Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 485/24
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2024-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7, art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2024 poz 725
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skarg M. W. i M. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 12 lipca 2024 r. nr WOP.7721.70.2024.MW w przedmiocie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 lutego 2006 r. nr 118/06 Prezydent Miasta Białegostoku (dalej: "Prezydent") zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. T. pozwolenie na rozbudowę budynku gospodarczego o pomieszczenie na składowanie narzędzi ogrodniczych o powierzchni zabudowy 24 m2 na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w B., zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. Wydanie decyzji poprzedziło uzyskanie w dniu 1 sierpnia 2005 r. od M. W. i M. W. (współwłaścicieli sąsiedniej działki nr [...]) oświadczeń wyrażających zgodę na dobudowę budynku gospodarczego do istniejącej drwalki po granicy działek nr [...] i [...]. Jednocześnie przed wydaniem decyzji Prezydent uzyskał zgodę Ministra Infrastruktury na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie usytuowania tego budynku przy granicy z działkami sąsiednimi.

Pismem z dnia 6 marca 2024 r. M. W. zwróciła się do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku (dalej: "PINB") o przeprowadzenie kontroli na działce nr [...], bowiem w jej ocenie zamiast budynku gospodarczego, na który wyraziła zgodę w 2005 r., wybudowany został budynek garażowy.

W dniu 3 kwietnia 2024 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego budowy budynku garażowego na działce nr [...] oraz o terminie przeprowadzenia oględzin.

W trakcie oględzin przeprowadzonych dnia 7 maja 2024 r. ustalono, że na działce nr [...], przy granicy z działkami nr [...] i [...] usytuowany jest murowany budynek o wymiarach zewnętrznych 6,60 m x 4,20 m oraz wysokości do połaci dachu 2,43 m. W ścianie frontowej znajduje się otwór o wymiarach 2,27m x 2,04 m, w którym wstawione są metalowe wrota garażowe uchylne. Wewnątrz obiektu ustawione są regały z akcesoriami ogrodniczymi, przechowywane są opony samochodowe, drewno, narzędzia. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną doprowadzoną z sąsiedniego budynku gospodarczego (przewody rozprowadzono natynkowo). Zgodnie z wyjaśnieniami obecnego właściciela nieruchomości – E. B., budynek wybudowany został przez jej dziadka H. T. Wrota garażowe wstawione zostały w trakcie budowy, a budynek od chwili wybudowania wykorzystywany jest jako budynek gospodarczy – najpierw przez jej dziadka, a teraz przez nią (od około 20 lat). Przechowuje ona w nim: rowery, huśtawkę ogrodową, trampolinę dla dzieci, baseny ogrodowe i huśtawki. Do protokołu oględzin załączono załącznik graficzny - mapę.

W trakcie postępowania pozyskano do akt: projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 lutego 2006 r., wraz z wnioskiem Prezydenta z dnia 3 października 2005 r. skierowanym do Ministra Infrastruktury o upoważnienie do udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynikającym z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002, Nr 75, poz. 690; dalej: "warunki techniczne"), a także oświadczenie kierownika budowy z dnia 26 października 2006 r. o wykonaniu budynku zgodnie z projektem budowlanym i zawiadomienie o zakończeniu budowy skierowane dnia 11 stycznia 2007 r. do PINB przez H. T.

Pismem z dnia 17 maja 2024 r. M. W. poinformowała m.in., że oświadczenie E. B. jest niezgodne z prawda, bowiem jakkolwiek sponsorami budowy garażu byli jej dziadkowie, to organizatorami budowy była E. B. i jej były mąż K. M., który od dnia wybudowania garażu, garażował w nim swój samochód osobowy. Także jej obecny mąż E. B. od 10 lat garażuje w nim swój samochód osobowy, natomiast narzędzia ogrodnicze od lat są przechowywane przed garażem przy siatce ogrodzeniowej, a kosiarka elektryczna od około 21 lat jest przechowywana w budynku gospodarczym usytuowanym z lewej strony garażu. Drewno opałowe składowane jest zaś w pomieszczeniu przeznaczonym na opał w piwnicy domu. Z kolei huśtawka ogrodowa oraz trampolina bez względu na porę roku i pogodę, pozostają na posesji. Do pisma załączono dokumentację fotograficzną.

