Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 80/24
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2024-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 36 ust. 1 pkt 1 i 107 d ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 840
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 879/23 w sprawie ze skargi Z. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 lutego 2023 r. nr DOZ-APN.650.55.2021.MW w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Z. sp. z o.o. z siedzibą w T. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lipca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 879/23 oddalił skargę Z. sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 15 lutego 2023 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał w dniu 26 czerwca 2017 r., na wniosek Z. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej Z.), pozwolenie na realizację projektu rozbudowy parkingów w otoczeniu [...], na działkach nr: [...], leżących w granicach wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego [...]. Organ określił, że pozwolenie jest ważne do końca grudnia 2018 r.

Decyzją z 29 lipca 2021 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków nałożył na Z. pieniężną w wysokości 5 000 zł z powodu prowadzenia tych robót budowlanych bez pozwolenia konserwatorskiego. Wskazał, że prace przy zabytku były realizowane w 2021 r., podczas gdy pozwolenie konserwatorskie straciło ważność w grudniu 2018 r., a strona nie wystąpiła z wnioskiem o jego przedłużenie.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Z., podnosząc, że rozpoczął wykonywanie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Tarnowa z 14 lipca 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie strony wnoszącej odwołanie, w takiej sytuacji, prowadzenie robót budowlanych po terminie określonym w pozwoleniu konserwatorskim nie może być traktowane jako prowadzenie robót bez takiego pozwolenia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 15 lutego 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 29 lipca 2021 r. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1609 ze zm., dalej rozporządzenie z 2018 r.) określenie terminu ważności pozwolenia jest obowiązkowym elementem tego aktu. Podkreślono, że organ ochrony konserwatorskiej wydaje pozwolenie na realizację określonych prac przy zabytku, mając na jego aktualny stan techniczny oraz stan zachowania oryginalnej substancji zabytkowej. Dlatego pozwolenie nie może być realizowane bezterminowo.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 15 lutego 2023 r. wniósł Z., zarzucając naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), a także art. 36 ust. 1 pkt 1 i 43 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 i art. 92 ust. 5 i 6 oraz 107d ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm.). Podniesiono, że spółka na skutek orzecznictwa sądów administracyjnych pozostawała w przekonaniu, iż jeżeli rozpocznie roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, to pozwolenie konserwatorskie pozostanie ważne do czasu zakończenia inwestycji. Powołano się na wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 671/09.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Oddalając skargę wyrokiem z 20 lipca 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że układ urbanistyczny [...] został wpisany do rejestru zabytków decyzją z 12 kwietnia 1976 r., a strona skarżąca prowadziła w 2021 r. prace budowlane na tym terenie, na które nie posiadała w tym czasie pozwolenia konserwatorskiego. Są to okoliczności bezsporne. Istotą sporu jest natomiast okres ważności pozwolenia konserwatorskiego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji pozwolenie konserwatorskie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest aktem administracyjnym wydawanym z zastrzeżeniem terminu jego obowiązywania, wobec czego wygasa z mocy prawa po upływie określonego przez organ terminu. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, w pozwoleniu konserwatora z dnia 26 czerwca 2017 r. zamieszczony został termin końcowy obowiązywania decyzji (30 grudnia 2018 r.). Upływ tego terminu jest równoznaczny z wygaśnięciem pozwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie pozwalają uzasadnić poglądu, zgodnie z którym po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja konserwatora podlega "skonsumowaniu", przez co inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu decyzją konserwatorską dopóty, dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym. Taki wniosek nie uwzględnia, że przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków i opieki nad nimi określa ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która, zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, zawiera regulacje szczególne w stosunku do norm wynikających z ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w czasie prowadzenia robót budowlanych inwestor powinien dysponować dwoma pozwoleniami (konserwatorskim i pozwoleniem na budowę).

Skargę kasacyjną wniósł Z. sp. z o.o. z siedzibą w T., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2018 r. (błędnie zastosowanego do decyzji z 2017 r.) w zw. z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego powoduje, że inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podejmuje działania przy zabytku bez zgody organów ochrony zabytków;

2. art. 107d ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2015 r. poz. 1789 ze zm., dalej rozporządzenie z 2015 r.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż po uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor nie jest uprawniony do prowadzenia robót budowlanych ze względu na wygaśnięcie terminu ważności pozwolenia konserwatora zabytków, a hipoteza normy prawnej zawartej w art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obejmuje sytuację, w której inwestor uzyskał zgodę właściwego konserwatora zabytków na roboty budowlane przy zabytku, a następnie, w okresie ważności tego pozwolenia, uzyskał pozwolenie na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

2. Jak wynika z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - zwanej dalej p.p.s.a.), NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły.

3. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie był kwestionowany. Pozostaje bezsporne, że układ urbanistyczny [...] jest wpisany do rejestru zabytków, strona skarżąca kasacyjnie uzyskała w dniu 26 czerwca 2017 r. pozwolenie Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych na tym terenie (rozbudowę parkingów). Organ ochrony zabytków określił, że pozwolenie jest ważne do końca grudnia 2018 r. W toku oględzin terenu w dniu 12 lipca 2021 r. organ ustalił, że strona prowadzi roboty budowlane objęte tym pozwoleniem.

Kwestią sporną jest natomiast, czy prowadzenie robót budowlanych pomimo upływu terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego jest działaniem podlegającym karze administracyjnej, o którym mowa w art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł.

Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są regulacją odrębną, której nie naruszają przepisy ustawy – Prawo budowlane – w odniesieniu do obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków (art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Ustawa – Prawo budowlane jest podstawowym aktem regulującym projektowanie, budowę i utrzymanie obiektów budowlanych. Ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29- 31 tej ustawy. Pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów (por. art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Przytoczone regulacje odczytywać należy łącznie. Wynika z nich, że inwestor, jeżeli chce prowadzić roboty budowlane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, ma obowiązek, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zwrócić się do organów ochrony zabytków o wydanie stosownego pozwolenia na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uzyskanie pozwolenia jest warunkiem sine qua non wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nabywa na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnienie do prowadzenia robót w niej określonych. Wobec tego, pozwolenie konserwatorskie, wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, musi zachowywać ważność w dacie udzielenia pozwolenia na budowę. Upływ terminu ważności tego pozwolenia po tym czasie nie powoduje, że inwestor, prowadzący roboty budowlane na podstawie wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę, podejmuje działania przy zabytku bez pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wykonalność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie jest uzależniona od uznania organu ochrony zabytków, rozstrzygającego sprawę zmiany pozwolenia konserwatorskiego w zakresie terminu jego ważności. Uzależnione od wydania pozwolenia konserwatorskiego jest wydanie (a nie wykonanie) decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z: 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 869/22, 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 676/21, 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3526/19. Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3526/19, za takim kierunkiem wykładni przemawia również brzmienie art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do tego przepisu, karze pieniężnej podlega nie ten, kto bez pozwolenia konserwatora zabytków prowadzi roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, ale ten, kto takie roboty podejmuje.

Nie stoją takiej wykładni na przeszkodzie przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ani przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 37 tej ustawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia dane i informacje, które zawierają pozwolenia, oraz warunki, które mogą zostać w nich zastrzeżone. W rozpoznawanej sprawie pozwolenie zostało wydane na przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. poz. 1789 ze zm.). W myśl § 14 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, pozwolenie konserwatora na prowadzenie robót budowlanych zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia. Jednym z warunków zawartych w tym pozwoleniu jest zatem dochowanie określonego w nim terminu. Długość terminu pozostawiono uznaniu organu. Upływ terminu oznacza zaś, że wygasa uprawnienie inwestora do uzyskania w oparciu o to pozwolenie decyzji o pozwoleniu na budowę przy zabytku wpisanym do rejestru. Udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na działania przy zabytku wpisanym do rejestru jest bowiem, jak wskazano wcześniej, zagadnieniem wstępnym wymaganym (obok spełnienia innych wymogów określonych w prawie budowlanym) do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Take rozumienie powyższych przepisów zapewnia spełnienie celów, którym służy określenie każdorazowo terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego. Cele te wymienił w decyzji z 15 lutego 2023 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wskazał, że organ ochrony zabytków, wydając pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, ma na uwadze aktualny (na datę wydania pozwolenia) stan techniczny, a także określony stan zachowania substancji zabytkowej. Przyjęte w danym czasie określone rozwiązania techniczne mogą okazać się po upływie czasu niewystarczające. Dlatego pozwolenia nie mogą być w ocenie organu realizowane przez właściciela w nieograniczonym czasie. Podkreślić należy, że takiego zagrożenia nie ma, albowiem inwestor ma w pierwszej kolejności zakreślony przez konserwatora zabytków termin na uzyskanie pozwolenia na budowę, następnie obowiązują go terminy z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Inwestor nie może zatem podejmować działań przy zabytku w każdym czasie po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego i decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia art. 107d ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego.

4. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną sprawy.

5. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.