Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1574/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2023 r. sprawy ze skarg J. B. i B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. nr KOC/674/Go/22 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję tego samego organu

z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania

z mocy prawa.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. "[...], o pow. [...] sążni kwadratowych, była, jak wynika z zaświadczenia Sądu Grodzkiego z [...] września 1948 r. Nr [...], własnością T. i K. małżonków H. W tym samym zaświadczeniu

Sąd zamieścił wpis następującej treści: T. H. zmarł w dniu [...] marca 1928 r., zaś K. H. w dniu [...] grudnia 1934 r. i toczy się postępowanie spadkowe do postępowania tego zgłosili się: S. H., J. R., C. H. oraz J. A. C. H. wszystkie swoje prawa sprzedał J. R. na mocy aktu z dnia [...] lutego 1941 r.

W dniu [...] listopada 1948 r. J. R. i J. A. złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Wniosek został stosownie opłacony

i złożony w terminie, zaś - objęcie gruntu przez gminę nastąpiło z datą publikacji Dziennika Urzędowego [...] nr [...] z dnia [...] października 1948 r.

Pismem z dnia [...] lipca 1949 r. J. R. ponowiła swój wniosek,

na odwrocie jej pisma znajduje się odręczna notatka, z której wynika, że promesą z dnia [...] grudnia 1948 r. nr [...] teren przydzielono Centrali Handlowej [...].

Orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] stycznia 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło "J. R. i innym" przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy dawnej ul. [...] - "[...]", uzasadniając

to przeznaczeniem terenu pod użyteczność publiczną. Orzeczenie zostało skierowane do J. R.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 1960 r. Sąd Powiatowy dla [...] dokonał wpisu prawa własności nieruchomości [...] na podstawie prawomocnego orzeczenia z [...] stycznia 1960 r., nr [...] na rzecz Skarbu Państwa.

W dniu [...] lipca 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w [...] wpłynął wniosek B. P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] stycznia 1960 r., nr [...] z powodu rażącego naruszenia prawa.

Jak wynika ze znajdującego się w aktach nieruchomości szkicu geodezyjnego, dawna nieruchomość "[...]" wchodziła w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...]. Teren ten jest własnością [...]. Obecnie użytkownikiem wieczystym ww. działek jest [...] sp. z o.o.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1960 r., którym odmówiono prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...] - "[...]" uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem [...] września 2021 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła L. B.

Równocześnie wpłynęła skarga B. P., którą Kolegium uznało

za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Kolegium ponownie rozpatrując sprawę wskazało, że w dniu 16 września 2021 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491).

Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem,

umarza się z mocy prawa.

W rozpoznawanej sprawie kwestionowana decyzja została wydana w dniu

[...] stycznia 1960 r. W aktach znajduje się koperta, w której skierowano

ww. rozstrzygnięcie do J. R., zatem orzeczenie uznaje się za doręczone. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że w aktach sprawy znajduje się ogłoszenie wydane na podstawie art. 26 i 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, w którym wskazano, że w aktach Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Rady Narodowej znajduje się orzeczenie odmawiające J. R. i innym własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], [...] nr [...] i stwierdzające, że wszystkie budynki znajdujące się

na tym gruncie przeszły na własność Państwa. Ponadto wskazano, że: "Powyższe ogłoszenie zostaje wywieszone w niniejszym miejscu położenia nieruchomości

przy ul. [...] stanowiącej własność J. R. i innych oraz budynku zajmowanym przez Prezydium Rady Narodowej [...] pokój [...]. Czynności powyższych dokonał L. M., pracownik Wydziału Gospodarki Terenami w dniu [...] luty 1960 r."

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 26 przywołanego wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym:

Art. 26.

Jeżeli doręczenie nie może być dokonane do rąk własnych odbiorcy z powodu jego nieobecności, lub też do rąk osób, wymienionych w art. 25 ust. 2 z powodu nieobecności ich w miejscu doręczenia lub z powodu odmowy przyjęcia, - wówczas pismo należy złożyć we właściwym ze względu na miejsce doręczenia urzędzie gminnym (magistracie), a pismo, nadesłane pocztą, - w najbliższym urzędzie pocztowym, wywieszając o tern ogłoszenie:

we wskazanych wyżej urzędach odpowiednio, a prócz tego

na drzwiach mieszkania odbiorcy lub też na drzwiach lokalu, w którym znajduje się zarząd jego nieruchomości lub przedsiębiorstwa, albo w którym odbiorca pracuje, albo na bramie jego nieruchomości.

Wykonanie tych czynności uważa się za doręczenie.

Zatem najpóźniej datę ogłoszenia decyzji w sposób przewidziany art. 26

ww. rozporządzenia należało uznać za termin początkowy, od którego liczyć należy

30 lat, o których mowa w nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego.

Tym samym przyjąć należy, że od daty ogłoszenia decyzji Prezydium Rady Narodowej

w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1960 r, tj. od dnia

[...] lutego 1960 r. do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji,

tj. [...] lipca 2015 r. upłynęło bez wątpienia ponad 30 lat. W świetle powyższego, Kolegium uznało za niezasadne przeprowadzanie dalszych ustaleń co do okoliczności doręczenia ww. orzeczenia innym adresatom.

Kolegium nie podzieliło ponadto stanowiska pełnomocnika L. B. co do niezastosowania art. 158 § 2 k.p.a. i umorzenie postępowania w miejsce stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a.,

jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Organ nadzoru podkreślił, że przesłanki stwierdzenia wydania decyzji

z naruszeniem prawa odnoszą się do okoliczności wymienionych w art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podstawą decyzji wydanej przez Kolegium

w I instancji, a także w trybie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

jest art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej kodeks postępowania administracyjnego,

który stanowi odrębną, samodzielną podstawę do wydania określonego orzeczenia. Przyczyną wydania decyzji z [...] grudnia 2021 r. nie był bowiem upływ dziesięciu lat

od daty doręczenia (ogłoszenia) decyzji bądź wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, ale wszczęcie postępowania po upływie 30 lat od daty

jej doręczenia (ogłoszenia), z którymi to okolicznościami faktycznymi ustawa z dnia

11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wiąże inne skutki niż cytowany wyżej art. 156 § 2 k.p.a., wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13.