Decyzją z dnia 10 czerwca 2024 r. nr NB.I.5160.31.2024.BR PINB nałożył na E. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego usytuowanego przy ul. [...] w Białymstoku na działce nr [...] wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych związanych z budową budynku (pkt 1). PINB ustalił termin wykonania ww. obowiązku do dnia 31 grudnia 2024 r. (pkt 2).

W uzasadnieniu decyzji PINB ustalił, że decyzją Prezydenta z dnia 24 lutego 2006 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono H. T. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego o pomieszczenie na składowanie narzędzi ogrodniczych o powierzchni zabudowy 24 m2 na działce nr. [...]. Przed wydaniem decyzji uzyskano zgodę Ministra Infrastruktury na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie usytuowania tego budynku przy granicy z działkami sąsiednimi. Organ ustalił, że obowiązywały wówczas warunki techniczne w brzmieniu określonym tekstem zawartym w Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z poźn.zm. Obowiązujące wówczas brzmienie § 12 ust. 1 warunków technicznych nie pozwalało na sytuowanie obiektów po granicy z działką sąsiednią. Zgodnie zaś z obowiązującym obecnie przepisem § 12 ust. 4 warunków technicznych (wedle brzmienia wynikającego z Dz. U. z 2022r. poz. 1225) dopuszcza się sytuowanie obiektu przy granicy na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Ustalono, że szerokość działki nr [...] wynosi 12 m.

Organ ustalił, że według projektu budynek gospodarczy powinien mieć wymiary w rzucie na poziomie przyziemia 3,92 m x 5,92 m, zaś wybudowano budynek o wymiarach 6,84 m x 4,25 m (tj. o długości zwiększonej o około 11%) i powierzchni zabudowy 29,07 m2 (tj. zwiększonej o 21% w stosunku do projektu pierwotnego). Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w murowanej ścianie frontowej powinien zostać wykonany otwór wejściowy o wymiarze 1 m x 2,05 m, natomiast wykonany został otwór o wymiarze 2,27 m x 2,04 m. Organ uznał, że dokonane zmiany stanowią istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. W ocenie organu, dokonane zmiany obligują organ do przeprowadzenia procedury naprawczej w trybie art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2024, poz. 725; dalej: "P.b."), których brzmienie organ zacytował oraz wyjaśnił. Organ wskazał przy tym, że odstąpiono od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy zgodnie z art. 51 ust. 7 P.b., bowiem budowa przedmiotowego obiektu została zakończona. Dalej organ poinformował, że po wykonaniu obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wydana zostanie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany zamienny, która zastąpi w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Projekt budowlany zamienny obejmować musi zaś całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego i winien uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały wykonane zgodnie z tym projektem, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz roboty budowlane pozostałe do wykonania. Po upływie wyznaczonego terminu, organ nadzoru budowlanego sprawdzi przedłożony projekt zamienny i jeśli projekt ten będzie zgodny z przepisami, wyda decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego Przedłożony projekt zamienny powinien wskazywać sposób usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisów i zawierać rozwiązania projektowe zgodne z przepisami, w tym wymagania przeciwpożarowe zawarte w § 232 - 235 warunków technicznych.

Końcowo organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r. poz. 471), do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę - przepisy ustawy Prawo budowlane, stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, tj. w wersji sprzed 19 września 2020 r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyły zarówno M. W., jak i E. B., która do odwołania dołączyła kserokopię dokumentacji projektowej, w tym: dziennika budowy nr [...] oraz postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia 2 listopada 2005 r. udzielającego zgody na odstępstwo od wymogu § 12 ust. 1 pkt 2 warunków technicznych.

