Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 924/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 1, 2,  art. 7, 8, 107  par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi I. B., S. B. i S. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz I. B., S. B. i S. B. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] , Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2020 r., nr [...], o potwierdzeniu I. B., S. B. i S. B. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] października 2007 r. K. B. wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. S. nieruchomości - majątku [...] z pałacem, spichlerzem oraz budynkami gospodarczymi poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wnioskiem z [...] grudnia 2008 r. A. B. wystąpiła do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez J. i H. S. właścicieli nieruchomości [...] oraz I. S. właścicielkę folwarku [...] oraz części majątku [...] wraz z dworem, młynem wodnym i zabudowaniami gospodarczymi.

Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] przekazał według właściwości Wojewodzie [...] wniosek K. B. z [...] października 2007 r. i A. B. z [...] grudnia 2008 r o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez I. B. z d. S. – w [...], gm. [...], powiat [...]. Wojewoda uzasadnił, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, że właścicielem przedmiotowego majątku od 1938 r. był M. K. . Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny z [...] czerwca 2009 r. ([...]) spadek po M. K. zmarłym w [...] i tam ostatnio zamieszkałym nabyła siostrzenica I. S. w całości, zatem organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest Wojewoda [...].

Postanowieniem z [...] marca 2011 r., nr [...], Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r.

Postanowieniem z [...] lutego 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o spełnieniu przez A. B., I. B., S. B. i S. B. przesłanek do potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...] oraz wezwał strony do przedłożenia operatu szacunkowego, w którym zostanie określona wartość przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] potwierdził I. B., S. B. i S. B. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...].

Decyzją z [...] grudnia 2016 r., nr [...], Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2016 r. w związku z decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] grudnia 2016 r. i stwierdził, że A. B., I. B., S. B. i S. B. spełnili przesłanki do potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, położonej w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...].

Decyzją z [...] maja 2020 r. Wojewoda [...] potwierdził I. B., S. B. i S. B. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. K. powyższej nieruchomości poza obecnymi granicami RP.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. Organ uzasadnił, że istnieje domniemanie, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 k.p.a., art. 19 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r.

Decyzją z [...] lutego 2021 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2020 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydania wad określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocenie musi być tym samym poddana zgodność z prawem decyzji według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania, czyli w niniejszym przypadku zgodność z ustawą z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.

Minister wskazał, że składając wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wnioskodawcy wprost wskazali I. S. jako przedwojenną właścicielkę nieruchomości położonej w [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], określoną jako majątek [...]. Żądanie to wielokrotnie wyrazili w korespondencji kierowanej do Wojewody [...]. Jednakże, Wojewoda, wbrew woli stron, zmienił treść ich żądania w taki sposób, że jako właściciela nieruchomości położonej w [...] przyjął M. K. zamiast I. S. . Następnie uznał, że nie jest właściwy w sprawie i postanowieniem z [...] stycznia 2011 r. przekazał sprawę Wojewodzie [...]. Strony postępowania złożyły zażalenie na powyższe postanowienie, które Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy.

Minister podkreślił, że strony wielokrotnie w toku postępowania prowadzonego przed Wojewodą [...] wskazywały, że nieprawdą jest, że przed wybuchem drugiej wolny światowej właścicielem nieruchomości był M. K. i że tą właścicielką była I. S..

Wobec powyższego, w ocenie organu nadzoru, wydając kontrolowaną decyzję z [...] maja 2020 r. Wojewoda [...] naruszył art. 61 § 1 k.p.a. Przedmiotowa decyzja nie była bowiem zgodna z żądaniem stron postępowania wyrażonym we wnioskach o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a także w licznej korespondencji i oświadczeniach stron. Powyższe naruszenie, w ocenie Ministra, bezsprzecznie miało wpływ na prowadzenie postępowania, a także na badanie spełnienia przesłanek wobec przedwojennego właściciela nieruchomości położonej w [...].

Organ nadzoru podniósł, że następstwem powyższego rażącego naruszenia art. 61 § 1 k.p.a., czyli żądania stron postępowania, była zmiana dotycząca właściciela nieruchomości położonej w [...]. Po ustaleniu, że przed wybuchem drugiej wojny światowej właścicielem nieruchomości w [...] nie była I. S., a był M. K. Wojewoda [...] uznał, że w sprawie właściwy jest Wojewoda [...], tj. organ ostatniego miejsca zamieszkania M. K.. Tymczasem w istocie, zgodnie z żądaniem stron postępowania, w sprawie właściwy był Wojewoda [...], tj. organ ostatniego miejsca zamieszkania I. S. (później I. B.).

