Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1613/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Bożena Dąbkowska-Mastalerek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2011 r. sprawy ze skargi P. G. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie regionalnego programu operacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w sprawie realizacji w roku akademickim 2008/2009 projektu własnego Samorządu Województwa [...] - "[...] Stypendium Doktoranckie", w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Działania 2.6 "Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy", Zarząd Województwa [...] zatwierdził do realizacji projekt, określił kwotę przeznaczoną na realizację projektu, przyjął regulamin (stanowiący integralną część uchwały) rekrutacji, warunki oraz tryb przyznawania i przekazywania stypendiów dla najlepszych absolwentów szkół wyższych kontynuujących naukę na studiach doktoranckich z zakresu nauk i dziedzin naukowych przyczyniających się do rozwoju strategicznych obszarów Województwa [...].

W toku realizacji projektu uchwała z [...] kwietnia 2009 r. została zmieniona następującymi uchwałami: z [...] kwietnia 2009 r., nr [...], z [...] maja 2009 r., nr [...], z [...] maja 2009 r., nr [...], z [...] czerwca 2009 r., nr [...], z [...] czerwca 2009 r., nr [...], z [...] lipca 2009 r., nr [...].

Zarząd Województwa [...] uchwałą z [...] maja 2009 r., nr [...] zatwierdził listę rankingową a następnie przyznał stypendia doktorantom wymienionym na powyższej liście w pozycjach od 1 do 1062.

P. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę z [...] kwietnia 2009 r., w brzmieniu nadanym uchwałami zmieniającymi z [...] kwietnia 2009 r., nr [...], z [...] maja 2009 r., nr [...], z [...] maja 2009 r., nr [...], z [...] czerwca 2009 r., nr [...].

W skardze wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z uwzględnieniem stanowiących jej integralną część załączników nr 1 i 2.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 2 w związku z art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78, a także art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 93 oraz art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483),

- art. 7 i art. 70 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 18 pkt 19a, art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 57 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 i 6 oraz art. 89 ustawy o samorządzie województwa – (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm. dalej: u.s.w.), a także w związku z art. 11 i art. 26 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm., dalej: "ustawa o NPR") oraz § 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w roku akademickim 2008/2009 był słuchaczem dziennych studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...], a tym samym pozostawał adresatem zaskarżonej uchwały. Następnie złożył wniosek o przyznanie stypendium, który został oceniony pozytywnie pod względem formalnym.

W dniu [...] maja 2009 r. Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia listy rankingowej oraz przyznania stypendiów. Skarżący nie został zakwalifikowany do przyznania stypendium.

W ocenie skarżącego uchwała z [...] maja 2009 r. jest decyzją administracyjną choć ułomną formalnie. Skarżący pismem z 29 maja 2009 r. wezwał Zarząd Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa, żądając uchylenia uchwały z [...] kwietnia 2009 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podstawą prawną do zaskarżenia uchwały, stanowi art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 i 4 u. s. w. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p. p. s. a. w zakresie, w jakim przepisy te przewidują możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności faktycznych i prawnych (uchwał niebędących aktami prawa miejscowego) podejmowanych przez organy samorządu województwa w sprawach administracji publicznej oraz naruszających prawa osób trzecich.

Skarżący wskazał, że mając na uwadze treść art. 70 ust. 4 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 11 ust. 2 pkt 4 i 6, art. 18 ust. 19a oraz art. 41 ust. 2 pkt 4 u.s.w. oraz z przepisami ustawy o NPR i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, nie powinno budzić wątpliwości, że uchwała pod względem przedmiotowym stanowi akt mieszczący się w zakresie działalności administracyjnej Państwa, natomiast w aspekcie podmiotowym pochodzi od organu znajdującego się w strukturze aparatu administracji publicznej. Wobec tego, uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dodał, że nie zmienia powyższego faktu okoliczność, że w oparciu o regulacje uchwały (załącznik regulaminu) zawarte zostały umowy cywilnoprawne, na podstawie których nastąpiła wypłata stypendiów. Wskazał na stanowisko orzecznictwa: uchwałę siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000 r. OPS 11/00, ONSA 2001 Nr 2 poz. 52, w której przyjęto, że do aktów organów gminy (to samo dotyczy aktów organów województwa, w tym zarządu) objętych zakresem skargi do sądu administracyjnego należy zaliczyć te z nich, które nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych.