Decyzją z dnia 12 lipca 2024 r. nr WOP.7721.70.2024.MW Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "PWINB") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego doszedł do wniosku o zastosowaniu przez organ I instancji właściwej procedury i wydaniu rozstrzygnięcia odpowiadającego stwierdzonemu stanowi faktycznemu i prawnemu. Przede wszystkim skierowane ono zostało do obecnego właściciela działki tj. E. B., która kwestionuje wykonanie przedmiotowego budynku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odpowiadając na sformułowany w tym względzie zarzut odwołującej się E. B., organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 36a ust. 5 pkt 2b P.b. miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a jego brzmienie w 2006 r. było następujące: "Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: (...) 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji." Stwierdzone zaś nieprawidłowości dotyczą zwiększenia gabarytów wykonanego obiektu, a tym samym jego charakterystycznych parametrów obiektu. W ocenie PWINB jeżeli inwestor odstępuje od warunków pozwolenia na budowę, to nie może skutecznie złożyć zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 P.b., ani też nie może ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 P.b. Realizacja wymagań wynikających z art. 54 i 55 P.b. jest skuteczna bowiem tylko w odniesieniu do tych obiektów, które zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przystąpienie (w trybie art. 54 P.b.) do użytkowania obiektu innego niż wynika to z pozwolenia na budowę, tzn. po dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy i przy braku zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu w drodze decyzji, nie legalizuje uczynionych odstępstw, zaś zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy jest prawnie skuteczne tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę, czyli budowy prowadzonej legalnie. Powyższe uzasadnia nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych oraz nałożenia na inwestora stosownych obowiązków, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Istotą takiego postępowania jest ustalenie, czy wprowadzone odstępstwa mogą zostać zalegalizowane, tj. czy nie naruszają przepisów w sposób uniemożliwiający zaakceptowanie wprowadzonych zmian.

W kontekście treści złożonego odwołania M. W. i pisma M. W. z dnia 16 czerwca 2024 r. wskazujących na zmianę funkcji rozbudowanej części obiektu, organ odwoławczy wyjaśnił, że dopiero podczas weryfikacji projektu zamiennego organy będą badać jego zgodność z decyzją o warunkach zabudowy, a zatem przedwczesne jest nakazywanie rozbiórki powstałego obiektu, bowiem doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem jest uprawnieniem inwestora. PWINB wyjaśnił także, że uzyskana zgoda na odstępstwo od warunków technicznych dotyczyła konkretnej inwestycji, tj. rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego o pomieszczenia do składowania narzędzi ogrodniczych i opału, a zatem ewentualna zmiana funkcji obiektu jest również istotnym odstąpieniem i jeżeli aktualny właściciel obiektu planuje takie jego wykorzystanie, projekt zamienny musi przewidywać zgodność obiektu z warunkami technicznymi wymaganymi dla tego rodzaju inwestycji. WPINB wyjaśnił także, że mimo tego, że wstawienie w miejsce planowanego otworu drzwiowego wrót garażowych uchylnych, o większej szerokości, zostało zakwalifikowane przez ówczesnego projektanta jako zmiana nieistotna i odnotowana w dzienniku budowy, to nie jest to tożsame z legalną zmianą przeznaczenia obiektu z gospodarczego na garażowy.

Po uprzednim wyjaśnieniu (w odpowiedzi na zarzuty E. B.), że formalne zakończenie inwestycji i dokonanie skutecznego zawiadomienia o tym fakcie organu I instancji, nie uniemożliwia prowadzenia postępowania w trybie naprawczym przez organy nadzoru budowlanego, a także, że zawiadomienie o zakończeniu budowy nie jest tożsame z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, której wydanie poprzedza obowiązkowa kontrola w terenie, PWINB skonstatował, że po analizie złożonego przez dziadka E. B. zawiadomienia o zakończeniu budowy, właściwy organ powiatowy uznał, że spełnione są przesłanki formalne i nie wniósł wówczas sprzeciwu (bazując na złożonych oświadczeniach kierownika budowy). Nie dokonano wówczas czynności sprawdzających w terenie. Dopiero po 18-latach okazało się, że rozbudowę zrealizowano z istotnym odstąpieniem w zakresie wymiarów obiektu, co podlega procedurze legalizacyjnej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