Oznacza to, zdaniem Ministra, że wraz ze zmianą osoby właściciela nieruchomości położonej w [...], zmieniła się właściwość miejscowa. W sprawie doszło zatem również do naruszenia art. 19 k.p.a., co wyczerpuje przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Minister podniósł przy tym, że prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że przedwojennym właścicielem nieruchomości położonej w [...] był M. K.. Jednakże wnioskodawcy (strony postępowania) jako przedwojenną właścicielkę nieruchomości położonej w [...] wskazali I. S.. Przy tym swojego żądania nie zmodyfikowali ani przed [...] grudnia 2008 r. ani później.

Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. wnioskodawca jest zobowiązany udowodnić, że osoba, którą wskazał jako właściciela nieruchomości pozostawionej, była przed wybuchem drugiej wojny światowej właścicielem wskazanej nieruchomości. Wobec faktu, że strony postępowania jako właścicielkę nieruchomości wskazały I. S., a wydając decyzję z [...] maja 2020 r. Wojewoda [...] - bezpodstawnie i wbrew woli wnioskodawców - przyjął jako właściciela przedmiotowej nieruchomości M. K. i wobec niego badał spełnienie przesłanek określonych w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., to organ pierwszej instancji rażąco naruszył art. 2, a także art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. Przyznał bowiem prawo do rekompensaty niezgodnie z żądaniem stron postępowania.

Minister podsumował, że przy wydaniu decyzji z [...] maja 2020 r. doszło do rażącego naruszenia art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. Nie zbadano bowiem materiału dowodowego zgodnie z żądaniem stron wyrażonym we wnioskach z [...] października 2007 r. M. K. nie został bowiem wskazany przez strony postępowania, ich poprzedników prawnych, jako właściciel nieruchomości położonej w [...].

Przy tym strony nie zmodyfikowały żądania zawartego we wniosku z [...] października 2007 r. przed [...] grudnia 2008 r. ani później. Z akt sprawy wynika, że to Wojewoda [...], a następnie Wojewoda [...] dokonali modyfikacji wniosku stron, niezgodnie z żądaniem. Powyższa czynność, w ocenie organu nadzoru, rażąco naruszyła art. 61 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji zmienił bowiem treść wniosku niezgodnie z żądaniem stron. W ocenie Ministra, dodatkowym następstwem powyższej czynności było nieprawidłowe ustalenie przez organy administracji publicznej właściwości miejscowej i tym samym rażące naruszenie art. 19 k.p.a., czyli wypełnienie przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyli I. B., S. B. i S. B. zarzucając jej rażące naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 61 k.p.a., art. 19 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., poprzez dokonanie błędnego ustalenia, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 61 k.p.a. oraz art. 2 ww. ustawy, a w konsekwencji również art. 19 k.p.a.;

2) art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw, a także sporządzenie wadliwego uzasadnienia tej decyzji z uwagi na pobieżne rozpatrzenie okoliczności sprawy, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z pominięciem interesu skarżących, a także niebudzącej ich zaufania;

3) rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie nieprecyzyjnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji z uwagi na pominięcie jego elementarnych elementów, w tym w szczególności wykazania przyczyn, na których organ się oparł, a także wyjaśnienia podstaw stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazano na błędną ocenę przez organ nadzoru, że przywołanie w decyzji z [...] maja 2020 r. M. K. jako pierwotnego właściciela nieruchomości stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W niniejszej sprawie niezwykle istotne jest to, że ostatecznie organy administracji prowadząc postępowanie ponad trzynaście lat, przy udziale Prokuratora, uznały, że właścicielem nieruchomości pozostawionej był M. K., a skarżący w sposób oczywisty zaakceptowali to ustalenie.

Zdaniem skarżących, kwestia tego, kto był właścicielem pozostawionego mienia była kwestią niejednoznaczną, której ocena wymagała rozległej wiedzy prawniczej i znajomości materiału dowodowego. Nieporozumieniem jest zatem oczekiwanie, że wnioskodawca K. B., nie będący prawnikiem i nie mający żadnej wiedzy prawniczej ani doświadczenia, prawidłowo i precyzyjnie określi osobę właściciela pozostawionego mienia. Ustalenie przez organy, że kto inny był właścicielem pozostawionego mienia nie ma nic wspólnego z modyfikacją wniosku. Wniosek w tak zwanych sprawach zabużańskich dotyczy bowiem rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zakres sprawy wyznacza zatem konkretna nieruchomość, a nie osoba właściciela, której ustalenie, tak jak w niniejszej sprawie wymaga często skomplikowanej analizy prawnej.

Skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że przedmiotem postępowania był cały czas ten sam majątek. W związku z tym fakt, że organy administracji ustaliły, że właścicielem tego majątku była inna osoba niż sądził wnioskodawca nie ma najmniejszego znaczenia. Tym bardziej, że strony niniejszego postępowania ostatecznie zaakceptowały to ustalenie. Zaś sam organ nadzoru również uznaje je za prawidłowe.