Skarżący wskazując na naruszenie jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą podniósł, że zgodnie z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne, na zasadach określonych w ustawach, tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów, przy czym - stosownie do art. 7 Konstytucji RP - mają obowiązek czynić to na podstawie i w granicach prawa. Wskazane normy nie są źródłem roszczenia przeciwko władzy publicznej o przyznanie pomocy materialnej, np. w formie stypendium, statuują jednak prawo do żądania od władz publicznych, aby respektowały istniejące przepisy i tworzyły oraz wspierały systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów w sposób legalny, co ma swoje dalsze odniesienie z punktu widzenia tak zasadniczych uprawnień jednostki, jak choćby prawo do zaskarżania orzeczeń, prawo do sądu oraz dostęp do drogi sądowej w sprawach naruszonych praw lub wolności (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji RP) w sytuacji, gdy władze publiczne kreują uprawnienia stypendialne z naruszeniem przepisów Konstytucji RP oraz z uchybieniem normom ustawy o samorządzie województwa.

Skarżący wyjaśnił, że uchwała, której jest adresatem, kształtuje jego sytuację przede wszystkim w unormowaniach regulaminu. Zarzucił, że regulamin nie przewiduje żadnych dodatkowych kryteriów, które precyzowałyby, co należy rozumieć pod pojęciem "prac badawczych, wpisujących się w strategiczne obszary rozwoju określone w Strategii Rozwoju Województwa [...] i dotyczących spraw istotnych dla rozwoju innowacyjności oraz zwiększenia konkurencyjności Regionu" (§ 1ust. 4 regulaminu), kreując w tym zakresie pełną arbitralność i zupełną dowolność w zakresie ocen dokonywanych przez komisję stypendialną.

Skarżący ocenił, że w świetle zapisów § 7 ust. 17 w związku z § 7 ust. 11 regulaminu ocena merytoryczna względem części doktorantów, w tym skarżącego, została dokonana w sposób nierzetelny i całkowicie dowolny, a adresaci tych ocen, w tym skarżący, pozbawieni są możliwości dowiedzenia się, ile punktów - i dlaczego tyle – uzyskali. Skarżący podniósł również, że zgodnie z regulaminem (§ 7 ust. 14) doktorant nie ma możliwości odwołania się od oceny komisji stypendialnej.

Następnie skarżący podniósł, że projekt "[...] Stypendium Doktoranckie" jest w świetle zapisów ustawy o NPR, a w szczególności jej art. 2 pkt 9 i pkt 12 oraz art. 11, wyłącznie pojedynczym projektem realizowanym w ramach jednego z działań przewidzianych w Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (działania zostały określone w wydanym na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o NPR rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006).

Skarżący uznał za chybiony zarzut, iż podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowi art. 11 ust. 5 ustawy o NPR. Projekt "[...] Stypendium Doktoranckie" w żadnym wypadku nie stanowi bowiem uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 - 2006 w rozumieniu art. 11 ustawy o NPR, szczególnie, że uzupełnienia tego dokonano rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r.

Projekt "[...] Stypendium Doktoranckie" jest pojedynczym projektem, o którym mowa w art. 2 pkt 9 oraz w art. 11 ust. 6 ustawy o NPR, na co jednoznacznie wskazuje również sam tytuł zaskarżonej uchwały ["('...) w sprawie realizacji w roku akademickim 2008/2009 projektu własnego Samorządu Województwa [...] - "[...] Stypendium Doktoranckie", w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Działania 2.6 "Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy] oraz treść § 2 i § 5 kwestionowanej uchwały, a także treść stanowiącego załącznik nr 1 do tej uchwały wniosku o dofinansowanie projektu.

Skarżący wywiódł, że zgodnie z art. 18 pkt 19a u.s.w. do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów oraz stanowienie aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień udzielonych w ustawie o samorządzie województwa oraz w innych ustawach (art. 18 pkt 1 i art. 89 u.s.w.; art. 94 Konstytucji RP).