Skargi na decyzję SKO wnieśli do sądu administracyjnego M. W. i M. W. Oboje skarżący podkreślili w nich, że w 2005 r. wyrazili zgody wyłącznie na rozbudowę (wzdłuż granicy z ich działką), budynku gospodarczego o pomieszczenie na składowanie narzędzi ogrodniczych oraz, że nie wyrażają zgody na "dopasowanie" nowego projektu budowlanego do funkcji garażowej. Powtórzyli również argumentację prezentowaną w pismach złożonych do akt na etapie postępowania administracyjnego oraz zarzucili nierzetelność procedowania z uwagi na powiązania rodzinne i znajomości zawodowe inwestorki.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 sierpnia 2024 r. połączono sprawę ze skargi M. W. (sygn. akt II SA/Bk 486/24) ze sprawą ze skargi M. W.(sygn. akt II SA/Bk 485/24) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 t.j., zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej.

Mając na uwadze powyższe kryteria, obie skargi (w zasadzie tożsame co do zarzutów) okazały się niezasadne, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera wad prawnych uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a została wydana po wnikliwej i rzeczowej analizie akt sprawy, zaś zgromadzony materiał dowodowy nie wykazał istnienia okoliczności stanowiących przesłankę do zmiany zaskarżonej decyzji

Przedmiotem sporu jest prawidłowość decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 12 lipca 2024 r. utrzymująca w mocy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 czerwca 2024 r., którą nałożono na E. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego usytuowanego przy ul. [...] w Białymstoku na działce nr [...] wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robot budowlanych związanych z budową budynku, w terminie do dnia 31 grudnia 2024 r.

W tym zakresie organy obu instancji zasadnie ustaliły, że decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 24.02.2006r. nr 118/06, znak A.ll.7353/56/06 zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono Panu H. T. (poprzedniemu właścicielowi nieruchomości) pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego o pomieszczenie na składowanie narzędzi ogrodniczych o powierzchni zabudowy 24,00 m2 na działce nr ew. gr. [...] przy ul. [...] w Białymstoku. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydent Miasta Białegostoku uzyskał zgodę Ministra Infrastruktury na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie usytuowania tego budynku przy granicy z działkami sąsiednimi, przy czym co należy podkreślić jednocześnie sąsiedzi, a obecni skarżący wyrazili zgodę na takie usytuowanie budynku gospodarczego. W tym okresie obowiązywało bowiem rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu określonym tekstem ustawy zawartym w Dz.U. Nr 75 z 2002r. poz. 690 z późn.zm. Obowiązujące wówczas przepisy określone w § 12 ust. 1 nie pozwalały na sytuowanie obiektów po granicy z działką sąsiednią. Zgodnie natomiast z obowiązującym obecnie przepisem § 12 ust. 4 warunków technicznych (j.t. Dz. U. z 2022r. poz. 1225) dopuszcza się sytuowanie obiektu przy granicy na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Szerokość działki nr ew. gr. [...] wynosi 12 m. Powyższe ustalenia skłoniły organ do uznania, że postępowanie naprawcze co do zasady może być prowadzone, albowiem obecnie przepisy nie wykluczają sytuowania obiektów pod granicy z działką sąsiednią.