Skarżący podkreślili również, że krąg spadkobierców zarówno po I. S., jak i M. K. jest taki sam. Tym bardziej więc ustalenie, że właścicielem pozostawionego mienia była inna osoba, niż sądził wnioskodawca, nie miało żadnego znaczenia.

Skarżący podnieśli, że niewątpliwie ustalenie osoby właściciela jest już elementem rozpatrywania sprawy przez organ wyposażony w odpowiednią wiedzę dotyczącą przepisów prawa i doświadczenie. Innymi słowy wnioskodawca ma pełne prawo nie wiedzieć kto na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów był de iure właścicielem pozostawionego mienia. Składając wniosek wnioskodawca nie jest bowiem zobowiązany do dokonywania poprawnych analiz prawnych w powyższym zakresie, które w przypadku pomyłki miałyby decydować o tym, że sprawa prowadzona jest poza zakresem wniosku, jak twierdzi organ. Skoro Wojewoda [...] przyjął jako właściciela majątku M. K. to postępowanie było prowadzone według jego ostatniego miejsca zamieszkania, to jest zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Co więcej powyższe stanowisko jest zgodne ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, a zatem nie może być mowy o naruszeniu art. 19 k.p.a.

Ponadto, zdaniem skarżących, niezależnie od błędnego przyjęcia przez organ, że decyzja z [...] maja 2020 r. narusza prawo, organ nie poczynił praktycznie żadnych rozważań czy zidentyfikowane rzekome naruszenia mają charakter rażący i czy mogłyby w ogóle stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 oraz 156 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. Pomimo bowiem postawienia zarzutu "oczywistej sprzeczności z przepisami prawa", i to treści decyzji z [...] maja 2020 r., organ tego nie wykazał naruszając tym samym art. 8 § 1 w związku z art. 7 w związku z art. 81a §1 k.p.a. oraz 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zarzuty organu w zakresie naruszenia art. 61 k.p.a. w związku z art. 2 ustawy oraz art. 19 k.p.a. nie zostały przez niego w żaden sposób umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący podkreślili, że to w czym organ upatruje rażącego naruszenia prawa, to jest rzekoma modyfikacja wniosku przez organy rozpatrujące sprawę, rzekomo wbrew woli wnioskodawców, nie tylko nie ma nic wspólnego z art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 2 ustawy, a nawet gdyby miała, to nie dotyczy treści decyzji z [...] maja 2020 r., tylko postępowania, które prowadziło do jej wydania. Już choćby z samego tego powodu, stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2020 r. nie było możliwe.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U.2020.256), zwanej dalej "k.p.a.".

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Z kolei art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Ich wzruszenie może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., to może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest pojęciem, którego definicji nie zawarto w przepisach k.p.a. Jednak instytucja ta doczekała się bogatej wykładni w orzecznictwie i doktrynie. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z 20 czerwca 1995 r. sygn. akt III ARN 22/95, naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa. Ten słuszny pogląd potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się również, że przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986 r., sygn. akt SA/Wr 370/86, LEX nr 1688586). Podkreśla się jednak, że przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2007 r. II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Przy czym naruszenie prawa procesowego w sposób rażący to takie naruszenie, które prowadzić musi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, innymi słowy musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14, LEX nr 2033823).

Z powyższego wynika, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest ustalenie, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie, w następstwie wydania tej decyzji, sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Traktowanie zatem naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż waga stabilności decyzji, a samo naruszenie oczywiste. W orzecznictwie i piśmiennictwie uznaje się, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. O tym bowiem, czy naruszenie prawa jest rażące, decyduje również ocena skutków społeczno-gospodarczych, wywołanych kontrolowaną decyzją (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Komentarz k.p.a., Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 s. 895-900 i powołane tam orzecznictwo). Utożsamianie pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem jest wadliwe, bowiem nie każde naruszenie prawa może być uznane za rażące. Nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony.

Zatem jeśli organ nadzoru uznaje, że kontrolowana decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa, czy to materialnego czy procesowego, to jego obowiązkiem jest nie tylko stwierdzenie tego faktu. Organ jest obowiązany wykazać w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, że stwierdzone naruszenie prawa ma charakter oczywisty, to jest treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a przy tym waga tego naruszenia jest znacznie większa niż stabilność istniejącej w obiegu prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, zaś skutkiem naruszenia prawa jest powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ nadzoru powyższym obowiązkom nie sprostał, a w konsekwencji naruszył art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie organ nadzoru uznał, że przy wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] maja 200 r. doszło do rażącego naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. W toku postępowania Wojewoda, niezgodnie z żądaniem stron i wbrew ich intencji, zmienił bowiem treść wniosku z 2007 r. w ten sposób, że jako właściciela nieruchomości pozostawionej przyjął M. K., a nie I. S.. Zdaniem organu, powyższe naruszenie miało wpływ na prowadzenie przedmiotowego postępowania, a także na badanie spełnienia przesłanek wobec przedwojennego właściciela nieruchomości położonej w [...]. Tym samym przy wydaniu decyzji z [...] maja 2020 r. doszło również do rażącego naruszenia art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2042 ze zm., dalej jako "ustawa z 8 lipca 2005 r."), a w konsekwencji art. 19 k.p.a.