Reasumując w ocenie skarżącego zaskarżona uchwała Zarządu Województwa została wydana przez niewłaściwy organ, a powołane w uchwale przepisy nie mogły stanowić podstawy prawnej do jej wydania.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż przedmiotem postępowania w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa może być wyłącznie sprawa z zakresu administracji publicznej, a skarżący musi się wykazać interesem prawnym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podniósł też, iż w jego ocenie uchwały mają charakter tak zwanych aktów kierownictwa wewnętrznego regulujących organizację i tryb pracy wewnętrznych struktur organizacyjnych Urzędu Marszałkowskiego bądź innych komórek organizacyjnych powołanych do realizacji określonych zadań, skierowanych do podległych Zarządowi komórek organizacyjnych i osób. Uchwały nie mają charakteru aktów prawa miejscowego i nie są one skierowane na zewnątrz w stosunku do osób trzecich. Dlatego zdaniem organu nie wymagają do swej ważności obligatoryjnego ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Organ zaznaczył, że w przypadku uchwał nie zachodzi naruszenie prawa poprzez rzekome wkroczenie przez Zarząd w kompetencje innego organu samorządu województwa to jest sejmiku. Zgodnie z art. 18 pkt 19a ustawy o samorządzie województwa, sejmik uchwala zasady udzielania stypendiów dla uczniów i studentów ale w zakresie kompetencji sejmiku nie mieszczą się sprawy stypendiów dla doktorantów.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.), przez pojęcie studenta należy rozumieć osobę kształcącą się na studiach pierwszego lub drugiego stopnia (studia licencjackie, inżynierskie, magisterskie) albo jednolitych studiach magisterskich. W zakresie pojęcia student nie mieści się określenie doktorant, rozumiane jako uczestnik studiów doktoranckich (art. 2 ust. 1 pkt 21). Zdaniem organu samorządowego, nie uzasadnia to zasadności podniesionego zarzutu podjęcia uchwały przez Zarząd z rzekomym naruszeniem kompetencji Sejmiku Województwa [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę wyrokiem z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1267/09 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz zmieniających ją uchwał Zarządu Województwa [...]: z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], a także nieważność uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...]maja 2009 r. nr [...].

Sąd uwzględniając skargę wskazał, że zaskarżona uchwała, której konsekwencją było zawarcie umów cywilnoprawnych, na podstawie których wypłacano stypendia doktoranckie, objęta jest kognicją sądu administracyjnego, lecz nie tyle na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim.

Sąd I instancji podzielił stanowisko doktryny, która głosi, że jeżeli uchwała zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne województwa z partnerami obrotu cywilnoprawnego, należy dopuścić jej zaskarżalność do sądu administracyjnego.

Sąd analizując przesłanki materialnoprawne z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wskazał, że sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego.

Sąd przeprowadził analizę legitymacji skarżącego i wywiódł, że podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu skargi nie tylko interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie winny być naruszone uchwałą.

Dokonując analizy w powyższym zakresie, Sąd uznał, że skarżący miał legitymację do wystąpienia ze skargą do sądu. Legitymacja ta wynika wprost z faktu bycia uczestnikiem studium doktoranckiego, złożenia wniosku o dofinansowanie projektu oraz z zakresu regulacji zaskarżonej uchwały określającej prawo do dofinansowania w ramach "[...] Stypendium Doktoranckiego".

Skład orzekający uznał, że przedmiotem zaskarżenia była uchwała zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., która w § 1 stanowiła, że zatwierdza do realizacji w roku akademickim 2008/2009 projekt własny Samorządu Województwa [...] – "[...] Stypendium Doktoranckie", w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Działania 2.6. "Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy", zaś w § 4 wprowadza Regulamin rekrutacji, warunków oraz trybu przyznawania stypendiów dla najlepszych absolwentów szkół wyższych kontynuujących naukę na studiach doktoranckich z zakresu nauk i dziedzin naukowych przyczyniających się do rozwoju strategicznych obszarów Województwa [...].

Postanowienie § 4 tej uchwały wskazuje na jej prawotwórczy charakter (chociaż nie stanowi prawa miejscowego). Normuje on bowiem tryb, przesłanki przyznania stypendiów, a adresatami uchwały są osoby fizyczne znajdujące się poza strukturami organu, pod warunkiem że są doktorantami i złożą wniosek o przyznanie stypendium, a więc osoby "z zewnątrz organu".