Zasadnie również ustalono, że według projektu budowlanego dołączonego do wydanego pozwolenia na budowę, przedmiotowy budynek gospodarczy powinien mieć wymiary w rzucie na poziomie przyziemia - 3,92 m x 5,92 m. Wybudowany natomiast został budynek o wymiarach 6,84 m x 4,25 m tj. długości zwiększonej o ok. 11% i powierzchni zabudowy 29,07 m2 tj. zwiększonej o 21%, w stosunku do projektu pierwotnego 24 m2. Zgodnie z zatwierdzonym projektem w ścianie frontowej murowanej powinien zostać wykonany otwór wejściowy o wymiarze 1,00m x 2,05m, a wykonany został otwór o wymiarze 2,27m x 2,04m, w który wstawiono drzwi garażowe. Okoliczności te w zasadzie nie są kwestionowane przez strony niniejszego postępowania, zaś organy nadzoru budowlanego jednoznacznie potwierdziły, że roboty budowlane prowadzone były na podstawie w/w decyzji o pozwoleniu na budowę i wykroczyły w sposób istotny, poza zakres udzielonego pozwolenia, a z uwagi na fakt, iż inwestorka nie ubiegała się o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, należało wdrożyć postępowanie naprawcze.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wykonanych robót budowlanych, w kontekście tego czy stanowiły one istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku gospodarczego. W tym zakresie pierwotnie inwestorka podnosiła, że roboty wykonał dziadek, zaś przepisy tj. art. 36 a P.b. nie określały granicznych parametrów, zaś w Dzienniku Budowy wskazano, na nieistotne odstępstwa od projektu budowlanego. Akcentowała również, że ówczesny inwestor zawiadomił w dniu 11 stycznia 2007 r. organ I instancji o zakończeniu budowy budynku gospodarczego, zaś organ zapoznał się z dokumentacją, a zatem skuteczne udzielenie pozwolenia na użytkowanie wyklucza prowadzenie jakiegokolwiek postępowania w tym zakresie.

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy, w sposób jednoznaczny potwierdza, że budynek gospodarczy rozbudowano z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stosownie bowiem do przepisu art. 36 a ust. 5 pkt 2 b P.b.- istotne odstąpienie stanowi także odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, warunek zastosowania przepisu w niniejszej sprawie został spełniony (obecnie obowiązująca treść przepisu). Jednakże przepis art. 36 a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z roku 2006 (Dz.U. 2006 poz. 1118 t.j.) był także sformułowany następująco: "Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

3 )(uchylony),

4) (uchylony),

5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu."

Stwierdzone zatem nieprawidłowości, jeśli chodzi o zwiększenie gabarytów wykonanego obiektu dotyczą charakterystycznych paramentów obiektu - a zatem poprzednio obowiązujący stan prawny uprawniał również organ nadzoru budowlanego do prowadzania postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Ponadto jeżeli inwestor odstępuje od warunków pozwolenia na budowę, to nie może skutecznie złożyć zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 Prawa budowlanego, ani też nie może ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 tej ustawy. Realizacja wymagań wynikających z art. 54 i 55 P.b. jest skuteczna tylko w odniesieniu do obiektów, które zostały zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie wpisanie zatem w Dzienniku budowy poszerzenia otworu drzwiowego oraz innych wymiarów budynku gospodarczego niż wskazanych w projekcie – jako zmiany nieistotnej, a następnie złożenie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy nie oznaczało, iż uzyskano pozwolenia na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego innego, niż wynikało to z pozwolenia na budowę, w trybie przepisów art. 54 P.b., to znaczy po dokonaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy i przy braku zgłoszenia przez właściwy organ sprzeciwu w drodze decyzji, nie nadaje uczynionym odstępstwom waloru legalności.

Słusznie zaakcentował organ II instancji, podzielając przy tym pogląd wyrażony m.in. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2009r. II SA/PoWa 857/08 (Lex nr 550261), iż prawnie skuteczne jest zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy tylko, co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę, czyli budowy prowadzonej legalnie. Wbrew zarzutom Pani E. B. zawartym w odwołaniu, oznacza to, że przyjęcie zawiadomienia nie legalizuje dokonanych istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Należy podkreślić, że istnieje istotna różnica pomiędzy zakończeniem procesu inwestycyjnego poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a zakończeniem tego procesu poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy.