Skargi na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wnieśli L. B., w której miejsce wstąpił J. B. oraz B. P.

L. B. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 158 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji umorzenie sprawy, gdy tymczasem organ powinien stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa

2. art 7 kpa poprzez brak ustalenia czy i kiedy decyzja z 1960 r. została doręczona wszystkim stronom (spadkobiercom K. i T. H.) i czy od jej ewentualnego doręczenia upłynęło 30 lat.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych

B. P. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa procesowego, tj.

a) art. 7 kpa, 77 § 1 kpa oraz 80 kpa poprzez niewłaściwą ocenę zgromadzonego

w sprawie materiału dowodowego prowadzącą do przyjęcia, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1960 r. zostało doręczone wnioskodawczyni J. R.;

b) art. 26 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 1928 r.

o postępowaniu administracyjnym poprzez uznanie, że doręczenie decyzji administracyjnej w trybie tego przepisu jest równoznaczne z jej ogłoszeniem;

c) art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez przyjęcie, iż postępowanie w niniejszej sprawie uległo umorzeniu z mocy prawa w sytuacji gdy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1960 r. nr [...] nie zostało doręczone.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 r. sprawy z powyższych skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i orzekania oraz do prowadzenia pod sygn. akt

I SA/Wa 1574/22.

W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2023 r. uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2023 r. poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną,

z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargi za niezasadne.

16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491),

która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1,

jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa

w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone. Jak wynika

z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa

do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie

o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny

z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej

w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa,

z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji

oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa

od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających

z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także,

że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne,

nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca

ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji

z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo

lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156

§ 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo

na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo

na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji

z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające

to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110). Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne

jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy

z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia

z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P. Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne

do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności) ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej

na podstawie art. 4171 k.c.

Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła,

że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".

Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą,

która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie

30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.), następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa. Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie także w innych sprawach tego samego rodzaju, przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne,

które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze

a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1 kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi

o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków,

jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki

i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu które przedawniają się

z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia w którym poszkodowany dowiedział się albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę – art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku - § 2. Także

w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art.- 189g § 1 k.p.a. czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1

pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1) i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała, ciężkiego uszczerbku na zdrowiu

lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw

były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście były służące

i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r., K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06 OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia

(tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania

o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała

z ww. wyroku T.K. P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi

na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Podsumowując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku T.K. P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji

z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania

w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, 32 ust. 1, 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1

i 2 Konstytucji R.P.

W tej sprawie kwestionowane orzeczenie zostało wydane [...] stycznia 1960 r.

a skutek doręczenia nastąpił [...] lutego 1960 r., tj. w dacie jego ogłoszenia. Ponadto kwestionowana decyzja weszła do obrotu prawnego poprzez ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości na podstawie wpisu dokonanego w dniu [...] grudnia 1960 r. na podstawie prawomocnej decyzji

z dnia [...] stycznia 1960 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony [...] lipca 2015 r., a więc po ponad 30 latach. Dodać należy, że okoliczność dokonania ogłoszenia nie jest w sprawie kwestionowana. Kwestionowana jest jedynie zasadność dokonania ogłoszenia, co zdaniem Sądu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, biorąc pod uwagę fakt, że ogłoszenie kwestionowanej decyzji wywołało skutek jej doręczenia.

Co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.

Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których następcy prawni osób, którym odebrano własność czekali ponad 50 lat żeby wzruszyć orzeczenie. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa

i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie

z prawem.

Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym,

bo 6 letnim opóźnieniem i trudno mu z tego powodu czynić jakikolwiek zarzut.

Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również

na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit

i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98,

z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają

z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające

za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie

I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Nie jest przy tym rzeczą organów i Sądu analiza procedury uchwalania aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny.

Sąd nie podziela argumentacji, że norma stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia organu uniemożliwiła uzyskanie odszkodowania za zabrane mienie.

Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę,

chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych

o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed

1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt

III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 kc jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu

we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Przepisy art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej. Zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a.,

stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa, nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (por. wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 7/22 z 14 kwietnia 2022r., LEX nr 3363720). Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu.

Przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ogranicza ani prawa własności

ani prawa dziedziczenia. Pierwsze z nich to prawo do dysponowania swą rzeczą

pod tytułem właścicielskim. Zgodnie z art. 64 Konstytucji podlega to prawo ochronie

tak jak i prawo do dziedziczenia.

Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie,

w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ta zasada konstytucyjna na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności powoduje, że finał postępowania o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa nigdy nie jest do końca przewidywalny.

Roszczenie odszkodowawcze jest roszczeniem o charakterze obligacyjnym

a nie rzeczowym (jak to jest w przypadku prawa własności). Ustawodawca miał prawo,

i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą a tylko w takiej sytuacji

Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się natomiast to wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania,

w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego

z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę,

że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się

w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa

od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających

z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także,

że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie T.K. ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo

lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany

z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).

Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku T.K. P 46/13, jest zdania, że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan nie służył ani pewności prawa ani jego stabilności.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa,

jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1

i ust. 2 Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Sąd nie zamierza przy tym polemizować z tezami uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej. Nawet gdyby się z nimi nie zgadzał to i tak obowiązany jest do oceny zgodności decyzji z obowiązującym prawem.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.