Zdaniem Sądu I instancji nie można podzielić stanowiska organu, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego regulującego organizację i tryb pracy struktur organizacyjnych Urzędu Marszałkowskiego bądź podległych mu komórek organizacyjnych i w związku z tym nie podlega kognicji sądu.

Sąd I instancji ocenił, że zaskarżona uchwała została wydana bez właściwej podstawy prawnej. Jako podstawę prawną do jej wydania powołano przepis art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 57 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, 2004 - 2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.) oraz § 85 ust. 3 Statutu Województwa [...], stanowiącego załącznik do uchwały Nr 104/04 Sejmiku Województwa [...] z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie Statutu Województwa [...].

W ocenie Sądu I instancji wskazane i pozostałe przepisy ustrojowe powołane jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie uprawniają zarządu województwa do wprowadzenia regulaminu i rozstrzygania w zakresie przyznawania stypendiów.

Sąd uznał, słuszność zarzutów skargi, że nie sposób doszukać się podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały w przepisie art. 11 ust. 5 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju. Sąd ocenił, że przepis ten upoważnia do uzupełnienia programu właściwego ministra w drodze rozporządzenia albo zarząd województwa w drodze uchwały. Zdaniem Sądu nie jest natomiast dopuszczalne uzupełnienie programu łącznie przez obydwa te organy. Sąd I instancji wyraził pogląd, że zważyć należy, że uzupełnienie dokonane zostało rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006.

Sąd przyznał rację skarżącemu, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z obiektywnym porządkiem prawnym w tym z przepisami Konstytucji RP i przepisami ustawy o samorządzie województwa szczegółowo wymienionymi w skardze i wskazanymi w części wstępnej uzasadnienia wyroku.

Sąd I instancji stwierdził nieważność wszystkich uchwał zmieniających uchwałę z [...] kwietnia 2009 r., gdyż w opinii Sądu jest to działanie niezbędne, gdyż uchwały zmieniające nie stanowiły bytu samodzielnego i były obciążone takimi samymi wadami prawnymi jak zaskarżona uchwała. Sąd z powyższych powodów uchylił również uchwałę z [...] maja 2009 r. (listę rankingową).

Sąd I instancji nie podzielił poglądów skarżącego, że jest to ułomna decyzja administracyjna. Zdaniem Sądu akt nie został wydany na podstawie przepisów k.p.a. lub prawidłowo zastosowanych przepisów odrębnych normujących rozpatrywanie indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem składu orzekającego była to czynność prawna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, będąca dopełnieniem uchwały z 21 kwietnia 2009 r. stanowiącą jej wykonanie. Decyzja ta zdaniem Sądu została wydana na podstawie tych samych wadliwie zastosowanych przepisów, co zaskarżona uchwała i uchwały zmieniające.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa [...].

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 57 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), w związku z § 1 i załącznikiem do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia ZPORR (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.), oraz w związku z art. 18 pkt 19a ustawy o samorządzie województwa, poprzez przyjęcie, iż przepisy te nie stanowią podstawy prawnej do podjęcia przez Zarząd Województwa [...] uchwały w sprawie realizacji projektu własnego, poprzez ich błędną wykładnię,

b) art. 89 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 2, art. 7, art. 87 ust. 2, art. 88, art. 93 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, iż uchwała Zarządu w sprawie przystąpienia do realizacji projektu własnego realizowanego w ramach programu operacyjnego, jest aktem prawa miejscowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu,

c) art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ustawy o samorządzie województwa, poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie występuje sprawa z zakresu administracji publicznej podlegająca kontroli sądów administracyjnych oraz poprzez przyjęcie, iż skarżący wykazał się interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały oraz, że w niniejszej sprawie nastąpiło obiektywne naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą, poprzez ich błędną wykładnię;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwana dalej p.p.s.a., poprzez rozpoznanie sprawy mimo, iż zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie,

b) art. 3 § 2 pkt 6, art. 141 § 4 w i art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia ZPORR 2004-2006, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie Zarząd Województwa [...] działa jako organ administracji publicznej, a nie jako beneficjent danego programu oraz przyjęcie, iż w sprawie mamy do czynienia ze sprawą z zakresu administracji publicznej,

c) art. 135 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wyjście poza zakres przedmiotowy skargi i stwierdzenie nieważności uchwały niebędącej przedmiotem skargi oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku motywów zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, d) art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z powołanymi w uzasadnieniu wyroku przepisami Konstytucji RP, poprzez niewyjaśnienie motywów uznania zaskarżonej uchwały za sprzeczną ze wszystkimi powołanymi przepisami;

e) art. 147 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały oraz uchwały nie objętej zakresem skargi - w całości, a nie ewentualnie w części mogącej mieć zastosowanie do skarżącego,

- mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ samorządowy wskazał, że brak jest wystarczającego uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej zatwierdzenia do realizacji projektu własnego, akceptacji składanego wniosku o dofinansowanie oraz upoważnienia do jego złożenia i podpisania umów związanych z jego realizacją. Zdaniem organu Sąd I instancji w uzasadnieniu nie wyjaśnił, dlaczego w tym zakresie uważa zaskarżoną uchwałę za niezgodną z obowiązującym porządkiem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 616/10 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że uchwała Zarządu Województwa [...] z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] składała się z pięciu jednostek redakcyjnych (paragrafów), spośród których ocenę dopuszczalności zaskarżenia i legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł w istocie do § 4 stanowiącego o przyjęciu Regulaminu rekrutacji, warunków oraz trybu przyznawania i przekazywania stypendiów dla najlepszych absolwentów szkół wyższych kontynuujących naukę na studiach doktoranckich z zakresu nauk i dziedzin naukowych przyczyniających się do rozwoju strategicznych obszarów Województwa [...] w ramach projektu – "[...] Stypendium doktoranckie", w ramach działania 2.6 Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 – 2006, w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały. Przyjęty zakres kontroli zaskarżonej uchwały nie znalazł jednak odbicia w sentencji wyroku, gdyż stwierdzono nieważność uchwały w całości, to jest również paragrafów 1 – 3 i § 5, których zapisy nie naruszały praw skarżącego.

Rozważając charakter prawny uchwały w zakresie odnoszącym się do przedmiotu regulacji jej § 4 NSA wskazał, iż służyła ona realizacji Narodowego Planu Rozwoju 2004 – 2006 w związku z przyznaniem dodatkowych środków na realizację regionalnego programu operacyjnego po 2006 r. Zastosowanie zatem znajdowały przepisy ustawy o NPR.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o NPR szczegółowe zasady udzielania dofinansowania zawierane są w uzupełnieniach programów operacyjnych uszczegóławiających systemy realizacji programów. Uzupełnienie programu jest przyjmowane w drodze rozporządzenia właściwego ministra albo w drodze uchwały zarządu województwa (art. 11 ust. 5 omawianej ustawy). Minister Gospodarki i Pracy wydał rozporządzenie z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 – 2006. W Aneksie IV – Zasady wyboru projektów w ramach poszczególnych działań ZPORR prawodawca określił jedynie kryteria wyboru projektów, nie zawarł natomiast przepisów proceduralnych. Materia procedury przyjmowania, oceny i wyboru wniosków o dofinansowanie nie była więc przedmiotem regulacji rozporządzeniem właściwego ministra. W tej sytuacji, mimo, że upoważnienie zawarte w art. 11 ust. 5 ustawodawca sformułował używając alternatywy rozłącznej, Zarządowi Województwa [...] przysługiwała kompetencja do uzupełnienia regionalnego programu operacyjnego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem. Wobec tego art. 11 ust. 5 ustawy o NPR stanowił właściwą podstawę prawną do wydania uchwały w omawianym zakresie.

NSA podkreślił, że ustawa o NPR zawiera przepisy szczególne w stosunku do przepisów u.s.w. Spór dotyczący podziału kompetencji pomiędzy organem stanowiącym województwa, to jest sejmikiem województwa, a organem wykonawczym, to jest zarządem województwa, jest zatem bezprzedmiotowy. Dopiero w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. nr 227, poz. 1658 ze zm.) doszło do powiązania kompetencji organów województwa z wykonywaniem zadań przewidzianych tą ustawą, co znalazło odbicie w nowym brzmieniu art. 41 ust. 2 pkt 4 u.s.w. Art. 11 ust. 5 ustawy o NPR stanowi natomiast przepis szczególny przyznający określone kompetencje zarządowi województwa niezależne od zakresu uprawnień przewidzianych w u.s.w.