W pierwszym przypadku, organ administracji wydaje decyzję administracyjną, którą poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt budowany został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W drugim natomiast, właściwy organ administracji nie wydaje decyzji administracyjnej, lecz inwestor nabywa uprawnienie do użytkowania obiektu budowlanego na skutek milczenia władzy publicznej (art. 54 P.b.). Właściwy organ administracji wydaje decyzję administracyjną, jedynie wtedy, gdy uznaje, że inwestor nie może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. Wprawdzie zarówno do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jak i zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor dołącza oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym lub warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami (art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a P.b.), jednakże jedynie w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie właściwy organ administracji przeprowadza obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (art. 57 ust. 6, art. 59 ust. 1 oraz art. 59a ust. 1 P.b.). Zatem, jeżeli proces inwestycyjny został zakończony poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy, to prowadzeniu później postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie stoją na przeszkodzie względy wywodzące się z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż w tym przypadku decyzja nie jest wydawana. Ponadto kontrola wykonania obiektu budowlanego zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma charakter formalny i pośredni. Opiera się bowiem na oświadczeniu kierownika budowy, a nie na bezpośrednich ustaleniach organu administracji (vide wyrok NSA z dnia 4 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2172/17, CBOSA).

Podsumowując nie ma żadnych wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że w trakcie budowy budynku gospodarczego doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem należało wdrożyć odpowiedni tryb naprawczy. Należy przy tym zaakcentować – mając na uwadze zarzuty zawarte w skargach – że organy nadzoru budowlanego nie mają w tym zakresie żadnej dowolności decydując jaki tryb postępowania wdrożyć, legalizacyjny czy naprawczy czy też jak wnioskują skarżący od razu nakaz rozbiórki.

Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ w drodze decyzji - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Po upływie terminu organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 i jeżeli uzna, że obowiązek ten został wykonany, wydaje decyzję:

1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona, albo

2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, jeżeli budowa została zakończona (art. 51 ust. 4 ustawy).

Natomiast w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5).

Jak wskazuje się w orzecznictwie przez niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 5 należy rozumieć również sytuację, w której przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny zawiera mankamenty prawne, które w ocenie organów, wykluczają jego zatwierdzenie (vide: wyrok NSA z 1 lipca 2011 r., II OSK 705/10, wyrok WSA w Gdańsku z 18 lipca 2012 r., II SA/Gd 328/12, pub. CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że w sytuacji przesądzenia, że w sprawie ma zastosowanie tryb naprawczy (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) zobowiązanie inwestora w tym trybie do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego gwarantuje skarżącemu najdalej idącą ochronę prawną. Zastosowanie tego trybu oznacza, że w sprawie musi być opracowany projekt zamienny przez projektanta. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (vide: wyroki NSA z 28 września 2011 r., II OSK 1386/10 oraz z 23 kwietnia 2013 r. II OSK 1420/12, pub. CBOSA). Jak wynika z art. 36a ust. 2 ustawy w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Wydawana na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. decyzja o zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego powinna więc zakresem swojego rozstrzygnięcia obejmować całość zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zastępuje ona bowiem w istocie pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, również projekt budowlany zamienny obejmować musi całą inwestycję, stanowiącą przedmiot postępowania naprawczego. Projekt ten powinien zatem uwzględniać wszystkie wykonane do dnia wydania orzeczenia w sprawie roboty budowlane, a więc zarówno te, które objęte były pierwotnie zatwierdzonym projektem budowlanym - jeżeli zostały zgodnie z tym projektem wykonane, jak i roboty budowlane nieobjęte tym projektem, w tym roboty stanowiące istotne odstąpienie od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Dopiero tak sporządzony projekt budowlany zamienny może stać się przedmiotem analizy organu nadzoru budowlanego. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić będzie wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego (tak m. in. wyrok NSA w wyroku z 25 września 2008 r., II OSK 1087/07, pub. CBOSA). Organ nadzoru budowlanego, zatwierdzając przedstawiony projekt budowlany zamienny, musi dokonać jego sprawdzenia z wymienionymi w tym przepisie warunkami a więc z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i z warunkami technicznymi. W przypadku stwierdzenia niegodności w tym zakresie organ będzie miał podstawę do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 5 ustawy, w tym wydania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Przenosząc powyższe wnioski na grunt zarzutów w sprawie niniejszej wskazać należy, że legalizacja spornej inwestycji nie jest przesądzona, ale jednocześnie organy nie mogły nakazać od razu rozbiórki budynku gospodarczego, albowiem przy istotnych odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. organ był zobligowany do prowadzenia postępowania naprawczego. Decyzja wydana w sprawie niniejszej jest pierwszym etapem postępowania naprawczego. Decyzja nie stanowi finalnego aktu, kończącego postępowanie naprawcze, prowadzone w trybie art. 51 P.b. Obejmuje ona bowiem jedynie nakazanie inwestorowi przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, którego zgodność z prawem będzie oceniana w przyszłości, w sytuacji, gdy inwestorzy przedstawią ten projekt w określonym przez organ nadzoru budowlanego terminie. Jednocześnie wskazać należy, że w projekcie tym musi być uwzględniona cała inwestycja i wpływ tej inwestycji na nieruchomość skarżących. Stąd zarzuty skargi dotyczące wskazania odstępstw jakich dopuścił się inwestor, także w zakresie podnoszonego przez skarżących innego sposobu użytkowania budynku gospodarczego jako garażu - i braku wyrażenia zgody skarżących na te zmiany, nie może stanowić skutecznego zarzutu skargi w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z komparycji decyzji organ nakazał uwzględnić w projekcie budowlanym zamiennym wszystkie wprowadzone zmiany. Kwestia tego czy wszystkie zmiany zostały uwzględnione będzie podlegać weryfikacji na etapie sprawdzania przez organ nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości przeprowadzenia pełnej oceny zgodności z prawem robót budowlanych stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do dokonania tej oceny niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja zobowiązująca inwestora do przedłożenia projektu zamiennego jest prawidłowa.