Odnosząc się do powyższego należy zwrócić uwagę, że zasadnicza w niniejszej sprawie kwestia zmiany przez organ pierwszej instancji treści żądania stron niezgodnie z tym żądaniem wymagała zastosowania do ustalonego w sprawie stanu faktycznego norm prawnych wyinterpretowanych z art. 61 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r.

Stosownie do powołanych przepisów, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Z kolei art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. stanowi, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie wymogi określone w tym przepisie.

W ocenie Sądu, rację mają skarżący, że przy wydaniu decyzji z [...] maja 2020 r. nie można mówić o rażącym naruszeniu powołanych norm prawnych. Jak bowiem wynika z akt sprawy, i co przez organ nadzoru nie jest kwestionowane, w sprawie został złożony w ustawowym terminie wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty. Słusznie przy tym podnoszą skarżący, że wniosek składany na podstawie przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. dotyczy rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zakres sprawy wyznacza zatem konkretna nieruchomość, a nie osoba właściciela. Ustalenie właściciela w tego rodzaju sprawach często wymaga bowiem złożonych analiz prawnych. W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku poprzedników prawnych skarżących była konkretna nieruchomość, to jest majątek [...] położony w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...]. Zatem okoliczność, że wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty został w toku postępowania administracyjnego doprecyzowany przez organ, który ostatecznie ustalił, że właścicielem przedmiotowego majątku jest inna osoba niż sądziła osoba składająca wniosek w 2007 r. nie może, wbrew stanowisku organu nadzoru, prowadzić do oceny o rażącym naruszeniu art. 61 § 1 k.p.a. i art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., a w konsekwencji art. 19 k.p.a. Jak już wskazano powyżej, o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Z kolei naruszenie prawa procesowego w sposób rażący to takie naruszenie, które prowadzić musi do podjęcia wadliwego rozstrzygnięcia z tego właśnie powodu, innymi słowy musi przekładać się bezpośrednio na treść decyzji i musi w niej tkwić. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy tego rodzaju rażącego naruszenia prawa organ nadzoru nie wykazał. Wobec powyższego, za zasadny Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a., art. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. oraz art. 19 k.p.a.

Sąd podzielił również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak bowiem trafnie podnoszą skarżący, obowiązkiem organu nadzoru jest nie tylko stwierdzenie faktu rażącego naruszenia prawa. Organ jest jednocześnie obowiązany wykazać w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, że stwierdzone przez niego naruszenie prawa ma charakter oczywisty, a przy tym waga tego naruszenia jest znacznie większa niż stabilność istniejącej w obiegu prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, zaś skutkiem naruszenia prawa jest powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, te kwestie, istotne dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, zostały zupełnie pominięte w jej uzasadnieniu. Organ nadzoru uchybił powyższym obowiązkom choć skarżący konsekwentnie podnosili, że w trakcie toczącego się kilkanaście lat postępowania zwykłego jego strony zaakceptowały ustalenie organu pierwszej instancji co do osoby właściciela. Za prawidłowe uznał je również Wojewoda [...], a ustalenie Wojewody zaakceptował organ nadzoru (str. 20 zaskarżonej decyzji). Ponadto, strony postępowania podnosiły, że w niniejszej sprawie krąg spadkobierców zarówno po I. S., jak też M. K. jest ten sam, a tym samym ustalenie przez organ, że właścicielem była inna osoba niż przypuszczał składający wniosek w 2007 r. nie ma znaczenia dla prawidłowości decyzji z [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister do tych kwestii w ogóle się nie odniósł. Organ nie wykazał dlaczego stwierdzone naruszenia uznaje za rażące tak dalece, że są one istotniejsze od zasady stabilności decyzji z [...] maja 2020 r., która pozostaje w obiegu prawnym i nie była przez nikogo kwestionowana. Nie wyjaśnił również, choć spoczywał na nim taki obowiązek, dlaczego w jego ocenie decyzja o potwierdzeniu skarżącym prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami RP wywołała powstanie sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Wobec powyższego, przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło również do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.

Podsumowując, w ocenie Sądu, wydając decyzję o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie dokona ponownej oceny kwestionowanej decyzji z [...] maja 2020 r. i, uwzględniając argumenty zawarte w skardze dotyczące tego rozstrzygnięcia, ponownie rozważy zasadność stwierdzenia jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).