W opisanej sytuacji nie są zatem zasadne ani wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do naruszenia kompetencji sejmiku województwa ani zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 57 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), w związku z § 1 i załącznikiem do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia ZPORR (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.), oraz w związku z art. 18 pkt 19a ustawy o samorządzie województwa. Bez istotnego znaczenia pozostaje również konstrukcja regionalnego programu operacyjnego ustanawiającego samorząd województwa beneficjentem a osoby, którym przyznano stypendia, beneficjentami ostatecznymi.

Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że uzupełnienie regionalnego programu operacyjnego, o jakim mowa w art. 11 ust. 5 ustawy o NPR, w zakresie procedury przyjmowania, oceny i wyboru wniosków o dofinansowanie w ramach programu nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 89 ust. 1 i 90 ust. 1 u.s.w. Uzupełnienie w omawianym zakresie skierowane jest, co prawda, "na zewnątrz" organów województwa i nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, niemniej stanowi jeden z etapów realizacji regionalnego programu operacyjnego i ukierunkowane jest "do wewnątrz" tego programu regulując sposób jego realizacji z udziałem potencjalnych beneficjentów. Nie stanowi tym samym aktu prawa powszechnie obowiązującego.

Możliwość zaskarżenia uchwały zarządu województwa wydanej na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o NPR wynika natomiast, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z regulacji zawartej w art. 91 ust. 2 u.s.w., zgodnie z którym przepisy art. 90, przewidującego zaskarżalność aktów prawa miejscowego, stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zatem przyjął, że zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Za zasadne NSA uznał natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazując, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarówno uzasadniając dopuszczalność skargi jak i wykazując, iż zaskarżona uchwała narusza prawo bardzo ogólnie opisał naruszenie praw skarżącego i sprzeczność uchwały z prawem w najistotniejszym zakresie postanowień regulaminu. Ocena legalności postanowień regulaminu stanowiła natomiast kluczowe zagadnienie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił również w jaki sposób prawa skarżącego naruszyły postanowienia inne niż § 4 uchwały z [...] kwietnia 2009 r. i załącznik nr 2 do tej uchwały oraz na czym polegała ich niezgodność z prawem.

Za zasadny NSA uznał również zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. wskazując, iż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku kontroli zgodności z prawem aktów i czynności o charakterze generalnym, choćby były skierowane do wyodrębnionego przez wskazanie cech wyróżniających kręgu podmiotów.

NSA zarzucił ponadto, iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jednoznacznie jakie uchwały stanowiły przedmiot zaskarżania. Skarżący w wezwaniu o usunięcie naruszenia prawa wymienił bowiem w mniejszej niż w skardze liczbie uchwały zmieniające uchwałę z [...] kwietnia 2009 r.

W toku ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie P. G. w piśmie procesowym z dnia 28 września 2011 r. podtrzymał żądania skargi. Powołując się na art. 190 p.p.s.a. wskazał na zakres związania Sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym kontekście podniósł, że zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem przepisów art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Podtrzymał też zarzuty, że uchwała ta rażąco narusza art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, a także art. 26 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł ponadto, że uchwałę Zarządu Województwa [...] nr [...] z [...] maja 2009 r. należy traktować jako decyzję administracyjną, co prowadzi do wniosku, że procedura konkursowa powinna - w aspekcie formalnym - toczyć się zgodnie z przepisami k.p.a.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 4 października 2011 r. skarżący wyjaśnił, że swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały wywodzi głównie z faktu, że był adresatem tej uchwały. Wskazał również na treść art. 70 ust. 4 Konstytucji RP. Podkreślił też, że zapisy zawarte w regulaminie naruszały ogólnie obowiązujący porządek prawny. Odnośnie natomiast zakresu zaskarżenia wskazał na treść art. 134 p.p.s.a. oświadczając, iż pozostawia tę kwestię do uznania Sądu.

Pełnomocnik organu na rozprawie wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o jej odrzucenie, z uwagi na brak legitymacji do wniesienia skargi po stronie skarżącego.

