyla decyzję bądź postanowienie, stwierdza nieważność decyzji bądź postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, względnie stwierdza wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jeżeli natomiast sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę w całości lub części. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem, które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach i według wymienionych kryteriów, Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które nakazywałyby jej uchylenie.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo stwierdziło SKO, że w rozpoznawanej sprawie udzielona dotacja za 2020 r., została pobrana w nadmiernej wysokości.

Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm., zwanej dalej "u.f.p."), dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (...). W myśl art. 252 ust. 5 u.f.p. – zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Stosowanie zaś do art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p. – odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Warto wskazać, że instytucja zwrotu dotacji na podstawie art. 252 ust. 1 u.f.p. ma zastosowanie do wszystkich rodzajów dotacji, jakie są udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zaś hipoteza art. 252 obejmuje dotacje udzielone z budżetu j.s.t. wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie (udzielone bez podstawy prawnej) oraz pobrane w nadmiernej wysokości (otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania). Zakres art. 252 u.f.p obejmuje wszystkie określone w ustawie rodzaje dotacji, jakie mogą być udzielane z budżetu j.s.t., wśród których podstawowe znaczenie mają dotacje celowe, dotacje podmiotowe - przeznaczone na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu oraz dotacje przedmiotowe - przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, z tym że niezgodnie z przeznaczeniem wykorzystane mogą być wyłącznie środki, które takie przeznaczenie mają określone w umowie lub decyzji przyznającej dotację, czyli dotacje celowe(por. Komentarz L. Lipiec – Warzecha, ustawa o finansach publicznych, Lex).

Stosownie do art. 252 ust. 3 u.f.p. dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. W niniejszej sprawie pobrane dotacje były dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości, a więc podlegającymi zwrotowi, na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Była to dotacja pobrana w wysokości wyższej niż określona w art. 17 ust. 3 u.f.z.o., dlatego mamy do czynienia z kwotą przekraczającą finansowanie Przedszkola.

Zdaniem Sądu zasady postępowania w przypadku nieprawidłowego wykorzystania dotacji otrzymanych od jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.). Zgodnie z art. 60 pkt 1 powołanej ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego pochodzące z kwot dotacji podlegających zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 i 3 pkt 4 u.f.p., organem pierwszej instancji właściwym do wydawania decyzji w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa, a od wydanych przez te organy decyzji przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego.

Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie łub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są natomiast dotacje udzielone bez podstawy prawnej (art. 252 ust. 4 u.f.p). Ustawa nie definiuje dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, ale dotyczy ona sytuacji, gdy otrzymana przez beneficjenta dotacja zostanie wykorzystana na inne cele niż wskazane w ustawie. Do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., a nieuregulowanych w tej ustawie, w tym do kwot dotacji podlegających zwrotowi, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

Wobec powyższego, postępowanie w sprawie określenia do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji pobranej w nadmiernej wysokości powinno być prowadzone przy zastosowaniu procedury wynikającej z k.p.a., ale z odpowiednim uwzględnieniem przepisów Działu III Ordynacji podatkowej.

Stosując zatem odpowiednio przepis art. 21 § 3 o.p. należy przyjąć, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej stwierdzi, że beneficjent, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonał zwrotu w całości lub w części udzielonej dotacji, nie złożył rozliczenia dotacji albo że wysokość zobowiązania jest inna niż wykazana w tym rozliczeniu wydaje decyzję, w której określa wysokość dotacji podlegającej zwrotowi. Środki finansowe przyznawane w ramach dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, stanowią środki publiczne - i w związku z tym ich wydatkowanie przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych jest poddawane szczególnym rygorom (w tym także związanym z rozliczaniem ich wydatkowania), wynikającym z ogólnych zasad finansów publicznych (określonych w ustawie o finansach publicznych), przepisów ustaw szczególnych (w tym w szczególności ustaw oświatowych), regulujących procedurę dotowania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jak również z umów zawieranych pomiędzy dotującym a beneficjentem dotacji. Zgodnie z art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania, środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na finansowanie łub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Analiza definicji dotacji budżetowej zawartej w omawianym przepisie pozwala wyodrębnić kilka zasadniczych cech charakteryzujących wydatki tego rodzaju. Po pierwsze, dotacje zostały określone jako środki podlegające szczególnym zasadom rozliczania. Przyjmuje się, że nakaz ten powinien być rozumiany jako konieczność dostarczenia przez beneficjenta dowodów pozwalających stwierdzić, iż środki z dotacji zostały prawidłowo pozyskane i następnie wykorzystane. Podmiot dotujący jest zaś zobowiązany do dokonania określonych w przepisach czynności rozliczeniowych.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, odnoszące się do wieku dzieci, za które może być udzielona dotacja, o której mowa w art. 17 ust. 3 u.f.z.o. Zagadnienie to rozstrzyga art. 31 u.p.o., który brzmi "wychowanie przedszkolne obejmuje dzieci od początku roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 3 lata, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat. Wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego" (ust.1). Ponadto, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach wychowaniem przedszkolnym może także zostać objęte dziecko, które ukończyło 2,5 roku" (ust.3). Sprawowanie opieki nad dziećmi, które nie ukończyły jeszcze trzeciego roku życia (w szczególnie uzasadnionych przypadkach młodsze) jest uregulowane odrębnymi przepisami i nie może być dotowane ze środków publicznych, przeznaczonych na finansowanie opieki nad dziećmi w wieku przedszkolnym. Skoro więc wymienione w decyzji dzieci, w okresie pobierania dotacji z budżetu Miasta P., nie ukończyły jeszcze 2,5 lat, to kwota pobrana w związku z wykazywaniem takich dzieci do obliczenia dotacji była kwotą pobraną w nadmiernej wysokości uwzględniając, że dotacja ta przysługuje na każdego ucznia przedszkola z uwzględnieniem wymogów wiekowych wynikających z p.o.

Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły, że [...] nie jest żadną z przywołanych form wychowania przedszkolnego. Nie został wpisany do ewidencji placówek niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta P. w oparciu o art. 168 ust. 1 p.o., co musiałoby nastąpić w sytuacji przekształcenia [...] w oddział przedszkolny co oznaczało, że dotowany nie mógł pobierać dotacji na dzieci objęte opieką [...].

Odnosząc się z kolei do kwot zaliczonych przez organ jako pobrane w nadmiernej wysokości, Sąd zauważa, że nie budzą wątpliwości ustalenia organu w zakresie uczestnictwa w zajęciach dzieci wymienionych w zaskarżonej decyzji.

Sąd podziela stanowisko organu, że brak formalnego rozwiązania umowy przez skarżącą z rodzicami w nie może skutkować prawem do dalszego pobierania dotacji. Stanowisko to jest prawidłowe i Przedszkole nie miało prawa do pobierania środków publicznych na te dzieci. W okresie nieobecności spowodowanej chorobą, zdarzeniem losowym lub wynikającą z kalendarza zajęć w placówce przedszkolnej przysługuje dotacja, natomiast należy odróżnić od tego sytuacje, w których dziecko zaprzestaje uczęszczania do punktu przedszkolnego i decyzją rodziców nie wróci już na zajęcia prowadzone w placówce - nawet jeśli w dalszym ciągu obowiązuje umowa. Umowy cywilnoprawne pomiędzy rodzicem a przedszkolem nie skutkują bowiem prawnie względem organu dotującego niepubliczną placówkę. Dotacja jest bowiem zgodnie z art. 35 u.f.z.o. przyznawana na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, w stosunku do każdego ucznia. Oczywistym jest, że zadania w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej mogą być realizowane wyłącznie w stosunku do dzieci, które uczęszczają do placówki - stąd obowiązek składania comiesięcznych informacji o aktualnej liczbie uczniów uczęszczających do niepublicznej placówki. Zagadnienie to było rozpatrywane przez organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne i zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą dotacja pobrana w opisanej sytuacji stanowi kwotę dotacji pobraną w nadmiernej wysokości. Podobne stanowisko zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 273/16, na który skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4795/16.

Podsumowując, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego odnoszące się do uznania przedmiotowej dotacji jako pobranej w nadmiernej wysokości.

W ocenie Sądu niezasadne okazały się także pozostałe zarzuty skargi, ponieważ zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a.- jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zaś dokonanie ustaleń w oparciu o wskazane protokoły pozwalające wyjaśnić kwestie uczęszczania dzieci do przedszkola było dopuszczalne i wystarczające. Nadto organ dodatkowo wziął pod uwagę zapisy w ewidencji dzienników nauczania (długotrwałą i stałą absencję ww. dzieci).

Zdaniem Sądu słusznie wskazało SKO w odpowiedzi na skargę, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym nie doszło do naruszenia art. 7,77 § 1 k.p.a.

Nie doszło również do naruszenia przepisów dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego. Nadto stosownie do art. 78 § 2 k.p.a. organ może nie uwzględnić żądania przeprowadzenia dowodu, jeżeli dotyczy ono okoliczności stwierdzonych innymi dowodami.

Końcowo Sąd uznał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe słusznie doprowadziło organy do wniosku, że dotacja została udzielona w nadmiernej wysokości.

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi okazały się niezasadne i na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.