Należy zatem zaakcentować, że sam fakt przedłożenia projektu zamiennego nie legalizuje robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i nie nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Na tym etapie organ zatem nie miał możliwości wydania decyzji nakazujące rozbiórki

Słuszne zatem podniósł organ odwoławczy, że rozbiórka jest traktowana jako rozwiązanie ostateczne, a w analizowanym przypadku w opracowanym projekcie zamiennym zostanie wskazane jakie czynności i roboty budowlane należy wykonać, aby budynek gospodarczy spełniał wymagania wynikające z przepisów warunków technicznych, z uwagi na zbliżenie do działek sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Bezsprzecznie roboty budowlane prowadzone na podstawie w/w decyzji o pozwoleniu na budowę, wykroczyły w sposób istotny, poza zakres udzielonego pozwolenia, a z uwagi na fakt, iż inwestor w momencie realizacji robót budowlanych nie uzyskał zamiennej decyzji o pozwoleniu na budowę, zasadnie wdrożono postępowanie naprawcze. Postępowanie takie jest wszczynane zawsze z urzędu w przypadkach ściśle określonych w ustawie prawo budowlane - jak w analizowanej sprawie, w razie stwierdzenia istotnych odstępstw budowlanych, a nie jest sugeruje treść skarg z uwagi na powiązania, czy koneksje osób których dotyczy prowadzone postępowanie. Te argumenty skargi nie zasługiwały zatem na uwzględnienie.

Celem postępowania naprawczego, opartego na przepisach art. 50 i art. 51 p.b. jest bowiem doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa budowlanego. Wszystkie te obowiązki zostały w sprawie zrealizowane prawidłowo, a organy nie dokonały dowolnej, zbyt swobodnej bądź zawężającej interpretacji przepisów P.b. Stanowiska w tym względzie nie mogły zmienić argumenty zaprezentowane w skardze. Natomiast fakt wydania orzeczeń odmiennych od woli stron skarżących i zaprezentowanie oceny prawnej, z którą skarżący się nie zgadzają, nie stanowi o naruszeniu art. 7 czy też 77 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, w ocenie prawnej wyważono zarówno interes społeczny jak i słuszny interes właściciela (mając na uwadze reglamentację procesu budowlanego), a stanowiska organów wynikają z uzasadnień wydanych rozstrzygnięć. W ocenie Sądu wykonanie przedmiotowej decyzji powinno w doprowadzić do zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami prawa, w tym warunkami technicznymi.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie znajdując przy tym podstaw do wydania nakazu rozbiórki, stosując się przy tym do zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Z tych wszystkich względów zarzuty skargi uznać należało za bezzasadne. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.