Strony dodatkową argumentację przedstawiły w pismach procesowych stanowiących załączniki do protokołu rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z kolei z art. 190 ww. ustawy – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 616/10 przesądził, że uchwała Zarządu Województwa [...] wydana na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, jako akt z zakresu administracji publicznej, mogła być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1590 z późn. zm.). Zarzucił jednocześnie Sądowi I instancji brak rozważań na temat dopuszczalności skargi, w kontekście naruszenia praw skarżącego oraz brak oceny legalności poszczególnych jednostek redakcyjnych regulaminu stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy o samorządzie województwa przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich.

Przepis art. 90 ust. 1 ww. ustawy stanowi z kolei, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Z treści art. 91 ust. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. wynika bezspornie, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżony akt (czynność) własnego interesu prawnego lub uprawnienia.

Skarga wnoszona w trybie w art. 91 ust. 1 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis – podstawą jej jest niezgodność podjętego przez organ samorządu województwa aktu z prawem i równoczesne naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień skarżącego, a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. Przy czym, taki związek musi istnieć w chwili wprowadzania w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień.

Dopuszczalność skargi w trybie art. 91 ust. 1 u.s.w. uzależniona jest zatem od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej (interesu prawnego lub uprawnienia) skarżącego, a nie od naruszenia prawa przez zaskarżony akt. Taka konstrukcja legitymacji do złożenia skargi wyklucza zatem zaskarżenie na podstawie kryterium naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Dla gwarancji poszanowania obiektywnego porządku prawnego przez organy wykonujące administrację publiczną przyznana została legitymacja do złożenia skargi prokuratorowi, organizacji społecznej, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, a na podstawie przepisów ustaw samorządowych organom nadzoru.

Składający skargę na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.w., musi zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem, a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ samorządu konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. (tak np. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Powyższa interpretacja normy prawa materialnego zawartej w art. 91 ust. 1 u.s.w. znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06, który wydany został na gruncie analogicznej regulacji prawnej zawartej w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Dla skuteczności wniesienia i merytorycznego rozpoznania skargi P. G. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w sprawie realizacji w roku akademickim 2008/2009 projektu własnego Samorządu Województwa [...] - "[...] Stypendium Doktoranckie", niezbędne było zatem wykazanie obiektywnego związku pomiędzy zapisami tej uchwały, a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, który miał oparcie w konkretnej normie prawa materialnego, czego w ocenie Sądu skarżący skutecznie nie uczynił.

Argumentacja skarżącego zmierzała przede wszystkim do wykazania, że uchwała Zarządu Województwa [...], a zwłaszcza regulamin stanowiący załącznik nr 2 do tej uchwały jest sprzeczna z przepisami Konstytucji RP oraz ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, a tym samym narusza obiektywny porządek prawny.

Jak zostało już jednak podkreślone wcześniej, dopuszczalność skargi na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.w. uzależniona jest od wykazania naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej (interesu prawnego lub uprawnienia) skarżącego, a nie od obiektywnego naruszenia prawa przez zaskarżony akt.

Skarżący nie wskazał natomiast żadnego konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby dla niego, jako doktoranta, określone prawo (uprawnienie), które zostało naruszone przez zaskarżoną uchwałę.

Za taki przepis nie może być uznana, przywołana przez skarżącego, norma ogólna art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, która nakłada na władze publiczne obowiązek zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia oraz, w tym celu, tworzenia i wspierania systemów indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Z tej ogólnej normy konstytucyjnej nie wynikają bowiem dla skarżącego żadne konkretne uprawnienia, w które zaingerowałaby w sposób negatywny zaskarżona uchwała.

W ocenie Sądu, legitymacji skargowej P. G. nie można także wywodzić z faktu, iż w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały był słuchaczem dziennych studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...]. Art. 91 ust. 1 u.s.w. nie przyznaje bowiem legitymacji skargowej podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero potencjalnie zagrożone naruszeniem w wyniku wejścia w życie danego aktu.

Konkludując należy podkreślić, iż zaskarżona uchwała ani nie ograniczyła ani nie pozbawiła skarżącego, jako doktoranta, żadnych uprawnień, które przysługiwałyby mu w dacie jej wejścia w życie oraz miały oparcie w przepisie prawa materialnego.

W tych okolicznościach, stwierdzając u P. G. brak legitymacji do wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa orzekł, jak w sentencji wyroku.